387/2016

Í málinu krafðist Þ hf. þess að viðurkennd yrði skaðabótaskylda Í á tjóni af því að aflahlutdeild í gulllaxi hefði ekki verið úthlutað til hans á grundvelli veiðireynslu sem hann hafði öðlast á nánar tilgreindum tímabilum. Reisti Þ hf. kröfur sínar á því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hefði samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða verið skylt að úthluta skipum í eigu sinni aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 áður en það hófst eða í síðasta lagi vorið 2010 eftir að ráðherra tók ákvörðun um að stöðva veiðar á tegundinni. Í dómi Hæstaréttar kom fram að samkvæmt fyrrnefndu ákvæði gæti ráðherra, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar, ákveðið með reglugerð þann heildarafla sem veiða mætti á ákveðnu tímabili úr einstökum stofnum ef nauðsynlegt væri talið að takmarka veiðar á þeim. Einnig hefði ráðherra heimild til þess á grundvelli annars málsliðar 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands að ákveða að veiðar úr tilteknum nytjastofni, sem ekki væri stjórnað með skiptingu heildarafla samkvæmt framansögðu, væru háðar leyfi Fiskistofu, svo sem vegna óvissu um veiðiþol stofnsins. Samkvæmt reglugerð nr. 717/2000 um veiðar á gulllaxi væru togveiðar á gulllaxi óheimilar nema að fengnu leyfi Fiskistofu og gæti ráðherra falið henni að fella öll slík leyfi úr gildi væri talin ástæða til að takmarka veiðarnar. Ekki var fallist á með Þ hf. að reglugerðin ætti sér ekki stoð í lögum nr. 79/1997 og að ráðherra hefði gengið lengra með setningu hennar en lögin heimiluðu. Með hliðsjón af skýrslum Hafrannsóknarstofnunar um nytjastofna sjávar og aflahorfur var talið að slík óvissa hefði ríkt um veiðiþol gulllaxstofnsins á árunum 2009 og 2010 að ráðherra hefði við þær aðstæður verið heimilt að beita áfram þeirri aðferð við stjórnun veiða á gulllaxi að þær skyldu háðar leyfum Fiskistofu, sem felld yrðu úr gildi ef nauðsyn bæri til að takmarka veiðarnar til að tryggja viðgang stofnsins. Samkvæmt því hefðu umræddar ákvarðanir ráðherra árin 2009 og 2010, sem hefðu verið almenns eðlis og teknar á málefnalegum grunni, átt sér viðhlítandi lagastoð. Var því hafnað þeirri málsástæðu Þ hf. að með þeim hefði verið brotið gegn fyrirmælum 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi. Var Í sýknað af kröfum Þ hf.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir H-kk-nf I. J-kk-nf, E-kk-nf T-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf og M-kk-nf S-kk-nf og S-kk-nf M-kk-nf S-kk-nf prófessor.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 23. maí 2016. Hann krefst þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda á tjóni af því að aflahlutdeild í gulllaxi var ekki úthlutað til hans á grundvelli veiðireynslu sem hann hafi öðlast aðallega frá 16. ágúst 2006 til 15. ágúst 2009, til vara frá 28. maí 2007 til 27. maí 2010, en að því frágengnu frá 8. júní 2007 til 7. júní 2010. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Eins og gerð er grein fyrir í hinum áfrýjaða dómi hefur gulllax veiðst í botnvörpu hér við land um langt árabil, einkum sem aukaafli við karfaveiðar. Tilraunaveiðar á gulllaxi hófust árið 1986 og var fram haldið næstu ár. Framan af var aflinn takmarkaður, en jókst mikið árið 1997 og fór þá í tæp 3.400 tonn.

