816/2017

S starfaði sem lögreglumaður hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu en var veitt lausn um stundarsakir í janúar 2016 á grundvelli 2. málsliðar 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1990 vegna ætlaðra brota í starfi. S kærði ákvörðun lögreglustjóra til innanríkisráðuneytisins sem með úrskurði sínum í júlí sama ár felldi ákvörðunina úr gildi. Áður en úrskurður ráðuneytisins lá fyrir hafði héraðssaksóknari lokið rannsókn á ætluðum brotum S og komist að þeirri niðurstöðu að eftir ítarlega rannsókn hefði ekkert komið í ljós sem rennt gæti stoðum undir að S hefði með einhverjum hætti gerst brotlegur í starfi. Hefði málið því verið fellt niður með vísan til 145. gr. laga nr. 88/2008. S krafðist skaðabóta vegna miska og fjártjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir vegna meðferðar málsins. Hæstiréttur féllst á með héraðsdómi að ákvörðun lögreglustjóra hefði gengið lengra en efni stóðu til og ekki hefði verið lagður viðhlítandi grunnur að þeirri ákvörðun. Hefði málsmeðferðin því farið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Fallist var á að S ætti rétt á miskabótum úr hendi Í sem voru hæfilega ákveðnar 1.500.000 krónur.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir H-kk-nf I. J-kk-nf og K-kk-nf A-kk-nf og I-kvk-nf E-kvk-nf landsréttardómari.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 21. desember 2017. Hann krefst aðallega sýknu af kröfu stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti, en til vara að krafan verði lækkuð og falli þá málskostnaður niður.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Stefndi hefur starfað sem lögreglumaður frá árinu 2000, fyrst við embætti lögreglustjórans í Reykjavík en síðan hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu eftir breytingar á lögregluembættunum árið 2007. Eftir að hafa starfað í nokkurn tíma við langtímarannsóknir í ávana- og fíkniefnadeild var starfssviði hans breytt árið 2009 og fólst eftir það í að koma á tengslum við svokallaða upplýsingagjafa lögreglu. Kveður stefndi að nokkru eftir það hafi komist á kreik orðrómur um að hann þægi greiðslur frá sínum upplýsingagjafa gegn því að veittar yrðu upplýsingar um störf lögreglu. Vegna þessa orðróms ritaði K-kk-nf S-kk-nf V-kk-nf, þáverandi aðstoðaryfirlögregluþjónn, minnisblað 30. janúar 2012 vegna upplýsinga sem komu frá einstaklingi er tengdist virkum upplýsingagjafa lögreglu, en viðkomandi hafði greint frá því að stefndi þægi greiðslu fyrir veittar upplýsingar. Í niðurstöðu minnisblaðsins kom fram það álit K-kk-ef S-kk-ef að hann bæri „100%“ traust til samskipta stefnda við upplýsingagjafa og hefði hann ekki trú á því að hann hefði tekið við fjármunum frá upplýsingagjafa lögreglu. Jafnframt sagði þar að hann teldi mjög mikilvægt að brugðist yrði við þessum orðrómi og væri stefndi tilbúinn til að gera allt til að upplýsa málið.

Stefndi ritaði minnisblað 31. sama mánaðar þar sem fram kom að hann teldi ásakanir á hendur sér vera mjög alvarlegar og nauðsynlegt að yfirstjórn lögreglu tæki afstöðu til þeirra eins og fljótt og auðið væri. Hann tók fram í lokaorðum minnisblaðsins að hann myndi veita atbeina sinn í öllu til þess að hið rétta kæmi fram. Ekkert var þó aðhafst um sinn af hálfu yfirstjórnar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til þess að komast að raun um sannleiksgildi þeirra ávirðinga sem á hann höfðu verið bornar.

