279/1998

K naut búmarks samkvæmt lögum nr. 95/1981 um Framleiðsluráð landbúnaðarins, verðskráningu og sölu á landbúnaðarafurðum o.fl., og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Hann taldi að með breytingu á stjórn landbúnaðarframleiðslunnar sem leiddu af gildistöku laga nr. 46/1985, og reglum settum samkvæmt þeim, hefði framleiðslurétti hans verið raskað með sérstökum hætti og honum mismunað umfram það sem aðrir urðu fyrir. K vísaði einkum til þess að hann hefði flutt nær allt búmark sitt yfir í framleiðslu á nautgripakjöti en þessi réttindi hefðu orðið verðlaus með gildistöku framangreindra reglna. Hafi tilfærsla búmarksins reynst óafturtæk gagnstætt því sem hann hefði vænst. Litið var til þess að búmarki hafði ekki verið úthlutað sem framleiðslurétti heldur hafði það eingöngu verið viðmiðunartala sem skerðing á afurðaverði reiknaðist frá, væri henni beitt, en aldrei hefði komið til þess að búmark væri látið takmarka framleiðslu á nautgripakjöti. Ekki hefði orðið grundvallarbreyting á stjórn búvöruframleiðslunnar um framleiðslu nautgripakjöts. K hefði látið frá sér allar heimildir til framleiðslu mjólkur og hefði því ekki átt rétt að lögum til úthlutunar á slíkum framleiðslurétti. Það hefði ekki breyst með setningu laga nr. 46/1985. K hafi getað haldið áfram framleiðslu án afskipta yfirstjórnar landbúnaðarmála. Var ekki talið að K hefði sýnt fram á að breytt hefði verið á annan hátt gagnvart honum en öðrum eða brotið hefði verið gegn rétti hans. Var niðurstaða héraðsdóms um sýknu af kröfum K staðfest.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir P-kk-nf K-x-x H-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf og H-kk-nf B-kk-nf.

Áfrýjandi hefur skotið málinu til Hæstaréttar með stefnu 2. júlí 1998. Hann krefst skaðabóta úr hendi stefnda að fjárhæð 11.565.432 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 27. júní 1996 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar á hinum áfrýjaða dómi og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann lækkunar á bótakröfu áfrýjanda ásamt því, að málskostnaður falli niður.

Nokkur ný gögn hafa verið lögð fyrir Hæstarétt.

I.

Mál þetta varðar búskap áfrýjanda og eiginkonu hans á jörðunum Tjarnarlandi og Brúnum í Öngulsstaðahreppi, sem nú tilheyrir Eyjafjarðarsveit, en hann byrjuðu þau árið 1974 á fyrrnefndu jörðinni, þar sem áfrýjandi tók við búi af föður sínum. Var þetta í fyrstu blandað bú og mjólkurframleiðsla meginþátturinn, en einnig höfðu þau nokkuð af sauðfé og geldneytum. Til að efla búskapinn og auka landrými sitt fékk áfrýjandi fljótlega afnot af 2/3 hlutum nágrannajarðarinnar Syðra-Laugalands, sem er ríkiseign og prestssetur. Árið 1979 flutti hann búið þangað og stofnaði nýbýlið Brúnir, eftir að þau hjónin höfðu reist íbúðarhús á landinu.

Á sama ári komu til sögunnar nýjar reglur um stjórn búvöruframleiðslu í landinu, sem reistar voru á lögum nr. 15/1979 um breytingu á lögum nr. 101/1966 um framleiðsluráð landbúnaðarins, verðskráningu, verðmiðlun og sölu á landbúnaðarvörum o.fl. Juku fyrrnefndu lögin nýrri 2. gr. a við hin síðarnefndu, er seinna voru endurútgefin sem lög nr. 95/1981 eftir breytingar með lögum nr. 63/1980 og nr. 45/1981. Með ákvæðum hennar var landbúnaðarráðherra heimilað að grípa með reglugerðum til tímabundinna ráðstafana í þeim tilgangi að draga úr framleiðslu á tiltekinni búvöru, svo að hún hæfði innanlandsmarkaði. Mátti meðal annars skerða afurðaverð til hvers framleiðanda frá grundvallarverði vegna þess hluta framleiðslunnar, er færi fram úr ákveðnu viðmiðunarmarki. Með reglugerð nr. 348/1979 og síðan nr. 465/1983 var framleiðsluráði landbúnaðarins falið að ákvarða þetta mark gagnvart hverjum framleiðanda sauðfjár- og nautgripaafurða. Var það skilgreint sem búmark í ærgildisafurðum og skyldi að meginreglu miðast við meðaltalsframleiðslu áranna 1976, 1977 og 1978. Heimilt var eftir lögunum að ákveða sérstaklega rétt þeirra, sem væru að hefja búskap, draga saman framleiðslu eða hætta búskap, og í reglugerðum var kveðið á um tillit til aðsteðjandi vanda einstakra framleiðenda. Búmarkið var frá upphafi ákvarðað fyrir sauðfjárafurðir, mjólkurframleiðslu og nautakjöt, og reyndi þegar á það um fyrrnefndu afurðirnar.

