E-2300/2012

Mál þetta, sem var dómtekið 11. september sl., er höfðað 27. júní 2012 af H-kk-þgf D-kk-þgf H-kk-þgf, Maríubaugi 99 í Reykjavík, gegn íslenska ríkinu.

Dómkröfur stefnanda eru eftirfarandi:

A. Að viðurkennt verði með dómi að ákvörðun Siglingastofnunar Íslands frá 15. nóvember 2007, um að svipta stefnanda starfsleyfi til plastbátasmíði útgefnu 9. nóvember 2006, hafi verið ólögmæt.

B. Að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda bætur vegna fjárhagslegs tjóns; aðallega að fjárhæð 500.000 kr., ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 28. júní 2008 til 28. júlí 2012, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þeim degi til greiðsludags; til vara að fjárhæð 363.636 kr., ásamt sömu vöxtum og að framan greinir; en til þrautavara að álitum eða eftir mati dómsins, ásamt sömu vöxtum og að framan greinir.

C. Að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda miskabætur að fjárhæð 1.200.000 kr., ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 frá 28. júní 2008 til 28. júlí 2012, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá þeim degi til greiðsludags.

D. Að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað, að meðtöldum virðisaukaskatti, eins og málið væri eigi gjafsóknarmál.

Stefndi krefst aðallega sýknu af öllum kröfum stefnanda auk málskostnaðar. Til vara krefst stefndi þess að kröfur stefnanda verði stórlega lækkaðar og málskostnaður felldur niður.

Málsatvik og ágreiningsefni

Þann 9. nóvember 2006 gaf Siglingastofnun Íslands út starfsleyfi fyrir plastbátasmið til handa stefnanda, en starfsleyfið var veitt samkvæmt heimild í reglum nr. 592/1994 um smíði og búnað báta með mestu lengd allt að 15 metrum, sem byggjast á lögum nr. 47/2003 um eftirlit með skipum. Af gögnum málsins er ljóst að leyfisveitingin fól í sér endurnýjun á leyfi stefnanda, en fyrir dómi kvaðst hann hafa verið plastbátasmiður síðan slík smíði hófst, líklega frá 1978. Í starfsleyfinu kemur fram að með því sé stefnanda veitt heimild til að annast smíði, viðgerðir og breytingar á bátum úr trefjaplasti, enda sé vinna við trefjaplast í bátum samkvæmt ákvæðum reglna og undir eftirliti Siglingastofnunar eða viðurkennds eftirlitsaðila. Þá kemur fram að starfsleyfið gildi til 9. nóvember 2009 en fella megi það úr gildi ef ekki er farið í einu og öllu eftir settum reglum. Stefnandi rak starfsemi sína í félaginu Frábær bátasmiðja ehf., en hann var aðaleigandi félagsins.

Dagana 28. til 29. ágúst 2007 skoðaði S-kk-nf S-kk-nf, starfsmaður Siglingastofnunar, aðstæður stefnanda til plastvinnu á Ísafirði. Í skýrslu S-kk-ef kemur fram að við skoðun þann 28. ágúst 2007 hafi komið í ljós að hafin væri vinna við breytingar á Lukku ÍS 357, en báturinn hafi staðið uppi á bryggju á athafnasvæði Ísafjarðarhafnar. Búið hafi verið að fjarlæga báða síðustokkana af bátnum og slípa bæði skurðarsár og bol bátsins innan við síðustokka. Nýir og/eða breyttir síðustokkar hafi legið við hliðina á bátnum og báturinn verið óvarinn gegn sólarljósi, raka og ryki. Þegar stefnandi hafi verið inntur eftir því hvort hann hefði kvatt til viðurkenndan úttektaraðila eða tilkynnt Siglingastofnun um fyrirhugaðar breytingar hafi hann kveðið svo ekki vera. Þá hafi hann upplýst að hann ætlaði að líma nýja síðustokka á skipið, en ekki festa síðustokkana með hefðbundnum hætti. Í skýrslu S-kk-ef kemur fram að komið hafi verið aftur að bátnum kl. 13:00 daginn eftir. Búið hafi verið að líma síðustokk að neðanverðu við bol bátsins og þvinga saman samsetningarfletina með tréfleygum, lyftitjakki, skorðum og stoðum. Ekki hafi verið búið að verja bol bátsins gegn rakaskemmdum innan við síðustokka með slithúð eftir slípunina. Rigning hafi verið báða umrædda daga og báðar síður bátsins verið óvarðar gegn bleytunni. Hitastig báða dagana hafi verið kringum 10 til 11 stig og mikill raki.

Í skýrslu S-kk-ef segir jafnframt að stefnandi hafi verið spurður hvort hann hefði ekki til umráða samþykkt húsnæði og þá hafi hann upplýst að hann hefði tekið á leigu gamalt flugskýli við flugvöll Ísafjarðar þar sem hann ætlaði sér að annast viðgerðir á bátum, breytingar og nýsmíði. Í skýrslunni er því síðan lýst að við skoðun á umræddu flugskýli hafi komið í ljós að engin einangrun hafi verið í lofti né útveggjum, loftræstibúnaður ekki til staðar í húsinu og göt hafi verið á þaki. Þakið hafi verið klætt með bárujárni og því mikil hætta á saggamyndun og leka við hitabreytingar. Hálfrökkvað hafi verið inni í flugskýlinu og léleg lýsing í lofti. Tveir rafmagnsblásarar hafi verið sýnilegir, staðsettir á gólfi skýlisins. Stefnandi hafi ekki talið ástæðu til að fá Siglingastofnun til að framkvæma úttekt á húsnæðinu, þegar hann hafi verið inntur eftir því. Logi ÍS 32 hafi verið inni í húsnæðinu í breytingum. Í skýrslu S-kk-ef er ítrekað vísað til ljósmynda, en S-kk-nf tók margar myndir við skoðunina og hefur hluti þeirra verið lagður fram í málinu.

Með bréfi til stefnanda, dags. 4. september 2007, vísaði Siglingastofnun til framangreindrar skoðunar. Í bréfinu er m.a. tekið fram að líkt og fram komi í skýrslu S-kk-ef séu aðstæður til plöstunar við Lukku ÍS 357 með öllu óásættanlegar þar sem ekki sé á neinn hátt fullnægt þeim skilyrðum sem settar séu fram í kafla V-26 í Norðurlandareglum. Því sé ljóst að Siglingastofnun muni ekki samþykkja þá plastvinnu sem þegar hafi verið framkvæmd við bátinn heldur gera kröfu um að hún verði endurunnin að öllu leyti. Þá segir einnig í bréfinu að við skoðun á húsnæði sem stefnandi vísaði til hafi komið í ljós að breytingar á Loga ÍS 32 hefðu verið gerðar í húsnæði sem reyndist ófullnægjandi. Siglingastofnun geri fyrirvara um samþykkt þess verkhluta sem lokið sé og stefnanda sé ekki heimilt að halda áfram verkinu fyrr en sýnt hafi verið fram á að það hafi verið unnið samkvæmt kröfum sem um það gildi og undir eftirliti skoðunarstofu. Í lok bréfsins segir að í ljósi þess að áður hafi verið höfð afskipti að plastvinnu á vegum stefnanda sé málinu vísað til frekari umfjöllunar á stjórnsýslusviði Siglingastofnunar hvað varði heimild stefnanda til vinnu með trefjaplast í bátum. Sama dag sendi Siglingastofnun eigendum viðkomandi báta bréf þar sem segir m.a.: „Ljóst má vera að ekki er farið eftir þeim verklagsreglum sem Siglingastofnun hefur sett fram og leiðbeiningum framleiðanda hvað varðar meðferð á efnum.“ Bréfunum fylgdi afrit af framangreindu bréfi Siglingastofnunar til stefnanda.

