E-7617/2020

Mál þetta, sem var dómtekið 22. septembersl., var höfðað 18. nóvember 2020.

Stefnandi er Ó-kk-nf B-kk-nf, Fjallalind 49 í Kópavogi.

Stefndu eru embætti ríkislögreglustjóra, Skúlagötu 21 í Reykjavík, og íslenska ríkið, Arnarhvoli við Lindargötu í Reykjavík.

Endanlegar dómkröfur stefnanda eru aðallega þær að viðurkennd verði með dómi óskipt skylda stefndu til að greiða stefnanda laun með eftirfarandi hætti:1. Fyrir tímabilið 1. september 2020 til 31. desember 2020 m. v. launaflokk 30, þrep 8, samkvæmt kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs með gildistíma frá 1. apríl 2019 til 31. mars 2023 og launatöflu kjarasamningsins sem gildir frá 1. apríl 2019.

2. Fyrir tímabilið 1. janúar 2021 til 14. mars 2021 m. v. launaflokk 48, þrep 5, samkvæmt kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs með gildistíma frá 1. apríl 2019 til 31. mars 2023 og launatöflu kjarasamningsins sem gildir frá 1. janúar 2021.

Til vara krefst stefnandi þess að viðurkennd verði óskipt skylda stefndu til að efna samkomulag það sem hið stefnda embætti ríkislögreglustjóra gerði við stefnanda, sem yfirlögregluþjón, þann 26. ágúst 2019, um röðun í launaflokka. Í báðum tilvikum er krafist málskostnaðar óskipt úr hendi stefndu.

Stefndu krefjast aðallega sýknu og málskostnaðar en til vara að málskostnaður verði felldur niður.

I

Málsatvik eru að meginstefnu ágreiningslaus. Stefnandi starfaði sem yfirlögregluþjónn hjá stefnda embætti ríkislögreglustjóra. Hinn 26. ágúst 2019 gerðu stefnandi og embættið með sér samkomulag. Í inngangi skjalsins segir að ríkislögreglustjóri hafi ákveðið, að höfðu samráði við yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna embættisins, að bjóða þeim að færa yfirvinnugreiðslur sem samsvari 50 klukkustundum, sem nú séu greiddar mánaðarlega, inn í föst mánaðarlaun. Síðan segir að samkomulagið sé í samræmi við stofnanasamning embættisins og Landssambands lögreglumanna og að höfðu samráði við Fjársýslu ríkisins. Þeir sem kjósi að standa utan samkomulagsins njóti áfram óbreyttra kjara og samsetningar launa. Þá segir í skjalinu að með samningnum verði röðun í launaflokka þannig að aðstoðaryfirlögregluþjónn raðist í launaflokk 29- 8, en yfirlögregluþjónn í launaflokk 30- 8. Loks segir að samningurinn gildi gagnvart hverjum og einum samningsaðila meðaná skipunartíma hans vari.

Í samkomulaginu fólst þannig að stefnandi færðist úr launaflokki 23- 3 yfir í flokk 30- 8. Enda þótt útborguð laun stefnanda hafi haldist svipuð og áður þá hafði samkomulagið í för með sér að mánaðarlegt framlag vinnuveitanda til lífeyrissjóðs hækkaði úr um 79.000 krónum í um 122.000 krónur.

Með bréfi stefnda embættis ríkislögreglustjóra til dómsmálaráðherra, dags. 24. október 2019, voru veittar upplýsingar um hvernig staðið var að fyrrgreindri launabreytingu. Fram kemur að leitað hafi verið leiðbeininga frá launasviði Fjársýslu ríkisins. Þar kemur einnig fram að embættið muni vinna í áföngum að breytingum á launakjörum starfsmanna embættisins með þeim hætti að dregið verði úr vægi fastra yfirvinnugreiðslna og fasts vaktavinnuálags í launakjörum starfsmanna. Það sé meðal annars gert til að samræma launakjör og einfalda samanburð vegna vinnu við jafnlaunavottun embættisins.

Hinn 11. nóvember 2019 áttu stefnandi, sem formaður Félags yfirlögregluþjóna, og framkvæmdastjóri Landssambands lögreglumanna fund með dómsmálaráðherra. Greinir aðila nokkuð á um efni fundarins. Þannig byggir stefnandi á því að þar hafi komið fram aðmálinu væri lokið af hálfu ráðuneytisins og að stefndi ríkislögreglustjóri hefði haft fulla heimild til að gera umrætt samkomulag og önnur sambærileg. Nánar tilgreindum skrifstofustjóra hafi verið falið að svara erindi, sem áður hefði borist vegna málsins, frá Lögreglustjórafélaginu. Hefði skrifstofustjóranum verið falið að upplýsa um afstöðu ráðuneytisins og tilkynna um að málinu væri lokið. Stefndu byggja aftur á móti á því að ekkert slíkt bréf hafi verið sent í kjölfar fundarins. Á þessum tímapunkti hafi það aftur á móti legið fyrir af hálfu ráðuneytisins að það teldi sig ekki hafa heimild til að breyta ákvörðun lögreglustjóra eða taka aðra ákvörðun. Þá hafi ekki þótt vera til staðar forsendur á þessum tíma til að vefengja heimild ríkislögreglustjóra til slíkrar ákvörðunartöku. Stefnandi hafi ekki getað haft væntingar um það að athugun málsins væri lokið innan ráðuneytisins á því stigi.

