24/2009

L starfaði sem flugumferðarstjóri frá árinu 1974. Í ráðningarsamningi hans frá 8. janúar 1996 var starfsheiti hans tilgreint varðstjóri. Samkvæmt eldri kjarasamningum fengu flugumferðarstjórar starfsheitið varðstjóri eftir 10 ára starf án þess að því fylgdu breytingar á störfum eða stjórnunarlegri ábyrgð og var starfsheitið því eingöngu starfsheiti til launa. Í kjarasamningi aðila sem tók gildi 1. desember 1995 var fellt út ákvæðið um að menn fengju starfsheitið varðstjóri vegna starfsaldurs. Nýr kjarasamningur tók gildi 1. desember 1997 en með honum voru gerðar grundvallarbreytingar á uppbyggingu og fyrirkomulagi kjaramála flugumferðarstjóra. Í nýjum samningi var flugumferðarstjórum raðað í launaflokka innan ramma A en varðstjórum/kennurum raðað í launaflokka innan ramma B. L var settur í launaflokk A19, enda gegndi hann eftir sem áður starfi almenns flugumferðarstjóra. L ritaði 15. júlí 2004 bréf til flugmálastjóra og fór fram á leiðréttingu á því misræmi launa sem honum hefðu verið greidd frá 1. desember 1997 og þeirra sem honum hefði borið þar sem starfsheiti hans var tilgreint „varðstjóri“ í ráðningarsamningi. Því var hafnað 26. ágúst 2004 og sendi L í kjölfarið „stjórnsýslukæru“ til samgönguráðherra. Með úrskurði samgönguráðuneytisins 29. nóvember 2004 var fallist á kröfu L. Fjármálaráðuneytið gerði verulegar athugasemdir við úrskurðinn, þar sem samgönguráðuneytið hefði skort lagagrundvöll til að úrskurða í málinu. L leitaði til umboðsmanns Alþingis 1. mars 2005 og kvartaði yfir því að Flugmálastjórn hefði ekki framfylgt úrskurði samgönguráðuneytisins. Umboðsmaður taldi að úrskurður samgönguráðuneytisins hefði verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, sem L ætti að geta byggt rétt sinn á. Beindi hann þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins og Flugmálastjórnar að launaútreikningar yrðu gerðir til að úrskurðurinn kæmi til framkvæmda án tafar. Ítrekaði umboðsmaður að hann hefði á þessu stigi ekki tekið afstöðu til aðkomu fjármálaráðuneytisins, valdmarka milli ráðuneyta og röksemda fjármálaráðuneytisins um valdþurrð samgönguráðuneytisins til þess að fjalla um launamál. Hæstiréttur taldi að svarbréf flugmálastjóra 26. ágúst 2004 hefði falið í sér túlkun á kjarasamningi og verið staðfesting á röðun í launaflokk. Sú niðurstaða hefði verið fengin á grundvelli vinnuréttar en ekki stjórnsýsluréttar og gæti því ekki talist stjórnsýsluákvörðun samkvæmt stjórnsýslulögum, sem kæra mætti til æðra stjórnvalds. Fallist var á með Í að með því að kveða upp úrskurð um kæru án kæruheimildar hefði úrskurður samgönguráðuneytisins orðið markleysa og L ekki getað reist á honum kröfu sína. Var niðurstaða héraðsdóms því staðfest og reyndi þá ekki á fyrningu eða tómlæti.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf settur hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 16. janúar 2009 og krefst þess að stefndi verði dæmdur til að greiða sér 2.162.493 krónur með dráttarvöxtum af nánar tilgreindum fjárhæðum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 1. janúar 1998 til 1. júlí 2001, en samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá þeim degi til greiðsludags. Hann krefst og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst þess aðallega að héraðsdómur verði staðfestur og honum dæmdur málskostnaður fyrir Hæstarétti, en til vara að krafa áfrýjanda verði lækkuð og málskostnaður á báðum dómstigum falli niður.

