295/2000

Borgarráð R (B) hafnaði beiðni BJ um aukinn veitingatíma áfengis á veitingahúsi hans L, en veitingahúsið var á svokölluðu miðborgarsvæði samkvæmt aðalskipulagi. Staðfesti úrskurðarnefnd um áfengismál ákvörðunina með úrskurði. Ákvörðunin var byggð á samþykkt B um að heimila rýmkun veitingatíma áfengis á tilteknum afmörkuðum svæðum í miðborginni. BJ og G, rekstraraðilar L, höfðuðu mál og kröfðust ógildingar á úrskurðinum. Talið var að ákvæði 1. mgr. 14. gr. áfengislaga nr. 75/1998, þar sem kveðið er á um að sveitarstjórn skuli ákveða heimilan veitingatíma á veitingastöðum, fæli í sér almenna skerðingu á atvinnufrelsi, sem löggjafinn hafi metið nauðsynlega með tilliti til almannahagsmuna. Þá var talið að ákvæði 14. gr. laganna, um framsal löggjafans til ráðherra og sveitarstjórna varðandi nánari framkvæmd þessara mála, væri nægilega afmarkað og skilgreint og væri því stjórnskipulega gilt. Einnig var talið að almenn stefnumörkun sveitarstjórnar um afgreiðslutíma áfengis á tilteknum svæðum innan sveitarfélagsins væri heimil á grundvelli 14. gr. áfengislaga. Hins vegar var talið að ákvörðun B hefði ekki verið tekin á grundvelli gildandi skipulags, heldur á grundvelli tímabundinnar áætlunar, og að ákvæði 14. gr. áfengislaga um að leita beri álits skipulags- og byggingarnefnda áður en leyfi til áfengisveitinga væri veitt bæri að skilja á þann veg að tryggja skuli að farið sé að skipulagi og lagaákvæðum um byggingar í sveitarfélaginu. Enda þótt ákvörðun B hafi verið talin byggð á stjórnskipulega gildri lagaheimild þótti hún, eins og hún var rökstudd, ekki rúmast innan lagaheimildarinnar þegar hún var tekin. Var ákvörðun B því felld úr gildi.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 25. júlí 2000. Þeir krefjast þess að viðurkennt verði með dómi að ógildur sé úrskurður úrskurðarnefndar um áfengismál frá 13. mars 2000 þar sem ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 30. júlí 1999 um að hafna ósk áfrýjandans B-kk-ef J-kk-ef um aukinn vínveitingatíma var látin standa óröskuð. Þá er krafist málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefnda krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Aðilar eru sammála um að verði kröfur áfrýjenda teknar til greina hafi það þau réttaráhrif að ákvörðun borgarráðs verði jafnframt ógild.

Nokkur ný gögn hafa verið lögð fyrir Hæstarétt.

I.

Framangreindur úrskurður fjallaði um þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur 30. júlí 1999 að hafna ósk áfrýjanda B-kk-ef J-kk-ef um aukinn veitingatíma áfengis á veitingahúsi áfrýjenda, ,,LA Café“ á horni Frakkastígs og Laugavegs í Reykjavík. Veitingahúsið er á svokölluðu miðborgarsvæði samkvæmt aðalskipulagi fyrir Reykjavík. Ákvörðun þessi var byggð á þeirri samþykkt borgarráðs 20. júlí 1999 að heimila rýmkun á veitingatíma áfengis á tilteknum, afmörkuðum svæðum í miðborginni, eins og nánar er lýst í héraðsdómi. Var þessi tilhögun ákveðin til reynslu í þrjá mánuði, en síðan framlengd fyrst í níu mánuði 19. október 1999 og aftur 11. júlí 2000 í tíu mánuði.

