E-528/2015

Mál þetta, sem var dómtekið 24. júní sl., er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af A á hendur íslenska ríkinu, með stefnu birtri 9. febrúar 2015.

Stefnandi krefst þess að stefnda verði gert að þola ógildingu ákvörðunar ríkislögreglustjóra frá 5. desember 2013 og ógildingu úrskurðar innanríkisráðuneytisins frá 31. október 2014, um að veita stefnanda neikvæða umsögn vegna umsóknar hans um aðgangskort að haftasvæði flugverndar. Þá krefst stefndi greiðslu málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnanda verði gert að greiða honum málskostnað.

Málsatvik

ISAVIA lagði fram umsókn um bakgrunnsathugun stefnanda, sem var móttekin af lögreglunni á Suðurnesjum 29. ágúst 2013, en framsend ríkislögreglustjóra, sem tók við umsókninni 16. september sama ár. Samkvæmt umsókninni var Íslenska gámafélagið vinnuveitandi stefnanda, en stefnandi mun hafa hafið störf hjá því félagi sama ár. Í reit 4.1, með fyrirsögninni ,,Refsivert athæfi á Íslandi eða erlendis“, er spurt hvort sá, sem bakgrunnsathugun beinist að, hafi ,,hlotið dóm, gert dómssátt eða hlotið lögreglustjórasekt, verið ákærð/ur vegna refsibrota […]“ eða bíði ,,málsmeðferðar í opinberu máli (hér á landi eða erlendis)?“ Gert er ráð fyrir að spurningunni sé svarað með því að setja merki í annan tveggja reita, ,,Já“ eða ,,Nei“, og hefur verið sett merki í reitinn ,,Já“. Í reit 4.3, þar sem gert er ráð fyrir að nánari upplýsingar séu gefnar ef merkt er við ,,Já“ meðal annars í reit 4.1, er gefin sú skýring að stefnandi hafi ,,Fengið hraðasekt“. Í reit 7 er gert ráð fyrir að sá, sem bakgrunnsathugun beinist að, geri grein fyrir frekari upplýsingum sem geti haft áhrif á niðurstöður bakgrunnsathugunar, en sá reitur er óútfylltur.

Með bréfi, dags. 23. september 2013, tilkynnti ríkislögreglustjóri stefnanda um fyrirhugaða neikvæða niðurstöðu bakgrunnsathugunar. Í bréfinu kemur fram að samkvæmt upplýsingum úr málaskrá lögreglu eigi stefnandi mál sem ekki sé lokið í refsivörslukerfinu frá 9. júní 2013 og vegna þess standi til að veita honum neikvæða umsögn. Með bréfinu var stefnanda veittur 14 daga frestur frá móttöku bréfsins til andmæla með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bréfinu var svarað með bréfi lögmanns stefnanda, dags. 14. október 2013. Með bréfi, dags. 5. desember 2013, veitti ríkislögreglustjóri stefnanda neikvæða umsögn með vísan til þess að hann ætti samkvæmt málaskrá lögreglu mál sem ekki væri lokið til meðferðar í refsivörslukerfinu þar sem hann væri grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi sem, ef rétt reyndist, gæti haft áhrif á hæfi stefnanda til að starfa innan haftasvæðis flugverndar. Tekið er fram í bréfinu að stefnandi eigi samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga rétt á að fá ákvörðunina rökstudda auk þess sem ákvörðunin sé kæranleg til ráðherra.

