125/2000

Öryrkjabandalag Íslands höfðaði mál til viðurkenningar á því annars vegar að Tryggingastofnun hefði verið óheimilt frá 1. janúar 1994 til 31. desember 1998 að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap vegna tekna maka, sem ekki var lífeyrisþegi, með því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna örorkulífeyrisþegans, og hins vegar að slík skerðing hefði verið óheimil eftir að hún var lögfest 1. janúar 1999. Talið var að ekki hefði verið nægjanleg heimild í lögum nr. 117/1993 fyrir ráðherra til að setja reglugerð, sem skerti tilkall bótaþega til fullrar tekjutryggingar vegna tekna maka. Þótt ljóst væri að ekki hefði verið ætlun löggjafans að breyta framkvæmd eldri laga varðandi tekjutryggingu, var talið að lög yrðu að geyma skýr og ótvíræð ákvæði um að skerða mætti greiðslur úr sjóðum almannatrygginga samkvæmt reglugerð svo að það væri heimilt. Var því niðurstaðan sú að eftir gildistöku laga nr. 117/1993 hefði skort lagastoð til að mæla fyrir um það í reglugerð að skerða mætti tekjutryggingu vegna tekna maka öryrkja. Þá var talið að skýra bæri 76. gr. stjórnarskrárinnar til samræmis við alþjóðasamninga, sem ríkið hefur staðfest, þannig að skylt væri að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi, sem ákveðið væri á málefnalegan hátt. Yrði slíkt skipulag að uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um að hver einstaklingur nyti samkvæmt því jafnréttis á við aðra sem réttar njóta, svo og almennra mannréttinda. Talið var að réttur sá sem almannatryggingalöggjöfin tryggði öryrkjum væri almennur og tæki tillit til jafnræðissjónarmiða milli þeirra sem eins væru settir í þröngum skilningi. Hins vegar væri mælt fyrir um mismunandi skerðingu lífeyris vegna tekna eftir því um hvaða tekjur er að ræða. Var talið að þrátt fyrir svigrúm almenna löggjafans til mats á því, hvernig lágmarksréttindi samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár skyldu ákvörðuð, gætu dómstólar ekki vikið sér undan því að taka afstöðu til þess, hvort það mat samrýmdist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Var það skipulag réttinda örorkulífeyrisþega samkvæmt almannatryggingalögum, að skerða tekjutryggingu vegna tekna maka hans á þann hátt sem gert væri, ekki talið tryggja þeim þau lágmarksréttindi, sem fælust í 76. gr. stjórnarskrárinnar, svo að þeir fengju notið þeirra mannréttinda, sem 65. gr. stjórnarskrárinnar kveður á um. Var meðal annars vitnað til ákvæða alþjóða mannréttindasáttmála um skýringu á þeim stjórnarskrárákvæðum. Viðurkennt var því að óheimilt væri að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 á þann hátt sem gert er í 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998. Hins vegar var ekki talið unnt að draga ályktun um rétt hvers einstaks lífeyrisþega af niðurstöðu málsins.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar með stefnu 23. mars 2000. Hann krefst aðallega sýknu af öllum kröfum gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann þess, að „stórkostlega verði lækkuð tildæmd viðurkenningarkrafa” um að honum hafi verið óheimilt frá 1. janúar 1994 á grundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995 að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap með því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyrisþegans í því tilviki, er maki er ekki lífeyrisþegi, og að staðfest verði ákvæði héraðsdóms um, að aðaláfrýjandi skuli vera sýkn af þeirri kröfu gagnáfrýjanda, að frá 1. janúar 1999 hafi honum verið óheimilt að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998. Til þrautavara krefst aðaláfrýjandi þess, að kröfur gagnáfrýjanda verði lækkaðar. Í vara- og þrautavarakröfum krefst hann þess, að málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti verði felldur niður.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði málinu 29. maí 2000. Hann krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms með þeirri breytingu, að einnig verði viðurkennt með dómi Hæstaréttar, að aðaláfrýjanda hafi frá 1. janúar 1999 verið óheimilt að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998, og að aðaláfrýjandi verði dæmdur til að greiða málskostnað í héraði. Til vara krefst hann staðfestingar héraðsdóms með þeirri breytingu, að aðaláfrýjandi verði dæmdur til að greiða málskostnað í héraði. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Núgildandi lög um almannatryggingar eiga rætur sínar að rekja til laga nr. 26/1936 um alþýðutryggingar, sem byggðu á frumvarpi sem flutt var á Alþingi árið 1935. Samkvæmt greinargerð, sem fylgdi frumvarpinu, var það aðaltilgangur laganna að þær fjárhagslegu byrðar, sem þeim var ætlað að mæta, yrðu engum borgara þjóðfélagsins ofurefli. Ætlunin var samkvæmt þessum lögum að framkvæma elli- og örorkutryggingar á hreinum tryggingagrundvelli.

