E-4189/2011

Mál þetta er höfðað 30. október 2011 og dómtekið að loknum munnlegum málflutningi 12. nóvember sl.

Stefnendur eru H-kvk-nf Ó-kvk-nf og M-kk-nf T-kk-nf, Brálundi 2, Akureyri.

Stefndu eru Akureyrarbær og íslenska ríkið.

Stefnendur krefjast þess að felld verði úr gildi breyting á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 frá 15. desember 2006, sem staðfest var af umhverfisráðherra 10. júní 2010 og auglýst í B-deild stjórnartíðinda 6. júlí 2010 hvað varðar framlengingu Brálundar frá Eikarlundi að Miðhúsabraut. Þá krefjast stefnendur þess að stefndu verði dæmd til að greiða stefnendum málskostnað.

Stefndu krefjast sýknu og greiðslu málskostnaðar.

Með úrskurði héraðsdóms frá 19. september 2012 var varakröfu stefnenda vísað frá dómi. Sá úrskurður var ekki kærður til Hæstaréttar.

I

Á árinu 2007 réðst stefndi, Akureyrarbær, í útboð á framkvæmdum við Miðhúsabraut á Akureyri. Samkvæmt útboðsgögnum var hluti af verkinu tenging Miðhúsabrautar við Skógarlund um Brálund, en um nýja vegtengingu var að ræða. Bæjarstjórn Akureyrarbæjar veitti 4. september 2007 framkvæmdaleyfi samkvæmt 27 gr. laga nr. 73/1997, vegna gatnaframkvæmda fyrir framlengingu Miðhúsabrautar frá bráðabirgðatengingu við Geislatún að Súluvegi, um 1,700 m kafla, auk hringtorgs við Kjarnagötu og tengingar við Brálund. Með tölvubréfi 6. október 2007 var þeirri fyrirspurn beint til stefnda, Akureyrarbæjar, hvenær skipulagsbreyting um tengingu Miðhúsabrautar og Brálundar hafi verið auglýst og samþykkt. Í svari skipulagsstjóra vegna fyrirspurnar um framkvæmdina, frá 8. október 2007, sagði að fyrir mistök hafi tengingin verið með í auglýstu útboði vegna Miðhúsabrautar. Hætt hafi verið við götuna í bráð, en að ráðgert væri að gera deiliskipulag að nýju íbúðarsvæði samkvæmt aðalskipulaginu á milli Eikarlundar og Miðhúsabrautar þar sem gert væri ráð fyrir þessari tengingu við Skógarlund. Sú tillaga yrði auglýst með hefðbundnum hætti. Í tilefni af fyrirspurn stefnenda 30. desember 2007 vegna framkvæmda við tengingu Brálundar og Miðhúsabrautar svarar skipulagsstjóri Akureyrarbæjar því í bréfi 17. janúar 2008 að Brálundur hafi verið skilgreind safngata í aðalskipulagi Akureyrar allt frá árinu 1972. Við endurskoðun aðalskipulagsins 2005 hafi fallið niður skilgreiningar um safngötur og hafi því einungis verið fjallað um stofn- og tengibrautir í aðalskipulagi. Safngötur og 30 km götur væru skilgreindar í deiliskipulagi núorðið. Í gangi væri vinna við deiliskipulagningu reits nr. 2.51.7 vestan Eikarlundar með vegtengingu frá Skógarlundi um Brálund að Eikarlundi með nýrri götu.

Með auglýsingu 25. febrúar 2009, auglýsti bæjarstjórn, með vísan til 1. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997, tillögu að deiliskipulagi Brálundar, svæðis er afmarkast af Miðhúsabraut að sunnan og lóðum við Eikarlund að norðan, göngustíg frá Eikarlundi að vestan og Brálundi að austan. Fól tillagan í sér að við nýja húsagötu, Daggarlund, yrði komið fyrir 16 einbýlishúsalóðum ásamt því að Lundarhverfi tengdist um Brálund við Miðhúsabraut. Frestur til að skila athugasemdum var til 8. apríl og bárust bæjaryfirvöldum athugasemdir stefnenda. Á fundi skipulagsnefndar 29. apríl var athugasemdum stefnenda svarað og lagt til við bæjarstjórn að tillagan yrði samþykkt. Á fundi bæjarstjórnar 5. maí var tillagan samþykkt. Birtist auglýsing um gildistöku samþykktarinnar í B-deild Stjórnartíðinda 10. júní 2009. Skutu stefnendur framangreindri samþykkt til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 18. nóvember 2009 var ákvörðun bæjarstjórnar Akureyrarbæjar frá 5. maí 2009 felld úr gildi að því er varðar tengingu Brálundar við Miðhúsabraut. Í úrskurði nefndarinnar er vísað til þess að stefndi, Akureyrarbær, hafi fyrir nefndinni haldið því fram að þegar unnið hafi verið að lagningu Miðhúsabrautar hafi vegslóðinn verið nýttur af verktaka til aðfanga við hina nýju vegagerð. Vegslóðinn hafi verið endurbættur svo hægt væri að nýta hann undir nauðsynlega umferð þungra ökutækja við byggingu tengibrautarinnar. Það hafi verið gert til þess að valda umhverfisraski sem minnstu á öðrum svæðum þar sem hluti Brálundar hafi þá þegar verið til staðar. Að því er varðaði niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar byggði hún á því að ekki væri nægjanlegt að sýna á þéttbýlisuppdrætti aðalskipulags stofn- og tengibrautir heldur þyrfti einnig að sýna tengingar við þær. Í gildandi aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 væri hvorki gerð grein fyrir tengingu Brálundar við Miðhúsabraut á uppdrætti né í greinargerð. Í gildandi aðalskipulagi væri ekki heimild fyrir tengingu Brálundar við Miðhúsabraut sem ákveðin hafi verið í hinu kærða deiliskipulagi. Samræmdist deiliskipulagið að því leyti ekki aðalskipulagi, svo sem áskilið væri í lögum. Var því fallist á kröfu um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar frá 5. maí 2009 að því er varðaði tengingu Brálundar við Miðhúsabraut.

