37/2003

Í kjölfar rannsóknar samkeppnisyfirvalda á meintu broti aðaláfrýjenda á samkeppnislögum komst S að þeirri niðurstöðu að fyrirtækin þrjú hefðu brotið gegn samkeppnislögum með ólögmætu samráði um verð og skiptingu markaða varðandi tilteknar vörutegundir. Lagði S stjórnvaldsektir á fyrirtækin með ákvörðun 30. mars 2001. Skutu aðaláfrýjendur þeirri ákvörðun til áfrýjunarnefndar samkeppnismála sem staðfesti í meginatriðum niðurstöðu S en lækkaði sektirnar nokkuð. Fyrir dómi kröfðust aðaláfrýjendur ógildingar úrskurðar áfrýjunarnefndarinnar vegna þess að S hefði brotið tilgreindar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Til vara kröfðust þeir þess að hnekkt yrði niðurstöðu áfrýjunarnefndarinnar um að þau hefðu brotið gegn samkeppnislögum og til þrautavara að sektir á hendur þeim yrðu felldar niður eða lækkaðar. Ekki var fallist á að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga hefðu verið brotnar við meðferð málsins fyrir samkeppnisyfirvöldum þannig að ógildi varðaði. Talið var að við meðferð málsins fyrir S hafi verið brotið gegn andmælarétti SG svf. og Á ehf. en úr því hafi verið bætt við málsmeðferð fyrir áfrýjunarnefndinni. Staðfest var niðurstaða héraðsdóms um að aðaláfrýjendur hefðu gerst brotlegir við samkeppnislög með ólögmætu samráði en ekki var fallist á rök héraðsdóms fyrir lækkun sekta og voru þær því ákvarðaðar í samræmi við niðurstöðu áfrýjunarnefndarinnar.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf, M-kk-nf S-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Aðaláfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar með stefnum 24., 27. og 28. janúar 2003. Þeir krefjast þess aðallega að felldur verði úr gildi í heild sinni úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála 15. júní 2001 í málinu nr. 14/2001: Ágæti hf., Mata ehf. og Sölufélag garðyrkjumanna svf. gegn samkeppnisráði. Til vara krefjast þeir hver fyrir sig að úrskurðurinn verði felldur úr gildi um staðfestingu á einstökum greinum ákvörðunarorða gagnáfrýjanda í máli nr. 13/2001 að því er þá varðar, allir varðandi 1. gr. en að auki aðaláfrýjandi Sölufélag garðyrkjumanna svf. varðandi 3. gr. og aðaláfrýjandi Bananar ehf. varðandi 5. gr. ákvörðunarorðanna. Þeir krefjast þess og að sekt, sem þeim var gert að greiða með hinum áfrýjaða dómi, verði annaðhvort felld niður eða lækkuð verulega. Þeir krefjast loks allir málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi áfrýjaði fyrir sitt leyti 7. apríl 2003 og krefst sýknu af kröfum aðaláfrýjenda. Hann krefst þess jafnframt að sekt hvers þeirra verði ákveðin þannig að Sölufélag garðyrkjumanna svf. greiði í ríkissjóð 25.000.000 krónur, Bananar ehf. 17.000.000 krónur og Eignarhaldsfélagið Mata ehf. 5.000.000 krónur. Hann krefst og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Eftir uppsögu héraðsdóms var heiti aðaláfrýjandans Mata ehf. breytt í Eignarhaldsfélagið Mata ehf.

I.

