80/2010

Áfrýjendur kröfðust þess að felld yrði úr gildi samþykkt sveitarstjórnar G um breytingu á deiliskipulagi Kiðjabergs og G yrði gert að birta auglýsingu um að breytingin hefði verið felld úr gildi. Deiliskipulagi svæðisins hafði verið breytt með samþykkt sveitarstjórnar G þann 7. desember 2005 sem birt var í Stjórnartíðindum 23. ágúst 2006. Þá kröfðust áfrýjendur þess að P og Þ yrði gert að fjarlægja sumarhús af lóðum sínum og afmá allt jarðrask og framkvæmdir vegna húsanna að viðlögðum dagsektum. Áfrýjendur reistu kröfu sína gagnvart G á fjórum málsástæðum. Deiliskipulagsbreytingin hefði hvorki verið auglýst með fullnægjandi hætti né tilkynnt áfrýjendum þótt þeir hefðu á fyrri stigum gert athugasemdir við tillöguna. Jafnræðisregla stjórnsýsluréttar hefði verið brotin þar sem gert hefði verið ráð fyrir stækkun á lóðum í kringum lóð áfrýjenda en ekki lóð þeirra sjálfra. Skipulagsbreytingin skerti grenndarrétt áfrýjenda og réttmætar væntingar. Loks byggðu áfrýjendur á þeirri málsástæðu að 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga hefði staðið því í vegi að heimilt hefði verið að breyta deiliskipulagi Kiðjabergs 7. desember 2005 enda hefðu P og Þ þegar hafið framkvæmdir í samræmi við skipulagstillöguna á grundvelli útgefinna byggingarleyfa þegar breytingin tók gildi 23. ágúst 2006. Vegna vísunar áfrýjenda til 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga fjallaði Hæstiréttur um að markmið lagaákvæðisins hefði verið að koma í veg fyrir að skipulagi væri breytt eftir að mannvirki hefði verið reist þannig að skipulag væri eftir á fellt að mannvirkjum sem þegar væru risin í trássi við gildandi skipulag. Aftur á móti hefðu framkvæmdir P og Þ hafist á grundvelli nýsamþykkts skipulags sem ekki hafði öðlast gildi. Ekki væri í samræmi við tilgang lagaákvæðisins að skýra það svo að ákvæðið tæki til slíkra tilvika. Var þessari málsástæðu áfrýjenda til stuðnings kröfunni gegn G því hafnað. Að öðru leyti var vísað til forsendna hins áfrýjaða dóms um þessa kröfu áfrýjenda. Hæstiréttur taldi að P og Þ hefðu verið grandlausir fram á sumarið 2006 um að byggingarleyfi sem gefin hefðu verið út 25. október 2005 og 28. febrúar 2006 samræmdust ekki gildandi deiliskipulagsskilmálum. Byggingarleyfi P og Þ sem útgefin hefðu verið 26. október 2006 hefðu verið í samræmi við deiliskipulagsskilmála en P og Þ hefði ekki átt að vera kunnugt um að lagagildi skilmálanna væri dregið í efa fyrr en um sumarið 2007. Miða yrði við að sumarhús P og Þ hefðu verið nær fullbyggð þegar byggingarleyfin voru felld úr gildi í annað sinn sumarið 2007. Var héraðsdómur því staðfestur.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 11. febrúar 2010. Þau krefjast þess að felld verði úr gildi samþykkt sveitarstjórnar stefnda Grímsnes- og Grafningshrepps 7. desember 2005 um breytingu á deiliskipulagi Kiðjabergs, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 23. ágúst 2006 nr. 721/2006, og sveitarfélaginu verði gert að birta þar auglýsingu um að breytingin hafi verið felld úr gildi. Þá krefjast þau þess að stefnda P-kk-þgf Þ-kk-þgf vegna lóðar nr. 109 í Kiðjabergi og stefnda Þ-kk-þgf G-kk-þgf vegna lóðar nr. 112 í Kiðjabergi, verði gert að fjarlægja sumarhús af lóðunum og afmá allt jarðrask og framkvæmdir vegna húsanna innan mánaðar frá dómsuppsögu að viðlögðum dagsektum að fjárhæð 50.000 krónum eftir þann tíma. Þá krefjast þau málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar sem þeim var veitt í héraði.

Stefndu krefjast hver fyrir sig staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Áfrýjendur hafa lagt fyrir Hæstarétt nýtt skjal, ljósmyndir sem sýni framkvæmdir á lóðum nr. 109 og nr. 112 að Kiðjabergi frá júní 2006 til júní 2008.

