18/2020

G og D, sem reka hjúkrunar- og dvalarheimili, kröfðust þess að Í yrði gert að greiða þeim nánar tilgreinda fjárhæð í endurgjald fyrir fasteignir sem þeir lögðu til undir starfsemina á árunum 2013 til og með 2016. Kröfurnar reistu G og D einkum á því að þeir veittu öldruðum þjónustu sem Í væri skylt að leggja þeim til samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar og því bæri Í að greiða allan kostnað af starfseminni. Þá gætti Í ekki jafnræðis við greiðslu húsnæðiskostnaðar til hjúkrunarheimila þar sem sumum rekstraraðilum væru látin í té endurgjaldslaust húsnæði undir starfsemina eða fengju greidda húsaleigu auk þess sem brotið væri gegn eignarrétti þeirra. Í dómi Hæstaréttar kom fram að réttur til þeirrar aðstoðar sem getið væri í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar væri bundinn við menn en tæki ekki til lögaðila. Þá var ekki talið að um skerðingu á eignarrétti G og D hefði verið að ræða þannig að í bága færi við 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá kom fram að bygging á húsnæði þeirra sem samið hefðu við Í um rekstur hjúkrunar- og dvalarheimila hefði verið fjármögnuð með mismunandi hætti á ólíkum tímum eftir lagafyrirmælum sem hefðu gilt á hverjum tíma. Yrði að ætla löggjafanum heimild og svigrúm til að kveða í lögum á um nýjar leiðir við aðkomu Í að uppbyggingu hjúkrunar- og dvalarheimila aldraðra, án þess að það teldist ólögmæt mismunun gagnvart rétti rekstraraðila sem fyrir væru og hefðu hafið rekstur að undangenginni annars konar fjármögnun bygginga. Hefðu G og D ekki sýnt fram á að sá greinarmunur sem gerður væri á greiðslum Í til rekstraraðila hvíldi á ólögmætum sjónarmiðum með þeim hætti að brotið hefði verið gegn rétti þeirra samkvæmt 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Var Í því sýknað af kröfum G og D.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf E-kvk-nf, Á-kvk-nf Ó-kvk-nf, B-kvk-nf T-kvk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og S-kk-nf T-kk-nf M-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 28. apríl 2020. Áfrýjandi Grund krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða sér 634.753.745 krónur „með dráttarvöxtum frá 17. október 2017 til greiðsludags“ en til vara 611.755.523 krónur með sömu vöxtum. Þá krefst hann málskostnaðar á öllum dómstigum.

Áfrýjandi Dvalarheimilið Ás krefst þess að stefnda verði gert að greiða sér 675.567.255 krónur „auk dráttarvaxta frá 17. október 2017 til greiðsludags“. Þá krefst hann málskostnaðar á öllum dómstigum.

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

1

Áfrýjandinn Grund er sjálfseignarstofnun sem meðal annars hefur með höndum rekstur hjúkrunar- og dvalarheimilisins Grundar við Hringbraut í Reykjavík í eigin fasteignum. Áfrýjandinn Dvalarheimilið Ás er rekstrarfélag í eigu áfrýjandans Grundar og rekur það hjúkrunar- og dvalarheimili í Hveragerði. Fasteignir heimilisins munu vera í eigu beggja áfrýjenda. Í málinu krefur hvor áfrýjenda um sig stefnda um endurgjald fyrir notkun fasteigna sem þeir lögðu til undir starfsemina á árunum 2013 til og með 2016. Áfrýjendur reisa kröfur sínar á matsgerð dómkvadds manns 3. september 2017 um eðlilegt leigugjald fyrir fasteignirnar væru þær leigðar stefnda. Í aðalkröfum áfrýjenda eru húsnæðisgjöld sem þeir fengu greidd frá stefnda á kröfutímabilinu dregin frá leigugjaldinu en í varakröfum eru til viðbótar dregin frá framlög til áfrýjenda úr Framkvæmdasjóði aldraðra á sama tímabili.

