E-643/2018

1. Mál þetta var höfðað 23. febrúar 2018 og tekið til úrskurðar um frávísunarkröfur stefndu 23. apríl 2018. Stefnendur eru Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, Þórunnartúni 6 í Reykjavík, og Hollvinir Hornafjarðar, Silfurbraut 33 á Höfn í Hornafirði. Stefndu eru Vegagerðin, Borgartúni 5 í Reykjavík, og Sveitarfélagið Hornafjörður, Hafnarbraut 27 á Höfn í Hornafirði. Málið sætir flýtimeðferð.

2. Dómkröfur stefnenda eru að ógilt verði ákvörðun stefnda, Sveitarfélagsins Hornafjarðar, frá 1. desember 2016 um að veita stefnda, Vegagerðinni, framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni Hringvegur 1 milli Hólms og Dynjanda eða nánar tiltekið að ákveða að fela skipulagsstjóra að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmdinni í samræmi við reglugerð um framkvæmdaleyfi nr. 772/2012 og úrskurð Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 20. nóvember 2017, þar sem kröfu stefnenda um að framangreind ákvörðun yrði felld úr gildi var hafnað. Þá er krafist málskostnaðar in solidum að skaðlausu úr hendi stefndu. Stefndu krefjast aðallega að málinu verði vísað frá dómi en til vara sýknu af kröfum stefnenda. Stefndu krefjast þess að stefnendum verði gert að greiða þeim málskostnað.

3. Mál þetta varðar framkvæmdaleyfi vegna færslu á Hringvegi um Hornafjörð milli Hólms og Dynjanda. Stefnda, Sveitarfélagið Hornafjörður, veitti stefnda, Vegagerðinni, framkvæmdaleyfi vegna nefndrar framkvæmdar 1. desember 2016. Forsaga málsins er sú að allt frá því á árinu 2006 hefur verið unnið að undirbúningi að vegabótum á Hringveginum í nágrenni við Hornafjarðarfljót. Nokkur styr hefur staðið um hinar fyrirhuguðu framkvæmdir, einkanlega varðandi það hvaða valkosti um vegstæði skyldi taka til umhverfismats. Deilt hefur verið um hvernig staðið hefur verið að málum með tilliti til þess að kannað yrði til hlítar hvort unnt væri að endurgera veginn í núverandi vegstæði og hvernig staðið verður að efnistöku vegna framkvæmdanna. Einn þáttur þessara deilna var til lykta leiddur með dómi Hæstaréttar í málinu

nr. 22/2009. Stefnendur telja að sú framkvæmd sem stefndi, Sveitarfélagið Hornafjörður, hefur með hinu umþrætta framkvæmdaleyfi heimilað stefnda, Vegagerðinni, raski mikilvægum hagsmunum með tilliti til náttúruverndar. Þeir telja að ekki hafi verið tekið tillit til breytinga sem orðið hafi með setningu laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sem tóku gildi 15. nóvember 2015. Með þeim hafi verið kveðið á um mun ríkari vernd sjávarfitja og leira en áður hafi verið gert að lögum og að það séu einmitt slík náttúrufyrirbrigði sem muni raskast hvað mest við hinar fyrirhuguðu framkvæmdir. Stefnendur nýttu sér heimild sína samkvæmt 4. gr. laga

nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála til að kæra málið til nefndarinnar og kröfðust ógildingar hins umþrætta framkvæmdaleyfis. Kröfu þeirra var hafnað með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 20. nóvember 2017.

4. Stefndu telja stefnendur ekki hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og því beri að vísa málinu frá dómi. Stefndu telja að heimild stefnenda til að eiga aðild að kærumáli til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála samkvæmt 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála feli ekki í sér, eins og hér stendur á, að stefnendur teljist hafa lögvarða hagsmuni af því að reka málið fyrir dómstólum. Stefndu telja að heimild stefnenda til aðildar samkvæmt 4. gr. laga nr. 130/2011 sé lögbundið frávik frá meginreglu íslensks einkamálaréttarfars um að sá sem sæki mál verði að eiga einstaklegra lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Heimild 4. gr. laga

nr. 130/2011 er að þeirra mati bundin við aðild að máli á stjórnsýslustigi en nær ekki til þess að skapa stefnendum almennan rétt til aðildar fyrir dómstólum. Meðfram kröfu sinni um ógildingu framkvæmdaleyfis Vegagerðar krefjast stefnendur ógildingar úrskurðar Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 20. nóvember 2017. Stefndu telja að þrátt fyrir þetta beri að vísa málinu frá í heild sinni þar sem ekki sé fram teflt af hálfu stefnenda neinum málsástæðum sem leitt gætu til ógildingar úrskurðarins á formlegum grundvelli. Af hálfu stefnenda sé málið reist á sama grunni og fyrir úrskurðarnefndinni. Þetta felur að mati stefndu í sér vanreifun málsins að því er varðar kröfu um ógildingu nefnds úrskurðar, sem fari í bága við 80. gr. einkamálalaga svo að varði frávísun.