Á fundi bæjarstjórnar Akureyrarbæjar 16. febrúar 2010 var ákveðið að auglýsa tillögu Á-kk-ef Ó-kk-ef arkitekt frá 5. febrúar 2010 um breytingu á aðalskipulagi Akureyrar þar sem sýndar eru tengingar hverfa við safngötur og tengibrautir. Samhliða tillögunni var auglýst breyting á deiliskipulagi Lundarhverfis - reits 2.51.7. þar sem sýnd er tenging Brálundar við Miðhúsabraut. Í greinargerð með tillögunni sagði: „Í þegar byggðum hverfum er hvergi um að ræða breytingu frá núverandi stöðu er frá er talin tenging Brálundar við Miðhúsabraut, sem nú er færð aftur inn á skipulagsuppdrátt til samræmis við eldri og nákvæmari aðalskipulagsuppdrætti.“

Með auglýsingu 17. mars 2010 auglýsti bæjarstjórn Akureyrarbæjar, samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997, tillögu að breytingu á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018, sem samþykkt var í bæjarstjórn 16. febrúar 2010. Samhliða auglýsingunni var auglýst tillaga um breytingu á deiliskipulagi Brálundar samkvæmt 25. gr. laga nr. 73/1997. Frestur til að gera athugasemdir við tillöguna var veittur til 28. apríl 2010. Samkvæmt fundargerð um fundartíma við bæjarfulltrúa var stefnandi, H-kvk-nf I-kvk-nf Ó-kvk-nf, mætt í viðtalstíma bæjarfulltrúa til að ræða aðalskipulag Akureyrar 2005-2018 um breytta götutengingu, vegna fyrirhugaðrar tengingar Brálundar við Miðhúsabraut. Með bréfi 28. apríl 2010 komu stefnendur mótmælum sínum vegna áforma um breytingu á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 og deiliskipulagi við Brálund á framfæri við skipulagsdeild Akureyrarbæjar. Með bréfi 15. maí 2010 var stefnendum kynnt um þá afgreiðslu skipulagsnefndar Akureyrarbæjar 12. maí 2010 að skipulagsnefnd legði til við bæjarstjórn að aðalskipulagstillagan yrði samþykkt. Í bréfinu kom fram að tillagan hefði verið auglýst í samræmi við 1. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1997 þann 17. febrúar 2010 í N4, í Dagskránni og 28. apríl 2010 í Lögbirtingablaði og Dagskránni samhliða deiliskipulagstillögu varðandi Brálund. Hafi athugasemdir borist m.a. frá stefnendum.

Með breytingu á aðalskipulagi Akureyrar fyrir 2005-2018, sem samþykkt var í bæjarstjórn 18. maí 2010, staðfest var af umhverfisráðherra 10. júní 2010 og auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2010 var auglýst breyting á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 vegna tenginga við aðalgatnakerfi. Fólst breytingin í því að gerð væri nánari grein fyrir helstu tengingum innan gatnakerfis Akureyrar við stofn- og tengibrautir. Þá var samhliða, með vísan til 1. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997, samþykkt deiliskipulagsbreyting fyrir Brálund, vegna tengingar Brálundar við Miðhúsabraut.

Með úrskurði 22. mars 2012 var í úrskurðarnefnd um skipulags- og byggingarmál tekin fyrir kæra stefnenda á ákvörðun bæjarráðs Akureyrarbæjar frá 8. júlí 2010 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Brálundar og kæra á samþykkt skipulagsnefndar Akureyrarbæjar frá 14. september 2011 um að veita leyfi til framkvæmda við að malbika og tengja götuna Brálund við Miðhúsabraut. Var kröfum stefnenda um ógildingu ákvörðunar bæjarráðs frá 8. júlí 2010 hafnað sem og samþykkt skipulagsnefndar Akureyrarbæjar frá 14. september 2011 um að veita framkvæmdaleyfi.

II

Stefnendur kveða málatilbúnað sinn beinast að því að felld verði úr gildi breyting á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018. Stefnendur telji að samþykkt skipulagsins hafi verið í andstöðu við ákvæði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 en samkvæmt ákvæðinu sé óheimilt að breyta skipulagi þar sem framkvæmd sé í ósamræmi við fyrra skipulag, fyrr en hið ólöglega mannvirki hafi verið fjarlægt og jarðrask afmáð. Stefnendur telji að áður en framkvæmdir hafi verið stöðvaðar í byrjun árs 2008 hafi tenging Brálundar við Miðhúsabraut verið nær lokið. Framkvæmdir hafi verið komnar það langt að grípa hafi þurft til sérstakra ráðstafana til að loka fyrir umferð um veginn. Sé því um að ræða að skipulagi sé breytt eftir á til samræmis við framkvæmd sem þegar hafi verið gerð. Sé slíkt óheimilt samkvæmt skýru orðalagi ákvæðisins. Þar sem framkvæmdir hafi þegar verið hafnar og um sé að ræða framkvæmd sem farið hafi í bága við þágildandi skipulag hafi skipulagsbreytingin verið í andstöðu við forstakslaust ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997 og beri að fella skipulagið úr gildi.

