221/2004

Ekki var fallist á með L að það hafi verið andstætt jafnræðisreglu stjórnarskrár að láta ákvörðun aflahlutdeildar í norsk-íslenska síldarstofninum ráðast af veiðireynslu sökum þess áskilnaðar að skip, sem hana mynduðu, hafi frá árinu 1996 þurft að hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands. Þá þóttu ekki efni til að líta svo á að brotið væri gegn jafnræðisreglu með því að miða við veiðireynslu alls tímabilsins frá 1994 til og með 2001, við úthlutun veiðiheimilda úr stofninum, en ekki t.d. þriggja bestu veiðitímabila á undangengnum sex veiðitímabilum. Varakröfu L um ógildingu á úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins, þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu um að taka ekki mið af töfum skips L frá veiðum á árinu 2001 við úthlutun aflahlutdeildar, var svo vanreifuð af hendi L að óhjákvæmilegt var að vísa þeirri kröfu sjálfkrafa frá héraðsdómi.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og H-kk-nf B-kk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 26. maí 2004. Hann krefst sýknu af kröfum gagnáfrýjanda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en til vara að málskostnaður verði felldur niður á báðum dómstigum.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði héraðsdómi 5. júlí 2004. Hann krefst þess aðallega að ógilt verði með dómi ákvörðun Fiskistofu 22. maí 2002 um aflahlutdeild skips hans, Hoffells SU 80, eftir ákvæðum reglugerðar nr. 348/2002 um úthlutun aflahlutdeildar og aflamarks í norsk-íslenskri síld, en til vara að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur um annað en málskostnað. Í báðum tilvikum krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

I.

Samkvæmt málatilbúnaði aðilanna hófu íslensk fiskiskip veiðar á árinu 1994 úr norsk-íslenska síldarstofninum eftir áralangt hlé. Að því leyti, sem þessar veiðar fóru fram utan íslenskrar fiskveiðilögsögu, voru ekki settar skorður við þeim, en á þeim tíma giltu ákvæði reglugerðar nr. 471/1994 um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands, sem sett var með stoð í þágildandi lögum nr. 34/1976 um sama efni. Í reglugerð nr. 310/1995 um takmörkun á veiðum íslenskra skipa úr norsk-íslenska vorgotssíldarstofninum var kveðið á um heildarafla, sem heimilt var að veiða á tímabilinu frá 2. júní 1995 til 1. janúar 1996, hvort sem það var gert innan fiskveiðilandhelgi eða utan hennar. Einnig var þar mælt fyrir um skiptingu aflamarks milli skipa eftir nánari reglum, sem tóku mið af fjölda skipanna og burðargetu, en í þessum efnum komu þau skip ein til álita, sem landað höfðu síld úr umræddum stofni í maí 1995. Með reglugerð nr. 188/1996 um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum árið 1996, sem leyst var af hólmi með reglugerð nr. 248/1996, var áskilið að skip hefðu leyfi til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. þágildandi 5. gr. laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða. Kveðið var á um leyfilegan heildarafla, sem skipt yrði milli skipa eftir líkum reglum og áður var getið. Fyrir liggur í málinu að Kaupfélag Fáskrúðsfirðinga, sem síðar mun hafa verið sameinað öðru félagi undir nafni gagnáfrýjanda, fékk leyfi Fiskistofu 25. maí 1996 á grundvelli síðastnefndrar reglugerðar til síldveiða á togskipi og var hámarksafli þess ákveðinn 444 lestir. Virðist þessi heimild aðeins hafa verið nýtt til að veiða 21 lest. Félagið mun ekki hafa gert skip út til slíkra veiða árið eftir, en um þær gilti reglugerð nr. 190/1997 um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum 1997, sem sett var með stoð í lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Í þeirri reglugerð var kveðið á um að veiðarnar væru háðar leyfi Fiskistofu og aðeins heimilar skipum, sem leyfi hefðu til veiða í atvinnuskyni í íslenskri fiskveiðilandhelgi. Ákveðinn var samanlagður hámarksafli, en ekki var ráðgert að honum yrði skipt milli einstakra skipa.