Það mál sem ríkislögreglustjóri vísar til í málaskrá lögreglunnar var kæra á hendur stefnanda sem leiddi til ákæru, lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 13. janúar 2015, þar sem stefnandi, ásamt þremur öðrum mönnum, var ákærður fyrir líkamsárás, með því að hafa aðfaranótt sunnudagsins 9. júní 2013 á tilteknum stað ráðist í félagi á umræddan brotaþola. Þætti stefnanda var þannig lýst að hann hefði skallað brotaþola einu sinni í andlitið, en öðrum ákærðu var gefið að sök að hafa slegið brotaþola í andlitið. Afleiðingum árásarinnar var þannig lýst að brotaþoli hefði hlotið ,,nefbeinabrot, glóðarauga á hægra auga, fjölda yfirborðsáverka í andliti, eymsl yfir kjálkaliðum og mar á vinstri upphandlegg“ og var háttsemi allra ákærðu talin varða við 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Með dómi Héraðsdóms Reykjaness þann 29. júní 2015 var stefnandi sakfelldur fyrir þá háttsemi sem honum var gefin að sök í ákæru og var brot hans talið réttilega heimfært til 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga, en tekið var fram að árás stefnanda hefði ekki verið í félagi við aðra ákærðu og honum yrðu ekki gerðir að sök aðrir áverkar en nefbrot brotaþola. Refsing stefnanda var ákveðin fangelsi í 60 daga, bundin almennu skilorði 57. gr. almennra hegningarlaga í tvö ár. Dóminum var áfrýjað til Hæstaréttar Íslands. Í dómi réttarins 26. maí sl. í máli nr. 573/2015 var staðfest ályktun héraðsdóms um að stefnandi hefði skallað brotaþola í andlitið og að það hefði stefnandi ekki gert í félagi með öðrum ákærðu. Rétturinn taldi þó ekki hafið yfir skynsamlegan vafa að brotaþoli hefði hlotið brot á nefi í árás stefnanda, fremur en í undanfarandi árás annarra ákærðu. Var verknaður stefnanda því heimfærður til 1. mgr. 217. gr. almennra hegningarlaga. Refsing stefnanda var hins vegar staðfest.

Með stjórnsýslukæru, dags. 3. janúar 2014, kærði lögmaður stefnanda ákvörðun ríkislögreglustjóra til innanríkisráðuneytisins og krafðist þess að ákvörðunin yrði ógilt. Ríkislögreglustjóri sendi ráðuneytinu umsögn í málinu þann 31. janúar 2014. Í umsögninni segir meðal annars að stefnandi eigi mál sem ekki sé lokið í refsivörslukerfinu þar sem hann sé kærður fyrir brot gegn 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga. Sú ætlaða refsiverða háttsemi, ef rétt myndi reynast, geti haft áhrif á hæfi stefnanda til aðgangs að haftasvæði flugverndar, þar sem synja skuli um slíkan aðgang hafi einstaklingur verið dæmdur fyrir alvarleg brot, svo sem brot á almennum hegningarlögum, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 28. gr. reglugerðar nr. 985/2011. Með bréfi ráðuneytisins til lögmanns stefnanda, dags. 12. febrúar 2014, var honum gefinn kostur á andmælum og að koma að frekari sjónarmiðum og gögnum. Lögmaður stefnanda svaraði erindinu með bréfi, dags. 28. febrúar 2014. Úrskurður ráðuneytisins var síðan kveðinn upp 31. október 2014. Í úrskurðinum er lýst þeirri skoðun ráðuneytisins að ákvæði 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar verði ekki skilin öðruvísi en svo að ríkislögreglustjóra bæri að synja umsækjanda um aðgang að haftasvæði flugverndar í þeim tilvikum sem falli undir ákvæðið. Ákvæðið setji þó það skilyrði að brotin þurfi að vera stórfelld eða gefa vísbendingar um að öryggi ríkisins, flugstarfsemi og almannahagsmunum kynni að stafa hætta af. Í 2. og 3. málsl. 2. mgr. 28. gr. séu síðan talin upp þau brot sem teljist stórfelld. Sé um önnur brot að ræða en þar séu talin upp beri ríkislögreglustjóra að meta hvort veita beri neikvæða umsögn. Við það mat beri þá fyrst og fremst að líta til þess hvort öryggi flugsamgangna gæti stafað hætta af einstaklingi eða hvort brotin gæfu vísbendingar um að öryggi ríkisins, flugstarfsemi og almannahagsmunum kynni að stafa hætta af. Í ákvörðun ríkislögreglustjóra sé byggt á því að samkvæmt upplýsingum úr málaskrá lögreglu eigi stefnandi mál sem ekki sé lokið þar sem hann sé grunaður um ætlað brot gegn 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga. Ráðuneytið ályktaði að stefnandi ætti því mál sem ekki væri lokið í refsivörslukerfinu og meint brot hans teldust stórfelld í skilningi 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar, enda væri um að ræða brot gegn almennum hegningarlögum. Því hefði ríkislögreglustjóra verið rétt að veita stefnanda neikvæða umsögn.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir á því að ákvörðun ríkislögreglustjóra og úrskurður innanríkisráðuneytisins byggi ekki á lögum og séu í andstöðu við lög. Ríkislögreglustjóri og innanríkisráðuneytið byggi á því að stefnandi eigi mál sem ekki sé lokið í refsivörslukerfinu og sökum þess beri að veita honum neikvæða umsögn um bakgrunnsathugun. Stefnandi sé þessu ósammála og vísi til 2. mgr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011. Samkvæmt ákvæðinu séu tvær forsendur fyrir því að gefin sé neikvæð umsögn. Annars vegar að einstaklingur hafi sætt sektum, verið dæmdur til refsingar eða eigi mál sem ekki sé lokið í refsivörslukerfinu og hins vegar að eigi slíkt við þurfi þau brot sem viðkomandi hafi framið að vera stórfelld eða gefa vísbendingar um að öryggi ríkisins, flugstarfsemi og almannahagsmunum stafi hætta af.

