E-439/2019

Mál þetta var höfðað með birtingu stefnu þann 25. júní 2019, en þingfest þann 4. september sama ár. Var málið tekið til dóms þann 19. apríl 2022 að lokinni aðalmeðferð þann dag. Stefnandi er Hrunamannahreppur, [...], með aðsetur að [...] á Flúðum í Hrunamannahreppi, en stefnda er H-kvk-nf S-kvk-nf, [...].

Stefnandi gerir þær kröfur að stefnda verði dæmd til að greiða stefnanda skuld að fjárhæð 1.203.166 krónur. Þá krefst stefnandi innheimtu- og málskostnaðar að teknu tilliti til virðisaukaskatts, að mati réttarins eða framlögðum málskostnaðarreikningi. Við aðalmeðferð var fallið frá því af hálfu stefnanda aðtaka ætti tillit til virðisaukaskatts við ákvörðun málskostnaðar. Stefnda krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hendi stefnanda að skaðlausu.

Tildrög málsins eru þau að stefnandi ráðgerði að byggja upp gatnakerfi á Flúðum í Hrunamannahreppi, meðal annars við götuna Högnastíg. Greinir stefnandi svo frá að ákveðið hafi verið að höfðu samráði við hlutaðeigandi að ráðast í gatnaframkvæmdir enda hafi vilji meirihluta fasteignaeigenda og íbúa staðið til þess að lagt yrði bundið slitlag á götuna og gengið frá gangstéttum og götu með nánar tilgreindum hætti.

Fyrir liggur skjal, dags. 23. janúar 2015 þar sem sagt er frá opnun tilboða í verkið „Högnastígur, gatnagerð 2015“ þar sem greint er frá þremur tilboðum en hið lægsta nam 58.958.000 krónum, en kostnaðaráætlun hafi verið rúmlega 800.000 krónum lægri. Hin voru hærri eða yfir 70 milljónum króna. Í marsmánuði það ár mun stefnandi hafa haldið íbúafund þar sem framkvæmdir við Högnastíg voru kynntar og ræddar. Kveður stefndi að á fundinum hafi verið upplýst um að gjaldtaka af eigendum fasteigna vegna framkvæmdarinnar ætti sér stoð í lögum um gatnagerðargjald en á skjali í málinu liggja fyrir spurningar eins eiganda þar sem meðal annars er vikið að lagagrundvelli gjaldtökunnar. Tekur stefnandi fram að settar hafi verið fram fjárhæðir um kostnaðarhlutdeild fasteignaeigenda til að framkvæmdinni yrði hrint af stað. Kveður stefnandi eigendur fasteigna við götuna hafa haft val um hvort gengið væri til slíkra samninga við sveitarfélagið og þá með það að augnamiði að lagt yrði bundið slitlag á götuna. Stefnandi hafi gert samkomulag við hvern fasteignaeiganda í götunni að einum undanskildum. Að beiðni annarra fasteignaeigenda hafi framkvæmdir ekki verið stöðvaðar þrátt fyrir að ekki hefði verið staðfest greiðsluþátttaka allra íbúa með undirritun samnings þar að lútandi.

Í málinu liggur fyrir samkomulag milli aðila málsins frá 30. júní 2015 um greiðslu gatnagerðargjalda og greiðsluþátttöku í kostnaði vegna lagningar bundins slitlags á götuna Högnastíg á Flúðum eins og það er orðað. Samkvæmt samkomulaginu skuldbatt stefnda sig til að greiða vegna framkvæmdanna 1.203.116 krónur sem kæmu til greiðslu þegar framkvæmdum væri lokið við götuna með lagningu malbiks á hana og frágangi gangstétta. Var tekið fram að verklok yrðu áætluð haustið 2015. Enn fremur var kveðið á um í samkomulaginu að stefndu væri heimilt að skipta greiðslunni niður á a. m. k. eitt ár án greiðslu vaxta eða verðbóta samkvæmt skriflegu samkomulagi við Hrunamannahrepp.

Stefnda heldur því fram að runnið hafi upp fyrir sér undir lok þessa júnímánaðar þegar framkvæmdir hafi verið vel á veg komnar að ekki væru til staðar lagaskilyrði fyrir álagningu gatnagerðargjalds á íbúa við Högnastíg. Eftir hennar sögn hafi stefnandi þá ákveðið að klæða gatnagerðargjaldið í búning einkaréttarlegs samnings til þess að tryggja hagsmuni stefnanda. Sveitarstjórinn hafi beðið stefndu um undirritun á fyrrgreint skjal undir heitinu „samkomulag“. Hafi sveitarstjórinn sagt að um formsatriði væri að ræða og hún ritað undir skjalið í þeirri trú að um væri að ræða álagningu lögbundins gatnagerðargjalds.

