366/2007

Íslenska ríkið og sveitarfélagið R gerðu árið 2002 samkomulag um að standa að byggingu tónlistar- og ráðstefnuhúss í Reykjavík og stofnuðu í því skyni A ehf. Árið 2004 óskaði ríkisstofnunin RK, fyrir hönd A ehf., eftir þátttakendum í forvali vegna veitingar sérleyfis til að byggja, eiga og reka tónlistar- og ráðstefnuhúsið. Meðal þátttakenda voru P hf., F hf. og K hf. Gekk A ehf. til samninga við P hf. Óskuðu F hf. og K hf. eftir afriti af samningnum en því var hafnað. Var synjunin kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem komst að þeirri niðurstöðu að skylt væri að veita F hf. og K hf. aðgang að samningnum að undanskildum nánar tilgreindum upplýsingum. P hf., R og RK kröfðust ógildingar úrskurðarins. Talið var að samningurinn félli undir gildissvið upplýsingalaga. Þá var rökstuðningur úrskurðarins talinn fullnægja þeim kröfum sem gerðar verði til rökstuðnings úrskurða nefndarinnar. Ekki var talið á færi dómstóla að fjalla um takmörkun á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna eða leggja mat á þýðingu trúnaðarákvæða í samningnum, en samningurinn var ekki lagður fram í málinu. Var kröfum P hf., R og RK því hafnað.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf, J-kk-nf S-kk-nf G-kk-nf og M-kk-nf S-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 10. júlí 2007. Þeir krefjast þess að úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-233/2006 verði ógiltur. Þá krefjast þeir málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndu krefjast aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara að málskostnaður verði látinn niður falla.

I.

Íslenska ríkið og áfrýjandinn Reykjavíkurborg gerðu á árinu 2002 samkomulag um að standa að byggingu tónlistar- og ráðstefnuhúss í Reykjavík. Í því skyni var á árinu 2003 stofnað einkahlutafélagið Austurhöfn-TR, sem að fullu er í eigu þeirra. Í apríl 2004 óskaði áfrýjandinn Ríkiskaup fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf. eftir þátttakendum í forvali þar sem fyrirhugað var að efna til samningskaupa um veitingu sérleyfis til að byggja, eiga og reka tónlistarhús, ráðstefnumiðstöð og hótel ásamt tilheyrandi bílastæðum við austurhöfnina í Reykjavík. Af hálfu verkkaupa var stefnt að því að gerður yrði sérleyfissamningur við einn bjóðenda. Meðal þeirra sem uppfylltu lágmarksskilyrði forvalsgagna voru áfrýjandinn Eignarhaldsfélagið Portus hf. og stefndu. Austurhöfn-TR ehf. gekk síðan til samninga við áfrýjandann Eignarhaldsfélagið Portus hf. og var samningur milli þeirra undirritaður 9. mars 2006. Samningurinn var einnig undirritaður af fulltrúum íslenska ríkisins og áfrýjandans Reykjavíkurborgar. Var hann kynntur samdægurs í borgarráði Reykjavíkur sem trúnaðarmál. Þessi áfrýjandi hafnaði beiðni stefndu um afrit af samningnum með bréfi 22. mars 2006 og áfrýjandinn Ríkiskaup synjaði sams konar beiðni 2. apríl 2006. Stefndu kærðu þessar synjanir til úrskurðarnefndar um upplýsingamál 19. apríl 2006 og féll úrskurður hennar 27. september sama ár. Var niðurstaðan sú að áfrýjendunum Ríkiskaupum og Reykjavíkurborg væri skylt að veita stefndu aðgang að samningnum frá 9. mars 2006 að undanskildum upplýsingum sem fram kæmu í nánar tilgreindum köflum og ákvæðum samningsins. Áfrýjendur höfðuðu mál þetta 2. nóvember 2006 og kröfðust ógildingar úrskurðarins. Þeirri kröfu var hafnað með hinum áfrýjaða dómi.

II.