Stefndi, Akureyrarbær, hafi ekki kynnt tillöguna í samræmi við 17. gr. laga nr. 73/1997. Samkvæmt ákvæðinu skuli kynna íbúum sveitarfélagsins fram komna tillögu að aðalskipulagi, markmið hennar og forsendur á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Skuli kynningin fara fram áður en tillagan sé tekin til formlegrar afgreiðslu í sveitarstjórn. Engin slík kynning hafi farið fram. Feli skipulagið í sér verulega breytingu á aðalskipulagi hvað varði Brálund og nærliggjandi götur. Ásýnd Brálundar hafi breyst verulega enda hafi götunni verið breytt úr rólegri íbúahúsagötu með fáum íbúum í safngötu sem tengi heilt íbúðahverfi við stofnbraut.

Stefnendur telji að sveitarfélagið hafi ekki unnið tillöguna í samræmi við ákvæði 9. gr. laga nr. 73/1997 sbr. ákvæði 16. gr. sömu laga. Við gerð aðalskipulags skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra þeirra sem hagsmuna eiga að gæta um mörkun stefnu og skipulagsmarkmið. Við gerð tillögunnar hafi ekki verið leitað eftir samstarfi við íbúa eða tillagan kynnt áður en hið formlega afgreiðsluferli hafi hafist. Þá hafi ekki verið leitað eftir samráði við hverfisnefnd Lunda- og Gerðahverfis en hverfisnefndin hafi verið eðlilegur vettvangur fyrir samráð við íbúa í samræmi við tilgang nefndanna. Hafni stefnendur því alfarið að tillagan hafi verið rædd og útskýrð á hverfafundi um skipulagsmál 5. mars 2009 eins og haldið sé fram í svörum stefnda, Akureyrarbæjar, við athugasemdum stefnenda. Afstaða stefnda, Akureyrarbæjar, eins hún hafi birst í greinargerð tillögunnar að tengingin sé færð aftur inn á aðalskipulag til samræmis við eldri og nákvæmari aðalskipulagsuppdrætti. Aðgreining sveitarfélagsins í gildandi aðalskipulag og „nákvæmari“ skipulagsuppdrætti sé ekki í samræmi lög. Hafi það fyrst verið eftir úrskurð úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál frá 18. nóvember 2009 sem stefndi, Akureyrarbær, hafi hafið undirbúning að breytingu á aðalskipulagi. Kynning slíkrar tillögu hafi því ekki getað farið fram 8 mánuðum fyrir þann úrskurð og tæpu ári áður en skipulagstillagan hafi fyrst verið sett fram. Þá sé ennfremur bent á að í fundargerð fundarins 5. mars 2009 hafi komið fram að skipulagsstjóri hafi kynnt að fyrirhugað væri að gera nýja götu, Daggarlund, innan við Brálund. Ekki sé minnst á tengingu Brálundar við Miðhúsabraut í kynningunni. Aðspurður á fundinum hafi skipulagsstjóri sagt að tengingin hafi lengi verið á skipulagi. Ljóst sé að engin kynning á breytingunni á aðalskipulagi hafi farið fram á umræddum fundi. Þá sé á því byggt að stefnda, Akureyrarbæ, hafi borið að hafa samráð við hverfisnefnd Lundar- og Gerðahverfis. Í svörum stefnda, Akureyrarbæjar, við athugasemdum við tillöguna og í greinargerð með tillögunni sé sagt að eina breytingin sem varði götur í byggð sé tenging Brálundar við Miðhúsabraut. Í ljósi þess að meginbreyting sem snerti byggð hverfi snúi að Lundahverfi, hafi átt í samræmi við reglur sveitarfélagsins, að hafa sérstaklega samráð við hverfisnefnd Lundar- og Gerðahverfis við undirbúning tillögunnar og vekja hefði átt athygli á breytingunni sem snúi að hverfinu. Ekkert samráð hafi verið haft við íbúa við Brálund né hverfisnefnd Lunda- og Gerðahverfis vegna framkominnar tillögu áður en ákveðið hafi verið að auglýsa tillöguna. Tilkynning sveitarfélagsins til nefndarinnar 15. febrúar 2010 hafi ekki bætt þar úr. Degi síðar, 16. febrúar 2010, hafi verið ákveðið í bæjarstjórn að auglýsa fram komna tillögu. Sé því ljóst að ekki hafi verið um raunverulegan vilja til samráðs við íbúa við gerð tillögunnar.

Stefnendur telji að undirbúningur tillögunar, skortur á kynningu hennar og skortur á samráði við gerð og kynningu sé búin slíkum vanköntum að málsmeðferðin samrýmist hvorki ákvæðum laga nr. 73/1997 né vöndum stjórnsýsluháttum. Stefndi, Akureyrarbær, hafi sniðgengið bæði lög og eigin reglur um samráð til að knýja á um samþykkt skipulagsins þrátt fyrir að bent hafi verið á verulega vankanta við málsmeðferðina og aðdraganda framkvæmda.

Stefnendur styðja kröfu sína við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 93/1997, einkum III. kafla og 9., og 16. - 22. gr. og 33. og 56. gr. sömu laga sem og meginreglum stjórnsýsluréttar um vandaða stjórnsýsluhætti og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 50/1993. Krafa um málskostnað er studd við ákvæði 129. og 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála og ákvæði laga nr. 50/1998 um virðisaukaskatt.

