E-790/2015

I

Mál þetta, sem var dómtekið 22. janúar sl., var höfðað 25. febrúar 2015 af G-kk-þgf S-kk-þgf, Blómvangi 10 í Hafnarfirði, gegn íslenska ríkinu, Arnarhváli í Reykjavík.

Dómkröfur stefnanda eru þær aðallega að stjórnvaldsákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 27. janúar 2015, þar sem ráðuneytið synjaði stefnanda um útgáfu leyfisbréfs grunnskólakennara á grundvelli bakkalárprófs, verði felld úr gildi. Til vara gerir stefnandi þá kröfu að ákvörðunin verði dæmd ólögmæt. Í báðum tilvikum krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda eins og málið væri ekki gjafsóknarmál.

Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda auk málskostnaðar.

II

Samkvæmt því sem fram kemur í stefnu mun stefnandi hafa skráð sig í fjarnám í grunnskólakennarafræði við Háskóla Íslands fyrir 1. júlí 2008. Á þeim tíma voru í gildi lög nr. 86/1998 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra. Lögin veittu rétt til útgáfu leyfisbréfs til kennslu í grunnskóla að loknu þriggja ára B.Ed.-námi.

Lög nr. 87/2008 um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla voru samþykkt á Alþingi 29. maí 2008 og birt í A-deild Stjórnartíðinda 20. júní 2008. Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laganna öðluðust þau gildi 1. júlí 2008 og féllu fyrrgreind lög nr. 86/1998 á sama tíma úr gildi. Í 4. gr. nýju laganna var að finna nýmæli þess efnis að til að fá leyfi til þess að nota starfsheitið grunnskólakennari varð viðkomandi að hafa lokið meistaraprófi frá háskóla á fræðasviði sem ráðherra viðurkenndi til kennslu á grunnskólastigi. Í 2. mgr. 23. gr. laganna sagði að þetta ákvæði, ásamt hliðstæðum ákvæðum um leikskólakennara og framhaldskólakennara, tæki „til þeirra sem hefja nám eftir gildistöku laga þessara“. Í 3. mgr. sömu greinar sagði enn fremur: „Fram til 1. júlí 2011 skulu þeir sem fá leyfisbréf til kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskólum hafa lokið bakkalárprófi og tilskildu námi í uppeldis- og kennslufræðum.“ Stefnandi kveðst hafa lagt þann skilning í 2. mgr. 23. gr. laganna að greinin tæki til þeirra sem hefðu innritað sig í námið fyrir gildistöku laganna.

Með lögum nr. 139/2011, sem voru birt í A-deild Stjórnartíðinda 3. október 2011, var 3. mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008 breytt. Var ákvæðið svohljóðandi eftir þá breytingu: „Þeim sem innrituðust í 180 eininga bakkalárnám til kennslu í leik-, grunn- og/eða framhaldsskólum fyrir 1. júlí 2008 og áttu við lok vormissiris 2011 þrjátíu eða færri einingum ólokið til prófs veitist frestur til að sækja um útgáfu leyfisbréfs til kennslu í leik-, grunn- og/eða framhaldsskóla til 1. júlí 2012. Sama gildir um þá sem innrituðust í 60 eininga diplómanám til kennslu í grunn- og framhaldsskólum fyrir lok 1. júlí 2010.“

Ákvæði þessu var enn á ný breytt með lögum nr. 151/2012, sem voru birt í A-deild Stjórnartíðinda 28. desember 2012. Eftir þá breytingu hljóðaði ákvæðið svo: „Þeir sem innrituðust í fullgilt 180 eininga kennaranám, bakkalárnám, til kennslu í leik-, grunn- og framhaldsskólum á grundvelli laga um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, nr. 86/1998, og luku náminu fyrir 1. júlí 2012 eða áttu við lok vormissiris 2011 30 eða færri einingum ólokið til prófs eiga rétt á útgáfu leyfisbréfs til kennslu í leikskólum, grunnskólum og/eða framhaldsskólum. Sama gildir um þá sem innrituðust í 60 eininga diplómanám til kennslu í grunn- og framhaldsskólum og luku náminu fyrir 1. júlí 2012.”

Skólaárið 2008 til 2009 lauk stefnandi við 14 einingar í fjarnámi í grunnskólakennarafræði. Næsta skólaár skráði hann sig í hefðbundið staðarnám og lauk þá 46 einingum auk þess að fá samtals 40 einingar metnar. Stefnandi kveðst hafa ætlað að ljúka B.Ed.-náminu næsta skólaár, en vegna uppröðunar á námskeiðum hafi hann þurft að taka tvö námskeið á haustönninni 2010 og þrjú námskeið ásamt lokaritgerð vorið 2011. Það hafi ekki gengið eftir og kveðst stefnandi hafa orðið að hverfa frá námi tímabundið vegna veikinda á því skólaári. Haustið 2011 lauk stefnandi við 40 einingar og 10 einingar vorið 2012. Hann lauk síðan námi vorið 2013 með því að taka þær 30 einingar sem eftir voru til að ljúka 180 eininga B.Ed.-námi. Hann útskrifaðist úr grunnskólakennarafræði með B.Ed.-gráðu 22. júní 2013.

