204/2001

Með lögum nr. 48/1981 voru gerðar breytingar á lögum nr. 49/1974 um L, sem leiddu til hækkunar lífeyrisgreiðslna til sjóðfélaga sem hófu töku lífeyris fyrir 65 ára aldur og því aukinna lífeyrisskuldbindinga L. L höfðaði mál á hendur Í og krafðist, með vísan til 72. gr. stjórnarskrárinnar, fjárhæðar sem samsvaraði auknum greiðslum L og greiðsluskuldbindingum vegna breytinganna. Fallist var á það með L að undirbúningur frumvarps þess sem varð að lögum nr. 48/1981 hefði verið óvandaður, en hins vegar var ekki talið að í gerðum ríkisstjórnarinnar hefði falist bindandi loforð að lögum um greiðslur úr ríkissjóði. Til þess hefði þurft lagaheimild, sbr. 41. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar stjórnvöld hlutuðust ekki til um að mæta auknum skuldbindingum sjóðsins hlaut sú skylda að hvíla á stjórn hans, sbr. 6. gr. laga nr. 49/1974, en fljótlega kom í ljós, að af hálfu stjórnvalda yrði ekki lagt fram fé til sjóðsins. Talið var, að umrædd lagabreyting hefði ekki leitt til þess, að fjármunir væru teknir frá L heldur hefðu greiðslur hans aukist til ákveðinna sjóðfélaga á kostnað heildarinnar. Lagabreytingin hefði því í raun þýtt tilfærslu réttinda milli félaga í L. Við úrlausn málsins var og litið til þess að breytingin var almenn og náði til allra sem eins voru settir. Var þannig ekki fallist á að eign L hefði verið skert í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar og var Í samkvæmt þessu sýknað af kröfum L.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut máli þessu til Hæstaréttar 7. júní 2001. Hann krefst þess að stefndi greiði sér 1.364.900.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 10. júní 1999 til 1. júlí 2001, en 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá þeim tíma til greiðsludags og málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann lækkunar stefnukröfu og að málskostnaður verði felldur niður.

I.

Í héraðsdómi er sagt frá tildrögum þess að komið var á lífeyrissjóði fyrir togarasjómenn með lögum nr. 49/1958. Í dóminum eru síðan ítarlega raktar þær breytingar, sem gerðar hafa verið á lagaákvæðum um sjóðinn. Lög þessi urðu grunnur að lögum nr. 49/1974 um Lífeyrissjóð sjómanna, en ágreiningur aðila varðar breytingar sem gerðar voru á þeim með lögum nr. 48/1981. Samkvæmt þessum breytingarlögum var kveðið á um almenna skylduaðild allra sjómanna að sjóðnum og væntanlegum sjóðfélögum þannig fjölgað. Sjómönnum lögskráðum í tilteknum byggðarlögum var þó veitt undanþága vegna aðildar að öðrum sjóðum. Jafnframt var fellt niður ákvæði um að ellilífeyrir skertist um 0,3% fyrir hvern mánuð lífeyristöku fyrir 65 ára aldur og gat skerðingin orðið að hámarki 18%. Þetta leiddi til hækkunar lífeyrisgreiðslna til sjóðfélaga og aukinna lífeyrisskuldbindinga sjóðsins. Eru kröfur áfrýjanda reistar á síðarnefndri breytingu.

Áfrýjandi heldur því fram að þessi lagabreyting hafi verið gerð án samráðs við stjórn sjóðsins og án undangenginnar tryggingafræðilegrar úttektar á honum. Hafi lagasetningin leitt til skerðingar á eignum áfrýjanda, sem aðrir lífeyrissjóðir hafi ekki þurft að sæta. Þar sem óumdeilt sé að eignir sjóðsins njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar beri ríkisvaldinu að bæta þessa eignaskerðingu að fullu. Þá hefur áfrýjandi bent á að lagabreytingin hafi tengst gerð kjarasamninga sjómanna 1980 og haldið því fram að ríkisstjórnin hafi með yfirlýsingu í desember það ár skuldbundið sig til að bæta sjóðnum þessa eignaskerðingu til að liðka fyrir samningum. Slík skuldbinding verði einnig leidd af yfirlýstum tilgangi laga um sjóðinn þegar honum var komið á fót 1958. Þessi skylda hafi í raun verið viðurkennd síðar með því að ríkisstjórninni hafi verið heimilað að greiða öllum lífeyrissjóðum með sjómenn innan sinna vébanda úr svokölluðum gengismunarsjóði. Eignaskerðingin hafi þó ekki verið bætt fullu verði. Vegna þessa hafi áfrýjandi þurft að grípa til skerðinga á lífeyrisréttindum sjóðfélaga sinna frá því að breytingin var gerð til þess að tryggja viðunandi rekstrargrundvöll.

