368/2000

R var veitt lausn frá embætti lögreglumanns um stundarsakir eftir að hafa valdið tjóni með ölvunarakstri og verið sviptur ökurétti í tólf mánuði. Nefnd samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 var fengin rannsókn málsins, svo að upplýst yrði, hvort rétt væri að veita R lausn að fullu. Niðurstaða nefndarinnar var sú, að ekki hefði verið rétt að  veita R lausn frá störfum um stundarsakir. Nokkru seinna var R veitt lausn frá embætti að fullu þar sem hann hefði gerst sekur um refsiverðan og siðferðislega ámælisverðan verknað, en honum hafði áður verið gefinn kostur á að tjá sig um það. R hélt því fram að lausnin hefði verið ólögmæt og honum bæru skaða- og miskabætur úr hendi Í. Hæstiréttur staðfesti héraðsdóminn og sýknaði Í. Var talið að refsiverð háttsemi R hefði verið slík að hann væri ekki lengur verður þess að gegna starfi lögreglumanns. Embættismissir hans hefði því verið réttmætur og hann ekki átt rétt til bóta vegna endanlegrar frávikningar. Ekki var fallist á að R gæti átt rétt til bóta vegna lausnar um stundarsakir. Bent var á að hin refsiverða háttsemi hans hefi verið slík að honum hefði mátt víkja frá embætti þegar í stað. Þótt mildari aðferð hefði verið beitt geti það ekki skapað rétt til bóta fyrir lausn um stundarsakir, enda hefði framferði R verið slíkt að hann hefði ekki í raun haft réttmæta ástæðu til að ætla að hann fengi embætti sitt á ný.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf B-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 2. október 2000. Krefst hann þess aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða sér 36.076.000 krónur með vöxtum samkvæmt 7. gr. vaxtalaga nr. 25/1987 frá 24. ágúst 1999 til 29. október sama ár, en með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla laganna frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst hann greiðslu á 9.111.300 krónum, auk vaxta og dráttarvaxta eins og greinir í aðalkröfu. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en hann hefur gjafsókn fyrir réttinum.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar á niðurstöðu héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann þess að dómkröfur áfrýjanda verði lækkaðar og málskostnaður látinn niður falla.

Bú áfrýjanda var tekið til gjaldþrotaskipta með úrskurði Héraðsdóms Reykjaness 21. september 2000 og hefur skiptastjóri samþykkt fyrir sitt leyti að hann haldi málinu áfram.

I.

Utanríkisráðherra skipaði áfrýjanda 27. október 1997 til að vera lögreglumaður í lögregluliði sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli frá 1. október sama árs að telja. Í skipunarbréfinu var vísað til lögreglulaga nr. 90/1996 og laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Um lögreglumenn fer að II. hluta síðarnefndu laganna, sbr. 7. tl. 1. mgr. 22. gr. þeirra. Samkvæmt 23. gr. eru lögreglumenn því skipaðir tímabundið til fimm ára, en um skipunartíma þeirra voru engin sérákvæði í lögum, sbr. nú 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga.

Að kvöldi 6. október 1998 ók áfrýjandi eftir Reykjanesbraut frá Reykjavík til Keflavíkur. Þegar hann hugðist aka fram úr annarri bifreið vildi ekki betur til en svo að hann ók á bifreið sem á móti kom. Bifreiðarnar skemmdust mjög mikið, en ekki urðu slys á mönnum. Bifreið áfrýjanda lenti utan vegar við áreksturinn. Áfrýjandi samþykkti 18. nóvember 1998 sektargerð sýslumannsins í Keflavík þar sem honum var boðið að ljúka málinu með 65.000 króna sekt auk málskostnaðar og að þola sviptingu ökuréttar í 12 mánuði. Samkvæmt sektargerðinni töldust brot hans vera þau að hafa eigi sýnt nægjanlega varúð við framúrakstur, sbr. a. og d. lið 2. mgr. 20. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, og ölvun við akstur samkvæmt 1. mgr., sbr. 3. mgr. 45. gr. sömu laga. Áfengismagn í blóði hans reyndist vera 2,35 ‰.