Af hálfu áfrýjenda er á því byggt að lagaheimild skorti fyrir ofangreindri ákvörðun borgarráðs og þeirri skiptingu miðborgarsvæðisins með tilliti til veitingahúsa, sem hún var miðuð við. Telja áfrýjendur að í áfengislögum nr. 75/1998 sé hvergi mælt fyrir um heimildir sveitarstjórna til að taka ákvarðanir um afgreiðslutíma áfengis fyrir fleiri en einn stað í einu. Er í þessu sambandi sérstaklega vísað til 4. málsliðs 1. mgr. 14. gr. áfengislaga, þar sem kveðið er á um að sveitarstjórn skuli ákveða heimilan veitingatíma áfengis á hlutaðeigandi veitingastað, gildistíma og skilyrði leyfis. Með þessu ákvæði sé sveitarstjórnum framselt vald til að ákveða leyfilegan veitingatíma áfengis. Þetta ákvæði fengi ekki staðist ef þetta framsal færi fram án þess að mælt væri samhliða í áfengislögum fyrir um meginreglur, þar sem fram kæmu takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar, sem talin væri nauðsynleg og heimil. Eina meginreglan sem unnt sé með vissu að leggja til grundvallar sé það markmið laganna samkvæmt 1. gr. þeirra að vinna gegn misnotkun áfengis. Verði ekki séð að takmörkun leyfilegs vínveitingatíma fyrir ofan Klapparstíg sé til þess fallin að vinna gegn áfengismisnotkun meðan veitingatíminn er óheftur neðan Klapparstígs. Áfrýjendur telja og óhjákvæmilegt að líta svo á að svæðaskipting á borð við þá, sem um ræðir í máli þessu, verði að byggja á gildandi skipulagi enda hljóti borgaryfirvöld alltaf að vera bundin af því. Þá halda áfrýjendur því fram að með umdeildri ákvörðun hafi atvinnuréttur þeirra verið skertur þannig að brjóti í bága við 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 10. gr. og 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Einnig hafi verið brotið á þeim jafnræði samkvæmt 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. áðurgreindra laga.

II.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. áfengislaga skal sækja um leyfi til áfengisveitinga á veitingastað til sveitarstjórnar. Fyrir gildistöku núgildandi áfengislaga var það lögreglustjóri sem gaf leyfi til áfengisveitinga en skylt var að leita umsagnar sveitarstjórnar þar um. Um slit á skemmtunum og öðrum samkomum fór að reglugerð nr. 587/1987, sem sett var með heimild í þágildandi lögum um lögreglumenn nr. 56/1972 og lögum nr. 120/1947 um heimild til þess að marka skemmtunum og samkomum tíma. Henni hefur nú verið breytt með reglugerð nr. 178/1999, sem mælir fyrir um að sveitarstjórn ákveði hvenær skemmtun skuli slitið á veitingastað sem hefur leyfi til áfengisveitinga. Í 1. mgr. 14. gr. núgildandi áfengislaga er kveðið á um það hvernig sveitarstjórn skuli haga málsmeðferð áður en hún tekur ákvörðun um veitingu leyfis til áfengisveitinga og ber henni að leita umsagnar tiltekinna aðila. Í lokamálslið málsgreinarinnar segir að sveitarstjórn skuli ákveða heimilan veitingatíma áfengis á hlutaðeigandi veitingastað, gildistíma og skilyrði leyfis.

Í 6. mgr. 14. gr. áfengislaga segir að dómsmálaráðherra setji í reglugerð nánari reglur um áfengisveitingar, þar á meðal um veitingatíma, útgáfu leyfa, flokkun veitingastaða, húsnæði og búnað og eftirlit með starfsemi leyfishafa. Í reglugerð nr. 177/1999 um smásölu og veitingar áfengis er kveðið á um nokkur þessara atriða. Í 5. gr. hennar segir að sveitarstjórn ákveði heimilan afgreiðslutíma áfengis á veitingastöðum, er leyfi hafi til áfengisveitinga, þó með þeim takmörkunum sem greini í lögum um helgidagafrið. Eru og í reglugerðinni nánari ákvæði um umsóknir um leyfi til áfengisveitinga og meðferð þeirra. Í henni er ekki ákvæði um flokkun veitingahúsa, en samkvæmt eldri áfengislögum nr. 82/1969 var aðeins heimilað að veita almennt leyfi til áfengisveitinga á veitingastað sem teldist fyrsta flokks að því er snerti húsakynni, veitingar og þjónustu að mati þriggja manna nefndar sem dómsmálaráðherra skipaði. Í lögum nr. 67/1985 um veitinga- og gististaði eru einnig ákvæði um flokkun veitingastaða. Sú flokkun mun þó ekki hafa verið talin veita sveitarstjórnum nægilega skýr úrræði til að ákveða hvar og hvenær veitingastarfsemi skyldi fram fara. Þar var til dæmis ekki gert ráð fyrir ýmsum þeim veitingastöðum sem nú tíðkast, eins og fram kemur í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 66/2000 um breytingu á þeim lögum.

