E-4446/2010

Mál þetta, sem dómtekið var 5. maí síðastliðinn, var höfðað 23. júní 2010 af A-x-x H-x-x A-x-x, Fithostel, Fitjabraut 6, Reykjanesbæ, gegn íslenska ríkinu og Útlendingastofnun.

Stefnandi krefst þess aðallega að ógiltur verði með dómi úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 9. september 2009 í máli stefnanda og dæmt að felld skuli úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar 20. október 2008, þar sem umsókn stefnanda um hæli og veitingu dvalarleyfis af mannúðarástæðum var synjað. Stefnandi krefst málskostnaðar úr höndum stefndu að viðbættum virðisaukaskatti að mati dómsins eða málskostnaðaryfirliti.

Stefndu krefjast sýknu af kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til að greiða stefndu málskostnað að mati réttarins.

Í greinargerð stefndu var þess krafist að varakröfu stefnanda, þess efnis að viðurkennd yrði réttarstaða hans sem flóttamanns, yrði vísað frá dómi en í þinghaldi 10. janúar sl. var fallið frá varakröfunni og hafði frávísunarkrafan þar með enga þýðingu lengur í málinu.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Stefnandi er írakskur ríkisborgari og fæðingardagur hans er skráður 1. janúar 1968. Stefnandi kom til Íslands 18. janúar 2008. Stefnandi lýsir því að ferðaleið hans hafi legið frá Líbanon til Íslands, með viðkomu í Bretlandi og Noregi. Hann gaf sig fram við lögregluna á höfuðborgarsvæðinu 19. janúar sama ár og óskaði eftir hæli á Íslandi sem flóttamaður. Umsókn stefnanda var synjað með ákvörðun stefndu, Útlendingastofnunar, 20. október s.á. Stefnandi kærði ákvörðunina til dómsmálaráðuneytisins en með úrskurði ráðuneytisins 9. september 2009 var ákvörðun stefndu staðfest.

Kröfur stefnanda í málinu eru byggðar á því að í úrskurði ráðuneytisins og ákvörðun stefndu felist að stefnandi verði sendur aftur til Íraks. Slík aðgerð fari gegn lögum og alþjóðlegum skuldbindingum. Málsmeðferðarreglur hefðu verið brotnar en rannsókn stefndu hefði verið ófullnægjandi. Einnig er því haldið fram af hálfu stefnanda að komist hafi verið að efnislega rangri niðurstöðu í málinu. Þessu er mótmælt af hálfu stefndu sem telja að ákvörðun í málinu og úrskurður ráðuneytisins sé að öllu leyti í samræmi við lög og alþjóðareglur.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi lýsir því að hann hafi flúið frá Líbanon vegna stríðsástands þar. Áður hefði hann flúið heimaland sitt þar sem líf hans hefði verið í bráðri hættu. Stefnandi kveðst aldrei hafa átt persónuskilríki en hann hafi komist til Íslands með því að borga ónafngreindum „fylgdarmanni“ fyrir að fylgja sér hluta leiðarinnar. Fylgdarmaðurinn hafi alfarið séð um að framvísa skilríkjum fyrir stefnanda á ferðaleið hans til landsins. Stefnandi hafi því verið skilríkja- og farangurslaus við komu sína til Íslands 18. janúar 2008. Rannsókn lögreglu staðfesti að stefnandi hafi komið farangurslaus með flugi frá Ósló umræddan dag.

Lögreglan á höfuðborgarsvæðinu hafi tekið hælisskýrslu af stefnanda 29. janúar s.á. Þar komi fram að hann sé á flótta undan stríðsástandi og að helmingur stórfjölskyldu hans hafi látið lífið eða horfið í árásum. Hann óttist að vera e.t.v. drepinn verði hann sendur til heimalands síns. Foreldrar hans séu látnir og hann eigi hvorki systkini, maka né börn í heimalandinu. Eftir flótta þaðan hafi hann dvalið í um það bil 15 ár í Líbanon sem ólöglegur innflytjandi og farandverkamaður í landbúnaðarhéraðinu Saadnayil. Hann væri óskólagenginn og gæti lesið lítillega í arabísku en ekki skrifað hana. Jafnframt komi fram í skýrslunni að hann hefði ekki sótt um hæli í öðrum löndum. Í Líbanon hafi stefnandi óttast um líf sitt í átökum stríðandi fylkinga. Hann hefði fengið upplýsingar um að Ísland væri friðsælt land og lagt fjármuni til hliðar til að komast hingað. Hann hafi borgað 10.000 Bandaríkjadali fyrir ferðina. Hann hafi farið á einum degi ásamt fylgdarmanni með flugi frá Líbanon til Bretlands og þaðan áfram til Ósló. Þar hafi fylgdarmaðurinn orðið eftir ásamt skilríkjum sem hann hefði framvísað á ferðalaginu fyrir stefnanda. Stefnandi hafi verið á flækingi fyrstu nóttina á Íslandi en gefið sig fram við lögreglu daginn eftir.

Lögreglan hafi sent fyrirspurn á Keflavíkurflugvöll til að sannreyna hvort stefnandi hefði komið til landsins með þeim hætti sem hann lýsti. Stefnandi hafi strax komið fram á upptökum eftirlitsmyndavéla sem staðfesti frásögn hans um komuna til landsins. Lögreglan hafi talið líklegt að stefnandi hefði komið til landsins undir nafninu R-x-x A-x-x.

Í framhaldi af skýrslutökunni hafi íslensk stjórnvöld kannað hvort einhverju aðildarríkja Dyflinnarsamningsins samkvæmt reglugerð nr. 343/2003 bæri skylda til að taka við umsókn stefnanda um hæli. Einnig hafi verið rannsakaðar upplýsingar um persónuleg málefni stefnanda, m.a. með því að senda fingraför hans og ljósmynd til yfirvalda annarra landa. Rannsóknin hafi hvorki leitt neitt frekar í ljós um stefnanda né hælisleit hans. Niðurstaðan hafi orðið sú að íslenskum yfirvöldum bæri að taka málið til efnislegrar meðferðar þar sem stefnandi væri ekki þekktur í öðrum Evrópuríkjum.

Í yfirlýsingu stefnanda vegna umsóknar hans um hæli á Íslandi 25. febrúar 2008 komi fram að stefnandi sé súnní-múslími. Þar sem hann búi séu síja-múslímar í miklum meirihluta og stríð sé á milli þeirra og annarra fylkinga. Jafnframt komi fram að stefnandi myndi verða drepinn snúi hann aftur heim.

Stefnda Útlendingastofnun hafi tekið viðtal við stefnanda 29. ágúst s.á. vegna umsóknar hans um hæli. Fulltrúi Rauða kross Íslands hafi ekki verið viðstaddur viðtalið eins og venja sé. Í viðtalinu hafi stefnandi svarað ítarlegum spurningalista og hafi svör hans verið í samræmi við þær upplýsingar sem hann hefði áður veitt. Í viðtalinu hafi stefnandi verið spurður um nákvæm atriði varðandi þorpið Al Fajr í Írak sem hann sé frá. Stefnandi hafi m.a. verið spurður um fólksfjölda, hlutfall milli súnní- og síja-múslíma í þorpinu og hvernig fyrirkomulag hefði verið á vatnsöflun þar. Stefnandi hafi svo verið spurður hvort á rynni nálægt þorpinu, en þeirri spurningu hafi hann svarað neitandi. Þá hafi honum verið sýnd útprentuð gervihnattamynd af þorpinu Al Fajr þar sem á sjáist liggja við þorpið. Stefnandi hafi verið spurður hvort þetta væri þorpið sem hann væri frá sem hann hafi svarað með eftirfarandi hætti: „Já. Á tíma S-kk-ef í Írak tókstu á til þess að búa til ár á öðrum stað.“ Spurður hvort áin hefði verið við þorpið þegar hann bjó í Írak sagðist hann ekki vera viss því að hann hefði verið ungur þegar hann bjó þar. Stefnandi hafi sagt að hann hefði flúið frá Írak 1990 vegna stríðsins. Síja-múslímar hafi á því svæði þar sem hann bjó byrjað að drepa súnní-múslíma sem flestir hafi lagt á flótta. Margir hafi verið drepnir úr stórfjölskyldu hans, m.a. höfuð fjölskyldunnar. Faðir hans og móðir hafi verið látin og hann hafi verið einkabarn. Stefnandi hafi verið spurður ítarlega út í ferðaleið sína til landsins og hvernig honum hefði tekist að komast í gegnum landamæraeftirlit Bretlands og Noregs án skilríkja. Svör stefnanda hafi verið að maður sá sem hann hafði ráðið til að hjálpa sér að flýja til Íslands hefði alfarið séð um að framvísa skilríkjum og koma honum milli landa.

Stefnda Útlendingastofnun hafi tekið ákvörðun í máli stefnanda 20. október s.á. og synjað honum um hæli og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Jafnframt hafi verið ákveðið að vísa stefnanda frá Íslandi. Átta mánuðir hafi því liðið frá beiðni stefnanda um hæli þar til ákvörðun var tekin í máli hans. Framburður stefnanda sé rakinn í niðurstöðu stefndu. Þar komi fram að flótti hans komi heim og saman við aðstæður í heimalandi hans sem á þeim tíma hafi verið afar hrjáð sökum flóastríðsins og viðskiptaþvingana sem leitt hafi til mikils fólksflótta. Í niðurstöðunni segi að þegar litið sé heildstætt á frásögn stefnanda sé hún um margt ótrúverðug. Niðurstaða um ótrúverðugleika stefnanda sé tvíþætt. Í fyrsta lagi sé tiltekið að frásögn stefnanda um að vera frá þorpinu Al Fajr í Írak sé „afar ótrúverðug þar sem hann gat ekki sagt af eða á um staðhætti við þorpið sem hann kveðst vera frá“. Í öðru lagi þyki lýsing stefnanda á ferðalagi sínu til Íslands afar ótrúverðug. Því til stuðnings sé bent á að mjög strangar reglur gildi í Bretlandi um skoðun ferðaskilríkja og ótrúverðugt þyki að stefnandi hafi komist þar í gegn án þess að framvísa sjálfur vegabréfi eða að hann hafi komist um borð í flugvél til Íslands frá Noregi án þess að framvísa nokkrum skilríkjum. Að lokum sé tekið fram að stefnandi hafi ekki getað lagt fram nein gögn til stuðnings framburði sínum. Í ljósi alls þessa sé framburður stefnanda í „heild sinni svo ótrúverðugur að ekki sé unnt [að] byggja ákvörðun í máli umsækjanda á framburði hans nema að litlu leyti“. Niðurstaða ákvörðunarinnar sé sú að leggja til grundvallar að stefnandi sé írakskur ríkisborgari, en ekki frá því svæði sem hann segðist koma frá.

