E-4607/2011

Mál þetta, sem dómtekið var hinn 10. október sl., að lokinni aðalmeðferð, var höfðað fyrir dómþinginu af H-kvk-þgf K-kvk-þgf, á hendur íslenska ríkinu f.h. Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja, með stefnu áritaðri um birtingu og þingfestri 29. nóvember 2011.

Dómkröfur stefnanda eru þær, að viðurkennt verði að stefnandi eigi, samkvæmt 5. málsgrein bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 70/1996, rétt til skaðabóta úr hendi stefnda er nemi launum í tólf mánuði frá og með 1. júlí 2011, vegna niðurfellingar stöðu hennar. Um bótafjárhæð fari samkvæmt 34. gr. sömu laga. Þá krefst stefnandi málskostnaðar, auk álags er nemi virðisaukaskatti, samkvæmt málskostnaðarreikningi.

Dómkröfur stefnda eru þær, að hann verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda og stefnandi verði dæmd til þess að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins.

Gætt var ákvæða 115. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, áður en dómur var kveðinn upp.

II

Málavextir eru þeir, að stefnandi hefur starfað hjá stefnda frá árinu 1975, eða lungann úr starfsævi sinni og síðastliðin 14 ár sem deildarstjóri mæðraverndar Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja. Með bréfi, dagsettu 28. febrúar 2011, var henni tilkynnt að vegna skipulagsbreytinga yrði staða hennar sem deildarstjóra í 100% starfshlutfalli við mæðravernd lögð niður, en þess í stað ráðið í eina stöðu yfirljósmóður við fæðingardeild og mæðravernd. Í bréfinu var vísað til 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, um heimild til að gera breytingu á ráðningarsamningi stefnanda og stefnanda gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða ráðagerð fyrir 7. mars 2011.

Með bréfi Ljósmæðrafélags Íslands, dagsettu 1. mars 2011, var því lýst yfir að fyrrgreint bréf stefnda væri markleysa þar sem 19. gr. laga nr. 70/1996 ætti ekki við er starf væri lagt niður.

Hinn 18. mars 2011 ritaði stefndi stefnanda annað bréf, þar sem stefnanda var tilkynnt að frá og með 1. júlí 2011 yrði starfi hennar og verksviði breytt, sem og starfsheiti hennar, þannig að hún yrði eftirleiðis „almenn ljósmóðir“ í 100% starfi. Var enn vísað til 19. gr. laga nr. 70/1996 um heimild til þess, en stefnanda jafnframt tilkynnt að fyrirhuguð breyting myndi hafa í för með sér tilfærslu milli launaflokka. Stefnanda var gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða breytingu fyrir 25. mars 2011.

Með bréfi Ljósmæðrafélagsins, dagsettu 21. mars 2011, var fyrirhugaðri breytingu mótmælt, f.h. stefnanda. Einnig var áréttaður sá skilningur að um niðurlagningu á stöðu væri að ræða, en ekki breytingu á störfum sem rúmaðist innan heimildar 19. gr. laga um opinbera starfsmenn. Stefnanda hefði og ekki verið gefinn lögboðinn frestur til að tjá sig um þessar breytingar, en samkvæmt því lagaákvæði hefði starfsmaður ætíð mánaðarfrest til þess að bregðast við fyrirhuguðum breytingum á starfi. Einnig var bent á rétt stefnanda til biðlauna, samkvæmt 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 70/1997, og óskað eftir fundi vegna málsins.

Hinn 28. mars 2011 funduðu fulltrúar Ljósmæðrafélags Íslands f.h. stefnanda og forstjóri stefnda vegna málsins, án þess að niðurstaða fengist.

Með bréfi, dagsettu 31. mars 2011, var fyrri afstaða stefnda áréttuð.

Með bréfi, dagsettu 31. maí 2011, tilkynnti stefnandi stefnda að hún myndi ekki una ákvörðun stefnda og gerði kröfu um biðlaun sér til handa.

Stefnandi kveður, að í framhaldi af því hafi forstjóri Heilbrigðisstofnunarinnar rætt við hana um framtíð hennar í starfi hjá stofnuninni, en hún ekki viljað una þessum breytingum og áréttað að hún myndi frekar láta af stöfum.

Starf deildarstjóra á sameinaðri deild mæðraverndar og fæðingardeildar var auglýst á vordögum 2011, með umsóknarfresti til 16. maí 2011. Nýr deildarstjóri tók við starfi hinn 1. júlí 2011.

Stefnandi fór í orlof um miðjan júní og sneri ekki aftur til vinnu að því loknu, þar sem hún taldi uppsagnarfresti sínum lokið 1. júlí.

Stefnandi hefur ekki notið launagreiðslna frá því í júní 2011. Stefnandi skráði sig á atvinnuleysisskrá í septembermánuði en var tilkynnt að þar sem hún ætti lögum samkvæmt rétt til 12 mánaða biðlauna úr hendi stefnda fengi hún ekki atvinnuleysisbætur á þeim tíma.

