22/2015

L sf. er eigandi vatnsréttinda í Jökulsá á Dal sem áður tilheyrðu 65 jörðum á F. Réttindin öðlaðist L sf. á grundvelli samnings við landeigendur um framsal og yfirtöku orkunýtingarréttinda vegna Kárahnjúkavirkjunar og nýtir L sf. þau til framleiðslu raforku í Fljótsdalsstöð en orkan er seld álveri A sf. í Reyðarfirði. Með úrskurði innanríkisráðuneytisins árið 2012 var staðfest sú ákvörðun Þ frá 2009 að fallast á beiðni F um að taka vatnsréttindi L sf. til skráningar og mats samkvæmt lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Í málinu krafðist L sf. þess að úrskurður innanríkisráðuneytisins yrði ógiltur og var með hinum áfrýjaða dómi fallist á þá kröfu. Krafa L sf. var á því reist að á úrskurði ráðuneytisins og ákvörðun Þ hefðu verið bæði form- og efnisannmarkar, meðal annars að Þ hefði skort að lögum heimild til að skrá og virða til fasteignamats vatnsréttindi, sem skilin hefðu verið frá jörðum, þar sem slík réttindi væru hvorki sjálfstæð fasteign í skilningi laga né tengdust þau tiltekinni fasteign eftir aðskilnaðinn og að með þessu fælist breyting á áratugalangri stjórnsýsluframkvæmd sem væri ekki reist á málefnalegum sjónarmiðum. Í dómi Hæstaréttar kom fram að skilgreining 1. mgr. 3. gr. laga nr. 6/2001 á hugtakinu fasteign væri í samræmi við þá almennu skilgreiningu fasteignar sem um langa hríð hefði verið lögð til grundvallar í íslenskri löggjöf, réttarframkvæmd og fræðikenningum. Það hefði verið talinn órjúfanlegur þáttur hinnar almennu skilgreiningar að eftir að lífrænir og ólífrænir hlutar fasteignar hefðu endanlega verið skildir frá henni teldust þeir ekki lengur til fasteignarinnar sem slíkrar en gætu eftir atvikum talist sjálfstætt fjárverðmæti í skilningi laga og sem slíkir verið sérstakt andlag framsals, veðsetningar eða annars konar takmarkaðra eignarréttinda. Að gættri skipan mála árið 1923 þegar vatnalög nr. 15/1923 voru sett, með hliðsjón af því sem kom fram í forsendum dóms Hæstaréttar í máli nr. 562/2008 og að teknu tilliti til lögskýringargagna er vörðuðu setningu laga nr. 132/2011 um breytingu á lögum nr. 15/1923, var sú ályktun dregin að það hefði verið og væri enn óbreyttur vilji löggjafans að vatnsréttindi sem skilin hefðu verið frá landareignum skyldi skrá í fasteignaskrá. Samkvæmt þessu var fallist á með Þ og F að skrá bæri vatnsréttindi L sf. í Jökulsá á Dal í fasteignaskrá, sbr. 1. málslið 2. mgr. 1. gr. laga nr. 6/2001. Sú málsástæða L sf. að Þ hefði skort að lögum heimild til að virða til fasteignamats umrædd vatnsréttindi var á því reist að 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978 um fasteignaskráningu og fasteignamat skorti lagastoð. Með hliðsjón af forsögu reglugerðarinnar og laga nr. 6/2001 og í ljósi þess sem áður hafði verið rakið um forsögu vatnalaga og forsendur dóms Hæstaréttar í máli nr. 562/2008 var talið að fyrrgreint ákvæði reglugerðarinnar ætti sér fullnægjandi lagastoð í 3. gr., sbr. 2. og 36. gr. laga nr. 6/2001. Þá var jafnframt talið að fullnægt væri þeim áskilnaði 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar að umrædd vatnsréttindi L sf. hefðu fyrir framsal þeirra átt að meta með jörðunum og að þau myndu teljast arðgæf þegar þau yrðu metin. Var því fallist á með Þ og F að fullnægt væri framangreindum áskilnaði reglugerðarákvæðisins fyrir því að umrædd vatnsréttindi L sf. yrðu metin sérstaklega til fasteignamats. Gæti krafa L sf. um ógildingu úrskurðar innanríkisráðuneytisins því ekki náð fram að ganga af þeirri ástæðu að tilvitnað reglugerðarákvæði skorti lagastoð. Því næst kom fram að framkvæmd skráningar og mats vatnsréttinda eftir lögum nr. 6/2001, hvort sem þau tilheyrðu jörðum eða hefðu verið frá þeim skilin, hefði löngum verið með ýmsu móti, og því hefði ekki verið til staðar fastmótuð stjórnsýsluframkvæmd. Af þessu leiddi að ógildingarkrafa L sf. gæti með engu móti náð fram að ganga á þeim grundvelli að áratugalangri stjórnsýsluframkvæmd hefði verið breytt og að til grundvallar breytingunni hefði legið ómálefnaleg sjónarmið. Þá var ekki fallist á með L sf. að umþrætt vatnsréttindi væru undanþegin fasteignamati þar sem L sf. starfræki rafveitu og að vatnsréttindin væru forsenda fyrir starfrækslu hennar. Loks var ekki talið að þær málsástæður L sf. sem vörðuðu galla á málsmeðferð innanríkisráðuneytisins og Þ gætu leitt til þess að úrskurður ráðuneytisins yrði ógiltur. Samkvæmt öllu framansögðu voru F og Þ sýknaðir af kröfu L sf. í málinu.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf, V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 7. og 9. janúar 2015 og krefjast hvor fyrir sitt leyti sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Stefndi er eigandi vatnsréttinda í Jökulsá á Dal sem áður tilheyrðu 65 jörðum á Fljótsdalshéraði. Réttindin öðlaðist hann fyrir framsal frá fyrrum eigendum þeirra og nýtir til framleiðslu raforku í Fljótsdalsstöð en orkan er seld álveri Alcoa Fjarðaáls sf. í Reyðarfirði eins og nánar er rakið í dómi Hæstaréttar 18. október 2012 í máli nr. 233/2011. Með úrskurði innanríkisráðuneytisins 10. febrúar 2012 var staðfest sú ákvörðun áfrýjandans Þjóðskrár Íslands 21. desember 2009 að fallast á beiðni áfrýjandans Fljótsdalshéraðs frá 18. júní 2008 um að taka vatnsréttindi stefnda til skráningar og mats samkvæmt lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna.