Í ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar komi fram að aðstæður stefnanda verði ekki taldar með þeim hætti sem kveðið sé á í Flóttamannasamningnum þar sem hann hafi hvorki getað sýnt fram á ofsóknir á grundvelli samfélagsstöðu sinnar né fært sönnur fyrir því að hann hafi verið í sérstakri hættu umfram aðra almenna borgara. Vitnað sé í skýrslur sem bendi til þess að ástandið hafi skánað í Írak hvað öryggi almennings varði. Samkvæmt mati Útlendingastofnunar „þykir ekki óvarlegt að ætla umsækjanda að setjast að á svæðum innan Íraks þar sem súnní-múslímar eru í meirihluta“. Mat Útlendingastofnunar sé því að aðstæður stefnanda séu ekki þannig að hann eigi rétt á vernd gegn ofsóknum samkvæmt 45. gr. laga um útlendinga.

Stefnda Útlendingastofnun taki fram í ákvörðun sinni að sér beri að athuga hvort stefnandi eigi rétt á dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í ákvörðuninni segi að stofnunin telji að „beiting ákvæðisins eigi ekki við í þessu máli þar sem umsækjandi hefur ekki sérstök tengsl við landið“ og í ljósi annarrar umfjöllunar um hann þyki ekki rík mannúðarsjónarmið standa til þess að veita honum dvalarleyfi hérlendis. Jafnframt hafi stofnunin ákveðið að vísa stefnanda frá landi.

Stefnanda hafi verið birt ofangreind ákvörðun 6. nóvember s.á. sem hann hafi kært til dómsmálaráðuneytisins. Í stjórnsýslukæru stefnanda 5. janúar 2009 hafi þess verið krafist að ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar yrði hrundið. Í kærunni séu aðstæður í Írak reifaðar en samkvæmt alþjóðlegum skýrslum stafi mikil hætta af hópum ótengdum yfirvöldum og því geti stefnandi ekki vænst verndar verði hann sendur þangað aftur. Vitnað sé meðal annars í skýrslu mannréttindasamtakanna Amnesty International þessu til stuðnings, þar sem fram komi að ástandið hafi eingöngu batnað tímabundið í landinu og sé enn mjög slæmt. Fram komi að stefnandi sé frá svæði þar sem líf hans sé í mikilli hættu vegna trúarbragða yrði hann sendur þangað aftur.

Við málsmeðferðina hafi rannsóknarregla stjórnsýsluréttar verið brotin þar sem ekki hafi verið rannsakaðar nægilega vel þær skýringar sem stefnandi hafi gefið við skýrslutöku. Stefnda Útlendingastofnun hafi hvorki rannsakað hvort staðhættir í þorpinu Al Fajr hefðu breyst frá því að stefnandi bjó þar né gert aðrar ráðstafanir til að útiloka að um misskilning væri að ræða. Stefnandi telji rangt að ferðasaga hans sé ótrúverðug enda slíkt ósannað með öllu. Í stjórnsýslukærunni hafi því jafnframt verið mótmælt sem röngu að stefnandi myndi ekki eiga á hættu að sæta ofsóknum vegna trúarskoðana sinna yrði hann sendur til Íraks. Íslenskum yfirvöldum væri því óheimilt að senda stefnanda aftur þangað þar sem slík aðgerð færi gegn lögum og alþjóðlegum skuldbindingum.

Ráðuneytið hafi kveðið upp úrskurð 9. september 2009. Þar segi í niðurstöðu að erfitt sé að leggja mat á trúverðugleika stefnanda sökum takmarkaðra upplýsinga sem hann hafi veitt um uppruna sinn og aðstæður í heimalandinu. Þó taki ráðuneytið undir mat stefndu Útlendingastofnunar á því að þær upplýsingar sem stefnandi veitti dragi úr trúverðugleika hans. Þar vegi þyngst sú staðreynd að stefnandi hafi ekki þekkt til aðstæðna í þorpi sem hann segðist hafa búið í frá fæðingu og fram til tvítugs. Upplýsingar sem stefnandi hafi gefið um þorpið brjóti í bága við þekktar staðreyndir sem hafi óhjákvæmilega áhrif á mat á trúverðugleika hans. Hvað varði rannsóknarreglu stjórnsýslulaga telji ráðuneytið að í ljósi þess að stefnandi hafi ekki framvísað neinum skilríkjum og gefið mjög takmarkaðar upplýsingar um uppruna sinn og aðstæður sé miklum erfiðleikum bundið að grafast fyrir um aðstæður stefnanda og ferðaleið hans. Ráðuneytið hafi fallist á með Útlendingastofnun að framburður stefnanda um uppruna sinn sé ótrúverðugur. Það hafi komist að þeirri niðurstöðu að málið hefði verið nægilega upplýst hvað varðar ferðaleið stefnanda til að úrskurður yrði lagður á málið efnislega.

Ráðuneytið hafi að eigin sögn farið ítarlega yfir forsendur og mat stefndu Útlendingastofnunar í hinni kærðu ákvörðun og sé sammála því mati og forsendum sem þar komi fram. Það hafi komist að þeirri niðurstöðu að hafna bæri kröfu stefnanda um að honum yrði veitt hæli hér á landi. Ekkert hefði komið fram í málinu um að sennilegt væri að stefnandi ætti á hættu að verða fyrir ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð við heimkomu til Íraks umfram aðra óbreytta borgara. Því nyti stefnandi ekki verndar samkvæmt seinni málslið 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga vegna þeirrar ógnar sem hann segi að sér stafi af síja-múslímum í Írak.

Við úrlausn á varakröfu stefnanda, um að honum yrði veitt dvalarleyfi hér af mannúðarástæðum, hafi verið lagt til grundvallar að lagaákvæðum, sem heimiluðu slíkar leyfisveitingar, yrði aðeins beitt í „undantekningartilvikum og þá á grundvelli aðstæðna útlendings í hverju tilviki“. Rakin séu skilyrði fyrir því að útlendingar gætu fengið slíkt leyfi. Í úrskurðinum segi að ráðuneytið taki undir það mat Útlendingastofnunar að stefnandi hafi ekki þau tengsl við landið sem ákvæðið áskilji. Hann eigi hér engra hagsmuna að gæta hvað varði nánustu fjölskyldu, ættmenni eða eignir. Dvalartími hans hér á landi vegna málsmeðferðar á hælisbeiðni hans geti heldur ekki talist til sérstakra tengslamyndunar. Ráðuneytið hafi þar með staðfest synjun á beiðni stefnanda um dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Ráðuneytið hafi hafnað umsókn stefnanda um gjafsókn 4. febrúar 2010.

Stjórnvöld hafi brotið gegn reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og reglum útlendingalaga nr. 96/2002 og beri því að ógilda niðurstöðu þeirra.

Stefnandi byggi kröfu sína í málinu á því að úrskurður dómsmálaráðuneytisins frá 9. september 2009, þar sem staðfest var ákvörðun Útlendingastofnunar, brjóti gegn stjórnsýslulögum, einkum 30. gr. og 31. gr., og lögum um útlendinga enda sé hann haldinn eftirfarandi efnisannmörkum:

Stefnda Útlendingastofnun hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga með því að láta hjá líða að kanna þær aðstæður með fullnægjandi hætti sem stefnandi hafi borið fyrir sig við hælisumsókn hér á landi og að óeðlilegar kröfur hafi verið lagðar á hann um sönnun á aðstæðum sínum. Þennan ágalla á málsmeðferð hafi ráðuneytið ekki leiðrétt með úrskurðinum þrátt fyrir að stefnandi hefði með skýrum hætti bent á hvernig rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins var brotin. Ráðuneytið hafi einnig brotið gegn sömu lagareglu með því að láta hjá líða að rannsaka með fullnægjandi hætti þær staðhæfingar sem stefnandi hafi lagt fram máli sínu til stuðnings.

Stefnda Útlendingastofnun hafi jafnframt brotið gegn 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga en samkvæmt lagaákvæðinu beri stefndu við meðferð máls af þessu tagi að afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga af sjálfsdáðum. Við skilgreiningu á því hvort stefnandi teljist flóttamaður beri að taka mið af því hvort hann hafi næga og réttmæta ástæðu til að óttast ofsóknir í heimalandinu vegna uppruna síns eða trúarbragða. Til þess að komast að raun um það hafi verið nauðsynlegt að afla viðeigandi upplýsinga um aðstæður stefnanda sjálfs, eftir því sem unnt var, og meta framburð hans með rökstuddum hætti. Þetta hafi hvorki Útlendingastofnun né dómsmálaráðuneytið gert. Stefnandi sé frá Írak en framburður hans hafi verið talinn ótrúverðugur, annars vegar um uppruna sinn og hins vegar um ferðaleið til Íslands. Hvað uppruna hans varði virtust Útlendingastofnun og dómsmálaráðuneytið alfarið treysta á sönnunargagn sem sé útprentuð gervihnattamynd af Netinu. Þessi mynd fáist þegar leitarorðin „Al Fajr Iraq“ eru slegin inn á Google leitarvélina. Stefnandi hafi hafnað því að þegar hann bjó í heimaþorpi sínu hafi á runnið þar nálægt. Þetta hafi orðið til þess að Útlendingastofnun hafi talið frásögn stefnanda, um að hann væri frá Al Fajr í Írak, afar ótrúverðuga þar sem hann hefði ekki getað sagt af eða á um staðhætti við þorpið sem hann hafi sagst vera frá. Þennan dóm Útlendingastofnunar hafi ráðuneytið staðfest og tekið undir mat hennar á því að þær upplýsingar sem stefnandi veitti við meðferð málsins drægju úr trúverðugleika hans. Þar segi að stefnandi hafi gefið mjög takmarkaðar upplýsingar um uppruna sinn og aðstæður í heimalandinu. Í ljósi þess telji ráðuneytið að þegar af þeirri ástæðu sé erfitt að leggja mat á trúverðugleika hans. Ráðuneytið telji ljóst að þær upplýsingar sem stefnandi gaf um þorpið brjóti í bága við þekktar staðreyndir og hafi slíkt óhjákvæmilega áhrif við mat á trúverðugleika hans.

Niðurstaða ráðuneytisins hafi því verið að erfitt væri að meta trúverðugleika stefnanda út frá þeim upplýsingum sem hann hefði gefið. Þó hafi ráðuneytið ekki kallað eftir frekari upplýsingum frá stefnanda né öðrum heldur ákveðið að leggja þessa einu mynd, sem prentuð var af Netinu, til grundvallar sem „þekktar staðreyndir“. Slík sönnunargögn geti ekki talist mjög áreiðanleg og því engar forsendur fyrir því að kanna þetta atriði ekki frekar. Að minnsta kosti þrjár mismunandi gervihnattarmyndir komi upp þegar leitað er að þorpinu á Netinu. Séu þær bornar saman virtist vera um þrjá ólíka staði að ræða þótt allir beri þeir sama nafnið og séu í Írak. Því sé óásættanlegt að Útlendingastofnun og síðar dómsmálaráðuneytið hafi látið þessa einu mynd nægja sem staðfestingu á staðháttum við þorpið Al Fajr. Þessi vinnubrögð væru brot á rannsóknarreglu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga og 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga.