Með tölvuskeyti 10. maí 2013 bar stefnandi undir mennta- og menningarmálaráðuneytið hvort unnt væri með vísan til aðstæðna hans að fá undanþágu frá kröfum um fimm ára nám til þess að öðlast kennsluréttindi. Honum var svarað með tölvuskeyti 11. sama mánaðar þar sem fram kom að þeir einir ættu rétt á leyfisbréfi eftir þriggja ára nám sem hófu námið 2008 og luku því fyrir 1. júlí 2012. Þeir sem lykju náminu eftir það yrðu að ljúka meistaraprófi til þess að fá kennsluréttindi. Stefnandi spurði þá hvort ekki væri unnt að taka tillit til þess að hann hefði ekki getað sótt námið veturinn 2010 til 2011 vegna veikinda. Honum var svarað á þann veg að lögin væru afgerandi og að ekki væri um neina undanþáguheimild að ræða.

Þrátt fyrir þessi svör frá ráðuneytinu sótti stefnandi um leyfi til þess að nota starfsheitið grunnskólakennari 5. desember 2014. Með bréfi mennta- og menningarmálaráðuneytisins 27. janúar 2015 var umsókninni synjað þar sem námsferill stefnanda uppfyllti ekki skilyrði 2. mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008.

III

1. Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir á því að að gildistökuákvæði laga nr. 87/2008 skerði með afturvirkum og íþyngjandi hætti stjórnarskrárvarin réttindi hans og sé því ólögmætt. Stefnandi kveðst hafa skráð sig í nám í grunnskólakennarafræði við HÍ í gildistíð laga nr. 86/1998, sem hafi veitt honum réttindi til kennslu á grundvelli þriggja ára B.Ed.-gráðu, óháð námsframvindu. Hann hafi því haft réttmætar og eðlilegar væntingar til þess að réttarstöðu hans yrði ekki breytt með afturvirkum og íþyngjandi hætti meðan á náminu stæði. Kveður hann meginregluna við breytingar á lögum um tilhögun náms vera að nýmæli haggi ekki réttarstöðu þeirra sem hafi þegar byrjað og lokið námi sínu að einhverju leyti. Telur hann rétt að hafa hugfast að breytingarnar séu verulega íþyngjandi fyrir stefnanda og varði atvinnuréttindi hans sem varin séu af stjórnarskrá. Fresturinn sem hafi verið veittur til að ljúka náminu breyti ekki þessari niðurstöðu.

Til stuðnings reglu um að lögum skuli ekki beitt með afturvirkum hætti vísar stefnandi meðal annars til 27. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Telur hann óskráða meginreglu um bann við afturvirkni laga styðjast við það sjónarmið sem komi fram í ákvæðinu að borgararnir eigi að geta kynnt sér efni laga til að geta hagað breytni sinni í samræmi við lögin.

Stefnandi bendir á að þegar metið sé hvort afturvirkar reglur fái staðist verði að skoða hvort þær takmarki stjórnarskrárvernduð réttindi manna með almennum, hlutlægum og málefnalegum hætti og hvort gengið sé svo nærri réttindum að þau nýtist ekki. Þá skipti einnig máli að lög eigi í eðli sínu að vera stöðug þannig að þau veki traust og réttmætar væntingar hjá borgurunum.

Stefnandi kveðst verða fyrir miklu tjóni ef horft verði fram hjá réttmætum væntingum hans um að fá umbeðin starfsréttindi eftir þriggja ára háskólanám. Þetta tjón felist annars vegar í því að stefnandi fái ekki útgefið leyfisbréf til kennslu í grunnskólum og megi því ekki starfa sem kennari. Hann fari því á mis við starfstækifæri og verði hann ráðinn til bráðabirgða til kennslustarfa á grundvelli undanþáguheimildar verði laun hans umtalsvert lægri en þeirra sem hafi leyfi til kennslu. Í þessu samhengi bendir stefnandi á að skólastjóri Víðistaðaskóla hafi verið tilbúinn til að ráða hann til starfa sem kennara fengi hann útgefið leyfisbréf til kennslu. Það hafi hins vegar ekki gengið eftir vegna hinnar afturvirku lagabreytingar og í dag starfi stefnandi sem verktaki í ráðgjafavinnu á Vinakoti ehf., sem sé búsetuúrræði fyrir börn og unglinga sem glíma við fjölþættan hegðunarvanda. Í öðru lagi felist tjónið í því að stefnandi er þvingaður til þess að bæta við sig tveimur árum í háskólanámi, vilji hann eiga möguleika á því að starfa sem kennari, með tilheyrandi vinnutapi og kostnaði. Fjölskylduaðstæður stefnanda séu með þeim hætti að mjög erfitt verði fyrir hann að hefja frekara nám.

