E-184/2019

I

Mál þetta var höfðað 26. nóvember 2019 og tekið til dóms 3. nóvember sl.

Stefnandi er B. Pálsson ehf., Austurstræti 18, Reykjavík.

Stefndi er Sveitarfélagið Skagafjörður, Skagfirðingabraut 17, Sauðárkróki.

Dómkröfur

Stefnandi krefst þess aðallega að felldur verið úr gildi sá hluti breytingar stefnda á aðalskipulagi stefnda sem tekur til Blöndulínu 3 og framkvæmda sem tengjast henni sem fram koma í aðalskipulagsbreytingu sem samþykkt var í sveitarstjórn 24. apríl 2019, staðfest af Skipulagsstofnun þann 19. júní 2019 og birt með auglýsingu sem undirrituð var sama dag, en gefin út 4. júlí 2019 í B- deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 627/2019.

Til vara krefst stefnandi þess að viðurkennd verði með dómi bótaskylda stefnda vegna þess tjóns sem stefnandi hefur orðið fyrir vegna þess hluta samþykktar stefnda á aðalskipulagi stefnda sem tekur til Blöndulínu 3, sem samþykkt var í sveitarstjórn 24. apríl 2019 og birt með auglýsingu sem undirrituð var sama dag, en gefin út 4. júlí 2019 í B - deild Stjórnartíðinda, sbr. auglýsingu nr. 627/2019. Í báðum tilvikum krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda.

Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda og málskostnaðar að teknu tilliti til virðisaukaskatts úr hendi hans.

Undir rekstri málsins var sakarefninu skipt þannig að nú er eingöngu til úrlausnar aðalkrafa stefnanda. Stefndi krafðist þess upphaflega að málinu yrði vísað frá dómi en þeirri kröfu hans var hafnað með úrskurði dómsins 25. júní 2020.

II

Atvik máls

Aðalskipulag stefnda fyrir árin 2009 til 2021 var samþykkt í sveitarstjórn 17. desember 2009, afgreitt af Skipulagsstofnun til ráðherra til staðfestingar 15. janúar 2010 og staðfest af umhverfisráðherra 25. maí 2012. Aðalskipulagið öðlaðist síðan gildi með birtingu auglýsingar í B- deild Stjórnartíðinda 11. júní 2012. Í aðalskipulaginu er gert ráð fyrir 220 k V háspennulínu, Blöndulínu 3, sem til stendur að leggja frá Blönduvirkjun til Akureyrar. Skipulagið sýnir tvær leiðir, þ. e. svokallaða Efribyggðarleið og svokallaða Héraðsvatnaleið, en síðarnefnda leiðin liggur að hluta um land í eigu stefnanda. Leiðunum fyrir háspennulínuna var bætt inn á skipulagið undir lok vinnu við það. Ekki var tekin afstaða til þess hvora leiðina skyldi velja.

Stefnandi hefur, allt frá því að áform um byggingu Blöndulínu 3 voru viðruð á árinu 2008, barist gegn því að línan yrði lögð um lönd í hans eigu. Í ágúst 2008 sendi hann Mannviti hf., sem þá starfaði fyrir stefnda, bréf þar sem hann bendir á að Efribyggðarleið sé hepplegri valkostur en Héraðsvatnaleið. Þá vísaði stefnandi til þess að unnt væri að fara með línuna um Kiðaskarð. Stefnandi benti á að staðhættir í Héraðsdal væru þannig að útsýni frá bæjarstæðinu væri takmarkað til annarra átta en austurs og því myndi lína þar spilla útsýninu. Ekki væri gert ráð fyrir línunni í aðalskipulagi stefnda og breyting á því myndi skapa stefnda skaðabótaskyldu. í október 2008 bárust stefnanda bréf frá Mannviti hf. þar sem kynnt var að til stæði að senda Skipulagsstofnun matsáætlun vegna umhverfismats. Síðar í sama mánuði var auglýstur frestur til að senda Skipulagsstofnun athugasemdir. Í lok október 2008 sendi lögmaður stefnanda Skipulagsstofnun bréf með athugasemdum og vísaði þar aðallega í fyrri athugasemdir sem gerðar voru í ágúst sama ár. Ítrekað var að ekki væri gerð grein fyrir því í tillögum hvers vegna ekki væri unnt að leggja línuna samhliða núverandi byggðalínu austan Héraðsvatna og að aðrar línuleiðir hafi ekki verið rannsakaðar. Í lok desember 2008 sendi Skipulagsstofnun Mannviti hf. bréf og kynnti niðurstöðu sína um tillögu Landsnets að matsáætlun um Blöndulínu 3. Tók stofnunin undir með stefnanda að í frummats skýrslu þyrfti að fjalla um þann kost að línan yrði lögð samhliða núverandi línu alla leið frá Blöndustöð til Akureyrar. Jafnframt að gera þyrfti grein fyrir því hvers vegna Kiðaskarðsleið væri ekki ásættanlegur valkostur auk fleiri athugasemda.

Landsnet hf. vann umhverfismat framkvæmda vegna línunnar en því lauk með áliti Skipulagsstofnunar 29. janúar 2013. Samkvæmt matsskýrslu var, eins og í aðalskipulaginu, gert ráð fyrir að Blöndulína 3 yrði lögð sem 220 k V loftlína frá Blöndustöð yfir Blöndu- og Svart árdali, um sunnanvert Vatnsskarð sunnan Valadals og meðfram norðurhlíð Valadalshnjúks að eyðibýlinu Kirkjuhóli í Skagafirði. Þaðan voru tveir valkostir um legu línunnar í Skagafirði. Annars vegar Efribyggðarleið frá Kirkjuhóli og áleiðis inn að Mælifelli, þaðan yfir Tungusveit og Eggjar, yfir Héraðsvötn að mynni Norðurárdals. Hins vegar Héraðsvatnaleið í farvegi Héraðsvatna á sveitarfélagamörkum stefnda og Akrahrepps að mynni Norðurárdals. Síðan er því lýst hversu mörg möstur þurfi að reisa á leiðinni, gerð þeirra og hæð, bili á milli þeirra, helgunarsvæði o. fl. Stefnandi og fleiri landeigendur gerðu athugasemdir til Skipulagsstofnunar vorið 2012. Þá ritaði lögmaður hans Skipulagsstofnun bréf 2. maí 2012 með ýmsum athugasemdum. Þar kom m. a. fram að framkvæmdaraðili hafi ekki farið að ákvörðun Skipulagsstofnunar vegna tillögu að matsáætlun. Athugasemd var gerð við að ekki hafi með ásættanlegum hætti verið gerð grein fyrir því hvers vegna ekki væri talið unnt að leggja línuna samhliða núverandi byggðalínu eða í stað hennar og hvers vegna leið um Kiðaskarð kæmi ekki til álita. Þá var athygli stofnunarinnar vakin á því að umfjöllun um jarðstrengi styddist ekki við hlutlausar upplýsingar.

Í áliti Skipulagsstofnunar frá 29. janúar 2013 kemur fram að frá Blöndustöð yfir í Skagafjörð hafi tvær aðrar meginlínuleiðir komið til skoðunar fyrir utan aðal valkostinn, þ. e. leiðirnar um sunnanvert Vatnsskarð. Leiðir um Hrómundarskarð og Kiðaskarð hafi verið skoðaðar en þær taldar verri af ýmsum ástæðum.

Stefndi benti í umsögn sinni um umhverfismatið á, að í því væru eingöngu metnar tvær leiðir þrátt fyrir að á fyrri stigum hafi hann bent á aðra möguleika í leiðarvali og framkvæmdakosti. Benti hann á þann möguleika að leggja línuna í jörð, að minnsta kosti að hluta til, og á möguleika þess að velja aðrar gerðir staura. Þá hafi hann bent á að frekari rökstuðning fyrir spennustingi á línunni vantaði og fleiri þættir krefðust frekari umfjöllunar sem ekki hafi verið metnir í fummatsskýrslu með fullnægjandi hætti. Stefndi áskildi sér rétt til að setja skilyrði fyrir lagningu línunnar hvað varðaði leiðarval og framkvæmdakosti.

Í áliti Skipulagsstofnunar kemur fram að stofnunin telji ljóst, eins og í öllum tilvikum þegar reisa á stórar háspennulínur, að helstu neikvæðu áhrifin af línunum verði sjónræns eðlis og áhrif á landslag. Á hrif á útivist og ferðaþjónustu verði talsvert neikvæð. Stofnunin gerði hins vegar ekki upp á milli þess hvort lega línunnar væri ákveðin eftir Efribyggðarleið eða Héraðsvatnaleið að teknu tilliti til umfangs sjónrænna áhrifa hennar eða áhrifa á úti vist, ferðaþjónustu og landnotkun. Á hrif frá rafsviði og hávaða verði óveruleg og innan marka. Engar menningarminjar séu í stórhættu en eyða þurfi óvissu um það áður en framkvæmdaleyfi verður gefið út. Vöktunaráætlun vegna fugla þurfi að gera og meta hvort grípa þurfi til úrræða vegna þeirra. Taldi stofnunin líklegra að Héraðsvatnaleið myndi hafa neikvæðari áhrif á fugla en Efribyggðarleið. Að mati stofnunarinnar var ljóst að fyrirhugaðar framkvæmdir myndu hafa verulega neikvæð áhrif á votlendi og setja þyrfti skilyrði fyrir því að endurheimt votlendi yrði jafn stórt votlendissvæði og tapaðist við framkvæmdina. Þá taldi stofnunin að Efribyggðarleið myndi hafa neikvæðari áhrif á gróður en Héraðsvatnaleið, einkum vegna þess að meira rask yrði á votlendi. Heildarrask yrði hins vegar svipað á báðum leiðum.

Stefndi tók ekki afstöðu til legu línunnar um sveitarfélagið heldur frestaði henni með heimild í 20. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga. Slík frestun var þó ekki heimil samkvæmt nefndri grein lengur en í fjögur ár í senn. Á kvæðið er efnislega samhljóða núgildandi 33. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Bar stefnda því að taka skipulagið upp og mæla fyrir um hvar línan skyldi liggja samkvæmt aðalskipulagi.

Með bréfi dagsettu 12. mars 2014 óskaði Landsnet eftir því við stefnda að hann hæfi undirbúning að breytingu á aðalskipulagi vegna Blöndulínu 3 en í kerfisáætlun Landsnets fyrir árin 2015- 2024 og 2018- 2027 er gert ráð fyrir línunni. Stefnda bar einnig skv. 9 gr. c í raforkulögum nr. 65/2003 að samræma skipulagsáætlanir vegna verkefna í samþykktri 10 ára kerfisáætlun.

Á fundi í sveitarstjórn stefnda 15. febrúar 2017 var samþykkt að hefja vinnu við gerð breytingar á aðalskipulagi sem m. a. tæki til legu Blöndulínu 3. Hinn 8. mars 2017 var á fundi í skipulags- og byggingarnefnd stefnda lögð fram skipulags- og matslýsing, sbr. 1. mgr. 30. gr. skipulagslaga. Þar kom fram að með breytingunni yrði ákvörðuð lega 220 k V Blöndulínu 3 um land Sveitarfélagsins Skagafjarðar þar sem skipulagi hluta leiðarinnar hafi verið frestað við staðfestingu aðalskipulagsins 2012. Þá var gerð grein fyrir áformum um 12 nýja staði til efnistöku vegna framkvæmda við línuna. Í umfjöllun um umhverfismat var gerð grein fyrir því hvernig staðið yrði að samanburði valkosta með tilliti til umhverfisþátta, hvaða umhverfisþættir yrðu skoðaðir og hvaða gögn yrðu lögð til grundvallar. Sveitarstjórn stefnda samþykkti síðan á fundi 17. mars 2017 að auglýsa skipulags- og matslýsinguna.

