9/2023

Reifun

A og Ö höfðuðu mál á hendur T vegna setningar laga nr. 116/2016 sem bættu nýrri reglu um áhrif tekna á útreikning ellilífeyris í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. A og Ö töldu að með lögunum hefði komist á ólögmæt mismunun gagnvart örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum sem bryti gegn jafnræðisreglu 65. gr., rétti til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og eignarrétti samkvæmt 72. gr. hennar og 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu. Mismununin hefði falist í því að T hefði skert greiðslur sérstakrar uppbótar á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega vegna tekna þeirra umfram þá reglu sem var sett um áhrif tekna á útreikning ellilífeyris í 1. mgr. 23. gr. nr. 100/2007. A krafðist greiðslu vangreiddra bóta  og Ö viðurkenningar á greiðsluskyldu T fyrir árin 2017 og 2018, en til vara krafðist A viðurkenningar á skaðabótaskyldu. Þá kröfðust A og Ö viðurkenningar á að T hefði verið óheimilt að skerða greiðslur sérstakrar uppbótar. Í dómi Hæstaréttar var aðalkröfum A og Ö vísað frá héraðsdómi þar sem í þeim fælist krafa um að dómstólar tækju ákvörðun um málefni sem heyrði undir löggjafarvald andstætt 2. gr. stjórnarskrárinnar. Varakröfu A um viðurkenningu á skaðabótaskyldu T var vísað frá vegna vanreifunar. Við úrlausn um hvort T hefði verið óheimilt að skerða greiðslur sérstakrar uppbótar á lífeyri til A og Ö var litið til ólíkra forsendna annars vegar að baki ellilífeyri og hins vegar réttar til greiðslu sérstakrar uppbótar sem þáttar í félagslegri aðstoð til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega. Var ekki talið ómálefnalegt að markmið og stefna stjórnvalda í málaflokkum þessara hópa væri ekki eins í öllu tilliti en ólíkar reglur hefðu ávallt gilt um áhrif tekna á einstaka bótaflokka ellilífeyris og örorkulífeyris. Einnig hefðu mismunandi þarfir og aðstæður á hverjum tíma innan hvors málaflokks gefið tilefni til sjálfstæðra lagabreytinga. Þar sem ekki væri um sambærileg tilvik að ræða var ekki talið að lög nr. 116/2016 hefðu leitt til ólögmætrar mismununar sem bryti í bága við 65. gr. stjórnarskrárinnar. Þá var ekki talið að réttur A og Ö samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar eða eignarréttindi samkvæmt 72. gr. hennar og 1. gr. 1. viðauka  mannréttindasáttmála Evrópu  hefðu verið skert. Var því staðfest niðurstaða Landsréttar um að sýkna stefnda af kröfum A og Ö.

Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, B-kvk-nf T-kvk-nf, I-kvk-nf E-kvk-nf, K-kk-nf A-kk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

2. Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 9. febrúar 2023. Áfrýjandi A krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða sér 402.462 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 4. október 2019 til greiðsludags. Til vara krefst hún þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda gagnvart henni vegna skerðingar stefnda á greiðslu sérstakrar uppbótar til hennar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2018 vegna tekna áfrýjanda umfram 45% af tekjum hennar samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði. Til þrautavara krefst hún þess að viðurkennt verði með dómi að stefnda hafi verið óheimilt á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2018 að skerða greiðslur sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 til hennar vegna tekna samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 45% af þeim tekjum sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði. Loks krefst áfrýjandi málskostnaðar á öllum dómstigum. 

3. Áfrýjandi Öryrkjabandalag Íslands krefst þess aðallega að viðurkennt verði í fyrsta lagi að stefnda sé skylt að greiða örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum sem uppfylltu skilyrði til greiðslu sérstakrar uppbótar á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2017 vangreiddar bætur fyrir það tímabil sem nemur annars vegar mismun greiðslna sérstakrar uppbótar til hlutaðeigandi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega og hins vegar fjárhæðar samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 eins og henni var breytt með reglugerð nr. 1252/2016 að frádregnum 45% tekna hlutaðeigandi lífeyrisþega samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 25.000 krónur á mánuði. Í öðru lagi að stefnda sé skylt að greiða örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum sem uppfylltu skilyrði til greiðslu sérstakrar uppbótar á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 á tímabilinu 1. janúar 2018 til 31. desember 2018 vangreiddar bætur fyrir það tímabil sem nemi annars vegar mismun greiðslna sérstakrar uppbótar til hlutaðeigandi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega og hins vegar fjárhæðar samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1052/2009, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 1191/2017, að frádregnum 45% tekna hlutaðeigandi lífeyrisþega samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 25.000 krónur á mánuði. Í þriðja lagi að stefnda sé skylt að greiða vangreiddar bætur samkvæmt framangreindum kröfuliðum í aðalkröfu áfrýjanda með 5,5% ársvöxtum frá þeim degi sem skilyrði til bótanna voru uppfyllt til 4. október 2019 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst áfrýjandi Öryrkjabandalag Íslands þess að viðurkennt verði að stefnda hafi verið óheimilt á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2018 að skerða greiðslur sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega vegna tekna þeirra samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 45% af þeim tekjum sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði. Loks krefst áfrýjandi málskostnaðar á öllum dómstigum úr hendi stefnda.

4. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

5. Ágreiningur aðila snýst um hvort með lögum nr. 116/2016, sem breyttu bótakerfi ellilífeyrisþega og settu nýja reglu um áhrif tekna á útreikning ellilífeyris í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, hafi komist á ólögmæt mismunun gagnvart örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum. Áfrýjendur telja að löggjafanum hafi borið að setja sömu reglu um áhrif tekna á greiðslu sérstakrar framfærsluuppbótar á lífeyri til síðargreinda hópsins, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Með því að láta hjá líða að tryggja þeim sama rétt og ellilífeyrisþegum hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. og rétti til framfærsluaðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Einnig telja áfrýjendur brotið gegn eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

6. Stefndi var sýknaður af kröfum áfrýjenda með héraðsdómi 12. apríl 2022. Með hinum áfrýjaða dómi Landsréttar 2. desember 2022 var sú niðurstaða staðfest.

7. Áfrýjunarleyfi var veitt 9. febrúar 2023, með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2022-172, á þeim grunni að dómur gæti haft fordæmisgildi um þær bætur sem reynir á í málinu. 

Málsatvik

8. Áfrýjendur eru annars vegar einstaklingur sem var örorkulífeyrisþegi þau ár sem dómkröfurnar taka til og hins vegar Öryrkjabandalag Íslands sem kemur fram fyrir hönd ótilgreinds hóps örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega á grundvelli 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

9. Dómkröfur áfrýjenda lúta að greiðslum á sérstakri uppbót á lífeyri vegna framfærslu til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 eftir gildistöku laga nr. 116/2016 1. janúar 2017. Síðarnefndu lögin fólu í sér heildarendurskoðun á bótakerfi ellilífeyrisþega. Meðal annars var umrædd framfærsluuppbót, sem bæði ellilífeyrisþegar og örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar gátu áður fengið, sameinuð bótaflokkunum grunnellilífeyri og tekjutryggingu í einn bótaflokk almannatrygginga, ellilífeyri. Fyrirmæli um fjárhæð ellilífeyris voru sett í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 en samkvæmt ákvæðinu skal lífeyrir lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans uns hann fellur niður. Þá skal ellilífeyrisþegi hafa 25.000 króna almennt frítekjumark á mánuði við útreikning ellilífeyris. Með lögum nr. 18/2023 færðist ákvæðið efnislega í 21. gr. og 2. mgr. 22. gr. laga nr. 100/2007.

10. Lög nr. 116/2016 höfðu ekki í för með sér breytingu á fyrirkomulagi bótaflokka eða félagslegri aðstoð gagnvart örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 er eftir sem áður heimilt að greiða örorkulífeyrisþega og endurhæfingarlífeyrisþega sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér. Þar er jafnframt tilgreint framfærsluviðmið í krónutölu, sem endurskoðað er árlega í reglugerð, og skulu heildartekjur bótaþega vera undir þeirri fjárhæð á mánuði svo að heimilt sé að greiða honum sérstaka uppbót vegna framfærslu. Um uppruna og þróun þessa ákvæðis er ítarlega fjallað í héraðsdómi. 

11. Frumvarpið sem varð að lögum nr. 116/2016 var byggt á tillögum nefndar um endurskoðun laga um almannatryggingar sem fram komu í skýrslu hennar frá febrúar 2016. Um markmið breytinganna sagði svo í almennum athugasemdum frumvarpsins:

Efni frumvarpsins er í samræmi við þá stefnu stjórnvalda að styðja aldraða til sjálfsbjargar og hvetja til atvinnuþátttöku, einfalda almannatryggingakerfið og bæta samspil þess við lífeyrissjóðakerfið ásamt því að auka stuðning við þann hóp aldraðra sem hefur mjög lágar eða engar tekjur sér til framfærslu aðrar en bætur almannatrygginga. Þannig verði bótaflokkar sameinaðir og þeim þar með fækkað, svokölluð frítekjumörk verði afnumin og útreikningar einfaldaðir. Með því verða kjör þeirra ellilífeyrisþega sem hafa áunnið sér lítinn eða engan rétt í lögbundna atvinnutengda lífeyrissjóðakerfinu vegna lítillar atvinnuþátttöku á vinnualdri og þurfa því í ríkum mæli að reiða sig á almannatryggingakerfið til framfærslu á efri árum bætt verulega. Felur frumvarpið þannig í sér breyttan stuðning við aldraða með áherslu á meiri sveigjanleika og einfaldara regluverk á sviði almannatrygginga.

12. Í athugasemdum við frumvarpið um hinn nýja bótaflokk, ellilífeyri, í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 var meðal annars tekið fram að í honum væri sérstök uppbót til framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð sameinuð ellilífeyri og tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar. Með reglunni um að 45% af öðrum tekjum ellilífeyrisþega hefðu áhrif til lækkunar á fjárhæð ellilífeyrisins mætti koma í veg fyrir að þeir misstu uppbótina eða að hún lækkaði „krónu á móti krónu“ sem talið var að myndi bæta hag þess hóps og um leið vera til þess fallið að lífeyristryggingakerfi almannatrygginga yrði einfaldara og gegnsærra.

13. Einnig kom fram í athugasemdum við frumvarpið að almenn samstaða hefði verið í fyrrgreindri nefnd um endurskoðun almannatrygginga sem vörðuðu málefni ellilífeyrisþega. Ekki hefði hins vegar náðst samstaða í nefndinni um tillögur sem sneru að bótakerfi öryrkja og um innleiðingu starfsgetumats í stað örorkumats, en gert væri ráð fyrir því að lagt yrði fram sérstakt frumvarp sem lyti að breytingum á örorkulífeyri, starfsgetumati og starfsendurhæfingu.

14. Í áliti velferðarnefndar Alþingis um frumvarpið var litið til þess að kerfisbreytingin sem það stefndi að um skipulag ellilífeyris tæki ekki til almannatryggingakerfis um örorku og örorkubætur. Þá var tekið fram að sanngirnissjónarmið stæðu til þess að láta öryrkja einnig njóta bótahækkana meðan ekki væri lokið við gerð frumvarps um breytingar á almannatryggingakerfinu, hvað varðaði bætur vegna örorku. Sagði síðan í áliti nefndarinnar:

Vegna sameiningar bótaflokka í einn bótaflokk, nýjan ellilífeyri, greiðist sérstök uppbót til framfærslu eingöngu til örorkulífeyrisþega eftir gildistöku laganna. Leggur meiri hlutinn því til að markmiðinu hvað varðar örorkulífeyri verði náð með því að hækka það viðmið sem greiðsla sérstakrar uppbótar til framfærslu skv. 2. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð miðast við. Þannig hækki allar bætur um 7,1% í samræmi við 69. gr. frá 2017 en að framfærsluviðmið þeirra sem halda heimili einir verði hækkað umfram það og verði 280.000 kr. á mánuði. Enn fremur hækki bætur í samræmi við 69. gr. almannatryggingalaga 1. janúar 2018 en þá verði einnig tryggt að framfærsluviðmið þeirra sem halda einir heimili verði 300.000 kr. á mánuði.

