20/2005

Í málinu var deilt um lögmæti umhverfismats og veitingar starfsleyfis álvers í Reyðarfirði. Höfðu áætlanir verið uppi um að reist yrði álver í tveimur áföngum með 420.000 tonna framleiðslugetu á ári, ásamt rafskautaverksmiðju og hafði farið fram lögboðið umhverfismat vegna þeirrar framkvæmdar. Fallið var frá þessum áformum áður en starfsleyfi hafði verið gefið út og ákveðið að óska eftir að fá að reisa álver með 322.000 tonna framleiðslugetu á ári og falla frá áformum um að reisa rafskautaverksmiðju. Komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að ekki þyrfti að fara fram nýtt umhverfismat vegna hinna breyttu áforma. Kærði H þá niðurstöðu til umhverfisráðherra sem staðfesti niðurstöðuna með úrskurði. Umhverfisstofnun veitti starfsleyfi vegna framkvæmdarinnar og freistaði H þess einnig að kæra þá ákvörðun en umhverfisráðherra vísaði kæru hans frá. Krafðist H þess meðal annars fyrir dómi að fá þessum tveimur ákvörðunum umhverfisráðherra hnekkt. Héraðsdómur hafði í efnisdómi vísað frá dómi öðrum kröfum H en sú niðurstaða hafði ekki verið kærð til Hæstaréttar í samræmi við reglur XXIV. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Gátu þær kröfur því ekki komið til álita við áfrýjun og var vísað frá Hæstarétti.  Um  fyrri kröfuna var tekið fram að starfsleyfi hafi ekki verið gefið út vegna upphaflegra áætlana um byggingu álvers með 420.000 tonna framleiðslugetu, þótt undirbúningur leyfisveitingar hafi verið á lokastigi. Því hafi skilyrði ekki verið fyrir hendi til að verða við beiðni um að nýtt umhverfismat þyrfti ekki að fara fram á grundvelli 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sbr. 13. lið 2. viðauka við lögin, sem byggð hafi verið á því að ekki væri um nýja framkvæmd að ræða heldur breytingu á framkvæmd, sem þegar hafi verið fyrirhuguð. Var og tekið fram að nota hafi átt að einhverju leyti aðra tækni við framleiðslu í álverinu en upphaflega hafi verið áætlað og taka hafi átt á mengandi útblæstri með allt öðrum hætti. Að auki hafi verksmiðjan verið verulega breytt í útliti. Var því talið að umhverfismat hefði þurft að fara fram að nýju. Varðandi síðari kröfu H var talið að samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir mætti kæra ákvarðanir Umhverfisstofnunar um veitingu starfsleyfis til umhverfisráðherra. Ekki væri í lagagreininni tekið fram hverjir nytu aðildar að slíkum kærum og þótti verða að skýra ákvæðið með hliðsjón af reglum stjórnsýslulaga en almennt væri viðurkennt samkvæmt stjórnsýslurétti að aðilar máls gætu þeir einir verið sem hafi verulegra og einstaklegra hagsmuna að gæta af stjórnavaldsákvörðun. H átti heimilisfesti í Fjarðarbyggð en heimili hans var langt frá hinu fyrirhugaða álveri og taldist hann því ekki geta reist aðild sína á reglum grenndarréttar og ekki var talið að hann hefði sýnt fram á að hann ætti annarra einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta um byggingu álversins. Ekki breytti neinu í þessu sambandi að H hafi notið réttar samkvæmt lögum nr. 7/1998 til að gera athugasemdir við tillögur Umhverfisstofnunar um starfsleyfi. Var því staðfesti niðurstaða héraðsdóms um að hafna kröfu H um ógildingu á þeirri ákvörðun umhverfisráðherra að vísa frá kæru H vegna veitingar starfsleyfisins.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og H-kk-nf B-kk-nf.

Aðaláfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 14. janúar 2005. Í aðalsök krefjast þeir sýknu af kröfu gagnáfrýjanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003, en þar staðfesti ráðherra ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 varðandi matsskyldu álvers í Reyðarfirði með allt að 322.000 tonna ársframleiðslu. Í gagnsök krefjast þeir aðallega frávísunar frá Hæstarétti á þeim kröfum gagnáfrýjanda sem sættu frávísun í héraði og staðfestingar á niðurstöðu héraðsdóms um ákvörðun umhverfisráðherra frá 14. júlí 2003 um frávísun á kæru gagnáfrýjanda varðandi útgáfu starfsleyfis Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 fyrir álveri í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu. Aðaláfrýjendur Alcoa á Íslandi ehf. og Fjarðaál sf. krefjast þess til vara að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Aðaláfrýjendur krefjast allir málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 22. febrúar 2005. Í aðalsök krefst hann staðfestingar héraðsdóms en í gagnsök að hrundið verði frávísun héraðsdóms á kröfum hans að því er varðar fjármálaráðuneytið, íslenska ríkið og Reyðarál ehf. Jafnframt verði hrundið frávísun héraðsdóms á kröfu gagnáfrýjanda um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver á iðnaðarsvæðinu við Hraun í Reyðarfirði og hún verði þess í stað ómerkt. Loks krefst hann þess að ómerkt verði ákvörðun umhverfisráðherra frá 14. júlí 2003, um að vísa frá kæru gagnáfrýjanda 28. mars 2003 á fyrrnefndri ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. sama mánaðar um útgáfu starfsleyfis fyrir álver í Reyðarfirði. Til vara krefst hann staðfestingar hins áfrýjaða dóms. Þá krefst gagnáfrýjandi málskostnaðar fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar sem honum hefur verið veitt hér fyrir dómi.

Gagnstefndi Reyðarál ehf. krefst aðallega að kröfum á hendur sér verði vísað frá Hæstarétti en til vara að héraðsdómur verði staðfestur. Þá krefst hann málskostnaðar úr hendi gagnáfrýjanda.

I.

Samkvæmt ákvörðun Hæstaréttar var málið sérstaklega flutt um kröfu stefndu í gagnsök um frávísun frá réttinum á þeim kröfum gagnáfrýjanda sem sætt höfðu frávísun í héraðsdómi. Halda gagnstefndu því fram að þar sem frávísun dómkrafna gagnáfrýjanda var ekki kærð til Hæstaréttar komi þær ekki til álita. Gagnáfrýjandi hefur mótmælt þessu með þeim rökum að þetta fái ekki staðist þar sem ákvörðun um frávísun þessara þátta málsins hafi verið tekin með dómi en ekki úrskurði.

Í héraðsdómi eru raktar ástæður þess að vísað var frá kröfum gagnáfrýjanda á hendur fjármálaráðherra, íslenska ríkinu og Reyðaráli ehf. og einnig fyrir frávísun kröfu gagnáfrýjanda um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álveri á iðnaðarsvæðinu Hrauni í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu. Þar eru einnig tíunduð rök fyrir því að vísa frá kröfu gagnáfrýjanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002 þar sem staðfestur var úrskurður Skipulagsstofnunar 31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga álvers í Reyðarfirði með 420.000 tonna ársframleiðslu, en gagnáfrýjandi unir þessu síðastgreinda ákvæði héraðsdóms.

Héraðsdómari vísaði framangreindum kröfum gagnáfrýjanda sjálfkrafa frá dómi og leysti jafnframt í sama dómi úr efni annarra krafna hans samkvæmt 4. mgr. 100. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Samkvæmt bókun í þinghaldi 6. október 2004 virtist hann þó fyrir aðalflutning málsins hafa talið að hnökrar væru á málatilbúnaði gagnáfrýjanda sem kynnu að valda sjálfkrafa frávísun. Hefði honum verið rétt að taka þessi atriði málsins sérstaklega til meðferðar. Til þess að fá endurskoðun á fyrrnefndum frávísunarákvæðum héraðsdóms varð gagnáfrýjandi hins vegar að kæra þau til Hæstaréttar eftir reglum XXIV. kafla laga nr. 91/1991, sbr. meðal annars dóma Hæstaréttar í dómasafni 1994, bls. 1293 og 2869, og 21. október 2004 í máli nr. 48/2004. Með því að þessa var ekki gætt geta þessi ákvæði héraðsdómsins ekki komið til álita fyrir Hæstarétti og verður að vísa frá réttinum kröfum áfrýjanda, sem að þeim snúa. Hefur þá engin afstaða verið tekin til réttmætis þessara ákvæða héraðsdómsins.

Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar skera dómendur úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Þó getur enginn, sem um þau leitar úrskurðar, komið sér hjá að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta málinu til dóms. Að fenginni framangreindri niðurstöðu um frávísunarákvæði héraðsdóms stendur eftir að Hæstiréttur fjalli um það hvort umhverfisráðherra hafi 15. apríl 2003 farið að réttum lögum þegar hann úrskurðaði um kæru gagnáfrýjanda á ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um matsskyldu álvers í Reyðarfirði með allt að 322.000 tonna ársframleiðslu. Jafnframt hvort sami ráðherra hafi 14. júlí 2003 fylgt réttum lagaákvæðum þegar hann vísaði frá kæru gagnáfrýjanda á ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir sama álver. Samkvæmt málflutningi gagnáfrýjanda ber að skilja kröfugerð hans svo að hann leiti ógildingar þessara úrskurða umhverfisráðherra. Samkvæmt upplýsingum aðaláfrýjenda er starfsleyfi fyrir umræddu álveri á hendi Alcoa á Íslandi ehf., en sótt hefur verið um að það færist yfir til Fjarðaáls sf. Verður að skilja aðila svo að ekki sé fyrir Hæstarétti ágreiningur um aðild málsins.

II.

Fyrra ágreiningsefni aðilanna varðar það hvort nauðsyn hafi borið til þess áður en veitt yrði starfsleyfi fyrir álveri í Reyðarfirði, sem framleiddi allt að 322.000 tonn á ári, að fram færi mat á umhverfisáhrifum, þótt fyrir lægi mat á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga álvers með 422.000 tonna ársframleiðslu á sama stað. Heldur gagnáfrýjandi því fram að skylt hafi verið að líta á fyrirhugað álver sem nýja framkvæmd, óskylda þeirri fyrri, og því fortakslaust matsskylda samkvæmt 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þetta staðfesti upplýsingar um verulega aukinn mengandi útblástur. Án sjálfstæðs mats á fyrirhugaðri framkvæmd verði ekki fullyrt hver séu áhrif einstakra mengunarþátta, sérstaklega þar sem um aðra tækni og mengunarvarnir sé að ræða. Aðaláfrýjendur halda því hins vegar fram að úrskurðurinn 15. apríl 2003 varði breytingar á framkvæmd, sem komið hafi verið að því að heimila þegar þáverandi framkvæmdaraðili féll frá henni. Mati á umhverfisáhrifum hennar hafi verið lokið. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 13. lið 2. viðauka við lögin, skuli breytingar og viðbætur við framkvæmdir háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skuli framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd og stofnunin taka ákvörðun um það hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum. Þetta hafi stofnunin gert meðal annars með því að leita umsagnar helstu sérfræðistofnana landsins á þessu sviði. Á grundvelli þessarar sérþekkingar hafi stofnunin tekið ákvörðun sína 20. desember 2002 um að ekki þyrfti til að koma nýtt umhverfismat. Þetta hafi umhverfisráðherra síðar staðfest með úrskurði 15. apríl 2003. Þessu lögbundna mati Skipulagsstofnunar og ráðherra hafi gagnáfrýjandi ekki hnekkt.

