329/1999

Í lok árs 1996 komst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að álagning 190% og 120% jöfnunargjalds af kartöflum og vörum unnum úr þeim, sem lagt var á samkvæmt heimild í reglugerð landbúnaðarráðherra, hefði verið ólögmæt. Félagið E, innflytjandi franskra kartaflna, höfðaði mál gegn íslenska ríkinu til endurgreiðslu aðflutningsgjalda vegna innflutnings á frystum og forsteiktum kartöflum, sem greidd voru á tímabilinu frá apríl 1993 til júní 1995. Var annars vegar um að ræða 120% jöfnunargjald en hins vegar  gjaldtöku á grundvelli yngri reglugerðar sem kvað á um 90% jöfnunargjald. Við meðferð málsins í héraði varð breyting á aðild sóknarmegin og tóku Á, B, G, H, HG og T við rekstri málsins í stað E. Voru aðilaskiptin ekki talin varða frávísun málsins. Talið var að ekki hefði verið sýnt fram á nauðsyn álagningar 90% jöfnunargjalds á innfluttar kartöflur, af ástæðum sem raktar yrðu til sjónarmiða um viðbrögð við innflutningi landbúnaðarvara á óeðlilega lágu verði. Var álagningin hvorki talin hafa samrýmst takmörkunum á heimild ráðherra né kvöðum um málefnalegan grundvöll skattheimtu og stjórnsýslu og því hafi hún ekki farið að lögum. Var sú álagning jöfnunargjalds sem endurgreiðslukröfur lutu að því talin ólögmæt.  Miðað var við að við ákvörðun vöruverðs til viðskiptamanna E hefði verið tekið mið af hinu ólögmæta jöfnunargjaldi og verðið verið hærra sem því nam.  Voru Á, B, G, H, HG og T talin hafa leitt verulegar líkur að því að samkeppnisstaða E hefði raskast nokkuð á þessu skeiði vegna jöfnunargjaldsins og voru þau talin eiga rétt til endurgreiðslu gjaldsins að því marki, sem telja mætti næsta öruggt, að það hefði í raun ekki skilað sér til baka í verðlagningu vörunnar. Var ríkið dæmt til að greiða Á, B, G, H, HG og T hluta hins ofgreidda jöfnunargjalds.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 17. ágúst 1999. Þau krefjast þess, að gagnáfrýjandi verði dæmdur til að greiða þeim in solidum 23.237.390 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987, eins og nánar greinir í héraðsdómi, frá 13. apríl 1993 til greiðsludags auk málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Málinu var gagnáfrýjað 19. nóvember 1999. Gagnáfrýjandi krefst aðallega frávísunar málsins frá héraðsdómi og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti. Til vara er krafist staðfestingar á héraðsdómi og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til þrautavara er þess krafist, að kröfur áfrýjanda verði lækkaðar til mikilla muna og málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti felldur niður.

Nokkur ný gögn hafa verið lögð fyrir Hæstarétt, þar á meðal um afkomu Ekrunnar hf. 1992-1995 og upplýsingar úr Árbók landbúnaðarins 1990-1995 og verslunarskýrslum Hagstofu Íslands 1991-1995.

I.

Í málinu krefjast áfrýjendur endurgreiðslu aðflutningsgjalda vegna innflutnings Ekrunnar hf. á frystum og forsteiktum kartöflum, sem greidd voru á tímabilinu frá 13. apríl 1993 til 30. júní 1995. Upphaflega var krafist endurgreiðslu vegna sömu gjalda frá 20. mars 1992, en við aðalmeðferð í héraði var fallið frá kröfu vegna gjalda fyrir 13. apríl 1993.

Vara þessi var háð sérstöku jöfnunargjaldi samkvæmt heimild í 2. tl. e-liðar 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, sbr. 1. gr. laga nr. 25/1986, og síðar d-lið 1. mgr. 30. gr. núgildandi búvörulaga nr. 99/1993, en hún var felld niður með lögum nr. 87/1995 um breytingar á lögum vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni. Lög nr. 46/1985 veittu landbúnaðarráðherra víðtækar heimildir til afskipta af innflutningi á búvörum. Framangreint ákvæði heimilaði ráðherra að innheimta sérstakt jöfnunargjald af innfluttum kartöflum og vörum unnum úr þeim. Skyldi það greitt af tollverði vörunnar og renna í ríkissjóð, en nánari ákvæði um álagningu þess og gjaldskyldar vörur skyldi ráðherra setja í reglugerð. Mátti hann ákveða hæð gjaldsins allt að tilteknu hámarki og hafa um það tvo kosti. Var sá fyrri við það miðaður, að samanlagt tollverð og jöfnunargjald yrði ekki hærra en innlent heildsöluverð vörunnar, sem ákveðið væri af svokallaðri fimmmannanefnd samkvæmt 13.-15. gr. laganna. Síðari kosturinn átti við um þær vörur, sem ekki voru háðar slíkri verðlagsákvörðun og mátti gjaldið þá nema allt að 200% af tollverði.

