220/2015

F ehf. höfðaði mál á hendur Í og krafðist skaðabóta vegna tjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir vegna synjunar á beiðni um heimild til að flytja inn ferskt nautakjöt frá Hollandi og stöðvun tollafgreiðslu í framhaldinu, en meðal þeirra skilyrða sem gerð voru fyrir innflutningnum var að kjötið hefði verið fryst í tilgreindan tíma fyrir tollafgreiðslu. Undir rekstri málsins í héraði krafðist F ehf. þess að aflað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á sex nánar tilgreindum spurningum, í þeim tilgangi að fá úr því skorið hvort íslensk löggjöf varðandi innflutning á fersku kjöti væri í samræmi við EES-samninginn og gerðir sem á honum byggðu. Hæstiréttur féllst á með héraðsdómi að fullnægt væri því skilyrði álitsumleitunar fyrir EFTA-dómstólnum að atvik málsins væru nægilega upplýst. Taldi Hæstiréttur að ekki væri fullt samræmi milli tilskipunar ráðsins 89/662/EBE og þeirra ákvæða íslenskra laga og reglugerða sem leiddu efni hennar í íslenskan rétt. Sýndist misræmið fyrst og fremst felast í því að innflutningur á hráu kjöti frá öðru aðildarríki EES-samningsins væri samkvæmt ákvæðum laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 448/2012 háður sérstöku leyfi ráðherra, að fengnum meðmælum M, auk þess sem þess væri krafist að innfluttum matvælum fylgdu tiltekin gögn og vottorð. Tilskipunin gerði á hinn bóginn að meginstefnu til ráð fyrir því að ábyrgð á dýraheilbrigðiseftirliti matvæla væri hjá því aðildarríki sem matvælin væru send frá og að sérstakt eftirlit færi ekki fram á landamærum viðtökuríkis. Af þessu leiddi að í málinu væri uppi réttlætanlegur vafi um skýringu EES-reglna og því ljóst að ráðgefandi álit um þau álitaefni gæti haft raunverulega þýðingu við úrlausn málsins fyrir íslenskum dómstólum. Þá vöknuðu sérstök álitaefni vegna þess hvernig gildissvið EES-samningsins væri afmarkað í 8. gr. hans og af samspili þeirrar greinar við 13. og 18. gr. samningsins. Var því fallist á með héraðsdómi að leitað skyldi ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á álitaefninu með því orðalagi sem nánar greindi í dómsorði.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf og B-kk-nf B-kk-nf og I-kvk-nf E-kvk-nf settur hæstaréttardómari.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 10. mars 2015 sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 19. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 24. febrúar 2015, þar sem tekin var til greina krafa varnaraðila um að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á nánar tilteknum atriðum í tengslum við mál sem varnaraðili rekur á hendur sóknaraðila. Kæruheimild er í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTA-dómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið. Sóknaraðili krefst þess að kröfu varnaraðila um að leita ráðgefandi álits verði hafnað. Þá krefst hann kærumálskostnaðar.

Varnaraðili krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

I

Líkt og nánar greinir í hinum kærða úrskurði keypti varnaraðili 83 kg af ferskum nautalundum af hollensku fyrirtæki í febrúar 2014. Mun hann hafa sótt um leyfi til að flytja kjötið inn til landsins 26. sama mánaðar og mælti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra með innflutningnum 6. mars sama ár að þremur nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Eitt þeirra var krafa um að kjötinu fylgdi vottorð sem staðfesti að það hefði verið geymt við að minnsta kosti -18°C í einn mánuð fyrir tollafgreiðslu. Með vísan til þess að tilgangur innflutnings á kjötinu væri að bjóða neytendum upp á ferska kjötvöru, sem ekki hefði verið fryst, óskaði varnaraðili eftir því við Matvælastofnun 11. mars 2014 að hún afgreiddi „beiðni um innflutning á fersku nautakjöti til landsins og að fyrirtækinu verði því heimilt að fá umrædda vöru tollafgreidda.“