Málsatvikum eru gerð ítarleg skil í héraðsdómi og eru þau að mestu óumdeild. Þar er greint frá fyrirætlunum um stórvirkjanir í jökulsám norðan Vatnajökuls og hugmyndir norska fyrirtækisins Hydro Aluminium AS, dótturfélags Norsk Hydro, um byggingu álvers í Reyðarfirði, sem Reyðarál hf. ræki. Jafnframt er frá því skýrt að norska fyrirtækið hafi fallið frá fyrirætlunum sínum og að samningar hafi verið gerðir við bandaríska fyrirtækið Alcoa um álverksmiðju. Í héraðsdómi greinir frá því að Skipulagsstofnun hafi 1. nóvember 2002 borist drög að tilkynningu um breytt álver á vegum Alcoa í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu. Reyðarál ehf., nú Alcoa á Íslandi ehf., hafi síðan 22. sama mánaðar lagt fram fyrirspurn til stofnunarinnar um hvort breyting á fyrirætlunum félagsins um byggingu álvers í Reyðarfirði væri matsskyld. Fylgdi erindinu skýrsla þar sem borin voru saman umhverfisáhrif þess 420.000 tonna álvers, sem áður var ætlað að reisa í tveimur áföngum, og 322.000 tonna fyrirhugaðs álvers, sem byggja átti í einum áfanga. Í skýrslunni sagði að loftdreifingarútreikningum vegna síðarnefnda álversins væri ekki lokið, en unnið væri að þeim. Lýst var sex ólíkum kostum sem til greina kæmu við hreinsun útblásturs. Þá var sagt að þegar útreikningar lægju fyrir í desember 2002 og mögulegur hreinsibúnaður kannaður með tilliti til tæknilegra eiginleika og hagkvæmni, yrði lokaákvörðun tekin. Því var lýst yfir að markmið Alcoa væri að uppfylla að minnsta kosti þær kröfur, sem þegar hefðu verið settar með skilgreiningu þynningarsvæðis umhverfis áður fyrirhugað álver. Samkvæmt ákvæði 3.20 í reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit er þynningarsvæði „sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum.“ Tillaga að þynningarsvæði fyrir fyrirhugaða fyrri framkvæmd hafði verið unnin í samráði við Hollustuvernd ríkisins og náði frá vesturmörkum friðlands við Hólmanes í austri að Hagalæk í vestri, 1-2 km frá byggðinni á Búðareyri við Reyðarfjörð. Samkvæmt útreikningum í samanburðarskýrslunni var árleg losun óhreinsaðs brennisteinstvíoxíðs (SO2) í andrúmsloftið ætluð 4.765 tonn og losun loftkennds flúoríðs (HF) 78,8 tonn. Ekki var að finna upplýsingar um losun hreinsaðs brennisteinstvíoxíðs líkt og í fyrri matsskýrslu fyrir 420.000 tonna álverið þar sem gert hafði verið ráð fyrir hreinsun útblásturs meðal annars með vothreinsivirki. Samkvæmt skýrslunni var árlegur útblástur óhreinsaðs brennisteinstvíoxíðs frá áður fyrirhuguðu álveri og rafskautaverksmiðju 6.785 tonn miðað við 420.000 tonna ársframleiðslu. Þessum útblæstri átti að ná niður með vothreinsivirki þannig að hann yrði eftir hreinsun 828 tonn. Útblástur loftkennds flúoríðs áður fyrirhugaðs álvers og rafskautaverksmiðju var ætlaður 55 tonn.

Skipulagsstofnun mun hafa leitað umsagna alls 15 opinberra stofnana vegna framangreinds erindis Reyðaráls ehf., þar á meðal Veðurstofu Íslands, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Náttúruverndar ríkisins og Hollustuverndar ríkisins. Í bréfi framkvæmdaraðila 17. desember 2002, sem ritað mun í tilefni af umsögn Hollustuverndar ríkisins, kom fram að niðurstöður loftdreifingarútreikninga hefðu ekki legið fyrir fyrr en þá og verið kynntar Skipulagsstofnun, Hollustuvernd ríkisins og Veðurstofu Íslands sama dag. Í bréfinu sagði meðal annars að samkvæmt niðurstöðum þessara útreikninga falli 0,2 µg/m3 jafnstyrkslína loftkennds flúoríðs yfir gróðrartímabilið vel innan áður skilgreinds þynningarsvæðis. Um brennisteinstvíoxíð sagði að miðað væri við rafskaut með lágu brennisteinsinnihaldi (1,5%) og 78 m háa skorsteina við þurrhreinsivirki, en þetta sé einn þeirra kosta sem kynntir hafi verið í samanburðarskýrslu til þess að uppfylla umhverfismörk um styrkleika brennisteinstvíoxíðs utan áður skilgreinds þynningarsvæðis. Þá sagði að með þessu móti yrði heildarútblástur brennisteinstvíoxíðs nokkru minni en óhreinsaður útblástur samkvæmt samanburðarskýrslu eða 3.575 tonn á ári. Fram kom í bréfinu að skýrsla um loftdreifingarútreikninga myndi liggja fyrir í endanlegri mynd á athugasemdatíma starfsleyfisferils sem þá var hafinn.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 komst hún að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi ekki háð umhverfismati samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000. Í ákvörðuninni sagði að samkvæmt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila fælust breytingar á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði meðal annars í því að ársframleiðsla þess ætti að verða 100.000 tonnum minni en fyrri áætlanir hefðu gert ráð fyrir. Rafskautaverksmiðja, sem fyrirhuguð hafi verið, yrði ekki byggð og drægi það úr útblæstri PAH efna. Kerbrotum yrði ekki fargað hérlendis heldur flutt út til endurvinnslu. Kerbrot yrðu geymd í allt að hálft ár og myndi sérstök aðgerðaáætlun gilda um söfnun og geymslu þeirra. Ekki væri gert ráð fyrir vothreinsun heldur notuð þurrhreinsun á útblæstri álversins. Þetta myndi draga verulega úr styrk mengandi efna í frárennsli frá álverinu. Með lægra innihaldi brennisteinstvíoxíðs í rafskautum og 78 m háum skorsteinum á þurrhreinsivirki hafi verið sýnt fram á að styrkur brennisteinstvíoxíðs yrði líklega undir umhverfismörkum alls staðar umhverfis álverið. Gagnáfrýjandi kærði þessa ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra 20. janúar 2003, sem úrskurðaði um kæru hans 15. apríl sama ár. Efni úrskurðarins er rakið í héraðsdómi. Niðurstaða hans var sú að einkum yrði að meta umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar með tilliti til mengunar enda væri með framkvæmdinni fyrst og fremst verið að breyta mengunarvarnarbúnaði. Umfang framkvæmdarinnar hafi ekki aukist og dregið hafi úr umhverfisáhrifum varðandi tiltekna þætti. Þá hafi hvorki þynningarsvæðið verið stækkað né myndi styrkur loftkenndra mengunarefna fara yfir umhverfismörk samkvæmt gildandi reglugerðum. Taldi ráðuneytið að fyrirhuguð breyting á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og staðfesti því ákvörðun Skipulagsstofnunar.

