563/2016

K ehf. krafðist þess að viðurkenndur yrði réttur sinn til skaðabóta vegna tilkynningar sem M hafði birt á heimasíðu sinni um niðurstöður rannsóknar á kjötinnihaldi íslenskra matvara. Hafði M m.a. keypt eina pakkningu með tveimur nautabökum frá K ehf. og hafði rannsókn á þeim leitt í ljós að ekkert kjöt var í bökunum. Kom sú niðurstaða fram í umræddri tilkynningu, sem birt var á heimasíðu M. Í dómi Hæstaréttar kom fram að ljóst væri af ákvæðum laga nr. 93/1995 um matvæli og reglugerðum settum samkvæmt lögunum, að það hefði verið á verksviði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands að annast um eftirlit með framleiðslu og dreifingu K ehf. á matvælum. Þá hefði það verið sami eftirlitsaðili sem hefði haft heimild til þess að birta niðurstöður úr slíku eftirliti. Hefði M því brostið heimild að lögum til þess að standa að birtingu tilkynningarinnar, sem hefði samkvæmt því verið ólögmæt. Þá hefði M borið að gæta þess að rannsóknin á vörum K ehf. yrði hagað í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttarins og þess m.a. gætt að fullnægjandi rannsókn færi fram og þar með útilokað að um einstaka mistök eða óhappatilvik væri að ræða. Hefði rannsókn á innihaldi einnar pakkningar af nautabökum K ehf. ekki getað talist fullnægjandi grundvöllur þeirrar opinberu upplýsingamiðlunar um framleiðslu K ehf. sem átti sér stað í framhaldinu og hefði a.m.k. mátt gera þá kröfu að slík rannsókn yrði endurtekin með frekari sýnatöku áður en almenningi væri kynnt að umrædd vara K ehf. væri haldin þeim ágalla sem fullyrt var. Hefði meðferð málsins samkvæmt því einnig verið haldin slíkum annmörkum af hálfu starfsmanna M að skilyrðinu um saknæmi væri jafnframt fullnægt.Var niðurstaða héraðsdóms um viðurkenningu á skaðabótaskyldu M því staðfest.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir H-kk-nf I. J-kk-nf, B-kk-nf B-kk-nf og K-kk-nf A-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 5. ágúst 2016. Hann krefst þess aðallega að málinu verði vísað frá héraðsdómi en til vara að hann verði sýknaður af kröfum stefnda. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Eins og nánar er lýst í hinum áfrýjaða dómi mun áfrýjandi hafa keypt 16 mismunandi tegundir af íslenskum matvörum um miðjan febrúar 2013 í því skyni að kanna hvort hrossakjöti hefði verið blandað í matvörur í stað nautakjöts. Meðal þeirra vara sem áfrýjandi keypti voru tvær vörutegundir framleiddar af stefnda. Var þar annars vegar um að ræða ítalskar lambahakksbollur og hins vegar svonefndar nautabökur. Er ágreiningslaust að umræddar framleiðsluvörur stefnda áttu báðar að innihalda nautakjöt samkvæmt innihaldslýsingu.

Áfrýjandi sendi umræddar vörur til greiningar hjá tilraunastöð Háskóla Íslands á Keldum og Matís ohf. Var það niðurstaða rannsóknarinnar að ítölsku lambahakksbollurnar innihéldu aðeins lambakjöt en ekkert nautakjöt. Í nautabökunni sem tekin var til rannsóknar fannst hins vegar ekkert kjöt. Var síðastgreind niðurstaða staðfest með rannsókn á annarri nautaböku frá stefnda, en í tilefni rannsóknarinnar hafði áfrýjandi keypt eina pakkningu af nautabökum sem innihélt tvær bökur.

