361/1999

Fiskiskipið EF, sem var í eigu félagsins E, sökk í júlí 1988. Vegna fyrirhugaðrar smíði nýs skips staðfesti sjávarútvegsráðuneytið (S) að aflaheimildir EF mundu færast yfir til hins nýja skips. Í maí 1989 sótti E um flutning aflaheimilda EF yfir á skipið H. Heimilaði S flutninginn, gegn því að E félli frá úreldingarrétti á EF. Samþykkti framkvæmdastjóri og prókúruhafi E þetta, en nokkrum dögum síðar ritaði lögmaður E bréf til S þar sem hann hélt því fram að hvorki væru í lögum né reglugerðum heimildir um skilyrði ráðuneytisins. Voru aflaheimildir EF fluttar yfir á H í september 1989. Í apríl 1991 sótti E um veiðiheimildir til S fyrir skipið V í stað tilgreindra fjögurra báta, sem strika átti út af skipaskrá. Jafnframt var óskað eftir því að H héldi veiðiréttindum sínum í sex mánuði meðan væri verið að útvega næga „úreldingu” fyrir V. S féllst á að veita V veiðileyfi gegn því að skipið H yrði þegar tekið úr rekstri og afmáð úr skipaskrá fyrir miðjan júlí sama ár. Féllst E á þessi skilyrði, en óskaði síðar eftir frekari fresti til að afskrá H og framlengja jafnframt veiðileyfi V. Hafnaði S þeirri málaleitan. Hélt E því fram að vegna afstöðu S hefði hann lent í fjárhagsörðugleikum og neyðst til að selja skipin V og S auk fjögurra smábáta, langt undir sannvirði. Höfðaði E mál á hendur íslenska ríkinu þar sem hann krafðist þess að tilteknar ákvarðanir S yrðu dæmdar ólögmætar og viðurkennt að þær sköpuðu ríkissjóði skaðabótaskyldu. Kröfu E um endurnýjunarrétt vegna EF var vísað sjálfkrafa frá dómi, þar sem félagið var, eftir gildandi lögum, ekki talið hafa lögvarða hagsmuni af því að fá réttinn viðurkenndan. Þá var kröfu E um skaðabætur vísað frá héraðsdómi vegna vanreifunar. Talið var að á grundvelli 4. gr. og 1. mgr. 14. gr. laga nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða 1988-1990 hefðu aflaheimildir EF fallið niður og orðið aflaheimildir H eftir að E fékk samþykki S fyrir flutningi þeirra. Þá var talið að S hefði farið að ákvæðum 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða þegar þess var krafist að sambærilegt skip hyrfi úr rekstri til að veiðiheimildir fengjust til V. Einnig var talið að S hefði farið að bráðabirgðaákvæði V í lögum nr. 38/1990 þegar áskilið var samþykki veðhafa fyrir flutningi aflaheimilda frá H til V. Var því talið að skuldbindingar þær sem S setti fyrir færslu veiðiheimilda til V hefðu verið í samræmi við lög og lagaframkvæmd þess tíma og að ekki hefði verið sýnt fram á að E hefði verið mismunað á nokkurn hátt af stjórnvöldum í samanburði við aðra sem eins stóð á um. Var íslenska ríkið því sýknað af kröfum E.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 13. september 1999. Hann gerir eftirfarandi kröfur:

„I. Viðurkenndur verði endurnýjunarréttur áfrýjanda vegna fiskiskipsins Eskfirðings SU-9 (skipaskrárnúmer 252) sem fórst þann 14. júlí 1988.