Í 1. mgr. 14. gr. áfengislaga og í 5. gr. reglugerðar nr. 177/1999 er, svo sem áður er getið, kveðið svo á að sveitarstjórn skuli ákveða heimilan veitingatíma á veitingastöðum. Þar er ekki nánar skilgreint hvaða sjónarmið skuli ráða við ákvarðanatöku. Verður þó að telja ljóst að það hafi verið mat löggjafans, að það þjónaði tilgangi laganna, sbr. 1. gr. þeirra, að veitingar áfengis á veitingahúsum yrðu háðar reglum og leyfum, meðal annars að því er varðaði veitingatíma. Við ákvörðun reglna um þetta yrði jafnframt litið til sjónarmiða, er snúa sérstaklega að löggæslu, sbr. til hliðsjónar lögreglusamþykkt fyrir Reykjavík nr. 625/1987 og breytingar á henni nr. 180/1999 og b. lið 3. gr. laga nr. 36/1988 um lögreglusamþykktir og jafnframt áðurnefnda reglugerð nr. 587/1987 með breytingum í reglugerð nr. 178/1999. Einnig yrði litið til sjónarmiða er lúta að heilbrigðismálum og skipulags- og byggingamálum, eins og sést af upptalningu umsagnaraðila í 1. mgr. 14. gr. áfengislaga. Þessi ákvæði fela í sér almenna skerðingu á atvinnufrelsi, sem löggjafinn hefur metið nauðsynlega með tilliti til almannaheilla.

Í 14. gr. áfengislaga felst jafnframt að löggjafinn hefur falið ráðherra og sveitarstjórnum nánari framkvæmd þessara mála á ákveðinn hátt. Verður að telja að það framsal, sem í þessu felst, sé nægilega afmarkað og skilgreint samkvæmt framansögðu og verði ákvæðið því talið stjórnskipulega gilt.

Ákvörðun stefnda 20. júlí 1999 um að rýmka afgreiðslutíma áfengis var tekin í því skyni meðal annars að draga úr vandræðum, er tengdust því að flestir skemmtistaðir í miðborg Reykjavíkur þar sem vínveitingar voru heimilaðar lokuðu klukkan þrjú að nóttu um helgar. Alkunna er að vínveitingastöðum fylgja oft á tíðum vandamál, sem tengjast misnotkun áfengis og snúa að allsherjarreglu og jafnframt að friði þeirra, sem í nágrenni vínveitingastaða búa. Verður ekki á það fallist með áfrýjendum að almenn stefnumörkun sveitarstjórnar um afgreiðslutíma áfengis á tilteknum svæðum innan sveitarfélagsins geti ekki rúmast innan þess markmiðs áfengislaganna að vinna gegn misnotkun áfengis og þeirra almennu löggæslusjónarmiða, sem í lögunum felast og leiða einnig af öðrum lagaákvæðum. Ákvarðanir byggðar á slíkum sjónarmiðum, sem eiga sér lögmæta og málefnalega stoð að öðru leyti, þykja því heimilar samkvæmt 14. gr. áfengislaga.

III.

Veitingastaður áfrýjenda er innan þess svæðis, sem skilgreint er sem miðborgarsvæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Ákvörðun stefnda 20. júlí 1999 um rýmkun afgreiðslutíma áfengis var miðuð við aðgreiningu innan þessa svæðis og nær hin breytta tilhögun, sem ákveðin var til reynslu, til miðborgarkjarna Reykjavíkur, svo sem lýst er í hinum áfrýjaða dómi. Er veitingastaður áfrýjenda utan þess svæðis. Aðgreining þessi byggðist meðal annars á svokallaðri þróunaráætlun miðborgar, sem unnin hafði verið á vegum skipulagsyfirvalda borgarinnar. Segir stefndi að þetta sé fyrst og fremst áætlun um skipulagsmál, en jafnframt vinnuheiti yfir heildrænt skipulag fyrir miðborgina, þar sem settir séu ýmsir skilmálar varðandi landnotkun, starfsemi, ásýnd, umferð, húsvernd, útivist, uppbyggingu og fleira. Fram kom við meðferð málsins fyrir Hæstarétti að breyting á aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016, þar sem miðborginni er skipt upp í landnotkunarsvæði samkvæmt fyrrgreindri áætlun, hefur nú verið staðfest af umhverfisráðherra, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda nr. 513/2000. Í bréfi lögmanns áfrýjenda 24. júlí 2000 til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem lagt hefur verið fyrir Hæstarétt, kemur fram að áfrýjendur hafa kært framangreindar breytingar á aðalskipulaginu til nefndarinnar.

