837/2014

C ehf. hefur með höndum starfsemi sem felst í skráningu og miðlun upplýsinga um fjárhagsmálefni og lánstraust og ýmsa þjónustu því tengdu og hefur um langt skeið keypt upplýsingar og gögn hjá opinberum aðilum, þ. á m. Þ, og miðlað þeim áfram til viðskiptavina sinna gegn endurgjaldi. Gerðu C ehf. og forveri Þ með sér þrjá samninga þessu tengdu og í þeim öllum var mælt fyrir um að fyrir aðgang að hlutaðeigandi upplýsingum skyldi C ehf. greiða í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskráa. C ehf. höfðaði mál á hendur Í og Þ og krafðist endurgreiðslu allra gjalda sem hann hefði greitt Þ á tilgreindu tímabili þar sem gjöldin hefðu ýmist verið innheimt án viðhlítandi lagastoðar eða heimildar í gjaldskrá. Hæstiréttur taldi að með samningunum hefði C ehf. skuldbundið sig að einkarétti til að greiða það endurgjald fyrir afnot upplýsinganna sem samningarnir kváðu á um. Jafnframt skírskotaði rétturinn til þess að það væri ekki á færi annars en löggjafans að gera breytingar á endurgjaldi fyrir nánar skilgreinda þjónustu ríkisstofnunar sem væri fastákveðið í lögum og væri slíkt endurgjald ákveðið í reglugerð eða gjaldskrá yrði slík gjaldtökuheimild að eiga sér viðhlítandi lagastoð og samrýmast grundvallarreglum og sjónarmiðum um töku þjónustugjalda. Þá vísaði Hæstiréttur til þess endurgjald fyrir endurnot upplýsinga samkvæmt 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 tæki til kostnaðar, ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta, sem yrði að tengjast meðferð hlutaðeigandi gagna hvort sem það væri vegna upphaflegrar söfnunar eða framleiðslu þeirra eða þess að liðkað væri fyrir endurnotkun þeirra með fjölföldun eða dreifinu og hafði rétturinn í því samhengi hliðsjón af fyrirmælum tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/98/EB frá 17. nóvember 2003 um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera og ráðgefandi áliti EFTA-dómstólsins sem aflað var undir rekstri málsins í héraði, sbr. dóm dómstólsins 16. desember 2013 í máli nr. E-7/13. Hæstiréttur tók í fyrsta lagi afstöðu til endurgreiðslukröfu vegna gjalda á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember sama ár fyrir upplýsingar sem sóttar voru úr þinglýsingabókum með vélrænum fyrirspurnum, nánar tiltekið veðbókarvottorð fyrir fasteignir og ökutæki úr þinglýsabók. Talið var að þar sem löggjafinn hefði ákveðið endurgjald fyrir þessar upplýsingar gæti gjaldið ekki talist ofgreitt í merkingu 1. mgr. 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Einnig var hafnað endurgreiðslukröfu vegna gjaldskyldu fyrir uppflettingar á eignum eftir kennitölu eiganda og uppflettingar á tölvuskjá við svonefnda fasteignaleit. Vísað var til þess að gjaldtakan hefði stuðst við gjaldskrá sem átti sér ótvíræða lagastoð og að gögn málsins bæru ekki með sér að með henni hefði verið innheimt hærra gjald en nægði til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlaust af því að veita þjónustuna. Í öðru lagi var um að ræða tímabilið 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 vegna vélrænna fyrirspurna úr þinglýsabók ökutækja, sem C ehf. kvað vera án lagaheimildar og án þess að eiga sér stoð í gjaldskrá. Hæstiréttur taldi að gjaldtakan hefði átt sér stoð í 24. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, svo og að ljóst mætti vera að Þ hefði stuðst við tilgreint ákvæði í gjaldskrá nr. 1174/2008 vegna þjónustu Fasteignaskrár Íslands, sem sett var á grundvelli lagaákvæðisins. Var endurgreiðslukröfunni að þessu leyti hafnað með skírskotun til þess að C ehf. hefði undirgengist einkaréttarlega skuldbindingu um að greiða Þ fyrir aðgang að upplýsingunum og hefði C ehf. ekki getað vænst þess að afnotin yrðu honum endurgjaldslaus á gildistíma samningsins. Við gildistöku samningsins hefði löggjafinn ákveðið tiltekið gjald fyrir hlutaðeigandi þjónustu og þótt gjaldtakan sem endurgreiðslukrafan laut að hefði verið hærri gæti hún ekki talist óhófleg. Í þriðja lagi var um að ræða gjöld 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 vegna sex nánar tilgreindra gjalda, sem reist var á gjaldskrá nr. 1174/2008. Hæstiréttur vísaði til þess að í lögum nr. 6/2001 fælist heimild Þ til töku þjónustugjalda og yrði skýring lagaákvæðanna og beiting þeirra í gjaldskrá að samrýmast grundvallarreglum og sjónarmiðum um töku slíkra gjalda. Taldi rétturinn að nægilega traustir útreikningar hefðu legið til grundvallar þeim áætlunum, sem fjárhæð hlutaðeigandi gjalda byggði á, og að kostnaðarliðir hefðu verið í efnislegum tengslum við þá þjónustu sem gjaldtökunni væri ætlað að standa undir. Væru forsendur gjaldskrárinnar fyrir töku gjaldanna því taldar nægjanlega traustar og samrýmanlegar grundvallarreglum og sjónarmiðum um fjárhæð þjónustugjalda. Voru Í og Þ því sýknaðir af endurgreiðslukröfu C ehf.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf, V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf og I-kvk-nf B-kvk-nf fyrrverandi hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 18. desember 2014 og krefst þess að stefndu verði óskipt gert að greiða sér 389.240.108 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 19. mars 2008 til 7. október 2009 en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti óskipt úr hendi stefndu.

