151/2010

H höfðaði mál gegn R og krafðist þess að staðfest yrði riftun hans á úthlutunargerð borgarráðs R á atvinnuhúsalóð frá 6. september 2007 og að R bæri að greiða H tilgreinda fjárhæð. Að því frágengnu krafðist hann viðurkenningar á skaðabótaskyldu R með því að hafa mismunað H og brotið á honum rétt í málsmeðferð sinni, svo og fyrir vanrækslu og handvömm. Í dómi Hæstaréttar kom fram að í lóðarúthlutun R hafi í senn falist stjórnvaldsákvörðun og gerningur á sviði einkaréttar. Þetta tvöfalda eðli úthlutunarinnar hafi þó takmarkað gildi við úrlausn málsins þar sem R væri einnig bundin af meginreglum stjórnsýsluréttar við ráðstöfun réttinda á sviði einkaréttar. Í dóminum kemur jafnframt fram að

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og M-kk-nf S-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 11. mars 2010 og gerir eftirfarandi dómkröfur: „Aðallega að staðfest verði riftun áfrýjanda á úthlutunargerð borgarráðs stefnda þann 6. september 2007 á lóðinni nr. 5 við Hádegismóa í Reykjavík ... og að stefnda beri að greiða áfrýjanda kr. 296.650.343,00 verðtryggt með áfallandi vísitöluálagi á grunnvísitölu skv. vísitölu neysluverðs til verðtryggingar 276,70 stig auk 9,80% vaxta á verðtryggðan höfuðstól frá 25. október 2007 til greiðsludags - allt gegn skilum áfrýjanda á lóðinni til stefnda og gegn aflýsingu á veðskuldabréfi til BYR-sparisjóðs útgefnu 19. október 2007 ... sem tryggt er með 1. veðrétti í Hádegismóum 5, Reykjavík. Til vara gerir áfrýjandi sömu dómkröfur og í aðalkröfu með þeirri breytingu, að í stað 9,80% vaxta á verðtryggðan höfuðstól með grunnvísitölu 276,70 skv. vísitölu neysluverðs til verðtryggingar reiknist á verðtryggðan og uppfærðan höfuðstól þann 20. nóvember 2008 vextir skv. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 frá 20. nóvember 2008 til þingfestingardags þann 2. júní 2009, en með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þingfestingardegi 2. júní 2009 til greiðsludags. Til þrautavara er krafist dóms um það, að stefndi sé skaðabótaskyldur gagnvart áfrýjanda fyrir það að hafa mismunað áfrýjanda og brotið á honum rétt í málsmeðferð sinni, svo og fyrir vanrækslu og handvömm og fyrir að hafa af sinni hálfu brotið niður forsendur fyrir verslunarrekstri í Hádegismóum“. Loks krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Léttkaupum ehf. var tilkynnt 18. janúar 2007 að borgarráð stefnda hafi á fundi þann dag samþykkt að gefa félaginu fyrirheit um úthlutun 17.000 til 18.000 m2 lóðar í Hádegismóum fyrir starfsemi sína, en þó með þeim fyrirvara að samþykktar yrðu breytingar á deiliskipulagi þessa svæðis. Með bréfi 6. september sama ár var Léttkaupum ehf. síðan tilkynnt að borgarráð hafi ákveðið að úthluta félaginu byggingarrétti fyrir starfsemi sína á 17.000 m2 lóð að Hádegismóum 5. Væri „söluverð byggingarréttar“ 296.532.343 krónur, en í því væri „innifalið“ gatnagerðargjald að fjárhæð 93.234.412 krónur. Fráveituheimæðargjald fyrir lóðina var áætlað 118.000 krónur. Bæri að ganga frá greiðslu fyrir byggingarréttinn innan mánaðar, en yrði það ekki gert eða vanskil yrðu á greiðslum gæti það varðað „riftun á sölu byggingarréttarins og afturköllun á úthlutun lóðar.“ Tekið var fram að um lóðina giltu að öðru leyti almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar stefnda og deiliskipulagsskilmálar fyrir lóðir við Hádegismóa. Stefndi fékk greiddar 118.000 krónur 22. október 2007 vegna fráveituheimæðargjalds og 25. sama mánaðar 296.532.343 krónur, en sú fjárhæð var sundurliðuð þannig að 203.297.931 króna væri kaupverð byggingarréttar og 93.234.412 krónur gatnagerðargjald. Samkvæmt kvittunum fyrir þessum greiðslum innti Léttkaup ehf. þær af hendi, en í málinu liggur fyrir yfirlýsing stjórnar félagsins um að áfrýjandi hafi í reynd staðið skil á þeim. Þessu til stuðnings hefur áfrýjandi jafnframt vísað til þess að stefndi hafi veitt sér 19. október 2007 heimild til að veðsetja Hádegismóa 5 til tryggingar skuld við BYR-sparisjóð að fjárhæð 266.879.108 krónur með því skilyrði að sparisjóðurinn stæði stefnda skil á 296.532.343 krónum og hafi það gengið eftir. Með bréfi til stefnda 5. desember 2007 fóru Léttkaup ehf. og áfrýjandi þess sameiginlega á leit að sá síðarnefndi yrði „nýr lóðarhafi“ að Hádegismóum 5. Við þessu varð stjórn eignasjóðs stefnda, sem samþykkti á fundi 25. febrúar 2008 „framsal byggingarréttar á lóðinni Hádegismóum 5 frá Léttkaup ehf.“ til áfrýjanda „með öllum sömu réttindum og skyldum og giltu gegn fyrri lóðarhafa.“

