E-5061/2020

Mál þetta var höfðað 21. júlí 2020 af stefnanda, íslenska ríkinu,[...], á hendur stefndu, H-kvk-þgf H-kvk-þgf Ó-kvk-þgf, [...], og dómtekið 27. janúar sl.

Stefnandi krefst þess að úrskurður kærunefndar jafnréttismála frá 27. maí 2020, í máli nr. 6/2020, verði felldur úr gildi.

Stefnda krefst þess að dómkröfum stefnanda verði hafnað. Þá krefst hún málskostnaðar úr hendi stefnanda í samræmi við ákvæði 6. mgr.5. gr. laga nr. 10/2008.

I

Málavextir

Forsaga máls þessa er sú að með auglýsingu 8. júní 2019 var embætti ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu auglýst laust til umsóknar og var stefnda ein þeirra sem sótti um stöðuna. Ráðuneytisstjóri var skipaður 1. nóvember 2019. Stefnda kærða ráðninguna til kærunefndar jafnréttismála sem 27. maí 2020 kvað upp úrskurð í málinu þar sem talið var að mennta- og menningarmálaráðherra hefði við skipunina brotið gegn 1. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Í áðurnefndri auglýsingu um embætti ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu voru gerðar eftirfarandi menntunar- og hæfniskröfur til umsækjenda um embættið: 1) háskólamenntun sem nýtist í starfi, embættis- eða meistarapróf er skilyrði; 2) þekking á verkefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins; 3) reynsla af opinberri stjórnsýslu; 4) þekking og reynsla á sviði reksturs og starfsmannahalds er æskileg; 5) leiðtogahæfileikar og umfangsmikil stjórnunarreynsla; 6) færni í mannlegum samskiptum; 7) mjög góð íslensku- og enskukunnátta; 8) kunnátta í einu Norðurlandamáli æskileg og 9) hæfni til að tjá sig í ræðu og riti. Í auglýsingu var tekið fram að áhugasamir einstaklingar, án tillits til kyns, væru hvattir til að sækja um embættið.

Frestur tilað sækja um embættið rann út 8. júlí 2019. Þrettán umsóknir bárust um embættið, frá átta körlum og fimm konum, þ. á m. stefndu, skrifstofustjóra í forsætisráðuneytinu, og P-kk-þgf M-kk-þgf, sviðsstjóra hjá Kópavogsbæ. Miðað var við að ráðherra myndi skipa ístöðuna til fimm ára, frá 1. desember 2019.

Í samræmi við 1. mgr. 19. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, skipaði ráðherra þriggja manna hæfnisnefnd til að meta hæfni umsækjenda um embættið. Í nefndina voru skipuð 1. ágúst 2019 þau E-kk-nf H-kk-nf B-kk-nf hæstaréttarlögmaður, sem jafnframt var formaður nefndarinnar, G-kvk-nf S-kvk-nf, ráðgjafi hjá Attentus –mannauði og ráðgjöf ehf., og K-kvk-nf I-kvk-nf, prófessor og fyrrverandi rektor Háskóla Íslands.

Hæfnisnefndin skilaði ráðherra tillögu sinni að áætlun um ráðningarferli ráðuneytisstjóra 19. ágúst 2019. Þar var gert ráð fyrir því að umsækjendum yrði raðað niður í fjóra flokka, þ. e. 1) mjög vel hæfur, 2) vel hæfur, 3) hæfur og 4) ekki hæfur. Þá var þar gert ráð fyrir að mat á umsækjendum yrði þrískipt. Í fyrsta lagi mat sem eingöngu væri byggt á umsóknargögnum og væri tilgangur þess fyrst og fremst að komast að niðurstöðu um það hvaða umsækjendur hefðu ekki til að bera nægilega menntun, reynslu, þekkingu og hæfni til að geta gegnt embættinu. Í öðru lagi mat sem byggt væri á viðtali við umsækjendur og umsóknargögnum og í þriðja lagi mat sem byggt væri á öllum fyrirliggjandi gögnum. Tilgangur þriðja hluta ferlisins væri að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar væru til að nefndin gæti skilað af sér endanlegu mati á því hvaða umsækjendur teldust hæfastir til að gegna embættinu. Ráðherra staðfesti áætlunina 22. ágúst í samræmi við 2. mgr. 5. gr. reglna um ráðgefandi nefndir er meta hæfni umsækjenda um embætti við Stjórnarráð Íslands, nr. 393/2012 (hér eftir „reglur um ráðgefandi nefndir“).

Í samræmi við 7. gr. reglnanna skilaði hæfnisnefndin ráðherra skýrslu um störf sín og er hún dagsett 27. september 2019. Í skýrslunni rekur hæfnisnefndin ráðningarferlið, forsendur þess, gögn og vinnubrögð við matið, þar á meðal hvernig samskiptum nefndar við ráðuneyti, umsækjendur og umsagnaraðila háttaði. Í skýrslunni kemur einnig fram hvaða umsækjendur voru að mati nefndarinnar hæfastir.

Jafnframt kemur þar fram að þrír umsækjendur hafi ekki uppfyllt þauhæfnisskilyrði sem fram komu í auglýsingu. Umsækjendunum tíu sem uppfylltu hæfnisskilyrði hafi verið boðið í viðtal til nefndarinnar, fimm konum og fimm körlum. Þar hafi þau m. a. verið spurð um þekkingu sína á verkefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins og þekkingu og reynslu á sviði opinberrar stjórnsýslu og reksturs og starfsmannahalds. Þá hafi einnig verið spurt um stjórnunarreynslu, tungumálakunnáttu o. fl. Viðtölin hafi farið fram 29.– 30. ágúst og 4. september 2019.

Fram kemur í skýrslu nefndarinnar að eftir þessi viðtöl hafi það verið niðurstaða hennar að ræða aftur við fimm umsækjendur, þ. á m. stefndu og P-kk-þf M-kk-þf. Þau viðtöl hafi farið fram 11. september 2019. Í þessum viðtölum hafi umsækjendur verið spurðir nánar út í stjórnunarhæfileika, umfang mannaforráða undanfarin ár, stjórnunarstíl og hvernig sú reynsla gæti nýst þeim í starfi ráðuneytisstjóra mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Þá hafi umsækjendur verið spurðir út í framtíðarsýn fyrir ráðuneytið og menntakerfið á Íslandi, þ. m. t. hverjar væru helstu áskoranir sem íslenskt menntakerfi stæði frammi fyrir. Umsækjendur hafi jafnframt verið spurðir um framtíðarsýn er varðaði tækniþróun og áhrif hennar á opinber stjórnunarstörf. Einnig hafi umsækjendur fengið spurningar sem ætlað hafi verið að meta leiðtogahæfni og hæfni í mannlegum samskiptum. Loks hafi verið spurt út í reynslu af opinberri stjórnsýslu.

Í umsögn hæfnisnefndarinnar til ráðherra er að finna almennar upplýsingar um umsækjendurna með hliðsjón af umsóknargögnum og þeim upplýsingum sem fram komu í viðtölum. Þá er þar einnig að finna umfjöllun um mat á hæfni umsækjendanna, þar sem fram kemur að litið hafi verið til þeirra þátta sem fram komu í auglýsingu um embættið, skipunarbréfi nefndarinnar og áætlun um ráðningarferlið. Vekur nefndin athygli á því að hæfni hvað varðar hvern þessara þátta: menntun, þekkingu á verkefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins, reynslu af opinberri stjórnsýslu, þekkingu og reynslu á sviði reksturs og starfsmannahalds, leiðtogahæfileika og umfangsmikla stjórnunarreynslu, færni í mannlegum samskiptum, tungumálakunnáttu og hæfni til að tjá sig í ræðu og riti geti verið „misumfangsmikil“ og það geti leitt til þess að umsækjendur með mismunandi reynslu og þekkingu falli engu að síður í sama hæfnisflokk.

Í niðurstöðum umsagnar hæfnisnefndarinnar segir að nefndin hafi talið að skilyrðin um þekkingu á verkefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins og um reynslu af opinberri stjórnsýslu væru sérlega mikilvæg varðandi hæfni umsækjenda. Sömuleiðis hafi nefndin talið að hæfnisskilyrðið um stjórnunarreynslu væri mjög mikilvægt. Hæfnisskilyrðin um menntun og um þekkingu og reynslu á sviði starfsmannahalds væru einnig mikilvæg að mati nefndarinnar. Þá taldi nefndin rétt og málefnalegt að gera þá kröfu til ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu að hann byggi yfir leiðtogahæfileikum, hæfni í mannlegum samskiptum og hæfni til að tjá sig í ræðu og riti eins og krafist hefði verið í auglýsingu um embættið. Þá taldi hæfnisnefndin að tungumálakunnátta væri einnig þýðingarmikil.

Með vísan til þessara þátta taldi hæfnisnefndin að fjórir umsækjendur stæðu öðrum framar og teldust allir „mjög vel hæfir“ til að gegna embætti ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu, tvær konur og tveir karlar, þ. á m. P-kk-nf M-kk-nf. Ennfremur taldi hæfnisnefndin að tveir umsækjendur væru „vel hæf“ til að gegna embætti ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu, þ. á m. stefnda. Þá voru fjögur umsækjenda talin „hæf“ til að gegna embættinu.

Við skýrslutökur fyrir dómi lýstu nefndarmenn hæfnisnefndarinnar því að við mat á umsækjendum hefði sérstaklega verið litið til frammistöðu í viðtölunum.

Í kjölfar þess að hæfnisnefndin skilaði niðurstöðum sínum til ráðherra boðaði ráðherra þá fjóra umsækjendur sem nefndin mat hæfasta til starfans í viðtal. Þá kemur fram í gögnum málsins að fyrir þá hafi verið lagður staðlaður spurningalisti og umsækjendum gefinn jafnlangur tími til að svara. Komst ráðherra að þeirri niðurstöðu að P-kk-nf M-kk-nf væri hæfastur til að gegna starfi ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu og var hann skipaður í embættið 1. nóvember 2019.[...]

Í kjölfar skipunar P-kk-ef M-kk-ef í embættið kærði stefnda ákvörðun ráðherra um að skipa karl í embætti ráðuneytisstjóra til kærunefndar jafnréttismála þann 2. mars 2020. Stefnandi skilaði greinargerð í málinu 25. mars 2020 og athugasemdum 30. apríl 2020 í tilefni af athugasemdum kærðu 15. apríl 2020. Nefndin kvað upp úrskurð sinn 27. maí 2020 þar sem hún taldi, kæranda, þ. e. stefndu, hafa leitt nægar líkur að því að henni hefði verið mismunað á grundvelli kyns við ráðninguna þannig að beita bæri 4. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008 við úrlausn málsins. Það kæmi því í hlut ráðherra að sýna fram á að aðrar ástæður en kyn hefðu legið til grundvallar ákvörðun hennar. Þá tók nefndin fram að málatilbúnaður ráðherra fyrir nefndinni hefði verið því marki brenndur að verulega hefði skort á efnislegan rökstuðning og heilt á litið nægðu þau sjónarmið sem ráðherra hefði dregið fram í málinu ekki til þess að ályktað yrði að sá sem embættið hlaut hefði staðið kæranda framar við ráðningu í starfið. Ráðherra hefði því ekki tekist að sýna fram á að aðrar ástæður en kynferði hefðu legið til grundvallar ákvörðun um skipun í embætti ráðuneytisstjóra, sbr. 4. og 5. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008. Teldist ráðherra því hafa brotið gegn 1. mgr. 26. gr. laganna.

Kærunefndin tekur fram í niðurstöðu sinni að kærði, ráðherra, hafi í rökstuðningi sínum til nefndarinnar tekið fram að þrátt fyrir að hæfnisnefndin væri ráðgefandi yrði að ætla að veigamiklar, hlutlægar og málefnalegar ástæður yrðu að vera fyrir hendi ætlaði ráðherra að horfa fram hjá áliti hennar. Slíkar ástæður hafi ekki verið fyrir hendi í þessu tilviki. Taldi kærunefndin því að ráðherra hefði gert niðurstöðu hinnar ráðgefandi nefndar að sinni eigin niðurstöðu. Í málatilbúnaði ráðherra kæmi þó einnig fram að álit hæfnisnefndarinnar hefði ekki komið í veg fyrir sjálfstætt mat ráðherra heldur hefði mat nefndarinnar verið hluti af þeim þáttum sem ráðherra hefði byggt mat sitt á. Kærunefndin taldi því að þegar af þessari ástæðu væri ljóst að röksemdir hinnar ráðgefandi nefndar hefðu legið til grundvallar ákvörðun ráðherra að því marki sem hún byggði ekki á öðru fyrir nefndinni.

Kærunefndin gerir í úrskurði sínum ekki athugasemdir við þær menntunar- og hæfniskröfur sem gerðar höfðu verið í auglýsingu um embættið. Taldi nefndin þessar kröfur málefnalegar og rúmast innan svigrúms ráðherra til að skilgreina menntunar- og hæfniskröfur starfsins. Þá taldi nefndin að ekki hefði þurft að setja fram tölfræðilegt vægi einstakra matsþátta. Nefndin gerði ekki heldur athugasemdir við að hæfnisnefndin hefði skilgreint matsþátt á matsblaði og auðkennt með grænum, gulum og rauðum litum, sem ekki hefðu komið fram í auglýsingu, þ. e. trúverðugleiki, áhugi, drifkraftur, metnaður, þar sem þetta væru allt atriði sem viðbúið væri að kæmu til skoðunar við ráðningu í embætti ráðuneytisstjóra og þyrfti ekki að geta sérstaklega um í auglýsingu. Hvað sem þessu þó liði væri ekki vikið að þessum atriðum í endanlegri umsögn og þá hefðu kærandi og sá sem embættið hlaut verið sett í sama flokk hvað þetta varðaði.

Að mati kærunefndarinnar gætti þó ýmissa annmarka af hálfu hæfnisnefndarinnar við mat á stefndu og P-kk-þgf M-kk-þgf. Þannig hefði hæfnisnefndin vanmetið stefndu í samanburði við P-kk-þf varðandi menntun, reynslu af opinberri stjórnsýslu, leiðtogahæfileika og hæfni til að tjá sig í riti. Allt hefðu þetta verið fortakslaus skilyrði sem birtust í auglýsingunni um embættið. Hvað menntunarþáttinn varðaði tók kærunefndin fram að með hliðsjón af eðli starfs ráðuneytisstjóra og lýsingu á því í auglýsingu um embættið yrði guðfræðimenntun karlsins ekki talin nýtast með sama hætti og grunnnám kæranda í lögfræði í slíku starfi. Hvað varðar matsflokkinn reynsla af opinberri stjórnsýslu tekur kærunefndin fram að ljóst sé að kærandi eigi að baki lengri reynslu af opinberri stjórnsýslu en sá er embættið hlaut og að hún hafi á þessum tíma aflað sér reynslu og þekkingar sem hafi verulegt vægi í opinberri stjórnsýslu að því marki sem hún nýtist í störfum ráðuneytisstjóra. Stefnda hafi því staðið framar þeim er embættið hlaut í þessum málaflokki. Þegar af þeirri ástæðu stæði stefnda framar þeim er starfið hlaut hvað varðaði menntun sem nýttist í starfi.

Aftur á móti gerði nefndin ekki athugasemdir við það að sá er embættið hlaut hefði verið talinn standa framar en stefnda hvað varðaði matsþáttinn „þekking á verkefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins“. Kærunefndin tekur þó fram að ekki verði séð hvernig sá er embættið hlaut „hafi í viðtölum sýnt að hann hafi beitt sér markvisst í starfi sínu fyrir umbótum í grunnskólakerfinu og bættri líðan barna“ en þetta hrófli þó ekki við niðurstöðu kærunefndarinnar við mat á stefndu og þeim er starfið hlaut í þessum matsflokki. Þá gerði kærunefndin heldur ekki athugasemdir við mat hæfnisnefndar á matsþættinum „þekking og reynsla á sviði reksturs og starfsmannahalds“ þar sem sá er embættið hlaut var talinn standa stefndu framar þegar litið væri heildstætt á starfsreynslu stefndu og þess sem embættið hlaut. Nefndin benti þó á að þessi atriði voru einungis sögð „æskileg“ í auglýsingunni og vægi sá þáttur því ekki jafnþungt og þættir sem gerðir væru að fortakslausu skilyrði í auglýsingu.

Hvað varðar matsþáttinn „leiðtogahæfileikar og umfangsmikil stjórnunarreynsla“ tekur kærunefndin fram að hæfnisnefndin hafi fjallað um hvorn þátt fyrir sig í umsögn sinni. Hvað það fyrrnefnda varðar segir kærunefndin að með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga hefði verið fullt tilefni fyrir kærða til að ræða við umsagnaraðila umsækjenda þegar slíkir huglægir þættir voru kannaðir en fyrir liggi að það hafi ekki verið gert. Fram kom í umsögn hæfnisnefndar að við mat á þessum þætti hefði nefndin litið til þess hvernig umsækjendur hefðu gert grein fyrir reynslu sinni sem leiðtogar, þeirra dæma sem þeir nefndu því til stuðnings og sýnar umsækjenda á leiðtogaþætti starfs ráðuneytisstjóra. Þá gerir kærunefndin sérstaklega að umfjöllunarefni að ósamræmis hafi gætt við mat á þessu atriði sem ekki hafi komið fram skýringar á. Þannig yrði það ráðið af umsögn hæfnisnefndar að svör stefndu hefðu ekki miðlað nægilega skýrri framtíðarsýn á starfið og nálgun að því og þetta hefði unnið gegn stefndu í matinu. Sá er embættið hlaut hafi aðspurður um framtíðarsýn á starfið svarað því til að hann ætlaði ekki að lýsa sinni framtíðarsýn á starfið enda væri það annarra að móta hana. Nærtækast væri því að álykta að hann hefði ekki staðið stefndu framar í þessum undirflokki í matinu á hæfni þeirra.