Hinn 27. febrúar 2013 birti áfrýjandi tilkynningu á heimasíðu sinni undir yfirskriftinni „Ekkert kjöt í Nautaböku.“ Voru niðurstöður framangreindrar rannsóknar á framleiðsluvörum stefnda birtar í fréttinni og tekið fram að áfrýjandi hefði vísað málum stefnda til rannsóknar og ákvörðunartöku hjá hlutaðeigandi heilbrigðisyfirvöldum. Jafnframt var tekið fram að Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hefði þegar farið fram á innköllun á nautabökum frá stefnda.

Með bréfi 1. mars 2013 kærði Heilbrigðiseftirlit Vesturlands stefnda til lögreglu fyrir að hafa viðhaft blekkingar gagnvart neytendum og brotið gegn ákvæðum laga nr. 93/1995 um matvæli. Ákæra á hendur stefnda fyrir brot gegn tilgreindum ákvæðum laganna og reglugerðum settum samkvæmt þeim var gefin út 23. september sama ár. Var stefnda gefið að sök að hafa framleitt nautabökur til dreifingar með röngum upplýsingum á umbúðum vörunnar, þar sem sagt var að bökurnar hefðu innihaldið nautakjöt þótt þær hefðu ekki gert það í raun. Með dómi Héraðsdóms Vesturlands 20. febrúar 2015 var stefndi sýknaður af ákæru um framangreint brot. Höfðaði stefndi í kjölfarið mál þetta á hendur áfrýjanda til viðurkenningar á bótaskyldu hans vegna þess tjóns sem stefndi telur sig hafa orðið fyrir vegna áðurnefndrar tilkynningar sem áfrýjandi birti á heimasíðu sinni 27. febrúar 2013.

II

Kröfu sína um frávísun málsins frá héraðsdómi byggir áfrýjandi á því að stefndi hafi enga tilraun gert til þess að rökstyðja í hverju meint tjón sitt hafi falist, hvernig það tengist atvikum málsins eða hverju það nemi. Ætlað tjón stefnda sé því vanreifað og geti ekki orðið grundvöllur viðurkenningardóms á hendur áfrýjanda.

Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála er heimilt að höfða mál til að leita viðurkenningardóms um kröfu, enda hafi aðili lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands. Áskilnaður ákvæðisins um lögvarða hagsmuni hefur í dómum Hæstaréttar verið skýrður svo, að sá sem höfðar mál til viðurkenningar á skaðabótaskyldu verði að leiða nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni, gera grein fyrir því í hverju tjón hans felist og hver tengsl þess séu við atvik máls. Meðal gagna málsins eru fjórir tölvupóstar 28. febrúar, 4. og 11. mars 2013 frá þáverandi viðskiptavinum stefnda þar sem að þeir slitu viðskiptum við hann og vísuðu í öllum tilvikum um tilefni þess til umræddrar tilkynningar áfrýjanda á heimasíðu hans 27. febrúar sama ár og þeirrar fjölmiðlaumræðu sem átti sér stað í kjölfar hennar. Með þessu hefur stefndi sýnt nægilega fram á að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að fá dæmt um viðurkenningarkröfuna, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Verður því hrundið kröfu um frávísun málsins frá héraðsdómi.

III

Í 2. gr. laga nr. 80/2005 um Matvælastofnun er hlutverki áfrýjanda lýst og segir þar meðal annars í i. lið að áfrýjandi annist um eftirlit með matvælum samkvæmt lögum nr. 93/1995. Í 6. gr. laga nr. 93/1995 eru verkefni áfrýjanda samkvæmt lögunum talin upp í tíu stafliðum og er þar meðal annars um að ræða opinbert eftirlit með allri frumframleiðslu matvæla, innflutningi og útflutningi búfjárafurða, kjötvinnslum og kjötpökkunarstöðvum, að undanskildum kjötvinnslum sem starfræktar eru í smásöluverslunum, og meðferð, skoðun og mat á sláturafurðum, sbr. a., b., c. og f. liði greinarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995 hefur heilbrigðisnefnd, undir yfirumsjón áfrýjanda, opinbert eftirlit með framleiðslu og dreifingu matvæla. Áfrýjandi hefur þó opinbert eftirlit með þeim matvælum sem falla undir áðurnefnda 6. gr. laganna. Þá segir í ákvæðinu að áfrýjandi skuli hafa aðgang að niðurstöðum úr sýnatöku heilbrigðisnefnda sveitarfélaganna, auk þess sem ráðherra sé heimilt að fela stofnuninni eftirlit með afmörkuðum þáttum.

