64/1999

F krafði B, sem framleiddi kindakjöt á jörðinni F án þess að njóta beingreiðslna vegna framleiðslunnar, um greiðslu búnaðarmálasjóðsgjalds auk bjargráðasjóðs-gjalds, framleiðsluráðsgjalds, og neytenda- og jöfnunargjalds vegna heimtekins lambakjöts, fyrir árin 1994 og 1995. Um búnaðarmálasjóðsgjaldið var fram komið, að gjald það sem innheimta átti hjá B, var ekki aðeins reiknað af því verði sem stjórnvöld höfðu ákveðið að milliliðir að smásöludreifingu ættu að greiða framleiðendum, heldur einnig af beingreiðslum til framleiðenda. Þegar litið var til þess hvernig 1. gr. laga nr. 41/1990 um Búnaðarmálasjóð, sbr. lög nr. 157/1994, var orðuð um gjaldstofninn og hvernig innheimtu gjaldsins var varið, var ekki talið heimilt að miða gjald B einnig við beingreiðslur, þar sem ekki naut við skýrrar og ótvíræðrar heimildar almenna löggjafans, sbr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Var álagning búnaðarmálasjóðsgjaldsins, af þessari ástæðu talin ólögmæt. Sama var talið gilda um bjargráðasjóðsgjaldið, en það skyldi eins reiknað. Hvað varðaði álagningu framleiðsluráðsgjaldsins fyrir árið 1994 var talið að skattlagningarheimild 25. gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum samrýmdist ekki 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, en með henni var ráðherra heimilað að kveða á um innheimtu gjaldsins og mátti gjaldið vera mishátt eftir tegundum búvara. Hvað varðaði álagningu framleiðsluráðsgjaldsins fyrir árið 1995, en þá hafði 25. gr. laga nr. 99/1993 verið breytt með lögum nr. 124/1994, var talið að óheimilt hefði verið að telja beingreiðslur til framleiðanda til heildsöluverðs við ákvörðun gjaldstofns. Talið var að skilja yrði 3. tl. 4. gr. laga nr. 45/1971 um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingu í sveitum, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982, þar sem kveðið var á um viðmiðunarverð við útreikning neytenda- og jöfnunargjaldsins svo, að almenni löggjafinn hefði ákveðið gjaldstofninn almennt þannig, að einnig yrði miðað við beingreiðslur, án tillits til þess hvert verð einstakir framleiðendur fengju í raun. Þótti almenna löggjafanum hafa verið heimilt að ákveða gjaldstofninn með þessum hætti enda erfitt að afla upplýsinga um hvaða verð hver framleiðandi fengi fyrir framleiðslu sína þegar eins háttaði til um hann og B, en magn framleiðslu hennar var ágreiningslaust í málinu. Var þessi ákvörðun gjaldstofnsins ekki talin brjóta gegn 65. gr. stjórnarskrárinnar. Var B því sýknuð af greiðslu búnaðarmálasjóðsgjalds og framleiðsluráðsgjalds, en dæmd til þess að greiða F neytenda- og jöfnunargjald vegna áranna 1994 og 1995.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir P-kk-nf K-x-x H-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf og H-kk-nf B-kk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 19. febrúar 1999. Hann krefst þess að gagnáfrýjandi verði dæmdur til greiðslu 54.304 króna með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 af 21.184 krónum frá 14. nóvember 1995 til 23. ágúst 1996, en af 54.304 krónum frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Málinu var gagnáfrýjað 7. maí 1999. Gagnáfrýjandi krefst aðallega sýknu af öllum kröfum aðaláfrýjanda en til vara staðfestingar héraðsdóms um annað en málskostnað. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Gagnáfrýjandi hafði gjafsókn í héraði og hefur einnig gjafsókn fyrir Hæstarétti.

Aðaláfrýjandi hefur lækkað kröfu sína frá héraðsdómi sem nemur sjóðagjöldum af gærum vegna „heimtökuslátrunar“ haustin 1994 og 1995, samtals 1.l56 krónur, en héraðsdómur dró þessa fjárhæð frá stefnukröfunni.

I.

