347/2003

Ekki var fallist á að Í hefði bakað sér skaðabótaskyldu gagnvart N með því að velja S sem samningsaðila í kjölfar útboðs á „nýjum fjárhagskerfum fyrir ríkissjóð og stofnanir hans“. Var talið að þó að nokkrir hnökrar hefðu verið á því mati sem val á samningsaðila byggðist á hefði ekki verið sýnt fram á að Í hefði farið út fyrir það svigrúm sem verði að ætla honum til heildarmats á gæðum tilboða og skipti þá verulegu máli að samkvæmt mati Í var verð þeirrar lausnar sem N bauð 31,5% hærra en boð það sem tekið var.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 5. september 2003. Hann krefst þess aðallega, að viðurkenndur verði bótaréttur sinn vegna missis hagnaðar áfrýjanda vegna þeirrar ákvörðunar stefnda 17. júlí 2001 að hafna tilboði áfrýjanda í útboði Ríkiskaupa nr. 12576 “Ný fjárhagskerfi fyrir ríkissjóð og stofnanir hans“ og velja í staðinn Skýrr hf. sem samningsaðila. Til vara krefst hann staðfestingar á þeirri efnislegu niðurstöðu kærunefndar útboðsmála 17. desember 2001 að stefndi hafi bakað sér bótaskyldu gagnvart áfrýjanda með framkvæmd á framangreindu útboði. Í bæði aðal- og varakröfu er þess krafist, að niðurstöðu héraðsdóms um ógildi úrskurðar kærunefndar útboðsmála 17. desember 2001 verði hnekkt og staðfest verði niðurstaða nefndarinnar um, að stefndi greiði aðaláfrýjanda 600.000 krónur í kærumálskostnað, auk dráttarvaxta af þeirri fjárhæð frá 17. janúar 2002 til greiðsludags. Í bæði aðal- og varakröfu er krafist málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti en til vara að krafa áfrýjanda verði lækkuð og málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti verði látinn niður falla.

I.

Málavöxtum er ítarlega lýst í héraðsdómi. Eins og þar greinir fór fram útboð í janúar 2001 á vegum stefnda um ný fjárhagskerfi fyrir ríkissjóð. Samkvæmt almennum útboðsskilmálum giltu um útboðið ákvæði laga nr. 65/1993 um framkvæmd útboða, laga nr. 52/1987 um opinber innkaup og ákvæði reglugerðar nr. 302/1996 um innkaup ríkisins ásamt tilskipunum Evrópubandalagsins um opinber innkaup. Í almennum útboðsskilmálum sagði meðal annars: „Það er eitt af markmiðunum með útboðinu að tekið verði tilboði frá einum bjóðanda í allt kerfið þannig að tryggt verði að upplýsingar renni greiðlega á milli einstakra kerfishluta og ekki sé um margskráningu að ræða. Þannig er markmiðið að velja hagkvæmasta kerfið sem boðið verður á grundvelli útboðs þessa að teknu tilliti til verðs, virkni og gæða. ... Gert er ráð fyrir að við val á samningsaðila verði a.m.k. tveimur bjóðendum, sem bjóða hagkvæmustu lausnirnar, falið að fara í gegn um greiningu þar sem lausnum þeirra er lýst í megindráttum þannig að kaupanda sé að henni lokinni ljóst hvernig þeir hyggjast leysa þarfir hans.“ Um val á samningsaðila sagði svo í útboðsskilmálum: „Eftirfarandi atriði verða höfð til hliðsjónar við mat á tilboðum og eru talin í röð eftir mikilvægi þeirra:

1. Gæði lausnar

Lausn á sameiginlegum kröfum

Gæði Fjárhagskerfis

Gæði Mannauðskerfis

Kennsla og þjálfum

2. Verð (tilboðsfjárhæð og mat á eignarhaldskostnaði)

3. Mat á hæfni bjóðenda

4. Þjónusta, þ.m.t. tímagjald í viðbótarverkum

5. Gæði og úrval aukakerfa sem í boði eru.“

Alls bárust átta tilboð. Lausn áfrýjanda, sem byggði á grunni svokallaðra SAP-kerfa, og lausn Skýrr hf., sem byggði á svokölluðu Oracle e-Business Suite, voru þær einu, sem taldar voru fullnægjandi fyrir launakerfi og fengu jafnframt hæstu einkunn fyrir gæði, og voru þær í lok apríl 2001 valdar til að fara í annan hluta matsferlisins til frekari greiningar. Hinn 22. júní 2001 ákvað stefndi að ganga til viðræðna við Skýrr hf. og var sú ákvörðun byggð á tillögu stýrinefndar á vegum Ríkisbókhalds, sem var framkvæmdaraðili útboðsins fyrir hönd fjármálaráðuneytisins. Gerði stefndi síðan samning við Skýrr hf. um ný fjárhags- og mannauðskerfi ríkissjóðs 17. júlí 2001.

