591/2017

Á var einn af 33 umsækjendum um embætti dómara við Landsrétt og meðal þeirra 15 sem dómnefnd samkvæmt lögum um dómstóla hafði talið hæfasta til að gegna því embætti. Þegar dómsmálaráðherra gerði tillögu til Alþingis um þá 15 umsækjendur sem skipa skyldi dómara vék ráðherra frá niðurstöðum nefndarinnar varðandi fjóra umsækjendur og var Á ekki á meðal þeirra sem lagt var til að yrðu skipaðir. Alþingi samþykkti tillögur ráðherra og höfðaði Á í kjölfarið mál þetta á hendur Í og krafðist í fyrsta lagi ógildingar á ákvörðunum ráðherra, í öðru lagi viðurkenningar á skaðabótaskyldu Í og í þriðja lagi miskabóta. Með dómi Hæstaréttar í máli nr. 451/2017 var úrskurður héraðsdóms um að vísa viðurkenningarkröfu Á frá dómi felldur úr gildi, en niðurstaða hans um frávísun á ógildingarkröfunni staðfest. Var því einungis deilt um viðurkenningu á bótaskyldu Í og rétt Á til miskabóta. Í dómi Hæstaréttar kom meðal annars fram að það væri óskráð meginregla að stjórnvaldi sem skipar í opinbert starf eða embætti beri hverju sinni að velja hæfasta umsækjandann. Áður hefði sú skylda hvílt á ráðherra dómsmála að sjá til þess að þau atriði sem máli skiptu við það mat væru nægjanlega upplýst. Við gildistöku reglna um dómnefndir til að meta hæfni umsækjenda um dómaraembætti hefði þeirri rannsóknarskyldu hins vegar að verulegu leyti verið létt af ráðherra og þess í stað lögð á herðar sjálfstæðrar og óháðrar dómnefndar. Samkvæmt því hefði verið lagt til grundvallar í dómaframkvæmd að ef dómsmálaráðherra gerði tillögu til Alþingis um að vikið yrði frá áliti dómnefndar, væri óhjákvæmilegt að sú ákvörðun væri reist á frekari rannsókn ráðherrans eftir 10. gr. stjórnsýslulaga. Að þessu gættu taldi Hæstiréttur ljóst að dómsmálaráðherra hefði að lágmarki borið að gera samanburð á hæfni annars vegar þeirra fjögurra umsækjenda sem dómnefndin hafði metið meðal 15 hæfustu en ráðherra ekki gert tillögu um og hins vegar þeirra fjögurra umsækjenda sem ráðherra gerði tillögu um í þeirra stað. Gögn málsins bæru á hinn bóginn ekki með sér að slík rannsókn hefði farið fram af hálfu ráðherra. Samkvæmt því hefði málsmeðferð hans verið andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga og af því leiddi að það sama ætti við um meðferð Alþingis á tillögu ráðherra þar sem ekki hefði verið bætt úr þeim annmörkum sem málsmeðferð ráðherra var haldin. Með því að Á hafði ekki lagt fram fullnægjandi gögn til sönnunar á því að hann hefði orðið fyrir tjóni vegna þessa var viðurkenningarkröfu hans hafnað, en hins vegar var talið að fullnægt væri skilyrðum b. liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga til að dæma Á miskabætur úr hendi Í og voru þær ákveðnar 700.000 krónur.

Mál þetta dæma Þ-kk-nf Ö-kk-nf hæstaréttardómari, H-kvk-nf G-kvk-nf héraðsdómari, I-kvk-nf B-kvk-nf fyrrverandi hæstaréttardómari, K-kk-nf B-kk-nf hæstaréttarlögmaður og S-kk-nf M-kk-nf S-kk-nf prófessor.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 19. september 2017. Hann krefst í fyrsta lagi viðurkenningar á bótaskyldu stefnda vegna þeirra ákvarðana dómsmálaráðherra að leggja ekki til við Alþingi að áfrýjandi yrði skipaður í stöðu dómara við Landsrétt og að leggja ekki til við forseta Íslands að áfrýjandi yrði meðal þeirra 15 sem skipaðir yrðu í starf dómara við Landsrétt. Í öðru lagi krefst áfrýjandi þess að stefndi greiði sér 1.000.000 krónur í miskabætur. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Í málinu greinir aðila á um lögmæti ákvarðana dómsmálaráðherra í aðdraganda þess að skipaðir voru 15 dómarar við Landsrétt í júní 2017. Dómkröfur áfrýjanda þær sem að framan greinir eru á því reistar að ákvarðanir dómsmálaráðherra hafi verið haldnar verulegum annmörkum og því ólögmætar. Þær hafi verið byggðar á ólögmætum sjónarmiðum, rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins hafi ekki verið gætt þegar vikið var frá umsögn dómnefndar um hæfni umsækjenda um dómaraembættin, ófullnægjandi rökstuðningur hafi legið til grundvallar þeim ákvörðunum, hvorki efnislegt mat né samanburður hafi farið fram á verðleikum umsækjenda og ekki hafi verið gætt andmælaréttar áfrýjanda við málsmeðferðina.

Að meginstefnu reisir stefndi málsvörn sína á því í fyrsta lagi að áfrýjandi beini spjótum sínum ranglega að ákvörðunum dómsmálaráðherra, sem einungis hafi gert tillögur til Alþingis um veitingu dómaraembættanna, en þingið hafi farið með hið endanlega ákvörðunarvald um það hverjir yrðu lagðir til sem dómaraefni við forseta Íslands. Í öðru lagi hafi verið annmarkar á umsögn dómnefndar um umsækjendur um þau 15 dómaraembætti sem laus voru til umsóknar, auk þess sem ráðherra hafi haft svigrúm til að víkja frá niðurstöðum dómnefndarinnar. Í þriðja lagi hafi málsmeðferð ráðherra ekki verið ábótavant þar sem hún hafi rannsakað málið með fullnægjandi hætti og málefnaleg sjónarmið legið til grundvallar niðurstöðum hennar. Í fjórða lagi hafi andmælaréttur áfrýjanda ekki verið brotinn við málsmeðferðina.