Af hálfu stefnda er því hins vegar haldið fram að breyting sú sem gerð var með 4. gr. laga nr. 48/1981 hafi verið almenn og reist á málefnalegum forsendum. Um hafi verið að ræða rýmkun réttinda, sem þegar voru fyrir hendi samkvæmt lögum um sjóðinn, og einnig hafi lögunum þá verið breytt svo að ekki urðu til aðrir starfsgreinalífeyrissjóðir sjómanna eftir breytinguna. Þá hafi réttur sjóðfélaga til endurgreiðslu iðgjalda verið skertur. Að auki er á það bent að á árinu 1985 hafi stjórn sjóðsins sjálf staðið fyrir því að auka réttindi sjóðfélaga og þar með útgjöld sjóðsins án þess að tekið hafi verið tillit til þess í kröfugerð áfrýjanda. Þá vísar stefndi því eindregið á bug að reglur samningaréttar um loforð og bætur vegna vanefnda á samningum geti skotið stoðum undir kröfugerð áfrýjanda. Einnig er kröfum hans mótmælt á þeim grunni að áfrýjandi hafi ekki sannað hver áhrif afnám skerðingarreglu 3. mgr. 12. gr. laga nr. 49/1974 og önnur ákvæði laga nr. 48/1981 hafi í reynd haft fyrir fjárhag sjóðsins. Í kröfugerð áfrýjanda sé ekki tekið tillit til greiðslna ríkissjóðs til sjóðsins á árunum 1982 til 1998. Í fyrsta lagi hafi verið um að ræða greiðslur samkvæmt 4. tölulið 4. gr. laga um efnahagsaðgerðir nr. 2/1983, í öðru lagi samkvæmt 3. gr. bráðabirgðalaga nr. 55/1983 um ráðstafanir í sjávarútvegsmálum, í þriðja lagi samkvæmt 5. gr. laga nr. 29/1992 um viðauka við lög nr. 39/1990 um Verðjöfnunarsjóð sjávarútvegsins og loks samkvæmt lögum nr. 43/1998 um stofnun hlutafélags um síldarútvegsnefnd. Samtals hafi greiðslur þessar numið 720.000.000 krónum að núvirði. Loks byggir stefndi á því að allar hugsanlegar kröfur áfrýjanda, sem risið hafi vegna setningar laga nr. 48/1981, séu hvað sem öðru líði fyrndar, sbr. 4. gr. laga nr. 14/1905 um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda, en fyrrnefndu lögin hafi öðlast gildi 9. júní 1981. Verði ekki á þetta fallist séu að minnsta kosti allar kröfur frá fyrri tíma en 1. janúar 1990 fallnar niður fyrir fyrningu.

II.

Í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar við gerð kjarasamninga Farmanna- og fiskimannasambands Íslands 6. desember 1980 sagði meðal annars: „Ríkisstjórnin mun kanna hvort eðlilegt sé í tengslum við lækkun lífeyrisaldurs sjómanna í almannatryggingum, að sama regla gildi hvað rétt sjómanna varðar í lífeyrissjóðum, og hvaða kostnaðarauka slíkt myndi hafa í för með sér.” Í kjölfar þessara kjarasamninga lagði fjármálaráðherra fram stjórnarfrumvarp það um breyting á lögum nr. 49/1974, sem varð að lögum nr. 48/1981. Hvorki í athugasemdum sem frumvarpinu fylgdu né umræðum um það kom fram hvaða kostnaðarauka umrædd breyting myndi hafa í för með sér fyrir Lífeyrissjóð sjómanna eða hvernig ætti að fjármagna hann.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra skipaði nefnd 19. mars 1982 til að fjalla um lífeyrismál sjómanna. Í áliti nefndarinnar 8. júní sama ár er á það bent að við framangreinda breytingu á lögum um Lífeyrissjóð sjómanna hafi myndast sá vandi að nú þurfi að greiða lífeyri „allt að 5 árum fyrr en ella, án þess að nokkrar iðgjaldagreiðslur komi í staðinn.“ Full ástæða sé því fyrir stjórn sjóðsins að láta tryggingafræðing reikna út fjárhag hans eins og lögboðið sé í 8. gr. laga um hann. Tryggingafræðingurinn ætti að athuga sérstaklega að hve miklu leyti sjóðurinn væri megnugur að mæta þessum vanda. Ljóst væri af athugun sem fram hefði farið 1. apríl 1982 að þá þegar hefðu 13,57% af heildarlífeyrisgreiðlum sjóðsins farið til þessara nýju skuldbindinga. Það athugast í þessu sambandi að heimild til töku lífeyris við 60 ára aldur leiddi þegar af lögum nr. 49/1974. Breytingarlögin rýmkuðu hins vegar réttinn með því að fella niður skerðingar greiðslna væri lífeyrir tekinn fyrir 65 ára aldur. Af nefndarálitinu er ekki ljóst hvernig þessar „nýju skuldbindingar” eru reiknaðar út.