Til viðbótar kveður stefnandi að þessar auknu menntunarkröfur til að öðlast starfsréttindi hafi verið illa kynntar fyrir hlutaðeigandi nemendum og hafi verulegur vafi ríkt lengi vel um það hvernig bæri að túlka skil nýju laganna og þeirra eldri. Það hafi fallið í hlut stjórnsýslunnar, einkum háskólanna og ráðuneytisins, að beita lögum nr. 87/2008. Það hafi hins vegar mjög margt misfarist í túlkun og framkvæmd þessara aðila, með þeim afleiðingum að veruleg óvissa hafi ríkt um réttarstöðu stefnanda og samnemenda hans.

Sem dæmi nefnir stefnandi að hann hafi verið meira en hálfnaður í náminu þegar nýtt námsskipulag, sem byggði á nýju lögunum, hafi fyrst verið kynnt til sögunnar í námskrá HÍ fyrir námsárið 2011-2012. Nýja skipulagið hafi því nýst stefnanda að litlu sem engu leyti, en það hafi vitaskuld átt að haldast í hendur við auknar kröfur skv. lögum nr. 87/2008. Það hafi hins vegar ekki orðið reyndin. Þessi vinnubrögð HÍ hafi m.a. leitt til þess að hjá stefnanda hafi skapast eðlilegar og réttmætar væntingar til þess að nám hans yrði metið til fullra réttinda á grundvelli eldra námsskipulags, enda hafi nám hans (uppbygging og röð námskeiða, framboð og valmöguleikar, o.fl.) grundvallast á eldra skipulagi. Annað hafi komið á daginn og þær væntingar hafi ekki staðist.

Í þessu samhengi er í stefnu meðal annars vísað til bréfs umboðsmanns Alþingis til mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 1. október 2014. Þar veki umboðsmaður athygli á nauðsyn þess að huga að lagaskilum og réttmætum væntingum nemenda í tengslum við umræddar breytingar. Bréf þetta hafi verið skrifað í tilefni af kvörtun nemenda sem hófu námið eftir 2009. Telur stefnandi að brot gegn hans væntingum sé mun alvarlegra enda hafi hann hafið nám sitt áður en breytingarnar tóku gildi.

Stefnandi telur samkvæmt framansögðu brýnt að hertar kröfur til viðurkenningar á námi séu kynntar og birtar hlutaðeigandi aðilum með skilmerkilegum hætti þannig að þeir sem eigi hagsmuna að gæta geti lagað sig að breyttum reglum. Þetta sé grundvallarskilyrði þess að hægt sé að byggja á jafnræðissjónarmiði við leyfisveitingar.

Með vísan til framangreinds telur stefnandi að gildistökuákvæði laga nr. 87/2008 skerði með afturvirkum og íþyngjandi hætti stjórnarskrárvarin réttindi hans og standist ekki framangreind sjónarmið um jafnræði og gagnsæi. Þá uppfylli skerðingin ekki þau skilyrði að vera almenn, hlutlæg og málefnaleg og gangi að auki svo langt að menntun stefnanda nýtist honum ekki eins og hann hafi átt réttmætar og eðlilegar væntingar til. Þá sé í ákvörðun stefnda frá 27. janúar 2015 ekki gætt að framangreindum sjónarmiðum og raunar ekkert að þeim vikið. Ákvörðunin sé því haldin efnislegum annmarka sem valdi því að hana beri að fella úr gildi eða dæma ólögmæta í samræmi við dómkröfur stefnanda.

Stefnandi byggir enn fremur á því að ákvörðun ráðuneytisins brjóti gegn atvinnufrelsi stefnanda og jafnræðisreglur. Hann bendir á að löggjöf sem geri kröfu um opinber leyfi til að stunda tiltekna atvinnu feli í sér takmörkun á atvinnufrelsi í merkingu 75. gr. stjórnarskrárinnar. Einungis megi setja atvinnufrelsi skorður með lögum og þá því aðeins að almannahagsmunir krefjist þess.

Stefnandi vísar til þess að meginreglan við breytingar á lögum um tilhögun náms sé að nýmæli skuli ekki hagga við námi þeirra sem þegar hafa byrjað og lokið námi sínu að einhverju leyti. Aðili sem byrji í námi á ákveðnum forsendum verði að eiga þess kost að klára námið á sömu forsendum, óháð námsframvindu. Stefnandi hafi hafið nám sitt við HÍ haustið 2008 í góðri trú og á þeim forsendum að námið yrði metið til fullra réttinda til að starfa sem kennari á grundvelli þeirra laga sem þá voru í gildi. Hann hafi ekki getað vænst þess að réttarstöðu hans yrði breytt verulega í miðjum klíðum með íþyngjandi og afturvirkum hætti, með þeim afleiðingum að hann geti ekki stundað þá atvinnu sem hann hafi mátt búast við að geta stundað að námi loknu.

