411/2007

SÍ kvartaði til S vegna þess að Tryggingastofnun ríkisins hafði samið við geðlækna um að greiða hluta af kostnaði sjúklinga af sérfræðiþjónustu þeirra, en hafði ekki fengist til að taka þátt í kostnaði sjúklinga við meðferð hjá sálfræðingum. Komst S að þeirri niðurstöðu að þetta hefði skaðleg áhrif á samkeppni og færi gegn markmiðum samkeppnislaga. Beindi S fyrirmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að gengið yrði til samninga við klíníska sálfræðinga. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála felldi þessa ákvörðun úr gildi. SÍ krafðist þess að úrskurður áfrýjunarnefndarinnar yrði felldur úr gildi. Talið var að samkeppnislög væru almenn lög sem yrðu að víkja fyrir ósamrýmanlegum ákvæðum sérlaga. Í þágildandi lögum um heilbrigðisþjónustu væri að finna heimild til að taka afstöðu til þess hvers konar þjónusta yrði veitt sjúkratryggðum með greiðslum úr almannatryggingum, í hvaða mæli og frá hverjum. Var S því ekki talið heimilt með stoð í b. lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 að grípa til aðgerða á þann hátt sem ákvörðun þess tók til. Var kröfum SÍ því hafnað.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og M-kk-nf S-kk-nf.

Aðaláfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 3. ágúst 2007. Þeir krefjast sýknu af kröfu gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði héraðsdómi fyrir sitt leyti 11. september 2007. Hann krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur um annað en málskostnað, sem sér verði dæmdur í héraði og fyrir Hæstarétti.

I.

Eins og greinir í hinum áfrýjaða dómi bar gagnáfrýjandi upp erindi 31. október 1997 við samkeppnisráð, sem laut meðal annars að því hvort brotið hafi verið gegn ákvæðum þágildandi samkeppnislaga nr. 8/1993 með því að Tryggingastofnun ríkisins hafi samið við geðlækna um að greiða hluta af kostnaði sjúklinga af sérfræðiþjónustu þeirra, þar á meðal svokallaðri samtalsmeðferð, en á hinn bóginn ekki fengist til að taka þátt í kostnaði sjúklinga af sams konar meðferð hjá sálfræðingum. Í áliti samkeppnisráðs 12. febrúar 1999 var komist að þeirri niðurstöðu að svo veruleg skörun væri á þjónustu þessara tveggja stétta við sjúklinga þegar fengist væri við „meðferð á geðrænum vandamálum sem ekki eru lyfjatengd“ að líta yrði svo á að þær störfuðu á sama markaði. Færi gegn markmiðum samkeppnislaga að tryggingastofnun hafi samið við geðlækna um greiðsluþátttöku vegna kostnaðar sjúkratryggðra, en ekki við svokallaða klíníska sálfræðinga. Þeim tilmælum var því beint til heilbrigðisráðherra að hafa hliðsjón af þessu og beita sér fyrir breytingu laga, ef nauðsyn bæri til, svo að unnt yrði að ganga til samninga við þá síðastnefndu um greiðsluþátttöku vegna þjónustu þeirra við sjúkratryggða.

Með 15. gr. laga nr. 74/2002 var meðal annars gerð sú breyting á ákvæðum 36. gr. þágildandi laga um almannatryggingar nr. 117/1993 að bætt var við 3. mgr. heimild handa ráðherra til að ákveða með reglugerð að „veita skuli hjálp við nauðsynlegar rannsóknir og aðgerðir ... hjá öðrum sérfræðingum á heilbrigðissviði en sérfræðilæknum.“ Óumdeilt er að þessarar heimildar hafi ekki verið neytt til að setja reglur um þátt almannatrygginga í greiðslu fyrir þjónustu sálfræðinga við sjúkratryggða og að samningur hafi heldur ekki verið gerður við gagnáfrýjanda um það efni. Sá síðastnefndi bar af þeim sökum upp á nýjan leik kvörtun til samkeppnisráðs 3. febrúar 2005, þar sem krafist var að það gripi til aðgerða með ákvörðun á grundvelli b. liðar 1. mgr. 17. gr. þágildandi samkeppnislaga gagnvart heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu og Tryggingastofnun ríkisins til að tryggja að gengið yrði til samninga við klíníska sálfræðinga, svo sem mælst hafði verið til í fyrrnefndu áliti 12. febrúar 1999. Í ákvörðun 11. október 2005 komst aðaláfrýjandinn Samkeppniseftirlitið, sem þá hafði tekið við hlutverki samkeppnisráðs eftir ákvæðum samkeppnislaga nr. 44/2005, að þeirri niðurstöðu að ákvörðun heilbrigðisyfirvalda um að semja ekki við klíníska sálfræðinga um þátttöku hins opinbera í kostnaði sjúkratryggðra af geðheilbrigðisþjónustu hefði skaðleg áhrif á samkeppni og færi gegn markmiðum samkeppnislaga, sbr. 1. gr. þeirra. Enn fremur beindi aðaláfrýjandinn þeim fyrirmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra með heimild í b. lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga að hann sæi til þess að gengið yrði til samninga um þetta efni við klíníska sálfræðinga.

