643/2013

S krafðist þess annars vegar að felld yrði úr gildi ákvörðun F þess efnis að sjóðnum yrði gert að breyta samningi um rekstur upplýsingakerfa við E hf. þannig að í samningnum væri kveðið á um skyldu E hf. til að halda lista yfir utanaðkomandi aðila sem hefðu aðgang að kerfinu sem og heimild F til aðgangs að upplýsingum frá hýsingaraðila og að athuganir sem F teldi vera nauðsynlegan lið í eftirliti með því sem úthýst væri gæti farið fram á vinnustöð hýsingaraðila. Samkvæmt ákvörðuninni skyldi það varða S dagsektum yrði sjóðurinn ekki við kröfum F um úrbætur. Krafðist S þess hins vegar að Í yrði gert að endurgreiða sér 800.000 krónur sem sjóðurinn greiddi í dagsektir, en F taldi hann hafa orðið við kröfu um úrbætur með uppsögn samningsins við E hf. í kjölfar ákvörðunarinnar. Í niðurstöðu Hæstaréttar var m.a. vísað til þess að síðari krafa S væri reist á þeirri meginröksemd að ákvörðun F hefði verið ólögmæt og því ætti hann rétt á endurgreiðslu dagsektanna. Yrði ekki leyst úr fjárkröfunni nema tekin yrði afstaða til lögmætis ákvörðunarinnar. Hefði S því ekki sýnt fram á að hann hefði lögvarða hagsmuni af því að leyst yrði sérstaklega úr kröfu hans um ógildingu ákvörðunarinnar og var henni því vísað sjálfkrafa frá héraðsdómi. Að því er varðaði fjárkröfu S vísaði Hæstiréttur til þess að í tilteknu bréfi sjóðsins til F hefði verið staðhæft að öll gögn hans og upplýsingar úr tölvukerfum, sem hefði verið útvistað hjá E hf., væru F aðgengilegar frá starfstöð S, svo og að það eina, sem fengist umfram þetta með aðgangi að starfstöð E hf., væri kostur á haldlagningu gagna. Jafnframt væri tiltækur listi um menn, sem hefðu aðgang að tölvukerfum S hjá E hf. Í stað þess að rannsaka hvort framangreint ætti við rök, að styðjast, svo sem borið hefði samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hefði F haldið til streitu kröfu um breytingu á samningi S við E hf. og hafið undirbúning þvingunaraðgerða. Vísaði Hæstiréttur til þess að í minnisblaði starfsmanna F til stjórnar þess, þar sem helstu atriði málsins voru reifuð og gerð tillaga um dagsektir, hefði hvorki verið getið um framangreindar tvær röksemdir S né hefði bréf S fylgt með minnisblaðinu. Taldi Hæstiréttur að verulegur misbrestur hefði orðið á því að í minnisblaðinu hefði verið gerð viðhlítandi grein fyrir öllum helstu atvikum málsins og röksemdum S. Að auki hefðu starfsmenn F ekki sinnt rannsóknarskyldu um þessi atriði áður en þeir gerðu tillögu til stjórnar F um afgreiðslu málsins. Með vísan til þessa hefðu slíkir annmarkar hefðu verið á ákvörðun F að ógildingu varðaði og var því fjárkrafa S tekin til greina.

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, B-kk-nf B-kk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 2. október 2013. Hann krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins sem kynnt var áfrýjanda með bréfi 19. desember 2011 og er svohljóðandi: „Stapi lífeyrissjóður skal breyta samningi um rekstur upplýsingakerfa við EJS hf. hið fyrsta. Skal sjóðurinn senda staðfestingu þess efnis til Fjármálaeftirlitsins svo fljótt sem auðið er, eftir að samningi hefur verið breytt. Breytingin skal felast í að í samningi milli Stapa lífeyrissjóðs og EJS hf. skuli kveðið á um: ... Skyldu EJS hf. til að halda lista yfir utanaðkomandi aðila sem hafa aðgang að tölvukerfinu ... Heimild Fjármálaeftirlitsins til aðgangs að upplýsingum frá hýsingaraðila og að athuganir sem Fjármálaeftirlitið telur vera nauðsynlegan lið í eftirliti með því sem úthýst er, geti farið fram á vinnustöð hýsingaraðila. Dagsektir leggjast á tveimur dögum eftir birtingu ákvörðunar þessarar fyrir Stapa lífeyrissjóði. Dagsektirnar skulu nema 200 þús. kr. á dag þar til orðið hefur verið við kröfum Fjármálaeftirlitsins um úrbætur.“ Þá krefst áfrýjandi þess að stefnda verði gert að greiða sér 800.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 20. janúar 2012 til greiðsludags. Loks krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara að fjárkrafa áfrýjanda verði lækkuð og málskostnaður felldur niður.

