359/1999

Í lok árs 1996 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að álagning 190% og 120% jöfnunargjalds af kartöflum og vörum unnum úr þeim, sem lagt var á samkvæmt heimild í reglugerð landbúnaðarráðherra, hefði verið ólögmæt. Félagið D, innflytjandi franskra kartaflna, höfðaði mál gegn íslenska ríkinu til endurgreiðslu vegna umræddrar gjaldtöku og gjaldtöku á grundvelli yngri reglugerðar sem kvað á um 90% jöfnunargjald. Með vísan til dóms Hæstaréttar frá árslokum 1998 var talið að fyrningarfrestur kröfu D væri fjögur ár, sbr. 5. tl. 3. gr. laga nr. 14/1905 um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda, og að hann hæfist við hverja greiðslu. D höfðaði mál til endurgreiðslu á ofgreiddum jöfnunargjöldum á hendur ríkinu í október 1997, en málinu var vísað frá héraðsdómi í júní 1998. Hann höfðaði síðan þetta mál í október 1998. Talið var að um sama sakarefni væri að ræða í málunum og ætti að miða upphafstíma fyrningarfrests við höfðun fyrra málsins. Þá var talið að ekki hefði verið sýnt fram á nauðsyn álagningar 90% jöfnunargjalds á innfluttar kartöflur, af ástæðum sem raktar yrðu til sjónarmiða um viðbrögð við innflutningi landbúnaðarvara á óeðlilega lágu verði. Var álagningin hvorki talin hafa samrýmst takmörkunum á heimild ráðherra né kvöðum um málefnalegan grundvöll skattheimtu og stjórnsýslu og því hafi hún ekki farið að lögum. Var sú álagning jöfnunargjalds sem endurgreiðslukröfur lutu að því talin ólögmæt. Miðað var við að D hefði bætt álagningu ofan á verð vöru, sem jöfnunargjaldið hefði verið fellt inn í og hefðu viðskiptamenn hans greitt hærra verð fyrir vöruna sem nam jöfnunargjaldinu. Var D talinn hafa leitt verulegar líkur að því að samkeppnisstaða hans hefði raskast nokkuð vegna jöfnunargjaldsins og var hann talinn eiga rétt til endurgreiðslu gjaldsins að því marki, sem telja mætti næsta öruggt, að það hefði í raun ekki skilað sér til baka í verðlagningu vörunnar. Var ríkið dæmt til að greiða D hluta hins ofgreidda jöfnunargjalds.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 9. september 1999. Hann krefst þess, að stefndi greiði 89.005.433 krónur „eða lægri fjárhæð að mati dómsins“ með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 30. júní 1988 til greiðsludags. Til vara krefst hann vaxta af greindum fjárhæðum samkvæmt 7. gr. vaxtalaga nr. 25/1987 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara er þess krafist, að dómkröfur áfrýjanda verði lækkaðar til mikilla muna og málskostnaður látinn falla niður.

Mörg ný skjöl hafa verið lögð fyrir Hæstarétt. Skiptir þar mestu bréf H-kk-ef G-kk-ef löggilts endurskoðanda 13. júlí 1999. Í bréfinu dregur endurskoðandinn saman helstu tölur úr ársreikningum áfrýjanda frá stofnun félagsins 1987 og þar til það lenti í gjaldþrotaskiptum og nauðasamningum í lok árs 1991. Segir þar, að meira en helmingur af sölu félagsins á þessum árum hafi verið sala á frönskum kartöflum. Þá hafi verndartollar verið lagðir á innfluttar franskar kartöflur og hafi af þeim sökum hvorki náðst eðlileg sala né framlegð á vöruna á þessu skeiði. Tilvitnaðir ársreikningar hafa einnig verið lagðir fram. Af hálfu stefnda hafa verið lagðar fram skýrslur um verðmætisáætlanir úr Árbók landbúnaðarins 1990-1995 og töflur úr verslunarskýrslum Hagstofu Íslands 1992-1996 um innfluttar vörur eftir tollskrárnúmerum og löndum.

I.

