397/2001

Ö krafðist þess í málinu að fá aðgang að minnisblaði, sem fylgt hafði skipunarbréfi forsætisráðuneytisins um skipun starfshóps í kjölfar dóms Hæstaréttar í öryrkjamálinu svokallaða. Í umræddu skipunarbréfi, sem ráðuneytið hafði veitt Ö aðgang að, var vitnað til hjálagðs minnisblaðs. Talið var að minnisblaðið hefði verið gert að hluta erindisbréfs til starfshópsins og þannig myndað grundvöll að starfi hans. Forsætisráðuneytið hefði engan fyrirvara gert í skipunarbréfinu um meðferð minnisblaðsins þegar það var sent til aðila utan stjórnarráðsins. Að svo búnu hefði ráðuneytið ekki lengur getað vænst þess að minnisblaðið hefði stöðu skjals sem tekið hefði verið saman fyrir ráðherrafund og nyti af þeim ástæðum einum verndar gagnvart upplýsingarétti almennings, sbr. 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Þá þótti ekki mega gagnálykta svo frá 3. tl. 4. gr. laganna, sem geymir sérstaka reglu um vinnuskjöl stjórnvalda til eigin afnota, að takmörkun á aðgangi að skjali samkvæmt 1. tl. gæti ekki fallið niður við breyttar aðstæður. Samkvæmt þessu þótti undanþáguregla 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga ekki lengur eiga við um minnisblaðið eftir að stjórnvöld höfðu í verki fengið því annað hlutverk og þannig í raun veitt að því ríkari aðgang en upphaflega var ætlunin. Bæri því að beita meginreglu 3. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum í opinberri stjórnsýslu og viðurkenna rétt Ö til að fá minnisblaðið afhent.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 17. október 2001. Hann krefst þess að felldur verði úr gildi úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál uppkveðinn 23. janúar 2001 í málinu nr. A-111/2001 þar sem staðfest var synjun forsætisráðuneytisins um aðgang áfrýjanda að minnisblaði, sem fylgdi skipunarbréfi ráðuneytisins 22. desember 2000 til J-kk-ef S-kk-ef G-kk-ef um skipun starfshóps „til að greina hvaða leiðir séu færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar hinn 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000 ofl.“ og jafnframt viðurkenndur réttur áfrýjanda til aðgangs að greindu minnisblaði hjá forsætisráðuneytinu. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Samkvæmt beiðni sinni fékk lögmaður áfrýjanda 27. desember 2000 afrit skipunarbréfs forsætisráðuneytisins til J-kk-ef S-kk-ef G-kk-ef hæstaréttarlögmanns frá 22. desember 2000. Í bréfinu var lögmaðurinn skipaður formaður starfshóps til að greina með sem nákvæmustum hætti hvaða leiðir væru færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar í máli áfrýjanda gegn Tryggingastofnun ríkisins 19. desember 2000. Þá var í bréfinu vitnað til hjálagðs minnisblaðs. Samkvæmt gögnum málsins var þar um að ræða skjal sem undirbúið hafði verið fyrir fund ríkisstjórnar Íslands 22. desember 2000 af fulltrúum forsætisráðherra, heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, fjármálaráðherra og embætti ríkislögmanns. Lögmaður áfrýjanda óskaði einnig eftir að fá afrit af minnisblaðinu, en því var synjað með bréfi forsætisráðuneytisins sama dag og afrit skipunarbréfsins var afhent. Lögmaðurinn skaut synjuninni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál samkvæmt heimild í 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Með úrskurði nefndarinnar 23. janúar 2001 var synjun ráðuneytisins staðfest. Hefur áfrýjandi höfðað mál þetta til þess að fá úrskurðinum hnekkt og aðgang að minnisblaðinu viðurkenndan.

II.

Samkvæmt málflutningi aðila varðar ágreiningur þeirra aðallega túlkun á 1. mgr. 3. gr. og 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Í 1. mgr. 3. gr. þeirra er kveðið á um það að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr. sömu laga.

Forsætisráðuneytið synjaði lögmanni áfrýjanda um aðgang að minnisblaði því sem hér um ræðir með skírskotun til 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Þar er mælt fyrir um það að aðgangur almennings að gögnum nái ekki til fundargerða ríkisráðs og ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi að upplýsingalögunum, kemur fram að ríkisráð og ríkisstjórn hafi ótvírætt sérstöðu innan stjórnsýslu ríkisins og því hafi verið talið rétt að vernda starfsemi þessara stjórnvalda. Birting upplýsinga úr þessum gögnum verði því eftir sem áður háð ákvörðunum þessara stjórnvalda sjálfra. Af orðalagi og efni 1. tl. 4. gr. verður ráðið að tilgangur þessarar undanþágu frá upplýsingaskyldu stjórnvalda sé að verja umfjöllun um pólitíska stefnumörkun ríkisstjórnar.

Ekki er um það deilt að minnisblaðið hafi verið tekið saman fyrir ráðherrafund og hafi sem slíkt fallið undir ákvæði 1. tl. 4. gr. Áfrýjandi heldur því hins vegar fram að undanþágan nái ekki lengur til skjalsins eftir að það hafi verið sent til starfshópsins og gert að hluta af skipunarbréfi þeirra einstaklinga sem hann skipuðu. Stefndi ber aftur á móti fyrir sig að ákvæðið undanskilji skýrlega aðgangi almennings minnisgreinar á ríkisstjórnar- og ráðherrafundum og skjöl sem tekin eru saman fyrir slíka fundi. Frá því séu engar undanþágur gerðar nema stjórnvöld heimili það sjálf, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Sjáist það af gagnályktun frá 3. tl. 4. gr., sem varðar vinnuskjöl er stjórnvald hefur ritað til eigin afnota, en ákvæðið hafi verið túlkað svo að undanþágan falli niður um leið og utanaðkomandi hafi verið sýnt eða sent slíkt skjal.

