677/2013

Sýslumaður synjaði kröfu fjögurra náttúrverndarsamtaka um að lagt yrði lögbann við framkvæmdum V við lagningu nýs Álftanesvegar þar til skorið hefði verið úr um lögmæti þeirra fyrir dómstólum. Var synjunin meðal annars studd þeim rökum að náttúruverndarsamtökin ættu ekki sjálf þá lögvörðu hagsmuni sem gerðinni væri ætlað að tryggja. Náttúrverndarsamtökin höfðuðu mál samkvæmt V. kafla laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. til að fá afstöðu sýslumanns hrundið og kröfðust þess að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins í málinu um hvort samtökin ættu, í skilningi tilgreindra tilskipana Evrópusambandsins, lögvarinn rétt til að krefjast lögbanns á framkvæmdirnar. Héraðsdómur hafnaði beiðni náttúruverndarsamtakanna um að leita ráðgefandi álits. Hæstiréttur taldi að það eitt gæti ekki staðið því í vegi að leitað yrði ráðgefandi álits að mál væri rekið eftir reglum V. kafla laga nr. 31/1990. Hins vegar væru skuldbindingar Íslands á grundvelli Ársósasamningsins, sem öðlaðist gildi árið 2001, og tilskipunar 2011/92/ESB um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið skýrar og ótvíræðar og því ekki uppi sá vafi í málinu að nauðsynlegt væri að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um þau efnisatriði sem beiðni náttúruverndarsamtakanna laut að. Vísaði Hæstiréttur í því sambandi til þess svigrúms sem Árósasamningurinn eftirléti aðildarríkjunum við að meta hvor af tveimur leiðum, stjórnsýsluleið eða dómstólaleið, hentaði betur í viðkomandi aðildarríki til að tryggja almenningi aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum og hvaða leið íslenski löggjafinn hefði valið í þeim efnum. Var hinn kærði úrskurður því staðfestur um að hafna beiðni náttúruverndarsamtakanna um leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins.

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, B-kk-nf B-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 11. október 2013 sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 21. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 7. október 2013, þar sem hafnað var beiðni sóknaraðila um að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um nánar tiltekin atriði í tengslum við þetta mál, sem sóknaraðilar reka á hendur varnaraðila til að fá hnekkt ákvörðun sýslumannsins í Reykjavík 9. september 2013 um að hafna kröfu þeirra um að lögbann yrði lagt við tilgreindum framkvæmdum varnaraðila. Kæruheimild er í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Sóknaraðilar krefjast þess að beiðni þeirra um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins verði tekin til greina. Þá krefjast þeir kærumálskostnaðar.

Varnaraðili krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar óskipt úr hendi sóknaraðila.

I

Mál þetta tengist lagningu nýs Álftanesvegar á um 3,8 km kafla frá Engidal í Garðabæ að Suðurnesvegi á Álftanesi. Sóknaraðilar kveða nýja vegstæðið fara meðal annars um Gálgahraun, sem mun hafa verið á náttúruminjaskrá allt til þess að það var friðlýst 6. október 2009 á grundvelli laga nr. 44/1999 um náttúruvernd með auglýsingu umhverfisráðherra nr. 877/2009, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 30. sama mánaðar. Í 2. mgr. 1. gr. auglýsingarinnar segir að verndargildi svæðisins byggi meðal annars á því að það sé að mestu ósnortið. Samkvæmt 2. gr. er markmið friðlýsingarinnar að vernda nyrsta hluta Búrfellshrauns, sem runnið hafi í sjó fram, bæði vegna jarðmyndana og lífríkis, og varðveita Gálgahraun sem vettvang náttúruskoðunar og fræðslu um ókomna tíð. Í 3. gr. er mörkum hins friðlýsta svæðis lýst. Umhverfisstofnun og Garðabær gerðu 6. október 2009 samning til tíu ára um umsjón og rekstur friðlandsins í Gálgahrauni í Garðabæ.

