366/2013

Kærunefnd útboðsmála hafði áður talið valforsendur í samræmi við lög um opinber innkaup

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, B-kk-nf B-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 29. maí 2013. Þeir krefjast sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Stefndi Ríkiskaup auglýsti í mars 2011 forval fyrir samkeppnisviðræður er skyldu taka til tækjabúnaðar og rekstrarvara „fyrir Kjarna- og bráðarannsóknastofu Landspítala.“ Í grein 1.1.1 í skilmálum forvalsins kom meðal annars fram að markmið verkefnisins væri að endurnýja tækjabúnað rannsóknastofu, skipuleggja rannsóknir sjúkrahússins með hámarks hagræðingu í huga og leita eftir lausnum og tillögum framleiðenda til að halda í lágmarki kostnaði af húsnæði, tækjum og rekstri þess. Kostnaðaráætlun verkefnisins væri 860.000.000 krónur miðað við rekstur í fimm ár og í henni væru innifalin tækjakaup, rekstarvörukaup í fimm ár og þjónustusamningur í fjögur ár eftir að ábyrgðartíma lyki. Samkeppnisviðræðunum yrði skipt upp í nokkra áfanga og hæfist sá fyrsti þeirra með forvalinu er hefði það að markmiði að leita eftir hæfum aðilum til að taka þátt í viðræðunum. Í grein 1.2.3 í skilmálunum sagði undir fyrirsögninni valforsendur að val á lausnum í samkeppnisviðræðunum yrði reist annars vegar á gæðum og tækilegum eiginleikum er vega myndu 60% og hins vegar á heildarverði er vægi 40%. Þar sagði og að ítarlegri framsetning á valforsendum og innbyrðis vægi einstakra matsþátta innan hvors framangreindra meginþátta myndi fylgja skýringargögnum sem afhent yrðu væntanlegum bjóðendum sem valdir yrðu til samkeppnisviðræðna.

Áfrýjendur voru meðal þeirra sem tóku þátt í forvalinu. Að því loknu voru fimm fyrirtæki valin til áframhaldandi þátttöku. Í þeim hópi var áfrýjandinn Fastus ehf., en áfrýjandinn Logaland ehf. var ekki þar á meðal þar sem honum hafði verið vísað frá þátttöku 15. apríl 2011 á þeim grunni að hann hafi ekki uppfyllt kröfur um fjárhagslegt hæfi samkvæmt útboðsgögnum. Þeirri ákvörðum stefnda var skotið til kærunefndar útboðsmála sem felldi hana úr gildi með úrskurði 8. ágúst 2011.

Annar áfangi samkeppnisviðræðnanna hófst í apríl 2011 en þá mun hafa verið haldinn kynningarfundur með hverjum þátttakenda og þeir fengið frekari skýringargögn. Í grein 1.2.6 í þeim gögnum komu fram nánari viðmið fyrir mat á tilboðum. Var fyrra meginviðmiðinu, er nú var nefnt klínískar, efnahagslegar og tæknilegar kröfur sem samtals skyldu vega 60%, skipt upp í þrjá undirflokka. Þeir væru í fyrsta lagi greinigeta og tæknileg geta sem vega skyldi 30%, í öðru lagi einingar til for- og eftirgreininga og færiband, sem vega skyldi 20%, og loks hugbúnaður greiningartækja og stýrihugbúnaður eininga til for- og eftirgreiningar og færibands, sem vega skyldi 10%. Fyrir hvern þessara flokka um sig voru síðan tilgreind atriði eða þættir sem taka skyldi tillit til við mat á tilboðum. Þessir þættir, sem voru 18 talsins í fyrstnefnda flokknum, tíu í þeim næsta og átta í þeim síðastnefnda, voru taldir upp í stafrófsröð innan hvers framangreindra þriggja flokka og ekki gefið innbyrðis vægi. Lýsingar á þessum þáttum voru stuttorðar, í flestum tilvikum aðeins eitt orð, en meðal atriða í fyrsta flokknum voru kröfur um greinigetu, greiningaraðferðir og sýnaglös og í öðrum flokknum frálagseining, skiljun og almennt. Þátttakendur munu í kjölfar þessa hafa lagt fram upphafstilboð án verðs ásamt gögnum um boðinn tækjabúnað og tengda þjónustu. Að því búnu fóru upphafsviðræður fram við hvern þeirra.

