535/2011

B ehf. höfðaði mál gegn sveitarfélaginu R og var fyrir Hæstarétti leyst úr kröfu B ehf. er laut að því að R greiddi því tiltekna fjárhæð gegn því að fyrirtækið skilaði lóð undir atvinnuhúsnæði sem R hafði úthlutað. Ekki var fallist á með B ehf. að samkvæmt skilmálum R hefði fyrirtækið átt einhliða rétt á að skila lóðinni gegn endurgreiðslu lóðagjalda. Þá var hvorki fallist á að slíkur réttur hefði verið til staðar á grundvelli venjuhelgaðrar framkvæmdar R né að bréf frá R til B ehf. hefði leitt af sér réttmætar væntingar B ehf. um að það gæti hvenær sem væri og án tillits til aðstæðna tekið einhliða ákvörðun um skil á lóðinni gegn endurgreiðslu lóðagjalda.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 29. september 2011. Hann krefst sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Stefndi sótti 25. janúar 2006 um 33.000 m2 lóð við Lækjarmel 1 á Esjumelum í Reykjavík. Á fundi borgarráðs áfrýjanda 16. febrúar 2006 var samþykkt að úthluta stefnda lóðinni og honum tilkynnt það bréflega samdægurs. Þar var tekið fram að lágmarksgatnagerðargjald væri 113.478.680 krónur og skolpheimæðagjald áætlað 279.450 krónur. Skyldi þriðjungur gjaldanna greiðast innan mánaðar, en eftirstöðvar með sex víxlum með nánar tilgreindum gjalddögum. Um lóðina skyldu gilda almennir skilmálar útgefnir af framkvæmdasviði áfrýjanda í janúar 2006 og deiliskipulag fyrir Esjumela. Þá var í bréfinu tekið fram að litið yrði á greiðslu fyrsta hluta gatnagerðargjalds sem viðurkenningu stefnda á því að hann hafi kynnt sér ítarlega alla skilmála sem varða lóðina. Samkvæmt grein 1.6 í þeim almennu skilmálum skyldu aðaluppdrættir húss berast skipulagsráði áfrýjanda eigi síðar en fimm mánuðum eftir svonefndan B-dag og undirstöður og plata steypt eigi síðar en 12 mánuðum eftir þann dag, en í úthlutunarbréfinu var tekið fram að lóðin væri byggingarhæf og skyldu þessir frestir því miðast við dagsetningu þess. Í tilvitnaðri grein skilmálanna og grein 1.14 var tekið fram að væru framangreindir frestir ekki virtir gæti borgarráð afturkallað lóðarúthlutun. Stefndi greiddi 4. apríl 2006 þann þriðjung gjaldanna er staðgreiða skyldi.