Málavöxtum er skilmerkilega lýst í héraðsdómi. Með dómi Hæstaréttar 19. desember 1996 í máli þrotabús S. Óskarssonar & Co. hf. gegn íslenska ríkinu, H.1996.4260, var komist að þeirri niðurstöðu, að álagning 190% og 120% jöfnunargjalds af kartöflum og vörum unnum úr þeim, sem lagt var á samkvæmt heimild í reglugerð nr. 223/1987 um þetta efni, eins og henni var breytt með reglugerðum nr. 109/1988 og nr. 335/1989, hefði verið ólögmæt. Umrædd vara féll undir tollskrárnúmer 2004.1000, sem breyttist með tollskrá 1993 í 2004.1009. Í málinu krefst áfrýjandi endurgreiðslu vegna gjaldtöku stefnda samkvæmt þessari reglugerð með síðari breytingum auk reglugerðar nr. 468/1993, sem leysti hana af hólmi og kvað á um 90% jöfnunargjald af vörum samkvæmt þessu tollskrárnúmeri.

Hið sérstaka jöfnunargjald var lagt á samkvæmt heimild í 2. tl. e-liðar 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, sbr. 1. gr. laga nr. 25/1986, og síðar d-lið 1. mgr. 30. gr. núgildandi búvörulaga nr. 99/1993, en hún var felld niður með lögum nr. 87/1995 um breytingar á lögum vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni. Lög nr. 46/1985 veittu landbúnaðarráðherra víðtækar heimildir til afskipta af innflutningi á búvörum. Framangreint ákvæði heimilaði ráðherra að innheimta sérstakt jöfnunargjald af innfluttum kartöflum og vörum unnum úr þeim. Skyldi það greitt af tollverði vörunnar og renna í ríkissjóð, en nánari ákvæði um álagningu þess og gjaldskyldar vörur skyldi ráðherra setja í reglugerð. Mátti hann ákveða hæð gjaldsins allt að tilteknu hámarki og hafa um það tvo kosti. Var sá fyrri við það miðaður, að samanlagt tollverð og jöfnunargjald yrði ekki hærra en innlent heildsöluverð vörunnar, sem ákveðið væri af svokallaðri fimmmannanefnd samkvæmt 13.-15. gr. laganna. Síðari kosturinn átti við um þær vörur, sem ekki voru háðar slíkri verðlagsákvörðun og mátti gjaldið þá nema allt að 200% af tollverði.

II.

Í framagreindum dómi var sagt, að jöfnunargjaldið yrði að teljast skattur í skilningi 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Væri lagaheimild til skattlagningarinnar bundin við skilgreindan tilgang laganna og hefði falist mikilvæg afmörkun í þeim skýringum, sem fram komu í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 25/1986 og umræðum á Alþingi. Svigrúm ráðherra til ákvörðunar um gjaldið innan hinna lögfestu marka hefði þannig ekki verið óheft. Með hliðsjón af þessu var ekki á það fallist, að í framangreindum lögum hefði falist óheimilt framsal löggjafans á skattlagningarvaldi. Við úrlausn þessa máls verður sérstaklega að hafa til hliðsjónar þær ástæður, sem Hæstiréttur taldi eiga að leiða til þess, að heimild í þágildandi búvörulögum um allt að 200% jöfnunargjald af innfluttum kartöflum gæti staðist.

Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 25/1986, er felldi hina umdeildu heimild inn í 1. mgr. 30. gr. laga nr. 46/1985, er lýst þeim tilgangi búvörulaganna, að framleiðsla búvara til neyslu og iðnaðar verði í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu. Síðan segir: „Vegna náttúrufars og legu landsins er ekki unnt að tryggja nægjanlegt vöruframboð allt árið á vissum tegundum búvara, t.d. garðávöxtum, grænmeti og oft kartöflum. Verður því að flytja þessar vörur inn en í ýmsum tilvikum eru hinar erlendu vörur greiddar niður verulega af þarlendum stjórnvöldum. Þegar innlend framleiðsla er enn á markaði raskar innflutningur þessara vara því mjög samkeppnisaðstöðu innlendu framleiðslunnar og skerðir möguleika innlendra framleiðenda til að tryggja nægjanlegt vöruframboð í framtíðinni. Þessar aðstæður hafa m.a. gert þeim innlendu fyrirtækjum sem vinna úr kartöflum erfitt fyrir í samkeppni við niðurgreidda framleiðslu erlendis frá.“ Loks er í athugasemdunum sagt, að í tillögugreininni sé lagt til, að landbúnaðarráðherra verði veitt heimild til að leggja sérstakt jöfnunargjald á innfluttar kartöflur „sem lið í stjórn búvöruframleiðslunnar og því að ná fram áðurnefndum tilgangi laga nr. 46/1985.“