II

1

Það er upphaf máls þessa að 10. febrúar 2017 auglýsti innanríkisráðuneytið laus til umsóknar embætti 15 dómara við Landsrétt með umsóknarfresti til 28. sama mánaðar og var áfrýjandi meðal 33 umsækjenda. Í gögnum málsins kemur fram að formaður dómnefndar samkvæmt 4. gr. a. laga nr. 15/1998 um dómstóla, sbr. ákvæði til bráðabirgða IV í lögum nr. 50/2016 um dómstóla og lög nr. 10/2017, átti fund með dómsmálaráðherra 2. mars 2017 og afhenti ráðherra þá formanninum umsóknir um dómaraembættin. Á þeim fundi mun ráðherra hafa reifað þá hugmynd hvort til greina gæti komið að dómnefndin skilaði mati á til dæmis 20 hæfustu umsækjendunum sem ráðherra gæti valið á milli og skipað í umrædd 15 dómaraembætti. Á fundi dómsmálaráðherra og formanns dómnefndar 11. maí 2017 voru ráðherra afhent drög að umsögn nefndarinnar og voru það sömu drög og umsækjendum um dómaraembættin voru afhent þann sama dag. Á fundinum mun ráðherra aftur hafa reifað þá hugmynd hvort til greina gæti komið að dómnefnd skilaði mati á fleiri en 15 hæfum umsækjendum. Formaður dómnefndar sýndi og útskýrði fyrir ráðherra við sama tækifæri stigatöflu sem nefndin hafði stuðst við í störfum sínum við mat á hæfni umsækjenda og nánar verður vikið að síðar.

2

Dómnefndin skilaði dómsmálaráðherra 19. maí 2017 umsögn um umsækjendur og var hún 117 blaðsíður að lengd og skiptist í sex kafla. Í þeim fyrsta var greint frá því hverjir væru umsækjendur, í öðrum kafla var fjallað um þau sjónarmið sem nefndin byggði mat sitt á, í þriðja kafla var gerð grein fyrir málsmeðferð fyrir nefndinni, í fjórða kafla voru almennar upplýsingar um umsækjendur og sá fimmti hafði að geyma mat á umsækjendum. Sá kafli greindist í undirkafla eftir tólf ólíkum matsþáttum þar sem umsækjendum var í lok hvers undirkafla raðað í hæfnisröð varðandi hvern matsþátt. Af niðurstöðu dómnefndar í sjötta kafla leiddi að allir 33 umsækjendurnir voru metnir hæfir en þeir 15 hæfastir sem nafngreindir voru í ályktarorði umsagnarinnar. Sérhver þeirra teldist hæfari en þeir sem kæmu á eftir en ekki þætti rétt að raða þeim sérstaklega innbyrðis í sæti. Í ályktarorði kom fram að áfrýjandi væri meðal þeirra 15 umsækjenda sem hæfastir væru til að gegna embætti dómara við Landsrétt.

Þann 19. maí 2017 fékk ráðherra einnig afhent minnisblað um úrvinnslu dómnefndar á andmælum umsækjenda. Í framburði formanns nefndarinnar fyrir dómi kom fram að í allmörgum tilvikum hefðu andmæli leitt til breytinga á hæfnismatinu og í einu tilviki hefði umsækjandi færst töluvert ofar án þess þó að það hefði áhrif á þann hóp sem fyrir var í 15 efstu sætunum.

3

Næst gerðist það í samskiptum dómsmálaráðherra og formanns dómnefndar að ráðherra ritaði þeim síðarnefnda bréf 27. maí 2017 þar sem óskað var upplýsinga og gagna um hvort dómnefndin hefði rætt sérstaklega forsendur vægis einstakra matsþátta sem tilgreindir væru í umsögn nefndarinnar. Jafnframt var um það spurt hvort dómnefndin hefði tekið til sérstakrar umræðu þá niðurstöðu sína að einungis væri vísað til 15 hæfustu umsækjendanna en ekki fleiri. Degi síðar svaraði formaðurinn ráðherra með bréfi þar sem fram kom að skipan í einstaka matsþætti hafi orðið til þegar í kjölfar setningar laga nr. 45/2010 um breyting á lögum um dómstóla nr. 15/1998 og hafi nefndinni ekki þótt rétt að bregða út frá því sem verið hefði, enda væri nokkurs virði að festa ríkti í þeim efnum. Þá hafi ekki verið tilefni til að meta fleiri en 15 umsækjendur hæfasta þar sem munur hafi verið á umsækjanda í fimmtánda sæti og öðrum þeim sem á eftir komu. Að frátöldum inngangi er bréf þetta í heild tekið upp í hinum áfrýjaða dómi.

4

Stigatafla dómnefndar sem áður er frá greint er meðal gagna málsins. Í henni var umsækjendum raðað eftir þeim stigafjölda sem áðurnefndir tólf matsþættir gáfu samanlagt samkvæmt vægi hvers og eins þáttar í heildarstigafjölda. Raðaðist hæfasti umsækjandinn fyrstur með stigafjöldann 7,35 og svo aðrir umsækjendur koll af kolli þar til komið var að þeim þrítugasta og þriðja með 3,525.

Í bréfi formanns dómnefndar til dómsmálaráðherra 28. maí 2017 kom fram að nefndin hafi á fleiri fundum en einum rætt vægi einstakra matsþátta sem heildarmat nefndarinnar var reist á en vægið hafi verið það sama í formannstíð hans frá miðju ári 2013. Þá sagði í bréfinu að formaðurinn hafi tekið við svokölluðum skorblöðum frá fyrri dómnefnd sem notuð hafi verið við samlagningu og útreikninga á niðurstöðum um einstaka umsækjendur en á þessum skorblöðum hafi verið prentaðar nákvæmlega þær vægistölur í prósentum sem síðan hafi verið beitt. Skorblöðin hafi verið leyst af hólmi með stigatöflu með sama vægi einstakra þátta og áður, en notkun stigatöflu í þetta skipti hafi helgast af miklum fjölda umsækjenda.

Fyrir dómi bar formaðurinn á sama veg og í síðastgreindu bréfi. Þar var hann einnig inntur eftir þeirri gagnrýni sem fram hefði komið um að of mikillar nákvæmni gætti í stigatöflunni og að matið væri of vélrænt. Formaðurinn kvað það meginreglu að finna ætti hæfasta umsækjandann en samkvæmt undantekningarreglu væri heimilt að jafnsetja umsækjendur ef ekki sæist munur á þeim. Nefndin hafi talið rétt að fylgja meginreglunni meðan munur væri sjáanlegur og skyldi umsækjendum þá raðað. Þá kvaðst formaðurinn á nefndarfundi hafa kynnt hugmyndir ráðherra um að nefndin gerði ekki upp á milli 20 í stað 15 umsækjenda en það engar undirtektir fengið og fram hafi komið efasemdir um að slíkt væri heimilt samkvæmt lögum og reglum. Komst formaðurinn svo að orði að þetta „fæli í sér að það væri verið að meta hæfni 20 til þess að fylla 15 störf, þar sem ráðherra gæti þá tekið mann í tuttugasta sæti og sett hann inn í fimmtán manna hópinn og tekið mann sem að hæfni væri metinn þess vegna númer eitt eða tvö og sett hann aftur fyrir fimmtánda mann. Þannig væri verið að færa hæfnismatið í rauninni frá nefndinni, sem hefði það lögskipaða hlutverk, í hendur ráðherra. Þannig að þessari hugmynd var einfaldlega hafnað.“

