354/2000

Starfsmenn T opnuðu fjórar bókasendingar til H í því skyni að nálgast vörureikninga svo að ákvarða mætti virðisaukaskatt af vörunni. H taldi T óheimilt að stunda reglubundna skoðun og opnun bókasendinga og gilti einu í hvaða tilgangi slík skoðun væri gerð. Áleit hann aðgerðirnar höggva að einkalífi sínu og tjáningarfrelsi. T taldi 45. gr. tollalaga hafa heimilað þá framkvæmd við tollmeðferð póstsendinga, sem um væri deilt, en þar væri kveðið á um að, tollgæslan mætti skoða og rannsaka allar vörur, sem fluttar væru til landsins. Hæstiréttur féllst á það með héraðsdómi, að í umdeildri tollmeðferð hefði ekki falist brot á 65. gr. eða 73. gr. stjórnarskrárinnar. Hins vegar var talið, að tollframkvæmdin hefði gengið í berhögg við einkalífsvernd stjórnarskrárinnar auk meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, en skattheimtusjónarmið hefðu aðallega ráðið henni. Fallist var á meginefni kröfu H og viðurkennt, að T hefði verið óheimilt að opna umdeildar bókasendingar á þann hátt sem gert var í þeim tilgangi einum að nálgast vörureikninga eða önnur gögn til ákvörðunar aðflutningsgjalda.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf B-kk-nf, M-kk-nf S-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 15. september 2000. Hann krefst þess aðallega, að viðurkennt verði með dómi, að stefnda hafi verið óheimilt að opna og skoða bókasendingar, sem honum bárust í pósti frá útlöndum samkvæmt fjórum póstaðflutningsskýrslum 1999, einni 10. júní, tveimur 26. júlí og hinni fjórðu 23. ágúst. Til vara krefst hann sams konar viðurkenningardóms um þær þrjár þessara bókasendinga, sem bárust frá ríkjum innan Evrópska efnahagssvæðisins og aðflutningsskýrslur 10. júní og 26. júlí 1999 tóku til. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Mál þetta varðar fjórar bókasendingar til áfrýjanda að utan sumarið 1999, eins og nánar greinir í héraðsdómi. Starfsmenn tollgæslunnar í Reykjavík opnuðu þær í því skyni að nálgast vörureikninga inni í sendingunum, svo að ákvarða mætti virðisaukaskatt sem hluta aðflutningsgjalda, áður en áfrýjanda var gert viðvart um þær. Ber stefndi því við, að þetta hafi verið gert á grundvelli 1. mgr. 45. gr. tollalaga nr. 55/1987, sbr. 1. mgr. 104. gr., og 1. mgr. 107. gr., sbr. lög nr. 69/1996 og nr. 81/1998, og reglugerðar nr. 310/1992 um tollmeðferð póstsendinga, sbr. nú reglugerð nr. 709/2000. Framkvæmdinni var hagað þannig, að allar póstsendingar til landsins af því tagi, sem hér um ræðir, komu á Póstmiðstöðina í Reykjavík, þar sem starfsmenn stefnda störfuðu. Eftir að þeir höfðu opnað sendingu og náð í vörureikning var henni lokað aftur með límbandi, sem merkt var tollgæslunni. Fjárhæð reikningsins var að svo búnu rituð utan á sendinguna, áður en starfsmenn við póstþjónustu fengu hana til meðferðar, svo að þeir gætu útfyllt póstaðflutningsskýrslu, sem var sett í vasa utan á pakkann. Hann var svo fluttur í hlutaðeigandi pósthús, þar sem viðtakandi gat vitjað hans og greitt lögboðin gjöld.

Áfrýjandi reisir málatilbúnað sinn einkum á því, að tollyfirvöldum hér á landi sé óheimilt að stunda reglubundna skoðun og opnun allra bókasendinga, sem berist í pósti frá útlöndum. Gildi einu í hvaða tilgangi slík skoðun sé gerð, hvort heldur sé til innheimtu virðisaukaskatts eða eftirlits með innflutningi. Tollyfirvöld geti í mesta lagi krafist opnunar bókasendinga við úrtaksathuganir eða annars, ef sérstök rök hnígi til þess. Áfrýjandi leggur ríka áherslu á hina persónulegu afstöðu, sem felist í vali manns á lesefni, og höggvi aðgerðir tollgæslunnar því að einkalífi hans og tjáningarfrelsi. Vegna þeirra sitji þeir, sem kaupi bækur frá útlöndum, heldur ekki við sama borð og aðrir, sem fái annan varning erlendis frá, svo sem blöð og tímarit.

