137/2012

Eigendur fasteignar í Húsahverfi í Reykjavík, A og H, höfðuðu mál á hendur sveitarfélaginu R og kröfðust þess að felld yrði úr gildi ákvörðun borgarráðs um að breyta skilmálum deiliskipulags í hverfinu. Fallist var á með A og H að R hefði verið óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en ólögleg bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt, sbr. 4. mgr. 56. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en í málinu var upplýst að stærð margra húseigna í fyrrgreindu hverfi hefði verið í andstöðu við gildandi skipulag. Var krafa A og H því tekin til greina.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 2. mars 2012. Þau krefjast þess að felld verði úr gildi sú ákvörðun borgarráðs stefnda 12. nóvember 2009, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010, að breyta skilmálum á svæði C í deiliskipulagi Húsahverfis í Reykjavík. Þá krefjast þau málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjendur eru eigendur einbýlishúss að Suðurhúsum 2 í Reykjavík. Húsið er á svæði sem fellur undir deiliskipulag fyrir einbýlis- og parhúsabyggð sem kennt er við Húsahverfi Grafarvogi III, svæði C. Skipulagsskilmálar fyrir það svæði munu hafa verið samþykktir í borgarráði stefnda 24. nóvember 1987 og breytt 10. september 1991. Mismunandi sérskilmálar gilda fyrir einstaka flokka húsa á svæðinu og eru hús áfrýjenda og húsið að Suðurhúsum 4 meðal þrettán húsa sem falla undir flokk sem nefndur er „einbýlishús E-8“. Í hinum áfrýjaða dómi eru rakin nokkur atriði úr almennum skipulagsskilmálum svæðisins og í heild sérskilmálar fyrir flokkinn „einbýlishús E-8“, en samkvæmt þeim var hámarksstærð húsa í honum 250 m2. Á umræddu svæði voru á sama tíma einnig settir sérskilmálar fyrir flokkinn „einbýlishús E-9“, en það atriði sem hér skiptir máli um þá skilmála er að hámarksstærð húsa í þeim flokki skyldi vera 270 m2. Undir þann flokk falla 20 hús.

Með dómi Hæstaréttar 6. nóvember 2008 í máli nr. 32/2008, sem áfrýjendur höfðuðu gegn B-kk-þgf A-kk-þgf B-kk-þgf og stefnda, var komist að þeirri niðurstöðu að byggingarleyfi sem stefndi veitti B-kk-þgf A-kk-þgf 28. júlí 2006 fyrir viðbyggingu við einbýlishús hans að Suðurhúsum 4 bryti í bága við fyrrgreinda skilmála deiliskipulags, sem stefnda Reykjavíkurborg hefði verið óheimilt að víkja frá án þess að gæta reglna 7. mgr. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um sérstaka málsmeðferð. Húsið að Suðurhúsum 4 hafði fyrir viðbygginguna verið 240 m2 að stærð og fór því að viðbættri viðbyggingu, sem var 29,7 m2, umfram leyfilega hámarksstærð samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins. Með vísan til 2. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 var B-kk-þgf A-kk-þgf með dóminum gert að fjarlægja viðbygginguna. Það mun hann hafa gert í desember 2008.

Af gögnum málsins verður ráðið að í framhaldi af þessum dómi Hæstaréttar hafi stefndi hafið undirbúning að endurskoðun gildandi skilmála deiliskipulags á svæðinu. Gerði skipulags- og byggingarsvið stefnda 8. janúar 2009 tillögu til breytinga á skilmálum deiliskipulags í Húsahverfi Grafarvogi III svæði C, sem fólu í sér að hámarksstærð húsa af gerðinni E-8 og E-9 yrði aukin, og var hún lögð fram á fundi skiplagsráðs 14. sama mánaðar. Þá verður ráðið að um svipað leyti hafi B-kk-nf A-kk-nf sótt um endurnýjun á leyfi því til viðbyggingar við Suðurhús 4, sem veitt hafði verið á ólögmætum grunni samkvæmt fyrrgreindum dómi Hæstaréttar. Umsókn hans um þetta var tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúa stefnda 13. janúar 2009, en afgreiðslu hennar frestað.

Ferli tillagna varðandi umræddar breytingar á skilmálum deiliskipulags Húsahverfis Grafarvogi III svæðis C er nánar lýst í hinum áfrýjaða dómi. Á lokastigum þess ferils var ákveðið á fundi skipulagsráðs stefnda 12. ágúst 2009 að auglýsa breytingu á skilmálum vegna húsagerða E-8 og E-9, sem fólu meðal annars í sér að hámarksstærð húsa af gerðinni E-8 var aukin úr 250 m2 í 300 m2, en hámarksstærð húsa af gerðinni E-9 úr 270 m2 í 320 m2. Breytingin á deiliskipulaginu var samþykkt í borgarráði stefnda 12. nóvember 2009 og birtist auglýsing um það í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010, en dómkrafa áfrýjenda beinist að ákvörðun um þessa breytingu.

