E-2084/2012

Mál þetta, sem dómtekið var 27. febrúar síðastliðinn, var höfðað 8. júní sl. af Orkuveitu Reykjavíkur, Bæjarhálsi 1, Reykjavík, á hendur R-kk-þgf L-kk-þgf, Haukdælabraut 96, Reykjavík. Til réttargæslu er stefnt innanríkisráðuneytinu, Sölvhólsgötu 7, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að ógiltur verði með dómi úrskurður réttargæslustefnda, innanríkisráðuneytisins, frá 20. janúar 2012 (í máli nr. IRR11040066), þess efnis að fella úr gildi ákvörðun stefnanda um álagningu vatnsgjalds á fasteign stefnda að Haukdælabraut 96, Reykjavík, fastanr. 232-1169, fyrir árið 2011. Þá krefst stefnandi málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnda.

Af hálfu stefnda er krafist sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar að mati dómsins eins og mál þetta væri ekki gjafsóknarmál en stefnda var veitt gjafsókn 18. júní 2012. Enn fremur er krafist 25,5 % virðisaukaskatts af málflutningsþóknun.

Engar kröfur eru gerðar á hendur réttargæslustefnda og hann gerir engar kröfur í málinu að svo stöddu.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Stefnandi fer með stjórn vatnsveitu í Reykjavík og víðar og annast álagningu og innheimtu vatnsgjalds í þeim sveitarfélögum er starfsemi stefnanda nær til.

Stefnandi lagði vatnsgjald á fasteign stefnda að Haukdælabraut 96 fyrir árið 2011 þegar húsið varð fokhelt 4. janúar það ár. Fram hefur komið að stefnandi hafi óskað eftir tengingu við heimæð 15. apríl sama ár og að tengingu hafi verið lokið 26. sama mánaðar.

Stefnandi kærði álagninguna til réttargæslustefnda 11. apríl s.á. og krafðist þess að hún yrði felld úr gildi þar sem hún væri ólögmæt. Réttargæslustefndi veitti stefnanda færi á að tjá sig um kæruna og sendi stefnandi athugasemdir 28. s.m. ásamt uppdrætti.

Með úrskurði réttargæslustefnda 20. janúar 2012 var fallist á kröfur stefnda og hin kærða álagning vatnsgjalds á fasteignina felld úr gildi. Stefnandi telur úrskurðinn ekki í samræmi við lög og hefur því höfðað málið og krafist þess fyrir dóminum að hann verði felldur úr gildi. Innanríkisráðuneytinu var stefnt til réttargæslu samkvæmt 117. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

Af hálfu stefnanda er vísað til þess að ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 feli í sér fullnægjandi lagastoð fyrir álagningu vatnsgjalds á fasteign stefnda og hafi skilyrði ákvæðisins til álagningar vatnsgjalds verið uppfyllt. Úrskurður réttargæslustefnda sé því ólögmætur og beri að fella hann úr gildi.

Af hálfu stefnda er þess krafist að því verði hafnað að fella úrskurðinn úr gildi enda engar forsendur fyrir því að telja hann ólögmætan. Stefnandi sé lægra sett stjórnvald sem beri að hlíta ákvörðun æðra setts stjórnvalds varðandi skýringar á lögum. Samkvæmt þessu beri að sýkna stefnda af kröfum stefnanda í málinu.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Af hálfu stefnenda er vísað til þess að samkvæmt ákvæðum 2. gr., sbr. 5. gr. laga nr. 139/2001 um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur, fari stefnandi með réttindi og skyldur Reykjavíkurborgar samkvæmt lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004. Stefnandi teljist þar með sá aðili sem fari með stjórn vatnsveitu í Reykjavík og víðar í skilningi laganna. Stefnandi annist m.a. álagningu og innheimtu vatnsgjalds í þeim sveitarfélögum er starfsemi fyrirtækisins nái til.

Stefnandi lýsir málsatvikum þannig að á árinu 2008 hafi hann lagt dreifiæð um Haukdælabraut, sem hús stefnda standi við, og enn fremur heimæð inn á lóð stefnda. Stefndi hafi reist hús á lóðinni á árinu 2010 sem hafi náð byggingarstigi 4, eða fokheldi, 4. janúar 2011. Í samræmi við ákvæði laga um vatnsveitur sveitarfélaga um að fasteign stefnda væri komin á það stig að hún gæti notið vatns hafi stefnandi lagt vatnsgjald á fasteignina fyrir árið 2011 frá og með þeim tíma. Stefndi hafi síðan óskað formlega eftir tengingu við heimæð 15. apríl 2011 og hafi tengingu verið lokið 26. sama mánaðar.

Stefndi hafi kært álagningu stefnanda á vatnsgjaldi til réttargæslustefnda með stjórnsýslukæru, sem borist hefði 6. apríl 2011, og krafist þess að álagningin yrði felld úr gildi. Með bréfi réttargæslustefnda 11. apríl s.á. hafi stefnanda verið gefið færi á að tjá sig um kæruna og hefði stefnandi sent athugasemdir 28. apríl s.á. ásamt uppdrætti.