Stefnanda var ritað bréf fyrir hönd stefndu og fleiri íbúa við Högnastíg þar sem lögmaður þeirra reifaði sjónarmið um að álagning gatnagerðargjaldsins væri ólögmæt og þess farið á leit að stefnandi svaraði og upplýsti nánar um lagagrundvöll gjaldsins. Bréfi þessu svaraði sveitarstjóri stefnanda og í bréfi hans frá 24. nóvember 2015 og rekur hann tildrög þessara framkvæmda. Kvartað hefði verið yfir ástandi götunnar að Högnastíg á Flúðum, sem væri ein elsta gata þéttbýlisins. Um væri að ræða malargötu og ástand lagna, einkum frárennslislagna slæmt. Stefnandi hafi viljað reyna að setja bundið slitlag á íbúðargötur á Flúðum sem væru enn með malarslitlagi. Jafnframt væri búið að skipuleggja frekari íbúabyggð inn í Högnastaðaásinn og eitt hús risið. Fyrirhugaðar framkvæmdir við götuna hafi verið kynntar og tölur settar fram um kostnaðarhlutdeild íbúðareigenda til að þessi framkvæmd ætti sér stað. Kemur fram í bréfi sveitarstjóra að það hafi verið forsenda sveitarfélagsins að eigendur fasteigna kæmu að þessari framkvæmd og komið hafi skýrt fram að þennan kostnað ætti að greiða við lok framkvæmdar. Væri það vegna umfangs framkvæmdarinnar en auk bundins slitlags á götu og gangstéttar hafi átt að skipta um lagnir fyrir vatn og fráveitur auk þess að vinna að vandamálum er tengjast myndu lagnamálum innan lóða. Fasteignaeigendur hefðu því beina fjárhagslega hagsmuni af framkvæmdinni, meðal annars í ljósi hækkaðs fasteignaverð sog aukinna sölumöguleika. Fram kom að ein eign væri við Högnastíg sem komin hefði verið til löngu áður en lög um gatnagerðargjöld tóku gildi og vildi eigandinn fá götu heim til sín yrði hann að borga hlutdeild í kostaði eins og aðrir. Þá nefndi sveitarstjóri að eftir því sem verkið hafi þróast, ákveðinnar óvissu um auglýsingar á gjaldskrám gatnagerðargjalda sem sveitarfélagið hefði sett á sínum tíma og að eitt hús væri sannanlega utan heimilda gatnagerðargjalda, hafi verið óskað eftir því að eigendur fasteignanna staðfestu forsendu sveitarfélagsins um greiðslu hlutdeildar í kostnaði sem áður hafði verið kynntur. Allir hafi skrifað undir samkomulag um kostnaðarhlutdeild nema einn með ákveðnum fyrirvara. Hafi verið ákveðið að stöðva ekki framkvæmdir við að leggja malbik á götur og gangstéttar og því treyst að orð myndu halda. Áréttaði sveitarstjóri að stefnanda bæri engin skylda til að leggja bundið slitlag á götuna og að eigendur vissu að greiðslur væru forsenda framkvæmdanna. Reifaði sveitarstjóri síðan kostnaðarskiptinguna og greiðsluskilmála, framkvæmdinni væri lokið og að reikningar yrðu sendir á grundvellisamkomulaga.

Eftir að lögmaður ritaði sveitarstjóra bréf að nýju sendu nokkrir íbúar við Högnastíg kvörtun til umboðsmanns Alþingis vegna gjaldtökunnar. Umboðsmaður Alþingis svaraði erindi stefndu með bréfi í lok árs 2015 þar sem hann taldi rétt að þess yrði freistað að bera ágreining um gjaldið undir innanríkisráðuneytið.

Með stjórnsýslukæru til innanríkisráðuneytis, dags. 6. janúar 2016, kröfðust fjórireigendurfasteignavið Högnastígþessaðhinákvörðun stefnanda umgjaldtökuyrðifelldúrgildi. A f hálfustefnandavarathugasemdumviðkærunakomiðtil ráðuneytisinsmeðbréfi, dags. 10. mars 2016. Bar stefnandi því meðal annars við að engin kæruheimild væri til staðar enda væri um einkaréttarlegan samning að ræða. Engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin í máli kærenda og þannig hafi engin „eiginleg“stjórnvaldsákvörðun verið kæranleg. Með úrskurði innanríkisráðuneytisins frá 23. mars 2017, var kærunni vísað frá ráðuneytinu þar sem ekki væri um eiginlega stjórnvaldsákvörðun að ræða og ekki væri um að ræða gatnagerðargjald í lagalegumskilningiheldurgjaldeftirsamningi. Kæruefnið stæði þvíutanvaldssviðsráðuneytisins.

Afturvarleitaðtilumboðsmanns Alþingisogbeindihannspurningumtilsamgöngu- ogsveitarstjórnarráðuneytinusemþáfórmeðmálefnið. Í kjölfarþessaákvaðráðuneytiðaðendurupptakamáliðogtakaþaðtil meðferðarsemstjórnsýslukæruá grundvelli 111. gr. sveitarstjórnarlaga. Fyrir liggur í málinu úrskurður ráðuneytisins frá 27. júní 2019 þarsem fallist var á með kærendum, en stefnda var þeirra á meðal, að ákvörðun stefnanda um gjaldtöku vegna framkvæmda á götunni Högnastíg hafi verið ólögmæt. Byggði ráðuneytið úrskurð sinn á því að gjaldtakan bæri öll þess merki að falla undir B -gatnagerðargjald. Mat ráðuneytið þ-x-x farvegeinkaréttarlegrasamningaviðkærendurþarsemfyrirhendivorulagafyrirmælisem kváðu á um hvernig staðið skyldi að gjaldtökunni. Ráðuneytið benti á að súákvörðunstefnandaaðleggjamáliðí farvegsamningaí staðhinslögbundnafarvegsgætihaft það í för með sér að réttaröryggi íbúanna væri ekki tryggt með sama hætti. Þá samræmdist slíkt ekki lögmætisreglunni og meginreglu stjórnsýsluréttar um bann viðmisbeitinguvaldsviðvalá leiðumtilúrlausnarmáls.

