575/2016

Í málinu kröfðust B o.fl. þess að ógilt yrði ákvörðun sveitarfélagsins V frá árinu 2015 um að veita L hf. framkvæmdaleyfi til að reisa flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 innan marka sinna. Reistu þau kröfu sína á því að við meðferð málsins hefðu verið brotnar ýmsar reglur laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993, meðal annars með því að ekki hefði verið rannsakað sem skyldi þann kost að leggja línuna í jörðu en ekki í lofti. Með hliðsjón af dómum Hæstaréttar í málum nr. 511-513/2015, nr. 541/2015 og nr. 796/2015 og að virtum helstu reglum laga nr. 106/2000 og 123/2010 um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda og efni matsskýrslna var talið að B o.fl. hefðu sýnt fram á að jarðstrengur hefði verið framkvæmdarkostur sem til greina hefði getað komið. Hefði því borið að gera grein fyrir honum í tillögum og matsskýrslum í matsferlinu og bera hann saman við annan eða aðra framkvæmdarkosti. Það hefði ekki verið gert að öðru leyti en því að látið hefði verið nægja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja. Umhverfisáhrifum jarðstrengs í samanburði við aðra framkvæmdarkosti hefði samkvæmt því ekki verið lýst á fullnægjandi hátt og hefði matsferlið og umhverfismatsskýrslan því ekki uppfyllt þann áskilnað sem gerður er í framangreindum lögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Hefði matsskýrsla L hf. um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um skýrsluna því ekki getað verið lögmætur grundvöllur undir ákvörðun sveitarfélagsins V um veitingu framkvæmdaleyfisins. Var fallist á kröfu B o.fl.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf, M-kk-nf S-kk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 11. og 12. ágúst 2016. Þeir krefjast hvor fyrir sitt leyti sýknu af kröfu stefndu. Þá krefjast þeir málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti óskipt úr hendi stefndu.

Stefndu krefjast staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Eins og fram kemur í héraðsdómi hefur áfrýjandinn Landsnet hf. um alllangt skeið haft í undirbúningi framkvæmdir til að styrkja og endurbyggja raforkuflutningskerfið á Suðvesturlandi frá Hellisheiði út á Reykjanes. Hefur verkefnið gengið undir heitinu Suðvesturlínur og nær til tólf sveitarfélaga, þeirra á meðal áfrýjandans Sveitarfélagsins Voga. Orkustofnun veitti 5. desember 2013 Landsneti hf. leyfi samkvæmt þágildandi 2. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalína 2, sem er 32,4 km löng háspennulína í lofti og hluti þessarar framkvæmdaáætlunar. Í leyfinu sagði að um væri að ræða 220 kV háspennulínu sem lægi frá tengivirki við Hamranes í Hafnarfirði um Voga, Reykjanesbæ og Grindavíkurbæ að tengivirki við Rauðamel, um 5 km norðan við Svartsengi. Væri leyfið veitt á grundvelli þeirra gagna sem fylgdu umsókn um það og aflað hefði verið á umsóknarferlinu og með fyrirvörum sem fram kæmu í fylgibréfi með leyfinu. Iðnaðar- og viðskiptaráðherra veitti Landsneti hf. 24. febrúar 2014 heimild til að framkvæma eignarnám til ótímabundinna afnota vegna Suðurnesjalínu 2 á landi úr jörðum stefndu, Landakoti, Stóra Knarrarnesi I, Heiðarlandi Vogajarða, Stóru Vatnsleysu og Minni Vatnsleysu í Sveitarfélaginu Vogum. Jafnframt var í leyfinu veitt heimild til að láta þinglýsa nánar tilgreindum kvöðum vegna eignarnámsins á jarðirnar.

