E-8019/2009

Mál þetta, sem dómtekið var þriðjudaginn 23. marz sl., er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af Vídd ehf., kt. 430292-2779, Bæjarlind 4, Kópavogi, með stefnu, birtri 22. júní 2009, á hendur Reykjavíkurborg, Ráðhúsi Reykjavíkur, Tjarnargötu 11, Reykjavík.

Dómkröfur stefnanda eru þær, að viðurkenndur verði með dómi, réttur hans til þess að skila stefnda lóðinni nr. 3 við Lambhagaveg, Reykjavík, samkvæmt tilkynningu þann 7. október 2008 og með því falla frá rétti til þess að byggja á lóðinni sem honum var veittur með úthlutun borgarráðs Reykjavíkur þann 16. ágúst 2007. Þá krefst stefnandi málskostnaður úr hendi stefnda að mati dómsins.

Dómkröfur stefnda eru þær, að hann verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda og dæmdur málskostnaður úr hendi hans að skaðlausu, hvernig sem málið fer.

II

Málavextir

Á fundi borgarráðs þann 16. ágúst 2007 var samþykkt að úthluta til stefnanda lóðinni nr. 3 við Lambhagaveg í Reykjavík, og var félaginu tilkynnt um úthlutunina með bréfi borgarstjórans í Reykjavík, dags. 17. ágúst 2007. Í bréfinu kom fram, að stefnandi skyldi greiða kr. 107.479.445 í byggingarréttar- og gatnagerðargjald fyrir allt að 3.090 fermetra byggingu, þar af nam gatnagerðargjaldið kr. 33.702.630. Skyldi greiða byggingarréttar- og gatnagerðargjaldið innan eins mánaðar. Þá segir í bréfinu, að verði greiðsla ekki innt af hendi innan tilgreinds frests og verði framkvæmdafrestir ekki virtir, geti það varðað riftun á sölu byggingarréttar og afturköllun á úthlutun lóðar. Er stefnandi upplýstur um, að við riftun verði það, sem stefnandi hafi greitt, að frádregnum kr. 300.000, endurgreitt, að teknu tilliti til breytinga á vísitölu neyzluverðs frá samþykki borgarráðs á kauptilboði. Þá er athygli stefnanda einnig vakin á því í bréfinu, að lóðin væri ekki byggingarhæf, og fengi hann senda tilkynningu um það, þegar lóðin yrði byggingarhæf, og teldist sá dagur vera svokallaður B-dagur og upphafsdagur fresta skv. grein 1.6 í almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum stefnda frá maí 2007, en áætlað sé, að lóðirnar verði byggingarhæfar í september/október 2008. Loks er tekið fram í bréfinu, að um lóðina gildi að öðru leyti almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar og deiliskipulagsskilmálar fyrir lóðir við Lambhagaveg.

Stefnandi greiddi umkrafið byggingarréttar- og gatnagerðargjald þann 10.10. 2007 inn á reikning stefnda.

Stefnandi kveður, að vegna breyttra aðstæðna, m.a. á lánamörkuðum, hafi hann tilkynnt til skrifstofu framkvæmdasviðs borgarinnar með bréfi, dags. 7. október 2008, um skil lóðarinnar og óskað eftir endurgreiðslu byggingarréttar- og gatnagerðagjalda ásamt verðbótum.

Með bréfi, dags. 29. október 2008, var stefnanda tilkynnt, að borgarráð hefði á fundi þann 23. október 2008 ákveðið að vísa til umsagnar borgarlögmanns beiðni lóðarhafa að Hádegismóum 5 um skil á lóð, og að ekki væri hægt að verða við beiðni stefnanda um skil á lóðinni, fyrr en niðurstaða bæjarráðs lægi fyrir í því máli.

Með bréfi, dags. 27. nóvember 2008, frá skrifstofustjóra framkvæmda- og eignasviðs stefnda, var stefnanda tilkynnt, að borgarráð hefði, á fundi þann 20. nóvember 2008, samþykkt tillögu borgarstjóra um lóðarmál, sem innihélt m.a. eftirfarandi:

Ekki verði heimilt að skila lóðum sem úthlutað hefur verið undir atvinnuhúsnæði nema sérstök heimild borgarráðs komi til hverju sinni. Lóðarhöfum þessara lóða verði tryggður réttur til framsals á lóðarréttindum.

Þá segir í bréfi skrifstofustjórans:

Í þessari samþykkt felst sú breyting á skilmálum, sem um þessar lóðir hafa gilt, að lóðarhöfum verður heimilað að framselja lóðarréttindi sín. Að öðru leyti eru skilmálar óbreyttir. Með samþykkt borgarráðs eru að gefnu tilefni ítrekaðir þeir skilmálar, að lóðarhafi getur ekki einhliða ákveðið að skila lóð og krafist endurgreiðslu.

Þáverandi lögmaður stefnanda sendi erindi til borgarráðs með bréfi, dags. 6. desember 2008, þar sem hann, fyrir hönd stefnanda og lóðarhafa lóðarinnar að Lambhagavegi 9, fór fram á það, að skil þeirra á lóðum yrðu viðurkennd og byggingarréttar- og gatnagerðargjald endurgreitt.

Með bréfi, dags. 5. febrúar 2009, svaraði skrifstofustjóri framkvæmda- og eignasviðs stefnda bréfi lögmannsins, þar sem kröfum stefnanda um skil og endurgreiðslu var hafnað.

Stefndi kveður lóðina að Lambhagavegi 3 vera eina af þrettán lóðum, sem úthlutað hafi verið á þessu svæði á árinu 2007, fyrst í febrúar (Bauhaus) og svo í ágúst. Einn lóðarhafi hafi ákveðið að þiggja ekki úthlutunina, en aðrir hafi greitt tilskilin lóðagjöld, þ.m.t. stefnandi. Fjórir lóðarhafar hafi óskað eftir að skila lóðum fyrir mánaðamótin september/október 2008, þ.e. Þ.G. verktakar með bréfi, dags. 10. júní 2008 (Lambhagavegur 10), Rafkaup ehf. með bréfi, dags. 5. ágúst 2008, (Lambhagavegur 13), A. Wendel ehf. með bréfi, dags. 22. ágúst 2008 (Lambhagavegur 7) og Ofnasmiðjan ehf. með bréfi, dags. 5. september 2008 (Lambhagavegur 8). Samþykkt hafi verið að taka við framangreindum fjórum lóðum og endurgreiða lóðagjöld með verðbótum. Samtals sjö lóðarhafar hafi óskað eftir að fá að skila lóðum eftir mánaðamótin september/október 2008, og hafi lóðaskilum verið synjað, þ.m.t. beiðni stefnanda dags. 7. október 2008. Einn lóðarhafi, Bauhaus, sé búinn að byggja á Lambhagavegi 2-4, en aðrir hafa ekki sótt um byggingarleyfi.

Snýst ágreiningur aðila um rétt stefnanda til að skila lóðinni að Lambhagavegi 15 og endurgreiðslu gatnagerðar- og byggingaréttargjalda

III

Málsástæður stefnanda

Stefnandi krefst viðurkenningar á rétti til skila á lóðinni að Lambhagavegi 3, Reykjavík.

Ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur þann 16. ágúst 2007 um úthlutun á lóðinni að Lambhagavegi 3 til stefnanda hafi verið ívilnandi stjórnvaldsákvörðun. Um sé að ræða ákvörðun, sem veiti stefnanda rétt til þess að fá umráð lóðar í eigu stefnda með rétti til að byggja á lóðinni. Óumdeilt sé, að stefnanda hafi verið veittur réttur til að byggja á lóðinni eftir umsókn til stefnda, og að stefnandi hafi samþykkt móttöku á hinum úthlutuðu réttindum og greitt umkrafin gatnagerðar- og byggingarréttargjöld. Stefnandi hafi ekki tekizt á hendur, eða undirgengizt með öðrum hætti, skuldbindingu við úthlutunina um að byggja á lóðinni, ef forsendur hans fyrir lóðarumsókninni breyttust. Hins vegar hafi hann undirgengizt skilmála stefnda þess efnis, að ef hann nýtti lóðina ekki innan þeirra tímamarka, sem stefndi setti, gæti stefndi afturkallað úthlutunina.