Hinn 1. janúar 2013 mun stefndi hafa verið settur í stöðu lögreglufulltrúa hjá fíkniefnadeildinni og stýrt á þeim tíma bæði svokölluðum aðgerðahóp og upplýsingateymi en það var hann mjög ósáttur við og taldi það ekki samrýmanlegt að sá sem stýrði aðgerðahóp væri jafnframt í forsvari fyrir upplýsingateymi.

Í skýrslu innri endurskoðunar frá apríl 2014, sem unnin var að beiðni þáverandi lögreglustjóra um úttekt á samskiptum fíkniefnadeildar við uppljóstrara, var tekið undir það sjónarmið stefnda að ekki væri æskilegt að sá sem stýrði upplýsingateyminu væri jafnframt í forsvari fyrir aðgerðahópinn. Einnig sagði þar að það væri mat innri endurskoðunar að mjög vel og fagmannlega hefði verið staðið að verki varðandi samskipti við uppljóstrara.

Í bréfi Á-kk-ef K-kk-ef, aðstoðaryfirlögregluþjóns hjá ríkislögreglustjóra, til ríkissaksóknara 18. maí 2015 kom fram að vikurnar fyrir ritun bréfsins hefðu alls átta lögreglumenn leitað til sín og lýst yfir áhyggjum vegna hugsanlegra brota stefnda í starfi er lytu að því að hindra rannsókn á ætluðum brotum tilgreinds manns. Lögreglustjóra barst sama dag bréf ríkissaksóknara þar sem óskað var eftir lýsingu lögreglustjóra og mati á málefninu auk upplýsinga um hvort og þá hvernig lögreglustjóri hygðist bregðast við framangreindum upplýsingum. Í kjölfarið fól yfirstjórn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu tveimur lögreglumönnum, þeim B-kk-þgf E-kk-þgf og K-kk-þgf I-kk-þgf K-kk-þgf, að afla upplýsinga um ávirðingar á hendur stefnda með viðtölum við þá starfsmenn fíkniefnadeildar sem höfðu kvartað yfir störfum stefnda og leitað til fyrrgreinds Á-kk-ef vegna ásakana á hendur honum. Skýrslu var skilað um upplýsingarnar 4. júní 2015 og var hún byggð á viðtölum við átta lögreglumenn, auk Á-kk-ef K-kk-ef.

Hinn 23. júní 2015 munu ríkissaksóknari og lögreglustjóri hafa átt fund þar sem ákveðið var að lögreglustjórinn kannaði ákveðin atriði sem komið hefðu fram í fyrrgreindri skýrslu 4. júní 2015. Var fyrrgreindum B-kk-þgf falið það verkefni og skilaði hann skýrslu sinni 14. desember sama ár. Í upphafi skýrslunnar kom fram að B-kk-þgf hafi verið ætlað að fá nánari skýringar á tilteknum atvikum er rakin voru í skýrslu hans og K-kk-ef I-kk-ef 4. júní 2015. Ekki væri um formlega lögreglurannsókn að ræða, heldur innanhússathugun. Munu ásakanir á hendur stefnda hafa verið tengdar við einstök mál og skoðaðar í tengslum við lögregluskýrslur og skráningar í þau kerfi sem upplýsingateymi fíkniefnadeildarinnar notaði.

Yfirstjórn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu tók ákvörðun um að flytja stefnda úr fíkniefnadeild yfir í ofbeldis- og kynferðisbrotadeild 1. júlí 2015. Stefndi var aftur fluttur til innan embættisins 15. nóvember sama ár og þá í tölvurannsóknardeild.

Sama dag og B-kk-nf skilaði skýrslu hófst umfjöllun fjölmiðla um málið. Næsta dag var ríkissaksóknara afhent skýrsla B-kk-ef, en þann dag setti H-kk-nf J. A-kk-nf, fyrrum lögreglumaður, sig í samband við ríkissaksóknara og kvað skjólstæðing sinn búa yfir upplýsingum sem sneru að ætluðum brotum ákveðinna yfirmanna í ávana- og fíkniefnadeild lögreglunnar. Í kjölfar þess hringdi ríkissaksóknari í H-kk-þf sem upplýsti að skjólstæðingur hans, sem jafnframt væri upplýsingagjafi lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu, væri reiðubúinn að uppfylltum tilteknum skilyrðum að veita upplýsingar um að stefndi hefði brotið af sér í starfi með því að þiggja greiðslur fyrir upplýsingar um málefni fíkniefnadeildarinnar.