Með bréfi 7. maí 2014 sótti áfrýjandinn Landsnet hf. um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2 til áfrýjandans Sveitarfélagsins Voga. Þann 13. sama mánaðar tilkynnti Landsnet hf. á heimasíðu sinni að sótt hefði verið um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2 til sveitarfélaganna Grindavíkur, Hafnarfjarðar, Reykjanesbæjar og Voga. Sveitarfélagið Vogar veitti Landsneti hf. 22. apríl 2015 framkvæmdaleyfi fyrir byggingu Suðurnesjalínu 2 innan marka sinna. Í því kom fram að með umsókn um leyfið hefðu fylgt skýrsla EFLA verkfræðistofu um lýsingu mannvirkja vegna útgáfu framkvæmdaleyfis, yfirlitskort vegna Suðurnesjalínu 2 í landi Voga, skýrsla vegna mats á umhverfisáhrifum, álit Skipulagsstofnunar á því mati, leyfi Orkustofnunar til að reisa og reka Suðurnesjalínu 2 ásamt greinargerð, ákvarðanir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um heimild til eignarnáms á ákveðnum svæðum innan Sveitarfélagsins Voga, beiðnir um umráðatöku og mat á bótum vegna eignarnáms og yfirlitskort af Suðurnesjalínu 2 sem sýndi eldri staursetningu.

Í auglýsingu áfrýjandans Sveitarfélagsins Voga 4. maí 2015 um útgáfu framkvæmdaleyfis og álit Skipulagsstofnunar sagði að í „samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123 frá 2010 veitti Sveitarfélagið Vogar, þann 22.04.2015, Landsneti hf. framkvæmdaleyfi fyrir byggingu þess hluta Suðvesturlína, Suðurnesjalínu 2, 220 kV háspennulínu, sem liggur innan sveitarfélagamarka Sveitarfélagsins Voga.“ Innan þess „liggur línan meðfram Suðurnesjalínu 1, u.þ.b. 50 metra sunnan línustæðis hennar á eignarlandi. Framkvæmdin tekur til um 50 háspennumastra auk tengdra framkvæmda. Umhverfis- og skipulagsnefnd Sveitarfélagsins Voga samþykkti umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi á fundi nefndarinnar þann 17. febrúar 2015 og bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga á fundi sínum þann 25. febrúar 2015. Álit Skipulagsstofnunar um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, skv. ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106 frá 2000, liggur fyrir í áliti Skipulagsstofnunar frá 17. september 2009. Í álitinu er fjallað um svokallaðar Suðvesturlínur í heild en Suðurnesjalína 2 er hluti þeirrar framkvæmdar.“

Í málinu greinir aðila á um lögmæti þeirrar ákvörðunar áfrýjandans Sveitarfélagsins Voga að veita umrætt framkvæmdaleyfi. Þótt stefndu hafi frá upphafi mótmælt veitingu leyfisins og leiti í málinu ógildingar á því gera þeir ekki athugasemdir við það meginmarkmið áfrýjandans Landsnets hf. að á Reykjanesi þurfi að auka flutningsgetu á rafmagni. Á hinn bóginn telja stefndu leyfið haldið form- og efnisannmörkum vegna ófullnægjandi skoðunar valkosta sem eigi að leiða til þess að fella beri það úr gildi. Unnt sé að ná markmiðum framkvæmdarinnar með öðrum og minna íþyngjandi kostum en loftlínu eins og lagningu jarðstrengs sem ekki hafi í undirbúningsferli framkvæmdanna hlotið skoðun lögum samkvæmt. Þessu eru áfrýjendur ósammála og telja enga þá form- og efnisannmarka á útgáfu leyfisins að fella beri það úr gildi. Er því meðal annars haldið fram af hálfu Landsnets hf. að skýrsla um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar uppfylli allar þær kröfur sem gerðar séu í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í frummatsskýrslu skuli gera grein fyrir helstu kostum sem til greina komi en í því felist að ekki eigi að fjalla um þá sem ekki komi til greina. Sá framkvæmdakostur sem Landsnet hf. telji að uppfylli markmið framkvæmdarinnar sé lagning loftlínu á tiltekinni leið. Sú afstaða að hafna því að jarðstrengur komi til greina sé reist á sjónarmiðum sem eigi við, óháð því á hvaða leið hann myndi liggja.

