44/2022

Reifun

Með lögum nr. 46/2019 var fest í lög aflamarksstjórn við veiðar á makríl og því skyni gerðar breytingar á lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. FM höfðaði mál á hendur Í og krafðist viðurkenningar á að óheimilt hafi verið með lögum nr. 46/2019 að takmarka veiðiheimildir félagsmanna hans til veiða á makríl með því að úthluta aflaheimildum á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008 til 2018 að báðum árum meðtöldum. Til vara krafðist FM þess að viðurkennt yrði að óheimilt hafi verið með lögum nr. 46/2019 að takmarka heimildir félagsmanna hans til ráðstöfunar á aflaheimildum skipa í B-flokki. Taldi FM að umrædd lagasetning skerti atvinnuréttindi félagsmanna og færi í bága við jafnræðisreglu 65. gr., eignaréttarákvæði 72. gr. og atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar. Hæstiréttur taldi aðalkröfu FM þannig úr garði gerða að í henni fælist krafa um að dómurinn tæki afstöðu til þess hagsmunamats sem lægi að baki lögum nr. 46/2019 án þess að niðurstaðan hefði raunhæfa þýðingu fyrir réttarstöðu félagsmanna FM þannig að skorið væri úr um tilvist og efni réttinda þeirra, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Slík kröfugerð væri ekki tæk og fullnægði ekki því skilyrði að FM hefði lögvarða hagsmuni af úrlausn um kröfuna. Þar með væru ekki uppfyllt skilyrði 1. og 2. mgr. 25 gr. sömu laga og var aðalkröfu FM vísað frá dómi. Hæstiréttur taldi varakröfuna þannig úr garði gerða að unnt væri að leysa úr efni hennar enda liti hún að takmörkun á heimildum félagsmanna til að ráðstafa aflahlutdeild og aflamarki þeirra í makríl. Ekki var fallist á með FM að með takmörkunum á heimildum félagsmanna til ráðstöfunar á aflaheimildum hefði löggjafinn gengið svo langt að það fæli í sér mismunun milli skipa í A- og B-flokki sem bryti í bága við atvinnuréttindi þeirra. Löggjafinn hefði aukið svigrúm til takmörkunar slíkra réttinda þegar kæmi að skipulagi í sjávarútvegi og hvaða leiðir væru valdar til að ná markmiðum um skynsamlega nýtingu auðlinda og vernd umhverfis. Hæstiréttur tók fram að sérreglur um veiðar smærri skipa og mismunandi reglur um meðferð aflaheimilda hafi lengi verið þáttur í fyrirkomulagi við stjórnun fiskveiða og stefndu að því að viðhalda útgerð smærri skipa í veiðum nærri ströndum. Var talið að hlutlægar og málefnalegar ástæður lægju að baki þeim greinarmun sem gerður væri á skipum eftir veiðarfærum í þessu sambandi og ekki gengið of langt í mismunun gagnvart skipum félagsmanna áfrýjanda til að ná því markmiði, þannig að brotið væri gegn stjórnarskrárvörðum réttindum þeirra. Í var því sýknað af varakröfu FM.

Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, Á-kvk-nf Ó-kvk-nf, B-kvk-nf T-kvk-nf, K-kk-nf A-kk-nf og S-kk-nf T-kk-nf M-kk-nf.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 6. september 2023. Hann krefst þess aðallega að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna hans til veiða á Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum með því að úthluta til einstakra skipa aflahlutdeild á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008 til 2018, að báðum árum meðtöldum, samkvæmt ákvæði III til bráðabirgða við lög nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019.

3. Til vara krefst áfrýjandi þess að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna hans til ráðstöfunar á aflaheimildum í B-flokki Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofnsins, samkvæmt 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. 4. gr. laga nr. 46/2019 og 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. a-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 46/2019. Þá krefst hann málskostnaðar á öllum dómstigum.

4. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

5. Ágreiningur aðila lýtur að stjórnskipulegu gildi laga nr. 46/2019 um breytingu á lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og lögum um stjórn fiskveiða, nánar tiltekið hvort þau fara í bága við réttindi félagsmanna samkvæmt jafnræðisreglu 65. gr., eignarréttarákvæði 72. gr. og atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Deilt er um hvort löggjafanum hafi verið heimilt að mæla fyrir um úthlutun aflahlutdeildar í makríl til einstakra skipa á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008 til 2018 með þeirri afleiðingu að skip félagsmanna áfrýjanda hafi fengið minni hlutdeild í stofninum en ef miðað hefði verið við þrjú bestu veiðitímabil undangenginna sex veiðitímabila samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Einnig deila aðilar um hvort takmarkanir á ráðstöfun aflaheimilda skipa félagsmanna áfrýjanda í makríl séu andstæðar fyrrgreindum stjórnarskrárákvæðum.

6. Með héraðsdómi 27. janúar 2021 var stefndi sýknaður af öllum kröfum áfrýjanda og var sú niðurstaða staðfest með hinum áfrýjaða dómi 16. júní 2022.

7. Áfrýjunarleyfi var veitt 5. september 2022, með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2022-103, á þeim grunni að dómur gæti haft fordæmisgildi um þau réttindi sem á reyndi í málinu.

Málsatvik

8. Félag makrílveiðimanna, áfrýjandi í máli þessu, var stofnað 11. febrúar 2017. Markmið félagsins samkvæmt samþykktum þess er að gæta hagsmuna útgerðarmanna sem stunda makrílveiðar með krókum gagnvart stjórnvöldum og eftir atvikum öðrum félagasamtökum útgerðarmanna sem hafa aðra hagsmuni. Skilyrði félagsaðildar er að eiga bát sem hefur yfir að ráða meira en tíu tonnum af úthlutuðu aflamarki í makríl sem veiða á með krókum. Aðildin er skráð á bát og er farið með eitt atkvæði fyrir hvern þeirra. Þegar mál þetta var höfðað voru félagsmenn 41 talsins.

9. Félagsmenn áfrýjanda eru eigendur skipa sem fá úthlutað aflahlutdeild í makríl í svokölluðum B-flokki, eftir setningu laga nr. 46/2019, þar sem úthlutun byggist á veiðireynslu skipa með línu og handfærum. Þeir voru handhafar 83,7% þeirra aflaheimilda sem úthlutað var í makríl til báta með línu- og handfærum árið 2018 en fengu um 76% af aflaheimildum sem var úthlutað til báta í B-flokki eftir gildistöku framangreindra laga. Landsamband smábátaeigenda er félag annarra útgerða sem stundað hafa makrílveiðar með línu og handfærum.

Aðdragandi setningar laga nr. 46/2019

10. Makríll er flökkufiskur sem veiddist framan af lítt í íslenskri fiskveiðilögsögu. Útbreiðsla fiskstofnsins á Norðaustur-Atlantshafi og í íslenskri lögsögu jókst verulega á árunum eftir 2005 og makrílafli íslenskra skipa sömuleiðis á skömmum tíma. Þannig veiddu íslensk skip 360 lestir af makríl árið 2005, einkum sem meðafla með síld, árið 2006 veiddu þau 4.222 lestir og árið 2008 var heildarafli þeirra orðinn 112.353 lestir, að nær öllu leyti í íslenskri lögsögu. Veiðar á makríl voru frjálsar íslenskum skipum með veiðileyfi fram til ársins 2008.

11. Makríll hefur verið skilgreindur sem deilistofn en í því felst að stofninn veiðist bæði innan og utan lögsögu Íslands. Frá því að reglusetning hófst um stjórn veiðanna hefur hún því sótt stoð í fyrirmæli laga nr. 151/1996 sem fjalla um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, þar á meðal reglur um veiðireynslu, hlutdeildarsetningu og fleira af þeim toga, sbr. 2. til 9. mgr. 5. gr. þeirra laga. Í 1. mgr. 5. gr. laganna er tekið fram að um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, gildi ákvæði laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 eftir því sem við getur átt.

12. Árið 2008 voru makrílveiðar í fyrsta sinn gerðar leyfisskyldar þegar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra setti reglugerð nr. 863/2008 um stjórn makrílveiða íslenskra skipa utan lögsögu fyrir það ár. Þar var einungis ákveðinn heildarafli en honum ekki skipt niður á tiltekna flokka skipa heldur var veiðunum hagað þannig að þau skip sem stunduðu veiðar kepptust um að veiða sem mestan afla þar til leyfðu heildarhámarki var náð. Jafnframt var íslenskum fiskiskipum á grundvelli 4. gr. laga nr. 151/1996 bannað að stunda makrílveiðar utan lögsögu Íslands án leyfis Fiskistofu. Þá var ákveðið að takmarka heildarafla úr makrílstofninum á alþjóðlegu hafsvæði við 20.000 lestir. Sama skipulag var haft á stjórn makrílveiða árið 2009.

13. Með reglugerð nr. 285/2010 um stjórn makrílveiða íslenskra skipa það ár var tekið næsta skref í stjórnun veiðanna þegar byrjað var að skipta aflanum niður á þrjá flokka skipa. Í fyrsta lagi á skip sem veitt höfðu makríl í flottroll og nót á árunum 2007, 2008 og 2009 (112.000 lestir). Í öðru lagi á skip sem stunduðu veiðar á línu og handfæri, netaveiðar og veiðar í gildru (3.000 lestir) og í þriðja lagi til skipa sem ekki féllu undir fyrri tvo flokkana (15.000 lestir). Með reglugerð nr. 753/2010 var hlutur þeirra sem féllu í fyrsta flokkinn aukinn í 115.600 lestir, sem svaraði til 86,5% leyfilegs heildarafla. Um aflaheimildir þeirra skipa sagði að þeim skyldi skipt hlutfallslega miðað við aflareynslu á árunum 2007, 2008 og til og með 11. júlí 2009, miðað við landaðan afla, að undanskildum heimildum til veiða í lögsögu Færeyja.

14. Í mars 2011 setti ráðherra reglugerð nr. 233/2011 um stjórn makrílveiða fyrir það ár. Í henni var auk ákvörðunar um heildarafla í makríl, eins og í reglugerðinni frá 2010, mælt fyrir um ráðstöfun heildaraflans til einstakra skipa til veiða í fiskistofninum það ár. Leyfilegum hámarksafla var þá skipt á fjóra flokka skipa. Í fyrsta lagi skip sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum (2.000 lestir), í öðru lagi skip sem ekki frystu afla um borð (6.000 lestir), í þriðja lagi vinnsluskip (34.825 lestir) og í fjórða lagi skip sem veitt höfðu makríl í flottroll og nót árin 2007, 2008 og 2009 (112.000 lestir). Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar var skipum í fyrsta flokknum, það er þeim sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum, óheimilt að framselja aflaheimildir sínar. Í tilkynningu sem ráðuneytið gaf út samhliða setningu reglugerðarinnar kom fram að við úthlutun aflaheimilda hefði verið litið til þess að auka þann hluta makrílaflans sem færi til vinnslu og manneldis. Jafnframt var tekið fram að veiðarnar sköpuðu ekki grunn að veiðirétti eða veiðifyrirkomulagi í framtíðinni og ekki lægi fyrir samfelld veiðireynsla í skilningi laga. Eftir það voru reglugerðir með svipuðu sniði og reglugerð nr. 233/2011 og fengu útgerðir heimild til veiða eitt ár í senn.

15. Með lögum nr. 56/2015 var bætt ákvæði nr. VIII til bráðabirgða við lög nr. 116/2006 um heimild ráðherra til að ráðstafa 2.000 lestum af viðbótaraflaheimildum í makríl til smábáta sem leyfi hefðu til veiða í atvinnuskyni, gegn tilteknu gjaldi. Óheimilt var að framselja aflaheimildir sem úthlutað var samkvæmt þessu ákvæði.

16. Samkvæmt dómum Hæstaréttar 6. desember 2018 í málum nr. 508 og 509/2017 var veiðireynsla íslenskra skipa í makríl orðin samfelld árið 2011 í skilningi 2. málsliðar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Fyrrgreindar reglugerðir byggðu því ekki á þeim lagafyrirmælum að aflahlutdeild einstakra skipa skyldi ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á undangengnum sex tímabilum. Leiddi þetta til þess að um fjórðungi aflaheimilda í makríl var úthlutað til annarra skipa en þeirra sem áttu samkvæmt tilvitnaðri reglu laga nr. 151/1996 rétt á úthlutun aflahlutdeildar á grundvelli veiðireynslu.