2

Ágreiningur aðila snýst um hvort stefnda hafi borið að greiða áfrýjendum endurgjald fyrir notkun fasteignanna í starfsemi þeirra sem svari til stofnkostnaðar húsnæðis, afskrifta og meiri háttar breytinga og endurbóta á því. Áfrýjendur telja niðurstöðu matsgerðar endurspegla hæfilegt endurgjald fyrir afnot fasteignanna. Þeir reisa kröfur sínar á því að þeir veiti öldruðum þjónustu sem stefnda beri lagaskylda til að veita samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar og lögum nr. 125/1999 um málefni aldraðra og beri því að greiða allan kostnað af starfseminni. Um skyldu stefnda vísa áfrýjendur jafnframt til laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar, einkum 39. gr. um samningsgerð um veitingu heilbrigðisþjónustu svo og 43. gr. um endurgjald fyrir slíka þjónustu og 32. gr. laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu. Þá halda áfrýjendur því fram að brotið sé gegn eignarréttindum þeirra sem njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar með því að stefndi krefji þá um að leggja fasteignir til starfseminnar án endurgjalds. Loks byggja áfrýjendur á því að brotið sé gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar með því að tiltekin hjúkrunar- og dvalarheimili fái fasteignir undir starfsemi sína endurgjaldslaust frá stefnda eða fái greidda leigu en önnur, líkt og áfrýjendur, leggi sjálf til eða leigi fasteignir frá þriðja aðila án þess að fá greiðslur frá stefnda vegna þess kostnaðar.

Samkvæmt framansögðu byggja áfrýjendur á því að stefndi sé skaðabótaskyldur gagnvart þeim þar sem hann hafi með ólögmætum hætti brotið gegn skyldum sínum en ella á almennum reglum kröfu- og samningaréttar um að greiða beri sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir þær fasteignir sem áfrýjendur leggi til á grundvelli samninga þeirra við Sjúkratryggingar Íslands um að veita þjónustu á hjúkrunar- og dvalarheimilum.

Með héraðsdómi var stefndi sýknaður af kröfum áfrýjenda og staðfesti Landsréttur þá niðurstöðu með hinum áfrýjaða dómi. Áfrýjunarleyfi var veitt 27. apríl 2020.

II

1

Eins og nánar er rakið í hinum áfrýjaða dómi mæla lög nr. 112/2008 meðal annars fyrir um samningsgerð um heilbrigðisþjónustu og um endurgjald ríkisins fyrir þjónustuna. Samkvæmt 5. gr., sbr. IV. kafla laganna, annast sjúkratryggingastofnun, sem síðar varð Sjúkratryggingar Íslands, samningsgerðina fyrir hönd stefnda. Lögin tóku gildi 1. október 2008 en ákvæði IV. kafla laganna komu ekki til framkvæmda fyrr en 1. janúar 2015 að því er varðar gerð samninga við sveitarfélög og aðra er reka hjúkrunarheimili, sbr. 2. málslið 2. mgr. 56. gr. laganna. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði IV með lögunum var ráðherra fram til þess tíma heimilt að ákveða með reglugerð daggjöld vegna heilbrigðisþjónustu sem veitt var í hjúkrunarrýmum sjúkrahúsa, öldrunarstofnana og hjúkrunarheimila. Daggjöld skyldu ákveðin með hliðsjón af mati á hjúkrunarþyngd, sbr. 4. mgr. 43 gr. laganna. Á þeim grundvelli kvað ráðherra á um daggjöld fyrir hjúkrunar-, dvalar- og dagdvalarrými sem ekki voru á föstum fjárlögum í reglugerð nr. 1217/2012 fyrir árið 2013, reglugerð nr. 99/2014 fyrir árið 2014 og reglugerð nr. 1185/2014 fyrir árið 2015. Þar kom fram að daggjöldum væri ætlað að mæta eðlilegum rekstrarkostnaði án viðhalds húsnæðis. Að auki var kveðið á um greiðslu húsnæðisgjalds sem ætlað væri að mæta kostnaði vegna fasteignagjalda, trygginga, viðhalds, eftirlits og umsýslu húsnæðis sem nýtt væri til rekstrar hjúkrunarrýma. Viðhaldshluta húsnæðisgjaldsins var ætlað að standa undir öllu almennu viðhaldi en ekki stofnkostnaði, afskriftum og meiri háttar breytingum og endurbótum á húsnæði.

