E-1559/2019

Dómur

Mál þetta var höfðað með stefnu birtri 4. apríl 2019 og tekið til dóms að lokinni aðalmeðferð 10. mars sl. Stefnandi er A, [---], [---]. Stefndi er B, [--], [---].

Stefnandi krefst þess að stefndi greiði honum 8.230.468 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, af 266.384 krónum frá 1. október 2016 til 31. sama mánaðar, af 532.768 krónum frá þeim degi til 30. nóvember þess árs, af 799.152 krónum frá þeim degi til 31. desember þess árs, af 1.065.536 krónum frá þeim degi til 31. janúar 2017, af 1.337.020 krónum frá þeim degi til 28. febrúar þess árs, af 1.608.504 krónum frá þeim degi til 31. mars þess árs, af 1.879.988 krónum frá þeim degi til 30. apríl þess árs, af 2.151.472 krónum frá þeim degi til 31. maí þess árs, af 2.422.956 krónum frá þeim degi til 30. júní þess árs, af 2.694.440 krónum frá þeim degi til 31. júlí þess árs, af 2.965.924 krónum frá þeim degi til 31. ágúst þess árs, af 3.237.408 krónum frá þeim degi til 30. september þess árs, af 3.508.982 krónum frá þeim degi til 31. október þess árs, af 3.780.376 krónum frá þeim degi til 30. nóvember þess árs, af 4.051.860 krónum frá þeim degi til 31. desember þess árs, af 4.323.344 krónum frá þeim degi til 31. janúar 2018, af 4.601.047 krónum frá þeim degi til 28. febrúar þess árs, af 4.878.047 krónum frá þeim degi til 31. mars þess árs, af 5.156.453 krónum frá þeim degi til 30. apríl þess árs, af 5.434.156 krónum frá þeim degi til 31. maí þess árs, af 5.711.859 krónum frá þeim degi til 30. júní þess árs, af 5.989.562 krónum frá þeim degi til 31. júlí þess árs, af 6.267.265 krónum frá þeim degi til 31. ágúst þess árs, af 6.544.968 krónum frá þeim degi til 30. september þess árs, af 6.822.671 krónum frá þeim degi til 31. október þess árs, af 7.100.374 krónum frá þeim degi til 30. nóvember þess árs, af 7.378.077 krónum frá þeim degi til 31. desember þess árs, af 7.655.780 krónum frá þeim degi til 31. janúar 2019, af 7.943.124 krónum frá þeim degi til 28. febrúar þess árs og af 8.230.468 krónum frá þeim degi til greiðsludags. Hann krefst einnig málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu auk málskostnaðar.

Helstu ágreiningsefni og yfirlit málsatvika

Efnislegur ágreiningur aðila snýr að rétti stefnanda til fjárhagsaðstoðar frá stefnda á tímabilinu september 2016 til loka febrúar 2019.

Atvik málsins eru að meginstefnu ágreiningslaus. Stefnandi mun hafa flust hingað til lands árið 2013 frá Finnlandi. Samkvæmt því sem fram kemur í stefnu hefur hann frá þeim tíma búið hjá móður sinni sem veitir honum húsaskjól og mat. Ekki er um það deilt að lögheimili stefnanda hjá móður sinni er í umdæmi stefnda. Samkvæmt stefnu er stefnandi svokallaður frumkvöðull og hefur frá komunni til landsins unnið að sjálfstæðum verkefnum, einkum tilteknu verkefni sem ekki er ástæða til að lýsa nánar. Þrátt fyrir mikla vinnu sé verkefnið ekki enn farið að skila honum tekjum svo nafni megi nefna. Í málinu er ágreiningslaust að stefnandi hefur ekki viljað leita sér að vinnu þar sem hann kýs heldur að vinna að téðu verkefni upp á eigin spýtur. Hefur stefnandi því ekki þegið atvinnuleysisbætur eða verið skráður í virkri atvinnuleit.

Stefnandi þáði fjárhagsaðstoð úr hendi stefnda nær samfellt frá árinu 2013. Í greinargerð stefnda kemur fram að farið hafi að bera á mótsögnum hjá stefnanda eftir fjóra til fimm mánuði þegar félagsráðgjafi ræddi við hann um atvinnuleit og eins er vísað til þess að hann hafi neitað að taka þátt í verkefni því tengdu. Í desember 2014 hafi stefnandi hafnað vinnu hjá umhverfissviði stefnda.

Frá janúar 2015 fékk stefnandi greidda skerta fjárhagsaðstoð með vísan til 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð þar sem kveðið er á um lækkun grunnfjárhæðar hafi umsækjandi hafnað atvinnu eða sagt starfi sínu lausu án viðhlítandi skýringa eða hafnað starfsleitaráætlun. Með bréfi félagsmálastjóra stefnda 9. september 2016 var stefnanda synjað um frekari fjárhagsaðstoð frá og með september 2016 vegna villandi upplýsinga sem hann hefði gefið um tekjumöguleika sína, sbr. 33. gr. reglnanna. Stefnandi bar þessar ákvarðanir undir úrskurðarnefnd velferðarmála sem kvað upp úrskurð 30. mars 2017 í máli nr. 388/2016. Úrskurðarnefndin komst að þeirri niðurstöðu að ákvarðanir stefnda um að greiða stefnanda skerta fjárhagsaðstoð á tímabilinu júlí 2015 til ágúst 2016 og synja honum um frekari fjárhagsaðstoð hefðu ekki verið í samræmi við reglur stefnda um fjárhagsaðstoð. Ákvarðanirnar voru því felldar úr gildi og lagt fyrir stefnda að taka mál stefnanda til nýrrar meðferðar.

