83/2003

E krafðist þess að felldur yrði úr gildi úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála þar sem staðfest var ákvörðun S um að Samskip hf. teldist aðili að máli sem S hafði til rannsóknar samkvæmt ábendingu fyrirtækisins og beindist að E. Tekið var fram að hvorki í samkeppnislögum nr. 8/1993 né stjórnsýslulögum nr. 37/1993 væri skilgreint hver skuli vera skilyrði aðildar að málum samkvæmt þeim lögum. Lögskýringargögn gæfu til kynna að aðildarhugtak í stjórnsýslumálum bæri að skýra rúmt, þannig að ekki væri einungis átt við þá, sem eiga beina aðild að máli heldur einnig þá sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta. Líta bæri til hvers tilviks fyrir sig en almennt væri sá talinn aðili að máli, sem á einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Af erindi Samskips hf. til S yrði ráðið að fyrirtækið teldi ætlað athæfi E hafa farið gegn ákvæðum samkeppnislaga og hafa verulega skaðleg áhrif á rekstur sinn. Að því athuguðu varð fallist á það með áfrýjunarnefndinni að Samskip hf. hefði mikilvægra og sérstakra hagsmuna að gæta af úrslitum málsins. Með vísan til þessa voru ekki lagaskilyrði til annars en að S hf. teldist aðili að umræddu stjórnsýslumáli. Var S því sýknuð af kröfu E.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir H-kk-nf H-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 5. mars 2003 og krefst þess aðallega að því verði vísað frá héraðsdómi en til vara að áfrýjandi verði sýknaður af kröfum stefnda. Í báðum tilvikum krefst hann málskostnaðar úr hendi stefnda í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Í héraðsdómi er greint frá málsatvikum og málsástæðum aðila. Eins og þar kemur fram er það krafa stefnda að felldur verði úr gildi úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála 23. nóvember 2002, þar sem staðfest var ákvörðun áfrýjanda um að Samskip hf. teldist aðili að máli, er áfrýjandi hefur til rannsóknar samkvæmt ábendingu þess fyrirtækis og beinist að stefnda. Frávísunarkrafa áfrýjanda, sem hafnað var í héraði, er á því reist að stefndi hafi ekki lögvarða hagsmuni af dómsúrlausn um kröfu sína. Segir áfrýjandi að stefndi virðist telja úrskurðinn leiða til hættu á því að keppinautur hans muni öðlast aðgang að viðskiptaleyndarmálum hans. Engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin um að veita nokkrum aðgang að gögnum, sem stefndi telji viðskiptaleyndarmál og óvíst sé, hvort á það muni reyna. Það leiði meðal annars af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og reglna nr. 922/2001 um málsmeðferð samkeppnisyfirvalda að aðili stjórnsýslumáls eigi ekki óskoraðan rétt né sjálfvirkt tilkall til þess að fá að kynna sér öll gögn máls, sem hann er aðili að. Stefndi geti, ef á það reynir, krafist þess að tiltekin gögn skuli ekki afhent Samskipum hf. Krafa hans leiði ekki til þessarar niðurstöðu og megintilgangur málsóknar hans virðist vera að fá almenna leiðbeiningu hjá dómstólum um skýringu aðildarhugtaks stjórnsýsluréttar.

Stefndi er ótvírætt aðili að stjórnsýslumáli því, sem umræddur úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála fjallaði um, enda beinist rannsókn áfrýjanda að honum. Krafa hans lýtur að því, hvort Samskip hf., sem er keppinautur hans í viðskiptum og gaf tilefni til rannsóknar áfrýjanda, geti verið aðili að málinu. Ljóst er með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga og 13. gr. reglna nr. 922/2001 að viðurkenning á aðild Samskipa hf. að málinu fæli í sér að fyrirtækið fengi víðtækari aðgang að gögnum en ella. Þetta skiptir máli fyrir stefnda og þykir hann því eiga lögvarða hagsmuni af því að efnislega verði leyst úr kröfu hans. Samkvæmt því verður frávísunarkröfu áfrýjanda hafnað.

II.

