458/2002

Deilt var um gildi sveitarstjórnarkosninga í Borgarbyggð. Í kjölfar kæru F hafði félagsmálaráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að ógilda bæri kosningarnar. Með vísan til þess að ráðuneytið hefði farið út fyrir valdmörk sín með því að ógilda kosningarnar þótt slík krafa hefði ekki verið höfð uppi felldi héraðsdómur úrskurðinn úr gildi. Hæstiréttur komst að annarri niðurstöðu. Talið var að orðalag 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna um „kæruefnið“ setti því nokkrar skorður hvernig kosningakærur yrðu að vera úr garði gerðar. Yrði sá skilningur þó ekki í það lagður að úrskurðaraðili væri með öllu bundinn við orðalag kæru og hefði ekkert svigrúm til að leggja sjálfstætt mat á kjörgögn og framvindu kosninga í samræmi við eftirlitshlutverk sitt og almennar stjórnsýslureglur í því skyni að kanna hvort galli væri á kosningu svo að ógildingu gæti varðað, sbr. 94. gr. laganna. Meðferð á kosningakærum væri opinbers réttar eðlis þar sem brýnir almannahagsmunir væru í húfi og lyti hún ekki að öllu leyti málsforræðisreglum einkamálaréttar. Við meðferð félagsmálaráðuneytisins á kæru F hefði blasað við að utankjörfundaratkvæði með sams konar ágalla hefðu ekki fengið sömu meðferð við talningu atkvæða í Borgarbyggð og hefði það legið ljóst fyrir frá upphafi án þess að til nokkurra viðbragða kæmi af hendi þeirra sem um framkvæmd kosninganna fjölluðu í héraði. Hefði ráðuneytinu því bæði verið rétt og skylt að láta það til sín taka og stóð kröfugerð F því ekki í vegi. Fyrir lá að niðurstaða talningar hafði orðið sú að jafn mörg atkvæði voru að baki fjórða manni á B-lista og öðrum manni á L-lista. Utankjörfundaratkvæði sem meta hefði átt ógilt en var ranglega sett í kjörkassa gat beinlínis haft áhrif á úrslit kosninganna og hlaut þessi ágalli að leiða til ógildingar þeirra samkvæmt skýru ákvæði í 94. gr. laga nr. 5/1998. Niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins um ógildingu sveitarstjórnarkosninganna varð því ekki haggað.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 8. október 2002 og sætir það flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Hann krefst aðallega sýknu af kröfu gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Til vara er þess krafist, að málskostnaður verði felldur niður á báðum dómstigum. Aðaláfrýjandi gerir ekki sérstakar kröfur á hendur réttargæslustefndu en skorar á þá að veita sér styrk og liðsinni í málinu og gæta þar hagsmuna sinna.

Málinu var gagnáfrýjað 17. október 2002. Gagnáfrýjandi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en hann nýtur gjafsóknar á báðum dómstigum.

Réttargæslustefndi Borgarbyggð gerir engar kröfur en kveðst fallast á niðurstöðu héraðsdóms og ekki geta orðið við ósk aðaláfrýjanda um liðstyrk í málinu.

Réttargæslustefndi félagsmálaráðherra hefur ekki uppi kröfur en kveðst ósammála þeirri niðurstöðu héraðsdóms, að hann hafi með úrskurði 30. júlí 2002 farið út fyrir valdmörk sín.

I.

Fallist er á úrlausn héraðsdóms um aðild aðaláfrýjanda og gagnáfrýjanda að þessu dómsmáli og heimild aðaláfrýjanda til að kæra sveitarstjórnarkosningar í Borgarbyggð 25. maí 2002 til stjórnvalda.