Í greinargerð með frumvarpi, sem varð að lögum um almannatryggingar nr. 24/1956, sagði að um væri að ræða tvær meginstefnur í almannatryggingum og þar af leiðandi tvenns konar tryggingakerfi. Annars vegar væri kerfi, sem byggði á tryggingasjónarmiði, þannig að iðgjaldagreiðslur hinna tryggðu sköpuðu rétt til bóta að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, og væru bætur samkvæmt því þá háðar iðgjaldagreiðslum fyrir ákveðið tímabil. Hins vegar væri kerfi, sem byggði að meira eða minna leyti á framfærslusjónarmiði þar sem þörf hinna tryggðu til bóta hefði áhrif á bótagreiðslur, og iðgjaldagreiðslur væru að jafnaði ekki skilyrði fyrir bótarétti. Fyrrnefnda kerfið byggði á myndun sjóða til þess að standa straum af kostnaði við tryggingarnar og krefðist þess að gildi þeirra peninga, sem iðgjöldin væru greidd með, væri hið sama og gildi þeirra peninga, sem bæturnar væru greiddar með, oft áratugum eftir að iðgjöldin, eða verulegur hluti þeirra, væri greiddur. Var í greinargerðinni ekki talið að á Íslandi væru skilyrði til að halda uppi almennum tryggingum á þessum grundvelli. Því hefði verið farið bil beggja með almannatryggingalögum nr. 50/1946, en samkvæmt þeim væri ætlast til að lífeyrir væri greiddur án tillits til tekna. Þó væri með bráðabirgðaákvæði, sem gilti enn á árinu 1956, ákveðið að skerða lífeyrinn, ef aðrar tekjur færu fram úr vissu marki.

Með lögum nr. 86/1960 um bráðabirgðabreyting á lögum nr. 24/1956 var gerð breyting á þeim lögum, meðal annars til hækkunar á örorku- og ellilífeyrisgreiðslum og til þess að jafna stöðu hjóna annars vegar og einstaklinga hins vegar. Samkvæmt eldri lögum var hjónalífeyrir, þegar bæði hjónin fengu lífeyri, 20% lægri en lífeyrir tveggja einstaklinga, en með lagabreytingunni varð munurinn aðeins 10% og var hámark makabóta þannig hækkað úr 60% af einstaklingslífeyri í 80%, en heimilað var að greiða eiginkonum elli- og örorkulífeyrisþega makabætur ef sérstakar ástæður væru fyrir hendi. Með nýjum heildarlögum um almannatryggingar nr. 40/1963 var heimild til greiðslu makabóta breytt þannig að þær takmörkuðust ekki við eiginkonur ellilífeyrisþega heldur maka.

Frá upphafi almannatrygginga hefur við úthlutun örorkulífeyris verið höfð hliðsjón af eignum og tekjum umsækjanda og maka hans. Þá var almenn heimild til skerðingar ellilífeyris vegna tekna í lögum um alþýðutryggingar og síðan í lögum um almannatryggingar frá upphafi til 1960.