I

Áfrýjandi hefur starfað sem flugumferðarstjóri frá 1974. Hann sagði upp störfum hjá stefnda 1995 en var ráðinn til starfa á ný með ráðningarsamningi 8. janúar 1996 og var starfsheiti hans þar tilgreint varðstjóri. Lagt hefur verið fram bréf Flugstoða ohf. 22. febrúar 2008 til starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, þar sem fram kemur að þrátt fyrir starfsheitið varðstjóri hafi starf áfrýjanda ávallt verið starf almenns flugumferðastjóra og hann hvorki sinnt starfi varðstjóra né öðrum stjórnunarstörfum hjá Flugmálastjórn Íslands eða Flugstoðum ohf. Til skýringar er þess getið að samkvæmt eldri kjarasamningum hafi flugumferðarstjórar fengið starfsheitið varðstjóri eftir 10 ára starf án þess að því fylgdu breytingar á störfum eða stjórnunarlegri ábyrgð og hafi því starfsheitið varðstjóri samkvæmt þeirra tíma skilgreiningu á störfum eingöngu verið starfsheiti til launa. Vísar stefndi um þetta til greina 1.7 og 1.8 í kjarasamningi milli Félags íslenskra flugumferðarstjóra og fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs frá 1987 og ráðningarsamnings 8. janúar 1996, þar sem áfrýjandi sé sagður varðstjóri samkvæmt kjarasamningi. Í kjarasamningi þeirra sem tók gildi 1. desember 1995 var fellt út ákvæðið um að menn fengju starfsheitið varðstjóri vegna starfsaldurs. Í grein 1.3.1. var starfsheitum raðað og féll áfrýjandi í flokk 266, Varðstjóri/flugumferðarstjóri með 13 ára starfsaldur.

Nýr kjarasamningur var gerður milli þessara aðila 8. september 1997. Með honum voru gerðar grundvallarbreytingar á uppbyggingu og fyrirkomulagi kjaramála flugumferðarstjóra. Samkvæmt ákvæðum í grein 3.4 skyldu störf skilgreind og samkvæmt því raðað í A, B eða C ramma og launaflokk innan hvers þeirra. Í ramma A skyldu falla: „Almenn störf sem að jafnaði eru unnin undir stjórn annarra. Starfið getur falist í umsjón verkefna er krefjast töluverðrar þekkingar á ákveðnu sviði stofnunar ... Verkstjórn getur falist í starfinu en er ekki meginhluti starfsins.“ Í ramma B skyldi falla starf sem „felst fyrst og fremst í að skipuleggja, stjórna og samhæfa starfsemi einnar eða fleiri deilda, eða umsjón verkefna og/eða málaflokka.“ Aðilar kjarasamningsins gerðu samtímis samkomulag þar sem lýst var forsendum sem hafa skyldi til hliðsjónar við röðun starfa og var svokölluð aðlögunarnefnd skipuð fulltrúum Flugmálastjórnar og félags flugumferðastjóra falið að skila röðun manna í launaflokka. Nefndin skilaði niðurstöðu sinni sama dag og kjarasamningurinn var undirritaður. Samningurinn tók gildi 1. desember 1997 og var almennum flugumferðarstjórum raðað í launaflokka innan ramma A en varðstjórum/kennurum raðað í launaflokka innan ramma B. Áfrýjandi var settur í launaflokk A19, enda gegndi hann eftir sem áður starfi almenns flugumferðarstjóra. Í málflutningi fyrir Hæstarétti kvaðst hann í framhaldi hafa leitað til samstarfsnefndar samkvæmt ákvæðum samningsins til þess að fá flokkun sína leiðrétta, en án árangurs. Engra gagna nýtur í málinu um að slíku máli hafi verið beint til samstarfsnefndar.

