E-17/2017

Mál þetta, sem tekið var til dóms 19. október 2017, höfðuðu G-kk-nf H-kk-nf G-kk-nf, Hlíðargötu 59, Fáskrúðsfirði, B-kk-nf E-kk-nf, Hlíðargötu 25, Fáskrúðsfirði, og Grímseyjarbræður ehf., Skólavegi 70, Fáskrúðsfirði, hinn 1. febrúar 2017 gegn sveitarfélaginu Fjarðabyggð, Hafnargötu 2, Fjarðabyggð.

Dómkröfur stefnenda eru eftirfarandi:

A. Stefnandinn G-kk-nf H-kk-nf G-kk-nf krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 254.542 krónur, ásamt dráttarvöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, frá 21. maí 2016 til greiðsludags.

B. Stefnandinn B-kk-nf E-kk-nf krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 254.542 krónur, ásamt dráttarvöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, frá 21. maí 2016 til greiðsludags.

C. Stefnandinn Grímseyjarbræður ehf. krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 410.552 krónur, ásamt dráttarvöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, frá 21. maí 2016 til greiðsludags.

Til vara krefjast stefnendur þess, hver fyrir sig, að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda vegna þess fjártjóns sem stefnendur urðu fyrir við að gæta hagsmuna sinna, vegna ákvörðunar eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar, dags. 20. apríl 2015, um að veita leyfi til eiganda efri hæðar Búðavegar 35 á Fáskrúðsfirði, landnúmer 158540, fastanúmer 217-7808, til að breyta skrifstofu- og verslunarhúsnæði á hæðinni í íbúð.

Þá krefjast stefnendur, hver fyrir sig, í öllum tilvikum málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnda.

Af hálfu stefnda er krafist sýknu af öllum kröfum hvers stefnanda. Til vara er krafist sýknu að svo stöddu. Til þrautavara er krafist lækkunar stefnufjárhæðar hvers stefnanda. Þá krefst stefndi málskostnaðar úr hendi hvers stefnanda.

Frávísunarkröfu sem höfð var uppi sem aðalkrafa í greinargerð stefnda var hafnað með úrskurði uppkveðnum 16. maí 2017.

I

Málsatvik

Í máli þessu krefjast stefnendur skaðabóta, hver fyrir sig, úr hendi hins stefnda sveitarfélags, en til vara viðurkenningar á skaðabótaskyldu stefnda, vegna fjártjóns sem þeir kveðast hafa orðið fyrir vegna kostnaðar af aðstoð lögmanns við að fá stjórnvaldsákvörðun stefnda hnekkt. Um er að ræða ákvörðun eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar stefnda (hér eftir nefnd ESU) frá 20. apríl 2015 um að veita eiganda efri hæðar fjöleignarhússins að Búðavegi 35 leyfi (byggingarleyfi) til að breyta notkun hæðarinnar úr skrifstofu- og verslunarhúsnæði í íbúð. Stefnendur eiga neðri hæð sama húss í óskiptri sameign, G-kk-nf H-kk-nf og B-kk-nf sín 25% en Grímseyjarbræður ehf. 50%, og mun vera um iðnaðarhúsnæði að ræða.

Eigandi efri hæðar hússins lagði fram umsókn sína um byggingarleyfi 10. febrúar 2014. Skipulags- og byggingarfulltrúi stefnda mun þá hafa bent umsækjanda á að afla þyrfti samþykkis eigenda neðri hæðar fjöleignarhússins. Í greinargerð stefnda segir að nokkur bið hafi orðið á afgreiðslu umsóknarinnar vegna þessa. Í stefnu kemur fram að stefnendur hafi mótmælt umsókninni við skipulags- og byggingarfulltrúann, bæði munnlega og skriflega, og staðið í þeirri trú að ekki yrði meira úr málinu.

Eigandi efri hæðarinnar ítrekaði fyrri umsókn sína um byggingarleyfi bréflega 25. mars 2015. Skömmu áður, 18. mars s.á., sendi lögmaður hans skipulags- og byggingarfulltrúanum tölvupóst þar sem bent var á tiltekið álit kærunefndar fjöleignarhúsamála sem umsækjandi taldi hafa þýðingu varðandi mat á nauðsyn samþykkis annarra eigenda fjöleignarhúss til breyttrar notkunar séreignar. Í framhaldinu lagði skipulags- og byggingarfulltrúinn það til, í minnisblaði til ESU, að umsóknin yrði samþykkt.

ESU samþykkti á fundi 20. apríl 2015 að fela byggingarfulltrúanum að gefa út byggingarleyfi vegna umsóknarinnar þegar tilskilin gögn lægju fyrir. Umsækjanda var tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi, dags. 21. s.m.

Stefnendur kveðast hafa fengið tilkynningu um ákvörðun ESU með bréfi, dags. 7. maí s.á. Af hálfu stefnenda var ákvörðuninni mótmælt með tölvupósti 10. maí s.á. Með bréfi, dags. 4. júní 2015, kynnti skipulags- og byggingarfulltrúi að erindið hefði verið tekið fyrir á fundi ESU 29. maí s.á. og að bókað hefði þá verið um að ákvörðunin hefði verið tekin „án samþykkis annarra eigenda hússins“ og að hún ætti „ekki að hafa áhrif á notkun neðri hæðar Búðavegar 35 enda verða eigendur fyrirhugaðrar íbúðar að sætta sig við þá starfsemi sem fram fer í húsinu, enda geti tilkoma hennar ekki sett öðrum eigendum nýjar og þrengri skorður á nýtingu eignarhluta sinna.“

Af hálfu eigenda neðri hæðar fasteignarinnar voru frekari mótmæli sett fram með tölvupósti til skipulags- og byggingarfulltrúa 21. júní s.á. Kom þar fram að stefnendur skildu ekki hvernig unnt væri að breyta skráningu notkunar efri hæðar fasteignarinnar án samþykkis eigenda neðri hæðrarinnar og að þeir myndu leita sér lögræðilegrar ráðgjafar í ljósi þeirrar stöðu sem upp væri komin. Því erindi svaraði skipulags- og byggingarfulltrúinn með tölvupósti degi síðar og kom þar fram að eiganda efri hæðar hefði verið neitað um byggingarleyfi í 14 mánuði eða þar til bent hefði verið á að í úrskurði í sambærilegu máli kæmi fram að það þyrfti ekki samþykki annarra eigenda til að breyta notkun húsnæðis. Hefði fengist staðfest hjá lögfræðingi Reykjavíkurborgar að um sambærilegar aðstæður væri að ræða.