III.

Í 1. gr. laga nr. 106/2000 kemur fram markmið laganna, en það er í fyrsta lagi að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum. Í öðru lagi að stuðla að samvinnu þeirra, sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmdar, sem áhrif hefur á umhverfið, og í þriðja lagi að kynna almenningi umhverfisáhrif framkvæmdar, sem kann að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og að almenningur komi að athugasemdum og upplýsingum, áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar er kveðinn upp. Í 5. gr. laganna er kveðið á um framkvæmdir, sem ávallt eru matsskyldar samkvæmt lögunum, en það eru þær framkvæmdir sem um ræðir í 1. viðauka við lögin. Óumdeilt er að álver eru ávallt matsskyld samkvæmt þessu ákvæði. Í 6. gr. laganna er fjallað um framkvæmdir, sem kunna að vera háðar mati á umhverfisáhrifum, og í 1. mgr. sagt að það séu þær, sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin, þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Samkvæmt l. lið 3. gr. laganna eru umhverfisáhrif umtalsverð sé ekki hægt að fyrirbyggja eða bæta úr þeim með mótvægisaðgerðum. Samkvæmt 4. gr. sömu laga er það Skipulagsstofnun sem úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og starfsemi er henni fylgir og tekur ákvörðun um hvort framkvæmd samkvæmt 6. gr. skuli háð umhverfismati. Skipulagsstofnun tók ákvörðun sína um fyrirhugað álver Alcoa á Íslandi ehf. í Reyðarfirði á grundvelli 6. gr., með vísun til 13. liðar 2. viðauka, en þar er sagt að matsskyldar séu allar breytingar og viðbætur við framkvæmdir samkvæmt 1. og 2. viðauka, sem þegar hafi verið leyfðar, framkvæmdar eða séu í framkvæmd og kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Að framan er því lýst að starfsleyfi hafði ekki verið gefið út fyrir álveri því sem reisa átti á vegum Reyðaráls hf., áður en fallið var frá þeim framkvæmdum. Mat á umhverfisáhrifum hafði þó farið fram og Hollustuvernd ríkisins, sem breytt var í Umhverfisstofnun með lögum nr. 164/2002, auglýst tillögu að starfsleyfi til athugasemda samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Athugasemdir höfðu því ekki verið afgreiddar og ákvörðun um útgáfu starfsleyfis ekki tekin samkvæmt 4. mgr. sömu greinar. Í starfsleyfi á samkvæmt 3. mgr. 5. gr. a. þessara laga, sbr. 4. gr. laga nr. 98/2002, að tilgreina rekstraraðila og staðsetningu starfsemi, tegund hennar og stærð, skilyrði, gildistíma og endurskoðun starfsleyfis, auk ákvæða um viðmiðunarmörk, orkunýtingu, meðferð úrgangs, mengunarvarnir, tilkynningarskyldu vegna óhappa eða slysa, innra eftirlit, vöktun, eftirlitsmælingar og rannsóknir, svo og rekstur og viðhald mengunarvarnabúnaðar, eftir því sem við á hverju sinni. Krefjast skal bestu fáanlegrar tækni við mengunarvarnir í þeim atvinnugreinum þar sem slíkt hefur verið skilgreint og skulu ákvæði um mengunarvarnir taka mið af því. Reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, en hún var sett með heimild í lögum nr. 7/1998, hefur að geyma sambærileg ákvæði um efni starfsleyfis. Ljóst er að vinnuferli því, sem leitt gat til útgáfu starfsleyfis fyrir álveri Reyðaráls hf., var ekki lokið þegar fallið var frá framkvæmdunum. Verður ekki fram hjá því komist að álíta að afgreiðsla athugasemda við drög að starfsleyfi og útgáfa leyfisins sjálfs séu mikilvægur hluti leyfisferilsins. Þegar Skipulagsstofnun ákvað að ekki þyrfti að koma til nýs umhverfismats í skilningi laga nr. 106/2000 hafði starfsleyfi ekki verið gefið út fyrir áður fyrirhuguðu álveri. Voru því ekki skilyrði til að fara með erindi Reyðaráls ehf. eftir ákvæði 6. gr. laganna með stoð í 13. lið 2. viðauka við þau og breytir engu þótt undirbúningur að útgáfu starfsleyfisins hafi þá verið langt kominn. Þá var því lýst hér að framan að nota átti að einhverju leyti aðra tækni við framleiðslu í álveri Alcoa á Íslandi ehf. og taka átti með allt öðrum hætti á mengandi útblæstri frá verksmiðjunni, sem að auki var verulega ólík að útliti. Var því ekki unnt að líta á þetta sem sömu framkvæmd og umhverfismat hafði áður verið fengið um. Samkvæmt 5. lið 1. viðauka við lög nr. 106/2000 eru álver ávallt háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Leiðir það til þess að nýtt umhverfismat þarf að fara fram. Þessi niðurstaða breytir því þó ekki að við það mat má nýta margt af því sem áður hafði verið unnið við umhverfismat fyrir ætlaða verksmiðju Reyðaráls hf. Fallist er því á niðurstöðu héraðsdóms um þennan þátt málsins og ógiltur úrskurður umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003 varðandi matsskyldu álvers í landi Hrauns í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu.