Hvað matsþáttinn stjórnunarreynslu varðaði taldi kærunefndin að þótt fallast mætti á það sem segði í mati hæfnisnefndarinnar að sú reynsla stefndu væri faglega afmarkaðri en reynsla karlsins yrði einnig að líta til þess að hluti af stjórnunarreynslu stefndu væri af störfum á vettvangi Stjórnarráðsins sem horfði henni til framdráttar í matinu. Kærunefndin telur þó ekki ástæðu til að gera athugasemd við þá niðurstöðu að sá er embættið hlaut hafi staðið stefndu framar í þessum þætti matsins, einkum í ljósi langrar starfsreynslu hans sem bæjarritari eins allra stærsta sveitarfélags landsins þar sem undir hann hafi heyrt í því starfi rúmlega 60 starfsmenn.

Kærunefndin gerði ekki athugasemdir við mat hæfnisnefndar á umsækjendum hvað varðaði hæfni í mannlegum samskiptum, mat á góðri íslensku- og enskukunnáttu eða mat á kunnáttu í einu Norðurlandamáli.

Hvað varðar hæfni til að tjá sig í ræðu og riti tekur kærunefndin fram að stefnda og sá er starfið hlaut hafi bæði verið metin mjög vel hæf í þessum matsþætti. Fram hefði þó komið að sá er embættið hlaut hefði ekki getið um nein ritverk í umsókn sinni. Starfsferill stefndu hefði borið með sér að mikið hefði reynt á textavinnu í störfum hennar, sbr. einkum vinnu hennar við lagafrumvörp og reglugerðir og skrif ritrýndra greina, bókarkafla og handbóka. Að mati kærunefndarinnar hefði því borið að rökstyðja sérstaklega hvernig sá er embættið hlaut gæti talist standa stefndu jafnfætis í þessum efnum. Rökstuðningi hæfnisnefndarinnar hefði verið áfátt að þessu leyti. Taldi kærunefndin því að hvað þennan þátt varðaði hefði borið að raða kæranda framar þeim er hlaut starfið, en ekki var gerð athugasemd við að þau hefðu verið metin jafnhæf varðandi færni til að tjá sig í ræðu.

Stefnandi kveðst vera ósammála niðurstöðu kærunefndar jafnréttismála og telur að meðferð nefndarinnar og niðurstaða standist ekki lög. Þar sem niðurstöður kærunefndarinnar sæti ekki kæru til æðra stjórnvalds, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 10/2008, hafi stefnandi ekki átt annan kost færan en að bera málið undir dómstóla, sbr. 4. mgr. 5. gr. sömu laga. Samkvæmt dómvenju, þar sem krafist er ógildingar á úrskurði sjálfstæðrar kærunefndar innan stjórnsýslunnar, teljist kærunefnd ekki hafa lögvarða hagsmuni af úrlaun dómsmálsins þótt krafist sé ógildingar á úrskurði nefndarinnar. Með vísan til dóma Hæstaréttar í máli nr. 364/2017 og einnig í málum nr. 431/2001, 378/2001 og 306/2001 tekur stefnda því hér til varna fyrir dóminum sem upphaflegur aðili málsins fyrir kærunefndinni.

II

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi krefst þess í málinu að úrskurður kærunefndar jafnréttismála frá 27. maí 2020 í máli nr. 6/2020 verði felldur úr gildi. Telur stefnandi að „meðferð nefndarinnar og niðurstaða standist ekki lög“ Fyrir liggi að sá sem skipaður hafi verið í embætti ráðuneytisstjóra mennta- og menningarmálaráðuneytisins hafi verið í hópi fjögurra umsækjenda sem hæfnisnefnd hafi metið hæfasta til starfans. Í þeim hópi hafi verið tveir karlar og tvær konur sem metin hafi verið „mjög vel hæf“ til að gegna embættinu. Fyrir liggi að stefnda hafi ekki verið í þeim hópi en hafa beri hugfast að hún hafi þó komist lengra í ráðningarferlinu en margir aðrir umsækjendur, enda hafi hún verið boðuð í tvö viðtöl hjá hæfnisnefndinni.

Stefnandi vísar til þess að vandað hafi verið til ráðningarferlisins. Í hæfnisnefndinni hafi setið sérfræðingar sem hafi búið yfir yfirburðaþekkingu á málefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins, mannauðsmálum og opinberum ráðningum. Eðli málsins samkvæmt hafi ráðherra farið að ráðleggingum nefndarinnar og gott betur, enda hafi hún til viðbótar lagt sjálfstætt og rökstutt mat á þá fjóra einstaklinga sem metnir voru hæfastir af nefndinni. Stefnandi telji að ráðherra hafi því byggt ákvörðun sína um skipun í embættið á málefnalegum og þar með lögmætum sjónarmiðum. Stefnandi telji að málsmeðferð og niðurstaða kærunefndar jafnréttismála hafi verið í andstöðu við lög.

Að mati stefnanda hafi kærunefnd jafnréttismála ekki játað ráðherra svigrúm við mat á þeim málefnalegu sjónarmiðum sem hafi legið til grundvallar við skipunina og hvernig stefnda og sá sem hlaut embættið hafi fallið að þeim sjónarmiðum.

Sú óskráða meginregla gildi um ráðningar í opinber störf að ráða beri hæfasta umsækjandann í starfið. Á hinn bóginn sé ljóst að almennt sé um að ræða mjög matskennda ákvörðun, þar sem tvinnist saman bæði hlutlægir og huglægir þættir. Þegar valið standi á milli nokkurra einstaklinga sem allir teljist hæfir sé útilokað að gera vísindalegan samanburð eða reikna niðurstöðu út frá tölulegum staðreyndum, t. d. á einstaklingum sem hafa ólíka menntun, reynslu og persónulega eiginleika. Af þeim sökum sé ekki gerð sú krafa að stjórnvöld útskýri í smáatriðum hvers vegna tiltekinn einstaklingur hafi verið ráðinn umfram annan, að því gefnu að mat stjórnvaldsins sé forsvaranlegt og málefnalegt og í eðlilegum tengslum við viðkomandi starf eða embætti.

Dómaframkvæmd á sviði stjórnsýsluréttar, álit umboðsmanns Alþingis og skrif fræðimanna geri ráð fyrir þessum veruleika. Almennt sé því viðurkennt að svigrúm sé fyrir hendi þegar komi að því að meta hæfisskilyrði umfram hin almennu hæfisskilyrði þegar gera þurfi upp á milli hæfra umsækjenda um starf, sjá til dæmis dóm Hæstaréttar í máli nr. 578/2017.

Hafa beri hugfast í þessu samhengi að úrskurðir kærunefndar jafnréttismála séu stjórnvaldsákvarðanir í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Því sé kærunefnd jafnréttismála, rétt eins og ráðherra, bundin af form- og efnisreglum stjórnsýsluréttarins við töku stjórnvaldsákvarðana. Þetta sé einnig áréttað sérstaklega í 6. mgr. 6. gr. laga nr. 10/2008.

Í málinu sé því óumdeilanlegt að skipun ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu hafi verið mjög matskennd stjórnvaldsákvörðun sem hafi verið háð huglægu mati þess sem hana tók. Athygli veki að í niðurstöðum kærunefndarinnar sé tekið undir þessi sjónarmið. Samt sé í úrskurðinum ekki farið yfir það hvort sjónarmiðin sem voru ráðandi við mat ráðherra hafi verið málefnaleg og hvernig umsækjendur hafi fallið að þeim sjónarmiðum. Raunar virðist kærunefndin líta alfarið fram hjá framangreindri meginreglu, um að játa beri veitingarvaldshafa svigrúm til mats. Stefnandi telji að þetta sýni annmarka á meðferð málsins hjá kærunefndinni sem hafi haft áhrif á efni úrskurðarins og leitt til rangrar niðurstöðu kærunefndarinnar. Þar með sé úrskurðurinn haldinn verulegum annmarka að lögum og sé af þeim sökum ógildanlegur.

Hafi kærunefndin talið að ráðherra hefði ekki stuðst við málefnaleg sjónarmið við veitingu embættis ráðuneytisstjóra hafi henni verið skylt að rökstyðja þá ályktun, enda leiði slíkt beinlínis af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar um að ákvörðun skuli byggð á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Að sama skapi vísi stefnandi til þess að almennt séu gerðar ríkar kröfur til rökstuðnings í úrskurðum í kærumálum, sbr. 4. mgr. 21. gr. og 31. gr. stjórnsýslulaga. Þessu til stuðnings vísi stefnandi einnig til athugasemda við frumvarp til stjórnsýslulaga. Stefnandi telur að framangreindur skortur á rökstuðningi brjóti því í bága við réttmætisregluna og rökstuðningsregluna og teljist verulegur annmarki á úrskurði kærunefndarinnar, sem sé einnig af þeirri ástæðu ógildanlegur.

Stefnandi telur að mat og aðferð kærunefndar jafnréttismála, sem lagt hafi verið til grundvallar í úrskurði í máli nr. 6/2020, hafi ekki verið í samræmi við lögbundið hlutverk kærunefndar samkvæmt lögum nr. 10/2008. Í matinu og aðferðinni felist því brot á lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og úrskurðurinn sé því óhjákvæmilega ógildanlegur af þeim sökum.

Stefnandi vísi til markmiða laga nr. 10/2008. Til að stuðla að jafnrétti kynjanna á vinnumarkaði sé atvinnurekendum óheimilt að mismuna umsækjendum um starf á grundvelli kyns, sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008. Ef leiddar eru líkur að því að við ráðningu, setningu eða skipun í starf hafi einstaklingi verið mismunað á grundvelli kyns skal atvinnurekandi sýna fram á að aðrar ástæður en kyn hafi legið til grundvallar ákvörðun hans, sbr. 4. mgr. 26. gr. sömu laga. Við mat á því hvort ákvæði 4. mgr. hafi verið brotið skuli taka mið af menntun, starfsreynslu, sérþekkingu eða öðrum sérstökum hæfileikum sem krafa sé gerð um í viðkomandi starfi samkvæmt lögum eða reglugerðum eða telja verði annars að komi að gagni í starfinu, sbr. 5. mgr. 26. gr. laganna.

Verkefni kærunefndar jafnréttismála felist í að taka erindi til meðferðar og kveða upp skriflegan úrskurð um það hvort ákvæði þessara laga hafi verið brotin. Kærunefndinni sé því ekki ætlað að endurmeta hvern hefði átt að ráða í umrætt starf eða embætti heldur eingöngu að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun um ráðningu eða skipun brjóti í bága við 1. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008. Með hliðsjón af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar megi þannig álykta að kærunefndinni sé beinlínis óheimilt að endurmeta sjónarmið sem veitingarvaldshafi lagði til grundvallar, að því gefnu að þau hafi verið forsvaranleg, málefnaleg og í eðlilegum tengslum við starfið eða embættið sem um ræðir. Til hliðsjónar megi vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 27. september 2013 í máli nr. 6395/2011. Kærunefnd jafnréttismála eigi ekki að endurskoða mat veitingarvaldshafa á því hvaða umsækjandi falli best að sjónarmiðum sem ráða úrslitum við skipun í starf eða embætti nema bersýnilega hafi mátt draga þá ályktun af gögnum málsins að mat veitingarvaldshafa og ályktanir hans hafi verið óforsvaranlegar og í andstöðu við réttmætisregluna.

Þrátt fyrir þessa skýru og lögbundnu afmörkun á verkefnasviði kærunefndar jafnréttismála verði ekki betur séð en að kærunefndin hafi með sjálfstæðum hætti endurmetið tiltekna matsþætti sem lágu til grundvallar við skipun í embætti ráðuneytisstjóra í málinu.

Kjarni málsins sé að kærunefndin eigi eingöngu að endurskoða mat veitingarvaldshafa ef bersýnilega má draga þá ályktun af gögnum málsins að mat hans hafi verið óforsvaranlegt og þá í andstöðu við réttmætisregluna, sbr. áðurnefnt álit umboðsmanns Alþingis. Ekki nægi að kærunefndin hafi aðra skoðun en hæfnisnefndin eða ráðherra, færa þurfi rök fyrir því hvernig mat hæfnisnefndar eða ráðherra yfirstígi þann þröskuld að vera óforsvaranlegt.

Við þetta bætist að kærunefnd jafnréttismála sé ekki aðili sem sé fenginn til þess að fara í allsherjarendurskoðun á ráðningum á vegum hins opinbera, heldur hafi henni í því máli sem hér sé til skoðunar verið falið það afmarkaða hlutverk að meta hvort umsækjendum hafi verið mismunað á grundvelli kyns. Þrátt fyrir þetta rökstyðji nefndin ekki með hvaða hætti stefnda hafi sýnt fram á að henni hafi verið mismunað á þeim grundvelli. Af 4. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008 leiði að sá sem telji á sér brotið verði að leiða að því líkum að við ráðninguna hafi viðkomandi verið mismunað á grundvelli kyns. Með vísan til sögu ákvæðisins, þ. e. lagabreytinga og lögskýringargagna, ráði stefnandi að vilji löggjafans sé skýr í þessum efnum, þ. e. að kærandi þurfi fyrst að leiða líkum að kynjamisrétti áður en það komi í hlut atvinnurekanda að sanna að meginreglan um jafnrétti kynja hafi ekki verið brotin.

Í áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis sé vikið að því að í sönnunarreglu 4. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008 felist að „gögn, upplýsingar eða sjónarmið þau sem atvinnurekandi hefur byggt á við ráðninguna veiti a. m. k. lágmarksvísbendingar um það að bein eða óbein mismunun á grundvelli kyns í merkingu 1. og 2. tölul. 2. gr. laganna hafi átt sér stað“. Það sé fyrst þegar kærandi hafi axlað slíka sönnunarbyrði að sönnunarbyrðin færist yfir á atvinnurekandann. Þótt ótrúlegt megi virðast fjalli úrskurðurinn í málinu í reynd ekkert um jafnrétti kynjanna eða hvernig ráðherra eigi að hafa mismunað stefndu á grundvelli kyns og sé sönnunarbyrðinni strax snúið við án þess að rökstutt sé hvernig bein eða óbein mismunun eigi að hafa verið fyrir hendi. Jafnvel þótt kærunefndin teldi einhverjar brotalamir hafa verið á niðurstöðu hæfnisnefndarinnar sé nokkuð langur vegur frá því og að komast að niðurstöðu um kynjamismunun. Telja verði það afar órökrétt að ráðherra hafi í þessu tilviki mismunað umsækjendum á grundvelli kyns, enda hafi tveir karlar og tvær konur verið talin á meðal hæfustu umsækjenda. Stefnda hafi í það minnsta ekki axlað sönnunarbyrði sína um hið gagnstæða, enda liggi engin gögn fyrir sem bendi til þess að kynferði hafi ráðið för við umrædda skipun í embætti ráðuneytisstjóra.

Stefnandi telji þessu til viðbótar að niðurstaða kærunefndarinnar sé óljós um ýmis atriði. Kærunefndin virðist stilla málinu þannig upp að um hafi verið að ræða val á milli stefndu og P-kk-ef M-kk-ef, en fyrir liggi að þrír aðrir umsækjendur hafi verið metnir „mjög vel hæfir“, þar af tvær konur. Ekkert sé í úrskurði kærunefndarinnar fjallað um samanburð á stefndu og öðrum þeim sem taldir hafi verið „mjög vel hæfir“ í ferlinu. Að því leyti telji stefnandi að málsmeðferð kærunefndarinnar brjóti í bága við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Niðurstaða kærunefndarinnar feli þar af leiðandi ekki í sér að stefnda hafi verið hæfasti umsækjandinn um starfið. Þvert á móti segi í niðurstöðu kærunefndarinnar að heilt á litið nægi þau sjónarmið sem ráðherra hafi dregið fram í málinu „ekki til þess að ályktað verði að sá sem ráðinn var hafi staðið kæranda framar við ráðningu í umrætt starf“. Jafnvel þótt kærunefndin teldi að stefnda hefði ekki verið metin að verðleikum varðandi tiltekna þætti verði ekki sagt að um afdráttarlausa niðurstöðu varðandi hæfni hennar hafi verið að ræða. Með því að rökstyðja ekki framangreinda ályktun sína hafi kærunefndin brotið gegn rökstuðningsreglu stjórnsýsluréttarins að mati stefnanda. Stefnandi telji að umrædd ályktun samræmist heldur ekki lögbundnu hlutverki kærunefndar jafnréttismála samkvæmt lögum nr. 10/2008, og brjóti þar með í bága við lögmætisregluna.

Þá sé verulega óljóst hvernig kærunefndin komist að þeirri niðurstöðu að ráðherra hafi brotið gegn jafnréttislögum. Öll umfjöllun nefndarinnar snúi að því að endurmeta umsögn hæfnisnefndarinnar og sé raunar ekki hallað einu orði á málsmeðferð ráðherra í niðurstöðu nefndarinnar. Fyrst kærunefndin taldi sig bæra til að endurmeta málið frá grunni hefði hún þurft að komast að lagalegri og rökstuddri niðurstöðu um öll þau lagalegu álitamál sem hafi verið fyrir hendi í málinu, m. a. með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og réttmætisreglunni. Við skipun ráðuneytisstjórans hafi ráðherra farið eftir tillögum hæfnisnefndar sem skipuð sé samkvæmt 19. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Þótt hæfnisnefndin sé ráðgefandi komi fram í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 115/2011 að „veigamiklar hlutlægar og málefnalegar ástæður verði að vera fyrir hendi ætli ráðherra að horfa fram hjá áliti hæfnisnefndar“. Sé þetta efnislega í samræmi við niðurstöðu Hrd. nr. 591/2017. Kærunefndin impri sjálf á þessu í úrskurði sínum en komist samt sem áður ekki að rökstuddri niðurstöðu um það hvort uppfyllt hafi verið skilyrðið um að „veigamiklar hlutlægar og málefnalegar ástæður“ hafi verið til þess að víkja frá umsögn nefndarinnar. Þar af leiðandi sé með öllu órökstutt hvernig ráðherra eigi að hafa brotið gegn jafnréttislögum. Niðurstaða kærunefndar jafnréttismála brjóti þannig í bága við rökstuðningsreglu stjórnsýsluréttar.

