3/2022

Reifun

Ágreiningur aðila átti rætur að rekja til samkomulags frá 22. janúar 2016 milli R annars vegar og H ehf. og V ehf. hins vegar sem þáverandi lóðarhafa á nánar tilgreindu svæði í Reykjavík. Með samkomulaginu gengust lóðarhafar undir þá skyldu að greiða innviðagjald sem ætlað var að standa straum af uppbyggingu svæðisins til íbúðabyggðar. Við kaup S ehf. á nánar tilgreindri lóð á svæðinu af V ehf. tók S ehf. yfir skyldur lóðarhafa og greiddi R tilgreinda fjárhæð. Í kjölfarið gaf R út byggingarleyfi á lóðinni. Í málinu krafðist S ehf. endurgreiðslu fjárhæðarinnar þar sem félagið taldi greiðsluna fela í sér ólögmæta gjaldtöku. Í dómi Hæstaréttar kom fram að um væri að ræða samning af einkaréttarlegum toga þar sem lóðarhafar skuldbundu sig til að greiða tiltekið endurgjald fyrir þá hagsmuni sem samkomulagið færði þeim. Ekkert væri komið fram í málinu sem benti til annars en að lóðarleiguhafar hefðu gengið til samkomulagsins á viðskiptalegum grundvelli og án þvingunar. Var því talið að málsástæður S ehf. um aðstöðumun samningsaðila, þvingaða stöðu viðsemjenda R og einhliða ákvörðun um fjárhæð kostnaðarþátttöku þeirra ættu ekki við rök að styðjast. Þá taldi Hæstiréttur að með 78. gr. stjórnarskrárinnar hefðu sveitarfélög sjálfstætt vald, innan ramma laga, til að taka ákvarðanir um nýtingu og ráðstöfun tekna og yrði að játa þeim svigrúm til að ákveða forgangsröðun innan þess ramma, þar á meðal hvort tekjur af einkaréttarlegum samningum rynnu að einhverju marki til lögbundinna verkefna. Að virtum aðdraganda samkomulagsins 22. janúar 2016 og efni þess yrði að líta svo á að endurgjald fyrir hinn aukna byggingarrétt hefði verið ákvarðað á markaðslegum forsendum þótt það hefði ekki orðið til á grundvelli útboðs enda hefðu lóðarleiguhafar séð sér hag í að inna það af hendi sem endurgjald fyrir verðmætari lóðarleigusamning. Var því staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms um sýknu R af öllum kröfum S ehf. 

Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, Á-kvk-nf Ó-kvk-nf, B-kvk-nf T-kvk-nf, I-kvk-nf E-kvk-nf og S-kk-nf T-kk-nf M-kk-nf.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 19. janúar 2022. Hann krefst þess aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða sér 120.101.383 krónur ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 23. október 2018 til 11. september 2019 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst hann þess að viðurkennt verði með dómi að innviðagjald sem stefndi innheimti vegna lóðarinnar Kuggavogs 5 í Reykjavík sé ólögmætt að því leyti sem gjaldinu var ráðstafað til lögbundinna verkefna stefnda og/eða verkefna sem eiga að vera fullfjármögnuð með mörkuðum tekjustofnum stefnda. Til þrautavara krefst hann þess að viðurkennt verði með dómi að innviðagjald sem stefndi innheimti vegna lóðarinnar Kuggavogs 5 sé ólögmætt að því leyti sem gjaldinu var ráðstafað til lögbundinna verkefna. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar á öllum dómstigum. 

3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Aðila greinir á um hvort innheimta stefnda á hluta af kostnaði við uppbyggingu innviða á svæði 2 í Vogabyggð í Reykjavík á grundvelli samkomulags 22. janúar 2016 við þáverandi lóðarleiguhafa hafi verið lögmæt. Jafnframt hvort heimilt hafi verið að ráðstafa þeim fjármunum til lögbundinna verkefna stefnda eða verkefna sem eigi að vera fjármögnuð að fullu með mörkuðum tekjustofnum.

5. Stefndi var sýknaður af öllum kröfum áfrýjanda í héraði og fyrir Landsrétti.

6. Beiðni um áfrýjunarleyfi var einkum byggð á því að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi um heimildir sveitarfélaga til tekjuöflunar á einkaréttarlegum grundvelli. Áfrýjunarleyfi var veitt 19. janúar 2022 á þeim grunni að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi um þau atriði sem leyfisbeiðandi byggði á þannig að fullnægt væri skilyrðum 1. mgr. 176. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. 

Málsatvik

7. Stefndi er eigandi lóðarinnar Kuggavogs 9 í Reykjavík sem mál þetta snýst um en lóðin er 2.888 fermetra íbúðarhúsalóð á svokölluðu svæði 2 í Vogabyggð. Lóðin var áður nr. 5 við Kuggavog og að hluta til stofnuð úr lóðinni Súðarvogi 3. Stefndi gerði 16. október 1985 lóðarleigusamning um lóðina Súðarvog 3 til 5 til 50 ára frá 1. júní 1985 að telja. Lóðin var þá leigð til að reisa á henni iðnaðar- og verslunarhúsnæði. Með þeim samningi voru eldri leigusamningar felldir úr gildi. Hömlur ehf. og dótturfélag þess Vogabyggð ehf. höfðu eignast réttindi samkvæmt umræddum leigusamningi um lóðina Súðarvog 3 þegar félögin gerðu samkomulag við stefnda 22. janúar 2016 um uppbyggingu og þróun á svæði 2 í Vogabyggð.

8. Efni umrædds samkomulags er rakið í hinum áfrýjaða dómi en það átti sér talsverðan aðdraganda. Þannig efndu stefndi og Hömlur ehf., í samvinnu við Arkitektafélag Íslands, í október 2013 til hugmyndasamkeppni um skipulag Vogabyggðar. Tillögum var skilað í janúar 2014 og úrslit kynnt 23. sama mánaðar. Tvær tillögur hlutu verðlaun og var höfundum þeirra falið 30. sama mánaðar að gera drög að rammaskipulagi Vogabyggðar út frá verðlaunatillögunum í samvinnu við stefnda og Hömlur ehf. fyrir hönd lóðarhafa á svæðinu.

9. Nýtt aðalskipulag Reykjavíkur 2010–2030 var staðfest af Skipulagsstofnun 11. febrúar 2014 og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. sama mánaðar. Það leysti af hólmi eldra aðalskipulag Reykjavíkur 2001–2024. Markmið þess var meðal annars að skapa heildstæðari byggð með áherslu á betri landnotkun og nýtingu á innviðum borgarinnar. Nýja aðalskipulagið gerði ráð fyrir íbúðabyggð og blandaðri byggð á svæði 2 í Vogabyggð. Með breytingu á aðalskipulagi sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. desember 2016 var fyrirhuguðum íbúðum á svæði 2 í Vogabyggð fjölgað úr 400 í 1300. Auglýsing um nýtt deiliskipulag fyrir svæðið var birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. mars 2017. Það var unnið meðal annars á grundvelli framangreindra verðlaunatillagna og rammaskipulags. 

10. Gögn málsins frá árunum 2015 og 2016 sýna að í viðræðum stefnda og lóðarhafa í Vogabyggð um uppbyggingu hverfisins var frá upphafi gengið út frá því að breyting á deiliskipulagi myndi hafa í för með sér breytta nýtingu lóða þar sem heimilt yrði að reisa íbúðir á flestum lóðum í stað atvinnuhúsnæðis eingöngu samkvæmt eldra deiliskipulagi. Þá yrði gert ráð fyrir auknu byggingarmagni á lóðum. Eins og gögn sem kynnt voru á fundi stefnda með lóðarhöfum í lok júní 2015 sýna var frá upphafi gert ráð fyrir að gerðir yrðu einkaréttarlegir samningar við lóðarhafa um að þeir tækju þátt í kostnaði vegna nýrra innviða og enduruppbyggingar Vogabyggðar. Þá þegar lá fyrir hvaða framkvæmdir stefndi myndi ráðast í og hver voru markmið hans með samningum við lóðarhafa um þátttöku í kostnaði við þær. Áform stefnda voru bundin þeim forsendum að samningar næðust við tiltekið hlutfall lóðarhafa og nýtt deiliskipulag yrði staðfest fyrir tiltekinn tíma. Þessar fyrirætlanir gengu eftir meðal annars með framangreindu samkomulagi stefnda við Hömlur ehf. og Vogabyggð ehf. 22. janúar 2016 um uppbyggingu og þróun á svæði 2 í Vogabyggð sem færði viðsemjendum stefnda verulega aukinn byggingarrétt. 