Áfrýjandi kærði útboðið til kærunefndar útboðsmála 13. ágúst 2001. Taldi hann, að jafnræðis bjóðenda hefði ekki verið gætt, tilboðin hefðu ekki verið metin rétt í samræmi við útboðsskilmála og verulegur og óútskýrður mismunur væri á upphæð samnings stefnda við Skýrr hf. annars vegar og tilboði Skýrr hf. hins vegar. Úrskurður kærunefndar 17. desember 2001 var á þá leið, að stefndi hefði bakað sér skaðabótaskyldu gagnvart áfrýjanda við framkvæmd útboðsins, lagt var fyrir stefnda að bjóða út gerð þjónustusamnings, sem vísað er til í 14. gr. samnings stefnda og Skýrr hf., auk þess sem stefndi skyldi greiða áfrýjanda 600.000 krónur í kærumálskostnað.

II.

Héraðsdómur tók til greina þá kröfu stefnda að fella bæri úr gildi úrskurð kærunefndar útboðsmála, þar sem nefndin hefði ekki gefið réttargæslustefnda í héraði, Skýrr hf., kost á að tjá sig um efni kæru áfrýjanda. Er fallist á rökstuðning héraðsdóms hvað þetta varðar.

Eins og að framan greinir er aðalkrafa áfrýjanda hér fyrir dómi um viðurkenningu bótaréttar úr hendi stefnda vegna missis hagnaðar vegna þeirrar ákvörðunar stefnda að hafna tilboði áfrýjanda, en varakrafan um viðurkenningu á því að stefndi hafi bakað sér bótaskyldu með framkvæmd útboðsins.

Bótaregla 2. mgr. 84. gr. laga nr. 94/2001 um opinber innkaup á við um aðalkröfu áfrýjanda, en samkvæmt henni þarf áfrýjandi að sýna fram á, að samið hefði verið við hann, ef ekki hefði komið til saknæmt réttarbrot af hálfu stefnda. Áfrýjandi þarf því bæði að sanna, að tilboð hans hafi verið hagkvæmast og að stefndi hefði ekki hafnað öllum tilboðum. Fallist er á það með héraðsdómi, að útboð það, sem hér um ræðir, hafi verið opið útboð í merkingu 13. gr. laga nr. 65/1993, en samkvæmt því er kaupanda heimilt að taka hvaða tilboði sem er eða hafna þeim öllum. Er þetta einnig áréttað í útboðsskilmálum. Með vísan til röksemda héraðsdóms þykir áfrýjandi ekki hafa sýnt fram á, að tilboð hans hefði verið metið hagstæðast, ef framkvæmd útboðsins hefði verið hnökralaus, eða að stefndi hefði gengið til samninga við hann, þótt hans tilboð hefði verið metið hagstæðara en tilboð Skýrr hf., og er því niðurstaða héraðsdóms um sýknu af aðalkröfu áfrýjanda staðfest.

III.

Bótaregla 1. mgr. 84. gr. laga nr. 94/2001 á við um varakröfu áfrýjanda um viðurkenningu á bótaskyldu stefnda vegna framkvæmda útboðsins. Í henni segir, að kaupandi sé skaðabótaskyldur vegna þess tjóns sem brot á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim hafi í för með sér fyrir bjóðanda. Bjóðandi þurfi aðeins að sanna, að hann hafi átt raunhæfa möguleika á að verða valinn af kaupanda og möguleikar hans hafi skerst við brotið. Bótafjárhæð eigi að miðast við kostnað við að undirbúa tilboð og taka þátt í útboði. Í athugasemd við 1. mgr. 84. gr. í greinargerð með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 94/2001, sagði að í ákvæðinu fælist sú almenna regla, að kaupanda bæri að greiða bjóðanda kostnað, sem leiddi af þátttöku hans í útboði, nema sýnt væri fram á, að réttarbrot hans hefði ekki haft þýðingu fyrir niðurstöðu útboðsins.

Í héraðsdómi er ítarlega lýst öllum þeim annmörkum, sem áfrýjandi telur hafa verið við undirbúning og framkvæmd útboðsins. Héraðsdómur komst að þeirri niðurstöðu, að réttarbrot hefði verið framið gagnvart áfrýjanda við mat á kennsluþætti, vægi matsþátta hefði verið ákveðið með afar óheppilegum hætti, og nokkur losarabragur hefði verið á einkunnagjöf stýrinefndarinnar, sérstaklega fyrir gæði lausna. Héraðsdómur taldi, að sýnt hefði verið fram á það, að áfrýjandi hefði ekki átt raunhæfa möguleika á því að verða valinn sem samningsaðili, þótt framangreindum annmörkum hefði ekki verið fyrir að fara, þar sem svo mikill munur var á fjárhæð tilboðanna.

