467/2015

B krafðist þess í máli gegn Í að viðurkennt yrði að átján stéttarfélögum innan raða þess væri, þrátt fyrir ákvæði 1., 2. og 3. gr. laga nr. 31/2015 um kjaramál félagsmanna tiltekinna stéttarfélaga innan Bandalags háskólamanna og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga, heimilt að efna til verkfalls og að kjör félagsmanna þessara félaga yrðu ekki afráðin með ákvörðun gerðardóms samkvæmt sömu lögum. Í dómi Hæstaréttar kom fram að starfsemi, sem haldið hefði verið uppi á heilbrigðisstofnunum í skjóli undanþága frá verkfallsaðgerðum félaganna, hefði ekki nægt til að girða fyrir alvarlega ógn við almannaheill og réttindi alls almennings til að fá aðstoð vegna sjúkleika, sem Í bæri að tryggja samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Hefðu því verið uppfyllt þau skilyrði, sem 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar fæli í sér, fyrir því að settar yrðu í lögum takmarkanir á verkfallsrétt félagsmanna í aðildarfélögum B. Mætti líta svo á að fullreynt hefði verið að ljúka kjaradeilu aðila með samningum þegar umræddar takmarkanir voru settar. Í hefði því mátt líta svo á að nauðsynlegt væri að grípa til lagasetningar til að ljúka henni enda yrði ekki séð að önnur úrræði hefðu staðið til boða. Um þá stöðu, að lög nr. 31/2015 hafi ekki aðeins tekið til félaga sem stóðu að verkfalli heldur einnig annarra aðildarfélaga B, var vísað til þess að félögin hefðu kosið að neyta réttar samkvæmt lögum nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna til að standa sameiginlega að kröfum gagnvart Í og samningaviðræðum við það auk þess hafa skuldbundið sig innbyrðis til að gera ekki kjarasamning við Í án samráðs við hin. Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar bæri Í að virða sjálfsákvörðunarrétt stéttarfélaga í þeim efnum. Þá var talið ljóst af gögnum málsins að aðildarfélög B hefðu kosið að standa sameiginlega að ýmsum aðgerðum til að knýja á um lausn kjaradeilunnar, meðal annars með samráði um beitingu verkfallsréttar. Hefði löggjöf, sem aðeins hefði náð til félagsmanna í aðildarfélögum B sem áttu í verkfalli við gildistöku hennar, því ekki girt fyrir að önnur félög hefðu þess í stað efnt til sams konar aðgerða í þágu heildarinnar. Yrði einnig að líta til þess að í umræddum lögum hefði ekki eingöngu verið lagt bann við verkföllum félaganna, heldur einnig kveðið á um sérstaka skipan sem kæmi í stað kjarasamnings við þau. Hefði því eitt verið látið ganga yfir félögin öll. Með vísan til þess var ekki talið unnt að líta svo á að gengið hefði verið lengra en réttmætt var við setningu laga nr. 31/2015 og brotið með því gegn grunnreglu íslenskrar stjórnskipunar um meðalhóf. Að þessu virtu var staðfest niðurstaða héraðsdóms um að sýkna Í af kröfu B.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, B-kk-nf B-kk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf, V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 15. júlí 2015. Hann krefst þess að viðurkennt verði að átján stéttarfélögum innan raða sinna, Dýralæknafélagi Íslands, Félagi geislafræðinga, Félagi háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins, Félagi íslenskra félagsvísindamanna, Félagi íslenskra hljómlistarmanna (Starfsmannafélagi Sinfóníuhljómsveitar Íslands), Leikarafélagi Íslands, Félagi íslenskra náttúrufræðinga, Félagi lífeindafræðinga, Félagi sjúkraþjálfara, Félagsráðgjafafélagi Íslands, Fræðagarði, Iðjuþjálfafélagi Íslands, Ljósmæðrafélagi Íslands, Sálfræðingafélagi Íslands, Stéttarfélagi bókasafns- og upplýsingafræðinga, Stéttarfélagi háskólamanna á matvæla- og næringarsviði, Stéttarfélagi lögfræðinga og Þroskaþjálfafélagi Íslands, sé þrátt fyrir ákvæði 1., 2. og 3. gr. laga nr. 31/2015 um kjaramál félagsmanna tiltekinna stéttarfélaga innan Bandalags háskólamanna og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga heimilt að efna til verkfalls í samræmi við ákvæði laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Enn fremur að kjör félagsmanna þessara félaga verði ekki afráðin með ákvörðun gerðardóms samkvæmt lögum nr. 31/2015. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Mál þetta sætir flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

I

Samkvæmt gögnum málsins er áfrýjandi bandalag stéttarfélaga, sem hefur innan vébanda sinna 28 aðildarfélög og hefur meðal annars komið að gerð kjarasamninga þeirra við stefnda. Óumdeilt er að í desember 2014 hafi farið í hönd viðræður milli einstakra þessara félaga og stefnda um gerð nýs kjarasamnings, en 18. febrúar 2015 hafi síðan byrjað sameiginlegar kjaraviðræður félaganna, sem getið var að framan í dómkröfum áfrýjanda, við stefnda eftir að þau hafi veitt áfrýjanda umboð til að koma þar fram fyrir sína hönd og tilnefnt ýmist einn eða tvo fulltrúa í samninganefnd hans. Áður en þær viðræður hófust hafði fjármála- og efnahagsráðherra gefið út 16. janúar 2015 auglýsingu nr. 70/2015 um skrá yfir þau störf hjá stofnunum ríkisins sem eru undanþegin verkfallsheimild. Sú skrá var gerð á grundvelli 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986 og hafði að geyma talningu á störfum, sem falli undir ákvæði 5. til 8. töluliðar 1. mgr. sömu lagagreinar, en meðal slíkra starfa eru þau, sem snúa að nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu. Í skránni var að finna fjölmörg störf, sem gegnt var af mönnum innan aðildarfélaga áfrýjanda.

Kjarasamningar, sem giltu meðal annars fyrir félögin átján, munu hafa orðið lausir 28. febrúar 2015. Kjaraviðræður við stefnda báru ekki árangur og efndu félögin, að virðist að frátöldu Leikarafélagi Íslands, til atkvæðagreiðslna dagana 16. til 19. mars sama ár um hvort boða ætti til verkfalla, sem var samþykkt. Í framhaldi af því mun stefndi hafa vísað þessum kjaradeilum 26. mars 2015 til ríkissáttasemjara, sem hélt þann fyrsta af 24 árangurslausum sáttafundum 30. sama mánaðar.

