E-416/2010

Mál þetta, sem var dómtekið 12. september sl., er höfðað 10. desember 2010. Stefnendur eru sveitarfélögin Norðurþing og Þingeyjarsveit. Stefnda er Byggðastofnun.

Stefnendur krefjast þess aðallega að stefnda verði dæmd til að greiða þeim 5.400.000 krónur, með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 5. júlí 2007 til greiðsludags, en til vara að stefnda verði dæmd til að greiða þeim sömu fjárhæð með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá 16. desember 2010. Þá er krafist málskostnaðar úr hendi stefndu.

Stefnda krefst sýknu og málskostnaðar úr hendi stefnenda.

I

Stefnendur lýsa málavöxtum svo að með þingsályktun um stefnu í byggðamálum fyrir árin 2002-2005 hafi Alþingi ályktað að fela ríkisstjórninni að vinna að framkvæmd stefnumótandi áætlunar um byggðamál fyrir árin 2002-2005. Með tillögu að ályktuninni hafi fylgt athugasemdir, þar sem fram hafi komið m.a. tillögur um aðgerðir til að ná fram markmiðum áætlunarinnar. Í 14. tl. tillagnanna hafi verkefnið ,,rafrænt samfélag“ verið skilgreint. Stefnda hafi þar verið skilgreind ábyrgðaraðili verkefnisins. Í janúar 2003 hafi stefnda efnt til samkeppni með verkefnalýsingu, þannig að efnt hafi verið til forvals og í framhaldi af því hafi fjögur byggðarlög verið valin til að taka þátt í samkeppninni.

Með tilkynningu Ríkiskaupa 25. september 2003 hafi verið upplýst hvaða tveir hópar hefðu verið valdir til að taka þátt í verkefninu. Hópur stefnenda hafi verið annar þeirra. Forverar stefnenda, sveitarfélögin Aðaldælahreppur, Húsavíkurbær og Þingeyjarsveit hafi þann 3. mars 2004 gert verkefnissamning við stefndu um rafrænt samfélag.

Stefnandi Norðurþing hafi orðið til við sameiningu Húsavíkurbæjar, Kelduneshrepps, Öxarfjarðarhrepps og Raufarhafnarhrepps árið 2006. Í júní 2008 hafi Aðaldælahreppur og Þingeyjarsveit sameinast undir síðarnefnda heitinu. Ný og sameinuð sveitarfélög hafi í báðum tilvikum tekið við öllum réttindum og skyldum forvera sinna. Hafi stefnendur því tekið yfir öll réttindi og allar skyldur framkvæmdaraðila samkvæmt samningnum.

Samkvæmt samningnum hafi meginhugmyndin með verkefninu verið að hrinda í framkvæmd metnaðarfullum aðgerðum sem hafi haft það að markmiði að auka nýsköpun í atvinnulífi og bæta afkomu íbúanna, auka menntun og menningarstarfsemi, bæta heilsugæslu og félagslegar aðstæður og efla lýðræðið.

Verkefnið ,,Virkjum alla – rafrænt samfélag“ hafi verið afmarkað þriggja ára átaksverkefni sem hafi verið fjármagnað á forsendum frumkvæðis ríkisins í verkefninu „Rafrænt samfélag“. Verkefnisstjórn „Virkjum alla“ hafi sent áfangaskýrslur reglulega til stefndu og þær hafi fylgt lokaskýrslu sem hafi borist stefndu 5. júní 2007, en glæsileg opnun veftorga verkefnisins hafi verið í október 2006.

Til hægðarauka hafi stefnendur stofnað einkahlutafélagið Buska til að halda bókhaldi verkefnisins aðskildu frá öðrum verkefnum sveitarstjórnanna þriggja, sem þá hafi verið. Einnig hafi Anza, samstarfsaðili stefnenda, orðið aðili að einkahlutafélaginu. Vænt tekjuöflun verkefnisins hafi brugðist og þar með sú forsenda með stofnun Buska ehf. að fá virðisaukaskatt vegna aðkeyptrar sérfræðiþjónustu endurgreiddan. Því hafi verið ákveðið að færa bókhald verkefnisins til Þingeyjarsveitar fyrir árin 2005 og 2006. Í ljósi breyttra forsendna hafi verið ákveðið að miða kostnaðaráætlun við raunverulegt fjárflæði og hafi kostnaður allra verkþátta verið endurskoðaður með tilliti til þess. Gerð hafi verið endurskoðuð greiðsluáætlun upp á 84 milljónir króna, auk þess sem framlög samstarfsaðila hafi verið áætluð 21.840.000 krónur. Heildarkostnaður við verkefnið hafi reynst vera 121.417.473 krónur, þar af hafi skráð framlag samstarfsaðila verið 36.008.105 krónur, en í raun hafi það verið mun meira. Samið hafi verið um að óbein framlög frá samstarfsaðilum gætu numið 25 af hundraði.

