E-1168/2018

Dómur

Mál þetta, sem var dómtekið 3. maí síðastliðinn, er höfðað 20. nóvember 2018.

Stefnendur eru E-kvk-nf G-kvk-nf og K-kk-nf A-kk-nf, Friggjarbrunni 3, Reykjavík.

Stefndi er Kópavogsbær, Fannborg 2, Kópavogi.

Stefnendur krefjast þess að viðurkennd verði skylda stefnda samkvæmt 4. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að yfirtaka 4,592 hektara landspildu stefnenda með fastanúmer [...] úr landi Gunnarshólma gegn greiðslu fulls verðs. Þá krefjast stefnendur málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu og málskostnaðar.

I

Málsatvik

Í upplandi Kópavogs eru tvær jarðir í einkaeigu, Gunnarshólmi og Geirland, ásamt nokkrum spildum í Lækjarbotnum. Stefnendur eignuðust svokallaðan Oddfellowblett, sem mál þetta snýst um, með afsali 15. september 2016. Um er að ræða 4,592 ha landspildu með fastanúmerið [...] úr landi Gunnarshólma sem afmarkast að norðan af Suðurlandsvegi, að austan af Heiðmerkurvegi, að sunnan af lækjarfarvegi sem gengur út í Hólmsá og að vestan af Hólmsá.

Stefnendur og fyrri eigendur landspildunnar leituðu ítrekað eftir því við stefnda á tímabilinu frá 22. ágúst 1973 til 14. desember 2017 að fá að nýta landið og skeyta við það mannvirkjum. Um það vitnar fjöldi bréfa í málsgögnum sem send voru bæjarstjórn stefnda, bæjarfulltrúum, nefndarmönnum skipulagsnefndar stefnda og fleiri aðilum. Var ýmist óskað eftir leyfi til að byggja íbúðabyggð, kúluhúsabyggð eða vöruskemmur á landspildunni.

Þann 27. febrúar 2012 fór annar stefnenda fram á það, fyrir hönd þáverandi eiganda landspildunnar, að koma fyrir á lóðinni tveimur fimm hæða íbúðarbyggingum, sérstaklega ætluðum eldri borgurum. Bæjarstjórn stefnda hafnaði erindinu með bréfi 29. mars 2012 með vísan til afgreiðslu skipulagsnefndar sem hafði hafnað erindinu með vísan til fyrri afgreiðslu sinnar frá 18. maí 2010 á sambærilegu erindi. Í minnisblaði sviðsstjóra skipulags og umhverfissviðs 11. maí 2010 vegna þess erindis kemur fram að íbúðabyggð á svæðinu væri ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag en svæðið væri skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Þá væri ekki til deiliskipulag fyrir svæðið sem væri innan fjarsvæðis vatnsverndar. Einnig væri svæðið í nokkurri fjarlægð frá bænum og því þyrfti að leggja í kostnaðarsamar tengingar vegna veitukerfa ásamt því sem svæðið væri fjarri allri þjónustu, svo sem skólum og sorphirðu. Þá þyrfti að ráðast í kostnaðarsamar framkvæmdir vegna hljóðvarna sökum nálægðar við Suðurlandsveg. Það var mat sviðstjóra skipulags og umhverfissviðs að ekki ætti að ráðast í að skipuleggja íbúðabyggð á svæðinu.

Með bréfi 4. desember 2012 óskaði þáverandi eigandi landspildunnar, X, eftir heimild til að reisa tvær vöruskemmur á spildunni. Skipulagsnefnd hafnaði erindinu með vísan til umsagnar heilbrigðiseftirlits, Vegagerðarinnar og skipulagsstjóra. Staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu skipulagsnefndar 23. apríl 2013.

Á þessum tíma voru í gildi eldri aðalskiplagsáætlanir, nú síðast Aðalskipulag Kópavogs 20002012. Þar segir í kafla 2.6 um jörðina Gunnarshólma, sem landspilda stefnenda var skipt úr, að Gunnarshólmi og Geirshlíð hafi verið landbúnaðarlönd, en sumarbústaðabyggðir séu í Lækjarbotnum og miðstöð svifflugs sé á Sandskeiði. Þá segir að íbúðabyggð í Gunnarshólma gæti orðið góður kostur síðar og í inngangi 4. kafla, sem fjallar um íbúa og húsnæði, er tekið fram að að land Gunnarshólma sé enn sem komið er of fjarri annarri byggð á höfuðborgarsvæðinu. Þá segir að í aðalskipulaginu sé gefinn kostur á stækkun á þeirri aðstöðu sem sé í Geirlandi en deiliskipulag sé forsenda fyrir frekari uppbyggingu þar. Skipulag og framkvæmdir þar verði að hlíta reglum um vatnsvernd, sbr. samkomulag sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu frá 1997. Í aðalskipulagi stefnda var þannig ekki gert ráð fyrir byggð á því svæði sem um ræðir þó að þess sé getið að það geti orðið í landi Gunnarshólma í framtíðinni. Aðalskipulag Kópavogs 20002012 var staðfest af umhverfisráðherra þann 23. apríl 2002 og öðlaðist gildi með auglýsingu í Bdeild Stjórnartíðinda 30. apríl sama ár.

