E-7772/2020

I

Mál þetta, sem var höfðað með stefnu birtri 13. nóvember 2020, var dómtekið 14. október 2021. Stefnandi er Grái kötturinn veitingar ehf., Njörvasundi 29, Reykjavík, en stefndi er Reykjavíkurborg, Ráðhúsinu við Tjörnina, Tjarnargötu 11 í Reykjavík.

Dómkröfur stefnanda eru þær að stefndi verði dæmdur til að greiða honum 18.500.726 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 til greiðsludags frá 20. maí 2019. Gerð er krafa um greiðslu dráttarvaxta frá 15. febrúar 2020 til greiðsludags samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 og 3. mgr. 5. gr. sömu laga. Þá krefst stefnandi greiðslu málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu af öllum dómkröfum stefnanda, auk greiðslu málskostnaðar.

II

Stefnandi rekur veitingastaðinn Gráa köttinn við Hverfisgötu 16 a í Reykjavík. Mál þetta hefur hann höfðað til greiðslu bóta úr hendi stefnda fyrir það tjón sem hann telur sig hafa orðið fyrir vegna þess hvernig staðið var að framkvæmdum við Hverfisgötu af hálfu stefnda á verktímanum frá maí 2019 til nóvember s. á.

Á fundi borgarráðs stefnda 4. apríl 2019 var samþykkt að heimila umhverfis- og skipulagssviði stefnda að bjóða út framkvæmdir við endurgerð Hverfisgötu milli Smiðjustígs og Ingólfsstrætis. Var um að ræða samvinnuverkefni stefnda, Veitna ohf. og Mílu ehf., þ. á m. var endurnýjun lagna undir götum og gangstéttum.

Með auglýsingu, sem birtist á heimasíðu stefnda 5. apríl 2019 og í Fréttablaðinu og Morgunblaðinu 6. apríl 2019, óskuðu umhverfis- og skipulagssvið stefnda, Veitur ohf. og Míla ehf. (verkkaupar), eftir tilboðum í verkið: „Útboð nr. 14442 – Hverfisgata endurgerð, Ingólfsstræti – Smiðjustígur“.

Tilboðsfrestur var til 23. apríl 2019 en hinn 26. apríl 2019 var á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa stefnda samþykkt umsókn um framkvæmdaleyfi og var leyfið gefið út 30. apríl 2019 og tók meðal annars til jarðvegsskipta og endurnýjunar lagna veitufyrirtækja. Tók leyfið til þess að grafa og fylla í götu, gangstéttar, hjólastíg og bílastæði og einnig til þess að grafa og fylla vegna fráveitu vatnsveitu-, rafveitu, fjarskipta og götulýsingar. Enn fremur heimilaði framkvæmdaleyfið lagningu fráveitu-, vatnsveitu-, rafveitu-, fjarskipta- og götuljósa lagna, lagningu snjóbræðslu, að reistur yrði ljósastólpi, malbikun, lagningu grásteinskants og hellna og frágang gróðurstæða og yfirborðs með götugögnum.

Hinn 2. maí 2019 samþykkti innkauparáð stefnda að ganga að tilboði Gleipnis verktaka ehf. og var í framhaldinu gerður verksamningur milli umhverfis- og skipulagssviðs stefnda og Gleipnis verktaka hf. um verkið.

Með bréfi stefnda, dags. 7. maí 2019, var húseigendum, íbúum og rekstraraðilum við Hverfisgötu, á milli Ingólfsstrætis og Smiðjustígs, tilkynnt um fyrirhugaðar framkvæmdir við Hverfisgötu. Í bréfinu kom meðal annars fram í hvaða framkvæmdir stæði til að fara og á vegum hverra og hversu langan tíma áætlað væri að verkið myndi taka. Nánar tiltekið kom fram í bréfinu að áætlaður verktími væri fimm mánuðir, þ. e. frá maí fram í september 2019. Þá voru í bréfinu tilgreind nöfn og netföng tengiliða sem unnt væri að hafa samband við í tengslum við framkvæmdina.

Með bréfi stefnanda, dags. 14. maí 2019, til tengiliðar verkefnisins lýsti stefnandi áhyggjum sínum af framkvæmdunum, m. a. tímasetningu þeirra, hugsanlegum rétti sínum til skaðabóta sökum minnkandi veltu vegna framkvæmdanna, verktímanum og einnig þeim skamma fyrirvara sem hagsmunaaðilum væri veittur til að bregðast við. Í svari verkefnastjóra stefnda 16. maí 2019 var m. a. tekið fram að ekki væri unnt að vinna verkið að vetrarlagi og að samkvæmt útboðsgögnum ætti ávallt að vera aðgengi fyrir gangandi vegfarendur að öllum húsum á framkvæmdasvæðinu. Þá var í bréfinu hafnað greiðslu bóta vegna hugsanlega minnkaðrar veltu hjá stefnanda.

