69/2000

B og F, sem ráku sauðfjárbúskap á jörðinni BA, keyptu jarðirnar LI og HL og fylgdu með kaupunum greiðslumark er nam 349,1 ærgildi og 244 kindur. Framleiðsluráð landbúnaðarins tilkynnti B að beingreiðslur samkvæmt greiðslumarkinu yrðu stöðvaðar, þar sem komið hefði fram ábending frá forðagæslumanni um að skráning sauðfjár á LI hefði verið endurskoðuð og í ljós hefði komið að enginn ásetningur væri lengur skráður að baki beingreiðslum á þessu lögbýli, en B og F höfðu flutt bústofn LI að BA. Eins og ákvæði laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum um aðilaskipti greiðslumarks urðu skýrð þóttu þau ekki fara í bága við ákvæði stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 um jafnræði, friðhelgi eignarréttarins eða atvinnufrelsi. Hins vegar var talið að ákvörðun Framleiðsluráðs hefði varðað miklu fyrir atvinnu B og F og fjárhag þeirra. Áður en ákvörðunin hefði verið tekin hefði þeim ekki verið gefinn kostur á að tjá sig, en fyrir lá að áfrýjendur höfðu í hyggju að samnýta hina nýkeyptu jörð með jörð þeirri, sem þau bjuggu á. Eins málið lá fyrir þótti hafa verið nauðsynlegt að kanna það frekar og leita eftir sjónarmiðum B og F áður en ákvörðun yrði tekin, sbr. 10. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem þessara ákvæða hafði í engu verið gætt var fallist á kröfur B og F um að ákvörðunin yrði felld úr gildi og  þeim greidd fjárhæð, sem nam vangreiddum beingreiðslum. Eins og málið lá fyrir þótti hins vegar ekki hafa verið sýnt fram á að lagaskilyrði væru til að taka til greina kröfu B og F um að þeim væri heimilt að færa framleiðslurétt frá LI að BA.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 22. febrúar 2000 og krefjast þess aðallega, að ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins samkvæmt bréfi 9. júní 1999 um að stöðva beingreiðslur til áfrýjenda vegna lögbýlisins Litla-Fjarðarhorns frá og með 1. júní 1999 verði felld úr gildi; að viðurkennt verði með dómi, að áfrýjendum sé heimilt að færa „framleiðslurétt“ sinn frá framangreindu lögbýli þeirra til lögbýlisins Bakka, Reykhólahreppi í Barðastrandarsýslu, og njóta þar beingreiðslna af honum frá 1. mars 1999; og að stefndu verði in solidum dæmdir til að greiða áfrýjendum 788.845 krónur með dráttarvöxtum frá 9. nóvember 1999 til greiðsludags. Til vara krefjast þeir þess að stefndu verði in solidum dæmdir til að greiða sér 7.042.000 krónur með dráttarvöxtum frá 9. nóvember 1999 til greiðsludags. Í báðum tilvikum krefjast þeir málskostnaðar sér til handa í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og málið væri ekki gjafsóknarmál, en áfrýjendur hafa fengið gjafsókn á báðum dómstigum.

Stefndu krefjast aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara að kröfur áfrýjenda verði lækkaðar verulega og málskostnaður látinn niður falla.

I.

Áfrýjendur reka sauðfjárbúskap að Bakka í Geiradal, Reykhólahreppi í Barðastrandarsýslu. Greiðslumark sauðfjár fyrir það lögbýli nam 273 ærgildum árið 1998, en á árinu 1999 var þeim úthlutað 3 ærgildum til viðbótar. Eins og rakið er í héraðsdómi keyptu þau hinn 23. nóvember 1998 jarðirnar Litla-Fjarðarhorn og Hlíð í Broddaneshreppi, Strandasýslu. Með í kaupunum fylgdi greiðslumark, er nam 349,1 ærgildi og 244 kindur. Fluttu þau kindurnar fljótlega að Bakka og hafa haft þær þar til vetrarfóðrunar, en þau segja tilgang sinn með framangreindum kaupum hafa verið þann að renna frekari stoðum undir rekstur sinn. Jarðirnar Litla-Fjarðarhorn og Hlíð hafi þau eftir atvikum ætlað að nota til sumarbeitar, en ekki sé langt á milli jarðanna og götur greiðar að sumri til.