Samkvæmt málatilbúnaði varnaraðila voru umhverfisáhrif af lagningu nýs Álftanesvegar metin á árinu 2000 og kynntir þar kostir um þrjár veglínur, sem auðkenndar hafi verið A, B og C. Í matsskýrslu hafi komið fram að framkvæmdin fælist í gerð vegar frá gatnamótum í Engidal að gatnamótum fyrirhugaðs Vífilsstaðavegar í Garðahrauni og þaðan áfram yfir það, meðal annars með hringtorgi og tengingum við núverandi vegakerfi. Í úrskurði skipulagsstofnunar 7. júní 2000 hafi verið fallist á veglínur B og C, en veglína A verið talin þarfnast frekara mats á umhverfisáhrifum. Garðabær hafi lagst gegn veglínum B og C af skipulagsástæðum. Nýtt mat á umhverfisáhrifum hafi verið kynnt í janúar 2002, sem hafi tekið til veglínu A, auk þess sem ný veglína, D, hafi verið kynnt til sögunnar. Í úrskurði skipulagsstofnunar 22. maí 2002 hafi verið fallist á að varnaraðila stæðu til boða þrjár veglínur, sem hafi verið í samræmi við aðalskipulag Garðabæjar 2004 til 2016. Umhverfisráðherra hafi staðfest úrskurð skipulagsstofnunar 3. febrúar 2003. Loks hafi verið gerðar breytingar á veglínu árið 2008 með því að hliðra henni til suðurs á afmörkuðu svæði, en skipulagsstofnun hafi ekki talið breytingarnar kalla á nýtt mat á umhverfisáhrifum. Garðabær hafi svo veitt leyfi til framkvæmdanna 7. apríl 2009 og sveitarfélagið Álftanes 28. maí sama ár. Á grundvelli ákvæða þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi ákvörðun Garðabæjar um að veita leyfi til framkvæmdanna verið kærð til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Hún hafi í úrskurðum 16. júní 2009 talið lagningu nýs Álftanesvegar vera í samræmi við gildandi aðalskipulag sveitarfélagsins og síðastgreint mat á umhverfisáhrifum og því staðfest leyfið til framkvæmda.

Sóknaraðilar þingfestu fyrir héraðsdómi 10. júní 2013 mál á hendur varnaraðila, þar sem þeir kröfðust þess að viðurkennt yrði að fyrirhuguð framkvæmd við lagningu nýs Álftanesvegar milli Hafnarfjarðar- og Bessastaðavega væri „ólögmæt.“ Því máli mun ekki hafa verið lokið í héraði.

Samkvæmt gögnum málsins gerði varnaraðili verksamning 5. júlí 2013 við ÍAV hf. um lagningu nýs Álftanesvegar, en í útboðsgögnum vegna verksins sagði meðal annars: „Verkið felst í því að leggja nýjan 4 km langan veg frá Engidal að Fógetatorgi við Bessastaðaveg. Gera skal mislæg gatnamót ásamt að- og fráreinum við Hraunsholt í Engidal og byggja tvenn göng fyrir gangandi umferð. Breyta skal legu strengja, vatns- og hitaveitulagna. Þá á að leggja nýja háspennu- og rafdreifistrengi, síma-, vatns- og hitaveitulagnir. Einnig fylgir með í verkinu landmótun, sáning og yfirborðsjöfnun hrauns innan verksvæðisins.“ Samið var um að framkvæmdir við verkið hæfust 12. ágúst 2013 og að þeim skyldi lokið 1. september 2015.

Sóknaraðilar beindu til sýslumannsins í Reykjavík 26. ágúst 2013 kröfu um að lagt yrði lögbann við því að varnaraðili héldi „áfram framkvæmdum við lagningu nýs Álftanesvegar um Gálgahraun.“ Sýslumaður hafnaði þessari kröfu með ákvörðun 9. september sama ár með vísan til þess að sóknaraðilar hefðu ekki sýnt fram á að þeir ættu „sjálfir þá lögvörðu hagsmuni sem gerðinni er ætlað að tryggja“, svo sem tekið var til orða í bréfi sýslumanns um þessa ákvörðun. Með bréfi, sem barst sýslumanni 11. september 2013, báru sóknaraðilar þessa ákvörðun undir héraðsdóm og var mál þetta þingfest af því tilefni 20. sama mánaðar. Í þinghaldi þann dag kröfðust sóknaraðilar þess að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um nánar tilgreind atriði, sem einkum lúta að skýringu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB frá 13. desember 2011 um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið. Með hinum kærða úrskurði var beiðni sóknaraðila um öflun ráðgefandi álits hafnað.

