23/2020

J var einn 33 umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt og meðal þeirra 15 sem dómnefnd samkvæmt lögum um dómstóla mat hæfasta til starfans. Þegar dómsmálaráðherra gerði tillögu til Alþingis um þá 15, sem skipa skyldi dómara við Landsrétt, vék ráðherrann frá niðurstöðum dómnefndar varðandi fjóra umsækjendur, sem nefndin hafði metið hæfasta, og var J einn þeirra. Alþingi samþykkti tillögu ráðherra og höfðaði J í kjölfarið mál á hendur Í og krafðist skaða- og miskabóta. Hæstiréttur taldi að þegar metið væri hvort háttsemi dómsmálaráðherra í aðdraganda skipunar landsréttardómaranna 15 hafi verið ólögmæt og saknæm bæri fyrst til þess að líta til þess að Hæstiréttur hefði áður slegið því föstu að þeir annmarkar hafi verið á málsmeðferð ráðherrans í aðdraganda skipunar dómaranna, að skaðabótaskyldu varðaði úr hendi Í. Ekkert hafi komið fram í málinu sem fengi þeirri ályktun hnekkt. Í annan stað væri þess að gæta að eftir að dómsráðherra hafði ákveðið í tillögu sinni til Alþingis að víkja frá áliti dómnefndarinnar á grundvelli annarra sjónarmiða en þeirri sem nefndin hafði áður reist álit sitt á hafi ráðherranum borið samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa J kost á að koma á framfæri athugasemdum, áður en ráðherrann réð ákvörðun sinni til lykta. Það hafi ráðherrann ekki gert og hafi því einnig verið brotið gegn andmælarétti J við meðferð málsins. Í dómi Hæstaréttar sagði að það væri óskráð meginregla íslensks réttar að stjórnvaldi sem skipar í opinbert starf eða embætti beri hverju sinni að velja hæfasta umsækjandann og væri reglan lögfest hvað dómara varðaði. Ef ætlun löggjafans við setningu bráðabirgðaákvæðis IV við lög um dómstóla hefði verið að víkja frá framangreindri meginreglu við skipun dómara í Landsrétt hefði slíkt þurft að koma fram með ótvíræðum hætti í orðum laganna eða lögskýringargögnum. Svo væri ekki og var því hafnað málsástæðu Í sem laut að hinu öndverða. Hæstiréttur taldi að J hafi leitt að því nægar líkur að forsvaranlegt mat ráðherra á umsókn hans og samanburður á hæfni hans og annarra umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt hefði leitt til þess að hann hefði verið skipaður dómari umrætt sinn. Taldi Hæstiréttur að J ætti rétt á skaðabótum vegna fjártjóns sem næmu mismun á launum hans sem héraðsdómara og síðar dómstjóra og launum sem hann hefði haft sem landsréttardómari en vegna óvissu er varðaði lífeyrisréttindi hans voru bætur fyrir þau metnar að álitum. Þá var Í gert að greiða J miskabætur.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma Á-kk-nf K-kk-nf, H-kvk-nf H-kvk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf fyrrverandi hæstaréttardómarar, H-kvk-nf G-kvk-nf héraðsdómari og K-kk-nf B-kk-nf lögmaður.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 8. maí 2020. Hann krefst þess að gagnáfrýjandi greiði sér í skaðabætur 9.299.361 krónu með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 1. janúar 2018 til 6. mars sama ár en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna frá þeim degi til greiðsludags. Aðaláfrýjandi krefst þess einnig að gagnáfrýjandi greiði sér 2.500.000 krónur í miskabætur með dráttarvöxtum frá 6. mars 2018 til greiðsludags. Þá krefst aðaláfrýjandi málskostnaðar úr hendi gagnáfrýjanda á öllum dómstigum.

Gagnáfrýjandi skaut málinu fyrir sitt leyti til Hæstaréttar 16. júlí 2020. Hann krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms um sýknu af skaðabótakröfu aðaláfrýjanda og að fjárhæð tildæmdra miskabóta verði lækkuð. Þá krefst gagnáfrýjandi þess að málskostnaður fyrir héraðsdómi og Landsrétti verði felldur niður og aðaláfrýjanda gert að greiða sér málskostnað fyrir Hæstarétti.

I

Aðaláfrýjandi var einn 33 umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt sem auglýst voru laus til umsóknar 10. febrúar 2017 og meðal þeirra 15 sem dómnefnd samkvæmt lögum nr. 50/2016 um dómstóla mat hæfasta til að gegna slíku embætti. Samkvæmt stigatöflu dómnefndar var aðaláfrýjandi ellefti í röð 15 hæfustu umsækjendanna. Þegar dómsmálaráðherra gerði tillögu til Alþingis um þá 15 sem skipa skyldi dómara við Landsrétt vék ráðherrann frá niðurstöðum dómnefndar varðandi fjóra úr hópi þeirra 15 sem nefndin hafði metið hæfasta og var aðaláfrýjandi einn þeirra. Alþingi samþykkti tillögu ráðherra og í kjölfarið undirritaði forseti Íslands skipunarbréf til handa þeim 15 umsækjendum sem tillaga ráðherra hljóðaði um. Í málinu greinir aðila á um hvort gagnáfrýjandi ber ábyrgð gagnvart aðaláfrýjanda á því fjártjóni sem hann telur sig hafa beðið við að hafa ekki verið skipaður dómari við Landsrétt umrætt sinn. Eins er ágreiningur um hver sé hæfileg fjárhæð miskabóta til handa aðaláfrýjanda af sama tilefni.

Málsókn aðaláfrýjanda er reist á sakarreglunni og reglu 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Dómsmálaráðherra hafi sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi með því að ganga fram hjá aðaláfrýjanda við skipun dómara í Landsrétt og bakað gagnáfrýjanda með því skaða- og miskabótaábyrgð. Það sé ótvíræð meginregla í íslenskum rétti, sem staðfest hafi verið í dómum Hæstaréttar, að við val á umsækjanda í opinbert starf eða embætti beri hverju sinni að velja hæfasta umsækjandann. Meginreglan gildi óháð því hver veitingarvaldshafinn er og hún sé fest í sett lög hvað dómara varðar. Verkefni dómnefndar samkvæmt lögum um dómstóla sé að meta hæfni umsækjenda og þá ekki einvörðungu með tilliti til lágmarkskrafna eða almennra mælikvarða, heldur sé það beinlínis hlutverk nefndarinnar að gera upp á milli umsækjenda og finna þann hæfasta. Komist dómnefnd að þeirri niðurstöðu að einn eða fleiri umsækjendur séu hæfari en aðrir beri nefndinni að leggja það til grundvallar. Óheimilt sé að skipa annan eða aðra en þá sem dómnefnd hafi metið hæfasta nema Alþingi samþykki tillögu ráðherra í þeim efnum. Tilgangurinn með þessu sé að styrkja stöðu og sjálfstæði dómstóla og tryggja sem best að þeir séu óháðir hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins. Dómnefnd verði að byggja mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum og hið sama eigi við um ráðherra vilji hann víkja frá áliti dómnefndar. Ráðherra geti því aldrei vikið frá því skilyrði meginreglunnar að leggja til hæfasta eða hæfustu umsækjendurna.

