324/2000

Sveitarfélagið H krafðist þess að fá með aðför umráð yfir 30.000 m³ af grjóti úr námu Ó. Byggðst krafan á að matsnefnd eignarnámsbóta hefði heimilað umráðin í maí 2000, þrátt fyrir að kröfu H um eignarnám á grjótinu væri ekki lokið. Ó og R, sem hafði fengið leigðan af Ó allan rétt til töku grjóts úr umræddri námu, höfnuðu að hlíta úrskurði nefndarinnar nema að undangenginni aðför. Talið var að ákvörðun um eignarnám væri stjórnvaldsákvörðun, sem sveitarstjórn færi með vald til að taka og bæri ábyrgð á. Í málinu lá fyrir að Siglingastofnun Íslands hafði frumkvæði að því að gera Ó og R tilboð í jarðefni og átti önnur samskipti við þá vegna málsins. Þá tók stofnunin ákvörðun um eignarnámið og sendi beiðni til matsnefndar eignarnámsbóta í umboði hafnarsjóðs H í júní 1999. Eftir það fjallaði hafnarstjórn H um málið og tók ákvörðun um eignarnámið og staðfesti bæjarstjórn H þá ákvörðun í september 1999. Var því talið að í málinu hefði ekki verið gætt fyrir réttu stjórnvaldi þeirra reglna, sem fylgja bæri við töku slíkrar íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar og hefði ekki verið unnt að framselja vald H í þessum efnum. Var krafa H um umráð jarðefna í námu Ó ekki talin styðjast við gilda ákvörðun um eignarnám og staðfest niðurstaða héraðsdóms um að hafna kröfu hans um að fá umráðin með aðför.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og M-kk-nf S-kk-nf.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 17. ágúst 2000, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 23. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Austurlands 11. ágúst 2000, þar sem hafnað var kröfu sóknaraðila um að honum yrði heimilað að fá með innsetningargerð umráð yfir grjótnámu varnaraðila í landi Horns til að taka þar 30.000 m3 af grjóti. Kæruheimild er í 4. mgr. 84. gr. laga nr. 90/1989 um aðför, sbr. 102. gr. laga nr. 92/1991. Sóknaraðili krefst þess sér verði heimiluð innsetningargerðin, svo og að varnaraðilum verði gert að greiða sér málskostnað í héraði ásamt kærumálskostnaði.

Varnaraðilar krefjast staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

I.

Svo sem rakið er í hinum kærða úrskurði leitar sóknaraðili eftir því að fá með aðför umráð yfir 30.000 m3 af grjóti úr námu varnaraðilans Ó-kk-ef A-kk-ef í svokölluðu Litla Horni í landi jarðarinnar Horns. Grjótið hyggst hann nýta til að gera grjótvarnargarð á Austurfjörutanga við Hornafjarðarós. Er krafan reist á því að matsnefnd eignarnámsbóta hafi 15. maí 2000 heimilað honum umráðin þrátt fyrir að ekki sé lokið meðferð kröfu sóknaraðila um eignarnám á grjótinu. Með bréfi 16. sama mánaðar höfnuðu varnaraðilarnir að hlíta úrskurði nefndarinnar nema að undangengnum úrskurði um aðför. Í úrskurði héraðsdómara er gerð grein fyrir þeim málsástæðum, sem aðilarnir reisa kröfur sínar á.

II.

Meðal málsgagna er bréf Siglingastofnunar Íslands til varnaraðilans Ó-kk-ef 8. febrúar 1999. Er þar leitað eftir kaupum á 25.000 m3 af grjóti úr áðurnefndri námu varnaraðilans gegn ákveðnu verði. Var tekið fram í niðurlagi bréfsins að tilboðið gilti til 1. mars sama árs. Tilboðinu var ekki svarað.