II. Staðfest verði ólögmæti eftirfarandi stjórnvaldsákvarðana sjávarútvegs-ráðherra og viðurkennd bótaskylda ríkissjóðs vegna þeirra:

a) Áfrýjanda meinað að leigja veiðiheimildir Eskfirðings SU-9 eftir veiðitímabilið 1988-1989.

b) Áfrýjanda sett þau skilyrði fyrir færslu veiðiheimilda Eskfirðings SU-9 yfir á Hörpu RE-342 að endurnýjunarréttur vegna Eskfirðings SU-9 félli niður.

c) Áfrýjanda ekki veitt heimild til flutnings veiðiheimilda frá Hörpu RE-342 yfir á Vöku SU-9 nema með samþykki veðhafa í Hörpu RE-342.

d) Áfrýjanda aðeins veittur 3 mánaða frestur til þess að ganga frá úreldingu á móti nýju skipi félagsins, Vöku SU-9.“

Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en til vara að málskostnaður verði felldur niður.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Fiskiskipið Eskfirðingur SU 9 sökk 14. júlí 1988 og var strikað út af skipaskrá 18. ágúst sama ár. Skip þetta var í eigu áfrýjanda. Vegna fyrirhugaðrar smíði nýs skips féllst sjávarútvegsráðuneytið á það 13. desember 1988 að við rúmtölu Eskfirðings SU 9 yrði lögð rúmtala fjögurra tilgreindra fiskibáta með því skilyrði að öll yrðu tekin af skipaskrá áður en nýtt skip yrði skráð. Vitnað var til 6. gr. reglugerðar nr. 113/1988 um veitingu veiðileyfa til nýrra og nýkeyptra skipa. Þá staðfesti ráðuneytið það við viðskiptaráðuneytið 19. desember sama ár að aflaheimildir Eskfirðings SU 9 myndu færast yfir til nýs skips sem byggt yrði á Spáni. Hinn 19. maí 1989 sótti áfrýjandi um flutning allra aflaheimilda Eskfirðings SU 9 yfir á Hörpu RE 342. Féllst sjávarútvegsráðuneytið á það með bréfi 8. júní sama ár með því skilyrði að Eskfirðingur SU 9 yrði ekki endurnýjaður. Í bréfinu var vísað til 14. gr. laga nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða 1988-1990. Framkvæmdarstjóri og prókúruhafi áfrýjanda ritaði samþykki sitt á bréf þetta. Þáverandi lögmaður áfrýjanda skrifaði ráðuneytinu hins vegar bréf 27. sama mánaðar þar sem hann hélt því fram að hvorki væru í lögum né reglugerðum heimildir um skilyrði ráðuneytisins og tók fram að ætlast væri til að réttur héldist til að nýta rúmtölu Eskfirðings SU 9 en að sjálfsögðu skyldi það miðast við að Harpa RE 342 yrði þá tekin af skipaskrá. Aflaheimildir Eskfirðings SU 9 voru fluttar yfir á Hörpu RE 342 hinn 26. september 1989.

Með bréfi áfrýjanda 10. apríl 1991 til sjávarútvegsráðuneytisins var sótt um almenna veiðiheimild, svo og heimild til rækjuveiða, fyrir Vöku SU 9 í stað tilgreindra fjögurra báta sem samtímis átti að strika út af skipaskrá. Jafnframt var óskað staðfestingar á munnlegu loforði sjávarútvegsráðherra, svo sem segir í bréfinu, að Harpa RE 342 héldi veiðiréttindum sínum í 6 mánuði meðan unnið væri að því að útvega næga „úreldingu“ fyrir hið nýja skip. Í bréfi ráðuneytisins til áfrýjanda 11. apríl 1991 var fallist á að veita Vöku SU 9 veiðileyfi til 15. júlí 1991 með þeim skilyrðum að Harpa RE 342 yrði þegar tekin úr rekstri og því lýst yfir að skipið hyrfi af skipaskrá fyrir 15. júlí. Jafnframt að fallið yrði frá endurnýjunarrétti fyrir Hörpu RE 342 og fjögur önnur tilgreind skip og því lýst yfir að veiðiheimildir þeirra yrðu varanlega sameinaðar heimildum Vöku SU 9. Ennfremur var það tekið fram að veiðileyfi Vöku SU 9 félli úr gildi án fyrirvara ef ekki yrði af þessu fyrir 15. júlí. Af hálfu áfrýjanda var á þessi skilyrði fallist með bréfi 19. apríl 1991 en í bréfi 8. júlí sama ár óskaði hann eftir frekari fresti til að afskrá Hörpu RE 342 og framlengja jafnframt veiðileyfi Vöku SU 9. Ráðuneytið hafnaði þeirri málaleitan með bréfi 9. sama mánaðar. Var í bréfinu vísað til þess að það væri stefna ráðuneytisins að samþykkja ekki varanlegan flutning veiðiheimilda til nýrra skipa fyrr en það skip, sem úrelda ætti í þess stað hefði verið tekið af skipaskrá og þannig varanlega horfið úr fiskiskipaflotanum. Samkvæmt bréfi áfrýjanda til sjávarútvegsráðuneytisins 1. ágúst þetta ár var ástæða þess að ekki tókst að afskrá Hörpu 342 tímanlega sú að það tók lengri tíma en ætlað var að aflétta veðum af skipinu, meðal annars tókst ekki að fá erlent lán sem nota átti í þessu skyni.