H-kk-nf J-kk-nf, þáverandi ríkislögreglustjóri, lét af embætti í lok árs 2019 en 16. mars 2020 var S-kvk-nf B-kvk-nf G-kvk-nf skipuð í embætti ríkislögreglustjóra.

Með bréfi, dags. 30. apríl 2020, lagði dómsmálaráðuneytið fyrir stefnda ríkislögreglustjóra að takatil skoðunar samkomulag við stefnanda og aðra sambærilega gerninga við yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna í samræmi við tiltekin sjónarmið sem rakin voru í bréfinu. Þau sjónarmið byggðu einkum á umsögn sem ráðuneytið aflaði frá kjara- og mannauðssýslu ríkisins Með bréfi, dags. 8. júlí 2020, upplýsti stefndi ríkislögreglustjóri stefnanda um að fyrirhugað væri að taka ákvörðun í máli hans. Samkvæmt lögfræðilegri álitsgerð sem embættið hefði aflað væru umþrættar breytingar á launasamsetningu stefnanda óskuldbindandi eða ógildanlegar að lögum. Embættið teldi sig ekki bundið af því samkomulagi sem gert hefði verið við stefnanda í ágúst 2019. Því væri fyrirhugað að ákveða launasamsetningu og röðun í launaflokk upp á nýtt, eins og nánar var rakið í bréfinu, enda væri fyrri ákvörðun embættisins óskuldbindandi og ógild. Loks kom fram að hefði stefnandi skýringar eða athugasemdir við fyrirhugaða ákvörðun þá gæti hann komið þeim á framfæri innan sjö daga frá dagsetningu bréfsins.

Þrátt fyrir mótmæli og athugasemdir stefnanda tók stefndi ríkislögreglustjóri ákvörðun, dags. 21. ágúst 2020, um breytta launaröðun stefnanda. Skyldi ákvörðunin koma til framkvæmda 1. september sama ár. Fram kemur í ákvörðuninni að tekið sé undir það með stefnanda að ákvarðanir er varði grunnröðun starfa og mat til launaflokka og þrepa, að gættum forsendum kjara- og stofnanasamninga, séu ekki stjórnvaldsákvarðanir, heldur lúti meginreglum vinnuréttar. Í bréfinu er fjallað um lagaumhverfi í tengslum við ákvörðun launa opinberra starfsmanna. Fram kemur að samkvæmt stofnanasamningi sé að hámarki unnt að raða yfirlögregluþjóni í launaflokk 23, þrep 8. Með samkomulaginu frá ágúst 2019 hafi aftur á móti verið farið yfir þau mörk, þ. e. í launaflokk 30, þrep 8. Samkomulagið standist því ekki forsendur gildandi stofnanasamnings. Ákveðið hafi verið að taka nýja ákvörðun varðandi launasamsetningu og launaröðun stefnanda sem sé í samræmi við gildandi lög, kjara-og stofnanasamninga. Með því rúmist launasamsetning stefnanda innan gildandi réttarheimilda. Rifjað er upp að í ágúst 2019 hafi stefnandi verið í launaflokki 23, þrepi 3 og fastir yfirvinnutímar hafi verið 50. Embættið hafi metið það sem svo að rétt sé að raða stefnanda í launaflokk 23, þrep 8 og að fastir yfirvinnutímar verði 42. Innifalið í launum sé orlof og því sé ekki greitt sérstaklega fyrir orlof af yfirvinnu. Heildarlaun eftir ákvörðunina verði 1.022.914 krónur á mánuði, þar af mánaðarlaun 736.662 krónur og föst yfirvinna 321.191 króna. Eftir breytingarnar í ágúst 2019 hafi laun stefnanda numið 1.054.042 krónum á mánuði, þar af mánaðarlaun 1.022.195 krónum og föst yfirvinna 31.847 krónum, þ. e. sem nam þremur yfirvinnutímum. Upphafleg laun stefnanda, þ. e. fyrir breytingarnar í ágúst 2019, hafi aftur á mótið numið 1.047.219 krónum á mánuði, þar af mánaðarlaun 659.890 krónum, föst yfirvinna 342.648 krónum og orlof 44.681 krónu.

Við aðalmeðferð málsins gáfu skýrslu fyrir dómi H-kk-nf J-kk-nf, fyrrverandi ríkislögreglustjóri, J-kk-nf I-kk-nf P-kk-nf, fyrrverandi framkvæmdastjóri rekstrar hjá embætti stefnda ríkislögreglustjóra, T-kvk-nf Þ-kvk-nf C-kvk-nf, fyrrverandi sviðsstjóri hjá embætti stefnda ríkislögreglustjóra, og G-kk-nf J-kk-nf, fyrrverandi yfirlögregluþjónn hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu.

II

Stefnandi byggir á því að sú ákvörðun stefnda ríkislögreglustjóra að hætta að greiða stefnanda laun samkvæmt samkomulaginu frá 26. ágúst 2019 sé ólögmæt. Stefnda sé óheimilt að ákveða upp á sitt eindæmi að falla frá skyldum sínum samkvæmt samkomulaginu enda ljóst að stefnandi hafi að öllu leyti staðið við þær skyldur sem á honum hvíli samkvæmt ráðningarsambandi sínu við embættið. Samkomulagið frá 26. ágúst 2019 sé þannig bindandi fyrir báða aðila.