Upphaf tekjutryggingar í núverandi mynd má rekja til laga nr. 67/1971 um almannatryggingar. Í 1. mgr. 19. gr. þeirra laga var kveðið á um það, að heimilt væri að greiða uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef sýnt þætti, að lífeyrisþegi gæti ekki komist af án hækkunar. Lögunum var breytt, áður en þau tóku gildi 1. janúar 1972, sbr. lög nr. 96/1971, og var í 3. mgr. 19. gr. kveðið á um, að ráðherra væri falið að setja reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkunar að fengnum tillögum tryggingaráðs. Í kjölfar þess var sett reglugerð nr. 32/1972 um lágmarkslífeyri og hækkun tryggingabóta samkvæmt lögum um almannatryggingar. Í 3. gr. reglugerðarinnar sagði, að nyti annað hjóna örorku- eða ellilífeyris en hitt ekki, skyldi miða við samanlagðar tekjur þeirra og tryggingabætur við útreikning tekjutryggingar. Samsvarandi ákvæði voru sett í reglugerð nr. 171/1974 og reglugerð nr. 351/1977, sem var í gildi allt þar til reglugerð nr. 485/1995 var sett. Gögn málsins sýna, að tekjutrygging hefur frá upphafi sætt skerðingu, ef tekjur maka örorkulífeyrisþega, sem ekki er bótaþegi, fara yfir ákveðið mark.

Ný heildarlög um almannatryggingar tóku gildi 1. janúar 1994, lög nr. 117/1993. Samhliða þeim lögum voru sett lög nr. 118/1993 um félagslega aðstoð. Í athugasemdum með frumvarpi að þeim lögum kom fram, að nauðsynlegt væri að gera glöggan greinarmun á bótum almannatrygginga og félagslegri aðstoð vegna reglna Evrópubandalagsins um almannatryggingar. Í frumvarpið voru því flutt þau ákvæði lífeyristryggingakafla almannatrygginga, sem í raun voru ákvæði um félagslega aðstoð, eins og t.d. mæðra- og feðralaun, umönnunarbætur, makabætur, heimilisuppbót og uppbætur vegna sérstakra aðstæðna. Eru ákvæði laganna um félagslega aðstoð einungis heimildarákvæði um greiðslur bóta, en samkvæmt lögum um almannatryggingar er um að ræða rétt til greiðslu örorkulífeyris og einnig tekjutryggingar en þá að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

Í 17. og 18. gr. laga nr. 117/1993 var að finna ákvæði, sem voru í 19. og síðar 20. gr. eldri almannatryggingalaga. Í 17. gr. sagði að færu aðrar tekjur elli- og örorkulífeyrisþega ekki fram úr ákveðinni fjárhæð skyldi greiða uppbót á lífeyrinn, en hefði bótaþegi hins vegar tekjur umfram sömu upphæð skyldi skerða uppbótina um 45% þeirra tekna sem umfram væru. Var sérstaklega tekið fram að sama gilti um hjónalífeyri eftir því sem við ætti. Í greinunum var ekki að finna ákvæði sem orðað var með sama hætti og 3. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971 um heimild ráðherra til að setja reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkunar. Í 18. gr. voru þó ákvæði um heimild til setningar reglugerðar, annars vegar um breytingar á fjárhæðum 17. gr. árlega til samræmis við almennar hækkanir bóta og annarra tekna milli ára og hins vegar um að með reglugerð væri heimilt að ákveða að aðrar tekjufjárhæðir samkvæmt 17. gr. giltu um lífeyristekjur en aðrar tekjur. Við setningu laga nr. 117/1993 var í gildi áðurnefnd reglugerð nr. 351/1977 um tekjutryggingu, heimilisuppbót og heimildarhækkanir samkvæmt 19. gr. laga um almannatryggingar. Í 3. gr. hennar var eins og áður segir samsvarandi ákvæði og í 3. gr. reglugerðar nr. 32/1972. Ný reglugerð nr. 485/1995 var sett 5. september 1995 um tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 117/1993, og var samsvarandi ákvæði eins og í fyrri reglugerðum í 4. gr. hennar. Í 12. gr. var tekið fram, að reglugerðin væri sett með stoð í 17. gr. og 18. gr. laga nr. 117/1993.

