E-59/2017

Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar 3. október 2017, er höfðað með stefnu birtri 10. mars sama ár.

Stefnandi er Krónan ehf., Skarfagörðum 2, Reykjavík.

Stefndu eru Sveitarfélagið Árborg, Austurvegi 2, Selfossi og Heilbrigðiseftirlit Suðurlands, Austurvegi 65, Selfossi.

Stefnandi gerir þær dómkröfur að ógilt verði með dómi ákvörðun stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands þess efnis að brauðmeti í verslun stefnanda á Selfossi skuli varið með umbúðum eða öðrum hætti sem tryggir matvöruna gegn mengun. Þá krefst stefnandi að viðurkennt verði með dómi að stefndu séu sameiginlega bótaskyldir gagnvart stefnanda vegna tjóns sem leiðir af framangreindri ákvörðun. Þá er krafist málskostnaðar.

Stefndu, Sveitarfélagið Árborg og Heilbrigðiseftirlit Suðurlands skiluðu hvor um sig greinargerðum og kröfðust þess aðallega að málinu verði vísað frá dómi, en til vara að stefndu verði sýknaðir af öllum kröfum stefnanda. Þá krefjast báðir stefndu málskostnaðar.

Munnlegur málflutningur um frávísunarkröfu stefndu fór fram 3. október sl., og er sá þáttur málsins hér til úrlausnar. Stefnandi gerir kröfu um að frávísunarkröfu stefndu verði hafnað. Þá krefst stefnandi málskostnaðar með álagi hvað þennan þátt málsins varðar.

Helstu málavextir

Stefnandi rekur matvöruverslun á Selfossi og selur þar m.a. brauðmeti. Starfsleyfi verslunarinnar, útgefið af stefnda Heilbrigðiseftirliti Suðurlands, er dagsett 1. apríl 2009 með gildistíma til 1. apríl 2021. Í greinargerðum stefndu kemur fram að starfsleyfi stefnanda sé miðað við svokallað „bake-off“, þ.e. fullbakstur á hálfbökuðum eða hráum brauðum eða kökum í versluninni. Í viðmiðunarreglum tengdu starfsleyfinu kemur fram að ganga skuli frá fullbakaðri vöru þannig að tryggt sé að varan mengist ekki og geyma skuli óinnpakkaða vöru undir hlíf og nota skuli sérstök áhöld, tangir eða annað sambærilegt. Kveðið er á um það í starfsleyfinu að hafa skuli samráð við stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands ef gera eigi breytingar á húsnæði verslunarinnar, framleiðslu eða rekstri.

Í málsatvikalýsingu í stefnu segir að í einni eftirlitsheimsókn stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands hafi komið fram athugasemdir og í framhaldinu hafi verið tekin stjórnvaldsákvörðun, sem stefnandi hafi talið ólögmæta og sé tilefni þessa máls. Umrædd ákvörðun feli í sér að stefnanda sé gert skylt að haga framstillingu brauðmetis í versluninni með þeim hætti að það sé varið með umbúðum eða öðrum hætti sem tryggi að matvaran mengist ekki. Í stefnu er gerð grein fyrir þremur eftirlitsheimsóknum starfsmanna á vegum stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands í verslun stefnanda á Selfossi og bréfum sem stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi sent stefnanda í kjölfarið, nánar tiltekið bréfum dags. 23. ágúst, 24. október og 4. nóvember 2016. Um þetta segir m.a. í málsatvikalýsingu stefnanda að eftirlitsmenn á vegum stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands hafi komið í verslun stefnanda 24. október 2016 til að fylgja eftir þeim athugasemdum sem gerðar höfðu verið þann 23. ágúst sama ár. Í kjölfar heimsóknarinnar hafi stjórnvaldið sent stefnanda bréf þann 27. október 2016 og í því bréfi hafi ákvörðunin frá 23. ágúst sama ár verið ítrekuð. Þá segir að þann 30. október 2016 hafi komið í ljós í eftirlitsheimsókn að stefnandi uppfyllti allar kröfur stefnda að undanskildum kröfum er vörðuðu framstillingu brauðmetisins. Stefnandi, sem hafi talið títtnefnda ákvörðun stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands ranga, hafi mótmælt henni í bréfi til stefnda, dags. 4. nóvember 2016. Hafi í bréfinu verið færðar fram röksemdir fyrir því að ákvörðunin væri byggð á rangri túlkun á ákvæðum tilskipunar EB nr. 852/2004, ákvörðunin hafi verið andstæð stjórnarskránni auk þess að vera haldin ýmsum efnis- og formannmörkum. Stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi svarað framangreindu bréfi stefnanda með bréfi dags. 6. desember 2016. Í því bréfi hafi stefnda hafnað röksemdum stefnanda og ítrekað framkomnar kröfur. Tekið hafi verið fram í niðurlagi bréfsins að stefnandi gæti átt von á því að vörur yrðu teknar úr sölu án frekari fyrirvara ef kröfum stefnda yrði ekki sinnt. Einnig hafi komið fram sú afstaða stefnda að hafna frestun réttaráhrifa umræddrar ákvörðunar. Sama dag, þ.e. 6. desember 2016, hafi stefnandi óskað eftir frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni sem og gögnum og staðfestingu á að um stjórnvaldsákvörðun væri að ræða. Hafi stefnda svaraði með bréfi dags. 12. sama mánaðar, gert stuttlega grein fyrir atvikum málsins og lagagrundvelli ákvörðunarinnar en neitað því hins vegar að um væri að ræða stjórnvaldsákvörðun. Þá vísar stefnandi til þess að í öllum skoðunarskýrslum og bréfum stefnda vegna þessa máls hafi verið rætt um frávik og gengið svo langt að telja framsetningu brauðmetis í verslun stefnanda sem alvarlegt frávik frá gildandi reglum. Einnig hafi verið krafist úrbóta innan tilskilinna fresta og rætt um beitingu þvingunaraðgerða ef kröfum stefnda yrði ekki sinnt, þ.m.t. beitingu dagsekta og sviptingu starfsleyfis. Í lok málsatvikalýsingar í stefnu segir að stefnandi hafi, í þeim tilgangi að koma í veg fyrir beitingu þvingunaraðgerða af hálfu stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og tilheyrandi tjóni sem slíkum aðgerðum hefði fylgt, ákveðið þann 7. febrúar 2017 að verða við þeim kröfum sem settar höfðu verið fram af hálfu stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands með hinni umdeildu stjórnvaldsákvörðun. Hafi því innréttingum í versluninni verið breytt í samræmi við kröfur stjórnvaldsins og hafi greiðsla stefnandi til iðnaðarmanna verið töluverð vegna verksins.

Stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands mótmælir málsatvikalýsingu stefnanda í greinargerð. Fram kemur að í reglubundnu eftirliti stefnda þann 10. maí 2016 í verslun stefnanda á Selfossi hafi komið fram að endurbætur á versluninni séu í fullum gangi og m.a. verði hægt að bjóða upp á áðurnefnt „bake-off“ á brauðmeti. Hins vegar hafi stefnandi ekki haft samráð við stefnda um þær breytingar eins og kveðið hafi verið á um í starfsleyfi stefnanda og við reglubundið eftir hafi breytingarnar komið í ljós. Stefnda rekur eftirlitsheimsóknir starfsmanna á vegum stefnda í verslun stefnanda á Selfossi dagana 18. ágúst, 24. október, 3. nóvember 2016 og 29. mars 2017 og bréfaskriftir aðila í kjölfarið. Tekur stefnda fram að engar athugasemdir hafi verið gerðar af hálfu stefnanda við bréfum stefnda, dags. 23. ágúst og 27. október 2016, en lögmaður stefnanda hafi fyrst sett fram athugasemdir sínar í tölvuskeyti til stefnda 4. nóvember sama ár. Þá vísar stefnda til þess að einungis hafi verið um að ræða lögbundið eftirlitsferli og settar hafi verið fram skriflegar athugasemdir og tillögur að lagfæringum í kjölfarið.

Málsatvikalýsing stefnda Sveitarfélagsins Árborgar í greinargerð er í öllum meginatriðum samhljóða málsatvikalýsingu stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og verður hún því ekki rakin hér sérstaklega.

Helstu málsástæður og lagarök stefnanda

Varðandi aðild vísar stefnandi til þess að stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands sé byggðasamlag fjórtán sveitarfélaga á Suðurlandi og það hafi verið stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands sem tekið hafi stjórnvaldsákvörðun þá sem deilt sé um í máli þessu. Aðild stefnda Sveitarfélagsins Árborgar sé byggð á því að það fari ásamt öðrum sveitarfélögum innan heilbrigðiseftirlitssvæðisins með yfirstjórn þeirra mála sem stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands sé falið að sinna, sbr. II. kafla laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, og hafi hin umdeilda stjórnvaldsákvörðun verið tekin í umboði og á ábyrgð sveitarfélagsins. Þá sé aðild stefnda Sveitarfélagsins Árborgar jafnframt byggð á þeirri staðreynd að hin umdeilda ákvörðun varði verslun stefnanda sem sé staðsett innan marka stefnda Sveitarfélagsins Árborgar. Loks sé aðild sveitarfélagsins byggð á þeim möguleika að stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands njóti ekki aðildarhæfis samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Um aðild stefndu vísar stefnandi til 18. gr. áðurnefndra laga og því að svo virðist sem stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi tekið hina umdeildu ákvörðun í umboði og á ábyrgð sveitarfélagsins. Verði ekki talið að 18. gr. laganna eigi við sé til vara byggt á samlagsaðild samkvæmt 19. gr. sömu laga þar sem ljóst virðist að báðir stefndu fari með og beri ábyrgð á heilbrigðiseftirliti á svæðinu og eigi kröfur á hendur stefndu rætur að rekja til sama atviks, þ.e. hinnar umdeildu stjórnvaldsákvörðunar stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands. Því þurfi dómur að binda báða stefndu.

Varðandi málsgrundvöllinn byggir stefnandi á því að ágreiningur þessa máls snúist fyrst og fremst um gildi stjórnvaldsákvörðunar stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands. Ákvörðun stefnda þess efnis, að brauðmeti í verslun stefnanda á Selfossi skuli varið með umbúðum eða öðrum hætti sem tryggi matvöruna gegn mengun, verði ekki skilin á annan veg en að stefnanda sé með öllu óheimilt að hafa óvarið brauðmeti í körfum í verslun sinni. Ákvörðunin hafi verið haldin verulegum efnisannmörkum þar sem stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi ekki farið að lögum við töku hennar og brotið gegn jafnræðis-, rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og meginreglunni um skyldubundið mat, auk þess sem ákvörðunin hafi verið ósamrýmanleg stjórnarskrárvörðum rétti stefnanda til atvinnufrelsis. Umfram annað hafi ákvörðunin verið efnislega röng. Því sé krafist ógildingar hennar og viðurkenningar á bótaskyldu stefndu gagnvart stefnanda vegna tjóns sem leiðir af ákvörðuninni.

