53/2015

L, sem fengið heimild til eignarnáms á spildum úr landi G o.fl. í tilefni af framkvæmdum við að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á Reykjanesi, studdi eignarnámið rökum um almenningsþörf samkvæmt áskilnaði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Í kjölfarið fór L þess á leit við matsnefnd eignarnámsbóta að sér yrði heimiluð umráðataka hins eignarnumda lands samkvæmt heimild í 14. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms, áður en fram færi mat á fjárhæð eignarnámsbóta, og studdi hann þá kröfu sína sömu rökum og áður var getið. Í dómi Hæstaréttar segir meðal annars að þegar L beindi erindum til matsnefndar eignarnámsbóta um umráðatöku samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973 hefði honum borið að færa fyrir því rök að skilyrðum þeirrar lagagreinar væru fullnægt. Þótt vera kynni að saman gætu farið í ákveðnum tilvikum sjónarmið sem byggju að baki mati á almenningsþörf samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar og sjónarmið því til stuðnings að fullnægt væri skilyrðum 14. gr. laga nr. 11/1973 væri ekki sjálfgefið að svo væri. Réðist niðurstaðan af atvikum hverju sinni og væri þá til þess að líta að mat samkvæmt stjórnarskrárákvæðinu réðist oftar ekki af langtímahagsmunum en mat samkvæmt 14. gr. á hinn bóginn eingöngu af sjónarmiðum þar sem hagsmunir til skemmri tíma réðu för. Af þessu leiddi að almennt stoðaði það eignarnema ekki í beiðni um umráðatöku samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973 að láta við það eitt sitja að endurtaka þau rök sem hann hefði áður fært fram fyrir því að fullnægt væri áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar, heldur yrði hann hið minnsta að rökstyðja að þeir hagsmunir færu saman við hagsmuni hans af því að fá með stoð í 14. gr. laga nr. 11/1973 fljótt umráð hins eignarnumda. Var L ekki talinn hafa fært fram fyrir matsnefnd eignarnámsbóta rök sem að lögum gátu leitt til þeirrar niðurstöðu að fallist yrði á beiðni hans um umráðatöku. Af þeim sökum var talið að brostið hefði lagaskilyrði af hálfu matsnefndar eignarnámsbóta til að verða við beiðnum L um umráðatöku hins eignarnumda lands og var úrskurður nefndarinnar sem reistur var á röngum lagagrundvelli því felldur úr gildi.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, H-kk-nf I. J-kk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf, V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 16. janúar 2015 og krefjast þess hver fyrir sitt leyti að ógiltir verði eftirtaldir úrskurðir matsnefndar eignarnámsbóta 29. júlí 2014 vegna lands innan nánar tilgreindra jarða á Reykjanesi: Áfrýjandinn M-kvk-nf G-kvk-nf vegna úrskurðar í máli nr. 6/2014 varðandi Landakot, áfrýjandinn Sauðafell sf. vegna úrskurðar í máli nr. 4/2014 varðandi Hvassahraun, áfrýjendurnir Reykjaprent ehf., Ó-kk-nf Þ-kk-nf J-kk-nf og S-kvk-nf S. J-kvk-nf vegna úrskurðar í máli nr. 8/2014 varðandi Heiðarland Vogajarða, áfrýjendurnir B-kvk-nf G-kvk-nf Ó-kvk-nf, Ó-kk-nf Þ-kk-nf J-kk-nf og S-kvk-nf S. J-kvk-nf vegna úrskurðar í máli nr. 7/2014 varðandi Stóra Knarranes I og áfrýjendurnir STV ehf., G-kvk-nf Þ-kvk-nf, K-kvk-nf Þ-kvk-nf og S-kk-nf Þ-kk-nf vegna úrskurðar í máli nr. 5/2014 varðandi Stóru-Vatnsleysu og Minni-Vatnsleysu. Þá krefjast áfrýjendur hver fyrir sitt leyti málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti óskipt úr hendi áfrýjenda.

I

Það er meginregla í íslenskum rétti, sbr. 13. gr. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms, að eignarnemi getur ekki krafist þess að fá umráð verðmætis sem eignarnám beinist að fyrr en hann hefur greitt eignarnámsþola bætur. Er meginreglan liður í því að treysta við meðferð máls réttarstöðu þess sem vegna eignarnáms í almannaþágu þarf að sæta skerðingu á stjórnskipulega vernduðum eignarréttindum sínum. Frá meginreglunni gilda þær undantekningar sem fram koma í 14. gr. laganna og í máli þessu greinir aðila á um hvort skilyrðum þeirra sé fullnægt.

Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 11/1973 kemur fram að matsnefnd eignarnámsbóta geti heimilað eignarnema að taka umráð þess verðmætis sem eignarnám beinist að og ráðast í þær framkvæmdir sem eru tilefni eignarnámsins þótt mati sé ekki lokið. Af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum leiðir að við það er miðað að þessarar heimildar sé fyrst og fremst neytt þegar eignarnema er tímans vegna af sérstökum ástæðum mikil nauðsyn á að fá fljótt umráð eignarnumins verðmætis og honum yrði verulegt óhagræði af því að bíða eftir ákvörðun bóta. Er samkvæmt þessu ljóst að hagsmunir eignarnema af því almennt séð að fá fljótt umráð hins eignarnumda geta ekki skipt máli þegar metið er hvort skilyrðum 1. mgr. 14. gr. laganna sé fullnægt. Meira þarf til að koma svo sem sérstakar aðstæður sem geta valdið seinkun framkvæmda eða gert þær óhagkvæmari en gengið var út frá í upphafi og tengjast veðurfari eða öðrum ytri aðstæðum í náttúrunni. Í öðru lagi kemur fram í 2. mgr. 14. gr. laganna sú undantekning frá meginreglunni að matsnefnd getur heimilað umráðatöku þótt mati sé ekki lokið ef vandkvæði eru á því að ákveða bætur fyrirfram eða mat er að öðru leyti vandasamt.

Eignarnemi sem óskar þess að neyta heimildar samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973 þarf að beina erindi um slíkt til matsnefndar eignarnámsbóta og færa þar fram rök fyrir því að fullnægt sé lagaskilyrðum til að verða við beiðni hans. Metur nefndin það síðan á grundvelli framkominna gagna hvort lagaskilyrðum sé fullnægt til að verða við beiðninni og ber nefndinni í því sambandi að líta til þess að um undantekningarákvæði er að ræða. Þarf samkvæmt þessu að vera hafið yfir vafa að fullnægt sé þeim skilyrðum sem að lögum eru sett fyrir því að vikið verði frá meginreglu 13. gr. laga nr. 11/1973. Eins og í hinum áfrýjaða dómi greinir nægir eignarnema í þessu sambandi almennt ekki að vísa til þess að eignarnám þjóni almannahagsmunum þannig að fullnægt sé áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf, heldur verður hann að færa að því rök að tafarlaus umráðataka sé nauðsynleg.

II

Í hinum áfrýjaða dómi er getið þeirra raka sem stefndi færði fram í beiðnum sínum til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 20. febrúar 2013 því til stuðnings að fullnægt væri áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar um almannaþörf þeirrar framkvæmdar sem er tilefni eignarnáms hans. Laut sá rökstuðningur að því að Suðurnesjalína 1 væri fulllestuð, öryggi kerfisins væri ófullnægjandi þar sem einungis væri um eina tengingu við 220 kV meginflutningskerfi stefnda að ræða og að landsvæðið væri ekki tengt svokallaðri N-1 tengingu. Væri þetta ófullnægjandi fyrir hin stóru byggðarlög á Reykjanesskaga auk þess sem þar væri jafnframt helsti millilandaflugvöllur landsins. Það hafi stundum valdið vandkvæðum og straumleysi á svæðinu þegar Suðurnesjalína 1 hafi farið úr rekstri vegna viðhalds eða truflana, myndast hafi aðstæður þar sem kerfið á Suðurnesjum hafi einangrast frá hinu miðlæga kerfi og um svokallaðan eyjarekstur sé að ræða sem valdi því að erfitt sé að tíðnistýra kerfinu. Því væri aðkallandi, bæði fyrir samfélagið í heild og atvinnustarfsemi á Reykjanesi, að flutningskerfi raforku á svæðinu yrði styrkt og þyldi það ekki frekari bið. Í beiðninni sagði einnig að framkvæmdin væri ekki miðuð sérstaklega að ákveðnum orkufrekum verkefnum heldur væri hér um að ræða nauðsynlega framkvæmd í almannaþágu. Einnig sagði í beiðninni að þá væri „verulegt rekstraröryggi fólgið í því fyrir raforkukerfi svæðisins að hafa tvær háspennulínur á þessari leið, í stað einnar eins og nú er. Til að byrja með verður aðeins reist ein 220 kV háspennulína meðfram núverandi 132 kV línu. Í framtíðinni er gert ráð fyrir að eldri línan verði rifin og ný 220 kV háspennulína byggð í hennar stað, eins og kynnt var í verkefninu Suðvesturlínur.“

