651/2013

S höfðaði mál gegn Í, E og S og krafðist þess meðal annars að felldur yrði úr gildi úrskurður umhverfisráðuneytisins þar sem felld var úr gildi ákvörðun Reykjavíkurborgar um að veita S starfsleyfi á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir til að starfrækja skotæfingarsvæði á tilteknum stað. Í úrskurði ráðuneytisins var á því byggt að við útgáfu starfsleyfisins hefði skort deiliskipulag vegna svæðisins en samkvæmt reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun ætti með umsóknum starfsleyfi að fylgja afrit af staðfestu deiliskipulagi. Í dómi Hæstaréttar kom fram að af lögum nr. 7/1998, þágildandi skipulags- og byggingarlögum 73/1997 og reglugerð nr. 785/1999 leiddi að tilvist deiliskipulags fyrir svæði þar sem fyrirhugað væri að reka skotvöll væri ekki skilyrði fyrir útgáfu leyfis til slíkrar starfsemi, en afrit af deiliskipulagi skyldi fylgja með umsókn ef það væri fyrir hendi. Reykjavíkurborg hefði því ekki getað gert tilvist deiliskipulags að skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis til handa S. Af því leiddi að umhverfisráðuneytið hefði heldur ekki getað fellt starfsleyfið úr gildi með vísan til þess að deiliskipulag hefði skort eða annmarkar verið á gerð þess. Var því fallist á kröfu S um að úrskurður umhverfisráðuneytisins yrði felldur úr gildi.

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf og I-kvk-nf E-kvk-nf settur hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar með stefnu sem barst réttinum 5. september 2013 og var útgefin 8. október sama ár. Hann krefst þess að felldur verði úr gildi úrskurður umhverfisráðuneytisins 15. mars 2010 í máli nr. 09060086 og viðurkennt að ákvörðun Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur 4. maí 2009 um að veita áfrýjanda leyfi til að starfrækja skotæfingasvæði í Álfsnesi á Kjalarnesi 5. sama mánaðar hafi fullt gildi. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndu krefjast staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Reykjavíkurborg gerði 24. febrúar 2004 samning við áfrýjanda um endurgjaldslaus afnot hins síðarnefnda af 13 hektara landspildu í Álfsnesi í samræmi við afmörkun á uppdrætti er samningnum fylgdi. Samningurinn gildir til ársloka 2020 og heimilar áfrýjanda að gera þar æfinga- og keppnisvelli í samræmi við skilmála með uppdrættinum. Í 3. grein samningsins kemur fram að með honum sé Reykjavíkurborg að verða við óskum áfrýjanda um nýtt athafnasvæði í stað svæðis sem Skotveiðifélag Íslands hafi haft í Miðmundardal en þurfi nú að leggja niður.

Umhverfis- og heilbrigðisstofa Reykjavíkur veitti áfrýjanda 7. september 2004 leyfi til að starfrækja skotæfingasvæði í Álfsnesi með gildistíma til jafnlengdar 2012. Segir þar að leyfið sé gefið út „samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir með síðari breytingum og laga nr. 93/1995 um matvæli, þegar um matvæli er að ræða. Leyfishafi skal hlíta ákvæðum framangreindra laga og laga nr. 52/1988 um eiturefni og hættuleg efni og reglugerða settum samkvæmt þeim. Einnig ákvæðum annarra laga, reglugerða og starfsleyfisskilyrða sem um starfsemina kunna að gilda.“ Þá segir að leyfið sé gefið út ásamt meðfylgjandi starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi í samþykktum umhverfis- og heilbrigðisnefndar 29. febrúar 2000 og sértækum skilyrðum fyrir skotvelli. Af gögnum málsins verður ekki ráðið hvort tillögur að starfsleyfi þessu voru auglýstar í samræmi við ákvæði 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun eða mengandi starfsemi.

Starfsleyfið frá 2004 var með ákvörðun Reykjavíkurborgar fellt úr gildi 4. maí 2009 og nýtt leyfi gefið út degi síðar með gildistíma til 5. maí 2021. Er nýja leyfið samhljóða hinu eldra nema hvað tekið er fram að það sé „einnig gefið út með meðfylgjandi almennum starfsleyfisskilyrðum fyrir mengandi starfsemi og skotvelli og sértækum skilyrðum fyrir skotvöll í Álfsnesi.“ Í Fréttablaðinu 5. mars 2009 voru tillögur að hinu nýja starfsleyfi auglýstar með vísan til 9. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Fram kemur í gögnum málsins að frestur til að skila inn athugasemdum vegna útgáfu fyrirhugaðs starfsleyfis rann út 5. apríl 2009. Fulltrúi heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur mun hafa haft samband við formann íbúasamtaka Kjalarness til að vekja athygli á auglýsingunni og einnig mun hann hafa fundað með fulltrúum íbúasamtakanna áður en frestur til að skila inn athugasemdum rann út. Ýmsar athugasemdir munu hafa borist og þeim verið svarað.