5

Dómsmálaráðherra afhenti forseta Alþingis 29. maí 2017 bréf með tillögum um hverja skyldi skipa dómara við Landsrétt. Þar sagði að ráðherra hygðist að fengnu samþykki Alþingis, sbr. 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis IV í lögum nr. 50/2016, leggja til við forseta Íslands að nánar tilgreindir 15 einstaklingar yrðu skipaðir dómarar við Landsrétt. Voru það þeir umsækjendur sem í stigatöflu dómnefndar höfðu raðast í sæti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 13, 15, 17, 18, 23 og 30. Af tillögum ráðherra leiddi að þeir umsækjendur sem höfðu raðast í sæti 7, 11, 12 og 14 í stigatöflunni voru ekki á meðal þeirra sem ráðherra lagði til að skipaðir yrðu. Í stað þeirra óskaði ráðherra eftir samþykki fyrir skipun þeirra sem samkvæmt stigatöflu dómnefndar höfðu raðast í sæti 17, 18, 23 og 30. Áfrýjandi hafði raðast í fjórtánda sæti með heildarstigafjölda 5,525 og af öðrum umsækjendum, sem dómnefnd hafði talið í hópi 15 hæfustu en ráðherra gerði ekki tillögu um, hafði sá í sjöunda sæti hlotið stigafjöldann 6,2, umsækjandinn í ellefta sæti 5,75 og umsækjandinn í tólfta sæti 5,675. Af þeim umsækjendum, sem ráðherra lagði til að skipaðir yrðu en dómnefnd ekki talið í hópi 15 hæfustu, hafði sá sautjándi hlotið stigafjöldann 5,4, átjándi umsækjandinn 5,275, sá tuttugasti og þriðji 4,625 og þrítugasti umsækjandinn 4,325.

Bréfi dómsmálaráðherra til forseta Alþingis 29. maí 2017 fylgdi skjal dagsett sama dag. Hafði það að geyma rökstuðning ráðherra fyrir ákvörðun hennar og er efni þess í heild tekið upp í hinum áfrýjaða dómi. Þá fylgdu og með bréfi ráðherra drög að tillögum hennar til forseta Íslands um skipun þeirra 15 umsækjenda sem ráðherra óskaði eftir að Alþingi samþykkti.

6

Sama dag og dómsmálaráðherra afhenti forseta Alþingis tillögur sínar ritaði áfrýjandi forseta Alþingis bréf þar sem fram kom að hann teldi embættisfærslu ráðherra við skipun dómara í Landsrétt ólögmæta. Var þar meðal annars vísað til lagaákvæða um störf dómnefndarinnar og dóms Hæstaréttar 14. apríl 2011 í máli nr. 412/2010 og sagt að það leiddi af dóminum að ekki yrðu „gerðar minni kröfur til ráðherra en dómnefndarinnar um rökstuðning og innbyrðis samanburð umsækjenda. Rökstuðningur ráðherra getur ekki verið á almennum nótum eða tekið til hóps manna sameiginlega eins og dómsmálaráðherra hefur teflt fram. Ráðherra verður að rökstyðja sérstaklega fyrir hvern nafngreindan umsækjanda sem dómnefnd hefur talið hæfastan hvers vegna ráðherra leggur til að viðkomandi verði ekki skipaður og gera rökstudda tillögu um annan nafngreindan umsækjanda í staðinn ... Geti ráðherra ekki lagt fram fullnægjandi gögn eða skýringar á að undirbúningur og meðferð málsins hafi verið í samræmi við lög ber að hafna tillögu ráðherra. Það hlýtur að vera hlutverk Alþingis að tryggja sem best að ráðherra geti sýnt fram á með tillögum sínum að hann hafi fylgt réttum reglum við undirbúning þeirra. Annað væri ekki í samræmi við kröfur réttarríkisins um lögbundna stjórnsýslu.“

7

Í framhaldi af framangreindu fór tillaga dómsmálaráðherra samkvæmt ákvörðun forseta Alþingis til meðferðar stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar þingsins. Eins og fram kemur í hinum áfrýjaða dómi bera gögn málsins með sér að við umfjöllun nefndarinnar hafi komið fram sjónarmið um að óeðlilegt væri að ekki væru færð rök með hverjum og einum umsækjanda í bréfi ráðherra til forseta Alþingis. Úr varð að ráðherra sendi nefndinni minnisblað, dagsett 30. maí 2017, fjórar blaðsíður að lengd. Kom þar meðal annars fram að ráðherra teldi „eftirfarandi rökstuðning lögfestan“ í 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því aðeins væri skylt að veita samhliða rökstuðning að slíkt væri sérstaklega boðið í lögum en engin slík ákvæði væri að finna í lögum um dómstóla. Þrátt fyrir þetta teldi ráðherra rétt að gera Alþingi grein fyrir því efnislega mati sem lægi að baki tillögum hennar um að skipa nánar tilgreinda fjóra umsækjendur sem ekki voru í hópi þeirra 15 sem dómnefnd hafði talið hæfasta. Efni minnisblaðs ráðherra að frátöldum inngangi er í heild tekið upp í hinum áfrýjaða dómi.

Meirihluti stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar gerði 31. maí 2017 tillögu til þingsályktunar um að Alþingi samþykkti tillögur dómsmálaráðherra um að þeir yrðu skipaðir dómarar við Landsrétt sem ráðherra hafði lagt til í bréfi sínu til forseta Alþingis 29. sama mánaðar. Voru þeir þar taldir upp í stafrófsröð og raðað eftir númerum frá 1 til 15. Umfjöllun meirihlutans um tillögur dómsmálaráðherra er í heild tekin upp í hinum áfrýjaða dómi.