Í framhaldinu leituðu stefnendur til lögmanns, sem ritaði af þeirra hálfu bréf til stefnda, dags. 25. október 2015, þar sem þess var krafist að ákvörðun stefnda um að heimila breytta notkun efri hæðarinnar yrði felld úr gildi. Erindinu var svarað bæði með bréfi og tölvupósti skipulags- og byggingarfulltrúa 12. nóvember s.á. Var þar áréttað að fyrri afgreiðsla ESU, um veitingu byggingarleyfis, stæði óbreytt.

Í desember 2015 óskuðu stefnendur, með aðstoð lögmanns síns, eftir áliti kærunefndar húsamála. Álit nefndarinnar í máli nr. 53/2015 lá fyrir 11. apríl 2016 og var niðurstaðan sú að eiganda efri hæðar hússins væri óheimilt að breyta eignarhluta sínum úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði án samþykkis allra eigenda hússins.

Lögmaður stefnenda ítrekaði með bréfi til stefnda, dags. 21. apríl 2016, kröfu sína um að ákvörðun um að heimila breytta notkun efri hæðar hússins yrði felld úr gildi án tafar, enda væri ákvörðunin ógildanleg, með vísan til álits kærunefndar húsamála í máli nr. 53/2015. Var bent á að stjórnvöld bæru skaðabótaábyrgð á tjóni sem leiddi af ólögmætum stjórnvaldsákvörðunum og var þess krafist að stefndi greiddi áfallinn málskostnað stefnenda að fjárhæð 590.554 krónur.

Álit kærunefndar húsamála var lagt fram til kynningar á fundi ESU 2. maí 2016, ásamt erindi lögmanns stefnenda frá 21. apríl s.á. Samþykkti nefndin að fela skipulags- og byggingarfulltrúa að svara bréfi lögmannsins og jafnframt að kalla eftir áliti eiganda efri hæðar fasteignarinnar á framkomnu áliti kærunefndar húsamála. Í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúans til lögmanns stefnenda, dags. 4. maí 2016, var kynnt að til stæði að kalla eftir viðbrögðum eiganda efri hæðarinnar, en jafnframt var þar áréttað að niðurstaða kærunefndar húsamála væri „álit“ og að álitið varðaði ekki ágreiningsefni milli stefnenda og sveitarfélagsins, heldur milli eigenda fjöleignarhússins. Þá var því alfarið hafnað í bréfinu að lagagrundvöllur væri fyrir ábyrgð stefnda á kostnaði stefnenda af lögmannsaðstoð.

Á fundi ESU 30. maí 2016 var lagt fram til kynningar bréf eiganda efri hæðar Búðavegar 35, dags. 24. s.m., vegna álits kærunefndar húsamála í máli nr. 53/2015.

Á fundi ESU 15. júní s.á. var síðan bókað að nefndin teldi, í ljósi álits kærunefndar húsamála, að byggingarleyfi sem samþykkt var á fundi nefndarinnar 20. apríl 2015 kynni að vera „ógildanlegt, þar sem eigandi efri hæðar hafi ekki haft eignarréttarlegar heimildir til breyttrar notkunar eignarinnar skv. 1. mgr. 27. gr. fjöleignarhúsalaga nr. 26/1994.“ Var skipulags- og byggingarfulltrúa falið að tilkynna eiganda efri hæðarinnar um þetta og veita rétt til andmæla.

Á fundi ESU 11. ágúst 2016 var ákveðið að leggja til að byggingarleyfið sem samþykkt var 20. apríl 2015 yrði afturkallað, eftir að andmælabréf eiganda efri hæðarinnar hafði verið lagt fram og yfirfarið. Fól nefndin skipulags- og byggingarfulltrúa að tilkynna um afturköllunina, að aflokinni málsmeðferð bæjarstjórnar. Mun eiganda efri hæðarinnar hafa verið tilkynnt um afturköllunina bréflega 22. ágúst 2016. Sú ákvörðun mun hafa verið kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kæru, dags. 7. desember 2016, en ekki er kunnugt um afdrif þeirrar kæru.

Með bréfi til eins stefnenda, dags. 10. október 2016, hafnaði bæjarstjóri stefnda alfarið kröfu um greiðslu lögfræðikostnaðar. Er tekið fram í bréfinu að ekki sé til staðar sérstök lagaheimild að baki kröfunni eða almennar heimildir til að krefja stjórnvöld um lögfræðikostnað vegna samskipta við þau. Með bréfi til annars stefnenda, dags. 19. desember s.á., var þessi afstaða ítrekuð, en bæjarráð hafði þá fjallað um erindið og hafnað því.

Við aðalmeðferð málsins gáfu stefnendurnir G-kk-nf H-kk-nf G-kk-nf og B-kk-nf E-kk-nf aðilaskýrslu, sem og Ó-kk-nf N-kk-nf E-kk-nf, fyrirsvarsmaður Grímseyjarbræðra ehf. Þá gaf P-kk-nf B-kk-nf G-kk-nf, bæjarstjóri stefnda, aðilaskýrslu. Einnig gaf skýrslu sem vitni V-kk-nf S-kk-nf, skipulags- og byggingarfulltrúi stefnda.

