E-1919/2013

I.

Mál þetta, sem var dómtekið 8. september sl., er höfðað 3. maí 2013 af Egilssíld ehf., Gránugötu 27 til 29, Siglufirði, gegn íslenska ríkinu.

Samkvæmt stefnu eru dómkröfur stefnanda þær að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda skaðabætur að fjárhæð 14.028.600 krónur ásamt vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 18. mars 2010 til 7. júní 2013, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Við aðalmeðferð málsins gerði stefnandi þá varakröfu að stefndi yrði dæmdur til að greiða sér 6.828.200 krónur með sömu vöxtum og í aðalkröfu, en til þrautavara að stefndi greiddi sér 1.351.370 krónur með sömu vöxtum og að framan greinir. Í öllum tilvikum krefst stefnandi málskostnaðar að skaðlausu.

Stefndi krefst aðallega sýknu af öllum kröfum stefnanda auk málskostnaðar en til vara að dómkröfur stefnanda verið lækkaðar og að málskostnaður verði látinn falla niður. Við aðalmeðferð mótmælti stefndi varakröfum stefnanda sem of seint fram komnum.

II.

Stefnandi er fyrirtæki sem sérhæfir sig meðal annars í vinnslu á reyktri síld. Með bréfi Matvælastofnunar 4. febrúar 2009 til stefnanda voru gerðar athugasemdir í fjórum liðum við vöruna „Reykt íslensk síld“ frá stefnanda. Þar var meðal annars fundið að því að rotvarnarefnið E 211 (natríumbensóat) væri notað í vöruna, en fram kom að óheimilt væri að nota efnið í reyktan fisk, sbr. lið 9.3.3 í aukefnalista reglugerðar nr. 500/2005 um breytingu á reglugerð nr. 285/2002 um aukefni í matvælum. Einnig var gerð athugasemd við upplýsingar á vörunni um geymsluskilyrði og pökkunardag. Fram kom í bréfinu að stofnunin hefði í hyggju að fara fram á innköllun vörunnar af markaði. Stefnanda var gefið færi á því að tjá sig um málið og koma að skriflegum andmælum sem skyldu berast innan tíu daga frá dagsetningu bréfsins.

Með bréfi, dags. 11. febrúar 2009, gerði stefnandi athugasemdir af þessu tilefni. Þar kemur fram að stefnandi hafi framleitt matvæli í yfir 50 ár og „ekki átt í neinum vandræðum á nokkurn hátt á því tímabili“. Umrædd vara hefði verið á markaðnum mest allan þann tíma nokkurn veginn óbreytt þó að skipt hefði verið um litarefni á tímabilinu vegna breytinga á reglum þar að lútandi. Hefði varan, sem væri „vacumpökkuð“, alla tíð flokkast sem lagmeti sem félli undir flokk 9.4.4 á aukefnalistanum, en samkvæmt þeim lið væri heimilt að nota natríumbensóat sem rotvarnarefni.

Fyrir hönd stefnanda ritaði lögmaður Samtaka verslunar og þjónustu Matvælastofnun enn fremur bréf, dags. 31. mars 2009. Þar er áréttað að varan sé niðurlögð og eigi því að flokkast í flokk 9.4.4 á téðum aukefnalista. Þá er því haldið fram í bréfinu að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við kröfur 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að engar útskýringar eða rökstuðning væri að finna í erindi stofnunarinnar fyrir þeirri afstöðu að varan væri „ekki lagmeti“. Var því enn fremur beint til stofnunarinnar að afla umsagnar óháðs aðila, svo sem Matís, um flokkun vörunnar.

Með bréfi Matvælastofnunar 8. júní 2009 til Samtaka verslunar og þjónustu, en afrit af bréfinu var sent stefnanda, var athugasemdum lögmanns samtakanna svarað. Þar var meðal annars gerð grein fyrir því hvaða skilning stofnunin legði í niðurlagningu. Þar kom fram að niðurlagt lagmeti væri rotvarið með salti, sykri eða öðrum rotvarnarefnum, reykingu eða gerilsneyðingu með hita eða geislun og væru loftþéttar umbúðir nauðsynlegur þáttur í rotvörninni. Um þessa skilgreiningu vísaði stofnunin til brottfallinnar reglugerðar nr. 138/1985 um eftirlit og framleiðslu á lagmeti til útflutnings. Í lok bréfsins var óskað eftir nánari lýsingu á vinnsluaðferð umræddrar vöru og rökstuðningi fyrir því að flokka bæri hana í flokk 9.4.4 á aukefnalistanum. Þá var á það bent að í vörur í flokki 9.4.4 væri óheimilt að nota litarefnin E162 og E160b, sem væru í umræddri framleiðsluvöru.

Erindi þetta var áréttað með bréfi Matvælastofnunar 9. febrúar 2010. Þar boðaði stofnunin að dreifing vörunnar yrði stöðvuð og að farið yrði fram á að hún yrði innkölluð á grundvelli 19. gr. laga nr. 55/1998. Stefnanda var gefið færi á að koma að athugasemdum við fyrirhugaða ákvörðun til 9. mars 2010.

Ekki verður séð að stefnandi eða Samtök verslunar og þjónustu hafi brugðist við framangreindri beiðni Matvælastofnunar um upplýsingar og athugasemdir. Stofnunin tók ákvörðun 18. mars 2010 um að sala á vörunni „Reykt íslensk síld“ væri óheimil og skyldi stefnandi „þegar stöðva dreifingu á vörunni og innkalla þær afurðir sem dreift hefur verið“ eins og fram kemur í bréfi stofnunarinnar til stefnanda sama dag. Þar kemur einnig fram að ákvörðunin tæki til dreifingar innanlands og sölu á Evrópska efnahagssvæðinu. Enn fremur segir í bréfinu að tilkynna beri Matvælastofnun um hvernig innkölluninni yrði háttað. Yrði fyrirtækið ekki við þessari kröfu þannig að innköllun yrði lokið innan þriggja mánaða myndi Matvælastofnun hefja opinbera innköllun á vörunni og beina því til heilbrigðiseftirlita sveitarfélaga að taka vöruna af markaði. Um lagastoð fyrir ákvörðuninni var vísað til 13. og 19. gr. laga nr. 55/1998 um sjávarafurðir.

Framangreind ákvörðun Matvælastofnunar var kærð til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 26. apríl 2010. Í kærunni var annars vegar gerð krafa um að ákvörðun Matvælastofnunar yrði felld úr gildi og hins vegar að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað meðan kæran væri til meðferðar í ráðuneytinu, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í kærunni var því haldið fram að ákvörðunin væri reist á röngum lagagrundvelli og að hún hefði verið tekin af röngu stjórnvaldi. Þá var á því byggt að varan teldist vera niðurlögð fiskafurð og ætti því að falla í flokk 9.4.4 á téðum aukefnalista. Um það atriði var meðal annars vísað til bréfs frá M-kk-þgf G-kk-þgf, verkefnisstjóra hjá Matís, dags. 24. mars 2010, sem lagt var fram með kærunni.

Matvælastofnun lagðist ekki gegn því í bréfi til ráðuneytisins 10. maí 2010 að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað. Með ákvörðun ráðuneytisins 11. maí 2010 var fallist á þá kröfu stefnanda. Matvælastofnun skilaði ráðuneytinu síðan umsögn sinni við stjórnsýslukæru stefnanda 28. maí 2010. Í umsögninni er rakin afstaða stofnunarinnar til þess hvað átt væri við með niðurlagningu. Þá segir þar að Matvælastofnun hafi ekki fengið gögn um vinnsluaðferð vörunnar, en til þess að hún geti fallið í flokk 9.4.4, sem niðurlögð vara, verði stefnandi að leggja fram gögn „sem sýna fram á að geymsluþol vörunnar sé slíkt í kæli að hún samræmist skilgreiningum á niðurlögðum vörum eða minnst 6 mánuðir og að notkun efna til rotvarnar annarra en natríumbensóats (þ.e. salts) sé meiri en í hefðbundnum reyktum fiski sem flokkast í 9.3.3“.

