E-4706/2005

Mál þetta, sem var dómtekið var 1. júní sl., höfðuðu S-x-x J-kvk-nf, Tröð, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, A-kk-nf K-kk-nf, Bjarkarbraut 10, Selfossi, Á-kvk-nf J-kvk-nf, E-Geldingaholti, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, E-kk-nf L-kk-nf, Sandlæk 1, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, F-kk-nf L. J-kk-nf, Aspargrund 7, Kópavogi, G-kk-nf M-kk-nf G-kk-nf, Ránargötu 20, Reykjavík, G-kk-nf A-kk-nf, Heiðarbrún 47, Hveragerði, H-kvk-nf G-kvk-nf, Ásum, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, M-kk-nf H-kk-nf, Bollagötu 3, Reykjavík, Ó-kk-nf J-kk-nf, E-Geldingaholti, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, R-kvk-nf S-kvk-nf, Stokkseyrarseli, Selfossi, S-kvk-nf H-kvk-nf, Þverási 21, Reykjavík, S-kvk-nf V-kvk-nf, Ránargötu 20, Reykjavík, S-kk-nf S-kk-nf, Hæli, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, S-kvk-nf R. J-kvk-nf, Stóra Núpi, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, T-kk-nf F-kk-nf, Reynihvammi 25, Kópavogi, V-kvk-nf E-kvk-nf, Sandlæk 1, Skeiða- og Gnúpverjahreppi, Þ-kk-nf Ö-kk-nf Á-kk-nf, Kirkjugerði 7, Vogum og Ö-kk-nf Þ-kk-nf, Hamraborg 18, Kópavogi persónulega og f.h. Áhugahóps um verndun Þjórsárvera og H-kk-nf G-kk-nf, Mýrargötu 37, Neskaupstað gegn S-kvk-þgf Ö-kvk-þgf Þ-kvk-þgf umhverfisráðherra f.h. umhverfisráðuneytisins og G-kk-þgf H. H-kk-nf fjármálaráðherra, báðum fyrir hönd íslenska ríkisins, Skipulagsstofnun, Laugavegi 166, Reykjavík, Landsvirkjun, Háaleitisbraut 68, Reykjavík, Ásahreppi og Skeiða- og Gnúpverjahreppi með stefnu birtri 22., 27. og 28. júní 2005.

Í úrskurði um frávísunarkröfur stefndu, sem kveðinn var upp 22. febrúar sl., var komist að þeirri niðurstöðu vísa bæri frá dómi öllum kröfum annarra stefnenda en S-kvk-ef J-kvk-ef, H-kvk-ef G-kvk-ef, R-kvk-ef S-kvk-ef, S-kvk-ef H-kvk-ef, Þ-kk-ef A-kk-ef Á-kk-ef, A-kk-ef Þ-kk-ef, H-kk-ef G-kk-ef og Áhugahóps um verndun Þjórsárvera. Eru þeir því stefnendur í þessu máli.

Dómkröfur stefnenda eru þær aðallega „að ógiltur verði með dómi úrskurður setts umhverfisráðherra, J-kk-ef K-kk-ef, frá 30. janúar 2003 í heild sinni, sem felldi úr gildi úrskurð Skipulagsstofnunar að því er varðar þá ákvörðun stofnunarinnar að fallast á útfærslu hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar, að lónshæð Norðlingaöldulóns verði 578 m y.s., en staðfesti að öðru leyti úrskurð Skipulagsstofnunar og féllst á hina fyrirhuguðu framkvæmd með skilyrðum í 8 liðum.

Að ógiltur verði með dómi úrskurður Skipulagsstofnunar frá 12. ágúst 2002 þar sem lagst var gegn byggingu Norðlingaölduveitu í 581 m y.s., en fallist á byggingu Norðlingaölduveitu í 575 og 578 m y.s. eins og framkvæmdin var kynnt í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila með skilyrðum í 6 liðum.“

Til vara krefjast stefnendur þess „að felldur verði úr gildi sá hluti úrskurðar setts umhverfisráðherra, J-kk-ef K-kk-ef, frá 30. janúar 2003 þar sem fallist var á myndun setlóns vestan Þjórsárlóns, utan friðlandsins, með tilheyrandi leiðigörðum, stíflum og skurðum með heimild til að veita vatni úr lóninu í kvíslar neðan þess þannig að tryggt verði að grunnvatnsstaða innan friðlandsins haldist sem næst óbreytt og með heimild til að veita vatni að öðru leyti úr lóninu í Þjórsárlón eins og því er lýst í 2. skilyrði með úrskurði.“

Stefnendur krefjast þess að stefndu greiði þeim málskostnað.

Allir stefndu gera þá kröfu að þeir verði sýknaðir af kröfum stefnenda. Stefndi, Landsvirkjun, krefst þess að stefnendur greiði þeim málskostnað að mati dómsins. Aðrir stefndu krefjast málskostnaðar úr hendi stefnenda in solidum.

Í málinu er S-kvk-þgf Ö-kvk-þgf Þ-kvk-þgf umhverfisráðherra stefnt f.h. umhverfisráðuneytisins svo og G-kk-þgf H. H-kk-þgf sem fjármálaráðherra, báðum fyrir hönd íslenska ríkisins og Skipulagsstofnun. Í málinu verður litið á þessa stefndu sem einn aðila, íslenska ríkið.

II

Lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 var breytt með lögum nr. 74/2005 sem gildi tóku 1. október 2005. Sem fyrr greinir felldi settur umhverfisráðherra úrskurð sinn 30. janúar 2003 og eiga því lög nr. 106/2000 óbreytt við um sakarefni þessa máls samkvæmt almennum lagaskilareglum.

Með bréfi, dags. 11. september 2001, sendi stefndi, Landsvirkjun, sem framkvæmdaraðili, sbr. b-lið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000, Skipulagsstofnun, tillögu að áætlun um mat á umhverfisáhrifum, matsáætlun, sbr. 8. gr. laganna. Í tillögunni kemur fram að fyrirhuguð framkvæmd er:

... Norðlingaölduveita, sem felur í sér að gerð verði stífla í Þjórsá nálægt Norðlingaöldu til að mynda lón með vatnsborð í 575 m y.s. Þaðan verði vatni veitt úr Þjórsá yfir í Þórisvatn (mynd 1) sem gerir mögulegt að nýta á afar hagkvæman hátt, fall Þjórsár frá Norðingaöldu að Sultartanga. Fyrirhuguð framkvæmd er á svæði sunnan Hofsjökuls, innan tveggja hreppa: Ásahrepps og Gnúpverjahrepps. Áætluð aukning í orkugetu með tilkomu Norðlingaölduveitu er um 769 GWh á ári.

Þá segir m.a. í tillögunni að VSÓ Ráðgjöf hafi umsjón með matsvinnunni og ritstýri tillögu að matsáætlun og matsskýrslunni. Þá segir og að markmið með framkvæmdinni sé að stuðla að hagkvæmri nýtingu vatnsafls og virkjana á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu og að tryggja nægilegt framboð raforku til að mæta eftirspurn atvinnuveganna eftir raforku m.a. álframleiðslu á Suðvesturlandi. Flatarmál lónsins sé 29 km² og nýtanlegt miðlunarrými þess 92 Gl. Tillagan hefur að geyma skrá um fyrirliggjandi rannsóknir, sem sýnast hafa verið gerðar á árunum frá 1970 til 2001, og eru þær af ýmsu tagi. Þá er gerð grein fyrir þeim rannsóknum og athugunum sem unnið sé að og þeim valkostum að hafa lónið hærra en 575 m y.s., þ.e. 578 eða 581. Í tillögunni segir og að við matsvinnuna verði lögð áhersla á að kynna matsáætlun og matsskýrslu og meðan matsskýrslan sé í vinnslu verði haft samráð við umsagnaraðila, hagsmunaaðila, almenning og Skipulagsstofnun.

Skipulagsstofnun kynnti þessa tillögu að matsáætlun og gerði það með fréttatilkynningu og upplýsingum á heimasíðu stofnunarinnar. Þessi kynning sýnist hafa verið gerð samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000, enda þótt þar sé gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili annist kynninguna.

Skipulagsstofnun leitaði sérstaklega eftir umsögn ákveðinna aðila, s.s. Ásahrepps og Gnúpverjahrepps, Náttúruverndar ríkisins, Samvinnunefndar miðhálendis o.fl. Enn fremur leitaði Skipulagsstofnun eftir frekari upplýsingum frá Landsvirkjun. Þá bárust og umsagnir frá einstaklingum og félagasamtökum um matsáætlunina.

Með bréfi, dags. 17. október 2001, til Landsvirkjunar féllst Skipulagsstofnun á tillöguna að matsáætlun með ákveðnum athugasemdum þar sem krafist var ítarlegri greinargerðar um ákveðna þætti framkvæmdarinnar og áhrif hennar á lífríki, land og samfélag. Þá skyldi Landsvirkjun og gera grein fyrir öðrum framkvæmdakostum við nýtinu á falli Þjórsár frá Norðlingaöldu að Sultartanga með virkjun í farvegi Þjórsár og tengdum framkvæmdum, s.s. hugsanlegum 6. áfanga Kvíslaveitu. Þá kemur og fram í bréfinu að Skipulagsstofnun taldi ekki tilefni til að krefjast þess að framkvæmdin yrði borin saman við aðra virkjunarkosti utan Þjórsár eða fyrirhugaða Núpsvirkjun og Urriðafossvirkjun í Þjórsá þar sem þær virkjanir væru sjálfstæðar framkvæmdir en ekki valkostir við Norðlingaölduveitu.