I

Áfrýjandi er lífeyrissjóður sem fengið hefur starfsleyfi ráðherra samkvæmt 52. gr. laga nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með starfsemi sjóðsins samkvæmt 44. gr. sömu laga, sbr. og 10. tölulið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, en síðarnefndu lögin, auk stjórnvaldsfyrirmæla sem sett hafa verið á grundvelli þeirra, hafa að geyma ákvæði um Fjármálaeftirlitið og starfsemi þess.

Áfrýjandi gerði 3. mars 2010 samning við EJS hf. sem gilda skyldi til þriggja ára. Markmið samningsins var samkvæmt 1. lið hans að veita áfrýjanda öruggan og hagkvæman rekstur tölvukerfis með lægri kostnaði og að hann ætti þess kost að leita til eins fyrirtækis um alla þjónustu og viðhald á búnaði. Nánar var vísað til fjögurra viðauka um verkefni EJS hf. fyrir áfrýjanda í 2. lið samningsins. Í fyrsta viðaukanum var kveðið á um að EJS hf. skyldi hýsa og annast rekstur á vef áfrýjanda og sjá til þess að vefurinn væri aðgengilegur notendum samkvæmt nánari lýsingu. Þá skyldi félagið einnig hýsa lén áfrýjanda, tölvupóst og skráarsvæði. Samkvæmt öðrum viðauka skyldi félagið annast afritun gagna samkvæmt nánari lýsingu. Í hinum þriðja var mælt fyrir um IP símkerfi og þeim fjórða um þjónustu.

Fjármálaeftirlitið óskaði eftir því 11. maí 2011 að áfrýjandi sendi afrit af samningi sem hann hefði gert um rekstur upplýsingatæknikerfa, en um var að ræða þann samning, sem áður greinir. Beiðnin var sögð reist á 1. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998 en jafnframt var í bréfinu vísað til 8. gr. leiðbeinandi tilmæla Fjármálaeftirlitsins nr. 1/2005 um rekstur upplýsingakerfa eftirlitsskyldra aðila. Að gefnu tilefni upplýsti Fjármálaeftirlitið að ástæða beiðninnar væri sú að athuga hvort samningurinn væri í samræmi við áðurnefnda 8. gr. tilmælanna. Áfrýjandi sendi Fjármálaeftirlitinu samninginn með bréfi 7. júní 2011.

Fjármálaeftirlitið óskaði með bréfi 14. júní 2011 eftir afstöðu áfrýjanda til þess hvort samningur hans við EJS hf. stæðist 8. gr. leiðbeinandi tilmæla nr. 1/2005. Áfrýjandi svaraði þeirri fyrirspurn 30. sama mánaðar á þann hátt að hann teldi samninginn vera í fullu samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti, eins og þeim væri lýst í inngangi tilmælanna. Í bréfinu var einnig lýst skoðunum áfrýjanda á því hvort þær heimildir sem 8. gr. tilmælanna veitti Fjármálaeftirlitinu ættu að öllu leyti fullnægjandi lagastoð. Fjármálaeftirlitið svaraði síðastnefndu bréfi 30. ágúst 2011 og hafnaði rökum áfrýjanda um lagagrundvöll þeirra heimilda til eftirlits sem tilgreindar voru í 8. gr. tilmælanna. Einnig var bent á að í samningi áfrýjanda við EJS hf. vantaði annars vegar lista um ,,utanaðkomandi aðila“ sem hefðu aðgang að tölvukerfinu og hins vegar vantaði í samninginn ákvæði þar sem tiltekið væri að Fjármálaeftirlitið gæti haft aðgang að upplýsingum frá hýsingaraðila og að athuganir, sem það teldi vera nauðsynlegan lið í eftirliti með því sem úthýst væri, gætu farið fram á vinnustöð hýsingaraðilans. Þá taldi Fjármálaeftirlitið að á vantaði að þremur tilteknum spurningum hefði verið svarað. Var gerð krafa um að bætt yrði úr samningnum ekki síðar en 27. september 2011. Í bréfi áfrýjanda 14. september sama ár var svarað spurningunum, sem áður greinir, en á hinn bóginn kom ekki fram að hann hygðist verða við beiðni Fjármálaeftirlitsins um að breyta samningnum.

