397/2007

R krafðist þess að viðurkennd yrði skaðabótaskylda Í vegna höfnunar á umsókn hans um leyfi til að stunda nálastungulækningar hér á landi og vegna mismununar gagnvart honum við veitingu slíkra leyfa. Með vísan til þess að lagaheimild stóð hvorki til að veita R né öðrum leyfi til þessarar starfsemi gat neitun landlæknis um að verða við umsókn hans um það ekki ein og sér leitt til skaðabótaskyldu Í, en R hafði ekki leitað dóms um viðurkenningu hennar á þeim grunni að landlæknir hefði með gerðum sínum brugðið fæti fyrir atvinnustarfsemi hans. Var því talið óhjákvæmilegt að hafna kröfu R.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og M-kk-nf S-kk-nf

Áfrýjandi skaut málinu upphaflega til Hæstaréttar 8. júní 2007. Ekki varð af fyrirhugaðri þingfestingu þess 25. júlí sama ár og var áfrýjað öðru sinni þann dag. Áfrýjandi krefst þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda vegna „ólögmætrar synjunar á að veita áfrýjanda leyfi til að stunda nálastungulækningar hér á landi og vegna mismunar gagnvart honum við veitingu leyfa til að stunda nálastungulækningar.“ Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Samkvæmt gögnum málsins mun áfrýjandi hafa lokið á árinu 1993 meistaraprófi í námsgrein með heitinu „Chinese Medicine“ frá nafngreindum skóla í Bandaríkjunum að loknu þriggja ára námi. Á því ári mun hann hafa tekið frekari próf við sama skóla og fengið að því loknu leyfi til að starfa sem „Doctor of Oriental Medicine“ í fylkinu Nýja-Mexíkó þar í landi. Áfrýjandi ritaði landlækni bréf 11. janúar 1998, þar sem hann lét uppi ósk um að fá leyfi til að starfa á Íslandi sem „læknir í austrænum læknisvísindum (Doctor of Oriental Medicine), nálastungulæknir (Acupuncturist) eða sjúkranuddari.“ Bréfinu munu hafa fylgt upplýsingar um menntun áfrýjanda og starfsréttindi í Bandaríkjunum. Þessu erindi svaraði landlæknir með bréfi 13. febrúar sama ár, þar sem því var meðal annars lýst að hér á landi væri „ekki til neitt sem heitir læknir í austrænum læknisvísindum“. Ákvæði læknalaga réðu hvaða þekkingu þyrfti til að hljóta almennt lækningaleyfi, en að því fengnu gætu læknar leitað sérfræðileyfis í tilteknum greinum að undangengnu sérnámi. Teldi landlæknir að ráðið yrði af fyrirliggjandi yfirliti um nám og störf áfrýjanda að hann fullnægði ekki skilyrðum til þessa. Í bréfinu var þess jafnframt getið að unnið væri að reglum um hverjir mættu stunda nálastungulækningar hér á landi og væri fyrirséð að niðurstaðan yrði sú að tilteknir hópar heilbrigðisstarfsmanna myndu fá heimild til þess, væntanlega læknar, sjúkraþjálfarar og ef til vill fleiri, að áskilinni sérstakri menntun eða þjálfun. Með því að áfrýjandi hefði ekki leyfi til að starfa sem læknir eða sjúkraþjálfari hér á landi mundi hann trúlega ekki fá slíkt leyfi. Honum var á hinn bóginn bent á að hann kynni að geta sótt um starfsleyfi sem sjúkranuddari til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins.

Í júní 1998 voru gefnar út svokallaðar reglur landlæknis um nálastungumeðferð. Í 1. lið þeirra sagði að einungis viðurkenndar heilbrigðisstéttir hefðu heimild til að stunda þá meðferð, en þeim, sem hygðu á það, bæri að sækja um leyfi landlæknis til þess. Í 2. lið reglnanna var kveðið á um að læknar, sem lokið hefðu „viðurkenndu námi í slíkum lækningum“, hefðu heimild til að stunda nálastungumeðferð á Íslandi. Loks var í 3. lið mælt fyrir um að landlæknir mæti hvaða heilbrigðisstéttir aðrar hefðu leyfi til að stunda þessa meðferð, enda hefði viðkomandi lokið viðurkenndu námi í henni, en hafa yrði tilvísun frá lækni um hana. Reglum þessum, sem munu ekki hafa verið birtar, fylgdi greinargerð, þar sem meðal annars sagði eftirfarandi: „Landlæknir ætlast til þess að þeir sem til þess eru bærir geri grein fyrir því gegn hvaða sjúkdómum þeir hyggjast beita nálastungumeðferð þegar sótt er um leyfi til að stunda þá meðferð og jafnframt ef breyting verður á ábendingu enda sé erindið rökstutt. Nálastungur gerðar samkvæmt reglum þessum eru greiðsluhæfar sem læknisverk.“