II

Stefndu höfðuðu í maí og júní 2014 fjögur mál á hendur áfrýjandanum Landsneti hf. og íslenska ríkinu til að fá ógiltar fyrrgreindar ákvarðanir iðnaðar- og viðskiptaráðherra frá 24. febrúar sama ár um heimildir Landsnets hf. til að framkvæma eignarnám á landi úr jörðum stefndu vegna lagningar Suðurnesjalínu 2 og um þinglýsingu hinna tilgreindu kvaða. Með dómum Hæstaréttar 12. maí 2016 í málum nr. 511, 512, 513 og 541/2015 voru eignarnámsheimildirnar ógiltar og fallist á kröfu stefndu um að kvaðir þær sem þinglýst hafði verið á jarðir þeirra 1. apríl 2014 skyldu afmáðar úr þinglýsingarbók.

Í dómunum er rakinn undirbúningur framkvæmda við Suðurnesjalínu 2 sem hófst á árinu 2007, annars vegar með innbyrðis samskiptum áfrýjenda og hins vegar samskiptum áfrýjandans Landsnets hf. og stefndu á árinu 2008. Þar er og gerð grein fyrir tillögu Landsnets hf. frá janúar 2009 að matsáætlun vegna framkvæmdarinnar og endanlegri matsskýrslu sem áfrýjandinn gaf út 10. ágúst sama ár, þar sem meðal annars var að finna samanburð á lagningu loftlína og jarðstrengja. Einnig er þar gerð grein fyrir áliti Skipulagsstofnunar 17. september 2009 um mat á umhverfisáhrifum hinna fyrirhuguðu framkvæmda og skýrslu EFLA verkfræðistofu frá sama ári, sem unnin var fyrir Landsnet hf., þar sem meðal annars var fjallað með almennum hætti um jarðstrengslagnir í flutningskerfum raforku.

Þá er þess getið í dómunum að undirbúningur framkvæmda til að efla flutningskerfi raforku á Reykjanesi hafi staðið yfir í mörg ár og þess verið gætt að hann færi eftir formlega lögboðnu ferli. Af ákvæðum 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar leiði að uppfylla þurfi skyldu til fullnægjandi rannsóknar áður en eignarnám fari fram í þágu framkvæmda. Verði beinn eignarréttur stefndu ekki skertur ef unnt sé með öðrum úrræðum og á viðunandi hátt að ná þeim tilgangi sem framkvæmdirnar miði að. Allar götur frá því að kynntar hafi verið fyrir stefndu fyrirhugaðar framkvæmdir hafi þeir margítrekað gert athugasemdir við ráðagerðir áfrýjandans Landsnets hf. um að leggja línur í lofti og lýst því að jarðstrengur yrði minna íþyngjandi fyrir þá. Þá hafi stefndu með rökum andmælt þeim gögnum, sem Landsnet hf. hafi vísað til um nauðsyn línulagnar í lofti. Jafnframt hafi stefndu lagt fram gögn sem eigi að sýna að jarðstrengir séu raunhæfur kostur og rökstutt þörf á að kanna hann til þrautar áður en ráðist verði í stórvægilegar aðgerðir. Þrátt fyrir það verði ekki séð af gögnum málsins að Landsnet hf. hafi við undirbúning framkvæmdanna látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja jarðstreng vegna þeirrar línu sem um ræði, heldur hafi áfrýjandinn einkum vísað til almennra sjónarmiða um kosti og galla slíkra strengja. Ráðherra hafi fengið málefnið til sín í þessum búningi en hann hafi eigi að síður látið hjá líða að hafa forgöngu um að þetta atriði yrði sérstaklega athugað áður en hann tók ákvörðun um að heimila eignarnám. Verði til að mynda ekki með viðhlítandi hætti ráðið af gögnum málsins, hvar slíkur strengur gæti legið eða hver yrðu umhverfisáhrif hans, og við meðferð málsins fyrir dómi hafi Landsnet hf. og íslenska ríkið ekki sýnt fram á að atvik séu með þeim hætti að líta beri fram hjá þessum galla á meðferð málsins. Að þessu gættu og að virtri meðalhófsreglu stjórnskipunarréttar, sbr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, var fallist á dómkröfur stefndu.

