213/2016

Ágreiningur aðila laut að því hvort V hf. ætti rétt á endurgreiðslu sérstaks veiðigjalds, sem lagt hafði verið á vegna aflaheimilda og landaðs afla skipa hans fiskveiðiárið 2012/2013 og Í hafði innheimt hjá honum á grundvelli laga nr. 74/2012 um veiðigjöld. Í dómi Hæstaréttar kom fram að með hliðsjón af því hve skatthugtakið hefði verið skýrt rúmt í 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar yrði að líta svo á að umrætt veiðigjald væri skattur í merkingu þeirra stjórnarskrárákvæða. Breytti í því efni engu þótt gjaldinu væri öðrum þræði ætlað að fela í sér endurgjald fyrir nýtingu á þeirri þjóðareign, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum væru, svo sem mælt væri fyrir um í 1. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Sökum þess að um væri ræða endurgjald fyrir afnot þessara takmörkuðu náttúruauðlinda úr hendi þeirra, sem fengið hefðu aðgang að þeim gæðum fyrir atbeina ríkisvaldsins, veitti það löggjafanum rýmri heimild en ella til að skattleggja arð af slíkri nýtingu. Að virtum lögskýringagögnum var fallist á með Í að löggjafinn hefði með ákvörðun sinni um hið sérstaka veiðigjald tekið rökstudda afstöðu til fjárhæðar gjaldsins og hún því verið reist á málefnalegum grunni, auk þess sem gjaldinu hefði verið í hóf stillt. Þá var talið að það hefði stuðst við málefnaleg rök af hálfu löggjafans að ákveða að lækka tímabundið og jafnvel fella niður hið sérstaka veiðigjald hjá gjaldendum vegna fjármagnskostnaðar af lánum sem þeir höfðu tekið fyrir gildistöku laganna til kaupa á aflaheimildum af öðrum. Af þeim sökum hefði ekki falist í bráðabirgðaákvæðum laganna slík mismunun gagnvart V hf., sem ekki hafði skuldsett sig með þessum hætti, að með þeim væri brotið gegn jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Var Í sýknað af endurgreiðslukröfu V hf.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf og H-kk-nf I. J-kk-nf og I-kvk-nf E-kvk-nf settur hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 17. mars 2016. Hann krefst þess að stefnda verði gert að greiða sér 515.910.675 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 2. maí 2014 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara að krafa áfrýjanda verði lækkuð og málskostnaður falli niður.

I

Í fyrsta málslið 1. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða er svo fyrir mælt að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Samkvæmt öðrum málslið er markmið laganna að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra stofna og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Þá er kveðið svo á um í þriðja málslið að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum.

Þessi fyrirmæli 1. gr. laga nr. 116/2006 hafa verið skýrð til samræmis við önnur ákvæði laganna af Hæstarétti, svo sem í dómum réttarins 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 og 26. mars 2013 í máli nr. 652/2012, sem vísað er til í hinum áfrýjaða dómi. Í þeim fyrri er komist að þeirri niðurstöðu að í skjóli valdheimilda sinna geti löggjafinn kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en gert hafði verið fram að því vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar eignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru. Jafnframt er því slegið föstu í síðari dóminum að löggjafinn geti ákveðið að úthlutaðar veiðiheimildir skuli innkallaðar á hæfilegum aðlögunartíma og þeim eftir atvikum endurúthlutað, svo og kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann fégjald vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun nytjastofnanna.

II

Eins og gerð er grein fyrir í héraðsdómi er í máli þessu deilt um það hvort áfrýjandi eigi rétt á endurgreiðslu sérstaks veiðigjalds, sem lagt var á vegna aflaheimilda og landaðs afla skipa hans fiskveiðiárið 2012/2013 og stefndi innheimti hjá honum á grundvelli laga nr. 74/2012 um veiðigjöld, sem nú heita lög um veiðigjald, sbr. 10. gr. laga nr. 73/2015.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 74/2012 er markmið veiðigjalda að mæta kostnaði stefnda við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðum og fiskvinnslu og til að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapar. Að því gættu hve skatthugtakið hefur verið skýrt rúmt í 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar verður að líta svo á að veiðigjald það, sem hér er fjallað um, sé skattur í merkingu þeirra stjórnarskrárákvæða, sbr. dóm Hæstaréttar 28. janúar 2016 í máli nr. 461/2015. Breytir í því efni engu þótt gjaldinu sé öðrum þræði ætlað að fela í sér endurgjald fyrir nýtingu á þeirri þjóðareign, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru, svo sem mælt er fyrir um í 1. gr. laga nr. 116/2006. Sökum þess að um er ræða endurgjald fyrir afnot þessara takmörkuðu náttúruauðlinda úr hendi þeirra, sem fengið hafa aðgang að þeim gæðum fyrir atbeina ríkisvaldsins, veitir það löggjafanum rýmri heimild en ella til að skattleggja arð af slíkri nýtingu.