II

Í máli þessu, sem rekið er fyrir héraðsdómi samkvæmt V. kafla laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl., sbr. 86. til 91. gr. laga nr. 90/1989 um aðför, er um það deilt hvort hagsmunir sóknaraðila, sem allir eru náttúruverndarsamtök, af því að lagt verði lögbann við byrjuðum framkvæmdum við lagningu nýs Álftanesvegar teljist lögvarðir í merkingu tilskipunar 2011/92/ESB og hvaða þýðingu hún hafi á beitingu 1. mgr. 24. gr. laga nr. 31/1990. Tilskipun ráðsins 85/337/EBE frá 27. júní 1985 um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið var tekin upp í EES-samninginn við gerð hans og efni hennar leitt í íslenskan rétt með setningu laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum. Síðar leystu lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum lög nr. 63/1993 af hólmi. Með yngri lögunum voru þau eldri endurskoðuð í ljósi fenginnar reynslu auk þess sem nýju lögin leiddu í landsrétt breytingar sem gerðar höfðu verið á tilskipun 85/337/EBE með tilskipun ráðsins 97/11/EB frá 3. mars 1997 um breytingu á þeirri fyrrnefndu. Tilskipun 97/11/EB var felld inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 20/1999 frá 26. febrúar 1999.

Hinn 25. júní 1998 var á vegum Efnahagsnefndarinnar fyrir Evrópu gerður í Árósum samningur um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Sá samningur, sem nefndur hefur verið Árósasamningurinn, öðlaðist gildi 30. október 2001 og var Ísland meðal þeirra ríkja sem undirrituðu hann. Með ályktun 16. september 2011 heimilaði Alþingi ríkisstjórninni að fullgilda hann.

Í 1. gr. Árósasamningsins er kveðið á um markmið hans. Þar segir meðal annars, að í því skyni að stuðla að verndun réttinda hvers einstaklings af núverandi og komandi kynslóðum til að lifa í umhverfi sem er fullnægjandi fyrir heilsu hans og velferð, skuli sérhver samningsaðili ábyrgjast rétt til aðgangs að upplýsingum, til þátttöku almennings í ákvarðanatöku og til aðgangs að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum í samræmi við ákvæði samningsins. Í 9. gr. er mælt fyrir um aðgang að réttlátri málsmeðferð. Þar kemur fram í 1. mgr. að sérhver samningsaðili skuli, innan þeirra marka sem landslög leyfi, tryggja að hver maður, sem telji að beiðni hans um upplýsingar samkvæmt 4. gr. samningsins hafi ekki fengið meðferð í samræmi við ákvæði þeirrar greinar, hafi aðgang að endurskoðunarleið fyrir dómstólum eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila sem er settur á fót með lögum. Þá segir þar einnig að í þeim tilvikum þegar samningsaðili geri ráðstafanir til að fyrir hendi sé slík endurskoðunarleið fyrir dómstólum skuli hann tryggja að viðkomandi einstaklingur hafi einnig aðgang að fljótvirkri, lögformlegri málsmeðferð, sem sé honum að kostnaðarlausu eða ódýr, þar sem stjórnvald taki mál hans upp að nýju eða óháður og hlutlaus aðili annar en dómstóll. Í 2. mgr. 9. gr. eru frekari ákvæði um að samningsaðilar skuli tryggja innan ramma landslaga sinna að almenningur er málið varðar, sem á nægjanlegra hagsmuna að gæta eða að öðrum kosti heldur því fram að gengið hafi verið á rétt hans, þar sem gerð er krafa um slíkt samkvæmt lögum samningsaðila um opinbera stjórnsýslu, hafi aðgang að endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila, sem er settur á fót með lögum, til að vefengja lögmæti sérhverrar ákvörðunar, aðgerðar eða aðgerðarleysis.