III

Stefndi, Akureyrarbær, byggir kröfu um sýknu á því að gætt hafi verið ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 við gerð aðalskipulagsbreytingarinnar og verði hún því ekki ógilt á grundvelli formsatriða. Bent skuli á að aðalskipulagsbreyting hafi átt sér stað árið 2010, í tíð eldri skipulags- og byggingarlaga. Á fundi skipulagsnefndar 10. febrúar 2010 hafi verið lagt til við bæjarstjórn að tillaga að breytingu á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018, sem varðaði breytingu götutenginga, yrði auglýst samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997 og með bréfi 15. febrúar 2010 hafi hverfisnefnd Lunda- og Gerðahverfis verið kynnt tillaga að skipulagsbreytingunni og tilkynnt að hún yrði auglýst síðar og þá gæfist kostur á að gera athugasemdir við tillöguna. Á fundi bæjarstjórnar stefnda 16. febrúar 2010 hafi tillaga skipulagsnefndar verið samþykkt með 11 samhljóða atkvæðum. Í samræmi við 1. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1997 og 3. mgr. 6.2.2 gr. í skipulagsreglugerð hafi skipulagsstjóri stefnda, Akureyrarbæjar, auglýst tillöguna í staðarsjónvarpsmiðlinum N4 og í Dagskránni, sem sé dagskrár- og auglýsingamiðill sem dreift sé inn á öll heimili á Akureyri og nágrenni, þar sem fram hafi komið að með breytingunni hafi verið gerð nánari grein fyrir helstu tengingum innan gatnakerfis bæjarins við stofn- og tengibrautir. Á fundi hverfisnefndar Lunda- og Gerðahverfis 9. mars 2010 hafi bréf skipulagsstjóra verið lagt fram og bókað að málið hefði verið sett í bið í nefndinni og með bréfi til bæjarstjóra 15. mars 2010 hafi stefnendur mótmælt fram kominni skipulagstillögu. Þá hafi stefnandi, H-kvk-nf, komið í viðtalstíma bæjarfulltrúa 15. apríl 2010 þar sem hún hafi viðrað skoðanir sínar á tillögunni. Þann 17. mars 2010 hafi tillaga að breytingu á aðalskipulagi verið auglýst samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997, bæði í Dagskránni og í Lögbirtingablaði og hafi frestur til að gera athugasemdir verið til 28. apríl 2010. Á þessum tíma hafi breytingartillagan einnig verið aðgengileg í þjónustuanddyri Ráðhússins á Akureyri, hjá skipulagsstofnun og á heimasíðu stefnda, Akureyrarbæjar. Með bréfi 17. mars 2010 hafi hverfisnefnd Lunda- og Gerðahverfis verið tilkynnt um auglýsingar á tillögum að breytingum á aðalskipulaginu og á fundi hverfisnefndar Lunda- og Gerðahverfis 28. apríl 2010 hafi verið ákveðið að hverfisnefndin tæki ekki afstöðu til deiliskipulagsbreytingar, sem byggi á umþrættri aðalskipulagsbreytingu, hvorki með eða á móti. Með bréfi 28. apríl 2010 hafi stefnendur sent inn athugasemdir við tillögu að breytingu á umþrættu aðalskipulagi.

Alls hafi borist fimm athugasemdir við aðalskipulagstillöguna og hafi þær verið teknar til umfjöllunar í skipulagsnefnd 12. maí 2010. Skipulagsnefnd hafi samþykkti deiliskipulagið með þeim breytingum sem fram komi í fundargerð og hafi lagt til við bæjarstjórn að aðalskipulagstillagan yrði samþykkt með þeim breytingum sem fram komi í viðhengi og hafi skipulagsstjóra verið falið að annast gildistöku hennar. Stefnendum hafi verið tilkynnt um niðurstöðu skipulagsnefndar með bréfi 14. maí 2010 þar sem athugasemdum þeirra hafi verið svarað og þá hafi stefnendum jafnframt verið svarað vegna fyrirspurna í viðtalstíma. Á fundi bæjarstjórnar stefnda, Akureyrarbæjar, 18. maí 2010 hafi aðalskipulagstillagan verið samþykkt með 8 atkvæðum gegn 2 og hafi niðurstaða bæjarstjórnar verið auglýst. Stefndi, Akureyrarbær, hafi sent skipulagsstofnun hina samþykktu aðalskipulagstillögu með bréfi 19. maí 2010 og hafi umhverfisráðherra samþykkt breytingu á aðalskipulaginu 10. júní 2010. Breytingin hafi tekið gildi 6. júlí 2010 við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda.

Stefnendur haldi því fram að stefndi, Akureyrarbær, hafi með aðalskipulaginu breytt Brálundi úr íbúðagötu í safngötu. Á það verði ekki fallist enda séu engar safngötur til samkvæmt lögum nr. 73/1997. Götur séu merktar sem ,,stofnbrautir”, ,,tengibrautir” og ,,aðrar götur”, sbr. og athugasemd ráðherra á dómskjali nr. 29. Staða Brálundar í gatnakerfi Akureyrarbæjar hafi þannig ekkert breyst við tengingu við Miðhúsabraut ef frá sé talið að Brálundur hafi orðið að götu þar sem 30 km. hámarkshraði hafi gilt og gert hafi verið ráð fyrir hraðahindrun í götunni.

