E-2547/2015

D Ó M U R

Mál þetta er höfðað með stefnu birtri 13. ágúst 2015 og dómtekið 16. febrúar sl. að lokinni aðalmeðferð. Stefnandi er H-kk-nf B. K-kk-nf, Breiðuvík 1, Reykjavík. Stefndu eru Vinnumálastofnun, Kringlunni 1, Reykjavík og félags- og húsnæðismálaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins, Arnarhváli, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að felldar verði úr gildi ákvarðanir stefnda Vinnumálastofnunar 22. mars 2012 um að stefnandi skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum markaði og hann skuli endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu 1. október til 31. desember 2011 samtals að fjárhæð 510.283 krónur að meðtöldu 15% álagi. Þess er einnig krafist að felldur verði úr gildi úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 7. maí 2013 í máli nr. 81/2012 þar sem ákvarðanir þessa stefnda voru staðfestar. Stefnandi krefst einnig málskostnaðar.

Stefndu krefjast sýknu auk málskostnaðar.

Yfirlit yfir atvik málsins og helstu ágreiningsefni.

Atvik eru óumdeild um það sem skiptir máli fyrir úrlausn málsins. Er ágreiningur aðila takmarkaður við lögmæti þeirra stjórnvaldsákvarðana sem vísað er til í kröfugerð stefnanda. Einkum lýtur ágreiningur aðila að skýringu 60. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar, eins og greininni hefur síðar verið breytt, sem lögð var til grundvallar umræddum ákvörðunum.

A

Stefnandi, sem er prentsmiður að mennt, sótt um atvinnuleysisbætur 30. september 2011 en hafði þá haft með höndum tímabundið starf um sumarið. Ágreiningslaust er að eftir þetta tímamark, eða í október, nóvember og desember þetta ár, naut hann launa hjá Leturvali slf. sem er fyrirtæki í hans eigu. Með tilkynningu fyrirtækisins 24. febrúar 2012, sem mun hafa verið unnin af eiginkonu stefnanda, var ríkisskattstjóra tilkynnt um að stefnandi hefði fengið samtals 260.000 krónur í laun fyrir framangreinda mánuði. Með bréfi eiginkonu stefnanda 28. mars 2012 var tilkynningin síðar leiðrétt á þá leið að launin hefðu numið 59.000 krónum á mánuði, en þá hafði stefndi Vinnumálstofnun gert athugasemd við tekjur stefnanda samkvæmt því sem síðar greinir. Samkvæmt útreikningum sem stefnandi hefur lagt fram fyrir dóminum og dagsettir eru 21. febrúar 2014 námu launatekjur stefnanda fyrir umrædda mánuði í reynd aðeins 65.100 krónum eða 21.700 krónum fyrir hvern mánuð. Þessum útreikningum er ekki sérstaklega mótmælt af stefndu en vísað til þess að nánari fjárhæð tekna stefnanda á þessum tíma sé þýðingarlaus fyrir sakarefnið.

Með bréfi 6. mars 2012 gerði stefndi Vinnumálastofnun þá athugasemd, eftir samkeyrslu tölvugagna stefnda og ríkisskattstjóra, að svo virtist sem stefnandi hefði haft 260.000 krónur í tekjur í desember 2011 án þess að gera grein fyrir þeim á sama tíma og hann þáði atvinnuleysisbætur. Í bréfinu var meðal annars vísað til þess að samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysisbætur skyldi sá sem telst tryggður á grundvelli laganna upplýsa stefnda um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, svo sem um námsþátttöku, tekjur sem hann fái fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir. Í bréfinu var einnig óskað eftir upplýsingum stefnanda um þessar tekjur til að hægt væri að meta rétt hans til atvinnuleysistrygginga. Var þess óskað að hann sendi útfyllt eyðublað stefnda „Tilkynning um tekjur“ og gerði þannig grein fyrir tekjunum samkvæmt 36. gr. laganna um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006 og var í því samhengi einnig vísað til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þessu bréfi stefnda Vinnumálastofnunar svaraði Leturval slf. með bréfi 13. mars 2012 þar sem fram kom að uppgjör vegna vinnu stefnanda í þágu Leturvals slf. fyrir allt árið 2011 hefði farið fram í desember. Þá sagði í bréfinu: „H-kk-nf fékk kr. 65.000 í laun vegna mars og apríl, samtals kr. 130.000.- og að lokum vegna vinnu í október til og með desember kr. 260.000.- sem var gert upp í desember. Samtals árslaun kr. 390.000.“

Á grundvelli þessara upplýsinga tók stefndi Vinnumálastofnun þá ákvörðun 22. mars 2012 sem vísað er til í kröfugerð stefnanda. Í umræddri ákvörðun segir meðal annars: „Vinnumálastofnun hefur ákveðið á grundvelli 60. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til þín, þar sem varst að vinna hjá Leturvali slf. í október-desember 2011 samhliða því að þiggja atvinnuleysisbætur. [...] Það er niðurstaða stofnunarinnar að þú skulir ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en þú hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði. [/] Samkvæmt ofangreindu, fékkst þú ofgreiddar atvinnuleysisbætur 01.10.2011-31.12.2011 samtals 510.283 kr. með 15% álagi, sem verður innheimt samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar [...].“

