390/2000

J og Á kröfðust þess að ógilt yrði sú ákvörðun fjármálaráðherra og landbúnaðarráðherra að selja A og H jörð í eigu íslenska ríkisins. Héldu J og Á því fram að lagaskilyrðum hefði ekki verið fullnægt til að salan mætti fara fram, enda hefði ekki verið aflað meðmæla jarðanefndar, jörðin ekki verið auglýst til sölu og ómálefnaleg sjónarmið hefðu ráðið því að jörðin var seld J og Á. Talið var að heimilt hefði verið að selja jörðina án þess að leitað væri meðmæla jarðanefndar, enda hafði verið aflað sérstakrar lagaheimildar fyrir sölunni í fjárlögum. Þá var ekki talið að það varðaði ógildi sölunnar að jörðin hefði ekki verið auglýst til sölu. Voru J og Á ekki taldir hafa sýnt fram á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu ráðið sölunni. Voru Í, A og H því sýknaður af kröfum J og Á.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir H-kk-nf H-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og I-kvk-nf B-kvk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 19. október 2000. Þeir krefjast þess að ógilt verði með dómi sú ákvörðun fjármálaráðherra og landbúnaðarráðherra að selja stefndu A-kk-þgf Á-kk-þgf og H-kk-þgf J-kk-þgf jörðina Kambsel í Djúpavogshreppi og þar með afsal til þessara stefndu fyrir jörðinni 9. febrúar 1999. Þeir krefjast jafnframt málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar, sem þeim hefur verið veitt fyrir Hæstarétti.

Stefndi íslenska ríkið krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Stefndu A-kk-nf Á-kk-nf og H-kk-nf J-kk-nf hafa ekki látið málið til sín taka fyrir Hæstarétti.

I.

Mál þetta varðar sölu íslenska ríkisins á jörðinni Kambseli í Djúpavogshreppi til stefndu A-kk-ef og H-kk-ef, en kaupsamningur var gerður um jörðina milli þeirra og landbúnaðarráðherra 6. nóvember 1998 með fyrirvara af hálfu seljanda um „að Alþingi samþykki nauðsynlega lagaheimild til sölunnar“. Slík heimild var veitt fjármálaráðherra í lið 4.15 í 7. gr. fjárlaga 1999 nr. 165/1998. Gáfu fjármálaráðherra og landbúnaðarráðherra út afsal til stefndu A-kk-ef og H-kk-ef fyrir jörðinni 9. febrúar 1999. Var í afsalinu vísað til nefnds lagaákvæðis sem heimildar fyrir sölunni. Eru atvik að gerningi þessum nánar rakin í héraðsdómi, þar sem jafnframt er lýst afnotum áfrýjenda af jörðinni og málavöxtum að öðru leyti.

Til stuðnings kröfu sinni vísa áfrýjendur til 2. mgr. 5. gr. laga nr. 34/1992 um Jarðasjóð. Telja þeir að Kambsel falli sem ríkisjörð undir lögin og þar með fari um sölu jarðarinnar eftir þeim reglum, sem kveðið sé á um í umræddu lagaákvæði. Þar sé mælt fyrir um að heimilt sé að fengnum meðmælum jarðanefndar að selja jörð öðrum jarðeigendum í sama sveitarfélagi til að bæta búrekstraraðstöðu þeirra. Við sölu Kambsels hafi þess ekki verið gætt að leita eftir meðmælum jarðanefndar Suður-Múlasýslu og beri þegar af þeirri ástæðu að ógilda söluna.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 34/1992 er veitt almenn heimild til að selja jarðir, sem lögin taka til, hvort heldur er sveitarfélögum, upprekstrarfélögum, einstaklingum eða félagasamtökum. Séu þær seldar öðrum jarðeigendum í sama sveitarfélagi til að bæta búrekstraraðstöðu þeirra, er sala heimil samkvæmt 2. mgr. sömu greinar að fengnum meðmælum jarðanefndar. Samkvæmt 2. tölulið 4. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 65/1976, eins og greininni var breytt með 1. gr. laga nr. 28/1995 þarf ekki að afla samþykkis sveitarstjórnar eða jarðanefndar þegar ríkissjóður eða ríkisstofnanir kaupa eða selja réttindi yfir fasteignum. Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til síðastgreindu laganna, var tekið fram að með því væri lagt til að ekki aðeins ríkissjóður væri undanskilinn því að þurfa samþykki sveitarstjórnar eða jarðanefndar fyrir kaupum og sölu á fasteignum, heldur einnig ríkisstofnanir, til dæmis Jarðasjóður.

Við sölu á Kambseli nýtti landbúnaðarráðherra sér ekki þá almennu heimild til að selja fasteignir Jarðasjóðs, sem 1. mgr. 5. gr. laga nr. 34/1992 hefur að geyma. Var þess í stað leitað sérstakrar heimildar í fjárlögum til að selja jörðina, svo sem áður er rakið. Með því að heimild 1. mgr. 5. gr. fyrrnefndu laganna var ekki nýtt kom þá heldur ekki til sérstakra álita hvort sú aðstaða væri fyrir hendi, sem í 2. mgr. sömu greinar er lýst. Átti þá við sú almenna regla að ríkið og ríkisstofnanir þurfi ekki samþykki sveitarstjórnar eða jarðanefndar til að selja jarðir sínar, sbr. 6. gr. jarðalaga. Verður samkvæmt því ekki fallist á með áfrýjendum að ógilda beri sölu jarðarinnar til stefndu A-kk-ef og H-kk-ef þar eð ekki hafi verið aflað meðmæla jarðanefndar Suður-Múlasýslu fyrir henni.