Orkustofnun veitti stefnda á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 leyfi 5. desember 2013 til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2. Í greinargerð sem fylgdi leyfinu er að finna nánari rökstuðning stofnunarinnar fyrir þeirri ákvörðun og er hann rakinn í hinum áfrýjaða dómi.

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið veitti stefnda heimildir til eignarnáms á þeim landsvæðum sem um ræðir í málinu með ákvörðunum 24. febrúar 2014. Við mat á því hvort fullnægt væri þeim áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar að almenningsþörf krefðist eignarnáms vísaði ráðuneytið til þeirra raka sem stefndi hafði sett fram í beiðnum sínum um heimildir til eignarnáms og áður er gerð grein fyrir. Þá sagði í ákvörðunum ráðuneytisins að á Reykjanesi væru tvær jarðvarmavirkjanir með 175 MW uppsett afl og fimm virkjanir í orkunýtingarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar með samanlagt uppsett afl upp á 280 MW, auk þess sem tveir virkjunarkostir væru í biðflokki með samanlagt 100 MW uppsett afl. Sagði síðan: „Verður því að mati ráðuneytisins að líta á Reykjanes-, Svartsengis- og Krísuvíkursvæðið sem stórt svæði með mikla orkuvinnslumöguleika. Með hliðsjón af framtíðaruppbyggingu flutningskerfis raforku er nauðsynlegt að til staðar séu áreiðanlegar tengingar fyrir slíkt svæði inn á meginflutningskerfi raforku.“ Þá sagði að við „mat á almannaþörf fyrir Suðurnesjalínu 2 ber bæði að horfa á þörfina til raforkuflutnings inn á Suðurnes og einnig á þörfina á raforkuflutningi frá virkjunum á Suðurnesjum inn á hið miðlæga flutningskerfi. Á það bæði við núverandi virkjanir á svæðinu sem og þær virkjanir sem raðað hefur verið í orkunýtingarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar. Áðurnefnd sjónarmið um öryggi og áreiðanleika afhendingar eiga því bæði við um raforkuflutning inn á svæðið og út af svæðinu.“ Í framhaldinu vitnaði ráðuneytið til ákvæða 1., 8. og 9. gr. raforkulaga og lögskýringargagna og sagði að samkvæmt „framangreindum lögskýringargögnum hefur löggjafinn því litið svo á að öryggi raforkuafhendingar falli undir mikilvæga almannahagsmuni ... Að mati ráðuneytisins hefur ... verið sýnt fram á með óumdeildum hætti að út frá afhendingaröryggi raforku er þörf á hinni skilgreindu framkvæmd Suðurnesjalínu 2. Löggjafinn hefur metið það svo að afhendingaröryggi raforku falli undir almannahagsmuni og fordæmi eru fyrir því að eignarnám hafi verið heimilað á þeim grunni. Líta ber á flutningskerfi raforku sem hluta af grunn innviðum samfélagsins og sýnt hefur verið fram á þörf framkvæmdarinnar með fullnægjandi hætti.“

Samkvæmt framansögðu taldi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið að fullnægt væri áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf og að hið sama ætti við um það skilyrði sem fram kæmi í 23. gr. raforkulaga að eignarnám skyldi einvörðungu ákvarðað að því leyti sem nauðsyn bæri til. Um síðarnefnda skilyrðið sagði í ákvörðun ráðuneytisins að við mat á því hvernig staðið yrði að uppbyggingu flutningskerfis raforku þyrfti að horfa til lengri tíma og framtíðarþarfa allra viðskiptavina þess. Fyrir lægi að afhendingaröryggi yrði ekki aukið nema með því að tengja Suðurnes við flutningskerfið með annarri línu en þeirri sem fyrir væri. Að mati ráðuneytisins hefði eignarnámsbeiðandi sýnt fram á að því markmiði yrði ekki náð með fullnægjandi hætti til lengri tíma nema með lagningu 220 kV línu. Vísaði ráðuneytið jafnframt til þess að Orkustofnun hefði komist að sömu niðurstöðu í ákvörðun sinni 5. desember 2013 en þar kæmi fram að við „uppbyggingu kerfisins er mikilvægt að litið sé til langtímasjónarmiða með hliðsjón af framtíðarþörf raforkunotenda og raforkuframleiðenda á svæðinu“. Taldi ráðuneytið að samkvæmt þessu hefði verið gætt meðalhófs við útfærslu framkvæmdarinnar.

