422/2004

A o.fl. kröfðust þess annars vegar að ógilt yrði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp og hins vegar að ógiltur yrði úrskurður félagsmálaráðuneytisins um staðfestingu á umræddri ákvörðun sveitarstjórnarinnar. Í Hæstarétti var talið að þar sem fyrri krafan varðaði eingöngu gildi ákvörðunar sveitarstjórnarinnar um sameiningu á grundvelli 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 yrði heimild A o.fl. til aðildar að dómsmálinu ekki rýmri en leiddi af almennum reglum. Var talið að A o.fl. hefðu ekki lögvarða hagsmuni af þessari kröfu sinni samkvæmt 25. gr. laga nr. 91/1991 svo sem ákvæðið hefur verið skýrt í dómaframkvæmd og var henni því vísað frá héraðsdómi. Varðandi síðari kröfuna var með vísan til 60. gr. stjórnarskrárinnar talið að þeir átta sóknaraðilar sem höfðu kært umrædda ákvörðun til félagsmálaráðuneytisins ættu lögvarða hagsmuni til að fá úrlausn dómstóla um hana en kröfu þeirra fjögurra sóknaraðila, sem áttu ekki aðild að málskoti til félagsmálaráðuneytisins, varð hins vegar vísað frá héraðsdómi. Þá var ekki talið að það stæði því í vegi að leyst yrði úr síðari kröfu sóknaraðilanna átta að fjórir menn sem stóðu að umræddu málskoti ættu ekki aðild að málinu.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir M-kk-nf S-kk-nf, Á-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf C-kk-nf, J-kk-nf S-kk-nf G-kk-nf og Ó-kk-nf B-kk-nf Þ-kk-nf.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 18. október 2004, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 22. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Austurlands 15. október 2004, þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðila var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðilar krefjast þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdómara að taka málið til efnismeðferðar. Þá krefjast sóknaraðilar málskostnaðar fyrir héraðsdómi og kærumálskostnaðar.

Varnaraðili krefst þess að úrskurður héraðsdómara verði staðfestur og honum dæmdur málskostnaður í héraði og kærumálskostnaður. Varnaraðili hefur ekki kært úrskurðinn fyrir sitt leyti og kemur krafa hans um málskostnað í héraði því ekki til álita fyrir Hæstarétti.

I.

Mál þetta er risið vegna ákvörðunar sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp. Eins og nánar er rakið í hinum kærða úrskurði var á árinu 2003 skipuð samstarfsnefnd fjögurra sveitarfélaga til að sjá um undirbúning og framkvæmd sameiningar sveitarfélaganna í samræmi við 90. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Voru þetta sveitarfélögin Norður-Hérað, Austur-Hérað, Fellahreppur og Fljótsdalshreppur. Þann 26. júní 2004 fór fram atkvæðagreiðsla um tillögu um sameiningu sveitarfélaganna fjögurra. Var tillagan samþykkt í öllum sveitarfélögunum nema Fljótsdalshreppi. Sveitarstjórnir þeirra þriggja sveitarfélaga þar sem sameiningartillagan hafði hlotið samþykki ákváðu allar í júlí 2004 að sameina sveitarfélögin samkvæmt heimild í 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 6. gr. laga nr. 69/2004.

Með bréfi oddvita Austur-Héraðs, Norður-Héraðs og Fellahrepps 4. ágúst 2004 var þess óskað að félagsmálaráðuneytið staðfesti sameiningu sveitarfélaganna þriggja. Hinn 9. sama mánaðar kærðu tólf íbúar Norður-Héraðs ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs til félagsmálaráðuneytisins og kröfðust þess að samþykkt sveitarstjórnarinnar um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp yrði felld úr gildi. Meðal kærendanna tólf voru átta af sóknaraðilum þessa máls. Voru það A-kk-nf J-kk-nf, B-kk-nf G-kk-nf, A-kvk-nf B-kvk-nf S-kvk-nf, K-kvk-nf R-kvk-nf, J-kvk-nf S. Á-kvk-nf, B-kk-nf Þ-kk-nf Á-kk-nf, V-kk-nf V-kk-nf og E-kk-nf J. Á-kk-nf.