11. Á grundvelli samkomulagsins og yfirlýsingar 12. febrúar sama ár um kvaðir á lóðum á svæði 2 í Vogabyggð gerðu sömu aðilar með sér samning 7. september 2017 um að stefndi leigði Vogabyggð ehf. lóðina sem nú er Kuggavogur 9 fyrir íbúðar- og atvinnuhúsnæði. Í samningnum var vísað til þeirra samningsskilmála og kvaða sem fram komu í fyrrnefndu samkomulagi og yfirlýsingu. Lóðarleigusamningurinn var til 75 ára frá 1. september 2017 að telja. Jafnframt voru eldri lóðarleigusamningar 16. október 1985 um lóðina Súðarvog 3 til 5 og 8. apríl 1988 um lóðina Súðarvog 6 felldir úr gildi. Í samræmi við fyrrnefnt samkomulag og hinn nýja lóðarleigusamning gaf Vogabyggð ehf. út veðskuldabréf 7. september 2017 til stefnda að fjárhæð 112.734.251 króna með gjalddaga við útgáfu fyrsta byggingarleyfis.

12. Með kaupsamningi 29. nóvember 2017 keypti áfrýjandi réttindi yfir umræddri lóð af Vogabyggð ehf. Þar kom meðal annars fram að hann hefði kynnt sér deiliskipulag svæðisins, þar með talið breytingar, og sætti sig við það að fullu. Taldar voru upp kvaðir og önnur veð- og eignarbönd og vísað til þess að áfrýjanda væri kunnugt um efni samkomulags milli Vogabyggðar ehf., Hamla ehf. og stefnda 22. janúar 2016, þar með talið kvaðir um kostnaðarþátttöku. Þá var gerð nánari grein fyrir forsendum þátttöku lóðarhafa í kostnaði vegna uppbyggingar Vogabyggðar í samræmi við fyrirhugaða breytingu á deiliskipulagi og eftir hvaða aðferðum greiðsluþátttakan væri reiknuð. Þar kom einnig fram að áfrýjandi yfirtæki öll réttindi og skyldur samkvæmt fyrrnefndu veðskuldabréfi við stefnda. Með kaupsamningnum eignaðist áfrýjandi réttindi Vogabyggðar ehf. yfir lóðinni samkvæmt lóðarleigusamningi félagsins við stefnda 7. september 2017 og yfirtók öll réttindi og skyldur milli stefnda og Vogabyggðar ehf. 

13. Stefndi samþykkti áfrýjanda sem skuldara samkvæmt fyrrnefndu veðskuldabréfi og gengið var frá formlegri skuldskeytingu 29. nóvember 2017. Áfrýjandi greiddi stefnda skuld samkvæmt skuldabréfinu 23. október 2018 og stóð þar með skil á fyrrnefndu gjaldi sem nefnt hefur verið innviðagjald.

14. Byggingafulltrúinn í Reykjavík gaf 24. október 2018 út byggingarleyfi til áfrýjanda og Vogabyggðar ehf. til að byggja tveggja til fimm hæða fjölbýlishús með 47 íbúðum og bílageymslum ásamt rýmum fyrir verslun, veitingarekstur og þjónustu á lóðinni sem nú er nr. 9 við Kuggavog. 

15. Með bréfi áfrýjanda 11. september 2019 krafði hann stefnda um endurgreiðslu innviðagjaldsins með þeim rökum að álagning þess hefði verið ólögmæt. Stefndi hafnaði kröfunni með bréfi 30. sama mánaðar. 

Málsástæður aðila

Helstu málsástæður áfrýjanda

16. Fyrir Hæstarétti hefur áfrýjandi lagt áherslu á að frumkvæði að breyttu skipulagi í Vogabyggð hafi komið frá stefnda og jafnframt hugmyndir um gerð einkaréttarlegra samninga til að fjármagna kostnað við innviði. Augljós aðstöðumunur hafi verið milli stefnda og lóðarhafa þar sem hallað hafi á þá síðarnefndu. Þeir hafi ekki átt annarra kosta völ en að samþykkja fyrirætlanir stefnda því að ella hefðu þeir átt á hættu að hann leysti lóðir til sín eða framlengdi ekki gildandi lóðarleigusamninga þegar þeir rynnu sitt skeið. Stefndi hafi einhliða ákveðið fjárhæð og forsendur gjaldsins svo og alla skilmála samkomulagsins án þess að lóðarhafar hefðu nokkuð um það að segja.

17. Áfrýjandi telur fyrrgreint samkomulag 22. janúar 2016 ekki hafa falið í sér sölu eða ráðstöfun eignarréttinda. Engin breyting hafi orðið á eignarréttarlegri stöðu aðila við undirritun þess þar sem Vogabyggð ehf. hafi eftir sem áður verið lóðarleiguhafi og eignarréttur lóðarinnar áfram í höndum stefnda. Eina breytingin hafi snúið að skipulagi lóðarinnar. Í stað þess að hún væri ætluð fyrir atvinnustarfsemi væri hún nú ætluð fyrir íbúðabyggð og blandaða byggð. 

18. Það sé grundvallaratriði við úrlausn málsins að innviðagjaldinu hafi að stórum hluta verið ætlað að mæta kostnaði við verkefni sem stefnda sé samkvæmt lögum skylt að annast svo sem lagningu gatna, gerð annarra umferðarmannvirkja og byggingu leik- og grunnskóla. Sveitarfélög geti aðeins í undantekningartilvikum aflað sér tekna á einkaréttarlegum grundvelli en tekjuöflun sem telst falla að lögbundnum verkefnum sveitarfélaga verði almennt ekki byggð á þeim grunni.

19. Áfrýjandi byggir á því að stjórnvaldsathöfnin sem mál þetta lýtur að hafi verið breyting á deiliskipulagi sem sé lögbundið verkefni sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Af deiliskipulaginu hafi síðan leitt útgjöld vegna annarra lögbundinna verkefna sem fjármögnuð eigi að vera samkvæmt öðrum lögum. Ákvæði 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga, sem mæli fyrir um að sveitarfélag hafi meðal annars tekjur af eignum sínum, feli ekki í sér sjálfstæða heimild þess til að afla skatta eða þjónustugjalda heldur ráðist þær heimildir af öðrum lagaákvæðum eins og mælt sé fyrir um í niðurlagi 1. mgr. 2. gr. laganna. Engar slíkar lagaheimildir til innheimtu innviðagjalds hafi verið fyrir hendi. Innheimta gjalds á grundvelli samkomulagsins 22. janúar 2016 hafi því verið ólögmæt enda ekki gert ráð fyrir því í lögum að einkaaðilar greiði viðbótargjald til sveitarfélags fyrir að sinna lögbundnum verkefnum á sviði skipulagsmála eða að þeir greiði fyrir mögulega verðmætaaukningu sem verði á lóð þeirra eða landi í kjölfar slíkra breytinga.

Helstu málsástæður stefnda

20. Af hálfu stefnda er mótmælt sem of seint fram komnum, röngum og þýðingarlausum þeim málsástæðum áfrýjanda að frumkvæði að breyttu deiliskipulagi og hugmyndir um greiðslu lóðarhafa fyrir þau réttindi sem þeir öðluðust hafi verið frá honum komnar. Málsástæðum áfrýjanda um að lóðarhafar hafi ekki gengið til samninga við stefnda af fúsum og frjálsum vilja er mótmælt á sama grundvelli. 

21. Stefndi bendir á að sveitarfélagi sé heimilt að taka að sér hvert það verkefni sem varði íbúa þess og teljist til sameiginlegra velferðarmála þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar samkvæmt lögum og vísar þar um til ákvæða 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 138/2011. Slík verkefni hafi verið nefnd ólögbundin verkefni sveitarfélaga og til þeirra hafi verið talin hvers kyns ráðstöfun lóða tengd lóðarleiguréttindum og sölu byggingarréttar. Þá þurfi ekki sérstaka lagaheimild til að sveitarfélag geti gengið til einkaréttarlegra samninga við lóðarhafa um samstarf við uppbyggingu hverfa, til að mynda þar sem landnotkun er breytt og byggð þétt. 

