442/2000

K leysti út byggingarleyfi, sem R hafði veitt honum, eftir að leyfisveitingin hafði verið kærð til umhverfisráðherra á grundvelli 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978. Svo fór að leyfið var fellt úr gildi með úrskurði ráðherra og stöðvuðust þá allar framkvæmdir á vegum K. K krafði R um greiðslu skaðabóta vegna tafa sem urðu á verki hans vegna þessa. Ekki var annað fram komið en að meðferð byggingarleyfisumsóknar K hefði í einu og öllu farið eftir ákvæðum laga nr. 54/1978. Á það var ekki fallist með K að samningur eða samningsígildi hefði komist á með honum og R. Talið var að hvort sem K var kunnugt um framkomnar kærur eður ei, er hann leysti út byggingarleyfi sitt, hefði honum mátt vera ljóst að leyfisútgáfan var kæranleg til æðra stjórnvalds lögum samkvæmt. Því yrði ekki annað talið en að K hefði á eigin áhættu hafið framkvæmdir sínar. Þá var ekki fallist á það með K að jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrár eða 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði verið brotin af hálfu R. Var R því sýknaður af kröfum K.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar með stefnu 7. desember 2000 og krefst þess aðallega, að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og stefndi dæmdur til að greiða sér 8.076.465 krónur ásamt nánar tilgreindum dráttarvöxtum samkvæmt vaxtalögum nr. 25/1987 frá 25. september 1997 til greiðsludags. Til vara krefst áfrýjandi annarrar lægri fjárhæðar að mati dómsins. Hann krefst og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega sýknu af öllum kröfum áfrýjanda og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann þess að kröfurnar verði lækkaðar og málskostnaður þá felldur niður.

Réttargæslustefndu í héraði og fyrir Hæstarétti eru A-kk-nf J-kk-nf, G-kk-nf D-x-x, J-kvk-nf B-kvk-nf og V-kk-nf H-kk-nf.

I.

Í máli þessu krefur áfrýjandi stefnda um skaðabætur vegna verktafa með vísan til þess að allar byggingarframkvæmdir hans að Þórsgötu 2 í Reykjavík hafi stöðvast einni viku eftir uppkvaðningu úrskurðar umhverfisráðherra 20. nóvember 1997 og þær ekki hafist að nýju fyrr en 14. apríl 1998. Hafi tafir þessar í 127 daga valdið honum margháttuðu tjóni og fjárútlátum.

Málavextir eru þeir að 10. júlí 1997 veitti byggingarnefnd Reykjavíkur áfrýjanda leyfi til að byggja þrílyft hús á eignarlóðinni nr. 2 við Þórsgötu og var leyfið staðfest í borgarráði Reykjavíkur 18. júlí sama ár. Með kærum 23. og 29. júlí og 1. ágúst 1997 kærðu réttargæslustefndu leyfisveitinguna til umhverfisráðherra á grundvelli 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978. Gjöld vegna leyfisumsóknar áfrýjanda numu alls 2.346.396 krónum og samkvæmt greiðslukvittun skrifstofu borgarverkfræðings innti áfrýjandi þá fjárhæð af hendi 21. ágúst 1997 og leysti þar með byggingarleyfið út. Hóf hann framkvæmdir í beinu framhaldi.

Kærumálum réttargæslustefndu lauk með því að umhverfisráðherra felldi byggingarleyfi áfrýjanda úr gildi með úrskurði 20. nóvember 1997, á þeim forsendum að þörf hafi verið deiliskipulags þessa byggingarreits. Stöðvuðust þá allar framkvæmdir á vegum áfrýjanda. Að fengnum úrskurði ráðherra fundaði áfrýjandi með fulltrúum stefnda 1. desember 1997 og í framhaldi af þeim fundi var teikningum áfrýjanda breytt og þær sendar til byggingarnefndar á ný 5. desember 1997 með beiðni um byggingarleyfi. Lauk meðferð þeirrar leyfisumsóknar svo, að nýtt byggingarleyfi til handa áfrýjanda fékkst samþykkt í byggingarnefnd 26. mars 1998 og var það staðfest af borgarstjórn 2. apríl sama ár. Á grundvelli 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem gildi tóku 1. janúar 1998, kærðu réttargæslustefndu nýja byggingarleyfið til úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál, sem þá hafði tekið við hlutverki umhverfisráðherra sem úrskurðaraðili í málum af þessu tagi. Með úrskurði 5. júní 1998 hafnaði nefndin kröfum réttargæslustefndu um ógildingu byggingarleyfisins.