17. Tvö útgerðarfélög höfðuðu mál á hendur ríkinu árið 2015 og kröfðust viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna fjártjóns sem þau töldu sig hafa orðið fyrir vegna framangreindrar tilhögunar á úthlutun aflaheimilda. Í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar í málum nr. 508 og 509/2017 varð niðurstaðan sú að með ákvörðunum Fiskistofu, teknum á grundvelli fyrrgreindra reglugerða sem ekki voru taldar standast lög, hefði útgerðarfélögunum tveimur verið úthlutað minni aflaheimildum í makríl á árunum 2011 til 2014 en skylt hefði verið samkvæmt skýru ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Var því fallist á að ríkið bæri ábyrgð á því fjártjóni sem félögin kynnu að hafa beðið.

18. Í kjölfar dóma Hæstaréttar voru með lögum nr. 46/2019 settar sérreglur um úthlutun aflahlutdeildar í makríl til skipa sem stundað hafa makrílveiðar, svo sem gerð verður nánari grein fyrir hér í framhaldinu.

Efni og markmið laga nr. 46/2019

19. Lög nr. 46/2019 um breytingu á lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og lögum um stjórn fiskveiða voru sett til þess að festa í lög aflamarksstjórn við veiðar á makríl. Í greinargerð með frumvarpi til laganna kom fram að með þeim væri jafnframt brugðist við niðurstöðu framangreindra dóma Hæstaréttar um ólögmæti reglugerða um makrílveiðar. Þá var vísað til tillagna starfshóps sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hefði skipað til að veita ráð um ákvarðanir sem þyrfti að taka í kjölfar dómanna. Jafnframt var í greinargerðinni vísað til ítarlegs mats sem fram kæmi í áliti starfshópsins um hvernig tillögur hans samrýmdust ákvæðum stjórnarskrár og alþjóðlegra skuldbindinga um mannréttindi.

20. Þegar frumvarpið var lagt fram á Alþingi geymdi það eitt efnisákvæði í 1. gr. sem mælti fyrir um að við lög nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands bættist nýtt ákvæði til bráðabirgða. Samkvæmt því skyldi Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 5. gr. laganna, úthluta einstökum skipum aflahlutdeild í Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum á grundvelli tíu bestu aflareynsluára á árunum 2008 til 2018, að báðum árum meðtöldum. Í skýringum með þessari tillögu kom fram að yrði gefin út reglugerð vegna veiða á árinu 2019 sem miðaði við veiðireynslu undangenginna sex ára, 2013 til 2018, samkvæmt gildandi lögum væri líklegt að úthlutun á grundvelli hennar myndi skapa ríkinu áframhaldandi skaðabótaábyrgð gagnvart þeim sem fengu minna úthlutað en þeir áttu rétt til á grundvelli veiðireynslu á árunum fyrir 2011. Slík reglugerð væri þannig byggð á formlega fullnægjandi lagastoð en mundi hins vegar efnislega viðhalda ólögmætu ástandi. Því væri Alþingi rétt að veita ráðherra valdheimildir sem kæmu í veg fyrir að áfram yrðu gefnar út reglugerðir sem bökuðu ríkinu bótaábyrgð. Bent var á dæmi þess að sérstakar ráðstafanir hefðu áður verið gerðar tengdar úthlutun aflahlutdeilda í ákveðnum fiskistofnum. Með lögum nr. 50/2002 hefði einstökum skipum verið úthlutað aflahlutdeild í samræmi við veiðireynslu í norsk-íslenska síldarstofninum á átta ára tímabili, árin 1994 til 2001. Í dómi Hæstaréttar 18. nóvember 2004 í máli nr. 221/2004 hefði verið talið að slík sérregla fæli ekki í sér ómálefnalega mismunun sem færi í bága við 65. gr. stjórnarskrárinnar.

21. Nokkrar breytingar voru gerðar á frumvarpinu í meðförum Alþingis. Í stað þess að skipta veiðiskipum í makríl í flokka á grundvelli þess hvort þau hefðu veiðileyfi með aflamarki eða krókaaflamarki, en það síðarnefnda gildir um báta styttri en 15 metrar og minni en 30 brúttótonn, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, var tekin upp ný flokkun skipa sem miðast við veiðarfæri. Við 1. gr. frumvarpsins bættist ný málsgrein þess efnis að aflahlutdeild í makríl skiptist í tvo flokka, A- og B-flokk. Samkvæmt henni skal úthluta aflahlutdeild í A-flokki á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Aflahlutdeild í B-flokki skal úthluta á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með línu og handfærum. Félagsmenn áfrýjanda eru í B-flokki sem fyrr greinir og samkvæmt því sem fram kom í skýrslu fyrirsvarsmanns áfrýjanda fyrir héraðsdómi eru rúmlega 70% þeirra í krókaaflamarkskerfinu.

22. Þá bættist nýr kafli við frumvarpið um breytingar á lögum nr. 116/2006. Samkvæmt 2. gr. frumvarpsins bættist við 8. gr. þeirra laga hliðstæð regla um flokkun skipa í A- og B-flokk. Þá kom með 3. gr. frumvarpsins nýtt ákvæði í 10. gr. b laganna um að ráðherra væri heimilt að ráðstafa allt að 4.000 lestum af makríl til skipa í B-flokki. Hvert skip ætti kost á að fá úthlutað aflaheimildum í makríl gegn gjaldi sem á hverjum tíma skyldi nema sömu fjárhæð og veiðigjald fyrir makríl. Eftir 15. september ár hvert væri ráðherra heimilt að ráðstafa því sem eftir er til fiskiskipa í A-flokki gegn sama gjaldi.

23. Önnur viðbót við frumvarpið sem varð að lögum nr. 46/2019 laut að takmörkunum á ráðstöfun aflaheimilda, annars vegar á aflahlutdeild og hins vegar aflamarki. Þannig kom í 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 nýr málsliður um að óheimilt væri að framselja aflahlutdeild skips í makríl úr B-flokki. Einnig var nýju ákvæði bætt í 4. mgr. 15. gr. laganna þess efnis að óheimilt væri að flytja aflamark skips í makríl úr B-flokki nema í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Ráðherra væri heimilt að flytja ónýtt aflamark í makríl úr B-flokki yfir í A-flokk eftir 15. september ár hvert, að teknu tilliti til tegundartilfærslna og flutningsréttar milli veiðitímabila, sem ráðstafað skyldi jafnt á skip með aflamark í A-flokki.

24. Í nefndaráliti um framangreindar breytingar á frumvarpinu kom fram að með þeim hefði verið brugðist við gagnrýni á að staða skipa væri mismunandi eftir veiðarfærum og mikill munur á reynslu smærri og stærri útgerða sem miða ætti við með hinu nýja fyrirkomulagi. Bent hefði verið á að mjög myndi halla á smærri báta og þá sem frumkvæði höfðu að makrílveiðum. Hefðu ýmsar tillögur verið ræddar til að rétta af þann halla. Stefnt væri að því að koma á einu skýru og fyrirsjáanlegu kerfi sem styddi við fjölbreytileika í útgerð jafnt í veiðum sem vinnslu á makríl, bæði við strendur landsins og á úthafsmiðum. Nauðsynlegt væri að lögfesta fyrirkomulag sem tryggði sem best jafnræði og mismunandi útgerðarmynstur og rekstrargrundvöll báta sem veitt hefðu makríl með línu og handfærum innan sama kerfis.

Málsástæður

Helstu málsástæður áfrýjanda

25. Áfrýjandi byggir aðalkröfu sína á því að ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019 um að úthluta aflahlutdeild í makríl á grundvelli tíu bestu aflaára á ellefu ára tímabili, 2008 til 2018, feli í sér ólögmæta mismunun gagnvart félagsmönnum hans og skerðingu á atvinnu- og eignarréttindum þeirra sem brjóti gegn 1. mgr. 65. gr., 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Fyrirmæli laga nr. 46/2019 hafi valdið þeim tjóni sem birtist þannig að hlutur línu- og handfærabáta í heimildum til veiða á makríl hafi lækkað úr 4,46% af heildarafla árið 2018 í 2,27% árið 2019. Því hafi áfrýjandi lögvarða hagsmuni af málsókninni.

26. Áfrýjandi bendir á að löggjafinn hafi byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum tengdum mögulegri bótaábyrgð ríkisins vegna fyrrgreindra dóma Hæstaréttar frá 2018 og fyrirætlun útgerða uppsjávarskipa um að sækja skaðabætur til ríkisins. Alþingi hafi því vikið frá meginreglu laga nr. 151/1996 um að leggja til grundvallar veiðireynslu þriggja ára af síðustu sex árum til að hygla uppsjávarskipum. Hafi ráðherra falið Fiskistofu sérstaklega að reikna út hversu ívilnandi útfærsla frumvarpsins væri fyrir þessar útgerðir. Félagsmenn áfrýjanda séu þannig í reynd látnir bera það tjón sem ólögmætar reglugerðir ráðherra hefðu skapað.

27. Áfrýjandi tekur fram að allir sem höfðu veiðar á makríl að atvinnu á þeim tíma sem gripið var til takmörkunar eigi að njóta jafnræðis og þeir eigi stjórnarskrárvarinn rétt til að ekki sé gengið lengra við takmörkun á atvinnuréttindum einstakra útgerða en nauðsyn krefur.

28. Meginregla laga nr. 151/1996 um að byggja úthlutun aflahlutdeildar á aflareynslu þriggja bestu veiðitímabila af síðustu sex byggist á viðurkenndri viðmiðun og sé ætlað að tryggja jafnræði. Útgerðir eigi að geta treyst því við kvótasetningu nýrra tegunda að byggt sé á henni enda tryggi það festu og fyrirsjáanleika þeirra sem hyggist stunda útgerð og veiðar og leggi út í fjárfestingar þeim tengdar. Félagsmenn áfrýjanda hafi lagt í slíkar fjárfestingar við breytingar á skipum til veiða á makríl.

29. Röksemdir Alþingis fyrir því að víkja frá meginreglunni séu ófullnægjandi og grundvallarmunur sé á aðstæðum sem lágu að baki slíku fráviki í lögum nr. 50/2002 um úthlutun aflaheimilda í norsk-íslenska síldarstofninum. Loks hafi stefndi ekki axlað sönnunarbyrði sína um að sú mismunun sem birtist í lögum nr. 46/2019 hafi verið nauðsynleg til að ná markmiðum löggjafar um úthafsveiðar um takmörkun á veiðum.

30. Varakrafa áfrýjanda byggist á því að fyrirmæli 4. og 5. gr. laga nr. 46/2019 um sérstakar takmarkanir sem félagsmenn hans verði að sæta til að nýta og framselja aflahlutdeild og aflamark og heimild til upptöku á ónýttu aflamarki í B-flokki 15. september ár hvert leiði til ólögmætrar mismununar, enda séu engar slíkar takmarkanir í A-flokki. Í þessu felist brot á ákvæðum stjórnarskrár um jafnræði, friðhelgi eignarréttar og vernd atvinnuréttinda. Þá hafi helstu stoð aflamarkskerfisins, sem felist í sveigjanleika við nýtingu aflaheimilda, verið kastað fyrir róða.

31. Þessar umfangsmiklu takmarkanir taki jafnt til félagsmanna áfrýjanda sem fái úthlutað aflahlutdeild á grundvelli veiðireynslu og minni báta sem fái eingöngu úthlutað aflaheimildum úr 4.000 lesta potti án veiðireynslu. Mikill munur sé hins vegar á aðstæðum þeirra skipa sem séu í A- og B-flokki. Veiðisvæði skipa í B-flokki sem veiði með krókum sé afar takmarkað og nálægt landi. Skip sem veiði makríl á króka eigi því takmarkaða möguleika á að veiða úthlutaða aflahlutdeild þegar breyting verður á göngumynstri makríls og verður hún því verðlaus. Við þær aðstæður geti fiskiskip í A-flokki framselt aflahlutdeild til annarra skipa í sama flokki sem geti þá stundað veiðarnar með arðbærari hætti.

32. Röksemdir löggjafans um að þessar takmarkanir á ráðstöfun aflaheimilda félagsmanna áfrýjanda stefni að því að treysta veiðar krókabáta standist ekki enda hafi þær þveröfug áhrif. Alþingi hafi hér lagt til grundvallar sjónarmið hagsmunasamtaka smábátaeigenda sem ekki fái úthlutað aflaheimildum á grundvelli veiðireynslu. Engin úttekt liggi fyrir um áhrif reglunnar eða um nauðsyn hennar til að ná ákveðnum lögmætum markmiðum. Hlutur skipa félagsmanna áfrýjanda í B-flokki sé aðeins 2,3% af úthlutaðri aflahlutdeild á grundvelli veiðireynslu í makríl en hlutdeild skipa í A-flokki 97,7%. Almannahagsmunir búi því ekki að baki hinum umfangsmiklu takmörkunum á meðferð og ráðstöfun aflaheimilda félagsmanna.