Lögmaður sóknaraðila sendi þessum varnaraðila bréf 19. apríl 1999. Segir þar meðal annars að þar eð varnaraðilinn hafi ekki svarað áðurnefndu bréfi frá 8. febrúar sama árs hafi Siglingastofnun Íslands falið lögmanninum að gera nýtt tilboð í umrætt grjót. Það tilboð, sem síðan var gert í bréfinu, var að mestu leyti samhljóða fyrra tilboði Siglingastofnunar Íslands. Þá segir í bréfinu að umbjóðandi lögmannsins hafi fulla heimild til að taka grjót úr námunni gegn gjaldi til að reisa fyrirhugaðan varnargarð. Gangi varnaraðilinn ekki að tilboðinu eða geri gagntilboð fyrir 1. maí sama árs eigi umbjóðandi lögmannsins ekki annan kost en að leita eftir úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta um verðmat vegna eignarnáms á grjótinu. Sóknaraðila er að engu getið í bréfinu eða að hann eigi hlut að máli við tilboðsgerðina. Í svari varnaraðilans 29. apríl 1999 segir að hann hafi leigt varnaraðilanum Rein sf. allan rétt til töku grjóts úr umræddri námu og víðar í landi jarðarinnar Horns. Samningur sá, sem þar er vísað til, er dagsettur sama dag og bréf varnaraðilans. Í málinu hefur hann lagt áherslu á að bergið í umræddri námu sé gabbró, sem nýta megi með mun arðvænlegri hætti en þeim, sem sóknaraðili hyggst gera. Það sjáist skýrt af því gjaldi, sem Rein sf. hafi skuldbundið sig með samningnum til að greiða fyrir hvern rúmmetra af efninu og sé verulega hærra en tilboð Siglingastofnunar Íslands.

Af þessu tilefni beindi lögmaðurinn fyrir hönd Siglingastofnunar Íslands sama tilboði að varnaraðilanum Rein sf. með bréfi 7. maí 1999. Eftir að varnaraðilinn hafði svarað bréfinu var haldinn fundur forráðamanna hans og fulltrúa Siglingastofnunar Íslands 15. júní 1999. Í minnispunktum um fundinn segir meðal annars að fundarmenn hafi lýst sjónarmiðum sínum og áformum vegna efnistöku í Litla Horni. Þar segir einnig að niðurstaða fundarmanna hafi verið sú að efnistaka og sprengingar Siglingastofnunar Íslands í námunni geti ekki farið fram meðan Rein sf. vinni efni þar.

Lögmaðurinn ritaði Rein sf. bréf degi síðar þar sem vísað var til þess, sem fram hafi komið á fundinum. Segir síðan í bréfinu: „Siglingastofnun er ekki reiðubúin til að greiða kr. 200 fyrir hvern rúmmetra af föstu grjóti úr námunni og hefur því sú ákvörðun verið tekin að fá Matsnefnd eignarnámsbóta til að ákvarða um verðmæti grjótsins. Verður málinu beint að leigusalanum og eiganda jarðarinnar, Ó-kk-þgf A-kk-þgf.“

Hinn 18. júní 1999 skrifaði lögmaðurinn varnaraðilanum Ó-kk-þgf bréf, þar sem greint var frá samskiptum Siglingastofnunar Íslands og Reinar sf. Þess er getið í upphafi bréfsins að Hornafjarðarbær ætli fljótlega að reisa grjótgarð frá Austurfjörutanga. Ítrekaði lögmaðurinn fyrra boð um gjald fyrir grjót úr námunni. Síðan segir: „Umbjóðendur mínir hafa ekki svigrúm til að bjóða hærri fjárhæðir ... Takir þú ekki tilboði þessu mun verða leitað til Matsnefndar eignarnámsbóta um verðlagningu grjótsins.“

Í bréfi lögmannsins 28. júní 1999 til matsnefndar eignarnámsbóta segir að fyrir hönd umbjóðanda síns, Hafnarsjóðs Hornafjarðar, óski hann eftir að verðmat fari fram vegna eignarnáms á 30.000 m3 grjóts í Litla Horni. Þar segir einnig: „Í þeim samningaviðræðum sem í gangi hafa verið um verðlagningu grjótsins hefur Siglingastofnun komið fram fyrir hönd Hafnarsjóðs Hornafjarðar sem kosta mun að hluta til það verk sem fyrirhugað er að nota grjótið í, í samræmi við gildandi lög.“