Sem fyrr segir höfðaði stefnandi mál þetta 25. júní 2019 og þingfesti það 4. septembers ama ár.

Málsástæðuroglagarökaðila

Stefnandibyggirkröfursínará meginreglum samninga- ogkröfuréttarogþásérstaklegareglunniumefndirfjárskuldbindingaog réttaðilatilaðfásamn ingaefndaeftirefnisínu.

Fáisúreglameðalannarsstoðí 47.,52.,53 og 23. gr. laganr.50/2000 umlausafjárkaupogákvæðumlaganr.7/1936 um samningsgerð, umboðogógildalöggerninga.

Stefnandi vísar til þess að samkvæmt lögum nr. 153/2006 skuli sveitarfélög innheimta gjald fyrir gatnagerð af fasteign um í þéttbýli og skuli því varið til gatnagerðar og viðhalds gatna í sveitarfélaginu, sbr. 10. gr. laganna. Hins vegar sé umfangi skyldu sveitarfélags til gatnagerðar ekki afmarkað sem slíkt í lögunum, þ. e. að ekki fari fyrir skyldu sveitarfélags til lagningu bundins slitlags innan þéttbýlis. Aðstæður innan Hrunamannahrepps hafi verið frábrugðnar aðstæðum í mörgum stærri sveitarfélögum, einkumaðþvíleyti aðe kkihafiveriðlagtbundiðslitlagallsstaðarí þéttbýli. Eigendur fasteigna við Högnastíg höfðu ekki greitt gatnagerðargjöld fyrir lagningu bundinsslitlags, eins og eigendur fasteigna við aðrar götur innan sveitarfélagsins þar sem búiðvar að ganga frá gatnagerð og gangstéttum með þeim hætti sem til stóð að gera við Högnastíg. Hafi stefnandi ákveðið að fara þá leið að bjóða eigendum fasteigna við Högnastígaðgangatilsamningaumnánartilgreindanfrágangí götunni. Ekkiséþvíumað ræða innheimtu hefðbundins gatnagerðargjalds, s br. lög nr. 153/2006 um gatnagerðargjöld, meðlög veði í viðkomandi fasteign, sbr.2. mgr.8. gr. þeirra laga.

Á kvörðun um að fjármagna framkvæmdina með einkaréttarlegum samningum við þáfasteignaeigendursemhagsmunihafiaffrágangitilgreindrasvæðahafieinkumbyggtámeginreglumstjórnsýsluréttarummeðalhófogjafnræðisemlögfestarhafiveriðí 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. einnig 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslandsnr.33/1944. Viðákvörðunfjárhæðarsemkomahafiátttilgreiðsluhafi ver iðmiðaðviðreiknireglur í lögum nr. 153/2006 um gatnagerðargjöld til að tryggja að samningurinn fæl i ekki í sér sérstaklega íþyngjandi ráðstöfun fyrir fasteignaeigendur. Hafi stefnandiogstefndagertmeðséreinkaréttarlegansamningþann 30. júní 2 015 þar sem stefna ndihafi skuldbundið sig til að sinna lagningu bundins slitlags á götuna og frágangi gangstétta samkvæmt nánari kynningu á framkvæmdinni fyrir íbúum og stefndu. Hafi stefn da samþykkt að greiða fyrir framkvæmdina 1.203.166 krónur við lok hennar.

Skuldinséhinsvegarógreidd.

Umlagarökvísarstefnanditilákvæðalagasemfyrrgreinirogalmennrareglnaognefnireinnig lög nr. 150/2007 um fyrningu kröfuréttinda. Málskostnaðarkröfu sína byggir stefnandi á XXI. kaflalaganr.91/1991 um meðferð einkamála, einkum 1. mgr.130. gr.

Stefnda byggir á þvíaðsamgöngu- ogsveitarstjórnarráðuneytiðhafiúrskurðaðfjárkröfustefnanda ólögmæta með úrskurði sínum 28. júní 2019. Þar sem úrskurður sá hafi ekkiverið borinn undir dómstóla eða hnekkt með öðrum hætti leiði það til þess að krafa stefnanda sé ekki lögvarin enda sé stefnandi bundinn af úrskurði ráðuneytisins.

Úrskurðurinnséreisturá XI. kaflasveitarstjórnarlaganr.138/2011, ení 109. gr. lagannasé mæltfyrirumskylduráðherratilaðhafa eftirlitmeðstjórnsýslusveitarfélaga. Í 111. gr. laganna sé mælt fyrir um að heimilt sé að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti þess skv. 109. gr. Kæra stefndu hafi verið tekin til meðferðar samkvæmt 111. gr. laganna. Þótt um einkaréttarlegan gerning hafi verið aðræða hafi hann átt undir þá málsmeðferð enda samningurinn nátengdur lögbundinnigjaldtökusveitarfélagatilálagningargatnagerðargjalda. Álagningslíkragjaldafelií sérákvörðun um rétt og skyldu borgaranna oghægt séað kæra ákvarðanir vegna þeirra til ráðuneytisins. Stefnandi hafi ekki getað sniðgengið þennan rétt borgaranna með því aðsetja lögbundin gjöld í búning einkaréttarlegra samninga, eins og stefnandi hafi gert.

