E-1121/2015

Mál þetta, sem var þingfest 3. nóvember 2015, var höfðað með réttarstefnu útgefinni 28. október 2015 og birtri sama dag fyrir stefndu.

Stefnendur eru: G-kvk-nf Þ-kvk-nf, kt. 000000-0000, Stigahlíð 80, 105 Reykjavík, M-kvk-nf G-kvk-nf, kt. 000000-0000, Rofabæ 29, 110 Reykjavík, Ó-kk-nf Þ-kk-nf J-kk-nf, kt. 000000-0000, Sléttuvegi 31, 103 Reykjavík, Reykjaprent ehf., kt. 000000-0000, Síðumúla 14, 108 Reykjavík, S-kvk-nf S. J-kvk-nf, kt. 000000-0000, Hvassaleiti 56-58, 103 Reykjavík, B-kvk-nf G-kvk-nf Ó-kvk-nf, kt. 000000-0000, Safamýri 47, 108 Reykjavík, STV ehf., kt. 000000-0000, Stóru-Vatnsleysu, 190 Vogum, S-kk-nf Þ-kk-nf, kt. 000000-0000, Lúxemborg, og K-kvk-nf Þ-kvk-nf, kt. 000000-0000, Lúxemborg.

Stefndu eru Landsnet hf., kt. 000000-0000, Gylfaflöt 9, 112 Reykjavík, og Sveitarfélagið Vogar, kt. 000000-0000, Iðndal 2, Vogum.

Stefnendur krefjast þess að ógilt verði með dómi framkvæmdaleyfi stefnda Landsnets hf., vegna lagningar Suðurnesjalínu 2, sem samþykkt var af bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga 25. febrúar 2015 og gefið var út 22. apríl 2015. Þá er krafist málskostnaðar in solidum.

Mál þetta hlaut flýtimeðferð skv. XIX. kafla laga nr. 91/1991 þann 27. október 2015. Við þingfestingu málsins samþykktu stefnendur að stefndu fengju greinargerðarfrest til 11. desember sl. Kafðist stefndi Sveitarfélagið Vogar þess þá aðallega að kröfum á hendur sveitarfélaginu verði vísað frá dómi. Til vara krefst stefndi sýknu af öllum kröfum stefnenda. Þá er krafist málskostnaðar. Fór málflutningur um frávísunarkröfu stefnda Sveitarfélagsins Voga fram þann 18. desember sl. og var þeirri kröfu hafnað með úrskurði uppkveðnum 5. janúar 2016.

Stefnendur gerðu í framhaldi kröfu um að leitað yrði ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins. Var þeirri kröfu hafnað með úrskurði uppkveðnum 10. febrúar 2016. Var sú niðurstaða staðfest með dómi Hæstaréttar þann 19. apríl 2016 í máli nr. 140/2016.

Munnlegur málflutningur fór fram 30. júní sl. og var málið dómtekið að honum loknum.

Málsatvik.

Samkvæmt gögnum málsins gaf Sveitarfélagið Vogar út framkvæmdarleyfi til Landsnets um að Landsneti væri heimilt að hefja framkvæmdir við að leggja Suðurnesjalínu 2. Suðurnesjalína 2 er 32.4 km löng 220 kV háspennulína í lofti sem varnaraðilinn Landsnet hf. hyggst leggja frá frá Hamranes í Hafnarfirði um Sveitarfélagið Voga, Reykjanesbæ og Grindarvíkurbæ að tengivirki við Rauðamel norðan við Svartsengi. Er þetta hluti af framkvæmdaáætlun sem gengur undir nafninu Suðvesturlínur, sem er áætlun um raforkuflutningskerfi til framtíðar á Suðvesturlandi, frá Hellisheiði út á Reykjanes, um 12 sveitarfélög. Undirbúningur verksins hófst af hálfu Landsnets hf., á árinu 2005.

Þann 11. júlí 2007 óskaði Landsnet hf. eftir því við Sveitarfélagið Voga að hafinn yrði undirbúningur að nauðsynlegum breytingum á aðalskipulagi sveitarfélagsins vegna áætlana um styrkingu raforkuflutningskerfis á Reykjanesskaga. Ágreiningur var um það með stefndu um nokkurn tíma hvort það væri raunhæfur valkostur við framkvæmdina að leggja meginflutningskerfið í jörð. Að endingu gerðu stefndu með sér samkomulag um skipulagsmál 17. október 2008 sem kvað á um að Landsneti hf. væri heimilt að reisa háspennulínur í sveitarfélaginu í lofti og mættu þær standa í að minnsta kosti 20 ár. Frummatsskýrsla vegna mats á umhverfisáhrifum Suðvesturlína frá 6. maí 2009 var send Skipulagsstofnun til meðferðar 18. sama mánaðar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og var hún kynnt opinberlega. Endanlegri skýrslu um mat á umhverfisáhrifum skilaði Landsnet hf. til Skipulagsstofnunar 10. ágúst 2009 og féllst Skipulagsstofnun á tillögu stefnda Landsnets hf. Í báðum þessum matsskýrslum var gert ráð fyrir 220 kV háspennulínu og tekið fram að þessi kostur væri settur fram í kjölfar samráðs stefnda Landsnets hf. og sveitarfélaganna á svæðinu. Skýrsla Skipulagsstofnunar um matsskýrsluna er dagsett 17. september 2009. Niðurstaða hennar var að heildaráhrif framkvæmdanna og starfsemi sem henni fylgir yrði óhjákvæmilega verulega neikvæð. Áhrifin myndu þó ráðast af mótvægisaðgerðum og vöktun á aðgerðum. Að þessu gættu féllst Skipulagsstofnun á skýrsluna með skilyrðum. Hinn 28. janúar 2010 staðfesti umhverfisráðherra endanlega, að undangengnu kæruferli, að ekki skyldi fara fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar Suðvesturlínur og öðrum framkvæmdum sem henni væru háðar og/eða væru á sama svæði. Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga fyrir árin 2008-2028 var staðfest 23. febrúar 2010. Þar var gert ráð fyrir háspennulínu meðfram núverandi háspennulínu. Hinn 5. desember 2013 veitti Orkustofnun varnaraðilanum Landsneti hf. leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2 á grundvelli raforkulaga nr. 65/2003.

Hinn 28. janúar 2010 staðfesti umhverfisráðherra endanlega, að undangengnu kæruferli, að ekki skyldi fara fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar Suðvesturlínur, styrkingu raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi og öðrum framkvæmdum sem henni eru háðar og/eða eru á sama svæði.

Fyrri hluta árs 2011 hófst undirbúningur að sjálfri framkvæmdinni, Suðurnesjalína 2- 220kV háspennulína, sem er hluti umhverfismats Suðvesturlína. Með ákvörðun Orkustofnunar, þann 5. desember 2013, var stefnda Landsneti hf. veitt leyfi til að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2.

Hinn 24. febrúar 2014 var stefnda Landsneti hf. heimilað að framkvæma eignarnám vegna lagningar Suðurnesjalínu 2 innan marka tiltekinna jarða í Sveitarfélaginu Vogar. Hinn 14. mars hófst lögbundið ferli hjá matsnefnd eignarnámsbóta. Var stefnda Landsneti hf. heimilað að taka ákveðið land eignarnámi með ákvörðun atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra 24. febrúar 2014. Höfðaði stefnendur mál gegn Landsneti og íslenska ríkinu til ógildingar á þeirri heimild. Gekk dómur í undirrétti þann 30. júní 2015 þar sem kröfum stefnenda var hafnað. Með dómum Hæstaréttar Íslands í málum nr. 541/2015, 511/2015 og 513/2015 uppkveðnir 12. maí 2016 var umþrætt eignarnám ógilt.

Hinn 7. maí 2014 sótti stefndi Landsnet hf. um framkvæmdaleyfi vegna Suðurnesjalínu 2 til Sveitarfélagsins Voga, svo og til annarra sveitarfélaga á svæðinu. Stefnendur sendu erindi til sveitarfélagsins 19. sama mánaðar og fóru fram á að umsókninni yrði hafnað á þeirri forsendu að lagalega væri sveitarfélaginu ekki stætt á að veita leyfið. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar sveitarfélagsins daginn eftir var umsóknin um framkvæmdaleyfið fyrst tekin fyrir. Ákveðið var að fresta afgreiðslu málsins ótímabundið. Með bréfi 3. júlí 2014 sendi sveitarfélagið stefnendum greinargerð lögmannsstofunnar Landslaga og arkitektastofunnar Landslags frá 20. júní 2014 um samræmi framkvæmdaleyfis og staðfests skipulags. Stefnendum var gefinn kostur á að skila athugasemdum og var það gert 20. ágúst sama ár. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 21. október 2014 var enn frestað að taka ákvörðun um framkvæmdaleyfið en skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins falið að framkvæma grenndarkynningu vegna umsóknar um framkvæmdaleyfi. Var stefnendum tilkynnt um hana með ódagsettu kynningarbréfi þar sem vísað var til 5. mgr. 13. gr., sbr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og skiluðu þeir athugasemdum 5. janúar 2015. Á fundi umhverfis- og skipulagsnefndar 17. febrúar sama ár var umsókn Landsnets hf. samþykkt og skipulagsfulltrúa falið að veita framkvæmdaleyfið þegar fyrir lægi áhættumat vegna Keflavíkurflugvallar. Stefnendur gerðu enn rökstuddar athugasemdir með bréfi 18. febrúar 2015. Óskuðu þeir eftir fundi með forsvarsmönnum Sveitarfélagsins Voga með tölvubréfi til bæjarstjórans 20. febrúar 2015. Ítrekuðu stefnendur athugasemdir sínar á fundi 25. sama mánaðar og kom þá í ljós að enginn fulltrúa sveitarfélagsins á fundinum hafði séð athugasemdir þeirra frá 18. sama mánaðar. Sama kvöld var haldinn fundur í bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga og þar samþykkt afgreiðsla umhverfis- og skipulagsnefndar um að veita Landsneti hf. framkvæmdaleyfi án þess að fjallað væri um athugasemdir landeigenda. Í tölvupósti lögmanns sveitarfélagsins 26. sama mánaðar kemur fram að hann hefði kynnt þá afstöðu sína að umræddar athugasemdir hefðu ekki þýðingu fyrir ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis. Framkvæmdaleyfið var gefið út 22. apríl 2015 og auglýst 5. maí 2015.

Málsástæður og lagarök stefnenda.

Stefnendur byggja dómkröfu sína í fyrsta lagi á því að fyrirmæli laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið hundsuð. Í öðru lagi byggja þau á því að það umhverfismat sem fram fór vegna Suðvesturlína á grundvelli laga nr. 106/2000 sé haldið svo verulegum annmörkum að framkvæmdaleyfi geti ekki átt sér stoð í því. Í þriðja lagi telja stefnendur að samráð og samkomulag milli Landsnets hf. annars vegar og sveitarfélaga hins vegar, þ. á m. og sérstaklega milli Landsnets hf. og Sveitarfélagsins Voga, hafi verið þess eðlis að ógildingu framkvæmdaleyfisins varði. Í fjórða lagi telja stefnendur að útgáfa framkvæmdaleyfis byggist ekki á gildu aðalskipulagi og sé það ógilt þegar af þeirri ástæðu. Í fimmta lagi er byggt á því að ekki hafi verið lagaskilyrði til þess að viðhafa grenndarkynningu samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 við þær aðstæður sem uppi voru. Í sjötta lagi er byggt á því að sú framkvæmd, sem veitt var leyfi fyrir, hafi tekið breytingum og geti ekki talist vera sama framkvæmd og sú sem sætti umhverfismati ásamt Suðvesturlínum. Hin leyfða framkvæmd hafi því ekki sætt mati á umhverfisáhrifum. Í sjöunda lagi telja stefnendur að Sveitarfélagið Vogar hafi ekki gætt að réttri málsmeðferð við veitingu leyfisins og horft framhjá skyldum sínum samkvæmt löggjöf um mat á umhverfisáhrifum, þ. á m. rannsóknarskyldu, skyldu til rökstuðnings ákvörðunar, skyldu til að taka mið af niðurstöðu samráðs, sem og meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Stefnendur byggja í fyrsta lagi á því að fella beri framkvæmdaleyfið úr gildi þar sem áform um Suðvesturlínur, sem Suðurnesjalína 2 sé hluti af, hafi ekki sætt umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sbr. tilskipun nr. 2001/42/EB um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið. Kerfisáætlanir Landsnets samkvæmt 5. tl. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003, sem m.a. hafi tekið til Suðvesturlína, séu áætlanir af því tagi, sem sæta skulu umhverfismati. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 105/2006 séu framkvæmdaáætlanir háðar umhverfismati áætlana ef þær (1) séu undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum, (2) séu unnar samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra og (3) marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar séu í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Stefnendur telja þessi skilyrði ekki uppfyllt.

Stefnendur byggja á því að Landsnet hf. falli undir hugtakið „stjórnvald“ með vísan til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, meginreglum stjórnsýsluréttar og hlutverki fyrirtækisins samkvæmt raforkulögum nr. 65/2003. Ekki skipti máli þótt fyrirtækið sé rekið sem hlutafélag, enda hafi félaginu verið fengið opinbert vald og hlutverk í almannaþágu með raforkulögum. Fyrirtækinu hafi verið komið á með heimild í lögum nr. 75/2004 og hafi það hlutverk að annast flutning raforku og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga. Þá sé fyrirtækið að öllu leyti í eigu opinberra aðila. Að þessu virtu teljist Landsnet hf. í því samhengi sem hér um ræði vera stjórnvald.

Stefnendur byggja á að áætlun um Suðvesturlínur, þar með talið Suðurnesjalínu 2, hafi verið unnin samkvæmt lögum í skilningi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Áætlunin hafi beinlínis verið unnin til að uppfylla skyldur Landsnets hf. samkvæmt 9. gr. raforkulaga til að byggja upp flutningskerfi raforku og tengja aðila við flutningskerfið. Allar áætlanir fyrirtækisins er varði uppbyggingu raforkukerfisins séu óhjákvæmilega unnar lögum samkvæmt, enda sé Landsneti hf. óheimilt að stunda aðra starfsemi en þá sem því sé nauðsynleg til að geta rækt skyldur sínar samkvæmt raforkulögum, sbr. 2. gr. laga nr. 75/2004. Þá hvíli sérstök lagaskylda á Landsneti hf. að vinna kerfisáætlanir um uppbyggingu flutningskerfisins til a.m.k. fimm ára, sbr. 5. tl. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga og 5. tl. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga.

Stefnendur telja að sama skapi ljóst að áætlun um Suðvesturlínur, þar með talið Suðurnesjalínu 2, marki „stefnu er varði leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar séu í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum“, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Samkvæmt lið 3.08 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000, sbr. áður 22. tl. 1. viðauka, skulu loftlínur til flutnings á raforku með 66 kV spennu eða hærri sæta umhverfismati samkvæmt lögunum. Áform um Suðvesturlínur, sem og Suðurnesjalínu 2 eina og sér, feli í sér lagningu 220 kV loftlína og sé því um að ræða áætlun um framkvæmdir sem tilgreindar séu í lögum nr. 106/2000.

