448/2001

A og G kröfðust þess að ógilt yrði sú ákvörðun Í (áður B) að synja þeim um endurkaup fasteignar, sem slegin hafði verið B við nauðungarsölu. Kröfðust A og G þess jafnframt að þeim yrði heimilað að leysa til sín eignina gegn greiðslu sem gerði Í skaðlausan vegna lánveitinga sinna til A og G. Stjórn Í bauð A og G að kaupa eignina aftur á markaðsverði, en því vildu þau ekki una og töldu afgreiðslu Í á erindi þeirra brjóta í bága við reglur stjórnsýsluréttar. Á það var fallist að stjórnsýslulög nr. 37/1993 hefðu átt við um afgreiðslu Í á erindi þeirra, sbr. 1. og 2. mgr. 1. gr. þeirra laga. Heimild fyrir Í til að kaupa og selja eignir með þeim hætti sem hér um ræddi var ekki í lögum nr. 44/1998, né eldri lögum. Hins vegar hafði viðgengist í nokkrum mæli að Í og áður B keyptu íbúðir við nauðungarsölu. Slíkt var ekki talið liður í almennri starfsemi Í, heldur væri um að ræða úrræði sem gripið sé til ef hagur Í beinlínis krefst þess. Talið var að með hliðsjón af 1. mgr. 31. gr. laga nr. 88/1997, eðli máls og málefnalegum forsendum Í yrði að játa Í heimild til þessa. Gæti þá engum úrslitum ráðið að hagnaður kynni að verða af íbúðarkaupum við nauðungarsölu, þegar öllu er haldið til haga, og að þær tekjur séu ekki taldar upp sérstaklega í 10. gr. laga nr. 44/1998. Eins og atvikum var háttað komu tilvísanir A og G til jafnræðis- og meðalhófsreglna stjórnsýsluréttar þeim ekki að haldi. Þá var hafnað málsástæðu þeirra um að Í hefði ekki gætt formreglna stjórnsýsluréttar, enda varð ekki annað séð en að þau hefðu frá upphafi notið aðstoðar lögmanns. Kröfum þeirra var samkvæmt þessu hafnað.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf C-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf og I-kvk-nf B-kvk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu upphaflega til Hæstaréttar 5. október 2001. Ekki varð af fyrirhugaðri þingfestingu málsins 21. nóvember sama árs og áfrýjuðu þau á ný 17. desember 2001 með heimild í 4. mgr. 153. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, sbr. 7. gr. laga nr. 38/1994. Þau krefjast þess að felld verði úr gildi sú ákvörðun stefnda 18. maí 1999 að synja áfrýjendum um endurkaup á fasteigninni Langholtsvegi 186 í Reykjavík, að undanskilinni tveggja herberja íbúð í kjallara eignarinnar. Áfrýjendur krefjast þess jafnframt að viðurkenndur verði réttur þeirra til að leysa til sín ofangreinda fasteign, að undanskilinni fyrrgreindri kjallaraíbúð, gegn greiðslu til stefnda að fjárhæð 6.898.099 krónur auk almennra vaxta samkvæmt 5. gr. vaxtalaga nr. 25/1987 af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 14. september 1998 til 1. júlí 2001, en frá þeim degi með vöxtum samkvæmt II. kafla laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu til greiðsludags. Þá krefjast áfrýjendur málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Svo sem rakið er í héraðsdómi áttu áfrýjendur fasteignina nr. 186 við Langholtsveg í Reykjavík að undanskilinni íbúð í kjallara hennar. Veruleg vanskil urðu á endurgreiðslu afborgana og vaxta af lánum þeirra hjá Byggingarsjóði ríkisins, sem leiddi til þess að fasteignin var seld nauðungarsölu 15. september 1998. Var hún slegin Byggingarsjóði ríkisins fyrir 5.000.000 krónur og fékk sjóðurinn afsal fyrir eigninni 16. desember sama árs. Með lögum um húsnæðismál nr. 44/1998 tók stefndi við réttindum og skyldum Byggingarsjóðs ríkisins frá 1. janúar 1999, en lög nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins féllu þá jafnframt úr gildi.