Helstu málsástæður stefnda

33. Stefndi bendir á að ekki verði ráðið af málatilbúnaði áfrýjanda í hverju skerðing laga nr. 46/2019 gagnvart félagsmönnum sé fólgin í reynd og hvers vegna áfrýjandi telji hagsmuni þeirra ekki nægilega varða með því að höfða skaðabótamál vegna tjóns sem þeir telja að lögin baki þeim. Ljóst sé að staða félagsmanna áfrýjanda sé mjög mismunandi innbyrðis og ekki verði ráðið af málatilbúnaði hans hvort eða hvaða áhrif lagasetningin hafi haft á réttindi þeirra.

34. Af kröfugerð áfrýjanda um að óska viðurkenningar á að löggjafanum hafi verið óheimilt að binda úthlutun aflaheimilda í makríl tilteknum skilyrðum um veiðireynslu verði ráðið að dómstólum sé ætlað að taka afstöðu til þess hagsmunamats sem lá lögunum til grundvallar, en það geti gefið tilefni til frávísunar málsins. Í því sambandi bendir stefndi á að ef fallist yrði á dómkröfu áfrýjanda um að ákvæði laga nr. 46/2019 verði metin stjórnskipulega ógild myndi það ekki leiða til neinnar skýrrar niðurstöðu um réttindi félagsmanna áfrýjanda.

35. Stefndi byggir á því að umræddar lagabreytingar hafi verið innan þeirra valdheimilda sem löggjafinn almennt hafi við setningu laga um stjórn fiskveiða. Ákvörðun Alþingis um að setja reglu þess efnis að aflahlutdeild í makríl sé úthlutað á grundvelli tíu bestu aflaára 2008 til 2018, hafi verið reist á málefnalegum sjónarmiðum og feli ekki í sér ólögmæta mismunun gagnvart félagsmönnum áfrýjanda eða skerðingu á atvinnu- og eignarréttindum þeirra.

36. Stefndi telur að ljóst hafi verið við setningu laga nr. 46/2019 að fyrirkomulag við stjórn makrílveiða eftir árið 2011 hafði ekki viðhlítandi stoð í lögum og nauðsynlegt að renna lagastoð undir það. Líta þurfti til margháttaðra hagsmuna þar á meðal þeirra útgerða sem fyrstar komu að veiðunum, smábátaeigenda svo og einstakra byggðarlaga og þjóðfélagsins alls af veiðunum. Staða útgerða sem hófu makrílveiðar fyrir árið 2011 hafi ekki verið sambærileg stöðu félagsmanna í áfrýjanda sem þá höfðu ekki hafið makrílveiðar, enda hefðu fyrrnefndu útgerðirnar átt lögbundinn rétt til úthlutunar aflahlutdeildar á grundvelli veiðireynslu svo sem staðfest hefði verið í dómum Hæstaréttar.

37. Stefndi bendir á að staða félagsmanna áfrýjanda hafi orðið betri með lögum nr. 46/2019 heldur en ef ráðstöfun aflaheimilda í makríl hefði áfram hvílt á reglugerðum ráðherra sem settar voru frá ári til árs og var ekki ætlað að marka stefnu til framtíðar um veiðistjórn í makríl.

38. Þess utan væri ljóst að sá hluti heildarafla makríls sem gengi til línu- og handfærabáta á grundvelli veiðireynslu samkvæmt lögum nr. 46/2019, eða um 2,3%, væri mjög nálægt því heildaraflamagni sem þeir fengu úthlutað á árunum 2011 til 2014 á grundvelli reglugerða og einnig þess aflamagns sem þessir bátar veiddu árin 2017 og 2018. Að meðtöldum 4.000 lesta potti sem lögin hefðu komið á fái skip í B-flokki, sem félagsmenn áfrýjanda tilheyrðu, um 5,4% af árlegum heildarafla í makríl.

39. Stefndi hafnar þeirri málsástæðu sem varakrafa áfrýjanda hvílir á að takmarkanir laga nr. 46/2019 á heimildum félagsmanna hans til að ráðstafa aflaheimildum í B-flokki brjóti gegn stjórnarskrárvörðum réttindum þeirra. Fyrir þeim lagafyrirmælum séu málefnaleg rök sem hafi komið skýrt fram í lögskýringargögnum um breytingar á frumvarpinu. Rík áhersla hafi verið lögð á að útgerðir línu- og handfærabáta sem veiddu með krókum við strendur landsins framseldu ekki heimildir sínar til útgerða stærri skipa. Einnig bendir stefndi á að samkvæmt reglugerðum sem settar voru á árunum 2011 til 2014 hafi framsal einnig að meginstefnu verið óheimilt nema með þröngum undantekningum. Þótt rýmkað hefði verið um framsal frá árinu 2015 hefði sú regla áfram gilt að óheimilt væri að flytja afla línu- og handfærabáta yfir á skip í öðrum flokkum. Geti mat löggjafans á því hvort takmarka eigi ráðstöfun aflaheimilda ráðist af öðru en hreinum hagkvæmnissjónarmiðum, svo sem atvinnu- og byggðasjónarmiðum eins og hér eigi við.

Niðurstaða 

Um aðalkröfu áfrýjanda

40. Sem fyrr greinir byggist aðalkrafa áfrýjanda á því að Alþingi hafi verið óheimilt að takmarka stjórnarskrárvarinn rétt félagsmanna hans til aflahlutdeildar í makríl með fyrirmælum laga nr. 46/2019 um að úthluta skuli einstökum skipum aflahlutdeild í makríl á grundvelli tíu bestu aflareynsluára skipanna á árunum 2008 til 2018.

41. Hæstiréttur hefur í allmörgum málum á síðustu áratugum tekið afstöðu til stjórnskipulegs gildis lagasetningar á sviði fiskveiðistjórnunar, svo sem um útgáfu veiðileyfa, úthlutun aflahlutdeildar og fyrirmæli um veiðireynslu. Þar hefur meðal annars verið leyst úr dómkröfum um að stjórnvaldsákvarðanir byggðar á tilteknum lögum verði dæmdar ógildar, sbr. til hliðsjónar dóma 3. desember 1998 í máli nr. 145/1998, sem birtur er á bls. 4076 í dómasafni réttarins það ár, og 18. nóvember 2004 í máli nr. 221/2004. Einnig hefur verið leyst úr kröfum um viðurkenningu á skaðabótaskyldu vegna ætlaðs fjártjóns sem leitt hafi af úthlutun aflaheimilda á grundvelli lagasetningar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 3. desember 2009 í máli nr. 121/2009. Þannig hafa þeir sem telja stjórnarskrárvarin atvinnuréttindi sín skert með lögum notið réttar til aðgangs að dómstólum samkvæmt 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og fengið þar úrlausn um réttindi sín.

42. Áfrýjandi höfðaði mál þetta í eigin nafni til að afla viðurkenningar um réttindi félagsmanna sinna, útgerðarmanna sem stunda makrílveiðar með krókum, og fá þannig úrlausn um tiltekna lögvarða hagsmuni þeirra á grundvelli sérreglu 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Til stuðnings því að um lögvarða hagsmuni félagsmanna hans sé að ræða hefur áfrýjandi einkum vísað til dóms Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000. Í því máli var til úrlausnar dómkrafa Öryrkjabandalags Íslands á hendur Tryggingastofnun ríkisins til viðurkenningar á að stofnuninni hefði verið óheimilt að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap á grundvelli lagaákvæðis sem lækkaði lífeyrisgreiðslur til þessa hóps lífeyrisþega vegna tekna maka. Þar sem skerðingarákvæðið var í dóminum talið fara í bága við réttindi örorkulífeyrisþega samkvæmt 65. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar voru þeir taldir eiga kröfu á að fá tekjutryggingu greidda eins og hún var í lögum fyrir lagabreytinguna. Nutu þau kröfuréttindi eignaréttarverndar 72. gr. stjórnarskrár, sbr. dóm Hæstaréttar 16. október 2003 í máli nr. 549/2002.

43. Veiðar skipa sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum, þar á meðal með krókum, samkvæmt árlegum úthlutunum veiðiheimilda byggðum á reglugerðum ráðherra eftir 2011 sem fóru í bága við lög gátu ekki skapað stjórnarskrárverndað tilkall útgerða þeirra til sambærilegrar aflahlutdeildar í makríl þannig að löggjafanum væri óheimilt að setja sérstök fyrirmæli um veiðireynslu í makrílstofninum sem úthlutun aflahlutdeildar tæki mið af.

44. Í gögnum málsins kemur fram að staða einstakra félagsmanna í áfrýjanda hafi verið ólík innbyrðis og áhrif lagasetningarinnar á þá mismunandi, enda um ólík skip að ræða með mismikla veiðireynslu í makríl. Vandséð er að úthlutun aflahlutdeildar í makríl til félagsmanna áfrýjanda hafi í reynd lækkað svo að einhverju nemi hlutfallslega miðað við það sem raunin var á grundvelli reglugerðar 2018. Líta verður til þess að árið 2018 fengu línu- og handfæraskip, sem eru í B-flokki eftir gildistöku laga nr. 46/2019, úthlutað 4,46% heildaraflans í makríl, en afli þeirra það ár varð aðeins 2,89% af heildarafla. Jafnframt er til þess að líta að samkvæmt fyrirmælum 3. gr. laga nr. 46/2019 eiga félagsmenn áfrýjanda kost á að sækja um úthlutun úr sérstökum 4.000 lesta potti með viðbótaraflaheimildum í makríl.

45. Við setningu laga nr. 46/2019 var litið til veiðireynslu þeirra sem komu fyrst að makrílveiðum á árunum 2008 til 2011, eins og hefði borið að gera við hlutdeildarsetningu heildaraflans árið 2011. Fyrir liggur að þá höfðu einkum uppsjávarskip aflað sér veiðireynslu. Jafnframt brást löggjafinn við því ástandi sem umræddar reglugerðir höfðu skapað með því að láta félagsmenn áfrýjanda njóta veiðireynslu sinnar á þeim árum sem reglugerðirnar voru settar. Þannig var leitast við að taka hæfilegt tillit til hagsmuna ólíkra hópa veiðiskipa með mislanga veiðireynslu og á ólíkum grundvelli með því að miða úthlutað aflamark við tíu bestu aflareynsluár hvers skips undanfarandi ellefu ár. Einnig þurfti að líta til margvíslegra hagsmuna sem ekki fóru endilega saman, svo sem fleiri félagasamtaka útgerðarmanna, smábáta sem gætu komið nýir að veiðunum og byggðasjónarmiða.

46. Sem fyrr segir veitir 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 félagi heimild til að reka í eigin nafni mál til viðurkenningar á tilteknum réttindum félagsmanna. Slík viðurkenningarkrafa er þó aðeins tæk til efnislegrar meðferðar að uppfylltu því skilyrði 2. mgr. sömu greinar að félagsmenn hafi lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands. Samkvæmt langri dómaframkvæmd um nauðsyn lögvarinna hagsmuna í dómsmáli er viðurkenningarkrafa því aðeins tæk til efnislegrar meðferðar að sakarefni máls sé þannig vaxið að úrlausn um það hafi raunhæfa þýðingu fyrir réttarstöðu aðila. Þegar viðurkenningarkrafa er rekin í nafni félags vegna réttinda félagsmanna þarf félagið að sýna fram á hvaða þýðingu úrlausn um hana hefur fyrir félagsmenn eða einstaka hópa þeirra.

47. Í málatilbúnaði að baki aðalkröfu áfrýjanda felst fyrst og fremst að dómurinn taki afstöðu til þess hagmunamats sem liggur að baki lögum nr. 46/2019. Á hinn bóginn hefur áfrýjandi ekki gert skýra grein fyrir hver hin tilteknu réttindi félagsmanna hans eru sem búa að baki dómkröfunni eða hvaða hagsmuni einstaka félagsmenn eða hópar þeirra hafi af því að leyst verði úr henni. Með þeirri niðurstöðu sem dómkrafa áfrýjanda miðar að, það er að löggjafanum hafi verið óheimilt að setja fyrrgreint ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019, myndi rakna við sú óvissa réttarstaða sem félagsmenn áfrýjanda höfðu fyrir setningu laganna. Niðurstaðan yrði þannig ekki til þess að skorið yrði úr um hagsmuni þeirra eða ráðið til lykta raunverulegum ágreiningi aðila máls og hefði hún þannig ekki raunhæfa þýðingu fyrir réttarstöðu félagsmanna áfrýjanda. Kröfugerð í máli þessu miðar þannig ekki að því að fá viðurkenningu á tilteknum réttindum félagsmanna, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 eins og raunin var í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000.

