E-758/2014

Mál þetta er höfðað með stefnu 3. mars 2014 af K-kvk-þgf E-kvk-þgf, [... …] gegn íslenska ríkinu.

Stefnandi krefst þess að stefnda verði dæmt til að greiða stefnanda 11.250.800 krónur í skaðabætur, með dráttarvöxtum samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 6. mars 2014 til greiðsludags. Þá krefst stefnandi þess að stefnda verði dæmt til að greiða stefnanda 2.000.000 króna í miskabætur, með dráttarvöxtum samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/2001, frá 6. mars 2014 til greiðsludags. Loks krefst stefnandi greiðslu málskostnaðar.

Stefnda krefst aðallega sýknu, en til vara að stefnukröfur stefnanda verði lækkaðar verulega. Þá krefst stefnda greiðslu málskostnaðar.

I

Með auglýsingu 12. júlí 2013, auglýsti mennta- og menningarmálaráðuneytið laust til umsóknar embætti framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna, en samkvæmt 4. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna, skipar ráðherra framkvæmdastjóra Lánasjóðsins til fimm ára í senn, að fengnum tillögum sjóðsstjórnar. Í auglýsingunni kom fram að leitað væri eftir háskólamenntuðum einstaklingi með reynslu á sviði fjármála og rekstrar, leiðtoga- og samskiptahæfni, reynslu af stefnumótunarvinnu og þekkingu á stjórnsýslulögum. Þá var tekið fram að jafnframt væri æskilegt að einstaklingurinn byggi yfir góðri kunnáttu í íslensku, ensku og einu norðurlandamáli. Viðbótarmenntun á sviði stjórnunar og rekstrar var talin æskileg ásamt þekkingu á málefnum Lánasjóðsins. Umsóknarfrestur var til 26. ágúst 2013. Ráðuneytinu bárust alls þrjátíu umsóknir, þar á meðal frá stefnanda. Einn umsækjenda dró umsókn sína síðar til baka. Umsóknir um embætti framkvæmdastjóra voru sendar stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna til umsagnar, ásamt ósk um tillögu sjóðsstjórnar samkvæmt 4. mgr., 4. gr. laga nr. 21/1992.

Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna skipaði undirnefnd, eða sérstaka valnefnd, úr hópi stjórnarmanna til að vinna að ráðningunni. Þá fékk stjórnin ráðningarfyrirtækið Hagvang sér til fulltingis við ráðningarferlið. Gerð var hæfnisflokkun á öllum umsóknum út frá auglýsingu um stöðuna og metið hvaða einstaklinga ætti að boða til viðtals. Af tuttugu og níu umsóknum voru níu umsækjendur boðaðir til viðtals. Útbúnar voru sérstakar spurningar sem lagðar voru fyrir þá umsækjendur sem boðaðir voru í viðtal og þeir látnir leysa verkefni þar sem spurt var nánar út í þekkingu þeirra á fjármálum og rekstri. Í framhaldi af þessum viðtölum var ákveðið að kalla fimm umsækjendur til seinna viðtals og voru þeir jafnframt látnir taka persónuleikapróf. Þessir umsækjendur voru stefnandi, B, C og tveir til viðbótar. Var það mat stjórnar Lánasjóðsins að þrír umsækjenda stæðu öðrum framar til að gegna starfi framkvæmdastjóra Lánasjóðsins. Þeir umsækjendur voru stefnandi, B og C. Miðað við viðtöl og þau verkefni sem fyrir voru lögð var það mat stjórnar Lánasjóðsins að stefnandi hafi staðið framar hinum tveimur.

Mennta- og menningarmálaráðherra, auk starfsmanna mennta- og menningarmálaráðuneytisins, tóku viðtöl við framangreinda þrjá umsækjendur sem stjórn Lánasjóðsins mat hæfasta til að gegna embætti framkvæmdastjóra. Viðtöl við umsækjendurna fóru þannig fram í ráðuneytinu að fyrst talaði ráðherra einn við þá alla. Síðan komu að viðtölunum embættismenn og aðstoðarmenn. Voru það I ráðuneytisstjóri, sem þó var ekki viðstödd viðtal við stefnanda, D skrifstofustjóri upplýsinga- og fjármálasviðs, og aðstoðarmennirnir E og F. Mennta- og menningarmálaráðherra skipaði, 25. október 2013, C til að gegna embætti framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna, frá 1. nóvember 2013 að telja.

Með bréfi 30. október 2013 fór stefnandi fram á að fá í hendur öll gögn er vörðuðu umsókn hennar um starfið og vinnslu umsóknarinnar. Með bréfi 1. nóvember 2013 var stefnanda veittur 14 daga frestur til að óska eftir rökstuðningi vegna þeirrar ákvörðunar ráðherra að skipa C í embætti framkvæmdastjóra Lánasjóðsins. Stefnandi óskaði 14. nóvember 2013 eftir rökstuðningi ráðherra fyrir skipun í embættið. Þann 25. nóvember 2013 voru umbeðin gögn send stefnanda og 16. desember 2013 barst stefnanda rökstuðningur fyrir veitingu embættisins.

Við aðalmeðferð málsins gaf stefnandi skýrslu. Þá gáfu skýrslur G mennta- og menningarmálaráðherra, H, ráðuneytisstjóri í mennta- og menningarmálaráðuneyti, D, skrifstofustjóri í mennta- og menningarmálaráðuneyti, E, fyrrverandi aðstoðarmaður mennta- og menningarmálaráðherra, I, fyrrverandi ráðuneytisstjóri í umhverfisráðuneyti og C. Ekki er ástæða til að gera grein fyrir framburðum aðila og vitna frekar en í niðurstöðu greinir.

