E-1477/2012

Mál þetta var höfðað 12. apríl 2012 og dómtekið 13. febrúar 2013. Stefnandi er B-kk-nf H-kk-nf Melateig 8 á Akureyri en stefndu eru íslenska ríkið og Tryggingastofnun ríkisins.

Stefnandi krefst þess aðallega að stefndu verði óskipt gert að greiða honum 1.112.928 kr. með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 1. mars 2012 til greiðsludags. Til vara krefst stefnandi þess að stefndu verði gert að greiða honum óskipt lægri fjárhæð í skaðabætur auk vaxta skv. 8. gr. laga nr. 38/2001, frá 15. maí 2007, til 1. mars 2012 en dráttarvaxta skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 1. mars 2012 til greiðsludags. Til þrautavara krefst stefnandi þess að stefndu greiði honum óskipt 114.330 kr. með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 30. júlí 2010 til greiðsludags. Í öllum tilvikum krefst hann málskostnaðar samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.

Stefndu krefjast sýknu af öllum kröfum stefnanda og greiðslu málskostnaðar en til vara að kröfur hans verði stórlega lækkaðar og málskostnaður látinn falla niður.

I.

Málavextir og helsta ágreiningsefni

Í máli þessu er krafist skaðabóta vegna málsmeðferðar og afgreiðslu Tryggingastofnunar ríkisins og úrskurðarnefndar almannatrygginga á umsókn stefnanda á styrk til bifreiðakaupa á grundvelli laga um almannatryggingar nr. 100/2007, áður lög nr. 117/11993, sem voru í gildi þegar mál stefnanda var til meðferðar hjá stefndu.

Hinn 12. mars 2007 sótti stefnandi um styrk til kaupa á bifreið hjá Tryggingastofnun ríkisins. Í umsókninni og fylgigögnum kemur fram að hann sæki um styrk til Tryggingastofnunar fyrir 60% af kaupverði bifreiðar vegna verulegrar skertrar færni í öxlum og handleggjum, en stefnandi hefur verið lamaður frá brjósti frá 1975 eftir vinnuslys og er bundinn við hjólastól upp frá því.

Rétt sjúkratryggðra einstaklinga til styrks til að kaupa bifreið var á þessum tíma að finna í a-lið 1. mgr. 33. gr. laga nr. 117/1993, sem varð 38. gr. laga nr. 100/2007 þegar lögin voru endurútgefin með nýju númeri í lok maí 2007. Þar segir að sjúkratryggingar taki til styrks til að afla hjálpartækja og bifreiða sem nauðsynlegar eru vegna þess að líkamsstarfsemi er hömluð eða líkamshluta vantar. Í öðrum stafliðum greinarinnar er fjallað um styrki vegna ýmiss annars kostnaðar vegna sjúkdóma eða fötlunar. Í 2. mgr. greinarinnar segir að ráðherra setji reglugerð um greiðslur samkvæmt ákvæði þessu. Jafnframt segir að afla skuli greiðsluheimildar Tryggingastofnunar fyrir fram og að stofnunin geti krafist vottorðs sérfræðings um nauðsyn þess sem sótt er um styrk fyrir. Þá var að finna í lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, ákvæði í 1. mgr. 11. gr. um heimild til greiðslu uppbótar vegna kaupa á bifreið þegar hún væri bótaþega nauðsynleg vegna hreyfihömlunar eða ef sýnt væri að bótaþegi gæti ekki komist af án uppbótarinnar. Í 2. mgr. 13. gr. laganna var að finna heimild til handa ráðherra til að setja frekari ákvæði í reglugerð um aðstoð samkvæmt lögunum.

Framangreind reglugerð nr. 752/2002, um styrki og uppbætur Tryggingastofnunar ríkisins til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða, var sett með heimild í 2. mgr. 33. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar og 2. mgr. 13. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Í 1. gr. hennar kemur fram að markmið styrkveitinga sé að gera hreyfihömluðum kleift að stunda vinnu eða nám þótt önnur sjónarmið geti líka réttlætt greiðslu bóta, svo sem nauðsyn reglubundinnar endurhæfingar eða læknismeðferðar. Í 5. gr. hennar er fjallað um styrk samkvæmt a-lið 1. mgr. 33. gr. laga nr. 117/1993. Þar segir í 2. mgr. að eftirfarandi skilyrði séu sett fyrir veitingu styrks að fjárhæð ein milljón króna: að hinn hreyfihamlaði sé undir 75 ára aldri og hafi sjálfur ökuréttindi, að nauðsyn bifreiðarinnar vegna hreyfihömlunar sé ótvíræð og mat á hreyfihömlun liggi fyrir, að hinn hreyfihamlaði sé bundinn hjólastól, noti hækjur, spelkur eða gervilimi og mat á ökuhæfni hans liggi fyrir. Þá segir í 3. málsl. 4. mgr. sömu greinar að heimilt sé að veita styrk fyrir allt að 50-60% af kaupverði bifreiðar sé um að ræða einstakling sem ekki kemst af án sérbútbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna mikillar fötlunar. Heimildin eigi þó einungis við þegar umsækjandi aki sjálfur og þurfi á bifreið að halda til að stunda launaða vinnu eða skóla. Þá segir í síðari málslið 5. málsgreinar að heimilt sé að veita styrk samkvæmt 3. málslið 4. mgr. á fimm ára fresti vegna sama einstaklings