Fram til 22. nóvember 1993 var það jöfnunargjald, er mál þetta varðar, 120% samkvæmt reglugerð nr. 223/1987 um sérstakt jöfnunargjald af kartöflum og vörum unnum úr þeim, svo sem henni var breytt með reglugerð nr. 335/1989, en eftir það 90% samkvæmt reglugerð nr. 468/1993 um sama efni. Áður hafði vara þessi einnig verið háð verðtolli samkvæmt tollskrá, sem nam 30% af tollverði til 1. janúar 1990, en lækkaði þá í 20% og í 10% við næstu áramót en féll niður 1. janúar 1992.

II.

Við meðferð málsins í héraði varð breyting á aðild sóknarmegin og krefst gagnáfrýjandi af þeim sökum frávísunar þess frá héraðsdómi. Með skírskotun til forsendna héraðsdóms er fallist á niðurstöðu hans um að hafna frávísunarkröfunni og sýknukröfu gagnáfrýjanda, sem reist er á aðildarskorti. Það haggar ekki þessari niðurstöðu, þótt aðaláfrýjendur hafi við málflutning fyrir Hæstarétti skýrt kröfu sína þannig, að krafist væri endurgreiðslu in solidum, enda er grundvelli málsóknar á hendur gagnáfrýjanda ekki raskað af þeim sökum frekar en með kröfuframsalinu.

III.

Með bréfi fjármálaráðuneytisins til lögmanns Ekrunnar hf. 9. apríl 1997 var þess óskað, að aðgerðum félagsins til endurgreiðslu jöfnunargjalda yrði frestað, á meðan beðið væri dóms í tveimur tilteknum málum, er þá voru rekin fyrir dómstólum. Í bréfi 11. júlí sama ár lýsti ráðuneytið því yfir, að það myndi ekki bera fyrir sig fyrningu varðandi þann hluta krafna Ekrunnar hf., sem að öðrum kosti kynni að fyrnast eftir dagsetningu fyrra bréfsins. Gagnáfrýjandi telur, að með framsali kröfunnar til aðaláfrýjenda hafi brostið forsendur fyrir þessari ákvörðun. Á þetta verður ekki fallist. Þar sem kröfuframsalið var lögmætt er gagnáfrýjandi bundinn við fyrirheit sitt gagnvart Ekrunni hf., enda tóku aðaláfrýjendur við málinu í því horfi, sem það var fyrir héraðsdómi, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV.

Með dómi Hæstaréttar 19. desember 1996 í máli þrotabús S. Óskarssonar & Co. hf. gegn íslenska ríkinu, H.1996.4260, var komist að þeirri niðurstöðu, að álagning 190% og 120% jöfnunargjalds af kartöflum og vörum unnum úr þeim, sem ákveðið var í reglugerð nr. 223/1987, eins og henni var breytt með reglugerðum nr. 109/1988 og nr. 335/1989, hefði verið ólögmæt. Vara þessi féll undir tollskrárnúmer 2004.1000, sem breyttist með tollskrá 1993 í 2004.1009. Í dóminum var sagt, að jöfnunargjaldið yrði að teljast skattur í skilningi 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Væri lagaheimild til skattlagningarinnar bundin við skilgreindan tilgang laganna og hefði falist mikilvæg afmörkun í þeim skýringum, sem fram komu í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 25/1986 og umræðum á Alþingi. Svigrúm ráðherra til ákvörðunar um gjaldið innan hinna lögfestu marka hefði þannig ekki verið óheft. Með hliðsjón af þessu var ekki á það fallist, að í framangreindum lögum hefði falist óheimilt framsal löggjafans á skattlagningarvaldi. Við úrlausn þessa máls verður sérstaklega að hafa til hliðsjónar þær ástæður, sem Hæstiréttur taldi eiga að leiða til þess, að heimild í þágildandi búvörulögum um allt að 200% jöfnunargjald af innfluttum kartöflum gæti staðist.

Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 25/1986, er felldi hina umdeildu heimild inn í 1. mgr. 30. gr. laga nr. 46/1985, er lýst þeim tilgangi búvörulaganna, að framleiðsla búvara til neyslu og iðnaðar verði í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu. Síðan segir: „Vegna náttúrufars og legu landsins er ekki unnt að tryggja nægjanlegt vöruframboð allt árið á vissum tegundum búvara, t.d. garðávöxtum, grænmeti og oft kartöflum. Verður því að flytja þessar vörur inn en í ýmsum tilvikum eru hinar erlendu vörur greiddar niður verulega af þarlendum stjórnvöldum. Þegar innlend framleiðsla er enn á markaði raskar innflutningur þessara vara því mjög samkeppnisaðstöðu innlendu framleiðslunnar og skerðir möguleika innlendra framleiðenda til að tryggja nægjanlegt vöruframboð í framtíðinni. Þessar aðstæður hafa m.a. gert þeim innlendu fyrirtækjum sem vinna úr kartöflum erfitt fyrir í samkeppni við niðurgreidda framleiðslu erlendis frá.“ Loks er í athugasemdunum sagt, að í tillögugreininni sé lagt til, að landbúnaðarráðherra verði veitt heimild til að leggja sérstakt jöfnunargjald á innfluttar kartöflur „sem lið í stjórn búvöruframleiðslunnar og því að ná fram áðurnefndum tilgangi laga nr. 46/1985.“

Þegar þáverandi landbúnaðarráðherra fylgdi frumvarpinu úr hlaði sagði hann, að tilgangur þess væri að jafna verð milli innlendrar og erlendrar framleiðslu og myndi álagið á innflutta vöru þá geta orðið til að lækka verð hinnar innlendu framleiðslu á móti, svo að heildarútkoma fyrir neytendur yrði hin sama. Framsögumaður meirihluta landbúnaðarnefndar sagði í umræðum á Alþingi, að kjarni röksemda fyrir jöfnunargjaldinu kæmi fram í athugasemdum með frumvarpinu. Þáverandi forsætisráðherra lagði í umræðunum á það áherslu, að frumvarpið væri eingöngu flutt til að heimild fengist til að vernda innlenda framleiðslu á kartöflum, þegar um óeðlilega verðfellingu væri að ræða á innflutningi.

Í málinu liggja fyrir þrjú bréf landbúnaðarráðuneytisins til ríkislögmanns vegna óska hans um gögn og upplýsingar, meðal annars um „jöfnunarþörf á þessum tíma, þ. á m. með tilliti til þess hve mikið vægi erlendar niðurgreiðslur höfðu á verðlag vörunnar sem gjaldið náði til.“ Í bréfi ráðuneytisins 23. október 1997 kemur fram, að forsendur þess, að jöfnunargjaldið á innfluttar franskar kartöflur var lækkað í 90% með reglugerð nr. 468/1993 hafi verið þær, að kanadísk stjórnvöld hefðu fundið að því, að lögð væru hærri verðjöfnunargjöld á umrædda vöru en samið hefði verið um af Íslands hálfu í hinu almenna samkomulagi um tolla og viðskipti (GATT). Þótt þetta samkomulag hefði ekki verið skuldbindandi fyrir Ísland á þessum tíma, hafi ráðuneytið talið rétt að lækka gjaldið til samræmis við „GATT-bindingar“ á þessum vörum. Í bréfi sama ráðuneytis 8. desember 1998 er sagt um þessa breytingu, að ekki hefði verið talið unnt að fara eftir niðurgreiðslum í einstökum löndum. Ástæða þess hafi verið sú, að niðurgreiðslur í einstökum ríkjum væru allt frá því að vera mjög háar á alþjóðlegan mælikvarða til þess að vera nánast engar. Jöfnunargjöld væru í öllum tilvikum ákveðin sem verðmunur á heimsmarkaði og markaði innanlands, enda væri mismunur á heimsmarkaðsverði og verði vöru í hverju ríki besti mælikvarðinn á niðurgreiðslur í einstökum ríkjum. Sú ákvörðun að leggja 90% jöfnunargjald á franskar kartöflur væri í samræmi við það hámark, sem heimilt væri að nota á þessa vöru samkvæmt alþjóðlegum skuldbindingum um hámark tolla. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins 21. janúar 1999 sagði jafnframt, að eiginlegt heimsmarkaðsverð sé ekki til á vörum í umræddum tollflokkum, enda væri um unnar vörur að ræða. Hins vegar hafi íslenskt verð á ferskum kartöflum verið tvöfalt til fjórfalt hærra en erlent verð síðasta áratug. Ljóst sé, að verðmunur á ferskum kartöflum endurspegli skýrlega þá jöfnunarþörf, sem fyrir hendi sé, enda liggi ekkert fyrir um verðmun á öðrum þáttum í framleiðslukostnaði á þeim vörum, sem falli undir tilgreinda tollflokka. Sérlega lágur hráefniskostnaður fyrir erlenda framleiðendur þýði óhjákvæmilega, að hann sé lítill hluti framleiðslukostnaðar vöru. Það sýni, að þörfin fyrir jöfnun sé í innflutningi á ferskum kartöflum og öllum afurðum, sem unnar eru úr þeim.

