452/2017

J var einn af 33 umsækjendum um embætti dómara við Landsrétt og meðal þeirra 15 sem dómnefnd samkvæmt lögum um dómstóla nr. 15/1998 hafði talið hæfasta til að gegna því embætti. Þegar dómsmálaráðherra gerði tillögu til Alþingis um hvaða 15 umsækjendur skyldi skipa dómara við réttinn var J ekki á meðal þeirra sem lagt var til að yrðu skipaðir. Alþingi samþykkti tillögur ráðherra og voru þær í kjölfarið sendar forseta Íslands sem ritaði undir skipunarbréf þeirra 15 dómara sem ráðherra hafði gert tillögu um. Höfðaði J þá mál þetta á hendur Í þar sem hann krafðist í fyrsta lagi ógildingar á framangreindum athöfnum ráðherra, í öðru lagi viðurkenningar á skaðabótaskyldu Í vegna þess tjóns sem hann hefði orðið fyrir vegna þessa og í þriðja lagi miskabóta. Með hinum kærða úrskurði var ógildingarkröfu J vísað frá dómi á þeim grundvelli að ekki yrði séð að hún myndi leiða til afgerandi niðurstöðu um sakarefni málsins, enda myndu ákvarðanir ráðherra og Alþingis um skipun hinna 15 dómara í Landsrétt halda gildi sínu þótt fallist yrði á hana. Þá var kröfu J um viðurkenningu á skaðabótaskyldu Í vísað frá dómi á þeim grundvelli að J hefði ekki sýnt fram á að hann hefði orðið fyrir tjóni vegna athafna ráðherra. Í dómi Hæstaréttar kom fram að þótt forseti Íslands væri samkvæmt stjórnarskránni að formi til æðsti embættismaður ríkisins, væru ráðherrar samkvæmt fastmótaðri stjórnskipunarvenju í reynd æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins. Væri það því í reynd dómsmálaráðherra sem færi með skipunarvaldið og væri kröfum J því réttilega beint að honum fyrir hönd Í. Þá vísaði Hæstiréttur til þess að fyrirmæli 60. og 70. gr. stjórnarskrárinnar hefðu í framkvæmd verið skýrð þannig að sérhver sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta geti almennt krafist þess fyrir dómi að ákvarðanir stjórnvalda verði ógiltar brjóti þær í bága við lög að formi til eða efni. Að jafnaði væri það hins vegar ekki á færi dómstóla að taka nýjar ákvarðanir um málefni sem stjórnvöldum væri falið með lögum að fara með. Samkvæmt því og að gættum þeim skýringum J að baki ógildingarkröfu sinni, að ekki væri verið að krefjast þess að hróflað yrði við skipun þeirra einstaklinga sem hlutu skipun, taldi Hæstiréttur að J hefði ekki sýnt fram á að hann hefði lögvarða hagsmuni af því að fá skorið sjálfstætt úr um ógildi ákvarðana dómsmálaráðherra. Var því staðfest sú niðurstaða hins kærða úrskurðar að vísa ógildingarkröfu J frá dómi. Hvað viðurkenningarkröfu J varðaði benti Hæstiréttur á að í dómaframkvæmd hefði verið lagt til grundvallar að beiting heimildar 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 til að krefjast viðurkenningar á bótaskyldu væri háð því skilyrði að sá sem höfðar mál leiði nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni og geri grein fyrir því í hverju tjónið felist. Taldi Hæstiréttur að með framlögðum gögnum og málatilbúnaði sínum að öðru leyti hefði J uppfyllt þau skilyrði. Var hinn kærði úrskurður því felldur úr gildi hvað viðurkenningarkröfuna varðaði og lagt fyrir héraðsdóm að taka hana til efnismeðferðar.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma Þ-kk-nf Ö-kk-nf hæstaréttardómari, I-kvk-nf B-kvk-nf fyrrverandi hæstaréttardómari og S-kk-nf M-kk-nf S-kk-nf prófessor.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 10. júlí 2017 en kærumálsgögn bárust réttinum 13. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 7. júlí 2017 þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðila var að hluta vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðili krefst þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið í heild til efnismeðferðar. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og kærumálskostnaðar.

