430/2014

S, íraskur ríkisborgari, krafðist þess að ógiltur yrði úrskurður innanríkisráðuneytisins og felld úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar þar sem ákveðið var að umsókn hans um hæli á Íslandi yrði ekki tekin til meðferðar hér á landi og að hann skyldi endursendur til Noregs. Var ákvörðunin reist á d. lið 1. mgr. 46. gr. a. og a. lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Í málinu lá fyrir að Noregur hafði samþykkt að S yrði á grundvelli e. liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar fluttur aftur þangað, en S hafði áður sótt um hæli þar í landi en verið synjað. Héraðsdómur tók kröfu S til greina og felldi úrskurð ráðuneytisins úr gildi með vísan til þess að frestur samkvæmt 3. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar til að senda S til Noregs væri liðinn og bæru íslensk stjórnvöld því ábyrgð á hælisumsókn S, sbr. 4. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar. Fyrir Hæstarétti deildu aðilar einkum um það hvort liðinn væri 6 mánaða frestur til endursendingar S til Noregs samkvæmt d. lið 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Í hélt því fram að frestur samkvæmt ákvæðinu byrjaði ekki að líða fyrr en endanleg ákvörðun hefði verið tekin í málinu. Í niðurstöðu Hæstaréttar kom m.a. fram að ákvæði 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002, eins og því var breytt með 11. gr. laga nr. 115/2010, fæli í sér að kæmi fram beiðni um frestun réttaráhrifa, m.a. í máli þar sem synjað hefði verið um efnismeðferð umsóknar hælisleitanda, frestuðust réttaráhrif ákvörðunarinnar þar til afstaða væri tekin til þeirrar beiðni. Niðurstaða í máli S vegna umsóknar hans um frestun réttaráhrifa úrskurðar innanríkisráðuneytisins á grundvelli þágildandi 1. mgr. 33. gr. laga nr. 96/2002 hefði legið fyrir 31. mars 2014 og verið birt S 15. apríl sama ár, en ekki hafði verið tekin afstaða til fyrri óskar S um frestun réttaráhrifa á grundvelli 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Taldi Hæstiréttur að brostið hefði lagaskilyrði fyrir frestun réttaráhrifa úrskurðarins eftir uppkvaðningu hins áfrýjaða dóms sem felldi úrskurð ráðuneytisins úr gildi. Hefði 6 mánaða frestur samkvæmt d. lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar því byrjað að líða við það tímamark er ákvörðun ráðuneytisins um synjun á beiðni S um frestun réttaráhrifa var birt honum. Þar sem S hefði ekki verið fluttur til Noregs á frá því tímamarki og til 15. október 2014 bæru íslensk stjórnvöld ábyrgð á hælisumsókn hans, sbr. 4. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Var niðurstaða héraðsdóms því staðfest.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Þ-kk-nf Ö-kk-nf og H-kk-nf I. J-kk-nf og G-kk-nf G-kk-nf fyrrverandi hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 20. júní 2014 að fengnu áfrýjunarleyfi. Hann krefst sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar sem honum hefur verið veitt.