V.

Í áðurnefndum dómi Hæstaréttar 19. desember 1996 var sagt, að ákvarðanir um álagningu 190% og síðar 120% jöfnunargjalds hefðu ekki verið skýrðar að marki. Afstaða stefnda, gagnáfrýjanda í þessu máli, hefði verið sú, að gjaldinu hefði verið ætlað að jafna samkeppnisstöðu íslenskrar framleiðslu gagnvart erlendum framleiðendum. Þetta sjónarmið hafi þó aðeins verið eitt af mörgum, sem gæta hafi þurft, og framlagðar upplýsingar í málinu nægðu ekki einar sér til að skýra umrædda jöfnunarþörf. Þá lægju engar skýringar fyrir um tengsl gjaldsins við þau sjónarmið, sem sérstaklega komu fram á Alþingi 1986. Hafi meðal annars ekki verið lagðar fram upplýsingar um vægi erlendra niðurgreiðslna eða styrkja í verðlagi á þeim vörum, sem gjaldið náði til. Í dómi Hæstaréttar 22. maí 1998 í máli íslenska ríkisins gegn Reykjagarði hf., H.1998.2021, var sagt, að framlögð gögn í því máli skýrðu ekki, svo að neinu næmi, þörfina á hinu umdeilda jöfnunargjaldi nánar en þær upplýsingar, sem lágu fyrir, þegar dómur gekk í fyrrnefndu máli 19. desember 1996.

Ekki verður talið, að í þessu máli hafi verið lögð fram skýrari gögn en áður um þörf á 90% jöfnunargjaldi af innfluttum kartöflum, þegar horft er til þeirra sjónarmiða, sem einkum voru talin geta réttlætt skattlagningu landbúnaðarráðherra með hliðsjón af athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 25/1986 og umræðum á Alþingi um það. Þannig hefur ekki verið sýnt fram á, að innfluttar kartöflur hafi verið niðurgreiddar af erlendum stjórnvöldum og engra gagna nýtur heldur um það, að um óeðlilega verðfellingu á þessari vöru hafi verið að ræða. Verður meðal annars ekki séð, hvort eða að hvaða marki slíkar ráðstafanir í öðrum löndum hafi skipt máli við samningsgerð um þær alþjóðlegu skuldbindingar í tollamálum, sem Ísland hafði gengist undir. Af framangreindum bréfum landbúnaðarráðuneytisins til ríkislögmanns kemur og ekki fram, að vægi erlendra niðurgreiðslna eða styrkja hafi verið ráðandi í ákvörðunum um hlutfall jöfnunargjaldsins. Fara skýringar ráðuneytisins í framangreindum bréfum í bága við helsta rökstuðning á Alþingi fyrir heimild til álagningar gjaldsins, sem áður er lýst.

Þegar allt er virt, sem fram er komið, verður gagnáfrýjandi ekki talinn hafa sýnt fram á, að til álagningar 90% jöfnunargjalds á innfluttar kartöflur hafi verið nauðsyn af ástæðum, sem raktar verða til sjónarmiða um viðbrögð við innflutningi landbúnaðarvara á óeðlilega lágu verði. Verður álagningin því ekki talin hafa samrýmst þeim takmörkunum, sem heimild ráðherra voru settar, og þeim kvöðum um málefnalegan grundvöll skattheimtu og stjórnsýslu, sem gæta varð. Álagning jöfnunargjalds samkvæmt reglugerð nr. 468/1993 fór þannig ekki að lögum.

