50/2019

Í málinu krafðist H ehf. viðurkenningar á skaðabótaskyldu Í vegna fjártjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir með því að hafa ekki notið tekna af áframhaldandi veiðum þegar veiðidögum á grásleppuvertíðinni 2017 var fjölgað um 10 daga með reglugerð nr. 374/2017. Reglugerðin tók gildi eftir að H ehf. hafði hætt grásleppuveiðum þar sem leyfilegt veiðitímabil hans var liðið og sótt um leyfi til strandveiða. Hæstiréttur taldi nægilega komið fram að nokkurt óhagræði hefði verið af því fyrir H ehf. og aðra þá sem voru í sömu stöðu að hefja aftur grásleppuveiðar eftir að þeim hefði verið hætt. Til þess væri að líta að stjórnvöld hefðu gripið til ýmissa úrræða til að koma til móts við þá sem fengið hefðu leyfi til grásleppuveiða og draga eftir mætti úr röskun á innbyrðis jafnræði þeirra á milli. Hefði meðal annars verið bætt við reglugerðina ákvæði til bráðabirgða þar sem bátum, sem hætt hefðu veiðum og tekið upp net sín áður en veiðidögum var fjölgað, var heimilað að hefja veiðar að nýju þrátt fyrir 3. gr. reglugerðar nr. 164/2017 um samfelldar veiðar, auk þess sem Fiskistofa hefði tilkynnt að fresta mætti upphafsdegi strandveiða. Var vísað til þess að þótt vafi kynni að hafa leikið á heimild Fiskistofu til að leyfa grásleppuveiðar í slíkum tilvikum hefði H ehf. getað sér að vítalausu haldið til veiða enda hefði hann ekki getað fengið úr því álitaefni skorið fyrirfram. Komst rétturinn að þeirri niðurstöðu að fjölgun veiðidaga með fyrrnefndri reglugerð hefði ekki farið í bága við lög. Skorti því á að fullnægt væri skilyrði sakarreglunnar um ólögmæta háttsemi Í svo bótaábyrgð yrði felld á Í. Þegar af þeirri ástæðu var hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf, B-kk-nf B-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf, H-kk-nf I. J-kk-nf og K-kk-nf A-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 14. nóvember 2019. Hann krefst þess aðallega að hinn áfrýjaði dómur verði ómerktur og málinu vísað heim í hérað til löglegrar meðferðar. Til vara krefst áfrýjandi þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda gagnvart sér vegna tjóns sem hann hafi orðið fyrir vegna setningar reglugerðar nr. 374/2017 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 164/2017, um hrognkelsaveiðar 2017. Þá krefst hann málskostnaðar úr hendi stefnda á öllum dómstigum.

Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur og áfrýjanda gert að greiða sér málskostnað fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjandi starfar í sjávarútvegi og hefur meðal annars gert út fiskiskip til grásleppuveiða. Eftir að hann hafði lokið þeim á veiðitímabilinu 2017 var heimild til veiða framlengd um 10 daga með reglugerð nr. 374/2017. Telur áfrýjandi að þetta hafi valdið sér almennu fjártjóni vegna tapaðra tekna af áframhaldandi grásleppuveiðum og beri stefndi skaðabótaábyrgð á því. Með héraðsdómi var stefndi sýknaður af kröfu áfrýjanda og var sú niðurstaða staðfest með hinum áfrýjaða dómi. Áfrýjunarleyfi var veitt á þeim grunni að dómur í málinu hefði almennt gildi þar sem fjöldi útgerðarfyrirtækja hefði verið í sömu stöðu og áfrýjandi og málið lyti að valdheimildum stjórnvalda.

II

Áfrýjandi gerir út fiskiskipin Hróðgeir hvíta NS-89 og Finna NS-21, sem bæði hafa um árabil stundað grásleppuveiðar. Fyrrnefnda skipið, sem er án aflamarks, hefur jafnframt verið á strandveiðum, en hið síðarnefnda fengið árlega úthlutað aflamarki og veitt á grundvelli þess.