Stefnendur byggja á því að leyfi til framkvæmda, sem ekki hafi fylgt lögbundnu ferli sé brot á íslenskum lögum og jafnframt brot á skyldum samkvæmt EES-samningnum, sbr. lög nr. 2/1993. Þar sem umhverfismat áætlana hafi ekki farið fram lögum samkvæmt sé einfaldlega ólögmætt að veita framkvæmdaleyfi og verði þegar af þeirri ástæðu að fallast á kröfu stefnenda um að leyfisveitingin verði felld úr gildi. Stefnendur byggja á því að afar mikilvægt sé að hafa hugfast að tilgangur umhverfismats áætlana sé að leggja mat á umhverfisáhrif stefnumörkunar á áætlanastigi og að áhrif skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið séu metin áður en slíkar áætlanir séu afgreiddar og framkvæmdar. Aðkoma almennings, þ.m.t. hagsmunaaðila á borð við stefnendur, að mótunarferli áætlunar snemma í ferlinu þannig að athugasemdir geti raunverulega haft áhrif sé lykilþáttur í umhverfismati áætlunar. Lög nr. 105/2006 mæli fyrir um málsmeðferð sem sé ætlað að tryggja slíka aðkomu. Þannig segi í f. lið 2. mgr. 6. gr. laganna að í umhverfisskýrslu skuli koma fram skilgreining, lýsing og mat á líklegum verulegum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar og raunhæfra valkosta við áætlunina. Gert sé ráð fyrir því að almenningi sé kynnt tillaga að viðkomandi áætlun ásamt umhverfisskýrslu og geti komið á framfæri athugasemdum áður en áætlunin er endanlega afgreidd, sbr. 7. gr. laganna. Skylt sé að vinna úr athugasemdum sem berist og taka afstöðu til þess hvort þær eða niðurstöður umhverfisskýrslu gefi tilefni til breytinga á stefnu áætlunar. Við endanlega afgreiðslu áætlunar þurfi að taka saman greinargerð þar sem fjallað sé um hvernig tekið hafi verið tillit til umhverfissjónarmiða, niðurstöðu umhverfismats og athugasemda sem borist hafi. Þá skuli fjalla um rök fyrir endanlegri áætlun í ljósi þeirra valkosta sem skoðaðir hafi verið, sbr. 9. gr. laganna. Þegar umhverfismat áætlunar fari ekki fram, líkt og í þessum tilviki, glati almenningur, þ.m.t. aðilar sem hafi beinna hagsmuna að gæta líkt og stefnendur, rétti sínum til að hafa áhrif á mótun áætlunar og til að koma að ábendingum og athugasemdum við greiningu valkosta. Vegna þessa náist ekki það markmið laganna að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og tryggja að við áætlanagerð sé þegar í upphafi tekið tillit til umhverfissjónarmiða. Fyrir liggi að áætlun um Suðvesturlínur, þar með talið Suðurnesjalínu 2, hafi hvorki sætt umhverfismati samkvæmt lögum nr. 105/2006 sem hluti af kerfisáætlun Landsnets né með öðrum hætti. Þá benda stefnendur á að það virðist fyrst hafa verið í kerfisáætlun Landsnets frá 2007 fyrir árin 2008-2012 sem lagt hafi verið til að tvöfalda tenginguna frá Hamranesi að Reykjanesvirkjun með 220 kV loftlínu til að styrkja flutningskerfið. Sams konar áforma sé getið í kerfisáætlun Landsnets hf. fyrir árin 2009-2013, en þau hafi fyrst hlotið heitið Suðvesturlínur í kerfisáætlun Landsnets hf. fyrir árin 2010-2014. Síðan þá hafi ávallt verið fjallað um Suðvesturlínur í kerfisáætlunum Landsnets. Með úrskurði umhverfis- og auðlindaráðuneytisins frá 21. maí 2013 hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að kerfisáætlun Landsnets hf. 2012-2016 félli undir gildissvið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 og að fylgja bæri fyrirmælum um umhverfismat áætlana vegna þeirra áforma sem felist í kerfisáætluninni. Af hálfu Landsnets hf. hafi verið ákveðið að hlíta úrskurði ráðuneytisins og virðist í fyrsta sinn við vinnu kerfisáætlunar fyrir árin 2014–2023 hafa verið fylgt ákvæðum laga nr. 105/2006. Það breyti þó engu um gildi þeirra kerfisáætlana sem áður hafi verið starfað eftir og séu grundvöllur framkvæmdarinnar Suðurnesjalína 2, enda hafi þær ekki sætt umhverfismati samkvæmt lögum nr. 105/2006. Byggja stefnendur á því að umhverfismat framkvæmdar samkvæmt lögum nr. 106/2000, sem hafi farið fram vegna Suðvesturlínu, geti ekki komið í stað umhverfismats áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006. Um sé að ræða sjálfstæð ferli sem skulu bæði framkvæmd vegna áforma á borð við Suðvesturlínur og Suðurnesjalínu 2, en þetta hafi verið staðfest með afgerandi hætti í framkvæmd ESB-dómstólsins þar sem vikið hafi verið að samspili umhverfismats áætlana og umhverfismats framkvæmdar.

Stefnendur telja að jafnframt beri að fella framkvæmdaleyfið úr gildi þar sem það umhverfismat samkvæmt lögum nr. 106/2000, sem framkvæmdin hvíli á, sé háð veigamiklum annmörkum. Byggt sé á því að vegna þessara annmarka hafi verið ólögmætt að veita framkvæmdaleyfi, enda verði slíkt leyfi að grundvallast á annmarkalausu umhverfismati og sé sveitarstjórn skylt að ganga úr skugga um það, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. og 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Af hálfu stefnenda sé lögð áhersla á að í málsókn fyrir dómi sem varði gildi framkvæmdaleyfis gefist kostur á að fá endurskoðun á gildi og lögmæti umhverfismats framkvæmdar samkvæmt lögum nr. 106/2000. Þetta felist í meginreglunni um aðgang að dómstólum, sbr. jafnframt 11. gr. tilskipunar nr. 2011/92/ESB sem sé hluti af EES-samningnum (2013/EES/14/03) og hafi verið leidd í íslenskan rétt. Þessi möguleiki á endurskoðun virðist hafa verið staðfestur af hálfu umhverfisráðuneytisins.

Byggt sé á því að skoðun Landsnets hf. í umhverfismatsferlinu á mögulegum valkostum við framkvæmdina sé verulega ábótavant og ekki í samræmi við kröfur laga nr. 106/2000. Þannig hafi mögulegir valkostir ekki verið metnir, eins og skylt hafi verið, og sé um að ræða mjög alvarlegan annmarka. Áhrifin séu þau að það markmið ferlisins að raunveruleg umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar séu metin náist ekki, sbr. b. liður 1. gr. laga nr. 106/2000, 73. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, og aðfararorð Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sem Ísland hafi fullgilt. Samkvæmt lögum nr. 106/2000 hvíli sú lágmarksskylda á framkvæmdaraðila að taka þá mismunandi kosti, sem geti náð markmiði framkvæmdar, til skoðunar við mat á umhverfisáhrifum. Markmiðið sé að upplýst val á besta kosti við framkvæmdina, m.a. með hliðsjón af umhverfisvernd, geti farið fram þegar matsskýrsla liggi endanlega fyrir, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar í máli nr. 114/2008. Þessu til samræmis segi berum orðum í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 að í tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar skuli m.a. lýsa framkvæmdinni og „öðrum möguleikum sem til greina koma“. Þá segi í 2. mgr. 9. gr. laganna að í frummatsskýrslu framkvæmdar skuli „ávalt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman“.

Um sé að ræða grundvallaratriði við framkvæmd umhverfismats sem hafi verið nýmæli við setningu laganna, en fram komi í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi sem varð að lögunum að nýmælið hafi mikla þýðingu þar sem „samanburður á helstu möguleikum sé ein helsta forsendan fyrir því að raunveruleg umhverfisáhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar séu metin“. Eins og hér sé ástatt hafi frá upphafi eingöngu einn kostur, þ.e. lagning 220 kV háspennulínu með 690 MVA flutningsgetu, verið til skoðunar. Aðrir kostir hafi verið útilokaðir í samráðsferli Landsnets hf. við sveitarfélög á svæðinu sem hafi farið fram án þess að almenningur eða hagsmunaaðilar gætu haft áhrif. Þannig hafi aðrir kostir hvorki verið skoðaðir í umhverfismatsferlinu né á öðru tímamarki af hálfu Landsnets hf. með hlutlægum og málefnalegum hætti. Stefnendur telji aðra framkvæmdarkosti bersýnilega vera til staðar, svo sem lagningu jarðstrengs, sem geti náð því markmiði að styrkja raforkuflutningskerfi á svæðinu. Jafnframt sé með öllu óljóst hvers vegna ekki hafi verið talið rétt að meta þann möguleika að byggja línu með lægri spennu og/eða lægri flutningsgetu. Þá sé bent á að í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 26. mars 2009 vegna tillögu Landsnets hf. að matsáætlun hafi verið gerðar athugasemdir sem vörðuðu umfjöllun um þann kost að leggja línuna í jörðu. Þær athugasemdir Skipulagsstofnunar hafi orðið hluti af matsáætlun, sbr. 3. málslið 2. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000. Af hálfu Landsnets hf. hafi þessu hins vegar ekki verið sinnt og sé í kafla 2.2.3 í matsskýrslu eingöngu að finna stutta og almenna umfjöllun um lagningu jarðstrengja sem taki ekki mið af viðkomandi framkvæmd. Að mati stefnenda sé ekki með nokkru móti unnt að jafna þessari umfjöllun við raunverulega könnun á þeim möguleika að leggja línuna í jörðu.

Samkvæmt framangreindu liggi fyrir, að ekki hafi verið gerður samanburður á hagkvæmni þess að leggja Suðurnesjalinu 2 annars vegar í jörðu og hins vegar í lofti. Þannig hafi ekki verið gerð skoðun á stofnkostnaði og því síður á öðrum þáttum sem varða hagkvæmni framkvæmdarinnar að teknu tilliti til aðstæðna á svæðinu, svo sem áhrif á umhverfi, landnýtingu og ferðaþjónustu. Þrátt fyrir ákvörðun sína frá 26. mars 2009 hafi Skipulagsstofnun látið undir höfuð leggjast að fylgja því eftir, að Landsnet hf. legði fram jarðstrengskost í matsskýrslu 10. ágúst 2009. Hins vegar standi umrædd ákvörðun stofnunarinnar og hafi henni ekki verið hnekkt. Þannig sé ekki talið að almennur samanburður á þessum kostum dugi. Stefnendur árétta að almenn umfjöllun um jarðstrengi og loftlínur í kafla 2.2.3 í matsskýrslu geti ekki með nokkru móti réttlætt þá afstöðu Landsnets að ekki þurfi að fjalla frekar og sjálfstætt um jarðstreng sem valkost við mat á umhverfisáhrifum Suðvesturlína/Suðurnesjalínu 2. Byggja stefnendur á, hvað varði jarðrask, að hefði jarðstrengskosturinn verið tekinn til skoðunar, líkt og skylt hafi verið, hefði mátt kanna þann möguleika að leggja jarðstreng innan þess svæðis sem þegar hefur verið raskað vegna Reykjanesbrautar og Suðurnesjalínu 1 eða meðfram Reykjanesbraut eða núverandi línuvegi. Þannig hefði mátt draga verulega úr eða koma alfarið í veg fyrir nýtt jarðrask á hrauni. Bent sé á að nýtt jarðrask á hrauni vegna Suðurnesjalínu 2 sem loftlínu með tilheyrandi línumöstrum og öðrum framkvæmdum verði miklum mun meira en með lagningu jarðstrengs innan þegar raskaðs svæðis.

Stefnendur byggja jafnframt á því að samráð og samkomulag milli Landsnets hf. og Sveitarfélagsins Voga, sem varði lagningu Suðurnesjalínu 2, hafi verið þess eðlis að það leiði til ógildingar framkvæmdaleyfisins. Fyrir liggi að Landsnet hf. og sveitarfélagið hafi átt með sér samráð áður en umhverfismatsferli vegna framkvæmdarinnar hófst sem hafi leitt til þess að allir framkvæmdakostir aðrir en 220 kV loftlína hafi verið útilokaðir. Meðan á nefndu samráðsferli Landsnets við sveitarfélög á fyrirhugaðri línuleið, þ.e. Sveitarfélagið Voga, Grindavík, Reykjanesbæ og Hafnarfjörð, hafi staðið hafi stefnendum og öðrum hagsmunaaðilum ekki verið hleypt að borðinu. Það hafi fyrst verið, þegar náðst hafði niðurstaða milli Landsnets hf. og sveitarfélaganna, sem málið hafi verið kynnt fyrir almenningi, og þá aðeins einn valkostur, þ.e. 220 kV loftlína. Þetta sé sérstaklega alvarlegt þar sem Landsnet hf. fylgdi ekki lögum um umhverfimat áætlana og gafst almenningi, þar á meðal stefnendum, því ekki tækifæri til að koma að athugasemdum við slíkt ferli. Samkvæmt samkomulaginu hafi stefndu beinlínis samið um að Landsneti hf. væri heimilt að leggja 220 kV háspennulínur um sveitarfélagið, sbr. einkum 2. grein samkomulagsins. Þannig hafi sveitarfélagið skuldbundið sig í raun til að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu Suðurnesjalínu 2 í lofti og það áður en umhverfismati sjálfrar framkvæmdarinnar og ferli til veitingar framkvæmdaleyfis hafi verið lokið. Þannig hafi stefnendur ekki getað treyst því að umsókn Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi hlyti hlutlæga og málefnalega meðferð hjá sveitarfélaginu. Stefnendur telja að umrætt samráð og samkomulag gangi á svig við rétt almennings, þ.m.t. stefnenda, til að hafa áhrif á og aðkomu að ákvarðanatöku í umhverfismálum. Hvergi sé í íslenskum lögum um mat á umhverfisáhrifum, EES-rétti eða Árósasamningnum heimilað, að samið sé við tiltekna aðila um einstaka þætti umhverfismats framkvæmdar áður en matið sé lagt fyrir almenning. Samkvæmt þessum réttarheimildum njóti enginn aðili sérréttinda við framkvæmd umhverfismats. Þessa hafi ekki verið gætt í ferlinu, enda fengu stefnendur enga vitneskju um málið fyrr en Landsnet hf., í samráði við viðkomandi sveitarfélög, var búið að útiloka alla kosti nema loftlínulögn. Af framangreindu sé ljóst að stefndu hafi í ferlinu öllu brotið gegn rétti stefnenda til raunhæfrar aðkomu að ákvarðanatöku um valkosti við framkvæmdina. Á þetta hafi bæjarstjórn Voga verið rækilega bent á við meðferð leyfisumsóknar Landsnets hf. án þess að þeirri ábendingu væri sinnt. Þegar af framangreindum ástæðum sé ljóst að ákvörðun Sveitarfélagsins Voga um útgáfu framkvæmdaleyfis hafi verið haldin verulegum annmarka og því ógildanlegt.

Stefnendur byggja á að stefndu hafi viðhaft ólögmætt samráð vegna lagningar Suðurnesjalínu 2 og þá einkum samkomulagið sem gert var í tengslum við gerð tillögu til aðalskipulags 17. október 2008. Stefnendur telja að samkomulagið geti ekki samræmst markmiðum þágildandi skipulagslaga nr. 73/1997 eða 18. gr. laganna þar sem mælt sé fyrir um þátttökurétt almennings, enda hafi slíkur þátttökuréttur verið gerður að engu þar sem áður hafði verið samið um efni aðalskipulagsins að þessu leyti. Vegna þessa sé byggt á því að aðalskipulagið sé andstætt ákvæðum þágildandi skipulagslaga og ákvæðum um þátttökurétt almennings, sbr. 7. gr. Árósasamningsins. Sé því ekki unnt að grundvalla veitingu framkvæmdaleyfis á þessu aðalskipulagi líkt og gert hefur verið. Leiði þetta til þess að fallast verði á beiðni um ógildingu framkvæmdaleyfisins.

Stefnendur byggja á því að eins og hér sé ástatt hafi ekki verið lagaskilyrði til að beita grenndarkynningu samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 í því skyni að kynna umsókn Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi, sbr. nánar 5. mgr. 13. gr. laganna. Samkvæmt skipulagslögum, sbr. jafnframt 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sé ljóst að meginreglan er sú að framkvæmdir sem óskað sé leyfis fyrir skulu eiga sér stoð í deiliskipulagi. Liggi slíkt skipulag ekki fyrir geti sveitarstjórn þó veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða „framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag varðandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar“, sbr. 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Þá segir í 1. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að liggi deiliskipulag ekki fyrir sé heimilt að veita framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags, ef í aðalskipulagi er gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað sem við eigi. Sveitarfélagið Vogar hafi farið þá leið að grenndarkynna framkvæmdina, en framkvæmdin eigi sér ekki stoð í deiliskipulagi. Stefnendur telja að ekki hafi verið lagaskilyrði til að fara þessa leið. Í fyrsta lagi sé lögð áhersla á að eitt af meginmarkmiðum aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga sé að „nýjar rafmagnslínur verði lagðar í jörð, þar sem því er við komið“. Þrátt fyrir að aðalskipulag sveitarfélagsins geri ráð fyrir að heimilt sé að byggja nýja 220 kV loftlínu verði með hliðsjón af framangreindu markmiði að túlka þá heimild þröngt. Í því felist að kanna verði til hlítar hvort unnt sé með raunhæfum hætti að leggja Suðurnesjalínu 2 í jörðu áður en sveitarfélaginu sé stætt á að veita framkvæmdaleyfi fyrir lagningu línunnar í lofti. Borið hafi að rannsaka það til hlítar, hvers konar línulögn kæmi best út, m.a. fyrir sveitarfélagið sjálft og íbúa þess. Það hafi ekki verið gert og sé framkvæmdin því að mati stefnenda ekki í samræmi við aðalskipulagið. Í öðru lagi sé bent á að það svæði sem fyrirhugað sé að leggja Suðurnesjalínu 2 um sé í mikilli nálægð við vatnsból Sveitarfélagsins Voga. Svæðið sé í dag skilgreint sem fjarsvæði vatnsverndar, en samkvæmt aðalskipulagi standi til að færa vatnsból sveitarfélagsins mun nær svæðinu. Vegna þessa telji stefnendur ljóst að lendi fyrirhuguð lína ekki inn á brunnsvæði verði hún a.m.k. á eða við grannsvæði vatnsverndar. Með hliðsjón af 9. gr. reglugerðar nr. 536/2001 um neysluvatn og 13. gr. reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns telja stefnendur fyrirhugaðar framkvæmdir mjög áhættusamar með tilliti til vatnsverndar í sveitarfélaginu. Í þriðja lagi telja stefnendur að framkvæmdin sem slík samræmist ekki þeim meginmarkmiðum aðalskipulagsins sem fram komi á bls. 11 í greinargerð með aðalskipulaginu. Stefnendur telja hina leyfðu framkvæmd ganga gegn meginmarkmiðum sveitarfélagsins, enda sé hún til þess fallin að spilla náttúru, útivistarsvæðum og hugsanlega framtíðar vatnsbólum komandi kynslóða í sveitarfélaginu. Í fjórða lagi byggja stefnendur á að um sé að ræða framkvæmd, sem sæti mati á umhverfisháhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000, raflínuframkvæmd samkvæmt 1. viðauka við lögin og tilskipun 2011/92/ESB. Þess háttar framkvæmd skuli á öllum stigum meðferðar samkvæmt lögunum, þ. á m. við leyfisveitingar, hljóta kynningu meðal alls almennings og sérstaklega skal tryggt, að allur almenningur, sem málið varði eigi þess kost að kynna sér málin, geti undirbúið sig og tekið virkan þátt í töku ákvarðana í umhverfismálum, sbr. sérstaklega 2. – 6. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Grenndarkynning samkvæmt skipulagslögum og eins og hún hafi verið framkvæmd af Sveitarfélaginu Vogum fullnægi ekki þessum málsmeðferðarkröfum. Á þetta hafi sveitarfélaginu verið bent með bréfi stefnenda, dags. 5. janúar 2015, en sveitarfélagið skeytt því engu. Málsmeðferð sveitarfélagsins að þessu leyti sé einnig andstæð 6. gr. Árósasamningsins, sem Ísland hafi fullgilt. Með því að beita grenndarkynningarferli í stað almenns kynningar- og þátttökuferlis samkvæmt löggjöf um mat á umhverfisáhrifum og Árósasamningnum hafi sveitarfélagið brotið gegn réttum reglum um málsmeðferð, sem verulegu máli skipta.