Að sögn áfrýjanda áttu þessi nýmæli laga þátt í því, að hann ákvað haustið 1979 að leggja niður mjólkurframleiðslu sem aðalbúgrein og snúa sér í þess stað að nautgripaeldi til kjötframleiðslu. Með búskap sínum á fyrrgreindum viðmiðunarárum taldist hann hafa áunnið sér búmark, er næmi 723 ærgildum, og voru 554 þeirra í mjólk, 70 í sauðfjárafurðum og 99 í nautgripakjöti. Var honum tilkynnt um þetta heildarbúmark með bréfi framleiðsluráðs landbúnaðarins 15. apríl 1980. Í samræmi við umrædda ákvörðun óskaði hann eftir því við ráðið 9. maí sama ár, að búmark hans í mjólk yrði flutt yfir í sauðfé og nautakjötsframleiðslu, án nánari skilgreiningar þar á milli. Kveðst hann hafa ritað bréf sitt með aðstoð nautgriparæktarráðunauts Búnaðarsambands Eyjafjarðar. Bein gögn um afgreiðslu þessa erindis liggja ekki fyrir, en svo fór, að flutningurinn varð nær eingöngu yfir í nautgripakjöt, þannig að búmark áfrýjanda var ákvarðað 645 ærgildi í þeirri afurð og 78 í sauðfjárafurðum frá og með verðlagsárinu 1980-1981.

Í búskap sínum að Brúnum notaðist áfrýjandi í öndverðu við útihús, sem fyrir voru á landinu og leigð frá prestssetrinu tímabundið, og hentuðu þau ekki fyrir mjólkurbú. Skýrir hann ákvörðun sína þannig, að hann hafi viljað hverfa frá mjólkurframleiðslu um sinn, meðan þau hjónin væru að byggja upp eigin húsakost á jörðinni. Hafi ætlun þeirra verið að byggja fyrst lausagöngufjós, sem hannað væri þannig, að því mætti síðar breyta í básafjós. Samkvæmt gögnum, sem lögð hafa verið fyrir Hæstarétt, sótti hann um lán til þeirrar byggingar árið 1983 eða fyrr, og henni er lýst í umsögn héraðsráðunautar í Eyjafirði frá 15. september 1984 til stofnlánadeildar landbúnaðarins. Tók ráðunauturinn þar fram, að áfrýjandi hygðist breyta búmarki sínu í nautakjöti yfir í mjólk á næstu árum. Af framkvæmdum að byggingunni varð þó ekki að svo stöddu.

II.

Hinn 1. júlí 1985 voru lög nr. 95/1981 leyst af hólmi með lögum nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Voru ný ákvæði sett um stjórn búvöruframleiðslu í VII. kafla þeirra, þar sem heimilað var meðal annars í a-lið 30. gr. að ákvarða greiðslur fyrir mjólk og sauðfjárafurðir með samningum milli ríkisstjórnarinnar og Stéttarsambands bænda fyrir þeirra hönd. Skyldu þeir lúta að afurðamagni, sem framleiðendum yrði ábyrgst fullt verð fyrir. Einnig var heimilað að ákveða skiptingu eftir héruðum á framleiðslu búvara og veita búnaðarsamböndum aðild að skiptingu hennar milli einstakra framleiðenda. Samkvæmt 35. gr. skyldu ákvarðanir um beitingu þessara heimilda teknar með reglugerð landbúnaðarráðherra, og yrði réttur framleiðenda þar ákveðinn með tilliti til búvöruframleiðslu þeirra á tilteknu tímabili. Mátti þannig miða við annan tíma en þann, sem til hafði verið litið við ákvörðun búmarks. Tekið var fram, að ákveða mætti framleiðendum mismunandi rétt eftir bústærð og aðstöðu, þar á meðal því, hvort þeir væru að byrja búskap eða draga hann saman.