II

Málsástæður stefnenda

Stefnendur kveðast byggja kröfur sínar á almennu skaðabótareglunni. Til grundvallar þeirri ákvörðun hins stefnda sveitarfélags, sem síðar hafi verið afturkölluð þar sem hún var talin ógildanleg, hafi legið ólögmæt og ómálefnaleg sjónarmið sem hafi leitt til bersýnilega rangrar niðurstöðu, enda hafi ákvörðunina skort lagastoð og þá hafi hún jafnframt farið gegn settum lögum.

Stefndi hafi á ólögmætan og saknæman hátt valdið stefnendum tjóni, einkum kostnaði við meðferð málsins á stjórnsýslustigi, auk kostnaðar við undirbúning dómsmáls til ógildingar á hinum ólögmæta úrskurði stefnda. Vegna þessarar ólögmætu ákvörðunar stefnda hafi stefnendur orðið fyrir töluverðum kostnaði og óþægindum við að fá sín mál rétt fyrir dómstólum.

Aðalkrafa stefnenda byggist á því að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnendum skaðabætur vegna óhjákvæmilegs kostnaðar þeirra við að gæta réttinda sinna gagnvart bersýnilega ólögmætri ákvörðun stefnda.

Á því sé byggt að ákvörðun sú sem stefndi hafi tekið í málinu hafi verið ólögmæt. Ákvörðunina hafi skort lagastoð auk þess sem hún hafi farið í bága við ýmis lög, svo sem skipulagslög nr. 123/2010, lög um fjöleignarhús nr. 26/1994, stjórnsýslulög nr. 37/1993 og hina óskráðu lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Þá hafi ákvörðunin farið í bága við vandaða stjórnsýsluhætti á fjölmargan hátt, bæði í aðdraganda ákvörðunarinnar og í kjölfar hennar. Stefndi hafi, án þess að gefa stefnendum kost á því, sem þó sé áskilið í lögum um fjöleignarhús, tekið ákvörðun sem skert hafi mikilsverð réttindi þeirra og eignarrétt og hafi verið til þess fallin að valda þeim augljósu fjárhagslegu tjóni. Stefnendur hafi verið nauðbeygðir til þess að ráða sér lögmann til að gæta réttinda sinna vegna þessa stjórnsýsluklúðurs stefnanda, en sú aðgerð hafi verið bein og augljós afleiðing af framferði og gáleysi starfsmanns eða starfsmanna stefnda í þessu máli.

Stjórnvöld geti bakað sér skaðabótaábyrgð þegar þau taki ákvarðanir sem séu ólögmætar og verði borgurunum til tjóns. Í fræðum og framkvæmd hafi verið viðurkennt að þegar fyrir liggi að stjórnvaldsákvörðun hafi skort lagastoð eða fari í bága við lög hafi stjórnvöld skapað sér skaðabótaskyldu. Þegar stjórnvöldum skriki fótur við opinbera sýslan, t.d. við túlkun réttarheimilda, hafi þau ekki gætt ítrustu varfærni í störfum sínum og þannig sýnt gáleysi. Sé á því byggt í máli þessu.

Enn fremur sé á því byggt, og talið að það auki á saknæmisstig stefnda, að við málsmeðferðina og ákvörðunina hafi starfsmaður stefnda ekki gætt margvíslegra ákvæða stjórnsýslulaga; rannsóknarreglu 10. gr. með því að hafa tekið ákvörðun í málinu án þess að gæta að því að málið væri nægilega upplýst, jafnræðisreglu 11. gr. enda njóti stefnandi ekki jafnræðis á við aðra í sambærilegri stöðu, meðalhófsreglu 12. gr. enda hafi ákvörðunin farið freklega gegn hagsmunum stefnenda, andmælareglu 13. gr. enda hafi ákvörðunin verið tekin án þess að hlustað væri á stefnendur eða þeim gefið tækifæri til andmæla, auk tilkynningarskyldu 14. gr. þar sem stefnendum hafi ekki verið tilkynnt um að málið væri til meðferðar. Þá sé vísað til vandaðra stjórnsýsluhátta. Samkvæmt öllu framangreindu sé á því byggt að málsmeðferðin hafi verið háð alvarlegum annmörkum, bæði að efni til og formi, sem hafi leitt til þess að ákvörðunin varð röng. Telji stefnendur þetta liggja fyrir óumdeilt í máli þessu. Álitaefnið sé hver eigi að bera það tjón sem stefnendur hafi orðið fyrir vegna þessa.

Stefnendum verði ekki kennt um ólögmæta og glórulausa ákvörðun stefnda, enda hafi engra málsmeðferðarreglna verið gætt. Hefði það verið gert hefði ákvörðunin aldrei verið tekin, því að ákvörðunin hafi augljóslega verið ólögmæt og skaðað hagsmuni stefnenda. Um það sé við stefnda einan að sakast. Því fylgi ábyrgð þegar stjórnvald taki ákvarðanir út á við um réttindi borgaranna. Ekki síst þegar augljóst sé að ákvarðanirnar varði mikilsverð og að auki fjárhagsleg réttindi borgaranna og skerði eignarrétt þeirra. Ákvörðun þessi hafi verið að minnsta kosti tekin af gáleysi, ef ekki stórkostlegu gáleysi, af hálfu starfsmanns stefnda. Ákvörðunin hafi valdið stefnendum sannanlegu tjóni sem felist í óhjákvæmilegum kostnaði við að gæta réttar þeirra. Tjón þetta sé sennileg afleiðing af saknæmri og ólögmætri háttsemi starfsmanns stefnda.