15. Áfrýjandi A var örorkulífeyrisþegi árin 2017 og 2018. Samkvæmt gögnum málsins fékk hún árið 2017 greiddan grunnörorkulífeyri, tekjutryggingu og aldurstengda uppbót samkvæmt lögum nr. 100/2007, heimilisuppbót og uppbót vegna reksturs bifreiðar samkvæmt lögum nr. 99/2007, svo og orlofs- og desemberuppbætur. Námu þessar greiðslur samtals 2.689.265 krónum. Að viðbættum lífeyrissjóðstekjum hennar og fjármagnstekjum voru heildartekjur hennar 3.937.603 krónur á árinu 2017 eða 328.133 krónur á mánuði. Árið 2018 fékk áfrýjandi A greiðslur úr sömu bótaflokkum og námu þær 2.836.727 krónum. Að viðbættum lífeyrissjóðstekjum og fjármagnstekjum sama ár voru heildartekjur hennar 4.222.215 krónur eða 351.851 króna á mánuði. 

16. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, eftir breytingar með lögum nr. 116/2016, var miðað við að heildartekjur örorkulífeyrisþega væru undir 280.000 krónum á mánuði árið 2017 og 300.000 krónum á mánuði árið 2018. Vegna tekna áfrýjanda A uppfyllti hún ekki skilyrði ákvæðisins til að fá greidda sérstaka uppbót á lífeyri samkvæmt því umrædd ár. Sumarið 2019 varð áfrýjandi A 67 ára og öðlaðist þá rétt til ellilífeyris samkvæmt 17. og 23. gr. laga nr. 100/2007.

Málsástæður aðila

Helstu málsástæður áfrýjenda

17. Áfrýjendur byggja á því að réttur til sérstakrar uppbótar til framfærslu samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé þáttur í rétti til aðstoðar í skilningi 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Af 65. gr. hennar leiði jafnframt að löggjafanum sé skylt að tryggja öllum þann rétt jafnt. Sé greinarmunur gerður á mönnum í sambærilegri stöðu til að njóta stjórnarskrárvarins réttar til aðstoðar vegna örorku eða elli verði hann að byggjast á hlutlægum og málefnalegum ástæðum. Þá verði eðlilegt samræmi að vera milli markmiðs sem mismunun stefnir að og þeirra aðferða sem eru notaðar til að ná því.

18. Áfrýjendur telja kjarna málsins snúast um aðstoð úr almannatryggingum til þeirra sem eru verst settir fjárhagslega í hópi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega. Heimilt sé að greiða þessum hópi sérstaka uppbót til viðbótar lífeyri þegar bætur dugi þeim ekki til framfærslu. Hins vegar hafi aðrar tekjur bótaþega, svo sem atvinnutekjur, þau áhrif á útreikning framfærsluuppbótar að hún lækkar um krónu á móti hverri krónu og því hafi bótaþegi engan ávinning af þeim. 

19. Fyrir gildistöku laga nr. 116/2016 hafi áfrýjendur og ellilífeyrisþegar verið í sömu stöðu hvað þetta varðar, þar sem 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hafi gilt um alla bótaþega. Hin sérstaka uppbót hafi myndað stóran þátt til viðbótar þeim greiðslum sem bæði ellilífeyrisþegar og örorkulífeyrisþegar nutu, sem í tilviki þeirra síðarnefndu hafi þó verið mishá eftir fjárhæð aldurstengdrar örorkuuppbótar.

20. Áfrýjendur halda því fram að með setningu laga nr. 116/2016 hafi skapast ólögmæt og óheimil mismunun þar sem þau hafi mælt fyrir um ólíka meðferð sambærilegra tilvika, það er betri meðferð ellilífeyrisþega, sem fram að því sættu sömu meðferð um rétt til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar án þessi að skilyrði 65. gr. væru uppfyllt.

21. Einnig byggja áfrýjendur á því að réttur til greiðslu sérstakrar framfærsluuppbótar sé eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu sem hafi verið skert með ólögmætum hætti. Um það vísa þeir meðal annars til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu 13. desember 2016 í máli B-x-x N-x-x gegn Ungverjalandi, nr. 53080/13. Þá vísa þeir einnig til þess að skerðing slíkra réttinda þurfi að uppfylla kröfur 14. gr. sáttmálans um bann við mismunun, sbr. dóm 11. október 2022 í máli B-x-x gegn Sviss, nr. 78630/12.

22. Með endurskoðun á reglum um bætur til ellilífeyrisþega samkvæmt lögum nr. 116/2016 og sameiningu bótaflokka í einn bótaflokk hafi verið sett ný regla um 45% skerðingu á ellilífeyri umfram 25.000 króna frítekjumark á mánuði í stað 100% skerðingar sem ellilífeyrisþegar hafi áður búið við um áhrif tekna á greiðslu sérstakrar uppbótar. Áfrýjendur halda því fram að hefði sömu reglu verið beitt um áhrif tekna á greiðslu sérstakrar uppbótar til framfærslu til áfrýjanda A árin 2017 og 2018 hefði fjárhæð uppbótar numið samtals stefnukröfu málsins 402.462 krónum.

23. Áfrýjendur vísa til þess að stjórnarskráin geri engan greinarmun á réttindum þeirra sem hafi þörf fyrir aðstoð í skilningi ákvæðisins vegna elli annars vegar og örorku hins vegar. Um sambærileg tilvik sé þar að ræða, enda sé þörf lífeyrisþega fyrir sérstaka uppbót, þegar bætur dugi ekki til framfærslu, eðli máls samkvæmt óháð því hvort hún eigi rætur að rekja til elli eða örorku. Það leiði af öðrum þáttum jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar að skýra beri skilyrði um sambærileg tilvik rúmt frekar en þröngt. Þá beri að meta hverju sinni í ljósi markmiðs hlutaðeigandi ráðstöfunar löggjafans hvort einstaklingar sem þarfnist aðstoðar annars vegar vegna örorku og hins vegar elli séu í sambærilegri stöðu.

24. Áfrýjendur benda á að í skýrslu nefndarinnar frá árinu 2016 hafi verið lagt til að einfalda bótakerfi bæði elli- og örorkulífeyrisþega, breyta uppbótinni úr því að vera félagslegur stuðningur í áunnin réttindi og koma í veg fyrir krónu á móti krónu lækkun. Löggjafinn hafi hins vegar ákveðið að bæta aðeins hlut ellilífeyrisþega. Umfjöllun í lögskýringargögnum um að ekki hafi verið samstaða um breytingar á starfsgetumati öryrkja hafi ekkert að gera með möguleika á að bæta hlut örorkulífeyrisþega sem svarar áhrifum tekna á bótagreiðslur.

25. Framangreind sjónarmið sem hafi legið til grundvallar ákvörðun löggjafans um þessa mismunandi meðferð hópa bótaþega í lögum nr. 116/2016 hafi ekki verið hlutlæg eða málefnaleg. Þá geti áform um að breyta síðar ákvæðum laga um bótakerfi öryrkja ekki talist málefnalegar eða hlutlægar ástæður.

26. Loks benda áfrýjendur á að ekki sé samræmi milli markmiðs löggjafans sem að var stefnt með mismununinni sem fólst í lögum nr. 116/2016 og aðferða sem voru notaðar til að ná því og af þeim sökum hafi ekki verið gætt meðalhófs. Þeir mótmæla ummælum í hinum áfrýjaða dómi um að almenni löggjafinn hafi gripið til mótvægisaðgerða til að bæta örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum upp þann mun sem var á stöðu þeirra eftir gildistöku laganna og árétta að þær aðgerðir nái ekki til áranna 2017 og 2018.

Helstu málsástæður stefnda

27. Stefndi bendir á að þótt sérstök uppbót til framfærslu sé liður í þeirri aðstoð sem löggjafinn mæli fyrir um vegna örorku, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar séu lækkunar- og skerðingarhlutföll sem dómkröfur áfrýjenda byggjast á ekki tæk við útreikning sérstakrar uppbótar árin 2017 og 2018 samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007. Sérstök uppbót til framfærslu sé ekki fyrir fram ákveðin eða áunnin fjárhæð sem skerðist vegna annarra tekna heldur uppbót ef tekjur eru undir tilgreindum framfærsluviðmiðum.

28. Sú tilhögun að heimild til að greiða sérstaka uppbót á lífeyri miðist við tekjur feli þannig ekki í sér skerðingu réttinda samkvæmt 1. mgr. 76. gr. heldur skilyrði fyrir því að slík uppbót verði greidd til viðbótar örorkulífeyri. 

29. Áfrýjendur byggi ekki á því að réttindi þeirra hafi versnað við gildistöku laga nr. 116/2016 heldur að þau hafi ekki batnað til samræmis við breytt kjör ellilífeyrisþega eftir að heildarendurskoðun fór fram á reglum um bótaflokka, tekjutengingu og frítekjumörk bótagreiðslna til ellilífeyrisþega. Eftir það sé sérstök uppbót til framfærslu aðeins greidd örorku- eða endurhæfingarlífeyrisþegum og sé þar um ræða félagslegan viðbótarstuðning til að bæta afkomu þeirra verst settu sem lægstar hafi tekjur. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi hafi staða þeirra auk þess verið bætt með hækkun framfærsluviðmiðs sem greiðsla uppbótar miðaðist við. Áfrýjandi A hafi hvorki fyrir né eftir 1. janúar 2017 fengið sérstaka uppbót til framfærslu, jafnvel þótt framfærsluviðmiðið hafi verið hækkað. Hins vegar geti staða einhvers annars örorkulífeyrisþega með tekjur undir því viðmiði hafa batnað. 

30. Stefndi tekur fram að jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar áskilji að við lagasetningu og framkvæmd laga sé farið með sambærilegum hætti með sambærileg tilvik. Hafi ellilífeyrisþegar og örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar aldrei verið í sambærilegri stöðu að öllu leyti með tilliti til bóta úr almannatryggingum. Þótt nokkur samsvörun hafi verið í löggjöf um skipulag almannatrygginga og félagslega aðstoð til þessara hópa lífeyrisþega séu bótaréttindi byggð á ólíkum forsendum. Réttur til ellilífeyris sé bundinn við aldur og að jafnaði hafi lífeyrisþegar greitt iðgjöld í atvinnutengda lífeyrissjóði um langt skeið. Mismunandi skilyrði og reiknireglur hafi ávallt gilt um einstaka bótaflokka elli- og örorkulífeyris, svo og tekjuviðmið, frítekjumörk og skerðingarhlutfall. Þá hafi mismunandi þarfir á hverjum tíma innan hvors málaflokks gefið tilefni til sjálfstæðra lagabreytinga.

31. Enn fremur geti staða einstaklinga innan hvors hóps verið mjög misjöfn, svo sem staðfest hafi verið í dómi Hæstaréttar 3. júní 2004 í máli nr. 27/2004 um rétt öryrkja til greiðslu barnalífeyris sem tók meðal annars mið af örorkustigi. Í dóminum var ekki fallist á að brotið hefði verið gegn jafnræði og meðalhófi með synjun á greiðslu barnalífeyris í ljósi þess að þeir tryggingaflokkar sem á þeim tíma voru í almannatryggingalögum væru reistir á ólíkum forsendum, fjármögnun bóta væri ólík og stuðst væri við ólíka grunna við mat á örorku.

32. Bótakerfi almannatrygginga sé endurskoðað reglulega og vísar stefndi þar til framlagðra gagna um tillögur nefnda á vegum stjórnvalda sem fjallað hafa um málefnið og undirbúning og fjármögnun breytinga. Eftir að nefnd um endurskoðun á almannatryggingalögum skilaði tillögum sínum árið 2016 sé áfram unnið að breytingum á greiðslu bóta til öryrkja, þar á meðal forsendum um upptöku starfsgetumats í stað örorkumats. Þá hafi með lögum nr. 97/2019 verið breytt útreikningi sérstakrar uppbótar sem miðist nú við 65% af viðmiðunartekjum og í lögum nr. 18/2023 hafi verið endurskoðuð skilyrði fyrir örorkulífeyri og endurhæfingarlífeyri.

33. Verði staða framangreindra hópa lífeyrisþega metin sambærileg telur stefndi að breytingar með lögum nr. 116/2016 hafi samkvæmt framangreindu byggst á málefnalegum og hlutlægum forsendum. Þær hafi hvorki verið ómálefnalegar né óhóflegar gagnvart áfrýjendum og í engu skert rétt þeirra til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá fellst stefndi ekki á að löggjafanum hafi borið á grundvelli 65. og 76. gr. stjórnarskrárinnar að láta sömu breytingar ná til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega enda um ólíka hópa að ræða með ólíkar forsendur bótagreiðslna.

34. Loks hafnar stefndi því að umræddir hagsmunir áfrýjenda njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar enda geti þeir ekki haft væntingar um að réttindi ellilífeyrisþega og örorkulífeyrisþega fylgist að í öllum tilvikum.