III

Hinn 21. mars 2014 höfðuðu stefndu mál á hendur Orkustofnun, áfrýjandanum Landsneti hf. og Náttúruverndarsamtökum Suðvesturlands, þar sem þess var krafist að felld yrði úr gildi sú ákvörðun Orkustofnunar frá 5. desember 2013 að veita Landsneti hf. leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2. Með dómi Hæstaréttar 13. október 2016 í máli nr. 796/2015 var fallist á þá kröfu.

Í forsendum dómsins er þess getið að ákvörðun Orkustofnunar sem krafist sé ógildingar á hafi verið tekin á grundvelli þágildandi 2. mgr. 9. gr. raforkulaga. Samkvæmt málsgreininni hafi Orkustofnun getað bundið leyfið skilyrðum er lutu meðal annars að umhverfisvernd og landnýtingu. Þar sem um hafi verið að ræða stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga hafi Orkustofnun borið samkvæmt 10. gr. þeirra, sbr. og 1. mgr. 34. gr. raforkulaga, að sjá til þess að málið væri nægjanlega upplýst áður en ákvörðun yrði tekin, hvort sem væri fyrir eigið tilstilli, Landsnets hf. eða eftir atvikum annarra. Í framhaldinu er í forsendunum vísað til fyrrgreindra dóma Hæstaréttar 12. maí 2016, þar sem því hafi verið slegið föstu með skírskotun til 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar að gera verði ríkar kröfur til að stjórnvöld viðhafi vandaða stjórnsýsluhætti við töku ákvörðunar um heimild til eignarnáms. Þegar Orkustofnun hafi tekið ákvörðun um leyfisveitinguna 5. desember 2013 hafi legið fyrir, eins og fram komi í rökstuðningi stofnunarinnar fyrir henni, að forsenda þess að Landsnet hf. geti nýtt sér leyfið til lagningar raforkulínunnar sé, að samkomulag náist við hlutaðeigandi landeigendur um not af landi þeirra, en að öðrum kosti verði að taka það eignarnámi. Af þeim sökum hafi rík skylda hvílt á stofnuninni að upplýsa málið til hlítar áður en ákvörðun yrði tekin, enda hafi mátt vera ljóst vegna þeirrar faglegu þekkingar sem hún réði yfir að litið yrði til ákvörðunar hennar, ef til þess kæmi að leitað yrði heimildar ráðherra til eignarnáms vegna lagningar línunnar, svo sem síðar hafi orðið raunin.

Þá er þess getið í forsendum dóms Hæstaréttar að stefndu hafi ítrekað andmælt þeim ráðagerðum áfrýjandans Landsnets hf. að leggja umrædda raforkulínu í lofti þar sem lögn hennar í jörðu yrði minna íþyngjandi fyrir þau. Stefndu hafi gert þá kröfu gagnvart Orkustofnun að kannað yrði sérstaklega, áður en umbeðið leyfi til lagningar línunnar yrði veitt, hvort jarðstrengur í stað loftlínu væri raunhæfur kostur og hafi þau lagt fram gögn máli sínu til stuðnings. Þrátt fyrir þetta verði ekki séð af málsgögnum að Orkustofnun eða Landsnet hf. hafi látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika að leggja jarðstreng vegna þeirrar línu sem hér um ræði, svo sem hvar strengurinn gæti legið, hver yrði kostnaðurinn við lagningu hans og hvaða áhrif hann hefði á umhverfið, heldur látið nægja annars vegar í umsókn um leyfið og hins vegar í rökstuðningi fyrir veitingu þess að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla slíks strengs. Samkvæmt þessu var með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga tekin til greina krafa stefndu um ógildingu þeirrar ákvörðunar Orkustofnunar sem málið snerist um.

