509/2017

Í málinu krafðist ÍV hf. viðurkenningar á skaðabótaskyldu Í vegna fjártjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir með því að fiskiskip hans hefðu á grundvelli reglugerða verið úthlutað minni aflaheimildum í makríl árin 2011 til 2014 en skylt hefði verið samkvæmt lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Reisti ÍV hf. kröfu sína á því að skylda til svokallaðrar hlutdeildarsetningar makrílstofnsins hefði verið orðin virk þegar umræddar úthlutanir fóru fram, aðallega samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 en til vara samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, og hefði borið að úthluta aflaheimildunum á þeim grunni. Varnir Í lutu að því að úthlutun aflaheimilda til ÍV hf. umrædd ár hefði að öllu leyti verið í samræmi við lög nr. 151/1996, 116/2006 og lög nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og reglugerðir settar samkvæmt þeim um veiðar á makríl. Í því sambandi vísaði Í meðal annars til 5. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996, sem veitti ráðherra sérstaka heimild til að setja reglur um stjórn veiða, þegar Ísland hefði nýtt rétt til að mótmæla samþykktum um fiskveiðistjórnun, sem gerðar hefðu verið á grundvelli samnings sem Ísland væri aðili að. Í dómi Hæstaréttar kom fram að niðurlagsákvæði 5. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996 væri fortakslaust um það að þegar ráðherra setti sérstakar reglur um stjórn veiða íslenskra skipa á grundvelli þess ákvæðis giltu ákvæði 5. og 6. gr. laganna eftir því sem við gæti átt. Var því lagt til grundvallar að með reglugerðum þeim, sem ráðherra hefði sett um makrílveiðar íslenskra skipa innan og utan íslenskrar lögsögu á árunum 2008 til 2014, hefði í skilningi 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 verið tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr makrílstofninum. Þá var talið að veiðireynsla í makríl hefði verið orðin samfelld árið 2011 þar sem ársafli íslenskra skipa úr makrílstofninum hefði að minnsta kosti þrisvar á undangengnum sex almanaksárum fyrir árið 2011 svarað til að minnsta kosti þriðjungs þess heildarafla sem til ráðstöfunar var af hálfu íslenskra stjórnvalda það ár. Af því leiddi að við úthlutun aflaheimilda í makríl árið 2011 hefði verið skylt að ákvarða aflahlutdeild fiskiskipa ÍV hf. í samræmi við 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, en það hefði ekki verið gert og ÍV hf. úthlutað minni aflahlutdeildum en hann ætti rétt til. Var viðurkenningarkrafa ÍV hf. því tekin til greina.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf, G-kvk-nf B-kvk-nf, H-kk-nf I. J-kk-nf og K-kk-nf A-kk-nf og Á-kk-nf K-kk-nf fyrrverandi hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 14. ágúst 2017. Hann krefst viðurkenningar á skaðabótaskyldu stefnda vegna fjártjóns áfrýjanda sem leitt hafi af því að Sigurði VE 15, Þorsteini ÞH 360, Suðurey VE 12, Guðmundi VE 29, Júpíter ÞH 363, Álsey VE 2 og Heimaey VE 1 hafi á grundvelli reglugerða nr. 233 og 341/2011, 329/2012, 327/2013 og 376 og 644/2014, verið úthlutað minni aflaheimildum í makríl árin 2011 til 2014 en skylt var samkvæmt lögum nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Viðurkenningarkrafa áfrýjanda er á því reist að honum hafi á árunum 2011 til 2014 með ákvörðunum Fiskistofu verið úthlutað minni aflaheimildum í makríl en rétt hefði verið samkvæmt lögum nr. 151/1996 og lögum nr. 116/2006. Skylda til svokallaðrar hlutdeildarsetningar makrílstofnsins eftir nánar tilgreindri aðferðafræði hafi verið orðin virk þegar umræddar úthlutanir fóru fram, aðallega samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 en til vara samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, og hafi borið að úthluta aflaheimildunum á þeim grunni. Í skilningi þeirra lagagreina hafi verið komin á samfelld veiðireynsla á makríl við úthlutun vegna ársins 2011, þar sem ársafli íslenskra skipa árin 2008, 2009 og 2010 hafi í öllum tilvikum verið langt umfram þriðjung ráðstafaðs heildarafla árið 2011. Það að úthlutun fór ekki fram á réttum lagagrundvelli hafi valdið áfrýjanda tjóni sem stefndi beri ábyrgð á eftir reglum skaðabótaréttar.

Varnir stefnda lúta að því að úthlutun aflaheimilda til áfrýjanda umrædd ár hafi að öllu leyti verið í samræmi við lög nr. 151/1996, 116/2006 og lög nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og reglugerðir settar samkvæmt þeim um veiðar á makríl. Vísar stefndi í því sambandi meðal annars til 5. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996, sem veiti ráðherra sérstaka heimild til að setja reglur um stjórn veiða, þegar Ísland hafi eins og hér hátti til nýtt rétt til að mótmæla samþykktum um fiskveiðistjórnun, sem gerðar hafi verið á grundvelli samnings sem Ísland sé aðili að. Ákvörðun um hlutdeildarsetningu makrílstofnsins hafi ekki verið tekin og samfelldri veiðireynslu hafi ekki verið til að dreifa. Veiðum á makríl hafi á grundvelli laga og reglugerða verið stýrt með leyfum með það að markmiði að tryggja að veiðar færu ekki yfir tiltekið hámark og hafi sú aðferð ekki gert virka skyldu til hlutdeildarsetningar.