Með dómkröfu sinni í málinu leitar stefndi ógildingar á úrskurði innanríkisráðuneytisins og var með hinum áfrýjaða dómi fallist á þá kröfu. Krafa stefnda er á því reist að á úrskurði ráðuneytisins og ákvörðun áfrýjandans Þjóðskrár Íslands séu bæði form- og efnisannmarkar sem leiða eigi til ógildingar úrskurðarins. Hvað efnisannmarka varðar heldur stefndi því fram í fyrsta lagi að áfrýjandann Þjóðskrá Íslands skorti að lögum heimild til að skrá og virða til fasteignamats vatnsréttindi, sem skilin hafa verið frá jörðum, þar sem slík réttindi séu hvorki sjálfstæð fasteign í skilningi laga né tengist þau tiltekinni fasteign eftir aðskilnaðinn. Þá skorti tiltekið ákvæði reglugerðar nr. 406/1978 um fasteignaskráningu og fasteignamat lagastoð. Í öðru lagi felist í úrskurði ráðuneytisins og ákvörðun áfrýjandans Þjóðskrár Íslands breyting á áratugalangri stjórnsýsluframkvæmd og sé sú breyting ekki reist á málefnalegum sjónarmiðum. Um formgalla vísar stefndi til þess í fyrsta lagi að annmarkar hafi verið á aðild málsins á stjórnsýslustigi, í öðru lagi að sá farvegur sem málið hafi að frumkvæði áfrýjandans Fljótsdalshéraðs verið fellt í hjá áfrýjandanum Þjóðskrá Íslands eigi sér ekki lagastoð, í þriðja lagi að við meðferð málsins hafi verið brotin málshraðaregla stjórnsýsluréttar og í fjórða lagi að breyting sú á stjórnsýsluframkvæmd sem um ræði í málinu hafi ekki verið kynnt þeim sem breytingin varði og þeim því ekki gefinn kostur á að gæta hagsmuna sinna.

II

Jökulsá á Dal sem einnig er nefnd Jökulsá á Brú er lengsta og mesta vatnsfall á Austurlandi, 150 km löng frá upptökum til ósa. Hún á upptök í Brúarjökli sem er skriðjökull er gengur norður úr Vatnajökli að austanverðu. Áin fellur til sjávar í Héraðsflóa þar sem hún hefur eitt útfall með Lagarfljóti. Syðst í ánni er Jökulkvísl og fleiri smákvíslar, því næst kemur aðaláin en að vestan falla í hana Gljúfrakvísl, Kringilsá og Sauðá. Eins og fyrr greinir tilheyrðu vatnsréttindi stefnda í Jökulsá á Dal áður 65 jörðum á Fljótsdalshéraði. Stefndi öðlaðist réttindin á grundvelli samnings við landeigendur um framsal og yfirtöku orkunýtingarréttinda vegna Kárahnjúkavirkjunar og um málsmeðferð til að ákvarða endurgjald fyrir þau. Samningurinn var dagsettur 13. desember 2005 og tók gildi 14. febrúar 2006.

