705/2010

M höfðaði mál gegn Í og krafðist endurgreiðslu á hluta þess gjalds sem M hafði greitt vegna heilbrigðiseftirlits kjötskoðunarlækna með slátrun M á alifuglakjöti á árunum 2005 til 2008. Gjaldheimtan var reist á grundvelli 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum eins og ákvæðinu hafði verið breytt með lögum nr. 82/2002. Þar kom fram að eftirlitsgjaldið miðist við raunkostnað og skyldi vera 6,50 krónur fyrir hvert kíló alifuglakjöts. Fyrir lá að kostnaður vegna heilbrigðiseftirlits með alifuglakjöti hefði á þessu tímabili verið verulega lægri en innheimt gjald vegna eftirlits með slátrun þess. Í dómi Hæstaréttar kom fram að ljóst væri af áliti landbúnaðarnefndar Alþingis að við ákvörðun á fjárhæð gjaldsins í lögunum hefði verið tekið mið af raunkostnaði við eftirlitið eins og hann var á þeim tíma þegar lögunum var breytt. Þetta fengi því þó ekki breytt að gjaldið hefði verið fastákveðið af löggjafanum og því hefði ekki verið á færi annarra en hans að gera á því breytingar, enda þótt þær kostnaðarforsendur sem fyrir Alþingi lágu við samþykkt frumvarpsins hefðu síðar breyst. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 82/2002 kæmi síðan beinlínis fram að tilgangur þess hefði öðrum þræði verið að koma í veg fyrir að fjárhæð gjaldsins væri háð ákvörðunum stjórnvalda á hverjum tíma. Ákvæði 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997, eins og ákvæðið hljóðaði á þessum tíma, hefði tilgreint hverjir skyldu vera gjaldskyldir, við hvað gjaldið skyldi miðast og hver skyldi vera fjárhæð þess. Þótti það því fullgild heimild til skattlagningar samkvæmt 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og hefði stjórnvöldum ekki verið falin ákvörðun um nein meginatriði skattheimtunnar. Var Í því sýknað af kröfu M.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf og E-kk-nf T-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 20. desember 2010. Hann krefst aðallega sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en til vara að dæmd fjárhæð verði lækkuð og málskostnaður látinn niður falla.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Stefndi er sláturleyfishafi og framleiðandi alifuglakjöts. Hann greiddi á árunum 2004 til 2008 gjald samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum, eins og henni var breytt með lögum nr. 82/2002, sbr. og lög nr. 167/2007. Stefndi ritaði Matvælastofnun bréf 30. apríl 2009. Þar tók hann fram að til umrædds gjalds hafi verið stofnað til að standa straum af kostnaði við heilbrigðiseftirlit kjötskoðunarlækna með sláturafurðum. Með lögum nr. 82/2002 hafi gjaldið verið sundurliðað eftir tegundum kjöts og kveðið á um að hlutfallslega hæst gjald skyldi greitt vegna alifuglakjöts eða 6,50 krónur á hvert kg. Þetta hafi löggjafinn ákveðið á grundvelli upplýsinga frá yfirdýralækni þar sem fram komi að hlutfallslega mestur kostnaður væri við eftirlit með alifuglakjöti. Þessar forsendur hafi með öllu brostið þar sem eftirlitskostnaður á hvert kg alifuglakjöts hafi lækkað umtalsvert. Hann fór þess því á leit að Matvælastofnun gæfi upplýsingar um raunkostnað við umrædda kjötskoðun allt frá árinu 2004. Jafnframt krafðist hann endurgreiðslu munar á innheimtu gjaldi og raunkostnaði, enda kæmi fram í umræddri lagagrein að gjaldið miðaðist við raunkostnað. Erindi þetta ítrekað stefndi með bréfi 22. maí 2009.

Í svari Matvælastofnunar 28. maí 2009 sagði að ekki væri unnt að sundurliða kostnaðartölur á einstakar kjöttegundir vegna áranna 2004 og 2005, en umbeðnar upplýsingar voru veittar vegna áranna 2006 til 2008. Þar kom meðal annars fram að heildarkostnaður vegna heilbrigðiseftirlits með sláturafurðum hafi öll þessi ár verið hærri en tekjur af gjaldi samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 með áorðnum breytingum. Hins vegar hafi kostnaður vegna heilbrigðiseftirlits með alifuglakjöti á hverju þessara ára verið verulega lægri en innheimt gjald vegna þessara afurða. Kröfu stefnda um endurgreiðslu var hins vegar hafnað þar sem innheimt gjöld hefðu verið í samræmi við lög. Stefndi sætti sig ekki við þessa afstöðu Matvælastofnunar og höfðaði mál þetta 13. janúar 2010.

