50/2021

Reifun

A höfðaði mál gegn M og krafðist annars vegar greiðslu miskabóta og hins vegar viðurkenningar á skaðabótaskyldu vegna meðferðar og afgreiðslu M á umsókn hans um notendastýrða persónulega aðstoð samkvæmt lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. A hafði sótt um notendastýrða persónulega aðstoð hjá M 4. október 2018 en þjónusta samkvæmt einstaklingssamningi við A hófst í febrúar 2021. Í dómi Hæstaréttar var komist að þeirri niðurstöðu að A hefði ekki leitt nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni sem orsakast hefði af skaðabótaskyldum verknaði M þannig að hann hefði lögvarða hagsmuni í skilningi 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála af því að fá leyst úr viðurkenningarkröfu sinni fyrir dómi. Var kröfunni því vísað sjálfkrafa frá héraðsdómi. Hins vegar var fallist á miskabótakröfu A með vísan til þess að takmarkaðar skýringar hefðu komið fram um tafir við meðferð og vinnslu umsóknar hans fram til þess að samningur hans var sendur til ráðuneytis 16. apríl 2020. Við mat á þýðingu tafanna yrði að hafa í huga að allt frá því að umsókn A barst M hafi hann verið í brýnni þörf fyrir skjóta afgreiðslu og M mátti vera það ljóst. Því hefði meðferð umsóknarinnar farið verulega úr skorðum og var M gert að greiða A 700.000 krónur í miskabætur.

Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, Á-kvk-nf Ó-kvk-nf, I-kvk-nf E-kvk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og S-kk-nf T-kk-nf M-kk-nf.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 18. nóvember 2021. Hann krefst þess annars vegar að stefnda verði gert að greiða sér 700.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 21. desember 2020 til greiðsludags. Hins vegar krefst hann þess að viðurkennd verði skaðabótaábyrgð stefnda gagnvart sér vegna fjártjóns af völdum meðferðar og afgreiðslu stefnda á umsókn sinni 4. október 2018 um notendastýrða persónulega aðstoð samkvæmt lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þá krefst hann málskostnaðar á öllum dómstigum án tillits til gjafsóknar sem honum hafi verið veitt.

3. Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Þá krefst hann greiðslu málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Ágreiningur málsins lýtur að meðferð og afgreiðslu stefnda á umsókn áfrýjanda 4. október 2018 um notendastýrða persónulega aðstoð samkvæmt lögum nr. 38/2018. Með hinum áfrýjaða dómi var stefndi sýknaður af kröfum áfrýjanda en héraðsdómur hafði dæmt stefnda til greiðslu miskabóta og viðurkennt að hann bæri skaðabótaábyrgð á fjártjóni áfrýjanda. 

5. Áfrýjandi krafðist þess upphaflega að ógilt yrði með dómi ákvæði í samþykkt fjölskyldunefndar stefnda 5. nóvember 2019 um að notendastýrð persónuleg aðstoð yrði háð samþykki félagsmálaráðuneytisins fyrir hlutdeild ríkisins í samningnum. Hann féll frá þeirri kröfu við upphaf aðalmeðferðar í héraði.

6. Áfrýjunarleyfi var veitt 18. nóvember 2021 á þeim grundvelli að dómur í málinu kynni að hafa fordæmisgildi um beitingu ákvæðis I til bráðabirgða í lögum nr. 38/2018 að því er varðar heimildir sveitarfélags til þess að synja einstaklingi um þjónustu á þeim grundvelli að ríkið hafi ekki veitt fjármagn til málaflokks og um vernd sem þeir hagsmunir sem málið varða eiga að njóta samkvæmt stjórnarskrá.

Málsatvik og málsmeðferð

7. Áfrýjandi býr við verulega færniskerðingu sem rekja má til […] sem hann varð fyrir árið 2001 og […] sem hann greindist með á árinu 2008. Vegna þessa þarf hann aðstoð við allar athafnir daglegs lífs. Hann er búsettur í Mosfellsbæ og hefur fengið þar þjónustu. 

8. Á grundvelli bráðabirgðaákvæðis IV í lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks gerði stefndi samning við áfrýjanda 1. október 2012 um notendastýrða persónulega aðstoð. Stefndi sagði samningnum upp í maí 2016 en sú ákvörðun var felld úr gildi af úrskurðarnefnd velferðarmála vegna ágalla á þeirri málsmeðferð. Nýr samningur um notendastýrða persónulega aðstoð mun hafa verið gerður í kjölfarið og var hann í gildi fram til ársins 2017 þegar áfrýjandi fór til dvalar á hjúkrunarheimili. 

9. Hinn 1. október 2018 tóku gildi lög nr. 38/2018. Áfrýjandi sótti 4. sama mánaðar um notendastýrða persónulega aðstoð á grundvelli 11. gr. laganna. Umsókninni var svarað með tölvubréfi 9. október 2018 og tekið fram að málið færi í vinnslu á fjölskyldusviði stefnda. Ekki liggja fyrir gögn um samskipti aðila í kjölfarið en 1. október 2019 kærði áfrýjandi drátt á afgreiðslu umsóknarinnar til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í úrskurði nefndarinnar 14. janúar 2020 kom fram að áfrýjandi hefði ítrekað óskað eftir afgreiðslu máls síns en í bréfi stefnda 30. september 2019 hefði verið boðaður frekari dráttur á meðferð umsóknarinnar þar sem enn væri unnið að því að móta og afgreiða nýjar reglur sveitarfélagsins um þjónustuna. Þá væri áætlað að taka umsóknina fyrir á trúnaðarmálafundi fjölskyldusviðs stefnda 31. október 2019. Í úrskurði nefndarinnar sagði jafnframt að stefndi hefði ekki gefið skýringu á þeirri töf sem orðið hefði á afgreiðslu umsóknarinnar og því teldist málið hafa dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

10. Fjölskyldunefnd stefnda tók umsókn áfrýjanda til afgreiðslu 5. nóvember 2019 og samþykkti hana. Var fjölskyldusviði stefnda í kjölfarið falið að ná samkomulagi við áfrýjanda um vinnustundir. Í bréfi nefndarinnar sagði að samningurinn tæki ekki gildi fyrr en reglur stefnda um notendastýrða persónulega aðstoð byggðar á lögum nr. 38/2018 hefðu verið settar. Þá þyrfti samþykki félagsmálaráðuneytisins fyrir „hlutdeild ríkis í samningi“ og væri samningurinn jafnframt háður því skilyrði að fjármagn lægi fyrir hjá fjölskyldusviði stefnda.

11. Á fundi vegna mats á stuðningsþörf áfrýjanda 17. janúar 2020 var bókað eftir áfrýjanda að hann hefði búið á hjúkrunarheimili frá desember 2017 og væri óánægður með dvöl sína þar. Hann vildi búa á heimili sínu og fá þar notendastýrða persónulega aðstoð. Í tölvubréfi áfrýjanda 29. janúar 2020 spurðist hann fyrir um tafir á samningnum og óskaði eftir aðstoð við að flytja á heimili sitt. Í svari stefnda sama dag kom fram að fundað hefði verið um málefni áfrýjanda. Hann gæti ekki fengið samning strax en unnið væri í málinu. 

12. Aðilar funduðu um samkomulag um úthlutun vinnustunda 12. febrúar 2020 þar sem farið var yfir drög að samkomulagi og þær reglur sem giltu um þjónustuna. Bókað var að samþykki fyrir þjónustunni væri háð samþykki ráðuneytis fyrir hlutdeild þess í samningnum. Væri nú „frysting frá ráðuneytinu vegna fjármagnsskorts“ en fjölskyldusvið stefnda myndi „þrýsta á ráðuneytið til þess að notandi geti sem fyrst hafið þá þjónustu sem hann óskar eftir“. Sama dag sendi áfrýjandi tölvubréf til stefnda þar sem hann óskaði eftir að samningurinn kæmi til framkvæmda 28. þess mánaðar. 