Stefnendur benda á að þegar umhverfismat framkvæmdar hafi farið fram vegna Suðvesturlína hafi verið gert ráð fyrir því að Suðurnesjalína 2 hefði 690 MVA flutningsgetu. Þegar sótt hafi verið um hið umdeilda framkvæmdaleyfi hafði Landsnet hf. hins vegar lækkað fyrirætlanir sínar um flutningsgetu línunnar í 380 – 470 MVA án nokkurs sýnilegs rökstuðnings. Að mati stefnenda sé það grundvallaratriði við mat á umhverfisáhrifum háspennulínu af þessu tagi að metin sé rétt flutningsgeta. Hér skipti máli að Landsnet hf. hafi réttlætt þá ákvörðun að taka ekki jarðstrengskostinn til raunverulegrar skoðunar við umhverfismat með vísan til kostnaðarmunar, en munur á kostnaði við lagningu jarðstrengja og loftlína ráðist m.a. af flutningsgetu. Að mati stefnenda hafi lækkun flutningsgetu línunnar veruleg áhrif í kostnaðarlegu tilliti, m.a. þar sem ætla megi að unnt væri að nota álstreng í stað koparstrengs. Hvað sem öðru líði, standist því ekki röksemdir Landsnets hf. fyrir því að jarðstrengur komi ekki til greina vegna kostnaðarmunar þegar litið sé til þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á framkvæmdinni. Þá hafi það jafnframt verulega þýðingu að framkvæmdin Suðurnesjalína 2 hafi nú verið klofin frá framkvæmdinni Suðvesturlínur. Hin umdeilda lína hafi verið hluti af Suðvesturlínum við umhverfismatið. Svo sé ekki lengur. Gerð sé grein fyrir breytingunni í kerfisáætlun Landsnets fyrir árin 2013-2017 þar sem m.a. segi að Suðurnesjalína 2 hafi áður tilheyrt 1. áfanga verkefnisins Suðvesturlínur en að „nú sé litið á hana sem sjálfstæða framkvæmd“. Þá sé tekið fram að „1. áfangi Suðvesturlína er sá hluti verkefnisins sem tilheyrir uppbyggingu 1. áfanga álvers í Helguvík og endanleg ákvörðun um verkefnið hangir saman með því“. Því megi ljóst vera að þessi breyting hafi orðið á fyrirætlunum Landsnets hf. þar sem áform um álver í Helguvík litu út fyrir að vera runnin út í sandinn. Bygging álversins hafi verið ein meginástæða verkefnisins Suðvesturlínur og hafi umfang Suðurnesjalínu 2 verið sérstaklega rökstutt á þeim grundvelli, sbr. m.a. matsskýrslu. Þetta hafi með réttu átt að kalla á nýtt umhverfismat miðað við núverandi þarfir og áform. Leggja verði áherslu á að það hvíli ýmsar lagaskyldur á Landsneti hf. vegna breytinga á áformum, sbr. liðir 13.01 og 13.02 í 1. viðauka við lög nr. 106/2000, sbr. c.lið 3. gr. og 24. lið í I. viðauka við tilskipun 2011/92/ESB. Þá hafi borið að tilkynna breytingar til Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 1123/2005, en því hafi ekki verið sinnt. Stefnendur telji ótækt að aðili á borð við Landsnet hf. hafi í hendi sér að breyta framkvæmd, sem sætt hafi umhverfismati, eftir eigin hentisemi og án þess að hin nýja framkvæmd sæti lögbundnu ferli. Um sé að ræða grundvallaratriði sem varði skyldur framkvæmdaraðila og að um sömu framkvæmd sé að ræða frá upphafi ferlisins til loka þess. Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga skuli sveitarstjórn við meðferð framkvæmdaleyfisumsóknar kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Sé þessi krafa frekar skýrð í 2. málslið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi, þar sem segi að tryggja skuli að fullt samræmi sé á milli þeirrar framkvæmdar sem lýst sé í matsskýrslu og umsóknar um framkvæmdaleyfi, ásamt þeim gögnum sem lögð séu fram með henni. Við meðferð leyfisumsóknar Landsnets hf. hafi bæjarstjórn Sveitarfélagsins Voga ekki gætt þess, að framkvæmdin væri sú hin sama og lýst hafi verið í matsskýrslunni. Engin grein hafi verið gerð fyrir breytingu á framkvæmdinni í ákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Voga um framkvæmdaleyfi eða í framkvæmdaleyfinu sjálfu. Þessi atriði sýni að Sveitarfélagið Vogar hafi veitt leyfi fyrir framkvæmd sem hafi verið önnur og annars eðlis en sú framkvæmd sem sætti umhverfismati. Þannig hafi ekki verið uppfyllt sú grunnforsenda leyfisveitingar að til staðar væri umhverfismat sem gat verið grundvöllur framkvæmdaleyfis, sbr. 14. gr. skipulagslaga, og hljóti að vera óhjákvæmilegt að fella leyfið úr gildi.

Stefnendur byggja á því að sveitarfélagið hafi ekki fylgt ákvæðum um leyfisveitingar í löggjöf um mat á umhverfisáhrifum. Stefnendur leggja áherslu á að veiting framkvæmdaleyfis sé hluti af umhverfismatsferli. Þegar til meðferðar sé umsókn um framkvæmdaleyfi vegna framkvæmdar, sem sé háð mati á umhverfisáhrifum, verði m.a. að fylgja ákvæðum varðandi leyfisveitingar í löggjöf um mat á umhverfisáhrifum. Þannig verði m.a. að líta til laga nr. 106/2000, 2.- 6. mgr. 6. gr., 8. og 9. gr. fyrrgreindrar tilskipunar 2011/92/ESB og 6. gr. Árósasamningsins. Stefnendur telja að áskilnaður hér að lútandi felist raunar í 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 eins og ákvæðið beri að túlka með hliðsjón af fyrrgreindri tilskipun og Árósasamningnum. Samkvæmt þessu hafi verið skylt að fylgja fyrrgreindum ákvæðum tilskipunarinnar sem varði málsmeðferð vegna leyfisveitinga. Þannig hafi m.a. borið að tryggja að almenningur væri upplýstur um umsókn Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi, ætti þess kost að koma á framfæri athugasemdum og að tekið yrði tillit til þessara athugasemda. Slíkri málsmeðferð hafi ekki verið fylgt af hálfu sveitarfélagsins. Þar sem réttri málsmeðferð hafi ekki verið fylgt við meðferð umsóknarinnar telji stefnendur óhjákvæmilegt að fella hið umdeilda framkvæmdaleyfi úr gildi. Bæjarstjórnin hafi látið við það sitja að staðfesta samþykkt umhverfis- og skipulagsnefndar sveitarfélagsins um málið, en sú nefnd hafi m.a. samþykkt umsögn Landslaga dags. 17. febrúar 2015 um athugasemdir við leyfisumsóknina. Í umsögn Landslaga felist enginn rökstuðningur bæjarstjórnar fyrir ákvörðun hennar. Hvergi hafi verið fjallað um þær ástæður og forsendur, sem ákvörðunin hafi byggst á, sbr. b. lið 1. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar, og var til dæmis ekki gerð grein fyrir því hvers vegna talið væri ásættanlegt að veita leyfi þrátt fyrir verulega neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Allir framangreindir annmarkar á málsmeðferð sveitarfélagsins eru andstæðir lögum og svo verulegir að þeir eiga að leiða til ógildingar á ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis.

Þá er byggt á því að þar sem um sé að ræða leyfisveitingu vegna framkvæmdar, sem telst hafa veruleg umhverfisáhrif, hafi verið var skylt að horfa til laga og reglna um umhverfismat framkvæmdar, sbr. til hliðsjónar 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Þannig hafi sveitarfélaginu m.a. borið að kynna sér matsskýrslu og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Þá hafi sveitarfélaginu borið að kanna hvort um væri að ræða sömu framkvæmd og lýst sé í matsskýrslu. Stefnendur hafi vakið athygli sveitarfélagsins á fjölda atriða sem þau hafi talið standa í vegi fyrir framkvæmdaleyfinu og krafist þess að umsókn Landsnets hf. yrði hafnað. Hafi stefnendur m.a. lagt sérstaka áherslu á að breytingar á fyrirhugaðri flutningsgetu línunnar hafi sýnt hversu illa umfang framkvæmdarinnar og raunveruleg nauðsyn hafi verið ígrunduð í upphafi. Sveitarfélaginu hafi borið að bregðast við með tilheyrandi rannsókn og kanna nauðsyn línu af þessari stærðargráðu. Það hafi ekki verið gert. Þá sé til marks um skort á að sveitarfélagið hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni að ekki hafi einu sinni verið gengið úr skugga um hvort um væri að ræða sömu framkvæmd og lýst er í matsskýrslu, sbr. 14. gr. skipulagslaga og fyrri umfjöllun um þetta atriði. Af hálfu stefnenda hafi verið vakin sérstök athygli á því að sveitarfélaginu væri skylt að meta sjálfstætt hvort umhverfismatið, með hliðsjón af þeim annmörkum sem raktir hafa verið, gæti talist fullnægjandi grundvöllur fyrir framkvæmdaleyfi. Þá liggi fyrir að sveitarfélagið leitaði til arkitektastofunnar Landslags og lögfræðiskrifstofunnar Landslaga af þessu tilefni. Fyrirliggjandi gögn beri með sér að Landsnet hf. hafi greitt fyrir vinnu þessara ráðgjafa og að athugun á athugasemdum stefnenda hafi þannig verið kostuð af umsækjanda um framkvæmdaleyfið. Stefnendur telji að greinargerðir þessara aðila, sem hafi legið til grundvallar ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis, beri þess merki að ekki hafi farið fram sjálfstæð skoðun á umhverfisþætti málsins eða raunveruleg könnun á athugasemdum þeirra. Þá telja stefnendur umsögn Landslaga frá 17. febrúar 2015 um athugasemdir sem hafi borist í kjölfar grenndarkynningar haldna ýmsum ágöllum. Í umsögninni sé ítrekað vísað til upplýsinga frá Landsneti hf., álits Skipulagsstofnunar og að nokkru Umhverfisstofnunar, án þess að lagt sé sjálfstætt mat á það sem þar komi fram. Þá sé að mestu litið framhjá röksemdum stefnenda án raunverulegrar skoðunar. Svo dæmi sé nefnt sé í umsögninni vísað til þess að samkvæmt áliti Skipulagsstofnunar sé óafturkræft rask meira vegna lagningar jarðstrengja en loftlína, en alfarið sé litið framhjá þeirri grundvallarröksemd stefnenda að skylt hafi verið að skoða þann möguleika að leggja línuna um þegar raskað svæði eða meðfram Reykjanesbraut. Þá verði ekki séð af formlegum samþykktum að sveitarfélagið hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar líkt og hafi borið að gera samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og lokamálslið 2. mgr. 10. gr. reglugerðar um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012. Í samþykkt umhverfis- og skipulagsnefndar frá 17. febrúar 2015, sem bæjarstjórnin hafi samþykkt, hafi aðeins verið sagt um álit Skipulagsstofnunar frá 17. september 2009, að það lýsi umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar „nokkuð vel“.

Jafnframt telja stefnendur það vera verulegan annmarka á málsmeðferð sveitarfélagsins að athugasemdir þeirra frá 18. febrúar 2015 um að ekki hefði verið fylgt lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana skulu ekki hafa hlotið skoðun. Umræddar athugasemdir hafi verið sendar áður en tekin var endanleg ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfisins og séu þess eðlis að sveitarfélaginu hafi verið skylt að leggja þær fyrir fund við afgreiðslu málsins og taka beina afstöðu til þeirra. Hér sé minnt á að ótvíræð afleiðing þess að lögum um umhverfismat áætlana sé ekki fylgt er sú að síðar tilkomnar leyfisveitingar teljist ógildar. Þá sé til þess að líta að fram kom á fundi stefnenda með fulltrúum sveitarfélagsins 25. febrúar 2015 að athugasemdirnar hefðu ekki verið skoðaðar að neinu leyti. Það sé gróft brot á rannsóknarskyldu sveitarfélagsins að taka sama kvöld ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis. Hér skipti einnig máli að lögmaður sveitarfélagsins hafði óskað nánari skýringa á þessu atriði með tölvupósti sem sendur hafi verið rétt eftir kl. 17:00 umræddan dag og hafi verið af hálfu lögmanns stefnenda lagt til að þetta atriði yrði rætt morguninn eftir. Úr því hafi ekki orðið þar sem að kvöldi sama dags hafi leyfið verið veitt af hálfu sveitarfélagsins, en í fundargerð sé í engu vísað til athugasemdanna.

Að öllu framangreindu virtu telja stefnendur að verulega hafi skort á að sveitarfélagið hafi lagt mat á athugasemdir þeirra, staðreynt fyrirliggjandi gögn og aflað nauðsynlegra upplýsinga. Hafi því ekki verið unnt að taka ákvörðun í málinu byggða á traustum grunni og telja stefnendur að ekki hafi verið forsendur til að taka efnislega rétta ákvörðun um veitingu framkvæmdaleyfis. Þetta séu að mati stefnenda verulegir annmarkar sem eigi einir og sér eða ásamt öðru að leiða til ógildingar á framkvæmdaleyfinu. Stefnendur benda á að skortur á samráði við þau og aðra landeigendur sé sérlega áberandi þegar litið sé til málsmeðferðar Hafnarfjarðar vegna beiðni Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi. Innan Hafnarfjarðar mætti beiðni um framkvæmdaleyfi harðri andstöðu og hafi í kjölfarið verið gert samkomulag á milli bæjarstjóra Hafnarfjarðar og Landsnets hf. þar sem komið hafi verið til móts við sjónarmið íbúa á svæðinu og í samráði við þá. Þessi munur á framkvæmd sveitarfélaganna og Landsnets hf. sé að mati stefnenda hvorki í samræmi við almenn jafnræðissjónarmið né skyldu Landsnets hf. til að gæta jafnræðis í starfrækslu sinni, sbr. 9. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Með hliðsjón af þessum annmörkum telja stefnendur jafnframt að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Stefnendur hafi lagt fram ítarlegar athugasemdir og gögn því til stuðnings að unnt væri að ná markmiðum framkvæmdarinnar með öðrum og vægari framkvæmdarkostum. Sveitarfélaginu hafi borið með hliðsjón af meðalhófsreglunni að hafna veitingu framkvæmdaleyfis þar sem slíkir kostir hlutu ekki lögbundna skoðun.

Stefnendur vísa fyrst og fremst til laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, laga nr. 106/2000 um umhverfismat framkvæmda, sem og tilskipana 2001/42/EB og 2011/92/ESB. Þá vísa þeir til skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, skipulagslaga nr. 123/2010 og reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi. Þá vísast til EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, og grunnreglna EES-réttar, þ. á m. um afleiðingar brota á EES-reglum. Jafnframt vísa þeir til Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sem Ísland hefur fullgilt. Þá vísa þeir til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 10. og 12. gr., auk meginreglna stjórnsýsluréttarins um rannsóknarskyldu, meðalhóf og lögmæti. Jafnframt vísa stefnendur til ákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. samningsviðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Krafa um málskostnað byggist á 129. og 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Málsástæður og lagarök stefnda Landsnets hf.