Stefnendur byggi á 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 til stuðnings ógildingarkröfu og vísi til þess að umræddur veghluti Brálundar hafi ekki verið á skipulagi þegar hafnar hafi verið framkvæmdir við hann. Stefndi telji að umrætt lagaákvæði eigi ekki við í málinu. Í fyrsta lagi vísi stefndi til þess að skoða verði 4. mgr. 56. gr. með vísan til orðalags 1. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997. Með vísan til 1. mgr. 56. gr. laganna byggi stefndi á því að ákvæði 4. mgr. 56. gr. laganna eigi aðeins við um framkvæmdaleyfisskyldu, framkvæmd og/eða mannvirki sem þurfi byggingarleyfi fyrir. Hvorugt skilyrðið eigi því við um vegtengingu. Í 27. gr. laganna sé fjallað um nauðsyn þess að afla framkvæmdaleyfis hjá sveitarstjórn vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falli undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Ljóst sé að vegtengingin teljist ekki til meiri háttar framkvæmda sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess. Þá sé í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 sérstaklega tiltekið í Viðauka I að aðeins stofnbrautir í þéttbýli séu háðar mati á umhverfisáhrifum og í Viðauka II sé tiltekið að meta skuli hvort tengibrautir séu háðar umhverfismati, en ákvæðið eigi ekki við um húsagötur eins og Brálund og umrædd vegtenging teljist til. Í öðru lagi sé ekki um byggingarleyfisskylda starfssemi að ræða en samkvæmt 36. gr. laga nr. 73/1997 segi að ákvæði IV. kafla sem fjalli um mannvirki taki til hvers konar bygginga ofan jarðar og neðan. Samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laganna séu götur m.a. undanþegnar byggingarleyfi. Þar sem 4. mgr. 56. gr. sem kveði aðeins á um að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging eða byggingarhluti, hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt sé ljóst að ákvæðið eigi ekki við um vegtengingu á milli Brálundar og Miðhúsabrautar. Því sé ekki hægt að byggja á því að fjarlægja þurfi þær framkvæmdir sem þegar hafi verið gerðar áður en nýtt skipulag eða breyting á skipulagi leit dagsins ljós. Verði talið að umrætt ákvæði 56. gr. laga nr. 73/1997 eigi við, sé því við að bæta að í tæmandi talningu í 4. mgr. 56. gr. séu talin upp nokkur skilyrði, en eitt af þeim sé að starfsemi sé hætt. Umræddri starfsemi hafi verið hætt um leið og ljóst hafi verið að athugasemd hafi komið fram um það 16. október 2007. Þá sé við málsástæður stefnda að bæta að umrædd vegtenging hafi aldrei verið framkvæmd og tengingin aldrei verið gerð virk og enn sé eftir að gera nauðsynlega framkvæmdir til að tenging geti átt sér stað.

Stefnendur byggi á því að stefndi hafi ekki haft samráð við íbúa og hagsmunaaðila við gerð skipulagstillögunnar, m.a. hverfisnefnd en þeim staðhæfingum stefnenda mótmæli stefndi sem röngum. Aðalskipulagið hafi hlotið lögboðna meðferð og hafi verið auglýst í kynningarskyni samkvæmt 25. gr. sbr. 1. og 2. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997. Stefnendur hafi nýtt sér að gera athugasemdir við aðalskipulagið með bréfi 28. apríl 2010 en athugasemdunum hafi verið svarað með bréfi 14. maí 2010. Með bréfi 17. mars 2010 hafi verið haft samráð við hverfisnefnd Lunda- og Gerðahverfis þar sem tilkynnt hafi verið um auglýsingu á tillögunni og óskað eftir viðbrögðum. Hverfisnefndin hafi kosið að gera engar athugasemdir, hvorki með eða á móti. Hlutverk hverfisnefnda á Akureyri sé að vera vettvangur íbúa til að hafa áhrif á næsta umhverfi sitt, m.a. með því að koma með ábendingar um umferðarmál, t.d. um umferðarhraða í hverfinu og fjalla um skipulagstillögur varðandi hverfið. Þessar heimildir geti hverfisnefndir nýtt sér en það sé ekki lögboðin skylda, hvorki að gera athugasemdir né fyrir bæjarfélagið að verða við athugasemdunum. Hverfisnefndum sé því í sjálfsvald sett að gera athugasemdir, en engar athugasemdir hafi borist frá nefndinni.

Stefnendur telji að kynning á aðalskipulagstillögunni hafi ekki farið fram í samræmi við 17. gr. laga nr. 73/1997. Hér verði að horfa til þess að samkvæmt 17. gr. hafi verið litið svo á að breyting þessi á aðalskipulaginu hafi ekki verið veruleg og því hafi ekki verið þörf á að slík kynning færi fram. Skipulagsstofnun hafi ekki gert athugasemd við að slík kynning hafði ekki farið fram við yfirferð þeirra á málsmeðferðinni eftir samþykkt Akureyrarbæjar á tillögunni. Rökin fyrir þeirri afstöðu hafi verið að ekki hafi verið um að ræða verulega breytingu þar sem einungis hafi verið að sýna núverandi og væntanlegar tengingar við stofn- eða tengibrautir sem skilgreindar séu í aðalskipulaginu. Safngötur hafi verið sýndar í aðalskipulaginu sem sé frá maí 1998 en það hafi ekki lengur verið gert í aðalskipulaginu 2007 þar sem skilgreining á „safngötu“ hafi verið felld út með nýjum skipulags- og byggingarlögum frá júlí 1998. Stefndi hafi þannig átt val um hvort haldinn skyldi almennur kynningarfundur eða hvort skipulagstillagan yrði kynnt með almennri auglýsingu.

Staðhæfingum stefnenda um að aðalskipulagið sé umtalsverð breyting, m.a. með tilliti til umferðarþunga og verið sé að breyta Brálundi í safngötu sé mótmælt sem röngu. Brálundur sé skilgreindur í deiliskipulagi sem húsagata með hraðahindrun og 30 km. hámarkshraða, en með breytingunni sé verið að tengja hana inn á tengibrautina Miðhúsaveg til að dreifa umferð inn og út úr hverfinu. Aðalleiðir inn í Lundarhverfið verði áfram um Skógarlund við Þingvallastræti og Skógarlund við Mýrarveg og einnig um Dalsbraut, en bæjarstjórn stefnda hafi samþykkti deiliskipulag fyrir Dalsbraut þann 6. desember 2011. Hafi stefnendur lýst ánægju með samþykki stefnda á deiliskipulagi um lagningu Dalsbrautar enda muni Dalsbraut draga mjög úr umferð um tengingu Brálundar við Miðhúsabraut. Með tengingunni sé verið að dreifa umferð um svæðið, dreifa álagi af Mýrarvegi, Skógarlundi og væntanlegri Dalsbraut og fá sem mesta nýtingu úr Miðhúsabraut. Almannahagsmunir innan Lundarhverfis og nálægra hverfa vegi því þungt í þessu máli.

