25/2001

Dómsmálaráðherra ákvað að flytja S úr starfi sýslumanns á Akranesi. Taldi S ákvörðun ráðherra saknæma og ólögmæta gagnvart sér og höfðaði mál á hendur íslenska ríkinu til greiðslu miska- og skaðabóta. Kröfum S var hafnað með þeim rökum að

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf B-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og S-kk-nf M-kk-nf S-kk-nf prófessor.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 18. janúar 2001 og krefst þess að sér verði dæmdar 7.000.000 krónur í miskabætur og 25.456.000 krónur vegna fjárhagslegs tjóns ásamt dráttarvöxtum af síðargreindri fjárhæð samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 1. október 1998 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði héraðsdómi 7. mars 2001 og krefst aðallega sýknu af kröfum aðaláfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Til vara er gerð krafa um lækkun stefnufjárhæðarinnar og að málskostnaður verði látinn niður falla.

I.

Aðaláfrýjandi, sem skipaður hafði verið bæjarfógeti á Akranesi 24. september 1985 ótímabundið, kaus að neyta ekki forgangsréttar til skipunar í embætti héraðsdómara samkvæmt ákvæðum 2. mgr. 18. gr. laga nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, og varð því sjálfkrafa sýslumaður á aðsetursstað sínum, sbr. 4. mgr. 18. gr. laganna, frá og með 1. júlí 1992. Með bréfi dómsmálaráðherra 6. apríl 1998 var aðaláfrýjanda tilkynnt að fyrirhugað væri að taka ákvörðun um að flytja hann úr embætti sýslumannsins á Akranesi í embætti sýslumannsins á Hólmavík frá og með 1. júlí það ár. Með flutningsbréfi dómsmálaráherra 5. júní 1998 var aðaláfrýjanda, með vísan til 36. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, falið að gegna embætti sýslumanns á Hólmavík frá 1. júlí 1998. Með flutningsbréfinu fylgdi bréf þar sem gerð var grein fyrir forsendum þessarar ákvörðunar. Segir þar að hún sé byggð á þeirri skoðun ráðuneytisins að sýslumaður hafi ekki haft þá stjórn og yfirsýn yfir rekstur embættisins sem forstöðumanni stofnunar sé skylt og nauðsynlegt að hafa og að fullreynt sé að mati þess að honum takist að vinna bug á fjárhagsvanda embættisins. Þá er jafnframt vitnað til bréfs ráðuneytisins 11. maí sama ár og vísað til þess að embættisfærsla sýslumannsins vegna innheimtu á dómsekt og álögðum opinberum gjöldum í máli Þ-kk-ef Þ-kk-ef á Akranesi hafi verið til umfjöllunar í ráðuneytinu. Því er síðan lýst að það sé mat ráðuneytisins að þar sem sýslumaður hafi ekki gripið til innheimtuaðgerða vegna opinberra gjalda í máli þessu, svo sem með kröfu um gjaldþrotaskipti, þannig að unnt hefði verið að rifta framangreindum gerningum, hafi hagsmunir ríkissjóðs verið bornir fyrir borð. Hafi mál þetta orðið til þess að renna frekari stoðum undir þá skoðun ráðuneytisins að hagsmunum ríkissjóðs yrði betur borgið með því að fela öðrum stjórn og rekstur sýslumannsembættisins á Akranesi.

Krafa aðaláfrýjanda í máli þessu er á því reist að honum hafi verið valdinn miski með þessari ákvörðun dómsmálaráðherra, að flytja hann úr starfi sýslumanns á Akranesi í starf sýslumanns á Hólmavík og athöfnum, sem þeirri ákvörðun hafi tengst. Jafnframt hafi hann orðið fyrir fjárhagslegu tjóni, sem leitt hafi af greindri ákvörðun, enda hafi hún verið saknæm og ólögmæt gagnvart sér.

II.

Málavextir eru að nokkru raktir í úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 1. febrúar 1999 og dómi sama dómstóls 20. desember sama ár, sbr. dóma Hæstaréttar 25. mars 1999 og 19. október 2000, auk dómsins sem hér er til endurskoðunar. Aðaláfrýjandi sendi dómsmálaráðuneytinu fjárlagatillögur embættisins fyrir fjárlagaárið 1994 með bréfi 4. maí 1993. Segir í meginefni bréfsins: „Svo sem áður hefur verið tekið fram, getur fjárhagsáætlun embættisins ekki orðið raunhæf, nema það njóti svipaðra fjárveitinga og sambærileg embætti. Samkvæmt fjárlögum 1993 fær Ísafjarðarembættið 17-18 millj. meira, þótt þar séu um 60 færri íbúar og Vestmannaeyjaembættið fær 6-7 millj. meira, þótt þar séu um 400 færri íbúar.“ Kveðst aðaláfrýjandi hafa gert fjárlagatillögurnar eftir reglum í leiðbeiningabæklingi, og hann hafi beðið um hækkun á fjárveitingum en ekki fengið og því orðið að skera niður kostnað. Þannig hafi þetta gengið fyrir sig og aldrei hafi fjárveitingar verið hækkaðar til sín og halli því safnast upp.