II

Stefnandi byggir á því að ákvörðun mennta- og menningarmálaráðherra 25. október 2013, um að skipa C í embætti framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna, hafi verið ólögmæt vegna þess að ráðherra hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðun sinni, í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins, þegar hann skipaði nýjan framkvæmdastjóra. Ráðherra hafi ekki valið hæfasta umsækjandann eins og honum bar. Stefnandi byggi ekki á því að ráðherra hafi verið bundinn við tillögu stjórnar Lánasjóðsins. Stefnandi telji hins vegar að líta beri til þeirrar afdráttarlausu niðurstöðu sem fram hafi komið í ítarlegri athugun sem stjórnin hafi gert á umsækjendum. Í tillögu stjórnarinnar til ráðherra hafi komið fram að stefnandi stæði öðrum umsækjendum framar. Niðurstaðan hafi verið studd ítarlegum gögnum sem ráðherra hafi fengið send. Ráðherra hafi því ekki getað gengið fram hjá stefnanda án undangenginnar, vandaðrar og sjálfstæðrar rannsóknar.

Stefnandi telji skjalfest í gögnum málsins að engin slík athugun hafi farið fram. Veki stefnandi sérstaka athygli á því að í verklagi ráðuneytisins hafi verið gert ráð fyrir sjálfstæðri rannsókn og mati ráðuneytisins á umsækjendum, jafnvel þótt ekki stæði annað til en að fallast á mat sjóðsstjórnarinnar á því hver umsækjenda væri hæfastur. Sú ákvörðun ráðherra að hunsa þetta verklag, gera ekkert sjálfstætt mat á umsækjendum, en skipa að geðþótta sínum annan en þann sem stjórnin hafi talið hæfastan, beri glöggt vitni um að allt önnur sjónarmið hafi ráðið niðurstöðunni en mat á hæfni til starfans.

Í þessu samhengi bendi stefnandi jafnframt á að samkvæmt skipuriti ráðuneytisins sé eitt af hlutverkum lögfræðisviðs mennta- og menningarmálaráðuneytisins, að fara með starfsmannamál stofnana sem heyri undir það. Hlutverk aðstoðarmanna ráðherra samkvæmt 2. mgr. 22. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands, sé á hinn bóginn að vinna að stefnumótun á málefnasviði ráðuneytis undir yfirstjórn ráðherra. Þannig hafi ráðherra ekki eingöngu farið gegn því verklagi sem lagt hafði verið upp í minnisblaði um vinnslu málsins. Hann hafi tekið málið úr höndum þeirra starfsmanna ráðuneytisins sem jafnan fjalli um stöðuveitingar og ráðið því sjálfur til lykta með aðstoðarmönnum sínum. Byggi stefnandi á því að þar hafi verið um að ræða mjög óvenjulega ráðstöfun. Stefnandi bendi á að ráðherra hafi sjálfur nýlega skipað þá stjórn Lánasjóðsins sem metið hafi stefnanda hæfasta. Virðist stefnanda óhætt að byggja á því að ráðherra hafi borið fullt traust til stjórnarinnar.

Stefnandi árétti á ný í því samhengi hve ótrúverðugt það sé að ráðherra hafi á málefnalegum forsendum ákveðið að hunsa verklag ráðuneytisins, ganga fram hjá þeim umsækjanda sem stjórnin hafi talið standa fremstan, en velja þess í stað einstakling sem sjóðsstjórnin hafi sérstaklega bent á að hefði hlotið áminningu vegna samstarfsörðugleika. Samskipti hafi auk þess verið tiltekin sem veikleiki í umsögn fyrrverandi ráðuneytisstjóra og yfirmanns til margra ára. Bendi stefnandi í því samhengi á að í auglýsingu um starfið sé tekið fram að verið sé að leita eftir einstaklingi með samskiptahæfni. Stefnandi vísi til lagaskyldu stjórnvalda til að rökstyðja ákvarðanir sínar. Það liggi nú þegar fyrir að ráðuneytið geti ekki gert grein fyrir neinum þeim málefnalegu forsendum sem legið hafi til grundvallar ákvörðuninni. Í ljósi þessa geti niðurstaða málsins ekki ráðist af einhverjum þeim eftiráskýringum sem ráðuneytinu eða lögmönnum þess kunni að takast að sjóða saman. Stefnandi byggi á því að í ljósi algjörs vanmáttar ráðuneytisins til að rökstyðja ákvörðunina, svo sem lög bjóði, sé óhætt að álykta að raunveruleg ástæða fyrir vali í framkvæmdastjórastöðuna hafi verið sú, að hagfellt og brýnt hafi þótt að leysa vanda sem skapast hafi innan umhverfisráðuneytisins í tengslum við C með þessum hætti.

Með hinni ólögmætu ákvörðun hafi stefnandi orðið af launum framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna, eins og þau séu á hverjum tíma. Staðan hafi verið veitt frá 1. nóvember 2013. Stefnandi hafi verið án starfs til 9. desember 2013 og sé fjártjón hennar því án nokkurs frádráttar til þess dags, þ.e. í 1,4 mánuði, að teknu tilliti til orlofsávinnslu. Frá 9. desember 2013 hafi stefnanda hins vegar tekist að takmarka tjón sitt og þar með bótaskyldu stefnda mjög verulega, þar sem hún hafi þegið annað starf á lítið lakari kjörum en hún hefði haft sem framkvæmdastjóri Lánasjóðsins. Skipun í starfið hafi verið til fimm ára og virðist nærtækt að gera ráð fyrir því að fjártjón stefnanda muni í reynd nema a.m.k. launamuni á störfunum tveimur í þann tíma. Stefnandi veki athygli á að í reynd búi hún ekki við sama atvinnuöryggi og ef hún hefði hlotið stöðuna hjá lánasjóðnum, auk þess sem lífeyrisréttindi hennar séu í reynd síðri.

