E-3055/2009

Mál þetta, sem var dómtekið 30. f.m., er höfðað 24. júní 2009 af Pikkföstu ehf., Ægisvöllum 5 í Reykjanesbæ, á hendur Reykjanesbæ.

Stefnandi gera þá kröfu að stefndi verði dæmdur til að greiða honum 12.119.870 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 16. desember 2008 til greiðsludags, en að frádreginni innborgun 16. desember 2008 að fjárhæð 11.022.467 krónur. Þá er krafist málskostnaðar.

Stefndi krefst aðallega sýknu af kröfum stefnanda, en til vara lækkunar á þeim. Þá er krafist málskostnaðar.

I

Helstu málsatvik eru þau að lóðunum nr. 23-29 við Brekadal og nr. 30, 32 og 34 við Dalsbraut í Reykjanesbæ var á árinu 2006 úthlutað til stefnanda. Innti hann af hendi til stefnda svokallað staðfestingargjald í tengslum við úthlutun á lóðunum við Dalsbraut, að fjárhæð 7.200.000 krónur, en gjald þetta lagði stefndi á og innheimti samkvæmt gjaldskrá við úthlutun lóða á vegum sveitarfélagsins á árunum 2004 til 2008. Ekki var sérstaklega mælt fyrir um heimild til heimtu þessa gjalds í lögum. Segir í greinargerð að gjaldið hafi á sínum tíma verið lagt á „vegna nauðsynjar þess að lóðarhafar greiddu fyrir úthlutun og umsýslu bæjarins“. Þá hefur stefnandi að auki greitt stefnda gatnagerðargjald vegna úthlutaðra lóða við Brekadal að fjárhæð 2.000.000 krónur. Stefnandi skilaði lóðunum aftur til stefnda 6. nóvember 2008 og endurgreiðsla frá sveitarfélaginu að fjárhæð 11.022.467 krónur barst félaginu 16. desember sama ár. Allt frá því að lóðunum var skilað hefur aðila greint á um það hvernig staðið skuli að fjárhagslegu uppgjöri vegna skilanna og eru samskipti þeirra í tengslum við það rakin í stefnu og greinargerð. Hefur stefnandi gert kröfu um að við endurgreiðslu til hans verði tekið mið af hækkun á vísitölu byggingarkostnaðar frá því að einstakar greiðslur voru inntar af hendi og til þess tíma er endurgreiðsla frá stefnda barst honum. Nemur hækkun kröfunnar á þessum grunni 2.919.870 krónum. Heildarkrafa stefnanda á hendur stefnda nemur samkvæmt þessu 12.119.870 krónum, en til frádráttar henni kemur greiðsla stefnda að fjárhæð 11.022.467 krónur. Stefndi staðhæfir á hinn bóginn að fullnaðaruppgjör af hans hálfu hafi þegar farið fram með framangreindri greiðslu hans. Telur stefndi þannig að honum sé ekki skylt að verðbæta með einum eða öðrum hætti þá greiðslu á staðfestingargjaldi sem stefnandi stóð honum skil. Að því er varðar gatnagerðargjaldið er það á hinn bóginn afstaða stefnda að við endurgreiðslu og uppgjör vegna þess beri að styðjast við vísitölu neysluverðs, en í samburði við vísitölu byggingarkostnaðar hækkaði sú vísitala talsvert minna á því tímabili sem kröfugerð stefnanda tekur til.

Í gögnum málsins kemur fram og er óumdeilt að sú framkvæmd var viðhöfð hjá stefnda að staðfestingargjaldi var án verðbóta ráðstafað inn á gatnagerðargjald þegar það kom til innheimtu. Er sú skýring gefin á þessu í greinargerð að þetta hafi verið gert í hagræðingarskyni fyrir lóðarhafa, en að engin tengsl hafi verið á milli þessara tveggja gjalda.