Stefndi sendi þátttakendum bréf 24. maí 2011 þar sem fram kom að Landspítalinn hefði „á þessu stigi í ljósi þarfa sinna metið að útlínur framhalds samkeppnisviðræðnanna skuli innihalda“ tiltekna þætti sem nánar var lýst. Með þessu bréfi fylgdi nýr listi yfir valforsendur fyrir gæði og tæknilega eiginleika. Framangreindir þrír undirflokkar og vægi þeirra hélst óbreytt, en hinum einstöku matsþáttum fyrir hvern þessara flokka var nú raðað „í lækkandi mikilvægisröð“. Þá var orðalagi varðandi suma matsþættina breytt, en aðila greinir á um hvort í því hafi falist efnisleg breyting á valforsendunum. Matsþættirnir í fyrsta flokknum voru áfram 18, í öðrum flokknum voru þeir nú 13 talsins og virtist einn hafa verið felldur út úr fyrri upptalningu en fjórum bætt við og varðandi þriðja flokkinn hafði einu atriði verið bætt við og voru þættirnir því orðnir níu talsins. Bréfinu fylgdi einnig spurningalisti sem þátttakendur skyldu fylla út og skila með verðtilboðum sínum. Svaraði hver spurning að mestu til einstakra framangreindra matsþátta í valforsendunum og mátti því af spurningunum í ýmsum efnum draga nánari ályktanir um hvað í matsþáttunum fælist.

Að framan var þess getið að ákvörðun stefnda um að vísa áfrýjandanum Logalandi ehf. úr viðræðunum var felld úr gildi 8. ágúst 2011. Í framhaldi af því voru áfrýjendurnir Logaland ehf. og Beckman Coulter AB boðaðir til kynningarfundar 18. sama mánaðar og fengu þar gögn þau sem aðrir þátttakendur höfðu fengið í apríl 2011 og að framan er lýst. Eftir þetta skiptust þessir áfrýjendur og stefndi á tölvubréfum, meðal annars um valforsendur útboðsins, en áfrýjandinn Logaland ehf. sendi jafnframt stefnda athugasemdir 30. ágúst 2011 varðandi framkvæmd samkeppnisviðræðnanna. Í framhaldi af því beindi þessi áfrýjandi kæru til kærunefndar útboðsmála og fékk það mál númerið 25/2011. Með ákvörðun 23. september sama ár hafnaði nefndin þeirri kröfu áfrýjandans að innkaupaferlið yrði stöðvað þar til endanlega hefði verið skorið úr kæruefnunum, en úrskurður um efni kærunnar gekk 18. október 2012, samtímis þeim tveim öðrum úrskurðum kærunefndarinnar sem um er deilt í máli þessu. Áfrýjendurnir Logaland ehf. og Beckman Coulter AB munu hafa sent stefnda tilboð án verðs ásamt gögnum 27. september 2011 og fóru upphafsviðræður við þá fram 7. október sama ár. Þann 10. þess mánaðar var þessum áfrýjendum síðan send sú útgáfa af valforsendunum sem öðrum þátttakendum hafði verið afhent 24. maí 2011 eins og að framan var lýst.

Í ársbyrjun 2012 munu þátttakendur hafa skilað tilboðum og viðræður farið fram í kjölfarið við einstaka bjóðendur. Þeir skiluðu síðan 9. febrúar 2012 aðlöguðum lausnum á grundvelli þess sem komið hafði fram í viðræðunum. Voru þessar lausnir að því búnu metnar og ákvað stefndi í framhaldi af því að fækka þátttakendum um tvo, en annar þeirra var áfrýjandinn Fastus ehf. Í bréfi stefnda til hans 8. mars 2012 kom fram nokkur rökstuðningur fyrir þessari ákvörðun, en tekið var fram að óskaði áfrýjandinn frekari skýringa yrðu þær gefnar að loknum samkeppnisviðræðunum.

