671/2008

Aðilar deildu um lagningu vegar í gegnum skóginn T. Leiðin var nefnd leið B og var ein þriggja leiða sem V lagði fram til mats í 2. áfanga lagningar Vestfjarðavegar. Skipulagsstofnun lagðist gegn vegi um T í úrskurði 28. febrúar 2006, þar sem vegagerð ásamt tilheyrandi efnistöku í T myndi að mati stofnunarinnar hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. V kærði úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Taldi V úrskurðinum áfátt hvað snerti umfjöllun um umhverfisáhrif og ávinning af lagningu vegar samkvæmt leiðum B og C. Ekki gæti talist ásættanleg niðurstaða að hafna leiðinni sem best væri með tilliti til umferðaröryggis á svo veikum grunni sem gert hefði verið. Umhverfisráðherra kvað upp úrskurð 5. janúar 2007, þar sem fram kom að þegar umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar við leið B væru virt að teknu tilliti til þeirra mótvægisaðgerða sem settar væru fram í úrskurðarorðum og vægi umferðaröryggis féllist ráðherra ekki á að áhrif leiðar B væru umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi b. liðar 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Var leið B heimiluð, en með sex skilyrðum. Stefndu höfðuðu mál til þess að fá ógiltan þennan hluta úrskurðar ráðherra. Reistu þeir kröfu sína á því að á úrskurði ráðherra hefðu verið verulegir annmarkar. Ekki var fallist á að formannmarkar hefðu verið á úrskurði ráðherra. Stefndu reistu ennfremur kröfu sína á því að með úrskurðinum hefði ráðherra farið út fyrir heimild sína með því að fallast á leið B með tilliti til umferðaröryggis. Mótmæltu þeir því að áhrif framkvæmdar á umferðaröryggi vega væru meðal þeirra þátta sem fallið gætu undir skilgreiningu á hugtakinu umhverfi í skilningi laga nr. 106/2000. Talið var að tilhögun framkvæmdar V eftir leið B hefði meðal annars augljós áhrif á vegalengd og ferðatíma milli staða, snjóhreinsun og hálkuvarnir, slysahættu og umferðaröryggi og fleira sem gæti skipt máli við heildarmat á hagkvæmni framkvæmdarinnar. Eðli máls samkvæmt ættu slík atriði það sammerkt að vera grundvallarþættir í tilgangi og markmiði vegalagningar. Af þeim sökum gætu þau ekki jafnframt talist sjálfstætt til afleiðinga slíkrar framkvæmdar, sem horft yrði til við mat á umhverfisáhrifum hennar, en til þeirra mætti líta við mat á því hvort veitt skyldi leyfi fyrir henni. Þótt atriði þessi hefðu áhrif á aðstæður manna, samfélag þeirra, heilbrigði og atvinnu, gætu þau af þessum sökum ekki talist til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000. Væri tekið tillit til umferðaröryggis nýja vegarins væri því tekið tillit til þáttar sem í raun væri ávinningur af framkvæmdinni en umhverfisáhrifin yrðu áfram óbreytt. Var því fallist á kröfu stefndu.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf, M-kk-nf S-kk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 15. desember 2008 og krefst sýknu af kröfu stefndu og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndu krefjast staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Eins og rakið er í héraðsdómi er í samgönguáætlun 2003-2014 gert ráð fyrir að ljúka uppbyggingu Vestfjarðavegar milli Bjarkalundar í Reykhólahreppi og Flókalundar í Vatnsfirði. Liður í þeirri uppbyggingu er lagning nýs vegar, allt að 48 km, frá Bjarkalundi að Eyri í Kollafirði, sem ætlað er að bæta samgöngur innan Reykhólahrepps og milli Vestfjarða og annarra landshluta. Áfrýjandi kynnti Skipulagsstofnun þá framkvæmd og gerði tillögu að matsáætlun samkvæmt þágildandi 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og síðan matsskýrslu í september 2005, sbr. 9. gr. laganna, eins og nánar greinir í héraðsdómi. Verkinu var skipt í þrjá áfanga, en mál þetta lýtur að vali leiða í 2. áfanga verksins, veginum frá Þórisstöðum í Þorskafirði vestanverðum að Kraká í Gufufirði.