Úrskurður ráðuneytisins var upp kveðinn 23. ágúst 2004. Í honum sagði meðal annars að kæruheimild væri í 103. gr. sveitarstjórnarlaga, kærendur ættu allir lögheimili á Norður-Héraði og að ráðuneytið teldi þá hafa lögvarða hagsmuni til að fá skorið úr um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar. Hafnaði ráðuneytið kröfu kærenda og úrskurðaði að hin kærða ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs væri gild. Með auglýsingu sama dag tilkynnti ráðuneytið að það hefði 10. ágúst 2004 staðfest sameiningu sveitarfélaganna þriggja og skyldi hún taka gildi 1. nóvember 2004.

Sóknaraðilar höfðuðu mál þetta á hendur varnaraðila og íslenska ríkinu með stefnu 20. september 2004. Kröfðust þau þess annars vegar að ógilt yrði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp og hins vegar að ógiltur yrði framangreindur úrskurður félagsmálaráðuneytisins um staðfestingu á umræddri ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs. Í greinargerð varnaraðila fyrir héraðsdómi var þess aðallega krafist að málinu yrði vísað frá dómi, en til vara að hann yrði sýknaður af kröfum sóknaraðila. Við munnlegan málflutning í héraði um frávísunarkröfu varnaraðila féllu sóknaraðilar frá öllum kröfum á hendur íslenska ríkinu. Með hinum kærða úrskurði var fallist á aðalkröfu varnaraðila og málinu vísað frá héraðsdómi.

II.

Sóknaraðilar reisa kröfur sínar fyrir Hæstarétti meðal annars á að sveitarstjórnarlög veiti þeim beinan íhlutunarrétt um ákvörðun um það hvort Norður-Hérað skuli sameinað öðrum sveitarfélögum. Ákvörðunarréttur um slíka sameiningu liggi hjá sóknaraðilum og öðrum íbúum sveitarfélagsins þar sem 1. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga kveði á um að fyrirhuguð sameining verði að hljóta samþykki meirihluta íbúa svo hún komist á. Þar sem þeir séu með þessum hætti með lögum gerðir að beinum aðilum að frjálsu sameiningarferli sveitarfélagsins séu þeir bærir til að bera gildi ákvörðunar sveitarstjórnar um slíka sameiningu undir dómstóla. Byggja þeir á að þeir hafi sömu tengsl við sakarefnið og sömu lögvörðu hagsmuni af málsúrslitum varðandi ákvörðun sveitarstjórnar í þessu efni og kjósendur hafi af því að bera lögmæti sveitarstjórnarkosninga eða atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaga undir dómstóla, en fyrir aðild kjósenda að dómsmálum í slíkum tilvikum séu dómafordæmi.

Fyrir Hæstarétti lýsa sóknaraðilar hagsmunum sínum af málsókn þessari á þann veg að þau séu öll íbúar í sveitarfélaginu Norður-Héraði, eigi þar lögheimili og svari þar til skyldna að lögum. Að sama skapi njóti þau þeirra réttinda sem þeim séu fengin í lögum og varði stöðu þeirra í sveitarfélaginu. Þannig séu persónulegir hagsmunir sóknaraðila verulegir af því hvernig sveitarstjórn fari með vald sitt.

Varnaraðili byggir meðal annars á því fyrir Hæstarétti að sakarefni dómsmáls þessa sé ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp samkvæmt 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga en ekki ágreiningur um gildi eða framkvæmd atkvæðagreiðslu samkvæmt 1. mgr sömu greinar. Framkvæmd þeirrar atkvæðagreiðslu hafi með engum hætti verið vefengd. Því skipti fordæmi um heimild kjósenda til að bera framkvæmd kosninga til sveitarstjórna eða atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaga undir dómstóla ekki máli. Sveitarfélög séu hluti af framkvæmdarvaldi í landinu. Sveitarstjórn fari með æðsta vald í málefnum sveitarfélags. Sóknaraðilar þurfi því að sýna fram á að sakarefnið varði sérstaklega réttindi þeirra eða skyldur til þess að geta höfðað dómsmál vegna þess. Það hafi þeir ekki gert. Hin umdeilda ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs hafi falið í sér almenna ákvörðun um uppbyggingu og skipun staðbundins framkvæmdarvalds. Hafi hún engin sérstök réttaráhrif haft fyrir sóknaraðila umfram aðra íbúa sveitarfélagsins.