Í áliti minnihluta þingnefndarinnar sagði að þótt ágreiningslaust væri að ráðherra hefði heimild til að víkja frá mati dómnefndar, svo fremi sem Alþingi samþykkti þá tilhögun, væri ráðherra ekki undanþeginn þeirri meginreglu að skipa hæfasta umsækjandann. Taldi minnihlutinn að röksemdir ráðherra í minnisblaðinu 30. maí 2017 væru ekki þær sömu og fram hefðu komið í fylgiskjalinu með tillögum ráðherra degi fyrr og þannig „virðist svo sem rökstuðningur ráðherra taki breytingum eftir því sem málinu vindur fram. Alþingi hlýtur að gera kröfu til þess að rökstuðningur liggi allur fyrir áður en ráðherra tekur ákvörðun um tillögu sína til Alþingis.“ Þá taldi minnihlutinn vafa leika á að ráðherra hefði haft í heiðri rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins meðal annars vegna þess að „fjórir umsækjendur falla af listanum í stað þeirra fjögurra sem bætast við á listann. Ekki er ljóst af rökstuðningi ráðherra hvaða samanburður hefur farið fram á milli þeirra umsækjenda sem dómnefnd telur hæfasta og falla brott úr tillögu ráðherra og þeirra fjögurra sem ekki eru á meðal þeirra sem dómnefnd telur hæfasta en bætast við tillögu ráðherra ... Ljóst má vera að ráðherra telur rökstuðning sinn jafngilda fullnægjandi rannsókn en ekki er sýnt í rökstuðningi ráðherra að sambærileg sérfræðiþekking liggi að baki mati ráðherra á umsækjendum og mati dómnefndar. Þá ber að nefna að mat dómnefndar er allítarlegt, 117 blaðsíður, þar sem farið er yfir hæfni einstaklinga í ólíkum matsþáttum og birt röð að loknum hverjum þætti en mat ráðherra er fjórar blaðsíður sem byggjast að miklu leyti á upplýsingum úr dómnefndaráliti um reynslu umsækjenda af dómarastörfum.“

Alþingi lauk meðferð sinni á málinu 1. júní 2017 með því að tillögur dómsmálaráðherra voru í einu lagi bornar undir atkvæði og samþykktar með 31 atkvæði gegn 22 en átta alþingismenn greiddu ekki atkvæði.

8

Tillögur dómsmálaráðherra um skipun dómara við Landsrétt sem Alþingi samþykkti í atkvæðagreiðslunni 1. júní 2017 voru ásamt skipunarbréfum í framhaldinu sendar forseta Íslands til staðfestingar.

Í bréfi skrifstofustjóra Alþingis til skrifstofu forseta Íslands 7. júní 2017, sem var svar við fyrirspurn forsetaritara frá deginum áður, var gerð grein fyrir meðferð Alþingis á tillögu dómsmálaráðherra og sagði þar meðal annars: „Skrifstofa þingsins undirbjó atkvæðagreiðsluna, en áður en þingfundurinn hófst kannaði forseti Alþingis hug formanna þingflokka og fleiri þingmanna til fyrirkomulags atkvæðagreiðslunnar. Þingskjalið frá stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd er þannig sett upp að gerð er tillaga um hvern einstakling, í tölusettum liðum, svo að atkvæðagreiðsla gæti farið fram um hvern einstakling yrði þess óskað. Í samtölum forseta við forystumenn þingflokka kom fram að þingmenn myndu allir greiða atkvæði með sama hætti um hvern einstakling í tillögunum og það sjónarmið var áréttað með ummælum ýmissa þingmanna við atkvæðagreiðsluna á þingfundinum. Þingforseti ítrekaði jafnframt formlega á þingfundinum, um leið og atkvæðagreiðslan hófst, að hún gæti farið fram um hvern og einn. Engin athugasemd kom fram um að tillögurnar yrðu bornar upp í heild, engin ósk um uppskiptingu á tillögu nefndarinnar í atkvæðagreiðslunni eins og þó oft er gert. Við því mátti t.d. búast að óskað yrði sérstakrar atkvæðagreiðslu um þá fjóra sem á skjalinu voru en ekki var gerð tillaga um í niðurstöðum dómnefndar, en svo varð ekki.“

Forseti Íslands undirritaði 8. júní 2017 skipunarbréf þeirra 15 dómara við Landsrétt sem dómsmálaráðherra hafði gert tillögu um og Alþingi samþykkt. Í yfirlýsingu forseta sama dag kom fram að hann hefði komist „að þeirri niðurstöðu að mistök hefðu ekki átt sér stað við undirbúning og tilhögun atkvæðagreiðslunnar 1. júní og hefði hún verið í samræmi við lög, þingvenju og þingsköp.“ Í framhaldinu höfðaði áfrýjandi mál þetta og eru endanlegar dómkröfur hans þær sem áður greinir.

III

1

Málsvörn stefnda er í fyrsta lagi á því reist að áfrýjandi beini spjótum sínum ranglega að ákvörðunum dómsmálaráðherra. Ráðherrann hafi einungis gert tillögur til Alþingis um veitingu dómaraembætta við Landsrétt en þingið fari með endanlegt ákvörðunarvald um hverjir verði lagðir til við forseta Íslands sem dómarar. Í dómi Hæstaréttar 31. júlí 2017 í máli nr. 451/2017, þar sem hluta dómkrafna áfrýjanda á hendur stefnda var vísað frá héraðsdómi, kemur fram að þótt forseti Íslands sé samkvæmt stjórnarskránni að formi til æðsti embættismaður ríkisins séu ráðherrar samkvæmt fastmótaðri stjórnskipunarvenju í reynd æðstu handhafar framkvæmdarvalds. Eigi þeir frumkvæði að því að framkvæma vald forseta, sbr. 13. gr. stjórnarskrárinnar, og beri að lögum sérstaka ábyrgð samkvæmt 14. gr. hennar á þeim stjórnarframkvæmdum sem undir ráðuneyti þeirra heyri. Tillaga dómsmálaráðherra til forseta Íslands um skipun manns í embætti dómara er samkvæmt síðastgreindum dómi liður í undirbúningi þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem í skipuninni felst. Geri ráðherra tillögu til Alþingis um að annar verði skipaður dómari en sá sem dómnefnd hefur metið hæfastan, er sú tillaga einnig lögbundinn þáttur í undirbúningi þeirrar ákvörðunar að skipa mann í dómaraembætti. Það fyrirkomulag um skipun dómara, sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 4. gr. a. laga nr. 15/1998, sbr. 12. gr. og 2. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða við lög nr. 50/2016, og varðar störf dómnefndar og aðkomu Alþingis að skipun í dómaraembætti, fær ekki breytt framangreindri stjórnskipunarvenju. Samkvæmt þessu var það dómsmálaráðherra en ekki Alþingi sem fór með ákvörðunarvald um það hverjir yrðu lagðir til við forseta Íslands sem dómaraefni við Landsrétt. Er hafnað málsástæðu stefnda sem lýtur að hinu öndverða.