Sú staðhæfing stefnanda að vel gæti verið að nú rynni á nálægt þorpinu hafi ekki verið rannsökuð. Þangað hafði stefnandi ekki komið í tvo áratugi og árfarvegum hefði gjarnan verið breytt. Þessa útskýringu hafi Útlendingastofnun ekki rannsakað nánar þrátt fyrir að fullyrðingar stefnanda um breytta staðhætti væru á rökum reistar. Í skýrslu sem gefin hafi verið út af Sameinuðu þjóðunum árið 2003 og fjalli um umhverfismál í Írak komi fram að umfangsmiklar breytingar hefðu verið gerðar á árfarvegum í landinu á síðustu áratugum. Þetta hefði komið í ljós ef betur hefði verið vandað til rannsóknar í málinu. Svæðið, sem heimabær stefnanda tilheyri, hafi tekið verulegum breytingum, eins og fram komi í skýrslunni. Votlendið sem áður hafi þakið mikið svæði hafi verið þurrkað upp með því að Efrat áin hafi verið stífluð og nýtt til áveitu. Í skýrslunni komi fram að umfangsmiklar hjáveituaðgerðir og stíflanir hafi verið gerðar í lok 9. og byrjun 10. áratugar síðustu aldar. Gríðarlegar breytingar hefðu átt sér stað á vatnsrennsli og votlendi á því svæði sem stefnandi segðist vera frá. Umfangsmikið tap og eyðilegging hefði átt sér stað árið 2000, en mesta breytingin hafi orðið milli 1991 og 1995. Mýrlendið hefði nánast verið eyðilegt á ákveðnum svæðum. Miklar breytingar hafi verið gerðar á vatnsfarvegum á svæðinu sem um ræði frá því stefnandi yfirgaf landið. Votlendið hafi verið þurrkað upp með gerð áveituskurða. Þetta sjáist á þeirri gervihnattamynd sem stefnanda var sýnd við yfirheyrslur Útlendingastofnunar og hafi síðar orðið grundvöllur þess að framburður hans var talinn ótrúverðugur.

Gríðarlegir fólksflutningar hafi átt sér stað innan Íraks á síðustu áratugum og hafi þéttbýliskjarnar stækkað verulega á kostnað dreifbýlis eins og fram komi í skýrslunni. Hún sýni að miklar breytingar hefðu orðið á því svæði sem um ræði og því óraunhæft að ætlast til þess að stefnandi þekkti þorp af loftmyndinni, þegar í fyrsta lagi sé óljóst að um hans heimaþorp sé að ræða, í öðru lagi sé afar líklegt að umrædd á hafi ekki runnið við þorpið þegar hann flúði þaðan árið 1990 og í þriðja lagi sé um að ræða fremur óskýra loftmynd af þorpinu. Ekki sé með sanngirni hægt að ætlast til að stefnandi, sem var fátækur fjárhirðir, hafi kynnt sér loftmyndir af þorpi sínu áður en hann þurfti að fara þaðan. Stefnandi sé óskrifandi og nánast ólæs og hafi íslenskum stjórnvöldum borið að taka tillit til þess þegar hann var spurður. Slík staða auki líkur á misskilningi þar sem stefnandi geti ekki sannreynt upplýsingar með jafn öruggum hætti og þeir sem eru læsir. Ekki hafi verið rannsakað hvort aðrar staðhæfingar stefnanda um þorpið ættu við rök að styðjast, svo sem fjöldi íbúa og hlutfall súnní-múslíma. Engin sjónarmið hafi komið fram um það hvaða hag stefnandi ætti að hafa af því að þykjast vera frá öðrum stað innan Írak en hann hafi raunverulega komið frá. Hefði hann viljað ljúga um uppruna sinn, til að eiga meiri möguleika á hæli, hefði hann væntanlega frekar sagst vera frá stríðshrjáðustu svæðum á borð við Bagdad. Óeðlileg tortryggni hafi því verið í garð stefnanda af hálfu yfirvalda. Lögreglan hafi staðfest framburð hans hvað varðar komu hans til landsins.

Ráðuneytið telji að ekki hvíli skylda á stjórnvaldinu sjálfu að afla allra upplýsinga heldur geti það beint því til þess sem sæki um fyrirgreiðslu að veita upplýsingar og leggja fram gögn sem nauðsynleg þyki. Hér sé um óréttmæta nálgun af hálfu ráðuneytisins að ræða sem virtist líta á hælisumsókn flóttamanns sem beiðni um „fyrirgreiðslu“ í stjórnsýslulegu tilliti. Slík niðurstaða fái aldrei staðist með tilliti til þjóðréttarlegra skuldbindinga Íslands á borð við Flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna. Beiðni um hæli grundvallist oftast á sárri neyð og sé því að flestu leyti ósamanburðarhæf við venjubundnar beiðnir um fyrirgreiðslur innan stjórnsýslunnar. Niðurstaða ráðuneytisins hvað varði ferðaleið stefnanda sé byggð á því sama en í úrskurðinum segi að rannsókn málsins grundvallist á upplýsingum sem stefnandi hafi sjálfur veitt og takmarkist jafnframt af þeim. Með þessu sé gefið í skyn að rannsókn máls skuli takmörkuð af þeim fátæklegu upplýsingum, sem stefnanda hafi verið kleift að veita í formi framburðar síns, en að leggja sönnunarbyrðina á hans herðar með þessum hætti sé fráleit túlkun af hálfu ráðuneytisins, sem hafi alla burði til að rannsaka hvort mögulegt sé að hann hafi ferðast til landsins eins og hann segi, t.d. með því að leita eftir frekari upplýsingum frá erlendum landamærayfirvöldum. Ráðuneytið geri sér fulla grein fyrir bágri sönnunarstöðu stefnanda en í úrskurðinum segi að hann hafi komið hingað til lands án nokkurs farangurs og að því er virtist án nokkurs sem hefði getað hjálpað honum við að færa sönnur á hver hann sé. Bæði Útlendingastofnun og dómsmálaráðuneytinu hefði verið í lófa lagið að kalla eftir frekari upplýsingum frá stefnanda á öllum stigum málsins. Það hafi ekki verið gert en í staðinn hafi hann verið látinn gjalda fyrir það sem taldist ósannað, óskýrt og ótrúverðugt. Í úrskurðinum komi fram að þar sem stefnandi hafi gefið mjög takmarkaðar upplýsingar um uppruna sinn og aðstæður í heimalandi telji ráðuneytið að þegar af þeirri ástæðu sé erfitt að leggja mat á trúverðugleika hans. Þrátt fyrir það hafi Útlendingastofnun ekki átt í nokkrum vandkvæðum með að meta trúverðugleika stefnanda.

Ofangreint viðhorf virtist merki þess að yfirvöld túlki einungis sem marktækar þær upplýsingar sem stefnandi veitti og séu honum óhliðhollar á meðan staðhæfingar sem reynst gætu málstað hans hliðhollar hafi verið virtar að vettugi. Þessi nálgun sé í andstöðu við það sem kveðið sé á um í Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Þar segi að hælisumsækjandi, sem hafi gert heiðarlega tilraun til að renna stoðum undir sögu sína og verið samstarfsfús að því leyti, skuli njóta vafans þó hann geti ekki sannað frásögn sína eða hluta hennar þannig að hafið sé yfir vafa.

Rannsóknarreglan hafi einnig verið brotin hvað varði efnislegan grundvöll fyrir úrskurði dómsmálaráðuneytisins. Ráðuneytið hafi fallist á niðurstöðu Útlendingastofnunar um að framburður stefnanda um uppruna sinn sé ótrúverðugur. Ráðuneytið hafi þó ekki talið tilefni til að vefengja orð hans. Þessi nálgun sé ekki í samræmi við stjórnsýslulög þar sem ráðuneytið telji það vera ótrúverðuga staðreynd að stefnandi sé frá þeim stað sem hann segðist vera frá en hefði engu að síður ákveðið að senda hann til Íraks á grundvelli þess að hann sé frá því svæði. Samkvæmt skýrslu Flóttamannastofnunarinnar séu fjölmörg svæði í landinu sem ekki sé talið óhætt að senda flóttafólk aftur til. Þar með skipti sú staðreynd, að ráðuneytið telji ótrúverðugt að stefnandi sé frá því svæði sem hann segðist vera frá, miklu máli við mat á hættu við endursendingu. Í skýrslunni segi að engar þvingaðar endursendingar á hælisleitendum ættu að fara fram til Írak nema áður hefði verið metið einstaklingsbundið hvort óhætt sé að senda viðkomandi aðila til baka. Þetta hafi Útlendingastofnun staðfest að hafi ekki verið gert í máli stefnanda. Niðurstaða skýrslunnar, sem dómsmálaráðuneytið byggi úrskurð sinn á, sé langt frá því að vera einhliða hvað öryggi í landinu varði. Um öryggisumbætur, sem orðið hafi, segi að þessa þróun og umbætur þurfi að setja í samhengi við annað. Þær gætu verið ófyrirsjáanlegar, afturför kunni að eiga sér stað með endurteknum hætti, auk þess sem óvissu gæti og áhætta sé enn fyrir hendi. Af þessu leiði að þrátt fyrir að öryggi hafi almennt batnað, séu vopnaðar sveitir enn stórhættulegar og sjálfsmorðsárásir og bílsprengjur tíðkuðust enn auk skipulagðra morða og mannrána sem valdi manntjóni og búseturöskun.

Af ofangreindum ástæðum hafi mannréttindasamtökin Amnesty International kallað eftir því að hælisleitendum frá Írak yrði veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Í öllum tilvikum þar sem hælisleitendur eru frá Írak, en teljist hvorki flóttamenn né njóti samsvarandi verndar, kalli Amnesty International eftir því að viðtökuríki veiti þeim tímabundna vernd af mannúðarástæðum þar til öryggi hafi batnað í Írak og óhætt sé fyrir viðkomandi að snúa aftur heim. Hins vegar virtust íslensk yfirvöld ekki hafa íhugað þann möguleika af nokkrum heilindum að veita stefnanda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarástæðna.

