547/2011

Félagsmálaráðherra gerði 8. maí 2004 þjónustusamning til 31. desember 2008 við sjálfseignarstofnunina S, þar sem ráðuneytið skuldbatt sig meðal annars til að leggja til að tiltekin fjárhæð yrði veitt til starfsemi S með fjárlögum hvers árs. Með fjárlögum ársins 2009 var fjárhæð til handa S skert um 4% frá því sem aðilar höfðu samið um. S höfðaði mál á hendur Í og krafðist aðallega viðurkenningar þess að skerðingin hefði verið óheimil, þar sem hún bryti gegn 65. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, en til vara að viðurkennt yrði að Í hefði með skerðingunni vanefnt skuldbindingar sínar að samningnum. Í dómi Hæstaréttar var talið að Alþingi hefði haft vald til að ákveða fjárveitingu til S og að S gæti ekki byggt rétt til frekari fjárveitingar á útrunnum samningi. Var Í því sýknað af kröfum S.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 6. október 2011. Hann krefst sýknu af kröfum gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði héraðsdómi fyrir sitt leyti 15. desember 2011. Hann krefst aðallega viðurkenningar á því að 4% skerðing er fjárframlag aðaláfrýjanda til hans sætti með fjárlögum fyrir árið 2009 hafi verið óheimil, en til vara að héraðsdómur verði staðfestur. Í báðum tilvikum krefst gagnáfrýjandi staðfestingar á málskostnaðarákvörðun héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Gagnáfrýjandi er sjálfseignarstofnun sem meðal annars hefur með höndum þjónustu við fólk með þroskahömlun. Hinn 8. maí 2004 gerði félagsmálaráðherra þjónustusamning við gagnáfrýjanda samkvæmt heimild í þágildandi 14. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðra og 30. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Með samningnum tók gagnáfrýjandi að sér að veita 40 fötluðum íbúum á Sólheimum í Grímsnesi þjónustu við búsetu og atvinnu samkvæmt lögum nr. 59/1992, jafnframt því að lýsa sig reiðubúinn til að eiga á gildistíma samningsins viðræður við félagsmálaráðuneytið um þjónustu við fleiri fatlaða einstaklinga gegn sérstakri greiðslu. Í 1. grein samningsins sagði að starfsemi gagnáfrýjanda skyldi hagað í samræmi við I. kafla laga nr. 59/1992 og reglugerðir settar samkvæmt þeim. Í 2. grein var að finna almenn ákvæði um starfsemi Sólheima samkvæmt samningnum, en 3., 4. og 5. grein voru um markmið samningsins, verkefni gagnáfrýjanda samkvæmt honum og umsóknir um búsetu á Sólheimum og mat á þjónustuþörf. Í 6. grein var að finna ákvæði um fjármál gagnáfrýjanda, þar á meðal um greiðslur til hans vegna einstakra rekstrarliða samkvæmt samningnum. Í grein 6.1 sagði: „Ráðuneytið mun leggja til að veitt verði fé á fjárlögum sem Sólheimar ráðstafa í samræmi við ákvæði samningsins.“ Í grein 6.2 kom fram að árlegar greiðslur á grundvelli samningsins væru vegna „veittrar þjónustu, umsjónar með rekstri, ráðgjafar, næturvaktar og annars sameiginlegs kostnaðar“, samtals að fjárhæð 173.500.000 krónur. Í ákvæðinu voru greiðslurnar sundurliðaðar eftir viðfangsefnum og jafnframt vísað til fylgiskjals með samningnum sem hafði að geyma enn frekari skýringar um þetta. Þá sagði í grein 6.6 að fjárhæðir samkvæmt grein 6.2 væru settar fram miðað við verðlagsforsendur fjárlaga fyrir árið 2004, en frá og með árinu 2005 myndu þær breytast árlega í samræmi við launa- og verðlagsforsendur sem lægju til grundvallar árlegum fjárveitingum í fjárlögum hvers árs. Af heildarframlagi ríkisins samkvæmt grein 6.2 skyldu 80% teljast vera vegna launakostnaðar, en 20% vegna annars kostnaðar sem breytast skyldi samkvæmt forsendum fjárlaga um almennar verðlagsbreytingar á sama kostnaði hjá svæðisskrifstofum málefna fatlaðra. Færi fram endurmat á launa- og verðlagsforsendum fjárveitinga til svæðisskrifstofa málefna fatlaðra innan ársins skyldi endurskoða fjárframlag til gagnáfrýjanda með sama hætti. Samkvæmt grein 6.3 skyldi árlegt framlag innt af hendi með 12 jöfnum greiðslum fyrsta virka dag hvers mánaðar. Þá var í grein 6.4 eftirfarandi ákvæði: „Stjórn Sólheima er heimilt að ráðstafa rekstrarafgangi til myndunar varasjóðs. Hlutverk sjóðsins er að mæta óvæntum áföllum í rekstri og leggja fram fé til bættrar þjónustu og framkvæmda í samræmi við markmið skipulagsskrár Sólheima. Árlegt framlag í varasjóð má þó ekki nema hærri upphæð en 4% af upphæð samnings.“ Í 10. grein er bar heitið „Gildistími, uppsögn og endurskoðunarákvæði“ sagði: „Samningur þessi sem gerður er til fimm ára öðlast gildi hinn 1. janúar 2004. Samningsaðilar skulu ákveða sameiginlega fyrir 1. maí 2008 hvort stefna skuli að endurnýjun samningsins. 10.1 Samningurinn er uppsegjanlegur af beggja hálfu með a.m.k. 12 mánaða fyrirvara miðað við áramót. Uppsögn skal vera skrifleg. 10.2 Hvor samningsaðili getur óskað eftir því fyrir 15. mars ár hvert að yfirfara samninginn, í fyrsta sinn í mars 2005, með tilliti til óvæntra eða umfangsmikilla breytinga á þörf fyrir þjónustu á Sólheimum, sbr. fylgiskjal 10. 10.3 Breytist forsendur samningsins verulega skal hann endurskoðaður. Breyttar forsendur teljast m.a.: 10.3.1 Breytingar á ákvæðum laga um málefni fatlaðra um umfang og gæði þjónustu við fatlaða. 10.3.2 Ef samningsaðilar geta ekki af einhverjum ástæðum staðið við skuldbindingar sínar og það leiðir til verulegrar röskunar á þeirri þjónustu sem veitt er á Sólheimum.“