48. Aðalkrafa áfrýjanda felur jafnframt í sér lögspurningu sem fullnægir ekki áskilnaði 1. og 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þannig eru ekki uppfyllt það skilyrði að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 9. mars 2011 í máli nr. 52/2011 og 31. mars 2020 í máli nr. 1/2020. Að þessu virtu ber að vísa aðalkröfunni frá héraðsdómi.

49. Með framangreindri niðurstöðu um frávísun aðalkröfu áfrýjanda er engu slegið föstu um að fyrirkomulag um veiðireynslu í makríl samkvæmt lögum nr. 46/2019 hafi ekki haft sérstakar afleiðingar fyrir einhverja í hópi félagsmanna umfram aðra eða leitt til fjárhagslegs tjóns þeirra. Geta einstakir félagsmenn, sem telja svo ástatt um sig, eftir sem áður leitað úrlausnar um þau réttindi sín fyrir dómstólum.

Um varakröfu áfrýjanda

50. Varakrafa áfrýjanda lýtur að því að löggjafanum hafi verið óheimilt, með þeim hætti sem gert var með lögum nr. 46/2019, að takmarka heimildir félagsmanna hans í B-flokki til ráðstöfunar á aflaheimildum í makríl. Tilvísun til aflaheimilda í kröfugerð áfrýjanda verður að skilja svo að átt sé við aflahlutdeild og aflamark eins og þau hugtök eru skilgreind í 8. gr. laga nr. 116/2006. Með því sæti félagsmenn hans mismunun í andstöðu við 65. gr., sbr. einnig 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar þar sem skip í A-flokki þurfi ekki að sæta sömu takmörkun á ráðstöfun aflaheimilda.

51. Varakrafa áfrýjanda beinist annars vegar að 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 eins og henni var breytt með lögum nr. 46/2019. Samkvæmt því er óheimilt að framselja aflahlutdeild skips í makríl úr B-flokki en með því telur áfrýjandi að vikið sé frá almennri reglu 6. mgr. 12. gr. laganna um að heimilt sé að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Hins vegar lýtur varakrafan að 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. a-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 46/2019, sem mælir fyrir um að óheimilt sé að flytja aflamark skips í makríl úr B-flokki nema í jöfnum skiptum, í þorskígildum talið, fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít.

52. Áfrýjandi hefur til stuðnings kröfu sinni í þessu tilliti jöfnum höndum vísað til atvinnufrelsis og eignarréttinda félagsmanna sinna samkvæmt 75. og 72. gr. stjórnarskrárinnar án þess að leitast við að skýra hvernig þessi ákvæði taki til þeirra hagsmuna sem hann telur skerta og með hvað hætti ákvæðunum verði beitt samhliða. Í annan stað gerir áfrýjandi í málatilbúnaði sínum ekki marktækan greinarmun á þeim mismunandi sjónarmiðum sem eftir atvikum kunna að eiga við um bann á framsali aflahlutdeildar í makríl, sbr. 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 og takmörkunum á framsali aflamarks, sbr. 4. mgr. 15. gr. sömu laga.

53. Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa en jafnframt er tekið fram að þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Almennt hefur verið litið svo á í dómaframkvæmd að menn verði að þola bótalaust skerðingu á atvinnufrelsi sínu í víðtækum skilningi eða frelsinu til að ákveða lífsstarf sitt. Öðruvísi horfi við ef skerðingin kemur niður á heimildum manna til að stunda áfram þau störf sem þeir hafa þegar tekið upp eða hafa fengið sérstakt leyfi stjórnvalda til að stunda. Er þá um að ræða atvinnuréttindi sem einnig eru þáttur í atvinnufrelsi samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 2. mars 2017 í máli nr. 387/2016 þar sem leyst var úr kröfu um skaðabætur frá íslenska ríkinu vegna ákvörðunar um að úthluta ekki aflahlutdeild í tilteknum fiskistofni.

54. Þegar atvinnuréttindi verða metin til fjárhagslegra gæða og takmarkanir sem þeim eru settar geta leitt til tjóns geta réttindin einnig notið verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig er ljóst að menn byggja fjárhagslega afkomu sína í margvíslegum atriðum á slíkum atvinnuréttindum og í því sambandi geta þeir sett fjármuni í sérhæfð atvinnutæki og lagt efnahagslegt öryggi sitt undir. Þá kann atvinna sem stunduð er samkvæmt opinberu leyfi að skapa réttmætar væntingar leyfishafa til að hann haldi áfram leyfi til atvinnustarfseminnar meðan hann uppfyllir þau skilyrði sem því eru sett.

55. Í heimildum félagsmanna áfrýjanda til makrílveiða, sem byggjast á opinberum leyfum og heimildum og útfærðar eru með lögum, eru fólgin atvinnuréttindi þeirra sem njóta verndar með framangreindum hætti samkvæmt 1. mgr. 75. gr. og 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Félagsmenn áfrýjanda fá úthlutað aflahlutdeild í makríl í B-flokki og verða að sæta framangreindum skorðum sem lög nr. 46/2019 settu við heimildum til að ráðstafa aflahlutdeild og aflamarki sínu í makríl. Þeir hafa því samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um réttmæti umræddrar takmörkunar á réttindum sínum að þessu leyti og verður áfrýjandi talinn réttur aðili að slíku máli, sbr. 3. mgr. 25. gr. sömu laga.

56. Svo sem fyrr segir er með lögum nr. 46/2019 gerður greinarmunur á heimildum útgerða skipa til að ráðstafa aflahlutdeild í makríl eftir því hvort þau eru í A- eða B-flokki en sú skipan byggist á veiðarfærum skipa sem fyrr var lýst og um leið á veiðisvæðum þeirra. Til að skera úr um hvort sá greinarmunur felur í sér mismunun gagnvart félagsmönnum áfrýjanda sem kunni að fara í bága við jafnræðisreglu 65. gr. og vernd 75. gr. stjórnarskrárinnar á atvinnuréttindum sem einnig geta notið verndar 72. gr. hennar er litið til þess hvort hann hvílir á málefnalegum sjónarmiðum og hvort takmörkun gengur of langt með hliðsjón af fyrirliggjandi markmiði.

57. Í því sambandi verður þó að játa löggjafanum aukið svigrúm til að mæla fyrir um almennar takmarkanir á atvinnuréttindum, hvort heldur sem litið er á þau sem verndarandlag samkvæmt 75. gr. eða 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þetta á einkum við þegar um ræðir skipulag atvinnugreina, þar á meðal í sjávarútvegi og hvaða leiðir eru valdar til að ná markmiðum um skynsamlega nýtingu auðlinda og vernd umhverfis. Jafnframt er viðurkennt að vernd atvinnuréttinda sé takmarkaðri en vernd hefðbundinna eignarréttinda, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 13. febrúar 1997 í máli nr. 177/1996 sem birtur er á bls. 617 í dómasafni réttarins það ár.

58. Þegar ráðherra ákvað árið 2011 að ráðstafa heildarafla í makríl til fjögurra flokka skipa, var 2.000 lestum ráðstafað til þeirra skipa sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum án tillits til veiðireynslu. Tilgangurinn með því mun einkum hafa verið að auka þann hluta makrílaflans sem færi til vinnslu og manneldis. Með þessu móti var einnig stefnt að því að styrkja makrílveiðar við strendur landsins á minni skipum. Var skipum sem veiddu makríl með línu eða handfærum jafnframt óheimilt að framselja aflaheimildir sínar. Reglugerðir um veiðistjórnun á makríl byggðust næstu ár á þessum sjónarmiðum. Einnig liggur fyrir að áfrýjandi mótmælti við atvinnu- og nýsköpunarráðuneytið takmörkunum á ráðstöfun aflaheimilda línu- og handfæraskipa í makrílveiðum eftir setningu reglugerðar nr. 351/2018. Einnig má líta til þess sem fyrr er nefnt að þegar lögum nr. 116/2006 var breytt með lögum nr. 56/2015 sem veittu ráðherra heimild til að ráðstafa 2.000 lestum af viðbótaraflaheimildum í makríl til smábáta var tekið fram að óheimilt væri að framselja aflaheimildir sem þannig væri úthlutað. Lög nr. 46/2019 fólu þannig ekki í sér sérstök nýmæli um að takmarka heimildir línu- og handfæraskipa til að ráðstafa aflaheimildum skips í makríl.

59. Í lögskýringargögnum með umræddum fyrirmælum laga nr. 46/2019 er fjallað um rök fyrir skiptingu skipa í A- og B-flokk og ólíkum reglum sem gilda um flokkana þar sem meðal annars er litið til veiðigetu skipa og veiðisvæða. Þá kemur fram að útgerðir ólíkra skipaflokka höfðu við meðferð frumvarpsins viðrað mismunandi sjónarmið og hagsmuni tengda veiðistjórn í makríl.

60. Í ræðu formanns atvinnuveganefndar Alþingis sem gerði grein fyrir breytingartillögum nefndarinnar við 2. umræðu frumvarpsins kom fram að þær stefndu einkum að því fyrirbyggja að aflaheimildir línu- og handfærabáta í makríl yrðu framseldar til stærri útgerða á úthafsveiðum. Með óheftu framsali gæti sú staða skapast að ekkert yrði eftir af aflaheimildum fyrir línu- og handfærabáta þannig að útgerðir hefðu ekki heimildir til að veiða við strendur landsins þar sem stærri skip gætu ekki veitt og með því myndu tapast mikil verðmæti. Þótt þannig væri girt fyrir framsal á makríl frá B-flokki skipa á línu og handfærum til A-flokks stærri skipa yrði hægt innan sama árs að vera með tegundartilfærslu. Skip í A-flokki gætu þá fengið makríl og skip í B-flokki fengju þá í staðinn til sín eitthvað af þeim fjórum bolfiskstegundum sem væru í boði, það er þorsk, ýsu, ufsa eða steinbít.

61. Af reglum sem gilda um skip í B-flokki sem stunda makrílveiðar með línu og handfærum svo og gögnum málsins um þróun veiðistjórnunar í makríl verður ráðið að sérreglur um veiðar smærri skipa og takmarkanir á flutningi aflaheimilda til stærri skipa hafi lengi verið grunnþáttur við stjórn makrílveiða og þjóni skýrum tilgangi en takmarkalaust framsal myndi grafa undan slíkum veiðum.

62. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 116/2006 sem eru meginlöggjöf um fiskveiðistjórnun í landinu er markmið þeirra að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Við val á leiðum til að ná því markmiði við úthlutun takmarkaðra gæða á borð við veiðar úr fiskstofnum sem bundnar eru ákvörðunum um heildarafla þarf löggjafinn að líta til fjölmargra hagsmuna. Þar fara ekki alltaf saman hagsmunir ólíkra flokka skipa og útgerða sem tengst geta atvinnu og fjárfestingum, auk þess sem líta getur þurft til byggðasjónarmiða eða annarra samfélagslegra markmiða. Verður sem fyrr segir fallist á að löggjafinn hafi svigrúm til mats á því hvaða leiðir eru færar til að ná markmiðum 1. gr. laganna þótt dómstólar leysi úr því hvort lög sem eru reist á slíku vali samrýmist mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 og 18. nóvember 2004 í máli nr. 221/2004.

63. Sú leið sem löggjafinn kaus að fara við setningu laga nr. 46/2019 og felur annars vegar í sér bann við framsali aflahlutdeildar í makríl, sbr. 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006, og hins vegar takmarkanir á framsali aflamarks, sbr. 4. mgr. 15. gr. sömu laga, stefnir að því lögmæta markmiði að tryggja áfram veiðar á makríl við strendur landsins.

64. Árétta verður að sérreglur um veiðar smærri skipa og mismunandi reglur um meðferð krókaaflamarks hafa samkvæmt gögnum málsins lengi verið þáttur í fyrirkomulagi við stjórnun fiskveiða og í samræmi við áralanga stefnu um að viðhalda skuli útgerð smærri skipa í veiðum nærri ströndum. Félagsmenn áfrýjanda gátu því ekki haft sérstakar væntingar við ákvarðanir um fjárfestingar í skipum og veiðarfærum um að engar takmarkanir yrðu settar við ráðstöfun aflaheimilda í lagasetningu um stjórnun makrílveiða.

