177/2012

Útgerðarfélagið V hf. höfðaði mál gegn íslenska ríkinu til viðurkenningar á því að óheimilt hefði verið að leggja á hann nánar tiltekið útflutningsálag fiskveiðiárið 2009 til 2010 vegna botnfiskafla sem fluttur var óunninn á erlendan markað án þess að hafa verið vigtaður og skráður hér á landi. Álagið var lagt á samkvæmt reglugerð með stoð í 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Bar V hf. fyrir sig að útflutningsálagið væri skattur, að lagaákvæðið uppfyllti ekki áskilnað stjórnarskrárinnar sem skattlagningarheimild og bryti í bága við nánar tiltekin ákvæði hennar, reglugerðin væri ekki sett á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, auk þess sem álagið bryti í bága við EES-samninginn. Í dómi Hæstaréttar var fjallað um íslenska fiskveiðistjórnarkerfið og lög um stjórn fiskveiða hér á landi og vísað til þess að ríkir og augljósir almannahagsmunir væru bundnir við verndun og hagkvæma nýtingu fiskistofna á Íslandsmiðum, sbr. dóm Hæstaréttar 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 sem birtur var í dómasafni réttarins það ár á bls. 1534. Hæstiréttur rakti forsögu 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 og taldi að virtum sjónarmiðum að baki reiknireglunni, tilgangs laganna og annarra stjórnunarreglna II. kafla þeirra að þessi aðferð við fiskveiðistjórnun gæti ekki talist skattur. Þá var reglan ekki talin skerða þau réttindi sem V hf. hefði fengið úthlutað á grundvelli laga nr. 116/2006 þannig að bryti gegn friðhelgi eignarréttar útgerðarinnar eða jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Þá var V hf., að virtum markmiðum reglugerðarinnar, hvorki talinn hafa sýnt fram á að ákvörðun ráðherra um að leggja á útflutningsálagið væri reist á ómálefnalegum sjónarmiðum né að meðalhófs hefði ekki verið gætt. Loks var málatilbúnaði V hf. er laut að EES-samningnum hafnað. Samkvæmt því var íslenska ríkið sýknað af kröfu V hf.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf C-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 16. mars 2012. Hann krefst viðurkenningar á því að óheimilt hafi verið að leggja á hann útflutningsálag samkvæmt 8. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 676/2009 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2009/2010, sbr. reglugerð nr. 1050/2009, frá 1. janúar 2010 til 1. júní sama ár. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti, en til vara „að stefnukröfurnar verði lækkaðar“ og að málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti falli niður.

I

Áfrýjandi er útgerðarfélag sem gerir út tíu skip, það er fjögur togskip, fjögur uppsjávarskip, eitt uppsjávarfrystiskip og einn netabát. Einnig starfrækir hann saltfiskverkun, humarvinnslu, bolfisk- og uppsjávarvinnslu og rekur að auki fiskimjölsverksmiðju og frystigeymslu. Um úthlutun veiðiheimilda til áfrýjanda og stjórn þeirra veiða sem hann stundar fer eftir ákvæðum laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða. Samkvæmt 7. mgr. 11. gr. þeirra laga getur ráðherra ákveðið að afli á ákveðnum fisktegundum sem fluttur er óunninn á erlendan markað skuli reiknaður með álagi þegar metið er hversu miklu af aflamarki skips er náð hverju sinni. Skal álagið vera allt að 20% á þorsk og ýsu en allt að 15% á aðrar tegundir. Með reglugerð nr. 676/2009 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2009/2010 setti stefndi nánari reglur um stjórn fiskveiða sem komu til framkvæmda 1. september 2009. Með reglugerð nr. 1050/2009 var nýrri málsgrein bætt við 7. gr. reglugerðar nr. 676/2009 sem varð 8. mgr. 7. gr. svohljóðandi: „Sé botnfiskafli fluttur óunninn á erlendan markað án þess að hafa verið endanlega vigtaður hér á landi og skráður í aflaskráningarkerfi Fiskistofu skal reikna aflann með 5% álagi. Afla sem landað er 1. janúar 2010 eða síðar skal reikna með 5% álagi. Hið sama á við sigli skip með eigin afla á erlendan markað og sannanlega hættir veiðum 1. janúar 2010 eða síðar.“

Samkvæmt 6. tölulið 5. mgr. 6. gr. a. laga nr. 116/2006 er skylt að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skal hann veginn og skráður endanlega hér á landi. Um vigtun, skráningu og meðferð afla fer að öðru leyti samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar og ákvæðum gildandi reglugerðar þar um. Lögum nr. 57/1996 var breytt með lögum nr. 144/2008. Eftir þær breytingar er kveðið á um það í 1. mgr. 5. gr. fyrrgreindra laga að öllum afla sem íslensk skip veiða úr stofnum sem að hluta eða öllu leyti halda sig í efnahagslögsögu Íslands skuli landað innan lands og hann veginn í innlendri höfn. Samkvæmt 5. gr. eru þó heimilar undantekningar frá þessu eins og nánar er kveðið á um í reglugerð nr. 224/2006 um vigtun og skráningu sjávarafla.

