174/2004

Deilt var um lögmæti þeirra skilyrða, sem forvalsnefnd utanríkisráðuneytisins setti fyrir þátttöku í útboði um sjóflutninga fyrir varnarliðið á Keflavíkurflugvelli. Í b. lið 2. gr. reglugerðar sem sögð var sett á grundvelli laga nr. 82/2000 sagði að í orðunum „skip sem íslensk skipafélög gera út“ í samningi ríkjanna um sjóflutninga fælist, að skipin skyldu vera undir yfirstjórn og yfirráðum íslenskra skipafélaga. Í því fælist að íslensk skipafélög skyldu hafa húsbóndavald yfir áhöfn skipanna og ráðningarsamband við áhöfn þess. Hélt A því fram að fyrir síðara hluta ákvæðisins væri engin stoð í lögunum. Var A talinn hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, þrátt fyrir að útboðinu hafi lokið fyrir aðaðmeðferð málsins í héraði. Hvorki umræddur samningur ríkjanna né lög nr. 82/2000 skilgreindu hvað væru skip sem íslensk skipafélög gera út. Í lögunum fólst eingöngu hvað teldist íslenskt skipafélag og uppfyllti A öll ákvæði laganna þar um. Talið var að í síðari málslið umdeilds ákvæðis væri fólgin takmörkun á því hvaða rekstrarfyrirkomulag mætti vera á útgerð skipanna. Ekki yrði mælt fyrir um slíka takmörkun í reglugerð án skýrrar heimildar um efni og umfang hennar í settum lögum frá Alþingi. Af þessu leiddi að lagaheimild brast til setningar hins umdeilda skilyrðis.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, G-kk-nf G-kk-nf, G-kvk-nf E-kvk-nf, G-kk-nf C-kk-nf og H-kk-nf B-kk-nf.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 6. maí 2004. Hann krefst þess að viðurkennt verði með dómi, að forvalsnefnd samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna sé óheimilt að setja það skilyrði fyrir vali íslenskra fyrirtækja vegna fraktflutninga milli ríkjanna, sem boðnir eru út á grundvelli samnings og samkomulags milli þeirra frá 24. september 1986, að „skip sem íslensk skipafélög gera út“ skuli einvörðungu teljast skip, sem eru undir yfirstjórn og yfirráðum íslenskra skipafélaga, og að í því felist, að íslensk skipafélög skuli hafa húsbóndavald yfir áhöfn skips og ráðningarsamband við hana. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I.