Krafa stefnanda sé byggð á því að stefnda Útlendingastofnun hafi farið út fyrir heimild sína við mat á sönnunargögnum þar sem hún hafi gert kröfu um beinar sannanir sem ekki væru tiltækar í málinu. Óhófleg sönnunarbyrði hafi verið lögð á stefnanda en í ákvörðun stefnda segi að hann hafi ekki lagt fram nein gögn til stuðnings framburði sínum. Útlendingalög geri ekki ráð fyrir að umsækjendur um hæli á Íslandi leggi fram beinar sannanir fyrir ástæðum flótta undan ofsóknum. Þvert á móti sé vísað til flóttamannasamnings við mat á skilgreiningu flóttamanns í 44. gr. laganna. Samkvæmt alþjóðalögum sé við mat á því, hvort efnisástæður A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanns eigi við, talið að óbeinar sem beinar sannanir séu tækar. Sönnunarbyrðin hvíli á íslenska ríkinu. Óeðlilegt og ósanngjarnt sé, svo og andstætt skuldbindingum Íslands að þjóðarétti, að leggja sönnunarbyrði á flóttamann sem komi allslaus hingað til lands. Af málsskjölum verði ekki séð að yfirvöld hafi leitað eftir staðfestingu heimalands stefnanda á því að hann hafi neyðst til að flýja eða að hann sé sá sem hann segist vera. Nú hafi stefnandi fengið útgefið vegabréf frá Írak sem staðfesti hver hann sé og ætti því að vera hægt að ganga út frá því sem sönnu og leita staðreynda um hann út frá því. Hvorki Útlendingastofnun né ráðuneytið hafi rannsakað það. Hin stranga krafa íslenskra stjórnvalda um beinar sannanir hafi verið ómálefnaleg og því beri að ógilda úrskurðinn. Stefndu beri sönnunarbyrði fyrir því að fullyrðing hælisleitenda sé röng, auk þess sem allra nauðsynlegra gagna hafi borið að afla til að upplýsa málið. Íslensk yfirvöld hafi brugðist skyldu sinni gagnvart stefnanda. Rannsókn Útlendingastofnunar og ráðuneytis hafi verið óvönduð og með því hafi rannsóknarreglan verið brotin.

Rannsóknarregla stjórnsýslulaganna sé öryggisregla sem miði að því að mál sé vel upplýst áður en ákvörðun er tekin svo niðurstaðan verði efnislega rétt hverju sinni. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar sem búi að baki ákvörðun séu sannar og réttar. Afgreiðsla íslenskra stjórnvalda á hælisumsókn stefnanda snúi að öryggi og lífi hans sjálfs. Ráðuneytið hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga með því að rannsaka ekki með fullnægjandi hætti framburð stefnanda og aðstæður í heimaríki hans. Hæstiréttur hafi um slík mál vísað til 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga sem mæli fyrir um að Útlendingastofnun skuli við meðferð máls, sem varði réttarstöðu flóttamanns og hælisleit, af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Í máli stefnanda hafi ekki verið leitað eftir upplýsingum sem varði frásögn stefnanda á flótta hans frá Írak.

Stefnda Útlendingastofnun og ráðherra sem æðra stjórnvald hafi einnig brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga með því að láta hjá líða að kanna aðstæður stefnanda við mat á því hvort veita beri honum dvalarleyfi af mannúðarástæðum samkvæmt 12. gr. f laga um útlendinga. Í úrskurðinum segi um túlkun ákvæðisins að við skoðun á því hvort kærandi uppfylli annað hvort skilyrða ákvæðisins sé alfarið litið til persónulegra haga hans sjálfs og þeirra leiðbeinandi skýringa sem fram komi í greinargerð með ákvæðinu. Þrátt fyrir það hafi ekki verið haft samband við stefnanda við undirbúning úrskurðarins til að athuga hverjir persónulegir hagir hans væru hér á landi. Ekki hafi verið kannað hvort hinn langi tími, sem afgreiðsla málsins hafi tekið, hafi gert það að verkum að stefnandi hafi með einhverjum hætti tengst landi og þjóð sem sé annað skilyrði fyrir því að ákvæðinu verði beitt. Þá hafi og verið látið hjá líða að kanna hvort áskilnaður 12. gr. f um mannúðarsjónarmið ætti við um aðstæður hans. Látið hafi verið nægja að fullyrða að dvalartími hans hér á landi vegna málsmeðferðar hælisbeiðni hans gæti ekki talist til sérstakra tengslamyndunar. Þar sem stefnandi ætti hvorki fjölskyldu né ættmenni hér á landi var talið að hann hefði engin tengsl við það, þrátt fyrir að hafa nú búið hér í tvö og hálft ár. Fullyrðing stjórnvalda byggðist ekki á rannsóknum. Skortur á upplýsingum um þennan þátt hafi leitt til þess að stefnanda hafi ekki verið veitt hér dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Meðmæli sem vinir, atvinnurekendur og fyrrum leigusali hafi gefið styðji að tengsl hans við landið væru sterk auk þess sem framkoma hans hafi verið til fyrirmyndar í alla staði. Í viðtali við Útlendingastofnun 29. ágúst 2008 hafi stefnandi sagt að Íslendingar höguðu sér við hann eins og hann væri einn af þeim og hann langaði að búa hér. Ástæða hafi því verið fyrir yfirvöld að rannsaka betur tengsl hans við landið og hvort persónulegar aðstæður hans hér hefðu breyst frá komu hans áður en úrskurðað var að hann ætti ekki rétt á dvalarleyfi á grundvelli slíkra tengsla. Slík málsmeðferð hefði verið í samræmi við tilmæli nefndar um meðferð hælisumsókna um að það væri almennt til bóta fyrir málsmeðferð að halda reglulegum samskiptum við hælisleitanda með það að markmiði að upplýsa hann um stöðu máls og tryggja betri samvinnu við hann.

Dómsmálaráðherra hafi lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um útlendinga. Aðstæður stefnanda séu í samræmi við þær hugmyndir sem þar sé ráðgert að lögleiða. Félagslegar aðstæður stefnanda væru mjög íþyngjandi svo og aðstæður í heimaríki hans vegna langvarandi stríðsástands. Auk þess hafi stefnandi haft bráðabirgðadvalarleyfi í meira en tvö ár á Íslandi. Hann fullnægi því þeim skilyrðum sem dómsmálaráðherra telji rétt að lögleiða til að fá dvalarleyfi af mannúðarástæðum.

Verði stefnandi sendur aftur til Íraks sé líf hans í mikilli hættu. Hann hafi raunverulegar ástæður til að óttast ofsóknir af hálfu yfirvalda sem aðhyllist síja-trú. Ákvæði 45. gr. laga um útlendinga eigi því við um hann. Jafnvel þó að flóttamannahugtakið samkvæmt 44. gr. sömu laga væri ekki talið eiga við um hann þá ætti undantekningarákvæði 12. gr. f laganna við, en þar segi m.a. að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi ef rík mannúðarsjónarmið standi til þess. Það hljóti að teljast rík mannúðarsjónarmið að senda stefnanda ekki aftur til lands þar sem hann óttist um líf sitt og þar sem ástandið sé óstöðugt eftir áratuga stríðsrekstur. Stefnandi eigi ekki lengur fjölskyldu í landinu því meðlimir hennar hafi verið myrtir eða flúið. Hann eigi engar eignir og hafi, eftir tveggja áratuga flótta undan stríðsátökum, engan stað að fara til í Írak, né skjóls að leita. Hann sé sannfærður um að honum verði gert að taka þátt í átökum og hann eigi enga möguleika á að fá vinnu í landinu. Hans bíði því örbyrgð og ofsóknir á grundvelli minnihlutastöðu sinnar sem súnní-múslími verði hann sendur til baka. Nýjasta ársskýrsla mannréttindasamtakanna Amnesty International styðji ofangreinda beiðni stefnanda.

Stefnda Útlendingastofnun hafi, með því að túlka skilyrði 12. gr. f laga nr. 96/2002 ótæpilega þröngt, staðið í vegi fyrir að stefnanda yrði veitt hér dvalarleyfi af mannúðarástæðum og því sé niðurstaða hennar efnislega röng. Skilningur ráðuneytisins leiði til þess að undantekningarreglan í lagaákvæðinu komi nær aldrei til skoðunar enda njóti þeir útlendingar sem eigi á hættu ofsóknir við heimsendingu þegar verndar 45. gr. laganna. Tilgangur 12. gr. f sé að ná til þeirra tilvika þegar aðstæður útlendings væru þannig að hann uppfyllti ekki skilyrði 44. gr. laganna um réttarstöðu flóttamanns en rík mannúðarsjónarmið standi til þess að honum verði veitt hér dvalarleyfi. Við mat á mannúðarsjónarmiðum verði að horfa til mannréttindasáttmála Evrópu, mannréttindaákvæða íslensku stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og þeirra mannréttindasáttmála sem Ísland sé aðili að.

Stefnandi hafi stefnt Útlendingastofnun til varnar í máli þessu, enda hafi stofnunin tekið þá ákvörðun sem sé deilt um í málinu. Hún sé aðildarhæf í merkingu 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, enda hafi hún vald til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Útlendingastofnun hafi lögvarða hagsmuni af því að taka til varna í málinu þar sem ákvörðun hennar er vefengd fyrir dómstólum í merkingu 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þeir hagsmunir snúi m.a. að því að fá tækifæri til að verja sig og koma að gagnlegum upplýsingum í málinu. Markmið málsóknar stefnanda sé að fá ákvörðun Útlendingastofnunar hnekkt og því hafi verið nauðsynlegt að stefna henni.

Aðild ráðherra sem æðra stjórnvalds sé reist á því að hann eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, enda hafi ákvörðun hans réttaráhrif á þá stjórnvaldsákvörðun sem hér um ræði. Ráðherra hafi nær takmarkalausa heimild til endurskoðunar stjórnvaldsákvörðunar Útlendingastofnunar og geti borið fyrir sig nýjar málsástæður. Ráðherra sé æðra sett stjórnvald gagnvart Útlendingastofnun og hafi sömu stjórnunarheimildir gagnvart lægra settu stjórnvaldi og innan ráðuneytisins. Því sé ríkari ástæða til að telja að hann hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn dómsmáls sem snúist um ákvörðun hans á kærustigi.

Krafa stefnanda styðjist við lög nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð um útlendinga nr. 53/2003, stjórnsýslulög nr. 37/1993, stjórnarskrá Íslands nr. 33/1944, lög um mannréttindasáttmála Evrópu nr. 62/1994, Alþjóðasamning um réttarstöðu flóttamanna frá 1951 og viðauka við hann frá 1967, mannréttindasáttmála Evrópu, samning Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi frá 1966, samning Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu frá 1989, reglugerð ráðsins nr. 343/2003/EB frá 18. febrúar 2003, tilskipun Evrópubandalagsins nr. 2004/83/EB frá 29. apríl 2004 um lágmarksskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnist alþjóðlegrar verndar og um inntak slíkrar verndar, tilskipun nr. 2005/85/EB frá 1. desember 2005 um lágmarkskröfur til málsmeðferðar í aðildarríkjum við veitingu og afturköllun á stöðu flóttamanns og tilskipun nr. 2003/9/EB frá 27. janúar 2003 um lágmarkskröfur varðandi móttöku hælisleitenda.

