277/2009

R og S fengu úthlutað lóð í K. Á skipulagsuppdrætti var meðal annars tilgreint hvar bílastæðum við hvert hús við götuna yrði komið fyrir, en heimilt var að gera tillögu að annarri staðsetningu bílastæða. K og S óskuðu eftir breyttri staðsetningu bílastæða og var umsókn þeirra samþykkt og byggingarleyfi gefið út. Lóðarhafi í sömu götu kærði tvisvar útgáfu byggingarleyfis handa R og S til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og féllst nefndin á kröfur kæranda. R og S höfðuðu þá mál gegn viðkomandi lóðarhafa og K og kröfðust þess meðal annars að felld yrði úr gildi ákvörðun K um að afturkalla byggingarleyfi á lóð þeirra, sem héraðsdómur féllst á. Hvorki K né lóðarhafinn áfrýjuðu dóminum til Hæstaréttar. Í kjölfarið höfðuðu R og S annað mál gegn K og kröfðust bóta vegna tafa á framkvæmdum og kostnaðar sem af hefði hlotist, þar sem K hefði þegar í upphafi beint tillögu þeirra um færslu bílastæða í rangan farveg í stað þess að samþykkja hana án frekari aðgerða. Talið var að réttur nágrannans til að kæra afgreiðslu K á erindi R og S hefði verið fyrir hendi óháð því hvort K hefði kosið að gefa nágrönnum kost á að tjá sig áður en það yrði afgreitt. Engin efni væru til að ætla annað en að málið hefði fallið í sama farveg og það gerði þótt ekki hefði komið til grenndarkynningar og auglýsingar á breyttu skipulagi, sem R og S töldu að hefði verið óþarft og óheimilt. Leggja yrði því til grundvallar að samþykki K við erindi R og S hefði vegna afstöðu nágrannans leitt til stöðvunar á framkvæmdum þeirra óháð viðbrögðum K. R og S hefðu sjálf átt frumkvæði að þeirri deilu sem upp kom með óskum sínum til K um að víkja frá gildandi skipulagi. Þá gat þeim ekki dulist að afgreiðsla K á erindinu þeim í hag og byggingarleyfi í kjölfarið, sem tæki mið af henni, væri kæranlegt. Með þessu tóku þau áhættu af því að framkvæmdir þeirra kynnu að tefjast eða stöðvast. Var K sýkn af kröfu R og S.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og M-kk-nf S-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 27. maí 2009. Þau krefjast þess að stefndi verði dæmdur til að greiða þeim 19.522.187 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 23. apríl 2008 til greiðsludags. Þá er krafist málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjendur fengu úthlutað lóðinni nr. 20 við Fróðaþing í Kópavogi, en á henni skyldi vera einbýlishús samkvæmt deiluskipulagi, sem bæjarstjórn stefnda mun hafa samþykkt 11. júlí 2005. Á skipulagsuppdrætti var meðal annars tilgreint hvar bílastæðum við hvert hús við götuna yrði komið fyrir. Almennir og sérstakir skilmálar fylgdu skipulaginu og í þeim kom meðal annars fram um tilgreindar lóðir við Fróðaþing, þar á meðal lóð áfrýjenda, að gert væri ráð fyrir einni bílageymslu og að minnsta kosti þremur bílastæðum á hverri lóð. Hönnuðum væri heimilt að gera tillögu að annarri staðsetningu bílastæða en skilmálateikningar og mæliblöð sýndu dæmi um. Hönnuður sendi stefnda fyrir hönd áfrýjenda teikningar að húsi á lóð þeirra, þar sem gert var ráð fyrir breytingu á staðsetningu bílastæða. Á fundi skipulagsnefndar stefnda 6. júní 2006 var bókað að tekin væri fyrir tillaga áfrýjenda um „útfærslu deiliskipulags lóðarinnar“. Í henni fælist að bílastæði á lóðinni væru færð norður fyrir húsið í stað þess að vera vestan við það. Nefndin samþykkti að kynna tillöguna fyrir tíu tilgreindum lóðarhöfum við Fróðaþing, sem var gert bréflega og veittur frestur til að koma að ábendingum eða athugasemdum til 25. júlí 2006. Athugasemdir bárust frá manni, sem úthlutað hafði verið lóð nr. 40 við Fróðaþing, sem liggur skáhallt gegnt lóð áfrýjenda handan götu. Mótmæli hans lutu meðal annars að því að tillaga áfrýjenda um breytingu á bílastæðum hefði ekki verið kynnt tilteknum lóðarhöfum við götuna þótt þeir ættu hagsmuna að gæta. Af því tilefni samþykkti skipulagsnefnd stefnda 3. október 2006 að kynna fjórum lóðarhöfum til viðbótar tillöguna. Ekki bárust fleiri athugasemdir en áður var getið. Tillaga áfrýjenda var samþykkt í skipulagsnefnd stefnda 7. nóvember 2006 og í bæjarráði og bæjarstjórn 9. og 28. sama mánaðar. Umsókn áfrýjenda um byggingarleyfi á leigulóð þeirra var samþykkt í byggingarnefnd stefnda 11. desember 2006 og leyfið gefið út sama dag.