Þá heldur varnaraðili fram að við mat á því hvort sóknaraðilar verði taldir hafa lögvarða hagsmuni í máli þessu í skilningi laga nr. 91/1991 hafi ekki þýðingu, að félagsmálaráðuneytið hafi tekið kæru, sem átta þeirra áttu aðild að ásamt fleirum til efnislegrar meðferðar. Til þess verði að líta að reglum stjórnsýsluréttar og réttarfars verði ekki jafnað saman hvað þetta varðar sem og þess að félagsmálaráðuneytið gegni almennu eftirlitshlutverki gagnvart sveitarfélögum.

III.

Eins og að framan er rakið er krafa sóknaraðila fyrir héraðsdómi tvíþætt. Lýtur fyrri krafa þeirra að því að ógilt verði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp. Þessa ákvörðun kærðu tólf íbúar sveitarfélagsins til félagsmálaráðuneytisins, þar á meðal átta af sóknaraðilum þessa máls. Tók félagsmálaráðuneytið kæruna til efnismeðferðar. Taldi það kæruheimild vera í 103. gr. sveitarstjórnarlaga og ættu kærendur lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnarinnar. Í sveitarstjórnarlögum eru engin sérákvæði um hver geti verið aðili að kæru til félagsmálaráðuneytisins. Heimild sóknaraðila til að hafa framangreinda kröfu uppi í dómsmáli er ekki að lögum háð því að þau hafi kært ákvörðunina til félagsmálaráðuneytisins. Verður því ekki talið að heimild sóknaraðila til að eiga aðild að dómsmáli um þessa kröfu geti verið rýmri en leiðir af almennum reglum af þeim sökum einum að þau hafi átt aðild að undanfarandi málsmeðferð stjórnvalda.

Í 91. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um skilyrði fyrir frjálsri sameiningu sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. verður sveitarfélag eigi sameinað öðrum sveitarfélögum nema fleiri kjósendur séu fylgjandi sameiningu en andvígir í atkvæðagreiðslu samkvæmt 90. gr. laganna. Stjórnum sveitarfélaga, þar sem sameiningartillaga hefur hlotið samþykki, er þó heimilað í 2. mgr. 91. gr. að ákveða sameiningu þótt sameiningartillaga hafi ekki hlotið samþykki íbúa allra hlutaðeigandi sveitarfélaga að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Með dómi Hæstaréttar í dómasafni 1982 á bls. 192 var komist að þeirri niðurstöðu að kjósendur gætu átt aðild að dómsmáli þar sem deilt var um gildi sveitarstjórnarkosninga. Hefur sú niðurstaða verið staðfest með síðari dómum réttarins sem og að sama regla eigi við þegar deilt er um atkvæðagreiðslu um sameiningu sveitarfélaga, sbr. meðal annars dóm í dómasafni réttarins 1994 á bls. 2640. Í máli þessu vefengja sóknaraðilar ekki framkvæmd og niðurstöðu þeirrar atkvæðagreiðslu sem fram fór 26. júní 2004 um sameiningu sveitarfélaganna fjögurra. Varðar fyrri krafa sóknaraðila eingöngu gildi ákvörðunar sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu á grundvelli 2. mgr. 91. gr. sveitarstjórnarlaga og lúta málsástæður þeirra eingöngu að því að á þeirri ákvörðun hafi verið annmarkar að formi og efni. Að þessu gættu verður ekki talið að heimild sóknaraðila til aðildar að dómsmáli þessu verði rýmri en leiðir af almennum reglum þótt undanfari hinnar umdeildu ákvörðunar sveitarstjórnar hafi verið atkvæðagreiðsla um sameiningu fjögurra sveitarfélaga.

Í II. kafla hér að framan er getið þeirra atriða sem sóknaraðilar halda fram til stuðnings því að þeir hafi hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um kröfur sínar. Ekkert þeirra atriða er þess eðlis að sóknaraðilar geti talist eiga lögvarða hagsmuni af fyrri kröfu sinni samkvæmt 25. gr. laga nr. 91/1991 svo sem ákvæðið hefur verið skýrt í dómaframkvæmd. Verður þeirri kröfu því vísað frá héraðsdómi.

IV .