Með bréf, dagsettu 21. september 2011, skoraði stefnandi á stefnda að greiða biðlaun í samræmi við ákvæði laga nr. 70/1996. Stefndi svaraði með bréfi, dagsettu 25. október 2011, þar sem stefnanda var tilkynnt að lokauppgjör orlofs vegna starfsloka hennar myndi fara fram um mánaðamótin 1. nóvember 2011. Í samræmi við það greiddi stefndi stefnanda gjaldfallið orlof við starfslok, hinn 1. nóvember 2011.

III

Stefnandi byggir kröfur sínar á ráðningarsamningi aðila og rétti sínum til endurgjalds fyrir vinnu í þágu stefnda. Einnig kveðst stefnandi byggja kröfu sína á meginreglum samningaréttar um skyldu til efnda á samningum. Um kjör stefnanda fari samkvæmt kjarasamningi Ljósmæðrafélags Íslands og fjármálaráðherra sem og ákvæðum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna.

Í bráðabirgðaákvæði laga nr. 70/1996 sé sérstaklega fjallað um rétt starfsmanna til biðlauna þegar starf þeirra er lagt niður. Samkvæmt því eigi starfsmaður, sem ekki teljist embættismaður í skilningi 22. gr. laganna, rétt til bóta er nemi launum í 12 mánuði hafi hann verið í starfi í þjónustu ríkisins lengur en í 15 ár. Byggir stefnandi rétt sinn til biðlauna á fyrrgreindu ákvæði enda hafi hún verið óslitið í starfi hjá stefnda í nærfellt 40 ár.

Stefnandi byggir einnig á því, að við þá breytingu á skipulagi stefnda, sem hafi falist í sameiningu tveggja deilda, þ.e. mæðraverndar og fæðingardeildar, hafi starf stefnanda sem deildarstjóra fæðingardeildar verið lagt niður. Það sé og í samræmi við upphaflegan skilning stefnda á þeirri ráðstöfun, sem og skilning Vinnumálastofnunar á rétti stefnanda.

Breyting sú sem boðuð hafi verið á starfi stefnanda við það að vera deildarstjóri yfir tiltekinni deild, mæðravernd, í það að vinna sem almenn ljósmóðir við mæðraeftirlit og fæðingarhjálp verði að mati stefnanda ekki skilin öðruvísi en svo að um niðurlagningu starfs og tilboð um annað og breytt starf hafi verið að ræða. Þess háttar breyting geti að mati stefnanda ekki rúmast innan heimildar 19. gr. starfsmannalaga nr. 70/1996.

Stefnandi byggir á því að við mat á því hvort um niðurlagningu starfs hafi verið ræða verði að líta til þess hvers eðlis breytingin sé miklu frekar en þeirra nafngifta sem atvinnurekandi kjósi að velja gerðum sínum. Þannig verði að líta svo á að um niðurlagningu stöðu sé að ræða þegar starfsmaður eigi þess ekki lengur kost að gegna starfi sínu vegna atvika sem ekki verði rakin til hans sjálfs. Það eigi augljóslega við þegar um sé að ræða, eins og í tilviki stefnanda, að starfið sjálf sé ekki lengur fyrir hendi. Af bréfum stefnda og auglýsingu um starfið verði ráðið að ætlun stefnda hafi verið að ráða einn starfsmann til að gegna yfirmannsstarfi yfir sameinaðri deild mæðraverndar og fæðingardeildar í stað þess sem áður hafi verið þegar um tvær stöður og tvær deildir hafi verið að ræða.

Þá beri að líta til þess að það starf sem stefnanda hafi verið gert að inna af hendi eftir breytingar hafi verið allt annað starf en hún hafi áður haft með höndum. Það verði því ekki talið sama eða sambærilegt starf og stefnandi hafi áður unnið. Verkefni stefnanda sem deildarstjóra mæðraverndar hafi m.a. falist í því að annast um og hafa yfirumsjón með mæðravernd, þ.e. eftirliti með konum á meðgöngu. Stefnandi hafi þar með haft mannaforráð og verið faglegur stjórnandi á sínu sviði. Stefnandi hafi haft umsjón með sónar og samskipti við fæðingarhjálp um einstök tilvik auk þess sem hún hafi séð um daglegan rekstur deildarinnar, annast um birgðahald og skipulagningu starfa á deildinni frá degi til dags. Stefnandi hafi ekki sinnt fæðingarhjálp þau 14 ár sem hún hafi verið í þessu starfi, en með boðuðum breytingum hafi henni verið tilkynnt að eftirleiðis yrði það hlutverk hennar jöfnum höndum. Það sé því augljóst, að mati stefnanda, að alger eðlisbreyting hafi átt að verða á starfi hennar. Breytingin hafi einnig haft í för með sér launalækkun. Að mati stefnanda beri allt að sama brunni við það að starf sérstaks deildarstjóra mæðraverndar hafi verið lagt niður. Það starf sé ekki lengur unnið á vegum stefnda heldur hafi verið stofnuð ný deild með nýjum deildarstjóra sem hafi aðrar starfsskyldur en stefnandi hafi haft með höndum. Þá hafi aldrei staðið til að stefnandi tæki við því nýja starfi sem almenn ljósmóðir. Af þessum ástæðum og þar sem stefnandi hafi uppfyllt skilyrði bráðabirgðaákvæðis laga um opinbera starfsmenn nr. 70/1996 um rétt til biðlauna beri stefnda að greiða stefnanda biðlaun í 12 mánuði frá því breytingin hafi átt sér stað hinn 1. júlí 2011.

