E-3088/2019

D Ó M U R :

1. Mál þetta var höfðað 26. júní 2019. Stefnandi er A. Stefndu eru íslenska ríkið, Arnarhvoli við Lindargötu í Reykjavík, og Tryggingastofnun ríkisins, Laugavegi 114 í Reykjavík. Aðalmeðferð málsins fór fram 7. apríl 2020 og var málið dómtekið að henni lokinni.

2. Endanlegar dómkröfur stefnanda eru aðallega þær að stefndu verði gert að greiða stefnanda 644.800 krónur í skaðabætur að viðbættum dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá dómsuppkvaðningu til greiðsludags. Til vara krefst stefnandi lægri upphæðar en greinir í aðalkröfu. Þá gerir stefnandi kröfu um málskostnað úr hendi stefndu að skaðlausu að mati dómsins. Stefndu krefjast aðallega sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmd til greiðslu málskostnaðar að mati dómsins en til vara lækkunar á dómkröfum og að málskostnaður verði felldur niður.

3. Stefnandi naut frá 2008 milligöngu Tryggingastofnunar vegna meðlagsgreiðslna frá barnsföður samkvæmt 63. grein laga um almannatryggingar nr. 100/2007. Í október 2015 barst stofnuninni erindi frá meðlagsgreiðandanum, barnsföður stefnanda, þar sem tilkynnt var um að barnið sem njóta skyldi meðlagsgreiðslnanna væri flutt til hans og byggi ekki lengur hjá stefnanda og þess því óskað að greiðslurnar yrðu felldar niður. Þann 2. nóvember 2015 sendi Tryggingastofnun stefnanda bréf þar sem henni var tilkynnt um að stofnunin hefði fengið upplýsingar um að barnið byggi hjá meðlagsgreiðanda og því væri stofnuninni ekki heimilt að greiða stefnanda meðlag og yrðu greiðslur því stöðvaðar frá 1. desember 2015. Stefnandi mótmælti ákvörðuninni og setti fram skýringar á stöðu mála með bréfi 13. nóvember 2015. Þar kom fram að þennan vetur, 2015 til 2016, væri stefnandi í námi erlendis og dveldist þar um afmarkaðan tíma í fá skipti. Vegna þessa hefði verið gert samkomulag milli stefnanda og barnsföður hennar um að umgengnisfyrirkomulag vegna dóttur þeirra myndi breytast. Myndi barnið dvelja meira hjá föður þegar móðir dveldist erlendis. Ekkert samkomulag hefði verið gert varðandi breytingu á meðlagsgreiðslum, forsjá, lögheimili eða framfærslu barnsins. Tryggingastofnun svaraði mótmælum stefnanda bréflega 25. nóvember 2015. Í því bréfi var engin afstaða tekin til andmæla hennar en tilkynnt að meðlagsgreiðslur yrðu stöðvaðar. Lögmaður stefnanda mótmælti ákvörðuninni 4. desember 2015 og óskaði skýringa á afgreiðslu málsins en Tryggingastofnun sendi stefnanda bréf 11. desember 2015 þar sem fyrri niðurstaða var ítrekuð. Stefnandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar almannatrygginga 18. desember 2015 og krafðist þess að ákvörðunin yrði felld úr gildi, meðlagsgreiðslur til stefnanda yrðu óbreyttar og að Tryggingastofnun greiddi lögmannskostnað stefnanda. Með úrskurði nefndarinnar 25. maí 2016 var ákvörðun stofnunarinnar felld úr gildi og málinu vísað aftur til meðferðar Tryggingastofnunar með þeim rökum að stofnunin hefði ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni. Þá hefði stefnanda ekki gefist kostur á að tjá sig og hún hefði því ekki getað nýtt sér lögbundinn andmælarétt sinn áður en ákvörðun var tekin. Kröfu stefnanda um greiðslu lögmannskostnaðar var hafnað. Lögmaður stefnanda leitaði í kjölfarið til ríkislögmanns og krafðist þess að samið yrði um greiðslu bóta fyrir tjón stefnanda af málinu vegna lögmannskostnaðar. Ríkislögmaður hafnaði bótakröfu stefnanda 7. desember 2017.

