182/2007

Félagið B hafði stundað vinnslu af hafsbotni frá árinu 1963. Árið 1990 veitti iðnaðarráðuneytið B leyfi til þrjátíu ára til vinnslu á hafsbotni á grundvelli laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins. Árið 2000 samþykkti Alþingi lög nr. 101/2000 um breytingar á lögum um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins. Í 6. gr. breytingarlaganna, sem varð að ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990, var kveðið á um að þeir sem hefðu leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni, skyldu halda þeim í fimm ár frá gildistöku laganna. Með vísan til bráðabirgðaákvæðisins var B tilkynnt í september 2004 að leyfi hans frá 1990 myndi falla úr gildi í maí 2005. B tilkynnti þá til Skipulagsstofnunar að hann hygðist sækja um endurnýjun á leyfi sínu og í kjölfar þeirrar tilkynningar

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf C-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf, M-kk-nf S-kk-nf og P-kk-nf H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 30. mars 2007. Hann krefst þess að felldur verði úr gildi úrskurður umhverfisráðherra 15. nóvember 2006 í máli nr. 06030148. Jafnframt krefst áfrýjandi þess að viðurkennt verði að leyfi hans sem gefið var út af iðnaðarráðherra 28. ágúst 1990 sé enn í gildi. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Áfrýjandi hefur stundað vinnslu malar og sands af hafsbotni frá árinu 1963 til framkvæmda í Reykjavík og nálægum sveitarfélögum. Á grundvelli umsóknar áfrýjanda og með vísun til 4. gr. laga nr. 73/1990 um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins veitti iðnaðarráðherra honum 28. ágúst 1990 leyfi til efnistöku í Kollafirði, Hvalfirði og Faxaflóa, töku skeljasands í Faxaflóa og leitar að sandi og malarefnum á sjávarbotni á grunnsævi við Ísland utan netlaga. Þann 6. júní 2000 voru samþykkt lög nr. 101/2000 um breytingar á lögum nr. 73/1990. Í 6. gr. fyrrnefndu laganna, sem varð að ákvæði II til bráðbirgða í lögum nr. 73/1990, var kveðið á um að þeir sem hefðu leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni, skyldu halda þeim í fimm ár frá gildistöku laganna. Með bréfi iðnaðarráðuneytis 23. september 2004 var áfrýjanda tilkynnt með vísan til bráðbirgðaákvæðisins að leyfi hans 28. ágúst 1990 myndi falla úr gildi í maí 2005. Í kjölfar viðræðna og bréfaskrifta tilkynnti áfrýjandi Skipulagsstofnun 23. nóvember 2005 að hann hygðist sækja um endurnýjun leyfis til vinnslu á allt að 10.700.000 m³ af möl af hafsbotni í Kollafirði á árunum 2006 til 2016, en með bréfi til stofnunarinnar 30. desember 2005 mun hann hafa tilkynnt að vinnslan myndi fara niður í 6.000.000 m³. Þann 20. mars 2006 var áfrýjanda kunngerð sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð efnistaka hans skyldi vera háð mati á umhverfisáhrifum. Áfrýjandi kærði þá ákvörðun 18. apríl 2006 til umhverfisráðherra, sem kvað upp úrskurð 15. nóvember sama ár. Ekki var fallist á þá málsástæðu áfrýjanda að fyrirhuguð framkvæmd félli undir ákvæði I til bráðabirgða laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, meðal annars með vísan til þess að efnistaka við nýjar framkvæmdir, sem næmi 150.000 m³ eða meiru, væri ávallt háð mati samkvæmt 21. tölulið 1. viðauka við lögin. Iðnaðarráðherra veitti áfrýjanda 13. nóvember 2006 tímabundna og skilyrta framlengingu á leyfi hans og skyldi heimildin gilda til 1. september 2008, en þó aldrei lengur en þrjá mánuði eftir að fyrir lægi endanlegt álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Leyfið var bundið þeim skilyrðum að áfrýjandi hæfist þegar handa um að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar efnistöku í Kollafirði og öðrum nánar tilgreindum svæðum og að því ferli yrði hraðað svo sem kostur væri.

II.

