39/2023

Reifun

Í málinu var deilt um ákvarðanir Í sem vörðuðu laun A og tilkynntar voru með bréfi Fjársýslu ríkisins 29. júní 2022. Í fyrsta lagi var tekin ákvörðun um að breyta viðmiði við árlega uppfærslu launa A, í öðru lagi um að endurkrefja hana um hluta greiddra launa og í þriðja lagi um að lækka laun hennar fyrir júní 2022. Í dómi Hæstaréttar kom fram að samkvæmt 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, skyldu laun dómara taka breytingum í samræmi við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Hins vegar lægi fyrir að allt frá gildistöku 9. gr. laga nr. 79/2019 til 1. júlí 2022 hefði Í lagt til grundvallar launavísitölu ríkisstarfsmanna við framkvæmd árlegra breytinga á launum dómara. Hæstiréttur vísaði til þess að stjórnvöld gætu almennt ekki breytt túlkun sinni á lagaákvæði sem lægi til grundvallar stjórnsýsluframkvæmd, borgurunum í óhag, nema hún hafi reynst röng. Meginreglur stjórnsýsluréttar um breytta stjórnsýsluframkvæmd hefðu jafnframt aukið vægi í þessu máli þar sem í því reyndi á breytingar á framkvæmd samkvæmt löggjafarfyrirkomulagi sem byggði á þeirri grunnforsendu að tryggja yrði sjálfstæði dómstóla gagnvart framkvæmdarvaldinu þegar kæmi að ákvörðun um laun dómenda. Taldi rétturinn að ekki hefði verið heimilt að víkja frá fyrri framkvæmd nema sýnt hefði verið fram á að hún hefði verið bersýnilega í ósamræmi við gildandi lög. Hæstiréttur taldi það val Í í upphafi að miða við launavísatölu ríkisstarfsmanna ekki vera í bersýnilegu ósamræmi við texta 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019  eða lögskýringargögn, enda væri orðalag ákvæðisins um það viðmið sem lagt skyldi til grundvallar ekki skýrt. Hefði umrædd breyting á stjórnsýsluframkvæmd því ekki verið heimil að óbreyttum lögum samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar. Komst Hæstiréttur því að þeirri niðurstöðu að sú ákvörðun að breyta því viðmiði sem lá til grundvallar árlegum útreikningi hlutfallslegrar breytingar á launum dómara væri ólögmæt. Þá væri ljóst að ákvarðanir Í um að A skyldi endurgreiða hluta greiddra launa og um lækkun á launum hennar fyrir júní 2022 sæktu efni sitt og forsendur til lögmætis ákvörðunar á Í um að breyta viðmiði til grundvallar árlegri uppfærslu launa. Komst rétturinn því að þeirri niðurstöðu að þær væru einnig ólögmætar. Þá væri ákvörðun um að krefja A um endurgreiðslu greiddra launa í ósamræmi við meginreglur kröfuréttar. Með dómi Hæstaréttar var viðurkennt að þær þrjár ákvarðanir Í sem málshöfðun A beindist að væru ólögmætar.

Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma L-kvk-nf V. J-kvk-nf lögmaður, G-kk-nf S-kk-nf prófessor, H-kvk-nf F-kvk-nf prófessor, K-kk-nf B-kk-nf lögmaður og R-kk-nf R. S-kk-nf prófessor.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 11. júlí 2023. Áfrýjandi krefst sýknu af öllum kröfum stefndu og málskostnaðar fyrir héraðsdómi og Hæstarétti.

3. Stefnda krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar.

Ágreiningsefni

4. Ágreiningur aðila lýtur að ákvörðunum áfrýjanda sem vörðuðu laun stefndu og tilkynntar voru henni með bréfi 29. júní 2022. Í fyrsta lagi er um að ræða ákvörðun um að breyta viðmiði við árlega uppfærslu launa stefndu samkvæmt 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016 um dómstóla, sbr. lög nr. 79/2019 um breytingu á ýmsum lögum vegna brottfalls laga um kjararáð, nr. 130/2016, með síðari breytingum (launafyrirkomulag), í öðru lagi um að endurkrefja hana um hluta greiddra launa, samtals að fjárhæð 551.120 krónur, og í þriðja lagi um að lækka laun hennar fyrir júní 2022 sem leiddi til þess að laun hennar fyrir júní 2022 voru lækkuð úr 1.646.286 krónum í 1.612.112 krónur.

5. Með héraðsdómi 15. maí 2023 var fallist á aðalkröfur stefndu um ógildingu ákvarðana áfrýjanda.

6. Áfrýjunarleyfi í málinu til að áfrýja dómi héraðsdóms beint til Hæstaréttar var veitt 10. júlí 2023 með ákvörðun réttarins nr. 2023-73 á þeim grundvelli að dómur í því gæti haft fordæmisgildi, almenna þýðingu fyrir beitingu réttarreglna og verulega samfélagslega þýðingu að öðru leyti.

7. Með bréfi til dómsmálaráðuneytisins 11. júlí 2023 viku allir dómarar Hæstaréttar sæti í málinu. Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. laga nr. 50/2016 setur ráðherra dómara í Hæstarétt að fenginni tillögu nefndar sem starfar samkvæmt III. kafla laganna, ef allir hæstaréttardómarar eru vanhæfir. Að fengnum tillögum nefndarinnar voru varadómarar settir 20. júlí 2023 til að taka sæti í málinu.Atvik máls og sakarefni

8. Málsatvikum er skilmerkilega lýst í hinum áfrýjaða dómi og er ekki um þau deilt á meðal málsaðila.

9. Líkt og fram kemur í héraðsdómi er stefnda skipaður héraðsdómari við Héraðsdóm Reykjaness. Fjársýsla ríkisins sendi stefndu bréf 29. júní 2022 um launabreytingar samkvæmt lögum nr. 79/2019 og leiðréttingu á ofgreiddum launum. Í bréfinu var tilkynnt að í lögum nr. 79/2019 væri kveðið á um að laun þjóðkjörinna manna, ráðherra og tiltekinna embættismanna ríkisins skyldu taka breytingum 1. júlí ár hvert samkvæmt hlutfallslegri breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár sem Hagstofa Íslands reikni og birti fyrir 1. júlí ár hvert. Í ljós hefði komið að allt frá gildistöku laga nr. 79/2019 hefði viðmið við framkvæmd launahækkana samkvæmt lögunum verið launavísitala ríkisstarfsmanna í stað meðaltals reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár, eins og tilgreint væri í lögunum að miða skyldi við. Hefði þessi framkvæmd leitt til þess að laun stefndu hefðu hækkað umfram það viðmið sem tilgreint væri í lögunum. Í bréfinu voru launahækkanir frá gildistöku laganna raktar og hversu mikið laun hefðu átt að hækka. Þannig hefðu laun stefndu frá 1. maí 2019 hækkað um 6,3% en átt að hækka um 5,9%, frá 1. janúar 2020 um 6,3% en átt að hækka um 5,9%, frá 1. janúar 2021 um 3,4% en átt að hækka um 2,7% og frá 1. júlí 2021 um 6,2% en átt að hækka um 5,1%. Þá kom fram að þann 1. júlí 2022 og hér eftir myndu laun verða greidd samkvæmt réttum launataxta og taka breytingum í samræmi við það viðmið sem fram kæmi í lögum nr. 79/2019. Þeir sem væru á fyrirframgreiddum launum myndu fá hækkun 1. júlí 2022 í samræmi við það. Eftirágreidd laun 1. júlí 2022 yrðu einnig greidd í samræmi við rétt viðmið 1. júlí 2022, þannig að laun fyrir júnímánuð yrðu lægri en laun fyrir maímánuð. Enn fremur var tilkynnt að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði ákveðið að leiðrétta laun þeirra sem þessi framkvæmd ætti við um og falið Fjársýslu ríkisins að krefjast endurgreiðslu á ofgreiddum launum frá gildistöku laganna. Loks kom fram að ofgreidd laun stefndu hefðu verið 551.120 krónur og yrðu dregin af launum stefndu í jöfnum hlutum í 12 mánuði nema fram kæmi ósk um annað endurgreiðslutímabil.

10. Fjármála- og efnahagsráðuneytið sendi dómstólasýslunni jafnframt bréf 29. júní 2022 og upplýsti um að komið hefði í ljós að frá gildistöku laga nr. 79/2019 hefði launavísitala ríkisstarfsmanna verið notuð við framkvæmd launabreytinga en ekki það viðmið sem tilgreint væri í lögunum. Þætti ráðherra rétt að upplýsa dómstólasýsluna um þessa framkvæmd og viðbrögð ráðherra til að leiðrétta hana.

11. Dómarafélag Íslands sendi frá sér yfirlýsingu vegna málsins 1. júlí 2022 og mótmælti ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra. Vísað var meðal annars til þess að hún væri í andstöðu við gildandi lög um launakjör dómara og með henni væri vegið að rétti borgaranna til réttlátrar málsmeðferðar fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstóli.

12. Sama dag sendi dómstólasýslan bréf til Fjársýslu ríkisins og Hagstofu Íslands þar sem mikilvægi sjálfstæðis dómstólanna var áréttað ásamt því að spurningum var beint til stofnananna. Bréfinu var svarað af hálfu Hagstofu Íslands 8. júlí 2022 en þar kemur fram að Hagstofan gefi mánaðarlega út launavísitölu samkvæmt lögum nr. 89/1989 um launavísitölu og birti í niðurbroti fyrir helstu hópa launafólks og launagreiðenda á grundvelli mánaðarlegra breytinga. Enn fremur birti Hagstofan einu sinni á ári meðaltal launa á ársgrundvelli fyrir helstu hópa launafólks og launagreiðenda auk þess að miðla upplýsingum um laun í einstökum störfum. Í því talnaefni séu einnig upplýsingar um meðaltal reglulegra launa ríkisstarfsmanna. Hagstofan birti ekki hlutfallslega breytingu á meðallaunum heldur einungis launastigið sjálft. Þá kemur fram að árleg útgáfa meðallauna sé bráðabirgðaútgáfa sem feli í sér að áður birtar tölur séu endurskoðaðar og reynslan hafi sýnt að endurskoðun skili oftast einungis lítils háttar breytingum. Í ljósi þess að ekki væri um að ræða lögbundna eða samningsbundna tölfræði hefði forgangsröðun verkefna ítrekað leitt til seinkunar á útgáfu. Í bréfinu kemur jafnframt meðal annars fram að það sé ekki hlutverk Hagstofunnar að velja viðmið sem tengist framkvæmd stjórnvaldsákvarðana, sbr. útreikninga Fjársýslunnar á launabreytingum tiltekinna hópa samkvæmt lögum nr. 79/2019. Þá vísaði Hagstofan til samskipta stofnunarinnar við fjármála- og efnahagsráðuneytið og Fjársýsluna í maí 2022 þar sem spurst var fyrir um opinbert talnaefni um breytingar á reglulegum launum ríkisstarfsmanna vegna laga nr. 79/2019. Í kjölfarið hefði átt sér stað samskipti þessara aðila um hagnýtingu opinbers talnaefnis Hagstofunnar en ekki sérvinnslu. Þar hefði komið fram sá skilningur Hagstofunnar að miða ætti við meðaltal reglulegra launa hjá starfsfólki ríkisins. Ekki kæmi fram í lagatexta hvort miða ætti við laun allra sem vinni hjá ríkinu eða einungis fullvinnandi starfsfólks. Hagstofan hefði mælt með því síðara þar sem líta mætti á að þar færi kjarni starfsmannahópsins hverju sinni og breytileiki sé því minni á milli ára í þeim hópi. Spurt hafi verið um áhrif vinnutímabreytinga hjá ríkisstarfsmönnum á mælingar á launatölfræðinni og Hagstofan bent á að meðallaun yrðu ekki fyrir áhrifum af styttingu vinnuvikunnar öfugt við launavísitölu sem endurspegli vinnutímastyttingu að hluta. Enn fremur hafi verið rætt um að koma upp nýju verklagi sem fæli í sér formlega fyrirspurn til Hagstofunnar um meðaltal reglulegra launa. Hagstofan hafi því ekki komið að ákvörðun útreikninga.