Á árinu 1993 lagði dómsmálaráðherra fram tillögur um sameiningu sýslumannsembætta og var meðal annars gert ráð fyrir að embættin í Borgarnesi og á Akranesi yrðu sameinuð. Aðaláfrýjandi kveður viðbrögð sín hafa verið þau, að gera dómsmálaráðuneytinu tilboð um að hann viki úr sínu embætti svo að sýslumaður í Borgarnesi gæti orðið sýslumaður í báðum sýslum. Tilboði hans hafi fylgt þau skilyrði að ráðuneytið aðstoðaði hann við að koma undir sig fótunum á nýjum vettvangi handan Faxaflóa t.d. með því að koma á stofn lögfræðiskrifstofu eða með starfi á alþjóðavettvangi. Hann hafi flutt lögheimili sitt frá Akranesi á Seltjarnarnes, þar sem hann hafði reist sér hús. Sumarið 1993 hafi liðið og dómsmálaráðherra lagt þessar fyrirætlanir sínar á hilluna, en um haustið hafi aðaláfrýjandi skrifað bæði Ríkisendurskoðun og ráðuneyti bréf vegna athugasemda um að embætti hans hafi farið út fyrir fjárheimildir. Viðbrögð dómsmálaráðuneytisins hafi verið þau að krefjast sérstakrar úttektar Ríkisendurskoðunar á embætti hans í nóvember 1993. Úttektin hafi komið í apríl 1994 og verið honum neikvæð enda hafi þar ekkert verið tekið tillit til athugasemda hans.

Í úttekt þessari, þar sem gerð var fjárhagsleg og stjórnsýsluleg endurskoðun á embættinu, kemur fram að embættið hafi farið fram úr fjárheimildum í mörg ár þar á undan og hafi staðan í árslok 1993 verið 13,6 milljónir króna umfram fjárheimildir. Í árslok 1990 hafi rekstur embættisins verið kominn 900 þúsund krónur umfram fjárheimildir, en hins vegar hafi komið í ljós að sértekjur þess árs hafi verið ofbókaðar sem nam 2,2 milljónum króna. Þannig hafi embættið í raun verið komið um 3 milljónum króna fram úr fjárheimildum þegar árið 1990. Fjárlagatillögugerð sé verulega ábótavant, í þeim sé innbyrðis misræmi og frágangur ófullnægjandi. Segir í niðurstöðu úttektarinnar, að stjórnun virðist vera veikur hlekkur hjá embættinu, starfsmenn starfi sjálfstætt og virðist óháðir yfirboðurum og öðrum starfsmönnum. Innheimtuþáttur sé ekki sem skyldi og kröfur hafi tapast vegna aðgerðarleysis. Ýmsar athugsemdir voru gerðar um bókhald, húsnæðiskostnað og sértekjur lögreglunnar og tekið fram, að óneitanlega setji búseta og fjarvera sýslumanns mark sitt á embættið, en hann búi á Seltjarnarnesi.

Sumarið 1994 ritaði dómsmálaráðuneytið a-kk-þgf bréf þar sem þess var óskað að hann gerði því ýtarlega grein fyrir viðveru sinni á skrifstofu embættisins á árinu. Hann ritaði af því tilefni svarbréf 9. september 1994. Í bréfi ráðuneytisins, sem honum var afhent á fundi 20. september sama ár, kom fram að það teldi upplýsingar hans alls ófullnægjandi og óskað var eftir frekari upplýsingum, og honum sett sérstök fyrirmæli um vinnuskyldu, notkun stimpilklukku og ráðningu starfsmanna.

Í september 1994 hélt Samband ungra sjálfstæðismanna fund í Kópavogi og þar mætti dómsmálaráðherra og svaraði fyrirspurnum. Frá þessu var skýrt í kvöldfréttum ríkisútvarpsins, og í fréttinni var dómsmálaráðherra sagður hafa svarað fyrirspurn um sýslumanninn á Akranesi á þann veg að „sýslumaðurinn hefði ekki sinnt starfi sínu eins og honum bæri og að ráðuneytið hefði gert ráðstafanir til þess að á því yrði breyting“. Að sögn aðaláfrýjanda var í fréttinni sagt að fjárreiður og önnur málefni sýslumannsembættisins væru sögð í miklum ólestri vegna óstjórnar sýslumanns og því væru störf hans nú undir smásjá ráðuneytisins. Þarna hafi verið soðin saman ósannindi úr ýmsum áttum og fréttamaðurinn ekkert borið undir hann og hafi aðspurður ekki viljað tilgreina heimildarmenn.

