E-5415/2022

Mál þetta, sem dómtekið var að lokinni aðalmeðferð, 7. nóvember sl., var höfðað með stefnu, birtri 21. nóvember 2022, af stefnanda, A, [...], á hendur stefnda, Innheimtustofnun sveitarfélaga, Lágmúla 9, Reykjavík.

Stefnandi gerir í málinu eftirfarandi dómkröfur á hendur stefnda:

Að ógilt verði ákvörðun stefnda frá 3. desember 2021 um að skylda vinnuveit-anda stefnanda, B, til að halda eftir 350.000 krónum af mánaðarlaunum stefnanda næstu tvö árin og til að standa stefnda skil á hinu afdregna fé.

Til vara er þess krafist að ógilt verði ákvörðun stefnda frá 3. desember 2021 um að skylda vinnuveitanda stefnanda, B, til að halda eftir 350.000 krónum af mánaðarlaunum stefnanda næstu tvö árin, þó að hámarki 50% af launum hans, og til að standa stefnda skil á hinu af dregna fé.

Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda.

Stefndi krefst sýknu af dómkröfum stefnanda.

Þá krefst stefndi málskostnaðar úr hendi stefnanda.

Ágreiningsefni og málsatvik

Stefnandi er meðlagsgreiðandi en stefndi sér um innheimtu meðlags hjá meðlags-skyldum aðilum. Fyrir liggur að stefnandi skuldar stefnda umtalsverðar fjárhæðir vegna vangreidds meðlags. Í desember 2021 stóð stefnandi í skuld við stefnda að fjárhæð 5.573.673 krónur. Stefnandi hefur, líkt og aðrir í sambærilegri stöðu, fengið sendar reglulegar tilkynningar um stöðu skulda sinna við stefnda. Í þeim yfirlitum kemur m. a. fram að í þeim tilvikum þegar vanskil eru til staðar kunni krafa um launa-afdrátt að verða send launagreiðanda, sbr. 5. gr. laga nr. 54/1971, án frekari viðvarana.

Þann 3. desember 2021 voru sendar bréflegar tilkynningar til vinnuveitanda stefnanda, B, sem og til stefnanda sjálfs, þar sem tilkynnt var að þess væri krafist að umræddur vinnuveitandi stefnanda myndi halda eftir 350.000 krónum af launum stefnanda á mánuði og hann standa síðan skil á þeim fjármunum til stefnda. Í tilkynningu til stefnanda kom fram að frádráttur myndi hefjast næstu mánaðamót ef ekki yrði samið um annað hið fyrsta. Þar sem engar greiðslur bárust frá vinnuveitanda var innheimtubréf sent, 7. október 2022. Eins og sést í umræddu innheimtubréfi hafði stefndi þá einhliða lækkað frádráttarkröfu, úr 350.000 krónum niður í 198.480 krónur. Í kjölfar innheimtubréfsins hafi fulltrúi vinnuveitanda stefnanda haft samband við stefnda vegna kröfunnar. Starfsmaður stefnda hafi þá farið yfir þær reglur er giltu um ábyrgð launagreiðanda á kröfunum og verið samið um að vinnuveitandi myndi standa stefnda skil á 195.000 krónum, er yrðu dregnar af launum stefnda. Í kjölfarið hafi verið settur upp samningur um að greiddar yrði 195.000 krónur á mánuði í 12 mánuði. Vinnuveitandi stefnanda hafi síðan staðið skil á fjórum greiðslum til stefnda, hverri að fjárhæð 195.000 krónur. Stefndi veki athygli á að sú fjárhæð sé m 41% af heildar-launum stefnanda ef miðað sé við þá tölu sem tilgreind er í stefnu, þ. e. 470.000 krónur.

Byggir stefnandi á því að umrædd tilkynning um innheimtuna til vinnuveitanda stefnanda hafi falið í sér sérstaka stjórnvaldsákvörðun stefnda sem standi enn þar sem hún hafi ekki verið afturkölluð og sé í gildi næstu tvö árin. Hafi stjórnvaldsákvörðunin lagt skyldu á herðar B, sem skert hafi eignarréttindi stefnanda, en krafa stefnanda til launa fyrir vinnu sína njóti verndar sem eign eins og önnur kröfuréttindi.

Heildarmánaðarlaun stefnanda á þeim tíma sem um ræðir hafi numið 470.000 krónum, sbr. staðgreiðsluyfirlit. Samhliða því að B hafi verið send umrædd innheimtukrafa hafi stefndi sem fyrr segir sent stefnanda bréf, dags. 3. desember 2021, þar sem stefnanda hafi verið tilkynnt um að vinnuveitanda hans hefði verið gert að halda eftir allt að 350.000 krónum af mánaðarlaunum hans í hverjum mánuði. Stefndi hafi í hvorugu bréfinu né síðar óskað eftir upplýsingum um mánaðarlaun stefnanda áður en ákvörðun hafi verið tekin. Stefnandi byggir þó málið fyrst og fremst á því að ákvörðunin eigi sér ekki lagastoð, þar sem reglugerðarákvæði það sem hún byggir á, styðjist ekki við viðhlítandi lagaheimild. Þar að auki sé lagaheimildin sjálf of óskýr til að geta orðið grundvöllur skerðingar eignarréttinda, semsé framfærslufé stefnanda.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Þótt kröfu um afdrátt af launum hafi verið beint til vinnuveitanda hafi verið um vinnulaun stefnanda að ræða. Varði því málið framfærslufé hans og eignarréttindi, en krafa til launa njóti verndar stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu (MSE) eins og önnur kröfuréttindi. Verði því að líta svo á að stjórnvaldsákvörðunin hafi einkum beinst að hagsmunum stefnanda og honum sé því unnt að krefjast ógildingar hennar.

