280/2003

Í úrskurði sínum 1. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar lagðist Skipulagsstofnun gegn framkvæmdinni. L kærði úrskurðinn til umhverfisráðherra og krafðist þess að honum yrði hnekkt. Allmargir aðrir kærðu úrskurðinn ýmist til að fá honum hnekkt eða til að fá hann staðfestan og voru áfrýjendur meðal þeirra síðarnefndu. Í úrskurði 20. desember 2001 féllst umhverfisráðherra á að L yrði heimilað að reisa umrædda virkjun með nánar tilgreindum skilyrðum og freistuðu áfrýjendur þess í málinu að fá úrskurðinum hnekkt. Byggðu þeir meðal annars á sjónarmiðum um vanhæfi umhverfisráðherra og að málsmeðferð ráðherrans hafi falið í sér nýja efnisumfjöllun á kærustigi sem hafi verið andstæð lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Hafi ekki verið fjallað um efnahagslegan ávinning af framkvæmdinni, upplýsingar hafi verið ófullnægjandi, forsendur úrskurðarins hafi varðað atriði sem ekki hafi komið til umfjöllunar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaáform L verið ný og breytt á kærustigi og ný skilyrði hafi verið matsskyld. Talið var að markmið laga um mat á umhverfisáhrifum væri meðal annars að stuðla að því að áður en ráðist væri í framkvæmdir sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfið lægju fyrir upplýsingar og könnun á þeim áhrifum og að almenningi væru kynntar þær upplýsingar og gefinn kostur á að tjá sig um þær. Yfirlýst markmið laganna væri hins vegar ekki að banna almennt slíkar framkvæmdir. Ekki var fallist á að umhverfisráðherra hafi verið vanhæfur til að úrskurða í málinu. Einnig var talið að umhverfisráðherra hafi verið bundinn af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því haft rúma heimild til að koma að nýjum gögnum til að málið væri nægilega upplýst og að það væri lagfært sem úrskeiðis hafði farið hjá lægra stjórnvaldi. Taldist ráðherrann hafa nokkurt svigrúm við mat sitt og að ekki hefði verið sýnt fram á að slíkir annmarkar hafi verið á málsmeðferð ráðherrans að ómerkingu varðaði eða að úrskurður hans hafi verið reistur á ólögmætum sjónarmiðum. Var því staðfest niðurstaða héraðsdóms um að hafna kröfu áfrýjenda um ómerkingu úrskurðarins.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 16. júlí 2003 og krefjast þess að úrskurður umhverfisráðherra 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar allt að 750 MW verði ómerktur. Þeir krefjast og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar áfrýjendanna G-kk-ef P-kk-ef Ó-kk-ef og Ó-kk-ef S. A-kk-ef, sem þeim hefur verið veitt á báðum dómstigum.

Stefndu krefjast staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Fjarðarbyggð og Austur-Héraði hefur verið stefnt til réttargæslu.

I.

Með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er að því stefnt í fyrsta lagi að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kunni vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgi, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfið, hafi farið fram mat á þeim áhrifum. Í öðru lagi að stuðla að samvinnu þeirra sem hafi hagsmuna að gæta eða láti sig málið varða og í þriðja lagi að kynna fyrir almenningi umtalsverð umhverfisáhrif framkvæmdar og fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir vegna þeirra þannig að almenningur fái komið að athugasemdum og upplýsingum áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar er kveðinn upp, sbr. 1. gr. laganna. Yfirlýst markmið laganna er því ekki að banna almennt framkvæmdir vegna umhverfisáhrifa. Umhverfisráðherra er falin yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til og Skipulagsstofnun skal vera honum til ráðgjafar, annast eftirlit með framkvæmd laganna og veita leiðbeiningar samkvæmt þeim og úrskurða um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, sbr. 4. gr. laganna.

Um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda segir í 8. gr. - 13. gr. laganna. Fyrst gerir framkvæmdaraðili tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar og kynnir hana umsagnaraðilum og almenningi og hefur um það samráð við stofnunina. Stofnunin fær umsögn leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila og tekur síðan ákvörðun um að fallast á tillöguna eða ekki. Sé ekki fallist á tillöguna skal stofnunin rökstyðja ákvörðun sína, gera grein fyrir því hverju hún telur ábótavant og leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu tillögunnar. Að lokinni þessari málsmeðferð ber framkvæmdaraðila að gera skýrslu um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Um matsskýrsluna segir í 9. gr. laganna. Skipulagsstofnun athugar skýrsluna, kynnir hana og leitar umsagna, sem hún kynnir framkvæmdaraðila, eftir ákvæðum 10. gr. laganna. Að svo búnu leggur stofnunin mat á umhverfisáhrif framkvæmdarinnar með úrskurði samkvæmt ákvæðum 11. gr. Segir þar að stofnunin skuli kveða upp rökstuddan úrskurð um mat á umhverfisáhrifum á grundvelli fyrirliggjandi gagna og þar skuli tekin ákvörðun um hvort fallist sé á viðkomandi framkvæmd, með eða án skilyrða, eða lagst sé gegn framkvæmdinni vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa. Um aðrar niðurstöður er þar ekki að ræða.

Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. má kæra úrskurðinn til umhverfisráðherra, en um úrskurð hans segir í 13. gr. laganna. Um úrskurð ráðherra gilda ákvæði 11. gr. eftir því sem við á og skal ráðherra leita umsagnar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaraðila, leyfisveitenda og annarra aðila eftir því sem við á.

Í 16. gr. laganna er fjallað um leyfi til framkvæmda. Segir þar að óheimilt sé að gefa út leyfi fyrir matsskyldri framkvæmd fyrr en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir og skal leyfisveitandi taka tillit til hans.

II.

Dómkrafa áfrýjenda lýtur sem fyrr segir að því að fá ómerktan úrskurð umhverfisráðherra 20. desember 2001, en með honum felldi ráðherra úr gildi úrskurð Skipulagsstofnunar 1. ágúst sama ár um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Kárahnjúkavirkjunar og féllst á að stefndu Landsvirkjun yrði heimilað að reisa þá virkjun með nánar tilteknum skilyrðum. Í framhaldi af þessu voru samþykkt á Alþingi lög nr. 38/2002 um virkjun Jökulsár á Brú og Jökulsár í Fljótsdal og stækkun Kröfluvirkjunar, sbr. 10. gr. þágildandi orkulaga nr. 58/1967 með áorðnum breytingum, en með fyrrnefndu lögunum var stefndu Landsvirkjun heimilað að reisa og reka vatnsaflsvirkjun í Fljótsdal með allt að 750 MW afli. Að þessu gerðu veitti iðnaðarráðherra virkjunarleyfi 2. september 2002. Munu loks hlutaðeigandi sveitarstjórnir hafa veitt framkvæmdarleyfi 2. febrúar 2003.

Í héraðsdómi er ýtarlega greint frá málavöxtum. Kröfu sína reisa áfrýjendur á sömu málsástæðum og lagarökum sem í héraði. Í héraðsdómi er skýrlega fjallað um allar málsástæður áfrýjenda. Aðild þeirra að málinu er ekki ágreiningsefni, en ljóst er að hún er hvorki reist á persónulegum né fjárhagslegum hagsmunum þeirra.

Í málflutningi sínum fyrir Hæstarétti hafa áfrýjendur meðal annars stutt málsástæðu sína um vanhæfi umhverfisráðherra til að kveða upp úrskurð í málinu við það að ráðherrann hafi með ummælum sínum í viðtali í Ríkisútvarpinu 28. janúar 2000 tekið skýra afstöðu til málsins áður en það kom til úrskurðar hans. Þegar þessi ummæli ráðherrans eru skoðuð á framlögðu ljósvakahandriti kemur í ljós að þar svarar ráðherrann spurningum útvarpsmannsins um fyrirhugaða virkjun, sem fallið var frá og ekki er til umfjöllunar hér. Með þessari athugasemd og að öðru leyti með vísan til forsendna héraðsdóms verður staðfest sú niðurstaða hans að umhverfisráðherra hafi ekki verið vanhæfur til þess að kveða upp úrskurðinn 20. desember 2001.

Áfrýjendur bera fram málsástæður sem lúta að málsmeðferð umhverfisráðherra og nýrri efnisumfjöllun á kærustigi, sem þeir telja andstæða lögum nr. 106/2000. Þar komi til að ekki hafi verið fjallað um efnahagslegan ávinning, upplýsingar hafi verið ófullnægjandi, forsendur úrskurðarins hafi varðað atriði sem ekki komu til umfjöllunar Skipulagsstofnunar, framkvæmdaráform Landsvirkjunar verið ný og breytt á kærustigi og ný skilyrði hafi verið matsskyld. Að réttu lagi hefði Skipulagsstofnun átt að kalla eftir þeim upplýsingum sem hún taldi þörf á og var málsmeðferð hennar því ófullnægjandi. Við meðferð málsins var umhverfisráðherra bundinn af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hafði rúma heimild til að koma að nýjum gögnum til þess að málið yrði nægilega upplýst og það væri lagfært sem úrskeiðis fór hjá lægra stjórnvaldi. Í mati sínu hafði hann og nokkurt svigrúm. Hefur ekki verið sýnt fram á að slíkir annmarkar hafi verið á málsmeðferð ráðherra að ómerkingu varði eða að úrskurður hans hafi verið reistur á ólögmætum sjónarmiðum. Að þessu athuguðu verður niðurstaða héraðsdóms staðfest með vísan til forsendna hans.

Rétt er að hver aðila beri sinn málskostnað fyrir Hæstarétti.

Gjafsóknarkostnaður áfrýjendanna G-kk-ef P-kk-ef og Ó-kk-ef greiðist úr ríkissjóði eins og nánar greinir í dómsorði, þar með talin þóknun lögmanns þeirra. Við þá ákvörðun er til þess litið að gjafsókn nær aðeins til tveggja af fjórum áfrýjendum.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaðar áfrýjendanna G-kk-ef P-kk-ef Ó-kk-ef og Ó-kk-ef S. A-kk-ef greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns þeirra, 700.000 krónur.