Í málinu er Borgarbyggð og félagsmálaráðherra eingöngu stefnt til réttargæslu. Á það er fallist með héraðsdómi, að réttargæslustefndi félagsmálaráðherra hafi ekki sem úrskurðaraðili þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn málsins, að nauðsyn beri til aðildar hans að því. Úrslit þessa máls varða hins vegar beinlínis hagsmuni réttargæslustefnda Borgarbyggðar og myndu leggja honum þá skyldu á herðar að annast og kosta framkvæmd nýrra kosninga, ef fallist yrði á kröfu aðaláfrýjanda. Þessi réttargæslustefndi hefur komið sjónarmiðum sínum að í málinu, bæði í héraði og fyrir Hæstarétti, og gerir ekki athugasemd við það að vera ekki stefnt til fullrar aðildar. Við svo búið verða þessir stefnuhættir ekki ex officio látnir varða frávísun málsins frá héraðsdómi.

II.

Málavöxtum og málsástæðum aðila er lýst í héraðsdómi. Eins og þar greinir fóru fram sveitarstjórnarkosningar á Íslandi 25. maí 2002, þar á meðal í Borgarbyggð. Að lokinni talningu atkvæða kom í ljós, að sama atkvæðamagn var að baki fjórða manni á B-lista Framsóknarflokksins og öðrum manni á L-lista Borgarbyggðarlistans. Af þeim sökum var hlutað um röð þeirra samkvæmt 4. tl. 2. mgr. 85. gr. laga nr. 5/1998 um kosningar til sveitarstjórna og fór hlutkesti þannig, að annar maður á L-lista hlaut kjör í sveitarstjórn. Af hálfu umboðsmanna framboðslistanna við talninguna voru engar athugasemdir gerðar við hlutkestið.

Á fundi yfirkjörstjórnar Borgarbyggðar aðfaranótt 26. maí voru tólf atkvæði úrskurðuð ógild, þar af þrjú atkvæði greidd á kjörfundi. Umboðsmenn B-listans mótmæltu því, að eitt þeirra, sem merkt hafði verið með X fyrir framan B ásamt öðru auðkenni væri talið ógilt. Af utankjörfundaratkvæðum voru átta úrskurðuð ógild, þar sem kjósendur höfðu ekki ritað nafn sitt á fylgibréf í samræmi við 2. mgr. 63. gr. laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis, sbr. 4. mgr. 43. gr. laga nr. 5/1998. Umboðsmenn B-lista gerðu fyrirvara vegna þessa úrskurðar, „en eitt atkvæði í Lyngbrekkudeild var tekið gilt með sama ágalla. Áskilinn er réttur til kæru.“

Eins og fram kemur í héraðsdómi áréttaði aðaláfrýjandi þessi sjónarmið í kærubréfi til sýslumannsins í Borgarnesi 31. maí 2002, en kjörnefnd samkvæmt 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 taldi, að aðaláfrýjandi hefði ekki gert kröfu um ógildingu kosninganna af þessum sökum. Í forsendum úrskurðar kjörnefndarinnar 11. júní 2002 kemur fram, að í umsögn yfirkjörstjórnar hafi hún gert grein fyrir því, að eitt utankjörfundaratkvæði með sama ágalla og þau átta, sem úrskurðuð voru ógild, hafi verið sett í kjörkassa í einni kjördeild ásamt fleiri utankjörfundaratkvæðum. Hafi viðkomandi undirkjörstjórn sést yfir þennan annmarka á atkvæðinu og hafi það því óhjákvæmilega verið talið með öðrum atkvæðum. Það hafi hins vegar verið afstaða yfirkjörstjórnar, að þessi mistök gætu ekki réttlætt það, að átta önnur atkvæði með sama ágalla, sem yfirkjörstjórn taldi ógild, yrðu talin með.

Að gengnum úrskurði kjörnefndar skaut aðaláfrýjandi málinu til félagsmálaráðuneytisins 18. júní 2002 samkvæmt heimild í 3. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998. Í því málskoti var auk umfjöllunar um hið ógilda kjörfundaratkvæði vakin sérstök athygli á misræmi í meðferð utankjörfundaratkvæða og sagt: „Þegar fyrir lágu þessi óumdeildu mistök og í ljósi þeirrar jöfnu atkvæðaskiptingar sem hér um ræðir hefði yfirkjörstjórn átt að úrskurða kosninguna ógilda enda ekki unnt í ljósi þeirra mistaka sem gerð höfðu verið að fá fram óumdeilda og rétta niðurstöðu. Þetta bar yfirkjörstjórn að gera að eigin frumkvæði, „ex officio“. Það var hins vegar ekki gert.“

III.