13. Samkomulag um úthlutun vinnustunda var undirritað 20. febrúar 2020. Í því sagði meðal annars að áfrýjandi fengi úthlutað 731 vinnustund að meðaltali á mánuði til að mæta stuðningsþörf sinni og tæki fyrst um sinn til tímabilsins 1. mars til 31. maí 2020. Yrði samkomulagið útfært nánar í einstaklingssamningi sem gerður yrði á grundvelli reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. 

14. Í samskiptum aðila í kjölfarið krafðist áfrýjandi þess ítrekað að notendastýrð persónuleg aðstoð hæfist á grundvelli samþykktrar umsóknar og samkomulags um vinnustundir. Í tölvubréfi áfrýjanda 17. mars 2020 sagði að hann væri enn að bíða eftir að samningur sinn yrði virkur. Í tölvubréfi stefnda sama dag kom fram að kannað yrði hver staðan á samningnum væri. Síðar sama dag sendi stefndi tölvubréf til áfrýjanda og var honum tilkynnt að skrifstofa stefnda væri í samskiptum við ráðuneytið vegna samningsins. Enn væri frysting hjá ráðuneyti á slíkum samningum. Auglýst yrði eftir nýjum umsóknum þegar samningar yrðu opnaðir aftur og yrði að fylgjast með því. 

15. Enn spurðist áfrýjandi fyrir um stöðu samningsins í tölvubréfi 23. mars 2020. Í svari stefnda 25. sama mánaðar sagði að sennilega yrði samningur áfrýjanda „ekki tekinn fyrir af ráðuneytinu fyrr en í haust í fyrsta lagi“. Því væri rétt að kanna aðra möguleika á þjónustu fyrir áfrýjanda á heimili hans og hann beðinn um að upplýsa um þarfir sínar fyrir þjónustu.

16. Með tölvubréfi réttindagæslumanns áfrýjanda 26. mars 2020 til stefnda var óskað eftir afriti allra samskipta við ráðuneytið vegna umsóknar áfrýjanda og eftir upplýsingum um þá möguleika sem hann hefði á þjónustu frá stefnda. Erindinu var svarað með tölvubréfi stefnda 14. apríl sama ár þar sem því var lýst að samningur áfrýjanda hefði verið samþykktur með fyrirvara um mótframlag frá ráðuneytinu en af hálfu þess hefðu allir nýir samningar um notendastýrða persónulega aðstoð verið frystir. Þá hefði einnig verið fyrirvari um fjárframlag frá stefnda og lægi það ekki heldur fyrir. Jafnframt gæti stefndi hvorki boðið áfrýjanda sólarhringsþjónustu á heimili hans né samfellda þjónustu.

17. Réttindagæslumaður áfrýjanda sendi tölvubréf til félagsmálaráðuneytisins 14. apríl 2020 og óskaði upplýsinga um afgreiðslu á samningi hans. Í svari ráðuneytisins 22. sama mánaðar kom fram að gögn vegna umsóknar áfrýjanda hefðu borist því 16. þess mánaðar. Þar sagði jafnframt að umsóknir sveitarfélaga um ríkisframlag vegna samninga um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir árið 2019 hefðu verið afgreiddar í desember 2019 og sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu upplýst með óformlegum hætti um að unnið væri að fjármögnun 25% framlags ríkisins fyrir þá samninga sem gerðir voru árið 2019 vegna ársins 2020. Meðan sú fjármögnun væri ekki tryggð yrði ekki gengið frá ríkisframlagi vegna nýrra samninga fyrir árið 2020. Þá var vakin athygli á að sveitarfélögum væri heimilt að afgreiða samninga um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir sitt leyti þótt ekki kæmi til framlag ríkisins til þeirra samninga.

18. Með tölvubréfi réttindagæslumanns áfrýjanda 13. maí 2020 var óskað skýringa stefnda um ástæður þess að samningurinn barst ekki ráðuneytinu fyrr en tveimur mánuðum eftir undirritun og sex vikum eftir að hann átti að taka gildi. Yrði ekki betur séð en að upplýsingar sem sveitarfélagið hefði fengið með óformlegum hætti um fjármögnun ríkisins hefðu verið felldar inn í samkomulag við áfrýjanda en þrátt fyrir það hefði verið gengið frá þriggja mánaða reynslusamningi við hann 20. febrúar 2020. Hefði stefndi því fyrir löngu átt að tryggja að áfrýjandi fengi heildstæða einstaklingsmiðaða stoðþjónustu heim til sín óháð meðferð og vinnslu samnings um notendastýrða persónulega aðstoð. Í tölvubréfi stefnda 2. júní 2020 sagði að unnið hefði verið að því að finna leiðir til að mæta þjónustuþörf áfrýjanda á heimili hans. Áfrýjanda hefði verið kynnt að hann gæti fengið hefðbundna þjónustu frá stefnda ef hann ákvæði að fara heim til sín en hún yrði ekki samfelld. Þá ætti það fjármagn sem ráðuneytið hefði þegar veitt samþykki fyrir vegna samninga um notendastýrða persónulega aðstoð ekki við um þá viðbótarsamninga sem væru á bið hjá sveitarfélögum. Á meðan svo væri myndi stefndi ekki setja af stað nýja samninga. 

19. Með tölvubréfi 13. júlí 2020 ítrekaði áfrýjandi erindi sitt og í svari stefnda daginn eftir kom fram að enn væri ekki ljóst hvenær samningurinn kæmi til framkvæmda, meðal annars vegna fyrirvara um hlutdeild ríkisins. Þegar sú hlutdeild lægi fyrir þyrfti að liggja fyrir fjármagn frá stefnda. Ekki væri búið að samþykkja fjármagn í neina nýja samninga og ekki væri von á svörum fyrr en í fyrsta lagi á komandi hausti. 

20. Í bréfi lögmanns áfrýjanda 2. nóvember 2020 var þess krafist að gerður yrði einstaklingssamningur við áfrýjanda um veitingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar og að hún hæfist þá þegar. Því var svarað með bréfi stefnda 18. sama mánaðar þar sem sagði að ekki hefði borist svar við umsókn sem send hefði verið ráðuneytinu 16. apríl 2020. Ráðuneytið hefði kallað eftir umsóknum sveitarfélaga 1. október 2020 um framlag ríkissjóðs í þá samninga sem voru í gildi árið 2019. Enn hefði ekki verið kallað eftir umsóknum vegna nýrra samninga. Ítrekað var það sem fram kom í samþykkt fjölskyldunefndar stefnda 5. nóvember 2019 um að þjónustan væri háð framlagi ríkisins. Hins vegar hefði stefndi gert ráð fyrir fjármögnun síns hluta samningsins í fjárhagsáætlun næsta árs. Þá var bent á að áfrýjandi byggi á hjúkrunarheimili þar sem hann nyti sólarhringsþjónustu. Því til viðbótar hefði áfrýjandi samþykki fyrir liðveislu frá stefnda og akstursþjónustu meðan hann byggi þar og þá þjónustu hefði hann nýtt sér. Þá hefði áfrýjandi verið upplýstur um að kysi hann að fara heim gæti stefndi veitt áfrýjanda lögbundna þjónustu meðan hann biði eftir að samningurinn kæmi til framkvæmda. Sú þjónusta væri stuðningsþjónusta í formi félagslegrar heimaþjónustu og áframhaldandi liðveislu og aksturs. Hún yrði aftur á móti ekki veitt að næturlagi eða sem samfelld þjónusta að degi til. Tekið var fram að áfrýjandi hefði ekki látið stefnda vita hvort hann vildi nýta sér þá þjónustu. Til viðbótar hefði áfrýjanda verið bent á að hann ætti einnig rétt á að sækja um heimahjúkrun hjá heilsugæslu.

21. Áfrýjandi flutti á heimili sitt í desember 2020 og naut þar umsjár eiginkonu sinnar. Hann gerði svo nýtt samkomulag um úthlutun vinnustunda á grundvelli umsóknar um notendastýrða persónulega aðstoð 7. janúar 2021. Einstaklingssamningur var gerður við áfrýjanda um þjónustuna 14. sama mánaðar og hófst hún í febrúar 2021.

