E-4084/2010

Mál þetta, sem dómtekið var 7. febrúar síðastliðinn, var höfðað 8. júní 2010 af T-x-x P-x-x B-x-x, Trönuhjalla 19, Kópavogi, gegn íslenska ríkinu og Útlendingastofnun, Skógarhlíð 6, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að ógiltur verði með dómi úrskurður dómsmála- og mannréttindaráðuneytis frá 17. febrúar 2010, þar sem staðfest var ákvörðun Útlendingastofnunar frá 25. maí 2009 þar sem stefnanda var synjað um dvalarleyfi. Jafnframt er þess krafist að felld verði úr gildi með dómi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 25. maí 2009 þar sem stefnanda var synjað um dvalarleyfi. Jafnframt krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefndu að viðbættum virðisaukaskatti á málskostnað.

Af hálfu stefndu er krafist sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til að greiða stefndu málskostnað að mati réttarins.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Stefnandi lýsir því að hún sé víetnamskur ríkisborgari en hafi komið til Íslands 17. nóvember 2007 vegna starfs á heimili í Hafnarfirði. Hún fékk útgefið dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar 24. mars 2008 með gildistíma til 31. október sama ár. Hún gekk í hjónaband 18. ágúst s.á. hjá Sýslumanninum í Reykjavík.

Stefnandi sótti um dvalarleyfi 29. september s.á. hjá stefndu, Útlendingastofnun, á grundvelli hjúskapar með íslenskum ríkisborgara. Grunur vaknaði hjá stefndu um að til hjúskapar hefði verið stofnað til þess eins að afla stefnanda dvalarleyfis. Lögreglu var falið að rannsaka búsetuhagi stefnanda og maka hennar á Akureyri. Lögreglurannsókn leiddi í ljós að stefnandi bjó í Reykjavík og var við störf hjá IKEA en eiginmaður hennar bjó á Akureyri. Hjónin voru boðuð í viðtal hjá stefndu, Útlendingastofnun. Umsókn stefnanda um dvalarleyfi var synjað með ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, 25. maí 2009.

Stefnandi kærði ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins 8. júní 2009. Ráðuneytið staðfesti ákvörðun stefndu með úrskuði 17. febrúar 2010.

Stefnandi byggir kröfur sínar í málinu á því að brotið hafi verið gegn lögum við meðferð og úrlausn málsins og sé af þeim sökum krafist að úrskurður ráðuneytisins og ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, verði felld úr gildi. Kröfum stefnanda er mótmælt af hálfu stefndu. Þeir telja úrskurðinn og ákvörðun stefndu byggða á settum lagafyrirmælum og að ekki væru á þeim nokkrir annmarkar sem leiða ættu til ógildingar þeirra.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir kröfur sínar á því að ákvörðun stefnda, Útlendingastofnunar, frá 25. maí 2009 brjóti gegn reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Aðallega sé byggt á því að lögmætisregla stjórnsýsluréttarins hafi verið brotin en auk hennar reglur 10. gr., 12. gr., 13. gr. og 7. gr. laganna og eru færð fyrir því eftirfarandi rök:

Stefndu, Útlendingastofnun, hafi skort lagaheimild þegar hún synjaði stefnanda um dvalarleyfi og því beri að ógilda ákvörðun hennar. Stofnunin hafi stutt ákvörðun sína með vísan til 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 sem geti ekki á nokkurn hátt átt við í tilviki stefnanda. Í fyrsta lagi heimili ákvæðið stofnuninni aðeins að synja um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar ef rökstuddur grunur er um að til hjúskapar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis. Ekkert af því sem talið sé í athugasemdum með frumvarpi, sem varð að lögunum, um það hvaða þættir geti gefið vísbendingu um að til hjúskapar hafi verið stofnað til málamynda, eigi við í tilviki stefnanda og maka hennar. Stefnda, Útlendingastofnun, hafi því ekki stuðst við lög er hún synjaði stefnanda um dvalarleyfi á grundvelli málamyndahjúskapar. Í annan stað hafi stefnda byggt niðurstöðu sína um meint málamyndahjónaband eingöngu á grundvelli framburðar eiginmanns stefnanda. Með því að synja stefnanda um dvalarleyfi á grundvelli gjörða og viðhorfa eiginmanns hennar hafi stofnunin farið út fyrir lagaheimild sína. Stefnandi hafi stofnað til hjúskaparins í þeim tilgangi einum að njóta samvista við mann sem hún elski og hugðist eyða ævinni með. Engar aðrar forsendur hafi búið að baki hjúskapnum og hafi stefnandi aldrei haldið öðru fram. Því hafi stofnunin ekki getað stutt ákvörðun sína við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga.