II

Makríll er flökkufiskur sem samkvæmt gögnum málsins hefur á undanförnum árum aukið mjög útbreiðslu sína í Norðaustur-Atlantshafi. Hann er í hafréttarsamningi Sameinuðu þjóðanna frá 1982 og úthafsveiðisamningnum frá 1995 skilgreindur sem deilistofn en með því er átt við að hann veiðist bæði innan og utan efnahagslögsögu ríkja. Veiðar á stofninum eru samkvæmt gögnum málsins stundaðar allt frá Gíbraltar í suðri norður á 70° norðlægrar breiddar og hafa aukist verulega frá árunum 2005 til 2006 og verið í kringum 900.000 lestir frá 2010. Veiðar á makríl voru íslenskum skipum frjálsar fram til ársins 2008. Samkvæmt gögnum málsins veiddu þau 360 lestir árið 2005 og var þar einkum um að ræða meðafla við síldveiðar fyrir Austurlandi. Árið 2006 veiddu íslensk skip 4.222 lestir og sumarið 2007 var aflinn 36.489 lestir og sem fyrr aðallega meðafli sem fékkst við síldveiðar fyrir Austurlandi. Árið 2008 var aflinn 112.353 lestir og veiddist hann að langmestu leyti í íslenskri fiskveiðilögsögu en það ár beindu mörg íslensk skip veiðum að makríl og veiddist hann að mestu leyti í júlí og ágúst mánuðum. Áfram var þó um verulegan meðafla að ræða á síldveiðum. Árið 2009 veiddu íslensk skip 116.160 lestir af makríl og 122.034 lestir árið 2010. Samtals var heildarafli íslenskra skipa í makríl 391.618 lestir árin 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 og 2010 en ef mið er tekið af árunum 2008, 2009 og 2010 var aflinn 350.547 lestir. Leyfilegur heildarafli íslenskra skipa í makríl árið 2011 var 154.825 lestir samkvæmt reglugerð nr. 233/2011 eins og nánar verður rakið síðar.

III

Með lögum nr. 68/1981 um aðild Íslands að samningi um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar á Norðaustur-Atlantshafi var ríkisstjórninni heimilað að fullgilda samnefndan samning sem undirritaður var í London 18. nóvember 1980. Samningur þessi, sem á ensku ber heitið Convention on Future Multilateral Cooperation in North-East Atlantic Fisheries, kom í stað samnings frá 24. janúar 1959 um fiskveiðar á norðausturhluta Atlantshafs sem fullgiltur var af Íslands hálfu 12. apríl 1960, sbr. lög nr. 14/1960. Með samningnum frá 1980 var sett á laggirnar ný fiskveiðinefnd, North-East Atlantic Fisheries Commission, NEAFC, sem tók við af nefnd samkvæmt samningnum frá 1959. Hefur NEAFC það hlutverk fyrst og fremst að gera tillögur um fiskveiðar utan þeirra svæða sem falla undir fiskveiðilögsögu samningsaðila og skal hún gera ályktanir um veiðar innan fiskveiðilögsögu aðila aðeins ef hlutaðeigandi aðili óskar þess.

Í 9. mgr. 3. gr. fiskveiðisamningsins frá 1980 segir að sérhver samningsaðili fari með eitt atkvæði í fiskveiðinefndinni. Ákvarðanir hennar skuli hljóta einfaldan meirihluta eða, áskilji samningurinn það sérstaklega, veginn meirihluta, tvo þriðju hluta atkvæða allra samningsaðila, sem viðstaddir eru og atkvæði greiddu með eða á móti, að því tilskildu að engin atkvæðagreiðsla skal fara fram nema að minnsta kosti tveir þriðju samningsaðila séu viðstaddir. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. fiskveiðisamningsins skal fiskveiðinefndin, þar sem það á við, gera ályktanir um fiskveiðar utan þeirra svæða sem falla undir fiskveiðilögsögu samningsaðila. Slíkar ályktanir skulu gerðar með vegnum meirihluta. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skal nefndin við framkvæmd starfa sinna samkvæmt 1. mgr. leitast við að tryggja samræmi milli sérhverrar ályktunar sinnar er varðar fiskistofn eða fjölda fiskistofna og sérhverra ráðstafana og ákvarðana sem teknar eru af samningsaðila til stjórnunar og verndunar þess fiskistofns eða fjölda fiskistofna.

Samkvæmt gögnum málsins fela viðræður um veiðistofna á grundvelli 5. gr. fiskveiðisamningsins í sér tveggja þrepa skipulag eða ferli. Fyrst leita strandríkin eftir samkomulagi sín í milli um heildaraflamagn og hlutdeildir í aflanum. Þegar aðalfundur NEAFC er haldinn í nóvember á hverju ári gera strandríkin í sameiningu tillögu til fundarins um ályktun um aflamagn fyrir veiðistjórnarsvæði NEAFC sem byggir á því sem þau hafa sjálf ákveðið fyrir sig og þeim afla sem þau taka samtímis til hliðar fyrir úthafsveiðiríki eða þriðju ríki að veiðistjórninni ef við á. Strandríkin hafa rétt til að veiða sinn afla hvort sem er innan eða utan lögsögu sinnar og felst því fyrst og fremst í ákvörðuninni takmörkun á afla annarra samningsaðila í viðkomandi stofni á alþjóðlegu hafsvæði.