Sú ákvörðun stefnda að leggja á vinnuveitanda stefnanda skyldu til þess að halda eftir hluta launa hans sé ólögmæt. Um verulega íþyngjandi þvingun sé að ræða af hálfu stefnda er hafi haft verulega neikvæð áhrif á möguleika stefnanda til eigin framfærslu og skerði eignarrétt hans samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár og 1. gr. 1. viðauka við MSE, sbr. lög nr. 62/1994, þar sem hún feli í sér skerðingu á kröfu hans til launa fyrir störf.

Ákvörðun stefnda sé ekki skýr um það til hvers hafi verið ætlast af vinnuveitanda stefnanda og sé aðal- og varakrafa í málinu. Annars vegar segir í ákvörðun stefnda: „Þér sem vinnuveitanda er skylt að draga tilgreindar fjárhæðir af launum eftirtalinna starfsmanna [...]“ Svo komi fram að eftirtalinn starfsmaður sé stefnandi og fjárhæðin 350.000 krónur. Þá segi neðst í bréfinu: „Starfsmenn geta í vissum tilvikum samið við stofnunina um lægri frádrátt en hér greinir að neðan [þ. e. 350.000 krónur], en vinnu-veitanda er skylt að halda eftir neðangreindum fjárhæðum þar til annað er tilkynnt bréflega.“ Engin tilkynning um lægri fjárhæð hafi borist bréflega.

Hins vegar sé annars staðar í texta bréfsins að finna orðin: „[K]aupgreiðandi getur borið ábyrgð á allt að 50% af heildarlaunum starfsmannsins í samræmi við kröfu þessa, enda má kaupgreiðandi að hámarki draga 50% af heildarlaunum starfsmanns, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar 491/1996.“

Í ljósi skýrs orðalags feitletraðs texta um 350.000 krónur og þess sem fram komi neðst í bréfinu, „vinnuveitanda er skylt að halda eftir neðangreindum fjárhæðum þar til annað er tilkynnt bréflega“, og ótvíræðs orðalags bréfsins sem sama dag var sent stefnanda, þá telji stefnandi langeðlilegast að líta svo á að ákvörðun stefnda hafi lagt þá skyldu á herðar vinnuveitanda stefnanda að halda eftir 350.000 krónum af launum stefnanda mánaðarlega, en sérstaklega komi fram í bréfinu að B sé skylt að halda eftir þeirri fjárhæð, nema tilkynning berist um annað. Krefjist önnur niðurstaða um efni ákvörðunarinnar sérstakrar túlkunar og samanburðar við reglugerðarákvæði, er varla samræmist kröfum um skýrleika stjórnvaldsákvarðana. Þá krefjist önnur niðurstaða þess að litið sé fram hjá skýru orðalagi bréfsins. Varakrafa miðist þó við að í ákvörðuninni hafi falist skylda vinnuveitanda stefnanda til að halda eftir að há- marki 350.000 krónum af mánaðarlaunum stefnanda en þó aldrei meira en 50% launa.

Hvort heldur sem lagt verði til grundvallar niðurstöðu í málinu byggi stefnandi á því að 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996 um innheimtu og skil á meðlögum o. fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga skorti lagastoð. Hafi stjórnvaldið því ekki haft viðhlítandi lagaheimild til þess að krefjast frádráttar allt að 50% heildarlauna stefnanda. Um sé að ræða afar íþyngjandi þvingunarúrræði sem hafi bein áhrif á getu stefnanda til að framfæra sér, og tekið fram að „krafa um afdrátt gildir áfram næstu 2 ár komi starfsmaður aftur til starfa hjá fyrirtækinu“. Þá um svo íþyngjandi stjórnvalds-ákvarðanir sé að ræða verði að gera ríkar kröfur um það að þær byggi á skýrri lagastoð.

Stefndi er stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar stofnunin taki ákvörðun um að gera kröfu um að vinnuveitandi haldi eftir hluta af launum meðlags-greiðenda sé hún að taka ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, þ. e. stjórnvaldsákvörðun. Af því leiðir að stefndi sé þá bundinn af ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar við ákvörðunartöku.

Þótt meðlagsskuld sé í vanskilum leiði það ekki sjálfkrafa til þess að dregið verði af launum launþega heldur verði stefndi þá að taka sérstaka ákvörðun um hvort beina eigi kröfu um slíkt til vinnuveitanda. Að því búnu verði virk skylda launagreiðandans til að draga af launum launþegans og samtímis sé launþeganum gert að þola frádrátt af launum sínum. Í ljósi þessa verði að leggja til grundvallar að ákvörðun Innheimtu-stofnunar sveitarfélaga um að beita þessu þvingunarúrræði er henni sé fengið í hendur að lögum sé sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993.

Stefnandi byggi málsóknina einkum á málsástæðum er lúti að því að reglugerðar-ákvæði það er stefndi hafi beitt við töku hinnar umdeildu ákvörðunar hafi skort laga-stoð og lagaheimild því ekki verið nægilega skýr til að seilast í laun stefnanda og henni yrði þannig beitt í ljósi friðhelgi eignarréttinda hans samkvæmt stjórnarskrá og MSE.

Í bréfi því er stefndi hafi sent vinnuveitanda stefnanda, 3. desember 2021, byggi stefndi á að vinnuveitanda sé skylt að draga tilgreindar fjárhæðir af launum stefnanda. Þessa skyldu vinnuveitanda byggi stefndi á 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga, eins og fram komi í bréfinu. Þá komi þar fram að samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996 megi vinnuveitandi að hámarki draga 50% af heildarlaunum starfsmanna vegna meðlagsskulda.