Stefnda heldur því fram að hin umdeilda ákvörðun um rýmkun hafi að verulegu leyti ráðist af tilliti til nálægðar miðborgarsvæða við skipulögð íbúðasvæði. Einnig hafi verið litið til þess hvers konar starfsemi önnur væri á viðkomandi svæði. Vísar hún til þess að á öllu miðborgarsvæðinu sé fjöldi íbúa 2093, en þar af séu 458 íbúar innan reynslusvæðanna, eða um 22%. Á því svæði séu hins vegar 2/3 hlutar veitingahúsa á miðborgarsvæðinu.

Hin umdeilda ákvörðun var að vísu byggð á faglega unninni áætlun um þróun miðborgar Reykjavíkur og átti að vera til reynslu um tiltekinn tíma. Hún var hins vegar ekki tekin á grundvelli gildandi skipulags. Skilja verður áskilnað 14. gr. áfengislaganna um að leitað sé álits skipulags- og byggingarnefnda áður en leyfi til áfengisveitinga er veitt á þann veg að tryggja skuli að farið sé að skipulagi og lagaákvæðum um byggingar í sveitarfélaginu. Ákvarðanir sveitarstjórna um leyfi til áfengisveitinga verða því ekki rökstuddar með stoð í áætlunum sveitarfélags í skipulagsmálum, sem ekki hafa hlotið lögformlega meðferð sem breytingar á skipulagi.

Áfrýjendur, sem höfðu starfrækt veitingastað frá 1994, höfðu eftir hina umdeildu ákvörðun sama leyfi til veitinga áfengis og þeir höfðu áður. Ljóst er hins vegar að ákvörðunin fól í sér rýmkaðan rétt til samkeppnisaðila þeirra, sem staðsettir eru á öðrum miðborgarsvæðum. Samkvæmt því sem áður er sagt var ákvörðunin byggð á stjórnskipulega gildri lagaheimild, sem veitir stjórnvöldum svigrúm innan þeirra marka, sem í henni felast, til að setja almennar reglur um þessi efni og breyta þeim telji þau þörf á því, enda fullnægi ákvarðanir þeirra kröfum um málefnaleg sjónarmið og vönduð vinnubrögð. Eins og ákvörðunin var rökstudd með vísun til ákvarðana í skipulagsmálum, sem ekki höfðu hlotið staðfestingu ráðherra, rúmaðist hún hins vegar ekki innan lagaheimildarinnar þegar hún var tekin. Ber af þeim sökum að fella hana úr gildi og taka kröfu áfrýjenda til greina.

Samkvæmt þessari niðurstöðu ber stefnda að greiða áfrýjendum málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Ógildur skal vera úrskurður úrskurðarnefndar um áfengismál frá 13. mars 2000 þar sem ákvörðun borgarráðs frá 30. júlí 1999 um að hafna ósk áfrýjanda B-kk-ef J-kk-ef um aukinn vínveitingatíma var látin standa óröskuð.

Stefnda, Reykjavíkurborg, greiði áfrýjendum, B-kk-þgf J-kk-þgf og G-kvk-þgf B-kvk-þgf, samtals 600.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Sératkvæði

H-kk-ef T-kk-ef

Ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur í júlí 1999 um að heimila rýmkun á veitingatíma áfengis innan tiltekinna svæða í miðborginni er markverð að því leyti, að hún vekur spurningar um, hvernig það fái samrýmst markmiðum áfengislaga nr. 75/1998 að hafa tímann ótakmarkaðan þá daga og nætur vikunnar, sem vænta má virkastrar áfengisneyslu, en auk þess sýnast hin beinu ákvæði þeirra um leyfi til þessara veitinga vera við það miðuð, að tíminn sé jafnan bundinn tilteknum ytri mörkum samkvæmt ákvörðun stjórnvalda, er yfirsýn hafi um framkvæmd laganna, en ekki veitingamanna sjálfra. Um þetta þarf þó ekki að fjölyrða, þar sem ákvörðunin má teljast réttlætanleg þegar af þeirri ástæðu, að hún hefur aðeins verið tekin til reynslu hingað til. Jafnframt beinast kröfur áfrýjenda vegna ákvörðunarinnar ekki að efni hennar sjálfrar, heldur hinu, að veitingastaður þeirra á horni Frakkastígs og Laugavegar fái að njóta sama frelsis og svipaðir veitingastaðir á hinum afmörkuðu svæðum.