65. Að öllu framangreindu gættu búa hlutlægar og málefnalegar ástæður að baki þeim greinarmun sem gerður er á skipum eftir veiðarfærum í þessu sambandi og ekki er gengið of langt í mismunun gagnvart skipum félagsmanna áfrýjanda til að ná því markmiði svo að í bága fari við 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 75. gr. og 72. gr. hennar um stöðu og vernd atvinnuréttinda. Þá eru ekki efni til þess eins og málatilbúnaði áfrýjanda er háttað að gera neinn greinarmun í þessu sambandi á banni við framsali aflahlutadeildar og takmörkunum á framsali aflamarks. Niðurstaða hins áfrýjaða dóms um sýknu stefnda af varakröfu áfrýjanda er því staðfest.

66. Ákvæði hins áfrýjaða dóms um málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eru staðfest.

67. Rétt þykir að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

68. Það athugast að við meðferð málsins fyrir héraðsdómi voru leiddir til skýrslugjafar sem vitni alþingismenn til að bera um tilurð lagasetningar. Til þessa stóð engin heimild enda verða vitni aðeins leidd fyrir dóm til að svara spurningum um málsatvik sem þau geta borið um af eigin raun, sbr. 1. mgr. 51. gr. laga nr. 91/1991.

Dómsorð:

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, Á-kvk-nf Ó-kvk-nf, B-kvk-nf T-kvk-nf, K-kk-nf A-kk-nf og S-kk-nf T-kk-nf M-kk-nf.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 6. september 2023. Hann krefst þess aðallega að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna hans til veiða á Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum með því að úthluta til einstakra skipa aflahlutdeild á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008 til 2018, að báðum árum meðtöldum, samkvæmt ákvæði III til bráðabirgða við lög nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019.

3. Til vara krefst áfrýjandi þess að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna hans til ráðstöfunar á aflaheimildum í B-flokki Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofnsins, samkvæmt 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. 4. gr. laga nr. 46/2019 og 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. a-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 46/2019. Þá krefst hann málskostnaðar á öllum dómstigum.

4. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

5. Ágreiningur aðila lýtur að stjórnskipulegu gildi laga nr. 46/2019 um breytingu á lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og lögum um stjórn fiskveiða, nánar tiltekið hvort þau fara í bága við réttindi félagsmanna samkvæmt jafnræðisreglu 65. gr., eignarréttarákvæði 72. gr. og atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Deilt er um hvort löggjafanum hafi verið heimilt að mæla fyrir um úthlutun aflahlutdeildar í makríl til einstakra skipa á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008 til 2018 með þeirri afleiðingu að skip félagsmanna áfrýjanda hafi fengið minni hlutdeild í stofninum en ef miðað hefði verið við þrjú bestu veiðitímabil undangenginna sex veiðitímabila samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Einnig deila aðilar um hvort takmarkanir á ráðstöfun aflaheimilda skipa félagsmanna áfrýjanda í makríl séu andstæðar fyrrgreindum stjórnarskrárákvæðum.

6. Með héraðsdómi 27. janúar 2021 var stefndi sýknaður af öllum kröfum áfrýjanda og var sú niðurstaða staðfest með hinum áfrýjaða dómi 16. júní 2022.

7. Áfrýjunarleyfi var veitt 5. september 2022, með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2022-103, á þeim grunni að dómur gæti haft fordæmisgildi um þau réttindi sem á reyndi í málinu.

Málsatvik

8. Félag makrílveiðimanna, áfrýjandi í máli þessu, var stofnað 11. febrúar 2017. Markmið félagsins samkvæmt samþykktum þess er að gæta hagsmuna útgerðarmanna sem stunda makrílveiðar með krókum gagnvart stjórnvöldum og eftir atvikum öðrum félagasamtökum útgerðarmanna sem hafa aðra hagsmuni. Skilyrði félagsaðildar er að eiga bát sem hefur yfir að ráða meira en tíu tonnum af úthlutuðu aflamarki í makríl sem veiða á með krókum. Aðildin er skráð á bát og er farið með eitt atkvæði fyrir hvern þeirra. Þegar mál þetta var höfðað voru félagsmenn 41 talsins.

9. Félagsmenn áfrýjanda eru eigendur skipa sem fá úthlutað aflahlutdeild í makríl í svokölluðum B-flokki, eftir setningu laga nr. 46/2019, þar sem úthlutun byggist á veiðireynslu skipa með línu og handfærum. Þeir voru handhafar 83,7% þeirra aflaheimilda sem úthlutað var í makríl til báta með línu- og handfærum árið 2018 en fengu um 76% af aflaheimildum sem var úthlutað til báta í B-flokki eftir gildistöku framangreindra laga. Landsamband smábátaeigenda er félag annarra útgerða sem stundað hafa makrílveiðar með línu og handfærum.

Aðdragandi setningar laga nr. 46/2019

10. Makríll er flökkufiskur sem veiddist framan af lítt í íslenskri fiskveiðilögsögu. Útbreiðsla fiskstofnsins á Norðaustur-Atlantshafi og í íslenskri lögsögu jókst verulega á árunum eftir 2005 og makrílafli íslenskra skipa sömuleiðis á skömmum tíma. Þannig veiddu íslensk skip 360 lestir af makríl árið 2005, einkum sem meðafla með síld, árið 2006 veiddu þau 4.222 lestir og árið 2008 var heildarafli þeirra orðinn 112.353 lestir, að nær öllu leyti í íslenskri lögsögu. Veiðar á makríl voru frjálsar íslenskum skipum með veiðileyfi fram til ársins 2008.

11. Makríll hefur verið skilgreindur sem deilistofn en í því felst að stofninn veiðist bæði innan og utan lögsögu Íslands. Frá því að reglusetning hófst um stjórn veiðanna hefur hún því sótt stoð í fyrirmæli laga nr. 151/1996 sem fjalla um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, þar á meðal reglur um veiðireynslu, hlutdeildarsetningu og fleira af þeim toga, sbr. 2. til 9. mgr. 5. gr. þeirra laga. Í 1. mgr. 5. gr. laganna er tekið fram að um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, gildi ákvæði laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 eftir því sem við getur átt.

12. Árið 2008 voru makrílveiðar í fyrsta sinn gerðar leyfisskyldar þegar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra setti reglugerð nr. 863/2008 um stjórn makrílveiða íslenskra skipa utan lögsögu fyrir það ár. Þar var einungis ákveðinn heildarafli en honum ekki skipt niður á tiltekna flokka skipa heldur var veiðunum hagað þannig að þau skip sem stunduðu veiðar kepptust um að veiða sem mestan afla þar til leyfðu heildarhámarki var náð. Jafnframt var íslenskum fiskiskipum á grundvelli 4. gr. laga nr. 151/1996 bannað að stunda makrílveiðar utan lögsögu Íslands án leyfis Fiskistofu. Þá var ákveðið að takmarka heildarafla úr makrílstofninum á alþjóðlegu hafsvæði við 20.000 lestir. Sama skipulag var haft á stjórn makrílveiða árið 2009.

13. Með reglugerð nr. 285/2010 um stjórn makrílveiða íslenskra skipa það ár var tekið næsta skref í stjórnun veiðanna þegar byrjað var að skipta aflanum niður á þrjá flokka skipa. Í fyrsta lagi á skip sem veitt höfðu makríl í flottroll og nót á árunum 2007, 2008 og 2009 (112.000 lestir). Í öðru lagi á skip sem stunduðu veiðar á línu og handfæri, netaveiðar og veiðar í gildru (3.000 lestir) og í þriðja lagi til skipa sem ekki féllu undir fyrri tvo flokkana (15.000 lestir). Með reglugerð nr. 753/2010 var hlutur þeirra sem féllu í fyrsta flokkinn aukinn í 115.600 lestir, sem svaraði til 86,5% leyfilegs heildarafla. Um aflaheimildir þeirra skipa sagði að þeim skyldi skipt hlutfallslega miðað við aflareynslu á árunum 2007, 2008 og til og með 11. júlí 2009, miðað við landaðan afla, að undanskildum heimildum til veiða í lögsögu Færeyja.

14. Í mars 2011 setti ráðherra reglugerð nr. 233/2011 um stjórn makrílveiða fyrir það ár. Í henni var auk ákvörðunar um heildarafla í makríl, eins og í reglugerðinni frá 2010, mælt fyrir um ráðstöfun heildaraflans til einstakra skipa til veiða í fiskistofninum það ár. Leyfilegum hámarksafla var þá skipt á fjóra flokka skipa. Í fyrsta lagi skip sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum (2.000 lestir), í öðru lagi skip sem ekki frystu afla um borð (6.000 lestir), í þriðja lagi vinnsluskip (34.825 lestir) og í fjórða lagi skip sem veitt höfðu makríl í flottroll og nót árin 2007, 2008 og 2009 (112.000 lestir). Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar var skipum í fyrsta flokknum, það er þeim sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum, óheimilt að framselja aflaheimildir sínar. Í tilkynningu sem ráðuneytið gaf út samhliða setningu reglugerðarinnar kom fram að við úthlutun aflaheimilda hefði verið litið til þess að auka þann hluta makrílaflans sem færi til vinnslu og manneldis. Jafnframt var tekið fram að veiðarnar sköpuðu ekki grunn að veiðirétti eða veiðifyrirkomulagi í framtíðinni og ekki lægi fyrir samfelld veiðireynsla í skilningi laga. Eftir það voru reglugerðir með svipuðu sniði og reglugerð nr. 233/2011 og fengu útgerðir heimild til veiða eitt ár í senn.

15. Með lögum nr. 56/2015 var bætt ákvæði nr. VIII til bráðabirgða við lög nr. 116/2006 um heimild ráðherra til að ráðstafa 2.000 lestum af viðbótaraflaheimildum í makríl til smábáta sem leyfi hefðu til veiða í atvinnuskyni, gegn tilteknu gjaldi. Óheimilt var að framselja aflaheimildir sem úthlutað var samkvæmt þessu ákvæði.

16. Samkvæmt dómum Hæstaréttar 6. desember 2018 í málum nr. 508 og 509/2017 var veiðireynsla íslenskra skipa í makríl orðin samfelld árið 2011 í skilningi 2. málsliðar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Fyrrgreindar reglugerðir byggðu því ekki á þeim lagafyrirmælum að aflahlutdeild einstakra skipa skyldi ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á undangengnum sex tímabilum. Leiddi þetta til þess að um fjórðungi aflaheimilda í makríl var úthlutað til annarra skipa en þeirra sem áttu samkvæmt tilvitnaðri reglu laga nr. 151/1996 rétt á úthlutun aflahlutdeildar á grundvelli veiðireynslu.

17. Tvö útgerðarfélög höfðuðu mál á hendur ríkinu árið 2015 og kröfðust viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna fjártjóns sem þau töldu sig hafa orðið fyrir vegna framangreindrar tilhögunar á úthlutun aflaheimilda. Í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar í málum nr. 508 og 509/2017 varð niðurstaðan sú að með ákvörðunum Fiskistofu, teknum á grundvelli fyrrgreindra reglugerða sem ekki voru taldar standast lög, hefði útgerðarfélögunum tveimur verið úthlutað minni aflaheimildum í makríl á árunum 2011 til 2014 en skylt hefði verið samkvæmt skýru ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Var því fallist á að ríkið bæri ábyrgð á því fjártjóni sem félögin kynnu að hafa beðið.

18. Í kjölfar dóma Hæstaréttar voru með lögum nr. 46/2019 settar sérreglur um úthlutun aflahlutdeildar í makríl til skipa sem stundað hafa makrílveiðar, svo sem gerð verður nánari grein fyrir hér í framhaldinu.

Efni og markmið laga nr. 46/2019

19. Lög nr. 46/2019 um breytingu á lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og lögum um stjórn fiskveiða voru sett til þess að festa í lög aflamarksstjórn við veiðar á makríl. Í greinargerð með frumvarpi til laganna kom fram að með þeim væri jafnframt brugðist við niðurstöðu framangreindra dóma Hæstaréttar um ólögmæti reglugerða um makrílveiðar. Þá var vísað til tillagna starfshóps sem sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hefði skipað til að veita ráð um ákvarðanir sem þyrfti að taka í kjölfar dómanna. Jafnframt var í greinargerðinni vísað til ítarlegs mats sem fram kæmi í áliti starfshópsins um hvernig tillögur hans samrýmdust ákvæðum stjórnarskrár og alþjóðlegra skuldbindinga um mannréttindi.