II

Aðila greinir á um hvernig túlka beri 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997, eins og henni var breytt með lögum nr. 82/2002.

Í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 96/1997 var í 1. málslið 2. mgr. 11. gr. lagt til að landbúnaðarráðherra skyldi innheimta gjald af öllu innvegnu kjöti í afurðastöð er rynni í sérstakan sjóð til að standa straum af heilbrigðiseftirliti kjötskoðunarlækna með sláturafurðum. Í 2. málslið var svohljóðandi ákvæði: „Eftirlitsgjald þetta miðast við raunkostnað og skal vera 2,50 kr. á hvert kíló kjöts miðað við vísitölu framfærslukostnaðar í janúar 1997.“ Loks var ráðherra í 3. málslið falið að setja nánari ákvæði um atriði er lytu að framkvæmd á innheimtu gjaldsins. Þetta ákvæði breyttist í meðförum Alþingis. Í áliti landbúnaðarnefndar sagði að nefndin teldi ekki ástæðu til að eftirlitsgjald samkvæmt greininni yrði bundið við 2,50 krónur á hvert kg eins og gert væri ráð fyrir í frumvarpinu heldur yrði það hámarksfjárhæð gjaldsins, en ráðherra ákvæði fjárhæð þess með hliðsjón af kostnaði við eftirlitið. Þannig væri eðlilegt að yrði tekjuafgangur í þeim sjóði, sem gjaldið rynni til við árslok, yrði gjaldið lækkað sem því næmi árið eftir. Jafnframt yrði lögfest hverjir væru gjaldskyldir aðilar og ákvæði um reglugerðarheimild ráðherra einfaldað með hliðsjón af því. Var 2. mgr. 11. gr. frumvarpsins breytt þessu til samræmis og ákvæðið lögfest þannig. Var tekið fram að gjaldið skyldi greitt af sláturleyfishöfum og eftirlitsgjaldið skyldi „miðast við raunkostnað“ og vera „allt að 2,50 kr. á hvert kíló kjöts.“

Fyrir 127. löggjafarþing 2001-2002 var lagt frumvarp til breytinga á umræddu ákvæði. Var þar lagt til að fjárhæð eftirlitsgjaldsins yrði 3,46 krónur á hvert kg í stað þess að vera allt að 2,50 krónum á kg. Í athugasemdum með frumvarpinu var nauðsyn á hækkun gjaldsins rökstudd með því að fjárhagsstaða sjóðs þess sem gjaldið rann til væri mjög erfið, enda hefðu tekjur af gjaldinu orðið minni en ráð var fyrir gert en útgjöld farið vaxandi. Þá var talið „nauðsynlegt að gera þá breytingu að ákveða fasta fjárhæð gjaldsins með lögum í stað þess að hún er nú valkvæð og miðast við allt að 2,50 kr.“, en með þessu væri „komið í veg fyrir að fjárhæð gjaldsins verði háð ákvörðunum stjórnvalda á hverjum tíma.“

Í áliti landbúnaðarnefndar um frumvarpið sagði meðal annars: „Fyrir nefndina hafa verið lögð gögn frá yfirdýralækni sem sýna skiptingu kostnaðar við eftirlit milli einstakra dýrategunda. Samkvæmt þeim upplýsingum er hlutfallslega mestur kostnaður við eftirlit með alifuglakjöti, einkum vegna salmonellu- og kampýlóbktersmits. Nefndin telur eðlilegt að hver grein um sig beri þann kostnað sem af eftirlitinu hlýst og leggur til að mismunandi gjald verði innheimt fyrir hverja tegund kjöts. Þá telur nefndin að kostnaður af starfi héraðsdýralækna við kjötskoðun skuli greiðast af launalið viðkomandi embætta samkvæmt fjárlögum enda verður að telja skoðunina hluta af starfi þeirra. Óeðlilegt er að framleiðendur og/eða neytendur greiði þann hluta kostnaðarins með skattheimtu af þessu tagi. Nefndin leggur því til breytingar á frumvarpinu sem miðast við mismikla gjaldtöku af hverri tegund fyrir sig.“