Þann 20. maí 2019 hóf verktaki framkvæmdir og voru verklok í nóvember s. á.

H inn 23. september 2019 hófst vinna við gangstétt sunnan megin við Hverfisgötu og þ. á m. fyrir framan veitingahús stefnanda. Frá upphafi verksins var sett upp öryggisgirðing meðfram gagnstéttinni og um miðjan júlí voru sett upp skilti sem sýndu gönguleiðir, en aðila greinir á um hversu vel hafi verið staðið að slíkum merkingum á verktímanum. Þá kom fyrir að á framkvæmdatíma þyrfti að loka fyrir kalt og heitt vatn á vinnutíma milli 9 og 17.

Í grein 0.1.2 í útboðs- og verklýsingu um verkið, dagsettri í apríl 2019, var gert ráð fyrir að upphaf framkvæmda yrði miðað við töku tilboðs og lok framkvæmda yrðu eigi síðar en 23. ágúst 2019. Þá var í grein 0.2.3 í útboðs- og verklýsingu gerð krafa um að umsjónarmaður eða verkstjóri verktaka væri ávallt á staðnum. Í kafla 1.0.6.2 var mælt fyrir um „Tillit til íbúa og fyrirtækja“. Um öryggisráðstafanir var mælt fyrir í grein 1.1.2 og um merkingar á vinnusvæðinu voru ákvæði í grein 1.1.3.

Framkvæmdir við gangstétt sunnan megin við Hverfisgötu, þ. á m. fyrir framan veitingastað stefnanda, hófust hinn 23. september 2019, en fram að þeim tíma hafði verið girðing með fram gangstéttinni til að girða af gangandi vegfarendur frá vinnusvæðinu við sjálfa götuna. Þá voru sett upp skilti sem sýndu gönguleiðir en málsaðila greinir á um hvort um fullnægjandi merkingar og leiðbeiningar hafi verið að ræða fyrir gangandi vegfarendur. Þá var aðgengi að starfsemi við Hverfisgötu m. a. leyst með því að setja upp trébrýr, m. a. fyrir framan inngang á veitingastað stefnanda.

III

1. Helstu málsástæður og lagarök stefnanda Stefnandi byggir málsókn sína aðallega á því að framkvæmdir vegna endurgerðar Hverfisgötu milli Ingólfsstrætis og Smiðjustígs hafi valdið honum tjóni sem beint og óbeint megi rekja til þess hvernig staðið var að þeim af hálfu stefnda. Í fyrsta lagi hafi þær verið ólögmætar, þar sem ekki hafi verið gefið út framkvæmdaleyfi vegna þeirra. Kynning í aðdraganda þeirra af hálfu stefnda hafi engin verið og það sé ámælisvert í ljósi umfangs þeirra og áhrifa á starfsemi stefnanda. Í annan stað hafi allt eftirlit stefnda með framkvæmdunum brugðist og það hafi valdið stefnanda enn meira tjóni en nauðsynlegt var auk þess sem stefndi hafi ekki sinnt upplýsingaskyldu sinni meðan á þeim stóð, eins og honum hafi verið skylt að gera. Framkvæmdirnar hafi til að mynda staðið helmingi lengur en áskilið var samkvæmt útboðslýsingu. Þá hafi fyrirheit um að aðgengi að framkvæmdasvæði og veitingastað stefnanda yrði tryggt á framkvæmdatíma orðið að engu, en það hafi verið forsenda þess að hægt væri að halda úti veitingarekstri stefnanda á Gráa kettinum.

Stefnandi telur að framkvæmdirnar hafi verið framkvæmdaleyfisskyldar samkvæmt 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Framkvæmdaleyfi það sem stefndi gaf út viku eftir að útboðsfrestur var liðinn, 30. apríl 2019, og þegar fyrir lá tillaga stefnda um að samþykkja tilboð verktaka, hafi ekki uppfyllt lagaskilyrði. Þannig hafi ekki farið fram lögbundin grenndarkynning fyrir útgáfu þess, sbr. 1. mgr. 44. gr. sömu laga, sem hefði tryggt að stefnandi og aðrir hagsmunaaðilar fengju vitneskju um fyrirhugaðar framkvæmdir og tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum að í tæka tíð við undirbúning þeirra. Það hafi einnig verið allt of seint fram komið og gefið út eftir að framkvæmdir voru í raun hafnar, eða viku eftir að útboðsfrestur var liðinn. Stefndi hafi aldrei kynnt það framkvæmdaleyfi sem hann gaf út 30. apríl 2019 fyrir stefnanda en stefnandi hafi fyrst fengið vitneskju um það í bréfi stefnda þar sem bótakröfu var hafnað. Með þessu hafi einnig verið brotið gegn andmælarétti stefnanda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Með framferði sínu hafi stefndi vegið að atvinnufrelsi og eignarrétti stefnanda.