Stefndi skírskotar til þess, að samkvæmt ótvíræðu ákvæði 45. gr. tollalaga megi tollgæslan skoða og rannsaka allar vörur, sem fluttar séu til landsins, þar á meðal póstsendingar til áfrýjanda. Sá háttur, sem almennt sé hafður á tollafgreiðslu póstsendinga vegna vörukaupa, sé mjög til hagræðis fyrir viðtakendur og tollgæsluna sjálfa og í engu andstæður ákvæðum stjórnarskrár, lögum eða reglugerðar nr. 310/1992. Miklu skipti, að starfsmenn stefnda séu að lögum bundir þagnarskyldu og hafi þessi framkvæmd eingöngu verið viðhöfð í þeim tilgangi að ná til vörureikninga inni í sendingunum og ljúka álagningu aðflutningsgjalda án þess að þurfa að kalla hvern og einn viðtakanda á vettvang áður. Sé þetta mjög til þess fallið að einfalda og flýta tollmeðferð þessara smásendinga, sem ekki beri tollverð utan á sér, og auka vöruflæði.

Eins og mál þetta liggur fyrir hefur áfrýjandi lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um kröfur sínar.

II.

Með skírskotun til forsendna héraðsdóms verður fallist á, að í umdeildri tollmeðferð bókasendinga til áfrýjanda á árinu 1999 hafi ekki falist brot á 65. gr. eða 73. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. og 11. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.

III.

Í 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar segir, að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu, sbr. 9. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Í 2. mgr. 71. gr. koma fram takmarkanir, sem setja má friðhelginni með dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild, og eru rannsóknir á póstsendingum meðal þess, sem til álita getur komið. Í 3. mgr. er svo veitt heimild til að takmarka á annan hátt með lögum friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu, ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra. Ótvírætt er, að lagaheimildir, sem um er rætt í þessum stjórnarskrárákvæðum, verða að vera skýlausar. Hugtakið friðhelgi einkalífs hefur verið skýrt svo, að í því felist fyrst og fremst réttur manns til að ráða yfir lífi sínu og líkama og til að njóta friðar um lífshætti sína og einkahagi auk þess sem tilfinningalíf og tilfinningasambönd við aðra njóti verndar, sbr. dóm Hæstaréttar 25. febrúar 1999, bls. 857 í dómasafni. Í athugasemdum með frumvarpi til stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 kom fram, að takmarkanir á þessum rétti fælust einkum í þvingunaraðgerðum, sem væru nauðsynlegar í þágu rannsóknar opinberra mála, en það væri þó ekki algilt.

Einkalíf manna nýtur einnig sambærilegrar verndar í 8. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu. Þar segir í 1. mgr., að sérhver maður eigi rétt til friðhelgi einkalífs síns, fjölskyldu, heimilis og bréfaskipta. Í 2. mgr. er svo kveðið á, að opinber stjórnvöld skuli eigi ganga á rétt þennan nema samkvæmt því, sem lög mæli fyrir um og nauðsyn beri til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis, almannaheilla eða efnalegrar farsældar þjóðarinnar til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra.

Enn segir í 1. mgr. 17. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, að enginn skuli þurfa að þola geðþótta- eða ólögmæta röskun á einkalífi, fjölskyldu, heimili eða bréfaskiptum né ólögmætar árásir á heiður eða mannorð sitt. Samkvæmt 2. mgr. skulu allir eiga rétt á lagavernd gegn slíkri röskun eða árásum. Þessi samningur hefur ekki lagagildi hér á landi, en hann var fullgiltur af Íslands hálfu 22. ágúst 1979, sbr. auglýsingu nr. 10 í C-deild Stjórnartíðinda 1979.