Úthlutun lóðar og veiting byggingarréttar séu persónubundin réttindi og óframseljanleg fram að því tímamarki, að lóðarleigusamningur hafi verið gefinn út, sbr. grein 1.16 í almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum stefnda, dskj. nr. 3. Afhending lóðarinnar hafi átt að eiga sér stað, þegar hún varð byggingarhæf, eða á svokölluðum B-degi, sjá grein 1.5 í almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum stefnda. B-dagur hafi verið þann 17. nóvember 2008, skv. tilkynningu stefnda, dskj. nr. 11. Stefnandi hafi því hvorki verið búinn að fá lóðina afhenta, né hafði hann hafið framkvæmdir á lóðinni, þegar hann tilkynnti um skil hennar þann 7. október 2008.

Stefnandi byggi á því, að það hafi verið viðurkennd og óumdeild regla, þegar hann sótti um og fékk úthlutaða lóðina að Lambhagavegi, að hann gæti skilað lóðinni aftur, breyttust áform hans þannig, að hann gæti ekki nýtt lóðina. Byggi stefnandi á því, að réttur til að skila lóðinni og falla frá réttindum samkvæmt úthlutun sé enn ríkari, áður en afhending á þeim réttindum, sem um ræði, eigi sér stað. Regla þessi og framkvæmd byggist á viðurkenndum sjónarmiðum í stjórnsýslurétti um heimildir borgara til þess að falla frá réttindum, sem honum hafi verið veitt eða úthlutað með ívilnandi stjórnvaldsákvörðun.

Samkvæmt fyrrgreindri meginreglu stjórnsýsluréttarins hafi stefnandi átt rétt til þess að skila lóðinni og falla frá þeim réttindum, sem honum hafi verið veitt með úthlutun stefnda. Ákvæði, annars vegar í 9. gr. laga nr. 153/2006 og hins vegar í 9. gr. reglugerðar um gatnagerðargjald nr. 543/1996, staðfesti þennan rétt og sé á því byggt, að hann sé til staðar.

Í 9. gr. laga nr. 153/2006 sé kveðið á um skyldu sveitarfélaga til þess að endurgreiða gatnagerðargjald, sé lóð skilað. Endurgreiðsluskylda samkvæmt ákvæðinu verði til við skil á lóð af hálfu lóðarhafa og sé óháð því, hvort viðkomandi sveitarfélag kjósi að taka við lóðinni eða ekki. Í ákvæðinu sé sú skylda lögð á sveitarfélög að endurgreiða gatnagerðargjald, verði lóð skilað, og sé sú skylda ekki valkvæð, eins og stefndi byggi á.

Skyldan til endurgreiðslu hafi verið staðfest við setningu laga nr. 6/2009, sem tóku gildi þann 4. marz 2009, þar sem ákvæðum 9. gr. hafi verið breytt þannig, að greiðslufrestur sveitarfélaga hafi verið lengdur úr 30 dögum í 90 daga og verðtrygging á endurgreiðslufjárhæð felld niður vegna lóða, sem úthlutað verði eftir gildistöku laga nr. 6/2009. Breytingin sé skýrð í greinargerð þannig, að í 9. gr. laga nr. 153/2006 sé lögð á sveitarfélög afar íþyngjandi skylda, sem þeim sé erfitt að standa undir vegna breytinga á rekstrar- og fjármálum. Slíkt ætti að sjálfsögðu ekki við, ef sveitarfélögum væri í sjálfsvald sett, hvort þau heimiluðu skil á lóðum eða ekki.

Stefnandi vísi einnig til 2. mgr. 1. gr. eldri laga nr. 17/1996, um gatnagerðargjöld, sem núverandi 9. gr. laga nr. 153/2006 hafi leyst af hólmi. Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 17/1996 hafi skýrlega verið kveðið á um rétt lóðarhafa til þess að skila lóð. Í skýringum með 2. mgr. 1. gr. segi m.a. svo í greinargerð:

Í 2. mgr. er kveðið á um endurgreiðsluskyldu sveitarstjórnar í þeim tilfellum þegar sá sem fengið hefur lóð úthlutað kýs að skila henni ... .

Í reglugerð um gatnagerðargjöld nr. 543/1996, sem enn sé í gildi, sé í 9. gr. kveðið á um rétt lóðarhafa til þess að fá endurgreidd gatnagerðargjöld, en þar segi orðrétt:

Sveitarstjórn skal í eftirfarandi tilvikum endurgreiða gatnagerðargjald:

Ef lóðarhafi skilar úthlutaðri lóð eða lóðarúthlutun er afturkölluð.

Skýra beri skyldu stefnda til að taka aftur við lóð og endurgreiða gatnagerðargjald í því ljósi, að ákvörðun um úthlutun á lóð og álagning gatnagerðargjalds sé stjórnvaldsákvörðun, og það sama eigi við um álagningu svokallaðs byggingarréttargjalds. Þá sé álagt gatnagerðargjald skattur samkvæmt ákvæðum 1. gr. laga nr. 153/2006, og sé heimild stefnda til álagningar skattsins bundin því skilyrði, að lóðarhafi kjósi að nýta lóðina, eða þann rétt, sem skattlagningin byggi á. Falli lóðarhafi frá áformum um byggingu, af hvaða ástæðu sem er, falli réttur til að leggja gatnagerðargjald á viðkomandi niður, og skylda til endurgreiðslu stofnist, sbr. 9. gr. laga nr. 153/2006.

Ekki sé unnt að skilja á milli réttar til þess að fá gatnagerðargjald endurgreitt og réttar til að skila lóð eftir úthlutun, skv. ákvæðum 9. gr. laga nr. 153/2006 og 9. gr. reglugerðar nr. 543/1996, sem réttur lóðarhafa til að skila lóð sé innifalinn í, og sem sú forsenda, sem rétturinn til að fá gatnagerðargjaldið endurgreitt, byggist á.

Verði ekki fallizt á, að réttur stefnanda til skila á lóðinni sé varinn af 9. gr. laga um gatnagerðargjöld nr. 153/2006 og 9. gr. reglugerðar um gatnagerðargjöld nr. 543/1996, byggi stefnandi á því, að rétturinn til skila sé varinn af 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um jafnræði, sbr. einnig 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Réttur lóðarhafa til þess að skila lóð hafi verið viðurkenndur í orði og í framkvæmd af hálfu stefnda á þeim tíma, sem stefnandi sótti um lóðina og fékk hana úthlutaða. Stefnandi byggi einnig á því, að stefndi hafi, fyrir október 2008, án undantekninga, samþykkt skil á lóðum og endurgreitt lóðagjöld.

Samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga beri stefnda, við úrlausn mála, að gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Stefndi hafi þegar samþykkt a.m.k. skil 4 einstakra lóðahafa, sem hafi fengið úthlutað lóðum undir atvinnuhúsnæði við Lambhagaveg, og endurgreitt byggingarréttar- og gatnagerðargjald viðkomandi lóða að fullu með verðbótum.

Stefnda sé óheimilt að afgreiða beiðni stefnanda um skil á lóð sinni með öðrum hætti en hann hafi þegar afgreitt beiðni annarra lóðarhafa að Lambhagavegi um skil á lóðum og á annan veg en hann hafi afgreitt beiðni fjölda annarra lóðarhafa á öðrum svæðum innan borgarinnar síðustu ár og áratugi.

Ákvörðun borgarráðs þann 20. nóvember 2008, þar sem settar hafi verið nýjar reglur um heimildir lóðahafa til skila á lóðum, fái ekki staðizt gagnvart þeim aðilum, sem þegar höfðu fengið úthlutað lóðum. Óumdeilt sé, að fyrir 20. nóvember 2008 hafi verið í gildi sú regla hjá stefnda, sem og öllum öðrum sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu, að lóðarhafi, sem af einhverjum ástæðum gat ekki nýtt lóð, sem honum hafði verið úthlutað, hafi getað skilað lóðinni aftur og fengið lóðarverðið endurgreitt með verðbótum. Tilgreindur réttur til að skila lóð hafi mikla þýðingu fyrir lóðarhafa og sé stór hluti af áhættumati þeirra, sem sæki um lóð. Verði að ætla, að eftirspurn eftir lóðum og hið háa lóðarverð á Lambhagavegi sé að nokkru leyti skýrt með þeirri takmörkuðu áhættu, sem lóðarúthlutun hafi fylgt fyrir lóðarhafa. Slík aukning á áhættu lóðahafa, sem þegar hafi fengið lóðum úthlutað, fái ekki staðizt gagnvart ákvæðum 11. gr. stjórnsýslulaga, að mati stefnanda.

