407/1999

Árið 1939 eignaðist ríkissjóður jarðirnar B og T. Hefur jörðin B meðal annars merki við jarðirnar D og BE. Frá árinu 1947 voru jarðirnar B og T leigðar bændum á jörðinni D til slægna og beitar. Árið 1981 féll leigusamningurinn niður og var E og S, bændum á jörðinni D, tilkynnt að hann yrði ekki endurnýjaður. Þ, bóndi á BE, hafði þá óskað eftir því við ríkið að fá jarðirnar leigðar og síðar keyptar. E og S óskuðu hins vegar eftir því að fá leigusamninginn endurnýjaðan á grundvelli ákvæðis um forleigurétt. Var málið ekki afgreitt formlega, en E og S greiddu áfram fyrir leiguafnot og fjallskil jarðanna auk þess sem þeir greiddu af þeim fasteignagjöld. S leitaði síðan eftir kaupum á jörðunum 1997. Var heimildar til sölu jarðanna aflað í fjárlögum fyrir árið 1998 og afsal fyrir þeim undirritað í janúar 1998. Krafðist Þ ógildingar á ákvörðun landbúnaðarráðherra um sölu jarðanna og ógildingar afsals fyrir þeim. Ekki var talið að lagafyrirmæli hefðu gert það skylt að leita umsagnar jarðanefndar áður en ákvörðun var tekin um sölu jarðanna, en með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var hins vegar talið eðlilegt að almennt væri leitað umsagnar jarðanefnda og hreppsnefnda áður en ákvörðun um sölu ríkisjarða væri tekin. Einnig var talið, þótt ekki væri að finna bein fyrirmæli um slíkt í lögum, að almennt væri rétt að auglýsa ríkisjarðir, sem ætlunin væri að selja, þannig að þeir sem áhuga hefðu fengju sama tækifæri til að gera kauptilboð í fasteignina, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Talið var að eðlilegt mat á áframhaldandi nýtingu jarðanna B og T með jörðinni D hefði legið að baki sölu þeirra, sbr. 1. gr. jarðalaga nr. 65/1976. Í ljósi þess að lagaheimildar til sölunnar var aflað og að salan var byggð á málefnalegum sjónarmiðum var ekki talið að skortur á samráði við jarðanefndir og sveitarstjórnir eða skortur á auglýsingum leiddi, þrátt fyrir framanskráð, til ógildingar sölu jarðanna til S. Voru íslenska ríkið og S því sýknuð af kröfum Þ um ógildingu ákvörðunar um sölu jarðanna B og T og um ógildingu afsals fyrir þeim.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjendur skutu máli þessu til Hæstaréttar 5. og 6. október 1999. Þeir krefjast sýknu af öllum kröfum stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara eru sömu kröfur hafðar uppi sem í héraði.

Ný gögn hafa verið lögð fyrir Hæstarétt. Er þar í fyrsta lagi um að ræða símbréf landbúnaðarráðuneytis 16. desember 1997 til fjármálaráðuneytis um að fjárlaganefnd Alþingis verði fengin til að hlutast til um breytingar á 7. gr. frumvarps til fjárlaga 1998. Meðal þessara breytinga var að bætt yrði við greinina heimild til að selja jarðirnar Brúnir og Tjarnir í Vestur-Eyjafjallahreppi, Rangárvallasýslu. Í öðru lagi er um að ræða minnisblað fjármálaráðuneytis til fjárlaganefndar þar sem þessari ósk var meðal annars komið á framfæri.

I.

Fyrir Hæstarétti gerir stefndi aðallega þá kröfu að dómur héraðsdóms verði staðfestur, en með þeim dómi var ógilt ákvörðun landbúnaðarráðherra um sölu jarðanna Brúna og Tjarna í Vestur-Eyjafjallahreppi og afsal fyrir jörðunum 22. janúar 1998. Auk þessa gerir hann sömu varakröfu, þrautavarakröfu og þrauta- þrautavarakröfu og gerðar voru í héraði. Kröfur þessar eru annars vegar um að hann fái viðurkenndan rétt til að ganga að hluta inn í kaupsamning um jarðirnar og hins vegar um afnotarétt af þeim. Stefndi hefur ekki gagnáfrýjað málinu og kröfur þessar felast ekki í þeirri kröfu sem tekin var til greina með dómi héraðsdóms. Komast þær því ekki að í Hæstarétti.