Í tilefni af þessu bréfi stefnda Vinnumálastofnunar sendi Leturval slf. stofnuninni bréfið 28. mars 2012, sem áður greinir, þar sem fram kom að tekjur stefnanda fyrir umrædda mánuði hefðu aðeins numið 59.000 krónum fyrir hvern mánuð. Með bréfum stefnda 18. apríl 2012 og 4. maí 2012 var stefnanda tilkynnt að mál hans hefði verið tekið fyrir að nýju í samræmi við ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og í báðum tilvikum hefði það verið ákvörðun stefnda Vinnumálastofnunar að ekki yrði séð að ákvarðanir hennar 22. mars 2012 hefðu verið byggðar „á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum.“ Voru ákvarðanir stefnda 22. mars 2012 því staðfestar.

B

Stefnandi kærði ákvarðanir stefnda Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 8. maí 2012 og kvað nefndin upp úrskurð vegna kærunnar 7. maí ári síðar. Í úrskurði nefndarinnar eru atvik málsins rakin og sjónarmið stefnanda og stefnda Vinnumálastofnunar. Þá er ítarlega fjallað um skýringu 60. gr. laga nr. 54/2006 með hliðsjón af texta greinarinnar, forsögu og tiltækum lögskýringagögnum. Í forsendum úrskurðarins segir því næst eftirfarandi:

Sérstök ástæða er til að taka fram að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar vísar einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í 1. málsl. ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfa að vera uppfyllt. Þessi túlkun byggir meðal annars á því að greiðsla atvinnuleysisbóta er ekki ætluð þeim sem sinna störfum á vinnumarkaði og því teljast það svik í skilningi 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar ef atvinnuleitandi sinnir starfi á vinnumarkaði án þess að láta Vinnumálastofnun vita af því með þeim hætti sem kveðið er á um í 10. gr. og 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Þessi skilningur er í samræmi við orðalag 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og fær einnig stoð í athugasemdum greinargerðar við 23. gr. frumvarps þess er síðar varð að lögum nr. 134/2009.

Hvort sem háttsemi fellur undir 1. eða 2. málsl. 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar eru viðurlög við bótasvikum ströng en þau fela í sér að atvinnuleitanda ber ekki að eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Jafnframt ber atvinnuleitanda að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr. laganna, sbr. lokamálslið 60. gr. laganna.

Í máli þessu liggur fyrir að kærandi starfaði í fyrirtækinu sínu, B., á tímabilinu 1. október til 31. desember 2011 án þess að tilkynna það til Vinnumálstofnunar en á sama tíma þáði kærandi atvinnuleysisbætur frá stofnuninni. Kærandi hefur greint frá því að þau mistök hafi verið gerð að staðið hafi verið skil á skattskyldum launum hans að fjárhæð 260.000 kr. fyrir desember 2011 en hið rétta sé að kærandi hafi unnið mjög lítið í B. í þeim mánuði og október og nóvember og ekki meira en sem nemi launum umfram 59.000 kr. á hverjum þessara þriggja mánaða.

Í 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er kveðið á um þá skyldu atvinnuleitanda að upplýsa Vinnumálastofnun um breytingar á högum viðkomandi eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, eins og námsþátttöku og tekjur fyrir tilfallandi vinnu. Þá er þeim sem telst tryggður skv. 10. gr. laga um atvinnuleysistryggingar gert að tilkynna til Vinnumálastofnunar án ástæðulausrar tafar þegar hann hættir virkri atvinnuleit. Kærandi tilkynnti hvorki um tilfallandi vinnu né að virkri atvinnuleit væri hætt.

Í 36. gr. laga um atvinnuleysisbætur er fjallað um frádrátt vegna tekna bótaþega, meðal annars vegna tilfallandi vinnu. Í 4. mgr. ákvæðisins segir að frítekjumark tekna sé 59.047 kr. á mánuði, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 1219/2008 um breytingu á reglugerð nr. 548/2006 um fjárhæð atvinnuleysistrygginga. Þessi ákvæði hafa engin áhrif á þær reglur er gilda um tilfallandi vinnu. Ekki er því unnt að túlka reglur um frítekjumark á þann veg að ekki þurfi að tilkynna um tilfallandi vinnu nema laun fyrir hana fara upp fyrir áðurnefnt frítekjumark.

Samkvæmt þessu var ekki fallist á að stefnda Vinnumálastofnun hefði brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var háttsemi stefnanda réttilega talin heimfærð undir 60. gr. laga nr. 54/2006 og hefði honum því borið að sæta þeim viðurlögum sem kveðið væri á um 2. mgr. 39. gr. laganna. Voru ákvarðanir stofnunarinnar því staðfestar.