Með bréfi 17. mars 1999 fóru áfrýjendur þess á leit við stefnda að fá að kaupa fasteignina aftur. Var vísað til þess að verðmæti hennar væri samkvæmt mati fasteignasala 8,5 til 9,5 milljón krónur, sem væri verulega umfram kröfur stefnda, sem hafi numið um 6,7 milljón krónum á uppboðsdegi. Hafi stefndi þannig hagnast á eignayfirfærslunni um 2 til 3 milljón krónur, en áfrýjendur skaðast að sama skapi. Sé með þessu gengið mun lengra en þurfi til að verja hagsmuni stefnda og fái það ekki staðist samkvæmt reglum stjórnsýsluréttar. Þá hafi sú regla gilt til skamms tíma að þegar Byggingarsjóður ríkisins keypti íbúðir við nauðungarsölu hafi þeim, sem þannig misstu þær, verið heimilað að kaupa þær aftur á verði, sem gerði sjóðinn skaðlausan. Buðust áfrýjendur til að greiða fyrir eignina verð, sem næmi fjárhæð lána, vöxtum og kostnaði, sem stefndi hefði haft af málinu. Stefndi svaraði þessu erindi 2. júlí 1999, þar sem fram kom að stjórn hans hefði afgreitt það á fundi 18. maí sama árs. Fylgdi endurrit fundargerðarinnar svarinu, þar sem fram kom að Ríkisendurskoðun hafi nokkru áður gert athugasemdir við framkvæmd Byggingarsjóðs ríkisins á endurkaupum uppboðsþola á íbúðum sínum og taldi stofnunin að ekki ætti að selja uppboðsþolum aftur íbúðir sjóðsins. Var samþykkt sú tillaga formanns stjórnar stefnda að bjóða áfrýjendum að kaupa eignina aftur á markaðsverði án þess að það skilyrði fylgdi að þau rýmdu íbúðina áður en athugað yrði með getu þeirra til að kaupa hana.

Áfrýjendur reisa kröfur sínar á því að með afgreiðslu stefnda á erindinu hafi verið brotinn réttur á þeim. Stefndi sé stjórnvald og hafi honum borið að fylgja reglum stjórnsýsluréttar og fyrirmælum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við ákvörðun sína. Það hafi brugðist og með því verið meðal annars brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, jafnræðisreglu og meðalhófsreglu. Þá hafi stefndi jafnframt brotið formreglur stjórnsýsluréttar með því að gæta ekki leiðbeiningarskyldu samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, benda ekki á rétt til að fá ákvörðunina rökstudda og að kæruheimild væri fyrir hendi samkvæmt 41. gr. og 42. gr. laga nr. 44/1998. Stefndi byggir hins vegar aðallega á því að reglur einkaréttar um meðferð og ráðstöfun eiganda fasteignar á eign sinni hafi átt hér við, en verði reglur stjórnsýsluréttar taldar koma til álita er því mótmælt að ákvörðun stefnda hafi verið í andstöðu við þær á nokkurn hátt. Málsástæðum aðilanna er að öðru leyti nánar lýst í héraðsdómi.

Áfrýjendur skýra kröfugerð sína tölulega þannig að tekið sé mið af kröfulýsingu Byggingarsjóðs ríkisins 14. september 1998, sem samtals var að fjárhæð 6.703.901 króna. Við það bætist kostnaður, sem sjóðurinn og stefndi hafi síðar haft af eigninni, sem samkvæmt bréfi lögmanns stefnda 26. september 2000 nemi 144.198 krónum auk 50.000 króna greiðslu í tengslum við uppboðsmeðferð eignarinnar. Með greiðslu á samtals 6.898.099 krónum verði stefndi þannig skaðlaus vegna lánveitinga sinna til áfrýjenda. Áfrýjendur taka fram að tímabundnir erfiðleikar annars þeirra, sem leiddu til þess að þau misstu íbúðina við nauðungarsölu, séu nú að baki. Stefndi hefur fyrir Hæstarétti vefengt að áfrýjendur hafi talið með allan kostnað, sem hann hafi haft vegna vanskila þeirra, auk þess sem forsendur þeirra um vaxtagreiðslur til stefnda fái ekki staðist. Loks verði ekki annað ráðið af málatilbúnaði áfrýjenda en að þau hyggist greiða kaupverðið að langmestu leyti með nýju láni frá stefnda án þess að fyrir liggi að þau uppfylli skilyrði til að fá slíkt lán.

II.