Með dómum Hæstaréttar 19. desember 2017 í málum nr. 591 og 592/2017 hafi verið staðfest að dómsmálaráðherra hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar hún gerði tillögu til Alþingis um að vikið yrði frá niðurstöðum dómnefndar. Samkvæmt téðum dómum hafi verið annmarkar á rannsókn ráðherra, rökstuðningi hennar og tillögugerð og ekkert sé fram komið af hennar hálfu hvers vegna aðaláfrýjanda var vikið til hliðar og hann ekki talinn meðal 15 hæfustu umsækjendanna eins og dómnefnd hafði komist að niðurstöðu um. Einnig sé þess að gæta að ráðherranum hafi verið óheimilt að veita tilteknum þáttum í hæfnismati dómnefndar aukið vægi eftir að nefndin skilaði mati sínu. Sé þá til þess að líta að dómnefndin hafi í áliti sínu umrætt sinn gefið einstökum matsþáttum sama vægi og hún hafði jafnan gert áður í störfum sínum og hafi þannig verið gætt fyllsta jafnræðis milli allra umsækjenda. Með ákvörðun ráðherra um að auka vægi dómarareynslu hafi ráðherrann á hinn bóginn breytt leikreglum eftir á sem sé óheimilt. Þá hafi ráðherrann með ólögmætri háttsemi sinni hvorki gætt þess samræmis né jafnræðis sem kveðið sé á um í 11. gr. stjórnsýslulaga og 65. gr. stjórnarskrárinnar og aðaláfrýjandi hafi heldur ekki notið andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga áður en ráðherrann tók ákvörðun sína.

Fjárhagslegt tjón sitt telur aðaláfrýjandi felast í þeim mun sem sé á launum héraðsdómara og landsréttardómara frá 1. janúar 2018 til 1. desember 2019 og mun á launum dómstjóra og landsréttardómara frá 1. desember 2019 til 1. október 2020, en óumdeilt sé að aðaláfrýjandi hefði hlotið embætti landsréttardómara ef ekki hefði komið til hin ólögmæta og saknæma háttsemi ráðherrans. Sé í því sambandi til þess að líta að aðaláfrýjandi hafi af dómnefnd verið metinn einn af 15 hæfustu umsækjendunum samkvæmt ítarlegri samantekt nefndarinnar og hafi Hæstiréttur staðfest að ekki hafi verið neinir þeir annmarkar á áliti dómnefndar sem gátu gefið ráðherranum tilefni til að víkja frá matinu.

Krafa aðaláfrýjanda um miskabætur er á því reist að dómsmálaráðherra hafi með háttsemi sinni vegið að starfsheiðri, orðspori, reynslu og hæfni aðaláfrýjanda. Ráðherranum hafi mátt vera ljóst að gerðir hennar myndu bitna á aðaláfrýjanda og verða honum til miska. Við mat á fjárhæð miskabótanna verði ekki fram hjá því litið að dómsmálaráðherra hafi lagt til skipun umsækjenda, sem höfðu mun minni dómarareynslu en a-kk-nf eða jafnvel enga slíka reynslu, en ráðherrann hafi eigi að síður kosið að ganga fram hjá honum. Breyting ráðherra á niðurstöðu dómnefndarinnar að þessu leyti hafi þannig verið á skjön við röksemdafærslu ráðherrans sjálfs sem hafi sagst vilja gera dómarareynslu hærra undir höfði. Allt þetta hafi verið aðaláfrýjanda til miska og með ákvörðun ráðherra hafi verið vegið gróflega að æru og persónu aðaláfrýjanda samkvæmt 26. gr. skaðabótalaga, sbr. b. lið 1. mgr. þeirrar lagagreinar.

Varnir gagnáfrýjanda eru einkum á því reistar að í ákvæði IV til bráðabirgða við dómstólalög nr. 50/2016 hafi sérstaklega verið kveðið á um heimild ráðherra til að víkja frá meginreglunni um að skipa beri þann umsækjanda sem dómnefnd hafi talið hæfastan, enda hafi Alþingi samþykkt tillögu ráðherra um umsækjanda sem í því tilviki fullnægði að mati dómnefndar skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. laganna. Gagnvart meginreglunni verði að horfa til þess að bráðabirgðaákvæði IV við dómstólalög sé sérregla og ekki sé unnt að telja heimild hennar svo þrönga sem aðaláfrýjandi haldi fram. Markmið þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á dómstólalögunum frá 1998 hafi ekki verið að færa dómnefnd veitingarvaldið við skipun dómara.

Gagnáfrýjandi heldur því fram að í ljósi dóma Hæstaréttar í málum nr. 591 og 592/2017 hafi hann ekki getað gert annað en viðurkennt rétt aðaláfrýjanda til miskabóta sem í þeim málum hafi verið ákveðnar 700.000 krónur. Dómaframkvæmd sé fyrir því að slíkur réttur geti verið fyrir hendi vegna meðferðar stjórnvalda þótt viðkomandi hafi ekki átt eða eigi ekki rétt til skipunar eða ráðningar í starf. Annað gildi um ætlað fjártjón aðaláfrýjanda. Sjónarmið ráðherra og samþykki Alþingis um aukið vægi dómarareynslu við skipun í embætti landsréttardómara hafi verið málefnalegt og að því gættu hafi einnig verið málefnalegt að saman við það færi viðleitni til að jafna stöðu kynjanna við skipunina. Í ljósi sjónarmiðsins um dómarareynslu liggi fyrir að tilhlýðilegt mat hafi farið fram á henni meðal umsækjenda, enda hafi þeir fjórir sem skipaðir voru en voru ekki efstir að mati dómnefndar verið með sömu eða meiri dómarareynslu en aðaláfrýjandi. Samkvæmt þessu sé því eindregið hafnað að meðferð málsins, rökstuðningur og tillögur ráðherra eða frekari meðferð við skipun dómara geti talist saknæm og ólögmæt háttsemi þannig að bótaskyldu varði.