Stefnanda barst í kjölfarið bréf frá stjórnsýslusviði Siglingastofnunar, dags. 13. september 2007, en yfirskrift bréfsins er: „Andmælaréttur vegna ákvörðunar um niðurfellingu starfsleyfis“. Þar er tekið fram að með bréfi Siglingastofnunar til stefnanda, dags. 11. mars 2004 [svo], sé rakið á hvern hátt stefnandi hafi ekki farið eftir lögum og reglum um plastbátasmíðar og honum veitt áminning, auk þess sem tekið sé fram að frekari brot leiði til endurskoðunar á heimild til vinnu með trefjaplast í bátum. Í bréfi Siglingastofnunar til stefnanda, dags. 4. september 2007, sé lýst tveimur atvikum þar sem stofnunin hafi þurft að hafa afskipti af plastvinnu á vegum stefnanda. Stjórnsýslusvið stofnunarinnar muni brátt taka ákvörðun um hvort bregðast eigi við brotum stefnanda með niðurfellingu starfsleyfis hans. Áður en til þeirrar ákvörðunar komi sé stefnanda gefinn kostur á að tjá sig um efni málsins. Vegna framangreindrar tilvísunar til bréfs Siglingastofnunar frá 11. mars 2004 skal tekið fram að í málinu liggur fyrir bréf stofnunarinnar til stefnanda, dags. 11. mars 2003, þar sem stefnanda er veitt áminning. Í bréfinu kemur m.a. fram að breyting sem stefnandi hafi framkvæmt á nánar tilteknum bát hafi ekki verið í samræmi við kröfur reglna, auk þess sem ekkert samráð hafi verið haft við skoðunarmenn Siglingastofnunar. Eins kemur fram í bréfinu að verkstæði sem notað var til umræddra breytinga hafi ekki uppfyllt ákvæði reglna um smíði og búnað báta. Í niðurlagi bréfsins segir: „Í þetta skipti er þér veitt áminning en brjótir þú aftur af þér verður Siglingastofnun að taka til endurskoðunar heimild þína til vinnu með trefjaplast í bátum.“

Með bréfi, dags. 21. september 2007, sendi stefnandi Siglingastofnun athugasemdir. Í bréfinu segir að í meginatriðum telji stefnandi að skoðunarmaður Siglingastofnunar hafi ekki gætt meðalhófs og ekki kynnt sér aðstæður í hörgul, né tekið tillit til skýringar. Í annan stað telji stefnandi að Siglingastofnun byggi sviptingu plastréttinda stefnanda á fyrndu máli. Bréfinu fylgdi greinargerð stefnanda vegna málsatvika. Þar segir m.a. að þeirri fullyrðingu skoðunarmanns sé mótmælt að til hafi staðið að viðgerðin á Lukku ÍS 357 færi fram á hafnarbakka á Ísafirði. Ekki hafi annað staðið til, áður en viðgerð hæfist, en að flytja bátinn strax inn á verkstæði. Þegar til átti að taka hafi hins vegar ekki verið til staðar flutningsaðili sem gat flutt þetta þungan bát. Hafinn hafi verið undirbúningur að smíði bátagrindar til að leysa úr því, en til að spara tíma hafi verið ákveðið að hefjast handa við að rífa síðustokkana af á hafnarsvæðinu og máta nýja stokka við til þess að laga þá að bátnum. Þegar skoðunin fór fram hafi verið búið að rífa af lausa síðustokka og tylla upp síðustokk stjórnborðsmegin, en ekki hafi verið búið að líma né plasta þá og ekki sé búið að því enn. Þá gæti ónákvæmni um að úrkoma hafi verið á Ísafirði á skoðunardegi en samkvæmt upplýsingum frá flugturni á Ísafirði hafi engin úrkoma mælst á Ísafirði 28. og 29. ágúst 2007.

Í umræddri greinargerð stefnanda kemur jafnframt fram að þegar skoðunarmaður Siglingastofnunar hafi komið að líta á húsnæði Frábærrar bátasmiðju ehf. hafi forvinna verið byrjuð vegna ásetningar síðustokka og flotkassa á Loga ÍS 32 en engin plastvinna verið hafin. Þar sem plastvinna hafi ekki staðið yfir hafi hitakerfi ekki verið í gangi. Því sé mótmælt að úttekt húsnæðisins sé ekki miðuð við aðstæður þegar plöstun og annar frágangur er krefjist rétts hita og rakastigs fari fram. Þegar hitakerfi sé í gangi náist allt að 22 stiga hita í húsinu. Þá er tekið fram í greinargerðinni að þær athugasemdir sem gerðar hafi verið í bréfi Siglingastofnunar, dags. 11. mars 2004 [svo], hafi verið dregnar til baka og viðkomandi bátur verið tekinn út án athugasemda eftir nánari skoðun. Því sé mótmælt að þau atvik séu dregin fram í þessu máli og stefnandi telji þau jafnframt vera fyrnd.

Fyrir dómi bar stefnandi að þegar plöstun og líming fór fram í framangreindu húsnæði hafi trégrind verið sett í kringum viðkomandi bát og byggingaplast yfir. Þannig hafi verið útbúinn klefi utan um bátinn og hafður hiti í honum, en vinna við umræddar aðstæður hafi ekki staðið yfir þegar skoðunarmaður Siglingastofnunar skoðaði húsnæðið. Þá kvað stefnandi að við höfnina hafi einungis verið unnið við að sníða síðustokka og slípa, en ekki hafi staðið til að setja síðustokkana á heldur hafi átt að flytja viðkomandi bát í áðurnefnt húsnæði áður en líming og plöstun hæfist, í klefa í fyrrgreinda veru. S-kk-nf S-kk-nf, skoðunarmaður Siglingastofnunar, kvað hins vegar að vinna við endurnýjun síðustokkanna hafi staðið yfir við höfnina. Þannig hafi stefnandi verið byrjaður að líma síðustokkana á bátinn, eins og nánar tilteknar myndir sem S-kk-nf tók sýni glögglega. Sýnilegt hafi verið að stefnandi ætlaði ekki að fara með bátinn í áðurnefnt húsnæði og aðspurður um það við höfnina, hvað hann væri að gera, hafi stefnandi sagt að hann væri að skipta um síðustokka á bátnum. Þá kvaðst S-kk-nf ekki muna til þess að stefnandi hefði haft orð á því að hann hlífði bátum einhvern veginn innan áðurnefnds húsnæðis.