Skipulagslýsingin var kynnt frá 30. mars til 26. apríl 2017 og bárust 31 umsögn og athugasemdir við lýsinguna. Málið var síðan tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarnefndar stefnda 24. maí 2017 og síðan á fundi sveitarstjórnar stefnda 7. júní sama ár. Í athugasemdum stefnanda sem send var í tilefni af skipulags auglýsingunni kom fram að hann teldi nauðsynlegt að litið væri heildstætt á málið og endurskoðun ekki takmörkuð við Efribyggðar- og Héraðsvatnaleið auk þess sem hann taldi unnt að leggja línuna í jörð. Jafnframt var vísað til fyrri athugasemda sem hann hafði gert og getið hefurverið hér að framan. Stefndi svaraði stefnanda með bréfi dagsettu 12. júní 2017 og vísaði til þess sem fram fór á fundi skipulags- og byggingarnefndar hans 24. maí 2017. Stefndi ákvað að skoða fleiri valkosti en Héraðsvatna- og Efribyggðarleiðir og ákvað að til viðbótar skyldu kannaðar leiðir um Kiðaskarð, Hrómundarskarð og leið meðfram þjóðveginum. Þá var ákveðið að skoða lagningu línunnar í jarðstreng að hluta eða öllu leyti svo og núllkost, þ. e. að ekki verði af byggingu Blöndulínu 3. Jafnframt var ákveðið að bæta við umhverfisþáttum í umhverfismati breytingarinnar þannig að metin skyldu áhrif á ferðaþjónustu, búsetulandslag og landslagsheildir, á vatnsverndarsvæði og neysluvatn. Auk þess að skerpa á matsspurningum og viðmiðum fyri rall a umhverfisþætti sem til skoðunar voru. Könnuð skyldi þörf á efnistökusvæðum sem fram komu í lýsingu og frekari upplýsinga leitað um þörf og umfang slíkra staða. Við mótun tillögunnar skyldi litið til viðmiða í ferðamálastefnu, ferðamálaáætlun, menningarstefnu í mannvirkjagerð o. fl.

Í framhaldi voru unnin drög að breytingu á aðalskipulagi stefnda. Þar voru bornir saman nokkrir möguleikar á lagningu línunnar, m. a. var til skoðunar að leggja línuna í jörð á þeim leiðum sem til skoðunar voru. Tillagan, forsendur hennar og umhverfismat var síðan kynnt í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Þá var hún auglýst frá 2. til 23. febrúar 2018. Stefnda bárust 33 umsagnir og athugasemdir sem m. a. lutu að forsendum umhverfismats, efnistökusvæðum, málsmeðferð og skorti á rökstuðningi fyrir þörf á 220 k V línu, athugasemdir bárust frá landeigendum varðandi loftlínu á landi þeirra o. fl. Tillagan og athugasemdir sem bárust voru síðan til umfjöllunar á fundi skipulags- og byggingarnefndar stefnda 13. apríl 2018. Á fundinum var fallist á tilteknar breytingar en nánari upplýsinga, umsagna, útfærslu og rökstuðnings óskað áður en tekin yrði ákvörðun um leiðarval. Þá var einnig ákveðið að vinna nánari útfærslu á Efribyggðarleið, Héraðsvatnaleið og Kiðaskarðsleið áður en tekin yrði ákvörðun um leiðarval. Afgreiðsla nefndarinnar var samþykkt í sveitarstjórn stefnda 18. apríl 2018. Hinn 20. apríl var málið á ný tekið fyrir af skipulags- og byggingarnefnd með uppfærðum svörum, greinargerð og umhverfisskýrslu. Samþykkti nefndin að Héraðsvatnaleið skyldi valin með þeirri breytingu að um 3 km af línunni, frá Húseyjarkvísl norðan Saurbæjar og austur fyrir Vindheima, yrði lögð í jarðstreng. Sveitarstjórn stefnda samþykkti á fundi sínum 25. apríl 2018 að auglýsa tillögu um Héraðsvatnaleið.

Í lok maí 2018 ritaði Skipulagsstofnun stefnda bréf þar sem fram kom að stofnuninni hefði borist aðalskipulagið til athugunar. Gerði stofnunin athugasemdir, m. a. þær að fram hefði komið að Landsnet hefði ákveðið að gera nýtt mat á umhverfisáhrifum vegna línulagnarinnar sem stofnunin mælti með að fram kæmi í skipulagstillögunni. Stefnandi ritaði stefnda enn á ný bréf 8. ágúst 2018. Í því kemur m. a. fram að þrátt fyrir fyrri mótmæli hans og athugasemdir sé gert ráð fyrir lagningu línu um lönd hans í aðalskipulagi. Taldi stefnandi að meðferð málsins hjá stefnda hefði ekki verið nægilega vönduð á fundi skipulags- og byggingarnefndar 20. apríl 2018. Þar hafi ákvörðunin einungis verið rökstudd með því að vísa til þess að Héraðsvatnaleið hefði „... minni umhverfisáhrif í för með sér og stuðli að auknu afhendingaröryggi og möguleikum á raforku fyrir sveitarfélagið.“ Það skorti rökstuðning á því hvers vegna nefndin telji nefnda leið hafa minni umhverfisáhrif en Efribyggðarleið. Ekki sé gerð grein fyrir því hvert sækja þurfi grjót sem nota þurfi við styrkingu mastra á aurum Héraðsvatna. Auk þess sé litið framhjá leiðum sem stefnandi hafi áður bent á. Loks sé ekki rökstutt hvers vegna ekki er mælt með því að línan verði lögð í jörð og engin rök færð fyrir því að afhendingaröryggi raforku aukist.

Í nóvember 2018 gaf stefndi út tillögu að breytingum á aðalskipulagi sínu sem m. a. fjallaði um Blöndulínu 3. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 20. nóvember 2018 var m. a. fjallað um athugasemdir Skipulagsstofnunar og stefnanda og tekin ákvörðun um að auglýsa tillöguna.

Tillagan var auglýst til kynningar og athugasemda í samræmi við 31. gr. skipulagslaga frá 15. desember 2018 með athugasemdafresti til 4. febrúar 2019 sem framlengdur var til 25. sama mánaðar. Alls bárust 58 athugasemdir og umsagnir um tillöguna. Stefnandi gerði fjölmargar athugasemdir við skipulagið og vinnslu þess. Þannig taldi hann m. a. að ekki hafi verið leitað samkomulags við Skipulagsstofnun varðandi viðbrögð við athugasemdum sem stofnunin gerði. Ekki hafi verið brugðist við athugasemdum Skipulagsstofnunar á aðalskipulaginu varðandi vistgerðir. Skort hafi á rökstuðning fyrir ákvörðun um að velja Héraðsvatnaleið í stað Kiðaskarðsleiðar. Gleymst hafi að meta áhrif á Vatnsskarð í umhverfismati valkosta, að Kiðaskarðsleið hafi minni kostnað í för með sér auk þess sem hætta á ísingu sé minni á þeirri leið. Umhverfismat taki ekki tillit til þess hve margir sjái háspennulínurnar og að ekki hafi verið unnin sambærileg greining á umhverfisáhrifum milli valkosta. Eingöngu sé byggt á gögnum Landsnets hf. um að óraunhæft sé að leggja alla línuna í jörð og að ekki hafi verið gerð sjálfstæð könnun á lagningu línunnar í jörð o. fl.

Að loknum athugasemdafresti fjallaði skipulags- og byggingarnefnd stefnda, á fundi 19. mars 2019, um athugasemdir sem bárust. Aftur var málið tekið fyrir hjá nefndinni 1. apríl og þá farið yfir viðbrögð við athugasemdunum. Enn var málið rætt á fundi nefndarinnar 19. apríl 2019 og þá var tillagan samþykkt með nokkrum breytingum sem gerðar höfðu verið að teknu tilliti til athugasemda. Kveðst stefndi hafa horft til athugasemda landeigenda og m. a. fært línuna til á skipulaginu og tryggt að hún væri a. m. k. 700 metra frá bæjarstæðum auk þess sem jarðstrengur hafi verið lengdur. Sveitarstjórn samþykkti síðan afgreiðslu nefndarinnar á fundi 24. apríl 2019.

Fyrir liggur að Landsnet hf. hefur ákveðið að láta gera nýtt umhverfismat framkvæmda á Blöndulínu 3.

III

Málsástæður stefnanda

Af hálfu stefnanda er á því byggt að breytingin á aðalskipulagi stefnda, undirbúningsvinna við hana og umhverfismat sé haldið slíkum ágöllum að hana beri að ógilda í heild sinni. Vísar stefnandi til þess að hann hafi frá upphafi mótmælt því að Blöndulína 3 færi svokallaða Héraðsvatnaleið og því geti stefndi ekki borið fyrir sig að nú sé of seint að hætta við að leggja línuna eftir þeirri leið.

Stefnandi heldur því fram að við gerð aðalskipulagsins hafi ekki farið fram sambærilegt mat á Héraðsvatnalseið og Efribyggðarleið annars vegar og Kiðaskarðsleið hins vegar. Samkvæmt samþykktri tillögu að breytingum á aðalskipulagi stefnda 2009-2021 sé reiknað með að Héraðsvatnaleið væri 29,5 km löng og Efribyggðarleið 500 m lengri. Kiðskarðsleið sé sögð 15 km löng. Í niðurstöðukafla hinnar samþykktu tillögu séu niðurstöður sem ekki geti verið réttar að teknu tilliti til þess að fyrstnefndu tvær leiðirnar eru helmingi lengri en Kiðaskarðsleiðin. Þar séu ýmsir umhverfisþættir metnir jafnt þrátt fyrir þennan mikla lengdarmun leiðanna. Stefnandi telur að við matið hafi gleymst að taka með þann hluta Efribyggðar- og Héraðsvatnaleiða sem liggur um Vatnsskarð, þ. e. þann hluta þeirra leiða sem þær eru áætlaðar á sama stað áður en þær síðan skiptast og fara þær leiðir sem nöfn þeirra benda til. Kiðaskarðsleið liggi hins vegar ekki um Vatnsskarð og ef sameiginlega hluta Efribyggðar- og Héraðsvatnaleiða er sleppt verða þær u. þ. b. jafn langar Kiðaskarðsleið.

Í þessu sambandi vísar stefnandi til þess að við samanburð á landnotkun sé niðurstaðan sú að landnotkun allra leiðanna sé metin óveruleg. Að mati stefnanda er útilokað að landnotkun Efribyggðar- og Héraðsvatnaleiða sé sambærileg við Kiðaskarðsleið að teknu tilliti til lengdar þeirra. Eina skýringin á þessu sé sú að gleymst hafi að meta Vatnsskarðshluta fyrrnefndu leiðanna tveggja. Að mati stefnanda á hið sama við um mat á landslagi og ásýnd en áhrifin hljóti að vera meiri eftir því sem línan er lengri en niðurstaða matsins sé hins vegar sú að áhrifin séu sambærileg. Auk þessa liggi Héraðsvatna- og Efribyggðarleiðir um byggð svæði þannig að fleiri muni sjá þær línur og hafi þær meiri áhrif á ásýnd en Kiðaskarðsleið. Sömu rök eigi við um liðinn lífríki (gróður og dýr). Lengri lína hafi meiri áhrif en styttri og því fráleitt að meta áhrifin til jafns á öllum línuleiðunum þremur. Sama eigi við varðandi vatnafar. Matið sé að vísu neikvæðara varðandi Efribyggðarleið en Héraðsvatna- og Kiðaskarðsleiðir séu metnar eins. Í þessu felist augljós galli á matinu vegna þess hve miklu munar á lengd línanna og þá liggi Héraðsvatnaleið um Héraðsvötn og hafi því áhrif á vatnafar þar. Sömu rök eigi við um mat á jarðfræði og jarðmyndunum og fleiri þáttum sem bornir eru saman í matinu.

