371/2005

Vorið 2001 fékk S ehf. almennt veiðileyfi fyrir fiskiskip, sem félagið gerði síðan út til veiða. Beindust þær einkum að því að afla löngu og keilu, en veiðar í þeim tegundum sættu þá ekki takmörkun á leyfilegum heildarafla samkvæmt 3. gr. laga nr. 38/1990. Þrátt fyrir tillögu Hafrannsóknarstofnunarinnar um að heildarafli þessara tegunda yrði takmarkaður fyrir fiskveiðiárið 2001/2002 var með reglugerð, sem gefin var út 5. júní 2001, ákveðið að veiðar í þeim skyldu ekki háðar slíkri takmörkun. Hinn 16. ágúst 2001 var gefin út ný reglugerð um leyfilegan heildarafla á fiskveiðiárinu og náði takmörkun á heildarafla botnfisktegunda samkvæmt henni m.a. til löngu og keilu. Þá var þar kveðið á um að úthlutun aflahlutdeildar í þessum tegundum skyldi taka mið af veiðireynslu á tímabilinu 1. júní 1998 til 31. maí 2001. Við þá úthlutun fékk S ehf. enga aflahlutdeild í sinn hlut þar sem veiðireynsla þess í júní til ágúst 2001 féll utan viðmiðunartímabilsins. Krafðist félagið viðurkenningar á bótaskyldu Í af þessu tilefni og byggði m.a. á því að ekki hefði verið staðið rétt að setningu reglugerðarinnar. Ekki var fallist á að ákvæði 2. mgr. 3. gr. laganna, þar sem kveðið er á um að heildarafli fyrir komandi fiskveiðiár skuli ákveðinn fyrir 1. ágúst ár hvert, hafi staðið í vegi fyrir því að í reglugerðinni yrði kveðið á um takmörkun á heildarafla í löngu og keilu. Á hinn bóginn var talið að leggja bæri þann skilning í 1. mgr. 8. gr. laganna að við ákvörðun viðmiðunartímabils við úthlutun aflahlutdeildar í þessum tegundum hefði þurft að taka mið af þremur síðustu árum fyrir setningu umræddrar reglugerðar. Ákvæði hennar um lok viðmiðunartímabilsins var því talið stangast á við umrætt ákvæði og bótaskylda Í á tjóni S ehf. viðurkennd vegna úthlutunar aflahlutdeildar í löngu og keilu á grundvelli veiðireynslu félagsins frá 1. júní til 16. ágúst 2001.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf C-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og M-kk-nf S-kk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 16. ágúst 2005 og krefst sýknu af kröfu gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði héraðsdómi 21. september 2005. Hann krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms að öðru leyti en því að honum verði dæmdur hærri málskostnaður en þar var gert. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Gagnáfrýjandi fékk um vorið 2001 almennt veiðileyfi samkvæmt 4. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða með áorðnum breytingum fyrir fiskiskip sitt, Síldey NS 25, og var skipið síðan gert út til veiða. Kveður gagnáfrýjandi þær einkum hafa beinst að því að afla löngu og keilu, en veiðar á þeim fisktegundum hafi þá ekki sætt takmörkun á leyfilegum heildarafla samkvæmt 3. gr. laga nr. 38/1990 og því ekki verið úthlutað aflahlutdeild í þeim til einstakra skipa, sbr. 2. mgr. 7. gr. sömu laga. Landaði skipið eftir það tvisvar afla fram til loka yfirstandandi fiskveiðiárs 31. ágúst 2001. Kveður gagnáfrýjandi aflann einkum hafa verið löngu og keilu, en meðafli hafi fengist í öðrum botnfisktegundum, þar með talið tegundum, sem háðar voru aflamarki. Hafi gagnáfrýjandi leigt aflamark vegna þeirra.

Sjávarútvegsráðherra gaf út 5. júní 2001 reglugerð nr. 416/2001 um leyfilegan heildarafla á fiskveiðiárinu 2001/2002. Með henni var ákveðinn leyfilegur heildarafli á tímabilinu á fimmtán tegundum sjávardýra. Var hvorki langa né keila þar á meðal, þrátt fyrir að Hafrannsóknastofnun hafi áður gert tillögu um að hámark yrði sett á leyfilegan afla úr þeim tegundum. Var tekið fram í fréttatilkynningu, sem ráðuneytið lét frá sér fara í tengslum við setningu reglugerðarinnar, að ekki væri ástæða til að verða við því nú.