Með bréfi félagsmálastjóra stefnda 17. maí 2017 var stefnanda tilkynnt að mál hans hefði verið tekið til nýrrar meðferðar í framhaldi af úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála og ákveðið hefði verið að veita honum umbeðna viðbótarfjárhagsaðstoð vegna tímabilsins júlí 2015 til ágúst 2016. Að því er varðaði frekari fjárhagsaðstoð sagði í bréfinu að fyrir lægi að stefnanda hefði verið boðin vinna í ágúst 2016 sem hann hefði hafnað. Því hefði verið heimilt að lækka til hans grunnfjárhæð í þrjá mánuði, þ.e. september til nóvember 2016, samkvæmt 11. gr. reglna bæjarins um fjárhagsaðstoð. Hins vegar hefði verið ákveðið að ganga lengra og synja alfarið um fjárhagsaðstoð. Stefnandi skaut þeirri ákvörðun til fjölskyldunefndar stefnda með bréfi 19. júní 2017 og fór fram á að nefndin tæki sjálfstæða afstöðu til umsóknar hans um fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. september 2016 til 31. maí 2017.

Fjölskyldunefnd stefnda tók málið fyrir á fundi 22. júní 2017, staðfesti niðurstöðu félagsmálastjóra og vísaði til sömu tíu atriða og hann hafði gert í bréfi sínu 17. maí 2017. Nefndin vísaði einnig til þess að umsókn stefnanda um fjárhagsaðstoð aftur í tímann gæti ekki gengið upp, sbr. 5. gr. reglna um fjárhagsaðstoð Seltjarnarnesbæjar. Ákvörðun fjölskyldunefndar var tilkynnt stefnanda með bréfi 12. júlí 2017. Stefnandi lagði að nýju fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 12. október 2017 og lauk nefndin meðferð málsins með úrskurði 22. febrúar 2018 í máli nr. 372/2018. Var það niðurstaða nefndarinnar að ákvörðun stefnda um að synja stefnanda um fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. september 2016 til 31. maí 2017 var felld úr gildi og málinu vísað aftur til stefnda til nýrrar meðferðar. Er vikið að niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í forsendum dómsins hér síðar að því marki sem þýðingu hefur fyrir úrlausn málsins.

Í stefnu segir að í kjölfar úrskurðarins 22. febrúar 2018 hafi stefnandi sótt að nýju um fjárhagsaðstoð hjá stefnda. Gögn um þá umsókn liggja þó ekki fyrir í málinu. Hins vegar kemur fram í gögnum málsins að í kjölfar uppkvaðningar úrskurðarins var stefnandi boðaður á fund starfsmanna stefnda. Með bréfi félagsmálastjóra stefnda 13. júlí 2018 var stefnanda synjað um frekari fjárhagsaðstoð, einkum með vísan til þess að hann hefði ekki sinnt skyldu sinni til framfærslu skv. 1. gr. reglna stefnda um fjárhagsaðstoð og 19. gr. laga nr. 40/1991. Stefnandi skaut þessari niðurstöðu til fjölskyldunefndar stefnda með bréfi 23. júlí 2018. Með bréfi fjölskyldunefndar stefnda 1. október 2018 var fyrrgreind niðurstaða stefnda staðfest.

Ekki var um að ræða munnlegar skýrslur við aðalmeðferð málsins.

Helstu málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir fjárkröfu sína á því að hann eigi stjórnarskrárvarinn rétt á fjárhagsaðstoð frá stefnda samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. einnig 12. og 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu. Hann vísar einnig til laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, einkum 1., 12. og 20. gr. laganna. Stefnda sé því skylt að veita honum fjárhagsaðstoð til þess að tryggja að hann geti séð fyrir sér enda sé hann íbúi sveitarfélagsins, sbr. 13. gr. laganna. Ljóst sé að stefnandi eigi hvorki rétt á tímabundnum né varanlegum örorkubótum þar sem hann sé hvorki veikur né slasaður. Stefnandi telur að virða verði sjálfsákvörðunarrétt hans til að vinna að frumkvöðulsverkefni sínu frekar en að leita sér að vinnu eða þiggja þá vinnu sem stefndi hefur í gegnum tíðina verið að bjóða honum. Í þessu sambandi leggur stefnandi áherslu á að staða hans hafi í reynd ekkert breyst frá því að hann hlaut aðstoð fyrst árið 2013, en stefnandi hafi frá upphafi upplýst stefnda um aðstæður sínar og lagt fram öll umbeðin gögn.

Stefnandi byggir á því að stefndi hafi farið langt út fyrir heimild sína samkvæmt 21. gr. laga nr. 40/1991 með setningu reglna sinna um fjárhagsaðstoð, m.a. með því að gera það að skilyrði að umsækjanda um fjárhagsaðstoð væri skylt að leita sér atvinnu og taka tilboði um atvinnu. Auk þeirra réttarreglna sem áður greinir vísar stefnandi þessu til stuðnings til jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár og 11. gr. stjórnsýslulaga. Stefnandi byggir á því að búseta eigi ekki að ráða því hvaða réttinda aðilar njóti, hvaða kröfur séu gerðar til umsókna, og eftir atvikum hvort heimilt sé og þá hvernig að skerða þau réttindi. Meðal annars telur að hann að ekki sé heimilt án skýrrar lagaheimildar að skerða fjárhagsaðstoð til hans um helming með vísan til þess að hann sé svo heppinn að geta fengið að búa heima hjá móður sinni sem ekki sé lengur skylt að framfæra hann.

Stefnandi telur reglur stefnda um fjárhagsaðstoð þess eðlis að þær hafi borið að birta í Stjórnartíðindum. Telur hann að óljóst hafi verið hvaða reglur stefnda um fjárhagsaðstoð giltu á hverjum tíma. Stefnandi bendir í þessu sambandi á að í gögnum málsins séu tvö afrit af reglum stefnda, sóttar af heimasíðu stefnda, annars vegar 10. desember 2017 og hins vegar 14. mars 2019. Á milli skjalanna sé ósamræmi sem ekki hafi verið skýrt. Með vísan til þessa byggir stefnandi á því að reglur stefnda um fjárhagsaðstoð hafi engin réttaráhrif, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 15/2005.

