E-2762/2014

Mál þetta var höfðað 14. júlí 2014 og dómtekið 6. janúar 2015. Stefnandi er A, [...] en stefndu eru Útlendingastofnun, Skógarhlíð 6 í Reykjavík og íslenska ríkið.

Stefnandi krefst þess að ógiltur verði með dómi úrskurður innanríkisráðuneytisins frá 31. mars 2014 í máli stefnanda og dæmt að felld skuli úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 11. janúar 2013 þar sem ákveðið var að umsókn stefnanda um hæli á Íslandi yrði ekki tekin til meðferðar hér á landi og að stefnandi skyldi endursendur ásamt beiðni til Finnlands.

Þá krefst stefnandi málskostnaðar.

Stefndu krefjast þess að þeir verði sýknaðir af kröfum stefnanda. Þá krefjast stefndu málskostnaðar, en til vara að hann verði látinn niður falla.

Mál þetta sætir flýtimeðferð samkvæmt ákvæðum XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

II

Stefnandi er [...] ríkisborgari. Hann var stöðvaður í Leifsstöð á leiðinni til [...] 24. september 2012 þar sem hann hafði framvísað vegabréfi annars manns. Óskaði stefnandi þá eftir hæli hér á landi. Við leit að fingraförum stefnanda í svonefndum Eurodac-gagnagrunni kom í ljós að hann hafði verið skráður í grunninn af yfirvöldum í Finnlandi og Noregi. Var beiðni um viðtöku stefnanda og umsóknar hans um hæli beint til finnskra yfirvalda hinn 26. september 2012 í samræmi við 1. mgr. 16. gr. svonefndrar Dyflinnarreglugerðar, en Ísland er aðili að svokölluðu Dyflinnarsamstarfi, sbr. auglýsingu nr. 14/2003 um samþykki Íslands á reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003. Fyrrnefnd ríki eru einnig aðilar að Dyflinnarsamstarfinu. Svar barst frá finnskum yfirvöldum hinn 28. september 2012, þess efnis að þau samþykktu endurviðtöku, sbr. e-lið 1. mgr. 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Stefnandi var boðaður í viðtal hjá stefnda Útlendingastofnun 22. nóvember 2012. Að viðstöddum túlki og talsmanni sínum var stefnanda gefinn kostur á að lýsa afstöðu sinni til endursendingarinnar og gera grein fyrir af hvaða ástæðum hann óskaði eftir að verða ekki endursendur þangað. Stefnandi mótmælti því að vera sendur aftur til Finnlands og skilaði lögmaður hans greinargerð í málinu fyrir hans hönd 30. nóvember 2012.

Með ákvörðun, dagsettri 11. janúar 2013, féllst stefnda Útlendingastofnun ekki á að taka mál stefnanda til efnismeðferðar hér á landi. Skyldi stefnandi endursendur ásamt beiðni sinni til Finnlands. Stefnandi kærði ákvörðun stefnda Útlendingastofnunar og var finnskum stjórnvöldum tilkynnt 18. janúar 2013 að stefnandi yrði ekki endursendur til Finnlands á meðan niðurstaða í máli hans hér á landi lægi ekki fyrir.

Með úrskurði innanríkisráðuneytisins 31. mars 2014 var ákvörðun stefnda Útlendingastofnunar staðfest.

Við birtingu úrskurðar innanríkisráðuneytisins 11. apríl 2014 óskaði stefnandi eftir frestun réttaráhrifa á grundvelli 33. gr. útlendingalaga nr. 96/2002. Innanríkisráðuneytið samþykkti beiðni þess efnis 30. júní 2014.

Aðalmeðferð málsins var frestað fram til 6. janúar 2015 þar sem beðið var dóms Hæstaréttar í máli nr. 430/2014, en í því máli reyndi á svipaðar málsástæður og í þessu máli.

III

Stefnandi vísar til Dyflinnarreglugerðarinnar svonefndu, sbr. auglýsingu nr. 14/2003 um samþykki Íslands á reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003. Stefnandi segir að í reglugerðinni komi fram reglur um meðferð umsókna um hæli sem lagðar séu fram í aðildarríkjum að samstarfinu. Það eigi því að vera tryggt að umsókn um hæli hljóti meðferð í einu af aðildarríkjum reglugerðarnnar og með því komið í veg fyrir að sá sem sækir um hæli verði sendur frá einu aðildarríki til annars án þess að annað þeirra viðurkenni ábyrgð sína á hælisumsókn viðkomandi. Reglugerðin komi einni í veg fyrir að hælisleitandi fari á milli landa og fái umfjöllun um umsókn sína í mörgum löndum.

Í Dyflinnarreglugerðinni séu viðmið sem ráði því hvaða land beri ábyrgð á efnislegri meðferð hælisumsóknar. Í 3. mgr. 19. gr. og d-lið 1. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar segi um endursendingu umsækjanda um hæli frá aðildarríki, þar sem umsókn um hæli var lögð fram til aðildarríkis sem beri ábyrgð á umsókninni, að flutningur skuli fara fram eins fljótt og við verði komið og í síðasta lagi innan sex mánaða frá því að beiðni um að hann verði tekinn í umsjá var samþykkt eða ákvörðun tekin um áfrýjun eða endurskoðun, ef um er að ræða áhrif til frestunar. Í málinu liggi fyrir samþykki finnskra yfirvalda frá 28. september 2012 um að taka stefnanda í umsjá sína. Ákvörðun um áfrýjun hafi legið fyrir 17. janúar 2013 og sama dag hafi verið lögð fram beiðni um frestun réttaráhrifa.

Stefnandi kveðst byggja ógildingarkröfu sína á því að skilyrði til endursendingar á honum til Finnlands séu ekki uppfyllt enda hafi innanríkisráðuneytið ekki tekið formlega ákvörðun um frestun réttaráhrifa og þar af leiðandi sé sex mánaða fresturinn til að endursenda hann útrunninn, sbr. 3. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Innanríkisráðuneytinu hafi ekki verið heimilt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar og hefði ráðuneytið átt að vísa málinu til Útlendingastofnunar til efnismeðferðar.

Samkvæmt orðalagi 3. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sé þar kveðið á um að flutning milli landa skuli framkvæma innan sex mánaða frá samþykki viðtöku „eða ákvörðun tekin um áfrýjun eða endurskoðun ef um er að ræða áhrif til frestunar“. Ef ekki hafi verið tekin ákvörðun um áhrif til frestunar gildi 4. mgr. 19. Dyflinnarreglugerðarinnar sem kveði á um að ef af flutningi verði ekki innan sex mánaða beri aðildarríkið, þar sem umsókn um hæli hafi verið lögð fram, ábyrgð.

Frestur til endursendingar hafi verið sex mánuðir frá því Finnland samþykkti að taka á móti stefnanda, 28. september 2012, frá því niðurstaða Útlendingastofnunar hafi legið fyrir hinn 11. janúar 2013 eða frá því að ákvörðun hafi verið tekin um kæru 17. janúar 2013. Túlka beri 3. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þannig að sex mánaða reglan sé aðalregla en gerð sé undantekning frá henni þegar kveðið sé á um í lögum að málskot eða endurskoðun ákvörðunar fresti sjálfkrafa framkvæmd ákvörðunar um flutning. Að mati stefnanda eigi að túlka undantekningu vegna frestunar réttaráhrifa samkvæmt 3. mgr. með hagsmuni stefnanda að leiðarljósi.

