796/2015

Í málinu kröfðust B o.fl. þess að felld yrði úr gildi ákvörðun O frá árinu 2013 um að veita L hf. leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2. Reistu þau kröfu sína á því að O hefði við meðferð málsins brotið gegn ýmsum reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, meðal annars með því að hafa ekki rannsakað sem skyldi þann kost að leggja línuna í jörðu en ekki í lofti. Í dómi Hæstaréttar var vísað til þess að þegar O tók hina umþrættu ákvörðun hefði legið fyrir, eins og fram hefði komið í rökstuðningi stofnunarinnar fyrir henni, að forsenda þess að L hf. gæti nýtt sér leyfið til lagningar raforkulínunnar væri að samkomulag næðist við hlutaðeigandi landeigendur, þar á meðal B o.fl., um not af landi þeirra í því skyni, en að öðrum kosti yrði að taka það eignarnámi. Með hliðsjón af dómum Hæstaréttar 12. maí 2016 í málum nr. 511-513/2015 og 541/2015 var talið að hvílt hefði rík skylda á O til að upplýsa málið til hlítar áður en ákvörðunin var tekin, enda hefði mátt vera ljóst vegna þeirrar faglegu þekkingar, sem stofnunin réði yfir, að litið yrði til ákvörðunar hennar ef til þess kæmi að leitað yrði heimildar ráðherra til eignarnáms vegna lagningar línunnar, svo sem síðar varð raunin. Þrátt fyrir ítrekuð andmæli B o.fl. við þeim ráðagerðum L hf. að leggja umrædda raforkulínu í lofti, þar sem lögn hennar í jörðu yrði minna íþyngjandi fyrir þau, létu O og L hf. ekki fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja jarðstreng, heldur létu þeir nægja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla slíks strengs. Samkvæmt framansögðu og með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga var fallist á kröfu B o.fl.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf, V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 30. nóvember 2015. Þau krefjast þess, hvert fyrir sitt leyti, að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda Orkustofnunar 5. desember 2013 um að veita stefnda Landsneti hf. leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2. Þá krefjast þau málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti óskipt úr hendi stefndu Orkustofnunar og Landsnets hf.

Stefndi Orkustofnun krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Stefndi Landsnet hf. krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og að áfrýjendum verði sameiginlega gert að greiða sér málskostnað fyrir Hæstarétti.

Stefndi Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands samþykkir fyrir sitt leyti framangreindar kröfur áfrýjenda.

I

Eins og greinir í hinum áfrýjaða dómi lýtur ágreiningur málsaðila að þeirri ákvörðun stefnda Orkustofnunar 5. desember 2013, sem tekin var á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003, að veita stefnda Landsneti hf. leyfi til að reisa og reka svonefnda Suðurnesjalínu 2.

Gögn málsins bera með sér að undirbúningur að lagningu umræddrar raforkulínu hafi staðið í langan tíma. Meðal þeirra er matsskýrsla, sem stefndi Landsnet hf. gaf út 10. ágúst 2009, að undangenginni matsáætlun og frummatsskýrslu, þar sem lýst var fyrirhuguðum framkvæmdum við að styrkja og endurbyggja raforkuflutningskerfið á Suðvesturlandi. Í skýrslunni var meðal annars gerð grein fyrir áætlaðri línuleið frá Hrauntungum, sem er ofan við byggð í Hafnarfirði, í Njarðvíkurheiði og lagt mat á áhrif framkvæmda við línulögnina á þá umhverfisþætti sem tilgreindir höfðu verið í matsáætlun. Þá var þar að finna samanburð á lagningu loftlína og jarðstrengja þar sem fram kom að háspennulínur með meira en 100 kV spennu væru almennt lagðar sem loftlínur, en dæmi væru þó um að slíkar línur væru lagðar sem jarðstrengir, aðallega vegna mikilla umhverfishagsmuna eða af öryggisástæðum. Helstu kostir jarðstrengja umfram loftlínur væru minni sjónræn áhrif og minna „byggingarbann“, auk þess sem þeir væru óháðir ýmsum ytri þáttum eins og ísingu, vindálagi og áflugi fugla. Vankantar þeirra væru á hinn bóginn margfalt meiri kostnaður, sem ykist eftir því sem kröfur um flutningsgetu væru meiri, erfiðari bilanaleit og lengri viðgerðartími, meira jarðrask, styttri endingartími, minna þol vegna svokallaðrar yfirlestunar og minni sveigjanleiki við endurnýjun. Í sérstökum kafla um samanburð á kostnaði milli loftlína og jarðstrengja sagði að sú skylda væri lögð á stefnda Landsnet hf. samkvæmt 9. gr. raforkulaga að byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar og gæða raforku. Til að uppfylla þessa skyldu væri ávallt reynt að halda kostnaði við uppbyggingu og rekstur flutningskerfisins í lágmarki. Þá var komist svo að orði: „Ef bera á saman kostnað við jarðstrengi og loftlínur af einhverri nákvæmni þá er nauðsynlegt að gera það á grundvelli hvers verkefnis fyrir sig þar sem aðstæður geta verið mjög mismunandi. Þannig er t.d. mjög dýrt að fara með jarðstrengslögn í gegnum hraunasvæði en kostnaður við loftlínu á slíku svæði þarf ekki að vera hár.“