Með tölvubréfi 23. mars 2006 óskaði stefndi eftir tilteknum breytingum á skilmálum fyrir byggingu á lóðinni. Fallist mun hafa verið á af hálfu áfrýjanda að stefndi léti vinna tillögur að breytingu á deiliskipulagi í samræmi við þessar óskir, en ekki varð af framkvæmdum af hálfu stefnda. Áfrýjandi sendi stefnda 17. júlí 2007 svofellt bréf varðandi lóðina: „Á fundi borgarráðs 16. febrúar 2006 var samþykkt að úthluta Brimborg ehf. byggingarrétti á lóð nr. 1 við Lækjarmel. Lóðin var byggingarhæf við úthlutun og teljast framkvæmdafrestir frá úthlutunardegi. Samkvæmt þeim skilmálum, sem um lóðina gilda og tilgreindir eru í bréfi borgarstjóra frá 16. febrúar 2006, átti að vera búið að leggja inn byggingarleyfisumsókn innan 5 mánaða frá úthlutun og lokið við að steypa sökkla og plötu innan eins árs. Nú er liðið nærri eitt og hálft ár frá úthlutun lóðarinnar án þess að sótt hafi verið um byggingarleyfi og því síður að byggingarframkvæmdir séu hafnar á lóðinni. Á fundi skipulagsfulltrúa 1. desember 2006 var fallist á að lóðarhafi léti vinna tillögu að breytingu á deiliskipulagi í samræmi við framlagt erindi hans sem síðar yrði grenndarkynnt. Ekki er að sjá að slík tillaga hafi verið gerð. Með hliðsjón af framansögðu er farið fram á að undirrituðum verði gerð grein fyrir því, hvort horfið hafi verið frá áformum um byggingu á lóðinni. Ef svo er ber að skila lóðinni tafarlaust gegn endurgreiðslu greidds gatnagerðargjalds. Ef fyrir lóðarhafa vakir að nýta byggingarréttinn skal skila til skrifstofu Framkvæmdasviðs tímasettri og raunhæfri framkvæmdaáætlun, þar sem fram komi m.a. hvenær lögð verði inn til byggingarfulltrúa umsókn um byggingarleyfi, hvenær lokið verði við að steypa sökkla og plötu, hvenær hús verði fokhelt og lóð grófjöfnuð og hvenær áætlað er að taka húsið í notkun. Hafi slík áætlun ekki borist skrifstofu undirritaðs í síðasta lagi 10. ágúst nk., eða reynist áætlunin ekki viðunandi, má búast við að lagt verði til við borgarráð án frekari fyrirvara að úthlutun lóðarinnar verði afturkölluð.“ Bréf þetta sendi Á-kk-nf J-kk-nf, skrifstofustjóri framkvæmdasviðs áfrýjanda. Borgarráð samþykkti 18. október 2007 tillögu skipulagsstjóra um breytingu á deiliskipulagi lóðar stefnda. Birtist auglýsing um breytt deiliskipulag í Stjórnartíðindum 16. desember 2008.

Stefndi sendi áfrýjanda 9. október 2008 yfirlýsingu um að hann skilaði umræddri lóð og fór fram á endurgreiðslu gatnagerðargjalds, en framkvæmdir á lóðinni voru ekki hafnar. Þetta erindi ítrekaði hann með bréfi 12. nóvember sama ár. Á fundi borgarráðs 20. nóvember 2008 var samþykkt tillaga borgarstjóra um lóðamál. Þar var meðal annars kveðið á um að ekki yrði heimilt að skila lóðum sem úthlutað hafi verið fyrir atvinnuhúsnæði nema sérstök heimild borgarráðs kæmi til hverju sinni. Lóðarhöfum þessara lóða yrði tryggður réttur til framsals á lóðarréttindum. Með bréfi 27. nóvember 2008 til lóðarhafa atvinnuhúsalóða, sem meðal annars var sent stefnda, var þessi samþykkt kynnt og tekið fram að í henni fælist sú breyting á skilmálum, sem um þessar lóðir hafi gilt, að lóðarhöfum yrði heimilt að framselja lóðarréttindi sín. Að öðru leyti væru skilmálar óbreyttir. Með samþykkt borgarráðs væru af gefnu tilefni ítrekaðir þeir skilmálar, að lóðarhafar gætu ekki einhliða skilað lóð og krafist endurgreiðslu.

II

Með vísan til forsendna héraðsdóms verður staðfest sú niðurstaða hans að einhliða réttur stefnda til að skila lóðinni að Lækjarmel 1 gegn endurgreiðslu lóðagjalda verði hvorki leiddur af skilmálum þeim sem um lóðina giltu né ákvæðum laga eða stjórnvaldsfyrirmæla um gatnagerðargjald.

