E-3902/2019

D Ó M U R

Héraðsdóms Reykjavíkur 30. október 2020 í máli nr. E3902/2019

Þ-kk-nf M-kk-nf B-kk-nf

(G-kk-nf G-kk-nf lögmaður) gegn Seðlabanka Íslands

(J-kk-nf K-kk-nf S-kk-nf lögmaður)

I. Kröfur

Mál þetta var þingfest 3. september 2019 en tekið til dóms 9. september 2020 að lokinni aðalmeðferð. Stefnandi, Þ-kk-nf M-kk-nf B-kk-nf, [...], krefst þess að stefndi, Seðlabanki Íslands, Kalkofnsvegi 1 í Reykjavík, verði dæmdur til að greiða honum skaðabætur að fjárhæð 5.000.000 kr. með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtyggingu, frá 23. maí 2019 til 23. júní 2019, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 23. júní 2019 til greiðsludags.

Stefnandi krefst þess enn fremur að stefndi verði dæmdur til að greiða honum miskabætur að fjárhæð 1.500.000 kr. með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001, frá 1. september 2016 til 3. september 2019, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá 3. september 2019 til greiðsludags. Þá krefst stefnandi þess að stefndi verði dæmdur til að greiða honum málskostnað að skaðlausu samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi stefnanda eða mati dómsins.

Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda, auk málskostnaðar.

II. Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins má rekja upphaf þess til þess að stefndi gerði hinn 27. mars 2012 húsleit í starfsstöðvum Samherja hf. á Akureyri og í Reykjavík í tengslum við rannsókn sem stefndi stofnaði til á meintum brotum Samherja hf. og tengdra félaga á lögum og reglum um gjaldeyrismál. Stefnandi var á þeim tíma forstjóri Samherja hf.

Í framhaldinu, eða 22. febrúar 2013, kærði stefndi stefnanda persónulega til embættis sérstaks saksóknara vegna meintra brota á lögum og reglum um gjaldeyrismál. Samkvæmt kærunni voru hin meintu brot þríþætt. Þannig var stefnanda og [...] í fyrsta lagi gefið að sök að hafa ekki skilað greiðslum af erlendum gjaldeyrisreikningum til Íslands, en stefndi taldi það fela í sér brot gegn 9. gr. reglna nr. 1130/2008 og 12. gr. reglna nr. 880/2009 um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008. Í öðru lagi taldi stefndi að stefnandi og Katla Seafood Ltd. hefðu 8. desember 2008 átt í gjaldeyrisviðskiptum sem brotið hefðu gegn 4. mgr. 1. gr. reglna nr. 1082/2008 um gjaldeyrismál, sbr. 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008. Í þriðja lagi taldi stefndi að gögn málsins bentu til þess að stefnandi og/eða [...] hefðu 17. september 2010 veitt félaginu BP Partners SA lán sem kynni að hafa brotið í bága við 7. gr. reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 87/1992, með síðari breytingum.

Sérstakur saksóknari felldi málið hins vegar niður og endursendi það stefnda með bréfi, dags. 27. júní 2014, til meðferðar og ákvörðunar. Bréf embættis sérstaks saksóknara er ekki á meðal gagna þessa máls.

Í gögnum málsins liggur fyrir bréf umboðsmanns Alþingis frá 2. október 2015, sem meðal annars var sent til bankastjóra og bankaráðs stefnda. Er þar vikið að því að stefndi hafi fengið heimildir til að gefa út, að fengnu samþykki ráðherra, reglur til að fylgja eftir gjaldeyrishöftunum sem sett voru árið 2008 og frá og með miðju ári 2010 rannsóknarheimildir, og að hluta til viðurlagaheimildir, í tilefni af ætluðum brotum gegn lögum og reglum um þau mál. Í bréfi umboðsmanns kemur fram að við upphaf athugunar hans í lok árs 2010 hafi hann staðnæmst sérstaklega við þá leið sem farin var í lögum þegar gjaldeyrishöftin voru tekin upp haustið 2008. Þar hafi stefnda Seðlabanka Íslands verið fengin heimild til að gefa út, að fengnu samþykki ráðherra, reglur um gjaldeyrismál. Hinar eiginlegu efnisreglur um gjaldeyrishöftin voru í reglunum og brot gegn þeim gátu varðað refsingum.

Í bréfinu kemur fram að umboðsmaður taldi vafa leika á því að þetta fyrirkomulag uppfyllti þær kröfur sem leiddi af reglum um lögbundnar refsiheimildir og skýrleika refsiheimilda. Til viðbótar komu síðan atriði sem lutu að samþykki ráðherra á reglunum og birtingu þess. Í bréfinu kemur fram að umboðsmaður hafi fundað með fulltrúum stefnda vegna málsins. Hann hafi síðan verið upplýstur um að unnið væri að endurskoðun á lögum um þessi mál. Frumvarp þess efnis var lagt fram á Alþingi í maí 2011 og samþykkt í september sama ár. Með því hafi efnisreglur um gjaldeyrishöft sem komið höfðu fram í reglum stefnda verið lögfestar. Tiltekin mál sem tekin höfðu verið til rannsóknar í gildistíð eldri laga voru þá til meðferðar hjá stjórnvöldum, þ.m.t. lögreglu og ákæruvaldi, og síðar hjá dómstólum. Kemur fram í bréfinu að umboðsmaður hafi því talið rétt að bíða með frekari athugun sína á tilteknum atriðum sem lutu að grundvelli rannsókna stjórnvalda á meintum refsiverðum brotum á reglum um gjaldeyrishöft þar til ljóst yrði hverjar yrðu lyktir mála um þessi atriði.

Með bréfi, dags. 30. mars 2016, veitti stefndi stefnanda upplýsingar um meðferð máls hans ásamt leiðbeiningum um andmælarétt. Var þar tekið fram að stefndi hefði ákveðið að fella niður tiltekna þætti málsins en halda áfram rannsókn á þeim þætti málsins sem beindist að því hvort stefnandi hefði látið hjá líða að skila erlendum gjaldeyri til fjármálafyrirtækis hér á landi í samræmi við 12. gr. reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál og á þeim þætti málsins sem beindist að því hvort stefnandi hefði framkvæmt fjármagnshreyfingu í erlendum gjaldeyri vegna lánveitingar til erlends aðila sem hefði farið gegn 7. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr., eða eftir atvikum öðrum ákvæðum reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál. Í bréfinu segir meðal annars svo:

,,Líkt og fram kemur í meðfylgjandi rannsóknarskýrslu Seðlabankans gáfu haldlögð gögn Samherja hf., þar sem þér eruð framkvæmdastjóri, og tengdra félaga, nánar tiltekið upplýsingar um erlenda bankareikninga Katla Seafood Ltd. til kynna að þér hafi borist greiðslur í erlendum gjaldeyri frá Katla Seafood Ltd. Jafnframt gáfu bókhaldsgögn til kynna að uppruni fjármunanna væri viðskiptaskuld Axels ehf. (áður Katla Seafood ehf.) við yður, sem flutt var til Katla Seafood Ltd. með skuldajöfnun innan félagasamstæðu Samherja hf. Gögnin báru með sér að erlendur gjaldeyrir, samtals að fjárhæð eftir mynt: [...] íslenskum krónum, hafi verið greiddar á erlenda bankareikninga yðar og [...], með þrettán greiðslum á tímabilinu frá 30. desember 2008 til 3. febrúar 2010. Upplýsingar úr eftirlitskerfi Seðlabanka Íslands með símgreiðslum á milli landa gáfu ekki til kynna að erlenda gjaldeyrinum hafi verið skilað til fjármálafyrirtækis hér á landi í samræmi við ákvæði um skilaskyldu erlends gjaldeyris í lögum og reglum um gjaldeyrismál. Þessar upplýsingar vöktu grun um að þér hefðu brotið gegn 9. gr. reglna nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, um breytingu á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál.