13. Fjársýslan svaraði erindi dómstólasýslunnar 11. júlí 2022. Í svarbréfinu kemur fram að mistök hafi komið í ljós við undirbúning launabreytinga ársins 2022. Framkvæmd þeirra sé á ábyrgð Fjársýslu ríkisins en útfærsla og túlkun sé sameiginlegt verkefni Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og Fjársýslunnar. Ekki hafi átt að notast við launavísitölu ríkisstarfsmanna líkt og gert hafi verið heldur meðaltal reglulegra launa starfsmanna ríkisins. Þá kemur fram að samkvæmt ráðleggingu Hagstofunnar hafi verið metið að meðaltal reglulegra launa fullvinnandi ríkisstarfsmanna endurspeglaði þennan hóp best.

14. Stjórn Dómarafélagsins sendi fjármála- og efnahagsráðherra bréf 5. júlí 2022 og mótmælti ákvörðun ráðuneytisins um einhliða og afturvirka skerðingu á kjörum dómara. Skorað var á ráðherra að draga ákvörðunina til baka en að öðrum kosti yrði félagsmönnum nauðugur sá kostur að leita réttar síns fyrir dómstólum.

15. Níu héraðsdómarar við Héraðsdóm Reykjaness, þar með talin stefnda, sendu bréf til Fjársýslu ríkisins 11. júlí 2022 þar sem fram kom að þau teldu ákvörðun um að krefjast endurgreiðslu launa ólögmæta enda hefðu þau tekið við þeim í góðri trú. Launagreiðandi gæti heldur ekki lækkað laun afturvirkt eins og gert hefði verið frá 1. júní 2022. Þá voru gerðar alvarlegar athugasemdir við meðferð málsins sem hefði ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, enda hefði ekki verið gætt andmælaréttar samkvæmt 13. gr. laganna.

16. Stefnda höfðaði í kjölfarið mál þetta 31. ágúst 2022.

Málsástæður aðila

Helstu málsástæður áfrýjanda

17. Áfrýjandi vísar til þess að ljóst sé af orðalagi 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, sem og af lögskýringargögnum, að það viðmið sem nota skuli við árlega launauppfærslu dómara og þar á meðal stefndu sé hlutfallsleg breyting á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár samkvæmt útreikningum Hagstofu Íslands. Áfrýjandi telur einsýnt að hvorki texti lagaákvæðisins sjálfs né fyrirliggjandi lögskýringargögn gefi svigrúm til mats á því hvert viðmiðið skuli vera.

18. Áfrýjandi byggir jafnframt á því að sú ákvörðun að leiðrétta fyrri útreikningsaðferð varðandi árlega launauppfærslu stefndu með því að fylgja 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun. Vísar áfrýjandi til þess að ákvörðunin hafi að öllu leyti verið samræmd og tekið til ótilgreinds fjölda einstaklinga sem falli undir það launafyrirkomulag sem fram kemur í ákvæðum laga nr. 79/2019. Með leiðréttingunni hafi þannig ekki verið kveðið einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli og við slíka framkvæmd geti launþegar tæplega talist aðilar máls í skilningi stjórnsýslulaga. Áfrýjanda hafi borið skylda til að leiðrétta fyrri framkvæmd. Annað hefði verið andstætt skýrum lagafyrirmælum. Málefnalegar og lögmætar ástæður hafi þannig legið að baki ákvörðun áfrýjanda. Stjórnvöld taki margvíslegar ákvarðanir sem ekki teljist til stjórnvaldsákvarðana, þar á meðal stjórnvaldsfyrirmæli og ákvarðanir sem þau taki í málefnum starfsmanna sinna á grundvelli þeirra stjórnunarheimilda sem þau hafi. Þá geti það ekki á nokkurn hátt talist íþyngjandi í garð stefndu né annarra sem tilheyrðu þessum hópi að þurfa að sæta þeirri leiðréttingu að uppfærsla launa þeirra verði lögum samkvæmt. Réttmætar væntingar þessa hóps til launa geti aldrei staðið til annars en að fá greidd laun í samræmi við það sem kveðið var á um í 44. gr. laga nr. 50/2016.

19. Verði hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að um stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða telur áfrýjandi engu að síður að ekki beri að ógilda ákvörðunina. Almennt hafi verið talið að þó að annmarkar kunni að vera á málsmeðferð við töku stjórnvaldsákvörðunar leiði það ekki sjálfkrafa til ógildingar hennar því að veigamikil sjónarmið kunni að vera fyrir hendi sem mæli gegn ógildingu. Eigi það við í þessu máli auk þess sem ákvörðunin snúi eingöngu að leiðréttingu í samræmi við ákvæði laga. Þá verði ekki séð að það hefði haft raunverulega þýðingu fyrir stefndu að njóta þeirra réttinda sem stjórnsýslulögin kveða á um í ljósi aðstæðna og atvika máls.

20. Þá vísar áfrýjandi til þess að verði talið að sú ákvörðun að leiðrétta viðmið við uppfærslu launa hafi falið í sér breytingu á stjórnsýsluframkvæmd sé ljóst að sú breyting sem hafi verið gerð við uppfærslu launa 1. júlí 2022 hafi verið innan ramma laganna og í alla staði málefnaleg.

21. Um þá ákvörðun að endurkrefja alla þá sem fengið höfðu ofgreidd laun vísar áfrýjandi til þess að það sé viðurkennd meginregla í íslenskum rétti að þeir sem fyrir mistök fái greidda fjármuni sem þeir eiga ekki rétt á lögum samkvæmt skuli endurgreiða þá. Þrátt fyrir að frá þeirri meginreglu séu ákveðnar undantekningar sé ekki óeðlilegt í ljósi aðstæðna og stöðu þess hóps sem um ræðir í málinu að gerðar séu ríkar kröfur til hans þegar kemur að réttindum og skyldum að þessu leyti. Krafa um endurgreiðslu hafi grundvallast á leiðréttingu á rangri framkvæmd þannig að laun stefndu og annarra sem eins var ástatt um yrðu rétt í samræmi við ákvæði laga.

22. Hvað varðar ákvörðun um leiðréttingu á útborgun launa 1. júlí 2022 fyrir júní 2022 bendir áfrýjandi á að réttur stefndu til launa fyrir júní 2022 hafi eðli máls samkvæmt átt að vera í samræmi við ákvæði 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. lög nr. 79/2019. Jafnræðis hafi því verið gætt við töku ákvörðunarinnar.

Helstu málsástæður stefndu

23. Stefnda byggir á því að ákvarðanir áfrýjanda sem deilt er um í málinu teljist til stjórnvaldsákvarðana sem haldnar séu nánar tilgreindum ógildingarannmörkum, bæði um form og efni. Jafnframt að jafnvel þótt ákvarðanirnar teldust ekki til eiginlegra stjórnvaldsákvarðana væru þær af sama toga og lytu óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar. Þá vísar stefnda til þess að hafi stjórnsýsluframkvæmd lengi tíðkast geti stjórnvald ekki breytt henni svo að íþyngjandi sé gagnvart stefndu á þeim grunni einum að málefnalegar ástæður búi þar að baki heldur verði að taka slíka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að þeir sem breytingin varðar geti gætt hagsmuna sinna. Þá mótmælir stefnda því að umræddar ákvarðanir áfrýjanda falli í flokk almennra stjórnunarheimilda stjórnvalda.

24. Stefnda segist hvorki hafa notið stöðu aðila við málsmeðferð þess né hafi lögbundinni aðferðafræði verið fylgt við töku þeirra ákvarðana sem deilt er um. Þá mótmælir stefnda því að engin ástæða sé til ógildingar þrátt fyrir annmarka á málsmeðferð og mótmælir því að það hefði ekki haft raunverulega þýðingu fyrir hana að koma að sínum sjónarmiðum. Stefnda mótmælir því enn fremur að ákvörðun um breytt viðmið við uppfærslu launa hennar hafi eingöngu snúið að leiðréttingu fyrri ákvörðunar í samræmi við ákvæði laga. Vísar stefnda til þess að í ljósi stjórnarskrárvarins sjálfstæðis dómstóla verði að gera þær kröfur til stjórnvalda, komi til álita að taka ákvarðanir sem hafi áhrif á launakjör dómara, að þær séu ekki teknar nema í kjölfar gagnsærrar, vandaðrar og tryggilegrar málsmeðferðar. Brot á mikilvægum málsmeðferðarreglum á borð við andmælareglu leiði að meginstefnu almennt til ógildingar nema augljóst megi telja að brotið hafi enga þýðingu getað haft en svo hátti ljóslega ekki til í tilviki stefndu. Stefnda vísar jafnframt til þess að ákvarðanirnar séu ólögmætar, án tillits til þess hvort þær teljist stjórnvaldsákvarðanir.

25. Stefnda telur það viðmið sem stuðst hafi verið við fram að síðustu launahækkun hennar samþýðanlegt efnislegu inntaki 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. lög nr. 79/2019, og rúmist innan greinarinnar. Þannig mæli mánaðarleg launavísitala, þar með talin launavísitala ríkisstarfsmanna, að sönnu breytingar á launum yfir tíma. Sá mælikvarði sem stuðst hafi verið við sé því ekki ósamþýðanlegur efni 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016 enda mæli hann breytingar á reglulegum launum starfsmanna ríkisins, út frá tímakaupi, fyrir næstliðið almanaksár. Því sé um að ræða lögmætan og málefnalegan mælikvarða sem rúmist innan lagaákvæðisins. Horfa verði til þess að á sviði stjórnsýsluréttar kunni sá skilningur sem mótast hafi í stjórnsýsluframkvæmd að hafa þýðingu við túlkun lagaákvæðis, einkum þegar stjórnsýsluframkvæmd er til hagsbóta fyrir borgarana. Hafi stjórnvöld túlkað lagaákvæði í samræmi við orðalag þess og lögskýringargögn geti þau almennt ekki breytt túlkun sinni síðar nema hún hafi reynst röng, til dæmis þegar henni hefur verið hnekkt af æðra stjórnvaldi eða dómstólum. Að öðrum kosti verði túlkun almennt ekki breytt nema á grundvelli laga. Stefnda mótmælir því að einsýnt sé að hvorki texti 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016 né fyrirliggjandi lögskýringargögn gefi svigrúm til mats á því hvert viðmiðið skuli vera.

26. Stefnda vísar jafnframt til þess að gæta verði að mikilvægi sjálfstæðis dómara í dómarastörfum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 50/2016, sem endurspegli fyrirmæli 61. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. einnig ákvæði stjórnarskrár og Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 um rétt til réttlátrar málsmeðferðar fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómi.

27. Stefnda byggir á því að reglur kröfuréttar standi endurheimtukröfu áfrýjanda í vegi enda atvik og aðstæður að baki kröfunni bersýnilega með þeim hætti að lög standi ekki til þess að henni verði komið við eftir reglum fjármunaréttar. Áfrýjandi hafi ekki sýnt fram á að stefndu hafi mátt vera ljóst að hún hafi fengið of háar greiðslur. Stefnda byggir jafnframt á því að áfrýjandi hafi sýnt af sér tómlæti. Þá standist ekki að sérsjónarmið gildi gagnvart stefndu sem dómara í þessu tilliti.

28. Varðandi ákvörðun áfrýjanda um að lækka laun stefndu fyrir júní 2022 með afturvirkum hætti vísar stefnda til sjónarmiða um óheimila afturvirka skerðingu sem brjóti gegn eignarrétti hennar og að lögin sjálf miði við að breytingar taki gildi 1. júlí 2022. Hins vegar fellst stefnda á að ekki hafi verið brotið gegn jafnræði þeirra sem fengu laun greidd eftir á gagnvart þeim sem fengu laun greidd fyrir fram.

Löggjöf

29. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 greinist ríkisvaldið í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald. Dómendur fara með dómsvaldið og fjallað er um það í V. kafla stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 59. gr. verður skipan dómsvaldsins ekki ákveðin nema með lögum. Í 60. gr. er kveðið á um að dómendur skeri úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Samkvæmt 61. gr. skulu dómendur í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögum og verður þeim ekki vikið úr embætti nema með dómi.