Veftorg „Virkjum alla“ hafi verið opnuð almenningi 27. október 2006.

Frá því að lokaskýrslu hafi verið skilað hafi stefnendur gengið á eftir greiðslu úr hendi stefndu, en án árangurs. Einu efnislegu svör við kröfu um greiðslu sem hafi borist frá stefndu á þessum tíma sé að finna í bréfi frá 29. apríl 2008. Stefnendur telji sig hins vegar hafa staðið við samninginn í einu og öllu og kostað meiru til en í upphafi hafi verið lagt upp með. Virkni allra veftorga hafi verið til staðar og skil á verkefninu í samræmi við kröfur. Því hafi stefnendur ekki getað sætt sig við afstöðu stefndu og hafi reynt að ná samkomulagi við hana. Það hafi reynst árangurslaust og því sé málshöfðun þessi nauðsynleg.

II

Stefnda tekur fram um málavexti að „Rafrænt samfélag“ hafi verið þriggja ára átaksverkefni, fjármagnað á forsendum og að frumkvæði iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis. Í erindi þess til stefndu 26. september 2003 hafi henni verið falið að annast samningsgerð vegna verkefnisins og eftirlit með framvindu og kostnaðarþróun, gerð áfangaskýrslu og lokaskýrslu. Að loknu forvali hafi verið efnt til útboðs samkvæmt verklýsingu Ríkiskaupa. Samningur um verkefnið „Virkjum alla“ hafi verið undirritaður 3. mars 2004, en að því hafi staðið Aðaldælahreppur, Húsavíkurbær og Þingeyjarsveit og stefnda sem verkkaupi.

Stefnda hafi haft eftirlit með framkvæmd verkefnisins og gert margvíslegar athugasemdir við einstaka þætti þess, bæði munnlega á fundum og skriflega. Lokaskýrsla verkefnisstjóra, ásamt ófullkomnu fjárhagsyfirliti, hafi borist stefndu 5. júní 2007, en heildstætt fjárhagsuppgjör, staðfest af endurskoðanda, hafi ekki borist þrátt fyrir ítrekaðar áskoranir stefndu.

Við mat og endurskoðun stefndu á verkefninu, sem hafi verið kynnt stefnendum munnlega og með tölvubréfi, hafi komið fram að lokið hafi verið að stærstum hluta kerfisþáttum þess, utan verkefnisþátta um rafrænt markaðstorg og rafræn viðskipti, sem hafi átt sér ákveðnar skýringar. Upptaka, innleiðing og rekstur verkefnisins hafi hins vegar algerlega brugðist og hafi verið lýst miklum vonbrigðum með að verkefnið hefði fallið á síðustu metrunum. Stefnendum hafi verið tilkynnt að samkvæmt verkefnissamningi væri haldið eftir hluta af áætluðu fjárframlagi til verkefnisins, umþrættri 10% lokagreiðslu, þar til lokaskýrsla þess bærist og endurskoðun væri lokið. Lokaskýrsla hafi borist 5. júní 2007, en innleiðing og rekstur lausna verkefnisins hafi alfarið brugðist og heildstætt fjárhagsuppgjör vegna þess, staðfest af endurskoðanda, hafi aldrei borist þrátt fyrir ítrekaðar áskoranir. Vegna þessara vanefnda stefnenda hafi lokagreiðslunni verið haldið eftir og greiðslu hennar til stefnenda hafnað.