Með bréfi, dags. 15. nóvember 2007, svipti Siglingastofnun stefnanda starfsleyfi hans frá 9. nóvember 2006. Í upphafi bréfsins er vísað til umrædds starfsleyfis og þess m.a. getið að í því sé tekið fram að fella megi starfsleyfið úr gildi verði ekki farið í einu og öllu eftir settum reglum. Í bréfinu er síðan vísað til áðurnefndrar skýrslu vegna skoðunarinnar 28. til 29. ágúst 2007 og tekið fram að nú hafi komið í ljós að stefnandi hafi nýverið unnið að plastviðgerðum á Jóa ÍS 10 í viðkomandi húsnæði þrátt fyrir að húsnæðið hafi ekki uppfyllt skilyrði til plastviðgerðar og stefnanda megi vera um það kunnugt. Í bréfinu er næst vitnað til 2. liðar kafla V-26 í Norðurlandareglum um smíði og búnað báta með mestu lengd allt að 15 m, sbr. reglur nr. 592/1994, sem og til greinar 4.1 í reglum nr. 592/1994. Með bréfi til stefnanda, dags. 13. september 2007, hafi stefnanda verið gefinn kostur á að tjá sig um hugsanlega niðurfellingu starfsleyfis hans. Í svari hans og þeirri greinargerð sem hafi fylgt sé m.a. ítrekuð sú afstaða stefnanda að viðkomandi flugskýli sé í lagi til plastvinnu. Ljóst sé að stefnandi hafi að engu ákvæði Norðurlandareglna um verkstæði til plastvinnu, sbr. fyrrnefndan kafla V-26, og Siglingastofnun sé því tilneydd að fella starfsleyfi hans úr gildi, með vísan til heimildarinnar í grein 4.1 í reglum nr. 592/1994.

Stefnandi kærði framangreinda ákvörðun til samgönguráðuneytisins. Mun það hafa gerst munnlega en verið staðfest með tölvupósti til ráðuneytisins 7. janúar 2008. Ákvað ráðuneytið, með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að fresta réttaráhrifum ákvörðunarinnar meðan málið væri til meðferðar, líkt og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til Siglingastofnunar, dags. 15. janúar 2008. Í kjölfarið ákvað Siglingastofnun að afturkalla hina kærðu ákvörðun. Var það tilkynnt kæranda með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 17. mars 2008. Í bréfinu er tekið fram að ráðuneytið hafi sent kæruna til umsagnar Siglingastofnunar og að fenginni umsögn stofnunarinnar gefið stefnanda kost á að tjá sig um hana. Ráðuneytið hafi tekið við athugasemdum stefnanda símleiðis í nokkur skipti í febrúar og fundað með honum 12. febrúar 2008. Ráðuneytið hafi fundað um málið með fulltrúum Siglingastofnunar 6. mars 2008, þar sem stofnunin hafi ákveðið að afturkalla hina kærðu ákvörðun um niðurfellingu starfsleyfis stefnanda sem platsbátasmiðs, sbr. tölvupóst, dags. 6. mars 2008, sem meðfylgjandi sé bréfinu. Í ljósi þess sé málið fellt niður. Í bréfinu segir síðan að ráðuneytið vilji að gefnu tilefni beina þeim tilmælum til stefnanda að senda Siglingastofnun smíðalýsingu, teikningar og önnur þau gögn er siglingamálastjóri telji nauðsynleg vegna eftirlits áður en stefnandi hefji viðgerðir á bátum, sbr. áskilnað 6. og 7. gr. laga nr. 47/2003 um eftirlit með skipum. Í bréfinu er jafnframt vísað til reglna nr. 592/1994 og þeirra Norðurlandareglna sem teljist hluti reglnanna. Í bréfinu er þeim tilmælum síðan beint til stefnanda að hann kalli til starfsmenn Siglingastofnunar, eða aðra aðila er hún veiti umboð, til þess að taka út verkstæði hans, þannig að hægt sé að sannreyna að verkstæðið uppfylli gerðar kröfur Norðurlandareglnanna. Annars gæti stefnandi átt á hættu að bátar á hans vegum hljóti ekki samþykki stofnunarinnar síðar meir og fái ekki útgefið haffærisskírteini. Í lok bréfsins segir að í ljósi þess að Siglingastofnun hafi fallið frá starfsleyfissviptingu stefnanda sé ekki tilefni til að leiða málið til lykta með úrskurði enda hafi stefnandi í gildi starfsleyfi plastbátasmiðs.

Í málinu liggur fyrir sá tölvupóstur starfsmanns stjórnsýslusviðs Siglingastofnunar, dags. 6. mars 2008, sem vísað er til í framangreindu bréfi samgönguráðuneytisins. Í tölvupóstinum er vísað til fundar starfsmanna Siglingastofnunar og ráðuneytisins sama dag og staðfest „að Siglingastofnun afturkallar hér með niðurfellingu á starfsleyfi“ stefnanda. Siglingastofnun gangi út frá því að stefnandi láti stofnunina taka út og samþykkja það húsnæði sem hann hyggist nota til plastviðgerða og tilkynni stofnuninni um upphaf verks þannig að skoðunarmaður geti haft eftirlit með verkinu lögum samkvæmt.

Með bréfum til eigenda Lukku ÍS 357 og Loga ÍS 32, dags. 25. apríl 2008, tók samgönguráðuneytið fram að Siglingastofnun hefði afturkallað starfsleyfissviptingu stefnanda. Í bréfinu er vísað til bréfs Siglingastofnunar til umræddra eigenda, dags. 4. september 2007, og tekið fram að ráðuneytið vilji koma því á framfæri að stefnandi hafi réttindi til að annast plastbátasmíði og viðgerðir, enda séu smíðin og viðgerðirnar tilkynntar Siglingastofnun í samræmi við lög nr. 47/2003.

Með bréfi til Siglingastofnunar, dags. 25. september 2009, tók lögmaður stefnanda fram að stefnandi teldi leyfissviptingu stofnunarinnar hafa verið tilefnislausa og ólögmæta og að hann hefði orðið fyrir tjóni vegna hennar, bæði miskatjóni og fjártjóni. Í bréfinu var óskað eftir afstöðu Siglingastofnunar til bótaskyldu stofnunarinnar vegna óréttmætrar starfsleyfissviptingar stefnanda. Erindið var framsent samgönguráðuneytinu og síðan ríkislögmanni. Með bréfi ríkislögmanns til lögmanns stefnanda, dags. 5. maí 2010, var tilkynnt að það væri afstaða ríkislögmanns að stefnandi ætti ekki rétt á skaðabótum vegna málsins. Þann 27. júní 2012 höfðaði stefnandi síðan mál þetta.

Stefnandi gaf aðilaskýrslu fyrir dómi. Þá gaf vitnaskýrslu S-kk-nf S-kk-nf, fyrrverandi starfsmaður Siglingastofnunar Íslands.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir á því að verulegir annmarkar hafi verið á ákvörðun Siglingastofnunar um að svipta stefnanda starfsleyfi þann 15. nóvember 2007 og að sviptingin hafi verið tilefnislaus og ólögmæt. Þá byggir stefnandi á því að við ákvörðunina hafi Siglingastofnun ekki gætt meðalhófsreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Starfsleyfissvipting sé íþyngjandi ákvörðun sem varði stjórnarskrárvarða atvinnuhagsmuni hins svipta, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, og því sé brýnt að leita vægustu úrræða sem völ sé á hverju sinni og að áminning sé undanfari slíkrar ákvörðunar.