Í hinum áfrýjaða dómi er rakið efni samningsins 13. desember 2005, gerð grein fyrir störfum nefndar þeirrar er mat á grundvelli hans virði vatnsréttindanna og niðurstöðu dóms Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 um verðmæti þeirra. Eins og fram kom í þeim dómi komst meirihluti matsnefndarinnar að þeirri niðurstöðu að umfang vatnsréttindanna sem framseld voru stefnda á grundvelli samningsins skyldi miðast við innrennsli í Kelduárlón, Ufsarlón og Hálslón og svara til þess vatnsrennslis sem stefndi gæti nýtt til raforkuframleiðslu á hverjum tíma í aflstöð Fljótsdalsvirkjunar. Hefði stefndi einn heimild til að stýra miðlun og ákveða úr hvaða uppistöðulónum miðlað væri vatni til Fljótsdalsstöðvar. Landeigendur sem framseldu stefnda vatnsréttindi sín í Jökulsá á Dal staðfestu með yfirlýsingum árið 2007 framangreinda afmörkun vatnsréttindanna. Yfirlýsingar þeirra, sem þinglýst var á viðkomandi jarðir, eru meðal gagna málsins og samkvæmt þeim námu framseld vatnsréttindi hverrar jarðar eignarhluta hennar í rennsli árinnar og falli þess fyrir landi jarðarinnar í samræmi við forsendur úrskurðar matsnefndarinnar. Íslenska ríkið sem eigandi ríkisjarða á Fljótsdalshéraði gaf sams konar yfirlýsingar og aðrir landeigendur 11. desember 2007 og 10. janúar 2009.

Af gögnum málsins verður ráðið að á þeim tíma sem vatnsréttindi í Jökulsá á Dal voru hluti þeirra 65 jarða á Fljótsdalshéraði sem áður er getið hafi réttindin ekki verið sérstaklega sundurgreind í fasteignamati jarðanna með sama hætti og land, byggingar og önnur mannvirki. Meðal gagna málsins eru tvö yfirlitsblöð úr fasteignaskrá vegna vatnsréttinda í Þjórsá. Er þar annars vegar um að ræða yfirlitsblað vegna vatnsréttinda sem áður tilheyrðu jörðum í Rangárþingi ytra og hins vegar yfirlitsblað vegna vatnsréttinda sem áður voru hluti jarða í Skeiða- og Gnúpverjahreppi. Á yfirlitsblaði vegna Rangárþings ytra sagði að ríkissjóður Íslands væri eigandi umræddra vatnsréttinda í Þjórsá en umráðamaður frá 23. október 2009 væri iðnaðarráðuneytið. Kaup- og afhendingardagur var á yfirlitsblaðinu tilgreindur 6. febrúar 2009, fasteignamat var sagt „0“ krónur og hið sama sagði um fasteignamat næsta árs. Samkvæmt þessu hafa umrædd vatnsréttindi í Þjórsá vegna jarða í Rangárþingi ytra verið skráð eftir ákvæðum 2. mgr. 1. gr. laga nr. 6/2001 en virði þeirra ekki metið samkvæmt 2. gr. laganna. Á yfirlitsblaði vegna Skeiða- og Gnúpverjahrepps sagði á hinn bóginn að Landsvirkjun væri eigandi umræddra vatnsréttinda í Þjórsá, kaup- og afhendingardag vantaði, fasteignamat næsta árs var tilgreint 6.920.000 krónur en hlunnindi sem sérmetin eining í fasteignamati voru virt á 6.530.000 krónur. Af þessu yfirlitsblaði leiðir að umrædd vatnsréttindi í Þjórsá hafa verið skráð eftir ákvæðum 2. mgr. 1. gr. laga nr. 6/2001 og virði þeirra jafnframt metið samkvæmt ákvæðum 2. gr. laganna. Fyrir liggur samkvæmt yfirlýsingu áfrýjandans Þjóðskrár Íslands að vatnsréttindi stefnda sem um ræðir í málinu hafa eftir aðskilnað þeirra frá landareignunum 65 hvorki verið skráð né virt til mats eftir ákvæðum laga nr. 6/2001.

