306/2015

Með nýju deiliskipulagi var gert ráð fyrir umferðarrétti yfir baklóð H við hús nr. 87 á Laugaveg í Reykjavík að lóð nr. 85 við sömu götu. Í málinu var ágreiningur um hvort ákvörðun borgarstjórnar R frá árinu 2013 um eignarnám á lóð H vegna umræddrar umferðarkvaðar væri haldin slíkum göllum að formi til og efni að ylli ógildingu hennar. Fyrir Hæstarétti reisti H málatilbúnað sinn á málsástæðum sem ekki hafði verið teflt fram undir rekstri málsins í héraði þó svo að sama tilefni hefði verið til að byggja á þeim þá, sbr. 5. mgr. 101. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Að því gættu var ekki fullnægt skilyrðum 2. mgr. 163. gr. sömu laga til að taka þessar málsástæður til frekari umfjöllunar og komu þær því ekki til álita við úrslausn málsins fyrir Hæstarétti. Í dómi Hæstaréttar kom fram að með 1. tölulið 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 væri fullnægt þeim áskilnaði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar að lög veittu sveitarfélagi heimild til eignarnáms vegna framkvæmdar deiliskipulags. Talið var hafið yfir vafa að sveitarstjórn gæti á grundvelli 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga með eignarnámi stofnað til takmarkaðra eignarréttinda yfir fasteignum. Gilti það jafnt um fyrsta tölulið ákvæðisins sem aðra liði þess. Þá væri ekki skylt að taka fasteign í heild eignarnámi heldur væri heimilt að láta það einungis ná til þess eða þeirra hluta eignar sem eignarnema væri þörf á. Með ákvæði 1. töluliðar 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga hefði löggjafinn til samræmis við áskilnað stjórnarskrárinnar veitt sveitarstjórnum heimild til eignarnáms þeirra fasteigna innan sveitarfélags sem henni væri nauðsyn á að fá umráð yfir til almannaþarfa vegna framkvæmdar deiliskipulags. Leggja yrði til grundvallar að R hefði neytt eignarnámsheimildarinnar í því skyni að hrinda deiliskipulaginu í framkvæmd, þar sem ekki hefði tekist samningar milli málsaðila um kaup á umferðarréttinum, og því hefði hennar verið neytt í þágu almannahagsmuna. Réðist eðli málsins samkvæmt af atvikum hverju sinni hvort eignarnámið snerti hagsmuni margra eða fárra. Loks var hafnað þeirri málsástæðu H að umsagnar Skipulagsstofnunar hefði ekki verið aflað með þeim hætti sem áskilinn væri í 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga. Var R sýknað af kröfu H.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 28. apríl 2015. Hann krefst þess að ógilt verði sú ákvörðun borgarstjórnar stefnda 19. nóvember 2013 að leggja með eignarnámi umferðarkvöð á lóð nr. 87 við Laugaveg í Reykjavík. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Dómendur gengu á vettvang 12. október 2015.

I

Áfrýjandi er eigandi lóðar nr. 87 við Laugaveg í Reykjavík og byggingar er á lóðinni stendur. Lóðin sem er eignarlóð áfrýjanda er á staðgreinireit 1.174.1 en hann afmarkast af Laugavegi, Barónsstíg, Hverfisgötu og Snorrabraut. Eins og nánar greinir í hinum áfrýjaða dómi hagar þannig til að húsin á lóðum nr. 85, 87, 89 og 91 við Laugaveg eru sambyggð en hægt er að komast akandi meðfram húsi nr. 91 inn á baklóð þess og fara þaðan inn á baklóðir húsanna. Nýtt deiliskipulag fyrir staðgreinireitinn tók gildi 11. ágúst 2005 og kvað eins og nánar er rakið í hinum áfrýjaða dómi meðal annars á um umferðarrétt yfir baklóð áfrýjanda að lóð nr. 85 við sömu götu. Í málinu er ágreiningur um hvort ákvörðun borgarstjórnar stefnda frá 19. nóvember 2013 um eignarnám á lóð áfrýjanda vegna umræddrar umferðarkvaðar sé haldin slíkum göllum að formi til og efni að valdi ógildingu hennar.