Lögum um almannatryggingar var breytt með lögum nr. 149/1998 og tók breytingin gildi 1. janúar 1999. Meðal annars voru gerðar breytingar á ákvæðum 17. gr. laganna um skerðingu tekjutryggingar lífeyris til elli- og örorkulífeyrisþega vegna tekna, einkum vegna tekna maka. Með lögunum voru í raun reglugerðarákvæðin lögfest. Var með þessu ætlað að lögfesta hvernig fara skyldi með sameiginlegar tekjur hjóna þannig að þau gætu bæði gert tilkall til sameiginlegra tekna og notið frítekjumarks vegna maka, en umboðsmaður Alþingis hafði bent á að lagaákvæði um umrædd réttindi væru hvorki nægilega aðgengileg né skýr. Kom fram í greinargerð með frumvarpi að lögunum, að þetta ákvæði væri í anda almannatryggingalaga frá upphafi, svo og samkvæmt gagnkvæmri framfærsluskyldu hjóna. Nánar segir í greinargerðinni að tekjur hjóna og sambúðarfólks séu ætíð lagðar saman og þeim deilt til helminga, en það sé regla sem lúti að gagnkvæmri framfærsulskyldu hjóna og sé yfirfærð á sambúðarfólk eins og gerist annars staðar í almannatryggingalögunum. Séu báðir sambúðaraðilar lífeyrisþegar, njóti tekjuaflandi lífeyrisþeginn einnig frítekjumarks maka síns. Ef einungis annar aðila í sambúð sé lífeyrisþegi njóti hann 50% hærra frítekjumarks en einhleypur vegna maka síns. Ef vinnandi maki sé ekki lífeyrisþegi njóti hann með hærri tekjum aukins yfirfæranlegs skattfrádráttar eftir því sem bætur lífeyrisþegans skerðast. Þannig séu skerðingar fjölskyldutekna í heild mun minni en ætla mætti af skerðingu bótanna eingöngu vegna maka.

Í nefndaráliti meirihluta heilbrigðis- og trygginganefndar Alþingis kemur fram að í nýrri 17. gr. felist skýr lagastoð fyrir þeirri meðferð tekna hjóna sem tíðkast hafi um áratuga skeið og jafnframt sé lögð áhersla á að í þessum breytingum felist engin efnisbreyting heldur skulu tekjur hjóna, sem bæði njóta lífeyris, metnar sameiginlega og ef aðeins annað hjóna njóti lífeyris skuli helmingur samanlagðra tekna þeirra teljast tekjur lífeyrisþegans.

Í skýrslu um stöðu, aðbúnað og kjör öryrkja, sem forsætisráðherra lagði fyrir Alþingi á 123. löggjafarþingi 1998-1999 kom fram, að á þeim rúmlega aldarfjórðungi sem liðinn væri síðan tekjutryggingin var lögfest hefðu orðið geysilegar breytingar á lífeyriskerfi landsmanna, þar sem hinum almennu lífeyrissjóðum hefði vaxið fiskur um hrygg. Tekjutryggingin hefði verið hugsuð sem tímabundið úrræði, sem smám saman viki fyrir greiðslum úr lífeyrissjóðum eftir því sem þeir efldust, en það ætti sérstaklega við um ellilífeyri.

II.

Ágreiningur málsaðila snýst annars vegar um það, hvort aðaláfrýjandi hafi haft lagaheimild frá 1. janúar 1994 til 31. desember 1998 til að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap vegna tekna maka, sem ekki var lífeyrisþegi, með því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna örorkulífeyrisþegans, og hins vegar um það, hvort slík skerðing hafi verið heimil eftir að hún hafði verið lögfest 1. janúar 1999. Aðaláfrýjandi telur, að sú framkvæmd, sem verið hefur á útreikningi tekjutryggingar, hafi stuðst við nægilega lagaheimild bæði fyrir og eftir 1. janúar 1999 og brjóti ekki í bága við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 eða alþjóðasamninga um mannréttindi, sem Ísland er aðili að. Gagnáfrýjandi telur, að í lögum nr. 117/1993 hafi ekki verið heimild til setningar reglna um skerðingu tekjutryggingar, og jafnframt að slíkar skerðingar séu í andstöðu við stjórnarskrárvarin réttindi öryrkja.