Samkvæmt 18. gr. og 1. mgr. 31. gr. a. laga nr. 93/1995 skal ráðherra setja reglugerðir um þau atriði sem lögin ná til, þar sem meðal annars skal kveðið nánar á um framleiðslu, markaðssetningu og dreifingu matvæla, umbúðir, matvælaeftirlit og matvælarannsóknir. Setti ráðherra meðal annars reglugerð um merkingu matvæla nr. 503/2005, sem var í gildi er atvik máls þessa urðu. Var þar að finna efnisreglur um ábyrgð framleiðenda á merkingu, auglýsingu og kynningu matvæla með hliðsjón af sérkenni þeirra og innihaldi, sbr. meðal annars 4., 5., 8. og 14. gr. reglugerðarinnar. Í 1. mgr. 30. gr. hennar, eins og ákvæðinu var breytt með 2. gr. reglugerðar nr. 631/2010, kom og fram að heilbrigðisnefndir sveitarfélaga, undir yfirumsjón áfrýjanda, færu með eftirlit með því að ákvæðum reglugerðarinnar væri framfylgt. Í 2. mgr. greinarinnar var áfrýjanda hins vegar falið að annast rannsóknir „vegna opinbers eftirlits varðandi samsetningu matvæla með tilliti til merkingar, auglýsingar og kynningar þeirra.“

Í 1. mgr. 28. gr. a. laga nr. 93/1995 er lagt fyrir hlutaðeigandi opinbera eftirlitsaðila að upplýsa almenning um eðli áhættunnar fyrir heilbrigði manna leiki rökstuddur grunur á að tiltekin matvæli hafi í för með sér áhættu fyrir heilsu þeirra. Skulu slíkar ráðstafanir opinbers eftirlitsaðila miðast við eðli, alvarleika og umfang þeirrar áhættu sem um ræðir. Skal þá tilgreina eins nákvæmlega og unnt er matvælin sem um er að ræða, tegund þeirra, þá áhættu sem kann að vera á ferðum og ráðstafanir sem hafa verið gerðar eða verða gerðar til að fyrirbyggja, draga úr eða eyða þessari áhættu. Í 2. mgr. 28. gr. a. er ráðherra heimilað að setja reglugerð um opinbera birtingu niðurstaðna vegna eftirlits samkvæmt 1. mgr. greinarinnar. Í 3. mgr. sömu greinar er ráðherra jafnframt heimilt að setja með reglugerð reglur um birtingu niðurstaðna almenns matvælaeftirlits eða upplýsinga sem falla undir 18. gr. a. laga nr. 93/1995. Samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar skal leitast við að vernda hagsmuni neytenda og gefa þeim kost á upplýstu vali með tilliti til matvælanna sem þeir neyta. Skal þannig leitast við að fyrirbyggja framleiðslu og markaðssetningu svikinna matvæla, sviksamlegar eða villandi starfsvenjur og aðrar starfsvenjur sem gætu villt um fyrir neytendum. Í 2. mgr. greinarinnar segir að óheimilt sé að villa um fyrir neytendum með merkingu, auglýsingu og framsetningu matvæla.