III

Með lögum nr. 22/1915 um fasteignamat voru í fyrsta skipti sett hér á landi heildarlög um mat fasteigna. Samkvæmt 1. gr. þeirra skyldi meta allar jarðeignir, lóðir og hús á landi til peningaverðs tíunda hvert ár. Þá sagði í 2. málslið 1. mgr. 5. gr. laganna að meta skyldi með sérhverri jörð allskonar hlunnindi er henni fylgdu og í 2. mgr. 6. gr. kom fram að meta skyldi sérstaklega lóðir og lendur, mannvirki, ítök og fasteignaréttindi er ekki fylgdu neinni jörð eða húseign.

Lög nr. 22/1915 féllu úr gildi þegar sett voru ný heildarlög um fasteignamat nr. 3/1938. Í 4. mgr. 4. gr. þeirra var í fyrsta skipti tekið fram í lögum að vatnsréttindi er skilin hefðu verið frá fasteign skyldu sérstaklega metin fasteignamati. Framangreint ákvæði hélst óbreytt þegar lögin voru endurútgefin, fyrst sem lög nr. 70/1945 og síðar sem lög nr. 28/1963 um fasteignamat og fasteignaskráningu. Á grundvelli 6. mgr. 8. gr. og 27. gr. síðastgreindu laganna var reglugerð nr. 301/1969 um fasteignamat og fasteignaskráningu sett og í 4. mgr. 3. gr. hennar var áréttuð sú regla 2. mgr. 8. gr. laga nr. 28/1963 að meta skyldi sérstaklega fasteignaréttindi sem ekki fylgdu neinni ákveðinni fasteign, svo sem vatnsréttindi sem seld hefðu verið undan jörðum. Þá var í reglugerðarákvæðinu í fyrsta skipti mælt fyrir um sérstök skilyrði fyrir því að slík aðskilin vatnsréttindi yrðu metin sérstaklega, annars vegar það skilyrði að réttindin hefðu verið metin með jörðum hefði aðskilnaður ekki átt sér stað og hins vegar að réttindin væru arðbær þegar mat færi fram.

Lög nr. 94/1976 um skráningu og mat fasteigna leystu af hólmi lög nr. 28/1963. Hin nýju lög voru þau fyrstu um skráningu og mat fasteigna sem höfðu að geyma sérstaka skilgreiningu á hugtakinu fasteign í merkingu þeirra. Þar sagði í 1. mgr. 2. gr. að fasteign samkvæmt lögunum teldist vera annað tveggja „land, þ.e. hver sá skiki lands sem vegna sérgreinds eignar- eða afnotaréttar, hagnýtingar, auðkenna eða landamerkja getur talist sjálfstæð eind“ eða „mannvirki, þ.e. hvert það mannvirki sem gert hefur verið í landi eða á eða verið við það tengt, með hliðsjón af þeim rétti til lands sem mannvirkinu fylgir.“ Við gildistöku laganna féll brott án frekari skýringa það ákvæði laga nr. 28/1963 sem berum orðum mælti fyrir um að meta skyldi sérstaklega fasteignaréttindi er ekki fylgdu neinni jörð. Á hinn bóginn var tekið fram í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 94/1976 að væri um að ræða sérgreindan eignarrétt eða sérstaka notkun einstakra hluta mannvirkja, sem eðlilegt væri að skoða sem sjálfstæðar eindir, skyldi fara með slíka eignarhluta sem fasteignir. Á grundvelli síðastgreindra laga var sett reglugerð nr. 406/1978 og hafði hún að geyma sams konar ákvæði um mat aðskilinna vatnsréttinda og verið höfðu í lögum nr. 28/1963 og reglugerð nr. 301/1969.