Stefnandi byggi á því sjónarmiði, að þótt endanlegt fjártjón hennar af uppsögninni kunni að lokum að reynast eitthvað hærra eða lægra en stefnufjárhæðin, geti stefnda hvorki skotið sér undan ábyrgð með vísan til þess að tjónið sé ekki að fullu komið fram, né borið fulla ábyrgð á framtíðartekjum stefnanda og þar með heildartjóni hennar. Þess í stað þurfi að meta líklegt umfang tjónsins. Telji stefnandi að þessi nálgun að því að meta tjónið styðjist við dómafordæmi um ólögmætar embættisveitingar. Samkvæmt síðasta úrskurði kjararáðs um laun framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna, frá 23. febrúar 2012, séu laun framkvæmdastjórans samkvæmt launatöflu kjararáðs nr. 502, launaflokki 138, nú 845.205 krónur auk 28 eininga á mánuði og 14 árlegra eininga, samtals 1.046.980 krónur á mánuði. Laun stefnanda í núverandi starfi nemi hins vegar 880.000 krónum á mánuði, svo mánaðarlegur mismunur á tekjum stefnanda í núverandi starfi og í umræddu framkvæmdastjórastarfi sé 166.980 krónur.

Miskabótakrafa byggi á því að stefnda hafi með háttsemi sinni sýnt stefnanda lítilsvirðingu og vegið að starfsheiðri hennar, reynslu og hæfni, en í því hafi falist meingerð gegn æru hennar og persónu, sbr. b. lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Hafi ráðherra mátt vera ljóst að framganga hans gæti að ófyrirsynju bitnað á orðspori stefnanda og orðið henni þannig að meini. Þrátt fyrir það hafi ráðherra gengið fram án þess að skeyta nokkuð um þessa augljósu hættu. Stefnandi telji að við ákvörðun bótafjárhæðar verði að líta til þess hve afdrifaríkar afleiðingar ákvörðunin hafi haft fyrir starfsferil hennar og hagi. Stefnandi hafði skapað sér framúrskarandi orðspor sem fjármálasérfræðingur og stjórnandi í opinbera geiranum, eins og framlögð gögn beri með sér, og byggt upp reynslu á því sviði um árabil bæði hér á landi og í útlöndum. Vegna athafna sem stefnda beri ábyrgð á hafi hún orðið af tækifæri til að byggja þennan starfsferil sinn frekar upp og þurft þess í stað að snúa sér að almennri fjármálastjórnun, en augljóst sé hve fá framkvæmdastjórastörf sé um að ræða þar sem saman fari opinber rekstur, stjórnsýsla og umfangsmikil fjármálastjórn. Miski stefnanda sé því miklum mun meiri en þegar gengið sé fram hjá t.d. settum héraðsdómara sem metinn hafi verið hæfastur umsækjenda við skipun í dómarastarf. Slíkur umsækjandi sitji áfram í starfi dómara og geti vænst þess að fá skipun næst þegar slíkt embætti losni. Í tilfelli stefnanda hafi hin ólögmæta ákvörðun valdið mjög verulegri röskun á stöðu og högum til frambúðar. Stefnandi sé ekki og verði ekki í fyrirsjáanlegri framtíð stjórnandi stofnunar. Starfsferill hennar sé því allt annar en ella. Fjárhæð miskabótakröfunnar taki mið af þessu og þeim dómum sem fallið hafi í málum þar sem gengið hafi verið fram hjá hæfustu umsækjendum um embætti.

Krafa stefnanda um málskostnað byggi á því að stefnda eigi alla sök í málinu. Krafan byggi í fyrsta lagi á því sjónarmiði að sá sem tapi máli skuli bera af því kostnað. En jafnvel þótt stefnda tækist undir rekstri málsins að skýra ákvörðun ráðherra um stöðuveitinguna, sé ljóst að vanhöld stefnda á að veita lögboðinn rökstuðning í aðdraganda málarekstursins hafi valdið því að málarekstur var óhjákvæmilegur. Rökstuðningur í bréfi ráðuneytisins frá 16. desember 2013 sé augljóslega haldlaus og brjóti gegn 22. gr. laga nr. 37/1993. Stefnandi telji því einsýnt að stefndai verði að bera allan kostnað af málinu, óháð úrslitum þess.

Stefnandi vísar til meginreglna íslensks stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísar stefnandi m.a. til þeirrar meginreglu að stjórnvaldsákvarðanir skuli vera byggðar á málefnalegum sjónarmiðum, að mál skuli vera nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. laganna og að ákvarðanir skuli rökstuddar, sbr. 21. gr. laganna. Stefnandi byggir á þeirri viðurkenndu reglu í íslenskum rétti að við veitingu opinbers starfs sé skylt að velja hæfasta umsækjandann um starfið. Þá vísar stefnandi um miskabótakröfu sína til skaðabótalaga, nr. 50/1993, sérstaklega til 26. gr. Einnig byggir stefnandi á almennum reglum skaðabótaréttar um skaðabætur utan samninga og húsbóndaábyrgð. Stefnandi byggir á lögum nr. 115/2011 um stjórnarráð Íslands, sérstaklega 22. gr. Um vaxtakröfu vísar stefnandi til laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu. Vísað er til laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, einkum 130. gr. og 131. gr. Um varnarþing vísast til 3. mgr. 33. gr. laga 91/1991. Krafa um virðisaukaskatt styðst við lög nr. 50/1988 um virðisaukaskatt.