Löggjöf

Stjórnarskrá, almenn lög og alþjóðlegir samningar

22. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skal öllum þeim sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Til samræmis við þennan áskilnað hafa verið lögfest ýmis ákvæði um málefni fatlaðs fólks svo sem lög nr. 38/2018 og lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Áður voru í gildi lög nr. 59/1992 og með lögum nr. 152/2010 voru gerðar breytingar á þeim lögum og málaflokkurinn færður frá ríki til sveitarfélaga. 

23. Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga segir að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti og samkvæmt 2. mgr. er óheimilt að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Þá er í 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar mælt fyrir um að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu.

24. Um sveitarfélög er fjallað í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Það mat sem sveitarstjórnum er falið í lögum nr. 38/2018 tekur mið af sjálfsákvörðunarrétti þeirra en í því felst meðal annars heimild til þess að setja reglur um framkvæmd og útfærslu tiltekinna verkefna innan marka laga.

25. Í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 38/2018 segir að við framkvæmd þeirra skuli framfylgja þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Af hálfu Íslands var sá samningur undirritaður 30. mars 2007 og fullgiltur 23. september 2016. Samkvæmt 1. gr. samningsins er markmið hans að efla, verja og tryggja full og jöfn mannréttindi og grundvallarfrelsi fyrir allt fatlað fólk til jafns við aðra, jafnframt því að efla og vinna að virðingu fyrir eðlislægri mannlegri reisn þess. Í 19. gr. samningsins er fjallað um réttinn til að lifa sjálfstæðu lífi og án aðgreiningar í samfélaginu. Í a-lið greinarinnar segir að ríkin skuli tryggja fötluðu fólki rétt til þess að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra, og að því sé ekki gert að eiga heima í tilteknu búsetuformi. Í b-lið er kveðið á um að tryggja skuli að fatlað fólk hafi aðgang að ýmiss konar þjónustu, svo sem heimaþjónustu, búsetuþjónustu og annarri samfélagslegri stuðningsþjónustu, þar á meðal persónulegri aðstoð, sem nauðsynleg er til stuðnings lífi án aðgreiningar í samfélaginu og til að koma í veg fyrir einangrun og aðgreiningu frá því. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 38/2018 sagði meðal annars að hugmyndafræði um notendastýrða persónulega aðstoð ætti sér ríka stoð í nefndri 19. gr. samningsins.

Um notendastýrða persónulega aðstoð

26. Með lögum nr. 152/2010, sem breyttu þágildandi lögum nr. 59/1992, sagði í bráðabirgðaákvæði IV að komið yrði á sérstöku samstarfsverkefni ríkis, sveitarfélaga og heildarsamtaka fatlaðs fólks um innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar. Markmið þess væri að þróa leiðir til að taka upp slíka aðstoð við fatlað fólk með markvissum og árangursríkum hætti. Á miðju ári 2012 voru samþykktir fyrstu tilraunasamningarnir um notendastýrða persónulega aðstoð. 

27. Lög nr. 38/2018 tóku gildi 1. október 2018 og leystu af hólmi lög nr. 59/1992. Með 5. gr. laganna er sveitarfélögum falin ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk og kostnaði vegna hennar. Fylgja skal almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð nema ríkari kröfur séu gerðar í lögunum, sbr. 30. gr. þeirra, og í 34. gr. kemur fram að taka skuli ákvörðun um að veita þjónustu svo fljótt sem kostur er. Ef ekki er unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess, hvenær hún skuli veitt og þau úrræði sem umsækjandi hefur á biðtíma. Í 11. gr. laganna er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð. Þar segir að einstaklingur eigi rétt á henni hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnu. Sveitarfélög bera ábyrgð á veitingu hennar, sbr. 5. mgr. 11. gr. Samkvæmt 4. mgr. skal ráðherra gefa út reglugerð og handbók um framkvæmd slíkrar aðstoðar, meðal annars um hlutverk og ábyrgð, skipulag og útfærslu, þar með talið viðmið um umfang þjónustu og lágmarksstuðningsþarfir, eftirlit og kostnaðarhlutdeild aðila í samráði við sveitarfélög og hagsmunasamtök fatlaðs fólks.

28. Í 1. mgr. ákvæðis I til bráðabirgða í lögum nr. 38/2018 segir að til að auka val fatlaðs fólks um þjónustu og fyrirkomulag stuðnings skuli sveitarfélög vinna að innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar á árunum 2018 til 2022. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að á innleiðingartímabili veiti ríkissjóður framlag til tiltekins fjölda samninga sem skuli ráðstafað í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem hlutdeild af fjárhæð samninga á grundvelli umsókna frá sveitarfélögum. Á árinu 2018 verði veitt fjármagn vegna allt að 80 samninga, á árinu 2019 vegna allt að 103 samninga, á árinu 2020 vegna allt að 125 samninga, allt að 150 samninga á árinu 2021 og allt að 172 samninga á árinu 2022. Samkvæmt 3. mgr. skal endurskoða bráðabirgðaákvæðið innan þriggja ára frá gildistöku laganna í ljósi fenginnar reynslu. 

29. Reglugerð nr. 1250/2018 var sett á grundvelli laga nr. 38/2018 og tók gildi 28. desember 2018. Í 1. mgr. 5. gr. hennar segir að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Heimilt sé að setja í samkomulagið fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð væntanlegs einstaklingssamnings. Á grundvelli samkomulags um vinnustundir getur notandi valið þann umsýsluaðila sem hann kjósi eða séð sjálfur um umsýsluna, sbr. 6. gr. Þá segir í 12. gr. að sveitarfélag og umsýsluaðili, sé hann ekki sjálfur notandi, skuli gera með sér samstarfssamning um samskipti og framkvæmd þjónustunnar. Enn fremur segir í 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að gera skuli samning milli sveitarfélags, notanda og umsýsluaðila, sé hann ekki sjálfur umsýsluaðili, sem taki til samskipta og samstarfs milli sveitarfélags og notanda um framkvæmd þjónustunnar. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. skal liggja fyrir samkomulag um vinnustundir eftir 5. gr., einstaklingssamningur um þjónustuna og samstarfssamningur um umsýslu milli sveitarfélags og umsýsluaðila áður en notendastýrð persónuleg aðstoð hefst.

30. Vinna hófst af hálfu stefnda við setningu reglna um framkvæmd aðstoðarinnar í kjölfar gildistöku reglugerðar nr. 1250/2018. Fyrstu drög þeirra voru lögð fram í fjölskyldunefnd stefnda 22. maí 2019 og í notendaráði fatlaðs fólks 5. júlí sama ár. Endanlegar reglur voru samþykktar af fjölskyldunefnd stefnda 17. desember 2019 og bæjarstjórn 22. janúar 2020.

Niðurstaða

Viðurkenningarkrafa um skaðabætur vegna fjártjóns

31. Áfrýjandi hefur krafist viðurkenningar á skaðabótaábyrgð stefnda vegna fyrrgreindrar málsmeðferðar við afgreiðslu á umsókn hans 4. október 2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. Í hinum áfrýjaða dómi var komist að þeirri niðurstöðu að áfrýjandi hefði ekki sýnt fram á að hann hefði orðið fyrir fjártjóni vegna málsmeðferðar stefnda og var hann sýknaður af viðurkenningarkröfunni.

32. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála er heimilt að leita dóms um viðurkenningu á skaðabótaskyldu. Gildir það án tillits til þess hvort unnt væri að leita dóms sem mætti fullnægja með aðför. Þessi heimild er þó háð því að sá sem höfðar mál hafi lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr kröfu sinni. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur um það verið lagt til grundvallar að beiting þessarar heimildar sé háð þeim skilyrðum að sá sem höfðar mál leiði nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni af nánar tilteknu tilefni og geri grein fyrir því í hverju tjónið felist og hver tengsl þess séu við atvik máls, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 12. apríl 2011 í máli nr. 189/2011 og 18. október 2018 í máli nr. 835/2017.