II

Með bréfi 16. september 2013 lagði borgarlögmaður til við borgarráð stefnda að það samþykkti eftirfarandi tillögu: „Í ljósi þess að viðræður við eiganda lóðarinnar nr. 87 við Laugaveg hafa ekki borið árangur samþykkir borgarráð að taka 42,24 m² nyrst á lóðinni nr. 87 við Laugaveg eignarnámi fyrir umferðarkvöð fyrir akandi umferð. Er þetta í samræmi við þá umferðarkvöð sem kveðið er á um í deiliskipulagi svæðisins og nánar er gerð grein fyrir á mæliblaði Landupplýsingadeildar, dags. 4. febrúar 2013. Kvöðin er 4 m á breidd og 10,56 m á lengd eða 42,24 m² að flatarmáli. Lóðarhlutinn tilheyrir lóðinni áfram en á honum mun hvíla kvöð um akstur.“ Á fundi borgarráðs 7. nóvember 2013 var bókað undir 26. dagskrárlið að lagt væri „fram að nýju bréf borgarlögmanns, dags. 29. október 2013, þar sem lagt er til að borgarráð samþykki að taka eignarnámi umferðarkvöð á lóð nr. 87 við Laugaveg. Jafnframt lagt fram bréf ... dags. 30. september 2013, með andmælum eiganda við eignarnáminu ... Samþykkt ... Málið fer til staðfestingar borgarstjórnar með vísan til 48. gr. samþykktar um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar.“ Á fundi borgarstjórnar stefnda 19. nóvember 2013 var samþykktur 26. liður fundargerðar borgarráðs frá 7. nóvember sama ár „tillaga borgarlögmanns vegna eignarnáms umferðarkvaðar á lóð nr. 87 við Laugaveg.“

Áður en til framangreindra samþykkta borgarráðs og borgarstjórnar kom hafði stefndi samkvæmt 1. málslið 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 með bréfi 2. júlí 2013 óskað eftir umsögn Skipulagsstofnunar „um væntanlegt eignarnám Reykjavíkurborgar á hluta af eignarlóð Laugavegs 87, Reykjavík.“ Í bréfinu voru atvik málsins rakin og sagt að með „vísan til framangreinds er Reykjavíkurborg því nauðugur einn sá kostur að taka hluta lóðarinnar eignarnámi svo hægt sé að framfylgja samþykktu skipulagi svæðisins. Fyrirhugað eignarnám tekur til 42,24 m² af Laugavegi 87 ... Umferðarkvöðin sem um ræðir fellur undir 1. tl. 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga ... Flöturinn sem tekinn yrði eignarnámi verður 10,56 m á lengd og 4 m á breidd ... Rétt er að geta þess að kvöðin um umferð kæmi í stað 2 m breiðrar kvaðar um gangréttindi sem er nú þegar á lóðinni“. Í umsögn Skipulagsstofnunar 14. ágúst 2013 sagði að stefndi fyrirhugaði „að taka eignarnámi 42,24 m² af lóð Laugavegar 87 en um er að ræða umferðarkvöð vegna aðkomu akandi að baklóð nr. 85 við Laugaveg ... Lóðareigandi á nr. 87 við Laugaveg hefur ekki sæst á þessa umferðarkvöð ... Með vísan til framangreinds, sem og annarra gagna málsins er það mat Skipulagsstofnunar að sýnt hafi verið fram á af hálfu Reykjavíkurborgar að skilyrði 1. tl. 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 séu uppfyllt ... og gerir stofnunin því ekki athugasemd við að sveitarfélagið taki eignarnámi þar sem umferðarkvöð liggur yfir lóð nr. 87 við Laugaveg ... og því er ekki gerð athugasemd við fyrirhugað eignarnám enda er það í samræmi við þá umferðarkvöð sem kveðið er á um í deiliskipulagi sem nú er í gildi á svæðinu.“

III

Í héraði reisti áfrýjandi málsókn sína á því að ekki væri fullnægt lagaskilyrðum fyrir því eignarnámi sem stefndi tók ákvörðun um 19. nóvember 2013. Hann tefldi í fyrsta lagi fram þeirri málsástæðu að sveitarstjórn væri hvorki heimilt að stofna með eignarnámi umferðarrétt né önnur óbein eignarréttindi á grundvelli 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga. Yrði ekki á þá málsástæðu fallist var málsóknin í annan stað á því reist að sveitarstjórn væri í öllu falli ekki heimilt að stofna með eignarnámi til umferðarréttar eða annarra óbeinna eignarréttinda á grundvelli 1. töluliðar 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga. Yrði ekki á þá málsástæðu fallist var málsóknin í þriðja lagi á því reist að stefndi fengi hvorki umráð hins eignarnumda samkvæmt hinni umþrættu eignarnámsákvörðun, svo sem áskilið væri til þess að 1. töluliður 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga gæti átt við, né væri ákvörðunin reist á almannahagsmunum heldur réðu ferð hagsmunir eigenda fasteignar er lægi að lóð áfrýjanda. Yrði heldur ekki á þá málsástæðu fallist var í fjórða lagi á því byggt að umþrætt eignarnámsákvörðun hafi ekki verið tekin með þeim hætti sem áskilið sé í 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga, þar sem umsagnar Skipulagsstofnunar hafi ekki verið aflað með réttum hætti. Loks var krafa áfrýjanda á því reist í fimmta lagi að eignarnámsákvörðun stefnda fullnægði hvorki áskilnaði 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf né 1. gr. samningsviðauka I við samning um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. 2. tölulið 1. gr. laga nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu.

