696/2008

S kvað upp úrskurð 24. maí 2006 í annað sinn um mat á umhverfisáhrifum vegna lagningar vegarins G milli L og Þ í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, en umhverfisráðherra hafði fellt fyrri úrskurð S úr gildi 28. júní 2005. S féllst með fjórum skilyrðum á fyrirhugaða framkvæmd samkvæmt öllum leiðum, sem V lagði fyrir. P, einn eigenda jarðarinnar M, sem fyrirhugaður vegur átti að liggja um, kærði úrskurð S til umhverfisráðuneytisins. Með úrskurði umhverfisráðherra 10. maí 2007 var staðfestur úrskurður S að viðbættu einu skilyrði. P fór fram á endurupptöku málsins en því var hafnað. Höfðaði hann því mál og krafðist þess að ógiltur yrði fyrrgreindur úrskurður umhverfisráðherra. P reisti aðalkröfu sína í fyrsta lagi á því að mat á umhverfisáhrifum G hefði átt að fara eftir lögum nr. 106/2000 eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005. Málsmeðferðin hefði því verið ólögmæt. Lög nr. 74/2005, sem breyttu ferlinu, þar á meðal hlutverki S, öðluðust gildi 1. október 2005, en skýrsla V um mat á umhverfisáhrifum veglagningarinnar hafði borist í tíð eldri laga óbreyttra. Hafði V óskað eftir því að meðferð matsins fylgdi eldri lögum. Í 17. gr. laga nr. 74/2005 var ákvæði um lagaskil þar sem fram kom að ef matskýrsla hefði verið send S fyrir gildistöku laganna væri heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gilti samkvæmt eldri lögum. Var talið að S hefði verið heimilt samkvæmt 17. gr. laga nr. 74/2005 að verða við ósk V. P reisti kröfu sína ennfremur á því að skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur til að fjalla um matsskýrslu V sökum þess að sonur hans hefði komið að gerð hennar sem starfsmaður verkfræðistofunnar, sem annaðist mat á umhverfisáhrifum G og skrifaði matsskýrsluna undir verkstjórn V. Fyrir lá að sonurinn sinnti ritstjórn matsskýrslunnar en fyrir Hæstarétti var því lýst að hann hefði verið tengiliður milli verkfræðistofunnar og S. Ekki var talið að skipulagsstjóri hefði verið vanhæfur af þessum sökum, enda væri sonur hans hvorki fyrirsvarsmaður verkfræðistofunnar né hafði hann haft sérstakt umboð til að koma fram fyrir hönd hennar eða V í matsferlinu. Þá var því hafnað að andmælaréttur og upplýsingaréttur P hefði verið brotinn, þar sem umhverfisráðuneytið hefði hvorki gefið honum kost á að tjá sig um hvort kæra hans væri tæk til meðferðar né kynnt honum umsagnir aðila um það efni. Í kæru P hefði falist augljóslega sú afstaða að hann teldi ráðuneytið bært til að úrskurða í málinu og því hefði ekki verið skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa honum kost á að tjá sig um það efni. Loks var hafnað þeirri málsástæðu P að málið hefði ekki verið nægilega upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp úrskurðinn 10. maí 2007 og að byggt hefði verið á ákvæðum reglugerðar nr. 650/2006 um framkvæmd verndunar vatnasviðs og lífríkis Þingvallavatns, sem hefði öðlast gildi eftir að S kvað upp úrskurð sinn. Þá var hafnað varakröfu P um að fyrrgreindur úrskurður yrði ógiltur að því er varðaði leið 7 vestur E að Þ. Var V sýknuð af kröfum P.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og M-kk-nf S-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 30. desember 2008. Hann krefst þess aðallega að ógiltur verði úrskurður umhverfisráðherra 10. maí 2007 um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar milli Laugarvatns og Þingvalla í Bláskógabyggð, en til vara að úrskurðurinn verði ógiltur að því er varðar leið 7 vestur Eldborgarhraun að Þingvallavegi. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Eins og rakið er í héraðsdómi hafa um nokkurt skeið verið uppi áform um gerð nýs vegar milli Þingvalla og Laugarvatns, svonefnds Gjábakkavegar. Stefndi kynnti Skipulagsstofnun ráðagerð um þá framkvæmd 16. júlí 2004 og voru birtar auglýsingar um hana síðar í þeim mánuði. Þá var einnig kynnt opinberlega skýrsla stefnda um mat á umhverfisáhrifum vegagerðar á þessari leið. Í skýrslunni var gerð grein fyrir þremur kostum um ný vegstæði á austurhluta leiðarinnar auk tengivegar að Laugarvatnsvöllum og einum á vesturhluta hennar, sem nefndist leið 7. Allmargar umsagnir og athugasemdir bárust við matsskýrsluna, meðal annars frá áfrýjanda, sem eftir gögnum málsins er meðal eigenda jarðarinnar Miðfells, sem fyrirhugaður vegur átti að liggja um. Í samræmi við þágildandi ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð 11. nóvember 2004. Stofnunin féllst þar á fyrirhugaða veglagningu samkvæmt öllum þessum leiðum með tveimur skilyrðum er lutu að því að skilgreina öryggis- og framkvæmdasvæði vegarins eins þröngt og kostur væri og lágmarka efnistöku og vanda frágang náma á nánar tilgreindum stöðum. Áfrýjandi, Náttúruverndarsamtök Íslands og Landvernd kærðu úrskurðinn til umhverfisráðherra sem kvað upp úrskurð 28. júní 2005, þar sem úrskurður Skipulagsstofnunar var felldur úr gildi. Jafnframt var kveðið á um að mat á umhverfisáhrifum skyldi fara fram að nýju, þar sem meðal annars yrði gerð grein fyrir endurbyggingu núverandi vegar og sá kostur, sem nefndur hefur verið kostur 1, borinn saman við aðra kosti.