20. Þegar frumvarpið var lagt fram á Alþingi geymdi það eitt efnisákvæði í 1. gr. sem mælti fyrir um að við lög nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands bættist nýtt ákvæði til bráðabirgða. Samkvæmt því skyldi Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 5. gr. laganna, úthluta einstökum skipum aflahlutdeild í Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum á grundvelli tíu bestu aflareynsluára á árunum 2008 til 2018, að báðum árum meðtöldum. Í skýringum með þessari tillögu kom fram að yrði gefin út reglugerð vegna veiða á árinu 2019 sem miðaði við veiðireynslu undangenginna sex ára, 2013 til 2018, samkvæmt gildandi lögum væri líklegt að úthlutun á grundvelli hennar myndi skapa ríkinu áframhaldandi skaðabótaábyrgð gagnvart þeim sem fengu minna úthlutað en þeir áttu rétt til á grundvelli veiðireynslu á árunum fyrir 2011. Slík reglugerð væri þannig byggð á formlega fullnægjandi lagastoð en mundi hins vegar efnislega viðhalda ólögmætu ástandi. Því væri Alþingi rétt að veita ráðherra valdheimildir sem kæmu í veg fyrir að áfram yrðu gefnar út reglugerðir sem bökuðu ríkinu bótaábyrgð. Bent var á dæmi þess að sérstakar ráðstafanir hefðu áður verið gerðar tengdar úthlutun aflahlutdeilda í ákveðnum fiskistofnum. Með lögum nr. 50/2002 hefði einstökum skipum verið úthlutað aflahlutdeild í samræmi við veiðireynslu í norsk-íslenska síldarstofninum á átta ára tímabili, árin 1994 til 2001. Í dómi Hæstaréttar 18. nóvember 2004 í máli nr. 221/2004 hefði verið talið að slík sérregla fæli ekki í sér ómálefnalega mismunun sem færi í bága við 65. gr. stjórnarskrárinnar.

21. Nokkrar breytingar voru gerðar á frumvarpinu í meðförum Alþingis. Í stað þess að skipta veiðiskipum í makríl í flokka á grundvelli þess hvort þau hefðu veiðileyfi með aflamarki eða krókaaflamarki, en það síðarnefnda gildir um báta styttri en 15 metrar og minni en 30 brúttótonn, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, var tekin upp ný flokkun skipa sem miðast við veiðarfæri. Við 1. gr. frumvarpsins bættist ný málsgrein þess efnis að aflahlutdeild í makríl skiptist í tvo flokka, A- og B-flokk. Samkvæmt henni skal úthluta aflahlutdeild í A-flokki á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Aflahlutdeild í B-flokki skal úthluta á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með línu og handfærum. Félagsmenn áfrýjanda eru í B-flokki sem fyrr greinir og samkvæmt því sem fram kom í skýrslu fyrirsvarsmanns áfrýjanda fyrir héraðsdómi eru rúmlega 70% þeirra í krókaaflamarkskerfinu.

22. Þá bættist nýr kafli við frumvarpið um breytingar á lögum nr. 116/2006. Samkvæmt 2. gr. frumvarpsins bættist við 8. gr. þeirra laga hliðstæð regla um flokkun skipa í A- og B-flokk. Þá kom með 3. gr. frumvarpsins nýtt ákvæði í 10. gr. b laganna um að ráðherra væri heimilt að ráðstafa allt að 4.000 lestum af makríl til skipa í B-flokki. Hvert skip ætti kost á að fá úthlutað aflaheimildum í makríl gegn gjaldi sem á hverjum tíma skyldi nema sömu fjárhæð og veiðigjald fyrir makríl. Eftir 15. september ár hvert væri ráðherra heimilt að ráðstafa því sem eftir er til fiskiskipa í A-flokki gegn sama gjaldi.

23. Önnur viðbót við frumvarpið sem varð að lögum nr. 46/2019 laut að takmörkunum á ráðstöfun aflaheimilda, annars vegar á aflahlutdeild og hins vegar aflamarki. Þannig kom í 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 nýr málsliður um að óheimilt væri að framselja aflahlutdeild skips í makríl úr B-flokki. Einnig var nýju ákvæði bætt í 4. mgr. 15. gr. laganna þess efnis að óheimilt væri að flytja aflamark skips í makríl úr B-flokki nema í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Ráðherra væri heimilt að flytja ónýtt aflamark í makríl úr B-flokki yfir í A-flokk eftir 15. september ár hvert, að teknu tilliti til tegundartilfærslna og flutningsréttar milli veiðitímabila, sem ráðstafað skyldi jafnt á skip með aflamark í A-flokki.

24. Í nefndaráliti um framangreindar breytingar á frumvarpinu kom fram að með þeim hefði verið brugðist við gagnrýni á að staða skipa væri mismunandi eftir veiðarfærum og mikill munur á reynslu smærri og stærri útgerða sem miða ætti við með hinu nýja fyrirkomulagi. Bent hefði verið á að mjög myndi halla á smærri báta og þá sem frumkvæði höfðu að makrílveiðum. Hefðu ýmsar tillögur verið ræddar til að rétta af þann halla. Stefnt væri að því að koma á einu skýru og fyrirsjáanlegu kerfi sem styddi við fjölbreytileika í útgerð jafnt í veiðum sem vinnslu á makríl, bæði við strendur landsins og á úthafsmiðum. Nauðsynlegt væri að lögfesta fyrirkomulag sem tryggði sem best jafnræði og mismunandi útgerðarmynstur og rekstrargrundvöll báta sem veitt hefðu makríl með línu og handfærum innan sama kerfis.

Málsástæður

Helstu málsástæður áfrýjanda

25. Áfrýjandi byggir aðalkröfu sína á því að ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019 um að úthluta aflahlutdeild í makríl á grundvelli tíu bestu aflaára á ellefu ára tímabili, 2008 til 2018, feli í sér ólögmæta mismunun gagnvart félagsmönnum hans og skerðingu á atvinnu- og eignarréttindum þeirra sem brjóti gegn 1. mgr. 65. gr., 72. gr. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Fyrirmæli laga nr. 46/2019 hafi valdið þeim tjóni sem birtist þannig að hlutur línu- og handfærabáta í heimildum til veiða á makríl hafi lækkað úr 4,46% af heildarafla árið 2018 í 2,27% árið 2019. Því hafi áfrýjandi lögvarða hagsmuni af málsókninni.

26. Áfrýjandi bendir á að löggjafinn hafi byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum tengdum mögulegri bótaábyrgð ríkisins vegna fyrrgreindra dóma Hæstaréttar frá 2018 og fyrirætlun útgerða uppsjávarskipa um að sækja skaðabætur til ríkisins. Alþingi hafi því vikið frá meginreglu laga nr. 151/1996 um að leggja til grundvallar veiðireynslu þriggja ára af síðustu sex árum til að hygla uppsjávarskipum. Hafi ráðherra falið Fiskistofu sérstaklega að reikna út hversu ívilnandi útfærsla frumvarpsins væri fyrir þessar útgerðir. Félagsmenn áfrýjanda séu þannig í reynd látnir bera það tjón sem ólögmætar reglugerðir ráðherra hefðu skapað.

27. Áfrýjandi tekur fram að allir sem höfðu veiðar á makríl að atvinnu á þeim tíma sem gripið var til takmörkunar eigi að njóta jafnræðis og þeir eigi stjórnarskrárvarinn rétt til að ekki sé gengið lengra við takmörkun á atvinnuréttindum einstakra útgerða en nauðsyn krefur.

28. Meginregla laga nr. 151/1996 um að byggja úthlutun aflahlutdeildar á aflareynslu þriggja bestu veiðitímabila af síðustu sex byggist á viðurkenndri viðmiðun og sé ætlað að tryggja jafnræði. Útgerðir eigi að geta treyst því við kvótasetningu nýrra tegunda að byggt sé á henni enda tryggi það festu og fyrirsjáanleika þeirra sem hyggist stunda útgerð og veiðar og leggi út í fjárfestingar þeim tengdar. Félagsmenn áfrýjanda hafi lagt í slíkar fjárfestingar við breytingar á skipum til veiða á makríl.

29. Röksemdir Alþingis fyrir því að víkja frá meginreglunni séu ófullnægjandi og grundvallarmunur sé á aðstæðum sem lágu að baki slíku fráviki í lögum nr. 50/2002 um úthlutun aflaheimilda í norsk-íslenska síldarstofninum. Loks hafi stefndi ekki axlað sönnunarbyrði sína um að sú mismunun sem birtist í lögum nr. 46/2019 hafi verið nauðsynleg til að ná markmiðum löggjafar um úthafsveiðar um takmörkun á veiðum.

30. Varakrafa áfrýjanda byggist á því að fyrirmæli 4. og 5. gr. laga nr. 46/2019 um sérstakar takmarkanir sem félagsmenn hans verði að sæta til að nýta og framselja aflahlutdeild og aflamark og heimild til upptöku á ónýttu aflamarki í B-flokki 15. september ár hvert leiði til ólögmætrar mismununar, enda séu engar slíkar takmarkanir í A-flokki. Í þessu felist brot á ákvæðum stjórnarskrár um jafnræði, friðhelgi eignarréttar og vernd atvinnuréttinda. Þá hafi helstu stoð aflamarkskerfisins, sem felist í sveigjanleika við nýtingu aflaheimilda, verið kastað fyrir róða.

31. Þessar umfangsmiklu takmarkanir taki jafnt til félagsmanna áfrýjanda sem fái úthlutað aflahlutdeild á grundvelli veiðireynslu og minni báta sem fái eingöngu úthlutað aflaheimildum úr 4.000 lesta potti án veiðireynslu. Mikill munur sé hins vegar á aðstæðum þeirra skipa sem séu í A- og B-flokki. Veiðisvæði skipa í B-flokki sem veiði með krókum sé afar takmarkað og nálægt landi. Skip sem veiði makríl á króka eigi því takmarkaða möguleika á að veiða úthlutaða aflahlutdeild þegar breyting verður á göngumynstri makríls og verður hún því verðlaus. Við þær aðstæður geti fiskiskip í A-flokki framselt aflahlutdeild til annarra skipa í sama flokki sem geti þá stundað veiðarnar með arðbærari hætti.

32. Röksemdir löggjafans um að þessar takmarkanir á ráðstöfun aflaheimilda félagsmanna áfrýjanda stefni að því að treysta veiðar krókabáta standist ekki enda hafi þær þveröfug áhrif. Alþingi hafi hér lagt til grundvallar sjónarmið hagsmunasamtaka smábátaeigenda sem ekki fái úthlutað aflaheimildum á grundvelli veiðireynslu. Engin úttekt liggi fyrir um áhrif reglunnar eða um nauðsyn hennar til að ná ákveðnum lögmætum markmiðum. Hlutur skipa félagsmanna áfrýjanda í B-flokki sé aðeins 2,3% af úthlutaðri aflahlutdeild á grundvelli veiðireynslu í makríl en hlutdeild skipa í A-flokki 97,7%. Almannahagsmunir búi því ekki að baki hinum umfangsmiklu takmörkunum á meðferð og ráðstöfun aflaheimilda félagsmanna.

Helstu málsástæður stefnda

33. Stefndi bendir á að ekki verði ráðið af málatilbúnaði áfrýjanda í hverju skerðing laga nr. 46/2019 gagnvart félagsmönnum sé fólgin í reynd og hvers vegna áfrýjandi telji hagsmuni þeirra ekki nægilega varða með því að höfða skaðabótamál vegna tjóns sem þeir telja að lögin baki þeim. Ljóst sé að staða félagsmanna áfrýjanda sé mjög mismunandi innbyrðis og ekki verði ráðið af málatilbúnaði hans hvort eða hvaða áhrif lagasetningin hafi haft á réttindi þeirra.

34. Af kröfugerð áfrýjanda um að óska viðurkenningar á að löggjafanum hafi verið óheimilt að binda úthlutun aflaheimilda í makríl tilteknum skilyrðum um veiðireynslu verði ráðið að dómstólum sé ætlað að taka afstöðu til þess hagsmunamats sem lá lögunum til grundvallar, en það geti gefið tilefni til frávísunar málsins. Í því sambandi bendir stefndi á að ef fallist yrði á dómkröfu áfrýjanda um að ákvæði laga nr. 46/2019 verði metin stjórnskipulega ógild myndi það ekki leiða til neinnar skýrrar niðurstöðu um réttindi félagsmanna áfrýjanda.

35. Stefndi byggir á því að umræddar lagabreytingar hafi verið innan þeirra valdheimilda sem löggjafinn almennt hafi við setningu laga um stjórn fiskveiða. Ákvörðun Alþingis um að setja reglu þess efnis að aflahlutdeild í makríl sé úthlutað á grundvelli tíu bestu aflaára 2008 til 2018, hafi verið reist á málefnalegum sjónarmiðum og feli ekki í sér ólögmæta mismunun gagnvart félagsmönnum áfrýjanda eða skerðingu á atvinnu- og eignarréttindum þeirra.