Um orsakatengsl vísar gagnáfrýjandi til þess að umsækjendur um dómaraembætti við Landsrétt hafi ekki á nokkru stigi málsmeðferðar átt lögvarið tilkall til að hljóta skipun. Sýnt hafi verið fram á að aukið vægi dómarareynslu hafi verið málefnalegt sjónarmið og að frekari rannsókn ráðherra eða rökstuðningur hefði ekki breytt því að svo hagaði til um þá fjóra sem skipaðir voru umfram þá sem dómnefnd taldi í hópi 15 hæfustu en hlutu ekki skipun umrætt sinn. Í meginatriðum hafi sá munur verið á mati dómnefndar og mati ráðherra að nefndin hafi talið 15 umsækjendur hæfasta en ráðherra talið þá vera 24 og valið úr þeim hópi. Í hinum áfrýjaða dómi hafi verið komist að kjarna málsins við úrlausn um bótakröfu og ætlað fjártjón aðaláfrýjanda. Ráðherra hafi verið heimilt að víkja frá niðurstöðu dómnefndar og meginreglunni um að skipa skyldi þann eða þá hæfustu samkvæmt mati dómnefndar. Nefnt bráðabirgðaákvæði beri augljóslega með sér að ráðherra hafi með samþykki Alþingis að sönnu verið heimilt að víkja frá áliti dómnefndar og frá þeirri meginreglu að skipa skuli hæfasta umsækjandann. Af þeim sökum sé ekki unnt að fallast á sjónarmið aðaláfrýjanda um að hann hafi sannað bótaskilyrði, þar á meðal um orsakatengsl, þannig að borið hafi að skipa hann dómara við Landsrétt umrætt sinn.

Í héraðsdómi var aðaláfrýjandi talinn hafa leitt að því nægilega sterkar líkur að lögmæt meðferð málsins af hálfu ráðherra og forsvaranlegt mat hennar á umsókn og samanburður á hæfni aðaláfrýjanda og annarra umsækjenda hefði leitt til þess að hann hefði verið skipaður. Var samkvæmt því fallist á með aðaláfrýjanda að hann ætti rétt til skaðabóta fyrir fjárhagslegt tjón og þóttu þær hæfilega ákveðnar 4.000.000 króna að álitum. Í ljósi þess að ráðherrann hafði opinberlega fært fram þau rök að leggja yrði meiri áherslu á dómarareynslu og að aðaláfrýjandi hafði samkvæmt gögnum málsins mun meiri dómarareynslu en áfrýjendur hæstaréttarmála nr. 591 og 592/2017, var fallist á með aðaláfrýjanda að í málsmeðferð ráðherra hafi falist meiri meingerð gagnvart aðaláfrýjanda sem hafi orðið honum til aukins miska. Þóttu miskabætur af þeim sökum hæfilega ákveðnar 1.100.000 krónur.

Landsréttur komst að öndverðri niðurstöðu um fjárhagslegt tjón aðaláfrýjanda. Í ljósi reglna um sönnunarbyrði samkvæmt sakarreglunni og þess hvernig löggjafinn hefði ákveðið að haga málum við skipun í embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn, var talið að aðaláfrýjandi hafi ekki getað gengið að því sem vísu að hann yrði skipaður landsréttardómari, þegar af þeirri ástæðu að ráðherra hafi verið heimilt að fengnu samþykki Alþingis að skipa aðra en þá sem dómnefnd hafði metið hæfasta að því tilskildu að þeir uppfylltu almenn hæfisskilyrði dómstólalaganna. Aðaláfrýjandi hafi því ekki átt lögvarinn rétt til að vera skipaður dómari við Landsrétt og því bæri að sýkna gagnáfrýjanda af skaðabótakröfu hans. Hvað rétt aðaláfrýjanda til miskabóta varðaði féllst Landsréttur á að rök væru til þess að ákveða honum hærri miskabætur en ákveðnar voru í málum nr. 591 og 592/2017 þar sem hann byggi yfir mun meiri dómarareynslu en áfrýjendur þeirra mála. Var fallist á með aðaláfrýjanda að ákvörðun ráðherra eins og hún var rökstudd hafi falið í sér verulega meingerð gegn æru og persónu aðaláfrýjanda og þættu miskabætur hæfilega ákveðnar eins og í héraðsdómi greindi.

Aðaláfrýjandi var kjörinn dómstjóri við Héraðsdóm Reykjaness frá og með 1. desember 2019 og skipaður landsréttardómari frá og með 1. október 2020. Málavöxtum er ítarlega lýst í héraðsdómi.

II

Stjórnskipan íslenska lýðveldisins byggist á því að ríkisvaldið greinist í löggjafarvald, framkvæmdarvald og dómsvald. Alþingi og forseti Íslands fara saman með löggjafarvaldið, forseti og önnur stjórnvöld með framkvæmdarvaldið og dómendur með dómsvaldið, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Í V. kafla hennar, sem er að mestu efnislega óbreyttur frá árinu 1874, er fjallað um dómsvaldið og skiptist kaflinn í þrjár greinar, 59.–61. gr. Samkvæmt 59. gr. verður skipan dómsvaldsins ekki ákveðin nema með lögum. Í 60. gr. kemur fram að dómendur skeri úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda og samkvæmt 61. gr. skulu dómendur í embættisverkum sínum einungis fara eftir lögunum.

Um dómsvaldið eru nánari fyrirmæli í VII. kafla stjórnarskrárinnar. Segir þar í fyrsta málslið 1. mgr. 70. gr. að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur eða um ákæru á hendur sér um refsiverða háttsemi með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Ákvæði þetta kom í stjórnarskrána með 8. gr. laga nr. 97/1995, stjórnarskipunarlögum um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með síðari breytingum. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1995 kom fram að þrenns konar ástæður væru fyrir því að breytinga væri þörf á VII. kafla stjórnarskrárinnar sem venjulega væri nefndur mannréttindakafli hennar. Í fyrsta lagi þyrfti að efla, samhæfa og samræma mannréttindaákvæðin þannig að þau gegndu betur því hlutverki sínu að vera vörn almennings í samskiptum við þá sem fara með ríkisvald. Í öðru lagi væri þörf á því að færa ýmis ákvæði kaflans til nútímalegra horfs, enda væru þau óbreytt frá því að fyrsta stjórnarskrá Íslands var sett árið 1874. Loks væri tímabært að endurskoða mannréttindaákvæðin með tilliti til þeirra alþjóðlegu skuldbindinga sem Ísland hefði gengist undir með því að gerast aðili að alþjóðlegum sáttmálum til verndar mannréttindum. Um 8. gr. frumvarpsins sagði að þar væri gerð tillaga um efni nýrrar 70. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem fjallað væri um lágmarksskilyrði þess að maður gæti talist njóta réttlátrar málsmeðferðar í einkamálum og opinberum málum fyrir dómstólum. Sambærileg regla væri ekki í þágildandi stjórnarskrárákvæðum en atriðin sem talin væru í greininni kæmu öll með einum eða öðrum hætti fram í þágildandi réttarfarslöggjöf.