III.

Eins og reifað er hér að framan má rekja upphaf tekjutryggingar til setningar laga nr. 67/1971 um almannatryggingar. Tekjutrygging örorkulífeyrisþega hefur jafnan sætt skerðingu, ef tekjur maka hans, sem ekki var jafnframt bótaþegi, hafa farið yfir ákveðið mark. Svo sem fram er komið var ekki heimild í 17. gr. laga nr. 117/1993 til handa ráðherra til að setja reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkunar, eins og verið hafði í 3. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971. Hvorki í 17. gr. né 18. gr. laga nr. 117/1993 er heldur að finna annars konar heimild til setningar reglugerðar um skerðingu þá, sem hér um ræðir, en í 66. gr. laganna er aðeins almenn reglugerðarheimild.

Með vísan til forsendna héraðsdóms er því fallist á, að ekki hafi verið nægjanleg heimild í lögum nr. 117/1993 fyrir ráðherra til að setja reglugerð, sem skerti tilkall bótaþega til fullrar tekjutryggingar. Eins og kröfugerð er háttað verður ekki tekin afstaða til gildis reglugerðar nr. 351/1977 frá gildistöku laga nr. 117/1993, þar til reglugerð nr. 485/1995 var sett. Þótt ljóst virðist af gögnum málsins, að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að breyta þeirri framkvæmd, sem verið hafði frá því að tekjutryggingarákvæðið kom fyrst í lög nr. 67/1971, verður hins vegar að gera þá kröfu til hans, að lög geymi skýr og ótvíræð ákvæði um þá skerðingu greiðslna úr sjóðum almannatrygginga, sem ákveða megi með reglugerðum. Ber því að staðfesta héraðsdóm um það, að eftir gildistöku laga nr. 117/1993 hafi brostið lagastoð til að mæla í reglugerð um skerðingu tekjutryggingar örorkulífeyrisþega vegna tekna maka hans.

IV.

Ákvæði um rétt þeirra, sem ekki geta framfleytt sér sjálfir, til aðstoðar úr opinberum sjóðum hefur verið í stjórnarskrá allt frá 1874, en rétturinn var háður því að viðkomandi ætti sér ekki skylduframfærendur. Það skilyrði var afnumið með stjórnarskrárbreytingu 1995. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi að lögum nr. 97/1995, var tekið fram, að gengið væri út frá því, að nánari reglur um félagslega aðstoð af þessum meiði yrðu settar með lögum, en með ákvæðinu væri markaður sá rammi, að til þurfi að vera reglur, sem tryggi þessa aðstoð. Var sérstaklega í því sambandi vakin athygli á 12. og 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu, sem fullgiltur var af Íslands hálfu 15. janúar 1976, (Stjórnartíðindi C nr. 3/1976), og 11. og 12. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sem fullgiltur var af Íslands hálfu 22. ágúst 1979. (Stjórnartíðindi C nr. 10/1979) Lýtur fyrrnefndi samningurinn að því að samningsaðilar skuldbinda sig meðal annars til að koma á eða viðhalda almannatryggingum eða gera þeim það hátt undir höfði, sem krafist er til fullgildingar á alþjóðavinnumálasamþykkt um lágmark félagslegs öryggis, en í 67. gr. þeirrar samþykktar er mælt fyrir um þær reglur, sem þetta lágmark þarf að uppfylla, og kemur þar fram að um skerðingar geti ekki verið að ræða nema vegna verulegra viðbótarfjárhæða. Síðari samningurinn lýtur hins vegar að því meðal annars að samningsaðilar viðurkenna rétt sérhvers manns til viðunandi lífsafkomu fyrir hann sjálfan og fjölskyldu hans.