Stefndi hefur lagt fyrir Hæstarétt gögn um eldri reglur varðandi endurkaup uppboðsþola á íbúðum, sem áfrýjendur vísa til. Telja þau, svo sem áður er komið fram, að jafnræðisregla leiði til þess að kröfur þeirra eigi að ná fram að ganga þar eð aðrir hafi notið þess réttar, sem þau leiti eftir í málinu. Samkvæmt upplýsingum stefnda setti stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins fjórum sinnum starfsreglur, sem að þessu lúta, en stjórn stefnda einu sinni. Eru fyrstu reglurnar frá 13. júní 1988, en í II. kafla þeirra segir: „Berist tilboð frá fyrri eiganda „uppboðsíbúðar“ skulu aðstæður hans kannaðar vandlega og umsögn Ráðgjafarstöðvar fengin ef ástæða þykir til. Séu aðstæður fyrri eiganda gjörbreyttar, skal tilboð hans skoðað jafnhliða öðrum tilboðum, enda felist í tilboðinu eðlileg lágmarksútborgun. Að öðrum kosti kemur tilboð frá fyrri eiganda ekki til álita.” Með nýjum reglum 8. apríl 1992 var þessu breytt, en í þeim er að finna svofellt ákvæði: „Fyrri eiganda má heimila endurkaup ef hann uppfyllir eftirtalin skilyrði: a) Hann leiti endurkaupa innan tveggja mánaða frá dagsetningu rýmingarbréfs. b) Ráðgjafarstöð HR meti greiðslugetu þannig, að endurkaupin gangi.” Enn var reglunum breytt 6. júní 1996, en í bréfi framkvæmdastjóra Húsnæðisstofnunar ríkisins til forstöðumanns lögfræðisviðs sömu stofnunar þann dag segir meðal annars: „Almenna reglan er sú, að eftir að Húsnæðisstofnunin hefur eignast íbúðir á uppboðum ganga þær áfram til sölu á almennum markaði. Undir vissum kringumstæðum og þegar sérstaklega stendur á getur þó komið til álita að fallast á endurkaup uppboðsþola á íbúðinni. Skal það gert að fullnægðum neðangreindum skilyrðum. 1. ... 2. Kaupverð íbúðar skal vera samtala allra áhvílandi lána frá Húsnæðisstofnun, auk vanskila og kostnaðar, sem og sú heildarfjárhæð, sem hún hefur greitt öðrum aðilum við kaup hennar á uppboðinu. 3. ... 4. Kaupandi skal sýna fram á, með greiðslumati frá viðurkenndri fjármálastofnun, að hann geti fyrirsjáanlega staðið við samninginn.” Stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins breytti enn reglum sínum 19. mars 1998 og kemur fram í fundargerð stjórnar að það hafi verið gert vegna athugasemda Ríkisendurskoðunar. Er síðan skráð að formaður „lagði til að reglurnar frá 6. júní 1996 verið felldar úr gildi. Það þýðir, að gerðarþoli verður að rýma íbúðina sem síðan er sett í sölu. Gerðarþolinn hefur síðan sama rétt og aðrir til að bjóða í íbúðina.“ Tillagan var samþykkt. Stjórn stefnda samþykkti loks svokallaðar starfsreglur um nauðungarsölur og uppboðsíbúðir 11. mars 1999, en þar segir meðal annars: „Endurkaup gerðarþola á nauðungarsöluíbúðum í eigu ÍLS eru ekki heimil. Gerðarþoli hefur eftir rýmingu sama rétt og aðrir til að bjóða í íbúðina.“

Ljóst er að í engu þessara fimm tilvika voru ákvarðanir Húsnæðisstofnunar ríkisins og síðast stefnda birtar, heldur ætlaðar til nota innanhúss fyrir starfsmenn til að fara eftir. Má jafnframt ráða að einungis á tímabilinu 6. júní 1996 til 19. mars 1998 giltu reglur, sem í höfuðatriðum geta svarað til þess, sem áfrýjendur vísa til sem eldri framkvæmdar og vilja miða rétt sinn við. Er þá meðal annars litið til skýringa stefnda á reglum frá 1992, sem einungis hafi falið í sér óverulega breytingu á fyrri reglum frá 1988. Ekki liggur fyrir í hve mörgum tilvikum íbúðir voru seldar uppboðsþolum aftur í gildistíð reglna frá 6. júní 1996.

III.