Stefndi Landsnet hf. byggir á því að framkvæmd Suðvesturlínu hafi verið lengi í undirbúningi og farið í gegnum öll lögbundin ferli. Á undirbúningsstigi hafi verið haft samráð við sveitarfélög, stofnanir og aðra hagsmunaaðila. Framkvæmdin hafi verið kynnt sérstaklega fyrir landeigendum, þ.á.m. stefnendum og íbúum sveitarfélaganna, upplýsingarit hafi verið send á öll heimili á Suðurnesjum og í Hafnarfirði, ásamt því að sett hafi verið upp sérstök heimasíða um verkefnið, www.sudvesturlinur.is, þar sem hagsmunaaðilar og landeigendur hafi getað nálgast gögn um verkefnið. Fyrir liggi umhverfismat og álit Skipulagsstofnunar frá 17. september 2009, vegna framkvæmdarinnar, þar sem fallist hafi verið á framkvæmdina. Sá hluti verkefnisins sem nefndur sé Suðurnesjalína 2 sé á samþykktu aðalskipulagi Hafnarfjarðar og allra sveitarfélaga á Suðurnesjum er framkvæmdina varði, þ.e.a.s. Sveitarfélagsins Voga, Reykjanesbæjar og Grindavíkur, og einnig á staðfestu svæðisskipulagi. Við undirbúning framkvæmdarinnar hafi stefndi fylgt lögbundnum ferlum, en hér sé fyrst og fremst um að ræða mat á umhverfisáhrifum og gerð skipulagsáætlana af hálfu viðkomandi sveitarfélaga. Stefndi mótmælir öllum fullyrðingum stefnenda um annað sem röngum og ósönnuðum. Þannig sé mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar mikilvægur og stefnumarkandi áfangi við undirbúning hennar. Stefnda sé þannig bæði rétt og skylt að haga í framhaldinu undirbúningi framkvæmdarinnar í samræmi við niðurstöður úr lögbundnu ferli og lögmætar ákvarðanir, t.d. skipulagsyfirvalda. Frá upphafi hafi verið ljóst að stefndi taldi á grundvelli þeirra laga sem hann starfi eftir að bygging 220 kV háspennulína væri nauðsynleg framkvæmd, enda sú 132 kV háspennulína, Suðurnesjalína 1, sem nú ein tengi Suðurnes við 220 kV meginflutningskerfið á Suðvesturhorni landsins, orðin fulllestuð og ófær um að mæta kröfum um aukinn raforkuflutning á aðeins 20 árum. Stefndi hafi svarað með rökstuddum hætti öllum athugasemdum stefnenda í matsskýrslu. Í svörum sínum til hluta stefnenda hafi stefndi tekið fram að í sumum tilvikum færu ábendingar landeigenda á línuleiðinni ekki saman við athugasemdir annarra og því ekki hægt að taka tillit til þeirra allra. Hafi stefndi bent á að valkostir í frummatsskýrslu væru niðurstaða víðtæks samráðs við hagsmunaaðila.

Stefndi byggir á að leyfi Orkustofnunar ásamt greinargerð, dags. 5. desember 2013, liggi fyrir er heimili stefnda Landsneti hf. að reisa og reka flutningsvirkið Suðurnesjalínu 2. Fyrirhuguð lína verði 32,4 km. löng 220 kV háspennulína, sem liggja muni frá tengivirki við Hamranes í Hafnarfirði um sveitarfélagið Voga, Reykjanesbæ og Grindarvíkurbæ að tengivirki við Rauðamel, um 5 km. norðan við Svartsengi. Framkvæmdin sé hluti af svonefndum Suðvesturlínum, framtíðarstyrkingu raforkuflutningskerfisins á Suðvesturlandi. Núverandi orkuflutningskerfi á Suðvesturlandi muni ekki anna fyrirsjáanlegri eftirspurn á svæðinu í nánustu framtíð. Verst sé ástandið á Suðurnesjum. Þar sé einungis ein háspennulína, Suðurnesjalína 1, 132 kV, sem nú þegar sé nýtt til fulls. Þá uppfylli raforkuflutningskerfið til Suðurnesja ekki svonefndan N-1 staðal, þar sem fyrir hendi sé aðeins ein flutningsleið. Afleiðingar þess hafi best sést þegar algjört straumleysi varð á Suðurnesjum hinn 6. febrúar 2015 í um tvær klukkustundir þegar Suðurnesjalína 1 sló út. Vegna þessa sé fyrsti áfangi í styrkingu raforkuflutningskerfisins á Suðvesturlandi bygging nýrrar háspennulínu á Suðurnesjum, áðurnefndrar Suðurnesjalínu 2. Markmið framkvæmdarinnar sé að byggja upp raforkuflutningskerfið á Suðurnesjum til framtíðar svo það geti mætt orkuflutningsþörf á svæðinu nú og til framtíðar, jafnt til atvinnustarfsemi og almannanota. Einnig sé tilgangurinn að auka afhendingaröryggi raforku með tvöfaldri tengingu við almenna kerfið. Beiðni stefnenda um endurskoðun á mati á umhverfisáhrifum Suðurnesjalínu 2 hafi ítrekað verið hafnað af Skipulagsstofnun. Öllum málsástæðum stefnenda vegna ónógs samráðs eða ónógrar kynningar á framkvæmd sé mótmælt sem röngum og ósönnuðum. Óumdeilt sé í málinu að framkvæmdir við hið almenna flutningskerfi stefnda, líkt og hér um ræði, verði ekki klæðskerasniðnar að óskum og vilja hvers og eins landeiganda. Hagsmunir almennings verði að ráða.

Stefndi bendir á að hlutverk meðstefnda sem stjórnvalds á grundvelli skipulagslaga sé takmarkað við ákveðna þætti og geti meðstefndi þannig ekki við ákvörðun sína um útgáfu framkvæmdaleyfis tekið til endurskoðunar allar ákvarðanir sem teknar hafa verið af til þess bærum stjórnvöldum lögum samkvæmt né tekið ákvörðun um veitingu leyfa sem öðrum stjórnvöldum sé falið að lögum, hvort sem þau hafa verið veitt eða ekki. Stjórnvaldsákvörðunin takmarkist réttilega af þessum þáttum. Ef fallist yrði á ógildingu ákvörðunarinnar á grundvelli þeirra almennu sjónarmiða sem stefnendur byggi á og varði allan almenning væri um leið verið að fallast á að allar ákvarðanir sem teknar hafi verið í lögbundnu undirbúningsferli væru ógildar. Stefnendur hafi í verki viðurkennt þessi sjónarmið stefnda því ella væri dómsmál sem þeir höfðuðu til ógildingar á leyfi Orkustofnunar óþarft. Hið sama gildi um óskir þeirra um endurskoðun á mati á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun hafi ítrekað hafnað en stefnendur hafa kært þá ákvörðun til Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

Stefndi mótmælir öllum málsástæðum stefnenda um ógildingu á framkvæmdarleyfinu á þeim grundvelli að hvorki kerfisáætlanir Landsnets á árunum 2006-2013 né áform um Suðvesturlínur hafi sætt umhverfismati áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006. Í fyrsta lagi verði að líta til hlutverks sveitarfélaga sem leyfisveitanda. Við útgáfu framkvæmdaleyfa skal sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort tiltekin framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þá skuli sveitarstjórn jafnframt kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst er í matsskýrslu. Þá skal sveitarstjórn taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, sbr. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Það sé því með öllu ljóst að skipulagslög gera aðeins áskilnað um að uppfylltar séu kröfur laga nr. 106/2000 áður en framkvæmdaleyfið sé gefið út. Hvergi sé minnst á lög nr. 105/2006. Lögin verði ekki skýrð rýmra en lagatextinn segir. Sveitarstjórn Voga hafi því uppfyllt framangreindar lögbundnar kröfur við veitingu framkvæmdaleyfis til Landsnets hf. og sé jafnframt óheimilt að leggja önnur sjónarmið til grundvallar. Það séu því engar forsendur til þess að ógilda leyfisveitinguna. Með vísan til framangreinds sé jafnframt ljóst að það falli utan valdsviðs sveitarfélaga að skera úr um það hvort tilteknar áætlanir Landsnets hf., skuli sæta umhverfismati áætlana, skv. lögum nr. 105/2006. Verði því að hafna öllum málsástæðum stefnenda þar að lútandi.

Stefndi mótmælir því alfarið að framkvæmdin við Suðvesturlínur sem hluti af kerfisáætlun 2008-2014 hafi fallið undir gildissvið laga nr. 105/2006. Stefnendur byggi á því að skv. 5. tölul. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 hefði stefnda borið að láta meta áætlanir skv. lögum um umhverfismat áætlana. Því mótmælir stefndi. Stefndi byggir á því að ákvæðið verði ekki túlkað svo rúmt að það teljist falla undir áætlanir í skilningi laga 105/2006, sbr. tilskipun 2001/42/EB, sem lögin innleiða. Ákvæðið mæli aðeins fyrir um að í rekstri raforkukerfis felist að flutningsfyrirtækið skuli sjá til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins. Raforkuspá þurfi ekki að vera í höndum stefnda sjálfs heldur hefði áfram getað verið í höndum Orkustofnunar eða orkuspárnefndar. Áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins hafi því ekki borið að staðfesta af stjórnvöldum, hvað þá að leggja skyldi slíka áætlun fyrir Alþingi til staðfestingar. Stefndi mótmælir því að ákvæði 3. gr. laga 105/2006 verði túlkað svo rúmt að áætlun um uppbyggingu kerfisins, sem eingöngu sé unnin af stefnda sjálfum, ekki staðfest af löggjafanum eða framkvæmdavaldshafa og hafði í reynd óljósa stöðu að lögum á þeim tíma sem atvik gerðust. Þá verði ekki séð að áætlun stefnda um uppbyggingu flutningskerfisins geti uppfyllt það skilyrði 1. mgr. 3. gr. laganna að teljast marka stefnu varðandi leyfisveitingar til framkvæmda. Þannig hafði kerfisáætlun stefnda enga formlega stöðu að lögum, sbr. framangreint. Þótt stefndi, hafi kosið að skjóta úrskurði umhverfisráðherra frá 21. maí 2013 ekki til dómstóla á þeim tíma sé ljóst að stefndi taldi réttarstöðu kerfisáætlunar mjög óvissa að lögum og enn kunni því að reyna á raunverulegt inntak framangreinds úrskurðar fyrir dómstólum. Vegna þessa hafi á Alþingi verið sett lög nr. 26/2015, um breytingu á raforkulögum, nr. 65/2003, sem taki af allan vafa af þessu leyti. Í athugasemdum við frumvarpið er varð að lögum nr. 26/2015 komi m.a. orðrétt fram: „Markmið frumvarpsins er sem áður segir að kerfisáætlun fái traustari grundvöll, sem nauðsynlegt er fyrir áætlun sem lýtur að mikilvægum grunnkerfum landsins.“ Markmið frumvarpsins endurspegli þá staðreynd að kerfisáætlun hafði ekki formlega stöðu að lögum fyrir gildistöku þeirra og sé tilgangur nýju laganna að bæta úr því. Lögin séu hins vegar, líkt og úrskurður umhverfisráðherra sem hafi fjallað um eina tiltekna kerfisáætlun sem fallin sé úr gildi, ekki afturvirk. Engin athugasemd komi fram við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, hvorki af hálfu Skipulagsstofnunar annarra opinberra aðila eða umsagnaraðila að skort hefði á umfjöllun um framkvæmdina að hún hefði ekki sætt mati skv. lögum nr. 105/2006. Slíkt sé enda óþarfi. Hin nýju lög staðfesti að Orkustofnun getur veitt leyfi fyrir framkvæmd sem ekki sé fjallað um í kerfisáætlun og slík framkvæmd kunni því að sæta hinu eiginlega mati á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvæðum laga nr. 106/2000 án þess að hafa verið nefnd á kerfisáætlun sem hér eftir verður metin er samkvæmt ákvæðum laga nr. 105/2006.

Stefndi mótmælir harðlega þeirri fullyrðingu stefnenda að verkefnið hafi ekki sætt umhverfismati eins og skilja megi af textanum enda augljóslega rangt miðað við gögn málsins. Ítrekað sé að mat samkvæmt lögum nr. 106/2000 vegna einstakra framkvæmda sé ráðandi við mat á því hvort framkvæmdin hafi hlotið lögbundna kynningu og umhverfismat áætlana samkvæmt lögum nr. 105/2006, kemur aldrei í þess stað. Í þessu sambandi sé minnt á að framkvæmdin þurfi ávallt að vera á skipulagsáætlun. Stefndi telur einnig rétt að taka fram að kveðið sé á um það í úrskurði umhverfisráðherra frá 21. maí 2013 að málið varði eingöngu þá áætlun sem hafi legið fyrir í því máli, þ.e.a.s. kerfisáætlun Landsnets 2012-2016, en ráðherra hafi ekki talið unnt að leggja mat á þær áætlanir sem Landsnet hf. myndi síðar gera um uppbyggingu flutningskerfisins og hafnaði ráðherra því þeirri kröfu stefnenda að úrskurða um þær framtíðaráætlanir. Lýsi þessi afstaða ráðherra enn fremur þeirri stöðu sem uppi hafi verið þ.e.a.s. að kerfisáætlun hafði á þeim tíma ekki formlega stöðu að lögum. Þá sé rétt að ítreka að réttaráhrif úrskurðarins geti með engum hætti verið afturvirk.

Stefndi hafnar því alfarið að sú framkvæmd sem mál þetta fjalli um og sem sætt hafi ítarlegu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvæðum laga nr. 106/2000 hafi þurft að hafa til viðbótar sætt mati samkvæmt ákvæðum laga um umhverfismat áætlunar, sem sé í eðli sínu annars eðlis og hafi annan tilgang. Á þeim tíma er mat á umhverfisáhrifum framkvæmda hafi farið fram hafi ekki verið gerð nein krafa af hálfu Skipulagsstofnunar um að kerfisáætlun skyldi sæta umhverfismati áætlana, enda leit stofnunin svo á líkt og Landsnet hf. að kerfisáætlun gæti með engu móti talist forsenda leyfisveitinga eða á einhvern annan hátt fallið undir gildissvið laga nr. 105/2006, sbr. ákvarðanir stofnunarinnar frá 14. júní 2012 og 13. nóvember 2012. Stefndi leggur ríka áherslu á að framkvæmdin sætti mati samkvæmt lögum nr. 105/2006 um leið og Aðalskipulagstillaga sveitarfélagsins fór í slíkt mat. Þegar af þeirri ástæðu ber að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

Í stefnu er reynt í löngu máli að finna að formlegu ferli vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og jafnvel gengið svo langt að halda því fram að framkvæmdin hafi ekki sætt mati á umhverfisáhrifum, þótt hlutar Suðvesturlína séu ekki komnir til framkvæmda. Vísað stefndi til matsskýrslu 10. ágúst 2009 og álits Skipulagsstofnunar frá 17. september 2009 vegna fullyrðinga stefnenda um að framkvæmdin hafi ekki sætt mati á umhverfisáhrifum þótt hlutar Suðvesturlína séu ekki komnir til framkvæmda. Telji rétturinn að ákvæði laga 105/2006, sbr. tilskipun 2001/42/EB, hafi gilt um áætlun stefnda um Suðvesturlínur þegar það verkefni var í vinnslu og stefnda hafi borið að framkvæma umhverfismat áætlana byggir stefndi á því að með ítarlegu mati á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000 og undanfarandi mati á skipulagsáætlunum meðstefnda hafi öllum lögbundnum skilyrðum framkvæmdarinnar verið fullnægt. Því sé ekkert tilefni til að ógilda útgefið framkvæmdaleyfi meðstefnda. Horfa þurfi heildstætt á málið og krafa um ógilding sé gífurlega íþyngjandi fyrir stefnda sem gæti almannahagsmuna í þessu máli.