30. Í 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, segir að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 segir að í ákvæðinu sé mælt fyrir um að dómstólar skuli vera óháðir og óhlutdrægir en þetta sé einn mikilvægasti áskilnaðurinn í ákvæðinu og undirstaða þess að maður geti talist njóta réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómstóli. Þegar tekið sé fram að dómstólar skuli vera óháðir væri einkanlega skírskotað til þess að dómstólar eigi að vera sjálfstæðir og ekki háðir öðrum þáttum ríkisvaldsins. Væri sjálfstæði þeirra gagnvart framkvæmdarvaldinu sérstaklega mikilvægt, bæði hvað varðaði skipunarvald framkvæmdarvaldsins yfir þeim, kjör sem dómendum væru tryggð og að dómendum verði ekki vikið úr starfi með stjórnvaldsákvörðun. Þá segir að sérstakur kafli stjórnarskrárinnar, V. kafli, fjalli um skipan dómsvaldsins og sé honum ætlað að tryggja sjálfstæði dómstólanna auk almennu reglunnar um þrískiptingu ríkisvaldsins í 2. gr. Þótt sjálfstæði dómstólanna birtist þannig í öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar þætti rétt að árétta þetta frumskilyrði í þessu ákvæði.

31. Ríkisstjórnin ákvað í janúar 2018 að skipa starfshóp um málefni kjararáðs. Í skýrslu hans 1. febrúar 2018 var áréttað að almennt væri viðurkennt að ákvörðun launa dómara og nokkurra annarra starfsgreina nyti sérstöðu vegna þess að tryggja þyrfti starfskjör og sjálfstæði þeirra gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins. Ein af helstu niðurstöðum starfshópsins var að leggja til að kjör dómara yrðu ákveðin í lögum með fastri fjárhæð. Hvað varðar uppfærslu launa var lagt til að miðað yrði við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna eins og það birtist í tölum Hagstofu Íslands fyrir næstliðið almanaksár. Í skýrslunni segir að starfshópurinn telji að sá mælikvarði við endurskoðun launa sem best eigi við sé launaþróun ríkisstarfsmanna og þá að notað sé launahugtakið regluleg laun samkvæmt skilgreiningu Hagstofu Íslands. Heildarlaun séu því marki brennd að þau feli í sér yfirvinnugreiðslur, sem séu útbreiddar á Íslandi og geti sveiflast á milli ára, án þess að laun þróist með almennum hætti að sama skapi. Grunnlaun séu einnig óheppilegur mælikvarði sökum þess að viðbótargreiðslur séu almennar og séu regluleg laun því besta kjaraviðmiðið af framangreindum þremur launahugtökum.

32. Með lögum nr. 60/2018 um brottfall laga um kjararáð, nr. 130/2016 með síðari breytingum, var kjararáð aflagt frá og með 1. júlí 2018. Í 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 60/2018 sagði að þrátt fyrir gildistöku þeirra skyldu allir þeir sem féllu undir úrskurðarvald kjararáðs halda fyrri launum þar til ný ákvörðun hefði verið tekin um laun og starfskjör þeirra. Ef það hefði ekki verið gert fyrir 1. maí 2019 skyldu laun þessara aðila taka breytingum í samræmi við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna eins og hún birtist í tölum Hagstofu Íslands fyrir næstliðið almanaksár.

33. Með lögum nr. 79/2019 var fyrirkomulagi launaákvarðana þeirra sem höfðu fallið undir úrskurðarvald kjararáðs breytt. Í greinargerð með frumvarpi til laganna kom fram að með þeim yrðu laun dómara, saksóknara, ráðherra, ráðuneytisstjóra, ríkissáttasemjara, seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra framvegis ákvörðuð í lögum með fastri krónutölufjárhæð. Þau yrðu síðan endurákvörðuð 1. júlí ár hvert miðað við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins.

34. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laganna kemur fram að nokkrum aðilum, meðal annars Dómarafélagi Íslands, hafi verið boðið að gera athugasemdir við frumvarpið. Dómarafélag Íslands skilaði umsögn um það til fjármála- og efnahagsráðuneytisins 20. júlí 2018, þar sem meðal annars var gerð athugasemd við það viðmið sem launabreytingar skyldu taka mið af. Bent var á að ekki væri vikið að því í lögskýringargögnum hvað nánar fælist í útreikningi þessa viðmiðs. Hvorki í lögum nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands og opinbera hagsýslugerð né í lögum nr. 89/1989 væri að finna nánari upplýsingar um útreikning þessa viðmiðs og rökstuðning fyrir því af hverju talið væri rökrétt að miða við það. Nauðsynlegt væri að skýra það nánar og jafnframt vísa til þess hvort forsendur útreikningsins gætu breyst og hvaða áhrif það hefði á launaákvarðanir þeirra hópa sem tengdir yrðu við þessa vísitölu. Dómarafélag Íslands áréttaði sjónarmið sín í umsögn um frumvarpið sem barst Alþingi 12. mars 2019.

35. Frumvarp til laga nr. 79/2019 var einnig birt í samráðsgátt stjórnvalda og skilaði Hagstofa Íslands umsögn 18. júlí 2018 til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þar kemur fram að Hagstofu Íslands þyki rétt að benda á að enginn lagalegur grundvöllur sé fyrir útreikningum á árlegum meðaltölum reglulegra launa ríkisstarfsmanna heldur séu þeir í samræmi við þær aðferðir sem Hagstofan ákvarði hverju sinni og þær geti breyst vegna betrumbóta á aðferðum eða gögnum. Jafnframt kemur fram að til þess að launabreytingar geti tekið gildi 1. maí verði Hagstofan að birta meðaltal næstliðins árs í tæka tíð. Sé horft til birtinga síðustu fimm ára hafi árleg meðallaun einungis tvisvar verið birt fyrir 1. maí.

36. Lög nr. 79/2019 voru samþykkt 18. júní 2019 og tóku þegar gildi. Með 9. gr. laganna voru gerðar breytingar á 44. gr. laga nr. 50/2016 sem fjallar um laun dómara. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að fyrrnefndu lögunum var vísað til 2. gr. stjórnarskrárinnar um að dómendur færu með dómsvaldið. Þá var vísað til þess að dómstólar ættu að vera sjálfstæðir enda hefðu þeir eftirlit með framkvæmdar- og löggjafarvaldinu, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar. Auk þess væri sjálfstæði dómara að nokkru leyti tryggt í 61. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt var áréttað að sjálfstæði dómstóla væri grundvallaratriði í réttarríki og kjör dómara þyrftu að vera nægilega góð til að tryggt yrði að þeir verði ekki öðrum háðir. Fram kom að sú framkvæmd að ákvarða kjör dómara í lögum með fastri krónutölufjárhæð væri lögð til þar sem ekki væri æskilegt að framkvæmdarvaldið kæmi að ákvörðun launa og starfskjara dómara vegna sjónarmiða um sjálfstæði þeirra. Lögð væri sú skylda á launagreiðanda að endurákvarða launin 1. júlí ár hvert til samræmis við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins og einnig gæti ráðherra starfsmannamála ákveðið að launin hækki 1. janúar ár hvert til samræmis við breytingu á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna sem Hagstofan birti fyrir 1. júní ár hvert. Í 4. málslið 3. mgr. greinarinnar er kveðið á um að laun annarra héraðsdómara en dómstjóra og varadómstjóra nemi 1.410.328 krónum á mánuði og þar af skuli greiðsla fyrir yfirvinnu og álag sem starfinu fylgi nema 315.876 krónum.

Niðurstaða

37. Í hinum áfrýjaða dómi var fallist á aðalkröfur stefndu um ógildingu á ákvörðunum áfrýjanda, sem tilkynntar voru stefndu með bréfi Fjársýslu ríkisins 29. júní 2022, um að breyta viðmiði við árlega uppfærslu launa hennar, um að endurkrefja hana um ofgreidd laun og um að lækka laun hennar fyrir júní 2022. Fyrir héraðsdómi hafði stefnda uppi varakröfur um að viðurkennt yrði að allar framangreindar ákvarðanir væru ólögmætar. Í ljósi málatilbúnaðar aðila fyrir Hæstarétti og eðlis þeirra ákvarðana áfrýjanda sem kröfugerð hennar beinist að verður að líta svo á að krafa stefndu um að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur girði ekki fyrir að undir áfrýjun sé Hæstarétti fært að taka afstöðu til kröfugerðar stefndu fyrir héraðsdómi í heild sinni.

38. Þegar litið er til kröfugerðar og málatilbúnaðar stefndu snýst ágreiningur máls þessa í grundvallaratriðum um hvort fjármála- og efnahagsráðherra hafi að lögum verið heimilt að breyta viðmiði við uppfærslu árlegra launa hennar. Þá var stefnda á sama grundvelli krafin um endurgreiðslu ofgreiddra launa.

39. Mælt er fyrir um fasta krónutölufjárhæð launa dómara í 1.–3. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, eins og því ákvæði var breytt með 9. gr. laga nr. 79/2019. Í samræmi við þá löggjafarstefnu sem var mörkuð með þeim lögum, og rakin er að framan, hefur löggjafinn ákveðið að framkvæmdarvaldið skuli ekki koma að ákvörðun launa dómara í ljósi grundvallarreglna stjórnarskrárinnar um sjálfstæði dómstóla. Launakjör dómara ráðast því beint af lögum. Á hinn bóginn mælir 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, fyrir um tiltekið efnislegt viðmið við útreikning árlegra breytinga á fastri krónutölufjárhæð launa dómara á grundvelli ákvæðisins, en það hljóðar svo:

Laun skv. 1.–3. mgr. skulu taka breytingum 1. júlí ár hvert. Hagstofa Íslands reiknar og birtir fyrir 1. júní hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Við mat á launabreytingum aflar Hagstofan skýrslna og gagna sem hún telur nauðsynleg og gerir jafnframt eigin kjararannsóknir eftir því sem hún telur þörf á. Við launaafgreiðslu fyrir júlí uppfærir Fjársýsla ríkisins krónutölufjárhæð til samræmis við tölur Hagstofunnar.

40. Allt frá gildistöku 9. gr. laga nr. 79/2019 lagði áfrýjandi til grundvallar launavísitölu ríkisstarfsmanna við framkvæmd árlegrar breytingar á launum dómara. Með áðurnefndu bréfi Fjársýslu ríkisins til stefndu 29. júní 2022 var henni tilkynnt að uppfærsla á fjárhæð launa hefði frá gildistöku laga nr. 79/2019 byggst á röngu viðmiði. Frá 1. júlí 2022 yrðu launin „greidd samkvæmt réttum launataxta og taka breytingum í samræmi við það viðmið sem fram kemur í lögum nr. 79/2019“. Eftirágreidd laun 1. júlí 2022 yrðu einnig greidd í samræmi við rétt viðmið. Þá hefði fjármála- og efnahagsráðuneytið ákveðið að krefja alla þá sem hefðu fengið ofgreidd laun um endurgreiðslu á því sem hafði verið ofgreitt.

41. Fallist er á það með stefndu að breyting á þeirri stjórnsýsluframkvæmd sem mörkuð var af hálfu áfrýjanda við gildistöku laga nr. 79/2019 varð að samrýmast meginreglum stjórnsýsluréttar um heimildir stjórnvalda til að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd sem eru íþyngjandi fyrir borgarana. Þá hefur það verulega þýðingu að stjórnsýsluframkvæmdin sneri að árlegum útreikningi til breytinga á launakjörum dómara. Eins og leiðir af athugasemdum við 8. gr. greinargerðar með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er varð að 70. gr. stjórnarskrárinnar, eru kjör sem dómendum skulu tryggð einn af efnisþáttum í mati á því hvort dómstólar teljist sjálfstæðir í störfum sínum í samræmi við kröfur stjórnarskrárinnar, sbr. dóm Hæstaréttar 9. desember 1999 í máli nr. 278/1999.

42. Samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar geta stjórnvöld almennt ekki breytt túlkun sinni á lagaákvæði sem liggur til grundvallar stjórnsýsluframkvæmd borgurunum í óhag nema hún hafi reynst röng, til dæmis þegar henni hefur verið hnekkt af æðra stjórnvaldi eða dómstólum. Í því sambandi er almennt viðurkennt að þegar stjórnvöld taka afstöðu til þess hvaða breytingar unnt er að gera á efni stjórnsýsluframkvæmdar verði þau meðal annars að líta til réttmætra væntinga málsaðila og taka tilhlýðilegt tillit til þeirra. Þá kann sá skilningur, sem mótast hefur í stjórnsýsluframkvæmd, að hafa þýðingu við túlkun lagaákvæðis. Þetta á einkum við þegar stjórnsýsluframkvæmd hefur verið til hagsbóta fyrir borgarana, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar 5. febrúar 1998 í máli nr. 224/1997 sem birtur er á bls. 536 í dómasafni réttarins 1998. Er þá horft til sjónarmiða um þrígreiningu ríkisvaldsins og þá einkum um stöðu framkvæmdarvaldsins gagnvart dómstólum. Framangreindar meginreglur stjórnsýsluréttar hafa jafnframt aukið vægi í máli þessu þar sem reynir á heimildir áfrýjanda til að gera breytingar á framkvæmd á útreikningi árlegra breytinga á launum dómara samkvæmt löggjafarfyrirkomulagi sem byggist á þeirri grunnforsendu að tryggja verður eins og kostur er sjálfstæði dómstóla gagnvart framkvæmdarvaldinu þegar kemur að ákvörðunum um launakjör dómenda.