Stefnandi byggir á því að misbrestur hafi verið á því að áskilnaði í útboðs- og verklýsingu væri fylgt og það sé á ábyrgð stefnda. Nefnir stefnandi í dæmaskyni að lögð hafi verið sú skylda á verktaka skv. útboðslýsingu að halda bókaða fundi með rekstraraðilum og eftirlitsmanni eins og nauðsynlegt væri, sbr. grein 1.0.6.2 í útboðsskilmálum, en það hafi ekki verið gert.

Þá hafi stefndi ekki sinnt eftirlitshlutverki sínu skv. útboðs- og verklýsingu með því að tryggja ekki aðgengi eins og skylt var og hann hafi hvorki fylgt því eftir að gangandi ættu greiða leið um vinnusvæði né heldur umferð til aðdrátta fram til kl. 10 á morgnana, eins og áskilið hafi verið í útboðslýsingar þar sem segi svo: „Við Hverfisgötu eru mörg fyrirtæki í verslun, menningarstarfsemi og almennum viðskiptum auk fjölda íbúða. Verktaki skal því reikna með talsverðri umferð gangandi fólks um svæðið. Verktaki skal taka fyllsta tillit til þeirra sem þar eiga leið um og er gerð krafa um að gangandi eigi ávallt greiða leið um vinnusvæðið á varanlegu yfirborðsefni, hellum, malbiki eða trébrúm.“ Hafi verktaka skv. sama ákvæði verið gert skylt að valda sem minnstri rösku ná umferð við og á vinnusvæðinu, sbr. grein 1.0.6.2.

Þá telur stefnandi að almennur seinagangur við framkvæmdir hafi verið látinn átölulaus, en sjaldan hafi verið unnið við verkið utan hefðbundins vinnutíma, þ. e. eftir kl. 17 á daginn og á kvöldin og um helgar. Stefnandi bendir á að í útboðs- og verklýsingu hafi verið lögð sú skylda á verktaka að ljúka verki á tilskildum tíma, sbr. grein 0.5.4 um tafabætur (dagsektir), þ. e. 23. ágúst 2019, en ekki í nóvember 2019 eins og reyndin hafi orðið.

Þvert á áskilnað í útboðslýsingu hafi stefndi látið hjá líða að tryggja aðgengi á framkvæmdatíma og að tekið væri tillit til rekstraraðila, sbr. kafla 1.0.6 í útboðslýsingu. Fyrir vikið hafi aðgengi að Gráa kettinum verið lítið sem ekkert á framkvæmdatímanum. Hinar gríðarháu girðingar sem voru settar upp í upphafi verks hafi haft mikil fælingaráhrif fyrir rekstur stefnanda og gefið til kynna að um lokað vinnusvæði væri að ræða. Stefnandi hafi gert það sem hann gat til að draga úr rekstrartjóni með ábendingum til stefnda og einnig til verktaka um bætt aðgengi, oft án milligöngu stefnda sem hafi ekki verið til staðar, eins og honum hafi þó verið skylt skv. útboðs- og verklýsingu. Hafi hver dagur hjá stefnanda hafist með tilfærslu á umræddum girðingum eftir að margítrekuðum ábendingum og beiðnum hafði lítið sem ekkert verið sinnt. Hefði stefnandi vitað hvað í vændum væri hefði verið eðlilegast fyrir hann að loka Gráa kettinum tímabundið og draga um leið úr rekstrarkostnaði.

Um tjón sitt tekur stefnandi fram að áhrif framkvæmdanna á tekjur hafi birst strax á fyrsta degi þegar Hverfisgötu hafði verið lokað, en slæmt aðgengi á verktíma hafi valdið því að tekjur Gráa kattarins drógust saman um sem nemi í heildina 20– 25% á milli ára, en mestur hafi samdrátturinn verið 38% í október 2019. Þá hafi Grái kötturinn tapað viðskiptavild að ófyrirsynju, en erfitt aðgengi hafi valdið stefnanda orðsporsmissi auk þess sem fækkað hafi í hópi fastra viðskiptavina en veitingastaðurinn hafi verið í miklum vexti á þeim tíma sem framkvæmdir hófust. Eigendur og fyrirsvarsmenn stefnanda hafi lagt á sig ómælda vinnu við að tryggja hagsmuni stefnanda gagnvart stefnda auk þess sem stefnandi hafi orðið fyrir öðrum kostnaði, þ. m. t. lögmannskostnaði. Stefnandi sundurliðar dómkröfu sína þannig:

Stefnandi gerir kröfu um að stefndi greiði honum 18.500.726 krónur. Tekjusamdráttur vegna framkvæmdanna hafi numið 7.999.562 krónum. Þá geri stefnandi kröfu til þess að stefndi greiði laun og launatengd gjöld vegna eins starfsmanns í sjö mánuði að fjárhæð 3.000.000 króna, sem samsvari þeim launakostnaði sem hafi verið ofaukið vegna tekjusamdráttarins. Enn fremur er gerð krafa um ómaksþóknun vegna samskipta við stefnda og verktaka og vinnu við að takmarka tjón stefnanda á framkvæmdatímanum, alls að fjárhæð 1.797.000 krónurmeð vsk. Um sé að ræða tapaða vinnu. Gerð er krafa um bætur vegna tapaðrar viðskiptavildar, þ. e. óefnislegra verðmæta fyrirtækisins sem felist m. a. í orðspori og föstum viðskiptavinum, 3.000.000 króna. Veitingastaðurinn hafi verið í örum vexti áður en til framkvæmdanna kom. Þóknun til lögmanns stefnanda nemi 39 tímum með vsk. eða alls 1.204.164 krónum. Þá sé gerð krafa um að stefndi bæti stefnanda ófyrirséðan kostnað vegna málshöfðunarinnar og þess tjóns sem framkvæmdirnar ollu honum að fjárhæð 1.500.000 krónur. Þessar fjárhæðir myndi stefnufjárhæðina, 18.500.726 krónur.

Stefnandi krefst greiðslu vaxta samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001, frá og með þeim degi er hið bótaskylda atvik átti sér stað, þ. e. frá þeim degi er framkvæmdir við Hverfisgötu hófust og reistar voru girðingar vegna þeirra, hinn 20. maí 2019. Stefnandi byggir dráttarvaxtakröfu sína á 1. mgr. 6. gr. laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001, og frá 15. febrúar 2020 skv. 3. mgr. 5. gr. laganna þegar liðinn var mánuður frá því að stefnandi krafði stefnda sannanlega með réttu um greiðslu skaðabóta.

2. Helstu málsástæður og lagarök stefnda Stefndi bendir á að ekki sé gerð krafa um frávísun, en tekur fram að aðild málsins til varnar sé ekki í samræmi við efni framlagðra gagna, sbr. 16. gr. og 18. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sum atriði í málatilbúnaði stefnanda lúti að athöfnum eða ætluðu athafnaleysi Veitna ohf., svo sem varðandi lokun fyrir vatn og tilkynningar í aðdraganda þess. Þá sé ljóst að samkvæmt útboðs- og verklýsingu hafi ýmis atriði sem stefnandi reisir kröfu sína á verið á ábyrgð verktaka samkvæmt útboðs- og verklýsingu.

Stefndi bendir á að heimiluð framkvæmd hafi verið í samræmi við aðalskipulag svæðisins og því heimilt að gefa út framkvæmdaleyfi, sbr. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Ekki hafi þurft að grenndarkynna framkvæmdirnar samkvæmt 5. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Vísar stefndi til úrskurða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum nr. 45 og 49/2020 að þessu leyti.

Framkvæmdaleyfið hafi verið byggt á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010– 2030 og verið í samræmi við það. Þá sé ekki í gildi eiginlegt deiliskipulag fyrir Hverfisgötu, en aðliggjandi götureitir séu deiliskipulagðir. Í aðalskipulaginu sé Hverfisgata skilgreind sem borgargata. Á borgargötum sé lögð sérstök áhersla á að bæta umhverfi götunnar, skapa heildstæða götumynd, tryggja skilyrði fyrir fjölbreyttan ferðamáta og opin almenningsrými. Borgargötur séu lykilgötur í hverju hverfi og njóti þar af leiðandi forgangs við endurhönnun og fegrun sem almenningsrými og umferðaræð fyrir allan ferðamáta. Við hönnun og skipulag gatnanna skuli tekið mið af stefnu um gæði í manngerðu umhverfi. Ekki sé þannig sett fram ítarleg eða nákvæm lýsing á framkvæmdinni sjálfri í aðalskipulagi, enda engar kröfur gerðar um að nánari útlistun á einstökum þáttum framkvæmdar af þessum toga sé tilgreind í aðalskipulagi, en slík lýsing komi fram í hönnun á síðari stigum.