Hinn 17. desember sama ár tók ríkissaksóknari ákvörðun um að hefja sakamálarannsókn á ætluðum brotum stefnda og óskaði eftir liðsinni ríkislögreglustjóra við rannsóknina. Degi síðar var stefndi fluttur í tæknideild lögreglunnar að ákvörðun lögreglustjóra. Hinn 8. janúar 2016 sendi ríkissaksóknari héraðssaksóknara málið til viðeigandi meðferðar á grundvelli 28. gr. og 3. mgr. 29. gr. laga nr. 47/2015 um breytingu á lögum nr. 88/2008 um meðferð sakamála og lögreglulögum nr. 90/1996 og afturkallaði beiðni sína um aðstoð ríkislögreglustjóra. Með bréfinu fylgdu meðal annars fyrrgreindar innanhússathuganir sem eins og áður greinir, byggðu á viðtölum við þá lögreglumenn sem höfðu kvartað yfir störfum stefnda og borið á hann sakir.

Með bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til stefnda 14. janúar 2016 var honum veitt lausn frá störfum um stundarsakir. Í því var vísað til framangreindra bréfa ríkissaksóknara og að fram hefði komið að ætluð brot stefnda vörðuðu við 128. og 136. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Hefði málið verið sent til héraðssaksóknara til viðeigandi meðferðar. Í bréfinu sagði jafnframt að það væri niðurstaða lögreglustjóra að þær athafnir sem stefndi væri grunaður um væru ósamrýmanlegar því embætti sem hann gegndi. Í ljósi þess að sú háttsemi sem hann væri grunaður um hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga, yrði hann sakfelldur, væri honum veitt lausn um stundarsakir með vísan til síðari málsliðar 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Með bréfi stefnda til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 15. janúar 2016 óskaði hann eftir gögnum er vörðuðu mál hans á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en var tilkynnt með tölvubréfi þess síðarnefnda 21. sama mánaðar að ekki fengjust gögn frá héraðssaksóknara.

Stefndi kærði fyrrgreinda ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 24. febrúar 2016 til innanríkisráðuneytisins sem kvað upp úrskurð sinn 8. júlí sama ár. Með úrskurðinum var felld úr gildi ákvörðun lögreglustjórans um að veita stefnda lausn frá embætti um stundarsakir. Þar kom meðal annars fram að ekki hafi verið gætt meðalhófs við töku ákvörðunarinnar og brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

Áður en úrskurður innanríkisráðuneytisins lá fyrir hafði rannsókn héraðssaksóknara á ætluðum brotum stefnda lokið, eins og fram kom í bréfi hans 8. júní 2016 um niðurstöðu rannsóknarinnar. Þar sagði að eftir ítarlega rannsókn héraðssaksóknara á ætluðum brotum stefnda í starfi hefði ekkert komið í ljós sem rennt gæti stoðum undir að stefndi hefði með einhverjum hætti gerst brotlegur í starfi. Hefði fyrrgreindur „umbjóðandi“ H-kk-ef J. A-x-x verið yfirheyrður og með öllu neitað að hafa átt þau samskipti við stefnda sem H-kk-nf hafi tjáð ríkissaksóknara. Héraðssaksóknari hefði því fellt málið niður, sbr. 145. gr. laga nr. 88/2008. Enn fremur sagði í niðurstöðu héraðssaksóknara að svo virtist sem samskiptaörðugleikar innan fíkniefnadeildar, orðrómur meðal brotamanna og hugsanlega persónulegur ágreiningur skýrt að einhverju leyti þrálátan orðróm um hið gagnstæða.