IV.

Með bréfi Reyðaráls ehf. 4. desember 2002 var óskað eftir því við Hollustuvernd ríkisins að gefið yrði út starfsleyfi til reksturs álvers í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu. Í greinargerð sem fylgdi umsókninni var vísað til áðurgreindrar samanburðarskýrslu vegna umhverfismats. Eins og áður greinir kom þar fram að ekki lægju fyrir endanlegir loftdreifingarútreikningar en að framkvæmdaraðili hefði þá stefnu að ekkert frárennsli iðnaðarvatns yrði til sjávar. Tillaga Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi ásamt greinargerð, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, var gefin út 17. desember 2002 og auglýst í Lögbirtingablaði 18. sama mánaðar, eða tveimur dögum áður en Skipulagsstofnun tók ákvörðun um að nýtt umhverfismat þyrfti ekki til að koma. Í lið 1.8. í tillögunni kom fram að þynningarsvæði álversins vegna loftmengunar væri sýnt á uppdrætti í viðauka 1 við tillöguna, en utan þess svæðis skyldi uppfylla umhverfismörk til verndunar heilsu fólks og vistkerfa, sbr. reglugerð nr. 251/2002, sem varðar meðal annars brennisteinstvíoxíð, svo og umhverfismörk fyrir flúoríð. Þá sagði að umhverfismörk fyrir flúoríð væru sett 0,2 µg/m3 af loftkenndu flúoríði, sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert, í samræmi við niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum. Í lið 2.1.8 kom fram að skorsteinar yrðu að vera nægilega háir og útblásturshraði og hitastig útblásturs lofts nægileg til að tryggja að ákvæði um loftgæði og þynningarsvæði væru uppfyllt. Í gögnum málsins kemur fram að eftir að endanlegir loftdreifingarútreikningar lágu fyrir treysti framkvæmdaraðili sér ekki til að ná auglýstum umhverfismörkum fyrir flúoríð og í starfsleyfi Umhverfisstofnunar voru þau hækkuð verulega með samþykki Skipulagsstofnunar, en án þess að það væri sérstaklega auglýst eða vakin á því athygli þeirra sem athugasemdir höfðu gert við fyrirhugaðar framkvæmdir. Gagnáfrýjandi krafðist fyrir héraðsdómi ógildingar starfsleyfis Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 en þar var þeirri kröfu hans vísað frá, svo sem að framan greinir, og sætti það ákvæði héraðsdóms ekki kæru til Hæstaréttar. Gagnáfrýjandi hafði kært framangreinda ákvörðun Umhverfisstofnunar um starfsleyfið til umhverfisráðherra, sem vísaði þeirri kæru frá 14. júlí 2003. Í héraði gerði gagnáfrýjandi jafnframt kröfu um ógildingu frávísunarákvörðunar umhverfisráðherra, en héraðsdómur sýknaði aðaláfrýjandann íslenska ríkið af þeirri kröfu. Taldi dómurinn að gagnáfrýjandi gæti ekki átt aðild að því að kæra ákvörðunina til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir Hæstarétti krefst gagnáfrýjandi endurskoðunar á þessu ákvæði héraðsdóms.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 má kæra ákvarðanir Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfis samkvæmt 6. gr. laganna til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna. Í greininni er ekkert sagt til um hverjir megi kæra ákvarðanir um starfsleyfi. Verður að skýra ákvæðið með hliðsjón af reglum stjórnsýslulaga. Samkvæmt stjórnsýslurétti er almennt viðurkennt að aðilar máls séu þeir einir sem hafa verulegra og einstaklegra hagsmuna að gæta af stjórnvaldsákvörðun.

