101/2002

B krafðist þess að viðurkennt yrði að skerðing á lífeyrisréttindum hennar sem hún hafði áunnið sér á námstíma samkvæmt lögum nr. 16/1965, sem varð við gildistöku laga nr. 141/1996, sbr. lög nr. 2/1997 um Lífeyrissjóð hjúkrunarfræðinga, hefði verið ólögmæt. Fyrir lá að vegna aldurs átti B þess kost fyrir gildistöku laga nr. 2/1997 að hætta störfum og taka lífeyri samkvæmt eldri lögunum. Hún kaus hins vegar að starfa áfram og hafði því aflað sér réttinda samkvæmt nýju reglunum. Talið var að ætla yrði löggjafanum nokkurt svigrúm til að breyta reglum um L í tímans rás með hliðsjón af breyttum viðhorfum í þjóðfélaginu. Þá yrði að líta til þess að þær breytingar sem gerðar voru með lögum nr. 2/1997 hefðu verið liður í samræmingu á lífeyrisréttindum ríkisstarfsmanna í heild og ávöxtur sameiginlegra viðræðna viðkomandi stéttarfélaga og ríkisvaldsins. Yrði að telja breytingarnar almennar og málefnalegar og að umrædd skerðing hefði náð jafnt til allra þeirra sem höfðu áunnið sér lífeyrisréttindi á námstíma. Jafnframt yrði að telja sýnt fram á að með nýju lögunum hefðu sjóðfélagar fengið umtalsverðar bætur á nokkrum sviðum sem B nyti að einhverju leyti góðs af. Að þessu virtu var talið að skerðing lífeyrisréttinda B sem varð með lögum nr. 2/1997 hefði verið innan þeirra marka sem 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 setur því að unnt sé að skerða eignarréttindi manna án þess að sérstakar bætur komi fyrir. Þar sem telja yrði að B hefði haft alla aðstöðu og forsendur til að kynna sér fyrirhugaðar breytingar og taka afstöðu til þeirra var ekki fallist á að sá skammi tími sem leið frá birtingu til gildistöku nýju laganna gæti leitt til þess að krafa B yrði tekin til greina. Var L því sýknaður af kröfum B.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf og I-kvk-nf B-kvk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 26. febrúar 2002 og krefst þess að verða sýknaður af kröfu stefndu um viðurkenningu á því að skerðing á lífeyrisréttindum hennar, sem varð við gildistöku laga nr. 141/1996, sbr. lög nr. 2/1997 um Lífeyrissjóð hjúkrunarfræðinga, svo og með gerð samþykkta fyrir sjóðinn frá 18. júlí 2000, sem staðfest var af fjármálaráðherra 14. ágúst 2000, hafi verið ólögmæt. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefnda krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti eins og málið væri eigi gjafsóknarmál, en hún fékk gjafsókn fyrir héraðsdómi og nýtur hennar einnig fyrir Hæstarétti samkvæmt 5. mgr. 127. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Nýtt skjal hefur verið lagt fyrir Hæstarétt, sem síðar verður vikið að.

I.

Stefnda, sem fædd er 1934, hóf nám við hjúkrunarkvennaskóla Íslands á árinu 1954 og lauk því 1957. Á námstímanum vann hún við hjúkrunarstörf á Landspítalanum og allt frá þeim tíma er hún lauk námi hefur hún stundað þau störf, fyrst hjá Landspítalanum og síðar hjá heilsugæslunni í Reykjavík. Hefur hún ávallt gegnt fullu starfi og frá upphafi átt aðild að áfrýjanda, sem áður hét Lífeyrissjóður hjúkrunarkvenna.

Þegar stefnda hóf störf giltu lög nr. 103/1943 um lífeyrissjóð hjúkrunarkvenna, en samkvæmt 6. gr. þeirra hafði sérhver hjúkrunarkona rétt til lífeyris úr sjóðnum, sem hafði greitt iðgjöld til hans í 10 ár eða lengur og lét af störfum sökum varanlegrar örorku eða elli og miðaðist réttur til að hætta störfum sökum aldurs við 60 ár. Upphæð lífeyris skyldi eftir 7. gr. laganna miðast við meðalárslaun síðustu 10 starfsáranna. Átti námstími að teljast með starfstíma, en meðalárslaun þó aðeins að miðast við starfstíma eftir að námi var lokið. Í 8. gr. laganna var mælt fyrir um hlutfall lífeyris af meðalárslaunum, sem miðaðist við starfstíma og varð hæst 60% fyrir 25 ára starf og lengra.

