34/2018

Með lögum nr. 139/2012 var gerð breyting á 18. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga sem fólst í því að bætt var við 3. málslið í greinina og þar mælt fyrir um að í reglugerð væri heimilt að kveða á um að þau sveitarfélög sem hefðu heildarskatttekjur af útsvari og fasteignaskatti sem teldist verulega umfram landsmeðaltal skyldu ekki njóta tiltekinna framlaga úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Þágildandi reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 960/2010 var svo breytt á grundvelli framangreindrar heimildar með reglugerð nr. 1226/2012. Var þar mælt fyrir um nýja grein í stofnreglugerðinni en samkvæmt henni skyldu framlög til þeirra sveitarfélaga þar sem heildarskatttekjur væru að minnsta kosti 50% umfram landsmeðaltal, það er útsvar og fasteignaskattur á hvern íbúa miðað við fullnýtingu þeirra tekjustofna, falla niður. G var eitt þeirra fimm sveitarfélaga sem sættu niðurfellingu jöfnunarframlaga af þessum sökum. Höfðaði G mál á hendur Í og krafðist greiðslu sem svaraði til þeirrar fjárhæðar sem hann hefði fengið á árunum 2013 til 2016 ef ekki hefði komið til ákvörðun ráðherra um niðurfellingu greiðslnanna. Í dómi Hæstaréttar kom fram að í skýringum í greinargerð frumvarps til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 með reglu þeirri er varð 2. mgr. 78. gr. kæmi fram að tilgangur hennar væri að taka af skarið um að ákvörðun um tekjustofna sveitarfélaga ætti undir löggjafarvaldið og þar með ekki undir framkvæmdarvaldið. Í ljósi stjórnskipulegrar stöðu sveitarfélaga og fyrirmæla 2. mgr. 78. gr. yrði lagaáskilnaðarregla ákvæðisins ekki túlkuð á annan veg en þann, að ekki væri heimilt að fella niður tekjustofna sveitarfélaga í heild eða að hluta nema með lögum. Yrði það því ekki gert með reglugerð. Auk þess mælti ákvæði 3. málsliðar 18. gr. laga nr. 4/1995 í fyrsta lagi fyrir um heimild ráðherra til þess að ákveða hvort fella skyldi niður jöfnunarframlög eða ekki og í öðru lagi til þess að ákveða hvað telja bæri verulega umfram landsmeðaltal. Hefði ráðherra því verið falið ákvörðunarvald um hvort skerða skyldi tekjustofna sveitarfélaga eða ekki andstætt því sem beinlínis væri tekið fram í lögskýringargögnum með 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þá var talið ljóst að ráðherra væri ekki bundinn af ráðagerð í greinargerð frumvarps þess, sem síðar varð að lögum nr. 139/2012, um að 50% teldist verulega umfram landsmeðaltal. Var því talið að framsal löggjafans í 3. málslið 18. gr. laga nr. 4/1995 á heimild til að fella niður framangreinda tekjustofna til G hefði farið í bága við lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Var krafa G því tekin til greina.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf, B-kk-nf B-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf, H-kk-nf I. J-kk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 21. desember 2018 að fengnu áfrýjunarleyfi. Hann krefst þess aðallega að gagnáfrýjanda verði gert að greiða sér 234.409.394 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 46.083.392 krónum frá 31. desember 2013 til 31. desember 2014, en af 92.011.396 krónum frá þeim degi til 19. janúar 2017, en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags og með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af 80.745.689 krónum frá 31. desember 2015 til 31. desember 2016, en af 142.397.998 krónum frá þeim degi til 21. júní 2017, en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst aðaláfrýjandi þess að viðurkennt verði að gagnáfrýjanda hafi verið óheimilt að skerða lögbundin fjárframlög til sín samkvæmt lögum nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga árin 2013 til 2016 á grundvelli reglugerðar nr. 1226/2012. Í báðum tilvikum krefst hann málskostnaðar í héraði, fyrir Landsrétti og Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði dómi Landsréttar fyrir sitt leyti 6. mars 2019. Hann krefst aðallega staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar í héraði, fyrir Landsrétti og Hæstarétti, en til vara staðfestingar á dómi Landsréttar.

