642/2006

L krafðist þess aðallega að viðurkennt yrði að auk einstaklinga, sem taka myndir í eigin vegabréf og nemenda í ljósmyndun, væru ljósmyndurum með iðnréttindi einum heimilt að taka ljósmyndir í íslensk vegabréf. L taldi að sú framkvæmd Í að heimila ófaglærðu starfsfólki á afgreiðslustöðvum vegabréfa að taka myndir í vegabréf bryti gegn iðnréttindum ljósmyndara sem vernduð væru í iðnaðarlögum. Í niðurstöðu Hæstaréttar segir að útgáfa vegabréfa sé meðal verkefna sem stjórnvöldum eru falin með lögum og séu þannig hluti af stjórnsýslu ríkisins. Myndataka í vegabréf sé órjúfanlegur þáttur í útgáfuferlinu og að ekki séu gerðar faglegar kröfur þannig að jafnað verði við myndatöku í atvinnuskyni í skilningi iðnaðarlaga. Var Í því sýknað af kröfu L.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf C-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og I-kvk-nf B-kvk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 15. desember 2006. Hann krefst þess aðallega að hinn áfrýjaði dómur verði ómerktur og málinu vísað frá héraðsdómi, en til vara að hann verði sýknaður af kröfum gagnáfrýjanda. Í báðum tilvikum krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Til þrautavara krefst hann þess að málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti falli niður.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði héraðsdómi fyrir sitt leyti 5. febrúar 2007. Hann krefst þess aðallega að viðurkennt verði í fyrsta lagi að auk einstaklinga, sem taka myndir í eigin vegabréf og nemenda í ljósmyndun, sé ljósmyndurum með iðnréttindi einum heimilt að taka ljósmyndir í íslensk vegabréf og í öðru lagi að óheimilt sé að haga gjaldtöku við útgáfu íslenskra vegabréfa þannig að myndataka sé innifalin í kostnaði umsækjanda vegna útgáfu vegabréfs. Til vara krefst hann þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Í báðum tilvikum krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

I.

Ágreiningsefni máls þessa stafa af breytingu á lögum nr. 136/1998 um vegabréf, sem gerð var með lögum nr. 72/2006. Ákvæði 3. gr. laganna hljóðar svo eftir breytinguna: „Þegar sótt er um vegabréf skal umsækjandi sanna á sér deili og gengið skal úr skugga um ríkisfang hans.

Tekin skal stafræn mynd af umsækjanda sem varðveitt skal í vegabréfinu. Heimilt er að nota mynd sem umsækjandi leggur fram sjálfur á rafrænu formi, enda uppfylli hún kröfur sem gerðar eru til stafrænna mynda í vegabréfum. Umsækjandi skal jafnframt leggja fram önnur nauðsynleg gögn.

Dómsmálaráðherra getur ákveðið að fingraför umsækjanda skuli skönnuð og varðveitt í vegabréfinu.“

Samkvæmt gögnum málsins var með breytingu laganna ætlunin að auka öryggi vegabréfa sem skilríkja og uppfylla þannig alþjóðlegar kröfur um svokölluð rafræn lífkenni í vegabréfum. Eftir 1. júní 1999 höfðu öll vegabréf, sem gefin voru út á Íslandi, haft að geyma tölvulesanlega andlitsmynd en ekki önnur rafræn lífkenni, sem samkvæmt breytingarlögunum eru til dæmis augnmynd, fingraför eða önnur líkamleg einkenni sem mæla má með ákveðinni tækni sem hentar fyrir vélrænan samanburð.

Í 11. gr. laganna er mælt fyrir um að dómsmálaráðherra skuli setja fyrirmæli um framkvæmd þeirra í reglugerð þar sem meðal annars skulu koma fram kröfur um varðveislu, aldur og form stafrænna mynda af umsækjanda vegabréfs og skannaðra fingrafara hans, þar á meðal þau skilyrði sem uppfylla þarf samkvæmt alþjóðlegum stöðlum. Reglugerð um íslensk vegabréf nr. 624/1999 gildir um þetta efni. Í 1. og 2. mgr. 8. gr. hennar eins og henni var breytt með reglugerð nr. 420/2006 segir meðal annars: „Umsækjandi um vegabréf skal skráður í umsóknarkerfi vegabréfa á umsóknarstað. Þar skal jafnframt tekin stafræn ljósmynd af umsækjanda. Umsækjanda er þó heimilt að koma með mynd frá ljósmyndara á rafrænum miðli sem uppfyllir kröfur þær sem gerðar eru til gæða myndarinnar.“ Eru síðan talin upp þau skilyrði sem mynd í vegabréf þarf að uppfylla.

