E-2543/2015

Mál þetta, sem dómtekið var 26. maí 2016, var höfðað 21. ágúst 2015 af hálfu eftirtalinna aðila, Ö-kvk-þgf F-kvk-þgf B-kvk-ef, E-kvk-ef H. G-kvk-ef, R-kvk-þgf M. Þ-kk-ef, E-kvk-ef G-kvk-ef G-kvk-ef J-kvk-ef, H-kk-ef G-kk-ef, P-kk-ef F-kk-ef, J-kk-ef R-kk-ef M-kk-ef, S-kvk-ef S-kvk-ef, S-kk-ef S-kk-ef, G-kvk-ef V-kvk-ef S-kvk-ef, L-kk-ef J-kk-ef, H-kvk-ef K. H-kvk-ef, og Þ-kk-ef F-kk-ef, öll til heimilis að Þorragötu 5, Reykjavík; Á-kk-ef B-kk-ef, Ó-kvk-ef H-kvk-ef S. B-kvk-ef, K-kvk-ef S-kvk-ef, H-kvk-þgf H-kvk-ef, G-kk-ef Z-kk-ef, N-kvk-ef K-kvk-ef G-kvk-ef, Á-kvk-þgf Þ. G-kvk-þgf, B-kk-ef B-kk-ef J-kk-ef, Þ-kvk-ef S-kvk-ef, I-kvk-þgf K-kvk-þgf H-kvk-ef, V-kvk-ef B-kvk-ef, og Á-kvk-þgf M-kvk-þgf, öll til heimilis að Þorragötu 7, Reykjavík; Þorragötu 5, 7, 9, húsfélags, dánarbús M-kvk-ef J-kvk-ef, Ó-kk-ef F-kk-ef M-kk-ef, U-kvk-ef Þ-kvk-ef, Á-kvk-ef A-kvk-ef, Ó-kvk-þgf A-kvk-þgf, J-kvk-þgf M. V-kvk-ef, A-kvk-ef B-kvk-ef, S-kk-ef H-kk-ef, H-kk-þgf S-kk-ef, E-kvk-þgf Þ-kvk-ef, dánarbús J-kk-ef G-kk-ef T-kk-ef, G-kvk-ef Á-kvk-ef H-kvk-ef, Á-kvk-ef S-kvk-þgf, og S-kk-ef H-kk-ef, öll til heimilis að Þorragötu 9, Reykjavík, á hendur Reykjavíkurborg, Ráðhúsinu, Reykjavík til ógildingar á stjórnvaldsákvörðun og viðurkenningar á skyldu, auk málskostnaðar.

Endanlegar dómkröfur stefnenda eru þær að gerð er sú krafa að ógilt verði með dómi sú ákvörðun stefnda, sem tekin var á fundi borgarráðs stefnda hinn 18. júní 2015, að breyta nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3, 101 Reykjavík, úr dagdvöl fyrir aldraða í frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga. Stefnendur gera einnig þá kröfu að viðurkennt verði með dómi að stefnda sé skylt að halda úti þjónustustarfsemi fyrir aldraða í húsnæðinu við Þorragötu 3, 101 Reykjavík, meðan núverandi lóðarleigusamningur er í gildi. Þá er krafist málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnda samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.

Stefndi, Reykjavíkurborg, gerir þá kröfu að vera sýknaður af öllum kröfum stefnanda. Þá er þess krafist að stefnendum verði gert að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Samkvæmt því sem greinir í stefnu, greinargerð og skjölum málsins er forsaga málsins sú að 11. júní 1991 samþykkti borgarráð að gefa Bandalagi háskólamanna kost á byggingarrétti fyrir 40-50 íbúðir fyrir aldraða félagsmenn í fjölbýlishúsi á lóð við Suðurgötu, sbr. bréf borgarstjórans í Reykjavík til Bandalags háskólamanna, dags. 12. júní 1991. Í bréfinu kemur m.a. fram að gert sé ráð fyrir byggingu u.þ.b. 400 fermetra þjónustukjarna á lóðinni á vegum stefnda eftir 3-4 ár samkvæmt nánari ákvörðun og skyldi skipulag á lóðinni og hönnun mannvirkja unnin í samráði við byggingarnefnd aldraðra. Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar gaf út forsögn að þjónustuseli fyrir aldraða við Suðurgötu, dags. 20. mars 1992. Að sögn stefnda var ekki um lögbundna forsögn að ræða og var hún ekki hluti af lögbundnu deiliskipulagsferli. Í forsögninni kemur fram hver sé fyrirhuguð staðsetning húsnæðisins, tilgangur þjónustuselsins og fyrirkomulag á þeirri starfsemi sem þar var fyrirhuguð, m.a. um mötuneyti og félags- og tómstundastarf. Gert var ráð fyrir að öll hönnun hússins myndi miðast við þarfir aldraðra og innangengt skyldi vera í þjónustuselið úr fjölbýli aldraðra við Þorragötu 5-9 á lóðinni. Arkitektar hússins unnu eftir þessari forsögn.

Í lóðarleigusamningi, dags. 27. apríl 1994, kemur fram að á lóðinni nr. 3-9 við Þorragötu sé kvöð um þjónustumiðstöð. Stefnendur eru eigendur íbúða við Þorragötu 5-9 og telja þeir ljóst, með hliðsjón af úthlutunarbréfi borgaryfirvalda og forsögn, að með þjónustumiðstöð í lóðarleigusamningnum sé átt við þjónustumiðstöð fyrir aldraða. Stefndi mótmælir því að með tilvísun í þjónustumiðstöð í lóðarleigusamningnum sé eingöngu átt við þjónustumiðstöð fyrir aldraða.

Þjónustusel fyrir aldraða var opnað seint á árinu 1997 í húsnæðinu að Þorragötu 3 og hlaut það nafnið Þorrasel. Að sögn stefnda hafði þá tekist samstarf milli stefnda og Félags eldri borgara í Reykjavík um að félagið tæki að sér rekstur þjónustuselsins sem var að mestu leyti í samræmi við lýsingu í áðurnefndri forsögn Félagsmálastofnunar stefnda. Nánar tiltekið hafi verið um að ræða tilraun sem fól í sér að Félag eldri borgara tók að sér rekstur þjónustuselsins í samvinnu við íbúa Þorragötu 5, 7 og 9. Slíkt rekstrarfyrirkomulag hafi ekki gengið upp og hafi rekstri þjónustuselsins verið hætt. Frá árinu 1999 var þar starfrækt, á vegum stefnda, dagdvöl fyrir aldraða sem búa í Reykjavík, sem sótt hafa um og verið metnir vera í þörf fyrir úrræðið.

Í samkomulagi milli húsfélagsins Þorragötu 5-9 og borgarverkfræðingsins í Reykjavík, dags. 3. apríl 2000, kemur fram að lóðin fyrir húsin nr. 3, 5, 7 og 9 við Þorragötu sé óskipt og sameiginleg. Á lóðarhluta sem merktur er nr. 3 hafi stefndi reist þjónustusel en á lóðarhlutum nr. 5, 7 og 9 hafi verið reist fjölbýlishús. Í samkomulaginu er kveðið á um lóðamörk þjónustumiðstöðvar og skiptingu á kostnaði við viðhald og framkvæmdir. Hlutföll til útreiknings lóðarleigu og skatta af lóðinni eru þau að eigendur íbúða í Þorragötu 5-9 greiða 95,48% en eigandi Þorragötu 3, stefndi, greiðir 4,52%. Segir þar að aðilar skuli leitast við að haga viðhaldi og hirðu bygginganna og lóðarhlutanna þannig að viðunandi sé bæði fyrir íbúa fjölbýlishússins og þá sem leið eigi í þjónustuselið. Í samkomulaginu kemur fram að breytingar á núverandi skipulagi hvors lóðarhluta séu háðar samþykki beggja aðila. Stefndi kveður engar breytingar hafa verið gerðar á skipulagi lóðanna og eigi þetta ákvæði samkomulagsins um samþykki aðila því ekki við í málinu.

Fyrirliggjandi ágreining aðila er að sögn stefnda að rekja til þess að 29. nóvember 2012 samþykkti velferðarráð stefnda tillögu velferðarsviðs stefnda um að hefja undirbúning að því að heimahjúkrun og félagsleg dag-, kvöld- og helgarþjónusta félagslegrar heimaþjónustu yrði sameinuð í tilteknum hverfum borgarinnar. Að loknum undirbúningi yrði áætlun um innleiðingu, eftirfylgd samninga og nánari útfærsla kynnt fyrir velferðarráði. Starfshópur fór yfir fyrirkomulag þjónustunnar til að finna staðsetningu fyrir sameinaða þjónustu. Á fundi velferðarráðs stefnda 16. október 2014 var samþykkt tillaga velferðarsviðs stefnda um að breyta nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 úr dagdvöl fyrir aldraða í aðstöðu fyrir heimaþjónustu fyrir Vesturbæ, Miðborg og Hlíðar. Þá var ákveðið að flytja starfsemi dagdvalarinnar úr Þorragötu 3 yfir á Vesturgötu 7 í Reykjavík.

Stefndi kveður ástæðuna fyrir breytingunni einkum hafa verið þá að erfiðlega hafi gengið að reka dagdvölina á þeim daggjöldum sem ríkið hafi ákveðið, en það beri ábyrgð á þeirri þjónustu við aldraða samkvæmt lögum og hafi falið stefnda rekstur úrræðisins. Starfsemin hefði því verið rekin með halla undanfarin ár og hallinn numið um 18 milljónum króna á árinu 2014, þ.e. rekstrarkostnaður að frátöldum tekjum af daggjöldum frá ríkinu, auk kostnaðar vegna húsaleigu, sem numið hafi rúmlega 10 milljónum króna á ári. Ljóst hafi verið að breytingarnar myndu að einhverju leyti hafa áhrif á íbúa að Vesturgötu 7, íbúa við Þorragötu og Aflagranda, gesti dagdvalar, gesti á Vesturgötu 7 og starfsmenn velferðarsviðs. Samráðsferli við hlutaðeigandi hafi hafist þegar málið hafi verið samþykkt í velferðarráði og stefnan mörkuð.