Þáverandi ríkislögreglustjóri hafi, sem forstöðumaður ríkisstofnunar, haft heimild til að semja um launasetningu og röðun eins og gert var í ágúst 2019. Embættið hafi ekki brotið gegn lögum, kjara- eða stofnanasamningi við gerð samkomulagsins, sem byggi auk þess á málefnalegum sjónarmiðum. Óútskýrt sé á hvaða réttarheimild sú afstaða ríkislögreglustjóra sé byggð að hann geti ógilt samkomulagið frá ágúst 2019 og tekið nýja ákvörðun um röðun í launaflokk. Tilvísun stefndu á fyrri stigum til þess að launasamsetningu verði ekki breytt án verulegrar breytingar á starfslýsingu eða eftir atvikum starfsskilgreiningu beri að hafna, enda sé hún ekki í samræmi við framkvæmd á þessu sviði. Ljóst sé að ákvörðunin byggi ekki á lögmætum sjónarmiðum. Þá sé samkomulagið frá ágúst 2019 ekki ógildanlegt eða óskuldbindandi, hvort sem litið sé á málið út frá reglum stjórnsýsluréttar eða vinnu- og samningaréttar.

Núverandi ríkislögreglustjóri hafi brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar með ákvörðun sinni í ágúst 2020, sem teljist því ólögmæt. Þannig hafi hún verið vanhæf til meðferðar málsins sökum ummæla hennar í fjölmiðlum. Þá hafi málsmeðferðin stangast á við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sem og þau grundvallarsjónarmið sem liggi að baki meginreglunni um andmælarétt. Stefndi ríkislögreglustjóri hafi einnig brotið gegn meðalhófsreglu og réttmætisreglu stjórnsýsluréttar.

III

Stefndi mótmælir því að sú ákvörðun stefnda ríkislögreglustjóra að hætta að greiða stefnanda laun í samræmi við samkomulagið frá ágúst 2019 sé ólögmæt. Röðun til launa sé ákvörðun forstöðumanns sem taki mið af starfslýsingum og starfsskyldum. Þannig sé röðun til launa ekki samkomulagsatriði milli starfsmanns og forstöðumanns eða samningaréttarlegs eðlis, heldur sé hún ákvörðun sem taki mið af því sem samið hafi verið um í kjara- og stofnanasamningum. Rísi ágreiningur um ákvörðun forstöðumanns sé unnt að bera hana undir samstarfsnefnd samkvæmt 11. kafla kjarasamnings Landssambands lögreglumanna og fjármála- og efnahagsráðherra.

Þrátt fyrir að ákvörðun um laun stefnanda, sem tekin hafi verið af þáverandi ríkislögreglustjóra ogsett í búning samkomulags án þess að gerðar hafi verið breytingar á inntaki eða umfangi starfs, þá kæmi til greina að forstöðumaður breytti mati á bæði inntaki og umfangi starfs, meðal annars með hliðsjón af þeim reglum sem gildi um ákvarðanir sem þessar. Sú ákvörðun byggi á heimild í lögum og kjarasamningi sem hafi mikla sérstöðu meðal annarra samninga og lúti meginreglum vinnuréttar hjá hinu opinbera. Ákvörðun núverandi ríkislögreglustjóra hafi miðað að því að koma ákvörðun um röðun í launaflokk í rétt horf eftir ákvæðum kjara- og stofnanasamnings. Slíkt hafiekkiveriðgert í svonefndum samkomulögum frá því í ágúst 2019. Þau byggðu því ekki á málefnalegum forsendum líkt og stefnandi heldur fram.

Almennt hafi forstöðumaður stofnunar heimild til að semja um launasetningu og röðun, en slík heimild verði að vera innan ramma gildandi kjara- og stofnanasamnings. Forstöðumaður hafi þar af leiðandi ekki algjört frelsi um útfærslu launasetningar. Þannig verði ekki samið um það að fella reglubundna yfirvinnu inn í grunnlaun án breytinga á starfsskyldum samkvæmt starfslýsingu viðkomandi starfs og eftir atvikum starfss kilgreiningu í stofnanasamningi. Þetta hafi aftur á móti ekki verið gert. Svonefnt samkomulag hafi því ekki átt sér neina stoð í gildandi kjara- eða stofnanasamningi, lögum nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eða lögum nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna.

Fallast megi á það með stefnanda að samkomulag um fasta yfirvinnu eigi ekki heima í stofnanasamningi. Málið snúist aftur á móti ekki um samkomulag um fasta yfirvinnu heldur um grunnröðun launa, en um slíkt fari eftir stofnanasamningi.

Hafi verið teknar ákvarðanir innan stofnunar í andstöðu við lög þurfi að meta hvort leiðrétta beri slíkar ákvarðanir. Vísi st í þessu samhengi til þess að kjarasamningum hafi með lögum verið fengið gildi sem réttarheimild sem vinnuveitandi og starfsmaður séu bundnir af. Núverandi ríkislögreglustjóra hafi því verið rétt og skylt að leiðrétta fyrri ákvörðun, taka nýja og koma með henni launasetningu stefnanda í lögmætt horf og í samræmi við kjara- og stofnanasamning.