Hinn 16. ágúst 2001 gaf sjávarútvegsráðherra út reglugerð nr. 631/2001 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002, en með henni var áðurnefnd reglugerð nr. 416/2001 felld úr gildi. Var eins og í eldri reglugerð mælt fyrir um leyfilegan heildarafla á nokkrum botnfisktegundum, en sú breyting meðal annars gerð að takmörkunin tók nú til tegunda, sem ekki voru áður bundnar ákvæðum um leyfilegan heildarafla. Meðal þeirra voru langa og keila. Í ákvæði til bráðabirgða í reglugerðinni sagði meðal annars að fiskiskipum, sem aflareynslu höfðu á tímabilinu 1. júní 1998 til 31. maí 2001, skyldi úthlutað aflahlutdeild í þessum tegundum á grundvelli veiðireynslu á áðurgreindu tímabili. Skyldi skipunum úthlutað bráðabirgðaaflamarki fyrir komandi fiskveiðiár, sem næmi samtals 80% af leyfilegum heildarafla á hvorri tegund, en eigi síðar en 15. október 2001 skyldi Fiskistofa senda út tilkynningar um endanlega aflahlutdeild á nefndum tegundum miðað við fulla úthlutun leyfilegs heildarafla. Endanlegri úthlutun var hins vegar frestað nokkrum sinnum og síðast með reglugerð nr. 1/2002 til 1. mars 2002.

Gagnáfrýjandi kveðst hafa stundað veiðar á löngu og keilu og ekki haft sérstaka ástæðu til að ætla að sett yrði takmörkun á leyfilegum heildarafla úr þessum tegundum. Sú góða trú hafi verið staðfest við setningu reglugerðar nr. 416/2001 og með fréttatilkynningu sjávarútvegsráðuneytisins, sem áður var getið. Með þeirri aðferð, sem viðhöfð var í ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 631/2001 um afmörkun þess tímabils veiðireynslu á löngu og keilu, sem úthlutun aflahlutdeildar skyldi miðuð við, hafi með ólögmætum hætti verið komið í veg fyrir að veiðireynsla gagnáfrýjanda í júní til ágúst 2001 nýttist honum. Viðmiðunartímabilinu hafi lokið tveimur og hálfum mánuði fyrir setningu reglugerðarinnar og hann því engri aflahlutdeild fengið úthlutað til sín og neyðst til að hætta veiðum á löngu og keilu við upphaf nýs fiskveiðiárs 2001/2002. Reisir gagnáfrýjandi málatilbúnað sinn meðal annars á því að samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 skuli ráðherra ákveða heildarafla fyrir komandi fiskveiðiár fyrir 1. ágúst ár hvert. Eftir það sé honum óheimilt að takmarka veiðar á tegundum, sem ekki hafi áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla. Ekki hafi heldur legið fyrir ný tillaga frá Hafrannsóknastofnun þegar síðari reglugerðin var sett, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990. Þá hafi afmörkun viðmiðunartímabils veiðireynslu 1. júní 1998 til 31. maí 2001 verið andstæð ákvæði 1. mgr. 8. gr. áðurnefndra laga. Ennfremur hafi ólögmæt sjónarmið legið að baki setningu reglugerðar nr. 631/2001. Ákvörðun ráðherra hafi beinst sérstaklega að gagnáfrýjanda og byggst á rangri ályktun um að hann væri í tengslum við norska útgerð andstætt ákvæðum laga um eignarhald á fyrirtækjum í sjávarútvegi á Íslandi. Með reglugerðinni hafi verið stefnt að því að koma í veg fyrir að gagnáfrýjandi aflaði sér frekari veiðireynslu og að sú reynsla, sem hann hafði þegar fengið, gæti nýst honum. Loks hafi áðurnefnd ákvörðun ráðherra falið í sér misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Aðaláfrýjandi mótmælir öllum málsástæðum gagnáfrýjanda. Byggir hann meðal annars á því að sá síðarnefndi hafi keypt fiskiskip sitt og hafið veiðar á löngu og keilu áður en reglugerð nr. 416/2001 var sett og fyrrnefnd fréttatilkynning send út. Hann hafi því hafið starfsemi sína á eigin ábyrgð og áhættu þótt ljóst mætti vera að fyrr eða síðar yrði sett aflahámark á þessar fisktegundir. Aðaláfrýjandi hafi haft ótvíræða heimild til að taka þær ákvarðanir, sem birtust í reglugerð nr. 631/2001, og hún hafi á engan hátt beinst að gagnáfrýjanda sérstaklega. Engu máli geti skipt þótt reglugerðin hafi verið gefin út nokkrum dögum eftir þann viðmiðunartíma, sem getið sé í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990. Ekki hafi legið fyrir áreiðanlegar upplýsingar um afla nema til maíloka 2001 þegar reglugerð nr. 631/2001 var gefin út, og áður hafi verið miðað við þriggja ára tímabil frá 1. júní til 31. maí þegar ákveðið var viðmiðunartímabil fyrir veiðireynslu er veiðar voru í fyrsta sinn takmarkaðar á fisktegundunum þykkvalúru og skrápflúru. Loks hafi gagnáfrýjandi sýnt mikið tómlæti við að sækja rétt, sem hann telji sig eiga af þessum sökum, en hann hafi fyrst hreyft kröfum sínum á árinu 2004.