Varðandi hina umdeildu stjórnvaldsákvörðun vísar stefnandi til þess að óumdeilt sé að stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands sé stjórnvald. Þá falli það ekki innan verkahrings stefnda að ákveða hvenær stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin í máli, heldur fari það eftir mati á aðstæðum og atvikum hverju sinni. Þannig sé það ekki skilyrði fyrir töku stjórnvaldsákvörðunar að viðkomandi stjórnvald gefi út staðfestingu eða tilkynningu þess efnis, heldur sé efni og áhrif ákvörðunar ráðandi í þessu samhengi. Fyrir liggi að stefnda hafi tekið umrædda ákvörðun í skjóli stjórnsýsluvalds, beint milliliðalaust út á við að stefnanda og með henni hafi verið kveðið með bindandi hætti um rétt og skyldur stefnanda í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Samkvæmt þessu liggi fyrir að hin umdeilda ákvörðun stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands hafi tvímælalaust verið stjórnvaldsákvörðun og við töku hennar hafi stefnda verið bundið að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttar, sbr. og 30. gr. d. laga nr. 93/1995 um matvæli.

Stefnandi kveður formannmarka hafa verið á stjórnvaldsákvörðun stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og vísar í því sambandi til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stefnda hafi ekki rannsakað málið með tilskildum hætti áður en hin umdeilda ákvörðun hafi verið tekin. Ekki hafi verið leitast eftir að sýna fram á að brauðmeti í verslun stefnanda á Selfossi hefði orðið fyrir mengun eða að hætta væri á mengun. Þá hafi stefnda ekki sýnt fram á að sú mengun sem stefnandi taldi hættu á, þ.e. hugsanlegur hósti, hnerri og snerting, væri til þess fallin að gera matvælin óhæf til neyslu, skaðleg heilsu eða svo menguð að ekki væri eðlilegt að telja þau hæf til neyslu í því ástandi. Hafi stefnda því ekki leitast við að sýna fram á að þær aðstæður væru fyrir hendi í málinu sem mælt sé fyrir um í 1. lið b, V. kafla II. viðauka reglugerðar EB 852/2004.

Þá byggir stefnandi á því að umrædd stjórnvaldsákvörðun stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands hafi verið haldin verulegum efnisannmörkum og hafi stefnda ekki farið að lögum við töku hennar. Þannig hafi stefnda brotið gegn lögmætis-, jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýslunnar sem og meginreglu um skyldubundið mat. Auk þess sem ákvörðunin hafi verið ósamrýmanleg stjórnarskrárvörðum rétti stefnanda til atvinnufrelsis. Rekur stefnandi efni framangreindra reglna og hvernig málsmeðferð stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands hafi að mati stefnanda í veigamiklum atriðum verið andstæð umræddum lagareglum. Einnig vísar stefnandi til lögmætisreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar og byggir á því að ákvæði 3. gr. IX. kafla II. viðauka reglugerðar EB nr. 852/2004 og 1. liður b, V. kafla sama viðauka sömu reglugerðar, fái ekki fullnægjandi stoð í lögum 93/1995. Einnig hafi stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands mistúlkað efni ákvæðanna og beitt þeim í andstöðu við dómafordæmi Evrópudómsstólsins. Að þeirri umfjöllun lokinni vísar stefnandi til þess að ljóst sé að hin umdeilda ákvörðun hafi verið haldin formannmörkum og verulegum efnisannmörkum, sem eigi með réttu að leiða til ógildingar hennar nema sérstaklega hafi verið sýnt fram á önnur atriði sem réttlæta að ógilda ekki ákvörðunina.

Varðandi kröfu um viðurkenningu á bótaskyldu beggja stefndu vísar stefnandi til þess að hann hafi verið tilneyddur að verða við kröfum stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands og því breytt innréttingum í verslun sinni á Selfossi með tilheyrandi kostnað. Vísar stefnandi í því sambandi til framlagðs reiknings vegna vinnu iðnaðarmanna, en brauðbarnum hafi verið lokað á meðan á framkvæmdum stóð. Þá hafi nokkrir starfsmenn stefnanda komið að framkvæmdunum og fyrirsjáanlegt sé að stefnandi þurfi að breyta innréttingunum aftur til fyrra horfs með tilheyrandi kostnaði. Stefnandi vísar einnig til sölutaps vegna minni sölu brauðmetis í lokuðum innréttingum en í opnum. Loks vísar stefnandi til mikillar vinnu starfsmanna stefnanda í tengslum við málið. Ofangreint tjón stefnanda megi að öllu rekja til saknæmrar og ólögmætrar stjórnvaldsákvörðunar stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands sem hafi skort lagastoð auk þess að vera efnislega röng og haldin öðrum form- og efnisannmörkum. Hafi stefnda ekki getað dulist að ákvörðunin myndi hafa í för með sér tjón fyrir stefnanda og sé tjónið sennileg afleiðing af hinni ólögmætu og saknæmu stjórnvaldsákvörðun. Því sé þess krafist að stjórnvaldsákvörðun stefnda verði ógilt með dómi og skaðabótaskylda viðurkennd.

Auk framangreindra laga vísar stefnandi til sveitarstjórnalaga nr. 138/2011 og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Varðandi kröfu um viðurkenningu bótaskyldu vísar stefnandi til almennu skaðabótareglunnar, skaðabótalaga nr. 50/1993 og 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Krafa um málskostnað byggi á XXI. kafla laga nr. 91/1991, varnarþing á 4. mgr. 33. gr. laganna, fyrirsvar á 5. mgr. 17. gr. laganna og um aðild vísar stefnandi til 18. og 19. gr. laganna.

