116/2011

Í kjölfar ábendingar um að V ehf. hefði misnotað markaðsráðandi stöðu sína á markaði fyrir sölu og þjónustu lásakerfa hóf S athugun á því. Með ákvörðun S var V ehf. talinn hafa brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga. nr. 44/2005 og gert að greiða 15.000.000 króna stjórnvaldssekt. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála staðfesti niðurstöðu S um brot V ehf. gegn 11. gr. fyrrnefndra laga en lækkaði álagða stjórnvaldssekt í 10.000.000 krónur. V ehf. höfðaði mál gegn S og Í og krafðist ógildingar á úrskurði áfrýjunarnefndarinnar og niðurfellingar stjórnvaldssektarinnar. Í málinu snerist ágreiningur aðila fyrst og fremst um hvernig skilgreina ætti þann markað sem V ehf. starfaði á og hvort staða hans á markaði væri réttilega skilgreind í úrskurði nefndarinnar. Niðurstaða S hafði verið sú að V ehf. starfaði á markaði fyrir sölu á efni til framleiðslu höfuðlyklakerfa en V ehf. taldi sig starfa á markaði fyrir sölu á efnum til framleiðslu aðgangskerfa. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála staðfesti eins og áður sagði niðurstöðu S en í úrskurði sínum tók hún fram að hún teldi þá skilgreiningu S, að sala á efni til framleiðslu höfuðlyklakerfis tilheyrði sérstökum markaði, of þrönga. Í dómi Hæstaréttar sagði m.a. að hefði það verið álit áfrýjunarnefndarinnar að rétt skilgreindur markaður væri annar en sá sem S hafði komist að niðurstöðu um, hefði nefndinni borið að rökstyðja það með tilvísun til markaðslegra staðreynda og jafnframt hver væri staða V ehf. á þeim markaði. Hefði nefndin talið gögn skorta um hinn rétt skilgreinda markað hefði henni borið að kalla eftir slíku en gögn málsins bæru ekki með sér að svo hefði verið gert. Hæstiréttur taldi því áfrýjunarnefnd samkeppnismála hvorki hafa gætt að þeirra skyldu sinni við meðferð málsins að upplýsa málið nægjanlega í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né hafi nefndin rökstutt niðurstöðu sína með þeim hætti sem áskilið væri í 4. tl. 31. gr., sbr. 22. gr. sömu laga. Væri úrskurðurinn haldinn slíkum annmörkum að fella bæri hann úr gildi. Að þessari dómsniðurstöðu fenginni væri það undir V ehf. komið hvort hann yndi við ákvörðun S eða hvort hann óskaði innan lögmælts frests að bera ákvörðun S á nýjan leik undir nefndina. Réttur V ehf. til endurgreiðslu stjórnvaldssektarinnar réðist einnig af því hvort hann yndi ákvörðun S eða bæri þá ákvörðun á nýjan leik undir áfrýjunarnefnd samkeppnismála eða eftir atvikum dómstóla og hver yrðu úrslit máls yrðu þar. Var þessum þætti kröfugerðar V ehf. vísað frá héraðsdómi með vísan til 1. mgr. 26. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir E-kk-nf T-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf og B-kk-nf B-kk-nf settur hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 28. febrúar 2011. Hann krefst þess aðallega að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála 6. júlí 2009 í máli nr. 9/2009 verði felldur úr gildi, en til vara að úrskurðinum verði breytt á þann veg að sekt áfrýjanda að fjárhæð 10.000.000 krónur verði felld niður eða lækkuð. Þá krefst áfrýjandi þess að stefnda íslenska ríkinu verði gert að endurgreiða honum 10.000.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 15.000.000 krónum frá 8. maí 2009 til greiðsludags, allt að frádregnum 5.000.000 krónum sem stefndi endurgreiddi honum 10. júlí 2009, en til vara sömu vaxta af 5.000.000 krónum á sama tímabili. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar úr hendi stefndu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndu krefjast staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Í hinum áfrýjaða dómi er gerð grein fyrir starfsemi þeirri sem áfrýjandi hefur með höndum, tildrögum þess að stefndi Samkeppniseftirlitið hóf rannsókn á því hvort áfrýjandi hefði gerst sekur um misnotkun á markaðsráðandi stöðu á markaði fyrir sölu og þjónustu lásakerfa og meðferð þess stjórnsýslumáls og niðurstöðu. Mál þetta höfðar áfrýjandi á hendur stefndu til ógildingar á fyrrgreindum úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála og til að felld verði niður stjórnvaldssekt sú sem honum var gert að greiða með þeim úrskurði. Í málinu snýst ágreiningur aðila fyrst og fremst um það hvernig skilgreina eigi þann markað sem áfrýjandi starfar á og hvort staða hans á markaði sé réttilega skilgreind í úrskurði áfrýjunarnefndar. Reisir áfrýjandi kröfur sínar í málinu á því að staða hans á markaði hafi verið ranglega metin, hann hafi ekki verið í markaðsráðandi stöðu og því geti ekki verið um að ræða misnotkun á markaðsráðandi stöðu af hans hálfu. Telur áfrýjandi sig starfa á markaði fyrir sölu á efnum til framleiðslu aðgangskerfa, en niðurstaða Samkeppniseftirlitsins var sú að hann starfaði á markaði fyrir sölu á efni til framleiðslu höfuðlyklakerfa.