Meðal haldlagðra gagna í máli Samherja hf. og tengdra félaga voru einnig upplýsingar um gjaldeyrissviðskipti yðar. Gögnin gáfu til kynna að þér hefðuð átt gjaldeyrisviðskipti við Katla Seafood Ltd. þar sem þér keyptuð innlendan gjaldeyri að fjárhæð [...] íslenskar krónur í skiptum fyrir [...]. Samningur þess efnis er dagsettur 8. desember 2008 og var viðskiptagengið

210 íslenskar krónur á móti einni evru. Þá gáfu haldlögð gögn vísbendingu um að í tengslum við þessi viðskipti hafi átt sér stað fjármagnshreyfing á milli landa þar sem innlendur gjaldeyrir, sem keyptur var á aflandsmarkaði, hafi verið fluttur hingað til lands. Greiðslur í íslenskum krónum samkvæmt samningnum áttu sér stað í febrúar og mars árið 2009, í gildistíð reglna nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, annars vegar með niðurfærslum á inneign yðar á viðskiptamannareikningi hjá félaginu og hins vegar með millifærslum í íslenskum krónum af reikningum hjá innlendum fjármálafyrirtækjum á bankareikninga yðar. Áætlaður hagnaður af mun á álands og aflandsgengi krónunnar í viðskiptunum var metinn [...] íslenskar krónur. Þessar upplýsingar vöktu grun um brot gegn 4. mgr. 1. gr. reglna nr. 1082/2008, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, um breytingu á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál.

Haldlögð gögn gáfu jafnframt til kynna að hinn 17. september 2010 hafi átt sér stað fjármagnshreyfing á milli landa vegna lánveitingar til BP Partners S.A. í Lúxemborg að fjárhæð [...] evrur, sem talið var fara gegn 7. gr. reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, sbr. lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál.

Með kæru Seðlabankans, dags. 22. febrúar 2013, voruð þér [...], kærð til embættis sérstaks saksóknara vegna gruns um meiri háttar brot gegn lögum og reglum um gjaldeyrismál. Hin ætluðu brot voru talin varða við 4. mgr. 1. gr. reglna nr. 1082/2008, um gjaldeyrismál, 9. gr. reglna nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, 12. gr. reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál og 7. gr. reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál. Með bréfi, dags. 27. júní 2014, endursendi embættið málið til Seðlabankans til meðferðar og ákvörðunar með vísan til til 6. mgr. 16. gr. b laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Ástæða þess var sú að ekki var talið unnt að byggja á reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál sem refsiheimild vegna formgalla við setningu þeirra, og ekki lá fyrir mat Seðlabankans á því hvort málið, að því er laut að ætluðum brotum gegn reglum 1082/2008, um gjaldeyrismál, reglum nr. 880/2009, um gjaldeyrismál og reglum nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, skyldi allt að einu hljóta refsimeðferð. Þar sem ætluð brot gátu jafnframt varðað stjórnsýsluviðurlögum samkvæmt lögum og reglum um gjaldeyrismál tladi embættið rétt að endursenda Seðlabankanum málið í heild sinni.

Þeir annmarkar sem komu í ljós við setningu relgna nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál hafa leitt til brottfalls tiltekinna sakarefna á tímabilinu frá 15. desember 2008 til 31. október 2009. Nánar tiltekið kom í ljós snemma á árinu 2014, þ.e. eftir að málið var kært til embættis sérstaks saksóknara, að samþykki ráðherra virðist ekki hafa legið fyrir með formlegum hætti við setningu reglnanna. Af þeim sökum taldi embættið reglur nr. 1130/2008 vera ógildar sem refsiheimild. Í ljósi þessa telur Seðlabankinn ekki rétt að beita aðila stjórnvaldssektum vegna brota á reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, og hefur ákvörðun verið tekin um að fella niður rannsókn mála, eða eftir atvikum hefja ekki rannsókn mála, sem lúta aðeins ætluðum brotum gegn þeim reglum.

Af því leiðir að ætluð brot yðar gegn reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, verða ekki rannsökuð frekar af hálfu Seðlabankans. Sem fyrr segir hefur Seðlabankinn til athugunar ætluð brot yðar gegn 12. gr. reglna nr. 880/2009 og 7. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 370/2010, sbr. bráðabirgðaákvæði í lögum nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008. “

Síðan er rakið í bréfi stefnda að í meðfylgjandi rannsóknarskýrslu komi fram upplýsingar úr bókhaldi Katla Seafood Ltd. um að félagið hafi 3. febrúar 2010 greitt stefnanda [...] evrur af gjaldeyrisreikningi. Á þeim tíma sem umrædd greiðsla hafi átt sér stað hafi verið í gildi reglur nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, en kveðið sé á um skilaskyldu erlends gjaldeyris í 12. gr. reglnanna.

Af hálfu stefnda er síðan rakið að gögn málsins beri ekki með sér að stefnandi hafi skilað umræddum gjaldeyri til fjármálafyrirtækis hér á landi í samræmi við 12. gr. reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008.

Í kjölfarið er síðan vikið að því sem fram komi í meðfylgjandi rannsóknarskýrslu um lánveitingu stefnanda til erlends lögaðila, BP Partners S.A., hinn 17. september 2010 að fjárhæð [...] evrur, sem samsvari [...] íslenskum krónum ef miðað er við opinbert viðmiðunargengi gjaldmiðlanna þann daginn. Þegar lánveitingin hafi átt sér stað hafi verið kveðið á um takmarkanir á fjármagnshreyfingum á milli landa í reglum nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, en lántökur og lánveitingar á milli innlendra og erlendra aðila hafi verið takmarkaðar í 7. gr. reglnanna. Er síðan lýst þeirri afstöðu stefnda að stefnandi hafi á þeim tíma verið innlendur aðili og lánþeginn erlendur aðili samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Gögn málsins gefi ekki til kynna að umrædd lánveiting hafi verið vegna viðskipta með vöru eða þjónustu. Þá bendi gögn málsins til þess að lánveitingin hafi ekki uppfyllt skilyrði 2. mgr. 7. gr. reglnanna. Er í framhaldinu rakið að stefndi telji gögn málsins bera með sér að lánveitingin hafi farið gegn 1. mgr. 7. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr., reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, sbr. bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008.

Stefndi tók fram að hann mundi í framhaldi af bréfinu ákveða hvort lögð yrði stjórnvaldssekt á stefnanda. Var stefnanda veittur frestur til að koma andmælum á framfæri við stefnda.

Með bréfi lögmanns stefnanda til stefnda, dags. 13. maí 2016, var því mótmælt stefndi aðhefðist frekar í máli hans og færði fram rök því til stuðnings. Í bréfinu var meðal annars byggt á því að viðhlítandi heimildir skorti til að gera honum að greiða stjórnvaldssekt vegna brota á framangreindum reglum um gjaldeyrismál.

Með bréfi, dags. 13. júlí 2016, gerði stefndi stefnanda boð um að ljúka málinu með greiðslu 900.000 kr. sektar. Í bréfi stefnda var athugasemdum úr bréfi lögmanns stefnanda frá 13. maí 2016 svarað að nokkru leyti og bent á að með vísan til ákvæðis I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008, og athugasemda í frumvarpi sem varð að lögum nr. 134/2008 væri ljóst að heimilt væri að leggja stjórnvaldssektir bæði á lögaðila og einstaklinga sem gerðust brotlegir við reglur sem hefðu verið settar á grundvelli bráðabirgðaákvæðisins. Það yrði að skýra annars vegar 1. mgr. og hins vegar 2. mgr. ákvæðisins saman við 5. mgr. þess. Í 1. og 2. mgr. hefði löggjafinn tekið afstöðu til þeirrar háttsemi sem seðlabankanum væri heimilt að takmarka en í 5. mgr. væri kveðið á um að brot gegn ákvæðinu varðaði stjórnvaldssektum og refsingu samkvæmt 15. gr. a–15. gr. d, 16. gr., 16. gr. a og 16. gr. b. Þá yrði að hafa í huga að þar sem um væri að ræða ákvæði til bráðabirgða yrði að telja eðlilegt að í 15. gr. a hefði ekki verið vísað til reglna sem væru settar á grundvelli þess. Með bréfi, dags. 15. ágúst 2016, svaraði lögmaður stefnanda bréfi stefnda á þann veg að sáttaboði stefnda væri hafnað.