Ráðuneytið gaf stefnanda færi á að gera athugasemdir við umsögnina. Stefnandi ritaði ráðuneytinu bréf 1. október 2010 þar sem vísað er til nýrrar umfjöllunar M-kk-ef G-kk-ef. Þar er talið að við mat á því hvort reykt síldarflök frá Egilssíld teljist vera „lagmeti“ sé rétt að miða við það sem komi fram í riti, sem FAO hafi gefið út árið 1994, Assurance of seafood quality, eftir H.H. H-x-x, en í umfjölluninni er bein tilvitnun í ritið. Þá kemur þar fram að við geymsluþolstilraun á síldarflökunum frá stefnanda hafi salt í flökunum reynst vera 4,6 til 5,3%. Jafnframt er þar lagt til grundvallar að vatnsinnihald reyktra síldarflaka sé um 60% sem þýði að „saltinnihald í vatnsfasa síldarflakanna“ hafi verið 7,6 til 8,8%. Á það var bent að reyktu síldarflökunum væri pakkað í lofttæmdar umbúðir „sem tryggir að saltprósenta (og þar með vatnsvirkni) helst stöðugt yfir geymslutíma vörunnar og rotvörninni þannig viðhaldið auk þess sem frekari hindrun örveruvaxtar er fengin með kælingu, rotvarnarefnum og reykefnum“. Í umfjölluninni er síðan tekið fram að samkvæmt „ofansögðu hefur vatnsvirkni og/eða sýrustig vöru úrslitaáhrif á hvort vara flokkist sem lagmeti eða ekki“. Auk þessarar umfjöllunar barst ráðuneytinu skýrsla Matís frá júní 2010 eftir F-kk-þf G-kk-þf og M-kk-þf G-kk-þf sem ber heitið Geymsluþol reyktra síldarflaka í lofttæmdum umbúðum.

Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Matvælastofnunar við framangreinda skýrslu og athugasemdir stefnanda. Umsögn stofnunarinnar er dagsett 5. janúar 2011. Þar kemur fram að við skilgreiningu á lagmeti hafi stofnunin stuðst við brottfallna reglugerð nr. 138/1985 um eftirlit og framleiðslu á lagmeti til útflutnings, auk skrifa fræðimanna. Einkenni niðurlagðrar vöru sé m.a. hátt saltinnihald, langt geymsluþol og pökkun í loftþéttar umbúðir. Varan sem um ræði í þessu máli sé mjög saltrík „eða 4,6 – 5,3 % NaCl“. Þá sé geymsluþol vörunnar „með notkun sorbats“ a.m.k. sex mánuðir, en hún sé einnig rotvarin með reykingu auk þess að vera pakkað inn í loftþéttar umbúðir. Enn fremur er tekið fram í umsögninni að heimilt sé að nota litarefnin E160b og E162 í reykta síld, sbr. flokk 9.3.3, en notkun þeirra sé óheimil í lagmeti, sbr. flokk 9.4.4. Samkvæmt þessu taldi Matvælastofnun að fallast mætti á að „um samsetta vöru“ væri að ræða, sbr. 8. gr. reglugerðar nr. 285/2002. Síldin væri söltuð, en líta mætti á reykta síld og saltið sem hráefni í niðurlagða síld en notkun litarefnanna væri heimil í reyktri síld. Niðurlögð síld teljist til flokks 9.4.4 og því sé notkun rotvarnarefna einnig heimil. Matvælastofnun féllst því á að varan „Reykt íslensk síld“ félli í flokk 9.4.4 sem annar niðurlagður fiskur og fiskafurðir. Þá var tekið fram að notkun litarefnanna (E160b og E162) og rotvarnarefnanna sorbinsýru og sorbata (E200, E202-E203) og bensósýru og bensóata (E210-E213) væri þess vegna heimil.

Með úrskurði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 21. janúar 2011 var fallist á kröfu stefnanda um að fella ákvörðun Matvælastofnunar frá 18. mars 2010 úr gildi. Þá var í úrskurðarorði tekið fram að framleiðsla og markaðssetning vörunnar „Reykt íslensk síld“ með framangreindum rotvarnarefnum og litarefnum væri heimil.

Með bréfi 7. júní 2011 krafðist stefnandi skaðabóta úr hendi stefnda að fjárhæð 5.932.000 króna sem félagið taldi að væri það tjón sem það hefði orðið fyrir sökum ólögmætrar ákvörðunar Matvælastofnunar. Kröfunni var hafnað með bréfi ríkislögmanns 29. september 2011. Þar kemur meðal annars fram að tjónið sé ósannað. Þá hafi sölu- og dreifingarbann Matvælastofnunar aldrei komið til framkvæmda auk þess sem ekki lægi fyrir að ákvörðunin hefði verið ólögmæt. Aðilar áttu í frekari bréfaskiptum um málið en ekki er efni til þess að rekja efni þeirra samskipta.

III.

1. Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir kröfu sína á því að stefndi beri skaðabótaskyldu á því tjóni sem hafi hlotist af ákvörðun Matvælastofnunar frá 18. mars 2010 um að banna sölu á vörunni „Reykt íslensk síld“, stöðva dreifingu hennar og innkalla þær afurðir sem höfðu farið í dreifingu. Stefnandi kveður Matvælastofnun hafa starfað undir yfirstjórn sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis, nú atvinnuvegaráðuneytisins, og því beri íslenska ríkið ábyrgð á athöfnum og ákvörðunum stofnunarinnar. Byggir hann á því að ákvörðun Matvælastofnunar hafi verið efnislega röng og hafi ráðuneytið staðfest þann skilning með ákvörðun sinni 21. janúar 2011 með því að ógilda ákvörðunina.

Á því er byggt af hálfu stefnanda að Matvælastofnun hafi vanrækt rannsóknarskyldu sína samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stofnunin hafi ekki rannsakað til hlítar þær ábendingar sem hafi borist frá stefnanda um að fella bæri umrædda vöru í flokk 9.4.4. Í athugasemd stefnanda 31. mars 2009 hafi stefnandi bent á það að varan hefði alla tíð verið lagmeti samkvæmt vinnsluaðferð og ætti því að falla í flokk 9.4.4, annar niðurlagður fiskur/fiskafurðir. Þá hafi verið á það bent að rannsókn málsins hafi ekki verið í samræmi við kröfur 10. gr. stjórnsýslulaga og að engar útskýringar né rökstuðning væri að finna í erindinu frá 4. febrúar 2009 fyrir þeim skilningi stofnunarinnar að varan væri ekki lagmeti og félli því ekki í flokk 9.4.4. Stefnandi hafi einnig gert Matvælastofnun grein fyrir því að vanþekkingar eða í besta falli misskilnings hafi virst gæta hjá stofnuninni um þá vinnsluaðferð sem notuð væri við framleiðslu á umræddri vöru og því væri nauðsynlegt að Matvælastofnun leitaði umsagnar óháðs sérfræðiaðila, s.s. Matís.

Stefnandi vísar til þess að Matvælastofnun hafi ekki tekið ábendingar stefnanda til greina og tekið gríðarlega íþyngjandi ákvörðun í garð stefnanda 18. mars 2010. Því hafi stefnandi sjálfur neyðst til þess að afsanna órökstuddar fullyrðingar Matvælastofnunar í stað þess að stofnunin rannsakaði sjálf þær ábendingar sem stefnandi hafi komið fram með við meðferð málsins. Stefnandi hafi þannig neyðst til þess að ráðast í kostnaðarsama og tímafreka gagnaöflun í því skyni að afsanna haldlausar fullyrðingar stefnda svo unnt væri að halda framleiðslunni áfram með góðu móti.