Í bréfi Fjármálaeftirlitsins 6. október 2011 var áfrýjanda tilkynnt að þar sem kröfu um úrbætur á samningnum við EJS hf. hefði ekki verið sinnt innan veitts frests væri hafinn undirbúningur að því að leggja dagsektir á hann að liðnum sjö daga andmælafresti sem honum var veittur. Áfrýjandi svaraði bréfinu sama dag og áréttaði fyrri beiðni um rökstuðning og spurðist fyrir um skuldbindingargildi leiðbeinandi tilmæla Fjármálaeftirlitsins. Þessu bréfi var svarað 10. sama mánaðar. Áfrýjandi sendi Fjármálaeftirlitinu ítarleg andmæli sín 12. október 2011 vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar um álagningu dagsekta. Andmæli áfrýjanda lutu að ýmsum atriðum en meðal þeirra var að ,,öll gögn og upplýsingar í upplýsingakerfum sjóðsins eru aðgengileg úr starfstöð sjóðsins ... Við höfum farið yfir þetta mál með útvistunaraðila og fengið þetta staðfest. Það eina sem fæst með aðgangi að starfstöð útvistunaraðila lýtur að haldlagningu gagna s.s. afritun af ótilgreindum upplýsingum (t.d. gagnagrunnum) sem teknar eru út úr kerfinu og farið með út úr starfstöð útvistunaraðila til frekari rannsókna, eða haldlagning búnaðar o.þ.h. í sama skyni. ... Sjóðurinn hafnar þess vegna alfarið því að útvistun hafi einhver áhrif á aðgengi að upplýsingum eða gögnum eða skerði með einhverjum hætti möguleika Fjármálaeftirlitsins til að halda uppi lögbundnu eftirliti.“ Einnig kom fram í bréfinu að til væri listi yfir menn sem hefðu aðgang að tölvukerfinu hjá EJS hf. og væri hann uppfærður reglulega, en bent var á að Fjármálaeftirlitið hefði aldrei óskað eftir að fá þann lista. Andmælti sjóðurinn því að dagsektir yrðu á hann lagðar vegna málsins.

Fjármálaeftirlitið svaraði þessu með bréfi 4. nóvember 2011 og rökstuddi meðal annars hvers vegna það teldi sig þurfa aðgang að upplýsingatæknikerfi áfrýjanda á starfstöð EJS hf. Var tekið fram að væru framangreind atriði ekki tryggð í samningi um útvistun teldi Fjármálaeftirlitið að hætta væri á að það gæti ekki sinnt lögbundnu hlutverki sínu. Í bréfinu veitti eftirlitið áfrýjanda nýjan frest til 11. nóvember 2011 til að verða við kröfu um úrbætur á samningnum. Áfrýjandi áréttaði andmæli sín í bréfi sama dag.

Fjármálaeftirlitið tók 14. desember 2011 ákvörðun þá, sem krafist er ógildingar á í málinu, en hún var tilkynnt áfrýjanda 19. sama mánaðar. Samkvæmt henni skyldi áfrýjandi greiða 200.000 krónur í dagsektir að liðnum tveimur dögum frá birtingu ákvörðunarinnar þar til orðið hefði verið við kröfu eftirlitsins um úrbætur á samningnum. Áfrýjandi andmælti þessu og óskaði 20. desember 2011 eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Fjármálaeftirlitið svaraði 21. sama mánaðar og vísaði um rökstuðning einkum til fyrri samskipta. Taldi eftirlitið að þegar hefðu verið færð fram ítarleg rök fyrir ákvörðun þess um að krefjast úrbóta á samningnum. Áfrýjandi tilkynnti eftirlitinu 26. sama mánaðar að hann hefði sagt upp samningi sínum við EJS hf. og hefði uppsögnin tekið gildi þá þegar. Var það síðar staðfest af félaginu.

Fjármálaeftirlitið lýsti því yfir í bréfi 9. janúar 2012 að það teldi áfrýjanda hafa orðið við kröfu þess um úrbætur með uppsögn samningsins. Greiddi áfrýjandi dagsektir fyrir fjóra daga, 800.000 krónur, með fyrirvara 20. janúar 2012 en það var sú fjárhæð sem eftirlitið krafði hann um.