33. Áfrýjandi byggir viðurkenningarkröfu sína á því að skilyrði sakarreglunnar um saknæmi og ólögmæti séu uppfyllt. Hann hafi dvalið á hjúkrunarheimili sem lögum samkvæmt hafi haft í för með sér beinan dvalarkostnað sem hann sem heimilismaður hafi þurft að bera að hluta samkvæmt 22. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra og réttindamissi samkvæmt 2. mgr. 21. gr. sömu laga og 5. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þá byggir áfrýjandi jafnframt á því að fyrir liggi að stefndi hafi gert sérfræðilegt mat á stuðningsþörf sem nemi nánar tilteknum vinnustundum á mánuði. Það standi því stefnda nær að sýna fram á að sá stuðningur sem áfrýjanda stóð til boða, meðan hann beið notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar, hafi getað komið til móts við stuðningsþarfir hans. Í reynd hafi sá stuðningur sem áfrýjanda stóð til boða ekki verið nægur til þess að hann gæti búið heima hjá sér. Að öllu þessu gættu hafi dvöl áfrýjanda á hjúkrunarheimili með tilheyrandi kostnaði og missi fjárhagslegra réttinda verið bein og fyrirsjáanleg afleiðing þess að honum stóð ekki til boða persónuleg notendastýrð aðstoð. 

34. Eins og rakið hefur verið bjó áfrýjandi á heimili sínu allt fram til ársins 2017 þegar hann fór á hjúkrunarheimili. Þangað fór hann að eigin ósk en ágreiningur er meðal aðila um hvort sú dvöl hafi verið ætluð til stuttrar hvíldar eða lengri dvalar. Ekkert liggur fyrir um hvaða aðstoð áfrýjanda hefði boðist í reynd hefði hann farið fyrr á heimili sitt en af gögnum málsins verður ráðið að stefndi bauð ítrekað fram nánar tiltekna þjónustu sem nýst gæti áfrýjanda á heimili hans kysi hann að flytjast þangað. Af því varð ekki og reyndi því ekki á hvort áfrýjanda væri ókleift að búa á heimili sínu með fyrrgreindri aðstoð af hálfu stefnda. 

35. Samkvæmt framanröktu hefur áfrýjandi ekki leitt nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni sem orsakast hafi af skaðabótaskyldum verknaði stefnda þannig að hann hafi lögvarða hagsmuni í skilningi 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 af því að fá leyst úr viðurkenningarkröfu sinni fyrir dómi. Verður kröfunni því sjálfkrafa vísað frá héraðsdómi.

Miskabótakrafa

36. Áfrýjandi sótti 4. október 2018 um notendastýrða persónulega aðstoð á grundvelli laga nr. 38/2018 sem tóku gildi 1. sama mánaðar. Umsókninni var svarað með tölvubréfi 9. sama mánaðar þar sem sagt var að hún færi í vinnslu. Engra gagna nýtur við um aðgerðir starfsmanna stefnda við meðferð umsóknarinnar frá þeim tíma fram til október 2019 að því frátöldu að 30. september það ár mun fyrirspurn áfrýjanda um stöðu umsóknar hans hafa verið svarað þannig að frekari dráttur yrði á afgreiðslu hennar þar sem enn væri verið að móta og afgreiða nýjar reglur stefnda um þjónustuna. Þá var það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála 14. janúar 2020 að árs bið eftir afgreiðslu umsóknar gæti ekki talist eðlilegur afgreiðslutími. Engar skýringar hefðu komið fram um töfina og því hefði málið dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

37. Reglur stefnda um notendastýrða persónulega aðstoð voru samþykktar af bæjarstjórn 22. janúar 2020. Áður hafði umsókn áfrýjanda verið samþykkt 5. nóvember 2019 með þremur skilyrðum. Tvö þeirra lutu að stefnda, annars vegar með skilyrði um fjármagn sveitarfélagsins og hins vegar um gildistöku reglna um þjónustuna. Auk þess var sett skilyrði um samþykki ráðuneytis fyrir hlutdeild í samningnum. 

38. Í kjölfarið hófust viðræður aðila um stuðningsþörf áfrýjanda og 17. janúar 2020 lá fyrir grunnmat á stuðningsþörf hans. Á fundi með á-kk-þgf 12. febrúar sama ár var bókað að fjölskyldusvið stefnda myndi „þrýsta á ráðuneytið“ svo áfrýjandi gæti sem fyrst „hafið þá þjónustu sem hann óskar eftir“. Í tölvubréfi stefnda til áfrýjanda 14. sama mánaðar sagði jafnframt að mikilvægt væri að funda í fyrri hluta komandi viku svo að stefndi gæti sent samkomulag um úthlutun vinnustunda sem fyrst til ráðuneytis. Samkomulag um úthlutun vinnustunda var svo undirritað 20. febrúar 2020. Í því var gert ráð fyrir að þjónusta við áfrýjanda yrði fyrst um sinn veitt á tímabilinu 1. mars til 31. maí 2020 og að endurmat færi fram eigi síðar en 3. maí sama ár. Af gögnum málsins má jafnframt ráða að fyrirspurnum áfrýjanda um tafir á meðferð umsóknarinnar eftir síðastgreint tímamark hafi verið svarað af hálfu stefnda á þá leið að ástæða þeirra væri sú að ráðuneytið tæki ekki við nýjum umsóknum, auk þess sem vísað var til þess fyrirvara sem gerður var við samþykkt umsóknar áfrýjanda 5. nóvember 2019. Það var hins vegar ekki fyrr en með svari ráðuneytisins 22. apríl 2020 við fyrirspurn réttindagæslumanns áfrýjanda 14. sama mánaðar að honum varð ljóst að umsókn hans hafði ekki verið send ráðuneytinu fyrr en 16. þess mánaðar. Engra gagna nýtur við um samskipti stefnda við ráðuneytið um umsóknina eða ástæður þess að hún var ekki send ráðuneytinu fyrr en langt var liðið á þann reynslutíma sem um hafði verið samið í fyrrgreindu samkomulagi um úthlutun vinnustunda 20. febrúar 2020.

39. Takmarkaðar skýringar hafa komið fram um tafir við meðferð og vinnslu umsóknar áfrýjanda fram til þess að samningur var sendur ráðuneytinu 16. apríl 2020, sbr. til hliðsjónar 34. gr. laga nr. 38/2018. Þegar lagt er mat á þýðingu þeirra verður haft í huga að allt frá því að umsókn áfrýjanda barst stefnda 4. október 2018 var hann í brýnni þörf fyrir skjóta afgreiðslu erindis síns og mátti stefnda vera það ljóst. Þá var vafalaust að áfrýjandi uppfyllti skilyrði þess að fá þjónustuna. Heildstætt mat á meðferð umsóknarinnar hjá stefnda, samskiptum aðila og þeim væntingum sem áfrýjandi mátti hafa til meðferðar umsóknar sinnar leiðir til þeirrar niðurstöðu að meðferð hennar telst hafa farið verulega úr skorðum. Þá liggur heldur ekkert fyrir um hverjar lyktir umsóknarinnar hefðu orðið hefði verið gengið frá samkomulagi við áfrýjanda árið 2019 sem fengið hefði eðlilegan framgang. Verður stefndi, eins og hér háttar til, að bera hallann af því. 

40. Að öllu framangreindu virtu verður fallist á að í meðferð og vinnslu stefnda á umsókn áfrýjanda hafi falist meingerð gegn persónu hans sem sé á ábyrgð stefnda og á áfrýjandi því rétt til bóta vegna ófjárhagslegs tjóns samkvæmt 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 18. júní 2015 í máli nr. 822/2014. Þegar af þessari ástæðu verður fallist á kröfu áfrýjanda um greiðslu miskabóta úr hendi stefnda að fjárhæð 700.000 krónur með vöxtum eins og í dómsorði greinir, sem svara til þeirrar fjárkröfu sem höfð er uppi í málinu. Þarf þá ekki að taka afstöðu til þess hvort fyrrgreint skilyrði 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 eigi sér lagastoð eða annarra þeirra málsástæðna sem áfrýjandi hefur teflt fram til stuðnings kröfu sinni.

41. Staðfest verður ákvæði hins áfrýjaða dóms um ákvörðun gjafsóknarkostnaðar áfrýjanda fyrir Landsrétti en hann hafði ekki gjafsókn í héraði. Um málskostnað á öllum dómstigum og gjafsókn fyrir Hæstarétti fer eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir B-kk-nf B-kk-nf, Á-kvk-nf Ó-kvk-nf, I-kvk-nf E-kvk-nf, Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf og S-kk-nf T-kk-nf M-kk-nf.

2. Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 18. nóvember 2021. Hann krefst þess annars vegar að stefnda verði gert að greiða sér 700.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 21. desember 2020 til greiðsludags. Hins vegar krefst hann þess að viðurkennd verði skaðabótaábyrgð stefnda gagnvart sér vegna fjártjóns af völdum meðferðar og afgreiðslu stefnda á umsókn sinni 4. október 2018 um notendastýrða persónulega aðstoð samkvæmt lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þá krefst hann málskostnaðar á öllum dómstigum án tillits til gjafsóknar sem honum hafi verið veitt.

3. Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Þá krefst hann greiðslu málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

Ágreiningsefni

4. Ágreiningur málsins lýtur að meðferð og afgreiðslu stefnda á umsókn áfrýjanda 4. október 2018 um notendastýrða persónulega aðstoð samkvæmt lögum nr. 38/2018. Með hinum áfrýjaða dómi var stefndi sýknaður af kröfum áfrýjanda en héraðsdómur hafði dæmt stefnda til greiðslu miskabóta og viðurkennt að hann bæri skaðabótaábyrgð á fjártjóni áfrýjanda. 

5. Áfrýjandi krafðist þess upphaflega að ógilt yrði með dómi ákvæði í samþykkt fjölskyldunefndar stefnda 5. nóvember 2019 um að notendastýrð persónuleg aðstoð yrði háð samþykki félagsmálaráðuneytisins fyrir hlutdeild ríkisins í samningnum. Hann féll frá þeirri kröfu við upphaf aðalmeðferðar í héraði.

6. Áfrýjunarleyfi var veitt 18. nóvember 2021 á þeim grundvelli að dómur í málinu kynni að hafa fordæmisgildi um beitingu ákvæðis I til bráðabirgða í lögum nr. 38/2018 að því er varðar heimildir sveitarfélags til þess að synja einstaklingi um þjónustu á þeim grundvelli að ríkið hafi ekki veitt fjármagn til málaflokks og um vernd sem þeir hagsmunir sem málið varða eiga að njóta samkvæmt stjórnarskrá.

Málsatvik og málsmeðferð

7. Áfrýjandi býr við verulega færniskerðingu sem rekja má til […] sem hann varð fyrir árið 2001 og […] sem hann greindist með á árinu 2008. Vegna þessa þarf hann aðstoð við allar athafnir daglegs lífs. Hann er búsettur í Mosfellsbæ og hefur fengið þar þjónustu. 

8. Á grundvelli bráðabirgðaákvæðis IV í lögum nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks gerði stefndi samning við áfrýjanda 1. október 2012 um notendastýrða persónulega aðstoð. Stefndi sagði samningnum upp í maí 2016 en sú ákvörðun var felld úr gildi af úrskurðarnefnd velferðarmála vegna ágalla á þeirri málsmeðferð. Nýr samningur um notendastýrða persónulega aðstoð mun hafa verið gerður í kjölfarið og var hann í gildi fram til ársins 2017 þegar áfrýjandi fór til dvalar á hjúkrunarheimili. 

9. Hinn 1. október 2018 tóku gildi lög nr. 38/2018. Áfrýjandi sótti 4. sama mánaðar um notendastýrða persónulega aðstoð á grundvelli 11. gr. laganna. Umsókninni var svarað með tölvubréfi 9. október 2018 og tekið fram að málið færi í vinnslu á fjölskyldusviði stefnda. Ekki liggja fyrir gögn um samskipti aðila í kjölfarið en 1. október 2019 kærði áfrýjandi drátt á afgreiðslu umsóknarinnar til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í úrskurði nefndarinnar 14. janúar 2020 kom fram að áfrýjandi hefði ítrekað óskað eftir afgreiðslu máls síns en í bréfi stefnda 30. september 2019 hefði verið boðaður frekari dráttur á meðferð umsóknarinnar þar sem enn væri unnið að því að móta og afgreiða nýjar reglur sveitarfélagsins um þjónustuna. Þá væri áætlað að taka umsóknina fyrir á trúnaðarmálafundi fjölskyldusviðs stefnda 31. október 2019. Í úrskurði nefndarinnar sagði jafnframt að stefndi hefði ekki gefið skýringu á þeirri töf sem orðið hefði á afgreiðslu umsóknarinnar og því teldist málið hafa dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

10. Fjölskyldunefnd stefnda tók umsókn áfrýjanda til afgreiðslu 5. nóvember 2019 og samþykkti hana. Var fjölskyldusviði stefnda í kjölfarið falið að ná samkomulagi við áfrýjanda um vinnustundir. Í bréfi nefndarinnar sagði að samningurinn tæki ekki gildi fyrr en reglur stefnda um notendastýrða persónulega aðstoð byggðar á lögum nr. 38/2018 hefðu verið settar. Þá þyrfti samþykki félagsmálaráðuneytisins fyrir „hlutdeild ríkis í samningi“ og væri samningurinn jafnframt háður því skilyrði að fjármagn lægi fyrir hjá fjölskyldusviði stefnda.

11. Á fundi vegna mats á stuðningsþörf áfrýjanda 17. janúar 2020 var bókað eftir áfrýjanda að hann hefði búið á hjúkrunarheimili frá desember 2017 og væri óánægður með dvöl sína þar. Hann vildi búa á heimili sínu og fá þar notendastýrða persónulega aðstoð. Í tölvubréfi áfrýjanda 29. janúar 2020 spurðist hann fyrir um tafir á samningnum og óskaði eftir aðstoð við að flytja á heimili sitt. Í svari stefnda sama dag kom fram að fundað hefði verið um málefni áfrýjanda. Hann gæti ekki fengið samning strax en unnið væri í málinu. 

12. Aðilar funduðu um samkomulag um úthlutun vinnustunda 12. febrúar 2020 þar sem farið var yfir drög að samkomulagi og þær reglur sem giltu um þjónustuna. Bókað var að samþykki fyrir þjónustunni væri háð samþykki ráðuneytis fyrir hlutdeild þess í samningnum. Væri nú „frysting frá ráðuneytinu vegna fjármagnsskorts“ en fjölskyldusvið stefnda myndi „þrýsta á ráðuneytið til þess að notandi geti sem fyrst hafið þá þjónustu sem hann óskar eftir“. Sama dag sendi áfrýjandi tölvubréf til stefnda þar sem hann óskaði eftir að samningurinn kæmi til framkvæmda 28. þess mánaðar. 

13. Samkomulag um úthlutun vinnustunda var undirritað 20. febrúar 2020. Í því sagði meðal annars að áfrýjandi fengi úthlutað 731 vinnustund að meðaltali á mánuði til að mæta stuðningsþörf sinni og tæki fyrst um sinn til tímabilsins 1. mars til 31. maí 2020. Yrði samkomulagið útfært nánar í einstaklingssamningi sem gerður yrði á grundvelli reglugerðar nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. 

14. Í samskiptum aðila í kjölfarið krafðist áfrýjandi þess ítrekað að notendastýrð persónuleg aðstoð hæfist á grundvelli samþykktrar umsóknar og samkomulags um vinnustundir. Í tölvubréfi áfrýjanda 17. mars 2020 sagði að hann væri enn að bíða eftir að samningur sinn yrði virkur. Í tölvubréfi stefnda sama dag kom fram að kannað yrði hver staðan á samningnum væri. Síðar sama dag sendi stefndi tölvubréf til áfrýjanda og var honum tilkynnt að skrifstofa stefnda væri í samskiptum við ráðuneytið vegna samningsins. Enn væri frysting hjá ráðuneyti á slíkum samningum. Auglýst yrði eftir nýjum umsóknum þegar samningar yrðu opnaðir aftur og yrði að fylgjast með því. 

15. Enn spurðist áfrýjandi fyrir um stöðu samningsins í tölvubréfi 23. mars 2020. Í svari stefnda 25. sama mánaðar sagði að sennilega yrði samningur áfrýjanda „ekki tekinn fyrir af ráðuneytinu fyrr en í haust í fyrsta lagi“. Því væri rétt að kanna aðra möguleika á þjónustu fyrir áfrýjanda á heimili hans og hann beðinn um að upplýsa um þarfir sínar fyrir þjónustu.

