652/2012

H ehf. átti og gerði út handfærabátinn S. F veitti H ehf. leyfi 22. september 2011 til veiða á grundvelli umsóknar H 21. september 2011 um krókaaflamarksleyfi fyrir bátinn. F svipti bátinn veiðileyfi 31. október 2011 á grundvelli 14. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar vegna veiði umfram aflaheimildir. Í málinu var þess krafist að ákvörðunin yrði felld yrði úr gildi þar sem hún bryti í bága við ákvæði stjórnarskrár, alþjóðasamninga og stjórnsýslulaga. Taldi H ehf. að félaginu hafi verið gert ókleift að stunda atvinnu sína með öðrum hætti en að falast eftir atvinnuréttindum úr hendi einkaaðila gegn greiðslu og að félagið nyti ekki lengur sama réttar og aðrir í sambærilegri stöðu til að stunda veiðar á tegundum sem ekki væru bundnar í aflamark. Þá hefði ákvörðun F farið í bága við lögmætisregluna, undirstöðu íslenskrar stjórnskipunar um að stjórnvöld væru bundin af lögum. Hæstiréttur taldi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða fela í sér nægilega afmarkaða viðmiðun um hvernig takmörkunum ráðherra á leyfilegum heildarafla á hverju fiskveiðiári skyldi hagað. Væri ekki talið að takmarkanir um heildarafla brytu gegn 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi Þá væri ákvörðun aflahlutdeildar samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006 og árleg úthlutun aflamarks samkvæmt 3. mgr. sömu greinar að stofni til reist á veiðireynslu skipa. Yrði að telja að við setningu laganna hafi það verið samrýmanlegt jafnræðisrökum að deila takmörkuðum heildarafla milli skipa sem þá stunduðu veiðar. Mat löggjafans hafi verið reist á málefnalegum forsendum og væru ekki efni til þess að því mati yrði haggað af dómstólum. Yrði að leggja til grundvallar að úthlutun aflaheimilda eftir 8. gr. laga nr. 116/2006 fullnægði jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, 14. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu og þeim sjónarmiðum um jafnæði sem gæta þyrfti við takmörkun atvinnufrelsis samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms féllst Hæstiréttur ekki á að jafnræðisregla stjórnarskrárinnar hafi verið brotin þar sem félagið nyti ekki lengur sama réttar og aðrir í sambærilegri stöðu til að stunda veiðar á tegundum sem ekki væru bundnar í aflamark. Talið var málefnalegt að hagsmunir fiskveiðistjórnunarkerfisins væru látnir vega þyngra en hagsmunir þeirra aðila sem brytu gegn kerfinu. Meðferð málsins hafi verið í samræmi við 14. gr. laga nr. 57/1996. Sýknaði Hæstiréttur stefndu af kröfu H ehf.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir E-kk-nf T-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 19. október 2012 að fengnu áfrýjunarleyfi. Þeir krefjast þess aðallega að felld verði úr gildi sú ákvörðun stefnda Fiskistofu 31. október 2011 að svipta handfærabátinn Smyril SU 60, skipaskráningarnúmer 6470, almennu veiðileyfi. Til vara krefjast þeir þess að viðurkennt verði að áðurnefnd ákvörðun hafi verið ólögmæt. Þá krefjast áfrýjendur málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndu krefjast aðallega staðfestingar hins áfrýjaða dóms og að varakröfu áfrýjenda verði vísað frá dómi. Til vara krefjast stefndu staðfestingar hins áfrýjaða dóms og sýknu af varakröfu áfrýjenda. Í báðum tilvikum krefjast stefndu málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjandinn H. Skaftason ehf. á og gerir út frá Akranesi handfærabátinn Smyril SU 60, skipaskráningarnúmer 6470. Áfrýjandinn H-kk-nf P-kk-nf sótti um krókaaflamarksleyfi fyrir félagið 21. september 2011. Stefndi Fiskistofa veitti áfrýjandanum H. Skaftasyni ehf. leyfi til veiða á grundvelli umsóknarinnar 22. september 2011 og kom fram í leyfinu að það væri gefið út á grundvelli ákvæða laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og gildandi reglugerðar um veiðar í atvinnuskyni. Þá kom þar fram að veiðar umfram krókaaflamark báts varði sviptingu veiðileyfis samkvæmt ákvæðum 14. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar.

Áfrýjandinn H-kk-nf P-kk-nf mun hafa verið skipstjóri bátsins og í þremur róðrum á tímabilinu 10. til 27. október 2011 veiddi hann og landaði 156 kg af óslægðum þorski eða 131 kg af slægðum þorski og 6 kg af óslægðum ufsa eða 5 kg af slægðum ufsa. Aflinn var allur seldur á Fiskmarkaði Íslands.