Tryggingastofnun synjaði umsókn stefnanda með bréfi dags. 14. maí 2007. Í bréfinu er vísað til a-liðar 33. gr. laga nr. 117/1993 og 1. mgr. 11. gr. laga nr. 118/1993 um félagslega aðstoð, varðandi lagaheimild fyrir styrkveitingum til hjálpartækja- og bifreiðakaupa. Jafnframt er vísað til reglugerðar nr. 752/2002, um nánari skilyrði fyrir styrkveitingu. Í framangreindu bréfi er synjun Tryggingastofnunar rökstudd með því að stefnandi uppfylli ekki það skilyrði, sem fram kemur í 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, að stunda launaða vinnu eða vera í skóla. Að beiðni stefnanda rökstuddi stofnunin frekar synjun sína í bréfi 5. júní 2007. Þar kemur fram að auk þess að uppfylla ekki framangreint skilyrði um að vera í launaðri vinnu eða skóla hafi umsókninni verið synjað vegna þess að skemmri tími en fimm ár hafi verið frá síðustu styrkúthlutun. Stefnandi kærði þessa ákvörðun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar almannatrygginga sem staðfesti synjun stofnunarinnar með úrskurði 6. september 2007 í máli nr. 184/2007. Nefndin rökstuddi niðurstöðu sína með því að ekki væru liðin fimm ár frá því að stefnanda var veittur styrkur síðast en í 5. mgr. reglugerðar nr. 752/2002 væri heimilt að veita einstaklingum í hans stöðu styrk á fimm ára fresti. Fjallaði nefndin nánar um lögmæti þessa skilyrðis; taldi það málefnalegt og rúmast innan heimildar ráðherra á grundvelli gildandi reglugerðarheimildar. Þar sem fyrir lá að skemmri tími en fimm ár voru frá því að stefnanda var veittur styrkur síðast þegar Tryggingastofnun synjaði umsókn hans taldi nefndin að stofnuninni hefði verið rétt að synja stefnanda um styrk. Í úrskurðinum er ekki tekin afstaða til skilyrðisins um að stefnandi skuli vera í vinnu eða skóla til að geta hlotið styrk til bifreiðakaupa. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 10. desember 2007, sem látið var uppi vegna kvörtunar stefnanda vegna framangreindrar synjunar, kemst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að ákvæði 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 752/2002 ætti sér ekki fullnægjandi lagastoð og synjun úrskurðarnefndar væri þar af leiðandi ólögmæt. Af þessu tilefni var málið tekið fyrir á ný hjá úrskurðarnefndinni að beiðni stefnanda. Meðan málið var til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, sótti stefnandi hins vegar aftur um styrk til Tryggingastofnunar vegna þessara sömu bifreiðarkaupa. Sú umsókn var afgreidd þann 11. febrúar 2009 með þeim hætti að aftur var stefnanda synjað um styrk fyrir 60% af kaupverði bifreiðar sbr. 5. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar en hins vegar féllst nefndin á að veita honum 1.000.000 kr. styrk á grundvelli 2. mgr. sömu greinar. Forsenda þess að synja honum um styrk í síðara sinnið var sú sama og kom fram í upphaflegri ákvörðun Tryggingastofnunar, þ.e. að stefnandi væri hvorki í launaðri vinnu né skóla, en áfram taldi hún það ófrávíkjanlegt skilyrði fyrir styrk fyrir 60% af kaupverði bifreiðar enda reglugerðarákvæði þar að lútandi óbreytt.

Þegar úrskurðanefndin varð þess áskynja að stefnandi hafði sent inn nýja umsókn um styrk til bifreiðarkaupa sem hafði þegar verið afgreidd af Tryggingastofnun ákvað nefndin að fella niður málið sem varðaði endurupptöku eldri synjunar, þ.e. máls nr. 184/2007, og taka þess í stað til endurskoðunar synjun Tryggingastofnunar samkvæmt síðari umsókn stefnanda. Niðurstaða þessa efnis kom fram í úrskurði nefndarinnar 24. júní 2009. Þann 6. nóvember sama ár kvað nefndin upp úrskurð að því er varðar síðari synjun um styrk til stefnanda í máli nr. 212/2009. Með þeim úrskurði var synjun Tryggingastofnunar frá 11. febrúar 2008 felld úr gildi. Segir í úrskurðarorði að fallist sé á rétt kæranda til styrks allt að 50-60% og málinu vísað til Tryggingastofnunar til ákvörðunar á fjárhæð styrks. Í kjölfar þessa úrskurðar veitti Tryggingastofnun stefnanda styrk til bifreiðakaupa að fjárhæð 2.452.200 kr. og greidd stefnanda styrkinn þann 17. nóvember 2009, að frádreginni 1.000.000 kr., sem honum hafði áður verið greidd. Bifreiðin sem styrkurinn var veittur til kaupa á var keypt 21. nóvember 2007 og kaupverð hennar var 4.091.300 kr. Styrkfjárhæðin nam því 60% af kaupverði bifreiðarinnar.

