405/2013

S, nígerískur ríkisborgari, krafðist þess að ógiltur yrði úrskurður innanríkisráðuneytisins og felld úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar þar sem ákveðið var að umsókn hans um hæli á Íslandi yrði ekki tekin til meðferðar hér á landi og að hann skyldi endursendur ásamt umsókn sinni til Svíþjóðar. Var ákvörðunin reist á d-lið 1. mgr. 46. gr. a. og a-lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Í málinu lá fyrir að Svíþjóð hafði að beiðni Útlendingastofnunar samþykkt að S yrði á grundvelli e-liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar fluttur aftur þangað, en S hafði áður sótt um hæli þar í landi en verið synjað. Í dómi Hæstaréttar sagði m.a. að ekki hefði verið sýnt fram á að málsmeðferð í Svíþjóð vegna málefna hælisleitanda hefði verið haldin slíkum kerfislegum ágöllum að hún færi í bága við 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá hafði ekkert komið fram í málinu um að sænsk stjórnvöld myndu ekki veita S þá vernd sem áskilin væri í alþjóðlegum skuldbindingum Svíþjóðar á sviði mannréttinda, þar á meðal reglunni um „non-refoulement“ sem öll ríki Evrópusambandsins væru bundin af, yrði S sendur aftur til Svíþjóðar. Var því talið að 45. gr. laga nr. 96/2002 stæði því ekki í vegi að íslenskum stjórnvöldum væri með vísan til 46. gr. a. laganna heimilt að synja að taka umsókn S um hæli til efnismeðferðar. Þá var jafnframt talið að skilyrði undantekningarheimildar 2. mgr. 46. gr. a. væru ekki uppfyllt í málinu, þrátt fyrir að S hefði frá því í júlí eða ágúst 2012 átt í sambandi við íslenska konu, enda hafði hann ekki sýnt fram á að aðstæður hans væru að öðru leyti svo sérstakar að ákvæðið ætti við. Loks var ekki fallist á það með S að stjórnvöld hefðu brotið gegn 9. og 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Var íslenska ríkið því sýknað af kröfu S.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf og H-kk-nf I. J-kk-nf og I-kvk-nf E-kvk-nf settur hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 13. júní 2013. Hann krefst sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar, sem honum hefur verið veitt.

I

Stefndi, sem er nígerískur ríkisborgari, kom hingað til lands 10. desember 2011 með flugi frá Kaupmannahöfn. Hann framvísaði vegabréfi annars manns og var með dómi 13. sama mánaðar sakfelldur fyrir brot gegn 1. mgr. 157. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Þremur dögum síðar óskaði hann eftir því að sér yrði veitt hæli hér á landi sem flóttamaður. Í svokallaðri hælisskýrslu sem stefndi gaf 21. desember 2011 kvaðst hann hafa farið frá Nígeríu til Spánar árið 2006 þar sem hann hafi óttast um líf sitt vegna fyrrum tengsla sinna við tilgreinda sjálfstæðishreyfingu í Nígeríu. Hann kvaðst hafa dvalið á Spáni til ársins 2010, en þaðan hafi hann farið til Svíþjóðar. Þar hafi umsókn sinni um hæli verið synjað og hann þá farið til Íslands. Með ákvörðun Útlendingastofnunar 28. mars 2012 var því synjað að taka beiðni stefnda um hæli á Íslandi til efnismeðferðar og mælt svo fyrir að stefndi skyldi sendur aftur til Svíþjóðar. Var ákvörðunin reist á d. lið 1. mgr. 46. gr. a. og a. lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Jafnframt var beiðni stefnda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vísað frá með stoð í 3. mgr. 12. gr. f. lið sömu laga.