Fallist er á með héraðsdómi að áfrýjandi hafi ekki fyrirgert rétti sínum vegna tómlætis, enda lýtur ágreiningur máls þessa að stjórnskipulegu gildi laga sem kunna að setja atvinnufrelsi og eignarrétti hans skorður.

Áfrýjandi reisir kröfur sínar á því að leyfið sem honum var veitt 28. ágúst 1990 veiti sér eignarréttindi og atvinnuréttindi sem vernduð séu af 1. mgr. 72. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og meðan þau skilyrði, sem sett voru fyrir veitingu leyfisins séu uppfyllt, sé ekki unnt að svipta hann því. Með því að fella niður leyfið fimmtán árum áður en það átti að renna út hafi verið brotið gegn þessum réttindum áfrýjanda. Áfrýjandi byggir á því að skilyrði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um að almenningsþörf krefjist þess að leyfið verði fellt niður hafi ekki verið fyrir hendi. Í lögskýringargögnum með frumvarpi til laga nr. 101/2000 sé á engan hátt gefið til kynna eða rökstutt að almenningsþörf krefjist slíkra breytinga, en ríkar kröfur verði að gera til löggjafans við mat á því hvort þetta skilyrði sé uppfyllt. Ekki liggi fyrir að almenningsþörf hafi verið fyrir hendi sem knúði á um að hann yrði sviptur leyfi sínu og enn síður hafi verið sýnt fram á að ekki hafi verið unnt að ná fram þeim markmiðum sem að var stefnt með öðrum og vægari hætti.

Ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar taka til nýtingar opinbers leyfis til efnistöku á hafsbotni Íslands. Er fallist á með áfrýjanda að breytingar, sem gerðar voru á lögum, nr. 73/1990 með 3., 4. og 6. gr. laga nr. 101/2000, hafi verið íþyngjandi fyrir hann að því leyti að umrætt leyfi hans 28. ágúst 1990 féll niður rúmum fimmtán árum fyrr en ella hefði orðið, auk þess sem nýtt leyfi er bæði háð gjaldtöku og því að aflað sé mats á umhverfisáhrifum. Fólu þessi ákvæði í sér skerðingu á eignarréttindum og atvinnuréttindum sem njóta verndar 1. mgr. 72. gr. og 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Í athugasemdum við frumvarp er varð að lögum nr. 101/2000 kemur fram að tilgangur þeirra sé meðal annars sá að koma í veg fyrir ósamræmi og óeðlilega ásókn í þær auðlindir hafsbotnsins sem lögin ná til. Í 5. gr. laganna segir að í reglugerð skuli tilgreina helstu ákvæði sem fram skulu koma í leyfum sem veitt eru samkvæmt lögunum og þá meðal annars ákvæði um öryggis- og umhverfisráðstafanir. Segir í athugasemdum um 5. gr. að mikilvægt sé að þeim sem sækja um leyfi frá stjórnvöldum sé fyrir fram ljóst hvaða gögn þurfi að fylgja umsóknum og hver séu meginefnisatriði leyfisbréfa, en að slíkar upplýsingar séu grundvallaratriði til að unnt sé að fylgjast með að skilyrðum leyfis sé fylgt, meðal annars vegna umhverfissjónarmiða. Í ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990 er kveðið á um að þeir sem hafi leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni skuli halda þeim leyfum í fimm ár frá gildistöku laganna. Í athugasemdum með ákvæðinu kemur fram að við setningu laga nr. 73/1990 hafi fáir sóst eftir efnistöku af hafsbotni. Þetta hafi breyst hin síðari ár og hafi þá ýmsir annmarkar komið fram á eldri leyfum. Tilgangur ákvæðisins sé því meðal annars að leiðrétta þessa annmarka og samræma ákvæði leyfanna.

