445/2013

O, nígerískur ríkisborgari, krafðist þess að ógiltur yrði úrskurður innanríkisráðuneytisins og felld úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar þar sem ákveðið var að umsókn hans um hæli á Íslandi yrði ekki tekin til meðferðar hér á landi og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Var ákvörðunin reist á d-lið 1. mgr. 46. gr. a. og a-lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Í málinu lá fyrir að Ítalía hafði samþykkt að O yrði á grundvelli e-liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar fluttur aftur þangað, en O hafði áður sótt um hæli þar í landi en verið synjað. Byggði O umsókn sína um hæli hér á landi á atburðum sem hann kvað að hefðu átt sér stað í kjölfar þess að hann snéri aftur til Nígeríu frá Ítalíu. Í dómi Hæstaréttar sagði m.a. að líta yrði svo á að hælisumsókn O á Ítalíu og umsókn hans um hæli hér á landi væru eitt og sama málið. Var talið ljóst að fyrir hendi hefðu verið raunhæf úrræði fyrir O að leita réttar síns við meðferð málsins á Ítalíu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og að ekki hefði verið sýnt fram á að ítölsk yfirvöld myndu ekki veita O þá vernd sem áskilin væri í skuldbindingum þeirra á sviði mannréttinda, þar á meðal reglunni um að

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf, I-kvk-nf B-kvk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 2. júlí 2013. Hann krefst þess að ógiltur verði úrskurður innanríkisráðuneytisins 7. janúar 2013 og felld úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar 28. júní 2012 þess efnis að umsókn hans um hæli á Íslandi verði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og að hann og umsókn hans skuli send til Ítalíu. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar sem honum hefur verið veitt.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjandi, sem er nígerískur ríkisborgari, kom hingað til lands 14. janúar 2012 með flugi frá Kaupmannahöfn. Strax við komuna óskaði hann eftir því að sér yrði veitt hæli hér á landi sem flóttamaður. Kvaðst áfrýjandi hafa flúið til Ítalíu vegna ofsókna í heimalandi sínu, þar sem hann sótti um hæli á árinu 2008, en beiðni hans hafi verið synjað af hálfu ítalskra stjórnvalda á árinu 2011. Í kjölfarið hafi áfrýjandi tekið ákvörðun um að snúa aftur til Nígeríu í stað þess að verða sendur til baka af hálfu ítalskra yfirvalda og hafi hann gert það í lok október 2011. Byggir áfrýjandi umsókn sína um hæli hér á landi á atburðum sem átt hafi sér stað á tímabilinu frá október 2011 til janúar 2012 og nánar er gerð grein fyrir í hinum áfrýjaða dómi.

Með ákvörðun Útlendingastofnunar 28. júní 2012 var því synjað að taka beiðni áfrýjanda um hæli til efnismeðferðar og kveðið á um að hann skyldi sendur til Ítalíu. Var ákvörðunin reist á d. lið 1. mgr. 46. gr. a. og a. lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Áfrýjandi mun hafa farið þess á leit 13. júlí 2012 við innanríkisráðuneytið að réttaráhrifum framangreindrar ákvörðunar Útlendingastofnunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar í ráðuneytinu. Áfrýjandi skaut ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins 25. júlí 2012 og krafðist þess aðallega að ráðuneytið felldi ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og legði fyrir stofnunina að taka umsókn hans til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 3. gr. svonefndrar Dyflinnarreglugerðar, en Ísland er aðili að svokölluðu Dyflinnarsamstarfi, sbr. auglýsingu nr. 14/2003 um samþykki Íslands á reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003. Til vara krafðist hann þess að hinni kærðu ákvörðun yrði breytt á þann veg að sér yrði veitt hæli hér á landi á grundvelli VII. kafla laga nr. 96/2002, en að því frágengnu að sér yrði veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli 12. gr. f. sömu laga. Með úrskurði innanríkisráðuneytisins 7. janúar 2013 var niðurstaða Útlendingastofnunar staðfest auk þess sem varakröfum áfrýjanda var vísað frá ráðuneytinu. Var úrskurður ráðuneytisins birtur áfrýjanda 21. janúar 2013.