Stefnandi byggi á því að frádráttarreglu 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996 skorti lagastoð. Í 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 segi að „vanræki barnsfaðir að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu, getur Innheimtustofnunin krafið kaupgreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum“. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996 komi fram að Innheimtustofnun sveitarfélaga geti, ef meðlagsskylt foreldri vanræki að einhverju eða öllu leyti að verða við inn-heimtukröfu, krafið launagreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut. Jafn-framt komi fram í ákvæðinu að „aldrei skulu launagreiðendur þó halda eftir meiru en nemur 50% af heildarlaunagreiðslu hverju sinni til greiðslu á meðlögum sem launagreiðanda er skylt að halda eftir af launum viðkomandi“.

Kveði lögin þannig á um skyldu kaupgreiðanda til að verða við kröfu stefnda um að halda eftir ótilgreindum „hluta“ launa, en í reglugerðinni hafi verið kveðið á um að sá hluti geti verið allt að „50% af heildarlaunagreiðslu hverju sinni“. Í hinni umþrættu ákvörðun hafi vinnuveitandi stefnanda verið krafinn um að halda eftir a. m. k. 50% af heildarlaunagreiðslum stefnanda, þótt eðlilegra sé að líta svo á að B hafi verið gert að halda eftir mun hærra hlutfalli, eða 350.000 krónum af um 470.000 króna heildarlaunum, er nemi rúmlega 74%, og eigi þá eftir að draga frá staðgreiðslu skatta.

Gefi auga leið að í umræddu lagaákvæði sé ekki að finna skýra skerðingarheimild, enda geti orðið hluti merkt allt frá 1% til 99% launa. Ráðherra hafi ekki verið framselt vald til að setja reglugerð um að sá hluti sem um ræðir skuli nema að hámarki 50% launa, en í lögum nr. 54/1971 sé aðeins að finna almenna reglugerðarheimild í 7. gr. sem segi að setja skuli með reglugerð „nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara“.

Í þessu gamla lagaákvæði komi þannig ekkert fram um stærð þess launahlutar sem Innheimtustofnun sé heimilt að krefja kaupgreiðendur um að halda eftir vegna meðlagsskulda starfsmanna sinna. Lögskýringargögn veiti heldur enga vísbendingu um umfang heimildar stefnda til að krefjast afdráttar af launum meðlagsgreiðenda. Byggt sé á því að reglugerðarákvæðið skorti lagastoð og beri að virða það að vettugi.

Ákvæði 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996 uppfylli ekki skilyrði lögmætis-reglu þar sem ákvæðið byggi ekki á skýrri og afmarkaðri lagaheimild. Í ljósi friðhelgi eignarréttar samkvæmt stjórnarskrá og MSE verði lögin að mæla fyrir um meginreglur þar sem fram komi takmörk og umfang réttindaskerðingar er talin sé nauðsynleg.

Samkvæmt heimildarreglu lögmætisreglunnar skuli ákvarðanir stjórnvalda eiga heimild í lögum, þ. e. Alþingi verði að hafa veitt stjórnvöldum skýra heimild í lögum til að taka ákvarðanir. Almennt sé talið að því meira íþyngjandi sem stjórnvalds-ákvörðun sé, því skýrari lagastoð verði hún að hafa. Hér sé um að ræða ansi íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun þar sem hún skerði stjórnarskrárvarin eignarrétt og framfærslu.

Ákvæði 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 og 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996 geti hvorugt talist viðhlítandi stoð fyrir þeirri ákvörðun stefnda að skerða framfærslufé stefnanda er teljist til eignarréttinda samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár og 1. gr. 1. viðauka við MSE, sbr. lög nr. 62/1994. Njóti krafa stefnanda til launa fyrir vinnu sína verndar þeirra ákvæða, eins og önnur kröfuréttindi manna, en framfærslufé hafi í dómaframkvæmd verið talið njóta sérstaklega mikillar verndar.

Þá sé byggt á því að samkvæmt eignarréttarákvæði stjórnarskrár sé óheimilt að skerða eignarrétt stefnanda nema með lagaboði að því tilskildu að almenningsþörf krefji. Þau fyrirmæli stjórnarskrár verði ekki túlkuð á annan veg en að löggjafanum sé óheimilt að fela framkvæmdarvaldshöfum óheft ákvörðunarvald um þessi efni eins og tilfellið sé með reglugerðarákvæðið sem veiti stefnda heimild til að krefja atvinnu-rekendur um að draga allt að helmingshlut af launum starfsmanna sinna. Löggjöfin verði að mæla fyrir um meginreglur, þar sem fram komi takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar, sem talin sé nauðsynleg, en svo hafi ekki verið í þessu tilfelli.

Þá sé byggt á því að stjórnvaldsákvörðun stefnda geti ekki aðeins stuðst við 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 þar sem ákvæðið kveði aðeins á um skyldu kaupgreið-anda til að verða við kröfu stefnda um að halda eftir ótilteknum hluta launa meðlags-greiðanda, og það ekki nógu skýrt til að geti orðið grundvöllur skerðingar framfærslu-fjár stefnanda, sé mið tekið af friðhelgi eignarréttar og kröfum 72. gr. stjórnarskrár og 1. gr. 1. viðauka við MSE um slíkar skerðingar, auk sérsjónarmiða um framfærslufé.