Í skýrslu Hafrannsóknastofnunar um nytjastofna sjávar fiskveiðiárið 1997/1998 og aflahorfur fiskveiðiárið 1998/1999 sagði að lítið væri vitað um afrakstursgetu stofnsins og því legði stofnunin til að aflinn á síðarnefndu tímabili færi ekki yfir 6.000 tonn. Í sams konar skýrslu ári síðar vakti stofnunin athygli á að nokkrar vísbendingar væru um að stofn gulllax hafi farið minnkandi, en upplýsingar um afrakstur hans væru enn takmarkaðar og bæri að fara varlega í nýtingu hans þar til frekari vitneskja lægi fyrir. Stofnunin ítrekaði því fyrri ráðgjöf um að varúðar væri þörf og lagði til að afli yrði takmarkaður við 12.000 tonn fiskveiðiárið 1999/2000. Í skýrslum Hafrannsóknastofnunar um nytjastofna sjávar fiskveiðiárin 1999/2000 til 2004/2005 og aflahorfur fiskveiðiárin 2000/2001 til 2005/2006 var sömuleiðis lagt til að aflinn takmarkaðist við 12.000 tonn á því fiskveiðiári sem í hönd færi. Í skýrslum um nytjastofna sjávar fiskveiðiárin 2005/2006 til 2007/2008 og aflahorfur fiskveiðiárin 2006/2007 til 2008/2009 ítrekaði stofnunin fyrri ábendingar um að varúðar væri þörf við nýtingu stofnsins, en ekki var lögð fram tillaga um heildarafla á því fiskveiðiári sem fram undan var. Það var hins vegar gert í skýrslu stofnunarinnar um nytjastofna sjávar fiskveiðiárið 2008/2009 og aflahorfur fiskveiðiárið 2009/2010 þar sem fyrri ábendingar voru enn sem fyrr ítrekaðar og lagt til að gulllaxafli færi ekki yfir 8.000 tonn á síðarnefndu tímabili. Í skýrslunni kom jafnframt fram að upplýsingar um stærð og ástand gulllaxstofnsins hér við land væru mjög takmarkaðar. Í sams konar skýrslu ári síðar lagði stofnunin sömuleiðis til að aflinn færi ekki yfir 8.000 tonn fiskveiðiárið 2010/2011. Sagði þar jafnframt: „Ráðgjöf þessi er byggð á mikilli óvissu um stærð og ástand stofnsins við landið.“ Í skýrslu um nytjastofna sjávar fiskveiðiárið 2010/2011 og aflahorfur fiskveiðiárið 2011/2012 lagði Hafrannsóknastofnun til að afli gulllax færi ekki yfir 6.000 tonn á síðarnefndu tímabili. Fylgdi tillögunni svohljóðandi rökstuðningur: „Ráðgjöfin byggir á lækkun stofnvísitalna og að vísitala veiðihlutfalls verði svipuð og var á árunum 2007 til 2009 er stofninn virtist vera í jafnvægi.“ Í sams konar skýrslum, sem út voru gefnar næstu þrjú ár, lagði stofnunin til að hámarksafli gulllax á hverju fiskveiðiári færi ekki fram úr 8.000 tonnum.

Í héraðsdómi er rakið hve mikið veiddist af gulllaxi á tímabilinu frá 1. september 2001 til 31. ágúst 2013. Þótt aflinn hafi breyst frá ári til árs var hann fremur stöðugur fram á árið 2008. Á fiskveiðiárinu 2008/2009 jókst hann hins vegar verulega frá fyrra fiskveiðiári og fór úr 5.064 tonnum í 8.797 tonn. Fiskveiðiárið 2009/2010 nálega tvöfaldaðist aflinn og varð 15.960 tonn, enda þótt veiðar væru stöðvaðar áður en tímabilinu lauk. Á næstu þremur fiskveiðiárum dró úr aflanum, enda voru veiðarnar þá takmarkaðar.