Með bréfum 14. mars 2014 til matsnefndar eignarnámsbóta fór stefndi þess á leit að sér yrði heimiluð umráðataka hins eignarnumda lands og fram færi mat á eignarnámsbótum. Í bréfunum sagði að stefndi hefði ákveðið að nýta sér án tafar eignarnámsheimildir sínar og vísaðist um þær til meðfylgjandi ákvarðana atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Um þörfina fyrir umráðatöku sagði að hagsmunir „eignarnema af því að fá umráð hins eignarnumda lands eru brýnir. Þannig er brýnt að hefja framkvæmdir sem fyrst og þegar á þessu ári. Eðlilegt er því að umráðataka fari fram þar sem ella er þörf á því að málsmeðferð við ákvörðun bóta taki mjög skamman tíma ... Þá má einnig vænta þess að mat verði umfangsmikið með vísan til 2. mgr. 14. gr. laganna, en um það má vísa til þess að í heimild til eignarnáms er fjallað um að málið sé umfangsmikið enda sé um að ræða 9 jarðir og fjölda landeigenda. Því kann yfirráðataka á grundvelli 13. gr. laganna að valda mjög mikilli óvissu um framkvæmdatíma, en ítrekað er að framkvæmdin hefur verið í undirbúningi um árabil og verulegir hagsmunir eignarnema eru fólgnir í umráðatöku nú þegar, sbr. umfjöllun að framan um áætlanir eignarnema og nauðsyn hans á því að ráðast í framkvæmdir á þessu ári.“ Samkvæmt þessu væri farið fram á það við matsnefndina að stefnda yrði á grundvelli 14. gr. laga nr. 11/1973 „nú þegar og eigi síðar en 16. apríl 2014 fengin umráð þeirra réttinda, sem eignarnámið tekur til, þar sem brýnt er að framkvæmdir við háspennulínuna, Suðurnesjalínu 2, geti hafist sem fyrst og miklir hagsmunir í húfi, bæði hvað varðar afhendingaröryggi raforku sem og fjárhagslegir hagsmunir eignarnema og samfélagsins alls.“

Í úrskurðum matsnefndar eignarnámsbóta 29. júlí 2014 í málum nr. 4/2014, 5/2014, 6/2014, 7/2014 og 8/2014, sem leitað er ógildingar á í máli þessu, var fallist á kröfu stefnda um umráðatöku hins eignarnumda lands. Í rökstuðningi nefndarinnar fyrir þeim ákvörðunum sagði að í „gögnum þeim sem fram hafa verið lögð af eignarnema kemur fram að flutningsgeta um núverandi raflínu sé fullnýtt. Þá þykir það ekki nægjanlega öruggt að flytja raforku á jafnstórt svæði um einungis eina línu. Er því sýnt fram á þörf til að styrkja hana með þeirri nýju línu sem nú hefur verið heimilað að leggja. Lítur nefndin svo á að eignarnema sé nauðsyn á að fá umráð hins eignarnumda sem fyrst og verður fallist á þá kröfu eignarnema á grundvelli 1. mgr. 14. gr. laga um framkvæmd eignarnáms að honum verði þegar fengin umráð hins eignarnumda.“

III

Að framan er gerð grein fyrir þeim rökum sem stefndi færði fyrir því í erindum sínum til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að fullnægt væri áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf þeirrar framkvæmdar sem var tilefni eignarnáms á því landi í eigu áfrýjenda er um ræðir í málinu. Einnig er þar gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem Orkustofnun lagði til grundvallar ákvörðun sinni um að veita stefnda leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 og hvernig atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið rökstuddi ákvarðanir sínar í málinu um að veita umbeðnar heimildir til eignarnáms. Loks er rakið með hvaða hætti stefndi rökstuddi beiðnir sínar til matsnefndar eignarnámsbóta um heimildir til umráðatöku hins eignarnumda lands á grundvelli 14. gr. laga nr. 11/1973 og hvernig nefndin rökstuddi þær ákvarðanir sínar að veita umbeðnar heimildir.

