121/2002

K sótti um embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli ásamt sex körlum en utanríkisráðherra skipaði einn þeirra, J, í embættið. Krafðist K þess að viðurkennt yrði að skipunin hefði brotið gegn lögum nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Tekið var fram að við úrlausn málsins yrði að meta hvort ráðherra hefði reist ákvörðun sína á lögmætum sjónarmiðum. Var talið að auglýsing um embætti sýslumannsins hefði veitt ákveðna forsögn um það hvernig umsóknirnar yrðu metnar en þar var að finna lýsingu á meginverkefnum sýslumanns er brá ljósi á sérstætt eðli embættisins vegna staðsetningar þess á varnarsvæðinu og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi um landamæraeftirlit. Var með þessu talið vera gefið til kynna að önnur reynsla og þekking en af hefðbundnum störfum sýslumanna, svo sem starfsreynsla á erlendum vettvangi, myndi geta haft töluvert vægi við mat umsókna. Þótti auglýsingin hafa verið eðlilega úr garði gerð enda ekki falið í sér ólögmæt hæfisskilyrði en við veitingu embættisins hefði ekki verið byggt á öðrum atriðum en ráða mátti af henni. Var fallist á að Í hefði fært fram gild rök um sérstöðu embættisins sem hlaut að skipta miklu máli við val milli umsækjenda. Drjúg reynsla J í alþjóðasamskiptum af ýmsum toga var talin til þess falin að treysta hæfni hans til að takast á við meginviðfangsefni embættisins. Þegar allt var virt var talið réttmætt að starfsreynsla hans hefði vegið þyngra en K við hæfnismat. Þá var K ekki talin hafa sýnt fram á að menntun hennar og starfsreynsla hefðu nýst henni þannig að hún yrði talin hafa verið J jafnhæf eða hæfari til að gegna starfinu. Voru sjónarmið utanríkisráherra við veitingu embættisins því talin eðlileg og málefnaleg og ekki fallist á að K hefði verið mismunað eftir kynferði. Var Í því sýknað af kröfum K.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir H-kk-nf H-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf og B-kk-nf Þ. G-kk-nf prófessor.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 11. mars 2002. Hann krefst aðallega sýknu af kröfum gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann þess, að fjárhæð dómkröfu gagnáfrýjanda verði lækkuð og málskostnaður látinn falla niður.

Málinu var gagnáfrýjað 25. mars 2002. Gagnáfrýjandi krefst þess, að viðurkennt verði, að skipun utanríkisráðherra í embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli frá og með 1. apríl 1999 hafi brotið gegn þágildandi lögum nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, sbr. nú lög nr. 96/2000. Þá er þess krafist, að aðaláfrýjandi verði dæmdur til að greiða gagnáfrýjanda 7.457.199 krónur auk dráttarvaxta samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 29. janúar 2001 til 1. júlí sama ár en 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst gagnáfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

I.

Málavextir og málsástæður aðila eru í meginatriðum rakin í héraðsdómi. Eins og þar greinir auglýsti utanríkisráðuneytið embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli laust til umsóknar 9. febrúar 1999 og birtist auglýsingin í Lögbirtingablaði 17. sama mánaðar. Umsóknarfrestur var til 2. mars 1999 og var tekið fram, að utanríkisráðherra skipaði í embættið til fimm ára frá og með 1. apríl 1999. Í auglýsingunni sagði, að sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli sinnti öllum almennum störfum sýslumanna en aðalmillilandaflugvöllur landsins væri í umdæminu og væru því toll- og lögreglustjórn og persónueftirlit með flugfarþegum umfangsmest verkefna sýslumannsins. Tekið var fram, að Schengen samstarfið myndi á næstu árum hafa í för með sér breytingar á persónueftirliti á flugvellinum. Ennfremur væri umdæmi sýslumannsins hluti varnarsvæða samkvæmt varnarsamningnum milli Íslands og Bandaríkjanna frá 1951, sbr. lög nr. 110/1951. Sýslumaður færi með margs konar samskipti við yfirstjórn varnarliðsins og kæmi fram fyrir hönd íslenska ríkisins gagnvart lögregluyfirvöldum þess. Um hæfisskilyrði var tekið fram, að umsækjendur skyldu vera lögfræðingar og uppfylla skilyrði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 15/1998, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989. Þá var gerð krafa um, að umsækjendur hefðu fullkomið vald á ensku auk kunnáttu í Norðurlandamálum.