Af hálfu stefnanda er á því byggt að við umhverfismatið hafi ekki verið tekið tillit til þess að Héraðsvatnaleiðin, sem varð fyrir valinu, og Efribyggðarleið eru helmingi lengri en Kiðaskarðsleiðin og þá hafi að öllum líkindum verið látið hjá líða að meta þann hluta Héraðsvatna- og Efribyggðarleiða sem liggja um Vatnsskarð eins og gert er ráð fyrir í gildandi skipulagi. Til þess að samanburður á línuleiðum sé raunhæfur þurfi að taka tillit til umhverfisáhrifa við lagningu línu um Vatnsskarð. Samanburður á línuleiðunum sé því byggður á röngum forsendum og geti ekki orðið grundvöllur til breytinga á aðalskipulaginu. Af þessum sökum hafi skilyrði varðandi umhverfismatið ekki verið uppfyllt. Þessu til viðbótar bendir stefnandi á að með lagningu línu um Kiðaskarð sé óþarft að leggja línuna um blómlega byggð í Svartárdal í Húnavatnshreppi og til þessa beri stefnda að taka tillit í skipulagsáætlunum sínum.

Stefnandi heldur því fram að stefndi hafi ekki axlað þá skyldu við gerð umhverfisskýrslunnar, sem mælt er fyrir um í 2 mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, en hann hafi ekki fyllilega gert grein fyrir niðurstöðu matsins og forsendum þess. Vísar stefnandi sérstaklega til stafliða b., c., d., f. og hí þessu sambandi og bendir á að í samanburðarkafla kosta í kafla 11.4.2 sé greint frá áhrifum Efribyggðar-og Héraðsvatnaleiða út frá áhrifum á vatnsverndarsvæði, votlendi og svæða með sérstaka vernd skv. 61. gr. náttúruverndarlaga, vistgerðir með hátt og mjög hátt verndargildi, áhrif á mikilvæg fuglasvæði og svæði sem skilgreind eru helstu votlendi á Norðurlöndum. Sambærilega greiningu sé ekki að finna varðandi Kiðaskarðsleið nema á grundvelli þeirrar forsendu að hún verði með rafstreng tengd við Varmahlíð. Þessi samanburður sé því rangur og geti ekki orðið grundvöllur ákvörðunar um það hvar Blöndulína 3 liggi í sveitarfélaginu.

Stefnandi vísar til þess að í aðalskipulagi stefnda sem í gildi var fyrir breytinguna komi fram að skipulagi fyrir Blöndulínu 3 sé frestað þar til nánari útfærsla og hönnun liggi fyrir og vísað til óska Landsnets hf. um að raflína fari um Efribyggð eða Héraðsvötn. Stefndi telji nú að hann hafi látið vinna umhverfisskýrslu skv. 7. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sem síðan hafi verið skeytt inn í greinargerðina með skipulagstillögunni. Af greinargerðinni megi ráða að stefndi telji sig hafa látið umhverfis meta, m. a. með valkostagreiningu, fleiri möguleika fyrir legu Blöndulínu 3 en um Efribyggð eða Héraðsvötn. Byggi stefnandi á því að með þessum rökum geti allt eins komið til greina að línan fari um Kiðaskarð.

Stefnandi reisir kröfur sínar einnig á því að aðalskipulag stefnda sé ekki í samræmi við landsskipulag og svæðisskipulag. Blöndulína 3 muni liggja um mörg sveitarfélög en úr vestri komi hún inn í Sveitarfélagið Skagafjörð úr Húnavatnshreppi en fari úr sveitarfélaginu í Akrahreppi í austri. Hvar lína liggi í þessum aðliggjandi sveitarfélögum skipti sköpum um það hvar hún komi inn og fari út úr Sveitarfélaginu Skagafirði en þetta geti stefndi ekki ákveðið án þess að taka tillit til nærliggjandi sveitarfélaga. Þegar svona hátti til verði að samræma skipulag milli sveitarfélaga sem þá sé gert með landsskipulagi, sbr. 10. gr. skipulagslaga, eða svæðisskipulagi samkvæmt 21. gr. sömu laga. Stefnda hafi því borið að vinna og samþykkja svæðisskipulag áður en aðalskipulagið var gert. Í 2. mgr. 21. gr. skipulagslaga komi fram að svæðisskipulag skuli taka til svæðis sem myndar heild í landfræðilegu, hagrænu og félagslegu tilliti og það geti tekið til heillra landshluta eða annarra stærri heilda. Ákvæðið eigi án vafa við um raflínu sem fer um mörg sveitarfélög. Það sem þetta var ekki gert sé slíkur ágalli á aðalskipulagi stefnda að það beri að ógilda en stefnda hafi verið óheimilt að samþykkja línuleið fyrir Blöndulínu 3 með aðalskipulagi án samráðs við nærliggjandi sveitarfélög með svæðisskipulagi sem sé rétthærra en aðalskipulag stefnda, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Af hálfu stefnanda er á því byggt að stefndi hafi ekki leitað samkomulags við Skipulagsstofnun við gerð aðalskipulagsins. Í lok maí 2018 hafi Skipulagsstofnun kynnt stefnda að stofnunin hafi farið yfir tillögur að breyttu aðalskipulagi. Stofnunin geri ekki athugasemdir við að skipulagstillagan verði auglýst eftir ákvæðum 31. gr. skipulagslaga að því gefnu að stefndi bregðist við tilgreindum athugasemdum stofnunarinnar, sem nánar er lýst í bréfinu. Er það mat stefnanda að athugasemdirnar beri með sér að Skipulagsstofnun telji tillöguna ekki uppfylla kröfu um aðalskipulag í skilningi 3. mgr. 30. gr. skipulagslaga. Stefnda hafi því borið að leita eftir samkomulagi við Skipulagsstofnun um breytingar á tillögunni. Hins vegar liggi ekki fyrir að hin breytta tillaga sé til komin eftir gerð samkomulags við stofnunina en ekki verði annað ráðið en að stefndi hafi einhliða reynt að leitast við að bregðast við athugasemdunum með frekari rökstuðningi í greinargerð með tillögunni. Þar sem ekkert liggi fyrir um samkomulag milli stefnda og Skipulagsstofnunar um breytingar á tillögunni sé málið ekki í réttu lagalegu horfi og því hafi verið óheimilt að gera þær breytingar á aðalskipulaginu sem auglýsingin lýtur að. Þetta leiði til þess að ógilda beri breytinguna á aðalskipulaginu.

Af hálfu stefnanda er því haldið fram að ekki verði séð að stefndi hafi brugðist við athugasemdum eða ábendingum Skipulagsstofnunar varðandi hagsmuni stefnanda í endanlegri tillögu sinni um breytingu á aðalskipulaginu. Fyrsta athugasemd stofnunarinnar hafi lotið að því að upplýsingar lægju fyrir í þá veru að Landsnet hf. hefði ákveðið að nýtt mat á umhverfisáhrifum myndi fara fram vegna línunnar. Í bréfi Skipulagsstofnunar segi að við hið nýja mat muni fara fram „... nánari greining á valkostum og mat á áhrifum þeirra, byggt á fyllri gögnum en nú liggja fyrir.“ Jafnframt segi í bréfinu að þegar niðurstaða hins nýja umhverfismats liggi fyrir í matsskýrslu og álit stofnunarinnar þurfi stefndi „að taka afstöðu til niðurstöðu umhverfismatsins sem getur haft áhrif á stefnu og útfærslu framkvæmdarinnar í aðalskipulagi.“ Síðan mæli stofnunin með því að þetta komi fram í skipulagstillögunni.

Stefnandi bendir á að vegna athugasemda Skipulagsstofnunar megi ætla að svo virðist sem þess sé getið í greingargerð með skipulagsstillögunni að Landsnet hf. muni fljótlega hefja undirbúning að nýju mati á umhverfisáhrifum Blöndulínu 3 og þar kunni að koma fram nýjar hugmyndir um legu línunnar. Þá sé vísað til þess að Landsnet hf. telji mikilvægt að stefndi marki stefnu um legu línunnar í aðalskipulagi sínu, þrátt fyrir nýtt umhverfismat, og að Landsnet hf. þurfi þá að taka mið af áætlunum stefnda en þó þannig að stefndi þurfi að taka afstöðu til niðurstöðu hins nýja umhverfismats og sú afstaða kunni að leiða til breytinga á aðalskipulaginu. Stefndi hafi því tekið undir þá skoðun Landsnets hf. að fyrst skuli lega línunnar ákveðin með breytingu á aðalskipulagi og framkvæmdaraðilinn að meta umhverfisáhrif hennar út frá þeim forsendum í stað þess að áhrifin séu metin án áhrifa frá gildandi aðalskipulagi líkt og gert var við fyrra mat. Að mati stefnda eru þessar forsendur í andstöðu við álit Skipulagsstofnunar sem byggist í raun á því að enn sé rétt að fresta endanlegri ákvörðun um legu línunnar þar til nýtt umhverfismat liggur fyrir. Slíkt sé í samræmi við grundvallarmarkmið a-liðar 1. mgr. 1. gr. laga nr. 106/2000. Markmiðum sem lýst sé í nefndri lagagrein verði ekki náð þegar ákvörðun hefur verið tekin um að gera nýtt umhverfismat sem taka eigi mið af þegar ákveðinni línuleið. Vísar stefndi til 1. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 en þar segi að í umhverfisskýrslu skuli það koma fram að hve miklu leyti betur eigi við að fjalla um tiltekin umhverfisáhrif á síðari stigum áætlanagerðar til að forðast endurtekningar sama mats. Þá geti 9. gr. c í raforkulögum nr. 65/2002 ekki falið í sér skyldu fyrir stefnda til að ákveða línuleiðina án undangengins mats á umhverfisáhrifum enda beri skv. ákvæðinu að ákveða legu flutningslína í skipulagi að fenginni tillögu flutningsfyrirtækisins í samræmi við kerfisáætlun, að höfðu samráði flutningsaðilans og skipulagsyfirvalda. Tillaga flutningsaðilans geti síðan ekki tekið mið af öðru en þeirri línuleið sem heppilegust þykir samkvæmt nýju umhverfismati.

Stefnandi byggir jafnframt á því að stefndi hafi ekki svarað athugasemd Skipulagsstofnunar. Í bréfi stofnunarinnar frá 31. maí 2018 hafi verið gerð athugasemd við það að í aðalskipulagstillögunni sé því lýst að Héraðsvatnaleið skerði vistgerðir með hátt og mjög hátt verndargildi minna en Kiðaskaðsleið með tengingu við tengivirki sunnan Varmahlíðar og Efribyggðarleið. Síðan segi á sömu blaðsíðu tillögunnar að Kiðaskarðsleið hafi minni áhrif á vistgerðir og lengd en hinar leiðirnar með tengingu sunnan Varmahlíðar og því verði umhverfislegur ávinningur þessarar leiðar óverulegur. Skipulagsstofnun hafi óskað nánari skýringar á því hvað væri átt við með þessu, þ. e. hvaða vistgerðir sé um að ræða og að hvaða leyti umhverfislegur ávinningur tapist vegna tengingar Kiðaskarðsleiðar við tengivirkið. Ekki verði séð að þessum athugasemdum stofnunarinnar hafi verið svarað í endanlegri greinargerð og það sé í andstöðu við lög.