III

Stefnda byggir á því að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, fari það eftir ákvæðum laga hvaða stjórnvald veiti starf. Í 4. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1992 segi að ráðherra skipi framkvæmdastjóra Lánasjóðsins til fimm ára í senn að fengnum tillögum sjóðstjórnar. Það hafi því verið mennta- og menningarmálaráðherra að ákveða hver skyldi skipaður framkvæmdastjóri Lánasjóðsins í því máli sem hér sé til umfjöllunar. Ráðherra hafi ekki verið skylt að fara eftir tillögu stjórnar Lánasjóðsins. Það stjórnvald sem veiti embætti ákveði hverju sinni á hvaða sjónarmiðum ákvörðun eigi að byggjast ef ekki sé mælt sérstaklega fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum, enda séu sjónarmiðin málefnaleg og lögmæt.

Þegar þau sjónarmið sem veitingavaldshafi hafi ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiði ekki öll til sömu niðurstöðu, þurfi að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat hafi ekki öll sjónarmið sama vægi. Meginreglan sé sú að veitingavaldhafinn ákveði á hvaða sjónarmið hann vilji leggja áherslu. Engin ákvæði séu í lögum um hvaða menntunar- og hæfniskröfur eigi að gera til framkvæmdastjóra Lánasjóðsins fyrir utan almenn hæfisskilyrði ríkisstarfsmanna sem kveðið sé á um í 6. gr. laga nr. 70/1996. Stefnda telji það meginreglu í íslenskum rétti að veitingavaldhafi hafi svigrúm til að meta og ákveða á hvaða sjónarmið hann leggi áherslu á við undirbúning, auglýsingu starfs og töku slíkrar ákvörðunar, sem sé í eðli sínu matskennd, að því gefnu að sjónarmiðin séu málefnaleg og þjóni sem best viðkomandi starfsemi.

Samkvæmt óskráðri grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins beri að velja þann umsækjanda sem talinn sé hæfastur til að gegna viðkomandi starfi með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt sé á. Þau sjónarmið sem ráðherra hafi byggt á við skipun framkvæmdastjóra Lánasjóðsins hafi, að mati stefnda, bæði verið málefnaleg og lögmæt og það hafi verið mat ráðherra að C væri hæfust til að gegna þessu tiltekna embætti. Hér verði og að leggja áherslu á að tilgangur embættisveitingar sé að sjá til þess að verkefni hins opinbera séu sem best af hendi leyst. Ekki sé ágreiningur í málinu um að áður en mennta- og menningarmálaráðherra skipi í starf framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna beri að leggja sérstakt mat á hæfni umsækjenda, eftir reglum sem um það gildi. Þannig beri stjórn Lánasjóðsins að fjalla um hæfni umsækjenda til embættisins. Það sé heldur ekki ágreiningur um að þeim ráðherra sem veiti embættið sé skylt að fara eftir reglum sem gildi um auglýsingar og annað sem lúti að aðdraganda skipunar og hæfni umsækjenda.

Stöðuveitanda sé að auki skylt að fara að í samræmi við viðeigandi reglur laga nr. 37/1993 og almennar reglur um málsmeðferð í stjórnsýslu. Jafnframt sé óumdeilt að sá ráðherra sem veiti það embætti sem hér um ræði sé ekki bundinn af áliti viðkomandi dómnefndar. Ráðherra hafi kynnt sér gögn málsins, ekki aðeins um þá umsækjendur sem stjórn Lánasjóðsins taldi hæfasta. Hann hafi kynnt sér vel niðurstöðu stjórnar Lánasjóðsins, en málið hafi verið vel undirbúið af hennar hálfu. Ráðherra hafi tekið viðtöl við þrjá umsækjendur. Það hafi hann gert ásamt starfsmönnum ráðuneytisins, bæði skrifstofustjóra upplýsinga- og fjármálasviðs, ráðuneytisstjóra og aðstoðarmönnum ráðherra. Ráðuneytisstjóri hafi þó ekki verið viðstaddur viðtalið við stefnanda. Engin stoð sé því fyrir gagnrýni stefnanda þess efnis, að ráðherra hafi tekið málið úr höndum einhverra starfsmanna ráðuneytisins. Fyrr sé greint frá þeim sjónarmiðum sem ráðherra hafi lagt áherslu á. Ráðherra hafi lagt meiri áherslu, en hann teldi stjórn Lánasjóðsins hafa gert, á þekkingu á stjórnsýslulögum og stjórnsýslu ríkisstofnana. Ráðherra hafi talið C sterkari stjórnanda og lagt meiri áherslu á þekkingu á fjármálum í ríkisrekstri, þ.á m. fjárlagagerð og stefnumótun. Því sé alfarið mótmælt að ráðherra hafi ekki sinnt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Val ráðherra hafi því verið að undangenginni sjálfstæðri rannsókn hans og með fulltingi embættismanna ráðuneytis hans. Ráðherra veiti starfið á forsendum eigin mats og sjálfstæðis, á grundvelli viðeigandi lagaákvæða og fyrirliggjandi upplýsinga um einstaka umsækjendur. Endanleg ákvörðun um hæfasta umsækjandann byggi þar af leiðandi alfarið á mati þess ráðherra sem veiti embættið hverju sinni. Hafi stefnandi hvergi sýnt fram á í málinu að ákvörðun ráðherra hafi verið ólögmæt eða ómálefnaleg.