Hinn 24. janúar 2002 sendi Landsvirkjun Skipulagsstofnun drög að matsskýrslu ásamt helstu sérfræðiskýrslum og drögum að sérfræðiskýrslum sem fylgt höfðu tillögunni að matsáætlun. Landsvirkjun óskaði eftir því að stofnunin yfirfæri drögin og kæmi með ábendingar og athugasemdir um það sem betur mætti fara hvað hún og gerði með minnisblaði frá 20. febrúar. Í minnisblaðinu kemur fram að Skipulagsstofnun hafi yfirfarið þessi gögn með hliðsjón af 18. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum, sem er nr. 671/2000, matsáætluninni og afgreiðslu stofnunarinnar á matsáætluninni frá 17. október 2001. Þá kemur og fram að nauðsynlegt sé að í matsskýrslunni verði greint frá því og rökstutt til hverra mótvægisaðgerða framkvæmdaraðili ætli að grípa til vegna framkvæmdanna og til hverra aðgerða verði ekki gripið til af þeim sem lagðar séu fram og gerð tillaga um að ráðist verði í í skýrslum sérfræðinga. Ýmsar fleiri athugasemdir voru einnig gerðar. Þetta minnisblað var sent H-kvk-þgf G-kvk-þgf hjá Landsvirkjun og S-kk-þgf G-kk-þgf T-kk-ef hjá VSÓ Ráðgjöf. Hinn 13. apríl 2002 sendi Skipulagsstofnun sömu aðilum annað minnisblað, eftir að hafa fengið ný drög að matsskýrslu, og gerir athugasemdir í nokkrum liðum við þau drög. Í svörum frá Landsvirkjun við athugasemdum Skipulagsstofnunar er lýst útfærslu setlóns norðvestan Þjórsárvera.

Með bréfi, dags. 19. apríl 2002, sendi Landsvirkjun Skipulagsstofnun matsskýrslu og segir í bréfinu að henni fylgi korta- og myndhefti, margmiðlunardiskur með ítarefni og sérfræðiskýrslur fyrir umsagnaraðila. Hinn 22. apríl sendi Skipulagsstofnun minnisblað og gerði tvær athugasemdir við þá skýrslu Landsvirkjunar sem send hafði verið. Í minnisblaðinu kemur fram að Skipulagsstofnun telur að matsskýrslan sé ekki í samræmi við matsáætlun og uppfylli því ekki ákvæði 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og því sé ekki heimilt að auglýsa hana.

Hinn 23. apríl var haldinn fundur á Skipulagsstofnun að beiðni Landvirkjunar og er bókuð sú niðurstaða að stofnunin mundi taka við matsskýrslunni í ljósi þeirra skýringa sem á fundinum hafi komið fram um að eðli ágreinings við sérfræðinga varði ekki framsetningu og notkun grunngagna.

Skýrsla Landsvirkjunar um mat á umhverfisáhrifum, matsskýrsla, er dagsett í maí 2002 þar sem fyrirhuguð framkvæmd er kynnt. Um markmið framkvæmdarinnar segir sem fyrr að það sé að stuðla að hagkvæmri nýtingu vatnsafls og virkjana á Þjórsár- og Tungnaársvæðinu og að tryggja nægilegt framboð raforku til að mæta orkueftirspurn rafveitna og atvinnustarfsemi, m.a. stóriðju á Suðvesturlandi.

Í matsskýrslunni segir um vöktun og mótvægisaðgerðir vegna aursöfnunar í fyrirhuguðu lóni m.a. þetta:

Áhrifaríkasta mótvægisaðgerðin er að halda aurnum eftir ofar á vatnasvæðinu með myndun lóna, t.d. á þeim stað sem fyrirhugað var að gera 6. áfanga Kvíslaveitu. En um 40% af þeim aur sem gert er ráð fyrir að komi inn í Norðlingaöldulón, er af svæðinu ofan þess svæðis sem fyrirhugað var að mynda vegna 6. áfanga Kvíslaveitu (VST og Almenna verkfræðistofan 2001a). Í slíku lóni mætti halda eftir aur án þess að hafa áhrif á rennsli árinnar, þ.e. án þess að veita vatninu til Kvíslavatns eins og fyrirhugað var með Kvíslaveitu 6. Mun auðveldara er að koma fyrir aur sem dælt yrði úr lóni á því svæði og Þjórsárlóni, heldur en Norðlingaöldulóni. Slík framkvæmd myndi einnig dempa flóð í Þjórsá og þar með minnka tilhneigingu árinnar til að fara út fyrir farveg sinn.

Þessarar mótvægisaðgerðar er og getið í yfirlitskafla um vöktun og mótvægisaðgerðir framkvæmdaraðila.

Svipaða lýsingu og að framan greinir er að finna á þessari mótvægisaðgerð í skýrslu Landsvirkjunar um aurburð og setmyndun í Norðlingaöldulóni frá því í mars 2002. Það er reyndar deilt um það hvort þessi skýrsla hafi legið frammi við kynningu á sama hátt og matsskýrslan sjálf, en óumdeilt er þó að til hennar er vitnað í matsskýrslu sem heimildar ásamt fjölda annarra gagna.

Í úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum, dags. 12. ágúst 2002, segir eftirfarandi um athugun stofnunarinnar:

Þann 19. apríl 2002 tilkynnti Landsvirkjun framkvæmdina til Skipulagsstofnunar. Framkvæmdin var auglýst opinberlega þann 30. apríl 2002 í Lögbirtingablaðinu og Morgunblaðinu og 1. maí 2002 í Sunnlenska fréttablaðinu. Matsskýrsla lá frammi til kynningar frá 30. apríl til 11. júní 2002 á skrifstofum Ásahrepps, Gnúpverjahrepps, í Þjóðarbókhlöðunni og hjá Skipulagsstofnun í Reykjavík. Matsskýrsla var einnig gerð aðgengileg á Netinu: www:nordlingaalda.is. Leitað var umsagnar Ásahrepps, Gnúpverjahrepps, Ferðamálaráðs Íslands, Fornleifaverndar ríkisins, Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins, Landgræðslu ríkisins, Náttúruverndar ríkisins, Orkustofnunar, Samvinnunefndar miðhálendis, veiðimálastjóra, veiðistjóra og Þjóðhagsstofnunar. Með bréfum dags. 26. og 29. apríl var vakin athygli Djúpárhrepps og Vegagerðarinnar á því að hafin væri kynning á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Á kynningartíma bárust 88 athugasemdir.

Þá segir í úrskurðinum að þau gögn sem hafi verið lögð fram við athugun Skipulagsstofnunar séu auk matsskýrslunnar sjálfrar korta- og myndahefti og geisladiskur með ítarefni. Þá eru í úrskurðinum taldar upp sérfræðiskýrslur, greinargerðir og önnur gögn sem fylgt hafi matsskýrslunni. Einnig eru taldar upp þær viðbótarupplýsingar sem bárust, væntanlega á kynningartímanum. Er þar m.a. um að ræða svör Landsvirkjunar við fyrirspurnum sem bárust, þ.á m. frá Skipulagsstofnunini sjálfri. Grein er gerð fyrir þeim athugasemdum sem bárust vegna viðbótarupplýsinga frá Landsvirkjun um fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Meðal þeirra er gerðu athugasemdir vegna viðbótarupplýsinganna er stefndi, Áhugahópur um verndun Þjórsárvera, sem m.a. stefnendurnir H-kvk-nf G-kvk-nf og S-kvk-nf J-kvk-nf skrifa undir fyrir hönd hópsins.

Í úrskurðarorði kemur fram sú niðurstaða Skipulagsstofnunar, sbr. 11. gr. laga nr. 106/2000, að leggjast gegn byggingu Norðlingaölduveitu í 581 m y.s. en heimila byggingu veitunnar í 575 og 578 m y.s., eins og framkvæmdin var kynnt í framlögðum gögnum Landsvirkjunar með sex skilyrðum. Eitt þeirra hljóðar svo:

Verði ráðist í gerð Norðlingaölduveitu með lónshæð 575 m y.s. verði gert setlón vestan við Þjórsárlón. Vatnsborð setlóns verði ekki meira en 2,7 km² og vatni úr því ekki veitt annað en í farveg Vesturkvíslar og Litlu- Arnarfellskvíslar. Endanleg staðsetning setlóns verði ákveðin í samráði við sveitarstjórn og Náttúruvernd ríkisins. Við ákvörðun um nákvæma staðsetningu lónsins og haugsvæða vegna dælingar úr lóninu verði þess gætt að raska gróðri sem minnst.

Kynning á úrskurði Skipulagsstofnunar fór fram samkvæmt 5. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 en í niðurlagi úrskurðarins er þess getið að hann sé kæranlegur til umhverfisráðherra og að kærufrestur sé til 18. september 2002.

Umhverfisráðherra bárust 11 kærur, þ.á m. frá stefnendunum, Áhugahópi um verndun Þjórsárvera og H-kk-þgf G-kk-þgf.

Umhverfisráðherra vék sæti og setti forsætisráðherra heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra í hans stað til þess að fara með kærumálin og úrskurða í þeim.

Úrskurður setts umhverfisráðherra gekk 30. janúar 2003. Í úrskurðinum er gerð grein fyrir kærunum í 8 köflum að því er varðar málsmeðferð Skipulagsstofnunar og bera þeir svohljóðandi fyrirsagnir:

1. Ætlað vanhæfi skipulagsstjóra

2. Svigrúm til þess að víkja frá fyrirhugaðri útfærslu framkvæmdar í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum

3. Samanburður kosta – núllkostur

4. Matsskylda mótvægisaðgerða

5. Náttúruvernd ríkisins sem leyfisveitandi

6. Skortur á kynningu viðbótargagna – villandi kynning á framkvæmd

7. Alþjóðlegar skuldbindingar

8. Rökstuðningur hins kærða úrskurðar

Umhverfisráðherra hafnaði kæruatriðunum með rökstuddri niðurstöðu nema lið 2, 5 og 7. Ráðherra taldi tilefnislaust að taka afstöðu til 5. og 7. liðar. Í niðurstöðu ráðherra um kærulið 2 kemur fram að hann segir lagaheimild hafa skort til þess að fallast á að hæð Norðlingaöldulóns yrði 578 m yfir sjávarmál.

Upphaf úrskurðarorðs í úrskurði ráðherra er svohljóðandi:

Hinn kærði úrskurður Skipulagsstofnunar, uppkveðinn 12. ágúst 2002, er felldur úr gildi að því er varðar þá ákvörðun stofnunarinnar að fallast á þann kost við útfærslu hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar, að lónhæð Norðlingaöldulóns verði 578 m y.s.

Að öðru leyti er úrskurðurinn staðfestur og fallist á hina fyrirhuguðu framkvæmd, Norðlingaölduveitu, með eftirfarandi skilyrðum:

1. Vatnsborð Norðlingaöldulóns verði lækkað þannig að allt lónið sé utan friðlands Þjórsárvera og hafi engin langtímaáhrif á friðlandið. Í því skyni er framkvæmdaraðila heimilt að færa stíflu neðar í Þjórsá um allt að 1,4 km og að breyta veituleið í tengslum við það. Framkvæmdaraðili geri ítarlega áætlun um útfærslu framkvæmdarinnar, að uppfylltum þessum skilyrðum.