22. Stefndi vísar til þess að í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga sé gert ráð fyrir að sveitarfélög hafi tekjur af eignum sínum. Þá sé í a-lið 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 7. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald gert ráð fyrir að byggingarréttur á lóðum sveitarfélaga sé seldur sérstaklega. Á grundvelli þess sjálfstæðis sem sveitarfélögum sé tryggt samkvæmt 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 hafi þeim verið játað svigrúm við útfærslu ólögbundinna verkefna sinna. Stefndi telur að á grundvelli framangreinds hafi honum verið heimilt að lögum að gera samkomulag við Vogabyggð ehf. og Hömlur ehf. 22. janúar 2016 um uppbyggingu og þróun á svæði 2 í Vogabyggð. Áfrýjandi hafi síðan fyrirvaralaust samþykkt að gangast undir þær skuldbindingar sem samkomulagið fól í sér. 

23. Stefndi byggir á því að sala byggingarréttar þurfi ekki að fara fram samhliða úthlutun lóðar heldur geti hún átt sér stað í tengslum við endurskoðun og gerð nýs lóðarleigusamnings. Samningur um sölu byggingarréttar og ný lóðarréttindi fyrir lóðina Kuggavog 9 hafi í eðli sínu verið einkaréttarlegur gerningur og stefnda verið heimilt að krefjast greiðslu á einkaréttarlegum grundvelli samkvæmt þeim samningi.

24. Samkomulagið 22. janúar 2016 hafi fært þáverandi lóðarleiguhöfum aukinn og breyttan byggingarrétt og verðmætari lóðarleiguréttindi sem meðal annars heimili áfrýjanda, sem núverandi lóðarleiguhafa, uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á lóðinni gegn greiðslu sem samsvari hlutdeild í kostnaði við uppbyggingu innviða hverfisins. Í eðli sínu hafi verið um að ræða sölu byggingarréttar og lóðarleiguréttinda gegn greiðslu fjárhæðar sem tekið hafi mið af kostnaði stefnda við að byggja upp innviði í hverfinu sem lóðin er í. Af efni samkomulagsins sé ljóst að með því hafi stefndi verið að selja og ráðstafa eignarréttindum til þess lóðarleiguhafa sem áfrýjandi sæki rétt sinn frá. Þessi nýju réttindi hafi fært áfrýjanda verulegan fjárhagslegan ábata. 

25. Stefndi hafnar því að með samkomulaginu 22. janúar 2016 hafi hann krafist greiðslu fyrir stjórnvaldsathöfn þá sem fólst í breytingu á deiliskipulagi. Tengsl byggingarréttarins við deiliskipulag leiði ekki til þess að óheimilt hafi verið að krefjast greiðslu fyrir hann. Skipulagsvaldi sveitarfélags fylgi ekki skylda til að samþykkja umsókn um nýtt eða breytt deiliskipulag. 

26. Stefndi bendir á að hvergi í lögum sé mælt fyrir um að lögbundin verkefni sveitarfélaga skuli fullfjármögnuð með tekjustofnum eða öðrum tekjum sveitarfélaga sem ætluð eru viðkomandi verkefnum. Þvert á móti sé það á ábyrgð viðkomandi sveitarfélags að leggja verkefni sem ekki er fullfjármagnað með lögbundnum tekjustofnum til fjármuni af öðrum tekjum. Sveitarfélög hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, ráðstöfun eigna og framkvæmd verkefna þeirra og sé heimilt að verja tekjum af ólögbundnum verkefnum til að rækja þau verkefni sem lög mæli fyrir um að sveitarfélögum beri að sinna.

Niðurstaða

27. Sveitarfélögum er samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 falið að gera skipulagsáætlanir og ber að fylgja viðeigandi lagaákvæðum við stjórnvaldsákvarðanir sem tengjast þeim. Hinu sama gegnir um útgáfu byggingarleyfa sem byggingafulltrúar sveitarfélaga annast samkvæmt III. kafla laga nr. 160/2010 um mannvirki. Sveitarfélögum er í lögum heimiluð ýmiss konar gjaldtaka í formi skatta og þjónustugjalda sem tengist skipulagi og mannvirkjagerð, svo sem innheimta skipulagsgjalds, byggingarleyfisgjalds og gatnagerðargjalds. Sveitarfélagi sem jafnframt er eigandi lands er auk þess heimilt að ráðstafa og hafa tekjur af landi sínu á grundvelli einkaréttarlegra samninga, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995, en slíkar ráðstafanir hafa verið taldar til ólögbundinna verkefna sveitarfélaga. Við ákvarðanir sveitarfélags sem tengjast ráðstöfun á eignum þess og fjárhagslegri nýtingu þeirra á markaðslegum forsendum ber því samt sem áður sem stjórnvaldi að fara að meginreglum stjórnsýsluréttar svo sem jafnræðisreglu og meðalhófsreglu.

28. Við ákvarðanir sveitarfélags um endurskipulagningu hverfa og þá uppbyggingu innviða og ráðstöfun aukinna lóðarréttinda og byggingarréttar á lóðum í eigu þess sem tengist henni skarast þessi tvenns konar hlutverk sveitarfélaga. Mikilvægt er að gætt sé að meðalhófi, jafnræði og samkeppnissjónarmiðum við töku ákvarðana sveitarfélags er lúta að ráðstöfun slíkra réttinda.

29. Skipulagsvald sveitarfélags sem jafnframt er eigandi lands sem skipulagt er veitir því þá stöðu að það getur með ákvörðunum sínum um aðal- og deiliskipulag haft áhrif á verðmæti lóðarleiguréttinda og þar með á möguleika þess til að hafa tekjur af eignarlandi sínu. Á þetta sérstaklega við um tekjur af landi í eigu sveitarfélags sem er skipulagt undir mannvirki þar sem engin slík hafa áður staðið. Þegar um er að ræða land sveitarfélags þar sem lóðarleigusamningar hafa þegar verið gerðir geta breytingar á skipulagi sem gera ráð fyrir breyttri nýtingu og auknu byggingarmagni á lóðum einnig leitt til aukins verðmætis lóðarleiguréttar.

30. Hafa verður í huga að sveitarfélög geta ekki einhliða skapað sér auknar tekjur af landi sínu með breytingum á deiliskipulagi heldur þurfa markaðslegar forsendur að standa til þess að svo geti orðið með því að nýir eða eldri lóðaréttarhafar kjósi að nýta sér þær breyttu og auknu heimildir sem felast í nýju skipulagi. Breyttri nýtingu og auknu byggingarmagni getur fylgt umtalsverður kostnaður fyrir sveitarfélag vegna uppbyggingar nýrra innviða. Það á sérstaklega við þegar um jafn gagngerar breytingar á borgarhverfi er að ræða og fólust í breyttu deiliskipulagi fyrir Vogabyggð. Sveitarfélag þarf að sjá sér hag í því að hrinda slíkum breytingum á deiliskipulagi í framkvæmd og tryggja fjármögnun á þeirri uppbyggingu innviða sem breyttri nýtingu og auknu byggingarmagni fylgja.

31. Samkomulag það sem stefndi gerði 22. janúar 2016, meðal annars við Vogabyggð ehf. sem áfrýjandi leiðir rétt sinn frá, tók til lóðar áfrýjanda sem nú er Kuggavogur 9. Samkomulagið byggðist á því að hugmyndir um breytingar á deiliskipulagi sem gerðu ráð fyrir breyttri nýtingu lóða og auknu byggingarmagni gengju eftir. Af hálfu stefnda var það meðal annars bundið þeim fyrirvara að hann hæfi ekki undirbúning framkvæmda á svæði 2 í Vogabyggð eða afgreiddi nýja deiliskipulagsáætlun fyrr en lóðarhafar sem réðu yfir 70% af heimiluðu byggingarmagni á því svæði hefðu skuldbundið sig til þess að ráðast í uppbyggingu á lóðum sínum með undirskrift samkomulags. Þá var kveðið á um það í samkomulaginu að það félli úr gildi ef nýtt deiliskipulag fyrir svæðið hefði ekki verið staðfest fyrir árslok 2019.

32. Samkomulagið lagði þær skyldur á stefnda að ráðast í uppbyggingu nánar tilgreindra innviða á svæðinu og gera nýja lóðarleigusamninga við lóðarhafa, samhliða því að eldri lóðarleigusamningar yrðu felldir niður. Meginskylda Vogabyggðar ehf. var hins vegar að greiða hluta kostnaðar við fyrirhugaðar framkvæmdir við innviði. Forsendur greiðsluþátttöku lóðarhafa voru nákvæmlega skilgreindar og tóku í stórum dráttum mið af byggingarmagni nýbygginga og viðbygginga á hverri lóð og tegund bygginga. Greiðslan skyldi koma til viðbótar gatnagerðargjaldi og öðrum lögákveðnum sköttum og gjöldum. Ekki er ágreiningur um að stefndi hafi staðið við sinn hluta samkomulagsins.

