278/1998

Þ tók við búi árið 1982 og naut búmarks samkvæmt lögum nr. 95/1981 um Framleiðsluráð landbúnaðarins, verðskráningu og sölu á landbúnaðarafurðum o.fl., og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Hann taldi að með breytingu á stjórn landbúnaðarframleiðslunnar sem leiddu af gildistöku laga nr. 46/1985, og reglum settum samkvæmt þeim, hefði framleiðslurétti hans verið raskað með sérstökum hætti og honum mismunað umfram það sem aðrir urðu fyrir. Annars vegar vísaði Þ til þess að  hann hefði flutt 100 ærgildi af búmarki sínu í mjólk yfir í nautgripakjöt á verðlagsárinu 1984/1985 en þau réttindi hefðu orðið verðlaus við gildistöku framangreindra reglna. Hins vegar taldi Þ að réttur hans til framleiðslu mjólkur hefði verið skertur með ólögmætum hætti þegar ekki var tekið tillit til afsals hans til Búnaðarsambands S á 100 ærgildum í mjólk framleiðsluárið 1985/1986, en í afsalinu var tiltekið að það skyldi ekki hafa áhrif á úthlutun næsta framleiðsluárs. Litið var til þess að búmarki hafði ekki verið úthlutað sem framleiðslurétti heldur hefði það eingöngu verið viðmiðunartala sem skerðing á framleiðslurétti reiknaðist frá, væri henni beitt, en aldrei hefði komið til þess að búmark væri látið takmarka framleiðslu á nautgripakjöti. Ekki hefði orðið grundvallarbreyting á stjórn búvöruframleiðslunnar um framleiðslu nautgripakjöts og forsendur hefðu ekki brostið í búskap Þ þegar ákveðið hefði verið að halda framleiðslu nautakjöts utan reglna sem settar voru á grundvelli laga nr. 46/1985 um framleiðslu mjólkur- og sauðfjárafurða. Þá var ekki talið að Þ hefði sýnt fram á brot gegn jafnræðisreglum eða aðrar ástæður er leitt gætu til skaðabótaskyldu vegna framleiðslu hans á nautgripakjöti. Þá var talið að heimilt hefði verið, með hliðsjón af því hvernig sá fullvirðisréttur sem Þ afsalaði sér hafði komið til, að takmarka endurúthlutun þessa fullvirðisréttar við raunverulega framleiðslu fyrra árs þrátt fyrir ákvæði í afsali Þ til Búnaðarasambands S. Var niðurstaða héraðsdóms um sýknu af kröfum Þ staðfest.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir P-kk-nf K-x-x H-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, H-kk-nf H-kk-nf, H-kk-nf T-kk-nf og H-kk-nf B-kk-nf.

Áfrýjandi hefur skotið málinu til Hæstaréttar með stefnu 2. júlí 1998. Hann krefst skaðabóta úr hendi stefnda að fjárhæð 6.489.664 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 2. október 1997 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, eins og málið hefði ekki verið gjafsóknarmál fyrir héraðsdómi.

Stefndi krefst staðfestingar á hinum áfrýjaða dómi og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann lækkunar á bótakröfu áfrýjanda ásamt því, að málskostnaður falli niður.

Nokkur ný gögn hafa verið lögð fyrir Hæstarétt.

I.

Mál þetta varðar búskap áfrýjanda á jörðinni Vindási í Eyrarsveit, þar sem hann tók við búi um árið 1982 af foreldrum sínum. Búið var ekki stórt, og hugðist hann auka við það smám saman. Hann byrjaði með kúabúskap einan, en samkvæmt umsókn hans um frumbýlingsbúmark í mars 1984 var bústofn hans þá 15 mjólkurkýr og 15 geldneyti auk 5 hrossa. Þróun búskapar á jörðinni frá þessum tíma hefur ekki verið skýrð að öllu leyti, en áfrýjanda gekk treglega að auka mjólkurframleiðslu sína á þeim árum, sem næst fóru í hönd, meðal annars vegna þrálátrar júgurbólgu í kúm hans. Tókst honum ekki að ná framleiðslunni á það stig, sem búmark hans leyfði. Eftir gildistöku reglna um fullvirðisrétt og síðar greiðslumark mjólkurbænda átti hann jafnframt við það að etja, að þessum réttindum hans voru þröngar skorður settar. Eigi að síður hélt hann uppi mjólkurframleiðslu fram á síðustu ár, og náði hún mest rúmum 40.000 lítrum verðlagsárið 1993 - 1994. Eftir það minnkaði hún til muna, og virðist hann hafa horfið frá tilraunum til stækkunar búsins. Samkvæmt skýrslu hans fyrir dómi í marsmánuði 1998 átti hann þá 10 kýr og 30 ær auk örfárra geldneyta, en mjólkurafurðirnar svöruðu til 25.000 lítra ársframleiðslu. Við málflutning fyrir Hæstarétti kom fram, að búskapurinn hefði enn dregist saman.

Áfrýjandi hefur verið einyrki meginhlutann af búskapartíð sinni, en framan af naut hann stuðnings aldraðra foreldra. Gögn málsins gefa til kynna, að hann hafi að jafnaði reynt að drýgja tekjur sínar af búinu með annarri vinnu, meðal annars grásleppuveiðum, er töldust til hlunninda jarðarinnar. Þessi viðleitni hans og bústörfin sjálf hafi þó verið háð heilsubresti, sem hann hafi lengi átt við að stríða.

