231/2002

A, G, N og Ó höfðuðu mál á hendur íslenska ríkinu þar sem þeir kröfðust þess aðallega að úrskurður umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar yrði felldur úr gildi og ráðherra gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar sem hafði lagst gegn framkvæmdinni. Var krafan einkum studd þeim rökum að gagnstætt því, sem ráðherra hefði lagt til grundvallar, myndi virkjunin valda verulegum og óafturkræfum umhverfisáhrifum. Til vara kröfðust þeir þess að úrskurður umhverfisráðherra yrði ómerktur. Var krafan reist á því að meðferð ráðherra á málinu hefði í ýmsu verið andstæð lögum. A, G, N og Ó lýstu hagsmunum sínum af málsókninni á þann hátt að A, G og Ó væru allir einlægir náttúruverndar- og umhverfissinnar, sem að lögum væru hvattir til þátttöku í umhverfisvernd, auk þess að N hefði á stefnuskrá sinni að vinna gegn náttúruspjöllum. Í dómi Hæstaréttar segir að um aðild að dómsmáli, sem höfðað sé um ákvörðun stjórnvalds á grundvelli laga nr. 106/2000 um mat á umhverifisáhrifum, fari eftir almennum reglum, þar á meðal þeirri grunnreglu að baki ákvæðum laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála að dómstólar leysi ekki úr sakarefni nema sýnt sé að það skipti að lögum máli fyrir stöðu stefnanda að fá dóm um það. Heimild A, G, N og Ó til að hafa uppi í dómsmáli aðalkröfu sína, reista á framangreindum rökum, sé ekki að lögum háð því að þeir hafi látið mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar til sín taka þegar það var til meðferðar hjá Skipulagsstofnun eða umhverfisráðherra. Verði því ekki fallist á að heimild þeirra til að eiga aðild að dómsmáli um þessa kröfu geti verið rýmri en leiði af almennum reglum af þeim sökum einum að þeir hafi átt aðild að undanfarandi málsmeðferð stjórnvalda. Ekkert þeirra atriða sem A, G, N og Ó haldi fram til stuðnings því að þeir hafi hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um aðalkröfu sína sé þess eðlis að þeir geti talist hafa slíka lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gangi um kröfuna. Þegar af þessari ástæðu verði að vísa kröfunni frá héraðsdómi. Varakrafa þeirra sé reist á því að meðferð ráðherra á málinu hafi verið andstæð lögum. Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar njóti sá, sem aðild hafi átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Verði einu að gilda í því sambandi hvort aðild þess, sem í hlut á, hafi helgast af fyrrnefndum almennum reglum stjórnsýsluréttar eða sérreglum í lögum. Af þessum sökum skorti A, G, N og Ó ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína. Aðilar að umræddu kærumáli fyrir umhverfisráðherra hafi verið 122 talsins. Auk A, G, N og Ó hafi þrír þeirra gert kröfu um að úrskurður Skipulagsstofnunar yrði staðfestur, en 115 haft uppi gagnstæða kröfu. Eins og málið liggi fyrir Hæstarétti verði ekki séð hversu margir af þessum aðilum við meðferð málsins fyrir umhverfisráðherra geti talist hafa átt einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Ótvírætt sé þó að Landsvirkjun hafi sem framkvæmdaraðili í skilningi laga nr. 106/2000 haft slíka hagsmuni. Úr varakröfunni verði því ekki leyst fyrir dómstólum án þess að þar eigi aðild Landsvirkjun og aðrir þeir, sem kunni að hafa átt slíka hagsmuni meðal annarra, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til ráðherra. Með því að sóknaraðilar hafi ekki gætt þess að beina varakröfu sinni að þeim, sem hér um ræði, sé slíkur galli á málsókn þeirra að einnig verði að vísa þessari kröfu frá héraðsdómi.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, H-kk-nf H-kk-nf og P-kk-nf K-x-x H-kk-nf.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 14. maí 2002, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 16. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 30. apríl 2002, þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðila var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðilar krefjast þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdómara að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefjast þeir kærumálskostnaðar án tillits til gjafsóknar, sem sóknaraðilunum G-kk-þgf P-kk-þgf Ó-kk-þgf og Ó-kk-þgf S. A-kk-þgf var veitt fyrir Hæstarétti 3. júní 2002.