Við gerð fjárlaga 1996 var uppsafnaður rekstrarhalli embættisins orðinn um 17 milljónir króna. Með bréfi ráðuneytisins 21. apríl 1997 voru gerðar athugasemdir við rekstraráætlun embættisins fyrir árið 1997, sem var rúmum þremur milljónum króna hærri en fjárveiting til embættisins samkvæmt fjárlögum. Benti ráðuneytið á, að það hefði 11. mars sama ár áréttað að áætlunina skyldi miða við fjárheimildir en ekki fjárlög, þar sem taka þyrfti tillit til halla fyrra árs sem takmarki fjárheimildina. Í bréfinu 21. apríl var upplýst að uppsafnaður halli á embættinu væri rúmar 19 milljónir króna, en þar sem hallinn væri svo mikill gerði ráðuneytið ekki kröfu um að rekstraráætlun tæki mið af fjárheimild. Þar segir einnig að ljóst sé að tryggja verði að hallinn verði minnkaður en ekki aukinn á árinu, svo sem stefni í samkvæmt rekstraráætlun. Var óskað eftir skýringum aðaláfrýjanda á þessu ósamræmi rekstraráætlunar og fjárlaga. Jafnframt var óskað eftir því að hann hagaði rekstri embættisins á þann veg að á árinu 1997 næðist að minnka uppsafnaðan halla nokkuð og að upplýst yrði til hvaða aðgerða yrði gripið í því skyni.

Aðaláfrýjandi kom á fund í dómsmálaráðuneytinu vegna bréfs þessa 21. maí 1997. Hann benti á að hann hefði ekki fengið stuðning ráðuneytisins við aðgerðir sem hann hafi lagt til vorið 1995 um að fækka um einn löglærðan fulltrúa og fækka yfirvinnutímum starfsmanna. Hann ítrekaði fyrri tillögur og sagði að gripið yrði til þess ráðs að ráða ódýrari starfskraft í stað fulltrúa, sem færi í námsleyfi. Féllst ráðuneytið á þetta, og var talið að þetta gæti sparað 1-2 milljónir króna á ári. Með þessu og öðrum aðhaldsaðgerðum mætti tryggja að ekki yrði um frekari rekstarhalla að ræða á árinu. Í ljós kom síðar að þegar hafði verið gert ráð fyrir þeirri sparnaðaraðgerð að ráða ekki annan fulltrúa í framangreindri rekstaráætlun. Fjárlagahalli embættisins jókst þó um 7,1 milljón króna á árinu 1997 og varð uppsafnaður halli embættisins á árinu 1998 samtals 26,1 milljón króna.

III.

Aðaláfrýjandi gerði sem sýslumaður fjárnám hjá Þ-kk-þgf Þ-kk-þgf til tryggingar skuld hans við innheimtumann ríkissjóðs vegna opinberra gjalda 28. desember 1995. Skuldin nam rúmum 142 milljónum króna. Fjárnámið var gert í húseign gerðarþola á Akranesi og tveimur skuldabréfum hvoru um sig að fjárhæð 43.468.250 krónur. Bréfin voru útgefin af Bifreiðastöð Þórðar Þ. Þórðarsonar ehf. án trygginga en með 5% ársvöxtum til 20 ára. Fyrsti gjalddagi var 1. febrúar 1997 og var afborgunin greidd innheimtumanni ríkissjóðs. Gerðin varð árangurslaus að hluta og ekki var gerð krafa um gjaldþrotaskipti.

Með dómi Hæstaréttar 12. júní 1997 var Þ-kk-nf Þ-kk-nf dæmdur til fangelsisvistar og til að greiða 50 milljón króna sekt í ríkissjóð fyrir skattalagabrot. Lögmaður hans óskaði eftir því við aðaláfrýjanda að hann fengi að nota andvirði hinna fjárnumdu skuldabréfa til greiðslu á sektinni áður en andvirðið gengi til greiðslu á opinberum gjöldum. Aðaláfrýjandi ritaði af þessu tilefni bréf til fjármálaráðuneytisins 3. júlí 1997 og fór fram á að ráðuneytið tæki afstöðu til þessa. Með bréfi 15. júlí 1997 vísaði ráðuneytið ákvörðun um beiðnina til aðaláfrýjanda, sem féllst þá á hana. Hann gerði kröfu um fjárnám hjá gerðarþola til tryggingar sektinni og sakarkostnaði 4. september 1997 og 5. september sama ár um endurupptöku fjárnámsins frá 28. desember 1995. Hinn 9. september 1997 endurupptók hann fjárnámsgerðina og leysti undan fjárnámi eignir er þá voru teknar fjárnámi til tryggingar skuldum gerðarþola, eins og þar var bókað. Samdægurs gerði hann tvö fjárnám hjá sama gerðarþola. Í hinu fyrra var gert fjárnám til tryggingar kröfum samkvæmt dómi Hæstaréttar 12. júní og þá lýst yfir fjárnámi í einbýlishúsi gerðarþola á Akranesi og hinum sömu skuldabréfum og áður. Í síðara fjárnáminu var lýst yfir fjárnámi í sömu eignum til tryggingar skuldum við ríkissjóð og voru bréfin árituð um þessi tvö fjárnám.