Stefndi ákvað síðan 1. september 2016 að leggja 1.300.000 króna stjórnvaldssekt á stefnanda. Í ákvörðuninni var á því byggt að með því að skila ekki erlendum gjaldeyri, að fjárhæð [....] evrur sem stefnandi fékk greiddar 3. febrúar 2010, vegna endurgreiðslu láns til fjármálafyrirtækis hér á landi innan tilskilinna tímamarka hefði stefnandi brotið gegn 1. mgr. 12. gr. reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, um breytingu á lögum nr. 87/1992. Þá hafi tiltekin lánveiting stefnanda til félagsins BP Partners SA. 17. september 2010, að fjárhæð [...] evrur, falið í sér brot gegn 1. mgr. 7. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr., reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, sbr. bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, þar sem lántökur og lánveitingar milli innlendra og erlendra aðila hafi verið háðar tilteknum takmörkunum. Um grundvöll stjórnvaldssektarinnar var vísað til þess að samkvæmt 16. gr. reglna nr. 880/2009 og 370/2010 vörðuðu brot gegn reglunum stjórnvaldssektum samkvæmt 15. gr. a í lögum nr. 87/1992, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008.

Í september 2017 sendi héraðssaksóknari stefnanda, samkvæmt beiðni hans, afrit af úrlausnum ríkissaksóknara í sex málum þar sem staðfestar voru ákvarðanir sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn. Málin vörðuðu ætluð brot gegn lögum og reglum um gjaldeyrismál og byggðust á kærum Seðlabanka Íslands á grundvelli laga nr. 87/1992. Lutu málin einkum að því hvort reglur nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, hefðu verið samþykktar af ráðherra áður en þær voru gefnar út, í samræmi við áskilnað í ákvæði I til bráðabirgða við gjaldeyrislögin, og – ef samþykki ráðherra hefði skort – hvort reglurnar væru gild refsiheimild.

Ljóst er að við meðferð þessara mála hjá ríkissaksóknara hafði stefndi sérstaklega byggt á þeirri röksemd að ef það væri afstaða ríkissaksóknara að reglur nr. 1130/2008 væru ekki gild refsiheimild vegna skorts á samþykki ráðherra fyrir útgáfu þeirra hefðu þær reglur seðlabankans um gjaldeyrismál sem voru í gildi áður en reglur nr. 1130/2008 voru gefnar út haldið gildi sínu. Þær reglur voru nr. 1082/2008.

Stefndi hafði í þessu sambandi vísað bæði til þess að ef komist yrði að framangreindri niðurstöðu um reglur nr. 1130/2008 hefði ákvæði þeirra reglna um að reglur nr. 1082/2008 féllu niður einnig verið ógilt og að ákvæði í reglum nr. 1082/2008 um að endurskoða skyldi reglurnar fyrir 1. mars 2009 leiddi ekki til þess að þeim yrði ekki beitt eftir umrætt tímamark. Því væri hægt að byggja á reglum nr. 1082/2008 sem refsiheimild.

Í rökstuðningi sérstaks saksóknara til ríkissaksóknara til stuðnings þeirri ákvörðun sérstaks saksóknara að hætta rannsókn sagði meðal annars svo:

„Hið eiginlega bann við tilteknum gjaldeyrisviðskiptum og fjármagnshreyfingum, þ.e. efnisreglan í málinu og kjarni gjaldeyrishaftanna, kom á þessum tíma eingöngu fram í reglum Seðlabankans en ekki í lögum nr. 87/1992. Lagaheimild reglnanna, þ.e. bráðabirgðaákvæðið, geymdi engar beinar efnisreglur heldur bara valkvæða heimild Seðlabankans til að gefa slíkar reglur út – að fengnu samþykki ráðherra – og nánari viðmið um afmörkun þeirrar heimildar og meginefni slíkra reglna, væri heimildin nýtt.

[...] Í refsipólitískum skilningi eru brot gegn lögum og reglum um gjaldeyrismál þannig ekki „mala in se“ heldur „mala prohibitum“, þ.e. ekki lögbrot í sjálfu sér og við allar venjulegar kringumstæður heldur brot gegn bannreglum sem helgast af sérstökum og tímabundnum aðstæðum með háttsemi sem teldist annars lögleg væru bannreglurnar ekki fyrir hendi.

Með þetta í huga telur embættið að beita verði nokkuð ströngum mælikvarða við mat á því hvort reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál sem afleidd refsiheimild frá þágildandi bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992 – eins og réttarumhverfið í þessum málum var allt til gildistöku laga nr. 127/2011 sem lögfestu regluverkið inn í lög nr. 87/1992 – geti talist fullnægjandi grundvöllur undir sakamálarannsókn vegna ætlaðra brota gegn reglunum og þá eftir atvikum saksókn vegna sömu brota. Embættið telur þannig ástæðu til að gera strangar kröfur við mat á því hvort reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál hafi á hverjum tíma fullnægt áðurnefndum sjónarmiðum og meginreglum refsiréttarins.“

Í ákvörðunum ríkissaksóknara í málunum sex er í framhaldinu komist að þeirri niðurstöðu að reglum nr. 1130/2008 yrði ekki beitt sem refsiheimild þar sem samþykki ráðherra á þeim hefði skort. Þá er hafnað þeim röksemdum sem seðlabankinn hafði sérstaklega byggt á um gildi reglna nr. 1082/2008. Strax í kjölfarið segir eftirfarandi í niðurstöðu ríkissaksóknara:

„Lög um gjaldeyrismál nr. 87/1992 geyma engar bannreglur samsvarandi þeirri sem fram kemur í 4. mgr. 1. gr. beggja framangreindra reglna Seðlabankans um gjaldeyrismál. Þá geymdu 13. gr. reglna nr. 1130/2008 og 12. gr. reglna nr. 1082/2008 tilvísun um refsingar til 16. gr. laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Í 16. gr. laga um gjaldeyrismál voru talin upp í 4 töluliðum brot sem gátu varðað refsingu, en þar var ekki minnst á að brot gegn reglum Seðlabankans settum samkvæmt bráðabirgðaákvæði I við lögin gætu varðað refsiábyrgð. Í bráðabirgðaákvæðinu segir í 5. mgr. að: „Brot gegn ákvæði þessu varðar stjórnvaldssektum og refsingu skv. 15. gr. a – 15. gr. d, 16. gr., 16. gr. a og 16. gr. b.“ Í 5. mgr. er því ekki vísað til þess að brot gegn reglum Seðlabankans settum á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I varði refsingu samkvæmt nefndum ákvæðum. Ákvæði um þá refsiábyrgð var eingöngu að finna í reglum Seðlabankans. Verður því ekki séð að umboð Seðlabankans til að gefa út reglur með heimild í bráðabirgðaákvæði I hafi með skýrum hætti náð til þess að ákveða refsingu vegna þeirra, enda er hvergi að finna í lögum nr. 87/1992 heimild til slíks. Þá voru tilvísanir viðurlagagreina reglna um gjaldeyrismál ekki í samræmi við efni 16. gr. sem afmarkaði refsiábyrgð við 4 tilgreindar aðstæður. Það var ekki fyrr en með lögum nr. 127/2011 þegar reglur Seðlabankans voru innleiddar í lög um gjaldeyrisviðskipti sem 13. gr. a til 13. gr. p, að 16. gr. var breytt á þann veg að með skýrum hætti væri kveðið á um refsingu vegna brota gegn gjaldeyrishöftunum. Það er niðurstaða ríkissaksóknara af þessu, að engin nothæf refsiheimild hafi verið til staðar vegna meintra brota gegn reglum Seðlabankans um gjaldeyrismál á þeim tíma sem þau voru framin samkvæmt kærunni, leiðir það til þess að staðfesta verður ákvörðun Sérstaks saksóknara.“

Ljóst er að þau meintu brot á reglum um gjaldeyrismál sem vísað er til í niðurstöðu ríkissaksóknara áttu að hafa átt sér stað á tímabilinu júlí 2009 til febrúar 2010.

