70/2008

Áfrýjendur kröfðust skaðabóta úr hendi Í vegna tjóns, sem þeir töldu sig hafa orðið fyrir við það að útlagður kostnaður þeirra einkum vegna lögfræðiaðstoðar við umsókn til landbúnaðarráðherra um leyfi til byggingar varnargarðs til að stöðva landbrot fyrir jörðum sínum, skaða á vatnafari og tjóni á veiði, og eftirfarandi málarekstur nýttist þeim ekki vegna mistaka landbúnaðarráðuneytisins við afgreiðslu erindisins. Áfrýjendur höfðu áður beint kvörtun til umboðsmanns Alþingis. Í áliti hans voru settar fram margar athugasemdir við málsmeðferð ráðuneytisins. Fallist var á með áfrýjendum að málsmeðferð og niðurstaða landbúnaðarráðuneytisins hefði falið í sér brot á ákvæðum stjórnsýslulaga. Málsmeðferðin var því talin ólögmæt. Þá var talið að meðferð og afgreiðsla málsins af hálfu starfsmanna ráðuneytisins hefði verið haldin slíkum annmörkum, að skilyrðinu um saknæmi væri einnig fullnægt. Í var því dæmt til að bæta áfrýjendum tjón, sem fólst í því að útlagður kostnaður þeirra vegna reksturs stjórnsýslumálsins þar á meðal kvörtun til umboðsmanns Alþingis nýttist þeim ekki.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Á-kk-nf K-kk-nf og G-kk-nf G-kk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf prófessor.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 7. febrúar 2008. Þeir krefjast þess að stefndi verði dæmdur til að greiða þeim 1.245.252 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 637.962 krónum frá 11. janúar 2004 til 14. júlí sama ár, af 661.862 krónum frá þeim degi til 21. janúar 2005, af 905.260 krónum frá þeim degi til 30. september sama ár, af 1.014.148 krónum frá þeim degi til 30. apríl 2006, af 1.060.369 krónum frá þeim degi til 30. júlí sama ár, af 1.199.031 krónu frá þeim degi til 30. október sama ár, en af 1.245.252 krónum frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefjast þeir málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara að krafa áfrýjenda verði lækkuð og málskostnaður felldur niður á báðum dómstigum.

I

Meginatriði málavaxta eru, að áfrýjendur sóttu 3. ágúst 2001 um leyfi landbúnaðarráðherra til þess að reisa 30 metra langan varnargarð til þess að ,,fella Hvítá í fornan farveg við ármót Hvítár, Reykjadalsár og Flókadalsár í Borgarfirði“. Áfrýjendur eru eigendur tveggja jarða, sem land eiga að ármótunum. Telja þeir að rennsli Hvítár hafi breyst og að aukið rennsli árinnar fyrir landi þeirra spilli þar veiði og valdi landbroti. Höfðu þeir fengið verkfræðing með sérþekkingu á sviði straumfræði til þess að setja fram tillögu að gerð slíks varnargarðs, sem átti að liggja frá hólma nokkrum, Eyrarhólma, er liggur fyrir landi jarðarinnar Kletts. Fyrir lá að eigandi þeirrar jarðar var mótfallinn áformum áfrýjenda, en nauðsynlegt var einnig að fara um land þeirrar jarðar við fyrirhugaðar framkvæmdir. Umsókn áfrýjenda til landbúnaðarráðherra laut að því að fá leyfi hans til framkvæmda og vísuðu þeir til 1. og 2. mgr. 75. gr. vatnalaga nr. 15/1923, svo og 55. gr. þeirra laga, sem heimilaði lögnám á landi og afnot þess vegna framkvæmdar verksins. Landbúnaðarráðuneytið fjallaði um mál áfrýjenda og ákvarðaði aðild að því. Dróst málsmeðferðin á langinn. Ráðuneytið taldi gagnaöflun lokið 19. nóvember 2002 en þrettán mánuðum síðar, 18. desember 2003, lá ákvörðun landbúnaðarráðherra fyrir í málinu. Með henni var áfrýjendum veitt leyfi til þess að reisa 12 metra varnargarð, en sett voru tvö tilgreind skilyrði fyrir leyfinu. Þá var eigendum jarðarinnar Kletts gert að þola lögnám í landi jarðarinnar gegn bótum, sem færu eftir 3. mgr. 75. gr. laga nr. 15/1923, sbr. 55. gr. sömu laga. Af hálfu áfrýjenda var óskað eftir frekari rökstuðningi landbúnaðarráðuneytis um lengd varnargarðsins og þau skilyrði, sem ráðuneytið setti. Þeirri beiðni svaraði ráðuneytið í bréfi 5. janúar 2004.