Í íslenskum lögum séu ekki lagaákvæði um sjálfkrafa frestun flutnings vegna málskosts innan stjórnsýslunnar eða vegna málshöfðunar fyrir dómstólum. Ráðherra hafi hins vegar matskennda heimild til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, eins og endursendingu stefnanda ef þess sé óskað, og það hafi stefnandi gert með tölvupósti 17. janúar 2013 og ítrekað í greinargerð með stjórnsýslukæru. Ekkert svar hafi borist frá innanríkisráðuneytinu við beiðni stefnanda um frestun réttaráhrifa. Þar sem engin ákvörðun hafi verið tekin hjá ráðuneytinu geti kæra stefnanda til innanríkisráðuneytisins ekki haft áhrif til frestunar í skilningi 3. mgr. 19. gr. og d-liðs 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í máli stefnanda sé sex mánaða fresturinn löngu liðinn og þegar af þeirri ástæður beri að fallast á kröfur stefnanda, enda bera íslensk stjórnvöld nú ábyrgð á hælisumsókn hans, sbr. 4. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Stefnandi segir enn fremur að verklag ráðuneytisins að sniðganga ákvörðunartöku þegar fram hafi komið ósk um frestun réttaráhrifa sé ómannúðleg í skilningi 3. mgr. mannréttindasáttmála Evrópu. Með slíkri framkvæmd sé hælisleitendum, líkt og stefnanda, haldið í óvissu um framtíð sína enda hafa íslensk stjórnvöld í reynd ekki afnumið þann möguleika að ráðuneytið geti hvenær sem er tekið þá geðþóttaákvörðun að endursenda stefnanda þar sem engin ákvörðun um frestun réttaráhrifa hafi verið kynnt honum. Stefnandi hafi því búið við óvissu og ótta við endursendingu í óþarflega langan tíma. Önnur niðurstaða en sú sem stefnandi byggi á leiði til þess að verklagi íslenskra stjórnvalda, að hundsa ákvarðanatöku í þeim málum sem hælisleitendur, líkt og stefnandi, beri undir stjórnvöld, verði fengin lögmæt ásýnd þrátt fyrir að ganga gegn mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar, sér í lagi 71. gr. hennar, 3. gr., sbr. 8. gr., mannréttindasáttmála Evrópu og þeim meginreglum íslensks stjórnsýsluréttar sem að framan er getið.

Stefnandi telur að það að endursending hafi ekki enn verið framkvæmd sé ekki hægt að skýra sem svo að ákvörðun hafi verið tekin af hálfu ráðuneytisins um að réttaráhrifum hafi verið frestað og að undantekningin eigi því við og hinn sex mánaða frestur skuli því byrja að líða við endanlega uppkvaðningu úrskurðar ráðuneytisins. Slíkt myndi ekki standast skoðun því í 3. mgr. 32. gr. útlendingalaga sé kveðið á um að ekki megi framkvæma endursendingu fyrr en niðurstaða liggi fyrir í máli þar sem útlendingur hefur óskað eftir frestun réttaráhrifa. Þá segi í niðurlagi sama ákvæðis að 29. gr. stjórnsýslulaga gildi að öðru leyti um frestun réttaráhrifa. Það sé því ljóst að niðurstaða ráðherra um frestun réttaráhrifa sé stjórnvaldsákvörðun og að stefnandi hafi mátt gera ráð fyrir því að stjórnvöld tækju og kynntu þeim sem til þeirra leita, líkt og stefnanda, ákvörðun í þeim málum sem borin séu undir þau og varði rétt eða skyldur borgaranna, sbr. m.a. 2. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og það svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. mgr. 9. gr. sömu laga. Það eigi einnig við um beiðni stefnanda um frestun réttaráhrifa, sbr. 2. og 4. gr. 29. gr. laganna.

Stefnandi heldur því fram að í úrskurði ráðuneytisins sé byggt á enskum texta Dyflinnarreglugerðarinnar. Stefnandi byggir á því að hinn enska texta reglugerðarinnar og hinn birta íslenska texta eigi að skýra með sama hætti og stefnandi hafi gert grein fyrir, það er að taka þurfi ákvörðun um frestun réttaráhrifa til þess að varna því að hinn sex mánaða frestur byrji að líða. Í þessu samhengi sé vert að benda á að Dyflinnarreglugerðin sé þjóðarréttarlegur samningur samþykktur utan EES samningsins. Samningar þessir, með breytingum, sæti ekki túlkunarreglum þeim sem beitt sé um EES-gerðir og EES- eða EB-rétt. Við túlkun og skýringu samninganna beri hins vegar að beita reglum Vínarsamningsins um milliríkjasamninga frá 1969. Samkvæmt ákvæðum hans sé meginreglan sú að skýra beri texta í milliríkjasamningum hlutlægt. Skýringu skuli byggja á orðalagi texta og viðteknum skilningi á þeim hugtökum sem notuð séu í textanum. Af þessu leiði að túlkanir reglugerða sem birtist í dómum dómstóla eins og Evrópudómstólsins verði ekki lagðar til grundvallar í þessu máli.

Enn fremur byggir stefnandi á því að það gangi gegn grundvallarreglu um að íslensk lög skuli birt og gilda á íslensku, sbr. 27. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/2005, auk meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um tvíeðli lands- og þjóðarréttar. Þótt finna megi undanþágu frá þessu, sbr. t.d. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingblað, taki það ekki til þeirra aðstæðna sem uppi séu í máli stefnanda. Jafnframt kveðst stefnandi vísa til þess að íslenskur texti skuli gilda fram yfir erlendan texta sömu reglugerðar og að ráðuneytinu beri skylda til að byggja á íslenskum texta reglugerðarinnar enda hafi annað ekki verið tekið fram í auglýsingu nr. 14. frá 30. maí 2003.

Stefnandi bendir einnig á að önnur niðurstaða en sú að byggja skuli á hinum íslenska, birta texta Dyflinnarreglugerðarinnar, grafi undan réttaröryggi og þar með réttarríkinu og brjóti gegn réttindum stefnanda, svo sem réttmætum væntingum, enda hafi stefnandi mátt treysta því að birtur, íslensku lagatexti gilti um málsmeðferð hans.

Þá telur stefnandi að einnig verði að hafa hugfast að hinn enski texti, sem innanríkisráðuneytið byggi á, sé meira íþyngjandi fyrir borgarana, svo sem stefnanda, og brjóti þar af leiðandi gegn meginreglunni um að lagaákvæði sem skerði mannréttindi skuli vera ótvíræð. Í ljósi þessa telur stefnandi að það sé röng og ómálefnaleg niðurstaða stjórnvalds að beita enskum texta reglugerðarinnar, sem sé meira íþyngjandi, fremur en íslenskum texta sömu reglugerðar, sem auglýstur hafi verið í C-deild Stjórnartíðinda og sé almennt lagður til grundvallar. Stefnandi telur þetta verklag brjóta gegn meginreglunni sem sett hafi verið fram í Framadóminum, svokallaða, um að ákvæði sem lúti að mannréttindum skuli túlkuð borgurum í hag, sbr. hrd. 1988, bls. 1532.