C

Stefnandi kvartaði til umboðsmanns Alþingis með bréfi 21. febrúar 2014. Málsmeðferð umboðsmanns lauk með bréfi hans 31. desember 2014 þar sem vísað var til álits umboðsmanns 31. desember 2014 í máli nr. 7484/2013. Í því máli hafði verið til athugunar mál annars manns þar sem reyndi á túlkun og beitingu úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða á viðurlagaákvæði 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006 og ákvæði 2. mgr. 39. gr. sömu laga um endurgreiðslu ofgreiddra bóta. Í álitinu komst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að sú afstaða úrskurðarnefndarinnar í úrskurði sínum í því máli að viðurlög samkvæmt 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006 væru byggð á hlutlægri ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar, hefði ekki verið í samræmi við lög. Jafnframt komst hann að þeirri niðurstöðu að rökstuðningur nefndarinnar hvað varðaði kröfu um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta og álagningu 15% álags á þá kröfu hefði ekki verið fullnægjandi og að ekki yrði séð að nefndin hefði tekið skýra afstöðu til þess í úrskurðinum hvernig lagaskilyrði 2. mgr. 39. gr. laganna horfðu við í málinu. Í álitinu beindi umboðsmaður Alþingis þeim tilmælum til nefndarinnar að hún tæki mál hlutaðeigandi einstaklings til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni frá honum þess efnis, og leysti þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem gerð væri grein fyrir í álitinu. Jafnframt mæltist hann til þess að úrskurðarnefndin gætti betur að þessum atriðum í framtíðarstörfum sínum. Í bréfi umboðsmanns til stefnanda sagði því eftirfarandi: „Þar sem efni kvörtunar yðar varðar að einhverju leyti sömu atriði og ég hef tekið afstöðu til í framangreindu áliti tel ég rétt að umbjóðandi þinn snúi sér að nýju til nefndarinnar og óski eftir því við hana að mál hans verði tekið upp til nýrrar meðferðar með vísan til framangreinds álits áður en það kemur eftir atvikum til frekari meðferðar hjá mér. Með vísan til þessa tel ég rétt að þér freistið þess fyrsta kastið að óska eftir því við úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að nefndin taki mál H-kk-ef til nýrrar meðferðar og telji umbjóðandi yðar enn á rétt sinn hallað að fenginni afstöðu úrskurðarnefndarinnar til slíkrar beiðni getið þér leitað til mín á nýjan leik með kvörtun af því tilefni.“

Með vísan til bréfs umboðsmanns var þess óskað af hálfu stefnanda með bréfi 13. janúar 2015 til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að fyrrgreint mál hans hjá nefndinni nr. 81/2012 yrði tekið upp til nýrrar meðferðar og allar kröfur hans í því máli teknar til greina. Með úrskurði nefndarinnar 17. febrúar 2015 var hafnað kröfu stefnanda um endurupptöku. Í úrskurðinum er rakið að í áðurgreindu áliti umboðsmann Alþingis 31. desember 2014 í máli nr. 7484/2013 hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að úrskurður nefndarinnar í því máli væri byggður á rangri túlkun á 2. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006 og því ekki reistur á réttum lagagrundvelli. Segir að úrskurðarnefndin sé í grundvallaratriðum ósammála þessari niðurstöðu og að úrskurður hennar í máli stefnanda hjá nefndinni hafi réttilega verið byggður á 2. málsl. 60. gr. laganna og viðurlög stefnanda hafi réttilega verið ákvörðuð á þeim grundvelli.

Stefnandi leitaði á nýjan leik til umboðsmanns Alþingis með bréfi lögmanns 24. febrúar 2015. Í svarbréfi umboðsmanns Alþingis 20. mars 2015 eru atvik málsins rakin og fyrirliggjandi álit umboðsmanns. Í bréfinu vísar umboðsmaður til þess að hann geti látið í ljós álit sitt á því hvort athöfn stjórnvalds brjóti í bága við lög eða hvort annars hafi verið brotið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum eða siðareglum settum á grundvelli laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Umboðsmaður Alþingis fari hins vegar ekki að lögum með vald til að leysa úr réttarágreiningi með bindandi hætti. Það ráðist því af frekari athöfnum þess sem leitað hefur til umboðsmanns og viðbrögðum hlutaðeigandi stjórnvalds hvert verður framhald máls eftir að niðurstaða umboðsmanns í því liggur fyrir. Því næst segir í bréfi umboðsmanns: „Í því máli sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að ég hef lýst því áliti mínu að sú afstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sem nefndin lagði m.a. til grundvallar úrskurði sínum í máli umbjóðanda yðar hafi ekki verið í samræmi við lög.“ Þá er því lýst í bréfinu að úrskurðarnefndin hafi lýst sig ósammála því áliti hans og hafnað því að taka mál stefnanda til nýrrar meðferðar. Þegar svo hátti til að stjórnvald fallist ekki á afstöðu umboðsmanns til tiltekins máls sé vandkvæðum bundið fyrir hann að aðhafast frekar af því tilefni umfram það að gera Alþingi grein fyrir því í skýrslu hans til þess, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Í slíkum tilvikum verði það að vera verkefni dómstóla að skera úr þeim réttarágreiningi sem uppi sé, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Á þessu stigi muni hann því ekki tjá sig frekar um mál stefnanda og þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar sem liggi fyrir. Með vísan til framangreinds og c-liðar 2. mgr. 10. gr. nefndra laga taldi umboðsmaður þar með að umfjöllun hans um kvörtun stefnanda væri lokið.

Ekki var um að ræða munnlegar skýrslur við aðalmeðferð málsins.