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til Hafrannsóknastofnunar 6. maí 2010 sagði: „Samkvæmt upplýsingum Fiskistofu var heildarveiði á gulllaxi, á tímabilinu 1. september 2009 til 30. apríl 2010, orðin 13.656 tonn. Í ráðgjöf stofnunarinnar kemur fram að varúðar sé þörf við nýtingu stofnsins og lagt er til að afli fari ekki yfir 8.000 tonn á yfirstandandi fiskveiðiári. Nú er til skoðunar, af hálfu ráðuneytisins, hvort og til hvaða aðgerða verður gripið í ljósi þess að veiðarnar eru orðnar umtalsvert meiri en ráðgjöf Hafrannsóknastofnunarinnar kveður á um. Óskað er eftir athugasemdum stofnunarinnar og þær megi berast sem allra fyrst.“ Í svari stofnunarinnar 14. sama mánaðar var meðal annars tekið fram: „Ekki liggja fyrir gögn til að meta stofnstærð gulllax og ríkir því óvissa um afrakstursgetu stofnsins. Vísitölur úr stofnmælingum botnfiska í mars og október, afli á sóknareiningu veiðiskipa ásamt aldurs- og lengdardreifingum úr afla benda þó til þess að afli umfram ráðlögð 8000 tonn sé umfram árlega afrakstursgetu stofnsins. Hafrannsóknastofnunin hvetur ráðuneytið því til að grípa nú þegar til aðgerða til verndunar gulllaxastofninum með því að stöðva veiðar.“ Með bréfi 25. maí 2010 fól ráðuneytið Fiskistofu, með vísan til 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000 um veiðar á gulllaxi, að fella úr gildi öll leyfi til gulllaxveiða fiskveiðiárið 2009/2010 frá og með 7. júní 2010. Var tilkynning þess efnis gefin út af ráðuneytinu 27. maí 2010. Teknar voru sams konar ákvarðanir um að stöðva veiðar á gulllaxi næstu þrjú fiskveiðiár sem á eftir fylgdu. Var það fyrst gert með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til Fiskistofu 23. febrúar 2011 þar sem henni var falið að fella úr gildi öll leyfi til veiðanna fiskveiðiárið 2010/2011 frá og með 7. mars 2011. Því næst með bréfi sama ráðuneytis 29. nóvember sama ár þar sem Fiskistofu var falið að fella úr gildi öll slík leyfi fiskveiðiárið 2011/2012 frá og með 2. desember 2011. Loks var Fiskistofu falið með bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 11. mars 2013 að fella úr gildi öll leyfi til veiða á gulllaxi fiskveiðiárið 2012/2013 frá og með 18. sama mánaðar.

Samkvæmt reglugerð nr. 768/2013 um (2.) breytingu á reglugerð nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014, sem gefin var út af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra 26. ágúst 2013, var leyfilegur heildarafli af gulllaxi ákveðinn 8.000 tonn á því fiskveiðiári. Eftir ákvæði til bráðabirgða við reglugerðina skyldi fiskiskipum, sem hefðu aflareynslu í gulllaxi innan íslenskrar fiskveiðilögsögu á tímabilinu 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013, úthlutað aflahlutdeild í þeirri tegund á grundvelli veiðireynslu þeirra fyrir upphaf fiskveiðiársins 2013/2014, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða.

II

Áfrýjandi kveðst hafa stundað veiðar á gulllaxi frá árinu 1997 og byggt upp þekkingu og markað fyrir afurðina. Hinn 31. ágúst 2009 sendi fyrirsvarsmaður áfrýjanda fyrirspurn til þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og sagði sér leika forvitni á að vita hvers vegna gulllax hafi ekki verið „kvótasettur“ í samræmi við tillögur Hafrannsóknastofnunar frá því vorið 2009. Nokkrar útgerðir hafi sérhæft sig í veiðum á tegundinni og afkomu veiðanna væri ógnað „því margar útgerðir sem lítið eða ekkert hafa stundað þessar veiðar hyggjast fara af fullum krafti í veiðarnar.“ Vænst væri útskýringa ráðherra „á þeirri ákvörðun að leyfa frjálsar veiðar í gulllax, þrátt fyrir tillögu Hafrannsóknastofnunar.“ Í svari við fyrirspurninni sagði meðal annars: „Ráðherra hefur ekki talið tilefni til þess að kvótasetja gulllax og telur veiðunum nægilega stjórnað með gildandi reglugerð sem um veiðarnar fjallar, nr. 717/2000“.