Málsástæður og lagarök stefndu

Af hálfu stefndu er málsatvikum lýst þannig að stefnandi hafi gefið sig fram við lögregluna á höfuðborgarsvæðinu í janúar 2008 og óskað eftir hæli á Íslandi sem flóttamaður. Stefnandi hafi verið án ferðaskilríkja en hann hafi sagst heita A-x-x H-x-x A-x-x, fæddur 1. janúar 1968 í bænum Al Fajr, Nasarieh, í Írak og væri hann að flýja stríðsástand í heimalandi sínu. Stefnandi hafi komið til Íslands daginn áður með flugi frá Ósló en þangað hefði hann komið með flugi frá Bretlandi. Stefnandi hafi sagt að hann hefði ekki þurft að framvísa ferðaskilríkjum við komuna til Ósló. Rannsókn lögreglu hafi staðfest að stefnandi hefði komið með flugi frá Ósló umræddan dag en eftirlitsmyndavél hafi sýnt að hann var ekki með farangur. Í frumskýrslu lögreglu segi að stefnandi hafi verið í sömu fötum þegar hann gaf sig fram og við komu til landsins og að útlit hans hafi verið líkara manni sem væri í viðskiptaerindum en manni sem væri að leita sér aðstoðar.

Með ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar 20. október 2008 hafi stefnanda verið synjað um hæli hér á landi sem flóttamanni. Jafnframt hafi verið synjað að veita stefnanda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Stefnanda hafi jafnframt verið vísað frá Íslandi. Stefnandi hafi kært þessa ákvörðun en hún hafi verið staðfest með úrskurði ráðuneytisins.

Sýknukrafa stefndu sé reist á því að í niðurstöðu ákvörðunar stefndu Útlendingastofnunar komi fram að frásögn stefnanda væri um margt ótrúverðug. Stefnandi hefði ekki gert grein fyrir sér með öðrum hætti en þeim að segjast vera frá tilteknu þorpi í Írak. Hann hafi meðal annars lýst aðstæðum í heimaþorpi sínu en ekki getað gert grein fyrir því hvort á, sem sjáist á gervihnattamynd sem honum var sýnd, hefði verið við þorpið þegar hann bjó þar. Frásögn hans um að hann væri frá þorpinu hafi þótt afar ótrúverðug. Lýsing stefnanda á ferðalagi sínu til Íslands hafi einnig þótt afar ótrúverðug. Hann hefði sagst hafa komið til Íslands með því að fljúga í gegnum Bretland en þar gildi mjög strangar reglur við skoðun ferðaskilríkja, jafnvel þótt aðeins sé um millilendingu að ræða. Hann hafi sagst hafa komið inn á Schengen-svæðið um Noreg en sú ferðaleið feli í sér för yfir ytri landamæri þar sem ferðaskilríki væru einnig könnuð mjög ítarlega. Þá þætti afar ótrúverðugt að stefnandi hefði komist um borð í flugvél til Íslands frá Noregi án þess að framvísa nokkrum skilríkjum og án þess að meintur fylgdarmaður hans hefði fylgt honum um borð í flugvélina. Stefnandi hefði ekki lagt fram nein gögn til stuðnings framburði sínum. Framburður stefnanda hafi í heild sinni þótt svo ótrúverðugur að ekki yrði unnt að byggja ákvörðun í máli hans á honum nema að litlu leyti. Þó yrði að leggja til grundvallar að stefnandi væri írakskur ríkisborgari. Þar sem stefnandi væri ekki trúverðugur í framburði um heimaþorp sitt yrði ekki byggt á því að hann kæmi frá því svæði í Írak sem hann hafi sagst koma frá.

Stefnda hafi borið að leggja mat á það hvort stefnandi teldist vera flóttamaður í skilningi A-liðar 1. gr. flóttamannasamningsins. Stefnandi hafi sagst vera írakskur ríkisborgari en flúið Írak árið 1990 og dvalið síðan þá í Líbanon. Af hálfu stefndu hafi verið talið að ekkert hefði komið fram sem benti til þess að stefnandi hefði sjálfur verið í sérstakri hættu umfram aðra almenna borgara eða að hann hefði átt á hættu að verða fyrir einstaklingsbundnum ofsóknum. Stefnandi hafi ekki borið því við að hafa orðið fyrir ofbeldi eða ofsóknum í heimalandi sínu. Til þess að falla undir flóttamannasamninginn þyrfti umsækjandi að sýna fram á að hann hefði ástæðuríkan ótta til að verða fyrir eða hefði orðið fyrir ofsóknum þar sem um skipulagðar aðgerðir hefði verið að ræða eða að ofsóknum hefði verið beint að umsækjanda sem hafi verið stjórnað, heimilað og framfylgt af yfirvöldum eða að yfirvöld hefðu ekki getað eða viljað veita umsækjanda fullnægjandi vernd. Þá yrðu ofsóknir að stafa vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Aðstæður stefnanda bentu frekar til þess að hann hefði flúið almennar aðstæður í heimalandi sem tilkomnar væru vegna tímabundins stríðsástands. Hvergi í framburði stefnanda hefði komið fram að hann hefði orðið fyrir ofsóknum eins og um ræði í flóttamannasamningum. Aðstæður stefnanda væru ekki með þeim hætti sem kveðið sé á um í 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. A. lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, sbr. viðauka við samninginn frá 1967.

Í ákvörðun stefnda komi einnig fram að í 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga væri lagt bann við því að senda útlending til svæðis þar sem hann hefði ástæðu til að óttast ofsóknir, sem gætu leitt til þess að hann teldist flóttamaður, eða ef ekki væri tryggt að hann yrði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Þá segi að samsvarandi verndar skuli útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greini í flóttamannahugtakinu sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Stefnandi haldi því fram að hann sé súnní-múslími. Af íbúum Íraks væru 97% múslímatrúar en súnní-múslímar væru 32-37% þeirra og síja-múslímar 60-65%. Mismunandi væri eftir svæðum í Írak hvar fyrrgreindir hópar væru í meirihluta. Þá gæfu skýrslur til kynna að þeim sem snúi aftur til síns heima í Írak væri að fjölga, m.a. vegna betra öryggisástands og kæmi hluti þeirra til baka frá öðrum ríkjum en Írak. Af þeim sem snúið hefðu aftur til síns heima hafi aðeins 1% sagst finna til stöðugs ótta vegna ástandsins í landinu. Að mati stefnda yrði ekki séð að stefnandi væri í sérstakri hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð við heimkomu til Íraks umfram aðra óbreytta borgara og væri ekki ástæða til þess að ætla að stefnandi þyrfti að óttast ofsóknir sneri hann til Íraks. Ekki þætti óvarlegt að ætla stefnanda að setjast að á svæðum innan Íraks þar sem súnní-múslímar væru í meirihluta. Þá hefðu önnur ríki í Evrópu metið ástandið í Írak svo að óhætt væri fyrir umsækjendur um hæli að snúa aftur til Íraks. Mat stefnda hefði því verið að aðstæður stefnanda væru ekki svo sem kveðið væri á um í 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt 2. mgr. 45. gr. laganna skuli stjórnvald í máli, sem samkvæmt lögunum komist að því að ákvæði 1. mgr. 45. gr. ætti ekki við um útlendinginn, taka að eigin frumkvæði til skoðunar hvort beita skyldi ákvæðum 2. mgr. 11. gr. sömu laga. Niðurstaða stefndu hafi verið að ekki ætti að beita ákvæðinu þar sem stefnandi hefði ekki sérstök tengsl við landið og ekki þættu rík mannúðarsjónarmið standa til þess að veita stefnanda dvalarleyfi hér á landi. Stefnda Útlendingastofnun hafi jafnframt ákveðið að vísa stefnanda frá Íslandi með vísan til 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, sbr. a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar hafi verið fyllilega lögmæt að formi og efni til og sé öðru mótmælt sem röngu og ósönnuðu.

Í úrskurði ráðuneytisins komi m.a. fram að í máli þessu giltu ákvæði laga um útlendinga, reglugerð um útlendinga nr. 53/2003 og alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967. Jafnframt kæmi til skoðunar mannréttindasáttmáli Evrópu frá 4. nóvember 1950 ásamt viðaukum og samningur gegn pyntingum og annarri grimmilegri, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu nr. 19/1996. Samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga teldist flóttamaður samkvæmt lögunum vera útlendingur sem falli undir ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 (flóttamannasamningsins), sbr. viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Samkvæmt flóttamannasamningnum væri flóttamaður sá sem af ástæðuríkum ótta við að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana, og gæti ekki eða vildi ekki, vegna slíks ótta, færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem sé ríkisfangslaus, og væri utan þess lands, þar sem hann áður hefði reglulegt aðsetur, vegna slíkra atburða og gæti ekki eða vildi ekki, vegna slíks ótta, hverfa aftur þangað. Samkvæmt 45. gr. laganna mætti ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefði ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann teldist flóttamaður. Samkvæmt 33. gr. flóttamannasamningsins skuli aðildarríki ekki vísa flóttamanni brott eða endursenda hann til landamæra ríkis þar sem lífi hans eða frelsi yrði ógnað vegna kynþáttar hans, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana.

Stefnandi hefði ekki framvísað neinum skilríkjum sem færðu sönnur á hver hann væri. Hann hefði komið hingað til lands án nokkurs farangurs og að því er virtist án nokkurs sem hefði getað hjálpað honum við að færa sönnur á hver hann væri. Upplýsingar sem stefnandi hefði gefið um uppruna sinn og aðstæður væru mjög af skornum skammti. Stefnandi hefði upplýst að hann hefði búið í þorpinu Al Fajr nálægt borginni Basra í Írak en lýsingar hans á þorpinu og umhverfi þess kæmu ekki heim og saman við þær upplýsingar sem stefnda hefði aflaði um þorpið með gervihnattamyndum. Stefnandi hefði komið til landsins undir öðru nafni en því sem hann segðist nú heita.

Frásögn stefnanda hafi ekki verið hægt að leggja til grundvallar við úrlausn málsins. Byggt hafi verið á því að stefnandi hefði ekki þekkt til aðstæðna í þorpinu Al Fajr í Írak og lýsing hans á ferðalagi sínu til Íslands hafi þótt afar ótrúverðug. Þó hafi verið lagt til grundvallar að stefnandi væri írakskur ríkisborgari en þar sem lýsingar hans á þorpinu hefðu ekki verið trúverðugar yrði ekki byggt á því að hann væri frá því svæði sem hann segðist vera frá. Vegna takmarkaðra upplýsinga, sem stefnandi hefði veitt um uppruna sinn og aðstæður í heimalandinu, hafi þegar af þeirri ástæðu verið talið að erfitt væri að leggja mat á trúverðugleika hans. Þar sem upplýsingar sem stefnandi hafi gefið um þorpið brutu í bága við þekktar staðreyndir hefði það óhjákvæmilega áhrif á mat á trúverðugleika stefnanda.