Á því er byggt af hálfu stefnanda að það hafi staðið Matvælastofnun nær að rannsaka vinnsluaðferðir og vöru stefnanda áður en jafn íþyngjandi ákvörðun var tekin í garð stefnanda. Matvælastofnun sé undir sama hatti og Matís ohf. og því hefði stofnunin hæglega getað kallað eftir áliti Matís ohf. áður en ákvörðunin var tekin. Hefði Matvælastofnun gert það, eins og stefnandi hafi neyðst til að gera á síðari stigum málsins, telur stefnandi að komið hefði í ljós að vinnsluaðferð og framleiðsla á vöru stefnanda væri í góðu samræmi við lög og reglur. Stefnandi kveður mikið tjón hafi hlotist af ákvörðun Matvælastofnunar sem eins og áður segir hafi verið reist á ófullnægjandi rannsókn og verið efnislega röng.

Stefnandi byggir í annan stað á því að Matvælastofnun hafi með rangri framkvæmd laga og stjórnvaldsreglna valdið stefnanda tjóni og því sé stefndi bótaskyldur. Matvælastofnun hafi reist ákvörðun sína frá 18. mars 2010 á þeirri forsendu að varan félli í flokk 9.3.3 á aukefnalista reglugerðar nr. 285/2005 um aukefni. Samkvæmt flokki 9.3.3 sé notkun rotvarnarefnisins bensóat E211 óheimil. Í reglugerð nr. 500/2005 sé að finna núgildandi aukefnalista. Heimilt sé að nota umrætt efni í flokki 9.4.4, en þar sé aftur á móti ekki heimilt að nota þau litarefni sem notuð séu í „Reykta íslenska síld“, þ.e. E162 og E160b. Hefði því Matvælastofnun þurft að taka afstöðu til þess og rannsaka til hlítar hvort umrædd vara gæti talist niðurlögð og þannig fallið undir flokk 9.4.4 í aukefnalista samkvæmt reglugerð nr. 285/2002, um aukefni í matvælum, áður en hún tók ákvörðun sína um að flokka vöru stefnanda í flokk 9.3.3.

Stefnandi heldur því einnig fram að Matvælastofnun hafi þurft að rannsaka og fjalla um hvort varan gæti talist samsett matvæli í skilningi 8. gr. reglugerðar nr. 285/2002. Það hafi Matvælastofnun hins vegar ekki gert fyrr en í umsögn sinni 5. janúar 2011, en þá hafi verið búið að ákveða að stöðva framleiðslu og sölu á vöru stefnanda. Í kjölfar þess hafi stefnandi neyðst til þess að leggja út í kostnaðarsama og tímafreka gagnaöflun til að hrekja haldlausar fullyrðingar að baki niðurstöðu Matvælastofnunar frá 18. mars 2010. Eftir þá gagnaöflun hafi Matvælastofnun loks fallist á að vara stefnanda væri framleidd í samræmi við lög og reglur. Í kjölfarið hafi ráðuneytið fallist á kröfur stefnanda um þetta atriði og fellt ákvörðun Matvælastofnunar úr gildi með úrskurði dags. 21. janúar 2011. Stefnandi hafi hins vegar allt frá upphafi málsmeðferðarinnar haldið því fram að varan væri framleidd í samræmi við lög og reglur, sbr. bréf, dags. 31. mars 2009. Hefði Matvælastofnun sinnt rannsóknarskyldu sinni og túlkað lög og reglur á réttan hátt telur stefnandi að stofnunin hefði átt að komast strax að réttri niðurstöðu og ekki hefði komið til sölu- og dreifingarbanns á vöru stefnanda með tilheyrandi kostnaði og tjóni fyrir stefnanda.

Stefnandi byggir enn fremur á því að stefndi hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga með því að kveða á um sölubann á vörunni og að stefnandi skyldi þá þegar stöðva dreifingu hennar og innkalla þær afurðir sem þá höfðu verið settar í dreifingu. Umrædd ákvörðun hafi skert eignarrétt og atvinnufrelsi stefnanda. Samkvæmt meðalhófsreglunni skuli stjórnvald aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmæltu markmiði sem að sé stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skuli þess gætt að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Í ljós hafi komið að vara stefnanda hafi staðist allar þær gæðakröfur sem gerðar hafi verið samkvæmt íslenskum lögum og reglugerðum. Því verði ekki séð að heimilt hafi verið að stöðva sölu á vöru stefnanda og innkalla hana. Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 18. mars 2010, hafi því hvorki verið lögmæt né í samræmi við meginreglu stjórnsýsluréttar um meðalhóf. Þau rök, að ekki hafi borist fullnægjandi svör frá stefnanda um vinnsluaðferð vörunnar, þýði ekki sjálfkrafa að varan sé ekki unnin í samræmi við lög og reglur. Í raun telur stefnandi að hann hafi gefið fullnægjandi skýringar í bréfi 31. mars 2009.

Stefnandi bendir í þessu sambandi einnig á það að stefndi hafi ekki leiðbeint stefnanda um að hann gæti óskað eftir frestun á réttaráhrifum hinnar gríðarlega íþyngjandi ákvörðunar ef hann hygðist kæra hana til ráðuneytisins. Eingöngu var leiðbeint um kæruheimildina en kæra fresti ekki sjálfkrafa réttaráhrifum. Það hefði því verið í samræmi við góða stjórnsýsluhætti, sbr. meginreglur stjórnsýsluréttarins, sem og 11. og 20. gr. stjórnsýslulaga, að leiðbeina stefnanda jafnframt um það að hann gæti fengið áhrifum þessarar íþyngjandi ákvörðunar frestað meðan kæran væri til umfjöllunar í ráðuneytinu. Þá ítrekar stefnandi að hann hafi aðeins framleitt þrjár vörutegundir og hafi ákvörðun um að stöðva framleiðslu á einni þeirra verið sérstaklega íþyngjandi.

Stefnandi byggir einnig á því að ákvörðun Matvælastofnunar hafi ekki byggst á viðhlítandi lagaheimild og því verið skýrt brot á lögmætisreglunni. Í þessu samhengi byggir stefnandi einnig á því að ákvörðun Matvælastofnunar hafi falið í sér takmörkun á atvinnufrelsi og því hafi ákvörðunin þurft að hafa skýra og ótvíræða heimild í lögum, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Stefnandi kveðst byggja kröfur sínar á sakarreglunni og meginreglunni um skaðabótaábyrgð hins opinbera. Tjón stefnanda sé til komið vegna þess að stefndi hafi byggt á rangri túlkun lagareglna og stjórnvaldsfyrirmæla þegar ákvörðunin var tekin. Þá kveðst stefnandi byggja kröfur sínar á reglunni um vinnuveitandaábyrgð enda beri hið opinbera í aðalatriðum ábyrgð á skaðaverkum starfsmanna sinna með sama hætti og aðrir vinnuveitendur. Varðandi ábyrgð stefnda, íslenska ríkisins, á aðgerðum Matvælastofnunar vísar stefnandi meðal annars til 1. gr. laga um Matvælastofnun nr. 80/2005 en þar komi fram að ráðherra fari með yfirstjórn stofnunarinnar og þeirra mála sem henni sé falið samkvæmt lögunum.

Um umfang tjónsins tekur stefnandi fram að hin ranga túlkun Matvælastofnunar hafi haft þau áhrif að framleiðsla vörunnar hafi legið niðri í nokkra mánuði með tilheyrandi kostnaði og tjóni fyrir stefnanda. Hráefni sem hafi verið til staðar hafi ekki nýst til verðmætasköpunar og orðspor fyrirtækisins hafi orðið fyrir skaða. Endurskoðunarfyrirtækið KPMG hafi gert grófa áætlun fyrir stefnanda á umfangi tjónsins og meti það á 14.028.600 krónur, en stefnufjárhæð þessa máls sé byggð á þeirri áætlun. Til þess að fá óyggjandi mat á tjóninu hafi stefnandi hins vegar farið þess á leit við Héraðsdóm Reykjavíkur að dómkvaddur yrði einn hæfur, sérfróður og óvilhallur matsmaður til að skoða og meta tjónið sem hlaust af ákvörðuninni.