Um 1. mgr. 8. gr. frumvarpsins sagði að þar væri mælt fyrir um að dómstólar skyldu vera óháðir og óhlutdrægir. Þetta væri einn mikilvægasti áskilnaðurinn í ákvæðinu og undirstaða þess að maður gæti talist njóta réttlátrar meðferðar fyrir dómstólum. Þegar tekið væri fram að dómstólar skyldu vera óháðir væri einkanlega skírskotað til þess að þeir ættu að vera sjálfstæðir og ekki háðir öðrum þáttum ríkisvaldsins. Væri sjálfstæði þeirra gagnvart framkvæmdarvaldinu sérstaklega mikilvægt, bæði hvað varðaði skipunarvald framkvæmdarvaldsins yfir þeim, kjör sem dómendum væru tryggð og að dómendum verði ekki vikið úr starfi með stjórnvaldsákvörðun. Skýrar reglur væru um skipan dómsvaldsins í V. kafla stjórnarskrárinnar en þær hefðu meðal annars að markmiði að tryggja sjálfstæði dómenda, auk almennu reglunnar um þrískiptingu ríkisvaldsins í 2. gr. Þótt sjálfstæði dómsvaldsins birtist þannig í öðrum ákvæðum stjórnarskrárinnar þætti rétt að árétta þetta frumskilyrði í þessu ákvæði.

III

1

Eins og greinir í dómum Hæstaréttar í málum nr. 591 og 592/2017 er það og hefur lengi verið óskráð meginregla íslensks réttar að stjórnvaldi sem skipar í opinbert starf eða embætti ber hverju sinni að velja hæfasta umsækjandann, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 14. apríl 2011 í máli nr. 412/2010 og 5. nóvember 1998 í máli nr. 46/1998 sem birtur er í dómasafni það ár á blaðsíðu 3599. Í fyrrnefnda dóminum, þar sem deilt var um lögmæti skipunar í embætti héraðsdómara, var tekið fram að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 beri stjórnvaldi sem veitir starf í þjónustu ríkisins eða embætti að sjá til þess að atriði sem máli skipta séu nægilega upplýst áður en það tekur ákvörðun um veitinguna. Í síðarnefnda dóminum var komist svo að orði að valdi ráðherra væru þau mörk sniðin sem leiði af lögum og almennum reglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda. Hvað dómara varðar sérstaklega var reglan um að skipa skuli hæfasta umsækjandann fest í lög með 2. gr. laga nr. 45/2010 eins og nánar verður rakið hér á eftir.

Reglur um dómnefndir til að meta hæfi umsækjenda um dómarastörf komu fyrst í lög hér á landi með lögum nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Þær tóku til héraðsdómara en bundu ekki hendur ráðherra við veitingu dómaraembættis. Í lögskýringargögnum sagði að tillaga um slíka dómnefnd hefði áður komið fram en það hafi verið í stjórnarfrumvarpi sem lagt hafi verið fyrir Alþingi 1975-1976. Í athugasemdum við það hafi verið rakin ýmis dæmi um svipað fyrirkomulag í öðrum ríkjum en megintilgangur ákvæðisins væri að styrkja sjálfstæði dómstólanna og auka traust almennings á því að dómarar væru óháðir handhöfum framkvæmdarvaldsins.

2

Efnislega sömu reglur og voru í lögum nr. 92/1989 voru teknar upp í 3. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998 um dómstóla. Um störf dómnefnda skyldi ráðherra samkvæmt lögunum setja nánari fyrirmæli og var það gert með reglum nr. 693/1999 um störf dómnefndar samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998. Á grundvelli þeirra setti dómnefndin verklagsreglur við mat á umsóknum sem ráðherra staðfesti 23. mars 2001. Með 3. og 4. mgr. 12. gr. laga 15/1998 var rannsóknarskyldu þeirri sem mælt er fyrir um í 10. gr. stjórnsýslulaga við skipun í embætti héraðsdómara að verulegu leyti létt af ráðherra og þess í stað lögð á herðar sjálfstæðrar og óháðrar dómnefndar sem var skipuð með tilliti til þess að tryggt yrði að sérþekking væri þar fyrir hendi um mat á hæfni umsækjenda um dómaraembætti.

Samkvæmt ákvæðum 3. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998, eins og þau voru fram til ársins 2010, batt álit dómnefndar um hæfni umsækjenda ekki ráðherra. Þótt álitið væri ekki bindandi var eigi að síður lagt til grundvallar í dómaframkvæmd, sbr. áðurgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 412/2010, að teldi ráðherra efni til að víkja frá áliti dómnefndar væri óhjákvæmilegt að ákvörðun hans yrði reist á frekari rannsókn samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Bæri ráðherra þá meðal annars að taka tillit til eigin fyrirmæla í reglum nr. 693/1999 um þau atriði sem ráða skyldu hæfnismati og jafnframt tryggja að sérþekkingar nyti þar við í sambærilegum mæli og við störf dómnefndarinnar.

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til laga nr. 15/1998 kom fram að hæst hefði borið í þeirri umræðu sem fram hefði farið um stöðu dómstólanna hvort það væri samrýmanlegt meginreglunni um sjálfstæða og óháða dómstóla að ákvörðunarvald um svokölluð innri málefni dómstóla, þar á meðal beiðnir um fjárveitingar til þeirra, væri að meira eða minna leyti í höndum ráðherra, en hér á landi gætti þess í nokkrum mæli að dómsmálaráðherra hefði slíkt vald. Bent hafi verið á að ráðherra gæti með afskiptum af starfsmannahaldi, veitingu dómaraembætta og beiðnum um fjárveitingar haft talsverð áhrif á starfsemi dómstólanna. Þá sagði að af þessum sökum hafi því verið hreyft að draga mætti í efa að dómstólarnir væru fyllilega sjálfstæðir og óháðir öðrum þáttum ríkisvaldsins. Við mótun frumvarpsins hafi verið tekið tillit til þessarar umræðu. Þá hafi einnig verið hugað að þróun sambærilegrar löggjafar í öðrum ríkjum Evrópu. Þjóðréttarlegar skuldbindingar Íslands, einkum hvað varðar mannréttindi og viðskipti, valdi því að sú viðmiðun sé ekki aðeins eðlileg heldur einnig óhjákvæmileg. Þá verði við mótun löggjafar um dómstóla að hafa í huga eftirlitshlutverk þeirra gagnvart löggjafar- og framkvæmdarvaldinu. Með þetta í huga hafi verið stefnt að því við samningu frumvarpsins að það yrði tryggt sem best að dómstólarnir verði óháðir hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins. Einnig hafi því verið fylgt, sem þróunin hafi tvímælalaust beinst í átt til í nágrannalöndunum, að búa svo um hnútana að dómstólar yrðu einnig sjálfstæðir um stjórn innri málefna sinna.

