73/2000

Skip V hafði leyfi til veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum á grundvelli reglugerðar nr. 190/1997, sem sett var með stoð í lögum nr. 38/1990 og lögum nr. 151/1996. Í 4. gr. reglugerðarinnar kom fram að skipum, sem leyfi hefðu til veiðanna, væri heimilt að veiða 233.000 lestir af síld á árinu. Þá var kveðið á um í reglugerðinni að Fiskistofa (F) myndi þegar áætlað leyfilegt heildarveiðimagn væri að nást fella úr gildi öll leyfi til síldveiða. Sjávarútvegsráðherra breytti reglugerðinni með reglugerð nr. 323/1997 og þar var kveðið á um að við fyrstu löndun eftir 31. maí féllu úr gildi veiðileyfi þeirra skipa, sem áður hefðu landað síld úr stofninum. Síðar setti ráðherra reglugerðir nr. 339/1997 og 478/1997, en í síðastnefndu reglugerðinni segir að landi skip ekki fullfermi í fyrstu löndun eftir 31. maí 1997 sé því heimilt að fara í fleiri veiðiferðir, enda færi samanlagður afli þess eftir 31. maí ekki yfir það magn, sem mest hefði verið landað úr því skipi á síldarvertíðinni fyrir þann tíma. Skip V veiddi 5283 lestir á vertíðinni. Mestur afli í einni veiðiferð var 1634 lestir. Eftir 31. maí fór skipið tvær veiðiferðir og landaði alls 2443 lestum, sem var 809 lestum umfram heimild, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 478/1997. Í janúar 1998 tilkynnti F V um þetta og að til stæði að leggja á hann sérstakt gjald vegna umframaflans, sbr. heimild 4. gr. reglugerðar nr. 190/1997, sbr. 12. gr. laga nr. 151/1996 og laga 1. gr. 37/1992 um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Mótmælti V gjaldinu, en greiddi það með fyrirvara og höfðaði síðan mál til endurgreiðslu á fjárhæðinni. Talið var að meginreglan væri sú að öllum íslenskum skipum væru heimilar veiðar utan lögsögu Íslands með þeim takmörkunum, sem settar væru að lögum. Í 4. gr. laga nr. 151/1996 komi skýrt fram, að sjávarútvegsráðherra skuli binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum við ákveðnar aðstæður. Sé ekki umdeilt að slíkar aðstæður hafi verið fyrir hendi um norsk-íslenska síldarstofninn við setningu reglugerðar nr. 190/1997. Þá var talið ótvírætt að ráðherra hefði verið heimilt að setja nauðsynleg skilyrði fyrir útgáfu leyfanna. Talið var að heimildir skips V til frekari veiða en gert var ráð fyrir í reglugerð nr. 323/1997 væru ívilnandi ráðstöfun útgerðinni til handa. Voru veiðar skipsins eftir 31. maí 1997 umfram það magn, sem mest hafði verið landað úr einni veiðiferð á vertíðinni, taldar fara í bága við skilyrði, sem sett voru samkvæmt 4. gr. laga nr. 151/1996, og því ólögmætar. Var íslenska ríkið sýknað af öllum kröfum V.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 24. febrúar 2000. Hann krefst þess aðallega, að hinum áfrýjaða úrskurði verði hrundið og hinn áfrýjaði dómur verði ómerktur og málinu vísað frá héraðsdómi. Til vara krefst hann sýknu af öllum kröfum stefnda. Í báðum tilvikum er krafist málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Til þrautavara krefst áfrýjandi lækkunar stefnufjárhæðar og niðurfellingar málskostnaðar á báðum dómstigum.