Varnaraðili krefst þess að úrskurður héraðsdómara verði staðfestur og sér dæmdur kærumálskostnaður.

I.

Mál þetta er risið af fyrirhuguðum framkvæmdum Landsvirkjunar við svonefnda Kárahnjúkavirkjun. Eins og greinir í hinum kærða úrskurði var lögð fyrir Skipulagsstofnun 14. júlí 2000 tillaga að matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum 750 MW vatnsaflsvirkjunar, sem Landsvirkjun kvaðst hafa hug á að reisa í tveimur áföngum í Fljótsdalshreppi og Norður-Héraði. Skipulagsstofnun féllst 16. ágúst 2000 á þessa tillögu með fyrirvara um nánari skoðun einstakra þátta matsins og öflun frekari gagna. Landsvirkjun tilkynnti síðan Skipulagstofnun um framkvæmdina 20. apríl 2001 og afhenti skýrslu um mat á umhverfisáhrifum hennar. Sóknaraðilar gerðu athugasemdir við matsskýrsluna í bréfum til Skipulagsstofnunar 14. og 15. júní 2001. Með úrskurði 1. ágúst 2001 lagðist Skipulagsstofnun gegn framkvæmdinni „vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa og ófullnægjandi upplýsinga um einstaka þætti framkvæmdarinnar og umhverfisáhrif hennar.“ Ákveðið var að frestur til að kæra þennan úrskurð til umhverfisráðherra yrði til 5. september 2001.

Umhverfisráðherra bárust alls 122 kærur vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar. Í 115 tilvikum var úrskurðurinn kærður til að fá niðurstöðu hans hnekkt og fyrirhugaða framkvæmd heimilaða. Meðal þeirra, sem kærðu í þessu skyni, var Landsvirkjun. Fimm menn og tvenn félagssamtök kærðu á hinn bóginn úrskurðinn til staðfestingar. Voru sóknaraðilar allir í þeim hópi. Með úrskurði 20. desember 2001 felldi ráðherra úrskurð Skipulagsstofnunar úr gildi og féllst á framkvæmdina með 20 nánar tilgreindum skilyrðum.

Sóknaraðilar höfðuðu mál þetta á hendur varnaraðila 15. febrúar 2002. Fyrir héraðsdómi kröfðust þeir þess aðallega að úrskurður umhverfisráðherra yrði felldur úr gildi og honum gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar. Til vara kröfðust þeir að úrskurður ráðherra yrði ómerktur. Í greinargerð varnaraðila fyrir héraðsdómi var þess aðallega krafist að málinu yrði vísað frá dómi, en til vara að hann yrði sýknaður af kröfum sóknaraðila. Með hinum kærða úrskurði var fallist á aðalkröfu varnaraðila.

II.

Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum kemur fram að þegar fyrirhuguð er framkvæmd, sem samkvæmt III. kafla laganna er háð slíku mati, beri þeim, sem hyggst ráðast í hana, að leggja tillögu að matsáætlun fyrir Skipulagsstofnun. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna tekur stofnunin afstöðu til tillögunnar og kynnir hana á þann hátt, sem um ræðir í 3. mgr. sömu lagagreinar, ef fallist er á hana. Að þessu gerðu skal sá, sem hyggur á framkvæmd, gera skýrslu um mat á umhverfisáhrifum, sem nánar er kveðið á um í 9. gr. laganna, og senda hana Skipulagsstofnun, sbr. 1. mgr. 10. gr. Að gættu því að matsskýrsla fullnægi skilyrðum 9. gr. laganna og sé í samræmi við matsáætlun ber eftir fyrirmælum 2. mgr. og 3. mgr. 10. gr. að kynna fyrirhugaða framkvæmd og matsskýrsluna, en hún skal liggja frammi aðgengileg í sex vikur, sem jafnframt er frestur til að koma fram skriflegum athugasemdum um hana við Skipulagsstofnun, sbr. 4. mgr. 10. gr. Í 2. málslið síðastnefnds ákvæðis er sérstaklega tekið fram að öllum sé heimilt að gera athugasemdir við framlagða matsskýrslu. Að þessu loknu kveður Skipulagsstofnun upp rökstuddan úrskurð um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 11. gr. laganna. Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. má skjóta þeim úrskurði til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna kærufrests. Er þess sérstaklega getið í 4. mgr. 12. gr. að öllum sé heimil slík kæra.

III.

Fyrir Hæstarétti lýsa sóknaraðilar hagsmunum sínum af málsókn þessari á þann hátt að þeir séu allir einlægir náttúruverndar- og umhverfissinnar, sem að lögum séu hvattir til þátttöku í umhverfisvernd og afskipta af mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Sóknaraðilinn G-kk-nf P-kk-nf Ó-kk-nf sé jafnframt höfundur þjóðþekktra bóka um óspillta náttúru landsins, sóknaraðilinn Náttúruverndarsamtök Íslands hafi á stefnuskrá sinni að vinna gegn náttúruspjöllum og sóknaraðilinn Ó-kk-nf S. A-kk-nf sé vísindamaður á sviði líffræði og líftækni. Telja sóknaraðilar að með ákvæðum laga nr. 106/2000, nánar tilgreindra tilskipana Evrópubandalagsins, sem gildi á Evrópska efnahagssvæðinu, og Árósasamnings um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sem undirritaður var fyrir Íslands hönd 25. júní 1998, sé tryggð rúm aðild manna að umhverfismálum, jafnt fyrir stjórnvöldum sem dómstólum.

Krafan, sem sóknaraðilar gerðu aðallega fyrir héraðsdómi, lýtur sem fyrr segir að því að úrskurður umhverfisráðherra 20. desember 2001 verði felldur úr gildi og honum gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst sama árs. Eins og greinir í hinum kærða úrskurði hafa sóknaraðilar einkum stutt þessa kröfu þeim rökum að gagnstætt því, sem umhverfisráðherra lagði til grundvallar, myndi Kárahnjúkavirkjun valda verulegum og óafturkræfum umhverfisáhrifum, sem ekki yrði komið í veg fyrir eða bætt úr með mótvægisaðgerðum. Vegna ákvæðis b. liðar 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 hafi ráðherra af þessum sökum borið að leggjast gegn framkvæmdinni og staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar. Einnig hafi ráðherra stutt niðurstöðu sína við ólögmætar röksemdir með því að játa Landsvirkjun atvinnufrelsi á grundvelli 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, og láta hana „njóta vafans en ekki hina óspilltu náttúru“, eins og sagði í héraðsdómsstefnu. Þá hafi Landsvirkjun í matsáætlun og matsskýrslu vanrækt að rökstyðja og sanna meginforsendur sínar fyrir framkvæmdinni og kanna til hlítar aðra kosti í samanburði við hana.