Þegar þáverandi landbúnaðarráðherra fylgdi frumvarpinu úr hlaði sagði hann, að tilgangur þess væri að jafna verð milli innlendrar og erlendrar framleiðslu og myndi álagið á innflutta vöru þá geta orðið til að lækka verð hinnar innlendu framleiðslu á móti, svo að heildarútkoma fyrir neytendur yrði hin sama. Framsögumaður meirihluta landbúnaðarnefndar sagði í umræðum á Alþingi, að kjarni röksemda fyrir jöfnunargjaldinu kæmi fram í athugasemdum með frumvarpinu. Þáverandi forsætisráðherra lagði í umræðunum á það áherslu, að frumvarpið væri eingöngu flutt til að heimild fengist til að vernda innlenda framleiðslu á kartöflum, þegar um óeðlilega verðfellingu væri að ræða á innflutningi.

Í málinu liggja fyrir þrjú bréf landbúnaðarráðuneytisins til ríkislögmanns vegna óska hans um gögn og upplýsingar, meðal annars um „jöfnunarþörf á þessum tíma, þ.á m. með tilliti til þess hve mikið vægi erlendar niðurgreiðslur höfðu á verðlag vörunnar sem gjaldið náði til.“ Í bréfi ráðuneytisins 23. október 1997 kemur fram, að forsendur þess, að jöfnunargjaldið á innfluttar franskar kartöflur var lækkað í 90% með reglugerð nr. 468/1993 hafi verið þær, að kanadísk stjórnvöld hefðu fundið að því, að lögð væru hærri verðjöfnunargjöld á umrædda vöru en samið hefði verið um af Íslands hálfu í hinu almenna samkomulagi um tolla og viðskipti (GATT). Þótt þetta samkomulag hefði ekki verið skuldbindandi fyrir Ísland á þessum tíma, hafi ráðuneytið talið rétt að lækka gjaldið til samræmis við „GATT-bindingar“ á þessum vörum. Í bréfi sama ráðuneytis 8. desember 1998 er sagt um þessa breytingu, að ekki hefði verið talið unnt að fara eftir niðurgreiðslum í einstökum löndum. Ástæða þess hafi verið sú, að niðurgreiðslur í einstökum ríkjum væru allt frá því að vera mjög háar á alþjóðlegan mælikvarða til þess að vera nánast engar. Jöfnunargjöld væru í öllum tilvikum ákveðin sem verðmunur á heimsmarkaði og markaði innanlands, enda væri mismunur á heimsmarkaðsverði og verði vöru í hverju ríki besti mælikvarðinn á niðurgreiðslur í einstökum ríkjum. Sú ákvörðun að leggja 90% jöfnunargjald á franskar kartöflur væri í samræmi við það hámark, sem heimilt væri að nota á þessa vöru samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum um hámark tolla. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins 21. janúar 1999 sagði jafnframt, að eiginlegt heimsmarkaðsverð sé ekki til á vörum í umræddum tollflokkum, enda væri um unnar vörur að ræða. Hins vegar hafi íslenskt verð á ferskum kartöflum verið tvöfalt til fjórfalt hærra en erlent verð síðasta áratug. Ljóst sé, að verðmunur á ferskum kartöflum endurspegli skýrlega þá jöfnunarþörf, sem fyrir hendi sé, enda liggi ekkert fyrir um verðmun á öðrum þáttum í framleiðslukostnaði á þeim vörum, sem falli undir tilgreinda tollflokka. Sérlega lágur hráefniskostnaður fyrir erlenda framleiðendur þýði óhjákvæmilega, að hann sé lítill hluti framleiðslukostnaðar vöru. Það sýni, að þörfin fyrir jöfnun sé í innflutningi á ferskum kartöflum og öllum afurðum, sem unnar eru úr þeim.

III.