Stefndi byggir að á því að engin skylda hafi verið að láta fara fram grenndarkynningu í þessu tilviki, þar sem framkvæmdin hafi bersýnilega verið í samræmi við ákvæði og markmið Aðalskipulags Reykjavíkur 2010– 2030. Í umræddu aðalskipulagi hafi í fyrsta sinn verið sett fram ákveðin stefna um endurhönnun gatna eins og Hverfisgötu og því sé aðalskipulagið með skýrari forsendum en áður voru fyrir hendi um gatnaframkvæmdir sem þessar. Stefndi áréttar að framkvæmdin hafi ekki breytt hlutverki Hverfisgötu sem umferðargötu fyrir ökutæki og hafi þannig verið í fullu samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2010– 2030 um Hverfisgötu sem tengibraut. Þá hafi megintilgangurinn með framkvæmdinni verið nauðsynleg endurnýjun lagna og fegrun og að gæta götunnar sem almenningsrýmis, sem hafi aukið umhverfisgæði. Sé það í samræmi við almenn markmið aðalskipulagsins og miðborgarinnar, auk sem það styrki verslun og þjónustu við Hverfisgötu.

Fallist dómurinn ekki á þá málsástæðu stefnda að framkvæmdin hafi verið í samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2010– 2030 byggir stefndi á því að samkvæmt 3. mgr. 44. gr. skipulagslaga sé heimilt að falla frá grenndarkynningu, með þeim hætti sem hér var gert, ef sýnt er fram á að breyting á deiliskipulagi eða leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda. Ljóst sé að þau skilyrði séu uppfyllt af hálfu stefnda, en framkvæmdin hafi í engu skert hagsmuni stefnanda eða annarra varðandi landnotkun, útsýni, skuggavarp eða innsýn.

Stefndi byggir á því að ekki hafa verið færðar sönnur fyrir ætluðu tjóni stefnanda eða að það megi rekja til saknæmrar og ólögmætrar háttsemi stefnda. Þá sé ósannað orsakasamhengi milli athafna eða eftir atvikum athafnaleysis stefnda og ætlaðs tjóns stefnanda eða að það hafi verið sennileg afleiðing þess. Þá er fjárhæð kröfu stefnanda mótmælt sem ósannaðri þar sem hún eigi sér ekki fullnægjandi stoð í framlögðum gögnum stefnanda. Með vísan til framangreinds sé kröfugerð stefnanda um meint tjón vanreifuð.

Við aðalmeðferð málsins gáfu skýrslu fyrir dóminum Á-kk-nf H-kk-nf, fyrirsvarsmaður stefnanda, og vitnin M-kk-nf B-x-x M-kk-nf, K-kvk-nf A-kvk-nf I-kvk-nf, Á-kk-nf K-kk-ef I-kk-nf og Þ-kk-nf G-kk-nf.

IV

Stefndi bendir á að aðild málsins til varnar sé ekki í samræmi við efni framlagðra gagna, sbr. 16. og 18. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Dómurinn telur að ekki verði séð að skyldur Gleipnis verktaka ehf., Veitna ohf., Mílu ehf. og stefnda séu óskiptar í skilningi 1. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991. Því sé ekki ástæða til að vísa málinu frá dómi af þeim sökum að þeim hafi ekki öllum verið stefnt í málinu. Þá telur dómurinn rétt að taka fram að málið er í ýmsum atriðum vanreifað af hálfu stefnanda um bótaskyldu stefnda og einnig um hið meinta tjón sem stefnandi telur sig hafa orðið fyrir, en þó ekki að því marki að ástæða sé til að vísa málinu frá dómi.

Víkur þá að efnisþætti málsins. Í máli þessu krefur stefnandi stefnda um greiðslu skaðabóta fyrir tjón sem hann telur sig hafa orðið fyrir vegna þess hvernig stefndi stóð að framkvæmdum við endurgerð Hverfisgötu á verktímanum frá maí 2019 til nóvember sama ár.

Stefnandi byggir kröfu sína í fyrsta lagi á því að framkvæmdirnar við endurgerð Hverfisgötu hafi verið ólögmætar þar sem ekki hafi verið gefið út framkvæmdaleyfi vegna þeirra.