Helstu málsástæður og lagarök stefnda Sveitarfélagsins Árborgar vegna frávísunarkröfu

Stefnda Sveitarfélagið Árborg byggir frávísunarkröfu sína í fyrsta lagi á því að stefnandi hafi ekki lögvarða hagsmuni í máli þessu. Stefnandi hafi orðið við athugasemdum stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands um umbúnað brauðbarsins og því hafi stefnandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins og sé málinu í reynd lokið. Stefnandi sé því með málshöfðun sinni að leita öðru fremur svars við því hvernig túlka beri lög, en samkvæmt réttarfarslögum geti aðilar ekki krafist úrlausnar dómstóla um lögfræðilega efni umfram ákveðna kröfu í dómsmáli. Vísar stefnda í því sambandi til meginreglu íslensks réttar sem fái m.a. stoð í 1. og 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Framangreindu til stuðnings vísar stefnda einnig til þess að Matvælastofnun hafi gefið út samræmdar viðmiðunarreglur samkvæmt 8. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995, þar sem gerðar séu jafn miklar eða strangari kröfur en stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi gert til stefnanda í máli þessu. Myndi því niðurstaða í dómsmáli þessu engu breyta um réttarstöðu stefnanda, sem bæri eftir sem áður að gera sambærilegar ráðstafanir til þess að verja brauðmeti gegn mengun, og stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi gert. Því hafi hagsmunir stefnanda af úrlausn þessa máls, hafi þeir nokkurn tíma verið til staðar, a.m.k. liðnir undir lok við útgáfu framangreindra reglna.

Stefnda Sveitarfélagið Árborg byggir frávísunarkröfu sína í öðru lagi á því að málatilbúnaður stefnanda fullnægi ekki skilyrðum d- og e- liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 og meginreglunnar um ákveðna og ljósa kröfugerð. Málið sé því vanreifað. Þannig sé kröfugerð stefnanda óljós og vanreifuð. Annars vegar geri stefnandi þær dómkröfur að ógilt verði með dómi ákvörðun stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands þess efnis að brauðmeti í verslun stefnanda á Selfossi skuli varið með umbúðum eða öðrum hætti sem tryggi matvöruna gegn mengun. Ógildingarkrafan sé sett fram án þess að tilgreint sé nákvæmlega hvaða ákvörðun það sé sem ætlast sé til að ógilt verið með dómi. Eingöngu sé vísað til efnisákvörðunar en ekki farið nánar út í hvaða ákvörðun né hvaða dag meint ákvörðun hafi verið tekin. Sé ógildingarkrafa stefnanda svo óljós og vanreifuð að varði frávísun frá dómi. Hins vegar sé þess krafist að viðurkennt verði með dómi að stefndu, sveitarfélagið og Heilbrigðiseftirlit Suðurlands, séu sameiginlega bótaskyldir gagnvart stefnanda vegna tjóns sem leiðir af framangreindri ákvörðun. Vísar stefnda Sveitarfélagið Árborg til þess að krafan sé óljós og vanreifuð og uppfylli ekki skilyrði 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, enda liggi ekkert fyrir um meint tjón stefnanda. Einu sönnunargögnin sem lögð hafi verið fram sé reikningur iðnaðarmanns vegna vinnu í verslun stefnanda. Þá leiði reglur Matvælastofnunar til þess að framangreindar framkvæmdir í verslun stefnanda feli í sér verðmætaaukningu til handa stefnanda.

Helstu málsástæður og lagarök stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands vegna frávísunarkröfu

Stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands byggir frávísunarkröfu sína í fyrsta lagi á því að þegar mál sé höfðað til ógildingar á ákvörðunum stjórnvalda á vegum sveitarfélaga þurfi að meta hvort stjórnvaldið sé svo sjálfstætt að það verði talið fært til að eiga réttindi og bera skyldur og njóti þar með aðildarhæfis samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sé svo ekki verði sveitarfélagið sjálft að eiga aðild að máli. Stefnda sé lægra sett stjórnvald sem annist tiltekin verkefni í umboði og á ábyrgð sveitarfélaga þeirra sem að rekstri þess standi, sbr. lög 7/1998. Almennt séu slíkir aðilar á vegum sveitarfélaga ekki taldir nægjanlega sjálfstæðir til að njóta aðildarhæfis samkvæmt áðurnefndri grein laga nr. 91/1991 og vísar stefnda í þessu sambandi til dóms Hæstaréttar í málinu nr. 431/2001, en sá dómur hafi lotið að sambærilegum aðstæðum og séu í máli þessu.

Í öðru lagi vísar stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands frávísunarkröfu sinni til stuðnings til 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, þ.e. meginreglunnar um að stefnandi máls verði að hafa lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um kröfu sína. Stefnda byggir á því að engin stjórnvaldsákvörðun hafi verið tekin. Um hafi verið að ræða athugasemdir og tilmæli um úrbætur í kjölfar reglubundins eftirlits stefnanda. Hafi stefnandi því ekki lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um ógildingu ákvörðunar sem hafi í raun ekki verið tekin. Málið hafi verið í undirbúningsferli þegar stefnandi hafi höfðað málið. Þá hafi stefnandi ekki getað vísað í ákveðna ákvörðun sem tekin hafi verið með tilteknum réttaráhrifum, og væri í raun ómögulegt að framfylgja slíkri kröfu.