Mál þetta er höfðað til endurgreiðslu ofgreidds fjár. Í dómi Hæstaréttar 10. desember 1998 í máli þrotabús S. Óskarssonar & Co. hf. gegn íslenska ríkinu, H.1998.4180, var því slegið föstu, að fyrningarfrestur kröfu sem þeirrar, er hér er til meðferðar, væri fjögur ár, sbr. 5. tl. 3. gr. laga nr. 14/1905 um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda, og hann hæfist við hverja greiðslu. Áfrýjandi höfðaði mál til endurgreiðslu á ofgreiddum jöfnunargjöldum á hendur stefnda með stefnu birtri 30. október 1997. Var því máli vísað frá héraðsdómi með úrskurði 3. júní 1998. Hann höfðaði síðan mál það, sem hér er rekið, með stefnu 15. október 1998. Um sama sakarefni er að ræða og í fyrra málinu og ber að miða upphafstíma fyrningarfrests við höfðun þess, sbr. 11. gr. laga nr. 14/1905. Með skírskotun til forsendna héraðsdóms er staðfest sú niðurstaða hans, að krafa áfrýjanda allt til 30. október 1993 sé niður fallin fyrir fyrningu.

Endurkrafa vegna hluta þess jöfnunargjalds, sem nam 120%, er ekki fyrnd samkvæmt framansögðu og krafa vegna 90% jöfnunargjalds er einnig ófyrnd. Ófyrndar kröfur áfrýjanda varða einnig að nokkru tollskrárnúmer, sem báru 50% og 100% gjald samkvæmt reglugerð nr. 335/1989 með síðari breytingum. Hélst það óbreytt eftir reglugerð nr. 468/1993. Varða kröfur áfrýjanda einnig jöfnunargjald þetta samkvæmt þeirri reglugerð. Miðað við áðurnefnt tímamark fyrningar, 30. október 1993, er ómótmælt, að endurgreiðslukröfur áfrýjanda nemi 20.628 krónum vegna 50% gjalds, 33.159.374 krónum vegna 90% gjalds, 136.359 krónum vegna 100% gjalds og 1.496.010 krónum vegna 120% gjalds eða samtals 34.812.371 krónu. Stefndi telur, að frá þessum fjárhæðum verði þá að draga 100.529 krónur vegna misræmis af völdum tvítekningar úttektarbeiðna og endurgreiðslna auk 352.856 króna vegna mánaðanna júlí og ágúst 1995.

IV.

Í áðurnefndum dómi Hæstaréttar 19. desember 1996 var sagt, að ákvarðanir um álagningu 190% og síðar 120% jöfnunargjalds hefðu ekki verið skýrðar að marki. Afstaða stefnda hefði verið sú, að gjaldinu hefði verið ætlað að jafna samkeppnisstöðu íslenskrar framleiðslu gagnvart erlendum framleiðendum. Þetta sjónarmið hafi þó aðeins verið eitt af mörgum, sem gæta hafi þurft, og framlagðar upplýsingar í málinu nægðu ekki einar sér til að skýra umrædda jöfnunarþörf. Þá lægju engar skýringar fyrir um tengsl gjaldsins við þau sjónarmið, sem sérstaklega komu fram á Alþingi 1986. Hafi meðal annars ekki verið lagðar fram upplýsingar um vægi erlendra niðurgreiðslna eða styrkja í verðlagi á þeim vörum, sem gjaldið náði til. Í dómi Hæstaréttar 22. maí 1998 í máli íslenska ríkisins gegn Reykjagarði hf., H.1998.2021, var sagt, að framlögð gögn í því máli skýrðu ekki, svo að neinu næmi, þörfina á hinu umdeilda jöfnunargjaldi nánar en þær upplýsingar, sem lágu fyrir, þegar dómur gekk í fyrrnefndu máli 19. desember 1996.

Ekki verður talið, að í þessu máli hafi verið lögð fram skýrari gögn en áður um þörf á 90% jöfnunargjaldi af innfluttum kartöflum, þegar horft er til þeirra sjónarmiða, sem einkum voru talin geta réttlætt skattlagningu landbúnaðarráðherra með hliðsjón af athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 25/1986 og umræðum á Alþingi um það. Þannig hefur ekki verið sýnt fram á, að innfluttar kartöflur hafi verið niðurgreiddar af erlendum stjórnvöldum og engra gagna nýtur heldur um það, að um óeðlilega verðfellingu á þessari vöru hafi verið að ræða. Verður meðal annars ekki séð, hvort eða að hvaða marki slíkar ráðstafanir í öðrum löndum hafi skipt máli við samningsgerð um þær alþjóðlegu skuldbindingar í tollamálum, sem Ísland hafði gengist undir. Af framangreindum bréfum landbúnaðarráðuneytisins til ríkislögmanns kemur og ekki fram, að vægi erlendra niðurgreiðslna eða styrkja hafi verið ráðandi í ákvörðunum um hlutfall jöfnunargjaldsins. Fara skýringar ráðuneytisins í framangreindum bréfum í bága við helsta rökstuðning á Alþingi fyrir heimild til álagningar gjaldsins, sem áður er lýst.

