34/2003

Ferðaskrifstofan SL hf. hafði lagt fram tryggingu hjá samgönguráðuneytinu í samræmi við 13. gr. laga nr. 117/1994 um stjórn ferðamála, sbr. lög nr. 73/1998. Gildistími tryggingarinnar var til 1. október 2001. Í tilefni af því að SL hf. tókst ekki að fá trygginguna framlengda tók ráðuneytið við yfirlýsingu stærstu hluthafa SL hf., áfrýjenda máls þessa og mat hana gilda sem tryggingu. Bú SL hf. var tekið til gjaldþrotaskipta 28. nóvember 2001. Í málinu deila aðilar um gildi nefndrar yfirlýsingar. Var talið að í 19. gr. laga nr. 117/1994, eins og henni var breytt með 1. gr. laga nr. 73/1998, komi fram tæmandi talning á því hvernig sú trygging geti verið, sem ferðaskrifstofa leggur fram til að öðlast starfsleyfi. Hin umdeilda yfirlýsing taldist ekki fullnægja skilyrðum nefnds lagaákvæðis. Samgönguráðuneytið hafi samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar verið bundið af lögum um form tryggingarinnar og því hafi ekki verið heimilt hvað sem öðru liði að taka við yfirlýsingunni sem gildri framlengingu ferðaskrifstofutryggingar samkvæmt lögum um stjórn ferðamála. Gat Í því ekki reist kröfur á hendur áfrýjendum á yfirlýsingunni og voru þeir sýknaðir.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 23. janúar 2003 og krefjast sýknu af kröfu stefnda. Þeir krefjast og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Nafni Búnaðarbanka Íslands hf., sem var aðili málsins í héraði, hefur nú verið breytt í Kaupþing Búnaðarbanki hf. og nafni Þróunarfélags Íslands hf. í Framtak Fjárfestingarbanki hf.

I.

Svo sem greinir í héraðsdómi varðar mál þetta gildi yfirlýsingar sem fjórir stærstu eigendur ferðaskrifstofunnar Samvinnuferða Landsýnar hf., þeir Gilding ehf., Eignarhaldsfélag Alþýðubankans hf., Olíufélagið hf. og Flutningar ehf., gáfu út til samgönguráðuneytisins 28. september 2001 og birt er orðrétt í héraðsdómi. Þar er einnig skýrt hvernig þessir eigendur ferðaskrifstofunnar sameinuðust öðrum félögum og aðild málsins breyttist eftir því. Bú Samvinnuferða Landsýnar hf. var tekið til gjaldþrotaskipta 28. nóvember 2001.

Fram er komið, að frá því í febrúar 2001 urðu allnokkur bréfaskipti og fundahöld milli samgönguráðuneytisins og ferðaskrifstofunnar vegna tryggingar í tengslum við starfsemi hennar samkvæmt 13. gr. laga nr. 117/1994 um skipulag ferðamála, sbr. 1. gr. laga nr. 73/1998. Var þá hluti tryggingarinnar að renna út og þurfti að endurnýja hana, en leyfi til reksturs ferðaskrifstofunnar félli niður ella, sbr. 21. gr. laganna. Einnig er fram komið að um vorið og sumarið 2001 óskaði ferðaskrifstofan eftir breytingu á tryggingarfjárhæðinni og að það var samþykkt af hálfu ráðuneytisins 25. júní. Þá var gildistími tryggingar ferðaskrifstofunnar til 1. október 2001 og var í bréfi hennar til ráðuneytisins 28. júní sama ár sagt að unnið væri að framlengingu tryggingarinnar. Með bréfi 15. ágúst áréttaði ráðuneytið það skilyrði fyrir breytingu fjárhæðar tryggingarinnar að gildistími hennar yrði framlengdur til 30. apríl 2002.

Bréfi þessu svaraði ferðaskrifstofan 20. ágúst 2001. Þar kemur fram að ljóst sé „að ráðuneytið muni ekki geta veitt neina fresti vegna tryggingarinnar eftir 1. október nk., - en þá rennur núverandi trygging úr gildi.“ Segir og að forráðamönnum ferðaskrifstofunnar þyki miður að ekki skuli enn vera búið að ganga frá framlengingu á umræddri tryggingu, en „tryggingaraðilar“ hafi verið tregir til að veita hana með hliðsjón af ársreikningi félagsins frá árinu 2000. Síðan segir að stjórnarfundur verði haldinn 30. ágúst. Þar verði endurskoðað árshlutauppgjör samþykkt og endurskoðuð rekstraráætlun út árið 2001 lögð fyrir og þá muni stjórnin meðal annars ræða hvaða úrræði félagið hafi ef ekki fengist staðfesting á framlengingu tryggingarinnar. Meðal annars verði rætt hvort og þá með hvaða hætti eigendur félagsins gangi í ábyrgðir fyrir tryggingunni að hluta til eða öllu leyti, en eigendum sé að sjálfsögðu ljóst að án lögbundinnar tryggingar gagnvart ráðuneytinu sé félagið ekki rekstrarhæft.

