106/2017

Í málinu kröfðust A og S þess að sveitarfélaginu R og eignarhaldsfélaginu E yrði gert að ráðast í nánar tilgreindar framkvæmdir og úrbætur á tveimur opinberum byggingum til að bæta aðgengi fyrir fatlaða. Reistu þeir kröfur sínar á því að byggingarnar fullnægðu hvorki alþjóðlegum skuldbindingum Íslands né þeim kröfum sem gerðar væru í stjórnarskrá og nánar tilgreindum lögum og reglugerðum um aðgengi fatlaðs fólks að opinberum byggingum. Í dómi Hæstaréttar kom fram að R hefði fullnægt þeirri skyldu samkvæmt 34. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks að gera sér áætlun um endurbætur á aðgengi opinberra bygginga og þjónustustofnana í samræmi við ákvæði mannvirkjalaga og skipulagslaga sem og reglugerða settra á grundvelli þeirra. Þá hefði R hrundið áætluninni í framkvæmd með ráðstöfun fjár til málaflokksins og þeim breytingum á húsnæði í eigu sveitarfélagsins sem þegar hefði verið ráðist í. Vísað var til þess að með lögum nr. 152/2010 hefði sveitarfélögunum í landinu verið falið að annast málefni fatlaðra en sá málaflokkur hafði áður verið viðfangsefni ríkisins. Sveitarfélög hefðu samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar sjálfstjórn í þeim málum sem löggjafinn hefði falið þeim og þau færu sjálf með forræði eigin tekjustofna. Þau væru því ein samkvæmt stjórnarskrá og lögum bær til að taka ákvarðanir um þess háttar framkvæmdir og úrbætur sem dómkröfur A og S lytu að og hefðu á grundvelli tekjustofna sinna svigrúm til að ákveða forgangsröðun innan þess ramma sem játa yrði þeim við framkvæmd lögbundinna verkefna sem á þeim hvíldu. Voru R og E ehf. því sýknað af kröfum A og S.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf, H-kk-nf I. J-kk-nf, K-kk-nf A-kk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 15. febrúar 2017. Þeir krefjast þess í fyrsta lagi að stefnda Reykjanesbæ verði gert að koma fyrir hjólastólalyftu milli hæða í svonefndu Duushúsi við Duusgötu 2 í Reykjanesbæ, jafna hæðarskil milli sala á 1. hæð hússins með því að útbúa skábraut fyrir hjólastóla, og breyta aðalinngangsdyrum í Duushúsi, allt að viðlögðum 100.000 króna dagsektum frá 25. desember 2015 þar til skyldum stefnda hefur verið fullnægt. Í öðru lagi krefjast áfrýjendur þess að stefndu verði sameiginlega gert að koma fyrir hjólastólalyftu milli hæða í svonefndu 88 Húsinu við Hafnargötu 88 í Reykjanesbæ, jafna hæðarmun milli sala í húsinu með því að koma fyrir skábraut fyrir hjólastóla, útbúa skábraut fyrir hjólastóla frá bílastæði inn í húsið og útbúa bílastæði sérmerkt fötluðum sem næst inngangi hússins og eigi fjær honum en 25 metrar, allt að viðlögðum 100.000 króna dagsektum frá 25. desember 2015 þar til skyldum stefndu hefur verið fullnægt. Í þriðja lagi krefst áfrýjandinn A-kk-nf H-kk-nf þess að stefndu verði gert að greiða sér 1.000.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 25. desember 2015 til greiðsludags. Þá krefjast áfrýjendur málskostnaðar óskipt úr hendi stefndu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndu krefjast staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Atvikum málsins sem eru að mestu óumdeild er lýst í hinum áfrýjaða dómi. Eins og þar kemur fram hlaut áfrýjandinn A-kk-nf H-kk-nf mænuskaða í umferðarslysi á árinu 2002, lamaðist við það fyrir neðan brjóst og hefur upp frá því verið bundinn við hjólastól. Hann býr ásamt fjölskyldu sinni í Reykjanesbæ og telur að lélegt aðgengi fyrir fatlaða standi því í vegi að hann geti tekið þátt í tómstunda-, frístunda- og íþróttastarfi í húsnæði á vegum sveitarfélagsins nema að mjög takmörkuðu leyti, hvort heldur er á eigin vegum eða til að fylgja börnum sínum. Nánar tiltekið kveðst hann hvorki geta sótt opna viðburði í lista- og menningarmiðstöð sveitarfélagsins í Duushúsi, sem er í eigu sveitarfélagsins, né í 88 Húsinu, sem er félags- og menningarmiðstöð fyrir ungmenni, en það hús leigir sveitarfélagið af hinu stefnda eignarhaldsfélagi.