Um lagarök vísar stefnandi til meginreglna samningaréttar og vinnuréttar um efndir samninga sem og bráðabirgðaákvæðis, sbr. 34. gr. laga nr. 70/1996, um opinbera starfsmenn.

Kröfu um vexti byggir stefnandi á III. kafla laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu.

Kröfu um málskostnað byggir stefnandi á XXI. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

IV

Stefndi byggir kröfur sínar á því, að 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, eigi ekki við í tilviki stefnanda. Í ákvörðun Heilbrigðisstofnunarinnar hafi ekki falist ákvörðun um niðurlagningu starfs stefnanda og mótmælir stefndi því að starf stefnanda hafi verið lagt niður. Stofnunin hafi nýtt sér rétt til breytinga á starfi og verksviði stefnanda samkvæmt 19. gr. laganna og hafi tilkynnt stefnanda, með bréfi, fyrirhugaðar breytingar á störfum með hæfilegum fyrirvara, að gættum fresti til handa stefnanda til að tjá sig um þær. Einungis hafi verið ætlunin að gera breytingar á störfum og verksviði stefnanda vegna skipulagsbreytinga hjá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja. Áherslur í starfsemi Heilbrigðisstofnunarinnar hafi breyst þegar hagræða hafi þurft í starfsemi stofnunarinnar meðal annars vegna niðurskurðar almennt í heilbrigðisþjónustu, lokunar skurðstofu og þess að fæðingum hafi fækkað á sjúkrahúsinu.

Breytingarnar hafi m.a. falist í því, að sett hafi verið á fót ný sameinuð deild mæðraverndar og fæðinga. Það hafi verið ákvörðun forráðamanna Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja við þessar skipulagsbreytingar að ráða nýjan starfsmann til þess að gegna starfi deildarstjóra á nýrri deild og hafi nýtt starf deildarstjóra á sameinaðri deild mæðraverndar og fæðingadeildar við Heilbrigðisstofnun Suðurnesja verið auglýst. Í auglýsingu hafi komið fram að leitað væri eftir metnaðarfullri ljósmóður sem hefði reynslu af stjórnun, byggi yfir góðri samskiptahæfni og legði áherslu á samvinnu og teymisvinnu. Í ákvörðun Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja hafi ekki falist fækkun starfa við mæðravernd og fæðingarþjónustu heldur hafi ætlunin verið að auka hagkvæmni í rekstri þessarar þjónustu hjá stofnuninni. Að mati stefnda hafi þær breytingar sem stofnunin hafi gert á starfi stefnanda, rúmast innan heimilda 19. gr. laga nr. 70/1996. Ástæður og sjónarmið sem að baki ákvörðun stofnunarinnar hafi búið, hafi ekki verið að starfið yrði lagt niður. Stofnunin hafi metið það svo að gera þyrfti breytingar á starfseminni og hafi m.a. ákveðið að sameina deild mæðraverndar og fæðinga. Þessi ákvörðun hafi verið tekin af yfirmönnum Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja en engin ákvörðun hafi verið tekin um niðurlagningu starfsins. Samkvæmt fyrrnefndri 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða sé það skilyrði að starf sé raunverulega lagt niður svo að réttur til bóta komi til álita, sbr. 34. gr. laganna. Stofnunin hafi beitt lögvarinni heimild sinni til að gera breytingar á starfi stefnanda og byggi hana á 19. gr. laganna. Stefnanda hafi verið skylt að hlíta þeim breytingum en ella haft lögvarinn rétt til að segja upp starfi sínu. Stefnanda hafi og verið veitt færi á að koma sjónarmiðum sínum að í tengslum við umræddar breytingar og síðan hafi ákvörðun verið tekin endanlega eftir framkomnar athugasemdir Ljósmæðrafélags Íslands fyrir hönd stefnanda.

