403/1998

Einkahlutafélagið V hóf í byrjun árs 1995 innflutning á vetnisklórflúorkolefni til notkunar í kæli- og frystitækjum, en þá gilti um innflutning efnisins reglugerð nr. 546/1994 um varnir gegn mengun af völdum ósoneyðandi efna. Samkvæmt auglýsingum ráðherra vegna áranna 1995 og 1996 skyldi við úthlutun innflutningsheimilda miðað við innflutning viðkomandi fyrirtækis á árinu 1989, en á því ári hafði V ekki haft neinn innflutning efnisins með höndum. V sótti um leyfi til innflutnings efnisins vegna ársins 1995 og enn á ný vegna áranna 1996 og 1997 en var synjað um þær innflutningsheimildir, sem félagið fór fram á. Með hliðsjón af tilgangi laga nr. 52/1988 um eiturefni og hættuleg efni, breytingarlaga nr. 51/1993 sem veittu umhverfisráðherra heimild til að setja nauðsynlegar reglur um notkun ósoneyðandi efna í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, og efnisákvæðum alþjóðasáttmála um vernd ósonlagsins var talið, að 2. mgr. 29. gr. laga nr. 52/1988 fæli í sér nægilega heimild fyrir ráðherra til að takmarka innflutning á vetnisklórflúorkolefni með reglugerð. Þá var ekki talið, að ráðherra hefði framselt Hollustuvernd ríkisins vald umfram það, sem heimilt var, þegar hann fól stofnuninni að framkvæma innflutningstakmarkanirnar. Hins vegar hefði Hollustuvernd borið að gæta réttra laga og málefnalegra sjónarmiða við þessa framkvæmd. Þóttu lög nr. 52/1988 eða alþjóðasamningar eigi hafa veitt heimild til þess að gera greinarmun á einstökum innflytjendum eftir því efnismagni, sem þeir höfðu flutt inn á árinu 1989. Brast því ákvæði í auglýsingum ráðherra um að taka skyldi mið af innflutningi fyrirtækis á árinu 1989 lagastoð og ákvarðanir Hollustuverndar, sem byggðu á ákvæðinu, voru ólögmætar. Voru V dæmdar bætur að álitum vegna innflutnings á árinu 1995 en ekki þótti hafa verið sýnt fram á tjón vegna ársins 1996.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir P-kk-nf K-x-x H-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf og H-kk-nf B-kk-nf.

Aðaláfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 1. október 1998. Hann krefst aðallega sýknu og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti en til vara, að krafa gagnáfrýjanda um skaðabætur verði lækkuð til mikilla muna og málskostnaður í því tilviki látinn niður falla.

Málinu var gagnáfrýjað 16. desember 1998. Gagnáfrýjandi krefst þess, að ákvæði héraðsdóms um ólögmæti ákvörðunar Hollustuverndar ríkisins 19. febrúar 1997, sem staðfest var með úrskurði umhverfisráðuneytisins 1. ágúst sama ár, verði staðfest. Hann krefst þess einnig, að aðaláfrýjanda verði gert að greiða 927.520 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 5. mars 1997 til greiðsludags. Þá krefst gagnáfrýjandi málskostnaðar í héraði að fjárhæð 636.150 krónur auk málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Eins og nánar greinir í héraðsdómi varðar mál þetta innflutning gagnáfrýjanda á vetnisklórflúorkolefni (HCFC) til notkunar í kæli- og frystitækjum. Samkvæmt gögnum málsins komst á haustið 1994 viðskiptasamband milli gagnáfrýjanda og dansks framleiðanda efnisins um innflutning þess, en gagnáfrýjandi hóf sölu efnisins til íslenskra kaupenda í byrjun árs 1995.

Með bréfi 12. maí 1995 til Hollustuverndar ríkisins sótti gagnáfrýjandi um heimild til innflutnings 20.000 kg af vetnisklórflúorkolefni vegna ársins 1995 til viðbótar þeim 10.110 kg, sem hann hafði áður flutt inn á árinu. Hollustuvernd synjaði beiðni gagnáfrýjanda 6. júní sama ár. Gagnáfrýjandi óskaði næsta dag eftir undanþágu umhverfisráðherra til innflutnings á efninu. Umhverfisráðherra veitti gagnáfrýjanda 6. júlí sama ár heimild til innflutnings á allt að 0,11 ODP tonnum, en með þeim er átt við magn í tonnum margfaldað með ósoneyðingarmætti.