Helstu málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir málatilbúnað sinn á því að ákvarðanir stefnda og úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða séu óréttmætar og með þeim brotinn réttur á honum til að njóta atvinnuleysisbóta. Niðurstöður stefnda Vinnumálastofnunar og úrskurðarnefndarinnar séu alfarið á því reistar að stefnandi hafi gerst sekur um bótasvik og aflað sér atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti í skilningi 60. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006. Grundvallist niðurstöðurnar á því að ákvæði 1. málsliðar 60. gr. eigi við ef atvinnuleitandi hefur með vísvitandi hætti hegðað sér með tilteknum hætti á meðan slíkt huglægt skilyrði eigi ekki við ef háttsemin fellur undir 2. málslið greinarinnar. Stefnandi telur hins vegar að niðurstöðurnar hafi ekki verið á því reistar að stefnandi hafi viljandi, vísvitandi og þar með af hreinum ásetningi aflað sér atvinnuleysisbóta með svikum með því að vanrækja að tilkynna stefnda „að atvinnuleit væri hætt skv. 10. gr. eða um tilfallandi vinnu sína skv. 35. gr. a.“ Niðurstöðurnar virðist því alfarið reistar á þeirri túlkun að viðurlagaákvæðum 1. málslið 60. gr. verði beitt þegar tilvitnuð hlutlæg skilyrði 2. málsliðar 60. gr. séu fyrir hendi og óháð því hvort huglæg skilyrði séu uppfyllt. Stefnandi hafnar því einnig alfarið og eindregið að huglæg afstaða hans hafi staðið til þess að afla sér atvinnuleysisbóta með svikum, þ.e. ásetningi.

Stefnandi hafnar einnig sérstaklega þeirri lögskýringu úrskurðarnefndarinnar að orðalagið „[h]ið sama gildir“ í upphafi 2. málsliðar 60. gr. laganna vísi einvörðungu til viðurlaganna sem upp eru talin í 1. málsl. ákvæðisins en ekki til þeirra huglægu skilyrða sem þar þurfi að vera uppfyllt og þeim rökum sem þessi túlkun nefndarinnar byggist á. Sú afstaða stefnda Vinnumálastofnunarinnar og úrskurðarnefndarinnar að ákvæði nefnds 2. málsliðar 60. gr. áskilji ekki tiltekna huglæga afstöðu, þ.e. ásetning, til þess að viðurlögum ákvæðisins verði ekki beitt, sé ekki í samræmi við lög. Stefnandi heldur því fram að ekkert í lögskýringagögnum styðji þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar.

Stefnandi leggur áherslu á að við túlkun ákvæða laga um atvinnuleysistryggingar og þar með talin nýnefnd ákvæði þeirra um sviptingu atvinnuleysisbóta og viðurlög beri að hafa í huga að með þeim lögum sé löggjafinn að fullnægja stjórnskipulegri skyldu sinni samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnskipulaga nr. 97/1995. Tilvitnuð viðurlagaákvæði séu mjög íþyngjandi og umdeildar stjórnvaldsákvarðanir séu það einnig að sama skapi. Lagaheimildin til að beita slíkum viðurlögum alfarið á hlutlægum grundvelli verði því að vera skýr og glögg. Hafi ætlun löggjafans verið sú að kveða á um hlutlæga ábyrgð, þ.e. ábyrgð án sakar, hafi borið að gera það með skýrum og ótvíræðum hætti og þá helst í lagatextanum sjálfum.

Stefnandi vísar til yfirlits stefnda um samskipti stofnunarinnar og stefnanda frá 13. október 2008 til 8. maí 2012. Þar sé bókað á dagsetningunni 13. október 2008: „Er með fyrirtæki sem er í prentiðnaði en ekkert er þar að gera. Vann á golfvelli í sumar. Fórum yfir ýmsar leiðir í atvinnuleitinni og að ef hann fær verkefni í prentun að þá útiloki það að hann hafi sótt um bætur ekki það að hann megi vinna.“ Engin önnur gögn sé að finna í málinu né heldur hafi komið fram aðrar upplýsingar frá stefnda Vinnumálastofnun um leiðbeiningar stofnunarinnar til stefnanda og kynningu á gildandi reglum fyrir honum um tilfallandi vinnu. Vísar stefnandi einnig til þess að stefndi beri ríka leiðbeiningar- og upplýsingaskyldu til bótaþega og í þessu tilviki til stefnanda, sbr. t.d. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um hvaðeina sem varðaði skilyrði bótaréttar hans og viðhald hans. Hafi starfsmaður stefnda sagt stefnanda beinlínis að fengi hann „verkefni í prentun að þá útiloki það að hann hafi sótt um bætur ekki það að hann megi vinna.“ Hvorki hafi verið á það minnst við stefnanda að honum bæri að tilkynna slíka vinnu né heldur að gerði hann það ekki myndi hann glata atvinnuleysisbótarétti sínum og þurfa að þola vegna þess önnur þau viðurlög og endurkröfu sem reyndin varð. Vísar stefnandi hér einnig til þess með 2. gr. laga nr. 142/2012 um breyting á lögum nr. 54/2006 var bætt við 6. mgr. 9. gr. laganna þá skyldu stefnda Vinnumálastofnunar að upplýsa hlutaðeigandi um með hvaða hætti stofnunin muni koma upplýsingum eða öðrum boðum til hans meðan á atvinnuleit hans stendur.