Að mati stefnanda sé ekki hægt að leggja á hann að sanna kerfislega ágalla hæliskerfisins í Finnlandi enda byggi hann á því að með endursendingu til Finnlands taki íslensk stjórnvöld ábyrgð á því að stefnandi verði sendur aftur til [...].

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun sé tekin í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans eða rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Sams konar reglu sé að finna í 24. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Miði ákvæðin að því að tryggja að aðila máls gefist kostur á að andmæla upplýsingum eða sjónarmiðum sem séu honum í óhag, leiðrétta misskilning eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri að öðru leyti. Andmælareglan sé í beinu samhengi við rannsóknarreglu 10. gr. laganna. Útlendingastofnun hafi því borið að rannsaka þau atriði til hlítar sem nefnd eru hér að neðan og gefa stefnanda tækifæri til að andmæla því sem fram hafi komið við rannsóknina, eftir því sem rannsóknin leiddi til þess að ný sjónarmið eða upplýsingar kæmu inn í málið. Þetta hafi ekki verið gert og hafi því Útlendingastofnun brotið, við meðferð málsins, gegn 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 24. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Stefnandi segir rannsóknarregluna í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vera öryggisreglu sem ætlað sé að tryggja að stjórnvald taki rétta efnislega ákvörðun um réttindi og skyldur aðila máls. Reglan standi í órjúfandi samhengi við andmælarétt í 13. gr. sömu laga og sameiginlega sé þessum ákvæðum ætlað að tryggja að ákvörðun stjórnvalds sé efnislega rétt og styðjist við lögmæt sjónarmið. Láti stjórnvald hjá líða að rækja rannsóknarskylduna og virða andmælarétt aðila varði það ógildingu ákvörðunarinnar samkvæmt ógildingarsjónarmiðum stjórnsýsluréttar nema stjórnvaldi takist að sanna að ákvörðunin hefði orðið sú sama þrátt fyrir að formreglur hefðu verið virtar. Slík sönnun sé ómöguleg í þessu máli og ber því að ógilda ákvörðunina.

Stefnandi segir að svo virðist sem Útlendingastofnun hafi sjálfkrafa gengið út frá því að aðildarríki mannréttindasáttmála Evrópu virði ákvæði hans. Staðreyndir tala öðru máli því á hverju ári felli Mannréttindadómstóll Evrópu fjölmarga dóma sem staðfesti brot aðildarríkjanna gegn ákvæðum sáttmálans. Við einfalda leit í rafrænu dómasafni Mannréttindadómstóls Evrópu megi finna marga dóma þar sem dómstóllinn hefur komist að því að Finnland hafi brotið gegn ákvæðum sáttmálans. Verulegur hluti þeirra varði brot gegn 6. gr. sáttmálans um rétt til aðgangs að hlutlausum og óvilhöllum dómstólum. Þá sé þar að finna a.m.k. einn dóm vegna fyrirætlana finnskra stjórnvalda um endursendingar hælisleitanda til Lýðveldisins Kongó í andstöðu við 3. gr. sáttmálans (N.v. Finland (application nr. 38885/02).

Stefnandi segir að allt frá árinu 1992 hafi geisað borgarastyrjöld í [...]. Ástandið hafi verið misjafnlega alvarlegt eftir því hver styrkur uppreisnarmanna íslamista hafi verið hverju sinni. Öryggisráð Sameinuðu þjóðanna hafi samþykkt fjölda ályktana um ástandið í landinu. Með ályktun Öryggisráðsins nr. 1772 (2007) hafi Samtökum Afríkuríkja verið veitt umboð á grundvelli VII. kafla Stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna til að fara með friðargæslulið inn í [...]. Þrátt fyrir það hafi borgarastríðið haldið áfram. Öryggisráðið hafi síðan framlengt umboð friðargæsluliðsins í þeim tilgangi að reyna að koma á friði og öryggi í landinu og stemma stigu við þeirri ófriðarhættu sem borgarastríðið veldur í nágrannaríkjunum. Hinn 7. nóvember 2012 hafi Öryggisráðið samþykkt ályktun nr. 2073 (2012) sem framlengdi umboð friðargæsluliðsins til mars 2013. Ástandið í [...] fari ekki batnandi í dag.

Stefnandi vísar til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli K.R.S. gegn Bretlandi (32733/09) þar sem fjallað hafi verið um hvort endursending flóttamanns frá Bretlandi til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar teldist í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem flóttamaðurinn hafi átt á hættu að vera sendur frá Grikklandi til Íran, þaðan sem hann flúði. Mannréttindadómstóllinn hafi staðfest að Bretland gæti ekki skýlt sér á bakvið það að Grikkland bæri ábyrgð á efnismeðferð hælisumsóknarinnar, heldur bæri Bretland raunverulega ábyrgð ef til þess kæmi að flóttamanninum yrði vísað frá Grikklandi til Íran. Í máli K.R.S. hafi dómstóllinn hins vegar talið að ekki hefði verið sýnt fram á að grísk stjórnvöld myndu vísa manninum til Íran og því hafi málinu verið vísað frá. Í þessu máli verði hins vegar að telja fullreynt að Finnland muni skoða mál hans og því ljóst að stefnandi verði sendur aftur til Rússlands ef hann verði endursendur til Finnlands.

Stefnandi byggir þar af leiðandi á því að það sé á ábyrgð íslenskra stjórnvalda að tryggja að hann verði ekki sendur til [...] þar sem líf hans og frelsi sé í hættu. Hafi íslensk stjórnvöld ekki tryggt að stefnandi verði ekki endursendur til [...] jafngildi endursending til Finnlands endursendingu til [...] að mati stefnanda og það brjóti meðal annars gegn 45. gr. útlendingalaga og fyrrnefndum dómi Mannréttindadómstóls Evrópu og sé á ábyrgð íslenskra stjórnvalda.

Þá vekur stefnandi athygli á því að stjórnvöld hafi ekki haft samstarf við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna svo sem skylt sé samkvæmt 50. gr. útlendingalaga. Stefnandi telur að hér sé um verulegan ógildingarannmarka að ræða.

IV

Stefndu telja að ágreiningur máls þessa snúist um það hvort stefndu hafi borið að fjalla efnislega um beiðni stefnanda um hæli hér á landi. Stefndu byggja á því að samkvæmt Dyflinnarsamstarfinu hafi stefndu einungis borið að leysa úr því hvort taka skyldi beiðni stefnanda efnislega fyrir. Ljóst sé að málsmeðferð í Dyflinnarmálum sé einfaldari en í hælismálum sem tekin séu til efnismeðferðar. Stefndu hafi hagað úrlausn málsins í samræmi við lög og hafi þeim verið rétt að vísa beiðni stefnanda um hæli til Finnlands vegna ábyrgðar þarlendra yfirvalda á umfjöllun um hælisbeiðni hans. Úrlausnarefni málsins hafi því verið afmarkað við það í hvaða ríki beiðni stefnanda um hæli skyldi tekin til efnislegrar meðferðar.

