568/2002

Sóknaraðilar höfðuðu mál á hendur íslenska ríkinu og L, þar sem þeir kröfðust þess aðallega að varnaraðilum yrði með dómi gert að leggja skýrslu L um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Til vara kröfðust þeir að úrskurður umhverfisráðherra um málið yrði ómerktur. Úrskurður héraðsdóms um frávísun málsins var kærður til Hæstaréttar. Var staðfest niðurstaða héraðsdóms um frávísun aðalkröfu sóknaraðila, en þeir þóttu ekki hafa lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gengi um hana. Í fyrra máli sóknaraðila á hendur íslenska ríkinu um sama sakarefni hafði því verið slegið föstu í dómi Hæstaréttar, með vísan til meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar, að sóknaraðilar hefðu lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um fyrrnefnda varakröfu sína en þeir höfðu allir kært úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Í dómi Hæstaréttar segir að um aðild til varnar í máli sem þessu yrði að fylgja þeirri almennu reglu að ekki verði leyst úr kröfu um gildi stjórnvaldsákvörðunar án þess að þeir eigi hlut að máli, sem hafi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn kröfunnar. Meta yrði eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar hverjir þeirra fjölmörgu, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, hefðu getað átt aðild að því kærumáli ef ekki hefði notið við hinnar sérstöku heimildar í lögum um mat á umhverfisáhrifum um aðild að stjórnsýslumálum samkvæmt lögunum. Var hvorki talið að Þ, eigandi jarðar í Jökulsárhlíð, né sveitarfélögin F og AH, ættu slíka beina, einstaklega og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins að nauðsynlegt hefði verið að beina varakröfunni að þeim til þess að efnisdómur gæti gengið um kröfuna. Þá hefði ekki verið sýnt fram á að aðrir, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, gætu haft þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn um varakröfuna að nauðsyn bæri til að beina henni að þeim. Var hinn kærði úrskurður felldur úr gildi að því er varðaði varakröfu sóknaraðila og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið að því leyti til efnismeðferðar.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 23. desember 2002, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 30. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 20. desember 2002, þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðilum var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðilar krefjast þess aðallega að hinum kærða úrskurði verði hrundið og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnislegrar meðferðar. Til vara krefjast þeir þess að héraðsdómi verði gert að taka varakröfu þeirra til efnismeðferðar. Þá krefjast sóknaraðilar málskostnaðar í héraði og kærumálskostnaðar úr hendi varnaraðila íslenska ríkisins án tillits til gjafsóknar, sem sóknaraðilunum G-kk-þgf P-kk-þgf Ó-kk-þgf og Ó-kk-þgf S. A-kk-þgf hefur verið veitt á báðum dómstigum.

Varnaraðilar, íslenska ríkið og Landsvirkjun, krefjast þess að hinn kærði úrskurður verði staðfestur og þeim dæmdur kærumálskostnaður.

Fyrir héraðsdómi stefndu sóknaraðilar sveitarfélögunum Fjarðarbyggð og Austur-Héraði til réttargæslu og hafa þau látið málið til sín taka. Fyrir Hæstarétti krefjast þau þess að úrskurður héraðsdóms verði staðfestur og sóknaraðilar dæmdir til að greiða þeim kærumálskostnað.

I.

Eins og nánar greinir í hinum kærða úrskurði er mál þetta risið af fyrirhuguðum framkvæmdum varnaraðila Landsvirkjunar við svonefnda Kárahnjúkavirkjun. Í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum tilkynnti varnaraðilinn 20. apríl 2001 Skipulagsstofnun um framkvæmdina og afhenti skýrslu um mat á umhverfisáhrifum hennar. Að undangenginni kynningu Skipulagsstofnunar á matsskýrslunni gerðu sóknaraðilar athugasemdir við hana í bréfum til stofnunarinnar 14. og 15. júní 2001. Með úrskurði 1. ágúst 2001 lagðist Skipulagsstofnun gegn framkvæmdinni „vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa og ófullnægjandi upplýsinga um einstaka þætti framkvæmdarinnar og umhverfisáhrif hennar.“