Um starfsemi stefnda gilda ákvæði III. kafla laga nr. 44/1998, en víðar í þeim lögum eru ákvæði, sem varða hann sérstaklega. Er stefndi ríkisstofnun í C-hluta ríkisreiknings samkvæmt lögum nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Verður fallist á með áfrýjendum að stjórnsýslulög hafi átt við um afgreiðslu stefnda á erindi þeirra frá 17. mars 1999, sbr. 1. og 2. mgr. l. gr. þeirra laga.

Í málatilbúnaði sínum vísa áfrýjendur sérstaklega til 1. gr. og 10. gr. laga nr. 44/1998. Telja þau að sú gerð stefnda að afla sér tekna með því að kaupa íbúðir við nauðungarsölu og selja aftur með hagnaði samrýmist hvorki tilgangi laganna, eins og honum sé lýst í fyrrnefndu lagagreininni, né skilgreiningu í hinni síðarnefndu á tekjuöflun stefnda. Hafi 10. gr. laganna að geyma tæmandi upptalningu á því hvernig stefndi afli sér fjár til að rækja lögbundið hlutverk sitt og falli þessi aðferð til þess augljóslega þar fyrir utan. Stefndi ber fyrir sig að í starfsemi hans komi óhjákvæmilega alloft til þess að hann leysi til sín íbúðir við nauðungarsölu, sem hann eigi veðrétt í vegna lánveitinga sinna. Hinu sama hafi áður gegnt um Byggingarsjóð ríkisins. Engin ákvæði í lögum nr. 44/1998 fjalli þó beint um þennan þátt í starfsemi stefnda, sem eðli máls samkvæmt verði ekki komist hjá að sinna frekar en af hálfu annarra lánastofnana, sem ekki styðjist heldur að þessu leyti við sett ákvæði í lögum, sem starfsemi þeirra er reist á. Bendir stefndi á að um meðferð slíkra mála fari þá samkvæmt lögum nr. 90/1991 um nauðungarsölu. Ekki sé um það að ræða að kaup á íbúðum við nauðungarsölu sé liður í tekjuöflun stefnda, heldur grípi hann til þessara ráðstafana sem nokkurs konar neyðaraðgerða til að verja hagsmuni sína. Við endursölu íbúða komi fyrst í ljós hvort hagnaður eða tap hafi orðið af þessari hagsmunagæslu. Í tilviki áfrýjenda sé óljóst hver útkoman verði þar eð íbúð þeirra sé óseld og áfrýjendur búi þar enn.

Í 1. mgr. 31. gr. laga nr. 88/1997 er heimild fyrir ríkisstofnanir í A-hluta ríkisreiknings til að kaupa eignir við nauðungarsölu á grundvelli veðréttar eða skilmála að baki áfallinna ábyrgðarskuldbindinga. Í 2. mgr. sömu greinar segir að eignir, sem þannig eru keyptar, skuli seldar jafnskjótt og það er talið hagkvæmt. Heimild fyrir stefnda til að kaupa og selja eignir með þessum hætti er ekki í lögum nr. 44/1998 og slíkri heimild var heldur ekki til að dreifa í áðurgildandi lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins. Óumdeilt er hins vegar að í reynd hefur viðgengist í nokkrum mæli að stefndi og áður Byggingarsjóður ríkisins keyptu íbúðir við nauðungarsölu, svo sem getið var að framan. Við úrlausn um þetta atriði verður að líta til þess að kaup fasteigna við nauðungarsölu telst ekki liður í almennri starfsemi stefnda, heldur er um að ræða úrræði, sem gripið er til ef hagur hans beinlínis krefst þess í því skyni að verja kröfur sínar. Styðst það jafnframt við málefnalegar forsendur og verður fallist á að eðli máls samkvæmt verði ekki komist hjá að játa stefnda heimild til slíkra aðgerða. Getur þá engum úrslitum ráðið að hagnaður kunni að verða af íbúðarkaupum við nauðungarsölu, þegar öllu er haldið til haga, og að þær tekjur séu ekki taldar upp sérstaklega í 10. gr. laga nr. 44/1998, þar sem mælt er fyrir um tekjuöflun stefnda. Getur þetta atriði ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að taka beri kröfur áfrýjenda til greina.

IV.