2

Í annan stað er málatilbúnaður stefnda á því reistur að annmarkar hafi verið á umsögn dómnefndar um hæfni umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt og hafi ráðherra af þeirri ástæðu verið heimilt að víkja frá dómnefndarálitinu. Staðfest er sú niðurstaða héraðsdóms að þau viðmið sem lögð voru til grundvallar af hálfu dómnefndar í áliti hennar 19. maí 2017 hafi verið í samræmi við þau sjónarmið um mat á hæfni umsækjenda, sem lýst er í lögum, lögskýringargögnum og 4. gr. reglna nr. 620/2010. Lúta þau meðal annars að starfsreynslu á sviði lögfræði hvort heldur hún varðar dómstörf, málflutning, önnur lögmannsstörf, fræðistörf eða störf innan stjórnsýslunnar, svo og æskilegri fjölbreytni í því sambandi. Bar dómnefndinni á grundvelli þeirra viðmiða að leggja mat á eiginleika og færni hvers umsækjanda út frá fyrirliggjandi umsóknargögnum og eftir atvikum upplýsingum sem aflað var við meðferð málsins hjá nefndinni og varpað gátu ljósi á líklega frammistöðu umsækjenda í embætti dómara við Landsrétt. Er dómnefndinni eins og í hinum áfrýjaða dómi greinir heimilt að setja viðmið um vægi einstakra matsþátta, svo sem hún hefur gert, enda stuðlar slíkt að samræmi í mati.

Í hinum áfrýjaða dómi var komist að þeirri niðurstöðu að annmarki hafi verið á áliti dómnefndar hvað varðar mat á fræðiskrifum sem umsækjendur lögðu fram þar sem matið hafi takmarkast við almenna yfirferð dómnefndarinnar. Vísar héraðsdómur meðal annars til þess að í framburði formanns nefndarinnar fyrir dómi hafi komið fram að ekki hafi verið raunhæfur möguleiki á að fara djúpt ofan í mat á fræðiskrifum. Eðli máls samkvæmt lýtur athugun dómnefndar að þessu leyti öðrum lögmálum en þeim sem gilda þegar fræðiskrif eru ritrýnd á vettvangi æðri menntastofnana eða til birtingar í fagtímaritum þar sem ritrýni er skilyrði fyrir birtingu. Verða í þessum efnum ekki gerðar meiri kröfur til dómnefndar en svo að hún leggi mat á virkni umsækjenda við fræðaskrif, umfang ritverka þeirra og hvort ritin hafi hagnýtt og fræðilegt gildi á sviði lögfræði, nema sérstakt tilefni gefist til mats á öðrum grundvelli. Þá er og til þess að líta að í flestum tilvikum höfðu ritverk þau sem umsækjendur lögðu fyrir dómnefndina þegar verið ritrýnd. Verður samkvæmt þessu ekki talið að annmarki hafi verið á áliti dómnefndar hvað varðar mat á fræðiskrifum umsækjenda.

Þá var einnig komist að þeirri niðurstöðu í hinum áfrýjaða dómi að sá annmarki væri á áliti dómnefndar að allir umsækjendur hafi fengið 5 stig í mati nefndarinnar á hæfni til að stjórna þinghöldum og semja dóma án þess að dómnefndin legði sjálfstætt mat á þessa þætti með tilliti til framlagðra umsóknargagna af hálfu hvers umsækjanda. Um þessa matsaðferð sagði í áliti dómnefndar að hæfni til að semja dóma og stjórna þinghöldum hefði „fengið 2,5% vægi hvor þáttur. Samtala matsþátta er 105% sem mun frá 2010 hafa helgast af fjölda þeirra matsþátta sem reglur nr. 620/2010 mæla fyrir um. Þeirri aðferð hefur ekki verið breytt eftir það. Við mat á þáttunum almenn starfshæfni, samning og ritun dóma og stjórn þinghalda hefur nefndin haft til hliðsjónar umsagnir meðmælenda, umsóknargögn, önnur gögn málsins og það sem fram kom í viðtölum við umsækjendur. Á grundvelli framangreinds hefur nefndin almennt litið svo á að umsækjendur hafi fullt vald á þessum þáttum nema tilefni hafi gefist til frekari athugunar.“

Eins og að framan greinir gat hvor síðastgreindra matsþátta numið 2,5 stigum og samanlagt 5. Með hliðsjón af þeim skýringum sem dómnefnd hefur samkvæmt framansögðu gefið á því hvernig staðið var að mati í þessum efnum eru ekki efni til að gera athugasemdir við þá aðferð sem dómnefnd viðhafði hvað stjórnun þinghalda varðar. Á hinn bóginn verður ekki séð að neitt hafi staðið því í vegi að dómnefndin legði út frá umsóknargögnum mat á færni hvers og eins umsækjanda til að semja dóma. Gat slíkt mat meðal annars farið fram á grundvelli þeirra dóma sem umsækjendur úr hópi dómara lögðu fram, úrskurða sem starfsmenn stjórnsýslunnar áttu aðild að og lögðu fram, og með hliðsjón af stefnum, greinargerðum og álitsgerðum sem umsækjendur úr hópi lögmanna lögðu fram. Er samkvæmt því fallist á með stefnda að annmarki hafi verið á áliti dómnefndar að þessu leyti. Til þess er á hinn bóginn að líta að þessi matsþáttur hafði óverulegt vægi í heildarstigafjölda dómnefndar, eða 2,5% meðan samtala allra matsþáttanna gat hæst orðið 105%. Af framangreindu leiðir að sá annmarki sem hér um ræðir var óverulegur og gat samkvæmt því einn og sér ekki gefið tilefni til þess að vikið yrði frá dómnefndarálitinu.

IV

1

Það er og hefur lengi verið óskráð meginregla íslensks réttar að stjórnvaldi sem skipar í opinbert starf eða embætti ber hverju sinni að velja hæfasta umsækjandann, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 14. apríl 2011 í máli nr. 412/2010 og 5. nóvember 1998 sem birtur er í dómasafni það ár á blaðsíðu 3599. Í fyrrnefnda dóminum, þar sem deilt var um lögmæti skipunar í embætti héraðsdómara, var tekið fram að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi sem veitir starf í þjónustu ríkisins eða embætti að sjá til þess að atriði sem máli skipta séu nægilega upplýst áður en það tekur ákvörðun um veitinguna. Í þeim síðarnefnda var komist svo að orði að valdi ráðherra væru þau mörk sniðin sem leiði af lögum og almennum reglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda.