Stefnendur kveðast fyrst hafa heyrt af málinu fyrir einskæra tilviljun eftir að ákvörðunin var tekin og krafðist húsfélagið Þorragötu 5, 7 og 9 þess með bréfi 11. nóvember 2014 að fallið yrði frá framangreindum fyrirætlunum um flutning dagdvalar frá Þorragötu. Í kjölfarið áttu sér stað bréfa- og tölvupóstsamskipti milli lögmanns stefnenda og borgaryfirvalda. Í bréfi sem velferðarsvið stefnda sendi lögmanni stefnenda hinn 19. nóvember 2014 kom fram að ekki hefði verið unnt að hefja samráð eða kynningu á fyrirhuguðum breytingum fyrr en samþykki velferðarráðs hefði legið fyrir. Við vinnu tillögunnar hefði verið tekið tillit til þeirra óþæginda sem gætu skapast af fyrirhuguðum breytingum, vinna við kynningu á fyrirhuguðum breytingum væri hafin og tillagan yrði formlega kynnt fyrir íbúum og þeim aðilum sem ákvörðunin snerti. Það var gert á íbúafundi sem velferðarsvið stefnda hélt með stefnendum 26. nóvember 2014. Á fundinum kom fram sú afstaða stefnenda að þeir teldu borgaryfirvöld ekki geta ráðist í fyrirhugaðar breytingar án samþykkis þeirra, en fulltrúar stefnda mótmæltu því að breytingarnar væru þess eðlis að afla þyrfti samþykkis íbúa fyrir þeim. Afstaða stefnenda var ítrekuð með bréfi lögmanns þeirra 28. nóvember 2014 og þar kom fram að stefnendur myndu ekki samþykkja fyrirhugaðar breytingar. Á fundi lögmanns stefnenda með borgaryfirvöldum 8. desember 2014 óskaði lögmaðurinn eftir því að tekin yrði saman nákvæm lýsing á því hvað fælist í starfsemi heimaþjónustunnar og umfangi hennar. Eftir að sú lýsing hafði borist lögmanninum 29. desember 2014 krafðist hann þess, með tölvupósti til stefnda 31. desember 2014, að fallið yrði frá fyrirhuguðum breytingum í Þorraseli.

Lögmaður stefnenda og fulltrúar þeirra áttu fund með borgaryfirvöldum 6. febrúar 2015. Þar kom fram að búið væri að ákveða að dagdvölin í Þorragötu 3 yrði færð yfir á Vesturgötu 7. Gert var ráð fyrir að í húsnæðinu yrði rekin sameinuð heimaþjónusta fyrir Vesturbæ, Miðborg og Hlíðar, en einnig var kynnt að til greina kæmi að þar yrði rekin dagþjónusta fyrir fötluð börn og ungmenni á aldrinum 10-16 ára. Garður yrði nýttur til útiveru fyrir hvora starfsemina sem væri. Með tölvupósti lögmanns stefnenda til stefnda 25. febrúar 2015 var þeim nýju hugmyndum um hugsanlega starfsemi að Þorragötu 3 hafnað.

Þann 15. janúar 2015, sendi lögmaður stefnenda erindi, annars vegar til borgarráðs stefnda og hins vegar til innanríkisráðuneytisins, þar sem þess var krafist að ákvörðun velferðarráðs yrði endurskoðuð og felld úr gildi. Í bréfunum var meðal annars rakið að ekkert samráð hefði verið haft við stefnendur áður en ákvörðun um breytingar í Þorragötu 3 var tekin af velferðarráði líkt og skylt væri, sbr. 10. gr. samþykktar fyrir velferðarráð stefnda, og hefðu samskipti borgaryfirvalda fyrst og fremst snúið að því að kynna breytingarnar. Innanríkisráðuneytið vísað kærunni frá ráðuneytinu 17. apríl 2015 þar sem í ákvörðun velferðarráðs fælist ekki kæranleg stjórnvaldsákvörðun sem félli undir kæruheimild 1. mgr. 111. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Eftir umfjöllun í borgarráði hafnaði borgarstjórn endurupptöku málsins með bréfi, dags. 24. apríl 2015, á þeim grundvelli að ákvörðunin hefði ekki byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og því væru skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, til endurupptöku ekki fyrir hendi.

Í bréfi lögmanns stefnenda til sviðstjóra velferðarsviðs stefnda 11. maí 2015 var vísað til niðurstöðu borgarstjórnar og til þess að í umsögn sviðstjórans til borgarráðs 9. apríl s.á. hefði komið fram að lagt yrði mat á verkefnið í heild eftir að samráðsferli yrði lokið. Ítrekað var að samþykki sameigenda að lóðinni væri forsenda fyrir breytingum á nýtingu húsnæðisins og óskaði lögmaðurinn upplýsinga um það hvort borgaryfirvöld hefðu í hyggju að óska eftir slíku samþykki og þá hvenær búast mætti við slíkri beiðni.

Sviðsstjóri velferðarsviðs stefnda svaraði erindinu með tölvupósti 13. maí 2015. Þar kom fram að húsnæðið við Þorragötu væri leigt af velferðarsviði undir starfsemi dagdeildarinnar Þorrasels en hugmyndir velferðarráðs og velferðarsviðs hefðu verið að í húsnæðið kæmi önnur starfsemi á vegum sviðsins, þ.e. miðstöð heimahjúkrunar og heimaþjónustu. Þeim áformum hefðu íbúarnir hins vegar mótmælt og því hefði velferðarsvið skoðað aðrar lausnir fyrir heimahjúkrun og heimaþjónustu. Það hvernig húsnæðið á Þorragötu yrði notað eftir að dagdeildin flyttist á Vesturgötuna væri ekki í höndum velferðarsviðs heldur skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar hjá stefnda og því sendi sviðsstjórinn skrifstofustjóra á því sviði afrit af tölvupóstinum. Lögmaður stefnenda innti þann skrifstofustjóra eftir því í svarpósti 14. maí s.á. hvort stefnendur mættu vænta þess að hann hefði samband og leitaði samþykkis þeirra þegar fyrir lægi hvað gert yrði við húsnæðið. Þeim tölvupósti virðist ekki hafa verið svarað.

Hinn 16. júní 2015 var haldinn íbúafundur sem boðaður var af Þjónustumiðstöð Vesturbæjar 15. júní s.á. Í fundarboði kom fram að farið yrði yfir fyrirhugaða nýtingu húsnæðis á Þorragötu 3. Auk framkvæmdastjóra þjónustumiðstöðvarinnar myndu nafngreindir skrifstofustjórar á þremur sviðum stefnda verða á fundinum. Með bréfi lögmanns stefnanda 16. júní s.á. til skrifstofustjóra á velferðarsviði og á eigna- og atvinnuþróunarsviði voru gerðar athugasemdir við skamman fyrirvara og það að í fundarboði kæmi ekki fram í hverju hin fyrirhugaða nýting muni felast. Á fundinum tilkynnti stefndi stefnendum að tekin hefði verið ákvörðun um að nýta húsnæðið við Þorragötu 3 undir frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga og að tillaga þess efnis yrði lögð fyrir borgarráð tveimur dögum síðar eða 18. júní s.á. Stefnendur ítrekuðu, bæði á fundinum sjálfum og í bréfum sem lögmaður þeirra sendi í kjölfar fundarins, þá afstöðu sína að þeir teldu stefnda ekki heimilt að breyta nýtingu húsnæðisins án samþykkis þeirra.

Borgarráð samþykkti fyrrgreinda tillögu á fundi sínum 18. júní 2015 en í henni fólst meðal annars að velferðarsvið stefnda myndi skila húsnæðinu við Þorragötu til eignasjóðs stefnda hinn 1. ágúst s.á. og að húsnæðið yrði nýtt undir starfsemi skóla- og frístundasviðs stefnda. Var þá endanlega ákveðið að dagdvölin í Þorragötu 3 yrði flutt úr húsnæðinu og að frístundastarfsemin færi í húsnæðið. Sama dag óskaði lögmaður stefnenda bréflega eftir því að fá senda ítarlega lýsingu á fyrirhugaðri frístundastarfsemi.

Í bréfi frá sviðsstjóra skóla- og frístundasviðs stefnda 25. júní 2015 kemur fram að um sé að ræða starfsemi frístundaklúbbs sem skipuleggi frístunda- og félagsstarf fyrir fötluð börn og unglinga á aldrinum 10–16 ára. Gert væri ráð fyrir að um 20 börn myndu sækja frístundastarfsemina á hverjum degi og að um 14 starfsmenn myndu sinna börnunum. Stefnt væri að því að hefja starfsemina um miðjan ágúst 2015.

Lögmaður stefnenda upplýsti sviðstjóra velferðarsviðs stefnda í tölvupósti 5. ágúst 2015 um að stefnendur myndu láta reyna á lögmæti aðgerða stefnda og óskaði eftir því að stefndi héldi að sér höndum um sinn við breytingar á Þorraseli. Skrifstofustjóri frístundamála á skóla- og frístundasviði stefnda svaraði lögmanninum með tölvupósti 20. ágúst s.á. með því að ekki væri unnt að verða við beiðninni þar sem brýn þörf væri á að húsnæðið yrði tilbúið til notkunar í upphafi skólaárs. Stefnendur fallast ekki á breytta nýtingu stefnda á húsnæðinu við Þorragötu 3 og telja að breytingin fari í bága við lög og sé þeim nauðugur sá kostur að höfða mál þetta.

Við aðalmeðferð málsins komu fyrir dóminn V-kk-nf B-kk-nf hæstaréttarlögmaður, sem var einn af frumbyggjum í húsinu og átti sæti í byggingarnefnd þess, G-kk-nf K. G-kk-nf arkitekt og B-kvk-nf M-kvk-nf, skrifstofustjóri á velferðarsviði Reykjavíkurborgar. Verður vísað til framburðar þeirra eftir því sem þurfa þykir.

Málsástæður og lagarök stefnenda

Málsmeðferð stefnda braut í bága við stjórnsýslureglur og reglur skipulags- og mannvirkjalaga

Stefnendur byggja á því að málsmeðferð stefnda við ákvarðanatöku um flutning dagdvalar fyrir aldraða úr húsnæðinu við Þorragötu 3 og um breytingu á nýtingu húsnæðisins hafi brotið gegn skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar og því sé ákvörðunin ólögmæt.