Stefndu segja að niðurstaða þeirra um að fjalla ekki efnislega um hælisumsókn stefnanda byggi á Dyflinnarsamstarfinu sem Ísland er aðili að, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a í lögum nr. 96/2002. Stefndu telja að um úrslausnarefni þetta gildi aðallega ákvæði laga nr. 96/2002 ásamt síðari breytingum og reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga sem sett sé á grundvelli laga nr. 96/2002. Stefndu telja að túlka beri ákvæði fyrrgreindra laga og reglugerðar til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, einkum samnings Íslands, Noregs og ráðs Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001 um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi, í Noregi eða í aðildarríki Evrópusambandsins. Samningurinn frá 19. janúar 2001 feli jafnframt í sér þá skuldbindingu að eftirfarandi reglugerðum Evrópusambandsins sé framfylgt af hálfu Íslands, það er að ákvæði laga nr. 96/2002 séu túlkuð til samræmis við ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar, auk þess sem fylgja beri málsmeðferðarreglum reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1560/2003 frá 2. september 2003, sem hafi að geyma ítarlegar reglur um meðferð mála á grundvelli fyrrnefndu reglugerðarinnar. Jafnframt beri að líta til ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, Flóttamannasamnings SÞ og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni sé til.

Stefndu leggja áherslu á að Dyflinnarsamstarfinu sé ætlað að leysa tvö vandamál. Annars vegar að koma í veg fyrir að hælisleitandi sé sendur á milli ríkja án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar hans um hæli. Hins vegar að koma í veg fyrir að sami einstaklingur geti farið á milli ríkja og fengið umfjöllun um umsókn sína um hæli í mörgum ríkjum (e. asylum shopping). Telja stefndu að við úrlausn þess hvort taka beri beiðni stefnanda til efnislegrar meðferðar hér á landi verði að líta til þess að meginreglan sé almennt sú að aðildarríki skuli beita reglugerðinni eins og unnt sé enda hafa ríkin með aðild sinni að samstarfinu tekist á hendur skuldbindingar þess efnis.

Stefndu benda á að Dyflinnarreglugerðin hafi að geyma reglur um hvaða ríki beri ábyrgð á hælisumsókn en ekki hvernig meta eigi hælisumsókn efnislega. Sé byggt á hugmyndinni um öruggt þriðja ríki, það er að aðildarríki geti sent hælisleitendur til þriðja ríkis án þess að kanna umsóknir efnislega þar sem þau geti treyst því að þar fái þeir réttláta málsmeðferð og að mannréttindi þeirra verði virt. Samstarfið sé háð þeirri forsendu að aðildarríkin teljist öll vera örugg þriðju ríki og að þangað sé heimilt að senda hælisleitendur. Hælisleitendur verði að eiga möguleika á því að óska eftir hæli í öruggu þriðja ríki og ef þeir teljast flóttamenn samkvæmt alþjóðlegum skilgreiningum verði þeir einnig að hafa möguleika á að fá vernd í samræmi við Flóttamannasamning SÞ.

Í Dyflinnarsamstarfinu sé gert ráð fyrir að aðeins eitt ríki beri ábyrgð á meðferð á beiðni um hæli. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar komi fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn og skipti þar mestu hvaða tengsl hælisleitandi hafi við aðildarríkin. Ef ekkert aðildarríki teljist bera ábyrgð á hælisumsókn á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar beri það ríki, þar sem hælisleitandi sótti fyrst um hæli, ábyrgð.

Komi fram beiðni um hæli í ríki sem beri ekki ábyrgð á meðferð málsins geti það óskað eftir því að umsækjandi verði fluttur til ríkis þar sem taka beri málið til meðferðar. Skylt sé að verða við slíkum tilmælum ef beiðni þar af lútandi berst innan sex mánaða frá því beiðni um hæli var móttekin, sbr. 10. og 11. gr. samningsins.

Stefndu benda á að í d-lið 1. mgr. 46. gr. a í lögum nr. 96/2002 komi fram að stjórnvöld geti synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja má annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarsamningsins um að taka við umsækjanda um hæli. Fram komi í 2. mgr. 46. gr. a í lögunum að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis á þessum grundvelli hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Þá sé íslenskum stjórnvöldum heimilt að taka umsókn um hæli til meðferðar jafnvel þó að þau beri ekki ábyrgð á henni á grundvelli svokallaðrar fullveldisreglu 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Af hálfu stefnanda er því haldið fram að þessi undantekningarregla eigi við í máli þessu en því mótmæla stefndu.

Í fyrsta lagi hafna stefndu því að íslensk yfirvöld beri ábyrgð á efnislegri málsmeðferð hælisumsóknar stefnanda þar sem endursending þurfi að koma til framkvæmda eigi síðar en sex mánuðum eftir að móttökuríki hafi samþykkt beiðnina, sbr. 3. mgr. 19. gr. og d-lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í stefnu sé því haldið fram að skilyrði endursendingar séu ekki uppfyllt þar sem stefnda, innanríkisráðuneytið, hafi ekki tekið formlega ákvörðun um frestun réttaráhrifa og því hafi sex mánaða fresturinn til endursendingar runnið út. Því sé íslenskum stjórnvöldum skylt að taka málið til efnismeðferðar. Er þessu mótmælt af hálfu stefndu.

Stefndu byggja á því að sex mánaða fresturinn, sem aðildarríkjum samningsins sé veittur, sbr. einkum 3. mgr. 19. gr. og d-lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, hefjist ekki fyrr en endanleg ákvörðun hefur verið tekin í máli hælisleitandans hér á landi. Sé þessi túlkun stefndu í samræmi við dóma Hæstaréttar frá 24. október 2013 í máli nr. 405/2013 og 17. desember 2013 í máli nr. 445/2013. Þá sé þetta einnig í samræmi við alþjóðlega framkvæmd Dyflinnarsamningsins, sbr. dóm Evrópudómstólsins 29. janúar 2009 í máli nr. C-19/08, Migrationsverket gegn Petrosian og fleirum.

Stefndu vísa til þess að stefnandi hafi lagt fram hælisumsókn hér á landi 24. september 2012. Stefndi Útlendingastofnun hafi óskað eftir því við finnsk yfirvöld að þau tækju stefnanda og umsókn hans aftur á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar 26. september 2012. Samþykki finnskra yfirvalda hafi borist 28. sama mánaðar. Ákvörðun stefnda Útlendingastofnunar 11. janúar 2013 hafi verið birt stefnanda 17. sama mánaðar. Hafi hann lýst yfir kæru til innanríkisráðuneytisins við birtingu ákvörðunarinnar. Stefndi Útlendingastofnun hafi upplýst finnsk stjórnvöld hinn 18. janúar 2013 um frestun á flutningi stefnanda vegna kærumeðferðar málsins, sbr. 9. gr. reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1560/2003. Hafi finnskum yfirvöldum því verið tilkynnt um tafir á endursendingu áður en sex mánuðir hafi verið liðnir frá upphaflegu samþykki þeirra á endurviðtöku. Telja stefndu þar af leiðandi að ábyrgð finnskra stjórnvalda á stefnanda og umsókn hans standi óhögguð.