Með úrskurði 20. janúar 2012 hafi réttargæslustefndi fallist á kröfur stefnda og fellt álagningu stefnanda á fasteignina úr gildi. Réttargæslustefndi hafi byggt niðurstöðu sína á túlkun orðalags 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004, þar sem talað sé um þær fasteignir „er vatns geta notið“. Réttargæslustefndi hafi talið að þótt lagning heimæðar inn á lóð stefnda væri til staðar gæti slík tenging ekki falið í sér að fasteign gæti notið vatns í skilningi lagaákvæðisins þar sem til þyrftu einnig að koma „nauðsynlegar tengingar við vatnsveitukerfi vatnsveitu“, eins og segi í úrskurðinum.

Stefnandi uni ekki úrskurðinum og sé tilgangur málssóknarinnar á hendur stefnda og réttargæslustefnda að fá hann felldan úr gildi enda standi lög ekki til þess að hann fái staðið óhaggaður.

Úrskurðinn beri að fella úr gildi þar sem ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 feli í sér fullnægjandi lagastoð fyrir álagningu vatnsgjalds á fasteign stefnda og séu skilyrði ákvæðisins til álagningar þess uppfyllt. Lagaákvæðið áskilji ekki samkvæmt orðalagi sínu að fasteign sé tengd við vatnsveitu. Eina skilyrði fyrir álagningu vatnsgjalds sé að fasteign geti notið vatns svo stefnanda sé heimilt að leggja vatnsgjald á fasteignina. Ekki sé lagastoð fyrir þeirri niðurstöðu réttargæslustefnda að fasteign þurfi að vera tengd við vatnsveitu til að hún teljist geta notið vatns. Réttur skilningur á orðalagi 1. mgr. 6. gr. sé sá að álagning sé heimil við það tímamark er fasteignareigandi njóti raunhæfs möguleika til nota á vatni. Slíkan möguleika hafi hann þegar dreifiæð hafi verið lögð í götu þá sem fasteignin standi við og að hún hafi náð því byggingarstigi sem heimild til álagningar vatnsgjalds miðist við. Í allra síðasta lagi myndist slíkur möguleiki þegar lögð hafi verið heimæð inn á lóð fasteignareiganda.

Orðalag 1. mgr. 6. gr. taki þannig til þess tímamarks þegar fasteignareigandi geti notið vatnsins en ekki þess tímamarks þegar hann velji að óska eftir því að formlegar tengingar séu kláraðar. Með þessu taki gjaldskylda vatnsgjalds jafnt til allra fasteignareigenda og verði virk við sama tímamark hjá þeim öllum.

Fram komi í 2. mgr. 5. gr. sömu laga að eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði, þar sem dreifiæð liggi, eigi rétt á að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Dreifiæð hafi verið lögð í götu og heimæð inn á lóð stefnda að Haukdælabraut 96 á árinu 2008. Tenging við hús stefnda hafi svo verið kláruð í kjölfar þess að stefndi sendi umsókn þar að lútandi til stefnanda 15. apríl 2011. Þegar dreifiæð hafði verið lögð um götuna, en í allra síðasta lagi þegar heimæð var komin inn á lóð stefnda, hafi hann getað notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004.

Við úrlausnina skipti máli áskilnaður sem komi fram í 10. gr. sömu laga um að vatnsgjald eigi ekki aðeins að standa undir rekstri vatnsveitu heldur einnig fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Tilgangur vatnsgjaldsins sé því að standa undir rekstrarkostnaði og langtímastofnkostnaði af lagningu allra vatnsæða, þ.e. aðalæða, dreifiæða og heimæða.

Þá skipti máli að gera skýran greinarmun á vatnsgjaldi samkvæmt 6. gr. laga nr. 32/2004 og notkunargjaldi samkvæmt 7. gr. sömu laga. Vatnsgjald sé fast gjald, sem ætlað sé að standa undir rekstri vatnsveitu og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun vatnsveitu. Vatnsgjaldið taki ekkert mið af notkun vatnsins. Notkunargjald taki hins vegar mið af notkun, þ.e. notkun mældri í rúmmetrum, og sé gjald sem lagt sé á notkun vatns til atvinnustarfsemi eða annars en venjulegra heimilisþarfa. Notkunargjald sé því aldrei lagt á vatn sem notað sé til hefðbundinna heimilisþarfa.

Margs konar fleiri sjónarmið séu því til stuðnings að stefndi geti ekki upp á sitt eindæmi valið að óska ekki eftir tengingu fasteignar sinnar við vatnsveitukerfi, er fasteign hans hefur náð fullnægjandi byggingarstigi, þ.e. fokheldi, og sloppið þannig við álagningu vatnsgjalds.