Upphafleg ákvörðun um flutning dagdvalarinnar úr Þorragötu 3 og um breytta nýtingu húsnæðisins hafi verið tekin á fundi velferðarráðs þann 16. október 2014. Ekkert samráð hafi verið haft við stefnendur áður en ákvörðunin var tekin, sbr. 10. gr. samþykktar fyrir velferðarráð stefnda þar sem kveðið sé á um samráð í tengslum við verkefni ráðsins. Velferðarráð hafi því ekki fylgt ákvæði eigin samþykktar áður en ákvörðunin hafi verið tekin. Samkvæmt 14. gr. samþykktar fyrir velferðarráð skuli gæta þess við undirbúning mála og stjórnvaldsákvarðanir að farið sé að stjórnsýslulögum og verklagsreglum um stjórnsýsluna. Velferðarráð hafi ekki gætt andmælaréttar stefnenda, en hvorki hafi verið leitað sjónarmiða stefnenda áður en ákvörðunin hafi verið tekin né samþykkis þeirra aflað. Þar að auki hafi rannsóknarreglu ekki verið gætt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og óskráðrar rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, en starfsmenn stefnda hafi ekki kynnt sér þá samninga og skjöl sem fyrir liggi varðandi þjónustuselið og lóðina, þar sem kveðið sé á um nýtingu húsnæðisins og kvöð, áður en ráðist hafi verið í ákvarðanatöku.

Í síðari samskiptum starfsmanna stefnda og lögmanns stefnenda hafi stefndi sett fram nýja tillögu um nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 sem stefnendur hafi mótmælt. Stefndi hafi í engu hlustað á ábendingar og athugasemdir stefnenda um að stefndi gæti ekki ráðist í fyrirhugaðar breytingar án samþykkis þeirra. Þá hafi stefnendum ekki verið veittur kostur á að leggja fram sjónarmið sín áður en endanleg ákvörðun hafi verið tekin um nýtingu húsnæðisins eins og leitað hafi verið eftir. Stefndi hafi þar með ekki rannsakað eða lagt mat á hvaða áhrif hin breytta nýting húsnæðisins myndi hafa á stefnendur og hvort það væri innan þeirra marka sem þeim yrði gert að þola.

Stefndi hafi borið því við að ástæður breytinganna séu fyrst og fremst fjárhagslegar, en hafi hvorki getað rökstutt það né lagt fram gögn, svo sem kostnaðargreiningar eða önnur fjárhagsgögn. Ekki verði séð að þessi atriði hafi verið könnuð með fullnægjandi hætti áður en ákvörðunin var tekin. Stefndi hafi brotið gegn rannsóknarreglu áður en ákvörðun um flutning dagdvalarinnar og breytta nýtingu húsnæðisins var tekin.

Stefnendur byggi á því að ákvörðun um flutning dagdvalarinnar úr Þorragötu 3 og um breytta nýtingu húsnæðisins brjóti gegn 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki, þar sem leyfi byggingarfulltrúa hafi ekki fengist fyrir breyttri notkun húsnæðisins. Þá byggi stefnendur á því að við ákvarðanatökuna hafi verið brotið gegn 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem engin grenndarkynning hafi farið fram og stefnendum hafi ekki verið veittur kostur á að tjá sig um breytinguna samkvæmt skipulagslögum.

Þess sé krafist að ógilt verði með dómi sú ákvörðun stefnda að flytja dagdvöl fyrir aldraða úr Þorragötu 3 og að breyta nýtingu húsnæðisins úr dagdvöl fyrir aldraða í frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga. Ákvörðunin sé ólögmæt þar sem hún hafi brotið í bága við rannsóknarreglu og andmælarétt stefnenda samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar, 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki, og 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Frístundastarfsemi fyrir börn og unglinga í Þorragötu 3 fer í bága við forsögn borgaryfirvalda og kvöð sem hvílir á lóðinni Þorragata 3-9

Stefnendur byggi á því að frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga í Þorragötu 3 fari í bága við forsögn borgaryfirvalda og kvöð sem hvíli á lóðinni Þorragata 3-9 samkvæmt þinglýstum lóðarleigusamningi, og hún sé því ólögmæt.

Bandalagi háskólamanna hafi verið úthlutaður byggingarréttur á íbúðum fyrir aldraða á lóðinni við Þorragötu í júní 1991. Í úthlutunarbréfi stefnda hafi komið fram að gert væri ráð fyrir byggingu þjónustukjarna á lóðinni og skyldi skipulag á lóðinni og hönnun mannvirkja unnin í samráði við byggingarnefnd aldraðra. Gefin hafi verið út forsögn af hálfu félagsmálastofnunar stefnda í mars 1992 þar sem kveðið hafi verið á um tilgang og hönnun byggingarinnar og fyrirkomulag starfseminnar þar. Þar segi að byggja skuli þjónustusel fyrir aldraða í tengslum við íbúðir fyrir aldraða á lóðinni. Í forsögninni sé rakið allnákvæmlega hvaða þjónusta skuli standa ellilífeyrisþegum til boða í þjónustuselinu og sé það sérstaklega hannað með þarfir aldraðra í huga.

Í lóðarleigusamningi fyrir lóðina Þorragötu 3-9 sem gerður hafi verið árið 1994 sé að finna kvöð um þjónustumiðstöð á lóðinni. Ljóst sé af fyrirætlunum borgaryfirvalda, sbr. úthlutunarbréf og forsögn borgaryfirvalda, að átt sé við þjónustuselið sem byggt hafi verið og ætlað fyrir aldraða. Byggi stefnendur á því að túlka verði kvöð um þjónustumiðstöð í lóðarleigusamningnum á þann hátt að átt sé við þjónustumiðstöð fyrir aldraða. Húsnæðið við Þorragötu 3 hafi frá upphafi verið nýtt í þágu aldraðra í samræmi við tilgang og fyrirætlanir aðila.

Ráðstöfunarréttur stefnda á húsnæðinu við Þorragötu 3 sæti takmörkunum samkvæmt forsögn borgaryfirvalda og kvöð í lóðarleigusamningi. Stefnda sé ekki í sjálfsvald sett hvers konar þjónustu eða starfsemi hann nýti húsnæðið við Þorragötu 3 fyrir og verði að hlíta fyrri yfirlýsingum borgaryfirvalda og þeirri kvöð sem hvíli á lóðinni. Sú starfsemi sem nú eigi að nýta húsnæðið í Þorragötu 3 fyrir, þ.e. frístundaklúbbur fyrir börn og unglinga, samræmist augljóslega ekki fyrri yfirlýsingum borgaryfirvalda og kvöð í lóðarleigusamningi enda beinist starfsemin ekki að öldruðum. Frístundastarfsemin fari út fyrir það sem stefnendum verði gert að þola samkvæmt kvöðinni í lóðarleigusamningnum og fari bersýnilega gegn þeim forsendum sem legið hafi til grundvallar þegar kvöðin hafi upphaflega verið sett á lóðina. Íbúðareigendur við Þorragötu 5-9 hafi sætt sig við kvöðina sem hvíli á lóðinni vegna eðlis þeirrar starfsemi sem fyrirhuguð hafi verið á lóðinni og hafi verið rekin þar frá upphafi.

Sú ákvörðun stefnda að breyta nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 úr dagdvöl fyrir aldraða í frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga sé ólögmæt þar sem slík nýting húsnæðisins fari í bága við forsögn borgaryfirvalda frá 1992 og þá kvöð sem hvíli á lóðinni Þorragata 3-9 samkvæmt þinglýstum lóðarleigusamningi.

Stefnda er skylt að halda úti þjónustu fyrir aldraða í Þorragötu 3 í samræmi við forsögn borgaryfirvalda og kvöð sem hvílir á lóðinni Þorragata 3-9

Stefnendur byggi á því að stefnda sé skylt að halda úti þjónustustarfsemi fyrir aldraða í húsnæðinu við Þorragötu 3 í samræmi við fyrri forsögn borgaryfirvalda og úthlutunarbréf og þá kvöð sem hvíli á lóðinni Þorragata 3-9 samkvæmt lóðarleigusamningi.

Fyrir liggi að húsnæðið við Þorragötu 3 hafi verið byggt og skipulagt til að halda úti starfsemi fyrir aldraða og það hafi verið forsenda fyrir því að húsnæðið yrði byggt. Hafi meðal annars átt að vinna skipulag á lóðinni og hanna bygginguna í samráði við byggingarnefnd aldraðra eins og rakið sé í áðurnefndu úthlutunarbréfi borgaryfirvalda. Í forsögn að þjónustuselinu sé einnig ítarlega rakið hvers konar starfsemi og þjónusta skyldi vera í boði í húsnæðinu. Komi þar meðal annars fram að í húsnæðinu yrði boðið upp á máltíðir, aðstöðu til léttra líkamsæfinga og tómstundaiðkun. Íbúðareigendur við Þorragötu 5-9, stefnendur, hafi á grundvelli þessara gagna, og þeirrar framkvæmdar sem tíðkast hafi um árabil, haft réttmætar væntingar til þess að stefndi héldi úti starfsemi fyrir aldraða í húsnæðinu og telja stefnda hvorki heimilt að láta húsnæðið standa autt né að hafa þar aðra starfsemi en fyrir aldraða.

Þess sé krafist að viðurkennt verði með dómi að stefnda sé skylt að halda úti þjónustustarfsemi fyrir aldraða í húsnæðinu við Þorragötu 3 í samræmi við fyrirætlanir stefnda og réttmætar væntingar stefnenda.

Samþykki fyrir breytingu á hagnýtingu eignar samkvæmt 27. gr. laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús, hefur ekki verið fengið

Stefnendur byggi á því að ákvörðun stefnda um að breyta nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 úr dagdvöl fyrir aldraða í frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga sé ólögmæt þar sem samþykki allra íbúðareigenda við Þorragötu 5-9 hafi ekki verið fengið fyrir breytingunni, sbr. 1. mgr. 27. gr. laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús.

Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. 1. gr. laganna gilda lögin um hús með bæði íbúðum og húsnæði til annarra nota. Þá segi í ákvæðinu að lögin gildi um sambyggð og samtengd hús, bæði eingöngu til íbúðar og að einhverju leyti eða öllu til annarra nota, allt eftir því sem við geti átt, sbr. 4. tölul. 2. mgr. 1. gr. Sú meginregla gildi að túlka beri hugtakið hús samkvæmt fjöleignarhúsalögum rúmt og sé gildissvið laganna víðtækt. Byggingarnar við Þorragötu 3, 5, 7 og 9 séu allar tengdar saman, en þjónustuselið við Þorragötu 3 hafi sérstaklega verið byggt og hannað í tengslum við íbúðirnar við Þorragötu 5, 7 og 9, eins og komi fram í forsögn og úthlutunarbréfi. Þá sé lóðin fyrir Þorragötu 3-9 óskipt og sameiginleg, sbr. samkomulag milli borgarverkfræðings stefnda og húsfélagsins Þorragötu 5, 7 og 9. Þá sé sameiginlegt brunakerfi með Þorragötu 5-9 og Þorragötu 3. Lög nr. 26/1994, um fjöleignarhús, gildi því um húsin við Þorragötu 3, 5, 7 og 9 sem séu sambyggð og samtengd.