Áfrýjandinn H-kk-nf P-kk-nf sendi stefnda Fiskistofu tölvupóst 20. október 2011 þar sem hann upplýsti um veiðiferðir og löndun afla bátsins 10. og 11. sama mánaðar og óskaði upplýsinga um hver yrðu næstu skref stefnda. Þessum tölvupósti svaraði stefndi með bréfi 2. nóvember 2011. Nokkru áður eða með skeyti 31. október 2011 hafði stefndi tilkynnt um sviptingu veiðileyfis samkvæmt 14. gr. laga nr. 57/1996 vegna veiða umfram aflaheimildir á yfirstandandi fiskveiðiári. Samkvæmt skeytinu var áfrýjendum gefinn kostur á að gera athugasemdir eða lagfæra aflaheimildastöðu bátsins til 4. nóvember sama ár. Skeytið var afhent 1. sama mánaðar. Áfrýjendur gerðu ekki athugasemdir og kom sviptingin til framkvæmda samkvæmt framansögðu.

Áfrýjandinn H-kk-nf P-kk-nf sendi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu stjórnsýslukæru 2. desember 2011 sem móttekin var af ráðuneytinu 5. sama mánaðar og krafðist þess að ákvörðun stefnda Fiskistofu um sviptingu veiðileyfis yrði afturkölluð. Með úrskurði ráðuneytisins 20. sama mánaðar var stjórnsýslukærunni vísað frá þar sem hún hefði ekki borist innan kærufrests. Áfrýjandinn sendi stefnda tölvupóst 5. desember 2011 með fyrirspurn um það hvort veiðileyfi yrði veitt að nýju ef kvótastaða bátsins yrði leiðrétt og í svari stefnda sama dag var það staðfest.

II

Aðalkrafa áfrýjenda lýtur að því að felld verði úr gildi sú ákvörðun stefnda Fiskistofu, að svipta handfærabátinn Smyril SU 60 almennu veiðileyfi, en til vara krefjast þeir viðurkenningar um að framangreind ákvörðun hafi verið ólögmæt. Umrætt veiðileyfi var gefið út til handa eiganda bátsins, áfrýjandans H. Skaftasonar ehf., 22. september 2011 en báturinn var í eigu þess félags. Í málatilbúnaði sínum hafa áfrýjendur í engu rökstutt hvernig áfrýjandinn H-kk-nf P-kk-nf kann að eiga aðild að kröfu um ógildingu á að svipta bátinn veiðileyfi. Verður því kröfu þess síðarnefnda á hendur stefndu vísað frá héraðsdómi og hér eftir vísað til H. Skaftasonar ehf. sem áfrýjanda.

Áfrýjandi á rétt til þess á grundvelli 60. gr. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar að dómstólar leysi úr aðalkröfu hans sem lýtur að því að Smyrill SU 60 hafi verið sviptur almennu veiðileyfi 31. október 2011 með ólögmætum hætti. Skiptir í því sambandi ekki máli þótt báturinn hafi fengið slíkt leyfi aftur við upphaf nýs fiskveiðiárs 1. september 2012. Varakrafa áfrýjanda, sem hann hafði fyrst uppi við áfrýjun málsins, um að viðurkennt verði að ákvörðun stefnda Fiskistofu um sviptingu leyfisins hafi verið ólögmæt er í raun ekki sjálfstæð krafa, heldur forsenda fyrir áðurgreindri aðalkröfu hans. Skortir hann þar af leiðandi lögvarða hagsmuni af því að fá sjálfstæða úrlausn um hana og verður henni vísað frá Hæstarétti.

III

Áfrýjandi reisir kröfu sína á því að ákvörðun stefnda Fiskistofu um að svipta Smyril SU 60 almennu veiðileyfi hafi verið ólögmæt og beri því að fella hana úr gildi. Sé honum gert ókleift að stunda atvinnu sína með öðrum hætti en að þiggja atvinnuréttindi úr hendi einkaaðila gegn greiðslu. Hafi ákvörðun um sviptingu veiðileyfis brotið í bága við 1. mgr. 75. gr. og 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, 26. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá byggir áfrýjandi á því að ákvörðun stefnda hafi farið í bága við lögmætisregluna, undirstöðu íslenskrar stjórnskipunar um að stjórnvöld séu bundin af lögum.