Í 1. mgr. 11. gr. fiskveiðisamningsins kemur fram að NEAFC skuli án ótilhlýðilegs dráttar tilkynna samningsaðilum um ályktanir sem hún gerir samkvæmt samningnum. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. verður ályktun bindandi fyrir samningsaðila samkvæmt ákvæðum þeirrar greinar og tekur gildi þann dag er nefndin ákveður, þó eigi fyrr en 30 dögum eftir lok tímabils eða tímabila til mótmæla sem gert er ráð fyrir í greininni. Í a. lið 2. mgr. 12. gr. kemur meðal annars fram að sérhver samningsaðili má mótmæla ályktun sem gerð er samkvæmt 1. mgr. 5. gr. innan 50 daga frá dagsetningu tilkynningar um hana. Samkvæmt b. lið 2. mgr. 12. gr. bindur ályktun ekki samningsaðila sem hefur mótmælt henni. Ef þrír eða fleiri samningsaðilar hafa mótmælt ályktun skal hún ekki binda neinn samningsaðila, sbr. c. lið 2. mgr. 12. gr. Í d. lið 2. mgr. 12. gr. kemur fram að samningsaðili sem hefur mótmælt ályktun getur hvenær sem er dregið mótmæli til baka og skal hann þá vera bundinn af ályktuninni innan 70 daga eða frá þeirri dagsetningu sem nefndin ákveður. Ef ályktun er ekki bindandi fyrir neinn samningsaðila mega tveir eða fleiri þeirra eigi að síður hvenær sem er samþykkja sín í milli að láta hana koma til framkvæmda en í slíku tilviki skulu þau þegar í stað tilkynna fiskveiðinefndinni um það, sbr. e. lið 2. mgr. 12. gr. Nefndin skal samkvæmt 4. mgr. 12. gr. tilkynna samningsaðilum um sérhver mótmæli og afturköllun jafnskjótt og hún hefur móttekið slíkt og um gildistöku sérhverrar ályktunar og samkomulags sem gert er samkvæmt e. lið 2. mgr. 12. gr. samningsins.

Til þess að tryggja sem besta framkvæmd þeirrar starfsemi sem um getur í 4., 5. og 6. gr. fiskveiðisamningsins er svo fyrir mælt í 1. mgr. 14. gr. hans að fiskveiðinefndin skuli leita upplýsinga og ráða hjá Alþjóðahafrannsóknarráðinu, International Council for the Exploration of the Sea, ICES. Slíkra upplýsinga og ráða skal leita um mál sem varða starfsemi nefndarinnar og falla undir valdsvið ráðsins þar á meðal upplýsinga og ráða um líffræði og stofnstærðardreifingu þeirra fisktegunda sem um ræðir, ástand fiskistofna, áhrif veiða á þá stofna og ráðstafanir til verndunar þeirra og stjórnunar. Í 15. gr. kemur fram að án þess að það hafi áhrif á rétt samningsaðila varðandi hafsvæði sem lúta fiskveiðilögsögu þeirra skuli samningsaðilar gera þær ráðstafanir, þar á meðal setja hæfileg viðurlög við brotum, sem nauðsynlegar kunna að vera til þess að láta ákvæði samningsins ná fram að ganga og að sérhver ályktun sem verður bindandi samkvæmt 12. gr. komist í framkvæmd. Slík ákvæði eru í 3. gr. laga nr. 68/1981.

IV

1

Á 26. ársfundi NEAFC í London 12. til 16. september 2007 var samþykkt ályktun um veiðar á makríl árið 2008. Kom þar fram að samningsaðilar hefðu samþykkt að leyfilegur heildarafli á makríl árið 2008 skyldi vera 43.629 lestir á nánar skilgreindu svæði fiskveiðisamningsins. Skiptist hann þannig að 18.814 lestir skyldu koma í hlut strandríkjanna Danmerkur (vegna Færeyja og Grænlands), Noregs og Evrópusambandsins, 23.506 lestir í hlut Rússlands og 1.309 lestir í hlut Íslands. Þá sagði að í þessu sambandi hefðu Færeyjar, Noregur og Evrópusambandið upplýst NEAFC að þessi ríki hefðu komist að samkomulagi um 385.366 lesta hámarksafla fyrir sig og væri heimilt að veiða hluta þessa afla á samningssvæði NEAFC. Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins 26. nóvember 2007 til NEAFC var vísað til bréfs nefndarinnar 23. sama mánaðar þar sem samningsríkjunum var tilkynnt um framangreinda ályktun. Sagði í bréfi ráðuneytisins að Ísland neytti heimildar samkvæmt 12. gr. fiskveiðisamningsins til þess að mótmæla ályktuninni. Voru færð fram rök fyrir mótmælunum og þess óskað að nefndin upplýsti samningsríkin um þau. Eins og síðar getur setti sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra 10. september 2008 reglugerð nr. 863/2008 um stjórn makrílveiða íslenskra skipa utan lögsögu árið 2008 og voru veiðarnar þá í fyrsta sinn gerðar leyfisskyldar.

2

Á 27. ársfundi NEAFC í London 10. til 14. nóvember 2008 var samþykkt ályktun um veiðar á makríl árið 2009. Þar kom fram að samningsaðilar hefðu samþykkt að leyfilegur heildarafli á makríl árið 2009 skyldi vera 57.884 lestir á nánar skilgreindu svæði fiskveiðisamningsins. Skiptist hann þannig að 26.440 lestir skyldu koma í hlut Danmerkur (vegna Færeyja og Grænlands), Noregs og Evrópusambandsins, 29.706 lestir í hlut Rússlands og 1.738 lestir í hlut Íslands. Fram kom í ályktuninni að Evrópusambandið, Færeyjar og Noregur hefðu upplýst að þessi ríki hefðu komist að samkomulagi um 511.287 lesta hámarksafla fyrir sig og væri heimilt að veiða hluta þess afla á nánar skilgreindu svæði fiskveiðisamningsins.

