632/2013

G höfðaði mál á hendur Í til heimtu skaðabóta vegna þeirrar ákvörðunar F að veita honum ekki viðbótarkvóta vegna fiskveiðiáranna 2004/2005 og 2005/2006 sem G taldi sig eiga rétt á samkvæmt ákvæði XXXV til bráðabirgða við þágildandi lög nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða, sbr. 2. gr. laga nr. 74/2004. Í lagaákvæðinu var meðal annars kveðið á um að þeir bátar, sem leyfi höfðu til handfæraveiða með dagatakmörkunum samkvæmt fyrirmælum laga nr. 38/1990, skyldu stunda veiðar með krókaflamarki eins og nánar greindi í lögunum frá upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Þar var einnig kveðið á um að miða skyldi úthlutun krókaflahlutdeildar við aflareynslu hlutaðeigandi báts á tilgreindum tíma, en jafnframt mælt fyrir um undanþágu frá þeirri reglu þess efnis að taka bæri tillit til áætlaðrar aflaaukningar báta sem endurnýjaðir hefðu verið á tilgreindu tímabili og ættu þeir kost á tilteknum fjölda sóknardaga fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 en skyldi síðan í upphafi fiskveiðiársins 2006/2007 úthlutað krókaflahlutdeild eftir aflareynslu. Í dómi Hæstaréttar var vísað til þess að af ákvörðun F, um að úthluta báti G viðbótaraflahlutdeild og tilsvarandi krókaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007, yrði ráðið að uppfyllt hefðu verið skilyrði ákvæðis XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990 um að báturinn hefði verið endurnýjaður innan þar tilgreindra tímamarka, enda hefði fyrrgreind úthlutun að öðrum kosti ekki verið heimil. Var ákvörðun F samkvæmt því talin ólögmæt. Talið var að G hefði nægilega leitt í ljós að hann hefði orðið fyrir fjártjóni vegna ákvörðunar F og voru skaðabætur ákveðnar með hliðsjón af niðurstöðu matsgerðar dómkvadds manns, en að því gættu að í matsgerðinni hefði ekki verið tekið tillit til þess að G hefði óhjákvæmilega haft nokkurn kostnað af því að nýta sér þá sóknardaga sem um ræddi.

Dómur Hæstaréttar

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir V-kk-nf M-kk-nf M-kk-nf og Þ-kk-nf Ö-kk-nf og I-kvk-nf E-kvk-nf settur hæstaréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 26. september 2013. Hann krefst þess að að stefndi greiði sér aðallega 7.118.423 krónur, en til vara 3.757.788 krónur, með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af nánar tilgreindum fjárhæðum frá 31. ágúst 2005 til 29. október 2011, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Að því frágengnu krefst hann þess að stefndi greiði sér skaðabætur að álitum með dráttarvöxtum eins og áður greinir til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar á báðum dómstigum.

Stefndi krefst aðallega staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti. Til vara krefst hann lækkunar á kröfum áfrýjanda og að málskostnaður falli niður.

I

Sumarið 1999 keypti áfrýjandi sóknardagabátinn Gumma Valla og gerði hann út, en hóf veturinn 2000 að gera breytingar á honum. Meiri háttar breytingar á bátnum hófust vorið 2002 og einnig voru gerðar breytingar á honum veturinn 2003. Við þetta breikkaði báturinn verulega og hækkaði, auk þess sem flatarmál hans og rúmmál jókst. Áfrýjandi kveður að til hafi staðið að setja öflugri vél í bátinn veturinn 2004, en ákveðið hafi verið að bíða með það vegna umræðu sem þá fór fram um tilhögun sóknardagakerfisins. Í málinu hefur áfrýjandi lagt fram teikningar af fyrirhuguðum breytingum á bátnum og eru þær stimplaðar af Siglingastofnun Íslands 17. maí 2002 og 6. maí 2003. Þá hefur hann lagt fram ljósmyndir af bátnum fyrir og eftir breytingar ásamt reikningum vegna viðgerða og endurbóta á honum, sem dagsettir eru á tímabilinu 31. maí 2002 til 18. apríl 2005.