2. Óheimilt er að reisa varnargarða innan friðlands Þjórsárvera. Gert verði setlón vestan Þjórsárlóns, utan friðlandsins, með tilheyrandi leiðigörðum, stíflum og skurðum. Veita ber vatni úr lóninu í kvíslar neðan þess þannig að tryggt verði að grunnvatnsstaða innan friðlandsins haldist sem næst óbreytt. Heimilt er að veita vatni að öðru leyti úr lóninu í Þjórsárlón. Framkvæmdaraðili geri ítarlega áætlun um útfærslu framkvæmdarinnar, að uppfylltum þessum skilyrðum. Endanlega stærð og umfang setlónsins skal ákvarða í samráði við sveitarstjórn og og Umhverfisstofnun.

3. Í samræmi við skilyrði nr. 1 og 2 skal framkvæmdaraðili gera vöktunaráætlun, í samráði við Umhverfisstofnun, þar sem skilgreind verði viðmið þeirra umhverfisþátta sem máli skipta fyrir áhrifasvæði fyrirhugaðrar framkvæmdar.

4. Allar breytingar á mannvirkjum vegna áðurnefndra skilyrða nr. 1 og 2 skulu metnar þannig að tryggt sé að umhverfisáhrif séu í samræmi við viðmið sem fram koma í matsskýrslu eða vöktunarskýrslu samkvæmt skilyrði nr. 3, hvor sem ganga lengra í átt til verndunar umhverfisins.

Ráðherra setti fjögur önnur skilyrði fyrir framkvæmdinni sem ekki þykir ástæða til að rekja hér.

III

Í málflutningi lögmanns stefnenda um frávísunarkröfur stefndu kom þegar fram að dómkröfur stefnenda væru eingöngu byggðar á þeim málsástæðum að málsmeðferð beggja stjórnvalda, Skipulagsstofnunar og umhverfisráðherra, við umhverfismatið og kærumeðferð þess hefði ekki fullnægt ákvæðum laga þar um og ætti því að ógilda hvorutveggja eins og stefnendur gerðu kröfu um.

Í úrskurði dómsins um frávísunarkröfur frá 22. febrúar 2006 var sú niðurstaða fengin að stefnendur gætu ekki byggt kröfur sínar á öðrum málsástæðum en þeim er varða málsmeðferðina sérstaklega. Á málsástæðum er vörðuðu efnislega niðurstöðu ráðherra, og komu málsmeðferðinni ekki við, gætu stefnendur ekki byggt kröfur sínar.

Málsástæður stefnanda eru í stefnu settar fram í afmörkuðum liðum og við fyrirtöku málsins 26. maí sl. varð sammæli á milli lögmanna aðila að sókn og vörn í málinu yrði byggð á eftirtöldum málsástæðum eins og þær eru settar fram í stefnu. Yfirskrift þessara málsástæðna í stefnunni er svohljóðandi að því er varðar úrskurð Skipulagsstofnunar:

1. Vanhæfi skipulagsstjóra

2. Kynning á fyrirhuguðum setlónum, varnargörðum og haugsetningu í matsáætlun og matsskýrslu

3. Mótvægisaðgerðir

4. Valkostir framkvæmdar

5. Núllkosturinn

6. Úrskurður er órökstuddur og óljós

Að því er varðar úrskurð setts umhverfisráðherra er málsástæðum svo lýst með yfirskrift:

7. Ný útfærsla Norðlingaölduveitu

8. Ný veituframkvæmd í norðausturhluta Þjórsárvera

9. Rökstuðningi í úskurði setts umhverfisráðherra var svo áfátt að hann braut gegn efnis- og formkröfum laga.

Varakrafa stefnenda um að felldur verði úr gildi sá hluti úrskurðar setts umhverfisráðherra, er varðar setlón vestan Þjórsárlóns, er að meginstefnu til studd sömu málsástæðum og að framan greinir að því leyti sem þær geta átt við varakröfuna. Þá er þess og að gæta að efnislega er varakrafan hliðstæð þeirri ógildingarástæðu sem lýst verður undir lið 8, þ.e. að um sé að ræða nýja veituframkvæmd í norðausturhluta Þjórsárvera.

Kröfur stefnenda um að felldur verði úr gildi úrskurður Skipulagsstofnunar frá 12. ágúst 2002 verður að skoða í ljósi þess að með úrskurði setts umhverfisráðherra var úrskurður Skipulagsstofnunar felldur úr gildi að hluta. Þótt svo sé þykir verða, eins og málatilbúnaði er háttað og með vísan til samkomulags lögmanna aðila málsins er varðar málsástæður, að taka sérstaka afstöðu til hverrar og einnar málsástæðu.

IV

Áður en að því kemur að fjalla um málsástæður aðila sérstaklega þykir rétt að fara nokkrum orðum um réttarstöðu stefnenda sem málsaðila.

Í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, eru ekki sérstök ákvæði um aðild í stjórnsýslumáli. Svo er heldur ekki í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nema að því er varðar heimild til þess að kæra úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra samkvæmt ákvæðum 2. og 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Þar er hins vegar ekki kveðið sérstaklega á um það hvert efni þeirrar kæruheimildar er. Hin almenna skilgreining stjórnsýsluréttarins á aðildarhugtakinu er sú að sá eigi aðild að stjórnsýslumáli sem hefur vegna málsins einstaklegra hagsmuna að gæta umfram aðra, þeir hagsmunir séu verulegir og varði hann beint og tengist úrlausn viðkomandi stjórnsýslumáls. Ljóst er að Landsvirkjun á samkvæmt þessari almennu skilgreiningu aðild að því stjórnsýslumáli sem hér er til umfjöllunar. Stefnendur eiga það hins vegar ekki og halda því reyndar ekki fram.

Í niðurlagi 1. mgr. 8. gr. laganna segir að framkvæmdaraðili skuli kynna umsagnaraðilum og almenningi tillögu að matsáætlun og hafa samráð við Skipulagsstofnun og var það gert í því tilviki sem hér um ræðir. Átti almenningur, þ. á m. stefnendur, því rétt til og jafnframt kost á að gera athugasemdir við matsáætlunina, en athugasemdirnar fékk Skipulagsstofnun í hendur, ásamt svörum framkvæmdaraðila. Skipulagsstofnun gat því tekið tillit til athugasemdanna sýndist henni svo áður en hún samþykkti matsáætlunina.

Þegar matsskýrsla framkvæmdaraðila liggur fyrir ber Skipulagsstofnun, sbr. 2. mgr. 10. gr., að kynna framkvæmdina og matsskýrsluna í ákveðinn tíma og er öllum heimilt að gera athugasemdir við hana. Þennan rétt nýttu stefnendur sér.

Þegar svo úrskurður Skipulagsstofnunar liggur fyrir skal hann kynntur framkvæmdaraðila, leyfisveitendum, umsagnaraðilum og þeim sem hafa gert athugasemdir við matsskýrsluna á kynningartíma, sbr. 4. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, á sama hátt og matsskýrsla skal kynnt og er sérstaklega tekið fram að almenningur skuli eiga greiðan aðgang að úrskurðinum. Síðan er öllum heimilt að kæra úrskurð Skipulagsstofnunar til ráðherra, sbr. 3. mgr. 12. gr.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er réttur almennings, þ.m.t. stefnenda, sá að vera heimilt að kynna sér og gera athugasemdir bæði við matsáætlun og matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en Skipulagsstofnun kveður upp úrskurð sinn. Hins vegar er ekkert í lögunum að finna um að taka eigi sérstaklega tillit til þeirra athugasemda sem gerðar eru eða þær eigi einhverju að ráða um niðurstöðu stjórnvaldsins. Einnig á almenningur rétt á að kynna sér úrskurð Skipulagsstofnunar og eftir atvikum að kæra hann til ráðherra. Þessi lögbundni réttur, sem veitir almenningi þann aðgang að matsferlinu, sem að framan er lýst, skapar þeim sem hann nýta sér jafnframt rétt til þess að höfða dómsmál til að fá úr því skorið hvort sá réttur hefur verið virtur.

Hér þykir rétt að geta þess sérstaklega að mikil samskipti hljóta alltaf að vera á milli framkvæmdaraðila og Skipulagsstofnunar á meðan mál af þessu tagi eru til meðferðar og er ekki hægt að skilja lögin svo að almenningur eigi að hafa sérstakan aðgang að öllum þeim samskiptum. Má þar benda á að eftir að kynningu lýkur á matsskýrslu getur Skipulagsstofnun verið þörf á að afla frekari upplýsinga frá framkvæmdaraðila, sem og raunin varð í því máli sem hér er til umfjöllunar. Almenningur á ekki lögum samkvæmt aðild að samskiptum af því tagi. Hins vegar háttar svo til í þessu máli að fjórir aðilar gerðu engu að síður athugasemdir við viðbótarupplýsingar framkvæmdaraðila um mótvægisaðgerðir, þ.á m. einn stefnenda, Áhugahópur um verndun Þjórsárvera, og er greint frá því fyrr í dóminum.

Á grundvelli þess sem að framan er sagt um málsóknarrétt stefnenda verður tekin afstaða til þeirra málsástæðna sem hafðar eru uppi í málinu.

V

Verður nú gerð grein fyrir framangreindum málsástæðum stefnenda, afstöðu stefndu til þeirra og niðurstöðu dómsins, en áður þykir þó rétt að taka afstöðu til þeirrar málsástæðu stefnda, Landsvirkjunar, að hann beri að sýkna vegna tómlætis stefnenda, en því andmæla stefnendur. Af hálfu stefnda, íslenska ríkisins, var tekið undir þessa málsástæðu í munnlegum flutningi málsins en auk þess að stefnendur mótmæltu henni töldu þeir hana of seint fram komna af hálfu þessa stefnda þar sem hennar hafði ekki verið getið í greinargerð hans.

