160/2000

J, sem rak lyfjaverslanir á árunum 1986-1997, höfðaði mál gegn íslenska ríkinu (Í) til greiðslu skaðabóta og/eða endurgreiðslu lyfjaeftirlitsgjalds, sem honum var gert að greiða til Lyfjaeftirlits ríkisins á árunum 1989-1993 á grundvelli 52. gr. og 53. gr. þágildandi lyfjalaga nr. 108/1984. Með vísan til dóms Hæstaréttar 5. nóvember 1998 var talið, að taka lyfjaeftirlitsgjalds af J hefði verið ólögmæt. Ekki var talið að J hefði sýnt fram á að hann hefði orðið fyrir tjóni í skilningi skaðabótaréttar vegna töku gjaldsins, en krafa hans var í eðli sínu endurgreiðslukrafa og laut reglum kröfuréttar. Talið var að lög nr. 14/1905 tækju til endurkröfu J og rétt væri að miða fyrningartíma við fjögur ár samkvæmt 5. tl. 3. gr. laganna. Var krafa J talin fyrnd, en tæp sex ár liðu frá því, er hann greiddi síðast lyfjaeftirlitsgjald þar til hann hófst handa um málsókn þessa. Var Í því sýknaður af kröfum J.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf og B-kk-nf Þ. G-kk-nf prófessor.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 19. apríl 2000. Hann krefst þess, að stefndi greiði sér 548.600 krónur með nánar tilgreindum vöxtum af 84.000 krónum frá 1. júlí 1989 og síðar af hækkandi höfuðstól til stefnubirtingardags en með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar á héraðsdómi og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara er gerð krafa um verulega lækkun á dómkröfum áfrýjanda og verði málskostnaður þá látinn falla niður.

Fyrir Hæstarétt hefur verið lagt bréf G-kk-ef S-kk-ef til ríkislögmanns 14. júlí 2000 um ákvarðanir lyfjaverðlagsnefndar um lyfjaverð á árunum 1983-1994 ásamt rekstraryfirliti Akraness Apóteks fyrir árið 1986. Af hálfu áfrýjanda er skjölunum mótmælt sem óstaðfestum og of seint fram komnum.

I.

Fjárkrafa áfrýjanda nemur því lyfjaeftirlitsgjaldi, sem hann greiddi á árunum 1989-1993, en hann rak þá Akraness Apótek. Gjaldið var lagt á og innheimt á grundvelli 52. gr. og 53. gr. þágildandi lyfjalaga nr. 108/1984 um árlegt eftirlitsgjald á fyrirtæki þau og stofnanir, er Lyfjaeftirlit ríkisins hefði eftirlit með, og skyldi verja þeim tekjum til greiðslu kostnaðar við eftirlitið. Eftirlitsgjöldin voru lögtakskræf og skyldi mæla fyrir um þau og innheimtu þeirra í reglugerð. Á þessum tíma giltu um eftirlitsgjöldin reglugerðir nr. 254/1989, nr. 240/1990, nr. 217/1991, nr. 162/1992 og nr. 214/1993. Gjaldendum samkvæmt þeim var skipað í gjaldflokka og virðist hafa verið miðað við veltu og umfang viðkomandi starfsemi, en í síðari reglugerðum nr. 332/1995 og nr. 325/1996 um eftirlitsgjald vegna lyfjaeftirlits fyrir árin 1995 og 1996, sem settar voru með stoð í 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994, var slík viðmiðun tilgreind berum orðum. Ekki verður annað séð en að tilhögun og forsendur álagningar hafi þá verið hinar sömu og áður.

Við aðalmeðferð málsins í héraði kom fram, að ekki væri ágreiningur um greiðsludaga eftirlitsgjaldsins og hefði áfrýjandi innt gjald vegna ársins 1993 af hendi 15. júlí 1993.

II.

Áfrýjandi reisir kröfu sína einkum á því, að lyfjaeftirlitsgjaldið hafi verið skattur í merkingu stjórnarskrárinnar og við gjaldtökuna hafi ekki legið fyrir fullnægjandi skattlagningarheimild í samræmi við 40. gr. og 77. gr. hennar. Krafan sé skaðabótakrafa, sem stofnast hafi við það, að löggjafinn og starfsmenn stefnda hafi valdið honum tjóni með saknæmum og ólögmætum hætti með því að setja lög í bága við stjórnarskrá og í kjölfarið gert honum að greiða lyfjaeftirlitsgjald án fullnægjandi lagaheimildar. Til vara er á því byggt, að um sé að ræða kröfu til endurheimtu fjár, sem stjórnvöld hafi krafist án fullnægjandi lagaheimildar.