Í upphafi 10. gr. reglugerðarinnar eru fyrirmæli um að þegar sótt er um vegabréf skuli starfsmaður gæta þess að upplýsingar um umsækjandann séu réttar og allar nauðsynlegar upplýsingar fyrirliggjandi. Aðaláfrýjandi hefur lagt fram ódagsett skjal sem ber fyrirsögnina: „Yfirlit yfir ferli ljósmynda í umsókna- og framleiðslukerfi vegabréfa.“ Þar segir meðal annars að þegar umsókn er skráð skuli inn á færsluna bæta rithandarsýnishorni og ljósmynd. Síðan segir:

„4.1. Ljósmyndin er tekin á staðnum með digital myndavél. “Hrámynd” úr myndavélinni er löguð til af hugbúnaði kerfisins þannig að henni er snúið svo bæði augu séu í sömu hæð. Um leið er andlitinu lyft eða það lækkað og það miðjað. Jafnframt er myndin miðjuð. Útkoman úr þessu er vistuð sem svokölluð mælimynd 1...

4.2. Tölva metur hvort myndin er hæf til mælingar og starfsmaður staðfestir.

4.3. Úr mælimynd 1 er unnin mælimynd 2. Það er önnur útgáfa af sömu mynd ... (Þetta er alþjóðlega formatið fyrir myndina í örflögunni). Um leið staðreynir hugbúnaður kerfisins að myndin uppfylli staðlana í ICAO 9303. ...

7. Gagnagrunnurinn sendir umsóknina í framleiðslu. Við framleiðslu er mælimynd 1 prentuð á persónusíðu vegabréfsins og mælimynd 2 skrifuð á örgjörvann í vegabréfinu.

Þegar umsækjandi kemur með mynd af ljósmyndastofu á rafrænu formi, er hún unnin í formatið mælimynd 1 eins og lýst er í skrefi 4.1 hér að ofan. Mynd er eftir sem áður tekin af umsækjanda á staðnum og unnin með sama hætti í formatið mælimynd 1. Kerfið ber svo saman hvort myndin sem umsækjandi kom með líkist hinni myndinni nægilega til að verða sett í vegabréfið. Ef svo er, er samanburðarmyndinni fleygt, en myndin af ljósmyndastofunni unnin áfram.“

II.

Gagnáfrýjandi er félag sem ljósmyndarar á Íslandi hafa stofnað til að reka ýmis hagsmunamál félagsmanna. Félagsmenn gagnáfrýjanda hafa allt frá því að útgáfa vegabréfa hófst hér á landi tekið ljósmyndir í vegabréf. Heldur gagnáfrýjandi því fram að félagsmenn sínir hafi haft af því miklar tekjur. Með þessum nýju reglum um útgáfu vegabréfa, sem lýst er hér að framan, hafi orðið gerbreyting á töku ljósmynda í vegabréf, sem hafi haft þær afleiðingar fyrir félagsmenn að ljósmyndataka þeirra í vegabréfin hafi nánast lagst af. Á afgreiðslustöðum vegabréfa um land allt hafi verið komið upp myndavélum þar sem umsækjendum sé boðið upp á að starfsmenn taki af þeim myndir sem fullnægi þeim kröfum sem gerðar séu til myndanna. Myndirnar séu teknar án sérstaks endurgjalds og það því innifalið í venjulegu verði vegabréfa sem nemi 5.100 krónum. Þótt umsækjendur komi með mynd fari myndataka einnig fram á umsóknarstað. Hafi þessi háttur á gjaldtöku og framkvæmd haft þær afleiðingar að sárafáir láti lengur taka af sér mynd í vegabréf hjá félagsmönnum gagnáfrýjanda, enda þurfi þeir þá að greiða sérstaklega fyrir myndina að viðbættri meiri fyrirhöfn. Afleiðing þessa hafi verið sú að margir félagmenn hafi lakari afkomu en áður og sjái sumir þeirra sér ekki lengur fært að halda áfram rekstri.

Gagnáfrýjandi reisir fyrri kröfulið sinn á því að enginn, hvorki stofnun sé einstaklingur megi reka iðnað nema meistari í iðninni hafi þar alla verkstjórn. Enginn megi heldur vinna að iðn nema meistarar, sveinar og nemendur í iðninni. Hafi þetta verið talið felast í þeirri vernd sem löggjafinn hafi veitt þeim mönnum er aflað hafi sér iðnréttinda, þar á meðal félagsmönnum gagnáfrýjanda. Vitnar hann til 1. gr. og 3. mgr. 8. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 máli sínu til stuðnings. Opinberar stofnanir njóti engra undanþága í þessu efni utan þeirra sem nefnd grein geti um. Að því er seinni kröfuliðinn varðar byggir gagnáfrýjandi á því aðallega að í framkvæmd vegabréfaútgáfu felist samkeppnisröskun sem bitni á félagsmönnum sínum.