Stefndi skaut ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins 12. apríl 2012 og krafðist þess að hún yrði felld úr gildi og Útlendingastofnun yrði gert að taka umsókn hans um hæli fyrir hér á landi. Fyrir innanríkisráðuneytinu lá því að endurskoða synjun stofnunarinnar um að taka beiðni stefnda um hæli til efnismeðferðar, en ekki að endurskoða ákvörðun Útlendingastofnunar um að vísa frá beiðni stefnda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Sú ákvörðun Útlendingastofnunar kemur því ekki til endurskoðunar hér fyrir dómi. Með úrskurði innanríkisráðuneytisins 9. júlí 2012 var niðurstaða Útlendingastofnunar staðfest. Þá féllst ráðuneytið á beiðni stefnda um frestun réttaráhrifa úrskurðarins 19. september sama ár. Í kjölfarið höfðaði stefndi mál til ógildingar á úrskurði innanríkisráðuneytisins og ákvörðun Útlendingastofnunar sem voru með hinum áfrýjaða dómi felld úr gildi.

II

Niðurstaða Útlendingastofnunar og innanríkisráðuneytisins um að taka hælisumsókn stefnda ekki til efnismeðferðar er byggð á Dyflinnarsamstarfinu, sem Ísland er aðili að, sbr. reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003, svokölluð Dyflinnarreglugerð. Var með hinni kærðu ákvörðun og úrskurði lagt mat á hvort beita ætti 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem felur í sér undanþágu frá meginreglu 1. mgr. 3. gr. hennar. Meginreglan er þess efnis að aðeins það aðildarríki sem ábyrgð ber á hælisumsókn samkvæmt þeim viðmiðunum sem mælt er fyrir um í III. kafla reglugerðarinnar skal taka umsókn til meðferðar. Undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. felur í sér að hverju aðildarríki sé heimilt að taka til meðferðar umsókn um hæli jafnvel þótt það beri ekki ábyrgð á henni samkvæmt viðmiðunum reglugerðarinnar. Það ríki tekur þá á sig ábyrgð á meðferð umsóknar um hæli.

Í Dyflinnarreglugerðinni koma fram skýrar reglur um meðferð umsókna um hæli sem lagðar eru fram í aðildarríkjum Evrópusambandsins. Tryggt á að vera að hælisumsókn hljóti meðferð í einu aðildarríkjanna og koma á í veg fyrir að hælisleitandi verði sendur frá einu aðildarríki til annars án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar. Í III. kafla reglugerðarinnar er að finna viðmið sem ráða því hvaða ríki beri ábyrgð á efnislegri umfjöllun um hælisumsókn hverju sinni.

Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 115/2010 um breytingu á lögum nr. 96/2002, með síðari breytingum (hælismál), segir að við gerð frumvarpsins hafi meðal annars verið tekið mið af Dyflinnarreglugerðinni og þeirri þróun sem orðið hefði í öðrum Evrópuríkjum, einkum með helstu tilskipunum sem í gildi séu innan Evrópusambandsins um málefni hælisleitenda. Jafnframt segir þar að þótt íslenska ríkið sé ekki skuldbundið til að innleiða tilskipanirnar séu íslenskar og evrópskar reglur samofnar vegna samvinnu Íslands og Noregs við Evrópusambandið, þar með talið vegna samstarfs sem byggist á Dyflinnarreglugerðinni, sem Ísland hafi samþykkt. Í athugasemdum með frumvarpinu segir jafnframt að hælisumsóknir megi í grófum dráttum flokka í þrjá flokka og sé einn flokkurinn mál er falli undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar. Í nýrri grein laganna, 46. gr. a., verði talin atriði sem leiði til þess að umsókn um hæli verði ekki tekin til efnismeðferðar. Sé lagt til að ákvæði þetta lögfesti sjónarmið sem viðurkennd séu í framkvæmd, um fyrsta griðland og að nokkru leyti sjónarmið um öruggt þriðja land. Í slíkum málum sé málsmeðferð einfaldari en í málum sem tekin séu til efnismeðferðar.

III

Í d. lið 1. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002, þar sem vísað er til endurviðtöku samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, segir að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar umsókn um hæli ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í Dyflinnarsamstarfinu um að taka við umsækjanda um hæli. Fyrir liggur að 20. janúar 2012 samþykkti Svíþjóð beiðni Útlendingastofnunar um að stefndi yrði, á grundvelli e. liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, fluttur aftur þangað.