Áfrýjendur kveðast ítrekað hafa bent stefnda Reykjanesbæ á að aðgengi fyrir fatlaða að byggingum sveitarfélagsins væri verulega ábótavant og hvorki í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, stjórnarskrá lýðveldisins né nánar tilgreind ákvæði laga og reglugerða, svo sem ítarlega er rakið í hinum áfrýjaða dómi. Ábendingarnar hafi á hinn bóginn ekki leitt til úrbóta og hafi áfrýjendum því verið nauðugur einn sá kostur að höfða mál þetta. Sé málsóknin á því reist að stefndi Reykjanesbær hafi brotið gegn þeirri lögbundnu skyldu sinni samkvæmt ofangreindum réttarheimildum að tryggja aðgengi fatlaðs fólks að byggingum þeim sem um ræðir í málinu. Sveitarfélaginu sé lögum samkvæmt skylt að bæta úr þannig að byggingar á þess vegum verði aðgengilegar fyrir fatlaða til jafns við aðra og sé tilgangur málshöfðunarinnar að fá sveitarfélagið dæmt til efnda í samræmi við þær skyldur. Sama skylda hvíli á hinu stefnda eignarhaldsfélagi sem eiganda 88 Hússins. Varnir stefndu lúta í aðalatriðum að því að þeir hafi fullnægt skyldum sínum gagnvart áfrýjendum samkvæmt ofangreindum réttarheimildum, sveitarfélagið hafi á allan hátt hagað ákvörðunum sínum gagnvart áfrýjendum með málaefnalegum hætti og það sé ekki á forræði áfrýjenda að krefja stefndu um efndir með þeim hætti sem gert sé í dómkröfum áfrýjenda.

II

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Samkvæmt lögskýringargögnum er gengið út frá því í stjórnarskrárákvæðinu „að nánari reglur um félagslega aðstoð af þessum meiði verði settar með lögum, en með ákvæðinu er markaður sá rammi að til þurfi að vera reglur sem tryggi þessa aðstoð.“

Til samræmis við 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hafa verið sett í almenn lög ýmis ákvæði um málefni fatlaðra, sbr. lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga og lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sem leystu af hólmi lög nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks sem giltu þegar atvik máls þessa urðu. Síðastnefndu lögin voru sérlög um málefni fatlaðra og samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra höfðu þau að markmiði að tryggja fötluðum jafnrétti og sambærileg lífskjör á við aðra þjóðfélagsþegna og skapa þeim skilyrði til að lifa eðlilegu lífi. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skyldi við framkvæmd laganna taka mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá skyldu stjórnvöld tryggja heildarsamtökum fatlaðra og aðildarfélögum þeirra áhrif á stefnumörkun og ákvarðanir er varða málefni fatlaðra. Í 7. gr. laganna sagði að fatlað fólk skyldi eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skyldi leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reyndist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni yrði fullnægt innan almennrar þjónustu skyldi hann fá þjónustu samkvæmt lögunum.