Stefndu krefjast aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti en til vara lækkunar á kröfu áfrýjanda og þess að málskostnaður falli niður.

I

Samkvæmt gögnum málsins hefur áfrýjandi með höndum starfsemi sem felst í skráningu og miðlun upplýsinga um fjárhagsmálefni og lánstraust og ýmsa þjónustu því tengda. Hefur hann í því sambandi um langt skeið keypt upplýsingar og gögn hjá opinberum aðilum og miðlað þeim áfram til viðskiptavina sinna gegn endurgjaldi. Stefndi Þjóðskrá Íslands er einn þeirra opinberu aðila sem selt hefur áfrýjanda upplýsingar.

Í tengslum við starfsemi sína gerði áfrýjandi þrjá samninga við Fasteignamat ríkisins um aðgang að upplýsingum og ýmis öryggisatriði í því sambandi. Tveir samninganna voru gerðir á árinu 2004 og einn á árinu 2007 og eru þeir framkvæmdir samkvæmt efni sínu. Í þeim kemur fram að gjöld fyrir aðgang áfrýjanda að nánar tilgreindum gögnum skuli greidd í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Með lögum nr. 83/2008 um breyting á lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna var nafni Fasteignamats ríkisins breytt í Fasteignaskrá Íslands og samhliða gerðar breytingar á starfssviði stofnunarinnar. Með lögum nr. 77/2010 um sameiningu Þjóðskrár og Fasteignaskrár Íslands voru þessar tvær stofnanir sameinaðar í Þjóðskrá Íslands og samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laganna tók Þjóðskrá Íslands við eignum og skuldbindingum Fasteignaskrár Íslands.

Í málinu gerir áfrýjandi kröfu um endurgreiðslu allra þeirra gjalda sem hann greiddi stefnda Þjóðskrá Íslands og forvera hennar fyrir aðgang að upplýsingum á tímabilinu 1. janúar 2008 til 31. desember 2011. Byggir áfrýjandi rétt sinn til endurgreiðslu á 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sem hann telur veita sér fortakslausan rétt til endurgreiðslu, þar sem gjöldin hafi ýmist verið innheimt án viðhlítandi lagastoðar eða heimildar í gjaldskrá.

II

Þeir þrír samningar sem áfrýjandi gerði við Fasteignamat ríkisins, sem hér eftir verður nefnt Þjóðskrá Íslands í stað Fasteignamats ríkisins og Fasteignaskrár Íslands, fjalla allir um heimildir áfrýjanda til aðgangs að mismunandi upplýsingum í eigu eða vörslu stefnda Þjóðskrár Íslands og um endurgjald sem áfrýjandi greiðir fyrir þau not, en samningarnir eru að öðru leyti áþekkir að efni til og formi.

