159/2000

J, sem rak lyfjaverslanir á árunum 1986-1997, höfðaði mál gegn íslenska ríkinu (Í) til greiðslu skaðabóta og/eða endurgreiðslu lyfsölusjóðsgjalds, sem honum var gert að greiða árlega til lyfsölusjóðs á árunum 1989-1994 á grundvelli 2. mgr. 42. gr. þágildandi lyfjalaga nr. 108/1984. Talið var að kröfum J væri réttilega beint að Í og var krafa Í um sýknu vegna aðildarskorts ekki tekin til greina. Taka lyfsölusjóðsgjalds af J var talin ólögmæt, þar sem lagaheimild um það fullnægði ekki kröfum 40. gr., og 77. gr. stjórnarskrárinnar um skattlagningu. Ekki var talið að J hefði sýnt fram á að hann hefði orðið fyrir tjóni í skilningi skaðabótaréttar vegna töku gjaldsins, en krafa hans var í eðli sínu endurgreiðslukrafa og laut reglum kröfuréttar. Talið var að lög nr. 14/1905 tækju til endurkröfu J og rétt væri að miða fyrningartíma við fjögur ár samkvæmt 5. tl. 3. gr. laganna. Var krafa J því fyrnd, en rúm fjögur ár liðu frá því, er hann greiddi síðast lyfsölusjóðsgjald þar til hann hófst handa um málsókn þessa. Var Í því sýknaður af kröfum J.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir G-kk-nf G-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf og B-kk-nf Þ. G-kk-nf prófessor.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 19. apríl 2000. Hann krefst þess, að stefndi verði dæmdur til að greiða sér 758.600 krónur með nánar tilgreindum vöxtum af 84.000 krónum frá 1. júlí 1989 og síðar af hækkandi höfuðstól til stefnubirtingardags en með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá þeim degi til greiðsludags. Þá er krafist málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar á héraðsdómi og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara er gerð krafa um verulega lækkun á dómkröfum áfrýjanda og verði málskostnaður þá látinn falla niður.

Fyrir Hæstarétt hefur verið lagt bréf G-kk-ef S-kk-ef til ríkislögmanns 14. júlí 2000 um ákvarðanir lyfjaverðlagsnefndar um lyfjaverð á árunum 1983-1994 ásamt rekstraryfirliti Akraness Apóteks fyrir árið 1986. Af hálfu áfrýjanda er skjölunum mótmælt sem óstaðfestum og of seint fram komnum. Þá hefur einnig verið lögð fram lyfjaverðskrá II, er gilti frá 1. október 1991.

I.

Fjárkrafa áfrýjanda nemur því gjaldi, sem hann greiddi til lyfsölusjóðs á árunum 1989-1994, en hann rak Akraness Apótek 1986-1993 og Kópavogs Apótek 1994-1997. Gjaldið var lagt á hann á grundvelli 2. mgr. 42. gr. þágildandi lyfjalaga nr. 108/1984. Þar kom fram, að lyfsölusjóðsgjald væri meðal tekna lyfsölusjóðs og nyti lögtaksréttar. Það væri jafnhátt eftirlitsgjaldi lyfjabúða og innheimtist með því, svo sem nánar skyldi ákveðið í reglugerð. Slík reglugerð var þó ekki sett, en frá árinu 1988 aðstoðaði Apótekarafélag Íslands lyfsölusjóð við innheimtu gjaldsins með því að senda sjóðnum gíróseðla með útfylltum réttum upphæðum, sem greiða skyldi vegna hvers og eins apóteks í landinu.

Við aðalmeðferð málsins í héraði 14. janúar 2000 gáfu lögmenn yfirlýsingu þess efnis, að áfrýjandi hefði 26. maí 1995 innt af hendi greiðslu lyfsölusjóðsgjalds vegna ársins 1994 og þá verið í skilum með allar greiðslur, en ekki væri vitað um greiðsludaga einstakra greiðslna þar fyrir utan.

II.

Samkvæmt 40. gr. laga nr. 108/1984 skipaði ráðherra þrjá menn í stjórn lyfsölusjóðs til fjögurra ára í senn, og voru tveir þeirra tilnefndir af Apótekarafélagi Íslands annars vegar og Lyfjafræðingafélagi Íslands hins vegar, en formaður var skipaður án tilnefningar. Í 41. gr. var mælt fyrir um hlutverk Lyfsölusjóðs. Annað meginhlutverka sjóðsins var að vera lyfsölum bakhjarl við stofnun, niðurlagningu, rekstur og kaup eða endurnýjun lyfjabúða, meðal annars með lánveitingum. Á hinn bóginn var sjóðnum ætlað að efla innlenda lyfjaframleiðslu og rannsóknir í lyfjagerðarfræði og stuðla að stofnun og rekstri lyfjabúða á landsbyggðinni, þar sem þeirra væri talin ótvíræð þörf en uggvænt þætti um rekstrarhorfur.

