E-98/2017

I.

Mál þetta, sem dómtekið var 11. janúar sl., er höfðað af Húsi og lóðum ehf., Laufási, Borgarbyggð, á hendur Borgarbyggð, Borgarbraut 14, Borgarnesi, með stefnu birtri 10. október 2017.

Endanleg krafa stefnanda er „að viðurkennd verði með dómi bótaskylda stefnda gagnvart stefnanda vegna tjóns stefnanda sem hlaust af byggingarleyfum sem stefndi gaf út til handa stefnanda fyrir nýbyggingar að Borgarbraut 57 og 59, Borgarbyggð, hinn 16. september 2016 og fyrir nýbyggingu að Borgarbraut 59, Borgarbyggð, hinn 5. október 2016 en sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felldi úr gildi með úrskurðum hinn 23. september 2016 og hinn 23. desember 2016 og höfðu úrskurðirnir í för með sér tafir á byggingarframkvæmdum stefnanda.“ Jafnframt krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda samkvæmt mati dómsins.

Endanlegar kröfur stefnda eru þær að hann verði sýknaður af kröfum stefnanda og að stefnda verði gert að greiða honum málskostnað að skaðlausu samkvæmt mati dómsins.

Stefndi krafðist upphaflega frávísunar málsins frá dómi en féll frá þeirri kröfu er stefnandi lagði fram breytingu á stefnukröfu sinni í þinghaldi hinn 7. mars 2018.

II.

Á fundi byggðaráðs stefnda 15. janúar 2015 var lögð fram umsókn S-kk-ef H-kk-ef og J-kk-ef S-kk-ef byggingameistara, fyrir hönd óstofnaðs félags, um lóðirnar að Borgarbraut 57 og 59 í Borgarnesi. Samkvæmt bókun í fundargerð tók byggðaráð jákvætt í erindið og var sveitarstjóra falið að ræða við umsækjendur um nánari útfærslur. Á fundi byggðaráðs 19. febrúar sama ár var fallist á framangreinda lóðaumsókn. Komu þeir S-kk-nf og J-kk-nf, ásamt S-kk-þgf S-kk-þgf arkitekt, síðan á fund byggðaráðs hinn 7. maí s.á. og kynntu hugmyndir að skipulagi vegna framangreindra lóða.

Á fundi umhverfis-, skipulags- og landbúnaðarnefndar stefnda 4. nóvember 2015 kynnti S-kk-nf S-kk-nf arkitekt hugmyndir að skipulagi á lóðunum að Borgarbraut 57 og 59. Samþykkti nefndin á fundinum að láta breyta deiluskipulagi við Borgarbraut 55-59 á þann hátt að lóðir nr. 55 og 57 yrðu skildar að en horft yrði á skipulag á lóðum nr. 57 og 59 í einni heild. Fundargerð framangreinds fundar var samþykkt á fundi sveitarstjórnar stefnda 12. nóvember 2015, auk þess sem samþykkt var að svæðið yrði endurskoðað skv. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

Hinn 10. desember 2015 samþykkti sveitarstjórn stefnda að auglýsa tillögu að breytingu á deiliskipulagi fyrir Borgarbraut 55-59. Í breytingunni fólst að lóð nr. 55-57 var skipt upp í tvær lóðir, byggingarmagn á svæðinu aukið um 1.569 m2 og hæð húsa breytt. Var tillagan auglýst í fjölmiðlum 16. desember 2015 með athugasemdafresti til 29. janúar 2016. Bárust athugasemdir á kynningartíma og var þeim svarað af skipulagsfulltrúa. Deiliskipulagsbreytingin var svo samþykkt á sveitarstjórnarfundi 11. febrúar sama ár. Hinn 14. apríl s.á. var deiliskipulagsbreytingin tekin fyrir að nýju á fundi sveitarstjórnar þar sem breytingar höfðu verið gerðar á tillögunni vegna athugasemda frá Skipulagsstofnun. Var skipulagsbreytingin samþykkt með áorðnum breytingum og tók hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 20. s.m.

Hinn 26. apríl 2016 var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa stefnda samþykkt að veita leyfi fyrir jarðvegsvinnu á lóðunum nr. 57 og 59 við Borgarbraut og 8. júlí s.á. var samþykkt að veita byggingarleyfi fyrir sökkulvinnu á þessum lóðum.