II.

Áfrýjandi heldur því fram að hann hafi vegna afstöðu stefnda lent í fjárhagsörðugleikum og orðið að fá heimild til greiðslustöðvunar 27. ágúst 1991. Tekist hafi að forða félaginu frá uppboðum og gjaldþrotaskiptum með því að selja skipin Vöku SU 9, Hörpu RE 342 og fjóra smábáta, en salan hafi farið fram við þær aðstæður að söluandvirðið, samtals 690.000.000 krónur, hafi verið langt undir sannvirði þess tíma. Þáverandi lögmaður áfrýjanda sendi sjávarútvegsráðuneytinu bréf 17. desember 1992 þar sem hann leitaði skýringa ráðherra á þeim atriðum sem fram koma í kröfugerð áfrýjanda hér fyrir dómi. Þessu bréfi var svarað af ráðuneytinu 14. janúar 1993. Kom þar fram að samkvæmt 4. gr. laga nr. 3/1988 hefði ekki átt að úthluta skipi veiðiheimildum sem horfið væri varanlega úr rekstri. Við framkvæmd ákvæðisins væri útgerðum skipa sem færust gefinn kostur á að ráðstafa veiðiheimildum þeirra í eitt ár frá því að skip fórst. Fengju þær ráðrúm til að ákveða hvort þær keyptu nýtt skip og færðu aflaheimildir til þess eða sameinuðu veiðiheimildirnar heimildum annars skips. Áfrýjanda hafi í samræmi við þetta verið heimilað að flytja loðnuheimildir Eskfirðings SU 9 á loðnuvertíð, sem hófst í ágúst 1988 og lauk í apríl 1989, yfir á skip annarrar útgerðar án þess aflaheimildir féllu niður. Þá kom fram í svari ráðuneytisins að myndast hefði sú starfsregla að veittur væri þriggja mánaða frestur til þess að taka skip af skipaskrá frá því að nýtt skip fengi veiðileyfi. Að endingu vísaði ráðuneytið til ákvæðis V til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða þess efnis að óheimilt væri að framselja aflahlutdeild skips án þess að skip hyrfi varanlega úr rekstri og væri afmáð úr skipaskrá nema fyrir lægi samþykki þeirra sem ættu samningsveð í skipinu.

Áfrýjandi höfðaði mál þetta fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur 19. júní 1998. Sagði í stefnu að þess væri krafist að tilteknar ákvarðanir yrðu dæmdar ólögmætar og viðurkennt að þær sköpuðu ríkissjóði skaðabótaskyldu. Áður en unnt væri að setja fram kröfu um tiltekna bótafjárhæð yrði áfrýjandi að fá úr því skorið hverjar af tilgreindum stjórnvaldsákvörðunum stæðust ekki lagareglur. Nær væri útilokað að leggja mat á tjón áfrýjanda fyrr en það lægi fyrir. Yrðu einhverjar þeirra dæmdar ólögmætar og bótaskylda ríkissjóðs viðurkennd myndi hann höfða sérstakt mál til greiðslu skaðabóta og óska dómkvaðningar matsmanna til þess að meta tjón sitt.