I

Áfrýjendur eru rétthafar að lóð í landi Kiðjabergs sem er í þeim hluta frístundabyggðar sem nefnist Kambar. Þau munu hafa reist sumarhús á lóð sinni árið 1991. Að frumkvæði landeiganda, Meistarafélags húsasmiða, mun snemma á öldinni hafa hafist vinna við undirbúning að breytingu á deiliskipulagi því sem gilti á svæðinu. Stefndi Grímsnes- og Grafningshreppur auglýsti tillögu að breyttu deiliskipulagi fyrir svæðið í október 2002. Áfrýjendur ásamt fleiri lóðarhöfum á svæðinu gerðu í desember það ár athugasemdir við tillöguna. Þar sem Skipulagsstofnun taldi að deiliskipulagsbreytingin væri ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag svæðisins varð ekki af því að birt væri auglýsing um gildistöku hennar. Tillaga um breytingu deiliskipulagsins var auglýst á ný í apríl og maí 2004 ásamt tillögu að breytingu á aðalskipulagi. Engar athugasemdir bárust við tillöguna og var hún samþykkt á fundi sveitarstjórnar stefnda Grímsnes- og Grafningshrepps 7. desember 2005 og birt í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 721, 23. ágúst 2006. Áfrýjendur gera þá kröfu í málinu á hendur stefnda Grímsnes- og Grafningshreppi að þessi samþykkt verði úr gildi felld.

Í framangreindri breytingu deiliskipulags fólust meðal annars breytingar á stærð og staðsetningu sumarhúsalóða á umræddu svæði. Lóð áfrýjenda var ekki breytt og ber hún númerið 111 samkvæmt hinni umdeildu skipulagsbreytingu. Að lóð áfrýjenda liggur lóð stefnda P-kk-ef Þ-kk-ef nr. 109 að sunnan, sem einnig er óbreytt frá fyrra skipulagi, en að norðan liggur lóð stefnda Þ-kk-ef G-kk-ef að lóð áfrýjenda. Sú lóð er númer 112 og er mun stærri en lóðin sem lá næst norðan við lóð áfrýjenda samkvæmt fyrra skipulagi. Með framangreindum deiliskipulagsbreytingum voru ekki gerðar breytingar á deiliskipulagsskilmálum, sem kveða meðal annars á um stærð og útlit sumarhúsa á svæðinu. Tillaga til breytinga á skilmálum deiliskipulagsins, þar sem meðal annars voru rýmkaðar heimildir varðandi stærð sumarhúsa, mun fyrst hafa verið auglýst 13. júlí 2006. Í héraðsdómi er nánar rakinn ferill tillagna til breytinga á skilmálunum, málsmeðferð stjórnvalda og úrskurðir úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála varðandi þær. Sveitarstjórn stefnda Grímsnes- og Grafningshrepps samþykkti síðast tillögu að breyttum skilmálum 8. maí 2008 og var hún birt í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 580, 20. júní 2008. Áfrýjendur kærðu þessa breytingu til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála 23. júlí 2008. Úrskurðarnefndin mun enn ekki hafa kveðið upp úrskurð í málinu.

Byggingarfulltrúi uppsveita Árnessýslu veitti fyrst byggingarleyfi fyrir húsi á lóð nr. 109 þann 25. október 2005 en 28. febrúar 2006 fyrir húsi á lóð nr. 112. Áfrýjendur kærðu þessar ákvarðanir 7. júní og 7. júlí 2006 til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Kröfðust þau þess að byggingarleyfin yrðu úr gildi felld og kveðinn upp bráðbirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda. Í kjölfar kæranna hlutaðist byggingarfulltrúi til um að framkvæmdir yrðu stöðvaðar. Nefndin varð við kröfum áfrýjenda um bráðabirgðastöðvun framkvæmda með úrskurðum 2. ágúst 2006, og felldi stefndi Grímsnes- og Grafningshreppur byggingarleyfin í framhaldi þess úr gildi. Útgáfa nýrra byggingarleyfa vegna framkvæmda á báðum lóðunum var samþykkt á fundi byggingarnefndar uppsveita Árnessýslu 17. október 2006 og var sú afgreiðsla staðfest á fundi sveitarstjórnar 26. sama mánaðar. Áfrýjendur kærðu þessar ákvarðanir til úrskurðarnefndarinnar 9. nóvember sama ár. Úrskurðanefndin kvað ekki upp úrskurð í málinu fyrr en 4. júlí 2007, en þá hafði sveitarstjórn þann 1. mars 2007 staðfest nýtt byggingarleyfi fyrir sumarhús á lóðinni nr. 112. Með úrskurðinum voru byggingarleyfin á lóðunum felld úr gildi þar sem stærð sumarhúsa sem leyfð hafði verið bygging á samræmdist ekki skipulagsheimildum svæðisins. Enn samþykkti byggingarnefnd uppsveita Árnessýslu útgáfu byggingarleyfa á lóðunum 25. september 2007 og var það staðfest á fundi sveitarstjórnar stefnda 4. október sama ár. Áfrýjendur kærðu þessa samþykkt samdægurs til úrskurðarnefndarinnar. Nefndin hafnaði kröfu áfrýjenda um bráðbirgðastöðvun framkvæmda með úrskurði 11. sama mánaðar, þar sem framkvæmdir væru langt komnar og slík stöðvun gæti leitt til óþarfra eignaspjalla. Ákvarðanir um veitingu byggingarleyfa á lóðunum voru enn felldar úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 8. janúar 2008 þar sem leyfin hafi ekki verið í samræmi við gildandi ákvæði skipulags um hámarksstærð bygginga. Þann 11. júlí 2008 samþykkti skipulags- og byggingarnefnd uppsveita Árnessýslu enn byggingarleyfi fyrir sumarhús á lóðinni nr. 109 og var það staðfest á fundi sveitarstjórnar 17. sama mánaðar. Málsatvikum er nánar lýst í hinum áfrýjaða dómi.