Stefnandi vísar til þess að hann hafi ekki verið áminntur um hvað betur mætti fara í starfsemi hans og rekstri áður en ákvörðun var tekin um að svipta hann starfsleyfi. Stefnanda hafi að vísu verið veitt áminning árið 2003 af allt öðru og óskyldu tilefni og að það úrræði virðist hafi borið tilætlaðan árangur, a.m.k. hafi ekki orðið frekari eftirmálar af því máli. Því hefði Siglingastofnun, til að gæta meðalhófs og í ljósi fyrri reynslu, átt að áminna stefnanda eða með öðrum hætti gefa honum kost á að bregðast við athugasemdum vegna meintra ávirðinga. Áminningin hefði átt að vera þess efnis að stefnanda mætti vera ljóst hverju væri ábótavant í starfsemi hans og honum gefinn kostur á að bæta þar úr innan tiltekins tíma. Að þeim tíma liðnum hefði síðan átt að fara fram úttekt á grundvelli áminningarinnar. Þá fyrst hefði skapast grundvöllur til leyfissviptingar, ef stefnandi hefði ekki brugðist rétt við. Siglingastofnun hafi þannig ekki gætt meðalhófs þegar stefnandi var sviptur starfsleyfi án undanfarandi áminningar eða skýrra tilmæla um hverju væri ábótavant og hvernig mætti bæta þar úr. Þetta sé að nokkru viðurkennt þegar síðar hafi verið fallið fyrirvaralaust frá leyfissviptingunni án þess að nokkuð sérstakt nýtt kæmi til. Stefnandi getur þess einnig að athugasemdir Siglingastofnunar hafi ekki beinst að vinnubrögðum stefnanda eða því hvort vinna hans væri vel eða illa úr garði gerð, heldur miklu heldur að því við hvaða aðstæður vinnan átti að hafa farið fram.

Stefnandi kveður tjón sitt felast í þeim álitshnekki sem hann hafi beðið sem bátasmiður. Viðskiptavinum hans hafi verið tilkynnt bréflega um fyrirhugaða leyfissviptingu á sínum tíma en Siglingastofnun ekki skeytt um að tilkynna þessum sömu viðskiptavinum um að fallið hefði verið frá leyfissviptingu stefnanda í mars 2008. Samgönguráðuneytið hafi hins vegar séð sig til knúið að senda slíkt bréf þann 25. apríl 2008. Í gögnum málsins liggi m.a. fyrir staðfesting frá framkvæmdastjóra fyrirtækjanna Arnarhlíðar ehf. og Kjarnabúðar ehf. sem hafi vorið 2007 hafið undirbúning að smíði fjölda plastbáta er nýta átti til sjóstangveiði fyrir ferðamenn. Stefnandi hafi komið að undirbúningi þessa smíðaverkefnis og ætlun félaganna verið að semja við félag stefnanda um smíði bátanna. Þar sem stefnandi var sviptur starfsréttindum hafi félögin hins vegar snúið sér annað með smíði bátanna. Arnarhlíð ehf. hafi einnig látið smíða yfirbyggingu og gera miklar breytingar á trefjaplastbátnum Björgu Hauks. Um stórt verkefni hafi verið að ræða, sem ætlunin hafi verið að fela stefnanda að vinna, en fallið hafi verið frá því vegna leyfissviptingarinnar.

Fjárhagslegt tjón stefnanda sé nokkuð þar sem hann hafi með sviptingu atvinnuleyfis um leið verið sviptur möguleikanum til að stunda vinnu sína við plastbátasmíðar. Um leið hafi rekstrargrundvelli verið kippt undan félaginu Frábær bátasmiðja ehf., sem hafi ekki getað haldið úti starfsemi án starfsleyfis stefnanda og ekki náð sér á strik aftur. Þá hafi stefnandi orðið fyrir miskatjóni sem leitt hafi af hinni óréttmætu leyfissviptingu. Rýrð hafði verið varpað á trúverðugleika hans sem fagmanns við bátasmíðar. Allt frá leyfissviptingunni hafi stefnandi merkt vantrú viðskiptavina í sinn garð. Eldri viðskiptavinir forðist að leita til hans, þrátt fyrir að hann búi yfir áratuga langri reynslu og sérþekkingu á sviði plastbátasmíði. Hugsanlegir nýir viðskiptavinir leiti annað af sömu ástæðu. Orðspori sem stefnandi hafi áunnið sér hafi verið spillt með vanhugsaðri stjórnsýsluákvörðun, sem í ljós hafi komið að ekki stóðst. Sá tími sem sviptingin varði hafi skaðað stefnanda mjög og hann ekki borið sitt barr síðan sem plastbátasmiður, þótt hann hafi síðar fengið réttindin aftur og þau verið endurnýjuð athugasemdalaust. Með ákvörðun Siglingastofnunar hafi illilega verið vegið að starfsheiðri stefnanda, reynslu og hæfni, en í því felist meingerð gegn æru hans og persónu sbr. b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993.

Við mat á miska stefnanda beri að taka tillit til þeirrar hneisu og óþæginda sem það hafi valdið honum að brotnar hafi verið í veigamiklum atriðum margar grundvallarreglur sem um stjórnsýslu gildi, bæði að efni og formi. Með sviptingu starfsleyfis hafi stefnandi jafnframt verið sviptur atvinnuréttindum sínum og með því möguleikum á að framfæra sig með atvinnu sinni. Þar hafi að ósekju verið vegið harkalega að atvinnufrelsi stefnanda, sem varið sé af 75. gr. stjórnarskrárinnar. Stefnandi hafi verið eigandi 90% hlutafjár einkahlutafélagsins Frábær bátasmiðja og rekið starfsemi sína undir merkjum félagsins. Með starfsleyfissviptingunni hafi félagið orðið óstarfhæft og verið verkefnalaust síðan, líkt og stefnandi sjálfur. Félagið hafi að lokum verið tekið til gjaldþrotaskipta af þessum sökum.