Hinn 17. maí 2016 var framangreind ákvörðun sveitarstjórnar stefnda frá 14. apríl s.á., um breytingu á deiliskipulagi fyrir Borgarbraut 55-59, kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og þess krafist að hún yrði felld úr gildi. Þá var jafnframt kærð sú ákvörðun byggingarfulltrúa stefnda frá 26. apríl 2016 að gefa út byggingarleyfi til jarðvinnu á byggingarsvæði lóðanna nr. 57 og 59 og þess krafist að hún yrði felld úr gildi. Krafðist kærandi þess sérstaklega að úrskurðað yrði um stöðvun allra framkvæmda á grundvelli deiliskipulagsins og byggingarleyfisins með vísan til heimildar í 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar hinn 6. júní 2016 var kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða hafnað. Var eftirfarandi tiltekið í forsendum úrskurðarins: „Þegar litið er til alls framangreinds verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé á að fallast á kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda, enda ber leyfishafi af þeim alla áhættu verði hin kærða ákvörðun felld úr gildi.“

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa stefnda 16. september 2016 var fallist á umsókn stefnanda um byggingarleyfi fyrir Borgarbraut 57-59. Var sú samþykkt kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hinn 22. s.m. og krafist ógildingar.

Hinn 23. september 2016 komst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að þeirri niðurstöðu að fella bæri úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar stefnda frá 14. apríl sama ár um að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir lóðirnar 55-59 við Borgarbraut. Var lagt til grundvallar í forsendum úrskurðarins að nýtingarhlutfall lóða nr. 57 og 59 væri yfir tilgreindu hámarksnýtingarhlutfalli í aðalskipulagi og að sveitarfélög væru bundin af þeirri stefnumörkun sem sett væri í aðalskipulagi hverju sinni og yrðu að gæta þess að samræmi væri á milli aðilaskipulags og deiliskipulags. Þar sem áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana hefði ekki verið fullnægt bæri að fella hina kærðu skipulagsbreytingu úr gildi.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa stefnda 4. október 2016 var samþykkt að veita stefnanda byggingarleyfi á grundvelli þess deiliskipulags sem samþykkt hafði verið í sveitarstjórn 8. mars 2007 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 16. maí s.á. Nánar tiltekið laut umsókn stefnanda að byggingarleyfi fyrir 59 herbergja hótelbyggingu, opnum bílakjallara og tæknirými í kjallara við Borgarbraut 59 samkvæmt aðaluppdráttum S-kk-ef S-kk-ef arkitekts, dags. 3. október 2016. Var byggingarleyfið gefið út 5. s.m. Framangreind samþykkt var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hinn 1. nóvember s.á. og með úrskurði sínum uppkveðnum 23. desember s.á. komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ákvörðun stefnda um veitingu leyfisins skyldi felld úr gildi. Var niðurstaðan á því reist að hótelbygging á umræddri lóð rúmaðist ekki innan skilmála deiliskipulagsins frá 2007 um landnotkun lóðarinnar.

Með bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa stefnda til fyrirsvarsmanns stefnanda, dags. 30. nóvember 2016, var tilkynnt um afturköllun byggingarleyfisins vegna Borgarbrautar 57-59, sem samþykkt hafði verið 16. september s.á. og gefið út 20. s.m.

Á fundi sveitastjórnar stefnda 7. apríl 2017 voru samþykktar breytingar á aðalskipulagi innan miðsvæðis Borgarness og á deiliskipulagi fyrir Borgarbraut 55-59. Var auglýsing um breytingu á aðalskipulaginu birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. maí 2017 en auglýsingin um deiliskipulagsbreytinguna var birt 29. s.m.

Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 1. júní 2017 var samþykkt umsókn stefnanda um leyfi til að byggja hótel með 83 herbergjum, fjölbýli með 28 íbúðum og verslunar- og þjónusturými á lóðunum að Borgarbraut 57 og 59 samkvæmt uppdrætti, dags. 20. júlí 2016. Í fundargerð var bókað að fyrirhuguð byggingaráform væru talin uppfylla þá byggingarskilmála samkvæmt aðal- og deiliskipulagi fyrir lóðirnar, sem auglýstir hefðu verið í B-deild Stjórnartíðinda. Var byggingarfulltrúa falið að gefa út byggingarleyfi að uppfylltum skilyrðum byggingarreglugerðar.

Við aðalmeðferð málsins var tekin skýrsla af forsvarsmanni stefnanda, S-kk-þgf H-kk-þgf, auk þess sem teknar voru vitnaskýrslur af S-kk-þgf S-kk-þgf arkitekt, J-kk-þgf S-kk-þgf byggingarmeistara og Á-kk-þgf I-kk-þgf verkfræðingi.