Stefndi, Landsvirkjun, bendir á að stefnendur hafi ekki hafist handa við málatilbúnað sinn fyrr en í janúar 2005, eða tveimur árum eftir að úrskurður setts umhverfisráðherra gekk, og höfðað málið seinni partinn í júní 2005 eða 2½ ári síðar. Allt frá því að úrskurður ráðherra var kveðinn upp hafi legið fyrir um hverja framkvæmd væri að ræða og öllum þeim sem hafi haft raunverulega ástæðu til að draga heimildir umhverfisráðherra eða Skipulagsstofnunar í efa hafi borið þá þegar að bera málið undir dómstóla. Ekkert það hafi gerst á þessum tíma sem hafi getað komið í veg fyrir að mál þetta væri höfðað. Nú hafi verið sett lög nr. 67/2003 sem gildi hafi tekið í mars 2003 og heimili byggingu Norðlingaölduveitu. Málsóknin snúist eingöngu um það hvort réttum málsmeðferðarreglum hafi verið fylgt, en ekki um það hvort niðurstaða ráðherra hafi verið rétt eða röng, en um það eigi stefnendur ekki málsóknarrétt. Stefnendur hafi því sýnt af sér slíkt tómlæti við málsóknina að sýkna beri stefndu af þeim sökum.

Stefnendur halda því fram að tómlætisástæður eigi hér ekki við. Málshöfðunarfrestur sé ekki ákveðinn í lögum og um hann fari eftir almennum reglum. Framkvæmdir séu enn ekki hafnar og tefji málsókn þessi ekki fyrir þeim. Málið hafi verið til umfjöllunar hjá Samvinnunefnd miðhálendisins árin 2003 og 2004 þar sem engin sátt hafi náðst um framkvæmdirnar og enn ríki óvissa um þær. Stefnendur hafi því ekki átt þess kost að átta sig á því hver yrði sú niðurstaða sem þeir hefðu beðið eftir og því hefðu þeir höfðað málið fyrr. Þá sé réttur þeirra til málsóknarinnar varinn af 70. gr. stjórnarskrárinnar.

Líta verður svo á að of seint hafi verið fyrir íslenska ríkið að bera fyrst fyrir sig tómlæti stefnenda við munnlegan flutning málsins.

Það er rétt að ekkert sýnist hafa staðið því í vegi, eins og málsóknarrétti stefnenda er háttað, að þeir hafi getað hafist fyrr handa en þeir gerðu. Líta verður til þess að yrðu kröfur þeirra teknar til greina þyrfti að endurtaka a.m.k. hluta af undirbúningi framkvæmdarinnar sem fallið væri til þess að tefja hana. Hins vegar er upplýst að framkvæmdir eru ekki byrjaðar og ekkert komið fram um það hvenær eða hvort í þær verður ráðist. M.a. með þetta í huga þykir tómlæti stefnenda ekki vera slíkt að það nægi til þess að sýkna stefndu af kröfum stefnenda og verður þessi málsástæða stefnda, Landsvirkjunar, því ekki tekin til greina.

V.1

Af hálfu stefnenda er því haldið fram að skipulagsstjóri, S-kk-nf T-kk-nf, hafi verið vanhæfur til þess að standa að úrskurði Skipulagsstofnunar frá 12. ágúst 2002, en hann er einn af þremur sem undir úrskurðinn rita. Ástæðan sé sú að sonur hans, S-kk-nf G-kk-nf T-kk-ef, hafi verið starfsmaður VSÓ Ráðgjafar og haft með höndum ritstjórn matsáætlunar og matsskýrslu sem fyrirtækið hafi unnið fyrir framkvæmdaraðilann, Landsvirkjun. Hann hafi verið umboðsmaður Landsvirkjunar gagnvart Skipulagsstofnun að því er varðaði þá vinnu eins og víða komi fram í gögnum málsins. Stefnendur halda því fram að skyldleiki þeirra feðga valdi því að skipulagsstjóri hafi verið vanhæfur samkvæmt ákvæðum 3. tl., sbr. 2. tl., 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þar sem hann hafi haft eftirlit með öllu því ferli sem endaði með uppkvaðningu úrskurðarins 12. ágúst 2002 og jafnframt boðvald gagnvart þeim starfsmönnum Skiplagsstofnunar sem að verkinu unnu. Þá sé skipulagsstjóri og vanhæfur samkvæmt ákvæðum 5. og 6. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 37/1993 þar sem S-kk-nf G-kk-nf hafi haft beinna og einstaklegra hagsmuna að gæta af því að ferlið allt gengi vel fyrir sig, en það hafi varðað starfsheiður hans og virðingu, fjárhag og framavon hjá VSÓ Ráðgjöf. Ekki sé útilokað að þessi staða S-kk-ef G-kk-ef og vensl hans við skipulagsstjóra hafi getað haft áhrif á ákvarðanir skipulagsstjóra á öllum stigum ferlisins og endanlega niðurstöðu. Þegar S-kk-nf G-kk-nf hafi hætt að koma fram fyrir hönd framkvæmdaraðila í apríl 2002 hafi verið búið að vinna stærstan hluta vinnunnar. Óhlutdrægni skipulagsstjóra sé þannig ekki hafin yfir skynsamlegan vafa. Af þessum ástæðum beri að ómerkja úrskurð Skipulagsstofnunar.

Þessum röksemdum er mótmælt af hálfu stefndu og jafnframt bent á að þær hafi ekki komið fram af hálfu stefnenda á meðan matsferlið stóð og ekkert á þeim byggt fyrr en í þessari málsókn. S-kk-nf G-kk-nf hafi ekki verið starfsmaður framkvæmdaraðila heldur verktaka hans og hafi ekki komið fram sem umboðsmaður framkvæmdaraðila í skilningi 3. gr. laga nr. 37/1993. VSÓ Ráðgjöf hafi ekki verið aðili að þeim stjórnsýsluákvörðunum sem teknar hafi verið á meðan matsferlið stóð. S-kk-nf G-kk-nf hafi á þessum tíma ekki átt hlut í VSÓ Ráðgjöf og ekki verið í fyrirsvari þess fyrirtækis og hafi engra sérstakra hagsmuna haft að gæta. Hann hafi enga fundi setið sem haldnir hafi verið með Skipulagsstofnun um málefni Norðlingaölduveitu, það hafi tveir verkefnisstjórar gert, annar frá Landsvirkjun og hinn frá VSÓ ráðgjöf. Það sé fjarri öllu lagi að hér eigi við ákvæði 5. og 6. tl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 37/1993 en engar þær aðstæður hafi verið uppi sem sem hafi verið fallnar til þess að draga óhlutdrægni skipulagsstjóra eða S-kk-ef G-kk-ef í efa og ekkert komið í ljós um að svo hafi verið. Settur umhverfisráðherra hafi komist að þeirri niðurstöðu að engu vanhæfi hafi verið til að dreifa og sé tekið undir röksemdir hans í einu og öllu.

Á það hefur verið fallist að réttarstaða stefnenda í þessu máli heimili þeim að bera fyrir sig vanhæfi skipulagsstjóra, en þótt því væri til að dreifa er raunar vandséð að það út af fyrir sig geti haft þau áhrif að með því sé gengið á lögbundinn rétt þeirra til þess að gera athugasemdir við matsáætlun og matsskýrslu og að kæra úrskurð Skipulagsstofnunar til ráðherra. Verður hér að hafa í huga sem fyrr er sagt að stefnendur eru ekki aðilar stjórnsýslumálsins samkvæmt þeirri skilgreiningu sem þar á við. Það er þó svo að hugsast mætti að vanhæfi leiddi til þess að þau efnisatriði sem stefnendur gerðu eða gátu gert athugasemdir við hefðu af þeim sökum verið önnur og athugasemdir þar af leiðandi aðrar.

Hér verður að hafa í huga að VSÓ Ráðgjöf var ekki aðili stjórnsýslumálsins og að S-kk-nf G-kk-nf T-kk-ef var ekki starfsmaður framkvæmdaraðila, Landsvirkjunar, sem var hins vegar aðili. Þykir því tilvísun stefnenda til 3. tl., sbr. 2. tl., 1. mgr. 3. gr. laga nr. 37/1993 ekki eiga hér við. S-kk-nf G-kk-nf var hins vegar ritstjóri matsskýrslu framkvæmdaraðila og kom fram sem slíkur gagnvart Skipulagsstofnun þar til í ágúst 2002. Í matsáætlun, matsskýrslu og úrskurði Skipulagsstofnunar er fjallað um fjölmörg atriði margra og samverkandi þátta sem fjöldi manns, þ.á m. sérfræðingar á mörgum sviðum, hefur átt þátt í að rannsaka og undirbúa með einum eða öðrum hætti. Það er langt í frá að hér sé um eins eða fárra manna verk að ræða. Með það í huga sem að framan segir þykja svo hverfandi líkur á því að vensl skipulagsstjóra og S-kk-ef G-kk-ef T-kk-ef, sbr. 5. og 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, hafi á nokkurn þann hátt haft áhrif á matsferlið eða úrskurð Skipulagsstofnunar að þar með hafi réttur verið brotinn á stefnendum. Ekkert hefur verið leitt í ljós um að svo hafi verið. Því er óhjákvæmilegt að leggja sönnunarbyrðina á stefnendur um að framangreind vensl hafi haft áhrif á niðurstöðurnar. Sú sönnun hefur ekki tekist og verður að hafna þessari málsástæðu stefnenda.

V.2

Stefnendur halda því fram að kynningu á fyrirhuguðum setlónum, norðan og vestan Þjórsárvera, varnargörðum og haugsetningu í matsáætlun og matsskýrslu hafi verið ábótavant. Skipulagsstofnun hafi borið að ganga betur eftir því við framkvæmdaraðila að hann gerði grein fyrir útfærslu lónanna og umhverfisáhrifum þeirra svo og tengslum við fyrirhugaðan 6. áfanga Kvíslaveitu. Með því að gera þetta ekki hafi Skipulagsstofnun brotið gegn tilgangi a-liðar 1. gr., 8.-11. og 22. gr., sbr. 10. gr., laga nr. 106/2000, 13.-15. gr. laga nr. 37/1993, 13. og 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000 og 6. gr. tilskipunar nr. 97/11/EB. Þá hafi Skipulagsstofnun samþykkt matsskýrslu án þess að í henni væri gerð grein fyrir efni athugasemda sem vísindamenn hefðu gert við meðferð Landsvirkjunar á niðurstöðum þeirra.

Kynning á þessum þætti framkvæmdarinnar hafi þar af leiðandi verið ófullnægjandi og ekki í samræmi við það sem lög bjóði þar um, auk þess sem fyrir hafi legið gögn um áhrif setlónanna sem ekki hafi verið kynnt. Þannig hafi mönnum ekki gefist kostur á að gera athugasemdir við þá framkvæmd sem fyrirhuguð hafi verið.