Stefndi njóti góðs af vatnsæðum í nágrenni fasteignar eða lóðar sinnar vegna þeirrar skyldu sem lögð sé á samkvæmt 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 um að vatnsveitu sé skylt að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Allir fasteignareigendur á viðkomandi svæði njóti þannig góðs af kostnaði af lagningu og rekstri vatnsveitu og því öryggi sem fylgi því að til staðar sé vatn til slökkvistarfs. Við hönnun og lagningu vatnsveitna sé miðað við það vatnsmagn sem þurfi til slökkvistarfs. Flutningsgeta lagna sé því meiri og lagnir dýrari en ef ekki væri fyrir hendi framangreind skylda samkvæmt lagagreininni. Sú aðstaða sé óeðlileg og í ósamræmi við markmið laganna að fasteignareigandi geti notið hagræðis af vatnsveitu en komið sér hjá þátttöku í kostnaði vegna hennar með því að óska ekki eftir tengingu við vatnsæð þegar hann sannanlega geti notið vatns með líkum hætti og í tilviki stefnda.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 32/2004 sé tekið fram að tilgangur vatnsveitu sé að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og fyrirtækja. Þá sé gengið út frá því að fasteignir séu tengdar við dreifikerfi sé það mögulegt og fasteign hafi náð tilteknu lágmarksbyggingarstigi. Sú niðurstaða að fasteignareigandi, sem hafi öll tækifæri til að nýta vatn, jafnvel með fullbúinni fasteign sinni, geti valið að tengjast ekki við vatnsveitu og sloppið þannig við greiðslu vatnsgjalds, fari gegn markmiðum laganna enda út frá því gengið að þeir sem geti notið vatns tengist vatnsveitu á viðkomandi svæði og greiði fyrir möguleikann á að njóta vatns. Vatnsgjaldið eigi að standa undir uppbyggingu vatnsveitukerfisins.

Með vísan til framangreinds feli ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 í sér fullnægjandi lagastoð fyrir álagningu vatnsgjalds á fasteign stefnda og hafi skilyrði ákvæðisins til álagningar vatnsgjalds verið uppfyllt við fokheldi eignar hans 4. janúar 2011. Beri því að taka kröfu stefnanda um að ógilda úrskurð réttargæslustefnda frá 20. janúar 2012 í máli nr. IRR11040066 til greina.

Auk kröfu um ógildingu úrskurðarins krefjist stefnandi þess að stefndi verði dæmdur til að greiða honum málskostnað að skaðlausu vegna reksturs dómsmálsins. Með vísan til 2. mgr. 21. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála sé ekki gerð málskostnaðarkrafa á hendur réttargæslustefnda.

Um lagarök vísi stefnandi einkum til laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga og reglugerðar nr. 401/2005 um vatnsveitur sveitarfélaga. Krafa stefnanda um málskostnað sæki stoð sína í 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 og um varnarþing vísist til 1. mgr. 32. gr. sömu laga.

Málsástæður og lagarök stefnda

Málsatvikum lýsir stefndi þannig að hann sé húsasmiður og hafi fengið úthlutað lóð í Grafarholti á árinu 2008 til að reisa þar hús. Skömmu síðar hafi allar aðstæður í þjóðfélaginu breyst. Þegar hann missti atvinnuna hafi hann ekki séð annan kost í stöðunni en að byggja húsið sjálfur til að hafa atvinnu og selja það síðan til að fjármagna smíðina og hafa tekjur. Þessar áætlanir hafi ekki gengið eftir og sitji hann uppi með fleiri en eina fasteign sem hann sé að reyna að selja.

Sökklar hússins hafi verið gerðir vorið 2010 og hafi húsið orðið fokhelt 4. janúar 2011. Það hafi verið fyrsta húsið sem reist var við Haukdælabraut. Strax eftir fokheldi hússins og áður en það var tengt við vatnslagnakerfi borgarinnar hafi stefnda borist krafa um greiðslu vatns- og fráveitugjalda frá stefnanda. Með bréfi 4. apríl 2011 hafi stefndi mótmælt álagningu vatnsgjalds á hús sem ekki væri tengt við götuæð. Með bréfi 5. s.m. hafi stefnandi hafnað erindi stefnda og bent á kæruheimild til réttargæslustefnda.

Stefndi hafi kært álagninguna til réttargæslustefnda og hafi úrskurður verið kveðinn upp 20. janúar 2012. Fallist hafi verið á kröfu stefnda og álagning vatns- og fráveitugjalds á fasteign hans verið felld úr gildi. Sama dag hafi réttargæslustefndi fellt úr gildi fimm aðrar álagningar vatnsgjalda á fasteignir sem hafi ekki verið tengdar dreifikerfi stefnanda og hefðu aldrei verið.

Sýknukrafa stefnda sé byggð á því að úrskurðurinn sé fullkomlega eðlilegur og í samræmi við lög. Álagning vatnsgjalds á hús stefnda, sem ekki hafði verið tengt við dreifikerfi stefnanda, sé ólögmæt. Beri því að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

Þá byggi stefndi á því að úrskurður réttargæslustefnda sé bindandi og beri stefnanda að virða hann. Samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar sé úrlausn æðra stjórnvalds um skýringu á lögum bindandi við þessar aðstæður fyrir lægra stjórnvald. Hinu lægra setta stjórnvaldi beri því að hlíta niðurstöðu æðra stjórnvalds sem hafi endurskoðað ákvörðun hins lægra setta á grundvelli kæru frá aðila, sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta, og beri því að sýkna stefnda. Sveitarstjórnarlög nr. 45/1998 hafi verið í gildi þegar málið var tekið til úrskurðar hjá réttargæslustefnda.

Vatnsgjald sé þjónustugjald en ekki skattur, sbr. athugasemd í greinargerð við 6. gr. laga um vatnsveitur sveitafélaga þar sem segi að eðli þess gjalds sé að vera „endurgjald fyrir þá þjónustu sveitarfélagsins að láta íbúum þess á hagkvæman hátt í té kalt vatn til heimilisþarfa‟.