II.

Kröfur áfrýjanda eru á því reistar að stefndi hafi vanefnt samning eða ígildi samings sem hann hafi gert við áfrýjanda um útgáfu byggingarleyfis fyrir fjölbýlishúsi á greindri lóð gegn því að hann innti af hendi greiðslu að fjárhæð 2.346.396 krónur. Vegna vanefnda þessara beri stefndi skaðabótaábyrgð á öllu því tjóni sem áfrýjandi hafi orðið fyrir þegar hann gat ekki haldið framkvæmdum sínum á lóðinni óhindrað áfram samkvæmt upphaflegum teikningum af húsinu, eins og þær höfðu verið samþykktar af borgaryfirvöldum, byggingarleyfi fengist fyrir og greitt hafði verið fyrir. Áfrýjandi bendir á, að hefði stefndi látið gera deiliskipulag fyrir þetta svæði hefði umhverfisráðherra ekki fellt leyfið úr gildi.

Af hálfu stefnda er því hafnað að samningur eða samningsígildi hafi komist á milli þeirra. Skaðabótaábyrgð innan samninga komi því ekki til álita og beri að hafna málatilbúnaði áfrýjanda, sem á því sé reistur að um slíka bótaábyrgð stefnda sé að ræða. Þá byggir stefndi sýknukröfu sína á því að byggingarleyfið, sem mál þetta er sprottið af, hafi í alla staði verið lögmætt og engin saknæm háttsemi viðhöfð við útgáfu þess. Engin þörf hafi verið á deiliskipulagi á þessu svæði. Það hafi verið stefnda að meta þá þörf og það hafi hann gert með aðalskipulagi 1990-2010, sbr. 11. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Áfrýjanda og stefnda greinir ennfremur á um það hvort stefndi hafi brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að hafna bótaskyldu sinni gagnvart áfrýjanda. Áfrýjandi segir stefnda hafa 9. desember 1999 greitt eiganda og byggjanda á lóðinni nr. 53b við Laugaveg í Reykjavík 24,5 milljónir króna í skaðabætur vegna verktafa er orðið hafi þegar byggingarleyfi hans hafi verið fellt úr gildi, og þetta séu sambærileg tilvik. Stefndi vísar þessu á bug, þarna sé ólíku saman að jafna. Á Laugavegi hafi orðið tafir í tvö ár á byggingu stórs húss, og talið hafi verið að stefndi hafi þar kallað yfir sig bótaskyldu þar sem deiliskipulag hefði þurft að gera, en nýtingarhlutfall lóðarinnar hafi farið fram úr því hlutfalli sem ákveðið hafi verið fyrir hverfið í aðalskipulagi. Hafi stefndi því viðurkennt bótaskyldu vegna sakar og fallist á að greiða bætur, sem hafi verið 10,8 milljónir króna, en auk þess hafi verið keypt réttindi. Í tilviki áfrýjanda hafi deiliskipulag ekki skort. Hafi það samkvæmt 1. mgr. 11. gr. þágildandi skipulagslaga verið á valdi borgarstjórnar að meta hvort þörf væri á deiliskipulagi á svæðinu, sbr. og 13. gr. sömu laga, nú 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, en nýtingarhlutfall lóðarinnar hafi verið 1,1 og því bæði verið innan marka aðalskipulags Reykjavíkur og minna en á mörgum lóðum í næsta nágrenni við Þórsgötu 2. Hafi stefndi eigi talið þörf á að bíða eftir deiliskipulagi til að leyfa þá einu húsbyggingu sem mál þetta snýst um. Niðurstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála hafi staðfest þetta og af því megi ráða, að úrskurður umhverfisráðherra hefði verið ógiltur með dómi hefði áfrýjandi látið á það reyna. Stefndi bendir og á að hann hafi ekki viðurkennt bótaskyldu í málinu, enda þótt bætur hafi verið boðnar til sátta, sem áfrýjandi hafi hafnað.

