116/2015

Í málinu krafðist B ógildingar á ákvörðun R um synjun á beiðni hans um sólarhringsaðstoð á heimili hans vegna fötlunar, sem hann taldi sig eiga tilkall til á grundvelli 76. gr. stjórnarskrárinnar og 42. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Fyrir lá að B hafði frá árinu 2008 notið félagslega heimaþjónustu á grundvelli samnings við íslenska ríkið en verkefni sem samningurinn tók til voru færð til sveitarfélaga frá 1. janúar 2011. Samningurinn kvað á um það að B og móðir hans skyldu sjá um að veita honum þjónustu vegna búsetu hans á eigin heimili, en þjónustan fólst í félagslegri heimaþjónustu, liðveislu utan vinnustaðar og frekari liðveislu, gegn mánaðarlegri greiðslu eins og nánar var kveðið á um í samningnum, sbr. heimild í VII. kafla laga nr. 40/1991 og 24. og 25. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Af hálfu B var allt frá ársbyrjun 2011 knúið á um endurskoðun samningsins, einkum þannig að hann veitti honum rétt til sólarhringsaðstoð, og var hin umþrætta ákvörðun R kynnt með bréfi árið 2013. Var sú ákvörðun einkum reist á því að B hefði valið sér að búa á eigin heimili og við þær aðstæður væri ekki unnt að verða við þessari kröfu hans. Honum stæði á hinn bóginn til boða svonefnt sértækt búsetuúrræði, sem áður hafði verið nefnt sambýli, þar sem hann nyti sólarhringsaðstoðar. Í dómi Hæstaréttar kom fram að á R hvíldi sú skylda að tryggja B aðstoð sem hann ætti rétt til vegna fötlunar sinnar, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Um skyldu R að þessu leyti væru nánari fyrirmæli í lögum nr. 40/1991 og nr. 59/1992. R veitti B ýmsa þjónustu á grundvelli laganna sem fæli í sér persónulegan stuðning og aðstoð sem miðaði að því að rjúfa félagslega einangrun sem væri nauðsynleg til þess að koma í veg fyrir dvöl á stofnun. Ekki var fallist á með B að á skorti að honum hefði verið upplýst um grundvöll ákvörðunar R að synja kröfu hans. Þá var hvorki séð að R hefði ekki haft nægar upplýsingar né að B hefði ekki átt þess kost að koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðunin var tekin. Var því fallist á með héraðsdómi að ekki væri fram komið að R hefði brotið gegn reglum stjórnsýsluréttar við meðferð kröfu B á þann hátt að það ætti að leiða til þess að ákvörðunin yrði felld úr gildi. Loks var ekki talið að R hefði við meðferð málsins komið þannig fram við B að í því hefði falist ólögmæt meingerð í hans garð sem veitti honum rétt til miskabóta, sbr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Var R sýknað af kröfum B.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf, V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 13. febrúar 2015. Hann krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda 18. desember 2013 um synjun á beiðni hans um sólarhringsaðstoð á heimili hans vegna fötlunar. Þá krefst hann þess að stefnda verði gert að greiða sér 1.500.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 18. febrúar 2014 til greiðsludags. Loks krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, án tillits til gjafsóknar sem honum hefur verið veitt.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjandi, sem er fæddur árið 1980, býr við alvarlega fötlun sem lýst var í læknisvottorði E-kk-ef Ó-kk-ef prófessors og yfirlæknis, 9. júlí 2013, en meginefni þess er tekið upp í hinn áfrýjaða dóm. Í vottorðinu kom fram að áfrýjandi þyrfti aðstoð við alla þætti daglegs lífs, hann talaði ekki og gæti ekki verið einn. Áfrýjandi hefur þrátt fyrir fötlun sína búið á eigin heimili með stuðningi stjórnvalda og aðstandenda frá árinu 2001. Með lögum nr. 152/2010 um breytingu á lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðra, sem samþykkt voru að undangengnum samningi íslenska ríkisins og sveitarfélaga, var gerð sú breyting að fagleg og fjárhagsleg ábyrgð á framkvæmd þjónustu við fatlað fólk var flutt frá ríkinu til sveitarfélaga. Breytingin tók gildi 1. janúar 2011 og hétu lögin eftir það lög um málefni fatlaðs fólks.