2

Reglur um dómnefnd til að meta hæfni umsækjenda um dómaraembætti komu fyrst í lög með 2. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Tóku þær til héraðsdómara en bundu ráðherra ekki við veitingu embættis. Samkvæmt lögskýringargögnum hafði lagasetningin að markmiði að styrkja sjálfstæði dómstóla og auka traust almennings á því að dómarar væru óháðir handhöfum framkvæmdarvalds.

Efnislega sömu reglur og voru í lögum nr. 92/1989 voru teknar upp í 3. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998 um dómstóla. Um störf dómnefndar skyldi ráðherra samkvæmt lögunum setja nánari fyrirmæli og var það gert með reglum nr. 693/1999 um störf dómnefndar samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998. Á grundvelli þeirra setti dómnefndin verklagsreglur við mat á umsóknum sem ráðherra staðfesti 23. mars 2001. Með 3. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998 var rannsóknarskyldu þeirri sem mælt er fyrir um í 10. gr. stjórnsýslulaga við skipun í embætti héraðsdómara að verulegu leyti létt af ráðherra og skyldan þess í stað lögð á herðar sjálfstæðrar og óháðrar dómnefndar sem skipuð var með tilliti til þess að tryggt yrði að sérþekking væri þar fyrir hendi um mat á hæfni umsækjenda um dómaraembætti.

Samkvæmt ákvæðum 3. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998 eins og þau voru fram til ársins 2010 batt álit dómnefndar um hæfni umsækjenda ráðherra ekki. Þótt álitið væri ekki bindandi var eigi að síður lagt til grundvallar í dómaframkvæmd, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 412/2010, að teldi ráðherra efni til að víkja frá áliti dómnefndar væri óhjákvæmilegt að ákvörðun hans yrði reist á frekari rannsókn eftir 10. gr. stjórnsýslulaga. Bæri ráðherra þá meðal annars að taka tillit til eigin fyrirmæla í reglum nr. 693/1999 um þau atriði sem ráða skyldu hæfnismati og jafnframt að tryggja að sérþekkingar nyti þar við í sambærilegum mæli og við störf dómnefndarinnar.

Með 2. gr. laga nr. 45/2010 var lögum nr. 15/1998 breytt og reglur um störf dómnefndar til að fjalla um hæfni umsækjenda um embætti hæstaréttar- og héraðsdómara leiddar í lög með ákvæðum 4. gr. a. laganna. Í fyrsta málslið 3. mgr. þeirrar lagagreinar kemur fram að óheimilt sé að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda. Samkvæmt öðrum málslið sömu málsgreinar má þó víkja frá þessu ef Alþingi samþykkir tillögur ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægir að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 4. gr. laganna. Ráðherra hefur á grundvelli 4. gr. a. sett reglur nr. 620/2010 um störf dómnefndar sem fjallar um hæfni umsækjenda um dómaraembætti og voru þær birtar í B-deild Stjórnartíðinda 23. júlí 2010.

3

Lög um dómstóla nr. 50/2016 öðlast gildi 1. janúar 2018 en bráðabirgðaákvæði I, II, IV, V og VI tóku gildi 14. júní 2016. Samkvæmt 1. til 3. gr. laga nr. 50/2016 verður dómstólaskipan landsins með þeim hætti að Hæstiréttur Íslands er æðsti dómstóll þjóðarinnar, Landsréttur áfrýjunardómstóll og í héraði eru átta dómstólar með afmörkuð umdæmi. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða við lög nr. 50/2016 skyldi skipun dómara við Landsrétt lokið eigi síðar en 1. júlí 2017 og dómarar skipaðir frá og með 1. janúar 2018. Nefnd samkvæmt 4. gr. a. laga nr. 15/1998 skyldi meta hæfni umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn og láta ráðherra í té umsögn um umsækjendur í samræmi við 2. mgr. 4. gr. a. og reglur sem um nefndina gilda. Þá segir í 1. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða að óheimilt sé ráðherra að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Frá þessu megi þó víkja ef Alþingi samþykki tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægi að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. laganna. Í 2. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða segir að þegar ráðherra geri tillögu um skipun í embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn skuli hann leggja tillögu sína um hverja skipun fyrir Alþingi til samþykktar. Samþykki Alþingi tillögur ráðherra skuli hann senda þær forseta Íslands sem skipi í embættin, sbr. 21. gr. Samþykki Alþingi ekki tillögu ráðherra um tiltekna skipun skuli ráðherra leggja nýja tillögu fyrir Alþingi til samþykktar.

4

Áður er gerð grein fyrir þeirri grundvallarreglu að stjórnvaldi sem skipar í embætti ber hverju sinni að velja hæfasta umsækjandann. Til þess að tryggja að svo verði er stjórnvaldið sem fyrr segir bundið af almennum reglum stjórnsýsluréttar um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda.

Áður en lögleiddar voru reglur um dómnefndir til að meta hæfni umsækjenda um dómaraembætti hvíldi samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga sú skylda á ráðherra dómsmála að sjá til þess að atriði sem máli skiptu við mat á hæfni umsækjenda væru nægjanlega upplýst áður en ákvörðun yrði tekin um veitingu dómaraembættis. Með setningu 2. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989, síðar 4. gr. a. laga nr. 15/1998 og nú síðast bráðabirgðaákvæði IV við lög nr. 50/2016, sbr. og 12. gr. þeirra laga, var þessari rannsóknarskyldu létt af ráðherra og hún þess í stað lögð á herðar dómnefndar sem skipuð er með tilliti til þess að tryggt sé að hún hafi yfir að ráða sérþekkingu við mat á hæfni umsækjenda um dómaraembætti. Kemur rannsókn dómnefndar því að lögum í stað rannsóknar sem ráðherra hefði ella borið að framkvæma samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga.

Við skipun dómaranna 15 í Landsrétt í byrjun júní 2017 lagði dómsmálaráðherra ekki til breytingar varðandi þá ellefu umsækjendur sem raðast höfðu í sæti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9 10, 13 og 15 samkvæmt stigatöflu dómnefndar. Hæfni þeirra hafði verið metin af dómnefnd sem hafði yfir að ráða sérþekkingu í þeim efnum og framkvæmdi mat sitt í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 4. gr. a. laga nr. 15/1998 og reglur sem um dómnefndina gilda. Stóð samkvæmt þessu ekkert því í vegi að tillaga ráðherra um samþykki Alþingis fyrir heimild til að skipa þessa umsækjendur yrði borin upp í einu lagi við atkvæðagreiðslu á Alþingi í samræmi við ákvæði þingskaparlaga og þingvenjur, að því tilskildu að kostur gæfist á að greiða atkvæði um hvern og einn sem ráðherra gerði tillögu um kæmi fram ósk um slíkt. Var málsmeðferð ráðherra hvað þessa umsækjendur varðaði því ekki annmörkum háð.