Fjárhæð kröfu stefnanda er sögð byggð á 10. gr. reglna um fjárhagsaðstoð þar sem fram kemur að grunnfjárhæð nemi 166.000 krónum og skuli fjárhæðin taka mið af neysluvísitölu og henni breytt 1. janúar ár hvert. Þar sem ekki sé kveðið á um það við vísitölu hvaða árs skuli miða í útreikningnum byggir stefnandi á vísitölu neysluverðs eins og hún var í janúar 2007 og miðar við óskerta grunnfjárhæð þannig uppfærða, þ.e. 266.384 krónur á mánuði fyrir árið 2016, 271.484 krónur fyrir árið 2017, 277.703 krónur fyrir árið 2018 og 287.344 krónur fyrir árið 2019. Dráttarvexti kveðst stefnandi miða við fyrsta dag hvers mánaðar þegar hann átti að fá greidda út fjárhagsaðstoð.

Helstu málsástæður og lagarök stefnda

Til stuðnings kröfu sinni um sýknu vísar stefndi einkum til reglna sinna um fjárhagsaðstoð, einkum 1., 2. og 5. gr. þeirra, og laga nr. 40/1991, einkum 2. mgr. 12. gr. og 1. mgr. 19. gr. laganna. Stefndi byggir á því að stefnandi uppfylli ekki skilyrði laga nr. 40/1991 sem og fjárhagsaðstoðarreglna stefnda um framfærsluskyldu. Hann hafi í fyrsta lagi ekki leitað sér að neinni atvinnu, þrátt fyrir að vera fullfær um að vinna. Í því sambandi hafi stefnandi ekki einu sinni fallist á leiðsögn ráðgjafa Vinnumálastofnunar og liggi fyrir að stefnandi sé hvorki skráður atvinnulaus né í atvinnuleit hjá stofnuninni. Í öðru lagi hafi stefnandi hafnað því að taka launuðum atvinnutilboðum sem stefndi hafi hlutast til um að útvega stefnanda. Í þriðja lagi hafi stefnandi til viðbótar alfarið hafnað þeirri aðstoð sem honum hafi verið boðin við að leita sér að launaðri atvinnu, svo sem með því að taka þátt í átaksverkefnum á vegum Vinnumálastofnunar. Framangreint ástand hafi verið viðvarandi allt frá árinu 2013, eða þegar stefnandi fluttist á Seltjarnarnes. Raunar virðist sem stefnandi hafi verið án allrar atvinnu í mun lengri tíma þar sem ekki sé að sjá að stefnandi hafi haft nokkrar uppgefnar tekjur að minnsta kosti frá árinu 2006.

Stefndi telur ljóst að stefnandi hafi engar gildar ástæður fyrir því að leita sér ekki að vinnu, hvað þá að hafna þeim atvinnutilboðum sem honum hafa verið boðin. Byggir stefndi á því að sú staðreynd útiloki stefnanda frá fjárhagsaðstoð frá stefnda. Stefnandi geti ekki átt rétt á framfærslu frá stefnda þegar hann sé sjálfur fullfær um að vinna fyrir sér og sjá sér farborða. Ákvörðun stefnda um að veita stefnanda ekki frekari fjárhagsaðstoð sé réttmæt því gagnstæð niðurstaða væri í andstöðu við markmið og eðli fjárhagsaðstoðar. Það sé eðli fjárhagsaðstoðar að vera skammtímaúrræði á meðan sá sem aðstoðar nýtur er t.a.m. að leita sér að nýrri vinnu og eigi aðstoðinni að ljúka eigi síðar en þegar styrkþegi fær atvinnu. Fjárhagsaðstoð stefnda sé ekki hugsuð til lengri tíma, hvað þá á meðan sá sem hennar nýtur er að sinna hugðarefnum sínum, sbr. einnig 5. gr. fjárhagsaðstoðarreglnanna. Stefndi vísar einnig til þess að stefnandi, sem sjálfstæður atvinnurekandi, geti ekki átt rétt til fjárhagsaðstoðar á umkröfðu tímabili, sbr. einnig 14. gr. fjárhagsaðstoðarreglna stefnda um að það sé skilyrði aðstoðar að hlutaðeigandi hafi stöðvað atvinnurekstur og leitað réttar síns til atvinnuleysisbóta í samræmi við ákvæði laga um atvinnuleysistryggingar nr. 12/1997.

Því er mótmælt að stefndi hafi farið út fyrir heimild sína við setningu reglna um fjárhagsaðstoð, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991. Lög nr. 40/1991 veiti sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga sé mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Stefndi mótmælir einnig tilvísunum stefnanda byggðum á stjórnarskrá, félagsmálasáttmála Evrópu sem og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Loks er því hafnað af hálfu stefnda að líta beri fram hjá reglum stefnda um fjárhagsaðstoð. Í því sambandi er bent á að við uppfærslu á 35. gr. reglnanna þann 14. nóvember 2017 hafi orðið þau mistök að eldri útgáfa reglnanna var sett inn á heimasíðu stefnda í stað uppfærðra reglna. Stefnda hafi ekki orðið ljós mistökin fyrr en með málsókn þessari. Mistökin hafi ekki áhrif í máli þessu enda sé í báðum útgáfum að finna grundvallarregluna um að hverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, sbr. 1. gr. reglnanna.