Áfrýjandi lagði fram til mats þrjár leiðir í 2. áfanga, leiðir B, C og D. Leið B er um 15,3 km og liggur frá Þórisstöðum út með Þorskafirði í gegnum Teigsskóg að Hallsteinsnesi og þverar bæði Djúpafjörð og Gufufjörð við mynni þeirra. Leið C er rúmlega 21 km og liggur eftir núverandi vegi yfir Hjallaháls, þverar Djúpafjörð í fjarðarbotni og liggur eftir vestanverðum Djúpafirði út á Grónes og þverar Gufufjörð á sama stað og leið B. Leið D er um 21,5 km og fylgir núverandi vegi yfir Hjallaháls, fyrir botn Djúpafjarðar en yfir Ódrjúgsháls á nýju vegstæði frá Miðhúsum, niður vestanverðan hálsinn sunnan Brekkuár og þverar Gufufjörð utan Hofsstaða og út vestanverðan fjörðinn. Áfrýjandi lagði og fram mismunandi útfærslur á hverri leið fyrir sig. Að undangenginni almennri kynningu og að fengnum umsögnum lagði Skipulagsstofnun 28. febrúar 2006 mat á umhverfisáhrif framkvæmdarinnar með rökstuddum úrskurði samkvæmt þágildandi ákvæðum 11. gr. laga nr. 106/2000.

Í úrskurðinum féllst stofnunin á tillögur áfrýjanda varðandi áfanga 1 og 3. Í 2. áfanga verksins taldi stofnunin leiðir C og D uppfylla kröfur áfrýjanda um umferðaröryggi og greiðfærni, en leið B hefði þar töluverða yfirburði, þar sem hún lægi eingöngu á láglendi. Með hliðsjón af því öryggi sem fælist í nálægð bæja við þjóðveg ef slys eða stórviðri hömluðu för væri þó leið D ákjósanlegust. Þrátt fyrir fyrirhugaðar vegabætur milli Bjarkalundar og Eyrar yrði Klettsháls eftir sem áður mesti farartálminn vegna óveðurs og ófærðar á veginum um Reykhólahrepp. Taldi stofnunin að þau ólíku sjónarmið sem fram hefðu komið varðandi áhrif leiða B og D á ferðaþjónustu og náttúruvernd endurspegluðu afstöðu mismunandi hagsmunahópa. Vegna arnarseturs á leið C gerðu ákvæði laga nr. 64/1994 um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum það illfært að vegur yrði lagður á þeirri leið. Fyrir lægi að verndargildi Teigsskógar á leið B væri meira en annarra birkiskóga á svæðinu, þar sem hann væri á náttúruminjaskrá og vegagerð um skóginn samræmdist illa lögum um náttúruvernd og gengi í berhögg við stefnumörkun stjórnvalda um sjálfbæra þróun. Hins vegar væru ekki skýr fyrirmæli í lögum sem útilokuðu vegagerð með þverun fjarða. Taldi stofnunin að ógerningur væri að leggja veg samkvæmt leið B út vestanverðan Þorskafjörð í gegnum Teigsskóg án þess að það hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, enda gætu mótvægisaðgerðir með gróðursetningu ekki komið algerlega í stað þeirrar miklu röskunar sem yrði í þróuðu vistkerfi skógarins. Varð niðurstaða úrskurðarins að lagning vegar í 2. áfanga samkvæmt leiðum B og C ásamt tilheyrandi efnistöku í Teigsskógi, á Hallsteinsnesi og Grónesi myndi að mati stofnunarinnar hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og því var lagst gegn vegi samkvæmt þeim leiðum. Hins vegar var fallist á leið D með tveimur skilyrðum, um vatnsskipti innan þverana Djúpafjarðar og Gufufjarðar og framkvæmdatíma við þverun hins síðarnefnda.