III

Stefnendur kveðast byggja málatilbúnað sinn á meginreglum samninga-, verktaka- og kröfuréttar. Þeir hafi, með opnun veftorga, gerð lokaskýrslu og greiðslu í samvinnu við samstarfsaðila á meira en 54 milljónum króna, staðið við allar skuldbindingar sínar og eigi því rétt á lokagreiðslu samkvæmt verkefnissamningi við stefndu. Ágreiningur aðila snúist eingöngu um lokagreiðsluna. Samkvæmt 7. gr. verkefnissamningsins hafi átt að greiða 15% samningsfjárhæðar við undirritun samnings, 75% í samræmi við framvinduskýrslur, fjórar árlega, og 10% við skil lokaskýrslu. Ekki sé umdeilt að stefnendur hafi skilað lokaskýrslu, sem stefnda hafi fengið ekki síðar en 5. júní 2007. Þar með hafi krafa stefnenda fallið í gjalddaga og sé í aðalkröfu krafist dráttarvaxta frá því að mánuður hafi verið liðinn frá þeim tíma, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001. Í lokaskýrslu komi fram með hvaða hætti verkefninu hafi verið skilað, að því marki sem unnt sé að lýsa uppbyggingu vefsvæða í skýrslu af þessu tagi. Stefnda hafi ekki sýnt fram á það, að hvaða marki stefnendur hafi vanefnt skýr ákvæði samnings aðila. Þannig sé í fyrsta lagi byggt á því að með skilum á skjali með heitinu ,,Lokaskýrsla“ hafi stefnendur fullnægt þeim skyldum sem þá þegar hafi ekki verið fullnægt. Jafnvel þótt talið yrði að gera skuli ákveðin efnisleg skilyrði fyrir innihaldi lokaskýrslu sé á því byggt að slíkum skilyrðum sé fullnægt í hvívetna.

Stefnendur kveðast byggja á því að um hafi verið að ræða verkefni þar sem hlutdeild stefndu f.h. íslenska ríkisins hafi falist í tilteknu framlagi, án þess að sérgreind þjónusta hafi komið á móti frá þeim aðilum sem verkefnasamningar hafi verið gerðir við. Um tilraunaverkefni hafi verið að ræða, sem hafi átt að fullnægja ákveðnum kröfum og þeim hafi verið fullnægt. Tilkostnaður stefnenda og samstarfsaðila hafi orðið meiri en áætlað hafi verið, enda hafi stefnendur borið áhættuna af því, þar sem framlag stefndu hafi verið bundið við ákveðna fjárhæð.

Stefnendur telja stefndu bera sönnunarbyrði um að verk stefnenda hafi ekki verið í samræmi við samning aðila. Þrátt fyrir eftirgangsmuni hafi stefnda ekki skýrt frekar en komi fram í bréfi hennar frá 29. apríl 2008, að hvaða marki hún telji stefnendur ekki hafa staðið við samninginn. Á opinberum vettvangi hafi því verið lýst yfir fyrir tilstuðlan stefndu að verkefnið hafi skilað umtalsverðum árangri, þó ekki hafi náðst að ljúka öllum áformum verkefnanna samkvæmt upphaflegri áætlun. Fyrir því hafi verið ástæður sem aðilar hafi að stærstum hluta ekki haft í hendi sér, svo sem fram komi í skýrslu iðnaðarráðherra um framvindu byggðaáætlunar fyrir árin 2006-2009. Þar sé einnig fullyrt – af aðila sem í þessu máli bindi hendur stefndu – að verkefnunum hafi lokið síðla árs 2007.

IV

Stefnda byggir á því að stefnendur hafi vanefnt samning aðila í veigamiklum atriðum. Sér hafi því verið rétt að halda lokagreiðslu samkvæmt honum eftir. Sé því sérstaklega mótmælt að stefnda beri sönnunarbyrði fyrir því að verk stefnenda hafi ekki verið í samræmi við samning aðila. Hafi stefnda margoft bent stefnendum á það að skort hafi á innleiðingu lausna verkefnisins og að heildstætt fjárhagsuppgjör vegna þess vantaði, til þess að unnt væri að telja því lokið.

Stefnda kveðst telja, þrátt fyrir opnun veftorga verkefnisins í október 2006, að eftir sveitarstjórnarkosningar árið 2006 hafi verkefnið orðið algerlega munaðarlaust af hálfu stefnenda. Innleiðing og rekstur lausna þess hafi algerlega brugðist af þeirra hálfu. Veftorgum þeim sem hafi komist á undir lok samningstímans hafi nánast ekkert verið sinnt og hafi þau dáið drottni sínum eitt af öðru. Eins og verkefnisstjóri hafi rakið í framvinduskýrslu sinni og lokaskýrslu fyrir tímabilið 1. júlí 2006 til 1. desember sama ár, hafi verið óvíst um framvindu verkefnisins. Af lokaskýrslu megi víða ráða að vanhöld hafi verið á rekstri lausna verkefnisins og framtíð þess hafi verið algerlega óráðin, þar sem segi t.d. að ekki sé vitað hver taki að sér umsjón á þjónustu Þekkingartorgs eftir verkefnislok og hvort veftorgið verði sá vettvangur þróunar á nýrri fjarmenntunartækni sem upphaflega hafi verið stefnt að. Þessi skortur á umsjón, rekstri og eftirfylgni sé staðfestur af hálfu starfsmanna stefnenda í nánar greindum tölvupóstum. Telja verði að með slíkum skilum við verkefnið hafi stefnendur brugðist þeim skyldum sem á þá hafi verið lagðar vegna verkefnisins í verkefnissamningi aðila, einkum 4. gr.