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 19. nóvember 2008 til NEAFC var vísað til bréfs fiskveiðinefndarinnar 17. sama mánaðar þar sem tilkynnt var um framangreinda ályktun. Sagði í bréfi ráðuneytisins að Ísland neytti heimildar samkvæmt 12. gr. fiskveiðisamningsins til þess að mótmæla ályktuninni. Voru í bréfinu færð fram rök fyrir mótmælunum og þess óskað að nefndin upplýsti samningsríkin um þau. Þá sagði að í kjölfar mótmælanna myndi Ísland, áður en veiðar þess hæfust á makríl árið 2009, einhliða setja sér reglur um makrílveiðar innan og utan lögsögu sinnar sem samningsaðilar yrðu upplýstir um. Með bréfi ráðuneytisins til NEAFC 13. mars 2009 var vísað til fyrrgreinds bréfs 19. nóvember 2008 og sagt að í samræmi við 12. gr. fiskveiðisamningsins hafi ráðuneytið 13. mars 2009 gefið út reglugerð um makrílveiðar íslenskra skipa árið 2009. Samkvæmt reglugerðinni væri íslenskum skipum heimilt að veiða 112.000 lestir og þar af mætti veiða 20.000 lestir utan íslenskrar lögsögu.

3

Samkvæmt gögnum málsins gengu viðræður um stjórn makrílveiða treglega á árinu 2009 og náðist ekki samkomulag innan NEAFC um heildstæða stjórnun veiðanna á árinu 2010. Settu aðilar að NEAFC sér einhliða kvóta fyrir árið 2010, Evrópusambandið og Noregur með samkomulagi sín í milli. Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til NEAFC 1. júní 2010 sagði að Ísland hefði einhliða sett sér reglur um makrílveiðar íslenskra skipa árið 2010. Samkvæmt þeim væri íslenskum skipum heimilt að veiða 130.000 lestir af makríl það ár og þar af 20.000 lestir utan íslenskrar lögsögu. Samsvaraði þetta um 16 til 17% af samanlögðum kvótum strandríkjanna.

Í framhaldi af framangreindu hófust samningaumleitanir milli Íslands, Evrópusambandsins, Færeyja og Noregs, þar sem reynt var að ná samkomulagi um stjórn makrílveiða á árinu 2011. Haldinn var fjöldi funda frá vori og fram eftir hausti 2010 og var Rússlandi, sem veiðir úr makrílstofninum í Síldarsmugunni, boðið til funda sem áheyrnaraðila. Á fundi í lok nóvember 2010 staðfestu aðilar að of mikið bæri í milli til að raunhæft væri að ná samkomulagi um stjórn veiðanna á árinu 2011 og var viðræðum slitið. Í framhaldi af þessu ákvað sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra að Ísland tæki sér óbreytta hlutdeild í makrílveiðum á árinu 2011, um 17% af heildarveiðum. Var þá tekið tillit til aukningar í ráðgjöf Alþjóðahafrannsóknarráðsins en það hafði lagt til að leyfilegur heildarafli yrði allt að 646.000 lestir. Evrópusambandið og Noregur tóku ákvörðun um að makrílkvótar þeirra skyldu nema samtals 583.882 lestum eða rúmlega 90% af ráðlögðum heildarafla. Frá þessum tíma hefur ekki auðnast þrátt fyrir margendurteknar viðræður að ná samkomulagi milli strandríkjanna um veiðistjórnun sem leitt gæti til ákvörðunar með fyrra formi samkvæmt 1. og 2. mgr. 5. gr. fiskveiðisamningsins.

Í ljósi þess að slitnað hafði upp úr viðræðum strandríkjanna, sem Ísland átti þá aðild að, var orðalagi ályktunar NEAFC um veiðistjórn á makríl fyrir árið 2010 breytt. Frá þeim tíma fól ályktun sem borin var undir aðalfund NEAFC aðeins í sér að hver samningsaðili skuldbatt sig til að tilkynna fiskveiðinefndinni einhliða ákvarðanir sínar um makrílafla komandi árs. Þá var um leið kveðið á um að einungis samningsaðilum NEAFC væri heimilt að taka þátt í makrílveiðum á veiðistjórnarsvæði fiskveiðinefndarinnar, en með því mun ætlunin hafa verið að girða fyrir veiðar þriðju ríkja. Á árinu 2014 náðu aðilarnir þrír sem áður stóðu að samningi, Evrópusambandið, Danmörk og Noregur, saman á ný og hafa þeir síðan árlega samið sín á milli um heildaraflamagn sem eftir gögnum málsins mun vera langt umfram vísindaráðgjöf ICES og hefur Ísland mótmælt því.

V

1

Með reglugerð nr. 863 frá 10. september 2008 um stjórn makrílveiða íslenskra skipa utan lögsögu árið 2008 voru makrílveiðar af Íslands hálfu í fyrsta sinn gerðar leyfisskyldar á samningssvæði NEAFC. Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar gilti hún um veiðar íslenskra skipa á makríl á samningssvæði NEAFC utan lögsögu ríkja. Í 2. gr. kom fram að íslenskum skipum væri óheimilt að stunda veiðarnar án sérstaks leyfis og við veitingu þess skyldu aðeins koma til greina þau fiskiskip sem uppfylltu skilyrði til útgáfu leyfis til veiða í atvinnuskyni samkvæmt lögum nr. 116/2006. Í 3. gr. sagði að á árinu 2008 væru íslenskum skipum heimilt að veiða á samningssvæði NEAFC utan lögsögu ríkja samtals 20.000 lestir af makríl og þegar þeim afla væri náð féllu leyfi til makrílveiða úr gildi og skyldi Fiskistofa tilkynna um stöðvun veiðanna. Í þessari reglugerð var aflanum ekki skipt fyrir fram niður á tiltekna flokka skipa.