Með lögum nr. 16/1965 var reglum um sjóðinn breytt nokkuð. Samkvæmt 7. gr. laganna átti sérhver sjóðfélagi, sem greitt hafði iðgjöld til hans í 5 ár eða lengur rétt til lífeyris úr honum og réttur til að hætta störfum sökum aldurs var miðaður við 65 ár, ef viðkomandi hafði makalífeyristryggingu í sjóðnum, en ella við 60 ár. Í 1. mgr. 8. gr. laganna sagði að upphæð ellilífeyris skyldi vera hundraðshluti af launum þeim, er á hverjum tíma fylgdi starfi því, sem sjóðfélaginn gegndi síðast. Fór hundraðshlutinn eftir iðgjaldagreiðslutíma og launaflokki samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna, en jafnframt sagði að fyrir hvert námsár reiknaðist 1,6%.

Í II. kafla laga nr. 141/1996 um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins er kveðið á um breytingar á lögum nr. 16/1965, sem taka áttu gildi 1. janúar 1997 samkvæmt 1. mgr. 58. gr. laganna, en samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skyldi fella meginmál breytinganna inn í lög nr. 16/1965 ásamt síðari breytingum og gefa út lögin svo breytt. Urðu það lög nr. 2/1997 um Lífeyrissjóð hjúkrunarfræðinga. Meðal þeirra breytinga, sem þá urðu, var að samkvæmt 2. mgr. 8. gr. skyldi upphæð ellilífeyris vera hundraðshluti af þeim föstu launum fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót samkvæmt kjarasamningum sem við starfslok fylgja stöðu þeirri fyrir fullt starf er sjóðfélagi gegndi síðast. Skyldi hundraðshluti þessi fara eftir iðgjaldagreiðslutíma og starfshlutfalli sjóðfélagans og vera 2% fyrir hvert ár í fullu starfi, sem iðgjöld hafa verið greidd fyrir.

Eins og fyrr segir tóku þessi lög gildi 1. janúar 1997 og samkvæmt 58. gr. laga nr. 141/1996 áttu þau að gilda um þá sem hefja töku lífeyris eftir gildistökuna. Lífeyrisréttur þeirra, sem byrjaðir voru lífeyristöku fyrir gildistöku laganna átti að fara eftir ákvæðum laga nr. 16/1965.

II.

Stefnda hélt áfram störfum eftir gildistöku laga nr. 2/1997. Er óumdeilt að samkvæmt þeim lögum voru numin brott lífeyrisréttindi, sem hún hafði áunnið sér samkvæmt lögum nr. 16/1965 á námstíma sínum, er námu samtals 4,8% af viðmiðunarlaunum. Áunnin réttindi hennar í ársbyrjun 1997 námu eftir hinum nýju lögum 67,42% en hefðu að óbreyttu numið 72,22% viðmiðunarlauna.

Kröfur stefndu eru á því reistar að þessi skerðing sé ólögmæt og brjóti gegn ákvæði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 með áorðnum breytingum. Er sérstaklega vísað til þess að lífeyrisréttindi þau, sem stefnda ávann sér á námstíma, hafi verið til komin sem endurgjald fyrir vinnuframlag, sem hún hafi innt af hendi í þágu Landspítalans án beinna launa. Skipti þá ekki máli hvort réttindin hafi verið orðin virk í þeim skilningi að taka ellilífeyris hafi hafist eða hvort svo hafi ekki verið. Þá leggur stefnda og áherslu á að þessi skerðing helgist ekki af nauðsyn sökum bágs fjárhags áfrýjanda heldur sé hún einvörðungu komin til í því skyni að takmarka útgjöld ríkissjóðs, sem ábyrgist greiðslur úr sjóðnum, sbr. 18. gr. laga nr. 2/1997. Einnig er á því byggt að framangreind breyting á lögum um áfrýjanda hafi falið í sér brot á jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þá telur stefnda að framsetning löggjafans um skerðingu lífeyrisréttinda og kosti hennar til að verjast henni brjóti gegn ákvæðum 75. og 76. gr. stjórnarskrárinnar, sem verndi rétt manna til lífsviðurværis, það er til atvinnu, aðstoðar vegna sjúkleika, atvinnuleysis og fleiri réttinda.