Viðurkenningarkröfu sína reisir áfrýjandi í fyrsta lagi á því að útflutningsálag 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 sé í eðli sínu skattur sem lagður sé einhliða á tiltekinn hóp lögaðila. Megi jafna álaginu við greiðslu þar sem það leiði til skerðingar á því aflamagni sem áfrýjandi megi veiða, og hafi álagið því sömu fjárhagslegu þýðingu og um beina peningagreiðslu væri að ræða. Lagareglan standist ekki ákvæði 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar sem skattlagningarheimild þar sem ekki sé skýrt kveðið á um prósentuhlutfall álagningarinnar, auk þess sem í reglunni felist óheimilt framsal skattlagningarvalds til stjórnvalda. Þá telur áfrýjandi það fyrirkomulag reglugerðar nr. 1050/2009 að beita 5% álagi ekki styðjast við málefnaleg sjónarmið. Í öðru lagi telur áfrýjandi útflutningsálagið andstætt reglum stjórnarskrár um jafnræði og vernd eignarréttar, sbr. 72. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar, og fari það að auki gegn meginreglu stjórnskipunarréttar um meðalhóf. Í þriðja lagi byggir áfrýjandi á því að útflutningsálagið brjóti gegn 2. mgr. 4. gr. bókunar 9 við EES-samninginn um viðskipti með fisk og aðrar sjávarafurðir, sbr. 20. gr. samningsins.

II

Í öðrum málslið 1. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram það markmið þeirra að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Því fyrirkomulagi um tilhögun veiða sem lögin bjóða og þeim valdheimildum, sem ráðherra eru með lögunum fengnar um nánari útfærslur á því, er ætlað að tryggja að markmiði laganna verði náð. Svo sem nánar er rakið í dómi Hæstaréttar 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000, sem birtur er í dómasafni réttarins það ár á blaðsíðu 1534, eru ríkir og augljósir almannahagsmunir bundnir við verndun og hagkvæma nýtingu fiskistofna á Íslandsmiðum, og hefur íslenska ríkið að þjóðarétti skuldbundið sig til að tryggja skynsamlega nýtingu þessarar auðlindar samkvæmt 61. gr. og 62. gr. hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. auglýsingu nr. 7/1985 í C-deild Stjórnartíðinda. Ráðstafanir til að koma í veg fyrir ofveiði með aflatakmörkunum eru nauðsynlegur þáttur í verndun og skynsamlegri nýtingu fiskistofna og hefur því, eins og rakið er í fyrrnefndum dómi, verið talið að almannahagsmunir krefjist þess að frelsi manna til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni séu settar skorður af þessum sökum. Samrýmist þetta og skuldbindingum þeim sem íslenska ríkið hefur undirgengist með aðild sinni að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. c. lið 1. mgr. 73. gr. þess samnings, en meginmál samningsins hefur lagagildi hér á landi með þeim hætti sem nánar greinir í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið.

III

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 skal ráðherra, að fengnum tillögum Hafrannsóknarstofnunarinnar, ákveða með reglugerð þann heildarafla er veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstöku nytjastofnum við Ísland, sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn. Samkvæmt 2. mgr. sömu lagagreinar skal leyfður heildarafli botnfisktegunda miðast við veiðar á tólf mánaða tímabili frá 1. september hvers árs að telja. Af orðalagi 1. mgr. 3. gr. má ráða að ákvörðun heildarafla skal miðast við hámarksafrakstur nytjastofna eftir því sem frekast liggur fyrir um ástand þeirra hverju sinni. Eins og greinir í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 12/2000 fær þessi skilningur stoð í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, en þau lög leystu af hólmi lög nr. 3/1988 um sama efni. Hefur slík heimild sem um ræðir í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 verið í lögum allt frá árinu 1983.