Eftir að stefnandi fékk framangreindan styrk greiddan krafist hann greiðslu vaxta af fjárhæð jafnhárri styrkfjárhæðinni frá 14. maí 2007 til greiðsludags með vísan til 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007, þar sem kveðið er á um rétt bótaþega til vaxta í þeim tilvikum þegar bætur hafa verið vangreiddar. Stofnunin féllst á kröfu hans um greiðslu vaxta frá 11. febrúar 2008, þ.e. frá þeim degi er síðari umsókn stefnanda um styrk fyrir 60% af kaupverði bifreiðar var synjað. Vextirnir sem stofnunin féllst á að greiða námu 5,5% á ársgrundvelli, svo sem kveðið var á um í framangreindu ákvæði laga nr. 100/2007, af mismun raunverulegs styrks og þeirrar fjárhæðar sem hann fékk greidda frá 11. febrúar 2008 til þess dags þegar styrkurinn var greiddur 17. nóvember 2009. Stefnandi kærði ákvörðun Tryggingastofnunar um upphafstíma vaxta til úrskurðarnefndar almannatrygginga sem staðfesti ákvörðun stofnunarinnar með úrskurði númer 194/2010 þann 19. janúar 2011.

Stefnandi kvartaði á ný til umboðsmanns Alþingis í kjölfar framangreindrar ákvörðunar og laut efni kvörtunar m.a. að upphafstíma dráttarvaxta. Í áliti umboðsmanns í málinu, dags. 30. desember 2011, er tekið undir það með stefnanda að lagaskilyrði séu fyrir hendi til að greiða honum vexti frá 14. maí 2007. Eftir að umboðsmaður lét í ljós álit sitt beindi lögmaður stefnanda kröfu um greiðslu skaðabóta til Tryggingastofnunar. Stofnunin hafnaði greiðslu bóta með bréfi dags. 22. febrúar 2012 og vísaði því alfarið á bug að hún hefði með saknæmum eða ólögmætum hætti synjað stefnanda um styrk. Hins vegar benti stofnunin stefnanda á að leita til úrskurðarnefndar almannatrygginga með kröfu sína um greiðslu frekari vaxta. Í gögnum málsins er ekki að sjá að stefnandi hafi gert slíka kröfu fyrir úrskurðarnefndinni.

II.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir á því að stjórnvöld hafi með saknæmum og ólögmætum hætti synjað honum um umdeildan styrk til bifreiðarkaupa þann 14. maí 2007. Synjun stefnda hafi byggst á ákvæði reglugerðar sem eigi sér ekki lagastoð. Tryggingastofnun hafi borið að leggja til grundvallar ákvörðun sinni hver þörf stefnanda var fyrir nýja bifreið með hliðsjón af fötlun hans. Bæði Tryggingastofnun og úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi viðurkennt strax í upphafi málsmeðferðar að vegna fötlunar sinnar væri stefnanda nauðsynleg sú bifreið sem hann hugðist kaupa. Þess vegna hafi honum borið að fá umræddan styrk á grundvelli ákvæðis a-liðar 33. gr. þágildandi laga um almannatryggingar nr. 117/1993. Í reglugerð 752/2002 hafi hins vegar verið bætt við viðbótarskilyrðum, annars vegar því að ekki væri hægt að fá styrk oftar en á fimm ára fresti og hins vegar að styrkur væri einungis veittur þeim sem væru í launaðri vinnu eða skóla. Hvorugt þessara skilyrða reglugerðarinnar hafi átt sér lagastoð. Vísi stefnandi um það atriði til álits umboðsmanns Alþingis vegna kvörtunar sinnar í máli 5232/2007. Þá hafi það jafnframt verið ólögmætt að bæta við skilyrðinu um tímafresti í rökstuðningi Tryggingastofnunar fyrir synjun umsóknar stefnanda í maí 2007. Svo sem rakið sé í málavaxtakaflanum var upphafleg synjun einvörðungu byggð á því að stefnandi væri hvorki í vinnu né skóla. Stefnanda hafi því verið synjað um styrk á grundvelli reglna sem ekki áttu sér lagastoð. Á þessum mistökum beri stjórnvöld bótaábyrgð gagnvart stefnanda, samkvæmt almennu skaðabótareglunni og/eða reglu skaðabótaréttarins um ábyrgð vinnuveitanda á skaðaverkum starfsmanna sinna. Stefnandi hafi orðið fyrir fjártjóni vegna þessa þar sem hann hafi ekki fengið þann styrk sem hann átti lagalegan rétt á, á réttum tíma.

Málsmeðferð hlutaðeigandi stjórnvalda hafi síðan verið eitt samfellt brot á lögmæltum rétti stefnanda og málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Auk þess sem að framan er rakið um að Tryggingastofnun hafi í rökstuðningi sínum fyrir synjun umsóknar 14. maí 2007 bætt við nýjum röksemdum fyrir synjuninni bendir stefnandi á fleiri atriði sem lúta að ólögmæti málsmeðferðarinnar. Meðal annars hafi úrskurðarnefnd almannatrygginga einhliða og með ólögmætum hætti fellt niður mál stefnanda nr. 184/2007, sem laut að fyrri synjun Tryggingastofnunar. Athafnir og ákvarðanir stjórnvalda hafi verið ólögmætar og leitt til tjóns sem stjórnvöld beri skaðabótaábyrgð á samkvæmt reglum skaðabótaréttarins. Með málsmeðferðinni hafi hlutaðeigandi stjórnvöld tafið það að stefnandi fengi lögmæltan bifreiðastyrk, sem hann hafi uppfyllt öll lagaskilyrði til að fá þegar á árinu 2007 auk þess sem þau hafi neitað að verða við réttmætum kröfum hans um greiðslu vaxta frá 14. maí 2007, sem er sá dagur þegar Tryggingastofnun synjaði honum um styrk sem hann átti að lögum rétt til að fá.