Áfrýjandi sætti sig ekki við úrskurð Skipulagsstofnunar og skaut honum til umhverfisráðherra með kæru 30. mars 2006. Átta kærur bárust til viðbótar, þar af tvær til staðfestingar. Taldi áfrýjandi úrskurðinum áfátt hvað snerti umfjöllun um umhverfisáhrif og ávinning af lagningu vegar samkvæmt leiðum B og C. Ekki væri vefengt að vegstæði þessi hefðu áhrif á umhverfið en þau gætu ekki talist umtalsverð í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. Ekki væri um að ræða slík óafturkræf áhrif að fórna mætti þeim ávinningi sem hafa mætti af framkvæmdum, sem að mati áfrýjanda væri ótvíræður. Einróma stuðningur sveitarfélaga á svæðinu við leið B bæri skýrt vitni um þann ávinning sem talinn væri af þessum framkvæmdum einum og sér án þess að til kæmu aðrar úrbætur. Óumdeilt væri að leið B væri betri en leið D vegna umferðaröryggis og kæmi það fram í niðurstöðu úrskurðarins. Að hafna leiðinni sem best væri með tilliti til umferðaröryggis á svo veikum grunni sem gert hafi verið í úrskurðinum gæti ekki talist ásættanleg niðurstaða. Benti áfrýjandi á að Skipulagsstofnun hefði með úrskurði sínum gengið lengra í að takmarka heimild til framkvæmda en efni stæðu til með hliðsjón af markmiði og tilgangi laga um mat á umhverfisáhrifum. Í því sambandi vísaði áfrýjandi til dóms Hæstaréttar 22. janúar 2004 í máli nr. 280/2003, þar sem lögin hafi verið skýrð svo að ekki væri markmið þeirra að banna framkvæmdir vegna umhverfisáhrifa. Tilgangur mats á umhverfisáhrifum væri í meginatriðum að tryggja að upplýst væri um afleiðingar framkvæmda og að almenningi gæfist kostur á að kynna sér þær fyrirfram og tjá sig áður en ráðist væri í þær. Yrði ekki annað ráðið af dóminum en að ekki ætti að leggjast gegn framkvæmdum nema mjög ríkar ástæður lægju til og hlyti, með hliðsjón af þessum dómi, að verða að fara mjög varlega í að leggjast gegn framkvæmdum vegna umhverfisáhrifa. Benti áfrýjandi á að Teigsskógur væri ekki friðaður í skilningi laga nr. 44/1999 um náttúruvernd eða annarra laga og hæpið væri að fullyrða að birkiskógar nytu sömu stöðu og náttúrufyrirbæri eins og votlendi, sem nytu sérstakrar verndar samkvæmt 37. gr. laganna. Í umsögn Skógræktar ríkisins hafi ekki komið fram að lagst væri gegn leið B og í greinargerð Náttúrustofu Vestfjarða kæmi fram að skilgreina þyrfti Teigsskóg betur en gert hafi verið í úrskurði Skipulagsstofnunar. Með vísan til þessarar greinargerðar væri ástæða til að ætla að gildi, stærð og sérstaða Teigsskógar kynni að hafa verið ofmetin í hinum kærða úrskurði.

Úrskurður umhverfisráðherra var kveðinn upp 5. janúar 2007. Þar var í fyrsta lagi staðfest sú niðurstaða Skipulagsstofnunar að leggjast gegn leið C og kemur hún ekki meira við sögu. Segir í úrskurðinum að varðandi leið B hefðu áfrýjandi og fimm aðrir kærendur krafist þess að ráðherra felldi úr gildi þá niðurstöðu stofnunarinnar að leggjast gegn þeirri leið og féllist á lagningu vegarins. Hafi það orðið niðurstaða ráðherra að við mat á því hvort leið B yrði talin hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000 yrði að vega saman kosti og galla framkvæmdarinnar. Lagning Vestfjarðavegar samkvæmt leið B um Teigsskóg myndi hafa áhrif á landslag til langframa og skera í sundur heildstætt og fjölbreytt vistkerfi og sérstaka landslagsheild. Verulega mætti þó draga úr áhrifum framkvæmdarinnar á skóginn með mótvægisaðgerðum. Óumdeilt væri að leið B væri betri kostur en leið C og D vegna umferðaröryggis og þau sjónarmið vægju þungt við heildarmat ráðherra á því hvort framkvæmd gæti talist hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga nr. 106/2000. Þegar umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar við leið B væru virt að teknu tilliti til þeirra mótvægisaðgerða sem settar væru fram í úrskurðarorðum og vægi umferðaröryggis féllist ráðherra ekki á það að áhrif leiðar B væru umtalsverð í skilningi b. liðar 2. mgr. 11. gr. laganna. Ráðherra féllst samkvæmt þessu á kröfu kærenda um að heimila leið B, en þó með sex skilyrðum, sem orðrétt eru tekin upp í héraðsdómi. Stefndu höfðuðu þá mál þetta 28. september 2007 til þess að fá ógiltan þennan hluta úrskurðar ráðherra. Ekki er ágreiningur um aðild þeirra að málinu.