IV

Í öðrum málslið 1. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram það markmið þeirra að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Því fyrirkomulagi um tilhögun veiða sem lögin bjóða og þeim valdheimildum, sem ráðherra eru með lögunum fengnar um nánari útfærslur á því, er ætlað að tryggja að þessu markmiði laganna verði náð. Svo sem rakið er í dómi Hæstaréttar 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 sem birtur er í dómasafni réttarins það ár á blaðsíðu 1534, sbr. og dóm réttarins 29. nóvember 2012 í máli nr. 177/2012, eru ríkir og augljósir almannahagsmunir bundnir við verndun og hagkvæma nýtingu fiskistofna á Íslandsmiðum. Hefur íslenska ríkið að þjóðarrétti skuldbundið sig til að tryggja skynsamlega nýtingu þessarar auðlindar samkvæmt 61. gr. og 62. gr. hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. auglýsingu nr. 7/1985 í C-deild Stjórnartíðinda. Ráðstafanir til að koma í veg fyrir ofveiði með aflatakmörkunum eru nauðsynlegur þáttur í verndun og skynsamlegri nýtingu fiskistofna og hefur því eins og rakið er í fyrrnefndum dómi réttarins í máli nr. 12/2000 verið talið að almannahagsmunir krefjist þess að frelsi manna til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni séu settar skorður af þessum sökum.

V

Ákvæði 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, um atvinnufrelsi verður rakið til 51. gr. stjórnarskrár um hin sérstaklegu málefni Íslands frá 5. janúar 1874. Samkvæmt þessu ákvæði er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 skal ráðherra að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar ákveða með reglugerð þann heildarafla er veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn. Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar skal leyfður heildarafli botnfisktegunda miðaður við veiðar á 12 mánaða tímabili frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári og nefnist það tímabil fiskveiðiár. Af orðalagi 3. gr. laga nr. 116/2006 verður ráðið að ákvörðun heildarafla skuli miðast við hámarksafrakstur nytjastofna eftir því sem frekast liggur fyrir um ástand þeirra. Þessi skilningur fær stoð í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 38/1990 sem leystu af hólmi lög nr. 3/1988 um sama efni en ákvæði þeirra voru efnislega samhljóða þeim ákvæðum laga nr. 116/2006 sem hér skipta máli. Hefur slík heimild sem um ræðir í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 verið í lögum allt frá árinu 1983. Þá samræmist þessi skilningur þeim markmiðum sem lýst er í 1. gr. laga nr. 116/2006 og 1. gr. laga nr. 57/1996. Felur 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 samkvæmt þessu í sér nægilega afmarkaða viðmiðun um hvernig takmörkunum ráðherra á leyfilegum heildarafla á hverju fiskveiðiári skuli hagað. Verður ekki talið að takmarkanir laganna um heildarafla brjóti gegn þeim áskilnaði 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar að atvinnufrelsi verði einungis settar skorður með lögum, sbr. fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 12/2000.

VI

Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er mælt fyrir um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Réttur manna til að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa er eins og fyrr segir meðal þeirra mannréttinda sem njóta verndar stjórnarskrárinnar. Við takmarkanir á frelsi manna til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni verður því einnig að gæta jafnræðis samkvæmt 1. mgr. 65. gr. hennar. Af þessu leiðir að beri nauðsyn til að takmarka leyfilegan heildarafla verður að gæta þess að skerðing á hagsmunum sem af þeim takmörkunum leiðir sé reist á efnislegum mælikvarða svo að jafnræðis sé gætt. Áfrýjandi telur sér gert ókleift að stunda atvinnu sína með öðrum hætti en að þiggja atvinnuréttindi úr hendi einkaaðila gegn greiðslu. Eins og rakið er í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í máli nr. 12/2000 hefur þeirri meginstefnu verið fylgt allt frá árinu 1984 að láta veiðireynslu skipa ráða úthlutun heimilda til veiða þeirra botnfisktegunda sem lúta heildaraflatakmörkunum, sbr. 9. gr. laga nr. 116/2006. Ákvörðun aflahlutdeildar samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna og þar með árleg úthlutun aflamarks samkvæmt 3. mgr. sömu greinar er þannig að stofni til reist á veiðireynslu skipa. Samkvæmt því hafa þeir sem rétt eiga eftir lögunum til veiða úr þessum nytjastofnum almennt öðlast þennan rétt sinn á grundvelli veiðireynslu skipa sem voru í þeirra eigu á ákveðnu tímabili eða leiða rétt sinn af veiðireynslu annarra sem slík skip áttu.

Í 1. gr. laga nr. 116/2006 segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Sé það markmið laganna að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Réttindi þau sem felast í úthlutuninni ráðast þannig af lögunum eins og þau eru á hverjum tíma. Megineinkenni þeirrar fiskveiðistjórnar sem þar er kveðið á um og áður er lýst er að einstökum mönnum eða félögum er veitt ákveðin hlutdeild í leyfilegum árlegum heildarafla þeirra tegunda sem sæta aflatakmörkunum. Sú hlutdeild helst óbreytt milli ára og er í meginatriðum framseljanleg.

