173/2015

Í málinu krafðist A þess að ógilt yrði ákvörðun samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra frá árinu 2010 þar sem H var veitt heimild til eignarnáms á landi úr jörð hennar undir reiðstíg á austurbakka Eyjafjarðarár í Eyjafjarðarsveit. Í dómi Hæstaréttar kom fram að miða yrði við það að ráðherra hefði lagt til grundvallar ákvörðun sinni að reiðstígurinn myndi í senn eiga undir 1. mgr. 10. gr. og 11. gr. vegalaga nr. 80/2007, svo og að skilyrðum 6. mgr. 37. gr. laganna væri að öðru leyti fullnægt til að veita H heimild til eignarnámsins. Eins og A hefði lagt málið fyrir dómstóla kæmi þetta ekki til frekari skoðunar við úrlausn málsins. Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar sé eignarrétturinn friðhelgur og megi engan skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji, enda standi lagafyrirmæli til slíkrar skerðingar og komi fullt verð fyrir. Talið var að af 1. mgr. 10. gr., sbr. 6. gr. vegalaga leiddi að reiðstígar teldust til vegakerfis landsins. Bæði hefðu Eyjafjarðarsveit með nánar tilgreindu aðalskipulagi og vegamálastjóri í tillögu til ráðherra byggt á því að nauðsynlegt væri að leggja sérstakan reiðstíg inn Eyjafjörð til að tryggja umferðaröryggi, jafnt fyrir ökumenn bifreiða og hestamenn. Ekki væru efni til að hnekkja þessu mati á því að almenningsþörf væri að þessu leyti fyrir hendi til að skerða eignarréttindi A. Við mat á því hvort uppfylltar væru kröfur um meðalhóf yrði að gæta að því að A hefði þegar verið gert í þágu almenningsþarfar að sæta takmörkun á eignarréttindum sínum yfir landi jarðarinnar með því að um það lægi þjóðvegur. Þótt slík þörf stæði jafnframt til að A gæti orðið að þola frekari skerðingu á eignarréttindum sínum til að koma við reiðstíg um landið yrði ekki horft fram hjá því að stígur af þeim toga kæmi aðeins takmörkuðum fjölda manna að beinum notum og væri að auki miðað hér við að hann yrði í eigu einkaaðila en hvorki ríkisins né sveitarfélags. Af þessu leiddi að ekki gæti komið til álita að skerða eignarréttindi A frekar en hafði verið gert með því að taka undan jörð hennar land undir annað vegarstæði nema fullreynt væri að aðrir ásættanlegir kostir væru ekki tækir. Í málinu lá fyrir að vegamálastjóri hafði lagt til grundvallar í tillögu sinni að tveir valkostir um legu reiðstígs í landi A hefðu verið raunhæfir og framkvæmanlegir, annars vegar með því að fara leiðina austan við Eyjafjarðará, sem deilt var um í málinu, og hins vegar með því að bæta héraðsleið fyrir hestaumferð samhliða þjóðvegi vestan við ána og gera úr henni stofnleið. Ekki yrði séð á hvaða grunni þessi síðarnefndi kostur gæti ekki talist ásættanlegur í samanburði við hagsmuni A af því að þurfa ekki að hlíta frekari skerðingu eignarréttinda sinna, en að því yrði að gæta að víða í vegakerfi landsins lægju reiðstígar samhliða vegum fyrir umferð vélknúinna ökutækja, auk þess sem ekki hefði verið hnekkt málatilbúnaði A um að kostnaðarmat, sem vegamálastjóri hafði aflað í tengslum við tillögurnar, væri ekki í öllum atriðum reist á réttum forsendum. Þá hefðu ekki komið fram haldbærar skýringar á ástæðum þess að ekki hefði verið lagt mat á hvort almenningsþörf yrði mætt með reiðstíg á öðrum tilgreindum stað. Hefði því ekki verið sýnt fram á það gegn andmælum A að meðalhófs hefði verið gætt þegar ráðherra tók hina umþrættu ákvörðun. Var því fallist á kröfu A.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf og K-kk-nf A-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 5. mars 2015. Hann krefst sýknu af kröfu stefndu og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefnda krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi staðfesti umhverfisráðherra 7. janúar 2005 breytingu á aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 1994-2014 frá 26. mars 1997. Um þetta var birt í B-deild Stjórnartíðinda auglýsing nr. 42/2005, þar sem sagði meðal annars: „Breytingin felst í því að lega reiðleiðar frá Akureyri að Melgerðismelum breytist á kafla frá þjóðvegi sunnan Akureyrarflugvallar og að Víðinesi gegnt Melgerðismelum. Í stað þess að liggja meðfram Eyjafjarðarbraut eystri færist hún að austurbakka Eyjafjarðarár og um leið er reiðleið með Eyjafjarðarbraut eystri frá Syðra-Laugalandi að Víðinesi felld út.“ Þessi breyting á aðalskipulagi varðaði meðal annarra stefndu, sem er eigandi Munkaþverár í Eyjafjarðarsveit, með því að Eyjafjarðarbraut eystri, þjóðvegur nr. 829, fer að hluta um land jarðarinnar, en innan merkja hennar er jafnframt hluti þess svæðis, sem ný reiðleið átti að liggja um á austurbakka Eyjafjarðarár. Var ráðgert í breyttu aðalskipulagi að reiðleiðin lægi á bökkum árinnar eða í námunda við þá meðal annars á 4.412 m löngu bili frá norðurmerkjum Munkaþverár, rúmlega 1.000 m norðan við svonefnda Miðbraut, þjóðveg nr. 823 sem sker jörðina frá vestri til austurs, og um 1.600 m suður fyrir ármót Þverár efri og Eyjafjarðarár. Samkvæmt skipulaginu átti reiðleiðin að liggja á þessu svæði meðal annars eftir eða við hlið um 1.700 m langs malarvegar, sem eigendur Munkaþverár höfðu látið gera í landi jarðarinnar suður að malarnámi á bökkum Þverár efri frá Miðbraut, en sú braut tengir Eyjafjarðarbraut eystri við Eyjafjarðarbraut vestri, þjóðveg nr. 821, handan Eyjafjarðarár. Í aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 2005-2025, sem nú gildir, á reiðleiðin að vera með sama hætti, en það mun hafa verið staðfest af ráðherra 22. nóvember 2007.