Í héraðsdómi er greint frá aðaláfrýjendum og starfsemi þeirra, tengslum og aðild að málinu. Þar eru málsatvik ýtarlega rakin frá því að samkeppnisstofnun hóf rannsókn 24. september 1999 á grænmetis- og ávaxtamarkaðinum hér á landi með húsleit hjá Sölufélagi garðyrkjumanna svf. og Ágæti hf. og hjá Mata ehf. 26. sama mánaðar. Rannsóknin laut að því hvort framleiðendur og dreifendur hafi með samningum, samráði eða samstilltum aðgerðum brotið gegn þágildandi ákvæðum 10. gr. og 12. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993. Lýst er í héraðsdómi skýrslu um frumathugun samkeppnisstofnunar í lok ágúst 2000 og ákvörðun gagnáfrýjanda 30. mars 2001 í máli nr. 13/2001, þar sem framangreind fyrirtæki voru talin hafa haft ólöglegt samráð á grænmetis-, kartöflu- og ávaxtamarkaði og brotið með því gegn 10. gr. samkeppnislaga, en fyrir það voru þau beitt stjórnvaldssektum. Þar var einnig talið að Sölufélag garðyrkjumanna svf. og framleiðendur, sem aðild áttu að félaginu, hafi brotið gegn 10. gr. og 12. gr. laganna, svo og að Ágæti hf. og framleiðendur, sem lögðu inn vörur hjá því félagi, hafi brotið gegn sömu ákvæðum, en stjórnvaldssektir voru ekki á lagðar vegna þessa þáttar. Þá er í héraðsdómi greint frá kæru ákvörðunar gagnáfrýjanda til áfrýjunarnefndar samkeppnismála.

Í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála 15. júní 2001 í máli nr. 14/2001, sem hér er krafist ógildingar á, var ákvörðun gagnáfrýjanda tekin til endurskoðunar. Í úrskurðinum taldi nefndin að fyrirtækin hefðu haft með sér samráð í andstöðu við 10. gr. samkeppnislaga um verð og skiptingu markaða varðandi viðskipti með grænmeti, kartöflur og ávexti. Einnig að bæði Sölufélag garðyrkjumanna svf. og aðildarfélög þess og Ágæti hf. og eigendur þess hefðu haft beint samráð um verð, komið á kvótakerfi í útirækt og takmarkað ylrækt á grænmeti innan aðildarfélaga í andstöðu við 10. gr. samkeppnislaga. Nefndin lýsti þessa háttsemi ólögmæta og lagði sektir á fyrirtækin, sem þó voru lægri en í ákvörðun gagnáfrýjanda. Nefndin lýsti einnig samráð innan vébanda Sölufélags garðyrkjumanna svf. og Ágætis hf. ólögmætt, en lagði ekki á sektir vegna þess. Nefndin lýsti jafnframt tiltekin ákvæði í samþykktum Sölufélags garðyrkjumanna svf. ógild, sbr. 4. gr. ákvörðunarorða gagnáfrýjanda, en fyrir Hæstarétti hefur þessi aðaláfrýjandi fallið frá kröfu varðandi þennan þátt í úrskurði áfrýjunarnefndarinnar.

II.

Aðaláfrýjendur krefjast þess aðallega sem áður segir að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála verði felldur úr gildi í heild vegna galla á meðferð málsins hjá samkeppnisstofnun og gagnáfrýjanda. Reisa aðaláfrýjendur kröfur sínar á því að ekki hafi verið gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, andmælareglu 13. gr., málshraðareglu 9. gr., meðalhófsreglu 12. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. laganna.

Aðaláfrýjendur eiga samlagsaðild að máli þessu. Hefur því hver þeirra forræði á málinu fyrir sitt leyti, enda tefla þeir hver fram sínum kröfum og málsástæðum. Galli gagnvart einum þeirra á meðferð málsins fyrir samkeppnisyfirvöldum getur því ekki í dómsmáli þessu haggað gildi úrskurðar áfrýjunarnefndarinnar að því er aðra varðar.

Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest niðurstaða hans um málsástæður aðaláfrýjenda, sem lúta að munnlegum málflutningi fyrir gagnáfrýjanda, skjölum á erlendum tungum, málshraða, gögnum sem lágu frammi hjá honum og aðgangi að þeim, rannsókn hans á málinu og ætluðu broti gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.