Þriðji áfangi samkeppnisviðræðnanna fór fram 16. til 19. mars 2012 og var lokatilboðum skilað 2. apríl sama ár. Með ítarlegu bréfi 28. júní 2012 tilkynnti stefndi þátttakendum að ákveðið hefði verið að taka tilboði frá Medor ehf. í samstarfi við Siemens. Í bréfinu var lýst gangi samkeppnisviðræðnanna en meginefni þess var þó rökstuðningur fyrir valinu og var hann þannig upp byggður að sérstök og allítarleg umfjöllun var um hvern og einn þeirra matsþátta sem tilgreindir höfðu verið í áðurnefndu fylgiskjali með bréfi stefnda 24. maí 2011. Var þar í orðum lýst kostum þeirra tækja og lausna sem Medor ehf. hafði boðið og metið varðandi margar þeirra hvernig þær hentuðu þörfum Landspítalans sérstaklega. Ekki kom fram hvaða vægi einstökum matsþáttum var gefið, en heildarfjöldi stiga sem tilboð Medor ehf. hafði fengið var tekinn saman annars vegar fyrir hvern undirflokkanna þriggja í þeim þætti er varðaði gæði og tæknilega eiginleika og hins vegar vegna verðþáttarins. Í fyrsta undirflokknum fékk tilboðið 29 stig af 30 mögulegum, í öðrum 20 stig af 20 mögulegum og í þeim þriðja 9,5 stig af 10 mögulegum, en fram kom að tveir af þrettán þáttum í öðrum flokknum hefðu ekki verið metnir sérstaklega þar sem spítalinn hefði ekki þörf fyrir þann búnað er þar var lýst. Heildarstig tilboðsins í þessum hluta voru því 58,5 af 60 mögulegum. Verðtilboðinu voru gefin 31,5 stig og samanlagður fjöldi stiga því 90. Sama dag ritaði stefndi áfrýjendunum Logalandi ehf. og Beckman Coulter AB bréf þar sem fram kom rökstuðningur fyrir því að tilboði þeirra var hafnað. Kom þar í fyrsta lagi fram að tilboðið hefði verið „í raun ógilt“ þar sem það hafi ekki í endanlegri gerð náð til þrenns konar efna sem nauðsynleg væru til reksturs rannsóknartækja. Engu að síður var færður fram rökstuðningur varðandi einstaka þætti í tilboði þessara áfrýjenda og mat á því hvort eða hvernig þeir hentuðu þörfum Landspítalans með hliðstæðum hætti og gert hafði verið um tilboð Medor ehf. sem tekið var. Voru tilboði þessara áfrýjenda gefin stig með sama hætti og tilboði því sem tekið var og hlaut sá þáttur er laut að gæðum og tæknilegum eiginleikum samtals 43 stig en verðþátturinn 40 þannig að heildarfjöldi stiga var 83. Einnig ritaði stefndi áfrýjandanum Fastus ehf. bréf sama dag þar sem frekari rök voru færð fyrir því að tilboði félagsins hafi verið hafnað á sínum tíma. Var efni þess bréfs hliðstætt fyrrnefndum bréfum til annarra áfrýjenda og Medor ehf. þannig að mat var í orðum lagt á hvernig tilboðið leysti einstaka þætti valforsendnanna og hvernig sú lausn hentaði Landspítalanum. Þetta tilboð var þó ekki metið til stiga.

Áfrýjendurnir Logaland ehf. og Beckman Coulter AB kærðu ákvörðun stefnda um að taka tilboði Medor ehf. til kærunefndar útboðsmála 6. júlí 2012 og hlaut það mál númerið 19/2012. Með bréfi 9. sama mánaðar kærði áfrýjandinn Fastus ehf. þessa ákvörðun fyrir sitt leyti ásamt ákvörðun stefnda um að hafna tilboði áfrýjandans og vísa honum frá áframhaldandi þátttöku í samkeppnisviðræðunum, en það mál hlaut númerið 20/2012 hjá nefndinni. Með ákvörðunum 27. júlí 2012 féllst kærunefnd útboðsmála á kröfu áfrýjendanna um að samningsgerð stefnda við Medor ehf. yrði stöðvuð. Með úrskurði 18. október sama ár í máli nr. 19/2012 felldi kærunefnd útboðsmála síðan úr gildi ákvörðun stefnda um að taka tilboði Medor ehf. í samkeppnisviðræðunum og lagði fyrir hann að auglýsa innkaupin að nýju. Kröfu áfrýjendanna Logalands ehf. og Beckman Coulter AB um að kærunefndin léti í ljós álit sitt um skaðabótaábyrgð stefnda var hafnað, en honum var á hinn bóginn gert að greiða áfrýjendunum 800.000 krónur í málskostnað. Sama niðurstaða varð í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 20/2012, sem kveðinn var upp sama dag, en stefnda var gert að greiða áfrýjandanum Fastus ehf. 400.000 krónur í málskostnað. Í þeim úrskurði var um rökstuðning vísað til áðurnefnds úrskurðar nefndarinnar í máli nr. 19/2012. Enn var niðurstaðan efnislega hin sama í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 25/2011, sem einnig var upp kveðinn sama dag, en stefnda var þar gert að greiða áfrýjandanum Logalandi ehf. 200.000 krónur í málskostnað. Í þessum úrskurði var einnig varðandi röksemdir vísað til úrskurðar í máli nr. 19/2012. Stefndi höfðaði mál þetta 7. mars 2013 og var meginefni kröfugerðar hans að felldir yrðu úr gildi framangreindir þrír úrskurðir kærunefndar útboðsmála. Málið hefur sætt flýtimeðferð á báðum dómstigum.