Auk gagnáfrýjanda sóttu sex karlar um stöðuna. Í gögnum málsins kemur fram að varnarmálaskrifstofa utanríkisráðuneytisins hafi metið embættisgengi umsækjenda en skrifstofustjóri hennar lesið umsóknirnar yfir og lagt mat á þær. Í óundirrituðu minnisblaði varnarmálaskrifstofu til ráðuneytisstjóra 8. mars 1999 sagði, að við val á nýjum sýslumanni á Keflavíkurflugvelli væri sérstaklega mikilvægt að hafa í huga, hvernig menntun, reynsla og aðrir eiginleikar umsækjenda ættu við þau verkefni, sem myndu einkenna starfsemi embættisins næstu árin. Skrifstofan teldi ráðherra hafa frjálsar hendur við skipun í embættið og ákvörðun hans hlyti að byggjast á frjálsu mati á því, hvers konar reynsla væri mikilvæg miðað við inntak starfsins.

J-kk-nf R. B-kk-nf sendiráðunautur var hinn 19. mars 1999 skipaður sýslumaður á Keflavíkurflugvelli frá og með 1. apríl sama ár. Gagnáfrýjandi óskaði eftir rökstuðningi utanríkisráðherra fyrir embættisveitingunni 23. mars 1999. Í svarbréfi ráðuneytisins 19. apríl sama ár kemur fram, að allir umsækjendur hafi fullnægt lögmæltum skilyrðum til að fá skipun í embættið. Það sem úrslitum hafi ráðið hafi verið yfirburðaþekking J-kk-ef á Schengen samstarfinu miðað við aðra umsækjendur og þætti rúmlega tíu ára starfsreynsla hans innan utanríkisþjónustunnar æskilegur grunnur fyrir starfið, sem einkenndist mikið af samskiptum við varnarliðið á Keflavíkurflugvelli. Þá hefði hann ennfremur starfað í lögreglu og við lögfræðiinnheimtu og þekkti því til starfsemi sýslumanns- og lögregluembættis.

Gagnáfrýjandi leitaði til kærunefndar jafnréttismála 3. júní 1999 og skilaði hún áliti 7. janúar 2000. Komst kærunefndin að þeirri niðurstöðu, að gagnáfrýjandi teldist að minnsta kosti jafnhæf J-kk-þgf R. B-kk-þgf til að gegna stöðu sýslumanns á Keflavíkurflugvelli. Var það því álit nefndarinnar, að utanríkisráðherra hefði við skipun í embættið brotið gegn ákvæðum 2. tl. 1. mgr. 6. gr. þágildandi jafnréttislaga nr. 28/1991, sbr. 1., 3. og 5. gr. sömu laga. Beindi kærunefndin þeim tilmælum til utanríkisráðherra, að fundin yrði viðunandi lausn á málinu, sem gagnáfrýjandi gæti sætt sig við. Af gögnum málsins verður ráðið, að slík niðurstaða hafi ekki fengist, en málsaðila greinir á um framvindu samskipta gagnáfrýjanda annars vegar og utanríkisráðuneytisins og embættis ríkislögmanns hins vegar í kjölfar þessa.

II.

Í umsókn gagnáfrýjanda um embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli kemur meðal annars fram, að hún hafi lokið embættisprófi í lögfræði frá Háskóla Íslands í júní 1990. Að svo búnu hafi hún starfað hjá borgarfógetaembættinu um tveggja ára skeið og fengist við þinglýsingar og skiptamál. Þá hafi hún starfað hjá Héraðsdómi Reykjavíkur í eitt ár og haft umsjón með kröfum um skipti á þrota- og dánarbúum og úrskurðað í ágreiningsmálum auk þess sem hún hafi sinnt störfum sem fulltrúi dómstjóra og kveðið upp dóma í nokkrum einkamálum. Þá hafi hún rekið lögmannsstofu í félagi við annan lögmann í tvö ár, veitt aðildarfélögum Alþýðusambands Íslands og launþegum lögfræðilega ráðgjöf á sviði vinnuréttar í sjö mánuði og starfað hjá rannsóknarlögreglu ríkisins í fimm mánuði, þar sem hún hafi haft umsjón með rannsóknum ofbeldisbrotamála og sótt nokkur slík mál í héraði. Að loknu framhaldsnámi í afbrotafræði, alþjóðlegum mannréttindum, alþjóðlegum refsirétti og Evrópurétti við Hafnarháskóla 1996-1997 hafi hún svo starfað hjá lögreglustjóranum í Reykjavík um eins og hálfs árs skeið, áður en hún sótti um sýslumannsembættið, og haft umsjón með rannsóknum mála í fíkniefnadeild og mála, er varða brennur og brot á áfengislöggjöfinni. Á þeim tíma hafi hún flutt fjölda mála í héraði fyrir hönd ákæruvaldsins. Samkvæmt þessu hafði gagnáfrýjandi að baki framhaldsnám í tíu mánuði og starfsferil í sjö og hálft ár. Hún reisir kröfur sínar einkum á því, að hún hafi haft meiri menntun og fjölþættari starfsreynslu en J-kk-nf R. B-kk-nf og ótvírætt verið hæfari en hann til að gegna embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli.