Í kjölfar þessara málalykta var stefndi boðaður til starfa á ný með bréfi aðstoðarlögreglustjóra 9. júní 2016.

Stefndi kærði fyrrgreindan H-kk-þf fyrir rangar sakargiftir með bréfi til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu 24. júní 2016. Í bréfinu sagði meðal annars að H-kk-nf hefði „veitt saksóknara vísvitandi rangar upplýsingar í samtali þann 15. desember 2015 ... hann viðurkenndi síðan í skýrslutöku hjá héraðssaksóknara að þær upplýsingar sem hann lét ríkissaksóknara í té voru einvörðungu hans ágiskanir.“

Með bréfi 25. október 2016 setti stefndi fram skaðabótakröfu sína gagnvart áfrýjanda vegna miska og fjártjóns sem hann taldi sig hafa orðið fyrir vegna meðferðar málsins.

II

Áfrýjandi reisir sýknukröfu sína á því að meðferð málsins og ákvörðun lögreglustjóra 14. janúar 2016 um að veita stefnda lausn frá embætti um stundarsakir hafi verið í samræmi við lög. Gætt hafi verið að ákvæðum stjórnsýslulaga og hvorki hafi rannsóknarregla verið virt að vettugi né hafi verið farið gegn meðalhófi. Áfrýjandi kveður ákvörðunina hafa verið byggða á því að stefndi hafi sætt sakamálarannsókn vegna gruns um mjög alvarleg brot. Í ákvörðuninni, sem byggst hafi á síðari málslið 3. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996, hafi falist ákveðið meðalhóf, en um bráðabirgðaúrræði sé að ræða sem beita megi við þær aðstæður sem verið hafi uppi í máli stefnda.

Stefndi kveður ákvörðun lögreglustjóra um að veita honum lausn frá embætti um stundarsakir hafa falið í sér ólögmæta meingerð gegn æru hans og persónu í skilningi b. liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Við málsmeðferð og undirbúning ákvörðunarinnar hafi verið farið á svig við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.

Undir rekstri málsins fyrir Hæstarétti kom fram sá skilningur áfrýjanda að ágreiningur aðila væri einskorðaður við lögmæti ákvörðunar lögreglustjóra um að veita stefnda lausn frá embætti um stundarsakir. Af stefnda hálfu var hins vegar áréttað að krafa hans um miskabætur tæki jafnframt til nánar greindrar háttsemi lögreglustjóra gagnvart honum í aðdraganda hinnar tímabundnu lausnar frá starfi á árunum 2015 og 2016.

III

Ekki verður fallist á það með stefnda að háttsemi lögreglustjóra í hans garð í aðdraganda lausnar hans frá starfi um stundarsakir hafi verið með þeim hætti að leitt geti til bótaskyldu af hálfu áfrýjanda. Er þá meðal annars til þess að líta að stefndi samþykkti flutning milli deilda og kallaði sjálfur eftir því að fram færi rannsókn á ásökunum á hendur honum um brot í starfi. Snýr málið því alfarið að þeim þætti hvort ákvörðun lögreglustjóra um að veita stefnda lausn frá embætti um stundarsakir hafi verið lögmæt og ef ekki hvort skilyrði séu til greiðslu miskabóta honum til handa á grundvelli 26. gr. skaðabótalaga.

Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 veitir það stjórnvald er skipar í embætti lausn frá því um stundarsakir. Í síðari málslið 3. mgr. sömu greinar er mælt fyrir um að lausn megi veita um stundarsakir ef embættismaður er grunaður um háttsemi sem hefði í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga. Í samræmi við þetta ákvæði veitti lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu stefnda lausn um stundarsakir og vísaði til þess að þær athafnir sem hann væri grunaður um væru ósamrýmanlegar því embætti sem hann gegndi og að ef sök sannaðist hefði háttsemin í för með sér sviptingu réttinda samkvæmt 68. gr. almennra hegningarlaga.