Í héraðsdómi er gerð grein fyrir úthlutun aflahlutdeildar í gulllaxi til skipa í eigu áfrýjanda í ágúst og október 2013 fiskveiðiárið 2013/2014 á grundvelli aflareynslu þeirra í tegundinni á tímabilinu frá 16. ágúst 2010 til 15. ágúst 2013, svo sem kveðið var á um í áðurgreindri reglugerð nr. 662/2013 eins og henni hafði verið breytt með reglugerð nr. 768/2013. Þar er einnig lýst þeim athugasemdum, sem áfrýjandi gerði við úthlutunina, og svörum Fiskistofu við þeim, svo og kæru áfrýjanda á þeirri ákvörðun hennar að hafna kröfu hans um frekari úthlutun aflahlutdeildar og afdrifum kærunnar. Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til áfrýjanda 3. október 2014 var meðal annars tekið fram að ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 hafi ekki verið stefnumarkandi ákvörðun af hálfu stofnunarinnar, heldur hafi hún verið í samræmi við ráðgjöf hennar yfir 20 ára tímabil og þá þekkingu sem byggst hafi upp um ástand gulllaxstofnsins. Af skýrslum stofnunarinnar sýndist raunar ljóst að þekking á stofninum hafi aukist nokkuð á árunum frá 2010 til 2012, svo sem vegna aukinna veiða og aukins fjölda veiðisýna. Með því hafi orðið til traustari grundvöllur veiðiráðgjafar sem hafi verið meðal þess sem litið var til við ákvörðun um setningu reglugerðar nr. 768/2013. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 717/2000 væru allar togveiðar á gulllaxi bannaðar í fiskveiðilandhelginni án leyfis, sem Fiskistofa gæfi út til eins árs í senn, og væri ráðherra heimilt að fela henni að fella úr gildi öll slík leyfi væri talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Við setningu reglugerðar nr. 768/2013 hafi ráðherra meðal annars litið til þeirrar veiðiráðgjafar, sem fyrir lá um stofninn, og þeirrar reynslu, sem skapast hafi við veiðar á honum, en hann hafi verið vannýttur fram til fiskveiðiársins 2009/2010. Séð í ljósi þessa hafi ráðherra talið rétt að mæla fyrir um hlutdeildarsetningu stofnsins fyrir fiskveiðiárið 2013/2014.

Kröfur áfrýjanda um viðurkenningu á skaðabótaskyldu stefnda eru reistar á því að ákvæði 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 séu afdráttarlaus um skyldu ráðherra til að ákveða aflahlutdeild í tilteknum fiskistofni ef Hafrannsóknastofnun gerir tillögu um takmörkun á heildarafla og lætur þar með í ljós álit sitt á nauðsyn þess að takmarka veiðar á þeim stofni. Því hafi ráðherra í samræmi við ráðgjöf stofnunarinnar borið að úthluta skipum áfrýjanda aflahlutdeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010, byggðri á veiðireynslu þeirra síðustu þriggja ára þar á undan. Í öllu falli hafi ráðherra ekki getað án frekari sjálfstæðrar rannsóknar eða rökstuðnings vikið frá áliti stofnunarinnar um nauðsyn til að takmarka veiðarnar. Heldur áfrýjandi því fram að skip hans hafi samkvæmt þessu átt að fá umtalsvert hærri aflahlutdeild í gulllaxi en þeim var úthlutað haustið 2013 og hafi hann orðið fyrir fjárhagslegu tjóni sem því nemi. Sé ekki fallist á aðalkröfu áfrýjanda telur hann að ráðherra hafi í síðasta lagi borið að að úthluta aflahlutdeildinni eftir að hann tók vorið 2010 ákvörðun um að stöðva veiðar á gulllaxi og byggja hana sem fyrr á veiðireynslu þriggja undanfarandi ára. Taka hinar tvær kröfur hans mið af því.

III

Núgildandi lög um stjórn fiskveiða voru upphaflega nr. 38/1990, en voru síðar endurútgefin með áorðnum breytingum sem lög nr. 116/2006. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið þeirra að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Í upphafi 1. mgr. 3. gr. laganna, sem er efnislega óbreytt frá því að lög nr. 38/1990 tóku gildi, segir að ráðherra skuli, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar, ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Þá er kveðið á um í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006 að verði veiðar takmarkaðar samkvæmt 3. gr. á tegundum sjávardýra sem samfelld veiðireynsla er á, en ekki hafa áður verið bundnar ákvæðum um leyfðan heildarafla, skuli aflahlutdeild úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila. Í 1. mgr. 20. gr. laganna sagði að leggja skyldi á veiðigjald fyrir veiðiheimildir sem veittar væru á grundvelli þeirra laga, laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands eða annarra laga er kvæðu á um stjórn fiskveiða. Þessu ákvæði var breytt með 1. gr. laga nr. 75/2012 í núgildandi horf þar sem segir að allir þeir sem fá úthlutað aflaheimildum samkvæmt lögum nr. 116/2006, eða landa afla fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en með úthlutun aflamarks, skuli greiða veiðigjöld.

Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 38/1990, sagði meðal annars um 3. gr. þess, nú 3. gr. laga nr. 116/2006: „Með þessari grein er lagt til að lögfest verði sú meginregla að sé talin þörf á að takmarka veiðar af einhverjum stofni sjávardýra skuli það gert með þeim hætti að ráðherra ákveði leyfilegan heildarafla úr stofninum. Ráðherra ber að taka þessa ákvörðun að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar, en er ekki bundinn við að fara eftir þeim tillögum.“

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands er tilgangur þeirra að stuðla að viðgangi og hagkvæmri nýtingu nytjastofna innan íslenskrar fiskveiðilandhelgi og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Í 2. mgr. 6. gr. laganna segir að sé talin þörf á að takmarka notkun tiltekins veiðarfæris til að tryggja skynsamlega nýtingu þess stofns sem veiðarnar beinast að eða vegna þeirrar skaðsemi sem notkun þess kann að hafa í för með sér fyrir nýtingu annarra stofna geti ráðherra með reglugerð ákveðið að veiðar með því veiðarfæri séu háðar sérstöku leyfi Fiskistofu. Skuli kveðið á um skilyrði fyrir veitingu slíkra leyfa í reglugerð. Ennfremur segir í 2. mgr. 7. gr. laganna að sé talin þörf á að koma í veg fyrir staðbundna ofnýtingu á tilteknum stofni, óeðlilegan meðafla af öðrum tegundum en veiði beinist að eða önnur óæskileg áhrif veiða geti ráðherra ákveðið að veiðar úr tilteknum nytjastofni eða á tilteknu svæði séu háðar leyfi Fiskistofu. Sama eigi við sé þörf á að skipuleggja veiðar úr stofnum sem ekki er stjórnað með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa, sbr. 7. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, til dæmis vegna óvissu um veiðiþol viðkomandi stofns. Ráðherra skuli í reglugerð kveða nánar á um skilyrði fyrir veitingu leyfa samkvæmt þessari málsgrein. Geti ráðherra sett almennar og svæðisbundnar reglur og meðal annars ákveðið að leyfin séu bundin við ákveðið svæði og að aðeins hljóti leyfi til veiða á tilteknu svæði tiltekinn fjöldi skipa, skip sem skráð eru á því svæði, skip af ákveðinni stærð eða gerð eða skip sem áður hafa stundað tilteknar veiðar. Sú grein, sem vísað er til í málsgreininni og var upphaflega 7. gr. laga nr. 38/1990, er nú 8. gr. laga nr. 116/2006 þar sem segir í 1. mgr. að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla samkvæmt 3. gr. laganna, séu frjálsar öllum skipum sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni.

Í athugasemdum með frumvarpi, sem varð að lögum nr. 79/1997, var tekið fram um 2. mgr. 7. gr. þess, sem samþykkt var óbreytt, að fyrsti málsliður hennar tæki bæði til stofna, sem veiðum væri stjórnað á með skiptingu heildarafla milli einstakra skipa, og annarra stofna. Þegar veiðum úr stofni væri stjórnað með kvótum og skiptingu þeirra milli skipa væri meginreglan sú að aðeins bæri í þeim tilvikum, sem ríkar ástæður væru fyrir hendi eins og greindar væru í málsliðnum, að setja frekari takmarkanir á nýtingu viðkomandi stofns. Í öðrum málslið málsgreinarinnar segði hins vegar að væri stofni ekki stjórnað með skiptingu kvóta milli einstakra skipa þá gæti ráðherra leyfisbundið veiðar úr þeim stofni væri þess talin þörf, til dæmis vegna óvissu um veiðiþol stofnsins. Þætti nauðsyn bera til að hafa slíkt ákvæði því ella væri ekki unnt að hafa stjórn á veiðum, til dæmis úr stofnum sem lítil vitneskja væri um.

