E-7813/2020

Mál þetta, sem var dómtekið 15. september 2021, var höfðað 23. nóvember 2020 af A, [...], gegn íslenska ríkinu.

Endanlegar dómkröfur stefnanda eru aðallega að stefnda verði gert að greiða honum „miskabætur að fjárhæð kr. 5.000.000,- vegna ákvarðana Samgöngustofu, dags. 24. ágúst 2015 og 5. febrúar 2016, sem staðfestar voru með úrskurði innanríkisráðuneytisins, dags. 29. nóvember 2016, þess efnis að útiloka stefnanda frá því að fá útgefið leyfi til yfirborðsköfunar með ferðamenn“. Til vara er krafist „miskabóta að mati dómsins vegna ákvarðana Samgöngustofu, dags. 24. ágúst 2015 og 5. febrúar 2016, sem staðfestar voru með úrskurði Innanríkisráðuneytisins, dags. 29. nóvember 2016, þess efnis að útiloka stefnanda frá því að fá útgefið leyfi til yfirborðsköfunar með ferðamenn“. Í báðum tilvikum er þess krafist að fjárhæðin beri vexti samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 24. ágúst 2015 til greiðsludags. Þá er krafist málskostnaðar úr hendi stefnda eins og mál þetta væri eigi gjafsóknarmál.

Stefndi krefst aðallega sýknu og málskostnaðar úr hendi stefnanda. Til vara er krafist lækkunar á dómkröfu stefnanda og þess að málskostnaður falli niður.

I

Helstu málsatvik

Stefnandi hefur stundað köfun um langt skeið og mun hann fyrst hafa fengið réttindi til atvinnuköfunar árið 1994. Hann var um tíma meðlimur í alþjóðlegu samtökunum PADI (Professional Association of Diving Instructors) sem eru einkaréttarleg samtök sem hafa þróað kerfi sem notast er við í köfunarkennslu í ýmsum löndum. Samgöngustofa mun hafa veitt samtökunum viðurkenningu til kennslu í atvinnuköfun, svo sem þannig að prófskírteini frá samtökunum eru talin uppfylla a-lið 1. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 535/200 1 um köfun sem sett 2 var með stoð í lögum nr. 31/1996, sbr. nú lög nr. 81/2018. Á árinu 2010 fékk stefnandi ekki endurnýjaða aðild sína að PADI- samtökunum vegna ágreinings við PADI Nordic.

Stefnandi mun hafa leitað þess í nokkurn tíma að fá atvinnuréttindi sín til að stunda leiðsögu-og yfirborðsköfun endurnýjuð hjá Siglingastofnun og síðar Samgöngustofu. Hann sótti meðal annars um útgáfu svokallaðs F- skírteinis, sem felur í sér leyfi til leiðsögu- og yfirborðsköfunar með ferðamenn, hjá Samgöngustofu í apríl 2015. Á þessum tíma var áskilið í f-lið 1. mgr. 12. gr. reglugerðarnr. 535/200 1, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 762/2012, að til útgáfu slíks skírteinis þyrfti umsækjandi að „hafa réttindi sem PADI Divemaster, eða sambærileg réttindi frá viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum“. Með ákvörðun Samgöngustofu 8. maí 2015 var umsókninni hafnað með vísan til þess að PADI- réttindi stefnanda væru útrunnin. Málið mun hafa verið tekið upp að nýju og aflaði starfsmaður Samgöngustofu meðal annars skriflegrar staðfestingar frá PADI- samtökunum þess efnis að stefnandi nyti ekki lengur aðildar að þeim. Með ákvörðun Samgöngustofu 5. febrúar 2016 var umsókn stefnanda hafnað með vísan til þess að hann uppfyllti ekki skilyrði f-liðar 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 535/2001 þar sem hann hefði ekki réttindi sem svokallaður PADI Divemastereða sambærileg réttindi frá viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum. Ákvörðunin var staðfest með úrskurði innanríkisráðuneytisins 29. nóvember 2016 hvað varðar útgáfu F- skírteinis til atvinnuköfunar. Lögð var áhersla á að stefnandi væri hvorki handhafi réttinda sem PADI Divemaster né með sambærileg réttindi frá viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum. Taldi ráðuneytið því að Samgöngustofu hefði verið rétt að synja umsókn stefnanda um skírteinið.

