708/2009

hver um sig skaðabótaskyldir vegna þeirrar skerðingar sem starfsemi álbræðslunnar í Straumsvík hefði í för með sér á verðmæti hluta af landi S. o.fl. innan jarðarinnar Óttarsstaða í Hafnarfirði. L

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir I-kvk-nf B-kvk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og M-kk-nf S-kk-nf.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 10. desember 2009. Þau krefjast viðurkenningar á því að stefndu „séu hver um sig skaðabótaskyldir gagnvart áfrýjendum vegna þeirrar skerðingar ... sem starfsemi álbræðslunnar í Straumsvík hefur í för með sér“ á verðmæti hluta af landi áfrýjenda innan jarðarinnar Óttarsstaða í Hafnarfirði, aðallega 450,181 hektarar að stærð en til vara 247,2814 hektarar, sem nánar eru tilgreindir með hnitasetningu. Þá krefjast þau málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndu krefjast þess hver fyrir sitt leyti að héraðsdómur verði staðfestur og áfrýjendum gert í sameiningu að greiða sér málskostnað fyrir Hæstarétti.

I

Samkvæmt yfirlýsingu áfrýjenda 14. nóvember 2008 eiga þau í óskiptri sameign jörðina Óttarsstaði í Hafnarfirði, sem greind er í tvær hálflendur, Óttarsstaði I, sem tilheyrir áfrýjendunum Straumsbúinu sf., S-kk-þgf B. M-kk-þgf og Íslenskum aðalverktökum hf., og Óttarsstaði II, sem aðrir áfrýjendur eiga, allt í nánar tilteknum hlutföllum. Eftir mælingum stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar mun land innan merkja Óttarsstaða vera samtals 1.360 hektarar, en samkvæmt gögnum málsins hefur verið skipt úr því níu spildum í eigu annarra en áfrýjenda og eru þær samtals 6,0186 hektarar að stærð.

Stefndi Hafnarfjarðarkaupstaður gerði 28. júní 1966 samning við stefnda Alcan á Íslandi hf., sem þá hét Íslenska álfélagið hf., um leigu á 370.000 m2 lóð undir álbræðslu. Lóðin nær ásamt hafnarsvæði að austanverðri Straumsvík, en vestan víkurinnar mun vera land Straums, sem austurmörk Óttarsstaða liggja að. Áður hafði stefndi íslenska ríkið gert samning 28. mars 1966 við stefnda Alcan Holdings Switzerland Ltd., sem þá hét Swiss Aluminium Ltd., um ýmis atriði í tengslum við byggingu álbræðslu við Straumsvík og rekstur hennar, sem Íslenska álfélagið hf., nefnt ISAL í samningnum, hefði á hendi, en um hann voru sett lög nr. 76/1966 um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd. um álbræðslu við Straumsvík. Í 12. gr. hans sagði meðal annars eftirfarandi: „ISAL skal bera fulla ábyrgð á hverju því tjóni, sem hlýzt af gastegundum og reyk frá bræðslunni, utan við svæði með ummáli reiknuðu frá miðju bræðslukerjasalarins í fyrsta áfanga bræðslunnar ... ISAL tekst á hendur fulla ábyrgð á hverju því tjóni, sem hlýzt af gastegundum og reyk frá bræðslunni innan slíks svæðis, á eignum eða öðrum hagsmunum manna, sem nú búa þar eða eiga þar eignir, svo og gagnvart þeim, sem síðar kunna að öðlast framsal frá þeim, að svo miklu leyti sem um er að ræða núverandi afnot þess eða afnot í framtíðinni, önnur en búskap og garðyrkju. Aðrir þeir, sem héðan í frá taka sér bólfestu innan ofannefnds svæðis eða eignast þar eignir, taka með því á sig áhættu á hvers konar tjóni að því er varðar búskap og garðyrkju, er hlýzt af gastegundum eða reyk frá bræðslunni, og ISAL skal ekki bera ábyrgð á því.“ Landið, sem þetta ákvæði tók til, mun vera 1.835 hektarar að flatarmáli og hafa kallast svæði takmarkaðrar ábyrgðar, en það var afmarkað á uppdrætti á fylgiskjali með samningnum. Samkvæmt mælingum stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar falla 452,4 hektarar af landi innan merkja Óttarsstaða undir þetta svæði og eru þar meðtaldar fyrrnefndar níu landspildur í eigu annarra en áfrýjenda.