Áfrýjandi hefur fyrir Hæstarétti sérstaklega mótmælt þeirri niðurstöðu hins áfrýjaða dóms að réttindi stefndu jafngildi vinnulaunagreiðslu, sem óheimilt sé að skerða. Réttindi þau, er stefnda mátti vænta meðan hún var í námi, hafi að öllu leyti verið sambærileg og fallið undir sömu reglur og annarra sjóðfélaga í áfrýjanda. Réttindi þessi hafi verið ákveðin með lögum en ekki samningi. Auk þess sé sú forsenda héraðsdóms röng, að ágreiningslaust sé að stefnda hafi engin laun fengið greidd í peningum á námstímanum. Hefur áfrýjandi í því sambandi vísað til framburðar stefndu fyrir dómi, en af honum megi ráða að hún hafi fengið einhver laun og einnig hefur áfrýjandi lagt fyrir Hæstarétt upplýsingar úr launabókhaldi hjúkrunarkvennaskólans, þar sem fram kemur að hún hafi fengið laun á þessum tíma, þótt þau hafi verið lág. Þá byggir áfrýjandi á því að þegar um lögbundin lífeyrisréttindi sé að ræða, sem engin iðgjöld hafi verið greidd fyrir eins og hér eigi við, hnígi ekki sömu rök að því að þau réttindi njóti í öllum tilvikum verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verði við mat á breytingum á reglum um lífeyrisréttindi að leggja til grundvallar, hvaða réttindi séu afnumin og hvort þau hafi verið vegin upp með öðrum réttindum. Sé þetta heildarmat á því, hvort sá hópur, sem sæta á skerðingu fái önnur réttindi á móti. Auk þess sé ljóst, sé litið til stefndu sérstaklega, að hún njóti ýmissa réttarbóta vegna þeirra breytinga, er urðu með lögum nr. 2/1997, t.d. að því er varðar hugsanlegan makalífeyrisrétt, val um það hvort lífeyrir taki mið af launaþróun hjá opinberum starfsmönnum eða hjá eftirmanni í starfi og að lífeyrir reiknast framvegis af orlofs- og persónuuppbót. Er og á því byggt að þótt réttindi stefndu yrðu talin njóta verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar sé það viðurkennt að löggjafinn hafi að vissum skilyrðum uppfylltum heimild til að breyta lögbundnum lífeyrisréttindum sjóðfélaga. Þær breytingar, sem gerðar hafi verið með ofangreindum lögum á lífeyrisréttindum hjúkrunarfræðinga hafi verið þess eðlis að þær rúmist innan þeirrar heimildar, sem viðurkennt sé að löggjafinn hafi, að teknu tilliti til 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þetta hafi verið almenn breyting á réttindum sjóðfélaga og hafi sú skerðing, sem ákveðin var, tekið til allra sjóðfélaga í áfrýjanda, sem eins hafi verið ástatt um og hjá stefndu, og hafi því jafnræðis verið gætt. Mótmælt er og sérstaklega þeirri málsástæðu stefndu að það sé skilyrði fyrir heimild til skerðingar á lífeyrisréttindum að um sé að ræða ómöguleika lífeyrissjóðs til að standa við skuldbindingar sínar, þótt það sé eitt af þeim sjónarmiðum, sem haft er til hliðsjónar í þessum efnum. Baktrygging ríkissjóðs á skuldbindingum áfrýjanda geti ekki ein og sér útilokað skerðingu á réttindum sjóðfélaga.

III.

Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 141/1996, sagði að frumvarpið væri lagt fram samkvæmt tilmælum nefndar, sem fjármálaráðherra hafði skipað 1995 til að fara yfir lífeyrismál opinberra starfsmanna og þá sérstaklega lög um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins og Lífeyrissjóð hjúkrunarkvenna. Í nefndinni hefðu starfað fulltrúar frá hinum ýmsu samtökum opinberra starfsmanna, þar á meðal frá Félagi íslenskra hjúkrunarfræðinga. Í frumvarpinu sé lagt til að Lífeyrissjóði hjúkrunarkvenna verði lokað fyrir nýjum sjóðfélögum á sama hátt og Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Nýráðnir hjúkrunarfræðingar fari samkvæmt frumvarpinu í A-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og núverandi sjóðfélögum gefinn kostur á að flytja sig úr Lífeyrissjóði hjúkrunarkvenna í Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Samhliða þessu sé lagt til að lögum um Lífeyrissjóð hjúkrunarkvenna verði breytt til samræmis við ákvæði sem gilda muni áfram um B-deild Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Lögum um fyrrgreinda lífeyrissjóðinn hafi nánast ekkert verið breytt frá árinu 1965 og ýmsar breytingar, sem gerðar hafi verið á lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins á undanförnum árum, hafi ekki verið gerðar á lögum um hann. Með frumvarpinu sé lagt til að reglur sjóðanna verði samræmdar að þessu leyti.