Stefnda, Útlendingastofnun, hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við afgreiðslu umsóknar stefnanda um dvalarleyfi og því beri að ógilda ákvörðunina. Framburður aðila um stofnun hjúskapar stangist í verulegum atriðum á en stofnunin hafi látið undir höfuð leggjast að kanna misræmið og hverju það sætti. Stefndu hefði borið að bera framburð makans undir stefnanda til að kanna hvort hann ætti við rök að styðjast, eða hvort hér væri um að ræða viðsnúning í afstöðu maka stefnanda til hjúskapar sem stofnað hafi verið til með fullkomlega eðlilegum hætti. Rannsókn af hálfu stefndu hefði leitt í ljós að eiginmaður stefnanda hafði verið henni ótrúr um nokkurt skeið og að hann hafi átt von á barni með konu frá Akureyri sem hann hefði kynnst nokkru áður. Leitt hafi verið að því líkum að þessi staðreynd hafi haft áhrif á framburð eiginmanns stefnanda, sem hafi viljað losna við stefnanda úr lífi sínu, enda þótt hann hefði síðar ekki gengist við barninu. Eiginmaður stefnanda hafi enga tilraun gert til að binda enda á hjúskap þeirra þrátt fyrir að hann hefði haldið því fram að stofnað hafi verið til hans í þeim tilgangi einum að afla stefnanda dvalarleyfis.

Þá hafi skýrsla meints greiðanda fjárins, sem hafi ekki kannast við greiðslu til eiginmanns stefnanda, gefið tilefni til nánari rannsóknar á framburði hans en eiginmaðurinn hafi haldið því fram að honum hefði verið greitt fyrir að kvænast stefnanda. Engin sýnileg sönnunargögn væru um meinta greiðslu og útilokað að stefnandi hafi haft fjárhagslegt bolmagn til að greiða það sem eiginmaðurinn hafi borið að hafa móttekið. Þegar stefnda synjaði stefnanda um útgáfu dvalarleyfis á þeim grundvelli að um málamyndahjúskap hefði verið að ræða hafi ekkert í gögnum málsins stutt þá niðurstöðu annað en framburður eiginmanns stefnanda sem kynni að hafa haft hagsmuni af því að hún fengi ekki útgefið dvalarleyfi. Í athugasemdum við 10. gr. stjórnsýslulaga segi að stjórnvaldi beri að staðreyna eftir atvikum hvort upplýsingar, sem aðili leggi fram, séu réttar til þess að tryggja að ákvörðun verði tekin á réttum grundvelli. Í forsendum úrskurðar ráðuneytis komi fram að meint lögbrot stefnanda hefði verið kært til lögreglu. Það sé með ólíkindum að stefnda skyldi hafa tekið svo íþyngjandi ákvörðun í máli stefnanda áður en niðurstaða lögreglurannsóknar lá fyrir og að hið háa ráðuneyti hafi staðfest slík vinnubrögð. Með hliðsjón af eðli ákvörðunarinnar og ríkum hagsmunum stefnanda hefði borið að nýta sér þekkingu lögreglunnar til að upplýsa málið áður en höggvið var að hagsmunum stefnanda.

Svo virtist sem stefndu hafi verið svo umhugað um að færa sönnur fyrir því að um málamyndahjúskap hafi verið að ræða að framburður maka stefnanda hafi blindað starfsmönnum sýn. Rannsókn málsins hefði verið stöðvuð og horft hafi verið fram hjá því að stefnandi og maki voru í gildum hjúskap þegar stefnandi sótti um dvalarleyfi og ekkert benti til annars en að stofnað hafi verið til hans í lögmætum tilgangi þrátt fyrir að síðar hafi komið upp hnökrar í hjúskapnum, svo sem hjúskaparbrot eiginmanns stefnanda. Í athugsemdum við 10. gr. stjórnsýslulaga segi að mál teljist nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hafi verið aflað sem séu nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Stefnda, Útlendingastofnun, og ráðuneytið hafi brotið gegn lagagreininni með því að láta hjá líða að upplýsa málið en byggja synjun sína þess í stað á framburði eiginmannsins eingöngu. Þetta hafi ekki aðeins leitt til þess að stefnanda hafi verið synjað um útgáfu dvalarleyfis heldur hafi þessar stofnanir báðar staðfest að stefnandi hefði gerst brotleg við íslensk lög sem sé alvarleg ásökun. Í athugasemdum með lagagreininni segi að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til rannsóknaskyldu stjórnvalds. Brot beggja stjórnvalda á rannsóknarreglunni hafi haft áhrif á efni ákvörðunarinnar og því beri að ógilda hana. Rannsóknarregla sé öryggisregla en brot á henni geti varðað ógildi stjórnvaldsákvörðunar.