Áfrýjandi ritaði borgarráði stefnda bréf 20. október 2008. Þar var tekið fram að þrátt fyrir að þjóðfélagslegar aðstæður hefðu gjörbreyst frá úthlutun lóðarinnar að Hádegismóum 5 og greiðslu gjalda vegna hennar væri vilji bréfritara til að reisa þar byggingu óbreyttur. Upphaflegar forsendur þeirra hefðu hins vegar brostið og því væri um tvær leiðir að velja, annaðhvort að verð lóðarinnar yrði lækkað í 127.500.000 krónur eða henni yrði skilað og gjöld vegna hennar endurgreidd með verðbótum. Á fundi borgarráðs 20. nóvember 2008 var samþykkt svohljóðandi tillaga borgarstjóra: „Ekki verði heimilt að skila lóðum sem úthlutað hefur verið undir atvinnuhúsnæði nema sérstök heimild borgarráðs komi til hverju sinni. Lóðarhöfum þessara lóða verður tryggður réttur til framsals á lóðarréttindunum.“ Þessi samþykkt var kynnt lóðarhöfum atvinnuhúsalóða, þar á meðal áfrýjanda, með bréfi 27. sama mánaðar, þar sem sagði meðal annars að með henni væru „að gefnu tilefni ítrekaðir þeir skilmálar, að lóðarhafi getur ekki einhliða ákveðið að skila lóð og krafist endurgreiðslu.“ Á sama fundi borgarráðs var undir síðari dagskrárlið samþykkt að vísa erindi áfrýjanda 20. október 2008 til framkvæmda- og eignasviðs stefnda. Áfrýjandi mun hafa átt fund með skrifstofustjóra framkvæmda- og eignasviðs 5. desember 2008 og ritaði í framhaldi af því bréf til stefnda 10. sama mánaðar, þar sem erindi hans var áréttað, en þó þannig að óskað var eftir því einu að skila lóðinni gegn endurgreiðslu gjalda. Áfrýjandi ítrekaði þetta enn í bréfi til borgarstjóra 15. apríl 2009 og mun síðan hafa átt fundi með honum og borgarlögmanni. Með bréfi 18. maí 2009 hafnaði stefndi erindi áfrýjanda. Áfrýjandi tilkynnti stefnda 19. sama mánaðar að hann rifti „lóðaúthlutunargerningi Reykjavíkurborgar um lóðina nr. 5 við Hádegismóa“, en stefndi hafnaði með bréfi degi síðar að heimilt væri að rifta kaupum byggingarréttar á lóðinni.