Frestur til að kæra úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra stóð til 5. september 2001 og komu fram 122 kærur. Í 115 tilvikum var úrskurðurinn kærður til að fá niðurstöðu stofnunarinnar hnekkt. Meðal þeirra, sem kærðu í þessu skyni, var varnaraðilinn Landsvirkjun, svo og áðurnefnd sveitarfélög, sem stefnt er til réttargæslu í málinu. Í sjö tilvikum var úrskurðurinn á hinn bóginn kærður til staðfestingar og voru sóknaraðilar allir meðal þeirra, sem það gerðu. Með úrskurði 20. desember 2001 felldi ráðherra úrskurð Skipulagsstofnunar úr gildi og féllst á framkvæmdina með nánar tilteknum skilyrðum.

Að fenginni þessari niðurstöðu höfðuðu sóknaraðilar mál á hendur íslenska ríkinu 15. febrúar 2002. Þeir kröfðust þess aðallega að úrskurður umhverfisráðherra yrði felldur úr gildi og honum gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar, en til vara að úrskurður ráðherra yrði ómerktur. Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 30. apríl 2002 var fallist á aðalkröfu stefnda í málinu um að því yrði vísað frá dómi og var sá úrskurður staðfestur með dómi Hæstaréttar 12. júní 2002 í máli nr. 231/2002. Sóknaraðilar höfðuðu í framhaldi af því mál þetta gegn varnaraðilum 20. september 2002. Fyrir héraðsdómi kröfðust sóknaraðilar þess aðallega að varnaraðilum yrði gert að leggja matsskýrslu Landsvirkjunar 20. apríl 2001 um umhverfisáhrif Kárahnjúkavirkjunar á ný undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt 9. gr., 10. gr. og 11. gr. laga nr. 106/2000. Til vara kröfðust þeir að úrskurður ráðherra yrði ómerktur. Með hinum kærða úrskurði var þessu máli einnig vísað frá dómi.

II.

Með vísan til forsendna hins kærða úrskurðar verður niðurstaða héraðsdóms staðfest um frávísun aðalkröfu sóknaraðila.

Varakrafan, sem sóknaraðilar hafa uppi í máli þessu um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra frá 20. desember 2001, er samhljóða varakröfu þeirra í málinu, sem lauk með fyrrnefndum dómi Hæstaréttar 12. júní 2002. Í þeim dómi var slegið föstu að sóknaraðila skorti ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína. Málinu var á hinn bóginn vísað frá dómi með því að þeir höfðu ekki gætt þess að beina varakröfu sinni að varnaraðila Landsvirkjun og eftir atvikum öðrum aðilum að fyrrnefndu kærumáli fyrir umhverfisráðherra, sem kynnu að eiga einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn dómstóla um hana. Með hinum kærða úrskurði var varakröfu sóknaraðila nú vísað frá dómi á þeirri forsendu að sóknaraðilum hefði borið að stefna, auk varnaraðila Landsvirkjunar, Þ-kk-þgf H-kk-þgf, eiganda jarðar í Jökulsárhlíð, til varnar í málinu, auk þess sem nauðsynlegt hefði verið að beina jafnframt kröfunni að sveitarfélögunum Fjarðarbyggð og Austur-Héraði.

Eins og rakið var í áðurnefndum dómi Hæstaréttar 12. júní 2002 nýtur sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar samkvæmt meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Gildi þá einu hvort sá, sem leita vill úrlausnar dómstóla, hafi átt aðild að málinu fyrir stjórnvaldi í skjóli almennrar reglu stjórnsýsluréttar um að sá einn geti átt slíka aðild, sem eigi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta, eða í skjóli sérreglna eins og þeirra, sem fram koma í 2. málslið 4. mgr. 10. gr. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Á þessum grunni voru sóknaraðilar taldir í fyrra máli sínu hafa lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína. Án tillits til þessa verður um aðild til varnar í máli sem þessu á hinn bóginn að fylgja þeirri almennu reglu að ekki verði leyst úr kröfu um gildi stjórnvaldsákvörðunar án þess að þeir eigi hlut að máli, sem hafi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn kröfunnar. Að þessu gættu verður að meta eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar hverjir þeirra fjölmörgu, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, hefðu getað átt aðild að því kærumáli ef ekki hefði notið við hinnar sérstöku heimildar í 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, en að þeim einum bar sóknaraðilum að beina varakröfu sinni í máli þessu.