II

Aðila greinir í fyrsta lagi á um hvort kærufrestur hafi verið liðinn þegar áfrýjendur beindu kærum sínum í málum nr. 19/2012 og 20/2012 til kærunefndar útboðsmála 6. og 9. júlí 2012. Atvik máls þessa urðu áður en lög nr. 58/2013 tóku gildi 12. apríl 2013 og eiga því við um kærufresti ákvæði 94. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup eins og þau voru áður en þeim var breytt með fyrrnefndu lögunum. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skyldi skriflegri kæru beint til kærunefndar útboðsmála innan fjögurra vikna frá því að kærandi vissi eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann teldi brjóta gegn réttindum sínum. Alltaf væri þó heimilt að bera fram kæru innan 15 daga frá því að rökstuðningur samkvæmt 75. gr. laganna hefði verið veittur. Eins og að framan var rakið beindust kröfur áfrýjenda fyrir kærunefndinni einkum að því að fá hnekkt þeirri ákvörðun stefnda að taka tilboði Medor ehf. í samkeppnisviðræðunum. Rökstuddu þeir þá kröfu fyrir nefndinni meðal annars með vísan til þess að valforsendum hafi verið breytt í viðræðuferlinu, þær hafi verið almennt orðaðar og óljósar og ljóst hafi orðið með rökstuðningi stefnda í framangreindum bréfum 28. júní 2012 að valforsendunum hafi við mat á tilboðum verið beitt þannig að litið hafi verið til atriða sem ekki hefði mátt ráða fyrirfram af valforsendunum að máli gætu skipt við matið. Fallist er á með áfrýjendum að eins og þessum atvikum var háttað hafi þeim ekki mátt vera ljóst hvernig valforsendum yrði beitt og þar með hvernig endanlega yrði staðið að vali tilboða fyrr en stefndi tilkynnti um það val og rökstuddi ákvörðun sína 28. júní 2012. Kærufrestur þágildandi 94. gr. laga nr. 84/2007 var því ekki liðinn þegar kærur áfrýjenda bárust kærunefndinni.

Í annan stað lýtur ágreiningur aðila að því hvort framangreindir úrskurðir kærunefndar útboðsmála skuli sæta ógildingu sökum þess að rökstuðningur fyrir niðurstöðu þeirra hafi verið ófullnægjandi. Eins og að framan var rakið kom efnislegur rökstuðningur kærunefndarinnar fram í úrskurði hennar í máli nr. 19/2012 og var vísað til þess rökstuðnings í hinum úrskurðunum tveimur sem hér eru til umfjöllunar. Niðurstaða kærunefndarinnar í fyrstnefnda málinu var rökstudd í alllöngu máli á tæplega þremur blaðsíðum. Að því er varðar tilgreiningu á valforsendum og beitingu þeirra var í úrskurðinum fyrst fjallað um þau ákvæði laga nr. 84/2007 sem máli skipta í þessu efni þegar um samkeppnisviðræður er að ræða og hvaða ályktanir verði almennt dregnar af þeim með hliðsjón af lögskýringargögnum um svigrúm kaupenda til að ákveða forsendur vals og hvaða kröfur verði almennt að gera til skýrleika, nákvæmni og efnis slíkra forsendna. Síðan var í úrskurðinum lagt mat á hvernig þeim kröfum hafi verið mætt í því tilviki sem hér um ræðir. Þar sagði meðal annars að þau atriði sem voru grundvöllur að vali tilboða hafi sum hver verið almennt orðuð þar sem í skýringargögnum hafi ekki verið gerð skýr grein fyrir nánara inntaki almennt orðaðra matsþátta. Bjóðendum hafi í mörgum tilvikum verið ógerlegt að átta sig á því fyrir fram hvernig kaupandi hygðist meta tiltekna þætti í tilboðum þeirra. Þá hafi virst af rökstuðningi stefnda að hann hafi þróað hugmyndir og kannað nýjar lausnir eftir að þátttakendum var gefinn kostur á að leggja fram tilboð. Teldi nefndin meðal annars með hliðsjón af rökstuðningi stefnda að valforsendur og vægi forsendna hefði átt að vera skýrara og inntak þeirra og vægi hafi mátt greina með nákvæmari og hlutlægari hætti. Með hliðsjón af þessu og þeim breytingum sem valforsendur tóku á viðræðutíma varð nefndin við kröfum kærenda um að fella úr gildi ákvörðun stefnda um að taka tilboði Medor ehf. og leggja fyrir hann að auglýsa innkaupin að nýju.