Með skírskotun til forsendna héraðsdóms verður félagsmálaráðherra ekki talinn hafa verið vanhæfur til að fara með kærumál aðaláfrýjanda og úrskurða í því.

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins 30. júlí 2002 er réttilega tekið fram, að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gildi um meðferð kjörnefndar samkvæmt 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 og ráðuneytisins sjálfs á kosningakærum, eftir því sem við getur átt. Sérstök áhersla er lögð á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, sem mælir fyrir um það, að stjórnvald skuli sjá til þess, að mál sé nægilega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því. Þegar um sé að ræða málsatvik, sem hafi augljóslega þýðingu við úrlausn tiltekins máls, verði ávallt að rannsaka þau nánar af hinu æðra stjórnvaldi, svo að unnt verði að komast að efnislega réttri niðurstöðu. Í samræmi við þetta taldi ráðuneytið sér skylt að skoða nánar kjörgögn frá sveitarstjórnarkosningunum í Borgarbyggð, áður en úrskurður yrði lagður á málið, og skoðuðu tveir starfsmenn alla atkvæðaseðla úr kosningunum hjá sýslumanninum í Borgarnesi, sem varðveitti kjörgögnin. Hins vegar var ekki talin þörf á að telja öll atkvæði að nýju, þar sem fyrir lá, að yfirkjörstjórn hafði látið telja atkvæðin sex sinnum og ætíð með sömu niðurstöðu. Í athugun ráðuneytisins var staðnæmst við tvö atriði. Annars vegar var fjallað um það misræmi, sem þegar lá fyrir í meðferð utankjörfundaratkvæða, þar sem eitt atkvæði í Lyngbrekkudeild hafði verið tekið gilt án undirritunar kjósanda á fylgibréf en yfirkjörstjórn hafði úrskurðað átta önnur atkvæði með sama ágalla ógild. Hins vegar hefði komið í ljós við nánari skoðun á fylgibréfum þessara atkvæða, að á einu þeirra hefði kjósandi ritað nafn sitt en ekki í rétta línu, heldur þar sem kjörstjóra var ætlað að skrá stöðuheiti sitt undir línu fyrir nafn hans, sem þar var ritað. Þetta atkvæði taldi ráðuneytið að meta hefði átt gilt, þar sem frávik hafi verið svo lítilfjörlegt, að það hafi ekki getað leitt til ógildingar atkvæðisins í skilningi g. liðar 1. mgr. 68. gr. laga nr. 5/1998, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 79. gr. sömu laga. Hins vegar væri ekki unnt að opna þetta atkvæði nú án þess að rjúfa leynd kosninganna. Síðan sagði í úrskurði ráðuneytisins: „Það er ljóst miðað við fyrrgreindar atkvæðatölur að þeir gallar á kosningunni að telja annað umræddra atkvæða ranglega með öðrum atkvæðum og líta ranglega framhjá hinu, kunna að hafa haft áhrif á úrslit kosninganna, þ.e. hvort B-listi fengi fjóra bæjarfulltrúa kjörna eða L-listi tvo bæjarfulltrúa. Það er hins vegar ekki mögulegt úr því sem komið er að ganga úr skugga um það, eins og gerð er grein fyrir hér að framan, hver úrslit kosninganna hefðu orðið ef þessir gallar hefðu ekki komið fram. Þegar af þeirri ástæðu verður ekki hjá því komist að ógilda kosningarnar og mæla fyrir um nýjar kosningar í þeirra stað skv. 90. og 91. gr. laga nr. 5/1998.“ Í samræmi við þessa niðurstöðu taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að taka afstöðu til þess kjörfundaratkvæðis, sem kæra aðaláfrýjanda laut aðallega að og bar með sér önnur auðkenni en X fyrir framan B, enda hefðu umrædd tvö utankjörfundaratkvæði getað haft áhrif á úrslit kosninganna, þótt þetta atkvæði hefði verið talið greitt B-listanum.

IV.