Ágreiningur málsaðila lýtur að ákvörðunum forvalsnefndar utanríkisráðuneytis, sem starfar samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 og skal samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna vera ráðuneytinu til aðstoðar við meðferð annarra samninga en starfssamninga. Auglýsti nefndin í Morgunblaðinu 17. júlí 2003 eftir „aðilum til að taka þátt í forvali vegna útboðs ...“ sjóflutninga, sem síðan var gerð nánari grein fyrir. Var tekið fram að auglýst væri eftir þeim íslensku skipafélögum, sem áhuga hefðu á að taka þátt í útboðinu og uppfylltu öll skilyrði, sem fram komi í reglugerð nr. 493/2003 um forval og skilgreiningu íslenskra fyrirtækja vegna útboðs á grundvelli sjóflutningasamningsins. Öll íslensk félög, sem uppfylltu umrædd skilyrði, yrðu tilgreind af íslenskum stjórnvöldum sem íslensk skipafélög í skilningi samnings Íslands og Bandaríkjanna um sjóflutninga frá 1986 og yrði þeim „sem slíkum heimilað að bjóða í hinn íslenska hluta útboðsins.“ Skyldu íslensk skipafélög, sem áhuga hefðu á þátttöku, skila inn tilkynningu um það og hvernig þau uppfylltu skilyrði áðurnefndrar reglugerðar. Eftir að hafa leitað og fengið skýringu utanríkisráðuneytis á efni b. liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 lýsti áfrýjandi yfir að hann teldi lagastoð bresta fyrir því að stefndi mætti setja skilyrði um hvaða skip bjóðendur í verkefnið mættu nota og að íslenskt skipafélag, sem í hlut ætti, hefði húsbóndavald yfir áhöfnum skipanna og ráðningarsamninga við þær. Tilkynnti áfrýjandi forvalsnefnd jafnframt um þátttöku sína í forvalinu. Gerði hann um leið fyrirvara um lögmæti túlkunar ráðuneytisins á efni reglugerðarinnar. Í svarbréfum nefndarinnar 25. og 28. júlí 2003 kom fram að stefndi teldi umrætt skilyrði í reglugerð hafa lagastoð. Umsækjendur þyrftu hins vegar ekki að hafa þá þegar skip til reiðu, sem uppfylltu skilyrðin, svo fremi þeir gæfu skýr og skilyrðislaus fyrirheit um að nota slík skip til flutninganna. Yrði áfrýjandi að staðfesta skriflega að umsókn hans væri sett fram með vitneskju um að ráðuneytið myndi afturkalla tilnefningu hans til þeirrar stofnunar bandaríkjahers, sem annist samninga um vöruflutninga fyrir hann, ef ekki yrði staðið við þetta fyrirheit eigi síðar en 10 dögum fyrir lok tilboðsfrests. Með bréfi til forvalsnefndar 28. júlí 2003 gekkst áfrýjandi síðan undir þau skilyrði, sem nefndin setti fyrir þátttöku hans í forvalinu. Í málatilbúnaði sínum lýsir áfrýjandi því yfir að hann hafi verið þvingaður til að falla frá áðurnefndum fyrirvara um lögmæti reglugerðarinnar. Er í málinu deilt um lögmæti þeirra skilyrða, sem forvalsnefnd setti áfrýjanda fyrir þátttöku í útboði um sjóflutningana.

II.

Áfrýjandi höfðaði mál þetta 21. ágúst 2003 í nokkuð öðrum búningi en það er nú. Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 11. nóvember sama ár var málinu vísað frá dómi. Áfrýjandi kærði þann úrskurð til Hæstaréttar sem með dómi í máli nr. 447/2003 uppkveðnum 16. desember 2003 staðfesti úrskurðinn að því leyti að vísað var frá kröfu áfrýjanda um að ógilda málsmeðferð forvalsnefndar um sjóflutninga á vegum varnarliðsins á Keflavíkurflugvelli sem hófst með auglýsingu forvalsnefndar í Morgunblaðinu 17. júlí 2003. Hins vegar var frávísunarúrskurðurinn felldur úr gildi um þá kröfu áfrýjanda, sem að framan er rakin og hér er til meðferðar.

Áfrýjandi tók þátt í útboðinu og stóð það yfir þegar greindur dómur Hæstaréttar gekk. Málinu var síðan fram haldið í héraði. Samkvæmt gögnum þess lauk útboðinu fyrir aðalmeðferð málsins í héraði og hreppti áfrýjandi ekki útboðna sjóflutninga. Hefur héraðsdómari ekki getið þessara breytinga á grundvelli málsins í dómi sínum, þótt ætla verði að hann hafi lagt dóm á það í því horfi. Áfrýjandi heldur því fram að hann hafi lögvarða hagsmuni af áframhaldi málsins þar sem hann hafi til grundvallar boði sínu lagt útreikninga sem reistir voru á því að hann yrði að kaupa skip eða leigja það án áhafnar til flutninganna til þess að uppfylla umdeild skilyrði b. liðar 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003. Samkvæmt útreikningum hans hafi hvort tveggja verið kostnaðarsamara en að hafa skip á tímaleigu til flutninganna, en þá sé áhöfn ráðin af leigusala. Hefðu þessi skilyrði ekki verið sett hefði hann getað boðið mun lægra verð og hreppt flutningana. Hann kunni því að eiga skaðabótakröfu á hendur stefnda fallist Hæstiréttur á kröfu hans. Auk þess bendir hann á að koma muni til nýs útboðs þegar lýkur samningi samkvæmt umdeildu útboði, en hann mun vera til þriggja ára með takmörkuðum framlengingarfresti. Með vísun til framangreinds má fallast á það að áfrýjandi hafi sýnt nægjanlega fram á að hann hafi lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins.