Stefnandi byggi einnig á því, að réttur hans til þess að skila lóðinni byggist á þeim skilmálum, sem um úthlutunina gildi. Í bréfi borgarstjórans í Reykjavík til stefnanda um úthlutun lóðarinnar komi fram, að auk þeirra skilmála, sem upp séu taldir í bréfinu, skuli gilda almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar, útgefnir í maí 2007. Í hinum almennu framkvæmdaskilmálum sé engum orðum eytt í rétt lóðahafa til skila á lóð, en í grein 1.24. sé að finna upptalningu á lögum, reglugerðum, samþykktum og stöðlum, sem eigi við og marki réttarstöðu aðila. Í greininni sé m.a. að finna tilvísun til laga um gatnagerðargjald nr. 17/1996 og reglugerðar um gatnagerðargjald nr. 543/1996. Með vísan til þess, sem áður hafi komið fram um ótvíræðan rétt lóðarhafa til skila á lóð skv. 1. gr. laga nr. 17/1996 og 9. gr. reglugerðarinnar, byggi stefnandi á því, að tilgreind ákvæði séu hluti af hinum almennu skilmálum, sem um lóðarúthlutunina gildi.

Hin áralanga, og fram til þessa athugasemda- og fyrirvaralausa, afgreiðsla stefnda á beiðnum um skil á lóðum hafi skapað réttmætar væntingar hjá þeim aðilum, sem sótt hafi um lóðir hjá stefnda, til þess að álykta, að réttur til skila væri fyrir hendi, ef aðstæður þróuðust þannig, að lóðarhafi gæti ekki nýtt lóð. Tengist þessi réttur lóðarhafa til að skila lóð náið banni stefnda við framsali lóðar, áður en lóðarleigusamningur hafi verið gefinn út, sjá gr. 1.16 í almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum stefnda, og víðtækum rétti stefnda til þess að afturkalla úthlutun og taka lóð til baka, sbr. grein 1.14 í skilmálum stefnda, standi lóðarhafi ekki við skilmála um byggingahraða eða greiðslur til borgarinnar.

Skilmálar stefnda byggi, að mati stefnanda, á þeirri forsendu, að lóðarúthlutun verði afturkölluð, standi lóðarhafi ekki við skyldur sínar gagnvart stefnda. Réttur lóðarhafa til að skila lóð, sé fyrirsjáanlegt, að hann muni ekki getað staðið við skyldur sínar gagnvart stefnda vegna lóðarúthlutunarinnar, sé þannig hluti af sama fyrirkomulagi og réttarstöðu.

Verði ekki fallizt á, að stefnandi hafi átt rétt til þess að skila lóðinni á áðurgreindum forsendum, byggi stefnandi á því, að hann hafi haft rétt til þess að skila lóðinni, þar sem forsendur að baki lóðarumsókn hans, hafi brostið vegna ákvarðana og athafna stefnda.

Verði talið, að úthlutun lóðar feli í sér „einkaréttarlegan gerning um sölu á fasteignatengdum réttindum“, þar sem endurgjaldið sé byggingarréttargjald, byggi stefnandi á því, að stefndi, sem seljandi lóðarinnar, beri áhættu af því, að lóðin uppfylli þá kosti, sem hún var seld með, eða kosti, sem kaupandi hafi haft réttmæta ástæðu til að ætla, að fylgdu lóðinni.

Tveir mikilvægir þættir hafi verið afgerandi forsendur fyrir umsókn stefnanda um lóð að Lambhagavegi og samþykki hans fyrir hinu háa gjaldi fyrir byggingarrétt, sem stefndi hafi áskilið og stefnandi samþykkt. Annað atriðið, og það sem hafi veruleg áhrif á áhættu lóðarumsækjanda, sé áratuga löng framkvæmd og hefð stefnda við lóðaskil. Hitt sé, að forsendur fyrir uppbyggingu á svæðinu hafi algerlega brostið og muni ekki ganga eftir, m.a. vegna ákvörðunar stefnda. Saman hafi þessi atriði réttlætt hið háa gjald fyrir byggingarrétt, en án þeirra séu umræddar lóðir verðlitlar að mati stefnanda.

Það standi stefnda nær en stefnanda að bera ábyrgð og áhættu af því, að ofangreindar forsendur hafi brostið, enda hafi stefndi, með aðgerðum sínum og ákvörðunum annars vegar, bein áhrif á þessar forsendur, og hins vegar séu þetta forsendur, sem stefndi hafi byggt hina háu verðlagningu lóðanna á.

Ákvörðun um breytingu á framkvæmd við skil á lóðum sé ákvörðun, sem stefndi hafi tekið einhliða. Með henni hafi hann aukið verulega áhættu þeirra lóðahafa, sem höfðu greitt fyrir byggingarrétt. Sú takmörkun áhættu, sem fyrri framkvæmd stefnda hafi veitt varðandi lóðaskil, hafi, að mati stefnanda, haft veruleg áhrif á verðmæti lóða og eftirspurn á þeim tíma, þegar lóð stefnanda var úthlutað.

Stefnda megi vera það ljóst, að eftirspurn og verðlagning á lóðum ráðist annars vegar af þeirri áhættu, sem úthlutun skapi væntanlegum lóðarhafa, og hins vegar af þeim tekjum, sem lóðin geti skapað þeim sama. Við úthlutun á atvinnulóðum, eða lóðum undir verzlunarrekstur, sé staðsetning og nálægð við viðskiptavini, eða umferð þeirra, lykilatriði. Stefndi hafi verðlagt byggingarrétt við Lambhagaveg mjög hátt með tilliti til fyrrgreindra þátta, og við „réttlætingu“ hins háa verðs hafi m.a. verið vísað til þess, að það væri ætlun borgarinnar, að Lambhagavegur yrði mjög öflugt verzlunarsvæði með stórverzlun Bauhaus sem aðdráttarafl, auk þess sem á öðrum lóðum kæmu þekktar verzlanir, valdar af kostgæfni. Einnig hafi borgin talið það skipta máli fyrir verðlagningu þessara atvinnulóða, að til stæði að byggja upp nýtt og öflugt 20.000 manna hverfi að baki þeim. Skipulag svæðisins, úthlutun og uppbygging þess hafi að sjálfsögðu verið alfarið í höndum stefnda, sem og ákvörðun um uppbyggingarhraða.

Stefnandi byggi á því, að hann, sem greiðandi hárrar upphæðar fyrir heimild til að byggja á atvinnulóð, beri á engan hátt áhættu, sem leiði af grundvallarbreytingum, sem stefndi geri á áætlunum um uppbyggingu einstakra hverfa eða atvinnulóða eftir á, og sem gangi gegn hagsmunum stefnanda. Sú áhætta og ábyrgð sé alfarið á herðum stefnda, enda hafi hann áskilið sér endurgjald fyrir það.

Samkvæmt upplýsingum stefnanda hafi borgin þegar tekið til baka og endurgreitt byggingarréttar- og gatnagerðargjöld vegna a.m.k. fjögurra lóða við Lambhagaveg, en flestir aðrir lóðarhafar hafi tilkynnt um skil á lóðum, en ekki enn fengið endurgreiðslu. Telji stefnandi, að fyrir liggi, að langflestir hinna ellefu lóðahafa (lóðir við Lambhagaveg, aðrar en lóð Bauhaus) hafi staðfest, að þeir hafi fallið frá áformum um uppbyggingu á svæðinu. Þá hafi Bauhaus lýst yfir, að opnun á verzlun þeirra hafi verið frestað ótiltekið. Viðbrögð stefnda við minnkandi eftirspurn eftir lóðum hafi verið þau að samþykkja þann 20. nóvember 2008, að allir framkvæmdafrestir skuli framlengdir um tvö ár frá því, sem fram komi í úthlutunarskilmálum, og veita óhefta heimild til framsals á lóðum.