Áfrýjandi naut þjónustu á grundvelli samnings 18. desember 2008, sem gilti frá 1. janúar 2009 til 31. desember 2010, en sá samningur var gerður af honum og móður hans við Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra í Reykjavík og Vesturgarð, þjónustumiðstöð Vesturbæjar. Samningurinn var sagður gerður með stoð í þágildandi 14. gr. laga nr. 59/1992 og með honum var samið um að áfrýjandi og móðir hans skyldu sjá um að veita honum þjónustu samkvæmt tilteknum ákvæðum laganna vegna búsetu hans, en þjónustan fólst í félagslegri heimaþjónustu, liðveislu á vinnustað, liðveislu utan vinnustaðar og frekari liðveislu. Greiðsla til áfrýjanda og móður hans á árinu 2009 fyrir þessa þjónustu skyldi vera 12.579.000 krónur. Gerður var sambærilegur samningur 22. desember 2010 sem gilti árið 2011, en greiðsla hækkuð í 13.085.304 krónur. Stefndi tók samkvæmt 7. grein samningsins við skyldum svæðisskrifstofunnar 1. janúar 2011. Samningurinn var framlengdur 29. desember sama ár og skyldi gilda til ársloka 2012 með þeirri breytingu að greiðslan hækkaði um 3,7% sem miðaði við almennar verðlagshækkanir. Af hálfu áfrýjanda var allt frá ársbyrjun 2011 knúið á um endurskoðun samningsins, einkum þannig að hann veitti áfrýjanda rétt til sólarhringsþjónustu. Í þessu skyni færði hann rök fyrir því að sér væri slík þjónustu nauðsynleg og studdi mál sitt sérfræðilegum gögnum. Í tíðum samskiptum málsaðila vegna ágreinings um hvort áfrýjandi ætti rétt til þessarar þjónustu hafa röksemdir beggja, að því leyti sem hér skiptir máli, komið fram. Enn var gerður samningur 6. mars 2013 sem gilda skyldi til loka þess árs. Í 1. grein samningsins var mælt fyrir um þá þjónustu sem veitt var og hún tilgreind í þremur liðum. Í fyrsta lagi félagsleg heimaþjónusta, í öðru lagi liðveisla og í þriðja lagi frekari liðveisla, en samtals skyldi greiða fyrir 588,57 klukkustundir á mánuði vegna þessarar þjónustu. Greiðsla til áfrýjanda og móður hans samkvæmt samningnum skyldi vera 1.448.668 krónur á mánuði eða 17.384.016 krónur á ári. Samningurinn hefur síðan verið framlengdur tvívegis til eins árs í senn og rennur gildandi samningur út 31. desember 2015 en samkvæmt honum nemur greiðsla stefnda 20.277.912 krónum á árinu. Móðir áfrýjanda ritaði undir samninginn frá 22. desember 2010, og þá samninga sem síðar hafa verið gerðir, með fyrirvara.