Lokauppgjör vegna nauðungarsölu á fasteign gerðarþola fór fram 14. október 1997. Nauðungarsalan hófst í beinu framhaldi af endurupptöku fjárnámsgerðarinnar og fór fram á grundvelli hennar. Með ráðstöfun eignarinnar fengust rúmlega 7,5 milljón krónur sem aðaláfrýjandi úthlutaði upp í fjárnámið vegna sektarinnar og sakarkostnaðar.

Krafa um nauðungarsölu á hinum fjárnumdu skuldabréfum var tekin fyrir hjá aðaláfrýjanda 18. nóvember 1997. Samdægurs fór hann fram á heimild fjármálaráðuneytisins til þess að bjóða í bréfin fyrir hönd ríkissjóðs, og var uppboðinu á bréfunum frestað til 25. nóvember. Þann dag synjaði fjármálaráðuneytið símleiðis erindi hans um að fá að bjóða í bréfin fyrir hönd ríkissjóðs og voru þau seld hæstbjóðanda, syni gerðarþola, á nauðungarsölu fyrir 50 þúsund krónur.

Dómsmálaráðuneytið ritaði aðaláfrýjanda bréf 6. janúar 1998 og óskaði að gefnu tilefni eftir upplýsingum um innheimtu sektarinnar. Sérstaklega óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um „á hvaða forsendum fjárnám í íbúðarhúsnæði og skuldabréfum vegna skattaskulda“ hafi í september 1997 verið fært aftur fyrir fjárnám fyrir sektinni, svo og um tilboð í bréfin á uppboðinu í nóvember 1997. Aðaláfrýjandi svaraði með bréfi 7. janúar 1998, þar sem hann lýsti því sem gerst hafði og ástæðum þar að baki.

Lögmaður dómfellda fór þess á leit við sýslumann, að samið yrði um greiðslu á sektarskuldinni með afborgunum, sbr. lög nr. 57/1997. Gerðu sýslumaður og dómfelldi með sér samkomulag 21. janúar 1998 um greiðslu dómskuldarinnar, sem þá höfðu verið greiddar 7,5 milljónir króna upp í, um að dómfelldi greiddi 2,5 milljónir króna 2. febrúar 1998 og sömu fjárhæð 2. ágúst sama ár, og um framhald greiðslna yrði samið í síðasta lagi í janúar 1999. Dómsmálaráðuneytið ritaði sýslumanni bréf 29. janúar 1998 vegna samkomulags þessa og lýsti því að það áliti samkomulagið skýlaust brot á 2. mgr. 52. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 um greiðslufrest sekta, sbr. 1. gr. laga nr. 57/1997, og að ráðuneytið liti það alvarlegum augum. Þar sem með samkomulaginu hafi verið farið út fyrir lögbundnar heimildir til þess að semja um greiðslufrest liti ráðuneytið svo á að það væri ógilt. Yrði sektin ekki greidd innan þess tímafrests sem lög áskildu hlyti að koma til afplánunar vararefsingar samkvæmt dómi Hæstaréttar frá 12. júní 1997. Daginn eftir, 30. janúar, ritaði ráðuneytið aðaláfrýjanda annað bréf þar sem ítrekuð var afstaða fyrra bréfs og jafnframt sagt, að samkvæmt 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 væri unnt að veita embættismanni skriflega áminningu vegna ámælisverðrar háttsemi í starfi. Að mati ráðuneytisins hafi þessi embættisathöfn verið ámælisverð og varðað við greint ákvæði laga nr. 70/1996. Fram kom að með bréfi þessu væri aðaláfrýjanda gefinn kostur á að tala máli sínu áður en af áminningu yrði af þessu tilefni, sbr. 21. gr. i.f. Var honum veittur frestur til mánudagsins 9. febrúar 1998.