33. Áfrýjandi hefur frá upphafi byggt á því að um einhliða gjaldtöku hafi verið að ræða af hálfu stefnda og að viðsemjendur hans hafi ekki átt annarra kosta völ en að fallast á hana. Þá hafi áfrýjandi ekki átt kost á öðru en að yfirtaka skuldabréf sem gefið hafi verið út til greiðslu innviðagjaldsins ef hann vildi á annað borð eignast lóðarréttindin. Líta verður svo á röksemdir áfrýjanda fyrir Hæstarétti um að ekki hafi verið jafnræði með stefnda og lóðarréttarhöfum og þeir hafi verið í þvingaðri stöðu rúmist innan framangreindra málsástæðna hans. 

34. Enda þótt þátttaka lóðarleiguhafa á svæði 2 í Vogabyggð í kostnaði við uppbyggingu innviða á svæðinu sé í ýmsum gögnum málsins nefnt innviðagjald er í raun um að ræða samning af einkaréttarlegum toga þar sem lóðarleiguhafar skuldbundu sig til að greiða tiltekið endurgjald fyrir þá hagsmuni sem samkomulagið færði þeim. Ekkert er komið fram í málinu sem bendir til annars en að lóðarleiguhafar hafi gengið til þessa samkomulags á viðskiptalegum grundvelli og án þvingunar, enda færði það þeim nýja lóðarleigusamninga til lengri tíma með auknum byggingarrétti og þar með verðmætari lóðarleiguréttindi sem að auki voru framseljanleg. Vogabyggð ehf. átti jafnframt þann kost að ganga ekki til samninga við stefnda og byggja áfram rétt á skilmálum fyrri lóðarleigusamnings sem gilda átti til ársins 2035. Málsástæður áfrýjanda sem byggjast á aðstöðumun samningsaðila, þvingaðri stöðu viðsemjenda stefnda og einhliða ákvörðun um fjárhæð kostnaðarþátttöku þeirra eiga samkvæmt framangreindu ekki við rök að styðjast og er þeim hafnað. Sama gildir um málsástæðu áfrýjanda um þvingaða stöðu hans sjálfs en hann keypti umrædd leigulóðarréttindi af Vogabyggð ehf. og gekkst undir þær kvaðir sem hvíldu á lóðinni og greiðsluskuldbindingar samkvæmt umræddu samkomulagi sem hann tók yfir með skuldskeytingu. Ekki liggur annað fyrir en að sú ákvörðun hafi verið tekin á viðskiptalegum forsendum og án nokkurrar þvingunar.

35. Í dómum Hæstaréttar 31. maí 2012 í máli nr. 404/2011 og 18. apríl 2013 í málum nr. 614/2012, 615/2012 og 616/2012 var leiddur til lykta ágreiningur sem laut að réttmæti endurkrafna á greiðslu fyrir byggingarrétt á lóðum sem lóðarleiguhafar vildu skila til sveitarfélags og um gildi samnings um greiðslu fyrir byggingarrétt umfram greiðslu gatnagerðargjalds. Í öllum tilvikum var um að ræða kaup á byggingarrétti á nýjum lóðum í eigu sveitarfélags á grundvelli útboðs. Lögbundið gatnagerðargjald var þar hluti af endurgjaldi fyrir byggingarréttinn. Samkomulagið sem mál þetta lýtur að var talsvert margþættara en þeir samningar um sölu á byggingarrétti sem fjallað var um í nefndum dómum og sá munur auk þess á að það varðaði lóð sem eldri lóðarleigusamningur gilti um. Þannig fól það í sér að sá samningur yrði felldur niður en í stað hans gerður nýr lóðarleigusamningur á grundvelli nýs deiliskipulags með verðmætari lóðarleiguréttindum. Það sem samkomulagið og umrædd sala byggingarréttar í útboði eiga hins vegar sameiginlegt er að í báðum tilvikum var sveitarfélag, sem fer með stjórnsýslu í skipulags- og mannvirkjamálum en er jafnframt eigandi lóðar, að afla sér tekna af fasteign sinni með einkaréttarlegum samningi við lóðarleiguhafa til viðbótar tekjum af lögbundnum sköttum og gjöldum í þeim tilgangi að standa straum af kostnaði við uppbyggingu innviða. Samkomulagið færði lóðarleiguhöfum lengri lóðarleigusamning og rétt til breyttrar nýtingar og aukins byggingarmagns á grundvelli nýs deiliskipulags, samhliða hraðari uppbyggingu en ráð var fyrir gert í aðalskipulagi stefnda. Þótt samkomulagið hafi ekki beinlínis verið orðað sem sala á byggingarrétti fól það efnislega í sér sölu stefnda á auknum og verðmætari byggingarrétti og áskilnað um greiðslu lóðarleiguhafa fyrir þann aukna byggingarrétt. Framangreindir dómar hafa því fordæmisgildi við úrlausn þessa máls.

36. Samkvæmt lögum nr. 4/1995 eru sveitarfélögum markaðir tekjustofnar sem ýmist eru almennir skattar og gjöld eða sem tengjast lögbundnum verkefnum þeirra auk þess sem þau hafa tekjur af eignum sínum. Ákvæði 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar standa því í vegi að hærri skattar eða gjöld en lög heimila verði lögð á og innheimt. Í reynd getur kostnaður við ýmis lögbundin verkefni sveitarfélaga verið umfram þær tekjur sem þau hafa af þeim sköttum og gjöldum sem til verkefnanna eiga að renna. Þá er haft í huga að gatnagerðargjald sem lagt er á samkvæmt lögum nr. 153/2006 tekur ekki mið af raunkostnaði eða áætluðum kostnaði við tilteknar gatnaframkvæmdir og álagning þess og innheimta skapar sveitarfélagi ekki skyldu til að láta af hendi sérgreint endurgjald í formi tiltekinnar gatnagerðar.

37. Í fyrirmælum 78. gr. stjórnarskrárinnar felst að sveitarfélög hafa sjálfstjórn í þeim málum sem löggjafinn hefur falið þeim og fara jafnframt sjálf með forræði eigin tekjustofna. Þannig hafa sveitarfélög sjálfstætt vald, innan ramma laga, til að taka ákvarðanir um nýtingu og ráðstöfun tekna, sbr. 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, og verður að játa þeim svigrúm til að ákveða forgangsröðun innan þess ramma, þar á meðal hvort tekjur af einkaréttarlegum samningum renni að einhverju marki til lögbundinna verkefna.

38. Þrátt fyrir að stefndi fari með stjórnsýslu á sviði skipulagsmála bar honum engin skylda til að ráðast í breytingar á deiliskipulagi með þeim kostnaði við uppbyggingu innviða sem því óhjákvæmilega fylgdi. Breytir þar engu þótt lögbundin gjöld, svo sem gatnagerðargjöld, mættu þeim kostnaði að einhverju leyti. Enda þótt hið nýja deiliskipulag fyrir svæði 2 í Vogabyggð hafi verið forsenda samkomulagsins sem stefndi gerði við lóðarleiguhafa verður endurgjaldi fyrir verðmætari lóðarleiguréttindi ekki jafnað til þess að um ólögmætt viðbótargjald hafi verið að ræða til sveitarfélags fyrir að sinna lögbundnum verkefnum á sviði skipulagsmála eða við gatnagerð. 

39. Að virtum aðdraganda samkomulagsins 22. janúar 2016 og efni þess verður að líta svo á að endurgjald fyrir hinn aukna byggingarrétt hafi verið ákvarðað á markaðslegum forsendum þótt það hafi ekki orðið til á grundvelli útboðs enda sáu lóðarleiguhafar sér hag í að inna það af hendi sem endurgjald fyrir verðmætari lóðarleigusamning. 

40. Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður ekki talið að með samkomulaginu hafi verið brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um jafnræði og meðalhóf.