Grásleppuveiðar eru háðar sérstöku leyfi Fiskistofu samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Sókn í þessar veiðar er stýrt með fjölda slíkra leyfa, lengd vertíðar og stærð og gerð neta. Um fyrirkomulag veiðanna hefur nánar verið mælt í reglugerð sem ráðherra hefur sett eftir heimild í fyrrgreindu lagaákvæði og samkvæmt lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Þær reglur hafa tekið mið af ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar um veiðarnar.

Á árunum 2013 til 2016 var fjöldi veiðidaga ákveðinn 20 með reglugerð sem gefin var út fyrir upphaf veiðitímabils, sbr. reglugerð nr. 106/2013 um hrognkelsaveiðar og reglugerðir nr. 72/2014, nr. 177/2015 og nr. 202/2016 um hrognkelsaveiðar þau ár. Þegar þessar reglugerðir voru settar munu þær hafa tekið mið af bráðabirgðaráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar um veiðarnar. Þegar sú ráðgjöf hafði verið endurskoðuð til hækkunar á hámarksafla í lok mars eða byrjun apríl ár hvert, að lokinni stofnmælingu á botnfiskafla, var veiðidögum fjölgað í 32 með breytingum á reglugerðunum, sbr. reglugerðir nr. 277/2013, nr. 337/2014, nr. 305/2015 og nr. 302/2016.

Með reglugerð nr. 164/2017 um hrognkelsaveiðar 2017 var ákveðið að veiðitímabilið það ár skyldi í upphafi vera 20 dagar fyrir hvern bát þar til ákvörðun um heildarfjölda daga hefði verið tekin. Jafnframt voru veiðileyfi bundin við ákveðin veiðisvæði og veiðitímabil, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Áfrýjandi fékk veiðileyfi fyrir skip sín á nánar tilgreindu veiðisvæði á Austurlandi tímabilið frá 20. mars til og með 2. júní. Þegar reglugerðin var sett mun hafa legið fyrir bráðabirgðatillaga Hafrannsóknarstofnunar um 2.030 tonna hámarksafla á vertíðinni, en eftir stofnmælingu var hún snemma í apríl hækkuð í 6.355 tonn. Í kjölfarið var veiðidögum fjölgað í 36 með reglugerð nr. 290/2017 um (1.) breytingu á reglugerð nr. 164/2017, um hrognkelsaveiðar 2017.

Með tölvubréfi 11. apríl 2017 vakti Vignir G. Jónsson hf., sem vinnur afurðir úr grásleppu, athygli atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á því að útilokað væri að fyrrgreindur hámarksafli næðist á vertíðinni. Í bréfinu kom fram að illa hefði viðrað og þorskur verið á veiðislóð sem hefði valdið því að leggja varð net grynnra þar sem minna var af honum. Einnig var vísað til þess að fram kæmi á vef Fiskistofu að landaður afli fyrstu 23 veiðidagana hefði verið 898 tonn en hann hefði á sama tíma verið 1.752 tonn árið 2016 og 1.646 tonn árið 2015. Með hliðsjón af þessu óskaði félagið eftir því að ráðuneytið endurskoðaði fjölda veiðidaga svo unnt yrði að veiða í samræmi við ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar. Ráðuneytið sendi þetta erindi samdægurs til Landssambands smábátaeigenda með ósk um að það léti í ljós afstöðu sína til beiðninnar. Þessi ósk ráðuneytisins um umsögn var síðan ítrekuð 18. apríl 2017. Landssambandið svaraði með bréfi sama dag þar sem fram kom að það teldi ekki ástæðu til að fjölga veiðidögum. Því til stuðnings var bent á að ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar um hámarksafla fæli ekki í sér að nauðsynlegt væri að veiða það magn, en mælingar stofnunarinnar sýndu minna magn af grásleppu en árið áður og það hefðu sjómenn sannreynt. Því væri full ástæða til að fara varlega á vertíðinni, en ómögulegt væri að segja til um hve mikið myndi veiðast. Þessi afstaða sambandsins var kynnt á heimasíðu þess 21. apríl 2017.