Með dómi Hæstaréttar 5. nóvember 1998, H.1998.3460, var því slegið föstu, að löggjafinn hafi ætlað eftirlitsgjaldi vegna lyfjaeftirlits samkvæmt 3. mgr. 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994 að vera þjónustugjald. Hins vegar hefði sú framkvæmd í reglugerð nr. 325/1996 að skipa gjaldendum í gjaldflokka eftir „veltu og/eða umfangi eftirlitsskyldrar starfsemi” ekki átt sér stoð í lögunum og þótti skorta á, að bein tengsl stæðu á milli skyldu til að greiða eftirlitsgjald og fjárhæðar þess annars vegar og hins vegar þeirrar þjónustu, sem Lyfjaeftirlit ríkisins veitti hverjum gjaldanda. Af þeim sökum var sú skipan, sem reist var á reglugerð nr. 325/1996 ekki talin geta staðist án viðhlítandi lagaheimildar, sem fullnægði kröfum 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995. Var taka lyfjaeftirlitsgjalds vegna ársins 1996 því talin hafa verið ólögmæt.

3. mgr. 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994 var efnislega samhljóða 52. gr. og 53. gr. eldri lyfjalaga að öðru leyti en því, að ekki var lengur mælt fyrir um skyldu ríkissjóðs til að hlaupa undir bagga, ef tekjur af eftirlitsgjaldi nægðu ekki til að standa undir kostnaði Lyfjaeftirlits ríkisins af lögboðnu lyfjaeftirliti. Þykir þessi breyting ekki skipta máli hér, en tilhögun og framkvæmd gjaldtökunnar var hin sama í gildistíð eldri og yngri lyfjalaga. Með 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 var því aukið við þann áskilnað 77. gr. stjórnarskrárinnar, að skattamálum skyldi skipað með lögum, að ekki mætti fela stjórnvöldum ákvörðun um það, hvort leggja skyldi á skatt, breyta honum eða afnema hann. Verður að líta svo á, að með þessu hafi stjórnarskrárgjafinn viljað árétta þá grunnreglu 40. gr. stjórnarskrárinnar, að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Stjórnarskrárbreytingin 1995 verður ekki talin leiða til þess, að öðruvísi verði litið á lögmæti álagningar og innheimtu lyfjaeftirlitsgjalds vegna fyrri ára en gert var í dómi Hæstaréttar 5. nóvember 1998 um gjaldtöku ársins 1996.

Samkvæmt framansögðu verður á það fallist með áfrýjanda, að taka lyfjaeftirlitsgjalds á árunum 1989-1993 hafi verið ólögmæt.

III.

Áfrýjandi krefst aðallega greiðslu skaðabóta vegna tjóns, sem hann hafi orðið fyrir vegna hinnar ólögmætu gjaldtöku, en af hálfu stefnda er því mótmælt, að hún hafi valdið honum tjóni. Áfrýjandi hefur ekki sýnt fram á, að um tjón í skilningi skaðabótaréttar geti verið að ræða og hefur hann ekki leitt líkur að því, að gjaldtakan hafi haft áhrif á atvinnurekstur hans. Eins og áður greinir nemur fjárkrafa áfrýjanda því lyfjaeftirlitsgjaldi, sem hann greiddi á umræddu árabili. Þessi krafa er í eðli sínu endurgjaldskrafa og lýtur reglum kröfuréttar.

Á þeim tíma, er áfrýjandi greiddi hið umdeilda lyfjaeftirlitsgjald, voru lög nr. 14/1905 um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda talin ná til endurkrafna ofgreiddra gjalda í opinbera sjóði, en nú gilda um þetta efni lög nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sem öðluðust gildi 1. janúar 1996. Fyrningarfrestur samkvæmt þessum síðargreindu lögum er fjögur ár, og er í greinargerð með lögunum miðað við, að hann sé óbreyttur frá því, sem áður gilti. Rétt er að miða fyrningartíma hér við fjögur ár samkvæmt 5. tl. 3. gr. fyrningarlaga, sbr. og dóm Hæstaréttar 10. desember 1998, H.1998.4180.

Þegar áfrýjandi hófst handa um málsókn þessa með birtingu stefnu 28. júní 1999 voru tæp sex ár liðin frá því, er hann greiddi lyfjaeftirlitsgjald vegna ársins 1993, en eldri gjöld voru áður greidd. Fyrningarfrestur var þá liðinn og ber því að sýkna stefnda af öllum kröfum áfrýjanda.

Áfrýjandi skal greiða stefnda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, skal vera sýkn af kröfum áfrýjanda, J-kk-ef B-kk-ef.

Áfrýjandi greiði stefnda samtals 300.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.