Áfrýjendur beindu kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna þess að þeir töldu að ákvörðun landbúnaðarráðuneytis bryti í bága við lögfestar og ólögfestar reglur stjórnsýsluréttar og fleiri lagafyrirmæli. Í áliti umboðsmanns Alþingis 7. mars 2006 eru settar fram margháttaðar athugasemdir við málsmeðferð og niðurstöðu landbúnaðarráðuneytis. Taldi umboðsmaður Alþingis að hin fyrirhugaða framkvæmd, sem sótt var um leyfi fyrir, væri réttilega leyfisskyld, en skilyrði þau sem landbúnaðarráðherra hefði sett fyrir framkvæmdinni í ákvörðun sinni hefðu ekki verið reist á viðhlítandi lagagrundvelli. Umboðsmaður Alþingis taldi einnig að landbúnaðarráðherra hefði ekki, þegar ákvörðun var tekin 18. desember 2003, haft viðhlítandi lagaheimild í 55. gr. vatnalaga til þess að gera eigendum Kletts að þola lögnám á grundvelli 2. mgr. 75. gr. laganna. Var enda framangreind 55. gr. numin úr gildi með 2. gr. laga nr. 64/2003, sem komu til framkvæmda 1. júlí það ár. Þá hefði ákvörðun landbúnaðarráðherra um aðild leitt til umfangsmeiri og tafsamari málsmeðferðar en þörf krafði og hefði hann ekki gætt að því að haga meðferð málsins á þann veg, sem gert er ráð fyrir í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, meðal annars í málshraðareglu 9. gr. laganna. Ráðuneytið hefði heldur ekki skráð upplýsingar sem fram komu á fundi ráðherra með verkfræðingi um varnargarðinn og gerð hans svo sem því bar samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, meðal annars í því skyni að geta gefið áfrýjendum kost á að koma að andmælum sínum við þær upplýsingar, sbr. 13. gr. laga nr. 37/1993. Auk þess taldi umboðsmaður að skylt hefði verið að veita áfrýjendum rétt til að tjá sig um tilgreinda afstöðu veiðimálastjóra áður en ákvörðun var tekin í málinu. Loks var það niðurstaða umboðsmanns Alþingis að rökstuðningur í ákvörðun landbúnaðarráðherra frá 18. desember 2003 fyrir heimilaðri lengd varnargarðsins hefði ekki uppfyllt þær kröfur sem ákvæði laga nr. 37/1993 gera til efnis rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar. Í áliti umboðsmanns Alþingis segir einnig svo: ,,Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér sérstakt tilefni til að vekja athygli landbúnaðarráðherra á því hversu illa hefur tekist til um stjórnsýslu í ráðuneyti hans við úrlausn þessa máls og þá bæði um lagagrundvöll og málsmeðferð, þ.m.t. málshraða.“ Beindi umboðsmaður Alþingis þeim tilmælum til landbúnaðarráðherra að mál áfrýjenda yrði tekið upp að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá þeim, og að meðferð málsins yrði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem rakin voru í áliti hans. Tók hann fram að þá yrði einkum að huga að því að fella málið í þann farveg, sem mælt er fyrir um í 43. gr. laga nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði, sbr. 4. gr. laga nr. 63/1994. Lokaorð álits umboðsmanns Alþingis eru eftirfarandi: ,,Þá er jafnframt ljóst að sá dráttur sem varð á afgreiðslu málsins hjá landbúnaðarráðuneytinu leiddi til þess að þegar það var afgreitt rúmum tveimur árum eftir að erindið barst ráðuneytinu hafði eignarnámsheimild sú sem leyfisbeiðendur höfðu vísað til verið felld úr lögum. Eru það því tilmæli mín að ráðuneytið leiti leiða til að rétta hlut leyfisbeiðenda að þessu leyti.“