Um sundurliðun dómkrafna tekur stefnandi fram að rekstrartekjur Frábærrar bátasmiðju ehf. árið 2007 hafi verið 3.192.742 kr. og þar af hafi verið greiddar 500.000 kr. í laun til stefnanda, sem hafi verið eini starfsmaður félagsins. Samkvæmt yfirliti um fjárhag félagsins hafi síðasti útgefni reikningur ársins 2007 verið dagsettur 16. nóvember 2007, eða degi eftir að stefnandi var sviptur starfsleyfinu. Stefnandi hafi ekki haft tekjur frá félaginu eftir umrædda sviptingu. Því sé gerð krafa um að stefndi bæti stefnanda það tekjutap sem hann hafi orðið fyrir, aðallega á tímabilinu frá 15. nóvember 2007 til 25. apríl 2008, þ.e. til þess tíma að samgönguráðuneytið sendi viðskiptamönnum stefnanda bréf þess efnis að stjórnvaldsákvörðun um sviptingu starfsleyfis væri afturkölluð, en til vara frá 15. nóvember 2007 til 17. mars 2008, þ.e. til þess tíma þegar stefnanda var tilkynnt um afturköllun stjórnvaldsákvörðunarinnar. Áðurnefndar tekjur stefnanda á árinu 2007, að fjárhæð 500.000 kr., hafi verið á tímabilinu frá byrjun júní til 15. nóvember 2007. Tekjurnar séu ekki sundurliðaðar á milli mánaða en sé þeim deilt niður á þetta fimm og hálfs mánaðar tímabil hafi laun stefnanda fyrir hvern mánuð numið 90.909 kr. Fjárhæð aðalkröfu, sem taki til 5,5 mánaða, nemi þannig 90.909 kr. * 5,5 = 500.00 kr., en fjárhæð varakröfu, sem taki til fjögurra mánaða, 90.909 kr. * 4 = 363.636 kr. Vísar stefnandi til þess að aðferðafræðin sem hér sé beitt sé hin sama og tíðkist þegar reiknað sé út tímabundið tekjutap í líkamstjónamálum. Um þrautavarakröfuna, um bætur að átlitum, tekur stefnandi fram að honum hafi verið fyrirmunað að afla sér tekna sem plastbátasmiður eftir að hafa verið sviptur starfsleyfi. Óvíst sé hverjar þær tekjur hefðu orðið og því sé þrautavarakrafan sett fram. Með sama hætti og í aðal- og varakröfu sé aðallega krafist bóta frá 15. nóvember 2007 til 25. apríl 2008 en til vara til 17. mars 2008.

Stefnandi byggir miskabótakröfu sína á 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 og vísar til þess að hún sé til komin vegna þeirrar meingerðar gegn æru og persónu stefnanda sem falist hafi í því að svipta hann að ósekju starfsleyfi og/eða hvernig staðið hafi verið að sviptingu starfsleyfisins. Ákvörðun Siglingastofnunar hafi vegið með óréttmætum hætti að starfsheiðri stefnanda, æru hans, persónu og atvinnufrelsi, og meginreglur stjórnsýsluréttar verið brotnar. Vaxta samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu sé krafist í fjögur ár aftur í tímann frá þingfestingardegi vegna fjártjóns og miskatjóns, eða frá 28. júní 2008, en síðan sé krafist dráttarvaxta skv. III. kafla laga nr. 38/2001 af sömu fjárhæðum frá því að mánuður var liðinn síðan stefndi fékk sannarlega vitneskju um kröfuna, sbr. 9. gr. laga nr. 38/2001, sem verið hafi á þingfestingardegi.

Stefnandi vísar um lögmæti stjórnvaldsathafna til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum um meðalhóf, áminningar og andmæli. Þá vísar stefnandi til 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi. Um skaðabótakröfuna vísar stefnandi til almennra reglna skaðabótaréttar og um miskabótakröfuna til 26. gr. laga 50/1993. Þá vísar stefnandi til laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001. Kröfu sína um málskostnað styður hann við lög nr. 91/1991 um meðferð einkamála, einkum 1. mgr. 130. gr. Þá vísar stefnandi til þess að krafa um virðisaukaskatt á málskostnað sé reist á lögum nr. 50/1988 um virðisaukaskatt. Stefnandi sé ekki virðisaukaskattskyldur og því sé honum nauðsyn að fá dóm fyrir þessum skatti úr hendi stefnda.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi mótmælir því að sviptingin á starfsleyfi stefnanda hafi verið haldin annmörkum eða að hún hafi verið tilefnislaus og ólögmæt. Þá hafnar stefndi því einnig að sviptingin hafi verið andstæð meðalhófsreglu.

Stefndi vísar til þess að stefnandi hafi ekki tilkynnt um fyrirhugaðar breytingar á bátunum Lukku, Loga og Jóa, þrátt fyrir ótvíræða lagaskyldu sem hvíli á plastbátasmiðum um að tilkynna öll verk til Siglingastofnunar eða viðurkennds eftirlitsaðila, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 47/2003 um eftirlit skipa. Stefnandi hafi starfað í húsnæði sem hafi ekki á nokkurn hátt uppfyllt kröfur sem gerðar séu í reglum, en þeir sem starfi við smíðar og viðgerðir af þessu tagi eigi að hafa vitneskju um innihald þeirra og fara eftir þeim í störfum sínum. Stefnanda hafi sérstaklega verið kynntar athugasemdir skoðunarmanns Siglingastofnunar og veittur réttur til andmæla. Stefnandi hafi í engu hrakið lýsinguna í skýrslu skoðunarmannsins eða þær aðfinnslur sem gerðar hafi verið. Ekki verði séð að nokkur ágreiningur sé í málinu um að stefnandi hafi ekki uppfyllt ákvæði laga og reglna.

Stefndi byggir á því að hafa verði að leiðarljósi markmið reglna sem gildi um plastbátasmíði, sem séu að tryggja öryggi íslenskra skipa, áhafna þeirra og farþega, auk þess að efla varnir gegn mengun frá skipum, sbr. 6. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2003 um eftirlit með skipum. Þetta sé það markmið sem Siglingastofnun beri að tryggja við eftirlit sitt og stjórnsýslu sem stofnuninni sé falið að lögum. Því hafi stofnuninni umfram allt borið að tryggja að plastbátasmiðir, þ. á m. stefnandi, færu að einu og öllu eftir þeim reglum sem um iðn þeirra gilda.

Stefndi vísar til þess að áminning í stjórnsýslumálum sé aðeins veitt ef mál eru þannig vaxin að áminning muni hafa áhrif. Stefnandi hafi ekki skeytt um þau lög og reglur sem honum bar að fara eftir. Hann hafi auk þess fúslega játað að hann sæi enga ástæðu til að fá úttekt gerða á verkstæði sínu og þrátt fyrir athugasemdir Siglingastofnunar um starfshætti hans, hafi hann setið fast við sinn keip og haldið óbreyttum háttum þegar hann hóf viðgerð á bátnum J-kk-þgf. Siglingastofnun hafi því verið óhjákvæmilegt að fella úr gildi starfsleyfi hans, svo hagsmunir þeir sem lög nr. 47/2003 vernda yrðu ekki fyrir borð bornir. Málsmeðferð hafi verið í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993, þ. á m. 10. og 13. gr. með því að málið hafi verið nægjanlega upplýst, stefnandi fengið tækifæri til andmæla og sjónarmið hans legið fyrir. Stefnanda hafi verið fyllilega ljóst hvað skorti á í starfsemi hans, bæði af meðferð málsins og þeim reglum sem fyrir lágu og voru honum kunnugar. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á að önnur málsmeðferð hefði breytt einhverju og raunar liggi fyrir sönnun þess að svo hefði ekki verið. Þá sé ekkert fram komið um að eldri áminning hafi haft tilætluð áhrif en hún hafi einnig varðað aðstæður við smíðina og verklag. Því var enn síður ástæða til að beita áminningu að nýju. Stefnanda hafi verið ljóst að háttsemi hans og aðstæður við smíðarnar gætu leitt til missis starfsleyfis, svo sem síðan hafi komið fram í bréfi til hans 13. september 2007.