Niðurstaða úrskurðarins hafiverið skýrum aðá kvörðun stefnanda um gjaldtöku vegna framkvæmda við Högnastíg hefði verið ólögmæt. Eigi það meðal annars við um gjaldþaðsemstefndasékrafinumí málinu. Stefndi, semlútieftirlitiráðuneytisins, hafiekkiboriðúrskurðþ essundirdómá grundvelli 117. gr. sveitarstjórnarlagaenþaðhafiboriðaðgerainnansexmánaðafrávitneskjuumúrskurðinneðahvenærstefndimáttiumhannvita. Í stað þess að krefjast ógildingar á úrskurðinum og fá þannig skorið úr um gjaldtökuna hafi stefnandihöfðaðmálþettatilinnheimtugjaldsins. Þarsemmálskotsleiðþessi sé hinn lögboðni farvegur við þessar aðstæður fari málsókn stefnanda í ber höggvið nefnt ákvæði 117. gr., en ekki sé um valkvætt ákvæði að ræða og stefndi þannigbundinnafúrskurðinum.

Vísar stefndi einnig í þessu sambandi til 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og þess sjálfstæðis sem sveitarfélög njóti. Þau lúti ekki yfirstjórn ráðuneyta en sæti eftirliti. Sú tilhögun löggjafans að veita ráðuneytinu heimild til að úrskurða sem eftirlitsaðili umsamskiptisveitarfélagaviðíbúaþeirraleiðitilþessaðþauþurfiaðlútaþeimúrskurðum.

Þeir séu bindandi fyrir málsaðila og eina leiðin til að fá þeim breytt sé að fá þáenduruppteknaeðalagðafyrirdóm. Stef nandihafiekkinýttsérþauúrræði. Sést efnandi þannig bundinn af úrskurðinum um ólögmæti gjaldtökunnar vegna framkvæmda við Högnastíg, enkrafaumhanaséólögmætogþvíberiaðsýkna. Engaheimilderaðf inna í lögum fyrir því að lægra sett stjórnvöld geti stefnt borgurum fyrir dóm eftir að hafa lotið í lægrahaldihjáúrskurðarvaldi, líktogúrskurðurinnhafiekkiveriðuppkveðinn. Í stefnu sé engin tilraun gerð til þess að krefjast ógildingar á úrskurði ráðuneytisins ograunarerekkivikiðeinuorðiaðúrskurðinum, semþómættiætlaaðhafiverulegáhrifámálsatvik sem og lögmæti dómkröfu stefnanda. Vegið væri alvarlega að réttaröryggi borgaranna ef fallist yrði á málarekstur stefnanda enda væri tilgangslaust að leita úrskurðar ráðuneytisins efhann væri ekki bindandi. Málarekstur þessi feli í reynd í sértilraunstefnandatilþessaðfáefnislegaendurskoðundómstólaá úrskurðiráðuneytisinsán þess að fylgt sé lögbundnum farvegi slíkra máli, sem fjallað er um í 117. gr. sveitarstjórnarlaga. Ráðuneytiðséekkiréttargæsluaðiliaðþessumáliogí engusévikiðaðúrskurðinumsembindi hendur stefnanda. Eftirþessuberiaðsýkna, enverakunniaðvísaberimálinufrádómiafþessumástæðumexofficio.

Í annanstaðbyggirstefndasýknukröfusínaá þvíaðstefnandahafiekkiveriðheimiltaðgera samkomulag við stefndu um gjaldtöku vegna framkvæmda á götunni Högnastíg í Hrunamannahreppi. Sé því samkomulagið um gjaldtöku ólögmætt sem leiði til þess að stefnandi eigi ekki kröfu á hendur stefndu. Hefði krafan að réttu lagi átt að vera lögð í farveg samkvæmt lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld þar sem hún beri þess öll merki að vera svonefnt B - gatnagerðargjald. Skýr lagafyrirmæli hafi verið til staðar umhvernig ætti að standa að gjaldtöku vegna framkvæmda við Högnastíg og að óheimilt hafi verið að klæða hana í búning samnings við stefndu. Opinber þjónusta skuli veittíbúumaðkostnaðarlausunemalögmælifyrirumannað.

Kveðið sé á um í lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 hverjir þeir megi vera og eftir 1. og 2. gr. laganna komi fram sú meginregla að tekjuöflun sveitarfélaga verðiað byggja á heimild í lögum, óháð því hvort um skattheimtu sé að ræða eða gjald fyrir þjónustu. Sveitarfélagsvegir, líkt og Högnastígur á Flúðum, séu vegir sem ætlaðir eru öllum almenningi til frjálsrar umferðar og því er ekki um einkaveg að ræða. Viðhaldsveitarfélagsvega sé meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga, sbr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga og 9.,13. og 43. gr. vegalaganr.80/2007. L öggjafinnhafitekiðskýraafstöðutilþesshvernigstaðiðskuliaðfjármögnunþessalögbundnaverkefnisstefnanda.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 153/2006 um gatnagerðargjald sé tekið fram að mark miðlaganna sé að lögbinda gjaldstofn fyrir sveitarfélög til töku sérstaks skatts, gatnagerðargjalds, af fasteignum og rétt sveitarfélaga innan marka laganna um hvernig sá gjaldstofn er nýttur. Samkvæmt 10. gr. laganna skuli sveitarfélög verja gatnagerðargjaldi til gatnagerðar í sveitarfélaginu og til viðhalds gatna og annarra gatna mannvirkja.