Þar sem ákvarðanir stefnda og niðurstöður úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða byggist alfarið og eingöngu á hlutlægum grunni, í stað þess að skoðað og metið væri hvort huglæg skilyrði 1. málsl. 60. gr. laga nr. 54/2006 til beitingar viðurlaga væru uppfyllt, heldur stefnandi því einnig fram að stefndu hafi ekki gætt að því og séð til þess að málið væri nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því og þar með brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stefnandi vísar einnig til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Engin efni hafi verið til þess að beita viðurlögum en að sjálfsögðu rétt og eðlilegt að beita leiðréttingarákvæðinu stæðu gögn og gild rök til þess. Stefnandi telur einnig að rétt hefði verið að endurupptaka málið með vísan til þess að fyrir lá að mistök voru gerð við skil til ríkisskattstjóra á tilgreiningu launa hans í desember 2011 og einnig í október og nóvember 2011.

Að því er varðar ákvörðun stefnda um endurgreiðslu á atvinnuleysisbótum að meðtöldu 15% álagi vísar stefnandi til þess að hvorki í ákvörðunum stefnda né úrskurði úrskurðarnefndarinnar sé gerð grein fyrir þessum þætti málsins með rökstuddum og skýrum hætti. Þannig sé óljóst með hvaða hætti talið sé að skilyrðum laga sé fullnægt til ákvörðunar endurgreiðslunnar með téðu álagi.

Helstu málsástæður og lagarök stefndu

Stefndu vísa til þess að maður sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi laga um laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar, hvort sem hann þiggur laun fyrir eða ekki. Óumdeilt sé að stefnandi starfaði fyrir fyrirtæki sitt Leturval slf. í október til desember 2011. Á sama tímabili hafi hann fengið greiðslur atvinnuleysistrygginga frá stefnda Vinnumálastofnun. Í ljósi afdráttarlausrar verknaðarlýsingar í 60. gr. laga um laga nr. 54/2006 og þeirrar skyldu sem hvíli á atvinnuleitendum til að tilkynna til stofnunarinnar að atvinnuleit sé hætt eða tilkynna um tekjur, sbr. 10. gr. og 35. gr. a laganna, verði að telja að stefnandi hafi brugðist skyldum sínum. Hafi stefnda Vinnumálastofnun borið að stöðva greiðslur til stefnanda sbr. 60. gr. laganna. Þar sem stefnandi uppfyllti ekki skilyrði laga um atvinnuleysistryggingar frá 1. október til 31. desember 2011 á meðan hann starfaði hjá eigin fyrirtæki hafi honum einnig borið að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur sbr. 39. gr. laga nr. 54/2006. Stefndu mótmæla því öllum skýringum og málsástæðum stefnanda sem snúa að 60. gr. laga nr. 54/2006 og vísa til ákvörðunar/úrskurðar stjórnvalda í málinu. Stefndu byggja á því að umræddar úrlausnis séu fyllilega lögmætar að formi og efni til.

Stefndu vísa til athugasemda við það frumvarp sem varð að lögum nr. 54/2006 en samkvæmt því skuli atvinnuleitandi sæta viðurlögum á grundvelli 60. gr. laganna í þremur eftirfarandi tilvikum. Í fyrsta lagi þegar atvinnuleitandi veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum. Í annan stað þegar atvinnuleitandi starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur þar sem hann hefur ekki tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt samkvæmt 10. gr. laganna. Í þriðja lagi þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu. Ákvæðið er að mati stefndu afar skýrt. Stefndu taka undir þau rök sem fram koma í úrlausnum Vinnumálastofnunar og úrskurðarnefndar. Eru stefndu því ósammála niðurstöðu Umboðsmanns Alþingi, sbr. álit hans 7. mars 2014 nr. 7484/2013 sem áður greinir.

Stefndu mótmæla því að stefnandi hafi verið „algjörlega í góðri trú um að hann mætti stunda umrædda vinnu án þess að fyrirgera rétti sínum“. Stefnandi geti ekki haldið því fram að hann hafi ekki vitað að það bæri að tilkynna um vinnu til stefnda Vinnumálastofnunar. Skýr lagaskylda sé um að tilkynna um vinnu og geti stefnandi ekki borið fyrir sig vankunnáttu á lögunum. Vísast í því sambandi m.a. til 10. gr., 13., 14. og 35. gr. a laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Í annan stað beri atvinnuleitendur sjálfir ábyrgð á því að tilkynna um vinnu til stofnunarinnar. Öllum atvinnuleitendum sé bent á að tilkynna beri um vinnu þegar þeir sækja um atvinnuleysisbætur. Víðtækar og ítarlegar upplýsingar um réttindi og skyldur atvinnuleitenda liggi meðal annars fyrir á heimasíðu stefnda Vinnumálastofnunar. Þá sé öllum umsækjendum afhentur bæklingur þar sem fram kemur að atvinnuleitendum beri að tilkynna um vinnu sína. Einnig sé ítarlega farið yfir réttindi og skyldur atvinnuleitenda á starfsleitarfundum stofnunarinnar. Stefnandi hafi mætt á starfsleitarfund hjá stefnda Vinnumálastofnun 19. október 2011 og á kynningarfund hjá stofnuninni 30. nóvember 2010 vegna fyrri umsóknar hans um atvinnuleysistryggingar. Að lokum er á það bent að atvinnuleysistryggingum sé ætlað að tryggja mönnum bætur í atvinnuleysi. Ljóst sé að aðili sem starfar á vinnumarkaði geti hvorki talist vera án atvinnu eða í virkri atvinnuleit í skilningi 14. gr. laga nr. 54/2006.