Verði fallist á kröfu stefnanda að einhverju leyti áréttar stefndi að með vísan til 2. mgr. 10. gr. fjárhagsaðstoðarreglnanna geti stefnandi aldrei talist eiga rétt á nema hálfri grunnupphæð á mánuði, þar sem hann „býr hjá foreldri“. Krafa stefnanda um óskerta fjárhagsaðstoð geti því aldrei náð fram að ganga. Þá liggi einnig fyrir að stefnandi hafi ekki sótt um fjárhagsaðstoð vegna allra þeirra mánaða sem krafa hans tekur til og liggi t.a.m. fyrir að stefnandi sótti ekki um fjárhagsaðstoð frá 1. september 2016 til 31. maí 2017. Í 5. gr. reglnanna komi fram að stefnda sé ekki skylt að veita fjárhagsaðstoð lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá því að umsókn var lögð fram og skuli þá rökstuddar ástæður réttlæta aðstoð aftur í tímann. Þá er forsendum og fjárhæðarviðmiðunum í fjárkröfu stefnanda mótmælt með vísan til samþykkta fjölskyldunefndar stefnda um endurskoðaða upphæð grunnaðstoðar.

Niðurstaða

Af lögum nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, og almennum athugasemdum við frumvarpið sem varð að þeim lögum, verður ráðið að stefndi njóti ákveðins svigrúms til mats við framkvæmd fjárhagsaðstoðar. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laganna, eins og greininn var breytt með 7. gr. laga nr. 34/1997, er þannig gert ráð fyrir því að sveitarstjórn setji reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar og í 22. gr. laganna er t.d. gert ráð fyrir því að sveitarstjórn geti ákveðið að fjárhagsaðstoð skuli veitt sem styrkur sem beri að endurgreiða. Af 2. mgr. 21. gr. leiðir að það er félagsmálanefnd sveitarfélags sem metur þörf og tekur ákvörðun um fjárhagsaðstoð í einstöku tilviki í samræmi við reglur sveitarfélags. Af lögunum er einnig ljóst að þetta mat getur sveitarfélagið endurskoðað með reglulegu millibili eftir því sem ástæða er til, meðal annars í samráði við hlutaðeigandi styrkþega, sbr. 8. gr. laganna eins og þeim var breytt með 3. gr. laga nr. 37/2018.

Af öllu framangreindu leiðir að fjárhagsaðstoð sveitarfélags við íbúa sína er í eðli sínu sveigjanlegra úrræði en t.d. atvinnuleysisbætur eða greiðslur sem menn eiga rétt á á grundvelli löggjafar um almannatryggingar vegna örorku, sjúkleika eða elli, sbr. til hliðsjónar ummæli í dómi Landsréttar 20. desember sl. í máli nr. 260/2019. Svigrúm sveitarfélaga að þessu leyti takmarkast þó af fyrirmælum settra laga og stjórnarskrár líkt og meðal annars er fjallað um í áliti umboðs Alþingis 17. febrúar 2009 í máli nr. 5106/2007. Þá hefur ríkisvaldið, þ.á m. úrskurðarnefnd velferðarmála, eftirlit með framkvæmd sveitarfélaga að þessu leyti, sbr. II. kafla laga nr. 40/1991, og er með því leitast við að tryggja að íbúar sveitarfélaga njóti lágmarksréttinda samkvæmt lögunum.

Samkvæmt framangreindu verður ekki á það fallist að með umræddri skipan sé brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, þótt eðli málsins samkvæmt kunni réttur manna til fjárhagsaðstoðar að ráðast af búsetu að einhverju marki. Með sömu rökum verður hafnað þeirri málsástæðu stefnanda að stefnda hafi í reglum sínum um fjárhagsaðstoð verið óheimilt að mæla fyrir um mismunandi fjárhæðir til styrkþega eftir því hvort þeir byggju í heimahúsum eða eigin húsnæði. Er sú niðurstaða og í samræmi við forsendur áðurgreinds dóms Landsréttar.

A

Í máli þessu liggur fyrir að stefndi samþykkti umsókn stefnanda um fjárhagsaðstoð frá og með september 2013 og greiddi honum óskerta aðstoð til loka desember 2014. Á tímabilinu janúar 2015 til september 2016 mun stefnandi hafa fengið greidda skerta fjárhagsaðstoð á grundvelli 11. gr. þágildandi reglna stefnda um fjárhagsaðstoð, en samkvæmt málatilbúnaði stefnanda sjálfs var honum alls þrívegis boðin vinna á þessu tímabili. Eftir að stefndi ákvað að fallast á kröfu stefnanda um óskertar greiðslur á tímabilinu, án viðurkenningar á greiðsluskyldu, í framhaldi af úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 30. mars 2017 í máli nr. 388/2016 er ekki lengur deilt um greiðslur til stefnanda fyrir þetta tímabil.

Engin gögn liggja fyrir í málinu um upphaflega umsókn stefnanda um fjárhagsaðstoð eða samskipti hans við starfsmenn félagsþjónustu stefnda þar til ákvörðun var tekin um að synja honum alfarið um áframhaldandi fjárhagsaðstoð í september 2016. Af þeim takmörkuðu gögnum sem liggja fyrir að þessu leyti, sbr. einkum bréf félagsmálastjóra stefnda 9. september 2016, verður þó vart dregin önnur ályktun en að stefnandi hafi skýrt starfsmönnum félagsþjónustu stefnda í öllum meginatriðum rétt frá högum sínum, meðal annars upplýst um eigin atvinnurekstur sinn, svonefnt frumkvöðlastarf.