Áfrýjendur óskuðu 29. mars 2006 eftir því að málið yrði endurupptekið í landbúnaðarráðuneytinu til nýrrar ákvörðunar í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis. Þeir óskuðu einnig upplýsinga um, hvernig ráðuneytið hygðist rétta hlut þeirra. Landbúnaðarráðuneytið endurupptók málið og lauk því með nýrri ákvörðun 3. nóvember 2006, en niðurlagsorð hennar eru: ,,Ákvörðun landbúnaðarráðherra frá 18. desember 2003 er hér með afturkölluð. Beiðni umbjóðenda yðar frá 3. ágúst 2000 [á að vera 2001], um að fella Hvítá í fornan farveg við ármót Hvítár, Reykjadalsár og Flókadalsár er hafnað.“ Einnig kom fram að landbúnaðarráðuneytið teldi sér ekki skylt að bæta áfrýjendum þann kostnað, sem þeir hefðu lagt út vegna málsins.

Áfrýjendur hafa á ný kvartað til umboðsmanns Alþingis yfir þessari ákvörðun landbúnaðarráðherra, sem þeir telja hvorki standast að formi né efni.

II

Í málinu krefjast áfrýjendur skaðabóta úr hendi stefnda vegna tjóns, sem þeir telja sig hafa orðið fyrir við það að útlagður kostnaður þeirra við umsókn til landbúnaðarráðherra um leyfi til byggingar varnargarðs til að stöðva landbrot fyrir jörðum sínum, skaða á vatnafari og tjón á veiði, og eftirfarandi málarekstur nýttist þeim ekki að neinu leyti vegna mistaka starfsmanna landbúnaðarráðuneytis. Telja þeir, að ágallar á málsmeðferð og efnislegir og formlegir annmarkar á afgreiðslu landbúnaðarráðuneytis á beiðni þeirra hafi falið í sér saknæma og ólögmæta háttsemi, er valdi því að þeir standi nú í sömu sporum og þegar umsókn var send ráðuneytinu fyrir rúmum sjö árum.

Stefndi andmælir skaðabótaskyldu sinni vegna lögfræðikostnaðar og annars sérfræðikostnaðar áfrýjenda. Þeir hafi frá upphafi sjálfir kosið að nýta sér aðstoð lögmanns vegna umsóknar um leyfisveitingu. Þann kostnað hafi þeir sjálfir þurft að axla. Þá telur stefndi að áfrýjendur hafi ekki leitast við að sýna fram á orsakasamband milli útlagðs lögfræðikostnaðar og annars sérfræðikostnaðar og ætlaðrar saknæmrar háttsemi ráðuneytisins við rekstur stjórnsýslumálsins. Telur stefndi ósannað að neinum kostnaðarauka hafi verið til að dreifa. Stefndi andmælir sérstaklega kostnaði sem áfrýjendur hafi haft af málsmeðferð hjá umboðsmanni Alþingis. Áfrýjendum hafi verið í lófa lagið að óska strax eftir endurupptöku málsins í kjölfar leyfisveitingarinnar vegna ætlaðra annmarka á ákvörðun landbúnaðarráðherra.

III

Það er meginregla íslensks réttar að borgararnir verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Hið sama á við um þann kostnað, sem þeir kunna að hafa af því að leita álits umboðsmanns Alþingis. Kjósi þeir að nota aðstoð sérfræðinga við slík erindi og hafi af því kostnað geta þeir ekki krafist þess að sá kostnaður verði þeim bættur, þótt erindið eða málareksturinn verði árangurslaus. Þarf sérstaka lagaheimild til svo unnt sé að krefjast greiðslu slíks kostnaðar úr hendi stjórnvalda. Áfrýjendur telja sig hafa orðið fyrir tjóni vegna þess að útlagður kostnaður ónýttist þeim vegna annmarka á málsmeðferð og niðurstöðu landbúnaðarráðuneytis á máli þeirra. Skilyrði þess að unnt sé að líta svo á, að um tjón sé að ræða, sem áfrýjendur eigi rétt á að fá bætt á grundvelli reglna skaðabótaréttar, eru að orsakatengsl séu milli saknæmrar og ólögmætrar háttsemi starfsmanna landbúnaðarráðuneytisins og þess að hinn útlagði kostnaður ónýttist.