Í ljósi þess að stefnandi hafi hvorki verið dæmdur til refsingar né sætt sektum eigi hann ekki mál sem ekki sé lokið í refsivörslukerfinu. Forsendur fyrir neikvæðri bakgrunnsathugun séu ekki fyrir hendi og beri að telja hann saklausan þar til sekt sé sönnuð fyrir dómi, líkt og kveðið sé á um í 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Stefnandi hafi ekki verið kærður fyrir brot á 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, líkt og haldið hafi verið fram í bréfi ríkislögreglustjóra. Á umræddum tíma hafi stefnandi verið með réttarstöðu sakbornings í málaskrá lögreglu. Hvorki fyrir né eftir meinta líkamsárás hafi stefnandi sætt sektum eða verið dæmdur. Stefnandi hafi ekki verið kærður eða með réttu ákærður fyrir neitt á umræddu tímabili. Rökstuðningur ríkislögreglustjóra sé því bersýnilega rangur.

Rökstuðningur ríkislögreglustjóra um að lögboðið hlutverk embættisins sé að kanna og meta bakgrunn einstaklinga eftir lögboðnum leiðum, að slík vinna verði ekki takmörkuð með 75. gr. stjórnarskrárinnar og að embættið synji ekki um aðgang að haftasvæði flugverndar, heldur veiti umsögn um hvort heimila eigi aðgang, sé fráleitur. Með því að veita stefnanda neikvæða umsögn um bakgrunnsathugun sé brotið á stjórnarskrárvörðum rétti hans til atvinnufrelsis og honum valdið umtalsverðu tjóni með tekjumissi. Stefnandi vísar til atvinnufrelsisákvæðis 75. gr. stjórnarskrárinnar sem og jafnræðisreglunnar í 65. gr. Stefnanda sé mismunað með ólögmætum hætti og gefin neikvæð niðurstaða úr bakgrunnsathugun án þess að efni standi til, með vísan til þess að hann sé með réttarstöðu grunaðs manns í máli sem sé til rannsóknar hjá lögreglu. Með þessum hætti sé stefnanda mismunað gagnvart öðrum aðilum sem fái jákvæða niðurstöðu með vísan til atvika sem ekki liggi fyrir hver séu né hvort háttsemi stefnanda hafi yfirhöfuð verið refsiverð.

Í umsögn ríkislögreglustjóra segi að það sé ekki hlutverk embættisins að meta hvort stefnandi sé sekur eða saklaus og því sé ekki um að ræða refsingu án sakar. Stefnandi telur að meta skuli afleiðingar gjörða en ekki hvað þær séu kallaðar. Neikvæð bakgrunnsathugun hafi sömu afleiðingar fyrir stefnanda og refsidómur. Stefnanda sé þannig gerð upp sök af ríkislögreglustjóra um brot á 1. mgr. 218. gr. laga nr. 19/1940 án réttarhalda og í andstöðu við 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þá fylgi sektardómi ríkislögreglustjóra refsing í formi banns við aðgangi að haftasvæði flugverndar, enda óheimilt að gefa út aðgangskort nema að fenginni jákvæðri umsögn ríkislögreglustjóra, sbr. 7. mgr. 30. gr. reglugerðar nr. 985/2011, og sé slíkt í andstöðu við 69. gr. stjórnarskrárinnar.