Þjónustugjald sé almennt skilgreint svo: „Þjónustugjald er greiðsla, venjulega peningagreiðsla, sem tilteknir hópar einstaklinga og lögaðila verða að greiða hinu opinbera eða öðrum, sem hefur heimild til að taka við henni, fyrir sérgreint endurgjald sem látið er í té og er greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið.‟

Af lögmætisreglunni leiði sú meginregla að lögmælt þjónustustarfsemi skuli veitt almenningi að kostnaðarlausu nema annað komi fram í lögum. Það gefi því augaleið að þegar stjórnvöld hafi heimild til töku þjónustugjalda verði að gæta þess að ekki sé innheimt gjald fyrir aðra þjónustu en lagaheimildin leyfi. Þegar farið sé að heimta þjónustugjöld án nokkurrar þjónustu sé gjaldheimtan almennt komin út fyrir mörk lagaheimildar þjónustugjalda og í raun orðin að skattheimtu.

Í kröfu stefnanda felist að dómurinn viðurkenni að heimilt sé að skattleggja alla fasteignaeigendur á athafnasvæði stefnanda, án tillits til þess hvort þeir nýti sér þjónustu hans eða ekki. Stefnandi hafi lagt vatnsgjald á fjölda gamalla fasteigna sem hafi aldrei verið tengdar við dreifikerfi vatnsveitu með þeim rökum sem hann tefli fram í þessu máli, þ. e. að þær gætu „notið vatns‟, aðeins ef þær væru tengdar sem þó sé aukaatriði. Ef ætlunin hefði verið að aðrir en þeir sem beinlínis nytu þjónustunnar greiddu vatnsgjald þá hefði orðið að kveða skýrt á um það í viðkomandi lögum.

Stefndi mótmæli þeirri málsástæðu stefnanda að áskilnaður, sem fram komi í 10. gr. laga nr. 32/2004, um að vatnsgjald eigi ekki aðeins að standa undir rekstri vatnsveitu heldur einnig fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar, hafi þýðingu í þessu máli. Lagning aðalæða og dreifikerfa sé hluti af lögmætum verkefnum sveitarfélaga í tengslum við brunavarnir. Heimæðar greiði fasteignareigendur að fullu við úthlutun lóðar eða í síðasta lagi við útgáfu byggingarleyfis. Engin sérgreind þjónusta fari fram á þeirri stundu og sú þjónusta sem felist í lagningu heimæðar sé greidd að fullu áður en nokkur þjónusta sé veitt.

Stefndi geri jafnframt fyrirvara við fjárhæð vatnsgjalds og hvernig það sé ákvarðað. Ýmsu sé ábótavant í rekstri stefnanda og hafi jafnvel verið óheimilt að blanda saman lögmæltri starfsemi sveitarfélaga, svo sem rekstri vatns- og fráveitu við samkeppnisstarfsemi svo sem rafmagns- og hitaveitu, gagnaveitu og jafnvel risarækjueldi. Ógerlegt sé að átta sig á rekstri þessara fyrirtækja innbyrðis og ársreikningur fyrirtækisins á netinu aðgreini aðeins tekjur eftir starfsemi en ekki gjöld. Á árunum fyrir hrun hafi verið greiddur umtalsverður arður af starfsemi fyrirtækisins til eigenda þess, viðkomandi sveitarfélaga, en óheimilt sé með öllu að greiða arð af starfsemi vatnsveitu til eigenda hennar þegar um sveitarfélag sé að ræða. Ósannað sé að fjármunir, sem innheimtir séu í vatnsgjaldi, hafi ekki verið nýttir til annars en rekstrar veitunnar og eðlilegrar uppbyggingar hennar. Stefnda beri því ekki að greiða umkrafið vatnsgjald án tillits til þess hvort hann sé tengdur dreifikerfi stefnanda eða ekki.

Þá mótmæli stefndi því að tilvera brunahana í hverfinu breyti nokkru um niðurstöðu þessa máls. Brunavarnir séu hluti af lögmæltri þjónustustarfsemi sveitarfélaga og samkvæmt 10. gr. og 2. mgr. 11. gr. laga nr. 75/2000 um brunavarnir beri sveitarstjórn ábyrgð á starfsemi slökkviliðs og brunavarna í sínu umdæmi og beri kostnað af henni. Engin heimild sé til að krefjast greiðslu af vatnsnotendum fyrir þessa starfsemi umfram það sem kunni að felast í greiðslu útsvars til sveitarfélaga.

Stefndi mótmæli því að hér skipti máli að um sé að ræða „vatnsgjald” samkvæmt 6. gr. laga nr. 32/2004 en ekki „notkunargjald” samkvæmt 7. gr. sömu laga eins og stefnandi haldi fram. Fráleitt sé að halda því fram að vatnsgjald taki ekki mið af notkun vatns. Um sé að ræða „meðaltalsgjald” sem lagt sé á alla notendur, fyrst og fremst í þeim tilgangi að spara kostnað við innheimtu, en afar ósanngjarnt væri gagnvart smærri notendum og heimilum ef stórnotendur væru ekki rukkaðir um „notkunargjald” samkvæmt mæli.