Til viðbótar ofangreindum málsástæðum í héraði teflir áfrýjandi því fram fyrir Hæstarétti í fyrsta lagi að ákvörðun stefnda fullnægi ekki lagaskilyrðum íþyngjandi ákvarðana, þar sem engan rökstuðning sé að finna í ákvörðuninni sjálfri, og þar komi heldur ekki fram á hvaða lagagrundvelli sé byggt. Í öðru lagi að deiliskipulag það sem um ræðir í málinu geti ekki verið grundvöllur eignarnámsákvörðunar stefnda, þar sem skipulagið sé ekki nægjanlega skýrt og nákvæmt, en slíkt sé ófrávíkjanlegt skilyrði eignarnáms. Við það eitt sé látið sitja að færa inn á uppdrátt með kössum og örvum það sem kallað sé kvöð en enga nánari skilgreiningu sé að finna í deiliskipulaginu sjálfu og greinargerð með því. Í þriðja lagi hafi verið látið í veðri vaka við eignarnámsákvörðunina að eina aðkoman að lóð nr. 85 við Laugaveg væri um lóð áfrýjanda en það sé rangt. Þar sem ákvörðun stefnda um eignarnám sé þannig byggð á rangfærslum og ólögmætum sjónarmiðum sé um valdníðslu að ræða og ákvörðunin því ógildanleg af þeirri ástæðu. Í fjórða lagi geti stefndi einungis stutt eignarnámsákvörðunina við 1. tölulið 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga, þar sem til þess ákvæðis hafi verið vísað í upphafi, en stefndi geti ekki eftir á vísað til annarra töluliða sama lagaákvæðis. Í fimmta lagi sé eignarnámið ógildanlegt þar sem ekki sé fullnægt því skilyrði 3. mgr. 50. gr. skipulagslaga að eignarnám sé því aðeins heimilt að sveitarstjórn hafi áður með sannanlegum hætti leitast við að ná samningum við eigendur þeirra eigna eða réttinda sem hún hyggist taka eignarnámi.

Svo sem fyrr greinir var síðastnefndum málsástæðum ekki teflt fram af hálfu áfrýjanda undir rekstri málsins í héraði þó svo að sama tilefni hafi verið til að byggja á þeim þá og nú, sbr. 5. mgr. 101. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Að því gættu er ekki fullnægt skilyrðum 2. mgr. 163. gr. sömu laga til að taka þessar málsástæður til frekari umfjöllunar og koma þær því ekki til álita við úrlausn málsins fyrir Hæstarétti. Á hinn bóginn verður litið svo á að aðrar málsástæður stefnda hér fyrir dómi felist í þeim sem hann hafði uppi í héraði og koma þær því til úrlausnar við endurskoðun héraðsdóms.

IV

Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar er eignarrétturinn friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir. Í 1. tölulið 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga kemur fram að sveitarstjórn er að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og á grundvelli gildandi deiliskipulags heimilt að taka eignarnámi vegna framkvæmdar skipulagsins fasteignir sem henni er nauðsynlegt að fá umráð yfir til almannaþarfa. Er með þessu ákvæði skipulagslaga fullnægt þeim áskilnaði stjórnarskrárinnar að lög veiti sveitarfélagi heimild til eignarnáms vegna framkvæmdar deiliskipulags. Þeirrar heimildar neytti stefndi með ákvörðun borgarstjórnar 19. nóvember 2013 sem áfrýjandi leitar ógildingar á en deiliskipulag það sem um ræðir í málinu tók sem fyrr greinir gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 11. ágúst 2005. Samkvæmt gögnum málsins hefur stefndi þegar greitt áfrýjanda bætur vegna eignarnámsins sem ákveðnar voru af matsnefnd eignarnámsbóta 16. maí 2014 en áfrýjandi veitti þeim viðtöku með fyrirvara um lögmæti eignarnámsins.