36. Stefndi telur að ljóst hafi verið við setningu laga nr. 46/2019 að fyrirkomulag við stjórn makrílveiða eftir árið 2011 hafði ekki viðhlítandi stoð í lögum og nauðsynlegt að renna lagastoð undir það. Líta þurfti til margháttaðra hagsmuna þar á meðal þeirra útgerða sem fyrstar komu að veiðunum, smábátaeigenda svo og einstakra byggðarlaga og þjóðfélagsins alls af veiðunum. Staða útgerða sem hófu makrílveiðar fyrir árið 2011 hafi ekki verið sambærileg stöðu félagsmanna í áfrýjanda sem þá höfðu ekki hafið makrílveiðar, enda hefðu fyrrnefndu útgerðirnar átt lögbundinn rétt til úthlutunar aflahlutdeildar á grundvelli veiðireynslu svo sem staðfest hefði verið í dómum Hæstaréttar.

37. Stefndi bendir á að staða félagsmanna áfrýjanda hafi orðið betri með lögum nr. 46/2019 heldur en ef ráðstöfun aflaheimilda í makríl hefði áfram hvílt á reglugerðum ráðherra sem settar voru frá ári til árs og var ekki ætlað að marka stefnu til framtíðar um veiðistjórn í makríl.

38. Þess utan væri ljóst að sá hluti heildarafla makríls sem gengi til línu- og handfærabáta á grundvelli veiðireynslu samkvæmt lögum nr. 46/2019, eða um 2,3%, væri mjög nálægt því heildaraflamagni sem þeir fengu úthlutað á árunum 2011 til 2014 á grundvelli reglugerða og einnig þess aflamagns sem þessir bátar veiddu árin 2017 og 2018. Að meðtöldum 4.000 lesta potti sem lögin hefðu komið á fái skip í B-flokki, sem félagsmenn áfrýjanda tilheyrðu, um 5,4% af árlegum heildarafla í makríl.

39. Stefndi hafnar þeirri málsástæðu sem varakrafa áfrýjanda hvílir á að takmarkanir laga nr. 46/2019 á heimildum félagsmanna hans til að ráðstafa aflaheimildum í B-flokki brjóti gegn stjórnarskrárvörðum réttindum þeirra. Fyrir þeim lagafyrirmælum séu málefnaleg rök sem hafi komið skýrt fram í lögskýringargögnum um breytingar á frumvarpinu. Rík áhersla hafi verið lögð á að útgerðir línu- og handfærabáta sem veiddu með krókum við strendur landsins framseldu ekki heimildir sínar til útgerða stærri skipa. Einnig bendir stefndi á að samkvæmt reglugerðum sem settar voru á árunum 2011 til 2014 hafi framsal einnig að meginstefnu verið óheimilt nema með þröngum undantekningum. Þótt rýmkað hefði verið um framsal frá árinu 2015 hefði sú regla áfram gilt að óheimilt væri að flytja afla línu- og handfærabáta yfir á skip í öðrum flokkum. Geti mat löggjafans á því hvort takmarka eigi ráðstöfun aflaheimilda ráðist af öðru en hreinum hagkvæmnissjónarmiðum, svo sem atvinnu- og byggðasjónarmiðum eins og hér eigi við.

Niðurstaða 

Um aðalkröfu áfrýjanda

40. Sem fyrr greinir byggist aðalkrafa áfrýjanda á því að Alþingi hafi verið óheimilt að takmarka stjórnarskrárvarinn rétt félagsmanna hans til aflahlutdeildar í makríl með fyrirmælum laga nr. 46/2019 um að úthluta skuli einstökum skipum aflahlutdeild í makríl á grundvelli tíu bestu aflareynsluára skipanna á árunum 2008 til 2018.

41. Hæstiréttur hefur í allmörgum málum á síðustu áratugum tekið afstöðu til stjórnskipulegs gildis lagasetningar á sviði fiskveiðistjórnunar, svo sem um útgáfu veiðileyfa, úthlutun aflahlutdeildar og fyrirmæli um veiðireynslu. Þar hefur meðal annars verið leyst úr dómkröfum um að stjórnvaldsákvarðanir byggðar á tilteknum lögum verði dæmdar ógildar, sbr. til hliðsjónar dóma 3. desember 1998 í máli nr. 145/1998, sem birtur er á bls. 4076 í dómasafni réttarins það ár, og 18. nóvember 2004 í máli nr. 221/2004. Einnig hefur verið leyst úr kröfum um viðurkenningu á skaðabótaskyldu vegna ætlaðs fjártjóns sem leitt hafi af úthlutun aflaheimilda á grundvelli lagasetningar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 3. desember 2009 í máli nr. 121/2009. Þannig hafa þeir sem telja stjórnarskrárvarin atvinnuréttindi sín skert með lögum notið réttar til aðgangs að dómstólum samkvæmt 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og fengið þar úrlausn um réttindi sín.

42. Áfrýjandi höfðaði mál þetta í eigin nafni til að afla viðurkenningar um réttindi félagsmanna sinna, útgerðarmanna sem stunda makrílveiðar með krókum, og fá þannig úrlausn um tiltekna lögvarða hagsmuni þeirra á grundvelli sérreglu 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Til stuðnings því að um lögvarða hagsmuni félagsmanna hans sé að ræða hefur áfrýjandi einkum vísað til dóms Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000. Í því máli var til úrlausnar dómkrafa Öryrkjabandalags Íslands á hendur Tryggingastofnun ríkisins til viðurkenningar á að stofnuninni hefði verið óheimilt að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap á grundvelli lagaákvæðis sem lækkaði lífeyrisgreiðslur til þessa hóps lífeyrisþega vegna tekna maka. Þar sem skerðingarákvæðið var í dóminum talið fara í bága við réttindi örorkulífeyrisþega samkvæmt 65. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar voru þeir taldir eiga kröfu á að fá tekjutryggingu greidda eins og hún var í lögum fyrir lagabreytinguna. Nutu þau kröfuréttindi eignaréttarverndar 72. gr. stjórnarskrár, sbr. dóm Hæstaréttar 16. október 2003 í máli nr. 549/2002.

43. Veiðar skipa sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum, þar á meðal með krókum, samkvæmt árlegum úthlutunum veiðiheimilda byggðum á reglugerðum ráðherra eftir 2011 sem fóru í bága við lög gátu ekki skapað stjórnarskrárverndað tilkall útgerða þeirra til sambærilegrar aflahlutdeildar í makríl þannig að löggjafanum væri óheimilt að setja sérstök fyrirmæli um veiðireynslu í makrílstofninum sem úthlutun aflahlutdeildar tæki mið af.

44. Í gögnum málsins kemur fram að staða einstakra félagsmanna í áfrýjanda hafi verið ólík innbyrðis og áhrif lagasetningarinnar á þá mismunandi, enda um ólík skip að ræða með mismikla veiðireynslu í makríl. Vandséð er að úthlutun aflahlutdeildar í makríl til félagsmanna áfrýjanda hafi í reynd lækkað svo að einhverju nemi hlutfallslega miðað við það sem raunin var á grundvelli reglugerðar 2018. Líta verður til þess að árið 2018 fengu línu- og handfæraskip, sem eru í B-flokki eftir gildistöku laga nr. 46/2019, úthlutað 4,46% heildaraflans í makríl, en afli þeirra það ár varð aðeins 2,89% af heildarafla. Jafnframt er til þess að líta að samkvæmt fyrirmælum 3. gr. laga nr. 46/2019 eiga félagsmenn áfrýjanda kost á að sækja um úthlutun úr sérstökum 4.000 lesta potti með viðbótaraflaheimildum í makríl.

45. Við setningu laga nr. 46/2019 var litið til veiðireynslu þeirra sem komu fyrst að makrílveiðum á árunum 2008 til 2011, eins og hefði borið að gera við hlutdeildarsetningu heildaraflans árið 2011. Fyrir liggur að þá höfðu einkum uppsjávarskip aflað sér veiðireynslu. Jafnframt brást löggjafinn við því ástandi sem umræddar reglugerðir höfðu skapað með því að láta félagsmenn áfrýjanda njóta veiðireynslu sinnar á þeim árum sem reglugerðirnar voru settar. Þannig var leitast við að taka hæfilegt tillit til hagsmuna ólíkra hópa veiðiskipa með mislanga veiðireynslu og á ólíkum grundvelli með því að miða úthlutað aflamark við tíu bestu aflareynsluár hvers skips undanfarandi ellefu ár. Einnig þurfti að líta til margvíslegra hagsmuna sem ekki fóru endilega saman, svo sem fleiri félagasamtaka útgerðarmanna, smábáta sem gætu komið nýir að veiðunum og byggðasjónarmiða.

46. Sem fyrr segir veitir 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 félagi heimild til að reka í eigin nafni mál til viðurkenningar á tilteknum réttindum félagsmanna. Slík viðurkenningarkrafa er þó aðeins tæk til efnislegrar meðferðar að uppfylltu því skilyrði 2. mgr. sömu greinar að félagsmenn hafi lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands. Samkvæmt langri dómaframkvæmd um nauðsyn lögvarinna hagsmuna í dómsmáli er viðurkenningarkrafa því aðeins tæk til efnislegrar meðferðar að sakarefni máls sé þannig vaxið að úrlausn um það hafi raunhæfa þýðingu fyrir réttarstöðu aðila. Þegar viðurkenningarkrafa er rekin í nafni félags vegna réttinda félagsmanna þarf félagið að sýna fram á hvaða þýðingu úrlausn um hana hefur fyrir félagsmenn eða einstaka hópa þeirra.

47. Í málatilbúnaði að baki aðalkröfu áfrýjanda felst fyrst og fremst að dómurinn taki afstöðu til þess hagmunamats sem liggur að baki lögum nr. 46/2019. Á hinn bóginn hefur áfrýjandi ekki gert skýra grein fyrir hver hin tilteknu réttindi félagsmanna hans eru sem búa að baki dómkröfunni eða hvaða hagsmuni einstaka félagsmenn eða hópar þeirra hafi af því að leyst verði úr henni. Með þeirri niðurstöðu sem dómkrafa áfrýjanda miðar að, það er að löggjafanum hafi verið óheimilt að setja fyrrgreint ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019, myndi rakna við sú óvissa réttarstaða sem félagsmenn áfrýjanda höfðu fyrir setningu laganna. Niðurstaðan yrði þannig ekki til þess að skorið yrði úr um hagsmuni þeirra eða ráðið til lykta raunverulegum ágreiningi aðila máls og hefði hún þannig ekki raunhæfa þýðingu fyrir réttarstöðu félagsmanna áfrýjanda. Kröfugerð í máli þessu miðar þannig ekki að því að fá viðurkenningu á tilteknum réttindum félagsmanna, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 eins og raunin var í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000.

48. Aðalkrafa áfrýjanda felur jafnframt í sér lögspurningu sem fullnægir ekki áskilnaði 1. og 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þannig eru ekki uppfyllt það skilyrði að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 9. mars 2011 í máli nr. 52/2011 og 31. mars 2020 í máli nr. 1/2020. Að þessu virtu ber að vísa aðalkröfunni frá héraðsdómi.

49. Með framangreindri niðurstöðu um frávísun aðalkröfu áfrýjanda er engu slegið föstu um að fyrirkomulag um veiðireynslu í makríl samkvæmt lögum nr. 46/2019 hafi ekki haft sérstakar afleiðingar fyrir einhverja í hópi félagsmanna umfram aðra eða leitt til fjárhagslegs tjóns þeirra. Geta einstakir félagsmenn, sem telja svo ástatt um sig, eftir sem áður leitað úrlausnar um þau réttindi sín fyrir dómstólum.

Um varakröfu áfrýjanda

50. Varakrafa áfrýjanda lýtur að því að löggjafanum hafi verið óheimilt, með þeim hætti sem gert var með lögum nr. 46/2019, að takmarka heimildir félagsmanna hans í B-flokki til ráðstöfunar á aflaheimildum í makríl. Tilvísun til aflaheimilda í kröfugerð áfrýjanda verður að skilja svo að átt sé við aflahlutdeild og aflamark eins og þau hugtök eru skilgreind í 8. gr. laga nr. 116/2006. Með því sæti félagsmenn hans mismunun í andstöðu við 65. gr., sbr. einnig 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar þar sem skip í A-flokki þurfi ekki að sæta sömu takmörkun á ráðstöfun aflaheimilda.