Umhverfisráðherra veitti Íslenska álfélaginu hf. starfsleyfi 7. nóvember 1995 til tíu ára á grundvelli laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og mengunarvarnarreglugerðar nr. 48/1994. Í starfsleyfinu sagði meðal annars: „Þynningarsvæði ISAL vegna loftmengunar, sbr. 30. gr. mengunarvarnarreglugerðar nr. 48/1994 er sett til bráðabirgða í samræmi við niðurstöður dreifingarspár fyrir heildarflúoríð nánar tilgreint á uppdrætti í fylgiskjali. Mörk þynningarsvæðis skal endurskoða að loknum mengunarmælingum og dreifiútreikningum sem fram skulu fara á öðru ári eftir að framleiðsla er hafin í 170.000 tonna áfanga stækkunar.“ Uppdráttur, sem þar var vísað til, liggur ekki fyrir í málinu, en í 2. gr. reglugerðar nr. 48/1994 var orðið þynningarsvæði skilgreint þannig að það væri „sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og eftirlitsaðilar með reglugerð þessari samþykkja, að mengun megi vera yfir viðmiðunarmörkum.“ Starfsleyfi var aftur veitt fyrir álver stefnda Alcan á Íslandi hf. af umhverfisstofnun 7. nóvember 2005 og gildir það til 1. nóvember 2020. Í starfsleyfinu, sem gefið var út eftir lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, segir meðal annars eftirfarandi: „Þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, fylgi gildandi aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 varðandi brennisteinsdíoxíð og svifryk. Svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildir varðandi flúoríð, sbr. ákvæði 12. greinar í Aðalsamningi, sem staðfestur var með lögum nr. 76/1966, um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumsvík.“ Í aðalskipulagi stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar, sem vísað var til í síðarnefnda leyfinu, var þynningarsvæðið afmarkað á uppdráttum, en í skýringum með skipulaginu sagði meðal annars um þetta svæði: „Í samningum um álverið í Straumsvík er kveðið á um að innan ákveðins radíusar frá verksmiðjunni beri ÍSAL ekki ábyrgð á hugsanlegu tjóni af völdum mengunar. Mælingar 1989 og 1990 benda eindregið til að engin hætta stafi af mengun á svæðum sem eru ætluð sem íbúðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi Hafnarfjarðar. Starfsleyfi fyrir rekstur álvers með 170.000 tonna ársframleiðslu er nú, í ársbyrjun 1997, til umfjöllunar á vegum umhverfisráðuneytis. Þar til mælt hefur verið raunverulegt mengunarálag á öðru ári rekstrar hefur Hollustuvernd ríkisins sett bráðabirgðamörk þynningarsvæðis áætlaðrar loftmengunar eða loftkennds flúors 0,3 míkrógrömm á m3. Hámark leyfilegrar mengunar samkvæmt heilbrigðisreglugerð er 0,4 mgr./m3. Á mynd 3.9 má sjá áætlaða loftmengun skv. mati á umhverfisáhrifum og fyrrnefnd mörk þynningarsvæðis. Innan marka þessara er t.d. ekki gert ráð fyrir búsetu eða landbúnaði neins konar. Á þynningarsvæðinu verða m.a. takmarkanir á framleiðslu matvæla og munu ákvæði þar að lútandi vera í undirbúningi hjá Hollustuvernd ríkisins. Deiliskipulag og byggingarleyfi á þessu svæði verða háð þessum ákvæðum.“ Í skýringum við núgildandi aðalskipulag stefnda Hafnarfjarðarbæjar, sem tekur til áranna 2005 til 2025, segir meðal annars eftirfarandi: „Hafnarfjarðarbær hefur ákveðið að sýna „núverandi“ þynningarsvæði fyrir álverið í Straumsvík áfram eins og það var birt sem bráðabirgðaþynningarsvæði á gildandi aðalskipulagsuppdrætti samkvæmt afmörkun Hollustuverndar 1997. Þetta þynningarsvæði á eingöngu við það framleiðslumagn og mengunarvarnir sem nú er fyrir hendi í álverinu í Straumsvík.“ Af gögnum málsins verður ekki ráðið hvort rætt hafi verið um þynningarsvæði í eldri heimildum fyrir starfrækslu álbræðslu stefnda Alcan á Íslandi hf. eða í aðalskipulagi stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar vegna fyrri tímabila en að framan greinir. Samkvæmt mælingum stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar er heildarstærð þessa þynningarsvæðis 966 hektarar og eru þar af 253,3 hektarar innan merkja Óttarsstaða. Þessi hluti jarðarinnar mun jafnframt vera innan áðurnefnds svæðis takmarkaðrar ábyrgðar, sem um ræddi í 12. gr. samningsins frá 28. mars 1966, að frátöldum 3,829 hekturum.