Við mat mennta- og menningarmálaráðherra á því hver þessara 3ja umsækjenda væri hæfastur til að gegna umræddu embætti hafi, í samræmi við birta auglýsingu um embættið, verið horft til reynslu á sviði fjármála og rekstrar, leiðtogahæfni, reynslu af stefnumótunarvinnu og þekkingar á stjórnsýslulögum. Hafi það verið niðurstaða ráðherra að C væri best til þess fallin að starfa sem framkvæmdastjóri Lánasjóðsins. C væri viðskiptafræðingur frá Háskóla Íslands, rekstrarhagfræðingur frá Háskólanum í Álaborg í Danmörku og með diplóma frá norskum háskóla á sviði upplýsingatækni. Hún hafi unnið í umhverfisráðuneytinu frá árinu 1999, sem deildarstjóri fjármála- og rekstrardeildar og skrifstofustjóri skrifstofu fjármála og rekstrar. Hún hefði haft þekkingu á stjórnsýslulögum og góða kunnáttu í íslensku, ensku og einu norðurlandamáli. Starfs- og stjórnunarreynsla hennar í umhverfisráðuneytinu, hafi vegið þungt við þetta mat, m.a. þekking hennar á undirbúningi fjárlaga, meðferð stjórnsýsluerinda, reynsla hennar af fjármálum og fjárlagagerð, sem og reynsla hennar á stjórnsýslu ráðuneytis og þekking á stjórnsýslulögum. Þannig hafi verið talið að hún hefði öðlast góða reynslu á sviði fjármála og rekstrar, auk þess að þekkja vel til innviða stjórnsýslunnar sem myndi koma sér vel í starfi framkvæmdastjóra Lánasjóðsins, eins og bent hafi verið á í tillögu stjórnar. Þá hafi verið horft til þess að í viðtali í ráðuneytinu hafi C þótt örugg og ákveðin, stjórnsýslureynsla sterk og margt sem ráðherra hafi talið benda til hæfni hennar sem stjórnanda. Það hafi ekki verið metið svo að C skorti þekkingu á einhverju sviði eins og haldið væri fram í stefnu, svo sem þekkingu á fjárhagslegri áhættu eða reynslu af stjórnun á stórum vinnustað.

Í stefnu málsins væru reifuð óstaðfest samskipti C við fyrrverandi vinnuveitanda sinn, umhverfisráðuneytið. Sú frásögn væri einhliða frásögn á forsendum stefnanda sjálfs. Auk þess hefði stefnandi ekki lagt fram nein gögn sem styddu frásögnina. Frásögnin væri bæði haldlaus og ósönnuð á vettvangi þessa dómsmáls og að engu hafandi. Hún væri óviðeigandi auk þess sem sett væri fram sú tilgáta að með skipun C í starf framkvæmdastjóra Lánasjóðsins hafi átt að leysa vanda hennar og umhverfisráðuneytisins. Tilgáta þessi ætti sér enga stoð. Rétt væri þó að taka fram að áminning sú sem minnst væri á í stefnu hafi verið afturkölluð áður en viðtöl fóru fram í ráðuneytinu og það legið ljóst fyrir í viðtali.

Stefnda krefjist sýknu af öllum dómkröfum stefnanda. Stefnda byggi sýknukröfu sína á því með öðru að stefnandi hafi ekki átt lögvarinn rétt, umfram aðra umsækjendur, til starfs framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Stefnda mótmæli því alfarið að við skipun í embættið hafi það brotið þau lagaákvæði og málsmeðferðarreglur sem við hafi átt um skipunina. Stefnda byggi á því að einungis samanburður á hæfni og reynslu umsækjenda hafi ráðið því hver skipaður hafi verið framkvæmdastjóri Lánasjóðsins. Stefnda mótmæli fullyrðingu stefnanda þess efnis að stefnandi hafi talist hæfari en sá umsækjandi sem skipaður hafi verið. Þvert á móti sé á því byggt að sá einstaklingur sem skipaður hafi verið hafi, að mati ráðherra, verið hæfasti umsækjandinn og þar með hæfari en stefnandi. Stefnda fullyrði að mat á hæfni hafi einungis byggst á málefnalegum samanburði umsækjenda. Önnur sjónarmið hafi ekki skipt máli við þetta mat. Einungis hafi samanburður á hæfni og reynslu einstaklinga með tilliti til verkefna embættisins ráðið úrslitum um skipunina.

Stefnda mótmæli því alfarið að það hafi að einhverju leyti verið bundið af niðurröðun valnefndar eða stjórnar Lánasjóðsins um hæfni umsækjenda. Að mati stefnda skipti þó máli að sá sem ráðherra hafi talið hæfasta umsækjandann hafi verið einn af þremur umsækjendum sem valnefnd stjórnar Lánasjóðsins hafi talið hæfasta til að gegna embættinu. Þótt valnefnd hafi talið stefnanda hæfastan af þeim þremur sem til greina hafi komið geti sú niðurstaða ekki bundið hendur ráðherra við val hans. Við þessar aðstæður hafi ráðið niðurstöðu lögbundið mat ráðherra á grundvelli athugunar hans sjálfs með fulltingi starfsmanna ráðuneytisins. Stjórn Lánasjóðsins hafi talið stefnanda standa framar tveimur öðrum „miðað við viðtöl og verkefni sem fyrir voru lögð“. Verði því engan veginn sagt að tillaga stjórnarinnar hafi verið afdráttarlaus um að stefnandi yrði skipuð. Megi heldur ekki missa sjónar af því að stjórn Lánasjóðsins hafi síðan gert tillögu til ráðherra um þrjá einstaklinga, B, C og stefnanda. C hafi því verið í hópi þeirra sem stjórn Lánasjóðsins hafi gert afdráttarlaust tillögu um.