Gagnáfrýjandi gerði athugasemdir við tillögu Umhverfisstofnunar um starfsleyfi fyrir álver Alcoa á Íslandi ehf. 17. febrúar 2003 og fullyrti að frekari kynning á framkvæmdinni, sem boðuð hefði verið með greinargerð að tillögunni, hefði aldrei farið fram. Þessu er ekki mótmælt. Loftdreifingarútreikningar, sem að framan er vitnað til, munu hafa borist Umhverfisstofnun í febrúar 2003 en aldrei verið lagðir fram formlega og kynntir umsagnaraðilum eða þeim sem athugasemdir höfðu gert. Gagnáfrýjanda var kynnt ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfisins 14. mars 2003 og ýmsum af þeim athugasemdum sem hann hafði gert var þá svarað. Jafnframt var honum bent á að kæra mætti ákvörðun stofnunarinnar til umhverfisráðherra í samræmi við 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Sú reglugerð hefur ekki að geyma frekari ákvæði um kæruaðild en lögin. Hins vegar er almenn heimild í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 til að gera skriflegar athugasemdir við tillögur Umhverfisstofnunar um starfsleyfi. Engin takmörkun er þar gerð á því hverjir megi gera slíkar athugasemdir.

Gagnáfrýjandi á að vísu heimilisfesti í Fjarðabyggð en heimili hans er langt frá fyrirhuguðu álveri og getur hann ekki reist aðild sína að stjórnsýsluákvörðun um álverið á grenndarrétti. Hann hefur ekki sýnt fram á að hann eigi annarra einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta um byggingu álversins. Verður hann ekki talinn hafa haft aðilastöðu að ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfisins þótt honum hafi samkvæmt framangreindum lagaákvæðum verið heimilt að koma að athugasemdum sínum. Niðurstaða héraðsdóms um ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003 um kæru gagnáfrýjanda á ákvörðun um starfsleyfi álversins er því staðfest.

V.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað er staðfest.

Rétt er að hver aðili beri sinn áfrýjunarkostnað af máli þessu. Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Vísað er frá Hæstarétti kröfum gagnáfrýjanda, H-kk-ef G-kk-ef, varðandi gagnstefndu fjármálaráðherra og Reyðarál ehf., svo og kröfu hans um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis álvers í landi Hrauns í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu.

Ógiltur er úrskurður umhverfisráðherra 15. apríl 2003 varðandi ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um að ekki þurfi umhverfismat fyrir álveri aðaláfrýjandans Alcoa á Íslandi ehf. í Reyðarfirði með allt að 322.000 tonna ársframleiðslu.

Hafnað er kröfu gagnáfrýjanda um ógildingu ákvörðunar umhverfisráðherra 14. júlí 2003 um frávísun á kæru gagnáfrýjanda varðandi ákvörðun Umhverfisstofnunar um starfsleyfi til handa aðaláfrýjandanum Alcoa á Íslandi ehf. fyrir sama álveri.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað skulu vera óröskuð.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, 1.000.000 krónur.