51. Varakrafa áfrýjanda beinist annars vegar að 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 eins og henni var breytt með lögum nr. 46/2019. Samkvæmt því er óheimilt að framselja aflahlutdeild skips í makríl úr B-flokki en með því telur áfrýjandi að vikið sé frá almennri reglu 6. mgr. 12. gr. laganna um að heimilt sé að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Hins vegar lýtur varakrafan að 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. a-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 46/2019, sem mælir fyrir um að óheimilt sé að flytja aflamark skips í makríl úr B-flokki nema í jöfnum skiptum, í þorskígildum talið, fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít.

52. Áfrýjandi hefur til stuðnings kröfu sinni í þessu tilliti jöfnum höndum vísað til atvinnufrelsis og eignarréttinda félagsmanna sinna samkvæmt 75. og 72. gr. stjórnarskrárinnar án þess að leitast við að skýra hvernig þessi ákvæði taki til þeirra hagsmuna sem hann telur skerta og með hvað hætti ákvæðunum verði beitt samhliða. Í annan stað gerir áfrýjandi í málatilbúnaði sínum ekki marktækan greinarmun á þeim mismunandi sjónarmiðum sem eftir atvikum kunna að eiga við um bann á framsali aflahlutdeildar í makríl, sbr. 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 og takmörkunum á framsali aflamarks, sbr. 4. mgr. 15. gr. sömu laga.

53. Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er öllum frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa en jafnframt er tekið fram að þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum enda krefjist almannahagsmunir þess. Almennt hefur verið litið svo á í dómaframkvæmd að menn verði að þola bótalaust skerðingu á atvinnufrelsi sínu í víðtækum skilningi eða frelsinu til að ákveða lífsstarf sitt. Öðruvísi horfi við ef skerðingin kemur niður á heimildum manna til að stunda áfram þau störf sem þeir hafa þegar tekið upp eða hafa fengið sérstakt leyfi stjórnvalda til að stunda. Er þá um að ræða atvinnuréttindi sem einnig eru þáttur í atvinnufrelsi samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 2. mars 2017 í máli nr. 387/2016 þar sem leyst var úr kröfu um skaðabætur frá íslenska ríkinu vegna ákvörðunar um að úthluta ekki aflahlutdeild í tilteknum fiskistofni.

54. Þegar atvinnuréttindi verða metin til fjárhagslegra gæða og takmarkanir sem þeim eru settar geta leitt til tjóns geta réttindin einnig notið verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig er ljóst að menn byggja fjárhagslega afkomu sína í margvíslegum atriðum á slíkum atvinnuréttindum og í því sambandi geta þeir sett fjármuni í sérhæfð atvinnutæki og lagt efnahagslegt öryggi sitt undir. Þá kann atvinna sem stunduð er samkvæmt opinberu leyfi að skapa réttmætar væntingar leyfishafa til að hann haldi áfram leyfi til atvinnustarfseminnar meðan hann uppfyllir þau skilyrði sem því eru sett.

55. Í heimildum félagsmanna áfrýjanda til makrílveiða, sem byggjast á opinberum leyfum og heimildum og útfærðar eru með lögum, eru fólgin atvinnuréttindi þeirra sem njóta verndar með framangreindum hætti samkvæmt 1. mgr. 75. gr. og 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Félagsmenn áfrýjanda fá úthlutað aflahlutdeild í makríl í B-flokki og verða að sæta framangreindum skorðum sem lög nr. 46/2019 settu við heimildum til að ráðstafa aflahlutdeild og aflamarki sínu í makríl. Þeir hafa því samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um réttmæti umræddrar takmörkunar á réttindum sínum að þessu leyti og verður áfrýjandi talinn réttur aðili að slíku máli, sbr. 3. mgr. 25. gr. sömu laga.

56. Svo sem fyrr segir er með lögum nr. 46/2019 gerður greinarmunur á heimildum útgerða skipa til að ráðstafa aflahlutdeild í makríl eftir því hvort þau eru í A- eða B-flokki en sú skipan byggist á veiðarfærum skipa sem fyrr var lýst og um leið á veiðisvæðum þeirra. Til að skera úr um hvort sá greinarmunur felur í sér mismunun gagnvart félagsmönnum áfrýjanda sem kunni að fara í bága við jafnræðisreglu 65. gr. og vernd 75. gr. stjórnarskrárinnar á atvinnuréttindum sem einnig geta notið verndar 72. gr. hennar er litið til þess hvort hann hvílir á málefnalegum sjónarmiðum og hvort takmörkun gengur of langt með hliðsjón af fyrirliggjandi markmiði.

57. Í því sambandi verður þó að játa löggjafanum aukið svigrúm til að mæla fyrir um almennar takmarkanir á atvinnuréttindum, hvort heldur sem litið er á þau sem verndarandlag samkvæmt 75. gr. eða 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þetta á einkum við þegar um ræðir skipulag atvinnugreina, þar á meðal í sjávarútvegi og hvaða leiðir eru valdar til að ná markmiðum um skynsamlega nýtingu auðlinda og vernd umhverfis. Jafnframt er viðurkennt að vernd atvinnuréttinda sé takmarkaðri en vernd hefðbundinna eignarréttinda, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 13. febrúar 1997 í máli nr. 177/1996 sem birtur er á bls. 617 í dómasafni réttarins það ár.

58. Þegar ráðherra ákvað árið 2011 að ráðstafa heildarafla í makríl til fjögurra flokka skipa, var 2.000 lestum ráðstafað til þeirra skipa sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum án tillits til veiðireynslu. Tilgangurinn með því mun einkum hafa verið að auka þann hluta makrílaflans sem færi til vinnslu og manneldis. Með þessu móti var einnig stefnt að því að styrkja makrílveiðar við strendur landsins á minni skipum. Var skipum sem veiddu makríl með línu eða handfærum jafnframt óheimilt að framselja aflaheimildir sínar. Reglugerðir um veiðistjórnun á makríl byggðust næstu ár á þessum sjónarmiðum. Einnig liggur fyrir að áfrýjandi mótmælti við atvinnu- og nýsköpunarráðuneytið takmörkunum á ráðstöfun aflaheimilda línu- og handfæraskipa í makrílveiðum eftir setningu reglugerðar nr. 351/2018. Einnig má líta til þess sem fyrr er nefnt að þegar lögum nr. 116/2006 var breytt með lögum nr. 56/2015 sem veittu ráðherra heimild til að ráðstafa 2.000 lestum af viðbótaraflaheimildum í makríl til smábáta var tekið fram að óheimilt væri að framselja aflaheimildir sem þannig væri úthlutað. Lög nr. 46/2019 fólu þannig ekki í sér sérstök nýmæli um að takmarka heimildir línu- og handfæraskipa til að ráðstafa aflaheimildum skips í makríl.

59. Í lögskýringargögnum með umræddum fyrirmælum laga nr. 46/2019 er fjallað um rök fyrir skiptingu skipa í A- og B-flokk og ólíkum reglum sem gilda um flokkana þar sem meðal annars er litið til veiðigetu skipa og veiðisvæða. Þá kemur fram að útgerðir ólíkra skipaflokka höfðu við meðferð frumvarpsins viðrað mismunandi sjónarmið og hagsmuni tengda veiðistjórn í makríl.

60. Í ræðu formanns atvinnuveganefndar Alþingis sem gerði grein fyrir breytingartillögum nefndarinnar við 2. umræðu frumvarpsins kom fram að þær stefndu einkum að því fyrirbyggja að aflaheimildir línu- og handfærabáta í makríl yrðu framseldar til stærri útgerða á úthafsveiðum. Með óheftu framsali gæti sú staða skapast að ekkert yrði eftir af aflaheimildum fyrir línu- og handfærabáta þannig að útgerðir hefðu ekki heimildir til að veiða við strendur landsins þar sem stærri skip gætu ekki veitt og með því myndu tapast mikil verðmæti. Þótt þannig væri girt fyrir framsal á makríl frá B-flokki skipa á línu og handfærum til A-flokks stærri skipa yrði hægt innan sama árs að vera með tegundartilfærslu. Skip í A-flokki gætu þá fengið makríl og skip í B-flokki fengju þá í staðinn til sín eitthvað af þeim fjórum bolfiskstegundum sem væru í boði, það er þorsk, ýsu, ufsa eða steinbít.

61. Af reglum sem gilda um skip í B-flokki sem stunda makrílveiðar með línu og handfærum svo og gögnum málsins um þróun veiðistjórnunar í makríl verður ráðið að sérreglur um veiðar smærri skipa og takmarkanir á flutningi aflaheimilda til stærri skipa hafi lengi verið grunnþáttur við stjórn makrílveiða og þjóni skýrum tilgangi en takmarkalaust framsal myndi grafa undan slíkum veiðum.

62. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 116/2006 sem eru meginlöggjöf um fiskveiðistjórnun í landinu er markmið þeirra að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Við val á leiðum til að ná því markmiði við úthlutun takmarkaðra gæða á borð við veiðar úr fiskstofnum sem bundnar eru ákvörðunum um heildarafla þarf löggjafinn að líta til fjölmargra hagsmuna. Þar fara ekki alltaf saman hagsmunir ólíkra flokka skipa og útgerða sem tengst geta atvinnu og fjárfestingum, auk þess sem líta getur þurft til byggðasjónarmiða eða annarra samfélagslegra markmiða. Verður sem fyrr segir fallist á að löggjafinn hafi svigrúm til mats á því hvaða leiðir eru færar til að ná markmiðum 1. gr. laganna þótt dómstólar leysi úr því hvort lög sem eru reist á slíku vali samrýmist mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 og 18. nóvember 2004 í máli nr. 221/2004.

63. Sú leið sem löggjafinn kaus að fara við setningu laga nr. 46/2019 og felur annars vegar í sér bann við framsali aflahlutdeildar í makríl, sbr. 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006, og hins vegar takmarkanir á framsali aflamarks, sbr. 4. mgr. 15. gr. sömu laga, stefnir að því lögmæta markmiði að tryggja áfram veiðar á makríl við strendur landsins.

64. Árétta verður að sérreglur um veiðar smærri skipa og mismunandi reglur um meðferð krókaaflamarks hafa samkvæmt gögnum málsins lengi verið þáttur í fyrirkomulagi við stjórnun fiskveiða og í samræmi við áralanga stefnu um að viðhalda skuli útgerð smærri skipa í veiðum nærri ströndum. Félagsmenn áfrýjanda gátu því ekki haft sérstakar væntingar við ákvarðanir um fjárfestingar í skipum og veiðarfærum um að engar takmarkanir yrðu settar við ráðstöfun aflaheimilda í lagasetningu um stjórnun makrílveiða.

65. Að öllu framangreindu gættu búa hlutlægar og málefnalegar ástæður að baki þeim greinarmun sem gerður er á skipum eftir veiðarfærum í þessu sambandi og ekki er gengið of langt í mismunun gagnvart skipum félagsmanna áfrýjanda til að ná því markmiði svo að í bága fari við 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 75. gr. og 72. gr. hennar um stöðu og vernd atvinnuréttinda. Þá eru ekki efni til þess eins og málatilbúnaði áfrýjanda er háttað að gera neinn greinarmun í þessu sambandi á banni við framsali aflahlutadeildar og takmörkunum á framsali aflamarks. Niðurstaða hins áfrýjaða dóms um sýknu stefnda af varakröfu áfrýjanda er því staðfest.

66. Ákvæði hins áfrýjaða dóms um málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eru staðfest.

67. Rétt þykir að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

68. Það athugast að við meðferð málsins fyrir héraðsdómi voru leiddir til skýrslugjafar sem vitni alþingismenn til að bera um tilurð lagasetningar. Til þessa stóð engin heimild enda verða vitni aðeins leidd fyrir dóm til að svara spurningum um málsatvik sem þau geta borið um af eigin raun, sbr. 1. mgr. 51. gr. laga nr. 91/1991.Dómsorð:

Aðalkröfu áfrýjanda, Félags makrílveiðimanna, um að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna hans til veiða á Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum með því að úthluta til einstakra skipa aflahlutdeild á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008 til 2018, að báðum árum meðtöldum, samkvæmt ákvæði III til bráðabirgða við lög nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019 er vísað frá héraðsdómi.

Hinn áfrýjaði dómur skal að öðru leyti vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður. https://landsrettur.is/domar-og-urskurdir/domur-urskurdur/?id=7ef99337-3364-4273-9218-7cf179212d48&verdictid=a347ea01-dda5-41f4-a27d-061fa0e1aaee