Ekki liggur fyrir hvað gerðist á þessum stjórnarfundi ferðaskrifstofunnar 30. ágúst 2001 eða eftir hann, en í lok ofangreinds bréfs segir að ráðuneytið verði upplýst um stöðu mála strax að honum loknum. Hins vegar liggur fyrir að ráðuneytið sendi ferðaskrifstofunni símbréf 26. september þess efnis að yrði ekki búið leggja fram fullnægjandi tryggingar fyrir kl. 16 föstudaginn 28. september yrði leyfi hennar fellt úr gildi mánudaginn 1. október 2001. Stjórnarformaður og framkvæmdastjóri ferðaskrifstofunnar og ráðuneytisstjóri og skrifstofustjóri í ráðuneytinu héldu fund í framhaldi af bréfi þessu 26. eða 27. september.

Stefndi heldur því fram að á þeim fundi hafi forsvarsmenn ferðaskrifstofunnar óskað eftir að ráðuneytið tæki við tryggingu frá stærstu hluthöfum hennar til þess að hún gæti haldið áfram rekstri eftir 1. október og að starfsmenn ráðuneytisins hafi samþykkt það. Hin umdeilda yfirlýsing stærstu eigenda ferðaskrifstofunnar frá 28. september 2001 hafi verið afhent eftir hádegi þann dag og tekin gild sem trygging samkvæmt 13. gr. laga nr. 117/1994 í samræmi við greint samþykki.

Áfrýjendur halda því hins vegar fram að yfirlýsingin hafi einungis verið lögð fram í því skyni að fullvissa ráðuneytið um vilja stærstu hluthafa ferðaskrifstofunnar til að styðja hana „við að útvega lögformlegt ferðaskrifstofuleyfi“, enda uppfylli yfirlýsingin ekki skilyrði 19. gr. laga nr. 117/1994, sbr. lög nr. 73/1998, um tryggingar sem ferðaskrifstofur geta sett fyrir starfsemi sinni. Þeim hafi verið ljóst að eftir að tryggingar féllu úr gildi 1. október 2001 og voru ekki framlengdar hafi félagið ekki getað starfað áfram þar sem leyfi þess hefði fallið niður samkvæmt 21. gr. laganna.

II.

Með lögum nr. 73/1998, sem breyttu lögum nr. 117/1994, voru settar nýjar reglur um tryggingu þá sem ferðaskrifstofa skal leggja fram samkvæmt 13. gr. síðarnefndu laganna áður en leyfi til ferðaskrifstofureksturs er veitt. Lutu breytingar þessar bæði að því að hækka verulega fjárhæð tryggingarinnar og tiltaka í hvaða formi hún geti verið, sbr. 19. gr. laganna. Segir þar í liðum a. og b. að trygging geti verið fé í vörslu samgönguráðuneytis eða fé lagt inn í viðurkennda banka- eða peningastofnun í nafni samgönguráðuneytis. Í c. lið ákvæðisins segir að tryggingin geti einnig verið „ábyrgð viðskiptabanka eða sparisjóðs eða vátrygging hjá vátryggingafélagi. Skulu þessir aðilar hafa starfsleyfi hér á landi. Þeir skulu og gefa yfirlýsingu um að gildissvið og fjárhæð tryggingarinnar séu í samræmi við lög þessi.“

Af orðalagi núgildandi 19. gr. laga nr. 117/1994 með áorðnum breytingum og að virtum lögskýringargögnum um það ákvæði er ljóst að það felur í sér tæmandi talningu á því hvernig sú trygging geti verið, sem ferðaskrifstofa skal leggja fram til þess að öðlast rekstrarleyfi. Hin umdeilda yfirlýsing stærstu eigenda ferðaskrifstofunnar uppfyllti ekki skilyrði nefnds lagaákvæðis. Samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttar var samgönguráðuneytið bundið af lögum um það form, sem trygging fyrir rekstri ferðaskrifstofunnar mátti vera í, en í því efni geta engu breytt ákvæði í niðurlagi 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 281/1995 um ferðaskrifstofur, enda voru þau ekki í samræmi við gildandi löggjöf eftir þær breytingar, sem gerðar voru með lögum nr. 73/1998. Að þessu virtu var samgönguráðuneytinu hvað sem öðru líður ekki heimilt að taka við yfirlýsingunni sem framlengingu slíkrar tryggingar 28. september 2001 og verða kröfur á hendur áfrýjendum ekki reistar á yfirlýsingunni. Verður því að taka sýknukröfu þeirra til greina.

Rétt er að hver aðila beri sinn málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Áfrýjendur, Kaupþing Búnaðarbanki hf., Flutningar ehf., Ker hf. og Framtak Fjárfestingarbanki hf., eru sýknir af kröfu stefnda, íslenska ríkisins.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.