Fram hefur komið og verður að telja óumdeilt í málinu að ýmis atriði leiddi af hinum nýju lögum til réttarbóta fyrir sjóðfélaga í áfrýjanda. Meðal annars má þar nefna hina svokölluðu 95 ára reglu, eins og hún hafði verið í lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, reglur um verðtryggingu geymdra réttinda, en samkvæmt eldri lögum voru þau alltaf óverðtryggð og einnig hafði áður ekki verið greiddur örorkulífeyrir vegna geymdra réttinda, en eftir breytinguna var bætt úr því. Samkvæmt hinum eldri reglum þurftu sjóðfélagar að sækja um það til sjóðsins fyrir 55 ára aldur ef tryggja átti maka þeirra rétt til lífeyris við fráfall sjóðfélagans, en með slíkri umsókn frestaðist réttur sjóðfélagans til að fá ellilífeyri frá 60 til 65 ára aldurs. Eftir breytinguna er makalífeyrisréttur án skilyrða, þó þannig að stjórn sjóðsins skal úrskurða um rétt eftirlifandi maka til lífeyris, ef sjóðfélagi hefur gengið í hjónaband eftir að hann varð 60 ára eða á þeim tíma, er hann naut lífeyris úr sjóðnum eða hann var lagstur banaleguna, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 2/1997. Þá má nefna að eftir eldri reglum voru lífeyrisgreiðslur reiknaðar sem hlutfall af launum fyrir síðasta starf og gildir þetta áfram sem meginregla, en jafnframt gildir nú sú regla að hafi sjóðfélagi gegnt hærra launuðu starfi í a.m.k. 10 ár fyrr á sjóðfélagatíma sínum skuli miða lífeyri við það starf. Áður þurftu sjóðfélagar að hafa greitt að lágmarki í 5 ár til sjóðsins til að eiga rétt á lífeyri en samkvæmt nýju lögunum var ekki tiltekinn lágmarkstími. Að lokum má nefna að með lagabreytingunni voru sett ákvæði í lög um áfrýjanda um réttindaávinning og lífeyrisgreiðslur af launum fyrir vaktavinnu og af persónuuppbót og orlofsuppbót.

IV.

Hæstiréttur hefur í fyrri úrlausnum sínum komist að þeirri niðurstöðu að áunnin lífeyrisréttindi launþega samkvæmt lögum njóti verndar eignarréttarákvæða stjórnarskrárinnar og verði ekki af þeim tekin nema með skýlausri lagaheimild í samræmi við þessi ákvæði, sbr. dóma réttarins í dómasafni 1998.2140 og 1999.4769, en báðir þessir dómar vörðuðu sjóðfélaga í Lífeyrissjóði sjómanna, sem starfar samkvæmt sérstökum lögum. Í hinum síðarnefnda var fjallað um skerðingu á örorkulífeyri, sem sjóðfélagi hafði þegar hafið töku á, og var hún talin hafa verið heimil þar sem hún var ákveðin með lögum, sem hafi átt sér málefnalegar forsendur vegna hallareksturs lífeyrissjóðsins og hafi skerðingin verið almenn og tekið á sambærilegan hátt til allra, sem nutu eða gátu notið örorkulífeyris. Ljóst er að heimildir löggjafans eru þrengri til skerðingar lífeyrisréttinda sem eru orðin virk heldur en þeirra, sem eru væntanleg, þegar skerðingin tekur gildi, sbr. dóm Hæstaréttar í dómasafni 2000.1252.

Ekki er fram komið að þau lífeyrisréttindi, sem stefnda hafði áunnið sér á námstíma samkvæmt lögum nr. 16/1965 og skert voru með lögum nr. 2/1997, hafi átt sér hliðstæðu, en þau urðu til án þess að greidd væru iðgjöld til lífeyrissjóðsins. Eins og þeim var háttað verða þau ekki talin þess eðlis að önnur sjónarmið eigi að gilda við mat á heimildum löggjafans til skerðingar þeirra en almennt gilda um áunnin lífeyrisréttindi. Lág laun stefndu á umræddu tímabili þykja ekki geta leitt til annarrar niðurstöðu.

Vegna aldurs átti stefnda þess kost fyrir gildistöku hinna nýju laga um áfrýjanda, að hætta störfum og taka lífeyri samkvæmt eldri lögunum. Hún kaus að starfa áfram og hefur starfað til þessa og með því aflað sér réttinda samkvæmt nýjum reglum. Í málflutningi lögmanns áfrýjanda fyrir Hæstarétti kom fram að áunnin lífeyrisréttindi hennar nema nú 81% af viðmiðunarlaunum.

