E-5060/2020

Mál þetta var höfðað 20. og 21. júlí 2020, en dómtekið 23. febrúar sl.

Stefnandi er Akurnesbúið, Akurnesi 2, Höfn í Hornafirði.

Stefnt er Rarik ohf., Dvergshöfða 2, Reykjavík, og íslenska ríkinu.

Stefnandi gerir þær kröfur gagnvart stefndu, hvorum fyrir sig, að ógilt verði með dómi ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 27. maí 2020 um heimild Rarik ohf. til að framkvæma eignarnám til ótímabundinna afnota vegna lagningar stofnpípu hitaveitu, ásamt nauðsynlegum samskiptalögnum milli dælustöðva og rafmagns jarðstreng, sem liggur frá Hoffelli að Höfn. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefndu.

Stefndu krefjast sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til greiðslu málskostnaðar. Til vara krefst íslenska ríkið þess að málskostnaður verði látinn niður falla.

I.

Mál þetta hefur stefnandi höfðað til ógildingar þeirrar ákvörðunar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 27. maí 2020 að heimila stefnda Rarik ohf. að framkvæma eignarnám vegna lagningar stofnpípu hitaveitu, ásamt nauðsynlegum samskiptalögnum milli dælustöðva svo og rafmagns jarðstreng, sem liggur frá Hoffelli að Höfn.

Aðilar málsins deila um hvort samningaviðræður hafi verið fullreyndar þegar afráðið varað ráðast í eignarnám. Jafnframt er deilt um hvort meðalhófs hafi verið gætt og eignarnámið nægilega skýrlega afmarkað. Þá snýst ágreiningur einnig um skýrleika þeirra lagafyrirmæla sem hér reynir á, sem og hvort uppfyllt séu skilyrði 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf og að nauðsyn beri til.

Við aðalmeðferð málsins komu fyrir dóminn og gáfu vitnaskýrslur þeir G-kk-nf Á-kk-nf og L-kk-nf B-kk-nf sem sinntu hagsmunagæslu fyrir stefnanda og stefnda Rarik ohf. á fyrri stigum málsins.

II.

Málatilbúnaður stefnanda er á því reistur að ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 27. maí 2019 sé haldinn verulegum ágalla og skilyrði séu til að ógilda hana með dómi. Stefnandi byggir á því að samningaviðræður aðila hafi ekki verið fullreyndar þegar stefndi óskaði eftir því að ráðuneytið heimilaði stefnda að framkvæma eignarnám á réttindum stefnanda. Þá byggir stefnandi á því að eignarnámsbeiðni hafi verið óljós og engan veginn í þeim búningi að hægt væri að heimila eignarnám á grundvelli hennar. Loks telur stefnandi að stefnda skorti lagaheimild til að framkvæma eignarnám í þessu tilviki. Verður nú nánar vikið að sjónarmiðum stefnanda.

Stefnandi mótmælir því, sem fram kemur í ákvörðun ráðuneytisins, að samningaviðræður hafi verið reyndar til þrautar, svo sem áskilið er samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar og 23. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Þetta skilyrði helgast ekki síst af sjónarmiðum um að eignarnám sé afdrifamikil og verulega íþyngjandi ákvörðun sem brýtur gegn stjórnarskrárvörðum rétti einstaklings gegn friðhelgi eignarréttarins og á ekki að koma til greina fyrr en fulljóst er orðið að aðrar leiðir eru ekki færar.

Í niðurstöðukafla í ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins komi fram að ráðuneytið meti sem svo að eignarnámsbeiðandi hafi gefið eignarnámsþolum ríkt tækifæri og svigrúm til samningaviðræðna og reynt til hins ýtrasta að ná fram frekari samskiptum og samningum. Ráðuneytið taldi það ekki raunhæft að ætla að frekari samningaviðræður gætu leitt til þess að samkomulag næðist um umrædda framkvæmd. Bæri því að líta svo á að það skilyrði eignarnáms væri uppfyllt að samningaviðræður vegna framkvæmdarinnar væru fullreyndar. Stefnandi gerir alvarlegar athugasemdir við þennan skilning ráðuneytisins.

Fyrir liggi að samningaviðræður stefnda og stefnanda um bætur vegna lagna fyrir hina áformuðu hitaveitu hafi í reynd verið á lokametrunum. Stefnandi telur að stefndi hafi með eignarnámsbeiðninni slitið samningaviðræðunum án viðhlítandi ástæðna.

Ákvörðun ráðuneytisins um eignarnám sé byggð á 34. gr. orkulaga nr. 58/1967 og 1. mgr. 23. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Af þessum lagagreinum megi þó ráða að heimild til eignarnáms verði ekki veitt nema að undangengnum samningaviðræðum milli eignarnámsbeiðanda og eignarnámsþola og að reynt hafi verið til þrautar að ná samningum varðandi þá eign sem eignarnámið snýr að. Þá hafi krafan um samningaviðræður sem undanfara eignarnáms verið talin leiða af 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi skilningur hafi verið staðfestur í dómaframkvæmd Hæstaréttar.