Svonefnt samkomulag hafi heldur ekki byggst á málefnalegum forsendum eins og stefnandi haldi fram. Stefnanda hafi máttvera þetta ljóst og sé fullyrðingu hansum að hann hafi verið í góðri trú um heimild þáverandi ríkislögreglustjóra til þess að breyta kjörum hans með fyrrgreindum hætti 26. ágúst 2019 alfarið hafnað. Því sé einnig alfarið hafnað að svonefnt samkomulag hafi verið efnt án athugasemda af hálfu stefndu í tæpt ár. Þessu til stuðnings sé meðal annars vísað til bréfs dómsmálaráðuneytis til ríkislögreglustjóra frá 30. apríl 2020 þar sem fram komi að ákvörðun ríkislögreglustjóra hafi verið til skoðunar áður en lagt hafi verið fyrir ríkislögreglustjóra að taka samkomulögin til skoðunar vorið 2020.

Því sé mótmælt að svonefnt samkomulag frá 26. ágúst 2019 hafi tekið mið af jafnræðisreglu.

Ekki hafi verið um afturköllun eða ógildingu að ræða af hálfu nýs ríkislögreglustjóra líkt og rakið sé í stefnu en nýr ríkislögreglustjóri hafi á sömu forsendum og forveri hans heimild til þess að ákvarða launaröðun starfsfólks í samræmi við gildandi kjara- og stofnanasamning og, eftir atvikum, færa hana í rétt horf. Á þeim forsendum séekki fallist á að um vanefndir á fyrra samkomulagi sé að ræða í skilningi samninga- og kröfuréttar líkt og stefnandi haldi fram.

Þegar ný ákvörðun hafi verið tekin í ágúst 2020 hafi verið gætt meðalhófs þar sem ekki hafi veriðum afturvirka breytingu að ræða þrátt fyrir að ákvörðun fyrrverandi ríkislögreglustjóra frá 26. ágúst hafi ekki verið í samræmi við lög, kjara- og stofnanasamning. Á þessum forsendum hafi núverandi ríkislögreglustjóri tekið fyrri ákvörðun til endurskoðunar og fært í rétt horf í samræmi við gildandi lög, kjara- og stofnanasamning sem forstöðumaður er bundinn af hverju sinni. Af þessari ástæðu ber að sýkna stefndu af öllum kröfum stefnanda. Ekki hafi þar verið á ferð stjórnvaldsákvörðun, enda lúti ákvarðanir er varði grunnröðun starfa og mat til launaflokka og þrepa samkvæmt kjara- og stofnanasamningum meginreglum vinnuréttarins.

Hafnað sé málsástæðum stefnanda um ætluð brot á meginreglum stjórnsýsluréttar. Þá hafi meðalhófs verið gætt, enda hafi laun stefnanda í reynd hækkað við ákvörðunina frá ágúst 2020.

Nýr ríkislögreglustjóri hafi ekki verið vanhæfur við meðferð málsins og því sé hafnað að ekki hafi verið tekin hlutlæg og málefnaleg afstaða af hálfu stefnda ríkislögreglustjóra. Málatilbúnaði stefnanda um yfirlýsingar tveggja ráðherra um ætlað lögmæti samkomulagsins við stefnanda frá ágúst 2019 sé hafnað.

Fyrri ríkislögreglustjóri hafi enga heimild haft til þess að semja um launakjör í þeim tilgangi að reyna að hafa fyrir fram áhrif á lífeyrisréttindi stefnanda. Hafi það hvorki getað verið lögmæt eða réttmæt ástæða launasetningar stefnanda né hafi þáverandi ríkislögreglustjóri haft heimild til að skuldbinda lífeyrissjóðinn. Launakjör eigi að taka mið af því sem samið er um í kjara- og stofnanasamningum og í þeim samningum sé ekki gert ráð fyrir að horft sé til þess hvernig lífeyrisréttindi kunni að þróast.

Nýr stofnanasamningur hafi verið undirritaður 15. janúar 2021. Kröfuliður stefnanda sé í engu samræmi við þann stofnanasamning og þann launaflokk sem stefnandi raði st nú í. Allt að einu sé óraunhæft að stefnandi geti einhliða krafist viðurkenningar á tiltekinni röðun í launaflokk miðað við tilgreint tímabil og sem ákveða skuli á grundvelli þessa stofnanasamnings. Samkvæmt þeim stofnanasamningi verði að fara fram sérstakt mat á röðun í launaflokka sem dómkrafan taki ekki mið af. Þ ar að auki sé augljós tað ákvörðun eða svonefnt samkomulag sem gert hafi veriðí ágúst 2019 hafi ekki getað gilt um ókomna tíð án tillits til síðari breytinga á stofnanasamningi.