Í úrskurðinum komi fram að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skyldi stjórnvald sjá til þess að mál væri nægilega upplýst áður en ákvörðun væri tekin í því. Skyldan hvíldi þó ekki alfarið á stjórnvaldinu sjálfu heldur gæti það beint því til þess sem sækti um fyrirgreiðslu að veita upplýsingar og leggja fram nauðsynleg gögn. Stefnandi hefði ekki framvísað neinum skilríkjum og gefið mjög takmarkaðar upplýsingar um uppruna sinn og aðstæður og því hefði miklum erfiðleikum verið bundið að grafast fyrir um aðstæður hans og ferðaleið en hann hafi ferðast án skilríkja og undir öðru nafni en hann hefði gefið upp hér á landi. Eins og málið væri vaxið hafi ráðuneytið talið að könnun á ferðaleið stefnanda til landsins skipti ekki sköpum við mat á kröfum stefnanda í málinu enda hefði verið lagt til grundvallar í málinu að stefnandi væri frá Írak, eins og hann hafi sjálfur borið, en af framangreindum ástæðum hafi stefnda hafnað því að byggja á því sérstaklega að stefnandi væri frá þorpinu Al Fajr.

Ráðuneytið hafi fallist á með stefndu Útlendingastofnunar að framburður stefnanda um uppruna sinn væri ekki trúverðugur. Hins vegar hafi ráðuneytið ekki talið tilefni til þess að vefengja orð stefnanda þegar málið væri skoðað í heild og sérstaklega þegar litið væri til nýrrar skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna en þar væri sérstaklega minnst á meinta heimahaga stefnanda og hversu mjög ástandið þar hefði breyst til batnaðar.

Fram komi í úrskurðinum að ferðaleið stefnanda bæri að kanna með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga. Rannsókn lögreglu staðfesti að hann hefði komið með flugi frá Ósló, farangurslaus, en ekki ferðast á því nafni sem hann segðist nú heita. Rannsókn málsins hafi grundvallast á upplýsingum sem stefnandi hafi sjálfur veitt og takmarkist jafnframt af þeim. Ráðuneytið hafi talið að málið hefði verið nægilega upplýst að því er varðar ferðaleið stefnanda til þess að úrskurður yrði lagður á málið efnislega.

Fram komi í úrskurðinum að aðalkrafa stefnanda lyti að því að honum yrði veitt hæli á Íslandi sem flóttamanni á grundvelli A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, sbr. VII. kafla laga um útlendinga. Stefnandi hafi byggt kröfu sína á því að hann óttaðist mjög um líf sitt yrði hann sendur aftur til heimalands síns en ótta hans væri að rekja til þess að hann væri súnní-múslími sem sætti ofsóknum af hendi síja-múslíma. Þó að hann hafi ekki sætt einstaklingsbundnum ofsóknum í heimalandi sínu áður en hann yfirgaf það væri ekki sjálfkrafa unnt að álykta sem svo að hann yrði ekki fyrir ofsóknum yrði hann sendur aftur til heimalandsins. Í ljósi þeirra aðstæðna sem ríki í landinu, þess mikla óróa og þeirra takmörkuðu raunverulegu valda sem yfirvöld í landinu hefðu væri ótti stefnanda við ofsóknir raunverulegur. Í úrskurðinum komi fram að ráðuneytið hefði farið ítarlega yfir forsendur og mat Útlendingastofnunar í hinni kærðu ákvörðun á því hvort stefnandi uppfylli skilyrði til að teljast flóttamaður. Í úrskurðinum komi fram að ráðuneytið væri sammála mati og forsendum sem lægju til grundvallar ákvörðun Útlendingastofnunar. Niðurstaða ráðuneytisins hafi verið að ekkert hefði komið fram í málinu sem gerði það líklegt að stefnandi hefði mátt þola ofsóknir vegna kynþáttar síns, trúar, þjóðernis, aðildar að félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana sinna. Því væri ljóst að stefnandi uppfyllti ekki skilyrði 2. tl. A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 1951. Kröfu stefnanda um að honum yrði veitt hæli hér á landi á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, hafi því verið hafnað.

Þá hafi komið til skoðunar hvort seinni málsliður 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga ætti við í tilviki stefnanda en þar segi að útlendingur skuli njóta samsvarandi verndar gegn ofsóknum ef hann, vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu, sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Af athugasemdum með frumvarpi til útlendingalaga væri ljóst að umrætt ákvæði hafi verið lögfest til að fullnægja skuldbindingum samkvæmt 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu frá 1984, sbr. auglýsingu nr. 19/1996.

Fram komi í úrskurðinum að í hinni kærðu ákvörðun sé m.a. vísað til skýrslna breskra stjórnvalda um stöðu írakskra hælisleitenda. Í skýrslum komi fram að þeim Írökum fjölgi stöðugt sem snúi aftur til síns heima vegna betra öryggisástands í landinu og að hluti þeirra komi frá öðrum ríkjum en Írak, auk þess sem önnur ríki Evrópu meti ástandið í Írak þannig að óhætt sé fyrir þá sem synjað er um hæli að snúa aftur til Íraks. Ráðuneytið tæki undir þær ályktanir sem stefnda Útlendingastofnun hefði dregið af framangreindum skýrslum og hafi enn fremur bent á skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna. Þar sé ný greining stofnunarinnar á ástandi mála í Írak en hún hefði nú endurskoðað viðmiðunarreglur sínar varðandi það hvernig ríki eigi að taka á hælisbeiðnum frá írökskum flóttamönnum. Samkvæmt Flóttamannastofnuninni hefði öryggisástand í Írak batnað, sérstaklega í Suður-Írak og Al-Anbar héraðinu og teldi stofnunin ástandið nú vera orðið það gott að írakskir einstaklingar, sem flúið hefðu frá þessum svæðum, skyldu ekki lengur sjálfkrafa vera skilgreindir flóttamenn. Þess í stað skuli meta mál hvers einstaklings fyrir sig og ákvarða hvort hann hefði orðið fyrir ofsóknum. Flóttamannastofnunin mælti þó með því að tekið yrði tillit til þeirra einstaklinga sem tilheyrðu sérstökum hópum frá þessum svæðum og talið sé að gætu verið í hættu. Þar sé meðal annars átt við ýmsa þjóð- og trúarlega minnihlutahópa, samkynhneigða og fleiri.

Stefnandi segðist vera frá þorpinu Al Fajr í Nasiriyah en það sé í Thi Qar héraðinu í Suður-Írak og falli því undir hinar nýju viðmiðunarreglur Flóttamannastofnunarinnar. Stefnandi haldi því fram að hann sé súnní-múslími og þar sem hann hefði búið væru síja-múslímar í miklum meirihluta. Miklar deilur hefðu einkennt samskipti þessara hópa í Írak, sem oft hafi leitt til blóðsúthellinga, og óttist hann því um líf sitt verði hann sendur aftur til Írak. Í skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, þar sem farið er yfir ástand mála í Írak, komi hins vegar m.a. fram að ofbeldi á milli súnní- og síja-múslíma hafi nánast algjörlega linnt en útdráttur úr skýrslunni sé í úrskurðinum.

Ráðuneytið hafi talið að ekkert hefði komið fram í málinu sem gerði það sennilegt að hætta væri á að stefnandi yrði fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð við heimkomu til Íraks umfram aðra óbreytta borgara landsins og að ekkert hefði komið fram sem gerði það sennilegt að hann þyrfti að óttast ofsóknir ef hann sneri til baka. Að þessu gættu væri það niðurstaða ráðuneytisins að stefnandi nyti ekki verndar samkvæmt seinni málslið 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga vegna þeirrar ógnar sem hann segði að sér stafaði af síja-múslímum í Írak.

Þá sé í úrskurðinum fjallað um varakröfu þess efnis að stefnanda verði veitt dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum. Dvalarleyfi hafi á þeim tíma er umsókn stefnanda var lögð fram verið veitt á grundvelli 11. gr. laga um útlendinga og VII. kafla reglugerðar um útlendinga nr. 53/2003. Sérstök heimild hafi verið í 2. mgr. 11. gr. útlendingalaga og 3. mgr. 45. gr. reglugerðar um útlendinga til að veita dvalarleyfi þó að skilyrðum laga væri að öðru leyti ekki fullnægt ef rík mannúðarsjónarmið stæðu til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendings við landið. Slík heimild sé nú í 12. gr. f. útlendingalaga, sbr. lög nr. 86/2008. Ákvæði þessu sé einungis beitt í undantekningartilvikum og þá á grundvelli aðstæðna útlendings í hverju tilviki. Skilyrðin séu tvö en þó nægi að uppfylla annað þeirra. Við skoðun á því hefði alfarið verið litið til persónulegra haga stefnanda sjálfs og leiðbeinandi skýringa sem fram komi í greinargerð með ákvæðinu. Þar segi að undir fyrra skilyrði ákvæðisins geti átt þeir útlendingar sem ekki njóti reglna 1. mgr. 44. gr. eða 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga en undir síðara skilyrðið geti t.d. átt þeir útlendingar sem áður hafi búið hérlendis eða ættingjar sem ekki falli undir 13. gr. sömu laga. Ráðuneytið hafi tekið undir mat stefndu Útlendingastofnunar að stefnandi, sem hafi óskað eftir hæli í janúar 2008, hafi ekki þau tengsl við landið sem ákvæðið áskilji en hann eigi hér engra hagsmuna að gæta að því er varði nánustu fjölskyldu, ættmenni eða eignir. Dvalartími stefnanda hér á landi vegna málsmeðferðar hælisbeiðni hans geti ekki heldur talist til sérstakrar tengslamyndunar í skilningi 2. mgr. 11. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun stefndu um að synja beiðni stefnanda um dvalarleyfi af mannúðarástæðum hafi því verið staðfest.

Úrskurður ráðuneytisins hafi verið fyllilega lögmætur að formi og efni til og sé öðru mótmælt sem röngu og ósönnuðu. Stefndu vísi til sömu sjónarmiða, lagaraka og málsástæðna og fram komi í niðurstöðukafla úrskurðarins.

Stefndu mótmæli því að stjórnvöld hafi brotið gegn reglum stjórnsýslulaga og reglum útlendingalaga og að niðurstaða í málinu á stjórnsýslustigi verði af þeim sökum felld úr gildi. Stefndu mótmæli því að úrskurður ráðuneytisins, þar sem staðfest hafi verið ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar, brjóti gegn stjórnsýslulögum, einkum 30. og 31. gr., og lögum um útlendinga og að hann sé haldinn efnisannmörkum eins og stefnandi haldi fram. Þá mótmæli stefndu því að málið hafi ekki verið rannsakað með fullnægjandi hætti. Stefnandi byggi kröfu sína jafnframt á því að stefndu hafi brotið gegn 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga en við skilgreiningu á því hvort stefnandi teljist flóttamaður hafi verið nauðsynlegt að afla viðeigandi upplýsinga um aðstæður stefnanda sjálfs, eftir því sem unnt var, og meta framburð hans með rökstuddum hætti. Stefnandi haldi því fram að þetta hafi ekki verið gert. Stefndu mótmæli þessum málsástæðum stefnanda en málsmeðferð hafi að öllu leyti verið lögmæt, bæði að formi til og efni.