3

Með 2. gr. laga nr. 45/2010 var lögum nr. 15/1998 breytt og reglur um störf dómnefndar til að fjalla um hæfni umsækjenda um embætti hæstaréttar- og héraðsdómara leiddar í lög með ákvæðum 4. gr. a laganna. Í fyrsta málslið 3. mgr. þeirrar lagagreinar kom fram að óheimilt væri að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefði ekki talið hæfastan meðal umsækjenda. Samkvæmt öðrum málslið sömu málsgreinar mátti þó víkja frá þessu ef Alþingi samþykkti tillögur ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægði að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 4. gr. laganna.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 45/2010 sagði meðal annars að þegar settar væru reglur um skipun dómara yrði að taka tillit til fjölda atriða. Mikilvægt væri að styrkja stöðu og sjálfstæði dómstólanna og tryggja sem best að þeir verði óháðir hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins sem þeir hafi eftirlit með. Ekki sé nægilegt að sjálfstæði dómstólanna sé tryggt í raun heldur verði sjálfstæðið og trúverðugleikinn sem því fylgi að vera öllum sýnilegur. Þá sagði einnig að í íslenskum lögum væru ekki almennar reglur um hvaða sjónarmið ætti að leggja til grundvallar við skipun í opinber störf. Litið hafi verið svo á að það væri komið undir mati þess sem starf veitti hvaða sjónarmið skyldi leggja sérstaka áherslu á. Sú óskráða meginregla stjórnsýsluréttar gilti þó um slíka ákvörðun að hún yrði að vera byggð á málefnalegum sjónarmiðum eins og til dæmis um menntun, starfsreynslu, hæfni og persónulega eiginleika. Auk þess væri gengið út frá því í stjórnsýslurétti að þar gilti sú meginregla að velja bæri þann umsækjanda sem talinn væri hæfastur þannig að frjálsu mati stjórnvaldsins væru settar skorður.

Um 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins sagði í athugasemdunum að þar væri fjallað um hlutverk dómnefndar. Hún skyldi láta dómsmálaráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um embætti dómara. Þar ætti að koma fram skýr afstaða dómnefndar til þess hvaða umsækjandi væri hæfastur til að hljóta embættið, en heimilt væri að setja tvo eða fleiri umsækjendur jafna í því efni. Brýnt væri að vandað væri til allrar málsmeðferðar hjá nefndinni og væri hlutverk hennar að draga fram hæfustu umsækjendurna og gera jafnframt grein fyrir því hvern eða hverja hún teldi hæfasta úr hópi þeirra.

Um 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins sagði meðal annars að þar væru lögð til þau nýmæli að ráðherra væri bundinn af áliti dómnefndarinnar þótt hann hafi enn hið formlega skipunarvald. Lagt væri til að óheimilt yrði að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefði ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Þó mætti víkja frá þessari reglu ef Alþingi samþykkti tillögu ráðherra um að skipa annan nafngreindan umsækjanda. Í þessu fælist að dómsmálaráðherra tæki við áliti dómnefndar þar sem fram kæmi umsögn um alla umsækjendur og jafnframt afstaða nefndarinnar til þess hvaða umsækjandi eða eftir atvikum umsækjendur teldust hæfastir til að vera skipaðir í embættið. Ekki væri gert ráð fyrir því að dómsmálaráðherra leitaði eftir afstöðu umsækjenda til niðurstöðu dómnefndarinnar enda ætti hún að veita þeim andmælarétt áður en hún tæki endanlega ákvörðun í málinu. Þó gæti komið til þess að ráðherra þyrfti að óska eftir nýrri umsögn dómnefndar ef í ljós kæmi verulegur annmarki á undirbúningi ákvörðunar nefndarinnar.

Einnig sagði um 3. mgr. 2. gr. frumvarpsins að legði dómsmálaráðherra til að annar en sá sem dómnefnd hefði talið hæfastan yrði skipaður í embættið skyldi hann bera þá tillögu undir Alþingi. Gert væri ráð fyrir því að slík tillaga hlyti sömu málsmeðferð og gilti um kosningu umboðsmanns Alþingis, meðal annars að hún gengi án umræðu til þeirrar nefndar sem forseti Alþingis legði til. Rétt þætti að ganga út frá því að nægilegt væri að tillaga ráðherra fengi fylgi meiri hluta á Alþingi. Væri þá horft til þess að áskilnaður um aukinn meiri hluta gæti leitt til þess að regla um þetta yrði í reynd óvirk og hefði í för með sér að dómnefndin færi með veitingarvaldið en ekki ráðherra. Yrði að ætla að reglur í þeim búningi sem lagðar væru til þjónuðu nægilega tilgangi án þess að lengra yrði gengið í þessu efni. Að öðru leyti væri rétt að benda á að ráðherra væri bundinn af tillögu dómnefndar ef tillaga hans yrði felld á Alþingi eða næði ekki fram að ganga innan þess frests sem lögin setji. Í því tilviki gæti ráðherra ekki auglýst dómaraembættið að nýju þannig að nýtt skipunarferli hæfist, heldur væri hann bundinn af umsögn dómnefndarinnar.

Ráðherra setti á grundvelli 4. gr. a dómstólalaga reglur nr. 620/2010 um störf dómnefndar sem fjallar um hæfni umsækjenda um dómaraembætti og voru þær birtar í B-deild Stjórnartíðinda 23. júlí 2010. Þar sagði í 5. gr. að umsókn umsækjanda um embætti dómara á grundvelli auglýsingar um það ásamt reglum sem um það giltu markaði þann grundvöll sem dómnefnd byggi umsögn sína á. Dómnefndin skyldi sjá til þess að mál væri nægilega upplýst áður en umsögn væri veitt um hæfni umsækjanda. Samkvæmt 6. gr. reglnanna skyldi dómnefndin gefa skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur þar sem fram kæmi rökstutt álit á hæfni hvers umsækjanda og rökstutt álit á því hvern eða hverja nefndin teldi hæfasta til að hljóta embættið. Í 7. gr. reglnanna kom fram að dómnefnd skyldi kynna umsækjendum drög sín að umsögn um hæfni umsækjenda og gefa þeim sjö daga frest til þess að koma að sjónarmiðum sínum.

