E-1351/2021

1

Mál þetta, sem dómtekið var 20. janúar 2022, höfðaði A, [...], með stefnu birtri 8. mars 2021, á hendur íslenska ríkinu, [...], til viðurkenningar á skaðabótaskyldu.

2

Stefnandi krefst þess að viðurkennt verði með dómi, að stefndi sé skaðabótaskyldur vegna tjóns sem stefnandi varð fyrir vegna úrskurðar Úrskurðarnefndar umhverfis–og auðlindamála í máli nr. [...]. Einnig er krafist málskostnaðar að skaðlausu.

3

Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til greiðslu málskostnaðar að mati dómsins.

Málsatvik

4

Hinn [...] 2016 samþykkti bæjarstjórn [...] lýsingu vegna fyrirhugaðrar breytingar á deiliskipulagi [...]. Lóðin B er innan þess svæðis sem lýsingin tók til. Samkvæmt lýsingunni voru lágreistar byggingar sem féllu vel að aðliggjandi byggð meðal markmiða nýs skipulags. Málið var til umfjöllunar í nefndum bæjarins á árunum 2016 og 2017 án þess að tillaga að breyttu deiliskipulagi fyrir svæðið hefði verið lögð fram.

5

Þann 16. apríl 2016 2016 ritaði stjórnarformaður stefnanda skipulags- og byggingarráði [...] erindi, þar sem hann lýsti hugmyndum félagsins um að byggja viðbyggingu við húsið sem fyrir var á lóðinni b. Húsnæðið væri ætlað undir starfsemi [...] og yrði 5- 6 hæða skrifstofu- og þjónustubygging. Erindið hlaut jákvæðar viðtökur.

6

Þann [...]2017 samþykkti bæjarstjórn [...] að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi [...]. Í greinargerð með tillögunni var tekið fram að tillagan afmarkaðist við lóðina nr. [...] við [...]og að gert væri ráð fyrir að heimilt yrði að reisa skrifstofu- og þjónustuhús á allt að fimm hæðum. Nýtingarhlutfall á lóðinni gæti orðið allt að 1,36. Í fundargerð bæjarstjórnar sagði að tillagan skyldi auglýst í samræmi við 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

7

Athugasemdir bárust við þá tillögu frá eigendum [...], sbr. bréf þeirra dagsett 10. apríl 2017. Athugasemdir íbúanna lutu einkum að því að tillagan væri ekki í samræmi við aðalskipulag [...], að ekki væri heimilt að breyta skipulagi einnar lóðar í deiliskipulagi, að byggingarmagn á lóðinni væri of mikið, að byggingar yrðu of háar og að verðmæti fasteigna í nágrenni lóðarinnar rýrnaði vegna skerts útsýnis og aukinnar umferðar.

8

Skipulagsfulltrúi [...]skilaði umsögn um athugasemdirnar 18. apríl 2017 og lagði til að bæjarstjórn samþykkti tillögu að breyttu deiliskipulagi á grundvelli 42. gr. laga nr. 123/2010. Breyting á deiliskipulagi [...]vegna B var svo samþykkt á fundi skipulags-og byggingarráðs [...] 2017 og af bæjarstjórn [...] sama mánaðar. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B- deild Stjórnartíðinda [...] 2017.

9

Eigendur [...], kærðu framangreinda ákvörðun bæjarstjórnar [...] 2017, þ. e. að samþykkja breytingu á fyrirliggjandi deiliskipulagi [...] vegna lóðarinnar B, til Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þann [.....] 2017 og kröfðust þess að ákvörðunin yrði felld úr gildi. Fékk þetta mál númerið [...]hjá nefndinni.

10

Þann 7. febrúar 2018 sótti stefnandi um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu að B, á grundvelli fyrirliggjandi teikninga. Var erindið samþykkt á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa [...] 2018 og sú niðurstaða kynnt stefnanda með bréfi, dags. 5. apríl 2018. Var erindið samþykkt með þeim fyrirvara að byggingarleyfið væri gefið út á ábyrgð umsækjanda og án ábyrgðar sveitarstjórnar, sbr. 13. gr. laga nr. 160/2010, þar sem kærumál væri í gangi hjá Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. mál nr. [...].