II.

Þegar áfrýjandi hóf búskapinn laut búvöruframleiðsla í landinu lögum nr. 95/1981 um framleiðsluráð landbúnaðarins, verðskráningu, verðmiðlun og sölu á landbúnaðarvörum o.fl. Voru ákvæði 2. gr. a. þeirra laga runnin frá lögum nr. 15/1979, sbr. lög nr. 63/1980 og nr. 45/1981, sem aukið hafði verið við fyrri lög um sama efni. Heimiluðu þau landbúnaðarráðherra að grípa með reglugerðum til tímabundinna ráðstafana í þeim tilgangi að draga úr framleiðslu á tiltekinni búvöru, svo að hún hæfði innanlandsmarkaði. Mátti meðal annars skerða afurðaverð til hvers framleiðanda frá grundvallarverði vegna þess hluta framleiðslunnar, er færi fram úr ákveðnu viðmiðunarmarki. Með reglugerð nr. 348/1979 og síðan nr. 465/1983 var framleiðsluráði landbúnaðarins falið að ákvarða þetta mark gagnvart hverjum framleiðanda sauðfjár- og nautgripaafurða. Var það skilgreint sem búmark í ærgildisafurðum og skyldi að meginreglu miðast við meðaltalsframleiðslu áranna 1976, 1977 og 1978. Heimilt var eftir lögunum að ákveða sérstaklega rétt þeirra, sem væru að hefja búskap, draga saman framleiðslu eða hætta búskap, og í reglugerðum var kveðið á um tillit til aðsteðjandi vanda einstakra framleiðenda. Búmarkið var ákvarðað fyrir sauðfjárafurðir, mjólkurframleiðslu og nautakjöt, og reyndi þegar á það um fyrrnefndu afurðirnar.

Hinn 1. júlí 1985 voru þessi lög leyst af hólmi með lögum nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Voru ný ákvæði sett um stjórn búvöruframleiðslu í VII. kafla þeirra, þar sem heimilað var meðal annars í a-lið 30. gr. að ákvarða greiðslur fyrir mjólk og sauðfjárafurðir með samningum milli ríkisstjórnarinnar og Stéttarsambands bænda fyrir þeirra hönd. Skyldu þeir lúta að afurðamagni, sem framleiðendum yrði ábyrgst fullt verð fyrir. Einnig var heimilað að ákveða skiptingu eftir héruðum á framleiðslu búvara og veita búnaðarsamböndum aðild að skiptingu hennar milli einstakra framleiðenda. Samkvæmt 35. gr. skyldu ákvarðanir um beitingu þessara heimilda teknar með reglugerð landbúnaðarráðherra, og yrði réttur framleiðenda þar ákveðinn með tilliti til búvöruframleiðslu þeirra á tilteknu tímabili. Mátti þannig miða við annan tíma en þann, sem til var litið við ákvörðun búmarks. Ákveða mátti framleiðendum mismunandi rétt eftir bústærð og aðstöðu, þar á meðal því, hvort þeir væru að byrja búskap eða draga hann saman.

Reglugerðir um stjórn mjólkurframleiðslunnar voru síðan gefnar út fyrir hvert verðlagsár. Þar var hugtakið fullvirðisréttur tekið upp sem skilgreining á því framleiðslumagni, er framleiðendur fengju fullt verð fyrir í skjóli fyrrgreindra samninga. Skyldi hann ákveðinn sem heild fyrir landið allt og síðan skipt niður, fyrst á einstök héruð eða búmarkssvæði, en síðan milli einstakra framleiðenda. Búmarki manna eftir eldri lögum var ekki breytt að meginstefnu til, og var fullvirðisréttur héraða og framleiðenda reiknaður með hliðsjón af því. Hins vegar var tekið fram í fyrstu reglugerðinni, að engum framleiðanda skyldi reiknaður fullvirðisréttur umfram mjólkurframleiðslu hans innan búmarks verðlagsárið 1984-1985, og fólst í því skírskotun til 35. gr. laganna. Hafði sú viðmiðun áhrif á síðari reglur. Hliðstæðar reglugerðir voru gefnar út um framleiðslu sauðfjárafurða.

Búvörusamningar á grundvelli laga nr. 46/1985 tóku hins vegar ekki til nautgripakjöts. Var þetta í samhengi við framkvæmd fyrri laga að því leyti, að til þess hafði aldrei komið í raun, að búmarki í þeirri vöru væri beitt til takmörkunar framleiðslu með skerðingu á afurðaverði. Þetta búmark féll því einvörðungu að almennri reglu í E-lið ákvæða til bráðabirgða í hinum nýju lögum, sem kvað svo á, að fyrirmæli um búmark, sem sett hefðu verið eftir lögum nr. 95/1981, skyldu halda gildi sínu þar til þau hefðu sérstaklega verið felld úr gildi eða reglugerð sett um beitingu ákvæða b- og/eða c-liðar 30. gr. laga nr. 46/1985, sbr. 35. gr. laganna. Í reglugerð nr. 339/1986 fyrir verðlagsárið 1986-1987, var svo tekið fram, að ákvæði hennar næðu ekki til búmarks vegna framleiðslu nautakjöts. Hélst það í síðari reglugerðum, og sérstök reglugerð um þessa búgrein var ekki sett.