Matvælastofnun svaraði erindi varnaraðila 14. sama mánaðar og kom þar fram að stofnunin gæti ekki orðið við framangreindri ósk hans. Var vísað til þess að í leyfisbréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis væri kveðið á um að varnaraðila væri heimilt að flytja inn hrátt kjöt frá Hollandi að því tilskildu að kjötinu fylgdi meðal annars vottorð um að það hefði verið fryst samkvæmt framangreindu. Að auki væri mælt fyrir um slíka „frystiskyldu“ í c. lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins. Var varnaraðila bent á að framangreindu skilyrði gæti verið fullnægt ef kjötið yrði fryst í einn mánuð hér á landi og yrði tollafgreiðsla vörunnar heimiluð að þeim tíma liðnum. Þá tilgreindi Matvælastofnun einnig að endanleg ákvörðun um heimild til innflutnings yrði tekin af atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti en hlutverk stofnunarinnar væri einungis að veita ráðuneytinu umsögn. Í framhaldi af framangreindum bréfaskiptum stöðvaði tollstjóri tollafgreiðslu kjötsins með vísan 130. gr. tollalaga nr. 88/2005 og var því fargað í kjölfarið að beiðni varnaraðila.

Varnaraðili höfðaði mál þetta 25. apríl 2014 og krafðist í öndverðu aðallega skaðabóta vegna þess tjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir vegna framangreindra ákvarðana Matvælastofnunar og tollstjóra en til vara að þær yrðu ógiltar. Með úrskurði héraðsdóms 11. nóvember 2014 var kröfu varnaraðila um ógildingu vísað frá dómi. Lýtur ágreiningur málsaðila í efnisþætti málsins nú einkum að því hvort sóknaraðili hafi með synjun á beiðni varnaraðila um heimild til innflutnings á fersku nautakjöti valdið varnaraðila tjóni sem sá fyrrnefndi beri skaðabótaábyrgð á. Varnaraðili byggir aðallega á því að synjun sóknaraðila gangi gegn íslenskum lögum, skýrðum í samræmi við EES-rétt og skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum. Til vara byggir sóknaraðili á því að synjunin sé í andstöðu við ákvæði EES-samningsins, sbr. 18. gr. hans, og gerðir sem á honum byggja, einkum tilskipun ráðsins 89/662/EBE um dýraheilbrigðiseftirlit í viðskiptum innan Bandalagsins til að stuðla að því að hinum innri markaði verði komið á og reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002 um almennar meginreglur og kröfur samkvæmt lögum um matvæli, um stofnun Matvælaöryggisstofnunar Evrópu og um málsmeðferð vegna öryggis matvæla.

Undir rekstri málsins í héraði krafðist varnaraðili þess að aflað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á sex nánar tilgreindum spurningum sem eru orðrétt teknar upp í hinum kærða úrskurði. Vísaði varnaraðili til þess að spurningarnar væru settar fram í þeim tilgangi að fá úr því skorið hvort íslensk löggjöf varðandi innflutning á fersku kjöti væri í samræmi við EES-samninginn og gerðir sem á honum byggja. Með hinum kærða úrskurði var fallist á kröfu varnaraðila um að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins og spurningar orðaðar á þann hátt sem í úrskurðarorði greinir.

Í málinu liggur fyrir að Eftirlitsstofnun EFTA sendi sóknaraðila formlegt áminningarbréf 30. október 2013. Þar kom fram það mat stofnunarinnar að íslenska ríkið hefði ekki staðið við skuldbindingar sínar samkvæmt tilskipun ráðsins 89/662/EBE og 18. gr. EES-samningsins með því að takmarka innflutning á fersku kjöti, unnum kjötvörum og öðrum kjötafurðum þannig að áskilið væri að sérstaks leyfis væri aflað fyrir innflutningi slíkra vara. Þá komst stofnunin að sömu niðurstöðu í rökstuddu áliti sem lagt var fram 8. október 2014, í samræmi við ákvæði 31. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls. Samningaviðræður standa yfir milli sóknaraðila og eftirlitsstofnunar EFTA um viðbrögð sóknaraðila vegna þessa.