Með lögum nr. 70/1996 hafi verið lögfest ný ákvæði um rétt ríkisstarfsmanna í því tilviki er staða þeirra sé lögð niður. Um þetta efni hafi áður verið fjallað í 14. gr. laga nr. 38/1954. Ákvæði laga nr. 70/1996 taki eingöngu til skipaðra embættismanna samkvæmt V. kafla laganna og áskilji þeim rétt til biðlauna, sem um sé rætt í 34. gr. Um aðra ríkisstarfsmenn sé við það miðað að ráðningartíma þeirra megi framvegis ljúka með uppsögn á tilteknum fresti, sbr. 41. gr. og IX. kafla starfsmannalaga, án tillits til þess hvort um niðurlagningu starfs sé að ræða eða ekki. Með 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum sé starfsmönnum sem ráðnir hafi verið fyrir 1. júlí 1996 á hinn bóginn veittur réttur til bóta ef starf þeirra er lagt niður og séu þær í formi biðlauna í sex eða tólf mánuði frá starfslokum eftir því hve lengi þeir hafi verið í þjónustu ríkisins. Um bótarétt og bótafjárhæð sé að öðru leyti vísað til 34. gr. Samkvæmt núgildandi lögum sé því meginreglan sú að biðlaunaréttur takmarkist við embættismenn. Aðrir starfsmenn en embættismenn eigi ekki biðlaunarétt þótt störf þeirra séu lögð niður. Séu störf þeirra lögð niður verði þeim sagt upp með einfaldri uppsögn í samræmi við 43. gr. laganna af rekstrarlegum ástæðum. Í undantekningartilvikum kunni almennur starfsmaður að eiga biðlaunarétt, þ.e. falli hann undir 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða.

Skilyrði þess að almennur starfsmaður eigi rétt til biðlauna ef starf hans er raunverulega lagt niður samkvæmt 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða séu þrjú. Í fyrsta lagi þurfi starfsmaður að hafa hafið störf í þjónustu ríkisins fyrir 1. júlí 1996 og starfað í þjónustu ríkisins óslitið síðan. Starfsmaðurinn þurfi ekki endilega að hafa gegnt sama starfi né að hafa verið hjá sömu ríkisstofnun til þess að fullnægja þessu skilyrði. Ákvæðið hafi hins vegar verið túlkað svo af hálfu stefnda að réttindi, sem tilgreind séu í 5. mgr. ákvæðisins, haldist ef um samfellda ráðningu í þjónustu ríkisins sé að ræða, enda þótt viðkomandi skipti um starf og ráði sig til starfa hjá annarri ríkisstofnun. Verði hins vegar rof á ráðningu, þ.e. meira en mánuður líði frá því að launagreiðslum í einu starfi ljúki þar til viðkomandi ráði sig til annarrar stofnunar ríkisins, falli rétturinn niður. Í öðru lagi þurfi starfsmaður að hafa fallið undir eldri lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í þriðja lagi verði að gera kröfu til þess að starfsmaður hafi gegnt föstu starfi í skilningi biðlaunaákvæðis eldri laga en í því felist m.a. að starfið þurfi að hafa verið ótímabundið.

Stefndi kveðst leggja áherslu á að fyrst verði þó að liggja ljóst fyrir að um raunverulega niðurlagningu stöðu sé að ræða til að réttur til bóta eða biðlauna samkvæmt 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða komi til álita. Eðli máls samkvæmt verði að ganga út frá því almennt að sé verið að fækka störfum hjá stofnun geti verið um niðurlagningu að ræða. Ef ákvörðun er að efni til byggð á 19. gr. laganna og rúmast innan hennar, svo sem raunin hafi verið í tilviki stefnanda, geti ekki verið um niðurlagningu starfs að ræða.

Að mati stefnda verði að skýra ákvæði laganna um rétt vegna niðurlagningar starfs þröngt þannig að í vafatilvikum verði að telja ákvörðun fremur eiga undir 19. gr. Komi þar margt til. Í fyrsta lagi feli lögin í sér að almennt skuli réttur til biðlauna afnuminn. Í öðru lagi hafi ákvörðun stofnunarinnar í eðli sínu verið breyting á starfi í skilningi 19. gr. enda um að ræða starf hjá nákvæmlega sama vinnuveitanda, hjá sömu stofnun, í sömu starfsgrein og að sambærilegum viðfangsefnum. Reyndar sé það ekki skilyrði samkvæmt 19. gr. að breyting viti á sambærilegt starf. Ákvörðun stefnda um breytingu á starfi hafi því ekki verið ólögmæt eða ógildanleg þótt ekki yrði fallist á að breytingin hafi miðað að sambærilegu starfi. Í tilviki stefnanda hafi því verið um að ræða breytingu á starfi en ekki niðurlagningu. Þótt komist yrði að þeirri niðurstöðu að ákvörðun Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja yrði talin niðurlagning á starfi verði að leggja til grundvallar að stefnanda hafi verið boðið sambærilegt starf í skilningi 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða, sbr. 34. gr. laganna, sem hún hafi hafnað. Réttur til bóta eða biðlauna á grundvelli niðurlagningar starfs hafi því ekki stofnast. Verði ákvörðun stefnda talin niðurlagning á starfi, og talið yrði að stefnanda hefði ekki verið boðið sambærilegt starf, kæmi einungis til skoðunar hugsanlegur bótaréttur á grundvelli 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða, sbr. 34. gr. um bótarétt og ákvörðun bóta. Stefnandi hafi átt kost á starfi sem hafi verið menntun hennar samboðið og launum og kjörum sem hafi verið fyllilega sambærileg þeim sem hún hafi haft, en hún hafi hafnað því. Með því að hafna starfi hafi stefnandi fyrirgert rétti til bóta á grundvelli ákvæðisins. Beri því í öllum tilvikum að sýkna af viðurkenningarkröfu stefnanda.