Lóðarhafi Fróðaþings 40 kærði 19. febrúar 2007 útgáfu byggingarleyfis handa áfrýjendum til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Krafðist hann þess að nefndin mælti þegar fyrir um stöðvun framkvæmda á lóð áfrýjenda og felldi úr gildi ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis og samþykki fyrir breyttri aðkomu að lóðinni. Nefndin kvað upp úrskurð í málinu 8. mars 2007. Í forsendum fyrir niðurstöðu sagði meðal annars að samkvæmt 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé meginreglan sú að breytingar á deiliskipulagi sæti sömu málsmeðferð og nýtt deiliskipulag samkvæmt 25. gr. laganna. Því skuli auglýsa tillögu að slíkri breytingu í Lögbirtingablaði og með öðrum áberandi hætti og skuli mönnum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum innan ákveðins frests í samræmi við 1. og 2. mgr. 18. gr. laganna. Sú undantekning sé gerð í 2. mgr. 26. gr. að þegar um sé að ræða óverulega deiliskipulagsbreytingu megi falla frá auglýsingu, en tillagan í stað þess grenndarkynnt samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laganna. Skipulagsbreytingin skuli send Skipulagsstofnun ásamt yfirlýsingu um að sveitarstjórn taki að sér að bæta það tjón, sem aðrir kunni að verða fyrir við breytinguna. Í 3. mgr. 26. gr. sé síðan kveðið á um að birta skuli auglýsingu um breytt skipulag í B-deild Stjórnartíðinda. Fyrir lægi að hin samþykkta deiliskipulagsbreyting hafi ekki verið send Skipulagsstofnun til athugunar ásamt fyrrnefndri yfirlýsingu sveitarstjórnar og að auglýsing um gildistöku breytingar á skipulagi hafi ekki verið birt í B-deild Stjórnartíðanda. Af þessum sökum var fallist á kröfu um stöðvun framkvæmda áfrýjenda þar til endanlegur úrskurður gengi í málinu varðandi byggingarleyfið, en að öðru leyti var kærunni vísað frá nefndinni