II

Svo sem í héraðsdómi greinir reisa stefndu kröfu sína á því að á úrskurði ráðherra hafi verið verulegir annmarkar, bæði að formi og efni. Varðandi formhlið hafi ráðherra ekki uppfyllt kröfur 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að láta hjá líða að tryggja áreiðanleika og gæði þeirra upplýsinga sem niðurstaðan hafi verið reist á. Með vísan til forsendna héraðsdóms um þessa málsástæðu stefndu, sem laut að rannsóknum Línuhönnunar verkfræðistofu um umferðaröryggi á leiðum B og D og að því að umhverfisáhrif framkvæmdar á gróðursamfélagið á landssvæðinu hafi ekki verið upplýst, er niðurstaða hans staðfest. Einnig með vísan til forsendna héraðsdóms er staðfest niðurstaða hans um málsástæður stefndu varðandi arnarvarp í Grónesi og Ystey, svo og um fornminjar í Teigsskógi. Þá verður, enn með vísan til forsendna héraðsdóms, staðfest niðurstaða hans um málsástæður stefndu er lúta að því að ráðherra hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og andmælarétti þeirra, svo og að hann hafi ekki nægilega rökstutt ákvörðun sína.

Héraðsdómur reisti hins vegar niðurstöðu sína á því, að ráðherra hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að í matsferlinu hafi ekki farið fram mat á líklegum umhverfisáhrifum þverunar Djúpafjarðar og Gufufjarðar og honum hafi sökum þessa borið að láta rannsaka þau á fullnægjandi hátt. Þessi skortur á upplýsingum hafi verið svo veigamikill galli á málsmeðferð að óhjákvæmilegt væri að fallast á kröfu stefndu um að fella hluta úrskurðarins úr gildi. Varðandi þetta ágreiningsefni bendir áfrýjandi á að í matsskýrslu hans hafi mat þetta legið fyrir og skýrslur um áhrif þverunar Gufufjarðar og Djúpafjarðar á strauma í fjörðunum hafi verið meðal gagna málsins þegar Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð sinn. Stofnunin hafi því lagt mat á þverun Gufufjarðar og Djúpafjarðar og nægilegar upplýsingar þar að lútandi hafi legið fyrir við uppkvaðningu úrskurðar ráðherra.

Í ljós er leitt að skýrslur um áhrif þverunar Djúpafjarðar og Gufufjarðar á strauma í fjörðunum lágu fyrir Skipulagsstofnun. Því verður fallist á með áfrýjanda að stofnunin hafi lagt mat á áhrif af þverun fjarðanna. Einnig er fallist á með áfrýjanda að ekki sé á færi dómstóla að meta hvort skýrslurnar hafi verið fullnægjandi og að ekki hafi getað ráðið úrslitum um mat á því hvort Skipulagsstofnun og umhverfisráðherra hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni við meðferð málsins hvernig orðalagi var háttað í matsskýrslu áfrýjanda. Ekki er annað sýnt en að ráðherra hafi í úrskurði sínum byggt á þeim gögnum og upplýsingum sem lágu fyrir í málinu. Verður því ekki fallist á að ráðherra hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti.

III

Stefndu reisa ennfremur kröfu sína á því að úrskurður umhverfisráðherra hafi verið haldinn þeim efnisannmarka að ráðherra hafi farið út fyrir heimild sína með því að fallast á leið B með tilliti til umferðaröryggis. Stefndu mótmæla því að áhrif framkvæmdar á umferðaröryggi vega séu meðal þeirra þátta sem fallið geti undir skilgreiningu á hugtakinu umhverfi, sem á þeim tíma var í j. lið 3. gr. laga nr. 106/2000.