Rammasamningur milli Sjúkratrygginga Íslands og hjúkrunarheimila um þjónustu hjúkrunarheimila var undirritaður 21. október 2016, með gildistíma frá 1. janúar sama árs til ársloka 2018. Ákvæði um húsnæðisgjald var að finna í 8. gr. samningsins og var það hliðstætt ákvæðum framangreindra reglugerða. Áfrýjendur staðfestu aðild að samningnum 27. október 2016. Samningnum fylgdi bókun þess efnis að einstök hjúkrunar- og dvalarheimili teldu aðild að honum ekki fela í sér viðurkenningu þeirra á því að endurgjaldið fyrir þjónustuna væri að einhverju leyti fullnægjandi og takmarkaði ekki heimildir þeirra til málssóknar eða kröfugerðar gagnvart stefnda.

Með beiðni til héraðsdóms 8. nóvember 2016 óskuðu áfrýjendur, ásamt Sjómannadagsráði, Hrafnistu Laugarási og Hrafnistu Hraunvangi, eftir dómkvaðningu matsmanns til að meta eðlilegt leigugjald fasteigna. Matsgerð lá fyrir 3. september 2017 og höfðuðu áfrýjendur mál þetta 13. október sama ár.

Í hinum áfrýjaða dómi er nánari grein gerð fyrir lagagrundvelli dag- og húsnæðisgjalda. Í málinu er óumdeilt að greiðslur til áfrýjenda voru í samræmi við áðurgreindar reglugerðir um daggjöld fyrir hjúkrunar-, dvalar- og dagdvalarrými sem ekki voru á föstum fjárlögum og við rammasamning eftir að hann tók gildi. Lýtur mál þetta þannig eingöngu að því hvort áfrýjendur eiga á grundvelli þeirra réttarheimilda sem málssóknin er reist á rétt til frekara endurgjalds úr hendi stefnda sem taki mið af stofnkostnaði, afskriftum og meiri háttar breytingum og endurbótum á fasteignum.

2

Í 54. gr. laga nr. 112/2008 er kveðið á um að kostnaður við sjúkratryggingar greiðist úr ríkissjóði, að því marki sem ákveðið er samkvæmt lögunum eða sérlögum og reglugerðum settum með stoð í þeim. Árleg heildarútgjöld sjúkratrygginga skuli vera í samræmi við ákvörðun Alþingis samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum hvers árs. Fyrir liggur að hlutdeild einstakra hjúkrunarheimila í fjárveitingu hvers árs er ákveðin með reiknilíkani, svokölluðu daggjaldalíkani. Með því er leitast við að skipta þeim fjármunum sem stjórnvöld ráðstafa hverju sinni til málaflokksins milli heimilanna á málefnalegan og gagnsæjan hátt og að gætt sé jafnræðis. Líkaninu er aftur á móti ekki ætlað að ákvarða raunkostnað við rekstur hjúkrunarheimilis. Á grundvelli 1. mgr. 39. gr. laga nr. 112/2008 semja Sjúkratryggingar Íslands, sem fyrr segir, um veitingu heilbrigðisþjónustu við þá sem reka hjúkrunarheimili og um endurgjald stefnda vegna hennar. Kom ákvæðið til framkvæmda 1. janúar 2015 og er rammasamningur milli Sjúkratrygginga Íslands og áfrýjenda um þjónustu hjúkrunarheimila gerður með stoð í því.