Skipulagsstofnun lét 17. september 2009 í té álit sitt um mat á umhverfisáhrifum hinna fyrirhuguðu framkvæmda við raforkuflutningskerfið á Suðvesturlandi. Stofnunin taldi að neikvæðustu áhrifin yrðu sjónræn, áhrif á landslag og þar með einnig á útivist og ferðaþjónustu. Yrðu heildaráhrif þessara framkvæmda óhjákvæmilega verulega neikvæð. Um væri að ræða umfangsmiklar framkvæmdir þar sem fyrirhugað væri að reisa 500 ný möstur og leggja milli 180 og 190 km af loftlínum og um 50 km af jarðstrengjum. Áhrifasvæði línanna myndi liggja á löngum köflum um svokallað hverfisverndarsvæði, svæði sem væru á náttúruminjaskrá og fólkvanga og í grennd við fjölförnustu þjóðvegi landsins. Umfang raforkulína og mastra ykist talsvert miðað við núverandi aðstæður þegar á heildina væri litið. Þá yrðu heildaráhrif á jarðmyndanir, gróður og fuglalíf talsvert neikvæð. Taldi Skipulagsstofnun að við leyfisveitinguna þyrfti að setja skilyrði um vöktun.

Stefndi Orkustofnun gaf 10. mars 2010 út leiðbeiningar vegna umsóknar um leyfi til að reisa og reka ný raforkuflutningskerfi samkvæmt 2. mgr. 9. gr. raforkulaga eins og hún hljóðaði þá. Tilgangur með leiðbeiningunum var að setja skýrari ramma fyrir umsækjanda um slíkt leyfi. Á grundvelli þeirra sótti stefndi Landsnet hf. 21. desember 2012 um leyfi stofnunarinnar „til byggingar nýs raforkuflutningsvirkis“. Nánar tiltekið væri um að ræða „byggingu 220 kV háspennulínu ... sem fyrst um sinn yrði rekin á 132 kV spennu“ og lægi milli Hamraness í Hafnarfirði og Rauðamels á Reykjanesskaga, svonefnda Suðurnesjalínu 2. Umsókninni fylgdu ýmis gögn, svo sem ítarleg lýsing mannvirkja vegna hennar, mat á hagkvæmni verkefnisins, upplýsingar um kostnað við framkvæmdina og áðurgreind matsskýrsla.