Fjárhæð aðaldómkröfunnar er þannig fundin: Verðbætur nemi 448.598 kr. sem sé fundið út með því reikna verðbætur miðað við vísitölu neysluverðs á fjárhæð jafnháa styrknum frá 14. maí 2007 til 5. mars 2008 og frá þeim degi á styrkfjárhæðina, að frádreginni greiðslu stefnda til stefnanda, til greiðsludags. Auk verðbóta er í aðalkröfunni gerð krafa um greiðslu 5,5% vaxta á sama tímabili sem stefnandi reiknar út með eftirfarandi hætti:

Vextir af kr. 2.454.280 frá 14/5-31/12 2007 kr. 84.383

Vextir af kr. 2.539.163 frá 1/1-5/3 2008 kr. 25.216

Vextir af kr. 1.539.169 frá 6/3-31/12 2008 kr. 64.672

Vextir af kr. 1.629.051 frá 1/1-17/11 2009 kr. 78.896

Greitt af Tryggingastofnun 30/7 2010 kr. 138.837

Eftirstöðvar kr. 114.330

Þá gerir stefnandi kröfu um greiðslu vegna eigin vinnu við málið frá upphafi að fjárhæð 250.000 kr. og greiðslu vegna aðstoðar lögmanns við gerð kvörtunar til umboðsmanns Alþingis að fjárhæð 300.000 kr. Samtals nemi krafa stefnanda samkvæmt ofangreindu því 1.112.928 kr.

Varakrafan er byggð á því að fyrir liggi að stefnandi hafi orðið fyrir fjártjóni fyrir tilverknað stefndu og beri að bæta honum það tjón að álitum.

Þrautavarakrafan byggist á því að stefnandi eigi rétt til 5,5% vaxta eins og þeir eru reiknaðir í aðalkröfunni.

Aðal -og varakrafa stefnanda er byggð á almennu skaðabótareglunni og reglu skaðabótaréttarins um ábyrgð vinnuveitanda á skaðaverkum starfsmanna sinna. Þrautavarakrafan er byggð á 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007 með áorðnum breytingum. Auk þess vísar stefnandi til 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Um vexti og dráttarvexti vísar stefnandi til 1. mgr. 6. gr., 8. og 9. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu með áorðnum breytingum. Kröfu um málskostnað styður stefnandi við 129., gr. sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Krafan um virðisaukaskatt á málflutningsþóknun er reist á lögum nr. 50/1988. Stefnandi er ekki virðisaukaskattskyldur og ber honum því nauðsyn til að fá dóm fyrir skatti þessum úr hendi stefnda.

III.

Málsástæður og lagarök stefndu

Stefndu krefjast sýknu af öllum kröfum stefnanda en til vara verulegrar lækkunar krafna hans.

Fyrir liggi í málinu að stefnandi fékk að endingu styrk þann sem óskað var eftir, þ.e. 60% af kaupverði bifreiðar sem var í raun umfram rétt hans samkvæmt þágildandi reglugerð nr. 752/2002. Þegar úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi tekið ákvörðun um að veita stefnanda styrk hafi hins vegar verið komin ný reglugerð er felldi skilyrðið um skólagöngu eða vinnu á brott. Það kunni að hafa haft áhrif á niðurstöðu úrskurðarnefndar almannatrygginga um að veita honum allt að einu styrk til bifreiðakaupa. Stefnandi hafi því ekki sýnt fram á eða rökstutt á grundvelli hvaða lagaheimildar hann hafi átt skýlausan rétt til styrksins né heldur að hann hafi átt rétt á honum fyrir það tímamark sem stefndu hafi fallist á að miða við. Ákvæði 1. mgr. 33. gr. þágildandi laga um almannatryggingar nr. 117/1993, sbr. nú 3. mgr. 10. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007 verði að skoða með hliðsjón af því að í lögunum var ákvæði og er enn, sem heimilar ráðherra að útfæra reglur um styrkveitingar í reglugerð. Þrátt fyrir álit umboðsmanns Alþingis verði ekki séð að ólögmæt eða saknæm háttsemi hafi falist í því að stefnanda hafi verið synjað um styrk á grundvelli ákvæða reglugerðarinnar um tímafresti og að skilyrðið um þörf fyrir bifreið til að stunda vinnu eða skóla hafi ekki verið uppfyllt. Um síðarnefnda skilyrðið, sem átti sér stoð í lögum, liggi fyrir að stefnandi uppfyllti það ekki.