Reglugerðir um stjórn mjólkurframleiðslunnar voru síðan gefnar út fyrir hvert verðlagsár, hin fyrsta nr. 37/1986. Í þeim var hugtakið fullvirðisréttur tekið upp sem skilgreining á því framleiðslumagni, er framleiðendur fengju fullt verð fyrir í skjóli fyrrgreindra samninga. Skyldi hann ákveðinn sem heild fyrir landið allt og honum síðan skipt niður, fyrst á einstök héruð eða búmarkssvæði, en síðan milli einstakra framleiðenda. Búmarki manna eftir eldri lögum var ekki breytt að meginstefnu til, og var fullvirðisréttur héraðanna og framleiðenda reiknaður með hliðsjón af því. Hins vegar var tekið fram í nefndri reglugerð, að engum framleiðanda skyldi reiknaður fullvirðisréttur umfram mjólkurframleiðslu hans innan búmarks verðlagsárið 1984-1985, og fólst í því skírskotun til 35. gr. laganna. Hafði sú viðmiðun áhrif á síðari reglur. Hliðstæðar reglugerðir voru gefnar út um fullvirðisrétt til framleiðslu sauðfjárafurða, og var hin fyrsta nr. 339/1986.

Búvörusamningar á grundvelli laga nr. 46/1985 tóku hins vegar ekki til nautgripakjöts. Var þetta í samhengi við framkvæmd fyrri laga að því leyti, að til þess hafði aldrei komið í raun, að búmarki í þeirri vöru væri beitt til takmörkunar framleiðslu með skerðingu á afurðaverði. Þetta búmark féll því einvörðungu að almennri reglu í E-lið ákvæða til bráðabirgða í hinum nýju lögum, sem kvað svo á, að fyrirmæli um búmark, sem sett hefðu verið eftir lögum nr. 95/1981, skyldu halda gildi sínu þar til þau hefðu sérstaklega verið felld úr gildi eða reglugerð sett um beitingu ákvæða b- og/eða c-liðar 30. gr. laga nr. 46/1985, sbr. 35. gr. laganna. Í reglugerð nr. 339/1986 fyrir verðlagsárið 1986 - 1987 var svo tekið fram, að ákvæði hennar næðu ekki til búmarks vegna framleiðslu nautakjöts. Hélst það í síðari reglugerðum, og sérstök reglugerð um þessa búgrein var ekki sett.

Áfrýjandi kveðst eftir þetta hafa litið svo á, að grundvöllur væri brostinn fyrir geldneytarækt af sinni hálfu án stuðnings frá öðrum búskap. Mikið framboð hefði verið á nautakjöti um árið 1985 og undirboð nokkuð farin að tíðkast. Jafnframt mætti vænta erfiðrar samkeppni frá mjólkurbændum, er drýgt gætu eldisaðstöðu sína með afurðum úr þeirri grein. Að auki þyrfti hann að horfast í augu við það, að hús fyrir nautgripi hans væri enn óbyggt. Kveðst hann hafa afráðið að skera niður nautgripastofn sinn vorið 1986. Gerði hann framleiðsluráði landbúnaðarins kunnugt um þetta með bréfi 20. maí sama ár og mæltist til þess, að hann fengi til baka það búmark sitt í mjólk, sem breytt hefði verið yfir í nautakjöt á sínum tíma. Vísaði hann þar einnig til heimilda framleiðnisjóðs landbúnaðarins til kaupa á búmarki í mjólk og gaf til kynna, að afsal til sjóðsins á því búmarki kæmi til álita. Mætti telja sanngjarnt, að hann og aðrir, sem svipað væru staddir, fengju kost á slíkri úrlausn. Þessu erindi hans var ekki svarað, og til þess kom ekki, að hann fengi búmark eða fullvirðisrétt í mjólkurafurðum þá eða síðar.

III.