Áfrýjandi starfar samkvæmt lögum og verður að ætla löggjafanum nokkurt svigrúm til að breyta reglum um hann í tímans rás með hliðsjón af breyttum viðhorfum í þjóðfélaginu. Líta verður til þess að þær breytingar, sem gerðar voru með lögum nr. 2/1997, voru liður í samræmingu á lífeyrisréttindum ríkisstarfsmanna í heild og voru ávöxtur sameiginlegra viðræðna viðkomandi stéttarfélaga og ríkisvaldsins. Breytingar þessar verður að telja almennar og málefnalegar og sú skerðing, sem af þeim leiddi og hér er fjallað um, náði jafnt til allra þeirra, sem höfðu áunnið sér lífeyrisréttindi á námstíma. Jafnframt verður að telja sýnt fram á að með hinum nýju lögum hafi sjóðfélagar fengið umtalsverðar bætur á nokkrum sviðum, sem stefnda að einhverju leyti nýtur góðs af. Ekki þykir það heldur geta ráðið úrslitum hér að áfrýjandi nýtur bakábyrgðar ríkissjóðs eða að umræddar breytingar voru ekki rökstuddar sérstaklega með vísan til fjárhags áfrýjanda.

Að þessu virtu verður að telja að skerðing lífeyrisréttinda stefndu, sem varð með lögum nr. 2/1997, hafi verið innan þeirra marka, sem 72. gr. stjórnarskrárinnar setur því að unnt sé að skerða eignarréttindi manna án þess að sérstakar bætur komi fyrir. Ekki verður heldur fallist á að skerðingin hafi brotið gegn ákvæðum 65. gr., 75. gr. eða 76. gr. stjórnarskrárinnar.

V.

Lög nr. 141/1996 voru samþykkt á Alþingi 20. desember 1996, birt í A-deild Stjórnartíðinda 30. sama mánaðar og tóku gildi 1. janúar 1997. Heldur stefnda því fram að henni hafi ekki gefist nægjanlegt svigrúm til að kynna sér efni hinna nýju laga vegna þess skamma tíma, er leið frá birtingu til gildistöku. Hafi sér ekki verið unnt að taka efnislega afstöðu til ákvæða nýju laganna og meta á hvern hátt þau höfðu áhrif á réttindi hennar. Þetta eigi að leiða til þess að framangreindar skerðingar á lífeyrisréttindum hennar teljist ólögmætar.

Fyrir dómi kom fram hjá stefndu að hún hafi á þessum tíma engan veginn verið tilbúin að hætta að vinna, enda hafi hún þurft á því að halda. Þetta hafi í raun ekki verið á dagskrá hjá sér.

Eins og áður er að vikið varð frumvarp að lögum nr. 141/1996 til eftir samningaviðræður milli ríkisvaldsins og samtaka opinberra starfsmanna. Fyrir liggur að eftir framlagningu frumvarpsins í nóvember 1996 var það kynnt rækilega í fjölmiðlum og í málgögnum samtaka opinberra starfsmanna, þar á meðal í tímariti stéttarfélags stefndu. Einnig voru haldnir kynningarfundir fyrir félagsmenn. Sýnt hefur verið fram á að merkjanleg aukning varð á fjölda lífeyrisþega hjá áfrýjanda á árinu 1996, einkum í desember. Þá hefur einnig komið fram að á árinu 1997 hafi nokkur hópur í stéttarfélagi stefndu samið með afturvirkum hætti um starfslok og naut þar með lífeyrisréttar samkvæmt eldri lögum. Er því haldið fram af áfrýjanda að sjóðfélagar hafi í raun haft rýmri tíma til þess að gera upp hug sinn en þann skamma tíma, er leið frá birtingu laganna og til gildistöku þeirra og hafi þeim verið bent á þennan kost. Stefnda hafði að baki langa reynslu sem hjúkrunarfræðingur þegar umræddar breytingar urðu og starfaði sem yfirmaður á sjúkrastofnun. Verður að telja að hún hafi haft alla aðstöðu og forsendur til að kynna sér fyrirhugaðar breytingar og taka afstöðu til þeirra. Verður ekki á það fallist að framangreind málsástæða geti leitt til þess að krafa hennar verði tekin til greina.

Samkvæmt framansögðu verður áfrýjandi sýknaður af kröfum stefndu.

Rétt þykir að málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti falli niður en um gjafsóknarkostnað skal fara eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Áfrýjandi, Lífeyrissjóður hjúkrunarfræðinga, skal vera sýkn af kröfum stefndu, B-kvk-ef L-kvk-ef.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.

Staðfest er gjafsóknarákvæði héraðsdóms en gjafsóknarkostnaður stefndu fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, 350.000 krónur.