III.

Í framlögðu skipunarbréfi J-kk-ef S-kk-ef G-kk-ef hæstaréttarlögmanns kemur ljóslega fram að starfshópurinn var skipaður á grundvelli minnisblaðs þess er látið var fylgja skipunarbréfinu. Í starfshópnum voru fjórir lögfræðingar, ráðuneytisstjóri, aðstoðarmaður ráðherra og tveir sjálfstætt starfandi lögmenn. Af skýrslu hans verður ráðið að samkvæmt minnisblaðinu hafi verkefni hans verið þríþætt. Í fyrsta lagi ætti að kanna, hvort leiðrétta þyrfti bætur til bótaþega aftur í tímann og þá hversu langt. Í öðru lagi skyldi hann athuga, að hvaða marki þyrfti að endurskoða þau lagaákvæði sem dómurinn fjallaði um. Í þriðja lagi ætti að hyggja að mögulegri endurskoðun gagnvart öðrum hópum en þeim sem dómurinn fjallaði beint um. Þá kemur þar fram að starfshópurinn leit svo á að honum væri aðeins falið að meta hvaða breytingar væri nauðsynlegt að gera á íslenskum lögum í kjölfar dómsins, til þess að verða við þeim kröfum sem í honum fólust. Með þessum rökstuðningi taldi hópurinn að ákvarðanir, sem lengra gengju og væru af stjórnmálalegum toga, væru sér óviðkomandi.

Ljóst er af því, sem að framan er rakið, að nefndarmenn litu svo á að þeir væru skipaðir sem sérfræðingar um túlkun laga og samningu lagafrumvarpa, en vinna þeirra væri ekki þáttur í stefnumörkun ríkistjórnarinnar, enda voru eingöngu lögfræðingar skipaðir í starfshópinn og skipun þeirra með þeim hætti sem almennt tíðkast um nefndarskipanir á vegum ríkisins. Skýrsla hópsins fylgdi lagafrumvarpinu, sem hann samdi, þegar það var lagt fyrir Alþingi og mun ríkisstjórnin ekki hafa gert breytingar á skjölum þessum, eins og þau komu frá starfshópnum. Jafnframt var skýrslan strax birt opinberlega. Verður að líta svo á að um þennan starfshóp hafi ekki gilt annað en um venjulegar nefndir á vegum ríkisins, sem komið er á fót til þess að semja lagafrumvörp. Hann hafi þannig ekki verið skipaður til þess að taka saman vinnuskjal fyrir ríkisstjórnarfund heldur til að skila lögfræðilegu áliti ásamt frumvarpi til þess að leggja fyrir Alþingi. Er þetta jafnframt í samræmi við málflutning stefnda fyrir Hæstarétti, enda afhenti forsætisráðuneytið lögmanni áfrýjanda skipunarbréf starfshópsins strax og þess var óskað.

IV.

Í ljósi þess, sem að framan er lýst, verður að líta svo á að minnisblaðið hafi verið gert að hluta erindisbréfs til starfshópsins og hafi þannig myndað grundvöll að starfi hans. Forsætisráðuneytið gerði heldur engan fyrirvara í skipunarbréfinu um meðferð minnisblaðsins þegar það var sent til aðila utan stjórnarráðsins. Að svo búnu gat ráðuneytið ekki lengur vænst þess að minnisblaðið hefði stöðu skjals, sem tekið hafði verið saman fyrir ráðherrafund og nyti af þeim ástæðum einum verndar gagnvart upplýsingarétti almennings, en ekki verður gagnályktað svo frá 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga, sem geymir sérstaka reglu um vinnuskjöl stjórnvalda til eigin afnota, að takmörkun á aðgangi að skjali samkvæmt 1. tl. geti ekki fallið niður við breyttar aðstæður. Samkvæmt þessu átti undanþáguregla 1. tl. 4. gr. upplýsingalaga ekki lengur við um minnisblaðið eftir að stjórnvöld höfðu í verki fengið því annað hlutverk og þannig í raun veitt að því ríkari aðgang en upphaflega var ætlunin, sbr. 3. mgr. 3. gr. laganna. Aðrar takmarkanir upplýsingalaga eiga hér ekki við. Ber af þessum sökum við úrlausn málsins að beita meginreglu 1. mgr. 3. gr. laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum í opinberri stjórnsýslu, sbr. og 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem veitt var lagagildi á Íslandi með lögum nr. 62/1994, en það ákvæði hefur meðal annars verið skýrt svo að það eigi að tryggja að lagaákvæði sem veita almennan aðgang að upplýsingum verði aðeins takmörkuð á þann hátt sem nauðsynlegt teljist í lýðræðisþjóðfélagi til verndar löglegum almanna- og einkahagsmunum.

Af öllu framangreindu virtu þykir leiða að fella verði úr gildi úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 23. janúar 2001 og viðurkenna rétt áfrýjanda til að fá minnisblaðið afhent.

Samkvæmt þessari niðurstöðu ber stefnda að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 23. janúar 2001 í málinu nr. A-111/2001 er felldur úr gildi. Forsætisráðuneytinu ber að veita áfrýjanda, Öryrkjabandalagi Íslands, aðgang að minnisblaði, sem fylgdi skipunarbréfi ráðuneytisins 22. desember 2000 til J-kk-ef S-kk-ef G-kk-ef hæstaréttarlögmanns um skipun starfshóps til að greina hvaða leiðir væru færar til að bregðast við dómi Hæstaréttar 19. desember 2000 í málinu nr. 125/2000, Öryrkjabandalag Íslands gegn íslenska ríkinu.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda samtals 600.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.