Gagnáfrýjandi býr ásamt eiginmanni sínum á jörðinni Keldunesi II, Kelduneshreppi í Norður-Þingeyjarsýslu, og hafa þau framleitt þar lambakjöt. Þau hafa frá því er teknar voru upp beinar greiðslur úr ríkissjóði til framleiðenda sauðfjárafurða, sbr. reglugerð nr. 87/1992, notið þeirra vegna þessarar framleiðslu. Árið 1994 hófu þau einnig sauðfjárbúskap á næstu jörð, Framnesi, en hafa engra beingreiðslna notið vegna þess. Sá búskapur er rekinn í nafni gagnáfrýjanda. Lætur hún slátra dilkum í sláturhúsi en tekur afurðirnar heim og selur sjálf það sem ekki er notað til heimilisins. Aðaláfrýjandi krefst þess að gagnáfrýjandi standi skil á búnaðarmálasjóðsgjaldi, framleiðsluráðsgjaldi og neytenda- og jöfnunargjaldi vegna heimtekins lambakjöts árin 1994 og 1995, þ.e. vegna framleiðslunnar í Framnesi. Gjöldin 1994 skyldi greiða 14. nóvember 1995 og námu þau samtals 21.624 krónum. Þar af nam búnaðarmálasjóðsgjald 4.164 krónum að meðtöldu gjaldi til Bjargráðasjóðs, framleiðsluráðsgjald nam 1.939 krónum og neytenda- og jöfnunargjald 15.521 krónu. Gjöldin 1995 átti að greiða 23. ágúst 1996. Þau námu samtals 33.836 krónum, þar af búnaðarmálasjóðgjald 6.816 krónum að meðtöldu bjargráðasjóðsgaldi, framleiðsluráðsgjald nam 3.000 krónum og neytenda- og jöfnunargjald 24.020 krónum. Frá þessum fjárhæðum hefur aðaláfrýjandi nú dregið 1.156 krónur eins og áður er frá skýrt. Gagnáfrýjandi andmælir ekki útreikningi aðaláfrýjanda á þessum gjöldum út af fyrir sig, en telur þau ekki reiknuð af réttum gjaldstofni, þar sem stofninn taki mið af verði til framleiðanda að meðtöldum beingreiðslum. Bendir gagnáfrýjandi á að þeirra hafi hún ekki notið. Feli gjaldtakan því í sér brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995.

Gagnáfrýjandi hafnar greiðslum framangreindra gjalda í heild sinni með þeim rökum að gjaldtakan styðjist ekki við gildar skattlagningarheimildir. Telur hún að í heimildum þeim, sem gjöldin byggjast á, sé stjórnvöldum falið mat um það hvort skatta skuli innheimta, af hverjum og hversu háir þeir skuli vera. Þetta fái ekki staðist ákvæði 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar sem ótvírætt banni framsal löggjafans á skattlagningarvaldi. Þessi regla hafi sérstaklega verið áréttuð og gerð skýrari með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Þá hafnar gagnáfrýjandi greiðsluskyldu á þeim forsendum að Framleiðsluráði landbúnaðarins hafi verið falið að taka ákvarðanir um gjaldtöku þessa en til þess hafi ráðið verið ófært sökum vanhæfis þar sem í ráðinu sátu að verulegu leyti sömu aðilar og í Stéttarsambandi bænda. Hafi ekki mátt treysta því að ráðið tæki ákvarðanir á hlutlægan hátt. Loks byggir gagnáfrýjandi sýknukröfu sína á því að lagaheimildir gjaldanna hafi gengið gegn 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi.

II.

Gjöld þau sem um ræðir í máli þessu verður að telja skatta, enda er hér um að ræða gjöld, sem lögð eru á tiltekna hópa einstaklinga eða lögaðila samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins án þess að sérstakt endurgjald eigi fyrir að koma. Leiðir það af 72. gr. stjórnarskrárinnar að gjöldin verður að leggja á eftir almennum efnislegum mælikvarða og þannig að gætt sé jafnræðis.

Þar sem gjöldin eru skattar verður það ekki talið út af fyrir sig skipta máli hvort gagnáfrýjandi öðlaðist bein réttindi við greiðslu þeirra á hendur þeim aðilum sem hag höfðu af gjaldskyldunni. Breytir það ekki þessari niðurstöðu að gjöldin áttu að hluta til að renna til starfsemi hagsmunafélaga bænda úr því að Alþingi taldi almannahagsmunum borgið á þann veg en hér var ekki um mjög verulegar fjárhæðir að ræða.