Fallist er á þá niðurstöðu hins áfrýjaða dóms að lög nr. 112/2008 hafi ekki að geyma ákvæði sem mæla fyrir um skyldu stefnda til að standa áfrýjendum skil á endurgjaldi vegna notkunar á fasteignum í rekstri hjúkrunar- og dvalarheimila umfram það sem stefndi hefur greitt í formi húsnæðisgjalds. Þá verður þeirri skyldu heldur ekki fundin stoð í reglugerðum, og síðar rammasamningi, sem giltu um greiðslur til áfrýjenda á árunum 2013 til 2016. Auk þess verður slík skuldbinding hvorki byggð á ákvæðum laga nr. 125/1999 né laga nr. 40/2007.

Eins og áður greinir hafa áfrýjendur reist kröfur sínar á því að þar sem þeir veiti öldruðum þjónustu sem stefnda sé skylt að leggja þeim til samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar beri stefnda að greiða allan kostnað af starfseminni. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi að lögum nr. 97/1995 kemur fram að í ákvæðinu séu taldar ástæður sem geta orðið til þess að maður þarfnist opinberrar aðstoðar af þessum toga. Jafnframt segir að gengið sé út frá því að nánari reglur um félagslega aðstoð af þessum meiði verði settar með lögum en með ákvæðinu sé markaður sá rammi að til þurfi að vera reglur sem tryggi þessa aðstoð. Af þessum orðum um verndarandlag og skyldur stefnda samkvæmt 1. mgr. 76. gr. er ljóst að réttur til þeirrar aðstoðar sem þar er getið er bundinn við menn en tekur ekki til lögaðila, sbr. einnig dóm Hæstaréttar 16. júní 2020 í máli nr. 3/2020.

Af hálfu áfrýjenda hefur verið vísað til þess að þeir væru jafnframt að sækja rétt þeirra einstaklinga sem nytu vistar á heimilum þeirra og tryggður væri með þessu stjórnarskrárákvæði. Áfrýjendur hafa hvorki fært fram gögn né haldbær rök fyrir þessari staðhæfingu sinni. Verður ekki fallist á að áfrýjendur séu með málssókn sinni að sækja persónubundinn rétt vistmanna á hjúkrunarheimilum sem þeir reka. Samkvæmt framangreindu er ljóst að áfrýjendur geta ekki reist kröfur sínar um endurgjald frá stefnda vegna leigugreiðslna á 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og er þeirri kröfu því hafnað.

3

Af hálfu áfrýjenda er jafnframt á því byggt að sú afstaða stefnda að greiða þeim ekki endurgjald fyrir notkun fasteigna sem þeir útvegi undir hjúkrunar- og dvalarheimili feli í sér brot á eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt ákvæðinu er eignarrétturinn friðhelgur og má engan skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og skal fullt verð koma fyrir. Áfrýjendur eru einkaaðilar sem tóku ákvörðun um að ganga til samninga við stefnda um rekstur hjúkrunar- og dvalarheimila. Stefndi hefur greitt áfrýjendum fyrir þessa þjónustu, fyrst á grundvelli reglugerða en síðan á grundvelli rammasamnings. Þótt áfrýjendur telji að stefnda beri að greiða hærra endurgjald fyrir þjónustuna en hann hefur samkvæmt framansögðu greitt verður ekki fallist á að í samningssambandi áfrýjenda og stefnda hafi falist slík þvingun hvað varðar nýtingu fasteignanna að jafnað verði til skerðingar á eignarrétti sem í bága fari við 72. gr. stjórnarskrárinnar.

4

Málatilbúnaður áfrýjenda lýtur loks að því að ólögmæt mismunun sé fólgin í að stefndi neiti kröfum þeirra en láti á hinn bóginn tilteknum aðilum, sem veiti öldruðum sambærilega þjónustu og áfrýjendur, í té endurgjaldslaust húsnæði undir starfsemina eða greiði þeim húsaleigu. Vísa áfrýjendur í því sambandi einkum til svokallaðrar leiguleiðar, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 125/1999. Áfrýjendur byggja á því að stefndi gæti ekki jafnræðis hvað varðar greiðslu húsnæðiskostnaðar til hjúkrunarheimila.

Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir vera jafnir fyrir lögum. Í því banni við mismunun sem í ákvæðinu felst er meðal annars gerð sú krafa að við lagasetningu og framkvæmd laga sé farið með sambærilegum hætti með sambærileg tilvik og að ólík meðferð sambærilegra tilvika verði aðeins réttlætt með vísan til hlutlægra og málefnalegra sjónarmiða.

Þeir aðilar sem áfrýjendur hafa borið sig saman við eru í sambærilegum rekstri og áfrýjendur. Í hinum áfrýjaða dómi er rakið að bygging á húsnæði þeirra sem hafa samið við stefnda um rekstur hjúkrunar- og dvalarheimila hefur verið fjármögnuð með mismunandi hætti á ólíkum tímum eftir lagafyrirmælum sem hafa gilt á hverjum tíma. Með 2. gr. laga nr. 38/2004 kom inn það nýmæli í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 125/1999 að Framkvæmdasjóði aldraðra var heimilað að greiða þann hluta húsaleigu sem telst stofnkostnaður vegna leigu á hjúkrunarheimili fyrir aldraða sem samþykkt hefur verið að byggja eftir 1. janúar 2005, að undangengnu útboði, á kostnað annarra aðila en ríkisins. Frumvarp að lögum nr. 38/2004 tók mið af tillögum samráðshóps um málefni eldri borgara frá nóvember 2002 og tillögum vinnuhóps heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra frá maí 2003. Skilyrði fyrir greiðslu á húsaleigu er að ekki hafi verið veittur styrkur úr Framkvæmdasjóði aldraðra eða annar styrkur frá ríkinu til að byggja hjúkrunarheimilið eða til viðhalds fasteignarinnar. Rekstraraðilar sem byggt hafa hjúkrunarheimili eftir 1. janúar 2005 og uppfylla skilyrði um greiðslu húsaleigu njóta ekki réttar til framlaga úr Framkvæmdasjóði aldraðra, sbr. 3. mgr. 9. gr. laganna, né heldur fá þeir greidd húsnæðisgjöld eins og áfrýjendur samkvæmt rammasamningnum við stefnda.

Forsenda fyrir húsaleigugreiðslum er samkvæmt áðursögðu að samþykkt hafi verið að reisa byggingar eftir 1. janúar 2005 og að rekstraraðili hafi fjármagnað byggingu hjúkrunarheimilis að öllu leyti án þátttöku hins opinbera og ekki þegið fjármagn til viðhalds húsnæðisins. Eins og greinir í hinum áfrýjaða dómi háttaði ekki svo til um fasteignir þær sem áfrýjendur nota til rekstrarins en þær voru reistar með þeim fjárstuðningi opinberra aðila sem stóð til boða samkvæmt heimildum á hverjum tíma. Auk þess hefur stefndi um langt skeið veitt fjárstuðning vegna endurbóta þeirra og viðhalds. Að þessu leyti verður stöðu áfrýjenda og rekstraraðila sem uppfylla skilyrði til leigugreiðslna samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga nr. 125/1999 ekki jafnað saman. Sama gildir um aðrar leiðir sem farnar hafa verið eins og þá er stefndi og sveitarfélög reisa húsnæði fyrir hjúkrunarheimili, sbr. 5. mgr. 9. gr. sömu laga, sem með samningi hefur verið lagt undir rekstur dvalar- og hjúkrunarheimila á hendi einkaaðila. Verður að ætla löggjafanum heimild og svigrúm til að kveða í lögum á um nýjar leiðir við aðkomu stefnda að uppbyggingu dvalar- og hjúkrunarheimila aldraðra, án þess að það teljist ólögmæt mismunun gagnvart rétti rekstraraðila sem fyrir eru og hófu rekstur að undangenginni annars konar fjármögnun bygginga. Áfrýjendur hafa ekki sýnt fram á að sá greinarmunur sem gerður er á greiðslum stefnda til rekstraraðila dvalar- og hjúkrunarheimila samkvæmt framansögðu hvíli á ólögmætum sjónarmiðum með þeim hætti að brotið sé gegn rétti þeirra samkvæmt 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt öllu framangreindu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur.

Rétt er að hver aðila greiði sinn kostnað af málinu fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.