Áfrýjandi hélt þó áfram búskap á jörðinni og hugðist reyna að auka við sauðfjárstofn sinn. Hinn 11. ágúst og 27. nóvember 1986 ritaði hann beiðni til Búnaðarsambands Eyjafjarðar um hækkun á fullvirðisrétti sínum í sauðfjárafurðum í allt að 300 ærgildi. Búmark hans í þeirri grein nam 78 ærgildum, sem fyrr segir, og fullvirðisréttur eftir því varð 71,1 ærgildi, þannig að búið var undir lágmarksstærð. Með bréfi sambandsins 14. október sama ár var honum tilkynnt, að færsla á 100 ærgilda búmarki frá nautakjöti í sauðfé hefði verið samþykkt, og þá með tilliti til þess, að mestur hluti búmarks hans hefði verið áunnið búmark í mjólk. Í framhaldi af því var honum ákveðinn aukinn fullvirðisréttur í tveimur áföngum, og náði rétturinn þannig um 142 ærgildum á verðlagsárinu 1988-1989. Á næsta verðlagsári bættist við 13,5 ærgilda fullvirðisréttur, sem áfrýjandi fékk yfirfærðan frá búi föður síns að Tjarnarlandi.

Um búskap sinn eftir 1986 skýrir áfrýjandi annars svo frá, að hann hafi í fyrstu stefnt að byggingu húss fyrir 300 fjár, en fengið synjun vegna takmarkaðs framleiðsluréttar. Með auknum fullvirðisrétti hafi hann þó fengið jáyrði stofnlánadeildar, enda hafi hann jafnframt breytt áætlun sinni þannig, að húsið yrði hannað sem nautgripahús að helmingi. Hafi hann byrjað nautgripaeldi að nýju með kaupum á kálfum og tekið húsið í notkun nærri árslokum 1989. Hann hafi síðan stundað sauðfjár- og nautgriparækt að Brúnum næstu árin, en átt í vök að verjast vegna fjárfestingarkostnaðar og annarra orsaka. Meðal annars hafi ráðstafanir af opinberri hálfu til að greiða fyrir samdrætti í mjólkurframleiðslu aukið á erfiðleika hans, þar sem niðurskurður á kúm og kálfum vegna uppkaupa á fullvirðisrétti og annarra aðgerða hafi raskað jafnvægi á markaði fyrir nautgripakjöt. Á árinu 1995 hafi þau hjónin svo brugðið búi, en landeigandi tekið við mannvirkjum þeirra og jarðabótum.

IV.

Mál þetta var höfðað fyrir héraðsdómi í júní 1996, en síðar var ákveðið að fresta meðferð þess meðan beðið væri úrslita í dómsmálum, er skotið hafði verið til Hæstaréttar sem málum nr. 42/1997 og nr. 43/1997. Lutu þau að búmarki og fullvirðisrétti tveggja bænda með blandaðan búskap, þar sem mjólkurframleiðsla var meginþátturinn. Gengu dómar um þau í Hæstarétti 9. október 1997 (H.1997.2563 og H.1997.2578). Kveðst áfrýjandi draga þá ályktun af þessum dómum, að sig stoði ekki að halda því fram, að ólögmæt breyting hafi orðið á stjórn búvöruframleiðslu í landinu með lögum nr. 46/1985 og reglugerðum samkvæmt þeim, þegar ákvæði um fullvirðisrétt voru tekin upp til viðbótar ákvæðum um búmark framleiðenda. Á hinn bóginn lítur hann svo á, að við framkvæmd reglna um fullvirðisrétt í mjólk og sauðfjárafurðum í skjóli laganna og með afstöðu til búmarks í nautakjöti eftir gildistöku þeirra hafi forsendum að framleiðslurétti hans verið raskað með sérstökum hætti og honum mismunað umfram það, sem aðrir urðu fyrir.