I

Aðaláfrýjandi rekur mál þetta til heimtu 234.409.394 króna með tilgreindum vöxtum úr hendi gagnáfrýjanda. Fjárhæðin er samtala þeirra greiðslna sem hann hefði fengið á árunum 2013, 2014, 2015 og 2016 á grundvelli d. liðar 11. gr. og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 4/1995 og að mestu samhljóða ákvæða í d. lið 7. gr. og 1. málslið 9. gr. þágildandi reglugerðar nr. 960/2010 um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, með síðari breytingum, ef ekki hefði komið til ákvörðun ráðherra um niðurfellingu greiðslnanna. Sú ákvörðun var framkvæmd með 2. gr. reglugerðar nr. 1226/2012, um breytingu á reglugerð nr. 960/2010, og var heimild til þess reist á 18. gr. laga nr. 4/1995, eins og henni hafði verið breytt með lögum nr. 139/2012. Greiðslur þær sem felldar voru niður eru svonefnd jöfnunarframlög er tengjast annars vegar tekjutapi vegna lækkunar tekna af fasteignaskatti og hins vegar vegna launakostnaðar sveitarfélaga af kennslu í grunnskólanum og annars kostnaðar, þar með talið kostnaðar vegna sérþarfa fatlaðra nemenda og innflytjenda svo og kostnaðar vegna þjónustusamninga. Ástæða þess að greiðslurnar voru felldar niður gagnvart aðaláfrýjanda var að heildarskatttekjur sveitarfélagsins af útsvari og fasteignaskatti á hvern íbúa, miðað við fullnýtingu þessara tekjustofna, voru á tilgreindum árum meira en 50% umfram landsmeðaltal. Fjögur önnur sveitarfélög sættu niðurfellingu sömu jöfnunarframlaga af sömu ástæðum og hafa þau öll höfðað mál eins og það sem hér er til úrlausnar.

II

Kröfur sínar reisir aðaláfrýjandi í fyrsta lagi á því að niðurfelling greiðslnanna, sem um ræðir, hafi verið brot á samkomulagi gagnáfrýjanda og sveitarfélaga 4. mars 1996 um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskóla frá ríkinu til sveitarfélaga. Samkomulagið hafi verið forsenda flutnings verkefnanna frá gagnáfrýjanda til sveitarfélaga þar sem fyrirsjáanlegt hafi verið að kostnaður af rekstri grunnskóla myndi verða stór hluti af rekstrarkostnaði sveitarfélaganna. Með 2. gr. reglugerðar nr. 1226/2012, um breytingu á reglugerð nr. 960/2010, hafi ráðherra fellt með öllu niður framlög sem aðaláfrýjandi hefði fengið meðal annars vegna launakostnaðar og annars kostnaðar af flutningi grunnskólans til sveitarfélaga. Þar með talið hafi verið felld niður framlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til hans vegna sérþarfa nemenda og innflytjenda svo og vegna þjónustusamninga um kennsluráðgjöf og sérfræðiþjónustu. Með þessu hafi ráðherra fellt niður greiðslur sem aðaláfrýjandi átti að njóta til reksturs grunnskóla samkvæmt áðurnefndu samkomulagi á sama tíma og ófrávíkjanleg lagaskylda hvíli á aðaláfrýjanda að sinna og standa straum af kostnaði vegna lögboðinnar fræðslustarfsemi á grunnskólastigi.

Í öðru lagi reisir aðaláfrýjandi mál sitt á því að það fari í bága við lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að lögbundnar fjárveitingar úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, sem honum hafi verið tryggðar, sbr. einkum 11. og 13. gr. laga nr. 4/1995, hafi svo verið felldar niður af hálfu ráðherra með reglugerð. Það leiði af síðastgreindu stjórnarskrárákvæði að einungis sé heimilt að skerða lögbundin framlög úr Jöfnunarsjóðnum með því að breyta lögunum sjálfum.

Í þriðja lagi heldur aðaláfrýjandi því fram að valdframsal til ráðherra, sem fram komi í 3. málslið 18. gr. laga nr. 4/1995 sé of víðtækt. Þar sé mælt fyrir um að ráðherra sé með reglugerð ,,heimilt að kveða á um að þau sveitarfélög sem hafa heildarskatttekjur af útsvari og fasteignaskatti sem teljast verulega umfram landsmeðaltal skuli ekki njóta framlaga úr Jöfnunarsjóði skv. d-lið 11. gr. og 1. mgr. 13. gr.“ Aðaláfrýjandi kveður framangreindan texta ekki fela í sér meginreglur þar sem mælt sé fyrir um umfang og takmörk þeirra skerðinga sem svo hafi verið ákveðnar með reglugerðinni, heldur hafi ráðherra í raun verið falið óheft vald til skerðinga á lögbundnum tekjustofnum aðaláfrýjanda og annarra sveitarfélaga.

Í fjórða lagi reisir aðaláfrýjandi kröfu sína á því að reglugerðarheimildin í 3. málslið 18. gr. laga nr. 4/1995 færi ráðherra óheft mat um skilyrði þess að skerða framlög til sveitarfélaga. Þannig segi ekkert um það í nefndu lagaákvæði hvað felist í orðunum ,,verulega umfram landsmeðaltal“ og engu breyti í því efni þótt í greinargerð í frumvarpi til laga nr. 139/2012 hafi komið fram að mögulegar heildarskatttekjur sem væru 50% umfram landsmeðaltal teldust verulega umfram meðaltalið. Jafnframt sé óljóst hvað sé ,,landsmeðaltal“, auk þess sem ekki verði ráðið af ákvæðinu hvort miða eigi við samanlagaðar tekjur af útsvari og fasteignaskatti eða tekjur af hvoru fyrir sig. Um allt framangreint sé ráðherra falið óheft mat.