Einnig byggir stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands á því að þar sem stefnandi hafi orðið við athugasemdum stefnda um umbúnað brauðbarsins hafi hann ekki lögvarða hagsmuni lengur af úrlausn málsins og málinu því í reynd lokið. Með málshöfðun leiti stefnandi því öðru fremur svars við lagatúlkun sem réttarfarslög heimili ekki, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 19/1991. Loks vísar stefnda til þess að þar sem Matvælastofnun hafi gefið út samræmdar viðmiðunarreglur samkvæmt 8. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995, sem geri jafn miklar eða strangari kröfur en stefnda hafi gert til stefnanda í því máli sem hér um ræðir, hafi stefnandi ekki lengur lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins enda bæri honum eftir sem áður að gera sambærilegar ráðstafanir og stefnda hafi krafist. Því hafi hagsmunir stefnanda varðandi úrlausn þessa máls, hafi þeir nokkurn tíma verið til staðar, a.m.k. verið liðnir undir lok við útgáfu áðurnefndra reglna Matvælastofnunnar.

Í þriðja lagi byggir stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands kröfu sína um frávísun málsins frá dómi á því að málatilbúnaður stefnanda fullnægi ekki skilyrðum d- og e-liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 og meginreglunnar um ákveðna og ljósa kröfugerð. Málið sé því vanreifað. Kröfugerð stefnanda sé óljós og vanreifuð. Hvað fyrri dómkröfuna varðar sé sett fram ógildingarkrafa án þess að tilgreint sé nákvæmlega hvaða ákvörðun það sé sem ætlast sé til að ógild verði með dómi. Eingöngu sé vísað til efnisákvörðunar en hvorki farið nánar út í hvaða ákvörðun né hvaða dag hin meinta ákvörðun hafi verið tekin. Meginregla um skýra og ljósa kröfugerð miðist við að dómurinn geti tekið dómkröfuna óbreytta upp í dómsorði ef efnisleg skilyrði séu fyrir slíkri niðurstöðu.

Stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands byggir einnig á því að dómkrafa stefnanda um viðurkenningu bótaskyldu sé óljós og vanreifuð og uppfylli ekki skilyrði 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, enda liggi ekkert fyrir um meint tjón stefnanda, þ.e. stefnandi hafi ekki leitt nægar líkur á því að hann hafi orðið fyrir tjóni né gert grein fyrir því í hverju tjón hans felist og tengsl þess við atvik máls. Framlagður reikningur iðnaðarmanns sé ekki fullnægjandi sönnunargagn. Engin gögn hafi verið lögð fram um meinta sölu, sölutap eða annað sem skiptir máli svo unnt sé að leggja mat á bótaskyldu. Þá vísar stefnda til þess að í ljósi framangreindra reglna Matvælastofnunar verði ekki séð að stefnandi hafi orðið fyrir tjóni sem stefnda beri ábyrgð á enda geri reglurnar a.m.k sambærilegar kröfur og stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands hafi gert og því sé framkvæmdir sem stefnandi hafi látið framkvæma í kjölfar athugasemda stefnda fremur til verðmætaaukningar. Stefnda byggir loks á því að frávísun á dómkröfu um ógildingu ákvörðunar myndi leiða til frávísunar á málinu í heild enda dómkrafa um viðurkenningu á bótaskyldu vegna tjóns sem leiddi af umræddri ákvörðun háð þeirri forsendu að fallist yrði á ógildingarkröfuna.

Forsendur og niðurstaða

Stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands telur að vísa eigi frá dómi kröfum á hendur eftirlitinu vegna skorts á aðildarhæfi og vísar í því sambandi til þess að eftirlitið sé lægra sett stjórnvald sem annist tiltekin verkefni í umboði og ábyrgð sveitarfélaga sem standi að rekstri þess, sbr. lög nr. 7/1998, og almennt séu slíkir aðilar á vegum sveitarfélaga ekki taldir nægilega sjálfstæðir til að njóta aðildarhæfis samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þessu hafnar stefnandi. Í stefnu er vísað til þess að stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands, sem tekið hafi hina umdeildu stjórnvaldsákvörðun, sé byggðasamlag fjórtán sveitarfélaga á Suðurlandi.

Samkvæmt 1. mgr. 94. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 er sveitarfélögum heimilt að stofna byggðasamlög sem geta tekið að sér framkvæmd afmarkaðra verkefna. Meðal gagna málsins eru samþykktir Heilbrigðiseftirlits Suðurlands frá 21. október 2014. Þar segir í grein 1.1: „Heilbrigðiseftirlit Suðurlands, skammstafað HES, er byggðasamlag sveitarfélaga í samræmi við ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Heimili þess og varnarþing er Austurvegi 65 [sic] Selfossi.“ Með vísan til framangreinds og þess að byggðasamlög eru sérstakt félagsform og teljast sérstakir lögaðilar er ekki fallist á að vísa eigi kröfum á hendur Heilbrigðiseftirliti Suðurlands frá dómi vegna skorts á aðildarhæfi.

Stefnandi krefst þess annars vegar að ógilt verði með dómi ákvörðun stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands um að brauðmeti í verslun stefnanda á Selfossi skuli varið með umbúðum eða öðrum hætti sem tryggi matvöruna gegn mengun. Hins vegar krefst stefnandi þess að viðurkennt verði með dómi að stefndu séu sameiginlega bótaskyldir gagnvart stefnanda vegna tjóns sem leiðir af framangreindri ákvörðun. Stefndu krefjast þess að málinu verði vísað frá dómi og vísa annars vegar til þess að að stefnandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um kröfur sínar og hins vegar að málið sé vanreifað og kröfugerð óljós. Þessu hafnar stefnandi.