III.

Deiluefni málsins lúta einkum að ákvörðunum um heimildir áfrýjanda til búvöruframleiðslu framan af búskapartíma hans. Búmark hans á verðlagsárinu 1982-1983 var ákvarðað 266 ærgildi, 100 í mjólk, 148 í sauðfé og 18 í nautakjöti. Vorið 1984 var honum úthlutað auknu búmarki á grundvelli þess, að hann væri frumbýlingur, og varð búmarkið þá 430 ærgildi í mjólk og 10 í sauðfé, eða alls 440 ærgildi. Á verðlagsárinu 1984-1985 var því svo breytt þannig, að 300 ærgildi yrðu í mjólk, 40 í sauðfé og 100 í nautakjöti. Óumdeilt er, að áfrýjandi hafi sjálfur lagt fram beiðni um þetta, en umsókn hans eða önnur skýr gögn um forsendur breytingarinnar liggja ekki fyrir.

Eftir gildistöku laga nr. 46/1985 var áfrýjanda í janúar 1986 úthlutað fullvirðisrétti verðlagsárið 1985-1986 með bréfi framleiðsluráðs landbúnaðarins, eftir reglugerð nr. 37/1986. Nam hann upphaflega 128,9 ærgildum eða 22.428 lítrum og var ekki í hlutfalli við búmark hans samkvæmt almennri reiknireglu 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, heldur var framleiðsla fyrra árs látin takmarka réttinn eftir fráviksreglu í a-lið þeirrar málsgreinar. Honum var bent á, að hann gæti sótt um viðbótarrétt eftir öðrum ákvæðum reglugerðarinnar, og gerði hann það með beiðni til framleiðsluráðs samkvæmt 2. mgr. 5. gr., sem mælti fyrir um sérstaka ráðstöfun á mjólkurmagni, er dregið hefði verið frá óskiptum fullvirðisrétti í öllu landinu. Samkvæmt a-lið 2. tl. þessarar málsgreinar mátti úthluta auknum rétti til þeirra mjólkurbænda, sem framleitt hefðu innan við 300 ærgildisafurðir í mjólk og sauðfjárafurðum á árinu 1984 - 1985, þannig að fullvirðisréttur þeirra í mjólk innan búmarks að viðbættum sauðfjárafurðum næði allt að því marki. Umsóknin var samþykkt og réttur áfrýjanda hækkaður í 277,9 ærgildi samanlagt eða 48.354 lítra. Nam þetta fullri viðbót samkvæmt umræddri heimild.

Áfrýjanda tókst ekki að nýta allan þennan rétt ársins 1985-1986, heldur varð framleiðslan 29.726 lítrar. Hins vegar gerðist það undir lok ársins, að hann framseldi 100 ærgildi af réttinum til Búnaðarsambands Snæfellinga, og var það staðfest 31. ágúst 1986 með afsali á eyðublaði, sem honum var látið í té. Var afsalið gert samkvæmt 2. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 37/1986, sbr. reglugerð nr. 178/1986 frá 10. apríl það ár. Af hálfu búnaðarsambandsins var þessum 100 ærgildum eða 17.400 lítrum úthlutað jafnharðan til annarra framleiðenda á svæðinu.

Skömmu áður hafði áfrýjanda verið tilkynnt um fullvirðisrétt hans verðlagsárið 1986-1987 á grundvelli reglugerðar nr. 339/1986, sem væri 126 ærgildisafurðir eða 21.924 lítrar. Var þar miðað við upphaflegan fullvirðisrétt hans frá fyrra ári með breytingum vegna almenns samdráttar í mjólkurframleiðslu. Tekið var fram, að 92,7% af heildarfullvirðisrétti í landinu hefði verið skipt að svo stöddu. Yrði því, sem eftir væri, annars vegar skipt milli framleiðenda, sem haft hefðu framleiðslu undir 300 ærgildum í mjólk og sauðfjárafurðum á fyrra verðlagsári, sbr. 3. tl. 4. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar, og hins vegar milli framleiðenda, sem uppfylltu einhver ákvæði 14. gr. reglugerðarinnar. Kæmu þar meðal annars til greina frumbýlingar og búendur, sem orðið hefðu fyrir sérstökum áföllum. Jafnframt hafði áfrýjandi brugðist við með því að leggja inn umsókn 19. ágúst 1986 á tilskildu eyðublaði um aukinn fullvirðisrétt 1986-1987 á þeirri forsendu, að framleiðsla hans væri innan 300 ærgilda, þ.e. með vísan til 13. gr. reglugerðarinnar. Hins vegar lagði hann ekki inn sérstaka umsókn til ráðsins vegna 14. gr. reglugerðarinnar. Með bréfi framleiðsluráðs 2. desember 1986 var honum úthlutað viðbót sem svaraði 7.795 lítrum mjólkur, þannig að fullvirðisréttur á árinu yrði 170,8 ærgildi eða 29.719 lítrar. Miðaðist heildartalan við raunverulega mjólkurframleiðslu áfrýjanda á fyrra ári.