Með tilkynningu Framleiðsluráðs landbúnaðarins 9. mars 1999 var áfrýjanda B-kk-þgf sent yfirlit um beingreiðslur til hans 1. febrúar og 1. mars 1999 vegna Litla-Fjarðarhorns. Í bréfi ráðsins til hans 9. júní 1999 var vísað til tilkynningar hans 7. janúar sama ár, þar sem hann hafi verið tilgreindur sem nýr handhafi beingreiðslna á lögbýlinu. Hafi handhöfn beingreiðslna samkvæmt tilkynningunni verið skráð 13. janúar 1999 og standi sú skráning óbreytt. Í ljós hafi komið við samanburð á greiðslumarki lögbýla 1999 og ásetningi sauðfjár haustið 1998 samkvæmt skrásetningu forðagæslu Bændasamtaka Íslands, að ásetningur fullnægði skilyrðum fyrir fullum beingreiðslum, sbr. ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 5/1996 um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum og beingreiðslur 1996 - 2000. Hafi afgreiðsla beingreiðslna því hafist 1. febrúar með eðlilegum hætti. Seint í apríl 1999 hafi hins vegar komið ábending frá forðagæslunni um að skráning sauðfjár á Litla-Fjarðarhorni hefði verið endurskoðuð og við endurtekinn samanburð á forðagæsluskrá og greiðslumarksskrá hafi komið í ljós, að enginn ásetningur hafi lengur verið skráður að baki beingreiðslum á þessu lögbýli. Ráðið hafi því stöðvað afgreiðslu beingreiðslna vegna lögbýlisins frá og með 1. júní 1999.

Fram kemur í skýrslu forðagæslu Bændasamtaka Íslands frá 30. desember 1998 að þegar hinn 30. nóvember það ár hafi allur bústofn verið farinn frá Litla-Fjarðarhorni að Bakka.

II.

Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, sbr. 14. gr. laga nr. 124/1995, skal greiðslumark sauðfjár bundið við lögbýli og skal aðeins einn framleiðandi vera skráður handhafi beingreiðslu, sem því fylgir. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar voru heimil aðilaskipti greiðslumarks milli lögbýla fram til 1. júlí 1996, enda væru uppfyllt skilyrði, sem sett yrðu í reglugerð. Í 4. mgr. er svo fyrir mælt að heimilt sé að flytja greiðslumark milli lögbýla við sameiningu þeirra, ef eigandi lögbýlis, sem hefur búið og stundað framleiðslu síðastliðin tvö ár, flytji á annað lögbýli og ef eigandi að sérskráðu greiðslumarki flytji á annað lögbýli. Samkvæmt 3. mgr. 39. gr. laganna, sbr. 15. gr. laga nr. 124/1995, þarf handhafi greiðslumarks að eiga að lágmarki 0,6 vetrarfóðraðar kindur fyrir hvert ærgildi greiðslumarks árið 1996 til að fá fulla beingreiðslu. Síðan skyldi landbúnaðarráðherra ákveða árlega ásetningshlutfall að fengnum tillögum framkvæmdanefndar búvörusamninga. Liggur ekki annað fyrir en að framangreint ásetningshlutfall hafi staðið óbreytt.

Greint er frá málsástæðum og lagarökum aðila í héraðsdómi. Fallist er á það með héraðsdómi að ákvæði 3. og 4. mgr. 38. gr. laga nr. 99/1993 verði skýrð svo að þau fari ekki í bága við jafnræðisreglu 65. gr., eignarréttarákvæði 72. gr. og atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr., 10. gr. og 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995.

Ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins um niðurfellingu beingreiðslna vegna Litla-Fjarðarhorns, sem tilkynnt var með bréfi 9. júní 1999, varðaði miklu fyrir atvinnu áfrýjenda og fjárhag þeirra. Skilningur á ákvæðum 4. mgr. 38. gr. og 3. mgr. 39. gr. laga nr. 99/1993 er ekki einhlítur og fyrir liggur að Framleiðsluráð landbúnaðarins hefur túlkað þau svo, þegar um samnýtingu tveggja jarða er að ræða, að fullnægjandi sé að ásetningur sé skráður á annarri jörðinni. Verður þetta ráðið bæði af bréfi ráðsins til lögmanns áfrýjenda 5. júlí 1999 og framburði starfsmanns þess fyrir dómi.

Áður en ákvörðun var tekin um að svipta áfrýjendur beingreiðslum vegna Litla-Fjarðarhorns var þeim ekki gefinn kostur á að tjá sig. Fyrir stefnda Bændasamtökum Íslands lágu gögn, sem gáfu til kynna að áfrýjendur hefðu í hyggju að samnýta hina nýkeyptu jörð með jörð þeirri, er þau bjuggu á. Nánari vitneskja um tilhögun samnýtingarinnar gat skipt miklu um niðurstöðu þegar litið er til framangreinds skilnings framleiðsluráðs á viðeigandi lagaákvæðum og vinnureglna, sem unnið var eftir. Eins og málið lá fyrir var nauðsynlegt að kanna það frekar og leita eftir sjónarmiðum áfrýjenda áður en ákvörðun yrði tekin, sbr. 10. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum þegar haft er í huga, hve miklir hagsmunir áfrýjenda voru í húfi. Hér gat og komið til álita að áfrýjendum yrðu veittar leiðbeiningar um framkvæmd slíkra mála, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Verður að telja það verulegan ágalla að þessara ákvæða var í engu gætt. Ábending í fyrrnefndu bréfi 5. júlí 1999 þykir ekki hafa verið nægileg til að bæta hér úr eftir á. Verður samkvæmt þessu fallist á kröfu áfrýjenda um að framangreind ákvörðun verði felld úr gildi.

Áfrýjendur krefjast þess jafnframt að viðurkennt verði með dómi að þeim sé heimilt að færa „framleiðslurétt“ frá Litla-Fjarðarhorni til Bakka og njóta þar beingreiðslna af honum. Verður að skýra kröfu þessa svo að átt sé við greiðslumark og beingreiðslur í samræmi við það. Eins og mál þetta liggur fyrir hefur ekki verið sýnt fram á að lagaskilyrði séu til að taka kröfuna til greina.

Síðasti liður aðalkröfu áfrýjenda er um beingreiðslur á árinu 1999, sem féllu niður vegna margnefndrar ákvörðunar, en þær nema samkvæmt útreikningum þeirra samtals 788.845 krónum, eins og nánar segir í héraðsdómi. Hefur sú fjárhæð ekki sætt tölulegum andmælum og verður hún tekin til greina þar sem ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins um niðurfellingu beingreiðslna er ógild. Beingreiðslur skulu greiðast úr ríkissjóði, sbr. 1. mgr. 39. gr. laga nr. 99/1993, og verður stefnda íslenska ríkið því dæmt til að greiða áfrýjendum fjárhæð þessa, en ekki hefur verið mótmælt aðild áfrýjanda F-kvk-ef G-kvk-ef að kröfunni þótt áfrýjandi B-kk-nf E. J-kk-nf sé einn skráður handhafi beingreiðslna vegna Litla-Fjarðarhorns, sbr. 1. mgr. 38. gr. fyrrgreindra laga.

Rétt þykir að staðfesta ákvæði héraðsdóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað. Málskostnaður í Hæstarétti fellur niður, en gjafsóknarkostnað skal greiða, eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Framleiðsluráðs landbúnaðarins 9. júní 1999 um niðurfellingu beingreiðslna vegna lögbýlisins Litla-Fjarðarhorns, Broddaneshreppi í Strandasýslu.

Stefnda íslenska ríkið greiði áfrýjendum, B-kk-þgf E. J-kk-þgf og F-kvk-þgf G-kvk-þgf, 788.845 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 9. nóvember 1999 til greiðsludags.

Málskostnaðar- og gjafsóknarákvæði héraðsdóms eru staðfest.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður. Gjafsóknarkostnaður áfrýjenda, þar með talin þóknun lögmanns þeirra, 200.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.