43. Af framangreindu leiðir að áfrýjanda var ekki heimilt að víkja frá fyrri framkvæmd nema að sýnt hefði verið fram á að hún hefði bersýnilega verið í ósamræmi við gildandi lög.

44. Kemur þá næst til skoðunar hvort sú framkvæmd sem upphaflega var mörkuð við útreikning árlegrar breytingar á launum dómara hafi verið í bersýnilegu ósamræmi við 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019 eins og það ber að túlka í ljósi orðalags ákvæðisins, athugasemda greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/2019, og einnig að teknu tilliti til þeirra meginreglna stjórnsýsluréttar og sjónarmiða um sjálfstæði dómstóla sem að framan eru rakin.

45. Samkvæmt 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, skulu laun dómara taka breytingum í samræmi við „hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár“. Óumdeilt er að frá gildistöku laga nr. 79/2019 og allt til 1. júlí 2022 höfðu laun stefndu og annarra dómenda tekið breytingum árlega á grundvelli launavísitölu ríkisstarfsmanna.

46. Fyrir liggur bréf Fjársýslu ríkisins 14. júní 2022 til fjármála- og efnahagsráðuneytisins þar sem greint var frá því að Kjara- og mannauðssýsla ríkisins og Fjársýsla ríkisins hefðu „rýnt það verklag sem viðhaft [hafi] verið og framkvæmd laganna“. Vísað er til þess að fram til þessa hafi verið byggt á „vísitölu launa opinberra starfsmanna, ríkisstarfsmanna, meðaltali ársins og prósentubreytingum frá fyrra ári“. Í ljós hafi komið að um mistök hafi verið að ræða. Rétt hefði verið að miða við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár sem Hagstofan reikni og birti. Í bréfinu er síðan rakið upphaf þess verklags að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna sem rekja megi allt aftur til ársins 2019. Er þar vísað til fundargerðar af fundi Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og launasviðs Fjársýslunnar frá 27. júní 2019 þar sem segi að „[laun] þeirra sem heyra undir lög nr. 130/2016 [taki] breytingum 1. júlí ár hvert, samkvæmt mati Hagstofu Íslands á breytingum launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Samkvæmt mati Hagstofunnar [hækki] laun þessi um 6,3% frá 01.07.2019.“ Þá segir í bréfi Fjársýslunnar til fjármála- og efnahagsráðuneytisins að „[hér] sé vísað í breytingu á mánaðarlegri launavísitölu helstu launþegahópa frá árinu 2015, þ.e. prósentuhækkun á milli áranna 2018 og 2019“. Síðan segir svo í bréfinu: „Í lögunum er ekki að finna nákvæma leiðsögn um nákvæmlega hvaða kvarða skuli miða við þegar launin taki breytingum. Hagstofan leggur til við Fjársýsluna að horft verði til meðaltals reglulegra launa fyrir fullvinnandi starfsfólk ríkisins.“

47. Samkvæmt þessu liggur fyrir að af hálfu áfrýjanda var í upphafi talið að við framkvæmd 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, hafi verið fært að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna. Á vormánuðum ársins 2022 hafi hins vegar sú afstaða breyst og Fjársýsla ríkisins þá talið að fyrra viðmið samræmdist ekki orðalagi lagaákvæðisins. Í bréfi Fjársýslunnar 14. júní 2022 til fjármála- og efnahagsráðuneytisins er þó jafnhliða viðurkennt að lögin væru ekki alls kostar skýr um þau viðmið sem miða skyldi við þegar árlegar breytingar væru reiknaðar. Í bréfinu er raunar að finna tillögu um að framvegis beri að miða við meðaltal reglulegra launa fyrir „fullvinnandi starfsfólk ríkisins“, án þess að séð verði að það viðmið eigi sér stoð í texta ákvæðisins frekar en að miða skuli við heildarhóp ríkisstarfsmanna.

48. Dómurinn fellst á það með stefndu að orðalag 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, útiloki ekki þá túlkun að við árlegan útreikning á hlutfallslegri breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið ár sé fært að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna. Af gögnum málsins má ráða að áfrýjandi hefur viðurkennt að orðalag ákvæðisins gefi nokkurt svigrúm til að velja á milli mismunandi túlkunarkosta. Af hálfu áfrýjanda hefur í þessu máli einnig verið viðurkennt að launavísitala ríkisstarfsmanna geti talist málefnalegur mælikvarði í þessu sambandi og því sé ekkert efnislega því til fyrirstöðu að árlegar breytingar á launum stefndu og annarra dómenda taki mið af því viðmiði eins og raunin var frá 1. júlí 2019 til 1. júlí 2022. Af þessari ástæðu er ekki fallist á það með áfrýjanda að það geti talist skýrt af orðalagi 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, að sú framkvæmd sem lögð hafði verið til grundvallar af hálfu stjórnvalda frá gildistöku síðarnefndu laganna og allt til 1. júlí 2022 hafi verið bersýnilega í ósamræmi við lög.

49. Þá verður heldur ekki ráðið af athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/2019 né þingmeðferð þess að löggjafinn hafi tekið sérstaka afstöðu til þess hvort heimilt væri að líta til launavísitölu ríkisstarfsmanna, sem Hagstofan ákveður á grundvelli laga nr. 89/1989, við mat á hlutfallslegri breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Í því sambandi skiptir og máli að fyrir liggur að Hagstofan vakti sérstaka athygli fjármála- og efnahagsráðherra á því í aðdraganda setningar laga nr. 79/2019 að „enginn lagalegur grundvöllur [væri] fyrir útreikningum á árlegum meðaltölum reglulegra launa ríkisstarfsmanna heldur [væru] þeir í samræmi við þær aðferðir sem Hagstofan ákvarðar hverju sinni“. Bendir það og til þess að eins og útfærslu 9. gr. laga nr. 79/2019 er háttað hafi það verið afstaða Hagstofu Íslands að sá mælikvarði sem orðaður er í ákvæðinu eigi sér ekki beina skírskotun í gildandi lögum, en hafa ber í huga að stofnuninni er aftur á móti sérstaklega falið með 1. gr. fyrrgreindra laga nr. 89/1989 að reikna og birta mánaðarlega sérstaka launavísitölu.

50. Í ljósi þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin verður því ekki á það fallist að það val áfrýjanda í upphafi, að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna geti talist í bersýnilegu ósamræmi við texta laganna eða lögskýringargögn, enda er orðalag ákvæðisins um það viðmið sem lagt skal til grundvallar ekki skýrt. Í þessu sambandi skiptir og máli að upphafleg túlkun áfrýjanda á inntaki 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, var liður í þeirri stefnu og framkvæmd stjórnvalda að gera árlegar breytingar á launum dómara, sem sjálfstæðra handhafa ríkisvalds, með þeim hætti að tryggt yrði að sú breyting væri lögbundin en ekki háð mati framkvæmdarvaldsins. Umrædd breyting á stjórnsýsluframkvæmd var því ekki heimil að óbreyttum lögum samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar. Það er verkefni löggjafans að taka skýra afstöðu til þess hvort tilefni sé til að víkja frá því viðmiði til framtíðar, um launavísitölu ríkisstarfsmanna, sem lagt hafði verið til grundvallar allt frá gildistöku laga nr. 79/2019 til 1. júlí 2022.

51. Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða dómsins að sú ákvörðun áfrýjanda frá 29. júní 2022 að breyta því viðmiði sem lá til grundvallar árlegum útreikningi hlutfallslegrar breytingar á launum dómara hafi verið ólögmæt.

52. Hvað varðar kröfur stefndu er lúta að ákvörðunum áfrýjanda um endurgreiðslu hluta greiddra launa og um lækkun á launum stefndu fyrir júní 2022 er ljóst að þær sækja efni sitt og forsendur til lögmætis upphaflegrar ákvörðunar áfrýjanda um að breyta því viðmiði um árlega uppfærslu launa sem að framan hefur verið dæmd ólögmæt.

53. Hvað varðar sérstaklega ákvörðun áfrýjanda um að krefja stefndu um endurgreiðslu hluta launa frá gildistöku laga nr. 79/2019 fram að ákvörðun áfrýjanda er við það að bæta að fallist er á það með stefndu að við mat á lögmæti þeirrar ákvörðunar verði jafnframt að horfa til meginreglna kröfuréttar um endurgreiðslu ofgreidds fjár. Eins og leiðir af dómi Hæstaréttar frá 13. september 2007 í máli nr. 32/2007 gildir sú meginregla í íslenskum rétti að þeir sem fá fyrir mistök greidda peninga sem þeir eiga ekki rétt til skuli endurgreiða þá. Frá þessari reglu eru þó gerðar undantekningar eftir því hver atvik eru að ofgreiðslunni og endurkröfu hennar. Ber þá að horfa til þess hvort móttakandi greiðslu vissi eða mátti vita að greitt hefði verið án eða umfram skyldu, hvort greiðandi hafi gefið móttakanda ástæðu til að ætla að greiðslan væri endanleg, hvort greiðandi eða móttakandi verði frekar talinn bera ábyrgð á þeim mistökum sem leiddu til greiðslunnar og hvers eðlis krafan er sem um ræðir. Þegar um laun eða aðrar kröfur sem ætlaðar eru móttakanda til framfærslu er að ræða þarf jafnan meira til en endranær svo að fallist verði á endurgreiðslu.

54. Þegar litið er til framangreindra sjónarmiða kröfuréttar, að virtum atvikum máls þessa, verður talið ótvírætt að ekki hafi verið heimilt að krefja stefndu um endurgreiðslu launa ef á annað borð hefði verið talið að sú breyting á viðmiði við árlega uppfærslu launa hefði verið lögmæt. Í fyrsta lagi var um að ræða launagreiðslur sem nýttust stefndu til framfærslu og því ríkari kröfur en endranær gerðar til þess að lögmæt endurgreiðslukrafa gæti orðið virk. Í öðru lagi liggur fyrir að lög nr. 79/2019 tóku gildi 18. júní 2019 en það var ekki fyrr en í júní 2022, eða um þremur árum síðar, sem áfrýjandi komst að þeirri niðurstöðu að beita skyldi öðru viðmiði við uppfærslu launa en gert hafði verið frá gildistöku laganna. Af öllu því sem rakið hefur verið um fyrri framkvæmd stjórnvalda við breytingar á launum stefndu gat stefnda ekki hafa vitað eða mátt vita að áfrýjandi myndi telja að laun hennar hefðu ekki tekið breytingum samkvæmt lögmæltu viðmiði 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016. Í þriðja lagi var um að ræða launagreiðslu til dómara sem byggð var á föstu lögmæltu viðmiði er jafnframt var reist á löggjafarstefnu um að girða fyrir aðkomu framkvæmdarvaldsins að ákvörðunum um laun dómara. Er því ekki vafa undirorpið að stefnda hafi mátt líta svo á að þær greiðslur sem henni höfðu borist væru endanlegar. Af öllu framangreindu leiðir að ákvörðun áfrýjanda um að krefja stefndu um endurgreiðslu launa var bæði ólögmæt að efni til, þar sem hin undirliggjandi ákvörðun sem hún var reist á um að breyta umræddu viðmiði um árlega uppfærslu launa stefndu var sem slík ólögmæt, og jafnframt í andstöðu við meginreglur kröfuréttar um endurgreiðslu ofgreidds fjár.