Á þessu stigi leitaði áfrýjandi til lögmanns, og ritaði hann framleiðsluráði beiðni 20. janúar 1987 um aukningu fram yfir þetta mark. Var þar sérstaklega bent á áföll, sem búskapur áfrýjanda hefði orðið fyrir, og vísað til 2. tl. 14. gr. fyrrnefndrar reglugerðar. Jafnframt var vísað til þess, að áfrýjandi hefði afsalað 100 ærgildum af fullvirðisrétti fyrra árs til Búnaðarsambands Snæfellinga til ráðstöfunar á því ári. Bæri að líta svo á samkvæmt 16. gr. reglugerðarinnar, að hann hefði sjálfur nýtt réttinn að þeim hluta. Því var og lýst, að framleiðsluþörf hans næmi að minnsta kosti 10.000 lítrum umfram úthlutað magn.

Framleiðsluráð vísaði erindinu til yfirnefndar búmarks, sbr. 31. gr. laga nr. 46/1985, sem afgreiddi það með bréfi 6. febrúar 1987. Sagði þar, að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefði úthlutunin til hans farið eftir vinnureglum, sem fylgt hefði verið við afgreiðslu erinda vegna 13. gr. reglugerðar nr. 339/1986. Hefði þar verið miðað við, að (1) enginn færi yfir 300 ærgildi samanlagt í mjólk og kindakjöti, (2) enginn færi yfir skráð búmark í mjólk, (3) fullvirðisréttur færi ekki yfir framleiðslu fyrra verðlagsárs, (4) úthlutun réttarins færi ekki fram úr heildarfullvirðisrétti fyrra árs, og (5) mið yrði tekið af úthlutun eftir 5. gr. reglugerðar nr. 37/1986 á fyrra ári. Hafi forsendum 4. og 5. liðar einkum verið beitt, þar sem úthlutað magn reyndist of lítið. Í bréfinu sagði til nánari skýringar: „Lækkuð úthlutun til þín stafar af því, að framleiðslan er látin takmarka hana samanber 3. lið. Það var álit framleiðsluráðs að heppilegra væri að láta héraðsúthlutunarnefndir meta hvort framleiðslurétturinn skuli haldast þótt ekki hafi verið framleitt í hann síðastliðið ár.“

Nefndin benti á, að áfrýjandi gæti reynt að sækja um aukinn rétt til búnaðarsambands síns samkvæmt 14. gr. reglugerðarinnar, ef til lokaúthlutunar kæmi. Einnig kvaðst hún myndu gera sambandinu grein fyrir kæru hans. Af gögnum málsins verður ekki séð, hvað gerðist af því tilefni og ekki ráðið með greinilegum hætti, hvernig úthlutunarstarf sambandsins fór fram á þessu verðlagsári. Fyrir liggur hins vegar, að mjólkurframleiðsla áfrýjanda 1986-1987 varð 36.888 lítrar, eða 7.169 lítrar umfram rétt hans. Jafnframt mun framleiðsluráð hafa samþykkt 23. desember 1987, að hann fengi 41,2 ærgilda fullvirðisrétt til viðbótar við uppgjör vegna ársins, þannig að greiðsla kæmi fyrir umframmagnið.

IV.

Fullvirðisréttur áfrýjanda verðlagsárið 1987 - 1988 á grundvelli reglugerðar nr. 291/1987 var ákvarðaður eins og samanlagður réttur fyrra árs eða 29.719 lítrar, í samræmi við þau fyrirmæli b-liðar 2. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar, að mjólkur-framleiðendur með minni fullvirðisrétt en 300 ærgildi á fyrra ári skyldu hljóta sama rétt og þeir höfðu. Lögmaður áfrýjanda ritaði 4. september 1987 beiðni til framleiðsluráðs um aukinn rétt honum til handa, en ráðið taldi aukna úthlutun vera á verksviði Búnaðarsambands Snæfellinga, sem hefði þrönga stöðu til úrlausnar. Var erindinu vísað þangað, og áfrýjandi ritaði sambandinu einnig að sínu leyti. Svör bárust ekki fyrr en 27. apríl 1988, en þá tilkynnti framleiðsluráð áfrýjanda, að sambandið hefði úthlutað honum 1.986 viðbótarlítrum, þannig að réttur ársins yrði 31.705 lítrar. Framleiðsla áfrýjanda varð 35.148 lítrar, og virðist hann hafa sætt greiðsluskerðingu vegna umframmagnsins.

Um heimildir áfrýjanda og framleiðslu eftir þetta má vísa til héraðsdóms, þar sem þess getur meðal annars, að hann hafi á verðlagsárinu 1991-1992 leigt framleiðsluráði landbúnaðarins 17.000 lítra af fullvirðisrétti sínum. Kveðst áfrýjandi hafa gert það sakir fjárhagsörðugleika og heilsuleysis. Hann framleiddi þá sjálfur 29.811 lítra eða 11.443 lítra umfram þann rétt, sem eftir stóð. Á árinu 1992-1993 var honum svo úthlutað greiðslumarki, sem miðað var við fullvirðisrétt hans og varð 33.825 lítrar. Um ákvörðun þess og greiðslumarks síðari ára er ekki deilt sérstaklega.

V.