J-kk-nf R. B-kk-nf lauk embættisprófi í lögfræði frá Háskóla Íslands í júní 1987. Í umsókn hans kemur fram, að hann hafi eftir það starfað hjá Húsasmiðjunni hf. í eitt ár, þar sem hann hafi haft með höndum samningagerð og yfirumsjón með útlánum og allri innheimtu fyrirtækisins. Frá miðju ári 1988 hafi hann gegnt störfum í utanríkisþjónustunni. Hann hafi fyrst verið sendiráðsritari á almennu skrifstofu ráðuneytisins en ári síðar hafið störf á viðskiptaskrifstofunni, þar sem helstu verkefni hans hafi tengst EES samningaviðræðunum. Hann hafi um hríð verið ábyrgur fyrir samninganefnd um almennar viðskiptahindranir en einnig samræmingaraðili í stjórnarráðinu um málefni, er vörðuðu frjálsa för fólks og sjálfstætt starfandi aðila. Á árinu 1991 hafi hann farið til starfa í sendiráðinu í París og hafi síðasta ár sitt þar að mestu verið helgað verkefnum Evrópuráðsins, meðal annars varðandi almenna framkvæmd Mannréttindasáttmála Evrópu. Um mitt ár 1994 hafi hann verið fluttur til sendiráðsins í Brüssel. Mikilvægur hluti starfsins þar hafi verið undirbúningur fyrir mánaðarlega fundi fastanefndar EFTA og síðan sameiginlegu EES nefndarinnar, en undir fastanefnd EFTA starfi þær nefndir, sem störf alls íslenska stjórnarráðsins tengist. Hann hafi um tólf mánaða skeið tekið virkan þátt í Schengen samningaviðræðunum og jafnframt verið aðstoðarmaður aðalsamningamanns Íslands í þeim. Hann hafi setið daglega sérfræðingafundi um þessi mál, eftir að Ísland hóf þátttöku í Schengen samstarfinu 1. maí 1996, en hann hafi verið skipaður sendiráðunautur á því ári. Hann hafi komið aftur til starfa á viðskiptaskrifstofu utanríkisráðuneytisins um mitt ár 1998 og hafi helstu verkefni hans verið samskipti EFTA við þriðju ríki, þar á meðal fríverslunarviðræður EFTAríkjanna við Kanada. Samkvæmt þessu hafði J-kk-nf að baki tæplega tólf ára starfsferil, þegar hann sótti um embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, lengst af í utanríkisþjónustunni. Af hálfu aðaláfrýjanda er á því byggt, að augljóst sé með hliðsjón af sérstöðu þessa embættis gagnvart öðrum sýslumannsembættum, að yfirgripsmikil þekking J-kk-ef á Schengen samningnum og reynsla hans af utanríkismálum og meðferð þeirra, að ótöldum mun lengri og stöðugri embættisferli en g-kk-nf hafi haft, skipi honum mun framar í mati á almennri starfsreynslu og geri það að verkum, að hann sé g-kk-þgf langtum hæfari til starfsins.