Með ofangreindri samþykkt stefnda um framlengingu allra framkvæmdafresta um 2 ár, telji stefnandi, að endanlega hafi brostið allar forsendur, sem legið hafi að baki byggingarrétti undir verzlun hans að Lambhagavegi 3. Stefndi hafi með þessu girt fyrir þann möguleika, að stefnandi geti byggt upp á lóðinni, eða fénýtt hana, t.d. með sölu til þriðja aðila, innan hæfilegs tíma frá úthlutun, og fullljóst sé, að engin uppbygging verði á umræddu atvinnusvæði næstu árin. Stefnandi telji, að við þessar aðstæður séu allar forsendur fyrir úthlutun lóðarinnar og innheimtu byggingarleyfis- og gatnagerðargjalds brostnar, og því eigi stefnandi fullan rétt til þess að skila lóðinni.

Stefnandi byggi einnig á því, að með skilum á lóðinni hafi hann rift úthlutun hennar, verði talið, að um einkaréttarlegan gerning hafi verið að ræða. Sú riftun byggi á því, að hin úthlutaða lóð uppfylli ekki þær kröfur um gæði, sem stefnandi hafi haft réttmæta ástæðu til að ætla, að lóðinni fylgdu, sbr. 18. gr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup, sbr. það, sem áður segi. Vísi stefnandi sérstaklega til þess, að lóðin henti ekki fyrir þau not, sem stefnda hafi verið ljóst, eða mátt vera ljóst, að hafi verið forsenda stefnanda, þ.e. að þar mætti innan hæfilegs tíma byggja húsnæði undir verzlun og lager stefnanda í blómlegu samfélagi við aðrar verzlanir og byggð, sbr. 19. gr. laga nr. 40/2002.

Varðandi kröfu um málskostnað vísi stefnandi til ákvæða XXI. kafla laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

Málsástæður stefnda

Einhliða réttur til skila og endurgreiðslu lóðagjalda

Stefndi byggir á því, að sýkna beri stefnda á þeim grundvelli, að einhliða réttur stefnanda til skila á lóðinni sé ekki fyrir hendi, né heldur endurgreiðsluskylda stefnda á söluandvirði byggingarréttarins og gatnagerðargjöldum. Því til stuðnings sé bent á eftirfarandi:

Lóðaúthlutun og sala byggingarréttar séu í eðli sínu einkaréttarlegir samningar, þar sem sveitarstjórn sé fyrst og fremst í hlutverki landeiganda. Lóðaúthlutun og sala byggingarréttar séu ekki lögbundin verkefni sveitarfélaga. Landeiganda, hvort sem hann er opinber aðili eða einkaaðili, sé frjálst að ráðstafa lóðum á landi sínu, svo fremi sem þær ráðstafanir séu í samræmi við skipulag. Sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum, líkt og þeim sé heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Með samþykkt borgarráðs á sölu byggingarréttar og með samþykki stefnanda á þeim skilmálum, sem um þá sölu gildi, hafi komizt á kaupsamningur um þau fasteignatengdu réttindi, sem byggingarréttur er. Slíkur samningur sé einkaréttarlegur samningur, sbr. m.a. úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003 (dskj. nr. 28) og dóm Hæstaréttar frá 21. september 2003 í máli nr. 150/2000 (dskj. nr. 16). Um þennan samning gildi því allar sömu meginreglur og gildi almennt um kaupsamninga um fasteignir. Jafnframt sé vísað til þess, að byggingarréttur og lóðarréttindi séu fasteignatengd réttindi, sem út af fyrir sig geti verið sérstakt þinglýsingar- og veðandlag.

Byggingarrétti verði ekki einhliða skilað, nema um það hafi verið samið, eða fyrir hendi séu riftunarástæður. Þannig sé t.d. í almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum, sem gildi um Lambhagaveg 3, kveðið á um heimild stefnda til að rifta samningi um sölu byggingarréttarins, standi lóðarhafinn ekki við þá skilmála, sem um lóðina gildi. Á sama hátt geti lóðarhafi rift kaupsamningi um byggingarrétt á lóðinni, skilað lóðinni og krafizt endurgreiðslu, að öðrum skilyrðum uppfylltum, hafi stefndi ekki staðið við sinn hluta samningsins. Stefnandi geti hins vegar ekki ákveðið einhliða, án slíkrar riftunarástæðu, að skila lóð og krefjast endurgreiðslu. Stefndi vísi til þess, að það sé ekki viðurkennt sjónarmið í fasteignakauparétti, að einhver almennur skilaréttur sé fyrir hendi, ef forsendur breytist, s.s. efnahagslegt ástand á markaði. Um meinta skyldu sveitarstjórna til að veita viðtöku slíkum fasteignatengdum verðmætum þyrfti annað hvort að kveða á um í lögum eða einkaréttarlegum samningum, s.s. úthlutunarskilmálum, með sama hætti og réttur sveitarfélaga til að afturkalla úthlutun lóðar verði annað hvort að byggjast á úthlutunarskilmálum/samningum eða sérstakri lagaheimild.

Í úthlutunarbréfi borgarstjóra til Búgarðs ehf., dags. 17. ágúst 2007, sé áskilinn réttur stefnda til að rifta sölu byggingarréttarins og afturkalla lóðina verði ekki staðið við þá greiðsluskilmála, sem þar séu einnig tilgreindir. Í bréfinu sé einnig vísað til almennra lóða- og framkvæmdaskilmála, þar sem segi m.a., að greiðsla gatnagerðargjalds og kaupverðs byggingarréttar jafngildi viðurkenningu lóðarhafa á því, að hann hafi kynnt sér þá skilmála, sem um lóðina gildi, og hafi samþykkt að hlíta þeim. Í gr. 1.6. í skilmálunum séu m.a. tilgreindir tímafrestir framkvæmda. Í þeirri grein segi einnig, að borgarráð geti afturkallað lóðaúthlutun, verði ekki staðið við þessa fresti. Í gr. 1.14 sé enn ítrekað, að borgarráð geti fellt úthlutun úr gildi undir tilteknum kringumstæðum, sem þar greini. Séu í þessum skilmálum tilgreindar helztu ástæður, sem leitt geti til riftunar á sölu byggingarréttarins af hálfu stefnda. Hvergi sé gert ráð fyrir því í þeim skilmálum, sem um lóðina gildi, að stefndi geti einhliða rift sölu byggingarréttar og afturkallað lóð, en um riftun á sölu byggingarréttar gildi almennar riftunarreglur fasteignakauparéttar. Á sama hátt hafi skilmálarnir heldur ekki að geyma heimild til handa lóðahöfum til að ákveða einhliða að skila lóðinni og krefjast endurgreiðslu gatnagerðargjalda og kaupverðs byggingarréttarins. Því sé þannig mótmælt, að það hafi verið viðurkennd og óumdeild regla, þegar stefnandi sótti um og fékk úthlutað lóð, að hann gæti skilað lóðinni, breyttust áform hans þannig, að hann gæti ekki nýtt lóðina. Á sama grunni stoði ekki fyrir stefnanda að bera fyrir sig sjónarmið í stjórnsýslurétti um heimildir borgara til þess að falla frá réttindum, sem honum hafi verið úthlutuð með ívilnandi stjórnvaldsákvörðun, enda um að ræða einkaréttarlegan gerning.

Í staðfestingu borgarráðs á úthlutun lóðarinnar og sölu byggingarréttarins til Búgarðs ehf. hafi verið fólgið fullnaðarframsal á þeim rétti með þeim bindandi réttaráhrifum, sem slíku framsali fylgi. Jafnframt hafi, með fyrirvaralausri greiðslu kaupverðs byggingarréttarins og gatnagerðargjaldsins, komizt á einkaréttarlegur samningur milli aðila um kaup Búgarðs ehf. á einkaréttarlegum verðmætum, sem gangi kaupum og sölum á markaði. Skiptir eigi máli, að mati stefnda, að lóðarleigusamningur hafi ekki verið gerður, enda sé með slíkum samningi fyrst og fremst settur í formlegan búning sá réttur til lóðar, sem lóðarhafi öðlist með lóðarúthlutun borgarráðs. Það stoði þannig ekki fyrir stefnanda að bera fyrir sig, að hann hafi ekki tekizt á hendur með öðrum hætti, skuldbindingu við úthlutunina um að byggja á lóðinni, breyttust forsendur hans fyrir lóðarumsókninni.