Síðari krafa sóknaraðila fyrir héraðsdómi er að ómerktur verði úrskurður félagsmálaráðuneytisins 23. ágúst 2004 þar sem staðfest var ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp. Í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar nýtur sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Eins og að framan er rakið voru átta af sóknaraðilum meðal þeirra sem kærðu umrædda ákvörðun sveitarstjórnar til félagsmálaráðuneytisins. Af þessum sökum verður ekki litið svo á að þessa átta sóknaraðila skorti lögvarða hagsmuni til að fá úrlausn dómstóla um síðari kröfu sína, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 12. júní 2002 í máli nr. 231/2002. Þessari kröfu þeirra fjögurra sóknaraðila, sem ekki áttu aðild að málskoti til félagsmálaráðuneytisins, verður hins vegar vísað frá héraðsdómi.

Aðilar að umræddu kærumáli til félagsmálaráðuneytisins voru eins og áður segir tólf talsins. Auk framangreindra átta sóknaraðila undirrituðu fjórir aðrir menn sameiginlega stjórnsýslukæru til ráðuneytisins 9. ágúst 2004. Í upphafi kærunnar segir: „Hér með kæra undirritaðir íbúar sveitarfélagsins...“ umrædda samþykkt sveitarstjórnar. Verður ekki af kærunni ráðið að þeir fjórir kærendur, sem ekki eru meðal sóknaraðila þessa máls, hafi átt slíkra einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess að nauðsyn hafi borið til að þeir ættu aðild að dómsmáli þessu. Verður ekki talið að það standi því í vegi að leyst verði úr síðari kröfu sóknaraðilanna átta að umræddir fjórir kærendur eigi ekki aðild að málinu.

Samkvæmt öllu framanrituðu verður kröfu sóknaraðila um að ógilt verði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp vísað frá héraðsdómi. Þá verður vísað frá héraðsdómi kröfu sóknaraðilanna S-kk-ef G-kk-ef, S-kk-ef J. S-kk-ef, H-kvk-ef V-kvk-ef og E-kk-ef G-kk-ef um að ómerktur verði úrskurður félagsmálaráðuneytisins 23. ágúst 2004 þar sem framangreind ákvörðun sveitarstjórnar var staðfest. Lagt verður fyrir héraðsdómara að taka til efnismeðferðar kröfu sóknaraðilanna A-kk-ef J-kk-ef, B-kk-ef G-kk-ef, Ö-kvk-ef B-kvk-ef S-kvk-ef, K-kvk-ef R-kvk-ef, J-kvk-þf S. Á-kvk-þf, B-kk-ef Þ-kk-ef Á-kk-ef, V-kk-ef V-kk-ef og E-kk-ef J. Á-kk-ef um að ómerktur verði framangreindur úrskurður félagsmálaráðuneytisins.

Rétt er að aðilarnir beri hver sinn kostnað af meðferð málsins í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómsorð:

Vísað er frá héraðsdómi kröfu sóknaraðila, A-kk-ef J-kk-ef, B-kk-ef G-kk-ef, Ö-kvk-ef B-kvk-ef S-kvk-ef, K-kvk-ef R-kvk-ef, J-kvk-ef S. Á-kvk-ef, B-kk-ef Þ-kk-ef Á-kk-ef, V-kk-ef V-kk-ef, E-kk-ef J. Á-kk-ef, S-kk-ef G-kk-ef, S-kk-ef J. S-kk-ef, H-kvk-ef V-kvk-ef og E-kk-ef G-kk-ef, um að ómerkt verði ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp.

Vísað er frá héraðsdómi kröfu sóknaraðilanna S-kk-ef G-kk-ef, S-kk-ef J. S-kk-ef, H-kvk-ef V-kvk-ef og E-kk-ef G-kk-ef um að ómerktur verði úrskurður félagsmálaráðuneytisins 23. ágúst 2004 þar sem staðfest var ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp.

Lagt er fyrir héraðsdómara að taka til efnismeðferðar kröfu sóknaraðilanna A-kk-ef J-kk-ef, B-kk-ef G-kk-ef, Ö-kvk-ef B-kvk-ef S-kvk-ef, K-kvk-ef R-kvk-ef, J-kvk-þf S. Á-kvk-þf, B-kk-ef Þ-kk-ef Á-kk-ef, V-kk-ef V-kk-ef og E-kk-ef J. Á-kk-ef um að ómerktur verði úrskurður félagsmálaráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um sameiningu sveitarfélagsins við Austur-Hérað og Fellahrepp.

Málskostnaður í héraði og kærumálskostnaður fellur niður.