II

Áfrýjendur vísa til þess að stærð margra einbýlishúsa í Húsahverfi sem falli undir skilmála fyrir húsagerðir E-8 og E-9 sé umfram það hámark leyfilegs flatarmáls sem þar sé kveðið á um. Reisa þau kröfu sína um að breytingin á skilmálum deiliskipulags svæðisins verði felld úr gildi aðallega á þeirri málsástæðu að stefnda hafi af þessum sökum verið óheimilt að gera þessa breytingu, en samkvæmt 4. mgr. 56. gr. þágildandi laga nr. 73/1997 hafi verið óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulagið fyrr en hin ólögmæta bygging eða byggingarhluti hefði verið fjarlægður, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Stefndi andmælir ekki að stærð margra húsa á svæðinu fari fram úr því hámarki sem kveðið var á um í skilmálum deiliskipulagsins fyrir hina umdeildu breytingu. Því var hins vegar fyrst haldið fram við munnlegan málflutning fyrir Hæstarétti að stefndi hefði samþykkt þessi afbrigði að undangenginni viðhlítandi málmeðferð, meðal annars samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, og bæru áfrýjendur sönnunarbyrðina fyrir því að svo væri ekki. Varðandi þessa málsástæðu stefnda er bæði að gæta þess að sönnunarbyrði um þetta yrði óhjákvæmilega að hvíla á stefnda, sem hlýtur eðli máls samkvæmt að hafa undir höndum gögn sem að þessu kynnu að lúta, og að málsástæða þessi er of seint fram komin og verður því ekki höfð uppi fyrir Hæstarétti, sbr. 2. mgr. 163. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Verður því við úrlausn málsins miðað við að stærð margra húsa á svæðinu hafi verið í ósamræmi við skilmála deiliskipulagsins eins og þeir voru fyrir hina umdeildu breytingu. Þá er og ljóst af gögnum málsins að framkvæmdir sem leitt hafa til þess að flatarmál húsa á svæðinu fór umfram leyfilegt hámark samkvæmt skipulagsskilmálunum hafi í allmörgum tilvikum átt sér stað eftir 1. janúar 1998, en þá öðluðust lög nr. 73/1997 gildi.

Stefndi heldur því fram að skýra verði fyrrnefnda 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 með hliðsjón af 11. ákvæði til bráðabirgða við lögin og leiði það til þess að taka verði til greina kröfu hans um sýknu. Bráðabirgðaákvæði þessu var bætt við lögin með lögum nr. 117/1999 og var megintilgangur þess samkvæmt lögskýringargögnum að taka af tvímæli um að deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim, sem gerðar höfðu verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir gildistöku laga nr. 73/1997, hefðu gildi án tillits til þess hvort þær hefðu verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða verið samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum. Í öðrum málslið ákvæðisins var mælt svo fyrir að þegar sótt væri um byggingarleyfi í götureit eða reit þar sem framkvæmt hefði verið í verulegu ósamræmi við samþykkt deiliskipulag skyldi endurskoðun á deiliskipulagi fara fram áður en umsókn um byggingarleyfi yrði afgreidd, enda væri um verulega framkvæmd að ræða.

Við skýringu á því hvaða takmarkanir á gildissviði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 verða leiddar af framangreindu bráðbirgðaákvæði verður fyrst að líta til þess að á þeim var munur hvað varðar gildi í tíma. Ákvæði 4. mgr. 56. gr. var almennt og gilti um atvik og aðstæður sem upp komu á gildistíma laganna án tillits til þess hvort þær ættu rót sína að rekja til atvika fyrir eða eftir gildistöku laganna 1. janúar 1998. Bráðbirgðaákvæðinu mátti vissulega beita hvenær sem var á gildistíma laga nr. 73/1997, en það leiðir af eðli þess sem bráðabirgðaákvæðis að því varð aðeins beitt um atvik eða ástand sem rakið varð til tímans áður en lögin tóku gildi. Þar sem framkvæmdir eftir gildistöku laga nr. 73/1997 urðu til þess að stærð allmargra húsa á umræddu svæði fór fram úr því sem heimilt var verða ekki af bráðabirgðaákvæðinu leiddar takmarkanir á gildissviði 4. mgr. 56. gr. í máli þessu. Til sömu niðurstöðu leiðir einnig sú efnislega takmörkun á gildissviði bráðbirgðaákvæðisins að það var bundið við tilvik þar sem tilefnið fyrir beitingu þess væri umsókn um byggingarleyfi fyrir verulegri framkvæmd. Er ljóst að sú 29,7 m2 viðbygging við Suðurhús 4 sem var tilefni þeirra breytinga á skipulagi sem um ræðir í málinu telst ekki veruleg, sbr. fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 32/2008.

Aðrar röksemdir stefnda sem lúta að því að beita skuli þrengjandi skýringu á ákvæði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 eru og haldlausar. Þannig er ekkert í lögskýringargögnum sem styður að ákvæðið verði í andstöðu við skýrt orðalag þess talið bundið við þær byggingar einar sem reistar hafa verið án byggingarleyfis. Þá varðar þetta mál gildi deiliskipulagsbreytingar stefnda en ekki kröfu um niðurrif bygginga eða byggingarhluta sem kunna að hafa verið reistir í góðri trú á grundvelli byggingarleyfa frá honum. Getur stefndi því hvorki borið fyrir sig að beita eigi þrengjandi skýringu á ákvæðinu með hliðsjón af því að það varði friðhelgi eignarréttar né að af niðurstöðu þess leiði óhjákvæmilega eyðilegging verðmæta. Þá er ljóst að lög nr. 73/1997 voru í gildi þegar atvik þessa máls urðu og verður þeim því beitt við úrlausn málsins án tillits til þess hvort hliðstæð ákvæði sé að finna í skipulagslögum nr. 123/2010, sem tóku gildi 1. janúar 2011.

Samkvæmt öllu framansögðu verður tekin til greina krafa áfrýjanda um að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda um margnefnda breytingu á skilmálum deiliskipulags Húsahverfis eins og nánar greinir í dómsorði.

Stefnda verður gert að greiða áfrýjendum málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem er ákveðinn í einu lagi eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs stefnda, Reykjavíkurborgar, 12. nóvember 2009, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010, um að breyta skilmálum á svæði C í deiliskipulagi Húsahverfis í Reykjavík.

Stefndi greiði áfrýjendum, A-kvk-þgf R-kvk-þgf J-kvk-þgf og H-kk-þgf R-kk-þgf R-kk-þgf, samtals 1.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.