Í 1. mgr. 27. gr. fjöleignarhúsalaga segi að breytingar á hagnýtingu séreignar frá því sem verið hafi eða ráð hafi verið fyrir gert í upphafi, sem hafi í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður hafi verið og gangi og gerist í sambærilegum húsum, séu háðar samþykki allra eigenda hússins. Þá segi í 2. mgr. sömu greinar að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. geti eigandi ekki sett sig á móti slíkri breytingu ef sýnt sé að hún hafi ekki í för með sér neina röskun á lögmætum hagsmunum hans.

Hin nýja starfsemi sem rekin sé í Þorragötu 3 sé frístundastarfsemi fyrir börn og unglinga. Um 20-25 börn og unglingar sæki frístundastarfsemina á hverjum virkum degi, ýmist allan daginn eða eftir hádegi, sbr. lýsingu á frístundastarfseminni sem fengin hafi verið frá skóla- og frístundasviði stefnda hinn 25. júní 2015 og umsögn skóla- og frístundasviðs, dags. 9. júní 2015. Þessari starfsemi fylgi mun meiri hávaði en fylgt hafi dagdvöl aldraðra, sem áður hafi verið í húsinu, en athöfnum barna og unglinga fylgi, eðli máls samkvæmt, mun meiri hávaði en athöfnum aldraðra. Þá sé húsnæðið við Þorragötu 3 ekki hannað eða hljóðeinangrað með tilliti til þess að starfsemi fyrir börn og unglinga geti farið fram í húsnæðinu svo vel sé. Íbúðareigendur við Þorragötu 5-9 verði því fyrir verulega meira ónæði af frístundastarfseminni en þau hafi haft af starfsemi dagdvalarinnar.

Borgaryfirvöld hafi lýst því yfir að sameiginlegur garður Þorragötu 3, 5, 7 og 9 verði nýttur til útiveru fyrir börnin og unglingana sem sæki frístundastarfsemina. Það muni fela í sér aukinn ágang á lóðina og verulega truflun og óþægindi fyrir stefnendur en ljóst sé að stefnendur, sem margir hverjir séu orðnir háaldraðir, muni veigra sér við að fara í garðinn og nýta hann til útiveru þegar starfsemi barna og unglinga verði þar í fullum gangi með tilheyrandi hávaða og áreiti. Áður fyrr hafi gamla fólkið getað nýtt garðinn við húsið til gönguferða og spjallað saman en fyrirséð sé að það verði ekki lengur hægt nema að takmörkuðu leyti þegar frístundastarfsemin sé í fullum gangi. Möguleikum stefnenda á nýtingu lóðarinnar sé því verulega raskað með starfsemi frístundaklúbbsins. Í því sambandi sé bent á að stefnendur leigi meiripart lóðarinnar Þorragötu 3-9 en þeir greiði rúm 95% af lóðarleigugjöldum og sköttum af lóðinni.

Þá sé ekki ólíklegt að starfsemi frístundaklúbbsins feli í sér meiri umferð en áður hafi verið í kringum Þorragötu, en börnin og unglingarnir verði keyrð og sótt í frístundastarfsemina. Frístundastarfsemi fyrir börn og unglinga í húsnæði Þorragötu 3 muni heldur ekki nýtast stefnendum að neinu leyti. Nýting á húsnæðinu fyrir frístundastarfsemi fyrir börn og unglinga muni því augljóslega hafa í för með sér verulega röskun frá því sem áður hafi verið, þar sem stefnendur hefðu átt kost á að nýta húsnæðið ef þeir fengju samþykkta dagdvöl eða ef húsnæðið yrði nýtt fyrir aldraða að öðru leyti.

Þrátt fyrir að starfsemi frístundaklúbbsins sé mikilvæg fyrir þau börn og unglinga sem hana sæki, og að stefnendur telji að slík starfsemi sé í sjálfu sér vel til fundin og góð, þá sé húsnæðið við Þorragötu 3 einfaldlega ekki hentugur staður fyrir starfsemina sem falli mjög illa að sambýli þeirra öldruðu íbúa sem búi í Þorragötu 5-9. Eina ástæðan sem stefndi hafi nefnt fyrir breyttri nýtingu á húsnæðinu við Þorragötu 3 sé kostnaður. Hins vegar hafi stefndi ekki getað lagt fram nein gögn eða kostnaðargreiningu vegna breytingarinnar. Þá hafi stefndi ekki rannsakað hvaða áhrif hin breytta nýting húsnæðisins myndi hafa á stefnendur, þ.e. eigendur Þorragötu 5-9, og hvort hún væri innan þeirra marka sem þeim yrði gert að þola. Að mati stefnenda sé breytingin engan veginn nauðsynleg og illa ígrunduð.

Margir íbúðareigendur við Þorragötu 5-9 hafi byggt á þeirri forsendu við kaup á íbúðum sínum að í Þorragötu 3 yrði rekin starfsemi fyrir aldraða. Þeim friði sem stefnendur hafi notið á heimilum sínum verði raskað með starfsemi frístundaklúbbsins og stefnendur muni síður njóta þess að dvelja þar. Íbúðirnar við Þorragötu 5-9 hafi selst á háu verði og hafi af mörgum verið taldar eftirsóknarverðar vegna nálægðar við þjónustumiðstöðina og þeirra rólegheita sem einkenni svæðið. Það, að nú verði rekin frístundastarfsemi fyrir börn og unglinga í húsinu, muni án efa hafa áhrif á söluverðmæti íbúðanna með tilheyrandi skerðingu á eignarrétti stefnenda og setji allt annað yfirbragð á Þorragötu 3-9. Hin nýja starfsemi í Þorragötu 3 raski þannig hagsmunum stefnenda, m.a. að því er varðar þann frið sem ríkt hafi á svæðinu, takmörkun á nýtingu lóðar og verðmæti íbúðareigna stefnenda, og sé í engu samræmi við þær réttmætu væntingar sem stefnendur hafi haft til þeirrar starfsemi sem reka megi í Þorragötu 3.

Í 3. mgr. 27. gr. fjöleignarhúsalaga segi að sé um að ræða breytta hagnýtingu séreignar sem ekki sé veruleg sé nægilegt að samþykki einfalds meiri hluta miðað við fjölda og eignarhluta liggi fyrir. Verði ekki fallist á að breytingin á nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 feli í sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir stefnendur þá sé samt sem áður byggt á því að samþykki einfalds meiri hluta stefnenda miðað við fjölda og eignarhluta hefði þurft fyrir breytingunni, sbr. 3. mgr. 27. gr. laganna. Slíkt samþykki liggi ekki fyrir og sé breytingin á nýtingu húsnæðisins því ólögmæt enda feli hún í sér röskun á lögmætum hagsmunum stefnenda.

Ákvörðun stefnda sé ólögmæt, þar sem samþykki stefnenda fyrir breytingunni liggi ekki fyrir, sbr. 1. og 3. mgr. 27. gr. laga um fjöleignarhús.

Breyting stefnda á nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 fer í bága við óskráðar nábýlisreglur

Ákvörðun stefnda um að breyta nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 úr dagdvöl fyrir aldraða í frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga sé ólögmæt, þar sem það ónæði sem hljótist af frístundastarfseminni fari yfir þau mörk sem stefnendum verði gert að þola samkvæmt óskráðum reglum nábýlisréttar, sbr. einnig 2. tölul. 12. gr. og 1. mgr. 26. gr. laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús. Frístundastarfseminni fylgi ónæði og verulega meiri hávaði en fylgt hafi starfsemi dagdvalarinnar sem áður hafi verið í húsnæðinu. Ljóst sé að um sé að ræða varanlegt ónæði fyrir stefnendur.

Með tilkomu frístundaklúbbsins í Þorragötu 3 hafi einnig orðið grundvallarbreyting á þeirri starfsemi sem tíðkast hafi í húsnæðinu um 20 ára skeið. Starfsemi frístundaklúbbsins sé í engu samræmi við þær réttmætu væntingar sem stefnendur hafi mátt hafa, og megi hafa, til þeirrar starfsemi sem stefndi megi reka í húsnæðinu, en ávallt hafi verið gengið út frá því að húsnæðið yrði nýtt til þjónustu fyrir aldraða. Stefnendur megi treysta því að sú starfsemi sem fram fari í Þorragötu 3 sé ekki í grundvallaratriðum önnur en til hafi staðið í upphafi. Byggi stefnendur á því að þeim verði ekki gert að þola þá breytingu sem nú hafi orðið á nýtingu húsnæðisins þegar litið sé til réttmætra væntinga þeirra í ljósi úthlutunarbréfs borgarinnar, áðurnefndrar forsagnar og þeirrar kvaðar sem hvíli á lóðinni samkvæmt þinglýstum lóðarleigusamningi. Sú breyting sem gerð hafi verið á nýtingu húsnæðisins hafi í för með sér algerlega ófyrirséða nýtingu og óþægindi fyrir stefnendur og ósanngjarnt sé að láta stefnendur þola slíka breytingu.

Byggingarnar við Þorragötu 3, 5, 7 og 9 séu það nálægt hver annarri að það skipti stefnendur verulegu máli hvers konar starfsemi haldið sé úti í Þorragötu 3. Margir stefnenda hafi byggt á þeirri forsendu þegar þeir hafi fest kaup á íbúðum sínum, að í Þorragötu 3 yrði rekin starfsemi fyrir aldraða. Fyrirséð sé að eignir við Þorragötu 5-9 verði minna aðlaðandi og verðminni sé í Þorragötu 3 rekin starfsemi fyrir börn og unglinga með tilheyrandi ónæði. Stefnendur byggi á því að þeim verði ekki gert að þola þá breytingu sem gerð hafi verið á nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 og geti leitt til verðmætarýrnunar á íbúðareignum þeirra.

Þess sé krafist að ógilt verði með dómi sú ákvörðun stefnda að breyta nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 úr því að vera dagdvöl fyrir aldraða í frístundastarfsemi fyrir börn og unglinga. Ákvörðunin sé ólögmæt, þar sem það ónæði sem hljótist af frístundastarfseminni fari yfir þau mörk sem stefnendum verði gert að þola samkvæmt óskráðum reglum nábýlisréttar og sé í engu samræmi við þær réttmætu væntingar sem stefnendur megi hafa til leyfilegrar starfsemi í Þorragötu 3.