Stefnandi telur að fresturinn sem nemendum hafi verið veittur til að klára námið á grundvelli eldra skipulags hafi engu breytt í þessu samhengi. Hann sé raunar eingöngu til marks um skort á málefnalegum sjónarmiðum. Fresturinn hafi þegar verið framlengdur tvívegis með vísan til sanngirnissjónarmiða og réttmætra væntinga nemenda (sbr. lög nr. 139/2011 og nr. 151/2012). Það sé vandséð á hvaða grundvelli þeir nemendur, sem hófu nám á sama tíma og stefnandi og náðu að klára það fyrir 1. júlí 2012, hafi átt ríkari væntingar til þess að heyra undir eldra skipulag heldur en stefnandi, sem ekki hafi getað klárað námið innan þessa tímaramma sökum aðstæðna og andlegra veikinda sinna. Stefnandi eigi það sameiginlegt með þessum nemendum að hafa hafið námið fyrir gildistöku laga nr. 87/2008 í þeirri trú og á þeim forsendum að námið veitti honum réttindi til kennslu á grundvelli B.Ed.-gráðu. Fyrirkomulagið hafi því brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrár, sbr. einnig 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framangreinds telur stefnandi ljóst að gildistökuákvæði laga nr. 87/2008 og túlkun stjórnvalda á því hafi brotið gegn réttmætum væntingum hans og gengið með íþyngjandi og afturvirkum hætti gegn atvinnuréttindum hans þannig að það fái ekki samrýmst ákvæðum stjórnarskrár. Þá séu engir almannahagsmunir fyrir hendi sem krefjist þess að atvinnufrelsi stefnanda séu settar skorður með þessum hætti, enda ekkert sem mæli gegn því að stefnandi fái að ljúka náminu á sömu forsendum og hann hóf það. Í ákvörðun stefnda frá 27. janúar 2015 sé ekki gætt að framangreindum sjónarmiðum og raunar ekkert að þeim vikið. Þessi efnisannmarki á ákvörðuninni valdi því að mati stefnanda að hana beri að fella úr gildi eða að öðrum kosti dæma hana ólögmæta í samræmi við dómkröfur.

Stefnandi byggir enn fremur á því að við ákvörðun stefnda hafi borið að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og annarra meginreglna stjórnsýsluréttar. Telur stefnandi að stefndi hafi litið fram hjá veigamiklum sjónarmiðum við töku ákvörðunarinnar. Þá hafi stefndi brotið gegn meðalhófsreglu og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og reglunni um skyldubundið mat, auk þess sem honum hafi ekki verið veittur andmælaréttur.

Stefnandi telur að með ákvörðun stefnda hafi verið stefnt að ólögmætu markmiði, þ.e. að mismuna nemendum sem hafi haft sömu réttmætu væntingarnar til þess að fá útgefin leyfisbréf til kennslu að loknu bakkalárprófi. Eins og áður er lýst hafi frestur til að ljúka námi verið framlengdur tvívegis með vísan til sjónarmiða sem verði að teljast málefnaleg, þ.e. með vísan til sanngirnisraka og sjónarmiða um réttmætar væntingar nemenda. Í tilviki stefnanda hafi hins vegar ekki verið tekið mið af þessu og því sé jafnframt ljóst að stefndi hafi ekki gripið til vægasta úrræðisins sem völ var á og að gengið hafi verið lengra við beitingu þess en nauðsyn bar til.

Stefnandi byggir einnig á því að stefndi hafi ekki gætt að því að málið væri nægilega upplýst til að taka mætti efnislega rétta ákvörðun í því þar sem meðalhófs og jafnræðis væri gætt. Ekki verði séð af texta ákvörðunarinnar að stefndi hafi kannað eða tekið afstöðu til þeirra mikilvægu álitaefna um réttarstöðu stefnanda sem fjallað er um að framan. Stefnandi telur meðferð málsins hjá stefnda því í andstöðu við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Í stað þess að virða aðstæður stefnanda heildstætt hafi ákvörðunin eingöngu byggst á þröngri túlkun stefnda á 23. gr. laga nr. 87/2008. Í þessu samhengi bendir stefnandi meðal annars á að í rökstuðningi stefnda fyrir ákvörðuninni virðist vera miðað við að stefnandi hafi hafið námið 2009 en ekki 2008. Það sé til marks um að stefndi hafi í engu sinnt rannsóknarskyldu sinni eða meginreglunni um skyldubundið mat áður en ákvörðunin var tekin.

Til viðbótar heldur stefnandi því fram að honum hafi ekki verið veittur kostur á að andmæla ákvörðuninni með neinum hætti. Umsókn stefnanda hafi verið á stöðluðu eyðublaði stefnda og því hafi stefnandi ekki fengið færi á að rökstyðja beiðni sína. Við þær aðstæður hafi hvílt sérstök skylda á stefnda að gefa stefnanda tækifæri til að tjá sig um efni málsins áður en tekin var ákvörðun í því, sbr. IV. kafla stjórnsýslulaga, einkum 13. gr. Þessi niðurstaða styrkist enn frekar þegar litið sé til þess að niðurstaða málsins hafi verið íþyngjandi og hafi haft verulega þýðingu fyrir líf stefnanda og fjárhagslega hagsmuni hans.