41. Áfrýjandi krefst þess til vara að viðurkennt verði með dómi að innviðagjaldið sem hann krefst aðallega endurgreiðslu á sé ólögmætt að því leyti sem því hafi verið ráðstafað til lögbundinna verkefna stefnda eða verkefna sem eigi að vera fjármögnuð að fullu með mörkuðum tekjustofnum hans. Þrautavarakrafa áfrýjanda er viðurkenningarkrafa sem lýtur aðeins að ráðstöfun innviðagjalds til lögbundinna verkefna og rúmast því innan varakröfunnar. Í stefnu til héraðsdóms eru ekki færðar fram sjálfstæðar málsástæður til stuðnings þessum varakröfum heldur vísað til málsástæðna til stuðnings aðalkröfu. Fallist er á með Landsrétti að varakröfurnar séu almennar og óskýrar. Í vara- og þrautavarakröfu áfrýjanda felast í raun aðeins málsástæður til stuðnings fjárkröfu hans og komu þær því aðeins til skoðunar sem slíkar við úrlausn málsins, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 10. mars 2016 í máli nr. 436/2015. 

42. Að öllu framangreindu virtu en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur. 

43. Eftir úrslitum málsins verður áfrýjandi dæmdur til að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, Á-kvk-nf Ó-kvk-nf, B-kvk-nf T-kvk-nf, I-kvk-nf E-kvk-nf og S-kk-nf T-kk-nf M-kk-nf.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 19. janúar 2022. Hann krefst þess aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða sér 120.101.383 krónur ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 23. október 2018 til 11. september 2019 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst hann þess að viðurkennt verði með dómi að innviðagjald sem stefndi innheimti vegna lóðarinnar Kuggavogs 5 í Reykjavík sé ólögmætt að því leyti sem gjaldinu var ráðstafað til lögbundinna verkefna stefnda og/eða verkefna sem eiga að vera fullfjármögnuð með mörkuðum tekjustofnum stefnda. Til þrautavara krefst hann þess að viðurkennt verði með dómi að innviðagjald sem stefndi innheimti vegna lóðarinnar Kuggavogs 5 sé ólögmætt að því leyti sem gjaldinu var ráðstafað til lögbundinna verkefna. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar á öllum dómstigum. 

3. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Aðila greinir á um hvort innheimta stefnda á hluta af kostnaði við uppbyggingu innviða á svæði 2 í Vogabyggð í Reykjavík á grundvelli samkomulags 22. janúar 2016 við þáverandi lóðarleiguhafa hafi verið lögmæt. Jafnframt hvort heimilt hafi verið að ráðstafa þeim fjármunum til lögbundinna verkefna stefnda eða verkefna sem eigi að vera fjármögnuð að fullu með mörkuðum tekjustofnum.

5. Stefndi var sýknaður af öllum kröfum áfrýjanda í héraði og fyrir Landsrétti.

6. Beiðni um áfrýjunarleyfi var einkum byggð á því að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi um heimildir sveitarfélaga til tekjuöflunar á einkaréttarlegum grundvelli. Áfrýjunarleyfi var veitt 19. janúar 2022 á þeim grunni að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi um þau atriði sem leyfisbeiðandi byggði á þannig að fullnægt væri skilyrðum 1. mgr. 176. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. 

Málsatvik

7. Stefndi er eigandi lóðarinnar Kuggavogs 9 í Reykjavík sem mál þetta snýst um en lóðin er 2.888 fermetra íbúðarhúsalóð á svokölluðu svæði 2 í Vogabyggð. Lóðin var áður nr. 5 við Kuggavog og að hluta til stofnuð úr lóðinni Súðarvogi 3. Stefndi gerði 16. október 1985 lóðarleigusamning um lóðina Súðarvog 3 til 5 til 50 ára frá 1. júní 1985 að telja. Lóðin var þá leigð til að reisa á henni iðnaðar- og verslunarhúsnæði. Með þeim samningi voru eldri leigusamningar felldir úr gildi. Hömlur ehf. og dótturfélag þess Vogabyggð ehf. höfðu eignast réttindi samkvæmt umræddum leigusamningi um lóðina Súðarvog 3 þegar félögin gerðu samkomulag við stefnda 22. janúar 2016 um uppbyggingu og þróun á svæði 2 í Vogabyggð.

8. Efni umrædds samkomulags er rakið í hinum áfrýjaða dómi en það átti sér talsverðan aðdraganda. Þannig efndu stefndi og Hömlur ehf., í samvinnu við Arkitektafélag Íslands, í október 2013 til hugmyndasamkeppni um skipulag Vogabyggðar. Tillögum var skilað í janúar 2014 og úrslit kynnt 23. sama mánaðar. Tvær tillögur hlutu verðlaun og var höfundum þeirra falið 30. sama mánaðar að gera drög að rammaskipulagi Vogabyggðar út frá verðlaunatillögunum í samvinnu við stefnda og Hömlur ehf. fyrir hönd lóðarhafa á svæðinu.

9. Nýtt aðalskipulag Reykjavíkur 2010–2030 var staðfest af Skipulagsstofnun 11. febrúar 2014 og tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. sama mánaðar. Það leysti af hólmi eldra aðalskipulag Reykjavíkur 2001–2024. Markmið þess var meðal annars að skapa heildstæðari byggð með áherslu á betri landnotkun og nýtingu á innviðum borgarinnar. Nýja aðalskipulagið gerði ráð fyrir íbúðabyggð og blandaðri byggð á svæði 2 í Vogabyggð. Með breytingu á aðalskipulagi sem tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 22. desember 2016 var fyrirhuguðum íbúðum á svæði 2 í Vogabyggð fjölgað úr 400 í 1300. Auglýsing um nýtt deiliskipulag fyrir svæðið var birt í B-deild Stjórnartíðinda 3. mars 2017. Það var unnið meðal annars á grundvelli framangreindra verðlaunatillagna og rammaskipulags. 

10. Gögn málsins frá árunum 2015 og 2016 sýna að í viðræðum stefnda og lóðarhafa í Vogabyggð um uppbyggingu hverfisins var frá upphafi gengið út frá því að breyting á deiliskipulagi myndi hafa í för með sér breytta nýtingu lóða þar sem heimilt yrði að reisa íbúðir á flestum lóðum í stað atvinnuhúsnæðis eingöngu samkvæmt eldra deiliskipulagi. Þá yrði gert ráð fyrir auknu byggingarmagni á lóðum. Eins og gögn sem kynnt voru á fundi stefnda með lóðarhöfum í lok júní 2015 sýna var frá upphafi gert ráð fyrir að gerðir yrðu einkaréttarlegir samningar við lóðarhafa um að þeir tækju þátt í kostnaði vegna nýrra innviða og enduruppbyggingar Vogabyggðar. Þá þegar lá fyrir hvaða framkvæmdir stefndi myndi ráðast í og hver voru markmið hans með samningum við lóðarhafa um þátttöku í kostnaði við þær. Áform stefnda voru bundin þeim forsendum að samningar næðust við tiltekið hlutfall lóðarhafa og nýtt deiliskipulag yrði staðfest fyrir tiltekinn tíma. Þessar fyrirætlanir gengu eftir meðal annars með framangreindu samkomulagi stefnda við Hömlur ehf. og Vogabyggð ehf. 22. janúar 2016 um uppbyggingu og þróun á svæði 2 í Vogabyggð sem færði viðsemjendum stefnda verulega aukinn byggingarrétt. 

11. Á grundvelli samkomulagsins og yfirlýsingar 12. febrúar sama ár um kvaðir á lóðum á svæði 2 í Vogabyggð gerðu sömu aðilar með sér samning 7. september 2017 um að stefndi leigði Vogabyggð ehf. lóðina sem nú er Kuggavogur 9 fyrir íbúðar- og atvinnuhúsnæði. Í samningnum var vísað til þeirra samningsskilmála og kvaða sem fram komu í fyrrnefndu samkomulagi og yfirlýsingu. Lóðarleigusamningurinn var til 75 ára frá 1. september 2017 að telja. Jafnframt voru eldri lóðarleigusamningar 16. október 1985 um lóðina Súðarvog 3 til 5 og 8. apríl 1988 um lóðina Súðarvog 6 felldir úr gildi. Í samræmi við fyrrnefnt samkomulag og hinn nýja lóðarleigusamning gaf Vogabyggð ehf. út veðskuldabréf 7. september 2017 til stefnda að fjárhæð 112.734.251 króna með gjalddaga við útgáfu fyrsta byggingarleyfis.