Áfrýjandi ritaði 15. júlí 2004 bréf til flugmálastjóra, vinnuveitanda síns, og fór fram á leiðréttingu á því misræmi launa sem honum hefðu verið greidd frá 1. desember 1997 og þeirra sem honum hefði borið þar sem starfsheiti hans hafi verið tilgreint sem „varðstjóri“ í ráðningarsamningi, en varðstjórum með 20 ára starfsreynslu hefði borið laun samkvæmt flokki B11. Með bréfi flugmálastjóra 26. ágúst 2004 var því hafnað að honum hefði verið raðað í rangan launaflokk eftir gerð kjarasamningsins 1997, enda kvæði samningurinn á um að almennir flugumferðastjórar skyldu taka laun samkvæmt A ramma en varðstjórar og kennarar samkvæmt B ramma. Áfrýjanda hefði verið raðað í launaflokk innan A ramma enda þótt hann hefði í ráðningarsamningi frá 1996 verið skráður „varðstjóri“ samkvæmt eldri kjarasamningi. Með bréfi 8. september 2004 til samgönguráðherra sendi áfrýjandi „stjórnsýslukæru” þar sem hann „kærði þá ákvörðun Flugmálastjórnar að virða ekki ráðningarsamning stofnunarinnar“ við sig. Reisti hann kæru sína á reglum vinnu- og starfsmannaréttar um að samninga beri að halda. Ráðningarsamningur hans hefði vísað beint til starfsheitis sem raðað hefði verið í ákveðinn launaflokk samkvæmt kjarasamningi en Flugmálastjórn greitt honum laun samkvæmt lægri launaflokki. Með úrskurði samgönguráðuneytisins 29. nóvember 2004 var fallist á kröfu áfrýjanda.

Fjármálaráðuneytið gerði 21. janúar 2005 verulegar athugasemdir við úrskurðinn og í niðurstöðu þeirra sagði að samgönguráðuneytið hefði skort lagagrundvöll til þess að úrskurða í málinu samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að samgönguráðherra bæri að afturkalla úrskurð sinn samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laganna. Samgönguráðuneytið ritaði fjármálaráðuneytinu bréf 3. júní 2005 og kvaðst hafa tekið málið til endurskoðunar, bæði um form og efni, og féllst á það með fjármálaráðuneytinu að áfrýjandi hefði ekki átt kröfu á því að fá ákvörðun Flugmálastjórnar um greiðslu launa endurskoðaða af samgönguráðuneytinu, sbr. 49. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Hins vegar hefði ráðherra almenna heimild til að taka ákvörðun lægra setts stjórnvalds til umfjöllunar og endurskoðunar. Hefði ráðuneytinu því verið heimilt að fjalla um erindi áfrýjanda þótt því hefði ekki verið skylt að taka það til úrskurðar sem stjórnsýslukæru á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til þessara lagaraka teldi samgönguráðuneytið ákvörðun sína tvímælalaust lögmæta, þótt ekki hefði borið nauðsyn til að taka hana í úrskurðarformi. Skilyrði til afturköllunar samkvæmt 25. gr. laganna væru því ekki fyrir hendi.

Áfrýjandi leitaði til umboðsmanns Alþingis 1. mars 2005 og kvartaði yfir því að Flugmálastjórn hefði ekki framfylgt úrskurði samgönguráðuneytisins 29. nóvember 2004. Umboðsmaður gaf álit sitt á kvörtun áfrýjanda 11. júlí 2006. Taldi hann að úrskurður samgönguráðuneytisins hefði verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga sem væri „bindandi jafnt fyrir aðila máls, önnur stjórnvöld og það stjórnvald sem ákvörðunina tók.“ Ætti áfrýjandi því að geta byggt rétt á úrskurðinum nema ráðuneytið hefði afturkallað hann eða lýst yfir ógildi hans. Niðurstaða umboðsmanns var á þá leið að samgönguráðuneytið hefði átt að bregðast við erindi áfrýjanda með því að leggja fyrir Flugmálastjórn að reikna út þá greiðslu sem áfrýjanda bæri samkvæmt úrskurði ráðuneytisins 29. nóvember 2004, senda útreikninginn til fjársýslu ríkisins til greiðslu ef heimildir Flugmálastjórnar stæðu ekki til að inna þá greiðslu sjálf af hendi. Það væri því jafnframt niðurstaða umboðsmanns að Flugmálastjórn hefði ekki verið heimilt að láta hjá líða að framfylgja úrskurði samgönguráðuneytisins. Beindi umboðsmaður því þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins og Flugmálastjórnar að útreikningarnir yrðu gerðir til að úrskurðurinn kæmi til framkvæmdar án frekari tafa. Tæki fjársýslan í framhaldinu þá formlegu ákvörðun að hafna útgreiðslu launanna gæti áfrýjandi, að fengnum úrskurði fjármálaráðuneytisins um ákvörðunina, leitað til sín að nýju. Myndi hann þá eftir atvikum taka afstöðu til lögmætis þeirrar ákvörðunar en hann ítrekaði að hann hefði í þessu áliti og á þessu stigi ekki tekið neina afstöðu til aðkomu fjármálaráðuneytisins að málinu eins og hún birtist í gögnum þess, valdmarka milli ráðuneytanna eða röksemda fjármálaráðuneytisins um valdþurrð samgönguráðuneytisins til að fjalla um launamál.