11

Þann 1. maí 2018 kærðu eigendur [...], ákvörðun um útgáfu byggingarleyfisins til Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og fékk það mál númerið [...]. Það mál var sameinað máli nr. [...]hjá nefndinni og loks kveðinn upp úrskurður um báðar kærur eigenda [...], undir málsnúmerinu [...]. Sá úrskurður er grundvöllur málsóknar stefnanda í þessu máli.

12

Með úrskurði Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá [...] í máli nr. [...], var felld úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar [...] 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi [...]vegna B. Jafnframt var felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í [...] frá [...] 2018 um að samþykkja umsókn um byggingu skrifstofu- og rannsóknarhúss fyrir starfsemi [...] á sömu lóð. Með bréfi byggingarfulltrúa [...], dagsettu 16. júlí 2018, var byggingarleyfi stefnanda svo afturkallað með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar.

13

Í framhaldi af úrskurði úrskurðarnefndarinnar voru lagðar til breytingar á aðalskipulagi [...] og deiliskipulagi fyrir lóðina B. Voru þær tillögur samþykktar af bæjarstjórn [...]. Skipulagsstofnun gerði hins vegar athugasemdir við þær breytingar og því voru nýjar tillögur lagðar fram, sem samþykktar voru í bæjarstjórn [...]. Tóku þær breytingar gildi við birtingu í B- deild Stjórnartíðinda [...]og [...] 2019. Þann 24. janúar 2019 var byggingarleyfi fyrir viðbyggingunni gefið út á grundvelli hins breytta skipulags.

Helstu málsástæður stefnanda

14

Stefnandi byggir kröfu sína á almennu skaðabótareglunni (sakarreglunni). Stefnandi telur að framangreindur úrskurður Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá [...] í máli nr. [...] sé haldinn verulegum annmörkum og byggður á forsendum sem ekki fái staðist. Úrskurðurinn hafi verið ógildanlegur samkvæmt 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem [...] hafi brugðist við með nýjum ákvörðunum, sem gerðu stefnanda kleift að halda framkvæmdum við viðbyggingu að B áfram, jafnframt því sem komið hafi verið til móts við athugasemdir í úrskurði úrskurðarnefndarinnar að forminu til, séu engir hagsmunir fólgnir í sérstakri ógildingarkröfu til viðbótar kröfu um viðurkenningu á skaðabótaskyldu.

15

Samkvæmt stefnanda eru annmarkar á nefndum úrskurði eftirfarandi: Í fyrsta lagi sé það skilyrði kæruaðildar fyrir nefndinni, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, að kærandi teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta. Í úrskurðinum segi að lögvarðir hagsmunir kærenda í málinu lúti að því hvort breytt deiliskipulag og byggingarleyfi skerði útsýni þeirra eða aðra þess háttar einstaklega hagsmuni. Niðurstöður úrskurðarnefndarinnar hafi hins vegar ekki verið reistar á neinum þess háttar röksemdum, enda fjarlægt þar sem kærendurnir hafi ekki verið í nágrenni við téða lóð og loftlína á milli [...] og B meira en hálfur kílómetri. Niðurstaða úrskurðarins sé aftur á móti á því byggð að fyrirhuguð starfsemi á lóðinni samrýmist ekki aðalskipulagi. Stefnandi bendir á að kærendur hafi engra lögvarinna hagsmuna átt að gæta af því, þ. e. a. s. í þessu tilviki hvort starfsemi í húsnæði eftir að það verði byggt, skilgreinist sem [...] eða ekki. Útsýni frá heimili þeirra og eftir atvikum skert útsýni hafi með öllu verið óháð því hver starfsemi færi fram inni í húsnæðinu. Eins og lögvörðum hagsmunum kæranda hafi verið háttað hafi úrskurðarnefndinni verið óheimilt að leggja slíkar röksemdir til grundvallar niðurstöðu sinni.