Málatilbúnaður stefnanda

4. Stefnandi byggir kröfu sína á því að hún hafi orðið fyrir tjóni sem Tryggingastofnun ríkisins beri ábyrgð á, enda hafi stofnunin valdið henni tjóni með saknæmum og ólögmætum hætti með því að hafa tekið ólögmæta stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun stefnda hafi verið tekin án þess að sinnt væri þeirri rannsóknarskyldu sem á stofnuninni hvíldi, án þess að stefnandi fengi að nýta sér lögbundinn andmælarétt sinn og án þess að stefnandi gæti kynnt sér á hverju ákvörðunin hefði verið byggð. Byggir stefnandi á því að báðir stefndu beri sameiginlega ábyrgð á því tjóni samkvæmt ólögfestri meginreglu skaðabótaréttar, sakarreglunni. Hin bótaskylda háttsemi hafi verið á ábyrgð Tryggingastofnunar ríkisins, en stefnda íslenska ríkinu sé jafnframt stefnt þar sem krafist sé greiðslu bóta úr ríkissjóði.

5. Stefnandi byggir á því að meðferð málsins hjá stefnda hafi verið haldin slíkum annmörkum að skilyrði sakarreglunnar um saknæmi sé fullnægt og að stefndu séu því skaðabótaskyld vegna þess tjóns sem hlotist hafi af saknæmri háttsemi stofnunarinnar. Ákvörðun stofnunarinnar hafi verið með öllu ómálefnaleg, ekki hafi verið gætt að rannsóknarreglu, andmælarétti og meðalhófi við úrvinnslu málsins og málsmeðferðin hafi verið haldin gríðarlega miklum annmörkum. Stefnandi telur að sú aðferð sem stefndi beitti við ákvarðanatöku í málinu með því að byggja á einhliða upplýsingum þriðja manns og óljósri upplýsingagjöf frá skóla barnsins hafi ekki verið fullnægjandi eða í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar. Vísar stefnandi til rannsóknarreglu og ólögfestrar meginreglu um vandaða stjórnsýsluhætti. Það sama telur stefnandi eiga við um það er stjórnvaldið setti sig beint í samband við stefnanda sem þá naut ráðgjafar lögmanns sem kom fram fyrir hennar hönd í samskiptum við stjórnvaldið. Stjórnvaldið hafi þá falast eftir því við stefnanda beint að hún sendi ákveðin gögn til stefnda. Hún hafi gert það og í framhaldinu hafi stefndi fallið frá frávísunarkröfu sinni fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála og sett fram efniskröfu sína fyrir nefndinni sem byggst hafi á þeim gögnum sem aflað hafi verið beint frá stefnanda. Byggir stefnandi á því að með þessu hafi stjórnvaldið misbeitt valdi sínu við val á leiðum til úrlausnar málsins og hafi þessi framkvæmd ekki verið í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og leiðbeiningarreglu 7. gr. laganna, enda hafi stefnanda ekki verið leiðbeint um það í hvaða skyni stjórnvaldið hefði sett sig beint í samband við hana í stað lögmanns hennar. Þessi ranga málsmeðferð hafi orðið til þess að stefnandi hafi orðið að taka til varna fyrir stjórnvaldinu og að endingu að kosta umfangsmikla vinnu lögmanns til að fá ákvörðun stjórnvaldsins hnekkt. Öll málsmeðferð stefnda hafi því verið svo miklum annmörkum háð að óhjákvæmilegt og jafnframt nauðsynlegt hafi verið fyrir stefnanda að leita sér kostnaðarsamrar lögmannsaðstoðar til að fá ákvörðun stefnda snúið, enda um mikilvæg réttindi stefnanda til framfærslu barns að ræða.