Á grundvelli fyrrnefndra atkvæðagreiðslna hófust 7. apríl 2015 ótímabundin verkföll Félags geislafræðinga, Félags lífeindafræðinga, Ljósmæðrafélags Íslands og Félags íslenska náttúrufræðinga á Landspítala, svo og Stéttarfélags lögfræðinga hjá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu. Þá lögðu félagsmenn í tólf öðrum félögum niður störf á öllum vinnustöðum tímabundið 9. apríl 2015, auk þess sem Ljósmæðrafélag Íslands hóf þann dag ótímabundið verkfall á Sjúkrahúsinu á Akureyri. Ótímabundið verkfall félagsmanna í Dýralæknafélagi Íslands, svo og félagsmanna í Félagi íslenskra náttúrufræðinga og Stéttarfélagi háskólamanna á matvæla- og næringarsviði hjá Matvælastofnun, hófst síðan 20. apríl 2015 og loks verkfall Félags háskólamenntaðra starfsmanna Stjórnarráðsins hjá Fjársýslu ríkisins 2. júní sama ár. Auk þessara félaga mun Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga, sem ekki á aðild að máli þessu, hafa efnt til ótímabundins verkfalls frá 27. maí 2015. Ótímabundnu verkföllin, sem hér um ræðir, munu hafa staðið yfir óslitið þar til lög nr. 31/2015 tóku gildi eins og síðar greinir.

Á framangreindu tímabili stóðu yfir kjaraviðræður fjölda annarra stéttarfélaga við vinnuveitendur og var þeim að hluta lokið 29. maí 2015 með kjarasamningum Samtaka atvinnulífsins við Landssamband íslenskra verslunarmanna, VR, Starfsgreinasamband Íslands, Eflingu, Hlíf, Verkalýðs- og sjómannafélag Keflavíkur og Stéttarfélag Vesturlands. Stefndi kveður þá samninga, sem eiga að gilda til ársloka 2018, ná til um 70.000 manna í þessum félögum og fela í sér 17 til 20% launahækkun á samningstímanum, en í tengslum við þá sendi ríkisstjórnin sama dag frá sér yfirlýsingu í ellefu liðum „til að greiða fyrir gerð kjarasamninga á almennum vinnumarkaði“. Í samningum þessum er að finna sams konar ákvæði um forsendur þeirra, þar á meðal að launastefna samkvæmt þeim „verði stefnumarkandi fyrir aðra kjarasamningagerð“, en bresti sú forsenda sé heimilt að segja samningunum upp með tilteknum aðdraganda. Stefndi kveður Samtök atvinnulífsins jafnframt hafa lokið hliðstæðum kjarasamningum 22. júní 2015 við sex félög iðnaðarmanna.

Óumdeilt er að ekkert hafi þokast í átt til samkomulags í kjaraviðræðum málsaðila, en stefndi segir fjármála- og efnahagsráðherra hafa átt fund 1. júní 2015 með fulltrúum áfrýjanda og hafi þar orðið ljóst að „hverfandi líkur voru á lausn.“ Ríkisstjórnin hafi lagt til 5. júní 2015 að skipuð yrði sáttanefnd í deilunni samkvæmt 5. mgr. 20. gr. laga nr. 80/1938 um stéttarfélög og vinnudeilur, en eftir samráð við áfrýjanda og ríkissáttasemjara hafi verið horfið frá því 8. sama mánaðar sökum þess að ljóst hafi verið að sú leið yrði ekki til lausnar. Þá lýsir stefndi því í málatilbúnaði sínum að fram hafi komið á sáttafundi hjá ríkissáttasemjara 10. júní 2015 að áfrýjandi hafi ekki verið „til viðræðu um annað en að samið yrði um miklar launahækkanir til tveggja ára sem voru langt umfram það sem samningar annarra innibáru ... þvert gegn þeim forsenduákvæðum sem er að finna í samningum á hinum almenna vinnumarkaði“. Til að ljúka þessari vinnudeilu hafi ríkisstjórnin því ákveðið á fundi 11. júní 2015 að lagt yrði fram á Alþingi frumvarp til laga um kjaramál félagsmanna tiltekinna stéttarfélaga innan Bandalags háskólamanna og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga, sem samþykkt var 13. sama mánaðar, en í framhaldi af því voru gefin út fyrrnefnd lög nr. 31/2015.

Með 1. gr. laganna er lagt bann við verkfallsaðgerðum þeirra átján aðildarfélaga áfrýjanda, sem greinir í dómkröfum hans, svo og Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga, og öðrum aðgerðum, sem ætlað er að knýja fram aðra skipan kjaramála en mælt er fyrir um í lögunum. Banni þessu er ætlað að standa frá gildistöku laganna og svo lengi sem ákvörðun gerðardóms samkvæmt 2. gr. þeirra gildir, en í 3. mgr. 1. gr. er tekið fram að heimilt sé að semja um breytingar frá þeirri skipan, sem lögin mæli fyrir um. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna skyldi Hæstiréttur tilnefna þrjá menn í gerðardóm ef kjarasamningur hefði ekki verið undirritaður fyrir 1. júlí 2015 milli stefnda og þeirra félaga, sem getið var í 1. gr., en gerðardómi þessum ber fyrir 15. ágúst sama ár að ákveða laun og önnur starfskjör félagsmanna í þeim. Ákvörðunum gerðardómsins er ætlað að verða bindandi sem kjarasamningur frá gildistöku laganna og til þess tíma sem gerðardómurinn ákveður. Í 2. gr. laganna er að öðru leyti mælt fyrir um forsæti í gerðardóminum, málsmeðferð, starfsaðstöðu og kostnað af verki hans. Í 1. mgr. 3. gr. laganna kemur fram að gerðardómurinn skuli við ákvörðun um laun og önnur starfskjör þeirra, sem undir hann heyra, hafa hliðsjón af kjörum þeirra, sem sambærilegir geti talist að menntun, störfum, vinnutíma og ábyrgð, svo og eftir atvikum af kjarasamningum, sem hafi verið undirritaðir frá 1. maí 2015, og almennri þróun kjaramála. Skuli jafnframt gæta að stöðugleika efnahagsmála. Þá er í 2. og 3. mgr. 3. gr. kveðið á um sáttaumleitanir gerðardómsins og heimildir aðila að vinnudeilunni til að gera sátt um hana að hluta eða öllu leyti, en samkvæmt 4. gr. áttu lögin þegar að taka gildi.

Áfrýjandi höfðaði mál þetta 19. júní 2015 og var það þingfest sama dag. Undir rekstri málsins fyrir héraðsdómi lauk fresti aðilanna samkvæmt áðurnefndri 1. mgr. 2. gr. laga nr. 31/2015 til að gera kjarasamning og var gerðardómur samkvæmt þeirri lagagrein skipaður 1. júlí 2015. Við uppkvaðningu þessa dóms hefur gerðardómurinn ekki lokið störfum.

II

Svo sem fram kemur í hinum áfrýjaða dómi reisir áfrýjandi málatilbúnað sinn í meginatriðum á því að ákvæði laga nr. 31/2015 stangist í tilteknum efnum á við fyrirmæli stjórnarskrárinnar, svo sem þau verði meðal annars skýrð með tilliti til þjóðréttarlegra skuldbindinga stefnda, einkum samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu.