Loks beri að nefna að meginniðurstaða kærunefndarinnar sé sú að hún telji ráðherra hafa vanmetið stefndu í fjórum matsþáttum af ellefu. Enn fremur virðist nefndin ganga út frá því að innbyrðis vægi þessara matsþátta sé jafnt, fyrir utan þann matsþátt sem sé talinn „æskilegur“ í auglýsingunni. Á hinn bóginn sé ekkert að því vikið hvort vanmatið á stefndu hafi haft áhrif á það heildarmat sem fór fram af hálfu hæfnisnefndarinnar og ráðherra. Þvert á móti megi færa gild rök fyrir því að þessi atriði hafi ekki átt að hrófla við niðurstöðu hæfnisnefndarinnar og ráðherra, enda hafi kærunefndin verið sammála nefndinni og ráðherra um að P-kk-nf M-kk-nf stæði stefndu framar að því er varðaði þekkingu á verkefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins og stjórnunarreynslu. Eins og nánar verði rakið síðar leiði af eðli starfs ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu að þessi tvö atriði hljóti að vega einna þyngst. Við þetta bætist að ekki verði séð að kærunefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að færa hefði átt P-kk-þf M-kk-þf niður um flokk þegar kæmi að menntun og reynslu af opinberri stjórnsýslu, eins og vikið verður að hér á eftir.

Menntun

Hæfnisnefndin taldi bæði stefndu og P-kk-þf M-kk-þf „mjög vel hæf“ varðandi kröfuna um menntun sem nýtist í starfi. P-kk-nf M-kk-nf er með BA- próf í guðfræði og tvær meistaragráður, annars vegar í opinberri stjórnsýslu (MPA) frá Háskóla Íslands og í lögfræði (ML) frá Háskólanum í Reykjavík. Stefnda er með cand. jur. (meistaragráðu) í lögfræði frá Háskóla Íslands og LL. M.- gráðu í lögfræði frá Háskólanum í Lundi. Niðurstaða hæfnisnefndarinnar var að þau bæði, ásamt tveimur öðrum umsækjendum, væru með tvær meistaragráður sem nýttust vel í starfi og væru þess vegna mjög vel hæf. Kærunefndin lætur við það eitt sitja að segja að með hliðsjón af eðli starfs ráðuneytisstjóra yrði „guðfræðimenntun karlsins ekki talin nýtast með sama hætti og grunnnám kæranda í lögfræði í slíku starfi“. Hér sé um augljóst endurmat nefndarinnar að ræða að tvennu leyti. Annars vegar hafi hæfnisnefndin augljóslega eingöngu horft til prófa á meistarastigi við mat á því hvort umsækjendur væru mjög vel hæfir. Engin rök séu færð fyrir því af hálfu kærunefndar jafnréttismála hvers vegna hún ákveður að horfa eingöngu til grunnnáms umsækjenda, eða hvers vegna óforsvaranlegt hafi verið af hálfu hæfnisnefndarinnar að líta til meistaraprófa umsækjenda. Hér verði að hafa í huga að í auglýsingu hafi komið fram það hæfisskilyrði að umsækjendur ættu að hafa háskólamenntun sem nýttist í starfi og að embættis- eða meistarapróf væri skilyrði. Auglýsingin geri þannig ráð fyrir að horft sé á menntun umsækjenda á meistarastigi. P-kk-nf M-kk-nf sé með tvær meistaragráður, á sviði lögfræði og opinberrar stjórnsýslu, sem nýtist tvímælalaust í starfi. Því til viðbótar geri kærunefndin í raun lítið úr guðfræðimenntun P-kk-ef og þýðingu hennar, en hér verði að hafa í huga að um er að ræða ráðuneyti bæði mennta- og menningarmála. Ráðuneytið fari því m. a. með mál er varða verndun menningararfs þjóðarinnar, varðveislu menningarminja, safnamál, listir og menningu. Undirstöðuþekking í guðfræði ætti því að koma sér vel í því sambandi enda standi þjóðin óumdeilanlega á menningarlegum og sögulegum grunni kristinnar trúar og hafa verði hugfast að hin evangelíska lúterska kirkja sé þjóðkirkja hér á landi, sbr. 1. mgr. 62. gr. stjórnarskrárinnar. Guðfræðinám við Háskóla Íslands sé fyrst og fremst akademískt háskólanám þar sem viðfangsefnið sé samspil trúar, menningar og samfélags. Þá læri guðfræðinemar við Háskóla Íslands ýmislegt sem nýtist í stjórnunarstarfi og megi í því sambandi nefna sálgæslu, en lokaritgerð P-kk-ef hafi verið á því sviði. Í grunninn snúist sálgæslu fræðin um áhrif áfalla á einstaklinga, hvernig þeir bregðist við í áföllum og hvernig best sé að styðja þá, án tillits til trúarafstöðu eða lífsskoðunar. Guðfræði sé því þýðingarmikið grunnnám sem nýtist í starfi ráðuneytisstjóra og sé ekkert sem bendi til þess að grunnnám í lögfræði sé betra í því starfi, sérstaklega þegar haft sé í huga að P-kk-nf hafi einnig lokið meistaragráðu í lögfræði (ML). Sem fyrr segi hafi P-kk-nf einnig lokið meistaraprófi í opinberri stjórnsýslu (MPA) frá Háskóla Íslands en viðfangsefnin þar séu m. a. mannauðsstjórnun, forystuhlutverk stjórnenda, stefnumótun stofnana og rekstur opinberra stofnana.

Hins vegar verði ekki ráðið með afgerandi hætti að kærunefndin telji að tilefni hafi verið til að hrófla við niðurstöðu hæfnisnefndarinnar um að meta þau bæði mjög vel hæf í þessum matsþætti. Kærunefndin kemst t. d. ekki að þeirri niðurstöðu að rétt hefði verið að raða P-kk-þgf í flokkinn „vel hæfur“ í staðinn fyrir „mjög vel hæfur“. Þá kemst hún heldur ekki að þeirri niðurstöðu að stefnda hafi átt heima í einhvers konar sérflokki í þessum matsþætti. Slíkt væri enda órökrétt, þar sem einn umsækjandi hafi verið með doktorspróf í lögfræði. Kærunefndin virðist því alls ekki komast að þeirri niðurstöðu að mat hæfnisnefndarinnar hafi verið óforsvaranlegt að þessu leyti. Niðurstaðan virðist ekki fela í sér annað en skoðun nefndarinnar á því að stefnda hafi verið með lítillega hentugri menntun en P-kk-nf M-kk-nf. Loks sæti það furðu að kærunefnd jafnréttismála, sem hafi verið skipuð þremur lögfræðingum, telji sig betur til þess fallna að leggja mat á menntun umsækjenda en hæfnisnefndin og að kærunefndin hafi ekki kallað sér til ráðgjafar og aðstoðar sérfróða aðila við matið.

Reynsla af opinberri stjórnsýslu

Hæfnisnefndin hafi í mati sínum komist að þeirri niðurstöðu að P-kk-nf M-kk-nf og stefnda hafi bæði verið „mjög vel hæf“ í þessum matsþætti. Kærunefndin hafi aftur á móti talið að heilt á litið stæði stefnda framar karlinum í þessum matsflokki. Í rökstuðningi sínum víkur kærunefndin eingöngu að reynslu stefndu en ber hana ekki saman við reynslu P-kk-ef að þessu leyti. Rökstuðningi nefndarinnar sé því verulega ábótavant að þessu leyti, og það brjóti gegn rökstuðningsreglu stjórnsýsluréttar.

Í umsögn hæfnisnefndarinnar sé vikið að því að P-kk-nf hafi starfað um langa hríð í opinberri stjórnsýslu, eða allt frá árinu 1999. Sé sérstaklega tiltekið að hann hafi „langa reynslu af ábyrgðarmiklum stjórnsýsluverkefnum hjá Stjórnarráði Íslands og í miðlægri stjórnsýslu sveitarfélaga.“ P-kk-nf hafi verið sviðsstjóri stjórnsýslusviðs og bæjarritari Kópavogsbæjar, næststærsta sveitarfélags landsins, í 13 ár, frá 2006– 2019. Þá hafi hann verið aðstoðarmaður iðnaðar- og viðskiptaráðherra um sjö ára skeið, frá 1999– 2006. Hæfnisnefndin minnist einnig á að hann hafi verið varabæjarfulltrúi í Kópavogi um átta ára skeið og varaþingmaður í 10 ár, auk þess sem hann hafi verið varaformaður útvarpsráðs og síðar átt sæti í stjórn RÚV ohf., sem starfi á málefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins, á árunum 2003– 2008, og setið í stjórn Landsvirkjunar á árunum 2007– 2011, þar af sem formaður frá 2007 til 2008. Þessu til viðbótar vísar stefnandi til skýrslu ráðherra frá 1. nóvember 2019 þar sem fram komi að P-kk-nf hafi leitt árangursríkt stefnumótunar- og umbótastarf hjá Kópavogsbæ sem falli vel að áherslum ráðherra um stjórnsýsluúttekt í ráðuneytinu sem hafin sé með úrbótavinnu og breytingaferli að leiðarljósi og áherslu ráðherra á stefnumótun sem unnið verði eftir í menntamálum. Þá falli vinna hans að innleiðingu heimsmarkmiða Sameinuðu þjóðanna og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna hjá Kópavogsbæ vel að tækifærum til þróunar og nýsköpunar á málefnasviði ráðuneytisins og í stjórnsýslu þess. Þá hafi P-kk-nf ýmis konar aðra stjórnunarreynslu sem tiltekin hafi verið í umsögn hæfnisnefndar en til viðbótar hafi þess verið getið að hann hefði verið varamaður í stjórn Norræna fjárfestingarbankans á árunum 1999– 2006 og stjórnarformaður Fjárfestingastofu Íslands 1999– 2006.

Með hliðsjón af framangreindu telji stefnandi ljóst að P-kk-nf M-kk-nf hafi langa og farsæla reynslu af opinberri stjórnsýslu. Þá telji stefnandi að starf bæjarritara í stóru sveitarfélagi á borð við Kópavogsbæ sé yfirgripsmikil stjórnunarstaða sem megi fyllilega jafna við stjórnendastöðu í stóru ráðuneyti, enda ábyrgðarmikið starf. Auk þess heyri þar undir málefni sem tengist mennta- og menningarmálaráðuneytinu með beinum hætti. Ekkert sé komið fram í málinu um að óforsvaranlegt hafi verið að meta þau bæði mjög vel hæf í þessum matsflokki. Raunar sé niðurstaða kærunefndarinnar um þetta sama marki brennd og niðurstaða hennar um menntunina, þ. e. hún telji ekki tilefni til að skipa P-kk-þf skör neðar í flokknum „vel hæfur“ og ekkert sé vikið að því að setja hefði mátt stefndu í sérflokk að þessu leyti. Niðurstaða nefndarinnar virðist því aftur vera sú að stefnda hafi verið lítillega hæfari en P-kk-nf að þessu leyti.

Leiðtogahæfni

Hæfnisnefndin hafi talið P-kk-þf M-kk-þf „mjög vel hæfan“ en stefndu „hæfa“ í þessum matsþætti. Þrátt fyrir þetta hafi kærunefndin talið að líta bæri svo á að P-kk-nf hafi ekki staðið stefndu framar í þessum matsþætti. Hafi þessi niðurstaða kærunefndarinnar verið reist á tveimur röksemdum. Annars vegar að fullt tilefni hafi verið til að ræða við umsagnaraðila þegar þessi huglægi þáttur var metinn, en það hafi ekki verið gert. Hins vegar virðist nefndin telja að P-kk-nf hafi ekki haft skýra framtíðarsýn á starfið og hafi það því ekki átt að vinna gegn stefndu að hún hefði ekki miðlað nægilega skýrri framtíðarsýn á starfið.[...][...]

Með vísan til svara umsækjenda sé ljóst að það sé niðurstaða hæfnisnefndarinnar að P-kk-nf hafi staðið sig mun betur en stefnda í viðtölum og þar sýnt þá leiðtogafærni sem krafist sé í þessu starfi. Munurinn á frammistöðu hafi raunar verið svo mikill að P-kk-nf sé tveimur matsflokkum yfir stefndu í þessum matsþætti að mati hæfnisnefndar. Kærunefnd jafnréttismála færi hins vegar ekki fyrir því rök að þetta mat hæfnisnefndarinnar hafi verið ómálefnalegt eða í andstöðu við lög. Hér skuli enn fremur árétta að kærunefndin hafi ekki verið viðstödd viðtölin, né hafi hún sjálf tekið viðtöl við umsækjendur.

Hvað umsagnaraðila varðar sé ávallt vandmeðfarið að ætla að láta slíkt hafa afgerandi þýðingu um atriði af þessu tagi, einkum í ljósi þess að umsækjendur velji sjálfir umsagnaraðila, sem séu þá yfirleitt aðilar sem gefa góðar umsagnir um viðkomandi. Ef haft er samband við aðra sem gefi neikvæða umsögn þurfi að gefa viðkomandi umsækjanda andmælarétt og oft standi þar orð gegn orði. Því séu takmarkanir á því að stjórnvald geti lagt órökstudd álit eða umsagnir meðmælanda til grundvallar ákvörðun sinni enda hafi það ekki allar upplýsingar og forsendur sem búi að baki umsögninni. Í framkvæmd við ráðningar í opinberar stöður hafi meðmæli fyrst og fremst þýðingu við mat á því hvort umsækjandi sé góður í samstarfi og eigi auðvelt með mannleg samskipti, eins og t. d. hjá dómnefnd sem meti hæfi umsækjenda um dómarastöður. Eðlilegt sé því að hæfnisnefndir og veitingarvaldshafi geti lagt eigið mat á leiðtogahæfni í viðtölum.

Þá sé ljóst, með hliðsjón af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, 6. mgr. 6. gr. og 7. gr. laga nr. 10/2008, að kærunefndin hefði sjálf getað tekið eigin viðtöl við umrædda umsækjendur og/eða talað við umsagnaraðila þeirra ef hún teldi þörf á. Kærunefndin sé ekki dómstóll og hafi því færi á því að bæta úr málsmeðferðarannmörkum telji hún þá vera fyrir hendi. Að sama skapi sé beinlínis gert ráð fyrir slíkri gagnaöflun í 18. gr. reglugerðar nr. 220/2017 um málsmeðferð fyrir kærunefnd jafnréttismála. Hafi það verið brot gegn 10. gr. stjórnsýslulaga hjá hæfnisnefndinni að hafa ekki samband við umsagnaraðila sé það eðli máls einnig brot hjá kærunefndinni að hafa ekki ráðið bót á þeim annmarka.

Hvað framtíðarsýn P-kk-ef varði sé ljóst að kærunefndin velji úr tiltekið svar og snúi út úr því. Í svari sínu eigi P-kk-nf augljóslega við að framtíðarsýn hans snúist ekki um pólitíska stefnumótun ráðuneytisins, hún sé einfaldlega í höndum ráðherra og eftir atvikum ráðgjafa hans. Þegar svör P-kk-ef séu skoðuð heildstætt sé augljóst að hann hafi haft skýra framtíðarsýn, m. a. um starfsmannahald, rekstur og stjórnun. P-kk-nf hafi m. a. lýst því hvernig hann hafi átt þátt í að efla stjórnsýslu og rekstur Kópavogsbæjar, m. a. með innleiðingu ferla og gæðakerfa. Ótal dæmi megi finna um framtíðarsýn P-kk-ef í samantektum hæfnisnefndarinnar úr viðtölum sem tekin hafi verið við hann. Í fyrra viðtalinu hjá hæfnisnefnd 4. september 2019 hafi P-kk-nf t. d. sagt að hann vildi leggja áherslu á vellíðan barna og mikilvægt væri að ná til barna sem liði illa í skóla. Kæmist hann í ráðuneytið vildi hann skoða hvernig hægt væri að efla snemmtæka íhlutun og stuðning við börn auk þess að stuðla að eflingu grunn- og framhaldskóla. Annað dæmi megi nefna úr síðara viðtali hæfnisnefndarinnar við P-kk-þf þann 11. september 2019, þar sem hann hafi t. d. sagt að hann vildi fara yfir ferlana í stjórnsýslu ráðuneytisins með reynslu sína frá Kópavogsbæ í huga. [...]

Hæfnisnefndin hafi því réttilega horft með heildstæðum hætti á viðtölin við P-kk-þf og komist m. a. að þeirri niðurstöðu að hann hefði faglega sýn á stjórnendahlutverkið. Stjórnvöld og dómstólar verði einfaldlega að treysta heildarmati þeirra sem hafi verið viðstaddir slík viðtöl, nema matið sé bersýnilega ósanngjarnt.

Með hliðsjón af öllu framansögðu sé það mat stefnanda að kærunefndin verði að veita hæfnisnefndum og veitingarvaldshöfum verulegt svigrúm þegar komi að mati þeirra á frammistöðu í viðtölum. Megi í því sambandi benda á að í hæfnisnefndinni hafi setið sérfræðingur með yfirburðarþekkingu á sviði mannauðsmála. Þá kveðst stefnandi furða sig á því að kærunefndin telji sig bæra til að leggja mat á atriði þessu tengd í ljósi þess að nefndarmenn í kærunefnd jafnréttismála hafi hvorki verið viðstaddir viðtölin né hafi kærunefndin tekið viðtöl á eigin spýtur eða rætt við umsagnaraðila. Sem fyrr segi sitji þrír lögfræðingar í kærunefnd jafnréttismála og ekki verði séð að þeir búi yfir reynslu af mannauðsmálum eða sérþekkingu í leiðtogafræðum. Þá verði ekki séð að þeir hafi kallað eftir sérfræðiráðgjöf í þessum efnum, frekar en öðrum, þrátt fyrir heimildir til þess.

Hæfni til að tjá sig í ræðu og riti Hæfnisnefndin hafi talið alla umsækjendur „mjög vel hæfa“ í þessum hæfnisþætti. Kærunefndin hafi ekki gert athugasemd við það að P-kk-nf og stefnda væru metin jafnhæf til að tjá sig í ræðu, en talið að vegna umfangsmikillar reynslu stefndu hefði borið að raða henni framar karlinum í hæfni til að tjá sig í riti.