II.

Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 segir að heildarafli fyrir komandi fiskveiðiár skuli ákveðinn fyrir 1. ágúst ár hvert. Eru augljós rök fyrir því að ákvarðanir, sem að þessu lúta, séu teknar með nokkrum fyrirvara sé þess kostur. Hins vegar verður að fallast á með aðaláfrýjanda að nauðsyn á að takmarka sókn í einstaka stofna getur skapast hvenær sem er. Er ekkert fram komið sem bendir til þess að svo hafi ekki verið að því er varðar löngu og keilu þegar reglugerð nr. 631/2001 var gefin út, og í málflutningi gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti kom fram að ekki væri dregið í efa að fullt tilefni hafi verið til að takmarka sókn í þessa stofna. Verður því eins og málið liggur fyrir ekki fallist á þá málsástæðu hans að ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 hafi staðið því í vegi að í reglugerðinni yrði kveðið á um takmörkun á heildarafla á löngu og keilu.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 er mælt fyrir um hvernig fara skuli að þegar leyfður heildarafli er í fyrsta sinn takmarkaður á tegund sjávardýra, sem ekki hefur áður verið háður slíkri takmörkun. Skal aflahlutdeild þá úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila. Veiðar á löngu og keilu eru almennt stundaðar með öðrum botnfiskveiðum án þess að greina megi sérstök veiðitímabil. Verður því fallist á með gagnáfrýjanda að skýra verði ákvæðið um aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila þannig að það taki til þriggja síðustu ára fyrir setningu reglugerðar nr. 631/2001. Sú skýring er einnig í nokkru samræmi við framkvæmd sjávarútvegsráðherra þegar veiðar voru áður takmarkaðar í fyrsta sinn á öðrum stofnum, sbr. meðal annars reglugerð nr. 391/1999 um úthlutun aflahlutdeildar í þykkvalúru, en sú reglugerð var gefin út 4. júní 1999 og miðuð við aflareynslu fiskiskipa á tímabilinu 1. júní 1996 til 31. maí 1999. Í því tilviki, sem hér er til úrlausnar, liðu hins vegar um tveir og hálfur mánuður frá lokum viðmiðunartímabils veiðireynslu, sem úthlutun skyldi reist á, til útgáfudags reglugerðar nr. 631/2001. Sú viðbára aðaláfrýjanda er haldlaus að áreiðanlegar upplýsingar um afla hafi einungis náð til maíloka 2001, enda er beinlínis kveðið á um úthlutun til bráðabirgða í reglugerðinni, sem skyldi síðan endanlega lokið 15. október 2001, auk þess sem endanleg úthlutun fór ekki fram fyrr en mörgum mánuðum síðar. Ákvæði í reglugerðinni um lok viðmiðunartímabils veiðireynslu svo löngu fyrir útgáfudag hennar var því andstætt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990 og leiddi til tjóns fyrir gagnáfrýjanda vegna veiðireynslu, sem hann aflaði sér á tímabilinu frá 1. júní til 16. ágúst 2001. Verður krafa hans að því leyti tekin til greina með þeim hætti, sem nánar greinir í dómsorði, en ekki verður fallist á með aðaláfrýjanda að gagnáfrýjandi hafi glatað rétti sínum fyrir tómlæti. Ekki er hald í öðrum málsástæðum, sem gagnáfrýjandi reisir málatilbúnað sinn á, og geta þær því ekki leitt til þess að krafa hans verði tekin til greina umfram það, sem að framan segir.

Aðaláfrýjandi verður dæmdur til að greiða gagnáfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem er ákveðinn í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Viðurkennd er skaðabótaskylda aðaláfrýjanda, íslenska ríkisins, á tjóni gagnáfrýjanda, Síldeyjar ehf., vegna fyrirmæla bráðabirgðaákvæðis í reglugerð nr. 631/2001 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2001/2002 varðandi úthlutun aflahlutdeildar í löngu og keilu á grundvelli veiðireynslu, sem hann öðlaðist frá 1. júní til 16. ágúst 2001.

Aðaláfrýjandi greiði gagnáfrýjanda samtals 1.000.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.