Í stefnu er sameiginlegt tjón stefnenda sundurliðað svo:

Lögmannskostnaður 39,25 klst. 20.900 kr./klst. 830.325 krónur

Vsk. 24% 196.878 krónur

Útlagður kostnaður 965 krónur

Samtals: 1.018.168 krónur

Stefnendur hafi skipt kostnaðinum á milli sín í réttu hlutfalli við eign sína í fasteigninni. G-kk-þgf H-kk-þgf hafi því verið gerður reikningur fyrir 254.542 krónum (25%), B-kk-þgf reikningur fyrir 254.542 krónum (25%) og Grímseyjarbræðrum ehf. reikningur upp á 509.084 krónur. Allar fjárhæðir séu með virðisaukaskatti inniföldum.

Skaðabótakrafa G-kk-ef H-kk-ef G-kk-ef sundurliðist svo, að 205.276 krónur séu vegna vinnuliðar og 49.266 krónur vegna virðisaukaskatts, samtals 254.542 krónur. G-kk-nf sé ekki virðisaukaskattsskyldur og því krefjist hann einnig skaðabóta vegna greiðslu virðisaukaskatts.

Skaðabótakrafa B-kk-ef E-kk-ef sundurliðist svo, að 205.276 krónur séu vegna vinnuliðar og 49.266 krónur vegna vegna virðisaukaskatts, samtals 254.542 krónur. B-kk-nf sé ekki virðisaukaskattsskyldur og því krefjist hann einnig skaðabóta vegna greiðslu virðisaukaskatts.

Krafa Grímseyjarbræðra ehf. sundurliðist svo, að 410.552 krónur séu vegna vinnuliðar. Grímseyjarbræður ehf. séu virðisaukaskattsskyldir og því krefjist þeir eigi skaðabóta vegna greiðslu virðisaukaskatts líkt og G-kk-nf H-kk-nf og B-kk-nf geri.

Byggt sé á sakarreglunni og öðrum meginreglum skaðabótaréttar varðandi bótaskyldu stefnda, enda hafi verið um að ræða ólögmæta stjórnvaldsákvörðun sem tekin hafi verið með saknæmum hætti og bakað hafi stefnendum tjón.

Allir stefnendur krefjist dráttarvaxta frá 21. maí 2016, þ.e. að mánuði liðnum frá því að stefnendur hafi fyrst gert kröfu um skaðabætur með bréfi, dags. 21. apríl 2016.

Til vara krefjist stefnendur þess, hver fyrir sig, að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda vegna þess fjártjóns sem stefnendur urðu fyrir við að gæta hagsmuna sinna vegna ákvörðunar ESU frá 20. apríl 2015 um að veita umrætt byggingarleyfi. Varðandi viðurkenningarkröfu þessa sé byggt á öllum röksemdum sem settar séu fram til stuðnings aðalkröfu um skaðabætur og um lagarök sé vísað til 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

III

Málsástæður stefnda

Stefndi bendir á að hann sé sveitarfélag sem hafi með höndum stjórnsýsluverkefni á sviði laga nr. 160/2010 um mannvirki. Mál þetta sé sprottið upp af umsókn eiganda efri hæðar Búðavegar 35 um breytta notkun á fasteigninni, þ.e. skráningu efri hæðar sem íbúðarhúsnæðis í stað skrifstofu- og verslunarhúsnæðis, sbr. umsókn, dags. 10. febrúar 2014. Við afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar beri sveitarfélagi að taka tillit til hagsmuna umsækjanda af eðlilegri og hagkvæmri nýtingu eignar sinnar. Jafnframt beri sveitarfélagi að taka tillit til hagsmuna annarra aðila af breyttri notkun, auk laga, reglna og skipulagsáætlana. Einn þáttur í þeirri vinnu sé að gæta að eignarréttarlegum heimildum umsækjanda til að standa að byggingarleyfisumsókn. Eðli máls samkvæmt geti hagsmunir umsækjanda og annarra aðila verið andstæðir við afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar. Þá bendi gögn málsins til þess að ágreiningur hafi verið uppi milli eigenda fjöleignarhússins Búðavegar 35 vegna annarra málefna, svo sem réttar til lóðar, bílastæða o.fl.

Stefndi kveðst byggja aðalkröfu sína um sýknu á aðildarskorti. Frumorsök meints tjóns stefnenda sé umsókn eiganda efri hæðar Búðavegar 35 um byggingarleyfi. Lögmannskostnaður stefnenda sé vegna þeirrar málsmeðferðar og sé m.a. vegna reksturs máls fyrir kærunefnd húsamála, sem stefndi hafi ekki átt aðild að.

Þá kveðst stefndi byggja sýknukröfu sína á því að grundvallarskilyrði almennu skaðabótareglunnar, sem stefnendur byggi málsókn sína á, séu ekki uppfyllt eða færð fram sönnun um slíkt.

Í fyrsta lagi liggi ekki fyrir að tjón hafi orðið. Í öðru lagi sé ósannað að ætlað tjón teljist sennileg afleiðing tjónsatburðar. Í þriðja lagi þá leiði reglur um skyldu tjónþola að takmarka tjón sitt til þess að skaðbótaábyrgð stefnda komi ekki til greina. Í fjórða lagi hafi ekki átt sér stað ólögmæt og/eða saknæm háttsemi af hálfu stefnda.

Tjónshugtakið og sönnun tjóns:

Stefnendur séu eigendur fasteignarinnar Búðavegar 35, neðri hæðar. Á eigendum fasteigna hvíli almennar eigendaskyldur sem m.a. feli í sér að gæta að hagsmunum tengdum eignarhaldi á fasteigninni. Búðavegur 35 sé fjöleignarhús sem um gildi lög um fjöleignarhús nr. 26/1994, sbr. ákvæði 12. og 13. gr. um réttindi og skyldur eigenda fjöleignarhúss, auk annarra ákvæða um réttarstöðu slíkra eigna. Búðavegur 35 sé staðsett í þéttbýli og þurfi eigendur slíkra eigna að sæta því að gæta hagsmuna sinna gagnvart ákvörðunum á sviði skipulags- og mannvirkjamála vegna nálægra eigna. Kostnaður af slíkri hagsmunagæslu sé ekki tjón í skilningi skaðabótaréttarins. Nauðsynlegar aðgerðir til að gæta að eigin hagsmunum, eftir atvikum með aðstoð sérfróðra aðila, teljist ekki tjón í skilningi skaðabótaréttarins.