III.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/1990, eins og henni var breytt með 1. gr. laga nr. 1/1999, getur hver sá íslenskur ríkisborgari, sem ræður yfir fiskiskipi með haffærisskírteini og skrásett er á skipaskrá, sótt um almennt veiðileyfi og nýtt sér heimild 1. mgr. 7. gr. sömu laga til veiða á tegundum, sem ekki lúta heildaraflatakmörkunum. Hann getur að auki aflað sér veiðiheimilda í þeim tegundum sem sæta slíkum takmörkunum með kaupum eða leigu þeirra samkvæmt nánari ákvæðum laganna. Áfrýjandi gerir kröfu til þess að viðurkenndur verði endurnýjunarréttur hans vegna fiskiskipsins Eskfirðings SU 9, svo sem að framan er greint. Nokkuð er óljóst hvað í þessari kröfu hans á að felast, en hvað sem því líður, getur stefndi ekki komið í veg fyrir að áfrýjandi endurnýi skipastól sinn og er skylt að uppfylltum skilyrðum 5. gr. að gefa út veiðileyfi honum til handa. Eftir gildandi lögum hefur áfrýjandi þannig enga lögvarða hagsmuni af því að fá viðurkenndan endurnýjunarrétt vegna sokkins skips. Ber því að vísa þessari kröfu hans sjálfkrafa frá héraðsdómi samkvæmt 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Að framan er það rakið að áfrýjandi krefst viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna ólögmætis tilgreindra stjórnvaldsákvarðana. Í þessu máli hafa þó ekki verið leidd skýr rök að því að hann hafi orðið fyrir tjóni og enn síður að leiða megi það af þessum stjórnvaldsákvörðunum. Verður því ekki dæmt um skaðabótaábyrgð af þessum sökum. Ber að vísa þeirri kröfu sjálfkrafa frá héraðsdómi vegna vanreifunar. Þar sem áfrýjandi kveðst hins vegar ætla sér að höfða skaðabótamál að fengnum dómi í máli þessu um ólögmæti ákveðinna stjórnvaldsákvarðana þykir ekki loku fyrir það skotið að hann hafi af því lögvarða hagsmuni að bera gildi þeirra undir dómstóla. Verður því tekin afstaða til krafna hans sem að þessu lúta.

IV.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða 1988-1990 komu skip, sem höfðu horfið varanlega úr rekstri, ekki til greina við veitingu veiðileyfa. Eskfirðingi SU 9 varð því ekki úthlutað aflamarki eftir fiskveiðiárið 1988-1989. Aflamark skipsins varð þannig ekki leigt næsta fiskveiðiár. Veiðheimildir þess urðu hins vegar færðar annaðhvort á nýtt eða nýkeypt sambærilegt skip samkvæmt 1. mgr. 14. gr. sömu laga. Áfrýjandi fékk til þess heimild ráðuneytisins að flytja aflaheimildirnar á skip er hann hugðist láta smíða á Spáni. Hann óskaði hins vegar eftir og fékk samþykkt að flytja aflaheimildirnar yfir á Hörpu RE 342, áður en nýja skipið komst í rekstur. Eftir það voru aflaheimildir Eskfirðings SU 9 fallnar niður lögum samkvæmt og orðnar aflaheimildir Hörpu RE 342.