Fullyrðing stefnda um að samkvæmt 2. ml. 1. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011 geti þeir einstaklingar sem ekki hljóta jákvæða umsögn um bakgrunnsathugun, einfaldlega fengið fylgd um svæðið sé þess þörf, sé fjarri sanni. Þeir sem vegna vinnu sinnar þurfi að fara reglulega um haftasvæði flugverndar geti ekki fengið fylgd, enda sé umrædd fylgd ekki ætluð þeim sem þurfi að koma reglulega inn á haftasvæði flugverndar.

Stefnandi byggir á því að framsal löggjafans til ráðherra á valdi til ákvörðunar á sekt eða sakleysi borgaranna með reglugerð nr. 985/2011 brjóti gegn 2. gr. stjórnarskrárinnar. Stefnandi byggir á því að ákvæði ofangreindrar reglugerðar hafi átt að vera í settum lögum. Reglugerðin feli í sér eiginlega lagasetningu og eigi sér ekki stoð í lögum nr. 60/1998, um loftferðir.

Þá hafi málsmeðferð ríkislögreglustjóra og innanríkisráðuneytisins dregist langt úr hófi fram og sé slíkur dráttur á málsmeðferð í andstöðu við 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar. Hliðstæðar reglur sé að finna í 1. mgr. 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Hafi þessi regla verið skýrð þannig að hún gildi ekki síður um málsmeðferðina á rannsóknarstigi.

Stefnandi vísar til laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, laga nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu, laga nr. 60/1988, um loftferðir og reglugerðar nr. 985/2011, um flugvernd, til stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og til meginreglna stjórnsýsluréttarins. Krafa um málskostnað styðst við XXI. kafla laga nr. 91/1991, sbr. einkum 129. gr. og 130. gr. Varðandi virðisaukaskatt er vísað til laga nr. 50/1988 um virðisaukaskatt. Um varnarþing er vísað til 3. mgr. 33. gr. laga nr. 91/1991.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi vísar til þess að samkvæmt 1. mgr. 70. gr. c í lögum nr. 60/1998, um loftferðir, sbr. 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011, um flugvernd, athugi ríkislögreglustjóri bakgrunn einstaklinga sem þurfi starfa sinna vegna að hafa aðgang að haftasvæði flugverndar án fylgdar og taki í kjölfarið afstöðu til þess hvort veita skuli hlutaðeigandi jákvæða eða neikvæða umsögn. Í n-lið 70. gr. d í sömu lögum sé ráðherra veitt heimild til að setja reglugerð um athuganir á bakgrunni vegna flugverndar.

Í 1. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011 sé kveðið á um að athuga skuli a.m.k. fimm ár aftur í tímann, frá dagsetningu umsóknar, bakgrunn hvers einstaklings. Jafnframt skuli skoða viðkomandi skrár lögreglu, þ.m.t. málaskrá lögreglu, sakavottorð, upplýsingakerfi Interpol og þjóðskrá. Jafnframt megi beina fyrirspurnum til erlendra yfirvalda og héraðsdóms, auk fleiri aðila. Með bakgrunnsathugun skuli samkvæmt 3. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011 m.a. kanna og staðfesta deili á viðkomandi, t.d. með vegabréfi, heimili eða dvalarstað a.m.k.fimm ár aftur í tímann, feril viðkomandi a.m.k. fimm ár aftur í tímann og þá hættu sem kunni að stafa af viðkomandi innan haftasvæðis flugverndar, sbr. 28. og 29. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar skuli við bakgrunnsathugun sérstaklega athuga brotaferil einstaklings og skuli leggja til grundvallar „upplýsingar úr sakaskrá og eftir atvikum málaskrá og öðrum skrám lögreglu um viðkomandi einstakling“. Í 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um að hafi einstaklingur, hérlendis eða erlendis, sætt sektum eða verið dæmdur til fangelsisrefsingar eða ,,eigi ólokið máli í refsivörslukerfinu þar sem hann er grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi samkvæmt íslenskum lögum“ skuli synja honum um aðgang að haftasvæði flugverndar, trúnaðarupplýsingum um flugvernd og að sækja námskeið í flugverndarþjálfun, enda séu brotin stórfelld eða gefi vísbendingar um að öryggi ríkisins, flugstarfsemi og almannahagsmunum kunni að stafa hætta af. Í greininni sé m.a. vísað til ofbeldisbrota í þessu sambandi.