2

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra gaf 13. mars 2009 út reglugerð nr. 283/2009 um stjórn makrílveiða íslenskra skipa árið 2009. Í 1. gr. hennar sagði að öllum fiskiskipum sem hefðu leyfi til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands væri heimilt að stunda veiðar á makríl í henni og á samningssvæði NEAFC utan lögsögu ríkja að fengnu leyfi Fiskistofu. Færi heildarafli íslenskra skipa yfir 112.000 lestir, þar af ekki meira en 20.000 lestir á samningssvæði NEAFC, utan lögsögu ríkja, tæki ráðherra ákvörðun um hvort veiðar skyldu bannaðar eða takmarkaðar með einhverjum hætti. Leyfi skyldu gefin út fyrir hvert almanaksár en ráðherra væri heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi öll leyfi til makrílveiða væri talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Í þessari reglugerð var aflanum ekki skipt fyrir fram niður á tiltekna flokka skipa.

Samkvæmt gögnum málsins sendi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið frá sér fréttatilkynningu 13. mars 2009 í tilefni af setningu reglugerðar nr. 283/2009. Þar sagði að mikil verðmæti „liggja í nýtingu makrílstofnsins og þá ekki síst til manneldis. Á síðasta ári fóru liðlega 5% af heildarmakrílafla íslenskra skipa til vinnslu til manneldis sem skilar umtalsvert meiri verðmætum en fari aflinn til bræðslu og er auk þess meira í anda sjálfbærrar þróunar. Er því sérstaklega hvatt til þess ... að útgerðir leitist við að vinna sem mest af makrílafla sínum til manneldis. Þá er það skoðun ráðherra að þegar og ef til úthlutunar aflahlutdeildar komi, þurfi að eiga sér stað málefnaleg umræða, hvort taka eigi tillit til að hvaða marki veiðiskip hafi eða geti veitt makrílafla til manneldis og þá hvort þau njóti þess sérstaklega við úthlutun.“

3

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra gaf út reglugerðir um stjórn makrílveiða íslenskra skipa á árunum 2010 til 2014 fyrir hvert ár. Þær voru eins og fyrri reglugerðir um makrílveiðar settar samkvæmt lögum nr. 151/1996, lögum nr. 116/2006 og lögum nr. 79/1997 og tóku til veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands og á samningssvæði NEAFC utan lögsögu ríkja. Í öllum reglugerðunum var leyfilegur heildarafli ákveðinn, honum skipt fyrir fram niður á tiltekna flokka skipa og tekið fram að færi hann yfir hið tilgreinda mark myndi ráðherra ákveða hvort makrílveiðar yrðu bannaðar. Jafnframt sagði í þeim öllum að veiðileyfi féllu úr gildi ýmist þegar hámarksafla væri náð eða við ákveðið tímamark.

4

Með reglugerð nr. 285 frá 31. mars 2010 um stjórn makrílveiða íslenskra skipa árið 2010 var heildaraflinn ákveðinn 130.000 lestir það ár, þar af 20.000 lestir á samningssvæði NEAFC utan lögsögu ríkja, og honum skipt fyrir fram niður á þrjá flokka skipa. Í fyrsta lagi á skip sem veitt höfðu makríl í flottroll og nót á árunum 2007, 2008 og 2009 og komu í þeirra hlut 112.000 lestir. Í öðru lagi á skip sem stunduðu veiðar á línu og handfæri, netaveiðar og til veiða í gildru og komu í þeirra hlut 3.000 lestir. Í þriðja lagi til skipa sem ekki féllu undir fyrri tvo flokkana og komu í þeirra hlut 15.000 lestir. Með reglugerð nr. 753/2010 var hluti þeirra sem féllu í fyrsta flokkinn aukinn í 115.600 lestir og samkvæmt því var 115.600 lestum ráðstafað til skipa á grundvelli aflareynslu eða um 86,5% leyfislegs heildarafla. Um aflaheimildir þeirra skipa sagði að þeim skyldi skipt hlutfallslega miðað við aflareynslu þeirra á árunum 2007, 2008 og til og með 11. júlí 2009, miðað við landaðan afla, að undanskildum heimildum til veiða í lögsögu Færeyja.

Í fréttatilkynningu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 31. mars 2010 í tilefni af setningu reglugerðar nr. 285/2010 sagði að ekki hefði „náðst samkomulag við önnur strandríki um fyrirkomulag eða leyfilegt heildarmagn makrílveiða, og verða því leyfi til veiða á makríl einungis gefin út fyrir yfirstandandi ár. Áhersla er lögð á að ekki megi reikna með að veiðarnar í ár skapi grunn að veiðirétti í framtíðinni eða framtíðarfyrirkomulagi veiða að öðru leyti. Á það er jafnframt bent að ekki liggur fyrir samfelld veiðireynsla í skilningi laga og að mikilvægt er fyrir þjóðarbúið að ekki sé lokað fyrir möguleika á að aflað sé enn fjölbreyttari reynslu í vinnslu og veiðum en fyrir liggur nú ... Fylgst verður vandlega með veiðum og vinnslu á makríl á komandi vertíð og reynslan lögð til grundvallar reglusetningu um þær á næstu árum. Allar veiðar á makríl í fiskveiðilandhelgi Íslands og á samningssvæði ... NEAFC ... verða háðar leyfum. Ekki er verið að úthluta varanlegum heimildum til fleiri ára. Framsal verður óheimilt en tilflutningur milli skipa innan sömu útgerðar verður heimill.“

5

Með reglugerð nr. 233 frá 4. mars 2011 um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2011 var leyfilegur heildarafli í makríl það ár ákveðinn 154.825 lestir, þar af 20.000 lestir á samningssvæði NEAFC utan lögsögu ríkja, og skyldi honum skipt niður á fjóra flokka skipa. Í fyrsta lagi skyldi 2.000 lestum ráðstafað til skipa sem stunduðu makrílveiðar með línu eða handfærum. Með reglugerð nr. 341/2011 var þetta viðmið aukið í 2.500 lestir. Í öðru lagi skyldi ráðstafa 6.000 lestum til skipa sem ekki frystu afla um borð eftir nánar tilgreindum stærðarflokkum. Með reglugerð nr. 341/2011 var þetta viðmið aukið í 7.000 lestir. Í þriðja lagi skyldi ráðstafa 34.825 lestum til vinnsluskipa í hlutfalli við heildarafkastavísitölu skipa sem mæld skyldi með nánar tilgreindum hætti. Með reglugerð nr. 341/2011 var þetta viðmið lækkað í 33.325 lestir. Í fjórða lagi skyldi ráðstafa 112.000 lestum til skipa sem veitt hefðu makríl í flottroll og nót á árunum 2007, 2008 og 2009 og skipt hlutfallslega miðað við aflareynslu þeirra í fiskveiðilandhelgi Íslands og var það um 72,3% af heildarúthlutun.