Um lagarök vísist einkum til laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús, laga nr. 160/2010 um mannvirki, skipulagslaga nr. 123/2010, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennra reglna stjórnsýslu-, samninga-, eigna- og nábýlisréttar.

Viðurkenningarkrafa styðjist við 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Um aðild stefnenda sé vísað til 19. gr. sömu laga, um varnarþing vísast til 3. mgr. 33. gr. laganna og krafa um málskostnað styðst við 129. og 130. gr. laganna.

Málsástæður og lagarök stefnda

Málsmeðferð stefnda var í samræmi við stjórnsýslureglur og fór ekki í bága við ákvæði skipulags- og mannvirkjalaga

Stefndi byggir sýknukröfu sína á því að málsmeðferð stefnda við ákvarðanatöku um flutning dagdvalar fyrir aldraða úr húsnæðinu við Þorragötu 3 og um breytta nýtingu húsnæðisins hafi að öllu leyti verið í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar og hafi ekki farið í bága við ákvæði skipulags- og mannvirkjalaga.

Um störf velferðarráðs Reykjavíkurborgar gildi meðal annars samþykkt frá 7. júní 2005. Í 10. gr. samþykktarinnar sé kveðið á um hvernig upplýsingamiðlun og samráði við íbúa skuli háttað. Í 1. mgr. ákvæðisins komi fram að auk lögbundins samráðs skuli velferðarráð leita umsagna eða annars samráðs þegar við eigi og efni mála gefi tilefni til. Af orðalagi 10. gr. sé ljóst að ekki sé skylt að viðhafa samráð áður en ákvarðanir séu teknar heldur geri ákvæðið ráð fyrir því að það ráðist af efni mála hverju sinni. Ákvörðun velferðarráðs hafi varðað rekstrarfyrirkomulag dagþjónustu aldraðra en sú þjónusta sé ekki ætluð stefnendum öðrum fremur. Um sé að ræða lokaða dagdeild fyrir einstaklinga sem sótt hafi sérstaklega um og umsókn þeirra verið samþykkt. Það hafi verið mat velferðarráðs að ekki væri tilefni til þess að samráð eða kynning á fyrirhuguðum breytingum færi fram áður en ákvörðun velferðarráðs lægi fyrir. Því sé hafnað að málsmeðferð velferðarráðs hafi brotið í bága við 10. gr. samþykktar fyrir velferðarráð Reykjavíkurborgar.

Velferðarráð stefnda hafi samþykkt á fundi sínum 16. október 2014 að samþætt heimaþjónusta fyrir Vesturbæ, Miðborg og Hlíðar skyldi staðsett í húsnæði sem þá hafi hýst dagdvöl fyrir aldraða, Þorrasel. Jafnframt hafi verið samþykkt að dagdvölin Þorrasel myndi flytja starfsemi sína að Vesturgötu 7. Stjórnsýslulögum sé einungis ætlað að gilda þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, hvort sem sé einstaklinga eða lögaðila. Lögin taki þannig einungis til einstaklegra ákvarðana, það er ákvarðana sem varði ákveðna einstaklinga eða lögaðila, einn eða fleiri. Samkvæmt þessu nái lögin ekki til margvíslegrar þjónustustarfsemi á vegum hins opinbera, svo sem umönnunar sjúkra, fatlaðra og aldraðra. Ákvörðun velferðarráðs hafi varðað útfærslu og framkvæmd tiltekinnar þjónustu við aldraða íbúa borgarinnar. Þegar af þeirri ástæðu gildi ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, ekki um ákvörðun velferðarráðs.

Ljóst sé að þeir sem sótt hafi dagdvöl í Þorrasel séu íbúar búsettir í Reykjavík sem metnir hafi verið í þörf fyrir úrræðið. Þeir sem búi í nánd við Þorrasel eigi ekki greiðari aðgang að dvöl í Þorraseli en aðrir íbúar í Reykjavík. Þannig séu stefnendur og aðrir íbúar Þorragötu ekki aðilar að því hvernig stefndi sinni rekstri þessarar dagþjónustu. Ákvörðun velferðarráðs hafi varðað rekstrarfyrirkomulag dagþjónustu aldraðra og þannig snúið að því hvernig nýta ætti tilteknar fasteignir í eigu stefnda. Ákvörðun velferðarráðs hafi því ekki varðað réttindi eða skyldur stefnenda eða annarra og hafi því ekki verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Ákvæði stjórnsýslulaga hafi ekki gilt um framangreinda ákvörðun velferðarráðs og breyti ákvæði 14. gr. samþykkta fyrir velferðarráð þar engu um.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga sé það aðeins aðili máls sem rétt eigi á því að tjá sig um mál áður en stjórnvald taki ákvörðun. Stefnendur og aðrir íbúar Þorragötu séu ekki aðilar að ákvörðun stefnda um hvernig hann sinnir rekstri dagþjónustu aldraðra eða nýti húsnæði í sinni eigu. Því geti stefnendur ekki talist aðilar að því máli sem falið hafi í sér flutning dagdvalar aldraðra frá Þorragötu 3 að Vesturgötu 7. Vandséð sé að á stefnda hafi hvílt sú skylda samkvæmt stjórnsýslulögum að bera málið undir stefnendur áður en velferðarráð hafi samþykkt tillögu um flutning dagdvalarinnar. Því sé hafnað að stefnendur hafi sem aðilar máls átt að njóta andmælaréttar við meðferð málsins hjá velferðarráði.

Fyrir liggi að ákvörðun velferðarráðs um flutning dagdvalar aldraðra frá Þorragötu 3 að Vesturgötu 7 hafi fyrst og fremst verið tekin af rekstrarlegum ástæðum. Undirbúningur ákvörðunarinnar hafi staðið yfir í langan tíma eða allt frá lokum árs 2012. Tillögunni sem lögð hafi verið fyrir fund velferðarráðs 16. október 2014 hafi fylgt greinargerð þar sem finna megi rökstuðning stefnda fyrir henni. Málið hafi verið nægjanlega upplýst áður en það hafi verið lagt fyrir fund velferðarráðs til samþykktar. Í þessu sambandi mótmæli stefndi fullyrðingu stefnenda um að stefndi hafi ekki gætt að óskráðri rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins.

Stefndi mótmæli því jafnframt að ákvörðun um flutning dagdvalarinnar brjóti gegn 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki, og 44. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010. Í málinu liggi fyrir að núverandi starfsemi falli að öllu leyti að þeirri landnotkun sem heimiluð sé á umræddri lóð samkvæmt gildandi aðalskipulagi og því sé engin þörf á að ganga í skipulagsbreytingar vegna breyttrar nýtingar á húsnæðinu. Þar með hafi stefnda engin skylda borið til að afla samþykkis stefnenda líkt og kveðið sé á um í samningi aðila frá 3. apríl 2000 enda sé sú skylda aðeins bundin við breytingar á skipulagi lóðarinnar. Þá liggi fyrir að engar breytingar hafi verið gerðar á húsnæðinu í tengslum við hina nýju starfsemi, enda um sambærilega þjónustu að ræða þar sem eini munurinn sé aldur þjónustuþega. Að þessu virtu hafi stefnda engin skylda borið til að afla leyfis byggingarfulltrúa, enda ekki um neina leyfisskylda framkvæmd að ræða í tengslum við hina nýju starfsemi.

Ljóst sé að málsmeðferð stefnda við breytingar á rekstrarfyrirkomulagi dagþjónustu aldraðra hafi að öllu leyti verið í samræmi við stjórnsýslureglur og ekki farið í bága við reglur skipulags- og mannvirkjalaga. Málsástæðu stefnenda um annað sé mótmælt sem rangri og ósannaðri.

Núverandi starfsemi að Þorragötu 3 er í samræmi við þá kvöð sem hvílir á lóðinni Þorragata 3-9. Engin skylda hvílir á stefnda að halda úti þjónustu fyrir aldraða að Þorragötu 3

Stefndi byggir kröfu um sýknu einnig á að núverandi starfsemi í Þorragötu 3 sé í samræmi við þá kvöð sem hvíli á lóðinni Þorragata 3-9.

Í úthlutunarbréfi frá júní 1991 sé tilkynnt um að borgarráð hafi samþykkt að gefa Bandalagi háskólamanna kost á byggingarrétti fyrir 40-50 íbúðir fyrir aldraða félagsmenn í fjölbýlishúsi á lóð við Suðurgötu. Í bréfinu komi einnig fram að gerð verði grein fyrir stærð og legu lóðarinnar sem og kvöðum sem hvíla muni á lóðinni síðar á sérstöku mæliblaði. Þá sé að lokum tekið fram í bréfinu að gert sé ráð fyrir byggingu þjónustukjarna á vegum stefnda. Samkvæmt efni bréfsins hafi ekki legið fyrir hvaða kvaðir myndu hvíla á lóðinni þegar það var ritað. Mótmælir stefndi því sem haldið sé fram í stefnu um að kvöð um þjónustumiðstöð í lóðaleigusamningi skuli meðal annars skýrð með hliðsjón af umræddu bréfi. Þá verði efni bréfsins ekki skilið á þann veg að í því felist loforð stefnda eða að stefnda sé á einhvern hátt skylt að halda úti starfsemi dagdvalar aldraðra að Þorragötu 3 um ótakmarkaðan tíma.

Forsögnin sem stefnendur vísi til í stefnu hafi verið útbúin af Félagsmálastofnun Reykjavíkur í mars 1992 í tengslum við fyrirhugaða byggingu þjónustusels og íbúða fyrir aldraða við Þorragötu. Gerð forsagnarinnar hafi ekki verið lögbundin heldur hafi henni verið ætlað að vera til hliðsjónar við hönnun og frágang byggingar undir þjónustusel. Í forsögninni sé meðal annars að finna ítarlega lýsingu á því hvernig fyrirhugað hafi verið að starfsemi þjónustuselsins yrði háttað og rakin sé sú þjónusta sem þar hafi átt vera í boði og með nokkuð nákvæmum hætti tilgreind þau atriði sem leggja hafi átt áherslu á við hönnun húsnæðisins. Komi meðal annars fram í forsögninni að þjónustuselið yrði rekið í tengslum við íbúðir aldraðra við Suðurgötu og að í þjónustuselinu yrði einungis boðið upp á hluta af þeirri þjónustu sem annars hafi verið í boði í félags- og þjónustumiðstöð hverfisins. Við opnun þjónustuselsins árið 1997 hafi starfsemi þess verið nokkurn veginn í samræmi við þá lýsingu sem finna megi í forsögninni. Um hafi verið að ræða tilraun sem falið hafi í sér að Félag eldri borgara í Reykjavík hafi tekið að sér rekstur þjónustuselsins í samvinnu við íbúa Þorragötu 5, 7 og 9. Slíkt rekstrarfyrirkomulag hafi verið reynt í eitt og hálft ár en hafi ekki gengið upp. Í kjölfarið hafi rekstri þjónustuselsins verið hætt. Þess í stað hafi stefndi hafið rekstur dagdvalar fyrir aldraða í húsnæðinu og hafi hún verið þar alla tíð síðan eða allt þar til hún hafi verið flutt að Vesturgötu 7.