Í lögum nr. 38/1998 um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum voru settar reglur, sem gilda áttu árin 1998, 1999 og 2000, en með lögum nr. 159/2000 var ákveðið að þær næðu jafnframt til ársins 2001. Samkvæmt þeim voru veiðarnar sem fyrr háðar leyfi Fiskistofu og urðu skip að hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands. Meginhluta árlegra veiðiheimilda átti að skipta milli skipa, sem stunduðu veiðar úr stofninum næstu þrjú árin á undan eða kæmu í stað skipa, sem það höfðu gert. Áttu 40% þessara veiðiheimilda að skiptast jafnt milli skipanna, en 60% hlutfallslega eftir burðargetu þeirra. Eftir að lög nr. 38/1998 tóku gildi mun Kaupfélag Fáskrúðsfirðinga hafa í september 1998 keypt að utan áðurnefnt fiskiskip, Hoffell SU 80, sem smíðað var árið 1981, og fengið fyrir það leyfi til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands. Á grundvelli fyrrnefndra veiða togskips félagsins á árinu 1996 fékk það jafnframt leyfi Fiskistofu til að nýta Hoffell til veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum eftir ákvæðum laga nr. 38/1998. Ekki liggur fyrir hversu mikið skipinu var heimilað að veiða á árinu 1999, en heildarafli þess úr þessum fiskistofni mun þá hafa orðið 3.894 lestir. Á árinu 2000 fékk skipið úthlutað aflamarki, sem nam 3.420 lestum, en af því mun það hafa veitt úr stofninum 1.720 lestir.

Kaupfélag Fáskrúðsfirðinga gerði 8. september 2000 verksamning við skipasmíðastöð í Póllandi um breytingar á fiskiskipinu Hoffelli. Í samningnum var ekki kveðið á um það í hverju verk þetta yrði fólgið, heldur var vísað um það til fylgigagna, sem ekki hafa verið lögð fram í málinu. Í héraðsdómsstefnu lýsti gagnáfrýjandi aðdragandanum að gerð þessa samnings þannig að skipið hafi ekki reynst eins og vonir stóðu til, þar sem vindur þess hafi sífellt bilað og það því verið mikið frá veiðum. Einnig hafi komið í ljós leki á þilfari og brú vegna tjóns á síðu skipsins, sem ekki hafi verið kunnugt um, en af því hafi hlotist miklar skemmdir á lestarklæðningu og innréttingum auk tæringar í lest og á brú. Hafi því orðið að ráðast í umfangsmiklar viðgerðir á skipinu með því að endurbæta spilkerfi þess og endurnýja það að hluta, fjarlægja alla tæringu og skipta um stál, endurnýja hluta lestarklæðningar og innréttinga vegna lekaskemmda og endurnýja brú vegna tæringar. Þá hafi verið komið fyrir sjúkraklefa og skipið lengt um 8 metra, meðal annars til að mæta aukinni þyngd þess og þörf á viðbótarrými fyrir sjúkraklefa, nýtt spilkerfi og stækkun lestar. Samkvæmt samningnum átti skipið að vera komið til skipasmíðastöðvarinnar í 1. viku ársins 2001, en verkinu að ljúka á 89 dögum eftir það. Þar var einnig kveðið meðal annars á um fjárhæð og greiðslu verklauna, heimildir til breytinga á verkinu og févíti ef dráttur yrði á verklokum. Fyrir liggur að verulegar tafir urðu á lokum verksins, sem tók alls 202 daga, en um ástæður þessa segir í bréfi skipasmíðastöðvarinnar 17. júlí 2002 að þurft hafi að vinna að umfangsmikilli endurnýjun á stáli vegna tæringar, sem ekki hafi verið fyrirséð, og frekari viðgerðum en ráðgert var á spilkerfi auk viðgerða á einangrun og klæðningu í hluta íbúðarrýmis skipsins. Gagnáfrýjandi kveður skipið fyrst hafa verið tilbúið til veiða á ný 10. ágúst 2001. Af þessum sökum mun skipið ekki hafa nýtt aflamark úr norsk-íslenska síldarstofninum árið 2001, sem það fékk úthlutað hjá Fiskistofu 4. maí á því ári, en aflamarkið nam 2.786 lestum.