Áfrýjandi heldur því í fyrsta lagi fram til stuðnings kröfu sinni um ógildingu ákvörðunar stefnda frá 19. nóvember 2013 að sveitarstjórn sé á grundvelli 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga hvorki heimilt að stofna með eignarnámi til umferðarréttar né annarra óbeinna eignarréttinda í þágu deiliskipulags. Í því sambandi er þess að gæta að í 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga eru talin upp í fimm töluliðum þau tilvik þar sem sveitarstjórn er að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og á grundvelli deiliskipulags heimilt að beita eignarnámi til að tryggja framgang þess. Í 4. mgr. 50. gr. skipulagslaga segir að um framkvæmd eignarnáms og ákvörðun um bætur fari eftir lögum nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms. Í 3. gr. þeirra kemur meðal annars fram að leiði annað ekki af heimildarlögum megi með eignarnámi stofna til afnotaréttinda, ítaksréttinda og annarra takmarkaðra eignarréttinda yfir fasteignum. Þar sem slík takmörkun á beitingu heimildar til eignarnáms í þágu deiliskipulags sem um ræðir í 3. gr. laga nr. 11/1973 er ekki í skipulagslögum er hafið yfir vafa að sveitarstjórn getur á grundvelli 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga með eignarnámi stofnað til takmarkaðra eignarréttinda yfir fasteignum. Gildir það jafnt um fyrsta tölulið ákvæðisins sem aðra liði þess. Af hinu sama leiðir að þegar neytt er heimildar samkvæmt 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga er ekki skylt að taka fasteign í heild eignarnámi heldur er heimilt að láta það einungis ná til þess eða þeirra hluta eignar sem eignarnema er þörf á. Telji eignarnámsþoli sig vanhaldinn af slíkri ráðstöfun standa honum til boða þau úrræði sem nefnd eru í 12. gr. laga nr. 11/1973 en ekki er fram komið að áfrýjandi hafi freistað þess að neyta þeirra.

Þá heldur áfrýjandi því fram í annan stað að stefndi fái hvorki umráð hins eignarnumda samkvæmt hinni umþrættu eignarnámsákvörðun eins og áskilið sé svo 1. töluliður 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga geti átt við, né búi almannaþarfir að baki ákvörðuninni heldur hagsmunir eigenda tiltekinnar annarrar fasteignar er liggur að lóð áfrýjanda. Með ákvæði 1. töluliðar 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga hefur löggjafinn til samræmis við áskilnað stjórnarskrárinnar veitt sveitarstjórnum heimild til eignarnáms þeirra fasteigna innan sveitarfélags sem henni er nauðsyn á að fá umráð yfir til almannaþarfa vegna framkvæmdar deiliskipulags. Leggja verður til grundvallar að stefndi hafi neytt heimildar til hins umþrætta eignarnáms í því skyni að hrinda deiliskipulaginu í framkvæmd þar sem ekki tókust samningar milli málsaðila um kaup á umferðarréttinum. Eignarnámsheimildarinnar var því neytt í þágu almannahagsmuna. Í því sambandi verður að horfa til eðlis deiliskipulags eins og það er skilgreint í 7. tölulið 2. gr. skipulagslaga, en þar kemur fram að deiliskipulag er skipulagsáætlun fyrir afmarkað svæði eða reiti innan sveitarfélags sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess. Ræðst þá eðli málsins samkvæmt af atvikum hverju sinni hvort eignarnámið snertir hagsmuni margra eða fárra.

Loks heldur áfrýjandi því fram að umþrætt eignarnámsákvörðun hafi ekki verið tekin með þeim hætti sem áskilið er í 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga, þar sem umsagnar Skipulagsstofnunar hafi ekki verið aflað með réttum hætti. Að gengnum dómi Hæstaréttar 8. október 2009 í máli nr. 118/2009 leitaði stefndi samkvæmt gögnum málsins ítrekað eftir því að ná samkomulagi við áfrýjanda um kaup á umferðarrétti um lóð hins síðarnefnda í samræmi við deiliskipulagið sem tók gildi 11. ágúst 2005. Þær samningaviðræður reyndust með öllu árangurslausar. Í framhaldinu leitaði stefndi með bréfi 2. júlí 2013 eins og að framan er rakið eftir umsögn Skipulagsstofnunar um þau áform sín að stofna með eignarnámi til umferðarkvaðar á lóð áfrýjanda í þágu deiliskipulagsins, sbr. 1. tölulið 2. mgr. 50. gr. skipulagslaga. Um þau áform stefnda veitti Skipulagsstofnun umsögn með bréfi 14. ágúst sama ár eins og eftir var leitað. Var umsagnar stofnunarinnar samkvæmt þessu aflað með réttum hætti.

Samkvæmt öllu því sem hér hefur verið rakið verður staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms. Eftir þeim úrslitum verður áfrýjandi dæmdur til að greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, H-kk-nf J-kk-nf, greiði stefnda, Reykjavíkurborg, 1.000.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.