114/2001

Að kröfu S o.fl., nágranna G, felldi úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála úr gildi byggingarleyfi sem borgarráð hafði veitt fyrir viðbyggingu við húseign í eigu G. Í úrskurði nefndarinnar var jafnframt lagt fyrir byggingarnefnd að hlutast til  um að hin umdeilda viðbygging yrði fjarlægð og húsið fært til fyrra horfs innan ákveðins frests. G höfðaði dómsmál til ógildingar úrskurðarins. Hlutaðeigandi nágrannar G stefndu R fyrir Hæstarétt til réttargæslu, en samkvæmt 2. mgr. 21. gr. laga nr. 91/1991 var vísað frá dómi þeim kröfum þeirra sem hefðu, ef teknar til greina, mælt fyrir um skyldu til framkvæmda af hálfu R. G hafði áður fengið leyfi til að bæta við hús sitt og eftir þá viðbót var nýting lóðar hans komin verulega fram yfir það sem almennt hafði verið ákveðið fyrir aðliggjandi byggð. Með hinu umdeilda byggingarleyfi hefði nýting G á lóðinni aukist enn frekar, til óhagræðis a.m.k. fyrir næstu nágranna, sem taldir voru hafa mátt treysta því að ekki yrði ráðist í frekari stækkun húss G, án þess að unnið yrði deiliskipulag þar sem tekið yrði tillit til byggðamynsturs svæðisins. Var því talið að byggingaryfirvöld hefðu ekki mátt fara að undantekningarákvæði 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um ákvörðun sína um byggingarleyfið. Með hliðsjón af þessu, svo og því að framkvæmdir G við verkið voru taldar hafa verið unnar í heimildarleysi og ekki í góðri trú, var niðurstaða réttarins sú, að hinn umdeildi úrskurður

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir H-kk-nf B-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, M-kk-nf S-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Aðaláfrýjendur skutu máli þessu til Hæstaréttar 26. mars 2001. Kröfugerð þeirra verður að skilja svo aðallega, að kröfu gagnáfrýjenda verði hafnað, en nái sú krafa ekki fram að ganga sé gerð sjálfstæð krafa til þess að ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 6. júní 2000, um að veita leyfi til byggingar 30 fermetra þakhæðar að Heiðargerði 76, sem staðfest var á fundi borgarráðs Reykjavíkur 11. júlí 2000, verði felld úr gildi og lagt fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að umdeild viðbygging verði fjarlægð og húsið fært til fyrra horfs innan hæfilegs frests, sem byggingarnefnd ákveði. Í báðum tilvikum gera þeir kröfu um málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Málinu var gagnáfrýjað 3. maí 2001. Gagnáfrýjandi gerir þær kröfur að héraðsdómur verði staðfestur um annað en málskostnað og að aðaláfrýjendur greiði málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Aðilar hafa gjafsókn fyrir Hæstarétti.

Aðaláfrýjendur hafa stefnt íslenska ríkinu og Reykjavíkurborg til réttargæslu fyrir Hæstarétt. Engar kröfur eru gerðar á hendur réttargæslustefndu og hafa þeir ekki sótt þing fyrir Hæstarétti. Gagnáfrýjandi stefndi Reykjavíkurborg til réttargæslu í héraði en ekki fyrir Hæstarétti. Hann gerði engar kröfur á hendur borginni í héraði en af hálfu borgarinnar var skilað greinargerð þar sem sjónarmið hennar koma fram. Þingsókn féll síðan niður af hálfu borgarinnar.

Mál þetta sætir flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

I.

Aðaláfrýjendur stefndu ekki Reykjavíkurborg í héraði og fyrir Hæstarétt stefna þeir borginni aðeins til réttargæslu. Þeir taka fram að engar kröfur séu gerðar á hendur réttargæslustefndu. Varakrafa þeirra og gagnkrafa í héraði, sem rétt þykir að skilja sem sjálfstæða kröfu á þann hátt, er að framan greinir, myndi að hluta til, ef tekin væri til greina, mæla fyrir um skyldu til framkvæmda af hálfu Reykjavíkurborgar. Samkvæmt 2. mgr. 21. gr. laga nr. 91/1991 verður slík krafa ekki gerð án þess að mál sé höfðað og rekið gegn borginni sem fullgildum aðila. Ber af þessum sökum að vísa kröfu aðaláfrýjenda frá dómi að þessu leyti. Verður málið því aðeins dæmt um gildi byggingarleyfis gagnáfrýjanda.