Samkvæmt gögnum málsins samþykkti skipulagsfulltrúi Reykjavíkur hinn 30. apríl 2019 að gefa út framkvæmdaleyfi vegna endurgerðar á Hverfisgötu á grundvelli umsóknar skrifstofu framkvæmda og viðhalds, dags. 12. apríl 2019, og samkvæmt umsögn skipulagsfulltrúa frá 24. apríl 2019. Í framkvæmdaleyfinu kom fram að það leyfi sem sótt væri um væri framkvæmdaleyfisskylt skv. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi, sbr. einnig 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, þar sem um væri að ræða enduruppbyggingu vegar, auk þess sem verulegar breytingar yrðu gerðar á stofn, dreifi- og flutningskerfi fráveitu, hitaveitu, vatnsveitu, fjarskipta og rafveitna. Þá var sérstaklega tekið fram í leyfinu að framkvæmdin væri í samræmi við aðalskipulag. Fram kom í leyfinu að framkvæmdatími væri frá maí til ágúst 2019, en leyfið væri gefið út til eins árs frá útgáfudegi. Ef hins vegar séð yrði fram á breytingar á áætlun, þ. e. að framkvæmdir tefðust að verulegu leyti, þá þyrfti að sækja um endurnýjað framkvæmdaleyfi. Áður hafði ákvörðun um framkvæmdina verið samþykkt á fundi borgarráðs stefnda 4. apríl 2019, þar sem umhverfis- og skipulagssviði stefnda var veitt heimild til að bjóða framkvæmdina út. Með auglýsingum sem birtar voru á heimasíðu stefnda 5. apríl 2019 og í Fréttablaðinu og Morgunblaðinu 6. apríl 2019 óskuðu verkkaupar, þ. e. umhverfis- og skipulagssvið stefnda, Veitur ohf. og Míla ehf., eftir tilboðum í verkið: „Útboð nr. 14442 – Hverfisgata endurgerð, Ingólfsstræti –

Smiðjustígur“. Tilboðsfrestur var til 23. apríl 2019.

Innkauparáð stefnda samþykkti á fundi sínum 2. maí 2019 að ganga að tilboði lægstbjóðanda, Gleipnis verktaka ehf., í verkið og í framhaldinu var gerður verksamningur á milli verkkaupa og verktaka um verkið.

Samkvæmt framangreindu liggur fyrir að skipulagsfulltrúi stefnda gaf út framkvæmdaleyfi eftir að tilboðsfrestur í verkið var liðinn, áður en samþykkt var tilboð verktaka hinn 2. maí 2019 og áður en framkvæmdir hófust hinn 20. maí 2019. Ákvæði 1. mgr. 13. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 mælir fyrir um að afla skuli framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem hafa áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Málsástæða stefnanda þess efnis að framkvæmdin hafi verið ólögmæt þar sem framkvæmdaleyfi hafi ekki verið gefið út er því hafnað.

Stefnandi byggir í öðru lagi á því að ekki hafi legið fyrir grenndarkynning áður en framkvæmdaleyfið var gefið út og vísar hann í því sambandi til 1. mgr. 44. gr. laga nr. 123/2010. Með þessu hafi ekki verið tryggt að stefnandi fengi vitneskju um fyrirhugaðar framkvæmdir og tækifæri til þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri í tæka tíð við undirbúning þeirra. Stefndi telur á hinn bóginn að ekki hafi þurft að grenndarkynna framkvæmdirnar og vísar í því sambandi til 5. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010, þar sem framkvæmdin hafi bersýnilega verið í samræmi við aðalskipulagið.

Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 123/2010 er mælt fyrir um að þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og deiliskipulag liggi ekki fyrir geti sveitarstjórn veitt framkvæmdaleyfi að undangenginni grenndarkynningu sé um að ræða framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag og í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Þá segir í ákvæðinu að um grenndarkynningu fari samkvæmt 44. gr. laganna með þeim undantekningum sem þar eru tilgreindar. Þá sé heimilt að falla frá grenndarkynningu ef gerð er grein fyrir framkvæmdinni og fjallað ítarlega um hana í aðalskipulagi.

Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 123/2010 kemur fram að þegar sótt er um framkvæmdaleyfi fyrir framkvæmd sem er í samræmi við aðalskipulag en deiliskipulag liggur ekki fyrir geti sveitarstjórn eða sá aðili sem hefur fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 6. gr., [skipulagsnefndir] ákveðið að veita megi leyfi án deiliskipulagsgerðar ef framkvæmdin er í samræmi við landnotkun, byggðamynstur og þéttleika byggðar. Skuli skipulagsnefnd þá láta fara fram grenndarkynningu. Þegar um óverulega breytingu á deiliskipulagi sé að ræða skuli skipulagsnefnd láta fara fram grenndarkynningu, samkvæmt 2. og 3. mgr. lagagreinarinnar. Samkvæmt 3. mgr. lagaákvæðisins er skipulagsnefnd m. a. heimilt að falla frá grenndarkynningu ef sýnt er fram á að leyfisskyld framkvæmd varði ekki hagsmuni annarra en sveitarfélagsins og/eða umsækjanda.