Í greinargerð stefnda eru reifuð ákvæði laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 þar semkveðið hafi verið á um tvenns konar gjöld af því tagi, annars vegar vegna gatnagerðarframkvæmda, þ. e. kostnaðar við að undirbyggja götur með tilheyrandilögnumogslitlagi(A- gjald), oghinsvegarþausemverjaskylditilframkvæmdaviðaðsetja bundið slitlag á götur og til lagningar gangstétta (B- gjald). Enn hafi verið í gildi ákvæði um B - gatnagerðargjaldið, sbr. bráðabirgðaákvæði 1 í gildandi lögum um gatnagerðargjald nr. 153/2006. Í því sé vísað til 3. gr. eldri gatnagerðargjaldalaga frá 1974 þar sem sveitarstjórnum sé heimilað að ákveða með sérstakri samþykkt, semráðherra staðfesti, að innheimta sérstakt gjald sem varið skuli til framkvæmda við aðsetja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta. Gildissvið ákvæðisins sé þrengt nokkuð svo það eigi bara við um lóðir sem úthlutað var eða veittvarb yggingarleyfifyrir 1. janúar 1997 ogframkvæmdunumhafiþurftaðveralokiðfyrir 31. desember 2017. Ekkiverðiannaðséðenaðákvæðiðeigiviðu m framkvæmdir þærs em áttu sér stað við Högnastíg í tilviki fasteignar stefndu enda sýnist ekki vera deiltu m þá staðreynd. Hafi stefnanda verið kunnugt um heimildina til að leggja á B -gatnagerðargjald, þ. e. vegnalagningubundinsslitlags, enda sé í bréfisveitarstjóravísaðtil „ákveðinnar óvissu“ um gjaldskrá gatnagerðargjalda hjá sveitarfélaginu og því hafiveriðgertsamkomulagenekkilögðá „eiginleg gatnagerðargjöld“. Staðreyndinséenguað síður að sveitarfélagið hafði ekki gert samþykkt vegna álagningar svokallaðs B -gatnagerðargjaldsogenginstaðfestingráðherrafyrirhendieinsog 3. gr. laganr.51/1974 kveði á um, sbr. bráðabirgðaákvæði 1 í gildandi gatnagerðargjaldslögum. Þess vegna hafi verið gripið til þess að gera einkaréttarlegan samning um álagningu gatnagerðargjalda. Meginatriði málsins sé því hvort stefnanda hafi verið það heimilt þegar fyrir hendi eru lagafyrirmæli sem kveði á um hvernig staðið skuli að álagningu slíks gjalds. Sveitarfélög starfi á grundvellilagaogekkisétilaðdreifavalkvæðriheimildtil að setja lögbundin gjöld í einkaréttarlegan búning eftir hentisemi. Slík ákvörðun sé misbeiting valds og með henni reynt að koma í veg fyrir að stefnda gæti boriðágreininginnundirráðuneytið. Stefndihafieinnigmeðþessubrotiðgegnlögmætisreglumeð því að setja álagningu gjalds í þennan búning og annan en þann sem lög gera ráðfyrir. Með því sé skert réttaröryggi íbúa. Stefnda hefði aldrei undirritað samkomulagið hefði hún vitað að engin heimild var til staðar til gerðar þess eða álagningar gatnagerðargjalds. Forsendahennarhafiveriðsúaðumlögmætangerningværiaðræða.

Stefnandigetiviðþessaraðstæðurallarekkiboriðsamkomulagiðfyrirsigumgjaldtöku.

Er á því byggt að stefnandi eigi að bera hallann af ólögmæti samkomulagsins enda sé stefnandi sérfróður um löggjöf sem snúi að málefnum sveitarfélaga. Enn fremur hafi stefnda frá öndverðu haldið því fram að samkomulagið um gjaldtöku hafi verið ólögmætt. Í þessu efni byggir stefnda á 36. gr. samningalaga nr. 7/1936, enda sé ósanngjarnt af stefnanda að bera fyrir sig samning sem byggi á ólögmætri stjórnsýsluframkvæmd.

Þessuöllutilstuðningsbyggirstefndaá sveitarstjórnarlögumnr.138/2011, einkum XI. kafla laganna og vegalögum nr. 80/2007, einkum 9., 13. og 43. gr. Þá er vísað til laganr.153/2006 um gatnagerðargjöldsemogeldrilagaum gatnagerðargjöldnr.17/1996 og 51/1974. Vísaðertil 36. gr. samningalagasemfyrrsegir. Þáervísaðtillaganr.4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga og 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Málskostnaðarkrafastefndustyðstvið 129. gr., sbr.130. gr. lagaum meðferð einkamála.