Þá sé byggt á því að stefndi hafi virt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að vettugi áður en hann tók hina umdeildu ákvörðun. Hafi brotið falist í því að stefndi hafi á engan hátt leitast við að afla upplýsinga um mánaðarlaun stefnanda áður en ákvörðunin hafi verið tekin, þótt það atriði hafi skipt miklu máli. Stefndi hafi gert kröfu sem hafi farið langt fram úr frádráttarheimildinni stoðlausu sem komi fram í 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996. Í henni afmarkist hún við 50%af launum launþega eftir staðgreiðslu. Þannig hafi stefndi krafist 350.000 króna frádráttar af launum stefnanda. Liggi fyrir á launaseðli stefnanda og staðgreiðsluyfirliti að heildarlaun stefnanda hafi numið um 470.000 krónum á þeim tíma er ákvörðunin hafi verið tekin. Það liggi því fyrir að stefndi hafi lagt þá skyldu á herðar vinnuveitanda stefnanda að halda eftir 74% af heildarlaunum stefnanda, eða 99% af útborguðum launum hans. Þessi framkvæmd stefnda brjóti í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveði á um að stjórnvald sjái til að eigin frumkvæði að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Sé þessi framkvæmd vitnisburður um óvandaða stjórnsýsluhætti af hálfu stefnda, sem enn fremur endurspeglist í ruglingslegu orðalagi stjórnvaldsákvörðunarinnar.

Stefndi hafi ekki virt andmælarétt stefnanda áður en hin umdeilda ákvörðun hafi verið tekin, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Stefnandi hafi ekki fengið tilkynningu frá stefnda um að til stæði að beita launaafdrætti fyrr en ákvörðunin hafi verið tekin. Stefnandi hafi því ekki átt kost á að koma á framfæri andmælum sínum. Með því að kalla eftir sjónarmiðum stefnanda og krefja t. d. um upplýsingar um ráðningarsamning hefði stefndi haft færi á því að átta sig á raunverulegri stöðu stefnanda. Stefnda hafi borið lagaleg skylda til að tilkynna stefnanda um að til stæði að beita þeim innheimtu-aðgerðum sem beitt hafi verið og gefa honum jafnframt ákveðinn frest til þess að andmæla þeim og hefjast ekki handa um aðgerðirnar fyrr en í fyrsta lagi eftir að and-mæli höfðu borist eða frestur til þess að leggja fram andmæli væri runninn út.

Stefndi hafi þá virt að vettugi meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt títtnefndu reglugerðarákvæði hafi stefndi haft val um það hvað hann myndi krefja vinnuveitanda stefnanda um að halda eftir miklum hluta launa stefnanda. Þar sem stefndi hafi á engan hátt leitast við að afla upplýsinga um mánaðarlaun stefnanda, hvorki með fyrirspurnum til hans né til vinnuveitanda, hafi stefndi rennt blint í sjóinn er hann ákvað að B yrði gert að halda eftir 350.000 krónum af launum. Í reglugerðarákvæðinu sé stofnuninni gefið val um það hvort hún miðaði við helming launa eða lægra hlutfall, en ekkert bendi til þess að slíkt mat hafi hér farið fram af hálfu stefnda. Hafi það falið í sér brot á þeirri skyldu stefnda samkvæmt meðalhófs-reglunni að gæta þess að ekki yrði farið hér strangar í sakir en nauðsyn hafi borið til.

Allt ofangreint, óskýrleiki ákvörðunar stefnda, skortur á lagastoð umrædds reglu-gerðarákvæðis, skortur á skýrleika umrædds lagaákvæðis með hliðsjón af mannrétt-indum og brot á reglum stjórnsýslulaga við málsmeðferðina, telji stefnandi vera veru-lega annmarka á ákvörðuninni, sem leiði þá til þess að hana beri að ógilda.

Vísað sé til 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár, 1. gr. 1. viðauka við MSE, sbr. lög nr. 62/1994, 10., 12. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, lögmætisreglu stjórnsýslu-réttarins, ásamt öðrum skráðum og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Krafa um málskostnað styðjist við XXI. kafla laga nr. 91/1991, einkum 1. mgr. 130. gr.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi krefjist sýknu af dómkröfum stefnanda. Heimild stefnda til þess að krefja vinnuveitanda stefnanda um frádrátt af launum hans hafi byggt á skýrri lagaheimild og brjóti í engu gegn stjórnarskrárvörðum réttindum hans. Málsmeðferð við töku umþrættrar ákvörðunar hafi þá verið í samræmi við reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í stefnu komi fram að stefnandi telji að ákvörðun stefnda hafi ekki verið skýr um til hvers væri ætlast af vinnuveitanda stefnanda. Vísi stefnandi þar til þess að ekki sé ljóst af efni ákvörðunarinnar hvort halda hafi átt eftir 350.000 krónum eða 50% af launum stefnanda. Í umræddri ákvörðun stefnda sé gerð krafa um að vinnuveitandi dragi 350.000 krónur af launum stefnanda. Þar sé einnig skýrlega vísað til viðkomandi laga- og reglugerðarákvæða, og tekið fram að kaupgreiðandi megi „að hámarki draga 50% af heildarlaunum starfsmanns“. Hafi stefndi einnig sent tilkynningu til stefnanda þar sem upplýst hafi verið um kröfu stefnda, fjárhæð frádráttar, og vakin athygli á að frádráttur myndi hefjast næstu mánaðamót „verði ekki samið um annað hið fyrsta“.