Áfrýjandi höfðaði mál þetta 8. febrúar 2013 til ógildingar á úrskurði innanríkisráðuneytisins og ákvörðun Útlendingastofnunar og sætir það flýtimeðferð. Var kröfu hans hafnað með hinum áfrýjaða dómi. Með tölvubréfi 3. júlí 2013 féllst innanríkisráðuneytið á beiðni áfrýjanda um frestun réttaráhrifa á grundvelli 1. mgr. 33. gr. laga nr. 96/2002, en ráðuneytið hafði með úrskurði 14. mars sama ár synjað slíkri beiðni áfrýjanda og með bréfi 5. apríl 2013 hafnað beiðni áfrýjanda um endurupptöku þess úrskurðar. Þá fór áfrýjandi þess á leit við Mannréttindadómstól Evrópu 26. mars 2013 að dómstóllinn beindi þeim tilmælum til íslenskra stjórnvalda á grundvelli 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins að frestað yrði flutningi áfrýjanda til Ítalíu. Með bréfi 28. sama mánaðar tilkynnti mannréttindadómstóllinn áfrýjanda að ekki hefði verið fallist á beiðni hans.

II

Niðurstaða Útlendingastofnunar og innanríkisráðuneytisins um að hælisumsókn áfrýjanda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi er byggð á áðurnefndu Dyflinnarsamstarfi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar er að finna viðmið sem ráða því hvaða ríki ber ábyrgð á efnislegri umfjöllun um hælisumsókn hverju sinni.

Í d. lið 1. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002, sbr. 18. gr. laga nr. 115/2010, segir að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar umsókn um hæli ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í athugasemdum með frumvarpi að síðargreindu lögunum kemur fram að við gerð þess hafi meðal annars verið tekið mið af Dyflinnarreglugerðinni og þeirri þróun sem orðið hefði í öðrum Evrópuríkjum, einkum með helstu tilskipunum sem í gildi séu innan Evrópusambandsins um málefni hælisleitenda. Er í 46. gr. a. laganna byggt á reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Í málinu liggur fyrir að 17. apríl 2012 samþykktu ítölsk stjórnvöld beiðni Útlendingastofnunar um að áfrýjandi yrði, á grundvelli e. liðar 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, fluttur aftur þangað til lands. Með bréfi 8. ágúst 2012 tilkynnti Útlendingastofnun ítölskum yfirvöldum, með vísan til 9. gr. reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1560/2003 frá 2. september 2003 sem Ísland hefur gerst aðili að, sbr. auglýsingu nr. 29/2003, að áfrýjandi hefði kært ákvörðun stofnunarinnar til innanríkisráðuneytisins og að flutningi hans til Ítalíu væri frestað á meðan ráðuneytið hefði málið til meðferðar.

III

Af héraðsstefnu áfrýjanda verður ráðið að hann byggði á því að frestur til flutnings hælisleitanda til viðtökuríkis samkvæmt 19. gr. og 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar væri liðinn. Var sú málsástæða hans grundvölluð á því hvernig túlka bæri íslenska þýðingu ákvæðanna, en ráðuneytið hefði byggt niðurstöðu sína á og vísað til texta d. liðar 1. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar á ensku. Til viðbótar þeim málsástæðum sem áfrýjandi byggir á í stefnunni teflir hann fram í greinargerð sinni til Hæstaréttar þeirri röksemd að íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka mál hans til efnismeðferðar þar sem ekki hafi orðið af flutningi hans til Ítalíu innan sex mánaða frá því tímamarki er hann kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Telur áfrýjandi að skilyrðum ákvæðisins um að málskot eða endurskoðun ákvörðunar fresti flutningi hælisleitanda til viðtökuríkis sé ekki uppfyllt þar sem ekki sé um að ræða „sjálfkrafa rétt til frestunar“, heldur verði ráðherra að taka ákvörðun um frestun réttaráhrifa í slíkum tilvikum. Ekki verður séð að síðarnefndu málsástæðunni hafi verið hreyft af hans hálfu fyrir héraðsdómi. Kemur hún því ekki til skoðunar fyrir Hæstarétti, sbr. 2. mgr. 163. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV

Fallist verður á með héraðsdómi að ekki séu komnar fram nægilegar vísbendingar um að áfrýjandi hafi yfirgefið yfirráðasvæði aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins í meira en þrjá mánuði, þannig að telja beri að skuldbindingar samkvæmt 3. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar séu niður fallnar. Verður því að líta svo á að hælisumsókn áfrýjanda á Ítalíu og umsókn hans um hæli hér á landi sé eitt og sama málið.

Eins og rakið er í héraðsdómi byggir áfrýjandi á því að ákvörðun um að senda hann aftur til Ítalíu brjóti í bága við 45. gr. laga nr. 96/2002 þar sem hann verði sendur þaðan til Nígeríu. Vegna aðstæðna þar í landi feli það meðal annars í sér brot gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu og 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

Umsókn stefnda um hæli var eins og fyrr greinir synjað á grundvelli d. liðar 1. mgr. 46. gr. a. laga nr. 96/2002. Við mat á hvort synja ætti því að hælisumsókn áfrýjanda yrði tekin til efnismeðferðar eða hvort beitt skyldi undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar varð að líta til þess fyrirvara sem fram kemur í upphafi 1. mgr. 46. gr. a. laganna, þar sem vísað er til 45. gr. þeirra. Í síðarnefndu greininni er kveðið á um bann við að senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal sá útlendingur njóta, sem vegna svipaðra aðstæðna og felast í flóttamannahugtakinu, sbr. 44. gr. laga nr. 96/2002, er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Í 45. gr. laganna kemur fram sú meginregla að mönnum verði ekki vísað brott þangað sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu. Samkvæmt þessu hvíldi sú skylda á stefnda að ganga úr skugga um að aðstæður væru með þeim hætti á Ítalíu að áfrýjanda væri þar tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd og að ekki væri þar brotið gegn þeim ákvæðum mannréttindasáttmálans, sem stefndi hefur vísað til.

Í málinu er óumdeilt að á Ítalíu eru tíu svæðisbundnar stofnanir sem taka til efnismeðferðar beiðnir um hæli þar í landi. Ein slíkra stofnana lagði mat á beiðni áfrýjanda um hæli vegna aðstæðna hans í Nígeríu og synjaði beiðninni. Jafnframt liggur fyrir að unnt er að skjóta ákvörðunum hinna svæðisbundnu stofnana til ítalskra dómstóla á þremur dómstigum. Við skýrslutöku í héraði við aðalmeðferð málsins bar áfrýjandi að umsókn hans um hæli á Ítalíu hafi verið hafnað á stjórnsýslustigi sem og fyrir dómstól á fyrsta dómstigi. Þá liggur fyrir að áfrýjandi naut aðstoðar lögfræðings við umsóknarferli sitt um hæli á Ítalíu, en fyrir þá aðstoð kveðst hann hafa greitt sjálfur. Ljóst er því að fyrir hendi voru raunhæf úrræði áfrýjanda til handa að leita réttar síns, við meðferð málsins á Ítalíu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að ítölsk stjórnvöld muni ekki veita áfrýjanda þá vernd sem áskilin er í alþjóðlegum skuldbindingum Ítalíu á sviði mannréttinda, þar á meðal reglunni um að mönnum skuli ekki vísað brott þangað sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu, verði þeir sendir aftur til Ítalíu. Samkvæmt gögnum málsins stendur áfrýjanda til boða að leggja fram viðbótarumsókn um hæli við komu til Ítalíu, þrátt fyrir að umsókn hans hafi áður verið synjað af hálfu ítalskra yfirvalda. Að auki mun hælisleitendum sem fluttir eru til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar almennt heimilt að bera undir dómstóla að ákveðnum skilyrðum uppfylltum þá synjun á beiðni um hæli sem þeim er kynnt við komuna til Ítalíu, hvort sem sú synjun hefur verið kynnt þeim áður eða ekki.