Forsendur og niðurstaða

Stefnandi er sveitarfélag samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011. Eins og fram er komið tók stefnandi ákvörðun um að lagt yrði bundið slitlag á götuna og gangstéttar þar sem fasteign stefnda er við. Af gögn um málsins er ljóst að samningur sá sem aðilar gerðu með sér um hlutdeild stefndu í kostnaði vegna þeirrar framkvæmdar var í reynd sams konar gatnagerðargjaldi sem gert er ráð fyrir í lögum. Segir enda í samkomulagi aðila frá 30. júní 2015 að þeir hafi gert með sér „ samkomulagum greiðslu gatnagerðargjalda og greiðsluþátttöku sína í kostnaði vegna lagningar bundins slitlags á götuna Högnastíg á Flúðum...“. Verður einnig ráðið af bréfi sveitarstjóra Hrunamannahrepps frá 24. nóvember 2015 að ósk um að eigendur fasteigna legðu til hlutdeild í kostnaði vegna framkvæmdanna hafi meðal annars verið sú að ekki væru tök á að innheimta gatnagerðargjald vegna óvissu um gjaldskrá því tengdu. Í bréfinu er tekið fram að það hafi verið forsenda stefnanda fyrir framkvæmdinni að eigendur fasteigna kæmu að henni og að kostnaðarhlutdeild þeirra ættiað greiða við lok framkvæmdar. Fasteignaeigendum yrði sendur reikningur á grundvelli samkomulags við þá, skriflega og munnlega, en ekki með eiginlegri álagningu gatnagerðargjalds. Verður nefnt samkomulag og málatilbúnaður stefnanda ekki skilinn á annan veg en að umrædd kostnaðarhlutdeild hafi verið vegna bundins slitlags, en ekki annarra þátta eins og lagna vatns eða fráveitna.

Eins og rakið var skutu nokkrir fasteignaeigendur máli um gjaldtökuna til innanríkisráðuneytisins með kæru, dags. 6. janúar 2016. Er ljóst að málskotið varðaði meðal annars samkomulag það sem stefnandi og stefnda gerðu með sér 30. júní 2015 og við meðferð kærumálsins var stefnda aðili að því ásamt tveimur öðrum. Þann 27. júní 2019 kvaðsamgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið, sem kærumálið heyrði þá undir, upp úrskurð og var fallist á kröfur stefndu og tveggja annarra um að ákvörðun stefnanda um gjaldtöku vegna framkvæmda á götunni Högnastíg í Hrunamannahreppi hafi verið ólögmæt. Er ekki vafi á að umrædd gjaldtaka sem stefnda gekkst undir með samkomulagi er hin samaog fjallað var um í nefndum úrskurði.

Kveðið er á um stjórnsýslueftirlit ráðherra með sveitarfélögum í XI. kafla sveitarstjórnarlaga og má kæra til ráðuneytisins ákvarðanir um rétt eða skyldu manna sem lúta eftirliti til þess samkvæmt 109. gr. laganna. Taldi ráðuneytið í úrskurði sínum frá 27. júní 2019 að kæruefnið félli undir úrskurðarvald þess samkvæmt 111. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem hin umdeilda gjaldtaka hefði ekki verið lögð í réttan farveg að lögum. Hafði niðurstaðan verið á annan veg í úrskurði frá 23. mars 2017 þar sem kærunni var vísað frá, en í kjölfar bréfs umboðsmanns Alþingis var ákveðið að taka stjórnsýslukæruna til meðferðar.

Í 117. gr. sveitarstjórnarlaga er mælt fyrir um úrræði sveitarfélaga auk annarra til að bera úrskurð, ákvörðun eða fyrirmæli ráðneytisins samkvæmt IX. eða VIII. kafla undir dómstóla eftir almennum reglum. Er mælt fyrir um að ef almennar reglur leiði til þess að málshöfðun eigi ekki að beina að ráðuneytinu skuli því stefnt til réttargæslu. Skal mál höfðað innan sex mánaða frá því að viðkomandi fékk eða mátti fá vitneskju um ákvörðun ráðuneytisins. Þótt ekki liggi fyrir upplýsingar um hvenær úrskurður ráðuneytisins var birtur stefnanda verður að gera ráð fyrir að það hafi verið gert í tíma og að úrskurðurinn hafi verið stefnanda kunnur áður en mál þetta var þingfest hinn 4. september 2019.

Almennt verður að gera ráð fyrir að úrskurðir æðri stjórnvalda séu bindandi einkum um gildi ákvarðana lægra stjórnvalds eða heimildir þeirra. Úrskurður ráðuneytisins varðaði þó lögmæti gjaldtökunnar en ekki gildi tiltekinnar ákvörðunar stefnanda um hana, en þrátt fyrir úrskurðarorð í þá veru hefði verið unnt að bera úrskurðinn undir dómstóla, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 11. febrúar 2016 í málinu nr. 396/2015. Ljóst er hvað sem líður upplýsingum um hvenær úrskurður ráðuneytisins var birtur stefnanda að honum var ekki skotið til dómstóla og er frestur til þess liðinn.