Stefndu kærðu útgáfu starfsleyfisins til umhverfisráðherra 12. júní 2009 á grundvelli 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 en þar kom meðal annars fram að ákvarðanir heilbrigðisnefnda um útgáfu starfsleyfa samkvæmt 6. gr. laganna mætti kæra til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá ákvörðun heilbrigðisnefndar. Starfsleyfið frá 2009 var fellt úr gildi með úrskurði umhverfisráðuneytisins 15. mars 2010. Áfrýjandi höfðaði mál þetta á hendur stefndu til ógildingar á úrskurði ráðuneytisins og viðurkenningar á því að starfsleyfið frá 2009 sé í fullu gildi. Með hinum áfrýjaða dómi voru stefndu sýknaðir af kröfu áfrýjanda.

II

Þegar áfrýjanda var veitt starfsleyfi til að reka skotvöll í Álfsnesi árið 2004 var í gildi aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 sem staðfest var í ársbyrjun 2003. Um Álfsnes sagði að á mynd 8 væri gerð grein fyrir landnotkun þar fram til ársins 2024. Allt land sem væri í eigu borgarinnar væri skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota að undanskildu sorpförgunarsvæðinu. Eftir 2014 væri svæðið einnig skilgreint sem opið svæði til sérstakra nota. Þá sagði að við gerð deiliskipulags skyldi ávallt taka mið af því að eftir 2024 muni rísa þar blönduð byggð í þéttbýli. Í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sem í gildi var við útgáfu fyrrgreindra starfsleyfa 2004 og 2009 sagði í grein 4.12.1 að opin svæði til sérstakra nota væru svæði með útivistargildi á einn eða annan hátt þar sem gert væri ráð fyrir mannvirkjagerð í tengslum við þá starfsemi sem þar væri stunduð. Voru í dæmaskyni nefnd tjald- og hjólhýsasvæði, skrúðgarðar, kirkjugarðar, leiksvæði, íþróttasvæði, golfvellir, sleða- og skíðasvæði, skautasvæði, siglingaaðstaða, hesthús og reiðvellir, rallýbrautir, skotvellir, garðlönd og trjáræktarsvæði.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur 24. júní 2003 var lögð fram „að nýju tillaga skipulags- og byggingarsviðs að staðsetningu skotæfingasvæðis á Álfsnesi dags. 18.12.02, breytt 21.04.03.“ Einnig var lögð fram bókun umhverfis- og heilbrigðisnefndar frá 12. júní 2003. Þá sagði í bókun frá fundinum að tillaga skipulags- og byggingarsviðs hefði verið samþykkt og málinu vísað til borgarráðs. Í greinargerð og skilmálum er fylgdu tillögunni sagði í lýsingu á svæðinu að það væri staðsett norður af núverandi urðunarstað Sorpu og væri í eigu Reykjavíkurborgar. Það væri um 40 hektarar að stærð þar sem gert væri ráð fyrir athafnasvæði fyrir Skotfélag Reykjavíkur og áfrýjanda. Þá sagði að aðalskipulag Reykjavíkur 2001 til 2024 gerði ráð fyrir að ekki yrði byggt á svæðinu fyrr en eftir 2024 og væri svæðið skilgreint sem útivistarsvæði til sérstakra nota. Eftir árið 2024 væri gert ráð fyrir að hefja uppbyggingu svæðisins fyrir íbúðabyggð. Staðhættir henti umræddri starfsemi ágætlega þar sem það sé fjarri íbúðabyggð og fjölsóttum útivistarsvæðum. Um skilmála fyrir notkun sagði meðal annars í greinargerðinni að notkun svæðisins væri ætluð fyrir þá íþrótt sem áfrýjandi stundaði og væri þar gert ráð fyrir að stundaðar yrðu æfingar og kennsla ásamt keppni í skotgreinum og gert væri ráð fyrir að svæðið yrði girt af. Á fundi borgarráðs 1. júlí 2003 var lagt fram „bréf sviðsstjóra skipulags- og byggingarsviðs frá 25. f.m., sbr. samþykkt skipulags- og byggingarnefndar 24. s.m. um tillögu að staðsetningu skotæfingasvæðis á Álfsnesi. 99050276. Samþykkt.“