II

Stefnandi byggir fjárkröfu sína í fyrsta lagi á því að innheimta stefnda á svokölluðu staðfestingargjaldi af lóðum hafi verið ólögmæt. Stjórnsýsla sveitarfélaga sé háð lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins í hvívetna, en í því felist að ákvarðanir sveitarfélaga verði að eiga sér skýra lagastoð. Gjaldtaka sveitarfélaga geti annars vegar verið í formi skattlagningar og hins vegar í formi þjónustugjalda. Svo heimilt sé að innheimta skatt séu þær kröfur gerðar að fyrir liggi gild skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Í því felist að mæla þurfi fyrir um skattinn í settum lögum og að þar sé kveðið á um skattskyldu, skattstofn og fleira. Sé hins vegar um þjónustugjöld að ræða sé eingöngu gerð krafa um einfalda lagaheimild, það er að segja að tekið sé fram í lögum að heimilt sé að innheimta tiltekið gjald. Þjónustugjald megi því aðeins leggja á að sérgreint endurgjald komi fyrir. Hvergi í lögum sé að finna heimild til handa sveitarfélögum til innheimtu svokallaðra staðfestingargjalda. Engu að síður hafi stefndi innheimt slíkt gjald allt til ársins 2008 þegar gjaldflokkurinn var lagður af í gjaldskrá bæjarins. Fram að þeim tíma hefðu lóðarhafar þannig greitt ákveðna fjárhæð til stefnda stuttu eftir úthlutun lóða. Kæmi til þess að lóðum væri skilað hafi gjaldið verið endurgreitt án verðbóta og vaxta, en ella hafi það verið venjubundin framkvæmd hjá stefnda að ráðstafa gjaldinu óverðtryggðu upp í álögð gatnagerðargjöld. Með hliðsjón af framansögðu megi ljóst vera að gjaldinu hafi ekki verið ætlað að standa undir þjónustu af nokkru tagi og stefndi hafi í reynd í engu skýrt þessa gjaldtöku sína. Engin rök standi til innheimtu gjaldsins og verði ekki séð að innheimtan styðjist með nokkru móti við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin. Verði því að telja innheimtuna með öllu ólögmæta. Tilgangur stefnda með innheimtu gjaldsins sé afar óljós og spurningum stefnanda þar um hafi ekki verið svarað þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir. Hitt liggi þó ljóst fyrir að stefndi hafi haft verulegar fjármagnstekjur af gjaldtökunni á tímabilinu frá því að viðkomandi lóðarhafi innti greiðslu af hendi og þar til henni var ráðstafað inn á álögð gatnagerðargjöld eða aftur til lóðarhafa við skil á henni.

Í öðru lagi og með vísan til framangreinds er á því byggt að stefnda beri að standa stefnanda skil á verðbótum af staðfestingargjaldi sem stefnandi innti af hendi til hans. Vísar stefnandi til framangreindra röksemda varðandi ólögmæti gjaldtöku stefnda og telur á þeim grunni ljóst að stefnda beri að endurgreiða þær fjárhæðir, sem innheimtar voru án lagastoðar, að fullu, það er með verðbótum vegna vísitölubreytinga frá greiðsludegi til þess tímamarks þegar stefndi taldi sig hafa gert upp að fullu við stefnanda, eða 16. desember 2008. Sá dagur teljist gjalddagi kröfu stefnanda og gerir félagið því kröfu um dráttarvexti frá því tímamarki í samræmi við 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu. Stefnandi byggir auk framangreinds á því að þar sem venjubundin stjórnsýsluframkvæmd stefnda hafi verið með þeim hætti að ráðstafa staðfestingargjaldi inn á álögð gatnagerðargjöld sé ljóst að allar reglur sem gilda um útreikning á endurgreiðslu gatnagerðargjalda skuli einnig gilda um staðfestingargjöld, enda hafi aldrei verið settar sérstakar reglur um síðarnefnda gjaldið. Um endurgreiðslu gatnagerðargjalds sagði meðal annars svo í 8. gr. gjaldskrár Reykjanesbæjar frá 15. febrúar 2005, en hún var í gildi þá er umræddum lóðum var úthlutað til stefnanda, að endurgreiða skyldi gatnagerðargjald ef lóðarhafi skilaði úthlutaðri lóð og skyldi gjaldið endurgreitt og verðbætt miðað við vísitölu byggingarkostnaðar frá því að lóðarhafi greiddi gatnagerðargjaldið til endurgreiðsludags. Samkvæmt 11. gr. núgildandi gjaldskrár, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda þann 8. febrúar 2008 og ber heitið „Samþykkt um gatnagerðargjald í Reykjanesbæ“, sé hins vegar gert ráð fyrir að við endurgreiðslu gatnagerðargjalds skuli miða við vísitölu neysluverðs við útreikning verðbóta. Í 13. gr. gjaldskrárinnar segir svo að samningar um gatnagerðargjald af tilteknum lóðum, sem lóðarhafar eða lóðareigendur hafa gert við stefnda fyrir gildistöku hennar, svo og skilmálar varðandi gatnagerðargjald, sem bæjaryfirvöld hafa sett fyrir sömu tímamörk og lóðarhafi eða lóðareigandi hefur undirgengist, haldi gildi sínu, nema aðilar séu um annað sáttir. Aðilar málsins hafi ekki gert á milli sín samkomulag um að styðjast eigi við vísitölu neysluverðs í lögskiptum þeirra að þessu leyti. Þar af leiðandi telur stefnandi að miða skuli við vísitölu byggingarkostnaðar sem voru þeir skilmálar sem giltu um endurgreiðslu gatnagerðargjalds á þeim tíma þegar lóðunum var úthlutað.