Stefndu benda á að þegar stefnandi sótti um atvinnuleysisbætur 30. september 2011 hafi honum verið gert að skila tilkynningu um afskráningu af launagreiðendaskrá, en það sé skilyrði samkvæmt f. og g-lið 18. gr. fyrrgreindra laga að sjálfstætt starfandi einstaklingar hafi stöðvað rekstur og leggi fram staðfestingu um stöðvun rekstrar. Stefnandi hafi lokað rekstri til að umsókn hans yrði samþykkt. Lokun á launagreiðendaskrá hafi borist stefnda Vinnumálastofnun 6. október það ár. Þvert á skilyrði laganna og gegn betri vitund hafi stefnandi haldið áfram störfum hjá fyrirtæki sínu án þess að tilkynna um vinnu eða að rekstur væri aftur hafinn hjá fyrirtæki hans. Ekki sé hægt að fallast á að stefnandi hafi gleymt að tilkynna um vinnu sína í nokkra mánuði.

Stefnda Vinnumálastofnun hafi ekki borist tilkynning um tekjur eða vinnu stefnanda á þeim tíma sem um ræðir og hafi stefnandi fengið greiddar atvinnuleysisbætur á sama tíma. Hann hafi þó staðfest atvinnuleit mánaðarlega án athugasemda. Að því er varðar tilvísun stefnanda til 13. október 2008 í samskiptasögu stefnda Vinnumálastofnunar við stefnanda er á það bent að umrædd færsla hafi verið skrifuð við afgreiðslu á umsókn stefnanda á árinu 2008. Mál þetta varði umsókn stefnanda frá 2011 en þar fyrir utan verði orðalagið ekki skilið á þá leið að stefnandi þurfi ekki að tilkynna um störf sín. Um leiðbeiningar stefnda Vinnumálastofnunar og upplýsingar til stefnanda er í öðru lagi vísað til þess sem áður greinir um huglæga afstöðu stefnanda og því mótmælt að stefnandi hafi ekki vitað að honum bar að tilkynna um vinnu sína.

Því er mótmælt að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stefndu benda á að stefnanda hefur alltaf verið veitt færi á því að koma að athugasemdum, gögnum og sjónarmiðum sínum. Stefndi Vinnumálastofnun hafi óskað eftir andmælum og rannsakað mál áður en ákvörðun var tekin. Þá er vakin athygli á því að stefnandi óskaði eftir endurupptöku í máli sínu hjá stefnda Vinnumálastofnun áður en kæra barst úrskurðarnefndinni. Hafi það verið niðurstaða stofnunarinnar að staðfesta fyrri ákvörðun sína. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á að ákvörðun í máli hans hafi verið byggð á röngum eða ófullnægjandi gögnum. Því er einnig mótmælt að brotið hafi verið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhóf enda hafi ekki verið heimilt að beita öðrum úrræðum en mælt var fyrir í um 60. gr. laga nr. 54/2006.

Stefndu telja að umfjöllun um bókhaldsmálefni stefnanda og fyrirtækis hans sé málinu óviðkomandi. Það sé ekki umdeilt að stefnandi hafi verið við vinnu á sama tíma og hann þáði fullar atvinnuleysisbætur. Það hafi ekki áhrif á ákvörðun stefnda Vinnumálastofnunar að stefnandi hafi verið að vinna í minna umfangi en hann hafði áður gefið upp. Málsástæða þessi sé þar að auki fráleit með hliðsjón af því að það var stefnandi sjálfur sem bar ábyrgð á rekstri fyrirtækisins og bókhaldi þess.

Ekki verði séð að stefnandi hafi sýnt fram á honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar stefnda Vinnumálastofnunar. Ekki hafi því komið til greina að fella niður álag samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006. Þá er mótmælt sjónarmiðum stefnanda byggðum á 36. gr. laganna. Stefndu mótmæla því að um annmarka sé að ræða á rökstuðningi ákvarðana stefnda Vinnumálastofnunar og úrskurði úrskurðarnefndar og að þeir séu ekki í samræmið við 22. og 31. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum benda stefndu á að álit umboðsmanns Alþingis hafi ekki bein áhrif á niðurstöðu í dómsmáli en vert sé að taka fram að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sé í lögum fengið æðsta úrskurðarvald í þessum málaflokki.