Í málinu er um það deilt hvort í framangreindum samþykktum skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur og borgarráðs hafi falist samþykkt deiliskipulags fyrir svæði það sem samningur áfrýjanda og Reykjavíkurborgar 24. febrúar 2004 tekur til. Hitt er ágreiningslaust að samþykkt borgarráðs var ekki auglýst og kynnt með þeim hætti sem boðið var í 25. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Greinir málsaðila á um hvort þetta hafi þýðingu fyrir gildi starfsleyfis áfrýjanda og úrlausn málsins.

III

Í fyrrgreindri kæru stefndu til umhverfisráðherra á starfsleyfi áfrýjanda var byggt á eftirfarandi fimm atriðum: Í fyrsta lagi að starfsleyfisdrögin hafi ekki verið kynnt í samræmi við ákvæði 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Í öðru lagi að óbærilegur hávaði væri og viðvarandi frá skotsvæði áfrýjanda. Eðli hávaðans væri bæði truflandi og óæskilegt, sbr. ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 724/2008 um hávaða. Í þriðja lagi að hávaðamælingar af hálfu heilbrigðiseftirlits á svæðinu hafi ekki nægt til að leggja mat á hávaða. Í fjórða lagi að tólf ára gildistími starfsleyfisins væri úr hófi langur. Í fimmta lagi að sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að ráðstafa umræddu svæði í Álfsnesi undir skotvelli hafi ekki haft viðhlítandi stoð í reglum skipulagslaga og verið í ósamræmi við þær. Þannig hafi samningur Reykjavíkurborgar og áfrýjanda um ráðstöfun lands í Álfsnesi hvorki verið í samræmi við reglur um aðalskipulag né heldur reglur um deiliskipulag en ljóst væri að ekkert deiliskipulag væri í gildi á svæðinu. Héldu stefndu því fram í kærunni að allar síðari ákvarðanir heilbrigðisnefndar og Reykjavíkurborgar byggðar á umræddum landnotkunarsamningi væru ógildar þar sem deiliskipulag skorti.

Í úrskurði umhverfisráðuneytisins var fyrstu þremur kæruatriðum stefndu hafnað efnislega. Fjórða kæruatriðinu vísaði ráðuneytið frá með þeim rökum að það varðaði ágreining um framkvæmd heilbrigðiseftirlits en ekki álitaefni um útgáfu starfsleyfis. Slíkt ágreiningsefni ætti undir úrskurðarvald sérstakrar kærunefndar og félli því utan valdsviðs ráðuneytisins. Í niðurstöðu úrskurðarins um fimmta kæruatriðið var fyrst til þess vitnað að merkingu á uppdráttum með aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 vegna skotæfingasvæðis áfrýjanda væri ábótavant en það eitt nægði ekki til þess að fella bæri starfsleyfið úr gildi. Þessu næst voru í úrskurðinum rakin laga- og reglugerðarákvæði um deiliskipulag og til þess vitnað að „þrátt fyrir að borgarráð hafi út af fyrir sig samþykkt tillögu að deiliskipulagi gagnvart umræddu landssvæði ... liggur fyrir ... að deiliskipulag vegna Álfsness og skotvalla þar var ekki gert samkvæmt málsmeðferð þeirri og ferli því sem 25. gr. skipulags- og byggingarlaga mælir fyrir um ... Verður því að telja að við útgáfu umrædds starfsleyfis hafi skort deiliskipulag, þar sem skyldan til gerðar deiliskipulags samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga svo og meðferðar þess eftir 25. gr. laganna var ekki virt. Eins og fram er komið er það skilyrði að með umsókn um starfsleyfi fylgi afrit af staðfestu deiliskipulagi sbr. áðurgreint ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Samkvæmt framanröktu er ljóst að umrætt skilyrði var ekki uppfyllt við umsókn og síðan útgáfu hins kærða starfsleyfis, enda deiliskipulag ekki verið gert samkvæmt fyrirmælum 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Að öllu framangreindu virtu er það mat ráðuneytisins að fella beri hina kærðu ákvörðun ... um útgáfu starfsleyfis til handa [áfrýjanda] úr gildi.“