Í 52. gr. og 53. gr. laga nr. 108/1984, sem 42. gr. vísaði til um gjaldhæð og innheimtu lyfsölusjóðsgjalds, voru ákvæði um árlegt eftirlitsgjald á fyrirtæki þau og stofnanir, er Lyfjaeftirlit ríkisins hefði eftirlit með og skyldi verja þeim tekjum til greiðslu kostnaðar við eftirlitið. Eftirlitsgjöldin voru lögtakskræf og skyldi mæla fyrir um þau og innheimtu þeirra í reglugerð. Á þessum tíma giltu um eftirlitsgjöldin reglugerðir nr. 254/1989, nr. 240/1990, nr. 217/1991, nr. 162/1992, nr. 214/1993 og nr. 303/1994. Þar var þó ekki minnst á lyfsölusjóðsgjöld. Gjaldendum samkvæmt reglugerðunum var skipað í gjaldflokka og virðist hafa verið miðað við veltu og umfang viðkomandi starfsemi, en í síðari reglugerðum nr. 332/1995 og nr. 325/1996 um eftirlitsgjald vegna lyfjaeftirlits fyrir árin 1995 og 1996, sem settar voru með stoð í 2. gr. lyfjalaga nr. 93/1994, var slík viðmiðun tilgreind berum orðum. Ekki verður annað séð en að tilhögun og forsendur álagningar hafi þá verið hinar sömu og áður.

III.

Lög nr. 108/1984 voru leyst af hólmi 1. júlí 1994 með lyfjalögum nr. 93/1994. Samkvæmt 45. gr. þeirra skyldu ákvæði X. kafla eldri laganna um lyfsölusjóð þó ekki falla úr gildi fyrr en 1. júní 1995. Skyldu eignir sjóðsins þá renna að einum þriðja hluta til Íslenska lyfjafræðisafnsins við Neströð á Seltjarnarnesi en tveir þriðju hlutar til Lyfjafræðingafélags Íslands og vera varið til að styrkja forvarna- og upplýsingastarf um lyf í lyfjabúðum. Stefndi telur, að áfrýjanda hefði verið rétt að beina kröfu sinni að þessum aðilum, enda sé um að ræða kröfu um endurgreiðslu ofgreidds fjár. Beri því að sýkna hann vegna aðildarskorts, sbr. 1. mgr. 16. gr laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Áfrýjandi krefst aðallega skaðabóta vegna ætlaðra ólöglegra athafna löggjafans. Er slíkri kröfu réttilega beint að stefnda. Til vara krefst áfrýjandi endurgreiðslu á gjaldi, sem honum hafi verið gert að inna af hendi án fullnægjandi lagaheimildar. Lyfsölusjóður starfaði samkvæmt lögum og fór ráðherra með ákvörðunarvald um fyrirsvar hans. Löggjafinn tók þá ákvörðun, að eignir sjóðsins skyldu við niðurlagningu hans renna til aðila utan forræðis ríkisvaldsins án þess að mæla fyrir um ábyrgð vegna krafna, er kynnu að hafa stofnast vegna starfsemi sjóðsins á gildistíma þeirra laga, sem um hann mæltu. Með þessu tók ríkisvaldið á sig að svara til þeirrar skyldu, sem að öðrum kosti hefði getað hvílt á þeim, er fjármunir sjóðsins runnu til. Þessari kröfu áfrýjanda er því einnig réttilega beint að stefnda.

IV.

Áfrýjandi reisir kröfu sína einkum á því, að lyfsölusjóðsgjaldið hafi verið skattur í merkingu stjórnarskrárinnar og við gjaldtökuna hafi ekki legið fyrir fullnægjandi skattlagningarheimild í samræmi við 40. gr. og 77. gr. hennar. Krafan sé skaðabótakrafa, sem stofnast hafi við það, að löggjafinn og starfsmenn stefnda hafi valdið honum tjóni með saknæmum og ólögmætum hætti með því að setja lög í bága við stjórnarskrá og í kjölfarið gert honum að greiða gjald til lyfsölusjóðs án fullnægjandi lagaheimildar. Til vara er á því byggt, að um sé að ræða kröfu til endurheimtu fjár, sem stjórnvöld hafi krafist án fullnægjandi lagaheimildar.

Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla, að hún verður að byggjast á heimild í settum lögum, hvort sem um er að ræða skattheimtu eða álagningu gjalda fyrir þá þjónustu, sem látin er í té. Þjónustugjöldum er ekki ætlað annað hlutverk en að standa straum af þeim kostnaði, sem lagaheimildin kveður á um. Ljóst er af þeim lagaákvæðum, er giltu um hlutverk lyfsölusjóðs og áður hafa verið rakin, að lyfsölusjóðsgjaldi mátti að minnsta kosti að hluta verja til annarra verkefna en þeirra, er gætu talist til þjónustu við þá, sem gjaldið var lagt á. Lagaheimild um töku gjaldsins varð því að fullnægja kröfum 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar um skattlagningu.

Eins og að framan greinir var um álagningu lyfsölusjóðsgjalds í 42. gr. laga nr. 108/1984 vísað til 52. gr. og 53. gr. laganna um lyfjaeftirlitsgjald, en í engu þessara ákvæða var skýrlega kveðið á um skattstofn og afmörkun fjárhæðar þess gjalds, er renna skyldi í lyfsölusjóð. Í 42. gr. sagði einungis, að gjaldið skyldi vera jafnhátt eftirlitsgjaldi lyfjabúða. Með dómi Hæstaréttar 5. nóvember 1998, H.1998.3460, var komist að þeirri niðurstöðu, að taka lyfjaeftirlitsgjalds vegna ársins 1996, sem reist var á reglugerðarákvæði um skipun gjaldenda í gjaldflokka eftir „veltu og/eða umfangi eftirlitsskyldrar starfsemi“, hefði ekki stuðst við viðhlítandi lagaheimild og verið ólögmæt. Að þessu tvennu virtu verður niðurstaðan sú, að taka lyfsölusjóðsgjalds af áfrýjanda á árunum 1989-1994 hafi brostið lagastoð.

V.

Áfrýjandi krefst aðallega greiðslu skaðabóta vegna tjóns, sem hann hafi orðið fyrir vegna hinnar ólögmætu gjaldtöku, en af hálfu stefnda er því mótmælt, að hún hafi valdið honum tjóni. Áfrýjandi hefur ekki sýnt fram á, að um tjón í skilningi skaðabótaréttar geti verið að ræða og hefur hann ekki leitt líkur að því, að gjaldtakan hafi haft áhrif á atvinnurekstur hans. Eins og áður greinir nemur fjárkrafa áfrýjanda því lyfsölusjóðsgjaldi, sem hann greiddi á umræddu árabili. Þessi krafa er í eðli sínu endurgjaldskrafa og lýtur reglum kröfuréttar.

Á þeim tíma, er áfrýjandi greiddi hið umdeilda lyfsölusjóðsgjald, voru lög nr. 14/1905 um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda talin ná til endurkrafna ofgreiddra gjalda í opinbera sjóði, en nú gilda um þetta efni lög nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sem öðluðust gildi 1. janúar 1996. Fyrningarfrestur samkvæmt þessum síðargreindu lögum er fjögur ár, og er í greinargerð með lögunum miðað við, að hann sé óbreyttur frá því, sem áður gilti. Rétt er að miða fyrningartíma hér við fjögur ár samkvæmt 5. tl. 3. gr. fyrningarlaga, sbr. og dóm Hæstaréttar 10. desember 1998, H.1998.4180.

Þegar áfrýjandi hófst handa um málsókn þessa með birtingu stefnu 28. júní 1999, voru rúm fjögur ár liðin frá því, er hann greiddi lyfsölusjóðsgjald vegna ársins 1994, en eldri gjöld voru áður greidd. Fyrningarfrestur var þá liðinn og ber því að sýkna stefnda af öllum kröfum áfrýjanda.

Rétt þykir, að málskostnaður í héraði falli niður.

Áfrýjandi skal greiða stefnda málskostnað fyrir Hæstarétti, eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, skal vera sýkn af kröfum áfrýjanda, J-kk-ef B-kk-ef.

Málskostnaður í héraði fellur niður.

Áfrýjandi greiði stefnda 150.000 krónur í málskostnað fyrir Hæstarétti.