Við meðferð málsins fyrir matsnefndinni 23. júlí 1999 krafðist varnaraðilinn Ó-kk-nf þess að nefndin vísaði því frá sér, þar sem ekki hafi verið tekin lögmæt ákörðun um eignarnám. Málinu var þá frestað til 9. ágúst sama árs. Áður en sá fundur var haldinn var boðað til fundar í hafnarstjórn Hornafjarðar 26. júlí 1999, þar sem samþykkt var að „taka grjót úr fyrrgreindri námu eignarnámi gegn bótum að mati matsnefndar eignarnámsbóta.“ Á fundi matsnefndarinnar 9. ágúst sama árs var lögmæti ákvörðunarinnar enn mótmælt af varnaraðilanum Ó-kk-þgf og borið við að með réttu hljóti að eiga undir sveitarstjórn að taka ákvörðun um eignarnám samkvæmt 16. gr. hafnalaga nr. 23/1994. Var í kjölfarið haldinn fundur í sveitarstjórn sóknaraðila 2. september 1999, þar sem áðurnefnd bókun hafnarstjórnar um eignarnám var borin upp og samþykkt. Vegna stjórnsýslukæru varnaraðilans Ó-kk-ef til samgönguráðherra 3. september 1999 frestaði matsnefnd eignarnámsbóta meðferð málsins þar til niðurstaða ráðherra lá fyrir 24. mars 2000, en þar var hafnað sjónarmiðum varnaraðilans um að annmarkar væru á meðferð málsins. Tók nefndin í kjölfarið málið á ný til meðferðar og kvað þá meðal annars upp þann úrskurð 15. maí sl., sem áður er getið og er tilefni máls þessa.

III.

Varnaraðilar reisa kröfu sína meðal annars á því að lögmæt ákvörðun um að taka eignarnámi grjót úr námu varnaraðilans Ó-kk-ef hafi ekki verið tekin. Hafnarstjórn sóknaraðila hafi tekið slíka ákvörðun 26. júlí 1999, en til þess hafi hún ekki verið bær. Sveitarstjórnin hafi ekki tekið neina sjálfstæða ákvörðun, heldur einungis staðfest 2. september 1999 ákvörðun hafnarstjórnar. Þá halda varnaraðilar fram að réttur til andmæla hafi ekki verið virtur meðan Siglingastofnun Íslands leitaði eftir samningnum um kaupin og að þeim hafi ekki verið gert ljóst að þeir ættu rétt á að tjá sig um hvort skilyrði eignarnáms væru fyrir hendi. Í því sambandi halda þeir fram að mótmæli, sem höfð hafi verið uppi fyrir matsnefnd eignarnámsbóta, hafi einungis lotið að þeirri málsmeðferð, sem hafi verið undanfari þess að ákvörðun var tekin um eignarnám, en ekki að því hvort skilyrði væru til að beita eignarnámi. Þá hafi rannsóknarskylda ekki verið virt áður en ákvörðun um eignarnám var tekin, en enga nauðsyn hafi borið til að taka eignarnámi hið verðmæta grjót í námunni á Litla Horni. Sjónarmið varnaraðila hefðu getað leitt til annarrar niðurstöðu hefðu þeir getað skýrt sína hlið málsins áður en ákvörðun var tekin. Þá hafi málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttar verið brotnar á varnaraðilum í fleiri greinum.

IV.

Um heimild til eignarnáms vísar sóknaraðili til 16. gr. hafnalaga með áorðnum breytingum. Er ekki ágreiningur í málinu um að í þeirri lagagrein felist fullnægjandi heimild fyrir sóknaraðila til að taka jarðefni eignarnámi í þágu þeirra framkvæmda, sem hann hyggst ráðast í við Austurfjörutanga. Samkvæmt 3. gr. sömu laga eru sveitarfélög eigendur hafna og samkvæmt 4. gr. skal hafnarstjórn, sem kosin er af eigendum hafnar, hafa á hendi stjórn hennar og hafnarsjóðs. Þá er í 2. mgr. 13. gr. laganna ákvæði þess efnis að engin mannvirki megi gera á hafnarsvæðinu nema með samþykki viðkomandi hafnarstjórnar.

Hafnarframkvæmdir, er njóta ríkisstyrks, skulu samkvæmt 17. gr. hafnalaga unnar undir tæknilegu og fjárhagslegu eftirliti Siglingastofnunar Íslands, auk þess sem allar áætlanir og uppdrættir skulu sendar stofnuninni til samþykktar. Þá annast Siglingastofnun framkvæmd frumrannsókna í samráði við viðkomandi hafnarstjórn. Fari hafnarstjórn þess á leit annast Siglingastofnun auk frumrannsókna meðal annars framkvæmdir eftir því, sem við verður komið. Loks er í 21. gr. laganna fjallað um þátttöku ríkisins í greiðslu kostnaðar við hafnarframkvæmdir. Er hluti þess allt að 60% stofnkostnaðar við nánar tilteknar framkvæmdir, en allt að 90% stofnkostnaðar við aðrar framkvæmdir. Kostnað við frumrannsóknir greiðir ríkið allt að 100%.

V.