Engin almenn ákvæði séu í íslenskri löggjöf sem kveði á um hvernig meta skuli umsækjendur til starfa eða hvernig verklag skuli vera við ráðningu eða skipun. Óumdeilt sé þó, sem fyrr segi, að virða skuli meginreglur ákvæða laga nr. 37/1993. Hvergi séu þó bein ákvæði í lögum nr. 37/1993, frekar en í öðrum lögum, sem mæli fyrir um hvaða aðferðum skuli beita við mat á umsækjendum til starfa. Veitingavaldinu sé því frjálst að ákveða hvaða aðferðir það viðhafi við mat á umsóknum svo fremi sem aðferðafræðin sé málefnaleg og meginreglur stjórnsýsluréttar virtar. Stefnda telji að við skipun í embættið, sem hér um ræði, hafi framangreindum lagaskilyrðum verið fylgt að öllu leyti.

Stefnandi viðurkenni, annars vegar, að ráðherra hafi ekki verið bundinn af tillögu stjórnar Lánasjóðsins, en hins vegar hafi hann ekki getað gengið fram hjá stefnanda nema á grundvelli eigin rannsóknar. Þetta þýði að ef ráðherra hafi ekki verið bundinn af niðurstöðu stjórnar hafi hann getað valið þann umsækjanda sem hann sjálfur teldi hæfastan, að því gefnu að val hans væri málefnalegt. Ráðherra hafi metið niðurstöður stjórnar á eigin forsendum sem og önnur gögn. Hann hafi sjálfur kallað til viðtals þá þrjá umsækjendur sem taldir voru hæfastir af stjórn Lánasjóðsins, auk þess sem stafsmenn ráðuneytisins hafi talað við þá sömu. Að því ferli loknu hafi ráðherra komist að tiltekinni niðurstöðu sem liggi fyrir. Ekki sé unnt að sjá að nokkuð hafi farið úrskeiðis við þessa aðferðarfræði stefnda þótt niðurstaðan hafi ekki verið að skapi stefnanda. Ítrekað skuli að áminning, sem stefnandi leggi ríka áherslu á, hafi engin réttaráhrif haft, þegar ákvörðun hafi verið tekin um skipun í embættið. Þá sé í stefnu ekki rétt farið með efni umsagnar fyrrverandi yfirmanns C. Hún hafi fengið afar góðar umsagnir. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á að ráðherra hafi gengið fram hjá henni með ólögmætum hætti.

Í öðru lagi geti stefnandi heldur ekki fullyrt að hún hefði orðið fyrir valinu, ef nefndur umsækjandi hefði ekki verið valinn. Engin stoð sé því fyrir skaðabótakröfu stefnanda vegna fjártjóns. Ráðherra hafi ítarlega rökstutt lagalega aðstöðu sína og forsendur fyrir embættisveitingunni. Að mati stefnda byggi veiting embættisins á öllum þeim lagalegu forsendum sem við hafi átt og eigi við um veitingu slíkra embætta, bæði hvað varði form og efni. Síðan verði að minna á að stefnandi hafi ekki verið eini umsækjandinn um starfið. Þeir hafi verið alls 29. Stjórn Lánasjóðsins hafi valið 5 og ráðherra tekið viðtöl við 3. Ráðherra hafi hins vegar ekki verið bundinn af þeim sem stjórn Lánasjóðsins hafi valið. Samkvæmt þessu telji stefnda að þau sjónarmið sem legið hafi til grundvallar umdeildri skipun hafi verið í fullu samræmi við þá meginreglu íslensks réttar að veitingavaldshafi hafi svigrúm til að meta og ákveða á hvaða sjónarmið lögð skuli áhersla á við undirbúning og töku slíkrar ákvörðunar. Stefnda telji, eins og fyrr segi, að ákvörðunin hafi verið lögmæt og byggð á þeim lagaákvæðum sem við eigi. Af framangreindum ástæðum beri því að sýkna stefnda af dómkröfum stefnanda.

Stefnda mótmæli kröfu stefnanda um skaðabætur. Fyrst og fremst sé því mótmælt að stefnandi eigi lögvarinn rétt til bóta og vísist þar um til sýknumálsástæðna stefnda. Þar að auki hafi stefnandi ekki sýnt fram á að hún hafi orðið fyrir tjóni. Stefnandi hafi ekki lagt fram nein gögn um ætlað atvinnuleysi sitt á tilteknu tímabili. Heldur ekki gögn um samanburð á launum framkvæmdastjóra Lánasjóðsins og þeim launum sem hún miði sig við þótt sá samanburður sé hryggjarstykkið í tölulegri kröfugerð hennar. Lengd tímabils kröfugerðar stefnanda sé auk þess óraunhæft og í engu samræmi við dómaframkvæmd í sambærilegum málum. Að mati stefnda sé útilokað að hægt sé að segja til um tekjulega framtíð á þann hátt sem stefnandi geri. Töluleg kröfugerð sé því með öllu vanreifuð og verði því að mótmæla henni í heild sinni. Miskabótakröfu stefnanda sé líka mótmælt bæði hvað varði efni og fjárhæð.