Stefnandi gat strax eftir að úrskurðurinn var birtur eða þegar stefnandi vissi af honum skotið honum til dómstóla, hvort heldur með málsókn gegn öllum aðilum kærumálsins eða með því að sérgreina málshöfðun gagnvart stefndu. Þá hefði í öllum tilvikum þurft að beina slíku máli að íslenska ríkinu, annað hvort með beinni aðild eða til réttargæslu eins og 117. gr. sveitarstjórnarlaga kveður á um. Hefði stefnandi getað borið úrskurð ráðuneytisins undir dóm samhliða rekstri þessa máls, hugsanlega sem hluta af því á grundvelli 3. mgr. 19. gr. og 29. gr. laga nr. 91/1991, eða höfðað sérstakt mál.

Kemur þá til álita hvort vísa eigi málinu frá dómi sökum þess að málshöfðunarfrestur er liðinn eða sýkna af þeirri ástæðu að fyrir liggur bindandi úrskurður ráðuneytis. Með nefndum úrskurði var ekki felld úr gildi tiltekin ákvörðun stefnanda og höfðaði hann málið áður en úrskurðurinn féll og þingfesti áður en málshöfðunarfrestur 117. gr. sveitarstjórnarlaga rann út. Í máli þessu er ekki krafist ógildingar á úrskurði ráðuneytisins heldur höfð uppi fjárkrafa um greiðslu hins umþrætta gjalds. Eins og hér stendur á og þar sem málið var þingfest áður en málshöfðunarfresturinn var á enda þykja ekki efni til að vísa máli þessu frá dómi, en að mati dómsins verða sakarefni að meginreglu ekki skilin undan valdi dómstóla til að leysa úr þeim nema það komi skýrt og ótvírætt fram í lögum, sbr. 2. og 70. gr. stjórnarskrárinnar og 24. gr. laga nr. 91/991 um meðferð einkamála. Ber að skýra undantekningar frá því fremur þröngt en rúmt, sbr. dóm Hæstaréttar 10. nóvember 2016 í málinu nr. 91/2016. Á það einnig við um málshöfðunarfresti. Að þessu virtu og þar sem sakarefnið er ekki um gildi úrskurðar ráðuneytisins eða bein fyrirmæli eins og málshöfðunarfrestur 117. gr. sveitarstjórnarlaga á við um verður málinu ekki vísað frá dómi. Að sama skapi verður stefnda ekki sýknuð af þeirri ástæðu einni að úrskurðurinn sé bindandi og stendur hann ekki því í vegi að fjallað verði sjálfstætt um fjárkröfu stefnanda efnislega. Þarf þá ekki sérstaklega að leysa úr þeirri málsástæðu stefnanda sem fram kom við aðalmeðferð að ákvörðun um lögmæti gjaldsins ætti ekki undir ráðuneytið, en málsókn um það hefði borið að fylgja 117. gr. sveitarstjórnarlaga.

Samkvæmt 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal skattamálum skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Enn fremur er svo fyrir mælt í 40. gr. stjórnarskrárinnar að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Hefur verið litið svo á að til að um gilda heimild til skattlagningar sé að ræða þurfi lög að kveða á um hverjir séu skattskyldir, við hvað skatturinn skuli miðast og hver sé fjárhæð hans, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar 3. nóvember 2011 í máli nr. 705/2010. Það er því eingöngu á valdi löggjafans að ákveða hvaða skattar skuli á lagðir. Skattar og gjöld sem löggjafinn hefur ákveðið með lögum verða þá ekki innheimtir á öðrum grundvelli. Er valdi löggjafans til að leggja á skatta og gjöld takmörk sett með því að leggja beri þá á eftir almennum efnislegum mælikvarða þar sem gæta verður jafnræðis gagnvart skattborgurum eftir því sem unnt er.

Eins og fyrr er getið ráðgerði stefnandi að innheimta gjald vegna bundins slitlags og framkvæmda við gangstéttir en gjaldtöku af því tagi hefur löggjafinn skilgreint í lögum um gatnagerðargjöld. Hefur löggjafinn áréttað að gatnagerðargjald skyldi teljast skattur, sbr. 1. gr. laga nr. 153/2006 og umfjölluní greinargerð með frumvarpi sem síðar varð að þeim lögum. Er ekki ágreiningur um að svonefnt B- gatnagerðargjald gat átt við um framkvæmdina gagnvart stefndu og öðrum, sbr. bráðabirgðaákvæði 1 við lög nr.

153/2006 þótt stefnandi hafi borið því við að gjaldskrá um það sérstaklega hafi ekki verið sett og staðfest af ráðherra.

Í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar segir að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Á þennan hátt heimilar ákvæðið löggjafanum að framselja sveitarfélögum skattalagningarvald innan ákveðinna marka. Verður heimild sveitarfélaga til að leggja á skatta að öðru leyti að uppfylla þær kröfur sem fram koma í 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Álagning þjónustugjalda verður einnig að byggja á fullnægjandi lagaheimild og uppfylla þær kröfur að öðru leyti sem gerðar hafa verið til slíkra gjalda. Af þessu er ljóst að tekjustofnar sveitarfélaga skulu að meginstefnu vera í höndum löggjafans og tekjuöflun þeirra byggð á heimild í lögum hvort heldur er um að ræða skatta eða þjónustugjöld. Hefur sveitarstjórn síðan ákvörðunarvald um það hvernig tekjustofnar þeirra eru nýttir til verkefna, sbr. ákvæði sveitarstjórnarlaga.