Að mati stefnanda sé þetta ein vísbendingin enn um það hversu ítarlegt endurmatið sé hjá kærunefndinni. P-kk-nf M-kk-nf hafi lokið þremur háskólagráðum, verið aðstoðarmaður ráðherra í sjö ár og bæjarritari Kópavogsbæjar í 13 ár og sé því bersýnilega vel ritfær. Af þeim sökum hafi verið eðlilegt af hálfu hæfnisnefndarinnar að komast að þeirri niðurstöðu að af umsókn hans að dæma „og þeim verkefnum sem hann hefur komið að“ mætti gera ráð fyrir að hann væri vel ritfær. Sú niðurstaða sé í það minnsta ekki bersýnilega óforsvaranleg. Í öllu falli sé um að ræða svo óverulegan annmarka að hann hafi hvorki getað haft áhrif á heildarmat á umsækjanda né gefið ráðherra tilefni til þess að víkja frá umsögn hæfnisnefndarinnar.

Stefnandi bendir á að kærunefndin hafi ekki gert athugasemdir við mat hæfnisnefndarinnar varðandi matsþættina stjórnunarreynsla og þekking á verkefnasviði mennta- og menningarmálaráðuneytisins en hann taki fram að þetta séu sérlega mikilvægir þættir við mat á hæfni umsækjenda.

Hæfnisnefndin hafi talið P-kk-þf M-kk-þf „mjög vel hæfan“ en stefndu „vel hæfa“ varðandi matsþáttinn þekking og reynsla á sviði reksturs og starfsmannahalds. Kærunefndin hafi ekki talið ástæðu til að gera athugasemd við þessa niðurstöðu hæfnisnefndarinnar og sé því óþarft að reifa sérstaklega sjónarmið ráðherra og hæfnisnefndarinnar að þessu leyti. Nauðsynlegt sé þó að taka tvennt fram. Annars vegar að í ljósi eðlis starfsins sé um að ræða mikilvægan matsþátt. Hins vegar dragi kærunefndin úr vægi þessa matsþáttar vegna þess að í starfsauglýsingu komi aðeins fram að þekking og reynsla á þessu sviði sé „æskileg“ og því hafi þessi þáttur ekki jafnmikið vægi og þeir sem gerðir hafi verið að fortakslausum skilyrðum í starfsauglýsingu. Þótt í auglýsingu hafi aðeins verið minnst á að þessir eiginleikar væru „æskilegir“ breyti það því ekki að samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands stýri ráðuneytisstjórar ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra. Þessu til viðbótar komi fram í starfsauglýsingu hvert starfssvið ráðuneytisstjóra sé og felist það m. a. í að annast samræmingu á starfsemi skrifstofa og sjá, ásamt skrifstofustjórum, um miðlun upplýsinga til ráðherra. Þá beri hann fjárhagslega og faglega ábyrgð gagnvart ráðherra á starfsemi ráðuneytisins. Það leiði því af lögbundnu hlutverki ráðuneytisins og eðli starfsins að öðru leyti að þekking og reynsla á sviði rekstrar og starfsmannahalds sé þýðingarmikil og hafi ekki átt að koma umsækjendum á óvart að sá matsþáttur hefði nokkurt vægi.

Í úrskurði kærunefndarinnar sé gerð athugasemd við það að ráðherra hafi ekki brugðist við fjölda athugasemda sem kærandi hafi rakið í löngu máli í kæru sinni til nefndarinnar. Um þetta sé það að segja að rökstuðningur stjórnvalda þegar komi að ráðningu í opinbert starf snúi að því að rökstyðja hvers vegna viðkomandi, sem hafi fengið starfið eða embættið, hafi verið ráðinn eða skipaður en stjórnvöld eigi ekki að draga aðra umsækjendur niður og rökstyðja hvers vegna þeir fengu ekki starfið eða embættið. Þá liggi fyrir ítarleg gögn um umsóknarferlið og afstöðu bæði hæfnisnefndar og ráðherra í umsögn nefndarinnar og skýrslu ráðherra frá 1. nóvember 2019. Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga hafi kærunefndinni borið að líta til allra gagna málsins við mat á því hvort sjónarmið hæfnisnefndarinnar og ráðherra væru forsvaranleg. Ekkert tilefni hafi verið fyrir ráðherra að bæta við rökstuðning sinn, enda hafi hann komið fram í gögnum málsins. Sæti þessi athugasemd kærunefndarinnar raunar furðu enda í engu vikið að því hvaða atriði í kæru stefndu hafi átt að gefa sérstakt tilefni til viðbragða af hálfu ráðherra.

Þá tekur stefnandi fram að hann telji að P-kk-nf M-kk-nf sé aðili að máli kærunefndarinnar í skilningi stjórnsýsluréttarins. Eins og fram komi í greinargerð með frumvarpi að stjórnsýslulögum beri að túlka hugtakið „aðili máls“ rúmt. Aðilar stjórnsýslumáls séu því ekki aðeins þeir sem eiga beina aðild, svo sem stefnda í þessu tilviki, heldur geti þeir sem eigi óbeina aðild einnig fallið þar undir. Í athugasemdum með frumvarpi til stjórnsýslulaga sé síðan sérstaklega tiltekið að meðumsækjendur um starf geti talist aðilar máls. Þessu til stuðnings megi einnig vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 27. september 2013 í máli nr. 6395/2011. Með framangreint í huga sé ljóst að P-kk-nf M-kk-nf teljist aðili málsins enda varði niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hagsmuni hans umfram annarra.

Ekki verði betur séð en að kærunefndin hafi byggt umfjöllun sína og niðurstöðu um það hvers vegna hún hafi ekki notið sannmælis í ráðningarferlinu að verulegu leyti á sjónarmiðum sem stefnda hafi komið á framfæri við nefndina í kæru sinni. Stefnandi telji því ljóst að kærunefnd jafnréttismála hafi átt að leita eftir afstöðu P-kk-ef M-kk-ef til að varpa frekara ljósi á málið. Með því að gera það ekki og virða andmælarétt hans að vettugi hafi kærunefnd jafnréttismála brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og lögbundnum andmælarétti P-kk-ef við meðferð málsins, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Um andmælarétt P-kk-ef sé einnig vísað til 18. gr. reglugerðar nr. 2020/2017 um málsmeðferð fyrir kærunefnd jafnréttismála. Þá telur stefnandi að brot kærunefndarinnar á andmælarétti P-kk-ef sé sérstaklega alvarlegt í ljósi fyrrgreindra málsmeðferðarannamarka nefndarinnar og sé þar einkum vísað til brota á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og 6. mgr. 6. gr. og 7. gr. laga nr. 10/2008, enda hafi kærunefndin ekki tekið viðtöl við umsækjendur eða rætt við umsagnaraðila þeirra þegar hún hafi endurmetið niðurstöður hæfnisnefndar.

Stefnandi kveðst ekki gera kröfu um málskostnað í málinu. Komi það einkum til af því að lög nr. 10/2008 geri ráð fyrir að málskostnaður stefndu greiðist úr ríkissjóði. Þótt ekki sé beinlínis óheimilt að krefja stefndu um málskostnað telji stefnandi slíka kröfu ekki samræmast anda laganna eins og máli þessu sé háttað.

III

Málsástæður og lagarök stefndu

Stefnda hafnar málatilbúnaði stefnanda og krefst þess að kröfum hans verði hafnað enda hafi málsmeðferð og ákvarðanataka kærunefndar jafnréttismála að öllu leyti verið í samræmi við lög.

Það sé markmið jafnréttislaga nr. 10/2008 að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Í 1. mgr. 26. gr. þeirra sé sérstaklega kveðið á um það að atvinnurekendum sé óheimilt að mismuna umsækjendum um starf á grundvelli kyns. Hlutverk kærunefndar jafnréttismála sé að stuðla að því að lögunum sé fylgt þannig að markmið þeirra náist.

Stefnda byggir á því að hún hafi verið látin gjalda kynferðis síns við skipun í embættið og því hafi ráðherra brotið gegn 1. mgr. 26. gr. laganna. Kærunefnd jafnréttismála hafi fallist á sjónarmið stefndu, með úrskurði í máli nr. 6/2020 frá 27. maí 2020, og komist réttilega að þeirri niðurstöðu að ráðherra hafi brotið gegn tilvísuðu ákvæði við skipun í embætti ráðuneytisstjóra mennta- og menningarmálaráðneytisins. Að mati stefndu hafi stefnandi ekki fært fram neinar þær röksemdir sem leiða eigi til ógildingar á úrskurði kærunefndar jafnréttismála.

Við mat á úrskurðum kærunefndar jafnréttismála verði dómstólar að hafa í huga það markmið jafnréttislaga að jafna stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins með því að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla.

Stefnda tekur fram að málatilbúnaður stefnanda fyrir dómi hafi tekið á sig allt aðra mynd en fyrir kærunefnd jafnréttismála. Séu nú bornar á borð fyrir dóminn röksemdir sem ekki hafi verið haldið fram fyrir kærunefndinni og gengið afar langt í röksemdafærslu gegn niðurstöðu nefndarinnar. Með kröfugerð sinni haldi stefnandi því fram að forsendur séu til að ógilda úrskurð kærunefndarinnar. Stefnandi geti borið þann ágreining undir dómstóla, en ekki komi til töku nýrrar stjórnvaldsákvörðunar með dómsorði. Afmarkist verkefni dómstóls í þessu máli því við það eitt að meta hvort ógilda beri ákvörðun kærunefndarinnar. Við það mat verður að líta til þess hvernig stefnandi og stefnda lögðu málið upp fyrir nefndinni. Ekki komi til greina að stefnandi dragi fram ný sjónarmið sem ekki komu fram fyrir kærunefndinni þrátt fyrir að stefnanda hafi ítrekað verið veittur kostur á að koma sjónarmiðum sínum að.

Stefnda bendir á að stjórnvöld séu í störfum sínum og athöfnum bundin af lögmætisreglunni. Af lögmætisreglunni leiði að stjórnvöld hafi ekki sama frelsi og einkaaðilar til að setja fram kröfur og málsástæður, heldur verði þau að gæta þess að virða gildandi rétt og leitast við að framfylgja vilja löggjafans. Því hvíli ákveðin hlutlægnisskylda á stjórnvöldum, jafnt í beinum samskiptum við borgarana og fyrir kærunefndum og dómstólum. Þá beri stjórnvöldum að gæta meðalhófs. Af þessari sérstöðu ríkisins sem aðila að dómsmáli leiði einnig að þau sjónarmið stefnanda sem fyrst hafi komið fram í stefnu eigi ekki að komast að í málinu.

Vilji löggjafans hafi verið sá að kærunefnd jafnréttismála fengi aukið vægi í því skyni að tilgangur laganna, að tryggja jafna stöðu og rétt kynjanna, næði skjótar fram að ganga. Þrátt fyrir þennan skýra vilja löggjafans sýndi ráðherra fálæti við meðferð málsins fyrir kærunefnd jafnréttismála. Komi fram í forsendum úrskurðar nefndarinnar að verulega hafi skort á efnislegan rökstuðning ráðherra og hafi hún ekki brugðist við fjölda athugasemda sem fram hafi komið í kæru til nefndarinnar þrátt fyrir að ríkt tilefni hafi verið til fyrir ráðherra að svara mörgum þeirra athugasemda. Verði að hafna þeim rökum stefnanda að ummæli kærunefndar séu til marks um skort á rannsókn málsins, enda hafi þau lotið að óvenju fátæklegum rökstuðningi ráðherra sem kaus að bregðast ekki við athugasemdum sem stefnda setti fram fyrir kærunefndinni og ráðherra hafi sérstaklega verið boðið að tjá sig um.

M eð málatilbúnaði sínum öllum virðist stefnandi freista þess að svipta stefndu réttarhagræðinu af því að fara fyrir kærunefndina, en úrskurðum nefndarinnar sé ætlað að vera bindandi fyrir báða málsaðila. Ef það fengist staðist að ráðherra gæti nú umturnað málatilbúnaði sínum myndi það þýða að opinberir veitingarvaldshafar gætu í reynd sleppt því að svara erindum kærunefndar jafnréttismála. Sjá megi af 4. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 220/2017, um málsmeðferð fyrir kærunefnd jafnréttismála, að mikið er lagt upp úr því að kærunefndinni sé send afstaða aðila máls. Hljóti verkefni dómstóla að vera að meta hvort þær röksemdir sem teflt hafi verið fram fyrir nefndinni réttlæti beitingu sönnunarreglu 4. mgr. 26. gr. jafnréttislaga á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Verði að gera athugasemdir við það að stefnda þurfi nú að sæta því að taka til varna í dómsmáli til varnar niðurstöðu kærunefndar jafnréttismála og gegn málsástæðum sem hvergi hafi komið fram áður.

Stefnda vísar á bug röksemdum stefnanda um að hann hafi ekki getað beitt sér fyrir kærunefndinni þar sem rökstuðningur stjórnvalda þegar komi að ráðningu í opinbert starf snúi að því að rökstyðja hvers vegna viðkomandi fékk embættið en stjórnvöld eigi ekki að rökstyðja hvers vegna aðrir umsækjendur fengu ekki starfið. Slíkt eigi vissulega við um eftirfarandi rökstuðning í tengslum við stjórnvaldsákvörðun um skipun í opinbert embætti. Þegar sú ákvörðun sem deilt sé um í málinu hafi verið tekin hafi stjórnsýslumálinu um skipun í embætti verið lokið og nýtt mál hafið. Hið nýja stjórnsýslumál hafi snúist um það hvort ráðherra hefði brotið gegn jafnréttislögum. Fyrir kærunefndinni hafi ráðherra bæði verið rétt og skylt að koma á framfæri öllum þeim sjónarmiðum sem byggja átti á fyrir nefndinni. Við þær aðstæður hafi ráðherra ekki getað komið sér hjá því að skýra mat sitt á stefndu samanborið við þann karl er embættið hlaut. Vegna ítrekaðra tilvísana stefnanda til álits setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6395/2011 telur stefnda rétt að benda á að Hæstiréttur hafi, eftir að umrætt álit var birt, kveðið upp dóm í máli nr. 364/2014, þar sem hafi reynt á fjölmörg þeirra atriða sem fjallað sé um í álitinu og komist að annarri niðurstöðu en settur umboðsmaður. Dómurinn hafi verið skipaður fimm dómurum og hafi verulegt vægi við túlkun jafnréttislaga. Það veki athygli að stefnandi láti hjá líða að fjalla um þennan dóm þrátt fyrir að vísað sé til dómaframkvæmdar Hæstaréttar í stefnu. Loks sé rétt að hafa í huga að álit umboðsmanns Alþingis eru ekki bindandi, en dómar Hæstaréttar hafi hins vegar fordæmisgildi þegar reyni á sambærileg atriði fyrir dómstólum auk þess sem þeir bindi hendur stjórnvalda, þ. m. t. kærunefndar jafnréttismála þegar hún úrskurði í einstökum málum.

Stefnda telur ekki skilyrði vera til ógildingar á úrskurði kærunefndarinnar enda engir form- eða efnisannmarkar á honum sem leitt geti til þeirrar niðurstöðu. Stefnandi byggi ógildingarkröfu sína á því að kærunefndin hafi ekki játað ráðherra svigrúm við mat á þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar skipuninni og að mat og aðferðir kærunefndarinnar hafi ekki samræmst lögbundnu hlutverki hennar.

Stefnda bendir á að úrskurður kærunefndar jafnréttismála teljist stjórnvaldsákvörðun og að slíkar ákvarðanir verði ekki ógiltar nema þær séu haldnar form- eða efnisannmarka að lögum, annmarkinn sé verulegur og veigamikil rök mæli ekki gegn því að ógilda ákvörðunina, t. d. réttmætar væntingar eða góð trú. Annmarki teljist almennt ekki verulegur nema hann sé almennt til þess fallinn að hafa áhrif á efni ákvörðunar.

Stefnandi byggi á því að mat og aðferð kærunefndar jafnréttismála sem lögð hafi verið til grundvallar í úrskurði nefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við lögbundið hlutverk kærunefndarinnar. Telji stefnandi það ekki verkefni kærunefndar jafnréttismála að endurmeta hvern hefði átt að ráða í umrætt embætti heldur eingöngu að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun um ráðningu eða skipun brjóti í bága við 1. mgr. 26. gr. jafnréttislaga.

Þessar fullyrðingar í stefnu virðist byggjast á misskilningi því enda þótt kærunefnd jafnréttismála sé vissulega ekki falið að fara heildstætt yfir umsækjendur og meta hver þeirra hafi verið hæfastur þá sé nefndinni í jafnréttislögum falið að meta hvort veitingarvaldshafinn hafi mismunað umsækjendum um starf á grundvelli kyns. Það liggi í hlutarins eðli að til að lögin nái markmiði sínu geti verið óhjákvæmilegt fyrir nefndina að bera saman mat opinbers veitingarvaldshafa á þeim sem kæri mál annars vegar og hins vegar þeim er hljóti starf. Að öðrum kosti sé nefndinni ómögulegt að meta hvort umsækjendum hafi í raun verið mismunað á grundvelli kyns. Í samræmi við það sé beinlínis kveðið á um það í 5. mgr. 26. gr. jafnréttislaga að við matið eigi nefndin að taka mið af menntun, starfsreynslu, sérþekkingu eða öðrum sérstökum hæfileikum sem krafa sé gerð um í viðkomandi starfi samkvæmt lögum eða reglugerðum eða telja verði annars að komi að gagni í starfinu. Sé það raunar einnig í samræmi við álit setts umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6395/2011. Þá hafi heimild kærunefndarinnar til slíks mats verið staðfest af Hæstarétti Íslands í fyrrgreindum dómi í máli nr. 364/2014.

Frá því að framangreindur dómur Hæstaréttar féll hafi hvorki dómstólar né umboðsmaður Alþingis fundið að aðferðafræði eða mati kærunefndar jafnréttismála. Þá hafi málsaðilar nær undantekningarlaust ákveðið að una úrskurðum nefndarinnar. Við meðferð málsins hafi kærunefndin í öllu farið að þeim viðmiðum sem lesa megi úr framangreindum dómi. Sjónarmiðum um að kærunefnd jafnréttismála hafi ekki beitt lögmætum aðferðum við úrlausn sína sé því vísað á bug.