16

Í öðru lagi, þá snúist hvorki deiliskipulag lóðar né byggingarleyfi um það hvaða starfsemi fari fram í húsi eftir að það hafi verið byggt. Skyldur fasteignareiganda felist í því einu að sjá til þess að starfsemi í húsi sé í samræmi við lög og reglugerðir á hverjum tíma. Í þessu tilviki hafi það hvorki verið þáttur í deiliskipulaginu, né í byggingarleyfi stefnanda, að þar færi fram einhver tiltekin starfsemi, eða að þar yrði tiltekinn leigutaki. Ákvarðanir skipulags- og byggingaryfirvalda í málinu hafi eingöngu snúist um lóðina og fyrirhugaða húsbyggingu sem slíka, óháð því hvort hún yrði leigð og þá eftir atvikum hverjum. Stefnandi byggir á því að engin lagastoð hafi verið fyrir úrskurðarnefndina að byggja úrskurð sinn á röksemdum er lutu að því hver yrði leigutaki í húsnæðinu.

17

Í þriðja lagi, þá byggir stefnandi á því, fyrst úrskurðarnefndin hafi lagt til grundvallar að húsnæðið sem fyrirhugað hafi verið að byggja yrði leigt [...], að starfsemi gerist vart [...] en sú starfsemi sem fram fer á vegum þeirrar stofnunar. Stofnunin rannsaki meðal annars ástand [...] og [...] og [...] til að sinna þessum verkefnum. Stefnandi telur enga skoðun standast að skilgreina starfsemi stofnunarinnar öðruvísi en sem [...]. Því hafi ekki verið fullnægjandi hjá úrskurðarnefndinni að flokka [...]eingöngu sem ríkisstofnun, heldur hafi borið að líta til starfseminnar sem stofnunin hefur með höndum. Það leiði af hlutverki hennar að hún teljist vera [...], en aðsetur stofnunarinnar hafi áður verið á [...]. Forsendur úrskurðarins hvað varði [...] starfsemi fái því ekki með nokkru móti staðist.

18

Í fjórða lagi byggir stefnandi á því að samkvæmt 6. mgr. 4. gr. laganna nr. 130/2011 um Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála skuli nefndin kveða upp úrskurði eins fljótt og kostur sé og jafnan innan þriggja mánaða frá því málsgögn bárust frá stjórnvaldi, en innan sex mánaða frá sama tímamarki sé mál viðamikið. Mál þetta hafi ekki verið viðamikið. Kærendur hafi kært ákvörðunina um deiliskipulagið 19. júní 2017, en nefndin hafi ekki úrskurðað um kæruna fyrr en [...] 2018, eða rúmu ári síðar. Ljóst megi vera að stefnandi hafi haft ríka hagsmuni af því að úrskurðað yrði um gildi deiliskipulagsins sem fyrst, þar sem byggingarframkvæmdirnar hafi verið háðar því.

19

Stefnandi byggir á því að þeir annmarkar sem hér hafi verið greindir hafi verið á því stigi að dóminum beri að viðurkenna að stefndi sé skaðabótaskyldur, samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar, vegna alls tjóns sem úrskurðurinn hafi haft í för með sér. Við mat á þessu atriði beri að líta til þess að í úrskurðarnefndinni sitji hæfir sérfræðingar, með lögfræðiþekkingu á þeim réttarsviðum sem á reyni, sem hafi í þessu tilviki kveðið upp úrskurð sem hafi verið verulega íþyngjandi fyrir stefnanda. Ekkert hagsmunamat virðist hafa farið fram, en ljóst hafi mátt vera að í húfi voru mjög ríkir hagsmunir stefnanda.

20

Stefnandi vísar til þess að úrskurðir sem þessir hafi verulega þýðingu fyrir aðila eins og stefnanda, þar sem stöðvun byggingarframkvæmda leiðir augljóslega til mikils fjárhagslegs tjóns. Niðurstaðan hafi komið algjörlega flatt upp á stefnanda, þar sem hann hafi gengið út frá því að hagsmunir kærendanna gætu fræðilega ekki falist í öðru en mögulegri kröfu þeirra vegna skerðingar á útsýni. Slíka niðurstöðu taldi stefnandi þó sömuleiðis afskaplega hæpna sökum fjarlægðar milli íbúðarhúss kærenda og lóðar stefnanda.