Hinn 19. apríl 2017 áréttaði Vignir G. Jónsson hf. beiðni sína til ráðuneytisins um að veiðidögum yrði fjölgað. Til stuðnings því var vísað til þess að heildarafli grásleppu til þess dags næmi 1.416 tonnum, en hefði á sama tíma árið áður verið 2.632 tonn. Því væri útlit fyrir að þeir bátar sem væru í viðskiptum við félagið væru ekki nálægt því að ná meðalafla. Þar með yrði birgðastaða þess aðeins um 60% af áætlun, en hún miðaði við ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar vegna veiðanna.

Áfrýjandi mun hafa dregið net Hróðgeirs hvíta NS-89 úr sjó 23. apríl 2017 og Finna NS-21 degi síðar, en þá var 36 daga leyfðu veiðitímabili skipanna við það að ljúka.

Með tölvubréfi 25. apríl 2017 spurðist Vignir G. Jónsson hf. fyrir um svar ráðuneytisins við erindi félagsins. Í svari ráðuneytisins sama dag kom fram að málið væri til athugunar. Jafnframt óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um aflabrögð sem það fékk með tölvupósti frá félaginu sama dag. Þar kom fram að samkvæmt heimasíðu Fiskistofu væri aflinn 1.773 tonn, en hefði á sama tíma árið áður verið 3.239 tonn.

Á heimasíðu Fiskistofu var birt frétt 26. apríl 2017 um aflabrögð á vertíðinni. Þar kom fram að á fyrstu 38 dögum hennar hefði grásleppuaflinn verið 2.236 tonn. Það væri nokkuð minni afli en á sama tíma á síðustu vertíð, en þá hefði 4.047 tonnum verið landað. Aflinn væri því tæplega helmingi minni miðað við vertíðina árið áður.

Áfrýjandi fékk gefið út leyfi til strandveiða 27. apríl 2017 fyrir Hróðgeir hvíta NS-89 og var tekið fram að það gilti frá og með 2. maí sama ár. Í leyfinu sagði að á gildistíma þess féllu úr gildi öll önnur veiðileyfi sem bundin kynnu að vera við bátinn og gefin væru út með stoð í lögum nr. 116/2006 og lögum nr. 79/1997.

Á heimasíðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins var birt tilkynning 29. apríl 2017 þar sem fram kom að ráðherra hefði ákveðið að fjölga veiðidögum á grásleppuvertíðinni úr 36 í 46. Þetta yrði gert með reglugerð sem tæki gildi 3. maí sama ár. Tekið var fram að veiðin á vertíðinni hefði verið dræm og á því væru meðal annars þær skýringar að fáir hefðu sótt um leyfi til veiða það sem af væri vertíðarinnar og aflabrögð verið með lakara móti. Einnig sagði að ráðgjöf Hafrannsóknarstofnunar fyrir vertíðina væri óbreytt. Þá kom fram að ráðuneytinu væri ljóst að þessi ákvörðun kæmi seint, en lengi hefði verið vonast til að aflinn tæki að glæðast. Fyrir lægi að þeir sem hefðu fyrst hafið veiðar væru búnir að taka upp netin og strandveiðar að hefjast. Eftir sem áður væri mikið í húfi fyrir þá sem stunduðu grásleppuveiðar áfram og þá sem hefðu atvinnu af þeim í landi, meðal annars við vinnslu afurða, að allt yrði reynt til að ná því magni sem Hafrannsóknarstofnun legði til.

Hinn 30. apríl 2017 var birt tilkynning á heimasíðu Fiskistofu vegna fyrirhugaðrar fjölgunar veiðidaga á grásleppuvertíð. Þar sagði að Fiskistofa hefði ákveðið að gera ekki kröfu um að þeir leyfishafar sem hygðust halda áfram veiðum drægju upp net sín ef þeir hefðu veitt í fleiri en 36 daga fyrir 3. maí það ár. Einnig kom fram í tilkynningunni að sumir leyfishafar hefðu þegar sótt um og greitt fyrir strandveiðileyfi, sem þeir hefðu virkjað, þannig að þeir færu af grásleppuveiðum á strandveiðar á fyrsta degi strandveiðitímabils sem væri 2. sama mánaðar. Fiskistofa hefði ákveðið að þeir grásleppuveiðimenn sem ættu í hlut og vildu nýta sér fjölgun veiðidaga á grásleppu gætu, með því að tilkynna Fiskistofu fyrir lok dags 2. maí, frestað upphafi strandveiða sinna til þess dags sem þeir tilgreindu í tilkynningunni. Jafnframt var öðrum grásleppuveiðimönnum, sem sótt hefðu um og greitt fyrir strandveiðileyfi og tilkynnt um upphafsdag strandveiða 3. maí eða síðar, bent á að þeir þyrftu fyrirfram að tilkynna Fiskistofu um frestun á upphafsdegi strandveiða sinna ef þeir vildu nýta sér fjölgun á veiðidögum í grásleppu.