Krafa stefnanda frá 27. mars 2018 til Seðlabanka Íslands um að stjórnvaldssekt yrði afturkölluð Með bréfi 27. mars 2018 til stefnda gerði stefnandi kröfu um „afturköllun“ stjórnvaldsákvörðunarinnar frá 1. september 2016 um að leggja á hann stjórnvaldssekt. Rakti hann m.a. þær röksemdir sem hann hafði teflt fram við meðferð málsins hjá stefnda um að skort hefði lagagrundvöll fyrir því að ætluð brot hans samkvæmt reglum um gjaldeyrismál hefðu getað varðað hann stjórnsýsluviðurlögum og hvernig seðlabankinn hefði svarað þeim. Til viðbótar við það sem stefnandi hafði áður byggt á við meðferð málsins hjá seðlabankanum byggði hann kröfu sína um afturköllun ákvörðunarinnar á því að hann hefði nýverið komist að því að þegar seðlabankinn ákvað honum stjórnvaldssekt hefði bankinn, ólíkt honum, haft vitneskju um afstöðu ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 í sex málum sem héraðssaksóknari hefði upplýst hann um í september árið 2017.

Í bréfi sínu til stefnda vísaði stefnandi annars vegar til rökstuðnings sérstaks saksóknara, sem tekinn er upp orðrétt hér að framan, fyrir því að staðfesta bæri ákvarðanirnar um að fella niður umrædd mál og hins vegar til niðurstöðu ríkissaksóknara, sem staðfesti ákvarðanir sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn í umræddum málum. Byggði stefnandi meðal annars á því að þrátt fyrir að málin sex sem stefndi hefði leitað með til ríkissaksóknara hefðu sem slík formlega snúist um gildi reglna um gjaldeyrismál nr. 1082/2008 og 1130/2008 hefðu sérstakur saksóknari og ríkissaksóknari þar lýst almennri afstöðu til þeirra krafna sem yrði að gera til ákvæða laga og reglna um gjaldeyrismál sem refsiheimilda. Afstaða ríkissaksóknara og sérstaks saksóknara hefði því almenna þýðingu og ætti rökstuðningurinn við um reglur nr. 880/2009 og 370/2010, að breyttu breytanda.

Í bréfi sínu sagðist stefnandi jafnframt telja að stefndi hefði vísvitandi horft fram hjá rökum sérstaks saksóknara og ríkissaksóknara, sem komu fram við meðferð málanna. Hann hafi með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga átt kröfu til þess að þau yrðu einnig lögð til grundvallar af hálfu seðlabankans við meðferð og ákvörðun í máli hans. Krafðist hann þess að stefndi afturkallaði stjórnvaldsákvörðunina frá 1. september 2016 og vísaði í því sambandi til ákvæða 11. og 25. gr. stjórnsýslulaga og grundvallarreglna stjórnsýsluréttar.

Með bréfi 9. maí 2018 hafnaði Seðlabanki Íslands kröfu stefnanda. Í svari seðlabankans er fyrst vikið að því með eftirfarandi orðum um kröfu stefnanda um afturköllun:

„Í bréfinu er m.a. vísað til 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveður á um að stjórnvald geti að eigin frumkvæði afturkallað stjórnvaldsákvörðun ef það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Í 24. gr. sömu laga er aftur á móti kveðið á um rétt málsaðila á því að mál sé tekið til meðferðar á ný, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Af ákvæðinu leiðir að óski umbjóðandi yðar eftir að málið verði endurupptekið verður hann að leggja fram beiðni um endurupptöku.“

Í svari stefnda er einnig fjallað um tilvísun stefnanda til raka sérstaks saksóknara og niðurstöðu ríkissaksóknara, en um það atriði er farið svofelldum orðum í bréfi stefnda:

„Í bréfinu er vísað til athugasemda sem fram komu af hálfu embættis sérstaks saksóknara þegar Seðlabankinn kærði til ríkissaksóknara sex ákvarðanir sérstaks saksóknara, um að fella niður sakamál vegna annmarka við setningu reglna nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál. Nánar tiltekið er vísað til athugasemda sérstaks saksóknara sem lutu að gildi reglna sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, sem refsiheimild og grundvöll sakamálarannsóknar. Jafnframt er vísað til umfjöllunar sem fram kom í afstöðu ríkissaksóknara til kærunnar.

Embætti sérstaks saksóknara felldi niður umrædd mál þar sem ekki lá fyrir formlegt samþykki ráðherra fyrir reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, og var setning reglnanna því talin haldin verulegum annmörkum sem kom í veg fyrir að þeim yrði beitt sem refsiheimild. Með afstöðu ríkissaksóknara var ákvörðun sérstaks saksóknara staðfest.

Tilvitnuð mál lutu að reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, en ekki öðrum reglum um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Seðlabankinn brást við afstöðu ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 og hætti rannsókn, eða eftir atvikum hóf ekki rannsókn, á meintum brotum gegn reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, líkt og í máli [A].

Framangreind sjónarmið um gildi reglna um gjaldeyrismál sem heimild til álagningar stjórnvaldssekta, komu fram undir meðferð máls umbjóðanda yðar. Afstaða Seðlabankans til gildis reglna nr. 880/2009 og nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, og heimild til að gera aðilum stjórnvaldssekt vegna brota á þeim, með hliðsjón af umræddum sjónarmiðum, liggur því fyrir í máli [A]. Seðlabankinn hefur við meðferð annarra mála vegna brota á reglum nr. 880/2009 og nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, lagt sömu sjónarmið til grundvallar og þar með gætt jafnræðis við meðferð þeirra.“

Stefnandi beindi í kjölfarið kvörtun til umboðsmanns Alþingis með bréfi, dags. 8. júní 2018. Umboðsmaður lauk athugun sinni á kvörtun stefnanda með áliti 22. janúar 2019. Umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu að stefndi hefði ekki leyst með fullnægjandi hætti úr erindi stefnanda þegar hann svaraði erindi hans frá 27 mars 2018 um afturköllun ákvörðunar bankans í bréfi sínu til hans, dags. 9. maí 2018.

Í áliti sínu áréttaði umboðsmaður sjónarmið sem hann hafði áður komið á framfæri við stjórnvöld um refsiheimildir vegna meintra brota á reglum um gjaldeyrismál. Tók hann fram að þegar hann hefði komið þeim sjónarmiðum á framfæri á árinu 2015 hefði honum ekki verið kunnugt um afstöðu ríkissaksóknara í þeim málum sem stefnandi vísaði til og öðrum málum. Benti umboðsmaður á að þrátt fyrir að umboðsmaður hefði gert áþekkar athugasemdir og hefðu komið fram í afstöðu ríkissaksóknara, um heimild seðlabankans til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á reglum um gjaldeyrismál sem höfðu verið settar á grundvelli ákvæðis I til bráðabirgða við lög um gjaldeyrismál, hefði seðlabankinn ekki gert umboðsmanni grein fyrir því í samskiptum við hann. Taldi umboðsmaður þessi vinnubrögð sem og það hvernig skýringar seðlabankans til umboðsmanns í tilefni af kvörtun stefnanda voru úr garði gerðar vera til marks um vinnubrögð sem væru gagnrýniverð í ljósi þess eftirlits sem hann hefði með stjórnvöldum.

Umboðsmaður taldi jafnframt að stefndi hefði við úrlausn málsins átt að huga í heild sinni að lagagrundvelli ákvörðunarinnar um að leggja stjórnvaldssekt á stefnanda. Í því sambandi taldi umboðsmaður að líta þyrfti til athugasemda sem umboðsmaður hefði áður komið á framfæri um refsiheimildir vegna meintra brota á reglum um gjaldeyrismál og afstöðu ríkissaksóknara sem stefnda hefði verið kunnugt um.

Umboðsmaður benti enn fremur á að ekki yrði séð að stefndi hefði við afgreiðslu málsins tekið afstöðu til þeirra röksemda sem stefndi vísaði til beiðni sinni til stuðnings. Taldi umboðsmaður að seðlabankanum hefði að minnsta kosti borið að leggja efnislegt mat á þær ástæður sem stefnandi byggði beiðni sína á, og þá einkum tilvísun hans til afstöðu ríkissaksóknara til ákvæðis I til bráðabirgða við lög um gjaldeyrismál og reglna seðlabankans um gjaldeyrismál, og þá hvort þær upplýsingar hefðu getað haft þýðingu fyrir úrlausn á máli hans. Taldi umboðsmaður því að svar seðlabankans hefði ekki verið í samræmi við lög.