Varnaraðili krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

Nokkur ný gögn hafa verið lögð fyrir Hæstarétt.

I

Eins og nánar greinir í hinum kærða úrskurði var sóknaraðili meðal 33 umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt sem auglýst voru laus til umsóknar 10. febrúar 2017. Dómnefnd samkvæmt 4. gr. a. laga nr. 15/1998 um dómstóla skilaði dómsmálaráðherra 19. maí 2017 umsögn um umsækjendur. Var það niðurstaða nefndarinnar að sóknaraðili væri meðal þeirra 15 umsækjenda sem hæfastir væru til að gegna embætti dómara við Landsrétt. Að undangengnum samskiptum við formann dómnefndarinnar sem nánari grein er gerð fyrir í hinum kærða úrskurði afhenti dómsmálaráðherra forseta Alþingis 29. maí 2017 lista yfir tillögur sínar að skipun dómara við Landsrétt. Sagði í bréfinu að ráðherra hygðist að fengnu samþykki Alþingis, sbr. 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis IV í lögum nr. 50/2016 um dómstóla, og í samræmi við 1. mgr. 21. gr. sömu laga leggja til við forseta Íslands að nánar tilgreindir 15 einstaklingar yrðu skipaðir dómarar við réttinn. Sóknaraðili var ekki þeirra á meðal og heldur ekki aðrir þrír umsækjendur sem dómnefnd hafði talið í hópi þeirra sem hæfastir væru. Þess í stað gerði ráðherra tillögur til Alþingis um aðra fjóra umsækjendur sem að mati dómnefndar voru ekki í hópi 15 hæfustu umsækjendanna.

Alþingi lauk meðferð sinni á málinu 1. júní 2017 með því að tillögur dómsmálaráðherra voru þar bornar undir atkvæði og samþykktar með 31 atkvæði gegn 22 en átta alþingismenn greiddu ekki atkvæði. Tillögurnar voru síðar sama dag sendar forseta Íslands sem 8. sama mánaðar undirritaði skipunarbréf þeirra 15 dómara við Landsrétt er ráðherra hafði gert tillögu um. Í framhaldinu höfðaði sóknaraðili mál þetta með þeim dómkröfum sem greinir í hinum kærða úrskurði. Er málsóknin á því reist að ákvörðun ráðherra um að gera ekki tillögu um skipun sóknaraðila í embætti dómara við Landsrétt hafi verið ólögmæt vegna form- og efnisannmarka. Eigi það bæði við þegar tekin hafi verið ákvörðun um að senda Alþingi tillöguna og aðrar ákvarðanir sem á eftir komu. Gerir sóknaraðili í fyrsta lagi kröfu um ógildingu framangreindra athafna dómsmálaráðherra, í öðru lagi um viðurkenningu á rétti sínum til skaðabóta vegna þess fjártjóns sem þær athafnir hafi haft í för með sér, og í þriðja lagi um miskabætur. Með hinum kærða úrskurði var fyrstu tveimur kröfum sóknaraðila vísað frá dómi.

II

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar veitir forseti lýðveldisins þau embætti er lög mæla. Í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 50/2016, sem öðlast gildi 1. janúar 2018, segir að forseti Íslands skipi dómara við Landsrétt að tillögu ráðherra. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða við þau lög, sem tók gildi 14. júní 2016, skal ráðherra, þegar hann gerir tillögu um skipun í embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn, leggja tillögu sína um hverja skipun fyrir Alþingi til samþykktar. Samþykki Alþingi tillögur ráðherra skal hann senda þær forseta Íslands, sem skipar í embættin, sbr. 21. gr. laganna. Samþykki Alþingi ekki tillögu ráðherra um tiltekna skipun skal ráðherra leggja nýja tillögu fyrir Alþingi til samþykktar.