Í málinu skortir á glöggar upplýsingar um feril og hæfni annarra umsækjenda, en þeir uppfylltu þó allir lögbundin hæfisskilyrði. Í gögnum málsins kemur hins vegar fram, að þáverandi skrifstofustjóri varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins hafi lagt umsóknir þannig fyrir ráðherra, að hann hafi talið fjóra þeirra fremsta og J-kk-þf R. B-kk-þf hæfastan vegna reynslu hans af lykilþáttum í starfsemi sýslumannsembættisins. Af þeim sökum hafi verið talið óþarft að boða umsækjendur til viðtals. Gagnáfrýjandi hafi ekki verið í þessum hópi, þar sem starfsreynsla hennar hafi verið of stutt og brotakennd í samanburði við reynslu hinna fjögurra. Aðaláfrýjandi verður að bera halla af vöntun á upplýsingum um aðra umsækjendur, en eins og málið liggur fyrir eru ekki efni til að bera saman starfshæfni annarra en J-kk-ef og gagnáfrýjanda.

III.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 92/1989 um framkvæmdarvald ríkisins í héraði, sbr. 36. gr. laga nr. 15/1998 um dómstóla, fara sýslumenn, hver í sínu umdæmi, með stjórnsýslu ríkisins eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um. Þar á meðal fara þeir með lögreglustjórn, tollstjórn og innheimtu opinberra gjalda, að því leyti sem hún er ekki falin öðrum, sbr. þó 3. gr. laganna. Um verkefni sýslumanna er mælt fyrir í fjölmörgum lagaákvæðum öðrum og má til dæmis nefna þinglýsingalög nr. 39/1978, sbr. lög nr. 85/1989, lög nr. 90/1989 um aðför, lög nr. 31/1990 um kyrrsetningu og lögbann, lög nr. 20/1991 um skipti á dánarbúum o.fl., lög nr. 90/1991 um nauðungarsölu, lög nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála, lögreglulög nr. 90/1996, tollalög nr. 55/1987 og barnalög nr. 20/1992. Samkvæmt 24. tl. 1. gr. reglugerðar nr. 57/1992 um stjórnsýsluumdæmi sýslumanna, sbr. reglugerð nr. 102/2001, er umdæmi sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli svæði á Suðurnesjum, sem eru varnarsvæði og varnarsamningur Íslands og Bandaríkjanna frá 5. maí 1951 tekur til. Í 10. tl. 14. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands kemur fram, að utanríkisráðuneytið fari með mál, er varða framkvæmd varnarsamningsins, þar á meðal innan marka varnarsvæðanna lögreglumál, dómsmál, tollamál og flugmál, sbr. lög nr. 106/1954 um yfirstjórn mála á varnarsvæðunum o.fl.

Af hálfu aðaláfrýjanda er áhersla lögð á sérstaka stöðu sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli í stjórnkerfinu og verði að meta starfshæfni umsækjenda um embættið í því ljósi. Sú sérstaða markist fyrst og fremst af því, að umdæmi sýslumanns séu varnarsvæði á grundvelli laga nr. 110/1951 um lagagildi varnarsamnings milli Íslands og Bandaríkjanna og réttarstöðu liðs Bandaríkjanna og eignir þess. Umtalsverður munur sé því á störfum hans og annarra sýslumanna landsins. Í umdæminu búi um 4000 erlendir ríkisborgarar, að mestu erlendir hermenn og fjölskyldur þeirra. Fáir Íslendingar eigi hins vegar búsetu í umdæminu og mjög lítið sé þar um hefðbundin afgreiðsluverkefni sýslumanna. Á árinu 1999 hafi þinglýsingar þannig einungis verið sjö og engin þrotabú hafi komið til skipta hjá embættinu í 25 ár. Sýslumaður þurfi í daglegu starfi að leysa úr margháttuðum ágreiningi við varnarliðið um valdmörk yfirvalda og hafi stöðugt samráð við yfirstjórn þess til að tryggja samstöðu og einsleitni í löggæslu og túlkun reglna milli hins íslenska lögregluliðs og erlenda herliðs. Þá hafi hann með höndum fjölþætt verkefni, er lúti að öryggisvörslu og eftirliti í tengslum við veru erlends herliðs í umdæminu og fari sá þáttur mjög vaxandi. Breytingar í kjölfar Schengen samningsins hafi veruleg áhrif á starfsemi sýslumannsembættisins, en þær felist í nákvæmari framkvæmd landamæraeftirlits, enda hafi persónueftirlit á innri landamærum aðildarríkja verið fellt niður með samningnum og fært til ytri landamæra, þar sem það hafi verið samræmt og styrkt. Ábyrgð sýslumanns á landamæraeftirliti sé nú langtum meiri en áður, þar sem embættið sjái um slíkt eftirlit fyrir hönd 14 annarra ríkja, en þetta kalli á aukna þátttöku sýslumanns í alþjóðlegu samstarfi á þessu sviði. Stærstur hluti hins daglega Schengen samstarfs sé á verksviði embættisins, þar sem um Keflavíkurflugvöll fari um 98% þeirra farþega, er koma hingað til lands eða ferðast um Ísland til eða frá Schengen svæðinu, en um flugvöllinn fari hátt á aðra milljón flugfarþega á ári.