II

Í því skyni að hindra að dýrasjúkdómar berist til landsins er í 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sbr. 32. gr. laga nr. 143/2009, fjallað um bann við innflutningi tiltekinna vörutegunda, sem tilgreindar eru í stafliðum a. til e., sem og undanþágu frá því banni. Í a. lið 1. mgr. ákvæðisins er meðal annars kveðið á um að óheimilt sé að flytja til landsins hráar og lítt saltaðar sláturafurðir, bæði unnar og óunnar, hrá egg, ósótthreinsuð hrá skinn og húðir, alidýraáburð og rotmassa blandaðan alidýraáburði. Í 2. mgr. sömu greinar segir að ráðherra sé heimilt að leyfa innflutning á þeim vörutegundum sem taldar eru upp í a. til e. liðum 1. mgr., að fengnum meðmælum Matvælastofnunar, enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valdi dýrasjúkdómum. Þá segir þar jafnframt að ráðherra geti ákveðið með reglugerð að ákvæði 1. mgr. skuli ekki gilda fyrir einstakar vörutegundir, sem þar séu taldar upp, ef varan sótthreinsist við tilbúning eða ef atvik eru með þeim hætti að sérstök sótthreinsun hafi verið framkvæmd fyrir innflutning og vörunni fylgi fullnægjandi vottorð um uppruna, vinnslu og sótthreinsun. Loks segir í 2. mgr. að ráðherra sé heimilt að banna með auglýsingu innflutning á vörum sem hætta teljist á að smitefni geti borist með og hætta teljist geta stafað af varðandi heilbrigði dýra.

Á grundvelli laga nr. 25/1993 hefur verið sett áðurgreind reglugerð nr. 448/2012. Er tilgangur hennar samkvæmt 1. gr. að hindra að sjúkdómar berist til landsins með sláturafurðum, eggjum, mjólkurafurðum og öðrum vörum sem reglugerðin tekur til, ásamt því að koma í veg fyrir að fluttar verði til landsins afurðir dýra sem fengið hafa vaxtaraukandi efni á eldisskeiðinu. Í 3. gr. reglugerðarinnar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 462/2012, er fjallað um bann við innflutningi en samkvæmt ákvæðinu er óheimilt að flytja til landsins afurðir dýra og vörur sem nánar eru tilgreindar í stafliðum a. til k. Samkvæmt a. lið 1. mgr. reglugerðarákvæðisins er óheimilt að flytja til landsins hrátt kjöt, unnið sem óunnið, kælt sem frosið, svo og innmat og sláturúrgang, sem ekki hefur hlotið hitameðferð, þannig að kjarnhiti hafi náð 72°C í 15 sekúndur eða aðra sambærilega meðferð að mati Matvælastofnunar. Hið sama gildir um ómeðhöndluð egg, eggjaskurn og eggjaafurðir, sem ekki hafa hlotið hitameðferð, þannig að varan hafi verið hituð í 65°C í fimm mínútur eða aðra sambærilega meðferð að mati Matvælastofnunar, sbr. e. lið 1. mgr. Loks er í f. lið 1. mgr. kveðið á um bann við innflutningi ógerilsneyddrar mjólkur og mjólkurafurða sem unnar eru úr ógerilsneyddri mjólk. Þó er sú undantekning gerð samkvæmt ákvæðinu að heimilt er að flytja til landsins allt að 1 kg af ostum unnum úr ógerilsneyddri mjólk frá viðurkenndum vinnslustöðvum á Evrópska efnahagssvæðinu til einkanota en ráðherra getur heimilað innflutning á meira magni í sama tilgangi.

Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 448/2012 er endurtekin sú regla 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 að ráðherra sé heimilt, að fengnum meðmælum Matvælastofnunar, að leyfa innflutning á vörum, sem taldar eru upp í 3. gr. reglugerðarinnar, sbr. 10. gr. laganna. Er þá skilyrði að sannað þyki að ekki berist smitefni með þeim er valdi sjúkdómum í dýrum og mönnum og þau skilyrði, sem sett hafa verið fyrir innflutningnum, hafi verið uppfyllt. Í 2. mgr. 4. gr. segir að þegar sótt sé um innflutning á hrárri eða ósótthreinsaðri vöru samkvæmt 1. mgr. í fyrsta sinn skuli innflytjandi láta í té nauðsynlegar upplýsingar um vöruna til athugunar og samþykkis áður en hún er send frá útflutningslandi. Innflytjandi hrárrar vöru skuli þó alltaf sækja um leyfi til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og leggja fram, til umsagnar Matvælastofnunar, aðflutningsskýrslu, upplýsingar um uppruna- og framleiðsluland vörunnar, tegund vöru og framleiðanda auk tilskilinna vottorða, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Þá er í 5. gr. reglugerðarinnar fjallað sérstaklega um hrá matvæli og mjólkurafurðir. Samkvæmt c. lið 1. mgr. þeirrar greinar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 866/2014, skal innfluttum matvælum sem flokkast undir vöruliði: 0202, 0203, 0204, 0207, 0208, 0210, 1601 og 1602, sbr. viðauka I við tollalög, sem ráðherra hefur veitt heimild til að flytja til landsins, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar, og hafa ekki hlotið fullnægjandi hitameðferð, fylgja vottorð sem staðfestir að vörurnar hafi verið geymdar við að minnsta kosti -18°C samfellt í 30 sólarhringa fyrir tollafgreiðslu. Undir vörulið 0202 í framangreindum viðauka fellur fryst kjöt af dýrum af nautgripakyni.

III

Í 1. mgr. 8. gr. EES-samningsins segir að koma skuli á frjálsum vöruflutningum milli samningsaðila. Einnig segir í b. lið 3. mgr. sömu greinar að sé annað ekki tekið fram taki ákvæði EES-samningsins einungis til framleiðsluvara sem tilgreindar séu í bókun 3 við samninginn, í samræmi við það sérstaka fyrirkomulag sem þar sé greint frá. Af þessu leiðir að ákvæði 8. gr. um frjálsa vöruflutninga milli samningsaðila gildir ekki um landbúnaðarafurðir nema þeirra sé sérstaklega getið í bókun 3 við samninginn. Þá eru magntakmarkanir á innflutningi, svo og allar ráðstafanir sem hafa samsvarandi áhrif, bannaðar milli samningsaðila, sbr. 11. gr. EES-samningsins. Undantekningu frá þessari meginreglu er að finna í 13. gr. samningsins. Þar kemur fram að heimilt sé að leggja á innflutning, útflutning eða umflutning vara bönn eða höft sem réttlætist af almennu siðferði, allsherjarreglu, almannaöryggi, vernd lífs og heilsu manna eða dýra eða gróðurvernd, vernd þjóðarverðmæta, er hafa listrænt, sögulegt eða fornfræðilegt gildi, eða vernd eignarréttinda á sviði iðnaðar og viðskipta. Slík bönn eða höft megi þó ekki leiða til gerræðislegrar mismununar eða til þess að duldar hömlur verði lagðar á viðskipti milli samningsaðila. Loks segir í 18. gr. samningsins að með fyrirvara um sérstakt fyrirkomulag varðandi viðskipti með landbúnaðarafurðir skuli samningsaðilar tryggja að fyrirkomulaginu, sem kveðið er á um í 17. gr. og a- og b-lið 23. gr. varðandi aðrar vörur en þær er heyra undir 3. mgr. 8. gr., verði ekki stofnað í hættu vegna annarra tæknilegra viðskiptahindrana. Þá skuli ákvæði 13. gr. gilda samkvæmt ákvæðinu.