4

Lög um dómstóla nr. 50/2016 öðluðust gildi 1. janúar 2018 en bráðabirgðaákvæði I, II, IV,V og VI tóku gildi 14. júní 2016. Samkvæmt 1. til 3. gr. laganna er dómstólaskipan landsins með þeim hætti að Hæstiréttur Íslands er æðsti dómstóll þjóðarinnar, Landsréttur er áfrýjunardómstóll og í héraði eru átta dómstólar með afmörkuð umdæmi. Í 1. mgr. 12. gr. laganna segir að dómnefnd láti ráðherra í té skriflega og rökstudda umsögn um umsækjendur um embætti dómara. Í umsögn dómnefndar skal tekin afstaða til þess hvaða umsækjandi væri hæfastur til að hljóta embættið en heimilt er að setja tvo eða fleiri umsækjendur jafna. Að öðru leyti setur ráðherra reglur um störf nefndarinnar. Um það giltu á þeim tíma sem hér skiptir máli reglur nr. 620/2010, nú reglur nr. 970/2020.

Samkvæmt 2. mgr. 12. gr. laga nr. 50/2016 er óheimilt að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Frá þessu má þó víkja ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægir að mati dómnefndar öllum skilyrðum til að hljóta skipun í embættið. Ráðherra skal þá leggja slíka tillögu fyrir Alþingi innan tveggja vikna frá því að umsögn dómnefndar er afhent honum, eða innan þess tíma frá því að Alþingi kemur næst saman eftir að umsögn er fengin, og verður tillagan að vera samþykkt innan mánaðar frá því að hún er lögð fram, ella er ráðherra bundinn af umsögn dómnefndar. Í athugasemdum við 12. gr. frumvarpsins kom fram að greinin svaraði til 2. og 3. mgr. 4. gr. a þágildandi laga um dómstóla, sbr. 2. gr. laga nr. 45/2010. Um skýringu á ákvæðinu var vísað til athugasemda við 2. gr. í greinargerð við frumvarp það sem varð að þeim lögum.

Samkvæmt 1. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða við lög nr. 50/2016 skyldi skipun dómara við Landsrétt lokið eigi síðar en 1. júlí 2017 og dómarar skipaðir frá og með 1. janúar 2018. Nefnd samkvæmt 4. gr. a laga nr. 15/1998 skyldi meta hæfni umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn og láta ráðherra í té umsögn um umsækjendur í samræmi við 2. mgr. 4. gr. a og reglur sem um dómnefndina giltu. Þá sagði í 1. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða að ráðherra væri óheimilt að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefði ekki metið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Frá þessu mætti þó víkja ef Alþingi samþykkti tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægði að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. laganna.

Í 2. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða sagði að þegar ráðherra gerði tillögu um skipun í embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn skyldi hann leggja tillögu sína um hverja skipun fyrir Alþingi til samþykktar. Samþykki Alþingi tillögur ráðherra skuli hann senda þær forseta Íslands sem skipi í embættin, sbr. 21. gr. Samþykki Alþingi ekki tillögu ráðherra um tiltekna skipun skuli ráðherra leggja nýja tillögu fyrir Alþingi til samþykktar. Um bráðabirgðaákvæði IV sagði í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 50/2016 að lagt væri til að áður en ráðherra skipaði dómara í embætti Landsréttar í fyrsta sinn skyldi hann leggja tillögu sína um hverja skipun fyrir Alþingi til samþykktar. Í ljósi þess að skipaðir yrðu samtímis 15 dómarar væri eðlilegt að tryggja aðkomu fleiri en eins handhafa ríkisvalds að því.

IV

1

Málsókn aðaláfrýjanda er hvað skaðabótakröfu hans varðar reist á sakarreglunni. Samkvæmt því þarf aðaláfrýjandi að færa sönnur að eftirfarandi: Í fyrsta lagi að málsmeðferð dómsmálaráðherra í aðdraganda skipunar landsréttardómaranna 15 í júní 2017 hafi falið í sér saknæma og ólögmæta háttsemi. Í öðru lagi þarf aðaláfrýjandi að sanna að hann hafi orðið fyrir fjártjóni og í þriðja lagi að orsakasamband sé á milli ólögmætrar og saknæmrar háttsemi ráðherrans við málsmeðferðina og þess fjártjóns sem aðaláfrýjandi telur sig hafa orðið fyrir af hennar völdum.

2

Þegar metið er hvort háttsemi dómsmálaráðherra í aðdraganda skipunar landréttardómaranna 15 hefur verið ólögmæt og saknæm er þess fyrst að gæta að í fyrrnefndum dómum Hæstaréttar í málum nr. 591 og 592/2017 var því slegið föstu að þeir annmarkar hefðu verið á málsmeðferð ráðherrans í aðdraganda skipunar dómaranna að það varðaði skaðabótaskyldu úr hendi íslenska ríkisins. Í máli þessu hefur ekkert komið fram sem fær þeirri ályktun umræddra dóma hnekkt, og hafa þeir því um það efni sönnunargildi hér samkvæmt 4. mgr. 116. gr. laga nr. 91/1991. Á sama lagagrundvelli er einnig að gæta dóms Hæstaréttar 24. maí 2018 í máli nr. 10/2018 sem varðar sömu málsmeðferð dómsmálaráðherra, þótt í öðru samhengi sé. Þar var lagt til grundvallar að ekki stæðist það sem byggt var á í minnisblaði ráðherrans 30. maí 2017, að með því einu að auka vægi dómarareynslu frá því sem dómnefnd hafði lagt til grundvallar í stigatöflu að baki umsögn sinni 19. sama mánaðar, en byggja að öðru leyti á fullnægjandi rannsókn nefndarinnar á einstökum matsþáttum, gæti fengist sú niðurstaða, að fjórir tilteknir umsækjendur um embætti dómara við Landsrétt féllu allir en aðrir ekki brott úr hópi þeirra 15 hæfustu, og að í stað þeirra færðust upp í þann hóp fjórir tilteknir umsækjendur öll með tölu öðrum fremur.

Í annan stað er þess að gæta varðandi mat á lögmæti athafna dómsmálaráðherra að þegar drög að umsögn dómnefndar lágu fyrir 11. maí 2017 var a-kk-þgf eins og öðrum umsækjendum gefinn kostur á að koma á framfæri andmælum við umsögn nefndarinnar, sbr. fyrirmæli 7. gr. reglna nr. 620/2010. Þann rétt nýtti aðaláfrýjandi sér samkvæmt gögnum málsins ekki, enda í hópi 15 hæfustu umsækjendanna að mati dómnefndar og hafði því ekki sérstakt tilefni til andmæla. Samkvæmt gögnum málsins var aðaláfrýjanda ekki gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum áður en ráðherrann tók þá ákvörðun að aðaláfrýjandi yrði, ásamt þremur öðrum sem dómnefnd hafði metið í hópi 15 hæfustu umsækjendanna, ekki á meðal þeirra 15 sem hún hygðist gera tillögu til Alþingis um að skipaðir yrðu dómarar við Landsrétt.