Um skráningu og mat fasteigna fer nú samkvæmt lögum nr. 6/2001 sem leystu af hólmi lög nr. 94/1976. Í 1. mgr. 1. gr. gildandi laga segir að Þjóðskrá Íslands fari með yfirstjórn fasteignaskráningar og í 2. mgr. lagagreinarinnar kemur meðal annars fram að skrá skuli allar fasteignir í landinu. Þá segir í 2. gr. laganna að hverja fasteign skuli meta til verðs eftir því sem næst verði komist á hverjum tíma og nánar sé kveðið á um í lögunum. Í 1. mgr. 3. gr. laganna segir að fasteign samkvæmt þeim sé afmarkaður hluti lands ásamt lífrænum og ólífrænum hlutum þess, réttindum sem því fylgja og þeim mannvirkjum sem varanlega eru við landið skeytt. Í lögskýringargögnum kom fram að með þessari skilgreiningu væri „lögð til breyting frá gildandi lögum á skilgreiningu hugtaksins fasteign. Fyrri skilgreiningin var í ósamræmi við hefðbundna skilgreiningu á fasteign samkvæmt eignarrétti og auðkenningar á einstökum skikum jarða með landnúmerum. Skilgreiningin fylgir nú hefðbundinni skilgreiningu í eignarrétti, þ.e. að fasteign sé afmarkaður hluti lands, ásamt lífrænum og ólífrænum hlutum þess, réttindum sem því fylgja og mannvirkjum sem varanlega eru við landið skeytt. Jafnframt eru hér skilgreindar svonefndar skráningareindir í Landskrá fasteigna sem mynda eina fasteign eða mannvirki. Slíkar skráningareindir eru land, mannvirki, séreignarhlutir fjöleignahúsa, hlutar mannvirkja, ræktun, hlunnindi og önnur réttindi. Heimilt er með reglugerð að bæta við fleiri skráningareindum fyrir einstaka hluta fasteigna.“ Í 26. gr. laga nr. 6/2001 eru taldar upp í níu töluliðum þær eignir sem eru undanþegnar fasteignamati og í þeim tíunda segir að ráðherra geti í reglugerð undanþegið ákveðnar fasteignir eða tegundir eigna fasteignamati. Í 29. gr. laganna segir að Þjóðskrá Íslands annist mat fasteigna samkvæmt þeim.

Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga segir að árlega skuli leggja fasteignaskatt á allar fasteignir sem metnar eru í fasteignamati 31. desember á næstliðnu ári samkvæmt fasteignaskrá og í 2. mgr. lagagreinarinnar segir að stofn til álagningar fasteignaskatts skuli vera fasteignamat þeirra.

IV

Stefndi heldur því fram að áfrýjandann Þjóðskrá Íslands skorti að lögum heimild til að skrá í fasteignaskrá vatnsréttindi stefnda í Jökulsá á Dal. Sú málsástæða er á því reist að vatnsréttindin séu eftir aðskilnað þeirra frá þeim jörðum sem þau áður tilheyrðu hvorki sjálfstæð fasteign í skilningi 3. gr. laga nr. 6/2001 né hlunnindi eða önnur réttindi tengd fasteign í skilningi laganna. Verði vatnsréttindin samkvæmt því ekki skráð eftir ákvæðum þeirra.

Eins og fyrr greinir segir í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 6/2001 að fasteign samkvæmt þeim lögum sé afmarkaður hluti lands ásamt lífrænum og ólífrænum hlutum þess, réttindum sem því fylgja og þeim mannvirkjum sem varanlega eru við landið skeytt. Samkvæmt þessu er straumvatn sem um landareign rennur meðal ólífrænna hluta hennar. Skilgreining lagaákvæðisins á hugtakinu fasteign er eins og áður er fram komið í samræmi við þá almennu skilgreiningu fasteignar sem um langa hríð hefur verið lögð til grundvallar í íslenskri löggjöf, réttarframkvæmd og fræðikenningum. Það hefur verið talinn órjúfanlegur þáttur hinnar almennu skilgreiningar að eftir að lífrænir og ólífrænir hlutar fasteignar hafa endanlega verið skildir frá henni teljist þeir ekki lengur til fasteignarinnar sem slíkrar en geti eftir atvikum talist sjálfstætt fjárverðmæti í skilningi laga og sem slíkir verið sérstakt andlag framsals, veðsetningar eða annars konar takmarkaðra eignarréttinda.