Með bréfi 17. september 2013 óskaði áfrýjandi eftir upplýsingum frá stefnda um tvö atriði, annars vegar um ,,forsendur fyrir þjónustusamningi (heildartímafjöldi, viðmiðunarverð á klukkustund, o.s.frv.)“ og hins vegar um hvort þjónustuþörf hans hefði verið metin af stefnda og ef svo hefði verið gert, var óskað eftir ,,afriti þessa mats auk upplýsinga um hver framkvæmdi matið og hvenær.“ Stefndi svaraði bréfinu 10. október 2013 og fylgdi því svari greinargerð þar sem meðal annars kom fram að samkvæmt verklagi sem hefði verið tekið upp vorið 2013 væri hámarkstímafjöldi sem greiða mætti fyrir félagslega heimaþjónustu á dagvinnutíma, á kvöldin og um helgar, fyrir liðveislu og frekari liðveislu 392 klukkustundir á mánuði. Unnið hafi verið nýtt mat á þjónustuþörf áfrýjanda í kjölfar þess að hið nýja verklag var tekið upp og hafi niðurstaðan verið sú að gerður hafi verið samningur sem hafi miðast við 588,57 klukkustunda þjónustu á mánuði, þrátt fyrir framangreint hámark. Var svo tiltekið hvernig þeir tímar skiptust niður á þá þrjá þjónustuþætti sem áður greinir. Með fylgdi svo kostnaðargreining samningsins.

Áfrýjandi ritaði aftur bréf til stefnda 29. október 2013. Þar krafðist hann þess að framangreindum samningi yrði breytt þannig að honum yrði tryggð sólarhringsaðstoð á heimili sínu og að greiðslur vegna þeirrar aðstoðar stæðu undir launakostnaði við að veita þá þjónustu. Stefndi svaraði erindi þessu 18. desember sama ár. Þar var upplýst hver hefði gert þjónustumat fyrir áfrýjanda og að það hefði verið unnið á grundvelli reglna stefnda um stuðningsþjónustu og reglna um heimaþjónustu. Í bréfinu var vísað til beiðni áfrýjanda um sólarhringsaðstoð og henni svarað svo: ,,Hvað beiðni um sólarhringsaðstoð varðar og beiðni um að greiðslur verði miðaðar við þau viðmið sem fram koma í handbók starfshóps um notendastýrða persónulega aðstoð er það tekið fram að í tilfelli umbjóðanda yðar er ekki um að ræða samning um notendastýrða persónulega aðstoð.“

Áfrýjandi hefur litið svo á að með bréfi þessu hafi sér verið kynnt ákvörðun um að beiðni hans um sólarhringsaðstoð hafi verið hafnað og hefur þeirri afstöðu hans ekki verið andmælt af hálfu stefnda. Áfrýjandi krefst í málinu ógildingar á þessari ákvörðun.

II

Áfrýjandi hefur þrátt fyrir alvarlega fötlun sína kosið að búa á eigin heimili og freista þess að lifa eins eðlilegu lífi og kostur er. Hann telur að stefnda sé skylt að verða við kröfu sinni um sólarhringsaðstoð. Stefndi hefur ekki með rökstuddum hætti andmælt því að slíkrar aðstoðar kunni að vera þörf, en bent á að áfrýjandi hafi valið sér að búa á eigin heimili og við þær aðstæður sé ekki unnt að verða við þessari kröfu hans. Honum standi á hinn bóginn til boða svonefnt sértækt búsetuúrræði, sem áður hafi verið nefnt sambýli, þar sem hann nyti sólarhringsaðstoðar.

Áfrýjandi telur sig eiga tilkall til sólarhringsaðstoðar á grundvelli 76. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að öllum sem þess þurfa skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Hann vísar einnig til 42. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, en samkvæmt því ákvæði skuli sveitarfélög vinna að því að fötluðum séu tryggð sambærileg lífskjör og jafnrétti á við aðra þjóðfélagsþegna og að þeim skuli jafnframt sköpuð skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins.

III

Á stefnda hvílir sú skylda að tryggja áfrýjanda aðstoð sem hann á rétt til vegna fötlunar sinnar, sbr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Um skyldu stefnda að þessu leyti eru nánari fyrirmæli í lögum nr. 40/1991 og nr. 59/1992. Stefndi veitir áfrýjanda félagslega heimaþjónustu á grundvelli VII. kafla fyrrnefndu laganna og liðveislu og frekari liðveislu á grundvelli 24. gr. og 25. gr. hinna síðarnefndu. Liðveisla felst í persónulegum stuðningi og aðstoð sem miðar að því að rjúfa félagslega einangrun, til dæmis aðstoð til að njóta menningar og félagslífs og margháttaðri aðstoð við ýmsar athafnir daglegs lífs, sem er nauðsynleg til þess að koma í veg fyrir dvöl á stofnun.