Aðaláfrýjandi sendi dómsmálaráðuneytinu greinargerð sína 5. febrúar 1998. Þá hafði borist skýrsla Ríkisendurskoðunar 29. janúar 1998 um uppboð á skuldabréfum einkafirma ÞÞÞ á Akranesi, þar sem aðgerðir og ákvarðanir aðaláfrýjanda í málinu voru gagnrýndar. Formaður Alþýðubandalagsins hafði beðið um það að skýrsla þessi yrði gerð. Aðaláfrýjandi gagnrýndi sjálfur skýrslu þessa og lýsti sínum sjónarmiðum. Hann skýrði og gerð samkomulagsins um greiðslu sektarinnar. Gerðarþoli og dómfelldi hafi verið úrskurðaður gjaldþrota 18. desember 1997. Réttarstaðan hafi verið óvenjuleg. Dómur Hæstaréttar um sektina hafi verið kveðinn upp 12. júní 1997, en lögin um breytingu á 52. gr. almennra hegningarlaga hafi tekið gildi 1. júlí sama ár. Lagarök hafi verið til að þau hefðu ekki afturvirk áhrif og giltu því ekki um dóm þennan heldur eingöngu um dóma uppkveðna eftir 1. júlí 1997. Hann og lögmaður dómfellda hefðu auk þessa staðið frammi fyrir því að skuldari sektarinnar væri gjaldþrota og réði ekki yfir fé sínu og því hafi ekki verið um það að ræða að gera lagalega bindandi samning við hann um greiðslu sektar af hans fé með afborgunum. Slíkan samning hafi í reynd ekki verið unnt að gera við skiptastjóra þrotabúsins því að það hafi verið eignalaust. Hann og lögmaður dómfellda hafi því gert heiðursmannasamkomulag, sem hafi miðað að því að bjarga því sem bjargað yrði í máli sem komið hafi verið í óefni fyrir mistök af hálfu ríkisins, og eina gildi þess hafi verið siðferðilegt, þ.e. þess hafi verið að vænta að sonur dómfellda, eigandi skuldabréfanna, hafi talið sér siðferðilega skylt að nota andvirði þeirra til að bjarga föður sínum frá fangelsi. Mótmælti aðaláfrýjandi í greinargerð sinni afstöðu dómsmálaráðuneytisins og ætlan þess um áminningu. Lýsti hann því að ráðuneytið hefði gerst brotlegt við lög með málflutningi og dómsáfellingu á opinberum vettvangi og sagði ráðuneytið vanhæft til að fjalla um áminningu honum til handa, það gæti ekki verið hvort tveggja í senn árásaraðili í fjölmiðlum, þ.e. málsaðili, og hlutlaus úrskurðaraðili í málinu.

Dómsmálaráðuneytið ritaði aðaláfrýjanda áminningarbréf 2. mars 1998. Bréfið var ýtarlega rökstutt og í því tekin afstaða til allra þeirra atriða er hann hafði borið fram sér til málsbóta í greinargerð 5. febrúar 1998. Meðal annarra atriða var tekin afstaða til þeirra andmæla hans að brotið hefði verið gegn andmælareglu og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Aðaláfrýjandi höfðaði mál til ógildingar áminningunni 26. júní 1998 og til greiðslu miskabóta. Dómur féll í héraði 20. desember 1999 og var gagnáfrýjandi sýknaður af kröfum hans. Héraðsdómur var staðfestur í dómi Hæstaréttar 19. október 2000. Þar kemur fram að áminningin hafi lotið að því að hann hefði með gerð samkomulags við dómfellda um greiðslu sektarinnar brotið gegn 2. mgr. 52. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. lög nr. 57/1997, sem mæli fyrir um að ekki megi veita lengri greiðslufrest en eitt ár frá því að sekt kemur til innheimtu. Aðaláfrýjandi hefði fengið sektina til innheimtu eftir gildistöku laga nr. 57/1997 og borið sem sýslumanni að kynna sér sérstaklega nýja lagasetningu sem varðaði störf hans og fara eftir henni. Samkvæmt lagaákvæðinu hefði hann ekki mátt semja um innheimtu sektarinnar með þeim hætti sem hann gerði. Ekki var talið unnt að líta fram hjá því að með gerð samkomulagsins hefði hann sýnt af sér athæfi í starfi sem heyrði undir 21. gr. laga nr. 70/1996. Ekki væri annað fram komið en að ráðherra hefði staðið réttilega að áminningunni. Miskabótakrafa aðaláfrýjanda væri leidd af kröfu hans um ógildingu áminningarinnar og kæmi því ekki frekar til álita.

IV.

Í héraðsdómi er gerð grein fyrir málsástæðum aðila. Í málflutningi sínum fyrir Hæstarétti lagði aðaláfrýjandi áherslu á, að málið ætti sér langan aðdraganda. Upphafið mætti rekja til þess er Þ-kk-nf P-kk-nf hefði tjáð sig í sjónvarpsviðtali í janúar 1991 um atburði í Eystrasaltslöndum. Aðaláfrýjandi hafi af þessu tilefni ritað grein í dagblað og svarað Þ-kk-þgf. Skömmu síðar hafi Þ-kk-nf P-kk-nf orðið dómsmálaráðherra og borið kala til sín æ síðan vegna þessa, sem bitnað hafi á sér í starfinu á Akranesi.