III.

Svo sem fyrr greinir er mál þetta risið af atvikum sem urðu í gildistíð byggingarlaga nr. 54/1978, sem leyst voru af hólmi 1. janúar 1998 með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Í samræmi við ákvæði 11. gr. laga nr. 54/1978, sbr. 1. mgr. 9. gr. sömu laga, leitaði áfrýjandi eftir leyfi byggingarnefndar Reykjavíkurborgar fyrir framkvæmdum þeim er hann hugðist ráðast í á lóðinni númer 2 við Þórsgötu í Reykjavík. Ekki er annað fram komið en að meðferð þeirrar umsóknar hafi í einu og öllu farið eftir ákvæðum laganna. Úrslit málsins velta þess vegna fyrst og fremst á því hvort talið verði að samningur eða ígildi samnings hafi komist á með áfrýjanda og stefnda með útgáfu umrædds byggingarleyfis og hvort stefndi verði gerður ábyrgur fyrir því að leyfið var síðar úr gildi fellt með úrskurði æðra stjórnvalds.

Við úrlausn málsins ber til þess að líta að umrætt leyfi byggingarnefndar var gefið út á grundvelli þágildandi byggingarlaga, enda bar áfrýjanda að afla sér slíks leyfis vegna fyrirhugaðra byggingarframkvæmda, sbr. 9. gr. laganna. Sveitarstjórnir og byggingarnefndir koma undir þessum kringumstæðum fram gagnvart leyfisumsækjendum sem stjórnvöld en ekki sem samningsaðilar. Útgáfa leyfis eða höfnun leyfisumsóknar felur því í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, en ekki viljayfirlýsingu, sem ætlað er að hafa áhrif að samningarétti. Með áfrýjanda og stefnda var því hvorki gerður samningur né komst á samningsígildi. Hefur af hálfu stefnda og verið réttilega á það bent að stjórnvald getur í þessum tilvikum ekki lofað framkvæmdaraðila að hann megi, að byggingarleyfinu fengnu, treysta því að ekkert komi í veg fyrir framkvæmdir hans, enda er stjórnvaldinu það ókleift, meðal annars vegna þess að byggingarleyfi er kæranlegt. Er þar um lögbundinn kærurétt að ræða, sem í tilviki réttargæslustefndu byggði ekki einvörðungu á almennu ákvæði 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, heldur og á sérákvæði 1. málsliðar 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga. Hvort sem áfrýjanda var kunnugt um framkomnar kærur réttargæslustefndu eður ei, er hann leysti út byggingarleyfi sitt 21. ágúst 1997, mátti honum vera ljóst að leyfisútgáfan var kæranleg til æðra stjórnvalds lögum samkvæmt. Verður með hliðsjón af þessu ekki annað talið en að hann hafi á eigin áhættu hafið framkvæmdir sínar.

Stefndi hefur í málflutningi sínum nægilega sýnt fram á, með vísan til samþykkts aðalskipulags og nýtingarhlutfalls á byggingarlóðinni, að ekki hafi verið þörf á deiliskipulagi fyrir reitinn. Hann hefur og sýnt fram á að á annan veg hafi farið um bótagreiðslur stefnda vegna tafa á Laugavegi 53b, og eru tilvik þessi því ekki sambærileg. Verður ekki talið að jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrár eða 11. gr. sjórnsýslulaga hafi verið brotin af hálfu stefnda.

Samkvæmt þessu verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest.

Áfrýjandi greiði stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, K-kk-nf G-kk-nf T-kk-nf, greiði stefnda, Reykjavíkurborg, 200.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.