22/2009

Í tillögu að matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum lagningar hringvegar um H hafði V lýst þremur framkvæmdakostum. Áfrýjendur lögðu fram tvo framkvæmdakosti til viðbótar, sem þeir færðu rök fyrir að metnir skyldu samhliða kostum V. Í tillögu að matsáætlun sem V sendi til S í október 2006 var fjallað um þá framkvæmdakosti sem áfrýjendur lögðu til og hafnað að þeir yrðu teknir til mats. Í ákvörðun S 5. desember 2006 var fallist á matáætlunina með athugasemdum. V kærði ákvörðunina til umhverfisráðherra, sem með úrskurði 11. maí 2007 féllst á kröfu V um að felldur yrði úr gildi sá hluti hennar sem meðal annars laut að því að V skyldi meta framkvæmdakosti sem áfrýjendur höfðu lagt til. Áfrýjendur höfðuðu mál og kröfðust ógildingar á úrskurði umhverfisráðherra. Talið var að ekki væru slíkir formannmarkar á úrskurði umhverfisráðherra að ógildi varðaði. Þá var fallist á þá niðurstöðu héraðsdóms að framkvæmdaaðili hefði forræði á því hvaða framkvæmdakostir uppfylltu markmið framkvæmdar, enda væri mat hans í þeim efnum reist á hlutlægum og málefnalegum grunni. Ekkert hefði komið fram í málinu er gæfi til kynna að leiðaval V hefði ekki verið reist á málefnalegum sjónarmiðum. V hefði rökstutt að önnur leiðin, sem áfrýjendur lögðu til, stytti leiðina minna en aðrir kostir, umferðaröryggi væri áfátt þar sem hún lægi nærri þéttbýli og á henni væru margar tengingar við hliðarvegi. Talið var að þessi sjónarmið væru málefnaleg og vörðuðu tilgang og markmið framkvæmdarinnar með þeim hætti að ekki yrði haggað því mati framkvæmdaaðila að hafna þessum kosti til mats. Þá hefðu áfrýjendur ekki hrakið þau rök að hin leiðin væri innan þess öryggissvæðis sem krafist væri vegna flugvallarins. Var talið að þetta væri málefnaleg forsenda til að hafna sérstöku mati á þessum kosti. Þá fælist í úrskurði umhverfisráðherra að tvær aðrar leiðir, sem deilt var um, kæmu til mats með óbeinum hætti og því væri ekki forsendur til að ógilda hann á þeim grunni að þessar leiðir yrðu ekki metnar. Voru V og Í sýknuð af kröfum áfrýjenda.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 16. janúar 2009. Þeir krefjast þess að ógiltur verði úrskurður umhverfisráðherra 11. maí 2007 um matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum lagningar hringvegar um Hornafjarðarfljót. Þá krefjast þeir málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti óskipt úr hendi stefndu.

Stefndu krefjast staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Stefndi Vegagerðin vinnur að undirbúningi lagningar nýs kafla á hringvegi um Hornafjarðarfljót. Vegna fyrirhugaðra framkvæmda fer fram lögbundið ferli við mat á umhverfisáhrifum í samræmi við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005. Í tillögu að matsáætlun lýsti stefndi Vegagerðin þremur framkvæmdakostum. Einn þeirra, sem nefndur var leið 1, liggur norðan Hornafjarðarflugvallar, en hinir tveir sem nefndir voru leiðir 2 og 3, sunnan hans. Í kynningarferli matsáætlunarinnar gerðu áfrýjendur margar athugasemdir við fyrirhugaðar framkvæmdir og lögðu fram tvo framkvæmdakosti til viðbótar, sem þeir færðu rök fyrir að metnir skyldu samhliða kostum stefnda Vegagerðarinnar. Lutu þessir kostir báðir að leiðum norðan flugvallar. Þeir voru nefndir leið 4, sem liggur mjög nærri leið 1, en er að mestu leyti sunnan hennar og nær flugbrautarenda og leið 5 sem liggur allmiklu norðar og kemur úr vestri inn á núverandi hringveg áður en hann liggur framhjá þéttbýlinu í Nesjum. Í tillögu að matsáætlun, sem stefndi Vegagerðin sendi til Skipulagsstofnunar í október 2006, var fjallað um þá framkvæmdakosti sem áfrýjendur lögðu til og hafnað að þeir yrðu teknir til mats. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar 5. desember 2006 var fallist á matsáætlunina með athugasemdum og var stefnda Vegagerðinni þar gert að meta umhverfisáhrif af endurbyggingu núverandi vegar og kostum 4, 4a, 5 og 5b, en kostir 4a og 5b eru tilbrigði við þá kosti sem áfrýjendur höfðu áður lagt til og að framan er lýst. Stefndi Vegagerðin kærði ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra og krafðist þess að úr gildi yrði felldur sá hluti hennar sem laut að því að meta skyldi þá framkvæmdakosti, er áfrýjendur lögðu til, sem og endurbyggingu núverandi vegar. Með úrskurði 11. maí 2007 féllst umhverfisráðherra á kröfu stefnda Vegagerðarinnar. Áfrýjendur leita með málsókn þessari ógildingar á þeim úrskurði. Málavöxtum er nánar lýst í hinum áfrýjaða dómi.