Skipulagsstofnun bárust 18. júlí 2005 drög stefnda að tillögu um nýja matsáætlun vegna veglagningarinnar, sem stofnunin gerði athugasemdir við með rafpósti 5. ágúst sama ár. Stefndi sendi Skipulagsstofnun síðan matsáætlun með bréfi 10. sama mánaðar, sem stofnunin féllst á með tilteknum viðbótum og athugasemdum 22. september 2005.

Með bréfi 30. september 2005 sendi VSÓ Ráðgjöf ehf. Skipulagsstofnun til athugunar tilkynningu um matsskylda framkvæmd, lagningu Gjábakkavegar, þar sem fram kom að stefndi væri framkvæmdaaðili. Jafnframt sagði meðal annars eftirfarandi í bréfinu: „Meðfylgjandi bréfi þessu er skýrsla um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Skýrslunni fylgja korta- og myndahefti og sérfræðiskýrslur. Vegagerðin óskar eftir því að athugun Skipulagsstofnunar fylgi núverandi lögum um mat á umhverfisáhrifum.“ Bréf þetta barst Skipulagsstofnun sama dag. Þann 13. október 2005 sendi Skipulagsstofnun VSÓ Ráðgjöf ehf. bréf þar sem tekið var fram að stofnuninni hafi „borist til skoðunar drög að matsskýrslu um Gjábakkaveg“. Bréfinu fylgdi svokallað minnisblað stofnunarinnar, dagsett sama dag, þar sem gerðar voru athugasemdir við fyrrnefnd „drög að matsskýrslu.“ Taldi stofnunin að ekki væri gerð fullnægjandi grein fyrir samanburði milli núverandi vegar og nýs vegar samkvæmt leiðum 7 og 1, auk þess sem hún gerði aðrar veigaminni athugasemdir. Skipulagsstofnun barst á ný 21. desember 2005 bréf með tilkynningu um matsskylda framkvæmd, lagningu Gjábakkavegar, ásamt matsskýrslu. Þetta bréf var nánast orðrétt eins og fyrrgreint bréf, sem VSÓ Ráðgjöf ehf. hafði sent Skipulagsstofnun 30. september sama ár, þar á meðal um að óskað væri „að athugun Skipulagsstofnunar fylgi núverandi lögum um mat á umhverfisáhrifum.“ Í millitíðinni, eða 1. október 2005, höfðu á hinn bóginn öðlast gildi lög nr. 74/2005, sem breyttu ferli við mat á umhverfisáhrifum, þar á meðal hlutverki Skipulagsstofnunar eins og nánar verður vikið að síðar. Skipulagsstofnun sendi VSÓ Ráðgjöf ehf. minnisblað 2. janúar 2006 sem bar undirfyrirsögnina „Ábendingar við 2. drög að frummatsskýrslu.“ Þar voru meðal annars ítrekaðar fyrri athugasemdir um að áfátt væri samanburði milli núverandi vegar og leiða 7 og 1. Matsskýrsla vegna Gjábakkavegar barst Skipulagsstofnun í þriðja sinn 16. janúar 2006 og fylgdi henni bréf, sem dagsett var 21. desember 2005, eða sama dag og bréf það sem fylgdi annarri gerð matsskýrslunnar. Þessu sinni tók stefndi fram, líkt og hann gerði í bréfinu 30. september 2005 þegar matsskýrslan var fyrst send, að þess væri óskað „að athugun Skipulagsstofnunar fylgi lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrir breytingar sem tóku gildi 1. október 2005.“ Með bréfi 18. janúar 2006 tilkynnti Skipulagsstofnun stefnda að athugun hennar á matsskýrslunni yrði auglýst opinberlega, skýrslan yrði lögð fram almenningi til kynningar og hefði þegar verið send tilteknum stofnunum til umsagnar. Sú matsskýrsla, sem þannig var kynnt og umhverfismatið snerist um eftir það, var dagsett í desember 2005 og mun vera þriðja og síðasta gerð skýrslunnar.

Á kynningartíma skýrslunnar bárust sjö umsagnir um hana og að auki tvær athugasemdir og var önnur þeirra frá áfrýjanda. Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð 24. maí 2006 um mat á umhverfisáhrifum vegna framkvæmdarinnar í samræmi við 11. gr. laga nr. 106/2000, þar sem fallist var með fjórum skilyrðum á fyrirhugaða lagningu Gjábakkavegar samkvæmt öllum leiðum, sem stefndi lagði fyrir, auk fyrrgreinds tengivegar að Laugarvatnsvöllum. Tvö þessara skilyrða lutu að þröngri skilgreiningu öryggis- og framkvæmdasvæða og að efnistaka yrði höfð í lágmarki, líkt og í áðurnefndum úrskurði 11. nóvember 2004, en að auki var stefnda gert að fara að tillögum Fornleifastofnunar og grípa til tiltekinna ráðstafana til verndar og endurheimtu votlendis vegna lagningar austurhluta vegarins.