Í 1. mgr. 2. gr. vatnalaga nr. 15/1923 segir að landareign hverri, þar með talinni þjóðlendu, fylgi réttur til umráða og hagnýtingar á því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er á þann hátt sem lögin heimila. Um orkunýtingarrétt landeiganda segir í 1. mgr. 49. gr. að eiganda landareignar sem vatnsréttindi fylgja, svo og öðrum sem heimildir hafa á þeim tekið, sé rétt að nota það vatn sem um hana rennur til að vinna úr því orku með þeim skilyrðum sem nánar greinir í ákvæðinu. Af hinum tilvitnuðu ákvæðum vatnalaga leiðir að vatnsréttindi þau í Jökulsá á Dal sem stefndi fékk framseld frá landeigendum á grundvelli samningsins 13. desember 2005 og nánar er lýst hér að framan eru orkunýtingar- eða fallréttindi árinnar. Í 1. mgr. 16. gr. vatnalaga sagði allt fram til ársins 2011 að væru vatnsréttindi af hendi látin án þess að eignarréttur að landi væri jafnframt látinn þá færi eftir reglum um landakaup. Í 2. mgr. 15. gr. vatnalaga, eins og henni var breytt með 16. gr. laga nr. 132/2011, segir nú að séu vatnsréttindi framseld, án þess að eignarréttur að landareign sé jafnframt framseldur, fari um réttarvernd þeirra samkvæmt þeim ákvæðum þinglýsingalaga er varði fasteignir. Í lögskýringargögnum kom fram að með 16. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 132/2011 væri lögð til ný 15. gr. sem fæli í sér sameiningu 15. og 16. gr. þágildandi vatnalaga. Svaraði hún efnislega til 16. gr. þágildandi laga en þar segði í 1. mgr. að væru vatnsréttindi af hendi látin, án þess að eignarréttur að landi væri jafnframt látinn, færi eftir „reglum um landakaup“. Með hinu tilvitnaða orðalagi væri meðal annars vísað til reglna um þýðingu þinglýsingar þegar um sölu eða veðsetningu vatnsréttinda væri að ræða. Þá sagði að orðalagi greinarinnar hefði „verið breytt til samræmis við þetta og er hún nú orðuð svo að þegar vatnsréttindi eru framseld án þess að eignarréttur að fasteign sé jafnframt framseldur þá fari um réttarvernd þeirra samkvæmt ákvæðum þinglýsingalaga er varða fasteignir. Um skilning og skýringu á reglu þessari má svo sérstaklega vísa til dóms Hæstaréttar frá 14. maí 2009 í málinu nr. 562/2008 sem varðaði mat á stöðu vatnsréttinda sem seld höfðu verið frá jörð við neðri Þjórsá.“

Í forsendum dóms Hæstaréttar í máli nr. 562/2008 er rakið efni 1. mgr. 16. gr. vatnalaga fyrir þá breytingu sem á henni var gerð með lögum nr. 132/2011. Þar sagði að löggjafinn hefði ekki litið svo á að vatnsréttindi sem látin væru af hendi án þess að land fylgdi væru sjálfstæð fasteign. Til samræmis við þetta yrði skylda til skráningar aðskilinna vatnsréttinda í fasteignaskrá ekki leidd af stöðu þeirra sem sjálfstæðrar fasteignar í skilningi laga nr. 6/2001. Jafnframt kom fram í forsendum dómsins að með hinni sérstöku reglu 1. mgr. 16. gr. vatnalaga sem þá gilti hefði verið ákveðið að vatnsréttindi sem skilin hefðu verið frá landareign skyldu engu að síður lúta sömu reglum og fasteignir í stað þess að fara eftir reglum sem gilda um óbein eignarréttindi í fasteign annarra. Þá sagði að tilvísun 1. mgr. 16. gr. vatnalaga til reglna um landakaup takmarkaðist ekki við það eitt að fylgja bæri formreglum um þinglýsingu við eignayfirfærslu fasteigna, heldur fæli hún í sér að um vatnsréttindi giltu reglur um fasteignir í öðru tilliti eftir því sem við gæti átt. Loks var sérstaklega áréttað í forsendum dómsins að ekki yrði litið svo á að vatnsréttindi þau sem um ræddi í málinu féllu undir hugtakið ítak í merkingu laga nr. 113/1952 um lausn ítaka af jörðum.

Þegar vatnalög voru sett árið 1923 höfðu lög nr. 22/1915 verið í gildi í um það bil átta ár með þeirri reglu sem fram kom í 2. mgr. 6. gr. að virða skyldi sérstaklega til mats fasteignaréttindi sem ekki fylgdu neinni jörð eða fasteign. Að gættri þessari skipan mála árið 1923, með hliðsjón af því sem fram kemur í forsendum dóms Hæstaréttar í máli nr. 562/2008 og að teknu tilliti til lögskýringargagna er varða setningu laga nr. 132/2011, verður sú ályktun dregin að það hafi verið og sé enn óbreyttur vilji löggjafans að vatnsréttindi sem skilin hafa verið frá landareignum skuli skrá í fasteignaskrá. Samkvæmt þessu er fallist á með áfrýjendum að til samræmis við fyrirmæli fyrsta málsliðar 2. mgr. 1. gr. laga nr. 6/2001 beri að skrá vatnsréttindi stefnda í Jökulsá á Dal í fasteignaskrá.