Með fyrrgreindum ákvæðum 2. málsliðar 4. mgr. 10. gr. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 er vikið frá þeirri almennu reglu stjórnsýsluréttar að sá einn geti orðið aðili að máli fyrir stjórnvöldum, sem eigi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Af slíkum lögbundnum undantekningarreglum verða ekki dregnar víðtækari ályktanir en felast í orðum þeirra. Í lögum nr. 106/2000 eru engin sérákvæði um aðild að dómsmáli, sem höfðað er um ákvörðun stjórnvalds á grundvelli laganna. Fer því um aðild að slíku dómsmáli eftir almennum reglum, þar á meðal þeirri grunnreglu að baki ákvæðum laga nr. 91/1991 að dómstólar leysi ekki úr sakarefni nema sýnt sé að það skipti að lögum máli fyrir stöðu stefnanda að fá dóm um það. Heimild sóknaraðila til að hafa uppi í dómsmáli aðalkröfu sína, reista á framangreindum rökum, er ekki að lögum háð því að þeir hafi látið mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar til sín taka þegar það var til meðferðar hjá Skipulagsstofnun eða umhverfisráðherra. Verður því ekki fallist á að heimild sóknaraðila til að eiga aðild að dómsmáli um þessa kröfu geti verið rýmri en leiðir af almennum reglum af þeim sökum einum að þeir hafi átt aðild að undanfarandi málsmeðferð stjórnvalda. Hér að framan er getið þeirra atriða, sem sóknaraðilar halda fram til stuðnings því að þeir hafi hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um aðalkröfu sína. Ekkert þeirra atriða er þess eðlis að sóknaraðilar geti talist hafa slíka lögvarða hagsmuni, sem hér um ræðir, af því að efnisdómur gangi um þessa kröfu þeirra. Þegar af þessari ástæðu verður að vísa aðalkröfu sóknaraðila frá héraðsdómi.

IV.

Varakrafan, sem sóknaraðilar gerðu fyrir héraðsdómi um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar, er reist á því að í atriðum, sem nánar greinir í hinum kærða úrskurði, hafi meðferð ráðherra á málinu verið andstæð lögum. Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nýtur sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Verður einu að gilda í því sambandi hvort aðild þess, sem í hlut á, hefur helgast af fyrrnefndum almennum reglum stjórnsýsluréttar eða sérreglum eins og þeim, sem fram koma í 2. málslið 4. mgr. 10. gr. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Af þessum sökum verður ekki litið svo á að sóknaraðila skorti lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína, þótt svo fari um aðalkröfu þeirra samkvæmt áðursögðu.

Aðilar að umræddu kærumáli fyrir umhverfisráðherra voru sem áður segir 122 talsins. Auk sóknaraðila gerðu þrír þeirra kröfu um að úrskurður Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 yrði staðfestur, en 115 höfðu uppi gagnstæða kröfu. Eins og málið liggur fyrir Hæstarétti verður ekki séð hversu margir af þessum aðilum við meðferð málsins fyrir umhverfisráðherra geti talist hafa átt einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Ótvírætt er þó að Landsvirkjun hefur sem svonefndur framkvæmdaraðili í skilningi laga nr. 106/2000 haft slíka hagsmuni. Úr varakröfu sóknaraðila um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 verður ekki leyst fyrir dómstólum án þess að þar eigi aðild Landsvirkjun og aðrir þeir, sem kunna að hafa átt slíka hagsmuni meðal þeirra 117 annarra, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til ráðherra. Með því að sóknaraðilar gættu þess ekki að beina varakröfu sinni að þeim aðila, einum eða fleiri, sem hér um ræðir, er slíkur galli á málsókn þeirra að einnig verður að vísa þessari kröfu frá héraðsdómi.

Samkvæmt öllu framangreindu verður niðurstaða hins kærða úrskurðar staðfest, þar á meðal ákvæði hans um málskostnað og gjafsóknarkostnað. Rétt er að kærumálskostnaður falli niður, en um gjafsóknarkostnað sóknaraðilanna G-kk-ef P-kk-ef Ó-kk-ef og Ó-kk-ef S. A-kk-ef fyrir Hæstarétti fer samkvæmt því, sem í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Kærumálskostnaður fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður sóknaraðilanna G-kk-ef P-kk-ef Ó-kk-ef og Ó-kk-ef S. A-kk-ef fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns þeirra, samtals 250.000 krónur.