Mál þetta var höfðað í héraði rétt áður en dómar gengu í Hæstarétti 9. október 1997 í málum nr. 42/1997 og nr. 43/1997 (H.1997.2563 og H.1997.2578), er lutu að búmarki og fullvirðisrétti tveggja bænda með blandaðan búskap, þar sem mjólkurframleiðsla var meginþátturinn. Kveðst áfrýjandi draga þá ályktun af þeim dómum, að sig stoði ekki að halda því fram, að ólögmæt breyting hafi orðið á stjórn búvöruframleiðslu í landinu með lögum nr. 46/1985 og reglugerðum samkvæmt þeim, þegar ákvæði um fullvirðisrétt voru tekin upp til viðbótar ákvæðum um búmark framleiðenda. Á hinn bóginn lítur hann svo á, að við framkvæmd reglna um fullvirðisrétt í mjólk og sauðfjárafurðum í skjóli laganna og með afstöðu til búmarks í nautakjöti eftir gildistöku þeirra hafi forsendum að framleiðslurétti hans verið raskað með sérstökum hætti og honum mismunað umfram það, sem aðrir urðu fyrir.

Áfrýjandi vísar hér í fyrsta lagi til þess, að hann hafi á verðlagsárinu 1984-1985 fært 100 ærgildi af búmarki sínu í mjólk yfir í framleiðslu á nautgripakjöti. Hafi hann gert þetta í trausti þess, að um væri að ræða verðmæt réttindi, og fyrir hvatningu af hálfu þeirra opinberu aðila, sem fóru með stjórn búvöruframleiðslunnar. Á næsta ári hafi réttindin hins vegar verið gerð verðlaus, þegar búmark í þessari grein hafi í raun verið fellt niður, án þess að bætur eða önnur réttindi kæmu þar á móti. Hafi tilfærsla búmarksins þannig ekki orðið til annars en að skerða möguleika hans til aukinnar mjólkurframleiðslu. Í annan stað telur áfrýjandi, að réttur hans til framleiðslu mjólkur hafi verið skertur með ólögmætum hætti, þegar framleiðsluráð landbúnaðarins og Búnaðarsamband Snæfellinga hafi hafnað því að virða samning hans um afsal á ónýttum fullvirðisrétti verðlagsársins 1985 - 1986. Hafi hann verið sviptur hagræði, sem afsalið átti að veita, með óréttmætum ákvörðunum og rangri túlkun reglugerða um mjólkurframleiðsluna.

VI.

Búmarki var ekki úthlutað sem framleiðslurétti, heldur var það eingöngu viðmiðunartala, sem skerðing á afurðaverði reiknaðist frá væri henni beitt. Við það gat skapast takmarkaður réttur til handa framleiðendum búvara, sem hafði fjárhagslega þýðingu fyrir þá. Aldrei kom til þess að búmark væri látið takmarka framleiðslu á nautgripakjöti. Búvörusamningar bænda og ríkisstjórnarinnar á grundvelli laga nr. 46/1985 tóku heldur ekki til nautgripakjöts, svo sem að framan greinir. Áttu fyrirmæli um búmark í nautgripakjöti því að halda sér samkvæmt E-lið ákvæða til bráðabirgða í þessum lögum, þar til þau hefðu sérstaklega verið felld úr gildi eða reglugerð sett um framleiðslustjórnun samkvæmt ákvæðum laganna. Reglugerðarákvæði um framleiðslu nautgripakjöts hafa ekki verið sett. Varð því ekki grundvallarbreyting á stjórn búvöruframleiðslunnar að þessu leyti með lögum nr. 46/1985.

Um stöðu áfrýjanda í þessu efni er á það að líta, að framleiðsla nautgripakjöts var þegar orðin þáttur í búskap hans, er hann fékk 100 ærgilda búmark í þeirri afurð, eftir því sem fyrr segir um bústofn hans vorið 1984. Þá sótti áfrýjandi aldrei um færslu á fyrrgreindum 100 ærgildum til baka yfir í mjólk, heldur var barátta hans fyrir auknum rétti til mjólkurframleiðslu háð á öðrum forsendum en þeim, að þau hefðu misst gildi sitt.

Með hliðsjón af þessu verður ekki á það fallist, að forsendur hafi brostið í búskap áfrýjanda, þegar ákveðið var að halda búmarki í nautgripakjöti utan þeirra reglna um stjórn búvöruframleiðslu, sem settar voru á grundvelli 30. gr. og 35. gr. laga nr. 46/1985 og náðu til mjólkur og sauðfjárafurða. Ekki er unnt að líta svo á, að áfrýjanda hafi þar verið mismunað í samanburði við aðra, sem svipað voru settir. Hefur hann ekki sýnt fram á, að ákvörðunin hafi verið ólögmæt gagnvart honum vegna brots á jafnræðisreglu eða af öðrum ástæðum, er leitt geti til bótaskyldu. Verður að hafna kröfum áfrýjanda, sem eru á þessu byggðar.

VII.

Við gildistöku reglna um fullvirðisrétt í mjólk var áfrýjanda úthlutað rétti sem samanlagt svaraði búmarki hans í þeirri vöru að frádregnum innlögðum sauðfjárafurðum hans á næstliðnu ári, þ.e. 277,9 ærgildum eða 48.354 lítrum. Var byggt á framleiðslu hans á fyrra ári ásamt því, að bú hans mætti teljast af lágmarksstærð, sbr. þá a-lið 2. tl. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 37/1986.