Að þessari niðurstöðu fenginni veitti ríkislögreglustjóri 8. desember 1998 áfrýjanda lausn frá embætti um stundarsakir með vísun til 26. gr. starfsmannalaga. Í lausnarbréfinu segir að eftir ítarlega athugun á gögnum málsins sé það mat ríkislögreglustjóra að með ökuréttindasviptingu í tólf mánuði uppfylli áfrýjandi ekki lengur almenn skilyrði þess að gegna starfi lögreglumanns. Þá þyki háttsemi hans öll í umrætt sinn ekki sæmandi lögreglumanni og óviðunandi sé því að hafa hann við lögreglustörf. Jafnframt var honum kynnt að þess yrði farið á leit við nefnd samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga að hún rannsakaði mál hans svo að upplýst yrði hvort rétt væri að veita honum lausn að fullu. Áfrýjanda var ekki gefinn kostur á að tjá sig um ástæður þessarar ákvörðunar áður en hún var tekin. Meðan á rannsókn nefndarinnar stóð naut hann helmings launa samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laganna.

Nefndin skilaði áliti sínu 2. júní 1999. Var niðurstaða hennar sú að ríkislögreglustjóra hefði ekki verið rétt að veita áfrýjanda lausn frá störfum um stundarsakir. Nefndarmennirnir þrír skiluðu allir sérstöku áliti og höfðu hver sínar forsendur fyrir niðurstöðunni. Með bréfi áfryjanda til ríkislögreglustjóra 3. júní 1999 krafðist hann þess að hann yrði boðaður til sinna fyrri starfa og fengi greidd vangoldin laun frá 8. desember 1998. Bréfi þessu svaraði ríkislögreglustjóri 7. júní sama ár og tilkynnti að málið væri til skoðunar hjá embættinu og væri svars að vænta síðar í mánuðinum. Áfrýjandi ítrekaði fyrri kröfur sínar með bréfi 2. júlí en svar hafði þá ekki borist. Með bréfi 5. ágúst var honum síðan kynnt að það væri skoðun ríkislögreglustjóra að hann teldi rétt að veita honum lausn frá embætti að fullu samkvæmt 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga þar sem hann hefði með hegðun sinni gerst sekur um refsiverðan og siðferðilega ámælisverðan verknað og væri því ekki lengur hæfur eða verður þess að gegna embætti sem lögreglumaður og embættismaður. Var áfrýjanda jafnframt gefinn kostur á að tjá sig hér um fyrir 20. ágúst. Bréfi þessu mótmælti áfrýjandi 10. ágúst. Ríkislögreglustjóri vék honum hins vegar endanlega úr embætti 24. ágúst 1999 frá og með þeim degi og vitnaði til þeirra ástæðna sem um er getið í bréfinu frá 5. ágúst.

II.

Áfrýjandi byggir á því að það hafi ekki verið réttur aðili sem tók ákvörðun um að víkja honum úr embætti. Verði hins vegar litið svo á heldur hann því fram að ekki hafi verið lagagrundvöllur fyrir því að víkja honum fyrst úr embætti um stundarsakir samkvæmt 26. gr. starfsmannalaga, en síðar að fullu samkvæmt 3. mgr. 29. gr. sömu laga. Þá heldur hann því fram að stjórnvöld hafi ekki fylgt þeim málsmeðferðarreglum sem lög gera ráð fyrir og reglur stjórnsýsluréttar krefjast. Heldur hann því fram að lausn sín hafi verið ólögmæt og beri honum því skaðabætur úr hendi stefnda samkvæmt 2. mgr. 32. gr. starfsmannalaga, svo og miskabætur.

Stefndi heldur því hins vegar fram að ríkislögreglustjóra hafi verið heimilt að veita áfrýjanda fyrst lausn um stundarsakir og víkja honum síðar endanlega úr embætti. Eigi áfrýjandi því engan rétt á bótum.

III.

Samkvæmt 26. gr. og 31. gr. starfsmannalaga veitir stjórnvald sem skipar mann í embætti einnig lausn frá því bæði um stundarsakir og að fullu, nema öðruvísi sé sérstaklega mælt fyrir í lögum. Embætti ríkislögreglustjóra var stofnað með lögreglulögum nr. 90/1996, sem tóku gildi 1. júlí 1997. Í 4. gr. laganna er kveðið á um að dómsmálaráðherra sé æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu og að ríkislögreglustjóri fari með málefni lögreglunnar í umboði hans. Í lögum þessum er ekki sérstaklega vikið að yfirstjórn lögreglumála á Keflavíkurflugvelli en samkvæmt lögum nr. 106/1954 um yfirstjórn mála á varnarsvæðunum o.fl., sbr. 10. tl. 14. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, fer utanríkisráðuneyti með lögreglumál innan marka varnarsvæðanna. Er auglýsing þessi gefin út með heimild í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands. Gildir um lögreglumál það sama og um ýmsa aðra málaflokka sem að jafnaði heyra undir önnur ráðuneyti. Samkvæmt þessu fer því ríkislögreglustjóri með vald sitt í umboði utanríkisráðherra innan varnarsvæðanna.