Aðalskipulag Kópavogs 20122024 var samþykkt af bæjarstjórn stefnda 26. nóvember 2013 og var staðfest af Skipulagsstofnun 24. febrúar 2014. Öðlaðist það gildi með birtingu auglýsingar í Bdeild Stjórnartíðinda 26. febrúar 2014. Í skipulaginu er ekki gert ráð fyrir byggð í landi Gunnarshólma. Svæðið er skilgreint sem landbúnaðarsvæði en þar segir í kafla 2.1.3, sem fjallar um landbúnaðarsvæði, að þrjú svæði innan lögsögumarka Kópavogs séu skilgreind sem landbúnaðarsvæði, það er Vatnsendi, Elliðahvammur við Elliðavatn og Gunnarshólmi í upplandi Kópavogs. Þá segir að í aðalskipulagi Kópavogs sé reiknað með að landnotkun verði óbreytt á þessum svæðum á skipulagstímabilinu. Frekari fyrirmæli um mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum er ekki að finna í skipulaginu. Í kafla 2.2 kemur á hinn bóginn fram að stefna aðalskipulagsins um byggð miði að því að takmarka útþenslu íbúðabyggðar og horfa frekar til þess að þétta byggð sem mest innan skipulagðra svæða.

Með bréfi 18. mars 2014 fór þáverandi lögmaður stefnenda þess á leit við stefnda að X yrði veitt heimild til að byggja á landinu 400 m2 íbúðarhús og 200 m2 hesthús. Var til þess vitnað að stefndi hefði þegar heimilað slík mannvirki í landi Vatnsenda. Erindið var ítrekað 26. mars og 28. maí 2015. Í erindinu síðarnefnda daginn er fullyrt að ekkert sé því til fyrirstöðu að deiliskipuleggja spilduna og heimila að því loknu byggingu þeirra mannvirkja sem um ræðir. Þann 11. apríl 2016 hafnaði skipulagsnefnd erindi um að leggja inn tillögu að deiliskipulagi, fyrir hönd landeiganda, sem fæli í sér að reisa íbúðarhús og hesthús á lóðinni. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðslu skipulagsnefndar 26. apríl 2016. Félagið X kærði þá ákvörðun bæjarstjórnar stefnda 12. maí 2016 til úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála. Krafðist félagið þess að ákvörðun bæjarins um að synja beiðni um heimild til að vinna deiliskipulag fyrir landspilduna yrði felld úr gildi.

Þann 12. október 2017 kvað úrskurðarnefnd umhverfis og auðlindamála upp úrskurð í málinu númer 45/2016. Hafnaði nefndin kröfu um ógildingu á ákvörðun bæjarstjórnar stefnda. Í forsendum fyrir niðurstöðunni segir meðal annars að einstakir aðilar eigi almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram breytingu á deiliskipulagi gegn vilja skipulagsyfirvalda. Að teknu tilliti til þess sem fram komi í aðalskipulagi verði að telja að í skjóli skipulagsvalds síns hafi verið lögmætt af hálfu sveitarstjórnar að synja kæranda um heimild til að vinna deiliskipulag. Auk þess er tekið fram í úrskurðinum, um þá málsástæðu kæranda að jafnræðis hafi ekki verið gætt, að í næsta nágrenni við spildu kæranda megi finna mannvirki sem ýmist séu tengd búrekstri eða séu frístundahús. Þá sé að finna skilgreint íbúðasvæði innan svæðis sem annars sé skilgreint sem óbyggt en mannvirki þar hafi verið reist á árunum 2001 og 2002 samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá, eða í tíð eldra aðalskipulags. Verði tilvikum sem þessum því ekki jafnað saman og hafi nefndar framkvæmdir ekki gefið kæranda réttmætar væntingar til jákvæðrar afgreiðslu erindis síns.

Stefnendur sendu stefnda bréf 2. apríl 2018 þar sem þess var krafist í ljósi niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála að stefndi tæki yfir landspildu stefnenda gegn greiðslu fulls verðs. Í bréfinu er vísað til 4. mgr. 51. gr. skipulagslaga og fullyrt að niðurstaða nefndarinnar komi í veg fyrir að stefnendur fái notið þeirra heimilda sem felist í eignarrétti þeirra á landspildunni. Einnig kemur fram sú afstaða stefnenda að það nægi eitt og sér, svo að stefnendum sé heimiluð bygging stakra húsa á landinu, að landið sé skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Stefnendur ítrekuðu erindi sitt 7. október 2018 og kröfðust þess að landspildan yrði yfirtekin af stefnda gegn greiðslu á [...] króna. Einnig kröfðust stefnendur svara fyrir 31. október 2018. Stefndi hafði ekki svarað bréfi stefnenda þegar málið var höfðað 20. nóvember sama ár.