Með bréfi til félagsmálaráðherra 30. apríl 2008 óskaði gagnáfrýjandi eftir því að samningurinn frá 8. maí 2004 yrði endurnýjaður og vísaði í því sambandi til áðurnefndrar 10. greinar hans. Samkvæmt gögnum málsins svaraði ráðherra ekki þessu erindi.

Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2009 var ráðgert að greiðslur til gagnáfrýjanda úr ríkissjóði á því ári yrðu alls 277.400.000 krónur og mun sú fjárhæð hafa verið í samræmi við ákvæði samningsins 8. maí 2004. Í tillögum meiri hluta fjárlaganefndar um breytingar á frumvarpinu, sem komu fram við 2. umræðu um það, var lögð til breyting á fjárveitingu til gagnáfrýjanda, sem eftir gögnum málsins var skýrð með þessari athugasemd: „Gerð er tillaga um 11 m.kr. lækkun á liðnum. Fjárhæðin svarar til 4% lækkunar útgjalda en það er það hlutfall sem heimilið hefur tekið af árlegu framlagi ríkissjóðs í sérstakan varasjóð. Heimild til þess hefur byggt á ákvæði í þjónustusamningi félags- og tryggingamálaráðuneytisins og Sólheima sem rennur út 31. desember 2008.“ Þá kom fram í skýringum með greiðsluáætlun samkvæmt þessum fjárlagalið að um væri að ræða „áætlaðar greiðslur til Sólheima þar til þjónustusamningur liggur fyrir.“ Var frumvarpið samþykkt með þessari breytingu 22. desember 2008 og varð að fjárlögum fyrir árið 2009 nr. 177/2008, en samkvæmt þeim nam fjárveiting til gagnáfrýjanda 268.000.000 krónum.

Í samþykkt fulltrúaráðs gagnáfrýjanda 24. febrúar 2009 var mótmælt framangreindri lækkun fjárveitingar til hans sem sagt var að orðið hafi fyrir atbeina ráðuneytisins og væri skerðingin meiri en aðrar sambærilegar stofnanir þyrftu að þola. Þá sagði meðal annars í samþykktinni: „Að athuguðu máli telur fulltrúaráð Sólheima forsendur brostnar til viðræðna við Félags- og tryggingamálaráðuneytið um framlengingu og/eða gerð nýs þjónustusamnings.“ Í bréfi ráðuneytisins til gagnáfrýjanda 26. maí 2009 var því meðal annars lýst yfir að það væri reiðubúið til að „framlengja út árið 2009 þann þjónustusamning ... sem rann út 31. desember sl. að teknu tilliti til þeirrar breytingar sem gerð var við afgreiðslu fjárlaga 2009“, svo og að gera nýjan þjónustusamning til lengri tíma í kjölfar stjórnsýsluúttektar ríkisendurskoðunar á starfsemi gagnáfrýjanda. Frekari bréfaskipti milli gagnáfrýjanda og ráðuneytisins og fundir þeirra leiddu ekki til breytinga á fjárveitingum til þess fyrrnefnda og höfðaði hann mál þetta 28. júní 2010.