21

Tjón stefnanda fólst að hans sögn í því að byggingarframkvæmdir stöðvuðust. [...]hafi þurft að breyta skilmálum aðalskipulags, því næst hafi stefnandi þurft að leggja fram ósk um breytingu á deiliskipulagi að nýju og að því fengnu sækja um nýtt byggingarleyfi. Hvoru tveggja deiliskipulagsbreytingin og byggingarleyfið sé á grundvelli nákvæmlega sömu teikninga og í fyrra skiptið. Þetta ferli, sem eingöngu hafi verið vegna úrskurðar Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, hafi tafið byggingarframkvæmdir um rúma sex mánuði og stefnandi orðið af leigutekjum af byggingunni í jafn langan tíma, auk þess sem því hafi fylgt aukinn kostnaður og fyrirhöfn að þurfa að stöðva byggingarframkvæmdir og ræsa verktaka út að nýju þetta löngu síðar.

Helstu málsástæður stefnda

22

Stefndi hafnar öllum kröfum, málsástæðum og lagarökum stefnanda. Vekur hann athygli á því að ekki sé krafist ógildingar á umræddum úrskurði, heldur byggt á því að hin lögfræðilega niðurstaða nefndarinnar hafi valdið stefnanda tjóni, vegna tafa á byggingarframkvæmdum. Um sé að ræða viðurkenningakröfu án þess þó að vísað sé til 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Stefnandi beri sönnunarbyrði um að skilyrði almennu skaðabótareglunnar séu uppfyllt. Þar sem um viðurkenningamál sé að ræða þurfi stefnandi einnig að sýna fram á tjón og orsakatengsl á milli þess og nefnds úrskurðar.

23

Hvað varðar málsástæðu stefnanda um að kærendur hafi skort lögvarða hagsmuni vegna kæru sinnar til Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, þá vísar stefndi til þess að það sé viðurkennt í stjórnsýslurétti að aðilahugtakið beri að skýra rúmt og óslitin úrskurðar- og dómaframkvæmd til fjölda ára geri ráð fyrir því að grenndaráhrif, s. s. skerðing á útsýni, leiði til aðildar. Úrskurðarnefndin hafi lagt sérstakt mat á þetta að teknu tilliti til staðhátta og hæðar fyrirhugaðrar byggingar, svo sem vísað hafi verið til.

24

Hvað varðar þau sjónarmið stefnanda að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi verið byggð á öðrum forsendum en kæra kærenda hafi verið byggð á, þá vísar stefndi til þess að í 8. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 komi fram að um málsmeðferð nefndarinnar fari að öðru leyti eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meginreglan við meðferð stjórnsýslumála ákærustigi sé sú, að hið æðra setta stjórnvald hafi heimild til þess að endurskoða alla þætti hinnar kærðu ákvörðunar. Slík endurskoðun geti tekið til málsmeðferðar, málsatvika, túlkunar á lagareglum og til þess hvort þau sjónarmið sem lögð hafi verið til grundvallar hafi verið málefnaleg. Geti hið æðra setta stjórnvald tekið þessa þætti hinnar kærðu ákvörðunar til skoðunar óháð því hvort þeir hafi verið reifaðir í kæru. Þá gildi í stjórnsýslurétti meginreglur um rannsókn máls og leiðbeiningarskyldu og sannleiksreglan. Málsforræðisregla einkamálaréttarfars gildi auk þess ekki fyrir Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 114/2001. Endurskoðun úrskurðarnefndarinnar hafi því náð til allra lagalegra þátta hinna kærðu ákvarðana.