Af hálfu stefnda er á því byggt að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál hans til efnismeðferðar þar sem sending hans aftur til Svíþjóðar hefði þurft að koma til framkvæmda eigi síðar en sex mánuðum eftir að Svíþjóð samþykkti beiðni Útlendingastofnunar um flutning hans þangað, sbr. d. lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest sú niðurstaða hans að sex mánaða fresturinn byrji ekki að líða fyrr en endanleg ákvörðun hefur verið tekin í máli stefnda hér á landi, sbr. til hliðsjónar dóm Evrópudómstólsins 29. janúar 2009 í máli nr. C-19/08, Migrationsverket gegn E-x-x P-x-x o.fl.

Stefndi byggir einnig á því að ákvörðun áfrýjanda um að senda hann aftur til Svíþjóðar brjóti í bága við 45. gr. laga nr. 96/2002 þar sem hann verði sendur þaðan til Nígeríu. Vegna aðstæðna þar í landi feli það meðal annars í sér brot gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu og 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

Samkvæmt 1. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002 geta stjórnvöld, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar umsókn flóttamanns um hæli, ef þau atvik eiga við sem talin eru upp í a. til d. stafliðum lagagreinarinnar. Umsókn stefnda um hæli var eins og fyrr greinir synjað á grundvelli d. liðar 46. gr. a. laganna. Við mat á því hvort synja ætti því að hælisumsókn stefnda yrði tekin til efnismeðferðar eða hvort beitt skyldi undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar varð áfrýjandi því að líta til þess fyrirvara sem fram kemur í upphafi 1. mgr. 46. gr. a. laganna, þar sem vísað er til 45. gr. þeirra. Í síðarnefndu greininni er kveðið á um bann við að senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal sá útlendingur njóta, sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu, er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Í greininni kemur þannig fram meginreglan um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu, svokölluð regla um ,,non-refoulement“. Samkvæmt þessu hvíldi sú skylda á áfrýjanda að ganga úr skugga um að aðstæður væru með þeim hætti í Svíþjóð að stefnda væri þar tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd og að ekki væri þar brotið gegn ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu, sem stefndi hefur vísað til.

Í málinu er óumdeilt að í Svíþjóð sér tilgreind stofnun um málefni hælisleitenda þar í landi. Sú stofnun lagði mat á beiðni stefnda um hæli þar vegna aðstæðna hans í Nígeríu og synjaði beiðni hans. Jafnframt liggur fyrir að unnt er að skjóta ákvörðunum stofnunarinnar til þarlendra dómstóla á tveimur dómstigum. Þá er óumdeilt að stefndi naut aðstoðar lögfræðings við umsóknarferli sitt um hæli í Svíþjóð. Ljóst er því að fyrir hendi voru raunhæf úrræði stefnda til handa að leita réttar síns, teldi hann á sér brotið af hálfu stjórnvalda. Þannig hefur ekki verið sýnt fram á að málsmeðferð í Svíþjóð vegna málefna hælisleitenda hafi verið haldin slíkum kerfislegum ágöllum að hún fari í bága við 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá er ekki komið fram í málinu að sænsk stjórnvöld muni ekki veita stefnda þá vernd sem áskilin er í alþjóðlegum skuldbindingum Svíþjóðar á sviði mannréttinda, þar á meðal reglunni um ,,non-refoulement“ sem öll ríki Evrópusambandsins eru bundin af, verði stefndi sendur aftur til Svíþjóðar. Er í því sambandi meðal annars horft til rannsóknarskýrslu svæðisskrifstofu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna í Svíþjóð um málsmeðferð og afgreiðslu sænsku útlendingastofnunarinnar í hælismálum frá september 2011 sem vísað er til í úrskurði innanríkisráðuneytisins. Af framangreindu leiðir að ákvæði 45. gr. laga nr. 96/2002 stóðu því ekki í vegi að íslenskum stjórnvöldum væri með vísan til 46. gr. a. laganna heimilt að synja að taka umsókn stefnda til efnismeðferðar.