Samkvæmt gögnum málsins tók áfrýjandi á tímabilinu frá júní og fram í byrjun október 2008 í sex tilvikum við lóðum undir atvinnuhúsnæði, sem áður hafði verið úthlutað, og endurgreiddi gjöld vegna þeirra. Jafnframt liggur fyrir að áfrýjandi hafnaði öllum beiðnum um skil á lóðum undir atvinnuhúsnæði sem bárust eftir 1. október 2008. Með dómi Hæstaréttar 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010 var komist að þeirri niðurstöðu að málefnalegar ástæður hefðu legið að baki þessum ákvörðunum og að jafnræðis hafi verið gætt, þar sem eins hafi verið farið með allar beiðnir um lóðaskil sem bárust eftir 1. október 2008, sbr. einnig dóma réttarins 12. maí 2011 í málum nr. 473/2010, 474/2010 og 475/2010. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 151/2010 var tekið fram að hafi stjórnsýsluframkvæmd lengi tíðkast og almennt verið kunn yrði að ganga út frá því að stjórnvald gæti ekki breytt henni svo að íþyngjandi væri gagnvart almenningi á þeim grunni einum að málefnalegar ástæður lægju að baki, heldur yrði að taka slíka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að þeir, sem breytingin varðar gætu gætt hagsmuna sinna. Í því máli lágu fyrir upplýsingar um skil á atvinnuhúsalóðum á árunum frá 2004 til október 2008, en á því árabili hafði átta slíkum lóðum verið skilað, tveimur árið 2004 auk framangreindra sex lóða sumarið og haustið 2008. Taldi Hæstiréttur að ekki væri unnt að líta svo á að áfrýjandi í því máli hefði leitt í ljós að það væri venjuhelguð og alkunn framkvæmd að Reykjavíkurborg tæki við atvinnuhúsalóðum gegn endurgreiðslu gjalda og af því yrði áfrýjandinn að bera halla. Í máli þessu greinir aðila á um hvort stefnda hafi tekist að sanna tilvist slíkrar venju.

Fyrir liggur að samkvæmt 3. lið reglna sem borgarráð samþykkti 6. maí 1986 gat lóðarhafi óskað eftir að skila lóð gegn endurgreiðslu gatnagerðargjalda ef framkvæmdir voru ekki hafnar á lóðinni. Þessar reglur féllu úr gildi í febrúar 1996 og við tóku almennir skipulagsskilmálar. Í þeim voru engin ákvæði um einhliða rétt lóðarhafa til skila og hefur svo verið síðan á því tímabili sem hér skiptir máli í skilmálum varðandi atvinnuhúsalóðir. Á þessu tólf ára tímabili, frá 1996 til 2008, tók áfrýjandi samkvæmt gögnum málsins samtals við 19 atvinnuhúsalóðum gegn endurgreiðslu lóðagjalda. Liggja þannig í þessu máli fyrir upplýsingar um skil á 11 slíkum lóðum frá 1996 til 2003, sem ekki lágu fyrir í fyrri málum. Af þeim upplýsingum sem fram hafa verið lagðar í málinu verður ekki ráðið að þeir sem fengið höfðu þessar lóðir úthlutaðar hafi formálalaust og án sérstakra raka eða aðstæðna getað skilað þeim gegn endurgreiðslu lóðagjalda. Í þremur þessara tilvika var lóðum skilað í skiptum fyrir aðrar. Tveimur lóðum var skilað að frumkvæði áfrýjanda. Þá voru heimiluð skil á fjórum lóðum við Klettháls, sem bílasölum hafði verið úthlutað, en þær höfðu ekki staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt úthlutunarskilmálum. Þannig liggja fyrir skýringar um sérstakar málefnalegar forsendur að baki skilum á öllum þessum lóðum að tveimur frátöldum.