Til stuðnings skaðabótakröfu kveðst stefnandi vísa til skaðabótalaga nr. 50/1993, með síðari breytingum, og almennra meginreglna skaðabótaréttar, þar á meðal sakarreglunnar og reglunnar um vinnuveitandaábyrgð. Þá vísar hann til meginreglna stjórnsýsluréttarins sem og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt vísar stefnandi til lögmætisreglunnar og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Um varnarþing vísar hann til laga nr. 91/1991, einkum til 3. mgr. 33. gr. laganna. Einnig vísar hann til þeirra laga um málsmeðferð, aðild o.fl. Varðandi aðild vísar hann einnig til 1. gr. laga nr. 80/2005 um Matvælastofnun og til venju. Kröfu sína um vexti styður stefnandi við reglur laga um vexti og verðtryggingu, nr. 38/2001, þ.m.t. 1. mgr. 6. gr. þeirra laga, og við skaðabótalög nr. 50/1993. Krafa stefnanda um málskostnað styðjist við ákvæði XXI. kafla laga nr. 91/1991, einkum 129. og 130. gr. laganna. Kröfu sína um virðisaukaskatt á málflutningsþóknun styður stefnandi við lög nr. 50/1988 en stefnandi kveðst ekki vera virðisaukaskattsskyldur og beri því nauðsyn til að fá dóm fyrir skatti þessum úr hendi stefnda.

2. Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi kveðst mótmæla málavaxtalýsingu og málatilbúnaði stefnanda eins og nánar sé rökstutt í greinargerð stefnda. Telur hann miklu skipta að ráðuneytið hafi frestað réttaráhrifum hinnar umdeildu ákvörðunar Matvælastofnunar frá 18. mars 2010 strax 11. maí sama ár að beiðni stefnanda.

Stefndi mótmælir því að Matvælastofnun hafi ekki rækt rannsóknarskyldur sínar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, svo sem síðar greini. Augljóst sé af gögnum málsins að stefnandi hafi notið þeirrar málsmeðferðar sem hafi verið til þess fallin að koma í veg fyrir tjón og að Matvælastofnun hafi gert sér far um að upplýsa málið sem best. Þá mótmælir stefndi því einnig að samhengi geti verið milli rannsóknar málsins, meðferðar þess og ætlaðs tjóns. Stefndi mótmælir því eindregið að ákvörðun Matvælastofnunar hafi byggst á ólögmætri eða saknæmri háttsemi þannig að bótaskyldu varði. Stefndi kveðst byggja á því að stefnandi hafi í engu sýnt fram á tjón, þar sem ákvörðun Matvælastofnunar hafi ekki komið til framkvæmda, enda hafi réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verið frestað af ráðuneytinu og ákvörðunin síðan felld úr gildi með úrskurði. Stefnandi hafi sönnunarbyrði um ætlað tjón, en að mati stefnda hafi engin sönnun vegna aðgerða Matvælastofnunar komið fram í málinu. Ætlað tjón geti því ekki verið afleiðing af stjórnsýslu stefnda eða ákvörðunum Matvælastofnunar.

Í stefnu sé byggt á því að stefnandi hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna ákvörðunar um innköllun vörunnar „Reykt íslensk síld“. Í því sambandi telur stefndi rétt að árétta málsástæður um þessi atriði og mótmæla einstökum liðum í kröfugerð stefnanda.

Stefndi tekur fram að ákvörðun Matvælastofnunar hafi meðal annars falið í sér að dreifingu vörunnar skyldi stöðva og að afurðir í dreifingu yrðu innkallaðar. Matvælastofnun hafi gefið stefnanda frest í þrjá mánuði til þess að hlíta kröfunum, en sæta því að öðrum kosti að fram færi opinber innköllun á vörunni. Áður en til innköllunar kom eða 11. maí 2010 hafi ráðuneytið fallist á þá kröfu kæranda að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar. Ekki hafi því orðið af sölustöðvun eða innköllun vörunnar. Rekstrartjón sé því með öllu ósannað.

Stefndi vekur sérstaka athygli á því að umrædd vara hafi haft um sex mánaða geymsluþol. Vara sem framleidd hafi verið rétt fyrir ákvörðunina hafi því verið söluhæf eftir að réttaráhrifum hafði verið frestað. Af þeim sökum séu ekki forsendur fyrir skaðabótum vegna tapaðra tekna stefnanda vegna minni sölu vörunnar af ástæðum sem rekja megi til ákvörðunar Matvælastofnunar. Hafi sala vörunnar orðið minni á umræddu tímabili hljóti það að skýrast af öðrum ástæðum. Stefndi mótmælir því sem ósönnuðu að hráefni sem verið hafi til staðar hafi ekki nýst til framleiðslu eða sölu.

Í þessu ljósi telur stefndi að bótakrafa stefnanda sé reist á röngum forsendum og ekkert tillit sé tekið til þessara atriða við útreikning á magni eða sölumöguleikum. Þær vörur sem stefnandi byggi bótakröfu sína á hafi alltaf verið hægt að selja. Stefndi kveður útreikning endurskoðanda um þennan lið byggja á mismun á söluverði en ekki því að ókleift hafi verið að selja vöruna. Útreikningarnir byggi því á röngum forsendum. Þá hafi stefnandi hvergi reifað afkomu félagsins eða sýnt fram á að ákvörðun Matvælastofnunar hafi haft einhver áhrif þar á.

Stefndi mótmælir kröfu stefnanda um að félagið hafi tapað viðskiptasamböndum vegna ákvörðunar Matvælastofnunar, þar sem af sölustöðvun eða innköllun vörunnar hafi ekki orðið eins og fyrr sé nefnt. Ekkert liggi fyrir í málsgögnum sem styðji fullyrðingar stefnanda um að ákvörðun Matvælstofnunar hafi leitt til tapaðra viðskiptasambanda. Telur stefndi að fullyrðingar og útreikningar endurskoðanda um þetta séu órökstuddar.

Stefndi tekur fram að það liggi fyrir að stefnandi hafi látið Matís vinna greinargerð þar sem rök hafi verið færð fyrir málatilbúnaði fyrirtækisins við meðferð á stjórnsýslukæru þess. Stefnandi telur að Matvælastofnun hafi borið, samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, að rannsaka innihald afurðanna og því beri ríkissjóði að greiða kostnað af rannsókn Matís að fjárhæð 690.000 krónur.

Stefndi mótmælir þessum kröfulið og málatilbúnaði stefnanda honum tengdum. Mál þetta hafi hafist í desember 2009 þegar Matvælastofnun hafi borist ábending frá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur um að til sölu væri „Reykt íslensk síld“ frá stefnanda sem innihéldi litarefnin E162 og E160b auk rotvarnarefnisins E211 (natríumbensóat). Málið hafi fjallað um það hvort varan „Reykt íslensk síld“ tilheyrði flokki 9.3.3, reyktur, þurrkaður og/eða saltaður fiskur og fiskafurðir í aukefnalista reglugerðar nr. 500/2005 um aukefni í matvælum, eða flokki 9.4.4, annar niðurlagður fiskur og fiskafurðir. Rotvarnarefnið E211 sé heimilt að nota í flokki 9.4.4 en það sé aftur á móti ekki heimilt að nota þau litarefni sem notuð séu í „Reykta íslenska síld“, þ.e. E162 og E160b. Í flokki 9.3.3 sé óheimilt að nota E211 en aftur á móti heimilt að nota litarefnin E160b og E162. Einnig hafi verið gerð athugasemd við upplýsingar á vörunni um geymsluskilyrði og pökkunardag.

