15/2010

X kærði úrskurð héraðsdóms þar sem hafnað var kröfu hans um að rannsókn sérstaks saksóknara á ætluðum innherjasvikum hans yrði lýst ólögmæt og felld niður. Sérstakur saksóknari hóf rannsóknina í kjölfar kæru FME, en FME hafði áður tilkynnt X að athugun á máli hans yrði hætt. Talið var að heimilt hafi verið að binda ákvörðun FME um að hætta athugun á málinu þeim fyrirvara að athugun yrði fram haldið ef ný gögn eða upplýsingar kæmu fram í málinu, enda hafi sá fyrirvari verið í eðlilegu samræmi við ákvörðunina og það markmið með athuguninni að upplýsa málið til hlítar. X hafi því ekki með réttu getað haft væntingar um að þar með væri málinu endanlega lokið. Talið var að mat FME um að ný gögn og upplýsingar skyldu leiða til frekari athugunar yrði ekki vefengt. Þá var talið að þótt vera kynni að málsmeðferð fyrir stjórnvöldum og eftirfarandi ákvörðun á stjórnsýslustigi um niðurfellingu máls gæti fallið undir ákvæði 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum, yrði samkvæmt framansögðu ekki talið að bréf FME um niðurfellingu málsins teldist ígildi lokaafgreiðslu máls í merkingu ákvæðisins. Kæra FME hafi þegar af þeirri ástæðu ekki falið í sér brot gegn banni við endurtekinni málsmeðferð til úrlausnar um refsiverða háttsemi. Var hinn kærði úrskurður því staðfestur.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og H-kvk-nf H-kvk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf settur hæstaréttardómari.

Varnaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 8. janúar 2010 sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 11. til 19. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 6. janúar 2010 þar sem hafnað var kröfu varnaraðila um að rannsókn sérstaks saksóknara á ætluðum innherjasvikum hans í september 2008 yrði lýst ólögmæt og hún felld niður. Kæruheimild er í d. lið 1. mgr. 192. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Varnaraðili krefst þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og rannsókn sérstaks saksóknara á ætluðum innherjasvikum hans verði lýst ólögmæt og felld niður. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og kærumálskostnaðar.

Sóknaraðili krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar.

I

Eins og fram kemur í hinum kærða úrskurði varðar mál þetta ágreining um lögmæti rannsóknaraðgerða og er lagt fyrir dóm með heimild í 2. mgr. 102. gr. laga nr. 88/2008.

Fjármálaeftirlitið hóf haustið 2008 athugun á sölu varnaraðila á hlutum sínum í Landsbanka Íslands hf., 4.696.791 hlut 17. september 2008 og 4.363.018 hlutum daginn eftir. Athugunin mun einkum hafa beinst að því hvort varnaraðili hafi búið yfir innherjaupplýsingum er nefnd viðskipti áttu sér stað, sbr. 120. gr., 121. gr. og 123. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti vegna starfa sinna sem ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytis og sem nefndarmaður í sérstökum samráðshópi forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis, viðskiptaráðuneytis, Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Vegna þessarar athugunar áttu sér stað bréfaskipti milli Fjármálaeftirlitsins og varnaraðila frá 11. nóvember 2008 til 7. maí 2009, en þá ritaði Fjármálaeftirlitið varnaraðila bréf þar sem segir meðal annars: „Fjármálaeftirlitið hefur farið yfir þær upplýsingar og gögn sem fram hafa komið í málinu með hliðsjón af þeim ástæðum sem þér hafið veitt varðandi tímasetningu viðskipta yðar m.t.t. þess hvort þér hafið mögulega búið yfir innherjaupplýsingum á þessum tíma, sbr. 120., 121. og 123. gr. laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti. Með hliðsjón af framangreindu og þeim gögnum sem aflað hefur verið vegna málsins telur Fjármálaeftirlitið að fullnægjandi skýringar og gögn hafi komið fram til stuðnings fullyrðinga yðar um að þér hafið ekki búið yfir innherjaupplýsingum á þessum tíma. Fjármálaeftirlitið telur því ekki tilefni til frekari athugunar á máli þessu. Fjármálaeftirlitið áskilur sér þó þann rétt að taka málið aftur til skoðunar ef ný gögn eða upplýsingar koma fram er varða mál þetta.“

Fjármálaeftirlitið sendi varnaraðila bréf 9. júlí 2009 þar sem vísað var í áðurgreindan fyrirvara um lok athugunar en síðan segir í niðurlagi þess: „Með vísan til framangreinds tilkynnist yður hér með að Fjármálaeftirlitið hefur hafið aftur athugun máls yðar þar sem nýjar upplýsingar komu fram í málinu. Á grundvelli þeirra upplýsinga og gagna sem fram komu ákvað Fjármálaeftirlitið þann 8. júlí sl. að vísa máli yðar til embættis sérstaks saksóknara, sbr. 2. og 3. mgr. 1. gr. laga um embætti sérstaks saksóknara nr. 135/2008. Samkvæmt 3. mgr. 148. gr. laga um verðbréfaviðskipti nr. 108/2007 gilda ákvæði IV.-VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ekki um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins.“ Málið var sent sama dag til embættis sérstaks saksóknara. Varnaraðili andmælti þessari ákvörðun með bréfum til Fjármálaeftirlitsins 21. júlí og 25. september 2009. Hann var boðaður til skýrslutöku hjá sérstökum saksóknara er fór fram 11. nóvember 2009. Við upphaf skýrslutöku lagði varnaraðili fram bókun með andmælum við rannsókninni. Varnaraðili ítrekaði andmæli sín bréflega daginn eftir og var þeim hafnað. Varnaraðili sendi héraðsdómi kröfu sína 19. nóvember 2009.