Stefnandi heldur því fram að framangreindir formannmarkar leiði ásamt efnisannmörkum til ógildingar ákvörðunar stefnda, en einnig sjálfstætt óháð efnisannmörkum.

Um lagarök vísar stefnandi til framangreindra ákvæða laga og stjórnarskrár og meginreglna um réttmætar væntingar aðila, réttaröryggi og vandaða stjórnsýsluhætti. Um fyrirsvar stefnda byggir stefnandi á 5. mgr. 17. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þá sé krafa um málskostnað reist á XXI. kafla laga nr. 91/1991, einkum á 129. og 130. gr. laganna.

2. Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi reisir sýknukröfu sína á því að stefnandi hafi ekki uppfyllt skilyrði 3. mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008 um menntun og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla. Stefndi leggur áherslu á að samkvæmt ákvæðinu eigi þeir nemendur sem innrituðust í tíð laga nr. 86/1998 rétt á útgáfu leyfisbréfs til kennslu í leikskólum, grunnskólum og/eða framhaldsskólum að uppfylltu öðru af tveimur skilyrðum – að þeir hafi lokið náminu fyrir 1. júlí 2012 eða átt við lok vormisseris 2011 ólokið 30 einingum eða færri til prófs. Stefnandi hafi innritast í fullgilt 180 eininga bakkalárnám á grundvelli laga nr. 86/1998. Hins vegar liggi fyrir að hann hafi hvorki lokið náminu fyrir 1. júlí 2012 né átt eftir að ljúka 30 einingum eða færri við lok vormisseris 2011. Á námsferilsyfirliti stefnanda sjáist að við lok vormisseris 2011 hafi hann átt samtals 80 einingum ólokið. Stefndi byggir á því að ekki hafi verið heimild í lögum til að gefa út leyfi til stefnanda á grundvelli bakkalárnáms hans. Því mótmælir stefndi staðhæfingum stefnanda um að ekkert mæli gegn því að stefnandi fái að ljúka náminu á sömu forsendum og hann hóf það.

Stefndi byggir á því að ákvæði 3. mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008 sé skýrt og gefi ekki færi á undantekningum frá því sem þar kemur fram. Ekki sé heimilt að fallast á umsókn stefnanda að óbreyttum lögum né hafi stefndi heimild til þess að taka tillit til sérstakra aðstæðna stefnanda sem kunni að hafa valdið töfum á námi hans.

Stefndi leggur áherslu á að í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 151/2012 komi fram að með því sé verið að afmarka þann hóp sem eigi rétt á leyfisbréfum á grundvelli eldri laga og jafnframt tryggja réttindi hans. Lagt sé til grundvallar, rétt eins og áður, að allir sem hafi hafið nám til kennsluréttinda frá og með haustönn 2009 skuli ljúka því með meistaragráðu – með öðrum orðum þeir nemendur sem innrituðust eftir að lög nr. 87/2008 höfðu tekið gildi. Stefndi bendir á að í samskiptum hans við þá skóla sem annist kennaramenntun hafi ávallt verið gengið út frá því að nám til kennsluréttinda sem nemendur hafi hafið á haustönn 2009 eða síðar lyki með meistaraprófi. Eftir það hafi ekki verið unnt að innritast í fullgilt kennaranám á grundvelli eldri laga. Engu breyti þótt skipulag og uppbygging námsins hafi verið sambærileg við fyrra nám og nemendur brautskráðir með bakkalárgráðu að þremur árum liðnum. Sú gráða sé aðeins sú fyrri af tveimur sem krafist sé til kennsluréttinda þar sem nám til meistaranáms þurfi að koma til viðbótar.

Stefndi byggir á því að við setningu laga nr. 87/2008 hafi nýtt skipulag um leyfi til kennsluréttinda tekið gildi. Aukið hafi verið við kröfur með það að markmiði að styrkja kennaramenntun í landinu. Gert hafi verið að skilyrði að þeir sem fengju útgefið leyfisbréf hefðu lokið meistaranámi til viðbótar við bakkalárnám. Skipulag og uppbygging bakkalárnámsins hafi haldist að mestu óbreytt eins og sjáist af kennsluskrám. Engu að síður hafi nemendum í kennarafræðum átt að vera kunnugt um þessa breytingu.

Stefndi vísar til þess að setja hafi þurft inn ákvæði um lagaskil svo þeir sem fylgdu hinu eldra fyrirkomulagi gætu lokið námi sínu í samræmi við væntingar. Þeim einstaklingum hafi verið veittur þriggja ára frestur til að ljúka námi, það er gert hafi verið ráð fyrir því að þeir sem þegar voru í námi eða höfðu hafið nám (innritast í tíð eldri laga) hefðu lokið námi sínu fyrir 1. júlí 2011. Komið hafi fram í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 87/2008 að með þeim hætti gæfist hæfilegt svigrúm fyrir þá sem væru í námi eða hefðu hafið nám við gildistöku laganna að ljúka því og fá útgefið viðeigandi leyfisbréf.