Stefndi kveðst ekki fallast á að máli skipti skilningur eða túlkun Vinnumálastofnunar á rétti stefnanda til biðlauna. Stefndi byggir á því, að það sé ekki hlutverk Vinnumálastofnunar að túlka, svo bindandi sé fyrir ríkið og stofnanir þess, ákvæði starfsmannalaga um niðurlagningu starfs. Meginreglan sé sú að ákvarðanir er varði réttindi og skyldur einstakra starfsmanna séu hjá forstöðumanni. Þegar slíkar ákvarðanir séu teknar þurfi forstöðumaður að gæta samræmis við almenn fyrirmæli og/eða túlkun hlutaðeigandi ráðuneytis eða fjármálaráðuneytis. Auk þess þurfi þeir, líkt og vinnuveitendur á almennum markaði, að gæta að lögum og reglum er varði vinnumarkaðinn í heild. Í lögum og reglugerð um Stjórnarráðið fyrr og nú sé fjallað um skiptingu málaflokka milli ráðuneyta. Samkvæmt þeirri skiptingu heyri málefni ríkisstarfsmanna, þ.e. réttindi og skyldur auk launamála, undir fjármálaráðuneyti. Fjármálaráðuneytið fari þannig að vissu leyti með stefnumörkun og fyrirsvar ríkisins varðandi málefni ríkisstarfsmanna í heild. Þetta eigi einkum við um gerð kjarasamninga og túlkun þeirra sem og túlkun á almennum ákvæðum er varði starfsmenn ríkisins, svo sem ákvæðum í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna og lögum um Kjararáð. Svo sem fram komi í tölvupósti hafi forstöðumaður stjórnsýslusviðs Vinnumálastofnunar og staðfest að stefnandi hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur frá 9. september 2011.

Stjórnun og starfsmannahald ríkisstofnana sé almennt í höndum hlutaðeigandi forstöðumanns. Heimildir hans í þessum efnum byggist fyrst og fremst á ákvæðum laga nr. 70/1996 og hinni óskráðu meginreglu vinnuréttarins um stjórnunarrétt vinnuveitanda. Í reglunni um stjórnunarrétt vinnuveitanda felist valdheimildir til að stýra og stjórna starfseminni innan þeirra marka sem lög og samningar setji. Stjórnunarheimildir forstöðumanns lúti m.a. að ákvörðunum um skipulag vinnunnar, hvaða verk skuli vinna, hver skuli vinna þau, með hvaða hætti, hvenær og hvar. Ákvarðanir sem teknar séu dagsdaglega um störf og verksvið einstakra starfsmanna rúmist jafnan innan þeirra heimilda sem felist í reglunni um stjórnunarrétt vinnuveitanda.

Í 19. gr. laga nr. 70/1996 sé sérstaklega kveðið á um skyldu starfsmanns til að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tekur við starfi, jafnvel þó að það leiði til skerðingar á launakjörum eða réttindum hans. Ekki sé nauðsynlegt að beita 19. gr. við minni háttar breytingar, en við aðrar breytingar, einkum þær sem séu afgerandi, sé rétt að byggja á heimild 19. gr. starfsmannalaga. Með afgerandi breytingum sé t.d. átt við breytt starfsheiti, breytta stöðu samkvæmt skipuriti stofnunar, t.d. flutning milli deilda, sem og breytingar sem hafi áhrif á föst launakjör. Þau rök sem búi að baki því að störfum og verksviði sé breytt samkvæmt 19. gr. tengist ýmist skipulagi og rekstri viðkomandi stofnunar eða atvikum sem varði starfsmanninn sjálfan. Fyrrnefndu rökin geti t.d. falist í nýrri tækni eða nýjum þörfum eða áherslum í starfi stofnunar. Oftar en ekki tengist þau markmiðum um aukna hagkvæmni og skilvirkni í rekstri stofnunar. Þessi lagaheimild byggi á almennum stjórnunarrétti og hafi meðal annars þann tilgang að náð verði markmiðum um árangursríka nýtingu fjármuna stofnunar, sbr. 2. mgr. 38. gr. laganna. Breyting sú sem um ræði byggist á málefnalegum sjónarmiðum og geti ekki talist meira íþyngjandi í garð starfsmanns en nauðsyn beri til.