Stefnandi reisir kröfur sínar einnig á því að Héraðsvatnaleið sé eina línan sem talin sé hafa áhrif á mikilvæg fuglasvæði í Evrópu og svæði sem skilgreint er eitt af helstu votlendum á Norðurlöndum. Þess sé ekki getið í greingargerðinni hvernig þessi atriði horfa við í samanburði á hinum kostunum. Ekkert sé síðan að finna um skuldbindingar Íslands samkvæmt Ramsarsamningnum en samkvæmt honum beri Íslendingum að stuðla að skynsamlegri nýtingu votlenda eins og kostur er, sbr. auglýsingar í SC- deild Stjórnartíðinda nr. 1/1978, sbr. 10/1986 og 19/1993.

Stefnandi byggir einnig á því að meginröksemdir í greinargerð með tillögu að breytingu á aðalskipulagi stefnda séu að mestu rangar.

Í fyrsta lagi sé fullyrt að Héraðsvatnaleið og Efribyggðarleið tryggi betur en Kiðaskarðsleið aðgengi stefnda að raforku. Um leið sé fullyrt að þessir valkostir tryggi aukna afhendingargetu Rangárvallalínu þannig að sveitarfélagið geti boðið upp á orkufreka uppbyggingu í framtíðinni. Fram komi að tengimöguleikar annarra valkosta séu fyrir hendi en þá þurfi að leggja nýjar raflínur talsvert lengri leið, svo sem frá Hvammskoti eða Blöndustöð.

Stefnandi segir að vissulega komi aðgengi sveitarfélagsins að raforku til skoðunar og eðlilegt að tekið sé mið af því við skipulag áætlanir, en þá verði fullyrðing um að ein tillaga umfram aðrar sé heppilegri að byggjast á málefnalegum ástæðum og staðreyndum. Landsnet hf. annist allan raforkuflutning á Íslandi og það sé frumskylda þess félags að tengja alla þá sem eftir því sækjast við flutningskerfi og því beri að gæta jafnræðis við starfrækslu sína. Ákvörðun stefnda um að stefna að því í skipulagi sínu að raflínur fari eftir þeim leiðum sem stefndi telur Landsneti hf. þóknanlegar hafi ekkert með það að gera að tryggja sveitarfélaginu aðgengi að raforku. Því sé einnig tilgangslaust að gera ráð fyrir nýju tengivirki við Blöndulínu 3 í landi Kirkjuhóls og að þaðan liggi jarðstrengur í tengivirkið í Varmahlíð, allt í því augnamiði að tryggja hagsmuni sveitarfélagsins varðandi afhendingarmöguleika og öryggi. Af þessum sökum standist ekki sú grundvallarröksemd greinargerðarinnar fyrir því að velja Héraðsvatnaleið enda byggist tillagan á ranghugmynd og því andstæð rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. laga nr. 37/1993.

Í öðru lagi sé fullyrt í greinargerðinni að Héraðsvatnaleið skerði vistgerðir með hátt eða mjög hátt verndargildi minna en Kiðaskarðsleið með tengingu við Varmahlíð og Efribyggðarleið. Stefnandi segir þessa fullyrðingu byggjast á ranghugmynd um að tengja verði Blöndulínu 3 við Varmahlíð ef Kiðaskarðsleiðin verði valin. Ekkert liggi fyrir um að slíkt sé nauðsynlegt eða að Landsnet hf. muni ráðast í slíka tengingu ef leið um Kiðaskarð yrði valin og vísar stefnandi til sömu raka og að framan hvað þetta varðar. Þá byggist þessi fullyrðing einnig á rangri forsendu eða gleymsku við umhverfismat áætlunarinnar þ. e. að ekki beri að taka tillit til þeirra neikvæðu umhverfisáhrifa sem línulögn um Vatnsskarð hefur í för með sér ef línan verður lögð um Efribyggð eða Héraðsvötn en slík áhrif komi ekki til ef línan fer um Kiðaskarð.

Stefnandi telur ljóst að framangreind fullyrðing sé bersýnilega röng þegar mið er tekið af annarri umfjöllun í greinargerðinni, m. a. valkostagreiningu í kafla 11.4.1, en ekki verði séð að leið um Héraðsvötn teljist umhverfisvænni en hinar leiðirnar. Þversögn um þetta komi fram þar sem sérstaklega er vísa til þess að Héraðsvatnaleið muni auka líkur á að fuglar verði fyrir neikvæðum áhrifum vegna áflugs og að Héraðsvötn séu á lista yfir mikilvæg fuglasvæði í Evrópu og á yfirliti yfir helstu votlendi á Norðurlöndum. Einnig sé fullyrt að Héraðsvatnaleið liggi nær þessu mikilvæga fuglasvæði en aðrir kostir. Sambærileg áhætta er hins vegar ekki tiltekin varðandi Efribyggðar- og Kiðaskarðsleiðir. Bendir stefnandi á að Skipulagsstofnun hafi gert athugasemd við þetta atriði í bréfi frá 31. maí 2018 og hvorki stefndi né Landsnet hf. hafi svarað því með fullnægjandi hætti. Ekki sé byggjandi á munnlegum hugleiðingum eða upplýsingum líkt og áður hefur verið vikið að.

Stefnandi segir að ekki sé fjallað um grundvallaratriði í þessu samhengi varðandi áhrif á lífríkið, þ. e. að Kiðaskarðsleið sé mikið styttri en aðrar leiðir og leið hennar um blómlegar byggðir Skagafjarðar því styttri. Leiðin um Kiðaskarð sé 15 km löng en Héraðsvatna- og Efribyggðarleiðir séu um 30 km langar innan marka sveitarfélagsins. Því sé rétt að fara um Kiðaskarð auk þess sem ekki verði annað ráðið en að sú lína geti að mestu legið í jörð þar sem byggð er að finna.

Í þriðja lagi sé fullyrt í greinargerðinni að Héraðsvatnaleið skerði votlendi minnan en Kiðaskarðsleiðin með tengingu við Varmahlíð og Efribyggðarleið og að sú leið skerði votlendi sem njóti verndar skv. 61. gr. náttúruverndarlaga minnst. Einnig sé fullyrt að Héraðsvatnaleið skerði vatnsverndarsvæði minnst. Samkvæmt 1. mgr. 61. gr. náttúruverndarlaga njóta tiltekin vistkerfi sérstakrar verndar. Gera verði ráð fyrir að í greinargerðinni sé átt við votlendi sem falla undir a-lið 1. mgr. 61. gr. nefndra laga en þar eru talin upp ákveðin vistkerfi. Hins vegar verði við túlkun á 1. mgr. 61. gr. einnig að líta til markmiða laganna eins og þeim er lýst í 2. gr., sbr. og c-lið 3. gr. enda til þeirra vísað í ákvæðinu. Í c-lið 3. gr. segi að stefna skuli að því að stuðla að vernd jarðfræðilegrar fjölbreytni landslags með því að vernda vatnsfarvegi, fossa og stöðuvötn svo sem kostur er. Lagning raflínu eftir farvegi Héraðsvatna fari augljóslega gegn þessu ákvæði. Byggir stefnandi á því að í greinargerð með tillögunni sé ranglega fullyrt að Héraðsvatnaleið skerði votlendi minnst af títtnefndum þremur kostum og þá sérstaklega þegar tillit hefur verið tekið til slíkra skerðinga á Vatnsskarði.

Í fjórða lagi telur stefnandi að mótvægisaðgerðir vegna sjónrænna áhrifa á Héraðsvatnaleið sem raktar eru í greinargerðinni hafi ekkert vægi sem réttlætt geti að sú leið verði valin frekar en aðrir kostir. Hins vegar sé látið hjá líða að greina frá því sem mestu skipti, þ. e. að lína um Héraðsvötn og Vatnsskarð hafi miklu meiri sjónræn áhrif en aðrar línuleiðir þegar af þeirri ástæðu að hún liggi meðfram þjóðvegi 1 og því ljóst að miklu fleiri munu daglega líta hana augum en ef farin væri önnur leið.

Í fimmta lagi telur stefnandi að í greinargerðinni þar sem helstu röksemdum er teflt fram sé um leið viðurkennt að Kiðaskarðsleið hafi minni umhverfisáhrif á vistgerðir og land en Héraðsvatna- og Efribyggðarleiðir. Því sé þversögn í greinargerðinni miðað við það sem þar hafði áður verið haldið fram.

Stefndi heldur því einnig fram og byggir á því að við skipulagsvinnuna og umhverfismatið hafi stefndi aflað upplýsinga hjá Landsneti hf. um umfang jarðstrengs. Í samþykktri tillögu um breytingu á aðalskipulagi stefnda segi m. a.: „Við skoðun á því hvort unnt er og þörf sé á að leggja Blöndulínu 3 að hluta eða öllu leyti sem jarðstreng, hefur sveitarfélagið aflað ítarlegri gagna frá Landsneti...“ Þá segi einnig: „Sveitarfélagið óskaði eftir rökstuðningi fyrir þessari lengd og er hann að finna í minnisblaði Landsnets (2017), sem er í viðauka.“ Stefnandi heldur því fram að stefndi hafi ekki aflað upplýsinga frá öðrum en Landsneti hf. og þá hafi stefndi sjálfur ekki greint möguleika á lagningu jarðstrengs. Byggist öll umfjöllun um jarðstrengi á upplýsingum frá Landsneti hf. Slíkar upplýsingar séu hvorki áreiðanlegar né hlutlausar því að þær koma frá framkvæmdaraðilanum sem óskaði eftir breytingu á skipulagi stefnda. Stefnda hafi borið að kanna möguleika á lagningu jarðstrengs og umfangi hans sjálfstætt, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

IV

Málsástæður stefnda

Stefndi mótmælir því að breyting á aðalskipulagi hans, sem m. a. tekur til Blöndulínu 3, undibúningsvinna við hana eða umhverfismat vegna breytingarinnar sé haldið göllum sem leitt geti til ógildingar á skipulaginu í heild eða að hluta.

Að mati stefnanda er ein helsta málsástæða stefnanda sú að ekki hafi farið fram sambærilegt umhverfismat á Héraðsvatnaleið og Efribyggðarleið annars vegar og Kiðaskarðsleið hins vegar. Fyrrnefndu leiðirnar séu um 30 km langar en Kiðakarðsleið helmingi styttri. Þrátt fyrir lengdarmuninn séu margir umhverfisþættir jafnt metnir sem gangi ekki upp. Síðan álykti stefnandi að skýringin sé sú að fyrri hluti Héraðsvatna- og Efribyggðarleiða, um 15 km á Vatnsskarði, hafi ekki verið metinn.

Stefndi andmælir þessari málsástæðu stefnanda og heldur því fram að samanburður á umhverfisþáttum allra leiðanna hafi byggst á sömu aðferðafræði og gögnum og tekið hafi verið tillit til heildaráhrifa allra leiðanna innan sveitarfélagsins. Vísar hann einkum til 11. kafla umhverfisskýrslu sem sé hluti greinargerðar með breytingartillögunni. Þar komi fram að Héraðsvatnaleið hafi verið metin með 3,5 km jarðstreng, Efribyggðarleið með 3,5 km jarðstreng og Kiðaskarðsleið með 132 k V jarðstreng í Varmahlíð. Í greinargerð með skipulagstillögunni sé ítarlega og á sambærilegan hátt fjallað um allar þrjár leiðirnar. Þar sé gerð grein fyrir áhrifum leiðanna á vistgerðir, votlendi, ferðamannastaði, vatnsvernd, ásýnd og landslag, og svæði sem njóti sérstakrar verndar samkvæmt 61. gr. náttúruverndarlaga. Umhverfismat valkostanna sé því sambærilegt og uppfylli kröfur sem gerðar eru á matsvinnu á áætlanastigi. Stefnandi beri sönnunarbyrði fyrir því að svo sé ekki en hann hafi ekki lagt fram nein gögn sem styðja fullyrðingar hans.