Ákvæði þessu hafi verið breytt í tvígang sem fyrr greini og það rýmkað í því skyni að þeir sem hefðu ekki lokið þriggja ára námi á tilskildum tíma gætu átt kost á leyfisbréfi að námi loknu. Þegar fresturinn hafi verið lengdur með lögum nr. 139/2011 hafi komið skýrt fram við meðferð málsins á Alþingi að um leið og veittur væri lengri frestur væri nauðsynlegt að afmarka eins og unnt væri þann hóp sem þyrfti að nýta sér þann möguleika sem fresturinn gæfi til að ljúka námi sínu svo það væri engum vafa undirorpið hverjir ættu í hlut. Lagði menntamálanefnd því til að miðað yrði við þá sem áttu við lok vormissiris 2011 þrjátíu eða færri einingum ólokið til prófs sem svari til þess að vera fullt nám á einu misseri. Hafi það enn fremur verið áréttað á Alþingi að ekki yrði um frekari fresti að ræða.

Stefndi byggir á því að löggjafinn hafi sett fresti fyrir nemendur í kennaranámi á grundvelli eldri laga til þess að ljúka námi sínu svo að þeir gætu uppfyllt skilyrði til útgáfu leyfisbréfs. Einnig virðist ljóst að reynt hafi verið að gæta sanngirnis og ekki verði um frekari undantekningar að ræða. Það sé eindreginn vilji löggjafans að til þess að fá útgefið leyfi til kennslu þurfi fimm ára kennaranám, það er þriggja ára bakkalárnám auk tveggja ára meistaragráðu. Í því skyni að sem flestir sem höfðu hafið nám á grundvelli eldra fyrirkomulags gætu fengið útgefið leyfisbréf hafi verið sett tvö skilyrði, annars vegar að námi hefði verið lokið innan tilskilins tíma og hins vegar að einstaklingur hefði verið komið töluvert áleiðis í námi sínu við lok vormisseris 2011. Að mati stefnda séu skilyrði þessi hófleg og í samræmi við meðalhóf.

Stefndi byggir á því að honum hafi ekki verið heimilt að fallast á umsókn stefnanda um leyfi til kennslu á grundvelli óbreyttra laga. Stefndi hafi heldur ekki, að óbreyttum lögum, heimild til að taka tillit til sérstakra aðstæðna stefnanda sem kunni að hafa valdið töfum á námi hans, enda veiti ákvæði 3. mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008 ekki svigrúm til mats. Útgáfa leyfisbréfs til handa umsækjanda sé háð því að hann uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til hans samkvæmt lögum nr. 87/2008 og reglugerð nr. 872 um inntak menntunar leik-, grunn- og framhaldsskólakennara. Að öðrum kosti sé útgáfa leyfisbréfs ekki heimil lögum samkvæmt.

Stefndi mótmælir því að hann hafi brotið gegn stjórnsýslulögum nr. 37/1993, einkum rétti stefnanda til að andmæla, rannsóknarreglunni og reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda, með því að hafna umsókn stefnanda, enda hafi hann ekki uppfyllt skýr lagaskilyrði. Af fyrirliggjandi upplýsingum um námsferil stefnanda hafi mátt ráða að hann uppfyllti ekki kröfurnar. Stefndi mótmælir því einnig að með synjun umsóknar stefnanda hafi verið brotið gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins og meðalhófsreglu. Stefndi veiti leyfisbréf á grundvelli skýrrar lagareglu sem gefi ekki heimild til mats. Séu skilyrðin ekki uppfyllt geti stefnandi ekki ætlast til þess að fá útgefið leyfisbréf.