III.

Stefnandi kveðst byggja kröfur sínar á almennu skaðabótareglunni, sakarreglunni, en þar sé kveðið á um að sá sem valdi öðrum tjóni með saknæmum og ólögmætum hætti skuli bæta það tjón sem hið saknæma og ólögmæta hátterni hafi haft í för með sér.

Stefndi sé stjórnvald sem fari m.a. með skipulagsvald að lögum. Til stjórnvalda séu gerðar ríkar kröfur um málsmeðferð og að stjórnvaldsákvarðanir skuli vel undirbyggðar og í samræmi við lög. Þær stjórnvaldsákvarðanir sem stefndi hafi tekið með ólögmætum og saknæmum hætti hafi verið annars vegar samþykkt deiliskipulags Borgarbyggðar 55-59, sem samþykkt hafi verið af sveitarstjórn 14. apríl 2016 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 20. s.m., og hins vegar útgáfa byggingarleyfis fyrir hótelbyggingu á lóðinni Borgarbraut 59, sem samþykkt hafi verið á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. október 2016, sbr. byggingarleyfi frá 5. október 2016. Báðar þessar stjórnvaldsákvarðanir hafi verið kærðar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem sé æðra stjórnvald, og hafi úrskurðarnefndin ógilt þær báðar. Saknæmi stefnda sé staðfest með úrskurðum úrskurðarnefndarinnar frá 23. september og 23. desember 2017. Hafi þessar ólögmætu stjórnvaldsákvarðanir stefnda leitt til þess að stefnandi varð fyrir tjóni, sem sé bótaskylt af stefnda.

Þegar stefndi hafi tekið ákvörðun um að heimila með deiliskipulaginu mun hærri nýtingu á lóðunum nr. 57 og 59 við Borgarbraut en aðalskipulagið heimilaði hafi honum borið að gera nauðsynlegar breytingar á aðalskipulagi sveitarfélagsins í samræmi við ákv. 2. mgr. 41. gr. skipulagslaga, þar sem fram komi að sé tillaga að deiliskipulagi ekki í samræmi við aðalskipulag skuli samsvarandi aðalskipulagsbreyting auglýst áður eða samhliða. Að loknum auglýsingatíma geti sveitarstjórn samþykkt breytingu á aðalskipulagi og deiliskipulagi samhliða. Með því að samþykkja deiliskipulagið og gera ekki áður eða samtímis nauðsynlegar breytingar á aðalskipulagi til þess að deiliskipulagið yrði í samræmi við aðalskipulagið hafi stefndi brotið gegn 7. mgr. 12. gr. og 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga.

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi, í úrskurði sínum frá 23. september 2017, talið ljóst að nýtingarhlutfall lóða stefnanda væri yfir tilgreindu hámarksnýtingarhlutfalli í aðalskipulagi. Væru sveitarfélög bundin af þeirri stefnumörkun sem sett væru í aðalskipulagi hverju sinni og yrðu að gæta þess að samræmi væri á milli aðalskipulags og deiliskipulags. Að þessu virtu hafi nefndin talið að áskilnaði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana hafi ekki verið fullnægt og því bæri að fella úr gildi hina kærðu skipulagsbreytingu frá 14. apríl 2016. Staðfesti þessi ákvörðun úrskurðarnefndarinnar að umrædd samþykkt stefnda hafi verið ólögmæt. Hafi þessi ólögmæta stjórnvaldsákvörðun stefnda valdið stefnanda umtalsverðu fjártjóni.

Byggingarleyfi fyrir hótelbyggingu á lóðinni Borgarbraut 59 hafi verið samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. október 2016. Þegar leyfið hafi verið kært til úrskurðarnefndar hafi kærandi m.a. vakið athygli á því að í deiliskipulaginu frá 2007 væri gert ráð fyrir verslun og þjónustu á neðri hæðum og íbúðum á efri hæðum, en að ekki væri gert ráð fyrir hótelbyggingu á lóðinni. Stefndi hafi ekki látið þessa stjórnsýslukæru til sín taka og ekki gefið stefnanda nein fyrirmæli í tilefni af henni þótt honum hefði mátt vera ljóst að byggingarleyfi fyrir hótelbyggingu væri í andstöðu við skipulagsskilmála lóðarinnar.