Stefndu leggja áherslu á að í 32. gr. laga nr. 96/2002 sé fjallað um það hvenær ákvörðun í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum geti komið til framkvæmda. Ljóst sé að þegar stefndi Útlendingastofnun hafi tekið ákvörðun um að synja hælisleitanda um efnismeðferð og endursenda hann til þess ríkis sem beri ábyrgð á hælisumsókn hans á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar fresti kæra ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Hins vegar liggi fyrir að ekki megi framkvæma slíka ákvörðun samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 fyrr en umsækjandi hefur fengið að leggja fram kæru eða niðurstaða liggur fyrir í máli þar sem útlendingur hefur óskað eftir frestun réttaráhrifa ef slík beiðni hefur verið lögð fram. Hafi þetta ákvæði komið inn í lög nr. 96/2002 með breytingarlögunum nr. 115/2010. Í upphaflegum drögum hafi verið gert ráð fyrir að útlendingurinn yrði sendur utan áður en niðurstaða um frestun réttaráhrifa lægi fyrir. Í nefndaráliti hafi verið reifuð þau sjónarmið að mikilvægt sé að halda opinni leið fyrir stjórnvöld til að beita undantekningunni í Dyflinnarreglugerðinni þegar sérstaklega standi á án þess að galopna leið til frestunar. Með undantekningunni sé átt við að sex mánaða fresturinn byrji ekki að líða fyrr en ákvörðun hafi verið tekin um áfrýjun eða endurskoðun ef um er að ræða áhrif til frestunar. Hafi nefndin fallist á þessi sjónarmið og talið sanngjarnt að stjórnvöld hefðu slíka heimild, enda væri virk kærumeðferð óaðskiljanlegur hluti réttlátrar og skilvirkrar málsmeðferðar. Nefndin hafi því lagt til að ákvarðanir mætti ekki framkvæma fyrr en niðurstaða lægi fyrir í máli þar sem útlendingur hefði óskað eftir frestun réttaráhrifa. Hafi ákvæðinu verið breytt í samræmi við umfjöllun nefndarinnar. Hafi nefndin virst hafa komið til móts við ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar með þessari breytingu og stjórnvöldum þar með veitt svigrúm til þess að endurskoða ákvarðanir um synjun á efnismeðferð hælisumsóknar. Enda þótt málsmeðferð í Dyflinnarmálum sé einfaldari en í málum sem tekin séu til efnislegrar meðferðar verði að gefa stjórnvöldum færi á að afgreiða málin. Taki það að jafnaði lengri tíma en sex mánuði að fara í gegnum tvö stjórnsýslustig ef vanda á til meðferðar. Ljóst sé að samkvæmt ákvæði 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 sé stjórnvöldum óheimilt að framkvæma hina kærðu ákvörðun á meðan ekki hafi verið tekin afstaða til beiðni útlendings um frestun réttaráhrifa. Telji stefndu því ljóst að í 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 sé kveðið á um sjálfkrafa frestun á réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar þar til innanríkisráðuneytið tekur sérstaka ákvörðun um að réttaráhrifum skuli ekki frestað eða endanleg niðurstaða í máli umsækjanda liggi fyrir.

Stefndu mótmæla því að stefndi hafi þurft að taka formlega stjórnvaldsákvörðun um að kæra frestaði ekki réttaráhrifum og ekki sé unnt að vísa til þeirrar frestunar sem 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 mæli fyrir um. Innanríkisráðuneytið, bendir á að í Dyflinnarreglugerðinni segi að sex mánaða fresturinn byrji ekki að líða strax sé ákvörðun tekin um áfrýjun eða endurskoðun og sú ákvörðun hafi áhrif til frestunar (e. suspensive effect). Ekki er gerð krafa um sérstaka ákvörðun um frestun réttaráhrifa líkt og stefnandi heldur fram. Falli því einkum þrjú tilvik þar undir. Hið fyrsta sé ef áfrýjun eða endurskoðun veitir útlendingi sjálfkrafa rétt til að vera í landinu á meðan endurskoðunin fari fram. Í öðru lagi frestist flutningur sjálfkrafa þar til dómstóll eða þar til bært yfirvald ákveður hvort áfrýjun eða endurskoðun hafi áhrif til frestunar. Í þriðja lagi sæki umsækjandi um frestun réttaráhrifa og þar til slík ákvörðun hefur verið tekin frestast flutningur. Að mati stefndu sé í 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 kveðið á um frestun réttaráhrifa, hafi slík beiðni komið fram, þar til ákvörðun hefur verið tekin um annað. Með öðrum orðum sé óheimilt að flytja útlending úr landi nema endanleg ákvörðun í máli hans liggi fyrir hér á landi eða sérstök ákvörðun um að réttaráhrifum verði ekki frestað. Stefndu telja að 3. mgr. 32. gr. mæli einmitt fyrir um frestun réttaráhrifa í skilningi Dyflinnarreglugerðarinnar þvert á við þann skilning sem birtist í stefnu. Þá telja stefndu að skoða verði ákvæðið sem sérlög gagnvart ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og geti 1. mgr. 29. gr. þeirra laga því ekki haft öndverð áhrif.

Í stefnu sé því haldið fram að ómannúðlegt sé í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, að taka ekki ákvörðun um frestun réttaráhrifa. Innanríkisráðuneytið geti, þar með, hvenær sem er tekið geðþóttaákvörðun um að framkvæma endursendingu. Þessu mótmæla stefndu og benda á, sem fram hefur komið, að samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 sé stefnda innanríkisráðuneytinu óheimilt að framkvæma ákvörðun um endursendingu nema tekin hafi verið ákvörðun um að fresta ekki réttaráhrifum. Slíka ákvörðun um frestun réttaráhrifa þurfi síðan ávallt að kynna fyrir stefnanda svo hún öðlist réttaráhrif, en eins og rakið hefur verið var endanlegur úrskurður í málinu kveðinn upp þann 31. mars 2014.

Stefndu vísa til þeirrar málsástæðu stefnanda að ekki verði byggt á enskum texta Dyflinnarreglugerðarinnar og túlkun reglugerðanna, sem birtist í dómum dómstóla líkt og Evrópudómstólsins, verði ekki lögð til grundvallar. Stefndu hafna þessu alfarið og benda á að Hæstiréttur hafi staðfest þessi túlkunarsjónarmið í fyrrgreindum dómum í málum nr. 405/2013 og 445/2013. Þá benda stefndu á að enda þótt Dyflinnarsamstarfið falli ekki undir gildissvið EES-samningsins sé hinn þjóðréttarlegi viðsemjandi Evrópusambandið og aðildarríki þess. Stefndu telja það afar óeðlilegt að aðilar að þjóðréttarsamningi túlki ákvæði samningsins á ólíkan hátt. Slíkur samningur yrði til lítils gagns. Af því leiði að taka verði mið af fordæmum Evrópudómstólsins, sem aðrir viðsemjendur eru bundnir af.