Í fyrsta málslið 3. mgr. 4. gr. a. laga nr. 15/1998 kemur fram að óheimilt sé að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Samkvæmt öðrum málslið sömu málsgreinar má þó víkja frá þessu ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægir að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 4. gr. laganna. Ráðherra skal þá leggja slíka tillögu fyrir Alþingi eftir því sem nánar segir í ákvæðinu. Samhljóða ákvæði eru í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 50/2016.

Þótt forseti Íslands sé samkvæmt stjórnarskránni að formi til æðsti embættismaður ríkisins eru ráðherrar samkvæmt fastmótaðri stjórnskipunarvenju í reynd æðstu handhafar framkvæmdarvalds. Eiga þeir frumkvæði að því að framkvæma vald forseta, sbr. 13. gr. stjórnarskrárinnar, og bera að lögum sérstaka ábyrgð samkvæmt 14. gr. hennar á þeim stjórnarframkvæmdum sem heyra undir ráðuneyti þeirra. Tillaga dómsmálaráðherra til forseta Íslands um skipun tiltekins manns í embætti dómara er liður í undirbúningi þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem í skipuninni felst. Geri ráðherra tillögu til Alþingis um að annar verði skipaður dómari en sá sem dómnefnd hefur metið hæfastan, er sú tillaga einnig lögbundinn þáttur í undirbúningi þeirrar ákvörðunar að skipa mann í dómaraembætti. Það fyrirkomulag um skipun dómara, sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 4. gr. a. laga nr. 15/1998, sbr. 12. gr. og 2. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða við lög nr. 50/2016, og varðar störf dómnefndar og aðkomu Alþingis að skipun í dómaraembætti, fær ekki breytt framangreindri stjórnskipunarvenju. Er það því dómsmálaráðherra sem í reynd fer með skipunarvaldið. Samkvæmt því er kröfum sóknaraðila réttilega beint að dómsmálaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins.

III

Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar skera dómendur úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda og eftir 1. mgr. 70. gr. hennar ber öllum réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir dómstólum. Þessi fyrirmæli hafa verið skýrð þannig að sérhver sem á lögvarinna hagsmuna að gæta geti almennt krafist þess fyrir dómi að ákvarðanir stjórnvalda verði ógiltar brjóti þær í bága við lög að formi til eða efni. Þessi stjórnarskrárvarði réttur verður almennt ekki skertur eða takmarkaður með lögum. Þó er það ekki á færi dómstóla að taka nýjar ákvarðanir um málefni sem stjórnvöldum eru falin með lögum í stað stjórnvaldsákvarðana sem ógiltar kunna að verða með dómi, svo sem ráðið verður af 2. gr. stjórnarskrárinnar, nema stjórnvöld hafi ekki neitt svigrúm til mats við skýringu á hlutaðeigandi lagaákvæði, sbr. meðal annars dóma Hæstaréttar 21. júní 2017 í máli nr. 334/2017, 2. júní 2016 í máli nr. 595/2015 og 19. júlí 2010 í máli nr. 436/2010.

IV

Með fyrstu dómkröfu sinni krefst sóknaraðili þess að ógilt verði sú ákvörðun dómsmálaráðherra sem tekin var 29. maí 2017 að leggja ekki til að sóknaraðili yrði skipaður í stöðu dómara við Landsrétt. Jafnframt eða til vara gerir sóknaraðili þá kröfu að ógilt verði sú ákvörðun að leggja til við forseta Íslands að sóknaraðili verði ekki meðal þeirra 15 sem skipaðir verði í starf dómara við Landsrétt. Við munnlegan flutning málsins í héraði um frávísunarkröfu varnaraðila skýrði sóknaraðili fyrstu kröfu sína þannig að hann krefðist þess einungis að ógilt verði sú ákvörðun ráðherra að taka hann úr þeim hópi sem kæmi til greina eftir að dómnefnd skilaði áliti sínu. Þess væri á hinn bóginn ekki krafist að ákvarðanir sem þegar hafi verið teknar um skipun 15 dómara við Landsrétt verði felldar úr gildi, enda teldi sóknaraðili sig ekki hafa forræði á slíkri kröfu.