IV

Áfrýjandinn Landsnet hf. lagði fyrir Hæstarétt nýtt ódagsett skjal sem ber heitið „Suðurnesjalína 2 Valkostaskýrsla“ ásamt fréttatilkynningu um skýrsluna sem dagsett var 20. október 2016. Í inngangi skýrslunnar sagði meðal annars að henni væri ætlað að sýna á hlutlægan og málefnalegan hátt, og með sértækar kringumstæður Suðurnesjalínu 2 í huga, hvernig samjöfnuður loftlínu og jarðstrengja væri. Settir væru fram þrír kostir, kostur A sem væri jarðstrengur sem lægi að mestu samsíða núverandi 132 kV háspennulínum á svæðinu, kostur B sem væri jarðstrengur með sömu upphafs- og endalegu og kostur A en lægi annars sem mest í veghelgunarsvæði Reykjanesbrautar, og kostur C sem væri loftlína og lægi að mestu samsíða núverandi 132 kV háspennulínum á svæðinu. Þá sagði einnig í innganginum að í skýrslunni væri ekki tekin afstaða til kostanna, heldur væri hún lögð fram til upplýsingar um þá.

Í fréttatilkynningunni var meðal annars haft eftir forstjóra áfrýjandans Landsnets hf. að niðurstaða Hæstaréttar vegna eignarnáms á jörðum í Vogum á Vatnsleysuströnd hefði verið að Landsnet hf. „hefði átt að gera nánari grein fyrir þeim kostum sem voru til umræðu meðal landeigenda. Í kjölfar dómsins höfum við brugðist við með því að funda með fulltrúum þeirra landeigenda sem aðild áttu að eignarnámsdómsmálum til að skilgreina þá kosti sem hafa verið til umræðu og í framhaldi af því létum við vinna valkostaskýrslu ... Í skýrslunni sem við leggjum fram í dag er ekki tekin afstaða til þess hvaða framkvæmdakostir eru tækir og viðunandi í skilningi fyrrnefndra dóma Hæstaréttar heldur er henni ætlað að vera það gagn sem stuðst verður við þegar sú ákvörðun verður tekin.“ Síðan sagði í fréttatilkynningunni að valkostaskýrslan væri „í tveimur hlutum. Sá fyrri inniheldur stutta samantekt sem ætlað er að gefa handhægt yfirlit yfir forsendur og helstu atriði sem bera þarf saman. Seinni hlutinn inniheldur ítarefni þar sem gerð er grein fyrir tilhögun og útfærslum kostanna þriggja og væntanlegum áhrifum þeirra á kerfiseiginleika, umhverfi o.fl. ... Í skýrslunni er lögð áhersla á að samanburðurinn sé eins upplýsandi og mögulegt er. Við mat á kostum er m.a. gerð grein fyrir markmiðum framkvæmdarinnar, orkuþörf, kerfiseiginleikum, umhverfisaðstæðum og stefnu og áætlunum stjórnvalda og sveitarfélaga. Framkvæmdaþáttum, kerfisþáttum, umhverfisáhrifum og hagrænum þáttum er lýst fyrir hvern kost um sig og þeir bornir saman. Í skýrslunni er borinn saman kostnaður við þann hluta framkvæmdarinnar sem nær frá Hrauntungum í Hafnarfirði að Rauðamel og niðurstaðan er að núvirtur stofnkostnaður við valkost A ... er metinn um 3,5 milljarðar króna, valkost B ... um 3,7 milljarðar króna og valkost C ... um 1,7 milljarður króna. Stofnkostnaður fyrir aðra hluta framkvæmdar yrðu sambærilegir.“