Varðandi mat á trúverðugleika framburðar stefnanda hafi verið byggt á því að þegar stefnandi var spurður beint hvort áin hefði verið í þorpinu þar sem hann ólst upp hafi hann ekki verið viss um það. Samkvæmt frásögn stefnanda hafi hann búið í þorpinu þar til hann yfirgaf Írak og því með öllu ótrúverðugt að hann hafi ekki vitað hvort á hafi runnið í gegnum eða við þorpið sem hann ólst upp í. Á öðru hafi ekki verið byggt í þessu sambandi og því ekki ástæða til að kanna það nánar. Stefndu mótmæli að hafa brotið gegn rannsóknarreglu eða 3. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002.

Stefnandi byggi kröfu sína einnig á því að rannsóknarreglan hafi verið brotin hvað varðar efnislegan grundvöll fyrir úrskurði ráðuneytisins. Stefndu mótmæli þessari málsástæðu stefnanda svo og rökum og sjónarmiðum sem henni fylgi í málatilbúnaði stefnanda.

Staðhæfingum stefnanda, um að yfirvöld hafi einungis talið marktækar þær upplýsingar stefnanda sem voru honum óhliðhollar, sé mótmælt en þær séu með öllu órökstuddar. Í ákvörðun stefndu sé tekið fram að stefnandi þætti ótrúverðugur um ferðaleið og uppruna sinn innan Íraks. Að öðru leyti hafi verið byggt á framburði hans sjálfs við mat á því hvort aðstæður hans féllu undir skilgreiningu á stöðu flóttamanns.

Stefnandi haldi því fram að stefnda Útlendingastofnun hafi staðfest að ekki hafi verið framkvæmt einstaklingsbundið mat sem gefi til kynna að óhætt sé að senda hann til baka til heimalands síns. Þessu mótmæli stefndu. Við meðferð hælisumsókna á Íslandi, eins og um alla Evrópu, sé unnið á grundvelli svokallaðra landaupplýsinga (e. Country of Origin Information) en það séu upplýsingar um aðstæður í viðkomandi ríki sem aflað hafi verið af viðurkenndum aðilum og birtar í þeim tilgangi að meta aðstæður einstaklinga í málum vegna umsókna um hæli. Þær upplýsingar séu misítarlegar, eftir því um hvaða ríki ræði, en þar sem mikið hafi verið um komur hælisleitenda frá Írak sé aðgangur að miklu og ítarlegu efni um aðstæður þar í landi, m.a. frá flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna. Við meðferð umsókna um hæli kynni starfsmenn stefndu sér ítarlega fyrirliggjandi upplýsingar um aðstæður í viðkomandi ríki. Þær upplýsingar sem lágu fyrir um aðstæður í Írak hafi verið fullnægjandi til þess að taka ákvörðun í máli stefnanda.

Stefnandi haldi því fram að stefnda Útlendingastofnun hafi farið út fyrir heimild sína við mat á sönnunargögnum og að gerðar hafi verið kröfur um beinar sannanir. Stefndu mótmæli þessu svo og því að ráðuneytið hafi farið út fyrir heimild sína við mat á sönnunargögnum. Tilvísun stefnanda til reglugerðar nr. 343/2003/EB í þessu sambandi hafi ekkert með efnislega meðferð hælisumsóknar á Íslandi að gera. Í reynd hafi stjórnvald frjálst sönnunarmat við meðferð hælisumsóknar. Hvergi í flóttamannasamningnum frá 1951 né í bókun um réttarstöðu flóttamanna frá 1967 sé að finna ákvæði sem fjalli um sönnunarmat. Flóttamannasamningurinn mæli fyrst og fremst fyrir um skilgreiningar og réttindi flóttamanna. Í handbók um réttarstöðu flóttamanna frá 1979, útgefinni af Flóttamannstofnun Sameinuðu þjóðanna (UNHCR), sé þó að finna leiðbeiningar í þessu efni. Fjallað sé um málsmeðferð við ákvörðun á réttarstöðu flóttamanns í seinnihluta handbókarinnar, m.a. um lágmarkskröfur til málsmeðferðarinnar og um það hvernig staðreyndir máls skuli leiddar í ljós. Í málslið nr. 195 komi skýrt fram að umsækjandi sjálfur þurfi að láta í té þær upplýsingar sem væru máli hans viðkomandi en síðan þurfi sá sem falið er að ákvarða réttarstöðu umsækjanda að meta gildi fyrirliggjandi gagna og það hversu trúverðugur framburður umsækjandans sé. Í málsliðum nr. 196 og 197 sé fjallað nánar um kröfur til sönnunar og rannsóknar stjórnvalda. Meðal annars sé tekið fram að vegna sérstakra aðstæðna umsækjanda og hversu erfitt geti reynst að leggja fram sannanir í máli hans beri að gera minni kröfur um sönnunarfærslu en ella. Það þýði þó ekki að líta eigi á ósannaðan framburð sem réttan ef hann samrýmist ekki almennt frásögn umsækjanda. Meginreglurnar sé að finna í handbókinni um flóttamannasamninginn en ekki í flóttamannasamningnum sjálfum. Jafnframt væru íslensk stjórnvöld eftir sem áður bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga við meðferð hælisumsókna og ákvæðum laga um útlendinga. Skýrt komi fram í ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar að lagt var heildstætt mat á framburð stefnanda og þau gögn sem hann lagði fram. Enn fremur komi fram að stefnda hafi leitast við að kanna frásögn stefnanda með hliðsjón af viðurkenndum gögnum um ástand mála í Írak. Þá hafi niðurstaða stefnda verið byggð á hans eigin frásögn sem komið hafi fram við skýrslutöku hjá lögreglu og í viðtali hjá stofnuninni. Verði því með engu móti séð að stofnunin hafi gert óhóflegar kröfur um sönnun í máli stefnanda enda hafi framburður hans verið lagður til grundvallar þegar tekin er ákvörðun í máli hans með hliðsjón af trúverðugleika hans og þeim gögnum sem lágu fyrir í málinu. Því sé mótmælt að sönnunarbyrði í málinu hvíli á stefnda, íslenska ríkinu.

Hinni almennu meginreglu um að sönnunarbyrði hvíli á þeim sem leggi fram kröfu eða haldi einhverju fram sé ekki hægt að beita sjálfkrafa með hefðbundnum hætti í málum hælisumsækjenda þar sem þeim sé oft ill- eða ómögulegt að styðja framburð sinn skriflegum gögnum eða öðrum sönnunum. Sjaldnast hátti svo til að hælisumsækjandi geti fært sönnur fyrir máli sínu og þess vegna sé ekki gerð krafa um beina sönnun. Hælismál afgreiðist iðulega af stjórnvaldi og afstaða tekin um hælisumsókn þrátt fyrir að engar sannanir liggi fyrir í málinu. Það sem hafi grundvallarþýðingu við mat á því hvort umsækjandi teljist flóttamaður samkvæmt Flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna sé framburður umsækjandans en hann verði að vera trúverðugur. Stefnandi verði að gera grein fyrir því af hverju hann telji sig flóttamann í skilningi Flóttamannasamningsins og færa rök fyrir máli sínu með öllum þeim hætti sem mögulegt sé. Þær kröfur væru gerðar til umsækjandans að hann segði satt og rétt frá og að hann sýndi stjórnvöldum samstarfsvilja til að varpa ljósi á staðreyndir málsins. Þá beri honum að veita allar þær upplýsingar sem þýðingu hafi fyrir málið. Þegar stjórnvald hafi aflað þeirra upplýsinga sem því sé unnt að afla til að varpa ljósi á staðreyndir máls fari fram heildarmat á öllum fyrirliggjandi gögnum málsins, þ .á m. framburði umsækjanda. Trúverðugleiki hans skipti höfuðmáli en á endanum sé það á ábyrgð stjórnvaldsins að taka ákvörðun á forsvaranlegum grundvelli. Kröfunni um að stefnandi færi rök fyrir máli sínu verði ekki jafnað til kröfu um beina sönnun. Stefndu mótmæli því að gerðar hafi verið óeðlilegar kröfur um sönnun í máli stefnanda.

Þá virtist stefnandi halda því fram að íslensk yfirvöld hefðu átt að hafa samband við heimaland stefnanda til að fá staðfestingu á því að hann hafi neyðst til að flýja og á því að hann væri sá sem hann segðist vera. Það sé venjubundin meginregla við meðferð hælisumsókna að hafa ekki samband við heimaríki umsækjanda um hæli til þess að spyrjast fyrir um hann. Til þess að haft yrði samband við heimaríki viðkomandi þurfi skýrt skriflegt samþykki hans að liggja fyrir. Þá komi fram að stefnandi hafi nú fengið útgefið vegabréf til sönnunar á því hver hann sé. Í ákvörðun stefnda hafi verið gengið út frá því að stefnandi væri írakskur ríkisborgari. Það sem hafi hins vegar þótt ótrúverðugt hafi verið að uppruni hans innan Íraks væri sá sem stefnandi héldi fram.

Rannsókn málsins grundvallist á upplýsingum sem stefnandi hafi sjálfur veitt og takmarkist jafnframt af þeim. Stefnandi hafi veitt tilteknar upplýsingar um deili sín og ferðaleið og frumrannsókn lögreglu hafi fyrst og fremst beinst að því að fá þær upplýsingar staðfestar. Eðli máls samkvæmt væru takmörk fyrir því hversu langt væri hægt að ganga í að rannsaka ferðaleið stefnanda og deili hans, en rannsóknin verði m.a. að taka mið af þeim upplýsingum sem hann hafi sjálfur gefið, og að því leyti takmarkist rannsókn þessara atriða við framburð stefnanda. Lögreglan hafi ekki getað staðfest ferðaleið stefnanda nema að hluta en það jafngildi hins vegar ekki því að hún hafi ekki verið rannsökuð eins vel og mögulegt var. Ráðuneytið hafi metið rannsókn þessa hluta málsins nægilega og talið að 10. gr. stjórnsýslulaga hefði verið gætt.

Stefndu mótmæli því að rannsókn málsins hafi verið ábótavant að því leyti að ekki hafi verið aflað nægilegra gagna til að staðreyna frásögn stefnanda um uppruna hans í Írak.

Ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar og úrskurður ráðuneytisins hafi verið lögmæt og málefnaleg í alla staði og sé öðru mótmælt sem röngu.