Stefndi mótmælir því að ekki hafi verið gætt meðalhófs, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Stefnandi hafi haft athugasemdir Siglingastofnunar að engu og haldið áfram plastvinnu við ófullnægjandi aðstæður. Stofnunin hafi því ekki átt annan kost en að afturkalla starfsleyfið, sem veitt hafði verið með þeim skilyrðum að leyfishafi ynni við trefjaplast í bátum samkvæmt ákvæðum laga og reglna og undir eftirliti stofnunarinnar eða viðurkennds eftirlitsaðila. Við þessar aðstæður hafi henni borið að hafa að leiðarljósi áðurnefnd markmið laga nr. 47/2003. Afturköllunin hafi því ekki verið í trássi við meðalhófsreglu. Stefndi tekur fram að í lögum nr. 47/2003 séu einnig refsiákvæði, sem eðli málsins samkvæmt séu strangari og viðurhlutameiri viðurlög, en ekki hafi komið til þess að látið yrði á þau reyna. Einnig beri að hafa í huga að afturköllunin virðist hafa leitt stefnanda fyrir sjónir að þörf væri úrbóta, en fyrir liggi að ráðuneytið hafi frestað réttaráhrifum afturköllunarinnar meðan málið væri til meðferðar hjá ráðuneytinu. Í engu hafi því verið brotið gegn meðalhófsreglu eða 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Við málsmeðferð ráðuneytisins hafi stefnandi fullyrt að hann myndi fara að reglum og því hafi Siglingastofnun fallist á að afturköllun yrði dregin til baka, enda hafi ráðuneytið lagt áherslu á það í bréfi sínu til stefnanda að hann færi að lögum og reglum og brýnt hann á skyldum plastbátasmiða. Siglingastofnun hafi hins vegar í engu breytt afstöðu sinni um réttmæti og lögmæti ákvörðunarinnar á þeim tíma er hún var tekin. Meðferð málsins af hálfu Siglingastofnunar hafi verið í samræmi við lög og áminning hefði engu breytt í ljósi afstöðu stefnanda til skyldna hans að lögum.

Stefndi vísar til þess að þegar málið var til meðferðar hjá ráðuneytinu hafi stefnandi fengið leyfið aftur og málinu lokið með tilkynningum til stefnanda og fleiri. Ekki hafi verið í verkahring Siglingastofnunar að senda út fleiri tilkynningar. Fyrir liggi að stefnandi hafi móttekið ábyrgðarbréf um niðurfellingu starfsleyfisins 20. nóvember 2007. Þann 7. janúar 2008 hafi stefnandi kært niðurfellinguna til ráðuneytisins sem frestaði réttaráhrifum 15. sama mánaðar. Ósannað sé að þessi þáttur málsins hafi valdið stefnanda tjóni og hann hafi augljóslega getað takmarkað ætlað tjón með því að gera umkrafðar úrbætur. Stefndi byggir á því að stefnandi hafi í engu sýnt fram á að athafnir stjórnvalda hafi leitt til hrakandi viðskipta, en hafi svo verið sé það á ábyrgð stefnanda þar sem aðbúnaður og hátterni hans við smíðarnar hafi ekki verið í samræmi við reglur.

Stefndi mótmælir viðurkenningarkröfu stefnanda enda hafi ákvörðun Siglingastofnunar verið lögmæt. Á það sé bent að ástæða sé til að vísa kröfunni frá dómi enda hafi stefnandi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn um hana. Bæði séu hagsmunir liðnir undir lok og stefnandi teljist ekki hafa lögvarða hagsmuni af sjálfstæðri úrlausn um kröfuna, enda sé hún í reynd eitt af þeim álitamálum sem komi til skoðunar við úrslausn um bótakröfur. Vísar stefndi til dómaframkvæmdar og 24. og 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Stefndi mótmælir bótakröfum stefnanda með vísan til áðurnefndra málsástæðna. Engu tjóni hafi verið valdið af hálfu stefnda eða Siglingastofnunar. Stefnandi hafi sjálfur borið ábyrgð á því að smíðarnar og aðstæður væru í samræmi við reglur. Ósannað sé með öllu að orðspori stefnanda hafi hrakað, en sé svo hafi það verið vegna háttsemi stefnanda sjálfs. Engin sönnun liggi fyrir um að stefnandi hafi tapað viðskiptum eða að tiltekin viðskipti við smíðar hefðu komið til á því tímabili sem bóta sé krafist fyrir. Ákvörðun Siglingastofnunar hafi verið lögmæt og ekki verið horfið frá henni fyrr en með þeim skilyrðum að stefnandi lofaði úrbótum. Stefndi byggir einnig á því að krafa stefnanda um bætur fyrir fjártjón sé óljós. Félagið Frábær bátasmiðja ehf. eigi enga aðild að málinu og því komi rekstur þess ekki til skoðunar. Þá mótmælir stefndi miskabótakröfu stefnanda. Skilyrði 26. gr. skaðabótalaga séu ekki uppfyllt, enda engri ólögmætri háttsemi til að dreifa né meingerð gegn persónu, friði eða æru. Stefndi mótmælir einnig kröfu stefnanda um bætur að álitum.

Til stuðnings varakröfu sinni vísar stefndi til framangreinds og mótmælir miskabótakröfu stefnanda sem allt of hárri. Þá er vaxta- og dráttarvaxtakröfu mótmælt, sem og upphafstíma þeirra. Kröfu sína um málskostnað styður stefndi við XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Niðurstaða

Þann 15. nóvember 2007 svipti Siglingastofnun Íslands stefnanda starfsleyfi sem plastbátasmiður. Stefnandi kærði ákvörðunina til samgönguráðuneytisins og í kjölfarið ákvað Siglingastofnun að afturkalla ákvörðunina. Var það tilkynnt stefnanda með bréfi ráðuneytisins, dags. 17. mars 2008. Í máli þessu krefst stefnandi viðurkenningar á því að ákvörðun Siglingastofnunar hafi verið ólögmæt. Jafnframt krefst hann skaðabóta og miskabóta úr hendi stefnda.

Telja verður kröfur stefnanda um skaðabætur og miskabætur reistar á því að framangreind ákvörðun Siglingastofnunar hafi verið ólögmæt og hafi því bæði valdið honum fjártjóni og miska. Verður því ekki leyst úr fjárkröfum stefnanda án þess að afstaða sé tekin til þessarar málsástæðu. Stefnandi hefur ekki sýnt fram á að hann hafi af því hagsmuni að lögum að sérstaklega verði viðurkennt með dómi að ákvörðun Siglingastofnunar hafi verið ólögmæt enda liggur raunar fyrir að sú ákvörðun var afturkölluð og hagsmunir þannig liðnir undir lok. Ber því að vísa viðurkenningarkröfu stefnanda frá dómi án kröfu, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar 25. mars 1999 í máli nr. 81/1999, sem birtur er í dómasafni þess árs á bls. 1404, dóm Hæstaréttar 6. maí 2005 í máli nr. 146/2005, sem birtur er í dómasafni þess árs á bls. 1961, sem og til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 19. september 2013 í máli nr. 141/2013.