Í fimmta lagi kveður aðaláfrýjandi að niðurfelling þeirra greiðslna úr Jöfnunarsjóði, sem um ræði, feli í sér brottfall framlaga til grunnskólastarfs, málefna fatlaðra og nýbúafræðslu, en þetta séu meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga og réttur til að njóta þessarar þjónustu sé stjórnarskrárvarinn, sbr. 2. og 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Í sjötta lagi kveður aðaláfrýjandi að niðurfelling framlaganna feli í sér ólögmæta mismunun sem fari í bága við 65. gr., sbr. 76. gr., stjórnarskrárinnar þar sem íbúar þeirra fimm sveitarfélaga, sem skerðingunni sæta, geti ekki notið sömu þjónustu og íbúar þeirra sveitarfélaga sem fái full framlög til sömu málaflokka.

Í sjöunda lagi kveður aðaláfrýjandi að ólögmæt sjónarmið liggi skerðingunni til grundvallar vegna þess að forsendur hennar séu ,,bæði hæpnar og rangar“. Til grundvallar séu lagðar heildartekjur af fasteignagjöldum og útsvari. Þá sé aðeins litið til tekjuhliðar viðkomandi sveitarfélaga en ekki þeirra óhjákvæmilegu útgjalda sem aðaláfrýjandi hafi meðal annars af lögbundinni og annarri nauðsynlegri þjónustu við þær fasteignir sem myndi skattstofninn.

III

Gagnáfrýjandi reisir kröfu sína í fyrsta lagi á því að sú breyting sem gerð hafi verið með 2. gr. reglugerðar nr. 1226/2012 á reglugerð nr. 960/2010 hafi ekki falið í sér brot á áðurnefndu samkomulagi sínu og sveitarfélaga frá 4. mars 1996. Í því hafi verið mælt fyrir um að sveitarfélögum yrðu tryggðar auknar tekjur til að standa undir kostnaði við rekstur grunnskólans. Hafi það átt að gerast með hækkun hámarksútsvars, sbr. 1. gr. þess, en jafnframt hafi gagnáfrýjandi skuldbundið sig til að tryggja sérstakar tímabundnar aðgerðir í tengslum við yfirfærsluna. Gagnáfrýjandi kveður heimild til áðurnefndrar hækkunar hámarksútsvars hafa verið veitta með lögum nr. 79/1996 um breytingu á lögum nr. 4/1995. Aðaláfrýjandi hafi á hinn bóginn ekki kosið að fullnýta framangreinda heimild til hækkunar útsvars. Þá hafi ákvæði um jöfnunarframlög til sveitarfélaga vegna reksturs grunnskóla einnig verið færð í lög nr. 4/1995 með framangreindum breytingarlögum. Þótt fram hafi komið í skýringum í greinargerð með frumvarpi til laganna, að útreikningar í tengslum við yfirfærsluna á grunnskólakostnaði hefðu leitt í ljós að grípa þyrfti til jöfnunaraðgerða þar sem um mikinn viðbótarkostnað sveitarfélaga hafi verið að ræða, hafi engin ákvæði um þessar jöfnunaraðgerðir verið í samkomulaginu. Það sé því rangt að niðurfelling þeirra framlaga, sem hér sé deilt um, hafi falið í sér brot á samkomulaginu. Í þessu sambandi bendir gagnáfrýjandi á að í umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um frumvarp það sem varð að lögum nr. 139/2012, um breytingu á lögum nr. 4/1995, hafi komið fram að sambandið hafi ekki talið að frumvarpið fæli í sér brot á samkomulaginu, enda hafi í því ekki verið kveðið á um fyrirkomulag jöfnunaraðgerða til að tryggja sveitarfélögunum fjármagn til að mæta þeim kostnaðarauka sem þau urðu fyrir vegna yfirfærslu grunnskólans. Loks bendir gagnáfrýjandi á að liðin séu um 20 ár frá því að samkomulagið var gert. Nú sé skýrt kveðið á um það í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla að rekstur þeirra sé á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Í lögunum sé ekki kveðið á um greiðsluskyldu gagnáfrýjanda í þessu sambandi. Framangreint samkomulag geti ekki staðið því í vegi að Jöfnunarsjóður sveitarfélaga geti sinnt hlutverki sínu við breyttar aðstæður svo löngu eftir að grunnskólinn var fluttur til sveitarfélaganna.