Að mati dómsins fer því fjarri að hugmyndir og yfirlýsingar stefnanda um væntanlegar tekjur af téðri starfsemi væru þess eðlis að þær gætu talist til rangra eða villandi upplýsinga, í skilningi 23. gr. laga nr. 40/1991 eða efnislega sambærilegs ákvæðis í reglum stefnda um fjárhagsaðstoð. Líkt og áður greinir er og ekki annað komið fram en að stefnandi hafi á þessu tímabili lagt fram þau gögn sem áskilin voru í reglum stefnanda um fjárhagsaðstoð eða orðið við ábendingum starfsmanna hans um framlagningu frekari gagna, svo sem skattframtala.

Samkvæmt framangreindu var stefnanda óheimilt að synja nýrri eða áframhaldandi umsókn stefnanda um fjárhagsaðstoð frá og með september 2016 einungis með vísan til villandi upplýsinga stefnanda að þessu leyti, svo sem bréf félagsmálastjóra stefnda 9. september 2016 ber með sér að hafi verið gert. Er sú niðurstaða í samræmi við áðurgreindan úrskurð úrskurðarnefndar velferðarmála 30. mars 2017 þar sem téð ákvörðun stefnda var felld úr gildi.

B

Í 5. gr. þágildandi reglna stefnda um fjárhagsaðstoð kemur fram að fjárhagsaðstoð skuli að öðru jöfnu vera greidd í einn mánuð í senn, en þó sé heimilt að afgreiða umsóknir til allt að þriggja mánaða. Þá kemur fram að aðstæður þeirra sem hlotið hafa fjárhagsaðstoð í sex mánuði skuli kannaðar sérstaklega og einnig segir að fjárhagsaðstoð skuli aldrei veita lengra aftur í tímann en fjóra mánuði.

Samkvæmt þessu hlýtur það að fara nokkuð eftir atvikum hvort litið er svo á að einstaklingur á framfæri sveitarfélags þurfi á ákveðnu tímamarki að endurnýja umsókn sína um fjárhagsaðstoð frá grunni eða hvort fyrirliggjandi umsókn er tekin til endurskoðunar á grundvelli fyrirliggjandi aðstæðna styrkþega eins og þær hafa verið staðreyndar í hvert og eitt skipti. Er einnig ljóst að í þessu efni ber sveitarfélag bæði leiðbeiningar og rannsóknarskyldu samkvæmt 7. gr. og 10. gr. laga nr. 37/1993, sbr. einnig fyrirmæli 58. gr. laga nr. 40/1991 eins og greininni var breytt með 13. gr. laga nr. 34/1997.

Eins og atvik málsins liggja fyrir, einkum málskot stefnanda til úrskurðarnefndar velferðarmála og ítrekaðar kröfur hans í framhaldi af úrskurðum nefndarinnar, getur það þar af leiðandi ekki ráðið úrslitum að engin gögn liggja fyrir í málinu um að stefnandi hafi endurnýjað umsögn sína um fjárhagsaðstoð með formlegum hætti eftir að fyrsta synjun stefnda lá fyrir í september 2016. Verður því að líta svo á að á öllu því tímabili sem stefnandi krefst greiðslu fyrir hafi legið fyrir umsókn hans um fjárhagsaðstoð. Ákvæði 3. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 og efnislega sambærilegt ákvæði í reglum stefnda, þess efnis að aldrei sé skylt að veita fjárhagsaðstoð lengra aftur í tímann en fjóra mánuði frá umsókn, á því ekki við í málinu. Á hinn bóginn fer ekki á milli mála að stefnda var heimilt, að gættum tímafrestum samkvæmt 5. gr. í þágildandi reglum um fjárhagsaðstoð og almennum reglum um málsmeðferð, að taka mál stefnanda upp að nýju og endurmeta þörf hans fyrir fjárhagsaðstoð, bæði í framhaldi af úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála og að eigin frumkvæði.

C

Svo sem áður greinir tók félagsmálastjóri stefnda mál stefnanda upp að nýju í framhaldi af úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 30. mars 2017 í máli nr.

388/2016, að því er virðist án undanfarandi samskipta við stefnanda, sbr. bréf félagsmálastjóra stefnda 17. maí 2017. Með hliðsjón af atvikum málsins verður bréfið ekki skilið á aðra leið en þá að félagsmálastjórinn hafi með bréfinu ákveðið að árétta efnislega fyrri ákvörðun fjölskyldunefndar frá september 2016 um að synja stefnanda alfarið um áframhaldandi fjárhagsaðstoð. Í bréfinu var þó vísað til ýmissa frekari atriða til rökstuðnings þeirri niðurstöðu, meðal annars þeirrar meginmálsástæðu stefnda fyrir dóminum að stefnandi væri í reynd fær um að framfæra sjálfan sig en hefði þrátt fyrir það hvorki leitað sér atvinnu né tekið atvinnutilboðum stefnda. Einnig kom fram í bréfinu að stefnandi hefði gefið um það upplýsingar í tölvubréfi 18. apríl 2017 að verkefni hans væri þegar farið að skila honum tekjum og þyrfti hann því ekki frekari fjárhagsaðstoð.

Svo sem áður greinir kærði stefnandi áðurlýsta synjun stefnda til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í úrskurði nefndarinnar 22. febrúar 2018 í máli nr. 372/2017 var komist að þeirri niðurstöðu að aðstæður stefnanda hefðu ekki verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en ákvörðun um téða synjun var tekin. Tók nefndin fram að stefnda hefði borið að kanna sérstaklega hvort stefnandi gæti séð sjálfum sér farborða án aðstoðar, sbr. 2. gr. þágildandi reglna stefnanda um fjárhagsaðstoð, meðal annars með því að óska eftir tekjuupplýsingum frá honum samkvæmt 7. og 8. gr. reglnanna, og einnig kanna aðstæður stefnanda, sbr. 5. og 29. gr. reglnanna. Var stefndi ekki talinn hafa rökstutt með fullnægjandi hætti hvers vegna stefnandi gæti séð sjálfum sér farborða þegar hann hafði áður verið talinn uppfylla skilyrði fyrir fjárhagsaðstoð á árunum 2013 til 2016. Var það niðurstaða nefndarinnar að með því að synja stefnanda um fjárhagsaðstoð án þess að meta aðstæður hans sérstaklega og kanna til hlítar hvort hann gæti framfært sig sjálfan hefði verið brotið gegn lögum nr. 40/1991. Var ákvörðun stefnda 12. júlí 2017 um að synja stefnanda um fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. september 2016 til 31. maí 2017 því felld úr gildi og málinu vísað til sveitarfélagsins til nýrrar meðferðar.