Í máli þessu er ágreiningslaust að framkvæmdin hafi verið í samræmi við aðalskipulag svæðisins eins og lagt var til grundvallar við útgáfu framkvæmdaleyfisins hinn 30. apríl 2019. Einnig liggur fyrir að deiliskipulag hefur ekki verið gert um Hverfisgötu. Í hinni umdeildu framkvæmd fólst enduruppbygging Hverfisgötu, auk þess sem fram fór nauðsynleg endurnýjun á lögnum, þ. e. stofn-, dreifi- og flutningskerfi fráveitu, hitaveitu, vatnsveitu fjarskipta og rafveitna. Höfðu framkvæmdirnar því ekki í för með sér breytingar á notkun svæðisins fyrir stefnanda eða vörðuðu hagsmuni hans sérstaklega í skilningi 3. mgr. 44. gr. laga nr. 123/2010.

Með vísan til framangreinds verður ekki talið að stefnda hafi borið skylda til að grenndarkynna fyrirhugaðar framkvæmdir. Er hafnað málsástæðu stefnanda um að borið hafi að grenndarkynna framkvæmdina fyrir stefnanda og að brotið hafi verið gegn andmælarétti hans við meðferð málsins hjá stefnda.

Stefnandi byggir í þriðja lagi á því að eftirlit stefnda með framkvæmdum hafi brugðist, hann hafi ekki sinnt upplýsingaskyldu sinni meðan á þeim stóð og gerst sekur um aðra ólögmæta hegðun. Framkvæmdirnar hafi þannig staðið yfir í helmingi lengri tíma en mælt var fyrir um í útboðslýsingu auk þess sem ekki hafi verið staðið við loforð um gott aðgengi að framkvæmdasvæði og veitingastað stefnanda. Bendir stefnandi á í því sambandi að háar girðingar sem settar voru upp hafi haft mikil fælingaráhrif fyrir gesti staðarins. Þá bendir stefnandi á að misbrestur hafi verið á því að skilmálum samkvæmt útboðslýsingu væri fylgt, svo sem að halda bókaða fundi með rekstraraðilum og eftirlitsmanni, sbr. nánar grein 1.0.6.2 í útboðsskilmálum. Í stefnu er þó ekki lýst frekar í hverju hin saknæma og ólögmæta háttsemi stefnda hafi falist við framkvæmd verksins og þar með hvernig stefndi hafi átt að standa að því á annan hátt en gert var.

Samkvæmt gögnum málsins var ráðinn umsjónar- og eftirlitsmaður með verkinu. Í svari verkefnastjóra stefnda til stefnanda, hinn 16. maí 2019, var stefnandi upplýstur um hver sá aðili væri auk þess sem veittar voru upplýsingar um umsjónarmann verktaka og verkstjóra með verkinu sem hægt væri að hafa sambandi við. Fram kom í skýrslu umsjónar- og eftirlitsaðila með verkframkvæmdinni, K-kvk-ef Ö-kvk-ef I-kvk-ef, fyrir dóminum að hún hefði farið með daglegt eftirlit með verkinu. Hún hefði m. a. fylgst með gönguleiðum og aðgengi og hefði talið sig tryggja að það væri í lagi. Sett hefðu verið upp skilti til leiðbeiningar fyrir vegfarendur og þ. á m. hefði verið bætt við skiltum með upplýsingum um rekstraraðila á svæðinu en slíkt væri almennt ekki gert í sambærilegum framkvæmdum. Hún tók fram að það hefðu verið gönguleiðir um vinnusvæðið og þær hefðu verið merktar með skiltum. Vitnið tók fram að aðgengi hefði verið erfitt á tímabili að veitingastað stefnanda, það hefðu verið settir upp pallar og girðingar, einkum í lok framkvæmdanna. Hún tók fram að um flóknar framkvæmdir hefði verið að ræða og ljóst að aðgengi yrði erfitt meðan á þeim stæði, en aðgengi hefði ávallt verið tryggt. Í götunni hefðu verið opnir, djúpir skurðir og gert hefði verið ráð fyrir tveggja metra girðingu í útboðsgögnum en einnig að girðingar yrðu lækkaðar þegar búið væri að fylla í skurðina og þeir ekki eins djúpir og áður. Um tafir á verkinu tók hún fram að tveggja vikna hlé hefði verið gert á framkvæmdunum í kringum verslunarmannahelgina. Fyrir því væri hefð hjá verktökum. Þá hefði verið þrýst á verkkaupa að lengja vinnudaginn og að kalla til undirverktaka til að aðstoða við hellulagningu til þess að ljúka verkinu sem fyrst. Verkið hefði m. a. tafist vegna nauðsynlegra breytinga og aukinnar vinnu við fráveitulagnir, sem hefði verið á forræði Veitna ohf., og gamalla símstrengja sem hefðu verið á ábyrgð Mílu ehf. Þá hefði verið töf á afhendingu lagnaefnis í hitaveituna, auk þess sem seinkun hefði orðið á tengivinnu sem Veitur ohf. sáu um. Verkið hefði tafist frá því sem lagt var upp með í útboðsgögnum, en helstu ástæður þess hefðu verið samansafn af fleiri atriðum. Lagnaefnið hefði verið stór þáttur. Þá hefði verið takmarkaður tími sem mátti fleyga, en það hefði verið meiri klöpp í verkinu en gert var ráð fyrir í verklýsingu. Þá taldi vitnið að reynt hefði verið að mæta óskum hagsmunaaðila á svæðinu sem hefðu verið með mismunandi þarfir, Þjóðleikhússins, hótela, veitingastaða og verslana. Þá hefðu að beiðni stefnanda verið sett upp fleiri skilti og pallar.