II

Áfrýjandi krefst ógildingar á ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 14. desember 2011 þar sem hún hafi verið ólögmæt. Ákvörðunin laut að því að áfrýjandi þyrfti að gera tvenns konar breytingar á samningi sínum við EJS hf. frá 3. mars 2010 auk þess sem lagðar voru dagsektir á áfrýjanda þar til hann hefði orðið við kröfum um úrbætur á samningnum. Þá krefst áfrýjandi einnig endurgreiðslu þeirra dagsekta, 800.000 króna, sem hann innti af hendi. Svo sem fram er komið var samningurinn við EJS hf. felldur úr gildi með samkomulagi aðila hans 26. desember 2011. Síðari krafa áfrýjanda er reist á þeirri meginröksemd að framangreind ákvörðun Fjármálaeftirlitsins hafi verið ólögmæt og því eigi hann rétt á endurgreiðslu dagsektanna. Verður ekki leyst úr fjárkröfunni nema tekin verði afstaða til lögmætis ákvörðunarinnar. Áfrýjandi hefur í ljósi framangreinds ekki sýnt fram á að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að leyst verði sérstaklega úr kröfu hans um ógildingu ákvörðunarinnar og verður henni því vísað sjálfkrafa frá héraðsdómi.

III

Eins og áður greinir var staðhæft í bréfi áfrýjanda 12. október 2011 að öll gögn hans og upplýsingar úr tölvukerfum, sem hann hafði útvistað hjá EJS hf., væru Fjármálaeftirlitinu aðgengilegar frá starfstöð áfrýjanda, svo og að það eina, sem fengist umfram þetta með aðgangi að starfstöð EJS hf., væri kostur á haldlagningu gagna. Jafnframt væri tiltækur listi um menn, sem hefðu aðgang að tölvukerfum áfrýjanda hjá EJS hf. Í stað þess að rannsaka hvort þessar staðhæfingar áfrýjanda ættu við rök að styðjast, svo sem Fjármálaeftirlitinu bar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hélt það til streitu kröfum sínum um að samningi áfrýjanda við EJS hf. yrði breytt að því er varðar þessi tvö atriði. Fjármálaeftirlitið hóf síðan undirbúning þvingunaraðgerða gagnvart áfrýjanda til að knýja á um að hann færi að fyrirmælum þess. Tóku starfsmenn Fjármálaeftirlitsins meðal annars í því skyni saman minnisblað 28. nóvember 2011, þar sem helstu atriði málsins voru reifuð og gerð tillaga til stjórnar eftirlitsins um að dagsektir yrðu lagðar á áfrýjanda til að fylgja eftir ákvörðun um skyldu hans til að gera fyrrnefndar breytingar á samningnum. Í minnisblaðinu var á hinn bóginn í engu getið um framangreind tvö atriði, þótt þau hafi verið kjarninn í þeirri ákvörðun, sem lagt var til að stjórn Fjármálaeftirlitsins tæki, og fylgdi bréf áfrýjanda 12. október 2011 ekki með minnisblaðinu. Þótt út af fyrir sig verði ekki fundið að því að málið hafi verið lagt fyrir stjórnina á þennan hátt eða að hún hafi ráðið því til lykta á þessum grundvelli varð að gæta að því meginskilyrði að öllum helstu atvikum þess og röksemdum áfrýjanda væru gerð viðhlítandi skil í minnisblaðinu. Af framangreindum sökum varð verulegur misbrestur á því, auk þess sem starfsmenn Fjármálaeftirlitsins höfðu ekki sinnt rannsóknarskyldu um fyrrgreind atriði áður en þeir gerðu tillögu til stjórnar þess um afgreiðslu málsins. Af þessum sökum verður ekki komist hjá þeirri niðurstöðu að slíkir annmarkar hafi verið á ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 14. desember 2011 að ógildingu hennar hafi varðað. Verður því tekin til greina krafa áfrýjanda um endurgreiðslu dagsekta samkvæmt þessari ákvörðun með vöxtum eins og í dómsorði greinir.

Með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála er rétt að aðilarnir beri hvor sinn kostnað af máli þessu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, Stapa lífeyrissjóði, 800.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 20. janúar 2012 til greiðsludags.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.