Framangreint inntak fyrstu dómkröfunnar áréttaði sóknaraðili í kæru sinni til Hæstaréttar en þar segir að þess sé ekki krafist að hróflað verði við skipun þeirra 15 einstaklinga sem embættin hlutu. Telur sóknaraðili að verði fyrsta dómkrafan tekin til greina haggi það í sjálfu sér ekki skipun þeirra sem embættin hlutu enda væri það órökrétt afleiðing af réttarbroti gagnvart sóknaraðila einum. Það hafi hins vegar sjálfstæða þýðingu fyrir sig sem umsækjanda að fá ógilta með dómi þá ákvörðun ráðherrans að ganga fram hjá sóknaraðila við skipun í embættin. Til hvers slík ógilding kunni að leiða sé ekki á forræði sóknaraðila að ákveða. Ef dómur um þessa kröfu kæmi til með að hafa áhrif á skipun hinna 15 dómara við Landsrétt muni þeir að mati sóknaraðila fá tækifæri til að gæta hagsmuna sinna.

Á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram koma í III kafla hér að framan er það ekki á valdi dómstóla að ákveða hverja skuli skipa í embætti dómara við Landsrétt. Að því gættu og að fenginni framangreindri skýringu sóknaraðila á fyrstu dómkröfunni, sem hér verður lögð til grundvallar, hefur sóknaraðili ekki sýnt fram á að hann hafi hagsmuni að lögum að fá með dómi skorið úr um ógildi ákvarðana dómsmálaráðherra, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Önnur dómkrafa sóknaraðila á hendur varnaraðila um viðurkenningu á rétti til skaðabóta er á hinn bóginn reist á þeirri grunnforsendu að ákvarðanir dómsmálaráðherra hafi verið ólögmætar og geti varðað bótaskyldu. Samkvæmt því er ógildingarkrafan í reynd málsástæða fyrir viðurkenningarkröfunni. Kemur því til úrlausnar hér á eftir við umfjöllun um viðurkenningarkröfu sóknaraðila hvort hún sé þannig úr garði gerð að á hana verði lagður efnisdómur. Samkvæmt þessu verður staðfest niðurstaða hins kærða úrskurðar um að vísa frá dómi fyrstu dómkröfu sóknaraðila.

V

Kröfu sína um viðurkenningu á rétti til skaðabóta reisir sóknaraðili á heimild 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þar sem ákvörðun dómsmálaráðherra hafi verið ólögmæt sé þegar af þeirri ástæðu fullnægt skilyrðum fyrir skaðabótaskyldu varnaraðila. Með því að taka viðurkenningarkröfuna til greina, áður en kjararáð ákvarðar laun landsréttardómara, sé ekki verið að skírskota til sannana eða atvika sem síðar kunni að koma til. Viðurkenning bótaskyldu taki aðeins til lögmætis þeirra athafna sem bótakrefjandi telji að til tjóns hafi leitt. Þegar slík krafa sé tekin til greina sé engu slegið föstu um tjónið. Athafnir ráðherrans liggi fyrir og þurfi ekki að bíða ákvörðunar kjararáðs til að leggja mat á lögmæti þeirra. Varðandi líkur fyrir tjóni vísar sóknaraðili til þess að ólögmætar athafnir ráðherrans hafi valdið því að sóknaraðili var ekki skipaður í embætti dómara við Landsrétt sem hann annars hefði fengið. Hefði sóknaraðili fengið skipun í embættið hefði fylgt því umtalsverð tekjuaukning fyrir hann sem og verðmæt réttindi í formi starfsöryggis og lífeyrisréttinda.