Niðurstaða

Um formhlið málsins

35. Dómkröfur áfrýjenda eru settar fram í nokkrum liðum. Málatilbúnaður þeirra er reistur á því að við setningu laga nr. 116/2016 um breytingar á bótakerfi ellilífeyrisþega hafi skapast mismunun gagnvart örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum. Hún hafi birst í því að staða þeirra sem áður hafi verið sambærileg stöðu ellilífeyrisþega um rétt til sérstakrar framfærsluuppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hafi ekki verið bætt með sama hætti og gert var í ákvæði um nýjan bótaflokk, ellilífeyri, samkvæmt 23. gr. laga nr. 100/2007.

36. Þessi málsgrundvöllur og kröfugerð er í mörgu tilliti óskýr. Í málinu eru kröfur ekki reistar á því að réttindi bótaþega hafi verið skert með lögum svo að draga megi stjórnskipulegt gildi laganna í efa og dómstólum beri að víkja þeim til hliðar. Kjarni ágreinings í málinu lýtur á hinn bóginn að því að það athafnaleysi löggjafans að gera ekki hlut örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega jafnan hlut ellilífeyrisþega um áhrif tekna á tilteknar greiðslur frá stefnda hafi brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. og rétti til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. 

37. Stefndi áréttaði við munnlegan málflutning að stefnukröfur áfrýjenda væru ekki dómtækar, málatilbúnaður í stefnu væri vanreifaður og samhengi málsástæðna óljóst. Verður hér á eftir lagt mat á málatilbúnað áfrýjenda út frá þeim kröfum sem almennt verður að gera til skýrleika málatilbúnaðar, lögvarinna hagsmuna af úrlausn máls og hvort sakarefnið eigi undir dómstóla.

1) Aðalkröfur áfrýjenda

38. Aðalkrafa áfrýjanda A er fjárkrafa sem reist er á því að stefndi hafi vangreitt henni bætur árin 2017 og 2018, sbr. 55. gr. laga 100/2007 og 2. málslið 13. gr. laga nr. 99/2007. Samkvæmt því sem áfrýjandi heldur fram nemur fjárhæð kröfunnar þeim mismun sem hún hefði fengið greiddan hefði hinni nýju reiknireglu í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um áhrif tekna á ellilífeyri verið beitt við útreikning sérstakrar framfærsluuppbótar til hennar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007.

39. Aðalkrafa áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands felur í sér að viðurkennt verði með sömu rökum að stefnda sé skylt að greiða örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum, sem uppfylltu skilyrði til greiðslu sérstakrar uppbótar á lífeyri árin 2017 og 2018, fjárhæð sem svarar til vangreiddra bóta. 

40. Í málinu liggur ekki fyrir stjórnvaldsákvörðun um kröfu áfrýjanda A um framangreinda fjárhæð enda fór hún ekki fram á greiðslu þeirra bóta. Ekki er því krafist ógildingar á neinni ákvörðun stefnda þar um sem dómstólar eru bærir til að fjalla um á grundvelli 60. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 13. júní 2013 í máli nr. 61/2013 og 10. mars 2016 í máli nr. 436/2015. Þá byggir krafa hennar hvorki á því að lagastoð hafi skort fyrir útreikningi stefnda á sérstakri framfærsluuppbót, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 6. apríl 2022 í máli nr. 52/2021, né að stefndi hefði ekki farið að lögum, sbr. til hliðsjónar dóm réttarins í fyrrgreindu máli nr. 27/2004.

41. Sú grundvallarregla er leidd af 2. gr. stjórnarskrárinnar að stjórnsýslan er lögbundin. Í því felst að ákvarðanir stjórnvalda geta ekki vikið til hliðar ákvörðunum löggjafans um rétt manna til bóta úr ríkissjóði né heldur er stjórnvaldi heimilt að greiða bætur umfram það sem lög heimila. Stefnda getur því ekki borið skylda til að greiða bætur til bótaþega umfram það sem lög standa til á hverjum tíma. 

42. Þess er að gæta að stjórnvöld eru við lagaframkvæmd bundin af stjórnarskránni eins og aðrir handhafar ríkisvalds. Skapist sú aðstaða að tiltekið lagaákvæði sé bersýnilega í andstöðu við stjórnarskrá eða skýrt dómafordæmi liggi fyrir um það verður að játa stjórnvaldi heimild til að láta hjá líða að beita lögunum. Ber þó að gera afar ríkar kröfur til þess að ósamræmi laga við stjórnarskrá sé bersýnilegt og slík niðurstaða hvorki háð vafa né flókinni lagatúlkun. 

43. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrískiptingu ríkisvaldsins fara Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið og dómendur með dómsvaldið. Enn fremur ber að líta til þess að Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um að ekkert gjald megi greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það er því verkefni löggjafans að ákveða hvernig háttað skuli þeirri opinberu aðstoð sem öryrkjum er látin í té. Hefur hann sinnt þeirri skyldu sinni meðal annars með því að koma á fót almannatryggingakerfi og félagslegri aðstoð, sbr. lög nr. 100/2007 og 99/2007.

44. Eins og fjárkröfunni er háttað leitast áfrýjandi A í reynd við að fá dómstóla til að ákveða fjárhæð þeirrar aðstoðar sem hún telur sig eiga rétt til úr hendi stefnda vegna örorku sinnar. Í kröfunni felst með öðrum orðum að dómstólar taki ákvörðun um málefni sem heyrir undir handhafa löggjafarvalds samkvæmt fyrrgreindum stjórnarskrárákvæðum og ákveði fjárhæðir félagslegrar aðstoðar umfram það sem löggjafinn hefur ákveðið. Slíkt gengur í berhögg við 2. gr. stjórnarskrárinnar. Af þeim sökum verður aðalkröfu áfrýjanda vísað frá héraðsdómi með vísan til 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 9. febrúar 2017 í máli nr. 223/2016. Með sömu rökum er viðurkenningarkröfu áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands um greiðsluskyldu stefnda gagnvart hverjum og einum félagsmanni innan aðildarfélaga hans vísað frá héraðsdómi.

2) Varakrafa áfrýjanda A

45. Til vara krefst áfrýjandi A þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda gagnvart henni vegna skerðingar á greiðslu sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007. Er krafa þessi byggð á almennri tilvísun til sakarreglunnar og að brot stefnda á stjórnarskrárvernduðum réttindum hennar hafi falið í sér ólögmæta meingerð sem stefndi beri miskabótaábyrgð á samkvæmt b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993.

46. Engar frekari skýringar eða rökstuðning er að finna um hina meintu saknæmu háttsemi stefnda eða starfsmanns á hans vegum né heldur um orsakasamhengi milli ætlaðs brots og tjóns áfrýjanda sem leiða skuli til skaðabótaskyldu. Eru krafa um viðurkenningu skaðabótaskyldu að þessu leyti og málsástæður að baki henni svo óljósar og vanreifaðar af hálfu áfrýjanda A að ekki verður komist hjá að vísa henni frá héraðsdómi, sbr. d- og e-liði 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991.

47. Þá er þess að gæta að þegar gerð er krafa um greiðslu skaðabóta utan samninga sem ríkissjóður ber ábyrgð á ber að beina málsókn að íslenska ríkinu en ekki viðkomandi ríkisstofnun, svo sem ítrekað hefur verið staðfest í dómaframkvæmd, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 15. nóvember 2012 í máli nr. 185/2012.

3) Þrautavarakrafa áfrýjanda A og varakrafa áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands

48. Þrautavarakrafa áfrýjanda A og varakrafa áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands lúta að því að viðurkennt verði með dómi að stefnda hafi verið óheimilt á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2018 að skerða greiðslur samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 til áfrýjanda A vegna tekna samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 45% af þeim tekjum sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði og skerða greiðslur sérstakrar uppbótar til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega sem uppfylltu skilyrði til greiðslu með sama hætti.

49. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 getur aðili sem hefur lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands leitað viðurkenningardóms um kröfu sína. Í dómi Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 var tekið af skarið um það að þrátt fyrir svigrúm almenna löggjafans til að meta hvernig lágmarksréttindi samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skuli ákvörðuð falli það í hlut dómstóla að meta hvort ákvarðanir hans í þeim efnum samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar, þar með talið hvort jafnræðisreglu 65. gr. hennar hafi verið gætt. Þar stefndi Öryrkjabandalag Íslands, eins og í þessu máli, aðeins Tryggingastofnun ríkisins til viðurkenningar á því að stofnuninni hefði verið óheimilt að skerða tekjutryggingu til örorkulífeyrisþega á grundvelli tilgreindra laga. Í því máli var einnig deilt um hvort lagastoð hafi skort fyrir útreikningi stefnda á tekjutryggingu til öryrkja í hjúskap. Ekki voru gerðar athugasemdir við aðild til varnar í framangreindu máli. 

50. Ágreiningur í máli því sem hér er til úrlausnar lýtur í reynd að öllu leyti að athafnaleysi löggjafans en ekki í neinu tilliti að ákvörðunum stefnda við framkvæmd laga um atriði sem hann hafði forræði á. Þá er ekki krafist úrlausnar um stjórnskipulegt gildi tiltekinna laga heldur viðurkenningu á að tiltekið fyrirkomulag um samspil laga feli í sér mismunun.

51. Nokkurt misræmi er í dómaframkvæmd um hvort beina skuli málsókn að íslenska ríkinu einu eða samhliða viðkomandi stjórnvaldi eða stjórnvaldinu einu þegar deilt hefur verið um löggjöf um stjórnarskrárvernduð réttindi. Má í því sambandi til hliðsjónar benda á annars vegar dóm Hæstaréttar 1. júní 2017 í máli nr. 501/2016 og hins vegar dóma 2. nóvember 2022 í málum nr. 15, 16 og 17/2022. Auk þess hefur niðurstaða í þeim efnum ráðist af kröfugerð aðila hverju sinni. Vegna málsgrundvallar og kröfugerðar áfrýjenda í þessu máli hefði með réttu átt að stefna ríkinu til varnar, eftir atvikum samhliða stefnda. Eins og málið er vaxið verður þó ekki talið að þessi annmarki á aðild leiði til þess að því verði nú vísað frá héraðsdómi án kröfu.

52. Með þrautavarakröfu áfrýjanda A og varakröfu Öryrkjabandalags Íslands leita áfrýjendur með hliðstæðum hætti og í máli nr. 125/2000 viðurkenningar dómstóla á að löggjafinn hafi farið á svig við ákvæði stjórnarskrárinnar með því að gera hlut ellilífeyrisþega betri en hlut öryrkja- og endurhæfingarlífeyrisþega hvað varðar áhrif tekna til skerðingar á bótagreiðslum. Þannig hafi verið skert stjórnarskrárvarin réttindi áfrýjenda og því beri að viðurkenna að skerðing greiðslna hafi verið óheimil.

53. Hefur áfrýjandi A að þessu leyti afmarkað nægjanlega hvaða réttinda hún telur sig njóta á grundvelli 76. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Yrði krafa áfrýjanda tekin til greina fæli sú niðurstaða í sér að ráðið hefði verið til lykta ágreiningi um þau réttindi. Bæri löggjafanum að bregðast við slíkri niðurstöðu með úrbótum, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 16. október 2003 í máli nr. 549/2002 þar sem fjallað var um lagasetningu í kjölfar dóms réttarins í máli nr. 125/2000. Fullnægir kröfugerð hennar samkvæmt þessu áskilnaði d-liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um ákveðna kröfugerð til viðurkenningar á tilteknum réttindum, sbr. einnig fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 223/2016. Þá gildir það sama um varakröfu áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands að þessu leyti, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 125/2000.

Um efnishlið málsins

1) Um rétt til aðstoðar og jafnræðisreglu samkvæmt stjórnarskrá

54. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

55. Eftir að ákvæði 1. mgr. 76. gr. komst í núverandi horf með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 hefur reynt á umfang þeirra skyldna sem ákvæðið leggur löggjafanum á herðar. Hafa þessar skyldur meðal annars verið virtar með hliðsjón af jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar í nokkrum dómum Hæstaréttar. Hafa ákvæðin jafnframt verið skýrð í ljósi lögskýringargagna og alþjóðlegra skuldbindinga um vernd félagslegra réttinda sem þar er getið. Samkvæmt því er 1. mgr. 76. gr. talin fela í sér að skylt sé með lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Það skipulag verður að fullnægja þeim lágmarksréttindum sem felast í ákvæðinu og þá verður skerðing á rétti til aðstoðar að hvíla á málefnalegum sjónarmiðum þar sem jafnræðis og meðalhófs er gætt, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar í málum nr. 125/2000 og nr. 15, 16 og 17/2022.