Stefnda, Útlendingastofnun, hafi brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga með því að láta hjá líða að bera undir stefnanda framburð maka hennar sem hafi í verulegum atriðum stangast á við framburð hennar. Kjarni andmælareglunnar sé að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hafi verið gefinn kostur á því að kynna sér málsgögn og málsástæður, sem ákvörðun byggist á, og honum gefinn kostur á að tjá sig um málið. Þegar málsaðili sæki um tiltekin réttindi hjá stjórnvöldum, eins og í tilviki stefnanda, og ný gögn eða upplýsingar bætist við í máli hans honum í óhag eða hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins sé almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Þegar synjun Útlendingastofnunar á umsókn stefnanda 25. maí 2009 hafi borist henni hafi komið í ljós að eiginmaður hennar hafði greint svo frá í viðtali við starfsmenn stofnunarinnar að stofnað hefði verið til hjúskaparins til málamynda og jafnframt að hann hefði fengið greitt fyrir að ganga í hjúskap með stefnanda. Þessi framburður eiginmanns stefnanda hafi aldrei verið borinn undir stefnanda. Ákvörðun hafi verið tekin hjá stefndu, Útlendingastofnun, á grundvelli framburðar maka stefnanda án þess að stefnanda væri gefið tækifæri til að leiðrétta rangfærslur sem þar komi fram eða færa sönnur fyrir því að maki færi með rangt mál. Þetta leiði til þess að ógilda beri ákvörðun stefndu. Ráðuneytinu hefði borið að vísa málinu heim til efnislegrar meðferðar að nýju. Þau rök ráðuneytisins sem fram komi í forsendum úrskurðarins standist ekki að bætt verði úr ágalla málsmeðferðar með því að gefa stefnanda kost á því að tjá sig um gögn málsins eftir að ákvörðun hafði verið tekin. Í fyrsta lagi sé tilgangur andmælareglu 13. gr. laganna m.a. sá að tryggja efnislega rétta ákvörðun stjórnvalds svo réttindi borgaranna verði ekki skert og hagsmunum þeirra stefnt í voða með handahófskenndum ákvörðunum. Upplýsingar frá stefnanda hefðu getað skipt sköpum varðandi niðurstöðu málsins. Stefndu, Útlendingastofnun, hefði því borið að upplýsa stefnanda um framburð eiginmanns hennar og jafnframt gera henni ljóst að niðurstaða málsins gæti oltið á þeim framburði. Það hefði gefið henni tækifæri til að vinda ofan af rangfærslum í framburði hans. Í annan stað stríði það gegn íslenskum stjórnsýslurétti að fjallað sé um mál á einu stjórnsýslustigi. Það eigi einkum við varðandi þá þætti sem hafi úrslitaáhrif á niðurstöðu málsins.

Stefnda, Útlendingastofnun, hafi brotið gegn 7. gr. stjórnsýslulaga með því að veita ekki nauðsynlegar leiðbeiningar varðandi umsókn stefnanda þegar ljóst var að framburður eiginmannsins um tilurð hjúskaparins stangaðist í verulegum atriðum á við framburð stefnanda. Hafi ástæður eiginmannsins fyrir stofnun hjúskapar verið aðrar en stefnanda og stefnandi grandlaus um þær hafi borið að leiðbeina henni og upplýsa um möguleikana á dvalarleyfi á öðrum grunni en á grundvelli 13. gr. laga um útlendinga. Það hafi stefnda ekki gert og þess í stað látið hjá líða að upplýsa stefnanda um framburð eiginmanns. Með því hafi stofnunin beinlínis komið í veg fyrir að stefnandi ætti þess kost að leggja umsókn sína réttileg fyrir stofnunina.

Stefnda, Útlendingastofnun, hafi ekki gætt meðalhófs við afgreiðslu umsóknar stefnanda, en með synjun sinni hefði verið farið strangar í sakirnar en nauðsyn hafi borið til. Því beri að ógilda ákvörðun hennar. Í 12. gr. stjórnsýslulaga sé boðið að stjórnvald skuli gæta hófs í meðferð valds síns. Stjórnvaldi beri að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Ákvæðið byggi einnig á því að hóf verði að vera í beitingu þess úrræðis sem valið hafi verið og megi ekki ganga lengra en nauðsyn beri til. Stjórnvaldi sé skylt að vega og meta þau andstæðu sjónarmið sem þar togist á. Helst þurfi þá að líta til þeirra mannréttinda sem bundin eru í stjórnarskrá og alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, sérstaklega hvað varðar frelsi manna og friðhelgi. Synjun á umsókn stefnanda hafi verið íþyngjandi per se en þegar forsendur synjunar bættust við varði hún þá hagsmuni stefnanda sem séu meðal rétthæstu mannréttinda í alþjóðasamfélaginu; réttinn til réttlátrar málsmeðferðar. Við afgreiðslu málsins hafi ekki verið gætt hlutleysis við rannsókn þess en stofnunin hafi gengið út frá því að um málamyndahjónaband hafi verið að ræða og því gert stefnanda að afsanna að svo væri, frekar en að stofnunin þyrfti að færa rök fyrir grun sínum.