Stefndu byggja á því að afgreiðsla Tryggingastofnunar hafi verið í samræmi við gildandi rétt. Skilyrði reglugerðarinnar um tímafresti vegna 50-60% styrks, sem mælt var fyrir um í 5. mgr. 5. gr. reglugerðar 752/2002, og skilyrði hennar um að umsækjandi væri í launaðri vinnu eða í skóla hafi haft lagastoð. Synjun sú sem kröfur stefnanda séu sprottnar af byggist á því að stefnandi uppfyllti ekki umrædd skilyrði. Því sé engin stoð fyrir kröfum stefnanda um skaðabætur. Þá sé því mótmælt að málsmeðferðin hafi verið með þeim hætti að hún geti hafa skoðast sem ólögmæt og saknæm háttsemi er leiði til bótaskyldu.

Stefndu mótmæla því að málsmeðferð hafi ekki verið í samræmi við stjórnsýslureglur og önnur lög. Stefnandi hafi samkvæmt ofangreindu ekki átt rétt til bifreiðastyrksins eftir eldri reglugerð. Rétt hafi verið að taka mál hans fyrir á ný á grundvelli nýrrar umsóknar sem hann sjálfur sendi inn, eins og úrskurðarnefndin gerði, meðal annars með tilliti til ákvæða stjórnsýslulaga. Verði ekki betur séð en að málsmeðferð þessi hafi orðið stefnanda hagstæðari en ella þar sem hann uppfyllti ekki skilyrði reglugerðarinnar frá 2002 til að fá umdeildan bifreiðastyrk.

Hvað deilu um upphafstíma vaxta áhrærir þá byggja stefndu á því að samkvæmt 55. gr. laga nr. 100/2007 sé rétt að miða vaxtakröfu við 5. mars 2008, sem sé sá dagur þegar greiddur var út 1.000.000 kr. styrkur á grundvelli síðari umsóknar stefnanda. Ákvörðun úrskurðarnefndar um að fella þá ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Tryggingastofnun að veita stefnanda fullan styrk var tekin á grundvelli þessarar umsóknar og fól í sér styrkveitingu umfram það sem þágildandi reglugerð gerði ráð fyrir. Niðurstaða stjórnvalda hafi því verið stefnanda í hag og engin skilyrði til að líta svo á að hann hafi átt skýlausan rétt til vaxta miðað við fyrra tímamark.

Kröfur stefnanda í málinu varði í reynd ekki fjárhæð styrksins enda sé hann þegar inntur af hendi. Stefndu hafna því að stjórnvöld hafi með saknæmum og ólögmætum hætti synjað stefnanda um styrk 14. maí 2007 eða að síðari meðferð hafi brotið á rétti hans eða verið í andstöðu við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Stefnandi hafi ekki uppfyllt skilyrðin til styrks í maí 2007 og því hafi ekki orðið töf á því að hann fengi styrkinn. Þá byggja stefndu á því að stefnandi hafi ekki sýnt fram á að hafa orðið fyrir tjóni.

Stefndu telja enga lagastoð fyrir kröfum stefnanda er lúta að verðbótum á grundvelli vísitölu. Leggja verði til grundvallar að um hafi verið að ræða styrk til bifreiðakaupa og fram komi að stefnandi hafi haft bifreið til umráða fyrr, þrátt fyrir að hann rökstyddi í beiðnum sínum þörf á annarri. Stefndi hafi ekki sýnt fram á tjón sem nemi umræddum vísitöluhækkunum eða hvernig orsakatengslum sé háttað. Þá liggi ekki annað fyrir en að stefnandi hafi getað ávaxtað fé á annan hátt, hafi hann haft fjármuni til kaupa á bifreiðinni.

Stefnandi hafi í fyrsta lagi getað átt rétt til styrksins þann 5. mars 2008 og vaxtakröfu fyrir þann tíma sé mótmælt. Ekki sé sýnt fram á í stefnu á hvern hátt umræddar vaxtakröfur geti talist afleiðing af háttsemi stefndu sem bakað hafi stefnanda fjártjón. Þá sé útreikningi vaxtanna í stefnu mótmælt.

Þá mótmæla stefndu kröfum stefnanda um greiðslu bóta vegna kostnaðar hans sjálfs. Krafan sé ekki studd gögnum eða rökum. Engar réttarheimildir séu fyrir kröfunni og ekki liggi fyrir af hvaða tilefni umræddur kostnaður sé. Meginregla laga sé sú að menn geti nýtt sér leiðir til að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar, eftir atvikum á grundvelli sérstakra heimilda í lögum eða ákvæðum stjórnsýslulaga. Kostnað vegna þessa verði stefnandi sjálfur að bera. Þá sé einnig mótmælt kröfu stefnanda vegna lögmannskostnaðar þar sem engin lagastoð sé fyrir kröfu um lögmannskostnað vegna málareksturs á stjórnsýslustigi. Ekki var til að dreifa saknæmri eða bótaskyldri háttsemi í því tilviki sem leiðir til þess að unnt sé að víkja frá þeirri meginreglu að menn beri sjálfir kostnað af rekstri kvörtunarmáls til umboðsmanns. Þá séu heldur engin gögn varðandi fjárhæð kröfunnar lögð fram. Varakröfum stefnanda sé mótmælt með vísan til sömu sjónarmiða og rakin hafi verið. Vextir hafi verið réttilega ákvarðaðir og því beri að hafna þrautavarakröfu. Einnig sé bent á að svonefnd varakrafa sé án höfuðstóls og því ódómhæf. Þá sé kröfu um vexti og dráttarvexti af dómkröfum mótmælt, einkum upphafstíma þeirra.