Ísland undirritaði samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks 30. mars 2007 og fullgilti hann 23. september 2016, sbr. þingsályktun nr. 61, sem samþykkt var á 145. löggjafarþingi, en ákvæði samningsins hafa ekki verið leidd í lög hér á landi. Í 9. gr. samningsins kemur meðal annars fram að aðildarríkin skuli gera viðeigandi ráðstafanir í því skyni að gera fötluðum kleift að lifa sjálfstæðu lífi og taka fullan þátt á öllum sviðum lífsins. Þær ráðstafanir skulu meðal annars felast í því að staðreyna og útrýma hindrunum og tálmum sem hefta aðgengi og ná til bygginga og aðstöðu utan dyra og innan. Samkvæmt 30. gr. samningsins skulu aðildarríkin viðurkenna jafnan rétt fatlaðs fólks til þess að taka þátt í menningarlífi til jafns við aðra og gera allar viðeigandi ráðstafanir til þess að greiða fyrir þessum rétti fatlaðs fólks, meðal annars til að njóta aðgengis að stöðum þar sem menningarefni eða þjónusta á sviði menningar fer fram. Þá segir einnig í 30. gr. að aðildarríkin skuli gera viðeigandi ráðstafanir í því skyni að fötluðu fólki sé kleift að taka til jafns við aðra þátt í tómstunda- frístunda- og íþróttastarfi með því meðal annars að tryggja fötluðum aðgang að stöðum þar sem slíkt starf fer fram.

Með lögum nr. 152/2010 var sú breyting gerð á lögum nr. 59/1992 að sveitarfélögum var falið að annast málefni fatlaðra en sá málaflokkur hafði áður verið viðfangsefni ríkisins. Í 34. gr. laga nr. 59/1992, eins og henni var breytt með 31. gr. laga nr. 152/2010, kom fram að sveitarfélög skyldu sinna ferlimálum fatlaðra, meðal annars með gerð áætlana um endurbætur á aðgengi opinberra bygginga og þjónustustofnana í samræmi við ákvæði mannvirkjalaga nr. 160/2010, skipulagslaga nr. 123/2010 og reglugerða settra á grundvelli þeirra.

Í bráðabirgðaákvæði XIII með lögum nr. 59/1992, sbr. 43. gr. laga nr. 152/2010, var mælt svo fyrir að ráðherra skyldi eigi síðar en 1. október 2011 leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðra. Þar skyldi setja fram stefnu í málefnum fatlaðra, skýra forgangsröðun verkefna, markvissa aðgerðaráætlun og skilgreinda árangursmælikvarða. Tímasetja skyldi meðal annars aðgerðir vegna lögfestingar samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, aðgengismála, biðlista eftir þjónustu, atvinnumála fatlaðra og samræmds mats á þjónustu.

Til samræmis við framangreint bráðabirgðaákvæði samþykkti Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011 til 2012 þingsályktun nr. 43 um framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks til ársins 2014. Þar sagði meðal annars að framkvæmdaáætlunin tæki mið af samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks auk annarra mannréttindasáttmála sem Ísland væri aðili að. Áætlunin myndaði ramma utan um stöðumat og frekari áætlanagerð í málefnum fatlaðra og þjónaði mikilvægu hlutverki í samvinnu ríkis og sveitarfélaga um framkvæmd og endurmat í þjónustu við fatlaða. Eins og nánar greinir í hinum áfrýjaða dómi skiptist framkvæmdaáætlunin í málefnasvið, þar á meðal um aðgengi, og um manngert umhverfi sagði að markmiðið væri að tryggja öllum jafnt aðgengi að því. Um framkvæmd sagði að í „hverju sveitarfélagi verði gerð úttekt á aðgengismálum hvað varðar aðgengi að opinberum byggingum, umferðarmannvirkjum og öðrum stöðum sem almenningur hefur aðgang að. Í framhaldinu verði gerð áætlun um úrbætur ef við á ... Úttekt verði lokið fyrir árslok 2012 og áætlun liggi fyrir um úrbætur fyrir árslok 2013 ... Kostnaður: Innan ramma“.

III

Dómkröfur áfrýjenda lúta að því að fá stefndu á grundvelli þeirra réttarheimilda sem málsóknin er reist á dæmda til að ráðast í nánar tilgreindar framkvæmdir og úrbætur á húsnæði því sem um ræðir í málinu og sveitarfélagið nýtir til samfélagslegra verkefna. Eins og áður greinir hefur Ísland undirritað og fullgilt samning Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks en ekki leitt ákvæði hans í lög hér á landi. Þegar af þeirri ástæðu geta dómkröfur áfrýjenda í málinu ekki náð fram að ganga á grundvelli ákvæða þess samnings. Hins vegar er það viðurkennd regla að norrænum rétti að skýra skuli lög til samræmis við alþjóðasamninga sem ríki hefur staðfest eftir því sem unnt er, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 4. febrúar 1999 í máli nr. 177/1998 og 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000.