Aðaláfrýjandi heldur því fram að ekki séu uppfyllt skilyrði 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála fyrir málshöfðun gagnáfrýjanda. Fáist ekki séð hvernig það samrýmist tilgangi hans að gæta fyrir dómi þeirra hagsmuna félagsmanna sinna, sem kröfugerð hans taki til og síðari kröfuliður hans uppfylli ekki þau skilyrði að dómkrafa lúti að viðurkenningu á tilteknum réttindum. Aðaláfrýjandi reisir efnislegan málatilbúnað sinn á því að ekki verði á það fallist að útgáfa og vinnsla vegabréfa sé gerð í atvinnuskyni í skilningi 1. gr. iðnaðarlaga þannig að iðnmenntuðum ljósmyndurum og nemum þeirra sé einum heimilt að taka ljósmyndir í vegabréf á umsóknarstað. Fái ekki staðist að taka stafrænnar myndar af umsækjanda um vegabréf á umsóknarstað feli í sér að stunduð sé ljósmyndun sem iðngrein í atvinnuskyni í skilningi iðnaðarlaga eða atvinnustarfsemi í skilningi samkeppnislaga nr. 44/2005. Heldur aðaláfrýjandi því fram að lög þessi áskilji að um sé að ræða sölu til almennings í atvinnuskyni á viðskiptagrundvelli.

III.

Gagnáfrýjandi hefur lagt fram samþykktir félagsins. Samkvæmt 4. tl. 3. gr. þeirra ber félaginu að standa vörð um lögvarin atvinnuréttindi íslenskra ljósmyndara í samræmi við gildandi iðnlöggjöf. Að framan er hagsmunum félagsmanna af töku ljósmynda í vegabréf lýst. Ber að staðfesta niðurstöðu héraðsdóms um að fyrri kröfuliður gagnáfrýjanda uppfylli málsóknarheimild 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991.

Útgáfa vegabréfa er meðal verkefna sem stjórnvöldum eru falin með lögum og eru þannig hluti af stjórnsýslu ríkisins. Með þá stjórnsýslu fara þeir starfsmenn ríkisins sem til þess eru ráðnir. Við framangreinda breytingu á tilhögun útgáfu vegabréfa var myndataka í vegabréf gerð að þætti í útgáfuferlinu og skiptir engu um ferlið hvort umsækjandi kemur sjálfur með ljósmynd eða ekki, ljósmyndataka á útgáfustað er nauðsynleg. Fallist er á með aðaláfrýjanda að svo verði að vera af öryggisástæðum og til að tryggja að uppfyllt séu alþjóðleg skilyrði um vegabréf, þar á meðal að með tölvu megi ganga úr skugga um það á flugvöllum og landamærastöðvum að handhafi vegabréfsins sé sá sem hann segist vera.

Aðaláfrýjandi heldur því fram að umsóknarferlið kalli ekki á að iðnmenntaður ljósmyndari annist myndatökuna þar sem nútímatækni geri það svo einfalt að ekki sé þörf á sérkunnáttu ljósmyndara. Að auki sé myndinni ekki ætlað að uppfylla sérstök myndgæði heldur vera í stöðluðu formi sem læsilegt sé fyrir tölvu á þann hátt sem áður er lýst.

Í 1. gr. iðnaðarlaga segir að þau taki til rekstrar hvers konar iðnaðar í atvinnuskyni. Til iðnaðar telst bæði handiðnaður og verksmiðjuiðnaður. Aðila greinir ekki á um að myndatakan á umsóknarstað sé þáttur í umsóknarferli vegabréfa og því á sviði stjórnsýslu ríkisins. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að sú myndatakan sé einföld og engin þörf á sérkunnáttu ljósmyndara. Gjaldtakan fyrir útgáfu vegabréfa fer eftir ákvæðum laga um aukatekjur ríkisjóðs nr. 88/1991 og er þar ekki greint á milli mismunandi þátta í verkferlinu. Verður að fallast á það með aðaláfrýjanda að myndatakan á staðnum sé órjúfandi þáttur í ferlinu og ekki gerðar faglegar kröfur þannig að jafnað verði við myndatöku í atvinnuskyni í skilningi iðnaðarlaga. Verður aðaláfrýjandi því sýknaður af fyrri kröfulið gagnáfrýjanda. Þarf þá ekki að fjalla sérstaklega um síðari kröfulið gagnáfrýjanda, þar sem myndatakan er liður í opinberri stjórnsýslu og ekki gerð í atvinnuskyni.

Rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Aðaláfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum gagnáfrýjanda, Ljósmyndarafélags Íslands.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.