13/2020

A höfðaði mál á hendur R og krafðist þess að ógiltar yrðu ákvarðanir R og úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála þar sem umsókn hennar um fjárhagsaðstoð var synjað á grundvelli tekna maka hennar. Þá krafðist A að henni yrði greidd nánar tilgreind fjárhæð sem hún hefði fengið frá R ef ekki hefði komið til fyrrnefndrar skerðingar. Ágreiningur málsins laut að því hvort R hefði með synjun sinni um fjárhagsaðstoð til A brotið gegn grundvallarréttindum hennar samkvæmt 65. og 76. gr. stjórnarskrárinnar og hvort R hefði við töku ákvarðana sinni brotið gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Í dómi Hæstaréttar kom fram að af því lögbundna fyrirkomulagi velferðarkerfisins leiddi að þegar fjárhagslegum stuðningi ríkisins sleppti kæmi það almennt í hlut sveitarfélaga að taka afstöðu til þess á grundvelli þeirra laga sem um það gilti sérstaklega hvernig fjárhagsaðstoð þeirra við íbúa sína yrði hagað til að tryggja þeim nauðsynlega framfærslu. Var talið að leggja yrði til grundvallar að það fyrirkomulag í reglum R að tekjur maka gætu haft áhrif til skerðingar á rétti manna til fjárhagsaðstoðar ætti sér fullnægjandi stoð í lögum. Þá var talið að fyrrnefnt fyrirkomulag reglna R ætti við málefnaleg rök að styðjast og að sú skerðing sem A sætti hefði ekki farið í bága við grundvallarreglur stjórnarskrárinnar. Að lokum var vísað til þess að af hálfu A hefði engin grein verið gerð fyrir því að einhverjar þær ástæður sem kæmu fram í umræddum reglum væru fyrir hendi sem réttlættu þörf á frekari mati á fjárhagsaðstoð en veitt hefði verið á grundvelli hinna hlutlæga viðmiða. Var R því sýknað af kröfum A.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, I-kvk-nf E-kvk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og Á-kk-nf K-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf fyrrverandi hæstaréttardómarar.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 26. febrúar 2020. Hún krefst þess að ógiltar verði ákvarðanir stefnda frá 8. janúar og 8. apríl 2015 þar sem umsókn hennar um fjárhagsaðstoð var synjað. Jafnframt krefst hún þess að ógiltur verði úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála 14. október 2015 sem staðfesti ákvarðanir stefnda. Þá krefst áfrýjandi þess að stefndi greiði sér 49.868 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 8. janúar 2015 til greiðsludags. Loks krefst hún málskostnaðar á öllum dómstigum.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort stefndi hafi með synjun sinni um fjárhagsaðstoð til áfrýjanda brotið gegn grundvallarréttindum hennar samkvæmt 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrárinnar. Einnig er um það deilt hvort stefndi hafi með ákvörðunum sínum brotið gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Ekki er deilt um það að ef eingöngu hefði verið tekið tillit til tekna áfrýjanda á því tímabili, sem um ræðir í málinu, og skilgreindrar grunnfjárhæðar til framfærslu einstaklings samkvæmt reglum stefnda, hefðu tekjur áfrýjanda verið undir viðmiðunarmörkum og hún notið fjárhagsaðstoðar. Í ákvörðunum stefnda var á hinn bóginn tekið tillit til tekna maka áfrýjanda og voru samanlagðar tekjur þeirra yfir viðmiðunarmörkum fyrir hjón og sambúðarfólk og var synjun stefnda um fjárhagsaðstoð til handa áfrýjanda á því reist.