Fyrsti samningurinn var gerður 24. febrúar 2004 og er í fyrirsögn nefndur samningur „um sölu veðbandayfirlita úr þinglýsingarhluta Landskrár fasteigna“. Í 2. gr. kemur fram að samningurinn gildi um beinlínuaðgang notenda áfrýjanda að þinglýsingarhluta Landskrár fasteigna, samningsgerð við viðskiptavini, útreikning gjalda, útsendingu reikninga til viðskiptavina og innheimtu þeirra. Í 3. gr. segir að áfrýjanda sé heimilt að miðla upplýsingum til notenda sinna úr þinglýsingarhluta Landskrár fasteigna samkvæmt reglugerð nr. 284/1996 um þinglýsingar með beinlínutengingu í gegnum vefsetur sitt. Í 4. gr. kemur fram að áfrýjandi annist samningsgerð við notendur sem óski eftir beinlínuaðgangi að þinglýsingarhlutanum og skuli sá samningur gerður á samningsformi sem Þjóðskrá Íslands samþykki. Skilmálar samningsins við notendur eru viðauki við samninginn 24. febrúar 2004. Um gjaldtöku segir í 12. gr. hans að áfrýjandi skuli sjá um innheimtu gjalda vegna uppflettinga og annarra gjalda hjá notendum vefseturs síns og annist hann einnig sundurliðun á notkun á milli einstakra notenda. Áfrýjandi skuli greiða Þjóðskrá Íslands fyrir hverja uppflettingu í Landskrá fasteigna framkvæmda í vefsetri sínu „í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þessi gjöld eru núna kr. 500 fyrir hverja uppflettingu skv. lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991.“ Þá segir að Þjóðskrá Íslands sendi áfrýjanda reikning eftir hver mánaðamót fyrir heildaruppflettingar notenda í þinglýsingarhluta Landskrár fasteigna í vefsetri áfrýjanda sem framkvæmdar hafi verið í undangengnum mánuði. Eindagi skuli vera 20. næsta mánaðar og mælt er fyrir um skyldu áfrýjanda til greiðslu dráttarvaxta berist greiðsla ekki á gjalddaga.

Annar samningurinn var gerður 30. mars 2004 og er í fyrirsögn sagður „um sölu upplýsinga úr fasteignahluta Landskrár fasteigna“. Samkvæmt 2. gr. samningsins gildir hann um framkvæmd á beinlínuaðgangi notenda áfrýjanda að fasteignahluta Landskrár fasteigna en að öðru leyti eru ákvæði hans um réttindi og skyldur aðila sambærileg þeim sem fram koma í samningnum frá 24. febrúar sama ár. Um gjaldtöku segir í 2. mgr. 11. gr. fyrrnefnda samningsins að áfrýjandi skuli greiða Þjóðskrá Íslands fyrir hverja uppflettingu í Landskrá fasteigna framkvæmda í vefsetri sínu „í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þessi gjöld fara nú samkvæmt gjaldskrá Fasteignamats ríkisins fyrir upplýsingar úr Landskrá fasteigna nr. 17/2001.“

Þriðji samningur áfrýjanda og stefnda Þjóðskrár Íslands var gerður 5. september 2007 og er í fyrirsögn sagður „um sölu veðbandayfirlita úr þinglýsingahluta bifreiða“. Í 2. gr. segir að samningurinn gildi um aðgang áfrýjanda að þinglýsingarhluta bifreiða, samningsgerð við viðskiptavini, útreikning gjalda, útsendingu reikninga til viðskiptavina og innheimtu þeirra. Í 3. gr. segir að áfrýjanda sé í samræmi við reglugerð nr. 284/1996 um þinglýsingar heimilt að miðla til viðskiptamanna sinna veðbandaupplýsingum úr þinglýsingarhluta bifreiða og veðbandayfirlitum úr þinglýsingarhluta bifreiða í PDF skjali útgefnu af Þjóðskrá Íslands. Þar eru og ákvæði um skyldu áfrýjanda til samningsgerðar við notendur áþekk þeim sem eru í samningunum frá árinu 2004. Um gjaldtöku segir í 14. gr. að áfrýjandi skuli sjá um innheimtu gjalda vegna uppflettinga hjá viðskiptamönnum sínum og annist einnig sundurliðun á notkun milli einstakra notenda. Þá segir að áfrýjandi skuli greiða Þjóðskrá Íslands „fyrir hverja uppflettingu veðbandayfirlita í Landskrá fasteigna, í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þessi gjöld eru núna kr. 550 fyrir hverja uppflettingu skv. lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991.“ Ákvæði um mánaðarlega reikningsgerð af hálfu Þjóðskrár Íslands, eindaga og dráttarvexti eru áþekk þeim sem eru í samningunum frá árinu 2004. Þá segir einnig í 14. gr. að með greiðslu skuli fylgja uppgjör sem tilgreini hvaða viðskiptavinir hjá áfrýjanda hafi sótt veðbandayfirlit á uppgjörstímabilinu og hversu mörg hafi upplýsingar ekki verið sendar fyrr.