6. Stefnandi vísar til þess að í öndverðu hafi hún sjálf farið persónulega fram á að stofnunin leiðrétti misgjörðir sínar gagnvart henni en þeim kröfum hafi verið alfarið hafnað. Hafi stefnanda því verið nauðugur sá kostur að leita til lögmanns til að fá kröfum sínum framgengt. Það hafi engu að síður reynst þrautin þyngri þar sem stofnunin hafi alfarið hafnað því að fallast á kröfur stefnanda og fara að lögum. Það hafi því ekki verið fyrr en að fengnum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála, þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að stofnunin hefði gerst brotleg við lög, að málsmeðferð stofnunarinnar hafi fengist breytt. Stefnandi hafi sjálf enga sérþekkingu á lögum og hafi því ekki haft þekkingu eða getu til að annast sjálf um málatilbúnað sinn gegn stofnuninni, sérstaklega í ljósi þess hversu harkalega stofnunin hafi beitt sér í málinu og hversu eindregið hún hafi lagst gegn því að bæta úr rangri málsmeðferð sinni. Fjárhæð dómkröfu stefnanda byggist á tímaskráningu lögmanns hennar. Stefnandi telur sig í góðri trú hafa keypt sér þjónustu sérfræðings til að fá leyst úr máli sínu vel og örugglega, eftir að hafa sjálf árangurslaust reynt að fá fram réttri niðurstöðu hjá stjórnvaldinu. Hún hafi því borið kostnað vegna málsins og orðið að greiða lögmannsþóknun vegna meðferðar málsins hjá stefnda Tryggingastofnun og síðar úrskurðarnefnd velferðarmála, og umboðsmanni Alþingis, en mál stefnanda hafi verið í meðförum hjá þessum aðilum í á annað ár. Nemur lögmannsþóknunin sem stefnanda var gert að greiða á því tímabili alls 644.800 krónum að teknu tilliti til virðisaukaskatts, en þar sem stefnandi sé einstaklingur njóti hún ekki hagræðis af endurgreiðslu virðisaukaskatts. Stefnandi byggir á því að fjárhæð bótakröfunnar sé eðlileg og hófleg miðað við þá málsmeðferð sem mál stefnanda hafi verið sett í af hálfu stefnda, ekki síst með tilliti til þeirra hagsmuna sem stefnandi hafi þurft að verja með málsmeðferðinni, það er lögbundnar framfærslugreiðslur til barns hennar. Af því leiði að kostnaður stefnanda við að leita sér lögmannsaðstoðar hafi verið eðlileg og sennileg afleiðing af þeirri saknæmu háttsemi sem stofnunin viðhafði við brot á málsmeðferðarreglum í máli stefnanda. Með vísan til gildandi réttar á sviði skaðabótaréttar, m.a. vinnuveitendaábyrgðar og meginreglu um fébótaábyrgð vegna skaðaverka í stjórnsýslu, beri stjórnvaldið því ábyrgð á fjártjóni stefnanda.

Málatilbúnaður stefndu

7. Stefndu vísa til þess að á grundvelli þeirra upplýsinga sem stefndi, Tryggingastofnun, hafi fengið hafi verið talið að barn stefnanda byggi hjá meðlagsgreiðanda. Samkvæmt 2. tölulið 8. gr. reglugerðar nr. 945/2009 um framkvæmd meðlagsgreiðslna og annarra framfærsluframlaga skuli meðlagsgreiðslur falla niður ef barn flytur af heimili meðlagsmóttakanda og í ljósi þessa hafi stefndi, Tryggingastofnun, talið sér skylt að fella niður greiðslur til stefnanda. Þetta hafi stefnanda verið tilkynnt sérstaklega með bréfi áður en greiðslur voru felldar niður frá 1. desember 2015. Þegar þessi ákvörðun hafi verið tekin hafi legið fyrir skrifleg tilkynning frá meðlagsgreiðanda ásamt ítrekunum um að barn þeirra stefnanda væri flutt til hans. Tryggingastofnun hafi svo, eftir að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem ákvörðun stofnunarinnar var felld úr gildi, hafið að nýju greiðslur meðlags til stefnanda frá 1. desember 2015. Þá hafi stofnunin greitt vexti sem fallið hefðu á vangoldnar greiðslur en hafnað því að greiða lögmannskostnað enda óheimilt að inna slíkar greiðslur af hendi.

8. Stefndu hafna þeim málatilbúnaði stefnanda að hún hafi orðið fyrir tjóni sem Tryggingastofnun ríkisins beri ábyrgð á með því að stofnunin hafi með saknæmum og ólögmætum hætti tekið ólögmæta stjórnvaldsákvörðun. Stefndu vísa til þess að stefnandi beri sönnunarbyrði fyrir því að atvikum sé svo háttað og verði auk þess að sýna fram á að orsakatengsl séu milli þeirrar háttsemi sem stefnandi finnur að og þess tjóns sem hún telur sig hafa orðið fyrir. Þá verði stefnandi að sýna fram á að hún hafi gert það sem í hennar valdi stóð til að takmarka tjón sitt. Telja stefndu að ekki verði séð að málatilbúnaður stefnanda fullnægi neinu af þessum ofantöldu skilyrðum og því verði að hafna því að uppfyllt séu skilyrði skaðabótaábyrgðar stefndu.