Stefndi vísi til þess, að réttur lóðarhafa til skila á atvinnuhúsalóð sé hvorki lögfestur né kveðið á um slíkan rétt í úthlutunarbréfum. Almennir lóða- og framkvæmdaskilmálar stefnda frá maí 2007 kveði heldur ekki á um einhliða skilarétt lóðahafa. Stefnandi haldi því hins vegar fram, að ákvæði 9. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald og 9. gr. reglugerðar nr. 543/1996 staðfesti rétt til skila á lóð og endurgreiðslu gatnagerðar- og byggingargjalda. Í tilvitnuðu ákvæði laga um gatnagerðargjald sé kveðið á um, hvernig endurgreiða skuli gatnagerðargjald, sem er sérstakur skattur, sem innheimtur sé samhliða úthlutun/sölu lóða eða byggingarréttar, sé lóðaúthlutun afturkölluð eða ógilt, eða ef lóð er skilað. Að mati stefnda geti stefnandi ekki byggt skilarétt á þessu lagaákvæði. Líta beri til þess, að lögin fjalli um álagningu sérstaks skatts, álagningarstofn og hlutfall, og með hvaða hætti honum skuli ráðstafa. Ákvæði 9. gr. laganna fjalli einungis um, hvað gera skuli, sé lóð afturkölluð eða skilað, og samkvæmt meginreglum fasteignakauparéttar sé það hverju sinni samningsatriði, hvort fasteign fáist skilað og á hvaða kjörum, en lóð teljist fasteign og byggingarréttur fasteignatengd réttindi, eins og áður segi. Um skil á réttindum, sem keypt hafi verið með einkaréttarlegum gerningi, fari því samkvæmt samningi hverju sinni milli aðila, eða efni úthlutunarskilmála, en með greiðslu sinni á gatnagerðargjöldum og kaupverði byggingarréttarins hafi stefnandi lýst því yfir, að hann myndi hlíta þeim skilmálum, sem um lóðina gildi. Af hálfu stefnanda hafi engir fyrirvarar verið gerðir að þessu leyti, eða áskilnaður um rétt til að skila lóðinni síðar. Lög um gatnagerðargjald fjalli ekki um lóðaúthlutanir, eins og áður segi, eða undir hvaða kringumstæðum lóð verði afturkölluð eða skilað. Ljóst sé, að stefndi geti ekki, á grundvelli 9. gr. laga nr. 153/2006, afturkallað úthlutun lóðar, sem hann hafi selt byggingarrétt á, án gildrar riftunarástæðu, samningsbundinnar eða lögbundinnar. Á sama hátt geti stefnandi ekki byggt rétt til að skila lóð á því ákvæði laga nr. 153/2006. Ákvæði 9. gr. laganna kveði hins vegar á um það, að ef semjist um skil á lóð, eða ef skilyrði séu fyrir afturköllun eða ógildingu úthlutunar, þá sé sveitarstjórn skylt að endurgreiða gatnagerðargjald með tilteknum hætti. Frá því geti sveitarstjórn ekki samið sig. Samkvæmt framansögðu hafni stefndi sjónarmiðum stefnanda, er lúti að því, að sérstakur skilaréttur verði byggður á 9. gr. laga um gatnagerðargjald. Ekki sé heldur að finna önnur lagaákvæði, sem slíkur réttur verði byggður á. Minnt sé á, að sala lóða sé ekki lögbundið hlutverk sveitarstjórna, en gatnagerð sé það hins vegar, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 153/2006.

Þeirri fullyrðingu sé mótmælt, að meintur réttur til skila á lóð byggi á þeim skilmálum, sem um úthlutunina gildi, en stefnandi vísi til þess, að í gr. 1.24., séu tilgreind lög, reglugerðir o.fl., sem séu hluti af hinum almennu skilmálum, sem um lóðarúthlutunina gildi. Í fullyrðingu stefnanda sé hins vegar gengið út frá þeirri röngu forsendu, að í ákvæði 9. gr. laga um gatnagerðargjald og 9. gr. reglugerðar um gatnagerðargjald sé kveðið á um almennan skilarétt á byggingarrétti og rétt til endurgreiðslu kaupverðs og annarra lóðargjalda.

Stefnandi byggi jafnframt á því, að skylda sveitarfélaga til að taka við lóðum og endurgreiða gatnagerðargjald hafi verið staðfest við setningu laga nr. 6/2009 um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 og lögum um gatnagerðargjald nr. 153/2006. Hvergi í lögskýringargögnum komi fram staðfesting á því, að fyrir hendi sé einhliða réttur til skila á lóðum, enda fjalli lög um gatnagerðargjald ekki um úthlutun lóða eða sölu byggingarréttar. Í lagabreytingunni felist einungis, að sveitarfélög fái rýmri tíma til að endurgreiða hinn álagða skatt, gatnagerðargjaldið, í þeim tilfellum, sem 9. gr. laga um gatnagerðargjald tilgreini, sem og afnám skyldu sveitarfélaga til að verðbæta álagt gatnagerðargjald, komi til endurgreiðslu af lóðum, sem hafi verið úthlutað eða veitt sé byggingarleyfi á eftir gildistöku laganna. Í stefnu séu jafnframt rakin ákvæði varðandi endurgreiðslu gatnagerðargjalds í eldri lögum um gatnagerðargjald, sem séu efnislega eins og núgildandi 9. gr. laga nr. 153/2006, þ.e.a.s. að þegar ákveðin skilyrði séu fyrir hendi, skuli endurgreiða gatnagerðargjald. Í þeim sé hins vegar ekki frekar en í gildandi lögum að finna, hvenær þær forsendur séu fyrir hendi, að ráðstöfun á byggingarrétti verði rift, t.d. hvenær sveitarfélag geti einhliða afturkallað ráðstöfun byggingarréttarins og þar með svipt eiganda hans þeirri eign sinni, eða hvenær eigandi byggingarréttarins geti krafizt þess að fá að skila honum og fá gatnagerðargjaldið endurgreitt. Í þessu sambandi hljóti því að þurfa að líta til almennra reglna fasteignakauparéttar.

Stefndi mótmæli þeirri túlkun stefnanda, að álagning byggingarréttargjalds sé stjórnvaldsákvörðun. Byggingarréttargjald sé hvergi tilgreint í lögum og byggi einfaldlega á einkaréttarlegum samningi milli sveitarfélags og lóðarhafa. Forsendur kaupverðs byggingarréttar séu þær, að eigandi lands, í þessu tilviki sveitarfélag, sé að ráðstafa til annars aðila byggingarrétti, sem í felist einkaréttarleg verðmæti, sem eðlilegt sé, að endurgjald komi fyrir, enda gangi slík verðmæti kaupum og sölu á markaði. Þetta sé því hvorki skattur né þjónustugjald, sem séu hin hefðbundnu gjöld, sem stjórnvöldum sé heimilt að innheimta, að því gefnu að fyrir því sé heimild í lögum. Um slíkt sé ekki að ræða. Sala byggingarréttar komi t.d. gatnagerð og þeim þáttum, sem lýst sé í lögum um gatnagerðargjald, ekkert við. Lögjöfnun við ákvæði 9. gr. laganna geti heldur ekki átt við að mati stefnda.

Stefndi mótmæli jafnframt þeirri túlkun stefnanda, að heimild stefnda til álagningar gatnagerðargjalda sé bundin því skilyrði, að lóðarhafi kjósi að nýta lóðina eða þann rétt, sem skattlagningin byggi á. Bent sé á, að gatnagerðargjald teljist markaður tekjustofn fyrir sveitarfélög til að standa straum af gatnagerð sveitarfélagsins, t.d. með undirbyggingu gatna, lögnum, götulýsingu, bundnu slitlagi, gangstéttum o.fl. Liggi fyrir, að stefndi hafi lagt í miklar fjárfestingar í gatnagerð og aðrar framkvæmdir til þess að gera svæðið, þar sem lóð stefnanda sé, byggingarhæft. Hafi gatnagerðargjöld og önnur lóðagjöld m.a. runnið til þessara verkefna. Það sé augljóst, að mati stefnda, að endurgreiðsla þessara lögbundnu gjalda vegna lóðar stefnanda myndi vera verulega íþyngjandi fyrir stefnda í því efnahagsumhverfi, sem nú ríki, þar sem engar líkur séu á, að hægt verði að ráðstafa lóðinni aftur á næstunni.