Þegar lög nr. 116/2006 eru virt í heild verður að leggja til grundvallar að við setningu þeirra hafi löggjafinn metið það svo að skipan fiskveiðistjórnar eftir þeim væri til þess fallin að þjóna áðurnefndum markmiðum 1. gr. þeirra. Þetta mat er á valdi löggjafans en í hlut dómstóla kemur að leysa úr því hvort lögin, sem reist eru á því mati, samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar ef á reynir. Þegar litið er til þeirra hagsmuna af atvinnu og fjárfestingum sem bundnir hafa verið í sjávarútvegi og til reynslu og þekkingar því samfara verður að telja að það hafi verið samrýmanlegt jafnræðisrökum að deila takmörkuðum heildarafla milli skipa sem stunduðu veiðar á grundvelli veiðireynslu þeirra. Verður ekki fallist á að þau sjónarmið sem réðu ákvörðun aflahlutdeildar hafi leitt til mismununar í andstöðu við grunnreglu stjórnarskrárinnar um jafnræði.

VII

Sú skipan sem leiðir af ákvæðum laga nr. 116/2006 veitir enn í dag afmörkuðum fjölda manna og félaga ótímabundinn rétt til að veiða úr stofnum sem eru bundnir heildaraflatakmörkunum. Þennan rétt hafa þeir fengið með úthlutun aflaheimilda á grundvelli veiðireynslu eða fyrir framsal. Með því að aflaheimildirnar eru að meginstefnu framseljanlegar gefst handhöfum þeirra jafnframt kostur á því að ráðstafa þeim til annarra. Þótt lög um stjórn fiskveiða hafi í tímans rás sætt ýmsum breytingum sem áhrif hafa haft á úthlutun aflaheimilda er grunnur fiskveiðistjórnar enn sá sami og í öndverðu. Í því felst að löggjafinn hefur metið það svo að upphaflegu rökin að baki skipan fiskveiðistjórnarinnar eigi enn við. Sú tilhögun að aflaheimildir séu varanlegar og framseljanlegar styðst að auki við þau rök að með því sé þeim sem útgerð stunda gert kleift að gera áætlanir um starfsemi sína til lengri tíma og auka eða minnka aflaheimildir sínar í einstökum tegundum eftir því sem aðstæður krefjast hverju sinni. Eru lögin að þessu leyti reist á því mati að sú hagkvæmni sem felist í varanleika aflahlutdeildar og heimildum til framsals hennar og aflamarks leiði til arðbærrar nýtingar fiskstofna fyrir þjóðarbúið í samræmi við markmið 1. gr. laganna.

Á hinn bóginn er til þess að líta að samkvæmt 3. málslið 1. gr. laga nr. 116/2006 myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim eins og áður segir. Aflaheimildir eru þannig aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því ákveðið að úthlutaðar veiðiheimildir skuli innkallaðar á hæfilegum aðlögunartíma og eftir atvikum endurúthlutað, kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann fégjald vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.

Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið er mat löggjafans sem býr að baki núverandi löggjöf um stjórn fiskveiða reist á málefnalegum forsendum. Verður því ekki fallist á með áfrýjanda að því mati verði haggað af dómstólum. Verður þannig að leggja til grundvallar að úthlutun aflaheimilda eftir 8. gr. laga nr. 116/2006 fullnægi jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og þeim sjónarmiðum um jafnræði sem gæta þarf við takmörkun atvinnufrelsis samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæði 26. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 6. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sem ekki hafa öðlast lagagildi hér á landi, fá ekki breytt þessari niðurstöðu.

Í veiðileyfi því sem hér er til umfjöllunar kemur fram í 2. gr. að veiðar umfram krókaaflamark báts varði sviptingu veiðileyfisins samkvæmt ákvæðum 14. gr. laga nr. 57/1996. Telur áfrýjandi það stríða gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga að hann, eftir að hafa verið sviptur almennu veiðileyfi, njóti ekki lengur sama réttar og aðrir í sambærilegri stöðu til að stunda veiðar á tegundum sem ekki eru bundnar í aflamark. Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest sú niðurstaða hans að með þessu hafi ekki verið brotið gegn réttindum áfrýjanda á ólögmætan hátt.

Að öllu framansögðu virtu verður hvorki fallist á með áfrýjanda að sú ákvörðun Fiskistofu að svipta Smyril SU 60 almennu veiðileyfi hafi farið í bága við ákvæði stjórnarskrárinnar né almennra laga. Verða stefndu því sýknaðir af kröfu hans.

Það athugist að engin efni voru fyrir áfrýjendur að beina kröfum sínum að stefnda Fiskistofu samhliða íslenska ríkinu og var aðild hans að máli þessu því óþörf.

Rétt þykir að málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Kröfu áfrýjanda H-kk-ef P-kk-ef S-kk-ef á hendur stefndu, Fiskistofu og íslenska ríkinu, er vísað frá héraðsdómi.

Stefndu eru sýknir af aðalkröfu áfrýjanda H. Skaftasonar ehf.

Varakröfu áfrýjanda H. Skaftasonar ehf. er vísað frá Hæstarétti.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.