V

Um málsmeðferð vegna matskyldra framkvæmda er mælt í IV. kafla laga nr. 106/2000. Þar segir meðal annars í 2. málslið 1. mgr. 8. gr. að í tillögu framkvæmdaraðila skuli lýsa framkvæmdinni, framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina komi. Í 4. málslið 2. mgr. 9. gr. segir að í frummatsskýrslu skuli ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Samkvæmt 11. gr. skal Skipulagsstofnun innan fjögurra vikna frá því hún tekur á móti matsskýrslu gefa rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laganna og reglugerða settum samkvæmt þeim og umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Er samkvæmt 13. gr. laganna óheimilt að gefa út leyfi til framkvæmdar samkvæmt 5. eða 6. gr. þeirra fyrr en álit Skipulagstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd samkvæmt 6. gr. sé ekki matsskyld.

Í V. kafla reglugerðar nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum, sem sett var með stoð í 20. gr. laga nr. 106/2000 og gilti á þeim tíma þegar áfrýjandinn Sveitarfélagið Vogar veitti framkvæmdaleyfið 22. apríl 2015, voru nánari fyrirmæli um gerð matsáætlana. Þar sagði í e. lið 2. töluliðar 2. mgr. 13. gr. að eftir því sem við ætti og eftir umfangi og eðli framkvæmdar skyldu koma fram upplýsingar um mögulega framkvæmdakosti sem til greina kæmu, meðal annars núll-kosti, það er að aðhafast ekkert, greina frá umfangi og tilhögun annarra kosta og staðsetningu þeirra. Í VI. kafla var fjallað um frummatsskýrslu og sagði þar í h. lið 1. töluliðar 2. mgr. 18. gr. að í frummatsskýrslu skyldi eftir því sem við ætti koma fram yfirlit yfir valkosti sem grein væri gerð fyrir í frummatsskýrslu, svo sem aðra kosti varðandi tæknilega útfærslu framkvæmdar eða starfsemi, aðra staðarvalskosti eða núll-kost, sem fæli það í sér að aðhafast ekkert. Þá sagði í e. lið 3. töluliðar sömu málsgreinar að í mati á umhverfisáhrifum skyldi koma fram samanburður á umhverfisáhrifum þeirra kosta sem kynntir væru og rökstuðningur fyrir vali framkvæmdaraðila að teknu tillit til umhverfisáhrifa. Í 1. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar sagði að innan tveggja vikna frá því að Skipulagsstofnun tæki á móti frummatsskýrslu skyldi stofnunin meta hvort skýrslan uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru í 18. gr. og hvort hún væri í samræmi við samþykkta matsáætlun samkvæmt 15. gr. Í 2. mgr. 20. gr. sagði að Skipulagsstofnun væri heimilt að hafna því að taka frummatsskýrslu til athugunar í þeim tilvikum þegar hún uppfyllti ekki framangreind skilyrði og skyldi stofnunin þá leiðbeina framkvæmdaraðila um frekari vinnslu frummatsskýrslu. Samkvæmt 24. gr. reglugerðarinnar lyki athugun Skipulagsstofnunar með áliti innan fjögurra vikna frá því að stofnunin tæki á móti matsskýrslu. Skyldi stofnunin gefa rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfyllti skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum og reglugerðarinnar og umhverfisáhrifum væri lýst á fullnægjandi hátt. Loks sagði í 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar að við útgáfu leyfis til framkvæmdar samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skyldi leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum hennar.