I

Stefndi, sem er íraskur ríkisborgari, sótti 10. júní 2008 um hæli í Noregi. Umsókn hans var synjað 6. júlí 2009 og var synjunin staðfest 22. desember sama ár. Stefndi kom til Íslands 10. apríl 2012 og óskaði sama dag eftir hæli sem flóttamaður hér á landi. Við leit að fingraförum stefnda í evrópska fingrafaragrunninum degi síðar kom í ljós að þau höfðu verið skráð þar af yfirvöldum í Noregi. Af því tilefni var beiðni um viðtöku stefnda beint 11. maí 2012 til norskra yfirvalda í samræmi við 1. mgr. 16. gr. svonefndrar Dyflinnarreglugerðar, en þar segir að aðildarríki, sem ber ábyrgð á meðferð umsóknar um hæli samkvæmt reglugerðinni, skuli vera skuldbundið til að taka aftur við hælisleitanda. Þá segir þar í b. og c. lið 1. mgr. 20. gr. að aðildarríki skuli hafna endurviðtöku hælisleitanda innan tveggja vikna frá móttöku beiðni annars aðildarríkis um endurviðtöku, hafi beiðni verið byggð á gögnum úr fyrrgreindum gagnagrunni, en berist svar ekki teljist aðildarríkið hafa samþykkt endurviðtöku. Svar barst 23. maí 2012 frá norskum yfirvöldum um að þau samþykktu endurviðtöku samkvæmt e. lið 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Svonefnd hælisskýrsla var tekin af stefnda 8. júní 2012. Stefndi var boðaður 11. sama mánaðar í viðtal hjá Útlendingastofnun og honum gerð grein fyrir því að samkvæmt upplýsingum stofnunarinnar hafi hann sótt um hæli í Noregi og hefðu norsk stjórnvöld samþykkt að taka við honum aftur á grundvelli áðurnefndrar reglugerðar. Með ákvörðun Útlendingastofnunar 18. júní 2012 var hafnað að taka mál stefnda til efnismeðferðar hér á landi og skyldi hann sendur aftur til Noregs ásamt beiðni sinni. Stefnda var birt ákvörðunin 22. sama mánaðar og lýsti hann því þá yfir að hann kærði hana til innanríkisráðuneytisins, auk þess sem hann óskaði eftir aðstoð talsmanns, sbr. 2. mgr. 34. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Jafnframt krafðist hann þess sama dag að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað.

Útlendingastofnun tilkynnti norskum yfirvöldum 12. júlí 2012 að málinu hefði verið skotið til innanríkisráðuneytisins, þar sem það væri til endurskoðunar. Myndi þetta leiða til frestunar á flutningi stefnda til Noregs samkvæmt sex mánaða reglu d. liðar 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Hinn 20. ágúst 2012 sendi stefndi stjórnsýslukæru til innanríkisráðuneytisins, þar sem þess var krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar yrði felld úr gildi og stofnuninni gert að taka umsókn hans til efnismeðferðar. Með bréfi 31. október 2012 óskaði þáverandi talsmaður stefnda eftir lausn frá þeim starfa og skipaði Útlendingastofnun honum nýjan talsmann 22. febrúar 2013. Hinn 21. mars sama ár sendi stefndi á ný stjórnsýslukæru til innanríkisráðuneytisins, þar sem hann ítrekaði fyrrnefnda kröfu um að réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar yrði frestað, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með úrskurði 5. febrúar 2014, sem birtur var stefnda 21. sama mánaðar, staðfesti innanríkisráðuneytið ákvörðun Útlendingastofnunar. Í úrskurðinum kom fram að ráðuneytið hefði ekki tekið afstöðu til kröfu stefnda um að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað. Teldi ráðuneytið í ljósi þess að ákvörðunin hefði ekki komið til framkvæmda hefði réttaráhrifum í raun verið frestað. Að svo komnu máli teldi ráðuneytið ekki efni til að taka ákvörðun um kröfuna, þar sem meðferð málsins lyki með úrskurði þess.

Stefndi krafðist þess 28. febrúar 2014 að réttaráhrifum úrskurðarins yrði frestað á grundvelli þágildandi 1. mgr. 33. gr. laga nr. 96/2002. Þar sagði að málshöfðun fyrir dómstólum frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en ráðherra gæti að kröfu útlendings ákveðið að fresta þeim væri talin ástæða til þess. Með ákvörðun ráðuneytisins 31. mars 2014, sem birt var stefnda 15. apríl sama ár, var beiðninni synjað.

Stefndi höfðaði mál þetta 13. mars 2014, en flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála var heimiluð degi fyrr. Með hinum áfrýjaða dómi, sem kveðinn var upp 5. maí 2014, var úrskurður innanríkisráðuneytisins felldur úr gildi. Áfrýjunarstefna var gefin út 20. júní sama ár.