Stefndi vísi til meginreglna stjórnsýsluréttar og sveitarstjórnalaga nr. 45/1998 og 138/2011. Einnig til laga nr. 32/2004 um vatnsveitur sveitarfélaga, reglugerðar nr. 401/2005 um vatnsveitur sveitafélaga og til laga nr. 75/2000 um brunavarnir. Þá sé vísað til 77. gr., 78. gr., sbr. 40. gr. laga nr. 33/1944, sbr. lög nr. 97/1995. Loks sé vísað til grunnreglna stjórnsýsluréttar, svo sem lögmætisreglunnar og réttareglna um þjónustugjöld. Varðandi kröfu um málskostnað sé vísað til 130. gr. og 131. gr. laga nr. 91/1991. Krafa um virðisaukaskatt af málflutningsþóknun sé reist á lögum nr. 50/1988 en stefndi sé ekki virðisaukaskattskyldur og beri honum því nauðsyn til að fá dóm fyrir skatti þessum úr hendi stefnda.

Helstu sjónarmið réttargæslustefnda

Í greinargerð réttargæslustefnda er vísað til þess að stefndi hafi með bréfi til stefnanda 4. apríl 2011 farið fram á skriflegan rökstuðning vegna innheimtu vatns- og fráveitugjalda á fokheldri byggingu við Haukdælabraut 96, sem samkvæmt bréfinu hafi orðið fokheld 4. janúar 2011. Í erindinu sé rakið að meðan á byggingu hússins stóð hafi stefndi ekki séð sér fært að greiða inntökugjöld vatns, hita og rafmagns þar sem gjaldtakan sé óeðlilega há og fari sífellt hækkandi. Ekki hafi því verið hægt að nota vatn við byggingu hússins. Vatn sé því ekki komið í húsið og óvíst hvenær stefnda verði kleift að taka vatn þar inn.

Erindinu hafi verið svarað af hálfu stefnanda með bréfi 5. apríl 2011. Þar komi fram að farið hefði verið yfir athugasemd stefnda og niðurstaða stefnanda væri sú að álgagningin væri í samræmi við lög um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og í því sambandi vísað til 6. gr., 9. gr. og 10. gr. laganna. Samkvæmt 6. gr. sé heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geti notið og megi gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Hús stefnda standi við veg eða götu þar sem götuæð vatns sé og geti notið vatns. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. sömu laga eigi eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði, þar sem dreifiæð liggi, rétt á að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Í tilviki lóðarinnar Haukdælabrautar 96, fastanr. 232-1169, sé heimæð frá kerfi stefnanda lögð inn á lóðina. Samkvæmt lögum nr. 32/2004 sé ekki lögð sú skylda á vatnsveitu að fylgjast með því hvort einstakar eignir eða matshlutar innan lóðar/fasteignar séu tengd vatni, enda sé í lögunum aðeins lögð sú skylda á vatnsveitu að tengja hverja lóð/fasteign á einum stað. Ekki sé í lögunum að finna undanþágu frá greiðsluskyldu.

Með bréfi 11. apríl s.á. hafi réttargæslustefndi óskað eftir umsögn stefnanda um kæruna og afriti af gögnum málsins. Gögnin hafi borist með bréfi 28. s.m.

Réttargæslustefndi hafi gefið stefnda færi á að gæta andmælaréttar vegna umsagnar stefnanda og hafi slík andmæli borist réttargæslustefnda með bréfi 17. maí s.á.

Af hálfu réttargæslustefnda er enn fremur vísað til þess að í úrskurðinum, sem krafist sé í málinu að felldur verði úr gildi, sé gerð grein fyrir stöðu og hlutverki stefnanda hvað varðar álagningu vatnsgjalds. Þar komi fram að í 1. mgr. 1. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga segi að í þéttbýli skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja. Í 1. mgr. 2. gr. laganna segi að sveitarstjórn fari með stjórn vatnsveitu í sveitarfélaginu nema annað rekstrarform hafi sérstaklega verið ákveðið. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. sé sveitarstjórn heimilt að kjósa sérstaka stjórn til að hafa yfirumsjón með starfsemi vatnsveitunnar og fara með þau verkefni sem sveitarstjórn eru falin með lögunum en með orðunum ,,stjórn vatnsveitu“ sé átt við þann aðila sem beri ábyrgð á daglegri stjórn vatnsveitunnar, hvort sem um sé að ræða sveitarstjórn, sérstaka stjórn vatnsveitu eða annan aðila sem fari með málefni vatnsveitu.

Samkvæmt 3. gr. sömu laga sé sveitarstjórnum heimilt að leggja og reka sameiginlega vatnsveitu. Sveitarstjórnir skuli þá gera með sér samkomulag um það með hvaða hætti veitan skuli lögð og rekin. Ákvæði sveitarstjórnarlaga um samvinnu sveitarfélaga gildi um samvinnu sveitarfélaga á þessu sviði nema um annað sé sérstaklega samið. Í 1. mgr. 4. gr. laganna komi svo að lokum fram að sveitarfélag hafi einkarétt á rekstri vatnsveitu og sölu vatns sem hún geti fullnægt innan staðarmarka sveitarfélags. Sveitarstjórn sé heimilt að fela stofnun eða félagi, sem að meiri hluta sé í eigu ríkis og/eða sveitarfélaga, skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögunum.