Í 40. gr. stjórnarskrárinnar er svo fyrir mælt að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Í 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, eins og hún var orðuð með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, segir: „Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. - Enginn skattur verður lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu.“

Í greinargerð með frumvarpi að stjórnarskipunarlögunum sagði að hér væri mælt fyrir um öllu ítarlegri reglur um skattamál en verið hefðu í sömu grein áður. Þar hefði eingöngu verið mælt fyrir um að skattamálum skyldi skipað með lögum, en í þessu ákvæði frumvarpsins, sem hæfist með sömu reglu, væri bætt við reglum um tvennt sem ekki hefði áður verið vikið að.

Annars vegar væri lagt til með síðari málslið 1. mgr. að beinlínis verði tekið fram að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum verði breytt eða hann verði afnuminn. Efnislega sé þessi regla nokkuð skyld þeirri sem fram komi í 40. gr. stjórnarskrárinnar. Dómstólar hafi orðið að leysa úr því í allnokkrum málum, hvort eða hvernig þau fyrirmæli útiloki eða takmarki heimildir löggjafans til að framselja með lögum ákvörðunarvald um þessi atriði til stjórnvalda. Með orðalaginu í þessu ákvæði sé leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en gert sé í 40. gr. um að löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum. Hins vegar væri með ákvæðinu tekin upp regla um almennt bann við afturvirkni skattalaga.

Af orðalagi framangreinds ákvæðis stjórnarskrárinnar, eins og það varð með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og með vísun til áðurgreindra ummæla í greinargerð með því ákvæði, verður ráðið að ætlun stjórnarskrárgjafans hafi verið sú að banna með því fortakslaust, að almenni löggjafinn heimili stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema. Úrlausnir dómstóla fyrir þessa stjórnarskrárbreytingu verða af þessum sökum ekki taldar hafa nema takmörkuð áhrif við skýringu á lögmæti skattlagningarheimilda eftir breytinguna.

Af málinu verður ekki annað ráðið en að gjöld þau sem getið er um í máli þessu hafi verið lögð á gagnáfrýjanda eftir gildistöku stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 í júnímánuði 1995. Verða lagaheimildir til álagningar þessara skatta að uppfylla skilyrði 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

III.

Heimild til álagningar búnaðarmálasjóðsgjalds var á þessum tíma í lögum nr. 41/1990 um Búnaðarmálasjóð, eins og þeim hafði verið breytt með lögum nr. 157/1994. Gjaldið skyldi reikna sem hlutfall af þeirri fjárhæð sem framleiðendum væri greidd á hverjum tíma, sbr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. gr. þeirra, sbr. lög nr. 157/1994, nam skattlagningarhlutfallið 1,1% af sauðfjárafurðum. Eftir 3. gr. laganna skyldi gjaldið greiðast af þeim sem kaupa eða taka við vörum frá framleiðendum sem milliliðir að smásöludreifingu og dragast frá afurðaverði við útborgun til framleiðenda. Þeir framleiðendur sem seldu vöru sína án milliliða til neytenda eða til smásöluaðila skyldu sjálfir standa skil á gjaldinu. Fyrirmæli voru í 4. gr. laganna um skiptingu tekna af búnaðarmálasjóðsgjaldi og þar var landbúnaðarráðherra heimilað að fenginni beiðni frá Stéttarsambandi bænda fyrir hönd búgreinafélags að fella niður eða endurgreiða gjald til félagsins að hluta eða öllu leyti. Í 7. gr. laganna var heimild til ráðherra um að setja nánari ákvæði um gjaldskylduna í reglugerð.

Gagnáfrýjandi átti samkvæmt þessu að standa skil á þessu gjaldi í samræmi við ákvæði 3. gr. laga nr. 41/1990. Samkvæmt 1. gr. laganna skyldi, svo sem að framan er frá skýrt, reikna gjaldið af þeirri fjárhæð sem framleiðendum væri greidd á hverjum tíma. Fram er komið að gjald það sem innheimta átti hjá gagnáfrýjanda var ekki aðeins reiknað af því verði sem stjórnvöld höfðu ákveðið að milliliðir að smásöludreifingu ættu að greiða framleiðendum heldur einnig af beingreiðslum, en þeirra naut gagnáfrýjandi ekki. Þegar litið er til þess hvernig ákvæði 1. gr. laganna er orðað um gjaldstofninn og hvernig innheimtu gjaldsins er varið, verður ekki talið heimilt að miða gjald gagnáfrýjanda einnig við beingreiðslur, en til þess hefði þurft skýra og ótvíræða heimild almenna löggjafans, sbr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Álagning verður því þegar af þessari ástæðu að teljast ólögmæt. Þarf þá ekki að skoða hvort þær heimildir sem ráðherra voru veittar í ákvæðum 4. gr. og 7. gr. laganna og áður eru raktar, verði taldar samrýmast 77. gr. stjórnarskrárinnar samkvæmt því sem áður er sagt um bann við framsali skattákvörðunarvalds almenna löggjafans.