II.

Ríkissjóður eignaðist 1939 jarðirnar Brúnir og Tjarnir í Vestur- Eyjafjallahreppi. Munu jarðirnar hafa verið keyptar í tengslum við gerð varnargarða við Markarfljót en búast mátti við að fljótið eyddi jörðum þessum að hluta og gerði þær ver fallnar til búskapar, en þær liggja saman að núverandi farvegi þess að vestanverðu. Brúnir sem liggja norðar hafa merki við jörðina Dalsel á löngum kafla að norðan og vestan. Áfrýjandi S-kk-nf O-kk-nf býr nú á Dalseli og nýtir þá jörð. Þá hafa B-kvk-nf merki við jörðina Borgareyrar á nokkrum kafla, en þar býr stefndi. Aðrar jarðir liggja síðan að jörðunum Brúnum og Tjörnum að vestan allt til sjávar. Eftir kaup ríkisins voru jarðirnar leigðar til ábúðar fram til ársins 1947, en hafa lengst af síðan verið leigðar Dalselsbændum til slægna og beitar. Um þessi afnot liggja fyrir samningar frá 1953 og 1956, en þar eru jarðirnar leigðar til fimm og tíu ára. Þeir samningar voru framlengdir, en í apríl 1971 voru gerðir nýir leigusamningar um jarðirnar við O-kk-þf Ó-kk-þf þáverandi eiganda Dalsels til fimm ára og með forleigurétti. Eftir að leiga Ó-kk-ef hafði einu sinni verið framlengd voru þær síðan leigðar sonum hans E-kk-þgf og S-kk-þgf í apríl 1978 til fardaga 1981 með sömu skilmálum og greinir í samningunum frá 1971. Áður en það var gert höfðu landbúnaðarráðuneytinu borist óskir stefnda um að fá jarðirnar á leigu.

Samkvæmt bréfi landbúnaðarráðherra 23. desember 1980 var þeim bræðrum kynnt að leigusamningarnir myndu falla niður á fardögum 1981 og yrðu ekki endurnýjaðir. Þegar þetta bréf var ritað hafði stefndi hafið tilraunir til að fá jarðirnar keyptar með aðstoð lögmanns. Þeir bræður óskuðu eftir endurnýjun leigusamningsins með bréfi 9. maí 1981 og vitnuðu til ákvæða samninganna um forleigurétt. Á þessum tíma fóru fram ýmsar sáttaumleitanir með þeim bræðrum og stefnda um að þeir nýttu jörðina í sameiningu, en án þess að af því yrði. Aflað var álits hreppsnefndar og jarðanefndar hér um og skipuð sáttanefnd. Með bréfi 15. október 1982 sendi landbúnaðarráðuneytið fyrirmæli til sýslumanns Rangárvallasýslu um að hann tæki ekki á móti leigugreiðslum frá bræðrunum. Þrátt fyrir framangreindar aðgerðir ráðherra og ráðuneytisins á þessum tíma voru þeim bræðrum send bréf varðandi jarðirnar 18. september 1985. Þar voru þeir ávarpaðir sem leigutakar og bréfunum fylgdu útskriftir samninga við þá og var í þeim vitnað um leigumála til samninga sem gerðir höfðu verið við föður þeirra 1971. Af gögnum málsins má ráða að bræðurnir hafi greitt fyrir leiguafnot þrátt fyrir framangreint bréf ráðuneytisins til sýslumanns. Árin 1983, 1984 og 1985 hafi þeir greitt inn á geymslureikning en eftir það hafi ríkisféhirðir innheimt leigu hjá þeim. Samkvæmt bréfi oddvita Vestur-Eyjafjallahrepps hafa fjallskil vegna jarðanna verið greidd af Dalselsbændum allt frá árinu 1954 til ársins 1994 þegar álagningu vegna fjallskila var hætt tímabundið vegna friðunar afrétta hreppsins. Þá hafi þeir greitt fasteignagjöld vegna jarðanna allt frá 1962 að fasteignagjöld urðu tekjustofnar sveitarfélaga.

Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að bændur í Dalseli hafi í raun haft leiguafnot af jörðunum Brúnum og Tjörnum og greitt fyrir þau allt frá 1953 og 1956 og verður við það að miða um úrlausn málsins.

Áfrýjandi S-kk-nf O-kk-nf leitaði eftir kaupum á jörðunum 2. október 1997. Ákvað landbúnaðarráðuneytið að verða við þessari beiðni og aflaði heimildar til sölu jarðanna í fjárlögum fyrir árið 1998, sbr. lög nr. 150/1997, 7. gr. 4.18. Afsal fyrir jörðunum var síðan undirritað 22. janúar 1998.

III.

Stefndi heldur því fram að hann og fyrir hans tíma faðir hans hafi sem ábúendur Borgareyrar nýtt umdeildar jarðir til beitar, fyrst með leyfi O-kk-ef Ó-kk-ef en síðar án leyfis, þar af síðari árin til beitar 30 til 40 geldneyta. Hann byggir aðalkröfu sína á því að ríkissjóður hafi ekki auglýst jarðirnar opinberlega eða kynnt þær á almennum markaði svo að allir sem áhuga hefðu ættu kost á því að bjóða í þær. Með þessu hafi jafnræðisregla stjórnsýslulaga verið brotin og eigi þetta að leiða til ógildis sölunnar. Ekki hafi verið fyrir hendi þær aðstæður að áfrýjandi S-kk-nf O-kk-nf ætti einn kauprétt að jörðunum, sem gæti réttlætt undanþágu frá því að auglýsa þær til sölu. Þá heldur hann því einnig fram að áfrýjandi íslenska ríkið hafi brotið gegn þeirri formreglu fyrir sölunni að leita meðmæla jarðanefndar Rangárvallasýslu til hennar, en lögbundin skylda sé til þess, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga um Jarðasjóð nr. 34/1992, en samhljóða ákvæði hafi áður verið í 43. gr. jarðalaga nr. 65/1976, sbr. 11. gr. laga nr. 90/1984.

IV.

Af hálfu áfrýjanda íslenska ríkisins er því haldið fram að ákvörðun landbúnaðarráðherra um að selja jarðirnar hafi byggst á umsókn áfrýjanda S-kk-ef um kaup þeirra, og er það í raun óumdeilt. Hafi ákvörðunin helgast af því að hann og aðrir ábúendur í Dalseli hafi haft jarðirnar á leigu allt frá 1953 og 1956. Umsóknin hafi verið samþykkt, lagaheimildar hafi verið aflað og frá sölunni gengið. Vísað er til þess að það sé einn af hornsteinum eignarréttar að geta tekið ákvörðun um sölu eignar og velja sér viðsemjanda.

Þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar. Um kaupsamninginn annars gilda almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt. Af hálfu áfrýjenda er því mótmælt að jarðirnar hafi verið í eigu Jarðasjóðs þannig að þurft hafi að gæta ákvæða 2. mgr. 5. gr. laga nr. 34/1992 um meðmæli jarðanefndar fyrir sölunni. Samkvæmt afsali voru það fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs og landbúnaðarráðherra fyrir hönd jarðadeildar landbúnaðar-ráðuneytisins sem seldu jarðirnar með sérstakri heimild í 7. gr. fjárlaga fyrir árið 1998, lið 4. 18. Jarðirnar voru því ekki seldar á grundvelli laga nr. 34/1992. Þegar þær voru keyptar til ríkisins hafði Jarðasjóður ekki verið stofnaður. Samkvæmt 36. gr. jarðalaga fer jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins með málefni jarða í ríkiseign nema annað sé ákveðið í lögum. Samkvæmt 2. tl. 4. mgr. 6. gr. sömu laga þarf ekki að afla samþykkis jarðanefnda fyrir aðilaskiptum að ríkisjörðum fremur en þegar ríkið leigir slægjur og beit jarða sinna, sbr. 5. tl. sömu málsgreinar. Verður ekki séð að bein lagafyrirmæli hafi gert það skylt að leita umsagnar jarðanefndar áður en ákvörðun var tekin um sölu jarðanna. Með vísun til 10 gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður hins vegar að telja eðlilegt að almennt sé leitað umsagnar jarðanefnda og hreppsnefnda áður en ákvörðun um sölu ríkisjarða er tekin, svo sem gert var í hið fyrra sinnið sem sala jarðanna komst á dagskrá.