Ekki verði tæmandi talið hvers konar breytingar séu heimilar samkvæmt 19. gr. laganna. Tilefnið geti verið hagræðing og breytingar á skipulagi og rekstri stofnunar en einnig atriði sem varði starfsmanninn sjálfan. Starfsmaður geti ekki vænst þess að eðli og inntak þeirra verka sem honum séu falin í upphafi haldist með öllu óbreytt út starfstíma hans. Forsendur verksviðs hans geti breyst. Forstöðumaður hafi töluvert svigrúm til að breyta einhliða verkefnum starfsmanns án þess að nauðsynlegt sé að leggja starfið niður og segja ráðningarsamningi upp. Slíkar breytingar geti til dæmis haft í för með sér annað starfsheiti og að starfsmanni beri að sinna störfum sínum í annarri deild eða eftir atvikum annarri starfsstöð og undir stjórn annars yfirmanns en áður.

Stefndi mótmælir því að stefnanda hafi ekki verið gefinn nægur frestur til að tjá sig um fyrirhugaða breytingu. Breyting á starfi samkvæmt 19. gr. laganna teljist til ákvarðana um innra skipulag stofnunar. Ákvarðanir um breytingu á starfi og verksviði hafi oft í för með sér breytingar á ráðningarsamningi. Skylt sé að staðfesta þess háttar afmarkaðar breytingar á ráðningarkjörum skriflega, sbr. 4. gr. reglna nr. 351/1996, um form ráðningarsamninga og skyldu til að upplýsa starfsmenn um ráðningarkjör. Hægt sé að staðfesta breytingar á ákvæðum ráðningarsamnings um leið og ákvörðun um breytingar á starfi séu tilkynntar viðkomandi ef breyting á starfi felur ekki í sér skerðingu á launakjörum eða réttindum. Ef breyting skerðir launakjör eða réttindi sé hins vegar skylt að tilkynna starfsmanni um fyrirhugaða breytingu og gefa honum ákveðinn frest til athugasemda eða andmæla. Að fresti liðnum séu fram komnar athugasemdir, eða andmæli, þau metin og endanleg ákvörðun tekin og þær tilkynntar starfsmanni með bréfi. Ekki sé í 19. gr. starfsmannalaga tiltekinn frestur til handa starfsmanni til að tjá sig um þær breytingar sem fyrirhugaðar séu á störfum hans eða verksviði. Breytingar á störfum og verksviði starfsmanna séu tilkynntar skriflega og skuli þar koma fram hvenær breytingarnar verði, í hverju þær felist og hvort þær hafi áhrif á launakjör og/eða önnur réttindi starfsmanns. Í 19. gr. sé starfsmanni hins vegar gefinn kostur á að segja upp starfi sínu vegna slíkra breytinga enda skýri hann forstöðumanni frá því innan eins mánaðar frá því að breytingar hafi verið tilkynntar honum. Mánaðarfresturinn samkvæmt 19. gr. snúi því að viðbrögðum starfsmannsins við breytingum en ekki þeim fresti sem forstöðumaður gefi starfsmanni til að tjá sig um breytingarnar. Viðbrögð stefnanda hafi síðan verið þau að una ekki þeim breytingum sem ákveðnar hafi verið frá og með 1. júlí 2011 og mæta ekki til vinnu eftir orlof sem hún hafi farið í eftir miðjan júní 2011.

Stefndi byggir á því að starf það sem stefnanda hafi verið falið að gegna að afloknum breytingum hafi verið fyllilega samboðið henni með tilliti til menntunar og starfsreynslu. Stefnandi hafi ekki getað vænst þess að starf það sem hún hafi verið ráðin til héldist að öllu leyti óbreytt út starfstíma hennar hjá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja, meðal annars sökum 19. gr. starfsmannalaga. Það sé almennt hlutverk vinnuveitanda að afmarka á hverjum tíma hvaða verk skuli unnin og með hvaða hætti það skuli gert. Þegar forsendur að baki starfi eða starfsemi stofnunar breytist hafi forstöðumaður töluvert svigrúm til að breyta einhliða verkefnum starfsmanna án þess að nauðsynlegt sé að segja ráðningarsamningi upp. Umræddar breytingar hafi ekki verið meira íþyngjandi en efni hafi staðið til í ljósi þeirra skipulagsbreytinga sem stofnunin hafi orðið að grípa til við hagræðingu í rekstri sínum sökum niðurskurðar. Hafi flestar heilbrigðisstofnanir landsins þurft að glíma við niðurskurð í rekstri sínum sem leitt hafi til hagræðingar, með breytingum á störfum starfsmanna, og til uppsagna. Ákvörðun Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja hafi því verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum með hagsmuni stofnunarinnar í huga en einnig hafi verið gætt meðalhófs við framkvæmd ákvörðunar gagnvart starfsmönnum, þ. á m. stefnanda.