Eins og áður getur voru í útboðsskilmálum tiltekin þau atriði, sem höfð skyldu til hliðsjónar við mat á tilboðum, og voru þau talin í röð eftir mikilvægi þeirra. Stýrinefndin ákvað síðan að gefa hverju þessara atriða eftirfarandi vægi við samanburð á tilboðum: „Gæði lausnar 45% - Verð (10 ára núvirtur eignarhaldskostnaður) 30% - Mat á hæfni 15% - Þjónusta þ.m.t. tímagjald í aukaverkum 6% - Gæði og úrval aukakerfa sem í boði eru 4%“. Ekki hvíldi sú skylda á stefnda samkvæmt lögum nr. 52/1987, sem í gildi voru er útboðið var auglýst, eða reglugerð nr. 302/1996 að geta um vægi þessara atriða fyrirfram í útboðsskilmálum heldur var nægilegt að raða þeim þar niður eftir mikilvægi þeirra. Áfrýjandi gerði engar athugasemdir um vægi þessara atriða, en í almennum útboðsskilmálum var kveðið á um það, að bjóðandi gæti óskað eftir nánari upplýsingum eða frekari skýringum á útboðsgögnum. Markmið útboðsins kom einnig skýrlega fram í útboðslýsingunni, en það var „að velja hagkvæmasta kerfið sem boðið verður á grundvelli útboðs þessa að teknu tilliti til verðs, virkni og gæða.“ Umtalsverður verðmunur var á tilboðum áfrýjanda og Skýrr hf., og var niðurstaða mats á eignarhaldskostnaði sú, að tilboð áfrýjanda var metið 427 milljónum króna hærra en tilboð Skýrr hf., eða 31,5%. Þótt verðið hefði minna vægi en gæðin, hlaut bjóðendum að vera ljóst, að verðið myndi engu að síður vega þungt í endanlegri einkunn.

Eins og fram kemur í héraðsdómi var nokkur losarabragur á einkunnagjöf stýrinefndar, sérstaklega fyrir gæði lausna. Í útboðsskilmálum var tekið fram, að gæði kennslu og þjálfunar skyldu tekin með, er meta skyldi gæði lausna. Ekki voru gefnar sérstakar einkunnir fyrir gæði kennslu og þjálfunar í fyrri hluta matsferlisins og stýrinefndin tók þennan þátt ekki heldur inn í heildareinkunn fyrir gæði lausnar. Kennsluþátturinn var engu að síður tekinn inn í mat á eignarhaldskostnaði, en tilboðsfjárhæð áfrýjanda var 65,6 milljónum króna hærri en Skýrr hf. Fallist er á það með héraðsdómi, að það hafi verið mistök af hálfu stefnda að hafa kennsluþáttinn inni í mati á gæðum lausna í útboðsskilmálum og fella hann síðan út úr endanlegu mati á gæðum lausna en halda þessum þætti engu að síður inni í mati á eignarhaldskostnaði.

Hlutverk stýrinefndar var að leggja heildarmat á tilboðin og gera tillögu um það hver yrði valinn sem samningsaðili. Tilgangur útboðsins var að fá sem besta lausn fyrir sem lægst verð. Seinni hluti matsferlisins var í raun staðfesting og nánari útfærsla á fyrri hlutanum. Í útboðslýsingu komu fram forsendur kaupanda fyrir vali á samningsaðila. Einkunnir fyrir þau atriði, sem höfð skyldi hliðsjón af við valið, eru viðmiðunartölur, sem hjálpa til við heildarmat kaupanda, sem verður að meta málið heildstætt og hlýtur að hafa visst svigrúm við matið. Þrátt fyrir þá hnökra, sem voru á framkvæmd útboðsins verður ekki talið, að þeir hafi valdið því, að áfrýjandi var ekki valinn sem samningsaðili.

Samkvæmt því, sem að framan greinir, og að öðru leyti með skírskotun til forsendna héraðsdóms verður hann staðfestur.

Áfrýjandi greiði stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti svo sem í dómsorði greinir.

Það athugist, að greinargerð áfrýjanda fyrir Hæstarétti er óhæfilega löng. Málsástæður eru raktar í löngu máli og ekki saman dregnar. Er þetta í brýnni andstöðu við fyrirmæli réttarfarslaga um munnlegan málflutning og skýran og gagnorðan málatilbúnað í greinargerðum.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Nýherji hf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 800.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.