Kynningu á Norðlingaölduveitu hafi og verið ábótavant þar sem í henni komi fram að aðeins væri ætlunin að mynda eitt lón, þ.e. Norðlingaöldulón. Matsskýrslan beri ekki með sér að áformað hafi verið að byggja setlón að auki, sem þegar hafi verið ákveðið á þessum tíma. Kynningin hafi þannig verið villandi.

Af hálfu stefndu er á það bent að í matsskýrslu hafi verið gerð grein fyrir því að áhrifaríkasta aðgerðin til þess að hamla gegn aursöfnun í Norðlingaöldulóni væri að halda aurnum eftir ofar á vatnasviðinu með myndun lóna, t.d. á þeim stað þar sem fyrirhugað hafi verið að byggja 6. áfanga Kvíslaveitu á sínum tíma. Þessi mótvægisaðgerð hafi þannig verið kynnt í matsskýrslunni og viðbótargögnum sem henni hafi fylgt. Þessi kynning hafi leitt til þess að a.m.k. fjöldi aðila hafi gert sérstaka athugasemd við aðgerðina og mótmælt henni. Þannig hafi verið ljóst frá upphafi að til þessarar mótvægisaðgerðar kynni að verða gripið. Stefndu mótmæli þannig að skort hafi á kynningu á þessum hluta framkvæmdarinnar og sérstaklega því að Landsvirkjun hafi leynt gögnum sem hana hafi varðað.

Í þessu sambandi beri að hafa í huga að Skipulagsstofnun hafi rannsóknarskyldu og geti kallað eftir gögnum meðan á matsferlinu standi og eftir að matsskýrsla hafi verið lögð fram. Ekki sé ætlast til þess samkvæmt lögum að þau gögn séu sérstaklega lögð fram til kynningar. Skipulagsstofnun hafi með bréfi dags. 29. júní 2002 óskað eftir frekari gögnum frá Landsvirkjun vegna setlónsins sem hún hafi fengið í júlíbyrjun. Stofnunin hafi og óskað eftir umsögn ákveðinna umsagnaraðila um það hvort þessi viðbótargögn breyttu grundvallarafstöðu þeirra til byggingar Norðlingaölduveitu sem ekki hafi verið. Skipulagsstofnun hafi einnig borist athugasemdir vegna þessara viðbótargagna frá þremur aðilum sem hún hafi ekki sérstaklega leitað til og þeirra á meðal hefði verið stefnandinn, Áhugahópur um verndun Þjórsáravera. Því sé þannig alfarið mótmælt að kynningu setlónanna í matsskýrslu hafi í nokkru verið ábótavant.

Þótt ekki hafi verið í matsáætlun gerð sérstök grein fyrir þeim möguleika að hefta aurburð með setlóni eða setlónum er ekki hægt að fallast á að áætlunin hafi þar af leiðandi ekki verið í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000. Hafa verður í huga að matsáætlun er fyrsta skrefið í því ferli sem mat á umhverfisáhrifum fer eftir og á því ferli hlýtur eitt og annað að koma til sem ekki var endilega augljóst í upphafi. Einnig verður almennt að hafa í huga að lög nr. 106/2000 eru þess eðlis að í þeim er ekki sagt fyrir um í einu og öllu hvað liggja þarf fyrir á hverju stigi ferlisins heldur hlýtur þar nokkurt mat að koma til.

Eins og að framan er rakið var í stuttu máli í matsskýrslunni, sem var til kynningar frá 30. apríl til 11. júní 2002, gerð grein fyrir þeirri mótvægisaðgerð að hefta aurburð með því að halda aurnum, eða hluta hans, eftir ofar á vatnasviði Norðlingaölduveitu með myndun lóna, t.d. á þeim stað þar sem fyrirhugað var að gera 6. áfanga Kvíslaveitu. Sá staður er utan friðlands Þjórsárvera. Fyrir þessari framkvæmd er gerð svipuð grein í skýrslu um aurburð og setmyndun í Norðlingaöldulóni frá mars 2002. Að vísu deila aðilar um það hvort aurburðarskýrslan hafi legið frammi til kynningar með matsskýrslunni, en í matsskýrslu er vísað til hennar ásamt fjölda annarra gagna. Á kortum og myndum sem eru hluti matsskýrslunnar er ekki sérstaklega sýnt hvar setlónin yrðu gerð sem þó hefði verið æskilegt. Það er upplýst að nokkrir aðilar, þ. á m. einn stefnenda, Áhugahópur um verndun Þjórsárvera, komu á framfæri við Skipulagsstofnun athugasemdum vegna þessarar framkvæmdar sem á þessum tíma var hugsuð sem mótvægisaðgerð gegn aurburði en ekki sem miðlunarlón. Verður m.a. með framansagt í huga að telja að sú kynning sem fram fór hafi ekki verið haldin slíkum ágöllum að hún hafi ekki verið nægileg til þess að fullnægja ákvæðum c-liðar 1. gr. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000. Verður því þessi málsástæða stefnenda ekki tekin til greina.

V.3

Stefnendur halda því fram að gerð fyrirhugaðra setlóna sé ekki mótvægisaðgerð í merkingu 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, sbr. i-lið 1. mgr. 3. gr. laganna, og ekki hafi farið fram mat á áhrifum þeirra á umhverfið. Um sé að ræða framkvæmd sem sé matsskyld ein og sér í merkinu c-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 með vísan til 5. gr., sbr. 17. tl. 1. mgr. í viðauka við lögin. Því hafi Skipulagsstofnun borið að hafa forgöngu um að umhverfisáhrif lónanna yrði metin sérstaklega áður en hún kvað upp úrskurð sinn.

Málflutning stefnenda verður að skilja svo að vegna þess að Skipulagsstofnun hafi hvorki látið fara fram mat á setlóninu sem mótvægisaðgerð, sem stefnendur halda fram að lónið sé ekki, eða sem sjálfstæðri framkvæmd, hafi stofnunin ekki haft forsendur til þess að leggja mat á umhverfisáhrif framkvæmdarinnar við Norðlingaöldu í heild. Því hafi Skipulagsstofnun brotið gegn tilgangi laga nr. 106/2000 og málsmeðferðarreglum í 8.-11. gr. þeirra, 22. gr. sbr. 10. gr. laga nr. 37/1993 og 5.-10. gr. tilskipunar nr. 97/11/EB eins og lýst er í stefnu. Eigi því að ógilda úrskurð Skipulagsstofnunar vegna þessa. Þá halda stefnendur því fram að útfærsla Landsvirkjunar á fyrirhuguðu lóni sé villandi því að gert sé ráð fyrir að veita vatni í Litlu-Arnarfellskvísl en sú aðgerð kalli á að annað lón verði gert. Framkvæmdin sé því orðin svipuð upphaflegum 6. áfanga Kvíslaveitu að austurkvíslaskurðinum frátöldum. Í matsskýrslu hefði átt að gera grein fyrir tveimur framkvæmdasvæðum því að framkvæmdir við gerð setlónsins kalli á sérstakt framkvæmdasvæði. Því er haldið fram af stefnendum að setlónin muni auka verulega umhverfisáhrif framkvæmdarinnar í heild vegna fokhættu, rýrnunar gróðurlendis og skerðingar á landslagsheild.

Af hálfu stefndu er á það bent að mótvægisaðgerðir séu aðgerðir til þess að koma í veg fyrir, draga úr eða bæta fyrir neikvæð umhverfisáhrif, sbr. i-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Fleiri en ein mótvægisaðgerð geti komið til greina og ekki geti ráðið úrslitum um val þeirra hvort ein þeirra hafi í sjálfu sér meiri áhrif en önnur. Velja verði mótvægisaðgerðir með það í huga að samanlögð umhverfisáhrif heildarframkvæmdanna verði sem minnst. Gerð setlóns sé mótvægisaðgerð óháð sérstöku umhverfismati en hún sé metin með framkvæmdinni í heild sinni og því aðeins um eina famkvæmd að ræða. C-liður 3. gr. laga nr. 106/2000 eigi því hér ekki við og gerð lónanna tengist á engan hátt 6. áfanga Kvíslaveitu sem fyrirhuguð hafi verið á sínum tíma. Það hafi verið mat Skipulagsstofnunar að setlónið drægi úr neikvæðum heildaráhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið og hafi stofnunin fengið gögn með fullnægjandi upplýsingum til þess að komast að þessari niðurstöðu sem ekki hafi verið sýnt fram á að hafi verið röng.

Hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að sú kynning sem fram fór á gerð setlónsins hafi ekki verið haldin slíkum ágöllum að hún hafi ekki verið nægileg til þess að fullnægja ákvæðum c-liðar 1. gr. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000.

Fallast verður á það með stefndu að líta verður á gerð setlónanna, eins og þeim er lýst í matsskýrslu og úrskurði Skipulagsstofnunar, sem mótvægisaðgerð við gerð Norðlingaölduveitu. Verður að hafna þeirri málsástæðu stefnenda að skylt hafi verið að meta umhverfisáhrif hennar sem sjálfstæðrar framkvæmdar.

V.4

Því er haldið fram af stefnendum að Skipulagsstofnun hafi brotið gegn tilgangi laga nr. 106/2000, eins og hann komi fram í a-lið 1. mgr. 1. gr. og 8.-11. gr. og 3. mgr. 5. gr. tilskipunar nr. 97/11/EB, með því að samþykkja strax í upphafi matsvinnunnar þá valkosti sem sýndu Norðlingaölduveitu með vatnsyfirborði 578 og 581 m y.s. í stað þess að gera kröfu um að Landsvirkjun tefldi fram öðrum orkuöflunarkostum með tilliti til mismunandi umhverfisáhrifa og sýndi fram á aðrar orkuöflunarleiðir nær fyrirhuguðum nýtingarstað, sem hefðu miðað að því að tryggja sett markmið um orkuöflun sem komi fram í matsskýrslu. Landsvirkjun hafi ekki uppfyllt skilyrði 8. og 9. gr. laga nr. 106/2000 með því að tefla fram mismunandi útfærslum sömu framkvæmdar í matsáætlun og matsskýrslu sem ekki sé nægilegt til að uppfylla skilyrði laga.