5

Geri dómsmálaráðherra tillögu til Alþingis um að vikið verði frá áliti dómnefndar um veitingu dómaraembættis, svo sem ráðherra er að lögum heimilt, er í ljósi þess sem áður er rakið óhjákvæmilegt að slík ákvörðun sé reist á frekari rannsókn ráðherra eftir 10. gr. stjórnsýslulaga. Skal þá tryggt að fyrir hendi sé sérþekking sambærileg þeirri sem dómnefnd býr yfir og að tekið sé tillit til fyrirmæla ráðherra í reglum nr. 620/2010 um þau atriði sem ráða skulu hæfnismati. Er til þessa enn brýnni ástæða en ella þegar álit dómnefndar bindur hendur ráðherra og óheimilt er að skipa í embætti umsækjanda sem dómnefnd hefur ekki metið hæfastan nema að fengnu samþykki Alþingis. Verður að gæta að því að við veitingu dómaraembætta tekur ráðherra ekki ákvörðun um starf sem á undir boðvald hans sjálfs, heldur um stöðu sem tilheyrir þeirri grein ríkisvaldsins sem að stjórnlögum fer með eftirlitshlutverk gagnvart öðrum greinum þess og tryggt er sjálfstæði í 1. málslið 61. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 15/1998.

Að gættu framansögðu bar ráðherra í ljósi rannsóknarskyldu sinnar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að lágmarki að gera samanburð á hæfni annars vegar þeirra fjögurra umsækjenda sem dómnefnd hafði metið meðal 15 hæfustu en ráðherra gerði ekki tillögu um, og hins vegar þeirra fjögurra sem ráðherra gerði tillögu um í stað hinna fyrrnefndu. Ef niðurstaða þess samanburðar gat gefið tilefni til hefði ráðherra á þeim grundvelli borið að rökstyðja þá ákvörðun sína að leita eftir samþykki Alþingis fyrir þeirri tillögu að vikið yrði frá áliti dómnefndar. Aðeins þannig hefði Alþingi á réttum grundvelli getað rækt hlutverk sitt í ferlinu og tekið afstöðu til mats ráðherra andstætt mati dómnefndar. Samkvæmt þessu og til samræmis við þau fyrirmæli 1. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða við lög nr. 50/2016, um tillögu ráðherra um heimild til að skipa annan nafngreindan umsækjanda og þau fyrirmæli 2. mgr. sama ákvæðis að ráðherra skuli leggja tillögu sína um hverja skipun fyrir Alþingi, bar ráðherra að gera sjálfstæða tillögu um sérhvern þeirra fjögurra sem hún lagði til en voru ekki í hópi þeirra 15 sem dómnefnd hafði metið hæfasta. Á þetta sér og stoð í því orðalagi niðurlagsákvæðis 2. mgr. sama ákvæðis að samþykki Alþingi ekki tillögu ráðherra um tiltekna skipun skuli ráðherra leggja nýja tillögu til Alþingis til samþykktar.

Við úrlausn þess hvort staðið hafi verið að málum af hálfu dómsmálaráðherra í samræmi við ofangreint er fyrst til þess að líta að gögn málsins bera ekki með sér, að fram hafi farið af hálfu ráðherra eða aðila á hennar vegum sérstök rannsókn sambærileg rannsókn dómnefndar á atriðum, sem vörðuðu veitingu umræddra fjögurra dómaraembætta við Landsrétt í undanfara þess að ráðherra ákvað að víkja frá dómnefndarálitinu. Er reyndar tekið fram í málatilbúnaði stefnda að ráðherra hafi haft undir höndum öll sömu gögn og dómnefndin og að ekki hafi verið byggt á öðrum eða nýjum gögnum heldur hafi ráðherra ákveðið að ljá dómarareynslu aukið vægi.

Í annan stað er þess að geta að með tillögum dómsmálaráðherra um hverja skyldi skipa dómara við Landsrétt fylgdi skjal, sem hafði að geyma rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun. Þar var þess fyrst getið hvenær ráðherra hafi borist álit dómnefndar og drög að álitinu, því næst hvaða reglur giltu um störf dómnefndar, vísað var til þess að álit nefndarinnar væri yfirgripsmikið, að ítarleg umfjöllun væri í því um þá þætti sem auðvelt væri að meta hlutlægt og að sú veiting embætta sem lægi fyrir dómsmálaráðherra væri án fordæma. Í framhaldinu var vikið að hlutverki Landsréttar sem áfrýjunardómstóls, þess getið að dómnefnd legði reynslu af dómarastörfum að jöfnu við reynslu af lögmanns- og stjórnsýslustörfum og tekið var fram að þrír nánar tilgreindir þættir hafi verið látnir liggja milli hluta með því að gera ekki upp á milli umsækjenda hvað þá varðaði. Þá sagði að með því að gera ekki tilraun til að leggja þætti varðandi stjórnun þinghalda og samningu dóma til grundvallar heildarmati yrði ekki annað ráðið en að reynsla dómara hafi ekki fengið það vægi sem tilefni væri til og gert væri ráð fyrir í reglum nr. 620/2010. Þessu næst var vísað til bréfaskipta ráðherra og formanns dómnefndar, vikið að því að mat huglægra þátta væri vandasamt og ætti ekki að vera vélrænt og að ekkert í reglum nr. 620/2010 kallaði á slík vinnubrögð. Í lok fylgiskjalsins sagði að eftir að hafa farið yfir öll gögn málsins væri það niðurstaða ráðherra að fleiri umsækjendur hafi komið til greina en tilteknir hafi verið í ályktarorðum dómnefndar. Þannig hafi þeir fimmtán umsækjendur sem nefndin tiltók allir komið til greina sem og aðrir sem bjuggu yfir áralangri dómarareynslu, alls 24 umsækjendur.