III

Stefndi byggir sýknukröfu sína í fyrsta lagi á því að ekki sé ágreiningur um álagningu staðfestingargjaldsins sjálfs, heldur snúi ágreiningur aðila einvörðungu að skyldu stefnda til að endurgreiða umrætt staðfestingargjald með verðbótum. Af hálfu stefnanda virðist hins vegar öðrum þræði á því byggt að innheimta staðfestingargjaldsins hafi verið ólögmæt. Í athugasemdalausri greiðslu stefnanda á gjaldinu felist hins vegar að mati stefnda viðurkenning á því. Að auki sé þess að gæta að stefndi hafi afar víðtækar heimildir, sem leiði meðal annars af 4. mgr. 7. gr. sveitarstjórnalaga nr. 45/1998, til að stjórna tekjum sínum til að mæta kostnaði við framkvæmd á lögbundnum verkefnum bæjarfélagsins. Auk stefnda hafi Reykjavíkurborg, Kópavogur, Hafnarfjörður, Akureyri, Mosfellsbær, Garðabær, Árborg, Grindavíkurbær og Ísafjarðarbær innheimt staðfestingargjöld, svo nokkur dæmi séu tekin. Á hinn bóginn megi skilja málatilbúnað stefnanda svo að um lögmætt gjald hafi verið að ræða, enda geri hann kröfu um endurgreiðslu á því með verðbótum vegna vísitölubreytinga eins og um lögmætt gjald hafi verið að ræða. Geri þessi tvískinnungur það að verkum að stefnda sé gert erfitt um vik við að halda uppi vörnum í málinu.

Stefndi byggir sýknukröfu sína í öðru lagi á því að í lögum sé hvergi að finna fyrirmæli um endurgreiðslu á því staðfestingargjaldi sem hann hafi áskilið sér við úthlutun lóða. Stefnandi telji sig hins vegar eiga rétt á að fá gjaldið endurgreitt auk verðbóta og byggi þá á því að sú vísitala sem nota skuli til viðmiðunar við útreikning á verðbótum skuli vera vísitala byggingarkostnaðar. Er þar um vísað til lagafyrirmæla sem í gildi voru um endurgreiðslu gatnagerðargjalds á þeim tíma sem stefnandi innti staðfestingargjaldið af hendi, en þó einkum þágildandi gjaldskrár stefnda. Þrátt fyrir að í lögunum sé fjallað um hvernig farið skuli með gatnagerðargjald þegar er lóð skilað geti lóðarhafar ekki byggt neinn rétt til skila á lóðum á tilvitnuðu lagaákvæði þegar kemur að staðfestingargjaldi, enda sé þar um tæmandi talningu að ræða og að verði að skýra ákvæðið þröngt að þessu leyti. Byggir stefndi einnig á því að hvergi, hvorki í gjaldskrá sinni né í samningum við lóðarhafa, hafi verið gefið í skyn að staðfestingargjald sé hluti af gatnagerðargjaldi. Efni gjaldskrár stefnda er varðar endurgreiðslu á gatnagerðargjaldi sé engin vísbending um hvernig standa skuli að uppgjöri við endurgreiðslu staðfestingargjalds. Sú staðreynd að lóðarhafar hafi samþykkt þessa gjaldtöku staðfestingargjaldsins leiði til þess að samningur hafi verið kominn á um greiðslu þess á milli bæjarins og lóðarhafa. Hafi gjaldið því verið innheimt á einkaréttarlegum grunni, svo sem sveitarfélögum sé heimilt. Um endurgreiðslu gjaldsins fari því samkvæmt samningi aðila. Engum ákvæðum sé þar til að dreifa um hvernig staðið skuli að endurgreiðslunni, það er hvort staðfestingargjaldið skuli endurgreitt með verðbótum eða eftir atvikum vöxtum. Telur stefndi af þeim sökum útilokað að forsendur séu fyrir uppgjöri því sem krafist sé í máli þessu. Krafa stefnanda um að miða skuli við byggingarvísitölu við útreikning verðbóta sé úr lausu lofti gripin. Hvorki samningar bæjarins við lóðarhafa né lög og reglur liggi að baki kröfu stefnanda. Af þeim sökum sé enginn grundvöllur fyrir útreikningi stefnanda á dómkröfum sínum.