16. Með tölvubréfi réttindagæslumanns áfrýjanda 26. mars 2020 til stefnda var óskað eftir afriti allra samskipta við ráðuneytið vegna umsóknar áfrýjanda og eftir upplýsingum um þá möguleika sem hann hefði á þjónustu frá stefnda. Erindinu var svarað með tölvubréfi stefnda 14. apríl sama ár þar sem því var lýst að samningur áfrýjanda hefði verið samþykktur með fyrirvara um mótframlag frá ráðuneytinu en af hálfu þess hefðu allir nýir samningar um notendastýrða persónulega aðstoð verið frystir. Þá hefði einnig verið fyrirvari um fjárframlag frá stefnda og lægi það ekki heldur fyrir. Jafnframt gæti stefndi hvorki boðið áfrýjanda sólarhringsþjónustu á heimili hans né samfellda þjónustu.

17. Réttindagæslumaður áfrýjanda sendi tölvubréf til félagsmálaráðuneytisins 14. apríl 2020 og óskaði upplýsinga um afgreiðslu á samningi hans. Í svari ráðuneytisins 22. sama mánaðar kom fram að gögn vegna umsóknar áfrýjanda hefðu borist því 16. þess mánaðar. Þar sagði jafnframt að umsóknir sveitarfélaga um ríkisframlag vegna samninga um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir árið 2019 hefðu verið afgreiddar í desember 2019 og sveitarfélög á höfuðborgarsvæðinu upplýst með óformlegum hætti um að unnið væri að fjármögnun 25% framlags ríkisins fyrir þá samninga sem gerðir voru árið 2019 vegna ársins 2020. Meðan sú fjármögnun væri ekki tryggð yrði ekki gengið frá ríkisframlagi vegna nýrra samninga fyrir árið 2020. Þá var vakin athygli á að sveitarfélögum væri heimilt að afgreiða samninga um notendastýrða persónulega aðstoð fyrir sitt leyti þótt ekki kæmi til framlag ríkisins til þeirra samninga.

18. Með tölvubréfi réttindagæslumanns áfrýjanda 13. maí 2020 var óskað skýringa stefnda um ástæður þess að samningurinn barst ekki ráðuneytinu fyrr en tveimur mánuðum eftir undirritun og sex vikum eftir að hann átti að taka gildi. Yrði ekki betur séð en að upplýsingar sem sveitarfélagið hefði fengið með óformlegum hætti um fjármögnun ríkisins hefðu verið felldar inn í samkomulag við áfrýjanda en þrátt fyrir það hefði verið gengið frá þriggja mánaða reynslusamningi við hann 20. febrúar 2020. Hefði stefndi því fyrir löngu átt að tryggja að áfrýjandi fengi heildstæða einstaklingsmiðaða stoðþjónustu heim til sín óháð meðferð og vinnslu samnings um notendastýrða persónulega aðstoð. Í tölvubréfi stefnda 2. júní 2020 sagði að unnið hefði verið að því að finna leiðir til að mæta þjónustuþörf áfrýjanda á heimili hans. Áfrýjanda hefði verið kynnt að hann gæti fengið hefðbundna þjónustu frá stefnda ef hann ákvæði að fara heim til sín en hún yrði ekki samfelld. Þá ætti það fjármagn sem ráðuneytið hefði þegar veitt samþykki fyrir vegna samninga um notendastýrða persónulega aðstoð ekki við um þá viðbótarsamninga sem væru á bið hjá sveitarfélögum. Á meðan svo væri myndi stefndi ekki setja af stað nýja samninga. 

19. Með tölvubréfi 13. júlí 2020 ítrekaði áfrýjandi erindi sitt og í svari stefnda daginn eftir kom fram að enn væri ekki ljóst hvenær samningurinn kæmi til framkvæmda, meðal annars vegna fyrirvara um hlutdeild ríkisins. Þegar sú hlutdeild lægi fyrir þyrfti að liggja fyrir fjármagn frá stefnda. Ekki væri búið að samþykkja fjármagn í neina nýja samninga og ekki væri von á svörum fyrr en í fyrsta lagi á komandi hausti. 

20. Í bréfi lögmanns áfrýjanda 2. nóvember 2020 var þess krafist að gerður yrði einstaklingssamningur við áfrýjanda um veitingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar og að hún hæfist þá þegar. Því var svarað með bréfi stefnda 18. sama mánaðar þar sem sagði að ekki hefði borist svar við umsókn sem send hefði verið ráðuneytinu 16. apríl 2020. Ráðuneytið hefði kallað eftir umsóknum sveitarfélaga 1. október 2020 um framlag ríkissjóðs í þá samninga sem voru í gildi árið 2019. Enn hefði ekki verið kallað eftir umsóknum vegna nýrra samninga. Ítrekað var það sem fram kom í samþykkt fjölskyldunefndar stefnda 5. nóvember 2019 um að þjónustan væri háð framlagi ríkisins. Hins vegar hefði stefndi gert ráð fyrir fjármögnun síns hluta samningsins í fjárhagsáætlun næsta árs. Þá var bent á að áfrýjandi byggi á hjúkrunarheimili þar sem hann nyti sólarhringsþjónustu. Því til viðbótar hefði áfrýjandi samþykki fyrir liðveislu frá stefnda og akstursþjónustu meðan hann byggi þar og þá þjónustu hefði hann nýtt sér. Þá hefði áfrýjandi verið upplýstur um að kysi hann að fara heim gæti stefndi veitt áfrýjanda lögbundna þjónustu meðan hann biði eftir að samningurinn kæmi til framkvæmda. Sú þjónusta væri stuðningsþjónusta í formi félagslegrar heimaþjónustu og áframhaldandi liðveislu og aksturs. Hún yrði aftur á móti ekki veitt að næturlagi eða sem samfelld þjónusta að degi til. Tekið var fram að áfrýjandi hefði ekki látið stefnda vita hvort hann vildi nýta sér þá þjónustu. Til viðbótar hefði áfrýjanda verið bent á að hann ætti einnig rétt á að sækja um heimahjúkrun hjá heilsugæslu.

21. Áfrýjandi flutti á heimili sitt í desember 2020 og naut þar umsjár eiginkonu sinnar. Hann gerði svo nýtt samkomulag um úthlutun vinnustunda á grundvelli umsóknar um notendastýrða persónulega aðstoð 7. janúar 2021. Einstaklingssamningur var gerður við áfrýjanda um þjónustuna 14. sama mánaðar og hófst hún í febrúar 2021.

Löggjöf

Stjórnarskrá, almenn lög og alþjóðlegir samningar

22. Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skal öllum þeim sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Til samræmis við þennan áskilnað hafa verið lögfest ýmis ákvæði um málefni fatlaðs fólks svo sem lög nr. 38/2018 og lög nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Áður voru í gildi lög nr. 59/1992 og með lögum nr. 152/2010 voru gerðar breytingar á þeim lögum og málaflokkurinn færður frá ríki til sveitarfélaga. 

23. Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar segir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga segir að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti og samkvæmt 2. mgr. er óheimilt að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum. Þá er í 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar mælt fyrir um að allir skuli njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu.

24. Um sveitarfélög er fjallað í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar þar sem fram kemur að þau skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveði. Það mat sem sveitarstjórnum er falið í lögum nr. 38/2018 tekur mið af sjálfsákvörðunarrétti þeirra en í því felst meðal annars heimild til þess að setja reglur um framkvæmd og útfærslu tiltekinna verkefna innan marka laga.