Samkvæmt 1. gr. tilskipunar ráðsins 89/662/EBE skulu aðildarríki tryggja að dýraheilbrigðiseftirlit með afurðum úr dýraríkinu, sem falla undir nánar tilgreindar tilskipanir og hafa á viðskipti með innan aðildarríkjanna, fari ekki lengur fram við landamærastöðvar heldur samkvæmt ákvæðum tilskipunarinnar. Með hugtakinu dýraheilbrigðiseftirlit er, sbr. 2. gr. tilskipunarinnar, átt við eftirlit með ástandi og/eða formsatriðum á sviði stjórnsýslu sem tekur til afurðanna sem um getur í 1. gr. hennar og er ætlað að vernda, beint eða óbeint, heilbrigði manna eða dýra. Þá er kveðið á um það í 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar að aðildarríkin skuli tryggja að einu afurðirnar, sem viðskipti séu höfð með, séu þær, er um getur í 1. gr. hennar, svo og að þær hafi verið fengnar, skoðaðar og merktar í samræmi við reglur bandalagsins, sem gildi um viðtökustaðinn. Þarf heilbrigðisvottorð að fylgja til endanlegs móttakanda sem þar er getið, og dýraheilbrigðisvottorð eða eitthvert annað skjal sem kveðið er á um í dýraheilbrigðisreglum bandalagsins. Í 1. mgr. 4. gr. er að auki kveðið á um að aðildarríki sem sendi afurðirnar skuli gera nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja að stjórnendur fullnægi dýraheilbrigðiskröfum á öllum stigum framleiðslunnar, geymslu, markaðssetningar og flutninga afurðanna. Annars vegar skulu þau einkum sjá til þess að sams konar eftirlit sé haft með afurðum, sem eru fengnar í samræmi við tilskipanirnar, er um getur í viðauka A við tilskipunina, frá dýraheilbrigðissjónarmiði, hvort sem þær eru ætlaðar til viðskipta innan bandalagsins eða fyrir innlendan markað. Hins vegar skulu þau tryggja að afurðirnar, sem falla undir viðauka B við tilskipunina, séu ekki sendar áfram til yfirráðasvæðis annars aðildarríkis, ef ekki er unnt að markaðssetja þær á þeirra eigin yfirráðasvæðum af ástæðum, sem eru tilgreindar í 36. gr. sáttmálans. Undantekningu frá því meginmarkmiði tilskipunarinnar að takmarka eftirlit á viðtökustað afurða er að finna í 5. gr. hennar. Þar segir í a. lið 1. mgr. að lögbært yfirvald geti, á viðtökustað varanna, kannað með óhlutdrægum skyndikönnunum hvort kröfum 3. gr. hafi verið fullnægt og geti það einnig tekið sýni í því sambandi. Jafnframt geti lögbært yfirvald umflutningsaðildarríkisins eða viðtökuaðildarríkisins, hafi það rökstuddan grun um brot, einnig látið fara fram eftirlit við flutning varanna á yfirráðasvæði sínu, þar með talið eftirlit með að flutningatæki fullnægi gildandi reglum.

Í gildi er reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002 um almennar meginreglur og kröfur samkvæmt lögum um matvæli, um stofnun Matvælaöryggisstofnunar Evrópu og um málsmeðferð vegna öryggis matvæla. Í henni er að finna almenn ákvæði sem hafa það meðal annars að markmiði, sbr. 1. gr., að leggja grunn að því að tryggja heilbrigði manna og hagsmunum neytenda víðtæka vernd með tilliti til matvæla og um leið tryggja skilvirka starfsemi innri markaðarins. Í 1. þætti II. kafla reglugerðarinnar er fjallað um almennar meginreglur laga um matvæli. Meðal annars segir þar í 1. mgr. 6. gr. að til að ná því almenna markmiði að tryggja lífi og heilsu manna víðtæka vernd skuli lög um matvæli byggjast á áhættugreiningu nema það sé ekki talið heppilegt vegna aðstæðna eða eðlis ráðstöfunarinnar. Í 3. þætti sama kafla er fjallað um almennar skyldur í viðskiptum með matvæli og er þar meðal annars kveðið á um að matvæli og fóður sem flutt séu inn í Bandalagið í því skyni að setja þau á markað skuli uppfylla viðeigandi kröfur í lögum um matvæli eða skilyrði, sem Bandalagið hefur viðurkennt að minnsta kosti sem jafngild, eða kröfur í sérsamningi milli Bandalagsins og útflutningslandsins hafi slíkur samningur verið gerður, sbr. 11. gr. reglugerðarinnar.

