595/2015

Árið 2011 hafnaði T umsókn K um tekjutengdar greiðslur samkvæmt 8. gr. laga nr. 22/2006 um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna þar sem ekki væri uppfyllt það skilyrði 20. gr. laga nr. 158/2007, um breytingu á lögum nr. 22/2006, að sonur hans hefði greinst með alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða alvarlega fötlun 1. október 2007 eða síðar. Sama ár staðfesti úrskurðarnefnd fæðingar- og orlofsmála ákvörðun T. Í málinu gerði K ekki kröfu um ógildingu þessara stjórnvaldsúrlausna, heldur krafðist þess að T yrði dæmd til að inna af hendi fjárgreiðslu til sín sökum þess að ákvörðun stofnunarinnar hefði brotið gegn nánar greindum lagaákvæðum, þar á meðal fyrirmælum 1. mgr. 65. gr. og 1. og 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Í dómi Hæstaréttar kom fram að þótt dómstólar væru almennt til þess bærir á grundvelli 60. gr. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar að taka afstöðu til kröfu um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar væri að jafnaði ekki á valdi þeirra að taka ákvörðun, sem undir stjórnvald heyrði samkvæmt lögum, svo sem ráðið yrði af fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þó væru þau fyrirmæli því ekki til fyrirstöðu að dómstólar gætu kveðið á um athafnaskyldu stjórnvalds, svo sem skyldu til að inna af hendi greiðslu, að því tilskildu að stjórnvaldinu hefði verið falið að taka slíka ákvörðun á grundvelli laga þar sem ýmist væri ekki svigrúm til mats eða óumdeilt væri að ákvæði þeirra hefðu verið skýrð á tiltekinn hátt í framkvæmd. Talið var að 8. gr. laga nr. 22/2006 kvæði ekki á um skýlausan rétt foreldris til tekjutengdra greiðslna vegna alvarlegs og langvinns sjúkdóms eða alvarlegrar fötlunar barns og að ekki lægi fyrir í málinu hvernig ákvæðinu hefði verið beitt í framkvæmd. Fjárkröfur K væru allar reistar á því að hann ætti samkvæmt lögum rétt til tekjutengdra greiðslna úr hendi T í fimm mánuði á árinu 2011. Samkvæmt framansögðu var talið að dómstóla brysti vald til þess að taka kröfur K til greina. Var málinu því vísað sjálfkrafa frá héraðsdómi, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 9. september 2015 að fengnu áfrýjunarleyfi. Hann krefst þess að stefnda verði gert að greiða sér aðallega 737.193 krónur, til vara 657.195 krónur, en að því frágengnu 211.297 krónur, í öllum tilvikum með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 1. mars 2011 til greiðsludags. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, án tillits til gjafsóknar sem honum hefur verið veitt.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Sonur áfrýjanda, K-kk-nf L-kk-nf K-kk-nf, sem er fæddur 14. október 2005, er alvarlega fatlaður. Óumdeilt er að hann er algjörlega öðrum háður með hreyfifærni og flestar athafnir daglegs lífs og fellur því undir 1. fötlunarstig samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 22/2006 um greiðslur til foreldra langveikra eða alvarlega fatlaðra barna.

Á fyrsta aldursári K-kk-ef L-kk-ef kom í ljós að hann ætti við alvarlega fötlun að stríða. Samkvæmt vottorði barnalæknis við Fjórðungssjúkrahúsið á Akureyri, þar sem drengurinn býr ásamt foreldrum sínum, 15. ágúst 2006 var sjúkdómsgreining talin vera „blandnar sértækar þroskaraskanir“. Í vottorðinu sagði jafnframt: „Við níu mánaða aldur greinileg seinkun í hreyfiþroska, sem þá nam um 3-6 mánuðum, verið í stífum þjálfunum síðan en því miður ekki mikill árangur ennþá ... er ljóst að drengurinn þarf áfram á miklum þjálfunum að halda um ófyrirséða framtíð.“ Í vottorði sama læknis 24. janúar 2007 var meðal annars tekið fram um heilsufar drengsins: „Merki alvarlegrar þroskahömlunar nú komin í ljós betur en áður var.“ Í vottorði Greiningar- og ráðgjafarstöðvar ríkisins 15. mars 2011 sagði að K-kk-þgf L-kk-þgf hafi verið vísað á greiningarstöðina af lækninum í ágúst 2006 og hafi hann „þá gengist undir talsverðar rannsóknir án þess að ástæða þroskaseinkunarinnar hafi fundist.“ Félagsráðgjafi og þroskaþjálfi frá greiningarstöðinni hafi heimsótt fjölskylduna þremur mánuðum síðar. Sagði síðan í vottorðinu: „K-kk-nf L-kk-nf og fjölskylda komu á Greiningarstöð haustið 2007, nánar tiltekið dagana 29. október til 1. nóvember og þá fór fram fyrsta greining. Í þeirri heimsókn hitti fjölskyldan barnalækni, sjúkraþjálfara, sálfræðing, þroskaþjálfa og félagsráðgjafa. Í niðurstöðum athugunar kemur fram að drengurinn er með lága grunnvöðvaspennu, hreyfiþroskaröskun og þroskaseinkun. Við tveggja ára aldur er þroski hans á við þroska 6-7 mánaða barna.“