Aðaláfrýjandi minnti á að hann hafi haustið 1993 ritað bæði Ríkisendurskoðun og dómsmálaráðuneyti bréf vegna athugasemda um að embætti hans hafi farið út fyrir fjárheimildir. Viðbrögð ráðuneytisins hafi verið að krefjast sérstakrar úttektar á embætti hans í nóvember það ár. Hann hafi síðan verið kallaður á fund ráðuneytisstjórans í dómsmálaráðuneytinu, sem hafi lagt fyrir hann bréf sem honum hafi verið ætlað að skrifa undir, þar sem hann sagði upp sýslumannsembættinu. Engu hafi verið lofað um að hann yrði aðstoðaður við að koma undir sig fótunum í Reykjavík. Hann hafi verið með stóra fjölskyldu og talið sig þurfa að fara varlega í fjármálum og hann hafi neitað þessu. Þetta „væri tómt mál núna, Þ-kk-nf P-kk-nf væri búinn að leggja þessi plön sín á hilluna og þeir hefðu ekki boðið mér neitt“, eins og aðaláfrýjandi lýsti. Þá hefði komið inn aðstoðarmaður ráðherra og sagt að færi hann ekki út með góðu færi hann út með illu og hann vissi það mikið af úttekt Ríkisendurskoðunar að það yrði unnt að koma honum úr embætti. Þessu lýsi hann til þess að sýna hvernig þeir í ráðuneytinu hafi beitt hann harðræði. Aðaláfrýjandi kveður þennan aðdraganda skýra málið allt, og það sem á eftir hafi komið, það er ákvörðun ráðherra um að flytja hann til Hólmavíkur. Endanlega aðförin að honum hafi verið að koma honum norður.

V.

Aðaláfrýjandi byggir kröfur sínar í fyrsta lagi á því að það hafi ekki verið réttur aðili sem tók ákvörðun um að flytja hann úr embætti sýslumanns á Akranesi í embætti sýslumanns á Hólmavík. Til þess hefði þurft atbeina forseta Íslands.

Eftir 1. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar veitir forseti lýðveldisins þau embætti, er lög mæla. Samkvæmt 26. gr. og 31. gr. starfsmannalaga veitir stjórnvald sem skipar mann í embætti einnig lausn frá því bæði um stundarsakir og að fullu, nema öðruvísi sé sérstaklega mælt fyrir um í lögum. Samkvæmt þessu ber að leggja gildandi lög til grundvallar þegar leyst er úr hvaða stjórnvald veitir lausn frá embætti. Af því leiðir að sömu lögum verður ekki beitt við lausn frá embætti og giltu við skipun í það, nema þau væru enn í gildi þegar ákvörðun um lausn er tekin. Telja verður að eins fari um flutning á milli embætta eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum á grundvelli 4. mgr. 20. gr. stjórnarskárinnar. Var dómsmálaráðherra því ekki nauðsyn að leita atbeina forseta Íslands þegar tekin var ákvörðun um flutning aðaláfrýjanda eftir 36. gr. starfsmannalaga.

VI.

Aðaláfrýjandi heldur því fram að honum hafi einungis verið veittur andmælaréttur til málamynda, andstætt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og fellst því á niðurstöðu héraðsdóms um þessa málsástæðu. Hins vegar telur aðaláfrýjandi að héraðsdómari dragi ranga ályktun af þessu, þar sem brot gegn andmælarétti valdi jafnan ólögmæti þeirrar stjórnvaldsákvörðunar, sem andmælarétturinn hafi átt að tryggja.

Stefndu halda því hins vegar fram, að í þeim ummælum dómsmálaráðherra í kvöldfréttum útvarps og sjónvarps í apríl 1998 og því sem haft hafi verið eftir ráðherra í DV 20. apríl sama ár, sem vísað sé til í héraðsdómi, komi ekki fram að ákvörðun um sýslumannsskiptin hafi þá verið endanlega tekin og yrði ekki breytt, enda hafi engin niðurstaða um flutning verið tekin fyrr en með rökstuddri ákvörðun ráðherra í bréfi til aðaláfrýjanda 5. júní 1998. Því sé mótmælt að tækifæri hans til andmæla hafi aðeins verið til málamynda.

Við skoðun á upptökum af sjónvarpsfréttum þeim, sem aðaláfrýjandi vísar til og byggt er á í héraðsdómi, kemur fram, að dómsmálaráðherra og ráðuneytisstjóri hafi átt fund með sýslumanni Strandamanna og héraðsráði Strandamanna á Hólmavík, og að tilgangur fundarins hafi verið að lægja þær öldur sem risið hafi eftir að ráðherra hafi ákveðið að flytja aðaláfrýjanda til Hólmavíkur. Á fundinum hafi heimamenn beðið ráðherra um að breyta þessari ákvörðun sinni. Fram kom að ráðherra biði eftir svari frá aðaláfrýjanda og þar til það bærist gætu Strandamenn ekkert gert. Frétt dagblaðsins DV 20. apríl 1998 er af þessum sama fundi.

Ágreiningslaust er að ráðherra hafi í bréfum sínum til aðaláfrýjanda 6. apríl og 11. maí 1998 tilkynnt honum að fyrirhugað væri að taka ákvörðun um að flytja hann úr embætti sýslumannsins á Akranesi í embætti sýslumannsins á Hólmavík frá og með 1. júlí það ár og í báðum bréfunum gefið honum kost á að koma athugasemdum á framfæri við ráðuneytið áður en ákvörðun yrði tekin í málinu. Þennan andmælarétt sinn nýtti aðaláfrýjandi sér í bréfum sínum til ráðherra 20. apríl og 25. maí 1998.