Í samræmi við framangreint var veiðidögum fjölgað í 46 með 1. gr. reglugerðar nr. 374/2017 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 164/2017, um hrognkelsaveiðar sem gefin var út 2. maí 2017. Í 2. gr. reglugerðarinnar voru fyrirmæli þess efnis að við hana bættist bráðabirgðaákvæði þar sem mælt var fyrir um að þeim bátum, sem hætt hefðu veiðum eða tekið upp net sín fyrir gildistöku reglugerðar nr. 374/2017 væri heimilt að hefja veiðar að nýju þrátt fyrir ákvæði 3. gr. um samfelldar veiðar.

III

Krafa áfrýjanda um ómerkingu er reist á því að héraðsdómara hafi samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála borið að kveðja til meðdómsmann með sérkunnáttu þar sem deilt sé í málinu um staðreyndir sem bornar séu fram sem málsástæður og slík kunnátta sé nauðsynleg til að leysa úr þeim. Að þessum atriðum er nánar vikið í hinum áfrýjaða dómi, en þau snerta starfsemi áfrýjanda. Þótt áfrýjandi geri kröfu um að dómur Landsréttar verði ómerktur verður með hliðsjón af þessum röksemdum að skilja kröfuna þannig að hún beinist að héraðsdómi. Ef krafan verður tekin til greina leiðir af sjálfu sér að hinn áfrýjaði dómur fellur úr gildi, enda yrði þá málið dæmt aftur í héraði.

Áfrýjandi höfðaði málið til að fá viðurkennda skaðabótaskyldu stefnda vegna tjóns sem hann telur sig hafa orðið fyrir þegar veiðidögum á grásleppuvertíðinni 2017 var fjölgað eftir að hann hafði hætt veiðum. Engin efni voru til að kveðja til sérfróðan meðdómsmann til að meta það óhagræði fyrir útgerðina sem gat verið samfara því að hefja aftur veiðar eftir að þeim var hætt. Á þetta gat héraðsdómari lagt mat með tilliti til þess hvort raunhæft var fyrir áfrýjanda að fara aftur til grásleppuveiða. Samkvæmt þessu verður ómerkingarkröfunni hafnað.

IV

Krafa áfrýjanda á hendur stefnda er reist á reglum skaðabótaréttar um bótaábyrgð hins opinbera vegna tjóns sem hlýst í opinberri sýslan. Um þá bótaábyrgð fer eftir sakarreglunni nema á annan veg sé mælt í lögum eða sérstakar ástæður leiði til þess að beitt verði strangari bótareglum. Hvorugt á við um það sakarefni sem hér er til úrlausnar og verður málið því dæmt á grunni sakarreglunnar.

Eins og áður greinir telur áfrýjandi sig hafa orðið fyrir fjártjóni með því að hafa ekki notið tekna af áframhaldandi veiðum þegar veiðidögum á grásleppuvertíðinni 2017 var fjölgað um 10 daga með reglugerð nr. 374/2017. Þessi reglugerð átti sér viðhlítandi stoð í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, en þar segir að ráðherra skuli í reglugerð kveða nánar á um skipulag grásleppuveiða og veiðitíma. Að því gættu reynir á hvort fjölgun veiðidaga með reglugerðinni hafi í öðru tilliti verið andstæð lögum.

Þegar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið kynnti opinberlega á heimasíðu sinni með tilkynningu 29. apríl 2017 að veiðidögum á vertíðinni yrði fjölgað hafði áfrýjandi, sem hóf veiðar á fyrstu dögum veiðanna, dregið upp net sín þar sem leyfilegt veiðitímabil hans var liðið. Þetta var honum skylt og breytir þá engu hvort hann gat reiknað með að tímabilið yrði síðar framlengt. Í málinu er jafnframt nægjanlega komið fram að nokkurt óhagræði var af því fyrir áfrýjanda og aðra þá sem voru í sömu stöðu að hefja aftur veiðar eftir að þeim hafði verið hætt.