Í bréfi innanríkisráðuneytisins 20. júní 2014 var greint frá því að með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 5. maí sama ár hafi úrskurður þess frá 5. febrúar 2014 verið felldur úr gildi og hafi verið ákveðið að áfrýja málinu til Hæstaréttar. Síðan sagði eftirfarandi: „Í ljósi þessa telur ráðuneytið rétt að breyta ákvörðun sinni ... og samþykkja að fresta réttaráhrifum í málinu á grundvelli 33. gr. útlendingalaga.“ Yrði stefndi því ekki fluttur úr landi meðan Hæstiréttur fjallaði um málið.

II

Samkvæmt d. lið 1. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002, sbr. 18. gr. laga nr. 115/2010, má krefja annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga, sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Ísland er aðili að Dyflinnarsamstarfinu, sbr. reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003, svonefndri Dyflinnarreglugerð eins og áður sagði. Reglurnar voru birtar hér á landi 30. maí 2003 með auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 14/2003. Með hinni kærðu ákvörðun og úrskurði var lagt mat á hvort beita ætti 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem felur í sér undanþágu frá meginreglu 1. mgr. 3. gr. hennar, en þar er mælt fyrir um að aðeins það aðildarríki sem ber ábyrgð á hælisumsókn samkvæmt þeim viðmiðunum, sem mælt er fyrir um í III. kafla reglugerðarinnar, skuli taka umsókn til meðferðar. Felur undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. í sér að hverju aðildarríki er heimilt að taka til meðferðar umsókn um hæli, jafnvel þótt það beri ekki ábyrgð á henni samkvæmt viðmiðum reglugerðarinnar, og tekur það ríki þá á sig ábyrgð á meðferð umsóknar um hæli. Að mati Útlendingastofnunar og innanríkisráðuneytisins voru aðstæður í máli stefnda ekki þess eðlis að ástæða væri talin til að beita 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Í umræddri reglugerð koma fram skýrar reglur um meðferð umsóknar um hæli sem lagðar eru fram í aðildarríkjum Evrópusambandsins. Á þannig að vera tryggt að hælisumsókn hljóti meðferð í einu aðildarríkjanna og er með því komið í veg fyrir að hælisleitandi verði sendur frá einu aðildarríki til annars án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar. Í III. kafla reglugerðarinnar er kveðið á um þau viðmið sem ráða því hvaða ríki beri ábyrgð á efnislegri umfjöllun um hælisumsókn hverju sinni.

III

Fyrir liggur í málinu að Noregur samþykkti 23. maí 2012 beiðni Útlendingastofnunar um að stefndi yrði á grundvelli e. liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar fluttur aftur þangað. Af hálfu stefnda er á því byggt að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál hans til efnismeðferðar, þar sem sending hans til Noregs hefði þurft að koma til framkvæmdar eigi síðar en sex mánuðum eftir að eftir að Noregur samþykkti beiðnina, sbr. d. lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Sem fyrr sagði krafðist stefndi þess sama dag og honum var birt ákvörðun Útlendingastofnunar 22. júní 2012 að réttaráhrifum hennar yrði frestað á meðan kæra hans væri til meðferðar í innanríkisráðuneytinu, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, og ítrekaði hann þá kröfu í stjórnsýslukæru 21. mars 2013. Ekki var tekin afstaða til kröfunnar af hálfu ráðuneytisins, en eins og áður var rakið taldi það í ljósi þess að ákvörðunin hefði ekki komið til framkvæmdar að réttaráhrifum hennar hefði verið frestað í raun og þar sem málinu lyki með úrskurði þess væru ekki efni til að taka ákvörðun um kröfuna. Lauk málinu þannig á stjórnsýslustigi án þess að afstaða væri tekin til kröfu stefnda um frestun á réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar, sem borist hafði ráðuneytinu tæplega einu og hálfu ári fyrr.