56. Þótt Alþingi hafi, í krafti fjárstjórnarvalds síns samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar, ríkt svigrúm til að skipuleggja fyrirkomulag almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar, þar á meðal um forsendur bótagreiðslna til aðgreindra hópa bótaþega, tegundir bótaflokka, fjárhæð bóta og áhrif tekna lífeyrisþega, eru því engu að síður sett þau mörk sem lýst er að framan sem dómstólar skera úr um.

57. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 var fjallað um samspil réttar einstaklinga til aðstoðar vegna örorku og jafnræðisreglu. Deilt var um stjórnskipulegt gildi laga sem skertu tekjutryggingu örorkulífeyrisþega vegna tekna maka sem leiddi til þess að tekjutrygging öryrkja í hjúskap gat fallið niður með öllu þannig að hann fengi aðeins greiddan lágan grunnörorkulífeyri. Með vísun til þeirra lágmarksréttinda sem hver einstaklingur skyldi njóta samkvæmt 1. mgr. 76. gr. var talið að þessi skerðing á tekjutryggingu leiddi til að örorkulífeyrisþegi í hjúskap nyti ekki jafnræðis við aðra öryrkja, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Var umrætt skerðingarákvæði því ekki talið samrýmast þessum stjórnarskrárákvæðum.

58. Ólíkt framangreindu máli lýtur ágreiningur aðila í máli þessu hvorki að skerðingu greiðslna sem örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar fengu frá stefnda áður en lög nr. 116/2016 komu til sögunnar né heldur að því hvort lágmarksréttindi þeirra samkvæmt 1. mgr. 76. gr. séu tryggð.

59. Við skýringu á 65. gr. stjórnarskrárinnar verður fyrst að líta til þess að í greininni eru talin upp atriði sem óheimilt er að byggja mismunun á en auk þess er vísað til stöðu að öðru leyti. Hefur ákvæðið verið túlkað rúmt í þessu tilliti og ljóst að undir það fellur staða þeirra sem þiggja örorkulífeyri. Við úrlausn um hvort ólögmæt mismunun sé fyrir hendi verður að leggja mat á hvort hlutlægar og málefnalegar ástæður búi að baki mismunandi meðferð á tveimur sambærilegum tilvikum sem stefni að lögmætu markmiði. Þá hefur verið litið til þess hvort meðalhófs sé gætt, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 61/2013.

60. Forsenda þess að jafnræðisreglan komi til álita er að tilvik sem borin eru saman séu sambærileg þannig að sýna megi fram á að mismunun hafi átt sér stað, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 25. október 2007 í máli nr. 109/2007. Ef þau eru ósambærileg er almennt ekki þörf frekari rannsóknar á því hvort málefnaleg rök séu fyrir hendi. Þó geta röksemdir fyrir því að tilvik séu ósambærileg í reynd fallið saman við málefnaleg rök fyrir því að þau fái ekki sömu meðferð, sbr. til hliðsjónar ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu, 18. september 2012 í máli Ásatrúarfélagsins gegn Íslandi, nr. 22897/08 og síðastnefndan dóm Hæstaréttar.

61. Ljóst er að örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar annars vegar og ellilífeyrisþegar hins vegar eru tveir hópar bótaþega sem rétt eiga til aðstoðar á grundvelli 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar eftir því sem löggjafinn hefur meðal annars mælt nánar fyrir um í lögum nr. 99/2007 og 100/2007. Þótt nokkur samsvörun hafi verið á tilhögun lífeyrisgreiðslna almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar til ellilífeyrisþega og örorkulífeyrisþega og um þau fjallað í sömu löggjöf hafa bótaréttindi þessara hópa aldrei verið byggð á sömu forsendum, hvorki fyrir né eftir kerfisbreytingarnar sem urðu á bótakerfi ellilífeyris með lögum nr. 116/2016. 

62. Þannig er sá meginmunur á þessum hópum að réttur til ellilífeyris er bundinn við tiltekinn aldur en jafnframt hafa ellilífeyrisþegar að jafnaði greitt iðgjöld í skyldubundna atvinnutengda lífeyrissjóði stærstan hluta eða alla starfsævi sína. Er tekið tillit til þess við útreikning ellilífeyris. Ákvörðun um hvenær réttur til örorkulífeyris stofnast er háð matskenndari viðmiðum og getur auk þess verið breytingum háð. Þá er staða öryrkja frábrugðin stöðu ellilífeyrisþega að því leyti að margir þeirra greiða ekki í sama mæli í lífeyrissjóð og geta því ekki öðlast sams konar réttindi úr lífeyrissjóðakerfinu. Enn fremur hafa öryrkjar átt rétt til greiðslna úr bótaflokkum sem ellilífeyrisþegar fá ekki greiðslur úr, svo sem barnalífeyri og aldurstengdri örorkuuppbót. Þá er ljóst að eftir gildistöku laga nr. 116/2016 eiga ellilífeyrisþegar ekki lengur rétt á sérstakri uppbót til framfærslu samkvæmt lögum nr. 99/2007.

63. Vegna ólíkra forsendna sem réttur þessara hópa hvílir á verður ekki talið ómálefnalegt að markmið og stefna stjórnvalda í málaflokkum þessara hópa sé ekki eins í öllu tilliti. Þannig hafa mismunandi skilyrði og reiknireglur ávallt gilt um einstaka bótaflokka, svo sem grunnlífeyri og tekjutryggingu, þar á meðal um tekjuviðmið, frítekjumörk og skerðingarhlutfall. Einnig hafa mismunandi þarfir og aðstæður á hverjum tíma innan hvors málaflokks gefið tilefni til sjálfstæðra lagabreytinga í gegnum tíðina. 

64. Í skjali sem stefndi hefur lagt fram með yfirliti yfir margvíslegar lagabreytingar á elli- og örorkulífeyri almannatrygginga og tengdra greiðslna frá árinu 1996 sést glöggt hvernig skerðingarhlutfall og frítekjumörk einstakra bótaflokka innan örorkulífeyris hafa þróast síðustu áratugi og eru háð stöðugri endurskoðun. Þar kemur meðal annars fram að frítekjumörk í bótaflokkum örorkulífeyrisþega, grunnlífeyri og tekjutryggingu, hafi á stundum verið hærri en í hliðstæðum bótaflokkum ellilífeyrisþega og þá hafi skerðingarhlutföll vegna tekna ellilífeyrisþega einnig verið hærri en örorkulífeyrisþega.

65. Markmið laga nr. 116/2016 var að einfalda, skýra og auka réttindi ellilífeyrisþega, bæta samspil greiðslna úr almannatrygginga¬- og lífeyrissjóðskerfinu og auka sveigjanleika við starfslok. Þannig voru allir bótaflokkar sem ellilífeyrisþegar fengu áður greitt úr sameinaðir í einn bótaflokk, ellilífeyri. Í lögskýringargögnum er rökstutt sérstaklega markmið þess að líta heildstætt á allar tekjur ellilífeyrisþega, burtséð frá því um hvers konar tekjur er að ræða, og að skerðingarhlutfall vegna tekna skyldi vera 45% en auk þess sett 25.000 króna almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris fyrir hvern mánuð.

66. Þótt ekki færi fram heildarendurskoðun á bótakerfi öryrkja samhliða breytingu sem gerð var með lögum nr. 116/2016 á bótakerfi ellilífeyrisþega hefur löggjafinn svigrúm til ákvörðunar um endurskipulagningu aðgreindra þátta almannatryggingakerfisins í áföngum að því tilskildu sem áður er lýst að ekki sé gerður mismunur á þeim bótaþegum sem eru í sömu stöðu og njóta áunnins bótaréttar á sömu forsendum. Í lögskýringargögnum er vísað til þess að breytingar á reglum um örorkulífeyri séu í undirbúningi og við meðferð frumvarpsins á Alþingi var jafnframt ákveðið að bæta stöðu öryrkja með því að hækka framfærsluviðmið sem greiðsla uppbótar miðaðist við. Þá hafa ýmsar breytingar verið gerðar síðan á lagaákvæðum um örorkulífeyri. Af því verður með öðru ráðið að stefnumótun á sviði almannatryggingakerfisins sé í stöðugri þróun og endurskoðun þess sé ekki lokið.

67. Þegar litið er sérstaklega til stöðu áfrýjanda A og metið hvort ólögmæt mismunun hefur átt sér stað varðandi rétt hennar til aðstoðar verður fyrst að taka mið af þeirri ólíku stöðu sem lýst er að framan um forsendur sem bótaflokkar örorkulífeyrisþega og ellilífeyrisþega byggjast á.

68. Enn fremur er til þess að líta að heimild til greiðslu sérstakrar framfærsluuppbótar, samkvæmt lögum nr. 99/2007, er ekki fyrir fram áunnin fjárhæð sem skerðist vegna annarra tekna heldur kemur hún aðeins til greiðslu ef tekjur eru undir greindum framfærsluviðmiðum. Í tilviki áfrýjanda A breyttu lög nr. 116/2016 engu um stöðu hennar, þar sem heildartekjur hennar voru áður yfir framfærsluviðmiði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2009, og naut hún því ekki sérstakrar framfærsluuppbótar. Þrátt fyrir hækkun á framfærsluviðmiði fyrir árin 2017 og 2018 voru heildartekjur áfrýjanda A umrædd ár enn yfir þeim viðmiðum.

69. Loks ber að líta til þess að bótaflokkar sem áfrýjandi A fékk greitt úr árin 2017 og 2018 samkvæmt lögum nr. 100/2007 voru grunnörorkulífeyrir og tekjutrygging en eftir breytinguna 2016 var þar í báðum tilvikum kveðið á um umtalsvert lægra skerðingarhlutfall vegna tekna, annars vegar 25% og hins vegar 38,35%, heldur en í hinum nýja sameinaða bótaflokki, ellilífeyri.

70. Að öllu þessu virtu verður að fallast á með stefnda að lækkunar- og skerðingarhlutföll ellilífeyris í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 sem áfrýjandi A krefst að beitt verði við útreikning sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 séu ekki tæk þar sem verið er að bera saman ósambærilega hluti. Efni þessara ákvæða er frábrugðið, tilgangurinn ólíkur og þau taka til mismunandi hópa lífeyrisþega sem ekki eru að öllu leyti í sömu stöðu. 

71. Samkvæmt framangreindu var ekki um neina skerðingu að ræða á rétti áfrýjanda A til aðstoðar vegna örorku samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Markmið með setningu laga nr. 116/2016 hvíldi á málefnalegum sjónarmiðum sem fyrr var lýst og lögin tryggðu jafna meðferð lífeyrisþega sem eins var ástatt um að því er varðar áhrif tekna á greiðslur bóta úr almannatryggingum, sbr. einnig til hliðsjónar dóma Hæstaréttar í málum nr. 15, 16 og 17/2022 þar sem fjallað var um stjórnskipulegt gildi laganna gagnvart ellilífeyrisþegum. Þá fól fyrirkomulag um rétt til sérstakrar framfærsluuppbótar samkvæmt lögum nr. 99/2007 ekki í sér ólögmæta mismunun gagnvart áfrýjanda A þannig að brotið væri gegn fyrirmælum 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

72. Með sömu rökum verður leyst úr varakröfu áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands. Samkvæmt framangreindu leiddi setning laga nr. 116/2016 ekki til ólögmætrar mismununar gagnvart félagsmönnum í aðildarfélögum Öryrkjabandalags Íslands og þar með brots á 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

2) Um vernd eignarréttinda samkvæmt stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu

73. Auk framangreindra stjórnarskrárákvæða vísa áfrýjendur til þess að fyrirkomulag um rétt til sérstakrar framfærsluuppbótar hafi skert eignarréttindi samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 14. gr. sáttmálans um bann við mismunun.

74. Árétta verður að málsgrundvöllur áfrýjenda byggist í reynd á því að löggjafanum hafi borið að breyta lagafyrirmælum um áhrif tekna á greiðslur sérstakrar framfærsluuppbótar en ekki að skertur hafi verið réttur sem þegar hafi verið áunninn lögum samkvæmt. Hafa framangreind ákvæði um eignarrétt ekki verið skýrð svo í framkvæmd að þau verndi rétt manna til að öðlast tiltekin gæði eða leggi skyldur á löggjafann til að tryggja hærri greiðslur úr almannatryggingum en þegar eru veitt lögum samkvæmt.