V

Sú málsástæða stefnda að áfrýjandann Þjóðskrá Íslands skorti að lögum heimild til að virða til fasteignamats vatnsréttindi stefnda í Jökulsá á Dal er á því reist að 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978 skorti lagastoð.

Þegar reglugerð nr. 301/1969 var sett áttu ákvæði 4. mgr. 3. gr. hennar sér stoð í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 28/1963 en reglugerðarákvæðið mælti efnislega á sama veg og lagaákvæðið. Lög nr. 28/1963 voru leyst af hólmi með lögum nr. 94/1976 og á grundvelli þeirra var reglugerð nr. 406/1978 sett. Við gildistöku síðastgreindu laganna féll brott án frekari skýringa lagaákvæði sem mælti fyrir um að meta skyldi sérstaklega fasteignaréttindi sem ekki fylgdu neinni jörð. Á hinn bóginn var kveðið á um það í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 94/1976 að væri um sérgreindan eignarrétt að ræða eða sérstaka notkun einstakra hluta mannvirkja, sem eðlilegt væri að skoða sem sjálfstæðar eindir, skyldi fara með slíka eignarhluta sem fasteignir. Þótt með öðru orðalagi væri fólst í tilvísun lagaákvæðisins til sérgreinds eignarréttar efnislega sama regla og áður var í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 28/1963 og átti 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978 sér samkvæmt því viðhlítandi stoð í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 94/1976. Þá verður í ljósi þess, sem áður er rakið um réttarstöðuna við setningu vatnalaga árið 1923, forsendur dóms Hæstaréttar í máli nr. 562/2008 og setningu laga nr. 132/2011, lagt til grundvallar að 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978 eigi sér nú fullnægjandi stoð í 3. gr., sbr. 2. og 36. gr., laga nr. 6/2001.

Stefndi heldur því einnig fram til stuðnings ógildingarkröfu sinni að jafnvel þótt ákvæði 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978 verði talin eiga sér viðhlítandi stoð í lögum sé hitt ljóst að hvorki sé fullnægt því skilyrði ákvæðisins að vatnsréttindi stefnda hefðu verið metin ef aðskilnaður hefði ekki átt sér stað né að þau verði talin arðgæf þegar mat fer fram eftir aðskilnað. Hvað fyrra atriðið varðar er þess að gæta sem áður er fram komið að fyrir aðskilnað vatnsréttinda stefnda frá jörðunum 65 bar samkvæmt g. lið 2. mgr. 3. gr. laga nr. 6/2001 að skrá þau í fasteignaskrá sem sérstaka eind. Af því leiðir í ljósi eðlis réttindanna að áður en til framsals þeirra kom bar samkvæmt 2. gr. laganna einnig að virða þau til fasteignamats eftir ákvæðum laganna. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna skyldi matsverð fasteignar vera gangverð umreiknað til staðgreiðslu miðað við mögulega og heimila nýtingu á hverjum tíma sem ætla mætti að eignin hefði í kaupum og sölu miðað við tiltekið tímamark. Væri gangverð ekki þekkt skyldi matsverðið ákveðið eftir bestu fáanlegri vitneskju um gangverð sambærilegra fasteigna með hliðsjón meðal annars af tekjum af þeim, nýtingarmöguleikum, hlunnindum og öðrum þeim atriðum sem kynnu að hafa áhrif á gangverð eignarinnar, sbr. 2. mgr. sömu lagagreinar. Samkvæmt þessu er ljóst að fullnægt er þeim áskilnaði reglugerðarákvæðisins að vatnsréttindi stefnda hefði fyrir framsal þeirra átt að meta með jörðunum.

Um seinna atriðið, þann áskilnað 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978 að því aðeins skuli meta aðskilin vatnsréttindi að þau verði talin arðgæf þegar mat fer fram, er til þess að líta að vatnsréttindi landeiganda og þar með talin orkunýtingarréttindi eru þáttur í eignarrétti landeiganda sem verndar nýtur samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt því skulu landeiganda greiddar bætur ef réttindi hans eru skert. Eins og greinir í dómi Hæstaréttar í máli nr. 233/2011, sbr. dóm réttarins 21. júní 1955 í máli nr. 51/1955, sem birtur er í dómasafni þess árs á blaðsíðu 431, er bótaréttur landeiganda ekki takmarkaður við tjón af töku vatns sem landeigandi hefur þegar hafið hagnýtingu á. Þá hefur einnig eins og fram kemur í dómi Hæstaréttar í máli nr. 233/2011 verið lagt til grundvallar í dómaframkvæmd að réttindi til hagnýtingar landgæða teljist verðmæt á fjárhagslegan mælikvarða þótt fáir og jafnvel aðeins einn hafi fjárhagslega og tæknilega getu til að afla sér og nýta þær heimildir sem um ræðir, sbr. dóm Hæstaréttar 29. júní 1983 í máli nr. 89/1980, sem birtur er í dómasafni 1983 á blaðsíðu 1538. Af þessu leiðir að hafið er yfir vafa að vatnsréttindi stefnda í Jökulsá á Dal myndu í skilningi 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978 teljast arðgæf þegar þau verða metin. Er því fallist á með áfrýjendum að fullnægt sé framangreindum áskilnaði reglugerðarákvæðisins fyrir því að vatnsréttindi stefnda í Jökulsá á Dal verði metin sérstaklega til fasteignamats.