Af gögnum málsins verður ráðið að áfrýjandi hafi á árinu 1998 beint til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins umsókn um leyfi til að starfa hér á landi sem sjúkranuddari. Umsóknin liggur ekki fyrir í málinu, en ljóst er að ráðuneytið sendi hana landlækni til umsagnar og leitaði hann 4. ágúst 1998 frekari upplýsinga frá áfrýjanda um menntun hans, sem hann lét í té 19. sama mánaðar og 26. apríl 1999. Í umsögn landlæknis til ráðuneytisins 11. júní 1999 var lagst gegn því að áfrýjanda yrði veitt þetta leyfi og var honum 15. sama mánaðar gefinn kostur á að koma fram andmælum, sem hann gerði 4. september 1999. Í málinu hafa ekki verið lögð fram gögn um afgreiðslu þessa erindis.

Áfrýjandi mun 2. desember 1998 hafa sótt um leyfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til að leggja stund á nálastungur hér á landi og virðist það 14. sama mánaðar hafa framsent umsóknina landlækni til afgreiðslu. Áfrýjandi kvartaði í nóvember 1999 til umboðsmanns Alþingis undan því að hafa ekki fengið svar við umsókn sinni og beindi sá síðarnefndi fyrirspurn til landlæknis 24. þess mánaðar um afdrif málsins. Af þessu tilefni virðist hafa komið í ljós að umsóknin hafi ekki borist landlækni, sem hlutaðist til um að fá til sín gögn varðandi hana. Landlæknir tilkynnti síðan áfrýjanda með bréfi 15. febrúar 2000 að umsókn hans væri hafnað, þar sem hann fullnægði ekki skilyrðum reglna frá júní 1998 til að fá leyfi til að starfa við nálastungumeðferð. Áfrýjandi bar fram kvörtun 18. desember 2000 vegna þessarar afgreiðslu umsóknar sinnar til umboðsmanns Alþingis, sem í áliti 7. mars 2002 komst að þeirri niðurstöðu að landlæknir hafi ekki verið bær að lögum til að fjalla um hana. Var því beint til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að endurupptaka málið ef beiðni bærist um það. Áfrýjandi mun ekki hafa borið fram slíka beiðni.

Samkvæmt skýrslu, sem áfrýjandi gaf við aðalmeðferð málsins í héraði, ákvað hann að hefja starfsemi við nálastungumeðferð hér á landi í byrjun árs 1999 og fékk í tengslum við það birtar auglýsingar í Morgunblaðinu. Þetta leiddi til þess að landlæknir sendi til lögreglu kæru 15. janúar 1999 vegna ætlaðra brota áfrýjanda gegn 1. gr., 6. gr. og 22. gr. læknalaga nr. 53/1988. Ákæra var gefin út af þessu tilefni á hendur áfrýjanda 22. júní 1999, þar sem honum var gefið að sök að hafa brotið gegn fyrrgreindum lagaákvæðum með því að hafa látið birta tilkynningu um opnun starfsstöðvar í Morgunblaðinu 9., 16. og 19. janúar sama ár, þar sem hann hafi auglýst sig sem „Doctor of Oriental Medicine“ og að sérgrein sín væri austræn læknisfræði, án þess að hafa öðlast rétt til að stunda lækningar hér á landi og kalla sig lækni. Með dómi Hæstaréttar 2. mars 2000 í máli nr. 504/1999, sem birtur er í dómasafni ársins 2000 á bls. 992, var áfrýjandi sýknaður af kröfum ákæruvaldsins í því máli.