II

Áfrýjandi hefur verið metin með hámarksörorku frá 1. mars 2011 og fengið á grundvelli laga nr. 100/2007 um almannatryggingar greiddan örorkulífeyri, aldurstengda örorkuuppbót og tekjutryggingu. Þá hefur hún fengið greidda sérstaka framfærsluuppbót á grundvelli laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Áfrýjandi sótti um fjárhagsaðstoð til framfærslu hjá stefnda fyrir tímabilið 1. janúar til 28. febrúar 2015 en umsókninni var synjað 8. janúar 2015 á þeim grundvelli að hún samrýmdist ekki reglum um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg sem settar eru með stoð í lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 21. gr. laganna. Í synjun stefnda var sérstaklega vísað til 2. og 12 gr. reglnanna. Í þeirri síðarnefndu kemur fram að allar tekjur einstaklings og maka í þeim mánuði sem sótt er um og mánuðinn á undan, aðrar en greiðslur vegna barna og húsaleigu/vaxtabætur komi til frádráttar við ákvörðun um upphæð fjárhagsaðstoðar. Áfrýjandi kærði synjunina til velferðarráðs stefnda 3. febrúar 2015 sem staðfesti hana 8. apríl sama ár. Með kæru 24. júlí 2015 skaut áfrýjandi málinu til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála sem 14. október sama ár staðfesti ákvörðun velferðarráðsins. Héraðsdómur sýknaði stefnda af kröfum áfrýjanda og staðfesti Landsréttur þá niðurstöðu með hinum áfrýjaða dómi. Áfrýjunarleyfi var veitt á þeim grundvelli að dómur í málinu gæti haft fordæmisgildi um hvort og þá að hvaða marki sveitarfélögum væri heimilt að skerða fjárhagsaðstoð til einstaklinga vegna tekna maka.

III

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 40/1991 er markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Það skal gert meðal annars með því að bæta lífskjör þeirra sem standa höllum fæti og veita aðstoð til þess að íbúar geti búið sem lengst í heimahúsum og við sem mest lífsgæði. Í 2. gr. laganna er kveðið svo á um að með félagsþjónustu samkvæmt lögunum sé átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf í tengslum við tilgreinda málaflokka, þar á meðal fjárhagsaðstoð. Í 12. gr. laganna segir að sveitarfélag skuli veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 1. mgr. 19. gr. laganna að skylt sé hverjum manni að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Jafnframt er kveðið svo á um í 1. mgr. 21. gr. laganna að sveitarstjórn skuli setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar, sbr. 2. mgr., að fengnum tillögum félagsmálanefndar. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglur sveitarstjórnar, sbr. 1. mgr. 21. gr. Þá segir í 3. mgr. ákvæðisins að fjárhagsaðstoð sé aldrei skylt að veita lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn er lögð fram. Upphaflega hljóðaði ákvæði 1. mgr. 21. gr. svo að fjárhagsaðstoð á vegum sveitarfélags skyldi vera svo mikil sem nauðsyn krefði og 2. mgr. kvað á um að sveitarstjórn setti reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar að fengnum tillögum félagsmálanefndar. Með lögum nr. 34/1997 var 1. og 2. mgr. ákvæðisins breytt til núverandi horfs og í lögskýringargögnum kom fram að ekki væri um efnisbreytingu að ræða heldur einungis aðra framsetningu.

Í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 40/1991 kom fram að við setningu heildstæðrar löggjafar um félagsþjónustu sveitarfélaga hefðu tvær leiðir komið til álita. Önnur væri sú að leggja til að öll lög um félagsþjónustu sveitarfélaga yrðu felld saman í einn lagabálk. Hin væri sú að vinna að frumvarpi til rammalaga þar sem kveðið væri stuttlega á um meginreglur, en við hlið laganna giltu sérlög, auk þess sem sveitarfélögin settu sér sjálf reglur. Lagaþróunin hefði verið sú að sett hefðu verið sérlög innan félagsmálalöggjafarinnar, svo sem lög um málefni aldraðra og lög um málefni fatlaðra og þannig ekki stefnt að heildarlöggjöf heldur fremur hinu gagnstæða. Sveitarstjórnarlög nr. 8/1986 sem fólu í sér áherslur á sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga hefðu ekki síður haft áhrif á þá niðurstöðu að unnið yrði að frumvarpi til rammalaga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Þá sagði í frumvarpinu að gengið yrði út frá því að það veitti svigrúm til mats miðað við aðstæður á hverjum stað og samrýmdist þannig sjónarmiðum um sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga. Ekki væri gert ráð fyrir neinum breytingum á fjármögnun þjónustunnar frá því sem lög um verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga og lög um tekjustofna sveitarfélaga kvæðu á um. Það sem mælti helst með rammalöggjöf væri að hún veitti sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði um val á leiðum og til að ná settum markmiðum. Skapast gætu þá meiri möguleikar til að taka mið af staðbundnum sjónarmiðum og sveigjanleiki í félagsþjónustu ykist.