Þegar stefndi beindi erindum til matsnefndar eignarnámsbóta um að fá umráð hins eignarnumda lands á grundvelli 14. gr. laga nr. 11/1973 bar honum samkvæmt því sem áður segir að færa fyrir því rök að skilyrðum þeirrar lagagreinar væri fullnægt. Þótt vera kunni að saman geti farið í ákveðnum tilvikum sjónarmið sem búa að baki mati á almenningsþörf samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar annars vegar og hins vegar sjónarmið því til stuðnings að fullnægt sé skilyrðum 14. gr. laga nr. 11/1973 er ekki sjálfgefið að svo sé. Ræðst niðurstaðan af atvikum hverju sinni og er þá til þess að líta að mat samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar ræðst oftar en ekki af langtímahagsmunum en mat samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973 á hinn bóginn eingöngu af sjónarmiðum þar sem hagsmunir til skemmri tíma ráða för. Af þessu leiðir að almennt stoðar það eignarnema ekki í beiðni um umráðatöku samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973 að láta við það eitt sitja að endurtaka þau rök er hann hefur áður fært fram fyrir því að fullnægt sé áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar, heldur verður hann hið minnsta að rökstyðja að þeir hagsmunir fari saman við hagsmuni hans af því að fá með stoð í 14. gr. laga nr. 11/1973 fljótt umráð hins eignarnumda.

Í beiðnum stefnda til matsnefndar eignarnámsbóta um heimildir til umráðatöku samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 11/1973 voru endurtekin þau rök sem hann hafði áður fært fyrir því að fullnægt væri áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf. Á hinn bóginn var þar engin umfjöllun um að þessi rök og þau er búa að baki heimild samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 11/1973 færu saman og enn síður voru færð fram sjálfstæð rök fyrir því að áskilnaði þessa ákvæðis væri fullnægt. Þá getur sú staðreynd að um margar jarðir og fjölda landeigenda er að ræða ein og sér ekki valdið vandkvæðum á því fyrirfram að ákveða eignarnámsbætur eða valdið því að öðru leyti að mat verði talið vandasamt í skilningi 2. mgr. sömu lagagreinar. Af þessu leiðir að stefndi færði ekki fram fyrir matsnefnd eignarnámsbóta rök sem að lögum gátu leitt til þeirrar niðurstöðu að fallist yrði á beiðni hans um umráðatöku samkvæmt 14. gr. laga nr. 11/1973. Þrátt fyrir það féllst matsnefndin á beiðni stefnda með þeim rökstuðningi sem áður greinir og laut í reynd einvörðungu að almenningsþörf þeirrar framkvæmdar sem var tilefni eignarnámsins og voru úrskurðir nefndarinnar samkvæmt þessu reistir á röngum lagagrundvelli. Þar sem lagaskilyrði brast til þess að verða við beiðnum stefnda um umráðatöku hins eignarnumda lands verður þegar af þeirri ástæðu fallist á kröfu áfrýjenda um að fella úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta úr gildi.

Eftir framangreindum úrslitum verður stefndi dæmdur til að greiða áfrýjendum hverjum fyrir sig málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti sem ákveðinn verður í einu lagi á báðum dómstigum eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Felldir eru úr gildi úrskurðir matsnefndar eignarnámsbóta 29. júlí 2014 í málum nr. 4/2014, 5/2014, 6/2014, 7/2014 og 8/2014.

Stefndi, Landsnet hf., greiði áfrýjendum, G-kvk-þgf Þ-kvk-þgf, M-kvk-þgf G-kvk-þgf, Ó-kk-þgf Þ-kk-þgf J-kk-þgf, Reykjaprenti ehf., Sauðafelli sf., S-kvk-þgf S. J-kvk-þgf, B-kvk-þgf G-kvk-þgf Ó-kvk-þgf, STV ehf., S-kk-þgf Þ-kk-þgf og K-kvk-þgf Þ-kvk-þgf, hverju fyrir sig, samtals 500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.