Eins og máli þessu sé lýst séu engar lagalegar forsendur fyrir því að dæma stefnanda miskabætur með vísan til b. liðar 1. mgr. 26. gr. laga nr. 50/1993. Skilyrði þeirrar greinar sé engan veginn uppfyllt. Stefnda undirstriki að starfsskipun ráðherra hafi á engan hátt beinst gegn persónu stefnanda. Stefnda mótmæli því harðlega að hann hafi „sýnt stefnanda lítilsvirðingu og vegið að starfsheiðri hennar, reynslu og hæfni,” eins og haldið sé fram í stefnu. Stefnda telji fullyrðingu þessa óraunhæfa. Ráðherra hafi einungis verið að velja hæfasta umsækjandann, úr hópi 29 umsækjenda, í starf sem honum hafi verið ætlað að skipa í á forsendum fyrirliggjandi gagna, viðtala og eigin mats. Umsækjandi um starf, sem margir sækist eftir, geti ekki gefið sér, eins og stefnandi virðist gera, að hann einn skari fram úr. Stefnandi geti heldur ekki haldið því fram að starfsframi hennar sé ónýtur um ókomna framtíð þó hún hafi ekki fengið það starf sem hún hafi sóst eftir. Samkvæmt þessu sé því mótmælt að stefnandi hafi orðið fyrir ólögmætri meingerð gegn frelsi, friði, æru eða persónu af hálfu stefnda, með skipun annars umsækjanda en stefnanda til að gegna því starfi sem hún hafi sóst eftir. Stefnda mótmæli vaxtakröfu stefnanda, sem raunar sé vanreifuð. Stefnda krefjist málskostnaðar úr hendi stefnanda eftir mati dómsins. Um málskostnaðarkröfu vísist til 130. gr. laga nr. 91/1991.

IV

Samkvæmt 4. mgr. 4. gr. laga nr. 21/1992 skipar mennta- og menningarmálaráðherra framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna, til fimm ára í senn, að fengnum tillögum sjóðsstjórnar. Svo sem af nefndri 4. gr. verður ráðið er mennta- og menningarmálaráðherra ekki bundinn af tillögum stjórnar lánasjóðsins við skipun í embætti framkvæmdastjóra lánasjóðsins. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi, sem veitir starf eða embætti í þjónustu ríkis, að sjá til þess að atriði, sem máli skipta, séu nægjanlega upplýst áður en það tekur ákvörðun um veitinguna. Við skipun í embætti framkvæmdastjóra Lánasjóðs íslenskra námsmanna 25. október 2013, var þessari rannsóknarskyldu ekki aflétt af mennta- og menningarmálaráðherra, með ákvæðum laga eða hún með öðrum hætti falin stjórn lánasjóðsins eða öðrum.

Í auglýsingu þeirri er birtist 12. júlí 2013, er embætti framkvæmdastjóra lánasjóðsins var auglýst, sagði meðal annars að gerð væri krafa um háskólamenntun sem nýttist í starfi. Viðbótarmenntun á sviði stjórnunar og rekstrar væri æskileg, ásamt þekkingu á málefnum Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Þá sagði að leitað væri eftir einstaklingi með reynslu á sviði fjármála og rekstrar, leiðtoga- og samskiptahæfni, reynslu af stefnumótunarvinnu og þekkingu á stjórnsýslulögum. Loks væri góð kunnátta í íslensku, ensku og einu Norðurlandamáli sögð æskileg. Samkvæmt þessu var lagt í hendur veitingavaldhafa að ákveða innbyrðis vægi þeirra þátta er lutu að starfsreynslu.

Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna lét mennta- og menningarmálaráðherra í té tillögur sínar vegna skipunar framkvæmdastjóra, sem samþykktar voru á stjórnarfundi í lánasjóðnum 17. október 2013. Í tillögunni er meðal annars lýst svarfssviði framkvæmdastjórans, með hliðsjón af auglýsingu ráðuneytisins um starf hans, menntunar- og hæfniskröfum, ráðningu og kjörum og því ferli er sjóðsstjórnin fylgdi við gerð tillögunnar. Fram kemur að stjórnin hafi skipað undirnefnd úr hópi stjórnarmanna til að vinna að ráðningunni og gera tillögur fyrir stjórn sjóðsins, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992. Gerð hafi verið hæfnisflokkun á öllum umsóknum með hliðsjón af auglýsingu um starfið. Fram kemur að af þeim hæfniskröfum sem auglýsing hafi miðað við hafi reynsla á sviði fjármála og rekstrar hlotið mest vægi. Stjórnunarreynsla og stefnumótun hafi komið þar á eftir en þekking á stjórnsýslulögum og tungumálakunnátta minnst vægi fengið. Í tillögu lánasjóðsins kemur fram að viðtöl hafi verið tekin við níu einstaklinga þar sem leitað hafi verið eftir upplýsingum um háskólamenntun sem nýttist í starfi, viðbótarmenntun á sviði stjórnunar og reksturs, þekkingu á málefnum Lánasjóðs íslenskra námsmanna, reynslu á sviði fjármála og rekstrar, leiðtoga- og samskiptahæfni, reynslu af stefnumótunarvinnu og þekkingu á stjórnsýslulögum og kunnáttu í íslensku, ensku og einu Norðurlandamáli. Fram kemur að í framhaldi af þessum viðtölum hafi fimm einstaklingar verið boðaðir til seinna viðtals. Þeir umsækjendur hafi jafnframt verið látnir þreyta persónuleikapróf.

Samkvæmt tillögu stjórnar lánasjóðsins voru umsækjendurnir B, C og stefnandi taldir hafa menntun og starfsreynslu til að gegna embætti framkvæmdastjórans, og umsækjendurnir staðið öðrum framar. Miðað við viðtöl og þau verkefni sem fyrir hafi verið lögð hafi stefnandi þótt standa framar hinum tveim. Í tillögunni, sem stjórnin sendi mennta- og menningar-málaráðherra, um ákjósanlegan framkvæmdastjóra, var mælt með framangreindum þrem umsækjendum. Þar er einnig að finna lýsingu á menntun þremenninganna, störfum þeirra, viðtölum við þá og áskorunum þeirra í starfi framkvæmdastjóra. Með tillögunni fylgdu umsóknir og ferilskrá umsækjenda, viðtalsblöð vegna fyrra og seinna viðtals, úrlausn verkefna, persónuleikamat og túlkun á niðurstöðum, kynningar umsækjenda í seinna viðtali, umsagnir, fundargerðir valnefndar og stjórnar Lánasjóðsins og önnur gögn úr ferlinu.