Um markmiðslýsingu var komist svo að orði í frumvarpinu að grundvallaratriði við framkvæmd félagsþjónustu væri að lög hefðu að geyma skýra markmiðslýsingu. Hún gæti hins vegar einungis verið almenns eðlis, en nauðsyn á markmiðslýsingu væri einkar brýn þegar um væri að ræða löggjöf sem veitti sveitarfélögum frelsi til að velja um úrræði. Ekki væri mögulegt að tilgreina með tæmandi hætti í lögum öll þau fjölbreytilegu tilvik sem til álita gætu komið, síst í rammalögum. Stór hluti þeirra félagslegu þarfa sem glímt væri við væru með þeim hætti að þeim yrði ekki fullnægt eftir nákvæmlega tilgreindum aðferðum. Hér kæmi því til faglegt mat ef úrræðin ættu að henta hverjum einstaklingi fyrir sig. Skýrt markmið gæti verkað sem aðhald og leiðbeining við hið faglega mat. Enda þótt telja yrði að um það væri samstaða að varðveita sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga við framkvæmd félagsþjónustu væri jafnframt höfuðatriði að öllum íbúum landsins væri tryggð sambærileg félagsþjónusta. Vega og meta yrði þessi tvö markmið sem gætu rekist á. Með framangreindu væri leitast við að samræma þau. Markmiðsákvæði gætu einnig haft mikilvæga þýðingu við skýringu á lögunum, einkum þegar beitt væri ákvæðum sem byðu upp á matskenndar ákvarðanir.

Jafnframt sagði í frumvarpinu að enda þótt mælt væri fyrir um margvíslegar skyldur sveitarfélaga til að tryggja félagslega velferð einstaklinga yrði að leggja áherslu á það grundvallaratriði að einstaklingum væri engu að síður ætlað að bera ábyrgð á sjálfum sér og sínum. Kæmi þetta skýrt fram í markmiðslýsingu frumvarpsins og einstökum köflum þess þar sem kveðið væri á um tiltekna aðstoð, til dæmis fjárhagsaðstoð. Þrátt fyrir ábyrgð sveitarfélaga samkvæmt frumvarpinu væru skyldur þeirra ekki svo afdráttarlausar að einstaklingar ættu skilyrðislausan og tafarlausan rétt til tiltekinnar þjónustu eða aðstoðar.

Um rétt íbúa sveitarfélaga til félagsþjónustu sagði í frumvarpinu að hann væri ekki tryggður ef hann væri skilgreindur svo að við vissar aðstæður gæti fólk krafist ákveðinnar aðstoðar eða þjónustu sem ætti sér stað án tafar. Sá réttur sem íbúum sveitarfélaga væri tryggður samkvæmt frumvarpinu væri almenns eðlis í samræmi við þær skyldur sem lagt sé til í frumvarpinu að sveitarfélögin beri. Hvert sveitarfélag útfærði þennan rétt út frá aðstæðum hvers umsækjanda fyrir sig. Þannig væri til dæmis ekki lagt til að tilgreint væri hver sú fjárhæð eða lágmarksfjárhæð skyldi vera sem umsækjandi um fjárhagsaðstoð ætti rétt á. Ástæðan væri að slík afmörkuð skylda stríddi gegn þeim skilningi sem lagður væri í sjálfsákvörðunarrétt sveitarfélaga og slíkum rétti yrði varla fullnægt án sérstaks ríkisframlags sem eingöngu væri ætlað þessum málaflokki.

IV

Reglur um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, sem settar voru með vísan til 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, voru samþykktar í velferðarráði 17. nóvember 2010 og í borgarráði 25. sama mánaðar. Í 1. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að skylt sé að veita fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga nr. 40/1991.

Í 4. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að jafnan skuli kanna til þrautar rétt umsækjanda til annarra greiðslna, þar með talið frá almannatryggingum, atvinnuleysistryggingum, lífeyrissjóðum og sjúkrasjóðum stéttarfélaga, svo og skuli kanna rétt til aðstoðar samkvæmt lögum um námsstyrki. Í 1. málslið 2. gr. reglnanna segir að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Þá segir í 5. gr. þeirra að fjárhagsaðstoð skuli að jafnaði veitt sem styrkur. Jafnframt segir í 6. gr. að hún skuli að öðru jöfnu vera greidd einn mánuð í senn og skuli ákvarðanir um aðstoð að jafnaði ekki ná yfir lengra tímabil en þrjá mánuði, en heimilt sé að samþykkja aðstoð í sex mánuði í senn ef umsækjandi fær jafnframt bætur frá Tryggingastofnun ríkisins og ljóst sé að aðstæður hans muni ekki breytast. Þá er í undantekningartilvikum kveðið svo á um að heimilt sé að veita fjárhagsaðstoð vikulega vegna sérstakra aðstæðna. Í 7. gr. reglnanna segir að fjárhagsaðstoð sé aldrei skylt að veita lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn er lögð fram, sbr. 3. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991.