Með 1. gr. laga um stofnun sameignarfyrirtækis um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 139/2001 hafi Reykjavíkurborg, Akraneskaupstað, Hafnarfjarðarkaupstað, Borgarbyggð, Garðabæ og Borgarfjarðarsveit verið heimilað að stofna sameignarfyrirtæki um rekstur Orkuveitu Reykjavíkur, Akranesveitu, Andakílsárvirkjunar og Hitaveitu Borgarness er nefnist Orkuveita Reykjavíkur. Slíku sameignarfyrirtæki hafi svo verið komið á fót með sameignarsamningi stefnanda 29. janúar 2004 og sé stefnandi nú í eigu þriggja sveitarfélaga; Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar og Borgarbyggðar.

Samkvæmt 2. gr. laganna sé tilgangur stefnanda vinnsla og framleiðsla raforku, varma og vatns, dreifing og sala afurða fyrirtækisins ásamt hverri þeirri starfsemi annarri sem nýtt geti rannsóknir, þekkingu eða búnað fyrirtækisins, sem og iðnþróun og nýsköpun af hverju tagi, ásamt annarri viðskipta- og fjármálastarfsemi samkvæmt ákvörðun stjórnar hverju sinni. Í 1. mgr. 5. gr. laganna segi að stefnandi taki við einkarétti Reykjavíkurborgar, Orkuveitu Reykjavíkur, Akraneskaupstaðar, Akranesveitu, Borgarbyggðar, Borgarfjarðarsveitar og Hitaveitu Borgarness til starfrækslu hita-, vatns- og/eða rafveitu. Þá segi í 6. mgr. 5. gr. reglugerðar um Orkuveitu Reykjavíkur nr. 297/2006 að hún beri skyldur Reykjavíkurborgar, Akraneskaupstaðar, Álftaness, Stykkishólms og Grundarfjarðar til starfrækslu vatnsveitna í sveitarfélögunum og yfirtaki þá samninga sem sveitarfélögin hafi gert um vatnssölu til annarra sveitarfélaga.

Samkvæmt þessu hafi Reykjavíkurborg falið stefnanda skyldur sínar og réttindi samkvæmt lögum um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 32/2004 og teljist stefnandi sá aðili sem fari með stjórn vatnsveitu í Reykjavík, og raunar víðar, í skilningi þeirra laga. Stefnandi teljist því réttur aðili málsins enda annist fyrirtækið álagningu vatnsgjalds í þeim sveitarfélögum er starfsemi fyrirtækisins nái til.

Í úrskurði réttargæslustefnda sé enn fremur vísað til þess að í 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga segi að heimilt sé að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geti notið og megi gjaldið nema allt að 0,5 hundraðshlutum af fasteignamati. Í þeim tilvikum þegar matsverð fasteignar liggi ekki fyrir við álagningu vatnsgjalds, en fasteign geti þó notið vatns frá vatnsveitu, sé heimilt að ákveða upphæð vatnsgjalds með hliðsjón af áætluðu fasteignamati fullfrágenginnar eignar, og beri þá að taka mið af fasteignamati sambærilegra fasteigna í sveitarfélaginu. Samhljóða ákvæði sé í 1. mgr. 12. gr. reglugerðar um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 401/2005.

Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð við frumvarp það er varð að lögum nr. 32/2004 segi um 6. gr. að hún sé efnislega að mestu samhljóða 7. gr. gildandi laga um vatnsveitur sveitarfélaga nr. 81/1991. Í báðum ákvæðunum sé vísað til þeirra fasteigna sem vatns geta notið. Í athugasemdum sem fylgdu hinu eldra frumvarpi segi að eðli þess gjalds sé að vera ,,endurgjald fyrir þá þjónustu sveitarfélagsins að láta íbúum þess á hagkvæman hátt í té kalt vatn til heimilisþarfa‟. Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 32/2004 segi svo að stjórn vatnsveitu skuli semja gjaldskrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu samkvæmt 5.-7. gr. laganna. Miða skuli við að vatnsgjald ásamt öðrum tekjum vatnsveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar.

Vatnsgjald teljist því vera þjónustugjald. Með þjónustugjaldi sé átt við greiðslu, venjulega peningagreiðslu, sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verði að gjalda hinu opinbera eða öðrum, sem hafi heimild til að taka við henni fyrir sérgreint endurgjald sem látið sé í té, og sé greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Í samræmi við þá grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verði slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hljótist af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nái til, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. apríl 2011 í máli nr. 5796/2009. Þjónustugjöld væru hins vegar ekki tengd notkun hvers og eins heldur sé heimilt að innheimta þau óháð því hversu mikið hver notandi raunverulega nýti sér þjónustuna.

Mál þetta snúist einkum um það hvernig túlka beri orðalagið „vatns geta notið“ eins og segi í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 en það sé hvorki útskýrt nánar í lögunum né í lögskýringargögnum.