Í 4. gr. laga nr. 116/2006 kemur meðal annars fram að enginn má stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Almenn veiðileyfi eru tvenns konar, það er veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki, og á sama fiskveiðiári getur skip aðeins haft eina gerð veiðileyfis. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna skal veiðiheimildum á þeim tegundum sem heildarafli er takmarkaður af úthlutað til einstakra skipa. Skal hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára. Í 3. mgr. sömu lagagreinar kemur fram að aflamark skips á hverju fiskveiðiári, veiðitímabili eða vertíð ræðst af leyfðum heildarafla viðkomandi tegundar og hlutdeild skips í þeim heildarafla. Nánari reglur um ákvörðun aflamarks er að finna í öðrum ákvæðum II. kafla laga nr. 116/2006 og er fyrrgreind regla 7. mgr. 11. gr. laganna ein þeirra. Heimild til að reikna álag á útfluttan afla kom fyrst í lög með öðrum málslið 4. mgr. 4. gr. laga nr. 97/1985 um stjórn fiskveiða 1986-1987, sem tóku gildi 1. janúar 1986, og hefur slík heimild verið í lögum um stjórn fiskveiða allt frá þeim tíma. Er í hinum áfrýjaða dómi gerð nánari grein fyrir beitingu heimildarinnar í framkvæmd stjórnvalda.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 97/1985 segir um fyrrgreinda heimild að með henni sé ráðherra heimilað að ákveða að lagt skuli álag á afla, sem fluttur er óunninn á erlendan markað, hliðstætt því sem er í núgildandi reglugerðarákvæði. Lög nr. 3/1988 um stjórn fiskveiða sem tóku gildi 8. janúar 1988, leystu lög nr. 97/1985 af hólmi, en þar var hliðstæða heimild að finna í öðrum málslið 4. mgr. 5. gr. laganna. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 3/1988 sagði meðal annars svo í skýringum við 5. gr. frumvarpsins, að samkvæmt þessari heimild gæti ráðherra „ákveðið að afli, sem fluttur er óunninn á erlendan markað, skuli reiknaður með allt að 15% álagi. Þetta er gert í því skyni að draga úr útflutningi á óunnum fiski verði talin þörf á slíku með tilliti til vinnslu hér á landi og til þess að hafa stjórn á framboði ísfisks á mörkuðum erlendis.“ Þegar litið er til framangreindra sjónarmiða, er búa að baki þeirri reiknireglu sem nú kemur fram í 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006, þau virt í ljósi tilgangs laganna svo sem hann er markaður í öðrum málslið 1. gr. og í samhengi við aðrar stjórnunarreglur II. kafla laganna, og að öðru leyti með skírskotun til forsendna hins áfrýjaða dóms er fallist á með stefnda, að sú aðferð við fiskveiðistjórnun sem birtist í umræddri reiknireglu geti ekki talist skattur í skilningi laga.

IV

Reglugerð nr. 1050/2009 öðlaðist gildi 1. janúar 2010 og frá þeim degi hefur sá botnfiskafli sem áfrýjandi hefur veitt og flutt óveginn á erlendan markað verið reiknaður með 5% álagi. Áfrýjandi telur álagið hafa þau áhrif að afli hans sé veginn þyngri en ella og það leiði til að aflamagn, sem útgerð hans hafði heimild til að veiða, skerðist að sama skapi. Samkvæmt útreikningum áfrýjanda hefur álagið haft þau áhrif á tímabilinu 1. janúar til 31. maí 2010 að aflaheimildir hans hafi skerst um sem nemur 73.947 kg. Telur áfrýjandi sig hafa beðið tjón af þessum sökum sem nemi 24.027.342 krónum á umræddu tímabili en það er sama tímabil og dómkrafa hans tekur til. Áfrýjandi reisir í þessu samhengi viðurkenningarkröfu sína á því að fyrirkomulag 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 um útflutningsálag sé andstætt reglum stjórnarskrár um vernd eignarréttinda. Þá telur áfrýjandi að brotið sé gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar þar sem útflutningsálagið leiði til ólögmætrar mismununar. Honum sem útflytjanda óunnins fisks á erlendan markað sé mismunað gagnvart öðrum sem vigta afla sinn heima fyrir. Þeir síðargreindu þurfi ekki að sæta álaginu og telur áfrýjandi það fela í sér brot á jafnræði, enda liggi ekki málefnaleg sjónarmið til grundvallar þeirri mismunun.