II

Lög nr. 74/2004 um breytingu á lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða voru samþykkt á Alþingi 28. maí 2004 og öðluðust þegar gildi en skyldu koma til framkvæmda 1. september 2004. Með ákvæði XXXV til bráðabirgða í þeim lögum var kveðið svo á um að bátar sem leyfi höfðu til handfæraveiða með dagatakmörkunum samkvæmt 6. gr. laganna skyldu stunda veiðar með krókaaflamarki samkvæmt 6. gr. b frá upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Skyldi úthluta hverjum báti, sem varanlegar sóknarheimildir væru bundnar við 10. maí 2004, krókaaflahlutdeild í upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Hlutdeild hvers báts var fundin með tilliti til aflareynslu bátsins á öðru hvoru fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003 að vali útgerðar á þann hátt sem kveðið var á um í 1. til 3. tölulið 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins. Í 4. málslið 2. töluliðar 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins sagði að taka skyldi tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004, enda hefði sóknargetan ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setti. Í 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins sagði að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. þess og ákvæði 6. gr. laganna, skyldu bátar ,,sem endurnýjaðir hafa verið frá upphafi fiskveiðiársins 2003/2004 en fyrir 28. maí 2004 eiga kost á 18 sóknardögum fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 hvort ár og síðan skal þeim bátum úthlutað krókaaflahlutdeild í upphafi fiskveiðiársins 2006/2007 samkvæmt reglum 1. mgr.“

III

Áfrýjanda tókst ekki að nýta alla sóknardaga bátsins á árunum 2002 og 2003 vegna fyrrgreindra breytinga og endurbóta á honum og sótti um að fá úthlutað aukinni aflahlutdeild á bát sinn á grundvelli 4. málsliðar 2. töluliðar 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða. Með ákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004 var beiðni hans hafnað þar sem báturinn hefði ekki verið endurnýjaður í skilningi bráðabirgðaákvæðis laga nr. 38/1990 og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 um úthlutun krókaflahlutdeildar til sóknardagabáta. Þar segði að það teldist endurnýjun báts þegar aðili, sem bát ætti fyrir, fengi sér annan bát og flytti allar sóknarheimildir af þeim, sem hann átti fyrir til hins. Kærði áfrýjandi þessa ákvörðun til sjávarútvegsráðuneytisins með bréfi 19. október 2004. Í kærunni krafðist áfrýjandi þess að hann fengi viðbótarkvóta við útgefnar veiðiheimildir en til vara að sér yrði heimilað að stunda veiðar í sóknardagakerfi ,,á yfirstandandi fiskveiðiári“. Með úrskurði ráðuneytisins 9. desember 2004 var ákvörðun Fiskistofu staðfest og jafnframt talið að ekki væru skilyrði til að verða við varakröfu áfrýjanda. Áfrýjandi kvartaði yfir úrskurðinum til umboðsmanns Alþingis sem í áliti 25. október 2005 komst að þeirri niðurstöðu að ekki væri ,,haldbært að túlka 4. málslið 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, á annan veg en þann að undir hugtakið ,,endurnýjun“ kunni að falla þau tilvik þar sem eigandi sóknardagabáts hefur farið þá leið að gera breytingar á báti sínum til að auka afkastagetu hans í sóknardagakerfinu enda hafi hann af þeim sökum ekki náð að mynda sér aflareynslu á fiskveiðiárunum 2002/2003 eða 2003/2004 fram til 28. maí 2004.“ Taldi umboðsmaður að sú merking hugtaksins ,,endurnýjun“ í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 sem sjávarútvegsráðuneytið hefði lagt til grundvallar í úrskurðum sínum ætti sér ekki stoð í lögum og því hefði úrskurður ráðuneytisins ekki verið byggður á réttum lagagrundvelli.

IV

Með bréfi 19. maí 2006 tilkynnti sjávarútvegsráðuneytið áfrýjanda að ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar 485/2004 hefði verið breytt þannig að til endurnýjunar báts teldist einnig þegar aðili hefði gert verulegar breytingar og/eða lagfæringar á sóknardagabáti sínum sem til þess væru fallnar að auka afkastagetu hans umtalsvert. Fór Fiskistofa fram á með bréfi til áfrýjanda 15. ágúst 2006 að hann afhenti gögn um breytingar eða lagfæringar á bátnum og gögn sem sýndu umfang þeirra og kostnað, auk rökstuðnings fyrir því að lagfæringarnar hefðu leitt til þess að afli bátsins hefði aukist umtalsvert í hlutfalli við sókn eftir þær breytingar eða lagfæringar. Svaraði áfrýjandi bréfi þessu 2. september 2006. Í bréfi Fiskistofu 15. desember 2006 til áfrýjanda sagði að fallist væri á að bátur áfrýjanda hefði verið ,,endurnýjaður samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 ... eins og henni var breytt með reglugerð nr. 404/2006. Þeim bátum sem féllu undir skilgreininguna endurnýjun var tryggð tiltekin lágmarkskrókaaflahlutdeild í þorski, sem var 0,0170593. Til ofangreinds báts var áður úthlutað á grundvelli aflareynslu sinnar krókaaflahlutdeildinni 0,0075728, sem er 0,0094865 lægri en ofangreint lágmark ... þannig að til bátsins er nú úthlutað krókaaflahlutdeildinni 0,0093610, og tilsvarandi krókaaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007 sem er 14.478 kg.“