Það sé meginregla að aðilar þurfi að gæta að hagsmunum sínum gagnvart stjórnvöldum á eigin ábyrgð. Stefnendur beri sjálfir ábyrgð á kostnaði, kjósi þeir að leita til lögmanns vegna slíkrar hagsmunagæslu. Til hliðsjónar sé einnig vísað til 129. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, um skilgreiningu á málskostnaði. Ákvæðið varði einungis kostnað vegna reksturs máls fyrir dómi, en ekki stjórnvöldum. Sérfræðikostnaður stefnenda vegna samskipta við stefnda teljist ekki tjón. Tjónshugtakið taki til skerðingar á lögvörðum hagsmunum. Ákvörðun stefnda frá 20. apríl 2015 um veitingu byggingarleyfis geti með engu móti falið í sér að kostnaður stefnenda við að gæta hagsmuna sinna teljist vera þeir hagsmunir sem skertir hafi verið.

Þá sé bent á að hagsmunagæsla stefnenda, m.a. með aðstoð lögmanns, með því að leita álits kærunefndar húsamála, sé í grunninn hagsmunagæsla gagnvart meðeiganda í fjöleignarhúsinu Búðavegi 35. Umþrætt ákvörðun stefnda, dags. 20. apríl 2015, geti með engu móti talist fela í sér skerðingu á lögvörðum hagsmunum stefnenda, sem nemi fjárhæð lögmannskostnaðar við að skýra réttarstöðu stefnenda gagnvart eiganda efri hæðar Búðavegar 35.

Stefndi kveðst mótmæla sérstaklega fullyrðingum í stefnu um að ákvörðun stefnda, dags. 20. apríl 2015, hafi falið í sér takmarkanir á nýtingu eignar stefnenda og/eða að tjón hafi hlotist á lögvörðum hagsmunum stefnenda vegna ákvörðunarinnar. Í stefnu sé ekki gerð grein fyrir slíku tjóni og engin tilraun gerð til að sanna að slíkt tjón hafi orðið. Stefnukröfur varði einungis kostnað af lögmannsþjónustu.

Þá sé byggt á því að ekki liggi fyrir sönnun um tjón að öðru leyti.

Tjón er ekki sennileg afleiðing meints tjónsatburðar:

Verði talið að kostnaður stefnenda teljist tjón í skilningi skaðabótaréttarins, byggi stefndi á því að umkrafðar skaðabætur varði ekki tjón sem teljist sennileg afleiðing af tjónsatburði.

Ákvörðun stefnda, dags. 20. apríl 2015, um byggingarleyfi til handa eiganda efri hæðar Búðavegar 35, hafi verið kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. lög nr. 130/2011. Yrði kostnaður af aðkeyptri lögmannsvinnu gagnvart stjórnvöldum talinn sennilegt tjón af ógildanlegri útgáfu byggingarleyfis, væri það einungis vegna málarekstrar fyrir þeirri úrskurðarnefnd. Stefnendur hafi ekki borið málið undir nefndina, heldur hafi vinna lögmannsins beinst að öðrum þáttum.

Bent sé á að í bréfi stefnenda, dags. 20. júní 2015, hafi verið kynnt að stefnendur hygðust leita til lögmanns vegna málsins. Fyrsta erindi lögmanns hafi hins vegar komið fram í október 2015 og hafi málið aldrei verið borið undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála af hans hálfu. Vinna lögmannsins hafi varðað almenn bréfasamskipti við stefnda, öflun álits fyrir kærunefnd húsamála, þar sem stefndi hafi ekki haft aðild, og gerð stefnudraga, sem hafi enga þýðingu haft fyrir lyktir málsins. Stefnendur sjálfir hafi jafnframt staðið í samskiptum við stefnda.

Skylda stefnenda til að takmarka tjón sitt:

Þá sé vísað til þess að á stefnendum hafi hvílt skylda til að takmarka hugsanlegt tjón í samræmi við meginreglur skaðabótaréttar. Í því felist að gera verði þá kröfu að stefnendur og lögmaður á þeirra vegum leggi málið í forsvaranlegan farveg. Stefnendum hafi verið unnt að kæra umþrætta ákvörðun til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Það hafi ekki verið gert, heldur hafi hagsmunagæsla lögmannsins beinst að réttarstöðu stefnenda gagnvart meðeigendum þeirra að fjöleignarhúsinu Búðavegi 35. Síðar hafi lögmaðurinn stofnað til tilefnislauss kostnaðar með því að vinna stefnu á sama tíma og stefndi hafi haft málið til meðferðar í ljósi álits kærunefndar húsamála. Sú málsmeðferð hafi síðar leitt til þess að byggingarleyfið, dags. 20. apríl 2015, var afturkallað.

Skilyrði sakarreglu um ólögmæta og saknæma háttsemi:

Sakarreglan feli í sér það skilyrði fyrir skaðabótaábyrgð að tjóni sé valdið með ólögmætri og saknæmri háttsemi. Stefndi byggi á því að tjóni hafi ekki verið valdið með ólögmætri og saknæmri háttsemi með ákvörðun, dags. 20. apríl 2015, um byggingarleyfi.