II

Með lögum nr. 74/2005 voru gerðar umfangsmiklar breytingar á því ferli umhverfismats sem gilt hafði samkvæmt eldri lögum. Þannig tekur Skipulagsstofnun eða umhverfisráðherra á málskotsstigi ekki lengur afstöðu til þess hvort fallist sé á eða lagst gegn framkvæmd, heldur á matsferlið þess í stað að miða að því að matsskýrsla framkvæmdaaðila lýsi sem best öllum veigamiklum umhverfisáhrifum framkvæmdar og athugasemdum umsagnaraðila og almennings um hana. Í áliti Skipulagsstofnunar um endanlega matsskýrslu skal tekin afstaða til þess hvort skýrslan sé í réttu horfi og lýsi umhverfisáhrifum framkvæmdar á fullnægjandi hátt, hvert sé gildi gagna sem búa að baki matinu og hvernig framkvæmdaaðili hafi brugðist við umsögnum og athugasemdum við frummatsskýrslu. Jafnframt var kveðið á um tengsl framkvæmdaleyfis við mat á umhverfisáhrifum og skyldur leyfisveitanda í því sambandi. Samhliða þessum breytingum var málskotsréttur til umhverfisráðherra þrengdur til muna og málskotsréttur til æðra stjórnvalds vegna matsskyldra framkvæmda að mestu bundinn við leyfi til framkvæmda á sveitarstjórnarstigi. Eru þessi meginatriði breytinganna rækilega skýrð í lögskýringargögnum. Í þessu samhengi verður að líta til 3. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 með síðari breytingum, en samkvæmt henni getur framkvæmdaaðili kært til ráðherra ákvörðun Skipulagsstofnunar eftir 2. mgr. 8. gr. um synjun matsáætlunar eða breytingar á henni. Með þessu ákvæði er með skýrum hætti kveðið á um þrengri aðild að kærumálum hjá æðra stjórnvaldi en leiða myndi af almennum reglum. Með þessum athugasemdum en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest sú niðurstaða hans að ekki séu slíkir formannmarkar á úrskurði umhverfisráðherra að ógildi varði.