Ákvæði laga nr. 38/1998, eins og þeim var breytt með lögum nr. 159/2000, giltu sem áður segir um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum á árunum 1998 til og með 2001. Að liðnum gildistíma laganna féll stjórn veiðanna undir almennar reglur laga nr. 151/1996, en þó þannig að samkvæmt bráðabirgðaákvæði við þau, sem sett var með 1. gr. laga nr. 50/2002, skyldi Fiskistofa úthluta einstökum skipum aflahlutdeild í norsk-íslenska síldarstofninum á grundvelli aflareynslu þeirra eða skipa, sem þau komu í stað fyrir, á árunum 1994 til 2001 að báðum árum meðtöldum. Nánari reglur voru settar um þetta í reglugerð nr. 348/2002. Með bréfi 7. maí 2002 tilkynnti Fiskistofa Kaupfélagi Fáskrúðsfirðinga um bráðabirgðaúthlutun aflamarks á því ári fyrir fiskiskipið Hoffell. Var aflahlutdeild áætluð eftir veiðireynslu skipsins á árunum 1999 og 2000, auk áðurnefndra veiða annars skips félagsins árið 1996, en því til samræmis var aflamark Hoffells ákveðið til bráðabirgða 478 tonn. Gagnáfrýjandi gerði athugasemdir við þessa ákvörðun 14. maí 2002 og krafðist leiðréttingar á útreikningi veiðireynslu skipsins með tilliti til tafa frá veiðum á árinu 2001, auk þess sem mótmælt var „breytingum á úthlutunarreglum skv. reglugerð nr. 348/2002 ... og þeirri skerðingu sem breytingarnar hafa á úthlutun á veiðiheimildum til útgerðarinnar.“ Fiskistofa hafnaði þessum athugasemdum með bréfi 24. maí 2002 og tilkynnti jafnframt 22. sama mánaðar um endanlega úthlutun aflahlutdeildar Hoffells í norsk-íslenskra síldarstofninum og aflamarks á því ári, en úthlutun þessi var á sama veg og áður hafði verið ákveðið til bráðabirgða. Gagnáfrýjandi kærði 22. júlí 2002 til sjávarútvegsráðuneytisins þá ákvörðun Fiskistofu að taka ekki tillit til tafa skipsins frá veiðum á tímabilinu frá 1. janúar til 10. ágúst 2001 við ákvörðun veiðireynslu á því ári í tengslum við úthlutun aflahlutdeildar. Með úrskurði 1. október 2002 hafnaði ráðuneytið því að fella ákvörðun Fiskistofu úr gildi.

Gagnáfrýjandi höfðaði mál þetta 25. febrúar 2004 aðallega til að fá fellda úr gildi fyrrgreinda ákvörðun Fiskistofu 22. maí 2002 um aflahlutdeild fiskiskipsins Hoffells í norsk-íslenska síldarstofninum, en til vara til ógildingar á úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins 1. október sama ár. Í hinum áfrýjaða dómi var aðalkröfu gagnáfrýjanda hafnað, en fallist á varakröfu hans.

II.