Eins og áður er fram komið hefur af hálfu stefnda verið talið, að 45. gr. tollalaga og þágildandi reglugerð nr. 310/1992 með síðari breytingum, sem sett var samkvæmt heimild í 107. gr. og 148. gr. laganna, hafi heimilað þá framkvæmd við tollmeðferð bókasendinga, sem áfrýjandi telur ekki standast. Með 1. mgr. 45. gr. tollalaga er tollgæslumönnum heimilað að skoða og rannsaka allar vörur, sem fluttar eru til landsins, hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að krefjast þess, að vörurnar séu fluttar í húsakynni tollgæslunnar eða á annan tiltekinn stað, þar sem tolleftirlit er framkvæmt, og þeim framvísað þar til skoðunar. Af hálfu stefnda hefur jafnframt verið vísað til 2. mgr. 33. gr. laga nr. 142/1996 um póstþjónustu, þar sem fram kemur sú undanþága frá ákvæði 1. mgr. 32. gr. laganna um póstleynd, að böggla frá útlöndum megi opna, ef nauðsynlegt er vegna ákvörðunar aðflutningsgjalda. Aðrar lokaðar póstsendingar má ekki samkvæmt ákvæðinu opna vegna ákvörðunar aðflutningsgjalda nema í viðurvist viðtakanda.

Í áðurnefndri reglugerð nr. 310/1992 segir í 1. mgr. 6. gr., að viðtakandi póstsendingar, sem tekin er til tollmeðferðar, skuli afhenda póststarfsmanni á hlutaðeigandi pósthúsi skriflega aðflutningsskýrslu ásamt vörureikningi og öðrum tollskjölum og skuli hann í skýrslunni veita upplýsingar um, hvaða vörur séu í sendingunni, verð þeirra, tollskrárnúmer, aðflutningsgjöld og önnur atriði. Í 2. mgr. 6. gr. er póststjórninni veitt heimild til að ákveða, að póststarfsmenn aðstoði viðtakendur póstsendinga við gerð aðflutningsskýrslu, ef þeir óska eftir því og greiða fyrir þóknun. Auk tollskýrslueyðublaðs E1 er póststjórninni heimilað að nota sérstakt tollskýrslueyðublað E3, sem fyllt skal út af póststarfsmönnum og sent viðtakanda til undirritunar. Þá segir jafnframt, að póststjórnin skuli að höfðu samráði við ríkistollstjóra ákveða, hvenær nota megi tollskýrslueyðublað E3. Ágreiningslaust er í málinu, að þetta eyðublað var notað við tollafgreiðslu umræddra bókasendinga til áfrýjanda og fyllt út af póststarfsmönnum, eftir að þeir höfðu fengið sendingarnar frá starfsmönnum stefnda með límbandi tollgæslunnar eftir opnun og áritun um verð utan á þær. Í reglugerðinni er hins vegar ekkert fjallað um meðferð póstsendinga að þessu leyti í höndum tollgæslunnar. Þar segir einungis í 1. mgr. 10. gr., að tolleftirlit með póstsendingum skuli miða að því að fyrirbyggja, að ákvæði laga um bann við innflutningi á vörum séu brotin, tryggja að lagaákvæði varðandi innflutningstakmarkanir séu virt og tollskyldar vörur séu færðar til tollafgreiðslu. Í 2. mgr. 10. gr. segir síðan, að tolleftirlit samkvæmt 1. mgr. skuli fara fram með úrtaksathugun og vali með tilliti til áhættuþátta. Nú gildir um tollmeðferð póstsendinga reglugerð nr. 709/2000, þar sem fram kemur í 13. gr. heimild fyrir póststarfsmann til að opna póstböggla að utan í viðurvist tollvarðar, ef það er gert til að afla vörureikninga til að byggja á útreikning aðflutningsgjalda. Er vísað til 2. mgr. 33. gr. laga nr. 142/1996 og ákvæða þeirra um þagnarskyldu póststarfsmanna.

Fram er komið, að erlend blöð og tímarit sættu áður sams konar tollmeðferð og bókasendingar frá útlöndum, en því var breytt með reglugerð nr. 336/1993 um innheimtu virðisaukaskatts af blöðum og tímaritum, sem send eru í áskrift erlendis frá í pósti. Þær sendingar eru ekki almennt opnaðar við komu og er póststjórninni heimilað í reglugerðinni að bera þessi blöð og tímarit út til viðtakenda án þess að krefja þá áður um greiðslu virðisaukaskatts.

IV.