Mælt er fyrir um það í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði, sbr. 16. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Engu að síður hefur félagsmálaráðuneytið eftirlitshlutverki að gegna gagnvart sveitarfélögum, en samkvæmt 1. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skal ráðuneytið hafa eftirlit með því, að sveitarstjórnir gegni skyldum sínum samkvæmt lögum þessum og öðrum löglegum fyrirmælum. Er það í samræmi við lög nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, sbr. 4. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands.

Á það er fallist með héraðsdómi, að sú meginregla gildi í stjórnsýslurétti, að stjórnvöld, bæði æðra og lægra sett, séu ekki bundin af kröfum eða málsástæðum aðila við töku stjórnvaldsákvarðana nema lög mæli á annan veg. Samkvæmt 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998, sem fjallar um kosningakærur, skal viðkomandi sýslumaður skipa þriggja manna nefnd „til að úrskurða um kæruefnið þegar er honum hefur borist kæra.“ Deilt er um það í málinu, hvort orðalag þessa ákvæðis feli í sér takmörkun á framangreindri meginreglu og ráðuneytið hafi þannig farið út fyrir valdmörk sín, er það úrskurðaði sveitarstjórnarkosningarnar í Borgarbyggð ógildar, þar sem kröfugerð aðaláfrýjanda hafi ekki ótvírætt falið í sér kröfu um ógildingu kosninganna í heild. Í héraðsdómi kemur skýrlega fram, hvernig kröfugerð aðaláfrýjanda fyrir kjörnefnd og félagsmálaráðuneyti var háttað.

Ákvæði 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 um „kæruefnið“ kom fyrst inn í 2. mgr. 37. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, en með þeim lögum var horfið frá því fyrirkomulagi, að nýkjörin sveitarstjórn úrskurðaði um lögmæti kosninga, þar sem ótryggt þótti, að hún fengi litið óhlutdrægt á málavexti. Tekinn var upp sá háttur, sem enn tíðkast, að sýslumaður skipi sérstaka þriggja manna kjörnefnd. Í athugasemdum með þessari grein í frumvarpi til laga nr. 8/1986 kom fram, að þessa skipan skyldi viðhafa „einungis í þeim tilvikum, þegar gildi kosninga er dregið í efa.“ Í eldri lögum um kosningar til sveitarstjórna er ekki að finna sérstaka afmörkun á kæruefni vegna athugasemda við kosningar, sbr. 2. mgr. 8. gr. tilskipunar nr. 49 frá 4. maí 1872 um sveitarstjórn á Íslandi, 21. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 43/1905, 31. gr. laga nr. 43/1926 um kosningar í málefnum sveita og kaupstaða, 30. gr. laga nr. 59/1929 um kosningar í málefnum sveita og kaupstaða, 29. gr. laga nr. 81/1936 um sveitarstjórnarkosningar og 1. mgr. 14. gr. laga nr. 5/1962 um sveitarstjórnarkosningar.

Orðalag 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 um „kæruefnið“, sbr. 2. mgr. 37. gr. laga nr. 8/1986, setur því nokkrar skorður, hvernig kosningakærur verði úr garði gerðar. Sá skilningur verður þó ekki í það lagður, að úrskurðaraðili sé með öllu bundinn við orðalag kæru og hafi ekki svigrúm til að leggja sjálfstætt mat á kjörgögn og framvindu kosninga í samræmi við eftirlitshlutverk sitt og almennar stjórnsýslureglur í því skyni að kanna, hvort galli sé á kosningu, svo að ógildingu geti varðað, sbr. 94. gr. laganna. Er ekkert að finna í lögskýringargögnum, sem bendir til þess, að slíkt hafi verið ætlun löggjafans. Verður í því sambandi jafnframt að hafa í huga, að meðferð á kosningakærum er opinbers réttar eðlis, þar sem brýnir almannahagsmunir eru í húfi, og lýtur hún ekki að öllu leyti málsforræðisreglum einkamálaréttar.

V.