Að loknu fæðingarorlofi fóru foreldrar K-kk-ef L-kk-ef út á vinnumarkaðinn og drengurinn í daggæslu. Í aðilaskýrslu áfrýjanda fyrir héraðsdómi kom fram að það hafi gengið „alveg þokkalega en það eru samt svona alltaf reglulega frekar stuttar sjúkrahúsinnlagnir en svo gerist það þarna árið 2009 sem það verður svona algjör toppur í sjúkrahúsinnlögnum hjá drengnum.“ Í kjölfarið kvaðst áfrýjandi, sem er grunnskólakennari, hafa fengið launalaust leyfi frá vinnuveitenda sínum til að geta sinnt syni sínum.

Eftir að áfrýjandi hafði fengið greidda sjúkradagpeninga frá stéttarfélagi sínu í sex mánuði sótti hann til stefnda um fjárhagsaðstoð. Með bréfi stefnda 28. júní 2010 var áfrýjanda synjað um tekjutengdar greiðslur fyrir foreldra á vinnumarkaði samkvæmt 8. gr. laga nr. 22/2006 þar sem ekki væri uppfyllt það skilyrði að drengurinn hefði greinst með alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða alvarlega fötlun 1. október 2007 eða síðar. Hins vegar var fallist á að inna af hendi til áfrýjanda grunngreiðslur eftir 19. gr. laganna frá 1. ágúst 2010 til 28. febrúar 2011. Hann sótti síðan aftur um tekjutengdar greiðslur í stað grunngreiðslna 3. febrúar 2011 fyrir tímabilið frá 1. mars til 1. september það ár. Með bréfi 7. mars sama ár samþykkti stefndi að greiða áfrýjanda áfram grunngreiðslur, en hafnaði á sama grundvelli og áður umsókn hans um tekjutengdar greiðslur. Áfrýjandi kærði þá ákvörðun stefnda til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála sem staðfesti hana með úrskurði 8. september 2011.

II

Eins og lög nr. 22/2006 hljóðuðu upphaflega var í 1. mgr. 8. gr. kveðið á um að foreldri, sem legði niður launuð störf þegar barn þess greindist með alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða alvarlega fötlun, gæti átt sameiginlegan rétt á greiðslum með hinu foreldri barnsins. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna skyldi greiðsla til foreldris nema tiltekinni fjárhæð á mánuði og var þar aðeins gert ráð fyrir einni tegund greiðslna. Lögin öðluðust að stærstum hluta gildi 1. júlí 2006, sbr. 1. mgr. 19. gr. þeirra. Þar kom jafnframt fram að ákvæði laganna ættu almennt við um börn sem greinst hafi með alvarlega eða langvinna sjúkdóma eða alvarlega fötlun 1. janúar 2006 eða síðar.

Með lögum nr. 158/2007 voru gerðar verulegar breytingar á lögum nr. 22/2006. Samkvæmt 2. gr. síðarnefndu laganna er markmið þeirra eftir breytingarnar að tryggja foreldrum langveikra eða alvarlega fatlaðra barna fjárhagsaðstoð þegar þeir geta hvorki stundað vinnu né nám vegna sérstakrar umönnunar barna sinna, þar á meðal vegna þeirra bráðaaðstæðna sem upp koma þegar börn þeirra greinast með alvarlega og langvinna sjúkdóma eða alvarlega fötlun, enda verði vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila ekki við komið.

Ein helsta breytingin á lögum nr. 22/2006, sem gerð var með lögum nr. 158/2007, var að breyta því greiðslukerfi, sem á hafði verið komið, í þá veru að greina greiðslur til foreldris langveiks eða alvarlega fatlaðs barns í tvennt. Annars vegar svonefndar grunngreiðslur á grundvelli IV. kafla laga nr. 22/2006, sem eftir 1. mgr. 20. gr. þeirra skyldi nema fyrst um sinn 130.000 krónum á mánuði, enda væru uppfyllt skilyrði 19. gr., og hins vegar tekjutengdar greiðslur samkvæmt III. kafla laganna. Í 1. mgr. 8. gr. þeirra er kveðið á um að foreldri, sem leggur niður launað starf vegna þeirra bráðaaðstæðna sem upp koma þegar barn þess greinist með alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða alvarlega fötlun, geti átt sameiginlegan rétt á tekjutengdum greiðslum samkvæmt 1. mgr. 11. gr. í allt að þrjá mánuði með hinu foreldri barnsins samkvæmt mati stefnda, sem ráðherra hefur eftir 1. mgr. 5. gr. laganna ákveðið að skuli fara með framkvæmd þeirra, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 1277/2007. Í 1. málslið 2. mgr. 8. gr. laganna segir að foreldri geti átt rétt á tekjutengdum greiðslum samkvæmt 1. mgr. hafi það verið samfellt í sex mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en barnið greindist með alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða alvarlega fötlun samkvæmt vottorði sérfræðings þeirrar sérhæfðu greiningar- og meðferðarstofnunar sem veitir barninu þjónustu, foreldri leggi niður störf til að annast barnið meðan greiðslur standa yfir, barn þarfnist sérstakrar umönnunar foreldris, svo sem vegna innlagnar á sjúkrahús eða meðferðar í heimahúsi, enda verði ekki annarri vistunarþjónustu á vegum opinberra aðila við komið, og foreldri og barn eigi lögheimili hér á landi þann tíma sem greiðslur eru inntar af hendi. Jafnframt segir í 3. mgr. 8. gr. að heimilt sé að framlengja sameiginleg réttindi foreldra til tekjutengdra greiðslna samkvæmt 1. mgr. um allt að þrjá mánuði þegar barn þeirra þarfnast verulegrar umönnunar vegna mjög alvarlegs og langvinns sjúkdóms eða fötlunar. Eftir 1. mgr. 11. gr. laganna skulu tekjutengdar greiðslur til foreldris, sem er launamaður, nema 80 af hundraði meðaltals heildarlauna og skal miða við tólf mánaða tímabil sem hefst tveimur mánuðum áður en barnið greindist með alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða alvarlega fötlun.