IV

Eins og áður greinir var leyfi áfrýjanda til að starfrækja skotvöll í Álfsnesi gefið út með vísan til laga nr. 7/1998 og laga nr. 93/1995. Þar sem áfrýjandi hefur ekki með höndum framleiðslu matvæla eiga ákvæði hinna síðarnefndu laga ekki við um starfsemi hans. Í 5. gr. a. laga nr. 7/1998 segir að allur atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun skuli hafa gilt starfsleyfi samkvæmt 6. gr. og er óheimilt að hefja starfsleyfisskyldan atvinnurekstur hafi starfsleyfis ekki verið aflað. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. gefa heilbrigðisnefndir út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun og ekki er talinn upp í fylgiskjali, sbr. 1. mgr. lagagreinarinnar, eftir því sem mælt sé fyrir um í reglugerð. Starfsemi áfrýjanda er ekki í upptalningu í fylgiskjali með lögunum og því eiga ákvæði 2. mgr. 6. gr. þeirra við um starfsemi hans.

Í lögum nr. 7/1998 eru ekki greind þau skilyrði sem starfsleyfishafar samkvæmt lögunum þurfa að fullnægja en í 3. mgr. 5. gr. a. laganna er talið upp það sem skal koma fram í starfsleyfi. Í 4. gr. laganna segir að til þess að stuðla að framkvæmd hollustuverndar setji ráðherra í reglugerð almenn ákvæði um útgáfu og efni starfsleyfa fyrir atvinnurekstur sem fellur undir ákvæði þeirrar greinar. Þá kemur fram í 5. gr. að til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarna setji ráðherra í reglugerð almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur, sem haft geti í för með sér mengun, og eins og áður greinir er tekið fram í 2. mgr. 6. gr. laganna að heilbrigðisnefndir gefi út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem haft getur í för með sér mengun, eftir því sem mælt er fyrir um í reglugerð.

Hvorki í lögum nr. 7/1998 né þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 var áskilið að starfsleyfi á grundvelli fyrrnefndu laganna skyldu samræmast skipulagsáætlun. Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun segir að umsókn um starfsleyfi skuli senda hlutaðeigandi útgefanda. Með umsóknum um starfsleyfi skulu fylgja upplýsingar um atvinnureksturinn eins og krafist er í reglugerðinni og öðrum reglum sem gilda um viðkomandi atvinnurekstur. Þá eru í 2. mgr. 10. gr. talin upp gögn sem fylgja skulu umsóknum eins og við á hverju sinni og þar á meðal afrit af staðfestu deiliskipulagi. Af þessu leiðir að tilvist deiliskipulags fyrir svæði þar sem fyrirhugað er að reka skotvöll er ekki skilyrði fyrir útgáfu leyfis til slíkrar starfsemi en afrit af deiliskipulagi skal fylgja með umsókn ef það er fyrir hendi. Umhverfis- og samgöngusvið Reykjavíkurborgar, sem hefur stöðu heilbrigðisnefndar samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, gat ekki gert tilvist deiliskipulags að skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis til handa áfrýjanda. Af því leiðir að umhverfisráðuneytið sem úrskurðaraðili um útgáfu starfsleyfisins, sbr. ákvæði 2. mgr. 32. gr. laganna eins og þau voru á þeim tíma sem hér skiptir máli, gat heldur ekki fellt starfsleyfið úr gildi með vísan til þess að deiliskipulag hafi skort eða annmarkar verið á gerð þess. Breytir engu í því sambandi þótt málaflokkar á vettvangi laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og skipulags- og byggingarlaga heyri undir valdsvið ráðuneytisins. Samkvæmt þessu verður úrskurður umhverfisráðherra 15. mars 2010 í máli nr. 09060086 felldur úr gildi. Af þeirri niðurstöðu leiðir að starfsleyfi áfrýjanda 5. maí 2009 er í gildi og þarf ekki að kveða sérstaklega á um það í dómsorði.

Eftir atvikum þykir rétt að hver aðila beri sinn kostnað af rekstri máls þessa í héraði og fyrir Hæstarétti.

Það athugast að samkvæmt d. lið 1. mgr. 114. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála skal í dómi meðal annars greina stutt yfirlit um atvik að baki máli. Lýsing málavaxta í hinum áfrýjaða dómi fullnægir ekki þessum áskilnaði.

Dómsorð:

Felldur er úr gildi úrskurður umhverfisráðherra 15. mars 2010 í máli nr. 09060086.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.