II.

Áfrýjendur styðja kröfu sína jafnframt við það að stefnda íslenska ríkinu hafi verið skylt að auglýsa jörðina til sölu þannig að þeim og öðrum gæfist kostur á að leita eftir kaupum á henni til jafns við stefndu A-kk-þf og H-kk-þf. Sú skylda verði einkum leidd af jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig 65. gr. stjórnarskrárinnar. Með því að þessa hafi ekki verið gætt beri að ógilda sölu jarðarinnar. Stefndu mótmæla því að skylda til að auglýsa Kambsel til sölu verði leidd af nefndum ákvæðum. Stjórnsýslulög eigi við um þær ákvarðanir stjórnvalds, sem teknar séu í skjóli stjórnsýsluvalds. Að undanskildum II. kafla laganna eigi þau hins vegar ekki við um samninga einkaréttarlegs eðlis, sem stjórnvöld geri, þar með talda samninga um kaup og sölu fasteigna. Í þessu sambandi hafa áfrýjendur einnig hreyft því að verð, sem stefndu A-kk-nf og H-kk-nf guldu fyrir jörðina, hafi verið lægra en sannvirði hennar nam. Stefndi íslenska ríkið mótmælir þessu, en að auki er þessari síðastnefndu málsástæðu sérstaklega mótmælt sem of seint fram kominni. Kemur hún ekki til álita þegar af þeirri ástæðu.

Þess er að gæta að ekki er til að dreifa beinum lagafyrirmælum, sem geri íslenska ríkinu skylt að auglýsa til sölu jarðir, sem ákveðið hefur verið að selja. Gegnir að því leyti öðru um jarðir en sumar aðrar fasteignir ríkisins, sbr. einkum 9. gr. laga nr. 27/1968 um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins með áorðnum breytingum. Varðandi þetta atriði að öðru leyti verður ekki fallist á að ógilda beri sölu á jörðinni, þar sem hún var ekki auglýst, sbr. dóm Hæstaréttar 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999. Verður krafa áfrýjenda, sem á þessum grunni er reist, því ekki tekin til greina.

III.

Krafa áfrýjenda er loks byggð á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi búið að baki þeirri ákvörðun að selja stefndu A-kk-þgf og H-kk-þgf jörðina. Því til stuðnings er haldið fram að sú aðferð, sem viðhöfð var við söluna, hafi miðað að því að stefndu yrði seld jörðin án nokkurrar íhlutunar jarðanefndar eða annarra, sem hefðu viljað gæta hags áfrýjenda. Hinum síðastnefndu, sem eigi verulegra hagsmuna að gæta af nýtingu jarðarinnar, hafi ekki verið gefinn kostur á að „gera kröfu um kaup á jörðinni“.

Stefndu A-kk-nf og H-kk-nf halda fram að tilgangur þeirra með kaupum á jörðinni hafi verið sá að nýta hana til skógræktar að því marki, sem unnt sé. Ljóst sé þó að verulegur hluti lands Kambsels henti ekki til slíkrar ræktunar og þann hluta megi nýta áfram til beitar með sama hætti og verið hafi. Kveðast stefndu vera með umfangsmikla skógrækt á næstu jörð, Geithellum II, sem ætlunin sé að efla með kaupum á Kambseli og skógrækt þar. Hafa þeir lagt fram samning við Skógrækt ríkisins frá ágúst 1998 um ræktun nytjaskógar á fyrrnefndu jörðinni, en í 14. gr. hans kemur fram að hann sé gerður á grundvelli IV. kafla laga um skógrækt nr. 3/1955 með áorðnum breytingum. Halda stefndu fram að stjórnvöld með tilstyrk löggjafans stefni beinlínis að því að semja við landeigendur almennt um að leggja land undir skógrækt og kaupi jafnframt fullvirðisrétt af sauðfjárbændum og hvetji til að dregið sé úr þeirri framleiðslu. Því fari þess vegna fjarri að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið för með því að selja ríkisjörðina Kambsel til skógræktar.

Svo sem að framan er rakið er þessi málsástæða áfrýjenda að nokkru tengd því að ekki var leitað umsagnar jarðanefndar Suður-Múlasýslu áður en samningur var gerður um sölu jarðarinnar. Sú ástæða leiðir ekki til þess að krafa áfrýjenda geti náð fram að ganga, sbr. I. kafla að framan.

Með hliðsjón af því, sem fram er komið um tilganginn með sölusamningnum, afstöðu málsaðila til þess að nýta jörðina og stefnu löggjafa og stjórnvalda varðandi ræktun og nýtingu lands og búvöruframleiðslu verður ekki fallist á að í ljós séu leidd ómálefnaleg sjónarmið við hina umdeildu ákvarðanatöku, sem rennt geti stoðum undir kröfu áfrýjenda.

Samkvæmt því, sem að framan er rakið, verða stefndu sýknaðir af kröfu áfrýjenda. Ákvörðun héraðsdóms um málskostnað verður staðfest, en rétt þykir að hver aðili beri sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti. Um gjafsóknarkostnað áfrýjenda fyrir Hæstarétti fer eins og nánar segir í dómsorði.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður áfrýjenda, J-kk-ef E-kk-ef og Á-kk-ef Á-kk-ef, fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns þeirra fyrir Hæstarétti, 250.000 krónur.