Framkoma maka eigi ekki að bitna á mannréttindum stefnanda. Stefnandi hafi gengið að eiga maka sinn í góðri trú, enda hefði hún borið og beri enn í dag heitar tilfinningar til hans. Hún eigi nú yfir höfði sér að missa lífsviðurværi sitt og heimili sökum þess að maður hennar hafi kosið að svíkja hana í tryggðum en slíkt fyrirkomulag geti varla verið að vilja löggjafans. Vilji löggjafans hafi hneigst í þá átt að vernda erlenda maka íslenskra ríkisborgara sem hafi mátt sæta ofbeldi í hjónabandi sínu. Samkvæmt 6. mgr. 13. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 sé stefndu veitt heimild til útgáfu dvalarleyfis þegar ríkar sanngirnisástæður mæli með. Framkomu maka stefnanda megi túlka þannig að hún verði heimfærð undir lagaákvæðið.

Krafa stefnanda styðjist við lög nr. 96/2002 um útlendinga, stjórnsýslulög nr. 37/1993, stjórnarskrá íslenska lýðveldisins nr. 33/1944 og Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Málsástæður og lagarök stefndu

Af hálfu stefndu er málsatvikum lýst þannig að stefnandi hafi fyrst fengið útgefið dvalarleyfi á Íslandi 24. mars 2008 á grundvelli vistráðningar á heimili íslenskrar fjölskyldu í Hafnarfirði. Gildistími dvalarleyfisins hafi verið til 31. október s.á. Tæpum fimm mánuðum frá útgáfu dvalarleyfisins, 18. ágúst s.á., hafi stefnandi gengið í hjúskap með íslenskum ríkisborgara. Hún hafi sótt um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar 27. ágúst s.á. en umsóknin hafi verið móttekin hjá stefndu, Útlendingastofnun, 29. september s.á.

Með bréfi 9. janúar 2009 hafi hjónin verið boðuð í viðtal hjá stefndu 20. janúar s.á. Þeim hafi verið sagt að upplýsingar sem fram kæmu í viðtali yrðu notaðar við afgreiðslu umsóknar stefnanda. Jafnframt hafi verið tiltekið að afgreiðslutími umsóknar stefnanda lengdist mættu þau ekki í boðað viðtal. Hvorugt þeirra hafi mætt en maki stefnanda hafi með símtali 11. febrúar s.á. tilkynnt að þau byggju á Akureyri.

Útlendingastofnun hafi óskað eftir því við lögreglu á Akureyri að kannaðir yrðu búsetuhagir stefnanda og maka hennar. Með tölvubréfi 23. mars s.á. hafi lögregla greint frá því að maki stefnanda hefði upplýst að stefnandi byggi í Reykjavík, en hann sjálfur á Akureyri.

Með bréfi 14. apríl s.á. hafi hjónin verið boðuð í viðtal hjá stefndu 20. apríl s.á. Hvorugt þeirra hafi mætt. Þau hafi mætt í viðtal 22. maí s.á. ásamt túlki. Stefnandi hafi ritað undir yfirlýsingu þess efnis að tilgangur hjúskapar væri ekki sá að afla dvalarleyfis fyrir sig, að stefnandi myndi búa með eða byggi með maka sínum á því heimilisfangi sem þau gæfu upp, allar upplýsingar, sem stefnandi gæfi varðandi umsóknina, væru sannar og réttar og að stefnanda væri kunnugt um að viðtalið væri hljóðritað. Stefnanda hafi verið gerð grein fyrir refsiákvæðum 57. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Viðtal við maka umsækjanda hafi farið fram strax að loknu viðtali við stefnanda. Honum hafi verið afhent sams konar yfirlýsing og stefnandi ritaði undir við upphaf viðtalsins. Hann hefði ekki treyst sér til að undirrita yfirlýsinguna þar sem hann gæti ekki haldið áfram að ljúga til um málið. Hann hafi kvænst stefnanda til málamynda til þess að afla henni dvalarleyfis hérlendis og í staðinn myndi hann fá greidda eina milljón íslenskra króna. Hann hafi ákveðið að fara í nám, en haft of háar tekjur til þess að fá námslán og því vantað fé til að geta stundað nám sitt. Hann ætti vin sem hann taldi að væri kvæntur konu frá Taílandi og hafi þau kynnt sig fyrir stefnanda sem hann hafi síðar kvænst til málamynda.

Lögmanni stefnanda hafi verið kynnt ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, með bréfi 25. maí 2009 um að synja umsókn stefnanda um dvalarleyfi. Sama dag hafi stefnda, Útlendingastofnun, kært meinta refsiverða háttsemi stefnanda og maka hennar til lögreglu.