Í öðru lagi mótmælir gagnáfrýjandi röksemdum aðaláfrýjanda um að niðurfelling þeirra jöfnunarframlaga, sem um sé deilt, feli í sér brot á 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Það ákvæði, sem mæli fyrir um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum, verði ekki skilið svo að sveitarfélög eigi ávallt stjórnarskrárvarinn rétt til jöfnunarframlaga úr Jöfnunarsjóðnum óháð því hvort þau þurfi á þeim að halda eða ekki. Framlög úr sjóðnum séu einn af tekjustofnun sveitarfélaga samkvæmt 1. gr. laga nr. 4/1995 en meginhlutverk sjóðsins sé að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum á grundvelli ákvæða laga, reglugerða og vinnureglna sem settar séu um starfsemi sjóðsins eins og fram komi í 8. gr. laganna. Í lögunum séu tekjur Jöfnunarsjóðs skilgreindar og tegundir þeirra framlaga sem þær eigi að renna til, sem og grunnsjónarmið um ákvörðun framlaganna. Gagnáfrýjandi leggur áherslu á að í lögum nr. 4/1995 sé á hinn bóginn ekki kveðið á um hve mikið eigi að renna til einstakra sveitarfélaga: ,,Þótt í lögunum sé þannig vissulega kveðið á um tiltekin jöfnunarframlög til sveitarfélaga vegna tapaðra fasteignaskattstekna og reksturs grunnskólans kveða þau jafnframt með skýrum hætti á um það að heimilt sé að fella niður þessi framlög til tekjuhárra sveitarfélaga, sbr. 18. gr. laganna.“ Gagnáfrýjandi kveður það vera í fullu samræmi við lagaáskilnað 78. gr. stjórnarskrárinnar.

Í þriðja lagi hafnar gagnáfrýjandi því að skerðing umræddra jöfnunarframlaga feli í sér brot gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar eða leiði til þess að stjórnarskrárvarinn réttur íbúa sveitarfélagsins til þeirrar þjónustu, er getur í 76. gr. hennar, sæti takmörkunum af þeim ástæðum umfram það sem íbúar annarra sveitarfélaga þurfi að þola. Hann bendir á í því sambandi að aðaláfrýjandi sé meðal tekjuhæstu sveitarfélaga landsins, þótt það fullnýti ekki skattstofna sína, en þeir séu ekki eyrnamerktir sérstökum verkefnum. Þá liggi ekki annað fyrir en að íbúar aðaláfrýjanda njóti sömu lögbundinnar þjónustu og íbúar annarra sveitarfélaga, þar með talið grunnskólaþjónustu. Aðaláfrýjandi hafi enga tilraun gert til þess að sýna fram á annað.

Þá andmælir gagnáfrýjandi því í fjórða lagi að í 3. málslið 18. gr. laga nr. 4/1995, eins og greininni var breytt með lögum nr. 139/2012, felist of víðtækt framsal valds til ráðherra. Hann hafnar vísun aðaláfrýjanda til þess að þar sem lagatextinn feli ekki í sér meginreglur er mæli fyrir um umfang og takmörk þeirra skerðinga, sem ákveða megi í reglugerð, hafi ráðherra í raun óheft vald til skerðingar á lögbundnum tekjustofnum aðaláfrýjanda og annarra sveitarfélaga. Gagnáfrýjandi kveður þá tvo dóma Hæstaréttar, sem aðaláfrýjandi vísi til í málatilbúnaði sínum, annars vegar frá 10. október 1996 í máli nr. 110/1995 og hins vegar frá 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000, ekki geta haft þýðingu í þessu máli þar sem aðaláfrýjandi sé opinbert stjórnvald en ekki einkaaðili, eins og verið hafi í þeim málum. Sveitarfélög njóti tiltekinna réttinda samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar og því reyni fyrst og fremst á hvort gengið hafi verið á þau réttindi. Þá bendi ekkert til þess að með niðurfellingu umræddra framlaga úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga hafi verið gengið á stjórnarskrárvarinn réttindi íbúa aðaláfrýjanda, svo sem til menntunar. Þá sé það rangt, sem aðaláfrýjandi haldi fram, að ráðherra eigi samkvæmt 18. gr. laga nr. 4/1995 óheft vald til að skerða umrædd jöfnunarframlög þar sem ekki sé skilgreint hvað sé ,,verulega umfram landsmeðaltal“. Gagnáfrýjandi kveður augljóst að ákvæðið setji ráðherra tilteknar skorður og ákvæði 9. gr. a í þágildandi reglugerð nr. 960/2010, eins og henni hafi verið breytt með reglugerð nr. 1226/2012, sé innan þeirra marka. Gagnáfrýjandi vísar þessu til stuðnings til skýringar í greinargerð frumvarps þess sem varð að lögum nr. 139/2012. Þar komi fram það ,,mat ráðuneytisins að þegar mögulegar heildarskatttekjur eru 50% umfram landsmeðaltal teljist þær verulegar og taka beri sérstakt tillit til þess við úthlutun framangreindra framlaga úr Jöfnunarsjóði.“ Gagnáfrýjandi leggur áherslu á að varla geti verið á því vafi að þegar mögulegar heildarskatttekjur séu 50% eða meira umfram landsmeðaltal teljist þær verulega umfram það. Bendir hann á í þessu sambandi að heildarskatttekjur aðaláfrýjanda og þeirra fjögurra sveitarfélaga, sem einnig reki sambærileg mál og þetta gegn sér, skeri sig úr hvort sem miðað sé við raunverulegar eða mögulegar heildarskatttekjur. Þá kveður gagnáfrýjandi augljóst að með heildarskatttekjum sé vísað til samanlagðra tekna af útsvari og fasteignaskatti, enda renni tekjur af báðum þessum skattstofnum með sama hætti til framkvæmdar lögboðinna verkefna sveitarfélaga. Þá sé einnig ljós sú merking orðsins ,,landsmeðaltal“ að með því sé vísað til samanburðar á skatttekjum sveitarfélaganna á samanburðarhæfum forsendum, sem feli í sér að tekið sé tillit til mismunandi íbúafjölda þeirra. Af framangreindu telur gagnáfrýjandi ljóst að ákvæði 9. gr. a. í þágildandi reglugerð nr. 960/2010, eftir þá breytingu sem hér um ræðir, rúmist vel innan þeirrar heimildar sem ráðherra hafi verið veitt í 18. gr. laga nr. 4/1995.