Í samræmi við ákvæði 3. mgr. 34. gr. raforkulaga kynnti stefndi Orkustofnun umsókn stefnda Landsnets hf. með auglýsingu í Lögbirtingablaði 1. febrúar 2013. Var þeim, sem málið varðaði, gefið færi á að kynna sér umsóknina og koma á framfæri sjónarmiðum sínum fyrir 1. mars sama ár. Með bréfi lögmanna áfrýjenda til stefndu Orkustofnunar og Landsnets hf. 14. febrúar 2013 var vísað til auglýsingarinnar og tekið fram að við skoðun á gögnum, sem lögmönnunum voru afhent, hafi komið í ljós að ekki væri veittur aðgangur að tilteknum fylgigögnum sem stefndi Landsnet hf. hafi ákveðið að merkja sem trúnaðarmál. Síðan sagði í bréfinu: „Af hálfu umbjóðenda okkar, sem eru landeigendur á því svæði sem fyrirhugað er að Suðurnesjalína 2 skuli liggja um, er krafist aðgangs að umræddum gögnum.“ Stefndi Orkustofnun synjaði þessu erindi með bréfi 25. sama mánaðar og ítrekaði þá afstöðu sína 5. mars 2013. Hinn 18. sama mánaðar skutu áfrýjendur þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Nefndin hafnaði kröfu „um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar Orkustofnunar“ með úrskurði 19. september 2013. Eftir að hafa fengið tækifæri til að kynna sér trúnaðargögnin á skrifstofu stofnunarinnar andmæltu áfrýjendur með bréfi til hennar 29. október 2013 framangreindri umsókn stefnda Landsnets hf. og töldu að hafna yrði umsókninni þar sem ekki væru lagaskilyrði til að verða við henni. Héldu áfrýjendur því auk annars fram að stefndi hefði ekki tekið lagningu raforkulínunnar í jörð til raunhæfrar skoðunar. Áður hafði stefndi Náttúruverndarsamtök Suðvesturlands gert athugasemdir við umsóknina 28. febrúar 2013. Vegna andmæla áfrýjenda og þessa stefnda kom stefndi Landsnet hf. á framfæri athugasemdum við stefnda Orkustofnun 19. nóvember sama ár. Þar sagði meðal annars: „Til þessa hafa ekki verið gerðar kröfur um að Landsnet leggi fram fullnægjandi og raunhæfan samanburð á lagningu loftlína og jarðstrengja. Ekkert í löggjöf eða aðstæðum að öðru leyti krefst þess að slíkt liggi fyrir.“ Með bréfi 28. sama mánaðar sendu áfrýjendur stofnuninni skýrslu kanadísks verkfræðiráðgjafarfyrirtækis, sem unnin hafði verið að beiðni Landverndar, þar sem í fyrsta skipti væri „gerður almennur samanburður á loftlínum og jarðstrengjum á Íslandi vegna áætlana um uppbyggingu á flutningskerfi raforku.“

Hinn 5. desember 2013 veitti stefndi Orkustofnun sem áður greinir stefnda Landsneti hf. „leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið, Suðurnesjalínu 2.“ Í fylgibréfi með leyfinu var ákvörðun stofnunarinnar rökstudd ítarlega, þar á meðal með skírskotun til framkominna andmæla áfrýjenda. Þar var meðal annars komist svo að orði um samanburð á þeim kostum að leggja raforkulínuna í lofti annars vegar og í jörð hins vegar: „Líftímakostnaður ræðst af mörgum þáttum er varða kostnað sem fellur til vegna reksturs línu/strengs og fjármögnunar eftir að framkvæmd er lokið auk framkvæmdakostnaðarins. Hagkvæmni jarðstrengs á Íslandi út frá líftímakostnaði virðist ekki jafn mikil og í öðrum Evrópulöndum, að mati Orkustofnunar, þar sem t.d. orkuverð á Íslandi er lágt en vaxtastig er hátt. Ekki eru forsendur til að áætla að verulegar breytingar verði þar á. Í skýrslu sem lögð var fyrir jarðstrengjanefnd, sem iðnaðarráðherra skipaði ... er fjallað ítarlega um jarðstrengi, þ. á m. um líftímakostnað jarðstrengja. Þeir útreikningar staðfesta að verulegur kostnaðarmunur er á jarðstrengjum og loftlínum á 220 kV spennu, hvort sem litið er til stofnkostnaðar eða líftímakostnaðar.“ Einnig sagði: „Þá tekur Orkustofnun undir þau rök Landsnets að jarðstrengur sé óhagkvæmari framkvæmd en loftlína miðað við 220 kV línu og að hvorki umhverfissjónarmið né annað í forsendum framkvæmdarinnar réttlæti þann kostnaðarauka sem af slíku myndi hljótast.“ Í fylgibréfinu var ennfremur tekið fram að eftir 21. gr. raforkulaga sé landeiganda og umráðamanni lands skylt að veita vinnslufyrirtæki, flutningsfyrirtæki og dreifiveitum óhindraðan aðgang að eignarlandi því sem í hlut á ef nauðsyn krefur vegna undirbúnings að starfsemi samkvæmt lögunum. Nánar væri fjallað um skyldur landeigenda og eftir atvikum eignarnáms- og bótaákvæði í VI. kafla laganna. Í niðurstöðukafla fylgibréfsins sagði meðal annars: „Með vísan til 21. gr. raforkulaga ber Landsneti hf. að ná samkomulagi um endurgjald fyrir landnot vegna hinnar fyrirhuguðu línu, samkvæmt leyfi Orkustofnunar, en að öðrum kosti fari fram eignarnám og umráðataka samkvæmt því vegna línunnar.“