II

Gagnvart stefnda Grímsnes- og Grafningshreppi krefjast áfrýjendur þess að felld verði úr gildi samþykkt stefnda 7. desember 2005 um breytingu á hluta af deiliskipulagi Kiðjabergs, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 23. ágúst 2006 og stefnda gert að birta auglýsingu á sama stað um að breytingin hafi verið felld úr gildi.

Samkvæmt 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er óheimilt að breyta skipulagi þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólögmæta bygging eða byggingarhluti hefur verið fjarlægður, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Áfrýjendur reisa kröfu sína meðal annars á þeirri málsástæðu að þar sem stefndu P-kk-nf og Þ-kk-nf hafi hafið framkvæmdir á lóðum sínum áður en hið breytta deiliskipulag öðlaðist gildi með birtingu auglýsingarinnar 23. ágúst 2006 standi fyrrgreint ákvæði því í vegi að heimilt hafi verið að breyta skipulaginu.

Eins og að framan er rakið samþykkti sveitarstjórn stefnda Grímsnes- og Grafningshrepps umrædda deiliskipulagsbreytingu 7. desember 2005. Stefndu P-kk-nf og Þ-kk-nf fengu byggingarleyfi á lóðum sínum eins og áður var getið og hófu framkvæmdir á grundvelli þeirra eftir að sveitarstjórn samþykkti breytingar á deiliskipulaginu en áður en hið breytta skipulag öðlaðist gildi með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda. Ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga kom inn í frumvarp til þeirra laga með breytingartillögu frá umhverfisnefnd Alþingis. Í nefndaráliti umhverfisnefndar er tillagan skýrð svo: „Hins vegar er mælt fyrir um að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging eða byggingarhluti hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Telur nefndin nauðsynlegt að slíkt ákvæði sé sett í lög þar sem dæmin sýna að skipulagi hefur oft verið breytt eftir að mannvirki hefur verið reist og eru slík vinnubrögð óviðunandi og fara gegn anda frumvarps þessa.“ Af þessum ummælum verður ráðið að markmið með ákvæðinu hafi verið að koma í veg fyrir að skipulagi væri breytt eftir að mannvirki hefur verið reist þannig að skipulag sé eftir á fellt að mannvirkjum sem þegar eru risin í trássi við gildandi skipulag. Hér háttar svo til að framkvæmdir á umræddum lóðum hófust á grundvelli nýsamþykkts skipulags sem ekki hafði öðlast gildi. Er það ekki í samræmi við ofangreindan tilgang ákvæðisins að skýra það svo að það taki til slíkra tilvika. Með þessum athugasemdum en með vísan til forsendna héraðsdóms varðandi aðrar málsástæður áfrýjenda fyrir kröfu sinni á hendur stefnda Grímsnes- og Grafningshreppi verður niðurstaða hans um þá kröfu staðfest.

III

Áfrýjendur krefjast þess að stefndu P-kk-nf og Þ-kk-nf verði dæmdir til að fjarlægja sumarhús af lóðum sínum og afmá allt jarðrask að viðlögðum dagsektum.