Fallast verður á með aðaláfrýjanda Sölufélagi garðyrkjumanna svf. að frestur hans hafi verið of skammur til andsvara eftir að hann fékk 19. mars 2001 í hendur eintak af þeim viðbótargögnum, sem samkeppnisstofnun aflaði eftir að athugasemdir höfðu borist við frumathugun hennar, enda bar henni jafnframt eftir meginreglum stjórnsýsluréttar að eigin frumkvæði að kynna félaginu ný gögn, sem komu fram á því stigi máls og horft gátu því til íþyngingar. Í héraðsdómi er rakið að Ágæti hf. hafi mótmælt því að sér hafi borist bréf samkeppnisstofnunar með gagnalista 28. febrúar 2001. Ekki verður lagt á aðaláfrýjandann Banana ehf., sem nú er kominn á stað Ágætis hf., að sanna að síðarnefnda félaginu hafi ekki borist umræddur gagnalisti. Vegna alls þessa verður ekki litið svo á að nægilega hafi verið gætt andmælaréttar Sölufélags garðyrkjumanna svf. og Ágætis hf. áður en gagnáfrýjandi tók ákvörðun sína 30. mars 2001. Til þess verður á hinn bóginn að líta að áfrýjunarnefnd samkeppnismála er æðra stjórnvald, sem fjallar meðal annars um ákvarðanir gagnáfrýjanda. Nefndin leysir sjálfstætt úr málum og getur því bætt úr ýmsum annmörkum, sem kunna að verða á meðferð þeirra á lægra stjórnsýslustigi. Ekki hafa verið bornar brigður á að Sölufélag garðyrkjumanna svf. og Ágæti hf. hafi í alla staði notið andmælaréttar við meðferð málsins fyrir áfrýjunarnefndinni. Ekki hefur heldur verið bent á nokkurt atriði, sem fyrirtækin hafi ekki átt kost á að koma á framfæri. Verður krafa um ógildingu úrskurðar áfrýjunarnefndarinnar því ekki á þessu byggð.

Að þessu athuguðu verður staðfest niðurstaða héraðsdóms um að úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála verði ekki felldur úr gildi vegna annmarka á meðferð málsins fyrir samkeppnisyfirvöldum.

III.

Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður fallist á með aðaláfrýjendum að dómstólar hafi vald til að leysa úr þeim málsástæðum, sem þeir bera fyrir sig og varða efnislega niðurstöðu áfrýjunarnefndar samkeppnismála í máli þeirra.

Í 1. gr. samkeppnislaga segir að lögin hafi að markmiði að efla virka samkeppni í viðskiptum og þar með vinna að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Er á því byggt að hagsmunum neytenda sé best borgið ef virk samkeppni nær að ríkja á markaði. Í lögunum er samkeppnisyfirvöldum falið að vinna gegn því að virkri samkeppni sé raskað. Ákvæði 10. gr. laganna leggur bann við hvers konar samvinnu milli fyrirtækja á sama sölustigi, sem ætlað er að hafa áhrif á eða getur haft áhrif á verð, skiptingu markaða og gerð tilboða. Samráð fyrirtækja um þau atriði, sem um er fjallað í ákvæðinu, er til þess fallið að valda neytendum og atvinnulífinu tjóni, enda tekið fram í athugasemdum við 10. gr. í frumvarpi til samkeppnislaga að „vart er að finna alvarlegri samkeppnistakmarkanir en þegar fyrirtæki koma sér saman um verð, álagningu eða hvaða afslætti skuli veita.“ Samningur í skilningi 10. gr. getur verið í hvaða formi sem er og verður að skýra hugtakið rúmt. Þær aðgerðir eða sú háttsemi, sem fellur undir 10. gr. laganna, þarf ekki að hafa haft áhrif á markaði til þess að ákvæðið teljist hafa verið brotið, heldur nægir að keppinautar hafi með sér samráð eða samstilltar aðgerðir, sem lúta að eða ætlað er að hafa áhrif á verð eða skiptingu markaða.

Að gættu framangreindu og með vísan til forsendna héraðsdóms, sem vísar til úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála, verður staðfest sú niðurstaða hans að gagnáfrýjandi hafi nægilega sannað að Sölufélag garðyrkjumanna svf., Ágæti hf. og Mata ehf. hafi með þeirri háttsemi, sem þar er ýtarlega lýst, gripið til samstilltra aðgerða í andstöðu við 10. samkeppnislaga. Þá verður jafnframt staðfest niðurstaða héraðsdóms um brot Sölufélags garðyrkjumanna svf. og Ágætis hf. á 12. gr. laganna.