Ákvörðun nýs ríkislögreglustjóra í ágúst 2020 hafi varðað launasamsetningu ogekki falið í sér lækkun heildarlauna og geti ekki talist íþyngjandi eða til tjóns í ljósi þeirra heimilda sem standi til að ákvarða starfsmönnum laun á grundvelli laga. Hún hafi verið ítarlega rökstudd og að undangenginni fullnægjandi rannsókn og málsmeðferð, allt í samræmi við skýlausar heimildir hennar sem forstöðumanns. Þá hafi grunnröðun í launaflokk verið tekin til endurskoðunar eftir ákvæðum stofnanasamnings og stefnanda til hagsbóta frá því sem verið hafði fyrir ákvörðun í ágúst 2019. Engin efni séu til að hrinda ákvörðun um rétta launasetningu með því að taka kröfur stefnanda til greina.

Verði ekki fallist á framangreindar röksemdir sé til vara byggt á því að sýkna beri af kröfum stefnanda þar sem svonefnt samkomulag frá 26. ágúst 2019 hafi verið ógilt í reynd og þar af leiðandi óskuldbindandi og ógildanlegt, enda hafi það verið í trássi við kjara- og stofnanasamning. Hér sé um að ræða varamálsástæðu ef ekki yrði fallist á þann grunn sem núverandi ríkislögreglustjóri hafi lagt að ákvörðun sinni. Ekki verði byggt á samkomulagi sem styðjist ekki við lögmætar eða haldbærar forsendur og sé í trássi við lög, kjara-, og stofnanasamning. Sé ítrekað í þessu sambandi að stefnanda megi vera fullljóst að samkomulagið hafi ekki staðist þær heimildir. Þá sé einnig á því byggt að svonefnt samkomulag hafi verið ógildanlegt á grundvelli 32. gr. laga nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, enda hafi gerningurinn byggst á röngum forsendum með því að vera í fullkomnu ósamræmi við kjara- og stofnanasamning eins og stefnanda hafi mátt vera ljóst. Fái þetta einnig stoð í 10. gr. laga nr. 7/1936.

Einnig sé byggt á því til vara, verði ekki á framagreint fallist, að sýkna beri af kröfum stefnanda þar sem heimilt hafi verið að afturkalla ákvörðun fyrrverandi ríkislögreglustjóra sem sett hafi verið í búning samkomulags frá 26. ágúst 2019. Blasi við að slík heimild hafi verið fyrir hendi eftir 25. gr. stjórnsýslulaganr. 37/1993 ef talið yrði að um stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða.

I V

A

Málsatvik eru að meginstefnu ágreiningslaus. Stefnandi telur sig hafa öðlast réttindi með samkomulagi við stefnda ríkislögreglustjóra 26. ágúst 2019 og að einhliða ákvörðunembættisins í ágúst 2020 fái ekki haggað þeim rétti stefnanda. Stefndu byggja aftur á móti á því að stefnda ríkislögreglustjóra hafi verið heimilt að taka ákvörðun í ágúst 2020 til að koma málum í rétt horf, enda hafi samkomulagið 26. ágúst 2019 verið óskuldbindandi þar sem það hafi verið gert í andstöðu við lög, kjarasamning og stofnanasamning.

Allt frá 1. september 2020 hafa launagreiðslur til stefnanda tekið mið af einhliða ákvörðun ríkislögreglustjóra, dags. 21. ágúst 2020. Við það fellir stefnandi sig ekki og er málsókn hans af því sprottin.

B

Stefndu hafa ekki uppi kröfu um frávísun málsins en í greinargerð er vikið að því að ástæða kunni að vera til að vísa málinu frá dómi af sjálfsdáðum. Stefnandi hefur með endanlegum dómkröfum sínum komið til móts við hluta þeirra sjónarmiða sem rakin eru í greinargerð stefndu í þessum efnum. Að öðru leyti skal þess getið að ágreiningslaust er að markmiðið að baki samkomulaginu frá ágúst 2019 var að bæta kjör stefnanda og annarra nánar tilgreindra starfsmanna hjá stefnda embætti ríkislögreglustjóra, þ. e. með tilliti til lífeyrisgreiðslna sem þeir kynnu að njóta við starfslok sín við 65 ára aldur, sbr. ákvæði 29. gr. a lögreglulaga nr. 90/1996 um starfslokaaldur lögreglumanna. Málsaðilar eru þó sammála um að löggjöf um málefni Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sé málshöfðun þessari óviðkomandi. Af hálfu stefndu er eigi að síður meðal annars byggt á því að fyrri ríkislögreglustjóri hafi ekki haft heimild til að „skuldbinda“ þann lífeyrissjóð. Í þessu samhengi áréttar dómurinn að mál þetta varðar ekki kröfu um lífeyrisréttindi stefnanda. Þannig heldur stefnandi því hvergi fram að þáverandi ríkislögreglustjóri hafi skuldbundið umræddan lífeyrissjóð með nokkrum hætti. Þess í stað snýr kröfugerð stefnanda einungis að því að knýja fram efndir stefnda ríkislögreglustjóra á samningi sem gerður var milli málsaðila 26. ágúst 2019 og átti samkvæmt efni sínu að gilda í tiltekinn tíma, þ. e. í tengslum við eftirstöðvar skipunartíma stefnanda.