Áfrýjandi kærði úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðuneytisins 26. júní 2006. Ráðuneytið ákvað að taka til sjálfstæðrar skoðunar hvort því væri heimilt að fjalla um kæru áfrýjanda og úrskurða í málinu í ljósi breyttra laga um mat á umhverfisáhrifum, en í þessu skyni leitaði ráðuneytið 20. júlí 2006 umsagnar Skipulagsstofnunar og stefnda. Í umsögn stefnda 3. ágúst 2006 og Skipulagsstofnunar 4. sama mánaðar var talið að ráðuneytið væri bært til að úrskurða í málinu. Ráðuneytið tilkynnti áfrýjanda 4. september 2006 að það hafi haft til sérstakrar skoðunar hvort heimilt væri að taka kæru hans til meðferðar. Hafi niðurstaða þeirra athugana orðið sú að kæran „falli undir gildissvið laga um mat á umhverfisáhrifum eins og þau voru fyrir breytingu sem gerð var á þeim með lögum nr. 74/2005“ og bæri því ráðuneytinu að úrskurða um kæruna „á grundvelli framangreindra laga.“ Ráðuneytið óskaði 1. september 2006 eftir umsögnum um kæru áfrýjanda frá Skipulagsstofnun, Bláskógabyggð, Ferðamálaráði Íslands, Heilbrigðiseftirliti Suðurlands og stefnda. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 10. maí 2007, þar sem úrskurður Skipulagsstofnunar frá 24. maí 2006 var staðfestur að viðbættu því skilyrði að stefnda væri skylt að „láta gera mælingar á ákomu loftaðborinnar köfnunarefnismengunar áður en framkvæmdir hefjast og í a.m.k. 5 ár eftir að framkvæmdum lýkur og gera samanburð við aðrar mælingar sem gerðar hafa verið á svæðinu.“ Skyldi stefndi hafa samráð við Umhverfisstofnun um slíkar mælingar og mat á þeim.

Með bréfi 9. ágúst 2007 til umhverfisráðherra fór áfrýjandi fram á endurupptöku málsins, en því erindi var hafnað 26. september sama ár. Áfrýjandi höfðaði mál þetta 26. mars 2008.

II

Áfrýjandi reisir aðalkröfu sína um ógildingu úrskurðar umhverfisráðherra 10. maí 2007 í fyrsta lagi á því að mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar hefði átt að fara eftir lögum nr. 106/2000 eins og þeim var breytt með lögum nr. 74/2005. Málsmeðferðin, sem fylgdi ákvæðum eldri laga óbreyttum, hafi því verið ólögmæt.

Með lögum nr. 74/2005 voru gerðar umfangsmiklar breytingar á ferli umhverfismats eftir eldri lögum. Þannig tekur Skipulagsstofnun eða umhverfisráðherra á málskotsstigi ekki lengur afstöðu til þess hvort fallist sé á eða lagst gegn framkvæmd, heldur á matsferlið þess í stað að miða að því að matsskýrsla framkvæmdaaðila lýsi sem best öllum veigamiklum umhverfisáhrifum framkvæmdar og athugasemdum umsagnaraðila og almennings um hana. Í áliti Skipulagsstofnunar um endanlega matsskýrslu skal tekin afstaða til þess hvort skýrslan sé í réttu horfi og lýsi umhverfisáhrifum framkvæmdar á fullnægjandi hátt, hvert sé gildi gagna sem búa að baki matinu og hvernig framkvæmdaaðili hafi brugðist við umsögnum og athugasemdum við frummatsskýrslu. Þá hefur málskotsréttur til umhverfisráðherra verið þrengdur til muna. Um lagaskil var svofellt ákvæði í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 74/2005, sem breytti ákvæði til bráðabirgða II í eldri lögum: „Þegar matsskýrsla hefur verið send Skipulagsstofnun fyrir gildistöku laga þessara er heimilt að ljúka mati á umhverfisáhrifum samkvæmt þeirri málsmeðferð sem gildir samkvæmt eldri lögum.“ Orðalag þessa ákvæðis á rætur að rekja til breytingartillögu, sem meiri hluti umhverfisnefndar Alþingis gerði við frumvarp til laganna, og var því ætlað að taka af allan vafa um að mat teldist hafið þegar matsskýrsla hefði verið send Skipulagsstofnun. Lög nr. 74/2005 tóku gildi 1. október 2005.