75. Þá verður ekki litið svo á að slíkar réttmætar væntingar hafi skapast um tilkall til framfærsluuppbótar að til álita komi að þeir hagsmunir falli undir eignarréttindi áfrýjanda A eða einstakra félagsmanna innan aðildarfélaga áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar eða 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar í málum nr. 15, 16 og 17/2022 og dóm mannréttindadómstólsins í máli B-x-x N-x-x gegn Ungverjalandi, nr. 53080/13.

76. Samkvæmt því sem rakið hefur verið að framan er öllum málsástæðum áfrýjenda hafnað. Því verður staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms um að sýkna stefnda af kröfum þeirra í málinu.

77. Málskostnaður fyrir Hæstarétti verður felldur niður.

Dómsorð:

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, B-kvk-nf T-kvk-nf, I-kvk-nf E-kvk-nf, K-kk-nf A-kk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

2. Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 9. febrúar 2023. Áfrýjandi A krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða sér 402.462 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 4. október 2019 til greiðsludags. Til vara krefst hún þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda gagnvart henni vegna skerðingar stefnda á greiðslu sérstakrar uppbótar til hennar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2018 vegna tekna áfrýjanda umfram 45% af tekjum hennar samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði. Til þrautavara krefst hún þess að viðurkennt verði með dómi að stefnda hafi verið óheimilt á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2018 að skerða greiðslur sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 til hennar vegna tekna samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 45% af þeim tekjum sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði. Loks krefst áfrýjandi málskostnaðar á öllum dómstigum. 

3. Áfrýjandi Öryrkjabandalag Íslands krefst þess aðallega að viðurkennt verði í fyrsta lagi að stefnda sé skylt að greiða örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum sem uppfylltu skilyrði til greiðslu sérstakrar uppbótar á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2017 vangreiddar bætur fyrir það tímabil sem nemur annars vegar mismun greiðslna sérstakrar uppbótar til hlutaðeigandi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega og hins vegar fjárhæðar samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 eins og henni var breytt með reglugerð nr. 1252/2016 að frádregnum 45% tekna hlutaðeigandi lífeyrisþega samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 25.000 krónur á mánuði. Í öðru lagi að stefnda sé skylt að greiða örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum sem uppfylltu skilyrði til greiðslu sérstakrar uppbótar á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 á tímabilinu 1. janúar 2018 til 31. desember 2018 vangreiddar bætur fyrir það tímabil sem nemi annars vegar mismun greiðslna sérstakrar uppbótar til hlutaðeigandi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega og hins vegar fjárhæðar samkvæmt 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1052/2009, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 1191/2017, að frádregnum 45% tekna hlutaðeigandi lífeyrisþega samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 25.000 krónur á mánuði. Í þriðja lagi að stefnda sé skylt að greiða vangreiddar bætur samkvæmt framangreindum kröfuliðum í aðalkröfu áfrýjanda með 5,5% ársvöxtum frá þeim degi sem skilyrði til bótanna voru uppfyllt til 4. október 2019 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst áfrýjandi Öryrkjabandalag Íslands þess að viðurkennt verði að stefnda hafi verið óheimilt á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2018 að skerða greiðslur sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega vegna tekna þeirra samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 45% af þeim tekjum sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði. Loks krefst áfrýjandi málskostnaðar á öllum dómstigum úr hendi stefnda.

4. Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

5. Ágreiningur aðila snýst um hvort með lögum nr. 116/2016, sem breyttu bótakerfi ellilífeyrisþega og settu nýja reglu um áhrif tekna á útreikning ellilífeyris í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, hafi komist á ólögmæt mismunun gagnvart örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum. Áfrýjendur telja að löggjafanum hafi borið að setja sömu reglu um áhrif tekna á greiðslu sérstakrar framfærsluuppbótar á lífeyri til síðargreinda hópsins, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Með því að láta hjá líða að tryggja þeim sama rétt og ellilífeyrisþegum hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. og rétti til framfærsluaðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Einnig telja áfrýjendur brotið gegn eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

6. Stefndi var sýknaður af kröfum áfrýjenda með héraðsdómi 12. apríl 2022. Með hinum áfrýjaða dómi Landsréttar 2. desember 2022 var sú niðurstaða staðfest.

7. Áfrýjunarleyfi var veitt 9. febrúar 2023, með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2022-172, á þeim grunni að dómur gæti haft fordæmisgildi um þær bætur sem reynir á í málinu. 

Málsatvik

8. Áfrýjendur eru annars vegar einstaklingur sem var örorkulífeyrisþegi þau ár sem dómkröfurnar taka til og hins vegar Öryrkjabandalag Íslands sem kemur fram fyrir hönd ótilgreinds hóps örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega á grundvelli 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

9. Dómkröfur áfrýjenda lúta að greiðslum á sérstakri uppbót á lífeyri vegna framfærslu til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 eftir gildistöku laga nr. 116/2016 1. janúar 2017. Síðarnefndu lögin fólu í sér heildarendurskoðun á bótakerfi ellilífeyrisþega. Meðal annars var umrædd framfærsluuppbót, sem bæði ellilífeyrisþegar og örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar gátu áður fengið, sameinuð bótaflokkunum grunnellilífeyri og tekjutryggingu í einn bótaflokk almannatrygginga, ellilífeyri. Fyrirmæli um fjárhæð ellilífeyris voru sett í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 en samkvæmt ákvæðinu skal lífeyrir lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans uns hann fellur niður. Þá skal ellilífeyrisþegi hafa 25.000 króna almennt frítekjumark á mánuði við útreikning ellilífeyris. Með lögum nr. 18/2023 færðist ákvæðið efnislega í 21. gr. og 2. mgr. 22. gr. laga nr. 100/2007.

10. Lög nr. 116/2016 höfðu ekki í för með sér breytingu á fyrirkomulagi bótaflokka eða félagslegri aðstoð gagnvart örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 er eftir sem áður heimilt að greiða örorkulífeyrisþega og endurhæfingarlífeyrisþega sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér. Þar er jafnframt tilgreint framfærsluviðmið í krónutölu, sem endurskoðað er árlega í reglugerð, og skulu heildartekjur bótaþega vera undir þeirri fjárhæð á mánuði svo að heimilt sé að greiða honum sérstaka uppbót vegna framfærslu. Um uppruna og þróun þessa ákvæðis er ítarlega fjallað í héraðsdómi. 

11. Frumvarpið sem varð að lögum nr. 116/2016 var byggt á tillögum nefndar um endurskoðun laga um almannatryggingar sem fram komu í skýrslu hennar frá febrúar 2016. Um markmið breytinganna sagði svo í almennum athugasemdum frumvarpsins:

Efni frumvarpsins er í samræmi við þá stefnu stjórnvalda að styðja aldraða til sjálfsbjargar og hvetja til atvinnuþátttöku, einfalda almannatryggingakerfið og bæta samspil þess við lífeyrissjóðakerfið ásamt því að auka stuðning við þann hóp aldraðra sem hefur mjög lágar eða engar tekjur sér til framfærslu aðrar en bætur almannatrygginga. Þannig verði bótaflokkar sameinaðir og þeim þar með fækkað, svokölluð frítekjumörk verði afnumin og útreikningar einfaldaðir. Með því verða kjör þeirra ellilífeyrisþega sem hafa áunnið sér lítinn eða engan rétt í lögbundna atvinnutengda lífeyrissjóðakerfinu vegna lítillar atvinnuþátttöku á vinnualdri og þurfa því í ríkum mæli að reiða sig á almannatryggingakerfið til framfærslu á efri árum bætt verulega. Felur frumvarpið þannig í sér breyttan stuðning við aldraða með áherslu á meiri sveigjanleika og einfaldara regluverk á sviði almannatrygginga.

12. Í athugasemdum við frumvarpið um hinn nýja bótaflokk, ellilífeyri, í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 var meðal annars tekið fram að í honum væri sérstök uppbót til framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð sameinuð ellilífeyri og tekjutryggingu samkvæmt lögum um almannatryggingar. Með reglunni um að 45% af öðrum tekjum ellilífeyrisþega hefðu áhrif til lækkunar á fjárhæð ellilífeyrisins mætti koma í veg fyrir að þeir misstu uppbótina eða að hún lækkaði „krónu á móti krónu“ sem talið var að myndi bæta hag þess hóps og um leið vera til þess fallið að lífeyristryggingakerfi almannatrygginga yrði einfaldara og gegnsærra.

13. Einnig kom fram í athugasemdum við frumvarpið að almenn samstaða hefði verið í fyrrgreindri nefnd um endurskoðun almannatrygginga sem vörðuðu málefni ellilífeyrisþega. Ekki hefði hins vegar náðst samstaða í nefndinni um tillögur sem sneru að bótakerfi öryrkja og um innleiðingu starfsgetumats í stað örorkumats, en gert væri ráð fyrir því að lagt yrði fram sérstakt frumvarp sem lyti að breytingum á örorkulífeyri, starfsgetumati og starfsendurhæfingu.

14. Í áliti velferðarnefndar Alþingis um frumvarpið var litið til þess að kerfisbreytingin sem það stefndi að um skipulag ellilífeyris tæki ekki til almannatryggingakerfis um örorku og örorkubætur. Þá var tekið fram að sanngirnissjónarmið stæðu til þess að láta öryrkja einnig njóta bótahækkana meðan ekki væri lokið við gerð frumvarps um breytingar á almannatryggingakerfinu, hvað varðaði bætur vegna örorku. Sagði síðan í áliti nefndarinnar:

Vegna sameiningar bótaflokka í einn bótaflokk, nýjan ellilífeyri, greiðist sérstök uppbót til framfærslu eingöngu til örorkulífeyrisþega eftir gildistöku laganna. Leggur meiri hlutinn því til að markmiðinu hvað varðar örorkulífeyri verði náð með því að hækka það viðmið sem greiðsla sérstakrar uppbótar til framfærslu skv. 2. mgr. 9. gr. laga um félagslega aðstoð miðast við. Þannig hækki allar bætur um 7,1% í samræmi við 69. gr. frá 2017 en að framfærsluviðmið þeirra sem halda heimili einir verði hækkað umfram það og verði 280.000 kr. á mánuði. Enn fremur hækki bætur í samræmi við 69. gr. almannatryggingalaga 1. janúar 2018 en þá verði einnig tryggt að framfærsluviðmið þeirra sem halda einir heimili verði 300.000 kr. á mánuði.

15. Áfrýjandi A var örorkulífeyrisþegi árin 2017 og 2018. Samkvæmt gögnum málsins fékk hún árið 2017 greiddan grunnörorkulífeyri, tekjutryggingu og aldurstengda uppbót samkvæmt lögum nr. 100/2007, heimilisuppbót og uppbót vegna reksturs bifreiðar samkvæmt lögum nr. 99/2007, svo og orlofs- og desemberuppbætur. Námu þessar greiðslur samtals 2.689.265 krónum. Að viðbættum lífeyrissjóðstekjum hennar og fjármagnstekjum voru heildartekjur hennar 3.937.603 krónur á árinu 2017 eða 328.133 krónur á mánuði. Árið 2018 fékk áfrýjandi A greiðslur úr sömu bótaflokkum og námu þær 2.836.727 krónum. Að viðbættum lífeyrissjóðstekjum og fjármagnstekjum sama ár voru heildartekjur hennar 4.222.215 krónur eða 351.851 króna á mánuði. 

16. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, eftir breytingar með lögum nr. 116/2016, var miðað við að heildartekjur örorkulífeyrisþega væru undir 280.000 krónum á mánuði árið 2017 og 300.000 krónum á mánuði árið 2018. Vegna tekna áfrýjanda A uppfyllti hún ekki skilyrði ákvæðisins til að fá greidda sérstaka uppbót á lífeyri samkvæmt því umrædd ár. Sumarið 2019 varð áfrýjandi A 67 ára og öðlaðist þá rétt til ellilífeyris samkvæmt 17. og 23. gr. laga nr. 100/2007.

Málsástæður aðila

Helstu málsástæður áfrýjenda

17. Áfrýjendur byggja á því að réttur til sérstakrar uppbótar til framfærslu samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé þáttur í rétti til aðstoðar í skilningi 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Af 65. gr. hennar leiði jafnframt að löggjafanum sé skylt að tryggja öllum þann rétt jafnt. Sé greinarmunur gerður á mönnum í sambærilegri stöðu til að njóta stjórnarskrárvarins réttar til aðstoðar vegna örorku eða elli verði hann að byggjast á hlutlægum og málefnalegum ástæðum. Þá verði eðlilegt samræmi að vera milli markmiðs sem mismunun stefnir að og þeirra aðferða sem eru notaðar til að ná því.