Stefnandi byggi á því að stefnda hafi ekki leitt að því líkur að henni hafi verið mismunað á grundvelli kyns við skipun P-kk-ef M-kk-ef í embætti ráðuneytisstjóra. Í því samhengi virðist stefnandi byggja á því að kærunefnd jafnréttismála fjalli í úrskurði sínum ekkert um jafnrétti kynjanna eða það hvernig ráðherra hafi mismunað stefndu á grundvelli kyns. Stefnandi vísi til þess að sönnunarbyrðinni sé strax snúið við án þess að rökstutt sé hvernig bein eða óbein mismunun sé fyrir hendi.

Þessum ályktunum mótmæli stefnda sem röngum. Aðili sem kæri mál til kærunefndar jafnréttismála geti leitt nægar líkur að mismunun í skilningi reglunnar þannig að sönnunarbyrði verði snúið við án þess að nokkuð í gögnum málsins vísi beinlínis til kynferðis kæranda. Þannig þurfi ekki að liggja fyrir skjalfestir fordómar í garð annars kynsins við ráðningu til að mismunun á grundvelli kynferðis teljist vera fyrir hendi, eins og stefnandi virðist halda fram.

Við mat á lögmæti ráðningar út frá jafnréttislögum sé ekki sjálfgefið að opinber veitingarvaldshafi geti borið fyrir sig svigrúm við mat á því hvaða málefnalegu sjónarmið skuli lögð til grundvallar, og þá hvernig einstakir umsækjendur falli að slíkum sjónarmiðum, hafi mál ekki verið rannsakað nægjanlega, svo sem ef umsagna hefur ekki verið leitað um umsækjanda sem að öllu jöfnu ætti að teljast í hópi sterkari umsækjenda. Hið sama eigi við ef óútskýrt misræmi virðist hafa verið fyrir hendi við mat hins opinbera veitingarvaldshafa á kæranda og þeim einstaklingi sem starfið hlaut. Slíkt geti leitt til þess að kærunefnd jafnréttismála fari nánar ofan í saumana á röksemdafærslu hins opinbera veitingarvaldshafa. Auk þess sé ekki sjálfgefið að opinber veitingarvaldshafi geti í ríkum mæli borið fyrir sig svigrúm til mats á þáttum sem séu hlutlægir fremur en huglægir, svo sem hversu vel umsækjendur uppfylli kröfur um menntun. Í 5. mgr. 26. gr. jafnréttislaga sé enda berum orðum gert ráð fyrir að sérstaklega þurfi að líta til atriða á borð við menntun við mat á því hvort einstaklingi hafi verið mismunað á grundvelli kyns við ráðningu í starf. Lögin geri þannig ráð fyrir því að það geti verið óhjákvæmilegt fyrir kærunefndina að komast að niðurstöðu um það hvort ákvörðun um ráðningu hafi verið reist á réttum forsendum. Þá geti nefndin þurft að líta til krafna um hæfni, sem getið sé í starfsauglýsingu, og einnig til annarra atriða sem opinber veitingarvaldshafi kveðst hafa byggt ákvörðun sína á, og taka afstöðu til þess hvort þær kröfur og þau atriði, svo og beiting þeirra, hafi verið málefnaleg, sbr. fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 364/2014. Eftir því sem fleiri misbrestir reynist vera á ákvörðun opinbers veitingarvaldshafa megi búast við því að hann geti síður borið fyrir sig fyrrgreint svigrúm og haldið því fram að kærunefndin eigi einfaldlega að treysta opinberum veitingarvaldshöfum, eins og stefnandi byggi á að kærunefndinni, og raunar dómstólum líka, beri að gera.

Í úrskurði kærunefndar í máli nr. 6/2020 sé farið mjög skipulega yfir hvern og einn matsþátt og þau sjónarmið sem þar hafi verið lögð til grundvallar. Í nokkrum tilvikum sé það niðurstaða kærunefndarinnar að ekki séu efni til að hrófla við niðurstöðu veitingarvaldshafa, en gerðar séu alvarlegar athugasemdir við aðra þætti í mati hæfnisnefndarinnar sem ráðherra hafi lagt til grundvallar. Samandregin niðurstaða nefndarinnar sé sú að kærandi hafi leitt nægar líkur að því að henni hafi verið mismunað á grundvelli kyns við ráðninguna þannig að sönnunarbyrði fyrir því að reglan um jafnrétti kynjanna hefði ekki verið brotin færist með því yfir til ráðherra.

Sé það í fullu samræmi við 4. mgr. 26. gr. jafnréttislaga sem kveði á um að kæranda beri einungis að leiða líkur að því að honum hafi verið mismunað á grundvelli kyns við skipun í starf. Undirstrikað sé að kæranda beri ekki að sanna að hann hafi orðið fyrir beinni eða óbeinni mismunun, einungis leiða að því líkur. Þegar það takist, eins og í tilfelli stefndu, snúist sönnunarbyrðin við og ráðherra beri að sanna að aðrar ástæður en kyn hafi legið til grundvallar skipun í starf. Það sé því ráðherra að sanna að meginreglan um jafnrétti kynjanna hafi ekki verið brotin. Sé þetta skýrt af lögskýringargögnum og leiði einnig af skyldum íslenska ríkisins á grundvelli EES- samningsins, sbr. tilskipun 2006/54/EB um framkvæmd meginreglunnar um jöfn tækifæri og jafna meðferð karla og kvenna að því er varðar atvinnu og störf.

Það leiði einnig af sönnunarreglu jafnréttislaga að málsástæður stefnanda, m. a. um að niðurstaða kærunefndar jafnréttismála sé að einhverju leyti óljós þar sem ekki sé fjallað um aðra umsækjendur en stefndu og þann er hlaut starfið, falli um sig sjálfar. Af þessu tilefni sé áréttað að það sé ekki hlutverk kærunefndarinnar að skera úr um það hvaða einstakling úr hópi umsækjenda hefði borið að skipa í embættið. Þess í stað sé nefndinni ætlað að taka erindi til meðferðar og kveða upp skriflegan úrskurð um það hvort ákvæði jafnréttislaga hafi verið brotin, sbr. 2. mgr. 5. gr. laganna.

Eftir að kærunefndin hafi komist að því að beita ætti sönnunarreglu 4. mgr. 26. gr. laganna hafi það komið í hlut ráðherra að sanna að kyn hefði ekki ráðið skipuninni heldur önnur sjónarmið og beri ráðherra þar með allan halla af sönnunarskorti þar að lútandi. Í slíkri sönnunarreglu felist einfaldlega að vafi sem sé uppi sé túlkaður stefndu í hag en ekki stefnanda.

Ef fallist væri á málatilbúnað stefnanda, sem sé stjórnvald, væri stefnda, sem sé einstaklingur, í reynd svipt því réttarhagræði sem löggjafinn hafi búið henni með sérstakri sönnunarreglu jafnréttislaganna. Þannig ætlist stefnandi til þess að kærunefnd jafnréttismála veiti stefnanda svo mikið svigrúm að í reynd væri ómögulegt að leggja nokkurt mat á störf stefnanda sem stjórnvalds. Slík nálgun væri í andstöðu við það hvernig Hæstiréttur hafi skýrt jafnréttislög nr. 10/2008 varðandi hlutverk kærunefndar jafnréttismála.

Stefnandi byggi á því að kærunefnd jafnréttismála hafi ekki játað ráðherra svigrúm við mat á sjónarmiðum sem legið hafi til grundvallar skipuninni og telji að skipun í embætti sé mjög matskennd ákvörðun.

Vegna þessa telur stefnda rétt að árétta að samkvæmt verðleikareglunni hafi ráðherra borið að skipa hæfasta umsækjandann í embættið á grundvelli faglegra sjónarmiða. Þegar komi að skipun í embætti ráðuneytisstjóra verði að hafa í huga að um sé að ræða lögbundið embætti. Þá sé starfssvið ráðuneytisstjóra annars vegar skilgreint í lögum og hins vegar hafi myndast ríkar hefðir um það hvaða verkefnum ráðuneytisstjóri skuli sinna. Við matið verði veitingarvaldshafi einnig ávallt að hafa í huga hvort skipun í embætti feli í sér mismunun á grundvelli kyns, en skv. 26. gr. jafnréttislaga skuli við mat á því taka mið af menntun, starfsreynslu, sérþekkingu eða öðrum sérstökum hæfileikum sem krafa sé gerð um í viðkomandi starfi samkvæmt lögum eða reglugerðum eða telja verði annars að komi að gagni í starfinu.

Eftir að veitingarvaldshafi hafi afmarkað þau sjónarmið sem hann hyggist byggja ákvörðunina á verði að meta umsækjendur í ljósi þeirra á grundvelli fullnægjandi upplýsinga. Í þessu máli hafi kærunefnd jafnréttismála ekki gert athugasemdir við þær kröfur sem birtust í auglýsingu ráðherra um starfið. Þvert á móti komi fram í úrskurðinum að hæfniskröfurnar hafi verið málefnalegar og innan svigrúms ráðherra til að skilgreina menntunar- og hæfnikröfur starfsins. Að því leyti hafi kærunefndin veitt ráðherra visst svigrúm. Þegar hafi komið að mati á því hvernig stefnda, og sá karl sem embættið hlaut, féllu að þeim kröfum sem gerðar voru í auglýsingu hafi komið í ljós að málið hafði ekki verið rannsakað nægilega vel í ráðningarferlinu auk þess sem ýmsir aðrir misbrestir hafi komið í ljós, eins og rakið sé hér á eftir í umfjöllun um einstaka matsþætti. Allt hafi þetta orðið til þess að ráðherra hafi ekki getað látið nægja að vísa til þessa svigrúms síns við meðferð málsins fyrir kærunefnd jafnréttismála.

Í stefnu sé því haldið fram að verulega óljóst sé hvernig kærunefndin komist að þeirri niðurstöðu að ráðherra hafi brotið gegn jafnréttislögum þegar öll umfjöllun nefndarinnar snúi að því að endurmeta umsögn hæfnisnefndarinnar.

Stefnda tekur fram að kjarni málsins sé sá að um hafi verið að ræða eitt heildstætt ráðningarferli þar sem ráðherra, sem veitingarvaldshafi, beri ábyrgð á öllu ferlinu. Ráðherra geti ekki skýlt sér á bak við utanaðkomandi aðila, eins og ráðgefandi hæfnisnefnd, sem komi að undirbúningi máls. Það sé ráðherra sem taki ákvörðun um það hvaða umsækjandi teljist vera hæfastur og verði skipaður í embættið. Sú ákvörðun verði að byggjast á fullnægjandi upplýsingum um alla umsækjendur. Þannig hvíli rannsóknarskylda á ráðherra, m. a. hvað það snerti að ályktanir sem fram komi í áliti hæfnisnefndar séu réttar og byggðar á fullnægjandi gögnum og að farið hafi verið að jafnréttislögum. Af gögnum málsins verði ráðið að ráðherra hafi lagt mat hæfnisnefndarinnar til grundvallar við ákvörðun sína og þar með gert niðurstöðu nefndarinnar að sinni. Á því beri ráðherra ábyrgð.

Stefnandi haldi því fram að ráðherra hafi í reynd verið bundin af niðurstöðum hæfnisnefndarinnar þar sem mikið þurfi að koma til svo að ráðherra geti vikið frá áliti hennar. Vegna þessa tekur stefnda fram að ákvæði 2. mgr. 19. gr. laga um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011 sé mjög skýrt um það að niðurstaða nefnda sem ráðherra skipar til að meta hæfni umsækjenda um embætti ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra í ráðuneytum sé ráðgefandi við skipun í embætti.

Í athugasemdum við 19. gr. frumvarps þess er hafi orðið að lögum nr. 115/2011 komi ítrekað fram að mat hæfnisnefnda sé ráðgefandi fyrir ráðherra við skipun í embætti. Í 3. mgr. sé því þó bætt við að ætla verði að veigamiklar hlutlægar og málefnalegar ástæður verði að vera fyrir hendi ætli ráðherra að horfa fram hjá áliti hæfnisnefndar. Segi svo: „Álit hæfnisnefndar getur þó ekki komið í veg fyrir sjálfstætt mat ráðherra heldur verður hluti af þeim þáttum sem ráðherra skal byggja mat sitt á.“ Þannig sé alveg ljóst að álit hæfnisnefndar bindi ráðherra ekki á neinn hátt og að það sé einungis „hluti af þeim þáttum“ sem ráðherra skuli byggja mat sitt á. Í þessu samhengi sé brýnt að árétta að það að koma á fót ráðgefandi nefnd einstaklinga, sem valdir séu af ráðherra, leysi ráðherra ekki undan þeirri fortakslausu skyldu að fylgja jafnréttislögum við skipun í opinbert embætti.

Stefnda byggir á því að dómur Hæstaréttar í máli nr. 591/2017 sem stefnandi vísi til eigi ekki við um það mál sem hér sé til umfjöllunar. Í því máli hafi verið fjallað um skipun dómsmálaráðherra í embætti landsréttardómara og hafi rannsókn dómnefndar þar að lögum komið í stað rannsóknar sem ráðherra hefði ella borið að láta fara fram skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Niðurstaða dómnefnda um hæfni umsækjenda um embætti dómara sé því allt annars eðlis en ráðgefandi niðurstaða hæfnisnefndar á grundvelli 19. gr. laga nr. 115/2011.

Þá mótmæli stefnda fullyrðingum í stefnu um að í hæfnisnefndinni hafi setið einstaklingar „sem uppfylltu lögbundin skilyrði til setu í hæfnisnefnd“. Stefnda telji þvert á móti að hæfnisnefndin hafi ekki uppfyllt skilyrði um að innan nefndarinnar væri góð þekking á starfsemi Stjórnarráðs Íslands, sbr. 3. gr. reglna nr. 393/2012 um ráðgefandi nefndir er meta hæfni umsækjenda um embætti við Stjórnarráð Íslands, enda verði ekki séð að neinn nefndarmanna hafi nokkru sinni starfað innan Stjórnarráðsins eða hafi á annan hátt aflað sér fullnægjandi þekkingar á starfsemi þess. Telji stefnda vanþekkingu nefndarmanna hinnar ráðgefandi nefndar á starfsemi Stjórnarráðsins og hlutverki ráðuneytisstjóra koma vel fram í þeim spurningum sem lagðar hafi verið fyrir umsækjendur í viðtölum og þetta hafi haft áhrif á mat nefndarinnar.

Í ljósi alls framangreinds byggir stefnda á því að enginn annar en ráðherra geti borið ábyrgð á því að hafa ekki kynnt sér nánar fullyrðingar hinnar ráðgefandi nefndar heldur lagt niðurstöðu nefndarinnar til grundvallar ákvörðun sinni gagnrýnislaust.

Í stefnu sé því haldið fram að kærunefndinni hafi verið skylt að leita eftir afstöðu P-kk-ef M-kk-ef við meðferð málsins, bæði á grundvelli rannsóknarreglunnar og andmælaréttar P-kk-ef, enda teljist hann aðili að máli kærunefndarinnar í skilningi stjórnsýsluréttar. Stefnda mótmælir þessu. Hér byggi stefnandi enn á málsástæðum sem Hæstiréttur hafi hafnað á afgerandi hátt í hliðstæðu máli, sbr. dóm í máli nr. 364/2014.

Kvörtun stefndu til kærunefndarinnar hafi beinst að því að veitingarvaldshafinn, mennta- og menningarmálaráðherra, hafi brotið gegn ákvæðum jafnréttislaga. Kvörtunin hafi ekki beinst að P-kk-þgf M-kk-þgf og stefnda hafi aldrei haldið því fram að hann hafi brotið gegn jafnréttislögum. Kærunefnd jafnréttismála hafi ekki vald til að hnekkja skipun ráðherra í embætti ráðuneytisstjóra og því verði ekki séð að P-kk-nf M-kk-nf hafi átt nokkra aðild að málinu. Þá sé bent á að bréf kærunefndar bárust ráðuneyti því er P-kk-nf stýri og svör ráðuneytisins hafi verið undirrituð af starfsmönnum þess. Megi því gera ráð fyrir að hann hafi vitað um rekstur málsins og verið í lófa lagið að senda inn athugasemdir teldi hann þörf á því.

Í stefnu sé því haldið fram að á kærunefnd jafnréttismála hvíli sérstök rannsóknarskylda og það gagnrýnt að kærunefndin hafi einungis fjallað um þau gögn sem ráðherra byggði mat sitt á en ekki bætt úr málsmeðferðarannmörkum. Stefnda bendir á að þessi sjónarmið séu raunar í andstöðu við önnur sjónarmið í stefnu þar sem byggt sé á því að kærunefnd hafi gengið of langt við endurmat á niðurstöðu hæfnisnefndar og ráðherra við skipun í stöðu ráðuneytisstjóra.

Stefnda kveðst mótmæla því að kærunefndin hafi vanrækt skyldu sína til rannsóknar málsins. Þvert á móti hafi nefndin starfað í samræmi við þær málsmeðferðarreglur sem jafnréttislög geri ráð fyrir, sbr. einnig reglugerð um málsmeðferð fyrir nefndinni. Í þessum efnum verði ekki hjá því komist að benda sérstaklega á að kærunefndin hafi lagt fyrir ráðherra að leggja fram öll gögn málsins auk þess sem nefndin hafi gefið ráðherra ítrekað færi á því að bregðast við málatilbúnaði stefndu í því stjórnsýslumáli sem rekið hafi verið fyrir kærunefndinni. Þar sem um opinberan veitingarvaldshafa hafi verið að ræða hafi ekki einungis verið heimild heldur skylda til að svara nefndinni. Í bréfi kærunefndarinnar til ráðherra 4. mars 2020 hafi verið óskað eftir að afstaða ráðherra til þeirra atriða sem fram kæmu í kæru stefndu ásamt fylgigögnum yrðu send kærunefndinni. Jafnframt hafi nefndin óskað eftir því að ráðherra léti nefndinni í té öll gögn er vörðuðu ráðningu í starfið, að svo miklu leyti sem viðkomandi gögn fylgdu ekki kærunni. Með öðru bréfi 16. apríl 2020 hafi frekari athugasemdir stefndu verið kynntar ráðherra og óskað eftir athugasemdum ráðherra ef einhverjar væru innan tiltekins frests. Árétta beri að það hafi einungis verið ráðherra sem gat skýrt fyrir kærunefndinni hvaða sjónarmið bjuggu að baki ákvörðun um skipun í embætti ráðuneytisstjórans.