Þá gerði gagnáfrýjandi í héraðsgreinargerð sinni athugasemd við að málið væri höfðað bæði gegn sér og Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Í dómi Landsréttar er tekið fram að sjóðurinn uppfylli ekki tilgreind skilyrði 1. málsliðar 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála til þess að geta átt aðild að dómsmáli. Var gagnáfrýjandi eftir það einn aðili að málinu til varnar.

Loks tekur gagnáfrýjandi fram að þótt mótmælt sé bæði aðal- og varakröfu aðaláfrýjanda séu ekki gerðar athugasemdir við fjárhæðir niðurfelldra framlaga í kröfugerð hans.

IV

Með lögum nr. 87/1989 um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga voru ýmis verkefni sem áður voru í höndum menntamálaráðuneytis flutt til sveitarfélaga. Þar var ákveðið að sveitarfélög kostuðu ein stofnun og rekstur grunnskóla, en ríkissjóður kostaði áfram alla kennslu, stjórnun, námsgögn og sérfræðiþjónustu. Með lögum nr. 66/1995 um grunnskóla var ákveðið að sveitarfélög tækju við þeim verkefnum tengdum grunnskólanum, sem ríkið hafði áður með höndum, svo og alla ábyrgð á framkvæmd skólahalds að undanskilinni útgáfu námsgagna. Samkvæmt því skyldu sveitarfélög taka við ráðningu starfsmanna við grunnskóla og launagreiðslum til skólastjórnenda, kennara og annarra sérfræðinga sem starfa í grunnskólum og áður voru ráðnir hjá ríkinu.

Sá flutningur verkefna sem um ræddi fól í sér mikla útgjaldaaukningu fyrir sveitarfélögin. Gagnáfrýjandi og sveitarfélögin gerðu af þessum ástæðum með sér samkomulag 4. mars 1996 um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans. Í samkomulaginu skuldbatt gagnáfrýjandi sig til þess að gerð yrði breyting á lögum nr. 4/1995 þar sem heimiluð yrði hækkun hámarksútsvars í tveimur þrepum og tekjuskattur lækkaður því til samræmis. Var þetta gert til að fjármagna þann hluta kostnaðar við rekstur grunnskólans sem fluttist til sveitarfélaga með lögum nr. 66/1995. Einnig skyldi gagnáfrýjandi veita tilgreindum fjárhæðum til að tryggja framgang áforma um einsetningu grunnskólans og skyldi þeim varið með ákveðnum hætti. Gagnáfrýjandi skuldbatt sig líka samkvæmt samkomulaginu til þess að breyta 26. gr. og ákvæði til bráðabirgða með þágildandi lögum nr. 66/1995, sem lutu að fjölda kennslustunda, fjölda kennslu- og prófdaga og einsetningu skólans. Gagnáfrýjandi skuldbatt sig einnig til að setja reglugerð til þess að tryggja sem besta nýtingu skólahúsnæðis grunnskóla og endurskoða reglugerðir um sérkennslu og sérfræðiþjónustu með það að markmiði að efla þessa þætti. Hann skuldbatt sig einnig til þess að hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga við framkvæmd laga og setningu reglugerða um nýbúafræðslu og um ráðningu skólastjóra. Þá var yfirlýsing um að fjárhagsleg samskipti gagnáfrýjanda og sveitarfélaga skyldu vera með ákveðnum hætti. Loks voru í 9. til 13. tölulið samkomulagsins ýmis ákvæði, sem ekki hafa sérstaka þýðingu hér.

