431/2001

Uppvíst varð um að hundur í eigu Þ og fjöldkyldu hennar hefði bitið tvö börn, sem komu inn á heimilið, og kröfðust foreldrar annars barnsins þess, að hundurinn yrði aflífaður. Lauk stjórnsýslumeðferð þess máls svo, að heilbrigðisnefnd ákvað að afturkalla áður útgefið leyfi Þ til að halda hundinn á heimili sínu. Höfðaði Þ mál á hendur íslenska ríkinu (Í), sveitarfélaginu B, heilbrigðisnefnd (HN) og heilbrigðiseftirliti (HE) umdæmisins og úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 (Ú). Ú hafði enga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og var kröfum Þ á hendur Ú því sjálfkrafa vísað frá dómi. Jafnframt var, sökum vanreifunar, sjálfkrafa vísað frá héraðsdómi kröfum Þ á hendur Í. Með hliðsjón af ákvæðum laga nr. 7/1998 var talið að B væri réttilega stefnt til aðildar í málinu en ekki HE og HN, sem annast höfðu málið sem lægra sett stjórnvöld í umboði og á ábyrgð B. Fyrir dómi gerði Þ kröfu um ógildingu tiltekinna stjórnsýsluákvarðana. Talið var að Þ hefði óhjákvæmilega orðið að beina kröfum sínum jafnframt að þeim mönnum sem borið

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf C-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf og I-kvk-nf B-kvk-nf.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 11. nóvember 2001, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 22. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjaness 7. nóvember 2001, þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðilum var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðili krefst þess að lagt verði fyrir héraðsdómara að taka málið til efnismeðferðar. Hún krefst þess jafnframt að málskostnaður í héraði í þessum þætti málsins verði felldur niður og að sér verði dæmdur kærumálskostnaður.

Varnaraðilinn íslenska ríkið krefst aðallega staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar, en til vara að málskostnaður í héraði og kærumálskostnaður falli niður.

Varnaraðilarnir Bessastaðahreppur, heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis og heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis lýsa afstöðu sinni svo að byggt sé á þeim rökstuðningi og þeirri niðurstöðu, sem fram komi í hinum kærða úrskurði, en af þeirra hálfu verði „ekki gerðar frekari kröfur eða gerð frekari grein fyrir málinu fyrir Hæstarétti.“

Varnaraðilinn úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir hefur ekki látið málið til sín taka fyrir Hæstarétti.

I.

Í stefnu til héraðsdóms lýsir sóknaraðili málavöxtum á þann veg að hún og fjölskylda hennar hafi eignast hund og fengið skráð leyfi hjá heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 9. mars 1999 fyrir því að hafa hann á heimili þeirra að Sjávargötu 23 í Bessastaðahreppi. Dagana 29. júlí 2000 og 14. ágúst sama árs hafi það gerst að hundurinn beit tvö börn, sem komu inn á heimilið. Foreldrar barnsins, sem átti í hlut í síðara skiptið, tilkynntu lögreglu þegar um atvikið og kröfðust þess að hundurinn yrði aflífaður. Fyrra atvikið mun hins vegar ekki hafa verið tilkynnt lögreglu fyrr en eftir að hið síðara gerðist.

