236/2012

S höfðaði mál gegn Í til heimtu bóta vegna starfsloka hennar sem fangavörður. S hafði verið í veikindaleyfi í kjölfar aðgerðar og er veikindaréttur hennar var að renna út var henni tilkynnt bréflega að meðan hún hefði ekki heilsu til að gegna starfi fangavarðar yrði ekki um endurkomu hennar í það starf að ræða. Var í bréfinu vísað til vottorðs trúnaðarlæknis F um starfshæfni S. Tæplega ári síðar var S tilkynnt að henni væri veitt lausn frá störfum. Í dómi Hæstaréttar kom fram að S hafi verið embættismaður í merkingu laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og um lausn hennar frá embætti færi eftir VI. kafla laganna. Taldi Hæstiréttur að með fyrrgreindu bréfi hafi verið lagður grunnur að þeirri ákvörðun að veita S lausn frá embætti með stoð í áliti trúnaðarlæknis F. Slík ákvörðun væri stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi F borið að veita S færi á að kynna sér umrædd gögn og tjá sig um efni málsins áður en því hafi endanlega verið ráðið til lykta. Meðferð málsins hafi því ekki verið í samræmi við andmælareglu 13. gr. laga nr. 37/1993 og 1. mgr. 15. gr. laganna um aðgang að gögnum. Þá hafi málsmeðferðin einnig brotið í bága við 10. gr. sömu laga um rannsókn máls. Embættismissir S hafi því verið ólögmætur og bæri Í ábyrgð á honum eftir almennum reglum skaðabótaréttar. Voru S dæmdar bætur að álitum en ekki voru talin lagaskilyrði til greiðslu miskabóta.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir E-kk-nf T-kk-nf, H-kk-nf I. J-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 11. apríl 2012. Hún krefst þess að stefndi greiði sér 5.322.339 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 1. september 2006 til 20. apríl 2010, en dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst hún málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara að krafa áfrýjanda verði lækkuð og málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti látinn niður falla.

I

Eins og greinir í héraðsdómi var áfrýjandi varðstjóri í fangelsinu við Kópavogsbraut, en hún hóf störf sem fangavörður í september 1982. Hún fór í veikindaleyfi 6. september 2005 vegna skemmda í hægri mjöðm, gekkst 19. desember sama ár undir mjaðmarskiptaaðgerð og var frá störfum af þessum sökum. Áfrýjandi framvísaði haustið 2005 og fyrri hluta árs 2006 vottorðum læknis á Heilsugæslunni í Kópavogi um óvinnufærni sína. Í vottorði læknisins 28. júní 2006 kom fram að áfrýjandi myndi vera óvinnufær með öllu til 31. ágúst sama ár.

Að tilhlutan Fangelsismálastofnunar ríkisins átti áfrýjandi 26. júlí 2006 viðtal við trúnaðarlækni stofnunarinnar, G-kk-þf B-kk-þf, sem er sérfræðingur í endurhæfingarlækningum. Að þeirri skoðun lokinni sagði í starfshæfnisvottorði, sem hann sendi stofnuninni sama dag og skoðun fór fram, að hann teldi áfrýjanda af heilsufarsástæðum óvinnufæra í starfi sem fangavörður í kvennafangelsi og væru horfur á breytingum á starfshæfni hennar litlar á næstunni. Í bréfi fangelsismálastofnunar til trúnaðarlæknisins 3. ágúst 2006 kom fram að stofnunin skildi fyrrgreint vottorð hans svo að áfrýjandi væri ekki lengur fær um að gegna starfi fangavarðar og þar sem léttara starf væri ekki laust hjá stofnuninni mætti hún ekki hefja störf að nýju. Var óskað staðfestingar læknisins á að þessi skilningur stofnunarinnar væri réttur. Þessu erindi svaraði læknirinn með bréfi 10. ágúst 2006 og sagði í niðurlagi þess að hann teldi sem læknisfræðilegur ráðgjafi fangelsismálastofnunar að starf fangavarðar væri „líkamlega krefjandi starf, þar sem til staðar eru krefjandi ytri aðstæður“. Væri léttara starf ekki í boði teldust starfsmöguleikar áfrýjanda við stofnunina tæmdir.