Framangreindar réttarreglur eigi bæði við um athugun á einstaklingi sjálfum og hvort upplýsingar í fyrrnefndum skrám vísi til hættu sem kunni að stafa af umsækjanda með tilliti til öryggissjónarmiða flugverndar. Í lögskýringargögnum með lögum nr. 50/2012, sem breyttu lögum nr. 60/1998, sé þetta skýrt enn frekar. Ákvörðun ríkislögreglustjóra um að veita neikvæða umsögn hafi samkvæmt framansögðu verið byggð á þeim meginforsendum og með það lögmæta markmið að leiðarljósi að vernda þá hagsmuni sem ákvæðum laga nr. 60/1998 og reglugerð nr. 985/2011 sé ætlað að tryggja.

Því sé ranglega haldið fram í stefnu að stefnandi eigi ekki ólokið máli í refsivörslukerfinu. Stefnandi hafi verið kærður fyrir brot gegn 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. mál nr. 008-2013-7520. Ákæra hafi verið gefin út í málinu á hendur stefnanda og þremur öðrum einstaklingum 13. janúar 2015, sbr. mál nr. S-26/2015 fyrir Héraðsdómi Reykjaness. Sé því ekki um matskennda ákvörðun að ræða, heldur hafi ríkislögreglustjóra verið skylt að veita neikvæða umsögn samkvæmt 2. mgr. 28. gr. reglugerðar nr. 985/2011. Það sé ekki hlutverk ríkislögreglustjóra að meta hvort stefnandi sé sekur eða saklaus. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar nægi að maður eigi mál sem ekki sé lokið í refsivörslukerfinu, þar sem hann sé grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi, enda séu brotin stórfelld. Brot það sem stefnandi hafi nú verið ákærður fyrir teljist stórfellt þar sem um sé að ræða brot gegn almennum hegningarlögum. Niðurstaða ríkislögreglustjóra um að veita stefnanda neikvæða umsögn hafi ekki falið í sér refsingu og brjóti ekki gegn 69. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

Stefndi hafnar þeirri málsástæðu stefnanda að neikvæð umsögn ríkislögreglustjóra sé í andstöðu við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Engin mismunun hafi átt sér stað gagnvart stefnanda, þar sem öllum þeim sem grunaðir eða sakaðir séu um brot sem falli undir upptalningu 28. gr. reglugerðar nr. 985/2011 sé veitt neikvæð umsögn.

Í umsögn ríkislögreglustjóra og úrskurði innanríkisráðuneytisins hafi því verið haldið fram að samkvæmt 2. málslið 7. mgr. 26. gr. reglugerðar nr. 985/2011 gætu þeir einstaklingar sem ekki hljóta jákvæða umsögn um bakgrunnsathugun, fengið fylgd aðila sem hafi hlotið heimild til aðgangs að haftasvæði flugverndar, en rétt sé að einstaklingur sem fengið hafi neikvæða bakgrunnsathugun geti ekki fengið fylgd um haftasvæði flugverndar. Stefndi mótmælir því engu að síður að brotið hafi verið gegn 75. gr. stjórnarskrárinnar, enda sé þar kveðið á um að atvinnufrelsi megi setja skorður með lögum, krefjist almannahagsmunir þess.

Stefndi andmælir því að í reglugerð nr. 985/2001 felist of víðtækt framsal á lagasetningarvaldi, sem fari gegn 2. gr. stjórnarskrárinnar. Skýrt sé kveðið á um það í 70. gr. c í lögum nr. 60/1998 að áður en heimilt sé að veita m.a. aðgang að haftasvæði flugverndar skuli „óska eftir bakgrunnsskoðun og öryggisvottun lögreglu, sem aflar upplýsinga um viðkomandi, svo sem úr skrám lögreglu, sakaskrá eða öðrum opinberum skrám, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings“. Jafnframt sé, í n-lið 1. mgr. 70. gr. d í sömu lögum, ráðherra veitt heimild til að setja reglugerð um slíkar bakgrunnsathuganir.