Með bréfi, dags. 11. febrúar 2019, tilkynnti stefndi að hann hefði ákveðið að taka erindi stefnanda um afturköllun ákvörðunar stefnda um stjórnvaldssekt frá 1. september 2016 til meðferðar á ný með tilliti til athugasemda umboðsmanns Alþingis.

Stefnandi svaraði tilkynningu stefnda með bréfi, dags. 20. febrúar 2019. Í bréfinu kom m.a. fram að stefnandi teldi rétt að stefndi byðist til að bæta stefnanda þann kostnað og miska sem málarekstur stefnda á hendur honum hefði haft í för með sér. Jafnframt áréttaði stefnandi fyrri kröfu sína um að stjórnvaldsákvörðun stefnda frá 1. september 2016 yrði afturkölluð.

Hinn 25. febrúar 2019, sendi stefndi frá sér tilkynningu um endurskoðun sektarákvarðana vegna reglna um gjaldeyrismál. Í tilkynningunni sagði að vegna álits umboðsmanns Alþingis hefði seðlabankinn ritað ríkissaksóknara bréf þar sem þess hefði verið óskað að ríkissaksóknari skýrði frekar þau ummæli um gildi reglna um gjaldeyrismál sem refsiheimilda sem fram hefðu komið í fyrrnefndum ákvörðunum hans. Síðan segir í bréfinu:

,,Í svarbréfi ríkissaksóknara sem barst Seðlabankanum undir lok síðustu viku segir að mat hans sé að reglur um gjaldeyrismál gátu ekki talist gild refsiheimild fyrr en þær voru lögfestar með lögum nr. 127/2011. Með bréfinu er þar með tekinn af allur vafi um að mat ríkissaksóknara, sem æðsta handhafa ákæruvalds, sé að reglusetningarheimild í bráðabirgðaákvæði laga um gjaldeyrismál hafi ekki uppfyllt áðurnefnd skilyrði um framsal lagasetningarvalds og skýrleika refsiheimilda. Þar með gætu reglur um gjaldeyrismál, sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðisins, ekki talist gildar sem refsiheimild. Seðlabankinn hafði reyndar áður óskað eftir afstöðu ríkissaksóknara til þessa bréflega árið 2012 en þeirri fyrirspurn var á sínum tíma ekki svarað af hálfu ríkissaksóknara þar sem talið var að slíkt svar hefði getað skapað ríkissaksóknara vanhæfi í öðrum málum sem voru til meðferðar á þeim tíma. Nú þegar niðurstaða liggur fyrir með afdráttarlausum hætti telur Seðlabankinn það eðlilegt að endurskoða strax allar sektarákvarðanir og sættir vegna brota á fjármagnshöftum í gildistíð reglna nr. 1082/2008, 880/2009 og 370/2010 um gjaldeyrismál, þar til reglurnar voru lögfestar síðla árs 2011, og fara þess á leit að ríkissjóður endurgreiði sektir vegna brota á reglum um gjaldeyrismál. Hlutaðeigandi aðilar mega því eiga von á bréfi frá Seðlabankanum á næstunni þar að lútandi.“

Með bréfi, dags. 17. apríl 2019, krafði stefnandi stefnda því á ný um endurgreiðslu stjórnvaldssektarinnar og um bætur vegna ólögmæts málarekstrar.

Stefndi svaraði þessu erindi með tölvupósti, dags. 24. apríl 2019, og tilkynnti stefnanda að hann hefði afturkallað stjórnvaldssektina frá 1. september 2016. Í bréfi stefnda segir að með bréfi ríkissaksóknara, dags. 19. febrúar 2019, hafi ríkissaksóknari upplýst um þá afstöðu sína að reglur um gjaldeyrismál sem settar voru með heimild í bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, og voru í gildi á tímabilinu 28. nóvember 2008 til 30. september 2011, gætu ekki talist gildar sem refsiheimildir. Í ljósi þessa hefði stefndi ákveðið að afturkalla ákvarðanir um álagningu sekta í málum sem vörðuðu brot á reglum um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli heimildar í fyrrnefndu bráðabirgðaákvæði. Síðan segir í bréfinu:

,,Í framangreindri afstöðu ríkissaksóknara felst nánar tiltekið að annmarki hafi verið á 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Í 5. mgr. ákvæðisins kom fram að brot gegn ákvæðinu varðaði stjórnvaldssektum og refsingu skv. 15. gr. a – 15.gr. d, 16. gr. a og 16. gr. b laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Í 5. mgr. ákvæðisins var því ekki vísað til þess að brot gegn reglum Seðlabankans settum með heimild í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál varðaði refsingu samkvæmt nefndum ákvæðum. Með lögum nr. 127/2011 voru takmarkanir reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, innleiddar í lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, n.t.t. 13. gr. a – 13. gr. p laganna og var þá skýrt kveðið á um refsingu vegna brota gegn ákvæðunm í 16. gr. sömu laga.

Að framangreindu virtu er ákvörðun Seðlabankans um stjórnvaldssekt sem lögð var á umbjóðanda yðar með ákvörðun, dags. 1. september 2016, að fjárhæð 1.300.000 kr., hér með afturkölluð, sbr. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1992.“

Stefnandi ritaði stefnda bréf að nýju, dags., 23. maí 2019. Þar var tekið fram að stefnandi teldi einboðið að stefnda væri skylt að endurgreiða honum útlagðan kostnað sem hann hefði haft af málinu. Bauðst stefnandi til að einskorða kröfu sína við aðkeypta þjónustu lögmanna við að verjast og fá hnekkt ólögmætum málatilbúnaði stefnda, ef það mætti verða til að ná lúkningu á málinu. Kvaðst stefnandi una við endurgreiðslu á samtals 5.000.000 kr. vegna þessa.

Þegar engin svör höfðu borist kvartaði stefnandi til umboðsmanns Alþingis yfir óhæfilegri töf á afgreiðslu stefnda á erindi hans, með bréfi, dags. 12. júlí 2019. Með bréfi til stefnda, dags. 19. júlí 2019, upplýsti umboðsmaður Alþingis stefnda um kvörtunina og óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stefndi upplýsti umboðsmann um hvað liði meðferð og afgreiðslu erindis stefnanda.

Með bréfi, dags. 30. júlí 2019, svaraði stefndi síðan erindum stefnanda frá 20. febrúar, 17. apríl og 23. maí 2019. Í bréfinu sagði að eftir ítarlega skoðun stefnda á efni bréfs stefnanda og málinu í heild yrði ekki séð að stefndi hefði haft afskipti af stefnanda með saknæmum og ólögmætum hætti vegna meintra brota á ákvæðum gjaldeyrislaga nr. 87/1992 og reglum settum á grundvelli þeirra laga né að málsmeðferð stefnda hefði brotið gegn réttindum stefnanda þannig að bótaskyldu varðaði að lögum. Í ljósi þessa teldi stefndi sér ekki fært að verða við kröfu stefnanda.

III. Málsástæður

Málsástæður stefnanda

Stefnandi byggir skaðabóta og miskabótakröfur sínar á því að stefndi hafi með rannsóknum og töku stjórnvaldsákvarðana í máli stefnanda bæði valdið honum fjárhagslegu tjóni og miska með saknæmum og ólögmætum hætti. Stefnandi kveðst byggja kröfu sína um bætur fyrir fjártjón á almennum reglum skaðabótaréttarins og vísar stefnandi þá til þess að stefndi beri sem opinber stofnun ábyrgð á skaðaverkum starfsmanna sinna með sama hætti og aðrir vinnuveitendur.

Stefnandi kveður það hafa verið talið nægja til bótaábyrgðar hins opinbera ef fyrir liggur að stjórnvaldsákvörðun skorti lagastoð eða hún fari í bága við lög. Sé talið að röng lagatúlkun eða röng framkvæmd laga eða stjórnvaldsreglna, sem leiðir til tjóns fyrir einstaklinga eða lögaðila, geti varðað hið opinbera skaðabótaábyrgð.

Miskabótakrafa stefnanda byggist á 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, en samkvæmt því ákvæði sé heimilt að láta þann sem ábyrgð ber á ólögmætri meingerð gegn frelsi, friði, æru eða persónu annars manns greiða miskabætur til þess sem misgert var við.