Eins og nánar greinir í héraðsdómi reisir gagnáfrýjandi aðalkröfu sína á því að reglur þær, sem bjuggu að baki ákvörðun Fiskistofu 22. maí 2002 um aflahlutdeild skips hans í norsk-íslenska síldarstofninum, hafi í tilteknum atriðum verið andstæðar jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Hann ber því ekki við að ákvæði þetta standi því almennt í vegi að löggjafinn geti mælt fyrir um að fiskveiðum verði stjórnað með úthlutun veiðiheimilda eða að slík úthlutun verði látin ráðast af veiðireynslu skipa. Á hinn bóginn hafi verið andstætt ákvæðinu að leggja til grundvallar reynslu af veiðum úr þessum fiskistofni, sem frá árinu 1996 voru háðar því skilyrði að skip hefðu leyfi til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands, en með því hafi verið komið í veg fyrir að útgerð, sem ekki réði yfir skipi með slíkt leyfi, gæti orðið sér úti um veiðireynslu á því tímabili. Hafi jafnframt verið í andstöðu við jafnræðisreglu þessa að láta veiðireynslu alls tímabilsins frá 1994 til 2001 ráða ákvörðun aflahlutdeildar vegna þeirrar mismununar, sem af þessu leiddi milli þeirra, sem nýlega höfðu fengið sér skip til þessara veiða, og hinna, sem stundað höfðu veiðarnar um lengri tíma.

Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður ekki fallist á með gagnáfrýjanda að andstætt hafi verið 65. gr. stjórnarskrárinnar að láta ákvörðun aflahlutdeildar í norsk-íslenska síldarstofninum ráðast af veiðireynslu sökum þess áskilnaðar að skip, sem hana mynduðu, hafi frá árinu 1996 þurft að hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands.

Sem fyrr segir giltu ákvæði laga nr. 38/1998 með áorðnum breytingum um stjórn veiða úr norsk-íslenska síldarstofninum á árunum 1998 til 2001. Frá þeim tíma hafa þessar veiðar átt undir ákvæði laga nr. 151/1996. Þegar tekin var upp takmörkun heildarafla úr fiskistofni þessum og stjórnun veiðanna með úthlutun aflaheimilda eftir síðastnefndum lögum var sett við þau bráðabirgðaákvæði með 1. gr. laga nr. 50/2002. Samkvæmt því átti Fiskistofa eins og áður greinir að úthluta einstökum skipum aflahlutdeild í samræmi við veiðireynslu þeirra eða skipa, sem þau komu í staðinn fyrir, á árunum 1994 til og með 2001. Með þessu var vikið frá almennri reglu 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, en samkvæmt henni skal miða aflahlutdeild einstakra skipa við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á undangengnum sex veiðitímabilum ef tekin er ákvörðun um að koma á takmörkun heildarafla úr stofni, sem samfelld veiðireynsla er á og ekki hefur sætt slíkum takmörkunum fyrr. Það er á valdi löggjafans að velja milli kosta um hvernig ákveða eigi veiðireynslu við úthlutun aflaheimilda þegar til þeirra er gripið við stjórn veiða úr einstökum fiskistofnum, þótt dómstólar leysi úr því hvort lög, sem reist eru á slíku vali, samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar. Meðal þeirra atriða, sem löggjafinn getur látið ráða vali sínu í þessum efnum, er tillit til hagsmuna af atvinnu og fjárfestingum, sem bundnir hafa verið sjávarútvegi, og til reynslu og þekkingar því samfara, sbr. dóm Hæstaréttar í dómasafni 2000, bls. 1534. Sú leið, sem löggjafinn kaus að fara með setningu laga nr. 50/2002, er samrýmanleg þessu, þótt honum hafi einnig verið aðrar leiðir færar. Þegar af þeirri ástæðu eru ekki efni til að líta svo á að reglur um úthlutun aflaheimilda í norsk-íslenska síldarstofninum hafi af þessum sökum falið í sér ómálefnalega mismunun og þannig verið andstæðar 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt framangreindu verður staðfest niðurstaða héraðsdóms um sýknu aðaláfrýjanda af aðalkröfu gagnáfrýjanda.

III.

Varakrafa gagnáfrýjanda er sem fyrr segir um ógildingu á úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins 1. október 2002, en þar var staðfest ákvörðun Fiskistofu 22. maí 2002 um að taka ekki mið af töfum fiskiskipsins Hoffells frá veiðum á tímabilinu 1. janúar til 10. ágúst 2001 við ákvörðun veiðireynslu þess á því ári í tengslum við úthlutun aflahlutdeildar í norsk-íslenska síldarstofninum. Telur gagnáfrýjandi þá niðurstöðu efnislega ranga þegar litið sé til ákvæðis 3. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996.