Af málatilbúnaði stefnanda virðist mega ráða að gera eigi mun ríkari kröfur til stjórnsýslu kærunefndarinnar en stjórnsýslu ráðherra. Stefnda bendi á að stefnandi hafi ekki tilgreint hvaða frekari gagna nefndin hefði átt að afla við meðferð málsins. Að þessu leyti sé málatilbúnaður stefnanda óljós. Byggi stefnda á því að þar sem kærunefndin hafi kallað eftir öllum málsgögnum og gefið ráðherra ítrekað færi á að bregðast við málatilbúnaði stefndu fyrir nefndinni verði ekki dregin sú ályktun að rannsókn nefndarinnar hafi verið ábótavant. Þessi ályktun fær einnig stoð í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í máli nr. 364/2014. Af honum megi skýrlega ráða að ef ráðherra taldi tiltekin gögn vanta hefði ráðherra átt að afla þeirra að eigin frumkvæði og leggja fyrir kærunefndina.

Að öðru leyti verði við mat á rannsókn mála fyrir kærunefndinni að hafa hliðsjón af því að sérreglur gildi um málsmeðferð fyrir nefndinni, þar með talið um sönnun.

Þannig sé sérstaka sönnunarreglu að finna í 4. mgr. 26. gr. jafnréttislaga, sbr. einnig sérstakar leiðbeiningar löggjafans um nánari beitingu þeirrar sönnunarreglu í 5. mgr. 26. gr. laganna. Það leiði óhjákvæmilega af eðli sönnunarreglunnar að hafi líkur verið leiddar að því að við ráðningu hafi einstaklingum verið mismunað á grundvelli kyns skuli opinber veitingarvaldshafi sýna fram á að aðrar ástæður en kyn hafi legið til grundvallar ákvörðun hans. Þetta hafi í för með sér að hinn opinberi veitingarvaldshafi beri hallann af því takist sönnun ekki og komi þá ekki til frekari rannsóknar málsins af hálfu kærunefndarinnar. Ella yrði sönnunarreglan að engu gerð. Þessi atriði verði að hafa í huga við mat á því hvort rannsókn kærunefndarinnar hafi verið ábótavant. Sé ummælum stefnanda um að kærunefndinni hafi borið að endurtaka viðtöl við alla umsækjendur og hafa samband við umsagnaraðila alfarið vísað á bug.

Loks verði ekki hjá því komist að geta þess að ráðherra hafi brotið gegn rannsóknarreglu við undirbúning þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem ráðherra tók með skipun í embætti ráðuneytisstjóra. Nánar sé vikið að þessum misbresti á málsmeðferð ráðherra og áhrifum á úrskurð kærunefndarinnar í umfjöllun um matsþáttinn „leiðtogahæfni“ hér á eftir.

Stefnda byggi semfyrr á því að stefnandi hafi ekki leitt í ljós neina þá annmarka á úrskurði kærunefndar jafnréttismála sem leiða skuli til ógildingar úrskurðarins með dómi.

Í stuttu máli hafi kærunefndin komist að þeirri niðurstöðu að þær kröfur sem gerðar hafi verið til umsækjenda í auglýsingu hafi verið málefnalegar og innan svigrúms ráðherra til að skilgreina menntunar- og hæfniskröfur starfsins. Þeir þættir í mati ráðherra sem kærunefndin hafi fundið að lutu að fjórum matsflokkum, þ. e. menntun, reynslu af opinberri stjórnsýslu, leiðtogahæfileikum og hæfni til að tjá sig í ræðu og riti, en að mati stefndu verði að ganga út frá því að athugasemdir kærunefndarinnar við mat ráðherra varðandi fyrstu þrjá flokkana hafi hér ráðið mestu um niðurstöðu nefndarinnar.

Samantekið taldi kærunefndin að stefndu hefði ekki verið gert nægilega hátt undir höfði í umræddum fjórum matsþáttum, samanborið við þann sem hlaut starfið. Kærunefndin hafi einnig bent sérstaklega á að fullt tilefni hefði verið til að ræða við umsagnaraðila, þá einkum til að meta leiðtogahæfileika aðila og færni umsækjenda í mannlegum samskiptum. Afhjúpi sú athugasemd verulega veikleika á rannsókn málsins af hálfu hins opinbera veitingarvaldshafa. Þá hafi kærunefndin bent á ósamræmi við mat á leiðtogahæfileikum sem, að mati stefndu, sýni vel að hún hafi verið látin gjalda kynferðis síns. Loks skuli nefnt að kærunefndin hafi bent á að þekking og reynsla á sviði rekstrar og starfsmannahalds hafi verið sögð „æskileg“ í auglýsingu og vægi sá matsþáttur því ekki jafn þungt og aðrir þættir sem gerðir hefðu verið að fortakslausum skilyrðum í auglýsingu um starfið. Með þessu hafi kærunefndin einungis gengið út frá því sem alþekkt sé og bent hafi verið á í dómum og álitum umboðsmanns Alþingis, að gæta þurfi samræmis milli efnis auglýsingar um starf og mats á umsóknum. Þær kröfur og upplýsingar sem fram komi í starfsauglýsingu veiti ákveðna forsögn um það hvaða kröfur verði gerðar til umsækjenda og hvernig ætlunin sé að meta þær.

Þá beri að halda því til haga að ummæli stefnanda í stefnu um að kærunefndin telji að innbyrðis vægi allra matsþátta sé jafnt séu úr lausu lofti gripin og stangist í raun á við annað sem áður greinir um matsþáttinn „þekking og reynsla á sviði rekstrar og starfsmannahalds“.

Loks sé því mótmælt að stefnandi skuli láta í það skína að í þeim tilvikum þegar stefnda hafi að mati nefndarinnar staðið karlinum framar í tilteknum matsflokkum hafi verið um smávægilegan mun að ræða en ekkert sé vikið að því hvort mjótt kunni að hafa verið á mununum í þeim matsflokkum þar sem karlinn hafi þótt standa stefndu framar.

Hvað einstaka matsþætti snerti vilji stefnda taka eftirfarandi fram.

Menntun

Í auglýsingu um embætti ráðuneytisstjóra hafi verið gerðar kröfur um háskólamenntun sem nýtist í starfi og embættis- eða meistarapróf gert að skilyrði. Ljóst sé af auglýsingu að ekki sé öll háskólamenntun jöfn. Því hafi hinum opinbera veitingarvaldshafa og ráðgjöfum hans borið að haga mati á menntun umsækjenda í samræmi við þetta og kanna hvernig menntun umsækjenda myndi nýtast í embætti ráðuneytisstjóra miðað við þá lýsingu á embættinu sem fram hafi komið kom í auglýsingu og lögbundið hlutverk ráðuneytisstjóra.

Það hafi verið niðurstaða kærunefndar jafnréttismála að stefnda stæði P-kk-þgf M-kk-þgf framar varðandi kröfuna um menntun sem nýttist í starfi. Hafi sú niðurstaða byggst á því að með hliðsjón af eðli starfs ráðuneytisstjóra og lýsingu á því í starfsauglýsingu yrði guðfræðimenntun P-kk-ef ekki talin nýtast á sama hátt og grunnnám stefndu í lögfræði.

Menntun sé eitt af þeim atriðum sem kærunefnd jafnréttismála beri sérstaklega að líta til við beitingu sönnunarreglu 4. mgr. 26. gr. jafnréttislaga, sbr. 5. mgr. 26. gr. sömu laga. Hafi mat kærunefndarinnar því verið í fullu samræmi við ákvæði laga og verði ekki annað séð en að niðurstaða nefndarinnar sé rétt. Verði í þessu sambandi að hafa í huga að veitingarvaldshafi hafi ekki sama svigrúm til mats á fremur hlutlægum þáttum á borð við menntun og við mat á huglægum matsþáttum.

Í stefnu sé því haldið fram að hæfnisnefndin hafi „augljóslega eingöngu [horft] til prófa á meistarastigi við mat á því hvort umsækjendur væru mjög vel hæfir“. Stefnda mótmæli þessu, enda verði ekki séð að þessi fullyrðing hafi neina stoð í gögnum málsins. Í auglýsingunni hafi verið gerð krafa um að umsækjendur hefðu háskólamenntun sem nýttist í starfi og hafi verið gerð krafa um embættis- eða meistarapróf. Í umsögn hæfnisnefndarinnar hafi öll menntun umsækjenda verið tilgreind.

Í umsóknargögnum sé ekki yfirlit yfir þau námskeið sem P-kk-nf hafi tekið, hvorki í guðfræðinámi né í meistaranámi í lögfræði. Af yfirliti yfir kennslugreinar í námi til BA-prófs í guðfræði við Háskóla Íslands má sjá að augljóst sé að slíkt nám nýtist ekki á sama hátt í starfi ráðuneytisstjóra og grunnnám í lögfræði, þar sem m. a. er kennd almenn lögfræði, stjórnskipunarréttur og stjórnsýsluréttur, sem eru allt greinar sem nýtist ráðuneytisstjóra við dagleg störf. Verði ekki séð að þau námskeið sem P-kk-nf hafi setið í tveggja ára meistaranámi sínu í lögfræði komi í stað grunnnámskeiða í BA- námi í lögfræði, enda sé grunnur að lögfræðimenntun lagður í BA- námi. Þar séu kenndar mikilvægustu grunngreinar lögfræðinnar ásamt hinni lagalegu aðferð.

Stefnanda sé tíðrætt í stefnu um að einn umsækjenda hafi verið með doktorspróf í lögfræði og þar af leiðandi hafi verið órökrétt að stefnda félli í einhvers konar „sérflokk“ í þessum matsþætti. Stefnda telji þetta rökleysu enda geti hún vel talist hæfari en sá er hlaut embættið þrátt fyrir að einn umsækjenda hafi haft doktorspróf. Það breyti engu um það að stefnda teljist hæfari en sá er hlaut starfið, í þessum matsþætti. Kærunefndinni sé enda að lögum ekki falið að leysa sérstaklega úr því hver hafi verið hæfastur í hópi umsækjenda um starf, eins og áður hafi verið fjallað um.

Þá verði að gera athugasemd við fullyrðingar í stefnu um niðurröðun umsækjenda í flokka og sé í því sambandi bent á skyldu veitingarvaldshafa til að skipa þann í embætti sem hæfastur sé. Í slíku mati þurfi ráðherra að taka mið af hæfni umsækjenda, en hún geti verið misjöfn, jafnvel þótt báðir umsækjendur séu settir í sama „flokk“ af hæfnisnefnd.

Reynsla af opinberri stjórnsýslu

Það hafi verið niðurstaða kærunefndarinnar að stefnda stæði þeim framar sem embættið hlaut í matsþætti sem sneri að reynslu af opinberri stjórnsýslu. Segi í mati nefndarinnar að stefnda hafi meiri reynslu af opinberri stjórnsýslu en karlinn sem hlaut embættið og hafi á starfstíma sínum í stjórnsýslunni aflað sér reynslu og þekkingar sem hafi verulegt vægi í opinberri stjórnsýslu að því marki sem hún nýtist í störfum ráðuneytisstjóra, svo sem sérþekkingar í tengslum við gerð og frágang lagafrumvarpa, mikillar reynslu á sviði EES- réttar, reynslu af starfi skrifstofustjóra í tveimur ráðuneytum og þekkingar á stjórnsýslu Alþingis.

Niðurstaða kærunefndarinnar hvað þetta varðar sé málefnaleg og mjög vel rökstudd enda liggi fyrir að sá er embættið hlaut hafði nær enga reynslu af störfum innan Stjórnarráðsins. Ekki sé hægt að jafna starfi aðstoðarmanns ráðherra við starf skrifstofustjóra í ráðuneyti. Þá liggi fyrir að sá er stöðuna hlaut hafi enga reynslu haft af samningu lagafrumvarpa, innleiðingu EES- gerða, lögum um opinber fjármál og fleiri þáttum sem stefnda hafi haft yfirburðaþekkingu á og reynslu af og reyni talsvert á í daglegum störfum ráðuneytisstjóra.

Þá sé rétt að benda á að í umsögn hinnar ráðgefandi nefndar hafi verið nokkrar staðreyndavillur um stefndu, m. a. varðandi starf hennar við stýrihóp ráðuneyta og þings um framkvæmd EES- samningsins og starf hennar í fjármála- og efnahagsráðuneytinu, en í umsögn segi að húnhafi verið skrifstofustjóri í ráðuneytinu frá 2009– 2012. Hið rétta sé að hún hafi verið skrifstofustjóri lögfræðisviðs fjármála- og efnahagsráðuneytisins í sex ár, frá árinu 2009 þar til í október 2015. Megi ætla að sú langa reynsla hafi haft verulega þýðingu og því sé niðurstaða hæfnisnefndarinnar mjög gölluð að þessu leyti.

Leiðtogahæfni

Hæfnisnefndin hafi skipt matsþættinum um leiðtogahæfni og umfangsmikla stjórnunarreynslu upp í tvo þætti. Komist kærunefnd jafnréttismála að þeirri niðurstöðu að í ljósi rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins hafi verið fullt tilefni fyrir veitingarvaldshafa að ræða við umsagnaraðila til að meta jafn huglægan þátt og leiðtogahæfni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það hafi hins vegar ekki verið gert. Þá bendi kærunefndin á að ósamræmis hafi gætt við mat veitingarvaldshafa á þessum matsþætti og að ekki hafi verið settar fram haldbærar skýringar á því ósamræmi fyrir nefndinni.

Stefnandi hafi ekki bent á neitt sem haggað geti þessu mati kærunefndarinnar. Stefnda hafni auk þess alfarið þeirri röksemd stefnanda að tilgangslaust hafi verið að leita umsagna núverandi og fyrrverandi yfirmanna umsækjenda um leiðtogahæfni þar sem umsækjendur velji slíka umsagnaraðila sjálfir. Við þetta megi bæta að veitingarvaldshafa sé ávallt heimilt að leita umsagna annarra aðila en þeirra sem umsækjandi nefnir í umsókn sinni. Þá sé bent á að hinni ráðgefandi hæfnisnefnd hafi verið í lófa lagið að nýta aðrar aðferðir sem tilgreindar hafi verið í ráðningaráætlun sem möguleika við þriðja mat. Í ráðningaráætluninni komi fram að tilgangur þriðja matsins sé að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar séu til að nefndin geti skilað af sér endanlegu mati á því hvaða umsækjendur teljist hæfastir til að gegna embættinu. Samkvæmt áætluninni komi í fyrsta lagi til greina að leggja verklega æfingu fyrir umsækjendur til að styðja við mat á leiðtogahæfileikum og samskiptahæfileikum. Í öðru lagi skriflegt verkefni til að styðja við mat á þekkingu og færni í opinberri stjórnsýslu. Í þriðja lagi spurningalista fyrir persónuleikamat til að styðja við mat á leiðtoga- og samstarfshæfileikum. Í fjórða lagi komi til greina að óska eftir kynningu umsækjenda á framtíðarsýn eða líklegri nálgun sinni við tiltekin verkefni. Í fimmta lagi komi til greina að afla umsagna frá fyrri vinnuveitendum til að styðja við mat á framangreindum þáttum eða öðrum og í sjötta lagi að taka umsækjendur í annað viðtal. Í þessu tilviki hafi verið um að ræða umsækjendur með margvíslega stjórnunarreynslu af ýmsum vinnustöðum. Það að leggja mat á leiðtogahæfni þeirra í viðtali án þess að fyrir umsækjendur væru lögð próf, verklegar æfingar eða rætt við umsagnaraðila þeirra eða aðra sem upplýst gætu um þessa hæfileika sýni ámælisverðan skort á rannsókn stjórnsýslumáls sem hafi verið á ábyrgð hins opinbera veitingarvaldshafa.

Athugasemdir kærunefndar við þetta beri að skilja á þann veg að svigrúm stefnanda hafi ekki orðið eins mikið og ella, þegar mál hafi verið rannsakað á fullnægjandi hátt. Þá verði ekki hjá því komist að gera athugasemdir við það orðalag stefnanda að vandmeðfarið sé að ætla umsögnum „afgerandi þýðingu“ um atriði af þessu tagi þegar raunin hafi verið sú að með því að leita ekki umsagna hafi þeim einfaldlega ekki verið veitt neitt vægi.

Varðandi viðtöl sem tekin hafi verið við umsækjendur bendi stefnda á að skráningu á því sem þar fór fram hafi verið verulega ábótavant. Það eina sem liggi fyrir séu „punktar ritara úr viðtölum“. Þeir séu fullir af rangfærslum og misskilningi og augljóslega ekki fullnægjandi skráning á því sem fram hafi farið í viðtölunum, enda komi fram í tölvupósti ritara til formanns hæfnisnefndar að hún sendi formanninum það sem hún sé „komin með“ og að það vanti eitthvað inn í sem hæfnisnefndin geti vonandi bætt við. Ljóst sé að hæfnisnefndin hafi engu bætt við framangreinda punkta. Þá liggi einnig fyrir að þeir voru, eins og fleiri gögn nefndarinnar, ekki færðir í málaskrá ráðuneytisins fyrr en í janúar 2020, löngu eftir að skipað hafði verið í embættið.

Þegar skipun í embætti sé rökstudd með vísan til persónulegra eiginleika og frammistöðu í viðtali og fullnægjandi gögn liggja ekki til grundvallar verði ekki annað séð en að ráðningin sé byggð á einhliða fullyrðingum veitingarvaldshafa. Hafi umboðsmaður Alþingis bent á að gæta verði varfærni í að veita slíkum sjónarmiðum afgerandi vægi andspænis þeim opinberu hagsmunum sem ráðning í starf hjá hinu opinbera eigi að þjóna, sbr. álit umboðsmanns í máli nr. 4219/2004. Þannig sé ljóst að alltaf verði að vega huglæg matsatriði á móti öðrum hlutlægum forsendum sem miði að því að upplýsa hvers megi vænta af frammistöðu umsækjenda í starfinu.