Ekkert liggur fyrir í málinu um fjölda úthlutaðra atvinnuhúsalóða í Reykjavík á undanförnum árum, en á hinn bóginn eru í framlögðum gögnum nokkrar upplýsingar um skil á slíkum lóðum gegn endurgreiðslu gjalda. Af þeim sést að skil á lóðum, þar sem úthlutun hefur verið þegin, hafa verið afar fátíð. Á árinu 2004 sýnist sami lóðarhafi hafa skilað tveimur lóðum, en eftir það virðast engin dæmi vera um þetta fyrr en í júní 2008. Frá þeim tíma og fram í októberbyrjun sama ár var sex atvinnuhúsalóðum skilað og gjöld vegna þeirra endurgreidd, en síðasta beiðnin um þetta var dagsett 1. október 2008 og endurgreiðsla innt af hendi 6. sama mánaðar. Samkvæmt gögnum málsins hefur stefndi eftir þetta hafnað öllum beiðnum um skil á atvinnuhúsalóðum gegn endurgreiðslu gjalda, en það mun hafa gerst í 11 tilvikum á eins árs tímabili frá 7. október 2008. Meðal þeirra tilvika voru beiðnir um skil fjögurra lóða, sem bárust frá þeim degi en áður en áfrýjandi bar fram beiðni sína 20. sama mánaðar.

Í Hádegismóum var úthlutað fjórum lóðum auk lóðar áfrýjanda. Tveir þeirra, sem fengu þar úthlutað lóð, ákváðu að þiggja hana ekki, en hinir tveir, sem tóku við úthlutun og greiddu áskilin gjöld, voru meðal þeirra, sem skiluðu lóðum gegn endurgreiðslu fyrir 7. október 2008.

II

Stefndi krefst sýknu af kröfum áfrýjanda vegna aðildarskorts, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, þar sem lóðinni að Hádegismóum 5 hafi verið úthlutað til Léttkaupa ehf. en ekki áfrýjanda. Hafi fyrrgreinda félagið greitt gjöld af lóðinni, en ekkert réttarsamband sé milli stefnda og áfrýjanda. Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms er þessari málsástæðu stefnda hafnað.

Stefndi er eigandi landsins, sem áfrýjanda var úthlutað til leigu í Hádegismóum. Í bréfi stefnda 6. september 2007, þar sem áfrýjanda var tilkynnt um úthlutunina gegn greiðslu gatnagerðargjalds og söluverðs byggingarréttar, fólst því í senn stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gerningur á sviði einkaréttar, þar sem ráðstafað var heimildum eiganda fasteignar. Við úrlausn málsins hefur þetta tvíþætta eðli úthlutunarinnar þó aðeins takmarkað gildi, þar sem stefndi var einnig bundinn af meginreglum stjórnsýsluréttar, svo sem jafnræðisreglu og kröfum um málefnalegar ástæður gerða sinna, við ráðstöfun einkaréttarlegra réttinda.

Hvorki í fyrrgreindu bréfi stefnda 6. september 2007 né þeim almennu skilmálum, sem þar var vísað til, var kveðið á um heimild áfrýjanda til að krefjast einhliða skila á lóðinni. Af því, sem þar kom fram um rétt stefnda til að afturkalla úthlutunina, verður sú ályktun dregin að áfrýjanda hafi því aðeins verið réttkræf skil á lóðinni að stefndi hefði vanefnt skyldur sínar samkvæmt skilmálunum þannig að máli skipti fyrir hagsmuni hans. Að því er varðar einkaréttarlega þáttinn í réttarsambandi aðilanna leiðir það einnig af almennum reglum að riftun áfrýjanda var háð því skilyrði að veruleg vanefnd hafi orðið af hálfu stefnda. Áfrýjandi hefur ekki sýnt fram á að stefndi hafi vanefnt skyldur sínar þannig að hann geti á þessum grunni krafist riftunar þótt fyrir liggi að nokkur dráttur hafi orðið á því að lóðin yrði byggingarhæf.