55. Samkvæmt því sem að framan er rakið er fallist á kröfur stefndu um að viðurkennt verði að þær ákvarðanir áfrýjanda, sem málatilbúnaður stefndu beinist að séu ólögmætar. Að þessu virtu og þar sem ákvarðanirnar eru haldnar skýrum annmörkum að efni til sem snúa að lögmæti þeirra er ekki þörf á því að fjalla sérstaklega um kröfur stefndu um ógildingu sömu ákvarðana, eins og eðli þeirra og atvikum er háttað. Af sömu ástæðu er jafnframt ekki þörf á að leysa úr málatilbúnaði stefndu er beinist að ætluðum formannmörkum á töku þessara ákvarðana.

56. Eftir úrslitum máls þessa verður áfrýjanda gert að greiða málskostnað stefndu fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

1. Mál þetta dæma L-kvk-nf V. J-kvk-nf lögmaður, G-kk-nf S-kk-nf prófessor, H-kvk-nf F-kvk-nf prófessor, K-kk-nf B-kk-nf lögmaður og R-kk-nf R. S-kk-nf prófessor.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 11. júlí 2023. Áfrýjandi krefst sýknu af öllum kröfum stefndu og málskostnaðar fyrir héraðsdómi og Hæstarétti.

3. Stefnda krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar.

Ágreiningsefni

4. Ágreiningur aðila lýtur að ákvörðunum áfrýjanda sem vörðuðu laun stefndu og tilkynntar voru henni með bréfi 29. júní 2022. Í fyrsta lagi er um að ræða ákvörðun um að breyta viðmiði við árlega uppfærslu launa stefndu samkvæmt 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016 um dómstóla, sbr. lög nr. 79/2019 um breytingu á ýmsum lögum vegna brottfalls laga um kjararáð, nr. 130/2016, með síðari breytingum (launafyrirkomulag), í öðru lagi um að endurkrefja hana um hluta greiddra launa, samtals að fjárhæð 551.120 krónur, og í þriðja lagi um að lækka laun hennar fyrir júní 2022 sem leiddi til þess að laun hennar fyrir júní 2022 voru lækkuð úr 1.646.286 krónum í 1.612.112 krónur.

5. Með héraðsdómi 15. maí 2023 var fallist á aðalkröfur stefndu um ógildingu ákvarðana áfrýjanda.

6. Áfrýjunarleyfi í málinu til að áfrýja dómi héraðsdóms beint til Hæstaréttar var veitt 10. júlí 2023 með ákvörðun réttarins nr. 2023-73 á þeim grundvelli að dómur í því gæti haft fordæmisgildi, almenna þýðingu fyrir beitingu réttarreglna og verulega samfélagslega þýðingu að öðru leyti.

7. Með bréfi til dómsmálaráðuneytisins 11. júlí 2023 viku allir dómarar Hæstaréttar sæti í málinu. Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. laga nr. 50/2016 setur ráðherra dómara í Hæstarétt að fenginni tillögu nefndar sem starfar samkvæmt III. kafla laganna, ef allir hæstaréttardómarar eru vanhæfir. Að fengnum tillögum nefndarinnar voru varadómarar settir 20. júlí 2023 til að taka sæti í málinu.Atvik máls og sakarefni

8. Málsatvikum er skilmerkilega lýst í hinum áfrýjaða dómi og er ekki um þau deilt á meðal málsaðila.

9. Líkt og fram kemur í héraðsdómi er stefnda skipaður héraðsdómari við Héraðsdóm Reykjaness. Fjársýsla ríkisins sendi stefndu bréf 29. júní 2022 um launabreytingar samkvæmt lögum nr. 79/2019 og leiðréttingu á ofgreiddum launum. Í bréfinu var tilkynnt að í lögum nr. 79/2019 væri kveðið á um að laun þjóðkjörinna manna, ráðherra og tiltekinna embættismanna ríkisins skyldu taka breytingum 1. júlí ár hvert samkvæmt hlutfallslegri breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár sem Hagstofa Íslands reikni og birti fyrir 1. júlí ár hvert. Í ljós hefði komið að allt frá gildistöku laga nr. 79/2019 hefði viðmið við framkvæmd launahækkana samkvæmt lögunum verið launavísitala ríkisstarfsmanna í stað meðaltals reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár, eins og tilgreint væri í lögunum að miða skyldi við. Hefði þessi framkvæmd leitt til þess að laun stefndu hefðu hækkað umfram það viðmið sem tilgreint væri í lögunum. Í bréfinu voru launahækkanir frá gildistöku laganna raktar og hversu mikið laun hefðu átt að hækka. Þannig hefðu laun stefndu frá 1. maí 2019 hækkað um 6,3% en átt að hækka um 5,9%, frá 1. janúar 2020 um 6,3% en átt að hækka um 5,9%, frá 1. janúar 2021 um 3,4% en átt að hækka um 2,7% og frá 1. júlí 2021 um 6,2% en átt að hækka um 5,1%. Þá kom fram að þann 1. júlí 2022 og hér eftir myndu laun verða greidd samkvæmt réttum launataxta og taka breytingum í samræmi við það viðmið sem fram kæmi í lögum nr. 79/2019. Þeir sem væru á fyrirframgreiddum launum myndu fá hækkun 1. júlí 2022 í samræmi við það. Eftirágreidd laun 1. júlí 2022 yrðu einnig greidd í samræmi við rétt viðmið 1. júlí 2022, þannig að laun fyrir júnímánuð yrðu lægri en laun fyrir maímánuð. Enn fremur var tilkynnt að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði ákveðið að leiðrétta laun þeirra sem þessi framkvæmd ætti við um og falið Fjársýslu ríkisins að krefjast endurgreiðslu á ofgreiddum launum frá gildistöku laganna. Loks kom fram að ofgreidd laun stefndu hefðu verið 551.120 krónur og yrðu dregin af launum stefndu í jöfnum hlutum í 12 mánuði nema fram kæmi ósk um annað endurgreiðslutímabil.

10. Fjármála- og efnahagsráðuneytið sendi dómstólasýslunni jafnframt bréf 29. júní 2022 og upplýsti um að komið hefði í ljós að frá gildistöku laga nr. 79/2019 hefði launavísitala ríkisstarfsmanna verið notuð við framkvæmd launabreytinga en ekki það viðmið sem tilgreint væri í lögunum. Þætti ráðherra rétt að upplýsa dómstólasýsluna um þessa framkvæmd og viðbrögð ráðherra til að leiðrétta hana.

11. Dómarafélag Íslands sendi frá sér yfirlýsingu vegna málsins 1. júlí 2022 og mótmælti ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra. Vísað var meðal annars til þess að hún væri í andstöðu við gildandi lög um launakjör dómara og með henni væri vegið að rétti borgaranna til réttlátrar málsmeðferðar fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómstóli.

12. Sama dag sendi dómstólasýslan bréf til Fjársýslu ríkisins og Hagstofu Íslands þar sem mikilvægi sjálfstæðis dómstólanna var áréttað ásamt því að spurningum var beint til stofnananna. Bréfinu var svarað af hálfu Hagstofu Íslands 8. júlí 2022 en þar kemur fram að Hagstofan gefi mánaðarlega út launavísitölu samkvæmt lögum nr. 89/1989 um launavísitölu og birti í niðurbroti fyrir helstu hópa launafólks og launagreiðenda á grundvelli mánaðarlegra breytinga. Enn fremur birti Hagstofan einu sinni á ári meðaltal launa á ársgrundvelli fyrir helstu hópa launafólks og launagreiðenda auk þess að miðla upplýsingum um laun í einstökum störfum. Í því talnaefni séu einnig upplýsingar um meðaltal reglulegra launa ríkisstarfsmanna. Hagstofan birti ekki hlutfallslega breytingu á meðallaunum heldur einungis launastigið sjálft. Þá kemur fram að árleg útgáfa meðallauna sé bráðabirgðaútgáfa sem feli í sér að áður birtar tölur séu endurskoðaðar og reynslan hafi sýnt að endurskoðun skili oftast einungis lítils háttar breytingum. Í ljósi þess að ekki væri um að ræða lögbundna eða samningsbundna tölfræði hefði forgangsröðun verkefna ítrekað leitt til seinkunar á útgáfu. Í bréfinu kemur jafnframt meðal annars fram að það sé ekki hlutverk Hagstofunnar að velja viðmið sem tengist framkvæmd stjórnvaldsákvarðana, sbr. útreikninga Fjársýslunnar á launabreytingum tiltekinna hópa samkvæmt lögum nr. 79/2019. Þá vísaði Hagstofan til samskipta stofnunarinnar við fjármála- og efnahagsráðuneytið og Fjársýsluna í maí 2022 þar sem spurst var fyrir um opinbert talnaefni um breytingar á reglulegum launum ríkisstarfsmanna vegna laga nr. 79/2019. Í kjölfarið hefði átt sér stað samskipti þessara aðila um hagnýtingu opinbers talnaefnis Hagstofunnar en ekki sérvinnslu. Þar hefði komið fram sá skilningur Hagstofunnar að miða ætti við meðaltal reglulegra launa hjá starfsfólki ríkisins. Ekki kæmi fram í lagatexta hvort miða ætti við laun allra sem vinni hjá ríkinu eða einungis fullvinnandi starfsfólks. Hagstofan hefði mælt með því síðara þar sem líta mætti á að þar færi kjarni starfsmannahópsins hverju sinni og breytileiki sé því minni á milli ára í þeim hópi. Spurt hafi verið um áhrif vinnutímabreytinga hjá ríkisstarfsmönnum á mælingar á launatölfræðinni og Hagstofan bent á að meðallaun yrðu ekki fyrir áhrifum af styttingu vinnuvikunnar öfugt við launavísitölu sem endurspegli vinnutímastyttingu að hluta. Enn fremur hafi verið rætt um að koma upp nýju verklagi sem fæli í sér formlega fyrirspurn til Hagstofunnar um meðaltal reglulegra launa. Hagstofan hafi því ekki komið að ákvörðun útreikninga.

13. Fjársýslan svaraði erindi dómstólasýslunnar 11. júlí 2022. Í svarbréfinu kemur fram að mistök hafi komið í ljós við undirbúning launabreytinga ársins 2022. Framkvæmd þeirra sé á ábyrgð Fjársýslu ríkisins en útfærsla og túlkun sé sameiginlegt verkefni Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og Fjársýslunnar. Ekki hafi átt að notast við launavísitölu ríkisstarfsmanna líkt og gert hafi verið heldur meðaltal reglulegra launa starfsmanna ríkisins. Þá kemur fram að samkvæmt ráðleggingu Hagstofunnar hafi verið metið að meðaltal reglulegra launa fullvinnandi ríkisstarfsmanna endurspeglaði þennan hóp best.

14. Stjórn Dómarafélagsins sendi fjármála- og efnahagsráðherra bréf 5. júlí 2022 og mótmælti ákvörðun ráðuneytisins um einhliða og afturvirka skerðingu á kjörum dómara. Skorað var á ráðherra að draga ákvörðunina til baka en að öðrum kosti yrði félagsmönnum nauðugur sá kostur að leita réttar síns fyrir dómstólum.

15. Níu héraðsdómarar við Héraðsdóm Reykjaness, þar með talin stefnda, sendu bréf til Fjársýslu ríkisins 11. júlí 2022 þar sem fram kom að þau teldu ákvörðun um að krefjast endurgreiðslu launa ólögmæta enda hefðu þau tekið við þeim í góðri trú. Launagreiðandi gæti heldur ekki lækkað laun afturvirkt eins og gert hefði verið frá 1. júní 2022. Þá voru gerðar alvarlegar athugasemdir við meðferð málsins sem hefði ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, enda hefði ekki verið gætt andmælaréttar samkvæmt 13. gr. laganna.

16. Stefnda höfðaði í kjölfarið mál þetta 31. ágúst 2022.

Málsástæður aðila

Helstu málsástæður áfrýjanda

17. Áfrýjandi vísar til þess að ljóst sé af orðalagi 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, sem og af lögskýringargögnum, að það viðmið sem nota skuli við árlega launauppfærslu dómara og þar á meðal stefndu sé hlutfallsleg breyting á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár samkvæmt útreikningum Hagstofu Íslands. Áfrýjandi telur einsýnt að hvorki texti lagaákvæðisins sjálfs né fyrirliggjandi lögskýringargögn gefi svigrúm til mats á því hvert viðmiðið skuli vera.