Stefndi hafnar því að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, hafi ekki verið fylgt sem skyldi. Hinn 23. september 2013 hafi stefnanda verið tilkynnt um fyrirhugaða neikvæða niðurstöðu bakgrunnsathugunar og jafnframt gefinn kostur á að gæta andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Stefnandi hafi sent bréf með andmælum sínum dags. 14. október 2013, auk þess sem í bréfinu hafi verið krafist rökstuðnings. Stefnanda hafi verið tilkynnt um endanlega neikvæða niðurstöðu bakgrunnsathugunar með bréfi dags. 5. desember 2013. Þar hafi stefnanda verið greint frá rétti sínum til þess að fá ákvörðunina rökstudda, ásamt rétti til að kæra ákvörðunina til ráðherra. Stefndi árétti að ekki sé gert ráð fyrir að aðili máls geti krafist rökstuðnings fyrr en endanleg ákvörðun hafi verið tekin af stjórnvaldi. Í bréfinu frá 5. desember 2013 hafi stefnanda verið skýrt frá því hvaða lagaheimildir, reglugerðarheimildir og málsatvik hafi legið til grundvallar ákvörðuninni. Við meðferð kæru stefnanda til innanríkisráðuneytisins hafi einnig verið gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga, m.a. rannsóknarreglu 10. gr., jafnræðisreglu 11. gr., auk þess sem gætt hafi verið andmælaréttar stefnanda skv. 13. gr., sbr. og 14. og 15. gr. stjórnsýslulaga.

Stefndi mótmælir því að málsmeðferð hafi dregist úr hófi fram hjá ríkislögreglustjóra. Ríkislögreglustjóri hafi ekki móttekið umsókn ISAVIA um bakgrunnsathugun fyrr en 16. september 2013. Málsmeðferðin hafi þannig tekið innan við þrjá mánuði hjá embættinu. Málsmeðferð stjórnsýslukærunnar hjá innanríkisráðuneytinu hafi hins vegar tekið lengri tíma og sé í úrskurði ráðuneytisins gefin sú skýring að uppkvaðning úrskurðar hafi dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu. Með hliðsjón af meðferð sambærilegra mála verði ekki talið að með þessu hafi verið brotið gegn 70. gr. stjórnarskrárinnar né heldur gegn 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Krafa stefnda um málskostnað byggir á 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Niðurstaða

Fram kemur í 1. mgr. 70. gr. c í lögum nr. 60/1998, um loftferðir, að áður en Samgöngustofu, rekstraraðila flugvallar, rekstraraðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda sé heimilt að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar og viðkvæmum upplýsingum um flugvernd eða heimila honum að sækja námskeið í flugverndarþjálfun skuli óska eftir bakgrunnsskoðun og öryggisvottun lögreglu sem aflar upplýsinga um viðkomandi, svo sem úr skrám lögreglu, sakaskrá eða öðrum opinberum skrám, að fengnu skriflegu samþykki viðkomandi einstaklings. Bakgrunnsskoðun lögreglu er liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgangsheimild samkvæmt framangreindu eða hvort honum skuli synjað um hana. Endanleg ákvörðun um aðgang er í höndum Samgöngustofu, rekstraraðila flugvallar, rekstraraðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda eftir atvikum, en samkvæmt 4. mgr. sömu greinar er þessum aðilum óheimilt að veita einstaklingi heimild til aðgangs að haftasvæði flugverndar, aðgang að upplýsingum um flugvernd eða heimild til að sækja námskeið í flugverndarþjálfun hafi lögregla synjað viðkomandi um öryggisvottun.

Í 1. mgr. 70. gr. d í sömu lögum er ráðherra veitt heimild til að setja reglugerð meðal annars um ,,athuganir á bakgrunni vegna flugverndar, sem leiðir m.a. af athugun á viðkomandi í skrám lögreglu eða öðrum opinberum skrám og öflun upplýsinga um sakaferil sem framkvæmd er af lögreglu að beiðni Samgöngustofu, rekstraraðila flugvallar, rekstraraðila flugleiðsöguþjónustu eða flugrekanda, og almenn viðmið um slíkt mat“, sbr. n-lið 1. mgr.

Núgildandi ákvæði 70. gr. c- og n-liðar 70. gr. d í lögum nr. 60/1998 voru sett inn í lögin með lögum nr. 50/2012, um breytingu á lögum nr. 60/1998. Í athugasemdum við 12. gr. frumvarps, sem varð að lögum nr. 50/2012, kemur m.a. fram að með vísan í skrár lögreglu eða aðrar opinberar skrár sé í frumvarpinu gengið að því sem vísu að lögregla hafi heimild til að afla upplýsinga úr öllum þeim skrám sem hún hefur aðgang að, innlendum sem erlendum, og jafnframt að ráðherra verði gert að útfæra þessar heimildir lögreglu nánar í reglugerð sbr. 70. gr. d í lögunum.