Samkvæmt 11. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 er misnotkun eins eða fleiri fyrirtækja á markaðsráðandi stöðu bönnuð. Samkeppniseftirlitið tók ákvörðun í máli áfrýjanda 8. apríl 2009 með ítarlegum rökstuðningi. Þar segir að til rannsóknar sé hegðun áfrýjanda vegna sölu á efnum til að framleiða höfuðlyklakerfi. Slík kerfi samanstandi af mismunandi lásum og lyklum fyrir tiltekna fasteign, þar sem þó sé til staðar einn höfuðlykill sem gengur að öllum lásunum. Auk efna til að framleiða höfuðlyklakerfi selji áfrýjandi tilbúin höfuðlyklakerfi beint til notenda. Uppbygging markaðarins sé með þeim hætti að áfrýjandi flytji inn efni til að framleiða höfuðlyklakerfi, meðal annars frá sænska fyrirtækinu ASSA Abloy. Áfrýjandi geri síðan samninga við þjónustuaðila hér á landi um leyfi þeim til handa til að framleiða, selja og þjónusta höfuðlyklakerfi, og kaupi þjónustuaðilarnir efni til að framleiða slík kerfi frá áfrýjanda. Þeir selji síðan tilbúin höfuðlyklakerfi til notenda, en áfrýjandi selji einnig slík tilbúin kerfi beint til notenda. Í ljósi þessa taldi Samkeppniseftirlitið, að fyrst þyrfti að taka afstöðu til þess hvort höfuðlyklakerfi tilheyri sérstökum markaði og síðan hvort sala á efni til að framleiða kerfi sé sérstakur markaður.

Í umræddri ákvörðun skilgreindi Samkeppniseftirlitið aðgangskerfi sem hvers konar búnað sem veiti aðgang að fasteignum og sé tilgangur þeirra fyrst og fremst að tryggja öryggi fasteigna. Til séu margar tegundir og útfærslur aðgangskerfa, til dæmis venjulegir stakir lyklar og lásar, höfuðlyklakerfi og rafræn aðgangskerfi. Aftur á móti séu eiginleikar og verð þessara mismunandi tegunda aðgangskerfa það ólík að þau tilheyri hvert sínum markaði eins og rökstutt var í úrskurði Samkeppniseftirlitsins. Með vísan til þeirra röksemda dró eftirlitið þá ályktun að ekki væri staðganga milli annars vegar höfuðlyklakerfa og hins vegar rafrænna aðgangskerfa og stakra lykla og lása. Því væri markaður fyrir höfuðlyklakerfi sérstakur markaður í skilningi samkeppnislaga. Þá var það og mat Samkeppniseftirlitsins að ekki væri staðganga á milli efna til að framleiða annars vegar höfuðlyklakerfi og hins vegar rafræn aðgangskerfi. Niðurstaða eftirlitsins var sú, að uppbygging markaðar fyrir höfuðlyklakerfi á Íslandi væri með þeim hætti að skilgreina bæri markað í málinu sem sölu á efni til framleiðslu á slíku kerfi. Á það var jafnframt bent að markaður fyrir sölu á tilbúnum höfuðlyklakerfum og þjónustu við kaupendur slíkra kerfa væri markaður í nánum tengslum við hinn skilgreinda markað málsins, enda hefði yfirburðastaða áfrýjanda á þeim markaði mikil og veruleg áhrif á markað fyrir tilbúin höfuðlyklakerfi. Hinn landfræðilega markað skilgreindi Samkeppniseftirlitið sem Ísland.