Þegar sjá mátti, að áfrýjandi næði ekki að nýta allan fullvirðisréttinn, var gengið frá afsali milli hans og Búnaðarsambands Snæfellinga á ónýttum rétti, þannig að unnt væri að úthluta honum til annarra bænda á sambandsvæðinu vegna mjólkurframleiðslu þeirra á árinu, sem var að líða. Náði það til 100 ærgilda eða 17.400 lítra, en ónýttur réttur áfrýjanda reyndist alls 18.628 lítrar. Afsalið var byggt á nýrri heimild til búnaðarsambanda í 2. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 37/1986, sem aukið var við greinina í apríl 1986. Áður en hún kom til sögunnar fólst það í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, að framleiðanda væri óheimilt að leggja mjólk inn í afurðastöð á fullvirðisrétti annars framleiðanda. Jafnframt fólst það í 1. mgr. 9. gr., að fullvirðisréttur, sem ekki yrði nýttur á verðlagsárinu af hálfu rétthafans, skyldi koma til viðbótar við fullvirðisrétt annarra mjólkurframleiðenda innan sama svæðis við endanlegt ársuppgjör, fyrst til þeirra, sem minnstan hefðu heildarrétt, en síðan hlutfallslega.

Úthlutun fullvirðisréttar til áfrýjanda vegna verðlagsársins 1986 - 1987 var fyrst miðuð við upphaflegan rétt vegna fyrra árs og ákveðin 21.924 lítrar, en síðan hækkuð í 29.719 lítra í framhaldi af beiðni hans 16. ágúst 1986. Varð það afstaða framleiðsluráðs landbúnaðarins, að rétt væri að láta framleiðslu áfrýjanda sjálfs á fyrra ári takmarka umfang úthlutunarinnar, en vísa til búnaðarsambands hans um möguleika á rýmkun hennar. Treystist yfirnefnd búmarks ekki til að hagga þeirri afstöðu, þegar erindi lögmanns áfrýjanda 20. janúar 1987 var lagt fyrir hana. Í úrskurði sínum benti nefndin hins vegar á, að búnaðarsambandið kynni enn að geta úthlutað áfrýjanda frekari rétti við lokaúthlutun eða almennt uppgjör vegna ársins. Virðist það hafa gengið eftir, þegar áfrýjanda var í desember 1987 veittur fullvirðisréttur fyrir nær allri framleiðslu sinni umfram hinn úthlutaða rétt, eða 7.161 lítra.

VIII.

Úthlutun verðlagsársins 1986-1987 fór þannig fram án þess að tillit væri tekið til afsalsins. Af hálfu stefnda er þetta einkum skýrt með því, að fullvirðisréttur áfrýjanda 1985 - 1986 umfram 22.428 lítra hafi stafað frá úthlutun samkvæmt ákvæðum 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 37/1986 um sérstaka ráðstöfun á mjólkurmagni, sem dregið hafi verið frá óskiptum fullvirðisrétti í landinu, innan þessa verðlagsárs. Réttur vegna þess hafi komið til innköllunar við lok ársins og ný úthlutun á honum átt sér stað vegna næsta verðlagsárs, sbr. 4. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 339/1986. Hafi framleiðendur þá ekki átt sjálfkrafa rétt á sams konar viðbót og árið áður, heldur þurft að sækja um nýja úthlutun. Áfrýjandi hafi þá ekki gætt þess að sækja um viðbótarrétt samkvæmt 14. gr. síðarnefndu reglugerðarinnar vegna þeirra áfalla, sem hann taldi til í búskap sínum. Ákvörðunin um að takmarka viðbótina þetta ár við raunverulega framleiðslu fyrra árs hafi verið réttmæt. Ekki hafi verið skylt að líta til afsalsins þegar af þeirri ástæðu, að það hafi ekki verið gefið út strax í kjölfar þess, að áðurnefnd 2. mgr. 9. gr. tók gildi, en til slíks hafi verið ætlast. Að auki hafi áfrýjandi misskilið það ákvæði málsgreinarinnar, að afsal samkvæmt henni hefði engin áhrif á rétt næsta árs þar sem í greininni hafi aðeins verið átt við afsal á þeim framleiðslurétti en ekki á viðbótarúthlutun samkvæmt sérheimildum. Þær hafi eðlilega átt að koma til endurúthlutunar þegar ekki hefði verið framleitt upp í þær. Hafi það ekki átt að tákna, að hlutaðeigandi framleiðendur yrðu undanþegnir almennum úthlutunarreglum ársins, heldur aðeins hitt, að þeir yrðu hvorki betur né verr settir en áður. Fallast verður á þessar skýringar stefnda.

Þegar þetta er athugað og búrekstur áfrýjanda virtur eftir þeim takmörkuðu gögnum, sem fyrir liggja, þykir áfrýjandi ekki hafa sýnt fram á bótaskylda hegðun yfirstjórnar landbúnaðarmála og ber því að staðfesta niðurstöðu héraðsdóms og sýkna stefnda af bótakröfu áfrýjanda.

Ákvæði héraðsdóms um gjafsóknarkostnað verður staðfest.

Rétt er, að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Ákvæði hins áfrýjaða dóms um gjafsóknarkostnað á að vera óraskað.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

I.