Gagnáfrýjandi lagði þegar í apríl 1996 fram frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 4/1995, sem samið var í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga. Frumvarpið varð að lögum nr. 79/1996 hinn 11. júní það ár. Ekki er ágreiningur um að með þessu hafi gagnáfrýjandi efnt þær skyldur sem á honum hvíldu um skiptingu útsvarstekna og önnur fjárframlög svo og um framlög úr Jöfnunarsjóði sem hann tók á sig samkvæmt samkomulaginu. Aðaláfrýjandi hefur í engu sýnt fram á að niðurfelling þeirra jöfnunarframlaga, sem mál þetta hverfist um, feli í sér vanefnd eða annað brot gagnáfrýjanda á samkomulaginu. Verður því hafnað málsástæðu hans sem að því lýtur.

V

Með 78. gr. stjórnarskrárinnar er lagður stjórnskipunarlegur grundvöllur að tilvist sveitarfélaga í landinu og þeim jafnframt tryggt sjálfstæði sem hluti af stjórnsýslukerfinu. Sjálfstæði þeirra gagnvart öðrum stjórnvöldum er einkum tryggt með fyrirmælum 1. mgr. 78. gr. um að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Fjárhagslegt sjálfstæði sveitarfélaga gagnvart öðrum stjórnvöldum er síðan tryggt með 2. mgr. 78. gr. þar sem segir að tekjustofnar þeirra skuli ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir skuli nýttir. Samkvæmt þessu ráða sveitarfélög sjálf fjárhagsmálefnum sínum innan þess ramma sem ákvæði stjórnarskrárinnar og laga setja.

Reglum stjórnarskrárinnar um stjórnskipulega stöðu sveitarfélaga, sem áður voru í 76. gr. hennar, var breytt með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Fyrir þá breytingu hljóðaði 76. gr. svo: ,,Rétti sveitarfélaganna til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skal skipað með lögum.“ Í upphaflegu frumvarpi, sem síðar varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, var í 1. mgr. 16. gr. svofellt ákvæði: ,,78. gr. verður svohljóðandi: Rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins skal skipað með lögum.“ Í 2. mgr. sagði: ,,Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum.“ Í greinargerð var 16. gr. frumvarpsins skýrð svo að regla 1. mgr. væri efnislega í samræmi við þágildandi 76. gr. stjórnarskrárinnar. Í 2. mgr. væri á hinn bóginn lögð til regla, sem ekki ætti sér hliðstæðu, en þar væri mælt fyrir um að ákveða skyldi tekjustofna sveitarfélaga með lögum. Var þar tekið fram: ,,Með þessu er aðeins ætlast til að tekið verði af skarið um að ákvörðun um tekjustofna sveitarfélaga eigi undir löggjafarvaldið og þar með ekki undir framkvæmdarvaldið.“ Jafnframt sagði að ekki væri í málsgreininni kveðið frekar á um hverjir tekjustofnarnir skyldu vera eða við hvað ætti að miða þegar tekin væri ákvörðun um umfang þeirra og væri því eins og hingað til gengið út frá því að það ætti undir Alþingi að ráða slíku til lykta. Við meðferð málsins á Alþingi var orðalagi 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins breytt í það horf að felld var út reglan um eftirlit ríkisins og fékk málsgreinin þannig núverandi orðalag. Í áliti stjórnskipunarnefndar Alþingis var gerð grein fyrir umræðum um 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Sagði þar að nokkuð hefði verið fjallað um hvort það ákvæði málsgreinarinnar ætti betur heima í 15. gr. frumvarpsins, en sú grein varð að 77. gr. stjórnarskrárinnar. Í 1. mgr. þeirrar greinar sagði að skattamálum skyldi skipað með lögum og að ekki mætti ,,fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.“ Í framangreindu áliti stjórnskipunarnefndar sagði um þetta að samkvæmt 15. gr. frumvarpsins væri stjórnvöldum óheimilt að ,,ákveða fjárhæð skatts þótt innan ákveðinna marka sé. Hins vegar er gert ráð fyrir að 2. mgr. 16. gr. verði túlkuð þannig að veita megi sveitarstjórnum rétt til að ákveða útsvar innan ákveðins ramma svo sem verið hefur. Þess vegna var horfið frá því að fella ákvæðið inn í 15. gr. frumvarpins og til þess að taka af vafa um rétt sveitarfélaga til að ákveða útsvarshlutfall o.fl. ef löggjafanum sýnist svo leggur nefndin til að við greinina bætist ákvæði um rétt þeirra til að ákveða hvort og hvernig þau nýta lögákveðna tekjustofna.“ Til samræmis við nefndarálitið var skeytt við 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins ákvæði um rétt sveitarfélaga til að ákveða hvort og hvernig þau nýttu tekjustofna sína.

