162/2011

A og L sóttu um byggingarrétt á lóðum við C-götu í K á grundvelli auglýsingar 9. nóvember 2005. Sóttu þau aðallega um lóð nr. 2, en til vara lóðir nr. 4 og 10.  Dregið var um fyrstnefndu lóðina og lóð nr. 10 meðan lóð nr. 4 var úthlutað án útdráttar. Í rökstuðningi K við höfnun á umsókn A og L kom fram að þau væru talin uppfylla lágmarksviðmið um möguleika á fjármögnun framkvæmda en að þau hefðu ekki komist að í útdrættinum um lóð nr. 10. A og L kærðu synjun K til félagsmálaráðuneytisins sem komst að þeirri niðurstöðu að úthlutun á byggingarrétti vegna lóða númer 10 og 4 hefði verið ólögmæt. Upplýst var að 10-12 umsækjendur, sem uppfylltu fyrrgreind lágmarksviðmið, hafi sótt um lóð nr. 4 og þeir, sem fengu henni úthlutað, hafi sótt um hana til vara. Í dómi Hæstaréttar sagði m.a. að þótt játa yrði þeim, sem sveitarfélögum stýrðu, nokkru svigrúmi við úthlutun byggingarréttar á lóðum, yrðu stjórnvöld að virða meginreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gæta jafnræðis við val milli umsækjenda við úthlutun gæða sem til staðar væru í takmörkuðum mæli, auk þess sem valið yrði að styðjast við málefnaleg sjónarmið. Af samanburði á högum A og L og þeirra, sem fengu úthlutað lóð nr. 4, ályktaði Hæstiréttur að þau hafi að minnsta kosti staðið þeim jafnfætis til að fá úthlutun á grundvelli úthlutunarreglna K. Taldi Hæstiréttur að A og L hafi verið mismunað freklega og á ólögmætan hátt af K með því að útiloka þau frá því að koma til álita við úthlutun á byggingarrétti á þeim tveimur lóðum sem þau sóttu um til vara. A og L voru á hinn bóginn ekki talin hafa sýnt fram á að þau hafi staðið framar öðrum umsækjendum um þessar lóðir þannig að þau gætu krafist bóta fyrir missi hagnaðar af því að hafa ekki fengið þeim rétti úthlutað. Var því staðfest niðurstaða héraðsdóms um sýknu K af kröfu þeirra um bætur fyrir fjárhagstjón en fallist á kröfu þeirra um miskabætur vegna saknæms og ólögmæts framferðis K.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 18. mars 2011. Þau krefjast þess aðallega að stefnda verði gert að greiða þeim 33.000.000 krónur með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 8. desember 2005 til 1. mars 2007, en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefjast áfrýjendur þess að stefnda verði gert að greiða þeim 28.000.000 krónur með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 frá 1. júlí 2006 til 1. mars 2007, en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna frá þeim degi til greiðsludags, en að því frágengnu bóta úr hendi stefnda að álitum réttarins með vöxtum og dráttarvöxtum eins og í aðalkröfu greinir. Þá krefjast áfrýjendur málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst þess að héraðsdómur verði staðfestur og áfrýjendur greiði honum óskipt málskostnað fyrir Hæstarétti.

I

Stefndi auglýsti 9. nóvember 2005 byggingarrétt til úthlutunar, þar á meðal á nokkrum lóðum undir einnar hæðar einbýlishús við svonefnda C-götu, nú Kópavogsbakka, á Kópavogstúni. Í auglýsingunni var vakin athygli á reglum stefnda um úthlutun á byggingarrétti fyrir íbúðarhúsnæði sem samþykktar höfðu verið í bæjarráði 8. september 2005. Samkvæmt 4. grein þeirra skyldu einstaklingar „sem sækja um byggingarrétt ... leggja fram skriflega staðfestingu án fyrirvara frá banka eða lánastofnun um greiðsluhæfi og mögulega lánafyrirgreiðslu vegna fyrirhugaðrar húsbyggingar.“ Skyldi tilgreina lágmarksviðmið þar að lútandi í auglýsingum um úthlutun á byggingarrétti og var það gert í áðurnefndri auglýsingu 9. nóvember 2005. Svofelldan fyrirvara var að finna í lok 4. greinar úthlutunarreglnanna: „Þrátt fyrir lágmarksviðmið skv. ofansögðu áskilur bæjarráð sér rétt til þess að meta með hliðsjón af fjárhagsstöðu umsækjenda að öðru leyti hvort ætla megi að aðilar geti lokið framkvæmdum á tilsettum tíma.“ Í 10. gr. reglnanna sagði: „Við mat á umsóknum skal taka tillit til eftirfarandi þátta: - fjölskylduaðstæðna - núverandi húsnæðisaðstöðu - hvort viðkomandi hefur áður sótt um lóð í bæjarfélaginu og ekki fengið -möguleika umsækjanda til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma“. Þá var svohljóðandi ákvæði í 12. gr. reglnanna: „Ef tveir eða fleiri aðilar, sem sækja um sömu lóð uppfylla allir skilyrði fyrir úthlutun á byggingarrétti, sbr. 4. gr. og eru jafnir eftir mat á aðstæðum umsækjenda, sbr. 10. gr., skal skilyrðislaust dregið um það hverjum verður gefinn kostur á lóðinni.“