Við mat á þessari síðbúnu fjölgun veiðidaga er auk annars til þess að líta að stjórnvöld gripu til ýmissa úrræða til að koma til móts við þá sem leyfi höfðu haft til grásleppuveiða og draga eftir mætti úr röskun á innbyrðis jafnræði þeirra á milli. Í fyrsta lagi kom fram í tilkynningu 30. apríl 2017 á heimasíðu Fiskistofu að þeir leyfishafar sem væru enn með net sín í sjó þyrftu ekki að draga þau úr sjó þótt þeir hefðu veitt í fleiri daga en 36 fyrir 3. maí þegar veiðidögum yrði fjölgað með reglugerð nr. 374/2017. Í öðru lagi var bætt við reglugerðina ákvæði til bráðabirgða þar sem bátum, sem hætt höfðu veiðum og tekið upp net sín áður en veiðidögum var fjölgað, var heimilað að hefja veiðar að nýju þrátt fyrir 3. gr. reglugerðar nr. 164/2017 um samfelldar veiðar. Verður fallist á það með L-kk-þgf að í þessu hafi falist ótvíræð heimild fyrir áfrýjanda og þá sem hætt höfðu veiðum að hefja þær aftur og í alla þá 10 daga sem bætt var við veiðitímabilið með reglugerð nr. 374/2017. Í þriðja lagi var með fyrrgreindri tilkynningu Fiskistofu upplýst að þeir veiðileyfishafar sem fengið hefðu strandveiðileyfi gætu frestað upphafsdegi þeirra ef þeir vildu nýta sér fjölgun veiðidaga á grásleppu. Þessu mátti áfrýjandi treysta og gat hann því haldið aftur til grásleppuveiða á Hróðgeiri hvíta NS-89 þótt hann hefði fengið gefið út strandveiðileyfi fyrir skipið. Hér skiptir ekki máli um heimild áfrýjanda til að hefja aftur grásleppuveiðar á skipinu þótt vafi kynni að hafa leikið á heimild Fiskistofu til að leyfa grásleppuveiðar í slíkum tilvikum í ljósi þess að tekið er fram í 4. mgr. 6. gr. a. laga nr. 116/2006 að fiskiskipi sé óheimilt frá útgáfudegi strandveiðileyfis til loka fiskveiðiárs að stunda veiðar í atvinnuskyni samkvæmt öðrum leyfum. Úr þessu álitaefni var ekki hægt að fá skorið fyrir fram og gat áfrýjandi því sér að vítalausu haldið til veiða.

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið var áfrýjanda, eins og öðrum leyfishöfum, heimilt að hefja aftur grásleppuveiðar á skipum sínum í þá 10 daga sem veiðitímabilið var lengt með reglugerð nr. 374/2017. Vissulega var óhagræði af því að þurfa að hefja aftur veiðar eftir að hafa hætt þeim en áfrýjandi, eins og aðrir í útgerð, varð sjálfur að bera áhættuna af vandkvæðum á borð við að manna skip sín og hafa aftur til net sem eftir atvikum yrðu ekki lögð á sömu veiðislóð og hann hafði áður lagt. Loks er þess að gæta að fjölgun veiðidaga með reglugerðinni var í samræmi við þann tilgang sem lýst er í 1. gr. laga nr. 79/1997 og 1. gr. laga nr. 116/2006 að stuðla að hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu.

Samkvæmt öllu því sem hér hefur verið rakið fór fjölgun veiðidaga með reglugerð nr. 374/2017 ekki í bága við lög. Er því ekki fullnægt skilyrði sakareglunnar um ólögmæta háttsemi stefnda svo bótaábyrgð verði felld á hann. Þegar af þeirri ástæðu verður niðurstaða hins áfrýjaði dóms staðfest.

Áfrýjanda verður gert að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Hróðgeir hvíti ehf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 800.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.