Að mati dómsins eru ekki komnir fram neinir annmarkar á málsmeðferð eða efnislegri niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála sem leitt geta til þess að úrskurður hennar teljist ógildur og að vettugi virðandi fyrir stefnda. Samkvæmt þessu verður að leggja til grundvallar að ákvarðanir stefnda um að synja stefnanda um fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. september 2016 til 31. maí 2017 séu ógildar.

D

Svo sem áður greinir var síðari úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála kveðinn upp 22. febrúar 2018. Í bréfi félagsmálastjóra stefnda 13. júlí 2018 kemur fram að eftir uppkvaðningu úrskurðarins hafi mál stefnanda verið endurupptekið og farið í gegnum alla þætti þess, meðal annars með tilliti til rannsóknarskyldu stefnda samkvæmt 10. gr. laga nr. 37/1993. Í bréfinu kemur fram sú ákvörðun „afgreiðslufundar starfsmanna félagsþjónustunnar“ að synja stefnanda enn sem fyrr um fjárhagsaðstoð. Téð ákvörðun var staðfest með ákvörðun fjölskyldunefndar stefnda með bréfi 1. október 2019, eins og áður er getið.

Að mati dómsins er óhjákvæmilegt að líta til þess að eftir að ákvarðanir stefnda voru felldar úr gildi með áðurgreindum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 22. febrúar 2018 bar stefnda ekki aðeins skylda til þess að taka afstöðu til fyrirliggjandi umsóknar stefnanda um áframhaldandi fjárhagsstoð heldur einnig að endurupptaka með viðeigandi hætti mál hans vegna tímabilsins 1. september 2016 til 31. maí 2017 og leggja einstaklingsbundið og heildstætt mat á hagi stefnanda samkvæmt þeim viðmiðum sem fram komu í forsendum úrskurðar úrskurðarnefndarinnar. Gögn málsins bera ekki með sér að þetta hafi verið gert, stefnanda leiðbeint um þennan þátt málsins sérstaklega og sjálfstæð ákvörðun tekin í framhaldi af nýrri og löglegri málsmeðferð. Þvert á móti vitna atvik málsins um að málum stefnanda í fortíð, nútíð og framtíð hafi verið meira og minna blandað saman þannig að lítt eða ekkert væri skilið á milli þeirrar afstöðu stefnda að synja stefnanda um áframhaldandi fjárhagsaðstoð og endurupptöku eldri ákvarðana sem felldar höfðu verið úr gildi. Að mati dómsins hefur stefndi ekki enn bætt með fullnægjandi hætti úr þeim annmörkum á málsmeðferð sem vísað var til í fyrrnefndum úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála og rökstutt að honum hafi verið heimil endurupptaka máls stefnanda með þeim réttaráhrifum að stefnandi ætti engan rétt til aðstoðar á umræddu tímabili.

Samkvæmt framangreindu verður á það fallist með stefnanda að stefnda sé skylt að greiða honum fjárhagsaðstoð fyrir tímabilið 1. september 2016 til 31. maí 2017. Eins og atvikum málsins er háttað þykir sú greiðsluskylda einnig eiga að ná allt til þess tímamarks er fyrir lá ný ákvörðun stefnda 13. júlí 2018 um synjun aðstoðar og verður þá við það miðað að stefnandi hafi átt rétt til aðstoðar út júlí það ár.

E

Í fyrrgreindu bréfi félagsmálastjóra stefnda 13. júlí 2018 kemur fram að fundað hafi verið með stefnanda og bókuð svör hans í framhaldi af fyrrnefndum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 22. febrúar 2018. Að mati dómsins verður ekki önnur ályktun dregin af lýsingu bréfsins, sem ekki er sérstaklega mótmælt af hálfu stefnanda að þessu leyti, en að stefnanda hafi með þessu verið gefinn fullnægjandi kostur á að skýra þáverandi aðstæður sínar munnlega og einnig leggja fram þau gögn sem hann taldi skipta máli til frekari skýringar á aðstæðum sínum. Í bréfinu er vísað til gagna um að stefnandi hefði ekki verið í virkri atvinnuleit undanfarin ár og ekki átt rétt á atvinnuleysisbótum. Einnig segir að komið hafi fram hjá stefnanda að hann hafi haft einhverjar tekjur af sjálfstæðri atvinnustarfsemi sinni en ekki getað gefið upp hverjar þessar tekjur væru. Er þessi lýsing í bréfinu í meginatriðum í samræmi við málsatvikalýsingu í stefnu á þá leið að stefnandi hafi undanfarin ár nýtt vinnugetu sína í sjálfstæðri atvinnustarfsemi, svonefndu frumkvöðlastarfi, án þess að sú starfsemi hafi enn sem komið er gefið af sér tekjur svo nafni megi gefa. Áður er fram komið að í málinu er ágreiningslaust að stefnandi er hvorki öryrki, atvinnulaus né ófær um að vinna.