Þannig hafi legið fyrir rökstuddur grunur um að umrædd vara „Reykt íslensk síld“ væri ekki framleidd í samræmi við lög. Niðurstaða úrskurðar ráðuneytisins hafi byggst á því að stefnanda hefði tekist að sýna fram á að umrædda vöru mætti flokka með öðrum hætti samkvæmt lögum þar sem varan væri „niðurlögð“ og „samsett vara“. Ekki sé því hægt að fallast á þá fullyrðingu stefnanda að forráðamenn stefnanda hafi þurft að hrekja haldlausar fullyrðingar að baki niðurstöðu Matvælastofnunar enda uppi rökstuddur grunur um að varan væri ólögleg á markaði.

Stefndi bendir á að í lögum nr. 93/1995 um matvæli, og eins og þeim hafi verið breytt með lögum nr. 143/2009, séu lagðar ríkar skyldur á herðar matvælafyrirtækjum og stjórnendum matvælafyrirtækja. Þannig sé ábyrgð framleiðanda og dreifingaraðila dregin skýrt fram gagnvart hollustu og öryggi þeirrar vöru sem þeir framleiði eða dreifi. Þessar skyldur stjórnenda fóðurfyrirtækja koma skýrt fram í 8. gr. b. í lögum nr. 93/1995 þar sem fram komi að stjórnandi matvælafyrirtækis beri ábyrgð á því að uppfylltar séu kröfur laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um starfsemi þess á hverjum tíma. Beri hann ábyrgð á öllum stigum framleiðslu og dreifingar í fyrirtækjum undir hans stjórn og skuli sannprófa að þessum kröfum sé fullnægt. Í samræmi við þessa lagagrein beri framleiðanda matvæla eða dreifingaraðila meðal annars að sannprófa að vara sem sé sett á markað uppfylli skilyrði laga. Stjórnandi matvælafyrirtækis skuli þannig sýna fram á hollustu og öryggi þeirra vara sem hann framleiði eða dreifi. Nánar sé fjallað um þessa ábyrgð matvælaframleiðanda í athugasemdum við 8. gr. b í frumvarpi til laga nr. 143/2009.

Um fjárhagslega ábyrgð matvælaframleiðanda á rannsóknum matvæla vísar stefndi til 2. mgr. 25. gr. laga nr. 93/1995, en þar segi að opinber eftirlitsaðili framkvæmi viðbótareftirlit, þar á meðal rannsóknir, með matvælum þegar tiltekin starfsemi matvælafyrirtækis eða matvæli séu ekki talin uppfylla þær almennu og eðlilegu kröfur sem gerðar séu til meðferðar eða heilbrigðis matvæla vegna vísbendinga um smitefni, mengun eða brot gegn heilbrigðis- eða starfsreglum auk skyldra atvika. Raunkostnað af viðbótareftirliti beri matvælafyrirtæki. Framkvæma megi viðbótareftirlit þrátt fyrir að afurðir eða vara hafi þegar hlotið heilbrigðisvottun. Samkvæmt þessu lagaákvæði hafi matvælaframleiðanda, í þessu tilviki stefnanda, borið að standa straum af raunkostnaði við viðbótareftirlit, þ.m.t. rannsóknum á vörunni.

Samkvæmt framansögðu hafi það hvílt á stefnanda á hverjum tíma að sýna fram á að varan sem hann framleiði uppfylli kröfur laga nr. 93/1995, um matvæli. Þetta þurfi stefnandi mögulega að gera með rannsóknum sem hann beri kostnað af. Að öðrum kosti gæti matvælafyrirtæki sett á markað vöru án þess að ganga úr skugga um að sú vara væri örugg og heilsusamleg og látið opinberan eftirlitsaðila eins og Matvælastofnun um að sinna nauðsynlegum rannsóknum á vörunni með tilheyrandi kostnaði. Engin sérstök lagaskylda hvíli hins vegar á Matvælastofnun, samkvæmt lögum nr. 93/1995, að rannsaka og þannig sýna fram á skaðsemi innkallaðra matvæla þannig að full vissa liggi fyrir. Nægjanlegt sé að sýna fram á að rökstuddur grunur sé um skaðsemi þess á heilsu manna, sbr. t.d. 8. gr. c í lögum nr. 93/1995. Í máli þessu hafi verið uppi rökstuddur grunur um að umrædd vara væri ekki í samræmi við lög. Stefnandi hafi ekki hrakið að sá rökstuddi grunur hafi verið fyrir hendi. Þannig sé ekki hægt að fallast á þá fullyrðingu stefnanda að hann hafi þurft að hrekja „haldlausar fullyrðingar að baki niðurstöðu Matvælastofnunar“, eins og segi í stefnu.

Þá byggir stefndi á því að það sé almenn regla að borgarar og lögaðilar beri sjálfir kostnað af erindum sínum og kærum fyrir stjórnvöldum, nema þegar sérstök ákvæði laga heimili að greiddur skuli kostnaður vegna þess.

Stefndi mótmælir því að stefnandi geti átt kröfu um greiðslu annars kostnaðar vegna umstangs og símtala við Matís og fleiri aðila vegna ákvörðunar Matvælastofnunar. Í því sambandi áréttar stefndi að það sé meginregla íslensks réttar að borgararnir verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafi af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim, eftir atvikum í kærumáli. Stefndi mótmælir umræddum lið auk þess sem ósönnuðum og órökstuddum.

Í ljósi ofangreinds telur stefndi að ekki hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu og að nauðsynlegt hafi verið að gera athugasemdir og stöðva sölu meðan málið væri til meðferðar, enda um sölu á matvælum að ræða til almennings. Eins og málið beri með sér hafi lagaskilyrði verið uppfyllt til þess að stöðva sölu – eins og málið horfði við – en að sama skapi hafi stefnandi notið þess við meðferð málsins að réttaráhrifum hafi verið frestað. Ekki hafi verið augljóst að varan félli í þann flokk sem stefnandi hafi talið, sem niðurlagður fiskur eða fiskafurð, eins og umsögn Matvælastofnunar og úrskurður ráðuneytisins beri með sér. Þvert á móti – og í ljósi ofangreinds – hafi mátt gera þá kröfu til stefnanda að hann gæti lagt fram allar þær upplýsingar sem þurft hafi að afla strax. Meðferð málsins og rannsóknir hafi því verið nauðsynlegar, eins og gögn þess hafi borið með sér, og af ríku tilefni. Á engan hátt hafi því verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Stefnandi hafi átt að þekkja til þeirra úrræða að leita eftir frestun réttaráhrifa og eins hafi hann haft löglærðan mann sér til fulltingis frá upphafi, svo sem ráðið verður af gögnum. Engin tengsl séu á milli þessa og ætlaðs tjóns. Þá mótmælir stefndi því að atvinnufrelsi eða eignarréttur hafi verið skertur, enda hafi stefnandi á öllum stigum við matvælaframleiðslu sína og sölu verið bundinn af opinberu eftirliti og eftir atvikum ákvörðunum því tengdu. Það sé óaðskiljanlegur hluti af starfsemi hans.

Til stuðnings ofangreindu byggir stefndi enn fremur á því að ætlað tjón stefnanda verði ekki reist á einhliða mati löggilts endurskoðanda, en stefndi hafi hvergi komið að því mati eða átt kost á að tjá sig um framkvæmd þess. Ætlað tjón sé ekki sundurliðað í stefnu en varnir stefnda byggi á því sem helst verði ráðið af gögnum og tilvísun stefnanda til álits endurskoðanda miðað við þá fjárhæð sem tíunduð sé í stefnu.

Í greinargerð stefnda kemur fram að hann hafi upplýsingar um að stefnandi hafi verið kominn í sölumeðferð í nóvember 2009. Hafi tæki og fasteign fyrirtækisins síðan verið seld í maí 2011. Skoraði stefndi á stefnanda að upplýsa hvort rekstur félagsins hefði verið seldur eða hvort annað fyrirtæki hefði yfirtekið rekstur stefnanda. Gerði stefndi fyrirvara um að aðild málsins væri ekki rétt, sbr. 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Verði ekki fallist á sýknukröfu stefnda mótmælir hann öllum liðum í stefnu hverjum fyrir sig og sem of háum, ósönnuðum og órökstuddum þannig að lækka beri kröfur verulega. Af hálfu stefnda er kröfum um vexti og dráttarvexti einnig mótmælt, einkum upphafstíma þeirra.