Stefndi telji því skýrt af ákvörðun og tilkynningu að krafa hans væri um frádrátt 350.000 króna, en þó ekki meira en 50% launa. Í þessu samhengi bendi stefndi einnig á að á heimasíðu stefnda séu skýrar leiðbeiningar um þetta atriði, en þar segir: „Sé launagreiðandi krafinn um að halda eftir fjárhæð af kaupi launþega sem er hærri en nemur helming kaupverðs starfsmannsins skal vinnuveitandi eingöngu halda eftir helming launa en skal þá jafnframt gera Innheimtustofnun viðvart.“

Stefndi telji því að enginn óskýrleiki sé til staðar varðandi þessa ákvörðun stefnda. Stefndi bendi þá á að hann hafi lækkað frádráttarkröfu sína niður í 198.480 krónur og í kjölfar þess að vinnuveitandi stefnanda hafi haft samband við stefnda hafi verið ákveðið að vinnuveitandinn myndi standa skil á 195.000 krónum á mánuði, sem yrðu dregnar af launum stefnanda. Sú fjárhæð sé um 41% af heildarlaunum stefnanda. Jafnvel þótt fallist yrði á að ákvörðunin væri ekki eins skýr og kostur væri telji stefndi að það hafi engin áhrif haft á niðurstöðu og sé fjarri að teljast ógildingarannmarki.

Byggi stefnandi þá á því að ákvörðun stefnda um að krefja vinnuveitanda stefn-anda um frádrátt af launum hans sé ógildanleg, þar sem 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996 skorti lagastoð, og ákvæði 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 sé ekki nógu skýr lagaheimild til skerðingar á eignarréttindum stefnanda, en stefndi hafni þessu.

Í 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 sé kveðið á um að ef meðlagsskylt foreldri vanræki að endurgreiða meðlag til stefnda geti stefndi krafið vinnuveitanda um að halda eftir hluta af kaupi hins meðlagsskylda til lúkningar á meðlagi. Slíkar kröfur gangi framar öðrum kröfum, þ. á m. kröfum innheimtumanna ríkissjóðs. Vanræki vinnuveitandi að verða við slíkri kröfu beri hann ábyrgð gagnvart stefnda allt að þeirri fjárhæð sem hann hafi greitt hinum meðlagsskylda eftir að krafa stefnda hafi borist vinnuveitanda. Í ákvæðinu sé ekki tilgreint hve miklum hlut vinnuveitandi eigi að halda eftir. Hafi það verið útfært í 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996, en þar sé kveðið á um að ekki skuli halda eftir meira en 50% heildarlauna hverju sinni.

Stefndi teljiað umrætt reglugerðarákvæði hafi fullnægjandi stoð í lögum. Í 7. gr. laga nr. 54/1971 komi fram að setja skuli með reglugerð nánari ákvæði um fram-kvæmd laganna og sé fyrrnefnd reglugerð sett á þeim lagagrundvelli.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 29. september 1989 í máli nr. 110/1989 sé fjallað um kröfur Innheimtustofnunar sveitarfélaga um að launagreiðendur héldu eftir hluta af kaupi skuldara. Á þeim tíma hafi fyrrnefnd regla 5. gr. laga nr. 54/1971 ekki verið útfærð nánar og mat á fjárhæð kröfu verið íhöndum stofnunarinnar. Í álitinu sé rakið að bæði umboðsmaður og félagsmálaráðuneytið væru sammála um að ástæða væri til að útfæra hámark þess hluta launa er launagreiðanda væri skylt að halda eftir af launum til greiðslu meðlaga. Þá segi í álitinu: „Ég tek því undir þá skoðun félags-málaráðuneytisins, að ástæða sé til að setja ákvæði í lög eða reglugerð um Innheimtu-stofnun sveitarfélaga um hámark þess hluta launa, sem kaupgreiðanda sé skylt að halda eftir af launum til greiðslu meðlaga. Ég tel hins vegar unnt að setja slík fyrirmæli í reglugerð, sem sett yrði samkvæmt heimild í 7. gr. laga nr. 54/1971, og eðlilegt að það sé gert í samráði við fjármálaráðuneytið vegna tengsla við innheimtu skatta.“

Umboðsmaður hafi jafnframt tekið fram að hann teldi, til samræmis við þá laga-stefnu er kæmi fram í þáverandi ákvæðum 113. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt og 30. gr. laga nr. 91/1989 um tekjustofna sveitarfélaga, að haga ætti inn-heimtu meðlaga að kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga svo að kaupgreiðandi héldi ekki eftir meira en samtals 75% af heildarlaunagreiðslu til lúkningar meðlagi, útsvari, tekjuskatti og eignarskatti. Í álitinu sé greint frá viðbrögðum stjórnvalda við áliti umboðsmanns, og komi þar fram að við þáverandi reglugerð nr. 214/1973 hafi verið bætt ákvæði um að kaupgreiðandi skyldi aldrei halda eftir meiru en sem nemi 75% af heildarlaunagreiðslu til greiðslu á meðlögum og öðrum opinberum gjöldum. Reglugerðinni hafi verið breytt á ný með reglugerð nr. 264/1993 svo að kaupgreiðandi skyldi ekki halda eftir meiru en sem nemi 50% af heildarlaunagreiðslu hverju sinni til greiðslu á meðlögum, er sé í samræmi við 4. gr. gildandi reglugerðar nr. 491/1996.

Stefndi telji því ljóst að reglugerð nr. 491/1996 hafi viðhlítandi lagaheimild og að útfærsla á heimild 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 í 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996, með þeim hætti að hámark þess hluta launa sem launagreiðanda sé skylt að halda eftir sé afmarkað við 50% af heildarlaunagreiðslu, gangi ekki lengra en heimilt sé, enda hafi umboðsmaður þegar staðfest að þá útfærslu megi framkvæma með reglugerð.

