343/2002

Deilt var um gildi starfslokasamnings sem skólameistari M og H gerðu með sér. Í samningnum var tekið fram að H léti af starfi sem kennari við skólann og skólinn greiddi honum fullnaðarbætur vegna starfslokanna með eingreiðslu en H hafði ekki fengið greiðsluna. Tekið var fram að samningurinn fjallaði ekki um venjuleg starfsmannamál, væri ekki launasamningur eða útfærsla á veikindarétti, heldur bótagreiðslu við starfslok sem greiða skyldi í einu lagi og jafngilti 24 mánaða launum H en við samningsgerðina hefði vottorð um starfshæfni hans legið fyrir. Þá hefði samningurinn ekki heldur verið reistur á því að um væri að ræða uppsögn af hálfu skólans. Talið var að ákvæði laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eða laga nr. 80/1996 um framhaldsskóla hefðu ekki leitt til stofnunar greiðsluskyldu vegna þeirrar eingreiðslu sem kveðið var á um í starfslokasamningnum. Hefði þurft að afla sérstakrar heimildar í fáraukalögum fyrir árið 2001 eða fjárlögum fyrir árið 2002, sbr. ákvæði laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Mátti báðum aðilum samningsins vera það ljóst, en þeir nutu aðstoðar lögmanna. Fyrir lá að fjárlaganefnd Alþingis hafði ekki veitt heimild fyrir samningnum í fjáraukalögum 2001 eða fjárlögum 2002. Var starfslokasamningurinn því óskuldbindandi fyrir ríkissjóð og Í sýknað af kröfum H.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 23. júlí 2002. Hann krefst aðallega sýknu af öllum kröfum stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti en til vara að málskostnaður verði látinn niður falla.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Málavöxtum er lýst í héraðsdómi. Eins og þar kemur fram var stefndi, sem hafði starfað sem framhaldsskólakennari frá 1971, ráðinn eðlisfræðikennari við Menntaskólann á Laugarvatni samkvæmt ótímabundnum ráðningarsamningi 23. nóvember 1998, og var upphafsdagur ráðningar 1. janúar 1999. Gagnkvæmur uppsagnarfrestur samkvæmt samningnum var þrír mánuðir. Stefndi átti við veikindi að stríða og var fjarverandi vegna þeirra frá 2. október 1999 til 30. nóvember sama ár og frá 22. desember 2000 til 1. maí 2001, en samkvæmt læknisvottorði var hann vinnufær frá þeim tíma. Erfitt hafði reynst að fá forfallakennara í stað stefnda og töldu stjórnendur skólans nauðsynlegt að hann hætti störfum við skólann. Gerði skólameistari fyrir hönd skólans og stefndi með sér starfslokasamning 9. júlí 2001, eins og lýst er í héraðsdómi, þar sem tekið er fram, að stefndi láti af starfi sem kennari við skólann og skólinn greiði honum fullnaðarbætur vegna starfslokanna með eingreiðslu, að fjárhæð 5.040.000 krónur, sem greiða skuli ekki síðar en 1. ágúst 2001. Greiðsluna hefur stefndi ekki fengið, og snýst ágreiningur máls þessa um gildi framangreinds starfslokasamnings.

Áfrýjandi heldur því fram, að samningurinn sé ekki skuldbindandi fyrir ríkissjóð, þar sem sérstök heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum hefði þurft að koma til vegna þeirrar eingreiðslu, sem kveðið er á um í samningnum, sbr. 41. gr. stjórnarskrárinnar og 21. gr. og 44. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Stefndi heldur því aftur á móti fram, að heimild til að skuldbinda skólann felist í lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem forstöðumönnum ríkisstofnana sé falið vald til að semja um ráðningu starfsmanna og veita þeim lausn frá störfum með þeim kjörum, sem aðilar verði ásáttir um.

II.

Það er meginregla samkvæmt stjórnarskránni, að fjárstjórnarvaldið er hjá Alþingi, sbr. 40. gr. og 41. gr. hennar.

Í 49. gr. laga nr. 88/1997 er kveðið á um það, að forstöðumenn og stjórnir ríkisaðila beri ábyrgð á því að fjárhagsráðstafanir þeirra séu í samræmi við heimildir, og segir í 1. mgr. 21. gr. þeirra laga, að fyrirfram skuli leitað heimilda til greiðslna úr ríkissjóði, eftirgjafar krafna og til að gera hvers konar samninga um fjárhagslegar skuldbindingar fyrir ríkissjóð og ríkisstofnanir. Er þetta í samræmi við 41. gr. stjórnarskrárinnar, en samkvæmt henni má ekkert gjald greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það verður því að leita formlegra heimilda til fjárráðstafana, sem ekki eru heimilar samkvæmt almennum lögum og er forstöðumanni og stjórn stofnunar óheimilt að stofna til annarra fjárskuldbindinga en þeirra, sem gert er ráð fyrir í fjárlögum, nema að því leyti sem slíkt rúmast innan reglna fjármálaráðuneytis nr. 83/2000, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 116/2001 um framkvæmd fjárlaga og ábyrgð á fjárreiðum ríkisstofnana í A-hluta.