Upphaf þessa máls má rekja til þess að í kjölfar reglubundins eftirlits stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands í verslun stefnanda á Selfossi þann 18. ágúst 2016 setti stefnda fram skriflegar kröfur um úrbætur varðandi ýmsa þætti í rekstri verslunarinnar, þ.e. atriði sem falla undir verksvið stefnda sem opinbers eftirlitsaðila samkvæmt lögum nr. 93/1995 um matvæli, lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðum settum samkvæmt þeim lögum. Óumdeilt er að meðhöndlun og varnir brauðmetis sem stefnandi hafði til sölu í verslun sinni á Selfossi fellur þar undir. Þá er einnig óumdeilt að stefnandi ákvað þann 7. febrúar 2017 að verða við kröfum stefnda um úrbætur að þessu leyti og gerði breytingar á innréttingum í versluninni í samræmi við kröfurnar, þ.e. á svokölluðum brauðbar.

Rétt þykir að gera grein fyrir efni bréfa stefnda Heilbrigðieftirlits Suðurlands sem stefnandi byggir málatilbúnað sinn á. Með bréfi stefnda, dags. 23. ágúst 2016, voru stefnanda kynntar niðurstöður reglubundins eftirlits stefnda þann 18. ágúst 2016 í verslun stefnanda á Selfossi. Í upphafi var efni bréfsins tilgreint með eftirfarandi hætti: „Reglubundið eftirlit og kröfur um úrbætur“ Um voru að ræða athugasemdir í tuttugu og einum tölulið varðandi húsnæði, búnað og viðhald, hreinlæti, móttöku matvæla, merkingu matvæla í versluninni og meðhöndlun og varnir. Voru athugasemdirnar flokkaðar í frávik, alvarleg frávik og ábendingar. Í 13. tölulið bréfsins voru gerðar athugasemdir undir kaflaheitinu „Meðhöndlun og varnir (10.1)“, varðandi óvarið brauð sem verið hafi til sölu í versluninni og inni á lager verslunarinnar þegar reglubundið eftirlit stefnda fór fram. Var umrætt tilvik skilgreint sem alvarlegt frávik. Þá var í bréfinu vísað til 3. gr. IX. kafla reglugerðar EB 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli og bent á að engar varnir hafi verið til staðar gegn því „að hver sem er hnerri/hósti yfir eða handfjatli, með berum/óhreinum höndum, brauð sem síðan er valið af öðrum viðskiptavin [sic]“, eins og segir orðrétt í bréfi stefnda. Þá var þess krafist að brauðmeti verði varið með umbúðum eða með öðrum hætti sem tryggir að matvaran mengist ekki. Í lok bréfsins var farið fram á úrbætur á öllum athugasemdunum, þær skyldu hefjast þá þegar og að úrbótum á alvarlegum frávikum yrði að fullu lokið innan 15 daga frá dagsetningu bréfsins. Þá var stefnanda, sæi hann ekki fram á að geta lokið umfangsmeiri úrbótum innan framangreinds tímaramma, gert að senda stefnda skriflega tímasetta framkvæmdaáætlun þar sem tilgreint yrði um lok viðkomandi úrbóta. Í bréfinu var athygli stefnanda vakin á því að honum væri skylt að bregðast við þeim athugasemdum sem gerðar hefðu verið í umræddri skoðun og ef ekki yrði brugðist við alvarlegum frávikum innan tilskilins frests, færi af stað ferli sem gæti leitt til sviptingar starfsleyfis, sbr. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Í bréfinu var vísað til laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, laga nr. 93/1995 um matvæli, reglugerðar nr. 103/2010 um hollustuhætti sem varða matvæli og reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Þá sagði í lok bréfsins: „Hafi fyrirtækið einhverjar athugasemdir fram að færa við ofangreint, óskast þær sendar skriflega til Heilbrigðiseftirlits Suðurlands, Austurvegi 65, Selfossi, innan tveggja vikna frá dagsetningu þessa bréfs.“

Þann 24. október 2016 fór fram af hálfu stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands eftirlit vegna eftirfylgni í verslun stefnanda á Selfossi. Í bréfi sem stefnda sendi stefnanda í kjölfarið, dags. 27. október 2016, var efni bréfsins tilgreint með eftirfarandi hætti: „Eftirlit vegna eftirfylgni og tilkynning um meðferð máls“ Í bréfinu voru gerðar athugasemdir í sextán töluliðum og lutu þær að mörgum þeirra tilvika sem gerðar höfðu verið athugasemdir við í bréfi stefnda dags. 23. ágúst 2016. Voru tilvik flokkuð niður með sama hætti og í áðurnefndu bréfi, þ.e. í frávik, alvarleg frávik og ábendingar. Í 11. tölulið bréfsins voru gerðar samskonar athugasemdir við óvarið brauð í versluninni undir kaflaheitinu „Meðhöndlun og varnir (10.1)“, og gert var í áðurnefndu bréfi stefnda dags. 23. ágúst 2016. Með sama hætti og í áðurnefndu bréfi var í fyrsta lagi vísað til ákvæðis 3. gr. IX. kafla reglugerðar EB 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli, auk þess sem vísað var til II. viðauka V. kafla, liðar 1 b sömu reglugerðar. Í öðru lagi var vísað til þess að engar varnir hefðu verið til staðar til að verjast hnerra/hósta o.s.frv. Í þriðja lagi var þess krafist að brauðmeti yrði varið með umbúðum eða öðrum hætti sem tryggi að matvaran mengist ekki og í fjórða lagi kom fram að framvegis yrðu óvarin brauð tekin úr sölu við eftirlit. Í lokakafla bréfsins var farið fram á úrbætur á öllum athugasemdunum, að þær hæfust þá þegar og að úrbótum á alvarlegum frávikum yrði að fullu lokið innan 7 daga frá dagsetningu bréfsins. Ennfremur var stefnanda gefinn kostur á að skila framkvæmdaáætlun innan sama tímafrests. Eins og í fyrra bréfi stefnda var athygli stefnanda vakin á því að honum væri skylt að bregðast við þeim athugasemdum sem gerðar hefðu verið og ef ekki yrði brugðist við alvarlegum frávikum innan tilskilins frests, færi af stað ferli sem geti leitt til sviptingar starfsleyfis, sbr. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Þá var vísað til sömu laga og reglugerða og í bréfinu frá 23. ágúst 2016, en að auki til reglugerðar nr. 1294/2014 um miðlun upplýsinga um matvæli til neytenda og reglugerð EB nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli. Loks var athygli stefnanda vakin á því að hann gæti sent stefnda skriflegar athugasemdir innan tveggja vikna frá dagsetningu bréfsins.