Þessu er mótmælt af hálfu stefndu og því haldið fram að lýsing framkvæmdarinnar og annarra kosta sé í samræmi við tilgreind lög og tilskipun 97/11/EB um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt 8. gr. laga nr. 106/2000 eigi framkvæmdaraðili að lýsa framkvæmdinni, framkvæmdasvæði og helstu möguleikum sem til greina komi, svo sem tilhögun og staðsetningu eins og segi í athugasemdum við 8. gr. þess frumvarps sem orðið hafi að lögum nr. 106/2000. Þá er því haldið fram af stefndu að því séu takmörk sett hverjar kröfur sé hægt að gera til framkvæmdaraðila um að hann fjalli um aðra kosti.

Í matsskýrslu er gerð grein fyrir tveimur valkostum, til viðbótar Norðlingaöldulóni í 575, m y.s., þ.e. að lónið verði hærra, annað hvort 578 eða 581 m y.s. Það er í raun álitamál hvort með þessum hætti er gerð grein fyrir valkostum í skilningi 8. og 9. gr. laga nr. 106/2000 þar sem um sömu framkvæmd er að ræða í raun en með mismunandi útfærslum og áhrifum. Ljóst má vera eftir mati á umhverfisáhrifum að því hærra sem lónið er þeim mun meiri verða áhrif á umhverfið. Það er enda svo að framkvæmdaraðilinn hefur fyrst og fremst í huga veitu með lóni sem er 575 m y.s.

Þótt lögin séu ekki fyllilega skýr að þessu leyti er ekki hægt að skilja þau svo að framkvæmdaraðila beri samkvæmt þeim að gera grein fyrir öðrum virkjunarkostum á öðrum landssvæðum, hagkvæmari eða óhagkvæmari, svo að ákvæðum laganna sé fullnægt. Með þetta í huga verður að telja að í matsskýrslunni sé fullnægt þeim rétti sem stefnendur hafa lögum samkvæmt að því er tilgreiningu valkosta varðar.

V.5

Þá halda stefnendur því fram að Skipulagsstofnun hafi brotið gegn tilgangi laga nr. 106/2000 og 3. mgr. 5. gr. tilskipunar 97/11/EB með því að fallast á matsáætlun samkvæmt 8. gr. og matsskýrslu samkvæmt 10. gr. laga nr. 106/2000 án þess að Landsvirkjun fjallaði um hagkvæmni þess og verðmæti að ráðast ekki í framkvæmdir í Þjórsárverum. Er hér um að ræða svokallaðan núllkost. Skipulagsstofnun hafi þannig brugðist eftirlitshlutverki sínu samkvæmt efnisreglum stjórnsýslulaga og fortakslausum málsmeðferðarreglum laga um umhverfismat með því að undanþiggja Landsvirkjun frá kröfum 9. gr. laga nr. 106/2000 og e-lið 2. tl. 2. mgr. 13. gr. og h-lið 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000 um að gera grein fyrir svokölluðum núllkosti. Yrði ekki virkjað muni gróður að öllum líkindum dreifa meira úr sér sem auka myndi gildi svæðisins til annarrar nýtingar en þetta sýni skýrslur og greinar vísindamanna. Það muni og auka líkur á því að svæðið verði skráð á heimsminjaskrá UNESCO. Þá hafi Skipulagsstofnun horft fram hjá þeirri staðreynd að stór hluti svæðisins sem fari undir vatn hafi verið friðlýstur og friðlýstum svæðum megi ekki raska nema brýnir almannahagsmunir krefjist þess. Þá hafi Skipulagsstofnun í úrskurði sínum virt að vettugi mikilvægar alþjóðlegar skuldbindingar sem á Íslendingum hvíli s.s. með Ramsarsamnignum sem samþykktur hafi verið af Íslendingum 1978, Bernarsamningnum samþykktum 1993, Rómarsamningnum samþykktum 1994, Samningnum um verndun menningar- og náttúruarfleifðar heimsins frá 1972 og samþykkt um fuglavernd frá 1950. Stefnendur byggi á því að Skipulagsstofnun hafi brotið gegn Ramsarsamningnum með því að fallast á framkvæmd sem hafi í för með sér skerðingu á votlendi í Þjórsárverum án þess að Landsvirkjun hafi tekist að benda á svæði sem hafi sambærilegt gildi fyrir heiðargæsina og mætti friða í stað þess landssvæðis sem skerðist.

Af hálfu stefndu er á það bent að í úrskurði Skipulagsstofnunar sé fjallað um núllkostinn og því haldið fram að næg grein sé gerð fyrir honum. Því sé vísað á bug að ekki hafi verið gerð næg grein fyrir þessum kosti eða öðrum valkostum sem til greina komi vegna Norðlingaölduveitu.

Í matsskýrslunni svo og í úrskurði Skipulagsstofnunar er fjallað um svokallaðan núllkost þótt í stuttu máli sé. Það hlýtur að vera matsatriði hverju sinni hve ítarleg umfjöllun þarf að vera hverju sinni til þess að fullnægt sé ákvæðum laga þar að lútandi, sbr. 8. og 9. gr. laga nr. 106/2000, en þar er aðeins kveðið á um það að gera eigi grein fyrir helstu möguleikum sem til greina komi. Það liggur í hlutarins eðli að alltaf er sá möguleiki fyrir hendi að virkja ekki og vafasamt er að nauðsyn sé á, samkvæmt lögunum, að gera ítarlega grein fyrir slíkum kosti og hverjar afleiðingar það myndi hafa yrði hann valinn. Með þetta í huga verður ekki talið að brotinn hafi verið réttur á stefnendum þótt umfjöllun í matsskýrslu um núllkostinn hafi ekki veri ítarlegur.

V.6

Af hálfu stefnenda er því haldið fram að úrskurður Skipulagsstofnunar sé órökstuddur og óljós. Þessu er mótmælt af stefndu.

Á þessa málsástæðu stefnenda er út af fyrir sig ekki hægt að fallast. Ekki er annað hægt að sjá en úrskurðurinn sem slíkur fullnægi fyllilega ákvæðum 1. og 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, svo og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eins og honum ber að gera.

Enda þótt kveðið sé á um það í 5. mgr. 11. gr. að úrskurðurinn skuli kynntur framkvæmdaraðila, leyfisveitendum, umsagnaraðilum og þeim sem hafa gert athugasemdir við matsskýrslu á kynningartíma, þá hefur skoðun þeirra á því hvernig úrskurðurinn sem slíkur er úr garði gerður ekki sérstakar réttarverkanir. Lög ákvarða ekki almenningi sérstakan umsagnarrétt um úrskurð Skipulagsstofnunar heldur rétt til þess að kæra úrskurðinn til ráðherra hvað og stefnendur gerðu.

Af þessum sökum verður ekki frekari afstaða tekin til þessarar málsástæðu stefnenda.

Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið er hafnað þeirri kröfu stefnenda að ógiltur verði úrskurður Skipulagsstofnunar frá 12. ágúst 2002.

V.7

Því er haldið fram af hálfu stefnenda að úrskurð setts umhverfisráðherra skorti lagastoð í heild sinni því að með honum sé fallist á aðra framkvæmd en Landsvirkjun hafi lýst í matsskýrslu sinni og viðbótargögnum við hana. Þessi nýja tilhögun á framkvæmdunum hafi það í för með sér að brotið hafi verið gegn tilgangi laga nr. 106/2000 eins og honum sé lýst í a-lið 1. gr. og málsmeðferðarreglum í 8.-10. gr. Þá brjóti úrskurðurinn gegn 5.-10. gr. tilskipunar 97/11/EB. Með hinni nýju tilhögun sé gert ráð fyrir því að stífla lónsins sé færð 1,4 km neðar í Þjórsá og þar með á annað svæði sem hafi í för með sér breytta veituleið frá lóninu. Þessari framkvæmd hafi ekki verið lýst í matsskýrslunni. Landsvirkjun sé svo gefið sjálfdæmi um útfærsluna. Hér sé um að ræða matsskylda framkvæmd í skilningi g-liðar 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000 en samkvæmt 5. gr., með tilvísun í 17. lið í 1. viðauka með lögunum, skuli umhverfisáhrif framkvæmda sem þar séu tilgreindar ávallt metin. Samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000 sé kveðið á um hvað eigi að meta. Hvorki hafi neitt legið fyrir um endanlega legu og staðsetningu frárennslisgangnanna né heldur um hvers konar berg þau yrðu lögð. Auk þess að kynning hafi ekki farið fram samkvæmt lögum nr. 106/2000 sé úrskurðurinn í andstöðu við 30. gr., sbr. 10. og 22. gr. laga, nr. 37/1997 og því beri að ógilda hann.

Af hálfu stefndu er því haldið fram að ítarlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar á öllu því svæði sem um ræðir hafi farið fram. Í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 sé sérstaklega tekið fram að um kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar samkvæmt 11. gr. laganna fari samkvæmt stjórnsýslulögum. Æðra stjórnvaldi beri því samkvæmt 10. gr. laga nr. 37/1993, sbr. 30. gr. laganna, að rannsaka (framkvæmdina) af sjálfsdáðum og taka við öllum þeim upplýsingum frá framkvæmdaraðila sem geti haft þau áhrif að efnisleg úrlausn stjórnvaldsins verði rétt. Settur umhverfisráðherra hafi þannig haft heimild til að meta æskilega tilhögun framkvæmdarinnar og rétt til þess að notfæra sé þann sveigjanleika sem þeirri heimild sé samfara. Þennan rétt hafi settur umhverfisráðherra nýtt sér og ákveðið að lónið skyldi með öllu fært út úr friðlandinu sem tvímælalaust hafi í för með sé minni umhverfisáhrif og engin áhrif inni í friðlandi Þjórsárvera. Auk þess sem umhverfisáhrif framkvæmdanna á svæðinu hafi verið rækilega metin megi einnig líta á tilfærslu lónsins sem mótvægisaðgerð gegn umhverfisáhrifum enda þótt um sjálfa framkvæmdina sé að ræða, en mótvægisaðgerðir þurfi ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Bergið á svæðinu hafi verið rækilega rannsakað og í því ljósi skipti ekki máli þótt fyrirhugað sé að hafa veituleiðina frá lóninu neðar en upphaflega hafi verið gert. Úrskurður ráðherra sé þannig í einu og öllu í samræmi við lög og eigi hann að standa óbreyttur.