Þegar Vaka SU 9 kom til landsins hafði áfrýjandi ekki veiðiheimildir fyrir það skip. Þá höfðu gengið í gildi lög nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða. Eftir þágildandi 1. mgr. 5. gr. þeirra laga komu þau skip ein til greina við veitingu veiðileyfa sem höfðu haft veiðileyfi samkvæmt 4. og 10. gr. laga nr. 3/1988 og ekki höfðu horfið varanlega úr rekstri. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar átti hann þess kost að fá veiðiheimildir til hins nýja skips hyrfi annað sambærilegt skip úr rekstri. Til þess að koma þessu í framkvæmd fékk áfrýjandi nokkurn aðlögunartíma eftir að Vaka SU 9 kom til landsins. Svo sem að framan greinir samþykkti framkvæmdarstjóri áfrýjanda í bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins 19. apríl 1991 að taka Hörpu RE 342 úr rekstri samkvæmt þeim skilyrðum sem honum voru sett af ráðuneytinu. Því var haldið fram við munnlegan flutning fyrir Hæstarétti að framkvæmdarstjórinn hefði ekki haft umboð til að skuldbinda áfrýjanda með þessum hætti. Ekki verður séð að þeirri málsástæðu hafi áður verið hreyft í málinu og er hún alltof seint fram komin.

Með lögum nr. 38/1990 var tekin upp sú regla að úthluta árlegri aflaheimild skips, sem kallað var aflamark þess, út frá svokallaðri aflahlutdeild, sem byggðist á veiðireynslu skips og hélst óbreytt milli ára. Það nýmæli fólst í 6. mgr. 11. gr. þessara laga að heimilt var að framselja hluta varanlegrar aflahlutdeildar skips. Áður hafði verið óheimilt að framselja slíkar heimildir varanlega nema skip yrði máð af skipaskrá og var sú afskráning háð því skilyrði að skip væri veðbandalaust. Veðhafar gátu þannig treyst því, að skip, sem þeir höfðu veð í, lækkaði ekki í verði við að aflaheimildir yrðu varanlega fluttar af skipinu. Vegna þessa nýmælis þótti nauðsynlegt að setja svohljóðandi bráðabirgðaákvæði V í lögin: „Óheimilt er að framselja aflahlutdeild skips skv. 6. mgr. 11. gr. án þess að skip hverfi varanlega úr rekstri og sé afmáð af skipaskrá, nema fyrir liggi samþykki þeirra aðila sem samningsveð áttu í skipinu er lög þessi koma til framkvæmda.“ Veðhafar sem öðluðust veðrétt í skipi eftir gildistöku laganna urðu hins vegar að tryggja rétt sinn með öðrum hætti því að samþykkis þeirra var ekki krafist fyrir flutningi varanlegrar aflahlutdeildar. Sjávarútvegsráðuneytið fór að framangreindu bráðabirgðaákvæði þegar það áskildi samþykki veðhafa fyrir flutningi aflaheimilda frá Hörpu RE 342 til Vöku SU 9.

Samkvæmt gögnum málsins var það vegna framangreinds bráðabirgðaákvæðis sem áfrýjanda tókst ekki að uppfylla þau skilyrði sem ráðuneytið hafði sett honum til þess að Vaka SU 9 fengi þær veiðiheimildir sem til stóð. Hefur hann ekki sýnt fram á að lengri frestur hefði gagnast honum í þessu skyni.

Samkvæmt framanskráðu voru skuldbindingar þær sem ráðuneytið setti fyrir færslu veiðiheimilda til Vöku SU 9 í samræmi við lög og lagaframkvæmd þessa tíma og ekki hefur verið sýnt fram á að áfrýjanda hafi á nokkurn hátt verið mismunað af stjórnvöldum í samanburði við aðra sem eins stóð á um. Verða a, b, c og d liðir II. kröfuliðar áfrýjanda ekki teknir til greina. Ber að staðfesta niðurstöðu héraðsdóms að því leyti.

Málskostnaðarákvæði héraðsdóms er staðfest

Samkvæmt þessari niðurstöðu ber að dæma áfrýjanda til að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstrétti, eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Vísað er frá héraðsdómi kröfulið I í kröfugerð áfrýjanda, Eskfirðings ehf., og kröfu hans um viðurkenningu á skaðabótaskyldu stefnda, íslenska ríkisins.

Héraðsdómur skal vera óraskaður að því er varðar a, b, c og d liði II. kröfuliðar áfrýjanda og málskostnað.

Áfrýjandi greiði stefnda 200.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.