Stefnandi telur að meta verði málsatvik sjálfstætt í því máli sem hér er til úrlausnar. Horfa beri til þess að samningaviðræðum stefnanda og stefnda hafi nánast verið lokið og aðeins átt eftir að ganga frá formlegum samningi. Af þeirri ástæðu sé ekki hægt að halda því fram að samningaviðræður hafi verið árangurslausar. Um þetta vitni m. a. tölvupóstsamskipti aðila frá maí 2019. Eins og fram hefur komið höfðu aðilar náð saman um fjárhæð bóta og ýmis önnur atriði vegna framkvæmdarinnar, s. s. vegna girðingar, eins og tölvupóstsamskiptin frá 8. maí 2019 beri með sér. Lögmaður stefnda hafi átt síðasta orðið í þeim samskiptum, með svarinu „Flott“. Stefnandi telur að í kjölfarið hafi það verið á könnu stefnda, sem eignarnema, að útbúa samningsdrög til samræmis við það samkomulag sem náðst hafði. Engin samningsdrög liggi þó fyrir sem lúti að þeim atriðum sem varða uppsetningu nýrrar girðingar. Jafnframt liggi fyrir að lögmaður stefnanda svaraði lögmanni stefnda með tölvubréfi 28. maí 2019 og lagði til að málið yrði klárað á þeim grunni sem ræddur hefði verið. Því tölvubréfi hafi hvorki verið svarað af hálfu stefnda né hafi hann sent tilkynningu um slit viðræðna. Tómlætið hér sé því alfarið stefnda. Vissulega hafi liðið tuttugu dagar frá tölvupóstsamskiptum aðila 8. maí 2019 og þartil lögmaður stefndu svaraði með tölvubréfinu 28. maí sama ár. Aftur á móti hafi lögmenn stefnanda og stefnda verið í símasambandi á þessum tíma og stefnda verið fyllilega ljóst að stefnandi hefði í nógu að snúast vegna mikilla anna við bústörf. Þá telur stefnandi að líta verði til þess að stefndi sendi honum aldrei nein samningsdrög til undirritunar, þrátt fyrir að samningaviðræðum hefði nánast verið lokið.

Stefnandi telur að nægur tími hafi verið til að ganga frá samningum enda hafi stefndi ekki lagt fram eignarnámsbeiðni fyrr en þremur mánuðum síðar, 26. ágúst 2019, og ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um eignarnám hafi legið fyrir 27. maí 2020, eða heilu ári frá því að stefnandi lýsti sig reiðubúinn til að ganga frá samningum. Því verði ekki betur séð en að nægur tími hafi verið til viðræðna á vor- og sumarmánuðum 2019 og því skipti þessir tuttugu dagar sem liðu á milli tölvubréfa engu máli.

Stefnandi bendir jafnframt á að samningaviðræður aðila hafi aldrei snúist um lagningu jarðstrengs. Í því tilviki sé því fráleitt að halda því fram að viðræður hafi verið fullreyndar. Hið rétta sé að þær hófust aldrei. Tilvísun til eignarnámsheimildar í 23. gr. raforkulaga hafi fyrst komið fram eftir að eignarnámsbeiðni var lögð fram.

Stefnandi telur að stefndi hafi með eignarnámsbeiðninni slitið viðræðum einhliða og án sérstaks fyrirvara. Stefnandi gerir sérstaka athugasemd við þessa háttsemi stefnda og telur að ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins brjóti gegn stjórnarskrárvörðum eignarrétti hans.

Stefnandi telur að lýsing eignarnámsandlags í eignarnámsbeiðni sé svo fábrotin að ráðuneytinu hafi borið að hafna kröfunni strax í upphafi. Stefnandi bendir á að í eignarnámsbeiðninni sé t. a. m. ekki að finna tilgreiningu á stærð þess lands sem krafist er eignarnáms á. Þá hafi beiðninni ekki fylgt uppdráttur sem sýndi andlag eignarnáms. Stefnandi byggir á því að stefndi hafi ekki bætt nægjanlega úr þessum annmörkum undir rekstri stjórnsýslumálsins.

Stefnandi telur ófullnægjandi að í eignarnámsbeiðni hafi verið vísað til 34. gr. orkulaga nr. 58/1967, en stefnandi telur ljóst að lagaákvæði þetta vísi bæði til beinna og óbeinna eignarréttinda sem jarðeigendur kunni að þurfa að láta af hendi. Í eignarnámsbeiðni stefnda sé þó algjörlega látið liggja á milli hluta hvort krafist er eignarnáms á beinum eignarréttindum jarðeigenda (fullkomnun eignarrétti) eða hvort krafist er eignarnáms á óbeinum eignarréttindum í þágu stofnpípu (afnotarétti). Fyrir liggi að stefndi gerði tilraun til að bæta úr þessum annmörkum undir rekstri málsins hjá ráðuneytinu.

Stefnandi byggir á því að eitt af ófrávíkjanlegum skilyrðum eignarnáms samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar sé að það byggist á lagafyrirmælum. Ákvæðið sé ein birtingarmynd lögmætisreglunnar og feli í sér að lagafyrirmæli sem takmarka mannréttindi þurfi að vera nægilega ákveðin, glögg og fyrirsjáanleg.

Ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sé byggð á 34. gr. orkulaga að því er varði eignarnám vegna lagningar stofnpípu hitaveitu. Ákvæðið geymi almenna lagaheimild sem veitir eignarnámsheimild í eitt skipti fyrir öll þegar tilteknar þarfir eru fyrir hendi. Stjórnvöldum og eftir atvikum dómstólum sé síðan falið að meta í hverju og einu tilviki hvort almenningsþörf er fyrir hendi til að eignarnám geti átt sér stað og hvort umrætt tilvik samræmist þeim fyrirmælum sem birtast í lagaákvæðinu. Vegna 34. gr. orkulaga sé því óþarfi að setja sérlög um hvert og eitt tilvik eignarnáms sem falli undir gildissvið ákvæðisins. Stjórnvöld og dómstólar hafi aftur á móti takmarkað svigrúm til túlkunar ef vafi leikur á því hvort lagaákvæði sem takmarkar stjórnarskrárvarin réttindi eigi við um tilvik sem er til skoðunar. Þannig beri t. d. aðeins að heimila eignarnám ef það leiðir beinlínis af skýrum lagafyrirmælum.

Að mati stefnanda getur 34. gr. orkulaga ekki talist viðhlítandi lagaheimild fyrir eignarnámi stefnda. Það sé ekki á valdi ráðuneytisins né dómstóla að útvíkka gildissvið lagaákvæðisins. Telji löggjafinn þörf á að auka möguleika stefnda til að krefjast eignarnáms verði að taka það fram með skýrari hætti í almennum lögum ellegar setja sérlög á Alþingi um eignarnámið.