Úrskurðarnefndin hafi síðan komist að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð hótelbygging á lóðinni væri í andstöðu við skilmála deiliskipulagsins um landnotkun lóðarinnar og að samþykkt byggingarleyfisins væri því ólögmæt. Hafi þá verið lokið við að steypa upp kjallara, fyrstu hæð og útveggi annarrar hæðar hótelsins á Borgarbraut 59, en framkvæmdir hafi legið niðri að Borgarbraut 57 eftir að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.

Í kjölfar ógildingarúrskurðarins 23. september 2016 hafi hinn 27. s.m. verið haldinn fundur í ráðhúsi Borgarbyggðar að beiðni stefnanda. Eins og fram komi í tölvupósti lögmanns stefnanda frá 12. janúar 2017 hafi verið ákveðið að sett yrði upp tímalína sem sýndi hvernig vinna mætti málinu framgang og við það miðað að staðfest breyting á aðalskipulagi og samþykkt deiliskipulag lægi fyrir um áramótin 2016/2017. Á fundinum hafi þessi tímamörk verið talin raunhæf, enda málið ekki flókið. Hafi því verið lofað af hálfu stefnda að skipulagsbreytingarnar yrðu settar í forgang. Þetta hafi þó ekki gengið eftir.

Kynningarfundur um aðalskipulagsbreytinguna skv. 2. mgr. 30. gr. skipulagslaga og um breytingu á deiliskipulagi hafi verið haldinn 20. desember 2017 og tillögurnar síðan samþykktar á aukafundi sveitarstjórnar 22. desember s.á. Það hafi því tekið þrjá mánuði að vinna tillögu að breytingu á aðalskipulaginu, sem fundarmenn á fundinum 27. september hafi talið að gera mætti á 10 dögum eða að hámarki á hálfum mánuði. Skipulagsbreytingin hafi því ekki verið sett í forgang hjá stefnda.

Breyting á aðalskipulagi Borgarbyggðar hafi verið samþykkt í sveitarstjórn Borgarbyggðar 7. apríl 2017 að loknu auglýsinga- og umsagnarferli og hún auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 12. maí s.á. Breyting á deiliskipulagi fyrir Borgarbraut 55-59 hafi verið auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 26. maí 2017. Skipulagsferlið hafi því tekið átta mánuði. Að mati stefnanda hefði með vönduðum og markvissum vinnubrögðum verið hægt að stytta þetta ferli verulega. Með því að gera það ekki hafi stefndi valdið stefnanda verulegu fjártjóni, sem sé tvímælalaust bótaskylt.

Stefnandi reki mál þetta sem viðurkenningarmál, þar sem krafist sé viðurkenningar á bótaskyldu stefnda vegna ólögmætra stjórnvaldsákvarðana. Stefnandi þurfi því einvörðungu að sýna fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni en þurfi ekki á þessu stigi að gera grein fyrir umfangi þess eða fjárhæðum. Deiliskipulag Borgarbrautar 55-59 hafi verið fellt úr gildi 23. september 2016. Allar framkvæmdir hafi legið niðri á lóðinni Borgarbraut 57 þar til nýtt byggingarleyfi hafi verið gefið út 1. júní 2017, eða í rúma átta mánuði. Framkvæmdir hafi legið niðri á lóðinni Borgarbraut 59 frá því að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi 23. september 2016 þar til byggingarleyfi hafi verið gefið út fyrir hótelbyggingu 4. október 2016. Það byggingarleyfi hafi verið fellt úr gildi 23. desember s.á. Allar framkvæmdir á lóðinni hafi legið niðri frá þeim tíma þar til nýtt byggingarleyfi hafi verið gefið út 1. júní 2017. Framkvæmdir hafi því legið niðri í rúma fimm mánuði. Stöðvun framkvæmda þennan tíma hafi haft í för með sér að hótelbyggingin hafi ekki verið tekin í notkun fyrr en vorið 2018, en ráðgert hefði verið að opna hótelið í sumarbyrjun 2017. Þá muni bygging íbúða að Borgarbraut 57 tefjast um eitt ár. Stöðvun framkvæmda hafi haft í för með sér verulegan fjármagnskostnað fyrir stefnanda, en tugmilljóna framkvæmdir hafi staðið ónýttar mánuðum saman. Þegar framkvæmdir hafi stöðvast hafi þeir iðnaðarmenn sem að verkinu unnu farið til annarra starfa og hafi reynst mjög erfitt að ráða nýja í þeirra stað. Þá hafi aukin umsvif á fasteignamarkaði leitt til launaskriðs sem auki á framkvæmdakostnað. Loks megi geta þess að aðgengi að lánsfé hjá fjármálastofnunum sé mun erfiðara en verið hafi þegar framkvæmdir hófust. Í árslok 2016 hafi stefnandi varið 359.530.854 krónum til framkvæmda að Borgarbraut 57-59. Þegar nýtt byggingarleyfi hafi verið gefið út hafi kostnaður numið 416.286.261 krónu. Sé gerð nánari grein fyrir fjárhagstjóni stefnanda í minnisblöðum Á-kk-ef I-kk-ef verkfræðings, sem fyrir liggi í málinu, en hann hafi að beiðni stefnanda lagt mat á tjón hans vegna umræddrar stöðvunar á byggingarframkvæmdum.