Stefndi mómælir því að réttarstöðu stefnanda hafi verið breytt „í miðjum klíðum með íþyngjandi og afturvirkum hætti“ eins og komist sé að orði í stefnu. Stefnandi hafi innritast í þriggja ára nám á grundvelli eldri laga en hafið námið eftir að ný lög og nýtt fyrirkomulag hafi tekið gildi. Stefnanda hafi átt að vera kunnugt um tilhögun kennaranáms. Enda þótt nemendur geti átt réttmætar væntingar til þess að grundvöllur náms þess sem þeir innritast í verði ekki breytt verði að gera þá kröfu til nemenda að þeir ljúki námi innan hóflegs tíma. Að öðrum kosti geti þeir sætt því að fyrirkomulagið geti tekið breytingum. Það sé ljóst að þegar stefnandi hafi lokið þriggja ára námi sínu hafi þegar útskrifast kennarar með fimm ára kennaramenntun að baki, það er þriggja ára bakkalárnám og tveggja ára meistaragráðu. Telur stefndi í raun að sjónarmið um sanngirni og jafnræði geti leitt til þess að á rétti þessara einstaklinga væri brotið ef vikið yrði frá skýru lagaákvæði og gefið út leyfisbréf til handa stefnanda og öðrum í hans stöðu. Breytingin á tilhögun kennaranáms hafi hvorki verið framkvæmd með íþyngjandi né afturvirkum hætti gagnvart þeim sem höfðu hafið nám á grundvelli eldri laga. Með upphaflegum lögum hafi þessum nemendum verið gefinn rúmur frestur til þess að ljúka námi án þess að réttindi þeirra að því loknu myndu skerðast. Sá frestur hafi verið rýmkaður í tvígang og meðal annars sett inn ákvæði um hóflega námsframvindu í því skyni að einstaklingar sem tefðust enn frekar í náminu gætu átt kost á réttindunum. Því hafi meðalhófs verið gætt í hvívetna. Þá hafnar stefndi fullyrðingum stefnanda um að með þeirri ákvörðun að synja umsókn stefnanda hafi verið stefnt að ólögmætu markmiði. Stefnda hafi ekki verið heimilt að ganga gegn skýrum löggjafarvilja.

Stefndi mótmælir sem röngum og ósönnuðum fullyrðingum í stefnu um að breytingarnar á tilhögun náms hafi verið illa kynntar og verulegur vafi hafi ríkt lengi vel um það hvernig bæri að túlka skil nýju laganna og þeirra eldri. Lagaskilaákvæðið í lögum nr. 87/2008, þáverandi 23. gr. hafi verið skýrt. Þetta sjáist ekki síst af bréfi menntamálaráðuneytis til háskólanna haustið 2008. Í stefnu séu enn fremur gerðar athugasemdir við að breytingar á námsskipulagi hafi ekki litið dagsins ljós fyrr en um þremur árum eftir gildistöku laganna. Stefndi bendir á að að stóra breytingin á kennaramenntuninni með lögum nr. 87/2008 hafi verið fólgin í því að meistaraprófs hafi verið krafist til kennsluréttinda í stað bakkalárprófs áður. Þar af leiði að ekki sé sjálfgefið að grunnnámið þyrfti að taka algerum breytingum. Þá verði að líta til þess að aðlögun að nýju námsskipulagi taki tíma, auk þess sem hópur úr eldra fyrirkomulagi hafi orðið að geta lokið námi samkvæmt fyrra skipulagi eftir að lögin tóku gildi. Þær breytingar sem stefnandi vísar til hafi verið gerðar eftir að sá hópur sem innritaðist í námið á grundvelli eldri laga hafi átti að hafa lokið þriggja ára náminu. Stefndi bendir einnig á að í kennsluskrá fyrir árið 2008‒2009 og síðar sé ekki tekið fram að námið veiti starfsréttindi að því loknu.

Stefndi mótmælir öllum málsástæðum stefnanda og krefst sýknu af kröfum hans. Mótmælir hann því að brotið hafi verið gegn stjórnarskrárvörðum réttindum stefnanda. Þá hafnar stefndi því að lögum hafi verið beitt afturvirkt í tilviki stefnanda og að réttmætar væntingar hans og réttaröryggi hafi verið skert. Þá hafi synjun stefnda á leyfisbréfi til stefnanda sem og meðferð málsins í heild verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Stefnda hafi verið óheimilt í samræmi við óbreytt lög að gefa út leyfisbréf til stefnanda til kennslu á grunnskólastigi á grundvelli bakkalárprófs hans. Sú ákvörðun stefnda hafi verið í samræmi við lög. Að mati stefnda séu engin haldbær rök sem mæli með því að fallast á kröfur stefnanda og því beri að sýkna stefnda.

Til stuðnings kröfum sínum um málskostnað vísar stefndi til XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV

Þegar stefnandi lauk námi í grunnskólafræði með B.Ed.-gráðu og sótti um leyfi ráðherra til þess að fá að starfa sem grunnskólakennari við grunnskóla voru í gildi lög nr. 87/2008. Í 4. gr. þeirra kemur skýrt fram að til þess að öðlast slíkt leyfi verði umsækjandi að hafa lokið meistaraprófi frá háskóla á fræðasviði sem ráðherra viðurkennir til kennslu á grunnskólastigi, eins og fram kemur 1. tölulið 2. mgr. 4. gr. laganna, eða öðru námi sem lýst er í öðrum töluliðum málsgreinarinnar. Ágreiningslaust er að stefnandi hefur ekki lokið námi sem fellur að því sem fram kemur í þessum töluliðum.