Stefnandi byggir kröfur sínar um skaðabætur og miskabætur á því að verulegir annmarkar hafi verið á framangreindri starfsleyfissviptingu. Hún hafi verið tilefnislaus og ólögmæt. Þá hafi ekki verið gætt meðalhófs, sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993 og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt almennum reglum, sem og b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, ber stefnandi sönnunarbyrði fyrir því að sú háttsemi sem hann krefst bóta fyrir hafi verið saknæm og ólögmæt.

Hin umdeilda svipting á starfsleyfi stefnanda kom til í kjölfar skoðunar starfsmanns Siglingastofnunar 28. og 29. ágúst 2007. Efni skýrslu starfsmannsins um skoðunina er rakið í málsatvikalýsingu. Þar kemur m.a. fram að stefnandi hafi unnið að breytingum á Lukku ÍS 357 utandyra við Ísafjarðarhöfn og báturinn verið óvarinn gegn sólarljósi, raka og ryki, en rigning hafi verið báða dagana. Þá er lýst aðstæðum í því flugskýli sem stefnandi hafði leigt til að annast viðgerðir á bátum, breytingar og nýsmíði, en í skýrslunni kemur fram að Logi ÍS 32 hafi verið inni í húsnæðinu í breytingum. Í lýsingunni segir m.a. að engin einangrun hafi verið í lofti né útveggjum, loftræstibúnaður ekki til staðar í húsinu og göt hafi verið á þaki. Mikil hætta hafi verið á saggamyndun og leka við hitabreytingar, auk þess sem hálfrökkvað hafi verið í skýlinu og léleg lýsing í lofti. Þá kemur fram í skýrslunni að stefnandi hafi ekki kvatt til viðurkenndan úttektaraðila eða tilkynnt Siglingastofnun um fyrirhugaðar breytingar á Lukku ÍS 357 og teldi ekki ástæðu til að fá Siglingastofnun til að framkvæma úttekt á framangreindu húsnæði.

Í bréfi Siglingastofnunar, þar sem stefnandi er sviptur starfsleyfinu, er vísað til framangreindrar skýrslu og tekið fram að komið hafi í ljós að stefnandi hafi nýverið unnið að plastviðgerðum á Jóa ÍS 10 í umræddu húsnæði þrátt fyrir að húsnæðið hafi ekki uppfyllt skilyrði til plastviðgerða og stefnanda megi hafa verið kunnugt um það. Í bréfinu er síðan vísað til 2. liðar kafla V-26 í Norðurlandareglum um smíði og búnað báta með mestu lengd allt að 15 m, sbr. reglur nr. 592/1994, sem og til greinar 4.1 í reglum nr. 592/1994. Í 2. lið kafla V-26 í Norðurlandareglunum kemur m.a. fram að á verkstæði til smíði báta úr trefjaplasti skuli ekki vera gegnumtrekkur og að verkstæði til plastvinnu skuli vera einangrað eða byggt á þann veg að hiti þar haldist réttur án tillits til hitastigsins utan verkstæðisins eða vegna sólskins. Þá skuli verkstæði vera hreint og laust við ryk og lýsing þar góð. Í grein 4.1 í reglum nr. 592/1994 kemur fram að fari smiður báts ekki í einu og öllu eftir settum reglum megi fella úr gildi starfsleyfi hans til smíði báta úr trefjaplasti. Í bréfi Siglingastofnunar segir að ljóst sé að stefnandi hafi að engu ákvæði Norðurlandareglna um verkstæði til plastvinnu, sbr. áðurnefndan kafla V-26, og Siglingastofnun sé því tilneydd að fella úr gildi starfsleyfi stefnanda með vísan til heimildarinnar í áðurnefndri grein 4.1, en í upphafi bréfsins er jafnframt vísað til þess að í starfsleyfinu sjálfu sé tekið fram að fella megi það úr gildi sé ekki farið í einu og öllu eftir settum reglum.

Í málinu liggja fyrir ljósmyndir sem teknar voru við fyrrnefnda skoðun starfsmanns Siglingastofnunar og starfsmaðurinn gaf skýrslu fyrir dómi þar sem hann lýsti því sem fram kom við skoðunina og útskýrði einstakar myndir. Stefnandi verður ekki á nokkurn hátt talinn hafa hnekkt þeim niðurstöðum sem lýst er í skýrslunni og starfsmaðurinn lýsti fyrir dómi. Þá felur málatilbúnaður stefnanda ekki í sér rök gegn því að þær aðstæður sem lýst er í skýrslunni feli í sér brot gegn áðurnefndum Norðurlandareglum, ef frá eru taldar þær fullyrðingar hans, sem telja verður ósannaðar, að aðstæður í flugskýlinu hafi verið með öðrum hætti er plöstun og líming fór fram. Fyrrnefndar Norðurlandareglur teljast hluti reglna nr. 592/1994 en samkvæmt grein 4.1 í reglum nr. 592/1994, sem og áskilnaði í starfsleyfinu sjálfu, mátti fella leyfið úr gildi ef ekki var farið í einu og öllu eftir settum reglum. Samkvæmt þessu eru engin efni til að leggja annað til grundvallar en að aðstæðum sé rétt lýst í skýrslu starfsmanns Siglingastofnunar, að þær aðstæður hafi falið í sér brot gegn fyrrgreindum Norðurlandareglum og að heimild stofnunarinnar til að afturkalla starfsleyfi hafi átt við. Eftir stendur hins vegar hvort beiting þeirrar heimildar í umræddu tilviki hafi verið ólögmæt þar sem ekki hafi verið gætt meðalhófs, en sem fyrr segir heldur stefnandi því fram að svo sé og vísar að því leyti til stjórnsýslulaga og 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Eins og rakið er í málsatvikalýsingu hafði stefnanda verið veitt áminning með bréfi Siglingastofnunar, dags. 11. mars 2003. Í því bréfi kemur m.a. fram að verkstæði sem stefnandi hafi notað til breytinga á nánar tilteknum bát hafi ekki uppfyllt ákvæði reglna um smíði og búnað báta og í niðurlagi bréfsins er tekið fram að brjóti stefnandi aftur af sér verði Siglingastofnun að taka til endurskoðunar heimild hans til vinnu með trefjaplast í bátum. Þótt ekki sé vísað til áminningarinnar í bréfi Siglingastofnunar um sviptingu starfsleyfis stefnanda er þessi undanfari meðal þess sem þýðingu hefur við mat á því hvort sú ákvörðun Siglingastofnunar að svipta stefnanda starfsleyfi hafi samrýmst meðalhófsreglum. Dómur Hæstaréttar 9. mars 2006 í máli nr. 384/2005, sem lögmaður stefnanda vísaði til við málflutning, breytir engu að því leyti, en dómurinn laut að uppsögn ríkisstarfsmanns samkvæmt lögum nr. 70/1996, sem áskildu áminningu áður en til viðkomandi uppsagnar kæmi. Þau atvik og réttarreglur sem þar reyndi á horfa því verulega öðruvísi en hér, auk þess sem ljóst er samkvæmt framangreindu að áminning sú sem stefnandi fékk árið 2003 laut m.a. að því, rétt eins og starfsleyfissviptingin, að verkstæði á hans vegum uppfyllti ekki ákvæði reglna. Þá liggur ekkert fyrir um að umrædd áminning hafi síðar verið felld niður, svo sem stefnandi kvað í aðilaskýrslu sinni fyrir dómi.

