579/2010

Með ákvörðun 29. janúar 2010 synjaði umhverfisráðherra að staðfesta hluta aðalskipulags Flóahrepps 20062018 í fyrrum Villingaholtshreppi sem varðaði Urriðafossvirkjun. Ráðherra reisti synjun sína um staðfestingu á því að greiðsla Landsvirkjunar á viðbótarkostnaði sveitarfélagsins við gerð aðalskipulagsins vegna virkjunarinnar hafi verið andstæð ákvæðum þágildandi skipulags- og byggingarlaga 73/1997. F höfðaði mál og krafðist ógildingar á þeirri ákvörðun umhverfisráðherra. Í málinu greindi aðila á um hvort að í 2. og 3. mgr. 19. gr. fyrrgreindra laga hafi falist heimild til þess að synja staðfestingu aðalskipulags að hluta eða hvort lokaorð málsgreinarinnar hafi aðeins átt við um frestun staðfestingar. Hæstiréttur vísaði til þess að samkvæmt 16. gr. laga nr. 73/1997 skyldi í aðalskipulagi fjallað um allt land innan sveitarfélags. Hvergi hafi verið í lögunum að finna heimild til þess að undanskilja ákveðin svæði innan sveitafélags aðalskipulagi. Í 1. og 2. mgr. 20. gr. hafi á hinn bóginn verið að finna þrönga heimild til að fresta gerð aðalskipulagsáætlunar fyrir ákveðið svæði um tilgreindan tíma. Mikilvæg réttaröryggissjónarmið væru að baki því að setja heimildum stjórnvalda til að halda landsvæðum utan aðalskipulags þröng mörk, bæði hvað varðar forsendur slíkra ákvarðana og tímalengd þeirra, enda gæti í þeim falist að þungbær höft væru í reynd lögð á nýtingu viðkomandi svæðis. Yrði að skýra 2. og 3. mgr. 19. gr. laga nr. 73/1997 með hliðsjón af  framangreindum ákvæðum þannig að ráðherra væri ekki heimilt að synja um staðfestingu aðalskipulags að hluta. Vísað var til 3. og 4. tl. 34. gr. laganna um greiðslu kostnaðar við gerð aðalskipulags og talið að af þessum ákvæðum og ákvæði 1. mgr. 23. gr. laganna yrði ekki leidd sú niðurstaða að framkvæmdaraðili gæti í engum öðrum tilvikum en greindi í 1. mgr. 23. gr. tekið þátt í kostnaði af gerð skipulags svo fremi sem slík greiðsluþátttaka gengi ekki gegn markmiðum laganna þannig að réttaröryggi í meðferð skipulagsmála yrði tryggt. Í þeim efnum byggði íslenska ríkið á því að ekki væri unnt að leggja til grundvallar að aðalskipulagið hefði gert ráð fyrir Urriðafossvirkjun ef ákvæði um greiðsluþátttöku Landsvirkjunar vegna gerðar aðalskipulagsins hefði ekki verið fyrir hendi. Ekki var fallist á þetta og talið að umrætt ákvæði hefði ekki haft áhrif á hvort gert yrði ráð fyrir virkjun í aðalskipulagi F fyrir fyrrum Villingaholtshrepp. Var því fallist á kröfu F um að ógilda ákvörðun ráðherra.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og J-kk-nf S-kk-nf G-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 7. október 2010. Hann krefst aðallega sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en til vara að málskostnaður á báðum dómstigum verði felldur niður.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Á fundi 4. desember 2008 samþykkti sveitarstjórn stefnda tillögu að aðalskipulagi Flóahrepps í fyrrum Villingaholtshreppi 2006-2018, en sá hreppur var vegna sameiningar við aðra hreppa orðinn hluti stefnda. Stefndi sendi Skipulagsstofnun tillöguna til afgreiðslu 2. janúar 2009 með vísan til 5. mgr. 18. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Með vísan til 19. gr. laganna sendi Skipulagsstofnun umhverfisráðherra tillöguna til staðfestingar 4. mars 2009. Stofnunin taldi að tillagan uppfyllti form- og efniskröfur skipulags- og byggingarlaga, en benti þó á að úrskurður samgönguráðuneytisins 20. ágúst 2008 væri til umfjöllunar hjá umboðsmanni Alþingis. Með úrskurðinum hafði ráðuneytið hafnað kröfu um að samkomulag stefnda og Landsvirkjunar 19. júlí 2007 „um mál er varða byggingu og rekstur Urriðafossvirkjunar vegna aðalskipulags sveitarfélagsins“ yrði lýst ógilt eða ólögmætt. Taldi Skipulagsstofnun æskilegt að niðurstaða umboðsmanns lægi fyrir áður en aðalskipulagið yrði staðfest.