Gögn málsins beri með sér að við afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar eiganda efri hæðar fasteignarinnar hafi byggingarfulltrúi, sem undirbjó afgreiðslu ESU, haft til sérstakrar skoðunar hvort samþykki eigenda neðri hæðar fasteignarinnar væri nauðsynlegt. Upplýst sé að byggingarfulltrúinn hafi þar sérstaklega haft til skoðunar álit kærunefndar húsamála í máli nr. 19/2012. Þá hafi byggingarfulltrúinn einnig leitað eftir upplýsingum um stjórnsýsluframkvæmd hjá Reykjavíkurborg. Með tilliti til þessa undirbúnings hafi verið bókað af ESU að skilyrði væru til að veita byggingarleyfi. Bent sé á að stefndi hafi á þessum tíma haft byggingarleyfisumsókn til meðferðar og hafi lögum samkvæmt borið að taka afstöðu til hennar, m.a. með hliðsjón af hagsmunum umsækjandans.

Stefndi byggi á því að ákvörðun ESU verði í ljósi framangreinds ekki metin sem saknæm háttsemi. Stefnda hafi borið skylda til að taka afstöðu til fyrirliggjandi umsóknar og við þá afgreiðslu taka afstöðu til lögfræðilegs álitaefnis um réttarstöðu eigenda fjöleignarhúss innbyrðis. Fyrir hafi legið álit kærunefndar húsamála í hliðstæðu máli, þar sem fjallað hafi verið um umfang röskunar sem fylgt hafi breytingu séreignar úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði.

Með áliti kærunefndar húsamála, dags. 11. apríl 2016, sem borist hafi stefnda upp úr 18. apríl sama ár, hafi komið fram vísbending um að ákvörðunin væri ógildanleg. Þótt afgreiðsla stefnda geti flokkast undir mistök verði háttsemi stefnda ekki talin saknæm. Það hafi verið góðir og gegnir stjórnsýsluhættir við undirbúning málsins í apríl 2015 að líta til fyrri álita kærunefndar húsamála og kanna stjórnsýsluframkvæmd hjá öðrum sveitarfélögum.

Stefndi telji jafnframt að með áliti, dags. 11. apríl 2016, hafi kærunefnd húsamála í raun breytt um áherslur varðandi skýringu á 27. gr. fjöleignarhúsalaga. Þá áherslubreytingu hafi stefndi ekki getað séð fyrir eða að öðru leyti greint að sérstakar líkur væru á að mismunandi niðurstöðu í þessum tveimur málum, svo það verði metið til stefnda til sakar.

Á grundvelli alls framangreinds beri að sýkna stefnda bæði af greiðslukröfum stefnenda og varakröfu um viðurkenningu skaðabótaábyrgðar.

Um varakröfu:

Stefndi kveður varakröfu sína um sýknu að svo stöddu hvíla á því að ákveðin óvissa sé um það hvort afturköllun stefnda á ákvörðun ESU, dags. 20. apríl 2015, standist. Afturköllunin hafi verið gerð með bókun ESU, dags. 11. ágúst 2016. Eigandi efri hæðar Búðavegar 35 hafi kært ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með kæru, dags. 7. desember 2016. Afturköllunin hafi hvílt á áliti kærunefndar húsamála, sem falið hafi í sér að kærunefndin hafi gefið það álit að samþykki eigenda neðri hæðar hefði þurft vegna útgáfu byggingarleyfisins. Það sé í raun fræðilega mögulegt að úrskurðarnefndin telji afturköllunina ekki standast, þar sem skilyrði hafi verið til útgáfu upphaflegs byggingarleyfis. Stefnendur hafi verið upplýstir um þessa stöðu, með bréfi stefnda, dags. 19. desember 2016.

Ef sú aðstaða skapist að ákvörðun ESU, dags. 20. apríl 2015, teljist ekki vera afturkallanleg, sé sýnt að kostnaður af hagsmunagæslu eigenda neðri hæðar Búðavegar 35 varði ekki ógildanlega ákvörðun sem stefnda hafi verið heimilt að afturkalla. Upphafleg ákvörðun um breytta skráningu efri hæðar Búðavegar 35 myndi því standa óhögguð. Hagsmunagæsla eigenda neðri hæðar myndi því ekki geta þjónað þeim tilgangi að hnekkja ógildanlegri ákvörðun. Á meðan slík óvissa sé til staðar verði að sýkna stefnda að svo stöddu.

Um þrautavarakröfu:

Verði talið að stefndi beri skaðabótaábyrgð á tjóni stefnenda, sé byggt á því að lækka beri stefnukröfur verulega. Einungis kæmi þá til greina að kröfur stefnenda næðu til þeirra vinnuliða lögmannsins sem hefðu beina þýðingu við að hnekkja ákvörðun ESU, dags. 20. apríl 2015.

IV

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um það hvort hið stefnda sveitarfélag sé skaðabótaskylt gagnvart stefnendum vegna ákvörðunar stefnda frá 20. apríl 2015 um veitingu byggingarleyfis til breyttrar notkunar séreignar á efri hæð fjöleignarhússins að Búðavegi 35, Fáskrúðsfirði, án samþykkis stefnenda sem eigenda neðri hæðar hússins. Tjónið kveða stefnendur felast í útlögðum kostnaði þeirra af aðstoð lögmanns við að fá ákvörðun þessari hnekkt. Miðast fjárkröfur þeirra við vinnu lögmannsins á tímabili frá október 2015 til júní 2016, þ.m.t. við gerð stefnu sem aldrei var gefin út.

Dómkröfum stefnenda er réttilega beint að stefnda sem því stjórnvaldi sem tók ákvörðun um veitingu byggingarleyfis, enda eru kröfurnar reistar á því að ákvörðunin og málsmeðferð stefnda hafi verið haldin annmörkum bæði að formi til og efni. Verður kröfu stefnda um sýknu á grundvelli aðildarskorts því hafnað.