Reglur nr. 592/1994 sækja lagastoð sína í lög nr. 47/2003 um eftirlit með skipum, sbr. 35. gr. laganna, en markmið laganna er að tryggja öryggi íslenskra skipa, áhafna þeirra og farþega og efla varnir gegn mengun frá skipum, sbr. 6. mgr. 1. gr. Sem fyrr segir leiddi skoðun starfsmanns Siglingastofnunar í ágúst 2007 í ljós að aðstæður stefnanda til viðkomandi plastvinnu voru ekki í samræmi við framangreindar reglur. Þá liggur fyrir og verður að telja óumdeilt að stefnandi hafði ekki tilkynnt um breytingar eða viðgerðir á þeim bátum sem vikið er að í skýrslu skoðunarmannsins, en samkvæmt 7. gr. laga nr. 47/2003 má engar meiri háttar breytingar eða viðgerðir gera á skipi án þess að fyrir liggi samþykki Siglingastofnunar eða annars aðila sem stofnunin hefur veitt umboð, og skulu breytingarnar gerðar undir eftirliti stofnunarinnar og um þær gilda sömu reglur um tilkynningarskyldu og um nýsmíði. Stefnandi var upplýstur um framangreind atriði, sbr. m.a. bréf Siglingastofnunar til hans, dags. 4. september 2007, þar sem vísað er til þess að aðstæður sem skoðunin laut að hafi ekki á neinn hátt fullnægt þeim skilyrðum sem sett eru fram í áðurnefndum Norðurlandareglum og að skortur á eftirliti skoðunarstofu með verkinu sé í ósamræmi við 7. gr. laga nr. 47/2003. Við skoðunina sjálfa kvað stefnandi ekki ástæðu til að láta Siglingastofnun annast úttekt á húsnæði sínu og ekkert liggur fyrir um að hann hafi leitast við að bæta úr þeim aðstæðum sem Siglingastofnun fann að, upplýsti hann um og gaf honum færi á að tjá sig um. Í svari sínu til stofnunarinnar mótmælti hann niðurstöðum skoðunarinnar og óumdeilt er að eftir að Siglingastofnun setti fram athugasemdir sínar vann stefnandi að plastviðgerðum á öðrum bát í umræddu húsnæði, án þess að fyrir liggi að hann hafi tilkynnt um fyrirhugaðar viðgerðir og unnið þær undir eftirliti, sbr. 7. gr. laga nr. 47/2003. Mátti honum þó vera skýrlega ljóst að brot á áðurnefndum reglum gætu leitt til starfsleyfissviptingar og að starfsleyfi hans væri til athugunar.

Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að stefnandi hafi átt þess kost að bregðast við athugasemdum Siglingastofnunar en ekki sýnt viðleitni til að bæta úr því sem var í ósamræmi við reglur, heldur mótmælt því að eitthvað væri við aðstæður hans að athuga og haldið áfram vinnu við þær aðstæður, án þess að fullnægja skyldu sinni samkvæmt 7. gr. laga nr. 47/2003, þrátt fyrir að honum hafi mátt vera ljóst að brot á umræddum reglum gætu leitt til starfsleyfissviptingar. Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið, sem og þess sem fyrr var rakið um eldra áminningarbréf Siglingastofnunar, telur dómurinn að stefnandi hafi ekki sýnt fram á að ákvörðun Siglingastofnunar um að svipta hann starfsleyfi, án þess að áminna hann sérstaklega árið 2007, hafi verið ólögmæt vegna brots á reglum um meðalhóf.

Ekki verður talið að í þeirri ákvörðun, sem síðar var tekin, um að afturkalla starfsleyfissviptinguna, samhliða því sem skyldur stefnanda samkvæmt lögum og reglum voru áréttaðar og þeim tilmælum beint til hans að kalla til starfsmenn Siglingastofnunar eða aðra bæra aðila til að taka út umrætt verkstæði, hafi falist viðurkenning af hálfu Siglingastofnunar eða samgönguráðuneytisins á því að ákvörðunin sem afturkölluð var hafi verið ólögmæt. Síðari samskipti vegna málsins bera ekki heldur með sér slíka viðurkenningu. Hér athugast einnig að samkvæmt 1. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er stjórnvaldi heimilt að afturkalla ákvörðun sína þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila, óháð því hvort ákvörðunin er ógildanleg. Ákvörðun samgönguráðuneytisins um að fresta réttaráhrifum starfsleyfissviptingarinnar og síðari afturköllun Siglingastofnunar dró úr íþyngjandi áhrifum starfsleyfissviptingarinnar, enda leiddu þessar ákvarðanir til þess að réttaráhrif sviptingarinnar vörðu aðeins um u.þ.b. tveggja mánaða skeið. Afturköllunin leiðir hins vegar samkvæmt framangreindu ekki til þess að ákvörðunin um starfsleyfissviptinguna teljist hafa verið ólögmæt þegar hún var tekin enda verður ekki talið, með vísan til þess sem áður er rakið, að taka þeirrar ákvörðunar í nóvember 2007 hafi farið í bága við meðalhófsreglur.

Samkvæmt framansögðu verður ekki talið að stefnandi hafi sýnt fram á að ákvörðun Siglingastofnunar Íslands um sviptingu starfsleyfis stefnanda hafi verið saknæm og ólögmæt. Þá hefur hann ekki sýnt fram á að háttsemi stofnunarinnar hafi á annan hátt verið saknæm og ólögmæt þannig að stefndi beri bótaábyrgð. Verður stefndi því sýknaður af kröfum stefnanda um skaðabætur og miskabætur.

Eftir atvikum þykir rétt að hvor aðili beri sinn kostnað af rekstri málsins. Stefnandi nýtur gjafsóknar í málinu. Allur gjafsóknarkostnaður hans greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, J-kk-ef A-kk-ef S-kk-ef hrl., sem þykir hæfilega ákveðin 800.000 krónur, og hefur þá verið tekið tillit til virðisaukaskatts.

Af hálfu stefnanda flutti málið J-kk-nf A-kk-nf S-kk-nf hrl.

Af hálfu stefnda flutti málið E-kk-nf K-kk-nf H-kk-nf hrl.

Dóminn kveður upp E-kk-nf J-kk-nf, settur héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð:

Vísað er frá dómi kröfu stefnanda, H-kk-ef D-kk-ef H-kk-ef, um að viðurkennt verði að ákvörðun Siglingastofnunar Íslands frá 15. nóvember 2007, um að svipta stefnanda starfsleyfi til plastbátasmíði, hafi verið ólögmæt.

Stefndi, íslenska ríkið, er að öðru leyti sýkn af kröfum stefnanda.

Málskostnaður fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, J-kk-ef A-kk-ef S-kk-ef hrl., 800.000 krónur.

E-kk-nf J-kk-nf