12. Með kaupsamningi 29. nóvember 2017 keypti áfrýjandi réttindi yfir umræddri lóð af Vogabyggð ehf. Þar kom meðal annars fram að hann hefði kynnt sér deiliskipulag svæðisins, þar með talið breytingar, og sætti sig við það að fullu. Taldar voru upp kvaðir og önnur veð- og eignarbönd og vísað til þess að áfrýjanda væri kunnugt um efni samkomulags milli Vogabyggðar ehf., Hamla ehf. og stefnda 22. janúar 2016, þar með talið kvaðir um kostnaðarþátttöku. Þá var gerð nánari grein fyrir forsendum þátttöku lóðarhafa í kostnaði vegna uppbyggingar Vogabyggðar í samræmi við fyrirhugaða breytingu á deiliskipulagi og eftir hvaða aðferðum greiðsluþátttakan væri reiknuð. Þar kom einnig fram að áfrýjandi yfirtæki öll réttindi og skyldur samkvæmt fyrrnefndu veðskuldabréfi við stefnda. Með kaupsamningnum eignaðist áfrýjandi réttindi Vogabyggðar ehf. yfir lóðinni samkvæmt lóðarleigusamningi félagsins við stefnda 7. september 2017 og yfirtók öll réttindi og skyldur milli stefnda og Vogabyggðar ehf. 

13. Stefndi samþykkti áfrýjanda sem skuldara samkvæmt fyrrnefndu veðskuldabréfi og gengið var frá formlegri skuldskeytingu 29. nóvember 2017. Áfrýjandi greiddi stefnda skuld samkvæmt skuldabréfinu 23. október 2018 og stóð þar með skil á fyrrnefndu gjaldi sem nefnt hefur verið innviðagjald.

14. Byggingafulltrúinn í Reykjavík gaf 24. október 2018 út byggingarleyfi til áfrýjanda og Vogabyggðar ehf. til að byggja tveggja til fimm hæða fjölbýlishús með 47 íbúðum og bílageymslum ásamt rýmum fyrir verslun, veitingarekstur og þjónustu á lóðinni sem nú er nr. 9 við Kuggavog. 

15. Með bréfi áfrýjanda 11. september 2019 krafði hann stefnda um endurgreiðslu innviðagjaldsins með þeim rökum að álagning þess hefði verið ólögmæt. Stefndi hafnaði kröfunni með bréfi 30. sama mánaðar. 

Málsástæður aðila

Helstu málsástæður áfrýjanda

16. Fyrir Hæstarétti hefur áfrýjandi lagt áherslu á að frumkvæði að breyttu skipulagi í Vogabyggð hafi komið frá stefnda og jafnframt hugmyndir um gerð einkaréttarlegra samninga til að fjármagna kostnað við innviði. Augljós aðstöðumunur hafi verið milli stefnda og lóðarhafa þar sem hallað hafi á þá síðarnefndu. Þeir hafi ekki átt annarra kosta völ en að samþykkja fyrirætlanir stefnda því að ella hefðu þeir átt á hættu að hann leysti lóðir til sín eða framlengdi ekki gildandi lóðarleigusamninga þegar þeir rynnu sitt skeið. Stefndi hafi einhliða ákveðið fjárhæð og forsendur gjaldsins svo og alla skilmála samkomulagsins án þess að lóðarhafar hefðu nokkuð um það að segja.

17. Áfrýjandi telur fyrrgreint samkomulag 22. janúar 2016 ekki hafa falið í sér sölu eða ráðstöfun eignarréttinda. Engin breyting hafi orðið á eignarréttarlegri stöðu aðila við undirritun þess þar sem Vogabyggð ehf. hafi eftir sem áður verið lóðarleiguhafi og eignarréttur lóðarinnar áfram í höndum stefnda. Eina breytingin hafi snúið að skipulagi lóðarinnar. Í stað þess að hún væri ætluð fyrir atvinnustarfsemi væri hún nú ætluð fyrir íbúðabyggð og blandaða byggð. 

18. Það sé grundvallaratriði við úrlausn málsins að innviðagjaldinu hafi að stórum hluta verið ætlað að mæta kostnaði við verkefni sem stefnda sé samkvæmt lögum skylt að annast svo sem lagningu gatna, gerð annarra umferðarmannvirkja og byggingu leik- og grunnskóla. Sveitarfélög geti aðeins í undantekningartilvikum aflað sér tekna á einkaréttarlegum grundvelli en tekjuöflun sem telst falla að lögbundnum verkefnum sveitarfélaga verði almennt ekki byggð á þeim grunni.

19. Áfrýjandi byggir á því að stjórnvaldsathöfnin sem mál þetta lýtur að hafi verið breyting á deiliskipulagi sem sé lögbundið verkefni sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Af deiliskipulaginu hafi síðan leitt útgjöld vegna annarra lögbundinna verkefna sem fjármögnuð eigi að vera samkvæmt öðrum lögum. Ákvæði 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga, sem mæli fyrir um að sveitarfélag hafi meðal annars tekjur af eignum sínum, feli ekki í sér sjálfstæða heimild þess til að afla skatta eða þjónustugjalda heldur ráðist þær heimildir af öðrum lagaákvæðum eins og mælt sé fyrir um í niðurlagi 1. mgr. 2. gr. laganna. Engar slíkar lagaheimildir til innheimtu innviðagjalds hafi verið fyrir hendi. Innheimta gjalds á grundvelli samkomulagsins 22. janúar 2016 hafi því verið ólögmæt enda ekki gert ráð fyrir því í lögum að einkaaðilar greiði viðbótargjald til sveitarfélags fyrir að sinna lögbundnum verkefnum á sviði skipulagsmála eða að þeir greiði fyrir mögulega verðmætaaukningu sem verði á lóð þeirra eða landi í kjölfar slíkra breytinga.

Helstu málsástæður stefnda

20. Af hálfu stefnda er mótmælt sem of seint fram komnum, röngum og þýðingarlausum þeim málsástæðum áfrýjanda að frumkvæði að breyttu deiliskipulagi og hugmyndir um greiðslu lóðarhafa fyrir þau réttindi sem þeir öðluðust hafi verið frá honum komnar. Málsástæðum áfrýjanda um að lóðarhafar hafi ekki gengið til samninga við stefnda af fúsum og frjálsum vilja er mótmælt á sama grundvelli. 

21. Stefndi bendir á að sveitarfélagi sé heimilt að taka að sér hvert það verkefni sem varði íbúa þess og teljist til sameiginlegra velferðarmála þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar samkvæmt lögum og vísar þar um til ákvæða 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 138/2011. Slík verkefni hafi verið nefnd ólögbundin verkefni sveitarfélaga og til þeirra hafi verið talin hvers kyns ráðstöfun lóða tengd lóðarleiguréttindum og sölu byggingarréttar. Þá þurfi ekki sérstaka lagaheimild til að sveitarfélag geti gengið til einkaréttarlegra samninga við lóðarhafa um samstarf við uppbyggingu hverfa, til að mynda þar sem landnotkun er breytt og byggð þétt. 

22. Stefndi vísar til þess að í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga sé gert ráð fyrir að sveitarfélög hafi tekjur af eignum sínum. Þá sé í a-lið 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 7. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald gert ráð fyrir að byggingarréttur á lóðum sveitarfélaga sé seldur sérstaklega. Á grundvelli þess sjálfstæðis sem sveitarfélögum sé tryggt samkvæmt 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 hafi þeim verið játað svigrúm við útfærslu ólögbundinna verkefna sinna. Stefndi telur að á grundvelli framangreinds hafi honum verið heimilt að lögum að gera samkomulag við Vogabyggð ehf. og Hömlur ehf. 22. janúar 2016 um uppbyggingu og þróun á svæði 2 í Vogabyggð. Áfrýjandi hafi síðan fyrirvaralaust samþykkt að gangast undir þær skuldbindingar sem samkomulagið fól í sér. 

23. Stefndi byggir á því að sala byggingarréttar þurfi ekki að fara fram samhliða úthlutun lóðar heldur geti hún átt sér stað í tengslum við endurskoðun og gerð nýs lóðarleigusamnings. Samningur um sölu byggingarréttar og ný lóðarréttindi fyrir lóðina Kuggavog 9 hafi í eðli sínu verið einkaréttarlegur gerningur og stefnda verið heimilt að krefjast greiðslu á einkaréttarlegum grundvelli samkvæmt þeim samningi.