Á hinn bóginn er nauðsynlegt að taka afstöðu til þess, hvort það fái samrýmst reglum áfengislaganna, að heimildir til veitinga áfengis í tilteknu sveitarfélagi verði með valdboði skorðaðar í mikilvægum atriðum við afmörkuð svæði innan byggðarinnar, án þess að markmið laganna og þarfir þessa atvinnurekstrar og viðskiptavina hans séu þar beinlínis höfð í fyrirrúmi. Í lögunum sjálfum og reglugerð samkvæmt þeim er engar leiðbeiningar að finna í þessa átt, heldur staðnæmist 14. gr. laganna við það, að leitað skuli álits stjórnvalda á sviði lögreglumála, heilbrigðismála og byggingar- og skipulagsmála, áður en sveitarstjórn taki ákvörðun um útgáfu leyfis til áfengisveitinga á veitingastað.

Sjálfsagt er að haga almennu skipulagi byggðar í sveitarfélögum á þann veg, að stuðlað sé að þróun veitingastarfsemi og annarra atvinnugreina í tilteknum hverfum eða við tilteknar umferðarleiðir öðrum fremur. Svo var og gert í ríkum mæli víða um heim á fyrri öldum, bæði fyrir atbeina stjórnvalda og í krafti sammælis innan atvinnugreinanna sjálfra. Því hljóta þó að vera takmörk sett, hversu langt verði gengið í því efni á kostnað þess lýðfrelsis, sem er grundvöllur stjórnskipunar í landinu nú á dögum, enda voru ákvæðin um atvinnufrelsi, sem nú eru í 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, í öndverðu sett til að sporna við þvingunum af þessu og öðru tagi, sem mótað höfðu þróun handiðnaðar og fleiri atvinnugreina um langan aldur. Til réttlætingar skorðum eins og þeim, sem hér um ræðir, verður því að gera kröfu um skýra lagastoð, hvort heldur við löggjöf á sviði áfengismála eða skipulags- og byggingarmála. Sú lagastoð verður og að samrýmast almennum stjórnskipunarreglum, að því meðtöldu, að beiting hennar leiði ekki til óeðlilegrar mismununar.

Í þessu tilviki er slíkri lagastoð ekki fyrir að fara, einkum þar sem ákvæði áfengislaga um tilhögun leyfa til áfengisveitinga virðast fyrst og fremst ætlast til, að hver veitingastaður verði metinn einstaklega með tilliti til húsnæðis, búnaðar, innréttinga og annars svipmóts rekstrarins, án þess að leiðbeint sé um annað varðandi forsendur að matinu en hina sjálfgefnu nauðsyn á samanburði við aðra veitingastaði af svipuðum toga. Sérstakar kröfur um staðsetningu starfseminnar, er gangi fyrir þeim kröfum til hennar, sem leiða megi af umræddum samanburði, eru ekki gerðar í lögunum, og ekki hefur verið sýnt fram á, að þær verði studdar við aðra löggjöf.

Hinni landfræðilegu afmörkun á athafnafrelsi í veitingarekstri, sem ákvörðun borgarráðs mælir um, verður þannig ekki framfylgt með valdboði, er stoð eigi í lögum. Um áfrýjendur ber þess og að gæta, að þau hafa rekið veitingastað sinn á miðborgarsvæðinu um nokkurt árabil, þannig að sú breyting á aðstöðu þeirra til samkeppni við veitingastaði nær borgarkjarnanum, sem af ákvörðuninni leiðir, myndi bitna á þeim með afturvirkum hætti. Þessi breyting er mikilvæg og verður ekki réttlætt, nema sýnt sé fram á, að veitingastaður áfrýjenda standist ekki samanburð við hina staðina að því er varðar röskun gagnvart íbúum í nágrenni hans, aðstöðu til löggæslu eða annað, sem verulegu skiptir um tilhögun starfseminnar, en það hefur ekki verið gert. Verður á það að fallast með áfrýjendum, að synjun borgarráðs 30. júlí 1999 við beiðni þeirra um rýmkun vínveitingatíma, sem staðfest var með úrskurði úrskurðarnefndar um áfengismál 13. mars 2000, hafi verið ólögmæt, vegna árekstrar við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1997, og meginreglur 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Á þessum forsendum er ég sammála niðurstöðu meiri hluta dómenda.