Þegar virt eru framangreind gögn málsins, svo og yfirlýsingar stefnanda sjálfs í stefnu, telur dómurinn að nægilega sé fram komið að stefnandi er bæði fær um að vinna og hefur jafnframt átt raunhæfa möguleika á að afla sér farborða með þeim hætti. Í málinu liggur þannig fyrir að stefndi hefur ítrekað boðið stefnanda atvinnu og hefur stefnandi, sem ekki gaf aðilaskýrslu í málinu þrátt fyrir áskorun stefnda, ekki leitast við að færa að því rök að sú vinna hafi af einhverjum ástæðum verið honum óboðleg. Í þessu sambandi bendir dómurinn á að hér er um að ræða atriði sem stefnandi getur borið undir úrskurðarnefnd velferðarmála við þær aðstæður að hann telji tilboð stefnda um atvinnu ekki samræmast aðstæðum sínum, menntun eða mannlegri reisn. Er því ekki um það að ræða að sveitarfélag hafi óheft mat við það hvers konar atvinnu það ætlar styrkþega, sbr. til hliðsjónar reglu 1. mgr. 47. gr. þágildandi framfærslulaga nr. 80/1947.

Samkvæmt þessu verður að leggja til grundvallar að stefnandi hafi á engan hátt leitast við að afla sér atvinnu eða tekna með öðrum hætti þrátt fyrir að njóta fulls aflahæfis. Er tekjuleysi stefnanda því í reynd val hans sjálfs en ekki bjargarleysi.

F

Alkunna er að hreppar, síðar sveitarfélög, hafa um langt skeið haft það hlutverk hér á landi að tryggja þurfandi einhver bjargráð, sbr. meðal annars svonefnd tíundarlög frá 1096 og framfærslubálk Jónsbókar. Á síðustu öld jókst hlutur ríkisins í beinni og óbeinni aðstoð við þá sem af einhverjum sökum geta ekki séð fyrir sér sjálfir, einkum á grundvelli löggjafar um almannatryggingar, lífeyrisréttindi og síðar einnig laga um félagslega aðstoð. Jafnframt breyttust viðhorf til eðlis stuðnings sveitarfélaga við íbúa sína, svo sem t.a.m. heiti og almennar athugasemdir við það frumvarp sem varð að lögum nr. 41/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga bera vitni um. Eftir sem áður stendur óhögguð sú meginregla að sveitarfélag ber aðeins almenna og endanlega ábyrgð á framfærslu þeirra íbúa sinna sem ekki eiga í önnur hús að venda, sbr. nú 1. mgr. 12. gr. laga nr. 40/1991. Hvað sem líður þróun ýmissa stuðningsúrræða á vegum hins opinbera fer þó ekki á milli mála að þetta hlutverk sveitarfélaga er enn sem fyrr einn af grundvallarþáttum þess lögbundna skipulags sem tryggir lágmarksframfærslu manna hér á landi í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995.

Hvað sem líður ábyrgð sveitarfélaga á framfærslu íbúa sinna hefur hvorki með lögum nr. 49/1991, stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 né öðrum lögum eða alþjóðasamningum verið haggað þeirri grunnreglu að hver maður er framfærsluskyldur gagnvart sjálfum sér, sbr. nú 1. mgr. 19. gr. laga nr. 40/1991. Er þetta í samræmi við það markmið laganna að hvetja „einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar“. Af lögunum, svo og langri og forsögu þeirra, er þannig ljóst að téð framfærsluskylda sveitarfélags er til þrautavara og kemur til skjalanna við þær aðstæður að íbúi sveitarfélags getur ekki framfært sig sjálfur, krafið aðra framfærsluskylda um framfærslu að lögum eða séð sér farborða með öðrum hætti, t.d. lífeyri, atvinnuleysisbótum eða þ.u.l.

Áður er rakið að málsmeðferð stefnda á árinu 2018 leiddi nægilega í ljós að stefnandi væri í reynd fullfær um að framfæra sig sjálfur, en af þeim ástæðum verður aðstæðum hans ekki jafnað til þess hann þurfi aðstoð vegna örbirgðar eða annarra þeirra atvika sem um getur í 76. gr. stjórnarskrárinnar eða 12. og 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu. Fyrr hefur því einnig verið lýst að stefnda var heimilt að taka mál stefnanda til endurskoðunar með reglubundnum hætti, enda væru virtir tímafrestir samkvæmt 5. gr. þágildandi reglna um fjárhagsaðstoð og almennar reglur um málsmeðferð. Þótt stefnanda hefði í öndverðu verið veitt fjárhagsaðstoð skapaði það honum þar af leiðandi ekki lögmætar væntingar um að sú aðstoð yrði veitt varanlega. Þvert á móti mátti stefnandi gera ráð fyrir því að aðstæður hans væru teknar til reglulegrar endurskoðunar með það að markmiði að hann yrði með tímanum bjargálna með einum eða öðrum hætti.

Þegar litið er til þágildandi reglna stefnda um fjárhagsstoð, einkum ákvæða 1., og 2. gr., verður ekki á það fallist að stefndi hafi tekið á sig ríkari skyldur til framfærslu þurfandi íbúa sveitarfélagsins en leiða af lögum nr. 40/1991. Gildir þá einu þótt í 11. gr. þágildandi reglna stefnda um fjárhagsaðstoð hafi verið gert ráð fyrir ákveðnum sveigjanleika gagnvart þeim styrkþegum sem byðist atvinna en kysu að hafna henni af einhverjum ástæðum, enda bar stefnda að meta aðstæður hvers og eins styrkþega að þessu leyti einstaklingsbundið og heildstætt í hverju og einu tilviki. Að mati dómsins hefur misræmi í reglum stefnda, eins og þær munu hafa verið birtar, ekki þýðingu fyrir þessa niðurstöðu.