Það er viðurkennd regla að norrænum rétti að skýra skuli lög til samræmis við alþjóðasamninga, sem ríki hefur staðfest eftir því sem kostur er. Samkvæmt framanrituðu verður 76. gr. stjórnarskrárinnar skýrð á þann veg að skylt sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarks framfærslu eftir fyrirfram gefnu skipulagi, sem ákveðið sé á málefnanlegan hátt. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig þessu skipulagi skuli háttað. Skipulag, sem löggjafinn ákveður, verður þó að fullnægja þeim lágmarksréttindum, sem felast í ákvæðum 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verður það að uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um að hver einstaklingur njóti samkvæmt því jafnréttis á við aðra sem réttar njóta, svo og almennra mannréttinda. Almenni löggjafinn hefur skilgreint stefnumörkun sína varðandi þessi mannréttindi, svo sem þau horfa við öryrkjum, í 1. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðara, en markmið þeirra laga er sagt vera að tryggja fötluðum jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa þeim skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi.

Löggjafarvaldið hefur með lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar komið til móts við skyldur sínar um réttindi samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að því er öryrkja varðar sérstaklega. Önnur lagaákvæði af þessum meiði, svo sem samkvæmt lögum nr. 118/1993 um félagslega aðstoð og VI. kafla laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, eru hins vegar heimildarákvæði, en mæla ekki fyrir um rétt öryrkja.

Í 12. gr. almannatryggingalaga er mælt fyrir um rétt til örorkulífeyris og hver skuli vera fullur árlegur lífeyrir. Þar er jafnframt ákveðið að lífeyrinn skuli skerða ef örorkulífeyrisþegi nái ákveðnum tekjum og hann falla alveg niður samkvæmt ákveðnum reglum. Með tekjum samkvæmt ákvæðinu er aðallega átt við atvinnutekjur, svo og eignatekjur að nokkru marki, því að bætur úr almannatryggingakerfinu eða samkvæmt öðrum lögum og tekjur úr lífeyrissjóðum eru ekki taldar með í þessu sambandi. Í 17. gr. laganna er mælt fyrir um sérstaka tekjutryggingu nái tekjur örorkulífeyrisþega ekki ákveðinni fjárhæð. Í ákvæðinu er síðan sérstaklega kveðið á um skerðingu tekjutryggingar við ákveðin tekjumörk uns hún fellur niður. Skerðing þessi er sambærileg við skerðingu örorkulífeyrisins að öðru leyti en því að tekjur hjóna og sambúðarfólks, sbr. 44. gr. sömu laga, eru taldar saman þegar tekjutrygging og skerðing hennar er ákveðin. Tekjur öryrkja úr lífeyrissjóðum skerða þó tekjutryggingu á sama hátt og atvinnutekjur, sbr. 8. mgr. 17. gr.

V.

Gagnáfrýjandi telur að það stangist á við stjórnarskrárvarin réttindi 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 65. gr. hennar, að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega vegna tekna maka með þeim hætti sem gert var með lögum nr. 149/1998, sem breyttu lögum nr. 117/1993. Héraðsdómur hafnaði þessu með þeim rökum að samkvæmt 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 beri hjón sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar. Til framfærslu teljist það sem með sanngirni verði krafist til sameiginlegs heimilishalds og annarra sameiginlegra þarfa, uppeldis og menntunar barna og sérþarfa hvors hjóna. Samkvæmt 47. gr. sömu laga séu framfærsluframlög fólgin í peningagreiðslum, vinnu á heimili eða öðrum stuðningi við fjölskyldu. Framlög skiptist milli hjóna eftir getu þeirra og aðstæðum. Sambærileg ákvæði og hér er byggt á eru ekki í lögum varðandi sambúðarfólk. Um framfærsluskyldu gagnvart börnum fer að III. kafla barnalaga nr. 20/1992 með áorðnum breytingum. Samkvæmt 9. gr. þeirra laga er sambúðarforeldri framfærsluskylt gagnvart stjúpbarni svo sem um eigið barn þess væri. Á milli sambúðarfólks er hins vegar ekki gagnkvæm framfærsluskylda.