Með bréfi 27. desember 1995 til Hollustuverndar ríkisins sótti gagnáfrýjandi um heimild til innflutnings 30.000 kg af vetnisklórflúorkolefni á árinu 1996. Hollustuvernd heimilaði gagnáfrýjanda innflutning á allt að 0,3 ODP tonnum 2. janúar 1996. Gagnáfrýjandi kærði ákvörðun Hollustuverndar til umhverfisráðherra 9. febrúar sama ár. Umhverfisráðherra staðfesti ákvörðun Hollustuverndar með úrskurði 1. ágúst 1997, en 21. nóvember 1996 hafði Hollustuvernd úthlutað gagnáfrýjanda 0,15 ODP tonnum til viðbótar framangreindum 0,3 ODP tonnum.

Gagnáfrýjandi kvartaði með bréfi 2. júlí 1996 til Samkeppnisstofnunar vegna samkeppnishindrana, sem hann taldi felast í reglum um úthlutanir á innflutningsheimildum fyrir vetnisklórflúorkolefni. Samkeppnisráð komst að þeirri niðurstöðu 7. október 1996, að reglurnar stríddu gegn markmiðum samkeppnislaga og torvelduðu frjálsa samkeppni í viðskiptum.

Með bréfi 24. janúar 1997 veitti Hollustuvernd gagnáfrýjanda leyfi til innflutnings á 0,1 ODP tonni af vetnisklórflúorkolefni fyrir árið 1997. Við heimild gagnáfrýjanda var bætt 0,2 ODP tonnum 19. febrúar 1997. Gagnáfrýjandi kærði leyfisveitingu Hollustuverndar til umhverfisráðherra 27. febrúar sama ár. Ráðherra staðfesti ákvarðanir Hollustuverndar með úrskurði 1. ágúst 1997. Þegar ráðherra kvað upp þá tvo úrskurði, sem hér um ræðir, hafði mál þetta þegar verið höfðað.

II.

Reglugerð nr. 546/1994 um varnir gegn mengun af völdum ósoneyðandi efna tók gildi 1. nóvember 1994, sbr. nú reglugerð um sama efni nr. 656/1997, og var hún sett með skírskotun til 2. mgr. 29. gr. laga nr. 52/1988 um eiturefni og hættuleg efni, sbr. lög nr. 51/1993, og 3. gr. þágildandi laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, sbr. lög nr. 65/1994. Samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar var bannaður innflutningur á efnum, sem tilgreind voru í viðauka 1, og á vörum, sem innihéldu slík efni, þar á meðal vetnisklórflúorkolefni. Bannið náði þó ekki til endurnýttra og endurunninna efna. Samkvæmt D. lið 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar var tímabundinn innflutningur vetnisklórflúorkolefnis heimill í samræmi við sérstakar reglur, sem fram komu í viðauka 2. Samkvæmt 1. mgr. viðauka 2 jafngilti það magn vetnisklórflúorkolefnis, sem heimilt var að flytja til landsins á árinu 1995 8,4 ODP tonnum, en í 2. gr. reglugerðarinnar var að finna skilgreiningu á einingunni ODP. Þetta magn var reiknað út miðað við heildarinnflutning árið 1989. Hámark innflutnings á hverju tólf mánaða tímabili eftir árslok 1995, allt til 1. janúar árið 2004, skyldi vera hið sama. Samkvæmt 4. mgr. viðaukans var Hollustuvernd ríkisins heimilt að setja kvóta á innflutning vetnisklórflúorkolefna, þegar innflutt magn þeirra næði 80% af tiltekinni summu eða í síðasta lagi 1. janúar árið 2000. Þá sagði í viðaukanum, að kvótinn væri settur með hliðsjón af innflutningi HCFC (vetnisklórflúorkolefnis) og CFC (klórflúorkolefnis) á árinu 1989.