Áfrýjendur kveða eigendur Óttarsstaða hvorki hafa samþykkt né samráð verið haft við þá um gerð samningsins frá 28. mars 1966 um álbræðsluna í Straumsvík eða afmörkun á þynningarsvæði, sem var sýnt á sama veg í aðalskipulagi Hafnarfjarðar fyrir árabilið 1995 til 2015 og í núgildandi skipulagi fyrir árin 2005 til 2025. Þessum ráðstöfunum hafi fylgt skerðing á eignarréttindum áfrýjenda, enda sé lagt bann við því í 23. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, sbr. fylgiskjal I með lögum nr. 7/1998, að íbúðarhúsnæði sé á þynningarsvæði, sem fylgir álverksmiðjum. Af þessum sökum fari áfrýjendur á mis við að nýta hluta af landi Óttarsstaða undir slíka byggð og sé það þeim til tjóns. Í samræmi við dóm Hæstaréttar 6. febrúar 2009 í máli nr. 2/2009, þar sem að hluta var felldur úr gildi úrskurður héraðsdóms 3. desember 2008 um frávísun málsins frá dómi, krefjast áfrýjendur þess nú að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefndu við sig af þessum sökum. Í aðalkröfu leggja áfrýjendur til grundvallar að í þessu tilliti sé spillt fyrir þeim öllu landi Óttarsstaða, sem eigi undir svokallað svæði takmarkaðrar ábyrgðar, 452,4 hekturum, að viðbættum 3,8 hekturum, sem séu utan þess svæðis en innan þynningarsvæðis samkvæmt aðalskipulagi stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar, og að frádregnum áðurnefndum níu spildum úr jörðinni, sem aðrir eigi og eru að flatarmáli samtals 6,019 hektarar, en alls gera þetta 450,181 hektara. Í varakröfu er á hinn bóginn miðað við að 253,3 hektarar úr landi Óttarsstaða falli innan fyrrnefnds þynningarsvæðis, en frá dragist 6,0186 hektarar, sem tilheyri öðrum, og verði áfrýjendur þannig fyrir tjóni vegna samtals 247,2814 hektara. Í málinu er ekki ágreiningur um flatarmál lands, sem þessar dómkröfur áfrýjenda taka til.