II

Málsástæður og lagarök stefnenda

Stefnendur kveðast byggja á því að þau séu eigendur að landi innan bæjarmarka stefnda sem sé á landbúnaðarsvæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi stefnda. Stefndi hafi ítrekað hafnað því að stefnendur fái að nota landspildu sína með sama hætti og öðrum landeigendum í nágrenni við stefnendur hafi verið heimilað. Stefndi hafi með synjun, sem byggist á skipulagsvaldi stefnda samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010, skert eignarrétt stefnenda sérstaklega og verulega og með því brotið gegn 72. gr. stjórnarskrárinnar sem lýsi eignarréttinn friðhelgan og óskerðanlegan nema almannaþörf kalli á. Við slíkar aðstæður verði skerðing eignarréttar að byggjast á lögum og greiða þarf hana fullu verði. Stefnendur byggi jafnframt á því að synjunin hafi falið í sér ólögmæta mismunun stefnenda og annarra landeigenda á sama landnotkunarreit, sem hafi fengið heimild til að skeyta við land sitt mannvirkjum. Slík mismunun sé andstæð 65. gr. stjórnarskrárinnar. Með þessu háttalagi sínu hafi stefndi einnig brotið gegn markmiðum skipulagslaga, en þau eigi að tryggja að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn í meðferð skipulagsmála, sbr. c. lið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 123/2010. Stefndi hafi við meðferð beiðna stefnenda þverbrotið reglur stjórnsýslu og skipulagslaga og meðal annars ekki hirt um að svara ítrekuðum erindum.

Þá byggi stefnendur á því að engir almannahagsmunir, sem stefnda beri að standa vörð um á grundvelli skipulagslaga, eða annarra lagaákvæða, séu eða geti verið grundvöllur þess að eignarréttur stefnenda verði skertur án bóta eða innlausnar á því landi sem ekki fæst heimild til að nýta. Byggi stefnendur á því að beiðnir þeirra um að nýta land sitt hafi rúmast innan gildandi aðalskipulags stefnda. Stefndi hafi án nokkurra lögmætra sjónarmiða synjað stefnendum um að vinna deiliskipulag, eins og þó sé heimilt, sbr. 38. gr. laga nr. 123/2010, hvað þá verið fús til að veita framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 44. gr. laga nr. 123/2010. Stefnendur segja að beiðnir þeirra til stefnda hafi lotið að því sem kallað er „stakar framkvæmdir“ í lið kí grein 4.3.1 í skipulagsreglugerð. Með því sé átt við stakar skipulagsskyldar framkvæmdir sem ekki sé talin þörf á að afmarka sérstaka landnotkun fyrir, svo sem stök íbúðarhús eða frístundahús eða aðra mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum.

Stefndi hafi með athöfnum sínum og athafnaleysi skert eignarrétt stefnenda og mismunað þeim. Stefnda sé því skylt að bæta stefnendum tjón þeirra, sbr. 4. mgr. 51. gr. laga nr. 123/2010, eins og krafa sé gerð um að verði viðurkennt með dómi í málinu.

Hvað lagarök varðar vísa stefnendur til 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands varðandi friðhelgi eignarréttar þeirra að landspildu innan bæjarmarka stefnda og til 65. gr. varðandi rétt þeirra til að njóta sömu réttinda að lögum gagnvart stefnda varðandi nýtingu eignar sinnar. Þá byggja stefnendur innlausnarkröfu sína á 4. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Krafa um málskostnað er byggð á 129. gr., sbr. 130. gr., laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Taka verður tillit til þess við ákvörðun málskostnaðar að stefnendur þurfa að greiða virðisaukaskatt vegna lögmannsþjónustu.

III

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi kveðst telja að stefnendur hafi ekki orðið fyrir neinu tjóni vegna skipulags eða breytinga á skipulagi. Réttur til að krefjast yfirtöku landsins hafi því ekki stofnast. Meint tjón eða skertir möguleikar til nýtingar vegna skipulags eða breytinga á skipulagi séu að auki ósannaðir. Hafi slík krafa einhvern tíma orðið til sé hún fallin niður enda sé réttur til bóta fyrndur. Stefnendur hafi að minnsta kosti sýnt af sér svo verulegt tómlæti við að halda fram rétti sínum að réttur til yfirtöku sé fallinn niður fyrir þær sakir.