Hinn 24. febrúar 2014 tók ráðherra þá ákvörðun á grundvelli 1. mgr. 23. gr. raforkulaga að heimila stefnda Landsneti hf. „að framkvæma eignarnám vegna lagningar 220 kV háspennulínu (Suðurnesjalínu 2)“ á hluta af eignarlöndum áfrýjenda undir háspennulínubelti, vegslóða og burðarmöstur eftir því sem þar var nánar kveðið á um. Í rökstuðningi fyrir ákvörðuninni var auk annars vikið að samanburði á þeim kostum að leggja raforkulínuna í lofti eða jörð og vísað til þess að fjallað hafi verið um það atriði í ákvörðun stefnda Orkustofnunar frá 5. desember 2013 með hliðsjón af markmiðum framkvæmdarinnar. Í því sambandi bæri að hafa í huga að að stofnunin væri samkvæmt lögum það stjórnvald á sviði orkumála sem hafi yfir faglegri þekkingu að ráða á þessu sviði og væri ætlað að vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um orkumál og önnur auðlindamál. Að mati ráðherra yrði ekki séð að út frá markmiðum framkvæmdarinnar væri „að finna efnisleg rök til að ganga gegn mati Orkustofnunar“ hvað varðaði það álit að jarðstrengur væri óhagkvæmari framkvæmd en loftlína. Í kjölfarið höfðuðu áfrýjendur fjögur dómsmál og kröfðust ógildingar þessarar ákvörðunar. Með dómum Hæstaréttar 12. maí 2016 í málum nr. 511/2015, 512/2015, 513/2015 og 541/2015 voru þær kröfur teknar til greina.

Málsaðilar lögðu fram ný gögn hér fyrir dómi innan frests samkvæmt 1. mgr. 160. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála og hefur eftir atvikum verið litið til þeirra við úrlausn málsins.

II

Samkvæmt 1. gr. raforkulaga er markmið þeirra að stuðla að þjóðhagslega hagkvæmu raforkukerfi og efla þannig atvinnulíf og byggð í landinu. Í því skyni skal meðal annars stuðla að skilvirkni og hagkvæmni í flutningi og dreifingu raforku, tryggja öryggi raforkukerfisins og hagsmuni neytenda og taka tillit til umhverfissjónarmiða. Lagning umræddrar raforkulínu var matsskyld eftir lögum nr. 106/2000, sbr. þágildandi 1. mgr. 5. gr. laganna og 22. tölulið 1. viðauka þeirra, en samkvæmt 9. gr. laganna skal ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Um þetta sagði í athugasemdum með frumvarpi til laganna að um nýmæli væri að ræða sem hefði mikla þýðingu því að samanburður á helstu möguleikum væri ein helsta forsendan fyrir því að raunveruleg umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar væru metin.

Í 2. gr. laga nr. 87/2003 um Orkustofnun er kveðið á um hlutverk hennar. Samkvæmt 1. tölulið þeirrar lagagreinar skal stofnunin vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um orkumál og önnur auðlindamál sem stofnuninni eru falin með lögum og veita stjórnvöldum ráðgjöf og umsagnir um þau mál og eftir 6. tölulið ber henni að fylgjast í umboði ráðherra með framkvæmd opinberra leyfa sem meðal annars eru gefin út til reksturs orkuvera og annarra meiri háttar orkumannvirkja.

Ákvörðun stefnda Orkustofnunar, sem áfrýjendur hafa krafist ógildingar á, var tekin á grundvelli 2. mgr. 9. gr. raforkulaga, eins og hún hljóðaði þá, þar sem sagði að leyfi stofnunarinnar þyrfti fyrir nýjum raflínum sem flyttu raforku á 66 kV spennu eða hærri. Samkvæmt málsgreininni gat stofnunin bundið leyfið skilyrðum er lutu meðal annars að umhverfisvernd og landnýtingu. Þar sem um var að ræða stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bar stefnda samkvæmt rannsóknarreglunni í 10. gr. laganna, sbr. og 1. mgr. 34. gr. raforkulaga, að sjá til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðunin var tekin, hvort sem var fyrir eigið tilstilli, stefnda Landsnets hf. eða eftir atvikum annarra.