Áfrýjendur sóttu um byggingarrétt á lóðum við C-götu 23. nóvember 2005. Eins og gert var ráð fyrir á umsóknareyðublaði sóttu þau aðallega um lóð númer 2 við þá götu, en til vara um lóðir númer 10 og 4. Með bréfi stefnda 23. janúar 2006 var áfrýjendum tilkynnt að bæjarráð hafi afgreitt umsóknir um byggingarrétt á Kópavogstúni og hafi ekki verið unnt að verða við umsókn þeirra. Í kjölfarið fóru áfrýjendur ítrekað fram á rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun og var þeim svarað með bréfum bæjarlögmanns 13. febrúar og 9. mars 2006 þar sem færð voru rök fyrir ákvörðuninni. Í fyrra bréfinu sagði meðal annars að við úthlutun lóðanna hafi verið farið eftir fyrrgreindum úthlutunarreglum stefnda. Hafi umsókn áfrýjenda uppfyllt þau lágmarksviðmið um möguleika á fjármögnun framkvæmda sem sett hafi verið af bæjarráði og tilgreind hafi verið í auglýsingu um lóðarúthlutunina. Dregið hafi verið um lóðina númer 2 við C-götu og hafi áfrýjendur verið í hópi þeirra umsækjenda sem dregið var úr. Í bréfinu sagði ennfremur: „Umsóknareyðublaðið gerir ráð fyrir að sótt sé um eina lóð og tvær til vara. Margar umsóknir bárust um þessar lóðir sem þér sóttuð um til vara. Eftir mat á umsóknum þeirra aðila er uppfylltu lágmarksviðmið varðandi fjármögnun framkvæmda þá varð niðurstaðan sú eftir að litið var til sérstakra aðstæðna umsækjenda að ekki kæmi til þess að dregið yrði um lóðirnar.“ Í síðara bréfinu var tekið fram að það hafi verið mat bæjarráðs eftir yfirferð á umsóknum um lóðir númer 10 og 4, með hliðsjón af 10. gr. úthlutunarreglnanna, að ekki yrði dregið um þær lóðir. Ekki lægju fyrir vinnugögn varðandi úrvinnslu bæjarráðs á umsóknum.

Áfrýjendur kærðu synjun stefnda á lóðarumsókn þeirra til félagsmálaráðuneytisins 21. apríl 2006. Í umsögn stefnda um kæruna 3. júlí 2006 voru færð frekari rök fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þar kom meðal annars fram að dregið hafi verið um lóðina númer 10 „ ... þó láðst hafi að geta þess í upphaflegum rökstuðningi bæjarlögmanns.“ Lóðinni númer 4 hafi hins vegar verið úthlutað „án þess að draga þyrfti um hana ... þar sem umsækjendur [sem fengu henni úthlutað] voru með mannmargt heimili og sterka fjárhagsstöðu.“ Síðan sagði í umsögninni: „Umsókn [áfrýjenda] komst ekki í útdráttinn um lóð nr. 10 en sömu sögu er að segja um alla þá sem komust í útdráttinn um lóð nr. 2. Vegna gífurlegs fjölda umsókna um auglýstar lóðir taldi bæjarráð eðlilegt að einungis væri dregið úr þeim hópi jafnra umsókna sem sóttu um sama aðalkost. Var það meginsjónarmið haft að leiðarljósi við útdrátt um lóðirnar nr. 2 og nr. 10.“ Ráðuneytið kvað upp úrskurð í kærumálinu 4. september 2006 og komst að þeirri niðurstöðu að úthlutun stefnda á byggingarrétti vegna lóða númer 10 og 4 hafi verið ólögmæt. Ástæðulaust er að gera frekari grein fyrir úrskurðinum, en í honum voru meðal annars bornir saman hagir áfrýjenda og þeirra umsækjenda sem fengu síðastnefndu lóðinni úthlutað. Verður fjallað nánar um þau atriði í kafla II.