Sóknaraðili hefur lagt nokkur ný gögn fyrir Hæstarétt og eru það annars vegar launaseðlar hans á tilgreindu tímabili og hins vegar ákvörðun kjararáðs 17. desember 2015 um laun og starfskjör bankastjóra Landsbankans hf. Þá vísar sóknaraðili til þess í kæru sinni að við munnlegan flutning málsins í héraði um frávísunarkröfu varnaraðila hafi komið fram að samkvæmt ákvörðun kjararáðs 17. desember 2015 væru mánaðarlaun héraðsdómara 1.021.423 krónur auk 33 eininga yfirvinnu og mánaðarlaun hæstaréttardómara 1.292.529 krónur auk 48 eininga yfirvinnu. Laun landsréttardómara verði væntanlega einhvers staðar á milli framangreindra fjárhæða. Þessu er varnaraðili sammála. Hann er hins vegar ósammála því að sóknaraðili hafi leitt líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni vegna athafna dómsmálaráðherra.

Aðilar höfðu ekki lýst gagnaöflun lokið fyrir héraðsdómi þegar málið var tekið til úrskurðar um frávísunarkröfu varnaraðila. Þótt sóknaraðili hafi ekki lagt fram í málinu ítarleg gögn um ætlað fjártjón sitt, nýtur hann heimildar 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 til að sækja málið á þann hátt sem hann gerir með annarri kröfu sinni. Í dómaframkvæmd hefur Hæstiréttur lagt til grundvallar að beiting þessarar heimildar sé háð því skilyrði að sá sem höfðar mál leiði nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni af nánar tilgreindu tilefni og geri grein fyrir því í hverju tjónið felist, sbr. meðal annars dóma réttarins 19. febrúar 2010 í máli nr. 68/2010, 25. nóvember 2009 í máli nr. 600/2009, 8. maí 2008 í máli nr. 450/2007, 7. desember 2006 í máli nr. 160/2006 og 17. nóvember 2005 í máli nr. 182/2005.

Með þeim gögnum sem sóknaraðili hefur lagt fram og málatilbúnaði sínum að öðru leyti hefur sóknaraðili leitt að því nægar líkur að hann kunni að hafa orðið fyrir fjártjóni verði komist að þeirri niðurstöðu að athafnir dómsmálaráðherra hafi verið ólögmætar. Hefur hann einnig gert nægjanlega grein fyrir því í hverju tjón hans kunni að felast. Er einnig til þess að líta að ekki verður litið svo á að reifun á kröfu sóknaraðila eða sönnunarfærsla sé með þeim hætti að ekki verði undir áframhaldandi rekstri málsins bætt þar úr eftir því sem efni standa til. Þá hefur varnaraðili ekki fært fram önnur haldbær rök fyrir því að vísa þurfi þessari kröfu frá dómi og ekki verður heldur litið svo á að annmarkar séu á kröfugerðinni sem leiða ættu til frávísunar án kröfu. Samkvæmt þessu verður niðurstaða héraðsdóms um viðurkenningarkröfu sóknaraðila felld úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að leggja efnisdóm á hana.

Eftir framangreindum úrslitum verður varnaraðila gert að greiða sóknaraðila kærumálskostnað eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Staðfest er niðurstaða hins kærða úrskurðar um að vísa frá dómi ógildingarkröfu sóknaraðila, J-kk-ef R-kk-ef J-kk-ef, á hendur varnaraðila, íslenska ríkinu.

Hinn kærði úrskurður er felldur úr gildi um að vísa frá dómi viðurkenningarkröfu sóknaraðila á hendur varnaraðila og lagt fyrir héraðsdóm að taka hana til efnismeðferðar.

Varnaraðili greiði sóknaraðila 800.000 krónur í kærumálskostnað.