Lögmaður áfrýjanda ritaði fangelsismálastofnun bréf 24. ágúst 2006. Sagði þar að sem kunnugt væri hefði áfrýjandi verið í veikindaleyfi undanfarið í framhaldi af skurðaðgerð á mjöðm. Hún hefði fyrir nokkru haft samband við lögmanninn til að láta vita af því að hún væri tilbúin að koma til starfa. Í framhaldinu hafi henni verið gert að mæta til viðtals hjá trúnaðarlækni stofnunarinnar, en tíminn sem liðið hafi eftir viðtalið, án viðbragða, hafi gert áfrýjanda áhyggjufulla. Var áréttað að áfrýjandi sæi ekkert því til fyrirstöðu að hefja störf að nýju og byggði hún það á eigin líðan og álitum ráðgefandi lækna. Með bréfinu fylgdi vottorð fyrrnefnds heilsugæslulæknis 22. ágúst 2006 þar sem fram kom að áfrýjandi væri „andlega og líkamlega heilbrigð og full vinnufær eftir aðgerð.“ Af þessu tilefni sendi fangelsismálastofnun áðurnefndum trúnaðarlækni stofnunarinnar fyrirspurn með bréfi um hvort fyrri umsagnir hans um heilsufar áfrýjanda stæðu óhaggaðar eða hvort hann teldi ástæðu til að endurmeta þær í ljósi framkomins vottorðs. Fyrirspurninni svaraði læknirinn með bréfi 30. ágúst 2006 þar sem sagði: „Starf S-kvk-ef telur undirritaður líkamlega og andlega krefjandi. Undirritaður telur að eðli starfs S-kvk-ef sé með þeim hætti að henni geti verið heilsufarsleg hætta búin af því m.t.t. eðlis veikinda hennar og eftirstöðvum meðferðar. Af sömu ástæðum telst starfsgeta hennar í starfi sem fangavörður verulega skert vegna líkamlegrar færniskerðingar í kjölfar veikinda og meðferðar. Undirritaður hefur lagt til léttara starf. Sé það ekki í boði hjá vinnuveitanda, teljast starfsmöguleikar hennar þar að mati undirritaðs tæmdir.“

Fangelsismálastofnun ritaði lögmanni áfrýjanda bréf 30. ágúst 2006 þar sem málavextir voru raktir. Sagði þar meðal annars að vottorð heilsugæslulæknis áfrýjanda 22. ágúst 2006 um að áfrýjandi væri full vinnufær eftir aðgerð stangaðist á við áður útgefið vottorð sama læknis sem þá hafi úrskurðað hana óvinnufæra til 31. ágúst sama ár. Hafi áfrýjandi ekki haft samband við yfirmann sinn eða stofnunina frá því hún hafi skilað inn vottorðinu 28. júní 2006 eða á nokkurn hátt tjáð sig um að hún hefði vilja eða getu til að snúa aftur til starfa. Í bréfinu var vísað til eftirfarandi 12.3.1 greinar kjarasamnings Starfsmannafélags í almannaþágu og stefnda: „Starfsmaður sem hefur verið óvinnufær vegna veikinda eða slysa samfellt í 1 mánuð eða lengur má ekki hefja starf að nýju nema læknir votti að heilsa hans leyfi. Krefjast má vottorðs trúnaðarlæknis hlutaðeigandi stofnunar.“ Í niðurlagi bréfsins sagði: „Fangelsismálastofnun telur rétt í þessu tilviki sem öðrum að hlíta ráðleggingum trúnaðarlæknisins. Meðan hann kveður S-kvk-þf ekki hafa heilsu til þess að gegna því krefjandi starfi sem fangavarslan er getur því miður ekki orðið um endurkomu í það starf að ræða.“