9. Stefndu mótmæla því sérstaklega að stefndi, Tryggingastofnun, hafi með saknæmum og ólögmætum hætti valdið stefnanda tjóni. Stofnunin og starfsmenn hennar hafi þvert á móti unnið að málinu í góðri trú í samræmi við þær starfsreglur sem þeim sé ætlað að fylgja. Aðgerðir stofnunarinnar hafi byggst á tilkynningu meðlagsgreiðanda og stefnanda hafi verið tilkynnt um stöðvun greiðslna með góðum fyrirvara til að henni gæfist kostur á að koma á framfæri andmælum sínum. Þær athugasemdir sem fram hafi komið frá stefnanda hafi verið þess eðlis að þær hefðu staðfest þá meginforsendu sem aðgerðir stofnunarinnar byggðust á, nefnilega það að á þeim tíma hafi stefnandi dvalist erlendis. Því hafi aðgerðir stofnunarinnar verið í samræmi við fyrirmæli reglugerðarinnar um framkvæmd meðlagsgreiðslna.

10. Stefndu vísa til þess að eftir að stefnandi hafði kært mál sitt til kærunefndar velferðarmála hefði stefndi, Tryggingastofnun, óskað eftir niðurfellingu málsins hjá kærunefndinni, skorað á stefnanda að veita frekari upplýsingar og viljað freista þess að rannsaka málið frekar, en á þetta hafi stefnandi ekki fallist. Vísa stefndu til þess að í 39. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 sé ákvæði sem skyldi umsækjendur og greiðsluþega Tryggingastofnunar til að veita stofnuninni þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að taka ákvörðun og taka fullan þátt í að upplýsa allt það sem nauðsynlegt er til að tryggja rétta afgreiðslu umsókna. Þessu hafi stefnandi hafnað og verði því sjálf að teljast bera að hluta ábyrgð á því að málið upplýstist ekki nægjanlega og afgreiðsla stofnunarinnar varð sú sem hún varð.

11. Þá vísa stefndu til þess að eftir að úrskurður kærunefndar velferðarmála lá fyrir hafi málinu verði vísað að nýju til meðferðar stefnda, Tryggingastofnunar, sem hafi ákvarðað stefnanda greiðslu allt frá því að þær voru felldar niður. Stefnandi hafi því ekki orðið fyrir fjárhagslegu tjóni. Stefndu árétta að í úrskurði kærunefndar velferðarmála hafi því verið sérstaklega hafnað að stefnanda bæri greiðsla vegna lögmannskostnaðar. Stefndu hafna því einnig að stefnandi hafi á nokkurn hátt sýnt fram á að hún hafi þurft á því að halda að leita sér lögmannsaðstoðar. Meginregla að stjórnsýslurétti, sem dómstólar hafi margstaðfest, sé að borgararnir beri sjálfir þann kostnað sem þeir hafa af því að reka erindi sín fyrir stjórnvöldum og ekkert sé fram komið í þessu máli sem leiði til þess að önnur regla geti hér átt við. Því beri að sýkna stefndu af kröfu stefnanda.

Niðurstaða

12. Fallast verður á það með stefndu að samkvæmt því sem ályktað verður af dómaframkvæmd er það meginregla að borgararnir verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Þeir sem kjósa að njóta aðstoðar sérfræðinga við að reka slík erindi geti ekki krafist þess að kostnaður af því verði greiddur af stjórnvöldum. Þrátt fyrir þetta er ekki unnt að útiloka að framganga stjórnvalda í einstökum tilvikum kunni að vera svo athugaverð eða fjarlæg starfsskyldum þeirra að saknæmt sé og leiði til þess að sá sem misgert er við með slíkum starfsháttum geti sótt bætur til stjórnvalda vegna kostnaðar sem hann verður fyrir af því að gæta hagsmuna sinna. Skilyrði þessa er að unnt sé að líta svo á að um tjón sé að ræða, sem viðkomandi eigi rétt á að fá bætt á grundvelli almennra reglna skaðabótaréttar og að orsakatengsl séu milli saknæmrar og ólögmætrar háttsemi stjórnvaldsins og þess tjóns sem sá hefur orðið fyrir sem saknæm háttsemi stjórnvaldsins beindist að.