Þegar löggjafinn setur lög sem takmarka atvinnufrelsi samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar er honum ekki heimilt að fela handhöfum framkvæmdavaldsins óhefta ákvörðun um þessi efni. Löggjöfin verður að mæla fyrir um meginreglur þar sem fram komi takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talin er nauðsynleg, sbr. dóma Hæstaréttar 10. október 1996 í máli nr. 110/1995 og 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000. Í 1. mgr. 70. gr. c í lögum nr. 60/1998 er skýr lagaheimild fyrir skoðun lögreglu á bakgrunni þeirra sem óska eftir aðgangi að haftasvæði flugverndar og að slík skoðun taki meðal annars til málaskrár lögreglu. Samkvæmt 4. mgr. sömu greinar er skýrt að synji lögregla viðkomandi um öryggisvottun að lokinni skoðun á bakgrunni ber að synja um heimild til aðgangs að haftasvæði flugverndar. Þá er í n-lið 1. mgr. 70. gr. d í sömu lögum að finna heimild til handa ráðherra til að setja reglugerð þar sem nánar er kveðið á um slíkar skoðanir og enn tekið fram að skoðun taki til skráa lögreglu og annarra opinberra skráa. Verður því að hafna þeirri málsástæðu stefnanda að löggjafinn hafi framselt vald sitt til ráðherra þannig að fari í bága við lagaáskilnaðarreglu 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar eða 2. gr. stjórnarskrárinnar um þrískiptingu ríkisvaldsins.

Á grundvelli ákvæðis 1. mgr. 70. gr. d í lögum nr. 60/1998 hefur ráðherra sett reglugerð nr. 985/2011, um flugvernd. Samkvæmt 27. gr. reglugerðarinnar skal með bakgrunnsathugun meðal annars kanna og staðfesta deili á viðkomandi, heimili eða dvalarstað a.m.k. fimm ár aftur í tímann, feril viðkomandi a.m.k. fimm ár aftur í tímann og þá hættu sem kunni að stafa af viðkomandi innan haftasvæðis flugverndar. Ríkislögreglustjóri framkvæmi athugunina og hún felist meðal annars í skoðun á viðkomandi í skrám lögreglu, þar með talið málaskrá lögreglu. Í 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar kemur meðal annars fram að eigi einstaklingur ólokið máli í refsivörslukerfinu, þar sem hann er grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi samkvæmt íslenskum lögum, skuli synja honum um aðgang að haftasvæði flugverndar, trúnaðarupplýsingum um flugvernd og að sækja námskeið í flugverndarþjálfun, enda séu brotin stórfelld eða gefi vísbendingar um að öryggi ríkisins, flugstarfsemi og almannahagsmunum kunni að stafa hætta af. Synjað skuli um framangreindan aðgang og að sækja námskeið í flugverndarþjálfun hafi einstaklingur verið dæmdur fyrir alvarleg brot, svo sem brot á almennum hegningarlögum. Þá er heimilt að taka tillit til þess ef komin er fram kæra á hendur viðkomandi fyrir refsivert brot sem ætla má að varði fangelsisrefsingu.