Í bréfi lögmanns áfrýjanda 12. september 2006 til forstjóra fangelsismálastofnunar var frá því greint að áfrýjandi liti svo á að fyrrgreint bréf stofnunarinnar 30. ágúst sama ár væri ígildi uppsagnar sem stæðist hvorki ákvæði áðurnefnds kjarasamnings né stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt því að áskilja áfrýjanda rétt til að krefjast skaðabóta fyrir fjárjón og miska vegna ákvörðunarinnar var óskað eftir fundi með forstjóranum til að ræða framtíð hennar sem fangavarðar. Í framhaldinu átti lögmaður áfrýjanda fund með forstjóranum í þeim tilgangi að leysa ágreining aðila, en sá fundur leiddi ekki til lausnar á honum.

Tæpu ári síðar, eða með bréfi 22. ágúst 2007, tilkynnti fangelsismálastofnun áfrýjanda að henni hafi verið veitt lausn frá störfum. Þar var vísað til þess að í 12.4.2 grein áðurnefnds kjarasamnings væri mælt fyrir um að veita mætti starfsmanni lausn frá störfum vegna heilsubrests þegar hann hefði verið samfellt frá vinnu vegna veikinda eða slysa launalaust í jafnlangan tíma og hann átti rétt á að halda launum í fjarveru sinni. Þar sem liðinn væri sá tími, sem áfrýjandi hafi átt kost á að vera fjarverandi frá vinnu, væri henni veitt lausn frá störfum frá og með 27. ágúst 2007 í samræmi við nefnt kjarasamningsákvæði og 43. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Tekið var fram að áfrýjandi héldi föstum launum í þrjá mánuði frá þeim tíma í samræmi við tilgreint ákvæði kjarasamningsins.

Fyrir liggur að áfrýjandi fékk greidd laun sem fangavörður til 31. ágúst 2006. Ennfremur voru henni greidd laun í þrjá mánuði haustið 2007 í samræmi við 12.5.1 grein áðurnefnds kjarasamnings eftir að henni hafði verið veitt lausn frá störfum samkvæmt því sem að framan greinir.

II

Fangaverðir teljast til embættismanna samkvæmt 9. tölulið 22. gr. laga nr. 70/1996. Samkvæmt 25. gr. þeirra laga ber að líta svo á að maður, sem skipaður hefur verið í embætti, skuli gegna því þar til þær ástæður koma upp sem greinir í 1. til 9. tölulið ákvæðisins. Meðal þeirra atriða, sem þar eru talin upp og leiða til starfsloka, er að embættismaður fullnægi ekki skilyrðum 3. töluliðar 1. mgr. 6. gr. laganna um nauðsynlega heilbrigði til að gegna þeim starfa sem hverju sinni er um að ræða.

Í lögum nr. 70/1996 er gerður greinarmunur á réttarstöðu embættismanna annars vegar og annarra starfsmanna ríkisins hins vegar. Þar sem áfrýjandi var embættismaður í merkingu laganna giltu ákvæði VI. kafla þeirra er henni var veitt lausn frá embætti, hvort sem það var gert af því að hún fullnægði ekki lengur skilyrðum 6. gr., sbr. 2. tölulið 25. gr., eða vegna heilsubrests, sbr. 4. tölulið sömu greinar. Í umræddum kafla er mælt fyrir um réttindi embættismanna við starfslok og geta ákvæði kjarasamninga einstakra stéttarfélaga við stefnda, sem gerðir hafa verið á grundvelli 39. gr. laganna, ekki skert þau lögmæltu réttindi. Hafi stefndi samið um rýmri rétt til handa embættismönnum í slíkum samningum er hann á hinn bóginn af því bundinn.