Starfsemi dagdvalar aldraðra við Þorragötu hafi ekki verið rekin í samræmi við þá lýsingu sem finna megi í umræddri forsögn og fyrir liggi að sú starfsemi og þjónusta sem þar sé lýst, rekstur þjónustusels, hafi aldrei verið rekin af hálfu stefnda í húsnæðinu við Þorragötu. Í þessu sambandi mótmæli stefndi því sem stefnendur halda fram um að efni forsagnarinnar feli í sér lýsingu á starfsemi sem skuli standa ellilífeyrisþegum til boða í þjónustuselinu. Sú þjónusta hafi ekki verið til staðar síðan 1999 er Félag eldri borgara hafi hætt rekstri þjónustuselsins. Því sé mótmælt að kvöð í lóðarleigusamningi um þjónustumiðstöð skuli skýrð með hliðsjón af umræddri forsögn.

Í lóðarleigusamningi fyrir lóðina Þorragötu 3-9 sem gerður hafi verið árið 1994 sé meðal annars að finna kvöð um þjónustumiðstöð á lóðinni. Samkvæmt orðalagi sé skýrt að um er að ræða almenna kvöð um þjónustumiðstöð án þess að nánar sé útlistað hvers konar þjónustumiðstöð þetta skuli vera. Fyrir liggi að stefnda sé heimilt að nýta fasteignir í sinni eigu að vild á meðan sú starfsemi samræmist heimilli landnotkun eins og hún sé ákveðin í skipulagi og brjóti ekki gegn grenndarrétti, nema hann hafi með skýrum hætti undirgengist að einkarétti að halda úti tiltekinni starfsemi. Það hafi stefndi ekki gert og verði kvöðin ekki túlkuð með þeim hætti. Stefnendur geti ekki byggt rétt á kvöðinni og leggi hún ekki skyldu á stefnda um að reka tiltekna starfsemi heldur geri hún stefnendum að þola tiltekna starfsemi á lóðinni. Slík starfsemi sé orðuð með almennum hætti í kvöðinni en feli augljóslega í sér að þar verði rekin þjónusta á vegum stefnda. Sú starfsemi sem stefnendur haldi fram að umrædd kvöð sé bundin við, þjónustusel, hafi aldrei verið rekin í húsnæði stefnda við Þorragötu 3, utan eitt og hálft ár í kjölfar opnunar húsnæðisins fyrir tæpum tuttugu árum. Sú starfsemi hafi ekki verið rekin af stefnda, heldur af Félagi eldri borgara í samvinnu við íbúa við Þorragötu. Enginn eðlismunur sé á þeirri starfsemi sem rekin sé í húsnæðinu í dag og dagdvöl aldraðra, en breytingin felist fyrst og fremst í aldri þjónustuþega.

Umrædd kvöð í lóðarleigusamningi verði ekki skilin á þann hátt að hún leggi skyldu á stefnda um að einungis verði rekin dagvöl fyrir aldraða í húsnæðinu að Þorragötu 3. Kvöðin sé skýr samkvæmt orðanna hljóðan og feli í sér að stefnendur þurfa að þola að stefndi reki á lóðinni hvers konar þjónustumiðstöð. Breyti efni forsagnarinnar eða úthlutunarbréfs þar engu um. Núverandi starfsemi að Þorragötu 3 sé að öllu leyti í samræmi við þá kvöð sem hvíli á lóðinni og ekki verði séð að á stefnda hvíli skylda til að halda úti þjónustu fyrir aldraða í Þorragötu. Málsástæðum stefnenda um annað sé mótmælt sem röngum og ósönnuðum.

Breytingar stefnda á nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 fóru hvorki í bága við ákvæði laga um 26/1994, um fjöleignarhús, né óskráðar nábýlisreglur

Í 27. gr. laga um fjöleignarhús sé fjallað um breytingar á hagnýtingu séreignar. Í 1. mgr. ákvæðisins segi að breytingar á hagnýtingu séreignar, frá því sem verið hefur eða ráð var fyrir gert í upphafi, sem hafi í för með sér verulega meira ónæði, röskun eða óþægindi fyrir aðra eigendur eða afnotahafa en áður hafi verið og gengur og gerist í sambærilegum húsum, séu háðar samþykki allra eigenda viðkomandi húss. Þá segi í 3. mgr. ákvæðisins að þegar um sé að ræða breytta hagnýtingu sem ekki sé veruleg, sé nægilegt að samþykki einfalds meiri hluta miðað við fjölda og eignarhluta liggi fyrir. Stefndi mótmæli því ekki að lög um fjöleignarhús, nr. 26/1994, gildi um húsin við Þorragötu 3, 5, 7 og 9.

Í húsnæðinu Þorragötu 3 sé í dag rekin frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og ungmenni. Um sé að ræða frístundaþjónustu fyrir fatlaða einstaklinga á aldrinum 10-16 ára, sem stundi nám annars vegar í almennum grunnskólum borgarinnar og hins vegar í Brúarskóla. Börnin sæki þjónustuna eftir að skóladegi þeirra ljúki og geti verið þar til klukkan 17:15 á daginn, en flest börnin mæti milli klukkan 13:00 og 14:00 á daginn. Þegar frí sé í skóla, svo sem vegna starfsdaga og jóla- og páskafría, sé boðið upp á að börnin séu þar allan daginn eða milli klukkan 8:00 og 17:15. Boðið sé upp á kvöldopnanir í eitt eða tvö skipti á hverri önn og þá sé ýmist opið frá klukkan 17:00-20:00 eða 19:00-22:00. Börnin noti að langmestu leyti ferðaþjónustu fatlaðra til að ferðast til og frá þjónustunni. Frístundastarfinu sé stýrt af forstöðumanni og aðstoðarforstöðumanni sem séu í fullu starfi en aðrir starfsmenn séu í hlutastarfi. Nú sæki 19 börn og ungmenni frístund að Þorragötu 3 en misjafnt sé milli daga hversu margir eru skráðir hverju sinni en gert sé ráð fyrir að 25 einstaklingar geti notið þjónustunnar á hverjum tíma. Þegar dagdvöl aldraðra hafi verið rekin í húsnæðinu hafi verið gert ráð fyrir að 40 einstaklingar sæktu þjónustuna á hverjum degi milli klukkan 8:00 og 16:00, þar sem meðal annars hafi verið boðið upp á tómstundaiðju, léttar leikfimiæfingar, fæði, hvíldaraðstöðu og aðstoð við böðun.

Núverandi starfsemi sé að öllu leyti sambærileg starfsemi dagdvalar aldraðra sem áður hafi verið rekin í húsnæðinu. Í báðum tilvikum sé um að ræða frístundastarfsemi fyrir hópa sem séu í þörf fyrir félagslegan stuðning og markmið slíkrar starfsemi sé meðal annars að koma í veg fyrir félagslega einangrun einstaklinga sem tilheyra þessum hópum. Eini munurinn á starfseminni sé aldur þeirra einstaklinga sem njóti þjónustunnar. Stefndi mótmæli fullyrðingum stefnenda um, annars vegar að frístundastarfsemi fyrir börn og ungmenni fylgi mun meiri hávaði en fylgt hafi dagdvöl aldraðra og hins vegar að húsnæðið við Þorragötu 3 sé ekki hannað eða hljóðeinangrað með tilliti til þess að starfsemi fyrir börn og ungmenni fari fram í húsnæðinu. Ekkert í málinu styðji að svo sé. Fullyrðingar stefnenda séu ekki studdar neinum gögnum og sé þeim mótmælt sem röngum og ósönnuðum. Almennur opnunartími í dag sé helmingi skemmri en verið hafi þegar húsnæðið hafi hýst dagdvöl aldraðra. Ætla verði að umferð til og frá húsnæðinu á opnunartíma dagdvalar aldraðra hafi verið meiri en búast megi við nú, þegar frístundastarfsemi fatlaðra barna er í húsnæðinu, ekki aðeins þar sem fleiri hafi sótt þjónustu í dagdvöl aldraðra en verði í frístundastarfi barnanna, heldur hafi þjónustuþegar komið og farið á ýmsum tímum innan opnunartíma þjónustumiðstöðvarinnar. Börnin komi og fari flest á sama tíma.

Stefndi mótmæli því að stefnendur eigi réttmætar væntingar til þeirrar starfsemi sem reka skuli í húsnæðinu við Þorragötu 3. Fullyrðing stefnenda verði ekki skilin á annan hátt en þann að þeir telji sig eiga kröfu um að starfsemin haldist óbreytt. Fyrir liggi að starfsemin sem fram fari í húsnæðinu í dag sé að öllu leyti í samræmi við heimila landnotkun á lóðinni og skipulag svæðisins. Einnig sé núverandi starfsemi í samræmi við áðurnefnda kvöð um þjónustumiðstöð sem tilgreind sé í lóðarleigusamningi. Það að dagdvöl aldraðra hafi áður verið rekin í húsnæðinu geti ekki leitt sjálfkrafa til þess að stefnda sé skylt að halda úti slíkri starfsemi í húsnæðinu um ótakmarkaðan tíma. Ekkert sé að finna í málinu um að stefndi hafi skuldbundið sig til að halda úti slíkri starfsemi og að stefnendur hefðu því getað byggt væntingar sínar um að starfsemin yrði óbreytt um ótakmarkaðan tíma á slíkri skuldbindingu.

Stefndi mótmæli því að breyting á nýtingu húsnæðisins hafi farið í bága við óskráðar reglur nábýlisréttar. Engin grundvallarbreyting hafi orðið á þeirri starfsemi sem rekin sé í húsnæðinu og sé núverandi starfsemi í húsnæðinu að öllu leyti í samræmi við heimila landnotkun og kvöð sem hvíli á lóðinni. Breytingin felist fyrst og fremst í aldri þjónustuþega. Þá geti stefnendur ekki átt réttmætar væningar um að áfram verði rekin dagdvöl fyrir aldraða í húsnæðinu. Því sé hafnað að reglur nábýlisréttar geti lagt þá skyldu á herðar fasteignareiganda að hann haldi úti tiltekinni starfsemi. Fasteignareiganda sé að sjálfsögðu heimilt að nýta fasteign sína að vild að teknu tilliti til þeirra takmarkana sem leiði af skipulags- og mannvirkjalögum.