25. Í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 38/2018 segir að við framkvæmd þeirra skuli framfylgja þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Af hálfu Íslands var sá samningur undirritaður 30. mars 2007 og fullgiltur 23. september 2016. Samkvæmt 1. gr. samningsins er markmið hans að efla, verja og tryggja full og jöfn mannréttindi og grundvallarfrelsi fyrir allt fatlað fólk til jafns við aðra, jafnframt því að efla og vinna að virðingu fyrir eðlislægri mannlegri reisn þess. Í 19. gr. samningsins er fjallað um réttinn til að lifa sjálfstæðu lífi og án aðgreiningar í samfélaginu. Í a-lið greinarinnar segir að ríkin skuli tryggja fötluðu fólki rétt til þess að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra, og að því sé ekki gert að eiga heima í tilteknu búsetuformi. Í b-lið er kveðið á um að tryggja skuli að fatlað fólk hafi aðgang að ýmiss konar þjónustu, svo sem heimaþjónustu, búsetuþjónustu og annarri samfélagslegri stuðningsþjónustu, þar á meðal persónulegri aðstoð, sem nauðsynleg er til stuðnings lífi án aðgreiningar í samfélaginu og til að koma í veg fyrir einangrun og aðgreiningu frá því. Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 38/2018 sagði meðal annars að hugmyndafræði um notendastýrða persónulega aðstoð ætti sér ríka stoð í nefndri 19. gr. samningsins.

Um notendastýrða persónulega aðstoð

26. Með lögum nr. 152/2010, sem breyttu þágildandi lögum nr. 59/1992, sagði í bráðabirgðaákvæði IV að komið yrði á sérstöku samstarfsverkefni ríkis, sveitarfélaga og heildarsamtaka fatlaðs fólks um innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar. Markmið þess væri að þróa leiðir til að taka upp slíka aðstoð við fatlað fólk með markvissum og árangursríkum hætti. Á miðju ári 2012 voru samþykktir fyrstu tilraunasamningarnir um notendastýrða persónulega aðstoð. 

27. Lög nr. 38/2018 tóku gildi 1. október 2018 og leystu af hólmi lög nr. 59/1992. Með 5. gr. laganna er sveitarfélögum falin ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk og kostnaði vegna hennar. Fylgja skal almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð nema ríkari kröfur séu gerðar í lögunum, sbr. 30. gr. þeirra, og í 34. gr. kemur fram að taka skuli ákvörðun um að veita þjónustu svo fljótt sem kostur er. Ef ekki er unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess, hvenær hún skuli veitt og þau úrræði sem umsækjandi hefur á biðtíma. Í 11. gr. laganna er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð. Þar segir að einstaklingur eigi rétt á henni hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnu. Sveitarfélög bera ábyrgð á veitingu hennar, sbr. 5. mgr. 11. gr. Samkvæmt 4. mgr. skal ráðherra gefa út reglugerð og handbók um framkvæmd slíkrar aðstoðar, meðal annars um hlutverk og ábyrgð, skipulag og útfærslu, þar með talið viðmið um umfang þjónustu og lágmarksstuðningsþarfir, eftirlit og kostnaðarhlutdeild aðila í samráði við sveitarfélög og hagsmunasamtök fatlaðs fólks.

28. Í 1. mgr. ákvæðis I til bráðabirgða í lögum nr. 38/2018 segir að til að auka val fatlaðs fólks um þjónustu og fyrirkomulag stuðnings skuli sveitarfélög vinna að innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar á árunum 2018 til 2022. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að á innleiðingartímabili veiti ríkissjóður framlag til tiltekins fjölda samninga sem skuli ráðstafað í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga sem hlutdeild af fjárhæð samninga á grundvelli umsókna frá sveitarfélögum. Á árinu 2018 verði veitt fjármagn vegna allt að 80 samninga, á árinu 2019 vegna allt að 103 samninga, á árinu 2020 vegna allt að 125 samninga, allt að 150 samninga á árinu 2021 og allt að 172 samninga á árinu 2022. Samkvæmt 3. mgr. skal endurskoða bráðabirgðaákvæðið innan þriggja ára frá gildistöku laganna í ljósi fenginnar reynslu. 

29. Reglugerð nr. 1250/2018 var sett á grundvelli laga nr. 38/2018 og tók gildi 28. desember 2018. Í 1. mgr. 5. gr. hennar segir að þegar mat á stuðningsþörf liggi fyrir samkvæmt reglum hlutaðeigandi sveitarfélags geri notandi og sveitarfélag með sér skriflegt samkomulag um samningsfjárhæð og fjölda vinnustunda sem séu til ráðstöfunar. Heimilt sé að setja í samkomulagið fyrirvara um samþykki fyrir hlutdeild ríkisins í samningsfjárhæð væntanlegs einstaklingssamnings. Á grundvelli samkomulags um vinnustundir getur notandi valið þann umsýsluaðila sem hann kjósi eða séð sjálfur um umsýsluna, sbr. 6. gr. Þá segir í 12. gr. að sveitarfélag og umsýsluaðili, sé hann ekki sjálfur notandi, skuli gera með sér samstarfssamning um samskipti og framkvæmd þjónustunnar. Enn fremur segir í 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að gera skuli samning milli sveitarfélags, notanda og umsýsluaðila, sé hann ekki sjálfur umsýsluaðili, sem taki til samskipta og samstarfs milli sveitarfélags og notanda um framkvæmd þjónustunnar. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. skal liggja fyrir samkomulag um vinnustundir eftir 5. gr., einstaklingssamningur um þjónustuna og samstarfssamningur um umsýslu milli sveitarfélags og umsýsluaðila áður en notendastýrð persónuleg aðstoð hefst.

30. Vinna hófst af hálfu stefnda við setningu reglna um framkvæmd aðstoðarinnar í kjölfar gildistöku reglugerðar nr. 1250/2018. Fyrstu drög þeirra voru lögð fram í fjölskyldunefnd stefnda 22. maí 2019 og í notendaráði fatlaðs fólks 5. júlí sama ár. Endanlegar reglur voru samþykktar af fjölskyldunefnd stefnda 17. desember 2019 og bæjarstjórn 22. janúar 2020.

Niðurstaða

Viðurkenningarkrafa um skaðabætur vegna fjártjóns

31. Áfrýjandi hefur krafist viðurkenningar á skaðabótaábyrgð stefnda vegna fyrrgreindrar málsmeðferðar við afgreiðslu á umsókn hans 4. október 2018 um notendastýrða persónulega aðstoð. Í hinum áfrýjaða dómi var komist að þeirri niðurstöðu að áfrýjandi hefði ekki sýnt fram á að hann hefði orðið fyrir fjártjóni vegna málsmeðferðar stefnda og var hann sýknaður af viðurkenningarkröfunni.

32. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála er heimilt að leita dóms um viðurkenningu á skaðabótaskyldu. Gildir það án tillits til þess hvort unnt væri að leita dóms sem mætti fullnægja með aðför. Þessi heimild er þó háð því að sá sem höfðar mál hafi lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr kröfu sinni. Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur um það verið lagt til grundvallar að beiting þessarar heimildar sé háð þeim skilyrðum að sá sem höfðar mál leiði nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni af nánar tilteknu tilefni og geri grein fyrir því í hverju tjónið felist og hver tengsl þess séu við atvik máls, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 12. apríl 2011 í máli nr. 189/2011 og 18. október 2018 í máli nr. 835/2017.

33. Áfrýjandi byggir viðurkenningarkröfu sína á því að skilyrði sakarreglunnar um saknæmi og ólögmæti séu uppfyllt. Hann hafi dvalið á hjúkrunarheimili sem lögum samkvæmt hafi haft í för með sér beinan dvalarkostnað sem hann sem heimilismaður hafi þurft að bera að hluta samkvæmt 22. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra og réttindamissi samkvæmt 2. mgr. 21. gr. sömu laga og 5. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þá byggir áfrýjandi jafnframt á því að fyrir liggi að stefndi hafi gert sérfræðilegt mat á stuðningsþörf sem nemi nánar tilteknum vinnustundum á mánuði. Það standi því stefnda nær að sýna fram á að sá stuðningur sem áfrýjanda stóð til boða, meðan hann beið notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar, hafi getað komið til móts við stuðningsþarfir hans. Í reynd hafi sá stuðningur sem áfrýjanda stóð til boða ekki verið nægur til þess að hann gæti búið heima hjá sér. Að öllu þessu gættu hafi dvöl áfrýjanda á hjúkrunarheimili með tilheyrandi kostnaði og missi fjárhagslegra réttinda verið bein og fyrirsjáanleg afleiðing þess að honum stóð ekki til boða persónuleg notendastýrð aðstoð. 