Stefnandi skírskotar að auki til þess að sveitarfélög séu stjórnvöld og um þau gildi stjórnsýslulög þegar þau taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, og þau þurfi jafnframt að gæta að vönduðum stjórnsýsluháttum í samskiptum sínum við borgarana. Því séu gerðar strangari kröfur til vandaðrar málsmeðferðar þegar sveitarfélög eigi í hlut en opinber hlutafélög. Því megi ætla að veittur sé afsláttur af réttaröryggisreglum stjórnsýsluréttarins með því að heimfæra 34. gr. orkulaga á starfsemi opinbers hlutafélags. Á slíkt geti stefnandi ekki fallist.

III.

Varnir stefnda Rarik ohf. byggjast í fyrsta lagi á því að skilyrði eignarnáms séu uppfyllt. Stefndi telur ljóst að öll lagaskilyrði eignarnáms séu uppfyllt í málinu og eignarnámsákvörðunin hafi því verið lögmæt. Vísar stefndi í því samhengi til 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Stefndi telur öll skilyrði þess ákvæðis vera hér fyrir hendi Almenningsþörf krefjist þess að hitaveitan verði lögð, enda sé henni ætlað að tryggja almennan aðgang að heitu vatni á svæðinu. Þá muni framkvæmdin þjóna hagsmunum breiðs hóps manna. Auk þess hafi meðalhóf verið haft að leiðarljósi við alla ákvarðanatöku í tengslum við legu lagnarinnar, eins og glöggt megi ráða af fyrirliggjandi gögnum. Framkvæmdin hafi enn fremur verið ítarlega rannsökuð og aðrir kostir kannaðir, áður en ákvörðun um lagnaleiðina var tekin. Þá sé skýr lagaheimild fyrir eignarnáminu, en eignarnámsheimildina sé annars vegar að finna í orkulögum nr. 58/1967, og hins vegar í raforkulögum nr. 65/2003. Eins og áður segir hafi stefndi loks í þriðja lagi sent beiðni til matsnefndar eignarnámsbóta, þar sem þess er farið á leit við nefndina að hún ákvarði eignarnámsbætur til handa stefnanda, sem og öðrum eignar-námsþola, sem ekki er aðili að máli þessu, í samræmi við hlutverk hennar á grundvelli laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms.

Í annan stað telur stefndi sýnt að samningaviðræður hafi verið fullreyndar. Hvert inntak þeirrar samningsskyldu sé hljóti ávallt að vera háð ákveðnu mati, með hliðsjón af atvikum hverju sinni. Þá verði að hafa í huga að samningaviðræðurnar lutu, þegar hér var komið sögu, ekki að framkvæmdinni sem slíkri, heldur að endurgjaldi stefnanda fyrir umrætt land. Atvik málsins leiði bersýnilega í ljós að stefnandi og stefndi hafi átt í samskiptum og viðræðum í fleiri mánuði um verð fyrir landspilduna sem um ræðir, án árangurs. Með hliðsjón af atvikum málsins og samskiptum aðila í heild sinni megi því ljóst vera að samningum varð ekki við komið milli aðila um endurgjald fyrir umrædda landspildu, og þ. a. l. sé það skilyrði fyrir eignarnámi uppfyllt, sbr. ákvæði stjórnarskrár, orkulaga og raforkulaga.

Stefndi telur að í þessu samhengi beri að hafa í huga að samningaviðræður stóðu yfir frá árslokum 2018, en ekki aðeins í maí 2019 svo sem stefnandi haldi fram. Er því þess vegna alfarið hafnað að með eignarnámsbeiðni hafi stefndi slitið samninga-viðræðum „án viðhlítandi ástæðna“ í maí 2019, eins og fullyrt er í stefnu.

Stefndi telur að málsatvik og gögn málsins sýni að reynt hafi verið til þrautar um margra mánaða skeið að ná samningum við stefnanda. Þá hafi stefnandi verið upplýstur um að tíminn væri naumur og því brýnt að ljúka viðræðum hið fyrsta, þar sem ætlunin væri að nýta sumartímann fyrir framkvæmdirnar.

Lokatilraun til að ná samningum við stefnanda hafi verið gerð í maí 2019. Tilboð stefnda, sem var til umræðu í maímánuði 2019, hafi snúið að hliðarverkefni vegna girðingarvinnu og falið í sér að stefnandi tæki að sér að endurreisa girðingar á sínu landi og fengi greitt eins og verktaki fengi ella. Þetta tilboð hafi gert ráð fyrir sömu fjárhæð vegna framkvæmdarinnar sem slíkrar og var í öllum samningum við aðra landeigendur, en til viðbótar kæmi þá greiðsla vegna girðingarvinnunnar. Stefnandi hafi á móti óskað eftir því að fá efnið í girðingarnar án greiðslu frá stefnda, sem hafi verið samþykkt. Þetta hafi þó ekki dugað til að ljúka samningum. Þann 8. maí hafi lögmenn aðila því rætt aftur saman í síma, þar sem óskað hafi verið eftir svörum af hálfu stefnanda sem fyrst. Í því samtali hafi verið rætt um að bæta við 100.000 kr. til að loka málinu, ef það gerðist strax, þ. e. samdægurs. Skýrt hafi verið í samskiptum lögmannanna að um væri að ræða algjört lokatilboð stefnda, sem yrði að leiða til lausnar á málinu umsvifalaust, enda hafi viðræður þá þegar staðið lengi yfir. Báðum aðilum hafi verið ljóst að þetta var lokatilraun, eftir margra mánaða viðræður. Ekki hafi fengist svör frá landeigendum þann daginn, eins og ljóst var að gerð hefði verið krafa um. Nokkrum dögum síðar hafi stefndi því kallað eftir svörum á ný, en fyrir liggur að þann 13. maí 2019 hafi lögmaður stefnda sent lögmanni stefnanda enn tölvupóst, þar sem hann spurði: „Ekkert nýtt?“. Láðst hafi að vísa til þessa í stefnu. Engin svör hafi borist frá stefnanda. Stefnda hafi því ekki verið annað fært en að líta svo á að stefnandi hefði hafnað tilboðinu og frekari samningaviðræður myndu því engu skila. Stefnanda hafi verið í lófa lagið að svara umræddu lokatilboði stefnda þá þegar, enda mátti honum vera fullljóst af fyrri samskiptum hve brýnt það væri fyrir stefnda að honum bærust svör við tilboðinu. Það hafi stefnandi þó ekki gert fyrr en það var orðið of seint og þá með mjög óljósum hætti. Verði stefnandi að bera hallann af því tómlæti sínu, sbr. einnig ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um að heimila eignarnámið.