IV.

Stefndi vísar til þess að af endanlegri kröfugerð stefnanda verði helst ráðið að stefnandi telji sig hafa orðið fyrir tjóni vegna byggingarleyfa sem stefndi hafi gefið út til handa stefnanda 16. september 2016 og 5. október sama ár vegna nánar tilgreindra nýbygginga að Borgarbraut 57 og 59 í Borgarnesi. Hafi hin meinta bótaskylda háttsemi stefnda gagnvart stefnanda falist í útgáfu byggingarleyfanna. Hins vegar komi fram í þeim kafla í stefnu þar sem fjallað sé um málsástæður stefnanda að dómkröfur hans séu þær að „viðurkenndur verði réttur stefnanda til skaðabóta vegna tjóns sem stefnandi hefur orðið fyrir við það að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felldi annars vegar úr gildi deiliskipulag sem stefndi hafði samþykkt og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 20. apríl 2016 og hins vegar útgáfa byggingarleyfis fyrir hótelbyggingu ...“ Þar sem kröfugerð stefnanda lúti í engu að því að deiliskipulag hafi verið fellt úr gildi, þ.e. hvorki að því að stefnandi hafi orðið fyrir meintu tjóni við það að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi fellt úr gildi deiliskipulagsbreytingu sem stefndi hafi samþykkt né að stefndi beri skaðabótaábyrgð á slíku tjóni stefnanda, sé því mótmælt að unnt sé að líta til málsástæðna stefnanda sem reistar séu á þeim grundvelli við efnislega úrlausn málsins. Vísi stefndi um það efni jafnframt til þess að áskilnaður um lögvarða hagsmuni í 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála hafi verið skýrður á þá leið að sá sem krefjist viðurkenningar á skaðabótaskyldu verði að leiða nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni og gera grein fyrir því í hverju tjón hans felist og hver tengsl þess séu við ætlað skaðaverk. Eins og kröfugerð stefnanda sé háttað felist hin ætlaða bótaskylda háttsemi stefnda, þ.e. skaðaverk, í útgáfu byggingarleyfa en ekki í samþykkt deiliskipulags, sem síðar hafi verið fellt niður af hálfu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Við þá kröfugerð sé stefnandi bundinn. Stefndi mótmæli því einnig að stefnandi hafi leitt að því líkur að hann hafi orðið fyrir tjóni, í hverju það felist og hver tengsl þess séu við hið meinta skaðaverk.