Samkvæmt gögnum málsins ritaði áfrýjandi, sem er félag hestamanna í Eyjafjarðarsveit, ásamt Hestamannafélaginu Létti á Akureyri bréf til sveitarstjórnar Eyjafjarðarsveitar 1. ágúst 2005, þar sem sótt var um framkvæmdaleyfi til að gera reiðstíg á hluta leiðarinnar milli Akureyrar og Melgerðismela, en félögin tvö munu á þeim tíma hafa sameiginlega staðið að mótssvæði fyrir hestamenn á Melgerðismelum. Umsóknin sneri nánar tiltekið að framkvæmdum á svæðinu „frá landamerkjum Hóls 2 og Munkaþverár að norðan að merkjum Stór-Hamars og Bringu að sunnan“, en tekið var fram í henni að unnið yrði „samkvæmt staðfestu aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 1994-2014“. Gegn andmælum stefndu veitti sveitarfélagið þetta leyfi 15. mars 2006, meðal annars með þeim skilyrðum að „sunnan Miðbrautar og að Þverá efri verði farinn malarborinn vegur, sem þar er fyrir hendi“, haft skyldi náið samráð „við landeigendur um yfirferð og framkvæmdir í landi þeirra“ og yrði reiðvegurinn „afgirtur landmegin ef það er talið nauðsynlegt eða þar sem landeigendur gera um það kröfu.“ Í leyfinu var einnig tekið fram að sveitarstjórnin liti svo á að með útgáfu þess teldust „framkvæmdaleyfishafarnir veghaldarar sbr. 16. og 17. gr. vegalaga, nr. 45/1994.“ Í framhaldi af þessu veitti sveitarfélagið jafnframt með bréfi 11. maí 2006 „reiðveganefnd Léttis leyfi til réttarbyggingar í landi Munkaþverár norðan Miðbrautar“, en tekið var fram að þetta væri gert á grundvelli umsóknar og „gildandi skipulags um legu reiðvegar frá norðurmörkum sveitarfélagsins að Melgerðismelum.“ Það skilyrði var sett fyrir leyfinu að haft yrði „fullt samráð við landeiganda um nánari staðsetningu framkvæmdarinnar, girðingar, hlið og annað sem máli skiptir um notkun réttarinnar og umgengni.“