Lögmaður stefnanda hafi kært ákvörðun stefndu 8. júní s.á. á þeim grundvelli að stefnanda hefði ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um yfirlýsingu maka síns áður en stefnda, Útlendingastofnun, tók ákvörðun um synjunina. Þá lægi fyrir að stefnandi væri með fasta vinnu hérlendis og hefði því trygga framfærslu, húsnæði og sjúkratryggingu. Stefnandi hefði ekki þegið bætur né greiðslur í formi félagslegrar aðstoðar og því ljóst að hún uppfyllti grunnskilyrði dvalarleyfis samkvæmt 11. gr. laga um útlendinga. Með bréfi 29. júní s.á. hafi stefnda, Útlendingastofnun, framsent kæruna ásamt málsgögnum og athugasemdum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Með bréfi ráðuneytisins 14. júlí s.á. hafi lögmanni stefnanda verið afhent gögn málsins ásamt athugasemdum stefndu og veittur frestur til að koma að athugasemdum. Athugasemdir stefnanda hafi borist ráðuneytinu með bréfi 15. september s.á. Heiti dóms- og kirkjumálaráðuneytis hafi breyst 1. október s.á. í dómsmála- og mannréttindaráðneyti.

Dómsmála- og mannréttindaráðuneytið hafi úrskurðað í kærumálinu 17. febrúar 2010, og hafi það staðfesti ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, frá 25. maí 2009. Stefnandi hafi höfðað mál 10. júní 2010 til að fá felldan úr gildi með dómi framangreindan úrskurð og ákvörðun stefndu frá 25. maí 2009, þar sem stefnanda hafi verið synjað um dvalarleyfi á grundvelli 3. mgr. 13. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Stefnda byggi sýknukröfu sína á því að ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, um að synja stefnanda um dvalarleyfi annars vegar og úrskurður dómsmála- og mannréttindaráðuneytis, um staðfestingu þeirrar ákvörðunar hins vegar, byggi á settum lagafyrirmælum. Ekki væru á þeim neinir þeir annmarkar sem leiða ættu til ógildingar þeirra. Ákvörðunin og úrskurðurinn hefðu verið unnin á eðlilegan hátt og formreglna stjórnsýslulaga gætt. Þessar úrlausnir taki mið af ákvæðum laga um útlendinga og reglugerðar nr. 53/2003 um sama efni. Stefnda mótmæli fullyrðingum stefnanda um annað.

Með lögmætisreglu stjórnsýsluréttar sé gerð sú krafa til stjórnvalda að stjórnvaldsákvarðanir séu í samræmi við lög og reistar á viðhlítandi lagagrundvelli. Ákvæði 1. ml. 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga sé afdráttarlaust um þau tilvik þegar rökstuddur grunur sé um að til hjúskapar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis, nema sýnt sé fram á annað með óyggjandi hætti. Löggjafinn hafi með þessu ákvæði lagt til grundvallar efnisreglu sem heimili takmörkun við veitingu dvalarleyfis þegar grunur sé um málamyndahjúskap. Í athugasemdum sem fylgt hafi framangreindu lagaákvæði í frumvarpi til laga nr. 20/2004, um breytingu á lögum nr. 96/2002 um útlendinga, væru tilgreind í dæmaskyni nokkur atriði sem geti gefið vísbendingu í þá átt að um málamyndahjúskap sé að ræða. Fleiri atriði en þar væru tilgreind geti gefið slíkar vísbendingar. Löggjafinn hefði tekið það skýrt fram í lagaákvæðinu sjálfu ef ætlunin hefði verið að takmarka beitingu þess við þau atriði. Ákvæðið feli ekki í sér tæmandi talningu og sé gagnályktun því ekki tæk. Stefnda mótmæli sem rangri og órökstuddri þeirri málsástæðu stefnanda að stefndu hafi skort lagaheimild til að synja stefnanda um dvalarleyfi.

Stefnandi hafi kosið að sækja um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar. Í 10. gr. stjórnsýslulaga sé ábyrgð á rannsókn máls lögð á það stjórnvald sem taka muni stjórnsýsluákvörðun. Þegar mál varði afgreiðslu umsóknar um dvalarleyfi á grundvelli laga um útlendinga beindist rannsókn fyrst og fremst að því að ganga úr skugga um að umsækjandi uppfylli þar tilgreind lagaskilyrði fyrir veitingu leyfis. Gagnaöflun taki mið af því að upplýsa mál þannig að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun á grundvelli laganna. Í tilviki stefnanda hafi legið fyrir að hún ætti ættingja hérlendis. Hún hafi komið hingað til lands á grundvelli vistráðningar, gengið í hjúskap með íslenskum ríkisborgara og sótt um dvalarleyfi á þeim grundvelli stuttu áður en dvalarleyfið rann út. Þá hafi vaknað grunur um að hugsanlega gæti verið um að ræða málamyndahjúskap til að afla stefnanda dvalarleyfis hérlendis. Þegar við bættist staðfesting á því að stefnandi og maki hans bjuggu ekki saman, og að auki í sitt hvorum landsfjórðungi, svo stuttu eftir að hafa gengið í hjúskap hafi það ýtt undir grunsemdirnar. Í ljósi alls þessa hafi þótt ástæða til að kalla þau til viðtals hjá stefnanda. Í viðtali 22. maí 2009 hafi maki stefnanda upplýst að um málamyndahjúskap hefði verið að ræða sem stofnað hefði verið til gagngert í þeim tilgangi að afla stefnanda dvalarleyfis hér á landi.