Ótvírætt er, að stefndi hefur víðtæka heimild samkvæmt 1. mgr. 45. gr. tollalaga til að skoða og rannsaka hvers konar varning, sem til landsins er fluttur. Tilgangur tollmeðferðar innflutningsvara hlýtur annars vegar að vera sá að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning og hins vegar að tryggja rétta álagningu og skil aðflutningsgjalda lögum samkvæmt. Þessu valdi tollgæslunnar verða þó sett málefnaleg mörk, er dregin verða af ákvæðum stjórnarskrár og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar auk annarra laga um réttarstöðu borgaranna.

Af hálfu stefnda hefur hin umdeilda tollmeðferð á bókasendingum frá öðrum löndum einkum verið réttlætt með því, að ríka nauðsyn beri til skilvirkrar innheimtu virðisaukaskatts af innfluttum varningi, en virðisaukaskattur sé ein helsta tekjulind ríkissjóðs og varði örugg innheimta hans efnahagslega velsæld þjóðarinnar. Þá hefur stefndi lagt á það ríka áherslu, eins og áður greinir, að þessi tollframkvæmd sé viðtakendum sjálfum til mikils hagræðis. Hann heldur því ekki fram, að viðbúnaður gegn ólögmætum innflutningi hafi sérstaklega ráðið því, að rétt hafi þótt að opna reglubundið sérhverja þá póstsendingu að utan, sem ætla hafi mátt, að í væri tollskyldur varningur, og ekki bar með sér, hvert verðmæti hans væri. Fram er komið, að ekki sætir allur innflutningur til landsins sambærilegri tollmeðferð.

Af þessu er ljóst, að skattheimtusjónarmið hafa aðallega ráðið þeirri tollframkvæmd, sem hér um ræðir. Póstsendingar til manna hér á landi frá öðrum löndum falla undir ákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs og eiga viðtakendur þeirra að öðru jöfnu rétt á því, að aðrir menn fái ekki án þeirra samþykkis vitneskju um innihaldið. Afskipti af póstsendingum verða því að eiga sér skýra og óvíræða lagastoð og ríka réttlætingu. Engu skiptir, þótt mönnum kunni að falla slík framkvæmd og hér um ræðir misvel í geð og sumum standi á sama um hana. Aðferðin sem slík er til þess fallin að þrengja að friðhelgi einkalífs og nægir það ekki eitt út af fyrir sig, að starfsmenn við tollgæslu séu bundnir þagnarskyldu. Þótt stefndi hafi rúmar heimildir að lögum til skoðunar á innfluttum varningi hefur hann ekki sýnt fram á það við þessar aðstæður, að nauðsynlegt hafi verið að opna reglubundið og fyrirvaralaust póstsendingar að utan að viðtakendum fornspurðum til að ná því lögmæta markmiði að innheimta aðflutningsgjöld og ekki hafi verið kostur á öðrum aðferðum í því skyni.

Að öllu þessu virtu þykir stefndi með þeirri tollframkvæmd, sem áfrýjandi ber brigður á, hafa gengið í berhögg við einkalífsvernd stjórnarskrárinnar auk meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Hins vegar er ósannað, að bækur áfrýjanda í póstsendingunum fjórum sumarið 1999 hafi verið skoðaðar sérstaklega eða eitthvað skráð um efni þeirra.

Samkvæmt framansögðu verður aðalkrafa áfrýjanda tekin til greina þannig, að viðurkennt verður með dóminum, að stefnda hafi verið óheimilt að opna þær fjórar bókasendingar, sem mál þetta varðar, á þann hátt sem gert var og í þeim tilgangi einum að nálgast vörureikninga eða önnur gögn til þess að geta ákveðið aðflutningsgjöld.

Eftir þessum úrslitum þykir rétt, að stefndi greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og segir í dómsorði.

Dómsorð:

Stefnda, tollstjóranum í Reykjavík, var á árinu 1999 óheimilt að opna póstsendingar til áfrýjanda, H-kk-ef E-kk-ef, eina 10. júní, tvær 26. júlí og hina fjórðu 23. ágúst, á þann hátt sem gert var og í þeim tilgangi einum að ná í vörureikninga eða önnur gögn til þess að geta ákveðið aðflutningsgjöld.

Stefndi greiði áfrýjanda samtals 500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.