Hvorki í jarðalögum né í öðrum lögum er að finna bein fyrirmæli um að auglýsa skuli fyrirhugaða sölu ríkisjarða. Lagaákvæði, sem gefa almenningi kost á að kaupa eignir ríkisins að undangenginni auglýsingu, eru almennt reist á sjónarmiðum um að tryggja beri hagkvæmni ráðstöfunar og jafnræði þeirra sem hug hafa á kaupum. Gera verður ráð fyrir því að ríkisjarðir geti verið eftirsóknarverðar til kaups. Þar sem stjórnvöldum er skylt að gæta jafnræðis milli borgaranna, er almennt rétt að auglýsa ríkisjarðir, sem ætlunin er að selja, þannig að þeir sem áhuga hafa fái sama tækifæri til að gera kauptilboð í hlutaðeigandi fasteign, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Því hefur hins vegar ekki verið haldið fram að jarðirnar hafi verið seldar of lágu verði.

V.

Landbúnaðarráðuneytið hlutaðist til um það að ósk áfrýjanda S-kk-ef að sérstakrar lagaheimildar væri aflað gagngert til sölu jarðanna Brúna og Tjarna til hans. Jarðirnar liggja saman og hafa merki að Dalseli. Þær hafa um áratugi verið leigðar og nýttar frá Dalseli til beitar og slægna. Nýtingu stefnda á jörðunum er hins vegar mótmælt utan þess að áfrýjandi S-kk-nf viðurkennir að fé hafi þar gengið lausagöngu frá Borgareyrum sem frá öðrum bæjum. Af hálfu áfrýjanda íslenska ríkisins er því mótmælt að fyrirsvarsmenn þess hafi nokkuð vitað af afnotum stefnda. Þegar til þessa er litið verður að leggja til grundvallar að eðlilegt mat á áframhaldandi nýtingu jarðanna með Dalseli hafi legið að baki sölunni, sbr. og 1. gr. jarðalaga.

Landbúnaðarráðuneytið aflaði lagaheimildar til sölunnar og þau sjónarmið sem það lagði til grundvallar henni voru málefnaleg. Þótt almennt séu það betri stjórnsýsluhættir að leita samráðs við jarðanefndir og sveitarstjórnir og að auglýsa ríkisjarðir til sölu verður ekki talið, eins og hér stendur á, að skortur á því eigi að leiða til þess að stefndi fái ógilt söluna til áfrýjanda S-kk-ef O-kk-ef. Er þá einkum litið til þess að um eyðijarðir er að ræða sem lengi höfðu verið nytjaðar frá Dalseli samkvæmt samningum og ekki er annað fram komið en að verð þeirra hafi verið eðlilegt.

Samkvæmt framangreindum málavöxtum og niðurstöðu málsins er rétt að áfrýjandi íslenska ríkið beri sjálft sinn málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti en stefndi, Þ-kk-nf M-kk-nf, greiði áfrýjanda S-kk-þgf O-kk-þgf málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Áfrýjendur, íslenska ríkið og S-kk-nf O-kk-nf, skulu sýknir af kröfu stefnda, Þ-kk-ef M-kk-ef, um ógildingu ákvörðunar landbúnaðarráðherra um sölu jarðanna Brúna og Tjarna í Vestur-Eyjafjallahreppi og um ógildingu afsals fyrir þeim 22. janúar 1998.

Áfrýjandi íslenska ríkið skal bera sinn kostnað af málinu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi, Þ-kk-nf M-kk-nf, greiði áfrýjanda S-kk-þgf O-kk-þgf 500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.