15/2000

Félagið S keypti jörðina M í hreppnum L til að reisa þar svínabú. Hóf S undirbúning að byggingu og starfrækslu búsins, sem var ætlað  fyrir 8.000 grísi að meðaltali eða um 20.000 á ári. Lét S vinna deiliskipulag af lóð á jörðinni þar sem búið skyldi reist og samþykkti hreppsnefnd L deiliskipulagið og var það auglýst. Í kjölfar bréfs frá nágrönnum jarðarinnar M óskaði umhverfisráðherra eftir áliti skipulagsstjóra á því hvort framkvæmdin skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum á grundvelli laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum. Lagði skipulagsstjóri til að ráðherra ákvæði að bygging og rekstur búsins á jörðinni yrði háð mati á umhverfisáhrifum. Eftir að hafa leitað álits hreppsnefndar L, byggingarnefndar og heilbrigðiseftirlits ákvað umhverfisráðherra, með vísan til þess hversu umfangsmikil fyrirhuguð starfsemi var, að meta bæri umhverfisáhrif fyrirhugaðrar byggingar og rekstrar svínabús á M á grundvelli 6. gr. laga nr. 63/1993. Höfðaði S mál til að fá ákvörðunina fellda úr gildi. Talið var að heimild 6. gr. laga nr. 63/1993, sem fær ráðherra vald til að ákveða, að fengnu áliti skipulagsstjóra, að tilteknar framkvæmdir verði háðar mati á umhverfisáhrifum, væri ótakmörkuð af öðru en almennri markmiðslýsingu í 1. gr. laganna og háð mati ráðherra. Þannig hefði ráðherra fullt ákvörðunarvald um það, hvort tiltekin framkvæmd, sem ekki fellur undir 5. gr. laga nr. 63/1993, skuli sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt 6. gr., en talið var ljóst að slík ákvörðun gæti haft í för með sér umtalsverða röskun á eignarráðum og atvinnufrelsi þess, sem ætti í hlut. Var talið, að svo víðtækt og óheft framsal löggjafans á valdi sínu til framkvæmdarvaldsins stríddi gegn 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar og væri ólögmætt. Var ákvörðun umhverfisráðherra um að fyrirhugaðar framkvæmdir á jörðinni M skyldu sæta mati á umhverfisáhrifum því dæmd ógild.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 10. janúar 2000. Hann krefst þess, að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda 30. ágúst 1999 þess efnis, að meta beri samkvæmt lögum nr. 63/1993 umhverfisáhrif fyrirhugaðrar byggingar og rekstrar svínabús að Melum í Leirár- og Melahreppi í Borgarfjarðarsýslu. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Fyrir Hæstarétt hefur verið lagt starfsleyfi heilbrigðiseftirlits Vesturlands frá 22. desember 1999 fyrir svínabú áfrýjanda að Melum og gildir það í tvö ár frá útgáfudegi fyrir „þauleldi á fráfærugrísum, þar til þeir ná sláturstærð, í svínahúsi þar sem ekki skulu hýstir fleiri en 2950 grísir samtímis.“

Mál þetta sætir flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

I.

Í héraðsdómi er skilmerkilega gerð grein fyrir atvikum málsins og málsástæðum aðila. Þar kemur fram, að í umsókn áfrýjanda var gert ráð fyrir 8.000 grísum á búinu að Melum að meðaltali eða um 20.000 grísum á ári. Hin umdeilda ákvörðun umhverfisráðherra 30. ágúst 1999 var tekin með hliðsjón af því, hversu umfangsmikil starfsemin myndi verða, og var hún reist á 6. gr. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum. Það var niðurstaða ráðuneytisins, að virtu áliti skipulagsstjóra ríkisins og hreppsnefndar Leirár- og Melahrepps, að bygging og rekstur svínabús á Melum væri þess eðlis, að rétt væri að láta fyrirhugaða starfsemi sæta mati á umhverfisáhrifum.

II.

Í 6. gr. laga nr. 63/1993 segir, að umhverfisráðherra sé heimilt, að fengnu áliti skipulagsstjóra, að ákveða að tiltekin framkvæmd eða framkvæmdir, sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, en ekki væri getið í 5. gr., yrðu háðar mati samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 5. gr. laganna eru í tíu liðum taldar upp framkvæmdir, sem skulu skilyrðislaust sæta mati á umhverfisáhrifum, en í 2. mgr. segir, að ennfremur séu háðar mati þær framkvæmdir, sem upp eru taldar í fylgiskjali með lögunum og ekki tilgreindar í 1. mgr. Þar er rekstur svínabúa eða þauleldi svína ekki nefnt.

Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 63/1993 segir um 7. gr. þess, er síðar varð 6. gr. laganna, að telja verði heimild þessa ákvæðis í samræmi við tilgang og markmið tilskipunar nr. 85/337/EBE, bæði með hliðsjón af formála hennar og 2. gr., þar sem efnislega komi fram, að ekki skuli leyfa framkvæmdir, sem geti haft í för með sér veruleg áhrif á umhverfið fyrr en farið hafi fram mat á því, hver áhrifin kunni að verða. Var í athugasemdunum sérstaklega vísað til 4. gr. tilskipunarinnar varðandi skilgreiningu á þeim framkvæmdum. Þá var sagt, að ætti einungis að meta umhverfisáhrif vegna þeirra framkvæmda, sem taldar væru upp í viðauka I með tilskipuninni væri markmiðum hennar aðeins að óverulegu leyti náð miðað við íslenskar aðstæður og þar með þeim skuldbindingum, sem EES-samningurinn legði íslenska ríkinu á herðar.

Í 1. mgr. 4. gr. umræddrar tilskipunar er kveðið á um það, að með fyrirvara um 3. mgr. 2. gr. skuli framkvæmdir, sem taldar eru upp í I. viðauka, vera háðar undangengnu mati á umhverfisáhrifum. Í 2. mgr. sömu greinar segir, að framkvæmdir samkvæmt II. viðauka sæti slíku mati, ef aðildarríkin telji þær þess eðlis, að það sé nauðsynlegt. Í II. viðauka með tilskipuninni eru svínabú talin meðal þeirra framkvæmda á sviði landbúnaðar, sem falli undir 2. mgr. 4. gr.

Hinn 22. febrúar 2000 var lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um mat á umhverfisáhrifum. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram, að í því sé höfð hliðsjón af tilskipun nr. 97/11/EB um breytingu á tilskipun nr. 85/337/EBE, en fyrrnefnda tilskipunin hafi tekið gildi hjá Evrópusambandinu 14. mars 1999, verið staðfest í sameiginlegu EES-nefndinni 26. febrúar sama ár og öðlast gildi sex mánuðum síðar. Í I. viðauka þessarar nýrri tilskipunar eru stöðvar, þar sem fram fer þauleldi svína með meira en 3.000 stæði fyrir alisvín, háðar mati á umhverfisáhrifum samkvæmt 1. mgr. 4. gr. hinnar fyrri tilskipunar með áorðnum breytingum.

III.

Í 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er kveðið á um friðhelgi eignarréttar og í 75. gr. hennar um atvinnufrelsi, sbr. 10. gr. og 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Má hvorugt skerða nema með lagaboði að því tilskildu, að almenningsþörf krefji. Þessi fyrirmæli stjórnarskrárinnar verða ekki túlkuð öðruvísi en svo, að hinum almenna löggjafa sé óheimilt að fela framkvæmdarvaldshöfum óhefta ákvörðun um þessi efni. Löggjöfin verður að mæla fyrir um meginreglur, þar sem fram komi takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar, sem talin er nauðsynleg. Á þetta einnig við um ráðstafanir til að laga íslenskan rétt að skuldbindingum Íslands samkvæmt EES-samningnum. Í samræmi við stjórnskipun landsins er það á valdi löggjafans en ekki framkvæmdarvaldsins að ákveða, hvernig heimild íslenska ríkisins í 2. mgr. 4. gr. tilskipunar nr. 85/337/EBE verði nýtt.

Í 6. gr. laga nr. 63/1993 er umhverfisráðherra fengið vald til þess að ákveða, að fengnu áliti skipulagsstjóra, að tilteknar framkvæmdir verði háðar mati samkvæmt lögunum, ef hann telur þær kunna að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag. Engar efnisreglur koma fram í þessu ákvæði, eins og raunin er í 5. gr. laganna og fylgiskjali með þeim. Þessi heimild er því ótakmörkuð af öðru en almennri markmiðslýsingu 1. gr. og háð mati ráðherra, eins og stefndi viðurkennir og telur nauðsynlegt til að ná tilgangi laganna og tilskipunar nr. 85/337/EBE, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið. Umhverfisráðherra hefur því í raun fullt ákvörðunarvald um það, hvort tiltekin framkvæmd, sem ekki fellur undir 5. gr. laga nr. 63/1993, skuli sæta mati á umhverfisáhrifum samkvæmt 6. gr., en slík ákvörðun getur haft í för með sér umtalsverða röskun á eignarráðum og atvinnufrelsi þess, er í hlut á. Svo víðtækt og óheft framsal löggjafans á valdi sínu til framkvæmdarvaldsins stríðir gegn framangreindum mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar og er ólögmætt. Ber því að fallast á dómkröfur áfrýjanda.

Rétt þykir, að stefndi greiði áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Ákvörðun umhverfisráðherra 30. ágúst 1999 þess efnis, að fyrirhugaðar byggingar og rekstur svínabús áfrýjanda, Stjörnugríss hf., að Melum í Leirár- og Melahreppi í Borgarfjarðarsýslu skuli sæta mati samkvæmt lögum nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, er ógild.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda 500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.