Frumvarpinu var breytt til samræmis við tillögu nefndarinnar og samþykkt þannig sem lög nr. 82/2002. Eftir þessa breytingu var 2. mgr. 11. gr. laganna svohljóðandi: „Til að standa straum af kostnaði við heilbrigðiseftirlit kjötskoðunarlækna með sláturafurðum skal landbúnaðarráðherra innheimta gjald af sláturleyfishöfum af öllu innvegnu kjöti í sláturhúsi sem rennur í sérstakan sjóð í vörslu landbúnaðarráðuneytisins. Eftirlitsgjald þetta miðast við raunkostnað og skal vera 2,10 kr. fyrir hvert kíló kindakjöts, 3,00 kr. fyrir hvert kíló svínakjöts, 2,20 kr. fyrir hvert kíló nautgripakjöts, 2,90 kr. fyrir hvert kíló hrossakjöts og 6,50 kr. fyrir hvert kíló alifuglakjöts.“ Ákvæði þetta stóð þannig óbreytt á öllu því tímabili sem ágreiningur aðila tekur til ef frá er talin breyting með lögum nr. 167/2007, en samkvæmt henni skyldi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra innheimta gjaldið í stað landbúnaðarráðherra og sjóðurinn vera í vörslu Matvælastofnunar í stað landbúnaðarráðuneytis. Á þessu tímabili mælti landbúnaðarráðherra þrívegis fyrir frumvörpum þar sem lagt var til að í stað fasts lögákveðins gjalds yrði ráðherra heimilt að setja gjaldskrá um eftirlitið en ekkert þeirra náði fram að ganga.

III

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997 eins og ákvæðið hljóðaði á þessum tíma miðaðist eftirlitsgjaldið við raunkostnað og skyldi vera 6,50 kr. fyrir hvert kíló alifuglakjöts. Ljóst er af framangreindu áliti landbúnaðarnefndar að við ákvörðun á fjárhæð gjaldsins var tekið mið af raunkostnaði við eftirlit með einstökum kjöttegundum, eins og hann var á þeim tíma sem breytingartillagan var til meðferðar á Alþingi, á grundvelli þeirra upplýsinga sem fram komu í gögnum sem yfirdýralæknir lagði fyrir nefndina. Eru þær forsendur fjárhæðar gjaldsins einnig beinlínis orðaðar í ákvæðinu. Það fær því þó ekki breytt að gjaldið er fastákveðið af löggjafanum sem ákveðin krónutala á hvert kg kjöts. Var því ekki á færi annarra en löggjafans að gera á því breytingar, enda þótt þær kostnaðarforsendur sem fyrir Alþingi lágu við samþykkt frumvarpsins hefðu síðar breyst. Er reyndar ljóst af athugasemdum með frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 82/2002 að tilgangur með frumvarpinu var öðrum þræði að koma „í veg fyrir að fjárhæð gjaldsins verði háð ákvörðunum stjórnvalda á hverjum tíma“, en frumvarpið breyttist ekki að þessu leyti í meðförum þingsins.

Í 2. mgr. 11. gr. laga nr. 96/1997, eins og ákvæðið hljóðaði á þessum tíma, var tilgreint hverjir væru gjaldskyldir samkvæmt ákvæðinu, við hvað gjaldið skyldi miðast og hver væri fjárhæð þess. Í lögum voru því greind öll þau meginatriði sem þarf til þess að ákvæðið væri fullgild heimild til skattlagningar samkvæmt 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og var stjórnvöldum ekki falin ákvörðun um nein meginatriði skattheimtunnar. Bar því enga lagalega nauðsyn til þess að samræmi væri milli gjaldsins og kostnaðar við eftirlitið, eins og þörf hefði verið á ef um þjónustugjald hefði verið að ræða. Samkvæmt þessu verður áfrýjandi sýknaður af kröfu stefnda.

Stefnda verður gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti sem ákveðinn verður í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Áfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfu stefnda, Matfugls ehf.

Stefndi greiði áfrýjanda samtals 1.000.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.