Stefnandi byggi jafnframt á því að ákvæði 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 sé ekki nægilega skýrt til að vera grundvöllur skerðingar framfærslufjár, og vísi í því samhengi til 72. gr. stjórnarskrár og 1. gr. 1. viðauka við MSE. En stefndi hafni því. Nefnt ákvæði sé skýrt um að stefnda sé heimilt að krefja launagreiðanda um að halda eftir hluta af launagreiðslum meðlagsskylds foreldris sem hafi vanrækt að verða við kröfu stefnda. Engin nauðsyn sé á að í ákvæðinu sé tilgreindur hver nákvæmlega sé sá hluti af launagreiðslum sem krefja megi launagreiðanda að halda eftir. Stefndi telji því að viðhlítandi lagaheimild sé til staðar sem fari ekki gegn nefndum ákvæðum stjórnarskrár og MSE. Í því samhengi bendi stefndi á að krafa um að launagreiðandi haldi eftir hluta af kaupi meðlagsskylds aðila til lúkningar á meðlagi feli ekki í sér skerðingu á eignarréttindum, heldur sé um að ræða aðferð sem stefnda sé heimilt að nota til þess að innheimta skuld. Þessi innheimtuaðferð hafi ekki áhrif á eignastöðu hins meðlagsskylda, enda fjármunir sem innheimtast notaðir til að greiða niður skuld.

Þá áréttist að samkvæmt 7. gr. laga nr. 54/1971 skuli setja reglugerð með nánari ákvæði um framkvæmd laganna, sbr. reglugerð nr. 491/1996, en í 4. gr. þeirrar reglugerðar sé að finna afmörkun á hámarkshlutfalli frádráttar. Hafi umboðsmaður Alþingis talið að slík útfærsla á 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 teljist heimil.

Jafnframt verði að líta til þess að í löggjöf sé skýrlega tekið á því hvert sé hámark þess sem megi skylda launagreiðanda til að halda eftir af launum. Þannig sé í 11. gr. laga nr. 150/2019 um innheimtu opinberra skatta og gjalda fjallað um launaafdrátt. Þar sé í 3. mgr. 11. gr. kveðið á um að frádráttur launagreiðanda vegna staðgreiðslu opinberra gjalda, þing- og sveitarsjóðsgjalda, lögbundinna iðgjalda í lífeyrissjóð og stéttarfélag og meðlags samkvæmt kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga skuli aldrei vera meiri en sem nemi 75% af heildarlaunum launþega. Lögin séu því skýr um það að launagreiðandi verði ekki skyldaður til þess að draga frá meira en 75% heildarlauna vegna greiðslu m. a. meðlagskrafna stefnda. Ytri mörk frádráttar séu því skýr í lögum.

Meðlagskröfur stefnda hafi sérstöðu að íslenskum lögum umfram aðrar kröfur. Fyrningarfrestur sé ekki fjögur ár, heldur tíu, sbr. 10. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Þá sé heimilt að skuldajafna slíkum kröfum á móti vaxtabótum, sbr. 14. mgr. 68. gr. B laga nr. 90/2003 um tekjuskatt og 19. gr. reglugerðar nr. 990/2001. Þá séu kröfur vegna uppsafnaðra skulda við opinbera aðila vegna meðlags sérstaklega undanþegnar greiðsluaðlögun einstaklinga, sbr. i-lið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 101/2010 um greiðslu-aðlögun einstaklinga. Í athugasemdum í greinargerð komi fram að rökin fyrir reglunni hafi verið þau að meðlagskröfur væru framfærslueyrir og meðlagsgreiðslur tryggðar til móttakanda mánaðarlega hvort sem greiðandi stæði í skilum eður ei. Um væri að ræða framfærslukerfi sem væri styrkt af sveitarfélögum landsins og því mikilvægt að þau hefðu möguleika á að fá þessi framlög til baka frá meðlagsskyldum aðilum. Vegna þeirrar sérstöðu hafi stefndi víðtækar heimildir til innheimtu barnameðlaga frá meðlagsskyldum aðilum, sbr. lög nr. 54/1971. Í því ljósi telji stefndi að röksemdir stefnanda um sérstöðu framfærslufjár standist ekki skoðun og að ekkert í lögum nr. 54/1971 eða reglugerð nr. 491/1996 brjóti gegn stjórnarskrárvörðum eignarrétti hans og sú ákvörðun er krafist sé ógildingar á hvíli þannig á fullnægjandi lagagrundvelli.

Stefnandi byggi á því að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu í 10. gr. laga nr. 37/1993, með því að stefndi hafi ekki leitast eftir því að afla upplýsinga um mánaðar-laun stefnanda áður en hér umrædd ákvörðun hafi verið tekin, en stefndi hafni því.

Ákvörðunin hafi kveðið á um frádrátt 350.000 króna en að þó ætti aldrei að draga frá meira en 50% heildarlauna, sbr. einnig í leiðbeiningum á heimasíðu stefnda. Legið hafi fyrir að lögbundin skilyrði væru uppfyllt til að krefja launagreiðanda stefnanda um frádrátt allt að 50% af launum hans og því ekki þörf á upplýsa málið frekar áður en ákvörðun hafi verið tekin um að krefja vinnuveitanda um að draga af launum hans.