IV

Kemur þá til úrlausnar hvort stefndi hafi slík sérstök tengsl við Ísland eða hvort sérstakar ástæður mæli annars með því að taka beri umsókn hans um hæli til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar er fjallað um forgangsröð viðmiðana sem beitt verði til að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á hælisumsókn. Þar segir í 2. mgr. 5. gr. að ákvarða skuli hvaða aðildarríki beri ábyrgð í samræmi við viðmiðanirnar á grundvelli þeirrar stöðu sem verið hafi þegar umsækjandi um hæli lagði fyrst fram umsókn sína hjá aðildarríki. Af hálfu stefnda er á því byggt að hann hafi eftir komu sína til Íslands stofnað til náins sambands við íslenska konu og beri því að meta hvort skilyrði séu til að taka umsókn hans um hæli til efnismeðferðar. Í þessu sambandi er til þess að líta að koma stefnda til Íslands og dvöl tengist einvörðungu umsókn hans um hæli hér á landi, en ekki því að hann hafi átt hér fjölskyldu eða ættingja. Fyrrgreint samband hans við hina íslensku konu, sem mun hafa staðið frá júlí eða ágúst 2012, leiðir ekki til þess að uppfyllt séu skilyrði 2. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002 um sérstök tengsl stefnda við Ísland og þá hefur hann ekki sýnt fram á að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði þetta eigi við.

Stefndi hefur einnig byggt kröfu sína um ógildingu stjórnvaldsákvarðana áfrýjanda á því að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002 segir að í málum er varði umsóknir um hæli sé stjórnvöldum skylt að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og leita þar upplýsinga þegar það á við. Af ákvæði þessu verður ráðið að stjórnvöld hafa svigrúm við mat á því hvort beita eigi þessari heimild. Fyrir íslenskum stjórnvöldum laut mál þetta að því í hvaða ríki beiðni stefnda skyldi tekin til efnismeðferðar og tók rannsókn þess af hálfu stjórnvalda mið af því. Gert er ráð fyrir því að meðferð mála á grundvelli 46. gr. a. sé einfaldari en í málum sem tekin eru til efnismeðferðar, eins og fyrr er rakið, en þó eiga umsækjendur um hæli meðal annars rétt á upplýsingum og leiðbeiningum um atriði sem fram koma í 25. gr. laganna, sem fjallar um leiðbeiningaskyldu. Þannig skal leiðbeina umsækjendum um rétt þeirra til að hafa samband við fulltrúa Flóttamannastofnunar og mannúðar- og mannréttindasamtök og rétt þeirra til að leita aðstoðar lögmanns, auk þess sem ætlast er til að umsækjendur séu á öllum stigum málsins upplýstir um framgang þess. Fyrir liggur að stefndi naut aðstoðar lögmanns þegar máls hans var til meðferðar fyrir íslenskum stjórnvöldum og lagði fram gögn áður en teknar voru ákvarðanir í máli hans. Í úrskurði innanríkisráðuneytisins og ákvörðun Útlendingastofnunar kemur einnig fram að kannað hafi verið hvernig meðferð mála hælisleitenda í Svíþjóð væri háttað og hvort Svíþjóð kynni að brjóta gegn tilgreindum ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt þessu og í ljósi þess í hvaða farvegi mál stefnda var fyrir íslenskum stjórnvöldum verður að telja að mál hans hafi verið nægjanlega upplýst til þess að unnt væri að taka ákvörðun í því. Ekki er því fallist á að áfrýjandi hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Þegar litið er til þeirra skyldna sem á stjórnvöldum hvíla við meðferð hælismála, meðal annars í ljósi rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælareglu 13. gr. laganna verður ekki heldur fallist á að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin við meðferð máls þessa.

Þegar allt framangreint er virt hefur ekki verið í ljós leitt að fyrrgreindar stjórnvaldsákvarðanir áfrýjanda hafi verið haldnar þeim annmörkum að leitt geti til ógildingar þeirra. Verður áfrýjandi því sýknaður af kröfu stefnda í máli þessu.

Málskostnaðarákvæði héraðsdóms, þar með talið ákvæði hans um gjafsóknarkostnað, verður staðfest.

Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður, en um gjafsóknarkostnað stefnda fyrir Hæstarétti fer sem í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Áfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfu stefnda, S-x-x E-x-x U-x-x.

Gjafsóknar- og málskostnaðarákvæði hins áfrýjaða dóms skulu vera óröskuð.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður stefnda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 600.000 krónur.