Fyrir dómi kvað fyrirsvarsmaður áfrýjanda fyrirtækið hafa sóst eftir viðskiptum við stefnda Þjóðskrá Íslands með það að markmiði að endurselja þær upplýsingar sem áfrýjandi keypti af stofnuninni. Fyrirkomulag gjaldtöku sé með þeim hætti að áfrýjandi sendi notendum sínum reikninga í kringum 5. hvers mánaðar. Misjafnt sé hversu langan greiðslufrest þeir hafi, en yfirleitt reyni áfrýjandi að „passa upp á það að við séum ekki að borga eitthvað til stefnda Þjóðskrár án þess að vera búin að fá það borgað frá okkar viðskiptavinum, einfaldlega út af fjármagnskostnaði.“ Á svipuðum tíma sendi stefndi Þjóðskrá Íslands áfrýjanda reikninga með eindaga 20. sama mánaðar. Almenna tilhögunin í tengslum við greiðslur sé sú að áfrýjandi fái fyrst greitt hjá sínum notendum og greiði síðan stefnda Þjóðskrá Íslands. Í máli fyrirsvarsmannsins kom fram að áfrýjandi krefji viðskiptavini sína um ákveðið álag til viðbótar þeim gjöldum sem hann greiði stefnda Þjóðskrá Íslands og stafi munurinn af því að „við reynum að hafa upp í einhvern kostnað sem við höfum af því að selja upplýsingarnar ... Eðlilega er það álagning ef maður kaupir eitthvað inn á tilteknu verði og selur það út á hærra verði, þá er það eðli málsins samkvæmt álagning.“

III

Áður er lýst efni þeirra þriggja samninga sem áfrýjandi gerði við stefnda Þjóðskrá Íslands á árunum 2004 og 2007. Þótt um sé að ræða ríkisstofnun sem gegnir nánar skilgreindu hlutverki í samræmi við lög nr. 6/2001 verður í ljósi efnis samninganna að leggja til grundvallar að þeir séu einkaréttarlegs eðlis þrátt fyrir að þeir séu gerðir við opinberan aðila. Breytir engu um þetta eðli samninganna þótt fram komi í þeim að endurgjald áfrýjanda fyrir afnot upplýsinganna skuli vera í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Af þessu leiðir að með undirritun sinni á samningana þrjá skuldbatt áfrýjandi sig að einkarétti til þess að greiða það endurgjald fyrir afnot upplýsinganna sem samningarnir kváðu á um.

Í tilvikum þar sem endurgjald fyrir nánar skilgreinda þjónustu ríkisstofnunar er fastákveðið af löggjafanum sem ákveðin krónutala fyrir tiltekna einingu, er það ekki á færi annarra en löggjafans sjálfs að gera breytingar þar á, enda þótt þær kostnaðarforsendur sem fyrir Alþingi lágu við samþykkt frumvarps um gjaldtökuna kunni síðar að hafa breyst. Þá er þess að gæta að þegar endurgjald fyrir nánar skilgreinda þjónustu ríkisstofnunar, sem hún veitir á grundvelli einkaréttarlegs samnings, er fastákveðið í reglugerð eða gjaldskrá sem ákveðin krónutala fyrir tiltekna einingu, verður heimild til gjaldtökunnar að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum og samrýmast þeim grundvallarreglum og sjónarmiðum sem gilda um töku slíkra gjalda.

Loks er þess að geta að í 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 kemur fram að ekki þurfi að greiða fyrir endurnot upplýsinga sem falla undir ákvæði VIII. kafla laganna og eru háðar höfundarétti ríkis og sveitarfélaga umfram það sem segir í 6. mgr. lagagreinarinnar, nema lög mæli sérstaklega svo fyrir. Með ákvæði þessu og öðrum ákvæðum VIII. kafla upplýsingalaga voru leidd í íslenskan rétt ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2003/98/EB frá 17. nóvember 2003 um endurnotkun upplýsinga frá hinu opinbera. Í 9. lið formálsorða tilskipunarinnar er tekið fram að hún feli ekki í sér skyldu til að heimila endurnot gagna. Það sé áfram ákvörðun aðildarríkis eða hlutaðeigandi opinbers aðila hvort heimila skuli slíkt. Tilskipunin gildi um gögn sem gerð séu aðgengileg til endurnotkunar þegar opinberir aðilar gefa út leyfi fyrir upplýsingum, selja, dreifa, skiptast á eða gefa út upplýsingar. Í 14. lið formálsorðanna segir meðal annars að þar eð koma beri í veg fyrir of háa verðlagningu skuli efri mörk gjalds miðast við endurheimt kostnaðar, auk sanngjarns hagnaðarhlutar af fjárfestingunni, í samræmi við gildandi reikningsskilareglur og viðeigandi aðferðir við kostnaðarútreikninga hlutaðeigandi opinberra aðila.