Stefnandi staðhæfir að mennta- og menningarmálaráðherra hafi kallað umsækjendurna þrjá, sem stjórn lánasjóðsins gerði tillögu um, á sinn fund. Á þeim fundi hafi ráðherra í upphafi rætt einn við hvern umsækjenda en að því búnu hafi embættismenn og aðstoðarmenn ráðherra setið fundinn. Ólík sjónarmið eru uppi um hvað hafi verið rætt á fundinum og hvort um eðlilegt starfsmannaviðtal hafi verið að ræða. Mennta- og menningarmálaráðherra hefur hér fyrir dómi staðhæft að hann hafi fyrir þessa fundi farið vandlega yfir tillögu stjórnar lánasjóðsins og þau gögn er fylgt hafi tillögunni, þar sem honum hafi borið að fara sjálfstætt yfir umsóknir og leggja sjálfstætt mat á þær. Hefur ráðherra lýst því að hann hafi talið sig geta breytt innbyrðis vægi þeirra þátta er auglýsing um starf hafi miðað við. Í ljósi nýgengins dóms sem varðað hafi lánasjóðinn hafi ráðherra ákveðið að leggja aukna áherslu á stjórnsýslu- og stjórnunarreynslu viðkomandi, auk þess sem fjárlagagerð og fjárhagsáætlanir hafi skipt miklu máli. Í viðtölum við C hafi ráðherra metið það svo að hún væri örugg og ákveðin og skipuleg í framsögn. Hafi ráðherra verið þeirrar skoðunar, í framhaldi af viðtalinu, að C væri vel til þess fallin að hafa mannaforráð. Loks hafi C fengið mjög góðar umsagnir miðað við það starf sem verið var að skipa í. Stefnandi hafi ekki haft eins langa starfsreynslu og samkvæmt persónuleikamati ekki sóst sérstaklega eftir stjórnunarreynslu. Þá hafi umsagnir um hana ekki verið eins afgerandi og varðandi C. Ráðherra hefur staðhæft að C hafi, í viðtalinu, sýnt honum bréf um að áminning er hún hafi fengið í starfi í umhverfisráðuneytinu hafi verið afturkölluð. C hefur staðfest það hér fyrir dómi. Ráðherra kvaðst hafa ritað niður á blað einstaka þætti sem komið hafi fram í viðtölum við umsækjendur. Ráðuneytisstjóri mennta- og menningarmálaráðuneytisins hefur staðfest að svo var. Minnisblöð þessi eru á meðal framlagðra gagna í málinu. Hefur ráðherra lýst því að er hann hafi virt saman alla þætti hafi það verið hans skoðun að C stæði bæði stefnanda og þriðja umsækjandanum framar í embætti framkvæmdastjórans.

Mennta- og menningarmálaráðherra fékk í hendur ítarlegar tillögur stjórnar lánasjóðsins, ásamt ýmsum fylgigögnum er sjóðstjórnin studdist við, við tillögugerðina. Í kjölfarið kynnti ráðherra sér allar umsóknir og fylgigögn og hélt síðan fundi með umsækjendum þar sem hann ásamt embættismönnum, átti hátt í einnar klukkustundar viðtal við hvern umsækjanda. Þar voru styrkleikar og veikleikar þeirra kannaðir. Sú staðhæfing mennta- og menningarmálaráðherra, að hann hafi fullnægt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt lögum nr. 37/1993, við veitingu embættis framkvæmdastjóra lánasjóðsins, er því sönnuð.

Lánasjóðurinn gerði bæði tillögu um stefnanda og C í embættið. Sjóðurinn raðaði stefnanda skör framar miðað við þá ákvörðun sjóðsstjórnar að gefa reynslu á sviði fjármála og rekstrar aukið vægi umfram aðra þætti sem tilgreindir voru í auglýsingu um embættið. Veitingavaldhafinn ákvað, svo sem honum var heimilt, að gefa reynslu á sviði stjórnsýslu og fjárlagagerðar aukið vægi, umfram aðra þætti. Mat ráðherra það svo að C stæði stefnanda framar hvað þau atriði snerti. Þegar þessi atriði eru virt hefur stefnanda ekki tekist að leiða í ljós að ómálefnaleg eða ólögmæt sjónarmið hafi ráðið því er ráðherra ákvað að skipa C í embætti framkvæmdastjórans. Með hliðsjón af þessu verður stefnda sýknað af öllum kröfum stefnanda.

Rétt þykir að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu.

Af hálfu stefnanda flutti málið H-kk-nf G-kk-nf héraðsdómslögmaður, en af hálfu stefndu E-kk-nf K-kk-nf H-kk-nf hæstaréttarlögmaður.

Dóm þennan kveður upp S-kk-nf S-kk-nf héraðsdómari.

D ó m s o r ð:

Stefnda, íslenska ríkið, er sýknað af kröfum stefnanda, K-kvk-ef E-kvk-ef.

Málskostnaður fellur niður.

S-kk-nf S-kk-nf

----------------

Rétt endurrit staðfestir

Héraðsdómi Reykjavíkur 16. desember 2014