Af hálfu stefnda sé byggt á því að fasteignin nr. 232-1169 sé ekki tengd við vatnsveitukerfi stefnanda og geti þannig ekki notið vatns en af hálfu stefnanda sé byggt á því að heimæð liggi inn á lóðina og því sé innheimtan heimil. Einnig byggi stefnandi á því að þar sem vatnsæð sé á viðkomandi svæði njóti allir eigendur fasteigna á sama svæði þjónustu slökkviliðs og óeðlilegt sé að eigendur geti komið sér undan þátttöku í kostnaði sem af því hljótist með því að óska ekki eftir tengingu við vatnsæð.

Samkvæmt fasteignaskrá þjóðskrár Íslands sé fasteign stefnanda skráð sem einbýli, samtals 209,4 m² að stærð, með fasteignamat að tiltekinni upphæð. Ágreiningslaust virtist í málinu að fasteignin hafi ekki verið tengd beint við vatnsveitukerfi stefnanda. Hins vegar hafi stefnandi lagt fram uppdrátt sem sýni hvar vatnsæð liggi eftir Haukdælabraut með heimæð inn á lóðir við götuna, þ.m.t. lóðina nr. 96.

Réttargæslustefndi geti ekki fallist á að þar sem heimæð sé fyrir hendi sé komin á slík tenging að fasteignin geti notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004. Til þess skorti enn nauðsynlegar tengingar við vatnsveitukerfi vatnsveitu en slíkt sé nauðsynlegt skilyrði álagningar vatnsgjaldsins og að vatnsgjald verði þannig ekki gjaldkræft fyrr en raunverulegur möguleiki sé á því að hefja nýtingu vatnsins. Réttargæslustefndi hafi áður fjallað um þetta álitaefni í úrskurði sínum frá 28. júlí 2009, þar sem niðurstaðan varð sú að fasteign teldist ekki geta notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 nema hvorutveggja væru uppfyllt: Að til komi lagning heimæðar annars vegar og í kjölfarið tenging við vatnsveitukerfi vatnsveitunnar hins vegar.

Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004 eigi eigandi eða rétthafi lóðar við veg eða opið svæði, þar sem dreifiæð liggi, rétt á því að fá eina heimæð lagða frá vatnsveitulögn. Samkvæmt 7. mgr. 5. gr. sömu laga ber eiganda að greiða gjald fyrir lagningu heimæðar og skuli gjaldið og gjalddagi þess ákveðið í gjaldskrá samkvæmt 10. gr. laganna. Gjaldið skuli miðað við gerð, stærð og lengd heimæða og megi það nema allt að meðalkostnaði við lagningu heimæða í sveitarfélaginu samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerðum. Heimæðargjald sé fyrst gjaldkræft við úthlutun lóðar, sem sé í eigu sveitarfélags eða það hafi ráðstöfunarrétt á og við útgáfu byggingarleyfis á öðrum lóðum. Kostnaður við lagningu heimæðar sé innheimtur af eiganda með sérstöku heimæðargjaldi sem miðist m.a. við stærð og gerð heimæðar. Réttargæslustefndi geti því ekki fallist á að vatnsgjald verði gjaldkræft þá þegar við lagningu heimæðar enda hafi eigandi þegar greitt fyrir þá þjónustu.

Með vísan til framangreinds sé það því niðurstaða réttargæslustefnda að ekki standi lagaheimild til hinnar kærðu álagningu vatnsgjalds þar sem umræddar fasteignir geti ekki notið vatns í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 32/2004 og því beri að fella hana niður. Geti engu breytt um þessa niðurstöðu þó að lagning vatnsæða geri fasteignaeigendum kleift að njóta þjónustu slökkviliðs enda komi fram í 10. gr. laga um brunavarnir nr. 75/2000 að sveitarstjórn hver í sínu umdæmi beri ábyrgð á starfsemi slökkviliðs og framkvæmd eldvarnareftirlits og beri sveitarfélag kostnað af þessari starfsemi. Í 2. mgr. 11. gr. sömu laga komi enn fremur fram að sveitarfélögum beri að sjá um að nægilegt vatn og vatnsþrýstingur sé fyrir hendi til slökkvistarfs. Ákvæðið sé að mestu leyti samhljóða ákvæði 5. mgr. 5. gr. laga nr. 32/2004. Ljóst sé því af framansögðu að greiðsla fyrir þjónustu slökkviliðs verði ekki innheimt með álagningu vatnsgjalds.

Í úrskurðarorði komi fram að hin kærða ákvörðun stefnanda um álagningu vatnsgjalds á fasteignina nr. 232-1169 við Haukdælabraut 96 sé felld úr gildi.

Réttargæslustefndi sé ósammála málsástæðum stefnanda', sem fari í bága við úrskurð og sjónarmið réttargæslustefnda, og mótmæli þeim. Ekki séu skilyrði til að ógilda úrskurðinn en hann sé formlega og efnislega réttur.