Af framansögðu telja stefndu ljóst að innanríkisráðuneytinu hafi ekki borið að taka sérstaka ákvörðun um frestun réttaráhrifa til að skilyrði Dyflinnarreglugerðarinnar um tímafrest yrðu uppfyllt, enda hefði verið óheimilt að framkvæma ákvörðun stefnda Útlendingastofnunar áður en afstaða hefði verið tekin til beiðni hans um frestun réttaráhrifa, sbr. 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002. Réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar hafi því sjálfkrafa verið frestað þar til sú niðurstaða hafi legið fyrir.

Að öðru leyti árétta stefndu að sex mánaða fresturinn byrji ekki að líða fyrr en endanleg ákvörðun hafi verið tekin í máli umsækjanda, sbr. fyrrgreinda dóma. Er mótmælt öllum málsástæðum stefnanda um að íslensk yfirvöld beri ábyrgð á efnislegri umfjöllun um hælisbeiðni hans þar sem ekki hafi verið formlega tekin afstaða til kröfu stefnanda um frestun réttaráhrifa.

Í öðru lagi mótmæla stefndu því að þeir hafi ekki uppfyllt rannsóknar- og andmælareglu í máli stefnanda. Stefndu ítreka að Dyflinnarsamstarfið byggi á hugmyndinni um öruggt þriðja ríki sem gangi út á það að aðildarríki geti sent hælisleitendur til þriðja ríkis án þess að kanna umsóknir efnislega enda geti þau treyst því að þar fái þeir réttláta málsmeðferð og að grundvallarmannréttindi þeirra verði virt. Öll aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar séu aðilar að mannréttindasáttmála Evrópu og Flóttamannasamningi SÞ. Í ljósi þessa hafi ekki verið fjallað um og tekin afstaða til þess hvort aðstæður stefnanda hafi verið með þeim hætti að hann teldist flóttamaður í merkingu a-liðar 1. mgr. Flóttamannasamnings SÞ, sbr. 44. gr. og 44. gr. a í lögum nr. 96/2002, sem fyrr greinir. Stefndu telja það úrlausnarefni vera á ábyrgð finnskra yfirvalda. Stefndu mótmæla því að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að kanna ekki aðstæður í [...]. Slíkt var ekki á hendi stefndu heldur finnskra yfirvalda.

Stefndu leggja áherslu á að úrlausnarefnið hafi verið hvort senda bæri stefnanda ásamt hælisumsókn sinni til Finnlands eða taka umsóknina til efnislegrar meðferðar hér á landi. Við úrlausn málsins hafi þess vegna verið skoðað sérstaklega hvort stefnandi hefði fullnægjandi málsmeðferðarúrræði við komuna til Finnlands, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 96/2002, sbr. 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 33. gr. Flóttamannasamnings SÞ. Stefndu mótmæla því að með því fyrirkomulagi hafi það verið lagt í hendur stefnanda að sanna kerfisbundna ágalla á hæliskerfi Finnlands.

Stefndu segjast hafa hagað rannsókn málsins þannig að unnt væri að varpa upp hlutlægri mynd af aðstæðum í endurviðtökuríki. Þá hafi stefnanda á báðum stjórnsýslustigum gefist kostur á að taka þátt í að upplýsa málið og koma að sjónarmiðum sínum í samræmi við andmælarétt sinn. Stefnandi hafi lagt fram hælisbeiðni og svarað við það tækifæri mikilvægum spurningum. Stefnandi hafi fengið hælisviðtal hjá stefnda Útlendingastofnun og lagt fram greinargerð. Stefnandi hafi einnig notið aðstoðar talsmanns þegar mál hans var til meðferðar og hafi hann komið greinargerð ásamt fylgigögnum á framfæri við innanríkisráðuneytið. Hafi kæran og greinargerðin verið kannaðar gaumgæfilega við úrlausn málsins og málatilbúnaður stefnanda rakinn í úrskurði innanríkisráðuneytisins. Þá hafi stefndu aflað gagna um stöðu hælisleitenda í Finnlandi og málsmeðferðina þar.

Stefndu telja því að réttindi og hagsmunir stefnanda undir meðferð málsins hafi á engan hátt verið fyrir borð bornir að lögum og málið hafi verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun hafi legið fyrir og síðar úrskurður upp kveðinn. Stefndu benda auk þess á að þau hafi enga hagsmuni af því að leiða mál til lykta án þess að vera fyllilega örugg um að kröfum 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga sé fullnægt.

Stefndu leggja enn fremur áherslu á að í 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002 sé stjórnvöldum einungis gert að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun SÞ og leita þar upplýsingar þegar það á við. Í ákvæðinu er með öðrum orðum ekki lögð fortakslaus skylda á stjórnvöld um að vera í samvinnu við Flóttamannastofnun SÞ. Stefndu telja stjórnvöld því hafa svigrúm til að meta hvort beita eigi þessari heimild við öflun upplýsinga í hælismálum. Í málinu var ekki fjallað efnislega um hælisbeiðni stefnanda heldur hvort lögmætt væri að senda stefnanda til ríkis sem ber ábyrgð á málsmeðferð og efnislegri afgreiðslu málsins. Í máli þessu var heldur ekki talið eiga við að leita eftir formlegri samvinnu við Flóttamannastofnun SÞ þar sem stefndu töldu fyrirliggjandi gögn fullnægjandi og málið því fullrannsakað. Var því hvorki um að ræða brot á 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002. Þá var ekki heldur um brot gegn 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né 24. gr. laga nr. 96/2002 að ræða við meðferð málsins.

Í þriðja lagi mótmæla stefndu fullyrðingum stefnanda um að með endursendingu til Finnlands brjóti íslensk stjórnvöld gegn 45. gr. laga nr. 96/2002 um non-refoulement. Þegar ljóst hafi verið að finnsk yfirvöld bæru ábyrgð á hælisumsókn stefnanda samkvæmt d-lið 1. mgr. 46. gr. a í lögum nr. 96/2002 hafi stefndu borið að skoða hvort beita ætti undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Mannréttindadómstóll Evrópu hafi sett fram viðmið um hvaða atriði ættu að koma til skoðunar við mat á því hvort undanþágan ætti við. Hafi ákvæðið verið túlkað með þeim hætti að óheimilt sé að endursenda hælisleitanda þangað sem hann eigi á hættu að lenda í aðstæðum sem fari í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Skoða þurfi hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda eigi til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans um réttinn til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns. Í þessu felist að ríki þurfa að kanna hvort grundvallarmannréttindi hælisleitenda séu virt í því ríki sem senda á hælisleitanda til. Beri stefndu samkvæmt þessu að meta tvennt, annars vegar hvort kerfisbundinn ágalli sé á málsmeðferð í því ríki sem endursenda á hælisleitanda til og hins vegar hvort raunhæf úrræði séu til staðar fyrir viðkomandi til að leita réttar síns.

Stefndu vísa til þess að stefnandi haldi því fram að endursending til Finnlands jafngildi endursendingu til [...], þar sem ekki sé tryggt að finnsk stjórnvöld muni ekki endursenda stefnanda til [...]. Telur stefnandi endursendingu íslenskra stjórnvalda því brjóta gegn 45. gr. laga nr. 96/2002 um non-refoulement. Stefndu benda á að í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar í málum nr. 405/2013 og 445/2013 komi fram að samkvæmt 45. gr. laga nr. 96/2002 sé það skylda íslenskra stjórnvalda að ganga úr skugga um það að aðstæður séu með þeim hætti í endursendingarríki, í þessu tilviki Finnlandi, að hælisleitanda sé tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd og að ekki verið brotið gegn mannréttindasáttmála Evrópu.