Með tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/35/EB frá 26. maí 2003, um þátttöku almennings að því er varðar gerð tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana í tengslum við umhverfismál og um breytingu á tilskipunum ráðsins 85/337/EBE og 96/61/EB að því er varðar þátttöku almennings og aðgang að réttlátri málsmeðferð, voru reglur um aðild í umhverfismálum rýmkaðar. Með tilskipuninni voru teknar upp í rétt Evrópusambandsins nánar tilgreindar reglur Árósasamningsins. Það var nánar tiltekið gert með 7. gr. tilskipunar 2003/35/EB, þar sem nýrri 10. gr. a. var bætt í tilskipun 85/337/EBE. Þar segir í 1. mgr.: „Aðildarríkin skulu tryggja, í samræmi við viðeigandi réttarkerfi hvers lands um sig, að sá hluti almennings sem málið varðar: a) sem hefur nægjanlegra hagsmuna að gæta eða b) staðhæfir að brotið sé á rétti viðkomandi, ef slíkt er forsenda í stjórnsýslulögum aðildarríkis, hafi aðgang að reglum um meðferð kæru fyrir rétti eða hjá annarri óháðri og óhlutdrægri stofnun sem hefur verið komið á fót með lögum til að vefengja efnislegt lögmæti ákvarðana eða málsmeðferðina við töku þeirra, aðgerðir eða aðgerðaleysi sem falla undir ákvæðin um þátttöku almennings samkvæmt þessari tilskipun.“ Í 2. mgr. segir: „Aðildarríki skulu ákvarða á hvaða stigi megi vefengja ákvörðun, aðgerð eða aðgerðarleysi.“ Í 3. mgr. segir: „Hvað teljast nægjanlegir hagsmunir og brot á rétti skal ákvarðað af aðildarríkjunum, í samræmi við það markmið að gefa þeim hluta almennings, sem málið varðar, víðtækari aðgang að réttlátri málsmeðferð. Í þessu skyni skulu öll frjáls félagasamtök, sem uppfylla kröfurnar sem um getur í 2. mgr. 1. gr., teljast hafa nægilegra hagsmuna að gæta samkvæmt undirgrein a í þessari grein. Slík félagasamtök skulu einnig teljast eiga rétt sem unnt er að skerða samkvæmt undirgrein b í þessari grein.“ Í 4. mgr. segir: „Ákvæði þessarar greinar skulu ekki útiloka möguleika á bráðabirgðareglum um meðferð kæru hjá yfirvaldi á sviði stjórnsýslu og skal ekki hafa áhrif á þá kröfu að stjórnsýslulegir möguleikar á kæru séu tæmdir áður en málið er kært eða því er skotið til úrlausnar fyrir dómstólum, ef slík krafa finnst í landslögum.“ Loks segir í 5. mgr.: „Sérhver slík málsmeðferð skal vera réttmæt, sanngjörn og ekki óhóflega kostnaðarsöm.“ Í 11. tölulið inngangsorða tilskipunar 2003/35/EB segir að breyta beri tilskipun 85/337/EBE og tilskipun 96/61/EB til að tryggja að þær samrýmist að öllu leyti ákvæðum Árósasamningsins, einkum 6. gr. og 2. og 4. mgr. 9. gr. Tilskipun 2003/35/EB var tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar 10. febrúar 2012 nr. 28/2012.

Tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB fól í sér endurútgáfu á tilskipun 85/337/EBE með síðari breytingum eins og nánar er rakið í 1. tölulið inngangsorða fyrrnefndu tilskipunarinnar. Var tilskipun 2011/92/ESB tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 230/2012 frá 7. desember 2012. Fyrrgreind ákvæði 10. gr. a. tilskipunar 85/337/EBE er nú að finna í 11. gr. tilskipunar 2011/92/EBE.