Stefndi, Akureyrarbær, styður kröfu um sýknu fyrst og fremst við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Málskostnaðarkrafa styðst við XXI. kafla laga nr. 91/1991.

Stefndi, íslenska ríkið, bendir á að í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 73/1997 komi fram að sveitarstjórn annist gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Þær fjalli um leyfisumsóknir, veiti byggingarleyfi og framkvæmdaleyfi og annist byggingareftirlit með atbeina kjörinna nefnda og sérhæfðra starfsmanna. Í 16. gr. laganna segi að sveitarstjórn beri ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið. Samkvæmt framangreindu beri sveitarstjórn ábyrgð á og annist gerð aðalskipulags ásamt því að gefa út framkvæmdaleyfi og séu breytingar á skipulagi því alfarið á forræði sveitarfélagsins. Í 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 segi að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Í ljósi þess að sveitarfélög beri ábyrgð á gerð aðalskipulags og breytingum á því sem þeim sé falið með lögum nr. 73/1997 sé það mat stefnda að það sé á ábyrgð sveitarfélaga að uppfylla þær skyldur sem felist í ákvæði 4. mgr. 56. gr. laganna. Ekki sé á ábyrgð umhverfisráðuneytisins að framfylgja þeim skyldum sem sveitarstjórn sé falið samkvæmt framangreindu ákvæði. Stefndi mótmæli því að málsástæða á þessum grundvelli eigi við stefnda. Á því sé byggt að stefndi hafi ekki með nokkru móti brotið gegn umræddu ákvæði.

Í öðru lagi sé því haldið fram af stefnendum að málsmeðferð skipulagstillögunnar hafi ekki verið í samræmi við III. kafla laga nr. 73/1997 og vandaða stjórnsýsluhætti. Hafi meðstefndi ekki kynnt tillöguna í samræmi við 17. gr. laga nr. 73/1997 en samkvæmt ákvæðinu skuli kynna íbúum sveitarfélagsins framkomna tillögu að aðalskipulagi, markmið hennar og forsendur á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Skuli kynningin fara fram áður en tillagan er tekin til formlegrar afgreiðslu í sveitarstjórn. Hafi engin slík kynning farið fram. Sé á því byggt í stefnu að hið umþrætta skipulag feli í sér verulega breytingu á aðalskipulagi hvað varði Brálund og nærliggjandi götur. Hafi ásýnd Brálundar breyst verulega enda hafi götunni verið breytt úr rólegri íbúahúsagötu í safngötu sem tengi íbúðahverfi við stofnbraut. Hafi meðstefndi ekki unnið tillöguna í samræmi við ákvæði 9. gr. laga nr. 73/1997, sbr. ákvæði 16. gr. sömu laga. Við gerð aðalskipulags skuli eftir föngum leita eftir sjónarmiðum og tillögum íbúa og annarra þeirra sem hagsmuna eigi að gæta um mörkun stefnu og skipulagsmarkmið. Við gerð tillögunnar hafi ekki verið leitað eftir samstafi við íbúa eða tillagan kynnt áður en hið formlega afgreiðsluferli hafi hafist. Þá hafi ekki verið leitað eftir samráði við hverfisnefnd Lunda- og Gerðarhverfis en hverfisnefndin hafi verið eðlilegur vettvangur fyrir samráð við íbúa í samræmi við tilgang nefndanna. Ekkert samráð hafi verið haft við hverfisnefnd Lunda- og Gerðahverfis vegna tillögunnar áður en ákveðið hafi verið að auglýsa tillöguna. Tilkynning sveitarfélagsins til nefndarinnar 15. febrúar 2010 bæti ekki þar út. Degi síðar eða 16. febrúar 2010 hafi verið ákveðið í bæjarstjórn að auglýsa framkomna tillögu. Í þessu sambandi bendi stefndi á að í 17. gr. laga nr. 73/1997 komi fram að áður en tillaga að aðalskipulagi eða verulegum breytingum á því sé tekin til formlegrar afgreiðslu í sveitarstjórn skuli tillagan, markmið hennar og forsendur kynnt íbúum sveitarfélagsins á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Skuli kynningin auglýst með áberandi hætti. Einnig skuli tillögurnar kynntar sveitarstjórnum aðliggjandi sveitarfélaga. Fram komi í erindi skipulagsstofnunar til ráðuneytisins frá 28. maí 2010 að skipulagstillagan hafi verið kynnt aðliggjandi sveitarfélögum og öllum hverfisnefndum á Akureyri með bréfi 15. febrúar 2010. Jafnframt hafi verið birt auglýsing í N4 og Dagskránni og drög að tillögunni birt á heimasíðu skipulagsdeildar Akureyrar 17. febrúar 2010 í samræmi við 1. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1997. Fram komi í bréfi meðstefnda til skipulagsstofnunar 19. maí 2010 að bæjarstjórn hafi 16. febrúar 2010 samþykkt að senda skipulagsstofnun ofangreinda breytingartillögu til athugunar fyrir auglýsingu sbr. 2. mgr. 17. gr. laganna. Í 1. mgr. 17. gr. laganna segi að markmið skipulagstillögunnar og forsendur skuli kynntar íbúum sveitarfélagsins á almennum fundi eða á annan fullnægjandi hátt. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 73/1997 segi um 12. gr. frumvarpsins sem orðið hafi að 17. gr. laganna að nokkur sveitarfélög hafi efnt til kynningarfunda um aðalskipulagsgerð fyrir eiginlega skipulagsvinnu. Það hafi verið gert til að kynna hagsmunaaðilum hvernig staðið verði að skipulagsgerðinni og gefa þeim um leið tækifæri til að koma á framfæri hugmyndum sínum. Þetta hafi reynst vel og oft flýtt afgreiðslu aðalskipulagstillögu á síðari stigum.

Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1997 sé heimilt að kynna skipulagstillögu á annan hátt en með almennum fundi en gerð sé krafa um að sú kynning fari fram á fullnægjandi hátt. Ekki sé í framangreindum athugasemdum né í lögum nr. 73/1997 að finna nánari skýringar á hvað teljist fullnægjandi kynning en það liggi fyrir að skipulagstillagan hafi verið kynnt hverfisnefndum, auglýsing hafi verið birt í N4 og Dagskránni ásamt því að drög að tillögunni hafi verið kynnt á heimasíðu skipulagsdeildar Akureyrar. Ekki sé í lögunum heldur að finna nein ákvæði um tímafresti í tengslum við 1. mgr. 17. gr. laganna. Aðeins sé gerð krafa um að tillagan skuli kynnt íbúum sveitarfélagsins áður en hún sé tekin til formlegrar afgreiðslu í sveitarstjórn. Fram komi í gögnum málsins að tillagan hafi verið kynnt öllum hverfisnefndum á Akureyri með bréfi 15. febrúar 2010 og tillagan samþykkt í sveitarstjórn við fyrri umræðu 16. febrúar 2010. Í ljósi þessa mótmæli stefndi því að brotið hafi verið gegn ákvæðum 17. gr. laga nr. 73/1997 eða öðrum ákvæðum III. kafla laganna og mótmæli því einnig að tilefni eða lagaskilyrðum sé fullnægt til þess að fella úr gildi breytingu á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 sem staðfest hafi verið af umhverfisráðherra 10. júní 2010 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2010 hvað varði framlengingu Brálundar frá Eikarlundi að Miðhúsabraut.

IV

Af gögnum málsins verður ráðið að stefndi, Akureyrarbær, hafi á árinu 2007 hafist handa við að undirbúa tengingu á milli Miðhúsabrautar og Skógarlundar á Akureyri með því að búa til vegtengingu um Brálund við Miðhúsabraut. Veitti bæjarstjórn Akureyrarbæjar framkvæmdaleyfi vegna þessa 4. september 2007. Í kjölfar ábendinga um að ekki væri til staðar heimild í aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 fyrir þessari breytingu var framkvæmdum hætt í kjölfarið. Var lýst yfir í bréfi skipulagsstjóra 16. október 2007 að umræddur leggur hefði fyrir mistök verið hafður með í útboðsgögnum vegna framkvæmda er tengdust nýrri legu Miðhúsabrautar samkvæmt nýlega samþykktu aðalskipulagi. Hefði hann verið tekinn út og framkvæmdir við tengingu stöðvaðar.

Þá liggur fyrir að á árinu 2009 réðst stefndi, Akureyrarbær, í vinnu við breytingu á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018, samhliða því að ráðist var í breytingu á deiliskipulagi fyrir reit 2.51.7. Sú breyting gerði ráð fyrir tengingu Brálundar við Miðhúsabraut. Á grundvelli 1. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1997 var hverfisnefnd Lunda- og Gerðarhverfis kynnt tillaga að skipulagsbreytingunni með bréfi stefnda, 15. febrúar 2010. Var jafnframt boðað að tillagan yrði auglýst síðar en þá gæfist kostur á að gera við hana athugasemdir. Á fundi í bæjarstjórn Akureyrarbæjar 16. febrúar 2010 var samþykkt sú tillaga skipulagsnefndar að tillagan yrði auglýst samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997. Í samræmi við 1. mgr. 17. gr. laga nr. 73/1997 auglýsti skipulagsstjóri 17. febrúar 2010 tillögu að breytingu á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018, og birtist sú auglýsing í staðarsjónvarpsmiðlinum N4 og Dagskránni. Í samræmi við 1. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997 auglýsti skipulagsstjóri 17. mars 2010 tillögu að breytingu á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018 um breytingar á gatnakerfi, sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn 16. febrúar 2010. Var frestur til að gera athugasemdir við tillöguna veittur til 28. apríl 2010. Auglýsingin birtist í Lögbirtingablaði og Dagskránni. Sama dag var hverfisnefnd Lunda- og Gerðahverfis tilkynnt um auglýsinguna. Á fundi í skipulagsnefnd 12. maí 2011 var fjallað um athugasemdir sem borist höfðu vegna breytinga á aðalskipilaginu. Samþykkti skipulagsnefnd deiliskipulagið og lagði til við bæjarstjórn að aðalskipulagið yrði samþykkt. Á fundi bæjarstjórnar Akureyrarbæjar 18. maí 2010 var aðalskipulagstillagan samþykkt, hún staðfest af umhverfisráðherra 10. júní 2010 og auglýst í B-deild stjórnartíðinda 6. júlí sama ár.