Fjallað er um rétt til fjárhagsaðstoðar, mat á fjárþörf og útreikning fjárhagsaðstoðar í III. kafla reglnanna. Samkvæmt 10. gr. þeirra skal við ákvörðun fjárhagsaðstoðar leggja til grundvallar grunnþörf til framfærslu samkvæmt 11. gr. reglnanna og draga frá henni heildartekjur samkvæmt 12. gr.

Þegar áfrýjandi sótti um fjárhagsaðstoð var grunnfjárhæð aðstoðar 174.952 krónur á mánuði fyrir einstakling sem rak eigið heimili, en 262.482 krónur fyrir hjón, sbr. 1. og 3. mgr. 11. gr. reglnanna, eins og þær hljóðuðu þá með breytingum sem samþykktar voru í velferðarráði stefnda 18. desember 2014 og borgarráði sama dag. Tekjur áfrýjanda námu 150.018 krónum á mánuði en samanlagðar tekjur hennar og maka hennar 412.880 krónum á mánuði. Í rökstuðningi velferðarráðs 27. apríl 2015 fyrir synjuninni kom meðal annars fram að í ljósi samanlagðra mánaðartekna áfrýjanda og maka hennar, sem væru 150.398 krónum hærri en viðmiðunarfjárhæð fjárhagsaðstoðar fyrir hjón/sambúðarfólk, uppfyllti umsókn áfrýjanda ekki skilyrði 12. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg.

V

1

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Samkvæmt dómaframkvæmd Hæstaréttar verður stjórnarskrárákvæðið skýrt svo að skylt sé að lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmark framfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið er á málefnalegan hátt. Hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig því skipulagi er háttað en það verður eigi að síður að fullnægja þeim lágmarksréttindum sem í 1. mgr. 76. gr. felast, sbr. meðal annars dóma Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000, 16. október 2003 í máli nr. 549/2002 og 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017.

Til samræmis við áskilnað 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar hefur með almennum lögum verið komið á fót velferðarkerfi sem ætlað er að styðja við þá sem standa höllum fæti fjárhagslega og félagslega. Í því sambandi er fyrst að geta laga nr. 100/2007 sem kveða meðal annars á um rétt öryrkja og ellilífeyrisþega til bótagreiðslna. Í öðru lagi eru lög nr. 99/2007 sem stefna einnig að því markmiði sem fram kemur í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. og lög nr. 112/2008 um sjúkratryggingar. Í þriðja lagi eru lög nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar, lög nr. 95/2000 um fæðingar- og foreldraorlof og lög nr. 40/1991 sem eins og áður greinir eru rammalöggjöf sem veitir sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði um val á leiðum til að ná settum markmiðum. Jafnframt þessu gegna lífeyrissjóðir veigamiklu hlutverki í velferðarkerfinu, sbr. lög nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

Þótt velferðarkerfinu í heild sé ætlað að ná til þeirra sem stuðning þurfa er sá munur á löggjöf sem fjallar um fjárgreiðslur þeim til handa að hluti löggjafarinnar mælir fyrir um skýlausan rétt manna til ótímabundinna greiðslna fullnægi þeir ákveðnum skilyrðum, eins og meðal annars á við um lög nr. 100/2007. Í öðrum lögum er á hinn bóginn um heimildarákvæði að ræða, eins og á við um lög nr. 99/2007, og hluti löggjafarinnar mælir fyrir um tímabundnar greiðslur sem komið geta til viðbótar greiðslum samkvæmt öðrum lögum líkt og lög nr. 40/1991 kveða á um.