Ráðherra kærði þessa ákvörðun til áfrýjunarnefndar samkeppnismála 7. nóvember 2005. Með úrskurði hennar 5. janúar 2006 var ákvörðunin felld úr gildi. Gagnáfrýjandi höfðaði mál þetta 29. júní 2006 og krafðist þess annars vegar að úrskurður áfrýjunarnefndarinnar yrði felldur úr gildi, en hins vegar að staðfest yrði með dómi ákvörðun aðaláfrýjandans Samkeppniseftirlitsins 11. október 2005. Í hinum áfrýjaða dómi var fallist á fyrrgreindu kröfuna, sem gagnáfrýjandi gerði, en þeirri síðargreindu var á hinn bóginn vísað frá héraðsdómi. Það ákvæði dómsins var ekki kært til Hæstaréttar og unir gagnáfrýjandi við niðurstöðu héraðsdóms um annað en málskostnað.

II.

Samkvæmt b. lið 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga, sem er efnislega samhljóða b. lið 1. mgr. 17. gr. eldri laga um sama efni nr. 8/1993, getur aðaláfrýjandinn Samkeppniseftirlitið gripið til aðgerða gegn athöfnum opinberra aðila að því marki, sem þær kunna að hafa skaðleg áhrif á samkeppni, að því tilskildu að sérlög hafi ekki að geyma sérstakar reglur um heimild eða skyldu til slíkra athafna. Í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála 5. janúar 2006, sem mál þetta varðar, komst meiri hluti hennar að þeirri niðurstöðu að 3. mgr. 42. gr. þágildandi laga nr. 97/1990 um heilbrigðisþjónustu, sbr. 1. gr. laga nr. 154/2001, hefði ótvírætt að geyma sérstök fyrirmæli, sem gengju framar ákvæðum samkeppnislaga, svo sem ráðgert væri í b. lið 1. mgr. 16. gr. þeirra. Af þeim sökum brysti samkeppnisyfirvöld heimild til þeirra afskipta, sem fólust í ákvörðun aðaláfrýjandans Samkeppniseftirlitsins 11. október 2005.

Samkeppnislög verða sem almenn lög að víkja fyrir ósamrýmanlegum ákvæðum sérlaga, en að því verður að gæta að í þessu sambandi standa samkeppnislög ekki þannig meðal réttarheimilda að ríkari kröfur verði gerðar en endranær til skýrleika ákvæða í sérlögum svo að þau gangi þeim fyrrnefndu framar. Í 3. mgr. 42. gr. laga nr. 97/1990 var mælt fyrir um að ráðherra markaði stefnu um forgangsröðun verkefna á sviði heilbrigðisþjónustu, svo og að honum væri heimilt að grípa til nauðsynlegra ráðstafana til að framfylgja þeirri stefnu, stuðla að aukinni hagkvæmni og tryggja gæði þeirrar þjónustu. Með því að fjallað var í þessu ákvæði um forgangsröðun var sýnilega gengið út frá því að á sviði opinberrar heilbrigðisþjónustu yrði af fjárhagslegum ástæðum að leggja rækt við viss verkefni á kostnað annarra, sem ýmist yrði ekkert sinnt eða ekki í sama mæli. Vald til að ákveða þessa forgangsröðun var lagt í hendur ráðherra og honum veitt heimild til að grípa til nauðsynlegra ráðstafana til að fylgja eftir ákvörðun sinni. Í þeirri heimild fólst óhjákvæmilega að taka meðal annars afstöðu til þess hvers konar þjónusta yrði veitt sjúkratryggðum með greiðslum úr almannatryggingum, í hvaða mæli það skyldi gert og frá hverjum hennar yrði aflað. Af þessum sökum var í skilningi b. liðar 1. mgr. 16. gr. samkeppnislaga að finna heimild í sérlögum til athafna, sem leiddi til þess að aðaláfrýjandanum Samkeppniseftirlitinu var óheimilt að grípa til aðgerða til að sporna við þeim á þann hátt, sem ákvörðunin 11. október 2005 tók til. Þegar af þessari ástæðu verða aðaláfrýjendur sýknaðir af kröfu gagnáfrýjanda.

Rétt er að aðilarnir beri hver sinn kostnað af málinu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Aðaláfrýjendur, Samkeppniseftirlitið og íslenska ríkið, eru sýknir af kröfu gagnáfrýjanda, Sálfræðingafélags Íslands.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.