Í héraðsdómi er rakið hvernig tilgangi og markmiði framkvæmdarinnar var lýst í tillögu stefnda Vegagerðarinnar að matsáætlun. Fallist er á þá niðurstöðu héraðsdóms að framkvæmdaaðili hafi forræði á því hvaða framkvæmdakostir uppfylli markmið framkvæmdar, enda sé mat hans í þeim efnum reist á hlutlægum og málefnalegum grunni. Af tillögu að matsáætlun og öðrum gögnum málsins verður glögglega ráðið hvers vegna stefndi Vegagerðin valdi þær þrjár leiðir, sem hann lagði fram til athugunar við mat á umhverfisáhrifum. Þær ástæður eru allar málefnalegar og er tekið undir með héraðsdómi að ekkert hafi komið fram í málinu er gefi til kynna að það leiðaval hafi ekki verið reist á málefnalegum sjónarmiðum. Stefndi Vegagerðin hafnaði rökstuddri kröfu áfrýjenda um að jafnframt yrðu teknar til mats leiðir 4 og 5 ásamt tilbrigðum við þær. Í tillögu að matsáætlun og öðrum gögnum málsins er rökstutt af hálfu stefnda Vegagerðarinnar að leið 5 falli ekki að tilgangi og markmiðum framkvæmdarinnar meðal annars vegna þess að hún stytti leiðina minna en aðrir kostir og umferðaröryggi sé áfátt þar sem hún liggi nærri þéttbýlinu í Nesjum og á henni séu margar tengingar við hliðarvegi. Þessi sjónarmið eru málefnaleg og varða tilgang og markmið framkvæmdarinnar með þeim hætti að ekki verður haggað því mati framkvæmdaaðila að hafna þessum kosti til mats. Stefndi Vegagerðin færði á hinn bóginn í tillögu að matsáætlun þau rök ein fyrir því að hafna mati á leið 4 að hún væri innan þess öryggissvæðis sem Flugmálastjórn krefðist vegna flugvallarins. Áfrýjendur hafa ekki hrakið að sú sé raunin og er þetta málefnaleg forsenda til að hafna sérstöku mati á þessum kosti. Á hinn bóginn segir meðal annars í kæru stefnda Vegagerðarinnar til umhverfisráðuneytisins: „Vegagerðin hefur lagt fram valkost, leið 1, sem liggur norðan flugvallar og kemur ekki til með að raska grunnsævi og strandlengju með þeim hætti sem veglínur 2 og 3 kunna að gera. Veglínur 4 og 4a eru innan framkvæmdasvæðis og því óþarft að tilgreina þær sérstaklega vegna mats á umhverfisáhrifum en eins og fram kemur í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar munu athuganir og mat á áhrifum framkvæmda á umhverfið ná til þessa svæðis.“ Samkvæmt þessu sýnist stefndi Vegagerðin í kærunni færa þau rök ein gegn því að meta leiðir 4 og 4a að þær liggi svo nærri leið 1 að sérstakt umhverfismat vegna þeirra sé óþarft. Í athugasemdum stefnda Vegagerðarinnar 27. febrúar 2007 til umhverfisráðuneytisins vegna umsagna Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar um kæruna kemur einnig fram að unnt yrði að hnika til veglínum innan rannsóknarsvæðis og þá gæti „svo farið að endanleg veglína liggi nálægt leiðum 4 og 4a. Þar sem þær liggja innan rannsóknarsvæðis fyrir leið 1 er ekki þörf á að meta umhverfisáhrif þeirra sérstaklega.“ Verður í ljósi þessa að skilja úrskurð umhverfisráðuneytisins svo að í honum felist að sérstakt mat á kostum 4 og 4a sé óþarft, enda er úrskurðurinn á því reistur að stefndi Vegagerðin hafi forræði á því hvaða kosti hann telji uppfylla markmið framkvæmdarinnar. Í úrskurðinum felst því að leiðir 4 og 4a koma til mats með þessum óbeina hætti og eru því ekki forsendur til að ógilda hann á þeim grunni að þessar leiðir verði ekki metnar.

Áfrýjendur hafa ekki fært fram haldbær rök fyrir því að tilskipanir Evrópusambandsins sem innleiddar voru með lögum nr. 106/2000, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið, leiði til annarar niðurstöðu um forræði framkvæmdaaðila á því hvaða kostir koma til mats en að framan greinir. Þá skiptir ekki máli fyrir úrlausn um kröfu áfrýjenda í þessu máli hvað gerst hefur í ferli umhverfismats eða skipulagsmála varðandi veg yfir Hornafjarðarðarfljót eftir að úrskurður umhverfisráðherra var kveðinn upp 11. maí 2007. Með þessum athugasemdum en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest sú niðurstaða hans að efnisannmarkar á úrskurði umhverfisráðherra varði ekki ógildi hans.

Samkvæmt öllu framansögðu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

Rétt er að hver aðila beri sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.