Þegar allt er virt, sem fram er komið, verður gagnáfrýjandi ekki talinn hafa sýnt fram á, að til álagningar 90% jöfnunargjalds á innfluttar kartöflur hafi verið nauðsyn af ástæðum, sem raktar verða til sjónarmiða um viðbrögð við innflutningi landbúnaðarvara á óeðlilega lágu verði. Verður álagningin því ekki talin hafa samrýmst þeim takmörkunum, sem heimild ráðherra voru settar, og þeim kvöðum um málefnalegan grundvöll skattheimtu og stjórnsýslu, sem gæta varð. Álagning jöfnunargjalds samkvæmt reglugerð nr. 468/1993 fór þannig ekki að lögum.

Á sama tíma og jöfnunargjald af vörum í tollskrárnúmeri 2004.1000 var hækkað í 190% var gjald af vörum í tollskrárnúmerum 0710.1000 og 2005.2000 hækkað í 50% og 100%. Var hér annars vegar um að ræða gufusoðnar eða forsoðnar kartöflur, frystar, og hins vegar forsoðnar kartöflur í lofttæmdum umbúðum með takmörkuðu geymsluþoli. Áfrýjandi hefur ekki gert nægjanlega skýra grein fyrir því í málinu, að sömu sjónarmið eigi við um þessar vörur og þær vörur, sem hið ólögmæta jöfnunargjald var lagt á samkvæmt framansögðu. Getur þessi hluti kröfugerðar hans því ekki komið til frekari skoðunar.

VI.

Samkvæmt framansögðu var ólögmæt sú álagning jöfnunargjalds á innflutning áfrýjanda, sem endurgreiðslukröfur hans lúta að og varða álagningu 90% og 120% jöfnunargjalds, en áður er því hafnað, að hann geti krafið stefnda um endurgreiðslu þess hluta gjaldanna, sem greiddur var fyrir 30. október 1993. Nemur fjárhæð ofgreiddra jöfnunargjalda, sem hér er til skoðunar, þannig 34.201.999 krónum.

Eftir málflutningi áfrýjanda fyrir Hæstarétti verður við það að miða, að hann hafi leyst vöruna úr tolli eftir því, hvenær það hentaði honum, og að álagningu hafi verið bætt ofan á verð vöru, sem jöfnunargjaldið hafði verið fellt inn í. Viðskiptamenn hans hafi því greitt hærra verð fyrir vöruna sem nam jöfnunargjaldinu. Áfrýjandi heldur því aftur á móti fram, að vegna álagningar jöfnunargjaldsins og þeirra ráðstafana, sem samkeppnisaðilar hans hefðu gripið til í því skyni að komast hjá greiðslu þess, hafi samkeppnisstaða hans versnað, en hann hafi ekki gripið til sams konar úrræða. Hefur hann lagt fram gögn þessu til styrktar, en innflutningur franskra kartaflna var verulegur hluti af veltu áfrýjanda. Þegar litið er til þessara gagna, sem stefndi hefur ekki hrakið, þykir áfrýjandi hafa leitt verulegar líkur að því, að samkeppnisstaða hans hafi raskast nokkuð vegna jöfnunargjaldsins. Þar sem ekki var gætt lögmætra skilyrða við álagningu þess þykir áfrýjandi eiga rétt til endurgreiðslu gjaldsins að því marki, sem telja má næsta öruggt, að það hafi ekki í raun skilað sér til baka í verðlagningu vörunnar. Þetta mat er örðugt og hlýtur að fara að álitum. Eftir öllum atvikum þykir hæfilegt, að stefndi endurgreiði áfrýjanda 9.500.000 krónur af hinu ofgreidda jöfnunargjaldi, sem til álita er. Rétt þykir, að hin dæmda fjárhæð beri dráttarvexti frá þingfestingu málsins í héraði, sbr. 4. mgr. 9. gr. vaxtalaga, sbr. 4. gr. laga nr. 67/1989.

Samkvæmt þessari niðurstöðu er rétt að stefndi greiði áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, Dreifingu ehf., 9.500.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 22. október 1998 til greiðsludags og 800.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.