Líkt og tekið hefur verið fram í dómum Hæstaréttar, t.d. í málum nr. 70/2008, nr. 444/2008 og nr. 585/2015, gildir sú meginregla í íslenskum rétti að borgararnir verða almennt sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Kjósi þeir að nota aðstoð sérfræðinga við slík erindi og hafa af því kostnað geta þeir ekki krafist þess að sá kostnaður verði þeim bættur, hvort sem erindið skilar þeim árangri eða ekki. Þarf sérstaka lagaheimild til þess að unnt sé að krefjast endurgreiðslu slíks kostnaðar. Sú lagaheimild er ekki fyrir hendi í því tilviki sem hér um ræðir.

Þess finnast þó dæmi í dómum Hæstaréttar að fallist hafi verið á kröfur um skaðabætur vegna tjóns sem talið er felast í kostnaði af aðstoð sérfræðinga, s.s. lögmanna, við málarekstur fyrir stjórnvöldum. Dæmi um slíkt er að finna í fyrrnefndum dómum réttarins í málum nr. 70/2008 og nr. 444/2008, en dæmi um sýknu af slíkri kröfu er að finna í áðurnefndum dómi í máli nr. 585/2015.

Kröfur stefnenda eru í máli þessu settar fram sem skaðabótakröfur, á grundvelli hinnar almennu skaðabótareglu (sakarreglu) íslensks réttar og reglu um vinnuveitendaábyrgð. Skilyrði þess að taka megi þær kröfur til greina er að stefnendur sýni fram á að starfsmenn stefnda hafi sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi við afgreiðslu á byggingarleyfisumsókn eiganda efri hæðarinnar eða í kjölfar hennar, og að þeir hafi orðið fyrir tjóni sem telst í orsakasambandi við og sennileg afleiðing af þeirri háttsemi starfsmanna stefnda. Þá verður af dómafordæmum Hæstaréttar á þessu sviði ráðið að gerðar séu nokkuð ríkar kröfur til þess að um augljósa eða verulega annmarka á efni stjórnvaldsákvörðunar eða málsmeðferð sé að ræða, til þess að skilyrði sakarreglunnar um saknæmi teljist uppfyllt.

Fyrir liggur að hið stefnda sveitarfélag mat það sjálft svo að ákvörðun þess um veitingu byggingarleyfis til eiganda efri hæðar hússins væri haldin ógildingarannmarka, eftir að álit kærunefndar húsamála frá 11. apríl 2016, sem stefnendur öfluðu, lá fyrir. Verður því við það að miða að ákvörðun stefnda um veitingu byggingarleyfisins hafi verið haldin efnisannmarka. Leiddi þetta til þess að stefndi ákvað að afturkalla byggingarleyfið í ágústmánuði 2016.

Við mat á því hve augljós framangreindur efnisannmarki mátti vera starfsmönnum stefnda við ákvörðun um veitingu byggingarleyfisins, og þar með mat á saknæmi þeirra, verður að líta til lagaákvæða sem þýðingu hafa við ákvörðun um veitingu byggingarleyfa og eftir atvikum skipulagsákvæða. Af gögnum málsins, þ.m.t. minnisblaði skipulags- og byggingarfulltrúa stefnda til ESU, dags. 16. mars 2015, og framburði hans fyrir dómi, verður ráðið að skipulagsákvæði hafi ekki verið talin standa í vegi þess að breytt notkun efri hæðar úr skrifstofuhúsnæði í íbúðarhúsnæði yrði heimiluð. Hafa stefnendur ekki fært fyrir því haldbær rök að það mat hafi verið rangt.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki skal umsókn um byggingarleyfi fylgja samþykki meðeigenda samkvæmt ákvæðum laga um fjöleignarhús nr. 26/1994. Í þessu samhengi eru það ákvæði 27. gr. og 41. gr. laganna sem koma til skoðunar. Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laganna eru breytingar á hagnýtingu séreignar frá því sem verið hefur eða ráð var fyrir gert í upphafi, sem hafa í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður var og gengur og gerist í sambærilegum húsum, háðar samþykki allra eigenda hússins. Í 2. mgr. segir að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. geti eigandi ekki sett sig á móti slíkri breytingu ef sýnt er að hún hafi ekki í för með sér neina röskun á lögmætum hagsmunum hans. Í 3. mgr. segir að sé um að ræða breytta hagnýtingu sem ekki er veruleg sé nægilegt að samþykki einfalds meirihluta miðað við fjölda og eignarhluta liggi fyrir. Loks segir í 4. mgr. að ef breytt hagnýting eignarhluta hafi sérstök og veruleg óþægindi eða truflun í för með sér fyrir suma eigendur, einn eða fleiri, en aðra ekki þá eigi þeir sem sýnt geta fram á það sjálfstæðan rétt til að krefjast þess að af breytingunni verði ekki. Í 41. gr. laganna, þar sem fjallað er um ákvarðanatöku um sameiginleg málefni í fjöleignarhúsum, sbr. 39. gr., segir í 5. tölul. A-liðar 1. mgr. að til ákvarðana um verulegar breytingar á hagnýtingu séreignar, sbr. 1. mgr. 27. gr., þurfi samþykki allra eigenda. Í 3. tölul. C-liðar sömu málsgreinar segir að til ákvarðana um breytta hagnýtingu séreignar sem ekki er veruleg, sbr. 3. mgr. 27. gr. þurfi samþykki einfalds meirihluta eigenda, bæði miðað við fjölda og eignarhluta á húsfundi.

Samkvæmt framangreindum lagaákvæðum er ljóst að það valt á skýringu matskenndra lagaákvæða hvort samþykki allra eigenda fjöleignarhússins var nauðsynlegt til að orðið yrði við umsókn eiganda efri hæðar um byggingarleyfi.