Samkvæmt auglýsingu umhverfisráðherra nr. 217/1995 um tímabundna heimild til innflutnings á vetnisklórflúorkolefnum skyldu fyrirtæki, sem óskuðu eftir leyfi til innflutnings á þeim á árinu 1995, senda umsókn um það til Hollustuverndar ríkisins samkvæmt auglýsingu stofnunarinnar í Lögbirtingablaðinu. Samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar skyldi við ákvörðun á leyfðu innflutningsmagni styðjast við magn vetnisklórflúorkolefna og klórflúorkolefna, sem flutt hefði verið til landsins af viðkomandi fyrirtæki 1989. Auglýsing umhverfisráðherra nr. 611/1995 um heimild til innflutnings á vetnisklórflúorkolefnum á árinu 1996 var efnislega samhljóða auglýsingu nr. 217/1995. Samkvæmt 2. gr. auglýsingar umhverfisráðherra nr. 587/1996 um heimild til innflutnings á vetnisklórflúorkolefnum á árinu 1997 skyldi stuðst við magn, sem flutt hefði verið til landsins á árinu 1989, en ekki var þar sérstaklega tiltekið, að taka skyldi mið af innflutningi viðkomandi fyrirtækis það ár. Allar framangreindar auglýsingar umhverfisráðherra voru gefnar út með vísun til 4. gr. og viðauka 2 reglugerðar nr. 546/1994.

III.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 88/1992 um innflutning skal innflutningur á vöru og þjónustu til landsins vera óheftur nema annað sé sérstaklega tekið fram í lögum eða milliríkjasamningum, sem Ísland er aðili að. Í Vínarsamningi um vernd ósonlagsins 22. mars 1985 og Montrealbókun 16. september 1987 um efni, sem valda rýrnun ósonlagsins, eins og henni var breytt í Lundúnum 29. júní 1990 og Kaupmannahöfn 25. nóvember 1992, hefur Ísland sem einn samningsaðila tekist þá skyldu á herðar að takmarka notkun á slíkum efnum, þar á meðal vetnisklórflúorkolefni. Hafa þessir alþjóðasamningar verið fullgiltir af Íslands hálfu og auglýstir í C deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingar nr. 9/1989, nr. 15/1993 og nr. 1/1994. Miðað er við, að notkun aðildarríkjanna á þessu efni séu settar skorður með hliðsjón af umfangi neyslunnar á árinu 1989.

Í 2. mgr. 29. gr. laga nr. 52/1988, sbr. lög nr. 51/1993, er umhverfisráðherra veitt heimild til að setja reglugerð um innflutning, sölu, notkun, örugga meðhöndlun og förgun eiturefna og hættulegra efna, sem geta haft skaðleg áhrif á umhverfið. Í athugasemdum við það frumvarp, sem varð að lögum nr. 51/1993, kemur fram, að það sé flutt í tilefni af framkvæmd Vínarsamningsins um verndun ósonlagsins og Montrealbókunarinnar og eigi að veita umhverfisráðherra heimild til að setja nauðsynlegar reglur um notkun ósoneyðandi efna í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands. Vetnisklórflúorkolefni hafði á þessum tíma ekki verið sett á sérstakan lista yfir eiturefni og hættuleg efni samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 52/1988, sbr. 2. mgr. 1. gr. Þótt orðalag 2. mgr. 29. gr. laganna um setningu reglugerðar um innflutning þessara efna hafi ekki verið eins skýrt og rétt hefði verið, verður engu að síður að telja ákvæðið hafa veitt ráðherra heimild til að takmarka með reglugerð nr. 546/1994 innflutning þeirra efna, sem hafa skaðleg áhrif á ósonlagið og eru þar á sérstökum lista, sbr. einnig til hliðsjónar 1. mgr. 3. gr. þágildandi laga nr. 81/1988, sbr. lög nr. 65/1994. Er þá bæði að líta til tilgangs eiturefnalaga og breytingarlaga nr. 51/1993 og efnisákvæða þeirra alþjóðasamninga um varnir gegn ósoneyðandi efnum, sem Ísland er aðili að.