Stefndi telur stefnanda ekki hafa sýnt fram á neitt sem styðji það að aðilar hefðu með frekari viðræðum getað færst nær samkomulagi heldur raunar þvert á móti. Í þessu sambandi bendir stefndi á að fyrir liggi að krafa stefnanda fyrir matsnefnd eignarnámsbóta hljóði upp á bætur að fjárhæð 1.412.560 krónur. Mikið hafi borið á milli aðila og því sé með öllu ósannað að frekari viðræður hefðu leitt til samninga. Nauðsynlegt sé að horfa heildstætt til viðræðnanna og samskipta aðila í þessu sambandi, sem staðið höfðu yfir í marga mánuði. Þá hafi tíminn verið naumur og stefnda einfaldlega verið nauðugur einn kostur að leita eftir heimild til framkvæmdar eignarnáms, svo sem gert var, enda taldi stefndi fullreynt að leita samninga við landeigendurna. Hafnar því stefndi þeirri fullyrðingu að það hafi staðið stefnda nær að útbúa einhvers konar samningsdrög, eins og haldið sé fram í stefnu, og að líta verði til þess að stefndi hafi aldrei sent samningsdrög til undirritunar. Eigi þessi sjónarmið augljóslega ekki við, enda höfðu samningar ekki tekist.

Hafa verði í huga að samningar höfðu þegar tekist nokkru áður við nær alla aðra, þ. e. 20 af 22 landeigendum, eins og gögn málsins bera með sér. Þessi staðreynd skipti sömuleiðis miklu þegar metið er hvort samningaviðræður hafi verið fullreyndar.

Í þriðja lagi byggir stefndi varnir á því að eignarnámsbeiðni hafi verið skýr og eignarnámsákvörðunin í samræmi við lög. Vísar stefndi til þess að hafi einhverjir ann-markar verið á beiðni um heimild til framkvæmdar eignarnáms, beri gögn málsins með sér að úr þeim hafi verið bætt við meðferð málsins hjá ráðuneytinu. Þannig geti ekki verið óljóst hvert andlag eignarnámsins er, eins og stefnandi virðist halda fram, og telur stefndi raunar fjarstæðukennt að vísa til þess, þar sem ítarlega hefur verið sýnt fram á það með gögnum. Fyrir liggi bæði rökstudd afstaða héraðsdóms og matsnefndar eignarnámsbóta hvað varðar andlag eignarnámsins. Nægilega sé skilgreint í ákvörðun ráðuneytisins til hvaða spildu eignarnámsheimildin nái, þannig að ekki geti verið vand-kvæðum bundið að afmarka það, og geti ákvörðun ráðuneytisins ekki verið til þess fallin að valda neinum misskilningi hvað það varðar.

Stefndi bendir enn fremur á að lögum samkvæmt beri viðkomandi stjórnvaldi, hér atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, að eigin frumkvæði að tryggja að fyrir liggi þær upplýsingar, sem þörf er á, til þess að unnt sé að taka afstöðu til þess hvort skilyrðum eignarnáms sé fullnægt. Þetta hafi verið gert undir meðferð málsins. Stefnandi hafi í þessu sambandi ekki sýnt fram á að frekari rannsókn hefði haft áhrif á efnislega niðurstöðu málsins. Telur stefndi því að stefnanda hafi ekki tekist sönnun þess að málið hafi ekki verið nægilega undirbúið af hálfu ráðuneytisins áður en ákvörðun um eignarnám var tekin, svo sem haldið er fram.

Stefndi telur að ákvörðun ráðuneytisins hafi verið nægjanlega skýr og ótvíræð og að málið hafi talist nægilega upplýst og rannsakað af hálfu stjórnvaldsins, í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meintur formgalli á eignarnámsbeiðni hefði því ekki getað leitt til þess að beiðni um heimild til framkvæmdar eignarnáms hefði verið hafnað, heldur fremur að kallað væri eftir nánari skýringum. Vísast í því sambandi til þess að bæði stefndi og stefnandi rituðu ráðuneytinu bréf með nánari upplýsingum, eftir því sem um var beðið, og var því öllum þeim spurningum og álitaefnum, sem óljós kunnu að hafa verið, svarað af hálfu stefnda. Sjónarmiðum um að úrbætur hafi komið of seint fram er enn fremur hafnað. Þá sé ekki rökstutt hvers vegna frekari upplýsingar, sem veittar hafi verið undir rekstri málsins, hafi ekki verið fullnægjandi.

Í fjórða lagi byggir stefndi varnir sínar á því að eignarnámsheimildin eigi sér viðhlítandi lagastoð. Vísar stefndi í því samhengi til ákvörðunar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, þar sem komist er að því að þau lagafyrirmæli, sem heimili eignarnámið, sbr. 72. gr. stjórnarskrár, sé að finna í 34. gr. orkulaga.

Í þessu sambandi vísar stefndi til þess að hafa tekið yfir dreifingu fjarvarmaveitu við Höfn árið 1991, ásamt öllum réttindum og skyldum, en frá árinu 1978 til þess tíma hafi sveitarfélagið annast um það. Telur stefndi ljóst að hér sé um „hitaveitu sveitarfélags“ að ræða, í skilningi orkulaga. Enn fremur verði að hafa í huga að ekki hafi áður verið hefðbundin hitaveita til staðar á svæðinu, heldur eingöngu fjarvarmaveita. Nú liggi aftur á móti fyrir að fundist hafi nægjanlegt vatn fyrir hefðbundna hitaveitu. Líta beri til þess að stefndi starfi samkvæmt lögum nr. 25/2006, um Rafmagnsveitur ríkisins, en tilgangur stefnda sé samkvæmt lögunum að „framleiða, dreifa og eiga viðskipti með raforku og varmaorku í samræmi við ákvæði raforkulaga, nr. 65/2003, og orkulaga, nr. 58/1967, vegna hitaveitu, hvort heldur er í heildsölu eða smásölu, ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað félagsins“. Telur stefndi af þessu ljóst að ákvæðið eigi hér við.