Stefndi vísar sérstaklega til þess að lengd leiða sé ekki endilega ráðandi við mat á umfangi umhverfisáhrifa. Meta þurfi eiginleika áhrifa og þeirra svæða sem verða fyrir áhrifum m. a. hvað varða líkur, tíðni og varanleika áhrifa, samlegðaráhrif, hættur fyrir heilbrigði fólks, stærð, gildi og eiginleika svæðisins sem fyrir áhrifum verður vegna sérstaks náttúrufars eða menningarminja o. fl. Í samræmi við þetta hafi við umhverfismatið verið aflað nýjustu gagna um umhverfisþætti sem síðan komi fram í töflu 11.1 í umhverfismati fyrir aðalskipulagsbreytinguna. Því uppfylli umhverfismat og umhverfisskýrsla allar þær kröfur sem fram koma í 6. gr. laga um umhverfismat áætlana.

Stefndi telur rétt að gera grein fyrir því hvernig umhverfismat áætlunarinnar uppfylli ákvæði b, c, d, f og hí 2. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 enda byggi stefnandi á því að ekki sé gerð grein fyrir því í niðurstöðu umhverfismatsins og forsendum þess að á þetta skorti. Stefndi bendir á að 11. kafli umhverfisskýrslu áætlunarinnar sé 11. kafli greinargerðarinnar en víðar í greinargerðinni sé fjallað um umhverfisáhrifin. Í 2. mgr. 6. gr. laga um umhverfismat áætlana komi fram um hvað skuli fjallað í umhverfisskýrslu áætlunar.

Í a-lið 2. mgr. 6. gr. sé mælt fyrir um að fram skuli koma yfirlit yfir efni og helstu stefnumið viðkomandi áætlunar og tengsl hennar við aðra áætlanagerð. Líkt og í greininni segi getur umhverfisskýrsla verið hluti af greinargerð áætlunar og svo sé í þessu máli. Í 2. kafla tillögu að breytingum á aðalskipulagi stefnda sé fjallað um forsendur fyrir breytingum vegna Blöndulínu 3 og í 3. kafla sé fjallað um samræmi breytinga við stefnu aðalskipulags og aðrar áætlanir.

Í b-lið 2. mgr.6. gr. segi að lýsa beri þeim þáttum í umhverfinu sem skipta máli varðandi efni og landfrærðilegt umfang áætlunarinnar og umfjöllun um líklega þróun þess án framfylgdar viðkomandi áætlunar. Stefndi vísar til þess að í 11. kafla greinargerðarinnar sé fjallað um þá umhverfisþætti sem eru innan áhrifasvæðis breytinganna og gerð grein fyrir vægi þeirra. Auk þess sé fjallað um svokallaðan núllkost.

Í c-lið greinarinnar segi að fram skuli koma lýsing á þeim umhverfisþáttum sem líklegt er að verði fyrir verulegum áhrifum af framkvæmd áætlunarinnar. Stefndi vísar til þess að í kafla 11.4 sé gerð grein fyrir þeim umhverfisþáttum sem líklegt er að verði fyrir áhrifum. Birt sé vistgerðakort sem nær til allra línuleiðanna, fjallað um fjölda menningarminja á leiðunum og gerð grein fyrir verndarsvæðum og verndargildi umhverfisþátta.

Í d-lið séu fyrirmæli um lýsingu á umhverfisvandamálum sem áætlunina varða, sérstaklega svæði sem hafa sérstakt náttúruverndargildi. Stefndi vísar til þess að umhverfismatið hafi lagt áherslu á þá umhverfisþætti sem hafa sérstakt verndargildi. Þessir þættir byggist á náttúruverndarlögum og því sé vistgerðum gerð ítarleg skil, svæðum sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt náttúrverndarlögum og gerð grein fyrir því að önnur náttúruverndarsvæði séu ekki innan áhrifasvæðis valkostanna.

Í e-lið segir að tekið skuli tillit til umhverfisverndarmarkmiða sem stjórnvöld hafa samþykkt og varða áætlunina og umfjöllun um hvernig tekið hefur verið tillit til þeirra og annarra umhverfissjónarmiða við gerð áætlunarinnar. Stefndi heldur því fram að forsendur umhverfismatsins og umfjöllun, m. a. í köflum 11.1 til 11.4, byggist á umhverfisverndarmarkmiðum stjórnvalda. Auk þess sé í kafla 3 fjallað ítarlega um hvernig breytingarnar falla að öðrum áætlunum stjórnvalda.

Í f-lið segi að fram skuli koma skilgreining, lýsing og mat á líklegum verulegum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar og raunhæfra valkosta við áætlunina, að teknu tilliti til markmiða með gerð áætlunarinnar og landfræðilegs umfangs hennar. Stefndi vísar til þess að fjallað sé um umhverfisáhrif allra valkosta á ýmsa umhverfisþætti. Í fyrstu hafi sex valkostir um legu línunnar verið metnir bæði sem loftlínur og jarðstrengir. Síðan hafi valkostum verið fækkað í fjóra í tillögu að breytingu, lagðir til afmarkaðir jarðstrengja kaflar, þar sem greiningar Landsnets hf. og óháðra aðila sýndu takmakaða möguleika á jarðstrengjum á leið fyrir Blöndulínu 3.

Í g-lið segi að fram skuli koma upplýsingar um aðgerðir sem eru fyrirhugaðar til að koma í veg fyrir, draga úr eða vega upp á móti verulegum neikvæðum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar. Hvað þetta varðar byggir stefndi á umhverfismatinu og niðurstöðum þess þar sem skilgreindar voru ýmsar mótvægisaðgerðir og skilmálar til að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum við framkvæmd áætlunarinnar. Í kafla 12 sé fjallað um mótvægisaðgerðir og vöktunaráætlanir og kafli 4.3 fjalli um þá skilmála sem stefndi setur fyrir línunni.

Í h-lið segir að fram skuli koma yfirlit yfir ástæður þess að kostirnir, sem um erað ræða, voru valdir og lýsing á því hvernig matið fór fram, þ. m. t. um erfiðleika, svo sem tæknilegra erfiðleika og skort á upplýsingum eða þekkingu við að taka saman þær upplýsingar sem krafist var. Stefndi vísar hvað þetta varðar til kafla 4.1 í en þar sé gerð grein fyrir þeim valkostum sem skoðaðir voru í skipulagsferlinu og rök færð fyrir því hverjir voru felldir út eftir skoðun. Í kafla 11.4.1 og 11.4.2 sé gerð grein fyrir valkostum, forsendum fyrir útfærslum þeirra og hvernig kostirnir þróuðust í skipulagsvinnunni.

Í i-lið sé tekið fram að því skuli lýst hvernig vöktun skuli hagað vegna líklegra umhverfisáhrifa af framkvæmd áætlunar komi hún eða einstakir þættir hennar til framkvæmda. Stefndi vísar til þess að 12 kafli fjalli um mótvægisaðgerðir og vöktunaráætlanir.

Í j-lið séu fyrirmæli um samantekt liða a- i. Slíka samantekt kveður stefndi að finna í köflum 4 og 11.4.

Með vísan til þess sem að framan er rakið byggir stefndi á því að umfjöllun um tillögur að línuleiðum og tillögur á breytingum á aðalskipulagi hans uppfylli skilyrði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006. Stefndi heldur því fram að umhverfismat áætlunarinnar sé mjög ítarlegt sama hvernig á það er horft. Þá hafi málsmeðferðin verið í samræmi við lög um umhverfismat áætlana. Auk þess hafi hann í þrígang leitað álits stjórnvalda og almennings og unnið úr þeim og öðrum gögnum. Jafnframt hafi hann í samræmi við 3. málsl. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 haft samráð við Skipulagsstofnun þegar teknar voru ákvarðanir varðandi umfang og nákvæmni upplýsinga í umhverfisskýrslunni. Stofnunin hafi ekki gert athugasemdir við umhverfismat breytingarinnar þrátt fyrir athugasemdir stefnanda. Þá áréttar stefndi að hér sé um að ræða umhverfismat áætlunar samkvæmt lögum nr. 105/2006 en ekki mat á umhverfisáhrifum framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000. Töluverður munur sé á slíku mati hvað varðar nákvæmni rannsókna o. fl. en hann felist einkum í því að annars vegar sé um að ræða almennar ákvarðanir um meginstefnu og hins vegar sértækar ákvarðanir um einstakar framkvæmdir. Þar sem stefnumörkun á áætlanastigi sé yfirleitt almenns eðlis verði að ganga út frá því að slíkt mat sé tiltölulega gróft og oft án þess að sérstakar rannsóknir á umhverfi og umhverfisárhrifum fari fram. Slíku sé ekki fyrir að fara við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda. Stefndi byggir einnig á því að fyrir liggi að Landsnet hf. muni gera nýtt mat á umhverfisáhrifum framkvæmda vegna Blöndulínu 3 og bendir á að í skilmálum tillögunnar að breyttu aðalskipulagi sé áskilnaður um að aðrir kostir fyrir leið línunnar verði skoðaðir, þ. m. t. leið um Efribyggð og Kiðaskarð. Því sé ekki útilokað að nýtt umhverfismat framkvæmda muni leiða til þess að stefndi endurskoði hvar línan muni liggja áður en til framkvæmda kemur. Stefndi andmælir því ekki að Kiðaskarðsleið án tengingar við Varmahlíð hafi minnst umhverfisáhrif en sú leið er að hans mati óraunhæf vegna þess að hún auki ekki aðgengi sveitarfélagsins að raforku í sama mæli og aðrar leiðir.

Hvað varðar þá málsástæðu stefnanda að þörf hafi verið á svæðisskipulagi bendir stefndi á að í gildi sé Landslagsskipulagsstefna 2015- 2026. Með henni hafi verið sett fram samræmd stefna um skipulagsmál á landsvísu til leiðbeiningar fyrir skipulagsgerð sveitarfélaga og aðra áætlanagerð um landnotkun og byggðaþróun. Þar sé mörkuð stefna um fjögur viðfangsefni, þ. e. skipulagsmál á miðhálendinu, skipulag í dreifbýli, búsetumynstur og dreifingu byggðar og skipulag á haf- og strandsvæðum. Byggir stefndi á því að við breytingu á aðalskipulagi sínu hafi verið tekið fullt tillit til nefndrar stefnu að svo miklu leyti sem hún varðar breytinguna og vísar til greinargerðar með breytingu á skipulaginu. Í landsskipulagsstefnu sé vikið að því að mannvirki vegna orkuvinnslu og orkuflutnings falli sem best að landslagi og annarri landnotkun. Stefndi hafi haft þessi markmið sem forsendur í vinnu að aðalskipulaginu, m. a. með því að kanna áhrif á umhverfi og landnotkun. Einnig hafi hann horft til landnotkunar í sveitarfélaginu og stefnu sinnar um orkufrekan iðnað. Í Landsskipulagsstefnu sé ekki tekin ákvörðun um nákvæma legu raflína eða útfærslu þeirra. Jafnframt heldur stefndi því fram að sveitarfélög, önnur en þau sem eru á höfuðborgarsvæðinu, ráði því sjálf hvort þau vinni svæðisskipulag eða ekki. Ekki hafi verið þörf á slíku skipulagi vegna breytingar stefnda á aðalskipulagi sínu enda breytingin gerði í fullu samræmi við gildandi aðalskipulagsáætlanir aðliggjandi sveitarfélaga og fyrirhugð lega Blöndulínu 3 falli saman við línustæðin í Húnavatns- og Akrahreppum. Af þessum sökum sé svæðisskipulag ekki forsenda fyrir lögmæti breytingar á aðalskipulagi stefnda.