Eins og að framan var rakið kærðu stefndu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál synjun áfrýjendanna Ríkiskaupa og Reykjavíkurborgar við beiðni um afhendingu samningsins frá 9. mars 2006. Áfrýjandinn Eignarhaldsfélagið Portus hf. var ekki aðili að málinu fyrir nefndinni þótt félaginu hafi gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum að við meðferð málsins þar. Þessi áfrýjandi hefur engu að síður, sem aðili að þeim samningi sem úrskurðurinn varðar, lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um gildi úrskurðarins og getur því átt aðild að máli um það efni með öðrum áfrýjendum, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Áfrýjendur reisa kröfu sína í fyrsta lagi á því að samningurinn frá 9. mars 2006, sem gerður sé milli tveggja einkaréttarlegra félaga, falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna taka þau til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Með þessu er gildissvið þeirra takmarkað við þá starfsemi ríkisins sem heyrir undir framkvæmdarvaldið og þar með fellur starfsemi löggjafarvalds og dómsvalds, hinna tveggja greina hins þrískipta ríkisvalds, utan gildissviðs laganna. Engin ákvæði í lögunum takmarka hins vegar gildissvið þeirra við tiltekna þætti þeirrar starfsemi sem til stjórnsýslu telst. Leiðir því af beinu orðalagi 1. gr. laganna að þau taka til hvers konar stjórnsýslustarfsemi. Þessu er á annan veg farið í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þótt 1. mgr. 1. gr. þeirra laga sé samhljóða 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, er með 2. mgr. fyrrnefndu greinarinnar gildissvið stjórnsýslulaga takmarkað frekar. Samkvæmt þeirri málsgrein gilda stjórnsýslulögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Hliðstætt ákvæði er ekki í upplýsingalögum og er gildissvið þeirra því rýmra en stjórnsýslulaga.

Af lögskýringargögnum er einnig ljóst að sá skilningur á gildissviði laganna sem leiðir af orðalagi þeirra og að framan er rakinn er í fullu samræmi við vilja löggjafans. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 50/1996 sagði meðal annars: „Þannig taka lögin til þeirrar starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Utan gildissviðs þeirra fellur hins vegar Alþingi og stofnanir þess... Sömuleiðis dómstólarnir.... Öfugt við stjórnsýslulög er ekki gerður neinn greinarmunur á því hvers eðlis sú starfsemi er sem stjórnvöld hafa með höndum. Lögin taka því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi.“ Þá er þess einnig að geta að í framsöguræðu með frumvarpinu sagði þáverandi forsætisráðherra meðal annars: „Gildissvið frv. er hið sama og stjórnsýslulaga að því leyti að það tekur til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, þ.e. þeirrar starfsemi sem handhafar framkvæmdarvaldsins hafa með höndum samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvaldsins sem leiðir af 2. gr. stjórnarskrárinnar. Ekki skiptir hins vegar máli hvers eðlis sú starfsemi er og verður gildissvið upplýsingalaga að því leyti víðtækara en stjórnsýslulaga en þau gilda aðeins um töku stjórnvaldsákvarðana.“

Áfrýjandinn Ríkiskaup sá fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf. um þau innkaup sem leiddu til samningsins 9. mars 2006. Samningurinn var kynntur í borgaráði Reykjavíkur sama dag og hann var undirritaður og um hann bókað. Þá kemur fram í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál 18. júlí 2006 í máli nr. A-228/2006 að samningurinn hafi verið undirritaður af fulltrúum íslenska ríkisins og Reykjavíkurborgar auk ónafngreindra fyrirtækja „vegna þeirra skuldbindinga sem af samningnum leiddi fyrir þessa aðila.“ Er af þessu ljóst að áfrýjendurnir Ríkiskaup og Reykjavíkurborg hafa samninginn undir höndum vegna verkefna þeirra á sviði stjórnsýslu. Hann fellur því undir gildissvið upplýsingalaga.

Áfrýjendur reisa kröfu sína um ógildingu úrskurðarins einnig á því að rökstuðningur fyrir niðurstöðu hans sé ófullnægjandi. Úrskurðarnefndin tekur í hinum umdeilda úrskurði afstöðu til einstakra þátta kæru stefndu og rökstyður niðurstöðu sína um hvern og einn. Sá rökstuðningur er að vísu nokkuð knappur um suma þeirra en fullnægir þó þeim kröfum sem gera verður til rökstuðnings úrskurðar nefndarinnar samkvæmt 4. mgr. 16. gr. upplýsingalaga, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga.

Loks reisa áfrýjendur kröfu sína á undantekningarreglum upplýsingalaga, einkum ákvæðum 5. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna, og því að í samningnum séu sérstök ákvæði um trúnað. Umræddur samningur hefur ekki verið lagður fram í málinu. Það er því ekki á færi dómstóla að fjalla um atriði er velta á efnisákvæði samningsins eða mati á þeim. Verður niðurstaða málsins því ekki reist á málsástæðum sem að þessu lúta.

Samkvæmt öllu framansögðu verður niðurstaða héraðsdóms staðfest.

Áfrýjendur verða dæmdir óskipt til að greiða stefndu málskostnað fyrir Hæstarétti eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Áfrýjendur, Eignarhaldsfélagið Portus hf., Reykjavíkurborg og Ríkiskaup, greiði óskipt stefndu, Eignarhaldsfélaginu Fasteign hf. og Klasa hf., samtals 500.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.