Með bréfi 3. apríl 2009 leitaði áfrýjandi eftir heimild ráðherra til eignarnáms „vegna reiðstígs í landi Munkaþverár í Eyjafjarðarsveit á grundvelli 6. mgr. 37. gr. vegalaga nr. 80/2007, sbr. 10. gr. sömu laga.“ Í bréfinu var því meðal annars lýst að reynt hafi verið í tugi ára að ná samkomulagi við eigendur jarðarinnar um reiðstíg um land hennar, en viðræður um þetta hafi engum árangri skilað og væri það að mati áfrýjanda þrautalending að leita eftir þessari heimild „vegna almannahagsmuna til þess að auka öryggi vegfarenda í Eyjafjarðarsveit.“ Lagt var til grundvallar að vegstæðið í landi stefndu væri 4.412 m að lengd og 10 m að breidd, en samkvæmt því ætti eignarnámið að ná til 4,41 hektara og væri það svæði afmarkað á „fjórum ódags. uppdráttum ... sem unnir voru af Vegagerðinni.“

Með bréfi 6. apríl 2009 sendi ráðherra vegamálastjóra þetta erindi „til tillögugerðar“, en um það var vísað til 6. mgr. 37. gr. vegalaga. Þessu svaraði vegamálastjóri með bréfi 20. ágúst sama ár, þar sem meðal annars var greint frá því að við „undirbúning að tillögugerð Vegagerðarinnar“ hafi þótt nauðsynlegt af afla greinargerðar Verkfræðistofu Norðurlands ehf. „um kostnað og umferðaröryggi, við tvær útfærslur á gerð reiðleiðar frá Hólmunum við Akureyrarflugvöll inn að Melgerðismelum“. Hafi önnur leiðin verið sú fyrrgreinda eftir austurbakka Eyjafjarðarár, en hinn kosturinn að fylgja svonefndri héraðsleið fyrir hestaumferð vestan við ána, sem lægi að mestu samhliða þjóðvegi nr. 821, og gera á henni úrbætur. Komist hafi verið að þeirri niðurstöðu í greinargerðinni að „báðir valkostir um legu reiðleiðar (sem stofnleið) milli Akureyrar og Melgerðismela séu raunhæfir og framkvæmanlegir og aðrir kostir komi ekki til greina.“ Leiðin vestan Eyjafjarðarár væri mun nær umferð bifreiða, þar sem hámarkshraði væri 90 km á klukkustund, og leiddi þetta af sér hættu á að hross fældust. Girða yrði alla þessa leið af, en að auki yrðu vegþveranir á henni og yrði að setja þar ristahlið, sem gætu skapað hættu fyrir lausgangandi hross ef þau reyndu að komast út af brautinni. Samkvæmt kostnaðaráætlun verkfræðistofunnar yrði vestari leiðin um 44.000.000 krónum dýrari en sú eystri. Það væri jafnframt mat vegamálastjóra að betra væri „með tilliti til öryggis umferðar að færa hestaumferð fjær umferðarmiklum vegum.“ Lagði hann því til að eignarnám yrði heimilað í samræmi við beiðni áfrýjanda.

Stefnda andmælti því með bréfum til ráðherra 8. maí og 22. október 2009 að áfrýjanda yrði veitt heimild til eignarnáms. Gegn þeim andmælum tók ráðherra ákvörðun 25. nóvember 2010 um að verða við beiðni áfrýjanda, en þó með þeim skilyrðum að hann fengi „gilt framkvæmdaleyfi“ sökum þess að fyrrnefnt leyfi hans 15. mars 2006 væri útrunnið, viðhald reiðvegarins yrði á ábyrgð ríkisins og Eyjafjarðarsveitar, sbr. 1. mgr. 10. gr. vegalaga, vegurinn yrði ætlaður almenningi til frjálsrar umferðar samkvæmt sama lagaákvæði og þess yrði gætt við lagningu hans að flutningsleiðir að malarnámi í landi stefndu við Þverá efri yrðu ekki skertar. Áfrýjandi gerði 28. mars 2011 athugasemd um það við ráðherra að hann teldi framkvæmdaleyfi sitt frá 15. mars 2006 enn í gildi. Af þessu tilefni lét ráðherra frá sér fara nýja ákvörðun 20. desember 2011, þar sem hann felldi gegn andmælum stefndu niður skilyrðið í fyrri ákvörðuninni um að áfrýjandi aflaði sér nýs framkvæmdaleyfis.