Með 5. gr. laga nr. 29/1998, sem gildi tóku 29. apríl 1998, var gerð breyting á ákvæði 28. gr. lögreglulaga, sem fjallar um veitingu starfa í lögreglu. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar eins og hún er orðuð eftir þessar breytingar skipar ríkislögreglustjóri lögreglumenn aðra en yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna. Veitingarvaldið að því er varðar almenna lögregluþjóna hefur því verið flutt frá dómsmálaráðherra til ríkislögreglustjóra og þá einnig, samkvæmt því sem áður er sagt, valdið til að veita þeim lausn frá embætti. Samkvæmt þeirri skipan sem lög gera á valdheimildum innan varnarsvæðanna breyttist vald utanríkisráðherra til skipunar lögregluþjóna innan varnarsvæðanna um leið á sama hátt. Verður ekki talið að sérstakt lagaákvæði þurfi til slíkrar breytingar þar sem þetta leiðir þegar af framangreindum lagaheimildum. Utanríkisráðherra fer innan varnarsvæðanna með það vald í lögreglumálum sem dómsmálaráðherra fer með utan þeirra. Ríkislögreglustjóri fór því með heimild til að veita áfrýjanda lausn frá embætti.

IV.

Að framan er því lýst að ríkislögreglustjóri veitti áfrýjanda lausn um stundarsakir 8. desember 1998 og að nefnd samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga taldi í áliti sínu 2. júní 1999 að ekki hefðu verið skilyrði til þess að hafa þann hátt á. Áfrýjandi varð því ekki vikið frá störfum að fullu eftir 2. mgr. 29. gr. þeirra laga. Að svo komnu vék ríkislögreglustjóri honum úr embætti á grundvelli 3. mgr. sömu greinar 24. ágúst 1999, eftir að hafa veitt honum kost á að tala máli sínu. Í ákvæðinu segir: „Embættismanni skal og víkja úr embætti að fullu, án fyrirvara, ef hann hefur játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi sem ætla má að hefði í för með sér sviptingu réttinda skv. 68. gr. almennra hegningarlaga.” Með sektargerð sýslumannsins í Keflavík 18. nóvember 1998 hafði áfrýjandi játað að hafa gerst sekur um refsiverða háttsemi. Fer því um réttmæti frávikningar hans eftir mati á því hvort ætla megi að þessi háttsemi hans geti varðað réttindamissi samkvæmt 68. gr. hegningarlaga.

Áfrýjandi ók mjög ölvaður eftir fjölfarinni braut og reyndi að aka fram úr með þeim afleiðingum að til áreksturs kom við bifreið, sem á móti kom, og bifreið hans lenti út af veginum. Verulegt tjón varð á bifreiðunum og hending ein réði að ekki urðu slys á mönnum. Var akstur áfrýjanda sérlega vítaverður. Hann hafði meðal annars atvinnu af að halda uppi lögum og reglu í umferðinni. Miklu skiptir að almenningur beri fullt traust til lögreglumanna og hlíti boðvaldi þeirra. Var brot áfrýjanda til þess fallið að ganga nærri siðferðilegum orðstír hans og gera lögregluyfirvöldum erfitt að hafa hann áfram í starfi. Skiptir hér ekki máli að hann var ekki við störf er hann framdi brot sitt. Auk þessa missti hann ökuleyfi í tólf mánuði, en leyfi til aksturs er mikilvægt starfsstétt hans samkvæmt 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga, sbr. c. lið 2. mgr. 38. gr. sömu laga. Verður ekki hjá því komist að telja að refsiverð háttsemi hans hafi verið slík að hann sé ekki lengur verður þess að gegna starfi lögreglumanns. Embættismissir hans var því réttmætur og átti hann ekki rétt til bóta vegna frávikningar ríkislögreglustjóra 24. ágúst 1999. Þarf þá að huga að því, hvort bótaréttur kunni að hafa skapast vegna lausnar um stundarsakir, sem stóð í rúma átta mánuði.

V.