Stefndi samþykkti á árinu 2006 í borgarráði reglur um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík með stoð í 29. gr. laga nr. 40/1991 og reglur um stuðningsþjónustu á árinu 2012 með stoð í 55. gr. laga nr. 59/1992. Þótt síðarnefndu reglurnar skuli birta í B-deild Stjórnartíðinda, hefur ekki þýðingu við úrlausn málsins að það hafi ekki verið gert. Þá er upplýst í málinu að stefndi hefur sett sér svonefndar verklagsreglur um beingreiðslusamninga við fatlað fólk og forsjáraðila fatlaðra barna.

IV

Skilja verður málatilbúnað áfrýjanda svo að hann reisi kröfu sína um að ákvörðun stefnda 18. desember 2013 verði felld úr gildi á því að stefndi hafi við undirbúning og töku ákvörðunarinnar brotið gegn öllum helstu meginreglum stjórnsýsluréttar.

Eins og áður greinir tók stefndi 1. janúar 2011 við samningi sem áfrýjandi og móðir hans höfðu gert við Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra í Reykjavík og Vesturgarð. Samningur þessi hefur síðan verið framlengdur með nokkrum breytingum, yfirleitt til eins árs í senn, og rennur gildandi samningur út 31. desember 2015. Krafa áfrýjanda sem stefndi synjaði um laut að því að bætt yrði við samninginn þeirri skyldu stefnda að sjá honum fyrir greiðslum vegna sólarhringsaðstoðar til viðbótar greiðslum fyrir aðra þjónustu sem samningurinn tekur til. Að efni til er synjun stefnda á því reist, að miðað við það búsetuúrræði, sem áfrýjandi hefur valið sér, sé ekki greitt fyrir slíka þjónustu.

Ekki er fallist á, eins og málið liggur fyrir, að á skorti að áfrýjandi hafi verið upplýstur um grundvöll þeirrar ákvörðunar stefnda að synja kröfu hans. Þá verður hvorki séð að stefndi hafi ekki haft nægar upplýsingar, né að áfrýjandi hafi ekki átt þess kost að koma að sjónarmiðum sínum áður en þessi ákvörðun var tekin. Verður í því sambandi að taka tillit til þess að áfrýjandi hafði knúið á um þessa breytingu allt frá því á fyrri hluta árs 2011 og teflt fram sjónarmiðum sínum því til stuðnings og lagt fram gögn. Verður því fallist á með héraðsdómi að ekki sé fram komið að stefndi hafi brotið gegn reglum stjórnsýsluréttar við meðferð kröfu áfrýjanda á þann hátt að það eigi að leiða til þess að ákvörðunin 18. desember 2013 verði felld úr gildi.

Ekki verður heldur fallist á að stefndi hafi við meðferð málsins komið þannig fram við áfrýjanda að í því hafi falist ólögmæt meingerð í hans garð, sem veiti honum rétt til miskabóta úr hendi stefnda samkvæmt 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993.

Í héraðsdómi kemur fram að áfrýjandi hefði upphaflega einnig krafist þess að stefndi afhenti tiltekin gögn, en þau gögn hafi verið lögð fram undir meðferð málsins í héraði. Við svo búið átti héraðsdómur að fella þá dómkröfu niður í stað þess að vísa henni frá dómi, svo sem gert var, sbr. a. lið 1. mgr. 105. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Samkvæmt framansögðu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur um sýknu stefnda af kröfum áfrýjanda svo og um málskostnað og gjafsóknarkostnað.

Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður en um gjafsóknarkostnað áfrýjanda fer sem í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður. Gjafsóknarkostnaður áfrýjanda, B-kk-ef H-kk-ef B-kk-ef, þar með talin þóknun lögmanns hans, 800.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.