Réttur til skila á grundvelli jafnræðisreglu stjórnsýslulaga

Í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felist, að sambærileg tilvik skuli afgreiða á sambærilegan hátt, en ekki að afgreiða beri öll mál eins. Í þessu sambandi bendi stefndi á, að beiðni stefnanda um skil á lóð hafi borizt eftir að ákveðið hafi verið að taka fyrir öll skil á atvinnuhúsalóðum. Þau meginsjónarmið, sem ráðið hafi ákvörðunum um að veita viðtöku atvinnuhúsalóðum hafi fyrst og fremst byggzt á því, að með því móti hafi verið unnt að endurúthluta lóðum til annarra umsækjenda í því skyni, að á lóðunum yrði byggt, öllum aðilum til góðs, en allt þar til nýlega hafi eftirspurn eftir atvinnuhúsalóðum verið langtum meiri en framboðið. Við mat á því, hvort um sambærileg tilvik sé að ræða, skipti máli það gjörbreytta efnahagsástand, sem sveitarfélögin búi nú við. Þá skipti jafnframt máli, að þegar stefndi veitti áður viðtöku lóðum, hafi stefndi ekki komið fram í skjóli stjórnsýsluvalds, heldur hafi gerningurinn byggzt á einkaréttarlegum forsendum. Forsendur fyrir viðtöku atvinnuhúsalóða hafi því verið viðskiptalegs og hagræns eðlis, þ.e. tilgangurinn hafi verið sá að taka við lóðunum og endurúthluta þeim til að stuðla að uppbyggingu á lóðunum. Í ljósi efnahagshrunsins haustið 2008, og að heita engrar eftirspurnar eftir lóðum af þessu tagi eftir það, verði því að telja, að stefnda hafi verið heimilt að ákveða að taka ekki við fleiri atvinnuhúsalóðum. Stefndi hafi byggt ákvarðanir sínar á þessu tiltekna sjónarmiði, sem að framan segi, og veitt því þannig aukið vægi. Þau sjónarmið og þær áherzlur, sem áður hafi ráðið för, séu ekki lengur til staðar, og sé því ekki lengur um sambærileg tilvik að ræða. Samkvæmt framansögðu verði að telja, að engin skylda hvíli á stefnda að veita áfram viðtöku atvinnuhúsalóðum, þegar þess sé óskað.

Stefndi bendi á, að úthlutun byggingarréttar sé gerningur á einkaréttarlegu sviði, þar sem allar aðstæður, og þar með forsendur fyrir tiltekinni framkvæmd, hafi gjörbreytzt á mjög skömmum tíma. Þessar breyttu kringumstæður hafi stefndi ekki á valdi sínu, frekar en aðrir landeigendur. Ákvörðun stefnda um að samþykkja ekki frekari skil á atvinnuhúsalóðum í þessu ljósi sé almenn, þ.e. hún taki til allra slíkra lóða. Þá verði stefnda að sjálfsögðu ekki kennt um hið alvarlega ástand, sem skapazt hafi í efnahags- og atvinnulífi hér á landi, sem hafi með ýmsum hætti haft áhrif á áform lóðahafa varðandi húsbyggingar og starfsemi þeirra.

Stefndi mótmæli því að móttaka hans á nokkrum atvinnuhúsalóðum hafi skapað stefnanda réttmætar væntingar um ákveðna afgreiðslu á beiðni hans um skil á lóðinni. Stefndi hafi fyrst sett fram ósk um skil á lóðinni með bréfi, dags. 7. október 2008 (dskj. 9), eftir að hafa tekið þá ákvörðun að taka ekki við fleiri atvinnuhúsalóðum. Lóðahafar atvinnuhúsalóða hafi aldrei átt neinn skilarétt, sbr. það sem að framan greini, og hafi það verið áréttað með samþykkt borgarráðs 20. nóvember 2008. Beri að benda á, að fram að stöðvun lóðaskila mánaðamótin september/október 2008, hafi stefndi í örfáum tilvikum á síðustu fimm árum samþykkt skil á atvinnuhúsalóðum, og hafi flestum lóðanna verið endurúthlutað. Í níu tilvikum hafi lóðahafar afþakkað lóðaúthlutunina, og hafi því aldrei komið til lóðaúthlutunar og því ekki heldur til þess, að þeim lóðum væri skilað (dskj. 29).

Samþykkt borgarráðs frá 20. nóvember 2008 um atvinnuhúsalóðir

Þeirri fullyrðingu stefnanda, að borgarráð hafi á fundi sínum þann 20. nóvember 2008 sett nýjar reglur um heimildir lóðahafa til skila á atvinnuhúsalóðum sé mótmælt. Í ákvörðun borgarráðs hafi hvorki falizt nýjar, afturvirkar né íþyngjandi reglur varðandi skil á atvinnuhúsalóðum, enda hafi aldrei verið neinn skilaréttur. Hins vegar hafi borgarráð samþykkt, að lóðahöfum yrði tryggður réttur til framsals lóðarréttinda á atvinnuhúsalóðum, áður en lóðarleigusamningur hafi verið gerður. Almennum rétti til þess hafi ekki verið til að dreifa fyrr en með þessari samþykkt og þessi hluti samþykktar borgarráðs því falið í sér breytingu á skilmálum, sem sé lóðahöfum til hagsbóta. Jafnframt hafi borgarráð samþykkt, að framlengja framkvæmdafresti um 2 ár, lóðahöfum til hagsbóta. Með þessu hafi borgarráð viljað koma til móts við gjörbreyttar aðstæður lóðahafa vegna efnahagshrunsins. Þá sé því mótmælt sem röngu og ósönnuðu að fyrir 20. nóvember 2008 hafi verið í gildi sú regla hjá stefnda, sem og öllum öðrum sveitarfélögum á höfuðborgarsvæðinu, að lóðarhafi, sem af einhverjum ástæðum hafi ekki getað nýtt lóð, sem honum hafði verið úthlutað, gæti skilað lóðinni aftur og fengið lóðarverðið endurgreitt með verðbótum. Einungis í almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík sé kveðið á um almennan skilarétt lóðarhafa, sbr. gr. 6.1. Einungis á þeim grundvelli hafi stefndi talið sér vera skylt að taka við lóðum (dskj. nr. 4 og 25).

Forsendubrestur vegna athafna stefnda

Stefnandi byggi rétt sinn til skila á lóðinni á forsendubresti vegna ákvarðana og athafna stefnda. Sé þessum rökum stefnanda algjörlega hafnað. Stefndi bendi á, að vissar staðreyndir í þessum efnum eigi að vera öllum kunnar, þannig að menn geti ekki borið þær fyrir sig, t.d. verðrýrnun gjaldmiðils og verðbólga í kjölfar efnahagshruns. Byggi stefndi þannig á því, að breytt staða í efnahagslífinu gefi ekki neinar forsendur fyrir stefnanda til að skila lóð, sem honum hafi verið úthlutað. Forsendur verði að hafa verið verulegar og jafnframt ákvörðunarástæður. Í raun verði þær að hafa haft úrslitaáhrif um það, að löggerningur hafi verið gerður. Í því sambandi skipti vitneskja gagnaðila um forsendurnar jafnframt öllu máli, enda algjört skilyrði í þessu sambandi, að stefnda hafi verið ljóst, eða mátt vera ljóst, að slíkar forsendur hafi verið ákvörðunarástæða fyrir stefnanda, og jafnframt veruleg. Enn og aftur sé vísað til þess, að upphaflegur lóðarhafi hafi lýst því yfir með greiðslu sinni á gjöldum vegna lóðarinnar, að hann samþykkti að hlíta þeim skilmálum, sem um lóðina gildi. Af hans hálfu hafi engir fyrirvarar verið gerðir eða áskilnaður um rétt til að skila lóðinni síðar. Í umsókn stefnanda um lóð hafi einungis verið tilgreint, að óskað væri eftir lóð undir verzlunarhúsnæði, sem stæði nærri fyrirhuguðum byggingarsvæðum við Geldingarnes og Úlfarsfell (dskj. nr. 18). Aðrar forsendur fyrir lóðarumsókninni hafi ekki verið tilgreindar og þ.a.l. ekki kunnar stefnda.