Stefndi byggir á að umhverfismat framkvæmdarinnar hafi verið mjög ítarlegt og fær ekki betur séð en þar séu uppfyllt öll þau grundvallaratriði sem koma skulu fram í umhverfismati áætlunar. Hafi eitthvað skort þar á, hafi það verið uppfyllt í umhverfismati áætlunar skipulagsins. Þetta verði skýrlega ráðið af ákvæðum 1. og 2. mgr. 11. gr. tilskipunarinnar og 9. gr. aðfararorða hennar. Þá sé alveg ljóst að við innleiðingu á framangreindri tilskipun stóð vilji löggjafans ekki til þess að gera ferlið óþarflega flókið og tafsamt. Af þessu sé ljóst að horfa verði á matsferlana í samhengi og heildstætt en ekki einangrað eins og stefnendur haldi fram. Ef fallist yrði á röksemdir stefnenda hefði það í för með sér ófyrirsjáanlegar afleiðingar um fjölda framkvæmda sem þegar sé lokið auk framkvæmda sem þegar séu í gangi. Ekki verði séð að nein rökbundin nauðsyn né lagafyrirmæli standi til þess. Samkvæmt framangreindu, beri að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

Stefndi mótmælir því að annmarkar hafi verið á útgáfu framkvæmdaleyfisins. Því er mótmælt að matsskýrsla Suðvesturlínu sé haldin ágöllum. Kröfu stefnenda um að Skipulagsstofnun endurskoði matsskýrslu Landnets hf. á Suðurnesjalínu 2 hafi verið hafnað með ákvörðun 23. júní 2014. Fullyrðingar um meinta ágalla séu órökstuddar fullyrðingar. Skipulagsstofnun hafi talið matsskýrslu stefnda uppfylla kröfur laga nr. 106/2000 og reglugerðar nr. 1123/2005 að undangenginni ítarlegri yfirferð. Stefndi mótmælir því harðlega að við útgáfu framkvæmdaleyfis geti stefnendur opnað allt málið upp á nýtt. Mat á umhverfisáhrifum fari eftir því ferli sem lög nr. 106/2000 áskilji og þar sé mælt fyrir um aðkomu allra sem gera vilji athugasemdir líkt og stefnendur hafi gert. Stefnendur hefðu á þeim tíma getað látið reyna á álitaefni varðandi umhverfismat og skipulagsákvarðanir þegar á árinu 2009 og hafi borið að gera það þá ef þeir töldu að ástæða væri til. Álit Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir árið 2009. Stefnendur séu í þessu máli að krefjast endurskoðunar á umhverfismati sem Skipulagsstofnun hafi lokið árið 2009. Stefnendur geti ekki nú í máli gegn stefndu þessa máls tekið matsferlið til endurskoðunar fyrir dómi. Því máli sé endanlega lokið. Hvernig sem á málið sé litið hafi stefnendur sýnt af sér verulegt tómlæti og geti ekki nú sex árum síðar krafist ógildingar umhverfismats við útgáfu framkvæmdaleyfis, enda engin dómkrafa gerð þar að lútandi í málinu.

Í öðru lagi þá heyri það ekki undir hlutverk sveitarfélaga að leggja mat á það hvort að matsskýrslur sem unnar séu skv. lögum nr. 106/2000, teljist haldnar ágöllum. Ekki megi rugla þeim þætti saman við þá stöðu sem upp komi ef leyfisveitandi er ósammála áliti Skipulagsstofnunar um einstök áhrif framkvæmdar. Það sé ekki í höndum sveitarfélaga að endurskoða efnislega matsskýrslur sem unnar séu skv. lögum nr. 106/2000. Þá sé það ekki á valdsviði sveitarfélaga eins og það er skilgreint að lögum að fjalla um mögulegar útfærslur framkvæmdarinnar. Allri slíkri umfjöllun stefnenda sé mótmælt af hálfu stefnda. Um sé að að ræða mikilvæga og lögbundna undirbúningsferla stórra og kostnaðarsamra framkvæmda sem niðurstaða lá fyrir um fyrir alllöngu síðan og framkvæmdaraðila sé rétt að treysta á að séu grundvöllur síðari undirbúnings. Önnur niðurstaða leiði til þess að ákvæði laga nr. 106/2000 og 123/2010 yrðu marklaus með öllu. Í matsskýrslu sé ítarlega greint frá samráði sem haft hafi verið við sveitarfélög og hagsmunaaðila og svörum stefnda við skriflegum athugasemdum sem hafi borist og því bæði faglega og málefnalega staðið að vinnu við mat á umhverfisáhrifum. Sú skylda hvíli hins vegar á sveitarfélagi við útgáfu framkvæmdaleyfis að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, sbr. 2. ml. 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þeirri skyldu hafi verið fullnægt af hálfu sveitarfélagsins. Framkvæmdaleyfið sé háð þeim skilyrðum sem Skipulagsstofnun lagði til í áliti sínu. Ekki sé hér um að ræða þá stöðu að sveitarfélagið fallist ekki á mat Skipulagsstofnunar og þurfi að rökstyðja það sérstaklega. Það sé ljóst að sveitarfélagið hefur fjallað um framkvæmdina og mat á umhverfisáhrifum hennar og tekið ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli álits Skipulagsstofnunar.

Í þriðja lagi telur stefndi nauðsynlegt að mótmæla sérstaklega staðhæfingum stefnenda er lúta að meintum annmörkum á matsskýrslu, án þess að fjalla ítarlega um málsástæður þar að lútandi, enda heyrir það ekki undir valdsvið sveitarstjórna í tengslum við útgáfu framkvæmdaleyfis að fjalla um slík atriði. Stefndi hafnar því sem röngu og ósönnuðu að skoðun stefnda í umhverfismatsferlinu hafi verið ábótavant og ekki í samræmi við kröfur laganna. Sú staðhæfing gangi þvert á skoðun Skipulagsstofnunar sem hafi tekið til ítarlegrar skoðunar matsskýrslu stefnda. Í því sambandi bendir stefndi á að vikið hafi verið að þeim möguleika að leggja Suðurnesjalínu 2 í jörð í matsskýrslu, og í viðauka VI með skýrslunni sé ítarleg umfjöllun um jarðstrengi. Það sé rangt sem haldið sé fram í stefnu að stefndi hafi ekki sinnt þeim athugasemdum sem Skipulagsstofnun gerði í ákvörðun sinni um matsáætlun. Stefndi bendir á að í matsskýrslu sé í kafla 2.2. fjallað ítarlega um línuleiðir og valkosti og kafli 2.2.3. fjalli með ítarlegum hætti um jarðstrengi og samanburð. Í viðauka VI, sé svo að finna ítarlegri skýrslu um jarðstrengi þar sem kostir og gallar þeirra séu tíundaðir, svo og hvernig framkvæmdum við þá sé háttað. Í kafla 2.2.4 séu tilgreindir valkostir um val á leið. Lög um mat á umhverfisáhrifum verði ekki skilin þannig að allir hugsanlegir, mögulegur og ómögulegir valkostir, skuli lagðir fyrir í matsskýrslu. Slík krafa væri ómálefnaleg og jafnframt umfram meðalhóf. Stefnendur virðast halda því fram að matsskýrslu ætti að byggja upp með þeim hætti, en því er mótmælt. Það sé oftúlkun stefnenda á lögunum. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun stefnda hafi verið óskað eftir að stefndi gerði í matsskýrslu betur grein fyrir jarðstrengjum. Úr því hafi verið bætt í matsskýrslu og Skipulagsstofnun hafi metið það svo að athuganir og umfjöllun stefnda um þau atriði væru fullnægjandi. Við undirbúning verkefnis af þessu tagi fari að sjálfsögðu fram ítarleg athugun á þeim kostum sem til greina geti komið við framkvæmdina, m.a. ólíkt val á línuleiðum. Stefndi verði eðli máls samkvæmt að velja hvaða kosti hann vinnur áfram með og það hafi verið gert í matsskýrslu. Þá sé alveg ljóst að stefndi verði að hafa samráð við sveitarfélög þegar valkostir sem vinna eigi áfram með eru til skoðunar. Þá sé rétt að tiltaka að stefnendur þessa máls hafi sent inn umsagnir í matsferlinu sem stefndi hafi svarað með rökstuddum hætti. Stefnendur hafi því haft öll tækifæri sem lög bjóði til að koma að athugasemdum sínum og ábendingum í ferlinu og tekin hafi verið afstaða til þeirra. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, frá 17. september 2009, sé fjallað ítarlega um þann kost að leggja jarðstreng í stað háspennulínu. Öllum megi vera ljóst að ný jarðstrengslögn hafi töluvert rask í för með sér og jarðstrengur af þessari stærð verði ekki lagður innan veghelgunarsvæðis Reykjanesbrautar. Stefndi hafni öllum málsástæðum og staðhæfingum stefnenda um samanburð á kostnaðartölum vegna jarðstrengja. Skýrsla M-x-x sem stefnendur hafi lagt fram breyti þar engu um. Stefndi hafi greint ítarlega frá kostum og göllum jarðstrengja í matsskýrslum. Stefndi vísar einnig til hlutverks og skyldu stefnda skv. raforkulögum um að byggja raforkukerfið upp á hagkvæman hátt. Heldur stefndi því fram að í raun sé enginn fræðilegur ágreiningur um að meginreglan sé sú, að jarðstrengir séu mun dýrari en loftlínur og á margan hátt verri kostur. Þetta valdi ekki ógildi stjórnvaldsákvörðunar við útgáfu framkvæmdaleyfis eða breyti forsendum umhverfismatsins enda breyti nýjustu athuganir engu fyrir málið í heild, heldur staðfesti þvert á móti að loftlína sé enn mun betri kostur í hinu almenna flutningskerfi en jarðstrengur á hærri spennu af margvíslegum ástæðum. Meðstefndi, Sveitarfélagið Vogar hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunnar, líkt og áskilið sé í skipulagslögum nr. 123/2010 og því uppfyllt öll skilyrði laga fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis. Staðhæfingum stefnenda um annað sé því mótmælt sem röngum og ósönnuðum.

Stefndi mótmælir fullyrðingum stefnenda í stefnu um meint samráð og samkomulag milli stefnda og sveitarfélagsins Voga og að það varði ógildingu framkvæmdaleyfisins. Samkomulagið hafi legið fyrir frá árinu 2008. Stefnendur þessa máls hafi um árabil haft vitneskju um samkomulagið án þess að láta reyna á gildi þess fyrir dómi og þannig sýnt af sér verulegt tómlæti, ef þeir töldu það að efni þess væri á einhvern hátt ólögmætt. Óvíða hafi verið meiri umræða um framkvæmdina Suðurnesjalínu 2, en í sveitarfélaginu Vogum og hafi sveitarstjórn þar haft framkvæmdina til ítarlegrar umfjöllunar. Í þessu sambandi sé rétt að benda á að lögum samkvæmt sé sveitarstjórnum falið skipulagsvald skv. skipulagslögum nr. 123/2010. Af framkvæmd sem Suðurnesjalínu 2 verður ekki, nema gert sé ráð fyrir henni á skipulagsáætlunum sveitarfélaga. Óhjákvæmilegt sé að framkvæmdaaðilar og sveitarfélög hafi samráð um fyrirkomulag framkvæmda sem ráðgerðar séu, ekki síst framkvæmd sem varði stoðkerfi samfélagsins og liggi um mörg sveitarfélög. Það sé hinn eðlilegi framgangsmáti. Þegar af þeirri ástæðu sé ljóst að framkvæmdaraðili framkvæmdar sem þessarar, sem hér um ræði, hefur samráð við sveitarstjórn þess sveitarfélags sem ráðgert sé að framkvæmdin liggi um. Það samkomulag sem vísað sé til af hálfu stefnenda taki mið af óskum sveitarstjórnar Voga og þeim lögbundnu skyldum sem á sveitarfélagi hvíli er lúti að skipulagi sveitarfélaga. Samkomulagið taki einnig mið af lögbundnum skyldum stefnda varðandi uppbyggingu raforkukerfisins. Það sé alveg ljóst að samkomulagið fjalli á engan hátt eða varði þær lagalegu skyldur um útgáfu framkvæmdaleyfis til Landnets hf. og undanþiggi á engan hátt leyfisveitanda frá lögbundnum skyldum sínum við útgáfu slíks leyfis. Með samkomulaginu hafi meðstefndi einnig verið að tryggja hagsmuni sveitarfélagsins og íbúa þess, enda komi það fram í efni samkomulagsins. Þá sé því hafnað að aðkoma stefnenda að málinu hafi verið takmörkuð með umræddu samkomulagi. Stefnendur hafi nýtt sér heimild laga og lýst sínum skoðunum og andmælt bæði hvað varði mat á umhverfisáhrifum og við gerð skipulags. Þá verði ekki fram hjá því litið að í samkomulaginu sé með skýrum hætti kveðið á um fyrirvara um athugasemdir og sjónarmið sem kynnu að koma fram við lögbundna kynningu skipulagstillagna. Fyrirvarar sveitarfélagsins komi m.a. fram í aðfararorðum samkomulagsins og áréttaðir í 3. gr. þess. Með vísan til alls framangreinds sé ljóst að með engu móti hafi verið farið gegn lögbundnum skyldum sveitarfélagsins við samþykkt á framkvæmdaleyfi til handa stefnda með umræddu samkomulagi. Með vísan til alls framangreinds sé ljóst að samkomulag sveitarfélagsins Voga og Landsnets hf. geti með engu móti falið í sér að farið hafi verið gegn lögum við veitingu framkvæmdaleyfis vegna Suðurnesjalínu 2.

Stefndi mótmælir því að útgáfa framkvæmdaleyfisins byggi ekki á gildu aðalskipulagi. Aðalskipulag Sveitarfélagsins Voga hafi verið staðfest 23. febrúar 2010, og sé í gildi og hafi ekki verið ógilt með dómi. Staðhæfing stefnenda sé algerlega órökstudd en helst á því byggt að samkomulag stefnda Landsnets hf. og meðstefnda Sveitarfélagsins Voga hafi á einhvern hátt gert aðalskipulagið ógilt. Þessu hafnar stefndi. Framkvæmdaleyfið sem um ræði hafi verið gefið út á grundvelli gildandi aðalskipulags, til samræmis við 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Stefndi vísar til fyrri umfjöllunar um samkomulag sem gert hafi verið milli stefnda og meðstefnda vegna vinnu við aðalskipulag. Ekkert af því sem þar komi fram valdi ógildi aðalskipulagsins. Þá sé engin dómkrafa í máli þessu sem fjallar um ógildi aðalskipulags sveitarfélagsins. Að mati stefnda samrýmist samkomulagið ákvæðum eldri skipulagslaga nr. 73/1997. Þátttökuréttur almennings hafi ekki verið fyrir borð borinn enda hafi meðferð aðalskipulagsins verið í samræmi við lög.

Stefndi byggir á að framkvæmdaleyfið sem um ræði hafi verið gefið út á grundvelli gildandi aðalskipulags, til samræmis við 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Samkvæmt framangreindum ákvæðum sé heimilt að gefa út framkvæmdaleyfi á grundvelli aðalskipulags, ef í aðalskipulaginu sé gerð grein fyrir framkvæmdinni og fjallað á ítarlegan hátt um umfang, frágang, áhrif hennar á umhverfið og annað það sem við eigi. Þá sé heimilt að falla frá grenndarkynningu ef gerð sé grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Ítarlega sé fjallað um Suðurnesjalínu 2 í aðalskipulagi sveitarfélagsins Voga og því ekki skilyrði fyrir veitingu framkvæmdaleyfis að gerð sé grenndarkynning skv. 44. gr. laganna. Þrátt fyrir framangreint hafi Sveitarfélagið Vogar kosið að gera grenndarkynningu, umfram lagalega skyldu sína þar að lútandi, til þess að tryggja vandaða málsmeðferð við útgáfu framkvæmdaleyfis. Það sé viðurkennt af hálfu stefnenda að fjallað sé um og gert ráð fyrir framkvæmdinni Suðurnesjalína 2 í gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins Vogar og þurfi ekki að deila um það. Stefnendur virðist hins vegar telja að sveitarfélaginu beri að taka nýja skipulagsákvörðun við útgáfu framkvæmdaleyfis. Stefndi hafni því alfarið að nokkur lagaheimild standi til þess og hafnar þessum málsástæðum með öllu. Í aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga komi fram með almennum hætti að gert sé ráð fyrir að nýjar rafmagnslínur verði lagðar í jörð, þar sem því verði við komið. Þá segir að þar sem rafmagnslínur verði ofanjarðar verði leitast við að draga úr sjónrænum áhrifum eins og kostur sé. Þessi texti sé almennur, af honum verða ekki dregnar víðtækari ályktanir eins og stefnendur leyfa sér. Innan textans rúmist vel sú framkvæmd sem stefndi hafi sótt um framkvæmdaleyfi fyrir og hafi farið í gegnum mat á umhverfisáhrifum og snúi að lagningu loftlína. Sömu sjónarmið gildi um staðhæfingar stefnenda um almenna stefnumörkun á bls. 11 í aðalskipulagsgreinargerð. Framkvæmdin sé fyllilega í samræmi við aðalskipulag meðstefnda Voga, sbr. skipulagsuppdrátt. Þessum málsástæðum stefnenda sé alfarið hafnað sem haldlausum.