Áfrýjandi vísar hér einkum til þess, að við upphaf stjórnar samkvæmt lögum nr. 15/1979 á framleiðslu nautgripa- og sauðfjárafurða hafi mjólkurframleiðsla verið aðalatvinna hans. Að athuguðu máli hafi hann þá kosið að flytja nær allt áunnið búmark sitt í þeirri grein yfir í framleiðslu á nautgripakjöti og fengið til þess samþykki úthlutunaryfirvalda. Þetta hafi hann gert í trausti þess, að um væri að ræða verðmæt réttindi, sem nauðsyn væri að tryggja til að stunda þá búgrein, og fyrir hvatningu af hálfu þeirra opinberu aðila, sem fóru með stjórn búvöruframleiðslunnar. Réttindin hafi hins vegar orðið verðlaus, þegar búmark í greininni hafi í raun verið fellt niður, án þess að bætur eða önnur réttindi kæmu þar á móti. Hafi tilfærsla búmarksins jafnframt reynst óafturtæk eftir árið 1985, gagnstætt því, sem hann hafi vænst í öndverðu. Af þessu hafi hann beðið tjón, er stefnda sé skylt að bæta.

Af hálfu stefnda er því eindregið haldið fram, að þessi sjónarmið áfrýjanda fái ekki staðist, eins og rakið er með skýrum hætti í héraðsdómi.

V.

Búmarki var ekki úthlutað sem framleiðslurétti, heldur var það eingöngu viðmiðunartala, sem skerðing á afurðaverði reiknaðist frá væri henni beitt. Við það gat skapast takmarkaður réttur til handa framleiðendum búvara, sem hafði fjárhagslega þýðingu fyrir þá. Aldrei kom til þess að búmark væri látið takmarka framleiðslu á nautgripakjöti. Búvörusamningar bænda og ríkisstjórnarinnar á grundvelli laga nr. 46/1985 tóku heldur ekki til nautgripakjöts, svo sem að framan greinir. Áttu fyrirmæli um búmark í nautgripakjöti því að halda sér samkvæmt E-lið ákvæða til bráðabirgða í þessum lögum, þar til þau hefðu sérstaklega verið felld úr gildi eða reglugerð sett um framleiðslustjórnun samkvæmt ákvæðum laganna. Reglugerðarákvæði um framleiðslu nautgripakjöts hafa ekki verið sett. Varð því ekki grundvallarbreyting á stjórn búvöruframleiðslunnar að þessu leyti með lögum nr. 46/1985.

Áfrýjandi hafði látið frá sér alla heimild til framleiðslu mjólkur árið 1979 og átti því ekki eftir það rétt að lögum til úthlutunar á slíkum framleiðslurétti, svo sem lýst er í forsendum héraðsdóms. Það breyttist ekki við setningu laga nr. 46/1985. Hann gat hins vegar haldið áfram að framleiða nautakjöt án allra afskipta yfirstjórnar landbúnaðarmála. Vera má að markaðsaðstæður hafi breyst eins og hann heldur fram, en í hvatningu yfirstjórnar landbúnaðarmála til að færa búmark yfir í framleiðslu nautakjöts var ekki fólgið loforð um framleiðslustjórnun eða að markaðsaðstæður myndu ekki breytast. Sérstakar aðstæður hans 1979 áttu sinn þátt í því að hann breytti framleiðslu sinni.

Þegar framangreint er virt í heild verður ekki á það fallist að áfrýjandi hafi sýnt fram á, að yfirstjórn landbúnaðarmála hafi breytt á annan veg gagnvart honum en öðrum eða brotið gegn rétti hans og að hann eigi af þeim sökum rétt á bótum. Ber af þessum ástæðum og annars með vísun til forsendna héraðsdóms að staðfesta hann.

Rétt þykir eftir atvikum, að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

I.

Óumdeilt er, að meginmarkmið þeirrar framleiðslustjórnunar, sem grundvöllur var að lagður með lögum nr. 15/1979, hafi verið að ná fram samdrætti og hagræðingu í framleiðslu mjólkur og sauðfjárafurða, sem var til muna umfram þarfir innanlandsmarkaðarins. Meðal þess, sem að því gat stuðlað, var aukin áhersla á framleiðslu nautagripakjöts, sem ekki var umfram landsþarfir og ekki stunduð sem sjálfstæð búgrein nema í takmörkuðum mæli. Má á það fallast með áfrýjanda, að gögn málsins gefi til kynna, að yfirvöld landbúnaðarmála hafi hvatt bændur til að hverfa að þessari grein, eftir því sem aðstæður leyfðu. Er erindi framleiðsluráðs landbúnaðarins til bænda frá 3. maí 1982 þá með talið. Það mátti og heita hvatning í sjálfu sér, að láta reglurnar um búmark ná til nautakjöts við hlið hinna afurðanna. Í því fólst fyrirheit um afmörkun og verndun á framleiðsluaðstöðu manna eftir tilteknum forsendum, ef grípa þyrfti til takmarkana vegna þróunar markaðarins. Um leið fólst í reglunum vísbending um, að öflun búmarks væri meðal skilyrða til árangurs í framleiðslunni. Þá mátti ætla, að áhættan af vali á þessari búgrein væri ekki eindregin, þar sem heimilt væri talið að færa búmark milli búgreina, þegar svigrúm væri til, auk þess sem almenn heimild væri til endurskoðunar á búmarki með tilliti til aðstæðna.