Á grundvelli framangreindrar skipunar er mælt fyrir um tekjustofna sveitarfélaga í lögum nr. 4/1995 um það efni. Í 1. mgr. 1. gr. þeirra laga er kveðið á um að tekjustofnar sveitarfélaga séu fasteignaskattur, framlög úr Jöfnunarsjóði og útsvör. Jafnframt segir í 2. mgr. greinarinnar að um tekjustofna þessa fari samkvæmt því sem lögin ákveði. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. hafa sveitarfélög jafnframt tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum, sem reknar eru í almennings þágu, svo sem veitum og einnig ýmsar aðrar tekjur eins og af holræsagjaldi, lóðarleigu, leyfisgjöldum ýmis konar, allt eftir því sem lög og reglugerðir mæli fyrir um.

Í III. kafla laga nr. 4/1995 eru í 8. til 18. gr. reglur um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. er hlutverk sjóðsins að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum úr sjóðnum á grundvelli ákvæða laga, reglugerða og vinnureglna sem settar eru um starfsemi hans. Þá segir einnig að sjóðurinn greiði framlög til samtaka sveitarfélaga, starfsmanna þeirra og annarra aðila í samræmi við ákvæði laga. Í 8. gr. a. er kveðið á um hverjar séu tekjur Jöfnunarsjóðsins og í 9. gr. eru í stafliðum a. til e. almennar reglur um hvernig tekjum sjóðsins skuli ráðstafað, en ítarlegri fyrirmæli er svo að finna í öðrum greinum laganna, sem sérstaklega er vísað til í einstökum stafliðum 9. gr. Samkvæmt b. lið 9. gr. skal tekjum Jöfnunarsjóðs meðal annars ráðstafað til greiðslu sérstakra framlaga, sem nánar greinir í 11. gr., en í d. lið þeirrar greinar kemur fram að meðal hinna sérstöku framlaga sé framlag til jöfnunar tekjutaps einstakra sveitarfélaga vegna lækkunar fasteignaskattstekna í kjölfar breytinga á álagningarstofni mannvirkja, allt að 30%, nú 30,1%, af tekjum sjóðsins samkvæmt a. lið 8. gr. a. í lögunum. Samkvæmt d. lið 9. gr. laganna skal einnig ráðstafa tekjum Jöfnunarsjóðs til greiðslu jöfnunarframlaga vegna reksturs grunnskóla sem nánar er lýst í 13. gr. laganna. Í 1. mgr. þeirrar greinar segir að tekjum Jöfnunarsjóðs vegna reksturs grunnskóla samkvæmt 1. tölulið c. liðar 8. gr. a. í lögunum, að frádregnu framlagi til Sambands íslenskra sveitarfélaga, skuli varið til þess að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, þar með talið kostnað vegna sérþarfa fatlaðra nemenda og innflytjenda og til greiðslu kostnaðar vegna þjónustusamninga, sem fjallað er um í 2. mgr. 13. gr.

Í ársbyrjun 2009 skipaði þáverandi samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra starfshóp til þess að vinna að heildarendurskoðun á gildandi laga- og reglugerðarákvæðum um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Starfshópurinn skilaði skýrslu með tillögum sínum að breytingum á regluverki sjóðsins. Ein af tillögunum var að skerða ætti framlög úr sjóðnum til þeirra sveitarfélaga sem hefðu mögulegar heildarskatttekjur sem væru verulega umfram landsmeðaltal í ljósi meginmarkmiða sjóðsins um að jafna útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga.

Breyting sú, sem gerð var á 18. gr. laga nr. 4/1995 með lögum nr. 139/2012, var að efni til í samræmi við framangreinda tillögu starfshópsins. Í breytingunni fólst að nýjum málslið, 3. málslið, var bætt við 18. gr. og hljóðaði hann svo: ,,Í reglugerð er heimilt að kveða á um að þau sveitarfélög sem hafa heildarskatttekjur af útsvari og fasteignaskatti sem teljast verulega umfram landsmeðaltal skuli ekki njóta framlaga úr Jöfnunarsjóði skv. d-lið 11. gr. og 1. mgr. 13. gr.“