25

Hvað varðar málsástæðu stefnanda um að hvorki deiliskipulag né byggingarleyfi snúi að því hvaða starfsemi fari fram í húsi eftir að það hafi verið byggt, þá vísar stefndi til þess að í skipulagsáætlunum sé landnotkun skilgreind og þar með tekin ákvörðun um hvers konar notkun sé heimil á tilteknum svæðum, sbr. 2. mgr. 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ. m. t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form, eftir því sem við eigi, og aðrar skipulagsforsendur sem þurfi að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa.

26

Þá komi fram í 7. mgr. 12. gr. laga nr. 123/2010 að gildandi skipulagsáætlanir skuli vera í innbyrðis samræmi. Svæðisskipulag sé rétthærra en aðalskipulag og aðalskipulag rétthærra en deiliskipulag. Í 1. tölulið 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 segi að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis sé að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu.

27

Í þeirri deiliskipulagsbreytingu, sem hafi verið til meðferðar í kærumáli nr. [...], hafi komið fram að á lóð [...] væri heimilt að reisa skrifstofu- og þjónustuhús á allt að fimm hæðum. Þá hafi komið fram í byggingarlýsingu með hinu kærða byggingarleyfi að húsnæðið væri skrifstofu- og rannsóknarhúsnæði sem myndi hýsa aðalstöðvar [...]. Þeir aðaluppdrættir sem felldir hafi verið úr gildi með úrskurðinum beri það með sér að um hafi verið að ræða skrifstofuhúsnæði og rannsóknarstofur.

28

Með vísan til framangreinds verði að telja að skipulagsáætlanir hafi tekið skýra og lögbundna afstöðu til þess hvaða landnotkun og notkun lóðar hafi átt að vera á umræddri lóð og að byggingarleyfi hafi að sama skapi kveðið á um hvers konar starfsemi hafi átt að fara þar fram. Breytingar á landnotkun eða notkun mannvirkis krefjist breytinga skipulagsáætlana og/eða byggingarleyfis og verði að vera samræmi þar á milli. Ef eigandi mannvirkis leigi það til aðila, sem hyggist hefja þar annars konar notkun en gert sé ráð fyrir, t. a. m. gististarfsemi, þá kalli það á breytingu skipulagsáætlana og samþykki nýrra byggingaráforma.

29

Af því leiði að því sé hafnað sem röngu, að hvorki deiliskipulag né byggingarleyfi snúi að því hvaða starfsemi fari fram í húsi eftir að það sé byggt. Lagastoð úrskurðarnefndarinnar fyrir því að byggja á framangreindum forsendum sé sótt til áðurnefndra ákvæða skipulagslaga og mannvirkjalaga, sbr. einnig grein 6.2 í skipulagsreglugerð nr. 90/2013, þar sem sé að finna skilgreiningar fyrir landnotkunarflokka. Í o-lið sé fjallað um [...].

30

Stefndi vísar einnig til kafla 2.2.7 í aðalskipulagi [...] þar sem einnig sé fjallað um [...]. Umrædd lóð, b, sé staðsett á [...](H1) samkvæmt aðalskipulagi og um það segi í greinargerð aðalskipulagsins: „Miðað er við að [...] (H1) verði áfram megin [...] höfuðborgarsvæðisins, [...] og miðstöð [...] og viðhaldsþjónustu við [...]. Meginmarkmið í skipulagi [...] eru að skapa skilyrði og bestu aðstæður til öflugrar þróunar fyrir [...] starfsemi og að skapa aðstöðu fyrir uppbyggingu [...]viðhaldsiðnaðar. Gera þarf ráð fyrir að hægt verði að taka á móti og þjónusta [...] í [...]. Miklir þróunarmöguleikar eru í [...] sem verður miðstöð [...], [...] og [...]. [...]hefur verið stækkuð með landfyllingu og útbúið stórt athafnasvæði og aðstaða fyrir [...]. Einnig er þar [...], sem fjallað er um í áhættumati Höfuðborgarsvæðisins og í umhverfismati aðalskipulagsins. Með nýjum ákvæðum um [...] er sá hluti [...] sem [...] fara um lokaður fyrir allri almennri umferð.“