Þá hafnar stefndi því að hann hafi gert nokkra þá breytingu á framkvæmdinni Suðurnesjalína 2, sem leitt geti til þess að gera þurfi nýtt umhverfismat. Fyrir liggi mat á umhverfisáhrifum Suðvesturlína sem feli í sér áfangaskiptar framkvæmdir. Það sé því óumdeilt að mat á umhverfisáhrifum vegna Suðurnesjalínu 2 liggur fyrir. Ákvörðun Landsnets hf. um að ráðast í framkvæmdir við Suðurnesjalínu 2, áður en að framkvæmdir við aðra hluta Suðvesturlína verða hafnar, geti með engu móti talist breyting á fyrirliggjandi framkvæmd. Slíkar staðhæfingar feli í sér útúrsnúning af hálfu stefnenda og sé mótmælt sem röngum og ósönnuðum. Framkvæmdaforsendur séu því óbreyttar og engar forsendur til þess að það fari fram nýtt mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdin sé sú sama. Hefðu einhverjar slíkar breytingar orðið á framkvæmdunum hefði það verið tilkynnt Skipulagsstofnun í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum. Því sé sérstaklega mótmælt að framkvæmdin sem sótt hafi verið um framkvæmdaleyfi fyrir sé ekki sama framkvæmd og sætti umhverfismati þar sem umsókn um framkvæmdaleyfi hafi miðast við 470/380 MVA flutningsgetu, en í umhverfismati komi fram 690 MVA flutningsgeta. Stefnendur láti að því liggja að það gefi til kynna að lögn jarðstrengs hefði alveg eins verið ákjósanlegur kostur. Þessu er alfarið mótmælt sem röngu. Umsókn um framkvæmdaleyfi rúmist innan mats á umhverfisáhrifum og stefnendur leggi rangan skilning í þau tæknilegu atriði sem hér séu til umfjöllunar. Lagning 220 kV jarðstrengs milli Hafnarfjarðar og Suðurnesja sé allt önnur framkvæmd heldur en lagning 220 kV háspennulínu, bæði hvað varði kostnað, sem sé óumdeilt meiri þótt stefnendur vilji ekki leggja trúnað á upplýsingar stefnda, en einnig hvað varði tæknilega útfærslu. Ákvörðun meðstefnda um að veita framkvæmdaleyfi fyrir umræddri framkvæmd sé því í fullu samræmi við matsskýrslu og aðalskipulag sveitarfélagsins í samræmi við skilyrði 2. mgr. 14. gr. laga nr. 123/2010. Öllum málsástæðum stefnenda ber því að hafna.

Stefndi mótmælir því að verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð sveitarfélagsins við veitingu framkvæmdaleyfisins með því að leyfisveitandinn hafi ekki fylgt ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Stefndi hafi lagt ítarleg gögn og upplýsingar fyrir sveitarstjórn. Grundvallaratriðið sé að útgáfa framkvæmdaleyfis sé lögbundið ferli sem fari eftir skipulagslögum nr. 123/2010. Ekkert í lögum um mat á umhverfisáhrifum, skipulagslögum eða tilskipun 2011/92/ESB sem vísað sé til, mælir fyrir um að beita skuli ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum við útgáfu framkvæmdaleyfis. Stefndi hafni því alfarið að lögjöfnun komi til greina. Þá bendir stefndi á að sveitarstjórn geti ekki byggt beint á tilvitnuðum ákvæðum tilskipunar ESB eins og stefnendur haldi fram. Eins og kunnugt sé hafi tilskipanir Evrópusambandsins ekki bein réttaráhrif í íslenskum rétti, hvað þá bein lagaáhrif. Því sé nokkuð langt seilst í rökstuðningi stefnenda. Tilskipunin sem vitnað er til, hafi verið innleidd í íslenskan rétt, með lögum nr. 138/2014 um breytingu á lögum nr. 106/2000. Ekkert í þeim lögum gefi tilefni til að ætla að sveitarstjórn sé ætlað að beita lögum um mat á umhverfiáhrifum við útgáfu framkvæmdaleyfis enda væri þá verið að endurtaka lögbundið matsferli sem sé lokið. Þegar málsmeðferð sé lokið samkvæmt þeim lögum taki skipulagslög við. Árósasamningurinn sem einnig sé vitnað til, sé ekki sjálfstæð réttarheimild í þessu sambandi heldur hafi íslensk lög verið aðlöguð vegna fullgildingar samningsins. Með lögum nr. 131/2011 hafi verið gerðar nauðsynlegar breytingar á íslenskum lögum til að uppfylla skuldbindingar Íslands skv. samningnum. Engar breytingar hafi verið gerðar á 14. gr. laga nr. 123/2010. Stefndi bendi á að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum sé auk þess ekki að lögum bindandi fyrir sveitarstjórn í þessu máli. Stefndi hafnar túlkunum stefnenda á ákvæðum tilskipunar 2011/92/ESB enda sé þar um misskilning að ræða á reglunum. Stefnendur virðast draga þá ályktun af 8. gr. tilskipunarinnar að leyfisveitandi skuli nánast endurtaka matsferlið við útgáfu framkvæmdaleyfis. Stefndi bendir á að skv. 2. mgr. tilskipunarinnar hafi ríkin val um hvernig málsmeðferðarreglum verði háttað enda sé það hluti af fullveldi hvers ríkis að ákveða málsmeðferðar og réttarfarsreglur innan síns ríkis. Innleiðing í íslenskan rétt hafi verið þannig skipt að lög um mat á umhverfisáhrifum fjalli um matið og matsferlið en skipulagslög fjalli um leyfisveitingaferlið. Ekki verði annað ráði en niðurstaða samráðs sé einmitt útkoman úr matsferlinu, þ.e. matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar. Sveitarfélagið taki afstöðu til þess álits. Stefnendur hafi hins vegar ekki byggt á því í málinu að innleiðing tilskipunarinnar í íslenskan rétt hafi á einhvern hátt verið röng eða ófullnægjandi og komi það því ekki til umfjöllunar í málinu.

Þá mótmælir stefndi því harðlega að eitthvað hafi verið athugavert við afgreiðslu umhverfis- og skipulagsnefndar Sveitarfélagsins Voga á 65. fundi þegar framkvæmdaleyfisumsókn stefnda var tekin til afgreiðslu. Greint sé frá framlögðum gögnum, afstaða tekin til þess að umsókn sé í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Þá hafi legið fyrir fundinum ítarleg umsögn ráðgjafa sveitarfélagsins sem voru Landslag arkitektastofa og Landslög lögfræðistofa. Nefndin hafi fallist á umsögnina og gert hana þar með að sínum rökstuðningi. Málsmeðferð og afgreiðsla sveitarfélagsins hafi því verið vönduð og form- og efnisreglna gætt. Ekkert tilefni sé því að taka undir staðhæfingar stefnenda og sé þeim hafnað. Ekkert í gögnum málsins bendi til þess að rannsóknarregla stjórnsýsluréttar hafi verið brotin við málsmeðferð meðstefnda sveitarfélagsins Voga, heldur þvert á móti hafi málið fengið ítarlega skoðun. Veiting framkvæmdaleyfis af hálfu sveitarfélagsins hafi verið unnin í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010, og málsmeðferðin jafnframt í samræmi við stjórnsýslulög nr. 37/1993. Í þessu sambandi sé rétt að taka fram að sveitarstjórnin hafi margoft á fundum sínum fjallað ítarlega um þá framkvæmd sem hér um ræði, Suðurnesjalínu 2, og í því sambandi velt upp ýmsum kostum og mismunandi sjónarmiðum.

Þá er því haldið fram að meðalhófsregla hafi verið brotin að því leyti að sveitarfélagið hefði átt að hlutast til að um að aðrir og vægari framkvæmdarkostir yrðu skoðaðir. Stefndi hafnar öllum slíkum staðhæfingum með vísan til þess að málsmeðferðin við veitingu framkvæmdaleyfis vegna framkvæmdarinnar Suðurnesjalína 2, hafi verið að öllu leyti í samræmi við þær kröfur sem gerðar séu í lögum. Í því sambandi verði að taka fram að framkvæmdin Suðurnesjalína 2 sé samhliða þeirri háspennulínu sem þegar sé á svæðinu, Suðurnesjalínu 1.

Stefndi hafnar því að hafa á nokkurn hátt brotið jafnræðisreglur vegna samanburðar við aðstæður í Hafnarfirði. Þegar litið sé til aðstæðna á jörðum stefnenda þar sem línan muni liggja samhliða núverandi Suðurnesjalínu 1 á óbyggðu svæði, sem ekki hafi verið skipulagt til annarra nota, verði slíkur málflutningur um samanburð við íbúðabyggð sem sé mjög nærri stórum háspennulínum beinlínis fráleitur.

Að lokum sé vísað til þess að þótt sveitarfélagið hafi ekki við útgáfu framkvæmdaleyfis tekið undir skoðanir stefnenda og forskriftir þeirra á túlkun laga og réttar hafi sveitarstjórn tekið með rökstuddum hætti afstöðu til mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og notið við það aðstoðar lögmanna. Stefnendur hafi lagt fram sínar athugasemdir.

Stefndi kveður ríka almannahagsmunir krefjist þess að raforkuflutningskerfið verði styrkt á umræddu svæði. Um sé að ræða veikan hluta flutningskerfisins bæði með tilliti til flutningsgetu og afhendingaröryggis. Suðurnesjalína 1, sem nú þjóni svæðinu og rekin sé á 132 kV spennu, sé fulllestuð í dag. Það sé óumdeilt að fyrirhugaðar framkvæmdir Landsnets sem Vogar hafi veitt framkvæmdaleyfi fyrir byggi á gildandi skipulagi og áliti Skipulagsstofnunnar um mat á umhverfisáhrifum. Í sambærilegum málum hafi þessi meginskilyrði verið talin lögmætur grundvöllur útgáfu framkvæmdaleyfis. Engir verulegir annmarkar sem leitt geti til ógildingar framkvæmdaleyfis séu á málsmeðferð Voga og hafi stefnendur ekki bent á nein slík atriði.

Stefndi gerir þá kröfu að stefnendum verði, in solidum, gert að greiða stefnda málskostnað í samræmi við framlagt málskostnaðaryfirlit eða reikning, eða eftir mati dómsins, sbr. 129. sbr. 130. gr. laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991. Stefndi vísar einkum til stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, einkum 60. gr. og 72. gr., laga nr. 2/1993 um EES-samninginn, raforkulaga nr. 65/2003, stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, laga um stofnun Landsnets hf., nr. 75/2004, laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 með síðari breytingum, laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, Skipulagslaga, nr. 123/2010, laga um úrskurðarnefnd í umhverfis- og auðlindamálum, nr. 130/2011.

Málsástæður og lagarök Sveitarfélagsins Voga.

Stefndi krefst sýknu á grundvelli aðildarskorts en stefndi telur að hann eigi ekki aðild að dómsmáli þessu enda hafi stefndi ekki einstaklegra og lögákveðinna hagsmuna að gæta. Skortur á aðild leiðir til sýknu skv. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91 frá 1991 um meðferð einkamála.

Stefndi byggir sýknukröfu sína jafnframt á því að veiting hins umdeilda leyfis hafi verið lögmæt. Umsókn meðstefnda hafi uppfyllt öll lagaskilyrði. Engin andmæli eða gögn hafi borist stefnda við málsmeðferðina sem leitt hafi annað í ljós. Stefnda hafi því borið að veita leyfið og hvorki lögmætt eða málefnalegt að synja um útgáfu þess. Í 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123 frá 2010 sé fjallað um skilyrði framkvæmdaleyfis. Þar komi fram að við útgáfu framkvæmdaleyfis skuli sveitarstjórn fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir. Jafnframt sé tekið fram að sveitarstjórn sé heimilt að setja framkvæmd skilyrði í samræmi við skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Eins og fram komi í gögnum málsins, hafi stefndi gengið úr skugga um að hin umsótta framkvæmd væri í samræmi við aðalskipulag. Stefndi hafi því uppfyllt lagaskyldu sína að þessu leyti. Í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123 frá 2010 sé tekið fram, þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggur ekki fyrir, geti sveitarstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem sé í samræmi við aðalskipulag varðandi landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Að auki skuli sveitarstjórn leita umsagna viðeigandi umsagnaraðila áður en tekin sé afstaða til útgáfu framkvæmdaleyfis. Þá sé tekið fram að um grenndarkynningu fari skv. 44. gr. með þeim undantekningum sem þar séu tilgreindar. Heimilt sé að falla frá grenndarkynningu ef gerð sé grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi. Eins og fram komi í gögnum málsins liggi ekki fyrir deiliskipulag af svæðinu þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Til skoðunar komi því hvort grenndarkynna þyrfti framkvæmdina. Þrátt fyrir að fjallað sé nokkuð ítarlega um framkvæmdina í aðalskipulagi hafi stefndi ákveðið engu að síður að grenndarkynna framkvæmdina fyrir hagsmunaaðilum til að tryggja rannsókn málsins og andmælarétt landeigenda. Að auki hafi verið leitað umsagnar allra viðeigandi umsagnaraðila. Málsmeðferðin hafi því verið að fullu í samræmi við ákvæði 5. mgr. 13. gr. Sérstakt ákvæði sé í 14. gr. skipulagslaga nr. 123 frá 2010 um veitingu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda. Samkvæmt 1. mgr. sé óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmdum sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar liggi fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Óumdeilt sé í málinu að fyrir hafi legið álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, dags. 17. september 2009 og að sveitarstjórn hafi tekið afstöðu til þess á fundi sínum þann 25. febrúar 2015. Í 3. mgr. 14. gr. komi fram að sveitarstjórn geti bundið framkvæmdaleyfi þeim skilyrðum er fram kunna að koma í áliti Skipulagsstofnunar að svo miklu leyti sem aðrir sem veiti leyfi til framkvæmda samkvæmt sérlögum hafa ekki tekið afstöðu til þeirra. Jafnframt sé sveitarstjórn heimilt að binda framkvæmd skilyrðum sem sett séu í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir sveitarfélagsins. Eins og fram komi í afgreiðslu sveitarstjórnar, og í hinu útgefna leyfi, hafi stefndi nýtt sér þessa heimild og bundið leyfið ákveðnum skilyrðum. Samkvæmt 4. mgr. 15. gr. skipulagslaga nr. 123 frá 2010 skal ákvörðun sveitarstjórnar um útgáfu framkvæmdaleyfis vegna matsskyldra framkvæmda og niðurstaða álits Skipulagsstofnunar, samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, birtar með auglýsingu í Lögbirtingablaðinu og dagblaði sem gefið sé út á landsvísu innan tveggja vikna frá útgáfu leyfis. Í ákvörðun skuli tilgreina kæruheimildir og kærufresti. Þetta skilyrði hafi verið uppfyllt. Stefndi telji að við meðferð málsins hafi stefndi gætt allra þeirra skilyrða sem lög kveði á um. Stefndi hafi vandað til málsmeðferðar og leitað sjónarmiða og umsagna allra hagsmunaaðila. Andmælaréttar hafi verið gætt og málið upplýst og rannsakað til hlítar. Því beri að sýkna stefnda af kröfu stefnenda.

Stefndi mótmælir þeirri málsástæðu stefnenda að fella beri framkvæmdarleyfið úr gildi þar sem ákvæði laga nr. 105/2006 hafi ekki verið fylgt. Suðvesturlínur, sem Suðurnesjalína 2 sé hluti af, sætti ekki umhverfismati áætlana. Henni sé ekki að finna neinn stað í lögum. Hvorki í skipulagslögum né öðrum lögum sé að finna það skilyrði að framkvæmd hafi sætt mati á umhverfisáhrifum áætlana áður en framkvæmdaleyfi sé veitt. Það geti því ekki leitt til ógildingar leyfisins. Stefndi vísar einnig til þess að þrátt fyrir að Suðvesturlínur hafi ekki verið metnar umhverfismati áætlana, hafi aðalskipulag sveitarfélagsins, sem leyfið sé byggt á, sætt slíku mati þ.m.t. hin umdeilda framkvæmd. Framkvæmdin sem slík, innan Sveitarfélagsins Voga, hafi því verið metin á grundvelli laga nr. 105 frá 2006, um umhverfismat áætlana.

Stefndi vísar jafnframt til þess að framkvæmdin Suðvesturlínur, sem Suðurnesjalína 2 er hluti af, hafi sætt mati á umhverfisáhrifum framkvæmda, á grundvelli ákvæða laga nr. 106/2000, um umhverfismat framkvæmda. Slíkt mat sé mun ítarlegra en mat á umhverfisáhrifum áætlunar og veitir málsaðilum mun ítarlegri upplýsingar og betri tækifæri til að leggja mat á slíka framkvæmd en umhverfismat áætlana hefði gert hvort sem slíkt umhverfismat hefði verið gert á Suðvesturlínum eða kerfisáætlun Landsnets hf. Stefndi telji að enga þýðingu hafi haft fyrir andmælarétt stefnenda eða málsmeðferðina að öðru leyti að slíkt mat hafi ekki farið fram. Sérstök athygli sé vakin á því að stefnendur hafa ekki fært fram nein efnisleg rök fyrir því af hverju hinn meinti skortur á umhverfismati áætlana ætti að leiða til ógildingar eða hvaða upplýsingar þeir hafi skort, sem þar hefðu komið fram, sem ekki hafa komið fram í málinu á öðrum stigum. Stefndi telur, með vísan til framangreinds, hvorki efnisleg rök né lagastoð sé fyrir því að ógilda leyfið á þessum forsendum.

Stefndi mótmælir því að annmarkar hafi verið á umhverfismati framkvæmda og það sé ófullnægjandi grundvöllur framkvæmdaleyfis. Kveður hann að við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skuli sveitarstjórn, eins og fram komi í 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Þá skuli sveitarstjórn taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í 3. mgr. sömu greinar komi fram að sveitarstjórn sé heimilt að binda leyfi skilyrðum sem fram komi í áliti Skipulagsstofnunar og í skipulagsáætlunum. Af framangreindu leiði að stefnda sé ekki heimilt að setja önnur skilyrði en fram komi í áliti Skipulagsstofnunar eða skipulagsáætlunum stefnda. Þá sé sveitarfélagið ekki valdbært til að endurskoða matsferli umhverfismatsins. Rétt sé að geta þess að stefnendur kröfðust endurskoðunar Skipulagsstofnunar á matsskýrslu meðstefnda Landsnets hf. Skipulagsstofnun hafnaði þeirri kröfu með ákvörðun stofnunarinnar þann 23. júní 2014. Við ákvörðun sína hafi stefndi því eingöngu getað tekið mið af fyrirliggjandi matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar en ekki krafist endurskoðunar þessara gagna.