Þann 3. nóvember 2016 munu starfsmenn stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands hafa komið í verslun stefnanda á Selfossi til eftirlits vegna eftirfylgni. Í bréfi sem stefndi sendi stefnanda í kjölfarið, dags. 4. sama mánaðar, var efni þess tilgreint með eftirfarandi hætti: „Tilkynning um fyrirhugaða beitingu þvingunaraðgerða“ Í bréfinu voru gerðar athugasemdir í fjórtán töluliðum, að hluta til þær sömu og í tveimur áðurnefndum bréfum stefnda. Eins og í fyrri bréfum stefnda voru athugasemdirnar flokkaðar sem frávik, alvarleg frávik og ábendingar. Í 10. tölulið bréfsins voru gerðar athugasemdir undir kaflaheitinu „Meðhöndlun og varnir (10.1)“, þ.e. að óvarið brauð hafi verið á boðstólum í versluninni. Eins og í bréfi stefnda dags. 27. október 2016 var í fyrsta lagi vísað til og gerð grein fyrir ákvæði 3. gr. IX. kafla reglugerðar EB 852/2004 um hollustuhætti og liðar 1. b í II. viðauka V. kafla sömu reglugerðar. Í öðru lagi var vísað til þess að engar varnir væru til staðar til að verjast hnerra/hósta o.s.frv. Í þriðja lagi var þess krafist að brauðmeti yrði varið með umbúðum eða öðrum hætti sem tryggði að matvaran mengist ekki. Í fjórða lagi kom fram að í eftirlitsheimsókninni deginum áður hafi óvarin brauð verið sett í poka og þess krafist að svo yrði framvegis. Í lokakafla bréfsins var, eins og í fyrri bréfum stefnda, farið fram á að úrbætur á öllum athugasemdum, að þær hefjist þá þegar og skyldi úrbótum á alvarlegum frávikum að fullu lokið innan 7 daga frá dagsetningu bréfsins. Ennfremur var stefnanda gefinn kostur á að skila framkvæmdaáætlun innan sama tímafrests. Eins og í fyrri bréfum stefnda var athygli stefnanda vakin á að honum væri skylt að bregðast við þeim athugasemdum sem gerðar hefðu verið og ef ekki yrði brugðist við alvarlegum frávikum innan tilskilins frests, færi af stað ferli sem geti leitt til sviptingar starfsleyfis, sbr. 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli. Þá sagði í bréfinu: „Eftir 11. nóvember nk. mun Heilbrigðiseftirlit Suðurlands koma í eftirlit vegna eftirfylgni í Krónuna Selfossi. Hafi ekki verið orðið við ofantöldum kröfum embættisins muni það taka til skoðunar beitingu dagsekta.“ Vísað var til sömu laga og reglugerða og í bréfi stefnda dags. 27. október 2016 og loks var athygli stefnanda vakin á því að hann gæti sent stefnda skriflegar athugasemdir innan sjö daga frá dagsetningu bréfsins. Einnig var vikið að gjaldtöku vegna eftirfylgni eða úttekta vegna úrbóta og athugasemda.