Ákvörðun stefndu í máli stefnanda hafi verið byggð á fyrirliggjandi gögnum, þar sem yfirlýsing maka stefnanda hafi stutt þann grun sem starfsmenn stefndu hefðu haft um tilefni umsóknar stefnanda og bundið hafi endahnútinn á rannsókn málsins. Stefnda mótmæli sem rangri, órökstuddri og ósannaðri þeirri málsástæðu stefnanda að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga við afgreiðslu umsóknar stefnanda um dvalarleyfi.

Rannsókn stjórnsýslumálsins þurfi ekki að byggjast á niðurstöðu rannsóknar lögreglu í sakamálinu, enda sé markmið rannsóknar í þessum málum af ólíkum toga spunnið. Rannsókn stjórnsýslumálsins sé lokið en lögreglurannsóknin enn yfirstandandi.

Um andmælarétt sé fjallað í 13. gr. stjórnsýslulaga. Þar sé kveðið á um að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um mál áður en stjórnvald taki ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í gögnum málsins hafi legið fyrir hver afstaða stefnanda var gagnvart spurningum er vörðuðu stofnun hjúskaparins, þ.e. afdráttarlaus neitun stefnanda um að hjúskapurinn væri málamyndagerningur. Með sama hætti liggi fyrir afdráttarlaus viðurkenning maka stefnanda um að til hjúskapar þeirra hafi verið stofnað til málamynda og gagngert í þeim tilgangi að afla stefnanda dvalarleyfis hérlendis. Þessar upplýsingar og önnur atvik málsins væru þess eðlis að stefnda hafi ekki talið við því að búast að stefnandi gæti þar um neinu breytt. Mat stefndu, Útlendingastofnunar, hafi verið að óþarft væri að veita stefnanda færi á að andmæla sérstaklega þeim upplýsingum sem maki hennar veitti.

Í úrskurði ráðuneytis 17. febrúar 2010, þar sem staðfest var synjun stefndu, Útlendingastofnunar, um útgáfu dvalarleyfis, komi fram að með bréfi ráðuneytisins 14. júlí 2009 hafi stefnanda verið gefinn kostur á að kynna sér öll gögn málsins. Lögmaður stefnanda hafi svarað með greinargerð 15. september s.á. Í úrskurðinum komi fram að með því að ráðuneytið hefði gefið stefnanda kost á því að tjá sig um öll gögn málsins og þær athugasemdir sem fram hafi komið undir meðferð kærumálsins, hafi verið bætt úr meintum annmarka á kærustigi. Mat ráðuneytisins hafi verið að ekki væri um að ræða slíkan annmarka á málsmeðferðinni að fella bæri ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, úr gildi, enda sé annmarkinn þess eðlis að ekki yrði talið að hann hefði haft áhrif á endanlega niðurstöðu málsins.

Málsmeðferð ráðuneytisins hafi bæði verið eðlileg og sanngjörn. Mótmæli sé þeirri málsástæðu stefnanda sem rangri, órökstuddri og ósannaðri að stefnda hafi brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga með því að gefa stefnanda ekki kost á að tjá sig um framburð maka síns áður en stefnda tók ákvörðun í málinu.

Í kæru stefnanda til ráðuneytis 8. júní 2009 komi fram hugleiðingar lögmanns hennar um að hún uppfyllti grunnskilyrði 11. gr. laga nr. 96/2002 og ætti því rétt á atvinnuleyfi á grundvelli atvinnuþátttöku. Undir rekstri kærumálsins hafi ráðuneytinu borist bréf lögmanns stefnanda 15. september 2009, þar sem fram komi að stefnandi myndi leggja fram umsókn um dvalarleyfi á grundvelli atvinnuþátttöku á næstu dögum. Stefnandi hafi notið sérfræðiaðstoðar við öflun dvalarleyfis og verið sjálfbjarga í þessum efnum.