Því sé mótmælt að stjórnvaldsákvarðanir um samþykkt deiliskipulags vegna Borgarbrautar 55-59 í Borgarnesi annars vegar, sem samþykkt var af sveitarstjórn 14. apríl 2016 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 20. sama mánaðar, og útgáfa byggingarleyfis 5. október 2016 fyrir hótelbyggingu á lóðinni Borgarbraut 59 hins vegar, sem samþykkt var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. s.m., hafi verið teknar með saknæmum og ólögmætum hætti af hálfu stefnda. Byggi stefndi á því að við töku tilgreindra stjórnvaldsákvarðana hafi verið gætt að málsmeðferðarreglum í samræmi við gildandi lög að öllu leyti. Ítrekað sé þó í þessu efni að kröfugerð stefnanda lúti í engu að ætluðu skaðaverki samkvæmt málsástæðum aðilans um samþykkt deiliskipulags. Samkvæmt því geti meint saknæm og ólögmæt háttsemi stefnda við samþykkt þess deiliskipulags sem um ræði ekki komið til úrlausnar í málinu eða haft áhrif á sakarefni þess að öðru leyti, enda megi dómari ekki fara út fyrir kröfur aðila í dómi nema um atriði sé að ræða sem honum beri að gæta af sjálfsdáðum, sbr. 1. mgr. 111. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Þá sé því mótmælt að saknæmi stefnda hafi verið staðfest með úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 23. september 2016 og 23. desember 2016. Sé á það bent að viðkomandi úrskurðir hafi lotið að því hvort fella bæri úr gildi deiliskipulagsbreytingu og byggingarleyfi annars vegar, sbr. úrskurði uppkveðna 23. september 2016 í málum nr. 37/2016 og 47/2016, og hins vegar að því hvort fella bæri úr gildi byggingarleyfi, sbr. úrskurð uppkveðinn 23. desember 2016 í máli nr. 143/2016. Hafi úrskurðirnir því í engu lotið að því hvort stefndi hafi viðhaft saknæma og/eða ólögmæta háttsemi gagnvart stefnanda við töku þeirra stjórnvaldsákvarðana sem þar hafi verið til úrlausnar. Verði meint saknæmi og/eða ólögmæti því ekki leitt af þeim úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem stefnandi vísi til. Enn síður verði leitt af umræddum úrskurðum að hin meinta saknæma og ólögmæta háttsemi stefnda hafi beinst gegn stefnanda og að hann hafi orðið fyrir tjóni af þeim sökum, auk þess sem á því sé byggt að umræddir úrskurðir séu efnislega rangir og að niðurstaða þeirra fái samkvæmt því ekki staðist.

Á það sé bent að ekkert byggingarleyfi hafi verið fellt úr gildi með úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem kveðnir hafi verið upp 23. september 2016 í málum nr. 37/2016 og 47/2016, þ.e. hvorki það byggingarleyfi sem sérstaklega sé tilgreint í kröfugerð stefnanda að þessu leyti né önnur byggingarleyfi sem kynnu að varða sakarefni málsins. Þegar af þeirri ástæðu byggi stefndi á því að kröfugerð stefnanda fái ekki staðist, enda megi ljóst vera að atvik að baki hinu meinta skaðaverki sem þar sé lýst séu ekki fyrir hendi. Beri því að sýkna stefnda af kröfum stefnanda. Einnig sé ljóst að engar málsástæður sé að finna í málatilbúnaði stefnanda fyrir því í hverju hin meinta bótaskylda háttsemi stefnda gagnvart stefnanda eigi að hafa falist að þessu leyti. Þannig sé hvorki gerð grein fyrir því hvað hafi verið saknæmt og ólögmætt við útgáfu byggingarleyfisins hinn 16. september 2016 né, eðli málsins samkvæmt, hvaða meinta tjóni stefnandi hafi orðið fyrir vegna hins meinta skaðaverks sem lýst sé í kröfugerð aðilans, en í engu sé vikið að þessu í málatilbúnaði hans.

Þá sé vakin athygli á því að stefnandi hafi sjálfur átt allt frumkvæði að þeim stjórnvaldsákvörðunum stefnda sem hér um ræði, þ.e. í fyrsta lagi með umsókn um úthlutun lóða, í öðru lagi með kynningum á skipulagi fyrir stefnda vegna fyrirhugaðrar mannvirkjagerðar og í þriðja lagi með umsóknum um byggingarleyfi.

Varðandi tillögu að breytingu á deiliskipulagi þá hafi stefnanda mátt vera ljóst að með því hafi hafist málsmeðferð á vegum stefnda, sem meðal annars hafi gert ráð fyrir að breytingartillagan yrði kynnt fyrir íbúum sveitarfélagsins. Gæti hún kallað fram andmæli nágranna og annarra sem lögvarinna hagsmuna hefðu að gæta og að stjórnvaldsákvörðun stefnda þar um væri síðan kæranleg til æðra stjórnvalds. Að sama skapi hafi stefnanda ekki getað dulist að veiting byggingarleyfis, sem tæki mið af samþykktri deiliskipulagsbreytingu, væri einnig kæranleg. Samkvæmt því hafi stefnandi hvorki getað gengið út frá því að niðurstaða úrskurðarnefndar félli honum í hag né að úrlausn ágreiningsmála vegna þessa tæki þann lágmarkstíma sem aðilanum þætti sjálfum hæfa. Hafi stefnandi því tekið áhættu af því að fyrirhugaðar framkvæmdir hans kynnu að tefjast eða stöðvast.