Ákvörðun um lausn frá embætti um stundarsakir er íþyngjandi ákvörðun og bar lögreglustjóra í því ljósi að rannsaka til hlítar og af hlutlægni þær ávirðingar sem bornar höfðu verið á stefnda. Slík rannsókn fór ekki fram. Einungis var unnin „innanhússathugun“ þar sem aðeins var rætt við þá lögreglumenn sem kvartað höfðu undan störfum stefnda og borið á hann sakir, en hvorki stefnda, næstu yfirmenn hans né aðra. Þá upplýsti lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu fyrir dómi að hún hefði ekki kynnt sér fyrrgreint minnisblað K-kk-ef S-kk-ef V-kk-ef frá 2012, er hún kom að máli stefnda árið 2015. Hún kvaðst heldur ekki muna niðurstöður innanhússathugunar fyrrgreinds B-kk-ef og send var ríkissaksóknara og mun meðal annars hafa orðið grundvöllur þess að ríkissaksóknari ákvað að hlutast til um að rannsókn færi fram á ætluðum brotum stefnda. Hún kvaðst þó hafa ,,flett“ skýrslunni, en aldrei verið „inni í neinu af þessu“.

Á lögreglustjóra hvíldi sérstaklega rík skylda til að rannsaka sannleiksgildi þeirra ávirðinga sem á stefnda voru bornar og gæta meðalhófs við töku ákvörðunar sinnar, ekki síst í ljósi þess að stefndi hafði nokkrum árum áður sætt slíkum áburði, án þess að fyrir honum væri nokkur fótur, eins og rakið var í áðurnefndu minnisblaði fyrrverandi aðstoðaryfirlögregluþjóns 2012. Athuganir þeirra B-kk-ef og K-kk-ef I-kk-ef leiddu ekki til neinnar eiginlegrar niðurstöðu og þá lágu ekki neinar nýjar upplýsingar fyrir um ætluð brot stefnda í starfi þegar lögreglustjóri tók hina umdeildu ákvörðun. Breytir þar engu að ríkissaksóknari hafði ákveðið að hlutast til um rannsókn á ætluðum brotum stefnda. Var málsmeðferð lögreglustjóra að þessu leyti andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ákvörðun lögreglustjóra var tekin hafði stefndi þegar verið fluttur í tæknideild. Bar því eins og á stóð ekki nauðsyn til að grípa til svo afdrifaríkrar ákvörðunar sem tímabundin lausn úr starfi er og gekk hún því lengra en efni stóðu til og fór þannig í bága við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Kröfu sína um miskabætur reisir stefndi á því að ákvörðun lögreglustjóra hafi valdið sér gífurlegum álitshnekki. Með henni hafi verið vegið að starfsheiðri hans og starfsframi borið varanlegan hnekki. Í ákvörðun lögreglustjóra hafi falist meingerð gegn æru stefnda og persónu, sbr. b. lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga.

Stefndi hefur starfað sem lögreglumaður frá árinu 2000 og má ráða af gögnum málsins að hann hafi verið metnaðarfullur og farsæll í störfum sínum. Með ákvörðun lögreglustjóra var vegið mjög að starfsheiðri hans og æru. Er samkvæmt öllu framangreindu fullnægt skilyrðum b. liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga til að dæma stefnda miskabætur úr hendi áfrýjanda sem eru ákveðnar 1.500.000 krónur með vöxtum eins og dæmdir voru í héraði.

Eftir framangreindum úrslitum verður áfrýjanda gert að greiða stefnda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti sem ákveðinn er í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Áfrýjandi, íslenska ríkið, greiði stefnda, S-kk-þgf I-kk-þgf E-kk-þgf, 1.500.000 krónur með vöxtum eins og dæmdir voru í héraði.

Áfrýjandi greiði stefnda samtals 2.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.