31

Stefndi vísar til þess að rökstuðningur sveitarfélagsins, sem sendur hafi verið úrskurðarnefndinni hafi byggst á því að hin umþrætta lóð væri á svæði [...](H2), þar sem gert sé ráð fyrir fjölbreyttri starfsemi, svo sem blöndu af skrifstofum og þjónustustarfsemi sem tengist hafinu á einhvern hátt, söfnum, veitingastöðum, gistiaðstöðu o. fl. Hins vegar hafi verið staðfest í tölvupósti frá skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins 25. júní 2018 að um mistök hafi verið að ræða í greinargerð sveitarfélagsins til nefndarinnar.

32

Stefndi fær ekki séð að úrskurðarnefndin hafi þurft að líta til allrar þeirrar starfsemi sem [...]hafi með höndum, t. a. m. [...], þegar horft hafi verið til þess hvort skrifstofur stofnunarinnar teljist [...]. Afmarkaður hluti starfsemi [...], þ. m. t. [...], geti vissulega talist [...] starfsemi. Þær ákvarðanir sem felldar hafi verið úr gildi með úrskurði í máli nr. [...]hafi þó ekki varðað þann þátt stofnunarinnar. Stefnt hafi verið að því að reisa byggingu fyrir skrifstofu- og rannsóknarstarfsemi. Hafi því eðli máls samkvæmt verið miðað við þá starfsemi þegar metið hafi verið hvort notkun samræmdist skipulagsáætlunum og skilgreiningu á [...] starfsemi í landnotkunarkafla skipulagsreglugerðar. Um slíka notkun gildi aðrir landnotkunarflokkar, s. s. miðsvæði (M), sbr. skilgreiningu b-liðar gr. 6.2 í skipulagsreglugerð, eða samfélagsþjónusta (S), sbr. d-lið sama reglugerðarákvæðis.

33

Hvað varðar málsástæðu stefnanda um að Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi brotið gegn reglum um málshraða, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, þá bendir stefndi á að tvö mál, mál nr. [...] og [...], hafi verið sameinuð undir fyrra málsnúmerinu. Gögn í síðara kærumálinu hafi borist [...] og það síðan sameinað máli nr. [...] og úrskurður kveðinn upp [...], eða innan tveggja mánaða frá því gögn bárust í síðara málinu. Samkvæmt dómaframkvæmd þá haggi málshraði auk þess ekki niðurstöðu eða gildi stjórnsýsluákvarðana.

34

Úrskurðarnefndin hafi verið í samskiptum við leyfishafa með tölvupósti 30. apríl 2018, þar sem tekið hafi verið fram að mál væru afgreidd í málaröð og málsmeðferð væri a. m. k. ár í málum, vegna málafjölda og fjölda mála með stöðvunarkröfu. Í fréttum á heimasíðu nefndarinnar hafi verið birtar fréttir um málastöðu áramótin [...]og [...]. Þar hafi komið fram að málsmeðferðartími væri umfram það sem gert væri ráð fyrir í lögum. Þrátt fyrir að slík töf sé vissulega óheppileg og geti talist annmarki þá sé það ekki ógildingarannmarki, enda hafi umrædd töf ekki haft áhrif á niðurstöðu málsins.

35

Stefndi vísar til þess að þegar skilyrði kæruaðildar séu uppfyllt fari fram lögmætisathugun, sem ekki sé takmörkuð af málsforræði aðila, enda sé það ekki til staðar í stjórnsýslumálum. Fari þá fram rannsókn máls á grundvelli meginreglna stjórnsýsluréttar og varpi slík rannsókn ljósi á ólögmæti ákvörðunar þurfi að taka afstöðu til þess hverju það valdi. Hagsmunir aðila geti hins vegar ekki leitt til þess að ákvörðun sem eigi sér ekki stoð í viðeigandi heimildum standi óröskuð. Sé innbyrðis samræmi skipulagsáætlana ekki virt og skipulagsáætlun tekin í andstöðu við fyrirmæli skipulagsreglugerðar leiði það óhjákvæmilega til ógildingar. Sama eigi við eigi byggingarleyfi sér ekki stoð í skipulagi.