Með vísan til forsendna héraðsdóms er fallist á niðurstöðu hans um að byggingarleyfi stefndu P-kk-ef og Þ-kk-ef á lóðum nr. 109 og 112, sem út voru gefin 25. október 2005 og 28. febrúar 2006, hafi brotið í bága við þá deiliskipulagsskilmála sem þá giltu á svæðinu. Enda þótt stefndu P-kk-nf og Þ-kk-nf hafi menntun á sviði húsasmíða verður að telja að þeir hafi fyrirfram mátt ganga út frá því að byggingarleyfi sem sveitarfélagið veitti þeim væri í samræmi við gildandi deiliskipulag. Áfrýjendur kærðu útgáfu byggingarleyfanna 7. júní og 7. júlí 2006. Kærubréf áfrýjenda bera ekki með sér að afrit hafi verið sent stefndu P-kk-þgf eða Þ-kk-þgf. Hafa áfrýjendur ekki sýnt fram á að þessum stefndu hafi verið kunnugt um kærur áfrýjenda vegna framkvæmdanna fyrr en stefndi Grímsnes- og Grafningshreppur hlutaðist til um stöðvun þeirra um sumarið áður en úrskurðarnefndin stöðvaði framkvæmdir 2. ágúst 2006.

Með auglýsingu nr. 842, 6. október 2006 var í B-deild Stjórnartíðinda auglýst gildistaka á breytingu á deiliskipulagsskilmálum í frístundabyggðinni í landi Kiðjabergs. Á grundvelli þeirra breytinga samþykkti stefndi Grímsnes- og Grafningshreppur eins og að framan er rakið á ný útgáfu byggingarleyfa til handa stefndu P-kk-þgf og Þ-kk-þgf 26. sama mánaðar. Liggur ekki annað fyrir í málinu en að byggingarleyfin hafi samræmst hinum nýsamþykktu deiliskipulagsskilmálum. Áfrýjendur kærðu veitingu byggingarleyfanna til úrskurðarnefndar 9. nóvember 2006. Kærubréfið ber ekki með sér að afrit þess hafi verið send stefndu P-kk-þgf eða Þ-kk-þgf. Ekki verður séð að úrskurðarnefnd hafi aðhafst vegna kærunnar fyrr en eftir að áfrýjendur sendu frekari greinargerð fyrir kröfum sínum 29. maí 2007. Verður ekki talið í ljós leitt að stefndu P-kk-nf og Þ-kk-nf hafi vitað af kærunni fyrr en eftir þetta. Þar sem andmæla þeirra er getið í úrskurðinum er ljóst að þeir hafi fengið vitneskju um kæruna eftir það en fyrir uppkvaðningu úrskurðarins 4. júlí sama ár, en með honum voru byggingarleyfin felld úr gildi.

Eins og að framan var rakið var útgáfa byggingarleyfa vegna lóðanna nr. 109 og 112 enn staðfest af sveitarstjórn 4. október 2007. Áfrýjunarnefndin hafnaði kröfu áfrýjenda um stöðvun framkvæmda með úrskurði 11. sama mánaðar og var sú niðurstaða meðal annars reist á því að framkvæmdir væru langt komnar. Af öllu þessu er ljóst að stjórnsýsla stefnda Grímsnes- og Grafningshrepps varðandi útgáfu nefndra byggingarleyfa var óvönduð og ómarkviss.

Samkvæmt 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga ber byggingarfulltrúa að stöðva framkvæmdir tafarlaust meðal annars ef framkvæmd er hafin með byggingarleyfi sem brýtur í bága við skipulag og skal síðan hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Eins og að framan er rakið voru byggingarleyfi þau sem út voru gefin 25. október 2005 og 28. febrúar 2006 í andstöðu við gildandi deiliskipulagsskilmála, en um að svo væri verður að telja að stefndu P-kk-nf og Þ-kk-nf hafi verið grandlausir fram á sumarið 2006. Byggingarleyfin 26. október 2006 voru í samræmi við auglýsta deiliskipulagsskilmála og verður gengið út frá því að stefndu P-kk-þgf og Þ-kk-þgf hafi mátt vera ókunnugt um að gildi hinna breyttu skilmála væri dregið í efa fyrr en um sumarið 2007. Áfrýjendur hafa lagt fyrir Hæstarétt fjölmargar ljósmyndir sem þeir telja að sýni framkvæmdir við sumarhús stefndu utan þeirra tímabila sem stefndu máttu vera í góðri trú um gildi byggingarleyfa sinna. Engin staðfesting liggur fyrir um hvenær þessar myndir voru teknar og hafa þær því ekki þýðingu til sönnunar í málinu. Verður við það að miða að húsin á lóðunum hafi verið nær fullbyggð er byggingarleyfin voru felld úr gildi í annað sinn sumarið 2007. Með þessum athugasemdum en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest niðurstaða hans um að sýkna stefndu P-kk-þf Þ-kk-þf og Þ-kk-þf G-kk-þf af kröfum áfrýjenda. Samkvæmt þessu verður héraðsdómur staðfestur.

Rétt er að hver aðila beri sinn kostnað af rekstri málsins fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.