Áfrýjandi heldur því fram að það leiði af 9. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald að þeir, sem hafi fengið úthlutað lóð, hafi einhliða rétt til að skila henni til sveitarfélags. Í þessari lagagrein er einungis kveðið á um skyldu sveitarfélags til að endurgreiða gatnagerðargjald, meðal annars ef lóð er skilað, en ekki um lóðarskilin sem slík eða skilyrði fyrir þeim. Þessi málsástæða áfrýjanda er því haldlaus.

Áfrýjandi reisir kröfur sínar enn á því að forsendur fyrir úthlutun lóðarinnar hafi brostið vegna breytinga í íslensku efnahagslífi haustið 2008 og einnig með því að tveir lóðarhafar í Hádegismóum hafi hafnað úthlutun og tveimur öðrum lóðum verið skilað í ágúst og október sama ár, en lóð hans hafi þar með ekki lengur verið vænleg til verslunarrekstrar. Í málinu krefst áfrýjandi aðallega riftunar, en að því frágengnu viðurkenningar á skaðabótaskyldu stefnda. Samkvæmt almennum reglum fjármunaréttar geta brostnar forsendur að nánari skilyrðum uppfylltum leitt til ógildingar samnings, en ekki til þess að kröfur þessa efnis geti náð fram að ganga.

Eins og áður greinir tók stefndi á tímabilinu frá júní fram í byrjun október 2008 í sex tilvikum við lóðum undir atvinnuhúsnæði, sem áður hafði verið úthlutað, og endurgreiddi gjöld vegna þeirra. Áfrýjandi hefur ekki andmælt staðhæfingu stefnda um að eftirspurn hafi á þeim tíma lengi verið meiri en framboð af slíkum lóðum og hann af þeim sökum mátt ætla að sér tækist að úthluta lóðunum og selja byggingarétt á ný. Með þessu gat stefndi jafnframt þjónað því skipulagslega markmiði að lóðirnar byggðust á svipuðum tíma og aðrar, sem úthlutað hafði verið á sama svæði, án þess að hann bæri af því teljandi fjárhagslega áhættu. Þá gætti hann jafnræðis með því að eins var farið með þær sex umsóknir, sem bárust á þessum tíma. Að þessu virtu má fallast á með stefnda að málefnalegar ástæður hafi verið fyrir því að hann tæki við atvinnuhúsalóðum og endurgreiddi gjöld vegna þeirra í þessum sex tilvikum, þótt hann teldi sér það ekki skylt. Þessar aðstæður gjörbreyttust haustið 2008 með þeim efnahagsáföllum, sem þá riðu yfir, enda leiddu þau til þess að ólíklegt varð að sóst yrði eftir þeim lóðum sem skilað yrði. Ákvörðun stefnda um að hafna beiðnum um skil á lóðum undir atvinnuhúsnæði, sem bárust eftir 1. október 2008, var því einnig reist á málefnalegum forsendum. Þá gætti hann jafnræðis að því leyti að eins var farið með allar beiðnir um slík lóðarskil eftir þann tíma.

Ganga verður út frá því að hafi stjórnsýsluframkvæmd lengi tíðkast og almennt verið kunn geti stjórnvald ekki breytt henni svo að íþyngjandi sé gagnvart almenningi á þeim grunni einum að málefnalegar ástæður búi þar að baki, heldur verði að taka slíka ákvörðun á formlegan hátt og kynna hana þannig að þeir, sem breytingin varðar, geti gætt hagsmuna sinna. Í málinu liggur lítið sem ekkert fyrir um úthlutun atvinnuhúsalóða í Reykjavík, en hér að framan var gerð grein fyrir upplýsingum um fáein tilvik, þar sem slíkum lóðum hefur verið skilað. Ekki er unnt að líta svo á að áfrýjandi hafi leitt í ljós að það hafi verið venjuhelguð og alkunn framkvæmd að stefndi tæki við skilum á atvinnuhúsalóðum gegn endurgreiðslu gjalda. Af því verður áfrýjandi að bera hallann, sbr. 2. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991.

Samkvæmt framansögðu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur um annað en málskostnað, en rétt er að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður um annað en málskostnað.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.