24. Samkomulagið 22. janúar 2016 hafi fært þáverandi lóðarleiguhöfum aukinn og breyttan byggingarrétt og verðmætari lóðarleiguréttindi sem meðal annars heimili áfrýjanda, sem núverandi lóðarleiguhafa, uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á lóðinni gegn greiðslu sem samsvari hlutdeild í kostnaði við uppbyggingu innviða hverfisins. Í eðli sínu hafi verið um að ræða sölu byggingarréttar og lóðarleiguréttinda gegn greiðslu fjárhæðar sem tekið hafi mið af kostnaði stefnda við að byggja upp innviði í hverfinu sem lóðin er í. Af efni samkomulagsins sé ljóst að með því hafi stefndi verið að selja og ráðstafa eignarréttindum til þess lóðarleiguhafa sem áfrýjandi sæki rétt sinn frá. Þessi nýju réttindi hafi fært áfrýjanda verulegan fjárhagslegan ábata. 

25. Stefndi hafnar því að með samkomulaginu 22. janúar 2016 hafi hann krafist greiðslu fyrir stjórnvaldsathöfn þá sem fólst í breytingu á deiliskipulagi. Tengsl byggingarréttarins við deiliskipulag leiði ekki til þess að óheimilt hafi verið að krefjast greiðslu fyrir hann. Skipulagsvaldi sveitarfélags fylgi ekki skylda til að samþykkja umsókn um nýtt eða breytt deiliskipulag. 

26. Stefndi bendir á að hvergi í lögum sé mælt fyrir um að lögbundin verkefni sveitarfélaga skuli fullfjármögnuð með tekjustofnum eða öðrum tekjum sveitarfélaga sem ætluð eru viðkomandi verkefnum. Þvert á móti sé það á ábyrgð viðkomandi sveitarfélags að leggja verkefni sem ekki er fullfjármagnað með lögbundnum tekjustofnum til fjármuni af öðrum tekjum. Sveitarfélög hafi ákvörðunarvald um nýtingu tekjustofna, ráðstöfun eigna og framkvæmd verkefna þeirra og sé heimilt að verja tekjum af ólögbundnum verkefnum til að rækja þau verkefni sem lög mæli fyrir um að sveitarfélögum beri að sinna.

Niðurstaða

27. Sveitarfélögum er samkvæmt 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 falið að gera skipulagsáætlanir og ber að fylgja viðeigandi lagaákvæðum við stjórnvaldsákvarðanir sem tengjast þeim. Hinu sama gegnir um útgáfu byggingarleyfa sem byggingafulltrúar sveitarfélaga annast samkvæmt III. kafla laga nr. 160/2010 um mannvirki. Sveitarfélögum er í lögum heimiluð ýmiss konar gjaldtaka í formi skatta og þjónustugjalda sem tengist skipulagi og mannvirkjagerð, svo sem innheimta skipulagsgjalds, byggingarleyfisgjalds og gatnagerðargjalds. Sveitarfélagi sem jafnframt er eigandi lands er auk þess heimilt að ráðstafa og hafa tekjur af landi sínu á grundvelli einkaréttarlegra samninga, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995, en slíkar ráðstafanir hafa verið taldar til ólögbundinna verkefna sveitarfélaga. Við ákvarðanir sveitarfélags sem tengjast ráðstöfun á eignum þess og fjárhagslegri nýtingu þeirra á markaðslegum forsendum ber því samt sem áður sem stjórnvaldi að fara að meginreglum stjórnsýsluréttar svo sem jafnræðisreglu og meðalhófsreglu.

28. Við ákvarðanir sveitarfélags um endurskipulagningu hverfa og þá uppbyggingu innviða og ráðstöfun aukinna lóðarréttinda og byggingarréttar á lóðum í eigu þess sem tengist henni skarast þessi tvenns konar hlutverk sveitarfélaga. Mikilvægt er að gætt sé að meðalhófi, jafnræði og samkeppnissjónarmiðum við töku ákvarðana sveitarfélags er lúta að ráðstöfun slíkra réttinda.

29. Skipulagsvald sveitarfélags sem jafnframt er eigandi lands sem skipulagt er veitir því þá stöðu að það getur með ákvörðunum sínum um aðal- og deiliskipulag haft áhrif á verðmæti lóðarleiguréttinda og þar með á möguleika þess til að hafa tekjur af eignarlandi sínu. Á þetta sérstaklega við um tekjur af landi í eigu sveitarfélags sem er skipulagt undir mannvirki þar sem engin slík hafa áður staðið. Þegar um er að ræða land sveitarfélags þar sem lóðarleigusamningar hafa þegar verið gerðir geta breytingar á skipulagi sem gera ráð fyrir breyttri nýtingu og auknu byggingarmagni á lóðum einnig leitt til aukins verðmætis lóðarleiguréttar.

30. Hafa verður í huga að sveitarfélög geta ekki einhliða skapað sér auknar tekjur af landi sínu með breytingum á deiliskipulagi heldur þurfa markaðslegar forsendur að standa til þess að svo geti orðið með því að nýir eða eldri lóðaréttarhafar kjósi að nýta sér þær breyttu og auknu heimildir sem felast í nýju skipulagi. Breyttri nýtingu og auknu byggingarmagni getur fylgt umtalsverður kostnaður fyrir sveitarfélag vegna uppbyggingar nýrra innviða. Það á sérstaklega við þegar um jafn gagngerar breytingar á borgarhverfi er að ræða og fólust í breyttu deiliskipulagi fyrir Vogabyggð. Sveitarfélag þarf að sjá sér hag í því að hrinda slíkum breytingum á deiliskipulagi í framkvæmd og tryggja fjármögnun á þeirri uppbyggingu innviða sem breyttri nýtingu og auknu byggingarmagni fylgja.

31. Samkomulag það sem stefndi gerði 22. janúar 2016, meðal annars við Vogabyggð ehf. sem áfrýjandi leiðir rétt sinn frá, tók til lóðar áfrýjanda sem nú er Kuggavogur 9. Samkomulagið byggðist á því að hugmyndir um breytingar á deiliskipulagi sem gerðu ráð fyrir breyttri nýtingu lóða og auknu byggingarmagni gengju eftir. Af hálfu stefnda var það meðal annars bundið þeim fyrirvara að hann hæfi ekki undirbúning framkvæmda á svæði 2 í Vogabyggð eða afgreiddi nýja deiliskipulagsáætlun fyrr en lóðarhafar sem réðu yfir 70% af heimiluðu byggingarmagni á því svæði hefðu skuldbundið sig til þess að ráðast í uppbyggingu á lóðum sínum með undirskrift samkomulags. Þá var kveðið á um það í samkomulaginu að það félli úr gildi ef nýtt deiliskipulag fyrir svæðið hefði ekki verið staðfest fyrir árslok 2019.

32. Samkomulagið lagði þær skyldur á stefnda að ráðast í uppbyggingu nánar tilgreindra innviða á svæðinu og gera nýja lóðarleigusamninga við lóðarhafa, samhliða því að eldri lóðarleigusamningar yrðu felldir niður. Meginskylda Vogabyggðar ehf. var hins vegar að greiða hluta kostnaðar við fyrirhugaðar framkvæmdir við innviði. Forsendur greiðsluþátttöku lóðarhafa voru nákvæmlega skilgreindar og tóku í stórum dráttum mið af byggingarmagni nýbygginga og viðbygginga á hverri lóð og tegund bygginga. Greiðslan skyldi koma til viðbótar gatnagerðargjaldi og öðrum lögákveðnum sköttum og gjöldum. Ekki er ágreiningur um að stefndi hafi staðið við sinn hluta samkomulagsins.

33. Áfrýjandi hefur frá upphafi byggt á því að um einhliða gjaldtöku hafi verið að ræða af hálfu stefnda og að viðsemjendur hans hafi ekki átt annarra kosta völ en að fallast á hana. Þá hafi áfrýjandi ekki átt kost á öðru en að yfirtaka skuldabréf sem gefið hafi verið út til greiðslu innviðagjaldsins ef hann vildi á annað borð eignast lóðarréttindin. Líta verður svo á röksemdir áfrýjanda fyrir Hæstarétti um að ekki hafi verið jafnræði með stefnda og lóðarréttarhöfum og þeir hafi verið í þvingaðri stöðu rúmist innan framangreindra málsástæðna hans. 