Þótt því sé ekki neitað af hálfu gagnáfrýjanda að ráðherra hafi látið orð falla í þá átt að hann teldi að ekki yrði fallið frá fyrirhugaðri ákvörðun um flutning, verður að fallast á með gagnáfrýjanda að slík orð hafi verið svar ráðherra við gagnrýni heimamanna á Hólmavík, sem voru óánægðir með fyrirhugaða ráðstöfun samkvæmt fréttum fjölmiðla, enda kom og fram í fréttunum, að dómsmálaráðherra biði svars aðaláfrýjanda. Þessi svör ráðherra teljast ekki þess eðlis að brotinn hafi verið á aðaláfrýjanda réttur til andmæla, sem hann notfærði sér í löngu og ýtarlegu máli. Ákvörðun um flutninginn var fyrst tekin með bréfi ráðherra 5. júní 1998, þegar tekin hafði verið afstaða til allra þeirra atriða, sem aðaláfrýjandi hafði borið fram sér til málsvarna. Aðaláfrýjanda var því sannanlega veittur andmælaréttur og hann hefur ekki sýnt fram á að það hafi aðeins verið til málamynda.

VII.

Aðaláfrýjandi byggir ennfremur á því að málefnalegar ástæður hafi ekki legið að baki ákvörðun dómsmálaráðherra um flutninginn.

Í bréfi dómsmálaráðherra til aðaláfrýjanda 11. maí 1998 er því lýst að tvennt hafi legið til grundvallar fyrirætlun um flutning hans í starfi. Í fyrsta lagi fjárhagsvandi sýslumannsembættisins á Akranesi undir hans stjórn. Í öðru lagi embættisfærsla hans vegna innheimtu á dómsekt og opinberum gjöldum Þ-kk-ef Þ-kk-ef á Akranesi.

Í svarbréfi aðaláfrýjanda 25. maí sama ár bar hann fram þau andmæli að það væri rangt hjá ráðuneytinu að hann bæri ábyrgð á rekstri sýslumannsembættisins. Það væri ráðuneytið sjálft sem stjórnaði fjármálum embættisins með því að ákveða útgjöld þess og tekjur. Um meðferð sína á máli Þ-kk-ef Þ-kk-ef sagði aðaláfrýjandi meðal annars í bréfi sínu, að áminning ráðherra 2. mars 1998 hafi verið misbeiting valds og ólögleg árás á sjálfstæði og embættishelgi þess manns sem gegni stöðu sýslumanns á Akranesi. Auk þessa hefur aðaláfrýjandi borið því við, svo sem í héraðsdómi greinir, að ákvörðun ráðherra um flutning hans hafi verið refsing á hendur honum. Slíka ákvörðun um flutning milli embætta megi ekki taka í refsingarskyni, auk þess sem áminningin 2. mars hafi verið refsing og ráðherra hafi ekki getað refsað honum fyrir sama brot með því að svipta hann sýslumannsembættinu.

Í bréfi dómsmálaráðuneytis 5. júní 1998, sem fylgdi flutningsbréfinu og áður er á minnst, var farið yfir andmæli aðaláfrýjanda úr bréfi hans 25. maí og þeim svarað. Í bréfinu var bent á, að ekki sé fallist á röksemdir aðaláfrýjanda varðandi stjórn á fjármálum embættisins á Akranesi. Ítrekuð voru sjónarmið ráðuneytisins um ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunar séu í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Rekstrarvandi embættisins á Akranesi hafi verið mesti uppsafnaði vandi eins sýslumannsembættis á öllu landinu og að aðaláfrýjandi hafi ekki gripið til nauðsynlegra aðgerða til þess að draga úr honum. Frá gildistöku starfsmannalaganna 1. júlí 1996 hafi hann hvorki í fjárlagatillögum óskað eftir hækkunum á fjárveitingum til að ná niður uppsöfnuðum halla né til að koma í veg fyrir áframhaldandi rekstrarhalla. Í bréfinu voru og rakin sjónarmið ráðuneytisins um fjárlagatillögur aðaláfrýjanda, og enn ítrekað, að samanburður aðaláfrýjanda á fjárveitingum til embættis hans á Akranesi við önnur sýslumannsembætti hefði ekki þýðingu, enda beri forstöðumaður stofnunar ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma séu innan ramma þeirra fjárveitinga sem rennur til þeirrar stofnunar er hann stýrir en ekki þeirra fjárveitinga sem renni til annarra stofnana.

Um embættisfærslu aðaláfrýjanda vegna innheimtu á dómsekt og álögðum opinberum gjöldum í máli Þ-kk-ef Þ-kk-ef var tekið fram í bréfinu að í ljósi fyrri afskipta hans að innheimtu opinberu gjaldanna hafi fjármálaráðuneytið ákveðið með bréfi 18. febrúar 1998 að taka málið úr hans höndum þar sem það hafi talið nauðsynlegt að fela öðrum að gæta hagsmuna ríkissjóðs í málinu. Hafi innheimta opinberu gjaldanna verið færð í hendur tollstjórans í Reykjavík. Því var og lýst að mat ráðuneytisins hafi verið að hagsmunir ríkissjóðs hafi verið bornir fyrir borð.