Eins og greinir í dómum Hæstaréttar 31. júlí 2017 í málum nr. 451 og 452/2017 fær fyrirkomulag laga er varðar störf dómnefndar og aðkomu Alþingis að skipun dómara ekki breytt þeirri rótgrónu stjórnskipunarvenju íslensks réttar að það er dómsmálaráðherra sem fer með ákvörðunarvald um það hverjir eru skipaðir dómarar hverju sinni. Umsögn dómnefndar 19. maí 2017 var eins og áður getur lögbundinn þáttur í undirbúningi þeirrar ákvörðunar dómsmálaráðherra að skipa 15 dómara til að taka sæti í Landsrétti.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í skjóli valdheimilda ákvað dómsmálaráðherra í tillögu sinni til Alþingis að víkja frá áliti lögskipaðrar dómnefndar á grundvelli annarra sjónarmiða en þeirra sem nefndin hafði áður reist álit sitt á. Verður að jafna þeim breyttu sjónarmiðum til þess að ráðherrann hafi aflað nýrra gagna og upplýsinga í skilningi 13. gr. stjórnsýslulaga. Að því gættu og þar sem um var að ræða atriði sem voru aðaláfrýjanda í óhag bar ráðherranum samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa aðaláfrýjanda kost á að koma á framfæri athugasemdum áður en ráðherrann réð ákvörðun sinni til lykta. Myndi öndverð lögskýring leiða til þess að ákvæðið yrði þýðingarlítið, sbr. til hliðsjónar um lögskýringu hvað tilgang varðar dóm Hæstaréttar 16. nóvember 2006 í máli nr. 195/2006. Er þá til þess að líta að ekki lá fyrir í gögnum málsins afstaða aðaláfrýjanda og rök hans til þeirra sjónarmiða sem breytt afstaða ráðherra miðað við afstöðu dómnefndar var reist á. Í ljósi lögbundins hlutverks dómnefndar og fyrirmæla um skipun hennar mátti aðaláfrýjandi sem umsækjandi um dómaraembætti ganga út frá því að sjónarmið nefndarinnar yrðu lögð til grundvallar tillögugerð ráðherra, nema fullnægjandi rannsókn og að öðru leyti lögmæt málsmeðferð af hálfu ráðherra leiddi til annarrar niðurstöðu um hæfni aðaláfrýjanda en dómnefndin hafði komist að. Þá verður með engu móti talið að afstaða hans til breyttrar afstöðu ráðherra miðað við umsögn dómnefndar hafi í ljósi hagsmuna aðaláfrýjanda af úrlausn málsins verið óþörf í skilningi 13. gr. stjórnsýslulaga. Braut dómsmálaráðherra samkvæmt þessu einnig gegn andmælarétti aðaláfrýjanda við meðferð málsins.

Að öllu framangreindu virtu liggur fyrir, að meðferð málsins af hálfu dómsmálaráðherra í aðdraganda þess að skipaðir voru í fyrsta sinn 15 dómarar til að taka sæti í Landsrétti var ekki í samræmi við fyrirmæli stjórnsýslulaga. Er því fullnægt skilyrði sakarreglunnar um ólögmæti háttsemi ráðherrans.

3

Um skipun dómara við Landsrétt vorið 2017 fór samkvæmt ákvæði IV til bráðabirgða í lögum nr. 50/2016. Samkvæmt fyrsta málslið 1. mgr. ákvæðisins skyldi skipun dómaranna lokið eigi síðar en 1. júlí 2017 og þeir skipaðir í embætti frá og með 1. janúar 2018. Í öðrum málslið 1. mgr. ákvæðisins kom fram að nefnd samkvæmt 4. gr. a laga um dómstóla nr. 15/1998 skyldi meta hæfni umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn og láta ráðherra í té umsögn um umsækjendur í samræmi við 2. mgr. þeirrar greinar og reglur sem um dómnefndina giltu. Þá sagði í ákvæðinu að ráðherra væri óheimilt að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefði ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Frá þessu mætti þó víkja ef Alþingi samþykkti tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægði að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. laganna.

Þess er áður getið að það er og hefur lengi verið meginregla í íslenskum rétti að stjórnvaldi sem skipar í opinbert starf eða embætti ber hverju sinni að velja hæfasta umsækjandann. Hvað varðar dómara sérstaklega var meginregla þessi fest í sett lög árið 2010 en hafði áður gilt ólögfest. Af hálfu gagnáfrýjanda er því haldið fram að í framangreindum orðum ákvæðis IV til bráðabirgða í lögum nr. 50/2016 að frá þessu megi þó víkja felist að sönnu heimild ráðherra til að víkja frá þeirri meginreglu að skipa skuli hæfasta umsækjandann.

Á framangreint sjónarmið gagnáfrýjanda verður ekki fallist. Ef ætlun löggjafans við setningu bráðabirgðaákvæðis IV við lög nr. 50/2016 var að víkja frá meginreglunni um hæfasta umsækjandann við skipun dómara í Landsrétt hefði slíkt þurft að koma fram með ótvíræðum hætti í orðum laganna eða lögskýringargögnum. Svo er ekki. Er í því sambandi sérstaklega til þess að líta að við veitingu dómaraembætta tekur ráðherra ekki ákvörðun um veitingu embættis sem lýtur boðvald hans sjálfs, heldur um stöðu sem tilheyrir þeirri grein ríkisvaldsins sem að stjórnlögum fer með eftirlitshlutverk gagnvart öðrum greinum þess og tryggt er sjálfstæði í 1. málslið 61. gr. stjórnarskrárinnar eins og áður hefur verið rakið.

Á hinn bóginn leiðir af hinu tilgreinda orðalagi bráðabirgðaákvæðisins, að álit dómnefndar um hæfni umsækjenda batt dómsmálaráðherra ekki fortakslaust. Var honum samkvæmt ákvæðinu heimilt að gera tillögu til Alþingis um skipun annars eða annarra umsækjenda en þeirra sem dómnefnd hafði metið hæfasta, að því tilskildu að þeir fullnægðu almennum hæfisskilyrðum laganna. Tillaga ráðherra um að víkja frá áliti dómnefndar og leggja til aðra umsækjendur en þá sem dómnefnd hafði metið hæfasta varð hins vegar að byggja á málefnalegum sjónarmiðum og vera reist á fullnægjandi rannsókn, samanburði og rökstuðningi fyrir breyttri tillögu um það hver eða hverjir umsækjenda væru að mati ráðherra hæfastir til að gegna dómaraembætti öndvert áliti dómnefndar. Að fenginni slíkri tillögu frá ráðherra væri það síðan hlutverk Alþingis að hafa eftirlit með því að tillaga ráðherra fullnægði þessum kröfum.