Samkvæmt fyrri málslið 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Í 4. mgr. lagagreinarinnar segir að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Jafnframt skuli hún ganga úr skugga um að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd og annarra laga og reglugerða sem við eigi. Þá sé sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett séu í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldra framkvæmda eru nánari fyrirmæli í 14. gr. skipulagslaga. Samkvæmt 1. mgr. hennar er óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmd fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Eftir 2. mgr. 14. gr. skal sveitarstjórn við umfjöllun um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynna sér matsskýrslu framkvæmdaaðila um framkvæmdina og kanna hvort hún sé sú sem lýst er í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Í 3. mgr. 14. gr. segir að sveitarstjórn geti bundið framkvæmdaleyfi þeim skilyrðum sem fram kunni að koma í áliti Skipulagsstofnunar að svo miklu leyti sem aðrir sem veiti leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum hafi ekki tekið afstöðu til þeirra. Jafnframt sé sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett séu í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins.

Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sem sett er samkvæmt 45. gr. skipulagslaga, segir að leyfisveitandi skuli, áður en umsókn um framkvæmdaleyfi sé afgreidd, meta hvort framlögð gögn lýsi framkvæmdinni á fullnægjandi hátt, hönnunargögn séu fullnægjandi og framkvæmdin sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir og einnig mat á umhverfisáhrifum ef við eigi. Jafnframt þurfi að tryggja að gætt hafi verið ákvæða laga um náttúruvernd, laga um menningarminjar og annarra laga og reglugerða sem til álita komi. Í 2. mgr. 10. gr. kemur fram að við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skuli leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina. Tryggja skuli að fullt samræmi sé á milli þeirrar framkvæmdar sem lýst sé í matsskýrslu og umsóknar um framkvæmdaleyfi, ásamt þeim gögnum sem lögð séu fram með henni. Þá skuli leyfisveitandi taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

VI

Áður er gerð grein fyrir helstu reglum um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda og efni matsskýrslna samkvæmt lögum nr. 106/2000 og reglugerð nr. 1123/2005. Eins og þar kemur fram skal auk þeirrar framkvæmdar sem metin er lýsa öðrum möguleikum um framkvæmdarkosti sem til greina koma í tillögu að matsáætlun og frummatsskýrslu. Þá skal í skýrslunni vera samanburður á umhverfisáhrifum þeirra kosta sem kynntir eru og rökstuðningur fyrir vali framkvæmdaraðila að teknu tilliti til umhverfisáhrifa. Er það síðan hlutverk Skipulagsstofnunar að gefa rökstutt álit á því hvort matsskýrsla uppfylli lögbundin skilyrði og að umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt.

Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 og 2. mgr. 29. gr. áður gildandi reglugerðar nr. 1123/2005 skal sveitarstjórn við umfjöllun um leyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Er í lögskýringargögnum með skipulagslögum tekið fram að þar sem matsskýrslan sé grundvöllur álits Skipulagsstofnunar, sé eðlilegt að sveitarstjórn hafi kynnt sér skýrsluna áður en hún tekur afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Þar kemur jafnframt fram að markmiðið með þessu sé að sveitarstjórn taki upplýsta ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli allra þeirra upplýsinga, sem liggi fyrir um umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar. Þar sem um sé að ræða álit Skipulagsstofnunar sem sveitarstjórn beri að taka afstöðu til bindi það ekki hendur þess stjórnvalds sem fari með útgáfu framkvæmdaleyfis.