Fyrir liggur í málsgögnum að dregið var á milli níu umsækjenda, þar á meðal áfrýjenda, um úthlutun lóðar númer 2 og sex umsækjenda um úthlutun lóðar númer 10. Við flutning málsins fyrir Hæstarétti var upplýst að 10-12 umsækjendur, sem uppfylltu fyrrgreind lágmarksviðmið, hafi sótt um byggingarrétt á lóð númer 4. Ennfremur að þeir umsækjendur, sem fengu lóðinni úthlutað, hafi ekki sótt um hana sem aðalkost, heldur sem fyrsta kost til vara.

II

Telja verður þá meginreglu gilda í íslenskum rétti að allir, sem uppfylla sanngjörn og eðlileg lágmarksskilyrði, skuli standa jafnt að vígi þegar hið opinbera úthlutar borgurunum gæðum, sem til staðar eru í takmörkuðum mæli, þannig að færri fá notið en vilja. Samkvæmt því eiga stjórnvöld að gæta jafnræðis við val á milli umsækjenda um slík gæði, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem valið verður að styðjast við málefnaleg sjónarmið.

Ekki er mælt fyrir um það í lögum hvernig standa skuli að úthlutun byggingarréttar á lóðum af hálfu sveitarfélaga. Þótt játa verði þeim, sem stýra sveitarfélögum, nokkru svigrúmi í því efni verða þau stjórnvöld að virða þá meginreglu, sem að framan greinir, þegar svo stendur á að fleiri sækjast eftir að fá þann rétt. Á það sér í lagi við ef byggingarrétti fylgja verðmæti, umfram það endurgjald sem greitt er fyrir hann, eins og virðist hafa átt sér stað í því máli, sem hér er til úrlausnar, sbr. framlagðar matsgerðir dómkvaddra manna sem gerð er grein fyrir í hinum áfrýjaða dómi.

Þegar úthlutað var byggingarrétti á grundvelli auglýsingarinnar 9. nóvember 2005 voru úthlutunarreglur stefnda, sem settar höfðu verið tveimur mánuðum fyrr, bindandi fyrir hann, enda var vísað til þeirra í auglýsingunni. Umsækjendur um byggingarréttinn, þar á meðal áfrýjendur, máttu þar með treysta því að reglunum yrði fylgt við úthlutunina þótt þær væru ekki eins skýrar og æskilegt hefði verið.

Eins og áður greinir taldi stefndi áfrýjendur fullnægja lágmarksviðmiðum á grundvelli 4. greinar úthlutunarreglnanna. Við mat á því hvort þau stæðu jafnfætis öðrum umsækjendum, sem fullnægðu þeim viðmiðum, bar stefnda samkvæmt 10. grein reglnanna að horfa til fjögurra atriða, sem þar eru ein talin upp, það er fjölskylduaðstæðna umsækjenda, núverandi húsnæðisaðstöðu þeirra, hvort þeir hefðu áður sótt um lóð í Kópavogi og ekki fengið og loks möguleika þeirra til að ljúka framkvæmdum á tilsettum tíma. Féll síðastgreinda atriðið í raun saman við fyrirvarann í lok 4. greinar reglnanna. Sem fyrr segir var í úrskurði félagsmálaráðuneytisins gerður samanburður á stöðu áfrýjenda og þeirra umsækjenda sem fengu úthlutað byggingarrétti á lóðinni númer 4 við C-götu, nú Kópavogsbakka, með tilliti til þeirra fjögurra atriða sem talin eru upp í 10. grein úthlutunarreglnanna. Voru fjölskylduaðstæður hinna síðarnefndu þær að þar voru fimm í heimili, en þrír bjuggu á heimili áfrýjenda. Aftur á móti lá ljóst fyrir að annar áfrýjenda gæti ekki vegna veikinda búið til langframa í þáverandi húsnæði þeirra. Þá höfðu áfrýjendur sótt um lóð í Kópavogi, en ekki fengið, meðan hinir umsækjendurnir höfðu fengið lóð úthlutað í bænum. Þótt stefndi hafi rökstutt úthlutun til þeirra síðarnefndu með sterkri fjárhagsstöðu þeirra var ekki dregið í efa af hans hálfu að áfrýjendur gætu lokið framkvæmdum við hús á lóðinni á tilskildum tíma. Séu aðstæður þeirra bornar saman við hagi hinna umsækjendanna á grundvelli þeirra fjögurra atriða, sem stefnda bar samkvæmt framansögðu að horfa til, verður ekki dregin önnur ályktun af þeim samanburði en sú að áfrýjendur hafi að minnsta kosti staðið jafnfætis hinum umsækjendunum til að fá úthlutað byggingarrétti á grundvelli úthlutunarreglnanna. Samkvæmt 12. grein þeirra bar því skilyrðislaust að draga um það hvorum þeirra yrði gefinn kostur á lóðinni númer 4.