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 ber forstöðumaður ábyrgð á, að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf. Hann ber ábyrgð á því, að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Forstöðumaður hefur rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi, sbr. 43. gr. laganna, en hvergi er í þeim lögum kveðið á um starfslokasamninga eða samninga um bætur fyrir starfslok. Í lögunum og kjarasamningi fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs og Kennarasambands Íslands fyrir framhaldsskóla er fjallað um þær greiðslur, sem starfsmaður getur átt rétt á vegna starfsloka, og eru þær í formi greiðslu reglubundinna mánaðarlauna.

Með lögum nr. 80/1996 um framhaldsskóla var stefnt að því að auka sjálfstæði skólanna um ákvarðanatöku í eigin málefnum. Í þeim lögum felst þó engin heimild fyrir skólastjóra og skólanefndir til að stofna til fjárskuldbindinga gagnvart starfsmönnum umfram það, sem ákveðið er í lögunum og fjárveitingar til skólanna í fjárlögum byggja á.

Samningur sá, sem hér um ræðir, fjallaði ekki um venjuleg starfsmannamál, var ekki launasamningur eða útfærsla á veikindarétti, heldur var samið um bótagreiðslu við starfslok, sem greiða skyldi í einu lagi og jafngilti 24 mánaða launum stefnda, en við samningsgerðina lá fyrir vottorð um starfshæfni hans. Þá var samningurinn ekki heldur reistur á því, að um væri að ræða uppsögn af hálfu skólans, en í 1. gr. hans segir, að aðilar hafi orðið ásáttir um, að stefndi léti af starfi sem kennari við skólann.

III.

Samkvæmt því, sem að framan greinir, gátu ákvæði laga nr. 70/1996 eða laga nr. 80/1996 ekki leitt til stofnunar greiðsluskyldu vegna þeirrar eingreiðslu, sem kveðið var á um í starfslokasamningnum. Sérstök heimild í fjárlögum eða fjáraukalögum þurfti til að koma.

Ekki hafði verið aflað heimildar til greiðslu fyrirfram í fjárlögum 2001 eins og áskilið er í 21. gr. laga nr. 88/1997. Í 33. gr. laganna er kveðið á um það, þegar greiða þarf úr ríkissjóði án heimildar í fjárlögum vegna ófyrirséðra atvika, en þá getur fjármálaráðherra, að höfðu samráði við hlutaðeigandi ráðherra, innt greiðsluna af hendi, en honum er skylt að gera fjárlaganefnd Alþingis grein fyrir slíkum greiðslum strax og ákvörðun hefur verið tekin um þær og leita heimilda til þeirra með frumvarpi til fjáraukalaga, sbr. 11. gr. reglugerðar nr. 116/2001. Í 44. gr. laga nr. 88/1997 segir að þurfi að grípa til sérstakra fjárráðstafana, sem ekki var gert ráð fyrir í fjárlögum ársins vegna ófyrirséðra atvika, kjarasamninga eða nýrrar löggjafar, skuli leitað heimilda fyrir þeim í frumvarpi til fjáraukalaga, og heimilda til slíkra fjárráðstafana, sem grípa þurfi til eftir samþykkt fjáraukalaga, skuli leitað í lokafjárlögum.

Samkvæmt framansögðu þurfti að afla sérstakrar heimildar í fjáraukalögum fyrir árið 2001 eða fjárlögum fyrir árið 2002 vegna starfslokasamningsins. Mátti báðum aðilum samningsins vera það ljóst, en þeir nutu aðstoðar lögmanna. Eins og lýst er í héraðsdómi hlutaðist menntamálaráðherra til um að leitað var eftir heimild fyrir samningnum í fjáraukalögum 2001 eða fjárlögum 2002, en fjárlaganefnd Alþingis hafnaði því. Skortir því lagaheimild fyrir því að greiðsla samkvæmt honum verði innt af hendi úr ríkissjóði. Starfslokasamningurinn er því óskuldbindandi fyrir ríkissjóð og verður að sýkna áfrýjanda af kröfu stefnda, en í þessu máli er ekki tekin afstaða til þess, hvort stefndi kunni að eiga rétt á greiðslu vegna brotthvarfs síns úr stöðu kennara við Menntaskólann á Laugarvatni.

Rétt þykir, að málskostnaður falli niður bæði í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Áfrýjandi, íslenska ríkið, skal vera sýkn af kröfum stefnda, H-kk-ef H-kk-ef.

Málskostnaður fellur niður í héraði og fyrir Hæstarétti.