Í forathugun þeirri sem settur umhverfisráðherra lét gera á nýrri tilhögun Norðlingaölduveitu segir m.a. eftirfarandi um umhverfisáhrif:

Jákvæð áhrif þess að færa hæð Norðlingaöldulóns úr 575 m y.s. niður í 566 m y.s. eru fyrst og fremst þau að lónið minnkar mjög, það fer algjörlega úr út friðlandinu og nær ekkert gróðurlendi fer undir vatn. Auk þess falla niður neikvæð áhrif aursöfnunar í lónið og mótvægisaðgerða, þ.e. byggingar varnargarða ofan Sóleyjarhöfða og dælingar aurs á svæði í og við lónstæðið.

...

Neikvæð áhrif þessarar breytingar tengjast fyrst og fremst auknum skurðum á veituleiðinni og aurskolun úr lóninu. Á meðan aurskolun stendur er aurstyrkur í ánni verulega aukinn og hætt við að eitthvað af þeim aur sem skolað er geti sest tímabundið fyrir á leiðinni niður að Sultartangalóni. Þetta ætti þó ekki að gerast í miklum mæli þar sem farvegurinn er brattur alla þessa leið og áin því með mikla aurburðargetu.

Fallast ber á það með stefndu, m.a. með það í huga sem að framan er rakið úr forathugun setts umhverfisráðherra, að sú breyting sem ráðherrann ákvað á framkvæmdinni neðan Þjórsárvera sé þess eðlis að lög standi ekki til þess að nýtt umhverfismat fari fram hennar vegna. Það verður að telja í ljós leitt að framkvæmt var ítarlegt mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar sem Skipulagsstofnun heimilaði fyrir sitt leyti. Það eru yfirgnæfandi líkur á að framkvæmdin, eins og hún er nú fyrirhuguð, hafi í för með sér mun minni umhverfisáhrif en sú framkvæmd sem Skipulagsstofnun heimilaði. Þótt hér sé um sjálfstæða framkvæmd að ræða ber hún engu að síður einkenni mótvægisaðgerða, þ.e. að hún dregur augljóslega úr umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í heild.

Með þetta í huga verður að hafna þeirri málsástæðu stefnenda sem að framan er lýst.

V.8

Af hálfu stefnenda er því haldið fram að í úrskurði setts umhverfisráðherra sé boðuð ný veituframkvæmd í norðausturhluta Þjórsárvera, sem ekki hafi verið lýst í matsskýrslu eða viðbótargögnum. Setlóni hafi verið breytt í miðlunarlón. Samkvæmt tilgangi laga nr. 106/2000, eins og honum sé lýst í a-lið 1. mgr. 1. gr. og 8.-13. gr., sé ráðherra bundinn af þeim kosti sem lýst sé í matsskýrslu. Landsvirkjun hafi í matsskýrslu hafnað byggingu 6. áfanga Kvíslaveitu samhliða Norðlingaölduveitu. Ráðherra hafi, með því að boða gerð lóna vestan Þjórsárlóns, með heimild til þess að veita vatni að öðru leyti úr lóninu í Þjórsárlón, verið að heimila byggingu 6. áfanga Kvíslaveitu, sem talin hafi verið matsskyld. Hin nýja veituframkvæmd hafi ekki hlotið lögbundna matsmeðferð og ráðherra þar með brotið gegn ákvæðum 8.-13. gr. laga nr. 106/2000, 30. gr., sbr. 22. gr. og 10. gr. laga nr. 37/1933 og 5.-10. gr. tilskipunar 97/11/EB. Vald ráðherra takmarkist við það að binda framkvæmd skilyrðum til að draga úr eða koma í veg fyrir umhverfisáhrif en hann hafi ekki vald til að ákveða nýja veituframkvæmd til að auka fjárhagslega hagkvæmni framkvæmdar. Til þess skorti lagastoð en hlutverk ráðherra við meðferð kærumála í stjórnsýslunni sé það eitt að endurskoða þá úrskurði sem til hans sé skotið. Þessi framkvæmd sé ekki mótvægisframkvæmd í skilningi laga nr. 106/2000 enda þótt síðari útfærsla á Norðlingaölduveitu, með lónsyfirborð í 567,5 m y.s., kunni að þarfnast einhvers konar aurskolunar. Ákvörðun setts umhverfisráðherra hafi verið ómálefnaleg og ekki stuðst við lög. Því beri að ógilda hana.

Af hálfu stefndu er því haldið fram að útfærsla setts umhverfisráðherra á setlónum hafi verið mótvægisaðgerð í skilningi i-liðar 1. mgr. 3. gr. laga nr. 106/2000. Af því leiði að þau skilyrði sem komi fram í úrskurði ráðherra falli innan marka 13. gr., sbr. 11. gr., laga nr. 106/2000 enda sé ljóst að skilyrðin miði að því að draga úr eða koma í veg fyrir umhverfisáhrif. Settur umhverfisráðherra hafi lagt megináherslu á að allt lónið yrði utan friðlands Þjórsárvera. Hann hafi aflað nýrra gagna til þess að ganga úr skugga um að þetta væri tæknilega mögulegt og þau gögn sýni að svo sé. Með þessum hætti hafi ráðherra fullnægt þeirri rannsóknarskyldu sem á honum hafi hvílt samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna. Stefndu mótmæli því sérstaklega að ómálefnalegt hafi verið að líta til fjárhagslegrar hagkvæmni framkvæmdarinnar, það hafi þvert á móti verið málefnalegt því að augljóst sé að ekki verði virkjað nema virkjunin hafi í för með sér einhverja lágmarkshagkvæmni. Á framkvæmdina verði að líta sem eina heild og í upphaflegri framkvæmdaáætlun hafi verið gert ráð fyrir setlónum þannig að ráðherra hafi litlar breytingar gert. Setlónin séu mótvægisaðgerð sem ekki sé matsskyld sem slík. Sú framkvæmd sem ráðherra hafi ákveðið hafi því ekki verið matsskyld og heimilt sé að mæla fyrir um mótvægisaðgerðir enda þótt þær komi ekki fram í matsskýrslu. Svo framarlega sem breytingar á framkvæmdaáhrifum, þar með talin endurhönnun á mótvægisaðgerðum, feli ekki í sér aukin eða ný umhverfisspjöll verði að líta svo á að umhverfisáhrif þeirra verði réttilega metin sem hluti af umhverfismati framkvæmdar í heild sinni en kalli ekki á sjálfstætt umhverfismat. Skilyrði sem ráðherra hafi sett í úrskurði sínum hafi verið útfærð eins nákvæmlega og hægt sé að gera kröfu til.

Samkvæmt framkvæmdarlýsingu í matsskýrslu átti lón Norðlingaölduveitu með lónshæðinni 575 m y.s. að hafa 93 GI nýtanlegt miðlunarrýni en heildarrúmmál lónsins talið um 128 GI. Flatarmál lónsins átti að vera 29 km² og stífluhæðin 24 metrar og stíflan 600 metra löng. Auk þessa átti að gera stíflu við Eyvafen, 7 metra háa og 300 metra langa ásamt 215 metra langri og 1,8 metra hárri fyrirhleðslu vestan þeirrar stíflu. Orkugeta veitunnar var reiknuð 760 GWh/a.

Með lónshæðinni 578 m y.s. átti flatarmál lónsins að vera 43 km², rúmmál lóns 199 GI, stífluhæð 27 metrar og orkugetan 870 GWh/a. Nauðsynlegt var við báðar framkvæmdirnar að dæla vatninu frá lóninu yfir í Sauðafellslón sem mun vera hluti af Þórisvatnsmiðlun. Orkuna átti að nýta í fimm virkjunum sem þegar hafa verið reistar og einni sem fyrirhugað er að reisa.

Í forathugun á nýrri tilhögun Norðlingaölduveitu, sem settur umhverfisráðherra lét gera og styðst við í úrskurði sínum, segir m.a. í niðurstöðum:

Mögulegt virðist að gera Norðlingaölduveitu með því skilyrði að veitulón nái ekki inn í friðland Þjórsárvera og áhrif framkvæmdanna raski ekki náttúrufari, dýralífi og grunnvatnsstöðu veranna.

Þetta er hægt með Norðlingaöldulóni í 566 m y.s. Til þess að fá rekstrarhæft lón í þessari hæð hvað varðar ísvandamál og aurskolun þarf að færa stíflustæðið um 1.300 m neðar í farvegi árinnar og gera breytingar á veituleið í göngum og skurðum. Norðlingaölduveita með lóni í 566 m y.s. eingöngu gefur áætlaðan orkukostnað sem er 17-26% hærri en tilhögun virkjunaraðila með lóni í 575 m y.s. Líklegt má telja að arðsemi veitu sé ófullnægjandi.

Ef tryggja á hagkvæmni þarf ennfremur samhliða Norðlingaölduveitu með lóni í 566 m y.s. að byggja stækkað setlón og veita hluta vatns úr því til Þjórsárlóns og þaðan til Kvíslaveitu og veita hinum hluta þess á yfirfalli stíflu setlóns til þess að halda lágmarksvatni í kvíslunum sem renna þaðan. Setlónið er jafnframt nauðsynlegt vegna þeirrar óvissu sem eðlilega ríkir um árangur aurskolunar úr Norðlingaöldulóni í 566 m y.s., þar sem um 35% aursins verður eftir í setlóni. Ennfremur er hagstætt að minnka ágang jökulkvíslanna á verin neðan setlónsins. Þessi tilhögun gefur áætlaðan orkukostnað sem er 0-8% hærri en orkukostnaður við Norðlingaöldulón í 575 m y.s. eingöngu.

Að okkar mati er þessi kostur rekstrarlega hæfur hvað varðar aurburð og ísavandamál. Stofnkostnaður þessarar tilhögunar er ætlaður 1.500-1.900 Mkr. lægri en stofnkostnaður við tilhögun virkjunaraðila. Dæling er hins vegar meiri og rekstrarkostnaður við aurburð og ísavandamál líklega meiri.

Orkukostnaður þessarar tilhögunar er sem sagt nokkru hærri en við tilhögun virkjunaraðila og er hún virkjunaraðila því óhagkvæmari. Álitaefni um orkugetu, stofnkostnað og rekstrarkostnað eru að sjálfsögðu meiri þar sem undirbúningur að þessari tilhögun er skammt á veg kominn og rannsóknir hafa til þessa ekki miðast við hana. Stærstu liðirnir eru töpuð orkugeta vegna ísvandamála og aurskolunar og aukinn rekstrarkostnaður.