IV.

Utanríkisráðherra veitir embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli á grundvelli þeirra valdheimilda, sem raktar hafa verið, sbr. og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 92/1989, sbr. 27. gr. laga nr. 83/1997. Valdi hans til þeirrar skipunar, er mál þetta varðar, voru þó þau mörk sniðin, sem leiddi af þágildandi lögum nr. 28/1991 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning stöðuveitingar og mat á hæfni umsækjenda. Af hálfu gagnáfrýjanda er því haldið fram, að ráðherra hafi ekki farið að lögum við hæfnismatið, þar sem sér hafi ekki verið gefinn kostur á viðtali við hann og byggt hafi verið á vitneskju um störf J-kk-ef R. B-kk-ef, sem ekki verði ráðin af umsóknargögnum, en ekki hafi verið lagt formlegt mat á hæfni umsækjenda. Allt hafi þetta falið í sér brot á rannsóknarreglu 10. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á þetta verður ekki fallist. Eins og mál þetta liggur fyrir verður að telja hafið yfir vafa, að ráðherra hafi haft í höndum nægar upplýsingar um umsækjendur til þess að geta lagt hlutlægt mat á hæfni þeirra. Jafnframt er ljóst, að gagnáfrýjandi og J-kk-nf voru bæði hæf til að hljóta skipun í embættið.

Við úrlausn þessa máls verður að meta, hvort ráðherra hafi reist ákvörðun sína á lögmætum sjónarmiðum. Auglýsing um embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli veitti ákveðna forsögn um það, hvernig umsóknir yrðu metnar, en þar var að finna lýsingu á meginverkefnum sýslumanns, er brá ljósi á sérstætt eðli embættisins vegna staðsetningar þess á varnarsvæðinu og þátttöku Íslands í alþjóðlegu samstarfi um landamæraeftirlit. Með þessu var gefið til kynna, að önnur reynsla og þekking en af hefðbundnum störfum sýslumanna, svo sem starfsreynsla á erlendum vettvangi, myndi geta haft töluvert vægi við mat umsókna. Þykir auglýsing þessi hafa verið eðlilega úr garði gerð, enda fól hún ekki í sér ólögmæt hæfisskilyrði. Verður ekki talið, að við veitingu embættisins hafi verið byggt á öðrum atriðum en ráða mátti af auglýsingunni.

Ótvírætt er, að verkefni sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli eru í verulegum mæli frábrugðin verkefnum annarra sýslumanna landsins. Verður að fallast á, að aðaláfrýjandi hafi fært fram gild rök um sérstöðu embættisins, sem hlaut að skipta miklu máli við val milli umsækjenda. J-kk-nf R. B-kk-nf hafði öðlast drjúga reynslu í alþjóðasamskiptum af ýmsum toga og var hún til þess fallin að treysta hæfni hans til að takast á við meginviðfangsefni þessa embættis. Þegar allt er virt verður að telja réttmætt, að starfsreynsla hans hafi vegið þyngra en gagnáfrýjanda við hæfnismat. Gagnáfrýjandi verður ekki talin hafa sýnt fram á, að menntun hennar og starfsreynsla hefðu nýst henni þannig, að hún verði talin hafa verið J-kk-þgf jafnhæf eða hæfari til að gegna starfinu. Sjónarmið utanríkisráðherra við veitingu embættisins voru eðlileg og málefnaleg og verður ekki fallist á, að gagnáfrýjanda hafi verið mismunað eftir kynferði.

Samkvæmt þessu ber að sýkna aðaláfrýjanda af kröfum gagnáfrýjanda. Rétt þykir, að hvor aðila beri sinn kostnað málsins í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Aðaláfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfu gagnáfrýjanda, K-kvk-ef S-kvk-ef.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.