II.

Á árinu 1952 veitti byggingarnefnd Reykjavíkur leyfi til að byggja 80 fermetra einbýlishús með geymslurisi á lóðinni að Heiðargerði 76 í Reykjavík. Ári síðar var veitt leyfi fyrir kjallara og hækkun mænis um einn metra auk nokkurrar hækkunar á gólfplötu aðalhæðar hússins. Árið 1954 var samþykkt risbygging ásamt kvisti á norðurþaki hússins og samþykkt íbúð á rishæðinni. Var húsið endanlega byggt á þann veg og lokið sama ár. Árin 1962 og 1963 fékk gagnáfrýjandi leyfi til að byggja bílageymslu við húsið og byggja við það. Með þessum viðbyggingum var heildarflatarmál hússins orðið 343,1 fermetri og nýtingarhlutfall lóðarinnar orðið 0,71. Frá 1989 til 1994 sótti hann þrívegis um að fá að byggja ofan á áður samþykkta viðbyggingu, en var ætíð hafnað. Í öll skiptin hafði grenndarkynning farið fram og framkvæmdum verið mótmælt af hálfu nágranna.

Í máli þessu greinir aðila á um gildi byggingarleyfis, sem samþykkt var á fundi borgarráðs Reykjavíkur 11. júlí 2000, handa gagnáfrýjanda til þess að hækka þakið yfir syðri hluta hússins að Heiðargerði 76 og setja á það þrjá kvisti. Aðaláfrýjendur sem eiga næstu eignir kærðu þessa leyfisveitingu 25. júlí sama ár til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem starfar samkvæmt 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Felldi hún leyfið úr gildi með úrskurði sínum 10. nóvember 2000 og lagði fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að hin umdeilda viðbygging yrði fjarlægð og húsið fært til fyrra horfs innan hæfilegs frests, sem byggingarnefnd myndi ákveða. Byggingarnefnd hafði ekki rökstutt veitingu byggingarleyfisins sérstaklega, svo sem henni var skylt samkvæmt 2. mgr. 39. gr. skipulags- og byggingarlaga, en í umsögn skrifstofustjóra byggingarfulltrúa til úrskurðarnefndarinnar 11. ágúst 2000 var byggingarleyfið á því reist að samkvæmt umsögn skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkurborgar hefði erindi gagnáfrýjanda verið í samræmi við staðfest aðalskipulag svo sem fyrir sé mælt í grein 11.2 í byggingarreglugerð nr. 441/1998, sbr. einnig 2. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þá hafi grenndarkynning farið fram eins og kveðið sé á um í grein 12.5 í byggingarreglugerð, sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Að uppfylltum öðrum ákvæðum greindrar reglugerðar og laga hafi erindið verið samþykkt. Nágrönnum, þar á meðal kærendum, hafi gefist kostur á að koma að athugasemdum sínum við nefndina. Mótmæli hafi borist frá mörgum þeirra og hafi nefndin fjallað um þau áður en erindið var afgreitt.

Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála er það rakið að lóðum í svokölluðu smáíbúðahverfi hafi verið úthlutað á nokkru tímabili eftir 1950 með þeim skilmálum að á þeim mætti byggja smáíbúð. Hafi upphaflegur grunnflötur húsa á svæðinu yfirleitt verið á bilinu 80-100 fermetrar. Ekki sé kunnugt um að nýtingarhlutfall hafi verið ákveðið fyrir hverfið þegar skipulag þess var upphaflega unnið en sé litið til byggingarskilmála megi ætla að það hefði að jafnaði ekki farið mikið yfir 0,50 á einstökum lóðum. Almenn ákvæði um nýtingarhlutfall hafi fyrst komið fram í aðalskipulagi Reykjavíkur, sem unnið var eftir 1960, en skipulagið hafi verið samþykkt í borgarstjórn 1965 og staðfest af félagsmálaráðherra 1967. Hafi þar verið almennt ákvæði um að nýtingarhlutfall íbúðarhverfa mætti mest vera 0,30-0,50, en ekki hafi verið gerð grein fyrir mismunandi nýtingarhlutfalli eftir gerðum húsa. Aðalskipulag þetta hafi verið fyrst tekið til endurskoðunar 1984 og hafi verið unnið að henni til 1987. Með endurskoðuðu aðalskipulagi, sem staðfest hafi verið af ráðherra 1988, hafi verið tekinn upp sá háttur að ákveða nýtingarhlutfall einstakra reita. Um reitanýtingu í nýjum íbúðarhverfum hafi verið miðað við hlutfallið 0,20-0,35 fyrir einbýlishúsareiti en 0,50-0,80 þar sem um væri að ræða sambýlishús (2-5 íbúðir). Með endurskoðuðu aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 hafi verið fallið frá því fyrirkomulagi að ákveða nýtingarhlutfall einstakra reita en í þess stað tekið upp viðmiðunarhlutfall fyrir mismunandi hverfi eða svæði. Hafi þessari framsetningu verið haldið óbreyttri við gerð núgildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016.