Með því lögbundna fyrirkomulagi um velferðarkerfið, sem komið hefur verið á og hér var lýst, hefur almenni löggjafinn fullnægt þeirri skyldu sinni samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja öllum þeim sem þess þurfa að lögum rétt til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Svo sem skipulagi þessu er háttað hvílir á ríkisvaldinu frumskyldan til að veita þeim einstaklingum stuðning er þess þurfa. Eins og getur í fyrrgreindum dómi réttarins 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 hefur löggjafarvaldið með lögum um almannatryggingar komið til móts við skyldur sínar um réttindi samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að því er varðar öryrkja sérstaklega. Önnur lagaákvæði af þessum meiði svo sem samkvæmt lögum nr. 40/1991 eru á hinn bóginn heimildarákvæði en mæla ekki fyrir um rétt til greiðslna. Af þessu lögbundna fyrirkomulagi velferðarkerfisins leiðir að þegar fjárhagslegum stuðningi ríkisins sleppir kemur það almennt í hlut sveitarfélaga að taka afstöðu til þess á grundvelli þeirra laga sem um það gilda sérstaklega hvernig fjárhagsaðstoð þeirra við íbúa sína verður hagað til að tryggja þeim nauðsynlega framfærslu.

2

Áfrýjandi reisir málatilbúnað sinn í fyrsta lagi á því að reglur stefnda um fjárhagsaðstoð eigi sér ekki stoð í lögum. Vísar hún hvað það varðar sérstaklega til þess að vegna skorts á lagastoð sé í slíkum reglum ekki heimilt að mæla fyrir um skerðingu fjárhagsaðstoðar vegna tekna maka þess er aðstoðar leitar.

Í þessu sambandi er fyrst að geta að samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið á um skyldu sveitarfélaga til að setja reglur um fjárhagsaðstoð, að fengnum tillögum félagsmálanefndar, sem meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð til einstaklinga í samræmi við reglurnar, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Í annan stað ber að nefna 2. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 en þar segir um markmið laganna, að við framkvæmd félagsþjónustu skuli þess gætt að hvetja einstaklinga til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt þeirra og styrkja þá til sjálfshjálpar.

Í þriðja lagi kemur fram í 19. gr. laganna að hverjum manni sé skylt að framfæra sig, maka sinn og börn yngri en 18 ára. Er þetta til samræmis við þá reglu sem fram kemur í 1. mgr. 46. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993 og 1. og 2. mgr. 47. gr. sömu laga, að hjón beri sameiginlega ábyrgð á framfærslu fjölskyldunnar og gagnkvæma framfærsluskyldu hvort gagnvart öðru.

Loks er þess að geta sem fram kemur í lögskýringargögnum og áður er rakið að sá réttur sem íbúum sveitarfélaga er tryggður samkvæmt lögum nr. 40/1991 er almenns eðlis í samræmi við þær skyldur sem sveitarfélögin bera. Útfærsla réttarins hvílir því í einstökum tilvikum á herðum hvers sveitarfélags miðað við aðstæður hvers umsækjanda fyrir sig.

Að öllu þessu gættu verður að leggja til grundvallar að það fyrirkomulag í reglum stefnda að tekjur maka geti haft áhrif til skerðingar á rétti manna til fjárhagsaðstoðar eigi sér fullnægjandi stoð í lögum.

3

Málatilbúnaður áfrýjanda er í öðru lagi á því reistur að reglur stefnda um fjárhagsaðstoð eftir lögum nr. 40/1991 standi því í vegi að hún fái notið þeirra lágmarksréttinda sem í ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar felist. Vegna þeirrar mismununar sem gerð sé í reglum stefnda á grundvelli hjúskaparstöðu fái hún ekki notið þeirra mannréttinda sem 65. gr. stjórnarskrárinnar mæli fyrir um.

Við úrlausn um þessa málsástæðu skiptir í fyrsta lagi máli það sem áður segir að það er fyrst þegar fjárstuðningi ríkisins sleppir að í hlut sveitarfélaga kemur að taka afstöðu til þess hvernig fjárhagsaðstoð þeirra við íbúa sína verði hagað til að tryggja þeim nauðsynlega framfærslu. Þá skiptir og máli í þessu samhengi að fjárhagsaðstoð samkvæmt lögum nr. 40/1991 er tímabundið úrræði öndvert við það sem almennt gildir um rétt til greiðslna úr almannatryggingum samkvæmt lögum nr. 100/2007.