18. Áfrýjandi byggir jafnframt á því að sú ákvörðun að leiðrétta fyrri útreikningsaðferð varðandi árlega launauppfærslu stefndu með því að fylgja 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun. Vísar áfrýjandi til þess að ákvörðunin hafi að öllu leyti verið samræmd og tekið til ótilgreinds fjölda einstaklinga sem falli undir það launafyrirkomulag sem fram kemur í ákvæðum laga nr. 79/2019. Með leiðréttingunni hafi þannig ekki verið kveðið einhliða á um rétt eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli og við slíka framkvæmd geti launþegar tæplega talist aðilar máls í skilningi stjórnsýslulaga. Áfrýjanda hafi borið skylda til að leiðrétta fyrri framkvæmd. Annað hefði verið andstætt skýrum lagafyrirmælum. Málefnalegar og lögmætar ástæður hafi þannig legið að baki ákvörðun áfrýjanda. Stjórnvöld taki margvíslegar ákvarðanir sem ekki teljist til stjórnvaldsákvarðana, þar á meðal stjórnvaldsfyrirmæli og ákvarðanir sem þau taki í málefnum starfsmanna sinna á grundvelli þeirra stjórnunarheimilda sem þau hafi. Þá geti það ekki á nokkurn hátt talist íþyngjandi í garð stefndu né annarra sem tilheyrðu þessum hópi að þurfa að sæta þeirri leiðréttingu að uppfærsla launa þeirra verði lögum samkvæmt. Réttmætar væntingar þessa hóps til launa geti aldrei staðið til annars en að fá greidd laun í samræmi við það sem kveðið var á um í 44. gr. laga nr. 50/2016.

19. Verði hins vegar komist að þeirri niðurstöðu að um stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða telur áfrýjandi engu að síður að ekki beri að ógilda ákvörðunina. Almennt hafi verið talið að þó að annmarkar kunni að vera á málsmeðferð við töku stjórnvaldsákvörðunar leiði það ekki sjálfkrafa til ógildingar hennar því að veigamikil sjónarmið kunni að vera fyrir hendi sem mæli gegn ógildingu. Eigi það við í þessu máli auk þess sem ákvörðunin snúi eingöngu að leiðréttingu í samræmi við ákvæði laga. Þá verði ekki séð að það hefði haft raunverulega þýðingu fyrir stefndu að njóta þeirra réttinda sem stjórnsýslulögin kveða á um í ljósi aðstæðna og atvika máls.

20. Þá vísar áfrýjandi til þess að verði talið að sú ákvörðun að leiðrétta viðmið við uppfærslu launa hafi falið í sér breytingu á stjórnsýsluframkvæmd sé ljóst að sú breyting sem hafi verið gerð við uppfærslu launa 1. júlí 2022 hafi verið innan ramma laganna og í alla staði málefnaleg.

21. Um þá ákvörðun að endurkrefja alla þá sem fengið höfðu ofgreidd laun vísar áfrýjandi til þess að það sé viðurkennd meginregla í íslenskum rétti að þeir sem fyrir mistök fái greidda fjármuni sem þeir eiga ekki rétt á lögum samkvæmt skuli endurgreiða þá. Þrátt fyrir að frá þeirri meginreglu séu ákveðnar undantekningar sé ekki óeðlilegt í ljósi aðstæðna og stöðu þess hóps sem um ræðir í málinu að gerðar séu ríkar kröfur til hans þegar kemur að réttindum og skyldum að þessu leyti. Krafa um endurgreiðslu hafi grundvallast á leiðréttingu á rangri framkvæmd þannig að laun stefndu og annarra sem eins var ástatt um yrðu rétt í samræmi við ákvæði laga.

22. Hvað varðar ákvörðun um leiðréttingu á útborgun launa 1. júlí 2022 fyrir júní 2022 bendir áfrýjandi á að réttur stefndu til launa fyrir júní 2022 hafi eðli máls samkvæmt átt að vera í samræmi við ákvæði 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. lög nr. 79/2019. Jafnræðis hafi því verið gætt við töku ákvörðunarinnar.

Helstu málsástæður stefndu

23. Stefnda byggir á því að ákvarðanir áfrýjanda sem deilt er um í málinu teljist til stjórnvaldsákvarðana sem haldnar séu nánar tilgreindum ógildingarannmörkum, bæði um form og efni. Jafnframt að jafnvel þótt ákvarðanirnar teldust ekki til eiginlegra stjórnvaldsákvarðana væru þær af sama toga og lytu óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar. Þá vísar stefnda til þess að hafi stjórnsýsluframkvæmd lengi tíðkast geti stjórnvald ekki breytt henni svo að íþyngjandi sé gagnvart stefndu á þeim grunni einum að málefnalegar ástæður búi þar að baki heldur verði að taka slíka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að þeir sem breytingin varðar geti gætt hagsmuna sinna. Þá mótmælir stefnda því að umræddar ákvarðanir áfrýjanda falli í flokk almennra stjórnunarheimilda stjórnvalda.

24. Stefnda segist hvorki hafa notið stöðu aðila við málsmeðferð þess né hafi lögbundinni aðferðafræði verið fylgt við töku þeirra ákvarðana sem deilt er um. Þá mótmælir stefnda því að engin ástæða sé til ógildingar þrátt fyrir annmarka á málsmeðferð og mótmælir því að það hefði ekki haft raunverulega þýðingu fyrir hana að koma að sínum sjónarmiðum. Stefnda mótmælir því enn fremur að ákvörðun um breytt viðmið við uppfærslu launa hennar hafi eingöngu snúið að leiðréttingu fyrri ákvörðunar í samræmi við ákvæði laga. Vísar stefnda til þess að í ljósi stjórnarskrárvarins sjálfstæðis dómstóla verði að gera þær kröfur til stjórnvalda, komi til álita að taka ákvarðanir sem hafi áhrif á launakjör dómara, að þær séu ekki teknar nema í kjölfar gagnsærrar, vandaðrar og tryggilegrar málsmeðferðar. Brot á mikilvægum málsmeðferðarreglum á borð við andmælareglu leiði að meginstefnu almennt til ógildingar nema augljóst megi telja að brotið hafi enga þýðingu getað haft en svo hátti ljóslega ekki til í tilviki stefndu. Stefnda vísar jafnframt til þess að ákvarðanirnar séu ólögmætar, án tillits til þess hvort þær teljist stjórnvaldsákvarðanir.

25. Stefnda telur það viðmið sem stuðst hafi verið við fram að síðustu launahækkun hennar samþýðanlegt efnislegu inntaki 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. lög nr. 79/2019, og rúmist innan greinarinnar. Þannig mæli mánaðarleg launavísitala, þar með talin launavísitala ríkisstarfsmanna, að sönnu breytingar á launum yfir tíma. Sá mælikvarði sem stuðst hafi verið við sé því ekki ósamþýðanlegur efni 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016 enda mæli hann breytingar á reglulegum launum starfsmanna ríkisins, út frá tímakaupi, fyrir næstliðið almanaksár. Því sé um að ræða lögmætan og málefnalegan mælikvarða sem rúmist innan lagaákvæðisins. Horfa verði til þess að á sviði stjórnsýsluréttar kunni sá skilningur sem mótast hafi í stjórnsýsluframkvæmd að hafa þýðingu við túlkun lagaákvæðis, einkum þegar stjórnsýsluframkvæmd er til hagsbóta fyrir borgarana. Hafi stjórnvöld túlkað lagaákvæði í samræmi við orðalag þess og lögskýringargögn geti þau almennt ekki breytt túlkun sinni síðar nema hún hafi reynst röng, til dæmis þegar henni hefur verið hnekkt af æðra stjórnvaldi eða dómstólum. Að öðrum kosti verði túlkun almennt ekki breytt nema á grundvelli laga. Stefnda mótmælir því að einsýnt sé að hvorki texti 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016 né fyrirliggjandi lögskýringargögn gefi svigrúm til mats á því hvert viðmiðið skuli vera.

26. Stefnda vísar jafnframt til þess að gæta verði að mikilvægi sjálfstæðis dómara í dómarastörfum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laga nr. 50/2016, sem endurspegli fyrirmæli 61. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. einnig ákvæði stjórnarskrár og Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 um rétt til réttlátrar málsmeðferðar fyrir sjálfstæðum og óvilhöllum dómi.

27. Stefnda byggir á því að reglur kröfuréttar standi endurheimtukröfu áfrýjanda í vegi enda atvik og aðstæður að baki kröfunni bersýnilega með þeim hætti að lög standi ekki til þess að henni verði komið við eftir reglum fjármunaréttar. Áfrýjandi hafi ekki sýnt fram á að stefndu hafi mátt vera ljóst að hún hafi fengið of háar greiðslur. Stefnda byggir jafnframt á því að áfrýjandi hafi sýnt af sér tómlæti. Þá standist ekki að sérsjónarmið gildi gagnvart stefndu sem dómara í þessu tilliti.

28. Varðandi ákvörðun áfrýjanda um að lækka laun stefndu fyrir júní 2022 með afturvirkum hætti vísar stefnda til sjónarmiða um óheimila afturvirka skerðingu sem brjóti gegn eignarrétti hennar og að lögin sjálf miði við að breytingar taki gildi 1. júlí 2022. Hins vegar fellst stefnda á að ekki hafi verið brotið gegn jafnræði þeirra sem fengu laun greidd eftir á gagnvart þeim sem fengu laun greidd fyrir fram.

Löggjöf

29. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 greinist ríkisvaldið í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald. Dómendur fara með dómsvaldið og fjallað er um það í V. kafla stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 59. gr. verður skipan dómsvaldsins ekki ákveðin nema með lögum. Í 60. gr. er kveðið á um að dómendur skeri úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Samkvæmt 61. gr. skulu dómendur í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögum og verður þeim ekki vikið úr embætti nema með dómi.

30. Í 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, segir að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 segir að í ákvæðinu sé mælt fyrir um að dómstólar skuli vera óháðir og óhlutdrægir en þetta sé einn mikilvægasti áskilnaðurinn í ákvæðinu og undirstaða þess að maður geti talist njóta réttlátrar málsmeðferðar fyrir dómstóli. Þegar tekið sé fram að dómstólar skuli vera óháðir væri einkanlega skírskotað til þess að dómstólar eigi að vera sjálfstæðir og ekki háðir öðrum þáttum ríkisvaldsins. Væri sjálfstæði þeirra gagnvart framkvæmdarvaldinu sérstaklega mikilvægt, bæði hvað varðaði skipunarvald framkvæmdarvaldsins yfir þeim, kjör sem dómendum væru tryggð og að dómendum verði ekki vikið úr starfi með stjórnvaldsákvörðun. Þá segir að sérstakur kafli stjórnarskrárinnar, V. kafli, fjalli um skipan dómsvaldsins og sé honum ætlað að tryggja sjálfstæði dómstólanna auk almennu reglunnar um þrískiptingu ríkisvaldsins í 2. gr. Þótt sjálfstæði dómstólanna birtist þannig í öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar þætti rétt að árétta þetta frumskilyrði í þessu ákvæði.

31. Ríkisstjórnin ákvað í janúar 2018 að skipa starfshóp um málefni kjararáðs. Í skýrslu hans 1. febrúar 2018 var áréttað að almennt væri viðurkennt að ákvörðun launa dómara og nokkurra annarra starfsgreina nyti sérstöðu vegna þess að tryggja þyrfti starfskjör og sjálfstæði þeirra gagnvart öðrum greinum ríkisvaldsins. Ein af helstu niðurstöðum starfshópsins var að leggja til að kjör dómara yrðu ákveðin í lögum með fastri fjárhæð. Hvað varðar uppfærslu launa var lagt til að miðað yrði við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna eins og það birtist í tölum Hagstofu Íslands fyrir næstliðið almanaksár. Í skýrslunni segir að starfshópurinn telji að sá mælikvarði við endurskoðun launa sem best eigi við sé launaþróun ríkisstarfsmanna og þá að notað sé launahugtakið regluleg laun samkvæmt skilgreiningu Hagstofu Íslands. Heildarlaun séu því marki brennd að þau feli í sér yfirvinnugreiðslur, sem séu útbreiddar á Íslandi og geti sveiflast á milli ára, án þess að laun þróist með almennum hætti að sama skapi. Grunnlaun séu einnig óheppilegur mælikvarði sökum þess að viðbótargreiðslur séu almennar og séu regluleg laun því besta kjaraviðmiðið af framangreindum þremur launahugtökum.