Ómögulegt sé að senda kröfu um nákvæmlega 50% af launum starfsmanns enda geti laun tekið breytingu á milli mánaða og ekki séu til staðar upplýsingar um fjárhæð launa í staðgreiðsluskrá Skattsins. Vegna þessa sé áætluð fjárhæð er stefndi telji nærri 50% af launum en launagreiðandi eigi svo ekki að draga meira frá en 50% af launum starfsmanns. Bæði ákvörðunin og tilkynning til stefnanda séu dags. 3. desember 2021, og þar komi fram að frádráttur muni hefjast næstu mánaðamót. Ákvörðunin hafi því ekki komið til framkvæmda fyrr en tæpum mánuði eftir að tilkynnt hafi verið um hana. Stefnandi hafi því haft nægt svigrúm til að hafa samband við stefnda og koma á framfæri upplýsingum ef hann teldi að stefndi krefðist hærri fjárhæðar en heimilt væri, en vinnuveitandi ekki skyldugur til að draga frá hærri fjárhæð en 50% heildarlauna.

Sé í öllu falli byggt á að ekki hafi þá verið sýnt fram á hvaða áhrif meintur skortur á rannsókn hafi haft. Hefðu legið fyrir nákvæmar upplýsingar um laun stefnanda hefði það aðeins leitt til þess að tilgreind fjárhæð frádráttar hefði verið færð niður í 50% af heildarlaunum, sem sé það sem vinnuveitandi stefnanda hefði hvort eð er átt að draga af launum hans. Ef launagreiðandi hefði dregið meira en 50% af launum stefnanda hefði afleiðingin eftir atvikum getað orðið endurgreiðslukrafa. Allt séu þetta hugleið-ingar er hafi enga þýðingu fyrir úrlausn málsins en aldrei hafi komið til þess að vinnu-veitandi drægi 350.000 krónur af launum stefnanda heldur hafi frádráttarkrafa fyrst verið lækkuð einhliða af stefnda niður í 198.480 krónur (42% af heildarlaunum stefnanda) og svo samið um fjárhæðina 195.000 krónur (41% af heildarlaunum stefnanda). Stefndi telji því að meintur annmarki á rannsókn málsins geti a. m. k. með engu móti talist vera annmarki er valdið geti ógildingu ákvörðunarinnar.

Stefnandi byggir á því að stefndi hafi brotið gegn andmælarétti hans með því að tilkynna ekki um að til stæði að beita launaafdrætti áður en ákvörðun hafi verið tekin. Stefndi hafni því. Stefnanda og vinnuveitanda hans hafi verið tilkynnt um ákvörðun 3. desember 2021 en hún svo ekki komið til framkvæmda fyrr en tæpum mánuði síðar. Stefnandi hafi því haft nægt svigrúm til að koma á framfæri andmælum ef hann teldi þörf á. Stefnandi hafi þá reglulega fengið yfirlit yfir skuldastöðu. Í þeim tilkynningum hafi m. a. komið fram að ef vanskil yrðu ekki greidd yrði krafa eftir atvikum send launagreiðanda og krafist afdráttar af launum í samræmi við 5. gr. laga nr. 54/1974 „án frekari viðvarana“. Stefnandi hafi því verið meðvitaður um að stefndi kynni að gera kröfu um að vinnuveitandi héldi eftir hluta launa hans, en í tilkynningunum hafi einnig komið fram að ef stefnandi kysi „annað greiðslufyrirkomulag í stað frádráttar af launum“ skyldi haft samband við stefnda.

Þá hafi stefnandi ekki rökstutt hvernig andmæli hans hefðu orðið til þess fal linað breyta niðurstöðu ákvörðunar, en upplýsingar um laun stefnanda hefðu ekki leitt til annars en þess að tilgreind fjárhæð í ákvörðuninni hefði verið færð niður fyrir 50% af heildarlaunum hans, sem sé jafnframt það sem hafi verið gert einhliða af hálfu stefnda. Stefndi telji því að ekki hafi verið brotið gegn andmælarétti stefnanda og í öllu falli sé þá hér ekki um að ræða annmarka sem valdið geti ógildingu ákvörðunarinnar.

Stefnandi byggi á því að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. laga nr. 37/1993 þar sem ekki hafi farið fram mat á því hvort frádráttur ætti að miða við 50% launa stefnanda eða lægra hlutfall, en stefndi hafni þessu, sbr. 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 og 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996. Umrætt reglugerðarákvæði byggi á meðalhófssjónarmiðum, þ. e. að þrátt fyrir að aðili skuldi meðlag sem mikilvægt sé að fáist greitt þurfi hann engu að síður að halda eftir hluta af tekjum sínum sér til fram-færslu. Meðalhófs sé þannig gætt með því að ekki sé haldið eftir meira en 50% heildar -launa skuldara til lúkningar á meðlagsskuld. Almennt sé ekki krafist lægri fjárhæðar en 50% heildarlauna nema að sérstakar aðstæður eigi við um skuldara, en um úrræði vegna greiðsluerfiðleika sé fjallað í 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 og ákvæðum reglu-gerðar nr. 491/1996 og upplýsingar sé og að finna á heimasíðu stefnda.

Stefndi bendi á að ákvörðun verði að vera markhæf, þ. e. hún verði að vera til þess fallin að ná því lögmæta markmiði sem stefnt sé að, en hið lögmæta markmið sem hin umþrætta ákvörðun hafi stefnt að sé að fá til baka framlög vegna meðlagsgreiðslna frá meðlagsskyldum aðila. Telji stefndi að með engu móti hafi hér verið gengið harðar fram en þörf hafi verið á. Sé í þessu samhengi jafnframt áréttað að stefndi hafi fært frádráttarkröfu niðurí fjárhæð sem hafi verið undir 50% af heildarlaunum stefnanda.