Enn fremur vísar stefndi til þess að um sé að ræða framkvæmd til hagsbóta fyrir alla íbúa svæðisins, sem ætlað er að tryggja aðgang þeirra og annarra á svæðinu að heitu vatni. Með hliðsjón af öllu framangreindu telur stefndi að lagaskilyrði eignarnáms séu uppfyllt í málinu, enda ljóst að almenningsþörf kalli á að hitaveitan verði lögð. Þá séu fullgildar lagaheimildir fyrir hendi. Beri því að hafna kröfu stefnanda.

IV.

Stefndi íslenska ríkið telur að skilyrði eignarnáms hafi verið uppfyllt í því tilviki sem hér um ræðir. Þannig hafi ákvörðunin byggt á skýrum lagaheimildum, samningaviðræður hafi verið fullreyndar og skilyrðinu um almenningsþörf fullnægt. Þá sé ákvörðunin ekki haldin neinum þeim form- eða efnisgalla að leitt geti til ógildingar hennar með dómi.

Í íslenskum eignarrétti hafi almennt verið litið svo á að heimild til eignarnáms verði ekki veitt nema að undangengnum samningaviðræðum milli eignarnámsbeiðanda og eignarnámsþola og að reynt hafi verið til þrautar að ná samningum varðandi þá eign sem eignarnámið snýr að. Gögn málsins sýni að samningaviðræður höfðu staðið milli stefnanda og meðstefnda frá hausti 2018 þegar stefndi tók ákvörðun um að heimila eignarnám.

Stefndi hafi við ákvarðanatöku sína farið ítarlega yfir þau gögn sem lágu fyrir um samningaviðræður meðstefnda og stefnanda. Ljóst sé að undir lok samningaviðræðna hafi verið sendir tölvupóstar frá meðstefnda, 8. og 13. maí 2019, með það að markmiði að reyna að ljúka samningaviðræðum. Virðist þar hafa verið gengið lengra í þeim efnum en gagnvart öðrum landeigendum. Ef marka megi samskipti aðila hafi lítið borið á milli og túlka hafi mátt viðkomandi tölvupósta sem lokatilboð til stefnanda. Þó hafi stefnandi ekki svarað tilboðinu fyrr en 28. maí 2019 og þá með óljósum hætti. Undir rekstri málsins á stjórnsýslustigi hafi stefndi verið upplýstur um það af hálfu meðstefnda að þegar pósturinn var sendur 13. maí 2019 hafi verið um lokadag tilboðsgjafar að ræða. Í ljósi þess að samningaviðræður hefðu tekið marga mánuði án sátta þá hafi stefndi metið það svo að frekari samningaviðræður myndu engu skila.

Af hálfu stefnda hafi verið lagt heildstætt mat á samningaviðræður stefnanda og meðstefnda í því skyni að komast að niðurstöðu um hvort líta hafi mátt svo á að þær væru fullreyndar. Í því hafi m. a. falist að leggja mat á hvort frekari samskipti aðila hefðu verið líkleg til að breyta stöðunni milli þeirra. Samningaviðræður aðila hafi staðið yfir um nokkurra mánaða skeið og skilað litlu. Þegar svo virtist sem samningar kynnu að vera að nást og lagt var fram lokatilboð var því ekki svarað af hálfu stefnanda fyrr en seint og með óljósum hætti.

Stefndi telur gögn málsins sýna fram á að íslenska ríkið hafi gefið stefnanda ríkt tækifæri og svigrúm til samningaviðræðna og reynt til hins ýtrasta að ná fram frekari samskiptum og samningum. Heildstætt mat á gögnum málsins og samskiptum aðila hafi leitt til þeirrar niðurstöðu að samningum yrði ekki við komið á milli þeirra. Mat stefnda hafi því verið að ekki væri raunhæft að ætla að frekari samningaviðræður gætu leitt til þess að samkomulag næðist um umrædda framkvæmd. Því bæri að líta svo á að það skilyrði eignarnáms væri uppfyllt að samningaviðræður vegna framkvæmdarinnar væru fullreyndar.

Stefndi telur tilvísuð lagaákvæði sýna að meðalhófs hafi verið gætt við meðferð á eignarnámsbeiðni þeirri sem hér um ræðir.

Stefndi byggir jafnframt á því að andlagi eignarnámsins hafi verið nægilega ítarlega lýst í eignarnámsbeiðninni, m. a. með stuðningi af skýringarmyndum.

Stefndi telur að jafnvel þótt litið yrði svo á að upphafleg eignarnámsbeiðni hafi verið óljós hafi meðstefndi bætt úr því með fullnægjandi hætti undir rekstri málsins.

Jafnframt telur stefndi að tilvísuð lagafyrirmæli heimili eignarnámið sem hér um ræðir.

Stefndi telur að uppfyllt séu skilyrði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár, þess efnis að almenningsþörf og almannahagsmunir réttlæti ákvörðun um eignarnám. Þá hafi verið sýnt fram á að ekki yrði unnt að ljúka lagningu hitaveitunnar nema með heimild til eignarnáms á grundvelli orkulaga og raforkulaga. Komi ekki til eignarnáms verði framkvæmdin ekki að veruleika. Líta beri því svo á að eignarnámið sé nauðsynleg forsenda framkvæmdarinnar og að almannahagsmunir liggi til grundvallar skilgreindum markmiðum hennar.

V.

Með ákvæði 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er kveðið á um friðhelgi eignarréttarins og jafnframt tekið fram að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þá er jafnframt áskilið að til eignarnáms þurfi lagafyrirmæli og að fullt verð komi fyrir.