Að fengnu áliti umboðsmanns Alþingis 24. mars 2009 ákvað samgönguráðuneytið að verða við kröfu kæranda um að endurupptaka áðurnefndan úrskurð. Kvað ráðuneytið upp úrskurð á ný 31. ágúst 2009. Með honum var 6. gr. fyrrnefnds samkomulags lýst ólögmæt, en kröfum kæranda varðandi ógildi eða ólögmæti samkomulagsins hafnað að öðru leyti. Í 1. mgr. þeirrar greinar samkomulagsins sem samgönguráðuneytið taldi ólögmæta í úrskurði sínum var kveðið á um að Landsvirkjun skyldi greiða allan kostnað af gerð deiliskipulags af virkjunarsvæðinu, en 2. mgr. greinarinnar var svohljóðandi: „Aðilum er ljóst að umsvif og álag á sveitarstjórn mun fyrirsjáanlega aukast vegna vinnu við fyrirliggjandi skipulagsbreytingu. Samkomulag er um að Landsvirkjun bæti sveitarfélaginu að fullu kostnað sem það kann að verða fyrir við aðal- og deiliskipulagsvinnu vegna virkjunarinnar.“ Landsvirkjun og stefndi gerðu 29. september 2009 viðauka við samkomulagið frá 19. júlí 2007 þar sem fyrrnefnd 6. gr. var felld niður og samið um nýja grein í hennar stað. Þá var kveðið á um að greiðslur sem Landsvirkjun hefði innt af hendi til stefnda vegna skipulagsvinnu á grundvelli greinarinnar skyldu endurgreiddar. Því til samræmis endurgreiddi stefndi Landsvirkjun 6.552.662 krónur 20. október 2009.

Með bréfi 29. janúar 2010 tók umhverfisráðherra afstöðu til tillögu Skipulagsstofnunar um staðfestingu á fyrrgreindu aðalskipulagi stefnda. Í bréfinu voru málavextir raktir og sérstaklega vísað til fyrrnefnds ákvæðis 2. mgr. 6. gr. samkomulags stefnda og Landsvirkjunar 19. júlí 2007. Ráðherra rakti síðan ákvæði 3. og 4. töluliðs 34. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga. Taldi hann að samkvæmt þeim ákvæðum væri ekki gert ráð fyrir öðru en að kostnaður vegna aðalskipulags yrði greiddur úr sveitarsjóði eða Skipulagssjóði. Þessi lagaafmörkun leiddi til þess að mati ráðuneytisins að sveitarstjórn hefði ekki haft heimild til að semja við aðra en Skipulagssjóð um greiðslu kostnaðar vegna aðalskipulags. Gerð og samþykkt aðalskipulags Flóahrepps 2006-2018 hefði því grundvallast á ólögmætum forsendum, sem væru andstæðar fyrirmælum 34. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga og þeim réttaröryggissjónarmiðum sem byggju að baki laganna og vísaði ráðherra um það til 1. gr. þeirra. Á grundvelli þessa taldi ráðherra að synja bæri staðfestingar þeim hluta aðalskipulags stefnda er varðaði Urriðafossvirkjun. Í ljósi meðalhófssjónarmiða yrðu aðrir hlutar aðalskipulagsins staðfestir þegar sveitarstjórn hefði sent ráðuneytinu nýja skipulagsuppdrætti í samræmi við þá ákvörðun að synja staðfestingar þeim hluta skipulagsins er varðaði Urriðafossvirkjun. Í máli þessu leitar stefndi ógildingar á þessari ákvörðun umhverfisráðherra. Málavöxtum er öðru leyti lýst í hinum áfrýjaða dómi.

II

Stefndi byggir á því að umhverfisráðherra hafi ekki haft lagaheimild til að synja staðfestingar á hluta aðalskipulags stefnda í fyrrum Villingaholtshreppi. Samkvæmt 2. mgr. 19. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga skyldi Skipulagsstofnun innan fjögurra vikna frá því að tillaga barst henni „gera tillögu til ráðherra um staðfestingu aðalskipulagsins, synjun eða frestun á staðfestingu að öllu leyti eða að hluta.“ Greinir aðila á um hvort í þessu orðalagi, og hliðstæðu orðalagi 3. mgr. greinarinnar, hafi falist heimild til þess að synja staðfestingu aðalskipulags að hluta eða hvort lokaorð málsgreinarinnar hafi aðeins átt við um frestun staðfestingar.

Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laganna skyldi í aðalskipulagi fjallað um allt land innan marka sveitarfélags. Hvergi var í lögunum að finna heimild til þess að undanskilja ákveðin svæði innan sveitarfélags aðalskipulagi. Í 1. mgr. 20. gr. laganna var hins vegar þröng heimild til handa sveitarstjórn, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og með samþykki ráðherra, að fresta um ákveðið árabil, þó ekki lengur en fjögur ár í senn, gerð aðalskipulagsáætlunar fyrir ákveðið svæði. Þá gat ráðherra samkvæmt 2. mgr. sömu greinar að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar frestað, þó ekki lengur en fjögur ár í senn, staðfestingu á aðalskipulagi fyrir ákveðið landsvæði ef nauðsyn þætti til að samræma betur skipulagsálætlanir aðliggjandi sveitarfélaga. Mikilvæg réttaröryggissjónarmið eru að baki því að setja heimildum stjórnvalda til að halda landsvæðum utan aðalskipulags þröng mörk, bæði hvað varðar forsendur slíkra ákvarðana og tímalengd þeirra, enda getur í þeim falist að þungbær höft séu í reynd lögð á nýtingu viðkomandi svæðis. Verður að skýra 2. og 3. mgr. 19. gr. laganna með hliðsjón af þessum ákvæðum þannig að ráðherra hafi ekki verið heimilt að synja um staðfestingu aðalskipulags að hluta.

Í áðurnefndu bréfi 29. janúar 2010 vísaði ráðherra sérstaklega til 2. mgr. 6. gr. samkomulags stefnda og Landsvirkjunar 19. júlí 2007 og reisti synjun sína um staðfestingu á því að greiðsla Landsvirkjunar á viðbótarkostnaði sveitarfélagsins við gerð aðalskipulagsins vegna virkjunarinnar hafi verið andstæð ákvæðum skipulags- og byggingarlaga. Áfrýjandi tekur sérstaklega fram í málatilbúnaði sínum að við ákvörðun ráðherra hafi ekki verið vísað til hæfis sveitarstjórnarmanna vegna greiðslu samkvæmt þessu ákvæði eða hvaða áhrif aðrar greiðslur samkvæmt samkomulaginu hefðu haft á ákvarðanir stefnda. Hæfi sveitarstjórnarmanna og önnur ákvæði samkomulagsins en 2. mgr. 6. gr. eru því ekki til umfjöllunar í málinu. Áfrýjandi reisir málatilbúnað sinn á hinn bóginn á því að sé litið til umrædds ákvæðis 2. mgr. 6. gr. samkomulagsins sé engan veginn girt fyrir að með því hafi verið farið á svig við markmið og kröfur laganna um réttaröryggi við undirbúning og ákvarðanir stefnda vegna aðalskipulagsins. Þannig sé ekki unnt að leggja til grundvallar að aðalskipulagið hefði gert ráð fyrir Urriðafossvirkjun ef umræddu ákvæði 6. gr. samkomulagsins hefði ekki verið til að dreifa.

Við úrlausn málsins verður litið til þess að undirbúningur að Urriðafossvirkjun hefur staðið yfir um langt árabil og hafa sveitarstjórnir fyrrum Villingaholtshrepps, stefnda og annarra sveitarfélaga, er land eiga að áhrifasvæði virkjunarinnar, átt þar hlut að máli. Þannig úrskurðaði umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum virkjunarinnar 27. apríl 2004. Gert er ráð fyrir virkjuninni í staðfestu aðalskipulagi annarra sveitarféaga sem eiga í hlut, en það eru aðalskipulag Ásahrepps, staðfest 4. júlí 2003, fyrrum Holta- og Landsveitar, staðfest 4. júlí 2003 og Skeiða- og Gnúpverjahrepps, staðfest 6. apríl 2006. Stefnda bar samkvæmt 3. mgr. 16. gr. laganna við gerð aðalskipulags síns að gæta samræmis við skipulagsáætlanir aðliggjandi sveitarfélaga. Í umræddu ákvæði er aðeins kveðið á um endurgreiðslu Landsvirkjunar á viðbótarkostnaði sveitarfélagsins vegna virkjunarinnar við gerð aðalskipulagsins og til þess er að líta að umræddur viðbótarkostnaður, samtals 6.552.662 krónur, hlýtur í þessu samhengi að teljast óverulegur. Þegar litið er til alls þessa er hafið yfir vafa að umrætt ákvæði hefur ekki haft áhrif á hvort gert yrði ráð fyrir virkjuninni í aðalskipulagi stefnda fyrir fyrrum Villingaholtshrepp. Að þessu gættu en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

Áfrýjanda verður gert að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, íslenska ríkið, greiði stefnda, Flóahreppi, 700.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.