Um hagi áfrýjanda er það fram komið, að staðið hafi á tímamótum um búskap hans vegna annarra atvika, þegar þessar reglur komu til sögunnar. Hann hafði hug á að færa út kvíarnar og átti kost á auknu jarðnæði að Brúnum. Þess var að vænta, að svigrúm til stækkunar á mjólkurbúi hans eða fjölgunar sauðfjár væri takmarkað, hvort sem litið var til búmarksins eða ekki. Á hinn bóginn má telja ljóst, að honum hafi ekki verið nauðsyn á að söðla um yfir í geldneytarækt, meðal annars vegna þess, að hann hefði áfram getað nýtt hús að Tjarnarlandi til mjólkurframleiðslu. Ætla verður því, að hinar nýju reglur og það atvinnuöryggi, sem í þeim var eða gat verið fólgið, hafi verið meðal helstu forsendna þeirrar ákvörðunar hans, að taka upp framleiðslu nautgripakjöts eina saman, en hún hafði úrslitaþýðingu um búskap þeirra hjóna. Reglurnar voru og forsenda að ákvörðuninni að því leyti, að til þess var ætlast, að hún yrði ekki tekin án ráðstöfunar á því búmarki, sem þau höfðu áunnið sér við aðra framleiðslu. Jafnframt verður að telja það sannað með þeim gögnum, sem fram hafa komið hér fyrir dómi, að áfrýjandi hafi vænst þess að geta horfið aftur að fyrri framleiðslu í einhverjum mæli. Hafi hann ekki síst talið það mikilvægt vegna þess, að nautgriparækt væri áhættuminni meðfram mjólkurframleiðslu en ein sér.

Að þessu athuguðu verður á það að fallast, að áfrýjandi hafi mátt líta svo á, að forsendur hafi brostið fyrir umræddri ákvörðun hans, þegar afráðið var að halda framleiðslu nautagripakjöts og búmarki í þeirri grein utan þeirra reglna um stjórn búvöruframleiðslu, sem settar voru á grundvelli 30. gr. og 35. gr. laga nr. 46/1985 og náðu til hinna hefðbundnu búgreina, sem hann hafði stundað í fyrstu. Þá afstöðu mátti meta svo, að þetta búmark hefði misst gildi sitt að miklu eða öllu leyti, þar sem líklegt væri, að takmarkanir á framleiðslu yrðu miðaðar við annað en reynslu áranna 1976 - 1978, ef til þeirra kæmi. Var staða búgreinarinnar þannig önnur en áður, þótt hún lyti ákvæðum laganna um heimildir til afskipta af framleiðslunni, ef efni yrðu síðar til eftir almennum markmiðum þeirra.

Afstaða stjórnvalda til búmarks vegna framleiðslu nautakjöts eftir gildistöku laga nr. 46/1985 átti stoð í lögunum og kom að sínu leyti jafnt við alla, sem störfuðu að þeirri framleiðslu án teljandi stuðnings af öðrum búgreinum, eins og áfrýjandi gerði. Stefndi hefur þó ekki hnekkt þeirri fullyrðingu hans, að staða þessara framleiðenda hafi verið erfiðari en hinna, sem einnig stunduðu mjólkurframleiðslu. Um áfrýjanda sjálfan verður ennfremur að horfa sérstaklega til aðdraganda þess, að hann tók upp hina umdeildu búgrein. Telja verður eftir því, sem fyrr var rakið, að trú hans á aukið öryggi nautabænda í skjóli búmarksins hafi beinlínis verið meðal þess, sem þar réði úrslitum, ásamt hvatningu af hálfu stjórnvalda á sviði landbúnaðarmála. Ákvörðun hans um að fella nautgripastofn sinn árið 1986 svaraði þannig til upphafsins, er hann kom honum á fót. Viðurkenna ber, þegar allt þetta er virt, að staða hans sem búvöruframleiðenda á þessum tíma hafi verið með sérstökum hætti, sem stjórnvöldum landbúnaðarmála hafi verið rétt og skylt að taka tillit til eftir heimildum sínum að lögum.