Stefndi byggir á því að engin skylda hafi hvílt á honum að leita frekara samkomulags við Skipulagsstofnun líkt og stefnandi heldur fram. Stefndi byggi á því að stefndi og Skipulagsstofnun hafi ekki gert samkomulag um þær breytingar sem stofnunin óskaði eftir að stefndi gerði á tillögunni áður en hún var auglýst til kynningar.

Stefndi heldur því fram að hann hafi orðið við öllum ábendingum Skipulagsstofnunar um breytingar á tillögunni fyrir auglýsingu hennar og af þeirri ástæðu hafi ekki verið um neitt að semja. Túlkun stefnanda á lagaákvæði því sem hann vísar til sé ekki í samræmi við venju auk þess sem efnisrök mæli ekki með slíkri túlkun. Þá fullyrðir stefndi að í framkvæmd hafi formlegt samkomulag ekki verið gert um breytingar á aðalskipulagi milli viðkomandi sveitarfélags og stofnunarinnar. Stefndi vísar til þess að áður en tillagan var auglýst hafi hann, með tölvupósti 14. desember 2018, sent uppfærð gögn til Skipulagsstofnunar með upplýsingum um að brugðist hafi verið við athugasemdum stofnunarinnar. Sama dag svari stofnunin því að sendingin hafi verið móttekin og skömmu síðar birtir stofnunin auglýsingu um tillöguna á vef sínum. Þessi afgreiðsla stofnunarinnar verði ekki skilin með öðrumhætti en að samkomulag hafi verið milli stefnda og stofnunarinnar um breytingar á tillögunni enda þær staðfestar af stofnuninni.

Stefndi mótmælir því að hann hafi ekki á fullnægjandi hátt brugðist við athugasemdum eða ábendingum Skipulagsstofnunar varðandi ákvörðun Landsnets hf. um að vinna nýtt umhverfismat vegna Blöndulínu 3. Stefndi vísar til þess að fyrir þessu sé ítarlega gerð grein í greinargerð skipulagsins. Þar segi m. a. að þegar niðurstaða og álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir um nýtt mat á umhverfisáhrifum Blöndulínu 3 muni stefndi taka afstöðu til niðurstöðunnar sem leitt geti til breytinga á skipulagi. Auk þess sé settur sá skilmáli fyrir umhverfismati framkvæmda vegna línunnar að þar verði a. m. k. skoðaðir valkostir um legu línunnar um Efribyggð, Héraðsvötn og Kiðaskarð. Af þessu verði ráðið að stefndi er tilbúinn til að endurskoða afstöðu sína kalli nýtt umhverfismat á það. Stefndi mótmælir því að Skipulagsstofnun telji rétt að fresta ákvörðun um legu línunnar fram yfir nýtt umhverfismat Landsnets hf. en stofnunin hafi ekki látið slíkt álit eða skoðun í ljós.

Stefndi byggir á því að breytingin á aðalskipulaginu bindi hendur Landsnets hf. við umhverfismat framkvæmdarinnar eða að vinna beri umhverfismat framkvæmda á undan skipulaginu. Fullyrðing stefnanda í þessa veru standist ekki lög. Raunar sé eðlilegra að skipulag sé unnið fyrst og umhverfisáhrif þess metin enda sé skipulag forsenda framkvæmda líkt og fram komi í 12. gr. skipulagslaga. Skipulag taki til mun fleiri þátta en umhverfisáhrifa en við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda sé gengið lengra í rannsókunum en þegar umhverfismat skipulags er unnið. Því sé eðlilegt að skipulag sé unnið áður en lengra er gengið í rannsóknum.

Stefndi heldur því fram að breytingar á aðalskipulaginu vegna Blöndulínu 3 hafi verið gerðar af málefnalegum og lögmætum ástæðum. Helst hafi þar verið horft til þess að Landsnet hf. óskaði eftir nýju mati í janúar 2016. Fyrir hafi legið ítarlegri upplýsingar um valkosti, umhverfisþætti og forsendur en þegar ákvörðun var tekin um að fresta ákvörðun um það hvort lína færi um Efribyggð eða Héraðsvötn. Stefnda hafi samkvæmt 30. gr. skipulagslaga ekki verið heimilt að fresta ákvörðun sinni lengur en í fjögur ár og sá tími hafi verið liðinn. Samkvæmt 9. gr. c í raforkulögum beri sveitarstjórn við næstu endurskoðun aðalskipulags og innan fjögurra ára frá samþykkt kerfisáætlunar að samræma skipulagsáætlanir vegna verkefna í staðfestri 10 ára kerfisáætlun. Þar skuli m. a. ákveða legu flutningslína í skipulagi að fenginni tillögu flutningsfyrirtækis í samræmi við kerfisáætlun að höfðu samráði þess og skipulagsyfirvalda. Gert hafi verið ráð fyrir Blöndulínu 3 í samþykktum kerfisáætlunum Landsnets hf. fyrir árin 2015- 2024 og 2018-2027. Brýn þörf hafi verið á því að bæta afhendingaröryggi raforku í sveitarfélaginu. Loks hafi stefndi talið mikilvægt að móta stefnu um landnotkun í sveitarfélaginu og að hann hefði frumkvæði að því að móta stefnu á grundvelli skipulagslegra sjónarmiða. Stefndi vísar einnig til þess að ekki sé skylt að vinna umhverfismat áætlana áður en breyting á aðalskipulagi er samþykkt. Þó svo að nýtt umhverfismat liggi ekki fyrir leiði það ekki til ógildingar á breytingu aðalskipulagsins.

Stefndi hafnar því að hann hafi ekki svarað athugasemdum Skipulagstofnunar líkt og stefnandi heldur fram. Stofnunin hafi óskað eftir nánari útskýringum varðandi það sem fram kemur í greinargerð skipulagsins að Héraðsvatnaleið skerði vistgerðir með hátt eða mjög hátt verndargildi minna en Kiðaskarðsleið með tengingu við Varmahlíð og Efribyggðarleið. Í greinargerðinni komi fram að með tengingu við Varmahlíð verði umhverfislegur ávinningur Kiðaskarðsleiðar óverulegur en á þessu hafi Skipulagsstofnun óskað nánari skýringa. Stefndi byggir á því að hann hafi bætt við upplýsingum um umfang rasks á vistgerðir og flokkun verndargildis þeirra í greinargerð. Gerð hafi verið grein fyrir samanburði á raski valkostanna og því ítarlega lýst hvernig Kiðaskarðsleið, með tengingu við Varmahlíð, tapaði þeim umhverfislega ávinningi sem sú leið hafði án tengingarinnar. Útreikningar sýni að skerðing loftínu samkvæmt Kiðaskarðsleið er 7,0 ha en 14,2 með tengingunni. Sambærileg skerðing Héraðsvatnaleiðar sé 11,2 ha. Með þessum upplýsingum hafi verið komið til móts við athugasemdir Skipulagsstofnunar.

Varðandi þá málsástæðu stefnanda að á Héraðsvatnaleið sé mikilvægt fuglasvæði í Evrópu (Ramsarsamningurinn) og að línan muni hafa áhrif á svæði sem skilgreint sé eitt af helstu votlendum á Norðurlöndum kveðst stefndi hafa takið tillit til þessa. Í skipulagsvinnu og við umhverfismat á áætluninni hafi áhrif valkosta á votlendi verið könnuð ítarlega. Héraðsvatnaleið sé vissulega í nágrenni við mikilvægt fuglasvæði en það hafi verið niðurstaða umhverfismats að setja skilmála um að kannaðir yrðu farleiðir fugla og möguleg áhrif línunnar á þá. Hins vegar verði lítil skerðing á votlendi fari línan Héraðsvatnaleið. Í tillögunni sé því tekið mið af því að tryggja verndun þess og óbreytta nýtingu. Ekkert Ramsarsvæði sé í Skagafirði en slík svæði séu alls sex á Íslandi en ekkert þeirra nærri þeim valkostum sem koma til greina fyrir Blöndulínu 3.

Stefndi hafnar því að meginröksemdir fyrir vali á Héraðsvatnaleið séu rangar líkt og stefnandi byggir á. Stefndi mótmælir því að ákvörðun leiðar fyrir línuna hafi verið tekin til að tryggja aðgang að raforku og þannig þóknast Landsneti hf. Stefndi kveðst hafa sett fram mismunandi valkosti en af þeim hafi þær þrjár leiðir sem helst hafa verið nefndar tryggt best aðgengi sveitarfélagsins að meginflutningskerfi raforku; Kiðaskarðs-og Efribyggðarleiðir þá með tengingu nærri Varmahlíð. Stefndi telur af valkostunum þremur séu umhverfisáhrifin minnst af Héraðsvatnaleið. Landsneti hf. beri að tryggja aðgang að raforku en ef Kiðaskarðsleið, án tengingar við Varmahlíð, verður valin þurfi aðra línu til að tryggja aðgang sveitarfélagsins að raforku með sambærilegum hætti. Slík lína myndi verða töluverð að umfangi og lengd. Um leið væru komnar tvær línuleiðir innan sveitarfélagsins og slíkt hefði ekki í för með sér nokkurn ávinning.

Stefndi byggir einnig á því að tenging nýrrar Blöndulínu við Varmahlíð opni möguleika á því að fyrirtæki og eistaklingar í sveitarfélaginu geti tengst við línuna. Í sveitarfélaginu séu stór atvinnusvæði sem m. a. séu skilgreind fyrir iðnað og orkufreka starfsemi. Um annað sem stefnandi byggir á varðandi það að meginröksemdir fyrir vali á línuleið séu rangar vísar stefndi til þess sem áður er rakið um nálgun umhverfismats og lengd leiða, að Vatnsskarð hafi gleymst. Hann vísar til fyrri umfjöllunar sinnar um vistgerðir með hátt og mjög hátt verndargildi, fuglasvæði o. fl. Að sama skapi vísar stefndi til þess sem áður er rakið um ætlaðan skort á samkomulagi við Skipulagsstofnun.

Stefndi byggir á því að umfjöllun umhverfismatsins um votlendi snúi að flokkun Náttúrufræðistofnunar á votlendi skv. vistgerðarkortlagningu stofnunarinnar og skilgreiningu í lögum um náttúruvernd. Þar sé ekki átt við vatnsfarvegi. Héraðsvatnaleið línunnar muni þvera Héraðsvötn en ekki raska eða takmarka þá auðlind sem felst í vatnsfallinu eða farvegi þess. Raunar muni allar leiðirnar þvera Héraðsvötn en sú þverun hafi ekki áhrif á vatnsfarveginn eða vatnsfallið. Auk þessa séu Héraðsvötn ekki skilgreind sem náttúruverndarsvæði og ekki verði séð að slíkt standi til. Hvorki Umhverfisstofnun né Náttúrufræðistofnun hafi gert athugasemdir við umfjöllun umhverfisskýrslunnar um votlendi og vatnsföll í umsögnum sínum um skipulagið.

Stefndi fellst á með stefnanda að fleiri muni sjá línu sem lögð yrði eftir Héraðsvatnaleið en öðrum leiðum. Hins vegar þurfi að skoða fleiri þætti, þ. m. t. stefnu stjórnvalda um lagningu raflína og uppbyggingu flutningkerfisins. Stefndi vísar til þess að Héraðsvatnaleið fylgi eða sé nærri mannvirkjabeltum í Skagafirði sem eru núverandi raflína og þjóðvegur nr. 1. Minni röskun felist í því að fara þessa leið en leggja línu á tiltölulega óröskuðu svæði. Til að minnka sjónræn áhrif hafi stefndi lagt til að um 3,8 km hluti línunnar verði lagður í jörð auk þess sem hugað verði að gerð og staðsetningu mastra. Stefndi telur að lega línunnar austan Vindheima sé þannig að dregið hafi úr sýnileika hennar frá hringveginum sökum þess að línuna muni bera við hækkun í landinu en ekki himin. Auk þessa hafi verið sett skilyrði um að Rangárvallalína verði lögð í jörð innan tveggja ára frá því að framkvæmdum við Blöndulínu 3 lýkur. Sama eigi við um Blöndulínu 2. Til framtíðar fjölgi því ekki loftlínum í sveitarfélaginu. Því séu mótvægisaðgerðir sem lagðar eru til í skipulaginu til þess fallnar að draga úr heildaráhrifum flutningskerfis raforku á umhverfið, þar með talið ásýnd og landslag.