Stefnandi byggir málatilbúnað sinn á því að háttsemi stefnda gagnvart stefnanda hafi allt frá upphafi verið óforsvaranleg frá hlutlægu sjónarmiði, þ.e. verið ólögmæt, og verið viðhöfð af ásetningi eða í það minnsta af gáleysi, þ.e. með saknæmum hætti. Telur stefnandi að stefnda hafi þegar á árinu 2012, er hann hófst handa um rannsókn á meintum brotum stefnanda eftir húsleit hjá Samherja hf., mátt vera kunnugt um að verulegar efasemdir væru um að refsiákvæði í reglum stefnda um gjaldeyrismál styddust við fullnægjandi lagaheimildir.

Stefnandi vísar í því sambandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli stefnanda, nr. 9730/2018, dags. 22. janúar 2019. Þar komi fram að umboðsmaður hafði þegar um áramótin 2010 og 2011 hafið upplýsingaöflun vegna heimilda til að refsa fyrir brot á reglum stefnda um gjaldeyrismál. Umboðsmaður hefði hins vegar ákveðið að halda ekki áfram með athugun sína eftir að stefndi hefði upplýst hann um það í bréfi, dags. 7. júlí 2011, að stefndi hefði ekki enn hafið formlegt stjórnsýslumál vegna meintra brota á lögum og reglum um gjaldeyrismál, enda hefðu á árinu 2011 einnig verið gerðar þær breytingar á lögum um gjaldeyrismál að reglur stefnda um gjaldeyrismál voru teknar inn í lögin sjálf. Þá telur stefnandi ljóst af viðtölum við V-kk-þf S-kk-þf, fyrrverandi ríkissaksóknara, og H-kk-þf E-kk-þf, fyrrverandi yfirmann gjaldeyrisrannsókna hjá stefnda, í fréttaskýringaþættinum „Atvinnulífið“, sem sýndur var á sjónvarpsstöðinni Hringbraut 11. október 2017, að hjá stefnda hafi verið uppi miklar efasemdir um að refsiákvæði í reglum stefnda um gjaldeyrismál styddust við fullnægjandi lagaheimildir.

Stefnandi telur einnig vera komið á daginn að þegar stefndi lagði stjórnvaldssekt á stefnanda með stjórnvaldsákvörðun 1. september 2016 hafi stjórnendum og starfsmönnum stefnda verið kunnugt um þá afstöðu ríkissaksóknara og sérstaks saksóknara, sem þeir lýstu þegar á árinu 2014, að 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis I við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, hefði allt þar til lög nr. 127/2011 voru sett ekki verið fullnægjandi sem refsiheimild vegna brota á reglum stefnda um gjaldeyrismál sem byggðust á 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins. Telur stefnandi að þótt umrædd mál hafi sem slík formlega snúist um gildi reglna nr. 1082/2008 og nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, bæði almennt og sem refsiheimilda, þá hafi bæði sérstakur saksóknari og ríkissaksóknari lýst almennri afstöðu til þeirra skilyrða sem ákvæði laga og reglna um gjaldeyrismál yrðu að uppfylla til að þau teldust gild refsiheimild. Af hálfu stefnanda er að því leytinu til vísað til eftirfarandi rökstuðnings í úrlausnum ríkissaksóknara fyrir því að staðfesta bæri ákvörðun sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn í umræddum málum:

„Lög um gjaldeyrismál nr. 87/1992 geyma engar bannreglur samsvarandi þeirri sem fram kemur í 4. mgr. 1. gr. beggja framangreindra reglna Seðlabankans um gjaldeyrismál /.../. Í bráðabirgðaákvæðinu segir í 5. mgr.: „Brot gegn ákvæði þessu varðar stjórnvaldssektum og refsingu skv. 15. gr.a15. gr. d, 16.gr. a og 16. gr. b.“ Í 5. mgr. er því ekki vísað til þess að brot gegn reglum Seðlabankans settum á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I varði refsingu samkvæmt nefndum ákvæðum. Ákvæði um þá refsiábyrgð var eingöngu að finna í reglum Seðlabankans. Verður því ekki séð að umboð Seðlabankans til að gefa út reglur með heimild í bráðabirgðaákvæði I hafi með skýrum hætti náð til þess að ákveða refsingu vegna þeirra, enda er hvergi að finna í lögum nr. 87/1992 heimild til slíks. Það var ekki fyrr en með lögum nr. 127/2011 þegar reglur Seðlabankans voru innleiddar í lög um gjaldeyrisviðskipti sem 13.gr. a til 13. gr. p, að 16. gr. var breytt á þann veg að með skýrum hætti var kveðið á um refsingu vegna brota gegn gjaldeyrishöftunum. Það er niðurstaða ríkissaksóknara af þessu, að engin nothæf refsiheimild hafi verið til staðar vegna meintra brota gegn reglum Seðlabankans á þeim tíma sem þau voru framin samkvæmt kærunni, leiðir það til þess að staðfesta verður ákvörðun Sérstaks saksóknara.“

Stefnandi telur útilokað að stjórnendur eða starfsmenn stefnda hafi getað misskilið framangreinda niðurstöðu ríkissaksóknara á þann hátt að þar væri einungis verið að vísa til hinnar lagalegu stöðu á gildistíma reglugerðar nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál. Sú reglugerð hafi verið leyst af hólmi með reglugerð nr. 880/2009, sem gildi tók hinn 31. október 2009, eða tæpum tveimur árum áður en lög nr. 127/2011, sem til er vitnað í úrlausnum ríkissaksóknara, tóku gildi. Ef stefndi hefði, þrátt fyrir allt framangreint, virkilega talið að refsiákvæði í þeim reglum sem hann setti um gjaldeyrismál kynnu að styðjast við fullnægjandi lagaheimildir hefði honum borið að ganga ótvírætt úr skugga um lagaheimildina með beinum samskiptum við og fyrirspurnum til ríkissaksóknara og umboðsmanns Alþingis, svo sem síðar varð, en ekki viðhafa „tilraunastarfsemi“ við álagningu stjórnvaldssekta, svo notað sé orðfæri umboðsmanns Alþingis sjálfs á fundi hjá stjórnskipunar og eftirlitsnefnd Alþingis hinn 9. mars 2019.

Af hálfu stefnanda er einnig vísað til þess að stefndi hafi leynt ákvörðunum ríkissaksóknara fyrir stefnanda og öðrum þeim sem sættu málsmeðferð hjá stefnda á þessum tíma, jafnvel þótt stefnandi byggði á nákvæmlega sömu röksemdum í andmælum sínum við fyrirhugaðri stjórnvaldssekt og ríkissaksóknari hafði haft uppi. Stefnandi telur því allt benda til þess að rannsókn og málsmeðferð vegna ætlaðra brota stefnanda hafi verið drifin áfram af ólögmætum og ómálefnalegum sjónarmiðum og honum hafi verið ákvörðuð stjórnvaldssekt gegn betri vitund stefnda um tilvist gildra refsiheimilda.

Við úrlausnir ríkissaksóknara í maí 2014 bætist að umboðsmaður Alþingis hafði, eins og áður segir, með bréfi til stefnda o.fl. opinberra aðila, dags. 2. október 2015, gert grein fyrir kröfum um lögbundnar refsiheimildir og skýrleika refsiheimilda og vakið athygli á því að efnisreglur um það hvaða gjaldeyrisviðskipti væru óheimil, og þar með hvaða háttsemi hefði getað leitt til viðurlaga og rannsókna af því tilefni, hefðu allt þar til lög nr. 127/2011 tóku gildi komið fram í reglum um gjaldeyrismál en ekki lögum um gjaldeyrismál. Í nefndu bréfi hafi umboðsmaður enn fremur bent á að heimildin til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota gegn reglum sem stefndi hefði gefið út um gjaldeyrishöft virtist ekki hafa verið orðuð með beinum hætti fyrr en með breytingu á 7. tölul. 15. gr. a í lögum um gjaldeyrismál sem komið hefði inn með lögum nr. 35/2013. Jafnframt hafi umboðsmaður hvatt til þess í bréfinu að því marki sem vafi kynni að leika á um hvernig túlka bæri þessa heimild yrði hann túlkaður borgurunum í hag. Hafi umboðsmanni Alþingis á þessum tíma verið fullkomlega ókunnugt um fyrrgreinda afstöðu ríkissaksóknara um skort á gildum refsiheimildum í reglunum og verði raunar helst ráðið af áliti umboðsmanns í máli stefnanda að umboðsmaður telji stefnda vísvitandi hafa leynt hann upplýsingum um afstöðu ríkissaksóknara. Þannig sé vísað til þess í áliti umboðsmanns frá 22. janúar 2019 að umboðsmaður hafi setið fund 25. nóvember 2015 með seðlabankastjóra og fleiri starfsmönnum bankans þar sem farið hafi verið yfir bréf hans frá 2. október 2015. Þrátt fyrir að í bréfinu væru gerðar áþekkar athugasemdir um heimild seðlabankans til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á reglum um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis við lög nr. 87/1992 og fram höfðu komið hjá ríkissaksóknara í maí 2014 og fleiri afgreiðslum hans hefði umboðsmanni hvorki verið gerð grein fyrir afstöðu ríkissaksóknara á þessum fundi né afhent afrit af umræddum úrlausnum ríkissaksóknara.