Samkvæmt áðurröktum ákvæðum í 3. gr., 4. gr. og 13. gr. hafnalaga er ljóst að hafnarstjórn eru ætlaðar rúmar heimildir til að stjórna málefnum hafnar. Í málatilbúnaði sóknaraðila er því þó ekki haldið fram að endanlegt ákvörðunarvald um að beita eignarnámi hafi verið í höndum hafnarstjórnar, enda var fjallað um málið í sveitarstjórn með þeim hætti, sem áður var lýst og sóknaraðili telur fela í sér fullnægjandi ákvörðun hennar um eignarnám. Er ljóst að vald til að taka ákvörðun af þeim toga, sem hér um ræðir, gat ekki verið í höndum annars en sveitarstjórnarinnar sjálfrar, sem fer með æðsta vald um fjárhagsleg málefni sveitarfélagsins, auk þess sem slík ákvörðun er einatt verulega íþyngjandi fyrir þann, sem hún beinist gegn. Við þá ákvörðun varð að gæta réttra reglna um málsmeðferð.

Í II. kafla að framan er lýst aðdraganda þess að ákvörðun var tekin um eignarnám. Eins og þar er rakið gerði Siglingastofnun Íslands varnaraðilunum tilboð í jarðefni og átti önnur samskipti við þá af þessu tilefni frá 8. febrúar 1999 til 16. júní sama árs. Í bréfi stofnunarinnar þann dag til varnaraðilans Reinar sf. segir jafnframt að ákvörðun hafi verið tekin um að fela matsnefnd eignarnámsbóta að meta verðmæti grjótsins. Ekkert annað er fram komið en að Siglingastofnun Íslands hafi tekið þá ákvörðun um eignarnám, sem til er vísað. Aðildar sóknaraðila að málinu er fyrst getið í lokatilboði til varnaraðilans Ó-kk-ef 18. júní 1999, en í niðurlagi þess bréfs segir að það sé ritað fyrir hönd Siglingastofnunar og Hornafjarðarbæjar. Í beiðni til matsnefndar eignarnámsbóta 28. sama mánaðar um að meta verðmæti hins eignarnumda grjóts segir að hún sé borin fram í umboði hafnarsjóðs Hornafjarðar.

Hafnarstjórn sóknaraðila fjallaði sem áður segir um málið 26. júlí 1999 og tók þá ákvörðun um eignarnám eftir að Siglingastofnun hafði þegar tekið sömu ákvörðun og vísað málinu til matsnefndar eignarnámsbóta. Bæjarstjórn staðfesti þá ákvörðun 2. september sama árs. Ekkert er fram komið um að hafnarstjórn eða bæjarstjórn hafi fjallað sjálfstætt um málið fyrr en þá. Ákvörðun um eignarnám eftir ákvæðum hafnalaga er stjórnvaldsákvörðun og fer sveitarstjórn með vald til að taka hana og ber ábyrgð á henni. Lögboðið hlutverk Siglingastofnunar við framkvæmdir samkvæmt 17. gr. hafnalaga felur ekki í sér heimild fyrir stofnunina til að fara með ákvörðunarvald um eignarnám. Hefur samkvæmt þessu í engu verið gætt í málinu fyrir réttu stjórnvaldi þeirra reglna, sem ber að fylgja við töku slíkrar íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar. Vald sóknaraðila í þessum efnum varð ekki framselt neinum öðrum. Sú viðbára hans í greinargerð til Hæstaréttar að hafnarstjórn og bæjarstjórn hafi fylgst vel með samningatilraunum Siglingastofnunar getur ekki leyst hann undan þeirri skyldu að taka sjálfur ákvörðun um hvort og þá með hvaða hætti eignarnámi skyldi beitt og tryggja að réttum reglum yrði fylgt við meðferð málsins á öllum stigum.

Samkvæmt framanröktu styðst krafa sóknaraðila um að fá umráð jarðefna í námu varnaraðilans Ó-kk-ef ekki við gilda ákvörðun um eignarnám. Verður kröfu hans því hafnað og úrskurður héraðsdómara staðfestur um annað en málskostnað.

Sóknaraðili verður dæmdur til að greiða varnaraðilum málskostnað í héraði og kærumálskostnað, sem er ákveðinn eins og segir í dómsorði.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur um annað en málskostnað.

Sóknaraðili, Sveitarfélagið Hornafjörður, greiði hvorum varnaraðila, Ó-kk-þgf A-kk-þgf og Rein sf., samtals 250.000 krónur í málskostnað í héraði og kærumálskostnað.