Fyrir héraðsdómi gaf H-kk-nf B. K-kk-nf skýrslu og kvaðst hafa starfað hjá áfrýjanda frá 1976 til 2003. Hann minntist þess ekki að neinar hömlur hafi verið á lóðaskilum meðan hann starfaði hjá borginni. Þó kannaðist hann við að skilmálar hafi á þessu tímabili verið með ýmsu móti, sérstaklega fyrir íbúðarhúsalóðir, og smám saman hafi verið hert á því að ekki hafi í öllum tilvikum verið heimilt að skila lóðum. Í skýrslu hans kom fram að hann hafi starfað á skrifstofu borgarverkfræðings til 1987 en þá tekið til starfa á skrifstofu borgarstjóra. Eftir það hafi hann ekki átt bein samskipti við lóðarhafa. Hann hafi hins vegar setið alla fundi borgarráðs til 2003. Samkvæmt því kom vitnið ekki að samskiptum við lóðarhafa á því tímabili sem máli skiptir, frá 1996 til 2008. Þá er ljóst af framburði borgarfulltrúans V-kk-ef Þ. V-kk-ef að afgreiðsla einstakra lóðamála hafi verið í höndum starfsmanna áfrýjanda og almennt ekki komið til umfjöllunar í borgarráði. Samkvæmt þessu verður ekki byggt á framburði H-kk-ef til sönnunar um framkvæmdarvenju á umræddu tímabili. Á-kk-nf J-kk-nf skrifstofustjóri framkvæmda- og eignasviðs áfrýjanda gaf einnig skýrslu fyrir héraðsdómi. Hann kvaðst hafa verið í því starfi nær samfellt frá 1987, en starfsheitið hefði þó tekið breytingum á tímabilinu. Hann taldi að því færi fjarri að á þessu tímabili hafi það verið venjubundin stjórnsýsluframkvæmd að taka við skilum á atvinnuhúsalóðum. Þegar það sem að framan er rakið er virt í heild hefur ekki verið sýnt fram á að það hafi verið venjuhelguð framkvæmd hjá áfrýjanda að veita viðtöku atvinnuhúsalóðum sem lóðarhafar vildu skila gegn endurgreiðslu lóðagjalda án þess að sérstök atvik kæmu til.

Stefndi hefur einnig til stuðnings kröfu sinni vísað til fyrrgreinds orðalags í bréfi áfrýjanda 17. júlí 2007. Hefur hann í þeim efnum bæði byggt á því að bréfið sé til sönnunar um framkvæmdarvenju áfrýjanda um lóðaskil og að orðalag þess hafi vakið hjá sér réttmætar væntingar, sem ásamt framkvæmd áfrýjanda ættu að leiða til þess að krafa hans verði tekin til greina. Eins og að framan er rakið voru í skilmálum áfrýjanda fyrir lóðarúthlutuninni til stefnda ákvæði um heimild áfrýjanda til að afturkalla hana ef ekki yrði staðið við fresti til framkvæmda. Meginefni bréfsins 17. júlí 2007 var viðvörun um að þessum einhliða rétti kynni að verða beitt ef stefndi bætti ekki úr innan tiltekins tíma. Bréfið sannar því ekkert um venjubundna framkvæmd áfrýjanda. Hitt er ljóst að í bréfinu kom fram að í stað þess að verða einhliða sviptur lóðinni vegna þess að ekki hafi verið staðið við skilmálana gæti stefndi vegna þessara vanefnda í samkomulagi við áfrýjanda skilað henni. Er það svipuð staða og uppi var varðandi skil á tveimur lóðum á árinu 2004, sem um var fjallað í dómi Hæstaréttar í máli nr. 151/2010 og bílasölulóðunum fjórum sem að framan var getið. Ljóst má vera af gögnum málsins að um mitt ár 2007 var mikil umframeftirspurn eftir atvinnuhúsalóðum. Málefnalegar ástæður voru því að baki þeirri afstöðu áfrýjanda að til greina kæmi vegna vanefnda stefnda á skilmálunum að fallast á skil hans á lóðinni í stað þess að beita einhliða afturköllunarheimild skilmálanna að gefnum viðbótarfresti og flýta því þannig að lóðin gæti aftur komið til úthlutunar. Þegar þessar sérstöku aðstæður eru virtar verður ekki á það fallist að bréfið hafi getað leitt af sér réttmætar væntingar hjá stefnda um að hann gæti hvenær sem væri og án tillits til aðstæðna sem þá ríktu tekið einhliða ákvörðun um skil á lóðinni gegn endurgreiðslu gjalda.

Samkvæmt öllu framansögðu verður áfrýjandi sýknaður af kröfu stefnda.

Hvor aðili verður látinn bera sinn kostnað málinu í héraði. Stefndi verður dæmdur til að greiða áfrýjanda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Áfrýjandi, Reykjavíkurborg, er sýkn af kröfu stefnda, Brimborgar ehf.

Málskostnaður í héraði fellur niður.

Stefndi greiði áfrýjanda 500.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.