32. Með lögum nr. 60/2018 um brottfall laga um kjararáð, nr. 130/2016 með síðari breytingum, var kjararáð aflagt frá og með 1. júlí 2018. Í 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 60/2018 sagði að þrátt fyrir gildistöku þeirra skyldu allir þeir sem féllu undir úrskurðarvald kjararáðs halda fyrri launum þar til ný ákvörðun hefði verið tekin um laun og starfskjör þeirra. Ef það hefði ekki verið gert fyrir 1. maí 2019 skyldu laun þessara aðila taka breytingum í samræmi við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna eins og hún birtist í tölum Hagstofu Íslands fyrir næstliðið almanaksár.

33. Með lögum nr. 79/2019 var fyrirkomulagi launaákvarðana þeirra sem höfðu fallið undir úrskurðarvald kjararáðs breytt. Í greinargerð með frumvarpi til laganna kom fram að með þeim yrðu laun dómara, saksóknara, ráðherra, ráðuneytisstjóra, ríkissáttasemjara, seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra framvegis ákvörðuð í lögum með fastri krónutölufjárhæð. Þau yrðu síðan endurákvörðuð 1. júlí ár hvert miðað við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins.

34. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laganna kemur fram að nokkrum aðilum, meðal annars Dómarafélagi Íslands, hafi verið boðið að gera athugasemdir við frumvarpið. Dómarafélag Íslands skilaði umsögn um það til fjármála- og efnahagsráðuneytisins 20. júlí 2018, þar sem meðal annars var gerð athugasemd við það viðmið sem launabreytingar skyldu taka mið af. Bent var á að ekki væri vikið að því í lögskýringargögnum hvað nánar fælist í útreikningi þessa viðmiðs. Hvorki í lögum nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands og opinbera hagsýslugerð né í lögum nr. 89/1989 væri að finna nánari upplýsingar um útreikning þessa viðmiðs og rökstuðning fyrir því af hverju talið væri rökrétt að miða við það. Nauðsynlegt væri að skýra það nánar og jafnframt vísa til þess hvort forsendur útreikningsins gætu breyst og hvaða áhrif það hefði á launaákvarðanir þeirra hópa sem tengdir yrðu við þessa vísitölu. Dómarafélag Íslands áréttaði sjónarmið sín í umsögn um frumvarpið sem barst Alþingi 12. mars 2019.

35. Frumvarp til laga nr. 79/2019 var einnig birt í samráðsgátt stjórnvalda og skilaði Hagstofa Íslands umsögn 18. júlí 2018 til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þar kemur fram að Hagstofu Íslands þyki rétt að benda á að enginn lagalegur grundvöllur sé fyrir útreikningum á árlegum meðaltölum reglulegra launa ríkisstarfsmanna heldur séu þeir í samræmi við þær aðferðir sem Hagstofan ákvarði hverju sinni og þær geti breyst vegna betrumbóta á aðferðum eða gögnum. Jafnframt kemur fram að til þess að launabreytingar geti tekið gildi 1. maí verði Hagstofan að birta meðaltal næstliðins árs í tæka tíð. Sé horft til birtinga síðustu fimm ára hafi árleg meðallaun einungis tvisvar verið birt fyrir 1. maí.

36. Lög nr. 79/2019 voru samþykkt 18. júní 2019 og tóku þegar gildi. Með 9. gr. laganna voru gerðar breytingar á 44. gr. laga nr. 50/2016 sem fjallar um laun dómara. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að fyrrnefndu lögunum var vísað til 2. gr. stjórnarskrárinnar um að dómendur færu með dómsvaldið. Þá var vísað til þess að dómstólar ættu að vera sjálfstæðir enda hefðu þeir eftirlit með framkvæmdar- og löggjafarvaldinu, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar. Auk þess væri sjálfstæði dómara að nokkru leyti tryggt í 61. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt var áréttað að sjálfstæði dómstóla væri grundvallaratriði í réttarríki og kjör dómara þyrftu að vera nægilega góð til að tryggt yrði að þeir verði ekki öðrum háðir. Fram kom að sú framkvæmd að ákvarða kjör dómara í lögum með fastri krónutölufjárhæð væri lögð til þar sem ekki væri æskilegt að framkvæmdarvaldið kæmi að ákvörðun launa og starfskjara dómara vegna sjónarmiða um sjálfstæði þeirra. Lögð væri sú skylda á launagreiðanda að endurákvarða launin 1. júlí ár hvert til samræmis við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins og einnig gæti ráðherra starfsmannamála ákveðið að launin hækki 1. janúar ár hvert til samræmis við breytingu á meðaltali reglulegra launa ríkisstarfsmanna sem Hagstofan birti fyrir 1. júní ár hvert. Í 4. málslið 3. mgr. greinarinnar er kveðið á um að laun annarra héraðsdómara en dómstjóra og varadómstjóra nemi 1.410.328 krónum á mánuði og þar af skuli greiðsla fyrir yfirvinnu og álag sem starfinu fylgi nema 315.876 krónum.

Niðurstaða

37. Í hinum áfrýjaða dómi var fallist á aðalkröfur stefndu um ógildingu á ákvörðunum áfrýjanda, sem tilkynntar voru stefndu með bréfi Fjársýslu ríkisins 29. júní 2022, um að breyta viðmiði við árlega uppfærslu launa hennar, um að endurkrefja hana um ofgreidd laun og um að lækka laun hennar fyrir júní 2022. Fyrir héraðsdómi hafði stefnda uppi varakröfur um að viðurkennt yrði að allar framangreindar ákvarðanir væru ólögmætar. Í ljósi málatilbúnaðar aðila fyrir Hæstarétti og eðlis þeirra ákvarðana áfrýjanda sem kröfugerð hennar beinist að verður að líta svo á að krafa stefndu um að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur girði ekki fyrir að undir áfrýjun sé Hæstarétti fært að taka afstöðu til kröfugerðar stefndu fyrir héraðsdómi í heild sinni.

38. Þegar litið er til kröfugerðar og málatilbúnaðar stefndu snýst ágreiningur máls þessa í grundvallaratriðum um hvort fjármála- og efnahagsráðherra hafi að lögum verið heimilt að breyta viðmiði við uppfærslu árlegra launa hennar. Þá var stefnda á sama grundvelli krafin um endurgreiðslu ofgreiddra launa.

39. Mælt er fyrir um fasta krónutölufjárhæð launa dómara í 1.–3. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, eins og því ákvæði var breytt með 9. gr. laga nr. 79/2019. Í samræmi við þá löggjafarstefnu sem var mörkuð með þeim lögum, og rakin er að framan, hefur löggjafinn ákveðið að framkvæmdarvaldið skuli ekki koma að ákvörðun launa dómara í ljósi grundvallarreglna stjórnarskrárinnar um sjálfstæði dómstóla. Launakjör dómara ráðast því beint af lögum. Á hinn bóginn mælir 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, fyrir um tiltekið efnislegt viðmið við útreikning árlegra breytinga á fastri krónutölufjárhæð launa dómara á grundvelli ákvæðisins, en það hljóðar svo:

Laun skv. 1.–3. mgr. skulu taka breytingum 1. júlí ár hvert. Hagstofa Íslands reiknar og birtir fyrir 1. júní hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Við mat á launabreytingum aflar Hagstofan skýrslna og gagna sem hún telur nauðsynleg og gerir jafnframt eigin kjararannsóknir eftir því sem hún telur þörf á. Við launaafgreiðslu fyrir júlí uppfærir Fjársýsla ríkisins krónutölufjárhæð til samræmis við tölur Hagstofunnar.

40. Allt frá gildistöku 9. gr. laga nr. 79/2019 lagði áfrýjandi til grundvallar launavísitölu ríkisstarfsmanna við framkvæmd árlegrar breytingar á launum dómara. Með áðurnefndu bréfi Fjársýslu ríkisins til stefndu 29. júní 2022 var henni tilkynnt að uppfærsla á fjárhæð launa hefði frá gildistöku laga nr. 79/2019 byggst á röngu viðmiði. Frá 1. júlí 2022 yrðu launin „greidd samkvæmt réttum launataxta og taka breytingum í samræmi við það viðmið sem fram kemur í lögum nr. 79/2019“. Eftirágreidd laun 1. júlí 2022 yrðu einnig greidd í samræmi við rétt viðmið. Þá hefði fjármála- og efnahagsráðuneytið ákveðið að krefja alla þá sem hefðu fengið ofgreidd laun um endurgreiðslu á því sem hafði verið ofgreitt.

41. Fallist er á það með stefndu að breyting á þeirri stjórnsýsluframkvæmd sem mörkuð var af hálfu áfrýjanda við gildistöku laga nr. 79/2019 varð að samrýmast meginreglum stjórnsýsluréttar um heimildir stjórnvalda til að gera breytingar á stjórnsýsluframkvæmd sem eru íþyngjandi fyrir borgarana. Þá hefur það verulega þýðingu að stjórnsýsluframkvæmdin sneri að árlegum útreikningi til breytinga á launakjörum dómara. Eins og leiðir af athugasemdum við 8. gr. greinargerðar með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er varð að 70. gr. stjórnarskrárinnar, eru kjör sem dómendum skulu tryggð einn af efnisþáttum í mati á því hvort dómstólar teljist sjálfstæðir í störfum sínum í samræmi við kröfur stjórnarskrárinnar, sbr. dóm Hæstaréttar 9. desember 1999 í máli nr. 278/1999.

42. Samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar geta stjórnvöld almennt ekki breytt túlkun sinni á lagaákvæði sem liggur til grundvallar stjórnsýsluframkvæmd borgurunum í óhag nema hún hafi reynst röng, til dæmis þegar henni hefur verið hnekkt af æðra stjórnvaldi eða dómstólum. Í því sambandi er almennt viðurkennt að þegar stjórnvöld taka afstöðu til þess hvaða breytingar unnt er að gera á efni stjórnsýsluframkvæmdar verði þau meðal annars að líta til réttmætra væntinga málsaðila og taka tilhlýðilegt tillit til þeirra. Þá kann sá skilningur, sem mótast hefur í stjórnsýsluframkvæmd, að hafa þýðingu við túlkun lagaákvæðis. Þetta á einkum við þegar stjórnsýsluframkvæmd hefur verið til hagsbóta fyrir borgarana, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar 5. febrúar 1998 í máli nr. 224/1997 sem birtur er á bls. 536 í dómasafni réttarins 1998. Er þá horft til sjónarmiða um þrígreiningu ríkisvaldsins og þá einkum um stöðu framkvæmdarvaldsins gagnvart dómstólum. Framangreindar meginreglur stjórnsýsluréttar hafa jafnframt aukið vægi í máli þessu þar sem reynir á heimildir áfrýjanda til að gera breytingar á framkvæmd á útreikningi árlegra breytinga á launum dómara samkvæmt löggjafarfyrirkomulagi sem byggist á þeirri grunnforsendu að tryggja verður eins og kostur er sjálfstæði dómstóla gagnvart framkvæmdarvaldinu þegar kemur að ákvörðunum um launakjör dómenda.

43. Af framangreindu leiðir að áfrýjanda var ekki heimilt að víkja frá fyrri framkvæmd nema að sýnt hefði verið fram á að hún hefði bersýnilega verið í ósamræmi við gildandi lög.

44. Kemur þá næst til skoðunar hvort sú framkvæmd sem upphaflega var mörkuð við útreikning árlegrar breytingar á launum dómara hafi verið í bersýnilegu ósamræmi við 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019 eins og það ber að túlka í ljósi orðalags ákvæðisins, athugasemda greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/2019, og einnig að teknu tilliti til þeirra meginreglna stjórnsýsluréttar og sjónarmiða um sjálfstæði dómstóla sem að framan eru rakin.

45. Samkvæmt 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, skulu laun dómara taka breytingum í samræmi við „hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár“. Óumdeilt er að frá gildistöku laga nr. 79/2019 og allt til 1. júlí 2022 höfðu laun stefndu og annarra dómenda tekið breytingum árlega á grundvelli launavísitölu ríkisstarfsmanna.