Niðurstaða

Beiðni stefnanda um að honum yrði veitt hæli á Íslandi var synjað með ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar 20. október 2008 sem staðfest var með úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 9. september 2009. Með úrskurðinum var staðfest sú niðurstaða stefndu að aðstæður stefnanda væru ekki þannig að hann teldist flóttamaður samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. A-lið 1. mgr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, sbr. viðauka við samninginn frá 1967. Vísað er til þess í ákvörðun stefndu að aðstæður stefnanda bendi frekar til þess að hann hafi flúið almennar aðstæður í heimalandinu vegna tímabundins stríðsástands. Hvergi í framburði hans komi fram að hann hafi orðið fyrir ofsóknum eins og um ræði í flóttamannasamningnum. Í úrskurði ráðuneytisins er vísað til þess að ekkert hafi komið fram í málinu sem geri það líklegt að stefnandi hafi mátt þola ofsóknir vegna kynþáttar síns, trúar, þjóðernis, aðildar að félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana sinna. Því sé ljóst að hann uppfylli ekki skilyrði 2. tl. A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 1951 þar sem hugtakið flóttamaður er skilgreint. Kröfu stefnanda um að honum yrði veitt hæli hér á landi á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga, sbr. A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna, var því hafnað.

Þá var því einnig hafnað með ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar að 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga ætti við um aðstæður stefnanda. Í lagaákvæðinu er lagt bann við því að senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geti leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skuli útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greini í flóttamannahugtakinu sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Í ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar kemur fram að margir Írakar hafi flúið á árunum 1990 til 1991, meðal annars til Líbanon. Eftir það hafi landið sætt viðskiptaþvingunum. Eftir innrás Bandaríkjamanna í Írak 2003 hafi átök verið tíð innan Íraks og væri öryggisástandið mismunandi eftir svæðum. Upplýsingar um ástandið væru ekki allar á einn veg. Þó beri nokkrar þeirra með sér að ástandið í landinu sé að lagast þótt enn séu víða átök milli stríðandi fylkinga. Málið var metið þannig af hálfu stefndu að ekki yrði séð að stefnandi verði í sérstakri hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð við heimkomu til Íraks umfram aðra óbreytta borgara og að ekki sé ástæða til að ætla að hann þurfi að óttast ofsóknir snúi hann til Íraks.

Með úrskurði ráðuneytisins var staðfest að stefnandi nyti ekki verndar samkvæmt seinni málslið 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga vegna þeirrar ógnar sem hann segi að honum stafi af síja-múslímum í Írak. Var það byggt á því að ekkert hefði komið fram í málinu sem gerði það sennilegt að hætta væri á því að hann yrði fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð við heimkomu til Íraks umfram aðra óbreytta borgara landsins og að ekkert hefði komið fram sem gerði það sennilegt að hann þyrfti að óttast ofsóknir snúi hann til baka. Í úrskurðinum er vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá apríl 2009 en þar komi fram að öryggisástand í Írak hafi batnað, sérstaklega í Suður-Írak og Al-Anbar héraðinu. Flóttamannastofnunin telji að ástandið sé orðið það gott að írakskir einstaklingar, sem flúið hafi frá þessum svæðum, verði ekki lengur sjálfkrafa skilgreindir sem flóttamenn. Þess í stað skuli meta mál hvers einstaklings fyrir sig og ákvarða hvort hann hafi orðið fyrir ofsóknum. Flóttamannastofnunin mæli þó með því að tekið verði tillit til þeirra einstaklinga sem tilheyri sérstökum hópum frá þessum svæðum og talið hafi verið að gætu verið í hættu. Þá er í úrskurðinum vísað til þess að samkvæmt sömu skýrslu hafi ofbeldi milli súnní-múslíma og síja-múslíma í raun linnt. Öfgahópar haldi þó áfram ofbeldisverkum.

Krafa stefnanda um ógildingu á ákvörðun stefndu og úrskurði ráðneytisins er meðal annars á þeim rökum reist að rannsóknarreglan hafi verið brotin sem mótmælt er af hálfu stefndu.

Við úrlausn á því hvort stefnda Útlendingastofnun hafi gætt þess að rannsaka málið með fullnægjandi hætti samkvæmt 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga verður að líta til þess hvort fyrir hafi legið nægar upplýsingar þegar leyst var úr málinu til að unnt væri að meta með fullnægjandi hætti hvort stefnandi ætti að teljast flóttamaður eða gæti ekki snúið heim vegna ótta við ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða hvort tryggt væri að hann yrði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Í því sambandi verður að líta til þess að langur tími hefur liðið síðan stefnandi fór frá heimalandinu og því örðugra en ella að afla viðeigandi upplýsinga um aðstæður hans þá og ástæður fyrir flóttanum. Í málinu liggur hins vegar fyrir að í viðtali hjá stefndu Útlendingastofnun 29. ágúst 2008 lýsti stefnandi því að Írak hefði verið í stríði þegar hann þurfti að flýja og yfirvöld hefðu verið upptekin við stríðsrekstur. Á meðan hafi hópar nýtt sér ástandið til þess að drepa þá sem voru öðruvísi. Staðfest hefur verið með persónuskilríkjum stefnanda, sem hann aflaði eftir að hann kom til landsins, að hann er sá sem hann segist vera. Með þeim hefur frásögn stefnanda um þau atriði sem þar koma fram verið staðfest og að fæðingarstaður hans er á því svæði sem hann segist vera frá. Verður ekki séð að ósamræmi sé í frásögn hans. Engar upplýsingar eða gögn eru í málinu sem styðja þá ályktun að frásögn hans af ferðalaginu til Íslands sé ótrúverðug. Lýsingar stefnanda á aðstæðum í heimabyggð hans verða ekki taldar til marks um það að frásögn hans af því að hann hafi þurft að flýja Írak vegna hættuástands, sem hann hefur lýst, verði talin ótrúverðug. Sú frásögn hans er í samræmi við upplýsingar sem liggja fyrir í gögnum og byggt var á við úrlausn málsins á báðum stjórnsýslustigum. Rétt þykir að líta svo á að ekki hafi verið efasemdir um að stefnandi hafi flúið frá Írak á árinu 1990 þegar margir þurftu að flýja vegna stríðsátaka og upplausnar í landinu. Verður enn fremur að telja að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir í málinu til þess að unnt væri að meta hvort frásögn stefnanda væri trúverðug varðandi aðstæður hans og raunverulegan ótta við að verða ofsóttur vegna uppruna síns eða trúarbragða í ljósi ástandsins í landinu og ofbeldisverka stríðandi þjóðfélagshópa.

Við úrlausn málsins, hvort sem það var hjá stefndu Útlendingastofnun eða með úrskurði ráðuneytisins, bar að leggja mat á það hvort viðhlítandi upplýsingar og gögn lægju fyrir þannig að unnt yrði að meta með fullnægjandi hætti hvort veita bæri stefnanda vernd gegn ofsóknum samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Við mat á því bar að taka afstöðu til þess hvort aflað hefði verið fullnægjandi gagna og upplýsinga um það hvort stefnandi hefði raunverulega ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann teldist flóttamaður ef hann yrði sendur til heimalandsins eins og þegar hefur verið rakið. Skyldur stefndu Útlendingastofnunar í þessum efnum koma fram í 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga þar sem segir að í málum af þessu tagi skuli Útlendingastofnun af sjálfsdáðum afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Þegar tekin var ákvörðun í málinu af hálfu stefndu Útlendingastofnunar lágu fyrir upplýsingar og gögn um ástandið í Írak. Staðhæfingar stefnanda um að hann yrði drepinn fari hann aftur til Írak eru meðal annars á þeim rökum reistar að ástandið í landinu sé enn ótryggt. Stefnandi hefur ekki verið þar í langan tíma en upplýsingar liggja þó fyrir um ofbeldisverk, sem erfitt hefur reynst að vernda almenna borgara fyrir, og um deilur stríðandi fylkinga sem bitnað hafa á óbreyttum borgurum á vissum svæðum. Í ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar er því lýst að upplýsingar um ástandið í landinu séu ekki allar á einn veg og öryggisástandið mismunandi eftir svæðum. Af því sem fyrir liggi megi sjá að ástandið í Írak sé að lagast þótt enn séu víða átök á milli stríðandi fylkinga, eins og áður er komið fram. Þessar upplýsingar styðja staðhæfingar stefnanda um að hann geti haft réttmæta ástæðu til að óttast um líf sitt verði hann sendur þangað vegna ofsókna sem leitt gætu til þess að hann skuli teljast flóttamaður. Þrátt fyrir þetta hafa stefndu ekki sýnt fram á að aflað hafi verið upplýsinga sem unnt var að afla og varða stefnanda sérstaklega en þær voru nauðsynlegar við mat á því hvort hann hefði ástæðu til að óttast ofsóknir vegna uppruna síns eða trúarbragða verði hann sendur til Íraks.

Með vísan til þess sem fyrir liggur í málinu og hér hefur verið rakið verður að telja að ekki hafi verið gengið nægilegar úr skugga um það hvort stefnandi hafi réttmæta ástæðu til að óttast ofsóknir í heimaland sínu í þeim skilningi að 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eigi við um hann, snúi hann aftur þangað. Í ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar var þess ekki gætt að afla upplýsinga sem áttu sérstaklega við um stefnanda og stöðu hans á því svæði þar sem hann bjó. Úr þessu var ekki bætt við meðferð málsins áður en úrskurður var kveðinn upp í því af hálfu ráðuneytisins. Ætla verður að upplýsinga hafi verið unnt að afla um aðstæður stefnanda sjálfs án þess að leita þeirra í Írak. Gert er ráð fyrir því í 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga að þrátt fyrir ákvæði laga um þagnarskyldu megi kynna Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna efni málsskjala við öflun upplýsinga svo og mannúðar- og mannréttindasamtökum að því leyti sem það er nauðsynlegt í tengslum við öflun upplýsinga. Að þessu virtu verður að telja að þess hafi ekki verið nægilega gætt við meðferð málsins að afla nauðsynlegra upplýsinga, sem unnt var að afla, um hina meintu hættu sem stefnandi telur sig vera í verði hann sendur til Írak.

Með því að afla ekki viðhlítandi gagna eins og skylt var að gera samkvæmt 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga var brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Af þessu leiðir að taka ber kröfu stefnanda til greina og fella úr gildi úrskurð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 9. september 2009 og ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar 20. október 2008 sem staðfest var með úrskurðinum.

Dæma ber stefndu til að greiða stefnanda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn 1.500.000 krónur.

Málið dæmir S-kvk-nf I-kvk-nf héraðsdómari.

D ó m s o r ð:

Felldur er úr gildi úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 9. september 2009 í máli stefnanda og ákvörðun stefndu Útlendingastofnunar frá 20. október 2008 þar sem umsókn stefnanda um hæli og dvalarleyfi af mannúðarástæðum var synjað.

Stefndu greiði stefnanda 1.500.000 krónur í málskostnað.