Hinn 27. nóvember 2017 leitaði stefnandi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði innanríkisráðuneytisins. Í áliti umboðsmanns 12. desember 2018 í máli nr. 9517/2017 var komist að þeirri niðurstöðu að útgáfa opinbers leyfis til að stunda atvinnustarfsemi gæti ekki án lagaheimildar verið háð afstöðu einkaréttarlegra samtaka til stöðu umsækjanda innan samtakanna þegar slík afstaða gæti byggst á öðrum þáttum en gerð væri krafa um í lögum sem giltu um slíkar leyfisveitingar. Í samræmi við þetta taldi umboðsmaður að skilyrði f-liðar 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 535/2001 um að stefnandi þyrfti að framvísa réttindum útgefnum af einkaréttarlegum samtökum, án þess að lagt hefði verið mat á menntun hans og hæfni, hefðu ekki haft fullnægjandi lagastoð. Talið var að ákvörðun Samgöngustofu, sem staðfest var með úrskurði innanríkisráðuneytisins, um að útiloka stefnanda frá því að fá útgefið leyfi til yfirborðsköfunar með ferðamenn á þeim grundvelli einum að hann væri ekki handhafi réttinda og hefði þar með ekki aðild að PADI- samtökunum eða öðrum sambærilegum köfunarsamtökum hefði ekki verið í samræmi við lög.

Í kjölfar álits umboðsmanns gaf Samgöngustofa út umrædd réttindi til handa stefnanda. Þá hefur stefndi lýst því yfir að málsmeðferð í sambærilegum málum hafi verið leiðrétt.

3

II

Helstu málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi reisir kröfu sína á því að uppfyllt séu skilyrði til greiðslu miskabóta samkvæmt b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Byggt er á því að framangreindar ákvarðanir stjórnvalda sem vörðuðu atvinnuréttindi stefnanda hafi vegið að frelsi, friði, æru og persónu hansog þannig valdið honum ófjárhagslegu tjóni. Tekið er fram að stefnandi hafi mátt þola umtalsverða tekjuskerðingu þar sem honum hafi verið ómögulegt að endurnýja starfsleyfi sitt frá árinu 2010. Þá sé ljóst af gögnum málsins, svo sem vottorði sálfræðings, að stefnandi hafi átt við verulega andlega erfiðleika að stríða vegna aðgerða stjórnvalda. Tjón stefnanda leiði af því að hann hafi ekki fengið atvinnuréttindi sín endurnýjuð og því ekki getað stundað þá atvinnu sem hann hafi varið tíma og fjármunum í að sérhæfa sig í. Byggt er á því að öll skilyrði almennra skaðabótareglna um huglæga afstöðu, orsakatengsl og sennilega afleiðingu blasi við. Hafi stefnda mátt vera ljóst að saknæmar og ólögmætar ákvarðanir stjórnvalda myndu valda stefnanda tjóni, bæði fjártjóni og miska, og beri að gera hann eins settan og ef hinar ólögmætu ákvarðanir hefðu ekki verið teknar. Taki fjárhæð aðalkröfu stefnanda mið af því.