Í annan stað er að líta til þeirrar stöðu sem sveitarfélögum er markaður í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar en þar kemur fram að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Það mat sem sveitarstjórnum er falið í lögum nr. 40/1991 tekur mið af sjálfsákvörðunarrétti þeirra en í honum felst meðal annars heimild til þess að setja reglur um framkvæmd og útfærslu tiltekinna verkefna innan marka laga. Sveitarfélög fara samkvæmt þessu sjálf með forræði eigin tekjustofna og hafa á þeim grundvelli svigrúm til að ákveða forgangsröðun lögbundinna verkefni innan ákveðins ramma. Samkvæmt þessu hafa sveitarfélög verulegt svigrúm til að meta hvert tilvik fyrir sig út frá skyldum sínum til að veita fjárhagsaðstoð samkvæmt lögum nr. 40/1991. Af þessari stöðu sveitarfélaga, sem stjórnskipunarreglur mæla fyrir um, leiðir að reglur um fjárhagsaðstoð samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 geta verið mismunandi eftir sveitarfélögum. Er það öndvert við ákvæði laga nr. 100/2007 sem mæla fyrir um skýlausan rétt öryrkja til fjárhagsaðstoðar óháð búsetu þeirra.

Í þriðja lagi er þess að geta að þótt telja megi það aðalreglu íslensks réttar að einstaklingar eigi rétt til greiðslna úr opinberum sjóðum án tillits til tekna maka sinna er víða í lögum tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks og má sem dæmi nefna í því sambandi skattalög og fyrrgreint ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 40/1991. Eins og segir í áður tilvitnuðum dómi réttarins í máli nr. 125/2000 getur átt við málefnaleg rök að styðjast að gera nokkurn mun á greiðslum til einstaklinga úr opinberum sjóðum eftir sambúðarformi. Kemur sama afstaða einnig fram í dómi réttarins í máli nr. 549/2002 en þar segir að ekkert í forsendum dóms réttarins í máli nr. 125/2000 gefi tilefni til þeirrar ályktunar að löggjafanum sé óheimilt að láta tekjur maka hafa áhrif á tekjutryggingu öryrkja til skerðingar þótt því valdi séu settar skorður.

Sveitarfélög eru eins og ríkið bundin af ákvæðum stjórnarskrárinnar við setningu reglna um réttindi borgaranna og framkvæmd þeirra. Í ljósi þess sem áður er rakið verður eigi að síður að leggja til grundvallar að svigrúm sveitarfélaga til þess að láta tekjur maka hafa áhrif á rétt einstaklinga til fjárhagsaðstoðar samkvæmt lögum nr. 40/1991 sé rýmra en á við um þær ótímabundnu greiðslur sem almannatryggingalög mæla fyrir um. Af því leiðir að heimilt er í reglum sem settar eru á grundvelli laga nr. 40/1991 að mæla fyrir um skerðingu þeirrar fjárhagsaðstoðar sem kveðið er á um í sömu lögum vegna tekna maka og þá jafnvel með þeim afleiðingum að sú aðstoð geti eftir atvikum fallið niður eins og gerðist í tilviki áfrýjanda.

Að gættu öllu framangreindu verður að telja að það fyrirkomulag reglna stefnda að láta tekjur maka hafa áhrif á rétt til fjárstuðnings eigi við málefnaleg rök að styðjast. Jafnframt er fallist á það mat Landsréttar að ekki verði talið að sú skerðing sem áfrýjandi sætti og um er deilt í málinu hafi farið í bága við grundvallarreglur stjórnarskrárinnar.

4

Áfrýjandi byggir kröfur sínar einnig á því að stefndi hafi takmarkað rannsókn sína og skyldubundið mat með setningu reglna um fjárhagsaðstoð. Eins og rakið hefur verið fjallar 11. gr. reglnanna um grunnfjárhæð fjárhagsaðstoðar, en þó er veitt svigrúm til handa stefnda til þess að meta ólíkar aðstæður og þörf einstaklinga fyrir frekari aðstoð, eins og fram kemur í 2. málslið 10. gr. reglnanna. Samkvæmt 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 er kveðið svo á um að félagsmálanefnd meti þörf og ákveði fjárhagsaðstoð í samræmi við framangreindar reglur. Þannig er mælt fyrir um skyldu stefnda til að meta þörf fyrir fjárhagsaðstoð í hverju tilviki fyrir sig og í 16. til 27. gr. reglnanna er kveðið á um heimild til fjárhagsaðstoðar vegna sérstakra aðstæðna. Af hálfu áfrýjanda hefur engin grein verið gerð fyrir því að einhverjar þær aðstæður hafi verið fyrir hendi sem réttlættu þörf á frekara mati á fjárhagsaðstoð en veitt var á grundvelli hinna hlutlægu viðmiða sem fram koma í 11. gr. reglnanna.

Samkvæmt öllu framangreindu verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest en rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af meðferð málsins fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.