Óhjákvæmilegt er að telja, að refsiverð háttsemi áfrýjanda, sem að framan er lýst, hafi heimilað ríkislögreglustjóra að víkja honum úr embætti að fullu á grundvelli 3. mgr. 29. gr. starfsmannalaga, þegar játning hans lá fyrir 18. nóvember 1998, en gæta varð hann þó ákvæðis 2. mgr. 31. gr. laganna og gefa honum áður kost á að tala máli sínu. Ríkislögreglustjóri valdi hins vegar þá leið að veita áfrýjanda lausn um stundarsakir 8. desember 1998 samkvæmt 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga og þurfti hann þá ekki áður að gefa honum færi á að tjá sig um ástæður lausnar, sbr. 4. mgr. sömu greinar. Að svo búnu var málinu vísað til nefndar samkvæmt 27. grein laganna og skyldi hún láta í té rökstutt álit á því, hvort rétt hafi verið að víkja áfrýjanda frá embætti sínu um stundarsakir, sbr. niðurlagsákvæði 2. mgr. 27. gr. Málsmeðferð fyrir nefndinni dróst í óhæfilega langan tíma og skilaði hún ekki áliti sínu fyrr en 2. júní 1999. Nefndin þríklofnaði, eins og áður er sagt, þótt sameiginleg niðurstaða nefndarmanna hafi verið sú, að ríkislögreglustjóra hafi ekki verið rétt að veita áfrýjanda lausn um stundarsakir. Formaður nefndarinnar taldi, að ríkislögreglustjóri hefði ekki verið bær til þess, heldur hafi það borið undir utanríkisráðherra. Hinir nefndarmennirnir tveir töldu ríkislögreglustjóra hafa verið réttan aðila til að víkja áfrýjanda frá embætti um stundarsakir, en til þess hafi ekki verið lagaskilyrði, þar sem hann hafi ekki áður fengið áminningu, sbr. 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Að svo komnu stóð ríkislögreglustjóri frammi fyrir því að taka ákvörðun um, hvort víkja ætti honum að fullu frá embætti, án þess að hafa efnislega niðurstöðu nefndar samkvæmt 27. gr. starfsmannalaga um réttmæti frávikningarástæðna 8. desember 1998. Hann greip þá til þess úrræðis 24. ágúst 1999, sem honum hafði frá upphafi verið tiltækt, eins og áður sagði, að víkja áfrýjanda að fullu úr embætti, en 5. sama mánaðar hafði honum verið gefinn kostur á tjá sig um fyrirhugaða lausn, sbr. 2. mgr. 31. gr. starfsmannalaga.

Þegar þessar aðstæður allar eru virtar verður ekki fallist á, að áfrýjandi geti átt rétt til bóta vegna lausnar um stundarsakir. Áður hefur verið komist að þeirri niðurstöðu, að hin refsiverða háttsemi hans hafi verið slík, að honum hafi mátt víkja frá embætti þegar í stað. Þótt mildari aðferð hafi verið beitt, áður en til þess var gripið, og þess freistað að fá álit sérfróðra manna á efnislegum ástæðum frávikningar, sem ekki tókst, getur það út af fyrir sig ekki skapað rétt til bóta fyrir lausn um stundarsakir, enda var framferði áfrýjanda slíkt, að hann hafði ekki í raun réttmæta ástæðu til að ætla, að hann fengi embætti sitt aftur, og mátti hann vita, að hugur yfirboðara hans stóð ekki til þess. Af gögnum málsins er jafnframt ljóst, að ríkislögreglustjóra var frá upphafi kunnugt um viðhorf áfrýjanda til frávikningar. Sá langi dráttur, sem varð á lyktum málsins, getur heldur ekki leitt til bótaréttar, eins og hér stendur á.

Samkvæmt framansögðu verður stefndi sýknaður af öllum kröfum áfrýjanda.

Rétt þykir, að málskostnaðarákvæði héraðsdóms verði staðfest, en eftir atvikum verður málskostnaður fyrir Hæstarétti látinn niður falla. Um gjafsóknarkostnað áfrýjanda mælir nánar í dómsorði.

D ó m s o r ð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum áfrýjanda, R-kk-ef I-kk-ef M-kk-ef.

Málskostnaðarákvæði héraðsdóms skal vera óraskað.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður. Gjafsóknarkostnaður áfrýjanda greiðist úr ríkissjóði, þar með með talin málflutningsþóknun talsmanns hans, 300.000 krónur.