Við munnlegan málflutning fyrir Hæstarétti báru aðaláfrýjendur fyrir sig að sakir væru fyrndar eftir reglum almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Þessari málsástæðu var ekki hreyft í héraði og verður því ekki á henni byggt, sbr. 2. mgr. 163. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, sbr. 17. gr. laga nr. 38/1994. Er þess jafnframt að gæta að hér var um samfellda brotastarfsemi að ræða, sem lauk ekki fyrr en við upphaf rannsóknar samkeppnisyfirvalda 24. september 1999. Ákvörðun gagnáfrýjanda var tekin 30. mars 2001, eða innan tveggja ára frá þeim tíma, og gat því ekki verið um fyrningu að ræða.

IV.

Aðaláfrýjendur hafa krafist þess að sektir samkvæmt hinum áfrýjaða dómi verði felldar niður eða lækkaðar verulega. Gagnáfrýjandi krefst þess á hinn bóginn að sektir verði hækkaðar í sömu fjárhæð og áfrýjunarnefnd samkeppnismála komst að niðurstöðu um.

Eins nánar greinir í forsendum héraðsdóms reisti áfrýjunarnefndin sektarákvörðun sína á 52. gr. samkeppnislaga eins og hún var orðuð fyrir gildistöku laga nr. 107/2000. Með vísan til þessara forsendna verður staðfest niðurstaða héraðsdóms um röksemdir áfrýjunarnefndarinnar og þau lagasjónarmið um beitingu og túlkun 52. gr. laganna, sem þar komu fram.

Að þessu athuguðu verður ekki fallist á þau rök héraðsdóms að það eigi að leiða til lækkunar sekta að viðhorf, sem samkeppnislög byggi á, séu ný af nálinni eða að vísan til Skálpsmálsins svonefnda hafi hér nokkuð að segja. Ekki verður heldur fallist á að leiða eigi til lækkunar sekta að samþykktir og framleiðslustýring Sölufélags garðyrkjumanna svf. hafi verið á allra vitorði, enda var þessum aðaláfrýjanda ekki gerð sekt fyrir samráð innan sinna vébanda, heldur út á við með samráði við Ágæti hf. og Mata ehf. Héraðsdómur komst einnig að þeirri niðurstöðu að atriði, sem varða meðferð málsins fyrir gagnáfrýjanda, ættu að leiða til lækkunar sekta. Á þetta verður ekki fallist, enda var tekin afstaða til málsmeðferðar þegar fjallað var um formhlið málsins. Loks verður ekki fallist á að brestur á að rannsaka þátt smásölunnar í verðmyndun eða að samráð fyrirtækjanna hafi verið til að verjast sívaxandi styrk smásöluverslunar ætti að leiða til lægri sekta.

Með vísan til þess, sem að framan segir, verður aðaláfrýjendum gert að greiða sektir, sem eru hæfilega ákveðnar á sama veg og í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Skal Sölufélag garðyrkjumanna svf. greiða 25.000.000 krónur í sekt í ríkissjóð, Bananar ehf. 17.000.000 krónur og Eignarhaldsfélagið Mata ehf. 5.000.000 krónur.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað verður staðfest. Rétt er að hver aðilanna greiði sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður um aðalkröfu og fyrri varakröfu aðaláfrýjenda, Sölufélags garðyrkjumanna svf., Banana ehf. og Eignarhaldsfélagsins Mata ehf. varðandi gildi úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála 15. júní 2001 í máli nr. 14/2001.

Aðaláfrýjandi Sölufélag garðyrkjumanna svf. greiði sekt að fjárhæð 25.000.000 krónur, sem renni í ríkissjóð.

Aðaláfrýjandi Bananar ehf. greiði sekt að fjárhæð 17.000.000 krónur, sem renni í ríkissjóð.

Aðaláfrýjandi Eignarhaldsfélagið Mata ehf. greiði sekt að fjárhæð 5.000.000 krónur, sem renni í ríkissjóð.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað er staðfest.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.