Til stuðnings kröfum stefnda um málskostnað vísast í öllum tilvikum til XXI. kafla laga nr. 91/1991.

IV.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um hvort stjórnvöld hafi bakað stefnanda tjón með því að veita honum ekki styrk til bifreiðakaupa á grundvelli a-liðar 1. mgr. 33. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar þann 14. maí 2007 en þann dag synjuðu þau í fyrra sinnið umsókn stefnanda þar að lútandi. Lögum nr. 117/1993 var breytt með lögun nr. 166/2009. Framangreint ákvæði varð efnislega óbreytt að 38. gr. laganna þegar þau voru endurútgefin sem lög nr. 100/2007 sbr. 19. gr. laga nr. 166/2009 þann 30. maí 2007. Verður vísað til þeirra laga hér eftir. Reglur um styrki til bifreiðakaupa er nú að finna í 10. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð.

Réttur stefnanda til styrks vegna bifreiðakaupa var hluti af því sem sjúkratrygging hans fól í sér samkvæmt a-lið 1. mgr. 38. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, sbr. 3. mgr. 37. gr. sömu laga. Í a-lið 1. mgr. 38. sagði að sjúkratrygging tæki til styrks til að afla hjálpartækis eða bifreiða sem nauðsynlegar væru vegna þess að líkamsstarfsemi væri hömluð eða líkamshluta vantaði. Í 3. mgr. greinarinnar sagði að ráðherra setti reglugerð um greiðslur samkvæmt þessu ákvæði. Reglugerð nr. 752/2002 var sett af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra í október 2002 með heimild í þessu ákvæði laganna. Fyrir liggur að umrædd ákvörðun Tryggingastofnunar um að synja stefnanda um styrk og staðfesting úrskurðarnefndar almannatrygginga byggðist á ákvæðum reglugerðar nr. 752/2002. Í 5. gr. hennar var fjallað um styrk til bifreiðarkaupa. Annars vegar var um að ræða styrk með fastri fjárhæð, einni milljón króna, skv. 2. mgr. 5. gr. að uppfylltum nánar greindum skilyrðum og hins vegar styrk eins og stefnandi sótti um, sem nam 50-60% af kaupverði nýrrar bifreiðar. Um síðarnefndu styrktegundina var fjallað í 4. og 5. mgr. 5. gr. Ákvæði síðari málsliða 4. mgr. 5. gr. voru svohljóðandi: „Þá er heimilt að veita styrk allt að 50-60% af kaupverði bifreiðar, þ.e. grunnverði án aukabúnaðar, sé um að ræða einstakling sem ekki kemst af án sérútbúinnar og dýrrar bifreiðar vegna mikillar fötlunar. Heimildin á þó einungis við þegar umsækjandi ekur sjálfur og þarf á bifreið að halda til að stunda launaði vinnu eða skóla.“ Sá hluti sem reyndi á í máli þessu er áskilnaðurinn um að umsækjandi væri í vinnu eða skóla. Þessu til viðbótar kom fram í 5. mgr. 5. gr. að styrk samkvæmt þessari málsgrein mætti ekki veita oftar en á fimm ára fresti vegna sama einstaklings. Í bréfi Tryggingastofnunar til stefnanda 14. maí 2007 kemur fram að byggt sé á því að stefnandi uppfylli ekki skilyrðið um að stunda launaða vinnu eða vera í skóla. Þegar stofnunin var beðin um að rökstyðja ákvörðun sína nánar bætti hún því við að ekki væri heldur liðinn sá tími frá síðustu styrkveitingu sem kveðið væri á um í 5. mgr. 5. gr. Stefnandi heldur því fram að hvorugt þessara skilyrða eigi sér stoð í lögum um nr. 100/2007, um almannatryggingar.

Í áðurnefndu ákvæði 38. gr. laga nr. 100/2007 er ekki að finna aðra takmörkun á rétti til styrks til bifreiðakaupa en tilvísun til þess að viðkomandi hafi þörf fyrir bifreið vegna hömlunar á líkamsstarfsemi eða vöntunar á líkamshluta. Reglugerðarheimildin í 3. mgr. greinarinnar fól í sér heimild til að setja nánari reglur um greiðslur samkvæmt framangreindu ákvæði. Ekkert í forsögu ákvæðisins, sem á rætur að rekja til ákvæða sem heimiluðu lækkun innflutningsgjalda á bifreiðar til fatlaðra, greinargerð með lögunum eða öðrum ákvæðum laganna gefur vísbendingu um að ætlan löggafans hafi verið að takmarka styrkveitingar til þess hóps fatlaðra sem stundi nám eða vinnu. Verður að telja að skilyrði þetta hafi útilokað hóp fólks frá því að eiga möguleika á styrk til bifreiðakaupa á forsendu sem ekki á sér stoð í lögum. Takmörkun af þessu tagi er ekki unnt að setja í reglugerð án skýrari lagaheimildar en þeirrar sem var fyrir hendi í 3. mgr. 38. gr. laga nr. 100/2007. Ákvæði 1. gr. reglugerðarinnar, sem lýsa því sem sérstöku markmiði hennar að styrkja þá sem eru í námi eða vinnu og ákvæði 4. mgr. 5. gr. sem takmörkuðu styrkheimildir til fólks í þeirri stöðu, átti sér því ekki stoð í ákvæðum laga nr. 100/2007.