Við úrlausn málsins verður að líta til þess að í dómaframkvæmd, sbr. einkum dóm Hæstaréttar 14. nóvember 2002 í máli nr. 167/2002, hefur ákvæði 1. málsliðar 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar verið skýrt með hliðsjón af 2. mgr. 75. gr. hennar, svo og 11. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, á þann hátt að það verndi rétt stéttarfélaga til að standa vörð um og tryggja hagsmuni félagsmanna sinna, þar á meðal með því að semja um laun þeirra og önnur kjör. Með því að verkfallsréttur sé löghelgað úrræði til að knýja á um gerð slíkra samninga taki ákvæðið jafnframt til hans, en þó að gættu því að í ljósi 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar geti hann sætt takmörkunum eftir fyrirmælum laga. Slíkar takmarkanir verði að helgast af nauðsyn í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, til að firra glundroða eða glæpum eða til verndar heilsu eða siðgæði manna eða réttindum og frelsi. Til þess verður og að líta að í máli þessu reynir á ákvæði laga nr. 31/2015, sem settu verkfallsrétti tiltekins hóps starfsmanna ríkisins takmörk ásamt rétti þeirra og þar með stéttarfélaga þeirra til að semja um kaup þeirra og kjör. Með tilliti til síðari málsliðar 2. mgr. 11. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sem heimilar að stjórnarstarfsmenn sæti löglegum takmörkunum á félagafrelsi sínu, verður að líta svo á að félagsmenn í aðildarfélögum áfrýjanda, sem hann kemur fram fyrir í málinu, geti orðið að þola frekari takmarkanir en þeir, sem þetta á ekki við um. Á móti því vegur á hinn bóginn að svo háttar til í málinu að handhafar sama þáttar ríkisvalds komu í senn fram sem viðsemjendur áfrýjanda í kjaraviðræðum og tóku ákvörðun um að flytja á Alþingi frumvarp, sem varð að lögum nr. 31/2015 í krafti þingstyrks sem þeir nutu, en í því ljósi er óhjákvæmilegt að gera ríkar kröfur til þess að sýnt sé fram á að skilyrði hafi verið til að skerða réttindi félagsmanna aðildarfélaga áfrýjanda.

Í málinu er ekki deilt um að takmarkanirnar, sem settar voru á réttindi félagsmanna aðildarfélaga áfrýjanda, voru gerðar með lögum. Ágreiningur er á hinn bóginn um hvort þessar takmarkanir geti helgast af tilliti til almannaheilla, verndar heilsu manna eða réttindum þeirra og frelsi, svo og hvort nauðsyn hafi borið til þeirra og meðalhófs verið gætt með ákvæðum laga nr. 31/2015.

III

1

Meðal gagna málsins er minnisblað frá Landspítala til landlæknis 17. apríl 2015, þar sem sagði meðal annars: „Landspítali lýsir áhyggjum af þeirri stöðu sem nú er komin upp í verkfalli geislafræðinga ... Verkfallið hefur þegar haft í för með sér mikinn samdrátt í rannsóknarbeiðnum, eða um 55% rannsókna hefur verið frestað daglega frá upphafi verkfalls, áætlað um 2.300 rannsóknir, þar af 231 í gær. Ljóst er að þessi mikli samdráttur í rannsóknum á bráðasjúkrahúsi ógnar öryggi sjúklinga og sú mönnun sem nú er á spítalanum dugir ekki til að tryggja þetta öryggi. Þess vegna hefur spítalinn lagt inn beiðnir til undanþágunefndar geislafræðinga um viðbótarmönnun ... Þrátt fyrir þessa alvarlegu stöðu hafnar fulltrúi geislafræðinga í undanþágunefnd beiðnum um undanþágur markvisst á þeim grundvelli að sú mönnun sem nú sé til staðar sé nægjanleg, sem er fjarri lagi að mati stjórnenda spítalans. Við höfum alvarlegar áhyggjur af þeim sjúklingahópi sem ekki fær þjónustu í verkfallinu og því viljum við upplýsa landlækni um stöðu mála og óskum jafnframt eftir stuðningi hans“.

Í bréfi forstjóra Landspítala 8. maí 2015 til landlæknis sagði meðal annars: „Áætlað er að skurðaðgerðum hafi fækkað um 270 frá upphafi verkfalls. Smærri aðgerðir eru framkvæmdar í mun meira mæli nú en venjulega til að nýta skurðstofur og starfsfólk ... Öllum aðgerðum þar sem blóðgjafar er þörf, eða að blóð sé til reiðu, og mega bíða, er frestað ... Reynt hefur verið að forgangsraða þannig að nauðsynlegustu rannsóknir séu gerðar tímanlega til að sjúklingar skaðist ekki ... valda tafir á rannsóknum því að venjuleg starfsemi raskast, skipulag riðlast, yfirsýn tapast, hætta eykst á að ákvarðanir séu ver ígrundaðar sem allt getur valdið því að hætta á alvarlegum atvikum eykst. Auk þess mun uppsöfnun á verkefnum sem frestast, valda því að álagið sem myndast í lok verkfalls verði illviðráðanlegt ... Það er raunveruleg hætta á að einhver hafi skaðast, muni skaðast eða jafnvel deyja.“ Þá kom fram að sjúklingar „sem hafa farið í skurðaðgerð hafa ekki fengið myndrannsóknir eftir aðgerð á þeim tíma sem skurðlæknar hafa talið viðunandi. Hér er verið að setja skurðaðgerð af stað án þess að tryggt sé að sjúklingar fái viðunandi meðferð eftir hana.“ Um atvik, sem hafi tengst verkfallsaðgerðum, sagði meðal annars í bréfinu: „Gerðar hafa verið tugir atvikaskráninga vegna seinkunar á þjónustu geislafræðinga ... Þó að atvik séu ekki skráð þá má fullvíst vera að margir sjúklingar hafa þegar orðið fyrir verulegum óþægindum ... eða verði fyrir skaða sem ekki hefur enn komið í ljós ... Óunnar rannsóknir hrannast upp, blóðrannsóknir, vefjarannsóknir og röntgenrannsóknir sem bíða úrlausnar. Greiningarannsóknir tefjast þannig mikið ... Því er einsýnt að einhverjir sjúklingar geti orðið fyrir tjóni haldi þessu áfram, hafi það ekki þegar orðið. Þjónusta við sjúklinga hefur þannig verulega versnað og ómögulegt að fullyrða að öryggi sjúklinga sé tryggt við þessar aðstæður. Samskipti við þá sem vinna á undanþágum eru orðin stirðari en var í upphafi, og því meiri sem tafir á þjónustu við sjúklinga verði meiri.“ Þá sagði eftirfarandi í lok bréfsins: „Landspítali vill taka fram að framkvæmd verkfallsins hefur að mestu farið fram í ágætri samvinnu við þau stéttarfélög sem um ræðir. Ástæða er þó til að benda á að undantekning er á þessu ... Af ofantöldu er ljóst að eftir því sem verkfall hefur dregist á langinn hefur orðið sífellt erfiðara að halda uppi nauðsynlegri starfsemi, hafa fulla yfirsýn yfir stöðu skjólstæðinga okkar og tryggja öryggi þeirra. Faglegar kröfur hafa minnkað og bið eftir rannsóknum er óásættanleg. Í upphafi verkfalls var nokkur hópur sjúklinga sem læknar mátu að gæti beðið eftir frekari rannsóknum og meðferð en ljóst er að hluta þess hóps hefur hrakað á þeim vikum sem liðnar eru frá upphafi verkfalls. Boðaðar hafa verið hertar verkfallsaðgerðir. Ástandið er nú þegar orðið mjög alvarlegt og ekki við það unað lengur.“ Í samantekt Landspítala um áhrif yfirstandandi verkfalls á klíníska þjónustu, sem fylgdi bréfinu, kom meðal annars fram að á hverjum degi væri frestað um 60% blóðrannsókna, 50% myndgreininga og 4 aðgerðum á þræðingarstofu, en frá upphafi verkfalls hafi alls 75 slíkum aðgerðum verið frestað og um 270 skurðaðgerðum auk 1.500 komum á dag- og göngudeildir.