Stefnandi hafi komið hingað til lands á grundvelli dvalarleyfis sem veitt hafi verið vegna vistráðningar hjá íslenskri fjölskyldu. Slík dvalarleyfi séu veitt á grundvelli 12. gr. d laga um útlendinga. Þau verði ekki veitt til lengri tíma en eins árs og sé óheimilt að endurnýja þau. Stefnandi hafi því ekki getað haft réttmætar væntingar til að fá útgefið dvalarleyfi á öðrum grundvelli, a.m.k. ekki öðrum en hjúskap.

Sé horft til málavaxta og þess sem hér er að framan rakið megi draga þá ályktun að stefnandi hafi ekki haft í hyggju að snúa til heimalands síns að lokinni hinni tímabundnu vistráðningu og ekkert í gögnum málsins styðji þá málsástæðu stefnanda að ekki hafi verið veittar viðhlítandi leiðbeiningar við afgreiðslu umsóknar stefnanda. Því sé mótmælt sem röngu, órökstuddu og ósönnuðu að stefndu hafi borið að hjálpa stefnanda að finna annan tilgang með dvöl sinni hérlendis, eftir að ljóst var orðið að stefnandi fengi ekki dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar.

Gögn málsins beri með sér að allt hafi verið gert af hálfu starfsmanna stefndu til að vanda málsmeðferð vegna umsóknar stefnanda um dvalarleyfi. Vinnubrögð þeirra hafi verið í fullu samræmi við viðeigandi lagaheimildir og ákvæði reglugerða og hafi meðalhófs verið gætt.

Ákvæði 1. ml. 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga sé afdráttarlaust um þau tilvik þegar rökstuddur grunur sé um að til hjúskapar, staðfestrar samvistar eða sambúðar hafi verið stofnað í þeim tilgangi einum að afla dvalarleyfis. Samkvæmt ákvæðinu veiti það þá ekki rétt til dvalarleyfis nema sýnt sé fram á annað með óyggjandi hætti. Þegar um rökstuddan grun sé að ræða ætlist löggjafinn til þess að umsækjandinn sýni fram á annað, þ.e. sönnunarbyrðin sé lögð á umsækjanda um að ekki sé um málamyndahjúskap að ræða. Frásögn stefnanda af málsatvikum sé ótrúverðug og hún hafi ekki lagt fram nein gögn sem sýni fram á annað en að um málamyndahjúskap sé að ræða.

Eins og máli stefnanda var háttað hafi ekki þótt unnt að veita henni dvalarleyfi á grundvelli hjúskaparins. Verði ekki fram hjá því litið að maki stefnanda hafði játað að um málamyndahjúskap væri að ræða og hann hafi lýst því í hvaða tilgangi stofnað var til hjúskaparins. Fram hjá slíkri yfirlýsingu verði ekki litið við afgreiðslu dvalarleyfisumsóknar enda hafi hún meira vægi en ýmsar vísbendingar sem kynnu að vera til staðar í máli þar sem grunur leiki á málamyndahjúskap. Öðrum úrræðum hefði ekki átt að beita í málinu því með synjun umsóknar stefnanda hafi því markmiði verið náð sem tilvísað ákvæði stefni að þegar um málamyndahjúskap sé að ræða. Vægari úrræði hafi ekki átt við í máli stefnanda.

Með vísan til framangreinds sé því mótmælt sem röngu, órökstuddu og ósönnuðu að stefnda hafi ekki gætt meðalhófs við afgreiðslu máls stefnanda og að stefnda hafi með synjun á dvalarleyfi farið strangar í sakirnar en nauðsyn hafi borið til.

Niðurstaða

Í úrskurði dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, sem krafist er í málinu að felldur verði úr gildi, var því hafnað að fella ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, úr gildi þrátt fyrir þann annmarka á málsmeðferðinni að efni viðtals maka stefnanda við starfsmann stefndu var ekki borið undir stefnanda áður en ákvörðun var tekin af hálfu stefndu um dvalarleyfisumsókn stefnanda. Annmarkinn var ekki talinn þess eðlis að hann hefði áhrif á endanlega niðurstöðu málsins. Í úrskurðinum er talið að bætt hefði verið úr þessum annmarka á málsmeðferðinni með því að ráðuneytið hefði gefið stefnanda kost á því að tjá sig um öll gögn málsins og athugasemdir, sem hefðu komið fram undir málsmeðferðinni, við meðferð kærumálsins.

Í kæru stefnanda til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins 8. júní 2009 kemur fram að stefnanda hafi ekki verið kunnugt um það hverju maki hennar hefði greint frá í viðtalinu hjá stefndu, Útlendingastofnun, fyrr en eftir að ákvörðun stefndu lá fyrir. Stefnanda hefði því ekki verið gefinn neinn kostur á að svara þeim fullyrðingum makans að hjúskapurinn hefði verið til málamynda áður en ákvörðun var tekin af hálfu stefndu, Útlendingastofnunar, í málinu. Stefnanda hefði átt að vera mögulegt að gera það þar sem fullyrðingar þessar hafi verið ákvarðandi um niðurstöðu málsins. Með þessu hefði stefnda, Útlendingastofnun, ekki uppfyllt ákvæði stjórnsýslulaga um andmælarétt.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili stjórnsýslumáls eiga þess kost að tjá sig um efni þess áður en ákvörðun er tekin í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Aðili máls á samkvæmt 15. gr. sömu laga rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða.