Áfrýjandi fékk á hinn bóginn ekki uppbót vegna fiskveiðiáranna 2004/2005 og 2005/2006 og sendi stefnda bréf 30. maí 2007 þar sem hann krafðist bóta vegna þeirrar ákvörðunar Fiskistofu að veita honum ekki þann viðbótarkvóta sem hann taldi sig eiga rétt á. Hann vísaði til 2. málsliðar 2. mgr. XXXV ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 38/1990 og gerði þar nánar tilgreindar fjárkröfur. Fiskistofa svaraði bréfi áfrýjanda 27. júní 2007 þar sem meðal annars var bent á að við útreikning ætlaðs tjóns áfrýjanda væri ekki tekið tillit til kostnaðar sem óhjákvæmilega hefði fylgt því að halda bátnum til veiða til að ná þeim afla sem miðað væri við, auk þess sem ekki hefði verið tekið tillit til þeirra tekna sem áfrýjandi hefði haft eða getað haft af veiðum á grundvelli úthlutaðra aflaheimilda og framsali aflaheimilda. Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til ríkislögmanns 31. júlí 2007 var lagt til að kröfu áfrýjanda yrði hafnað, en þar var meðal annars vísað til þess að reikningslegum forsendum að baki kröfunni væri verulega áfátt.

V

Áfrýjandi óskaði eftir því 28. ágúst 2010 að dómkvaddur yrði matsmaður til að meta tjón hans vegna ákvörðunar Fiskistofu 10. ágúst 2004 og úrskurðar sjávarútvegsráðuneytisins 9. desember sama ár. Endanlegar matsspurningar voru svofelldar:

,,1. Hver hefði viðbótaraflahlutdeild [áfrýjanda] átt að vera, annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar 2005/2006, að teknu tilliti til aflaaukningar, sbr. 4. ml. 2. tl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004?

2. Hverjar hefðu viðbótartekjur [áfrýjanda] vegna G-kk-ef V-kk-ef orðið á framangreindu tímabili hefði áfrýjandi fengið úthlutað viðbótaraflahlutdeild samkvæmt lið 1?

3. Hverjar hefðu viðbótartekjur [áfrýjanda] vegna G-kk-ef V-kk-ef orðið á framangreindu tímabili ef [áfrýjandi] hefði fengið kost á að stunda veiðar með 18 sóknardögum, annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar 2005/2006, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004 ... ?“

Niðurstöður matsgerðar V-kk-ef Á-kk-ef tryggingastærðfræðings 19. ágúst 2011 voru þær að viðbótaraflahlutdeild áfrýjanda hefði átt að vera 15.377 kíló í þorski fiskveiðiárið 2004/2005 og 14.826 kíló í þorski fiskveiðiárið 2005/2006. Þá taldi hann að viðbótartekjur áfrýjanda, hefði hann fengið úthlutað framangreindri viðbótaraflahlutdeild, hefðu orðið 1.704.387 krónum hærri árið 2005 og 2.053.401 krónu hærri árið 2006, eða samtals 3.757.788 krónum. Þá taldi matsmaður að hefði áfrýjandi fengið kost á að stunda veiðar með 18 sóknardögum annars vegar á fiskveiðiárinu 2004/2005 og hins vegar 2005/2006 hefðu brúttólaun hans orðið 2.899.020 krónum hærri árið 2005 og 4.219.403 krónum hærri árið 2006, eða samtals 7.118.423 krónum

Með bréfi 29. september 2011 krafði áfrýjandi stefnda uppgjörs á meintu tjóni sínu á grundvelli matsgerðarinnar. Í svarbréfi ríkislögmanns 6. október 2011 kom fram að endurnýjuð bótakrafa sýndist byggja á sömu lagaforsendum og áður. Ný töluleg matsgerð hefði þó verið lögð fram, en þar væri ekki að finna frekari lögfræðilegan rökstuðning en áður hefði verið tekin afstaða til. Stefndi gæti ekki tekið afstöðu til tölulegs útreiknings áfrýjanda ef eðlilegar forsendar bótaskyldu væru ekki fyrir hendi að hans mati og breytti matsgerðin ein og sér ekki fyrri afstöðu stefnda til bótaskyldu. Bótakröfu væri því hafnað.

Aðalkrafa áfrýjanda um að stefndi greiði sér 7.118.426 krónur er á því reist að honum hafi borið réttur til að stunda veiðar með 18 sóknardögum fiskveiðiárin 2004/2005 og 2005/2006 og hefðu brúttólaun hans því orðið 2.899.020 krónum hærri árið 2005 og 4.219.403 krónum hærri árið 2006. Varakrafa hans er á því byggð að hann hefði fengið úthlutað 15.377 kílóa viðbótaraflahlutdeild í þorski fiskveiðiárið 2004/2005 og 14.826 kílóa viðbótaraflahlutdeild í þorski fiskveiðiárið 2005/2006. Þrautavarakröfu sína um bætur að álitum reisir áfrýjandi á því að hann eigi rétt til bóta fyrir það brot stefnda að synja sér um þá viðbótaraflahlutdeild sem hann hafi átt rétt á og baka honum þannig fjárhagslegt tjón.