Í þriðja lagi byggir stefndi á því að stefnandi hafi ekki gert athugasemdir við greiðslu sína á reikningum stefnda vegna gjaldsins og að undirritun fyrirsvarsmanns stefnanda á eyðublað vegna skila á lóð hafi verið athugasemdalaus. Ekkert í málinu gefi til kynna annað en að samkomulag aðila um gjaldið hafi verið á þeim grundvelli sem stefndi hafi gert grein fyrir.

Í fjórða lagi hafnar stefndi dráttarvaxtakröfu stefnanda alfarið. Annars vegar á þeim grunni að engin greiðsluskylda hvíli á honum og að engin vanskil hafi því orðið. Hins vegar sé ljóst sé að dráttarvaxtakrafa stefnanda sé ekki í samræmi við 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, enda sé ekki um eiginlegan gjalddaga fjárkröfu í skilningi vaxtalaga að ræða. Verði hins vegar fallist á það með stefnanda að hann eigi lögmæta kröfu um dráttarvexti á hendur stefnda sé þess krafist að þeir verði dæmdir í samræmi við 3. mgr. 5. gr. framangreindra laga og upphafstími þeirra þannig miðaður við 24. júlí 2009, en þá hafi mánuður verið liðinn frá því að stefnandi krafði stefnda sannanlega um greiðslu.

Varakröfu sína byggir stefndi á því að verði fallist kröfu á stefnanda um verðbætur sé þess krafist að miðað verði við þá vísitölu sem áskilið sé að gildi um endurgreiðslu gatnagerðargjalda, sbr. 9. gr. laga nr. 153/2006. Ljóst sé að krafa stefnanda, á grundvelli ákvæðisins sé umtalsvert lægri en þegar miðað sé við byggingarvísitölu.

IV

Svo sem fram er komið innheimti stefndi sérstakt gjald, svonefnt staðfestingargjald, við úthlutun byggingarlóða af hálfu sveitarfélagsins á árunum 2004 til 2008. Fjölmörg önnur sveitarfélög munu hafa gert hið sama. Í lögum var ekki mælt fyrir um heimild til þessarar gjaldtöku. Við munnlegan flutning málsins svaraði lögmaður stefnda því til að lóðarúthlutun hafi verið bundin því skilyrði að gjaldið væri innt hendi. Nam fjárhæð þess 700.000 krónum fyrir einbýli, 500.000 krónum fyrir íbúð í parhúsi og 350.000 krónum fyrir íbúð í fjölbýli. Þá er tekið fram í greinargerð að gjaldið hafi verið lagt á „vegna nauðsynjar þess að lóðarhafar greiddu fyrir úthlutun og umsýslu bæjarins“.

Fyrir liggur að sú framkvæmd var viðhöfð af hálfu stefnda að greiðsla, sem lóðarhafi innti af hendi í staðfestingargjald, var við álagningu og innheimtu gatnagerðargjalds dregin frá því óverðbætt og gjaldandi síðan krafinn um eftirstöðvar þess. Var staðfestingargjaldi þannig á síðari stigum ráðstafað til greiðslu á gatnagerðargjaldi. Kæmi á hinn bóginn til þess að lóð væri skilað áður en til álagningar gatnagerðargjalds kom var staðfestingargjaldið til samræmis við þetta endurgreitt án verðbóta.

Fjárhæð staðfestingargjalds sem stefnandi innti af hendi til stefnda vegna lóðanna að Dalsbraut 30, 32 og 34 í Reykjanesbæ nam 7.200.000 krónum. Ekki kom til þess að stefnandi væri krafinn um gatnagerðargjald vegna þessara lóða. Greinir aðila á um uppgjör við skil á þeim. Þá tekur dómkrafa stefnanda ennfremur til endurgreiðslu á gatnagerðargjaldi vegna lóðanna nr. 23-29 við Brekadal, að fjárhæð 2.000.000 krónur, sem hann kveðst hafa innt af hendi til stefnda 13. febrúar 2007 og uppgjörs sem því tengist.