Í fyrrnefndum j. lið 3. gr. laga nr. 106/2000, sem var samhljóða núgildandi k. lið sömu lagagreinar, sbr. 3. gr. laga nr. 74/2005, var hugtakið umhverfi skilgreint á þá leið að það sé samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði, menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Hugtak þetta er ekki afmarkað frekar í lögum nr. 106/2000 eða í lögskýringargögnum. Við afmörkun þess verður á hinn bóginn að gæta að því að ráða má af athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til þessara laga, að þau hafi verið sett sökum þess að nauðsynlegt hafi þótt að metin yrðu umhverfisáhrif framkvæmda þar sem hætta væri á óbætanlegu eða verulegu tjóni á umhverfinu. Ætlunin með lögunum hafi verið að innleiða í landsrétt tilskipun Evrópusambandsins 97/11/EB um breytingu á tilskipun 85/337/EBE um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, en af henni höfðu eldri lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum tekið mið. Tilskipun 97/11/EB hafi verið reist á meginreglum sem mótast hafi á síðustu áratugum. Þetta séu varúðarreglan, sem feli í sér að umhverfið og náttúran en ekki framkvæmdirnar skuli njóta vafans, mengunarbótareglan um að sá sem mengi bæti fyrir það, reglan um verndarsjónarmið og reglan um að mengun sé upprætt við upptök. Af þessu og lista yfir matsskyldar framkvæmdir í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 má ráða að þeim sé fyrst og fremst ætlað að hindra spjöll á náttúru og umhverfi af völdum mengunar og framkvæmda. Skýra verður skilgreininguna á hugtakinu umhverfi, sem áður var í j. lið 3. gr. laganna, með hliðsjón af þessum megintilgangi þeirra.

Á fyrrnefndum lista yfir matsskyldar framkvæmdir í 1. viðauka við lög nr. 106/2000 eru taldar upp þær framkvæmdir sem ávallt eru háðar umhverfismati. Í 10. lið viðaukans eru taldar stofnbrautir í þéttbýli og nýir vegir utan þéttbýlis, sem eru 10 km eða lengri, og endurbygging vega utan þéttbýlis þar sem nýlagning samkvæmt áætlunum nær yfir að minnsta kosti 10 km svæði. Tilhögun framkvæmdar áfrýjanda, hvort sem væri eftir leið B eða D sem mál þetta fjallar um, hefur meðal annars augljós áhrif á vegalengd og ferðatíma á milli staða, kostnað vegfarenda af slíkri för og kostnað veghaldara af viðhaldi mannvirkisins, snjóhreinsun og hálkuvörnum, auk slysahættu og umferðaröryggis að öðru leyti, en allt þetta getur skipt máli við heildarmat á hagkvæmni framkvæmdarinnar. Eðli máls samkvæmt eiga atriði af þessum meiði það sammerkt að þau eru grundvallarþættir í tilgangi og markmiði vegalagningar. Af þeim sökum geta þau ekki jafnframt talist sjálfstætt til afleiðinga slíkrar framkvæmdar, sem horft verði til við mat á umhverfisáhrifum hennar, en til þeirra mætti á hinn bóginn líta við mat á því hvort veitt skuli leyfi fyrir henni, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 með síðari breytingum. Þótt atriði sem þessi hafi vissulega með ýmsu móti áhrif á aðstæður manna, samfélag þeirra, heilbrigði og atvinnu, geta þau af þessum sökum ekki talist til umhverfisáhrifa í skilningi laga nr. 106/2000, enda ljóst af fyrrgreindum tilgangi laganna að þeim er einungis ætlað að taka til mats á afleiðingum framkvæmdar fyrir umhverfið en ekki á kostum hennar sjálfrar og göllum. Verður þannig að líta svo á að þótt framkvæmd hafi í för með sér ávinning breyti það ekki umhverfisáhrifunum. Væri tekið tillit til umferðaröryggis nýja vegarins væri því tekið tillit til þáttar sem í raun er ávinningur af framkvæmdinni en umhverfisáhrifin yrðu áfram óbreytt. Að þessu virtu verður að fallast á með stefndu að umhverfisráðherra hafi að lögum verið óheimilt í úrskurði sínum 5. janúar 2007 um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs vegar áfrýjanda að taka tillit til umferðaröryggis.

Af framansögðu leiðir að niðurstaða hins áfrýjaða dóms verður staðfest. Áfrýjanda verður gert að greiða stefndu málskostnað fyrir Hæstarétti eins og nánar greinir í dómsorði.