Samkvæmt 9. gr. reglna nr. 922/2001 eiga þeir, sem lögvarinna hagsmuna hafa að gæta, aðild að málum fyrir samkeppnisyfirvöldum. Hvorki er í samkeppnislögum nr. 8/1993 né stjórnsýslulögum skilgreint hver skuli vera skilyrði aðildar að málum samkvæmt þeim lögum. Eins og fram kemur í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sem hér er fjallað um, gefa lögskýringargögn til kynna að aðildarhugtak í stjórnsýslumálum beri að skýra rúmt, þannig að ekki sé einungis átt við þá, sem eiga beina aðild að máli heldur einnig þá sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta. Ekki er til einhlítur mælikvarði í þessum efnum og líta ber til hvers tilviks fyrir sig. Almennt er sá talinn aðili að máli, sem á einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Þannig eru þeir, sem bera fram kærur eða kvartanir yfirleitt taldir aðilar að stjórnsýslumáli, enda eigi þeir slíkra hagsmuna að gæta við úrlausn þess.

Þegar þetta er metið er og óhjákvæmilegt að litið sé til hagsmuna annarra, sem að málinu koma. Eins og áður er að vikið leiðir aðild að stjórnsýslumáli til þess að viðkomandi á almennt rétt til að kynna sér skjöl og önnur gögn, er málið varða. Hagsmunir annarra geta hins vegar staðið til þess að aðgangur að gögnum verði takmarkaður. Augljóst er að þetta getur skipt miklu í málum á sviði samkeppnisréttar þar sem oft liggja fyrir skjöl með upplýsingum, sem teljast til viðskiptaleyndarmála og fyrirtæki telja að ekki megi koma fyrir augu keppinauta. Í 17. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi heimilað þegar sérstaklega stendur á að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef mun ríkari almanna- eða einkahagsmunir eru fyrir hendi. Hér skiptir og miklu að í 14. gr. fyrrnefndra reglna nr. 922/2001 er mælt fyrir um heimild samkeppnisyfirvalda til að takmarka aðgang málsaðila að gögnum máls ef hagsmunir þeirra af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, einkum þegar um er að ræða viðkvæmar viðskiptalegar upplýsingar, sem eðlilegt má telja að leynt fari. Þar er einnig kveðið á um rétt aðila til að óska þess að farið verði með upplýsingar eða gögn sem trúnaðarmál. Ákvarðanir samkeppnisyfirvalda í þessum efnum sem öðrum sæta kæru til áfrýjunarnefndar samkeppnismála, sbr. 9. gr. samkeppnislaga.

Samskip hf. hafa í erindi sínu til áfrýjanda talið að stefndi hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína í sjóflutningum til og frá Íslandi, sbr. 11. gr. samkeppnislaga, og tilgreint dæmi því til stuðnings. Telur fyrirtækið einnig að hegðan stefnda varði við 17. og 20. gr. laganna. Af erindi fyrirtækisins verður ráðið að það telji ætlað athæfi stefnda hafa verulega skaðleg áhrif á rekstur sinn. Að þessu athuguðu verður fallist á það með áfrýjunarnefnd samkeppnismála að Samskip hf. hafi mikilvægra og sérstakra hagsmuna að gæta af úrslitum málsins. Þegar litið er til hagsmuna stefnda varðandi aðgang Samskipa hf. að gögnum málsins verður að líta til þeirrar verndar, sem hann nýtur samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga og 14. gr. reglna nr. 922/2001, eins og áður var rakið. Um gögn þau, sem lagt var hald á hjá stefnda af hálfu áfrýjanda og vísað er til í niðurstöðu héraðsdóms, hefur komið fram af hálfu áfrýjanda í greinargerð til Hæstaréttar, að ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort þau verði öll gögn í því stjórnsýslumáli, sem hér er um að ræða. Áfrýjandi muni ákveða, eftir að hafa farið yfir gögnin, hver þeirra hafi eða kunni að hafa þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Á þeim tíma muni liggja fyrir listi yfir gögn málsins, sem stefndi fái tækifæri til að gera athugasemdir við, þar á meðal þær, hvort tiltekin gögn á þeim lista eigi að fara leynt. Fyrir þann tíma muni engum öðrum veittur aðgangur að þeim gögnum.

Þegar til alls þess er litið, sem nú hefur verið rakið, eru ekki lagaskilyrði til annars en að Samskip hf. teljist aðili að stjórnsýslumáli því, sem hér er fjallað um. Það haggar ekki þessari niðurstöðu að rannsókn samkeppnisyfirvalda fer í sumum atriðum fram að hætti opinberra mála. Samkvæmt þessu verður áfrýjandi sýknaður af kröfu stefnda í málinu.

Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Áfrýjandi, Samkeppnisstofnun, skal vera sýkn af kröfu stefnda, Hf. Eimskipafélags Íslands.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.