18. Áfrýjendur telja kjarna málsins snúast um aðstoð úr almannatryggingum til þeirra sem eru verst settir fjárhagslega í hópi örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega. Heimilt sé að greiða þessum hópi sérstaka uppbót til viðbótar lífeyri þegar bætur dugi þeim ekki til framfærslu. Hins vegar hafi aðrar tekjur bótaþega, svo sem atvinnutekjur, þau áhrif á útreikning framfærsluuppbótar að hún lækkar um krónu á móti hverri krónu og því hafi bótaþegi engan ávinning af þeim. 

19. Fyrir gildistöku laga nr. 116/2016 hafi áfrýjendur og ellilífeyrisþegar verið í sömu stöðu hvað þetta varðar, þar sem 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hafi gilt um alla bótaþega. Hin sérstaka uppbót hafi myndað stóran þátt til viðbótar þeim greiðslum sem bæði ellilífeyrisþegar og örorkulífeyrisþegar nutu, sem í tilviki þeirra síðarnefndu hafi þó verið mishá eftir fjárhæð aldurstengdrar örorkuuppbótar.

20. Áfrýjendur halda því fram að með setningu laga nr. 116/2016 hafi skapast ólögmæt og óheimil mismunun þar sem þau hafi mælt fyrir um ólíka meðferð sambærilegra tilvika, það er betri meðferð ellilífeyrisþega, sem fram að því sættu sömu meðferð um rétt til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar án þessi að skilyrði 65. gr. væru uppfyllt.

21. Einnig byggja áfrýjendur á því að réttur til greiðslu sérstakrar framfærsluuppbótar sé eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. viðauka mannréttindasáttmála Evrópu sem hafi verið skert með ólögmætum hætti. Um það vísa þeir meðal annars til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu 13. desember 2016 í máli B-x-x N-x-x gegn Ungverjalandi, nr. 53080/13. Þá vísa þeir einnig til þess að skerðing slíkra réttinda þurfi að uppfylla kröfur 14. gr. sáttmálans um bann við mismunun, sbr. dóm 11. október 2022 í máli B-x-x gegn Sviss, nr. 78630/12.

22. Með endurskoðun á reglum um bætur til ellilífeyrisþega samkvæmt lögum nr. 116/2016 og sameiningu bótaflokka í einn bótaflokk hafi verið sett ný regla um 45% skerðingu á ellilífeyri umfram 25.000 króna frítekjumark á mánuði í stað 100% skerðingar sem ellilífeyrisþegar hafi áður búið við um áhrif tekna á greiðslu sérstakrar uppbótar. Áfrýjendur halda því fram að hefði sömu reglu verið beitt um áhrif tekna á greiðslu sérstakrar uppbótar til framfærslu til áfrýjanda A árin 2017 og 2018 hefði fjárhæð uppbótar numið samtals stefnukröfu málsins 402.462 krónum.

23. Áfrýjendur vísa til þess að stjórnarskráin geri engan greinarmun á réttindum þeirra sem hafi þörf fyrir aðstoð í skilningi ákvæðisins vegna elli annars vegar og örorku hins vegar. Um sambærileg tilvik sé þar að ræða, enda sé þörf lífeyrisþega fyrir sérstaka uppbót, þegar bætur dugi ekki til framfærslu, eðli máls samkvæmt óháð því hvort hún eigi rætur að rekja til elli eða örorku. Það leiði af öðrum þáttum jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar að skýra beri skilyrði um sambærileg tilvik rúmt frekar en þröngt. Þá beri að meta hverju sinni í ljósi markmiðs hlutaðeigandi ráðstöfunar löggjafans hvort einstaklingar sem þarfnist aðstoðar annars vegar vegna örorku og hins vegar elli séu í sambærilegri stöðu.

24. Áfrýjendur benda á að í skýrslu nefndarinnar frá árinu 2016 hafi verið lagt til að einfalda bótakerfi bæði elli- og örorkulífeyrisþega, breyta uppbótinni úr því að vera félagslegur stuðningur í áunnin réttindi og koma í veg fyrir krónu á móti krónu lækkun. Löggjafinn hafi hins vegar ákveðið að bæta aðeins hlut ellilífeyrisþega. Umfjöllun í lögskýringargögnum um að ekki hafi verið samstaða um breytingar á starfsgetumati öryrkja hafi ekkert að gera með möguleika á að bæta hlut örorkulífeyrisþega sem svarar áhrifum tekna á bótagreiðslur.

25. Framangreind sjónarmið sem hafi legið til grundvallar ákvörðun löggjafans um þessa mismunandi meðferð hópa bótaþega í lögum nr. 116/2016 hafi ekki verið hlutlæg eða málefnaleg. Þá geti áform um að breyta síðar ákvæðum laga um bótakerfi öryrkja ekki talist málefnalegar eða hlutlægar ástæður.

26. Loks benda áfrýjendur á að ekki sé samræmi milli markmiðs löggjafans sem að var stefnt með mismununinni sem fólst í lögum nr. 116/2016 og aðferða sem voru notaðar til að ná því og af þeim sökum hafi ekki verið gætt meðalhófs. Þeir mótmæla ummælum í hinum áfrýjaða dómi um að almenni löggjafinn hafi gripið til mótvægisaðgerða til að bæta örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum upp þann mun sem var á stöðu þeirra eftir gildistöku laganna og árétta að þær aðgerðir nái ekki til áranna 2017 og 2018.

Helstu málsástæður stefnda

27. Stefndi bendir á að þótt sérstök uppbót til framfærslu sé liður í þeirri aðstoð sem löggjafinn mæli fyrir um vegna örorku, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar séu lækkunar- og skerðingarhlutföll sem dómkröfur áfrýjenda byggjast á ekki tæk við útreikning sérstakrar uppbótar árin 2017 og 2018 samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007. Sérstök uppbót til framfærslu sé ekki fyrir fram ákveðin eða áunnin fjárhæð sem skerðist vegna annarra tekna heldur uppbót ef tekjur eru undir tilgreindum framfærsluviðmiðum.

28. Sú tilhögun að heimild til að greiða sérstaka uppbót á lífeyri miðist við tekjur feli þannig ekki í sér skerðingu réttinda samkvæmt 1. mgr. 76. gr. heldur skilyrði fyrir því að slík uppbót verði greidd til viðbótar örorkulífeyri. 

29. Áfrýjendur byggi ekki á því að réttindi þeirra hafi versnað við gildistöku laga nr. 116/2016 heldur að þau hafi ekki batnað til samræmis við breytt kjör ellilífeyrisþega eftir að heildarendurskoðun fór fram á reglum um bótaflokka, tekjutengingu og frítekjumörk bótagreiðslna til ellilífeyrisþega. Eftir það sé sérstök uppbót til framfærslu aðeins greidd örorku- eða endurhæfingarlífeyrisþegum og sé þar um ræða félagslegan viðbótarstuðning til að bæta afkomu þeirra verst settu sem lægstar hafi tekjur. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi hafi staða þeirra auk þess verið bætt með hækkun framfærsluviðmiðs sem greiðsla uppbótar miðaðist við. Áfrýjandi A hafi hvorki fyrir né eftir 1. janúar 2017 fengið sérstaka uppbót til framfærslu, jafnvel þótt framfærsluviðmiðið hafi verið hækkað. Hins vegar geti staða einhvers annars örorkulífeyrisþega með tekjur undir því viðmiði hafa batnað. 

30. Stefndi tekur fram að jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar áskilji að við lagasetningu og framkvæmd laga sé farið með sambærilegum hætti með sambærileg tilvik. Hafi ellilífeyrisþegar og örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar aldrei verið í sambærilegri stöðu að öllu leyti með tilliti til bóta úr almannatryggingum. Þótt nokkur samsvörun hafi verið í löggjöf um skipulag almannatrygginga og félagslega aðstoð til þessara hópa lífeyrisþega séu bótaréttindi byggð á ólíkum forsendum. Réttur til ellilífeyris sé bundinn við aldur og að jafnaði hafi lífeyrisþegar greitt iðgjöld í atvinnutengda lífeyrissjóði um langt skeið. Mismunandi skilyrði og reiknireglur hafi ávallt gilt um einstaka bótaflokka elli- og örorkulífeyris, svo og tekjuviðmið, frítekjumörk og skerðingarhlutfall. Þá hafi mismunandi þarfir á hverjum tíma innan hvors málaflokks gefið tilefni til sjálfstæðra lagabreytinga.

31. Enn fremur geti staða einstaklinga innan hvors hóps verið mjög misjöfn, svo sem staðfest hafi verið í dómi Hæstaréttar 3. júní 2004 í máli nr. 27/2004 um rétt öryrkja til greiðslu barnalífeyris sem tók meðal annars mið af örorkustigi. Í dóminum var ekki fallist á að brotið hefði verið gegn jafnræði og meðalhófi með synjun á greiðslu barnalífeyris í ljósi þess að þeir tryggingaflokkar sem á þeim tíma voru í almannatryggingalögum væru reistir á ólíkum forsendum, fjármögnun bóta væri ólík og stuðst væri við ólíka grunna við mat á örorku.

32. Bótakerfi almannatrygginga sé endurskoðað reglulega og vísar stefndi þar til framlagðra gagna um tillögur nefnda á vegum stjórnvalda sem fjallað hafa um málefnið og undirbúning og fjármögnun breytinga. Eftir að nefnd um endurskoðun á almannatryggingalögum skilaði tillögum sínum árið 2016 sé áfram unnið að breytingum á greiðslu bóta til öryrkja, þar á meðal forsendum um upptöku starfsgetumats í stað örorkumats. Þá hafi með lögum nr. 97/2019 verið breytt útreikningi sérstakrar uppbótar sem miðist nú við 65% af viðmiðunartekjum og í lögum nr. 18/2023 hafi verið endurskoðuð skilyrði fyrir örorkulífeyri og endurhæfingarlífeyri.

33. Verði staða framangreindra hópa lífeyrisþega metin sambærileg telur stefndi að breytingar með lögum nr. 116/2016 hafi samkvæmt framangreindu byggst á málefnalegum og hlutlægum forsendum. Þær hafi hvorki verið ómálefnalegar né óhóflegar gagnvart áfrýjendum og í engu skert rétt þeirra til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá fellst stefndi ekki á að löggjafanum hafi borið á grundvelli 65. og 76. gr. stjórnarskrárinnar að láta sömu breytingar ná til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega enda um ólíka hópa að ræða með ólíkar forsendur bótagreiðslna.

34. Loks hafnar stefndi því að umræddir hagsmunir áfrýjenda njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar enda geti þeir ekki haft væntingar um að réttindi ellilífeyrisþega og örorkulífeyrisþega fylgist að í öllum tilvikum.

Niðurstaða

Um formhlið málsins

35. Dómkröfur áfrýjenda eru settar fram í nokkrum liðum. Málatilbúnaður þeirra er reistur á því að við setningu laga nr. 116/2016 um breytingar á bótakerfi ellilífeyrisþega hafi skapast mismunun gagnvart örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum. Hún hafi birst í því að staða þeirra sem áður hafi verið sambærileg stöðu ellilífeyrisþega um rétt til sérstakrar framfærsluuppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hafi ekki verið bætt með sama hætti og gert var í ákvæði um nýjan bótaflokk, ellilífeyri, samkvæmt 23. gr. laga nr. 100/2007.

36. Þessi málsgrundvöllur og kröfugerð er í mörgu tilliti óskýr. Í málinu eru kröfur ekki reistar á því að réttindi bótaþega hafi verið skert með lögum svo að draga megi stjórnskipulegt gildi laganna í efa og dómstólum beri að víkja þeim til hliðar. Kjarni ágreinings í málinu lýtur á hinn bóginn að því að það athafnaleysi löggjafans að gera ekki hlut örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega jafnan hlut ellilífeyrisþega um áhrif tekna á tilteknar greiðslur frá stefnda hafi brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. og rétti til aðstoðar samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. 

37. Stefndi áréttaði við munnlegan málflutning að stefnukröfur áfrýjenda væru ekki dómtækar, málatilbúnaður í stefnu væri vanreifaður og samhengi málsástæðna óljóst. Verður hér á eftir lagt mat á málatilbúnað áfrýjenda út frá þeim kröfum sem almennt verður að gera til skýrleika málatilbúnaðar, lögvarinna hagsmuna af úrlausn máls og hvort sakarefnið eigi undir dómstóla.