Landlæknir sendi minnisblað til velferðarráðuneytisins 11. maí 2015 um áhrif verkfalls félagsmanna í aðildarfélögum áfrýjanda á tímabilinu 7. apríl til 4. maí sama ár og var þar vísað til þess að aflað hafi verið upplýsinga frá Landspítala, Sjúkrahúsinu á Akureyri, Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins og sex öðrum svæðisbundnum heilbrigðisstofnunum. Af þessum upplýsingum voru eftirfarandi ályktanir dregnar: „Í ljósi þeirra upplýsinga sem hafa borist Embætti landlæknis um áhrif verkfallsins á ofangreindar stofnanir fara áhrif þess vaxandi. Þau eru langmest á Landspítalanum (LSH) vegna umfangs og eðlis starfseminnar og þar eru fleiri starfsstéttir í verkfalli en á öðrum stofnunum. Frá upphafi verkfalls hefur samtals á stofnununum 354 skurðaðgerðum verið frestað, 50% myndgreininga (alls u.þ.b. 5.435 talsins), 60% blóðrannsókna og rannsóknum á vefjasýnum. Einnig hefur a.m.k. 1.538 dag- og göngudeildarkomum verið frestað. Þessu til viðbótar koma upplýsingar frá LSH og Sjúkrahúsinu á Akureyri ... um að undanþágubeiðnum sé synjað, sem setur vissa hópa sjúklinga í beina hættu ... Skilaboðin eru skýr, stofnanirnar segjast ekki geta tryggt öryggi sjúklinga við þessar aðstæður ... Það er mat Embættis landlæknis að ástandið í heilbrigðiskerfinu sé komið út fyrir þau mörk að hægt sé að tryggja öryggi sjúklinga. Verkfallsaðgerðum verður að ljúka hið fyrsta og undanþágur verður að veita án tafar þannig að öryggi viðkvæmra sjúklingahópa sé ekki stefnt í hættu ... Því lengur sem verkfall stendur eykst hinn uppsafnaði vandi sem er hættulegur öryggi sjúklinga.“

Aftur ritaði Landspítali bréf til landlæknis 26. maí 2015 um „áhrif yfirstandandi verkfalla á Landspítala og mat stjórnenda á áhrifum verkfalls hjúkrunarfræðinga sem mun hefjast 27. maí að öllu óbreyttu.“ Þar var greint meðal annars frá því að á tímabilinu frá 7. apríl til 26. maí 2015 hafi um 380 skurðaðgerðum verið frestað, 6.900 myndgreiningum, 32.500 blóðrannsóknum, 300 meinafræðirannsóknum, nokkrum hundruðum ónæmisfræðirannsókna og um 1.000 veirufræðirannsóknum. Þá sagði einnig eftirfarandi: „Gæði þeirrar þjónustu sem við viljum veita hefur verið skorin niður fyrir ásættanleg mörk síðastliðinn mánuð. Hætta á að einhver hafi skaðast, muni skaðast eða jafnvel deyja, er raunveruleg. Verkfall hjúkrunarfræðinga mun auka hættuna enn frekar.“ Um það verkfall sagði að öðru leyti meðal annars: „Að óbreyttu mun verkfall Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga hefjast næsta miðvikudag, 27. maí. Mun þá skapast fordæmalaust ástand í íslensku heilbrigðiskerfi. Fyrir því eru ýmsar ástæður. Í fyrsta lagi er við að eiga uppsafnaðan vanda fyrri verkfalla vetrarins. Í öðru lagi stendur verkfall fjögurra aðildarfélaga BHM enn með allri þeirri truflun á starfsemi sem þau hafa í för með sér. Í þriðja lagi eru hjúkrunarfræðingar fjölmennasta stétt spítalans, þriðjungur allra starfsmanna Landspítala. Hjúkrun sjúkra er grundvallarþáttur í starfsemi hvers sjúkrahúss og ótímabundið verkfall skellur með fullum þunga á sjúkrahúsinu og opinberri heilbrigðisþjónustu allri frá fyrsta degi. Því mun strax frá upphafi verða gífurleg röskun á starfsemi, þrátt fyrir að undanþágulistar muni koma til móts við þörf fyrir bráðaþjónustu.“ Í yfirliti, sem fylgdi bréfinu, kom meðal annars fram að í verkfallinu hafi verið frestað um 50% blóðrannsókna, alls um 112.000 talsins, 53% myndgreininga, samtals um 6.900, um 380 skurðaðgerðum, 128 þræðingum og um 1.700 komum á göngu- og dagdeildir.

Landlæknir beindi minnisblaði til ráðherra 26. maí 2015 um áhrif yfirvofandi verkfalls hjúkrunarfræðinga, þar sem sagði meðal annars: „Ljóst er að margra vikna verkfall BHM auk uppsafnaðs vanda vegna verkfalls lækna síðastliðinn vetur hefur skapað ástand sem gerir það að verkum að áhrif verkfalls hjúkrunarfræðinga munu koma til með að verða gríðarleg. Stjórnendur stofnana nota hugtök eins og fordæmalaust ástand og neyðarástand yfir þær aðstæður sem fljótt muni skapast, þrátt fyrir að allt verði gert sem hægt er til að tryggja lágmarksþjónustu og öryggi sjúklinga. Sýnt þykir að slíkar aðstæður skapa verulega ógn við öryggi sjúklinga og hafa viðkomandi stjórnendur varað eindregið við þeirri ógn. Ástand heilbrigðisþjónustu er nú með þeim hætti að mikil óvissa, óöryggi og ótti ríkir, bæði hjá sjúklingum og starfsfólki. Verkfall hjúkrunarfræðinga er til þess fallið að auka stórlega á þann víðtæka vanda sem nú er fyrir hendi. Í hnotskurn má segja að ekki verði hægt að tryggja öryggi sjúklinga og getur því ástandið valdið ómældum og óbætanlegum skaða ... Í ljósi þeirra gagna sem embættið hefur undir höndum frá viðkomandi stofnunum er rík áhersla lögð á alvarleika málsins og hversu brýnt er að gera allt sem hægt er til að tryggja öryggi þeirra sem til heilbrigðiskerfisins leita. Það ástand sem getur fljótt skapast nái verkfall hjúkrunarfræðinga fram að ganga getur valdið óbætanlegu tjóni og skaðað heilbrigðisþjónustuna og þá sem þjónustuna nota verulega, bæði til skamms tíma og lengri tíma litið. Þetta er ástand sem er óþolandi og því verður að ljúka með einum eða öðrum hætti.“