Í 4. þætti II. kafla reglugerðar nr. 178/2002 er fjallað um almennar kröfur sem aðildarríki skulu gera í löggjöf sinni um matvæli. Þar eru í 14. gr. gerðar kröfur um öryggi matvæla. Í því sambandi kemur fram í 7. mgr. þeirrar greinar að matvæli, sem séu í samræmi við tiltekin Bandalagsákvæði um öryggi matvæla, skuli teljast örugg að því er varði þá þætti sem þau tilteknu Bandalagsákvæði taki til. Þá segir í 8. mgr. sömu greinar að þótt matvæli séu í samræmi við sérákvæði sem um þau gildi skuli það ekki hindra lögbær yfirvöld í að grípa til viðeigandi ráðstafana til að takmarka setningu þeirra á markað eða krefjast þess að þau séu tekin af markaði, ef rökstuddur grunur leiki á að þau séu ekki lengur örugg, þrátt fyrir að vera í samræmi við ákvæðin. Í 17. gr. reglugerðarinnar er fjallað um ábyrgð, en samkvæmt 2. mgr. þeirrar greinar hvílir meðal annars sú skylda á aðildarríkjum að framfylgja lögum um matvæli og tryggja að kröfum samkvæmt þeim sé fullnægt af hálfu matvælafyrirtækja. Í því skyni skulu aðildarríkin halda úti opinberu eftirlitskerfi og annarri starfsemi eftir atvikum. Þá er í 18. gr. reglugerðarinnar fjallað um rekjanleika matvæla og í 19. gr. um ábyrgð stjórnenda matvælafyrirtækja er lýtur að matvælum.

IV

Í 1. gr. laga nr. 21/1994 segir að sé mál rekið fyrir héraðsdómstóli, þar sem taka þurfi afstöðu til skýringar á samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, bókunum með honum eða viðaukum við hann eða gerðum sem í viðaukunum er getið, sé dómara heimilt í samræmi við 34. gr. samnings EFTA-ríkjanna um stofnum eftirlitsstofnunar og dómstóls að kveða upp úrskurð um að leitað verði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um skýringu á því atriði málsins áður en því er ráðið til lykta. Þau skilyrði eru sett fyrir slíkri álitsumleitan að atvik máls séu nægilega upplýst, réttlætanlegur vafi leiki á skýringu þeirra EES-reglna sem á reyni og að álit EFTA-dómstólsins verði talið geta haft raunverulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Er fallist á með héraðsdómi að því skilyrði álitsumleitunar sé fullnægt að atvik málsins séu nægilega upplýst.

Að framan er rakið efni þeirra greina EES-samningsins sem þýðingu geta haft fyrir sakarefni málsins ásamt efni tilskipunar ráðsins 89/662/EBE og reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið tók gildi 1. janúar 1994, en tilskipun 89/662/EBE var felld inn í hann við undirritun samningsins 1. maí 1992 og öðlaðist hún því gildi hvað Ísland varðar frá sama tíma. Með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar 26. október 2007 var reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002 felld inn í EES-samninginn og öðlaðist hún gildi hvað Ísland varðar 1. maí 2010. Ísland hefur þar með skuldbundið sig til þess að leiða efni beggja framangreindra gerða í íslenskan rétt í samræmi við ákvæði EES-samningsins.

Eins og áður greinir reisir varnaraðili málsókn sína á því að efni framangreindrar tilskipunar 89/662/EBE hafi ekki verið réttilega leitt í íslenskan rétt með þeim laga- og reglugerðarákvæðum sem áður hafa verið rakin. Við innleiðinguna hafi verið gengið lengra en tilskipunin geri ráð fyrir og innflutningi þar með settar þrengri skorður en skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum heimili. Af þessum sökum hafi varnaraðili í ljósi málsatvika orðið fyrir tjóni sem sóknaraðila sé skylt að bæta.