13. Þó fallast megi á það með stefnanda að málsmeðferð stefnda, Tryggingastofnunar, hafi í veigamiklum atriðum verið annmörkum háð í því máli sem hér er til umfjöllunar verður ekki fallist á að sýnt hafi verið fram á að við meðferð málsins hafi stofnunin eða einstakir starfsmenn hennar með saknæmum og ólögmætum hætti valdið stefnanda tjóni. Til þess verður að líta að upphafsaðgerðir stofnunarinnar voru sprottnar af tilkynningu meðlagsgreiðanda og að efnisleg viðbrögð stofnunarinnar voru í samræmi við þær verklagsreglur sem stofnuninni er ætlað að starfa eftir. Þá verður ekki fallist á að stefnandi hafi sýnt fram á að henni hafi frá upphafi verið nauðsynlegt að njóta aðstoðar lögmanns við að reka erindi sín gagnvart stofnunni og loks hefur stefnandi ekki sýnt fram á að hún hafi haft kostnað af þeirri lögmannsaðstoð sem hún hefur notið. Verður því, með vísan til þessa, að sýkna stefndu af kröfum stefnanda en rétt þykir í ljósi atvika málsins að fella niður málskostnað milli aðila. Þ-kvk-nf I-kvk-nf J-kvk-nf flutti málið fyrir stefnanda. Ó-kk-nf H-kk-nf Á-kk-nf lögmaður flutti málið fyrir stefndu. Á-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndu, íslenska ríkið og Tryggingastofnun ríkisins, eru sýkn af kröfum stefnanda, A. Málskostnaður fellur niður.

Á-kk-nf H-kk-nf starfsháttum geti sótt bætur til stjórnvalda vegna kostnaðar sem hann verður fyrir af því að gæta hagsmuna sinna. Skilyrði þessa er að unnt sé að líta svo á að um tjón sé að ræða, sem viðkomandi eigi rétt á að fá bætt á grundvelli almennra reglna skaðabótaréttar og að orsakatengsl séu milli saknæmrar og ólögmætrar háttsemi stjórnvaldsins og þess tjóns sem sá hefur orðið fyrir sem saknæm háttsemi stjórnvaldsins beindist að.

13. Þó fallast megi á það með stefnanda að málsmeðferð stefnda, Tryggingastofnunar, hafi í veigamiklum atriðum verið annmörkum háð í því máli sem hér er til umfjöllunar verður ekki fallist á að sýnt hafi verið fram á að við meðferð málsins hafi stofnunin eða einstakir starfsmenn hennar með saknæmum og ólögmætum hætti valdið stefnanda tjóni. Til þess verður að líta að upphafsaðgerðir stofnunarinnar voru sprottnar af tilkynningu meðlagsgreiðanda og að efnisleg viðbrögð stofnunarinnar voru í samræmi við þær verklagsreglur sem stofnuninni er ætlað að starfa eftir. Þá verður ekki fallist á að stefnandi hafi sýnt fram á að henni hafi frá upphafi verið nauðsynlegt að njóta aðstoðar lögmanns við að reka erindi sín gagnvart stofnunni og loks hefur stefnandi ekki sýnt fram á að hún hafi haft kostnað af þeirri lögmannsaðstoð sem hún hefur notið. Verður því, með vísan til þessa, að sýkna stefndu af kröfum stefnanda en rétt þykir í ljósi atvika málsins að fella niður málskostnað milli aðila. Þ-kvk-nf I-kvk-nf J-kvk-nf flutti málið fyrir stefnanda. Ó-kk-nf H-kk-nf Á-kk-nf lögmaður flutti málið fyrir stefndu. Á-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndu, íslenska ríkið og Tryggingastofnun ríkisins, eru sýkn af kröfum stefnanda, A. Málskostnaður fellur niður.

Á-kk-nf H-kk-nf