Samkvæmt gögnum málsins sendi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið frá sér fréttatilkynningu 16. mars 2011 þar sem fram kom að við úthlutun aflahlutdeilda í makríl væri horft til þess að auka þann hluta makrílaflans sem færi til vinnslu og manneldis. Væri tekið tillit til alhliða hagsmuna greinarinnar og þjóðarbúsins með því að stuðlað yrði að sem mestri og fjölbreyttastri verðmætasköpun og atvinnu. Fram kom að veiðarnar sköpuðu ekki grunn að veiðirétti eða veiðifyrirkomulagi í framtíðinni og ekki lægi fyrir samfelld veiðireynsla í skilningi laga. Mikilvægt væri fyrir þjóðarbúið að ekki væri lokað fyrir möguleika á að afla enn fjölbreyttari reynslu í vinnslu og veiðum en þá lá fyrir.

6

Með reglugerð nr. 329 frá 4. apríl 2012 var heildarafli í makríl árið 2012 ákveðinn 145.227 lestir. Þar af var 105.057 lestum, um 72,3% af heildarúthlutun, ráðstafað til skipa sem höfðu veitt makríl í flottroll og nót á árunum 2007, 2008 og 2009 og skipt hlutfallslega miðað við aflareynslu þeirra á þeim árum. Með reglugerð nr. 327 frá 12. apríl 2013 var aflinn ákveðinn 123.182 lestir árið 2013. Þar af var 87.303 lestum, um 70,9% af heildarúthlutun, ráðstafað til skipa sem höfðu veitt makríl í flottroll eða nót miðað við aflareynslu þeirra á árunum 2007 til 2009. Með reglugerðum nr. 376 frá 16. apríl 2014 og nr. 644/2014 var aflinn ákveðinn 167.826 lestir árið 2014 og þar af 117.156 lestum, um 69,8% af heildarúthlutun, ráðstafað til skipa sem höfðu veitt makríl í flottroll og nót á árunum 2007 til 2009. Í öllum þessum reglugerðum voru ákvæði um að aflanum skyldi skipt niður á sömu fjóra flokka og í reglugerð nr. 233/2011 og í þeim öllum var miðað við að heildarafli íslenskra skipa á samningssvæði NEAFC færi ekki yfir 20.000 lestir.

VI

Áfrýjandi kveður fiskiskip á sínum vegum hafa stundað makrílveiðar í íslenskri efnahagslögsögu og á samningssvæði NEAFC, utan lögsögu, frá því skipulagðar veiðar á makríl hófust. Árin 2008 til 2010 veiddu skip áfrýjanda samkvæmt gögnum Fiskistofu 14,9% af veiddum heildarafla íslenskra skipa á makríl á því tímabili. Sé miðað við þrjú bestu veiðitímabil skipa áfrýjanda á sex ára tímabili fyrir 2011 sé aflinn 15,7%.

Á grundvelli þeirra reglugerða sem grein er gerð fyrir í kafla IV hér að framan úthlutaði Fiskistofa skipum áfrýjanda aflaheimildum í makríl á árunum 2011 til 2014 í samræmi við fyrirmæli reglugerðanna. Á árinu 2011 var skipum áfrýjanda samkvæmt þessu úthlutað 19.485.798 kg sem nam um 12,08% heildarúthlutunar, 17.724.177 kg á árinu 2012 sem nam um 12,23% heildarúthlutunar, 14.729.914 kg á árinu 2013 sem nam um 12,27% heildarúthlutunar og á árinu 2014 var úthlutunin 19.754.023 kg sem nam um 12,27% af heildarúthlutun.

Áfrýjandi telur að úthlutun veiðiheimilda í makríl til hans árið 2011 og eftirleiðis hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laga nr. 151/1996 og laga nr. 116/2006. Ljóst sé samkvæmt framansögðu að ársafli íslenskra skipa úr makrílstofninum hafi að minnsta kosti þrisvar á undangengnum sex árum svarað til að minnsta kosti þriðjungs þess heildarafla sem til ráðstöfunar var árið 2011 en þá var heildaraflinn ákveðinn 154.825 lestir. Því hafi í skilningi 2. málsliðar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 verið komin á samfelld veiðireynsla í makríl árið 2011. Samkvæmt 1. málslið 2. mgr. 5. gr. laganna hafi borið að ákveða aflahlutdeild skipa áfrýjanda á grundvelli veiðireynslu þeirra þrjú bestu veiðitímabilin á undangengnum sex veiðitímabilum. Áfrýjandi telur að sé miðað við þrjú bestu veiðitímabil skipa hans síðustu sex árin fyrir 2011 nemi hlutdeild þeirra 15,7%. Tekur dómkrafa áfrýjanda mið af samanlagðri veiðireynslu allra þeirra skipa sem veiddu makríl á hans vegum á því tímabili sem hér skiptir máli. Samkvæmt þessu hafi borið að úthluta skipum áfrýjanda 15,7% af heildaraflanum árið 2011 en ekki 12,08% og hafi sú aflahlutdeild átt að haldast óbreytt milli ára frá árinu 2011. Í samræmi við þetta hafi skerðing aflaheimilda verið 3,6% árið 2011, hún hafi verið 3,45% árið 2012, árið 2013 hafi skerðingin verið 3,4% og 3,41% árið 2014.