Niðurstaða

Krafa stefnanda um að úrskurður réttargæslustefnda verði felldur úr gildi er byggð á því að hann sé ólögmætur en af hálfu stefnda er því mótmælt. Við úrlausn á þessu álitaefni þarf að taka afstöðu til þess hvort sú niðurstaða í úrskurði réttargæslustefnda, um að fella ákvörðun stefnanda um álagningu vatnsgjalds á fasteign stefnda á árinu 2011 úr gildi, hafi verið ólögmæt. Rök stefnanda fyrir því að ólögmætt hafi verið að fella umrædda álagningu úr gildi eru þau að mögulegt hafi verið að nota vatn í síðasta lagi þegar heimæð hafði verið lögð inn á lóðina enda sé þá uppfyllt skilyrði 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga um að fasteign geti notið vatns. Samkvæmt lagaákvæðinu er heimilt að heimta vatnsgjald af öllum fasteignum er vatns geta notið. Stefnandi telur lagaákvæðið fela í sér fullnægjandi lagastoð fyrir álagningu vatnsgjaldsins.

Í úrskurði réttargæslustefnda er gengið út frá því við túlkun á framangreindu lagaákvæði að vatnsgjald teljist vera þjónustugjald sem skilgreint sé þannig að með þjónustugjaldi sé átt við greiðslu sem tilteknir hópar einstaklinga eða lögaðila verði að gjalda hinu opinbera eða öðrum, sem hafi heimild til að taka við henni, fyrir sérgreint endurgjald, sem látið sé í té, og sé greiðslunni ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Samkvæmt þeirri grundvallarreglu að stjórnsýslan sé lögbundin verði slíkt gjald ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði sem almennt hljótist af því að veita þá þjónustu sem gjaldtökuheimildin nái til.

Í úrskurðinum er talið að túlka beri orðalagið í 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga um að fasteign geti notið vatns þannig að þótt heimæð hafi verið lögð væri ekki komin á slík tenging við vatnið að fasteignin geti notið vatns í skilningi lagaákvæðisins. Til þess skorti enn nauðsynlegar tengingar við vatnsveitukerfi vatnsveitu en slíkt sé nauðsynlegt skilyrði álagningar vatnsgjaldsins og að vatnsgjald verði þannig ekki gjaldkræft fyrr en raunverulegur möguleiki sé á því að hefja nýtingu vatnsins.

Dómurinn fellst ekki á að þessi túlkun réttargæslustefnda á lagaákvæðinu sé ólögmæt. Við úrlausn á því hvernig beri að túlka lagaákvæðið verður að miða við og leggja til grundvallar að öll skilyrði þurfi að vera fyrir hendi til þess að fasteign teljist geta notið vatns í skilningi lagaákvæðisins. Sú röksemd stefnanda stenst því ekki að lagastoð skorti fyrir þeirri niðurstöðu réttargæslustefnda að fasteignin þurfi að vera tengd við vatnsveitu til að hún teljist geta notið vatns.

Túlkun á lagaákvæðinu í úrskurði réttargæslustefnda verður samkvæmt því sem fram hefur komið hvorki talin fara gegn lagaákvæðinu né orðalagi þess. Túlkunin er auk þess í samræmi við þá reglu að þjónustugjald verði hvorki lagt á né innheimt nema fyrir því sé viðhlítandi heimild í lögum. Breytir engu í því sambandi þótt fasteign stefnda hafi átt þess kost að tengjast vatnsveitukerfi en stefndi hafi valið að gera það ekki eða að stefndi hafi notið góðs af því að lagnir voru fyrir hendi áður en vatnið var tengt og það komið á. Líta verður til þess að lagaheimildir verða ekki taldar vera fyrir hendi fyrir þær sakir að vatnslagnir voru til staðar án tillits til þess hvort vatnið var komið á og notkun vatns hafin. Þótt vatnsgjaldinu sé samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga ætlað, ásamt öðrum tekjum vatnsveitu, að standa undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar nægir það ekki til að álykta að með því sé fullnægjandi lagaheimild fyrir því að leggja vatnsgjaldið á fyrir það tímamark sem samkvæmt framangreindu verður talið felast í túlkun á 1. mgr. 6. gr. laganna um það hvenær fasteign geti notið vatns. Þá verða önnur lagaákvæði eða markmið laganna ekki talin leiða til annarrar túlkunar á 1. mgr. 6. gr. laga um vatnsveitur sveitarfélaga en hér að framan greinir.

Að öllu þessu virtu verður ekki fallist á að málsástæður stefnanda leiði til þess að úrskurður réttargæslustefnda verði talinn ólögmætur. Ber því að hafna kröfu stefnanda um að hann verði felldur úr gildi og er stefndi sýknaður af henni.

Gjafsóknarkostnaður stefnda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, S-kk-ef A. Þ-kk-ef hrl., sem þykir hæfilega ákveðin 700.000 krónur án virðisaukaskatts.

Með vísan til 1. mgr. 130. gr. og 4. mgr. 128. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 ber að dæma stefnanda til að greiða málskostnað, sem er ákveðinn 878.500 krónur að teknu tilliti til virðisaukaskatts, sem greiðist í ríkissjóð.

Málið dæmir S-kvk-nf I-kvk-nf héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð:

Stefndi, R-kk-nf L-kk-nf, er sýknaður af kröfum stefnanda, Orkuveitu Reykjavíkur, í máli þessu.

Gjafsóknarkostnaður stefnda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, S-kk-ef A. Þ-kk-ef hrl., 700.000 krónur án virðisaukaskatts.

Stefnandi greiði 878.500 krónur í málskostnað í ríkissjóð.

S-kvk-nf I-kvk-nf.