Fyrir liggur að áfrýjandi beindi 16. nóvember 1999 umsókn til Heilsustofnunar NLFÍ um atvinnu „sem sérfræðingur á sviði nálastungulækninga“. Aðdragandi þessa mun vera sá að Vinnumálastofnun hafi orðið við umsókn heilsustofnunarinnar frá 3. sama mánaðar um atvinnuleyfi handa nafngreindum kínverskum ríkisborgara til að starfa þar við nálastungumeðferð. Í tilefni af fyrirspurn áfrýjanda upplýsti Vinnumálastofnun með bréfi 12. janúar 2000 að landlæknir hafi 8. júní 1999 veitt Heilsustofnun NLFÍ leyfi til að ráða þennan erlenda mann til að starfa við nálastungumeðferð undir eftirliti og á ábyrgð yfirlæknis hennar. Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins 24. febrúar 2000 mótmælti áfrýjandi að þessum manni hafi verið veitt atvinnuleyfi, þar sem ekki hafi legið fyrir umsögn stéttarfélags í hlutaðeigandi starfsgrein áður en það var gert, sbr. b. lið 1. mgr. 7. gr. þágildandi laga nr. 133/1994 um atvinnuréttindi útlendinga. Ráðuneytið sendi áfrýjanda 9. maí 2000 umsögn Vinnumálastofnunar frá 3. apríl sama ár, sem aflað hafði verið vegna bréfs hans, og vakti þar athygli á að honum væri heimilt að kæra ákvörðun stofnunarinnar um veitingu umrædds atvinnuleyfis ef hann felldi sig ekki við skýringarnar í umsögn hennar. Áfrýjandi bar fram slíka kæru 16. maí 2000 og staðfesti félagsmálaráðuneytið ákvörðun Vinnumálastofnunar með úrskurði 14. september sama ár.

Með bréfi 12. nóvember 2003 gerði áfrýjandi kröfu á hendur stefnda um skaðabætur vegna ólögmætrar höfnunar á umsókn hans um leyfi til að stunda nálastungulækningar og mismununar gagnvart honum, sem fólgin hafi verið í veitingu slíks leyfis til áðurnefnds kínversks ríkisborgara. Áfrýjandi höfðaði síðan mál þetta 14. júní 2006. Undir rekstri þess hefur hann lagt fram upplýsingar frá landlækni um að alls hafi 66 heilbrigðisstarfsmenn, einkum sjúkraþjálfarar, fengið fram til 29. mars 2006 leyfi hans til nálastungumeðferðar á grundvelli fyrrnefndra reglna frá júní 1998.

II.

Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er öllum frjálst að stunda þá atvinnu, sem þeir kjósa, en setja má því frelsi skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess. Í áðurnefndum dómi Hæstaréttar 2. mars 2000 í máli ákæruvaldsins á hendur áfrýjanda var því slegið föstu að þjónusta með nálastungumeðferð, sem hann hafði í janúar 1999 boðið almenningi með tilteknum auglýsingum í dagblaði, teldist ekki til lækninga í venjulegum skilningi þess orðs og væri háttsemi hans því ekki andstæð 1. gr., 6. gr. eða 22. gr. læknalaga. Við úrlausn þessa máls verður að leggja þá niðurstöðu til grundvallar, sbr. 4. mgr. 116. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Samkvæmt því verða skorður við þeirri starfsemi áfrýjanda, sem hér um ræðir, ekki reistar á ákvæðum læknalaga, sem geyma þar með ekki heldur viðhlítandi stoð fyrir reglum landlæknis um nálastungumeðferð frá júní 1998 að þessu leyti. Ekki verður fallist á með stefnda að í 3. gr. þágildandi laga nr. 97/1990 um heilbrigðisþjónustu eða 1. gr. laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga, sem hann hefur jafnframt vísað til í þessu sambandi, verði fundin stoð fyrir reglum landlæknis, sem fullnægi framangreindum áskilnaði stjórnarskrárinnar um heimild til að takmarka atvinnufrelsi áfrýjanda.

Af þeim sökum, sem að framan greinir, verður að líta svo á að landlækni hafi brostið heimild að lögum til að ákveða, eins og hann gerði í áðurnefndum reglum frá júní 1998, að leyfi hans þyrfti til að leggja stund á nálastungumeðferð. Með dómkröfu sinni leitar áfrýjandi viðurkenningar á skaðabótaskyldu stefnda eingöngu vegna þess að hafnað hafi verið umsókn hans um leyfi til að stunda nálastungumeðferð hér á landi og vegna mismununar gagnvart honum við veitingu slíkra leyfa. Að því virtu að lagaheimild stóð hvorki til að veita áfrýjanda né öðrum leyfi til þessarar starfsemi gat neitun landlæknis um að verða við umsókn hans um það ekki ein og sér leitt til skaðabótaskyldu stefnda, en áfrýjandi hefur ekki leitað dóms um viðurkenningu hennar á þeim grunni að landlæknir hafi með gerðum sínum brugðið fæti fyrir atvinnustarfsemi hans. Er því óhjákvæmilegt að staðfesta niðurstöðu hins áfrýjaða dóms.

Rétt er að aðilarnir beri hvor sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.