Samkvæmt 20. gr. laga nr. 158/2007 öðluðust þau lög gildi 1. janúar 2008, en greiðslur skyldu koma til framkvæmda 1. mars 2008. Þó er svo fyrir mælt í 20. gr. að ákvæði III. kafla laga nr. 22/2006, þar á meðal 8. og 11. gr. þeirra, eigi við um foreldra barna, sem greinast með alvarlega og langvinna sjúkdóma eða alvarlega fötlun 1. október 2007 eða síðar, að undantekinni 28. gr., enda hafi barn greinst aftur með alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða ástand þess versnað vegna sjúkdóms eða fötlunar eftir 1. október 2007.

III

Eins og áður er rakið hafnaði stefndi 7. mars 2011 umsókn áfrýjanda um tekjutengdar greiðslur samkvæmt 8. gr. laga nr. 22/2006 þar sem ekki væri uppfyllt það skilyrði 20. gr. laga nr. 158/2007 að sonur hans hefði greinst með alvarlegan og langvinnan sjúkdóm eða alvarlega fötlun 1. október 2007 eða síðar. Áfrýjandi kærði þessa ákvörðun stefnda til úrskurðarnefndar fæðingar- og foreldraorlofsmála sem staðfesti hana með úrskurði 8. september 2011. Í máli þessu gerir áfrýjandi ekki kröfu um ógildingu þessara stjórnvaldsúrlausna, heldur krefst hann þess að stefndi verði dæmdur til að inna af hendi fjárgreiðslu til sín sökum þess að ákvörðun hans hafi brotið gegn nánar greindum lagaákvæðum, þar á meðal fyrirmælum 1. mgr. 65. gr. og 1. og 3. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.

Þótt dómstólar séu almennt til þess bærir á grundvelli 60. gr. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar að taka afstöðu til kröfu um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar er að jafnaði ekki á valdi þeirra að taka ákvörðun, sem undir stjórnvald heyrir samkvæmt lögum, svo sem ráðið verður af fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þó eru þau fyrirmæli því ekki til fyrirstöðu að dómstólar geti kveðið á um athafnaskyldu stjórnvalds, svo sem skyldu til að inna af hendi greiðslu, að því tilskildu að stjórnvaldinu hafi verið falið að taka slíka ákvörðun á grundvelli laga þar sem ýmist er ekki svigrúm til mats eða óumdeilt er að ákvæði þeirra hafi verið skýrð á tiltekinn hátt í framkvæmd.

Í 8. gr. laga nr. 22/2006 er ekki kveðið á um skýlausan rétt foreldris til tekjutengdra greiðslna vegna alvarlegs og langvinns sjúkdóms eða alvarlegrar fötlunar barns, heldur að foreldri geti að ákveðnum skilyrðum uppfylltum átt rétt á slíkum greiðslum í allt að sex mánuði samkvæmt mati stefnda. Ekki nýtur við í málinu neinna gagna um hvernig þessum matskenndu lagaákvæðum hefur verið beitt í framkvæmd.

Fjárkröfur áfrýjanda eru allar reistar á því að hann eigi samkvæmt lögum rétt til tekjutengdra greiðslna úr hendi stefnda í fimm mánuði á árinu 2011. Samkvæmt framansögðu brestur dómstóla vald til þess að taka kröfur áfrýjanda til greina. Þegar af þeirri ástæðu verður málinu vísað sjálfkrafa frá héraðsdómi, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Rétt er að málskostnaður falli niður á báðum dómstigum.

Ekki verður hreyft við fjárhæð gjafsóknarkostnaðar í héraði, en um gjafsóknarkostnað áfrýjanda fyrir Hæstarétti fer eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Máli þessu er vísað frá héraðsdómi.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður áfrýjanda, K-kk-ef J-kk-ef, greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans í héraði, 800.000 krónur, og lögmanns hans fyrir Hæstarétti, 800.000 krónur.