1) Aðalkröfur áfrýjenda

38. Aðalkrafa áfrýjanda A er fjárkrafa sem reist er á því að stefndi hafi vangreitt henni bætur árin 2017 og 2018, sbr. 55. gr. laga 100/2007 og 2. málslið 13. gr. laga nr. 99/2007. Samkvæmt því sem áfrýjandi heldur fram nemur fjárhæð kröfunnar þeim mismun sem hún hefði fengið greiddan hefði hinni nýju reiknireglu í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 um áhrif tekna á ellilífeyri verið beitt við útreikning sérstakrar framfærsluuppbótar til hennar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007.

39. Aðalkrafa áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands felur í sér að viðurkennt verði með sömu rökum að stefnda sé skylt að greiða örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum, sem uppfylltu skilyrði til greiðslu sérstakrar uppbótar á lífeyri árin 2017 og 2018, fjárhæð sem svarar til vangreiddra bóta. 

40. Í málinu liggur ekki fyrir stjórnvaldsákvörðun um kröfu áfrýjanda A um framangreinda fjárhæð enda fór hún ekki fram á greiðslu þeirra bóta. Ekki er því krafist ógildingar á neinni ákvörðun stefnda þar um sem dómstólar eru bærir til að fjalla um á grundvelli 60. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 13. júní 2013 í máli nr. 61/2013 og 10. mars 2016 í máli nr. 436/2015. Þá byggir krafa hennar hvorki á því að lagastoð hafi skort fyrir útreikningi stefnda á sérstakri framfærsluuppbót, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 6. apríl 2022 í máli nr. 52/2021, né að stefndi hefði ekki farið að lögum, sbr. til hliðsjónar dóm réttarins í fyrrgreindu máli nr. 27/2004.

41. Sú grundvallarregla er leidd af 2. gr. stjórnarskrárinnar að stjórnsýslan er lögbundin. Í því felst að ákvarðanir stjórnvalda geta ekki vikið til hliðar ákvörðunum löggjafans um rétt manna til bóta úr ríkissjóði né heldur er stjórnvaldi heimilt að greiða bætur umfram það sem lög heimila. Stefnda getur því ekki borið skylda til að greiða bætur til bótaþega umfram það sem lög standa til á hverjum tíma. 

42. Þess er að gæta að stjórnvöld eru við lagaframkvæmd bundin af stjórnarskránni eins og aðrir handhafar ríkisvalds. Skapist sú aðstaða að tiltekið lagaákvæði sé bersýnilega í andstöðu við stjórnarskrá eða skýrt dómafordæmi liggi fyrir um það verður að játa stjórnvaldi heimild til að láta hjá líða að beita lögunum. Ber þó að gera afar ríkar kröfur til þess að ósamræmi laga við stjórnarskrá sé bersýnilegt og slík niðurstaða hvorki háð vafa né flókinni lagatúlkun. 

43. Samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrískiptingu ríkisvaldsins fara Alþingi og forseti Íslands saman með löggjafarvaldið og dómendur með dómsvaldið. Enn fremur ber að líta til þess að Alþingi fer með fjárstjórnarvaldið samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar sem mælir fyrir um að ekkert gjald megi greiða af hendi nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum. Það er því verkefni löggjafans að ákveða hvernig háttað skuli þeirri opinberu aðstoð sem öryrkjum er látin í té. Hefur hann sinnt þeirri skyldu sinni meðal annars með því að koma á fót almannatryggingakerfi og félagslegri aðstoð, sbr. lög nr. 100/2007 og 99/2007.

44. Eins og fjárkröfunni er háttað leitast áfrýjandi A í reynd við að fá dómstóla til að ákveða fjárhæð þeirrar aðstoðar sem hún telur sig eiga rétt til úr hendi stefnda vegna örorku sinnar. Í kröfunni felst með öðrum orðum að dómstólar taki ákvörðun um málefni sem heyrir undir handhafa löggjafarvalds samkvæmt fyrrgreindum stjórnarskrárákvæðum og ákveði fjárhæðir félagslegrar aðstoðar umfram það sem löggjafinn hefur ákveðið. Slíkt gengur í berhögg við 2. gr. stjórnarskrárinnar. Af þeim sökum verður aðalkröfu áfrýjanda vísað frá héraðsdómi með vísan til 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 9. febrúar 2017 í máli nr. 223/2016. Með sömu rökum er viðurkenningarkröfu áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands um greiðsluskyldu stefnda gagnvart hverjum og einum félagsmanni innan aðildarfélaga hans vísað frá héraðsdómi.

2) Varakrafa áfrýjanda A

45. Til vara krefst áfrýjandi A þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda gagnvart henni vegna skerðingar á greiðslu sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007. Er krafa þessi byggð á almennri tilvísun til sakarreglunnar og að brot stefnda á stjórnarskrárvernduðum réttindum hennar hafi falið í sér ólögmæta meingerð sem stefndi beri miskabótaábyrgð á samkvæmt b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993.

46. Engar frekari skýringar eða rökstuðning er að finna um hina meintu saknæmu háttsemi stefnda eða starfsmanns á hans vegum né heldur um orsakasamhengi milli ætlaðs brots og tjóns áfrýjanda sem leiða skuli til skaðabótaskyldu. Eru krafa um viðurkenningu skaðabótaskyldu að þessu leyti og málsástæður að baki henni svo óljósar og vanreifaðar af hálfu áfrýjanda A að ekki verður komist hjá að vísa henni frá héraðsdómi, sbr. d- og e-liði 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991.

47. Þá er þess að gæta að þegar gerð er krafa um greiðslu skaðabóta utan samninga sem ríkissjóður ber ábyrgð á ber að beina málsókn að íslenska ríkinu en ekki viðkomandi ríkisstofnun, svo sem ítrekað hefur verið staðfest í dómaframkvæmd, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 15. nóvember 2012 í máli nr. 185/2012.

3) Þrautavarakrafa áfrýjanda A og varakrafa áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands

48. Þrautavarakrafa áfrýjanda A og varakrafa áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands lúta að því að viðurkennt verði með dómi að stefnda hafi verið óheimilt á tímabilinu 1. janúar 2017 til 31. desember 2018 að skerða greiðslur samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 til áfrýjanda A vegna tekna samkvæmt 16. gr. laga nr. 100/2007 umfram 45% af þeim tekjum sem voru umfram 25.000 krónur á mánuði og skerða greiðslur sérstakrar uppbótar til örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega sem uppfylltu skilyrði til greiðslu með sama hætti.

49. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 getur aðili sem hefur lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands leitað viðurkenningardóms um kröfu sína. Í dómi Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 var tekið af skarið um það að þrátt fyrir svigrúm almenna löggjafans til að meta hvernig lágmarksréttindi samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skuli ákvörðuð falli það í hlut dómstóla að meta hvort ákvarðanir hans í þeim efnum samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar, þar með talið hvort jafnræðisreglu 65. gr. hennar hafi verið gætt. Þar stefndi Öryrkjabandalag Íslands, eins og í þessu máli, aðeins Tryggingastofnun ríkisins til viðurkenningar á því að stofnuninni hefði verið óheimilt að skerða tekjutryggingu til örorkulífeyrisþega á grundvelli tilgreindra laga. Í því máli var einnig deilt um hvort lagastoð hafi skort fyrir útreikningi stefnda á tekjutryggingu til öryrkja í hjúskap. Ekki voru gerðar athugasemdir við aðild til varnar í framangreindu máli. 

50. Ágreiningur í máli því sem hér er til úrlausnar lýtur í reynd að öllu leyti að athafnaleysi löggjafans en ekki í neinu tilliti að ákvörðunum stefnda við framkvæmd laga um atriði sem hann hafði forræði á. Þá er ekki krafist úrlausnar um stjórnskipulegt gildi tiltekinna laga heldur viðurkenningu á að tiltekið fyrirkomulag um samspil laga feli í sér mismunun.

51. Nokkurt misræmi er í dómaframkvæmd um hvort beina skuli málsókn að íslenska ríkinu einu eða samhliða viðkomandi stjórnvaldi eða stjórnvaldinu einu þegar deilt hefur verið um löggjöf um stjórnarskrárvernduð réttindi. Má í því sambandi til hliðsjónar benda á annars vegar dóm Hæstaréttar 1. júní 2017 í máli nr. 501/2016 og hins vegar dóma 2. nóvember 2022 í málum nr. 15, 16 og 17/2022. Auk þess hefur niðurstaða í þeim efnum ráðist af kröfugerð aðila hverju sinni. Vegna málsgrundvallar og kröfugerðar áfrýjenda í þessu máli hefði með réttu átt að stefna ríkinu til varnar, eftir atvikum samhliða stefnda. Eins og málið er vaxið verður þó ekki talið að þessi annmarki á aðild leiði til þess að því verði nú vísað frá héraðsdómi án kröfu.

52. Með þrautavarakröfu áfrýjanda A og varakröfu Öryrkjabandalags Íslands leita áfrýjendur með hliðstæðum hætti og í máli nr. 125/2000 viðurkenningar dómstóla á að löggjafinn hafi farið á svig við ákvæði stjórnarskrárinnar með því að gera hlut ellilífeyrisþega betri en hlut öryrkja- og endurhæfingarlífeyrisþega hvað varðar áhrif tekna til skerðingar á bótagreiðslum. Þannig hafi verið skert stjórnarskrárvarin réttindi áfrýjenda og því beri að viðurkenna að skerðing greiðslna hafi verið óheimil.

53. Hefur áfrýjandi A að þessu leyti afmarkað nægjanlega hvaða réttinda hún telur sig njóta á grundvelli 76. og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Yrði krafa áfrýjanda tekin til greina fæli sú niðurstaða í sér að ráðið hefði verið til lykta ágreiningi um þau réttindi. Bæri löggjafanum að bregðast við slíkri niðurstöðu með úrbótum, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 16. október 2003 í máli nr. 549/2002 þar sem fjallað var um lagasetningu í kjölfar dóms réttarins í máli nr. 125/2000. Fullnægir kröfugerð hennar samkvæmt þessu áskilnaði d-liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um ákveðna kröfugerð til viðurkenningar á tilteknum réttindum, sbr. einnig fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 223/2016. Þá gildir það sama um varakröfu áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands að þessu leyti, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 125/2000.

Um efnishlið málsins

1) Um rétt til aðstoðar og jafnræðisreglu samkvæmt stjórnarskrá

54. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti.

55. Eftir að ákvæði 1. mgr. 76. gr. komst í núverandi horf með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 hefur reynt á umfang þeirra skyldna sem ákvæðið leggur löggjafanum á herðar. Hafa þessar skyldur meðal annars verið virtar með hliðsjón af jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar í nokkrum dómum Hæstaréttar. Hafa ákvæðin jafnframt verið skýrð í ljósi lögskýringargagna og alþjóðlegra skuldbindinga um vernd félagslegra réttinda sem þar er getið. Samkvæmt því er 1. mgr. 76. gr. talin fela í sér að skylt sé með lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Það skipulag verður að fullnægja þeim lágmarksréttindum sem felast í ákvæðinu og þá verður skerðing á rétti til aðstoðar að hvíla á málefnalegum sjónarmiðum þar sem jafnræðis og meðalhófs er gætt, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar í málum nr. 125/2000 og nr. 15, 16 og 17/2022.

56. Þótt Alþingi hafi, í krafti fjárstjórnarvalds síns samkvæmt 41. gr. stjórnarskrárinnar, ríkt svigrúm til að skipuleggja fyrirkomulag almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar, þar á meðal um forsendur bótagreiðslna til aðgreindra hópa bótaþega, tegundir bótaflokka, fjárhæð bóta og áhrif tekna lífeyrisþega, eru því engu að síður sett þau mörk sem lýst er að framan sem dómstólar skera úr um.

57. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 125/2000 var fjallað um samspil réttar einstaklinga til aðstoðar vegna örorku og jafnræðisreglu. Deilt var um stjórnskipulegt gildi laga sem skertu tekjutryggingu örorkulífeyrisþega vegna tekna maka sem leiddi til þess að tekjutrygging öryrkja í hjúskap gat fallið niður með öllu þannig að hann fengi aðeins greiddan lágan grunnörorkulífeyri. Með vísun til þeirra lágmarksréttinda sem hver einstaklingur skyldi njóta samkvæmt 1. mgr. 76. gr. var talið að þessi skerðing á tekjutryggingu leiddi til að örorkulífeyrisþegi í hjúskap nyti ekki jafnræðis við aðra öryrkja, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Var umrætt skerðingarákvæði því ekki talið samrýmast þessum stjórnarskrárákvæðum.