Nefndin taldi þrjár fjármögnunarleiðir koma til greina. Í fyrsta lagi að iðgjöld yrðu reiknuð upp á nýtt og látin standa undir þeim kostnaði, sem þeim væri ætlað að bera. Í öðru lagi að með vísun til yfirlýsingar ríkisstjórnarinnar 6. desember 1980 yrði talið að hún hefði tekið á sig ábyrgð á þeim kostnaðarauka sem lög nr. 48/1981 hefðu haft í för með sér. Kostnaðurinn félli þá á ríkisjóð sem greiddi hann samkvæmt reikningi. Síðasta og einfaldasta leiðin væri hins vegar sú að innleiða aftur skerðingarákvæði, sem gilt hafi hjá Lífeyrissjóði sjómanna fyrir lagasetninguna.

Í bréfi aðstoðarmanns þáverandi fjármálaráðherra 4. ágúst 1982 til ríkissáttasemjara vegna nýrra kjarasamninga Farmanna- og fiskimannasambands Íslands sagði að ríkisstjórninni væri ljóst að gera þyrfti sérstakar ráðstafanir til að lífeyrissjóðirnir gætu staðið við skuldbindingar sínar vegna lækkunar á lífeyrisaldri sjómanna í 60 ár og myndi ráðuneytið beita sér fyrir lausn málsins í samráði við samtökin. Það var jafnframt tekið fram í sérstakri bókun aðstoðarmannsins að ekki bæri að skilja þessa yfirlýsingu sem fjárhagslega skuldbindingu ríkissjóðs. Í fundargerð nefndar sem fjármálaráðherra skipaði af þessu tilefni 6. desember þetta ár, en fundargerðin er frá 20. sama mánaðar, er haft eftir þáverandi ráðuneytisstjóra, sem var formaður nefndarinnar, að ákvæðið um að færa lífeyrisaldur niður í 60 ár væri angi af kjarasamningi og kostnaður af framkvæmd þess yrði ekki borinn af öðrum en samningsaðilum. Ítrekuð var sú afstaða að ríkissjóður tæki engar byrðar á sig í þessu sambandi.

III.

Fallast verður á það með áfrýjanda að undirbúningur frumvarps þess sem varð að lögum nr. 48/1981 hafi verið óvandaður. Hefði verið full ástæða til þess að láta tryggingafræðing reikna út hvað ætla mætti að breytingin kostaði lífeyrissjóðinn. Útreikninginn hefði síðan átt að leggja fyrir Alþingi og skýra frá því hvort og þá hvaða aðgerðir væru fyrirhugaðar til þess að mæta auknum útgjöldum. Hvorki í yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá 6. desember 1980 né athugasemdum við lagafrumvarpið er nokkuð að finna um það hvernig fjármagna átti þessa breytingu. Verður ekki á það fallist að skýra hafi mátt aðgerðir ríkisstjórnarinnar svo að hún ætlaði ríkissjóði að standa straum af kostnaðinum sem af þessu leiddi. Jafnvel þótt stjórn lífeyrissjóðsins hafi talið að í gerðum ríkisstjórnarinnar hafi verið að finna einhvers konar fyrirheit um að greiða kostnaðinn, fólst ekki í þeim bindandi loforð að lögum um greiðslur úr ríkissjóði. Til þess þurfti lagaheimild, sbr. 41. gr. stjórnarskrárinnar. Verður krafa áfrýjanda ekki byggð á loforði um greiðslur úr ríkissjóði.

Þegar stjórnvöld hlutuðust ekki til um aðgerðir til að mæta auknum skuldbindingum sjóðsins hlaut sú skylda að hvíla á stjórn hans, sbr. 6. gr. laga nr. 49/1974, en fljótlega kom í ljós, svo sem að framan greinir, að af hálfu stjórnvalda yrði ekki lagt fram fé til sjóðsins. Skiptir ekki máli í því sambandi að síðar hafa verið greiddar til sjóðsins verulegar fjárhæðir úr ríkissjóði samkvæmt sérstökum lagaákvæðum, eins og áður er frá skýrt. Hvíldi það þannig á stjórninni að hafa frumkvæði að því að reglum um sjóðinn væri breytt á þann veg að ekki væri greitt meira úr honum en hann þyldi. Lagabreytingin, sem aðilar eru sammála um að hafi verið til komin vegna óska sjómanna, leiddi ekki til þess að fjármunir væru teknir frá áfrýjanda heldur jukust greiðslur hans til eigin sjóðfélaga, sem hófu töku lífeyris fyrir 65 ára aldur, á kostnað heildarinnar. Fallast verður því á það með héraðsdómi að í raun hafi lagabreytingin þýtt tilfærslu réttinda milli félaga í lífeyrissjóðnum. Breytingin var almenn og náði til allra sem eins voru settir. Skiptir ekki máli í því sambandi að lögin náðu aðeins til félaga í lífeyrissjóðnum, enda höfðu lífeyrisþegar annarra sjóða ekki viðlíka réttindi að lögum. Verður þannig ekki fallist á að eign sjóðsins hafi verið skert í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt því sem að framan greinir ber að sýkna stefnda af öllum kröfum áfrýjanda í máli þessu.

Rétt þykir með tilliti til málsatvika að hvor aðili beri sinn kostnað af máli þessu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.