Í lögum nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga er mælt fyrir um hverjir þeir eru, sbr. 1. og 2. gr. þeirra laga, en þeir eru fasteignaskattur, framlög úr jöfnunarsjóði og útsvar. Er í 2. gr. gert ráðfyrir að sveitarfélög hafi tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum sem reknar eru í almenningsþágu. Þá eru aðrir tekjustofnar fyrir hendi, allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um. Heimildir sveitarfélaga til að afla skatta eða þjónustugjalda ráðast hins vegar af lögum sem um þau fjalla og löggjafinn hefur ákveðið.

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 153/2006 skal sveitarstjórn verja gatnagerðargjaldi til gatnagerðar í sveitarfélaginu og til viðhalds gatna og annarra gatnamannvirkja. Sagði í eldri lögum nr. 17/1996 um gatnagerðargjald að því skyldi varið til gatnagerðar í sveitarfélaginu, svo sem til að undirbyggja götur með tilheyrandi lögnum, m. a. vegna götulýsingar, og leggja bundið slitlag, gangstéttir, umferðareyjar og þess háttar þar sem gert væri ráð fyrir því í skipulagi. Er þrátt fyrir orðalagsbreytingu í nefndu ákvæði gildandi laga áréttað í athugasemdum með 10. gr. frumvarpsins að með gatnagerð sé átt við það sama og afmarkað var sérstaklega í eldri lögum. Framkvæmdir þær sem stefnandi réðist í og innheimti gjaldið fyrir féll því undir verkefni sem sveitarfélög annast að lögum, sbr. einnig 7. gr. sveitarstjórnarlaga. Vísast einnig um það til ákvæða vegalaga nr. 80/2007, og atbeina sveitarfélaga eftir þeim lögum, en óumdeilt er að ekki var um einkaveg að ræða. Skiptir þá ekki máli hvort stefnandi taldi sér ekki skylt að ráðast í framkvæmdirnar miðað við umfang þeirra. Gjaldtakan var eftir sem áður hluti af viðfangsefni sem lög bjóða á hvern hátt krefja megi fasteignareiganda um þátttöku íeftir atvikum með álagningu svonefnds B- gjalds, sbr. fyrrnefnt bráðabirgðaákvæði með lögum nr. 153/2006, og á grundvelli gjalds skrár, staðfestri af ráðherra.

Fram kom í bréfi stefnanda frá 24. nóvember 2015 að það hafi verið forsenda framkvæmdanna við götuna sem stefnda býr við að eigendur fasteigna tækju þátt í kostnaði við hana með því að skuldbinda sig með samningi um greiðsluþátttöku. Framkvæmdir þær sem stefnandi réðist í og innheimti gjaldið vegna var sem fyrr segir eitt af lögbundnum verkefnum sveitarfélags. Greinir sakarefnið sig því frá því sem leyst var úr með dómi Hæstaréttar Íslands 21. september 2000 í máli nu nr. 150/2000.

Ljóst er að gjald það sem stefn andi gerir kröfu um var ekki ákveðið á grundvelli fyrrnefndra laga um gatnagerðargjald eða með heimild í öðrum lögum til álagningar skatta eða þjónustu gjalda. Á hinn bóginn getu rþað ekki samræmst 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og þau viðmið sem gæta verður við álagningu og innheimtu gjalda að innheimta þrátt fyrir það á grundvelli samninga við fasteignaeigendur gjald sem í reynd er sams konar því sem löggjafinn hefur skilgreint sem skatt og gera stofnun samnings að skilyrði þess að í framkvæmdir sem undir sveitarfélag heyra verði ráðið. Varð gjaldið ekki lagt á eða innheimt nema með álagningu í samræmi við lög um gatnagerðargjöld eða með sérstakri heimild í lögum til slíkrar gjaldtöku sem fyrr segir. Ber þá að hafa í huga að samkomulagið var ekki ráðstöfun einkaréttarlegra réttinda eða skyldna sem stefnda hafði stofnað til með eignarhaldi á fasteign sinni eða umráðarétti yfir lóð. Telur dómurinn að samningur sá sem stefnda ritaði undir og stefnandi gerði að skilyrði fyrir umræddum framkvæmdum geti ekki verið lögmætur grundvöllur fyrir innheimtu gjaldsins. Með vísan til alls þessa verður að líta svo á að stefnanda hafi verið óheimiltað innheimta gjald vegna gatnaframkvæmda þeirra sem um ræðir með því að semja um það við stefndu á einkaréttarlegum grundvelli. Af þessum sökum ber að sýkna stefndu í máli þessu af kröfum stefnanda.

Eftir þessum úrslitum ber að dæma stefnanda til greiðslu málskostnaðar, sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991. Telst hann hæfilega ákveðinn 1.2 00.000 krónur og hefur þá verið tekið tillit til greiðslu virðisaukaskatts af lögmannsþjónustu.

Fyrir uppkvaðningu dóms þessa var gætt 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991 .

E-kk-nf K-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Stefnda, H-kvk-nf S-kvk-nf, er sýknuð af kröfum stefnanda, Hrunamannahrepps, í máli þessu. Stefnandi greiði stefndu 1.2 00.000 krónur í málskostnað.

E-kk-nf K-kk-nf H-kk-nf