Stefndi ritaði áfrýjendum bréf 22. mars 2007 og lýsti yfir með vísan til úrskurðarins og 2. töluliðar 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að byggingarleyfi þeirra væri fellt úr gildi. Umsókn um byggingarleyfi yrði tekin fyrir að nýju þegar breytt deiliskipulag lóðarinnar hefði verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Áfrýjendur sóttu að nýju um byggingarleyfi sem var samþykkt í byggingarnefnd stefnda 4. apríl 2007 og bæjarstjórn 10. sama mánaðar, en breytt deiliskipulag mun hafa verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 26. mars 2007. Lóðarhafi Fróðaþings 40 kærði leyfisveitinguna að nýju 17. apríl 2007 til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og gerði sambærilegar kröfur og áður. Nefndin kvað í annað sinn upp úrskurð í málinu 18. maí 2007 og felldi úr gildi samþykki stefnda á breytingu deiliskipulags fyrir Fróðaþing 20 og veitingu byggingarleyfis fyrir einbýlishús á lóðinni. Í forsendum fyrir niðurstöðu nefndarinnar sagði meðal annars að hún hafi leitað álits Skipulagsstofnunar, sem lýsti þeirri skoðun að byggingarleyfið hafi ekki samrýmst deiliskipulaginu óbreyttu. Þá kom fram að stjórnvöld og borgarar séu bundnir af deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Borgarar verði að geta treyst því að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi nema veigamiklar ástæður eða skipulagsrök mæli með því. Verði að gjalda varhug við því, meðal annars með tilliti til fordæmisáhrifa, að ráðist sé í breytingar á nýlegu skipulagi eftir óskum einstakra lóðarhafa, enda geti slíkar breytingar raskað hagsmunum annarra lóðarhafa og dregið úr þeirri festu, sem deiliskipulagi sé ætlað að hafa. Þá sagði að skipulagsyfirvöld stefnda hafi ekki bent á nauðsyn skipulagsbreytingarinnar eða fært fram málefnaleg rök fyrir henni. Samkvæmt því var fallist á kröfu kæranda um ógildingu áðurnefndrar breytingar á deiliskipulagi.

Áfrýjendur höfðuðu mál fyrir Héraðsdómi Reykjaness 2. júlí 2007 gegn lóðarhafa Fróðaþings 40 og stefnda og kröfðust þess meðal annars að felldur yrði úr gildi úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála 18. maí 2007 og ákvörðun stefnda 22. mars sama ár um að afturkalla byggingarleyfi á lóð þeirra. Dómur í málinu var kveðinn upp 11. desember 2007 þar sem meðal annars var fallist á kröfu áfrýjenda um að fella úr gildi ákvörðun stefnda um afturköllun byggingarleyfis. Í forsendum dómsins kom fram að umþrætt breyting á hönnun hafi „fullkomlega rúmast innan þess deiliskipulags“ sem þá gilti og að „ekki hafi verið um breytingu að ræða sem þarfnaðist grenndarkynningar með tilheyrandi auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda. Hér sé einfaldlega ekki um neina breytingu á gildandi deiliskipulagi að ræða hvorki verulega né óverulega í skilningi 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga“. Um þetta var meðal annars vísað til framburðar starfsmanna stefnda fyrir dómi og venju sem ráða megi að hafi gilt þegar málið var til umfjöllunar hjá honum. Hvorki stefndi né lóðarhafi Fróðaþings 40 áfrýjaði þessum dómi til Hæstaréttar og verður af þessum sökum ekki komist hjá að leggja niðurstöðu dómsins að þessu leyti til grundvallar nú.

II

Krafa áfrýjenda er einkum reist á því að stefndi hafi þegar í upphafi beint tillögu þeirra um færslu bílastæða í rangan farveg í stað þess að samþykkja hana án frekari aðgerða. Af því hafi hlotist miklar tafir á framkvæmdum áfrýjenda og kostnaður. Þau hafa fengið mat dómkvaddra manna um aukinn kostnað þeirra auk þess sem þau krefjast miskabóta. Stefndi styður sýknukröfu sína við það að hann hafi í hvívetna fylgt lögum og reglum í öllu ferli málsins, þar á meðal um að grenndarkynna tillögu áfrýjenda. Hann tekur fram að álitamál hafi verið hvort skylt væri að senda tillöguna í grenndarkynningu, en varlegra hafi þótt að gera það og síðar að auglýsa breytingu á deiliskipulagi. Hann vísar einnig til venju, sem gilt hafi að þessu leyti á þeim tíma þegar atvik málsins urðu. Málsástæðum aðilanna er nánar lýst í hinum áfrýjaða dómi.