Þá sendi landlæknir minnisblað til ríkisstjórnarinnar 4. júní 2015, þar sem eftirfarandi kom fram: „Ljóst er að margra vikna verkfall BHM auk uppsafnaðs vanda vegna verkfalls lækna síðastliðinn vetur hefur skapað mjög erfitt ástand í heilbrigðiskerfinu. Nú hefur verkfall hjúkrunarfræðinga bæst við og hefur það staðið yfir í eina viku. Stjórnendur stofnana hafa notað hugtök eins og fordæmalaust ástand og neyðarástand yfir þær aðstæður sem hafa skapast, þrátt fyrir að allt sé gert sem hægt er til að tryggja lágmarksþjónustu og öryggi sjúklinga. Sýnt þykir að núverandi aðstæður skapi verulega ógn við öryggi sjúklinga. Ástand heilbrigðisþjónustunnar er nú með þeim hætti að mikil óvissa, óöryggi og ótti ríkir, bæði hjá sjúklingum og starfsfólki. Í hnotskurn má segja að ekki verði hægt að tryggja öryggi sjúklinga og getur því ástandið valdið ómældum og óbætanlegum skaða. Það er þegar ljóst að fjölmargir sjúklingar hafa orðið fyrir verulegum óþægindum, drætti á greiningu og töfum á meðferð og munu áhrif þess aukast í stigvaxandi mæli eftir því sem verkföllin dragast á langinn. Ljóst er að það tekur langan tíma að meta það tjón sem sjúklingar hafa orðið fyrir ... Það mun einnig taka langan tíma að vinna úr þeim uppsafnaða vanda, sem hefur skapast við þessi langvarandi verkföll ... Í ljósi þeirra gagna sem embættið hefur undir höndum frá viðkomandi stofnunum og frá einstökum sjúklingum er rík áhersla lögð á alvarleika málsins. Verkföllum verður að ljúka tafarlaust, ef ekki á illa að fara. Það ástand sem hefur skapast er óþolandi og kemur til með að valda óbætanlegu tjóni fyrir fjölda sjúklinga og skaða heilbrigðisþjónustuna bæði til skamms tíma og til lengri tíma litið. Stjórnvöld bera nú ábyrgð á því að ljúka þessu ástandi með einum eða öðrum hætti.“

Peningastefnunefnd Seðlabanka Íslands sendi frá sér yfirlýsingu 10. júní 2015 í tengslum við ákvörðun um vaxtahækkun. Í henni sagði meðal annars eftirfarandi: „Nú eru horfur á að verðbólga verði meiri en bankinn spáði í maí, sem rekja má til þess að þegar hefur verið samið um mun meiri launahækkanir en gert var ráð fyrir í spá bankans. Til þess að liðka fyrir kjarasamningum hefur ríkisstjórnin kynnt aðgerðir sem munu auka ríkisútgjöld og draga úr skatttekjum. Aðgerðirnar hafa enn sem komið er ekki verið fjármagnaðar og fela því að öðru óbreyttu í sér slökun á aðhaldi í ríkisfjármálum ... Peningastefnunefndin mun fylgjast grannt með framvindunni og grípa til viðeigandi aðgerða til mótvægis ef þörf krefur. Í yfirlýsingum nefndarinnar undanfarið hefur ítrekað verið bent á að miklar launahækkanir og sterkur vöxtur eftirspurnar gætu grafið undan nýfengnum verðstöðugleika og valdið því að hækka yrði vexti á ný. Horfur um þróun launakostnaðar, hækkun verðbólguvæntinga og vísbendingar um öflugan vöxt eftirspurnar valda því að óhjákvæmilegt er að bregðast nú þegar við versnandi verðbólguhorfum þrátt fyrir að verðbólga sé enn undir markmiði.“

Eftir að verkföllunum, sem að framan var getið, hafði lokið við gildistöku laga nr. 31/2015 ritaði forstjóri Landspítala minnisblað 23. júní 2015 til velferðarráðuneytisins um „áhrif verkfalla BHM og FÍH á klíníska starfsemi og þjónustu við sjúklinga“. Þar kom fram að 446 félagsmenn í aðildarfélögum áfrýjanda hafi verið í verkfalli í tæpar tíu vikur, en 1.454 félagsmenn í Félagi íslenskra hjúkrunarfræðinga í um þrjár vikur. Hafi verið unnið eftir „undanþágulistum og bráðaþjónustu haldið uppi“, en verkfallið hafi haft „áhrif á alla starfsemi spítalans.“ Hafi um 50% myndgreininga verið frestað í tíu vikna verkfalli, en að jafnaði væru gerðar 2.100 slíkar rannsóknir vikulega. Blóðrannsóknum hafi fækkað um helming, en að öðru jöfnu væru þær um 32.000 á viku. Á hjarta- og æðaþræðingarstofu hafi um 185 rannsóknum verið frestað, en þær séu að jafnaði um 50 á viku. Legusjúklingum hafi fækkað um 100 í verkfalli hjúkrunarfræðinga, en að staðaldri séu þeir 650 til 670. Um 900 skipulögðum skurðaðgerðum hafi verið frestað, en bráðatilvikum hafi öllum verið sinnt. Loks hafi 6.300 komum á dag- og göngudeildir verið frestað, en að meðaltali séu þær um 8.000 í viku hverri.

Auk þessa síðastnefnda minnisblaðs liggja fyrir í málinu bréf átta annarra heilbriðisstofnana til velferðarráðuneytisins frá 22. og 23. júní 2015, þar sem gerð var grein fyrir áhrifum verkfallanna á starfsemi þeirra. Þá er einnig að finna í málinu samantektir um þetta efni frá Matvælastofnun, Geislavörnum ríkisins, sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu og Fjársýslu ríkisins, sem gerðar voru á tímabilinu 19. til 25. júní 2015.