Áfrýjandi fór þess á leit við endurskoðunarfyrirtækið Deloitte ehf. að það reiknaði út fjártjón hans vegna þess að aflaheimildir skipa hans í makríl hafi verið skertar samkvæmt framansögðu. Miðaði Deloitte ehf. við veiddan afla á þremur bestu veiðitímabilum hvers skips áfrýjanda á árunum 2006 til 2010, heildarafli þessara þriggja veiðitímabila var lagður saman og hlutdeild skipanna í heildarafla tímabilsins fundin. Þannig var fundið út hver aflahlutdeild hvers skips hefði að réttu lagi átt að vera árið 2011 ef makrílstofninn hefði verið hlutdeildarsettur og gert ráð fyrir að sú aflahlutdeild hefði haldist óbreytt milli ára frá 2011. Samkvæmt þessum forsendum var það niðurstaða Deloitte ehf. að hagnaðarmissir áfrýjanda gæti verið um 2.300.000.000 krónur.

VII

Með skírskotun til forsendna hins áfrýjaða dóms er staðfest sú niðurstaða að áfrýjanda sé samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála heimilt að fá leyst úr dómkröfu sinni á þann hátt sem hún er sett fram.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 151/1996 gilda ákvæði I. kafla þeirra um fiskveiðar íslenskra skipa úr nytjastofnum utan lögsögu Íslands, sbr. lög um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Í 2. gr. laga nr. 151/1996 kemur fram að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Samkvæmt 3. gr. laganna getur ráðherra sett reglur um veiðar íslenskra skipa utan lögsögu sem nauðsynlegar eru til að fullnægja almennum skyldum Íslands til verndunar lifandi auðlindum hafsins eins og nánar er kveðið á um í lögunum.

Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996 kemur fram að öllum íslenskum skipum séu heimilar veiðar utan lögsögu Íslands með þeim takmörkunum sem leiðir af lögum og reglum settum með stoð í þeim. Í lögskýringargögnum kemur fram að með þessu ákvæði sé mótuð sú meginstefna að öllum íslenskum skipum séu heimilar veiðar utan lögsögu Íslands og að takmarkanir þeirra verði að eiga sér stoð í lögum eða reglum settum samkvæmt þeim. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laganna skal ráðherra með reglugerð binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra skuldbindinga Íslands, til þess að fullnægja almennum ákvörðunum sem teknar eru með stoð í 3. gr. laganna eða til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskstofna sem um ræðir í 5. gr. þeirra og eru veiðar í þessum tilvikum óheimilar án slíkra leyfa. Skulu leyfin bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru.

Eins og áður getur er Ísland aðili að samningi um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar á Norðaustur-Atlantshafi frá 18. nóvember 1980, sbr. kafla III hér að framan, og hefur nýtt sér rétt til að mótmæla samþykktum um stjórnun veiða á makríl sem gerðar hafa verið á grundvelli þess samnings, sbr. kafla IV hér að framan. Í 5. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996 kemur fram að ráðherra getur sett sérstakar reglur um stjórn veiða íslenskra skipa í þeim tilvikum sem Ísland hefur nýtt rétt sinn til slíkra mótmæla, enda þótt ákvæði 1. málsliðar 2. mgr. 4. gr. sömu lagagreinar eigi ekki við. Getur ráðherra í því skyni bundið veiðarnar sérstökum leyfum og eru þær óheimilar án þeirra. Binda má leyfin nauðsynlegum skilyrðum. Gilda ákvæði 5. og 6. gr. laganna í þessum tilvikum eftir því sem við á. Í kafla V hér að framan er getið þeirra reglugerða um stjórn makrílveiða íslenskra skipa utan og innan íslenskrar lögsögu sem ráðherra hefur sett allt frá árinu 2008 í framhaldi af fyrstu mótmælum Íslands gegn ákvörðun NEAFC árið 2007 vegna makrílveiða árið 2008.

Niðurlagsákvæði 5. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996 er fortakslaust um það að þegar ráðherra setur sérstakar reglur um stjórn veiða íslenskra skipa í þeim tilvikum sem falla undir ákvæði málsgreinarinnar gilda ákvæði 5. og 6. gr. laganna eftir því sem við getur átt. Verður samkvæmt þessu að leggja til grundvallar að hin tilvitnuðu lagaákvæði eigi við um makrílveiðar íslenskra skipa innan og utan íslenskrar lögsögu nema á annan veg sé mælt í lögum. Svo er ekki. Af því leiðir ótvírætt að reglur ráðherra sem fela í sér skipulag slíkra veiða verða að vera í samræmi við fyrrgreind lagaákvæði.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 kemur fram að um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða eftir því sem við getur átt, sbr. þó ákvæði þeirrar greinar. Er í lögskýringargögnum tekið fram að mjög sé æskilegt að samræmd stjórn gildi um veiðar úr slíkum stofnum hvort sem þær fari fram innan eða utan lögsögunnar og þannig hafi það verið með nýtingu loðnustofnsins til þessa. Þar hafi kvóta verið úthlutað án tillits til þess hvort hann sé veiddur innan eða utan lögsögunnar og gildi allar sömu reglur um veiðarnar án tillits til þess hvar þær fara fram að teknu tilliti til samningsákvæða um tilkynningaskyldu og fleira.