II

Endanleg aðalkrafa gagnáfrýjanda er á þann veg að hann krefst viðurkenningar á því að 4% skerðing sú sem fjárveiting aðaláfrýjanda til hans sætti með fjárlögum fyrir árið 2009 hafi verið óheimil, en kröfu þessa reisir hann á því að skerðingin hafi falið í sér brot á 1. mgr. 65. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Til vara krefst hann að viðurkennt verði að með skerðingunni hafi aðaláfrýjandi vanefnt skuldbindingar sínar samkvæmt samningnum 8. maí 2004. Skilja verður málatilbúnað gagnáfrýjanda svo að hann byggi þessar dómkröfur á réttindum sem hann telur sig eiga samkvæmt þessum samningi, enda væri hann að öðrum kosti að leita eftir því að kveðið yrði í málinu á um réttindi honum til handa sem ekki er á valdi dómstóla að ákveða heldur þyrfti lagaheimild til, sbr. 41. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997, sem vísað var til í samningnum 8. maí 2004, er einstökum ráðherrum heimilt, með samþykki fjármálaráðherra, að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni, sem undir ráðuneyti þeirra heyra, til lengri tíma en eins árs við ríkisstofnun sem sinnt hefur verkefninu, aðrar ríkisstofnanir, sveitarfélög eða einkaaðila, enda sé áætlað fyrir verkefninu í fjárlögum. Með rekstrarverkefni sé átt við afmarkaða rekstrarþætti eða rekstur ríkisstofnunar í heild sinni vegna viðfangsefna eða þjónustu sem ýmist er kveðið á um í lögum að ríkið skuli veita og standa undir kostnaði af eða eru liðir í því að ríkisaðili geti rækt hlutverk sitt. Samkvæmt 5. mgr. 30. gr. laganna skal í slíkum samningi um rekstrarverkefni meðal annars skilgreina umfang og gæði þeirrar þjónustu sem ríkissjóður kaupir, samningstíma, greiðslur úr ríkissjóði, eftirlit með þjónustu og meðferð ágreiningsmála. Samningstími skuli almennt lengstur vera sex ár í senn og uppsagnarfrestur samnings stystur vera þrír mánuðir. Í samræmi við fyrirmæli í 5. mgr. 30. gr. laganna setti fjármálaráðherra reglugerð nr. 343/2006 um samninga um rekstrarverkefni sem ráðuneyti og ríkisstofnanir gera til lengri tíma en eins árs. Í 17. gr. reglugerðarinnar kemur fram að við samningslok skuli verkkaupi gera sérstaka úttekt á framkvæmd samnings þar sem meta skuli hvernig til hafi tekist á samningstíma. Slík úttekt skuli lögð til grundvallar við ákvörðun um framhald rekstrarverkefnis og hún liggja fyrir áður en þjónustusamningur sé endurnýjaður eða framlengdur.

Samningurinn 8. maí 2004 var með gildistíma frá 1. janúar sama ár. Þótt segja hafi mátt upp samningnum með 12 mánaða fyrirvara miðað við áramót var hann einnig tímabundinn, eins og gert var ráð fyrir í 30. gr. laga nr. 88/1997. Eins og að framan greinir þurfti að viðhafa formlega aðferð við endurnýjun hans með nýjum samningi og bera framlögð bréfaskipti með sér að báðum samningsaðilunum hafi verið það fullljóst. Samkvæmt 10. gr. samningsins rann hann út 31. desember 2008 en eins áður segir var sú staðreynd forsenda fyrir fjárveitingu til gagnáfrýjanda í fjárlögum fyrir árið 2009. Alþingi hafði með höndum að ákveða fjárveitingu til gagnáfrýjanda fyrir árið 2009 með þeim hætti sem það gerði og úr því sem komið var gat gagnáfrýjandi ekki byggt rétt til frekari fjárveitingar á samningi sem eftir efni sínu hafði runnið sitt skeið á enda. Verður aðaláfrýjandi því þegar af þessari ástæðu sýknaður af kröfum gagnáfrýjanda.

Gagnáfrýjandi verður dæmdur til að greiða aðaláfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Aðaláfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum gagnáfrýjanda, Sólheima ses.

Gagnáfrýjandi greiði aðaláfrýjanda samtals 1.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.