Þá kveðst stefnda telja þá staðreynd að endurskoðuðu, heildstæðu fjárhagsuppgjöri vegna verkefnisins hafi ekki verið skilað, fela í sér verulega vanefnd og í raun brest á grundvallarforsendu fyrir greiðsluskyldu stefndu samkvæmt verkefnissamningnum, því án þess sé ekki unnt að sýna fram á að stefnendur hafi staðið við skyldur sínar samkvæmt 7. gr. hans. Margoft hafi verið gengið eftir því gagnvart stefnendum að skilað yrði endurskoðuðu uppgjöri fyrir verkefnið í heild sinni, og þá sérstaklega staðfestingu á innborgunum stefnenda til verkefnisins, en án árangurs. Þann 6. mars 2008 hafi borist upplýsingar frá Húsavíkurbæ um greiðslur hans vegna verkefnisins, en heildstætt uppgjör vegna verkefnisins hafi ekki borist til þessa dags.

Vegna þessara vanefnda hafi stefnda ekki treyst sér til þess að mæla með því við iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið, í lokaskýrslu stefndu sem hafi verið send ráðuneytinu 9. október 2007, að lokagreiðsla yrði greidd til stefnenda.

Stefnda kveðst hafa leitast við að leiðbeina stefnendum um það hvað hafi vantað á til þess að unnt væri að ljúka verkefninu og greiða lokagreiðslu. Hafi stefnendur ekki fært nein rök fyrir því hvers vegna ekki hafi verið brugðist við athugasemdum og ábendingum stefndu. Með bréfi til stefnenda 29. apríl 2008 hafi afstaða stefndu verið skýrð, en jafnframt lýst yfir vilja til þess að greiða lokagreiðslu til stefnenda, ef þeir gætu lokið þeim verkhlutum sem þá hafi staðið óleystir og standi enn, fyrir 1. september það ár. Þessu hafi stefnendur ekki svarað með öðru en því að leita til lögmanns, sem hafi sent stefndu bréf 1. júlí 2008 og hafi málið þá fallið í núverandi farveg.

Þá mótmælir stefnda fullyrðingu í stefnu um að í skýrslu iðnaðarráðherra um framvindu byggðaáætlunar sé að finna yfirlýsingu sem bindi hendur stefndu. Stefnda sé sérstök stofnun í eigu ríkisins, með sjálfstæða stjórn og forstjóra og lúti ekki daglegu boðvaldi ráðherra, hvað þá að líta megi svo á að skýrsla hans, sem lögð hafi verið fram á alþingi til upplýsingar geti falið í sér bindandi fyrirmæli til stefndu um lúkningu tiltekins máls. Jafnframt sé ljóst af máli ráðherra í skýrslunni að umtalsverð vandkvæði hafi verið á framkvæmd verkefnisins ,,Virkjum alla“ og að ekki hafi tekist að ljúka öllum þáttum þess í samræmi við upphaflega verkáætlun og þar með megi vera ljóst að þó verkefninu hafi verið lokað árið 2007 hafi því ekki verið lokið á fullnægjandi hátt.

V

Við aðalmeðferð málsins gáfu skýrslur fyrir dómi A-kk-nf Þ-kk-nf, forstjóri stefndu og vitnið Þ-kk-nf S-kk-nf, sérfræðingur hjá henni.

Sýknukrafa stefndu er í fyrsta lagi á því byggð að stefnendur hafi ekki lokið með fullnægjandi hætti því verkefni sem samningur aðila hljóðar um. Telur stefnda að þrátt fyrir opnun veftorga hafi ,,innleiðing og rekstur lausna verkefnisins“ algerlega brugðist af hálfu stefnenda. Hafi veftorgunum nánast ekkert verið sinnt og þau dáið drottni sínum eitt af öðru, utan eitt. Kveðst stefnda hér einkum vísa til 4. gr. samnings aðila.