III

Efnisreglur Árósasamningsins voru leiddar í íslenskan rétt með setningu laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og laga nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins, sem bæði öðluðust gildi 1. janúar 2012. Í 74. gr. laga nr. 44/1999, sbr. 13. gr. laga nr. 131/2011, eru ákvæði um úrlausn ágreinings um framkvæmd laganna. Þar segir í 1. mgr. að ákvarðanir Umhverfisstofnunar samkvæmt 38. gr. og 41. gr. laganna sæti kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en um aðild, kærufrest, málsmeðferð og annað er varðar kæruna fari samkvæmt lögum nr. 130/2011. Í 1. mgr. 74. gr. laga nr. 44/1999 segir enn fremur að þeir sem eigi lögvarða hagsmuni tengda öðrum ákvörðunum Umhverfisstofnunar geti kært þær til ráðherra og að sama réttar njóti umhverfisverndarsamtök og útivistarsamtök sem varnarþing eigi á Íslandi, enda séu félagsmenn samtakanna 30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að.

Í 4. gr. laga nr. 130/2011 er fjallað um málsmeðferð og kæruaðild fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar segir í 3. mgr. að þeir einir geti kært stjórnvaldsákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda ákvörðun sem kæra eigi. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga geti þó kært ákvarðanir um þrjú nánar tiltekin atriði án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni enda samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lúti að. Er þar í fyrsta lagi um að ræða ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda, mat á umhverfisáhrifum og endurskoðun matsskýrslu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Í öðru lagi er um að ræða ákvarðanir um að veita leyfi til framkvæmda sem heyra undir síðastgreind lög og í þriðja lagi ákvarðanir um að veita leyfi samkvæmt lögum um erfðabreyttar lífverur. Í 4. mgr. 4. gr. eru nánari skilgreiningar á umhverfisverndarsamtökum og útivistarsamtökum.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 131/2011 kemur fram að með því sé ætlað að tryggja að reglur íslenskra laga samræmist samningi efnahagsnefndar Evrópu um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sem gerður var í Árósum 25. júní 1998 og öðlaðist gildi 30. október 2001. Frumvarpið, auk frumvarps sem varð að lögum nr. 130/2011, feli meðal annars í sér að almenningur geti borið ákvarðanir er varða mikilvæga umhverfishagsmuni undir sjálfstæða og óháða úrskurðarnefnd og leitað virkra úrræða til að tryggja verndarhagsmuni umhverfisins. Þau réttindi sem aðildarríki Árósasamningsins eigi að tryggja almenningi séu þríþætt og myndi þrjár stoðir. Þriðja stoðin snúi að skyldu ríkja til að tryggja almenningi réttláta málsmeðferð í málum sem varði umhverfið og ákvæði samningsins hvað þessi réttindi snerti feli í sér lágmarksreglur. Þau séu mörg hver almenns eðlis og gefi aðildarríkjunum talsvert svigrúm við innleiðingu þeirra. Eigi það einkum við um þriðju stoðina. Hafi aðildarríki samningsins farið mjög misjafnar leiðir og gengið mislangt við að innleiða einstök ákvæði þeirrar stoðar.

Þá segir í athugasemdunum að umhverfisráðherra hafi skipað starfshóp til að undirbúa fullgildingu Árósasamningsins og leggja fram tillögur um hvor af tveimur leiðum, svonefnd stjórnsýsluleið eða dómstólaleið, henti best til að tryggja almenningi aðgang að réttlátri málsmeðferð við fullgildingu samningsins. Í stjórnsýsluleiðinni myndi felast að ákvæðum tilgreindra laga á verkefnasviði umhverfis-, iðnaðar-, forsætis- og sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis, sem varða leyfi vegna framkvæmda er haft geti áhrif á umhverfið, yrði breytt og sett yrði á fót sérstök úrskurðarnefnd til að fjalla um kærur vegna leyfisveitinganna. Í dómstólaleiðinni fælist hins vegar að skilyrði fyrir aðgangi að dómstólum yrðu rýmkuð með setningu sérlaga. Með slíkri rýmkun yrði umhverfissamtökum veitt heimild til að leggja ákvarðanir um útgáfu leyfa vegna framkvæmda sem haft geta umtalsverð áhrif á umhverfið fyrir dómstóla. Í skýrslu starfshópsins hafi verið lagt til að farin yrði svonefnd stjórnsýsluleið sem sé nánar útfærð í frumvarpinu.