Stefnandi haldi því fram að „stjórnvöld og dómstólar“ þurfi einfaldlega að „treysta heildarmati“ þeirra sem viðstaddir hafi verið viðtöl við umsækjendur. Hér virðist stefnandi líta fram hjá því að markmið löggjafans með því að koma á fót kærunefnd jafnréttismála sé að skapa farveg fyrir borgarana til að þeir þurfi ekki einfaldlega að „treysta“ þeim sem taka ákvarðanir um ráðningar í kerfi þar sem misrétti hafi löngum viðgengist. Þá leiði úrskurður kærunefndar bæði í ljós efnislega annmarka og skort á rannsókn máls af hálfu hins opinbera veitingarvaldshafa, sem síst sé til þess fallið að stuðla að trausti.

Hæfni til að tjá sig í riti Kærunefnd jafnréttismála geri alvarlegar athugasemdir við mat á þættinum sem sneri að hæfni umsækjenda til að tjá sig í riti. Taldi kærunefndin að rökstuðningur fyrir hæfni þess sem embættið hlaut hefði verið ófullnægjandi og að stefnda hefði staðið honum framar að þessu leyti, enda hefði hún ritað ritrýndar greinar, bókarkafla, handbækur og skýrslur auk þess sem hún hefði samið fjölda lagafrumvarpa, reglugerða og nefndarálita og kennt lögfræði við þrjá íslenska háskóla í 24 ár, þar af sem aðjúnkt við lagadeild Háskóla Íslands frá 2005. Mat á hæfni þess sem hlaut embættið hafi eingöngu verið byggt á framsetningu umsóknar hans og verkefnum sem hann hafði komið að.

Stefnda kveðst telja ljóst að rökstuðningur veitingarvaldshafa hafi hvað þetta varðar verið alls kostar ófullnægjandi og að niðurstaða kærunefndarinnar sé rétt hvað þennan matsþátt varðar, enda hafi stefnandi ekki sýnt fram á að frekari gögn hafi legið til grundvallar mati samkvæmt þessum matsþætti. Þá skuli tekið fram að þrátt fyrir að í kæru til nefndarinnar hafi stefnda gert athugasemdir við mat hins opinbera veitingarvaldshafa á þessum matsþætti hafi ekki verið vikið einu orði að því mati af hálfu ráðherra fyrir kærunefndinni.

Jafnvel þótt ekki yrði fallist á niðurstöðu kærunefndarinnar hvað þennan matsflokk varðar þá er einsýnt að hér var ekki um eins veigamikinn þátt að ræða og matsflokkana þrjá sem fjallað hefur verið um hér að framan. Telja verði ljóst að annmarkar við mat á framangreindum þremur matsþáttum hefðu einir og sér leitt til þeirrar niðurstöðu að kærandi hefði leitt nægar líkur að mismunun þannig að beita bæri sönnunarreglu 4. mgr. 26. gr. jafnréttislaga.

Þegar allt framangreint er virt telur stefnda ljóst að mat og aðferðafræði kærunefndar jafnréttismála við meðferð kæru stefndu til nefndarinnar hafi verið í fullu samræmi við lög og að stjórnvaldsákvörðun nefndarinnar hafi ekki verið haldin neinum þeim form- eða efnisannmarka að lögum sem hafi almennt verið til þess fallinn að hafa áhrif á efni ákvörðunarinnar. Því séu ekki fyrir hendi skilyrði til að fallast á kröfu stefnanda um ógildingu á úrskurði kærunefndar jafnréttismála í máli nr. 6/2020.

Stefnda reisir kröfur sínar um málskostnað úr ríkissjóði við 6. mgr. 5. gr. laga nr. 10/2008, sbr. 130. gr., sbr. 129. gr., laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV

Niðurstaða

Mál þetta á rætur að rekja til skipunar í embætti ráðuneytisstjóra í mennta- og menningarmálaráðuneytinu þann 1. nóvember 2019 sem auglýst hafði verið laust til umsóknar 8. júní sama ár. Stefnda í máli þessu kærði skipunina til kærunefndar jafnréttismála sem komst að þeirri niðurstöðu þann 27. maí 2020 í máli nr. 6/2020 að mennta- og menningarmálaráðherra hefði brotið gegn 1. mgr. 26. gr. laga nr. 10/2008 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla við skipunina. Stefnandi telur verulega annmarka vera á úrskurði nefndarinnar, hvort sem litið er á hvern og einn annmarka sjálfstætt eða þeir metnir heildstætt. Hefur stefnandi því höfðað mál þetta til ógildingar á úrskurði kærunefndarinnar. Það kemur í hlut stefndu, sem kæranda í málinu í öndverðu, að grípa til varna og krefst hún þess að kröfu stefnanda verði hafnað þar sem engir annmarkar séu á úrskurði nefndarinnar sem leitt geti til ógildingar hans. Fyrir dóminum liggur því að taka afstöðu til þess hvort skilyrði séu til ógildingar fyrrnefnds úrskurðar kærunefndar jafnréttismála eður ei.

Efni úrskurðarins og niðurstaða nefndarinnar hefur verið ítarlega rakin hér framar, en eins og þar greinir taldi nefndin annmarka hafa verið á mati stefnanda á stefndu og þeim er embættið hlaut hvað varðaði menntun hennar, reynslu hennar af opinberri stjórnsýslu, leiðtogahæfileika hennar og hæfni hennar til að sjá sig í riti en allt hafi þetta verið fortakslaus skilyrði sem birtust í auglýsingu um embættið. Taldi nefndin að stefnda hefði leitt aðþví nægar líkur að henni hefði verið mismunað á grundvelli kyns við ráðninguna þannig að beita bæri sönnunarreglu 4. mgr. 26. gr. laganna við úrlausn málsins. Var það mat nefndarinnar að stefnanda hefði ekki tekist að sýna fram á að aðrar ástæður en kyn hefðu legið til grundvallar ákvörðun um skipun í embættið og hefði ráðherra því brotið gegn 1. mgr. 26. gr. laganna.

Dómurinn tekur í upphafi fram að úrskurður kærunefndar jafnréttismála telst stjórnvaldsákvörðun og slíkar ákvarðanir verða ekki ógiltar nema þær séu haldnar form-eða efnisannmarka að lögum, annmarkinn sé verulegur og veigamikil rök mæli ekki gegn því að ógilda ákvörðunina, t. d. réttmætar væntingar eða góð trú. Annmarki telst almennt ekki verulegur nema hann sé almennt til þess fallinn að hafaáhrif á efni ákvörðunar.

Er atvik máls þessa urðu voru í gildi lög nr. 10/2008 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla en þau voru felld úr gildi með lögum nr. 150/2020 um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna og um þetta svið gilda nú þau lög og lög nr. 151/2020 um stjórnsýslu jafnréttismála. Í 1. mgr. 1. gr. fyrstnefndu laganna er mælt fyrir um að markmið þeirra sé að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laganna er atvinnurekendum óheimilt að mismuna umsækjendum um starf á grundvelli kyns. Þá segir í 4. mgr. 26. gr. að ef leiddar eru líkur að beinni eða óbeinni mismunun vegna kynferðis skuli atvinnurekandi sýna fram á að aðrar ástæður en kynferði hafi legið til grundvallar ákvörðun hans. Hugtökin bein og óbein mismunun eru nánar skilgreind í 2. gr. laganna. Þá segir í 5. mgr. 26. gr. að við nánara mat á því hvort ákvæði 4. mgr. hafi verið brotið skuli taka mið af menntun, starfsreynslu, sérþekkingu eða öðrum sérstökum hæfileikum sem krafa sé gerð um í viðkomandi starfi samkvæmt lögum eða reglugerðum eða telja verði annars að komi að gagni í starfinu. Samkvæmt ákvæðum laganna er það verkefni kærunefndar jafnréttismála að taka erindi til meðferðar og kveða upp skriflegan úrskurð um það hvort ákvæði laga nr. 10/2008 hafi verið brotin, sbr. 2. mgr. 5. gr. laganna.

Stefnandi hefur haldið því fram að kærunefndin hafi ekki játað, veitingarvaldshafanum, þ. e. ráðherra, svigrúm við mat á þeim sjónarmiðum sem lágu til grundvallar skipuninni og hvernig stefnda og sá er embættið hlaut hafi fallið að þeim sjónarmiðum.

Dómurinn tekur fram að ákvörðun ráðherra um skipun ráðuneytisstjóra er í eðli sínu matskennd stjórnvaldsákvörðun. Í samræmi við það verður almennt að játa veitingarvaldshafa nokkurt svigrúm við mat á því hvaða málefnalegu sjónarmið skuli lögð til grundvallar og hvernig einstakir umsækjendur falli að slíkum sjónarmiðum enda sé að öðru leyti sýnt fram á að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir til að slíkt mat gæti farið fram.

Dómurinn telur það liggja ljóst fyrir að kærunefnd jafnréttismála hafi í úrskurði sínum haft ofangreint að leiðarljósi við úrlausn málsins. Þannig kemur skýrt fram í úrskurði nefndarinnar að hún geri ekki athugasemdir við þau sjónarmið sem sett voru fram í auglýsingu um embættið og telur þau málefnaleg og innan svigrúms ráðherra til að skilgreina menntunar- og hæfniskröfur vegna starfsins. Þá verður einnig að telja ljóst að nefndin telur að svigrúm veitingarvaldshafa í máli þessu verði að meta í ljósi þess að skort hafi á að fullnægjandi upplýsingar lægju fyrir svo hægt væri að taka afstöðu til þess hvernig umsækjandi, í þessu tilviki stefnda, féll að þeim sjónarmiðum sem mörkuð höfðu verið í auglýsingu um embættið, þeim lagaramma sem um embættið gilti og áherslum veitingarvaldshafa við skipun í embættið. Dómurinn fellst því ekki á sjónarmið stefnanda hvað þetta varðar.

Eins og áður er fram komið er í 19. gr. laga nr. 115/2011 gert ráð fyrir aðkomu ráðgefandi nefnda í aðdraganda skipunar ráðuneytisstjóra, sbr. einnig reglur nr. 393/2012 um ráðgefandi nefndir er meta hæfni umsækjenda um embætti við Stjórnarráð Íslands.

Slík nefnd var skipuð 1. ágúst 2019 og skilaði hún ráðherra mati á umsækjendum í skýrslu sinni eða umsögn 27. september 2019. Niðurstaða hæfnisnefndarinnar var sú að fjórir umsækjendur stæðu þar fremstir og voru metnir „mjög vel hæfir“ og var sá er embættið hlaut þar á meðal en ekki kærandi, sem var metin „vel hæf“ ásamt einum öðrum umsækjanda. Samkvæmt 2. mgr.19. gr. laganna er niðurstaða hæfnisnefndar ráðgefandi við skipun í embætti. Stefnandi hefur í málinu bent á að af þeim sökum þurfi veigamiklar hlutlægar og málefnalegar ástæður að vera fyrir hendi svo ráðherra geti horft fram hjá áliti nefndarinnar en slíkar ástæður hafi ekki verið fyrir hendi í málinu. Þá hefur stefnandi í máli þessu einnig talið þann annmarka vera á úrskurði kærunefndar að hann fjalli eingöngu um málsmeðferð og matsaðferðir hæfnisnefndarinnar en ekki ráðherra, sem hafi þó tekið hina endanlegu ákvörðun í málinu.

Hér þarf að hafa í huga að endanleg ábyrgð á ráðningarferlinu lá hjá ráðherra mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Stefnandi kveður ráðherra hafa farið gaumgæfilega yfir umsögn hæfnisnefndarinnar. Þá kom fram við skýrslutöku afráðherra fyrir dómi að hún hefði skoðað öll umsóknargögn umsækjenda vel og tvívegis og framkvæmt sjálfstætt mat á umsækjendum um embættið. Þá liggur fyrir að ráðherra tók viðtöl við þá fjóra umsækjendur er hæfnisnefndin hafði talið „mjög vel hæfa“ og lagði fyrir þá spurningar sem ætla verður að hafi haft þann tilgang að draga fram þá þætti er ráðherra sjálf taldi mikilvæga í umræddu embætti og lutu bæði að persónulegum viðhorfum eða eiginleikum umsækjenda, stjórnunarstíl og öðrum atriðum er á kynni að reyna í starfi ráðuneytisstjóra og almennt í starfi í ráðuneyti. Verður ekki séð að ráðherra hafi tekið afstöðu til þess hvernig aðrir umsækjendur en þeir er nefndin mat „mjög vel hæfa“, þ. á m. stefnda sem hafði áralanga reynslu af vettvangi stjórnarráðsins og að öllu jöfnu hefði átt að teljast í hópi sterkari umsækjenda um embætti ráðuneytisstjóra, féllu að sjónarmiðum ráðherra um hvað skyldi lagt til grundvallar við skipun í embættið. Rannsóknarskylda hvíldi á ráðherra, m. a. til að ganga úr skugga um það að ályktanir sem fram komu í áliti hinnar ráðgefandi hæfnisnefndar væru réttar og byggðar á fullnægjandi gögnum. Af málinu verður samkvæmt framansögðu ekki annað ráðið en að ráðherra hafi lagt mat hæfnisnefndarinnar til grundvallar við ákvörðun sína og þar með gert niðurstöðu nefndarinnar um hæfi umsækjenda að sinni. Dómurinn telur því ekkert að athuga við umfjöllun kærunefndarinnar hvað þetta varðar og hafnar sjónarmiðum stefnanda þar að lútandi.

Stefnandi hefur og í þessu sambandi vísað til hæfnisnefndar um störf dómara. Hvað það varðar tekur dómurinn fram að þýðing niðurstöðu dómnefnda um hæfni umsækjenda um embætti dómara og svigrúm veitingarvaldshafa á því sviði er með öðrum hætti en á við hvað varðar niðurstöðu ráðgefandi hæfnisnefndar á grundvelli 19. g r. laga nr. 115/2011. Kemur tilvísun stefnanda til þessara sjónarmiða honum ekki að haldi í máli þessu.

Stefnandi byggir einnig á því í málinu að rökstuðningi í úrskurði kærunefndarinnar sé áfátt, bæði að því er virðist almennt og hvað varðar umfjöllun um einstaka matsþætti, sem brjóti í bága við réttmætisreglu og rökstuðningsreglu stjórnsýsluréttarins. Nánar tiltekið telur stefnandi að það skorti rökstuðning fyrir því í úrskurði nefndarinnar hvort þau sjónarmið sem voru ráðandi við mat ráðherra hafi verið málefnaleg og hvernig umsækjendur hafi fallið að þeim sjónarmiðum. Hafi kærunefndin talið að ráðherra hefði ekki stuðst við málefnaleg sjónarmið við skipunina hafi nefndinni verið skylt að rökstyðja þá ályktun.

Dómurinn tekur fram ekki verði betur séð en að öll umfjöllun og athugun kærunefndarinnar hafi beinst að því að kanna hvort þau sjónarmið sem voru ráðandi í ráðningarferlinu hafi verið málefnaleg. Þegar hefur verið fjallað um að sú forsögn sem fólst í auglýsingu um starfið hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum að mati kærunefndarinnar. Þá liggur fyrir að kærunefndin skoðaði með greinargóðum hætti hvernig stefnda, og sá er embættið hlaut, féllu að þessum sjónarmiðum. Dómurinn fær ekki séð að málsmeðferð nefndarinnar hafi að þessu leyti brotið í bága við áðurnefndar reglur stjórnsýsluréttarins og hafnar sjónarmiðum stefnanda þar að lútandi.

Þá byggir stefnandi á því að þær matsaðferðir kærunefndarinnar sem lagðar voru til grundvallar í úrskurði hennar hafi ekki samrýmst lögbundnu hlutverki nefndarinnar og feli þannig í sér brot gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Nánar tiltekið byggir stefnandi á því að kærunefndin hafi farið út fyrir það lögbundna hlutverk sem henni sé ætlað við endurskoðun á mati veitingarvaldshafans. Þannig eigi kærunefndin einungis að endurskoða matið ef bersýnilega má draga þá ályktun af gögnum málsins að mat hans hafi verið óforsvaranlegt og þá í andstöðu við réttmætisregluna, en því sé ekki fyrir að fara í málinu. Þá eigi kærunefndin einungis að meta hvort umsækjendum hafi verið mismunað á grundvelli kyns.

Dómurinn áréttar það sem áður er fram komið að í lögum nr. 10/2008 er gert ráð fyrir þeirri sönnunarregla í málum á þessu réttarsviði að ef leiddar eru líkur að því að við ráðningu hafi einstaklingum verið mismunað á grundvelli kyns skuli atvinnurekandi sýna fram á að aðrar ástæður en kyn hafi legið til grundvallar ákvörðun hans, sbr. 4. mgr. 26. gr. áðurgreindra laga. Í 5. mgr. sömu lagagreinar segir að við mat á framangreindu skuli kærunefndin taka mið af menntun, starfsreynslu, sérþekkingu eða öðrum sérstökum hæfileikum sem krafa sé gerð um í viðkomandi starfi samkvæmt lögum eða reglugerðum eða telja verði annars að komi að gagni í starfinu.