Áður er rakið efni tilskipunar ráðsins 89/662/EBE og því lýst hvernig ákvæði hennar hafa verið leidd í íslenskan rétt að því marki er þýðingu hefur fyrir mál þetta. Af því sem þar kemur fram er ljóst að ekki er fullt samræmi milli tilskipunarinnar og þeirra ákvæða íslenskra laga og reglugerða sem leiða efni hennar í íslenskan rétt. Sýnist misræmið fyrst og fremst felast í því að innflutningur á hráu kjöti frá öðru aðildarríki EES-samningsins er samkvæmt ákvæðum laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 448/2012 háður sérstöku leyfi ráðherra, að fengnum meðmælum Matvælastofnunar, auk þess sem krafist er að innfluttum matvælum fylgi tiltekin gögn og vottorð. Tilskipunin gerir á hinn bóginn að meginstefnu til ráð fyrir því, svo sem áður er rakið, að ábyrgð á dýraheilbrigðiseftirliti matvæla sé hjá því aðildarríki sem matvælin eru send frá og að sérstakt eftirlit fari ekki fram á landamærastöðvum viðtökuríkis.

Af framangreindu leiðir að uppi er í málinu réttlætanlegur vafi um skýringu EES-reglna og því ljóst að ráðgefandi álit um þau álitaefni getur haft raunverulega þýðingu við úrlausn málsins fyrir íslenskum dómstólum. Þá vakna sérstök álitaefni í þessu sambandi vegna þess hvernig gildissvið EES-samningsins er markað í 8. gr. hans og af samspili þeirrar greinar við 13. gr. og 18. gr. samningsins. Er samkvæmt þessu fallist á með héraðsdómi að rétt sé að leita ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins en spurningum til hans verður hagað á þann hátt sem í dómsorði greinir.

Sóknaraðila verður gert að greiða varnaraðila kærumálskostnað eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Leitað er ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins á eftirfarandi:

1. Leiðir gildissvið EES-samningsins, eins og það er markað í 8. gr. hans, til þess að ríki, sem aðild á að samningnum, hafi frjálsar hendur um setningu reglna um innflutning hrárrar kjötvöru og sé í þeim efnum óbundið af ákvæðum samningsins og þeim gerðum, sem á honum byggja.

2. Ef svarið við fyrstu spurningunni er neikvætt, er í öðru lagi spurt, hvort það samrýmist ákvæðum tilskipunar ráðsins 89/662/EBE, að ríki, sem aðild á að EES-samningnum, setji reglur, þar sem þess er krafist, að innflytjandi hrárrar kjötvöru sæki um sérstakt leyfi áður en varan er flutt inn, og áskilji að lagðar séu fram í þeim tilgangi aðflutningsskýrslur, upplýsingar um uppruna- og framleiðsluland vörunnar, tegund vöru og framleiðanda auk tilskilinna vottorða, þar á meðal um að kjötið hafi verið fryst í tiltekinn tíma fyrir tollafgreiðslu.

3. Í tengslum við aðra spurninguna er óskað álits á því, hvort ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 178/2002 hafi sérstaka þýðingu, þegar spurningunni er svarað.

4. Í framhaldi af annarri og þriðju spurningunni er óskað svara við því, hvort það feli í sér tæknilega hindrun í skilningi 18. gr. EES-samningsins, að ríki, sem á aðild að samningnum, setji reglur þess efnis, að óheimilt sé að flytja til landsins hráa kjötvöru.

5. Í tengslum við fjórðu spurninguna er óskað álits á því, hvort það hafi þýðingu þegar henni er svarað, ef heimilt er samkvæmt reglum innflutningslandsins að veita undanþágu frá slíku almennu banni, sem um getur í fjórðu spurningunni.

6. Ef svarið við fjórðu og/eða fimmtu spurningunni er jákvætt, þá er óskað svara við því, í hvaða tilvikum slíkt bann við innflutningi hrárrar kjötvöru, eftir atvikum að teknu tilliti til aðstæðna sem lýst er í fimmtu spurningunni, geti talist réttlætanlegt með vísan til 13. gr. EES-samningsins. Jafnframt er óskað svara við því, hvaða kröfur beri að gera til sönnunar í því sambandi, einkum í ljósi varúðarreglu EES-réttar.

Sóknaraðili, íslenska ríkið, greiði varnaraðila, Ferskum kjötvörum ehf., 500.000 krónur í kærumálskostnað.