Í bréfinu áréttaði ráðuneytið þá niðurstöðu sína við mat á úrræðum sem unnt hafi verið að grípa til vegna framangreinds, að rétt væri að flytja aðaláfrýjanda til í embætti á grundvelli 36. gr. starfsmannalaga og 4. mgr. 20. gr. stjórnarskárinnar. Segir síðan: „Í ljósi þess að ráðuneytið telur ekki fullreynt að þér getið stjórnað embætti þar sem minni fjárhagslegir hagsmunir eru í húfi, hlýtur að vera bæði rétt og skylt að gefa yður kost á að takast á við rekstur minna embættis í ljósi meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Embætti sýslumannsins á Hólmavík hefur mun minni fjárhagsleg og rekstrarleg umsvif en embættið á Akranesi. Það er mat ráðuneytisins að ekki sé öðrum sýslumannsembættum til að dreifa nær Reykjavík sem gætu hentað til þess að ná megi sama markmiði.“

Að framan er rakið hvernig háttaði um fjárhagslegan rekstur og almenna stjórn aðaláfrýjanda á sýslumannsembættinu á Akranesi. Hefur hann ekki hrakið frásögn dómsmálaráðuneytisins þar um svo nokkru nemi. Með vísan til þessa og niðurstöðu dóms Hæstaréttar Íslands 19. október 2000 í málinu nr. 157/2000 þykir í ljós leitt að mjög skorti á að embættið væri rekið með viðunandi hætti. Aðaláfrýjandi fór með stjórnsýslu ríkisins sem æðsti yfirmaður í sínu umdæmi. Hann bar því stjórnunarlega ábyrgð á fjármálum embættisins og honum bar sérstök skylda til að taka á þeim rekstrarvanda embættisins sem upp var kominn. Verður að líta á það sem á eftir fór í þessu ljósi.

Sýnt þykir að aðaláfrýjandi hafi hvorki tekið á þessum rekstrarvanda né komið með raunhæfar tillögur til úrbóta þrátt fyrir ítrekaðar ábendingar af hálfu dómsmálaráðuneytisins. Er vandséð hvaða önnur úrræði en fyrrgreindar ábendingar gátu þar komið að gagni. Rót vandans sem við var að glíma var því fyrst og fremst að rekja til áfrýjanda sjálfs og þeirra starfsskyldna sem honum bar að sinna. Nægjanlega er í ljós leitt að ekki varð lengur unað við stjórn hans á embættinu enda sýnt að ekki yrði þar bót á. Við svo búið varð að taka ákvörðun um framhald starfa hans.

Niðurstaða ráðuneytisins fólst í bréfi þess 6. apríl 1998 þar sem honum var kynnt að fyrirhugað væri að taka ákvörðun um að flytja hann úr embætti sýslumanns á Akranesi í embætti sýslumanns á Hólmavík frá og með 1. júlí sama ár á grundvelli 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar og 36. gr. starfsmannalaga. Var honum boðið að kjósa um þennan flutning eða að öðrum kosti að taka eftirlaun samkvæmt lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 1/1997, sem svaraði því að hann hefði látið af störfum við 70 ára aldur. Aðaláfrýjandi kaus fyrst að flytjast til Hólmavíkur en ákvað síðar að láta af störfum með þessum skilyrðum. Verður ekki á það fallist með aðaláfrýjanda að í ákvörðun ráðuneytisins hafi falist refsing eða refsikennd viðurlög. Ljóst er hins vegar að flutningi til Hólmavíkur fylgdi óhagræði fyrir aðaláfrýjanda og fjölskyldu hans, en við mat á því verður ekki hjá því komist að líta til þess að aðrir kostir hefðu verið honum þungbærari við þessar aðstæður. Þegar þetta er virt er nægjanlega fram komið að ástæður þær sem dómsmálaráðuneytið færði fram fyrir ákvörðun sinni 5. júní 1998 um flutning aðaláfrýjanda úr einu embætti í annað hafi verið málefnalegar. Er einnig nægilega komið fram að meðalhófsreglu stjórnsýslulaga hafi verið gætt um flutninginn. Ákvörðun ráðuneytisins var því tekin á málefnalegan hátt eftir 36. gr. starfsmannalaga og 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar.

Vegna alls þessa og framangreindrar niðurstöðu dómsins í köflum V. og VI. og að öðru leyti með vísan til forsendna og niðurstöðu hins áfrýjaða dóms um aðrar málsástæður aðaláfrýjanda ber að sýkna gagnáfrýjanda af kröfum aðaláfrýjanda.

Rétt þykir að hvor aðila beri sinn málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Gagnáfrýjandi, íslenska ríkið, skal vera sýkn af kröfum aðaláfrýjanda, S-kk-ef G-kk-ef, í máli þessu.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.