5. Stefnendur telja sig geta sótt mál þetta á þeim grundvelli að þeir hafi verið aðilar að nefndu kærumáli fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og eigi því aðild að málinu til sóknar. Vísa þeir um þetta til dómafordæma og ákvæða 60. gr. og 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þá vísa þeir til meginreglu einkamálaréttarfars um aðgang að dómstólum og til grunnreglna um rétt aðila stjórnsýslumáls til að bera lokaákvörðun stjórnvalds undir dómara, samanber og ákvæði 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Af sama ákvæði telja þeir leiða að gjalda beri varhug við þröngri túlkun á því hverjum beri aðildarhæfi að dómsmálum. Stefnendur vísa og til þess að of ströng beiting grunnreglunnar um nauðsyn lögvarinna hagsmuna kunni að þrengja að stjórnarskrárvörðum rétti til aðgangs að dómstólum og vera til þess fallin að draga úr aðhaldi dómstóla að athöfnum framkvæmdavaldsins. Vísa þeir í því sambandi til þess sem fræðimenn hafa kallað lögmætishagsmuni og geti meðal annars falist í því að skapa fordæmi sem dragi úr líkum á því að stjórnvöld umgangist valdheimildir sínar á sama hátt í öðrum málum síðar.

6. Með dómi Hæstaréttar í máli Landverndar gegn Landsneti hf.

nr. 432/2017 sem kveðinn var upp 2. ágúst 2017 var því slegið föstu að ákvæðum þjóðréttarlegra skuldbindinga sem Ísland á aðild að og ætlað er að tryggja almenningi aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum hafi verið komið fyrir í íslenskum rétti við setningu laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Með lagasetningunni hafi sú leið verið valin að veita almannasamtökum eins og stefnendum greiða aðild að stjórnsýsluúrræðum en ekki dómstólaleið. Sambærileg regla hafði raunar áður verið talin leiða af áþekkum ákvæðum laganna um mat á umhverfisáhrifum, samanber til dæmis dóm Hæstaréttar í málinu

nr. 231/2002. Niðurstaða fyrrnefnds dóms í máli nr. 432/2017 er afdráttarlaus um að lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geymi að öðru leyti engin sérákvæði um aðild að dómsmáli. Samkvæmt þessu veitir hin sérstaka heimild félagasamtaka til að kæra mál til úrskurðarnefndarinnar eftir 4. gr. laga nr. 130/2011 ekki rétt til höfðunar dómsmáls vegna annars en þess hvort farið hafi verið að lögum við meðferð og úrlausn málsins fyrir úrskurðarnefndinni. Fallast verður á það með stefndu að af hálfu stefnenda hefur ekki verið gert sennilegt að neinir gallar hafi verið á málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar. Þessu er heldur ekki haldið fram af hálfu stefnenda. Lögvarinna hagsmuna hafa þeir einir að gæta sem sjálfir eiga beina hagsmuni af niðurstöðu. Niðurstaða er þá til þess fallin að hafa áhrif á einstaklega hagsmuni þeirra sjálfra. Dæmi um þetta eru eigendur lands sem vegstæði liggur um. Stefnendur hafa í málatilbúnaði sínum fært fram mikilvæg rök um þá galla sem þeir telja vera á málsmeðferð stefndu. Ljóst virðist að málið varðar mikilvægt ósnortið svæði þar sem fyrirhugaðar framkvæmdir munu hafa áhrif á sjávarfitjar, fjörur, leirur og önnur votlendissvæði með fjölbreyttu fuglalífi. Þrátt fyrir þetta verður, eins og hér stendur á, að fallast á það með stefndu að stefnendur í máli þessu fara ekki með þess háttar einstaklega hagsmuni að varði sakarefnið. Í þessu felst að stefnendur í máli þessu geta ekki, eins og löggjafinn hefur kosið að koma fyrir reglum um aðild almannasamtaka að málum af þessum toga, átt aðild að kröfu um ógildingu ákvörðunar stefnda, Sveitarfélagsins Hornafjarðar, um að veita stefnda, Vegagerðinni, umþrætt framkvæmdaleyfi. Til þess skortir stefnendur lögvarða hagsmuni í skilningi 24. gr. og 25. gr. einkamálalaga og verður því fallist á kröfur stefndu um frávísun máls þessa. Eftir þessum úrslitum skulu stefnendur greiða stefndu málskostnað eins og greinir í dómsorði. Á-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kvað upp úrskurð þennan.

Úrskurðarorð;

Máli þessu er vísað frá dómi. Stefnendur greiði óskipt hvorum stefndu eina milljón króna í málskostnað.

Á-kk-nf H-kk-nf