Í lögum nr. 84/2007 eru ekki sérstök ákvæði er lúta að rökstuðningi úrskurða kærunefndar útboðsmála og fer því um það efni eftir stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sbr. 8. mgr. 95. gr. fyrrnefndu laganna. Samkvæmt 4. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga skal rökstuðningur ávallt fylgja úrskurðum í kærumálum, en um efni rökstuðnings er fjallað í 22. gr. laganna. Segir þar í 1. mgr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru um það. Um þessi ákvæði sagði í athugasemdum með frumvarpi til laganna að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana skuli að meginstefnu vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú sem raun varð á. Það fari því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera til að uppfylla þessi skilyrði. Í flestum tilvikum ætti að nægja tiltölulega stuttur rökstuðningur í málum á fyrsta stjórnsýslustigi, en meiri kröfur verði á hinn bóginn að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum. Þá sé og rétt að rökstyðja ítarlega þær ákvarðanir sem séu mjög íþyngjandi. Í athugasemdum við ákvæði 31. gr. frumvarpsins um form og efni úrskurða í kærumálum var lögð áhersla á að úrskurðir æðra stjórnvalds væru stuttir og glöggir.

Reglur um efni rökstuðnings í úrskurði stjórnvalds miða að því að tryggja að aðili máls fái vitneskju um þau atvik og aðstæður sem ákvörðun byggist á þannig að hann skilji hvers vegna niðurstaðan varð sú sem raun bar vitni. Kröfur til efnis rökstuðnings fara samkvæmt framansögðu eftir atvikum hverju sinni og skiptir í þeim efnum máli hvað ætla megi að aðili stjórnsýslumáls viti um málsatvik og þau ágreiningsefni sem til lykta eru leidd með ákvörðuninni. Við mat á því hvort kröfum um efni rökstuðnings hafi verið fullnægt í þeim úrskurðum sem hér eru til umfjöllunar verður að horfa til þess að stefndi er gjörkunnugur öllu því er lýtur að opinberum innkaupum og útboðum á því sviði. Aðilar stjórnsýslumálsins höfðu í skriflegum málflutningi fyrir kærunefndinni gert ítarlega grein fyrir málsatvikum, málsástæðum og lagarökum sínum í málinu og er ljóst að kærunefndin byggði á þessu þegar hún vísaði með almennum hætti í úrskurðinum til þess að atriði sem voru grundvöllur að vali tilboða hafi sum hver verið almennt orðuð og að bjóðendum hafi í mörgum tilvikum verið ógerlegt að átta sig á því fyrir fram hvernig kaupandi hygðist meta tiltekna þætti í tilboðunum. Þegar til þessa er litið er hafið yfir vafa að aðilar stjórnsýslumálsins hafi á grundvelli rökstuðnings kærunefndarinnar mátt skilja hvers vegna hún komst að niðurstöðu sinni. Þótt rökstuðningurinn hefði mátt vera fyllri í ljósi þess að um úrskurð æðra stjórnvalds var að ræða fullnægir hann framangreindum kröfum stjórnsýslulaga, en hafa verður í huga að ekki verða gerðar sömu kröfur til úrskurða stjórnsýslunefnda og gera verður til dómstóla um að rökstuðningur niðurstöðu sé tæmandi og standi sjálfstætt án tillits til vitneskju aðila um málsatvik og stöðu þeirra að öðru leyti.