VI.

Samkvæmt framansögðu var ólögmæt sú álagning jöfnunargjalds á innflutning Ekrunnar hf., sem endurgreiðslukröfur aðaláfrýjenda lúta nú að. Álagning 120% jöfnunargjalds á tímabilinu frá 13. apríl til 17. nóvember 1993 nam 5.650.020 krónum en 90% jöfnunargjalds frá 26. nóvember 1993 til 30. júní 1995 17.466.831 krónu eða samtals 23.116.851 krónu.

Eins og mál þetta liggur fyrir dómstólum verður við það að miða, að við ákvörðun vöruverðs til viðskiptamanna Ekrunnar hf. hafi verið tekið mið af hinu ólögmæta jöfnunargjaldi og verðið verið hærra sem því nam. Aðaláfrýjendur halda því fram, að álagning á vöruna hafi af þeim sökum orðið til muna lægri en hún hefði þurft að vera og afkoma félagsins því töluvert lakari en ella hefði orðið. Gagnáfrýjandi telur hins vegar, að ekki hafi verið sýnt fram á, að jöfnunargjaldið hafi haft neikvæð áhrif á samkeppnisstöðu félagsins gagnvart íslenskri framleiðslu og myndi endurgreiðsla þess úr hendi gagnáfrýjanda leiða til ólögmætrar auðgunar aðaláfrýjenda.

Aðaláfrýjendur hafa lagt fram rekstrarreikninga Ekrunnar hf. fyrir árin 1992 til 1995, sem eiga að sýna, að meðaltalsálagning seldra vara félagsins á þessu árabili hafi numið 27.2%. Hins vegar sýni framlagðir reikningar til viðskiptavina, að álagningin á þessa vöru hafi einungis verið á bilinu frá 13.5% til 20.6%. Þá sýni rekstrarreikningarnir, að hagnaður eftir skatta sem hlutfall af tekjum hafi að meðaltali verið 2.55% öll árin. Samkvæmt framlögðum samanburðartölum frá Samtökum verslunarinnar er þetta hlutfall vegna sölu á matvörum, sælgæti og hreinlætisvörum 3.9% til 5% á sama tíma. Loks kemur fram í rekstrarreikningum Ekrunnar hf., að tekjur félagsins af vörusölu tvöfölduðust á árunum 1992 til 1995, en sala á frystum og forsteiktum kartöflum mun einungis hafa numið um fjórðungi af veltu þess.

Framangreindar tölur hafa ekki verið hraktar. Með þeim hafa aðaláfrýjendur leitt verulegar líkur að því, að samkeppnisstaða Ekrunnar hf. hafi raskast nokkuð á þessu skeiði vegna jöfnunargjaldsins. Þar sem ekki var gætt lögmætra skilyrða við álagningu þess þykja aðaláfrýjendur eiga rétt til endurgreiðslu gjaldsins að því marki, sem telja má næsta öruggt, að það hafi ekki í raun skilað sér til baka í verðlagningu vörunnar. Þetta mat er örðugt og hlýtur að fara að álitum. Eftir öllum atvikum þykir hæfilegt, að gagnáfrýjandi endurgreiði aðaláfrýjendum 6.000.000 krónur af hinu ofgreidda jöfnunargjaldi, sem til álita er. Rétt þykir, að hin dæmda fjárhæð beri dráttarvexti frá þingfestingu málsins í héraði, sbr. 4. mgr. 9. gr. vaxtalaga, sbr. 4. gr. laga nr. 67/1989.

Gagnáfrýjandi verður dæmdur til að greiða aðaláfrýjendum málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Gagnáfrýjandi, íslenska ríkið, greiði aðaláfrýjendum, Á-kvk-þgf H-kvk-þgf, B-kvk-þgf G-kvk-þgf, G-x-x H. T-kk-þgf, H-kvk-þgf G-kvk-þgf, H-kvk-þgf G-kvk-þgf og T-kk-þgf G-kk-þgf, sameiginlega 6.000.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 20. október 1998 til greiðsludags auk 600.000 króna í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.