Til stuðnings kröfunni vísar stefnandi til álits umboðsmanns Alþingis frá 1 2. desember 2018 og þess að lagastoð hafi skort fyrir íþyngjandi ákvörðunum Samgöngustofu og innanríkisráðuneytisins. Með ákvörðunum stjórnvalda hafi réttindi stefnanda, sem njóti verndar 74. og 75. gr. stjórnarskrárinnar, verið takmörkuð með ólögmætum og saknæmum hætti á grundvelli reglugerðarákvæðis sem skort hafi lagastoð. Þannig hafi stefnanda verið synjað um endurnýjun á atvinnuréttindum þar sem aðild hans að einkaréttarlegum alþjóðlegum köfunarsamtökum hafði ekki verið endurnýjuð vegna ágreinings sem sneri ekki að hæfni hans eða réttindum. Eins og fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis sé ólögmætt að gera félags aðild að einkaréttarlegum samtökum að skilyrði fyrir endurnýjun á faglegu leyfi til köfunar hér á landi. Þá sé stjórnvaldi óheimilt án sérstakrar lagaheimildar að fela einkaaðila að taka stjórnvaldsákvörðun. Ákvarðanir stjórnvalda sem hafi valdið stefnanda miska hafi þannig skort lagastoð og verið ólögmætar.

III

Helstu málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi vísar til þess að eingöngu sé krafist miskabóta á grundvelli b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga. Bætur fyrir atvinnu- og tekjumissi falli ekki þar undir og geti því ekki komið til álita í málinu. Lögð er áhersla á að skilyrði til greiðslu miskabóta séu ekki fyrir hendi eins og atvikum sé háttað. Fram komi í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að skaðabótalögum að í skilyrði fyrrgreinds ákvæðis um ólögmæta meingerð felist að um saknæma hegðun sé að ræða, sem og að gáleysi myndi þurfa að vera verulegt til þess að tjónsatvik yrði talið ólögmæt meingerð. 4

Þá verði ráðið af dómafordæmum Hæstaréttar að lægsta stig gáleysis uppfylli ekki kröfu ákvæðisins um ólögmæta meingerð. Við afgreiðslu erindis stefnanda hafi hvorki verið viðhaft stórkostlegt gáleysi né ásetningur. Sú framkvæmd þar sem þess var krafist að umsækjandi ætti aðild að PADI- samtökunum hafi tíðkast um langa hríð og hafi Samgöngustofa sem og ráðuneytið staðið í þeirri trú að framkvæmdin hefði lagastoð. Í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis hafi verið gefin út réttindi til stefnanda og málsmeðferð verið leiðrétt í sambærilegum málum. Að mati stefnda sé augljóst að aðeins hafi verið um lægsta stig gáleysis að ræða og séu því ekki uppfyllt skilyrði til greiðslu miskabóta.

Stefndi vekur athygli á því að stefnandi virðist ekki hafa starfað við aðra köfunarstarfsemi á þeim tíma er hann óskaði leyfis Samgöngustofu þrátt fyrir að hafa haft til þess réttindi. Þ ví er mótmælt að orsakasamband sé á milli þeirra andlegu kvilla sem stefnandi þjáist af og afgreiðslu stjórnvalda á erindi hans. Þá geti þeir ekki talist sennileg afleiðing af fyrrgreindri afgreiðslu. Einnig er vísað til þess að stefnandi hafi sýnt af sér ákveðið tómlæti sem geti haft áhrif á bótarétt hans. Hafi einhver tími liðið, jafnvel mánuðir, frá því að skírteini til stefnanda var gefið út og þar til hann nálgaðist það hjá Samgöngustofu. Þá hafi stefnandi ekki leitað til umboðsmanns Alþingis fyrr en ári eftir að innanríkisráðuneytið úrskurðaði í máli hans.

Varakrafa stefnda um lækkun á dómkröfu stefnanda er byggð á því að umkrafin fjárhæð sé í verulegu ósamræmi við fjárhæð miskabóta samkvæmt dómaframkvæmd.