36

Varðandi meint tjón stefnanda vegna niðurstöðu Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vekur stefnandi athygli á því að deiliskipulagsákvörðun sveitarfélagsins hafi verið ólögmæt og stefnandi fengið útgefið byggingarleyfi frá sveitarfélaginu, með fyrirvara um úrslit kærumáls vegna skipulagsins. Erfitt sé að átta sig á hvernig það geti varðað bótaskyldu stefnda. Úrskurðarnefndin hafi fellt úr gildi ólögmætar ákvarðanir sveitarfélagsins. Dómsmál hafi ekki verið höfðað til að ógilda þá niðurstöðu. Úrskurðurinn standi óhaggaður. Sveitarfélagið hafi þannig viðurkennt réttmæti niðurstöðunnar.

37

Í stefnu komi auk þess fram að sveitarfélagið hafi þurft að breyta skilmálum aðalskipulags og í framhaldi af því hafi þurft að leggja fram ósk um breytingu á deiliskipulagi og sækja um nýtt byggingarleyfi. Auk þess komi fram í stefnu að annmarkar hafi orðið við gerð tillögu að breyttu aðalskipulagi og deiliskipulagi sem Skipulagsstofnun hafi gert athugasemdir við. Því hafi þurft að leggja fram nýjar tillögur. Ekki geti sá tími verið á ábyrgð stefnda. Virðist sá tími hafa verið frá a. m. k. 20. júlí 2018 til 19. september 2018. Ekki fáist séð að stefndi hafi komið að þessum tímamörkum eða haft áhrif á þau.

Niðurstaða

38

Stefnandi málsins byggir kröfur sínar á því að hann hafi orðið fyrir bótaskyldu tjóni, sem stefndi beri ábyrgð á, vegna úrskurðar Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá [...] í máli nr. [...], þar sem felld var úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar [...] um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi [...] vegna [...]. Jafnframt var felld úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í [...]um að samþykkja umsókn um byggingu skrifstofu- og rannsóknarhúss fyrir starfsemi [...]á sömu lóð.

39

Stefnandi byggir mál sitt á því að hann hafi orðið fyrir tjóni vegna tafa á byggingarframkvæmdum, sem hafi leitt af niðurstöðu Úrskurðarnefndar umhverfis-og auðlindamála samkvæmt ofangreindum úrskurði. Byggingarframkvæmdir hans hafi verið stöðvaðar í kjölfar úrskurðarins, [...] hafi þurft að breyta skilmálum aðalskipulags bæjarins, stefnandi hafi í framhaldi af því þurft að leggja að nýju fram ósk um breytingu á deiliskipulagi og að því fengnu sækja um nýtt byggingarleyfi. Þetta ferli hafi tafið framkvæmdir um rúma sex mánuði og stefnandi orðið af leigutekjum af byggingunni í jafn langan tíma, auk þess sem því hafi fylgt aukinn kostnaður og fyrirhöfn að þurfa að stöðva byggingarframkvæmdir og ræsa verktaka út að nýju.

40

Skilja verður málatilbúnað stefnanda á þann veg að hann telji að nefndarmenn Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi sýnt af sér saknæma háttsemi við það að komast að þeirri faglegu niðurstöðu sem að framan greinir, auk þess sem þeir beri ábyrgð á drætti málsins fyrir nefndinni. Stefndi beri skaðabótaábyrgð á tjóni sem hlotist hafi af háttsemi nefndarmannanna samkvæmt almennu skaðabótareglunni. Því hafnar stefndi og vísar meðal annars til þess að stefnandi beri sönnunarbyrði um að skilyrði þeirrar reglu séu uppfyllt eins og hér standi á.

41

Stefnandi var ekki aðili að framangreindu stjórnsýslumáli hjá Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Samkvæmt úrskurði nefndarinnar var honum þó gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum vegna málsins. Hann valdi hins vegar að láta málið ekki til sín taka fyrir nefndinni. Hefði stefnandi gert það verður að ætla að hann hefði átt þess kost að gera úrskurðarnefndinni grein fyrir hagsmunum sínum og sjónarmiðum vegna málsins og jafnframt að takmarka meint tjón sitt. Það er á ábyrgð stefnanda að svo var ekki gert.