Í 1. mgr. 1. gr. áðurnefndrar reglugerðar nr. 717/2000 er kveðið á um að allar togveiðar á gulllaxi í fiskveiðilandhelgi Íslands séu óheimilar nema að fengnu sérstöku leyfi Fiskistofu. Eftir 2. mgr. sömu greinar skulu leyfi gefin út fyrir hvert fiskveiðiár, en ráðherra er heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi öll leyfi til gulllaxveiða sé talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Í 8. gr. segir að reglugerðin sé sett samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 79/1997.

IV

Eins og áður greinir er markmið laga nr. 116/2006 og nr. 79/1997 að stuðla að verndun, viðgangi og hagkvæmri nýtingu nytjastofna hér við land. Í því skyni hefur löggjafinn fengið sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds á því sviði sem hér um ræðir, vald til að takmarka veiðar á nytjastofnum við nánar tilteknar aðstæður. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. fyrrnefndu laganna getur ráðherra þannig, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar, ákveðið með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili úr einstökum stofnum ef nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á þeim. Einnig hefur ráðherra heimild til þess á grundvelli annars málsliðar 2. mgr. 7. gr. síðarnefndu laganna að ákveða að veiðar úr tilteknum nytjastofni, sem ekki er stjórnað með skiptingu heildarafla samkvæmt framansögðu, séu háðar leyfi Fiskistofu, svo sem vegna óvissu um veiðiþol stofnsins. Skal ráðherra þá kveða nánar á um skilyrði fyrir veitingu slíkra leyfa, sbr. þriðja málslið sömu málsgreinar.

Samkvæmt reglugerð nr. 717/2000 eru togveiðar á gulllaxi óheimilar nema að fengnu leyfi Fiskistofu og getur ráðherra falið henni að fella öll slík leyfi úr gildi sé talin ástæða til að takmarka veiðarnar. Þar sem togveiðar eru eðli máls samkvæmt bundnar við tiltekin veiðarfæri á reglugerðin sér stoð í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 79/1997, en jafnframt í öðrum málslið 2. mgr. 7. gr. þeirra. Ráðherra gekk ekki lengra með setningu reglugerðarinnar en lögin heimila, sbr. og 1. gr. þeirra, en sá formgalli að í henni er aðeins vísað til 2. mgr. 6. gr. laganna hefur ekki áhrif á lögmæti hennar.

Kröfur áfrýjanda eru sem fyrr segir reistar á því að ráðherra hafi samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 116/2006 verið skylt að úthluta skipum í eigu áfrýjanda aflahlutadeild í gulllaxi fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 áður en það hófst eða í síðasta lagi vorið 2010 eftir að ráðherra tók ákvörðun um að stöðva veiðar á tegundinni. Í skýrslu Hafrannsóknastofnunar um nytjastofna sjávar fiskveiðiárið 2008/2009 og aflahorfur fiskveiðiárið 2009/2010 kom fram að upplýsingar um stærð og ástand gulllaxstofnsins hér við land væru mjög takmarkaðar. Í sams konar skýrslu ári síðar komst stofnunin svo að orði að veiðiráðgjöf hennar fyrir fiskveiðiárið 2010/2011 væri byggð á mikilli óvissu um stærð og ástand stofnsins. Þar sem slík óvissa ríkti um veiðiþol gulllaxstofnsins var ráðherra við þær aðstæður heimilt á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 og reglugerðar nr. 717/2000 að beita áfram þeirri aðferð við stjórnun veiða á gulllaxi að þær skyldu háðar leyfum Fiskistofu, sem felld yrðu úr gildi ef nauðsyn bæri til að takmarka veiðarnar til að tryggja viðgang stofnsins, sbr. 1. gr. sömu laga. Samkvæmt því áttu umræddar ákvarðanir ráðherra árin 2009 og 2010, sem voru almenns eðlis og teknar á málefnalegum grunni, sér viðhlítandi lagastoð. Verður af þeim sökum hafnað þeirri málsástæðu áfrýjanda að með þeim hafi verið brotið gegn fyrirmælum 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 19. janúar 2012 í máli nr. 443/2011.

Með vísan til þess, sem að framan greinir, verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

Áfrýjanda verður gert að greiða stefnda málskostnað hér fyrir dómi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Þorbjörn hf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 2.000.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.