Þegar Alþingi hafði frumvarp til laga nr. 101/2000 til meðferðar voru gerðar á því breytingar á þá leið að við 4. gr. þess var bætt nýrri málsgrein þess efnis að við veitingu leyfa skuli gætt ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum. Lögin tóku gildi 6. júní 2000. Sama dag tóku jafnframt gildi lög nr. 106/2000, en samkvæmt 2. gr þeirra taka þau meðal annars til allra framkvæmda sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í landhelgi Íslands. Árétting í 4. gr. laga nr. 73/1990, eins og þeim var breytt með lögum nr. 101/2000, um að við veitingu leyfa samkvæmt lögunum skuli gæta ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum var því ekki nauðsynleg. Með því að bæta þessu ákvæði í lögin allt að einu hefur löggjafinn lagt sérstaka áherslu á mikilvægi umhverfissjónarmiða þegar veitt er leyfi til efnistöku af hafsbotni. Í athugasemdum með frumvarpi er varð að lögum nr. 106/2000 kemur fram að Íslendingar hafa með aðild að ýmsum alþjóðsamningum skuldbundið sig til að meta áhrif tiltekinna framkvæmda sem líklegar séu til að hafa veruleg og skaðleg áhrif á umhverfið. Nauðsyn beri til að meta umhverfisáhrif framkvæmda þar sem hætta sé á óbætanlegum eða verulegum skaða á umhverfinu, sbr. meginreglur 73. gr. EES-samningsins. Í athugasemdum með 1. gr. frumvarpsins, sem fjallar um tilgang laganna, kemur fram að mat á umhverfisáhrifum sé mikilvægt tæki stjórnvalda til að ná fram markmiðum í umhverfismálum og stuðla að sjálfbærri þróun.

Löggjafinn hefur metið það svo að almannaþörf hafi krafist þeirra breytinga sem fólust í lögum nr. 101/2000, en dómstólar hafa úrskurðarvald um hvort við það mat hafi verið gætt réttra og lögmætra sjónarmiða. Ríkir og augljósir almannahagsmunir eru bundnir við verndun og hagkvæma nýtingu á auðlindum hafsbotnsins. Krefjast almannahagsmunir þess að frelsi manna til að nýta þessar auðlindir í atvinnuskyni séu settar skorður. Ljóst er af því sem rakið hefur verið hér að framan að þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 101/2000 helguðust af auknum skuldbindingum íslenska ríkisins á alþjóðavettvangi og breyttum viðhorfum til verndar umhverfisins. Breytingarnar voru almennar og málefnalegar og er ekki sýnt fram á að þær hafi ekki stuðst við haldbær rök eða viðurkennd löggjafarsjónarmið. Standa ákvæði 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar samkvæmt þessu því ekki í vegi að mælt sé fyrir um stjórnun á nýtingu auðlinda á hafsbotni eins og gert var með lögum nr. 101/2000.

III.

Áfrýjandi reisir kröfu sína einnig á því að löggjafinn hafi gengið of langt við að koma fram markmiðum sínum og ekki gætt meðalhófs við setningu laga nr. 101/2000. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna komi skýrt fram að markmiðið hafi einkum verið að heimila ráðherra gjaldtöku fyrir nýtingu auðlinda hafsbotnsins, annarra en lifandi vera. Nægilegt hafi því verið að setja lög sem heimiluðu gjaldtöku.

Þegar leyst er úr hvort meðalhófs hafi verið gætt við setningu þessara laga verður að meta hvort það hafi verið virt við beitingu úrræða miðað við þá hagsmuni sem í húfi voru og hvort beitt hafi verið vægasta úrræði sem að gagni komi. Í lögskýringargögnum við ákvæði II til bráðabirgða, sem bætt var við lög nr. 73/1990, sagði að hin síðari ár hafi ýmsir annmarkar komið fram á eldri leyfum. Mikilvægt væri að leiðrétta þá og samræma ákvæði leyfanna og jafnframt að koma á gjaldtöku fyrir nýtingu auðlinda. Löggjafinn hefur metið það svo að til þess að ná þessum markmiðum sé nauðsynlegt að fella niður eldri leyfi. Samkvæmt frumvarpinu var aðlögunartími metinn hæfilegur tvö ár, en í meðförum Alþingis var sá tími lengdur í fimm ár. Þegar litið er til tilgangs bráðabirgðaákvæðisins og þess aðlögunartíma sem áfrýjandi naut er sýnt að meðalhófs var gætt við setningu laga nr. 101/2000.

IV.