Hvað síðara skilyrðið varðar, að sami einstaklingur geti ekki fengið styrk oftar en á fimm ára fresti, er þess að gæta að réttur til styrks, eins og ákvæði 38. gr. var orðað í lögum nr.100/2007, var opinn og vísaði einvörðungu til þarfar hins sjúkratryggða til bifreiðar vegna fötlunar sinnar. Þrátt fyrir það verður að ætla að í reglugerðarheimildinni hafi falist heimild til ráðherra til að setja almennar úthlutunarreglur þar sem með málefnalegum hætti mátti setja fjárhæð og tíðni styrkja einhverjar skorður. Það er í sjálfu sér rökrétt og lögmætt skilyrði fyrir styrk til bifreiðakaupa að hann sé ekki veittur sama einstaklingi oftar en þörf er á miðað við eðlilegan endurnýjunartíma bifreiða almennt. Hins vegar má regla af þessu tagi ekki vera svo fortakslaus að hún komi í veg fyrir að metið sé, þegar tilefni er til, hvort umsækjanda sé vegna fötlunar sinnar nauðsynlegt að endurnýja bifreið fyrr en almenna reglan kveður á um. Í tilviki stefnanda liggur fyrir að ástæða þess að hann sótti um styrk áður en fimm ár voru liðin frá síðustu styrkúthlutun var sú að líkamlegt ástand hans hafði breyst til hins verra. Lagði hann fram fjölmörg vottorð því til sönnunar. Þau sjónarmið hans komu hins vegar ekki til skoðunar, hvorki hjá Tryggingastofnun né úrskurðarnefnd almannatrygginga, þegar fyrri umsókn hans var synjað þar sem fortakslaust ákvæði 5. mgr. 5. gr. kom í veg fyrir það. Verður að telja að umrætt reglugerðarákvæði, sem girti fyrir rétt stefnanda til að fá umsókn sína metna út frá þörf hans fyrir nýja bifreið vegna ástands hans þegar hann lagði fram umsókn, hafi gengið lengra í takmörkunum á rétti stefnanda en heimilt var á grundvelli 38. gr. laga nr. 100/2007 og rúmaðist því ekki innan reglugerðarheimildar 3. mgr. greinarinnar.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða dómsins að synjun stefnda á styrk til stefnanda í maí 2007 hafi byggst á ákvæðum reglugerðar sem ekki áttu sér fullnægjandi stoð í þágildandi lögum. Var synjunin því ólögmæt. Hins vegar liggur fyrir að stefnandi fékk að endingu styrkinn eftir að úrskurðarnefnd almannatrygginga fjallaði um máls hans á grundvelli síðari umsóknar hans. Í úrskurði nefndarinnar í það sinnið, í máli nr. 212/2009, kemur fram að nefndin telji að stefnandi hafi uppfyllt lögmæt skilyrði til bifreiðarstyrksins, þ.e. að hafa þörf fyrir þá bifreið sem hann keypti vegna fötlunar sinnar, í febrúar 2008 þegar Tryggingastofnun synjaði honum um styrkinn í síðara sinnið. Það mat stefnda á ástandi stefnanda byggir á gögnum um fötlun hans og heilsufar að öðru leyti sem lágu fyrir þá þegar árið 2007 þegar honum var synjað um styrk í fyrra sinnið. Því er ekki haldið fram að líkamlegt ástand stefnanda hafi breyst á því tímabili sem leið á milli fyrri og síðari umsóknar hans. Verður ekki önnur ályktun dregin af þessu en að stefnandi hafi uppfyllt skilyrði til að fá styrk til bifreiðarkaupa þegar í maí 2007. Í 4. mgr. 5. gr.laga nr. 100/2007 er kveðið á um það að vextir skuli greiðast frá þeim degi sem skilyrði til bótanna hafi verið uppfyllt. Af þessu leiðir að stefnandi á rétt á greiðslu vaxta af styrkfjárhæðinni frá 14. maí 2007 óháð því hvort hann hafi orðið fyrir tjóni vegna tafanna.

Stefnandi gerir kröfu um greiðslu skaðabóta vegna ólögmætrar synjunar stefnda á styrk til hans. Að framan hefur verið tekin afstaða til þess að synjun stefnda í maí 2007 var ólögmæt þar sem hún byggði á ákvæðum í reglugerð sem ekki áttu sér stoð í lögum. Þá heldur stefnandi því fram að meðferð málsins hafi að öðru leyti einnig verið eitt samfellt brot á málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og því bakað stefndu bótaábyrgð. Þótt finna megi hnökra á málsmeðferð stjórnvalda, s.s. þann að stefnanda hafi ekki verið veitt tækifæri til andmæla áður en úrskurðarnefnd almannatrygginga felldi niður mál hans nr. 184/2007 og tók afgreiðslu nýrri umsóknar til skoðunar, verður ekki séð að málsmeðferðin sé haldin neinum þeim göllum sem geta orðið grundvöllur skaðabótaskyldu stefndu.