Samkvæmt þeim réttarreglum sem áður eru raktar gat skylda stefnda til framfærslu stefnanda einungis komið til greina við þær aðstæður að hann væri ófær um að fullnægja eigin skyldu til að framfæra sjálfan sig. Synjun stefnda við áframhaldandi fjárhagsaðstoð við stefnanda í júlí 2018 var því reist á gildri heimild að lögum, málefnalegum sjónarmiðum og tekin að lokinni málsmeðferð sem fullnægði málsmeðferðarreglum laga nr. 40/1991 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að því marki sem greiðslukrafa stefnanda lýtur að ákvörðunum stefnda með réttaráhrif eftir 13. júlí 2018 er kröfunni þar af leiðandi hafnað. Þarf þá ekki að taka afstöðu til þess hvort stefnandi gaf stefnda rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um tekjur sínar eftir að mál hans var endurupptekið á árinu 2018.

G

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða dómsins að stefnandi eigi rétt á fjárhagsaðstoð frá stefnanda frá 1. september 2016 þar til ný og lögmæt ákvörðun hafði tekið gildi eða til 1. ágúst 2018. Svo sem áður greinir er hafnað þeirri málsástæðu stefnda að á því eða fyrra tímamarki hafi stefnandi aðeins átt rétt á bótum fjóra mánuði aftur í tímann með vísan til 3. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 og reglna stefnda um fjárhagsaðstoð. Dómurinn telur að stefndi hafi undir meðferð málsins nægilega upplýst viðmiðunarfjárhæðir fyrir fjárhagsaðstoð til einstaklinga í heimahúsum, svo sem ágreiningslaust er að á við um stefnanda. Geta annmarkar á birtingu reglna stefnda um fjárhagsaðstoð ekki veitt stefnanda ríkari rétt en leiðir af samþykktum stefnda við þær aðstæður sem uppi eru í málinu.

Dómurinn horfir til þess að þótt sveitarfélag njóti nokkurs svigrúms til mats við ákvörðun fjárhagsaðstoðar í einstöku tilfelli fer allt að einu um fjárhæð samkvæmt fastákveðnum viðmiðum sem sveitarfélagi ber að hafa aðgengileg fyrir almenning. Þá var, á því tímabili sem hér um ræðir, aldrei tekin sjálfstæð ákvörðun um að skerða aðstoð til stefnanda með vísan til 11. gr. þágildandi reglna um fjárhagsaðstoð stefnda og gildir þá einu þótt slíku sjónarmiði hafi verið hreyft í bréfi stefnda 17. maí 2017. Að þessu virtu þykir ekki varhugavert, með hliðsjón af 2. og 60. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, að fallast á greiðslukröfu stefnanda vegna áðurgreinds tímabils og þá þannig að gengið verði út frá þeim viðmiðunarfjárhæðum sem stefndi hefur upplýst um og áður hefur verið vísað til. Áður hefur verið hafnað þeirri málsástæðu stefnanda að stefnda hafi verið óheimilt að miða aðstoð til þeirra sem búa í heimahúsum við hálfa grunnframfærslu samkvæmt samþykktum, enda væri það gert að undangengnu einstaklingsbundnu og heildstæðu mati á aðstæðum hvers og eins styrkþega.

Verður stefndi samkvæmt öllu framansögðu dæmdur til að greiða stefnanda þá fjárhæð sem nánar greinir í dómsorði. Af málatilbúnaði aðila verður ráðið að fjárhagsaðstoð hafi verið greidd eftir á fyrsta hvers mánaðar. Verðar dráttarvextir miðaðir við hvern og einn gjalddaga fjárhagsaðstoðar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, svo sem nánar segir í dómsorði.

Eftir úrslitum málsins verður stefndi dæmdur til að greiða stefnanda hluta málskostnaðar síns sem þykir hæfilega ákveðinn eftir umfangi og úrslitum málsins 1.240.000 krónur. Hefur þá verið tekið tillit til virðisaukaskatts.

Af hálfu stefnanda flutti málið H-kk-nf K-x-x Þ-kk-nf lögmaður.

Af hálfu stefnda flutti málið Á-kk-nf Á-kk-nf Á-kk-nf lögmaður.

S-kk-nf M-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan B Seltjarnarnesbær, greiði stefnanda, A, 1.941.600 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 81.000 krónum frá 1. október 2016 til 1. nóvember þess ár, af 162.000 krónum frá þeim degi til 1. desember þess árs, af 243.000 krónum frá þeim degi til 1. janúar þess árs, af 324.000 krónum frá þeim degi til 1. febrúar 2017, af 407.000 krónum frá þeim degi til 1. mars þess árs, af 490.000 krónum frá þeim degi til 1. apríl þess árs, af 573.000 frá þeim degi til 1. maí þess árs, af 741.000 frá þeim degi til 1. júní þess árs, af 656.000 krónum frá þeim degi til 1. júlí þess árs, af 739.000 frá þeim degi til 1. ágúst þess árs, af 822.000 krónum frá þeim degi til 1. september þess árs, af 905.000 krónum frá þeim degi til 1. október þess árs, af 988.000 krónum frá þeim degi til 1. nóvember þess árs, af 1.071.000 krónum frá þeim degi til 1. desember þess árs, af 1.154.000 krónum frá þeim degi til 1. janúar þess árs, af 1.237.000 frá þeim degi til 1. febrúar 2018, af 1.320.000 krónum frá þeim degi til 1. mars þess árs, af 1.408.800 frá þeim degi til 1. apríl þess árs, af 1.497.600 krónum frá þeim degi til 1. maí þess árs, af 1.586.400 krónum frá þeim degi til 1. júní þess árs, af 1.675.200 krónum frá þeim degi til 1. júlí þess árs, af 1.852.800 krónum, frá þeim degi til 1. ágúst þess árs, en af 1.941.600 krónum frá þeim degi til greiðsludags.

Stefndi greiði stefnanda 1.240.000 krónur í málskostnað.

S-kk-nf M-kk-nf