Það að áfrýjendur voru ekki meðal þeirra umsækjenda, sem dregið var um við úthlutun byggingarréttar á lóðinni númer 10, rökstuddi stefndi á sínum tíma með því að þeir hafi ekki sótt um þá lóð sem aðalkost. Ein af forsendum þess að þetta sjónarmið geti talist málefnalegt í lagalegu tilliti er að því sé beitt á sama hátt gagnvart öllum umsækjendum. Eins og upplýst hefur verið höfðu þeir umsækjendur, sem úthlutað var byggingarrétti á lóðinni númer 4, ekki sótt um hana sem aðalkost, heldur til vara. Með því að útiloka áfrýjendur frá því að koma til álita við úthlutun á byggingarrétti á þeim tveimur lóðum, sem þeir sóttu um til vara, var þeim mismunað freklega og á ólögmætan hátt af stefnda í samanburði við umrædda umsækjendur.

Kröfur áfrýjenda um bætur fyrir fjárhagstjón eru reistar á því að samkvæmt úthlutunarreglum stefnda hafi honum borið skylda til þess að úthluta þeim byggingarrétti á annarri hvorri lóðinni númer 4 eða 10. Þrátt fyrir að stefndi hafi ekki, eins og að framan greinir, farið að lögum í skiptum sínum við áfrýjendur hafa þau ekki sýnt fram á að þau hafi staðið framar öðrum umsækjendum um fyrrgreindar lóðir og borið réttur til úthlutunar þannig að þau geti krafist bóta fyrir missi hagnaðar af þeim sökum. Verður því staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að sýkna beri stefnda af þessum kröfum áfrýjenda.

Krafa áfrýjenda um bætur að álitum er öðrum þræði studd þeim rökum að þau eigi rétt á bótum úr hendi stefnda vegna miska. Samkvæmt b. lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 er heimilt að láta þann, sem ber ábyrgð á ólögmætri meingerð gegn persónu annars manns, greiða honum miskabætur.

Eins og áður hefur verið rakið fór stefndi ekki eftir þeim reglum, sem honum bar að fylgja við úthlutun byggingarréttar umrætt sinn. Var áfrýjendum mismunað freklega þótt svo sé fyrir mælt í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, auk þess sem þeim er samkvæmt 2. mgr. greinarinnar óheimilt að mismuna aðilum á ómálefnalegan hátt. Þá verður heldur ekki framhjá því litið að rökstuðningur stefnda fyrir ákvörðun sinni fullnægði hvergi nærri þeim kröfum, sem gerðar eru í 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, auk þess sem rökstuðningurinn var villandi. Þetta saknæma og ólögmæta framferði stefnda, sem meðal annars bitnaði á áfrýjendum, er þess eðlis að fullnægt er skilyrðum b. liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga til að dæma þeim miskabætur úr hendi hans. Í því sambandi ræður ekki úrslitum þótt áfrýjendur hafi ekki, umfram aðra sem uppfylltu fyrrgreind lágmarksskilyrði, átt rétt á að fá úthlutað byggingarrétti á grundvelli umsóknar sinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 14. apríl 2011 í málinu nr. 412/2010. Miskabætur verða ákveðnar 150.000 krónur til hvors áfrýjanda um sig eða samtals 300.000 krónur. Skulu þær bera vexti eins og í dómsorði segir.

Samkvæmt þessum málsúrslitum verður stefndi dæmdur til að greiða áfrýjendum málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti sem ákveðst í einu lagi svo sem í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Stefndi, Kópavogsbær, greiði áfrýjendum, Ö-kvk-þgf L-kvk-þgf K-kvk-þgf og L-kk-þgf E-kk-þgf L-kk-þgf, hvoru um sig, 150.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 1. mars 2007 til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjendum, hvoru um sig, 600.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.