III.

Í tilgreindum samningi Íslands og Bandaríkjanna frá 24. september 1986, sem gerður var til að auðvelda framkvæmd varnarsamstarfs ríkjanna, er ráð fyrir því gert að flutningar á sjó milli þeirra með varning vegna varnarsamstarfsins séu látnir í té af bandarískum skipum og skipum sem íslensk skipafélög gera út samkvæmt samkeppni milli flytjenda frá þessum ríkjum. Slík samkeppni á að leiða til samninga sem tryggja að flytjendur frá báðum ríkjunum annist flutningana í ákveðnum hlutföllum. Samningurinn á ekki að hindra ráðstafanir hvors aðila um sig til verndar brýnum öryggishagsmunum sínum. Í samkomulagi gerðu sama dag eru nánari ákvæði um samkeppni um flutningana. Kemur þar fram að það er bandarískt stjórnvald sem annast samningsgerðina. Aðila greinir ekki á um það að íslensk stjórnvöld eigi aftur á móti að skilgreina hvað séu íslensk skipafélög í skilningi samningsins. Lög nr. 82/2000 um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna gilda nú um þetta efni. Í j. lið 1. gr. laganna er skilgreint hvað teljist íslensk fyrirtæki í skilningi þeirra og í 8. gr. koma fram verklagsreglur sem hafa á við mat samninga á þessu sviði. Samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar metur utanríkisráðuneytið samningstilkynningar varnarliðsins í samráði við forvalsnefnd með hliðsjón af öryggishagsmunum og tilgreinir þau skilyrði sem fyrirtæki þurfa að uppfylla til að teljast íslensk fyrirtæki, sbr. ákvæði j. liðar 1. gr., þar með talin sértæk skilyrði sem leiða kann af einstökum afleiddum samningum. Afleiddir samningar eru samkvæmt b. lið 1. gr. laganna samningar milli Íslands og Bandaríkjanna sem byggðir eru á varnarsamningnum samkvæmt orðanna hljóðan eða eðli máls. Samningurinn frá 1986 er þannig afleiddur samningur í þessum skilningi. Ráðuneytið á, eftir að það hefur metið tilkynningar varnarliðsins, að auglýsa opið forval íslenskra fyrirtækja með hæfilegum fyrirvara og á áberandi hátt þar sem fram koma almenn og sértæk skilyrði. Í 9. gr. laganna er þó gerð undantekning frá þessu og fjallað um tilvik þar sem víkja má frá forvali. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. á forvalsnefnd að loknum forvalsfresti að leggja mat á þá sem tekið hafa þátt í forvalinu og velja hæfa aðila. Þeir skulu vera íslensk fyrirtæki, hafa viðhlítandi verkreynslu á samningssviðinu og tæknilega getu, tækjabúnað og nægilega fjárhagslega burði til að efna þann samning sem í boði er. Við mat á fyrirtækjum ber einnig að taka mið af íslenskum öryggishagsmunum og almennum öryggissjónarmiðum. Einnig skal ganga úr skugga um að fyrirtækið uppfylli sértækar kröfur sem kunna að leiða af einstökum afleiddum samningum. Utanríkisráðuneytið tilnefnir síðan hæfa aðila til varnarliðsins.

IV.