Samkvæmt því sem hér var rakið liggur ekki fyrir að frekari rannsókn af hálfu dómsmálaráðherra hafi farið fram á atriðum sem vörðuðu veitingu þeirra fjögurra dómaraembætta sem eftir stóðu. Þá fullnægði rökstuðningur ráðherra í fylgiskjali með bréfi til forseta Alþingis 29. maí 2017 og tillaga hennar til Alþingis, um skipun tilgreindra fjögurra umsækjenda í dómaraembætti í stað þeirra sem dómnefnd hafði lagt til, ekki þeim lágmarkskröfum sem að framan er lýst. Án tillits til þess hvort ráðherra gat með minnisblaði sínu til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis 30. maí 2017 bætt úr þeim annmörkum, sem voru á rannsókn hennar, rökstuðningi og tillögugerð, hafði það minnisblað ekkert nýtt að geyma umfram það sem fram hafði komið í áliti dómnefndar. Þá gátu sjónarmið á grundvelli laga nr. 10/2008 um jafna stöðu karla og kvenna ekki komið til álita við veitingu ráðherra á dómaraembættunum nema tveir eða fleiri umsækjendur hefðu áður verið metnir jafnhæfir til að gegna því. Að gættum þeim kröfum sem gera bar samkvæmt framansögðu var rannsókn ráðherra ófullnægjandi til að upplýsa málið nægilega, svo ráðherra væri fært að taka aðra ákvörðun um hæfni umsækjenda en dómnefnd hafði áður tekið. Var málsmeðferð ráðherra að þessu leyti því andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga. Leiðir þá af sjálfu sér að annmarki var á meðferð Alþingis á tillögu dómsmálaráðherra þar sem ekki var bætt úr annmörkum á málsmeðferð ráðherra þegar málið kom til atkvæðagreiðslu á Alþingi.

V

Að fenginni þeirri niðurstöðu að málsmeðferð dómsmálaráðherra við skipun í embætti dómara við Landsrétt í júní 2017 hafi verið andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga kemur næst til úrlausnar krafa áfrýjanda um að viðurkennd verði bótaskylda stefnda vegna ákvarðana ráðherrans.

Við fyrirtöku málsins í héraði 8. ágúst 2017 lagði stefndi fram bókun þar sem skorað var á áfrýjanda með vísan til 2. mgr. 67. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála að leggja fram staðfest skattframtöl sín til síðustu þriggja ára, það er vegna tekjuáranna 2016, 2015 og 2014 og útprentun úr staðgreiðsluskrá ríkisskattstjóra fyrir fyrstu sjö mánuði árs 2017. Segir í bókuninni að verði áfrýjandi ekki við umræddri áskorun muni stefndi byggja á því að í umræddum skjölum komi fram að tekjur áfrýjanda hafi verið að minnsta kosti 1.773.226 krónur á mánuði eins og fram komi í helgarblaði DV 30. júní 2017, og að fjármagnstekjur hans vegna lögmannsþjónustu hafi verið um 18.000.000 krónur á árinu 2016 og um 21.000.000 krónur á árinu 2015 samkvæmt ársreikningum lögfræðistofunnar Mandat slf. en áfrýjandi hafi átt 30% hlut í félaginu. Þá segir í bókuninni að verði áfrýjandi ekki við áskoruninni muni stefndi fara fram á það við dóminn að hann skýri það svo að áfrýjandi samþykki framangreinda frásögn stefnda, sbr. 1. mgr. 68. gr. laga nr. 91/1991.

Eins og greinir í forsendum hins áfrýjaða dóms hefur áfrýjandi ekki orðið við áskorun stefnda um að leggja fram skattframtöl sín og þar með upplýsingar um tekjur sínar þannig að unnt sé að taka afstöðu til þess hvort líkur séu á að hann hafi beðið fjártjón vegna þeirra ákvarðana dómsmálaráðherra sem um ræðir í málinu. Er staðfest sú niðurstaða hins áfrýjaða dóms að upplýsingar sem komu fram á launaseðlum lögmannsstofunnar Mandat slf. um greidd laun félagsins til áfrýjanda geti ekki verið fullnægjandi sönnun að þessu leyti, enda hafa launaseðlar ekki að geyma upplýsingar um tekjur áfrýjanda af atvinnurekstri og eftir atvikum öðrum störfum. Ber þegar af þessari ástæðu að sýkna stefnda af viðurkenningarkröfu áfrýjanda.

VI

Krafa áfrýjanda um miskabætur er á því reist að dómsmálaráðherra hafi með háttsemi sinni vegið að starfsheiðri hans, orðspori, reynslu og hæfni. Ráðherranum hafi mátt vera ljóst að aðgerðir hennar gætu að ófyrirsynju bitnað á orðspori og starfsheiðri áfrýjanda og orðið honum þannig að meini. Þrátt fyrir það hafi ráðherra gengið fram án þess að skeyta nokkuð um þessa augljósu hættu. Í þessari háttsemi ráðherra hafi falist meingerð gegn æru áfrýjanda og persónu, sbr. b. lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993.

Eins og áður er rakið fór dómsmálaráðherra ekki eftir þeim reglum sem fylgja bar þegar hún gerði tillögu um að vikið yrði frá áliti dómnefndar varðandi veitingu áðurnefndra fjögurra dómaraembætta við Landsrétt. Var áfrýjandi sem fyrr segir í hópi þeirra fjögurra umsækjenda sem ráðherra gerði ekki tillögu um. Þau atriði sem dómsmálaráðherra færði fram til stuðnings ákvörðun sinni eftir að hún var tekin og send Alþingi gátu eins og áður er rakið ekki bætt úr þeim annmarka sem fyrir hendi var á málsmeðferð hennar. Þótt ekkert sé komið fram í málinu um að ráðherrann hafi hagað gerðum sínum sérstaklega til að beina meingerð að æru eða persónu áfrýjanda höfðu ákvarðanir hennar eigi að síður þær afleiðingar að bættur var hlutur einhvers úr hópi fjögurra annarra umsækjenda sem dómnefnd hafði raðað lægra en áfrýjanda. Þótt ráðherrann hafi ekki í tengslum við þetta látið orð falla til að vega að persónu eða æru áfrýjanda verður ekki fram hjá því litið að henni mátti vera ljóst að þessar gerðir gætu að ófyrirsynju bitnað á orðspori áfrýjanda og orðið honum þannig að meini. Þrátt fyrir þetta gekk ráðherrann fram án þess að skeyta nokkuð um þessa augljósu hættu. Að þessu virtu verður að líta svo á að fullnægt sé skilyrðum b. liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga til að dæma áfrýjanda miskabætur úr hendi stefnda, sbr. til hliðsjónar áðurnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 412/2010. Þær miskabætur eru hæfilega ákveðnar 700.000 krónur.

Eftir framangreindum úrslitum verður stefnda gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti sem ákveðinn er í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfu áfrýjanda, Á-kk-ef H-kk-ef, um viðurkenningu á skaðabótaskyldu við hann.

Stefndi greiði áfrýjanda 700.000 krónur.

Stefndi greiði áfrýjanda samtals 1.000.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.