Allar götur frá því að stefndu voru kynntar fyrirhugaðar framkvæmdir við Suðurnesjalínu 2 hafa þeir margítrekað gert athugasemdir við ráðagerðir áfrýjandans Landsnets hf. um að umrædd lína lægi í lofti og lýst því að jarðstrengur yrði minna íþyngjandi kostur fyrir þá. Jafnframt hafa þeir eins og fram kemur í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar 12. maí 2016 andmælt gögnum Landsnets hf. um nauðsyn línulagnar í lofti, lagt fram gögn sem áttu að sýna að jarðstrengur væri raunhæfur kostur og rökstutt þörf á að kanna hann til þrautar, áður en ráðist yrði í stórvægilegar aðgerðir. Í dómunum segir að þrátt fyrir það verði ekki séð af málsgögnum að Landsnet hf. hafi við undirbúning framkvæmdanna látið fara fram sérstaka athugun á þeim möguleika, heldur vísað til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja. Verði hvorki af gögnum málsins né flutningi þess ráðið með viðhlítandi hætti, hvar slíkur strengur gæti legið eða hver yrðu umhverfisáhrif hans. Þá hafi Landsnet hf. ekki sýnt fram á að atvik séu með þeim hætti að líta beri fram hjá þessum galla. Leiddi þetta til þess að ákvarðanir þær um eignarnám sem umrædd mál snerust um voru ógiltar. Á sömu forsendum var ákvörðun Orkustofnunar um að veita Landsneti hf. leyfi til reisa og reka Suðurnesjalínu 2 felld úr gildi með dómi Hæstaréttar 13. október 2016.

Áfrýjendur hafa ekki hnekkt því sem stefndu hafa haldið fram allt frá upphafi undirbúnings að framkvæmdum vegna Suðurnesjalínu 2 að jarðstrengur í stað loftlínu væri raunhæfur kostur, sem kanna þyrfti til þrautar, áður en ráðist yrði í stórvægilegar framkvæmdir. Jarðstrengur var því í skilningi 2. málsliðar 1. mgr. 8. gr. og 4. málsliðar 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 möguleiki um framkvæmdarkost, sem til greina gat komið, og bar því að gera grein fyrir honum í tillögum og matsskýrslum í matsferlinu og bera hann saman við annan eða aðra framkvæmdarkosti. Það var ekki gert að öðru leyti en því að látið var nægja að vísa til almennra sjónarmiða um kosti og galla jarðstrengja.

Sá annmarki á umhverfismati, sem leiddi til þess að leyfi Orkustofnunar til áfrýjandans Landsnets hf. til að reisa og reka Suðurnesjalínu 2 var fellt úr gildi og heimildir áfrýjandans til eignarnáms í þágu framkvæmdarinnar voru ógiltar, voru enn fyrir hendi þegar áfrýjandinn Sveitarfélagið Vogar veitti framkvæmdaleyfi það sem um er deilt í málinu. Umhverfisáhrifum jarðstrengs í samanburði við aðra framkvæmdarkosti hefur samkvæmt því ekki verið lýst á fullnægjandi hátt og uppfylltu matsferlið og umhverfismatsskýrslan því ekki þann áskilnað sem gerður er í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Samkvæmt því gátu matsskýrsla Landsnets hf. um Suðurnesjalínu 2 og álit Skipulagsstofnunar um skýrsluna ekki verið lögmætur grundvöllur undir ákvörðun sveitarfélagsins um veitingu framkvæmdaleyfisins sem samkvæmt því var reist á röngum lagagrundvelli. Úr þessum galla á umhverfismatinu hefur ekki verið bætt, enda getur áðurgreind valkostaskýrsla Landsnets hf. sem kynnt var í október 2016 hvorki samkvæmt grundvelli sínum, efni né tilgangi bætt þar úr. Þegar af þessum ástæðum verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest um annað en málskostnað.

Eftir framangreindum úrslitum verða áfrýjendur dæmdir til að greiða stefndu óskipt málskostnað, hverjum um sig, sem ákveðinn verður í einu lagi á báðum dómstigum eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður um annað en málskostnað.

Áfrýjendur, Landsnet hf. og Sveitarfélagið Vogar, greiði óskipt stefndu, B-kvk-þgf G-kvk-þgf Ó-kvk-þgf, G-kvk-þgf Þ-kvk-þgf, K-kvk-þgf Þ-kvk-þgf, M-kvk-þgf G-kvk-þgf, Ó-kk-þgf Þ-kk-þgf J-kk-þgf, Reykjaprenti ehf., S-kvk-þgf J-kvk-þgf, S-kk-þgf Þ-kk-þgf og STV ehf., hverjum um sig, samtals 500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.