Samkvæmt því sem hér var rakið og að gættri þeirri niðurstöðu sem komist var að hér að framan um að skrá beri vatnsréttindi stefnda í Jökulsá á Dal í fasteignaskrá og virða til mats eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum nr. 6/2001 og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 406/1978 getur krafa stefnda um ógildingu úrskurðar innanríkisráðuneytisins ekki náð fram að ganga af þeirri ástæðu að tilvitnað reglugerðarákvæði skorti lagastoð.

VI

Ógildingarkrafa stefnda er einnig á því reist að sá annmarki sé á úrskurði innanríkisráðuneytisins og ákvörðun áfrýjandans Þjóðskrár Íslands að um sé að ræða breytingu á áratugalangri stjórnsýsluframkvæmd sem ekki hafi verið reist á málefnalegum sjónarmiðum. Af því sem áður er rakið er ljóst að framkvæmd skráningar og mats eftir lögum nr. 6/2001 þegar kemur að vatnsréttindum, hvort sem þau tilheyra jörðum eða hafa verið frá þeim skilin, hefur löngum verið með ýmsu móti, ýmist þannig að réttindin hafa hvorki verið skráð né metin, þau hafa verið skráð eingöngu eða bæði skráð og metin. Fastmótuð stjórnsýsluframkvæmd hefur því ekki verið til staðar. Af þessu leiðir að ógildingarkrafa stefnda getur með engu móti náð fram að ganga á þeim grundvelli að áratugalangri stjórnsýsluframkvæmd hafi verið breytt og að til grundvallar breytingunni hafi legið ómálefnaleg sjónarmið.

Stefndi heldur því einnig fram að vatnsréttindi hans í Jökulsá á Dal séu undanþegin fasteignamati þar sem hann starfræki rafveitu og vatnsréttindin séu forsenda fyrir starfrækslu hennar. Í 3. tölulið 26. gr. laga nr. 6/2001 kemur fram að undanþegnar fasteignamati séu rafveitur, þar á meðal línur til flutnings raforku ásamt burðarstólpum og spennistöðvum. Af forsögu lagaákvæðisins og orðalagi er ljóst að vatnsréttindi stefnda í Jökulsá á Dal geta hvorki talist rafveita í skilningi þess né forsenda fyrir rekstri hennar. Þá fær þessi málsástæða stefnda hvorki samrýmst lögbundnu hlutverki hans samkvæmt ákvæðum laga nr. 42/1983, starfsheimildum þeim sem honum hafa verið veittar, né heldur ákvæðum raforkulaga nr. 65/2003 þar sem greint er á milli raforkuvinnslu, flutnings, dreifingar og raforkuviðskipta.

Loks er ógildingarkrafa stefnda reist á fjölmörgum málsástæðum sem varða galla á málsmeðferð innanríkisráðuneytisins og áfrýjandans Þjóðskrár Íslands. Með skírskotun til forsendna hins áfrýjaða dóms er staðfest sú niðurstaða að engin ein þessara málsástæðna né þær virtar saman geti leitt til þess að krafa stefnda um ógildingu úrskurðar innanríkisráðuneytisins 10. febrúar 2012 nái fram að ganga. Verða áfrýjendur samkvæmt öllu framansögðu sýknaðir af kröfu stefnda í málinu.

Eftir framangreindum úrslitum verður stefndi dæmdur til að greiða áfrýjendum hvorum fyrir sig málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti sem ákveðinn verður í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Áfrýjendur, Þjóðskrá Íslands og Fljótsdalshérað, eru sýknir af kröfu stefnda, Landsvirkjunar sf.

Stefndi greiði áfrýjendum, hvorum fyrir sig, samtals 2.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.