Svo sem fyrr greinir lagði stefndi Rarik ohf. fram eignarnámsbeiðni sína með vísan til síðastnefnds stjórnarskrárákvæðis, en einnig með sérstakri skírskotun til 34. gr. orkulaga nr. 57/1968 og 23. gr. raforkulaga nr. 65/2003, með síðari breytingum.

Samkvæmt 30. gr. orkulaga nr. 58/1967 er ráðherra heimilt að veita sveitarfélögum eða samtökum þeirra einkaleyfi til þess að starfrækja hitaveitur, sem annist dreifingu eða sölu heits vatns eða gufu til almenningsþarfa á tilteknu veitusvæði, frá jarðhitastöðvum eða hitunarstöðvum með öðrum orkugjafa. Í 31. gr. sömu laga er sveitarfélögum, með samþykki ráðherra, veitt heimild til að framselja einkaleyfi það sem um ræðir í fyrrnefndri 30. gr. laganna.

Stefndi Rarik ohf. starfar á grundvelli laga nr. 25/2006 um stofnun hlutafélags um Rafmagnsveitur ríkisins. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna er tilgangur hlutafélagsins að framleiða, dreifa og eiga viðskipti með raforku og varmaorku í samræmi við ákvæði raforkulaga, nr. 65/2003, og orkulaga, nr. 58/1967, vegna hitaveitna, hvort heldur er í heildsölu eða smásölu, ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt getur rannsóknir, þekkingu eða búnað félagsins.

Í athugasemdum með frumvarpi til áðurnefndra laga um stofnun hlutafélags um Rafmagnsveitur ríkisins nr. 25/2006 kemur m. a. fram að Rafmagnsveiturnar hafi á fyrri stigum keypt nokkrar orkuveitur sem voru í eigu sveitarfélaga, þar á meðal hitaveitu Hafnar í Hornafirði árið 1991. Við úrlausn málsins verður samkvæmt þessu gengið út frá því að stefndi Rarik ohf. hafi, á framangreindum lagagrunni og með framsali frá hlutaðeigandi sveitarfélagi, tekið við starfrækslu hitaveitu, sem annast dreifingu jarðvarma til almenningsþarfa á því svæði sem hér um ræðir. Ekkert bendir til annars en að öll réttindi og skyldur sveitarfélagsins hafi fylgt með í framsalinu. Hefur dómurinn í því sambandi litið til þess að með reglugerð nr. 122/1992 um Rafmagnsveitur ríkisins var staðfest að stefndi Rarik ohf. hefur einkarétt til dreifingar og sölu á heitu vatni í lögsagnarumdæmi Hafnar í Hornafirði, sbr. 2. mgr. 3. gr. þeirrar reglugerðar. Verður samkvæmt þessu ekki annað lagt til grundvallar en að stefndi Rarik ohf. sé hitaveita sveitarfélags í skilningi 34. gr. orkulaga nr. 58/1967. Í því hlutverki ber Rarik ohf. samsvarandi skyldur gagnvart íbúum um miðlun jarðvarma á svæðinu, sbr. ákvæði 5. gr. laga nr. 25/2006. Síðastnefnt atriði á sér skírskotun, í því samhengi sem hér um ræðir, til þess skilyrðis 72. gr. stjórnarskrárinnar að engan megi skylda til að láta eign sína af hendi nema almenningsþörf krefji. Málsaðila greinir, svo sem fyrr getur, á um hvort þetta skilyrði telst hafa verið uppfyllt gagnvart stefnanda og sömuleiðis hvort samningaviðræður hafi verið fullreyndar þegar afráðið var að ráðast í eignarnám. Jafnframt er deilt um hvort meðalhófs hafi verið gætt og eignarnámið verið nægilega skýrt afmarkað.

Á grundvelli áðurnefnds ákvæðis 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944 er í 34. gr. orkulaga nr. 58/1967 m. a. kveðið á um að jarðeigendur, sem eiga land þar sem leiðslur hitaveitu sveitarfélags verða lagðar, eru skyldir til að láta af hendi land, landsafnot og mannvirki, sem þarf til þess að veita megi vatninu um veitusvæðið. Jafnframt er í ákvæðinu tekið fram að náist samkomulag ekki skuli fullar bætur koma fyrir.

Gögn málsins bera vott um að af hálfu Rarik ohf. hafi um alllangt skeið verið leitað að heitu vatni við Hoffell í Hornafirði. Sú leit hefur borið þann árangur að nægilegt vatn hefur fundist til að þjóna hituveitu á Höfn. Í því skyni að dæla vatninu frá vinnslusvæðinu og inn að þéttbýliskjarnanum var hönnuð stofnpípa hitaveitu og leið vatnsæðarinnar kortlögð. Af málsgögnum má ráða að leið stofnpípunnar hafi verið valin þannig að hún ylli sem minnstri röskun. Þannig renna framlagðar loftmyndir stoðum undir þá fullyrðingu að stofnpípan liggi um land stefnanda á veghelgunarsvæði Vegagerðarinnar. Nánar tiltekið mun pípan liggja um land stefnanda, alls 573 metra leið, milli vegaxlar og girðingar stefnanda. Pípan sjálf mun vera úr stáli, 250 mm í þvermál, en 500 mm í þvermál að einangrun meðtalinni. Pípan mun yfirleitt hafa verið lögð á 1,1 metra dýpi.