Eins og fram kemur í hinum áfrýjaða dómi var undir rekstri málsins í héraði aflað ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins um nánar tilgreindar spurningar er varða skýringu á 6. gr. fyrrgreindrar tilskipunar. Í 70. málsgrein í dómi EFTA-dómstólsins 16. desember 2013 í máli nr. E-7/13 er rakið efni 6. gr. tilskipunarinnar og 14. liðs formálsorða hennar. Í framhaldinu segir meðal annars í 71. málsgrein dómsins að í samræmi við framangreint megi taka tillit til almennra eða sértækra krafna um að opinber aðili standi undir sér fjárhagslega þegar kostnaður er ákveðinn samkvæmt 6. gr. tilskipunarinnar. Engu að síður verði kostnaður í skilningi 6. gr., ásamt sanngjörnum hagnaðarhluta, að tengjast meðferð gagnanna, hvort sem það er vegna upphaflegrar söfnunar eða framleiðslu þeirra eða þess að liðkað sé fyrir endurnotkun þeirra með fjölfjöldun og dreifingu.

Að gættum þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í þessum kafla verður hér á eftir tekin afstaða til einstakra þátta í kröfugerð áfrýjanda svo sem hann hefur greint þá niður á tvö tímabil og mismunandi upplýsingar eftir ólíku efni þeirra og því hvernig háttað var aðgangi að þeim á umræddum tímabilum.

IV

Fyrra tímabilið sem kröfugerð áfrýjanda tekur til nær frá 1. janúar 2008 til 31. desember sama ár. Á þessu tímabili kveðst áfrýjandi hafa sótt úr þinglýsingabókum með vélrænum fyrirspurnum 138.688 veðbókarvottorð fyrir fasteignir og 6.346 veðbókarvottorð fyrir ökutæki. Í 14. gr. laga nr. 88/1991 var mælt svo fyrir að gjald fyrir vélræna fyrirspurn úr þinglýsingabókum á þeim tíma sem hér um ræðir skyldi vera 550 krónur. Fyrir hvert vottorð kveðst áfrýjandi hafa greitt 536 krónur að teknu tilliti til 14 króna afsláttar sem honum hafi verið veittur vegna umfangs upplýsinganna. Þannig hafi hann samtals greitt fyrir þessar upplýsingar 77.734.672 krónur. Þegar af þeirri ástæðu að löggjafinn ákvað endurgjald fyrir þær upplýsingar sem hér um ræðir með þeim hætti sem áður er lýst getur gjaldið í samræmi við þau sjónarmið sem áður eru rakin ekki talist ofgreitt lögum samkvæmt í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 29/1995. Eru því ekki skilyrði til að fallast á endurkröfu hans að þessu leyti, sbr. og ákvæði 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga.

Í annan stað er endurkrafa áfrýjanda á því reist að hann hafi á fyrra tímabilinu í fyrsta lagi greitt 700 krónur fyrir hverja uppflettingu á eignum eftir kennitölu eiganda þar sem könnuð hafi verið eignastaða viðkomandi eiganda og veðbönd eigna. Um hafi verið að ræða 9.523 uppflettingar. Í öðru lagi kveðst áfrýjandi hafa greitt 14 krónur fyrir 175.488 uppflettingar á tölvuskjá en um hafi verið að ræða svokallaða fasteignaleit, fasteignayfirlit og landyfirlit. Innheimta ofangreindra gjalda studdist við gjaldskrá Fasteignamats ríkisins fyrir uppflettingar úr Landskrá fasteigna o.fl. nr. 17/2001 en setning hennar átti sér stoð í 24. gr. laga nr. 6/2001. Þar kom fram að Þjóðskrá Íslands væri heimilt að vinna úr og láta í té upplýsingar úr Landskrá fasteigna gegn gjaldi sem rynni til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfesti. Samkvæmt þessu átti setning gjaldskrár nr. 17/2001 sér ótvíræða lagastoð og gögn málsins bera ekki með sér að með henni hafi verið innheimt hærra gjald en nægði til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hlaust af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin náði til. Er í því sambandi til þess að líta að gjald fyrir uppflettingu á eignum eftir kennitölu eiganda hafði fjórum árum áður í samningnum 24. febrúar 2004 verið ákveðið 500 krónur fyrir hverja uppflettingu. Þegar af þeim ástæðum sem hér greinir, sbr. og ákvæði 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga, eru ekki efni til að fallast á kröfu áfrýjanda um endurgreiðslu umræddra gjalda.