Að fenginni þessari niðurstöðu vísaði Samkeppniseftirlitið til 4. töluliðar 1. mgr. 4. gr. samkeppnislaga, en þar kemur fram að fyrirtæki telst vera markaðsráðandi þegar það hefur þann efnahagslega styrkleika að geta hindrað virka samkeppni á þeim markaði sem máli skiptir og geta að verulegu leyti starfað án þess að taka tillit til keppinauta, viðskiptavina og neytenda. Í framhaldinu voru ítarlega rakin þau sjónarmið sem Samkeppniseftirlitið taldi að leggja bæri til grundvallar við mat á markaðsráðandi stöðu, en í því sambandi skipti mestu markaðshlutdeild og það skipulag sem ríkti á markaðnum. Samkeppniseftirlitið dró síðan þá ályktun að áfrýjandi væri eina starfandi fyrirtækið á hinum skilgreinda markaði og hefði þar einokunaraðstöðu. Allir endurseljendur höfuðlyklakerfa á Íslandi væru háðir áfrýjanda um innflutning og sölu efnis til framleiðslu höfuðlyklakerfa og áfrýjandi byggi yfir miklum efnahagslegum styrkleika á hinum skilgreinda markaði. Þá væri starfsemi áfrýjanda á markaði fyrir sölu og þjónustu á tilbúnum höfuðlyklakerfum til þess fallin að styrkja stöðu hans á hinum skilgreinda markaði málsins, aðgangshindranir væru fyrir hendi á þeim markaði og ekki væri um kaupendastyrk að ræða. Efnahagslegur styrkleiki áfrýjanda væri slíkur að hann gæti hindrað virka samkeppni á markaði fyrir sölu á efni til framleiðslu á höfuðlyklakerfum og gæti að öllu leyti starfað án þess að taka tillit til viðskiptavina sinna og neytenda. Af þessu leiddi að áfrýjandi væri í markaðsráðandi stöðu á skilgreindum markaði málsins í skilningi 4. töluliðar 1. mgr. 4. gr. samkeppnislaga.

Þessu næst tók Samkeppniseftirlitið til athugunar hvort áfrýjandi hefði misnotað markaðsráðandi stöðu sína með gerð tiltekinna samninga við viðskiptavini sína. Taldi eftirlitið að svo hefði verið og var brotunum nánar lýst í ákvörðuninni. Ljóst væri að umræddir samningar væru til þess fallnir að takmarka verulega samkeppni og viðhalda eða styrkja yfirburðastöðu áfrýjanda á hinum skilgreinda markaði. Því hefði hann brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga með samningunum, enda yrði ekki fallist á þau sjónarmið sem áfrýjandi vísaði til um lögmæti þeirra. Í ákvörðunarorðum Samkeppniseftirlitsins sagði síðan, að áfrýjandi hefði brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga með þeim aðgerðum sínum sem nánar væri lýst í ákvörðuninni. Með vísan til rökstuðnings í henni og með heimild í 37. gr. samkeppnislaga skyldi áfrýjandi greiða stjórnvaldssekt að fjárhæð 15.000.000 krónur vegna brotanna og hún greiðast í ríkissjóð eigi síðar en einum mánuði eftir dagsetningu ákvörðunarinnar. Væri sektin eigi greidd innan þess tíma skyldi greiða dráttarvexti af fjárhæðinni, sbr. 2. mgr. 37. gr. samkeppnislaga.