Óumdeilt er að á þeim tíma sem umsókn ISAVIA um bakgrunnsathugun stefnanda var til meðferðar hjá ríkislögreglustjóra hafði kæra verið lögð fram á hendur stefnanda og fleiri mönnum fyrir ætlaða líkamsárás, sbr. málið nr. 008-2013-7520. Ekki er um það deilt að umrætt mál var á þeim tíma til rannsóknar hjá lögreglu og að stefnandi hafði við þá rannsókn réttarstöðu sakbornings. Hugtakið ,,refsivörslukerfi“ er ekki skilgreint sérstaklega í reglugerð nr. 985/2011, en í samræmi við áralanga málvenju verður að líta svo á að hugtakið nái meðal annars yfir rannsókn sakamála. Átti stefnandi því mál sem ekki var lokið í refsivörslukerfinu þar sem hann var sakaður eða grunaður um refsiverða háttsemi samkvæmt íslenskum lögum. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar er slíkt eitt og sér þó ekki nægilegt, enda verður brot að vera stórfellt eða gefa vísbendingar um að öryggi ríkisins, flugstarfsemi og almannahagsmunum kunni að stafa hætta af. Í 2. og 3. málsl. 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar eru talin upp brot sem maður hefur verið dæmdur fyrir sem leiða til þess að synja beri um aðgang að haftasvæði flugverndar. Þar eru meðal annars talin upp brot gegn almennum hegningarlögum og ofbeldisbrot. Það brot sem stefnandi hafði verið kærður fyrir var talið varða við 1. mgr. 218. gr. almennra hegningarlaga. Fallast ber á mat stefnda á því að umrætt ætlað brot stefnanda teljist stórfellt. Var ríkislögreglustjóra því rétt að veita stefnanda neikvæða umsögn vegna umsóknar hans um aðgang að haftasvæði flugverndar. Dómurinn fellst ekki á að í þessari ákvörðun felist skortur á skyldubundnu mati, enda eru skilyrði þess að neikvæð umsögn verði veitt ítarlega listuð í 28. gr. reglugerðarinnar og í tilviki stefnanda verður ekki séð að ítarlegra mat hafi verið lögbundið eða nauðsynlegt. Í þessari niðurstöðu lögreglustjóra fólst hvorki refsing stefnanda, sbr. 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, né heldur var slegið fastri sekt stefnanda, sbr. 2. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar, enda skýrt tekið fram í 2. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar að grunur um refsiverða háttsemi geti að öðrum skilyrðum uppfylltum leitt til synjunar. Þá fól þessi niðurstaða ekki í sér mismunun gagnvart stefnanda, sbr. 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, enda ekkert fram komið um að umsóknir annarra, í sambærilegri aðstöðu og stefnandi, um aðgang að haftasvæði flugverndar hafi fengið aðra afgreiðslu.

Þótt í úrskurði innanríkisráðuneytisins komi fram ályktun um túlkun á 2. málslið 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011, sem stefnandi vitnar til og sem óumdeilt er að eigi ekki við rök að styðjast, getur sá ágalli ekki einn og sér leitt til þess að fallist verði á kröfu stefnanda um ógildingu úrskurðarins, enda skipta þau ummæli engu varðandi skyldu ríkislögreglustjóra um að veita stefnanda neikvæða umsögn.

Eins og fyrr greinir var umsókn stefnanda móttekin af ríkislögreglustjóra 16. september 2013. Ríkislögreglustjóri sendi stefnanda tilkynningu um fyrirhugaða neikvæða niðurstöðu bakgrunnsathugunar viku síðar, 23. september 2013. Lögmaður stefnanda skilaði andmælum með bréfi, dags. 14. október 2013. Síðan liðu um sjö vikur þar til ákvörðun ríkislögreglustjóra var tilkynnt stefnanda með bréfi, dags. 5. desember 2013. Þessi töf varðar ekki ógildingu ákvörðunarinnar samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnsýslukæra stefnanda er dagsett 3. janúar 2014. Innanríkisráðuneytið óskaði eftir umsögn ríkislögreglustjóra með bréfi, dags. 8. sama mánaðar og barst umsögnin með bréfi, dags. 31. janúar 2014. Umsögnin var send lögmanni stefnanda með bréfi, dags. 12. febrúar 2014 og honum veittur frestur til andmæla til 7. mars 2014. Voru fram að þessum tíma engar teljanlegar tafir á meðferð kærumálsins í ráðuneytinu. Eftir að lögmaður stefnanda sendi andmæli með bréfi, dags. 28. febrúar 2014, liðu hins vegar átta mánuðir þar til úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp 31. október 2014. Þótt fallast megi á það með stefnanda að þessi dráttur sé aðfinnsluverður þykir þetta þó ekki nægilegt til þess að úrskurðurinn verði felldur úr gildi.

Verður stefndi því sýknaður af öllum kröfum stefnanda.

Þrátt fyrir þessa niðurstöðu þykir rétt að málskostnaður milli aðila falli niður.

I-kvk-nf Þ-kvk-nf héraðsdómari kvað upp dóminn.

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, íslenska ríkið, er sýknað af öllum kröfum stefnanda, A.

Málskostnaður fellur niður.

I-kvk-nf Þ-kvk-nf