Fyrir liggi að breytingar stefnda á nýtingu húsnæðisins hafi ekki verið þess eðlis að stefnda hafi borið skylda til að afla samþykkis stefnenda fyrir breytingunni, hvorki á grundvelli 1. mgr. 27. gr. né á grundvelli 3. mgr. sama ákvæðis. Þá hafi ákvörðun stefnda um breytingar á nýtingu húsnæðisins ekki farið í bága við óskráðar reglur nábýlisréttar og sé málsástæðum stefnenda um annað mótmælt sem röngum og ósönnuðum.

Málskostnaðarkrafa stefnda byggi á 130. gr., sbr. 129. gr., laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Um lagarök vísist einkum til stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús, laga nr. 160/2010, um mannvirki, skipulagslaga nr. 123/2010, almennra reglna stjórnsýsluréttarins, meginreglna samningaréttar, almennra reglna nábýlisréttar og meginreglna einkamálaréttarfars um sönnun og sönnunarbyrði.

Niðurstaða

Sú ákvörðun stefnda sem krafist er ógildingar á í þessu máli er í raun tvíþætt. Annars vegar ákvörðun um flutning dagdvalar fyrir aldraða úr húsnæði stefnda við Þorragötu 3 og hins vegar ákvörðun um flutning frístundamiðstöðvar fyrir fötluð börn og unglinga í húsnæðið. Felast báðar þessar ákvarðanir í samþykki borgarráðs 18. júní 2015 við tillögu frá skrifstofu eigna og atvinnuþróunar stefnda um sölu eignarinnar Amtmannsstígur 5A, en í þeirri tillögu fólust jafnframt fleiri mismunandi ráðstafanir varðandi flutning á starfsemi og nýtingu á húsnæði í eigu eða á vegum stefnda.

Það er óumdeilt að ákvæði laga um fjöleignarhús, nr. 26/1994, eigi við um eignirnar við Þorragötu 3-9, sem eru ýmist sambyggðar eða samtengdar og á sameiginlegri lóð, sbr. 2. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 3. gr. laganna. Meðal helstu réttinda eiganda fasteignar samkvæmt 12. gr. laganna er einkaréttur til umráða og hagnýtingar séreignar, með þeim takmörkunum sem leiðir af lögunum, reglum nábýlisréttar eða eðli máls. Meðal helstu skyldna eiganda samkvæmt 13. gr. laganna eru skylda til að taka eðlilegt og sanngjarnt tillit til annarra eigenda við hagnýtingu séreignar og skylda til að virða rétt og hagsmuni annarra eigenda við hagnýtingu sameignar. Stefndi telur lög um fjöleignarhús ekki standa því í vegi að umrædd breyting verði gerð á nýtingu á Þorragötu 3, en stefnendur telja að breytingin sé háð samþykki þeirra, eða að minnsta kosti meirihluta eigenda íbúða við Þorragötu 5, 7 og 9, sbr. 27. gr. laganna.

Sú starfsemi sem upphaflega var í húsnæðinu að Þorragötu 3, þjónustusel rekið í samstarfi stefnda við Félag eldri borgara, virðist hafa verið í fullu samræmi við þau áform sem ráðið verður af gögnum um aðdraganda byggingar að hafi verið uppi um nýtingu þess. Í málinu er ekki að finna ítarlegar upplýsingar um það hvernig staðið var að þeirri ákvörðun að breyta nýtingu húsnæðisins árið 1999, en fyrir liggur í gögnum málsins bréf frá öldrunarþjónustu stefnda, dags. 27. maí 1999, þar sem hússtjórn stefnenda var boðuð til fundar til þess að fara yfir hugmyndir um hvað við tæki þegar rekstri starfseminnar yrði hætt 1. júní s.á. Í málatilbúnaði stefnenda kemur fram að þeir telji þá nýtingu húsnæðisins sem við tók hafa verið í samræmi við upphafleg áform og væntingar þeirra.

Sú nýting fólst í dagdvöl fyrir aldraða, sem er stuðningsúrræði í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um málefni aldraðra, nr. 125/1999, en slík starfsemi er ekki á forræði sveitarfélaga heldur ríkisins, sbr. 1. gr. og 16. gr. laganna. Í framburði skrifstofustjóra á velferðarsviði stefnda fyrir dóminum kom fram að almenn dagdvöl fyrir 67 ára og eldri, sem stefndi hafi rekið að Þorragötu 3 samkvæmt rekstrarleyfi frá velferðarráðuneyti og greitt hafi verið fyrir úr sjúkratryggingum, sé eina slíka úrræðið sem rekið sé af stefnda, en önnur slík dagdvöl sé rekin í borginni af Rauða krossi Íslands og fleiri félögum. Í gögnum málsins er gerð grein fyrir því að daggjöld hafi ekki staðið undir kostnaði við reksturinn og var það áréttað með framburði fyrir dómi. Í hagræðingarskyni hafi verið ákveðið að færa þessa starfsemi frá Þorragötu 3 til Vesturgötu 7, þar sem fjölga megi plássum og samnýta þá aðstöðu sem þar sé fyrir.

Þessi starfsemi er starfrækt fyrir íslenska ríkið, sem ákveður daggjöldin og setur því þar með fjárhagslegar skorður hvernig stefndi geti sinnt henni. Eiga stefnendur ekki aðild að þessari starfsemi eða ákvörðunum um fyrirkomulag hennar umfram aðra borgarbúa. Fallist er á það með stefnda að flutningur starfseminnar frá Þorragötu 3 í hagræðingarskyni sé ákvörðun um útfærslu og framkvæmd tiltekinnar þjónustu sem stefndi hafi tekið að sér, sem stefnendur eiga ekki aðild að í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ekki hefur verið sýnt fram á að þessi ákvörðun eða undirbúningur hennar hafi verið haldin göllum sem leiða eigi til þess að hana beri að ógilda. Verður kröfu stefnenda, um að ógilt verði ákvörðun borgarráðs um flutning dagdvalar fyrir aldraða frá Þorragötu 3, því hafnað.

Þjónustumiðstöðvar aldraðra eru, samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga um málefni aldraðra, nr. 125/1999, starfræktar af sveitarfélögum til að tryggja eldri borgurum félagsskap, næringu, hreyfingu, tómstundaiðju, skemmtun og heilsufarslegt eftirlit og geta samkvæmt ákvæðinu starfað sjálfstætt eða í tengslum við aðra þjónustu sem aldraðir njóta. Slíka þjónustumiðstöð rekur stefndi m.a. við Aflagranda í Reykjavík og er þeirri þjónustumiðstöð ætlað að þjóna íbúum við Þorragötu samkvæmt því sem fram kom í framburði skrifstofustjóra á velferðarsviði stefnda fyrir dómi.

Fyrir liggur að það húsnæði sem nú er í eigu stefnda við Þorragötu 3 er vel til þess fallið og til þess hannað að þar sé til húsa þjónustustarfsemi fyrir aldraða. Fyrir því er þó enga lagastoð að finna að eignarhaldi stefnda á slíku húsnæði fylgi skylda stefnda til að standa þar sjálfur fyrir eða halda þar úti slíkri þjónustu til framtíðar, eða á gildistíma lóðarleigusamningsins, svo sem krafist er að viðurkennt verði með dómi. Aðila greinir ekki á um heimild stefnenda til að hafa viðurkenningarkröfuna uppi, en stefndi krefst sýknu af henni. Ekki verður á það fallist að kvöð um þjónustumiðstöð í lóðarleigusamningi leggi þá skyldu á húseiganda að honum beri að halda þar úti þjónustumiðstöð fyrir aldraða, þótt í kvöðinni felist heimild til að reka megi slíka starfsemi í húsnæðinu. Því verður að hafna kröfu stefnenda um að viðurkennt verði með dómi að stefnda sé skylt að halda úti þjónustustarfsemi fyrir aldraða í húsnæðinu við Þorragötu 3 í Reykjavík meðan núverandi lóðarleigusamningur er í gildi.

Þegar kemur að ákvörðun um nýtingu húsnæðisins eftir flutning dagdvalar aldraðra þaðan er á hinn bóginn ekki hægt að fallast á það með stefnda að stefnendur geti ekki átt aðild að þeirri ákvörðun, enda varðar það hagsmuni þeirra nokkru hvaða starfsemi fer þar fram. Þótt stefnda sé almennt frjálst að ráðstafa eignum sínum verður ráðstöfun og nýting að vera í samræmi við nábýlisrétt og fjöleignarhúsalög, að teknu tilliti til þeirra takmarkana sem leiða af skipulags- og mannvirkjalögum. Auk þess ber stefnda, sem fer með opinbera stjórnsýslu, að fara að stjórnsýslulögum og meginreglum stjórnsýsluréttar við alla ákvarðanatöku. Nauðsyn á samráði við stefnendur um fyrirhugaða nýtingu eignarinnar hefur stefndi viðurkennt í verki, með því samráði sem fram fór af hálfu velferðarsviðs stefnda, sem leiddi til þess að horfið var frá áformum um að hafa þar miðstöð heimahjúkrunar og heimaþjónustu.

Í svari sviðsstjóra velferðarsviðs stefnda til lögmanns stefnenda 13. maí 2015 kemur fram að hugmyndir velferðarráðs og velferðarsviðs voru að í húsnæðið kæmi önnur starfsemi á vegum sviðsins, þ.e. miðstöð heimahjúkrunar og heimaþjónustu. Þeim áformum hefðu íbúarnir hins vegar mótmælt og því hefði velferðarsvið skoðað aðrar lausnir fyrir heimahjúkrun og heimaþjónustu. Það, hvernig húsnæðið á Þorragötu yrði notað eftir að dagdeildin flyttist á Vesturgötuna, væri verkefni skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar hjá stefnda.