Eins og rakið hefur verið er í 3. mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008 vikið frá menntunarkröfum 4. gr. laganna varðandi þá sem innrituðust í fullgilt 180 eininga B.Ed.-nám á grundvelli eldri laga nr. 86/1998. Ekki hafa verið lögð fram gögn er sýna hvenær stefnandi innritaðist í nám við Háskóla Íslands í grunnskólakennarafræði. Í stefnu er staðhæft að það hafi hann gert fyrir 1. júlí 2008, en þá féllu fyrrgreind lög nr. 86/1998 úr gildi. Í málatilbúnaði stefnda hefur það ekki verið dregið í efa og við það miðað að stefnandi fullnægi þessu skilyrði 3. mgr. 23. gr. laga nr. 87/2008. Því ber að leggja það til grundvallar.

Samkvæmt fyrrgreindu lagaákvæði urðu þeir sem innrituðust í B.Ed.-kennaranám fyrir 1. júlí 2008 að hafa lokið náminu fyrir 1. júlí 2012, eða hafa átt 30 eða færri einingum ólokið til prófs við lok vormissiris 2011, til að eiga rétt á útgáfu leyfisbréfs á grundvelli ákvæðisins. Eins og rakið hefur verið lauk stefnandi B.Ed.-námi 22. júní 2013. Þá átti hann meira en 30 einingar eftir af náminu við lok vormissiris 2011. Stefnandi fullnægði því ekki skilyrðum greinarinnar til þess að fá útgefið leyfisbréf til kennslu í grunnskóla.

Í lögum nr. 87/2008 er ráðherra falið að annast útgáfu leyfisbréfa til kennslu. Við þá ákvörðun er hann bundinn af fyrirmælum laga í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Fyrirmæli 23. gr. laga nr. 87/2008 eru afdráttarlaus og veita ráðherra enga heimild til þess að taka tillit veikinda eða annarra atriða sem valda meiri töfum á náminu en ákvæðið mælir fyrir um.

Þar sem upplýsingar í umsókn stefnanda gáfu skýrt til kynna að hann fullnægði ekki ófrávíkjanlegum skilyrðum ákvæðisins bar ráðherra að synja honum um leyfisbréfið. Engin þörf var á að leita frekari upplýsinga til að taka rétta ákvörðun í málinu og því var ekki brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðunin var reist á upplýsingum sem stöfuðu að öllu leyti frá stefnanda og fær dómurinn ekki séð að tilefni hafi verið til að gefa honum frekara færi á að tjá sig um málið á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem 23. gr. laga nr. 87/2008 leyfði ekki að ráðherra tæki tillit til aðstæðna stefnanda reyndi ekki á meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat eða á réttmætisregluna. Af sömu ástæðu gat meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga engu breytt um ákvörðun ráðherra. Því ber að hafna öllum málsástæðum stefnanda sem reistar eru á því að brotnar hafi verið reglur stjórnsýsluréttar þegar umsókn stefnanda var hafnað.

Stefnandi telur nýmæli laga nr. 87/2008 vera afturvirka lagasetningu sem stangist á við stjórnlög. Með lögunum var aukið við menntunarkröfur til þeirra sem starfa í leik-, grunn- og framhaldsskólum. Tekið var tillit til réttmætra væntinga þeirra sem höfðu innritast í háskólanám áður en lögin tóku gildi með því að þeir gátu fengið leyfisbréf til kennslu eftir að hafa lokið B.Ed.-námi eins og verið hafði. Var stefnandi í þeim hópi og fékk hann sama tækifæri og aðrir til þess að öðlast á þessum grunni rétt til þess að fá útgefið leyfi til að starfa sem grunnskólakennari. Eins og fram hefur komið var í lögunum þó gerð hófleg krafa um námsframvindu sem öllum mátti vera ljós, enda komu þau fram í lögum sem birt voru í Stjórnartíðindum í samræmi við lög nr. 15/2005. Ekki er unnt að fallast á það að ákvæði stjórnarskrárinnar sem stefnandi ber fyrir sig, einkum 27., 65. og 75. gr., reisi skorður við því að í löggjöf séu gerðar kröfur um að nemendur í þessari stöðu ljúki námi innan tiltekins tíma sé tekið mið af eðlilegri námsframvindu, eins og gert var með 23. gr. laga nr. 87/2008. Af þessum sökum ber að hafna málsástæðum stefnanda er lúta að því að með lögunum hafi stjórnarskrárvarin réttindi hans verið skert með afturvirkum og íþyngjandi hætti og að með ákvörðun ráðherra hafi verið brotið gegn atvinnufrelsi stefnanda og jafnræðisreglu.

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið ber að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda. Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður milli aðila falli niður. Stefnandi nýtur gjafsóknar í málinu í samræmi við gjafsóknarleyfi innanríkisráðuneytisins 19. nóvember 2014. Allur gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þ. á m. málflutningsþóknun lögmanns hans, D-kk-ef I-kk-ef Á-kk-ef hrl., sem þykir hæfilega ákveðin 700.000 krónur.

Á-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnanda, G-kk-ef S-kk-ef.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þ. á m. málflutningsþóknun lögmanns hans, D-kk-ef I-kk-ef Á-kk-ef hrl., 700.000 krónur.

Á-kk-nf H-kk-nf (sign.)