Samkomulagið 26. ágúst 2019 hafði það einnig í för með sér að mánaðarlegar iðgjaldagreiðslur stefnda ríkislögreglustjóra í þágu stefnanda hækkuðu umtalsvert, eins og gögn málsins bera með sér. Enda þótt einhliða ákvörðun embættisins í ágúst 2020 hafiá yfirborðinu falið í sértak markaða hækkun heildarlauna stefnanda þá verður ekki fram hjá því litið að ákvörðunin vék, í andstöðu við vilja stefnanda, frá fyrra samkomulagi um launasamsetningu og fól í sér umtalsverða lækkun mánaðarlegra iðgjaldagreiðslna í lífeyrissjóð stefnanda. Að mati dómsins hefur stefnandi ótvírætt lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr dómkröfum sínum.

Andstætt því sem lögmaður stefnanda byggði á fyrir dómi fæli dómur þar sem fallist yrði á kröfu stefnanda ekki í sér að tekin væri ný ákvörðun um launaröðun stefnanda, sem gæti talist í andstöðu við þrígreiningu ríkisvalds og valdmörk dómstóla, heldur væri með slíkum dómi kveðið á um viðurkenningu á skyldu stefndu til að standa við afmarkaða skuldbindingu samkvæmt samkomulaginu frá 26. ágúst 2019, sem stefndi ríkislögreglustjóri hefur hafnað að framfylgja. Þá verður atvikum hins fyrirliggjandi mál sekki jafnað til atvika á borð við þau sem uppi voru í dómi Hæstaréttar 21. janúar 2016 í máli nr. 193/2015 sem varðaði ekki efndir samnings heldur kröfu á hendur lífeyrissjóði um ógildingu á ákvörðun lífeyrisréttinda einstaklings.

Hvað varðar 2. tölulið aðalkröfu stefnanda og tengsl hennar við samning um breytingu og framlengingu á kjarasamningi aðila í september 2020 þá er skilmerkilega gerð grein fyrir því í stefnu á hvaða grundvelli stefnandi miðar við tiltekinn launaflokk og launaþrep nýrrar launatöflu, en þar er einfaldlega 4% hækkun bætt við grunnlaun, sbr. bókun 5 við samninginn um slíka lágmarkshækkun í þágu allra lögreglumanna.

Að mati dómsins er kröfugerð og málatilbúnaður stefnanda heilt á litið ekki með þeim hætti að tilefni sé til að vísa kröfum stefnanda frá dómi af sjálfsdáðum, sbr. einnigtil hliðsjónar 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar.

C

Samkvæmt 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er ráðherra æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu. Ríkislögreglustjóri fer með málefni lögreglunnar í umboði hans.

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ber forstöðumaður ábyrgð á að stofnun, sem hann stýrir, starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf frá ráðherra, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Fari útgjöld fram úr fjárlagaheimildum, sé verkefnum stofnunar ekki sinnt sem skyldi eða þjónusta hennar telst óviðunandi er mælt fyrir um það að ráðherra geti veitt forstöðumanni áminningu eða veitt honum lausn frá embætti hafi hann gerst sekur um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu í starfi.

Í 1. mgr. 42. gr. laga nr. 70/1996 er mælt fyrir um að gerður skuli skriflegur ráðningarsamningur milli forstöðumanns stofnunar og starfsmanns þar sem meðal annars komi fram ráðningarkjör.

Samkvæmt 43. gr. sömu laga hefur forstöðumaður stofnunar rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi.

Mælt er fyrir um ýmis atriði er varða réttarstöðu opinberra starfsmanna meðlögum nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Í 24. gr. laganna segir að ákvæði í ráðningarsamningi sé ógilt ef það brýtur í bága við kjarasamning stéttarfélags starfsmanns samkvæmt lögum þessum starfsmanni í óhag. Efnislega samhljóða ákvæði var áður að finna í eldri lögum nr. 29/1976 um kjarasamninga Bandalags starfsmanna ríkis og bæja.

D

Reglum samningaréttar verður ekki beitt fyrirvaralaust um hvers kyns samninga opinberra aðila. Þannig lúta samningar þeirra mismunandi sjónarmiðum eftir viðfangsefni þeirra og tengslum við meðferð stjórnsýsluvalds.

Samkomulag stefnanda og stefnda ríkislögreglustjóra frá 26. ágúst 2019 var löggerningur sem lýtur lögmálum vinnuréttar en ekki stjórnsýsluréttar, enda eru ákvæði laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna reist á þeirri meginreglu að kjarasamningar séu gerðir á forsendum samningaréttar og feli ekki í sér einhliða ákvarðanir um réttindi og skyldur launþegans, sbr. dóm Hæstaréttar 24. september 2009 í máli nr. 24/2009. Stefndu fallast raunar á það í málatilbúnaði sínum að ákvarðanir um grunnröðun starfa og mat til launaflokka og þrepa lúti ekki meginreglum stjórnsýsluréttarins heldur vinnuréttarins. Draga verður þá ályktun að eftir að umrætt samkomulag öðlaðist gildi við undirritun þess 26. ágúst 2019 hafi það skuldbundið stefnanda og stefnda ríkislögreglustjóra, sbr. meginreglu samningaréttar um skuldbindingargildi samninga. Eins og áður segir var samkomulagið afdráttarlaust um að það skyldi gilda meðan á skipunartíma stefnanda stæði. Þess skal getið að 14. mars 2021 náði stefnandi 65 ára aldri og lét þá af störfum, sbr. 29. gr. a lögreglulaga nr. 90/1996, en 2. töluliður aðalkröfu hans tekur mið af því tímamarki.