Til stuðnings kröfum stefnda um málskostnað vísar hann í öllum tilvikum til XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV.

Eins og rakið hefur verið fór stefnandi fram á að dómkvaddur yrði matsmaður í því skyni að meta hvert hafi verið fjárhagslegt tjón stefnanda „vegna þeirrar ólögmætu ákvörðunar Matvælastofnunar að banna sölu á vörunni „Reykt íslensk síld“ og að dreifing yrði stöðvuð og þær afurðir innkallaðar sem dreift hafði verið“, eins og spurningin var orðið í matsbeiðni. Í þinghaldi 19. nóvember 2013 var R-kvk-nf H-kvk-nf H-kvk-nf, viðskiptafræðingur og löggiltur endurskoðandi, dómkvödd til að framkvæma matið. Matsgerð hennar er dagsett 25. mars 2014 og var hún lögð fram í þinghaldi 28. sama mánaðar. Í umfjöllun í matsgerðinni um tapaða sölu segir eftirfarandi:

Í dómskjölum er gert ráð fyrir að tapaðri sölu uppá 10,3 millj. kr. vegna keyptrar síldar í lok október 2008 sem ekki var unnið úr. Samkvæmt bókhaldi félagsins var keypt frosin síld af HB Granda í árslok 2008, samtals 14.300 kg sem fyrirhugað var að vinna og selja sem Reykta íslenska síld. Samkvæmt upplýsingum frá S-kvk-þgf E. J-kvk-þgf kom bakslag í þá vinnslu við tilkynningu frá Matvælastofnun og varð ekki af vinnslu þessarar síldar. Í október 2008 var síldin því seld sem beita og fékkst einungis 51 kr. pr. kg fyrir hana.

Samkvæmt upplýsingum úr bókhaldi félagsins um sölumagn og söluverð á árinu 2009 nam meðalverð á Reyktri íslenskri síld um 598 kr. pr kg. Ef miðað er við það að hægt hefði verið að selja þessi 10,4 tonn sem Reykta íslenska síld þá er sannanlega um sölutap að ræða og er áætlað fjárhagslegt tjón vegna þess því 7,3 millj. kr. miðað við meðalsöluverð ársins 2009.

Magn Verð Upphæð í kr.

Söluverð, ef seld sem Reykt síld 13.390 598 8.007.220

Söluverð beitu 13.390 51 -682.890

Áætlað tap 7.324.330

Þar sem erfitt reyndist að afla gagna til stuðnings skaðabótakröfunni er matið unnið út frá tölum úr bókhaldinu og ársreikningum. Til að tryggja áreiðanleika þeirra gagna var gerður sjálfstæður útreikningur á birgðahreyfingum út frá innkaupa og söluupplýsingum árin 2007 til 2010 og þær birgðir bornar saman við birgðatalningu sem gerð var í lok árs 2010. Ekki eru til birgðaupplýsingar á síld fyrir árin 2008 né 2009. Þessi útreikningur sýnir rökrétt samband milli innkaupa, sölu og birgða í lok árs 2010 og tel ég því að upplýsingar úr bókhaldinu um innkaup og sölu Reyktrar íslenskrar síldar séu raunhæfar.

Miðað við upplýsingar úr bókhaldi félagsins virðist sem Reykt íslensk síld hafi eingöngu verið seld á íslenskum markaði. Miðað við þær forsendur voru tekjur í ársreikningi skoðaðar þ.e. upplýsingar úr ársreikningi félagsins yfir innanlandssölu. Samkvæmt þeim samanburði sést ekki samdráttur í innanlandssölu, sem samræmist skaðabótakröfunni, um sölutap að fjárhæð 10,3 millj. kr.

Ár 2007 2008 2009 2010

Innanlandssala í þús. kr. 13.244 12.831 16.503 17.082

Skoðaðar voru sölutölur áranna 2007 til 2010 nánar til að átta sig á hvort sala hefði sveiflast óeðlilega í kjölfar ákvörðunar Matvælastofnunarinnar. Samkvæmt hreyfingarlista um sölu eftir mánuðum sést að í kjölfar ákvörðunar Matvælastofnunar þann 10. mars 2010 um að banna sölu og innkalla vöruna Reykt íslensk síld, var engin sala í apríl 2010 þannig að ákvörðunin hafði greinileg áhrif á söluna. Til að átta sig á heildaráhrifum voru sölutölur eftir árum skoðaðar. Samkvæmt þeim samanburði virðist sala haldast nokkuð svipuð.

Samkvæmt kröfu stefnanda er gert ráð fyrir sölutapi á 10,4 tonnum af síld. Samkvæmt fyrri athugunum verður ekki séð að salan hafi dregist saman. Í framhaldi af því var haft samband við S-kvk-þf J-kvk-þf, tengiliðs Egilssíldar ehf., og óskað eftir upplýsingum um hugsanlega kaupendur að þessari viðbótarsíld þ.e. þessum 10,4 tonnum sem ekki var unnið úr. En ekki fékkst svar við þeirri fyrirspurn. Engar upplýsingar liggja fyrir um samninga vegna fyrirhugaðrar aukningar vörusölu.

Samkvæmt upplýsingum úr bókhaldi félagsins um sölumagn Reyktrar síldar virðist sem sala á Reyktri íslenskri síld sé svipuð árin 2007-2010 eða frá 4,7-5,9 tonn á ári samanber yfirlit hér fyrir neðan.

Ár 2007 2008 2009 2010

Keypt tonn 13.819 18.200 10.010 2.860

Seld beita 13.390

Seld tonn 5.925 4.708 5.500 5.845

Verðmæti í þús. kr. 3.197 2.694 3.290 4.336

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum verður ekki séð með óyggjandi hætti að um sölutap sé að ræða vegna ákvörðunar Matvælastofnunarinnar. Sveiflur í sölumagni milli ára eru ekki það miklar að hægt sé að staðfesta að ákvörðun Matvælastofnunar um fyrirhugað bann við sölu síldarinnar hafi komið niður á sölu félagsins á síldinni.

Ljóst er að það var keypt frosin síld í árslok 2008 sem vinna átti úr Reykta íslenska síld en ekki var unnið úr vegna fyrirhugaðra aðgerða Matvælastofnunar. Samkvæmt bókhaldi félagsins var keypt frosin síld í árslok 2008, samtals 14.300 kg sem fyrirhugað var að vinna og selja sem Reykta íslenska síld. Samkvæmt upplýsingum frá S-kvk-þgf E. J-kvk-þgf kom bakslag í þá vinnslu við tilkynningu frá Matvælastofnun, í febrúar 2009, og varð ekki af vinnslu þessarar síldar. Í október 2009 var síldin því seld sem beita og fékkst einungis 51 kr. pr. kg fyrir hana.

Óskað var eftir gæðaskráningu vegna vinnslu síldar árin 2007 til 2009 til að átta sig á hvenær unnið var úr hinni keyptu síld og staðfesta að síldin sem seld var sem beita hafi verið síldin sem keypt var í árslok 2008. Samkvæmt upplýsingum sem ég fékk voru engar vinnsluskráningar þegar verið var að vinna síld hjá Egilssíld ehf.

Fenginn var hreyfingarlisti yfir kaup og sölu á síld eftir mánuðum árin 2007 til 2010 til að rekja hvort unnið hafi verið úr hinni keyptu síld. Ef gert er ráð fyrir að ávallt sé klárað að vinna úr elstu síldinni þá getur það staðist að ekki hafi verið framleitt úr síldinni sem keypt var í desember 2008.