Eins og rakið er í héraðsdómi hefur það í dómaframkvæmd Hæstaréttar verið talin forsenda fyrir bótaskyldu gagnáfrýjanda gagnvart þeim sem sækir um opinbert starf eða embætti, en fær ekki, að viðkomandi sýni fram á að lögmæt meðferð málsins og forsvaranlegt mat á umsókn hans og samanburður á hæfni hans og annarra umsækjenda hefði leitt til þess að hann hefði hlotið embættið. Af hálfu gagnáfrýjanda hefur ekki verið gerð viðunandi grein fyrir því hvaða samanburður fór fram af hálfu ráðherra á aðaláfrýjanda og öðrum umsækjendum og hvernig innbyrðis mati á þeim var háttað, en dómnefnd hafði samkvæmt stigatöflu raðað aðaláfrýjanda í ellefta sæti yfir 15 hæfustu umsækjendurna. Þá hefur Hæstiréttur eins og í héraðsdómi greinir þegar hafnað sjónarmiðum um að þeir annmarkar hafi verið á dómnefndarálitinu að tilefni hafi verið fyrir ráðherra að víkja frá því, sbr. dóma réttarins í málum nr. 591 og 592/2017. Af þessu leiðir að vafa um það hvort fullnægjandi rannsókn málsins og að öðru leyti lögmæt meðferð þess af hálfu ráðherra hefði leitt til annarrar niðurstöðu um hæfni aðaláfrýjanda en dómnefnd hafði komist að verður að túlka honum í hag, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 16. október 2008 í máli nr. 56/2008 og 19. desember 2012 í máli nr. 236/2012.

Að framansögðu virtu er fallist á með aðaláfrýjanda að hann hafi leitt að því nægar líkur að forsvaranlegt mat dómsmálaráðherra á umsókn hans og samanburður á hæfni hans og annarra umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt hefði eins og hér hagaði til leitt til þess að hann hefði verið skipaður dómari umrætt sinn.

4

Aðaláfrýjandi var dómari við Héraðsdóm Reykjaness, þegar hann sótti um starf dómara við Landsrétt á grundvelli auglýsingar 10. febrúar 2017. Gegndi hann því starfi í 23 mánuði frá 1. janúar 2018 að telja til 1. desember 2019 en frá þeim degi starfi dómstjóra í 10 mánuði eða til 1. október 2020 er hann var skipaður landsréttardómari. Samkvæmt gögnum málsins fóru föst laun héraðsdómara á þeim tíma sem hér skiptir máli í hverjum mánuði eftir flokki 502-140 ásamt 33 einingum fyrir yfirvinnu og námu samtals 1.410.328 krónum á mánuði. Laun dómstjóra fóru eftir flokki 502-141 ásamt 42 einingum fyrir yfirvinnu og námu samtals 1.533.859 krónum á mánuði. Á tímabilinu frá 1. janúar 2018 til 1. október 2020 voru laun landsréttardómara samkvæmt gögnum málsins 1.692.155 krónur. Endanleg fjárhæð dómkröfu aðaláfrýjanda byggist annars vegar á núvirtum mun launa og hins vegar verðmæti lífeyrisréttinda samkvæmt útreikningi tryggingastærðfræðings sem ekki hefur verið andmælt tölulega. Munur launa samkvæmt útreikningnum er 7.746.039 krónur og munur verðmætis lífeyrisréttinda 1.553.322 krónur. Fallist er á með aðaláfrýjanda að á þessum grundvelli eigi hann rétt til þess að fjártjón hans verði ákvarðað en vegna óvissu um lífeyrisréttindin verða bætur fyrir þau ekki metnar öðruvísi en að álitum. Að þessu gættu verða aðaláfrýjanda dæmdar 8.500.000 krónur í skaðabætur vegna fjártjóns.

5

Áður er komist að þeirri niðurstöðu að dómsmálaráðherra hafi ekki hagað málsmeðferð sinni með lögmætum hætti þegar hún lagði fyrir Alþingi tillögu sína um skipun 15 dómara við Landsrétt á grundvelli auglýsingar 10. febrúar 2017, en í tillögunni fólst eins og áður er fram komið að vikið var að hluta frá áliti dómnefndar um veitingu dómaraembættanna. Í hæstaréttarmálum nr. 591 og 592/2017 voru áfrýjendum þeirra mála dæmdar miskabætur að fjárhæð 700.000 krónur, en þeir voru eins og aðaláfrýjandi í hópi þeirra 15 umsækjenda sem dómnefnd taldi hæfasta til að gegna embætti dómara við Landsrétt en ráðherra gerði ekki tillögu um til Alþingis. Gagnáfrýjandi hefur með hliðsjón af niðurstöðu þessara dóma viðurkennt skyldu sína til að greiða aðaláfrýjanda miskabætur af sama tilefni en aðila greinir á hinn bóginn á um fjárhæð þeirra. Þegar horft er til þess að dómsmálaráðherra færði opinberlega fram þau rök fyrir tillögu sinni að leggja yrði meiri áherslu á dómarareynslu, og að því gættu að aðaláfrýjandi var starfandi héraðsdómari og hafði samkvæmt gögnum málsins mun meiri reynslu af dómstörfum en aðilar umræddra mála er fallist á það mat hins áfrýjaða dóms, að ákvörðun ráðherrans hafi eins og hún var rökstudd falið í sér verulega meingerð gegn æru aðaláfrýjanda og persónu. Teljast miskabætur til handa honum því hæfilega ákveðnar 1.000.000 krónur.

6

Samkvæmt öllu framansögðu er niðurstaða málsins sú að gagnáfrýjandi verður dæmdur til að greiða aðaláfrýjanda 8.500.000 krónur í skaðabætur vegna fjártjóns og 1.000.000 krónur í miskabætur með vöxtum eins og nánar greinir í dómsorði.

Eftir framangreindum úrslitum ber að dæma gagnáfrýjanda til að greiða aðaláfrýjanda málskostnað sem ákveðinn er í einu lagi á öllum dómstigum eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Gagnáfrýjandi, íslenska ríkið, greiði aðaláfrýjanda, J-kk-þgf H-kk-þgf, 8.500.000 krónur í skaðabætur með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 1. janúar 2018 til 6. mars sama ár, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna frá þeim degi til greiðsludags.

Gagnáfrýjandi greiði aðaláfrýjanda 1.000.000 krónur í miskabætur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla laga nr. 38/2001 frá 6. mars 2018 til greiðsludags.

Gagnáfrýjandi greiði aðaláfrýjanda samtals 3.500.000 krónur í málskostnað í héraði, fyrir Landsrétti og Hæstarétti.