Í kæru á áðurnefndum úrskurði Skipulagsstofnunar, sem Fjarðarbyggð beindi til umhverfisráðherra, var aðallega vísað til þeirra efnahagslegu áhrifa, sem álver við Reyðarfjörð myndi hafa fyrir sveitarfélagið, en fyrir liggur að varnaraðilinn Landsvirkjun hefur í hyggju að selja raforku frá Kárahnjúkavirkjun til slíkrar verksmiðju. Í kæru Austur-Héraðs til umhverfisráðherra var einnig lögð megináhersla á almenna samfélagslega og efnahagslega hagsmuni af virkjunarframkvæmdum og því að álver yrði reist á framangreindum stað. Varakrafa sóknaraðila lýtur sem fyrr segir að ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar. Þeir hagsmunir, sem sveitarfélögin tvö vísuðu til í kærum sínum til umhverfisráðherra, varða takmarkað þessa virkjun, heldur fyrst og fremst byggingu og starfrækslu álvers á Austfjörðum. Þessir hagsmunir verða ekki taldir til einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna af úrlausn kröfu um gildi úrskurðar umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar. Það stendur því ekki efnisdómi um varakröfu sóknaraðila í vegi að umrædd sveitarfélög eigi ekki aðild að málinu.

Í hinum kærða úrskurði er réttilega greint frá því að fram hafi komið í kæru áðurnefnds Þ-kk-ef H-kk-ef á úrskurði Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra að hann legði áherslu á mótmæli sín við niðurstöðu stofnunarinnar vegna áhrifa fyrirhugaðrar virkjunar á lífríki og veiði í Jökulsá á Dal, en hann sé eigandi jarðar í Jökulsárhlíð og hafi unnið að því að byggja upp veiði í ánni og hliðarám hennar. Þótt þessa hafi verið getið í kærunni verður ekki séð að hún hafi sérstaklega verið reist á þessari forsendu, enda voru þar í níu liðum ítarlega reifaðar röksemdir kærandans af öðrum meiði fyrir því að fella ætti úr gildi úrskurð Skipulagsstofnunar. Gefur kæran því ekki tilefni til að ætla að kærandinn hafi umfram aðra slíka einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa máls að aðild hans að því sé nauðsynleg til að efnisdómur geti gengið um varakröfu sóknaraðila.

Varnaraðilar hafa ekki sýnt fram á að aðrir, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 til umhverfisráðherra, geti haft þá lögvarða hagsmuni af úrlausn um varakröfu sóknaraðila að nauðsyn beri til að beina henni að þeim. Samkvæmt þessu verður hinn kærði úrskurður felldur úr gildi að því er varðar varakröfu sóknaraðila og lagt fyrir héraðsdóm að taka hana til efnismeðferðar.

Rétt er að aðilarnir beri hver sinn kostnað af þessum þætti málsins í héraði og fyrir Hæstarétti. Ákvæði héraðsdóms um gjafsóknarkostnað skal vera óraskað, en um gjafsóknarkostnað sóknaraðilanna G-kk-ef P-kk-ef Ó-kk-ef og Ó-kk-ef S. A-kk-ef fyrir Hæstarétti fer samkvæmt því, sem í dómsorði segir.

Dómsorð:

Ákvæði hins kærða úrskurðar er staðfest um frávísun aðalkröfu sóknaraðila, A-kk-ef G-kk-ef, G-kk-ef P-kk-ef Ó-kk-ef, Náttúruverndarsamtaka Íslands og Ó-kk-ef S. A-kk-ef, frá héraðsdómi.

Hinn kærði úrskurður er felldur úr gildi að því er varðar varakröfu sóknaraðila og er lagt fyrir héraðsdóm að taka málið að því leyti til efnismeðferðar.

Málskostnaður í héraði og kærumálskostnaður fellur niður.

Ákvæði héraðsdóms um gjafsóknarkostnað skal vera óraskað.

Allur gjafsóknarkostnaður sóknaraðilanna G-kk-ef P-kk-ef Ó-kk-ef og Ó-kk-ef S. A-kk-ef fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns þeirra, samtals 150.000 krónur.