Í 1. gr. laga nr. 116/2006 segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar og að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir þeim. Eins og greinir í áður tilvitnuðum dómi Hæstaréttar í máli nr. 12/2000 ráðast réttindi þau, sem felast í úthlutun veiðiheimilda, af fiskveiðistjórnunarlögum eins og þau eru á hverjum tíma. Eru aflaheimildir þannig aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru. Í þessu ljósi ber að virða þau skilyrði sem koma fram í reiknireglu 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 og verða þau ekki talin skerða réttindi sem áfrýjandi hefur fengið úthlutað á grundvelli laganna, þannig að í bága fari við þá vernd sem ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar búa eignarréttindum. Þá er til þess að líta sem greinir í forsendum hins áfrýjaða dóms að regla 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 nær jafnt til allra sem eru í sömu stöðu, þeim er ekki mismunað á grundvelli laganna, þeir eiga jafnframt val um þær leiðir sem henta best rekstrarlegum hagsmunum þeirra og þeir vita fyrir fram að hverju þeir ganga. Verður því að leggja til grundvallar að það fyrirkomulag um útflutningsálag sem felst í 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 og nánar er útfært í reglugerð nr. 676/2009, sbr. reglugerð nr. 1050/2009, fullnægi jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og þeim sjónarmiðum um jafnræði sem gæta þarf við setningu slíkra lagareglna og stjórnvaldsfyrirmæla.

V

Áfrýjandi reisir eins og áður greinir viðurkenningarkröfu sína einnig á því að sú ákvörðun stefnda, sem birtist í 8. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 676/2009, sbr. reglugerð nr. 1050/2009, að miða álagningu útflutningsálags við 5%, styðjist ekki við málefnaleg rök. Eru sjónarmið hans í þeim efnum nánar rakin í hinum áfrýjaða dómi. Í 16. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að ráðherra getur með reglugerð sett nánari ákvæði um framkvæmd laganna. Lögin hafa á hinn bóginn hvorki að geyma fyrirmæli um hvernig ráðherra á að haga undirbúningi þeirrar ákvörðunar né heldur á hvaða sjónarmiðum hún skal byggð. Af þessu leiðir þó ekki að ráðherra hafi óbundnar hendur við beitingu slíkra valdheimilda, heldur verður hann að haga undirbúningi þannig að tryggt sé eftir föngum að efni ákvörðunar samræmist markmiðum laga nr. 116/2006. Í málinu liggur fyrir að setning reglugerðar nr. 1050/2009 hafði tvíþætt markmið, annars vegar að jafna mun á rýrnun afla eftir því hvort hann er veginn við löndun hér á landi eða á fiskmörkuðum erlendis og hins vegar að stuðla að aukinni vinnslu afla hér á landi. Samkvæmt þessu en að öðru leyti með skírskotun til forsendna hins áfrýjaða dóms er staðfest sú niðurstaða hans að áfrýjandi hafi hvorki fært fram sönnur fyrir því að ómálefnalegar forsendur hafi legið til grundvallar ákvörðun ráðherra, né hafi hann sýnt fram á að meðalhófs hafi ekki verið gætt við ákvörðun um hundraðshluta útflutningsálagsins.

Loks er dómkrafa áfrýjanda studd þeim rökum að útflutningsálag samkvæmt 7. mgr. 11. gr. laga nr. 116/2006 brjóti gegn ákvæðum 2. mgr. 4. gr. bókunar 9 við EES-samninginn um viðskipti með fisk og aðrar sjávarafurðir, sbr. 20. gr. samningsins. Í 2. mgr. 4. gr. bókunarinnar segir að löggjöf varðandi markaðsskipulag sjávarútvegs skuli breytt á þann veg að hún raski ekki samkeppni. Í athugasemdum við 4. gr. kemur fram að í greininni sé kveðið á um að allir ríkisstyrkir til sjávarútvegs sem skekki samkeppni skuli afnumdir og löggjöf um markaðsskipulag breytt til þess að skekkja ekki samkeppnisstöðu. Einnig sé samningsaðilum uppálagt að tryggja þær samkeppnisaðstæður sem geri hinum samningsaðilunum kleift að forðast undirboðstolla. Þessi grein styrki stöðu Íslands við gagnrýni á þá styrki sem einstök aðildarríki Evrópusambandsins veiti til sjávarútvegs, en þau fjárframlög sem komi beint frá framkvæmdastjórn sambandsins teljist ekki skekkja samkeppni samkvæmt eigin skilgreiningum þess. Samkvæmt þessu verður ekki séð að 2. mgr. 4. gr. bókunar 9 geti leitt til þess að taka beri til greina kröfu áfrýjanda um viðurkenningu á því að óheimilt hafi verið að leggja á hann umrætt útflutningsálag.

VI

Samkvæmt öllu því er að framan getur er staðfest sú niðurstaða hins áfrýjaða dóms að hafna kröfu áfrýjanda um viðurkenningu á því að óheimilt hafi verið að leggja á hann útflutningsálag samkvæmt 8. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 676/2009, sbr. reglugerð nr. 1050/2009, frá 1. janúar 2010 til 1. júní sama ár. Eftir þessu ber að dæma áfrýjanda til að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Vinnslustöðin hf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 750.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.