Stefndi mótmæli því sem ósönnuðu að stefndi hafi lofað stefnanda að unnt væri að afgreiða tillögu að breyttu aðal- og deiliskipulagi á innan við hálfum mánuði. Sé á það bent að um sé að ræða lögbundið ferli samkvæmt ákvæðum skipulagslaga og að undirbúningur slíkra skipulagsbreytinga sé mun umfangsmeiri en svo að unnt sé að afgreiða tillögur í þá veru á svo skömmum tíma. Þá hafi málsmeðferð að baki nefndum skipulagsbreytingum verið lögum samkvæmt og í engu hafi orðið óhæfilegur dráttur af hálfu stefnda við þá málsmeðferð. Hafi verið unnið markvisst að skipulagsferlinu frá lokum septembermánaðar 2016 og þar til breytingar á aðal- og deiliskipulagi hafi tekið gildi með birtingu auglýsinga þar að lútandi í maímánuði 2017. Enginn óhæfilegur dráttur hafi orðið á skipulagsferlinu af hálfu stefnda, líkt og stefnandi reisi málatilbúnað sinn á. Hafi stefnandi ekki á neinn hátt sýnt fram á með hvaða hætti hefði verið hægt að stytta skipulagsferlið og sé vangaveltum stefnanda þar um mótmælt sem ósönnuðum.

Loks sé á því byggt að stefnandi hafi ekki sýnt fram á að hann hafi orðið fyrir tjóni, auk þess sem skilyrði um orsakatengsl og sennilega afleiðingu séu ekki uppfyllt í málinu vegna þeirra tjónsliða sem sérstaklega séu tilgreindir í málatilbúnaði stefnanda. Sé í því sambandi sérstaklega mótmælt tilvísunum stefnanda til skýrslna og/eða minnisblaða Á-kk-ef I-kk-ef, sem stefnandi hafi aflað einhliða um meint tjón sitt.

V.

1.

Samkvæmt endanlegri kröfugerð stefnanda krefst hann þess „að viðurkennd verði með dómi bótaskylda stefnda gagnvart stefnanda vegna tjóns stefnanda sem hlaust af byggingarleyfum sem stefndi gaf út til handa stefnanda fyrir nýbyggingar að Borgarbraut 57 og 59, Borgarbyggð, hinn 16. september 2016 og fyrir nýbyggingu að Borgarbraut 59, Borgarbyggð, hinn 5. október 2016 en sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felldi úr gildi með úrskurðum hinn 23. september 2016 og hinn 23. desember 2016 og höfðu úrskurðirnir í för með sér tafir á byggingarframkvæmdum stefnanda.“ Þrátt fyrir framangreint orðalag í dómkröfu stefnanda kemur fram í stefnu, í upphafi kafla með yfirskriftinni málsástæður og lagarök á bls. 7-8, að dómkröfur stefnanda séu þær að viðurkenndur verði réttur hans til skaðabóta vegna tjóns sem hann hafi orðið fyrir við það að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felldi úr gildi annars vegar deiliskipulag sem stefndi hafi samþykkt og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda og hins vegar byggingarleyfi fyrir hótel á lóðinni Borgarbraut 59. Enn segir nokkru síðar í sama kafla að þær stjórnvaldsákvarðanir sem stefndi hafi tekið með ólögmætum og saknæmum hætti hafi verið annars vegar „samþykkt deiliskipulags Borgarbyggðar 55-59, samþykkt af sveitarstjórn 14. apríl 2016 og auglýst í B-deild Stjórnartíðinda 20. apríl 2016, og hins vegar útgáfa byggingarleyfis fyrir hótelbyggingu á lóðinni Borgarbraut 59 sem samþykkt var á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 4. október 2016, sbr. byggingarleyfi 5. október 2016.“ Þá segir svo í lok kaflans: „Saknæmi stefnda er staðfest með úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 23. september og 23. desember 2017. Framangreindar ólögmætu stjórnvaldsákvarðanir stefnda leiddu til þess að stefnandi varð fyrir tjóni sem er bótaskylt af stefnda.“ Þá er á bls. 8-9 í stefnu sérkafli um málsástæður með yfirskriftinni deiliskipulag Borgarbrautar 55-59 og úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en í lok þess kafla segir eftirfarandi: „Ákvörðun úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 23. september 2016 um að fella deiliskipulag Borgarbrautar 55-59 úr gildi staðfestir að samþykkt stefnda frá 14. apríl 2017 var ólögmæt. Þessi ólögmæta stjórnvaldsákvörðun stefnda hefur valdið stefnanda talsverðu fjártjóni.“ Í samræmi við framangreindan málatilbúnað sinn í stefnu byggði stefnandi sömuleiðis á því við munnlegan flutning málsins fyrir dómi að stefndi væri bótaskyldur gagnvart honum vegna annars vegar ólögmætrar samþykktar stefnda á deiliskipulagi fyrir Borgarbraut 55-59 hinn 14. apríl 2016 og hins vegar vegna samþykktar byggingarleyfis fyrir Borgarbraut 59 hinn 4. október sama ár. Liggur þó fyrir, eins og áður segir, að sjálf dómkrafa stefnanda lýtur í engu að viðurkenningu á bótaskyldu vegna samþykktar stefnda á framangreindu deiliskipulagi. Þá verður ekki ráðið af gögnum málsins að byggingarleyfi vegna Borgarbrautar 57 og 59, sem samþykkt var af stefnda 16. september 2016, hafi verið fellt úr gildi af úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, eins og tilgreint er í dómkröfu stefnanda. Að framangreindu virtu verður að telja að slíkt ósamræmi sé á milli annars vegar þess hluta dómkröfu stefnanda er lýtur að viðurkenningu á bótaskyldu stefnda vegna tjóns af völdum byggingarleyfisins fyrir Borgarbraut 57 og 59 og hins vegar lýsingar hans á þeim málsástæðum sem hann byggir málatilbúnað sinn á að þessu leyti að telja verður málið að því leyti vanreifað, sbr. d-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991. Verður því ekki hjá því komist að vísa þeim hluta stefnukröfunnar frá dómi án kröfu.