2

Í málatilbúnaði stefnda hefur meðal annars verið vísað til þess að sú takmörkun á réttindum félagsmanna í aðildarfélögum áfrýjanda, sem ákvæði laga nr. 31/2015 leiddu af sér, hafi helgast af fyrirsjáanlegum efnahagslegum afleiðingum þess að kröfur þeirra um launahækkanir hefðu náð fram að ganga. Kröfur þessar hafi verið um verulega meiri launahækkanir en þær, sem samið hafi verið um í umfangsmiklum langtíma kjarasamningum á almennum vinnumarkaði 29. maí 2015, en sem fyrr greinir voru ákvæði í þeim um heimild til uppsagnar ef gerðir yrðu kjarasamningar við aðrar stéttir, sem fælu í sér teljandi frávik í þessum efnum. Um þessar röksemdir stefnda verður að leggja til grundvallar að aðildarfélög áfrýjanda, sem um ræðir, hafi ekki fellt sig við að ljúka vinnudeilum við stefnda með kjarasamningum um samsvarandi launahækkanir og fólust í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði. Um efnahagslegar afleiðingar þess að samið hefði verið við aðildarfélög áfrýjanda um hagfelldari launakjör og kjarasamningum á almennum vinnumarkaði verið sagt upp af þeim sökum liggja á hinn bóginn ekki fyrir teljandi gögn. Þótt ljóst megi vera að þær afleiðingar hefðu getað orðið tilfinnanlegar fyrir þjóðarhag og þar með almannaheill liggur málið ekki fyrir í því horfi að þetta geti haft afgerandi vægi, þótt það geti ásamt öðrum atriðum haft áhrif í heildarmati.

Hér að framan hefur verið greint frá meginefni ýmissa bréfa, sem gengu á milli heilbrigðisstofnana, landlæknis og ráðherra á nærri tíu vikna tímabili verkfalla félagsmanna aðildarfélaga áfrýjanda sem störfuðu á sjúkrahúsum og öðrum stofnunum innan heilbrigðiskerfisins. Ályktanir í þessum bréfum um mjög alvarlega stöðu á þeim vettvangi studdust við gögn, sem aflað var frá þessum stofnunum, þar á meðal tölulegar upplýsingar um röskun á þeirri þjónustu sem þeim var ætlað að veita. Ekki eru efni til að efast um réttmæti þessara upplýsinga. Af þeim er ljóst að starfsemin, sem haldið var uppi á heilbrigðisstofnunum í skjóli undanþága frá verkfallsaðgerðum samkvæmt 19., 20. og 21. gr. laga nr. 94/1986, nægði hvergi til að girða fyrir alvarlega ógn við almannaheill, sem ágerðist eftir því sem aðgerðirnar drógust á langinn og til nýrra var gripið, þar á meðal verkfalls hjúkrunarfræðinga. Ekki var þó aðeins ógnað á þennan hátt almannaheill, heldur jafnframt réttindum alls almennings til að fá aðstoð vegna sjúkleika, sem stefnda ber að tryggja samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Að þessu gættu voru uppfyllt þau skilyrði, sem 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar felur í sér samkvæmt áðursögðu, fyrir því að settar yrðu með tilliti til þessa í lögum takmarkanir á frelsi félagsmanna í aðildarfélögum áfrýjanda til að halda uppi verkföllum til að knýja á um lausn vinnudeilu við stefnda.

IV

Þegar lög nr. 31/2015 tóku gildi 13. júní 2015 höfðu ótímabundin verkföll félagsmanna í fimm aðildarfélögum áfrýjanda, sem störfuðu við Landspítala og hjá sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu, staðið sem áður segir yfir í 67 daga, verkfall félagsmanna í einu félagi hjá Sjúkrahúsinu á Akureyri í 65 daga, verkföll félagsmanna í þremur félögum, sem störfuðu meðal annars hjá Matvælastofnun, í 54 daga og verkfall félagsmanna í einu félagi hjá Fjársýslu ríkisins í 11 daga. Þá höfðu félagsmenn í tólf aðildarfélögum áfrýjanda efnt til tímabundins verkfalls 9. apríl 2015. Sameiginlegar kjaraviðræður aðildarfélaga áfrýjanda við stefnda hófust eins og áður greinir 18. febrúar 2015 og höfðu verið haldnir 24 sáttafundir hjá ríkissáttasemjara um kjaradeiluna, sem engan árangur báru. Með þessu nutu félagsmenn í aðildarfélögum áfrýjanda í reynd til fulls réttinda sinna samkvæmt 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar til að fela stéttarfélagi að gæta hagsmuna sinna og knýja á um þá með aðgerðum til að neyta samningsfrelsis um kaup þeirra og kjör. Til þess verður og að líta að það frelsi var heldur ekki skert þegar í stað með gildistöku laganna.

Þegar takmarkanir voru settar á framangreind réttindi með lögum nr. 31/2015 má telja að fullreynt hafi verið að kjaradeilunni yrði lokið með samningum, en stefndi mátti í ljósi þess, sem fyrr greinir, telja sér bera að gæta að almannaheill af efnahagslegum ástæðum með því að ganga ekki til samninga við aðildarfélög áfrýjanda, sem hefðu getað stefnt víðtækum kjarasamningum annarra í uppnám. Verður að þessu virtu að líta svo á að stefndi hafi með réttu mátt telja nauðsynlegt að grípa til lagasetningar til að ljúka þessari kjaradeilu, sem fól samkvæmt áðursögðu í sér ógn við almannaheill og skerðingu á stjórnarskrárvörðum réttindum annarra, enda verður ekki séð að önnur úrræði hafi staðið til boða.

V

1

Í málinu deila aðilarnir meðal annars um hvort gengið hafi verið lengra en nauðsyn bar til með því að ákvæði laga nr. 31/2015 hafi ekki aðeins tekið til þeirra átta aðildarfélaga áfrýjanda, sem stóðu að verkföllum á þeim tíma þegar lögin voru sett, heldur til allra þeirra átján félaga, sem getið er í dómkröfum hans.