V

Seinna tímabilið sem endurgreiðslukrafa áfrýjanda tekur til nær frá 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 og er kröfugerð hans vegna þessa tímabils tvíþætt. Fyrri þáttur endurkröfunnar varðar gjaldtöku fyrir 19.281 vélræna fyrirspurn úr þinglýsingabók ökutækja á þessu tímabili þar sem gjald fyrir hverja fyrirspurn var 610 krónur að teknu tilliti til 20 króna afsláttar fyrir hverja fyrirspurn. Samtals kveðst áfrýjandi því hafa greitt stefnda Þjóðskrá Íslands 11.761.410 krónur fyrir þessar fyrirspurnir en hann kveður gjaldtökuna hafa verið án lagaheimildar og án þess að eiga sér stoð í gjaldskrá.

Á þeim tíma sem hér um ræðir sagði í 1. mgr. 24. gr. laga nr. 6/2001 að Þjóðskrá Íslands væri heimilt að vinna úr og láta í té upplýsingar úr fasteignaskrá gegn gjaldi sem rynni til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá sem fjármálaráðherra staðfesti, sbr. 2. mgr. 9. gr. laganna. Í síðarnefnda lagaákvæðinu kom meðal annars fram að stjórn stofnunarinnar gerði tillögur að gjaldskrá sem ráðherra staðfesti og skyldi þar taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skyldu aðgreindir í bókhaldi. Í c. lið 2. mgr. 24. gr. laganna sagði að í gjaldskrá skyldi meðal annars kveða á um gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabók. Samkvæmt þessu og þar sem bifreiðabækur eru samkvæmt 3. tölulið 1. mgr. 8. gr. þinglýsingalaga nr. 39/1978 meðal þeirra bóka er þinglýsingarstjórar færa er ótvírætt að fullnægjandi lagastoð var fyrir því á tímabilinu sem hér um ræðir að setja í gjaldskrá ákvæði um töku gjalda fyrir vélrænar fyrirspurnir úr bifreiðabók. Getur endurgreiðslukrafa áfrýjanda samkvæmt þessu ekki náð fram að ganga á þeim grundvelli að gjaldtakan hafi ekki átt sér lagastoð, sbr. og ákvæði 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga.

Gjaldskrá nr. 1174/2008 vegna þjónustu Fasteignaskrár Íslands var sett með heimild í 24. gr. laga nr. 6/2001, hún öðlaðist gildi 1. janúar 2009 og skiptist í sex kafla. Fyrsti kafli ber fyrirsögnina „Gjald fyrir afnot matsfjárhæða og matskerfa og skráningu nýrra fasteigna.“ Annar kafli nefnist „Fasteignahluti fasteignaskrár“ og þriðji kafli nefnist „Þinglýsingahluti fasteignaskrár“. Þar segir í 8. gr. sem ber fyrirsögnina „Einingaverð úr þinglýsingahluta fasteignaskrár“ að fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingarhluta fasteignaskrár skuli greiða 630 krónur. Fjórði kafli ber fyrirsögnina „Kaupskrárhluti fasteignaskrár“, fimmti kafli „Staðfangahluti fasteignaskrár“ og í sjötta kafla eru ýmis ákvæði. Í engum þessara kafla eru sérstök ákvæði um gjaldtöku vegna fyrirspurna úr ökutækjaskrá en af gögnum málsins má ljóst vera að stefndi Þjóðskrá Íslands hefur við gjaldtöku vegna fyrirspurna úr ökutækjaskrá stuðst við ákvæði 8. gr. gjaldskrárinnar. Lögum nr. 6/2001 var breytt með lögum nr. 83/2008 og þar á meðal 24. gr. laganna. Fyrir breytinguna sagði í 24. gr. eins og áður er fram komið að Þjóðskrá Íslands væri heimilt að vinna úr og láta í té upplýsingar úr Landskrá fasteigna gegn gjaldi sem rynni til stofnunarinnar samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfesti. Eftir breytinguna hefur 24. gr. laganna, að því marki sem hér skiptir máli, verið í núverandi mynd. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 83/2008 sagði meðal annars í skýringum á 14. gr., sem breytti ákvæðum 24. gr. laganna, að lagt væri til að við 24. gr. bættist ný málsgrein þess efnis að í gjaldskrá skuli kveða á um gjöld sem renni til stofnunarinnar til að standa að hluta straum af kostnaði vegna starfsemi hennar. Meðal annars væri um að ræða gjald vegna rafrænna veðbandayfirlita sem áður hafi runnið í ríkissjóð. Jafnframt var með 5. lið 24. gr. laga nr. 83/2008 felldur brott 25. töluliður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 88/1991 en þar kom fram að fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabókum skyldi greiða 550 krónur.