II

Áfrýjandi skaut ákvörðun Samkeppniseftirlitsins til áfrýjunarnefndar samkeppnismála með bréfi 6. maí 2009. Þar var þess aðallega krafist að hin kærða ákvörðun yrði felld úr gildi, en til vara að álögð stjórnvaldssekt yrði felld niður eða lækkuð verulega. Byggði áfrýjandi að mestu á sömu málsástæðum og lagarökum og fram komu af hans hálfu við meðferð málsins hjá Samkeppniseftirlitinu og lutu að skilgreiningu markaðar málsins, stöðu áfrýjanda á markaði og meinta misnotkun hans á markaðsráðandi stöðu. Hélt áfrýjandi því fram fyrir nefndinni, að ákvörðun Samkeppniseftirlitsins byggði á misskilningi á þeim markaði sem áfrýjandi starfaði á og því hver væru einkenni og eiginleikar höfuðlyklakerfis.

Í niðurstöðukafla fyrrgreinds úrskurðar áfrýjunarnefndar er því fyrst lýst í hverju starfsemi áfrýjanda felist, að Samkeppniseftirlitið hafi skilgreint vöru- og þjónustumarkað málsins þannig að efni til höfuðlyklagerðar tilheyri sérstökum markaði, og að ekki sé staðganga á milli þess markaðar og annarra tegunda aðgangskerfa, til dæmis rafrænum. Þá er til þess vitnað að Samkeppniseftirlitið segi áfrýjanda vera eina aðilann sem flytji inn efni til framleiðslu á höfuðlyklakerfum, hann hafi einokunaraðstöðu á þeim markaði, hann hafi efnahagslegan styrkleika til að hindra virka samkeppni á þeim markaði, og hann geti að öllu leyti starfað án þess að taka tillit til viðskiptavina sinna og neytenda og sé því í markaðsráðandi stöðu.

Í framhaldi af framangreindum inngangsorðum segir áfrýjunarnefndin í úrskurði sínum, að hún fallist á að landfræðilegur markaður málsins sé Ísland, að höfuðlyklakerfi tilheyri sérstökum markaði og að ekki sé staðganga milli þess markaðar og annarra aðgangskerfa í þeim mæli að það geti haft áhrif á markaðsskilgreininguna. Hins vegar tekur áfrýjunarnefndin fram að hún telji þá skilgreiningu Samkeppniseftirlitsins, að sala á efni til framleiðslu höfuðlyklakerfa tilheyri sérstökum markaði, sé of þröng. Frekari skilgreining og umfjöllun um hver sé rétt skilgreindur markaður málsins kemur hins vegar ekki fram í úrskurði áfrýjunarnefndar, og í framhaldinu er án frekari skýringa ýmist talað um „markað“ eða „hinn skilgreinda markað“ málsins. Þá er að endingu tekið til skoðunar í úrskurðinum, hvort áfrýjandi sé í markaðsráðandi stöðu og komist að þeirri niðurstöðu að svo sé samkvæmt því sem áður hafi verið rakið og að öðru leyti með vísan til þess sem fram komi í ákvörðun Samkeppniseftirlitsins.

Í úrskurðarorðum áfrýjunarnefndar er staðfest ákvörðun Samkeppniseftirlitsins nr. 14/2009 um að áfrýjandi hafi brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga og honum gert að greiða 10.000.000 krónur í stjórnvaldssekt innan mánaðar frá dagsetningu úrskurðarins.

III

Ákvæði 11. gr. gildandi samkeppnislaga eru samhljóða ákvæðum 11. gr. eldri laga nr. 8/1993, en sambærileg ákvæði voru tekin upp í þau lög með 4. gr. laga nr. 107/2000 um breytingu á samkeppnislögum nr. 8/1993. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 107/2000 segir að þegar staða fyrirtækis á markaði sé metin hafi markaðshlutdeild þess verið talin mikilvæg vísbending um hvort um markaðsyfirráð sé að ræða. Nauðsynlegt sé þó einnig að líta til annarra þátta, eins og gerð viðkomandi markaðar og aðgangs að honum, yfirráða yfir hráefnum, tækniþekkingu og hversu lengi markaðsyfirráð hafi varað. Þá segir að til þess að unnt sé að staðreyna stöðu fyrirtækis á markaði sé nauðsynlegt að afmarka þann markað sem um sé að ræða og skilgreina viðkomandi vöru- eða þjónustumarkað annars vegar og landfræðilegan markað hins vegar. Við skilgreiningu á vöru- eða þjónustumarkaði ráði innbyrðis staðganga vöru eða þjónustu því hvort þær teljast til sama vöru- eða þjónustumarkaðar. Til þess að meta staðgöngu verði meðal annars að hafa hliðsjón af eiginleikum vöru eða þjónustu, verði hennar og til hvaða nota hún sé ætluð.