III

Í héraði reisti stefndi kröfur sínar um ógildingu umræddra þriggja úrskurða kærunefndar útboðsmála einnig á því að niðurstaða þeirra væri efnislega röng. Áfrýjendur byggðu kröfur sínar fyrir kærunefndinni á því að margvíslegir annmarkar hefðu verið á framkvæmd samkeppnisviðræðnanna. Vísuðu þeir í málatilbúnaði sínum fyrir kærunefndinni meðal annars til þess að samanburður á fjölmörgum einstökum þáttum í valforsendunum annars vegar og rökstuðningi stefnda fyrir niðurstöðu viðræðnanna varðandi þessa sömu þætti hins vegar sýndu að valforsendurnar hafi ekki verið nægilega skýrar og unnt hefði verið að orða þær á nákvæmari og hlutlægari hátt. Hafi ýmsir þættir í valforsendunum, sem orðið hafi grundvöllur að vali stefnda á tilboði, þannig verið svo almennt orðaðir að bjóðendum hafi á grundvelli þeirra skýringargagna sem fyrir lágu ekki verið gerlegt að átta sig á því hvernig stefndi hygðist meta tiltekna þætti í tilboðum þeirra. Á þetta féllst kærunefndin svo sem að framan er rakið.

Í málatilbúnaði sínum hér fyrir dómi tefla áfrýjendur fram allnokkrum dæmum af þessum toga til stuðnings þessari málsástæðu. Fyrsti og þar með þungvægasti matsþátturinn í fyrsta undirflokki kaflans um gæði og tæknilega eiginleika var í valforsendunum 24. maí 2011 nefndur „kröfur um greinigetu“. Í rökstuðningi fyrir höfnun tilboðs áfrýjendanna Logalands ehf. og Beckman Coulter AB kom fram að tæki sem þeir buðu fram hafi ekki svonefnda „modular“ uppbyggingu, en með þannig uppbyggðum tækjum væri unnt að auka afkastagetu án þess að bæta við heilum tækjum. Teldist „modular“ uppbygging tækja vera kostur. Stefndi gerði svipaða athugasemd í rökstuðningi fyrir höfnun tilboðs áfrýjandans Fastus ehf. Ekki verður séð að í valforsendum hafi þess verið getið að slík uppbygging væri áskilinn eða æskilegur kostur, en slíkt hefði verið auðvelt að orða með skýrum hætti ef stefndi taldi það skipta máli. Annar matsþáttur þessa undirflokks nefndist í valforsendunum „greiningaraðferðir“. Í rökstuðningi fyrir höfnun tilboðs áfrýjenda kom fram að í báðum tilboðunum hafi við mælingar á próteini átt að nota tæki sem beiti svonefndum gruggmælingum en mælingar á próteini með svonefndum nephelometer hafi að jafnaði betri „markvísi“ og væru því álitnar betri. Hvergi verður séð að í valforsendum komi fram að þessi aðferð hafi verið talin æskileg eða nauðsynleg, en slíkt hefði stefnda borið að taka fram þar sem ljóst er af rökstuðningi að hann hafði afdráttarlausa skoðun í þessu efni. Þriðji matsþátturinn í þessum undirflokki bar í valforsendunum heitið „sýnaglös“. Í rökstuðningi fyrir höfnun tilboðs áfrýjendanna Logalands ehf. og Beckman Coulter AB kom fram að þeirra lausn tæki ekki „Sarstedt glös“ sem séu 16 mm í þvermál og væri það ókostur. Af sama meiði var röksemd stefnda fyrir höfnun tilboðs áfrýjandans Fastus ehf. varðandi áttunda matsþáttinn í öðrum undirflokki gæðakafla valforsendnanna er bar fyrirsögnina „skiljun“. Þar kom fram Landspítalinn noti aðallega sýnatökuglös frá tilteknum framleiðendum sem séu 13x75 mm og 16 mm í þvermál, en skilvindur sem áfrýjandinn hafi boðið ráði aðeins við 13 mm glös, sem væri ókostur. Ekki verður annað séð en að einfalt hefði verið fyrir stefnda að tilgreina í valforsendum hvaða gerðir sýnaglasa búnaður bjóðenda þyrfti að ráða við, en ekki verður séð að það hafi hann gert. Sjötti þáttur í öðrum undirflokki valforsendna í gæðakaflanum nefndist „frálagseining“. Í rökstuðningi stefnda fyrir höfnun tilboðs áfrýjandans Fastus ehf. sagði meðal annars um þennan lið að áfrýjandinn hafi verið eini bjóðandinn sem ekki hafi boðið kæligeymslu, sem tengd væri línunni þar sem sýni væru geymd, en verulegt hagræði væri að slíkri geymslu. Í rökstuðningi fyrir höfnun tilboðs áfrýjendanna Logalands ehf. og Beckman Coulter AB sagði meðal annars um þennan þátt að kæligeymsla sem þeir hafi boðið hefði þriðjung af geymslugetu næst minnstu kæligeymslunnar sem þátttakendur hafi boðið. Ekki verður ráðið af valforsendum að gerð hafi verið krafa um kæligeymslu, hvað þá að krafist hafi verið tiltekinnar geymslugetu, en það hefði þó verið einfalt að taka það fram ef slík lausn var talin nauðsynleg eða æskileg. Enn nefna áfrýjendur að sumir hinna einstöku matsþátta hafi verið svo almennt orðaðir að stefnda hafi nánast verið í sjálfsvald sett hvað hann felldi undir viðkomandi þátt. Eigi þetta meðal annars við tíunda matsþátt annars undirflokks gæðakafla matsforsendanna sem bar fyrirsögnina „almennt“. Í rökstuðningi fyrir höfnun á tilboði áfrýjendanna Logalands ehf. og Beckman Coulter AB kom meðal annars fram varðandi þennan matsþátt að framkvæma þyrfti rauðkornarof með handvirkum hætti, sem væri ókostur, og í rökstuðningi fyrir vali á tilboði Medor ehf. var sjálfvirkni í þessu efni talinn kostur við mat á þessum sama þætti. Ekki verður séð að bjóðendum hafi fyrir fram mátt vera þetta ljóst af valforsendum.