II

Í málflutningi fyrir Hæstarétti andmælti áfrýjandi staðhæfingu stefnda um að hann hafi ávallt starfað sem almennur flugumferðarstjóri og benti á að hann hafi sinnt störfum varðstjóra þegar þörf krafði eða eftir því hafi verið leitað. Með vísan til starfslýsingar almennra flugumferðarstjóra, þar sem fram kemur að verkstjórn geti falist í starfinu en sé ekki meginhluti þess, stendur óhögguð staðhæfing stefnda um að áfrýjandi hafi í reynd ekki gegnt stjórnunarstörfum.

Samkvæmt gögnum málsins var áfrýjanda af hálfu vinnuveitanda síns raðað í launaflokk innan A ramma eftir gerð kjarasamningsins 1997, en í hann féllu almennir flugumferðastjórar og þar með áfrýjandi, enda þótt hann í ráðningarsamningi frá 1996 hafi borið starfsheitið „varðstjóri“. Þessa röðun í launaflokk gat áfrýjandi borið undir samstarfsnefnd samkvæmt 10. gr. kjarasamningsins og eftir atvikum Félagsdóm samkvæmt 26. gr. laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna, en gerði ekki. Þess í stað fór hann fram á leiðréttingu í bréfi til flugmálastjóra tæpum sjö árum síðar. Svarbréf flugmálastjóra til hans 26. ágúst 2004 fól í sér túlkun á kjarasamningi og var staðfesting á röðun í launaflokk. Sú niðurstaða var fengin á grundvelli vinnuréttar en ekki stjórnsýsluréttar, enda eru ákvæði laga nr. 94/1986 reist á þeirri meginreglu að kjarasamningar séu gerðir á forsendum samningaréttar og feli ekki í sér einhliða ákvarðanir um réttindi og skyldur launþegans. Þessi niðurstaða flugmálastjóra gat því ekki talist stjórnsýsluákvörðun samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sem kæra mætti til æðra stjórnvalds samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laganna og 49. gr. laga nr. 70/1996. Þegar áfrýjandi allt að einu kærði þessa niðurstöðu flugmálastjóra til samgönguráðherra hefði ráðuneytið því með réttu átt að vísa kærunni frá þar sem kæruheimild væri ekki fyrir hendi, eins og ráðuneytið viðurkenndi síðar í bréfi sínu til fjármálaráðuneytisins 3. júní 2005, sem áður var rakið.

Í framangreindu áliti umboðsmanns Alþingis kemur fram að hann taki ekki afstöðu til þess hvort fyrir hendi sé hugsanlegur lagalegur grundvöllur afskipta fjármálaráðuneytisins af málinu. Umboðsmaður tók þannig ekki afstöðu til valdmarka fjármálaráðuneytis og samgönguráðuneytis, sem hér reynir á. Í áliti hans var heldur ekki tekin afstaða til þess hvort gildi úrskurðar samgönguráðuneytisins hafi verið háð því hvort ákvörðun Flugmálastjórnar hafi verið stjórnsýsluákvörðun sem hafi verið kæranleg samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt öllu framansögðu verður fallist á með stefnda að með því að kveða upp úrskurð um kæru án kæruheimildar hafi úrskurður samgönguráðuneytisins orðið markleysa og áfrýjandi ekki getað reist á honum kröfu sína. Það breytir ekki þessari niðurstöðu þótt í úrskurðinum hafi falist ívilnandi ákvörðun fyrir áfrýjanda, enda getur hann ekki hafa talist grandlaus vegna setu hans í aðlögunarnefnd. Þegar af þessari ástæðu verður niðurstaða héraðsdóms staðfest og reynir þá ekki sérstaklega á fyrningu eða hvort áfrýjandi hafi fyrirgert rétti sínum vegna tómlætis.

Rétt er að hvor aðila beri sinn málskostnað fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.