Með vísan til framangreinds telji stefndi að ekki hafi verið sýnt fram á að hann hafi borið gegn reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við töku umþrættrar ákvörðunar. Ákvörðunin sé ekki haldin neinum annmörkum að lögum sem valdið geti ógildingu.

Um lagarök vísist til laga nr. 54/1971 um innheimtustofnun sveitarfélaga, einkum 5. gr.; reglugerðar nr. 491/1996, einkum 4. gr.; laga nr. 150/2019 um innheimtu opin-berra skatta og gjalda, einkum 11. gr.;reglna kröfuréttar um efndir kröfu og til stjórn-sýslulaga nr. 37/1993; en um málskostnaðarkröfu til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

Niðurstaða

Sé litið til framangreinds og fyrirliggjandi gagna þá fellst dómurinn á með stefnda að þó svo að kröfubréf stofnunarinnar til stefnanda og vinnuveitanda hans, bæði dags. 3. desember 2021, hafi ekki verið sett fram á skýrasta máta, líkt og stefnandi hefur bent á, þá sé a. m. k. nægilega ljóst af bréfinu til vinnuveitanda stefnanda og síðan þeirri framkvæmd er við tók, að umþrætt ákvörðun stefnda um innheimtu á allt að 350.000 krónum af launum stefnanda á mánuði var einnig háð þeim fyrirvara að ekki skyldi þó innheimt meira en svaraði til 50% af heildarlaunum hans, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996, er tiltekur innheimtu hámark um meðlagsskuldir er innheimtar eru með afdrætti hjá vinnuveitanda, sbr. 1. tl. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. En af því leiðir að aðeins varakrafa stefnanda í máli þessu geti réttilega átt við sem rétt lýsing á þeirri ákvörðun stefnda sem hér er um deilt og kemur aðalkrafa stefnanda því ekki til álita. Varðandi þá það álitaefni hvort umrætt fyrirkomulag um slíkan afdrátt í skjóli 1. töluliðar 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 491/1996, feli í sér ólögmæta skerðingu á réttindum stefnanda, einkum m. t. t. 72. gr. stjórnarskrár og 1. gr. 1. viðauka við MSE, sbr. lög nr. 62/1994, svo sem stefnandi byggir hér á, þá fellst dómurinn á það með stefnda að hér sé ekki um að ræða ákvörðun stefnda um slíka skerðingu, heldur sérstakt lögmælt innheimtuúrræði um þessa tilteknu gerð af skulda-kröfu sem þegar er til orðin, en sem þó sætir einnig takmörkunum að lögum m. t. t. nauðsynlegrar framfærslu, sbr. framangreind lög og reglugerð og einnig 3. mgr. 11. gr. laga nr. 150/2019. Verður því að fallast á með stefnda að umrætt innheimtufyrir-komulag fái staðist, sbr. enn fremur röksemdir sem stefndi vísar til og nánar eru raktar í áliti umboðsmanns Alþingis í áliti hans frá 29. september 1989 í máli nr. 110/1989. Þykir því ekki vera sýnt fram á það af hálfu stefnanda að umrædd innheimta stefnda sem afmarkast þannig af reglugerð nr. 491/1996 í skjóli 7. gr. laga nr. 54/1971 fái ekki staðist og er fallist á með stefnda að umrædd ákvæði reglugerðarinnar hafi nægilega skýra lagastoð og að fyrirkomulagið uppfylli jafnframt áskilnað lögmætisreglunnar.

Hvað varðar loks þá ætluðu stjórnsýslulegu formannamarka er stefnandi vísar til í tengslum við umrædda stjórnvaldsákvörðun, þ. e. að hún hafi í framkvæmd í ýmsum framangreindum efnum farið á svig við áskilnað laga nr. 37/1993 eða óskráðar reglur stjórnsýsluréttar, þ. e. varðandi rannsókn, andmælarétt og meðalhóf, þá er tekið undir með stefnanda að framsetningu stefnda hvað varði andmælarétt virðist ábótavant þó svo að stefnandi hafi hér haft svigrúm í tíma til að reyna að koma að athugasemdum. Hins vegar er fallist á með stefnda að innheimtuferlið virðist taka mið af sjónarmiðum um meðalhóf, auk þess sem rannsókn sem byggir á öflun upplýsinga um eiginleg laun sérhvers skuldara eftir tímabilum geti eðli máls samkvæmt aldrei byggt á öðru en endurskoðuðum áætlunum um e. k. laun að meðaltali. Er því fallist á með stefnda að annmarkar á innheimtuferlinu hvað þetta varðar séu í öllu falli bæði óverulegir og hafi ekki haft neina þannig þýðingu hvað varði réttindi stefnanda að geti leitt til ógildingar.

Að öllu hér framangreindu virtu verður ekki séð að aðrar tilgreindar málsástæður málsaðila geti hér við svo búið haft sérstaka þýðingu við úrlausn málsins eða að þær geti þá leitt til annarrar niðurstöðu í því, sbr. e-lið 1. mgr. 114. gr. laga nr. 91/1991.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður niðurstaða dómsins því sú að sýkna beri stefnda af dómkröfum stefnanda í máli þessu.

Eins og málið er vaxið og með tilliti til rekstrar þess í heild þykir þó vera rétt að málskostnaður á milli aðila verði látinn falla niður.

Málið fluttu lögmennirnir G-kk-nf M-kk-nf Þ-kk-nf fyrir stefnanda og F-kk-nf Ó-kk-nf fyrir stefnda.

P-kk-nf D-kk-nf L-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóminn.

Dómsorð :

Stefndi, Innheimtustofnun sveitarfélaga, er sýknaður af dómkröfu stefnanda, A, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.

P-kk-nf D-kk-nf L-kk-nf