Eins og áður getur gerði áfrýjandi sérstakan samning við stefnda Þjóðskrá Íslands 5. september 2007 um sölu veðbandayfirlita úr þinglýsingarhluta bifreiða. Skuldbatt áfrýjandi sig þar til þess í 14. gr. að greiða stefnda Þjóðskrá Íslands fyrir hverja „uppflettingu veðbandayfirlita í Landskrá fasteigna, í samræmi við ákvæði gildandi laga, reglugerða eða gjaldskrár. Þessi gjöld eru nú kr. 550 fyrir hverja uppflettingu skv. lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991.“ Þótt að sönnu gæti þeirrar ónákvæmni í 14. gr. samningsins að þar er vísað í „uppflettingu veðbandayfirlita í Landskrá fasteigna“, er hitt öldungis ljóst samkvæmt fyrirsögn samningsins og efni hans að öðru leyti að hann fjallar um aðgang áfrýjanda að yfirlitum og upplýsingum um veðbönd úr „þinglýsingarhluta bifreiða“. Með samningi þessum gekkst áfrýjandi eins og áður er fram komið undir þá einkaréttarlegu skuldbindingu að greiða stefnda Þjóðskrá Íslands gjald fyrir aðgang að upplýsingum úr þinglýsingarhluta bifreiða eins og það væri ákveðið á hverjum tíma í samræmi við ákvæði laga, reglugerða eða gjaldskrár. Áfrýjandi gat í ljósi þeirrar skuldbindingar á engum tíma vænst þess að afnotin yrðu honum endurgjaldslaus á gildistíma samningsins. Við gerð samningsins 5. september 2007 hafði löggjafinn ákveðið það svo að gjald fyrir vélrænar fyrirspurnir úr þinglýsingabókum skyldi vera 550 krónur en á þeim tíma sem endurkrafa áfrýjanda tekur til greiddi hann 610 krónur fyrir hverja fyrirspurn að teknu tilliti til afsláttar. Getur sú gjaldtaka ekki talist óhófleg. Í ljósi þess sem hér var rakið getur krafa áfrýjanda um endurgreiðslu þess gjalds sem hann greiddi stefnda Þjóðskrá Íslands á umræddu tímabili fyrir uppflettingar úr þinglýsingarhluta bifreiða heldur ekki náð fram að ganga.

VI

Seinni þáttur endurkröfu áfrýjanda fyrir tímabilið 1. janúar 2009 til 31. desember 2011 er vegna sex nánar tilgreindra gjalda. Í fyrsta lagi er um að ræða 44.522 uppflettingar eigna eftir kennitölu eiganda en fyrir hverja uppflettingu greiddi áfrýjandi 1.000 krónur. Í öðru lagi 148.441 fasteignaleit þar sem greiddar voru 20 krónur fyrir hverja. Í þriðja lagi 361.777 fasteignayfirlit þar sem greiddar voru 60 krónur fyrir hvert. Í fjórða lagi 355.829 vélrænar fyrirspurnir úr veðbók fasteigna þar sem greiddar voru 610 krónur fyrir hverja að teknu tilliti til 20 króna afsláttar. Í fimmta lagi 21.374 svokölluð landyfirlit þar sem greiddar voru 60 krónur fyrir hvert. Í sjötta lagi 1.000 króna þjónustugjald sem greitt var í 35 skipti. Samtals er endurkrafa áfrýjanda vegna þessara gjalda 290.539.390 krónur. Gjaldtaka sú er hér um ræðir var reist á ákvæðum gjaldskrár nr. 1174/2008.