Fyrir liggur að stefnendur opnuðu veftorg sem nánar eru greind í lokaskýrslu um verkefnið og að lokaskýrslan var rituð. Í nefndri 4. grein samnings aðila er að finna stutta lýsingu á verkefninu. Stendur sú lýsing saman af lýsingu á meginhugmynd þess, sem er sögð vera að hrinda í framkvæmd metnaðarfullum aðgerðum sem hafi það að markmiði að auka nýsköpun í atvinnulífi og bæta afkomu íbúanna, auka menntun og menningarstarfsemi, bæta heilsugæslu og félagslegar aðstæður og efla lýðræðið, lýsingu á markmiði þess, sem er sagt vera að treysta stöðu upplýsingasamfélagsins á landsbyggðinni svo íbúar hennar geti á sem bestan og hagkvæmastan hátt nýtt sér þann ávinning sem upplýsinga- og fjarskiptatæknin bjóði upp á og lýsingu á því að verkefninu sé ætlað að hafa víðtæk áhrif á þróun viðkomandi byggðarlaga og þeim sé ætlað að verða fyrirmyndir fyrir önnur byggðarlög, sem muni geta hagnýtt sér reynslu þeirra og þekkingu. Því sé mikilvægt að rafræn þjónustuverkefni séu auðveldlega yfirfæranleg. Þá er tekið fram að í verkefnislýsingu stefndu frá í janúar 2003 sé að finna ítarlegri lýsingu á kröfum verkkaupa til verkefnisins og framkvæmdaraðila. Þá segir einnig að í viðskiptaáætlun, fylgiskjali 1, sé að finna nákvæma útfærslu á verkefninu sem nefnt hafi verið ,,Virkjum alla!“

Af þessu ákvæði verður ekki ráðið með hverjum hætti stefnendur hafi skuldbundið sig til að innleiða og reka lausnir verkefnisins að veftorgum opnuðum og lokaskýrslu skilaðri. Verkefnislýsing, sem vísað er til, liggur frammi í málinu. Af henni verður heldur ekki ráðin slík skuldbinding svo séð verði. Viðskiptaáætlun, sem vísað er til í ákvæðinu, hefur ekki verið lögð fram í málinu. Stefnda hefur því ekki skotið fullnægjandi stoðum undir þá málsástæðu að stefnendur hafi, með því að fylgja ekki nægilega eftir opnun veftorganna að mati stefndu, vanefnt skuldbindingu samkvæmt samningi aðila. Verður því ekki fallist á sýknukröfu stefndu að því leyti sem hún er á þessari málsástæðu reist.

Sýknukrafa stefndu er að hinu leytinu á því byggð að stefnendur hafi ekki skilað endurskoðuðu, heildstæðu fjárhagsuppgjöri vegna verkefnisins.

Í 7. gr. samnings aðila er tekið fram að forsenda fyrir greiðslum stefndu til verkefnisins sé að framkvæmdaraðili sýni kvittun fyrir greiðslu fjárhæðar til verkefnisins sem nemi 50% af fyrirhugaðri greiðslu stefndu á hverjum tíma. Í gögnum málsins kemur fram að stefnda hefur gengið eftir því að fá afhent endurskoðað uppgjör fyrir verkefnið, sbr. t.d. tölvupóst starfsmanns stefndu til fyrirsvarsmanna stefnenda 15. nóvember 2007. Verður ekki séð að stefnendur hafi orðið við þessu, eða á annan hátt framvísað kvittunum fyrir greiðslum til verkefnisins, þannig að nefnd forsenda fyrir greiðslum stefndu teljist uppfyllt.

Að þessu athuguðu verður að líta svo á að skylda til greiðslu þeirrar fjárhæðar sem stefnendur krefja stefndu um geti hvílt á henni, en að hún verði ekki krafin um efndir þeirrar skyldu fyrr en stefnendur framvísa kvittunum fyrir eigin fjárframlagi samkvæmt framangreindu samningsákvæði, eða gögnum sem verði jafnað til slíkra kvittana, svo sem fjárhagsuppgjöri, staðfestu af endurskoðanda. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. laga nr. 91/1991 ber því að sýkna stefndu að svo stöddu af kröfum stefnenda.

Rétt þykir að hvor aðili beri sinn kostnað af rekstri málsins.

Dóminn kveður upp E-kk-nf S-kk-nf héraðsdómari.

Gætt var ákvæðis 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991.

D Ó M S O R Ð:

Stefnda, Byggðastofnun, er að svo stöddu sýkn af kröfum stefnenda, Norðurþings og Þingeyjarsveitar.

Málskostnaður fellur niður.

E-kk-nf S-kk-nf.