Í 1. mgr. 72. gr. laga nr. 84/2007 kemur fram að við val á tilboði skuli gengið út frá hagkvæmasta tilboði, en með því sé átt við það boð sem sé lægst að fjárhæð eða fullnægi þörfum kaupanda best samkvæmt þeim forsendum sem settar hafi verið fram í útboðsgögnum, sbr. 45. gr. laganna. Í 2. mgr. 45. gr. þeirra segir að í útboðslýsingu, útboðsgögnum eða skýringargögnum, eða þegar um er að ræða samkeppnisviðræður, skuli tilgreina forsendur fyrir vali tilboðs eins nákvæmlega og framast sé unnt. Í forsendunum megi ekki vísa til annarra atriða en staðreynd verði á grundvelli gagna sem bjóðendur leggi fram eða með öðrum hlutlægum hætti. Miklu skiptir að ferlið við val á tilboði sé gagnsætt og tryggi að jafnræðis sé gætt. Þannig verða hendur þess sem tilboð velur að vera bundnar fyrir fram, í eins ríkum mæli og kostur er, við mat á hlutlægum forsendum og viðmiðunum sem fram hafa verið sett og gildir það jafnframt um samkeppnisviðræður þótt svigrúm kaupanda sé þar meira en í útboðum endranær. Samkvæmt því sem að framan er rakið voru valforsendurnar í þeim samkeppnisviðræðum sem hér eru til umfjöllunar í mörgum greinum almennt orðaðar og verður ekki séð að rökbundin nauðsyn hafi staðið til þess að orða ekki með skýrari hætti til hvers var ætlast af bjóðendum og hvaða þættir myndu skipta máli við mat á tilboðum þeirra. Þær fullnægðu því ekki framangreindum kröfum 72. gr. og 45. gr. laga nr. 84/2007 og verða áfrýjendur því sýknaðir af kröfum stefnda.

Stefnda verður gert að greiða áfrýjendum málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti sem ákveðinn verður í einu lagi eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Áfrýjendur, Fastus ehf., Logaland ehf. og Beckman Coulter AB, eru sýknir af kröfum stefnda, Ríkiskaupa.

Stefndi greiði áfrýjendunum Logalandi ehf. og Beckman Coulter AB sameiginlega samtals 2.000.000 krónur og áfrýjandanum Fastus ehf. samtals 2.000.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.