Niðurstaða

Svo sem áður greinir voru ákvarðanir stefnda Vinnumálastofnunar, sem staðfestar voru af úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, reistar á 60. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar, eins og greininni hafði verið breytt með 23. gr. laga nr. 134/2009 og 4. gr. laga nr. 103/2011. Ber greinin yfirskriftina „Atvinnuleysisbóta aflað með sviksamlegum hætti“ og segir þar í 1. málslið að sá sem lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar, sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum, skuli ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Samkvæmt 2. málslið greinarinnar gildir hið sama um þann sem starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um að atvinnuleit sé hætt samkvæmt 10. gr. eða um tilfallandi vinnu samkvæmt 35. gr. a. Í lok greinarinnar kemur jafnframt fram að atvinnuleitanda skuli við þessar aðstæður gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur samkvæmt 39. gr. laganna. Af gögnum málsins er ljóst að ákvarðanir stefndu Vinnumálastofnunar 22. mars 2012, svo úrskurður áðurgreindrar úrskurðanefndar 7. maí 2013, voru reistar á téðum 2. málslið 60. gr. laganna.

Í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 7. maí 2013 og áliti umboðsmanns Alþingis 31. desember 2004 í máli nr. 7484/2013 er ítarlega rakin forsaga 60. gr. laga nr. 54/2006 og lögskýringagögn sem að henni lúta, meðal annars athugasemdir við það frumvarp sem varð að lögum nr. 134/2009. Er þannig rakið að í athugasemdunum kemur fram að með breytingum á umræddri 60. gr. laganna hafi verið lögð til nánari verknaðarlýsing á því hvaða háttsemi átt væri við þegar litið væri svo á að atvinnuleysisbóta hafi verið aflað með sviksamlegum hætti. Þá er í athugasemdunum vikið nánar að þeim tilvikum sem fella átti undir verknaðarlýsingu ákvæðisins. Er þar annars vegar talið upp það tilvik þegar atvinnuleitandi veitir stefnda Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum. Er ljóst að hér er vísað til 1. málsliðar greinarinnar. Hins vegar er vísað til þess þegar maður starfaði á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann hefur fengið greiddar atvinnuleysisbætur án þess að tilkynna stefndu Vinnumálastofnun um að atvinnuleit væri hætt samkvæmt 10. gr. laganna eða þegar atvinnuleitandi verður uppvís að þátttöku á vinnumarkaði án þess að hafa tilkynnt um tilfallandi vinnu samkvæmt 11. gr. laganna. Kemur fram í athugasemdunum að þetta síðargreinda atriði sé talið mikilvægt í því skyni að sporna gegn misnotkun á atvinnuleysisbótum. Er jafnframt ljóst að hér er vísað til 2. málsliðar greinarinnar.

Svo sem rakið er í fyrrgreindum úrskurði og áliti umboðsmanns var 60. gr. laga nr. 54/2006 einnig breytt með 4. gr. laga nr. 103/2011 sem laut að 1. málslið greinarinnar. Í stað orðanna „veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar í umsókn um atvinnuleysisbætur“ kom þannig orðalagið „lætur vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða veitir vísvitandi rangar upplýsingar“.

Í athugasemdum greinargerðar við það frumvarp er varð að framangreindum lögum sagði eftirfarandi um greinina: „Lagt er til að orðin „í umsókn um atvinnuleysisbætur“ verði felld brott enda á það ekki að skipta máli hvar eða með hvaða hætti hinn tryggði veitir Vinnumálastofnun vísvitandi rangar upplýsingar sem leiða til þess að hann telst ranglega tryggður að fullu eða að hluta samkvæmt lögunum. Enn fremur er lagt til að litið sé á það að hinn tryggði láti vísvitandi hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum sem atvinnuleysisbóta sé aflað með sviksamlegum hætti. Er því lagt til að því verði bætt við 60. gr. laganna og hafi þá sömu afleiðingar og það að gefa Vinnumálastofnun rangar upplýsingar.“

Líkt og lagt er til grundvallar í áðurröktu áliti umboðsmanns verður við skýringu 2. málsliðar 60. gr. laga nr. 54/2006 einnig að horfa til samhengis ákvæðisins við 59. gr. laganna, sbr. 22. gr. laga nr. 134/2009, sem fjallar um þá aðstöðu þegar atvinnuleitandi hefur látið hjá líða að veita upplýsingar eða látið hjá líða að tilkynna um breytingar á högum þannig að áhrif hafi á rétt hans samkvæmt lögunum. Að mati dómsins er þannig ljóst að sú háttsemi sem lýst er í greininni, sem kveður á um mun viðurhlutaminni afleiðingar samanborið við 2. málslið 60. gr. laganna, skarast verulega á við verknaðarlýsingu síðarnefnda ákvæðisins. Er þá einkum litið til þess að vanræksla á að tilkynna um tekjur fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir fellur undir 2. málslið 1. mgr. 59. gr. laganna samkvæmt tilvísun þess ákvæðis til 3. mgr. 9. gr. laganna enda þótt 2. málsliður 60. gr. taki einnig til þess þegar maður starfar á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar bætur, án þess að tilkynna Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu. Einnig verður þá að horfa til þess að hvergi í lögum eða lögskýringagögnum er vikið nánar að greinarmun þess að takast annars vegar á hendur „tilfallandi vinnu“ og hins vegar að „starfa á innlendum vinnumarkaði“ sem vísar fremur til fastrar eða viðvarandi atvinnu samkvæmt almennum málskilningi.