Stefndu leggja áherslu á að þeim hafi einungis borið að meta aðstæður í Finnlandi og hvernig málsmeðferð hælisleitenda sé þar háttað. Hafi ítarlega verið fjallað um hæliskerfið í Finnlandi og aðstæður stefnanda á báðum stjórnsýslustigum. Athugun stefndu hafi ekki leitt í ljós að finnsk stjórnvöld brytu gegn alþjóðlegum mannréttindasamningum eða að mannréttindi hælisleitenda væru þar fótum troðin. Verður meðferð hælismála og móttökuskilyrðum hælisleitenda í Finnlandi því ekki jafnað til kerfisbundinna galla sem gefa alvarlega ástæðu til að ætla að stefnandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í Finnlandi verði hann sendur þangað. Breytir þar engu um þótt við einfalda leit á á heimasíðu Mannréttindadómstóls Evrópu megi finna dóma þar sem finnsk stjórnvöld hafi gerst brotleg við mannréttindasáttmála Evrópu en eins og rakið hefur verið og staðfest í dómum Hæstaréttar í málum nr. 405/2013 og 445/2013 þá bar íslenskum stjórnvöldum einungis að meta aðstæður í Finnlandi og hvernig málsmeðferð hælisleitenda er þar háttað.

Stefndu vísa til þess að í úrskurði innanríkisráðuneytisins sé rakin ítarlega málsmeðferð hælisleitenda í Finnlandi. Komi þar meðal annars fram að hælisleitendum sem snúa aftur til Finnlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar gefist kostur á að fá mál sín endurupptekin hjá finnskum stjórnvöldum, auk þess sem heimilt er að bera endanlega niðurstöðu finnskra stjórnvalda undir dómstóla þar í landi. Ljóst sé að fyrir hendi séu því raunhæf úrræði fyrir stefnanda til að leita réttar síns.

Stefndu benda á að komi til þess að stefnandi standi frammi fyrir endanlegri niðurstöðu um að hann skuli fluttur þangað sem hann telur raunverulega hættu á að honum verði gert að sæta ofsóknum eða illri meðferð á hann þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins. Slíkri beiðni yrði beint að finnska ríkinu.

Stefndu telja að uppfyllt hafi verið sú skylda stjórnvalda að ganga úr skugga um að aðstæður væru með þeim hætti í Finnlandi að stefnanda væri tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd við endursendingu til Finnlands. Þar með hafi ekki verið brotið gegn 45. gr. laga nr. 96/2002 um non-refoulement. Stefndu hafna því að endursending til Finnlands jafngildi endursendingu til [...] og hafi brotið í bága við lög.

Eftir nákvæma skoðun á málsgögnum öllum þarf að rökstyðja niðurstöður stjórnvalda með tilvísun til lagaákvæða sem ákvörðun er byggð á og þeirra sjónarmiða sem eru ráðandi við niðurstöðuna, sem og á mati á sjónarmiðum kæranda í málinu. Er það mat stefndu að því hafi verið fylgt á báðum stjórnsýslustigum. Er því alfarið hafnað að brotið hafi verið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

V

Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort taka eigi hælisumsókn stefnanda til efnismeðferðar hér á landi.

Niðurstaða Útlendingastofnunar og innanríkisráðuneytisins um að taka hælisumsókn stefnanda ekki til meðferðar er byggð á Dyflinnarsamstarfinu, sbr. reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003, svonefndri Dyflinnarreglugerð. Ísland er aðili að Dyflinnarsamstarfinu og voru ákvæði þessarar reglugerðar birt hér á landi með auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda 30. maí 2003, nr. 14/2003. Finnland á sömuleiðis aðild að samningnum. Af lestri reglugerðarinnar er ljóst að að meginstefnu til skal fjallað um hælisumsóknir í einu aðildarríki, sbr. einnig d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002. Ber þá almennt að miða við að því ríki þar sem hælisleitandinn lagði fyrst fram umsókn um hæli, sé skylt að fjalla efnislega um umsóknina. Samkvæmt framlögðum gögnum sótti stefnandi um hæli í Finnlandi árið 2010 og var umsókn hans þar tekin til meðferðar. Hefði finnskum yfirvöldum því borið að sjá um efnismeðferð hælismáls stefnanda.

Í fyrsta lagi reynir á þá málsástæðu stefnanda hvort íslenskum stjórnvöldum beri, þrátt fyrir meginregluna, að taka umsókn stefnanda til efnismeðferðar þar sem sending stefnanda til Finnlands hafi dregist fram yfir þau tímamörk sem mælt er fyrir um í Dyflinnarreglugerðinni, en í 4. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar segir að flytja þurfi hælisleitanda til þess ríkis, sem skylt er að fjalla efnislega um umsókn hælisleitanda, innan sex mánaða frá því síðarnefnda ríkið samþykkti að taka við hælisleitandanum.

Af d-lið 1. mgr. 20. gr., sbr. c-lið 1. mgr. 20. gr. samningsins, má ráða að þrjú tímamörk komi til greina sem upphafsmark áðurnefnds sex mánaða frests: í fyrsta lagi þegar móttökuríki samþykkir að taka við hælisleitanda og umsókn hans, í öðru lagi þegar liðinn er sá frestur, sem móttökuríki hefur til að svara hvort það samþykki móttöku hælisleitanda, í þriðja lagi þegar fyrir liggur niðurstaða málskots eða áfrýjunar á ákvörðun um að senda hælisleitanda til annars samningsríkis, að því gefnu að réttaráhrifum upphaflegu ákvörðunarinnar hafi verið frestað.

Að því er varðar síðastnefnda tímamarkið ber að hafa í huga að 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga mælir fyrir um að ekki megi framkvæma ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið fyrr en útlendingurinn hefur fengið færi á að leggja fram kæru eða niðurstaða liggur fyrir í máli þar sem útlendingur hefur óskað eftir frestun réttaráhrifa.

Kemur þá til skoðunar hvort fyrrgreindur sex mánaða fresturinn teljist hafa verið liðinn í máli stefnanda.

Fyrir liggur að stefnandi óskaði eftir hæli á Íslandi 24. september 2012. Við leit að fingraförum stefnanda í svonefndum Eurodac-gagnagrunni kom í ljós að hann hafði verið skráður í grunninn af norskum og finnskum yfirvöldum. Hinn 26. september 2012 var farið fram á við finnsk yfirvöld að þau tækju við stefnanda og umsókn hans um hæli. Var það gert á grundvelli áðurnefndrar Dyflinnarreglugerðar. Svar barst frá finnskum yfirvöldum 28. september 2012 þar sem finnsk yfirvöld samþykktu endurviðtöku.