Í framhaldi af úrskurði innanríkisráðuneytisins 5. febrúar 2014, sem eins og fyrr sagði var birtur stefnda 21. sama mánaðar, krafðist hann viku síðar að réttaráhrifum úrskurðarins yrði frestað á grundvelli þágildandi 1. mgr. 33. gr. laga nr. 96/2002, svo sem henni hafði verið breytt með 12. gr. laga nr. 115/2010, sbr. nú 6. mgr. sömu lagagreinar. Þar sagði að málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skyldi yfirgefa landið frestaði ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings gæti ráðherra þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar væri talin ástæða til þess. Skyldi krafan gerð ekki síðar en fimmtán dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar og frestun réttaráhrifa bundin því skilyrði að útlendingur bæri málið undir dómstóla innan tíu daga frá birtingu ákvörðunar þar um og óskaði eftir að það hlyti flýtimeðferð. Ekki var tekin afstaða til kröfunnar af hálfu ráðuneytisins fyrr en með ákvörðun þess 31. mars 2014, þar sem henni var synjað. Svo sem áður greinir höfðaði stefndi mál þetta 13. mars 2014 og var það dómtekið 14. apríl sama ár að lokinni aðalmeðferð. Stefnda var birt umrædd synjun degi síðar.

Í dómi Hæstaréttar 24. október 2013 í máli nr. 405/2013 var komist að þeirri niðurstöðu að sex mánaða frestur samkvæmt d. lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar byrjaði ekki að líða fyrr en endanleg ákvörðun hefði verið tekin í máli hælisleitanda þess sem það varðaði. Í málinu lá fyrir að réttaráhrifum ákvörðunar um endursendingu hafði verið frestað með sérstakri ákvörðun samkvæmt heimild í áðurnefndri 1. mgr. 33. gr. laga nr. 96/2002. Því til samræmis var frestunin bundin því skilyrði að mál hælisleitandans yrði borið undir dómstóla innan tíu daga frá birtingu ákvörðunarinnar og þess óskað að það hlyti flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991. Aðstæður í máli því sem hér er til umfjöllunar eru því ólíkar þeim sem áðurnefndur hæstaréttardómur tekur til.

Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002, eins og henni var breytt með 11. gr. laga nr. 115/2010, má ekki framkvæma ákvarðanir eftir 1. og 2. mgr. greinarinnar fyrr en hælisleitandi hefur fengið færi á að leggja fram kæru eða niðurstaða liggur fyrir í máli, þar sem hann hefur óskað eftir frestun réttaráhrifa. Felur ákvæðið í sér að komi fram beiðni um slíka frestun, meðal annars í máli þar sem synjað er um efnismeðferð umsóknar hælisleitanda, frestast réttaráhrif ákvörðunarinnar þar til afstaða er tekin til þeirrar beiðni. Um slíka beiðni gildir sú meginregla 4. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga að ákveða skuli svo fljótt sem verða megi hvort frestað skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar.

Niðurstaða í máli stefnda vegna umsóknar hans um frestun réttaráhrifa úrskurðar innanríkisráðuneytisins á grundvelli þágildandi 1. mgr. 33. gr. laga nr. 96/2002 lá samkvæmt framansögðu fyrir 31. mars 2014 og var birt honum 15. apríl sama ár. Með hinum áfrýjaða dómi var fallist á kröfu stefnda og felldur úr gildi úrskurður innanríkisráðuneytisins. Þegar af þeirri ástæðu brast lagaskilyrði til að fresta réttaráhrifum umræddrar stjórnvaldsákvörðunar. Synjun innanríkisráðuneytisins á beiðni stefnda um frestun réttaráhrifa úrskurðar þess var birt stefnda 15. apríl 2014. Byrjaði umræddur sex mánaða frestur d. liðar 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar að líða við það tímamark. Þar sem stefndi var ekki fluttur til Noregs á tímabilinu frá 15. apríl 2014 til 15. október sama ár bera íslensk stjórnvöld ábyrgð á hælisumsókn hans, sbr. 4. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt framansögðu verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað eru staðfest.

Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður, en um gjafsóknarkostnað stefnda fer eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður stefnda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 600.000 krónur.