Samkvæmt 1. málslið 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 gildir sú regla að sé tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr stofni, sem um ræðir í 1. mgr. lagagreinarinnar og samfelld veiðireynsla sé á, skuli aflahlutdeild einstakra skipa ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á undangengnum sex veiðitímabilum. Veiðireynsla telst samfelld samkvæmt lögunum, sbr. 2. málslið 2. mgr. 5. gr. þeirra, hafi ársafli íslenskra skipa úr viðkomandi stofni að minnsta kosti þrisvar á undangengnum sex árum svarað til að minnsta kosti þriðjungs þess heildarafla sem er til ráðstöfunar af hálfu íslenskra stjórnvalda. Í lögskýringargögnum kemur fram að í þessum efnum sé fylgt þeirri meginreglu 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, sbr. nú 1. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða að þar sem heildarafli sé ákveðinn skuli úthluta tilteknu aflamarki til einstakra skipa á grundvelli veiðireynslu þeirra. Sé miðað við að afli íslenskra skipa hafi í að minnsta kosti þrjú af undangengnum sex almanaksárum svarað til að minnsta kosti þriðjungs þess afla sem íslensk stjórnvöld hafi til skipta í umrætt sinn. Þegar rætt sé um veiðitímabil sé átt við þau árlegu tímabil, eða vertíðir, sem viðkomandi veiðar standi venjulega. Þegar ekki sé hægt að afmarka slík tímabil sýnist augljóst að miðað sé við fiskveiðiár hafi viðkomandi stofni verið stjórnað með stoð í lögum um stjórn fiskveiða en almanaksár í öðrum tilvikum.

Við úrlausn um dómkröfu áfrýjanda verður að leggja til grundvallar að með reglugerðum þeim, sem ráðherra setti um makrílveiðar íslenskra skipa innan og utan íslenskrar lögsögu á árunum 2008 til 2014, hafi í skilningi 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 verið tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr makrílstofninum. Í kafla II hér að framan er gerð grein fyrir því hver var heildarafli íslenskra skipa á makríl á árunum 2005 til 2010 og hver var leyfilegur heildarafli íslenskra skipa á makríl árið 2011 samkvæmt reglugerð nr. 233/2011. Samkvæmt því sem þar kemur fram verður við það að miða að veiðireynsla í makríl hafi í skilningi 2. málsliðar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 verið orðin samfelld árið 2011 enda augljóslega fullnægt því skilyrði ákvæðisins að ársafli íslenskra skipa úr makrílstofninum hafi að minnsta kosti þrisvar á undangengnum sex almanaksárum fyrir árið 2011 svarað til að minnsta kosti þriðjungs þess heildarafla sem til ráðstöfunar var af hálfu íslenskra stjórnvalda það ár. Öndvert við það sem stefndi hefur haldið fram undir rekstri málsins á sér hvorki stoð í orðum 2. málsliðar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 né lögskýringargögnum að sex veiðitímabil þurfi að vera fyrir hendi né að samningur sé í gildi milli strandríkja um makrílveiðar svo til úthlutunar ótímabundinna aflahlutdeildar geti komið samkvæmt ákvæðinu.

Veiðireynsla íslenskra skipa í makríl var samkvæmt framansögðu árið 2011 orðin samfelld í skilningi 2. málsliðar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Af því leiðir að samkvæmt 1. málslið málsgreinarinnar var við úthlutun aflaheimilda í makríl árið 2011 skylt að ákvarða aflahlutdeild skipa áfrýjanda á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil skipanna á undangengnum sex veiðitímabilum. Í kafla VI hér að framan er rakið hversu miklum aflaheimildum úthlutað var til skipa áfrýjanda á árunum 2011 til 2014 og hver úthlutun hefði átt að vera samkvæmt útreikningum áfrýjanda. Þeim útreikningum hefur stefndi ekki hnekkt. Verður samkvæmt því við það að miða að með umræddum ákvörðunum Fiskistofu, teknum á grundvelli reglugerða sem að þessu leyti stóðust ekki lög, hafi áfrýjanda verið úthlutað minni aflaheimildum í makríl á árunum 2011 til 2014 en skylt var samkvæmt skýru ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Þar sem úthlutunin var á umræddum árum ekki í samræmi við það sem lögskylt var og minni en áfrýjandi átti rétt til ber að fallast á með honum að stefndi beri ábyrgð á því fjártjóni sem áfrýjandi kann að hafa beðið af því að ekki var fylgt fyrirmælum laga í þeim efnum, sbr. dóma Hæstaréttar 15. janúar 1998 í máli 286/1997 sem birtur er í dómasafni réttarins árið 1998 á blaðsíðu 138, 23. febrúar 2006 í máli nr. 371/2005 og 8. október 2009 í máli nr. 39/2009. Verður krafa áfrýjanda um viðurkenningu á skaðabótaskyldu stefnda því tekin til greina á þann hátt sem í dómsorði greinir.

Eftir framangreindum málsúrslitum verður stefnda gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti eins og nánar greinir í dómsorði. Við ákvörðun málskostnaðar er tekið tillit til þess að samhliða máli þessu er rekið annað samkynja mál.

Dómsorð:

Viðurkennt er að stefndi, íslenska ríkið, ber skaðabótaábyrgð á því fjártjóni sem áfrýjandi, Ísfélag Vestmannaeyja hf., kann að hafa beðið vegna þess að Sigurði VE 15, Þorsteini ÞH 360, Suðurey VE 12, Guðmundi VE 29, Júpíter ÞH 363, Álsey VE 2 og Heimaey VE 1 var á árunum 2011 til 2014 með ákvörðunum Fiskistofu, sem teknar voru á grundvelli reglugerða, úthlutað minni aflaheimildum en skylt var samkvæmt lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands.

Stefndi greiði áfrýjanda samtals 1.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.