Meðal málsgagna er bréf heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 16. ágúst 2000 til sóknaraðila, en tilefni bréfsins var fram komin krafa til lögreglu vegna atviksins 14. sama mánaðar. Í bréfinu var meðal annars vakin athygli á 11. gr. samþykktar nr. 154/2000 um hundahald í Bessastaðahreppi, Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi, en samkvæmt henni geti hundeigandi leitað álits sérfróðs aðila, dýralæknis eða hundaþjálfara, áður en ákvörðun um aflífun hunds sé tekin. Eftir nokkur bréfaskipti samþykkti heilbrigðiseftirlitið 18. september 2000 með tilteknum skilyrðum beiðni sóknaraðila um að mega fela nafngreindum hundaþjálfara að „endurþjálfa“ hundinn, en að því loknu yrði málið tekið fyrir að nýju og þá ákveðið hvort leyft yrði að taka hundurinn aftur inn á heimili sóknaraðila. Að fenginni greinargerð hundaþjálfarans tók heilbrigðiseftirlitið málið enn fyrir 24. nóvember 2000 og ákvað að hundurinn mætti vera á heimilinu, enda hefðu eigendur hans fylgt gefnum fyrirmælum og greinargerð hundaþjálfarans benti ekki til annars en að þjálfun hundsins hefði tekist. Þá mun heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hafa samþykkt 11. desember 2000 að hún gerði ekki kröfu um að hundurinn yrði aflífaður, enda verði hann ekki hafður utan dyra án gæslu fullorðinna. Þessa niðurstöðu sættu foreldrar barnanna, sem áður er getið um, sig ekki við og vísuðu málinu ásamt tveimur nágrönnum til úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998. Töldu þau ýmsa annmarka vera á meðferð málsins og kröfðust þess að hundurinn yrði aflífaður, en að öðrum kosti látinn fara úr sveitarfélaginu. Felldi úrskurðarnefndin afgreiðslu heilbrigðisnefndarinnar úr gildi 1. febrúar 2001 og lagði fyrir heilbrigðiseftirlitið að fjarlægja hundinn af Sjávargötu 23 í samræmi við ákvæði 14. gr. áðurnefndrar samþykktar. Að þessari niðurstöðu fenginni ákvað heilbrigðisnefndin 26. febrúar 2001 að afturkalla leyfi sóknaraðila til að halda hundinn á heimili sínu. Mál sóknaraðila gegn varnaraðilum var síðan höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjaness 8., 10. og 11. maí 2001.

II.

Kröfur sóknaraðila í málinu lúta að því að dæmt verði að ákvörðun heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis 24. nóvember 2000 og ákvörðun heilbrigðisnefndar sama svæðis 11. desember sama árs skuli standa óhaggaðar og jafnframt að síðari ákvörðun nefndarinnar 26. febrúar 2001 og úrskurður úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 hinn 1. sama mánaðar verði felldar úr gildi. Í kæru sóknaraðila til Hæstaréttar er tekið fram að ýmis stjórnvöld hafi komið að málinu og afstaða þeirra verið ólík. Af hennar hálfu er aðild varnaraðila að málinu skýrð svo að ekki hafi annað þótt tækt en að „stefna öllum er hafa tekið sjálfstæðar ákvarðanir þannig að öll sjónarmið komi fram og dómur komist þannig að efnislega réttri niðurstöðu.“

III.

Samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 er heimilt að vísa ágreiningi um framkvæmd laganna, ákvarðanir yfirvalda og fleira til sérstakrar úrskurðarnefndar, en í henni eiga sæti þrír lögfræðingar, sem skulu uppfylla starfsgengisskilyrði héraðsdómara, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Eru úrskurðir nefndarinnar fullnaðarúrskurðir innan stjórnsýslunnar, sbr. 4. mgr. 31. gr., um önnur mál en þau, sem sérstaklega eru tilgreind í 32. gr. laganna. Nefndin, sem hér gegndi hlutverki æðsta stjórnvalds á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar, hefur hins vegar enga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, sem gæti leitt til aðildar hennar að því. Verður samkvæmt því að vísa sjálfkrafa frá dómi kröfum sóknaraðila á hendur nefndinni.

Sóknaraðili hefur ekki borið fram neinar haldbærar skýringar á því að málinu er meðal annars beint að íslenska ríkinu. Er málið að þessu leyti svo vanreifað að vísa verður sjálfkrafa frá héraðsdómi kröfum sóknaraðila á hendur þessum varnaraðila.