Stefnanda var samkvæmt framangreindu ekki veittur sá réttur að kynna sér það sem fram hafði komið í viðtali maka hennar hjá starfsmanni stefndu, Útlendingastofnunar, áður en tekin var ákvörðun í málinu af hálfu stefndu. Af því leiddi að stefnandi átti þess ekki kost að andmæla því sem þar kom fram eða lýsa afstöðu sinni til þess. Það sem fram kom í viðtalinu hafði verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins enda var niðurstaða í málinu byggð á því. Að teknu tilliti til þessa verður ekki unnt að álykta að afstaða stefnanda til þessara mikilvægu upplýsinga, sem höfðu komið fram í málinu og hún staðhæfir að hafi verið henni ókunnar, hefði ekki getað skipt neinu fyrir meðferð og úrlausn málsins. Við munnlegan málflutning kom fram af hálfu stefnanda að stefnda, Útlendingastofnun, hefði átt að gefa stefnanda kost á því að leggja málið fyrir á öðrum grunni eftir að mikilvægar upplýsingar, sem stefnanda var ekki kunnugt um, höfðu komið fram. Þess vegna hafi sjónarmið stefnanda um framburð eiginmanns hennar getað skipt mjög miklu máli við úrlausnina á dvalarleyfisumsókn hennar. Stefnandi hafi ekki notið lögmannsaðstoðar við meðferð málsins hjá stefndu, Útlendingastofnun.

Eins og að framan er rakið er í úrskurði ráðuneytisins talið að annmarki á málsmeðferðinni hjá stefndu, Útlendingastofnun, sé ekki slíkur að ógilda beri ákvörðun stefndu. Á þetta verður ekki fallist. Þess var ekki gætt að kynna stefnanda það sem fram hafði komið við rannsókn málsins hjá stefndu, Útlendingastofnun, og veita henni kost á að andmæla því eða koma að í málinu sjónarmiðum sínum varðandi þessar upplýsingar. Þar með hefði stefnanda gefist tækifæri til að bregðast við þeirri lagalegu stöðu sem upp var kominn í máli hennar eftir að framburður eiginmanns hennar lá fyrir. Með þessu voru ekki virtar reglur um málsmeðferð samkvæmt 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, var að verulegu leyti byggð á þessum upplýsingnum, sem stefnda hafði en stefnandi ekki, er ekki unnt að fallast á að úr þessum annmarka á málsmeðferð stefndu hafi verið bætt með því að stefnandi hafi fengið að kynna sér gögn og andmæla þeim við meðferð kærumálsins hjá ráðuneytinu.

Með vísan til þessa verður að telja úrskurð dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins ólögmætan að þessu leyti. Ber þegar af þeirri ástæðu að taka kröfu stefnanda til greina og fella úrskurðinn úr gildi.

Stefnandi krefst þess einnig að felld verði úr gildi ákvörðun stefndu frá 25. maí 2009. Við munnlegan málflutning var því haldið fram af hálfu stefnanda að hana skipti máli að lögum að ákvörðunin um dvalarleyfi yrði einnig felld úr gildi en ef hún stæði gæti stefnandi ekki sótt um dvalarleyfi á öðrum grundvelli en hún hafði áður gert. Dómurinn lítur svo á að ekki hafi verið þörf á því að krefjast þess sérstaklega að ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, yrði felld úr gildi þar sem hún fellur sjálfkrafa úr gildi við það að úrskurðurinn, þar sem hún var staðfest, er felldur úr gildi með dóminum. Stefnandi hefur þar með ekki lögvarða hagsmuni af því að fá dóm fyrir kröfunni og er henni vísað frá dómi ex officio.

Með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála ber að dæma stefndu til að greiða stefnanda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn 800.000 krónur.

Málið dæmir S-kvk-nf I-kvk-nf héraðsdómari.

D ó m s o r ð:

Felldur er úr gildi úrskurður dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins 17. febrúar 2010 þar sem staðfest var ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, 25. maí 2009 þar sem stefnanda var synjað um dvalarleyfi.

Kröfu stefnanda, T-x-x P-x-x B-x-x, um að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda, Útlendingastofnunar, frá 25. maí 2009 er vísað frá dómi.

Stefndu, íslenska ríkið og Útlendingastofnun, greiði stefnanda 800.000 krónur í málskostnað.

S-kvk-nf I-kvk-nf héraðsdómari.