Stefndi vísar til stefnu stjórnvalda um uppbyggingu raforkukerfisins en í þingsályktun frá 2018 komi fram að leita skuli leiða til að draga úr sjónrænum áhrifum með þróun nýrra flutningsmannvirkja sem falli betur að umhverfinu og velja stæði þannig að sjónræn áhrif eða önnur umhverfisáhrif séu sem minnst. Leitast skuli við að raska ekki ósnortnu svæði ef aðrar lausnir komi til greina. Stefndi kveðst hafa valið línustæði sem hafi minni umhverfisáhrif en aðrir raunhæfir kostir. Leið línunnar sé nærri mannvirkjabeltum og liggi ekki um ósnortin svæði. Þetta sé í samræmi við skipulagsstefnu stefnda.

Stefndi bendir á að Umhverfisstofnun taki undir ákvörðun hans um að velja Héraðsvatnaleið þar sem hún fylgi betur mannvirkjabelti en aðrir kostir. Þetta komi fram í umsögn Umhverfisstofnunar frá 2012 en þar segir að með þessari línuleið liggi línan nærri núverandi mannvirkjabelti og að nýtt votlent svæði sé ekki tekið undir mannvirki líkt og gera þyrfti ef önnur leið yrði valin. Þá sé þörfin fyrir slóðagerð minni og greiðari aðgangur að efni til slóðagerðar. Umhverfisstofnun telji að líta beri á Blöndulínu 3 sem viðbót við núverandi mannvirkjabelti og stigs- en ekki eðlismunur á mannvirkjunum.

Stefndi hafnar því að hann hafi við skipulagsvinnuna og umhverfismatið eingöngu byggt á upplýsingum frá Landsneti hf. varðandi möguleika á jarðstrengjum en á því sé byggt af hálfu stefnanda. Stefndi heldur því fram að hann hafi aflað upplýsinga frá óháðum aðila auk upplýsinga frá Landsneti hf. Vísar hann til þess að í greinargerð með aðalskipulaginu komi fram að hann fallist á rökstuðning Landsnets hf. um þörf á styrkingu flutningskerfisins. Hann hafi skoðað fimm valkosti og alltaf skoðað möguleika á jarðstreng auk loftlínu. Hann telji óraunhæft að Blöndulína 3 fari öll í jörð miðað við fyrirliggjandi gögn en hann hafi kynnt sér óháðar úttektir sem hafa verið gerðar á hámarklengdum jarðstrengs í Kröflulínu 3 og Hólasandslínu 3. Þar hafi úttekt raforkuverkfræðings staðfest að hámarkslengdir jarðstrengja voru í samræmi við upplýsingar frá Landsneti hf. Kveðst stefndi ekki hafa forsendur til að draga í efa upplýsingar frá Landsneti hf. um rafmagnsfræðilegar takmarkanir á lengd jarðstrengja. Hins vegar leggi hann til að fyrirhugað verkráð vegna Blöndulínu 3 láti vinna óháða úttekt á lengd jarðstrengja á þeirri línu. Þá liggi fyrir ný úttekt sama raforkuverkfræðings frá september 2019 sem staðfestir takmarkanir á jarðstrengjalögnum í meginflutningskerfi raforku og jafnvel séu vísbendingar um að takmarkanirnar séu meiri en fram komi í kerfisáætlun Landsnets hf. Telur stefndi því að hann hafi uppfyllt rannsóknarskyldu sína við meðferð málsins.

Stefndi byggir á því að við málsmeðferð á breytingu á aðalskipulagi hans, sem m. a. fjallar um Blöndulínu 3, hafi verið farið eftir málsmeðferðar- og efnisreglum skipulagslaga nr. 123/2010 og engir slíkir gallar séu á málsmeðferðinni að leitt geti til ógildingar hennar. Að sama skapi hafi verið farið eftir reglum laga um umhverfismat áætlana nr. 105/2006.

Stefndi heldur því fram að málsmeðferðin hafi verið vönduð og staðfest af Skipulagsstofnun. Við málsmeðferðina hafi verið haft ítarlegt samráð við hagsmunaaðila og stefnandi þar með talinn. Stefnandi og aðrir hafi komið sjónarmiðum sínum á framfæri líkt og lög heimila. Til framkominna sjónarmiða hafi stefndi tekið afstöðu og þá hafi eftir listaði linn, Skipulagsstofnun, staðfest breytinguna. Skipulagsstofnun hafi farið yfir málsmeðferðina bæði varðandi form og efni og ekki gert neinar athugasemdir.

Stefndi heldur því fram að málsmeðferð hafi verið í samræmi við reglur stjórnsýslulaga og almennar reglur stjórnsýsluréttar svo sem um andmælarétt, rannsóknarreglu, meðalhófsreglu, lögmætisreglu o. s. frv. Ekkert hafi komið fram í málatilbúnaði stefnanda sem sýni brot á þessum reglum sem leitt geti til ógildingar ákvörðunarinnar í heild eða að hluta.

Stefndi vísar einnig til þess að það sé lögboðin skylda hans að ákveða línuleiðina. Samkvæmt 78. gr. stjórnarskrárinnar skuli sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 komi fram að markmið laganna sé að þróun byggðar og notkun á landinu öllu skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og í 12. gr. laganna sé mælt fyrir um skipulagsskyldu. Það sé hlutverk sveitarfélaga að gera áætlanir, þ. m. t. aðalskipulagsáætlanir sem leiða til breytinga á ýmsum réttindum og skyldum sveitarfélaga og þeirra sem í sveitarfélaginu búa og starfa.

Meginviðfangsefni aðalskipulags sé stefnumörkun sveitarstjórnar um landnotkun og byggðaþróun, sbr. 1. mgr. greinar 4.3.1 í skipulasreglugerð nr. 90/2013. Í 2. mgr. greinarinnar segi að í skipulagsgögnum skuli gera grein fyrir og marka stefnu um þau málefni sem þar greinir, m. a. um veitur og fjarskipti. Þar segir að gera skuli grein fyrir þegar byggðu og fyrirhuguðu stofnkerfi vatnsveitu, hitaveitu, rafveitu, fjarskipta- og fráveitu og helgunarsvæði þeirra, ofan jarðar og neðan. Blöndulína 3 falli augljóslega undir stofnkerfi.

Stefndi byggir einnig á því að sveitarfélög skuli á hverjum tíma hafa í gildi aðalskipulag. Honum hafi því ekki aðeins verið heimilt heldur skylt að gera grein fyrir legu línunnar á aðalskipulagi sveitarfélagsins og það hafi hann gert. Blöndulína 3 hafi verið í aðalskipulagi stefnda fyrir árin 2009- 2021 sem samþykkt var í sveitarstjórn stefnda 17. desember 2009 og staðfest af umhverfisráðherra í maí 2012. Það skipulag hafi sýnt línuna frá Blönduvirkjun um sunnanvert Vatnsskarð að Kolgröf í Skagafirði. Þaðan hafi tvær leiðir komið til greina, annars vegar Efribyggðarleið og hins vegar Héraðsvatnaleið. Ekki var tekin afstaða til leiðanna og þær báðar sýndar á uppdrætti. Skipulagi varðandi línuleiðirnar var frestað þar til nánari útfærsla og hönnun lægi fyrir en á þessum tíma stóð Landsnet hf. fyrir umhverfismati á framkvæmdinni. Frestun á skipulagi sé hins vegar eingöngu heimil til fjögurra ára og þar sem sá tími var liðinn hafi stefnda borið að eyða óvissu um legu línunnar. Auk þess hafi forsendur frestunarinnar samvæmt skipulaginu sjálfu, þ. e. skortur á upplýsingum, ekki verið lengur fyrir hendi þar sem fyrir lá gilt umhverfismat framkvæmda vegna línunnar. Engu breyti þótt það sé nú í endurskoðun. Auk þessa hafi stefnda verið skylt, skv. 9. gr. raforkulaga, eigi seinna en innan fjögurra ára frá samþykkt kerfisáætlunar að samræma skipulagsáætlanir vegna verkefna í staðfestri tíu ára kerfisáætlun. Slík samræming taki m. a. til legu flutningslínu í skipulagi að fenginni tillögu flutningsfyrirtækisins. Blöndulína 3 komi fram í samþykktum kerfisáætlunum Landsnets hf.

Stefndi vísar einnig til þess að framkvæmdaraðili hafi óskað eftir því að óvissu um legu línunnar í skipulagi stefnda yrði eytt og á honum hafi hvílt lagaskylda til að verða við því. Stefndi hafi litið svo á að það væri brýnt hagsmunamál fyrir hann og aðra í sveitarfélaginu að bæta afhendingaröryggi raforku með því að eyða óvissu um legu línunnar og taka um leið afstöðu til fleiri atriða sem snúa að orkumálum í sveitarfélaginu og það hafi hann gert. Jafnframt hafi hann talið mikilvægt að eyða óvissu um legu línunnar sem ein og sér skapaði óvissu um mögulega landnotkun á þeim stöðum sem línan gat hugsanlega legið. Auk þess geti skortur á innviðum og möguleikum leitt til þess að tækifæri til uppbyggingar og atvinnuþróunar fari forgörðum. Stefndi hafi því tekið frumkvæði í málinu, líkt og honum var skylt og hann hafði vald til, og mótað stefnu um legu línunnar á grundvelli skipulagslegra sjónarmiða. Honum hafi hins vegar ekki verið heimilt eða skylt að bíða eftir niðurstöðu nýs umhverfismats.

Að endingu byggir stefndi á því að val hans á línuleið hafi byggst á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum að undangenginni ítarlegri rannsókn á málinu. Hann hafi í öllu farið eftir ákvæðum laga og tekið ákvörðun sína að fengnum sjónarmiðum og andmælum allra hagsmunaðila á mörgum stigum og á grundvelli fyrirliggjandi stefnu í aðalskipulagi. Um hafi verið að ræða matskennda stjórnvaldsákvörðun en slíkar ákvarðanir geti dómstóla rekki endurskoðað efnislega og því geti dómurinn ekki hnekkt vali stefnda á leið fyrir Blöndulínu 3.

V I

Niðurstaða

Líkt og að framan er rakið snýst ágreiningur aðila um val stefnda á leið fyrir Blöndulínu 3 um Sveitarfélagið Skagafjörð. Stefnandi telur ýmsa annmarka hafa verið á undirbúningi stefnda við breytingu á aðalskipulagi sínu og umhverfismati sem leiði til þess að rétt sé að fella þann hluta aðalskipulagsins sem snýr að Blöndulínu 3 úr gildi. Stefndi telur hins vegar enga slíka annmarka hafa verið á undibúningi eða umhverfismati að rétt sé að fella aðalskipulagið úr gildi.

Að framan er ítarlega gerð grein fyrir málsástæðum aðila og þar rakið að stefnandi reisir kröfur sínar í aðalatriðum á átta málsástæðum.

Í fyrsta lagi byggir stefnandi á því að sá hluti Blöndulínu 3 sem liggja á um Vatnsskarð hafi gleymst í umhverfismati.