Það er meginregla varðandi sönnunarbyrði í dómsmálum til heimtu skaðabóta utan samninga að sá sem orðið hefur fyrir tjóni og krefst bóta úr hendi annars verði að færa sönnur jafnt á bótaskyldu sem og fjárhæð bóta.

Í stefnu og munnlegum flutningi stefnanda fyrir dóminum skorti töluvert á að því væri lýst í hverju hin saknæmi eftirlitsskortur og önnur háttsemi stefnda hafi falist á meðan á verkframkvæmdunum stóð, sem er forsenda þess að stefnandi geti átt rétt á bótum úr hendi stefnda. Stefnandi hefur lýst því með almennum hætti að aðgengi hafi ekki verið fullnægjandi, girðingar of háar, að fundir hafi ekki verið haldnir eða að eftirlit hafi almennt verið ófullnægjandi, án þess að sýna fram á með skýrum hætti í hverju hin saknæma og ólögmæta háttsemi hafi falist og hvernig megi byggja bótaskyldu á slíkri háttsemi. Fram er komið í skýrslum fyrir dóminum að verkið tafðist en ekki verður séð að þá töf sé að rekja til saknæmrar og ólögmætrar háttsemi stefnda. Verkið tafðist m. a. vegna nauðsynlegra breytinga og aukinnar vinnu sökum verkefna sem voru á forræði Veitna ohf. og vegna atriða í tengslum við gamla símstrengi sem voru áábyrgð Mílu ehf., sem ekki er á ábyrgð stefnda að því er séð verður. Auk þess varð töf á afhendingu lagnaefnis í hitaveituna. Einnig var reynt að koma til móts við óskir hagsmunaaðila á svæðinu sem voru með mismunandi þarfir, eftir því hvort um var að ræða Þjóðleikhúsið, hótel, veitingastaði eða verslanir. Ekki verður heldur séð að þau atvik hafi valdið bótaskyldu stefnda.

Með skírskotun til þess er að framan greinir, og með vísan til 1. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991, er það niðurstaða dómsins að stefnandi hafi ekki fært fram haldbærar sannanir fyrir því að eftirliti stefnda með framkvæmdinni hafi verið ábótavant eða að stefndi hafi ekki sinnt upplýsingaskyldu sinni eða að verkið og framkvæmd þess hafi verið í ósamræmi við útboðs- og verklýsingu, sem rekja megi til saknæmrar og ólögmætrar háttsemi stefndu. Að virtu öllu framangreindu ber að hafna öllum málsástæðum stefnanda. Þá er því einnig hafnað að vegið hafi verið að atvinnufrelsi og eignarrétti stefnanda. Ber því að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda í máli þessu. Í ljósi þessarar niðurstöðu dómsins er ekki ástæða til þess að fjalla um meint tjón stefnanda.

Með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála þykir rétt að málskostnaður á milli aðila falli niður.

R-kvk-nf E-kvk-nf Þ-kvk-nf lögmaður flutti málið af hálfu stefnanda.

E-kvk-nf S-kvk-nf lögmaður flutti málið að hálfu stefnda.

R-kvk-nf S-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð :

Stefndi, Reykjavíkurborg, er sýknaður af öllum kröfum stefnanda, Gráa kattarins veitinga ehf.

Málskostnaður fellur niður.

R-kvk-nf S-kvk-nf