Ef við gefum okkur að ákvörðun Matvælastofnunar hafi haft áhrif á vinnsluferli síldarinnar sem keypt var í desember 2008 þá er sannanlega tap vegna hennar. Keypt var síld í desember 2008 sem nýta átti í framleiðsluna, en var ekki gert, og þurfti að selja síldina sem beitu og kaupa nýja síld í október 2009 fyrri áframhaldandi framleiðslu.

Magn Verð Upphæð í kr.

Kaupverð síldar 5/12 2008 13.390 134 1.794.260

Söluverð beitu 26/10 2009 13.390 51 682.890

Tap 1.111.370

Niðurstaða: Tap síldarinnar sem ekki nýttist í framleiðsluna nemur um 1,1 millj. kr.

Í matsgerðinni er sá liður í kröfugerð stefnanda, sem ber yfirskriftina „Töpuð viðskiptasambönd“ og nemur þremur milljónum króna, tekinn til athugunar. Fram kemur að ekki hafi legið fyrir nein gögn sem sýndu að stefnandi hafi tapað viðskiptasamböndum á tímabilinu. Fram kemur að samkvæmt yfirliti yfir sölu til viðskiptamanna árin 2007 til 2010 hafi einn aðili keypt um 73% til 88% af framleiðslunni en aðrir hafi verið með óveruleg viðskipti. Stærsti aðilinn hafi haldið áfram viðskiptum og breytingar á viðskiptum annarra aðila hafi verið óverulegar. Matsmaður lagði því ekki mat á þennan kostnað.

Í matsgerð kemur fram að stefnandi krefjist 690.000 króna í útlagðan rannsóknarkostnað. Matsmaður tekur fram að reikningur frá Matís vegna rannsóknarkostnaðar að þessari fjárhæð finnist ekki í bókhaldinu. Við athugun á sýnakostnaði í bókhaldi félagsins sjáist hins vegar að hann hafi aukist verulega árin 2008 til 2010. Nemi hækkunin 45,3% eða 282.000 krónum. Matsmaðurinn tekur síðan tillit til eðlilegrar hækkunar miðað við breytingu á vísitölu neysluverð og kemst að þeirri niðurstöðu að „áætlaður viðbótarkostnaður vegna sýnatöku getur því verið um 210 þús kr.“. Jafnframt taldi matsmaður að annar kostnaður að fjárhæð 30.000 krónur væri síst ofmetinn.

Niðurstaða matsmanns var því að fjárhagslegt tjón stefnanda vegna aðgerða Matvælastofnunar næmi samtals 1.351.370 krónum.

V.

Stefnandi var félag sem framleiddi sjávarafurðir, þ. á m. þá vöru sem Matvælastofnun bannaði sölu og dreifingu á 18. mars 2010 og lagði fyrir stefnanda að innkalla. Í aðilaskýrslu stjórnarformanns stefnanda fyrir dómi kom fram að félagið legði ekki lengur stund á atvinnurekstur, en fasteign, vélar og tæki hefðu verið seld ásamt vörumerki félagsins. Ekki hafi hins vegar orðið aðilaskipti að kröfum eða skuldum félagsins í þessum viðskiptum og félagið væri enn þá til. Sú staðhæfing fær stoð í framlögðum upplýsingum úr hlutafélagaskrá.

Í máli þessu krefur stefnandi stefnda um skaðabætur út af tjóni sem hann kveðst hafa orðið fyrir sökum fyrrgreindrar ákvörðunar Matvælastofnunar 18. mars 2010. Ákvörðunin var felld úr gildi með úrskurði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 21. janúar 2011 eins og rakið hefur verið. Í úrskurðinum var fallist á röksemdir Matvælastofnunar er komu fram í bréfi stofnunarinnar 5. janúar 2011. Leggja ber til grundvallar að í bréfinu hafi verið fallist á að komnar væru fram nýjar upplýsingar sem gæfu tilefni til að líta á vöruna „Reykta íslenska síld“ frá stefnanda sem samsetta vöru þar sem reykt síld og salt væri notað sem hráefni í niðurlagða síld. Hvorki í úrskurðinum né í framangreindu bréfi var fallist á að meðferð málsins af hálfu Matvælastofnunar hefði verið háð sérstökum annmörkum. Þá er ekki fallist á að ógilding úrskurðarins leiði sjálfkrafa til þess að ákvörðun Matvælastofnunar teljist saknæm þannig að til bótaábyrgðar hafi stofnast.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 55/1998 eiga sjávarafurðir, sem ætlaðar eru til manneldis, að vera heilnæmar og ómengaðar. Þá verður meðferð, vinnsla og dreifing sjávarafurða að vera í samræmi við góða framleiðslu- og hollustuhætti. Í sjávarafurðir, sem ætlaðar eru til neyslu innanlands og til sölu á Evrópska efnahagssvæðinu, má einungis nota þau aukefni og í því magni sem lög og stjórnvaldsreglur leyfa, eins og mælt er fyrir um í fyrri málslið 7. gr. sömu laga. Ákvæði þessi eru í II. kafla laganna.

Um aukefni í matvælum er fjallað í 17. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Þar er ráðherra falið að setja ákvæði með reglugerðum um notkun aukefna, bragðefna, varnarefna og bætiefna við framleiðslu matvæla og um leyfilegt magn aðskotaefna í matvælum. Reglugerð nr. 285/2002 um aukefni í matvælum með síðari breytingum var í gildi á þeim tíma sem ákvörðun Matvælastofnunar var tekin. Þar sagði í 5. gr. að við tilbúning og framleiðslu matvæla væri einungis heimilt að nota þau aukefni sem fram kæmu í viðauka II (aukefnalista) og með þeim skilyrðum sem þar kæmu fram. Í 8. gr. reglugerðarinnar kom fram að í tilbúnum samsettum matvælum gæti hvert hráefni innihaldið þau aukefni og í því magni sem leyfilegt væri samkvæmt aukefnalista. Í viðauka II, aukefnalistanum, var í 9. kafla gerð grein fyrir leyfilegum aukefnum í fiski og fiskafurðum. Í lið 9.3.3 í þeim kafla komu fram leyfileg aukefni í reyktum, þurrkuðum og/eða söltuðum fiski og fiskafurðum. Samkvæmt þeim lið var aðeins heimilt að nota bensósýru og bensóöt (E 210-213) í söltuðum og þurrkuðum fiski en ekki reyktum. Í lið 9.4 í sama kafla voru síðan tilgreind þau aukefni sem leyfileg væru í niðurlögðum fiski og fiskafurðum. Þar var í þremur undirliðum gerð grein fyrir leyfilegum aukefnum í kryddlögðum fiski og fiskafurðum og/eða í hlaupi (liður 9.4.1), í fiski og fiskafurðum í legi (salt, edik eða önnur sýra) (liður 9.4.2) og í sjólaxi, kavíar og öðrum vörum úr hrognum (liður 9.4.3). Í fjórða og síðasta undirliðnum (liður 9.4.4) var fjallað um leyfileg aukefni í öðrum niðurlögðum fiski og fiskafurðum en í 9.4.1 til 9.4.3. Í liðum 9.4.1 til 9.4.4, sem samkvæmt framansögðu tekur til niðurlagðs fisks og fiskafurða, er heimilt að nota bensósýru og bensóöt (E 210-213) í nánar tilgreindu magni. Engar efnislegar breytingar voru gerðar á framangreindum liðum þegar nýr aukefnalisti tók gildi við gildistöku reglugerðar nr. 500/2005 um breytingu á fyrrgreindri reglugerð nr. 285/2002.

Samkvæmt 4. gr. fyrrgreindra laga nr. 55/1998 um sjávarafurðir, sbr. 51. gr. laga nr. 167/2007, annast Matvælastofnun framkvæmd þeirra laga og reglna sem sett eru með stoð í þeim. Í e-lið 6. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli, sbr. nú h-lið sömu greinar, kemur einnig fram að Matvælastofnun annist opinbert eftirlit með meðferð, flutningi, geymslu, vinnslu og dreifingu sjávarafurða, að undanskilinni smásölu, sbr. enn fremur 22. gr. laganna. Mælt er fyrir um það í 19. gr. laga nr. 55/1998 um sjávarafurðir að Matvælastofnun sé heimilt að láta stöðva vinnslu og dreifingu sjávarafurða sem brjóta í bága við ákvæði II. kafla laganna og reglugerðir sem settar eru í samkvæmt honum. Þá segir þar að heimilt sé að láta innkalla afurðir sem dreift hefur verið, enda liggi fyrir „rökstuddur grunur um að þær brjóti í bága við ákvæði“ laganna og „reglna settra samkvæmt þeim“.