Stefnandi telur ýmislegt benda til þess að tilgangur rannsóknar stefnda og stjórnvaldsákvörðunar í máli hans hafi, eins og í máli stefnda gegn Samherja hf., einkum verið að hafa almenn fælingaráhrif fremur en að háttsemi stefnanda sem slík gæfi tilefni til aðgerðanna. Þannig hafi stefndi lagt stjórnvaldssekt á stefnanda 1. september 2016 þrátt fyrir að stefnda væri kunn rökstudd afstaða ríkissaksóknara, a.m.k. frá því í maí 2014, og ábendingar umboðsmanns Alþingis, a.m.k. frá 2. október 2015, um að ákvörðun í þá veru sem stefndi tók skorti viðhlítandi lagastoð og hún stæðist ekki lögum samkvæmt.

Stefnandi telur að málatilbúnaður stefnda í máli hans og málarekstur hafi verið til þess fallinn að skaða hagsmuni stefnanda verulega og valda honum tjóni með margvíslegum hætti, sem hann nú krefjist að fá bætt. Málareksturinn hafi valdið honum umtalsverðu fjárhagslegu tjóni sem hafi falist í beinum útlögðum kostnaði vegna aðkeyptrar sérfræðiþjónustu við gæslu hagsmuna stefnanda meðan málið var til meðferðar hjá stefnda og síðan hjá umboðsmanni Alþingis og einnig við gæslu hagsmuna stefnanda gagnvart stefnda eftir að álit umboðsmanns Alþingis lá fyrir. Þá hafi stefnanda verið valdið ófjárhagslegu tjóni með ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar sem stefnandi telji, í ljósi fyrirliggjandi vitneskju starfsmanna stefnda um skort á gildum refsiheimildum, að hafi falið í sér ólögmæta meingerð gegn æru og persónu stefnanda sem stefndi beri vinnuveitandaábyrgð á.

Nánari útlistun á dómkröfum stefnanda

Skaðabótakrafa stefnanda að fjárhæð 5.000.000 kr. er studd við framlagt yfirlit yfir vinnu lögmanns stefnanda við að fá ólögmætri stjórnvaldsákvörðun stefnda um álagningu stjórnvaldssektar á stefnanda hnekkt og kostnað vegna sömu vinnu. Stefnandi kveðst einskorða kröfu sína við þann kostnað sem féll til eftir að hann hófst handa við að fá ólögmætri stjórnvaldsákvörðun stefnda hnekkt. Vísar stefnandi um leið til þess að krafa hans feli hvorki í sér að hann fái bættan þennan kostnað að fullu né þann kostnað sem hafi fallið á hann áður en hann ákvað að láta reyna á að hnekkja stjórnvaldsákvörðun stefnda.

Stefnandi tekur fram að hann hafi margoft lýst því yfir að hann vildi lúkningu þessa máls og hafi áður boðið til sátta að una við 5.000.000 kr. endurgreiðslu kostnaðar. Við það sáttaboð standi stefnandi við þessa málshöfðun og telji þar síst of langt seilst af sinni hálfu.

Stefnandi telur einnig að stefndi hafi með stjórnvaldsákvörðun sinni og álagningu stjórnvaldssektar á stefnanda án lagastoðar gerst sekur um ólögmæta meingerð gegn æru og persónu stefnanda í skilningi 26. gr. skaðabótalaga. Ekki leiki vafi á því að margra ára rannsóknaraðgerðir stefnda, ákvörðun um stjórnvaldssekt og opinber umræða um mál stefnanda eftir að umboðsmaður Alþingis lét í té álit sitt, hafi laskað orðspor stefnanda. Telur stefnandi sig eiga rétt til miskabóta af þeim sökum. Um sé að ræða ófjárhagslegt tjón sem eðli málsins samkvæmt sé erfitt að verðmeta. Gerir stefnandi kröfu um miskabætur að fjárhæð 1.500.000 kr., sem hann álíti hóflega. Kröfu um málskostnað úr hendi stefnda byggir stefnandi á XXI. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, einkum 129. og 130. gr.

Um vaxtakröfu sína telur stefnandi að líta verði svo á að tjón hans í skilningi skaðabótaréttar hafi verið komið fram að fullu þann 23. maí 2019 þegar fallinn hafi verið til sá kostnaður sem stefnandi endurkrefji stefnda um í þessu máli. Að því er varðar miskabótakröfu stefnanda þá hafi miskinn orðið er stefndi tók stjórnvaldsákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar á stefnanda hinn 1. september 2016. Er krafa stefnanda um upphafstímamark vaxtaútreiknings á þessu byggð.

Dráttarvaxta er krafist af skaðabótum frá 23. júní 2019, en þá var liðinn einn mánuður frá því að stefnandi lagði, með bréfi til stefnda, fram þær upplýsingar sem þörf var á til þess að meta tjónsatvik og fjárhæð bóta, sbr. 9. gr. laga nr. 38/2001. Dráttarvaxta af miskabótakröfu er krafist frá 3. september 2019, er mál þetta telst sannanlega hafa verið höfðað.

Málsástæður stefnda

Stefndi telur meginmálsástæður stefnanda felast í þeirri staðhæfingu sem fram komi á bls. 8 í stefnu, að stjórnvaldssektin á stefnanda hafi verið lögð á gegn betri vitund um að 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis I við lög um gjaldeyrismál nr. 87/1992 hafi ekki verið „fullnægjandi sem refsiheimild vegna brota á reglum stefnda um gjaldeyrismál“. Sé það einkum rökstutt með því að ríkissaksóknari hafi með áðurnefndum bréfum frá árinu 2014 lýst því yfir að hann teldi réttarheimildir ekki hafa veitt stefnda stoð fyrir því að kveða á um „refsingu vegna brota gegn gjaldeyrishöftunum“ þar til lög nr. 127/2011 tóku gildi. Þá haldi stefnandi því einnig fram að allt bendi til þess að „rannsókn og málsmeðferð vegna ætlaðra brota stefnanda hafi verið drifin áfram af ólögmætum og ómálefnalegum sjónarmiðum“. Einnig sé í þessu sambandi vísað til bréfs umboðsmanns Alþingis til stefnda og fleiri, dags. 2. október 2015.

Stefndi mótmælir þessum málsástæðum og krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda. Að mati stefnda hafi ekki verið sýnt fram á að skilyrði hinnar almennu skaðabótareglu séu uppfyllt að því er varði fjártjónskröfu stefnanda. Enn síður telur stefndi að skilyrði 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 fyrir því að dæma miskabætur séu uppfyllt.

Að því er varðar kröfu stefnanda um skaðabætur vegna kostnaðar sem hann kveðst hafa orðið fyrir vegna stjórnvaldssektarinnar sem stefndi lagði á telji stefndi ekki unnt að telja tjón stefnanda sannað miðað við þau gögn sem lögð hafi verið fram við þingfestingu málsins. Þannig láti stefnandi við það sitja að leggja fram tímaskýrslur þriggja lögmanna sem unnið hafi 165,5 klst. í þágu málarekstrar gegn stefnda. Ekki sé hins vegar lagt fram uppgjör eða greiðslukvittun vegna umræddrar vinnu. Í öðru lagi beri texti tímayfirlitsins með sér að unnið hafi verið að ýmsum verkefnum sem verði að teljast mistengd því máli sem hér er til umfjöllunar. Til dæmis sé þar að finna finna skráningu tíma vegna samskipta við umboðsmann Alþingis, setu á fundum með stjórnskipunar og eftirlitsnefnd Alþingis, samskipta við fjölmiðla, samantektar minnisblaða og funda vegna fjölmiðlaumfjöllunar, svo dæmi séu tekin.