Í athugasemdum segir enn fremur að í 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins sé „mælt fyrir um rétt almennings til að fá endurskoðaðar fyrir dómstólum og/eða öðrum óháðum og hlutlausum aðila ákvarðanir, aðgerðir og aðgerðaleysi stjórnvalda vegna framkvæmda sem kunna að hafa áhrif á umhverfið og vísað er til í 6. gr. Árósasamningsins“. Þá segir að í ákvæði 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins komi fram að það skuli ráðast af landslögum hvað teljist „nægjanlegir hagsmunir“ og hvenær talið verði að „gengið hafi verið á rétt“ og ávallt með það að markmiði að veita almenningi sem málið varði víðtækan aðgang að réttlátri málsmeðferð innan ramma samningsins. Hagsmunir frjálsra félagssamtaka, sem stuðli að umhverfisvernd og fullnægi kröfum samkvæmt landslögum, skuli þó alltaf teljast nægjanlegar. Einnig segir í athugasemdunum: „Af framangreindum ákvæðum 2. mgr. 9. gr. Árósasamningsins um aðild að endurskoðunarleið fyrir dómstólum og/eða óháðum og hlutlausum aðila verður ekki leidd sú krafa að aðilum samningsins beri að opna fyrir aðild allra. Er aðilum samningsins veitt talsvert svigrúm til að laga aðildarreglur að gildandi réttarskipan svo lengi sem umhverfisverndarsamtökum sem uppfylla skilyrði landslaga er veitt aðild og fylgt er því markmiði að almenningi sem málið varðar sé veittur víðtækur aðgangur að réttlátri málsmeðferð.“

V

Eins og áður greinir hafnaði sýslumaðurinn í Reykjavík kröfu sóknaraðila um að lagt yrði lögbann við þeim framkvæmdum varnaraðila sem nánar er lýst hér að framan. Synjunin var studd þeim rökum að sóknaraðilar hefðu ekki sýnt fram á að þeir ættu sjálfir þá lögvörðu hagsmuni sem gerðinni væri ætlað að tryggja og að hvorki ættu við um lögbannsbeiðni ákvæði 4. gr. laga nr. 130/2011 né 13. gr. laga nr. 131/2011. Loks var til þess vitnað að lög nr. 31/1990 væru ekki meðal þeirra sem breytt var hér á landi vegna fullgildingar Árósasamningsins. Með máli þessu leitast sóknaraðila við að fá þessari afstöðu sýslumanns hrundið.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 21/1994 getur dómari, þegar rekið er fyrir héraðsdómstóli mál, þar sem taka þarf afstöðu til samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, bókunum með honum, viðaukum við hann eða gerðum sem í viðaukunum er getið, kveðið upp úrskurð um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði áður en málinu er ráðið til lykta, í samræmi við 34. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 21/1994 kemur fram að reynt geti á vafaatriði bæði við rekstur einkamáls fyrir dómi hér á landi og sakamáls, auk þess sem vafaatriðin geti verið uppi hvort heldur við rekstur máls fyrir héraðsdómi, Hæstarétti eða sérdómstóli. Af orðalagi 1. gr. laga nr. 21/1994 og hinum tilvitnuðu ummælum í almennum athugasemdum er fylgdu frumvarpi til laganna er ljóst að það eitt getur ekki staðið því í vegi að leitað sé ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins að mál sé rekið eftir reglum V. kafla laga nr. 31/1990. Kemur því til skoðunar hvort í málinu séu slík vafaatriði um skýringu reglna íslensks réttar sem eiga uppruna sinn í EES-samningnum að rétt sé að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um þau.