Í dómum Hæstaréttar í þeim fjórum málum, sem að framan greinir, var því slegið föstu með skírskotun til 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar að gera verði ríkar kröfur til að stjórnvöld viðhafi vandaða stjórnsýsluhætti við töku ákvörðunar um heimild til eignarnáms. Þegar stefndi Orkustofnun tók þá ákvörðun, sem um er deilt í þessu máli, lá fyrir, eins og fram kom í rökstuðningi stofnunarinnar fyrir henni, að forsenda þess að stefndi Landsnet hf. gæti nýtt sér leyfið til lagningar raforkulínunnar væri að samkomulag næðist við hlutaðeigandi landeigendur, þar á meðal áfrýjendur, um not af landi þeirra í því skyni, en að öðrum kosti yrði að taka það eignarnámi. Af þeim sökum hvíldi rík skylda á stofnuninni til að upplýsa málið til hlítar áður en ákvörðunin var tekin, enda mátti ljóst vera vegna þeirrar faglegu þekkingar, sem hún réð yfir, að litið yrði til ákvörðunar hennar ef til þess kæmi að leitað yrði heimildar ráðherra til eignarnáms vegna lagningar línunnar, svo sem síðar varð raunin.

Eins og að framan greinir andmæltu áfrýjendur ítrekað þeim ráðagerðum stefnda Landsnets hf. að leggja umrædda raforkulínu í lofti þar sem lögn hennar í jörðu yrði minna íþyngjandi fyrir þau. Gerðu þau þá kröfu gagnvart stefnda Orkustofnun að kannað yrði sérstaklega áður en umbeðið leyfi til lagningar línunnar yrði veitt hvort jarðstrengur í stað loftlínu væri raunhæfur kostur, þar á meðal með tilliti til þjóðhagslegrar hagkvæmni, sbr. 1. gr. raforkulaga, og lögðu fram gögn máli sínu til stuðnings. Þrátt fyrir þetta verður ekki séð af málsgögnum að stefndi Orkustofnun eða stefndi Landsnet hf. hafi látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja jarðstreng vegna þeirrar línu, sem hér um ræðir, svo sem hvar strengurinn gæti legið, hver yrði kostnaður við lagningu hans og hvaða áhrif hann hefði á umhverfið, heldur létu þeir nægja annars vegar í umsókn um leyfið og hins vegar í rökstuðningi fyrir veitingu þess að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla slíks strengs.

Samkvæmt öllu framansögðu verður með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga tekin til greina krafa áfrýjenda um ógildingu ákvörðunar stefnda Orkustofnunar sem mál þetta snýst um.

Tveir dómenda, E-kk-nf T-kk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf, vísa til sératkvæða sinna í þeim fjórum dómum Hæstaréttar, sem áður greinir, þar sem þeir töldu að ekki væri ástæða til að ógilda þá stjórnvaldsákvörðun að heimila stefnda Landsneti hf. eignarnám. Í málinu, sem hér er til úrlausnar, eru atvik sambærileg að því leyti að gera verður í aðalatriðum sömu kröfur til rannsóknarskyldu stefnda Orkustofnunar og gerðar voru í þeim dómum. Með tilliti til þess fordæmis, sem skapað var með umræddum dómum Hæstaréttar, gera dómararnir á hinn bóginn ekki ágreining um framanraktar forsendur og niðurstöðu.

Stefndu Orkustofnun og Landsneti hf. verður gert að greiða áfrýjendum málskostnað á báðum dómstigum sem ákveðinn verður í einu lagi eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Ógilt er ákvörðun stefnda Orkustofnunar 5. desember 2013 um að veita stefnda Landsneti hf. leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2.

Stefndu Orkustofnun og Landsnet hf. greiði sameiginlega áfrýjendum, B-kvk-þgf G-kvk-þgf Ó-kvk-þgf, G-kvk-þgf Þ-kvk-þgf, K-kvk-þgf Þ-kvk-þgf, M-kvk-þgf G-kvk-þgf, Ó-kk-þgf Þ-kk-þgf J-kk-þgf, Reykjaprenti ehf., Sauðafelli sf., S-kvk-þgf S. J-kvk-þgf, S-kk-þgf Þ-kk-þgf og STV ehf., hverjum um sig samtals 300.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.