Við greiningu á valkostum línuleiða um sveitarfélagið gerði stefndi ráð fyrir að lína um Kiðaskarð myndi tengjast við tengivirki nærri Varmahlíð og til að tengja hana þangað þyrfti um 15 km langa línu. Stefndi telur nauðsynlegt að slík tenging eigi sér stað til þess að tryggja til framtíðar aðgang sveitarfélagsins að raforku en báðar hinar leiðirnar gera ráð fyrir slíkri tengingu. Fallast verður á með stefnda að það sé eðlileg og málefnaleg krafa af hans hálfu að tryggja næga raforku í sveitarfélaginu en það mun ekki gerast verði línan lögð um Kiðaskarð án tengingar við Varmahlíð nema með lagningu annarrar línu. Ekki verður fallist á það sjónarmið stefnanda að stefndi þurfi að sýna fram á með óyggjandi hætti að í náinni framtíð muni verða þörf fyrir aukna raforku en fyrir liggur að aðalskipulag stefnda gerir ráð fyrir iðnaði sem kallar á slíkt. Hin 15 km langa tengilína mun hafa í för með sér umhverfisáhrif sem taka verður tillit til og leiðir til þess að umhverfisáhrif Kiðaskarðsleiðar með tengingunni verða eðli máls samkvæmt meiri en án hennar. Í umhverfisskýrslu sem er, líkt og heimilt er, hluti af greinargerð með tillögu að breytingum á aðalskipulagi stefnda er ítarlega og á sambærilegan hátt gerð grein fyrir áhrifum leiðanna þriggja á þá þætti sem mælt var fyrir um í 2. mgr. 6. gr. þágildandi laga um umhverfismat áætlana nr. 105/2006. Er því ekki fallist á með stefnanda að slíkur annmarki hafi verið á umhverfismati áætlunarinnar að varðað geti ógildingu á breytingu á aðalskipulagi stefnda.

Í öðru lagi byggir stefnandi á því að stefndi hafi átt að vinna og samþykkja svæðisskipulag eftir ákvæðum 21. g í skipulagslögum nr. 123/2010 áður en aðalskipulagið var gert. Skortur á svæðisskipulagi sé slíkur annmarki á aðalskipulagi stefnda að það leiði til ógildingar þess.

Fyrir liggur að lega Blöndulínu 3 inn og út úr Sveitarfélaginu Skagafirði er í samræmi við skipulag aðliggjandi sveitarfélaga og liggur því í raun fyrir samkomulag milli sveitarfélaganna um legu línunnar í sveitarfélögunum, sbr. 34. gr. skipulagslaga. Sveitarfélögum, öðrum en þeim sem teljast til höfuðborgarsvæðisins, er óskylt að hafa svæðisskipulag og verður ekki ráðið að lagning Blöndulínu 3 kalli í því tilfelli sem hér um ræðir á slíkt skipulag.

Í þriðja lagi byggir stefnandi á því að stefndi hafi ekki leitað samkomulags við Skipulagsstofnun.

Að mati stefnanda uppfyllir tillaga stefnda að breyttu aðalskipulagi ekki ákvæði 3. mgr. 30. gr. skipulagslaga. Í þeirri grein kemur fram að að lokinni kynningu skuli aðalskipulagstillaga lögð fyrir sveitarstjórn til afgreiðslu. Eftir afgreiðsluna sendir sveitarstjórn Skipulagsstofnun tillöguna til athugunar. Komi ekki fram athugasemdir frá stofnuninni innan fjögurra vikna skuli tillagan auglýst óbreytt. Telji Skipulagsstofnun að tillagan fullnægi ekki settum kröfum um aðalskipulag skuli hún leita samkomulags við sveitarstjórn um breytingar. Náist ekki samkomulag er sveitarstjórn engu að síður heimilt að auglýsa tillöguna en athugasemdir Skipulagsstofnunar skulu þá jafnframt auglýstar og liggja frammi með tillögunni. Fyrir liggur að Skipulagsstofnun gerði athugasemdir við tillöguna með bréfi 31. maí 2018. Í desember 2018 sendi stefndi Skipulagsstofnun gögn og kvaðst hafa brugðist við athugasemdum stofnunarinnar. Skömmu síðar auglýsti stofnunin tillöguna á vef sínum. Samkvæmt þessu verður ekki annað ráðið en að Skipulagsstofnun hafi litið svo á að stefndi hafi brugðist nægjanlega við þeim athugasemdum sem stofnunin hafði áður gert. Verður samkvæmt þessu ekki annað ráðið en að stefndi hafi haft nægjanlegt samráð við Skipulagsstofnun.

Í fjórða lagi byggir stefnandi á því að fyrirhugað umhverfismat Landsnets hf. leiði til ógildingar á breytingum á aðalskipulagi stefnda. Vísar stefnandi aðallega til athugasemda Skipulagsstofnunar í þá veru að taka þurfi afstöðu til nýs umhverfismats sem geti haft árif á stefnu og útfærslu framkvæmdarinnar í aðalskipulagi. Svar stefnda við athugasemdinni verði ekki skilið á annan veg en þann að stefndi taki undir skoðun Landsnets hf. um að lega línunnar skuli ákveðin áður en umhverfismat fari fram.

Fyrir liggur að unnið er að nýju umhverfismati vegna Blöndulínu 3. Í greinargerð með breytingum á aðalskipulagi sínu tekur stefndi fram að hann muni taka afstöðu til niðurstöðu matsins þegar hún liggi fyrir og sú afstaða kunni að leiða til breytinga á skipulaginu. Jafnframt hefur stefndi sett það skilyrði að í nýju umhverfismati framkvæmda verði a. m. k. skoðaðir þeir þrír valkostir sem ítrekað hafa verið nefndir. Eðli máls samkvæmt eru umhverfisáhrif framkvæmda ekki metin fyrr en nokkuð ljóst liggur fyrir í hvaða framkvæmdir stendur til að ráðast. Það eitt og sér að gert sé nýtt umhverfismat leiðir ekki til þess að rétt sé að ógilda fyrra mat. Þá verður ekki séð að nýtt mat sé andstætt a-lið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum líkt og stefnandi heldur fram. Að mati dómsins hefur stefndi með fullnægjandi hætti tekið tillit til þess að nýtt umhverfismat sé nú í vinnslu og skiptir engu þótt það kunni að leiða til þess að línunni verði valin önnur leið en nú er gert ráð fyrir.

Í fimmta lagi byggir stefnandi á því að stefndi hafi ekki svarað athugasemdum Skipulagsstofnunar varðandi það að í skipulagstillögunni sé frá því greint að Héraðsvatnaleið skerði vistgerðir með hátt og mjög hátt verndargildi minna en Kiðaskarðsleið með tengingu við Varmahlíð.

Að framan er gerð grein fyrir sjónarmiðum stefnda varðandi þessa málsástæðu stefnanda. Dómurinn fellst á með stefnda að hann hafi í greinargerð skipulagsins brugðist við athugasemdum Skipulagsstofnunar með því að lýsa samanburði á raski valkostanna bæði með texta og í samanburðartöflu.

Í sjötta lagi byggir stefnandi á því að einungis á Héraðsvatnaleið sé talið að línan muni hafa áhrif á mikilvæg fuglasvæði í Evrópu og svæði sem skilgreint er eitt af helstu votlendum á Norðurlöndum. Að þessu eða Ramsarsamningnum sé ekki vikið í greinargerðinni.

Í tillögu að breytingu á aðalskipulagi stefnda er gerð grein fyrir því að Héraðsvatnaleið sé nær mikilvægum fuglasvæðum en aðrir kostir. Fallast má á með stefnanda að í breytingartillögunni sé ekki nægjanlega gerð grein fyrir því með hvaða hætti unnt sé að bregðast við áflugsáhættu. Hins vegar er gerð grein fyrir því að votlendi með hátt verndargildi mun skerðast lítið og annað votlendi einnig, raunar er skerðing votlendis minni á Héraðsvatnaleið en ef línan verður lögð um Efribyggð eða Kiðaskarð. Ekkert Ramsarsvæði er á fyrirhugaðri leið línunnar um Skagafjörð. Að mati dómsins er skortur á upplýsingum um áhrif á fuglasvæði ekki alvarlegur galli á umhverfismatinu.

Í sjöunda lagi telur stefnandi að meginröksemdir fyrir tillögu að breytingu á aðalskipulagi stefnda séu rangar. Er þar að hluta til efnislega sömu málsástæður og áður hefur verið leyst úr.

Að mati dómsins er ekki óeðlilegt að stefndi setji það skilyrði fyrir lagningu línunnar um sveitarfélagið að hún tryggi einnig aukna orku í sveitarfélaginu. Líkt og áður er getið gerist það ekki verði Kiðaskarðsleið fyrir valinu nema með lagningu 15 km strengs. Landsneti hf. er vissulega skylt að tengja alla þá sem eftir því sækjast við flutningskerfið en það liggur í augum uppi að slík tenging getur ekki átt sér stað nema með lagningu línu. Ekkert bendir til þess að stefndi hafi við ákvörðun um legu Blöndulínu 3 leitast við að velja þann kost sem er Landsneti hf. þóknanlegur líkt og stefnandi heldur fram. Þá verður ekki fallist á með stefnanda að línuleiðin sé byggð á ranghugmynd og því andstæð rannsóknarreglunni sem fram kemur í 10. gr. laga nr. 37/1993. Hvað skerðingu votlendis varðar er ekki fallist á með stefnanda að rétt sé að skilgreina árfarveg Héraðsvatna sem votlendi skv. a-lið 61. gr. náttúruverndarlaga þrátt fyrir að horft sé til markmiða laganna. Votlendi eru skilgreind með sérstökum hætti í nefndri 61. gr. og falla árfarvegir ekki undir þá skilgreiningu. Jafnframt verður að horfa til þess, líkt og stefndi benti á, að Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun gerðu ekki athugasemdir varðandi votlendi og vatnsföll í umsögnum sínum um skipulagið. Stefnandi bendir réttilega á að sjónræn áhrif verða mest með Héraðsvatnaleið þar sem hún mun liggja meðfram þjóðvegi 1. Hins vegar eru sjónræn áhrif einungis hluti af því sem taka skal tillit til við umhverfismat og þessi auknu áhrif, að teknu tilliti til mótvægisaðgerða, leiða ekki ein og sér til þess að fallast beri á kröfur stefnanda.

Í áttunda lagi byggir stefnandi á því að stefndi hafi eingöngu notast við upplýsingar frá Landsneti hf. varðandi möguleika á lagningu línunnar í heild eða að hluta í jörð. Stefndi leitaði til óháðs aðila varðandi jarðstrengi og byggði niðurstöðu sína m. a. á upplýsingum frá honum og gerir grein fyrir því í tillögu sinni. Uppfyllti stefndi rannsóknarskyldu sína hvað þetta varðar.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða dómsins að engir slíkir annmarkar hafi verið á undirbúningi eða ákvörðun stefnda við val hans á leið fyrir Blöndulínu 3 sem fram kemur í tillögu að breytingu á aðalskipulagi hans sem leitt getur til ógildingar ákvörðunarinnar. Ber því, að öllu framangreindu virtu, að sýkna stefnda af kröfum stefnanda.

Eins og atvikum er hér háttað þykir rétt að málskostnaður falli niður.

Af hálfu stefnanda flutti málið M-kk-nf Ó-kk-nf lögmaður en af hálfu stefnda Í-kk-nf P-kk-nf lögmaður.

H-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan að gættum ákvæðum 1. mgr. 115. gr. laga um meðferð einkamála.

Dómsorð:

Stefndi, Sveitarfélagið Skagafjörður, er sýkn af kröfum stefnanda, B. Pálssonar ehf.

Málskostnaður fellur niður.

H-kk-nf H-kk-nf