Lög nr. 93/1995 um matvæli giltu einnig um atvinnustarfsemi stefnanda. Opinberir eftirlitsaðilar samkvæmt þeim lögum hafa hliðstæðar heimildir til þess að „stöðva eða takmarka framleiðslu og markaðssetningu matvæla og leggja hald á þau þegar rökstuddur grunur er um að matvælin uppfylli ekki ákvæði“ laganna eða stjórnvaldsreglna sem sett eru samkvæmt þeim, sbr. 3. mgr. 30. gr. laganna.

Matvælastofnun var samkvæmt framansögðu bær til þess að bregðast við ábendingum um óleyfileg aukefni í framleiðsluvöru stefnanda. Þá er ekki efni til annars en að líta svo á að stofnunin hafi haft viðhlítandi lagaheimild til þess að taka stjórnvaldsákvörðun af þeim toga sem stefnandi álítur að leiði til bótaskyldu stefnda. Sú takmörkun á atvinnufrelsi sem í því felst fullnægir þeim skilyrðum sem 75. gr. stjórnarskrárinnar setur.

Áður en ákvörðunin var tekin bar stofnuninni að sjá til þess að málið væri nægjanlega upplýst svo taka mætti rétta ákvörðun í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Varan ber með sér að vera reyktur fiskur, en liður 9.3.3 í þágildandi aukefnalista tekur til reykts, þurrkaðs og/eða saltaðs fisks og fiskafurða. Út frá því var gengið í bréfi Matvælastofnunar 4. febrúar 2009 að varan félli í þennan flokk. Hvorki í athugasemdum stefnanda 11. febrúar 2009 né í bréfi lögmanns Samtaka verslunar og þjónustu 31. mars sama ár voru veittar upplýsingar um vinnsluaðferð eða einkenni vörunnar sem gátu stutt það að varan væri rotvarin með þeim aðferðum sem notaðar eru við niðurlagningu. Ekki voru færð önnur rök fyrir því að vöruna bæri að flokka með niðurlögðum fiskafurðum nema þau að fram til þessa hefði verið litið svo á að þar ætti hún heima. Sú afstaða var þó ekki tengd því að stjórnvöld hefðu viðurkennt þá flokkun. Matvælastofnun fór af þessum sökum fram á það 8. júní 2009 að upplýst yrði hvernig varan væri unnin og að rök yrðu færð fyrir því hvers vegna bæri að flokka hana í þennan flokk. Samhliða var gerð grein fyrir því hvað einkenndi niðurlagningu að áliti stofnunarinnar. Erindi þetta var ítrekað um átta mánuðum síðar. Engin viðbrögð urðu við þessari beiðni stofnunarinnar og að lokum fór svo að ákveðið var að stöðva framleiðsluna 18. mars 2010 og fara fram á innköllun vörunnar eins og boðað hafði verið.

Ágreiningur aðila lýtur fyrst og fremst að því hvort það hafi verið saknæmt af hálfu Matvælastofnunar að hafa við þessar aðstæður litið svo á að viðhlítandi upplýsingar lægju fyrir um einkenni vörunnar þannig að álykta mætti um rétta flokkun hennar á aukefnalistanum. Við úrlausn á því verður að hafa í huga að samkvæmt 17. gr. laga nr. 55/1998 um sjávarafurðir var stefnanda skylt að veita allar þær upplýsingar og þá aðstoð sem nauðsynleg væri við framkvæmd eftirlits og skoðunar. Lög nr. 93/1995 um matvæli giltu einnig um atvinnustarfsemi stefnanda eins og rakið hefur verið. Í 24. gr. þeirra laga segir meðal annars að matvælafyrirtækjum sé skylt að láta þeim sem fara með eftirlit samkvæmt lögunum endurgjaldslaust í té sýni til rannsókna og veita þeim „allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar teljast við framkvæmd eftirlitsins“. Verður að líta svo á að þessi upplýsingaskylda taki meðal annars til nauðsynlegra upplýsinga um vinnsluaðferð matvæla til þess að leysa megi úr álitaefni um það hvaða aukefni eru leyfileg í vörunni samkvæmt aukefnalistanum.

Matvælastofnun hafði því viðhlítandi lagaheimild til þess að krefjast þess af stefnanda að hann léti í té þær upplýsingar sem farið var fram á í því skyni að upplýsa málið. Enn fremur verður að líta til þess að sú skylda hvíldi á stefnanda samkvæmt 15. gr. laga nr. 55/1998 að starfrækja innra eftirlit með vinnslunni og starfseminni til að tryggja að hún uppfyllti ákvæði laganna og stjórnvaldsfyrirmæla samkvæmt þeim. Því mátti ætlast til þess að stefnandi gæti svarað einfaldri fyrirspurn um vinnsluaðferð vörunnar með tilliti til þess hvort hún væri rotvarin á þann hátt sem tíðkast við niðurlagningu.

Öndvert við flokk 9.3.3 á aukefnalistanum, sem stofnunin áleit vöruna tilheyra þar sem um reyktan fisk var að ræða, er flokkur 9.4.4, sem stefnandi vildi fella vöruna undir, ekki skýrt afmarkaður, enda tekur hann til alls annars niðurlagðs fisks en tilgreindur er 9.4.1 til 9.4.3. Til þess að varpa ljósi á hvort líta bæri á reyktu síldina sem hráefni í niðurlagðan fisk var nauðsynlegt að fá nánari upplýsingar um vinnsluaðferð vörunnar. Þrátt fyrir að hafa fengið rúman tíma svaraði stefnandi engu ítrekuðum fyrirspurnum Matvælastofnunar um það atriði. Þegar alls þessa er gætt telur dómurinn að stefnandi hafi ekki fært fyrir því viðhlítandi rök að saknæmisskilyrði skaðabótaábyrgðar af hálfu stefnda séu fyrir hendi á þeim grunni að Matvælastofnun hafi vanrækt rannsóknarskyldu sína samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Engu breytir um þá niðurstöðu þó að nýjar upplýsingar hafi síðar komið fram er gáfu til kynna að rétt væri að líta á vöruna sem niðurlagðan fisk er félli í flokk 9.4.4 á aukefnalistanum.

Ákvörðun um að stöðva framleiðslu og innkalla vöru er að sönnu mjög íþyngjandi ráðstöfun. Ekki liggur þó fyrir að unnt hafi verið að ná sama markmiði með öðru og vægara móti eins og málið horfði við á þeim tíma er ákvörðunin var tekin. Ákvörðunin var kærð til ráðuneytisins skömmu síðar og réttaráhrifum hennar frestað tæpum tveimur mánuðum eftir að hún hafði verið tekin í samræmi við heimild í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Ekki er því efni til þess að draga þá ályktun að stefndi hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga við úrlausn og meðferð málsins. Þá samrýmdust leiðbeiningar í ákvörðun Matvælastofnunar fyrirmælum 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, en ekki er gerð krafa í málsgreininni um að leiðbeint sé um heimild til þess að fá réttaráhrifum ákvörðunar frestað.

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið hefur stefnandi ekki leitt í ljós að skilyrðum sé fullnægt fyrir skaðabótaábyrgð stefnda. Þegar af þeirri ástæðu ber að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

Með vísan 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 þykir rétt að hvor aðila beri sinn kostnað af rekstri málsins.

Á-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnanda, Egilssíldar ehf.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

Á-kk-nf H-kk-nf (sign.)