Stefndi hafi selt stefnanda byggingarrétt á lóð nr. 3 við Lambhagaveg og skuldbundið sig til að gera hana byggingarhæfa haustið 2008, eins og fram komi í úthlutunarbréfinu. Stefndi hafi staðið við þá skuldbindingu. Hinu sé ekki að neita, að vegna þess efnahagslega hruns, sem varð haustið 2008, hafi forsendur margra lóðarhafa, að því er varðar uppbyggingu á lóðunum, breytzt. Stefndi hafi lagt í miklar fjárfestingar í gatnagerð og öðrum framkvæmdum til þess að gera svæðið byggingarhæft, en fjármögnun og bygging húsa á lóðunum sjálfum og lántaka lóðahafanna í því sambandi sé að sjálfsögðu á ábyrgð þeirra, en ekki stefnda. Gatnagerð við Lambhagaveg sé lokið, að öðru leyti en því, að skipulag geri ráð fyrir mislægum gatnamótum við Vesturlandsveg, en sú framkvæmd, sem sé að meginstofni til kostuð af ríkinu, sé ekki áformuð í bráð.

Stefndi fallist ekki á fullyrðingar stefnanda um, að upphæð byggingarréttargjaldsins hafi verið ákveðin og réttlætt á grundvelli þeirra forsendna, sem stefnandi haldi fram. Við úthlutun lóða við Lambhagaveg á árinu 2007 hafi verð byggingarréttar, að meðtöldum gatnagerðargjöldum, verið ákveðið um 35 þús. fyrir hvern ferm., sem byggja mætti á viðkomandi lóð samkvæmt deiliskipulagi. Um verðmæti byggingarréttar gildi engar gjaldskrár, heldur taki verð hans mið af markaðsaðstæðum. Með deiliskipulagi sé ákvarðaður byggingarréttur á einstökum lóðum. Með því að skilgreina nýtingu lands, heimila uppbyggingu þess og tiltekna nýtingu, aukist að jafnaði verðmæti viðkomandi lands. Við verðmat á landi og lóðum sé m.a. litið til atriða eins og staðsetningar, landnotkunar og byggingarréttar. Með deiliskipulagningu landsins verði sem sagt til verðmæti, sem fólgin séu í nýtingarmöguleikum þess, sem eigendum landsins sé heimilt að ráðstafa á einkaréttarlegum grundvelli. Það sem stefnandi hafi greitt fyrir byggingarréttinn sé hvorki hærra né lægra en aðrir hafi greitt, sem hafi fengið byggingarrétt á sama svæði og greitt kaupverð hans (dskj. nr. 37). Framangreind fullyrðing stefnanda er þannig með öllu órökstudd og ekki studd neinum gögnum.

Í ósk stefnanda um úthlutun lóðar fyrir starfsemi sína hafi hvergi komið fram, að hún væri háð því skilyrði, að aðrir væru líka með starfsemi á svæðinu. Ljóst sé, að deiliskipulag svæðisins geri ráð fyrir öðrum lóðum, þannig að hvað það varði, séu forsendur fyrir fleiri rekstraraðilum á svæðinu. Það sé hins vegar ekki stefnda að koma þessum rekstri á fót, heldur aðeins að skapa forsendur til þess með skipulagi.

Því sé sérstaklega mótmælt, að forsendur stefnanda að baki byggingarrétti undir iðnaðarstarfsemi hans að Lambhagavegi 3 hafi endanlega brostið þegar borgarráð samþykkti að framlengja alla framkvæmdafresti um 2 ár, en með því hafi borgarráð girt fyrir þann möguleika, að stefnandi gæti fénýtt lóð sína, t.d með sölu til þriðja aðila. Bent sé á, að borgarráð hafi samþykkt þann 20. nóvember 2008, að lóðahöfum atvinnuhúsalóða yrði tryggður réttur til framsals á lóðaréttindum. Fyrirsjáanlegt sé, að stefnandi, eins og fleiri lóðahafar, muni að öllum líkindum ekki hefja framkvæmdir á næstu misserum, og hafi því jafnframt verið ákveðið að framlengja framkvæmdafrestinn um tvö ár, frá því sem fram komi í úthlutunarskilmálum. Lóðahafar geti jafnframt óskað eftir frekari framlengingu.

Riftun á úthlutun lóðar

Því sé hafnað, að skilyrði riftunar séu fyrir hendi, en samkvæmt meginreglum fasteignakauparéttar og kröfuréttar þurfi vanefnd að vera veruleg, svo riftun geti farið fram, sbr. m.a. 42. gr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup. Vanefnd þurfi þannig að fela í sér verulegt frávik frá þeim skyldum, sem hafi átt að efna. Því sé mótmælt, að hin úthlutaða lóð uppfylli ekki þær kröfur um gæði, sem stefnandi hafi haft réttmæta ástæðu til að ætla, að henni fylgdi. Beri í því sambandi að líta m.a. til fyrirhugaðrar starfsemi stefnanda, sem sé rekstur verzlunar. Þá hafi, í úthlutunarbréfi, verið sérstaklega tilgreint, að lóðin væri ekki orðin byggingarhæf og að sérstök tilkynning yrði send um svokallaðan B-dag, sem væri áætlaður haustið 2008. Að mati stefnda hafi stefnandi, í málatilbúnaði sínum, með engu móti sýnt fram á neinar vanefndir af hálfu stefnda í tengslum við lóðarúthlutunina, sem heimili riftun og þannig skil á lóð og endurgreiðslu lóðargjalda. Stefnandi beri enn fremur sönnunarbyrði fyrir því, að stefndi hafi brotið gegn samningsskyldum sínum með þeim hætti, að réttlætt geti riftun.

Stefndi byggi málatilbúnað sinn m.a. á reglum fasteignakauparéttar, meginreglum samninga- og kröfuréttar um stofnun samningsskuldbindinga og riftun, meginreglunni um skuldbindingargildi samninga, lögum nr. 40/2002 um fasteignakaup, lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjald og lögum nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Um lagarök vísist að öðru leyti til kaflans um málsástæður hér að framan.

Kröfu um málskostnað byggi stefndi á 130. gr., sbr. 129. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV

Forsendur og niðurstaða

Fyrir dóminn komu til skýrslugjafar Á-kk-nf J-kk-nf, lögfræðingur og skrifstofustjóri framkvæmda- og eignasviðs Reykjavíkurborgar, og J-kk-nf L-kk-nf L-kk-nf lögfræðingur, sem var lögfræðingur á skrifstofu framkvæmda- og eignasviðs Reykjavíkurborgar.

Samningur aðila er einkaréttarlegs eðlis, en hann á rætur í ívilnandi stjórnvaldsákvörðun stefnda, sem er opinber aðili. Sérstakur skriflegur samningur var ekki gerður, heldur var til hans stofnað með lóðarumsókn stefnanda, sem samþykkt var af stefnda á fundi borgarráðs hinn 16. ágúst 2007 og tilkynnt stefnanda með bréfi, dags. 17. sama mánaðar. Í því bréfi koma fram skilmálar, sem um lóðarúthlutunina gilda, en þar er m.a. vísað til almennra lóða- og framkvæmdaskilmála og deiliskipulagsskilmála fyrir lóðir við Lambhagaveg. Eru allir samningsskilmálarnir settir einhliða af stefnda. Þá er að finna í bréfinu riftunarheimild til handa stefnda, standi lóðarhafi ekki við tilgreinda skilmála. Loks er í niðurlagi bréfsins fjallað um leigugreiðslur og síðan segir, að nánari ákvæði verði sett í lóðarleigusamning.

Þeir almennu lóða- og framkvæmdaskilmálar, sem vísað er til í framangreindu bréfi borgarráðs, liggja fyrir í málinu á dskj. nr. 3. Segir þar m.a. í gr. 1.1, sem fjallar um almenn ákvæði, að skilmálar þessir gildi, eftir því sem við eigi, fyrir allar lóðir, sem Reykjavíkurborg úthluti eða selji byggingarrétt á, og séu þeir til fyllingar almennum reglum um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík og víki fyrir þeim, ef á milli beri. Í tilvitnuðum sérreglum um úthlutun íbúðahúsalóða eru sérstök ákvæði í 6. gr. um skil á lóðum, en þar er um skilaskyldu að ræða, hverfi lóðarhafi frá því að byggja á lóð, sem hann hefur fengið úthlutað. Sambærilegt ákvæði er ekki í þeim almennu lóða- og framkvæmdaskilmálum, sem eru hluti af samningsskilmálum stefnanda og stefnda, og verður skilaheimild stefnanda til handa ekki leidd af framangreindu ákvæði 6. gr. um skil á íbúðahúsalóðum.