Í frumvarpinu, sem varð að lögum nr. 74/2012, var gert ráð fyrir að sérstakt veiðigjald skyldi lagt á hvert þorskígildiskíló, eftir botnfiskveiðum annars vegar og uppsjávarveiðum hins vegar, og vera 70% af stofni til útreiknings á gjaldinu eins hann var nánar skilgreindur í frumvarpinu, að frádregnu almennu veiðigjaldi. Samkvæmt ákvæðum til bráðabirgða skyldi hið sérstaka gjald þó aðeins vera 60% af áðurgreindum útreikningsstofni á fiskveiðiárinu 2012/2013, að frádregnu almennu veiðigjaldi. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi voru að tillögu meirihluta atvinnuveganefndar gerðar veigamiklar breytingar á því, þar á meðal var hlutfall sérstaks veiðigjalds af útreikningsstofninum lækkað úr 70% í 65%. Jafnframt var tekið upp nýtt bráðabirgðaákvæði, sbr. nú a. lið 1. mgr. ákvæða til bráðabirgða I, þar sem mælt var fyrir um að gjaldið skyldi vera 23,20 krónur á hvert þorskígildiskíló í botnfiskveiðum og 27,50 krónur á þorskígildiskíló í uppsjávarveiðum á fiskveiðiárinu 2012/2013 í stað 60% af áðurgreindum stofni. Í áliti meirihluta nefndarinnar, sem lagt var fram við 3. umræðu um frumvarpið, var síðargreinda breytingin meðal annars rökstudd með svofelldum hætti: „Með þeim breytingum sem meiri hlutinn leggur til breytast veiðigjöldin verulega frá því sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu. Þau munu áfram ráðast af þeim meginsjónarmiðum sem finna má í frumvarpinu og þeim gögnum sem það byggist á. Enn fremur munu þau í samræmi við frumvarpið ráðast mjög af þróun fiskverðs sem er ráðandi þáttur í myndun auðlindarentu. Þannig munu veiðigjöld fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 ráðast af þeim gögnum sem fyrir liggja um afkomu fiskveiða og fiskvinnslu á árinu 2010 og framreikningi á reiknaðri rentu þess árs til fyrsta ársþriðjungs 2012 með verðvísitölu sjávarafurða. Sú vísitala hefur samkvæmt því sem fram kemur á vef Hagstofu Íslands hækkað frá meðaltali ársins 2010 til meðaltals mánaðanna janúar til mars 2012 um 4% fyrir botnfisk og um 22% fyrir uppsjávarafla.“ Í álitinu var tekið fram að framangreindar fjárhæðir, 23,20 og 27,50 krónur, hafi verið ákveðnar á grundvelli þessara forsendna og af töflu, sem þar var birt, verður ráðið að þær hafi verið áætlaðar um 40% af þeim útreikningsstofni sem áður er nefndur. Samkvæmt því verður fallist á með stefnda að löggjafinn hafi með ákvörðun sinni um hið sérstaka veiðigjald, sem um er fjallað í málinu, tekið rökstudda afstöðu til fjárhæðar gjaldsins og hún því verið reist á málefnalegum grunni, auk þess sem gjaldinu hafi verið í hóf stillt.

Að tillögu meirihluta atvinnuveganefndar var ennfremur gerð sú breyting á frumvarpinu að bætt var við nýju bráðabirgðaákvæði, sbr. nú 1. mgr. ákvæða til bráðabirgða II. Þar var kveðið á um að á fiskveiðiárunum 2012/2013 til 2017/2018 skyldi félag eða einstaklingur með atvinnurekstur eiga rétt á lækkun sérstaks veiðigjalds vegna vaxtakostnaðar við kaup á aflahlutdeildum til ársloka 2011, að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Einnig segir í 4. mgr. ákvæða til bráðabirgða II að með sama hætti skuli taka tillit til vaxtakostnaðar vegna kaupa á aflahlutdeildum á árinu 2012 sem gerð hafi verið fyrir gildistöku laganna. Í áður tilvitnuðu áliti meirihluta nefndarinnar kom fram að með bráðabirgðaákvæðunum væri komið til móts við þá gagnrýni, sem meðal annars hefði komið fram í umsögnum um frumvarpið, að þar væri ekki tekið nægilegt tillit til stöðu þeirra sjávarútvegsfyrirtækja sem nýlega hefðu fjárfest í veiðiheimildum. Sökum þess hve hátt veiðiheimildir væru verðlagðar hefðu útgerðir oft neyðst til þess að fjármagna kaupin með lántökum, ekki síst litlar og meðalstórar útgerðir sem hefðu skuldsett sig vegna kaupa á slíkum heimildum. Ef frumvarpið yrði samþykkt óbreytt hefðu sérfræðingar leitt líkur að því að það hefði „einna verst áhrif á þessi fyrirtæki þar sem aðilar í þessari stöðu hafa minna svigrúm til aðlögunar vegna breyttrar löggjafar en aðrir sem njóta þess að hafa haft meiri tíma til þess að byggja sig upp og skipuleggja reksturinn þar sem þeir hafa lengi haft yfir nægum aflaheimildum að ráða.“ Að teknu tilliti til þessa rökstuðnings og þess, sem fram kom í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 74/2012 og rakið er í héraðsdómi, studdist það við málefnaleg rök af hálfu löggjafans að ákveða að lækka tímabundið og jafnvel fella niður hið sérstaka veiðigjald hjá gjaldendum vegna fjármagnskostnaðar af lánum sem þeir höfðu tekið fyrir gildistöku laganna til kaupa á aflaheimildum af öðrum. Af þeim sökum fólst ekki í umræddum bráðabirgðaákvæðum slík mismunun gagnvart áfrýjanda, sem ekki hafði skuldsett sig með þessum hætti, að með þeim væri brotið gegn jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Með þessum athugasemdum og að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

Áfrýjanda verður gert að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Vinnslustöðin hf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 2.000.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.