Áfrýjandi byggir einnig á því að aðstæður hælisleitenda á Ítalíu séu með þeim hætti að endursending hans þangað gangi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í málinu liggur fyrir mikill fjöldi skýrslna og annarra gagna um aðstæður hælisleitenda á Ítalíu. Eiga þessi gögn það sammerkt að greina frá annmörkum við málsmeðferð og á aðbúnaði hælisleitenda þar í landi og er þess sérstaklega getið að aðstoð við hælisleitendur sem tilheyri sérstaklega viðkvæmum hópum sé ekki fullnægjandi. Áfrýjandi byggir ekki á því fyrir Hæstarétti að hann tilheyri sérstaklega viðkvæmum hópi. Telur hann að túlka beri dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10 S-x-x M-x-x H-x-x o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu með þeim hætti að ekki hafi verið sýnt fram á kerfisbundna ágalla að því er varðar stuðning við sérstaklega viðkvæma hópa á Ítalíu. Óhaggað standi þó að aðbúnaður og meðferð annarra hælisleitenda þar í landi, þar á meðal þeirra sem sendir séu til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, sé slæmur. Að virtum þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu verður fallist á það með héraðsdómi að jafnvel þótt nokkrir ágallar séu á málsmeðferð og skilyrðum til móttöku hælisleitenda á Ítalíu leiði þeir ekki til þess að talið verði að á Ítalíu sé fyrir hendi kerfisbundinn galli sem leiði til þess að áfrýjandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi, verði hann fluttur þangað. Af framangreindu leiðir að ákvæði 45. gr. laga nr. 96/2002 stóðu því ekki í vegi að íslenskum stjórnvöldum væri með vísan til 46. gr. a. laganna heimilt að synja að taka umsókn stefnda til efnismeðferðar. Þá hefur áfrýjandi ekki sýnt fram á að meðferð eða aðbúnaður hælisleitanda á Ítalíu verði talinn í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þannig að beiðni hans beri að taka til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Eins og fyrr greinir byggir áfrýjandi einnig á því að ekki sé samræmi milli ensks texta Dyflinnarreglugerðarinnar og íslenskrar þýðingar hans að því er varðar frestákvæði d. liðar 1. mgr. 20. gr. hennar. Samkvæmt hinni íslensku þýðingu sé kveðið á um sex mánaða frest til flutnings hælisleitanda til þess ríkis sem beri að taka mál hans til meðferðar og hefjist fresturinn á því tímamarki þegar tekin er ákvörðun um áfrýjun eða endurskoðun ákvörðunarinnar. Hinn enski texti virðist á hinn bóginn miða við að fresturinn hefjist þegar fyrir liggi ákvörðun að undangenginni áfrýjun eða endurskoðun. Svo sem framangreint ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar er orðað í íslenskri þýðingu verður við það að miða að í því felist að hafi ákvörðun verið „tekin um áfrýjun eða endurskoðun ef um er að ræða áhrif til frestunar“, hefjist hinn sex mánaða frestur til þess að framkvæma ákvörðunina ekki fyrr en endanleg ákvörðun hefur verið tekin í máli hælisleitandans, sbr. dóm Hæstaréttar frá 24. október 2013 í máli nr. 405/2013.

Þá verður fallist á með héraðsdómi að ekki sé fram komið í málinu að rannsókn þess hafi verið ófullnægjandi sem og að íslenskum stjórnvöldum hafi ekki borið að taka til skoðunar hvort áfrýjandi uppfylli skilyrði um veitingu dvalarleyfis af mannúðarástæðum.

Þegar allt framangreint er virt hefur ekki verið sýnt fram á að fyrrgreindar stjórnvaldsákvarðanir hafi verið haldnar þeim annmörkum að leitt geti til ógildingar þeirra. Verður því staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms.

Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður, en um gjafsóknarkostnað stefnda fyrir Hæstarétti fer sem í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður áfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 600.000 krónur.