Í síðastnefndu lagaákvæði er að finna sérreglu, sem tekur til aðstæðna þegar ákveðið hefur verið að takmarka heildarafla úr fiskistofnum, sem veiðast bæði innan og utan fiskveiðilandhelgi Íslands og samfelld veiðireynsla er á, og stjórna veiðunum með úthlutun aflahlutdeildar til skipa með slíka reynslu. Sé svo ástatt að skip, sem þetta á við um, hafi tafist frá veiðum á viðmiðunartímabili samfellt í sex mánuði eða lengur vegna meiri háttar tjóns eða bilana skal við ákvörðun aflahlutdeildar reikna því afla á þeim tíma, sem frátafirnar urðu. Eftir hljóðan þessarar reglu getur hún því aðeins átt við að meiri háttar tjón eða bilanir hafi orðið á skipi og þetta valdið því að það hafi verið frá veiðum umræddan lágmarkstíma. Verður að hvíla á þeim, sem ber þessa sérreglu fyrir sig, að sýna fram á að skilyrðum hennar sé fullnægt ef bornar eru á það brigður. Í málinu andmælir aðaláfrýjandi því að skip gagnáfrýjanda hafi tafist frá veiðum frá 1. janúar til 10. ágúst 2001 af ástæðum, sem eigi undir lagaákvæði þetta.

Þótt fallast megi á með gagnáfrýjanda að 3. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 geti meðal annars náð til tilvika, þar sem útgerð ákveður að láta viðhald eða endurbætur fara fram samhliða viðgerð á meiri háttar tjóni eða bilunum, fær það því ekki breytt að skýra verður reglu þessa svo að slíkt tjón eða bilanir verða einar og sér að geta hafa valdið því að skip tefðist samfellt frá veiðum í minnst sex mánuði. Kaupfélag Fáskrúðsfirðinga gerði sem áður segir verksamning 8. september 2000 við erlenda skipasmíðastöð og var sá samningur eftir fyrirsögn sinni um breytingar á fiskiskipinu Hoffelli. Samkvæmt málatilbúnaði gagnáfrýjanda tók verk þetta ekki aðeins til viðgerða á bilunum og skemmdum á skipinu, sem hann telur mega rekja til tjóns á því, heldur einnig til breytinga og annarra endurbóta. Í málinu liggja ekki fyrir viðhlítandi gögn um hverjir þessir verkþættir voru nánar eða hversu langan tíma tók að ljúka hverjum þeirra. Enn síður hefur verið aflað sérfræðilegra gagna, sem styðjast mætti við til að greina milli verkþátta, sem tengdust viðgerð á meiri háttar bilunum og skemmdum vegna tjóns á skipinu, og þeirra, sem lutu að öðrum viðgerðum eða breytingum, svo og til að leggja mat á það hvort eðlilegt hafi verið að fyrrnefndu viðgerðirnar tækju þann tíma, sem skipið var frá veiðum. Af þessum sökum er málið svo vanreifað af hendi gagnáfrýjanda að óhjákvæmilegt er að vísa því sjálfkrafa frá héraðsdómi að því er varðar varakröfu hans.

Eftir framangreindum úrslitum málsins verður gagnáfrýjandi dæmdur til að greiða aðaláfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem er ákveðinn í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður um sýknu aðaláfrýjanda, íslenska ríkisins, af aðalkröfu gagnáfrýjanda, Loðnuvinnslunnar hf., um að ógilt verði með dómi ákvörðun Fiskistofu 22. maí 2002 um aflahlutdeild fiskiskips hans, Hoffells SU 80, í norsk-íslenska síldarstofninum.

Vísað er frá héraðsdómi varakröfu gagnáfrýjanda um ógildingu úrskurðar sjávarútvegsráðuneytisins 1. október 2002.

Gagnáfrýjandi greiði aðaláfrýjanda samtals 500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.