Í lögum nr. 51/1972 um Bjargráðasjóð, sbr. lög 57/1980 og lög nr. 148/1994, var í b. lið 5. gr. heimilað að til sjóðsins rynni ákveðið hlutfall af söluvörum landbúnaðarins. Framleiðsluráð landbúnaðarins, sem skyldi innheimta búnaðarmálasjóðsgjald, átti að innheimta þetta gjald og standa á því skil til sjóðsins eftir því sem það innheimtist, sbr. 3. mgr. 7. gr. laganna. Lagaákvæðin verða ekki öðruvísi skilin en svo að reikna hafi átt af sama gjaldstofni og búnaðarmálasjóðsgjaldið. Gjaldstofninn sem bjargráðasjóðsgjaldið var miðað við þegar gjald gagnáfrýjanda var ákveðið var því á sama hátt ranglega ákveðinn og er álagningin þegar af þeirri ástæðu ógild.

IV.

Í 25. gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum var svo fyrir mælt að til þess að standa straum af kostnaði Framleiðsluráðs landbúnaðarins við framkvæmd laganna, umfram þann kostnað sem það fengi greiddan samkvæmt öðrum ákvæðum laganna, væri landbúnaðarráðherra heimilt að fenginni tillögu ráðsins að ákveða að innheimt skyldi gjald af heildsöluverði þeirra búvara sem lög þessi taka til. Gjald þetta mátti vera mishátt eftir einstökum tegundum búvara en þó aldrei hærra en 0.25% af heildsöluverði þeirra. Þessi skattlagningarheimild verður ekki talin samrýmast 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, en ákvæðin leggja bann við því að fela stjórnvöldum að ákveða skatt, breyta honum og afnema með svo almennum hætti sem hér er gert. Framleiðsluráðsgjald fyrir árið 1994 hafði þegar verið ákveðið þegar ákvæði 25. gr. laga nr. 99/1993 var breytt 6. desember 1995 með 8. gr. laga nr. 124/1995. Álagning þessa gjalds á gagnáfrýjanda fyrir árið 1994 studdist því ekki við lögmæta skattlagningarheimild og var ógild.

Eftir að ákvæðinu hafði verið breytt hljóðaði það svo: „Til að standa straum af kostnaði Framleiðsluráðs landbúnaðarins við framkvæmd laga þessara, umfram þann kostnað sem það fær greiddan samkvæmt öðrum ákvæðum laganna, skal innheimta 0.25% gjald af heildsöluverði þeirra búvara sem lög þessi taka til.“ Aðaláfrýjandi reiknaði gjaldstofn gagnáfrýjanda á sama hátt og vegna gjalda í Búnaðarmálasjóð og Bjargráðasjóð. Þegar þetta ákvæði þannig breytt var lögleitt höfðu beingreiðslur til framleiðenda verið teknar upp. Til þess að þær yrðu taldar til heildsöluverðs varð að taka það skýrlega fram í skattlagningarheimildinni. Samkvæmt 77. gr. stjórnarskrárinnar varð ekki úr því bætt með stjórnvaldsaðgerðum. Ákvörðun þessa gjalds gagnáfrýjanda vegna árins 1995 var því ógild.

V.