Krafa stefnda um sýknu er meðal annars byggð á því að skilyrði yfirtökuskyldu stefnda samkvæmt 4. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 séu ekki uppfyllt. Í öllu falli sé ósannað að skilyrðin séu uppfyllt. Til að sveitarfélagi sé skylt að yfirtaka eign í heild eða hluta, gegn greiðslu fulls verðs samkvæmt ákvæðinu, þurfi sá er krefst yfirtöku að sýna fram á að skilyrði reglunnar séu uppfyllt. Einungis sé unnt að krefjast yfirtöku ef skilyrði 1. mgr. sömu greinar séu fyrir hendi.

Í fyrsta lagi þurfi að sýna fram á að skipulag eða breyting á skipulagi leiði til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni. Stefndi telji að ekki hafi verið sýnt fram á það í málinu að skipulag eða breyting á skipulagi hafi orðið á landspildunni. Af því leiði að ekki hafi verið sýnt fram á að verðmæti eignar stefnenda hafi skerst með skipulagi eða breytingu á skipulagi. Enn síður að verðmæti eignar stefnenda hafi skerst verulega. Aldrei hafi verið gert ráð fyrir uppbyggingu á landspildunni. Spildan hafi verið á landbúnaðarsvæði og sé enn og því hafi möguleikar stefnenda til notkunar á spildunni eða verðmæti hennar ekkert breyst. Ekkert liggi fyrir um að stefnendur hafi mátt hafa réttmætar væntingar til að fá að nýta spilduna á annan hátt, heldur þvert á móti. Minnt sé á að spildan hafi verið hluti jarðarinnar Gunnarshólma. Skipting landspildna út úr fasteignum eða jörðum veitir landeigendum ekki rétt til að krefjast breyttrar notkunar eða heimilda til uppbyggingar.

Í öðru lagi þurfi sá er krefst yfirtöku samkvæmt 4. mgr. 51. gr. skipulagslaga að sýna fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni af þeim sökum að skipulag eða breyting á skipulagi skerði verðmæti eignar hans verulega umfram það sem eigi við um sambærilegar eignir. Í málinu sé ekki gerð nokkur tilraun til að sýna fram á tjón stefnenda. Ætlað tjón hafi hvorki verið rökstutt né metið til verðs. Ekki sé heldur gerð grein fyrir því hvernig eign stefnenda hafi skerst umfram aðrar sambærilegar eignir. Hvergi sé leyfð uppbygging á sambærilegum spildum og á spildu stefnenda enda sé byggð á þessu svæði víkjandi. Stefndi telji að ekki verði fram hjá því litið að stefnendur hafi vitað eða máttu vita um stefnu stefnda í málinu vegna forsögu þess og þar sem núgildandi aðalskipulag hafði tekið gildi við kaup þeirra á landinu. Annar stefnenda þekki að auki vel til málsins enda hafi hann í langan tíma leitast við að fá heimildir til uppbyggingar á svæðinu en ávallt verið hafnað. Í þriðja lagi þurfi sá sem krefst yfirtöku gegn greiðslu fulls verðs að sýna fram á að tjón hans taki til eignar í heild eða að sá hluti sem eftir standi verði ekki nýtilegur á eðlilegan og sanngjarnan hátt sem sjálfstæð eign. Í fjórða lagi þurfi svo að sýna fram á að eign verði ekki nýtt á eðlilegan hátt í samræmi við notkun aðliggjandi eigna. Engar breytingar hafi orðið á möguleikum stefnenda til að nýta spilduna sem landbúnaðarland. Engar takmarkanir hafi verið lagðar á spilduna umfram aðrar spildur á svæðinu. Heimilt sé því að nýta spilduna í samræmi við annað land á svæðinu og á eðlilegan hátt miðað við notkun aðliggjandi eigna.

Af framangreindu megi því ráða að skilyrði þess að stefnda sé skylt að yfirtaka eign stefnenda gegn greiðslu fulls verðs á grundvelli 4. mgr. 51. gr. skipulagslaga séu ekki uppfyllt eða að minnsta kosti sé ósannað að þau séu fyrir hendi. Sökum þess beri að sýkna stefnda af kröfum stefnenda.

Samkvæmt skipulagslögum sé vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Þá annist sveitarstjórnir og beri ábyrgð á gerð aðal og deiliskipulags samkvæmt 29. og 38. gr. laganna. Sveitarstjórnum sé því gefið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags en við beitingu þess valds beri sveitarstjórnum að gæta að markmiðum skipulagslaga og almennum meginreglum stjórnsýsluréttar svo sem um lögmæt og málefnaleg sjónarmið. Að því virtu hafi verið talið að sveitarstjórnir hafi mat um það hvernig skipulagi og landnotkun skuli háttað. Einstakir landeigendur eigi ekki lögvarinn rétt til þess að nýta eign sýna eins og þeir kjósa eða knýja fram breytingar á deiliskipulagi gegn vilja skipulagsyfirvalda.