Stefnandi leggur í stefnu þann grunn að kröfugerð sinni í málinu að því er varðar fyrrgreint staðfestingargjald að innheimta þess hafi verið ólögmæt og að stefnda beri af þeim sökum að endurgreiða honum það auk verðbóta. Er um ólögmæti gjaldtökunnar meðal annars vísað til þess að gjaldinu hafi ekki verið ætlað að standa undir þjónustu af nokkru tagi og að það geti því ekki talist þjónustugjald í skilningi laga. Við útreikning verðbótanna eigi síðan að styðjast við þá hækkun sem varð á vísitölu byggingarkostnaðar frá því að gjaldið var innt af hendi til stefnda og þar til sveitarfélagið endurgreiddi það og því til stuðnings vísað til þeirrar framkvæmdar stefnda á ráðstöfun staðfestingargjalds sem að framan er getið og reglna sem giltu um endurgreiðslu gatnagerðargjalds á þeim tíma þegar stefnandi stóð skil á staðfestingargjaldinu. Stefndi teflir á hinn bóginn fram þeirri málsvörn meðal annars að engin þau tengsl hafi verið á milli þessara gjalda sem leitt geti til þeirrar niðurstöðu að við endurgreiðslu staðfestingargjalds eigi að líta til réttarreglna sem gilt hafa um endurgreiðslu gatnagerðargjalds við skil á lóðum.

Í 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda er mælt fyrir um skyldu stjórnvalda, sem innheimta skatta eða gjöld, það er ríkis og sveitarfélaga, til að endurgreiða það fé sem ofgreitt reynist lögum samkvæmt ásamt vöxtum, enda mæli lög ekki á annan veg. Segir í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 29/1995 að greinin taki bæði til þess fjár sem kann að vera oftekið að kröfu stjórnvalda og þess sem greitt er umfram lagaskyldu af ástæðum sem eru gjaldanda sjálfum að kenna. Þá er í 1. mgr. 2. gr. laganna, sbr. 1. gr. laga nr. 131/2002, kveðið á um það að við endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda skuli greiða gjaldanda vexti, sem skulu vera þeir sömu og Seðlabanki Íslands ákveður og birtir samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af því fé sem oftekið var frá þeim tíma sem greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram. Ef á það yrði fallist með stefnanda að ekki hafi verið fyrir hendi viðhlítandi heimildir til að innheimta staðfestingargjald verður ekki annað séð en að lög nr. 29/1995 ættu við um þá endurgreiðslukröfu sem þar með hefði stofnast honum til handa og að um vexti af henni færi þá samkvæmt 2. gr. laganna. Þrátt fyrir þetta og að lokinni útlistun á þessari málsástæðu sinni hagar stefnandi málatilbúnaði sínum á þann veg að gerð er krafa á grundvelli hennar um að beitt verði öðrum uppgjörsreglum sem leiða myndu til hagstæðari niðurstöðu fyrir hann. Taka þær samkvæmt efni sínu ekki til oftekinna skatta og gjalda, heldur einskorðast við endurgreiðslu á tilteknu gjaldi, gatnagerðargjaldi, sem hefur í einu og öllu verið lagt á og innheimt lögum samkvæmt, en er endurgreitt sökum þess að lóð hefur verið skilað.

Málatilbúnaður stefnanda er samkvæmt þessu í því horfi að þær reglur sem hann byggir á að styðjast skuli við þegar upphæð fjárkröfu hans er fundin eru ósamrýmanlegar þeirri meginmálsástæðu hans fyrir henni að um ólögmæta gjaldtöku hafi verið að ræða og þeim lagaákvæðum sem gilda um endurgreiðslu þegar þannig háttar til. Er það mat dómsins að þessari aðstöðu virtri að stefnandi hafi ekki fullnægt áskilnaði 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála um skýran og glöggan málatilbúnað og að dómur verði af þeim sökum ekki lagður á þann hluta kröfugerðar hans sem tekur til staðfestingargjaldsins. Þá eru ekki efni til að leysa sjálfstætt úr þeim hluta hennar sem eftir stendur, enda leitar stefnandi dóms sem feli það í sér að heildaruppgjör fari fram vegna lögskipta málsaðila í tengslum við umrædda lóðaúthlutun og sýnt þykir að varpa þarf skýrara ljósi á tölulegan grundvöll þess. Er það samkvæmt þessu niðurstaða dómsins að óhjákvæmilegt sé að vísa málinu frá dómi án kröfu.

Með vísan til 2. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefnanda gert að greiða stefnda málskostnað, sem þykir hæfilega ákveðinn 150.000 krónur. Er við ákvörðun hans litið til þess að frávísunarúrskurðir ganga í dag í tveimur öðrum samkynja málum sem hafa verið höfðuð á hendur stefnda.

Þ-kk-nf I-kk-nf N-kk-nf dómstjóri kveður upp úrskurð þennan.

Ú r s k u r ð a r o r ð :

Máli þessu er vísað frá dómi.

Stefnandi, Pikkfast ehf., greiði stefnda, Reykjanesbæ, 150.000 krónur í málskostnað.

Þ-kk-nf I-kk-nf N-kk-nf