Samkvæmt tilkynningu Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja hafi stefnandi átt að taka laun samkvæmt launaflokki 8, þrepi 4, í stað launaflokks 9, þreps 2. Samkvæmt launatöflu Ljósmæðrafélags Íslands, samningi nr. 613, séu mánaðarlaun samkvæmt launaflokki 8, þrepi 4, 398.740 krónur. Á hinn bóginn séu mánaðarlaun samkvæmt launaflokki 9, þrepi 2, 398.604 krónur. Breytingin á launum stefnanda úr 9-2 í 8-4 hefði því leitt til hækkunar um 136 krónur á mánuði miðað við 1. júlí 2011. Ekki hafi því verið um skerðingu á lögbundnum eða samningsbundnum launakjörum að ræða. Breyting á heildarlaunagreiðslum stefnanda geti hins vegar ekki talist til skerðingar á launakjörum eða réttindum í skilningi lokamálsliðar 19. gr. laganna. Lægri launagreiðslur, t.d. vegna þess að yfirvinna minnki eða álagsgreiðslur falli niður vegna minnkaðra starfskvaða, teljist ekki til skertra launakjara í skilningi ákvæðisins. Styðjist það mat stefnda við dómaframkvæmd.

Í greinargerð sinni tekur stefndi fram, að þrátt fyrir málsástæður stefnanda um málsmeðferð og annað tengt 19. gr. starfsmannalaga, sé ekki krafist ógildingar á þeirri ákvörðun og lúti kröfugerð ekki að lögmæti ákvörðunar. Þá sé ekki krafist bóta á þeim grundvelli að starfslok hafi verið ólögmæt. Krafan sé sérstaklega um viðurkenningu á rétti til bóta samkvæmt 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996. Þar sem réttur til biðlauna eða bóta sé ekki fyrir hendi verði að sýkna og málsástæður stefnanda að öðru leyti styðji ekki viðurkenningarkröfu stefnanda.

Verði fallist á að staða stefnanda hafi verið lögð niður í skilningi 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996 telur stefndi að stefnandi eigi ekki rétt til greiðslu biðlauna eða skaðabóta á þeim tíma sem krafan ráðgeri. Í lögum sé sérstaklega tekið fram í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða að um sé að ræða bætur og bótarétt vegna niðurlagningar starfs. Í niðurlagi ákvæðisins sé um biðlaunarétt almennra starfsmanna að öðru leyti vísað til biðlaunaákvæðis 34. gr. sem fjalli um rétt embættismanna þegar embætti þeirra séu lögð niður. Þar segi að embættismaður skuli, ef embætti hans er lagt niður, jafnan halda óbreyttum launakjörum er embættinu hafi fylgt í tiltekinn tíma, þ.e. sex eða tólf mánuði, frá því að hann lét af störfum, enda hafi hann þá ekki hafnað öðru sambærilegu starfi, óháð því hvort það sé á vegum ríkisins eða annars aðila. Með því að bjóða starfsmanni annað sambærilegt starf á vegum ríkisins eða annars aðila í tengslum við niðurlagningu á starfi sé girt fyrir að réttur til biðlaunagreiðslna verði virkur.

Þótt litið yrði svo á að ekki hafi verið um breytingu að ræða á grundvelli 19. gr. starfsmannalaga liggi engu að síður fyrir að stefnanda hafi að sönnu verið boðið annað sambærilegt starf. Með því að taka ekki því starfi og kjósa heldur að láta af störfum hafi hún fyrirgert rétti til bóta eða biðlauna samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum. Þá liggi einnig fyrir að stefnandi hafi hafnað starfi með launum sem í reynd hafi verið hærri. Byggir stefndi á því að með því hafi stefnandi hafnað rétti til bóta í skilningi ákvæðis til bráðabirgða. Verði í því tilviki ekki litið fram hjá almennum reglum fébótaréttar um ætlað tjón hennar og þá afstöðu að hafna starfi þar sem laun hafi verið jafnhá eða hærri.

Kröfu um málskostnað byggir stefnandi á XXI. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

V

Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort stefnandi eigi rétt á bótum úr hendi stefnda vegna niðurfellingar eða breytingar á starfi hennar hjá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja.

Stefnandi er ljósmóðir og hefur, eins og að framan greinir, starfað hjá stefnda lengst af starfsævi sinnar, eða frá árinu 1975 og síðustu fjórtán árin sem deildarstjóri mæðraverndar. Hún lét af störfum hjá stefnda 1. júlí 2011, er sérstök staða deildarstjóra mæðraverndar, sem hún gegndi, var lögð niður og nýr deildarstjóri sameinaðrar deildar mæðraverndar og fæðingardeildar tók til starfa.