II

Kröfum aðila og röksemdum fyrir þeim er nægilega lýst í hinum kærða úrskurði. Eins og þar er rakið reisir varnaraðili kröfu sína einkum á því að athugun á háttsemi hans hafi lokið með endanlegri stjórnvaldsákvörðun samkvæmt framangreindu bréfi 7. maí 2009. Ekki hafi verið lögmætt að binda þá ákvörðun fyrirvara og hafi varnaraðili haft réttmætar væntingar um að niðurstaðan væri endanleg. Með síðari athugun Fjármálaeftirlitsins og kæru í kjölfar hennar hafi ennfremur verið brotið gegn banni við endurtekinni málsmeðferð til úrlausnar um refsiverða háttsemi samkvæmt 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu.

Samkvæmt 133. gr. laga nr. 108/2007 hefur Fjármálaeftirlitið eftirlit með framkvæmd laganna og reglna settra samkvæmt þeim. Fer nánar um það eftir XIV. og XV. kafla laganna og lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Samkvæmt 141. gr. laga nr. 108/2007 hefur Fjármálaeftirlitið heimildir til að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn tilgreindum ákvæðum laganna. Er þar meðal annars getið 123. gr., en Fjármálaeftirlitið vísaði til þess ákvæðis í bréfum sínum til varnaraðila um ætluð brot hans. Í 148. gr. er að finna ákvæði um verklag við rannsókn mála þar sem ætluð brot varða bæði stjórnvaldssektum og refsiviðurlögum og um samskipti milli Fjármálaeftirlitsins, lögreglu og ákæruvalds. Þar kemur fram í 1. mgr. sú sérregla að brot gegn lögunum sæti aðeins rannsókn lögreglu að undangenginni kæru Fjármálaeftirlitsins. Þá segir í 2. mgr. að varði ætlað brot á lögunum bæði stjórnvaldssektum og refsingu meti Fjármálaeftirlitið hvort mál skuli kært til lögreglu eða því lokið með stjórnvaldsákvörðun hjá stofnuninni. Ef brot er meiri háttar beri Fjármálaeftirlitinu að vísa máli til lögreglu. Brot teljist meiri háttar ef það lýtur að verulegum fjárhæðum, ef verknaður er framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auka mjög á saknæmi brotsins. Fjármálaeftirlitið geti á hvaða stigi rannsóknar sem er vísað máli vegna brota á lögum þessum til rannsóknar lögreglu.

Samkvæmt lögum nr. 135/2008 taka rannsóknar- og ákæruheimildir embættis sérstaks saksóknara meðal annars til efnahags-, auðgunar- og skattabrota, þar með talið brota sem rannsökuð hafa verið af Fjármálaeftirlitinu og vísað hefur verið til lögreglu. Er ætlað brot varnaraðila sem til rannsóknar er á valdsviði embættisins, sbr. 1. gr. laganna.

Í 3. mgr. 148. gr. laga nr. 108/2007 er tekið fram að ákvæði IV.-VII. kafla stjórnsýslulaga gildi ekki um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að kæra mál til lögreglu. Í athugasemdum með frumvarpi að lögum nr. 108/2007 kemur fram sá skilningur að slík ákvörðun teljist ekki til stjórnvaldsákvörðunar. Í framangreindum köflum stjórnsýslulaga er meðal annars að finna ákvæði um andmælarétt, birtingu stjórnvaldsákvörðunar og rökstuðning fyrir henni, um skilyrði til breytingar og afturköllunar stjórnvaldsákvörðunar og um stjórnsýslukæru.

III

Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins 7. maí 2009 um að hætta athugun á ætluðum brotum varnaraðila var matskennd stjórnvaldsákvörðun. Hana var heimilt að binda þeim fyrirvara að athugun yrði fram haldið ef ný gögn eða upplýsingar kæmu fram í málinu, enda var sá fyrirvari í eðlilegu samræmi við ákvörðunina og það markmið með athuguninni að upplýsa málið til hlítar. Varnaraðila var kunngerð ákvörðunin í bréfi sama dag. Hann gat samkvæmt þessu ekki með réttu haft væntingar um að þar með væri málinu endanlega lokið. Verður því ekki fallist á röksemdir um að réttmætar væntingar hans standi í vegi fyrir framangreindri ákvörðun.

Ákvörðun Fjármálaeftirlitins um framhald málsins var á því reist að ný gögn og upplýsingar hefðu komið fram. Nokkur grein er gerð fyrir þessu í hinum kærða úrskurði og nánar í bréfi Fjármálaeftirlitsins til embættis sérstaks saksóknara 9. júlí 2009. Verður mat Fjármálaeftirlitins um að hin nýju gögn og upplýsingar skyldu leiða til frekari athugunar og eftirfarandi kæru ekki vefengt.

Þótt vera kunni að málsmeðferð fyrir stjórnvöldum og eftirfarandi ákvörðun á stjórnsýslustigi um niðurfellingu máls geti fallið undir ákvæði 4. gr. 7. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum, verður samkvæmt framansögðu ekki talið að bréf Fjármálaeftirlitsins 7. maí 2009 teljist ígildi lokaafgreiðslu máls í merkingu ákvæðisins. Kæra Fjármálaeftirlitsins fól þegar af þeirri ástæðu ekki í sér brot gegn banni við endurtekinni málsmeðferð til úrlausnar um refsiverða háttsemi.

Með þessum athugasemdum en að öðru leyti með vísan til forsendna hins kærða úrskurðar verður hann staðfestur.

Málskostnaður í héraði og kærumálskostnaður verður ekki dæmdur.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.