34. Eins og rakið hefur verið bjó áfrýjandi á heimili sínu allt fram til ársins 2017 þegar hann fór á hjúkrunarheimili. Þangað fór hann að eigin ósk en ágreiningur er meðal aðila um hvort sú dvöl hafi verið ætluð til stuttrar hvíldar eða lengri dvalar. Ekkert liggur fyrir um hvaða aðstoð áfrýjanda hefði boðist í reynd hefði hann farið fyrr á heimili sitt en af gögnum málsins verður ráðið að stefndi bauð ítrekað fram nánar tiltekna þjónustu sem nýst gæti áfrýjanda á heimili hans kysi hann að flytjast þangað. Af því varð ekki og reyndi því ekki á hvort áfrýjanda væri ókleift að búa á heimili sínu með fyrrgreindri aðstoð af hálfu stefnda. 

35. Samkvæmt framanröktu hefur áfrýjandi ekki leitt nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni sem orsakast hafi af skaðabótaskyldum verknaði stefnda þannig að hann hafi lögvarða hagsmuni í skilningi 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 af því að fá leyst úr viðurkenningarkröfu sinni fyrir dómi. Verður kröfunni því sjálfkrafa vísað frá héraðsdómi.

Miskabótakrafa

36. Áfrýjandi sótti 4. október 2018 um notendastýrða persónulega aðstoð á grundvelli laga nr. 38/2018 sem tóku gildi 1. sama mánaðar. Umsókninni var svarað með tölvubréfi 9. sama mánaðar þar sem sagt var að hún færi í vinnslu. Engra gagna nýtur við um aðgerðir starfsmanna stefnda við meðferð umsóknarinnar frá þeim tíma fram til október 2019 að því frátöldu að 30. september það ár mun fyrirspurn áfrýjanda um stöðu umsóknar hans hafa verið svarað þannig að frekari dráttur yrði á afgreiðslu hennar þar sem enn væri verið að móta og afgreiða nýjar reglur stefnda um þjónustuna. Þá var það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála 14. janúar 2020 að árs bið eftir afgreiðslu umsóknar gæti ekki talist eðlilegur afgreiðslutími. Engar skýringar hefðu komið fram um töfina og því hefði málið dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

37. Reglur stefnda um notendastýrða persónulega aðstoð voru samþykktar af bæjarstjórn 22. janúar 2020. Áður hafði umsókn áfrýjanda verið samþykkt 5. nóvember 2019 með þremur skilyrðum. Tvö þeirra lutu að stefnda, annars vegar með skilyrði um fjármagn sveitarfélagsins og hins vegar um gildistöku reglna um þjónustuna. Auk þess var sett skilyrði um samþykki ráðuneytis fyrir hlutdeild í samningnum. 

38. Í kjölfarið hófust viðræður aðila um stuðningsþörf áfrýjanda og 17. janúar 2020 lá fyrir grunnmat á stuðningsþörf hans. Á fundi með á-kk-þgf 12. febrúar sama ár var bókað að fjölskyldusvið stefnda myndi „þrýsta á ráðuneytið“ svo áfrýjandi gæti sem fyrst „hafið þá þjónustu sem hann óskar eftir“. Í tölvubréfi stefnda til áfrýjanda 14. sama mánaðar sagði jafnframt að mikilvægt væri að funda í fyrri hluta komandi viku svo að stefndi gæti sent samkomulag um úthlutun vinnustunda sem fyrst til ráðuneytis. Samkomulag um úthlutun vinnustunda var svo undirritað 20. febrúar 2020. Í því var gert ráð fyrir að þjónusta við áfrýjanda yrði fyrst um sinn veitt á tímabilinu 1. mars til 31. maí 2020 og að endurmat færi fram eigi síðar en 3. maí sama ár. Af gögnum málsins má jafnframt ráða að fyrirspurnum áfrýjanda um tafir á meðferð umsóknarinnar eftir síðastgreint tímamark hafi verið svarað af hálfu stefnda á þá leið að ástæða þeirra væri sú að ráðuneytið tæki ekki við nýjum umsóknum, auk þess sem vísað var til þess fyrirvara sem gerður var við samþykkt umsóknar áfrýjanda 5. nóvember 2019. Það var hins vegar ekki fyrr en með svari ráðuneytisins 22. apríl 2020 við fyrirspurn réttindagæslumanns áfrýjanda 14. sama mánaðar að honum varð ljóst að umsókn hans hafði ekki verið send ráðuneytinu fyrr en 16. þess mánaðar. Engra gagna nýtur við um samskipti stefnda við ráðuneytið um umsóknina eða ástæður þess að hún var ekki send ráðuneytinu fyrr en langt var liðið á þann reynslutíma sem um hafði verið samið í fyrrgreindu samkomulagi um úthlutun vinnustunda 20. febrúar 2020.

39. Takmarkaðar skýringar hafa komið fram um tafir við meðferð og vinnslu umsóknar áfrýjanda fram til þess að samningur var sendur ráðuneytinu 16. apríl 2020, sbr. til hliðsjónar 34. gr. laga nr. 38/2018. Þegar lagt er mat á þýðingu þeirra verður haft í huga að allt frá því að umsókn áfrýjanda barst stefnda 4. október 2018 var hann í brýnni þörf fyrir skjóta afgreiðslu erindis síns og mátti stefnda vera það ljóst. Þá var vafalaust að áfrýjandi uppfyllti skilyrði þess að fá þjónustuna. Heildstætt mat á meðferð umsóknarinnar hjá stefnda, samskiptum aðila og þeim væntingum sem áfrýjandi mátti hafa til meðferðar umsóknar sinnar leiðir til þeirrar niðurstöðu að meðferð hennar telst hafa farið verulega úr skorðum. Þá liggur heldur ekkert fyrir um hverjar lyktir umsóknarinnar hefðu orðið hefði verið gengið frá samkomulagi við áfrýjanda árið 2019 sem fengið hefði eðlilegan framgang. Verður stefndi, eins og hér háttar til, að bera hallann af því. 

40. Að öllu framangreindu virtu verður fallist á að í meðferð og vinnslu stefnda á umsókn áfrýjanda hafi falist meingerð gegn persónu hans sem sé á ábyrgð stefnda og á áfrýjandi því rétt til bóta vegna ófjárhagslegs tjóns samkvæmt 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 18. júní 2015 í máli nr. 822/2014. Þegar af þessari ástæðu verður fallist á kröfu áfrýjanda um greiðslu miskabóta úr hendi stefnda að fjárhæð 700.000 krónur með vöxtum eins og í dómsorði greinir, sem svara til þeirrar fjárkröfu sem höfð er uppi í málinu. Þarf þá ekki að taka afstöðu til þess hvort fyrrgreint skilyrði 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 1250/2018 eigi sér lagastoð eða annarra þeirra málsástæðna sem áfrýjandi hefur teflt fram til stuðnings kröfu sinni.

41. Staðfest verður ákvæði hins áfrýjaða dóms um ákvörðun gjafsóknarkostnaðar áfrýjanda fyrir Landsrétti en hann hafði ekki gjafsókn í héraði. Um málskostnað á öllum dómstigum og gjafsókn fyrir Hæstarétti fer eins og í dómsorði greinir.Dómsorð:

Vísað er frá héraðsdómi kröfu áfrýjanda, A, um að viðurkennd verði skaðabótaábyrgð stefnda, Mosfellsbæjar, á fjártjóni hans.

Stefndi greiði áfrýjanda 700.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 21. desember 2020 til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda 1.500.000 krónur í málskostnað í héraði og samtals 1.900.000 krónur í málskostnað fyrir Landsrétti og Hæstarétti sem renna í ríkissjóð.

Ákvæði hins áfrýjaða dóms um gjafsóknarkostnað áfrýjanda fyrir Landsrétti er staðfest en allur gjafsóknarkostnaður áfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, 900.000 krónur. https://landsrettur.is/domar-og-urskurdir/domur-urskurdur/?id=c2cc695e-7841-4894-9f68-2922a2100781&verdictid=50b5e608-7160-4b50-8cf6-9c38df76c1e3