Framangreind lagaákvæði leiða óhjákvæmilega til þess að kærunefndin leggi mat á og taki afstöðu til þess hvort ákvörðun stefnanda hafi verið reist á réttum forsendum og verið málefnaleg. Í því skyni varð nefndin að líta til þeirra þátta sem voru tilgreindir í auglýsingu um embættið, hins lögbundna hlutverks ráðneytisstjóra samkvæmt ákvæðum laga nr. 115/2011, og þess hvernig veitingarvaldshafinn beitti þessum viðmiðum við mat á umsækjendum. Í úrskurði kærunefndarinnar er farið skipulega yfir hvert og eitt sjónarmið sem lá til grundvallar skipuninni. Að mati dómsins er ljóst af niðurstöðu kærunefndarinnar að hún hafi metið það svo, eftir skoðun á einstökum matsþáttum og að lokinni heildarskoðun málsins, að mat veitingarvaldshafans hafi verið óforsvaranlegt og það hafi leitt til þess að stefnda fékk óhagstæðari meðferð í ráðningarferlinu en sá er embættið hlaut. Dómurinn fellst ekki á að nefndin hafi í þessu sambandi farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt og telur þá leiðsögn sem fæst af dómi Hæstaréttar í máli nr. 364/2017 leiða til þess að forsendur hafi verið fyrir kærunefndina til þess að endurskoða mat veitingarvaldshafans í ofangreindu skyni. Dómurinn tekur einnig fram að án þessa svigrúms kærunefndar jafnréttismála í málum af þessu tagi, væru lög nr. 10/2008 nánast þýðingarlítil. Þá áréttar dómurinn einnig að í 5. mgr. 26. gr. laganna var sérstaklega tiltekið að við mat á því hvort ákvæði 4. mgr. hefði verið brotið skyldi nefndin taka mið af menntun, starfsreynslu, sérþekkingu eða öðrum sérstökum hæfileikum sem krafa væri gerð um í viðkomandi starfi samkvæmt lögum eða reglugerðum eða telja yrði annars að kæmi að gagni í starfinu. Að mati dómsins er engan veginn hægt að líta svo á að kærunefndin hafi við framangreint mat farið út fyrir lögbundið hlutverk sitt.

Fyrir liggur að hæfnisnefndin taldi stefndu, og þann er embættið hlaut, bæði „mjög vel hæf“ hvað varðaði kröfuna um menntun sem nýttist í starfi. Fram kom í skýrslutökum nefndarmanna hæfnisnefndarinnar fyrir dómi að þar hefði verið lagt til grundvallar að bæði væru með tvær háskólagráður á meistarastigi. Þannig teldist umsækjandi „mjög vel hæfur“ ef slíkri menntun væri fyrir að fara, óháð því á hvaða sviði gráðan væri, enda hafi menntunarkrafan í starfsauglýsingunni ekki verið einskorðuð við sérstaka menntun. Þá hafi komið fram í starfsauglýsingunni að embættis- eða meistarapróf væri skilyrði. Í umræddri auglýsingu um embættið kom fram að gerð væri krafa um háskólamenntun sem nýttist í starfi og að embættis- og meistarapróf væri skilyrði. Í úrskurði kærunefndar er komist að þeirri niðurstöðu að stefnda hafi staðið þeim framar er embættið hlaut hvað menntun varðaði. Með hliðsjón af eðli starfs ráðuneytisstjóra og lýsingu á því í starfsauglýsingu yrði guðfræðimenntun hans ekki talin nýtast með sama hætti og grunnnám kæranda í lögfræði í slíku starfi. Stefnandi hefur byggt á því að þarna hafi kærunefndin gengið of langt í endurmati sínu á umsækjendum. Dómurinn fellst ekki á þetta og tekur fram að af starfsauglýsingu varð ekki ráðið að eingöngu eða aðallega skyldi horft til embættis- eða meistaraprófs umsækjenda. Dómurinn telur ljóst að grunnmenntun viðkomandi umsækjenda gat einnig skipt máli í ljósi þess hvers eðlis starf ráðuneytisstjóra er í ráðuneyti. Dómurinn telur því enga annmarka á niðurstöðu nefndarinnar hvað þetta varðar.

Þá liggur fyrir hvað varðar matsþáttinn leiðtogahæfni að hæfnisnefndin taldi þann er embættið hlaut „mjög vel hæfan“ en stefndu „hæfa“. Við umfjöllun kærunefndarinnar um þennan þátt er tekið fram að hæfnisnefndin hafi við mat sitt ekki leitað eftir afstöðu umsagnaraðila umsækjenda hvað þetta atriði varðaði. Jafnframt benti kærunefndin á að ósamræmis hefði gætt við mat veitingarvaldshafa á þessum matsþætti, nánar tiltekið varðandi framtíðarsýn umsækjenda á starfið, og að ekki hefðu verið settar fram haldbærar skýringar á því ósamræmi. Taldi kærunefndin að nærtækast væri að álykta að sá er embættið hlaut hefði ekki staðið stefndu framar í þessum undirflokki í matinu á hæfni þeirra. Við skýrslutökur fyrir dómi lýstu nefndarmenn hæfnisnefndarinnar því að við mat á þessum þætti hefði sérstaklega verið litið til frammistöðu í viðtölum. Stefnandi byggir á því að kærunefndin hafi í umfjöllun sinni um þennan matsþátt einnig farið út fyrir hlutverk sitt, m. a. vegna þess að hún hafi ekki getað endurmetið þennan þátt enda hafi nefndin ekki verið viðstödd viðtölin. Þá sé mat hæfnisnefndarinnar að þessu leyti hvorki ómálefnalegt né óforsvaranlegt og því hafi ekki verið tilefni fyrir kærunefndina til þess endurmeta niðurstöðu hæfnisnefndarinnar að þess leyti.

Dómurinn hafnar því að kærunefndin hafi ekki getað endurmetið þennan þátt, með vísan til þeirra sjónarmiða sem þegar hafa verið rakin hvað það varðar, en fyrir liggur að kærunefndin grundvallaði mat sitt um þetta m. a. á fundargerðum úr viðtölunum sem lágu fyrir nefndinni. Þá lá ljóst fyrir að hæfnisnefndin hafði ekki samband við umsagnaraðila umsækjenda um þennan þátt eða beitti öðrum aðferðum en viðtalsaðferð til að meta þennan hæfnisþátt. Tekur dómurinn undir með kærunefndinni að það hafi þó verið fullt tilefni til þess í ljósi rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins enda um mjög huglægan þátt að ræða. Dómurinn hafnar því sjónarmiðum stefnanda hvað þennan hæfnisþátt varðar. Þá telur dómurinn ástæðu til að taka fram að umfjöllun og ályktun kærunefndarinnar undir þessum hæfnislið um framtíðarsýn stefndu og þess er embættið hlaut er að mati dómsins byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

Í niðurstöðu úrskurðar kærunefndarinnar var talið að stefnda hefði einnig verið vanmetin í samanburði við þann er embættið hlaut varðandi reynslu af opinberri stjórnsýslu og hæfni til að tjá sig í riti og ræðu. Í báðum þáttunum væru þau bæði „metin mjög vel hæf“. Með hliðsjón af starfsferli stefndu og þess er embættið hlaut benti kærunefndin á að hæfnisnefndin hefði ekki rökstutt með fullægjandi hætti að þau stæðu jafnfætis varðandi hæfni til að tjá sig í riti. Að mati stefnanda er þetta vísbending um að kærunefndin hafi gengið of langt í endurmati og að niðurstaða hæfnisnefndarinnar sé bersýnilega ekki óforsvaranleg. Í öllu falli sé um að ræða óverulegan annmarka sem hafi ekki getað haft áhrif á heildarmat umsækjenda. Hafi kærunefndin heilt á litið talið að stefnda stæði þeim er embættið hlaut framar varðandi reynslu af opinberri stjórnsýslu. Stefnandi telur að rökstuðningi nefndarinnar sé verulega ábótavant að þessu leyti þar sem það vanti samanburð á reynslu þeirra tveggja.

Dómurinn tekur sérstaklega fram að fyrir hæfnisnefndinni lá að meta umsækjendur í embætti ráðuneytisstjóra innan stjórnsýslunnar og fyrir ráðherra lá að skipa hæfasta umsækjandann í það embætti. Stjórnsýslan er lögbundin og sérhvert verkefni í ráðuneyti helgast af þeirri reglu. Ráðuneytisstjóri hefur lögbundið hlutverk samkvæmt ákvæðum laga nr. 115/2011. Vaxandi kröfur eru gerðar til opinberra starfsmanna við meðferð opinbers valds og framkvæmd lögbundinna verkefna í þágu almennings. Reynsla af störfum innan stjórnsýslunnar, og þá sérstaklega innan Stjórnarráðsins, hlaut eðli málsins samkvæmt að skipta miklu máli við mat á hæfasta umsækjandanum. Ekki einungis hafði stefnda menntun sem nýttist mjög vel í slíku embætti, eins og áður er fjallað um, heldur hafði hún einnig víðtæka starfsreynslu á þessu sviði. Með framangreint í huga telur dómurinn að það mat kærunefndar að stefnda hafi í þessum matsflokki staðið þeim framar er embættið hlaut hafi verið málefnalegt. Þá verður að telja að mat kærunefndarinnar varðandi þann þátt er laut að hæfileika til að tjá sig í ræðu og riti hafi einnig verið málefnalegt.

Stefnandi gerir einnig athugasemd við þá aðferð kærunefndarinnar að draga úr vægi eins mats þáttarins, þ. e. þekkingu og reynslu á sviði rekstrar og starfsmannahalds, þar sem sá matsþáttur hefði verið tilgreindur sem æskilegur í starfsauglýsingu og vegi því ekki jafn þungt og þættir sem gerðir höfðu verið að fortakslausum skilyrðum í starfsauglýsingunni. Dómurinn fellst ekki á þetta og telur það leiða af hlutverki nefndarinnar, sbr. 5. mgr. 19. gr. laga nr. 10/2008, að þessi ályktun yrði dregin enda kom það fram í auglýsingu um embættið að þekking og reynsla á þessu sviði væri æskileg.

Stefnandi byggir enn fremur á því að sönnun hafi ekki tekist um að kynjamisrétti hafi átt sér stað og að kærunefndin hafi ekki rökstutt með hvaða hætti stefnda hafi sýnt fram á það. Dómurinn hafnar þessari málsástæðu stefnanda enda var það ekki skilyrði að stefnda sannaði að kynjamisrétti hefði átt sér stað heldur þurfti stefnda einungis að leiða að því líkur og með því koma sönnunarbyrðinni yfir á veitingarvaldshafann. Í úrskurði kærunefndar var talið að stefnda hefði leitt nægar líkur að því að henni hefði verið mismunað á grundvelli kyns við ráðninguna. Þannig þurfti veitingarvaldshafinn að sýna fram á að aðrar ástæður en kyn hefðu legið til grundvallar ákvörðun hans. Að mati dómsins skortir ekki á rökstuðning kærunefndarinnar enda kemur fram í úrskurðinum að með vísan til ýmissa annmarka af hálfu veitingarvaldshafans við mat á stefndu og þeim er embættið hlaut hafi verið leiddar líkur að framangreindu.

Stefnandi byggir á því að kærunefndin hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Stefnandi vísar m. a. í þeim efnum til þess að kærunefndin virðist stilla málinu upp sem samanburði á stefndu og þeim er embættið hlaut þó fleiri umsækjendur hafi verið metnir „mjög vel hæfir“. Telur stefnandi þetta brjóta í bága við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Þá gagnrýnir stefnandi að kærunefndin hafi einungis fjallað um þau gögn sem ráðherra byggði mat sitt á en ekki bætt úr málsmeðferðarannmörkum.

Við mat á þessari málsástæðu stefnanda þarf að hafa í huga að stefnda hafði fyrir nefndinni leitt líkur að því að henni hefði verið mismunað á grundvelli kyns og þurfti veitingarvaldshafinn því að sýna fram á að aðrar ástæður en kyn hefðu legið til grundvallar ákvörðun hans. Veitingarvaldshafanum tókst ekki sú sönnun og verður ekki séð að til frekari rannsóknar af hálfu kærunefndarinnar hafi þurft að koma. Ekkert það sem fram hefur komið fyrir dóminum gefur tilefni til þess að álykta sem svo að þetta mat kærunefndarinnar hafi verið rangt eða óforsvaranlegt. Auk þess liggur fyrir að veitingarvaldshafinn átti þess kost að taka afstöðu til kærunnar og gagna málsins og koma á framfæri sjónarmiðum sínum þar að lútandi.

Þá tekur dómurinn fram að kærunefndinni ber ekki að beita rannsóknarreglunni þannig að hún veiti málsaðilum, hér veitingarvaldshafanum, tækifæri til að renna styrkari stoðum undir þá ákvörðun sem hann hefur þegar tekið. Nefndinni ber að beita reglunni á þann hátt að tryggt sé að hún hafi í það minnsta öll þau gögn sem veitingarvaldshafinn lagði til grundvallar ákvörðun sinni þannig að hún geti metið hvort hann hafi aflað sér nægilegra gagna áður en hann tók ákvörðun. Þá verður einnig að hafa í huga að stefnanda gafst í tvígang tækifæri til þess að koma að sjónarmiðum sínum fyrir nefndinni. Þar sem ekki hefur annað komið fram en að fyrir nefndinni hafi legið öll þau gögn sem ákvörðun var byggð á og höfðu þýðingu fyrir ákvörðun hans verður ekki talið að henni hafi verið skylt að afla frekari gagna áður en hún kvað upp úrskurð sinn í málinu. Að mati dómsins var málið nægjanlega upplýst áður en kærunefndin komst að efnislegri niðurstöðu og kvað upp úrskurð í því. Úrskurður nefndarinnar verður því ekki ógiltur fyrir þá sök að nefndin hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar.

Stefnandi hefur og á því byggt fyrir dóminum að meðferð málsins hjá kærunefndinni hafi verið haldin ágalla þar sem þeim er embættið hlaut hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að andmælum við meðferð málsins hjá kærunefndinni. Þessu hafnar dómurinn. Dómurinn tekur fram að stefnda, sem taldi að við skipun í embættið hefði verið brotið gegn ákvæðum laga nr. 10/2008, bar upp kæru af því tilefni fyrir nefndinni, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna, sem nefndin tók til meðferðar í samræmi við 2. mgr. 5. gr. laganna. Nefndinni bar, í samræmi við 1. mgr. 7. gr. laganna, að tryggja að aðili máls ætti þess kost að tjá sig um efni þess áður en úrskurður væri kveðinn upp. Það er ekki hlutverk kærunefndarinnar að skera úr um það hvaða einstakling úr hópi umsækjenda hefði borið að skipa í embættið. Þá er ljóst að kærunefndin hefur ekki vald til að hnekkja skipun í embætti ráðuneytisstjóra og gat niðurstaða nefndarinnar því ekki haggað réttarstöðu þess er skipaður var í embættið. Það getur því ekki haft áhrif á gildi úrskurðar kærunefndarinnar að þeim er embættið hlaut hafi ekki verið gefinn kostur á að láta málið til sín taka fyrir nefndinni enda átti hann ekki aðild að málinu, og er sjónarmiðum stefnanda þar að lútandi hafnað. Þá lá ekki fyrir nefndinni að fjalla um samanburð á öðrum umsækjendum en stefndu og þeim er embættið hlaut.

Að lokum tekur dómurinn fram að ekki er unnt að fallast á þau sjónarmið stefnanda að annmarkar á ráðningarferlinu hafi verið það smávægilegir að þeir hafi ekki getað leitt til þess að talið yrði að brotið hefði verið gegn ákvæðum laga nr. 10/2008. Líta verður sérstaklega til þess að niðurstaða nefndarinnar um mat á menntun og reynslu af opinberri stjórnsýslu voru atriði sem vegna eðlis starfsins hlutu að vega þungt við ákvörðun um skipun í embættið. Þá verður einnig að líta til þess að í ráðningarferlinu var lagt mikið upp úr leiðtogahæfileikum og framtíðarsýn umsækjenda, að því er virðist bæði hvað varðar stjórnunarhlutverk ráðuneytisstjóra og varðandi þá málaflokka sem heyra undir ráðuneytið. Þá telur dómurinn raunar að ákveðið vanmat hafi verið á stefndu hvað varðar stjórnunarreynslu en telja verður að reynsla hennar á því sviði innan Stjórnarráðsins hafi átt að vera henni til framdráttar við matið. Framangreind atriði voru til þess fallin að hafa áhrif á heildarmat á röðun umsækjenda í hóp þeirra sem voru taldir „mjög vel hæfir“.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það niðurstaða dómsins að ekki hafi verið fyrir hendi neinir annmarkar á málsmeðferð kærunefndarinnar sem leitt geti til ógildingar á úrskurði hennar. Kærunefndin byggði úrskurð sinn á ákvæðum laga og málefnalegum sjónarmiðum, beitti lögmætum aðferðum í úrlausn sinni og rökstuddi niðurstöðu sína ítarlega. Þá verður nefndin ekki talin hafa farið út fyrir valdsvið sitt eða verksvið, hvorki við mat á einstökum hæfnisþáttum eða við heildarskoðun á ráðningarferlinu. Verður nefndin því ekki talin hafa gengið of langt við endurskoðun á mati veitingarvaldshafans. Þannig standa engin rök til þess að ógilda úrskurð nefndarinnar. Dómurinn hafnar því kröfu stefnanda, íslenska ríkisins, um að úrskurður kærunefndar jafnréttismála í máli nr. 6/2020 frá 27. maí 2020 verði felldur úr gildi.

Málskostnaður stefndu greiðist úr ríkissjóði, sbr. 6. mgr. 5. gr. laga nr. 10/2008, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, sem þykir hæfilega ákveðin, að teknu tilliti til virðisaukaskatts, 4.500.000 krónur. Vegna fyrrgreinds ákvæðis eru að öðru leyti ekki efni til að mæla frekar fyrir um málskostnað milli aðila.

Fyrir hönd stefnanda flutti málið V-kk-nf S-kk-nf P-kk-nf lögmaður og fyrir hönd stefndu flutti málið Á-kvk-nf Á-kvk-nf lögmaður.

H-kvk-nf G-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan. Fyrir uppkvaðningu dómsins var gætt ákvæða 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Dómsorð :

Hafnað er kröfu stefnanda, íslenska ríkisins, um að úrskurður kærunefndar jafnréttismála í máli nr. 6/2020 frá 27. maí 2020 verði felldur úr gildi.

Málskostnaður stefndu, H-kvk-ef H-kvk-ef Ó-kvk-ef, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, Á-kvk-ef Á-kvk-ef, 4.500.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.

H-kvk-nf G-kvk-nf