Í hinum áfrýjaða dómi er ítarlega gerð grein fyrir framkvæmdaáætlun í málefnum fatlaðs fólks til ársins 2014 sem samþykkt var á Alþingi á 140. löggjafarþingi 2011 til 2012 og markmiðum hennar. Þar er og gerð grein fyrir úttekt þeirri sem stefndi Reykjanesbær réðst í á árinu 2012 á grundvelli framkvæmdaáætlunarinnar, fjármagni því sem sveitarfélagið ráðstafaði á árunum 2014 og 2015 til aðgengismála og því fé sem sveitarfélagið áætlaði að ráðstafa á árinu 2016 til bæta aðgengi að stofnunum sínum. Eins og fram kemur í hinum áfrýjaða dómi munu fjárveitingar til áætlunarinnar hafa verið minni en væntingar stóðu til og mun gildistími hennar hafa verið framlengdur meðan unnið er að gerð nýrrar áætlunar. Samkvæmt framansögðu fullnægði stefndi Reykjanesbær þeirri skyldu samkvæmt 34. gr. laga nr. 59/1992 að gera sér áætlun um endurbætur á aðgengi opinberra bygginga og þjónustustofnana í samræmi við ákvæði mannvirkjalaga og skipulagslaga sem og reglugerða settra á grundvelli þeirra. Þá hefur sveitarfélagið hrundið áætluninni í framkvæmd með þeirri ráðstöfun fjár til málaflokksins sem gerð er grein fyrir í hinum áfrýjaða dómi og þeim breytingum á húsnæði í eigu sveitarfélagsins sem þegar hefur verið ráðist í. Kemur næst til úrlausnar hvort kröfur áfrýjenda um úrbætur á umræddu húsnæði geti náð fram að ganga á grundvelli annarra þeirra réttarheimilda sem áfrýjendur styðja kröfur sínar við.

Sveitarfélögunum í landinu var eins og áður er rakið með lögum nr. 152/2010 falið að annast málefni fatlaðra en sá málaflokkur hafði áður verið viðfangsefni ríkisins. Sagði í 4. gr. laga nr. 59/1992 að sveitarfélög bæru ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögunum nema annað væri tekið fram eða leiddi af öðrum lögum. Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar skulu sveitarfélög ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveða og samkvæmt 2. mgr. greinarinnar skulu tekjustofnar sveitarfélaga ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Af ákvæðum 62. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 leiðir að sveitarfélögum er skylt að gera ráð fyrir útgjöldum sínum í árlegri fjárhagsáætlun. Sveitarfélög hafa samkvæmt ákvæðum 78. gr. stjórnarskrárinnar sjálfstjórn í þeim málum sem löggjafinn hefur falið þeim og þau fara sjálf með forræði eigin tekjustofna. Þau ein eru samkvæmt stjórnarskrá og lögum bær til að taka ákvarðanir um þess háttar framkvæmdir og úrbætur sem dómkröfur áfrýjenda lúta að og hafa á grundvelli tekjustofna sinna svigrúm til að ákveða forgangsröðun innan þess ramma sem játa verður þeim við framkvæmd lögbundinna verkefna sem á þeim hvíla. Tilvísun 34. gr. laga nr. 59/1992 til ákvæða mannvirkjalaga, skipulagslaga sem og reglugerða settra samkvæmt þeim fær þeirri niðurstöðu ekki breytt. Þá geta þau ákvæði mannvirkjalaga, skipulagslaga og reglugerða, sem áfrýjendur vísa til dómkröfum sínum til stuðnings, ein sér og sjálfstætt ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að dómkröfur áfrýjenda á hendur stefndu verði teknar til greina.

Samkvæmt öllu framansögðu verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest.

Eftir atvikum er rétt að hver málsaðila beri sinn kostnað af rekstri máls þessa fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.