Með stoð í framangreindu ákvæði 28. gr. a. laga nr. 93/1995 hefur ráðherra sett reglugerð nr. 320/2012 um birtingu niðurstaðna vegna eftirlits með matvælum. Kemur fram í 2. gr. hennar að eftirlitsaðila samkvæmt 22. gr. laga nr. 93/1995 sé heimilt að birta niðurstöður úr almennu eftirliti með framleiðslu og dreifingu matvæla hjá matvælafyrirtækjum. Er heimilt að birta niðurstöður úr slíku eftirliti í skýrslu og/eða á heimasíðu hlutaðeigandi eftirlitsaðila. Þá er eftirlitsaðila heimilt að flokka niðurstöður eftirlitsins eftir fyrirtækjum, vörum og/eða vöruflokkum. Í a. og b. liðum 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segir svo að þegar niðurstöður eftirlits leiða í ljós að framleiðsla, dreifing og markaðssetning matvæla, eða niðurstöður úr efna- og örverugreiningum, eru ekki í samræmi við ákvæði laga nr. 93/1995 eða reglugerðir settar á grundvelli þeirra, sé eftirlitsaðila sömuleiðis heimilt að birta niðurstöður úr tilteknu eftirliti með framleiðslu og dreifingu matvælafyrirtækja á matvælum. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar skal slík birting fara fram á heimasíðu hlutaðeigandi eftirlitsaðila. Þá er áfrýjanda veitt heimild í 3. mgr. sömu greinar til að taka saman upplýsingar sem birtar eru samkvæmt 2. og 3. gr. reglugerðarinnar og birta á heimasíðu sinni.

IV

Stefndi byggir á því að birting áfrýjanda á framangreindri tilkynningu 27. febrúar 2013 hafi leitt til tjóns sem áfrýjandi beri ábyrgð á samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar. Komi þar í fyrsta lagi til valdþurrð áfrýjanda, sem ekki hafi að lögum haft heimild til slíkrar birtingar. Þá byggir stefndi á því að umrædd tilkynning hafi reynst röng efnislega þar sem stefndi hafi á umræddu tímamarki engum fyrirmælum sætt um innköllun á vörum sínum. Ennfremur byggir stefndi á því að ákvörðun stefnda um að birta tilkynninguna hafi verið stjórnvaldsákvörðun og um hana gilt málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þeim hafi áfrýjandi ekki fylgt við meðferð málsins. Áfrýjandi hafnar sjónarmiðum stefnda í þessa veru. Birting tilkynningarinnar hafi verið innan valdheimilda áfrýjanda að lögum, sú athöfn ekki falið í sér stjórnvaldsákvörðun samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga en þess utan hafi meðferð málsins verið í samræmi við ákvæði laganna og efni tilkynningarinnar hvorki rangt né villandi.

Hvað sem leið heimild áfrýjanda til þess að standa að umræddri rannsókn á vörum stefnda, með hliðsjón af valdheimildum hans, sbr. 6. gr. laga nr. 93/1995 og þágildandi 2. mgr. 30. gr. reglugerðar nr. 503/2005, er allt að einu ljóst að það var á verksviði Heilbrigðiseftirlits Vesturlands að hafa eftirlit með framleiðslu og dreifingu stefnda á matvælum, sbr. verkskipting stjórnvaldanna sem því liggur til grundvallar samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995. Þá er mælt fyrir um það í 2. gr. reglugerðar nr. 320/2012 að það sé sá sami eftirlitsaðili, samkvæmt nefndri 22. gr. laganna, sem hefur heimild til þess að birta niðurstöður úr almennu eftirliti með viðkomandi matvælafyrirtæki, sbr. og samhljóða heimild til slíkrar birtingar af því tilefni sem fjallað er um í 1. mgr. 3. gr. sömu reglugerðar. Í 3. mgr. 3. gr. er síðan á hinn bóginn tekið sérstaklega fram að áfrýjandi hafi heimild til þess að taka saman upplýsingar sem birtar eru af eftirlitsaðila samkvæmt 2. og 3. gr. reglugerðarinnar og birta á heimasíðu stofnunarinnar. Af þessu leiðir að áfrýjanda brast heimild að lögum til þess að standa að birtingu umræddrar tilkynningar 27. febrúar 2013 að því leyti sem hún laut að birtingu upplýsinga um matvælafyrirtæki sem lutu eftirlitsvaldi einstakra heilbrigðisnefnda sveitarfélaga. Með hliðsjón af framangreindri verkskiptingu stjórnvaldanna tveggja bar áfrýjanda að réttu lagi að fela Heilbrigðiseftirliti Vesturlands umsjón með framhaldi málsins, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995, og því bar þá að taka til þess afstöðu hvernig mögulegri frekari rannsókn málsins yrði hagað, sem og hvort og á hvaða stigi ástæða væri til almennrar birtingar upplýsinga um framleiðslu stefnda, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 320/2012. Að gættum valdmörkum framangreindra stjórnvalda og með hliðsjón af þeirri tilhögun sem liggur til grundvallar ákvæðum 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 320/2012 varð umrædd birting áfrýjanda á tilkynningunni 27. febrúar 2013 ekki heldur reist á almennu ákvæði 1. mgr. 13. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Birting áfrýjanda á umræddri tilkynningu á heimasíðu sinni 27. febrúar 2013 var samkvæmt þessu ólögmæt.