Svo sem áður greinir breytti stjórn Húsnæðisstofnunar ríkisins 19. mars 1998 reglum, sem áfrýjendur vísa til, um endurkaup uppboðsþola á íbúðum sínum. Höfðu þær þá gilt í tæplega tvö ár og kveður stefndi að einungis í örfáum tilvikum hafi uppboðsþolum verið gefinn kostur á að kaupa íbúðir sínar aftur á svokölluðu skaðleysisverði. Skýrir hann jafnframt svo frá að horfið hafi verið frá þessum starfsháttum vegna athugasemda Ríkisendurskoðunar, enda hafi þeir verið óheimilir. Telur hann sig ekki hafa lagaheimild til að selja fasteignina, sem um ræðir í málinu, á öðru verði en markaðsverði og að honum beri skylda til sem opinber stofnun að gæta hagsmuna sinna með þeim hætti. Með breytingunni á reglunum sé jafnframt gætt að jafnræði með því að hver og einn og þar með áfrýjendur geti boðið í eignina á sama grundvelli.

Áður er fram komið að ekki nýtur settra ákvæða í lögum um kaup stefnda á íbúðum við nauðungarsölu eða um endursölu þeirra. Lög hafa heldur ekki að geyma heimildir handa stjórnvöldum til að setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli um það efni. Starfsreglum Húsnæðisstofnunar ríkisins, sem áfrýjendur vilja miða rétt sinn við, var breytt með sama hætti og þær voru settar. Að þessu öllu gættu verður ekki fallist á með áfrýjendum að taka beri kröfur þeirra til greina þar eð breytingin á starfsreglunum 1998 hafi ekki verið birt í Stjórnartíðindum.

Vegna tilvísunar áfrýjenda til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar verður ekki litið framhjá því að reglurnar, sem þau bera fyrir sig, fólu í sér sérstaka ívilnun fyrir uppboðsþola umfram aðra til að kaupa eignir stefnda, án þess að slík mismunun styddist við lög. Þær giltu í skamman tíma og höfðu verið felldar úr gildi nokkrum mánuðum áður en íbúð áfrýjenda var seld nauðungarsölu. Gátu þau því ekki með réttu vænst þess að fá að kaupa hana aftur með þeim kjörum, sem þau krefjast í málinu. Breytingin fól í sér að stefndi skyldi eftirleiðis gæta hagsmuna sinna eftir almennum mælikvarða og studdist hún þannig við málefnaleg sjónarmið. Þá liggur fyrir að við afgreiðslu stefnda 18. maí 1999 á áðurnefndu erindi áfrýjenda var ákveðið að gefa hinum síðastnefndu kost á að kaupa eignina aftur á markaðsverði án þess að þau rýmdu eignina fyrst, svo sem þó fólst í reglum stefnda frá 11. mars 1999. Reynir þá ekki á það atriði sérstaklega í málinu. Getur tilvísun áfrýjenda til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar samkvæmt öllu framanröktu ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að kröfur þeirra nái fram að ganga.

Vanefndir áfrýjenda leiddu til þess að stefndi neytti lagaúrræða sinna til að knýja fram greiðslu á kröfu sinni með því að veðið til tryggingar henni yrði selt nauðungarsölu. Ekki er haldið fram að annmarkar hafi verið á framkvæmd uppboðsins og ekki hefur heldur verið bent á önnur og vægari úrræði, sem stefndi hefði getað beitt til að ná fram efndum á kröfu sinni. Hér að framan hefur verið tekin afstaða til þess hvort stefnda hafi verið heimilt að selja áfrýjendum íbúðina að nýju á svokölluðu skaðleysisverði. Samkvæmt þessu er tilvísun áfrýjenda til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar til stuðnings kröfum sínum haldlaus.

Áfrýjendur bera loks fyrir sig að stefndi hafi ekki gætt formreglna stjórnsýsluréttar, svo sem rakið er í I. kafla að framan. Eins og málið liggur fyrir verður ekki annað séð en að þau hafi frá upphafi notið aðstoðar lögmanns, sem var einn þriggja manna sem undirrituðu fyrir þeirra hönd erindi til stefnda 17. mars 1999 og áður hefur verið gerð grein fyrir. Verður ekki fallist á kröfur áfrýjenda, sem reistar eru á þessum ástæðum.

Samkvæmt öllu framanröktu verður héraðsdómur staðfestur um annað en málskostnað. Rétt þykir að hver aðilanna beri sinn kostnað af málinu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður um annað en málskostnað.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.