Meðal gagna málsins er skjal með fyrirsögninni: „Samkomulag vegna þátttöku í sameiginlegum kjaraviðræðum aðildarfélaga BHM við ríki“, sem undirritað var 15. mars 2015 af hálfu eins af aðildarfélögum áfrýjanda, en óumdeilt er að sams konar skjal hafi verið undirritað af hálfu allra hinna félaganna, sem málið varðar. Skjal þetta er svohljóðandi: „Með undirritun þessa samkomulags samþykkir formaður aðildarfélags BHM, fyrir hönd félagsins, fulla þátttöku félagsins í sameiginlegum kjaraviðræðum aðildarfélaga BHM við ríkið. Full þátttaka í kjaraviðræðum felur í sér: 1. Skipan sameiginlegrar samninganefndar félaganna, með einum til tveimur fulltrúum hvers félags og einum til vara. 2. Að félagið ber sjálft ábyrgð á að fylgjast með gangi kjaraviðræðna, með þátttöku á fundum og í tölvupóstum. 3. Að félagið samþykkir skipan sameiginlegrar viðræðunefndar BHM. 4. Þátttöku í sameiginlegum aðgerðum, skv. meðfylgjandi yfirliti: a. Að þeim félagsmönnum sem fara í verkfall, umfram ½ dags allsherjarverkfall þann 9. apríl, verða tryggð sambærileg regluleg heildarlaun og þeir hafa haft í janúar til mars 2015, meðan á verkfalli stendur. b. Félögin eru samþykk því að deila með sér þeim kostnaði sem af því hlýst að tryggja félagsmönnum þessi laun út frá fyrirliggjandi upplýsingum og með þátttöku í sameiginlegum verkfallssjóði. c. Virka þátttöku í aðgerðum, skipulögðum af sameiginlegum aðgerðahópi félaganna, sem er afar mikilvægur stuðningur við þá hópa sem eru í verkfalli. 5. Að félagið hafi fyrir 1. apríl upplýst um mögulegar sérkröfur félags sem verður að taka tillit til áður en gengið er frá sameiginlegu samkomulagi BHM félaga. Upplýsa skal um stöðu viðræðna um sérkröfur jafnóðum. 6. Að félagi er óheimilt að ganga frá kjarasamningi við ríki án samráðs við sameiginlega samninganefnd BHM-félaganna.“

Í málinu liggur fyrir grein, sem birt var á vefsíðu áfrýjanda 16. mars 2015 með fyrirsögninni: „Atkvæðagreiðslur vegna aðgerða hjá ríki hafnar“, en þar sagði meðal annars: „Í fyrra sátum við við samningaborðið í þrjá og hálfan mánuð. Við reyndum til þrautar að komast áfram með viðræðum en ekkert gekk. Á sama tíma beittu aðrir hópar aðgerðum og náðu árangri sem óþarft er að rekja hér nánar. Skilaboðin eru skýr: það fær enginn neitt nema að hann hafi fyrir því. Við getum velt fyrir okkur hvort þetta er aðferð skynsams fólks til að komast að niðurstöðu ... svo er sannarlega ekki, þetta er hinsvegar sú raunalega staðreynd sem við stöndum frammi fyrir. Við höfum lagt fram sameiginlegar kröfur sem við viljum fylgja eftir með sameiginlegum aðgerðum.“ Þá var á sömu vefsíðu birt grein 6. apríl 2015 með fyrirsögnunum: „Yfirlit yfir verkfallsaðgerðir hjá ríki“ og „Um sameiginlegar aðgerðir allra 17 félaganna er að ræða“. Í upphafi greinarinnar sagði: „Hér má nálgast upplýsingar um verkfallsaðgerðir hjá ríki. Um mismunandi aðgerðir er að ræða allt frá því að vera verkfall part úr degi yfir í ótímabundin allsherjarverkföll. Alls taka rúmlega 3000 manns þátt í aðgerðunum ... Allsherjarverkfall tekur til alls hópsins og því fara 3009 félagsmenn í verkfall þann 9. apríl.“

Grein birtist í dagblaði 8. apríl 2015 undir fyrirsögninni: „Digrir verkfallssjóðir“, þar sem sagði meðal annars: „Það er nýbreytni í verkfalli BHM-liða að verkfallsaðgerðirnar eru kostaðar úr sameiginlegum verkfallssjóðum allra 27 aðildarfélaga BHM. Þannig er tryggt að þeir sem fara í verkfall verða ekki fyrir launatapi þó þeir hafi lagt niður störf. Þar með er pressan tekin af fólki um hvað það þolir að vera lengi launalaust. Nóg er til í sjóðnum og ætlar BHM að berjast fyrir að menntun sé metin til launa í kjaradeilunni. Þetta er meðal þess sem kom fram á fyrsta samstöðufundi BHM-liða sem haldinn var í gær á fyrsta degi verkfallsins.“ Þá var eftirfarandi meðal annars haft eftir nafngreindum starfsmanni áfrýjanda og „fulltrúa í viðræðunefnd“ hans á vefmiðli 16. apríl 2015: „Það er mikil samstaða hjá öllum stéttum innan BHM sama hvort þær eru í verkfalli eða ekki. Þannig að við erum að íhuga hjá hvaða fleiri stofnunum ríkisins eigi að boða til verkfalla meðal félagsmanna, því það virðist sem ríkið sé ekki að hlusta“. Í skýrslu fyrir héraðsdómi kvað starfsmaðurinn þetta hafa verið rétt eftir sér haft.

Á vefsíðu áfrýjanda birtist grein 21. apríl 2015 um „verkfallssjóð og úthlutunarreglur“, þar sem sagði meðal annars: „BHM hefur formlega sett á fót verkfallssjóð sem er ætlað að standa undir styrkgreiðslum til hátt í 700 félagsmanna sem þegar hafa lagt niður störf, í verkfallsaðgerðum 17 aðildarfélaga BHM. Stjórn sjóðsins er í höndum þriggja manna úthlutunarnefndar. Allir félagsmenn sem leggja niður störf vegna verkfalla, annarra verkfalla en hálfs dags allsherjarverkfalls þann 9. apríl s.l., og verða þannig fyrir tekjumissi, geta sótt um styrk úr sjóðnum.“

Í útvarpi var flutt frétt 3. maí 2015, þar sem eftirfarandi kom meðal annars fram: „Ljósmæður vilja herða verkfallsaðgerðir sínar með því að færa aðgerðir yfir á heilsugæsluna. Með því myndi mæðravernd leggjast af. Þá eru þær að íhuga að taka strangar á undanþágum.“ Í framhaldi af þessu sagði formaður Ljósmæðrafélags Íslands: „Það virðist ekki vera neinn samningavilji og það er engin uppgjöf í okkur en við erum orðnar langeygar. Við viljum fara að sjá eitthvað gerast og erum náttúrulega í sameiginlegum aðgerðum BHM. Þannig að þetta snertir fleiri en okkur og það er svona, við erum svona svolítið að spekúlera í því hvort við getum þyngt aðgerðir eitthvað, hert róðurinn eða breytt.“ Þá birtist frétt á vefmiðli 4. maí 2015 undir fyrirsögninni „BHM-félög íhuga að herða á verkfallsaðgerðum“, þar sem sagði: „Undanþágunefndir þeirra félaga innan BHM sem eru í verkfalli eru farnar að hittast sameiginlega eftir samningafundi til að bera saman bækurnar. Á-kvk-nf S-kvk-nf Þ-kvk-nf, verkefnastjóri hjá BHM, segir að gangurinn í samningum hafi óneitanlega áhrif á nefndirnar. Fólk verði hugsi þegar ríkið kemur ekki með neitt að samningaborðinu. Rætt hefur verið innan BHM að herða á verkfallinu með því að útvíkka það og með því að herða á veitingu undanþága umfram það sem beinlínis er skylt samkvæmt lögum.“

Loks er þess að geta að í málinu liggur fyrir ódagsett grein, sem birt var á vefsíðu áfrýjanda, með fyrirsögninni: „Sameiginlegar aðgerðir 17 aðildarfélaga BHM sem eru með lausa samninga við ríkið“, en í upphafi hennar sagði: „Við lögðum fram sameiginlegar kröfur sem við fylgjum eftir með sameiginlegum aðgerðum.“ Neðan við þetta var að finna tilvísanir í annað efni á vefsíðunni, þar á meðal um verkfallsaðgerðir, þar sem væri „listi yfir sameiginlegar verkfallsaðgerðir eftir dagsetningum og stofnunum“, svo og um greiðslur úr verkfallssjóði og úthlutunarreglur.