Stefndi kveðst byggja á því að sú málsástæða stefnenda, að ákvörðun bæjarstjórnar stefnda að hafna beiðni stefnenda um tillögu að breyttu deiliskipulagi hafi farið í bága við 72. gr. stjórnarskrárinnar, sé með öllu haldlaus. Ákvörðunin hafi eingöngu falið í sér hefðbundnar takmarkanir á notkun sem leiddar verði af skipulagslögum og falli undir almennar takmarkanir á eignarréttindum og séu lögmætar og þurfi stefnendur að þola það. Fái þessi niðurstaða að mati stefnda stoð í greinargerð með frumvarpi til breytinga á skipulagslögum, lögum nr. 59/2014, þar sem segi að orðalagi 51. gr. skipulagslaga sé ætlað að leggja áherslu á að bótarétturinn stofnist vegna fjárhagslegs tjóns sem leiði af sérstökum og verulegum skerðingum á eignarráðum vegna gildistöku eða framkvæmdar skipulags, en ekki þess tjóns sem leiði af almennum skerðingum á eignarrétti. Þrátt fyrir að landnotkun lóðarinnar hafi verið skilgreind sem landbúnaðarsvæði í aðalskipulagi veiti það stefnendum ekki lögvarinn rétt til að skipuleggja byggingu íbúðahúsnæðis á svæðinu eða breyta því í íbúðabyggð. Ákvarðanir um slíkt séu á valdi sveitarfélaga og eru hluti skipulagsvalds.

Samkvæmt 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga beri að byggja á stefnu aðalskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit við gerð deiliskipulags. Eins og áður hafi verið rakið hafi það verið skýr stefna aðalskipulags stefnda 20122024 að landnotkun á landspildu stefnenda væri óbreytt. Þá komi ekki fram frekari fyrirmæli um mannvirkjagerð á landbúnaðarsvæðum í skipulaginu, hvort sem er með eða án tengsla við búrekstur. Sú ákvörðun að hafna beiðni stefnenda um tillögu að deiliskipulagi, sem hafi falið í sér að byggt yrði á svæðinu íbúðarhúsnæði ásamt hesthúsi, hafi því verið í fullu samræmi við stefnu aðalskipulagsins og falli undir almenna takmörkun á eignarréttindum stefnenda. Stefndi hafi því haft til þess heimild að lögum. Þá niðurstöðu styðji úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála nr. 45/2016. Hafi sú ákvörðun því ekki farið í bága við eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Stefndi kveðst mótmæla þeirri málsástæðu stefnenda að við meðferð máls þeirra hafi jafnræði verið raskað í andstöðu við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Engin tilraun sé gerð í stefnu eða gögnum málsins til þess að sýna fram á það með skjallegum sönnunargögnum að jafnfræði hafi verið raskað. Við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefnd umhverfis og auðlindamála hafi reynt á þetta. Því hafi hins vegar verið hafnað af nefndinni að jafna mætti þeim tilvikum sem stefndu hafi bent á í því máli við tilvik stefnenda. Mannvirki á þeim svæðum hafi verið byggð á árunum 2001 og 2002 og á svæði sem skilgreint sé sem óbyggt svæði. Þetta hafi verið leyft í tíð eldra aðalskipulags. Stefndi telji því ljóst að málsástæða stefnenda um að jafnræði hafi verið raskað í andstöðu við 65. gr. stjórnarskrárinnar sé ekki á rökum reist.

Verði ekki fallist á framangreindar málsástæður þá byggi stefndi kröfu sína á því að krafa stefnenda sé fallin niður fyrir fyrningu. Stefnendur byggi mál sitt á ákvæði 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Núgildandi aðalskipulag stefnda, Aðalskipulag Kópavogs 20122024, hafi verið samþykkt af bæjarstjórn stefnda 26. nóvember 2013, staðfest af Skipulagsstofnun 24. febrúar 2014, og öðlaðist gildi með birtingu auglýsingar þar um í Bdeild Stjórnartíðinda 26. febrúar 2014. Stefnendur virðast byggja tjón sitt á gildistöku þess skipulags. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 150/2007 um fyrningu kröfuréttinda fyrnist krafa um skaðabætur á fjórum árum frá þeim degi er tjónþoli fékk nauðsynlegar upplýsingar um tjónið og þann sem ábyrgð beri á því eða hafi borið að afla sér slíkra upplýsinga. Þá sé almennur fyrningarfrestur kröfuréttinda einnig tilgreindur fjögur ár samkvæmt 3. gr. sömu laga. Stefndi kveðst byggja á því að stefnendum hafi mátt vera ljóst hið meinta tjón ekki seinna en við birtingu auglýsingar um nýtt aðalskipulag stefnda 20122024 þann 26. febrúar 2014. Fyrningarfrestur skaðabótakröfu, sem krafa stefnenda um yfirtöku byggist á, hóf að líða ekki seinna en 26. febrúar 2014 þegar skipulagið var auglýst. Krafan var því fyrnd þegar mál þetta var höfðað þann 20. nóvember 2018. Krafa um skaðabætur á grundvelli 1. mgr. 51. gr. sé því fyrnd og réttur til yfirtöku skv. 4. mgr. 51. gr. sömu laga því fallinn niður.