Stefndi ríkislögreglustjóri óskaði ekki eftir því við stefnanda að samið yrði um breytingu á fyrrgreindu skjali. Þess í stað ákvað stefndi ríkislögreglustjóri einhliða að taka ákvörðun í ágúst 2020 um að breyta launafyrirkomulagi stefnanda í andstöðu við ákvæði samkomulagsins.

Stefndu byggja ekki málsvörn sína á því að stefnandi hafi vanefnt skyldur sínar sem heimili þeim að rifta samkomulaginu á grundvelli reglna kröfuréttar. Þeir byggja aftur á móti á því að samkomulagið hafi verið óskuldbindandi þar sem það hafi verið gert í andstöðu við lög, kjarasamning og stofnanasamning, en til vara er teflt fram ógildingarreglu 1. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1936 um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga.

Við mat á fyrra atriðinu verður ekki fram hjá því litið að stefnandi gerði umrætt samkomulag við forstöðumann stefnda ríkislögreglustjóra, sem samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum laga nr. 70/1996, einkum 1. mgr. 42. gr. laganna, getur komið fram út á við fyrir hönd stofnunar, gert ráðningarsamninga og samið þar á meðal um ráðningarkjör, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 14. júní 2012 í máli nr. 655/2011. Í þessu samhengi skal þess getið að forstöðumönnum ríkisstofnana er almennt séð, bæði samkvæmt einstökum ákvæðum í lögum sem og á grundvelli fjárlaga, veitt ákveðið svigrúm til að ákveða hvernig þeir ráðstafa þeim fjármunum sem veitt hefur verið til stofnana þeirra samkvæmt ákvörðun Alþingis, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 13. október 2016 í máli nr. 828/2015.

Þá er ekki unnt að fallast á það með stefndu að stofnanasamning beri að skilja á þann veg að forstöðumaður ríkisstofnunar geti ekki samið um hagfelldari kjör en þar greinir, enda ber hann ábyrgð á slíkum ákvörðunum, svo sem um að þær rúmist innan fjárheimilda, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996. Í þessu samhengi skal þess getið að mælt er fyrir um ýmis atriði er varða réttarstöðu opinberra starfsmanna meðlögum nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Í 24. gr. laganna segir að ákvæði í ráðningarsamningi sé ógilt ef það brýtur í bága við kjarasamning stéttarfélags starfsmanns samkvæmt lögunum starfsmanni í óhag. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður almennt að líta svo á að samningur opinbers starfsmanns við vinnuveitanda sinn geti haldið gildi sínu þótt vikið sé frá kjarasamningi, þar á meðal nánari útfærslu hans í stofnanasamningi, að því gefnu að samið sé um kjör sem hagfelldari séu starfsmanninum. Sú ályktun er einnig í samræmi við þá meginreglu vinnuréttar að kjarasamningar kveði á um lágmarkskjör launþega og útiloki ekki að gerðir séu samningar við vinnuveitendur sem séu launþegum hagfelldari. Þessi niðurstaða samræmist einnig þeirri ályktun í dómi Hæstaréttar í fyrrgreindu máli nr. 24/2009 um að ákvæði laga nr. 94/1986 séu reist á þeirri meginreglu að kjarasamningar séu gerðir á forsendum samningaréttar, eins og áður segir. Þá vefengja stefnduraunarekki heimild forstöðumanna ríkisstofnana til að semja um fastar yfirvinnugreiðslur hvort sem vikið sé að slíkri heimild í stofnanasamningi eður ei, rétt eins og lögmaður stefndu staðfesti aðspurður við málflutning.

Að öllu þessu virtu ber að hafna málatilbúnaði stefndu um að samkomulagið við stefnanda frá 26. ágúst 2019 sé óskuldbindandi fyrir stefndu á þeirri forsendu að það sé í andstöðu við lög, kjarasamning og stofnanasamning. Hróflar það ekki við þessari niðurstöðu þótt ekki hafi verið gerð sérstök breyting á starfslýsingu stefnanda eða starfsskilgreiningu hans samhliða fyrrnefndu samkomulagi í ágúst 2019.

Þá ber alfarið að hafna þeirri málsástæðu stefndu að samkomulagið frá 26. ágúst 2019 hafi ekki verið í samræmivið jafnræðisreglu, enda er ágreiningslaust að það var í boði fyrir alla aðstoðar- og yfirlögregluþjóna hjá embættinu. Þá hafa stefndu að mati dómsins ekki fært haldbær rök fyrir þeirri staðhæfingu sinni að hér hafi í reynd verið um að ræða ákvörðun þáverandi ríkislögreglustjóra sem klædd hafi verið í búning samkomulags. Í skjalinu er auk þess beinlínis tekið fram að þeir sem kjósi að standa utan samkomulagsins njóti áfram óbreyttra kjara og samsetningar launa.

Að öllu þessu virtu og að teknu tilliti til samningaréttarlegs eðlis samkomulagsins frá 26. ágúst 2019, sbr. fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 24/2009, er stefndu ekki stætt á því að vísa til þess að stefnda ríkislögreglustjóra hafi í ágúst verið rétt og skylt að leiðrétta fyrri „ákvörðun“, taka nýja og koma með henni launasetningu stefnanda í lögmætt horf og í samræmi við kjara- og stofnanasamning, enda var embættið bundið af samkomulagi sem skyldi samkvæmt skýru ákvæði þess gilda þar til skipunartími stefnanda liði undir lok.