Fyrir liggur að stefnandi hefur nú fengið umdeildan styrk til bifreiðarkaupa og jafnframt greidda vexti skv. 55. gr. laga nr. 100/2007 á styrkfjárhæðina frá 11. febrúar 2008 til greiðsludags. Stefnandi telur sig hins vegar hafa orðið fyrir frekara fjártjóni sem hann hafi enn ekki fengið bætt. Auk kröfu um greiðslu vaxta, sem þegar hefur verið fjallað um, krefst hann verðbóta miðað við breytingar á vísitölu neysluverðs frá 14. maí 2007 til greiðsludags.

Hafa verður í huga að fjárhæð umdeilds styrks miðast við tiltekið hlutfall af kaupverði bifreiðarinnar en kaupverð er breytilegt eftir tíma. Stefnandi fékk styrk sem nam 60% af raunverulegu kaupverði bifreiðarinnar í nóvember 2007, samkvæmt framlögðum reikningum, auk 5,5% vaxta frá 5. mars 2008 til greiðsludags. Ekki liggur fyrir í málinu hvert kaupverð bifreiðar af sama tagi hafi verið í maí 2007. Að framan hefur verið tekin afstaða til þess frá hvaða tíma rétt er að miða upphafstíma vaxta. Vextir samkvæmt ákvæði 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007 eru lögbundnar bætur vegna tafa á greiðslu bóta samkvæmt ákvæðum sömu laga, óháð því hvort bótaþegi geti sýnt fram á tjón eða ekki. Krafa stefnanda um verðbætur til viðbótar vöxtum er hins vegar rökstudd með vísan til almennu skaðabótareglunnar. Af því leiðir að stefnandi verður að sýna fram á umfang tjóns og orsakatengsl milli sakar og tjóns. Stefnandi hefur ekki gert grein fyrir því hvernig breytingar á vísitölu endurspegli tjón hans og ekkert liggur fyrir um það hver fjárhæð styrksins hefði orðið hefði hann verið greiddur í maí 2007. Þá er ekki hægt að líta svo á að tjón stefnanda felist í því að hann hafi orðið af ávöxtun eða verðtryggingu sparifjár á umræddum tíma þar sem styrkur er eingöngu veittur til kaupa á bifreið. Er því samkvæmt framansögðu ekki skilyrði til að taka þennan lið bótakröfu stefnanda til greina.

Þá krefst stefnandi bóta að fjárhæð 250.000 kr. vegna ómaks hans sjálfs við að ná fram rétti sínum og 300.000 kr. vegna aðstoðar lögmanns við málarekstur hjá umboðsmanni Alþingis. Það er meginregla að menn geta ekki krafið stjórnvöld um greiðslu kostnaðar við erindrekstur sinn á stjórnsýslustigi. Málsmeðferð þessa máls gefur ekki tilefni til að víkja frá þeirri meginreglu auk þess sem stefnandi hefur ekki lagt fram nein gögn sem styðja fullyrðingu hans um að hann hafi orðið fyrir tjóni sem nemur þessum kröfuliðum og engin gögn liggja fyrir um útlagðan kostnað, hvorki lögmannsþjónustu né annan kostnað. Þessum liðum í skaðabótakröfu hans er því hafnað.

Á grundvelli þess sem að framan er rakið er aðal- og varakröfu stefnanda hafnað. Fallist er á þrautavarakröfu stefnanda um að hann eigi rétt til greiðslu 5,5% vaxta af styrkfjárhæðinni frá 14. maí 2007 til 5. mars 2008 á grundvelli 4. mgr. 55. gr. laga nr. 100/2007. Ekki er lagaheimild til að leggja vexti ofan á höfuðstól kröfunnar um áramót eins og stefnandi gerir í útreikningum sínum og ber að lækka kröfuna sem nemur vaxtavöxtum. Krafa stefnanda verður því tekin til greina með 109.098 kr. Stefnandi krefst greiðslu dráttarvaxta frá 30. júlí 2010. Stefndu mótmæla greiðslu dráttarvaxta og upphafstíma þeirra. Af gögnum málsins má ráða að stefnandi hefur haft uppi kröfu um greiðslu vaxta í bréfi til Tryggingastofnunar ríkisins dags. 29. desember 2009. Með vísan til 2. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu er heimilt að reikna dráttarvexti þegar mánuður er liðinn frá því að kröfuhafi sannanlega krafði skuldara um greiðslu. Þar sem sá tími var liðinn 30. júlí 2010 er dráttarvaxtakrafa stefnanda tekin til greina frá þeim tíma.

Með hliðsjón af atvikum máls og úrslitum er rétt að stefndu greiði stefnanda málskostnað sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 sem telst hæfilega ákveðinn 450.000 kr.

I-kvk-nf Þ-kvk-nf héraðsdómari kvað upp dóminn.

Dómsorð:

Stefndu, íslenska ríkið og Tryggingastofnun ríkisins, skulu greiða stefnanda, B-kk-þgf H-kk-þgf, 109.098 kr. með dráttarvöxtum kv. 1.mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 30. júlí 2010 til greiðsludags. Stefndu greiði stefnanda 450.000 kr. í málskostnað.

I-kvk-nf Þ-kvk-nf