IV

Niðurstaða

Ágreiningur aðila snýr að því hvort stefnandi eigi rétt til miskabóta úr hendi stefnda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga vegna ákvörðunar Samgöngustofu 5. febrúar 2016, sem var staðfest af innanríkisráðuneytinu 29. nóvember sama ár, þar sem umsókn stefnanda um svokallað F- skírteini sem heimilar leiðsögu- og yfirborðs köfun var synjað. Á kvörðunin var reist á því að stefnandi hefði ekki réttindi sem PADI Divemaster eða sambærileg réttindi frá viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum, en samkvæmt f-lið 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 535/2001, eins og honum var breytt með reglugerð nr. 762/2012, var það skilyrði útgáfu þessarar tegundar skírteinis. Það er óumdeilt að umræddar ákvarðanir voru ólögmætar þar sem fyrrgreint skilyrði reglugerðarinnar skorti lagastoð og hefur stefndi fallist á þær röksemdir sem greinir í áliti umboðsmanns Alþingis frá 12. desember 201 8 og raktar hafa verið að framan. Þannig var stefnanda í reynd synjað um útgáfu atvinnuréttinda á grundvelli þess að hann ætti ekki aðild að einkaréttarlegum samtökum og bera gögn málsins með sér að þessar ólögmætu ákvarðanir hafi valdið honum andlegri vanlíðan.

Stefnandi telur að með umræddum ákvörðunum hafi honum verið valdið miska með ólögmætri meingerð starfsmanna sem stefndi beri ábyrgð á. Samkvæmt b-lið 1. mgr. 26. gr. 5 skaðabótalaga er heimilt að láta þann sem ber ábyrgð á ólögmætri meingerð gegn frelsi, friði, æru eða persónu annars manns greiða miskabætur til þess sem misgert er við. Í athugasemdum í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því sem varð að skaðabótalögum segir að í skilyrðinu um ólögmæta meingerð felist að um saknæma hegðun sé að ræða. Þá segir að gáleysi myndi þurfa að vera verulegt til þess að tjónsatvik yrði talið ólögmæt meingerð. Af réttarframkvæmd verður ráðið að lægsta stig gáleysis uppfylli ekki kröfu ákvæðisins um ólögmæta meingerð, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar frá 3. mars 2016 í máli nr. 475/2015, 13. maí 2015 í máli nr. 678/2014 og 20. október 2011 í máli nr. 706/2010.

Eins og rakið hefur verið voru ákvarðanir Samgöngustofu og innanríkisráðuneytisins reistar á f-lið 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 535/2001 þar sem tilgreint var með skýrum hætti að forsenda útgáfu þeirrar tegundar skírteinis sem stefnandi sótti um væri „réttindi sem PADI Divemaster, eða sambærileg réttindi frá viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum“. Þaðer ágreiningslaust að stefnandi hafði ekki slík réttindi á þeim tíma sem um ræðir og voru ákvarðanir stjórnvalda reistar á beitingu umrædds reglugerðarákvæðis sem gengið var út frá að hefði lagastoð. Ekki verður séð að ástæða þess að leyfið var ekki veitt hafi tengst persónu stefnanda eða að starfsmenn viðkomandi stjórnvalda hafi af verulegu gáleysi vegið að æru hans með þeim hætti að í því felist meingerð í skilningi b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga. Að mati dómsins uppfylla þau mistök sem starfsfólk Samgöngustofu og innanríkisráðuneytisins gerðu þegar þau lögðu til grundvallar að f-liður 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 535/2001 hefði fullnægjandi lagastoð ekki þá auknu saknæmiskröfu sem gerður er áskilnaður um þegar dæma á miskabætur samkvæmt ákvæðinu. Verður bótaábyrgð þegar af þeirri ástæðu ekki felld á stefnda á þeim grunni.

Að virtum atvikum þykir rétt að málskostnaður á milli aðila falli niður. Stefnandi nýtur gjafsóknar á grundvelli leyfis dómsmálaráðuneytisins 6. mars 2020. Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, sem telst að virtu umfangi málsins hæfilega ákveðin 1.1 00.000 króna. Í samræmi við dómvenju er sú þóknun ákveðin án tillits til virðisaukaskatts.

Á-kvk-nf R-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnanda, A.

Málskostnaður fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, Ó-kk-ef R. V-kk-ef, 1.1 00.000 króna.