Stefnendur reisa dómkröfur sínar í málinu í fyrsta lagi á því að stefndi, Akureyrarbær, hafi brotið gegn ákvæðum 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, með því að afmá ekki vegtengingu á milli Brálundar og Miðhúsabrautar áður en ráðist hafi verið í breytingu á aðalskipulagi, en það hafi verið skylt. Í annan stað byggja stefnendur kröfur sínar á því að meðferð tillagna um breytingu á aðalskipulaginu hafi ekki verið í samræmi við III. kafla laga nr. 73/1997 og vandaða stjórnsýsluhætti.

Í 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, sem í gildi voru er mál þetta var til meðferðar, er kveðið á um að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hafi verið fjarlægður, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Í frumvarpi sem lagt var fram og varð að lögum nr. 73/1997 var í 59. gr. frumvarpsins næstum samhljóða ákvæði og því er varð að 56. gr. laganna fyrir utan að ákvæði 4. mgr. var þar ekki að finna. Í meðförum þingsins var í umhverfisnefnd bætt inn nýrri málsgrein og hún gerð að 4. mgr. 56. gr. Taldi nefndin nauðsynlegt að ákvæði sem þetta væri í lögum þar sem dæmin sýndu að skipulagi hefði oft verið breytt eftir að mannvirki hefði verið reist og væru slík vinnubrögð óviðunandi og færu þau gegn anda frumvarpsins.

Ákvæði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, að því er gildissvið varðar, var ekki skýrt sérstaklega í nefndaráliti. Skipulags- og byggingarlögum er meðal annars ætlað að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarlaga þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljólsi, sbr. 1. gr. laga nr. 73/1997. Þó svo skipulags- og byggingarmál séu til ákvörðunar hjá sveitarstjórnum og ríki geta hinir sömu aðilar einnig staðið að framkvæmdum sem farið geta gegn gildandi skipulagi. Verður því ekki séð að skýra beri 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 á annan veg en samkvæmt orðanna hljóðan þannig að hún gildi um allar framkvæmdir sem unnar hafi verið í andstöðu við skipulag. Þá hefur Hæstiréttur í dómi í máli nr. 137/2012, sem upp var kveðinn 22. nóvember sl. kveðið upp úr um að ákvæði þetta verði ekki skýrt þrengjandi skýringu og verði það skýrt án tillits til þess hvort af beitingu þess leiði óhjákvæmileg eyðilegging verðmæta.

Stefnendur halda því fram að áður en framkvæmdir hafi verið stöðvaðar við tengingu Brálundar við Miðhúsabraut hafi verið búið að koma fyrir vegtengingu og setja upp ljósastaura. Hafa stefnendur meðal annars lagt fram dskj. nr. 33 sem er ætlað að varpa ljósi á þessa staðhæfingu. Stefndu hafa ekki mótmælt því að umræddar myndir séu teknar af hinni umþrættu vegtengingu. Þó svo myndirnar séu teknar að vetrarlagi og snjóhula hylji jörð að mestu þykja myndir þessar þó styðja staðhæfingar stefnenda um að vegtenging sé til staðar og að ljósastaurar hafi verið settir upp við vegtenginguna. Fær þetta atriði jafnframt stuðning í því að samkvæmt úrskurði úrskurðarnefndar skipulaga- og byggingarmála frá 18. nóvember 2010 í máli nr. 52/2009 hefur stefndi, Akureyrarbær, meðal annars byggt á því að nefnd vegtenging hafi verið nýtt af verktaka til aðfanga. Hafi vegtengingin verið endurbætt svo hægt hafi verið að nýta hana undir nauðsynlega umferð þungra ökutækja við byggingu tengibrautar. Með vísan til þessa hefur stefnendum tekist sönnun þess að vegtenging sú sem hafist var handa við á árinu 2007 hafi ekki verið fjarlægð. Við hina ólöglegu vegtengingu varð jarðrask, sem samkvæmt fortakslausu orðalagi 4. mgr. 56. gr. ber að afmá. Það var ekki gert og því óheimilt að breyta skipulagi svæðisins fyrr en það hafði verið gert. Samkvæmt þessu var samþykkt aðalskipulags Akureyrar 2005-2018 í andstöðu við 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 að því er framlengingu Brálundar frá Eikarlundi að Miðhúsabraut varðar. Verða dómkröfur stefnenda því teknar til greina.

Í úrskurði héraðsdóms frá 19. september sl. var fjallað um á hvern veg stefnendur settu fram dómkröfur sínar. Var niðurstaða dómsins að vísa málinu ekki frá þó svo krafan lyti að því að fella úr gildi breytingu á aðalskipulagi í stað þess að krafist væri að felld yrði úr gildi samþykkt bæjarstjórnar og staðfesting umhverfisráðherra. Markmið málsóknar stefnenda væri að fá tiltekin atriði í deiliskipulagi Akureyrar fyrir 2005-2018 felld úr gildi.

Í ljósi niðurstöðu málsins greiði stefndu sameiginlega stefnendum málskostnað svo sem í dómsorði greinir.

Af hálfu stefnenda flutti málið Ó-kk-nf K-kk-nf héraðsdómslögmaður en af hálfu stefnda, Akureyrarbæjar, I-kvk-nf Þ-kvk-nf Þ-kvk-nf héraðsdómslögmaður og stefnda, íslenska ríkisins, Ó-kk-nf T-kk-nf hæstaréttarlögmaður.

Dóm þennan kveður upp S-kk-nf S-kk-nf héraðsdómari.

D ó m s o r ð:

Felld er úr gildi breyting á aðalskipulagi Akureyrar 2005-2018, sem staðfest var af umhverfisráðherra 10. júní 2010 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 6. júlí 2010, hvað varðar framlengingu Brálundar frá Eikarlundi að Miðhúsabraut.

Stefndu greiði stefnendum sameiginlega 800.000 krónur í málskostnað.

S-kk-nf S-kk-nf