Þágildandi reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga nr. 960/2010 var svo breytt á grundvelli framangreindrar heimildar með 2. gr. reglugerðar nr. 1226/2012. Sú grein mælti fyrir um nýja grein, 9. gr. a., í stofnreglugerðinni, sem hljóðaði svo: ,,Við útreikning jöfnunarframlaga, skv. d-lið 7. gr., a- og b- lið 8. gr., sbr. 12. og 13. gr. og 9. gr. skulu framlög til þeirra sveitarfélaga þar sem heildarskatttekjur eru a.m.k. 50% umfram landsmeðaltal, þ.e. útsvar og fasteignaskattur á hvern íbúa miðað við fullnýtingu þeirra tekjustofna, falla niður.“ Breyting þessi öðlaðist gildi 1. janúar 2013. Orðalagi þessarar reglu í gildandi reglugerð nr. 1088/2018 hefur lítillega verið breytt, án þess að það hafi þýðingu í málinu.

Með framangreindri breytingu voru felldir niður þeir tekjustofnar aðaláfrýjanda sem fólust í þeim jöfnunarframlögum sem áður er lýst og námu á árunum 2013 til 2016 samtals 234.409.394 krónum.

Áður er lýst ágreiningsefni málsins og málsástæðum og rökstuðningi aðila, sem lúta að því hvort það fari í bága við lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar að fella niður þau jöfnunarframlög, sem um ræðir, með reglugerð en ekki er vafi um að slíkt hefði verið heimilt með lögum. Áður hefur verið gerð grein fyrir síðastgreindu ákvæði stjórnarskrárinnar, sem bætt var við 78. gr., áður 76. gr., við þá endurskoðun, sem gerð var með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Eins og fram er komið var í skýringum í greinargerð frumvarps til síðastgreindra stjórnarskipunarlaga með reglu þeirri er varð 2. mgr. 78. gr. sagt að tilgangur hennar væri að taka af skarið um að ,,ákvörðun“ um tekjustofna sveitarfélaga ætti undir löggjafarvaldið og þar með ekki undir framkvæmdarvaldið. Í ljósi stjórnskipulegrar stöðu sveitarfélaga og sérstaklega fyrirmæla 2. mgr. 78. gr. verður lagaáskilnaðarregla ákvæðisins ekki túlkuð á annan veg en þann, að ekki sé heimilt að fella niður tekjustofna sveitarfélaga í heild eða að hluta nema með lögum. Það varð því ekki gert með reglugerð. Auk þess mælir ákvæði 3. málsliðar 18. gr. laga nr. 4/1995 í fyrsta lagi fyrir um heimild ráðherra til þess að ákveða hvort fella skuli niður umrædd jöfnunarframlög eða ekki og í öðru lagi til þess að ákveða hvað telja beri ,,verulega umfram landsmeðaltal“. Ráðherra var þannig falið ákvörðunarvald um hvort skerða skyldi tekjustofna sveitarfélaga eða ekki andstætt því sem beinlínis var tekið fram í lögskýringargögnum með 2. mgr. 78. gr. svo sem rakið hefur verið. Þá er ljóst að ráðherra var ekki bundinn af ráðagerð í greinargerð frumvarps þess, sem síðar varð að lögum nr. 139/2012, um að 50% teldist verulega umfram landsmeðaltal. Hann gat því metið það svo að lægra, jafnvel mun lægra, hlutfall væri einnig verulega umfram landsmeðaltal, eða talið rétt að hlutfallið væri hærra, jafnvel mun hærra en 50% til þess að fullnægja örugglega framangreindum áskilnaði. Niðurstaða ráðherra um þetta hefði leitt til þess að sveitarfélögum sem sættu niðurfellingu þeirra tekjustofna, sem um ræðir, hefði fjölgað eða fækkað eftir atvikum.

Samkvæmt öllu framansögðu fór framsal löggjafans í 3. málslið 18. gr. laga nr. 4/1995 á heimild til að fella niður framangreinda tekjustofna til aðaláfrýjanda í bága við lagaáskilnaðarreglu þá sem kveðið er á um í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Verður aðalkrafa aðaláfrýjanda því tekin til greina. Rétt er að aðilarnir beri hvor sinn kostnað af rekstri málsins á öllum dómstigum.

Dómsorð:

Gagnáfrýjandi, íslenska ríkið, greiði aðaláfrýjanda, Grímsnes- og Grafningshreppi, 234.409.394 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 46.083.392 krónum frá 31. desember 2013 til 31. desember 2014, en af 92.011.396 krónum frá þeim degi til 19. janúar 2017, en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags og með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af 80.745.689 krónum frá 31. desember 2015 til 31. desember 2016, en af 142.397.998 krónum frá þeim degi til 21. júní 2017, en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags.

Málskostnaður í héraði, fyrir Landsrétti og Hæstarétti fellur niður.