Stefnandi byggir kröfu sína á því að hún eigi rétt til biðlauna samkvæmt bráðabirgðaákvæði laga nr. 70/1996, þar sem starf hennar hafi verið lagt niður með sameiningu fæðingardeildar og mæðravernd hjá Heilbrigðisstofnun Suðurnesja.

Stefndi byggir á því, að í fyrrgreindri ákvörðun Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja hafi einungis falist breyting á störfum og verksviði stefnanda vegna skipulagsbreytinga hjá stofnuninni. Áherslur í starfsemi stofnunarinnar hafi breyst og þörf hafi verið á hagræðingu í starfsemi stofnunarinnar.

Greinir aðila á um hvort þær breytingar rúmist innan 19. gr. laga nr. 70/1996.

Óumdeilt er að lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins taka til stefnanda. Samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996 er starfsmanni skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Hefur forstöðumaður ríkisstofnunar, eða annar yfirmaður sem til slíks er bær samkvæmt skipulagi stofnunar, á grundvelli þessa ákvæðis ótvíræða heimild til að breyta stöfum og verksviði ríkisstarfsmanns, og er það komið undir mati hans hvort tilefni sé til slíkra breytinga, en þær verða þó að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og mega ekki vera meira íþyngjandi fyrir starfsmann en nauðsyn ber til. Hafi breytingin hins vegar í för með sér skert launakjör starfsmanns eða réttindi, heldur hann óbreyttum launakjörum og réttindum þann tíma og réttur hans til uppsagnarfrests er samkvæmt ráðningarsamningi. Í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða við lögin nr. 70/1996, en þar segir: „Sé starf lagt niður á starfsmaður, sem skipaður hefur verið eða ráðinn í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laga þessara og fallið hefur undir lög nr. 38/1954, en telst ekki embættismaður skv. 22. gr. laga þessara, rétt til bóta er nemi launum í sex mánuði, ef hann hefur verið í þjónustu ríkisins skemur en í 15 ár, en ella í tólf mánuði. Að öðru leyti gilda um bótarétt og bótafjárhæð ákvæði 34. gr.“ Samkvæmt þessu skyldu þeir starfsmenn sem höfðu rétt til biðlauna eftir eldri lögum halda þeim rétti.

Eins og að framan hefur verið greint frá töldu stjórnendur Heilbrigðisstofnunar Suðurnesja að þörf væri á hagræðingu hjá stofnuninni vegna breytinga á starfsemi hennar. Er ekki byggt á því af hálfu stefnanda að ekki hafi verið þörf á þessari breytingu. á hinn bóginn er ljóst af því sem að framan er rakið að deildarstjórastarf það sem stefnandi gegndi var lagt niður og því ekki breytt.

Fyrir liggur í málinu að stefnandi hefur í mörg ár aðeins unnið við mæðravernd og hefur ekki unnið við fæðingarhjálp. Kvaðst hún ekki hafa treyst sé í þau störf án þess að fara í einhvers konar endurmenntun, auk þess sem störf á sameinaðri deild mæðraverndar og fæðingardeildar, fælu í sér vaktavinnu. Þá hefi hún sem deildarstjóri haft mannaforráð og stjórnun á hendi. Í ljósi þess verður fallist á það með stefnanda að fyrirhugaðar breytingar og sú staða sem henni hafi verið boðin hafi verið verulega frábrugðin fyrra starfi hennar og breytingar á verksvið hennar og vinnufyrirkomulagi hefði orðið verulega íþyngjandi þó svo að ekki liggi fyrir að breyting yrði á heildarlaunakjörum hennar. Að því virtu verður fallist á það með stefnanda að starf hennar hafi verið lagt niður og svo umtalsverð breyting hefði orðið á starfi hennar við þá breytingu að líta beri svo á að henni hafi ekki boðist sambærilegt starf. Á stefnandi því rétt til skaðabóta úr hendi stefnda samkvæmt fyrrgreindu bráðabirgðaákvæði. Verður því fallist á kröfu stefnanda eins og hún er fram sett.

Eftir þessari niðurstöðu ber að dæma stefnda til þess að greiða stefnanda málskostnað, sem þykir hæfilega ákveðinn 700.000 krónur og hefur þá verið litið til virðisaukaskattsskyldu stefnanda.

H-kvk-nf Þ-kvk-nf héraðsdómari kvað upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Viðurkennt er að stefnandi, H-kvk-nf K-kvk-nf, á, samkvæmt 5. málsgrein bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 70/1996, rétt til skaðabóta úr hendi stefnda, íslenska ríkisins, er nemur launum í tólf mánuði frá og með 1. júlí 2011, vegna niðurfellingar stöðu hennar. Um bótafjárhæð fer samkvæmt 34. gr. sömu laga.

Stefndi greiði stefnanda 700.000 krónur í málskostnað, þ.m.t. virðisaukaskattur.

H-kvk-nf Þ-kvk-nf