Eins og að framan er rakið barst skýrsla stefnda um mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar til Skipulagsstofnunar 30. september 2005 og fylgdi skýrslunni bréfleg ósk um að athugun hennar færi eftir þágildandi lögum. Skipulagsstofnun var því heimilt samkvæmt 17. gr. laga nr. 74/2005 að verða við ósk stefnda um að meðferð matsins fylgdi eldri lögum nema því aðeins að meinbugir á skýrslunni eða síðari atvik kæmu í veg fyrir það. Skipulagsstofnun tók matsskýrslu stefnda til athugunar og gerði samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 innan tveggja vikna athugasemdir um tiltekin atriði hennar. Það ákvæði verður ekki skilið svo að það hafi útilokað að framkvæmdaaðila gæfist færi á að laga matsskýrslu að ábendingum stofnunarinnar. Af hendi Skipulagsstofnunar er fram komið að þetta hafi og verið verklag hennar fyrir gildistöku laga nr. 74/2005 og að í athugasemdum hennar 13. október 2005 hafi ekki falist að skýrslu stefnda væri hafnað. Stefndi leitaðist við að taka tillit til þeirra athugasemda er hann sendi Skipulagsstofnun skýrsluna á ný 21. desember 2005 og enn og þá með fullnægjandi hætti þegar skýrslan barst henni 16. janúar 2006 eins og að framan er rakið. Skýrslan í þeirri mynd var kynnt opinberlega 18. janúar 2006 í samræmi við ákvæði 10. gr. laga nr. 106/2000. Ljóst er að matsferlið fór í raun fram samkvæmt ákvæðum laga nr. 106/2000 eins og þau voru fyrir breytinguna með lögum nr. 74/2005, þótt nokkurn tíma hafi tekið fyrir stefnda að laga matsskýrsluna að athugasemdum Skipulagsstofnunar. Breytir engu þar um að matsskýrslan hafi verið nefnd drög að matsskýrslu í bréfi og minnisblaði Skipulagsstofnunar 13. október 2005 og að hugtakið frummatsskýrsla, sem notað er í lögum nr. 74/2005, hafi komið fyrir í minnisblaði stofnunarinnar 2. janúar 2006. Þá verður að fallast á það með héraðsdómi að ósk stefnda í bréfi 21. desember 2005 um að „athugun Skipulagsstofnunar fylgi núverandi lögum um mat á umhverfisáhrifum“ hafi augljóslega stafað af mistökum og hafi þau verið leiðrétt með bréfinu er fylgdi matsskýrslunni sem barst stofnuninni 16. janúar 2006.