Stefndi byggir á því að breytt mat skipulags- og byggingarfulltrúa hans á nauðsyn samþykkis allra eigenda fjöleignarhússins Búðavegar 35, við undirbúning ákvörðunar ESU um afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar eiganda efri hæðar, hafi verið forsvaranlegt í ljósi álits kærunefndar húsamála frá 23. október 2012 í máli nr. 19/2012. Í álitinu segir m.a. að 27. gr. laga um fjöleignarhús sé „fyrst og fremst ætlað [að] takmarka að stunduð sé atvinnustarfsemi í húsnæði sem ætlað er til íbúðar, þó svo að gildissvið greinarinnar verði ekki bundið við slík tilvik eingöngu.“ Þá segir þar að kærunefnd fallist ekki á sjónarmið álitsbeiðanda um að búseta í húsinu muni að öllum líkindum leiða til vandamála fyrir álitsbeiðanda, svo sem varðandi opnunartíma og fleira, enda verði „eigendur fyrirhugaðrar íbúðar að sætta sig við þá atvinnustarfsemi sem fram fer í húsinu, enda geti tilkoma hennar ekki sett öðrum eigendum nýjar og þrengri skorður á nýtingu eignarhluta sinna.“ Fyrir dómi kvaðst skipulags- og byggingarfulltrúinn hafa leitað til Mannvirkjastofnunar og síðan til lögmanns Reykjavíkurborgar til að ráðfæra sig um hvort álitið gæti talist fordæmisgefandi við afgreiðslu umræddrar byggingarleyfisumsóknar.

Að framanrituðu virtu, og þrátt fyrir að lagt sé til grundvallar að ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis hafi verið haldin efnisannmarka eins og fyrr sagði, þykir það ekki verða virt starfsmönnum stefnda til sakar að hafa litið til framangreinds álits kærunefndar húsamála sem fordæmis við skýringu framangreindra lagaákvæða og haldið sig við þá skýringu þar til álit sömu nefndar, sem stefnendur leituðu, lá fyrir 11. apríl 2016.

Hvað varðar málsmeðferð stefnda við töku ákvörðunar um veitingu byggingarleyfis verður í ljósi málsatvikalýsingar stefnenda sjálfra að leggja til grundvallar að þeim hafi verið kunnugt um að til meðferðar hjá stefnda væri mál vegna umsóknar eiganda efri hæðar hússins um byggingarleyfi, enda kveðast stefnendur hafa komið á framfæri mótmælum sínum við umsókninni, bæði munnlega og skriflega, við skipulags- og byggingarfulltrúa stefnda. Var því ekki þörf á að tilkynna þeim sérstaklega að málið væri til meðferðar, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Í framburði skipulags- og byggingarfulltrúa stefnda fyrir dómi kom fram að sjónarmið stefnenda hafi verið talin liggja nægilega ljós fyrir, áður en ákvörðun um veitingu byggingarleyfis var tekin. Þótt mat skipulags- og byggingarfulltrúa stefnda á lagaatriðum, varðandi nauðsyn samþykkis sameigenda, hafi breyst eftir að hann kynnti sér álit kærunefndar húsamála í máli nr. 19/2012, var ekki um nýjar upplýsingar í málinu að ræða. Verður þvi ekki séð að brotið hafi verið gegn andmælarétti stefnenda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá var stefnendum birt ákvörðun um veitingu byggingarleyfis með bréfi, dags. 7. maí 2015. Í stefnu eru hvergi gerðar athugasemdir við að skort hafi á að stefndi gætti leiðbeiningarskyldu gagnvart stefnendum, s.s. um kæruleið til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 7. gr. og 2. tölul. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Verður niðurstaða í máli þessu því ekki á því byggð að þess hafi ekki verið gætt. Málsástæður stefnanda um að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu, meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga við málsmeðferð stefnda eru lítt studdar rökum og ósannaðar. Verður þeim hafnað.

Hvað varðar málsmeðferð stefnda eftir að álit kærunefndar húsamála frá 11. apríl 2016 lá fyrir, þá liggur fyrir að ESU ákvað á fundi 2. maí s.á. að kalla eftir afstöðu handhafa byggingarleyfisins til álitsins og var lögmanni stefnenda tilkynnt það með bréfi 4. maí s.á. Hófst þar með undirbúningur að ákvörðun um afturköllun byggingarleyfisins, sem tekin var í ágúst sama ár. Verður ekki séð að sú málsmeðferð stefnda hafi verið svo verulega tafsöm eða ámælisverð að skilyrði um saknæmi starfsmanna stefndu teljist uppfyllt.

Þegar af þeirri ástæðu að ósannað er, samkvæmt framansögðu, að skilyrði um saknæma háttsemi starfsmanna stefnda sé fullnægt, verður að sýkna stefnda af bæði aðalkröfum stefnenda um skaðabætur og varakröfu þeirra um viðurkenningu skaðabótaskyldu. Gerist þá ekki þörf á að taka afstöðu til annarra málsástæðna að baki kröfum stefnenda, s.s. um sönnun orsakasamhengis og þess hvort og þá hvaða kostnaður stefnenda af lögmannsaðstoð teljist sennileg afleiðing af háttsemi starfsmanna stefnda.

Eins og rakið hefur verið er hér lagt til grundvallar að ákvörðun stefnda um veitingu byggingarleyfis, sem síðar var afturkölluð, hafi verið haldin efnisannmarka og var ekki brugðist við þeim annmarka fyrr en stefnendur höfðu leitað álits kærunefndar húsamála. Eftir atvikum öllum og með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála þykir rétt að málskostnaður milli aðila falli niður.

Dómur þessi er kveðinn upp af H-kvk-þgf B-kvk-þgf héraðsdómara að gættu ákvæði 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991. Voru lögmenn aðila og dómari sammála um að ekki væri þörf á endurflutningi málsins þrátt fyrir þann drátt sem varð á dómsuppsögu fram yfir lögbundinn frest, sem helgaðist af embættisönnum dómarans.

Dómsorð:

Stefndi, Fjarðabyggð, er sýkn af öllum kröfum stefnenda í máli þessu.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

H-kvk-nf B-kvk-nf