Skömmu áður en áfrýjendur sendu stefnda tillögu um breytingu á staðsetningu bílastæða hafði lóðarhafi Fróðaþings 22 gert hið sama, en sú lóð er andspænis lóð nr. 40 handan götu og við hlið lóðar áfrýjenda. Í báðum tilvikum var þess farið á leit að bílastæði yrðu færð norður fyrir húsin og væru þannig gegnt húsi nr. 40. Rétthafi síðastnefndu lóðarinnar sendi skipulagsnefnd stefnda greinargerð með mótmælum vegna lóðar nr. 22 þegar grenndarkynning vegna hennar fór fram og skömmu síðar einnig vegna lóðar áfrýjenda. Þar var meðal annars vísað til þess að umferðarþunga um götuna yrði raskað og þar með umferðaröryggi og friðhelgi annarra íbúa við götuna. Breytingin væri svo stórvægileg að ókleift væri að fallast á að hún rúmaðist innan gildandi skipulags. Óheimilt væri því að fallast á hana. Hann gat þess jafnframt í báðum greinargerðum sínum að hann hefði leitað til nafngreinds lögmanns til að gæta réttar síns í málinu. Stefndi mun í kjölfarið hafa hafnað tilmælum lóðarhafa Fróðaþings 22 um að færa bílastæði, en samþykkti sams konar erindi áfrýjenda. Lóðarhafi Fróðaþings 40 kærði síðan þetta samþykki stefnda til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála eins og að framan var rakið.

Í 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga segir að þeir einir geti skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Hafið er yfir vafa að það skilyrði var uppfyllt að því er varðaði lóðarhafa Fróðaþings 40. Réttur hans til að kæra afgreiðslu stefnda á erindi áfrýjenda, sem var þeim í hag, var fyrir hendi óháð því hvort stefndi hafi kosið að gefa nágrönnum kost á að tjá sig áður en það yrði afgreitt. Afstaða nágrannans var skýr um það að hann vildi ekki víkja frá samþykktu skipulagi og fylgdi því eftir í verki. Eins og málið liggur fyrir eru engin efni til að ætla annað en að málið hefði fallið í sama farveg og það gerði þótt ekki hefði komið til grenndarkynningar og auglýsingar á breyttu skipulagi, sem áfrýjendur telja að hafi verið óþarft og óheimilt. Ekkert er heldur fram komið sem bent getur til þess að afstaða Skipulagsstofnunar og úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála hefði orðið á annan veg en birtist í úrskurðum nefndarinnar þótt stefndi hefði fallist á erindi áfrýjenda án frekari aðgerða af sinni hálfu. Verður samkvæmt því lagt til grundvallar að samþykki stefnda við erindi áfrýjenda hefði vegna afstöðu nágrannans leitt til stöðvunar á framkvæmdum þeirra óháð viðbrögðum stefnda, sem lutu að grenndarkynningu og auglýsingu um breytt skipulag. Er þá jafnframt litið til þess að stefnda var skylt að framfylgja þegar í stað slíkum úrskurðum nefndarinnar, sbr. 6. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Áfrýjendur áttu sjálf frumkvæði að þeirri deilu sem upp kom með óskum sínum til stefnda um að víkja frá gildandi skipulagi. Þeim mátti vera ljóst að með þessu gátu þau kallað fram andmæli nágranna og deilur við þá. Þeim gat ekki heldur dulist að afgreiðsla stefnda á erindinu þeim í hag og byggingarleyfi í kjölfarið, sem tæki mið af henni, væri kæranlegt og enn síður gátu þau gengið út frá að úrlausn ágreiningsmála félli þeim í hag og tæki þann lágmarkstíma, sem þeim þætti sjálfum hæfa. Með þessu tóku þau áhættu af því að framkvæmdir þeirra kynnu að tefjast eða stöðvast, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 29. mars 2001 í máli nr. 442/2000, sem birtur er í dómasafni 2001, bls. 1558.

Samkvæmt öllu því, sem að framan er rakið, eru skilyrði ekki uppfyllt til að fallast á kröfu áfrýjenda. Niðurstaða hins áfrýjaða dóms verður því staðfest, en rétt er að hver aðilanna beri sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.