Í II. kafla laga nr. 7/1998 er meðal annars kveðið á um stjórn mála samkvæmt lögunum, en í 10. gr. segir að ekkert sveitarfélag skuli vera án heilbrigðiseftirlits og greiði sveitarfélög kostnað af því nema lög mæli fyrir á annan veg. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. er landinu skipt í eftirlitssvæði og skal heilbrigðisnefnd, sem kosin er eftir hverjar sveitarstjórnarkosningar, starfa á hverju svæði. Eiga fimm menn, kosnar af hlutaðeigandi sveitarstjórnum, sæti í hverri nefnd. Í 2. mgr. sömu greinar eru eftirlitssvæði, sem getið er um í 1. mgr. skilgreind, en samkvæmt 9. tölulið er eitt þeirra Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæði. Tekur það til Hafnarfjarðarkaupstaðar, Bessastaðahrepps, Garðabæjar og Kópavogsbæjar. Sveitarfélög bera ábyrgð á fjármálum og rekstri heilbrigðiseftirlits á viðkomandi svæði, sbr. 1. mgr. 12. gr. og samkvæmt 13. gr. skal heilbrigðisnefnd meðal annars sjá um að framfylgt sé samþykktum sveitarfélaga, sem settar eru samkvæmt lögunum. Þá er í 15. gr. kveðið á um heimild heilbrigðisnefnda til að ráða heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaga með þeim viðfangsefnum, sem falla undir lögin. Starfar heilbrigðisfulltrúi í umboði heilbrigðisnefndar.

Samkvæmt framanröktu fara sveitarstjórnir með yfirstjórn þeirra mála, sem heilbrigðisnefnd og heilbrigðiseftirlit annast sem lægra sett stjórnvöld í umboði sveitarstjórna og á þeirra ábyrgð. Ágreiningur málsaðila lýtur að ákvörðunum slíkra stjórnvalda um hundahald í Bessastaðahreppi, sem teknar voru á grundvelli samþykktar nr. 154/2000, og sett var fyrir áðurnefnd fjögur sveitarfélög með stoð í 25. gr. laga nr. 7/1998. Telst það sveitarfélag, sem í hlut á, réttur aðili að dómsmáli, sem rís um ákvarðanir um framkvæmd samþykktarinnar og varða það sérstaklega. Eru lægra sett stjórnvöld á vegum sama sveitarfélags eða fleiri sveitarfélaga hins vegar ekki hæf til að eiga aðild að dómsmáli um slíkan ágreining, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991. Var Bessastaðahreppi því réttilega stefnt til aðildar í málinu, en ekki heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis og heilbrigðiseftirliti sama svæðis.

Sóknaraðili átti þess kost að höfða mál gegn varnaraðilanum Bessastaðahreppi, þar sem leitað yrði viðurkenningar á rétti hennar til að halda hundinn, sem ágreiningur málsaðila snýst um. Þess í stað kaus hún að krefjast dóms varðandi tilteknar stjórnsýsluákvarðanir, þar á meðal að ógiltur yrði úrskurður úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998. Hann gekk í tilefni stjórnsýslukæru nokkurra manna, en í dómsmáli þessu er gerð krafa um að hnekkt verði gildi stjórnsýsluúrskurðar í máli, sem þeir áttu aðild að. Þar eð sóknaraðili hagaði kröfum sínum með þessum hætti var óhjákvæmilegt að beina þeim jafnframt að þeim mönnum, sem báru fram umrædda stjórnsýslukæru, sbr. dóm Hæstaréttar 1997, bls. 2856 í dómasafni réttarins. Að þessu var ekki gætt við höfðun málsins. Er því óhjákvæmilegt samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991 að vísa einnig frá héraðsdómi kröfum sóknaraðila á hendur varnaraðilanum Bessastaðahreppi.

Að virtu öllu því, sem að framan er rakið, verður niðurstaða hins kærða úrskurðar staðfest. Rétt er að hver aðili beri sinn kostnað af kærumáli þessu.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Kærumálskostnaður fellur niður.