II

Í samningi stefnda íslenska ríkisins 28. mars 1966 við stefnda Alcan Holdings Switzerland Ltd. var sem fyrr segir mælt fyrir um að skaðabótaábyrgð stefnda Alcan á Íslandi hf. vegna tjóns af gastegundum og reyk, sem stöfuðu frá álbræðslu þess síðastnefnda, yrði háð takmörkunum á nánar tilteknu landsvæði, sem alls mun vera 1.835 hektarar að stærð. Með samningnum, sem lög nr. 76/1966 voru sett um, voru ekki lagðar kvaðir á notkun lands innan þessa svæðis, sem kennt hefur verið við hina takmörkuðu ábyrgð, aðrar en þær að menn, sem síðar tækju þar upp búskap eða garðyrkju, gætu ekki krafið stefnda Alcan á Íslandi hf. um skaðabætur vegna tjóns, sem þeir kynnu að bíða í slíkri starfsemi af völdum loftmengunar frá álbræðslunni. Áfrýjendur hafa ekki borið því við að þessi takmörkun á skaðabótaábyrgð hafi ein og sér orðið þeim til tjóns. Af gögnum málsins verður ekki séð að ákvæði um loftmengun í starfsheimildum fyrir álbræðslu stefnda Alcan á Íslandi hf. við Straumsvík hafi sérstaklega verið tengd við svæði takmarkaðrar ábyrgðar ef frá er talið áðurnefnt starfsleyfi, sem umhverfisstofnun gaf út 7. nóvember 2005, en þar sagði meðal annars í sérstökum lið um „þynningarsvæði vegna loftmengunar“ að „svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildir varðandi flúoríð“. Þrátt fyrir þetta verður að gæta að því að í aðalskipulagi stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar fyrir tímabilið 2005 til 2025, sem staðfest var af umhverfisráðherra 18. maí 2007, hefur greinilega verið gengið út frá því að þessi ummæli í starfsleyfinu snúi ekki að þynningarsvæði í skilningi 23. gr. reglugerðar nr. 941/2002, enda var þá þegar komin til nokkur íbúðarbyggð innan svæðis takmarkaðrar ábyrgðar við gildistöku skipulagsins og jafnframt var gert þar ráð fyrir talsverðri aukningu hennar. Að þessu virtu eru ekki efni til að líta svo á að afmörkun á svæði takmarkaðrar ábyrgðar innan merkja Óttarsstaða standi því í vegi að stefndi Hafnarfjarðarkaupstaður gæti ákveðið í skipulagi að þar rísi íbúðarhúsnæði eða að afmörkunin skerði á annan hátt heimildir áfrýjenda til nota af landinu, enda hafa þau ekki borið við að þau hefðu hug á að ráðstafa því til búskapar eða garðyrkju. Þegar af þessum ástæðum getur krafa áfrýjenda um viðurkenningu á skaðabótaskyldu stefndu ekki tekið til alls svæðisins, sem greinir í aðalkröfu þeirra.