Hinn 11. janúar 2013 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn stefnanda um hæli og dvalarleyfi hér á landi. Byggði stofnun þessa ákvörðun á d-lið 1. mgr. 46. gr. a og a-lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Stefnanda var birt ákvörðunin 17. janúar 2013 og fyrir hönd stefnanda óskaði talsmaður stefnanda sama dag eftir frestun réttaráhrifa. Réttaráhrif ákvörðunarinnar frestuðust sjálfkrafa við þessa beiðni, sbr. 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002.

Ráðuneytið kvað upp úrskurð í kærumálinu 31. mars 2014 en með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun Útlendingastofnunar. Stefnanda var birtur úrskurðurinn 11. apríl 2014. Hinn 15. apríl 2014 óskaði stefnandi eftir frestun á réttaráhrifum úrskurðarins.

Með bréfi, dagsettu 30. júní 2014, samþykkti innanríkisráðuneytið beiðni stefnanda og vísaði til þess að stefnandi hefði í hyggju að bera mál sitt undir dómstóla.

Af framansögðu leiðir að í máli því sem hér er til meðferðar frestuðu beiðnir stefnanda réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar frá janúar 2013, sbr. 3. mgr. 32. gr. og laga nr. 96/2002 um útlendinga. Sökum þessara frestana á réttaráhrifum leið áðurnefndur sex mánaða frestur aldrei. Gildir þá einu þótt innanríkisráðuneytið hafi látið hjá líða að svara beiðni stefnanda frá 17. janúar 2013, enda frestuðust réttaráhrif ákvörðunar stefndu Útlendingastofnunar strax við það að beiðni um frestun réttaráhrifa var sett fram. Ber íslenska ríkið því ekki ábyrgð á efnislegri meðferð hælisumsóknar stefnanda á grundvelli 4. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. og dóma Hæstaréttar í málum nr. 405/2013 og 430/2014.

Í öðru lagi byggir stefnandi á því að stefndu hafi brotið gegn rannsóknarreglunni sem mælt er fyrir um í 10. gr. stjórnsýslulaga. Eins og áður er rakið er meginregla Dyflinnarreglugerðarinnar sú að efnismeðferð hælisumsóknar útlendings fari að meginstefnu til aðeins fram í einu aðildarríki. Rannsókn stjórnvalda hér á landi hlýtur því að miða að því að upplýsa hvort ástæða sé að ætla að meðferð eða aðbúnaður hælisleitenda í móttökulandi, sem er í tilviki stefnanda Finnland, sé í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar sem íslenska ríkið er bundið af.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar frá janúar 2013 er að finna umfjöllun um málsmeðferð hælisleitenda í Finnlandi, einkum [...] hælisleitenda. Vísar Útlendingastofnun til opinberra gagna til stuðnings niðurstöðu sinni um að málsmeðferð í málum hælisleitenda í Finnlandi sé í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Finnland og aðrar Evrópuþjóðir hafa gengist undir að framfylgja við afgreiðslu hælisumsókna. Í úrskurði Innanríkisráðuneytisins frá mars 2014 er lagt sjálfstætt mat á aðstæður hælisleitenda í Finnlandi og er m.a. rakið hvernig hælisleitendur geta borið ákvarðanir yfirvalda undir dómstóla. Samkvæmt þessu og í ljósi þess í hvaða farvegi mál stefnanda var fyrir íslenskum stjórnvöldum verður að telja að mál hans hafi verið nægilega upplýst. Að þessu virtu er ekki unnt að fallast á að stefndu hafi brotið gegn rannsóknarreglum þeim sem fram koma í stjórnsýslulögum og lögum um útlendinga.

Í þriðja lagi byggir stefnandi á því að stefnda Útlendingastofnun hafi við meðferð málsins brotið gegn andmælareglu þeirri sem mælt er fyrir um í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 24. gr. laga 96/2002 um útlendinga. Af gögnum málsins og málatilbúnaði beggja málsaðila er ekki að sjá annað en að stefnanda hafi gefist kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en ákvörðun var tekin í máli hans. Er þá einnig til þess að líta að honum var skipaður talsmaður sem var stefnanda innan handar vegna umsóknar hans. Þá mun túlkur hafa verið viðstaddur skýrslurtökur af stefnanda, allt áður en stefnda Útlendingastofnun tók ákvörðun í máli hans í janúar 2013. Samkvæmt framangreindu braut stefnda Útlendingastofnun ekki á andmælarétti stefnanda við meðferð málsins.

Í fjórða lagi segir stefnandi að stefndu hafi brotið gegn 45. gr. laga nr. 96/2002 sem leggur bann við að vísa fólki eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Byggir stefnandi á því að fullreynt sé að finnsk yfirvöld muni skoða mál hans og því jafngildi endursending til Finnlands endursendingu til [...]. Eins og áður hefur verið rakið byggir Dyflinnarreglugerðin á því að almennt sé óhætt að endursenda útlendinga til annarra aðildarríkja samkomulagsins. Ekki hefur verið sýnt fram á annað en að aðbúnaður hælisleitanda í Finnlandi sé viðunandi og þá hefur ekki verið sýnt fram á nokkra kerfislega ágalla finnska hælisleitendakerfisins, sbr. það sem áður hefur komið fram. Með þessi atriði huga hafnar dómurinn því að 45. gr. laga nr. 96/2002 standi endursendingu stefnanda í vegi.

Í fimmta lagi segir stefnandi að í úrskurði stefnda innanríkisráðuneytisins sé byggt á enskum texta Dyflinnarreglugerðarinnar. Fullyrðir stefnandi að enska útgáfa reglugerðarinnar sé meira íþyngjandi en sú íslenska, auk þess sem notkun ensku útgáfunnar brjóti gegn 27. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 4. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað.

Íslensk útgáfa reglugerðarinnar var birt í C-deild Stjórnartíðinda 30. maí 2003, sbr. auglýsingu nr. 14/2003. Nokkuð óljóst er hvaða efnislegu þýðingu stefnandi telur það hafa fyrir mál sitt ef íslenska útgáfan er notuð frekar en sú enska, en í stefnu sinni vísar stefnandi almennt til þess að íslenska texta reglugerðarinnar beri að skýra með þeim hætti að taka þurfi ákvörðun um frestun réttaráhrifa til þess að varna því að hinn sex mánuða frestur byrji að líða. Í ljósi þess að ekki hefur verið sýnt fram á einhvern mun sem þýðingu hefur á milli ensku útgáfunnar og þeirrar íslensku telur dómurinn að hafna beri málsástæðu stefnanda.

Þegar allt framangreint er virt hefur ekki verið í ljós leitt að fyrrgreindar stjórnvaldsákvarðanir hafi verið haldnar þeim annmörkum að leitt geti til ógildingar þeirra.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þ.m.t. málflutningsþóknun lögmanns hans, sem þykir hæfilega ákveðin 800.000 krónur og hefur þá verið tekið tillit til virðisaukaskatts.

Rétt þykir að málskostnaður milli aðila falli niður.

Dóm þennan kvað upp H-kvk-nf Þ-kvk-nf héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð:

Stefndu, íslenska ríkið og Útlendingastofnun, eru sýkn af kröfum stefnanda, A.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 800.000 krónur.

H-kvk-nf Þ-kvk-nf.