Ekki verður séð, að færsla áfrýjanda á 100 ærgilda búmarki frá mjólk yfir í nautgripakjöt hafi skipt sköpum um búskap hans, og hann hefur ekki sýnt fram á, að ræktun geldneyta meðfram mjólkurframleiðslunni hafi íþyngt starfsemi hans að þeirri grein. Með þessari athugasemd er ég sammála þeirri afstöðu annarra dómenda, að hafna beri kröfum hans í þessum þætti málsins.

II.

Ákvæði 2. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 37/1986, sem aukið var við hana eftir mitt verðlagsár 1985-1986, sýnast hafa átt að gera búnaðarsamböndum kleift að taka ónýttan fullvirðisrétt til sérstakrar ráðstöfunar innan vébanda sinna með samningum við rétthafa, áður en ársuppgjör færi fram, og úthluta honum til annarra á tilteknum forsendum. Var um að ræða frávik frá þeim fyrirmælum 1. mgr. sömu greinar, að ónýttur fullvirðisréttur á sambandssvæði yrði látinn ganga sem viðbót til annarra framleiðenda á svæðinu eftir tilgreindri reglu við endanlegt uppgjör verðlagsársins, ásamt fráviki frá þeirri reglu 2. mgr. 6. gr., að framleiðanda væri óheimilt að leggja inn mjólk á fullvirðisrétti annars framleiðenda. Samkvæmt niðurlagsákvæði 2. mgr. 9. gr. átti afsal til búnaðarsambands á grundvelli hennar engin áhrif að hafa á fullvirðisrétt þess mjólkurframleiðanda, sem afsalað hefði, á næsta verðlagsári. Verður ákvæðið ekki skilið öðruvísi en svo, að réttur framleiðandans næsta ár hafi átt að ákvarðast eins og hann hefði sjálfur nýtt sér hinn afsalaða rétt með framleiðslu, enda var það orðað á þann veg í 2. mgr. 16. gr. næstu reglugerðar, nr. 339/1986. Þetta er og eðlilegur skilningur þegar af þeirri ástæðu, að sérstakt afsal var annars tilgangslítið frá sjónarmiði rétthafans. Af hálfu stefnda er þó haldið fram öðrum skilningi, en ekki verður séð, að hann fái samrýmst markmiðum ákvæðisins eða stöðu þess innan reglugerðarinnar. Ákvæðið var tekið upp í afsalið á 100 ærgildum til Búnaðarsambands Snæfellinga, sem áfrýjandi undirritaði 31. ágúst 1986, að breyttu breytanda.

Af hálfu stefnda er því einnig haldið fram, að afsalið hafi komið fram of seint á árinu. Sú staðhæfing styðst þó ekki við bein ákvæði 2. mgr. 9. gr., og engin gögn um leiðbeiningar til búnaðarsambanda eða framleiðenda hafa verið lögð fram henni til styrktar. Hið sama á við um þá staðhæfingu stefnda, að heimildin til afsals eða staðfestingar hafi einungis átt við um grunnfullvirðisrétt, sem hann nefnir svo, en ekki um viðbótarrétt samkvæmt sérheimildum reglugerðarinnar, og hafi heimildin þannig ekki náð til áfrýjanda, sem nýtt hafi sjálfur allan upphaflegan fullvirðisrétt sinn. Í málsgreininni er fjallað um fullvirðisrétt án nánari tilgreiningar eða fyrirvara, og ekki hefur verið skýrt, hvaða efnisrök liggi til að skilja á milli upphaflegs réttar og viðbótar við hann í þessu tilliti, þ.e. gagnvart framleiðanda, sem hafði sama rétt til að nýta hvorttveggja að því fengnu.

Tilkynning um fullvirðisrétt áfrýjanda samkvæmt almennri úthlutun vegna ársins 1986 - 1987 hafði verið gefin út á undan afsalinu, en hún var einskorðuð við upphaflegan rétt samkvæmt 6. gr. fyrri reglugerðar. Eftir var að ráðstafa því mjólkurmagni, sem tekið hafði verið af óskiptu, og endurúthluta þeim fullvirðisrétti, sem veittur hafði verið samkvæmt 2. mgr. 5. gr. sömu reglugerðar og áfrýjandi einnig notið góðs af. Hafði hann þegar sótt um hlutdeild í þeirri endurúthlutun sem bóndi með mjólkurbú innan 300 ærgilda í samræmi við 3. tl. 4. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 339/1986, þ.e. á sama grundvelli og árið áður. Hefur því ekki verið hnekkt, að ráðunautar búnaðarsambandsins hafi leiðbeint honum um gerð umsóknarinnar. Ef hægt var að veita honum hlutdeildina á þeirri forsendu, að framleiðsla hans á liðnu ári hefði farið fram úr upphaflegum fullvirðisrétti, eins og gert var 2. desember 1986, var einnig hægt að gera það vegna þeirrar framleiðslu, sem hann hafði heimilað öðrum með afsali sínu til búnaðarsambandsins. Virðist nokkuð ljóst eftir á, að þetta hafi verið hin eðlilega leið til að láta afsalið ná tilgangi sínum.