Þess skal loks getið að ekkert liggur fyrir um annað en það að stefnandi hafi verið grandlaus um ætlaðan heimildarskort þáverandi ríkislögreglustjóra til að gera samkomulagið, en sönnunarbyrði um ætlaða grandsemi stefnanda hvílir á stefndu. Við nánara mat á þessu skiptir einnig máli að samningurinn var réttilega efndur í um eitt ár fram að töku ákvörðunar stefnda ríkislögreglustjóra undir lok ágúst 2020. Þá ber einnig að líta til þess að samningsgerðin rúmaðist innan stöðuumboðs þáverandi ríkislögreglustjóra sem forstöðumanns embættisins og af 5. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 verður ráðið að umsvif embættisins eru umtalsverð, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 14. júní 2002 í máli nr. 655/2011. Þá var sérstaklega ritað í samninginn, en drög hans voru útbúin af stefnda ríkislögreglustjóra, að hann væri í samræmi við stofnanasamning og gerður að höfðu samráði við Fjársýslu ríkisins, en hvort tveggja mátti stefnandi, semer ólöglærður, telja til marks um það að samningurinn væri í samræmi við lög og heimildir embættisins til samningsgerðar.

Þar sem ekkert liggur fyrir um annað en að stefnandi hafi verið grandlaus um ætlaðar rangar forsendur að þessu leyti ber þegar af þeirri ástæðuað hafna málsástæðu stefndu um að unnt sé að ógilda samkomulagið með vísan til 1. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1936, enda áskilur ákvæðið grandsemi löggerningsmóttakanda um mistök löggerningsgjafa.

Aðalkrafa stefnanda tekur réttilega mið af því að stefndu sé skylt að standa við fyrrgreint samkomulag í samræmi við efni þess, sbr. 1. tölulið kröfunnar, sem og að þær lágmarkskjarabætur sem Landssamband lögreglumanna og fjármála- og efnahagsráðherra f. h. ríkissjóðs sömdu um í september 2020, þ. e. um að enginn lögreglumaður hlyti minni hækkun dagvinnulauna en 4% við vörpun yfir í nýja launatöflu 1. janúar 2021, sbr. bókun 5 við kjara samninginn, taki einnig til stefnanda, sbr. 2. tölulið kröfunnar. Þannig ber að hafna þeim málatilbúnaði stefndu að krafan byggi á „einhliða“ sjónarmiðum stefnanda um það í hvaða launaflokk eigi að skipa honum þrátt fyrir nýjan stofnanasamning, enda er ljóst að krafan byggir að þessu leyti á bindandi samkomulagi sem stefndi ríkislögreglustjóri undirgekkst, að teknu tilliti til umsaminna lágmarkshækkana. Þá lýkur tímamarki 2. töluliðar dómkröfunnar réttilega við lok skipunartíma stefnanda í samræmi við orðalag samkomulagsins. Af þessari ástæðu ber einnig að hafna þeim málatilbúnaði stefndu að stefnandi haldi því fram að samkomulagið frá 26. ágúst 2019 hafi átt að gilda um ókomna tíð.

Að öllu framangreindu virtu ber að fallast á aðalkröfu stefnanda.

Með hliðsjón af þessum málsúrslitum, og með vísan til 2. málsliðar 2. mgr. 132. gr., sbr. 1. mgr. 130. gr., laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, verða stefndu dæmdir til aðgreiða stefnanda sameiginlega málskostnað, sem þykir hæfilega ákveðinn 750.000 krónur, að teknu tilliti til virðisaukaskatts. Er í þeim efnum litið til þess að samhliða máli þessu hafa þrjú sambærileg mál verið rekin gegn stefndu vegna umrædds samkomulags stefnda ríkislögreglustjóra frá 26. ágúst 2019 og er byggt á sömu málsástæðum til sóknar og varnar í hverju og einu máli.

Af hálfu stefnanda flutti málið K-kk-nf B. T-kk-nf lögmaður.

Af hálfu stefndu flutti málið S-kvk-nf J-kvk-nf lögmaður.

A-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð:

Viðurkennd er óskipt skylda stefndu, embættis ríkislögreglustjóra og íslenska ríkisins, til að greiða stefnanda, Ó-kk-þgf B-kk-þgf, laun með eftirfarandi hætti: 1) Fyrir tímabilið 1. september 2020 til 31. desember 2020 miðað við launaflokk 30, þrep 8, samkvæmt kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs með gildistíma frá 1. apríl 2019 til 31. mars 2023 og launatöflu kjarasamningsins sem gilti frá 1. apríl 2019. 2) Fyrir tímabilið 1. janúar 2021 til 14. mars 2021 miðað við launaflokk 48, þrep 5, samkvæmt kjarasamningi Landssambands lögreglumanna og ríkissjóðs með gildistíma frá 1. apríl 2019 til 31. mars 2023 og launatöflu kjarasamningsins sem gildir frá 1. janúar 2021.

Stefndu greiði stefnanda sameiginlega 750.000 krónur í málskostnað.

A-kk-nf H-kk-nf.