2

Samkvæmt því, sem áður greinir, tóku lög nr. 31/2015 til allra þeirra átján aðildarfélaga áfrýjanda, sem málið varðar, en ekki eingöngu til þeirra átta félaga, sem stóðu að verkföllum hjá stefnda við setningu laganna. Í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar 14. nóvember 2002 var uppi ágreiningur um ákvæði laga nr. 34/2001 um kjaramál fiskimanna og fleira, sem leiddu á hliðstæðan hátt og lög nr. 31/2015 til lykta kjaradeilu nokkurs fjölda aðildarfélaga Alþýðusambands Íslands við aðildarfélög Samtaka atvinnulífsins, en svo stóð þó á að félagsmenn þriggja verkalýðsfélaganna voru ekki í verkfalli við setningu laganna. Í dómi í því máli var komist að þeirri niðurstöðu að lögum nr. 34/2001 yrði ekki beitt gagnvart þessum þremur félögum, en hún var einkum reist á því að viðurkennt var af gagnaðila þeirra að ekki hafi verið ætlunin að lögin tækju til félaga, sem stæðu ekki að verkfalli. Sú staða er ekki uppi í þessu máli.

Þau átján aðildarfélög áfrýjanda, sem mál þetta varðar, kusu að neyta heimildar samkvæmt lögum nr. 94/1986 til að standa sameiginlega að kröfugerð á hendur stefnda og kjaraviðræðum við hann, sem hófust eins og áður greinir 18. febrúar 2015. Skýra verður 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar svo að ákvæðið verndi rétt félagsmanna í stéttarfélögum til að ráða innan ramma laga innra skipulagi þeirra og starfsemi ásamt sjálfsákvörðunarrétti stéttarfélaga um málefni sín, þar á meðal rétt til að ákveða hvort tvö eða fleiri stéttarfélög standi sameiginlega að kjaraviðræðum og aðgerðum til að fylgja þar eftir hagsmunum félagsmanna. Þennan rétt bar að virða við setningu laga nr. 31/2015. Að auki er ljóst af þeim gögnum málsins, sem voru rakin hér að framan, að aðildarfélög áfrýjanda kusu ekki aðeins að standa sameiginlega að kröfum gagnvart stefnda og samningaviðræðum við hann, heldur stóðu þau jafnframt í sameiningu að ýmsum aðgerðum til að knýja á um lausn kjaradeilunnar, meðal annars með samráði um beitingu verkfallsréttar, og báru öll með sameiginlegum sjóði kostnað, sem leiddi af verkföllum félagsmanna í einstökum félögum, þar á meðal að bæta þeim tekjumissi. Er og ljóst að þessum aðgerðum, þar á meðal verkföllum einstakra félaga hjá tilteknum stofnunum stefnda, var ætlað að þrýsta á að hann gengi til kjarasamninga við þau öll. Að því virtu hefði löggjöf, sem aðeins hefði náð til félagsmanna í aðildarfélögum áfrýjanda sem áttu í verkfalli við gildistöku hennar, ekki girt fyrir að önnur félög hefðu þess í stað efnt til sams konar aðgerða í þágu heildarinnar. Til þess verður og að líta að lög nr. 31/2015 lögðu ekki eingöngu bann við verkföllum og öðrum aðgerðum félaganna átján, sem þau tóku til, heldur var þar einnig kveðið á um sérstaka skipan, sem kæmi í stað kjarasamnings fyrir þau. Gekk í því efni eitt yfir félögin öll, sem sjálf höfðu kosið að standa saman í kjaradeilu við stefnda og skuldbundið sig til að ganga ekki frá kjarasamningi við hann án samráðs við sameiginlega samninganefnd aðildarfélaga áfrýjanda. Að þessu öllu virtu er ekki unnt að líta svo á að gengið hafi verið að þessu leyti lengra en réttmætt var við setningu laga nr. 31/2015 og brotið með því gegn grunnreglu íslenskrar stjórnskipunar um meðalhóf.

VI

Með 2. og 3. gr. laga nr. 31/2015 er sérstakri nefnd falið að kveða á um kaup og kjör félagsmanna í þeim átján aðildarfélögum áfrýjanda, sem málið snýr að, og er henni þar gefið heitið gerðardómur. Er ákvörðun nefndarinnar ætlað að binda málsaðila eins og kjarasamningur og gilda þann tíma, sem nefndin tiltekur. Fyrir því eru fordæmi að samsvarandi leið hafi verið farin þegar mælt hefur verið fyrir í lögum um lausn kjaradeilu og eru ekki efni til að fallast á þá röksemd áfrýjanda að ótækt sé að fela þetta hlutverk nefnd sem þessari, sem gagngert sé stofnað til í þessum eina tilgangi. Að lögum stendur heldur ekkert því í vegi að nefndin sé þannig skipuð mönnum að hvorugur aðilanna hafi þar áhrif, gagnstætt því sem almennt myndi vera ef um væri að ræða gerðardóm í réttum skilningi þess orðs.

Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 31/2015 er sem áður segir að finna ákvæði um þau atriði, sem nefndinni er ætlað að líta til í ákvörðun sinni um laun og önnur starfskjör félagsmanna í átján aðildarfélögum áfrýjanda. Eftir hljóðan ákvæðisins bindur talning þessara atriða, sem ekki geta skoðast sem ómálefnaleg, ekki hendur nefndarinnar á þann hátt að leitt gæti til þess að dómkröfur áfrýjanda verði teknar til greina. Þótt í 1. mgr. 2. gr. laganna sé mælt svo fyrir að ákvörðun nefndarinnar eigi að gilda þann tíma, sem hún ákveður, og það svigrúm, sem nefndinni er þannig veitt, sé óheppilega mikið, sbr. fyrrnefndan dóm Hæstaréttar 14. nóvember 2002, getur það atriði eitt út af fyrir sig ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að ákvæði laganna verði virt að vettugi. Í því efni verður að líta til þess að nefndin hefur ekki enn lokið störfum með ákvörðun, sem áfrýjanda væri í lófa lagið að leitast við að fá hnekkt ef hann teldi nefndina hafa farið óhæfilega með þetta svigrúm.

Að virtu því öllu, sem að framan greinir, verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms staðfest. Rétt er að aðilarnir beri hvor sinn málskostnað fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.