Ákvörðun framleiðsluráðs landbúnaðarins umgetinn dag var þó tekin án þess að þetta gerðist. Við þá ákvörðun varð áfrýjandi jafnframt að gjalda þess að hafa ekki lagt inn aðra umsókn á grundvelli 14. gr. umræddrar reglugerðar, en hann uppfyllti einnig skilyrði þeirrar greinar. Fékk hann enga úrlausn fyrr en við uppgjör ársins löngu síðar, án þess að hún hefði áhrif á rétt síðari ára. Frá sjónarhóli hans hafði þó mátt vænta þess, að sú umsókn væri óþörf, bæði vegna ákvæða reglugerðarinnar og reynslu hans við úthlutun fyrra árs.

Umrædd málalok er ennfremur erfitt að skilja vegna þess, að samkvæmt fyrrnefndu ákvæði 13. gr. reglugerðarinnar hafði framleiðsluráð óskoraða heimild til að úthluta sama viðbótarrétti og árið áður til búa innan 300 ærgilda. Þurfti hvorki afsal né skírskotun til 14. gr. til að veita áfrýjanda hinn umbeðna rétt. Vinnureglur þær, sem honum voru kynntar síðar, stóðu því ekki í vegi, sbr. 5. lið þeirra. Samkvæmt þessu var það ákvörðun ráðsins, sem réði því, að staðnæmst var við innvegna mjólk frá áfrýjanda sjálfum.

Eftir gögnum málsins verður við það að miða, að áfrýjandi hafi gefið afsal sitt út í góðri trú. Í þeim sér þess jafnframt engan stað, að afsalinu hafi verið hafnað eða hrundið með beinum aðgerðum úthlutunaryfirvalda, þegar frá er talið bréf með óljósu efni frá Búnaðarsambandi Snæfellinga, sem ritað var 12. október 1992 í tilefni af kvörtun áfrýjanda til ráðuneytis um þær mundir. Er ekki á því byggt af hálfu stefnda, að þetta hafi gerst, heldur hinu, að óskylt hafi verið og andstætt úthlutunarreglum að veita áfrýjanda aukinn rétt vegna þessarar samningsgerðar. Með vísan til þess, sem hér hefur verið rakið, er ekki unnt að fallast á þann skilning. Verður að líta svo á, að óréttmætt hafi verið að takmarka fullvirðisrétt áfrýjanda árið 1986 - 1987 með þeim hætti, sem gert var, og vísa honum á óvissa úrlausn eftir 14. gr. reglugerðarinnar. Takmörkunin við 29.719 lítra hafði bein áhrif á fullvirðisrétt næstu ára, þar sem síðari reglugerðir miðuðu við, að framleiðendur með bú undir 300 ærgildum gætu haldið sama rétti og áður að öðru jöfnu.

Ætla má þannig, að áfrýjandi hafi orði fyrir tjóni í atvinnu sinni að mjólkurframleiðslu af völdum þessarar takmörkunar. Hana verður að rekja til ákvarðana og starfa stjórnvalda, sem stefndi beri ábyrgð á. Stefndi hefur ekki sýnt fram á, að aðrir framleiðendur í svipaðri stöðu hafi hlotið sömu úrlausn af hálfu þessara stjórnvalda, og virðist mismunun gagnvart honum hafa átt sér stað. Á það verður því að fallast, eins og atvikum er háttað, að áfrýjandi eigi rétt til skaðabóta úr hendi stefnda. Hann gerði kröfur um tillit til afsalsins þegar á verðlagsárinu 1986 - 1987 og barðist eftir það fyrir auknum fullvirðisrétti með ítrekuðum erindum við yfirvöld landbúnaðarmála, með vísan til þess og aðstæðna sinna að öðru leyti. Verður bótaréttur hans ekki talinn fallinn niður fyrir tómlætis sakir.

Krafa áfrýjanda um skaðabætur að þessu leyti er miðuð við tilgreint markaðsverð á greiðslumarki í mjólk, er sé ígildi fullvirðisréttar vegna þeirra 100 ærgilda eða 17.400 lítra, sem afsal hans náði til, að teknu tilliti til almennra skerðinga fullvirðisréttar og greiðslumarks á liðnum árum. Á það verður ekki fallist, að hann geti krafist bóta fyrir réttinn með vísan til þess, hvaða verðmæti hann kynni nú að hafa við frjálsa ráðstöfun úr hendi hans. Í þess stað verður að reyna að meta, hverju það munaði í búskap hans á þeim árum, sem í hönd fóru, að hann gat ekki treyst á tillit til þessa fullvirðisréttar við ákvörðun framleiðsluréttinda sinna eða miðað við hann í ráðagerðum um tilhögun búsins. Aðstöðu sína í því efni hefur áfrýjandi ekki reifað nema að litlu leyti, og hlýtur mat á bótum að gjalda þess. Ætla verður, að tjón hans árið 1986-1987 hafi ekki verið mikið, þar sem hann hefur ekki sannað, að framleiðsla hans hefði orðið til muna umfram það, sem hann fékk verð fyrir. Um búskap síðari ára verður og að taka tillit til þess viðbótarréttar, sem honum tókst að afla á hverjum tíma, enda hefur hann ekki gert líklegt, að búið næði stækkun umfram 300 ærgildi.

Þegar þetta er athugað og búrekstur áfrýjanda virtur í heild eftir þeim takmörkuðu gögnum, sem fyrir liggja, teldi ég bætur til hans að álitum hæfilega ákveðnar 1.200.000 krónur, sem stefnda yrði gert að greiða honum með dráttarvöxtum frá þingfestingu málsins í héraði, eins og krafist er, auk málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.