Eins og atvikum var háttað er rétt að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að áfrýjanda hafi verið veitt lausn frá embætti vegna heilsubrests. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga nr. 70/1996 skal veita embættismanni lausn frá embætti af þeirri ástæðu ef hann hefur verið frá störfum vegna sjúkdóma eða slysa samfellt í eitt ár eða 1/18 af samfelldum tíma hans hjá stefnda, ef sá tími er lengri en eitt ár. Þar sem áfrýjandi hafði starfað hjá stefnda frá 1982 mátti ekki leysa hana frá störfum samkvæmt þessu ákvæði fyrr en hún hafði verið samfellt frá störfum sökum heilsubrests í um það bil 16 mánuði. Þó naut hún þeirra réttinda, umfram þennan lögbundna rétt, samkvæmt 12.4.2 grein, sbr. 12.2.1 grein áðurnefnds kjarasamnings að halda starfi sínu í 720 daga, þar af 360 á launum og 360 launalaust. Samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 70/1996 skal veita embættismanni lausn skriflega og þar jafnan greindar orsakir hennar, svo sem vegna heilsubrests. Eftir 2. mgr. sömu greinar skal embættismanni, sem víkja á úr embætti, veittur kostur á að tala máli sínu áður en ákvörðun er tekin.

Að framan hefur verið gerð grein fyrir efni bréfs þess sem fangelsismálastofnun sendi áfrýjanda 30. ágúst 2006. Í ljósi orðalags bréfsins verður að líta svo á að með því hafi verið lagður grundvöllur að þeirri ákvörðun að veita áfrýjanda lausn frá embætti með stoð í áliti trúnaðarlæknis stofnunarinnar. Í lok bréfsins var vitnað til álits læknisins og sagt að „meðan hann kveður S-kvk-þf ekki hafa heilsu til að gegna því krefjandi starfi sem fangavarslan er getur því miður ekki orðið um endurkomu í það starf að ræða.“ Gaf þetta orðalag áfrýjanda ástæðu til að ætla að ekki væri um endanlega ákvörðun að ræða, heldur kynni ákvörðuninni að verða breytt ef heilsa hennar breyttist til hins betra á því ári sem samkvæmt framansögðu var eftir af veikindaleyfi hennar.

Ákvörðun um að veita manni lausn úr embætti er stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í samræmi við 13. gr. laganna, sbr. og 2. mgr. 31. gr. laga nr. 70/1996, átti af þeim sökum að gefa áfrýjanda kost á að tjá sig um þá fyrirætlan að leysa hana frá störfum áður en sú ákvörðun var endanlega tekin og tilkynnt henni með bréfi fangelsismálastofnunar 22. ágúst 2007. Auk þess átti hún rétt á að fá að kynna sér skjöl og önnur gögn sem málið vörðuðu, sbr. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt hvíldi sú skylda á stofnuninni samkvæmt 10. gr. sömu laga að sjá til þess að málið væri nægilega upplýst áður en því yrði ráðið endanlega til lykta.

III

Eins og áður greinir verður að líta svo á að með bréfi fangelsismálastofnunar 30. ágúst 2006 til áfrýjanda hafi verið lagður grunnur að þeirri ákvörðun að veita henni lausn frá embætti. Skömmu áður hafði áfrýjandi lagt fram vottorð læknis um að hún væri full vinnufær eftir þá aðgerð sem hún hafði gengist undir. Þótt stofnunin hafi borið efni vottorðsins undir trúnaðarlækni sinn áður en fyrrgreint bréf var sent áfrýjanda fylgdi sú umsögn því ekki. Þá hafði áfrýjandi heldur ekki fengið aðgang að vottorði trúnaðarlæknisins 26. júlí 2006 um starfshæfni hennar eða bréfi hans 10. ágúst sama ár þar sem það álit, sem fram kom í vottorðinu, var frekar rökstutt. Þar sem umrædd gögn höfðu að geyma upplýsingar um heilsuhagi áfrýjanda og virðast hafa ráðið þeirri afstöðu stofnunarinnar, sem birtist í niðurlagi bréfsins 30. ágúst 2006, bar samkvæmt 13. gr. og 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga að gefa áfrýjanda færi á að kynna sér gögnin og tjá sig að því búnu um efni málsins áður en því yrði ráðið til lykta. Úr því að þessa var ekki gætt af hálfu stofnunarinnar á þessu stigi málsmeðferðar var henni skylt að veita áfrýjanda aðgang að gögnum málsins og gefa henni kost á að tjá sig um málsefnið áður en að því kom að endanleg ákvörðun yrði tekin um lausn hennar úr embætti ári síðar. Eins og atvikum var háttað hefði stofnuninni einnig borið, með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga, að láta ganga úr skugga um hvort líkamleg heilsa áfrýjanda hefði þá enn staðið því í vegi að hún gæti tekið á ný við starfi fangavarðar, til dæmis með því að gera henni að gangast undir læknisskoðun að nýju, sbr. 12.3.1 grein áðurnefnds kjarasamnings.