Lagning stofnæðar hitaveitu, eins og um ræðir í máli þessu, fellur að mati dómsins undir tilvitnað ákvæði 34. gr. laga nr. 58/1967 og telst því áskilnaður 72. gr. stjórnarskrárinnar um lagafyrirmæli vera uppfylltur. Undir rekstri málsins hefur komið fram að samhliða hitaveituframkvæmdinni hafi verið lagður jarðstrengur fyrir rafmagn. Af hálfu stefnanda hefur engum stoðum verið rennt undir það að lagning rafstrengsins hafi haft í för með sér nokkurt viðbótarrask. Af hálfu stefnda Rarik ohf. hefur í þessu samhengi verið vísað til ákvæðis 23. gr. raforkulaga nr. 65/2003, þar sem ráðherra er veitt heimild til að taka eignarnámi nauðsynlegt land að því leyti sem nauðsyn ber til ef ekki hefur náðst samkomulag við landeiganda. Telur dómurinn að atvikum málsins sé þannig háttað að lagning rafstrengs um land stefnanda falli undir síðastgreint lagaákvæði og að þar með séu einnig uppfyllt ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar hvað þessum þætti viðvíkur. Verður því hvorki talið að brotið hafi verið gegn skilyrðum stjórnarskrár, né sérstökum áskilnaði laga 58/1967 eða laga nr. 65/2003.

Fram hefur komið undir rekstri málsins að viðræður við landeigendur höfðu staðið yfir um margra mánaða skeið, nánar tiltekið frá haustmánuðum 2018, þegar stefndi Rarik ohf. lagði fram beiðni um heimild til eignarnáms til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 26. ágúst 2019. Óumdeilt er að þær viðræður höfðu þá þegar leitt til samninga gagnvart 20 af 22 landeigendum sem hagsmuna áttu að gæta vegna framkvæmdarinnar.

Af gögnum málsins og skýrslum þeim sem gefnar voru við aðalmeðferð málsins verður ráðið að samningaviðræður milli hagsmunaaðila hafi fjarað út með óformlegum hætti í maímánuði 2019. Um skýringar hefur af hálfu stefnanda helst verið vísað til þess að sökum anna í búrekstrinum hafi ekki gefist tóm til að svara tillögum lögmanns gagnaðila. Af hálfu stefndu hefur á móti verið vísað til þess að samningaviðræður hafi farið fram innan afmarkaðs tímaramma, en stefnandi hafi með framgöngu sinni ekki virt þau mörk.

Af framlögðum gögnum og málflutningi má ráða að samningaviðræður hafi hafist haustið 2018 og að fyrirsvarsmönnum stefnanda hafi gefist kostur á að fylgjast með framvindu þeirra viðræðna almennt, m. a. með samráði við aðra landeigendur. Fyrir dóminn hafa verið lögð tölvupóstsamskipti lögmanns stefnanda við K-kk-þf J-kk-þf, fulltrúa stefnda Rarik ohf., í janúar og febrúar 2019. Þar er m. a. að finna tölvupóst frá K-kk-þgf til lögmanns stefnanda 19. febrúar 2019, sem er svohljóðandi: „Sæll G-kk-nf. Nú hef ég reynt að ná sambandi við þig í um tvær vikur án árangurs. Tilgangurinn er að ræða afstöðu umbjóðenda þinna á Akurnesi og Fornustekkum til samnings um legu stofnæðar hitaveitu í landi þeirra. Má ég skilja áhugaleysi þitt á að ræða við mig sem svo að ekki sé fyrir hendi vilji til að ganga til samninga við RARIK um þetta mál?“ Framlögð gögn eru enn fremur til marks um að K-kk-nf J-kk-nf sendi sama lögmanni tölvupóst viku síðar, 26. febrúar 2019 sem hljóðar svo: „Sæll G-kk-nf. Er eitthvað að frétta frá þér? Þú ætlaðir að senda mér einhvern póst eftir fundinn okkar.“ Af hálfu stefnanda hefur ekki verið sýnt fram á að þessum erindum hafi verið svarað. Við aðalmeðferð málsins kom fram að lögmaður stefnanda hafi átt í samningaviðræðum við lögmann stefnda á árinu 2019, sbr. útprentun tölvupóstsamskipta sem vísað var til af beggja hálfu. Af skýrslugjöf beggja lögmanna hér fyrir dómi má ráða að báðir hafi þeir haft réttmætt tilefni til að ætla að menn væru mjög nálægt því að ná samkomulagi í maí 2019. Hefur dómurinn í því samhengi haft hliðsjón af framlögðum tölvupóstum sem fóru á milli lögmanna 8. maí 2019, sem jafnframt bera vott um að stefndi Rarik ohf. hafi viljað ljúka viðræðunum hið fyrsta, sbr. skeyti lögmanns stefnda Rarik ohf. til lögmanns stefnanda 8. maí 2019 þar sem rætt er um útvegun efnis og lögmannskostnað og spurt: „Gætum við reynt að klára þetta í dag?“Þrátt fyrir að þannig hafi ljóslega verið ýtt á eftir því að gengið yrði formlega frá samkomulagi var aldrei gengið til skriflegrar samningsgerðar. Framlögð skjöl um þessar viðræður benda til að síðustu samskipti lögmannanna hafi, sem fyrr segir, farið fram í maímánuði 2019, nánar tiltekið 13. maí 2019 þegar lögmaður stefnda Rarik ohf. sendi lögmanni stefnanda tölvuskeyti með eftirfarandi spurningu: „Ekkert nýtt?“ Þessu var ekki svarað af hálfu stefnanda fyrr en 28. maí 2019 þar sem lögmaður stefnanda spurði: „Er ekki enn í boði að klára Akur nesið á þeim grunni sem við ræddum? Sauðburði og kartöfluniðursetningu er lokið hjá mínu fólki.“