Eins og þetta mál liggur fyrir er óhjákvæmilegt að líta til þess, að umboðsmenn B-lista við sveitarstjórnarkosningarnar í Borgarbyggð gerðu þegar aðfaranótt 26. maí 2002 athugasemdir við úrskurð yfirkjörstjónar um utankjörfundaratkvæði og bentu á misræmi í mati á þeim, þar sem eitt atkvæði í Lyngbrekkudeild hefði verið metið gilt, án þess að kjósandi hefði áritað fylgibréf, en átta önnur atkvæði með sams konar ágalla úrskurðuð ógild. Áskildu þeir sér rétt til kæru vegna þessa. Í kæru aðaláfrýjanda til sýslumannsins í Borgarnesi á grundvelli 2. mgr. 93. gr. laga nr. 5/1998 var aðallega krafist ógildingar og breytingar á niðurstöðu kosninganna vegna þess kjörfundaratkvæðis, sem bar önnur auðkenni en X fyrir framan B og hafði verið úrskurðað ógilt. Til vara var krafist endurtalningar og nýs úrskurðar um öll ógild atkvæði og leiddi það til breyttrar niðurstöðu var krafist ógildingar á niðurstöðu kosninganna og breytingar á þeim til samræmis við endurtalningu. Sams konar kröfur voru hafðar uppi í kæru á úrskurði kjörnefndar til félagsmálaráðuneytisins. Eins og greint er frá í II. kafla dómsins töldu hvorki yfirkjörstjórn né kjörnefnd sér skylt að láta umrætt misræmi í meðferð utankjörfundaratkvæða hagga niðurstöðu talningar eða gildi kosninganna.

Við meðferð félagsmálaráðuneytisins á kæru aðaláfrýjanda blasti við, að utankjörfundaratkvæði með sams konar ágalla höfðu ekki fengið sömu meðferð við talningu atkvæða í Borgarbyggð og hafði það legið ljóst fyrir frá upphafi án þess að til nokkurra viðbragða kæmi af hendi þeirra, sem um framkvæmd kosninganna fjölluðu í héraði. Ráðuneytinu var því bæði rétt og skylt að láta það til sín taka, og stóð kröfugerð aðaláfrýjanda því ekki í vegi. Um þetta tiltekna atriði var engin þörf á að kalla frekar eftir viðhorfum þeirra, sem um kosningarnar höfðu fjallað, enda lágu þau ljós fyrir. Það hafði heldur enga raunhæfa þýðingu að vísa kærunni að nýju til kjörnefndar og var til þess eins fallið að tefja málið í brýnni andstöðu við málshraðareglur kosningalaga um kosningakærur, enda gat niðurstaða ráðuneytisins úr því sem komið var ekki orðið nema á einn veg, en það hafði við sveitarstjórnarkosningar á árinu 1990 og 1998 fellt úrskurði þess efnis, að utankjörfundaratkvæði án áritunar kjósanda á fylgibréf skyldu metin ógild. Fyrir lá, að niðurstaða talningar hafði orðið sú, að jafn mörg atkvæði voru að baki fjórða manni á B-lista og öðrum manni á L-lista. Það utankjörfundaratkvæði, sem ranglega hafði verið sett í kjörkassa í Lyngbrekku og ókleift var að afturkalla, gat því beinlínis haft áhrif á úrslit kosninganna og hlaut þessi ágalli að leiða til ógildingar þeirra samkvæmt skýru ákvæði í 94. gr. laga nr. 5/1998. Niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins um ógildingu sveitarstjórnarkosninga í Borgarbyggð 25. maí 2002 verður því ekki haggað og þarf í þessu dómsmáli ekki að taka afstöðu til umfjöllunar ráðuneytisins um utankjörfundaratkvæði með áritun kjósanda í rangri línu.

Samkvæmt framansögðu er fallist á sýknukröfu aðaláfrýjanda.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað gagnáfrýjanda verða staðfest. Rétt þykir, að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður. Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda hér fyrir dómi greiðist úr ríkissjóði, eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Aðaláfrýjandi, Framsóknarfélag Mýrasýslu, er sýkn af kröfu gagnáfrýjanda, Ó-kk-ef S-kk-ef.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað gagnáfrýjanda er staðfest.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður. Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 300.000 krónur.