Í forathuguninni segir m.a. um mannvirki:

Ráðgert stækkað setlón er sýnt á mynd 5 ásamt áður ráðgerðu setlóni. Lón yrðu mynduð með leiðigörðum og stíflugörðum og í þau rynnu kvíslar vestan Þjórsár, Vesturkvísl og önnur kvísl vestar, sem nefnd hefur verið Litla-Arnarfellskvísl. Byggður yrði um 2,8 km langur leiði- og stíflugarður þvert um aurana undan Þjórsárjökli og myndað lón, sem yrði að jafnaði í um 612,5 m hæð y.s., 3,7 km² að stærð og 0,1 km² lón í farvegi Litlu-Arnarfellskvíslar sem yrði að jafnaði í um 618 m hæð y.s.

Vatni yrði veitt eftir tveimur veituskurðum. Sá vestari yrði um 300 m langur og 20 m breiður og veitti vatni frá efra lóninu yfir í setlónið, en sá austari yrði um 1.300 m langur með botnbreidd 35 m og veitti rennsli úr stækkuðu setlóni til Þjórsárlóns.

Fyrr í dóminum er því lýst sem fram kom í matsskýrslu um fyrirhugaða mótvægisaðgerð sem fólst í því að gera setlón norðan og vestan Þjórsárvera til þess að draga úr aurburði. Þessi framkvæmd var eitt af sex skilyrðum sem Skipulagsstofnun setti fyrir því að hún féllist á byggingu Norðlingaölduveitu í 575 og 578 m y.s. Þótt þessu skilyrði hafi verið lýst fyrr í dóminum þykir rétt að endurtaka þá lýsingu sem er svohljóðandi:

Verði ráðist í gerð Norðlingaölduveitu með lónshæð 575 m y.s. verði gert setlón vestan við Þjórsárlón. Vatnsborð setlóns verði ekki meira en 2,7 km² og vatni úr því ekki veitt annað en í farveg Vesturkvíslar og Litlu- Arnarfellskvíslar. Endanleg staðsetning setlóns verði ákveðin í samráði við sveitarstjórn og Náttúruvernd ríkisins. Við ákvörðun um nákvæma staðsetningu lónsins og haugsvæða vegna dælingar úr lóninu verði þess gætt að raska gróðri sem minnst.

Í úrskurði setts umhverfisráðherra er sett svipað skilyrði sem þó hefur tekið töluverðum breytingum og hljóðar það svo í úrskurði ráðherrans:

Óheimilt er að reisa varnargarða innan friðlands Þjórsárvera. Gert verði setlón vestan Þjórsárlóns, utan friðlandsins, með tilheyrandi leiðigörðum, stíflum og skurðum. Veita ber vatni úr lóninu í kvíslar neðan þess þannig að tryggt verði að grunnvatnsstaða innan friðlandsins haldist sem næst óbreytt. Heimilt er að veita vatni að öðru leyti úr lóninu í Þjórsárlón. Framkvæmdaraðili geri ítarlega áætlun um útfærslu framkvæmdarinnar, að uppfylltum þessum skilyrðum. Endanlega stærð og umfang setlónsins skal ákvarða í samráði við sveitarstjórn og Umhverfisstofnun.

Þessar niðurstöður eiga það sameiginlegt að ákveða á stærð setlónsins í samráði við sveitarstjórn og Náttúruvernd ríkisins samkvæmt skilyrði Skipulagsstofnunar en sveitarstjórn og Umhverfisstofnun samkvæmt skilyrði setts umhverfisráðherra. Skipulagsstofnun setur það sem skilyrði að vatnsborð setlónsins verði ekki meira en 2,7 km², og þá um 611 m y.s., og að vatni úr því verði ekki veitt annað en í farveg Vesturkvíslar og Litlu-Arnarfellskvíslar sem þýðir það að allt vatn úr lóninu myndi renna niður Þjórsárverin og í Norðlingaöldulón.

Skilyrði setts umhverfisráðherra er að veita eigi vatni úr lóninu í kvíslar neðan þess þannig að tryggt verði að grunnvatnsstaða innan friðlandsins haldist sem næst óbreytt, sem ætti að vera tryggt eða svo gott sem eftir tillögu Skipulagsstofnunar.

Umhverfisráðherra setur ekki fast skilyrði um stærð lónsins eins og Skipulagsstofnun gerir heldur leggur það í hendur framkvæmdaraðila að ákvarða stærðina í samráði við sveitarstjórn og Umhverfisstofnun. Hann segir þó í úrskurði sínum að fyrirsjáanlegt sé að setlónið verði nokkru stærra en gert sér ráð fyrir í úrskurði Skipulagsstofnunar og að leiðigarður að því muni draga verulega úr flóðum í Þjórsárverum. Í framangreindri forathugun er gert ráð fyrir því að lónið verði 3,7 km² og að það nái að jafnaði í 612,5 m y.s. í stað 611 m y.s. eins og gert var ráð fyrir hjá Skipulagsstofnun. Stíflan yrði því hærri og væntanlega lengri en ráð var fyrir gert hjá Skipulagsstofnun og lónið því um 1 km² stærra. Þá heimilar settur umhverfisráðherra að veita vatni úr lóninu í Þjórsárlón sem kallar á að gerður verði skurður frá setlóninu yfir í það lón. Af þessum sökum telur ráðherra að óhjákvæmilegt sé að setja það skilyrði að áhrif lónsins og tengdra mannvirkja verði rannsakað meðan á framkvæmdum stendur og að þeim loknum, sbr. heimild þess efnis í 4. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000.

Með þeirri tilhögun sem settur umhverfisráðherra setti að skilyrði fyrir byggingu Norðlingaölduveitu hefur henni í raun verið skipt í tvær framkvæmdir, þ.e. að miðlunarlónin eru orðin tvö í stað eins. Að vísu er það svo að lónið norðan og vestan Þjórsárvera þjónar áfram þeim tilgangi að vera setlón fyrir miðlunarlónið neðan veranna, en verður jafnframt miðlunarlón þar sem úr því má veita vatni yfir í Þjórsárlón um þar til gerðan veituskurð. Minnkar því vatnsrennsli niður Þjórsárver sem því vatni nemur. Stífla verður hærri, og væntanlega lengri, og lónið 3,7 km² að stærð í stað 2,7 km² eins og fyrirhugað var.

Enda þótt hér sé að hluta til um mótvægisaðgerð að ræða þá verður ekki fram hjá því horft að framkvæmdin hefur jafnframt fengið nýtt hlutverk, er að hluta til orðin ný framkvæmd sem er þess eðlis að annað verður ekki talið en að hún kunni í heild sinni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. c-lið 1. gr. laga nr. 106/2000, nú h-lið 3. gr. og 1. mgr. 5. gr. laganna. Samkvæmt þessu lítur dómurinn svo á að settum umhverfisráðherra hafi verið óheimilt að fallast á þessa nýju framkvæmd, þ.e. gerð set- og miðlunarlónsins í heild sinni norðan og vestan Þjórsárvera og veituskurðar í Þjórsárlón, án undangengins mats á umhverfisáhrifum hennar. Við það umhverfismat hefðu stefnendur getað komið athugasemdum á framfæri samkvæmt ákvæðum laga þar um sem að framan hefur margoft verið lýst. Þar sem umhverfismatið fór ekki fram braut settur umhverfisráðherra rétt á stefnendum og leiðir það til þess að ógilda verður að kröfu þeirra þann hluta úrskurðar ráðherra, sem kemur fram í 2. skilyrði í úrskurðarorði og heimilar gerð set- og miðlunarlóns norðan og vestan Þjórsárvera án undanfarandi mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.

V.9

Stefnendur byggja á þeirri málsástæðu að rökstuðningi í úrskurði setts umhverfisráðherra hafi verið svo áfátt að með því hafi verið brotið gegn efnis- og formkröfum laga. Stefnendur kveðast eiga lögbundinn rétt á því að ákvörðun sem sé í senn fullnaðarákvörðun á stjórnsýslustigi og varði mikla almannahagsmuni sé skýr og rökstudd.

Stefndu mótmæla þessari málsástæðu og halda því þvert á móti fram að úrskurðurinn sé ítarlegur og vel rökstuddur.

Hér gegnir hinu sama máli og um úrskurð Skipulagsstofnunar. Ekki verður annað séð en úrskurður setts umhverfisráðherra fullnægi sem slíkur þeim lagaákvæðum sem honum ber að gera, sbr. 2. mgr. 13. gr., sbr. 11. gr., laga nr. 106/2000 og 22. gr. stjórnsýslulaga. Stefnendur hafa ekki sérstakan umsagnarrétt að lögum um úrskurð setts umhverfisráðherra. Hefur því sú skoðun stefnenda að rökstuðningi í úrskurði setts umhverfisráðherra sé áfátt og með honum sé brotið gegn lögum engar réttarverkanir. Af þessum sökum verður ekki frekari afstaða tekin til þessarar málsástæðu stefnenda og henni hafnað.

Varakrafa stefnenda er í raun hin sama og aðalkrafa þeirra að því leyti sem hún er byggð á málsástæðum sem lýst er að framan í kafla V.8. Þar sem fallist hefur verið á að framkvæmdir við set- og miðlunarlón og aðrar framkvæmdir þeim samfara norðan og vestan Þjórsárvera skuli sæta mati á umhverfisáhrifum eru ekki efni til þess að taka sérstaklega afstöðu til varakröfunnar.

Málskostnaður sem stefndu greiði stefnendum þykir hæfilega ákveðinn kr. 1.500.000 auk virðisaukaskatts.

F-kk-nf B-kk-nf héraðsdómari kvað upp dóminn.

Dómsorð.

Stefndu, íslenska ríkið og Landsvirkjun, skulu vera sýknir af kröfum stefnenda, S-kvk-ef J-kvk-ef, H-kvk-ef G-kvk-ef, R-kvk-ef S-kvk-ef, S-kvk-ef H-kvk-ef, Þ-kk-ef A-kk-ef Á-kk-ef, A-kk-ef Þ-kk-ef, H-kk-ef G-kk-ef og Áhugahóps um verndun Þjórsárvera, að öðru leyti en því að sá hluti úrskurðar setts umhverfisráðherra, þar sem heimiluð er gerð set- og miðlunarlóns norðan og vestan Þjórsárvera og veituskurðar í Þjórsárlón án undanfarandi mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, er felldur úr gildi.

Stefndu, íslenska ríkið og Landsvirkjun, greiði stefnendum, kr. 1.500.000 í málskostnað auk virðisaukaskatts.

F-kk-nf B-kk-nf.