Þótt hafa megi skilning á því að búsýsla að vori taki drjúgan tíma verður ekki fram hjá því horft að stefnandi hafði veitt lögmanni umboð til hagsmunagæslu gagnvart stefnda Rarik ohf. og má í því ljósi fallast á það sjónarmið sem báðir stefndu hafa lagt áherslu á í sínum málflutningi, að landeigendur geti ekki haldið samningaviðræðum áfram út í hið óendanlega og að einhvers staðar verði að setja punkt aftan við slíkar viðræður. Að því sögðu má fallast á það sjónarmið stefndu að síðastgreint skeyti, þar sem spurt var hvort fyrri umræður gætu orðið samkomulagsgrundvöllur, hafi ekki verið svo skýrt sem skyldi og að stefnandi verði að bera ábyrgð á því tómlæti að hafa látið liðlega tvær vikur líða án þess að svara skýrri fyrirspurn lögmanns stefnanda. Í því tilliti hefur dómurinn litið til þess hve nærri samkomulagi málsaðilar mega teljast hafa verið í fyrri hluta maímánaðar 2019. Að allri þessari forsögu virtri verður ekki fallist á það með stefnanda að stefnda Rarik ohf. hafi borið að halda viðræðunum áfram eftir 13. maí 2019 í stað þess að senda fyrrnefnt erindi til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins um heimild til framkvæmdar eignarnáms vegna hitaveitu í Höfn. Í ákvörðun atvinnuvega-og nýsköpunarráðuneytisins 27. maí 2020 er ítarlega fjallað um samningaviðræðurnar og komist að þeirri niðurstöðu, með skírskotun til gagna málsins, að Rarik ohf. hafi gefið stefnanda „ríkt tækifæri og svigrúm til samningaviðræðna og reynt til hins ýtrasta að ná fram frekari samskiptum og samningum“. Samkvæmt öllu því sem lagt hefur verið fram undir rekstri málsins og að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem reifuð hafa verið af hálfu allra málsaðila hér fyrir dómi, telur dómurinn ekki ástæðu til að hnekkja síðastgreindu mati ráðuneytisins. Á sama grunni og með sérstakri hliðsjón af því hve lengi viðræður höfðu staðið telur dómurinn mega fallast á það með stefndu að samningaviðræður hafi verið reyndar til þrautar. Telst stefndi Rarik ohf. því ekki hafa haft raunhæfa ástæðu til að ætla að áframhaldandi viðræður myndu leiða til þess að samningar næðust við stefnanda. Telst því uppfyllt það skilyrði eignarnáms að samningaviðræður hafi verið fullreyndar.

Svo sem rakið er í títtnefndri ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 27. maí 2020 hefur krafa 72. gr. stjórnarskrárinnar um almenningsþörf verið skýrð þannig að hún geymi tvíþættan áskilnað. Annars vegar að mikilvægi starfsemi eða aðstöðu sé slíkt að það teljist réttlæta að svipta menn eignum sínum eða takmarka eignarrétt þeirra. Hitt skilyrðið er að ekki sé gengið lengra en nauðsyn krefur.

Ágreiningslaust er að rekin hafi verið kyndistöð á svæðinu sem hér um ræðir frá því um 1980 og að sú stöð nýti „ótryggða“ raforku til upphitunar á vatni en olíu til vara. Hitaveitunni telst hafa verið komið á í almannaþágu, sbr. ákvæði 38. gr. laga nr. 58/1967, og telst falla undir mikilvæga innviði sem nauðsynleg þjónusta, sbr. m. a. skilgreiningar laga nr. 78/2019 um öryggi net- og upplýsingakerfa mikilvægra innviða. Öruggt aðgengi að hitaveitu má samkvæmt þessu teljast forsenda búsetu og atvinnustarfsemi. Sömu sjónarmið hafa verið talin gilda um lagningu raflína á borð við þá sem lögð var samhliða stofnæð hitaveitunnar í umrætt sinn. Með hliðsjón af þessu má fallast á það með stefnda Rarik ohf. að lögn stofnpípunnar geti talist mikilvæg framkvæmd sem tryggja muni íbúum á svæðinu aðgang að heitu vatni. Eignarnámsbeiðnin sem sett var fram 26. ágúst 2019 var ítarleg og vel rökstudd. Af lestri hennar mátti stefnanda vera fyllilega ljóst að beiðnin laut að landareign félagsins, enda er stefnandi tilgreindur þar sem eigandi jarðarinnar Akurness, auk þess sem landnúmer er þar tilgreint. Leið stofnpípunnar um land stefnanda er skýrlega lýst í beiðninni og tekið fram að lega pípunnar tæki „þannig mið af því að sem flestir íbúar á pípu leiðinni fái notið þess að tengjast hitaveitu“. Með hliðsjón af þessu, sbr. og það sem fyrr greinir um það að leið stofnpípunnar hafi verið valin með það að leiðarljósi að valda sem minnstri röskun, þykir sýnt að gætt hafi verið meðalhófs og ekki seilst lengra en nauðsyn bar til í því skyni að ná fram þeim markmiðum sem áður höfðu verið skilgreind. Fyrir liggur að stefnandi fékk athugasemdir Rarik ohf. sendar til umsagnar með tölvupósti 19. nóvember 2019 og hafði samkvæmt því nægilegt svigrúm til að koma andmælum á framfæri. Verður samkvæmt þessu ekki fallist á sjónarmið stefnanda þess efnis að beiðnin hafi verið svo óljós að ráðuneytinu hafi borið að hafna kröfunni eða vísa henni frá. Ekki verður heldur séð að neinir þeir ágallar hafi verið á málsmeðferð ráðuneytisins sem leiða ættu til ógildingar. Að þessu virtu þykir stefnandi ekki hafa sýnt fram á að vægari leiðir hafi verið færar að þessu marki.

Samkvæmt öllu framangreindu teljast öll lagaskilyrði eignarnáms hafa verið uppfyllt þegar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið ákvað 27. maí 2020 að heimila eignarnám það sem um ræðir í máli þessu vegna lagningar stofnæðar hitaveitu, auk nauðsynlegra samskiptalagna og rafmagnsstrengs í jörðu. Með því að málsmeðferð telst hafa uppfyllt kröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um vandaða stjórnsýsluhætti, og þar sem stefnandi hefur ekki sýnt fram á að ákvörðunin hafi verið haldin formgöllum eða efnislegum annmörkum sem leiða ættu til ógildingar, verður dómkröfum stefnanda hafnað. Eftir atvikum þykir rétt að hver aðila beri sinn kostnað af málinu.

A-kk-nf Þ-kk-nf J-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð :

Stefndu, Rarik ohf. og íslenska ríkið, eru sýkn af kröfum stefnanda, Akurnes búsins ehf.

Málskostnaður fellur niður.

A-kk-nf Þ-kk-nf J-kk-nf