Krafa stefnda um sýknu sé jafnframt byggð á því að krafa stefnenda sé fallin niður sökum tómlætis. Byggi stefndi á sömu rökum og að framan hafi verið rakin hvað þessa kröfu varði en frá því að aðalskipulag stefnda 20122024 hafi verið samþykkt 26. nóvember 2013 og þar til stefnendur hafi fyrst sett fram kröfu um að stefndi yfirtæki lóð þeirra, gegn greiðslu fulls verðs 2. apríl 2018, hafi liðið um fjögur ár og fimm mánuðir. Þá hafi stefnendur reynt að ná fram áformum sínum um byggingar á landspildunni frá árinu 1973 án þess að setja fram kröfu um skaðabætur eða yfirtöku sveitarfélagsins á grundvelli skipulagslaga. Stefndi hafi því haft réttmætar væntingar til þess að ætla að stefnendur myndu una skipulaginu. Krafa stefnenda sé því fallin niður sökum tómlætis.

Þá telji stefndi að málatilbúnaður stefnenda sé ekki fyllilega skýr og ósamræmis gæti í honum. Stefnendur virðist vera ósáttir við þá ákvörðun stefnda að hafna beiðni stefnenda um heimild til að vinna tillögu að deiliskipulagi á landsvæðinu sem fælist í því að reisa íbúðarhús ásamt hesthúsi. Hins vegar virðist stefnendur byggja mál sitt að öllu leyti á ákvæði 51. gr. skipulagslaga sem eigi samkvæmt orðalagi sínu einungis við um skipulagsgerð og breytingar á skipulagi sem leiði til þess að verðmæti fasteigna skerðist verulega. Ákvæðið lúti ekki að því þegar sveitarstjórn taki ákvörðun um að hafna beiðni um tillögu að deiliskipulagi eða að hafna beiðni um framkvæmdarleyfi. Málatilbúnaður stefnenda sé því, eðli málsins samkvæmt, byggður á röngum lagagrundvelli og það leiði til þess að sýkna ber stefnda.

Hvað lagarök varðar vísar stefndi til stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, laga nr. 150/2007 um fyrningu kröfuréttinda, skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá vísar stefndi til meginreglna íslensks réttarfars og stjórnsýsluréttar, kröfuréttar og skaðabótaréttar. Málskostnaðarkrafa stefnda byggist á 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

IV

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um skyldu stefnda til að yfirtaka 4,592 ha landspildu úr jörðinni Gunnarshólma í Kópavogi. Gengur spildan, sem er í eigu stefnenda, undir heitinu Oddfellowbletturinn, en hefur fastanúmerið [...]. Afmarkast landspildan að norðan af Suðurlandsvegi, að austan af Heiðmerkurvegi, að sunnan af lækjafarvegi sem gengur út í Hólmsá og að vestan af Hólmsá.

Krefjast stefnendur þess að stefndi yfirtaki spilduna og greiði fyrir hana fullt verð og vísa í því sambandi til 4. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og þess að spildan sé á landbúnaðarsvæði samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Hafi stefndi ítrekað hafnað því að stefnendur fái að nota landspilduna með sama hætti og aðrir í nágrenni spildunnar hafi fengið heimild til. Stefndi hafnar því að honum beri skylda til að yfirtaka landspilduna og krefst sýknu af kröfum stefnenda.

Í ákvæðum 1. og 4. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, eins og þeim var breytt með 22. gr. laga nr. 59/2014, segir að leiði skipulag eða breyting á skipulagi til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við á um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, eigi sá er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Í stað bóta getur eigandi krafist yfirtöku eignar í heild gegn fullu verði, enda taki tjónið til eignar í heild eða sá hluti hennar sem eftir stendur verði ekki nýtanlegur á eðlilegan og sanngjarnan hátt sem sjálfstæð fasteign. Einnig segir að aðeins sé skylt að verða við kröfu um yfirtöku eignar eða hluta hennar ef hún skerðist þannig að hún verður ekki nýtt á eðlilegan hátt í samræmi við hefðbundna notkun aðliggjandi eigna.