Samkvæmt 12. gr. almannatryggingalaga skerðist örorkulífeyrir vegna búsetu og tekna öryrkjans sjálfs. Tekjur maka skerða ekki örorkulífeyri, svo sem að framan greinir. Tekjur maka, hvort sem er í hjúskap eða sambúð, skerða hinsvegar tekjutryggingu örorkulífeyrisþega samkvæmt 17. gr. laganna, sbr. 44. gr. þeirra. Samkvæmt 4. mgr. 17. gr. skal greiða tekjutryggingu til viðbótar örorkulífeyri einhleyps örorkulífeyrisþega ef tekjur hans nema ekki tiltekinni fjárhæð á ári. Hafi örorkulífeyrisþegi hins vegar tekjur umfram þessa fjárhæð skal skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru. Að því er hjón varðar segir í 5. mgr. að njóti annað hjóna örorkulífeyris og sameiginlegar tekjur þeirra hjóna nái ekki ákveðnu sameiginlegu tekjumarki á ári skuli greiða tekjutryggingu til viðbótar lífeyri þess. Heimilt er að hækka framangreint lágmark með reglugerð. Hafi hjón hins vegar tekjur umfram þetta lágmark eigi að skerða tekjutrygginguna um 45% þeirra tekna sem umfram eru. Á þennan hátt fellur tekjutrygging niður við ákveðið tekjumark, sem ákveðið er annars vegar fyrir einstakling en hins vegar fyrir hjón sameiginlega. Sama gildir um sambúðarfólk, sbr. 44. gr. sömu laga. Skipulag þetta getur leitt til þess að öryrki í hjúskap eða sambúð, sem ekki hefur aðrar tekjur en lífeyri almannatrygginga, fái aðeins í tekjur grunnörorkulífeyri, sem nú nemur 17.715 krónum á mánuði.

Tekjur maka skipta ekki máli við greiðslu til dæmis slysatrygginga, sjúkratrygginga, atvinnuleysistrygginga og fæðingarstyrks. Verður að telja það aðalreglu íslensks réttar að réttur einstaklinga til greiðslna úr opinberum sjóðum skuli vera án tillits til tekna maka. Er það í samræmi við þá stefnumörkun sem liggur að baki íslenskri löggjöf um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nr. 28/1991, sbr. og 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Í lögum er þó víða tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks. Má hér nefna skattalög og ákvæði laga um félagslega aðstoð. Talið hefur verið að einstaklingur í hjúskap eða sambúð þurfi minna sér til framfærslu en sá sem býr einn. Getur það því átt við málefnanleg rök að styðjast að gera nokkurn mun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir því hvort viðkomandi er í sambúð eða ekki.

Ákvæði almannatryggingalaga um örorkulífeyri og tekjutryggingu örorkulífeyrisþega hafa, svo sem að framan er rakið, lengi verið í nokkru samræmi við ákvæði laganna um ellilífeyrisþega. Staða öryrkja getur þó verið að því leyti ólík stöðu ellilífeyrisþega að margir þeirra greiða ekki í sama mæli í lífeyrissjóð og geta því ekki öðlast sams konar réttindi úr lífeyrissjóðum.