Áfrýjandi heldur því fram kröfu sinni til stuðnings að jafnræðisregla 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar hafi verið brotin gagnvart honum með ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990.

Ágreiningslaust er að áfrýjandi einn fékk leyfi til töku malar og sands af hafsbotni, sem gilti í 30 ár og var ekki bundið við magn eins og leyfi annarra. Að því leyti var leyfi áfrýjanda meira ívilnandi en annarra. Í fyrrnefndum lögskýringargögnum við ákvæði II til bráðabirgða með lögum nr. 73/1990 sagði að fáir hafi sóst eftir efnistöku af hafsbotni. Þetta hafi breyst hin síðari ár og ýmsir annmarkar þá komið fram á eldri leyfum eins og fyrr segir. Mikilvægt væri að leiðrétta þetta, samræma ákvæði leyfanna og koma á gjaldtöku fyrir nýtingu auðlinda. Bráðabirgðaákvæði þetta er almennt að efni til, þar sem það tekur til allra sem höfðu leyfi til leitar og hagnýtingar efna á, í eða undir hafsbotni, en þau skyldu þó halda gildi í fimm ár frá gildistöku laganna. Eftir lögfestingu ákvæðisins var lagður grundvöllur að því að unnt væri að koma á samræmi í stjórnsýsluframkvæmd um efni útgefinna leyfa og skilyrði er þau voru bundin. Verður samkvæmt framansögðu ekki fallist á að bráðabirgðaákvæðið fari í bága við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Þá ber áfrýjandi fyrir sig að með því að fella brott leyfi hans til efnistöku og kveða á um matsskyldu framkvæmdar sem skilyrði fyrir nýju leyfi gildi ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 106/2000 ekki lengur um framkvæmd hans. Áfrýjandi bendir á að aðrir, sem þetta ákvæði gildi um og fengu leyfi fyrir 1. maí 1994 fyrir framkvæmdum sem hófust fyrir 2002, séu í betri stöðu en hann. Að því leyti sé réttur brotinn á honum þar sem leyfi hans en ekki annarra hafi verið fellt niður með lagaboði í stað þess að ákvæði I til bráðabirgða í lögum nr. 106/2000 yrði látið gilda um það.

Ákvæði 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar standa því ekki í vegi að löggjafinn setji mismundandi lagareglur um ólíkar framkvæmdir, enda sé þar byggt á málefnalegum sjónarmiðum. Ótiltekin opinber leyfi um framkvæmdir, sem eru gefin út á grundvelli annarra laga en laga nr. 73/1990, geta ekki talist sambærileg þeim leyfum sem út eru gefin á grundvelli þeirra laga þannig að þau séu tæk til samanburðar við beitingu jafnræðisreglu. Þar sem samræmis var gætt varðandi öll sambærileg leyfi til töku malar og sands af sjávarbotni, sem féllu undir ákvæði II til bráðabirgða í lögum nr. 73/1990, verður ekki fallist á að það hafi farið í bága við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Leyfi áfrýjanda 28. ágúst 1990 var því fallið niður þegar fimm ár voru liðin frá gildistöku ákvæðis II til bráðabirgða við lög nr. 73/1990. Á því bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 106/2000 þegar af þeirri ástæðu ekki við um leyfið.

V.

Í erindi áfrýjanda til Skipulagsstofnunar 30. desember 2005 kom fram að fyrirhuguð efnistaka af hafsbotni í Kollafirði árin 2006 til 2016 skyldi miðast við 6.000.000 m³ af möl. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. mars 2006 sagði að hér væri um að ræða umfangsmestu efnistöku af hafsbotni sem áætlanir hafi verið gerðar um frá því að lög voru hér fyrst sett um mat á umhverfisáhrifum. Fyrirhuguð efnistaka er því margfalt meiri og tekur til stærra svæðis en kveðið er á um í 21. tölulið 1. viðauka laga nr. 106/2000, en þar eru taldar upp framkvæmdir sem eru ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Var því réttilega ákveðið að framkvæmdir áfrýjanda skyldu sæta mati á umhverfisáhrifum.

Með vísan til alls þess sem að framan greinir er staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að sýkna beri stefnda af kröfum áfrýjanda svo og um málskostnað.

Rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.