Í annan stað reisir áfrýjandi aðalkröfu sína á því að S-kk-nf T-kk-nf skipulagsstjóri hafi verið vanhæfur til að fjalla um matsskýrslu stefnda sökum þess að sonur hans, S-kk-nf G-kk-nf T-kk-ef, hafi komið að gerð hennar sem starfsmaður VSÓ Ráðgjafar ehf. Í matsskýrslu stefnda frá desember 2005 kom fram að VSÓ Ráðgjöf ehf. hafi „annast mat á umhverfisáhrifum Gjábakkavegar og skrifað matsskýrsluna undir verkstjórn Vegagerðarinnar“, en fjölmargir sérfræðingar hafi einnig komið að verkinu. Í yfirliti um hverjir hafi annast einstaka verkþætti var tveggja starfsmanna stefnda getið sem verkstjóra, en við matsskýrsluna hafi fengist einn starfsmaður stefnda og fjórir starfsmenn VSÓ Ráðgjafar ehf., þeirra á meðal S-kk-nf G-kk-nf. Síðan var getið 19 sérfræðinga, sem tengst hafi einstökum verkþáttum, og nefndar 7 sérfræðiskýrslur sem unnar hafi verið vegna matsins. Af gögnum málsins er ljóst að S-kk-nf G-kk-nf ritaði undir ýmis erindi VSÓ Ráðgjafar ehf. til Skipulagsstofnunar og ýmsum erindum stofnunarinnar til VSÓ Ráðgjafar ehf. var beint til hans. Stefndi kveður S-kk-þf G-kk-þf hafa verið einn margra sérfræðinga, sem hafi komið að gerð matsskýrslunnar, og hafi hann sinnt ritstjórn hennar, en í málflutningi fyrir Hæstarétti var því lýst svo að hann hafi verið tengiliður milli stefnda, VSÓ Ráðgjafar ehf. og Skipulagsstofnunar. Samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef hann tengist fyrirsvarsmanni eða umboðsmanni aðila með þeim hætti sem greinir í 2. tölulið sömu málsgreinar, þar á meðal ef hann er skyldur honum í beinan legg. S-kk-nf G-kk-nf var hvorki forstjóri eða framkvæmdastjóri VSÓ Ráðgjafar ehf. né átti hann sæti í stjórn félagsins og gat því ekki talist fyrirsvarsmaður þess. Faðir hans var því ekki vanhæfur af þeim sökum, jafnvel þótt fallist yrði á að VSÓ Ráðgjöf ehf. hafi gegnt svo mikilvægu hlutverki við gerð matsskýrslunnar að jafna mætti félaginu í þessu efni við aðila stjórnsýslumálsins. Þá verður ekki séð að S-kk-nf G-kk-nf hafi haft sérstakt umboð til að koma fram fyrir hönd VSÓ Ráðgjafar ehf. eða stefnda í matsferlinu þótt hans sé víða getið í erindum vegna málsins. Verður hann því ekki talinn hafa verið umboðsmaður stefnda í merkingu ákvæðisins. Þá verður ekki séð að vanhæfi skipulagsstjóra leiði af 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, enda er ekkert sem bendir til að S-kk-nf G-kk-nf hafi haft beina persónulega hagsmuni af niðurstöðu Skipulagsstofnunar í málinu. Atvik eru heldur ekki með þeim hætti að vanhæfi verði leitt af 6. tölulið sama lagaákvæðis.