Þegar horft er til áðurlýstrar forsögu 2. málsliðar 60. gr. laga nr. 54/2006, skýringa í lögskýringagögnum og samhengis ákvæðisins við 59. gr. laganna, svo og önnur ákvæði laganna, telur dómurinn ekki ótvírætt að skýra beri orðalag ákvæðisins á þá leið að það feli í sér hreina hlutlæga ábyrgð atvinnuleitanda sem ekki tilkynnir um tilfallandi vinnu. Að þessu slepptu verður að hafa í huga að með ákvæðum laga nr. 54/2006 hefur löggjafinn leitast við að fullnægja þeirri stjórnskipulegu skyldu sinni að tryggja þeim aðstoð sem það þurfa vegna atvinnuleysis, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, eins og henni var breytt með 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Felur svipting bótaréttar samkvæmt lögunum, svo og endurgreiðsla áður fenginna bóta með álagi, þannig í sér skerðingu á réttindum sem borgurunum eru tryggð með stjórnlögum. Þegar þetta er virt, og litið er til áðurgreindrar forsögu og tilgangs 60. gr. laga nr. 54/2006, telur dómurinn að þær íþyngjandi ráðstafanir sem hér er um að ræða séu í reynd refsikennd viðurlög. Eiga því við þau grunnrök 69. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, sbr. 7. gr. laga nr. 97/1995, að refsilög verði að vera skýr um þá háttsemi sem undir þau á að falla og beri að skýra vafa í þessu efni sakborningi í hag. Að þessu virtu verður að hafnað þeim kosti við lögskýringu sem stefndu byggja málatilbúnað sinn á.

Samkvæmt framangreindu verður fallist á þá efnislegu niðurstöðu umboðsmanns Alþingis, í fyrrgreindu áliti hans, að miða verði við að í verknaðarlýsingu 2. málsliðar 60. gr. laga nr. 54/2006 felist krafa um atvinnuleitandi hafi ætlað að afla sér atvinnuleysisbóta með sviksamlegum hætti. Af hálfu stefndu er því ómótmælt að mál stefnanda hafi ekki verið rannsakað sérstaklega með hliðsjón af huglægri afstöðu hans, enda byggir málatilbúnaður þeirra á því að slík afstaða hafi ekki haft þýðingu um meðferð og niðurstöðu stjórnsýslumálsins. Að virtri framagreindri niðurstöðu um skýringu 2. málsliðar 60. gr. laga nr. 54/2006 liggur þannig fyrir að verulegir annmarkar voru á málsmeðferð stefnda Vinnumálastofnunar og úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga svo og rökstuðningi ákvarðana. Er jafnframt ljóst að umræddir annmarkar voru til þess fallnir að hafa áhrif á niðurstöðu málsins. Verður því að fallist á kröfu stefnanda um að umræddar stjórnvaldsákvarðanir stefndu Vinnumálastofnunar og úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga um sviptingu bótaréttar stefnanda verði felldar úr gildi. Leiðir af þessari niðurstöðu að ákvarðanirnar verða einnig felldar úr gildi að því er varðar endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta samkvæmt 39. gr. laga nr. 54/2006.

Eftir úrslitum málsins ber að dæma stefnda Vinnumálastofnun til að greiða stefnanda málskostnað með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Eins og málið liggur fyrir er hins vegar ekki heimilt að fella kostnað vegna meðferðar málsins fyrir umboðsmanni Alþingis undir málskostnað samkvæmt g-lið 129. gr. laga nr. 91/1991. Er málskostnaður stefnanda samkvæmt þessu hæfilega ákveðinn 1.500.000 krónur og hefur þá verið tekið tillit til virðisaukaskatts. Með hliðsjón af þeim vafa sem ríkt hefur um aðild opinberra aðila til varnar í málum sem höfðuð eru til ógildingar stjórnvaldsákvarðana, þ.á m. úrlausna áfrýjunar- og úrskurðanefnda, þykir ekki ástæða til að taka sérstaka afstöðu til varnaraðildar málsins, enda hefur sjónarmiðum um það efni ekki verið sérstaklega hreyft af stefnda íslenska ríkinu. Verða því stefndu dæmdir sameiginlega til að greiða stefnanda þann málskostnað sem áður greinir.

Af hálfu stefnanda flutti málið H-kk-nf K-kk-nf hrl.

Af hálfu stefnda flutti málið Ó-kk-nf T-kk-nf hrl.

S-kk-nf M-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð

Felldar eru úr gildi ákvarðanir stefnda Vinnumálastofnunar 22. mars 2012 um að stefnandi, H-kk-nf B. K-kk-nf, skuli ekki eiga rétt á atvinnuleysisbótum fyrr en hann hefur starfað a.m.k. tólf mánuði á innlendum markaði og hann skuli endurgreiða atvinnuleysisbætur á tímabilinu 1. október til 31. desember 2011 að meðtöldu 15% álagi. Einnig er felldur úr gildi úrskurður úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 7. maí 2013 í máli nr. 81/2012 þar sem ákvarðanir stefndu Vinnumálastofnunar voru staðfestar.

Stefndu Vinnumálastofnun og íslenska ríkið greiði stefnanda sameiginlega 1.500.000 krónur í málskostnað.

S-kk-nf M-kk-nf