Þá voru þær upplýsingar sem áfrýjandi birti á heimasíðu sinni 27. febrúar 2013 efnislega rangar að því leyti að þar sagði að „Heilbrigðiseftirlit Vesturlands hefur þegar farið fram á innköllun á Nautabökum frá Gæðakokkum og verða frekari aðgerðir vegna málsins teknar í framhaldinu.“ Við rannsókn á vörum stefnda bar áfrýjanda að tryggja að henni yrði hagað í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttarins þar sem auk annars varð að gæta að því að rannsókn málsins væri fullnægjandi og þar með útilokað að um einstaka mistök eða óhappatilvik væri að ræða. Jafnframt bar stefnda að gæta að meginreglu um meðalhóf við meðferð málsins en honum mátti vera ljóst hvaða afleiðingar það myndi hafa á starfsemi stefnda að birta umrædda tilkynningu. Slík rannsókn á innihaldi einnar pakkningar nautabaka stefnda, gat ekki talist fullnægjandi grundvöllur þeirrar opinberu upplýsingamiðlunar um framleiðslu stefnda sem átti sér stað í framhaldinu, en gera mátti að lágmarki þá kröfu að slík rannsókn yrði endurtekin með frekari sýnatöku áður en almenningi væri kynnt að umrædd vara stefnda væri haldin þeim ágalla sem fullyrt var. Er þá jafnframt til þess að líta að ekkert hefur komið fram í málinu um að stefndi hefði fyrir þennan tíma átt sér sögu í þessa veru varðandi vöruframleiðslu sína. Ennfremur liggur fyrir að Heilbrigðiseftirlit Vesturlands átti ekki sjálfstæða aðkomu að málinu fyrr en umræddan dag, 27. febrúar 2013, og því er ómótmælt sem stefndi fullyrðir að við vettvangsskoðun þann dag hafi framkvæmdastjóri Heilbrigðiseftirlits Vesturlands staðreynt með smökkun að kjöt væri í umræddri framleiðslu stefnda. Svo sem rakið er að framan kærði heilbrigðiseftirlitið stefnda fyrir nánar tilgreind brot á lögum nr. 93/1995 en ekki varð um frekara framhald málsins að ræða af hálfu þess svo sem með innköllun á vörum stefnda, stöðvun framleiðslu eða frekari rannsókn. Að teknu tilliti til þessa verður að telja að meðferð málsins, sem samkvæmt framangreindu var ólögmæt, hafi auk þess verið haldin slíkum annmörkum af hálfu starfsmanna áfrýjanda að skilyrðinu um saknæmi sé jafnframt fullnægt. Áfrýjandi ber því skaðabótaskyldu á því tjóni stefnda sem af þessu stafar.

Að öllu þessu virtu verður staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms um skaðabótaskyldu áfrýjanda sem og ákvæði hans um málskostnað.

Áfrýjanda verður gert að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Matvælastofnun, greiði stefnda, Kræsingum ehf., 600.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.