Í 1. mgr. 24. gr. laga nr. 31/1990 segir að lögbann megi leggja við byrjaðri eða yfirvofandi athöfn einstaklings eða fyrirsvarsmanns félags eða stofnunar, ef gerðarbeiðandi sannar eða gerir sennilegt að athöfnin brjóti eða muni brjóta gegn lögvörðum rétti hans, að gerðarþoli hafi þegar hafist handa um athöfnina eða muni gera það, og að réttindi gerðarbeiðanda muni fara forgörðum eða verða fyrir teljandi spjöllum verði hann knúinn til að bíða dóms um þau. Sóknaraðilar halda því fram að öll þessi skilyrði séu fyrir hendi og þá einnig hvað varðar lögvarinn rétt þeirra til að krefjast lögbanns. Ákvæði 24. gr. laga nr. 31/1990 beri samkvæmt 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið að skýra til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi og samkvæmt þeim sé ljóst að sóknaraðilar eigi í skilningi 1. mgr. 24. gr. laga nr. 31/1990 lögvarða hagsmuni af því að krefjast lögbanns við þeim framkvæmdum sem um ræði í málinu.

Hér að framan er gerð grein fyrir tilskipunum Evrópusambandsins á sviði umhverfismála sem felldar hafa verið inn í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið með ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar og leiddar hafa verið í íslenskan rétt með lögum frá Alþingi. Þeirra á meðal er tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2003/35/EB frá 26. maí 2003 um þátttöku almennings að því er varðar gerð tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana í tengslum við umhverfismál og um breytingu á tilskipunum 85/337/EBE og 96/61/EB. Með tilskipun 2003/35/EB voru teknar upp í rétt Evrópusambandsins nánar tilgreindar reglur Árósasamningsins. Tilskipun 2011/92/ESB var felld inn í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 230/2012 frá 7. desember 2012. Ákvæði Árósasamningsins voru sem fyrr segir leidd í íslenskan rétt með lögum nr. 130/2011 og lögum nr. 131/2011.

Árósasamningurinn er fjölþjóðlegur, svæðisbundinn samningur á sviði umhverfismála sem felur í sér þjóðréttarlegar skuldbindingar af hálfu aðildarríkjanna er þeim ber að fylgja og koma til framkvæmda í landsrétti. Eins og fyrr greinir hvílir samningurinn á þremur stoðum og snýr sú þriðja að skyldu aðildarríkjanna til að tryggja almenningi réttláta meðferð í málum sem varða umhverfið. Ákvæði samningsins um þessi réttindi fela í sér lágmarksreglur, mörg þeirra eru almenns eðlis og gefa aðildarríkjunum umtalsvert svigrúm við innleiðingu í landsrétt og hafa þau gengið mislangt í þeim efnum. Meðal þess svigrúms sem Árósasamningurinn eftirlætur aðildarríkjunum er að meta við fullgildingu samningsins hvor af tveimur leiðum sem hann gerir ráð fyrir, stjórnsýsluleið eða dómstólaleið, henti betur í viðkomandi aðildarríki til að tryggja almenningi aðgang að réttlátri málsmeðferð. Hér á landi valdi löggjafinn stjórnsýsluleiðina eins og nánar er rakið hér að framan en í því felst að íslenska ríkið gekkst ekki undir þá þjóðréttarlegu skuldbindingu að rýmka reglur um aðgang að dómstólum með setningu sérlaga eða breytingu gildandi laga á borð við lög nr. 31/1990. Af þessu leiðir að skuldbindingar Íslands á grundvelli Árósasamningsins og tilskipunar 2011/92/ESB, sem fól í sér endurútgáfu á tilskipun 85/337/EBE með síðari breytingum, eru hvað þetta atriði varðar skýrar og ótvíræðar og er því ekki uppi sá vafi í málinu að nauðsynlegt sé að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um þau efnisatriði sem beiðni sóknaraðila lýtur að. Er í þessu sambandi einnig til þess að líta að mæli EES-regla ekki á annan veg kemur það að meginstefnu til í hlut þeirra ríkja sem aðild eiga að EES-samningnum að ákveða í réttarfarsreglum sínum hvernig einstaklingar geti sótt og varið réttindi sem þeir njóta á grundvelli samningsins, sbr. meðal annars dóm EFTA-dómstólsins 17. desember 2010 í máli nr. E-5/10. Verður samkvæmt þessu staðfest niðurstaða hins kærða úrskurðar.

Rétt er að aðilarnir beri hver sinn kostnað af kærumáli þessu.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Kærumálskostnaður fellur niður.