Áður er rakið efni 9. og 24. gr. laga nr. 6/2001. Af orðalagi þeirra og ummælum sem fram koma í athugasemdum með frumvarpi því er varð að þeim lögum er ljóst að í lagagreinunum felst heimild stefnda Þjóðskrár Íslands til töku gjalda fyrir þá þjónustu sem stofnunin veitir, hvort sem er opinberum aðilum eða einstaklingum og lögaðilum á grundvelli einkaréttarlegra samninga. Verður skýring lagaákvæðanna og beiting þeirra í gjaldskrá því að samrýmast grundvallarreglum og sjónarmiðum er gilda um töku slíkra gjalda eins og fram kemur í dómi Hæstaréttar 20. nóvember 2014 í máli nr. 160/2014. Í 9. gr. laga nr. 6/2001, eins og henni var breytt með 2. gr. laga nr. 83/2008, kemur fram að stjórn stefnda Þjóðskrár Íslands skuli gera tillögur að gjaldskrá stofnunarinnar sem staðfest skuli af ráðherra. Við ákvörðun gjaldskrárinnar skal taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skulu aðgreindir í bókhaldi. Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 83/2008 sagði að lagt væri til að við ákvörðun gjaldskrár skyldi taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skyldu aðgreindir í bókhaldi. Hlutverk stjórnar væri hér talsvert víðtækara en almennt gilti um ríkisstofnanir. Í umsögn fjármálaráðuneytisins um frumvarpið kom meðal annars fram að gert væri ráð fyrir því að stjórn stofnunarinnar gerði árlega tillögu um hlutfall einstakra rekstrarþátta í gjaldskrá sem endurspeglaði kostnað þeirra. Markmið þessa fyrirkomulags væri að stuðla að aukinni kostnaðarvitund um rekstrarumfang stofnunarinnar þar sem gjaldskráin tæki mið af mati á kostnaði við verkefni hennar.

Meðal gagna málsins er minnisblað Fasteignaskrár Íslands 18. janúar 2010 sem ritað var í tilefni fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um tiltekna þætti er vörðuðu setningu gjaldskrár nr. 1174/2008. Þar kom meðal annars fram að þegar unnið var að setningu gjaldskrárinnar hafi legið fyrir upplýsingar um rekstrarkostnað stofnunarinnar, ásamt rekstraráætlun fyrir árið 2009, og hafi verið litið til þessara upplýsinga við skoðun á því hvernig tekjur stofnunarinnar gætu mætt gjöldum hennar. Kostnaðurinn væri greinanlegur eftir ólíkum bókhaldskerfum sem upplýsingarnar komu úr, og unnt hafi verið að greina kostnaðinn bæði eftir tegundarlyklum ríkisins en jafnframt eftir ólíkum tölvu- og hugbúnaðarkerfum stofnunarinnar og sérstökum verkefnum. Að teknu tilliti til lagabreytinga í tengslum við fasteignamat og reynslu fyrri ára hafi skipting rekstrarþátta við setningu gjaldskrárinnar verið áætluð þannig að 51% væri vegna fasteignamats og tengdra kerfa, 24% vegna brunabótamatskerfis, 2% vegna stofnunar nýrra fasteigna og 23% vegna réttindakerfis þinglýsinga, eigendaskráningar og afmörkunar lands.

Þegar til þess er litið sem hér var rakið og það haft í huga að í lögum nr. 6/2001 er gerð sú krafa að við ákvörðun gjaldskrár skuli taka mið af kostnaði einstakra rekstrarþátta sem skulu aðgreindir í bókhaldi, verður við það miðað að nægjanlega traustir útreikningar hafi legið til grundvallar þeim áætlunum, sem fjárhæð þeirra gjalda sem þessi þáttur kröfugerðar áfrýjanda tekur til, byggði á, og að kostnaðarliðir hafi verið í efnislegum tengslum við þá þjónustu sem gjaldtökunni var ætlað að standa undir. Af þessu leiðir að forsendur gjaldskrárinnar fyrir töku umræddra gjalda voru nægjanlega traustar og samkvæmt því samrýmanlegar grundvallarreglum og sjónarmiðum um fjárhæð þjónustugjalda. Samkvæmt þessu og með hliðsjón af ákvæðum 7. mgr. 27. gr. upplýsingalaga getur endurgreiðslukrafa áfrýjanda vegna þeirra gjalda er hér um ræðir heldur ekki náð fram að ganga á þeim grundvelli að gjaldtaka stefnda Þjóðskrár Íslands samkvæmt gjaldskrá nr. 1174/2008 hafi ekki samrýmist ákvæðum 24. gr. laga nr. 6/2001.

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið verður staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms.

Eftir atvikum er rétt að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.