Heimild til álagningar neytenda- og jöfnunargjalds var að finna í 4. gr. laga nr. 45/1971 um Stofnlánadeild landbúnaðarins, landnám, ræktun og byggingar í sveitum, sbr. 1. gr. laga nr. 41/1982. Samkvæmt 3. tl. ákvæðisins áttu tekjur deildarinnar m.a. að vera gjald á óniðurgreitt heildsöluverð landbúnaðarvara, er næmi 1%. Gjald á vörur, sem ekki væru verðlagðar af sexmannanefnd skyldi miða við áætlað heildsöluverð. Heimilt var landbúnaðarráðherra að ákveða endurgreiðslu þessa gjalds eða fella það niður við útflutning afurða, sem ekki nytu útflutningsbóta úr ríkissjóði eða þegar útflutningsbætur hrykkju ekki lengur til. Sölusamtök framleiðenda og aðrir seljendur á heildsölustigi skyldu standa skil á gjöldunum. Þetta er það gjald sem aðilar málsins kalla neytendagjald. Í 4. tl. ákvæðisins var svo sagt að 1% jöfnunargjald skyldi reikna og innheimta á sama hátt og sagði í 3. tl.

Landbúnaðarráðherra verður ekki talinn hafa haft heimild til að fella niður neytendagjald af útflutningi án samþykkis Alþingis eftir að 77. gr. stjórnarskrárinnar var breytt með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Ólögmæti þessarar heimildar getur þó ekki haft áhrif í þessu máli þegar af þeirri ástæðu að ekki er annað fram komið en að gagnáfrýjandi hafi selt framleiðslu sína innanlands, en málefnalegar ástæður geta leitt til þess að ekki gildi það sama um skattlagningu útflutningsframleiðslu og framleiðslu fyrir innanlandsmarkað.

Gjaldstofn umræddra gjalda er samkvæmt upphafsmálslið 3. tl. 4. gr. laganna óniðurgreitt heildsöluverð landbúnaðarvara og eftir öðrum málslið sama töluliðs átti að miða við áætlað heildsöluverð í tilvikum sem þeim er eiga við. Skilja verður ákvæðið svo að almenni löggjafinn hafi ákveðið gjaldstofninn almennt án tillits til þess hvert verð einstakir framleiðendur fengu í raun. Verður að telja þetta hafa verið heimilt eins og verðlagningu landbúnaðarvara var háttað þegar lögin voru sett. Beingreiðslur til framleiðenda voru teknar upp fyrir verðlagsárið 1992-1993. Fyrir þann tíma höfðu sauðfjárafurðir verið niðurgreiddar með greiðslum til afurðastöðva og komu beinar greiðslur til framleiðenda þess í stað, en greiðslur afurðastöðvanna til þeirra lækkuðu að sama skapi. Verður framangreind skattheimild ekki öðruvísi skýrð en svo að eftir þessa breytingu komi beingreiðslurnar í stað niðurgreiðslna og verði því réttilega taldar til gjaldstofnsins. Þar sem gjaldhlutfallið verður talið hafa verið ákveðið á málefnalegan hátt var almenna löggjafanum heimilt að ákveða gjaldstofninn með þessum hætti enda erfitt að afla upplýsinga um hvaða verð hver framleiðandi fær fyrir sína framleiðslu þegar eins háttar til um hann og gagnáfrýjanda, en ekki er deilt um framleiðslumagn hennar. Gagnáfrýjandi selur afurðir sínar án milligöngu sölusamtaka framleiðenda til smásala og annarra. Hún verður því að teljast til seljenda á heildsölustigi í skilningi ákvæðisins þegar það er skýrt í heild. Annað myndi raska jafnræði milli hennar og annarra seljenda. Verður þessi ákvörðun gjaldstofnsins ekki talin brjóta gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Að lokum ber að fallast á það með héraðsdómi að ekkert sé fram komið sem eigi að varða því að skattlagningin verði talin brjóta gegn 75. gr. stjórnarskrárinnar.

VI.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða dómsins að gagnáfrýjandi skuli sýkn af kröfum aðaláfrýjanda um greiðslu búnaðarmálasjóðsgjalds, að meðtöldu gjaldi í Bjargráðasjóð, og greiðslu á framleiðsluráðsgjaldi. Henni ber hins vegar að greiða neytenda- og jöfnunargjald vegna áranna 1994 og 1995, samtals 39.541 krónu.

Staðfesta ber vaxta- og málskostnaðarákvæði héraðsdóms þó með þeirri breytingu að þóknun til lögmanns gagnáfrýjanda í héraði verður hækkuð í 300.000 krónur.

Rétt þykir að hvor aðili beri sinn kostnað af máli þessu í Hæstarétti.

Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Gagnáfrýjandi, B-kvk-nf S-kvk-nf, greiði aðaláfrýjanda, Framleiðsluráði landbúnaðarins, 39.541 krónu með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 8. október 1997 til greiðsludags.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað er staðfest að öðru leyti en því að málflutningsþóknun lögmanns gagnáfrýjanda í héraði ákveðst 300.000 krónur.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar fyrir réttinum, 300.000 krónur.

Ég er sammála atkvæði annarra dóma að öllu leyti um annað en tiltekið efni IV. kafla, þar sem fjallað er um skyldu gagnáfrýjanda til greiðslu framleiðsluráðsgjalds á grundvelli 25. gr. laga nr. 99/1993.

Þegar ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar um skattamál voru aukin og efld með 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 hafði þetta gjald verið við lýði um nokkurt árabil. Álagning þess réðst af heimild til landbúnaðarráðherra í umræddri lagagrein, sem nýtt var með ákvæðum í reglugerð nr. 536/1990 um innheimtu gjalda til Framleiðsluráðs landbúnaðarins og Stofnlánadeildar landbúnaðarins. Samkvæmt lagagreininni skyldi gjaldið reiknast af heildsöluverði búvara, sem annars var um fjallað í IV. kafla laganna. Í 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar var tekið fram, að til heildsöluverðsins teldust niðurgreiðslur ríkissjóðs, sem greiddar kynnu að vera til lækkunar á heildsöluverði til smásala eða greiddar væru beint til framleiðenda. Fór álagning gjaldsins óslitið fram í samræmi við þetta.

Haustið 1995 kom fram á Alþingi frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 99/1993, sem varð að lögum nr. 124/1995. Átti það að marka nauðsynlega lagaumgjörð um nýgerðan búvörusamning milli ríkisins og samtaka bænda. Við meðferð frumvarpsins voru gerðar á því breytingar, sem sérstaklega voru ætlaðar til að færa reglur laganna um gjöld vegna búvöruframleiðslunnar í það horf, að þær fullnægðu ákvæðum 77. gr. stjórnarskrárinnar um bann við framsali skattlagningarvalds. Meðal annars var 25. gr. laganna breytt þannig, að í stað heimildar til ráðherra komu bein fyrirmæli löggjafans um innheimtu á gjaldi til að standa straum af kostnaði Framleiðsluráðs landbúnaðarins, og hæð gjaldsins var fest við það hlutfall af gjaldstofni, er áður hafði verið heimilað sem hámark. Hins vegar stóð það óbreytt, að stofn gjaldsins skyldi vera heildsöluverð þeirra búvara, sem lögin tækju til.

Á því leikur enginn vafi, að markmið löggjafans með þessari breytingu var að lögfesta álagningu framleiðsluráðsgjaldsins í því horfi, sem hún hafði verið eftir reglugerð nr. 536/1990. Mátti öllum vera það ljóst, sem hagsmuna áttu að gæta vegna gjaldsins, bæði búvöruframleiðendum og öðrum. Framkvæmdin af hálfu stjórnvalda varð og sú, að umrædd reglugerð var látin haldast óbreytt, og álagningarhættir sömuleiðis.

Í samræmi við þetta markmið löggjafans og sögu framleiðsluráðsgjaldsins verður að telja rétt að leggja þann skilning í ákvæði 25. gr. laga nr. 99/1993, að skírskotun hennar til heildsöluverðs búvöru eigi við verð, þar sem beinar greiðslur til framleiðenda eru með taldar, að því er sauðfjárafurðir varðar. Jafnframt verður að telja rétt að líta svo á, að umrædd breyting greinarinnar þegar í kjölfar stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 feli í sér þann stuðning við fyrri heimild ráðherra til álagningar gjaldsins, að fallast megi á lögmæti þeirra ráðstafana, sem gerðar höfðu verið til ákvörðunar á gjaldi vegna nýliðins framleiðsluárs. Er þá einnig litið til sérstöðu gjaldsins meðal skatta í landinu og þeirra röksemda um hana, sem til eru færðar í héraðsdómi.

Samkvæmt þessu er ég samþykkur niðurstöðu annarra dómenda að því einu breyttu, að höfuðstóll viðurkenndrar kröfu aðaláfrýjanda á hendur gagnáfrýjanda hækki um 4.662 krónur vegna framleiðslugjalds áranna 1994 og 1995, eða í 44.203 krónur alls.