Stefndi mótmælir því að samkomulag stefnda og meðstefnda leiði til þess að framkvæmdaleyfið sé ólögmætt. Helsta ástæða þess að umrætt samkomulag hafi verið gert hafi verið þrýstingur stefnda á meðstefnda, Landsneti hf., um að leggja eða skoða ítarlega þann möguleika að leggja línurnar í jörðu en ekki í lofti. Mikilvægast sé þó, vegna þessarar málsástæðu, að bæði í formála og í 3. gr. samkomulagsins séu skýrir fyrirvarar af hálfu stefnda, Sveitarfélagsins Voga. Samkomulagið sé háð öllum fyrirvörum sem hefðu gert stefnda mögulegt að taka aðra ákvörðun þ.e. hafna loftínum, ef niðurstaða umhverfismats hefði orðið með þeim hætti eða niðurstaða skipulagsmála í sveitarfélaginu. Bæði stefnda og meðstefnda hafi verið ljóst við gerð samkomulagsins að það var háð þessum skýru fyrirvörum. Samkomulagið hafi ekki bundið hendur stefnda, Sveitarfélagsins Voga, hvað ákveðna tegund línu varði og getur þar af leiðandi ekki leitt til ógildingar leyfisins. Í samkomulaginu sé að auki gert ráð fyrir samstarfshóp um málið sem taki forsendur samkomulagsins til endurskoðunar með tilliti til þróunar varðandi lagningu jarðstrengja. Rétt sé að hafa í huga að meðstefndi, Landsnet hf., hafi verið að vinna að umhverfismati og áætlanagerð vegna línulagnarinnar um mörg sveitarfélög. Eðlilegt hafi því verið að meðstefndi leitaðist við að ná samningum við hlutaðeigandi sveitarfélög um framkvæmdina í heild.

Stefndi mótmælir að samkomulag stefndu leiði til þess að aðalskipulag stefnda sé ólögmætt og þar með leyfið. Aðalskipulagið hafi ekki verið ógilt og ekki sé krafa um ógildingu þess í máli þessu. Gildi þess sé því óumdeilt. Að öðru leyti vísar stefndi til þeirra sjónarmiða og málsástæðna sem rakin séu af hálfu stefnda í umfjöllun um þá málsástæðu stefnenda að ákvörðunin sé ólögmæt vegna ólögmæts samkomulags stefnda og meðstefnda.

Stefndi mótmælir því að ekki hafi verið lagaskilyrði til að grenndarkynna umsóknina. Rétt sé að aðalskipulag stefnda geri ráð fyrir því að nýjar rafmagnslínur verði lagðar í jörð, þar sem því verði við komið. Aðalskipulagið geri jafnframt ráð fyrir umræddri línu í lofti. Samkvæmt áliti Skipulagsstofnunar, yrði óafturkræft rask meira vegna lagningar jarðstrengja en loftlína. Áhrifin séu því misjöfn en erfitt sé að fullyrða að umhverfisáhrif annarrar leiðarinnar séu mun minni en hinnar. Ljóst sé þó að sjónræn áhrif loftlína séu meiri en línur sem lagðar séu í jörðu a.m.k. ná þau til stærra svæðis þar sem línurnar sjást langt að. Um grenndarkynningu sé fjallað í 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Það sé að mati stefnda alveg skýrt að heimilt sé að grenndarkynna framkvæmdaleyfi sem sé í samræmi við aðalskipulag varðandi landnotkun þegar ekki liggi fyrir deiliskipulag. Hugleiðingar um byggðamynstur og þéttleika byggðar eigi ekki við um þá framkvæmd sem hér um ræði þar sem framkvæmdin sé utan þéttbýlis. Um grenndarkynninguna skuli þá farið skv. ákvæðum 44. gr. skipulagslaga. Sú takmörkun á heimild til grenndarkynningar, sem fram komi í 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 772/2012, eigi eingöngu við þegar framkvæmdin sé í þegar byggðu hverfi í þéttbýli eða byggðakjarna utan þéttbýlis. Það eigi ekki við um þá framkvæmd sem hér um ræði enda framkvæmdin hvorki innan þegar byggðs hverfis eða byggðakjarna utan þéttbýlis. Auk framangreinds verði ekki séð að gerð deiliskipulags af framkvæmdasvæðinu myndi bæta neinu við í skipulagslegu eða framkvæmdalegu tilliti hvað varðar framkvæmd sem þessa. Hvað varði athugsemdir um að línan verði í mikilli nálægð við vatnsból stefnda vísar stefndi til umfjöllunar í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Hvað varðar möguleika almennings á að taka þátt í umræddri ákvörðun hafi umrædd framkvæmd gengið í gegnum ítarlegt ferli skv. ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda, nr. 106 frá 2000, þar sem hagsmunaðilum og almenningi hafi gefist tækifæri á að koma að umhverfismati framkvæmdarinnar. Þá hafi almenningi jafnframt gefist tækifæri á að hafa áhrif á framkvæmdina með auglýsingu og kynningu aðalskipulags Sveitarfélagsins Voga sem fram hafi farið á grundvelli þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73 frá 1997 og eins á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum áætlana nr. 105 frá 2006. Í ljósi þess að engin þörf hafi verið á að vinna deiliskipulag fyrir framkvæmdina hafi hún eingöngu verið grenndarkynnt fyrir þeim sem eigi beinna hagsmuna að gæta, þar með talið stefnendum. Gögnin hafi verið aðgengileg á heimasíðu Sveitarfélagsins Voga og sudvesturlinur.is auk þess sem Sveitarfélagið Vogar hafi tekið við og tekið afstöðu til allra athugasemda sem hafi borist vegna málsins hvort sem þeir hafi átt beinna hagsmuna að gæta eða ekki. Í ljósi framangreinds sé mótmælt að brotið hafi verið gegn ákvæðum Árósarsamningsins um aðgang að upplýsingum eða þátttöku í umhverfismálum. Stefndi vill að auki benda á að enginn hagsmunaaðili, aðrir en þeir sem fengu grenndarkynningu eða félagasamtök sem gerðu athugsemdir á kynningartíma, hafi gert athugasemdir við lögmæti leyfisins.

Stefndi mótmælir því að ekki sé um sömu framkvæmd að ræða og metin hafi verið í umhverfismati framkvæmda. Um sé að ræða þann hluta þeirrar framkvæmdar, sem nefnd hafi verið Suðvesturlínur, sem liggi innan þess landssvæðis sem stefndi hafi stjórnsýsluvald yfir þ.e. innan Sveitarfélagsins Voga. Engu breyti þó flutningsgeta línunnar verði í upphafi nokkru minni enda séu umhverfisáhrif hennar þau sömu og í samræmi við skipulag. Enn sé um að ræða 220kV línu.

Stefndi mótmælir málsástæðum stefnenda að stefndi hafi ekki fylgt ákvæðum um leyfisveitingar í löggjöf um mat á umhverfisáhrifum. Virðast stefnendur byggja á því að almenningur hafi ekki verið upplýstur um umsókn Landsnets hf. um framkvæmdaleyfi eða átt þess kost að gera athugasemdir við umsóknina og að tekið yrði tillit til þessara athugasemda. Stefndi mótmælir framangreindu. Íslensk löggjöf um umhverfismál, s.s. lög um umhverfismat áætlana, umhverfismat framkvæmda, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, upplýsingarétt í umhverfismálum og ákvæði skipulagslaga um samráð við hagsmunaaðila o.fl. byggja, hvað varðar upplýsingaskyldu, samstarf og kæruleiðir, á sjónarmiðum og reglum sem fram koma í Árósarsamningnum. Hafi efnisákvæði samningsins verið innleidd í íslensk lög, þ.m.t. ákvæði um samráð og samvinnu við almenning og hagsmunaaðila á öllum stigum undirbúnings framkvæmda. Umræddur Árósasamningur hafi ekki verið fullgiltur fyrr en 20. október 2011. Ákvæði samningsins um samráð og samvinnu við almenning hafi þó að mestu verið innleidd í íslensk lög nokkru áður. Tilskipun 2003/35/35EB hafi hins vegar ekki verið tekinn upp í EES-samninginn fyrr en þann 10. október árið 2012. Umhverfismati framkvæmda umræddrar framkvæmdar hafi lokið árið 2009.

Stefndi mótmælir því að honum hafi borið að taka efnislegt tillit til athugasemda sem bárust. Stefnda bar að meta athugasemdirnar á lögmætan og málefnalegan hátt og taka afstöðu til þeirra með hliðsjón af gögnum málsins svo sem gert hafi verið. Skipulagsvald og vald til útgáfu slíkra leyfa sé hjá sveitarfélaginu en ekki almenningi þó skylt sé að hafa samráð við almenning. Minnt sé á að meirihluti íbúa sveitarfélagsins hafi ekki gert neinar athugasemdir við samþykkt og útgáfu leyfisins. Stefndi mótmælir því jafnframt að hann hafi ekki rökstutt ákvörðun sína. Stefndi staðfesti ákvörðun ráðgefandi nefndar sveitarfélagsins, umhverfis- og skipulagsnefndar. Áður en stefndi hafi tekið umrædda ákvörðun hafi stefndi kynnti sér öll framlögð gögn málsins þ.m.t. matsskýrslu framkvæmdaaðila. Þá hafi stefndi tekið afstöðu til álits Skipulagsstofnunar með beinum hætti og allra athugasemda þeirra sem gerðu athugasemdir. Þá hafi stefndi aflað umsagna allra hagsmunaaðila að lögum áður en ákvörðunin hafi verið tekin. Stefndi hafi því lagt sjálfstætt mat á það hvort umsóknin samræmdist skipulagi, sjálfstætt mat á athugasemdir og umsagnir sem hafi borist og sjálfstætt mat á álit Skipulagsstofnunar innan gildandi laga. Þá hafi stefndi leitast við að rannsaka og upplýsa málið eins og kostur hafi verið áður en ákvörðun var tekin. Stefndi mótmælir því sérstaklega það sé verulegur annmarki á ákvörðun sveitarstjórnar að sveitarstjórnin hafi ekki tekið til afgreiðslu með umsókninni bréf stefnenda, dags. 18. febrúar 2015, sem hafi borist löngu eftir að athugsemdafresti lauk og eftir að málið hafði verið afgreitt í umhverfis- og skipulagsnefnd stefnda. Bréfið hafði ekki verið sent út með dagskrá sveitarstjórnar fyrir fundinn enda hafi það ekki borist í tíma fyrir fundinn.

Stefndi vísar auk framangreinds til þess að um sé að ræða ívilnandi stjórnvaldsákvörðun. Mikið þurfi því til að koma til að slík ákvörðun sé ógilt með tilliti til hagsmuna leyfishafa. Stefndi áréttar mótmæli við að tilskipanir EB, sem ekki hafi verið teknar upp í landsrétt eða teknar hafi verið upp í landsrétt eftir að málsmeðferð var hafin, hafi þýðingu í málinu. Stefndi vísar að auki til málsástæðna og lagaraka sem fram koma í greinargerð meðstefnda, Landsnets hf., eftir því sem við getur átt.

Stefndi vísar máli sínu til stuðnings til stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, einkum 60. gr. og 72. gr., laga nr. 2/1993 um EES-samninginn, raforkulaga nr. 65/2003, stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, laga um stofnun Landsnets hf., nr. 75/2004, laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 með síðari breytingum, laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, Skipulagslaga, nr. 123/2010, laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, einkum 16., 18. og 19. gr. Um málskostnað vísar stefndi til 129. sbr. 130. gr. laga um meðferð einkamála, nr. 91/1991.

Forsendur og niðurstöður.

Til úrlausnar í máli þessu er hvort fella eigi framkvæmdaleyfi, sem Sveitarfélagið Vogar gaf út til Landsnets hf., þann 22. apríl 2015, úr gildi. Til að úr ágreiningi aðila verði leyst, verður í fyrsta lagi að staðreyna hvort lögmætisreglunni hafi verið fylgt og þá í öðru lagi hvort fullnægjandi forsendur hafi verið fyrir hendi þegar stefnda Sveitarfélagið Vogar gaf út hið umþrætta framkvæmdarleyfi. Í lögmætisreglunni felst m.a. að stjórnvöld geti almennt ekki tekið íþyngjandi ákvarðanir fyrir almenning nema þau hafi heimild til þess í settum lögum og að auki þær verða ekki teknar í andstöðu við gildandi lög.

Stefndi, Landsnet hf., er opinbert fyrirtæki, sem stofnað var með lögum nr. 75/2004 og starfar á grundvelli raforkulaga, nr. 65/2003. Hlutverk fyrirtækisins er að annast flutning raforku og stjórnun íslenska raforkukerfisins, sbr. sérstaklega III. kafli laganna. Fyrirtækið starfar samkvæmt sérleyfi og er háð opinberu eftirliti Orkustofnunar, sem m.a. ákvarðar tekjumörk sem gjaldskrá fyrirtækisins byggir á. Orkustofnun ræður ekki einungis tekjumörkum og gjaldskrá stefnda, heldur einnig því hvort leyfi skuli veitt fyrir byggingu nýrra flutningsvirkja raforku á hærri spennu en 66 kV, sbr. 2. mgr. 9. gr. raforkulaga. Ekki skipti máli þótt fyrirtækið sé rekið sem hlutafélag, enda hefur félaginu verið fengið opinbert vald og hlutverk í almannaþágu með raforkulögum. Í ljósi þessa fellur stofnunin Landsnet hf. undir hugtakið stjórnvald í skilningi laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, Skipulagslög nr. 123/2010 og raforkulög nr. 65/2003.

Stefndi, Sveitarfélagið Vogar krefst sýknu í fyrsta lagi á því að sveitarfélagið geti ekki átt aðild að máli þessu og vísar til 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91 frá 1991 um meðferð einkamála. Með úrskurði uppkveðnum 5. janúar 2016 var frávísunarkröfu stefnda Sveitarfélagsins Voga hafnað en sveitarfélagið byggði kröfu sína á því að sveitarfélagið hefði ekki lögvarða hagsmuni af því af úrlausn málsins. Í ljósi þess að sveitarfélagið eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa máls, liggur í hlutarins eðli að sveitarfélagið er einnig réttur aðili málsins. Verður sýknukröfu sveitarfélagsins af þessari ástæðu því hafnað.

Stefnendur byggja í fyrsta lagi á því að fyrirmæli laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi verið hunsuð. Mótmæla báðir stefndu þessari málsástæðu stefnenda og byggja á að við undirbúning framkvæmdarinnar hafi stefndi Landsnet hf. fylgt lögbundnum ferlum og sé fyrst og fremst um að ræða mat á umhverfisáhrifum og gerð skipulagsáætlana af hálfu viðkomandi sveitarfélaga. Stefndu mótmælir öllum fullyrðingum stefnenda um annað sem röngum og ósönnuðum.

Stefndi Landsnet hf. hóf undirbúning verksins sem um er deilt í máli þessu á árinu 2005. Þann 11. júlí 2007 óskaði Landsnet hf. eftir því við Sveitarfélagið Voga að hafinn yrði undirbúningur að nauðsynlegum breytingum á aðalskipulagi sveitarfélagsins vegna áætlana um styrkingu raforkuflutningskerfis á Reykjanesskaga. Ágreiningur var um það í framhaldi með stefndu um nokkurn tíma hvort það væri raunhæfur valkostur við framkvæmdina að leggja meginflutningskerfið í jörð. Má sjá það í minnisblaði Sveitarfélagsins Voga frá 13. febrúar 2008, áliti Almennu verkfræðistofunnar frá mars 2008 og í samkomulagi aðila frá 17. október 2008.

Á þessum tíma tóku lög um umhverfismat áætlana, lög nr. 105/2006, gildi eða þann 14. júní 2006. Lög þessi voru sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2001/42/EB frá 27. júní 2001, um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið, sem vísað er til í lið 2i í XX. viðauka við samninginn um Evrópska efnahagssvæðið eins og honum var breytt með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 90/2002. Þá segir í 7. gr. að sá sem beri ábyrgð á umhverfismati áætlunar skuli kynna almenningi tillögu að áætluninni ásamt umhverfisskýrslu.

Í 6. tl. 1. mgr. 2. gr. laganna segir að umhverfismat áætlana merki mat á áhrifum áætlana á umhverfið, gerð umhverfisskýrslu, samráð og kynning fyrir almenning á tillögu að áætlun og umhverfisskýrslu og því hvernig höfð var hliðsjón af framkomnum sjónarmiðum við afgreiðslu áætlana.