Áfrýjandi beindi 18. júní 2012 til stefndu „tillögu að eignarnámsbótum“ fyrir 4,4 hektara lands undir reiðstíg gegnum jörð hennar, þar sem hann bauðst til að greiða fyrir það 110.000 krónur ásamt 100.000 krónum í málskostnað, en jafnframt lýsti hann yfir að hann myndi bera kostnað af gerð girðinga báðum megin við reiðstíginn og viðhaldi þeirra svo lengi sem stefnda ætti jörðina. Stefnda hafnaði þessu boði og varð ekki árangur af frekari tilraunum aðilanna til að ná samkomulagi. Áfrýjandi leitaði því 2. maí 2013 eftir að matsnefnd eignarnámsbóta mæti „hæfilegar eignarnámsbætur“ til stefndu „fyrir 4,41 ha. lands vegna lagningar reiðvegar um land Munkaþverár.“ Í úrskurði matsnefndarinnar 4. september 2013 var komist að þeirri niðurstöðu að áfrýjanda bæri að greiða stefndu eignarnámsbætur að fjárhæð 5.500.000 krónur auk 1.481.067 króna í málskostnað.

Áður en matsnefnd eignarnámsbóta kvað upp fyrrgreindan úrskurð höfðaði stefnda mál þetta gegn áfrýjanda og Hestamannafélaginu Létti með stefnu 10. júlí 2013. Krafðist stefnda þess að ógilt yrði í fyrsta lagi framkvæmdaleyfi áfrýjanda og hestamannafélagsins 15. mars 2006 vegna reiðstígagerðar, í öðru lagi framkvæmdaleyfi hestamannafélagsins 11. maí sama ár til að reisa rétt í landi stefndu og í þriðja lagi ákvörðun ráðherra 25. nóvember 2010, svo sem henni var breytt 20. desember 2011, um að heimila áfrýjanda eignarnám á landi úr jörð stefndu undir reiðstíg. Með hinum áfrýjaða dómi var hafnað kröfu stefndu um ógildingu framkvæmdaleyfisins frá 15. mars 2006, en aðrar kröfur hennar á hinn bóginn teknar til greina. Stefnda unir héraðsdómi fyrir sitt leyti og það gerir jafnframt Hestamannafélagið Léttir.

II

Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. vegalaga getur ráðherra að fengnum tillögum forstjóra Vegagerðarinnar heimilað að land verði tekið eignarnámi til lagningar almennra stíga og einkavega, sbr. 10. og 11. gr. laganna, enda komi fullar bætur fyrir. Í 1. mgr. 10. gr. vegalaga eru reiðstígar taldir til almennra stíga, séu þeir ætlaðir almenningi til frjálsrar umferðar og verði þeim haldið við af fé ríkisins eða sveitarfélaga, en í 11. gr. laganna segir að einkavegir séu vegir, sem hvorki teljast þjóðvegir né sveitarfélagsvegir og eru í eigu einstaklinga, fyrirtækja eða opinberra aðila. Við það verður að miða að ráðherra hafi lagt til grundvallar ákvörðun sinni 25. nóvember 2010 að reiðstígur í landi Munkaþverár, sem aðilarnir deila um, myndi í senn eiga undir 1. mgr. 10. gr. og 11. gr. vegalaga, svo og að skilyrðum 6. mgr. 37. gr. laganna væri að öðru leyti fullnægt til að veita áfrýjanda heimild til eignarnáms á landi undir stíginn. Eins og stefnda hefur lagt málið fyrir dómstóla kemur þetta ekki til frekari skoðunar við úrlausn þess.

Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar er eignarrétturinn friðhelgur og má engan skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji, enda standi lagafyrirmæli til slíkrar skerðingar og komi fullt verð fyrir. Af 1. mgr. 10. gr., sbr. 6. gr. vegalaga leiðir að reiðstígar teljast til vegakerfis landsins. Bæði hafa Eyjafjarðarsveit með fyrrgreindu aðalskipulagi og vegamálastjóri í tillögu til ráðherra 20. ágúst 2009 byggt á því að nauðsynlegt sé að leggja sérstakan reiðstíg inn Eyjafjörð til að tryggja umferðaröryggi, jafnt fyrir ökumenn bifreiða og hestamenn. Ekki eru efni til að hnekkja þessu mati á því að almenningsþörf sé að þessu leyti fyrir hendi til að skerða eignarréttindi stefndu. Úr því verður á hinn bóginn jafnframt að leysa hvort uppfylltar séu kröfur um meðalhóf til að beita heimild til eignarnáms á landi stefndu við þær aðstæður, sem uppi eru í málinu, en þeim kröfum telst því aðeins fullnægt að ekki sé með öðrum úrræðum unnt á ásættanlegan hátt að ná þeim tilgangi, sem eignarnámi er ætlaður, sbr. meðal annars dóma Hæstaréttar 19. mars 2009 í máli nr. 425/2008 og 15. nóvember 2012 í máli nr. 60/2012. Við mat á þessu verður að gæta að því að stefndu hefur þegar verið gert í þágu almenningsþarfar að sæta takmörkun á eignarréttindum sínum yfir landi Munkaþverár með því að um það liggur þjóðvegur nr. 829, Eyjafjarðarbraut eystri. Þótt slík þörf standi samkvæmt áðursögðu jafnframt til að stefnda geti orðið að þola frekari skerðingu á eignarréttindum sínum til að koma við reiðstíg um landið verður ekki horft fram hjá því að stígur af þeim toga kemur aðeins takmörkuðum fjölda manna að beinum notum og er að auki miðað hér við að hann yrði í eigu einkaaðila en hvorki ríkisins né sveitarfélags. Af þessu leiðir að ekki getur komið til álita að skerða eignarréttindi stefndu frekar en orðið er með því að taka undan jörð hennar land undir annað vegarstæði nema fullreynt sé að aðrir ásættanlegir kostir séu ekki tækir. Í tillögu vegamálastjóra 20. ágúst 2009 var sem áður segir byggt á því að tveir valkostir um legu reiðstígs milli Akureyrar og Melgerðismela í landi stefndu væru „raunhæfir og framkvæmanlegir“, annars vegar með því að fara leiðina austan við Eyjafjarðará, sem deilt er um í málinu, og hins vegar með því að bæta héraðsleið fyrir hestaumferð samhliða þjóðvegi nr. 821 vestan við ána og gera úr henni stofnleið. Eins og málið liggur fyrir verður ekki séð á hvaða grunni þessi síðarnefndi kostur gæti ekki talist ásættanlegur í samanburði við hagsmuni stefndu af því að þurfa ekki að hlíta frekari skerðingu eignarréttinda sinna, en að því verður að gæta að víða í vegakerfi landsins liggja reiðstígar samhliða vegum fyrir umferð vélknúinna ökutækja, auk þess sem ekki hefur verið hnekkt málatilbúnaði stefndu um að kostnaðarmat, sem vegamálastjóri aflaði í tengslum við tillögu sína, sé ekki í öllum atriðum reist á réttum forsendum. Þá verður ekki horft fram hjá því að í aðalskipulagi Eyjafjarðarsveitar 1994-2014 var eftir gögnum málsins gert ráð fyrir „reiðleið með Eyjafjarðarbraut eystri frá Syðra-Laugalandi að Víðinesi“ þar til áðurnefndar breytingar á skipulaginu tóku gildi 7. janúar 2005. Í framlögðum tillögum um breytingar á núgildandi aðalskipulagi, sem virðast hafa verið gerðar á vegum sveitarfélagsins og dagsettar voru 10. nóvember 2009, var miðað við að reiðstígur þessi yrði aftur tekinn í notkun sem héraðsleið. Ekki verður annað séð en að stígur þessi hafi legið samhliða þjóðvegi nr. 829 meðal annars gegnum land Munkaþverár. Í málinu hafa ekki komið fram haldbærar skýringar á ástæðum þess að ekki hafi verið lagt mat á hvort almenningsþörf yrði mætt með reiðstíg á þessum stað. Þegar allt framangreint er virt hefur ekki verið sýnt fram á það gegn andmælum stefndu að meðalhófs hafi verið gætt þegar ráðherra ákvað 25. nóvember 2010 að heimila áfrýjanda að taka eignarnámi land úr jörð stefndu undir reiðstíg. Verður hinn áfrýjaði dómur því staðfestur.

Áfrýjanda verður gert að greiða stefndu málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Hestamannafélagið Funi, greiði stefndu, Ö-kvk-þgf A-kvk-þgf G-kvk-þgf, 1.000.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.