II.

Framgöngu áfrýjanda á síðastgreindum tíma verður að meta þannig, að hann hafi gert kröfu um að fá aftur búmark sitt í mjólkurafurðum, sem hann hafði látið af hendi. Verður jafnframt á það að fallast, að hún hafi verið réttmæt að undirstöðu til. Hann gat þó ekki ætlast til þess, að krafan yrði tekin til greina umsvifalaust eða að öllu leyti. Varð hann að bera áhættu af fyrra vali sínu á búgrein ásamt hagræðinu, sem því fylgdi. Afstöðu stjórnvalda verður á hinn bóginn að virða svo, að kröfunni hafi ekki verið mætt að neinu leyti, þegar frá er talin fyrrgreind úthlutun á búmarki og fullvirðisrétti í sauðfjárafurðum með aðild Búnaðarsambands Eyjafjarðar. Í lögum nr. 46/1985 voru þó heimildir til að miða ákvarðanir um framleiðslu við mismunandi aðstöðu manna, að meðtöldum þeim, sem væru að byrja búskap eða hætta honum. Þær heimildir verður meðal annars að skilja svo, að ekki hafi átt að líta á búvöruframleiðslu í þeim greinum, er a-liður 30. gr. laganna náði til, sem lokaðan atvinnuveg.

Áfrýjandi hafði af því brýna hagsmuni, að reynt yrði að greiða götu hans. Verður að rekja það til afstöðu og aðgerða stjórnvalda, sem stefndi beri ábyrgð á, að því var ekki sinnt framar en raun reyndist. Hefur stefndi ekki sýnt fram á, að reynt hafi verið að meta þessa hagsmuni með gagngerum hætti í ljósi markmiða laganna og þeirra heildarhagsmuna, sem reglur um stjórn mjólkurframleiðslunnar voru tengdar, eða að þessi úrslit hafi annars ráðist af málefnalegum forsendum. Virðist mismunun gagnvart áfrýjanda þannig hafa átt sér stað. Telja verður því, eins og atvikum er hér háttað, að hann eigi rétt til skaðabóta úr hendi stefnda fyrir tjón í atvinnu sinni af völdum þess, að liðsinni var ekki veitt.

Af hálfu stefnda er bent á, að kröfugerð áfrýjanda eftir 1986 hafi ekki verið samfelld og hann ekki tæmt öll kæruúrræði, er til álita gætu komið. Eigi að síður sýna gögn málsins, að hann hafi um árabil háð baráttu fyrir leiðréttingu mála sinna og beint um þau ítrekuðum kvörtunum og áskorunum til stjórnvalda. Verður réttur hans ekki talinn fallinn niður fyrir tómlæti.

Krafa áfrýjanda um skaðabætur er miðuð við tilgreint markaðsverð á greiðslumarki í mjólk, er sé ígildi búmarksins, sem hann lét af hendi, að teknu tilliti til almennra skerðinga fullvirðisréttar og greiðslumarks á liðnum árum. Á það verður ekki fallist, að hann geti krafist bóta fyrir réttindi að baki fyrra búmarks síns í mjólk með vísan til þess, hvaða verðmæti þau kynnu að hafa við frjálsa ráðstöfun úr hendi hans. Í þess stað verður að reyna að meta áhrif þeirrar röskunar á búskap hans, sem rekja má til afstöðu og aðgerða stjórnvalda í fyrrgreindum efnum, að teknu tilliti til svigrúms þeirra til leiðréttingar. Verður sú röskun ekki talin ná svo langt, að bætur þurfi að koma fyrir það, að búskapurinn var endanlega lagður niður. Um þetta verður að fara að álitum, eins og reifun málsins og atvikum er háttað. Samkvæmt því teldi ég bæturnar hæfilega ákveðnar 3.000.000 krónur, sem stefnda yrði gert að greiða áfrýjanda með dráttarvöxtum frá þingfestingu málsins í héraði, eins og krafist er, ásamt málskostnaði í héraði og fyrir Hæstarétti.