Í skilmálunum er einnig vísað til laga, reglugerða, samþykkta og staðla, m.a. til reglugerðar um gatnagerðargjald nr. 543/1996 og þágildandi laga um gatnagerðargjald nr. 17/1996 og jafnframt vísað til þess, að ný lög nr. 153/2006, tækju gildi 1. júlí 2007.

Í 9. gr. l. nr. 153/2006 segir svo í upphafi: „Sveitarfélagi ber að endurgreiða gatnagerðargjald innan [90 daga]1) ef lóðarúthlutun er afturkölluð eða ógilt eða lóð er skilað.“ Ekki er fallizt á þann skilning stefnanda, að ákvæði þetta feli í sér skilyrðislausa skilaheimild lóðarhafa.

Svo sem áður greinir, var aldrei gerður skriflegur lóðarleigusamningur, og skýrði vitnið Á-kk-nf m.a. svo frá fyrir dómi, að sérstakur skriflegur samningur hefði verið gerður við Bauhaus, þar sem um erlendan aðila var að ræða, en við úthlutun annarra lóða um atvinnuhúsnæði hafi ekki verið gerður þannig samningur; menn sæktu um lóð, tillaga væri gerð til borgarráðs um ráðstöfun á lóð gegn tiltekinni greiðslu með tilteknum skilmálum, borgarráð samþykkti það, og borgarstjóri sendi bréf til lóðarhafans um það, en það bréf, ásamt með samþykkt borgarráðs, væri grundvöllur réttinda lóðarhafans.

Ekki er að finna í gögnum málsins skýr ákvæði um, hvernig með skuli fara, óski lóðarhafi eftir að skila atvinnuhúsalóð, sem hann hefur fengið úthlutað. Í áðurgreindum samningi við Bauhaus er ákvæði um heimild félagsins til að skila lóðinni, falli félagið frá áformum um nýtingu hennar, en vitnið Á-kk-nf bar fyrir dómi aðspurður, að ákvæði samningsins um skilarétt Bauhaus endurspeglaði ekki almenna reglu, sem gilti um skilarétt.

Fyrir liggur, að sumarið 2007 skiluðu fjórir aðilar atvinnuhúsalóðum, sem þeir höfðu fengið úthlutað. Þau lóðaskil fóru ekki í gegnum neitt sérstakt ferli, og skýrði vitnið Á-kk-nf svo frá, að hann hefði skrifað upp á svokallað bókunarblað til að staðfesta skilaheimildina, en blaðið hefði síðan verið sent á fjármálaskrifstofu borgarinnar, þar sem kaupverðið var endurgreitt. Ástæða þess, að tekið hefði verið við lóðum á þessum tíma, hafi verið sú, að eftirspurn eftir lóðum hafi verið meiri en framboð. Vitnið hafi hins vegar borið fyrstu skilabeiðni, sem fram kom frá ÞG verktökum í júní 2008, undir formann borgarráðs, sem hafi fallizt á skilin í samtali þeirra á milli, en formleg ákvörðun hefði ekki verið tekin um það, eða um þá ákvörðun bókað.

Vitnið J-kk-nf L-kk-nf skýrði m.a. svo frá aðspurður, að fyrir október 2008 hefði engum erindum með óskum um skil á atvinnuhúsalóðum verið hafnað.

Eins og fram er komið var sá háttur hafður á fram til októbermánaðar 2008, að tekið var við atvinnuhúsalóðum, sem skilað var, án þess að þau skil þyrftu sérstaks samþykkis við, og hefur stefndi ekki hrakið þá fullyrðingu stefnanda, að á þeim tíma hafi gilt hjá stefnda óskráðar reglur um einhliða skilarétt handhafa atvinnuhúsalóða.

Það liggur fyrir, að stefnandi óskaði eftir að skila lóðinni með bréfi til skrifstofu- og framkvæmdasviðs Reykjavíkurborgar, dags. 7. október 2008

Ekki liggur fyrir í málinu, að bréfi stefnanda hafi verið svarað af hálfu stefnda, fyrr en honum var, með bréfi, dags. 29. október 2008, skýrt frá umfjöllun borgarráðs um beiðni lóðarhafa að Hádegismóum 5 um skil á lóðinni, og að ekki væri hægt að verða við beiðni stefnanda fyrr en niðurstaða lægi fyrir í því máli. Stefnanda var síðan tilkynnt með bréfi, dags. 27. nóvember 2008, að ekki yrði heimilt að skila atvinnuhúsalóðum nema með sérstakri heimild borgarráðs hverju sinni, svo sem rakið hefur verið í málavaxtalýsingu hér að framan.

J-kk-nf L-kk-nf bar fyrir dómi, að ekki hefði verið sérstaklega um það rætt hjá stefnda fyrir mánaðamótin september/október 2008, að réttur til að skila lóðum væri háður einhverjum skilyrðum eða forsendum, og ekki hefði verið búið að taka um það ákvörðun.

Spurður fyrir dómi, hvernig staðið hefði verið að þeirri ákvörðun að hætta að taka við lóðum, áður en formleg ákvörðun var tekin þar um á fundi borgarráðs hinn 20. nóvember 2008, svaraði J-kk-nf L-kk-nf því svo, að það hefðu í raun bara verið samskipti, sem hann hefði átt við Á-kk-þf J-kk-þf skrifstofustjóra, sem hefði komið þeim skilaboðum til vitnisins, að tekið hefði verið fyrir öll lóðaskil, og það hefði þurft að fara yfir stöðuna í ljósi ástandsins, en þetta hefði verið í byrjun október.

Eins og framkvæmd við lóðaskil atvinnuhúsnæðis hafði verið háttað fram til þess að stefnandi tilkynnti um skil á lóðinni, mátti stefnandi hafa réttmætar væntingar til þess, að hann hefði þessa heimild, eins og aðrir höfðu haft í sambærilegri stöðu fram til þess.

Enda þótt samningur aðila sé einkaréttarlegs eðlis, svo sem fyrr greinir, byggði hann á ívilnandi stjórnvaldsákvörðun stefnda. Bar stefnda þannig m.a. að gæta þess, að jafnræði væri milli þeirra aðila, sem voru í sambærilegri stöðu. Stefndi gat ekki bundið nein réttaráhrif við samþykkt borgarráðs um að taka fyrir skil á atvinnuhúsalóðum hinn 20. nóvember 2008, fyrr en sú ákvörðun hafði verið kynnt viðkomandi aðilum, eða eftir 27. nóvember 2008, og er algerlega ósannað, að ákvörðun þar að lútandi hafi verið tekin um mánaðamótin september/október, svo sem haldið er fram af hálfu stefnda, hvað þá kynnt hagsmunaaðilum. Þá þegar hafði stefnandi neytt þess réttar, sem hann hafði á grundvelli þeirrar venju, sem gilti hjá Reykjavíkurborg um sambærileg skil.

Samkvæmt framansögðu er fallizt á kröfu stefnanda, eins og hún er fram sett.

Eftir þessum úrslitum ber að dæma stefnda til að greiða stefnanda málskostnað, sem þykir eftir atvikum hæfilega ákveðinn kr. 1.500.000.

S-kvk-nf Ó-kvk-nf héraðsdómari kvað upp dóminn.

D Ó M S O R Ð

Viðurkenndur er réttur stefnanda, Víddar ehf., til þess að skila stefnda lóðinni nr. 3 við Lambhagaveg, Reykjavík, samkvæmt tilkynningu þann 7. október 2008 og með því falla frá rétti til þess að byggja á lóðinni, sem honum var veittur með úthlutun borgarráðs Reykjavíkur þann 16. ágúst 2007.

Stefndi greiði stefnanda kr. 1.500.000 í málskostnað.

S-kvk-nf Ó-kvk-nf