Stefndi krefst þess, að aðalkröfu áfrýjanda verði hrundið og héraðsdómur staðfestur. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Í héraði var Fiskistofu stefnt til endurgreiðslu á álögðu gjaldi samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1992 um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla en sjávarútvegsráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins einungis til réttargæslu. Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laganna skal gjald þetta renna í sérstakan sjóð í vörslu sjávarútvegsráðuneytisins og skal verja fé úr honum í þágu hafrannsókna og eftirlits með fiskveiðum eftir nánari ákvörðun sjávarútvegsráðherra. Hann hefur því ákvörðunarvald um þá hagsmuni stefnda, sem sakarefnið varðar, og hefði verið rétt að stefna honum einum fyrir hönd íslenska ríkisins, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Af hálfu ríkisins var þó tekið til varna í héraði samhliða Fiskistofu og stendur það jafnframt að áfrýjun málsins. Hefur áfrýjandi þannig verið í fyrirsvari í málinu frá upphafi og verða þessir stefnuhættir þá ekki látnir varða stefnda réttarspjöllum.

II.

Með úrskurði héraðsdóms 9. september 1999 var þeirri kröfu áfrýjanda hafnað, að málinu yrði vísað frá dómi, þar sem liðinn væri málshöfðunarfrestur 4. mgr. 10. gr. laga nr. 37/1992. Með skírskotun til forsendna úrskurðarins verður hann staðfestur.

III.

Atvikum málsins er lýst í héraðsdómi og varða þau veiðar skips stefnda, S-kk-ef B-kk-ef VE 81, á síld úr norsk-íslenska síldarstofninum vorið og sumarið 1997. Ágreiningur aðila lýtur að því, hvort 4. gr. reglugerðar nr. 190/1997 um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum 1997 með síðari breytingum hafi brostið lagastoð og álagning gjalds á stefnda samkvæmt 1. gr. laga nr. 37/1992 verið ólögmæt. Stefndi telur, að veiðum hafi borið að stjórna á grundvelli 6. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands en ekki aðeins 4. gr. laganna, eins og gert var.

IV.

Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996 segir, að öllum íslenskum skipum séu heimilar veiðar utan lögsögunnar með þeim takmörkunum, sem leiðir af lögum og reglum settum með stoð í þeim. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. skal ráðherra með reglugerð binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum, sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningsskuldbindinga Íslands, til þess að fullnægja almennum skyldum ríkisins til verndunar lifandi auðlindum hafsins, sbr. 3. gr., eða til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskstofna, sem um ræðir í 5. gr. laganna. Í þessum tilvikum eru veiðar óheimilar án slíkra leyfa og skulu þau bundin þeim skilyrðum, sem nauðsynleg eru.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 kemur fram, að um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum, sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, skuli gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða, eftir því sem við geti átt. Sé tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr slíkum stofni, sem samfelld veiðireynsla sé á, mælir 2. mgr. 5. gr. laganna fyrir um ákvörðun aflahlutdeildar einstakra skipa á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú hin bestu af undangengnum sex veiðitímabilum. Í 6. mgr. 5. gr. segir, að sé ekki fyrir hendi samfelld veiðireynsla úr viðkomandi stofni, skuli ráðherra ákveða aflahlutdeild einstakra skipa. Við þá ákvörðun skuli hann meðal annars taka mið af fyrri veiðum skips en geti einnig miðað við stærð skipsins, gerð þess og búnað og önnur atriði, er máli skipti. Þá er í ákvæðinu heimild til handa ráðherra til að ráðstafa veiðiheimildum til skipa þeirra útgerða, sem á móti afsala af viðkomandi skipi mestum aflaheimildum á tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af.

Samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 190/1997, sem sett var með stoð í lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða og lögum nr. 151/1996, skyldi þeim skipum, er leyfi hlytu til síldveiða, heimilt á árinu 1997 að veiða 233.000 lestir af síld úr norsk-íslenska síldarstofninum, en það var það aflamagn, er kom í hlut Íslands í samningum strandríkjanna. Síðan var svo kveðið á, að Fiskistofa myndi fella öll leyfi til síldveiða úr gildi með tilkynningu í útvarpi eða til strandstöðva, þegar hún áætlaði, að leyfilegt heildarveiðimagn væri að nást.