Með tölvupósti 4. nóvember 2016 sendi stefnandi stefnda Heilbrigðiseftirliti Suðurlands athugasemdir varðandi kröfu stefnda um meðhöndlun og varnir brauðmetis í versluninni á Selfossi og vísað til bréfs stefnda dags. 27. október sama ár. Stefnda svaraði athugasemdum stefnanda með bréfi, dags. 6. desember 2016. Í upphafi bréfs stefnda, er efni þess tilgreint með eftirfarandi hætti: „Tilkynning um ákvörðun, andmælarétt og kæruleið“ Er í níu töluliðum brugðist við mótmælum og röksemdum stefnanda. Í niðurlagskafla bréfsins kemur fram að við eftirfylgni stefnda í verslun stefnanda á Selfossi þann 30. nóvember 2016 hafi komið í ljós að stefnandi hafði orðið við öllum kröfum stefnda varðandi alvarleg frávik að undanskildum kröfum er lutu að sjálfsafgreiðslubrauðbarnum sem er tilefni máls þessa. Í lok bréfsins var ítrekuð sú skylda stefnanda að bregðast við þeim athugasemdum sem gerðar hefðu verið í skoðun, verði það ekki gert innan tilskilins frests færi af stað ferli sem geti leitt til sviptingar starfsleyfis, sbr. 30.gr. laga nr. 93/1995. Þá sagði orðrétt í bréfi stefnda: „Með vísan í áðurnefnd lög nr. 93/1995 um matvæli msbr., XI. kafla. Varúðarráðstafanir, þvingunarúrræði og valdsvið, ítrekar Heilbrigðiseftirlit Suðurlands þá kröfu að brauðmeti verði varið með umbúðum eða að með öðrum hætti verði tryggt að matvaran spillist ekki eða mengist í meðförum verslunarinnar. Jafnframt er vísað í áðurnefnda reglugerð nr. 103/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 852/2004 um hollustuhætti sem varða matvæli. Embættið mun fylgja málinu eftir. Fyrirtækið getur átt von á að varan verði tekin úr sölu án frekari fyrirvara ef fyrirtækið verður ekki við kröfum embættisins.“ Þá sagði: „Um leið og og framangreind afgreiðsla tilkynnist hér er vísað til 20. grein stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segir m.a. að sé heimilt að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðuninni. Skal slík beiðni berast Heilbrigðiseftirliti Suðurlands skriflega innan 7 daga. Jafnframt er vakin athygli á því að ef ekki er unað við ákvörðun heilbrigðisnefndarinnar er heimilt að vísa þessu máli til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra til úrskurðar sbr. 30. gr [sic] c lið laga nr. 93/1995 um matvæli, msbr. Frestur til að vísa málinu til ráðherra er þrír mánuðir frá dagsetningu þessa bréfs skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra frestar þó ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir bréfum stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands til stefnanda í tilefni reglubundins eftirlits og eftirlits vegna eftirfylgni í verslun stefnanda á Selfossi á tímabilinu frá ágúst 2016 til desember sama ár, en á þeim bréfum byggir stefnandi málatilbúnað sinn. Eins og áður greinir krefjast stefndu Sveitarfélagið Árborg og Heilbrigðiseftirlit Suðurlands frávísunar málsins frá dómi annars vegar með vísan til þess að stefnandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa máls. Á það fellst dómurinn ekki enda fela kröfur um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar og viðurkenning bótaskyldu ekki í sér lögspurningu og er þannig ekki í andstöðu við ákvæði 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þá er ekki fallist á það með stefndu að sú staðreynd að stefnandi hafi orðið við kröfum stefnda varðandi frágang brauðbarsins skipti máli að þessu leyti. Sama gildir um þau rök beggja stefndu að reglur Matvælastofnunar samkvæmt 8. mgr. 22. gr. laga nr. 93/1995, um frágang sjálfsafgreiðslu á óvörðu brauðmeti, leiði til þess að lögvarðir hagsmunir stefnanda hafi a.m.k. liðið undir lok við útgáfu reglnanna.

Hins vegar krefjast stefndu frávísunar málsins með vísan til þess að málatilbúnaður stefnanda uppfylli ekki fyrirmæli d- og e-liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Af málatilbúnaði stefnanda verður ekki annað ráðið en að stefnandi byggi á því að stjórnvaldsákvörðun sú sem hann krefst að verði ógild hafi stefnda Heilbrigðiseftirlit Suðurlands tekið í kjölfar reglubundins eftirlits í verslun stefnanda þann 18. ágúst 2016, þ.e. í bréfi stefnda dags. 23. sama mánaðar, sem hafi verið ítrekuð með bréfi stefnda dags. 27. október sama ár. Í þeim hluta dómkrafna stefnanda er lýtur að ógildingu ákvörðunar stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands er hins vegar hvorki tilgreint hvaða ár né hvaða dag hin umdeilda ákvörðun á að hafa verið tekin. Að þessu leyti er ekki samræmi milli dómkröfunnar og málatilbúnaðar stefnanda. Þá eru í málatilbúnaði stefnanda engin rök færð fram um ástæður þessa ósamræmis þrátt fyrir að gögn þau sem stefnandi byggir málsókn sína á hafi gefið tilefni til þess. Er málið að þessum leyti ekki tækt til dóms sökum vanreifunar og úr þeim annmörkum verður ekki bætt undir rekstri málsins. Varðandi síðari hluta dómkröfunnar, þ.e. viðurkenningar á bótaskyldu stefndu beggja vegna tjóns stefnanda sem leiðir af framangreindri ákvörðun, eins og það er orðað, byggir stefnandi á því að tjón stefnda megi að öllu rekja til saknæmrar og ólögmætrar stjórnvaldsákvörðunar stefnda Heilbrigðiseftirlits Suðurlands. Ákvörðunina skorti lagastoð auk þess að vera efnislega röng og haldin öðrum form- og efnisannmörkum. Skilja verður málatilbúnað stefnanda á þann veg að viðurkenningarkrafan sé háð þeirri forsendu að fyrri hluti dómkröfu stefnanda verði tekin til greina, en eins og rakið hefur verið hér framan hefur þeirri kröfu verið vísað frá dómi. Er því óhjákvæmilegt að vísa viðurkenningarkröfu stefnanda einnig frá dómi. Að öllu framansögðu virtu fullnægir málatilbúnaður stefnanda að mati dómsins ekki meginreglunni um skýra og ljósa kröfugerð, sbr. d- og e-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Samkvæmt öllu framansögðu verður málinu öllu vísað frá dómi.

Rétt þykir að málsaðilar beri hver sinn kostnað af málinu.

R-kvk-nf T-kvk-nf héraðsdómari kveður upp úrskurð þennan.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Máli þessu er vísað frá dómi.

Málskostnaður fellur niður.

R-kvk-nf T-kvk-nf