Úrskurðarnefndin leitaði umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar segir að samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 skuli viðmiðunarhlutfall á íbúðarsvæðum vera 0,2-0,4 fyrir einbýlishús en 0,5-0,8 fyrir sambýlishús (2-5 íbúðir). Ekki sé í gildi samþykkt eða staðfest deiliskipulag af viðkomandi svæði. Samkvæmt þeim gögnum, sem fylgt hafi kærunni, sé nýtingarhlutfallið á lóðinni nr. 76 við Heiðargerði 0,71 eftir framkvæmdirnar 1964, en verði 0,77 ef af framkvæmdum verði samkvæmt kærðu byggingarleyfi. Í gögnum frá borgarskipulagi Reykjavíkur komi fram að meðalnýtingarhlutfall í viðkomandi „botnlanga” sé um 0,4. Þá komi þar einnig fram að breytingin sé ekki í samræmi við byggðamynstur svæðisins og auki skuggamyndun á aðliggjandi lóðum. Í umsögnum borgarskipulagsins um veitingu byggingarleyfisins komi fram að með fyrirhugaðri breytingu verði vikið enn frekar frá yfirbragði og nýtingarhlutfalli á nærliggjandi lóðum en þegar væri orðið. Því yrði ekki mælt með erindinu. Ekki komi fram í gögnum málsins að forsendur umsóknar hafi breyst frá fyrri umsóknum, sem hafnað hafi verið, og ekki sé rökstutt hverju breytt afstaða borgaryfirvalda sæti. Það var mat Skipulagsstofnunar að til að heimila enn frekara frávik frá yfirbragði viðkomandi hverfis en þegar var orðið um húseignina Heiðargerði 76, hefði skipulagsyfirvöldum í Reykjavík borið að auglýsa tillögu að deiliskipulagi. Ekki hafi mátt, gegn mótmælum nágranna, heimila breytingar á húsinu eins og gert var í byggingarleyfinu.

III.

Í máli þessu kvað úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála upp úrskurð að liðnum þremur mánuðum og fimmtán dögum frá því að kæra barst nefndinni, sem er í andstöðu við 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þótt telja verði drátt á uppkvaðningu úrskurðar annmarka á meðferð málsins ber að fallast á það með héraðsdómi að sá annmarki einn og sér eigi ekki að leiða til ógildingar úrskurðarins.

Í skipulags- og byggingarlögum er ekki að finna sérstakar takmarkanir á endurskoðunarheimild úrskurðarnefndarinnar, en til hennar má skjóta ágreiningsmálum á sviði skipulags- og byggingarmála. Um stjórnvaldsákvarðanir á því sviði gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993 með þeim viðbótum og breytingum sem af sérreglum skipulags- og byggingarlaga kunna að leiða. Bar nefndinni því að endurskoða þau atriði sem ákvörðun byggingaryfirvalda var reist á og var ekki bundin við athugasemdir kærenda við byggingarleyfið, sbr. 7. og 10. gr. greindra laga. Hefur gagnáfrýjandi ekki sýnt fram á hnökra á málsmeðferð nefndarinnar að öðru leyti en þegar er fram komið.

Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga með síðari breytingum sem og 9. gr. og 43. gr. sömu laga verður byggingarleyfi að eiga sér stoð í deiliskipulagi. Frá þeirri meginreglu er að finna undantekningu í 3. mgr. 23. gr. laganna, um heimild sveitarstjórnar til að veita leyfi til framkvæmda í þegar byggðum hverfum að undangenginni grenndarkynningu. Við afmörkun undantekningarreglunnar gagnvart meginreglunni ber að skýra ákvæðin til samræmis við 1. og 2. mgr. 26. gr. sömu laga þar sem segir að fara skuli með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt skipulag sé að ræða nema breytingar séu óverulegar. Samkvæmt því ber að deiliskipuleggja byggð hverfi áður en byggingarleyfi eru veitt, nema þau leiði til óverulegrar breytingar á byggðamynstri hverfisins. Áður er því lýst að á árunum 1962 og 1963 hafði gagnáfrýjandi fengið leyfi til að bæta verulega við hús sitt. Á þessum tíma hafði ekkert verið ákveðið um töluleg gildi nýtingar lóða. Eftir þessa viðbót var nýting lóðar hans komin verulega fram yfir það sem almennt hafði verið ákveðið fyrir aðliggjandi byggð, sem að stofni til er einbýlishúsahverfi. Með umdeildu byggingarleyfi yrði þessi nýting hans á lóðinni aukin enn frekar. Af gögnum málsins má ráða að af þessari stækkun húsnæðisins stafar óhagræði að minnsta kosti fyrir eigendur Heiðargerðis 74 og 78. Hafa þeir ásamt öðrum nágrönnum mótmælt veitingu leyfisins, en þeir eiga hlut að málsókn þessari. Miðað við heildarsvip hverfisins og almenna nýtingu lóða þar máttu þeir treysta því að ekki yrði ráðist í frekari stækkun hússins að Heiðargerði 76 án þess að unnið yrði deiliskipulag þar sem tekið yrði tillit til byggðamynsturs svæðisins. Í aðalskipulagi segir um íbúðarhverfi varðandi þetta atriði: „Í flestum íbúðarhverfum í borginni er byggð nokkuð fastmótuð. Þar er einungis að vænta minni háttar breytinga.” Máttu byggingaryfirvöld í Reykjavík því ekki fara að undantekningarákvæði 3. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. 7. tl. 43. gr. sömu laga, um ákvörðun sína um byggingarleyfið.

Gagnáfrýjandi réðst í breytingar á húsnæðinu áður en fullnægt var skilyrðum 44. gr. skipulags- og byggingarlaga um útgáfu byggingarleyfis og skilyrðum 19. gr. byggingarreglugerðar um skil séruppdrátta. Þá var honum kunnugt um andstöðu nágranna sinna við fyrirhugaðar framkvæmdir og mátti vita að þeir gátu kært samþykkt byggingarnefndar til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála innan eins mánaðar frá því þeim varð ákvörðunin kunnug, svo sem þeir gerðu. Verður að líta svo á að allar framkvæmdir hans við verkið hafi verið unnar í heimildarleysi og ekki í góðri trú. Getur það því ekki haft áhrif á niðurstöðu máls þessa að byggingin er langt komin.

Samkvæmt framansögðu ber að hafna öllum kröfum gagnáfrýjanda í málinu og skal niðurstaða úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál frá 10. nóvember 2000 halda gildi sínu.

Málskostnaðarákvæði héraðsdóms er staðfest. Hver aðili skal bera sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti. Gjafsóknarkostnaður aðila fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Kröfum gagnáfrýjanda, G-kk-ef Ó. E-kk-ef, er hafnað og skal úrskurður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í málinu nr. 42/2000, sem kveðinn var upp 10. nóvember 2000, halda gildi sínu.

Málskostnaðarákvæði héraðsdóms er staðfest. Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður aðaláfrýjenda fyrir Hæstarétti, S-kvk-ef Þ-kvk-ef, G-kk-ef V-kk-ef, B-kvk-ef J-kvk-ef B-kvk-ef, M-kk-ef V-kk-ef, E-kvk-ef D-kvk-ef Þ-kvk-ef, V-kk-ef K-kk-ef, O-kvk-ef G-kvk-ef, S-kk-ef S-kk-ef og E-x-x N-kvk-ef, greiðist úr ríkissjóði þar með talin málflutningslaun lögmanns þeirra, 300.000 krónur.

Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði þar með talin málflutningslaun lögmanns hans, 300.000 krónur.