Sú hugmynd, að nýta húsnæðið fyrir frístundastarfsemi á vegum stefnda fyrir fötluð börn og ungmenni, var fyrst viðruð við lögmann stefnenda á fundi í febrúar 2015. Þessari hugmynd, sem kynnt var sem „önnur starfsemi sem til greina kemur“ í minnisblaði skrifstofustjóra velferðarsviðs frá 11. febrúar 2015, var hafnað af hálfu stefnenda með tölvupósti 25. febrúar s.á., með vísun til þess að húsið hafi verið reist til þess að þar færi fram starfsemi fyrir aldraða. Í minnisblaði skrifstofustjórans kom jafnframt fram að fyrirhugað væri að sameinuð heimaþjónusta, heimahjúkrun og félagsleg heimaþjónusta yrði rekin frá Þorragötu 3. Þá hafði stefndi ekki horfið frá þeirri ákvörðun velferðarráðs stefnda frá 16. október 2014 að staðsetja samþætta heimaþjónustu í Vesturbæ, Miðborg og Hlíðum að Þorragötu 3, enda var kröfu stefnenda um endurupptöku þeirrar ákvörðunar hafnað í bréfi til lögmanns þeirra frá borgarstjórn, dags. 24. apríl 2015. Það var fyrst með þeim tölvupósti frá sviðstjóra velferðarsviðs stefnda 13. maí s.á. sem að framan er lýst, sem lögmanni stefnenda var kynnt að horfið hefði verið frá fyrri ákvörðun í ljósi afstöðu stefnenda.

Af hálfu stefnenda var þá þegar með tölvupósti 14. maí 2015 leitað eftir upplýsingum frá skrifstofu eigna- og atvinnuþróunar hjá stefnda um fyrirhugaða nýtingu húsnæðisins við Þorragötu 3 og ítrekuð þau sjónarmið stefnenda að leita þyrfti samþykkis þeirra til breytinga á nýtingu þess. Viðbrögð stefnda voru þau að boða stefnendur á fund rúmum mánuði síðar með skömmum fyrirvara. Í fundarboðinu, dags. 15. júní 2015, kom þó ekki fram hver væri fyrirhuguð nýting húsnæðisins við Þorragötu 3, en á fundinum, sem haldinn var þann 16. júní s.á., var tilkynnt að ákveðið hefði verið að nýta húsnæðið undir frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga. Stefnendur andmæltu þeirri ákvörðun á fundinum, en þeim var þá tjáð að tillagan yrði lögð fyrir borgarráð næsta virkan dag, þann 18. júní s.á., til endanlegrar samþykktar. Tillagan var samþykkt í borgarráði þann dag, en lögmanni stefnenda var send lýsing á fyrirhugaðri starfsemi viku síðar eða þann 25. júní 2015. Umleitunum stefnenda um frestun á því að ákvörðunin kæmi til framkvæmda meðan leyst yrði úr ágreiningi aðila var hafnað af hálfu stefnda.

Stefnendur benda í stefnu sinni á að skóla- og frístundaráð stefnda virðist ekkert hafa komið að ákvörðun um að flytja frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga í Þorragötu 3, en í samþykkt fyrir ráðið komi meðal annars fram að það skuli hafa samráð við íbúa, félagasamtök og aðra hagsmunaaðila sem tengjast verkefnum ráðsins. Þar komi einnig fram að við undirbúning mála og stjórnvaldsákvarðanir skuli þess gætt að farið sé að stjórnsýslulögum og verklagsreglum um stjórnsýsluna.

Meðal gagna málsins er umsögn til borgarráðs frá sviðstjóra skóla- og frístundasviðs vegna húsnæðis fyrir starfsemi á vegum sviðsins, dags. 9. júní 2015. Í umsögninni er m.a. gerð grein fyrir fyrirhuguðum breytingum á aðstöðu frístundaklúbbsins Garðs og félagsmiðstöðvarinnar Öskju, sem rekin sé fyrir unglinga í Klettaskóla, sem muni sameinast í gamla Safamýrarskóla. Fram kemur að samráð hafi verið haft við foreldra barna í Garði og Öskju og við skólaráð Klettaskóla. Um Þorragötu 3 segir á hinn bóginn aðeins í umsögninni að velferðarsvið hafi verið þar með þjónustusel en hafi ákveðið að skila því til eignasjóðs 1. ágúst nk. Skóla- og frístundasvið telji að húsnæðið henti mjög vel fyrir starfsemi frístundaklúbbsins Hofs, sem nú sé í gamla Safamýrarskóla og þar séu u.þ.b. 25 börn.

Af umsögn þessari eða öðrum gögnum málsins verður ekki ráðið hvernig staðið var af hálfu sviðsins að undirbúningi ákvörðunar um flutning starfsemi Hofs að Þorragötu 3. Þar á meðal hvernig gætt hafi verið við ákvörðunartöku að stjórnsýslulögum og verklagsreglum um stjórnsýsluna samkvæmt samþykkt fyrir skóla- og frístundaráð og hvort kannað hafi verið hvort breytt notkun eignarinnar væri háð samþykki annarra eða leyfi byggingarfulltrúa og eftir atvikum grenndarkynningu, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki, og 44. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010.

Samkvæmt skýru orðalagi 1. mgr. og 3. mgr. 27. gr. fjöleignarhúsalaga, nr. 26/1994, og athugasemdum við þá grein í frumvarpi til laganna, eru breytingar á hagnýtingu séreignar háðar samþykki annarra eigenda í fjöleignarhúsi, ýmist allra, ef breytingin telst veruleg, sbr. 1. mgr., eða einfalds meirihluta miðað við fjölda og eignarhluta, ef hún telst ekki veruleg, sbr. 3. mgr. Í greinargerð er áréttað að slíkar breytingar séu háðar samþykki annarra eigenda. Í 2. mgr. lagagreinarinnar kemur fram undantekning frá þeirri reglu sem felst í 1. mgr., þannig að eigandi getur ekki sett sig á móti breytingu ef sýnt er að hún hefur ekki í för með sér neina röskun á lögmætum hagsmunum hans. Í greinargerð er rakið að með ákvæðinu sé komið til móts við eiganda sem óskar breytingar með því að hindra að aðrir eigendur synji um samþykki á ómálefnalegum grundvelli enda þótt um verulega breytingu sé að ræða. Af undantekningarreglunni leiðir að ákvörðun um breytingu samkvæmt 1. mgr., sem háð er samþykki allra eigenda, getur ekki ráðist af andstöðu þeirra sem ekki hafa lögmætra hagsmuna að gæta. Sú regla breytir hins vegar engu um þá skyldu sem hvílir á eiganda sem hyggst breyta hagnýtingu séreignar sinnar, til að leita samþykkis annarra eigenda fyrir því, sbr. 1. mgr. og 3. mgr. lagagreinarinnar. Í því felst að óheimilt er að ráðast í breytingu á hagnýtingu séreignar án þess að aðrir eigendur fjöleignarhússins, sem af því hafa lögmæta hagsmuni, hafi nokkuð um það að segja. Sem fyrr segir áttu sér stað samskipti við stefnendur um fyrirhuguð áform velferðarsviðs stefnda til að nýta húsnæðið, en lítið fór fyrir kynningu frá stefnda á þeirri notkun þess sem ákveðin var.

Auk þess sem sú skylda hvílir samkvæmt framangreindu á stefnda sem eiganda fasteignar að upplýsa aðra eigendur í fjöleignarhúsi um fyrirhugaðar breytingar á nýtingu séreignar og til þess að leita eftir atvikum eftir samþykki þeirra til breytinga, hvílir einnig á stefnda rannsóknarskylda stjórnvalds. Í því felst að stefnda ber að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Þau andmæli og röksemdir sem stefnendur náðu að koma á framfæri áður en ákvörðunin var tekin gáfu stefnda sérstakt tilefni til rannsóknar á þeim atriðum sem stefnendur höfðu vakið athygli á. Í tillögunni sem lögð var fyrir borgarráð til samþykktar, og þeim umsögnum sem henni fylgdu og eru meðal gagna málsins, er ekki vikið einu orði að þeim atriðum eða andmælum stefnenda.

Í ljósi alls framangreinds, og að virtum gögnum málsins, verður ekki séð að stefndi hafi kannað það, hvorki sjálfstætt né í samráði við stefnendur, hvort fyrirhuguð breyting hefði í för með sér þá röskun á lögmætum hagsmunum stefnenda að samþykki þeirra, eða meirihluta þeirra, fyrir breytingunni væri nauðsynlegt í skilningi framangreindra ákvæða laga um fjöleignarhús. Þá verður ekki séð af gögnum málsins að gætt hafi verið sérstaklega að því áður en ákvörðunin var tekin hvort fyrirhuguð starfsemi samræmdist áhvílandi kvöð á sameiginlegri lóð eða hvort breytt notkun eignarinnar kynni að vera háð leyfi byggingarfulltrúa og eftir atvikum grenndarkynningu, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010, um mannvirki, og 44. gr. skipulagslaga, nr. 123/2010.

Með þessari málsmeðferð brást stjórnvaldið skyldum sínum til rannsóknar málsins og gætti ekki nægilega að andmælarétti þeirra sem ákvörðunin gat varðað. Sú ákvörðun borgarráðs að húsnæðið að Þorragötu 3 verði nýtt fyrir umrædda frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga er því haldin slíkum galla að óhjákvæmilegt er að fella hana úr gildi.

Samkvæmt framangreindu verður stefndi sýknaður af kröfu stefnenda um að ógilt verði sú ákvörðun stefnda, sem tekin var á fundi borgarráðs 18. júní 2015, að dagdvöl fyrir aldraða flytjist úr húsnæðinu við Þorragötu 3, en fallist verður á kröfu stefnenda um að ógilt verði sú ákvörðun stefnda, sem tekin var sama dag á sama vettvangi, að í húsnæðið flytjist frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga. Stefndi verður jafnframt sýknaður af kröfu stefnenda um að viðurkennt verði með dómi að stefnda sé skylt að halda þar úti þjónustustarfsemi fyrir aldraða meðan núverandi lóðarleigusamningur er í gildi.

Með hliðsjón af úrslitum málsins og 3. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 þykir rétt að málskostnaður falli niður.

Dóminn kveður upp K-kvk-nf K-kvk-nf héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð

Felld er úr gildi sú ákvörðun stefnda, sem tekin var á fundi borgarráðs 18. júní 2015, að í húsnæðið við Þorragötu 3 í Reykjavík flytjist frístundastarfsemi fyrir fötluð börn og unglinga.

Hafnað er kröfu stefnenda um að ógilt verði með dómi sú ákvörðun stefnda, sem tekin var á fundi borgarráðs 18. júní 2015, að dagdvöl fyrir aldraða flytjist úr húsnæðinu við Þorragötu 3 í Reykjavík.

Viðurkenningarkröfu stefnenda er hafnað.

Málskostnaður fellur niður.

K-kvk-nf K-kvk-nf