Að framan er lýst veigamiklum annmörkum á málsmeðferð landbúnaðarráðuneytis á erindi áfrýjenda, meðal annars þeim að meðferð málsins var andstæð málshraðareglu 9. gr. laga nr. 37/1993 og að lögnámsheimild sú sem leyfisbeiðni var reist á hafði verið numin úr gildi þegar ákvörðun landbúnaðarráðherra loks lá fyrir. Auk þess lagði ráðuneytið málið ekki í þann farveg, sem 43. gr. laga nr. 76/1970 með síðari breytingum, mælti fyrir um. Þótt ekki væri vísað til 43. gr. laga nr. 76/1970 í beiðni áfrýjenda til ráðuneytisins, heldur eingöngu til tilgreindra ákvæða laga nr. 15/1923, breytir það engu um að á landbúnaðarráðuneytinu hvíldi sjálfstæð skylda til að rannsaka og taka afstöðu til þess í hvaða farveg málið skyldi sett. Þá liggur fyrir að landbúnaðarráðuneytið endurupptók ákvörðun sína frá 18. desember 2003 og afturkallaði áður veitt leyfi með vísan til 2. tölul. 25. gr. lag nr. 37/1993, það er á þeim grundvelli að ákvörðun þess væri ógildanleg. Mat ráðuneytið þannig sjálft ákvörðunina sem ógildanlega.

Málsmeðferð og niðurstaða landbúnaðarráðuneytis fól í sér brot á lögum nr. 37/1993 gagnvart áfrýjendum, einkum 9., 10., 12. og 13. gr. þeirra laga. Málsmeðferðin var því ólögmæt. Telja verður að meðferð og afgreiðsla málsins af hálfu starfsmanna landbúnaðarráðuneytis hafi verið haldin slíkum annmörkum, að skilyrðinu um saknæmi sé einnig fullnægt og stefndi sé því skaðabótaskyldur vegna tjóns áfrýjenda, sem felst í því að útlagður kostnaður þeirra ónýttist þeim.

Krafa áfrýjenda hefur ekki sætt tölulegum andmælum. Samkvæmt tímaskrá er um að ræða vinnu frá nóvember 2000 til jafnlengdar á árinu 2003, 637.962 krónur án virðisaukaskatts, en áfrýjendur hafi verið virðisaukaskattsskyldir til ársloka 2003, en ekki eftir þann tíma. Lögfræðikostnaður ársins 2004 er 243.398 krónur, en að baki honum er 17 klukkustunda vinna frá desember 2003 til desember 2004, auk virðisaukaskatts. Auk þess er kostnaður við mælingu á landbroti frá 14. júní 2004, 23.900 krónur, hluti af kröfu áfrýjenda. Lögfræðikostnaður vegna ársins 2005 er 108.888 krónur, en að baki honum er tæplega sjö klukkustunda vinna, sem er nánar sundurliðuð og tekur m.a. til vinnu við erindi til umboðsmanns Alþingis. Lögfræðikostnaður vegna ársins 2006 er 231.104 krónur, en um er að ræða vinnu samkvæmt þremur reikningum 31. mars, 30. júní og 30. september, að því leyti, sem vinnan lýtur að máli því, sem hér um ræðir. Vinna sú, er að baki reikningunum liggur, tengist öll undirbúningi að beiðni til landbúnaðarráðherra og meðferð málsins og viðbrögðum við ákvörðun hans. Hluti hennar er vegna kvörtunar til umboðsmanns Alþingis og við að svara erindum hans. Vinna þessi nýtist ekki að neinu marki, þótt áfrýjendur vildu á ný senda sama erindi til landbúnaðarráðherra, meðal annars vegna breyttra laga. Kostnaður vegna vinnu við erindið til umboðsmanns Alþingis er afleiðing af hinni ólögmætu málsmeðferð landbúnaðarráðuneytis og eðlilegt að áfrýjendur skyldu leitast við að rétta hlut sinn með þeim hætti að bera málið undir umboðsmann Alþingis. Verður því fallist á kröfu áfrýjenda um skaðabætur að fjárhæð 1.245.252 krónur. Endanleg krafa áfrýjenda studd gögnum er fyrst sett fram í stefnu. Er því fallist á röksemdir stefnda fyrir því að krafan beri dráttarvexti frá þingfestingu málsins 15. febrúar 2007, sbr. 9. gr. laga nr. 38/2001.

Stefndi greiði áfrýjendum málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti sem ákveðinn verður í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjendum, J-kk-þgf B-kk-þgf, S-kk-þgf B. B-kk-þgf, Þ-kk-þgf B-kk-þgf, Þ-kk-þgf B-kk-þgf og Þ-kk-þgf B-kk-þgf, 1.245.252 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 15. febrúar 2007 til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjendum samtals 1.000.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.