Í 3. gr. laganna segir að ákvæði laga þessara gildi um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaráætlana og breytinga á þeim sem marki stefndu er varði leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar séu í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Skipulags- og framkvæmdaáætlanir skuli vera undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra. Í 2. mgr. 5. gr. s.l. segir að mat á áhrifum áætlunarinnar á umhverfið skuli vinna samhliða áætlanagerðinni og liggja fyrir áður en áætlunin er samþykkt af viðkomandi stjórnvaldi eða lögð fyrir Alþingi.

Í 1. mgr. 7. gr. s.l. segir að sá sem beri ábyrgð á umhverfismati áætlana skuli kynna almenningi tillögu að áætluninni ásamt umhverfisskýrslu. Almenningi skuli gefinn sex vikna frestur til að kynna sér tillöguna og umhverfisskýrsluna og koma á framfæri athugasemdum sínum varðandi umhverfisáhrif áætlunarinnar, áður en áætlunin er afgreidd af viðkomandi stjórnvaldi eða lögð fyrir Alþingi. Þá segir í 3. mgr. sömu greinar að tillöguna skuli senda Skipulagsstofnun, Umhverfisstofnun og hlutaðeigandi sveitarfélögum o.fl. Í 2. mgr. 13. gr. laganna segir að ákvæði laga þessara taki einnig til þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana sem hafin sé vinna við fyrir gildistöku laganna, hljóti þær endanlega afgreiðslu eftir 21. júlí 2006. Svo á við í þessu máli. Í greinargerð með 13. gr. frumvarpsins segir að þegar sérstaklega standi á sé umhverfisráðherra heimilt að veita undanþágu frá ákvæði 2. mgr. 13. gr. laganna og skuli sú ákvörðun þá kynnt almenningi. Engin slík undanþága liggur fyrir. Af þessu virtu giltu lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana um fyrirhugaða framkvæmd Landsnets.

Þrátt fyrir mótmæli beggja stefndu, liggur fyrir að Landsneti, sem væntanlegur framkvæmdaraðili, bar samkvæmt lögum þessum að láta fara fram umhverfismat áætlana þeirrar framkvæmdar sem í bígerð var og kynna hana almenningi og viðkomandi stjórnvöldum. Er hér ekki um valkvætt mat að ræða heldur er sú skylda lögð á framkvæmdaraðila að láta umrætt mat áætlana fara fram og gefa síðan almenningi sex vikna frest til að kynna sér tillöguna og umhverfisskýrsluna og koma á framfæri athugasemdum sínum áður en áætlunin er afgreidd af viðkomandi stjórnvaldi. Að auki bar framkvæmdaraðila að senda matsgerð sína til Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar og hlutaðeigandi sveitarfélags. Svo var ekki gert. Telur dómurinn að með því að sniðganga þessa skyldu sína, þrátt fyrir að umhverfismat framkvæmda hafi síðar verið samþykkt af Skipulagsstofnun, hafi forsenda fyrir áframhaldandi aðgerðum verið brostin og útgefið framkvæmdarleyfi verið byggt á ófullnægjandi gögnum. Hafi lögmætisreglunni því ekki verið fylgt við útgáfu framkvæmdarleyfisins sem er íþyngjandi ákvörðum stjórnvalds gagnvart stefnendum. Sé sniðganga laganna heimiluð verður tilgangur þeirra að engu hafður. Af þessum sökum ber að ógilda umrætt framkvæmdarleyfi.

Í öðru lagi byggja stefnendur á því að það umhverfismat sem fram fór vegna Suðvesturlína á grundvelli laga nr. 106/2000 sé haldið svo verulegum annmörkum að framkvæmdaleyfi geti ekki átt sér stoð í því og hafi því verið ólögmætt að gefa það út. Sveitarstjórn hafi verið skylt að ganga úr skugga um að slíkir annmarkar væru ekki á umhverfismati framkvæmdarinnar að varði synjun á framkvæmdarleyfi. Í umhverfismatinu hafi raunverulegir valkostir ekki verið metnir heldur eingöngu verið miðað við almenna þekkingu á kostnaði við lagningu rafstrengja í jörðu. Stefnendur máls þessa hafa ítrekað gert athugasemdir við framkvæmd og undirbúning framkvæmdarinnar og bent á að sá möguleiki að leggja umþrætta raflínur í jörð hafi ekki verið kannaður með réttum hætti.

Stefndu byggja á því að stefnendur hafi ekki haft uppi dómkröfu um að umrætt umhverfismat verið metið ógilt og hafi dómstólar ekki lögsögu þar að lútandi.

Umrætt umhverfismat liggur fyrir í málinu frá 10. ágúst 2009. Tilgangur umhverfismats er að meta áhrif framkvæmda, áður en framkvæmdaleyfi er veitt, sem kunni vegna staðsetningar, starfsemi, eðli eða umfangs, að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Þá er tilgangur umhverfismats að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafi hagsmuni að gæta til þess að draga úr neikvæðum áhrifum framkvæmdar á umhverfið og að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmdar sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og að almenningur geti komið að athugasemdum og upplýsingum áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar er kveðinn upp. Ekki er ágreiningur í máli þessu að framkvæmdir þær sem stefnda Landsnet hyggst framkvæma og deilt er um, er háð umhverfismati. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 sem gilda um umþrætta framkvæmd segir að í matsskýrslu skuli tilgreina þau áhrif, bein og óbein, sem hin fyrirhugaða framkvæmd og starfsemi sem henni fylgi kunni að hafa á menn, samfélag, menningu og menningararf, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, vatn, loft, veðurfar, jarðmyndanir og landslag, efnisleg verðmæti og samverkun þessara þátta. Þá skuli gera grein fyrir því hvaða forsendur liggi til grundvallar matinu. Lýsa skuli þeim þáttum fyrirhugaðrar framkvæmdar sem líklegast er talið að geti valdið áhrifum á umhverfið, þar á meðal umfangi, hönnun og staðsetningu, samræmi við skipulagsáætlanir og fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum. Ávallt skuli gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman.

Í gögnum málsins liggur fyrir að stefndi Landsnet lét við umhverfismat, kanna sérstaklega almenna kosti og galla vegna lagningu jarðstrengja í jörðu. Engin sjálfstæð rannsókn né sjálfstætt mat var lagt á það hverjir kostir og galla lagningu jarðstrengs vegna fyrirhugaðra framkvæmda væri við gerð umhverfismatsins sem samþykkt var af Skipulagsstofnun án þess að athugasemdir hafi verið gerðar við þessa framsetningu Landsnets. Þá var þeirri skyldu ekki fylgt sem kveðið er á um í 9. gr. laga nr. 106/2000 að lýsa skuli þeim þáttum fyrirhugaðrar framkvæmdar sem líklegast er talið að geti valdið áhrifum á umhverfið, þar á meðal umfangi, hönnun og staðsetningu, samræmi við skipulagsáætlanir og fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Tekur dómurinn því undir þá málsástæðu stefnenda að umhverfismat sem fram fór vegna Suðvesturlínu hafi verið haldið svo verulegum annmörkum að óheimilt hafi verið að gefa út framkvæmdaleyfi á grundvelli þess.

Í þriðja lagi telja stefnendur að samráð og samkomulag milli Landsnets annars vegar og Sveitarfélagsins Voga hins vegar hafi verið þess eðlis að ógildingu framkvæmdaleyfisins varði.

Stefndu gerðu með sér samkomulag um skipulagsmál 17. október 2008 sem kvað á um að Landsneti hf. væri heimilt að reisa 220 kV háspennulínur í sveitarfélaginu í lofti og mættu þær standa í að minnsta kosti 20 ár. Verður ekki annað dregið af gögnum málsins en að stefnda Sveitarfélagið Vogar sé skuldbundið til að efna umrætt samkomulag að öðrum skilyrðum uppfylltum. Með umræddu samkomulagi sem gert var áður en umhverfismat fór fram var sveitarfélagið búið að leggja þær línur við framgang framkvæmdarinnar, sem því hugnaðist og var í raun bundið af þegar það gaf úr framkvæmdaleyfið þann 22. apríl 2015. Telur dómurinn að stefndi Sveitarfélagið Vogar, hafi við útgáfu framkvæmdaleyfisins ekki byggt það á hlutlausu mati sínu og því ekki gert eins ríkar kröfur um undirbúning málsins eins og lög skipa fyrir. Fyrir útgáfu framkvæmdaleyfisins, og með umþrættu samkomulagi, hafði sveitarfélagið hent þeim möguleika út af borðinu að leggja fyrirhugaða línu í jörð. Áður en sveitarfélagið skuldbatt sig til að gefa út slíkt framkvæmdaleyfi, hafði hagsmunaaðilum sem hlut áttu að máli, ekki verið gefinn kostur á að koma að kynna sér fyrirhugaðar framkvæmdir og koma að athugasemdum eins og mælt er fyrir í 7. gr. laga nr. 105/2006. Verður þegar að þessari ástæðu að meta það svo að við útgáfu framkvæmdaleyfisins hafi sveitarfélagið ekki byggt ákvörðun sína á hlutlægum og málefnalegum grunni heldur frekar á því samkomulagi sem það hafði verið gert á árinu 2008 við Landsnet og var skuldbundið af. Af þeirri ástæðu einni ber að ógilda umþrætt framkvæmdaleyfi.

Í fjórða lagi telja stefnendur að útgáfa framkvæmdaleyfis byggist ekki á gildu aðalskipulagi og sé það ógilt þegar af þeirri ástæðu. Stefndu mótmæla þessari málsástæðu stefnenda. Ekkert er fram komið og málið ekki rekið á þeim málsgrundvelli að dómurinn sé bær um að leysa úr þeirri málsástæðu eins og málatilbúnaður stefnenda er. Verður því að hafna þessari málsástæðu stefnenda.

Í fimmta lagi er byggt á því að ekki hafi verið lagaskilyrði til þess að viðhafa grenndarkynningu samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 við þær aðstæður sem uppi voru en deiliskipulag hafi ekki legið fyrir.

Í aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga fyrir 2008-2018 segir um kaflann „Háspennulínur“ „Bornir eru saman eftirfarandi valkostir: Háspennulínur í lofti, samsíða núverandi Suðurlandslínu. Háspennulínur í jörð, samsíða Reykjanesbraut. Núll kostur, núverandi ástand“ Þá segir um þennan kafla skipulagsins að gert sé ráð fyrir að nýjar rafmagnslínur verði lagðar í jörð, þar sem því sé við komið. Þar sem rafmagnslínur verði ofanjarðar verði leitast við að draga úr sjónrænum áhrifum eins og frekast sé kostur. Í kaflanum er síðan almennt fjallað um kosti og galla lagningu loftlínu og/eða jarðstrengs er varða hagræna- og félagslaga þætti sveitarfélagsins, náttúrfar, heilsu og öryggi, náttúru- og menningarminjar, landslag og sjónræn áhrif. Í samantekt segir að háspennulína í lofti sé talin hafa veruleg áhrif á náttúruverndarsvæði og hverfisverndarsvæði ásamt því að sjónræn áhrif á náttúrulegt landslag séu talin veruleg. Jákvæð áhrif gætu orðið á efnahag og atvinnulíf og einnig á íbúaþróun í sveitarfélaginu. Háspennulína í jörð sé talin hafa jákvæði áhrif á efnahag og atvinnulíf og einnig á íbúaþróun í sveitarfélaginu. Áhrif háspennulína á aðra umhverfisþætti séu talin vera óveruleg.

Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010 er undantekningarheimild frá því að setja fyrirhugaðar framkvæmdir sveitarfélags í grenndarkynningu en þar er mælt fyrir um að heimild sé að falla frá grenndarkynningu ef gerð sé grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi.

Eins og rakið er að ofan er eingöngu gerð almenn grein fyrir áhrifum lagningu raforkulínu í sveitarfélaginu í aðalskipulagi sveitarfélagsins 2008 til 2028. Deiliskipulag vegna þessara fyrirhugaðra framkvæmda lá ekki fyrir. Af því leiðir að lagaskilyrði fyrir grenndarkynningu skorti. Verður þessi málsástæða stefnenda því tekin til greina.

Í sjötta lagi er byggt á því að sú framkvæmd, sem veitt var leyfi fyrir, hafi tekið breytingum og geti ekki talist vera sama framkvæmd og sú sem sætti umhverfismati ásamt Suðvesturlínum. Hin leyfða framkvæmd hafi því ekki sætt sjálfstæðu mati á umhverfisáhrifum.

Í aðalskipulagi Sveitarfélagsins Voga er ekki að finna umfjöllun um mismunandi umhverfisáhrif miðað við mismunandi flutningsgetu og stærð raforkulína, hvorki í lofti né í jörðu. Er þar því ekki byggt á ákveðinni fyrirhugaðri framkvæmd.

Í bréfi Landsnets frá 11. júlí 2007 til Sveitarfélagsins Voga er gerð grein fyrir fyrirhugaðri áætlun Landsnets um lagningu raforkulína á Reykjanesskaga. Segir þar að tillögur Landsnets séu ekki á gildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins og óskar eftir því að undirbúningur verið hafinn að nauðsynlegum breytingum á aðalskipulagi þess.

Samkomulag stefndu frá 17. október 2008 snýr að lagningu 220 kV háspennulínu um Sveitarfélagið Voga. Í umhverfismatinu og matsskýrslu Eflu kemur fram að Suðurnesjalína 2 frá Hrauntungum að Njarðvíkurheiði hafi 690 MVA flutningsgetu og sé tvíleiðari. Í lýsingu á mannvirkinu hjá Landsneti vegna útgáfu framkvæmdaleyfisins segir að flutningsgeta línunnar sé 470/380 MVA, einleiðari. Enginn rökstuðningur er í lýsingunni á þessari breytingu.

Í kerfisáætlun Landsnets fyrir árin 2012-2016 segir að ákveðið hafi verið að ráðast í byggingu Suðurnesjalínu 2 og umhverfismati sé lokið. Í kerfisáætlun Landsnets 2013-2017 segir að Suðurnesjalína 2 hafi áður tilheyrt 1. áfanga kerfisins en sé nú litið á hana sem sjálfstæða framkvæmd. 1. hluti verkefnisins sé sá hluti sem hafi tilheyrt uppbyggingu 1. áfanga álvers í Helguvík og endanleg ákvörðun um verkefnið hangi saman með því. Bar sveitarfélaginu að ganga úr skugga um að um sömu framkvæmd væri að ræða og hafði farið í umhverfismat og gefa átti framkvæmdaleyfi fyrir. Ekki hefur verið sýnt fram á að sveitarfélagið hafi tryggt að fullt samræmi hafi verið á milli þeirrar framkvæmdar sem lýst er í matsskýrslu og umsóknarinnar. Breytir engu þar um að síðari framkvæmdin sé í eðli sínu minni framkvæmd með lægri flutningsgetu en upphafleg fyrirhuguð framkvæmd var. Verður því tekið undir það með stefnendum að um aðra framkvæmd sé að ræða sem framkvæmdaleyfi var gefið út fyrir og lýst er í matsskýrslu sem framkvæmdaleyfið byggði á.

Í sjöunda lagi telja stefnendur að Sveitarfélagið Vogar hafi ekki gætt að réttri málsmeðferð við veitingu leyfisins og horft framhjá skyldum sínum samkvæmt löggjöf um mat á umhverfisáhrifum, þ. á m. rannsóknarskyldu, skyldu til rökstuðnings ákvörðunar, skyldu til að taka mið af niðurstöðu samráðs, sem og meginreglum stjórnsýsluréttarins.

Þessi málsástæða stefnenda rúmast innan fyrri málsástæðna og eru ekki efni til að leysa úr henni frekar.

Að öllu ofangreindu virtu verður dómkröfur stefnenda tekin til greina þannig að framkvæmdarleyfi sem Sveitarfélagið Vogar gaf út til handa Landsneti hf., vegna lagningar Suðurnesjalínu 2 þann 22. apríl 2015 er ógilt.

Að þessum niðurstöðum fengnum verða stefndu, Sveitarfélagið Vogar og Landsnet hf., dæmt til að greiða stefnendum máls þessa, in solidum, málskostnað samtals 2.700.000 krónur.

Það athugist að stefna þessa máls er 21 blaðsíða að lengd, greinargerð stefnda Landsnets hf. 23 blaðsíður og greinargerð stefnda Sveitarfélagsins Voga 11 blaðsíður. Er í þessum gögnum ítrekað tekið orðrétt upp í löngu máli útskýringar úr frumvarpi með lögum, setningar uppúr stefnu í greinargerðum, ályktanir Alþingis, athugasemdir með frumvarpi til laga og orðrétt uppúr framlögðum gögnum. Er þessi skriflegi málflutningur sem í þessum gögnum felst langt úr hófi fram og í andstöðu við reglur laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Á-kvk-nf G-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Framkvæmdarleyfi sem Sveitarfélagið Vogar gaf út til handa Landsneti hf., vegna lagningar Suðurnesjalínu 2 þann 22. apríl 2015 er ógilt.

Sveitarfélagið Vogar og Landsnet hf., greiði stefnendum máls þessa, in solidum, málskostnað samtals 2.700.000 krónur.

Á-kvk-nf G-kvk-nf.