46. Fyrir liggur bréf Fjársýslu ríkisins 14. júní 2022 til fjármála- og efnahagsráðuneytisins þar sem greint var frá því að Kjara- og mannauðssýsla ríkisins og Fjársýsla ríkisins hefðu „rýnt það verklag sem viðhaft [hafi] verið og framkvæmd laganna“. Vísað er til þess að fram til þessa hafi verið byggt á „vísitölu launa opinberra starfsmanna, ríkisstarfsmanna, meðaltali ársins og prósentubreytingum frá fyrra ári“. Í ljós hafi komið að um mistök hafi verið að ræða. Rétt hefði verið að miða við hlutfallslega breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár sem Hagstofan reikni og birti. Í bréfinu er síðan rakið upphaf þess verklags að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna sem rekja megi allt aftur til ársins 2019. Er þar vísað til fundargerðar af fundi Kjara- og mannauðssýslu ríkisins og launasviðs Fjársýslunnar frá 27. júní 2019 þar sem segi að „[laun] þeirra sem heyra undir lög nr. 130/2016 [taki] breytingum 1. júlí ár hvert, samkvæmt mati Hagstofu Íslands á breytingum launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Samkvæmt mati Hagstofunnar [hækki] laun þessi um 6,3% frá 01.07.2019.“ Þá segir í bréfi Fjársýslunnar til fjármála- og efnahagsráðuneytisins að „[hér] sé vísað í breytingu á mánaðarlegri launavísitölu helstu launþegahópa frá árinu 2015, þ.e. prósentuhækkun á milli áranna 2018 og 2019“. Síðan segir svo í bréfinu: „Í lögunum er ekki að finna nákvæma leiðsögn um nákvæmlega hvaða kvarða skuli miða við þegar launin taki breytingum. Hagstofan leggur til við Fjársýsluna að horft verði til meðaltals reglulegra launa fyrir fullvinnandi starfsfólk ríkisins.“

47. Samkvæmt þessu liggur fyrir að af hálfu áfrýjanda var í upphafi talið að við framkvæmd 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, hafi verið fært að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna. Á vormánuðum ársins 2022 hafi hins vegar sú afstaða breyst og Fjársýsla ríkisins þá talið að fyrra viðmið samræmdist ekki orðalagi lagaákvæðisins. Í bréfi Fjársýslunnar 14. júní 2022 til fjármála- og efnahagsráðuneytisins er þó jafnhliða viðurkennt að lögin væru ekki alls kostar skýr um þau viðmið sem miða skyldi við þegar árlegar breytingar væru reiknaðar. Í bréfinu er raunar að finna tillögu um að framvegis beri að miða við meðaltal reglulegra launa fyrir „fullvinnandi starfsfólk ríkisins“, án þess að séð verði að það viðmið eigi sér stoð í texta ákvæðisins frekar en að miða skuli við heildarhóp ríkisstarfsmanna.

48. Dómurinn fellst á það með stefndu að orðalag 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, útiloki ekki þá túlkun að við árlegan útreikning á hlutfallslegri breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið ár sé fært að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna. Af gögnum málsins má ráða að áfrýjandi hefur viðurkennt að orðalag ákvæðisins gefi nokkurt svigrúm til að velja á milli mismunandi túlkunarkosta. Af hálfu áfrýjanda hefur í þessu máli einnig verið viðurkennt að launavísitala ríkisstarfsmanna geti talist málefnalegur mælikvarði í þessu sambandi og því sé ekkert efnislega því til fyrirstöðu að árlegar breytingar á launum stefndu og annarra dómenda taki mið af því viðmiði eins og raunin var frá 1. júlí 2019 til 1. júlí 2022. Af þessari ástæðu er ekki fallist á það með áfrýjanda að það geti talist skýrt af orðalagi 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, að sú framkvæmd sem lögð hafði verið til grundvallar af hálfu stjórnvalda frá gildistöku síðarnefndu laganna og allt til 1. júlí 2022 hafi verið bersýnilega í ósamræmi við lög.

49. Þá verður heldur ekki ráðið af athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 79/2019 né þingmeðferð þess að löggjafinn hafi tekið sérstaka afstöðu til þess hvort heimilt væri að líta til launavísitölu ríkisstarfsmanna, sem Hagstofan ákveður á grundvelli laga nr. 89/1989, við mat á hlutfallslegri breytingu á meðaltali reglulegra launa starfsmanna ríkisins fyrir næstliðið almanaksár. Í því sambandi skiptir og máli að fyrir liggur að Hagstofan vakti sérstaka athygli fjármála- og efnahagsráðherra á því í aðdraganda setningar laga nr. 79/2019 að „enginn lagalegur grundvöllur [væri] fyrir útreikningum á árlegum meðaltölum reglulegra launa ríkisstarfsmanna heldur [væru] þeir í samræmi við þær aðferðir sem Hagstofan ákvarðar hverju sinni“. Bendir það og til þess að eins og útfærslu 9. gr. laga nr. 79/2019 er háttað hafi það verið afstaða Hagstofu Íslands að sá mælikvarði sem orðaður er í ákvæðinu eigi sér ekki beina skírskotun í gildandi lögum, en hafa ber í huga að stofnuninni er aftur á móti sérstaklega falið með 1. gr. fyrrgreindra laga nr. 89/1989 að reikna og birta mánaðarlega sérstaka launavísitölu.

50. Í ljósi þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin verður því ekki á það fallist að það val áfrýjanda í upphafi, að miða við launavísitölu ríkisstarfsmanna geti talist í bersýnilegu ósamræmi við texta laganna eða lögskýringargögn, enda er orðalag ákvæðisins um það viðmið sem lagt skal til grundvallar ekki skýrt. Í þessu sambandi skiptir og máli að upphafleg túlkun áfrýjanda á inntaki 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sbr. 9. gr. laga nr. 79/2019, var liður í þeirri stefnu og framkvæmd stjórnvalda að gera árlegar breytingar á launum dómara, sem sjálfstæðra handhafa ríkisvalds, með þeim hætti að tryggt yrði að sú breyting væri lögbundin en ekki háð mati framkvæmdarvaldsins. Umrædd breyting á stjórnsýsluframkvæmd var því ekki heimil að óbreyttum lögum samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar. Það er verkefni löggjafans að taka skýra afstöðu til þess hvort tilefni sé til að víkja frá því viðmiði til framtíðar, um launavísitölu ríkisstarfsmanna, sem lagt hafði verið til grundvallar allt frá gildistöku laga nr. 79/2019 til 1. júlí 2022.

51. Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða dómsins að sú ákvörðun áfrýjanda frá 29. júní 2022 að breyta því viðmiði sem lá til grundvallar árlegum útreikningi hlutfallslegrar breytingar á launum dómara hafi verið ólögmæt.

52. Hvað varðar kröfur stefndu er lúta að ákvörðunum áfrýjanda um endurgreiðslu hluta greiddra launa og um lækkun á launum stefndu fyrir júní 2022 er ljóst að þær sækja efni sitt og forsendur til lögmætis upphaflegrar ákvörðunar áfrýjanda um að breyta því viðmiði um árlega uppfærslu launa sem að framan hefur verið dæmd ólögmæt.

53. Hvað varðar sérstaklega ákvörðun áfrýjanda um að krefja stefndu um endurgreiðslu hluta launa frá gildistöku laga nr. 79/2019 fram að ákvörðun áfrýjanda er við það að bæta að fallist er á það með stefndu að við mat á lögmæti þeirrar ákvörðunar verði jafnframt að horfa til meginreglna kröfuréttar um endurgreiðslu ofgreidds fjár. Eins og leiðir af dómi Hæstaréttar frá 13. september 2007 í máli nr. 32/2007 gildir sú meginregla í íslenskum rétti að þeir sem fá fyrir mistök greidda peninga sem þeir eiga ekki rétt til skuli endurgreiða þá. Frá þessari reglu eru þó gerðar undantekningar eftir því hver atvik eru að ofgreiðslunni og endurkröfu hennar. Ber þá að horfa til þess hvort móttakandi greiðslu vissi eða mátti vita að greitt hefði verið án eða umfram skyldu, hvort greiðandi hafi gefið móttakanda ástæðu til að ætla að greiðslan væri endanleg, hvort greiðandi eða móttakandi verði frekar talinn bera ábyrgð á þeim mistökum sem leiddu til greiðslunnar og hvers eðlis krafan er sem um ræðir. Þegar um laun eða aðrar kröfur sem ætlaðar eru móttakanda til framfærslu er að ræða þarf jafnan meira til en endranær svo að fallist verði á endurgreiðslu.

54. Þegar litið er til framangreindra sjónarmiða kröfuréttar, að virtum atvikum máls þessa, verður talið ótvírætt að ekki hafi verið heimilt að krefja stefndu um endurgreiðslu launa ef á annað borð hefði verið talið að sú breyting á viðmiði við árlega uppfærslu launa hefði verið lögmæt. Í fyrsta lagi var um að ræða launagreiðslur sem nýttust stefndu til framfærslu og því ríkari kröfur en endranær gerðar til þess að lögmæt endurgreiðslukrafa gæti orðið virk. Í öðru lagi liggur fyrir að lög nr. 79/2019 tóku gildi 18. júní 2019 en það var ekki fyrr en í júní 2022, eða um þremur árum síðar, sem áfrýjandi komst að þeirri niðurstöðu að beita skyldi öðru viðmiði við uppfærslu launa en gert hafði verið frá gildistöku laganna. Af öllu því sem rakið hefur verið um fyrri framkvæmd stjórnvalda við breytingar á launum stefndu gat stefnda ekki hafa vitað eða mátt vita að áfrýjandi myndi telja að laun hennar hefðu ekki tekið breytingum samkvæmt lögmæltu viðmiði 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016. Í þriðja lagi var um að ræða launagreiðslu til dómara sem byggð var á föstu lögmæltu viðmiði er jafnframt var reist á löggjafarstefnu um að girða fyrir aðkomu framkvæmdarvaldsins að ákvörðunum um laun dómara. Er því ekki vafa undirorpið að stefnda hafi mátt líta svo á að þær greiðslur sem henni höfðu borist væru endanlegar. Af öllu framangreindu leiðir að ákvörðun áfrýjanda um að krefja stefndu um endurgreiðslu launa var bæði ólögmæt að efni til, þar sem hin undirliggjandi ákvörðun sem hún var reist á um að breyta umræddu viðmiði um árlega uppfærslu launa stefndu var sem slík ólögmæt, og jafnframt í andstöðu við meginreglur kröfuréttar um endurgreiðslu ofgreidds fjár.

55. Samkvæmt því sem að framan er rakið er fallist á kröfur stefndu um að viðurkennt verði að þær ákvarðanir áfrýjanda, sem málatilbúnaður stefndu beinist að séu ólögmætar. Að þessu virtu og þar sem ákvarðanirnar eru haldnar skýrum annmörkum að efni til sem snúa að lögmæti þeirra er ekki þörf á því að fjalla sérstaklega um kröfur stefndu um ógildingu sömu ákvarðana, eins og eðli þeirra og atvikum er háttað. Af sömu ástæðu er jafnframt ekki þörf á að leysa úr málatilbúnaði stefndu er beinist að ætluðum formannmörkum á töku þessara ákvarðana.

56. Eftir úrslitum máls þessa verður áfrýjanda gert að greiða málskostnað stefndu fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.Dómsorð:

Viðurkennt er að sú breyting áfrýjanda, íslenska ríkisins, á útreikningsaðferð við breytingu launa stefndu, Á-kvk-ef G-kvk-ef, samkvæmt 4. mgr. 44. gr. laga nr. 50/2016, sem stefndu var tilkynnt með bréfi Fjársýslu ríkisins 29. júní 2022, hafi verið ólögmæt.

Viðurkennt er að áfrýjanda hafi verið óheimilt að endurkrefja stefndu um hluta greiddra launa, samtals að fjárhæð 551.120 krónur, í samræmi við tilkynningu Fjársýslu ríkisins til hennar 29. júní 2022.

Viðurkennt er að lækkun launa stefndu fyrir júní 2022, með þeim hætti sem henni var tilkynnt með bréfi Fjársýslu ríkisins 29. júní 2022, sem leiddi til þess að laun stefndu fyrir júní 2022 lækkuðu úr 1.646.286 krónum í 1.612.112 krónur, hafi verið ólögmæt.

Ákvæði hins áfrýjaða dóms um málskostnað er staðfest.

Áfrýjandi greiði stefndu 1.500.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti. https://www.heradsdomstolar.is/default.aspx?pageid=347c3bb1-8926-11e5-80c6-005056bc6a40&id=33199be7-ae2a-4092-9f79-1a1eb5918359