Áfrýjandi heldur því fram að hún hafi verið fullfær um að taka við starfi fangavarðar í ágúst 2006. Stefndi hefur hins vegar fært nokkur rök fyrir því, með skírskotun til álits trúnaðarlæknis fangelsismálastofnunar, sem jafnframt er sérfræðingur í endurhæfingarlækningum, að svo hafi ekki verið. Þótt þar með séu líkur á að áfrýjandi hafi á þeim tíma ekki fullnægt því skilyrði um líkamlega heilsu sem eðli máls samkvæmt verður að gera til fangavarða, sbr. 3. tölulið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996, er meiri vafi á að sú hafi verið raunin í ágúst 2007 þegar henni var veitt lausn úr embætti. Þegar litið er til þeirra ágalla á meðferð málsins, sem gerð hefur verið grein fyrir að framan, verður stefndi að bera hallann af þeim sönnunarskorti. Þar með telst ósannað að heilsu áfrýjanda hafi verið svo farið þegar hún var leyst frá embætti fangavarðar að hún hafi ekki getað gegnt því sem skyldi. Embættismissir áfrýjanda var því ólögmætur og ber stefndi fébótaábyrgð á honum eftir almennum reglum skaðabótaréttar.

IV

Við ákvörðun bóta til handa áfrýjanda verður litið til þess að hún var embættismaður samkvæmt lögum nr. 70/1996 og mátti að öllu óbreyttu búast við að halda stöðu sinni þar til hún næði hámarksaldri starfsmanna ríkisins, sbr. 5. tölulið 25. gr. laganna. Áfrýjandi hafði gegnt starfi fangavarðar frá 1982 og allt þar til henni var veitt lausn frá því embætti, en þá var hún 66 ára.

Áfrýjandi miðar kröfu sína um fjártjón við þau laun sem hún hafi notið á tólf mánuðum „eftir að uppsögnin kom til“, eins og sagði í héraðsstefnu. Voru þar lögð til grundvallar meðallaun samkvæmt launaseðlum, útgefnum á árinu 2006. Áfrýjanda var veitt lausn frá 27. ágúst 2007. Tekjur hennar á því ári námu alls 3.905.237 krónum, en þar af greiddi stefndi henni 1.785.054 krónur í lausnarlaun og uppsafnað orlof vegna fyrri ára. Að þessu virtu og með hliðsjón af 2. mgr. 32. gr. laga nr. 70/1996 eru bætur til handa áfrýjanda hæfilega ákveðnar að álitum 3.000.000 krónur. Með heimild í niðurlagsákvæði 9. gr. laga nr. 38/2001 skal sú fjárhæð bera dráttarvexti frá uppkvaðningu dóms þessa að telja.

Ekki eru lagaskilyrði til að dæma miskabætur, svo sem áfrýjandi krefst.

Með vísan til óskýrs málatilbúnaðar áfrýjanda er rétt að málskostnaður milli aðila í héraði falli niður svo sem gert var í hinum áfrýjaða dómi. Eftir úrslitum málsins verður stefndi hins vegar dæmdur til að greiða áfrýjanda málskostnað hér fyrir dómi eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, S-kvk-þgf J-kvk-þgf, 3.000.000 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá uppsögu dóms þessa til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda 500.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.