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 59/2014 um breytingu á skipulagslögum nr. 123/2010 segir meðal annars að orðalagi ákvæðis 51. gr. sé ætlað að leggja áherslu á að bótarétturinn stofnast vegna fjárhagslegs tjóns sem leiðir af sérstökum og verulegum skerðingum á eignarráðum vegna gildistöku eða framkvæmdar skipulags, en ekki þess tjóns sem leiðir af almennum skerðingum á eignarétti. Þá segir að ákvæði 1. og 2. mgr. sé ætlað að tryggja fasteignareiganda bótarétt vegna sérstakra skerðinga á eignarráðum sem leiða til verulegs fjárhagslegs tjóns fyrir hann umfram aðra fasteignareigendur í sambærilegri stöðu án þess að eiginlegt eignarnám hafi farið fram. Í ákvæði 2. mgr. 51. gr. er mælt fyrir um bótarétt ef skipulagsákvörðun mælir fyrir um að tiltekið svæði skuli nýtt til almenningsþarfa og það leiði til skerðingar á fasteign, meðal annars með hliðsjón af hagnýtingu eigna í næsta nágrenni. Ákvæðið beri því samkvæmt orðalagi sínu, líkt og 1. mgr., að túlka fremur þröngt.

Landspildu þeirri sem málið varðar var á sínum tíma skipt út úr jörðinni Gunnarshólma sem liggur í upplandi Kópavogsbæjar. Þegar stefnendur eignuðust landspilduna með afsali 15. september 2016 var í gildi núgildandi Aðalskipulag Kópavogsbæjar 20122024, sem samþykkt var af bæjarstjórn 26. nóvember 2013 og öðlaðist gildi 26. febrúar 2014 með birtingu auglýsingar í Bdeild Stjórnartíðinda. Í skipulaginu er ekki gert ráð fyrir byggð í landi Gunnarshólma sem skilgreint er sem landbúnaðarsvæði sem sögð eru þrjú innan marka Kópavogsbæjar, Vatnsendi, Elliðahvammur og Gunnarshólmi. Reiknað er með því samkvæmt aðalskipulaginu að landnotkun á þessum svæðum verði óbreytt á skipulagstímanum. Þá er að finna þá stefnu í aðalskipulaginu í kafla 2.2 að takmarka útþenslu íbúðabyggðar en horfa frekar til þess að þétta byggð sem mest innan skipulagðra svæða. Sérstaklega er tekið fram í sama kafla að ekki sé talið að stefna aðalskipulagsins varðandi landbúnaðarsvæði hafi umtalsverð áhrif í för með sér.

Samkvæmt eldra aðalskipulagi stefnda, sem gilti á tímabilinu 20002012, segir í kafla 2.6 að land Gunnarshólma hafi verið landbúnaðarland, en íbúðabyggð í Gunnarshólma „gæti orðið góður kostur síðar.“ Um það segir nánar í 4. kafla að landið gæti orðið góður kostur síðar fyrir íbúðabyggð en enn sem komið er sé landið of fjarri annarri byggð á höfuðborgarsvæðinu. Í sama aðalskipulagi segir að gefinn sé kostur á stækkun á þeirri aðstöðu sem er í Geirlandi en deiliskipulag væri forsenda fyrir frekari uppbyggingu þar. Skipulag og uppbygging verði að hlíta reglum um vatnsvernd samkvæmt samkomulagi frá 1997.

Samkvæmt þessu liggur fyrir að ekki hefur verið gert ráð fyrir byggð á því landbúnaðarsvæði sem landspilda stefnenda tilheyrir þótt svo kunni að verða í framtíðinni. Samkvæmt skilgreiningu í 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er aðalskipulag skipulagsáætlun fyrir tiltekið sveitarfélag þar sem fram kemur stefna sveitarstjórnar um landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu og þjónustukerfi og umhverfismál. Landbúnaðarsvæði er samkvæmt skilgreiningu í staflið q í grein 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 svæði fyrir landbúnað og mannvirki sem tengjast búrekstri með áherslu á búfénað, matvæla og fóðurframleiðslu. Samkvæmt 3. mgr. 37. gr. laga nr. 123/2010 ber að byggja á stefnu aðalskipulags við gerð deiliskipulags og hún útfærð fyrir viðkomandi svæði eða reit.