Í þriðja lagi reisir áfrýjandi aðalkröfu sína á því að andmælaréttur og upplýsingaréttur hafi verið brotinn á sér með því að umhverfisráðuneytið hafi hvorki gefið honum kost á að tjá sig um hvort kæra hans 26. júní 2006 væri tæk til úrskurðar né kynnt honum umsögn stefnda 3. ágúst 2006 og Skipulagsstofnunar 4. sama mánaðar um það efni. Umhverfisráðuneytið tilkynnti áfrýjanda með bréfi 4. september 2006 að það hafi haft til sérstakrar skoðunar hvort heimilt væri að taka kæru hans til meðferðar og niðurstaðan orðið sú að því bæri að úrskurða í málinu á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum eins og þau voru fyrir breytingar með lögum nr. 74/2005. Í kæru áfrýjanda fólst augljóslega sú afstaða að hann teldi ráðuneytið bært til að úrskurða í málinu. Ráðuneytinu var því ekki skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa honum sérstaklega kost á að tjá sig um það efni. Ekki getur það heldur varðað ógildingu úrskurðar umhverfisráðherra að umsagna Skipulagsstofnunar og stefnda hafi ekki sérstaklega verið getið í bréfi ráðuneytisins til áfrýjanda 4. september 2006.

Áfrýjandi reisir loks aðalkröfu sína í fjórða lagi á því að málið hafi ekki verið nægileg upplýst áður en umhverfisráðherra kvað upp hinn umdeilda úrskurð 10. maí 2007 og í fimmta lagi að þar hafi verið byggt á ákvæðum reglugerðar nr. 650/2006 um framkvæmd verndunar vatnasviðs og lífríkis Þingvallavatns, sem öðlast hafi gildi eftir að Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð sinn. Með vísan til forsendna héraðsdóms er staðfest niðurstaða hans um að hafna þessum málsástæðum áfrýjanda.

Til vara krefst áfrýjandi þess að úrskurður umhverfisráðherra verði ógiltur að því er varðar leið 7 vestur Eldborgarhraun að Þingvallavegi. Með vísan til forsendna héraðsdóms verður staðfest niðurstaða hans um að hafna þessari kröfu áfrýjanda.

Samkvæmt öllu framansögðu verður niðurstaða héraðsdóms staðfest.

Rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.