Að framan er rakið hvernig Samkeppniseftirlitið annars vegar og áfrýjunarnefnd samkeppnismála hins vegar skilgreindu vöru- og þjónustumarkað máls þess sem hér er til umfjöllunar. Samkeppniseftirlitið skilgreindi markaðinn sem sölu á efni til höfuðlyklagerðar. Var það gert í ítarlega rökstuddu máli með samanburði á hinum ýmsu tegundum aðgangskerfa á markaði með tilliti til verðs og eiginleika og athugunar á því hvort staðganga væri á milli þessara vöru- og þjónustutegunda. Sú skilgreining markaðarins var síðan forsenda þeirrar ályktunar að áfrýjandi hefði markaðsráðandi stöðu á hinum skilgreinda markaði. Var jafnframt talið að áfrýjandi hefði misbeitt þeirri stöðu sinni og þar með brotið gegn ákvæðum 11. gr. samkeppnislaga þannig að viðurlögðum varðaði.

Ef það var álit áfrýjunarnefndar samkeppnismála að rétt skilgreindur markaður málsins væri annar en sá, sem Samkeppniseftirlitið hafði samkvæmt framansögðu komist að niðurstöðu um, bar áfrýjunarnefnd að rökstyðja það með tilvísun til markaðslegra staðreynda og þá jafnframt hver væri staða áfrýjanda á þeim markaði þannig að ekki léki vafi á. Hafi áfrýjunarnefnd talið gögn skorta um hinn rétt skilgreinda markað og stöðu áfrýjanda á honum bar henni að kalla eftir þeim, en ekki verður séð að svo hafi verið gert. Þegar framangreint er haft í huga verður talið að áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi hvorki gætt þeirrar skyldu sinnar við meðferð máls áfrýjanda að upplýsa málið nægjanlega í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, né hafi áfrýjunarnefnd rökstutt niðurstöðu sína með þeim hætti sem áskilið er í 4. tölulið 31. gr., sbr. 22. gr. laganna. Er úrskurður áfrýjunarnefndar samkvæmt þessu haldinn svo verulegum annmörkum að fella ber hann úr gildi. Er þá sérstaklega litið til þess að viðurlög vegna brota á þeim ákvæðum samkeppnislaga sem hér eru til umfjöllunar geta verið mjög íþyngjandi fyrir þann sem þeim er beittur.

Að þessari dómsniðurstöðu fenginni er undir áfrýjanda komið hvort hann unir fyrrgreindri ákvörðun Samkeppniseftirlitsins, eða hvort hann óskar innan lögmælts frests að bera ákvörðun eftirlitsins á nýjan leik undir áfrýjunarnefnd samkeppnismála. Réttur áfrýjanda til endurgreiðslu þeirrar stjórnvaldssektar, sem honum var gert að greiða með úrskurði áfrýjunarnefndar vegna ætlaðra brota á 11. gr. samkeppnislaga, ræðst einnig af því hvort hann að gengnum dómi þessum unir ákvörðun Samkeppniseftirlitsins eða ber hana á nýjan leik undir áfrýjunarnefnd og eftir atvikum dómstóla, og hver verða úrslit máls þar. Ber því með vísan til 1. mgr. 26. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála að vísa þessum þætti kröfugerðar áfrýjanda frá héraðsdómi.

Samkvæmt þessum málsúrslitum ber að dæma stefndu til að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Felldur er úr gildi úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 9/2009 frá 6. júlí 2009 í málinu Vélar og verkfæri ehf. gegn Samkeppniseftirlitinu.

Vísað er frá héraðsdómi kröfu áfrýjanda á hendur stefnda íslenska ríkinu um endurgreiðslu á 10.000.000 krónum.

Stefndu, Samkeppniseftirlitið og íslenska ríkið, greiði áfrýjanda 1.000.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.