Örorkulífeyrir, þar með talin tekjutrygging, er réttur sem öryrkjar fá vegna fötlunar sinnar. Samkvæmt því sem að framan er ritað um skýringu á 76. gr. stjórnarskrárinnar er það á valdi almenna löggjafans að ákveða þau mörk, sem örorkulífeyrir og tekjutrygging miðast við, svo fremi sem þau uppfylla önnur ákvæði stjórnarskrárinnar, eins og þau verða skýrð með hliðsjón af þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur undirgengist. Réttur sá sem almannatryggingalöggjöfin tryggir öryrkjum er almennur og tekur tillit til jafnræðissjónarmiða milli þeirra sem eins eru settir í þröngum skilningi. Hins vegar mælir ákvæðið fyrir um mismunandi skerðingu lífeyris vegna tekna eftir því um hvaða tekjur er að ræða. Að því er hjón og annað sambúðarfólk varðar er sá réttur, sem þeim er veittur, skertur vegna tekna annars einstaklings og getur tekjutrygging fallið alveg niður. Að því er sambúðarfólk varðar er þetta gert vegna tekna einstaklings sem ekki er framfærsluskyldur gagnvart öryrkjanum. Framfærsluskylda hjóna er hins vegar gagnkvæm samkvæmt hjúskaparlögum. Er ekki aðeins um skyldu að ræða heldur einnig rétt, sbr. 5. gr. 7. samningsviðauka við samning um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu. Verður tæpast annað sagt en að réttur öryrkja til framfærslu fjölskyldu sinnar verði smár hafi hann aðeins tekjur, sem nema grunnörorkulífeyri.

Svo sem áður greinir verður að telja að í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar felist ákveðin lágmarksréttindi, sem miðuð séu við einstakling. Þrátt fyrir svigrúm almenna löggjafans til mats á því, hvernig þessi lágmarksréttindi skuli ákvörðuð, geta dómstólar ekki vikið sér undan því að taka afstöðu til þess, hvort það mat samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Þegar litið er til skipulags réttinda örorkulífeyrisþega samkvæmt almannatryggingalögum og þeirra afleiðinga, sem í raun geta af því leitt fyrir einstaklinga, verður þetta skipulag ekki talið tryggja þeim þau lágmarksréttindi, sem í framangreindu stjórnarskrárákvæði felast, á þann hátt að þeir fái notið þeirra mannréttinda, sem 65. gr. stjórnarskrárinnar mælir þeim, svo sem það ákvæði verður skilið að íslenskum rétti, sbr. 26. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sem var fullgiltur af Íslands hálfu 22. ágúst 1979, (Stjórnartíðindi C nr. 10/1979) og 9. gr. fyrrnefnds alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Í samræmi við það, sem að ofan greinir, er fallist á þá kröfu gagnáfrýjanda, að viðurkennt verði að óheimilt hafi verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 á þann hátt sem gert er í 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998.

VI.

Samkvæmt 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála verður gagnáfrýjandi talinn réttur aðili máls þessa. Einnig hefur hann samkvæmt 2. mgr. sömu greinar lögvarða hagsmuni af því að fá viðurkenningardóm um réttmæti skerðingar tekjutryggingar. Hins vegar er tekjutrygging háð umsóknum, sem rökstyðja á til dæmis með skattframtölum og skýrum upplýsingum um hagi bótaþega, sbr. 18. gr. almannatryggingalaga. Í 48. gr. sömu laga eru jafnframt ákvæði sem huga verður að við ákvörðun lífeyris til hvers örorkulífeyrisþega um sig. Af ákvæðum þessum leiðir að af niðurstöðu máls þessa verður ekki dregin ályktun um rétt hvers einstaks lífeyrisþega, enda er hér samkvæmt kröfugerð gagnáfrýjanda einungis því ráðið til lykta hvort skerðingarákvæði 5. mgr. 17. gr. almannatryggingalaga samrýmist ákvæðum stjórnarskrár.

Aðaláfrýjandi greiði gagnáfrýjanda samtals 900.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Viðurkennt er, að aðaláfrýjanda, Tryggingastofnun ríkisins, hafi verið óheimilt frá 1. janúar 1994 á grundvelli 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 485/1995 að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap með því að telja helming samanlagðra tekna beggja hjóna til tekna lífeyrisþegans í því tilviki, er maki hans er ekki lífeyrisþegi.

Einnig er viðurkennt, að óheimilt hafi verið að skerða tekjutryggingu örorkulífeyrisþega í hjúskap frá 1. janúar 1999 samkvæmt 5. mgr. 17. gr. laga nr. 117/1993, sbr. 1. gr. laga nr. 149/1998.

Aðaláfrýjandi greiði gagnáfrýjanda, Öryrkjabandalagi Íslands, samtals 900.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.