Samkvæmt gildandi aðalskipulagi hefur stefndi markað þá stefnu að ekki er gert ráð fyrir byggð í landi Gunnarshólma á gildistíma skipulagsins þótt látið sé að því liggja samkvæmt eldra aðalskipulagi, sem gilti 20002012, að íbúðabyggð kunni að vera ákjósanleg í framtíðinni. Sú afstaða stefnda að heimila ekki byggingu mannvirkja á landspildunni, sem er eins og fram er komið á skilgreindu landbúnaðarsvæði, hefur komið fram í svörum við ítrekuðum erindum stefnandans K-kk-ef A-kk-ef og fyrri eigenda landspildunnar þar á meðal bréfi til X 29. apríl 2013. Ekki verður fram hjá því horft að eignarráðum fasteignareigenda eru settar ýmsar skorður af skipulagsyfirvöldum samkvæmt heimild í skipulagslögum nr. 123/2010. Veita lögin heimild til að takmarka ráðstöfunarrétt eiganda á eign sinni með áætlun um landnotkun sem stuðlar að hagkvæmri nýtingu lands og gæða þess. Sú áætlun stefnda um landnotkun á landbúnaðarlandi Gunnarshólma var að mati dómsins heimil að lögum og er ekki hægt að líta svo á að aðalskipulag það sem nú gildir hafi falið í sér takmörkun gagnvart landspildu stefnenda frá því sem áður gilti. Að þessum atriðum virtum verður það mat dómsins að stefnandi hafi ekki getað vænst þess að fá að byggja mannvirki á landinu og breytir þá engu hvort um er að ræða tímann eftir 15. september 2016, þegar stefnendur eignuðust landspilduna, eða fyrir þann tíma þegar félag stefnenda, X, var eigandi landsins, enda hefur áformuð landnotkun landspildunnar samkvæmt aðalskipulagi stefnda staðið óbreytt frá árinu 2000. Samkvæmt þessu og öðru framangreindu er það mat dómsins að stefnendur hafi ekki sýnt fram á það að þau hafi orðið fyrir fjártjóni samkvæmt 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 vegna samþykktar og birtingar á aðalskipulagi stefnda fyrir það tímabil sem um getur, sem stefndi ber ábyrgð á. Er sönnun fyrir slíku fjártjóni skilyrði þess að unnt sé að lögum að skylda stefnda til að yfirtaka landspildu stefnenda eins og krafist er í málinu gegn greiðslu fulls verðs.

Eins og fram er komið er landspilda stefnenda á skilgreindu landbúnaðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi stefnda og hefur svo verið að minnsta kosti frá 2000. Eru landbúnaðarnot einnig hefðbundin not aðliggjandi eignar og samkvæmt gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að landnotkun á svæðinu hafi verið óbreytt á gildistíma aðalskipulags stefnda 20002012 og 20122024. Að mati dómsins hafa stefnendur ekki fært fyrir því haldbær rök að aðalskipulag stefnda á því svæði sem um ræðir hafi leitt til verulegs fjárhagstjóns fyrir stefnendur umfram aðra fasteignareigendur í sambærilegri stöðu, en túlka ber ákvæði 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga þröngt eins og kemur fram í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 59/2014 um breytingu á skipulagslögum. Samkvæmt því sem nú hefur verið rakið verður ekki fallist á það með stefnendum að eignarréttindi þeirra hafi verið skert „sérstaklega og verulega“ þannig að gangi á svig við ákvæði 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands.

Af hálfu stefnenda er enn fremur byggt á því að synjun stefnda á beiðni stefnenda feli í sér ólögmæta mismunun stefnenda og annarra landeigenda á sama landnotkunarreit sem fengið hafi heimild til að skeyta við land sitt mannvirkjum. Sé slík mismunun andstæð 65. gr. stjórnarskrárinnar. Stefndi mótmælir þessari málsástæðu stefnenda og bendir á að á það skorti að sýnt sé fram á að jafnræði hafi verið raskað. Í greinargerð stefnda segir að mannvirki á því svæði sem um ræði hafi verið byggð á árunum 2001 og 2002 á svæði sem skilgreint hafi verið sem óbyggt svæði. Skírskotun stefnenda til 65. gr. stjórnarskrárinnar er hvorki rökstudd né byggð á skjallegum gögnum og getur því ekki komið til álita í málinu.

Samkvæmt öllu framangreindu verður ekki fallist á sjónarmið og kröfu stefnenda um að viðurkennd verði skylda stefnda til að yfirtaka 4,592 ha landspildu úr landi Gunnarshólma með fastanúmerið [...] gegn greiðslu fulls verðs. Skal stefndi vera sýkn af kröfum stefnenda í málinu.

Að þessari niðurstöðu fenginni er ekki þörf á að fjalla um sjónarmið stefnda um ætlað tómlæti stefnenda og fyrningu á kröfu þeirra á hendur stefnda.

Rétt þykir, með vísan til atvika málsins, að hvor aðila fyrir sig beri sinn kostnað af málinu.

Fyrir uppkvaðningu dómsins var gætt fyrirmæla 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Aðilar málsins og dómari töldu óþarft að málið yrði flutt á ný.

Dóm þennan kveður upp J-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari.

Dómsorð:

Stefndi, Kópavogsbær, skal vera sýkn af kröfum stefnenda, E-kvk-ef G-kvk-ef og K-kk-ef A-kk-ef.

Málskostnaður fellur niður.

J-kk-nf H-kk-nf

Rétt þykir, með vísan til atvika málsins, að hvor aðila fyrir sig beri sinn kostnað af málinu.

Fyrir uppkvaðningu dómsins var gætt fyrirmæla 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Aðilar málsins og dómari töldu óþarft að málið yrði flutt á ný.

Dóm þennan kveður upp J-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari.

Stefndi, Kópavogsbær, skal vera sýkn af kröfum stefnenda, E-kvk-ef G-kvk-ef og K-kk-ef A-kk-ef.

Málskostnaður fellur niður.

J-kk-nf H-kk-nf