58. Ólíkt framangreindu máli lýtur ágreiningur aðila í máli þessu hvorki að skerðingu greiðslna sem örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar fengu frá stefnda áður en lög nr. 116/2016 komu til sögunnar né heldur að því hvort lágmarksréttindi þeirra samkvæmt 1. mgr. 76. gr. séu tryggð.

59. Við skýringu á 65. gr. stjórnarskrárinnar verður fyrst að líta til þess að í greininni eru talin upp atriði sem óheimilt er að byggja mismunun á en auk þess er vísað til stöðu að öðru leyti. Hefur ákvæðið verið túlkað rúmt í þessu tilliti og ljóst að undir það fellur staða þeirra sem þiggja örorkulífeyri. Við úrlausn um hvort ólögmæt mismunun sé fyrir hendi verður að leggja mat á hvort hlutlægar og málefnalegar ástæður búi að baki mismunandi meðferð á tveimur sambærilegum tilvikum sem stefni að lögmætu markmiði. Þá hefur verið litið til þess hvort meðalhófs sé gætt, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 61/2013.

60. Forsenda þess að jafnræðisreglan komi til álita er að tilvik sem borin eru saman séu sambærileg þannig að sýna megi fram á að mismunun hafi átt sér stað, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 25. október 2007 í máli nr. 109/2007. Ef þau eru ósambærileg er almennt ekki þörf frekari rannsóknar á því hvort málefnaleg rök séu fyrir hendi. Þó geta röksemdir fyrir því að tilvik séu ósambærileg í reynd fallið saman við málefnaleg rök fyrir því að þau fái ekki sömu meðferð, sbr. til hliðsjónar ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu, 18. september 2012 í máli Ásatrúarfélagsins gegn Íslandi, nr. 22897/08 og síðastnefndan dóm Hæstaréttar.

61. Ljóst er að örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar annars vegar og ellilífeyrisþegar hins vegar eru tveir hópar bótaþega sem rétt eiga til aðstoðar á grundvelli 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar eftir því sem löggjafinn hefur meðal annars mælt nánar fyrir um í lögum nr. 99/2007 og 100/2007. Þótt nokkur samsvörun hafi verið á tilhögun lífeyrisgreiðslna almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar til ellilífeyrisþega og örorkulífeyrisþega og um þau fjallað í sömu löggjöf hafa bótaréttindi þessara hópa aldrei verið byggð á sömu forsendum, hvorki fyrir né eftir kerfisbreytingarnar sem urðu á bótakerfi ellilífeyris með lögum nr. 116/2016. 

62. Þannig er sá meginmunur á þessum hópum að réttur til ellilífeyris er bundinn við tiltekinn aldur en jafnframt hafa ellilífeyrisþegar að jafnaði greitt iðgjöld í skyldubundna atvinnutengda lífeyrissjóði stærstan hluta eða alla starfsævi sína. Er tekið tillit til þess við útreikning ellilífeyris. Ákvörðun um hvenær réttur til örorkulífeyris stofnast er háð matskenndari viðmiðum og getur auk þess verið breytingum háð. Þá er staða öryrkja frábrugðin stöðu ellilífeyrisþega að því leyti að margir þeirra greiða ekki í sama mæli í lífeyrissjóð og geta því ekki öðlast sams konar réttindi úr lífeyrissjóðakerfinu. Enn fremur hafa öryrkjar átt rétt til greiðslna úr bótaflokkum sem ellilífeyrisþegar fá ekki greiðslur úr, svo sem barnalífeyri og aldurstengdri örorkuuppbót. Þá er ljóst að eftir gildistöku laga nr. 116/2016 eiga ellilífeyrisþegar ekki lengur rétt á sérstakri uppbót til framfærslu samkvæmt lögum nr. 99/2007.

63. Vegna ólíkra forsendna sem réttur þessara hópa hvílir á verður ekki talið ómálefnalegt að markmið og stefna stjórnvalda í málaflokkum þessara hópa sé ekki eins í öllu tilliti. Þannig hafa mismunandi skilyrði og reiknireglur ávallt gilt um einstaka bótaflokka, svo sem grunnlífeyri og tekjutryggingu, þar á meðal um tekjuviðmið, frítekjumörk og skerðingarhlutfall. Einnig hafa mismunandi þarfir og aðstæður á hverjum tíma innan hvors málaflokks gefið tilefni til sjálfstæðra lagabreytinga í gegnum tíðina. 

64. Í skjali sem stefndi hefur lagt fram með yfirliti yfir margvíslegar lagabreytingar á elli- og örorkulífeyri almannatrygginga og tengdra greiðslna frá árinu 1996 sést glöggt hvernig skerðingarhlutfall og frítekjumörk einstakra bótaflokka innan örorkulífeyris hafa þróast síðustu áratugi og eru háð stöðugri endurskoðun. Þar kemur meðal annars fram að frítekjumörk í bótaflokkum örorkulífeyrisþega, grunnlífeyri og tekjutryggingu, hafi á stundum verið hærri en í hliðstæðum bótaflokkum ellilífeyrisþega og þá hafi skerðingarhlutföll vegna tekna ellilífeyrisþega einnig verið hærri en örorkulífeyrisþega.

65. Markmið laga nr. 116/2016 var að einfalda, skýra og auka réttindi ellilífeyrisþega, bæta samspil greiðslna úr almannatrygginga¬- og lífeyrissjóðskerfinu og auka sveigjanleika við starfslok. Þannig voru allir bótaflokkar sem ellilífeyrisþegar fengu áður greitt úr sameinaðir í einn bótaflokk, ellilífeyri. Í lögskýringargögnum er rökstutt sérstaklega markmið þess að líta heildstætt á allar tekjur ellilífeyrisþega, burtséð frá því um hvers konar tekjur er að ræða, og að skerðingarhlutfall vegna tekna skyldi vera 45% en auk þess sett 25.000 króna almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris fyrir hvern mánuð.

66. Þótt ekki færi fram heildarendurskoðun á bótakerfi öryrkja samhliða breytingu sem gerð var með lögum nr. 116/2016 á bótakerfi ellilífeyrisþega hefur löggjafinn svigrúm til ákvörðunar um endurskipulagningu aðgreindra þátta almannatryggingakerfisins í áföngum að því tilskildu sem áður er lýst að ekki sé gerður mismunur á þeim bótaþegum sem eru í sömu stöðu og njóta áunnins bótaréttar á sömu forsendum. Í lögskýringargögnum er vísað til þess að breytingar á reglum um örorkulífeyri séu í undirbúningi og við meðferð frumvarpsins á Alþingi var jafnframt ákveðið að bæta stöðu öryrkja með því að hækka framfærsluviðmið sem greiðsla uppbótar miðaðist við. Þá hafa ýmsar breytingar verið gerðar síðan á lagaákvæðum um örorkulífeyri. Af því verður með öðru ráðið að stefnumótun á sviði almannatryggingakerfisins sé í stöðugri þróun og endurskoðun þess sé ekki lokið.

67. Þegar litið er sérstaklega til stöðu áfrýjanda A og metið hvort ólögmæt mismunun hefur átt sér stað varðandi rétt hennar til aðstoðar verður fyrst að taka mið af þeirri ólíku stöðu sem lýst er að framan um forsendur sem bótaflokkar örorkulífeyrisþega og ellilífeyrisþega byggjast á.

68. Enn fremur er til þess að líta að heimild til greiðslu sérstakrar framfærsluuppbótar, samkvæmt lögum nr. 99/2007, er ekki fyrir fram áunnin fjárhæð sem skerðist vegna annarra tekna heldur kemur hún aðeins til greiðslu ef tekjur eru undir greindum framfærsluviðmiðum. Í tilviki áfrýjanda A breyttu lög nr. 116/2016 engu um stöðu hennar, þar sem heildartekjur hennar voru áður yfir framfærsluviðmiði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2009, og naut hún því ekki sérstakrar framfærsluuppbótar. Þrátt fyrir hækkun á framfærsluviðmiði fyrir árin 2017 og 2018 voru heildartekjur áfrýjanda A umrædd ár enn yfir þeim viðmiðum.

69. Loks ber að líta til þess að bótaflokkar sem áfrýjandi A fékk greitt úr árin 2017 og 2018 samkvæmt lögum nr. 100/2007 voru grunnörorkulífeyrir og tekjutrygging en eftir breytinguna 2016 var þar í báðum tilvikum kveðið á um umtalsvert lægra skerðingarhlutfall vegna tekna, annars vegar 25% og hins vegar 38,35%, heldur en í hinum nýja sameinaða bótaflokki, ellilífeyri.

70. Að öllu þessu virtu verður að fallast á með stefnda að lækkunar- og skerðingarhlutföll ellilífeyris í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 100/2007 sem áfrýjandi A krefst að beitt verði við útreikning sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 séu ekki tæk þar sem verið er að bera saman ósambærilega hluti. Efni þessara ákvæða er frábrugðið, tilgangurinn ólíkur og þau taka til mismunandi hópa lífeyrisþega sem ekki eru að öllu leyti í sömu stöðu. 

71. Samkvæmt framangreindu var ekki um neina skerðingu að ræða á rétti áfrýjanda A til aðstoðar vegna örorku samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Markmið með setningu laga nr. 116/2016 hvíldi á málefnalegum sjónarmiðum sem fyrr var lýst og lögin tryggðu jafna meðferð lífeyrisþega sem eins var ástatt um að því er varðar áhrif tekna á greiðslur bóta úr almannatryggingum, sbr. einnig til hliðsjónar dóma Hæstaréttar í málum nr. 15, 16 og 17/2022 þar sem fjallað var um stjórnskipulegt gildi laganna gagnvart ellilífeyrisþegum. Þá fól fyrirkomulag um rétt til sérstakrar framfærsluuppbótar samkvæmt lögum nr. 99/2007 ekki í sér ólögmæta mismunun gagnvart áfrýjanda A þannig að brotið væri gegn fyrirmælum 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

72. Með sömu rökum verður leyst úr varakröfu áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands. Samkvæmt framangreindu leiddi setning laga nr. 116/2016 ekki til ólögmætrar mismununar gagnvart félagsmönnum í aðildarfélögum Öryrkjabandalags Íslands og þar með brots á 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

2) Um vernd eignarréttinda samkvæmt stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu

73. Auk framangreindra stjórnarskrárákvæða vísa áfrýjendur til þess að fyrirkomulag um rétt til sérstakrar framfærsluuppbótar hafi skert eignarréttindi samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 14. gr. sáttmálans um bann við mismunun.

74. Árétta verður að málsgrundvöllur áfrýjenda byggist í reynd á því að löggjafanum hafi borið að breyta lagafyrirmælum um áhrif tekna á greiðslur sérstakrar framfærsluuppbótar en ekki að skertur hafi verið réttur sem þegar hafi verið áunninn lögum samkvæmt. Hafa framangreind ákvæði um eignarrétt ekki verið skýrð svo í framkvæmd að þau verndi rétt manna til að öðlast tiltekin gæði eða leggi skyldur á löggjafann til að tryggja hærri greiðslur úr almannatryggingum en þegar eru veitt lögum samkvæmt.

75. Þá verður ekki litið svo á að slíkar réttmætar væntingar hafi skapast um tilkall til framfærsluuppbótar að til álita komi að þeir hagsmunir falli undir eignarréttindi áfrýjanda A eða einstakra félagsmanna innan aðildarfélaga áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar eða 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar í málum nr. 15, 16 og 17/2022 og dóm mannréttindadómstólsins í máli B-x-x N-x-x gegn Ungverjalandi, nr. 53080/13.

76. Samkvæmt því sem rakið hefur verið að framan er öllum málsástæðum áfrýjenda hafnað. Því verður staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms um að sýkna stefnda af kröfum þeirra í málinu.

77. Málskostnaður fyrir Hæstarétti verður felldur niður.Dómsorð:

Aðalkröfum áfrýjenda, A og Öryrkjabandalags Íslands, og varakröfu áfrýjanda, A, er vísað frá héraðsdómi.

Stefndi, Tryggingastofnun ríkisins, er sýkn af þrautavarakröfu áfrýjanda A og varakröfu áfrýjanda Öryrkjabandalags Íslands.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður. https://landsrettur.is/domar-og-urskurdir/domur-urskurdur/?id=78c44d73-2fdd-4eb1-96ef-ca22b131e940&verdictid=2bfa7466-f47f-448b-bfb7-d644879d6b17