VI

Í bréfi Fiskistofu til áfrýjanda 15. desember 2006 sagði að fallist væri á að bátur áfrýjanda hefði verið endurnýjaður samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 eins og henni var breytt með reglugerð nr. 404/2006, en afstaða Fiskistofu til hugtaksins „endurnýjun“ breyttist í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis sem fyrr er rakið. Fiskistofa úthlutaði því báti áfrýjanda viðbótarkrókaaflahlutdeild og tilsvarandi krókaaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007. Af þeirri ákvörðun Fiskistofu verður ráðið að fullnægt hafi verið skilyrðum 2. málsliðar 2. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, að bátur hafi verið endurnýjaður fyrir 28. maí 2004. Hefði að öðrum kosti ekki verið unnt að úthluta báti áfrýjanda þeirri viðbótarkrókaaflahlutdeild og tilsvarandi krókaaflamarki á fiskveiðiárinu 2006/2007 sem gert var. Sú ákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004, sem staðfest var með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins 9. desember sama ár og reist var á því, að bátur áfrýjanda hefði ekki verið endurnýjaður í skilningi 2. málsliðar 2. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, var því samkvæmt framangreindu ólögmæt.

Áfrýjandi byggir kröfu sína um skaðabætur á fyrrgreindri ákvörðun Fiskistofu 10. ágúst 2004. Í bréfi sínu til Fiskistofu 20. júlí 2004 fór áfrýjandi fram á að sér yrði úthlutaður sá hámarksafli sem reglugerð nr. 458/2004 gerði ráð fyrir að heimilt væri að veita bátum, er endurnýjaðir hefðu verið á fiskveiðiárinu 2002/2003 og fram til 28. maí 2004. Krafa áfrýjanda um úthlutun sóknardaga kom hins vegar ekki fram fyrr en með kæru hans á ákvörðun Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins 19. október 2004 sama ár, en þar gerði áfrýjandi þá varakröfu að báti hans yrði heimilað að stunda veiðar í sóknardagakerfi á ,,yfirstandandi fiskveiðiári“ sem var 2004/2005. Sá hluti aðalkröfu áfrýjanda, sem byggist á því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að stunda veiðar með 18 sóknardögum fiskveiðiárið 2005/2006 hafði því ekki komið fram áður en úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp 9. desember 2004. Þar sem ekki liggur fyrir stjórnvaldsákvörðun um þann hluta aðalkröfu áfrýjanda sem er að fjárhæð 4.219.403 krónur er grundvöllur þeirrar kröfu svo óljós að vísa verður honum frá héraðsdómi.

Til stuðnings fjárhæð bótakröfu sinnar hefur áfrýjandi lagt fram matsgerð tryggingastærðfræðings. Stefndi hefur gert margvíslegar athugasemdir við forsendur hennar, meðal annars vegna svokallaðs breytilegs kostnaðar, en óskaði ekki yfirmats. Niðurstöður matsgerðarinnar eru háðar ýmsum óvissuþáttum og þykir aðeins unnt að leggja þær til grundvallar að því marki, að nægilega er í ljós leitt að áfrýjandi hafi orðið fyrir fjártjóni sem rekja megi til hinnar ólögmætu ákvörðunar Fiskistofu sem staðfest var með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins. Ber stefndi ábyrgð á því tjóni. Verða bæturnar miðaðar við niðurstöðu matsmannsins, en tekið tillit til þess að áfrýjandi hefði óhjákvæmilega haft nokkurn kostnað af því að nýta sér þá sóknardaga sem um ræðir. Samkvæmt þessu verður stefndi dæmdur til að greiða áfrýjanda 2.000.000 krónur með vöxtum eins og í dómsorði greinir.

Með hliðsjón af úrslitum málsins verður stefndi dæmdur til að greiða áfrýjanda í einu lagi málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem að teknu tilliti til matskostnaðar, ákveðst eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Vísað er frá héraðsdómi kröfu áfrýjanda, G-kk-ef G-kk-ef, um að stefnda, íslenska ríkinu, verði gert að greiða honum bætur að fjárhæð 4.219.403 krónur vegna fiskveiðiársins 2005/2006.

Stefndi greiði áfrýjanda 2.000.000 krónur með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 31. ágúst 2005 til 29. október 2011, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda 1.600.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.