Í reglugerð nr. 546/1994 var Hollustuvernd ríkisins veitt heimild til að setja kvóta á innflutning vetnisklórflúorkolefnis og voru henni settar frekari reglur um úthlutun kvóta til einstakra innflytjenda með auglýsingum ráðherra, eins og að framan greinir. Að virtu því hlutverki, sem Hollustuvernd er markað í lögum nr. 52/1988 og lögum nr. 81/1988, sbr. einkum 2. mgr. 16. gr. þeirra laga, verður ekki á það fallist, að ráðherra hafi verið óheimilt að fela stofnuninni nánari framkvæmd innflutningstakmarkana. Við þá framkvæmd bar Hollustuvernd hins vegar að gæta réttra laga og málefnalegra sjónarmiða.

IV.

Atvinnufrelsi er varið í 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og áðurgildandi 69. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt þessum ákvæðum verða bönd einungis sett á atvinnufrelsi manna með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Af þessu leiðir, að hvorki ráðherra né Hollustuvernd ríkisins höfðu óheft mat um það, hvernig innflutningstakmörkunum á þeim efnum, er reglugerð nr. 546/1994 tók til, var komið á og þær framkvæmdar. Bar stjórnvöldum við þessa lagaframkvæmd að gæta jafnræðis milli innflytjenda eftir því sem unnt væri, þannig að skerðingar á heimildum þeirra til innflutnings yrðu þeim ekki þungbærari en efni stóðu til.

Hvorki er í lögum nr. 52/1988 né áðurgreindum alþjóðasamningum veitt heimild til þess að takmarka innflutning ósoneyðandi efna á árinu 1995 eða síðar á þann veg, að gerður sé greinarmunur á einstökum innflytjendum eftir því efnismagni, sem þeir sjálfir fluttu inn á árinu 1989. Ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar um að taka reglugerð ráðs Evrópubandalagsins nr. 3093/94 upp í 21. lið a. III. kafla XX. viðauka EES samningsins var ekki tekin fyrr en 28. október 1996 og ekki birt í EES viðbæti stjórnartíðinda EB fyrr en 4. júní 1998. Í þeirri reglugerð er heldur ekki að finna stoð fyrir umræddri mismunun innflytjenda. Þegar af þessum ástæðum brast 2. gr. auglýsinga umhverfisráðuneytisins nr. 217/1995 og nr. 611/1995 lagastoð og ákvörðun Hollustuverndar ríkisins 19. febrúar 1997 um að takmarka heimildir gagnáfrýjanda til innflutnings á vetnisklórflúorkolefni á árinu 1997 við O,3 ODP tonn gat ekki staðist á þessum forsendum. Hún var því ólögmæt.

V.

Krafa gagnáfrýjanda um skaðabætur vegna ákvarðana stjórnvalda um innflutningstakmarkanir á vetnisklórflúorkolefnum árin 1995 og 1996 er reist á verðmæti innflutnings hans fyrstu fimm mánuði ársins 1995. Miðar hann við, að sala efnisins hefði haldist í óbreyttu horfi út árið 1995 og síðan áfram á árinu 1996, ef ekki hefðu komið til ákvarðanir Hollustuverndar ríkisins.