Þynningarsvæði vegna álbræðslu stefnda Alcan á Íslandi hf. í Straumsvík er sem áður segir sýnt í aðalskipulagi stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar og mun það ná yfir samtals 966 hektara, þar af 253,3 hektara í landi áfrýjenda. Í málinu liggur ekki annað fyrir um hvernig ákvörðun hafi verið tekin um afmörkun þessa svæðis en það, sem getið er í áðurgreindum skýringum með aðalskipulagi. Þar kom fram að Hollustuvernd ríkisins hafi fyrir gildistöku aðalskipulags vegna áranna 1995 til 2015 ákveðið bráðabirgðamörk þynningarsvæðisins á þennan hátt og þessi mörk verið tekin upp óbreytt í núgildandi aðalskipulagi fyrir tímabilið frá 2005 til 2025. Þótt að öðru leyti sé ekkert fram komið í málinu um hvort loftmengun af þessari starfsemi stefnda Alcan á Íslandi hf. sé í reynd slík að hætta geti stafað af henni innan þessa svæðis verður að líta til þess að með áðurnefndri 23. gr. reglugerðar nr. 941/2002, sbr. fylgiskjal I með lögum nr. 7/1998, er lagt bann við því að íbúðarhúsnæði sé á þynningarsvæði atvinnurekstrar við álframleiðslu. Að auki var í skýringum við aðalskipulag stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar fyrir árin 1995 til 2015 tekið fram að á þynningarsvæðinu væri ekki gert ráð fyrir búsetu eða neins konar landbúnaði, auk þess sem takmarkanir yrðu þar á framleiðslu matvæla, og yrði deiliskipulag og byggingarleyfi háð þessum ákvæðum. Í þessu aðalskipulagi var land Óttarsstaða, sem átti undir þynningarsvæðið, skilgreint að hluta sem svæði á náttúruminjaskrá og að hluta sem iðnaðarsvæði, sem að nokkru væri frestað að skipuleggja, en annars var það fellt undir svokölluð „opin svæði / almenn græn svæði“. Í aðalskipulagi sama stefnda fyrir tímabilið 2005 til 2025 var land Óttarsstaða innan þynningarsvæðisins að hluta talið náttúruverndarsvæði, að hluta var það ætlað undir blandaða notkun fyrir iðnað og þjónustustofnanir og að nokkru var það skilgreint sem opið svæði, en að stærstum hluta var skipulagi þar frestað, þar sem til athugunar væri að leggja landið undir hafnarstarfsemi. Til slíkrar frestunar á skipulagi stendur heimild í 20. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, enda sé ákvörðun um frestun skipulags tímabundin. Að því verður að gæta að samkvæmt 16. gr. sömu laga ber sveitarfélagi að gera aðalskipulag um notkun lands innan marka sinna. Þótt sveitarfélagi sé í þessum efnum skylt að leita eftir föngum sjónarmiða og tillagna þeirra, sem hagsmuna eiga að gæta, sbr. 4. mgr. 16. gr. og 4. mgr. 9. gr. laganna, er það ekki bundið af afstöðu þeirra til væntanlegra landnota. Á hinn bóginn er þeim, sem verður fyrir tjóni af því að verðmæti fasteignar lækki vegna gildistöku skipulags, nýtingarmöguleikar hennar skerðist frá því, sem áður var heimilt, eða hún muni rýrna svo að hún nýtist ekki til sömu nota og áður, áskilinn réttur í 33. gr. skipulags- og byggingarlaga til skaðabóta úr hendi sveitarfélagsins eða til að krefjast að það leysi eignina til sín. Samkvæmt gögnum málsins hefur land innan merkja Óttarsstaða, sem fellur undir þynningarsvæði vegna álbræðslu stefnda Alcan á Íslandi hf., aldrei á fyrri stigum verið afmarkað í aðalskipulagi sem byggingarland fyrir íbúðarhúsnæði eða til afnota við aðra starfsemi, sem nú yrði útilokuð vegna þynningarsvæðisins. Áfrýjendur hafa heldur ekki fært viðhlítandi rök fyrir því að verðmæti þessa lands, að því leyti sem það hefur verið eða kann í framtíðinni að vera skipulagt fyrir iðnað, þjónustustofnanir og hafnarstarfsemi, yrði minna en ef nýta mætti það undir íbúðarbyggð, landbúnað eða matvælaframleiðslu, en ekki stoðar þeim að bera því við að slíkt sé alkunnugt í skilningi 3. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Að þessu öllu virtu hafa áfrýjendur ekki sýnt fram á að það hafi þegar orðið þeim til tjóns að ákvæði 23. gr. reglugerðar nr. 941/2002 og aðalskipulag stefnda Hafnarfjarðarkaupstaðar komi í veg fyrir að sá hluti lands Óttarsstaða, sem hér um ræðir, verði að öðru óbreyttu nýttur á þann hátt, sem að framan greinir. Samkvæmt því verður staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms um sýknu stefndu af kröfum áfrýjenda.

Rétt er að aðilarnir beri hver sinn kostnað af málinu í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Héraðsdómur skal vera óraskaður um annað en málskostnað.

Málskostnaður í héraði og fyrir Hæstarétti fellur niður.