42

Úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá [...]í máli nr. [...]hefur ekki verið felldur úr gildi með dómi, eða honum hnekkt með nokkrum hætti. Stendur úrskurðurinn því óhaggaður og getur ekki sætt efnislegri endurskoðun í þessu máli, eins og atvikum, aðild og kröfugerð málsins er háttað. Verður því við það að miða að efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi verið rétt.

43

Engar forsendur eru samkvæmt framansögðu til að endurskoða faglegt mat, forsendur og niðurstöður nefndarmanna Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í framangreindu máli. Gildir það meðal annars um þær forsendur nefndarinnar að kærendur málsins hafi átt lögvarða hagsmuni af úrlausn þess, svo og að hin kærða deiliskipulagsbreyting og notkun umræddrar byggingar gæti ekki fallið undir landnotkunarflokk [...], eins og hann var skilgreindur í skipulagsreglugerð og skilmálum gildandi aðalskipulags [...].

44

Í lögum er ekki að finna sérstakar takmarkanir á endurskoðunarheimild Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í málum sem til hennar er skotið. Um stjórnvaldsákvarðanir á sviði skipulags- og byggingarmála gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með þeim viðbótum og breytingum sem af sérreglum laga á sviði skipulags- og byggingarmála leiða. Úrskurðarnefndinni bar samkvæmt því að endurskoða þau atriði sem hinar kærðu ákvarðanir voru reistar á og var í því efni ekki bundin við athugasemdir kærenda, sbr. meðal annars dóm Hæstaréttar frá 20. september 2001 í máli nr. 114/2001.

45

Ekki er hægt að fallast á það með stefnanda að dráttur á meðferð umrædds kærumáls fyrir Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geti leitt til bótaskyldu stefnda í málinu, enda er almennt litið svo á að jafnvel þótt dráttur á uppkvaðningu úrskurðar í máli teljist annmarki á meðferð málsins, þá leiði sá annmarki ekki einn og sér til ógildingar úrskurðar í málinu, sbr. til dæmis dóm Hæstaréttar frá 20. september 2001 í máli nr. 114/2001.

46

Þá verður ekki séð að stefnandi geti byggt rétt á því að framkvæmdir á hans vegum hafi tafist vegna stjórnsýslumáls, sem hann átti ekki aðild að og kaus að láta ekki til sín taka. Stefndi getur auk þess ekki borið ábyrgð á afleiðingum þess að tilgreindar ákvarðanir bæjarstjórnar [...] og byggingarfulltrúans í [...] hafi verið felldar úr gildi með umræddum úrskurði Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, meðal annars á þeim forsendum að þær brytu í bága við lög.

47

Að öllu framangreindu virtu er ekki hægtað fallast á að stefnandi hafi sýnt fram á að hann hafi orðið fyrir skaðabótaskyldu tjóni vegna úrskurðar Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. [...], sem stefndi beri ábyrgð á samkvæmt almennu skaðabótareglunni, en stefnandi ber sönnunarbyrði um að skilyrði þeirrar reglu séu uppfyllt eins og hér stendur á. Ber því þegar af þeim sökum að sýkna stefnda af kröfum stefnanda í málinu.

48

Að virtum úrslitum málsins og atvikum öllum, svo og með vísan til 1. og 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, þykir þrátt fyrir allt rétt að hvor aðili um sig beri sinn kostnað af málinu.

49

Af hálfu stefnanda flutti málið G-kk-nf G-kk-nf H-kk-nf lögmaður.

50

Af hálfu stefnda flutti málið Ó-kk-nf H-kk-nf Á-kk-nf lögmaður.

51

J-kk-nf R-kk-nf J-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð :

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnanda, A hf., í málinu.

Málskostnaður fellur niður.

J-kk-nf R-kk-nf J-kk-nf