2.

Að fenginni framangreindri niðurstöðu stendur eftir sá hluti kröfugerðar stefnanda sem lýtur að því að viðurkennd verði bótaskylda stefnda vegna útgáfu byggingarleyfis fyrir nýbyggingu að Borgarbraut 59 hinn 5. október 2016, sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála felldi úr gildi 23. desember sama ár. Verður á það fallist með stefnanda að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að fá dóm fyrir þeirri kröfu, enda hafa nægar líkur verið leiddar að því að stefnandi hafi orðið fyrir tjóni vegna tafa við umræddar byggingarframkvæmdir að Borgarbraut 59 af völdum ógildingar leyfisins.

Stefnandi kveðst byggja framangreinda viðurkenningarkröfu sína á því að staðfest hafi verið með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 23. desember 2016 að umrætt byggingarleyfi vegna Borgarbrautar 59 hafi ekki samræmst skilmálum gildandi deiliskipulags um landnotkun og því brotið gegn ákvæðum 11. gr. og 1. tl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Sé stefndi þar af leiðandi bótaskyldur samkvæmt almennu skaðabótareglunni. Stefnandi hefur hins vegar á engan hátt skýrt nánar, hvað þá sýnt fram á, að starfsmenn stefnda hafi valdið meintu tjóni hans með saknæmri háttsemi við samþykkt og afgreiðslu umrædds byggingarleyfis. Þá mátti honum vera ljóst, meðal annars vegna annarra mála sem áður höfðu sætt kærumeðferð vegna sömu byggingaráforma, að byggingarleyfið væri kæranlegt til fyrrgreindrar úrskurðarnefndar lögum samkvæmt og að ekki væri sjálfgefið að úrlausn þess máls yrði honum í vil. Tók hann því áhættu af því að framkvæmdir hans kynnu að tefjast eða stöðvast með tilheyrandi tjónsáhættu. Eru því ekki skilyrði til að fallast á kröfu stefnanda að þessu leyti og verður stefndi því sýknaður af henni.

Eftir atvikum málsins þykir rétt að málskostnaður milli aðila falli niður.

Á-kk-nf M-kk-nf dómstjóri kveður upp dóm þennan og hefur við uppkvaðningu hans verið gætt að ákv. 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Dómsorð:

Vísað er frá dómi kröfu stefnanda, Húss og lóða ehf., um að viðurkennd verði bótaskylda stefnda, Borgarbyggðar, gagnvart stefnanda vegna tjóns sem hlaust af byggingarleyfi sem stefndi gaf út hinn 16. september 2016 fyrir nýbyggingum að Borgarbraut 57 og 59, Borgarbyggð.

Stefndi er að öðru leyti sýkn af kröfum stefnanda í máli þessu.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

Á-kk-nf M-kk-nf