Til að koma á móts við skyldur utanríkisráðuneytisins samkvæmt 8. gr. laga nr. 82/2000 hefur utanríkisráðherra gefið út reglugerð nr. 493/2003 um forval og skilgreiningu íslenskra fyrirtækja vegna útboðs á grundvelli sjóflutningasamningsins. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að hún sé útgefin til að auðvelda framkvæmd áðurnefnds samnings og samkomulags frá 24. september 1986. Síðan er í 2. gr. mælt fyrir um skilgreiningar á því hvað felist í orðum samningsins „skip sem íslensk skipafélög gera út”. Þar er í a. lið skilgreint hvað skuli teljast íslenskt skipafélag. Aðila greinir ekki á um það að áfrýjandi uppfylli skilyrði reglugerðarinnar og laganna þar um. Í b. lið greinarinnar er hins vegar ákvæði, sem ágreiningi veldur, og hljóðar það svo: „b. „Skip sem íslensk skipafélög gera út“ skulu teljast skip, sem eru undir yfirstjórn og yfirráðum íslenskra skipafélaga. Í því felst að íslensk skipafélög skulu hafa húsbóndavald yfir áhöfn skipanna og ráðningarsamband við áhöfn þess.“ Það er einkum síðari hluti ákvæðisins sem deilt er um og heldur áfrýjandi fram að fyrir því sé engin stoð í lögunum. Loks er í 2. mgr. 2. gr. mælt fyrir um að við forval skuli einvörðungu meta hvort þátttakendur í því uppfylli skilyrði a. og b. liðar 1. mgr., en ekki önnur atriði er lúta að verkreynslu þeirra eða hæfni til að uppfylla samning og greind eru í 2. málslið 2. mgr. 8. gr. laga nr. 82/2000. Í 3. gr. er síðan sagt að reglugerð þessi sé sett með heimild í j. lið 1. gr., 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 82/2000. Í 2. mgr. 9. gr. er einungis verið að heimila utanríkisráðherra að kveða á um frekari undanþágur frá forvalsskyldu í reglugerð. Reglugerð nr. 493/2003 hefur engin ákvæði þar um. Tvö fyrrnefndu ákvæðin, sem vitnað er til, hafa hins vegar ekki að geyma sérstaka heimild til að setja reglugerð, en ekki útilokar það að utanríkisráðherra setji með þeim hætti þau skilyrði, sem um ræðir í 1. mgr. 8. gr. laganna.

Hvorki samningurinn né samkomulagið frá 24. september 1986 skilgreina hvað sé skip sem íslensk skipafélög gera út. Lög nr. 82/2000 geyma heldur ekki slíka skilgreiningu. Í þeim felst eingöngu hvað teljist íslenskt skipafélag og uppfyllir áfrýjandi öll ákvæði laganna þar um. Vísun laganna til öryggishagsmuna varðar skipafélögin og er ekki takmarkandi á annan hátt. Nauðsynlegt er að reglugerð styðjist við viðhlítandi lagagrundvöll. Heimild verður að vera til setningar reglugerðar í lögum og verður löggjöfin að mæla fyrir um meginreglur, þar sem fram komi takmörk og umfang þess, sem skipa má á þann hátt. Umdeildur b. liður 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003 gilti vissulega jafnt um öll íslensk skipafélög, sem tóku þátt í forvalinu, og hefur áfrýjandi ekki sýnt fram á að ákvæðið hafi verið honum anddrægara en öðrum. Hins vegar er í síðara málslið ákvæðisins fólgin takmörkun á því hvaða rekstrarfyrirkomulag megi vera á útgerð skipanna. Er það til þess fallið að skerða möguleika skipafélaga til að haga rekstri sínum að vild. Verður ekki mælt fyrir um slíka takmörkun í reglugerð án skýrrar heimildar um efni og umfang hennar í settum lögum frá Alþingi. Af þessu leiðir að lagaheimild brast til setningar skilyrðisins í b. lið 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 493/2003. Því verður að taka kröfu áfrýjanda til greina.

Samkvæmt þessum úrslitum ber að dæma stefnda til að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Viðurkennt er að forvalsnefnd samkvæmt III. kafla laga nr. 82/2000 um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna er óheimilt að setja það skilyrði fyrir vali íslenskra fyrirtækja vegna fraktflutninga milli ríkjanna, sem boðnir eru út á grundvelli samnings og samkomulags milli þeirra frá 24. september 1986, að „skip sem íslensk skipafélög gera út“ skuli einvörðungu teljast skip, sem eru undir yfirstjórn og yfirráðum íslenskra skipafélaga og að í því felist að þau skuli hafa húsbóndavald yfir áhöfn skips og ráðningarsamband við hana.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, Atlantsskip ehf., samtals 750.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.