Eins og rakið er í héraðsdómi var í lok maí litið svo á, að eftirstöðvar aflamagnsins myndu nægja hverju skipi til að fara eina veiðiferð og ná fullfermi. Sjávarútvegsráðherra breytti því áðurnefndri reglugerð með reglugerð nr. 323/1997 og var í henni kveðið svo á, að veiðileyfi síldarskipanna féllu úr gildi við fyrstu löndun eftir 31. maí 1997. Með breytingarreglugerð nr. 339/1997 var skipi heimilað að fara í aðra veiðiferð, ef það landaði ekki fullfermi í fyrstu löndun eftir 31. maí, en samanlagður afli skipsins úr þessum tveimur veiðiferðum mátti þó ekki fara yfir það magn, sem það hefði mest landað úr einni veiðiferð á síldarvertíðinni til þessa. Enn var vertíðin lengd með breytingarreglugerð nr. 478/1997, þar sem skipi var með sömu skilmálum heimilað að fara í fleiri en eina veiðiferð til viðbótar.

Óumdeilt er, að skipið Sighvatur Bjarnason VE 81 veiddi alls 5283 lestir af síld úr norsk-íslenska síldarstofninum á vertíðinni 1997, en mestur afli þess í einni veiðiferð nam 1634 lestum. Eftir 31. maí fór það í tvær veiðiferðir og landaði alls 2443 lestum, sem voru 809 lestir umfram heimildir í framangreindum reglugerðum.

V.

Samkvæmt framansögðu er meginreglan sú, að öllum íslenskum skipum eru heimilar veiðar utan lögsögu Íslands með þeim takmörkunum, sem settar eru að lögum. Ísland hafði gengist undir þá alþjóðlegu samningsskuldbindingu, að veiðar íslenskra skipa úr norsk-íslenska síldarstofninum færu ekki umfram 233.000 lestir á síldarvertíðinni, sem hófst 3. maí 1997, sbr. 2. gr. og 4. gr. reglugerðar nr. 190/1997. Til frekari takmarkana á heildarafla úr þessum stofni var ekki gripið, þannig að reyndi á 6. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Í 4. gr. laganna kemur hins vegar skýrlega fram, að sjávarútvegsráðherra skuli binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum við ákveðnar aðstæður. Ekki er umdeilt í málinu, að slíkar aðstæður hafi verið fyrir hendi um norsk-íslenska síldarstofninn við setningu reglugerðar nr. 190/1997. Þá er ótvírætt, að ráðherra var heimilt að setja nauðsynleg skilyrði fyrir útgáfu leyfanna. Það gerði hann í reglugerðinni með þeim áskilnaði, að leyfi yrðu felld úr gildi með tilkynningu Fiskistofu, þegar uggvænt þætti, að leyfilegt heildarveiðimagn væri að nást. Áður en til þess kom breytti ráðherra reglugerðinni tvívegis, 28. maí og 6. júní 1997, og skilyrti lok veiðanna við tiltekið aflamagn eftir 31. maí 1997, eins og að framan greinir. Var síðari reglugerðarbreytingin gerð tveimur dögum fyrir fyrstu löndun Sighvats Bjarnasonar VE 81 eftir 31. maí 1997 og verður að líta á heimild skipsins til frekari veiða en gert var ráð fyrir í reglugerð nr. 323/1997 sem ívilnandi ráðstöfun útgerðinni til handa. Veiðar skipsins eftir þetta umfram það magn, sem mest hafði verið landað úr einni veiðiferð á síldarvertíðinni, fóru í bága við þau skilyrði, sem sett voru samkvæmt 4. gr. laga nr. 151/1996, og voru því ólögmætar. Ber þannig að sýkna áfrýjanda af öllum kröfum stefnda.

Eftir þessum úrslitum þykir rétt, að stefndi greiði áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og segir í dómsorði.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði úrskurður er staðfestur.

Áfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnda, Vinnslustöðvarinnar hf.

Stefndi greiði áfrýjanda samtals 500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.