34. Enda þótt þátttaka lóðarleiguhafa á svæði 2 í Vogabyggð í kostnaði við uppbyggingu innviða á svæðinu sé í ýmsum gögnum málsins nefnt innviðagjald er í raun um að ræða samning af einkaréttarlegum toga þar sem lóðarleiguhafar skuldbundu sig til að greiða tiltekið endurgjald fyrir þá hagsmuni sem samkomulagið færði þeim. Ekkert er komið fram í málinu sem bendir til annars en að lóðarleiguhafar hafi gengið til þessa samkomulags á viðskiptalegum grundvelli og án þvingunar, enda færði það þeim nýja lóðarleigusamninga til lengri tíma með auknum byggingarrétti og þar með verðmætari lóðarleiguréttindi sem að auki voru framseljanleg. Vogabyggð ehf. átti jafnframt þann kost að ganga ekki til samninga við stefnda og byggja áfram rétt á skilmálum fyrri lóðarleigusamnings sem gilda átti til ársins 2035. Málsástæður áfrýjanda sem byggjast á aðstöðumun samningsaðila, þvingaðri stöðu viðsemjenda stefnda og einhliða ákvörðun um fjárhæð kostnaðarþátttöku þeirra eiga samkvæmt framangreindu ekki við rök að styðjast og er þeim hafnað. Sama gildir um málsástæðu áfrýjanda um þvingaða stöðu hans sjálfs en hann keypti umrædd leigulóðarréttindi af Vogabyggð ehf. og gekkst undir þær kvaðir sem hvíldu á lóðinni og greiðsluskuldbindingar samkvæmt umræddu samkomulagi sem hann tók yfir með skuldskeytingu. Ekki liggur annað fyrir en að sú ákvörðun hafi verið tekin á viðskiptalegum forsendum og án nokkurrar þvingunar.

35. Í dómum Hæstaréttar 31. maí 2012 í máli nr. 404/2011 og 18. apríl 2013 í málum nr. 614/2012, 615/2012 og 616/2012 var leiddur til lykta ágreiningur sem laut að réttmæti endurkrafna á greiðslu fyrir byggingarrétt á lóðum sem lóðarleiguhafar vildu skila til sveitarfélags og um gildi samnings um greiðslu fyrir byggingarrétt umfram greiðslu gatnagerðargjalds. Í öllum tilvikum var um að ræða kaup á byggingarrétti á nýjum lóðum í eigu sveitarfélags á grundvelli útboðs. Lögbundið gatnagerðargjald var þar hluti af endurgjaldi fyrir byggingarréttinn. Samkomulagið sem mál þetta lýtur að var talsvert margþættara en þeir samningar um sölu á byggingarrétti sem fjallað var um í nefndum dómum og sá munur auk þess á að það varðaði lóð sem eldri lóðarleigusamningur gilti um. Þannig fól það í sér að sá samningur yrði felldur niður en í stað hans gerður nýr lóðarleigusamningur á grundvelli nýs deiliskipulags með verðmætari lóðarleiguréttindum. Það sem samkomulagið og umrædd sala byggingarréttar í útboði eiga hins vegar sameiginlegt er að í báðum tilvikum var sveitarfélag, sem fer með stjórnsýslu í skipulags- og mannvirkjamálum en er jafnframt eigandi lóðar, að afla sér tekna af fasteign sinni með einkaréttarlegum samningi við lóðarleiguhafa til viðbótar tekjum af lögbundnum sköttum og gjöldum í þeim tilgangi að standa straum af kostnaði við uppbyggingu innviða. Samkomulagið færði lóðarleiguhöfum lengri lóðarleigusamning og rétt til breyttrar nýtingar og aukins byggingarmagns á grundvelli nýs deiliskipulags, samhliða hraðari uppbyggingu en ráð var fyrir gert í aðalskipulagi stefnda. Þótt samkomulagið hafi ekki beinlínis verið orðað sem sala á byggingarrétti fól það efnislega í sér sölu stefnda á auknum og verðmætari byggingarrétti og áskilnað um greiðslu lóðarleiguhafa fyrir þann aukna byggingarrétt. Framangreindir dómar hafa því fordæmisgildi við úrlausn þessa máls.

36. Samkvæmt lögum nr. 4/1995 eru sveitarfélögum markaðir tekjustofnar sem ýmist eru almennir skattar og gjöld eða sem tengjast lögbundnum verkefnum þeirra auk þess sem þau hafa tekjur af eignum sínum. Ákvæði 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar standa því í vegi að hærri skattar eða gjöld en lög heimila verði lögð á og innheimt. Í reynd getur kostnaður við ýmis lögbundin verkefni sveitarfélaga verið umfram þær tekjur sem þau hafa af þeim sköttum og gjöldum sem til verkefnanna eiga að renna. Þá er haft í huga að gatnagerðargjald sem lagt er á samkvæmt lögum nr. 153/2006 tekur ekki mið af raunkostnaði eða áætluðum kostnaði við tilteknar gatnaframkvæmdir og álagning þess og innheimta skapar sveitarfélagi ekki skyldu til að láta af hendi sérgreint endurgjald í formi tiltekinnar gatnagerðar.

37. Í fyrirmælum 78. gr. stjórnarskrárinnar felst að sveitarfélög hafa sjálfstjórn í þeim málum sem löggjafinn hefur falið þeim og fara jafnframt sjálf með forræði eigin tekjustofna. Þannig hafa sveitarfélög sjálfstætt vald, innan ramma laga, til að taka ákvarðanir um nýtingu og ráðstöfun tekna, sbr. 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, og verður að játa þeim svigrúm til að ákveða forgangsröðun innan þess ramma, þar á meðal hvort tekjur af einkaréttarlegum samningum renni að einhverju marki til lögbundinna verkefna.

38. Þrátt fyrir að stefndi fari með stjórnsýslu á sviði skipulagsmála bar honum engin skylda til að ráðast í breytingar á deiliskipulagi með þeim kostnaði við uppbyggingu innviða sem því óhjákvæmilega fylgdi. Breytir þar engu þótt lögbundin gjöld, svo sem gatnagerðargjöld, mættu þeim kostnaði að einhverju leyti. Enda þótt hið nýja deiliskipulag fyrir svæði 2 í Vogabyggð hafi verið forsenda samkomulagsins sem stefndi gerði við lóðarleiguhafa verður endurgjaldi fyrir verðmætari lóðarleiguréttindi ekki jafnað til þess að um ólögmætt viðbótargjald hafi verið að ræða til sveitarfélags fyrir að sinna lögbundnum verkefnum á sviði skipulagsmála eða við gatnagerð. 

39. Að virtum aðdraganda samkomulagsins 22. janúar 2016 og efni þess verður að líta svo á að endurgjald fyrir hinn aukna byggingarrétt hafi verið ákvarðað á markaðslegum forsendum þótt það hafi ekki orðið til á grundvelli útboðs enda sáu lóðarleiguhafar sér hag í að inna það af hendi sem endurgjald fyrir verðmætari lóðarleigusamning. 

40. Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður ekki talið að með samkomulaginu hafi verið brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar um jafnræði og meðalhóf.

41. Áfrýjandi krefst þess til vara að viðurkennt verði með dómi að innviðagjaldið sem hann krefst aðallega endurgreiðslu á sé ólögmætt að því leyti sem því hafi verið ráðstafað til lögbundinna verkefna stefnda eða verkefna sem eigi að vera fjármögnuð að fullu með mörkuðum tekjustofnum hans. Þrautavarakrafa áfrýjanda er viðurkenningarkrafa sem lýtur aðeins að ráðstöfun innviðagjalds til lögbundinna verkefna og rúmast því innan varakröfunnar. Í stefnu til héraðsdóms eru ekki færðar fram sjálfstæðar málsástæður til stuðnings þessum varakröfum heldur vísað til málsástæðna til stuðnings aðalkröfu. Fallist er á með Landsrétti að varakröfurnar séu almennar og óskýrar. Í vara- og þrautavarakröfu áfrýjanda felast í raun aðeins málsástæður til stuðnings fjárkröfu hans og komu þær því aðeins til skoðunar sem slíkar við úrlausn málsins, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 10. mars 2016 í máli nr. 436/2015. 

42. Að öllu framangreindu virtu en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur. 

43. Eftir úrslitum málsins verður áfrýjandi dæmdur til að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður. 

Áfrýjandi, Sérverk ehf., greiði stefnda, Reykjavíkurborg, 1.200.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti. https://landsrettur.is/domar-og-urskurdir/domur-urskurdur/?id=597d2b89-344d-4483-9920-9b48251b3341&verdictid=5f9eeb22-7329-4979-808f-1290df924533