Þótt Hollustuvernd hafi verið óheimilt að haga framkvæmd innflutningstakmarkana á vetnisklórflúorkolefni á árunum 1995 og 1996 á þann hátt, sem hún gerði, hafði gagnáfrýjandi ekki réttmæta ástæðu til þess að ætla, að innflutningur hans þessi ár ætti að vera takmarkalaus, eins og í raun er gert ráð fyrir í bótakröfu hans. Er til þess að líta, að reglugerð nr. 546/1994 tók gildi 1. nóvember 1994 eða áður en gagnáfrýjandi hóf innflutning og sölu á efninu. Aðaláfrýjandi hefur hins vegar ekki veitt upplýsingar um það, hverjar skerðingar aðrir innflytjendur vetnisklórflúorkolefnis þurftu að þola á þessum árum, þrátt fyrir áskoranir gagnáfrýjanda, og því er óhægt um vik að meta, hver hlutdeild hans hefði getað verið í innflutningi efnisins. Verður að ætla, að gagnáfrýjandi hafi orðið fyrir skerðingu umfram það, sem þeir innflytjendur þurftu að þola, sem flutt höfðu þetta efni til landsins á árinu 1989. Með hliðsjón af þessu og eftir öllum atvikum hefur gagnáfrýjandi leitt nægar líkur að því, að hann hafi selt minna af hreinu vetnisklórflúorkolefni á árinu 1995 en hann hefði getað og því hafi hann orðið fyrir nokkru tjóni vegna ákvörðunar Hollustuverndar ríkisins 6. júní 1995. Hins vegar liggur fyrir, að gagnáfrýjandi nýtti ekki allar heimildir sínar til innflutnings á hreinu vetnisklórflúorkolefni árið 1996, en bæði þessi ár flutti hann inn töluvert magn af endurunnu efni, sem ekki laut innflutningstakmörkunum og var selt á sambærilegu verði. Hefur hann ekki fært viðhlítandi sönnur á það, að samdrátt í sölu hans á árinu 1996, miðað við fyrstu fimm mánuði ársins 1995, megi rekja til takmarkana stjórnvalda á innflutningi hans. Samkvæmt framangreindu verða gagnáfrýjanda dæmdar bætur að álitum vegna ársins 1995 og þykja þær hæfilega ákveðnar 300.000 krónur með dráttarvöxtum frá þingfestingu málsins í héraði.

Við ákvörðun málskostnaðar ber að líta til þess, að málsókn gagnáfrýjanda réttlætist að hluta af því, að ekki hafði verið leyst úr stjórnsýslukærum hans innan hæfilegs tíma. Hins vegar verður ekki við ákvörðun málskostnaðar tekið tillit til kæru gagnáfrýjanda til Samkeppnisstofnunar, en hún hefur ekki sérstaka þýðingu í málinu. Samkvæmt þessu og að virtum úrslitum málsins að öðru leyti ber að dæma aðaláfrýjanda til að greiða gagnáfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Ákvörðun Hollustuverndar ríkisins 19. febrúar 1997 um heimild gagnáfrýjanda, Vörukaupa ehf., til innflutnings á vetnisklórflúorkolefni árið 1997 var ólögmæt.

Aðaláfrýjandi, íslenska ríkið, greiði gagnáfrýjanda 300.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 15. maí 1997 til greiðsludags.

Aðaláfrýjandi greiði gagnáfrýjanda 600.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Auk þess, sem annars leiðir af ákvæðum stjórnarskrárinnar, eru auglýsingar umhverfisráðuneytisins um heimildir til innflutnings á vetnisklórflúorkolefnum háðar þeim annmarka, að hvorki í 2. mgr. 29. gr. eiturefnalaganna né í reglugerð ráðuneytisins nr. 546/1994 er vikið að þeirri aðferð til úthlutunar og afmörkunar innflutningskvóta, sem þar er ráðgerð. Í málinu hafa ekki komið fram greinilegar upplýsingar varðandi þessi efni, framleiðslu þeirra, markaðssetningu og notkun og aðild að þessu þrennu, sem leitt gætu til þeirrar niðurstöðu, að úthlutunaraðferðin væri réttlætanleg eigi að síður sem málefnaleg og nauðsynleg stjórnvaldsákvörðun í skjóli almennrar takmörkunarheimildar, byggð á alhliða og yfirveguðu hagsmunamati. Til þessa mætti meðal annars telja upplýsingar um aðstöðu framleiðenda og seljenda efnanna innan EES-svæðisins og sambönd þeirra og annarra við seljendur og notendur hér á landi, ásamt skýrum gögnum um stefnumörkun reglugerðar Evrópubandalagsráðsins nr. 3093/94 og framkvæmd hennar í öðrum löndum innan svæðisins gagnvart framleiðendum og öðrum.

Með þessari athugasemd varðandi IV. kafla er ég sammála atkvæði annarra dómenda.