Stefndi byggir á því í öðru lagi að dómstólar viðurkenni ekki bótaábyrgð vegna kostnaðar málsaðila við að svara stjórnvöldum og hafa uppi varnir, enda skorti til þess beina lagastoð, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 131/1999. Að því marki sem gögn liggja fyrir telur stefnandi að ekki séu lagaskilyrði fyrir því að dæma bætur vegna fjártjóns. Auk framangreinds byggir stefndi á því að stefnandi hafi ekki farið þá leið að hnekkja þeirri stjórnvaldssekt um ræðir með höfðun ógildingarmáls. Þá er byggt á því að sá kostnaður sem um ræðir sé of hár til að teljast óhjákvæmilegur eða nauðsynlegur.

Af hálfu stefnda er mótmælt sérstaklega þeim málatilbúnaði í stefnu í málinu að það nægi til bótaábyrgðar hins opinbera að fyrir liggi að „stjórnvaldsákvörðun skorti lagastoð eða fór í bága við lög“. Stefnandi þurfi, rétt eins og í öðrum skaðabótamálum, að sýna fram á að starfsmenn hins opinbera hafi sýnt af sér ólögmæta og einnig saknæma háttsemi í skilningi skaðabótaréttarins og dómafordæma. Engin almenn regla sé til um að sérhver röng lagatúlkun eða beiting reglna sem skortir lagastoð varði bótaábyrgð, eins og stefnandi láti liggja að. Sýna þurfi fram á gáleysi eða ásetning í skilningi skaðabótaréttarins í hverju einstöku tilviki.

Að því er varðar miskabótakröfu stefnanda telur stefndi ljóst að hún verði ekki byggð á annarri heimild en í 26. gr. laga nr. 50/1993 og þá þurfi að sýna fram á stórkostlegt gáleysi. Ekki virðist byggt á því í málinu af hálfu stefnanda. Engri strangri bótareglu sé fyrir að fara í þessu máli þótt hún geti átt rétt á sér í tengslum við þvingunaraðgerðir vegna rannsóknar sakamála. Það eigi þó ekki við hér.

Stefndi andmælir því að starfsmenn hans hafi í störfum sínum sýnt af sér ásetning eða gáleysi er valdið hafi stefnanda bótaskyldu tjóni. Stefndi telur það með öllu ósannað að umrædd stjórnvaldssekt hafi verið lögð á stefnanda á saknæman og ólögmætan hátt í skilningi skaðabótaréttar. Stefndi telur sig þvert á móti hafa leitast við að haga öllum aðgerðum í samræmi við lög og reglur og bestu ráðgjöf á hverjum tíma. Stefndi telur það rangt að rannsókn og málsmeðferð hafi verið „drifin áfram af ólögmætum og ómálefnalegum sjónarmiðum og honum [stefnanda] verið ákvörðuð stjórnvaldssekt gegn betri vitund“ eins og komist er að orði í stefnu.

Stefndi telur að við mat á því hvort um tilhæfulausa rannsókn hafi verið að ræða skipti máli hvort háttsemin sem rannsókn snerist um hafi verið til þess fallin að torvelda stjórnvöldum að ná markmiðum sínum í gjaldeyrismálum og tryggja m.a. að skilaskyldur gjaldeyrir skilaði sér til landsins. Við mat á háttseminni telur stefndi að leggja verði til grundvallar að við upphaf rannsóknar hafi málið litið þannig út frá sjónarhóli eftirlitsaðila og rannsakenda að rökstuddur grunur væri um háttsemi sem væri andstæð ákvæðum laga um gjaldeyrismál og reglum settum samkvæmt þeim. Það sem á eftir fylgdi og snerti skýrleika reglnanna sem refsiheimilda geti ekki haft áhrif á það mat.

Meint grandsemi um óviðunandi grundvöll að sektarákvörðun o.fl.

Stefndi telur meginmálsástæðu stefnanda vera þá að stefndi hafi mátt vita um vafasaman lagagrundvöll aðgerða sinna gagnvart stefnanda, en stefndi telji að þetta megi ráða af áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9730/2018 frá 22. janúar 2019 svo og viðtölum við fyrrverandi ríkissaksóknara og fyrrverandi starfsmann stefnda í fjölmiðlum. Þá hafi stefndi leynt ákvörðunum ríkissaksóknara, svo sem nánar sé lýst í stefnu og vikið verður að hér á eftir.

Af hálfu stefnda er vísað til þess að skaðabótakrafan sem höfð er uppi í málinu lúti að tjóni sem sagt sé hafa orðið á árunum 2018–2019 og aðgerðir í því augnamiði að fá fellda niður áðurnefnda stjórnvaldssekt frá 1. september 2016. Því verði að einskorða málsástæður stefnda við stjórnvaldssektina en ekki önnur atriði. Eins og rakið er í kafla II hafi stjórnvaldssektin lotið að tveimur meintum brotum sem hafi átt sér stað í tíð reglna nr. 880/2009 og reglna nr. 370/2010. Stjórnsýslumálið hafi því ekki tekið til meintra brota í tíð reglna nr. 1082/2008 og 1130/2008.

Þá vísar stefnfdi til endursendingarbréfs embættis sérstaks saksóknara í máli stefnanda, dags. hinn 27. júní 2014, og þá í samhengi við afstöðu ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 þar sem staðfest var afstaða sérstaks saksóknara (í öðru máli) sem tengist þeim reglum sem til umræðu eru í málinu.

Stefndi vísar einnig til bréfs ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 sem hann hafi lagt fram í málinu til viðbótar við þau sex ákvörðunarbréf ríkissaksóknara sem stefnandi hafi lagt fram. Stefndi byggir á því að í bréfi ríkissaksóknara frá 20. maí 2014, sem hann hafi lagt fram og hafi málsnúmerið 90201389, sé tekið á fleiri þáttum en í hinum sex bréfunum sem stefnandi lagði fram.

Stefndi bendir á að í öllum málunum sjö hafi ríkissaksóknari staðfest ákvörðun sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn vegna háttsemi sem átti sér stað í gildistíð reglna nr. 1082/2008 og 1130/2008, svo sem að framan sé lýst. Munurinn sé þó sá að í því bréfi sem stefndi hefur lagt fram sé einnig vikið að ætluðu broti sem hafi átt sér stað í gildistíð reglna stefnda nr. 880/2009. Ríkissaksóknari hafi tilgreint þau rök fyrir niðurstöðu sinni að í því tilviki væri um að ræða meint brot erlendra aðila og á erlendri grundu. Því yrði þeim ekki refsað fyrir umrædd brot í samræmi við regluna í 2. tl. 1. mgr. 5. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Ríkissaksóknari hafi þannig ekki tilgreint þá ástæðu að umræddar reglur (nr. 880/2009) væru haldnar annmörkum.

Stefndi telur að hér skipti líka máli að sérstakur saksóknari endursendi mál stefnanda skömmu síðar, þ.e. með bréfi hinn 27. júní 2014, með vísan til 6. mgr. 16. gr. b í lögum nr. 87/1992. Í því ákvæði komi fram að telji ákærandi að ekki séu efni til málshöfðunar vegna ætlaðrar refsiverðrar háttsemi sem jafnframt varðar stjórnsýsluviðurlögum geti hann sent eða endursent málið til Seðlabanka Íslands til meðferðar og ákvörðunar. Stefndi kveður embætti sérstaks saksóknara hafa endursent málið á þeim forsendum að meint skilaskyldubrot vegna greiðslna frá Katla Seafood Ltd. hafi í 11 af 13 tilvikum fallið innan gildistíma reglna nr. 1130/2008 sem haldnar voru annmörkum. Þau tvö tilvik sem eftir voru hafi varðað samanlagt [...] evrur en ekki hafi legið fyrir mat stefnda á því hvort brotið teldist meiri háttar eða minni háttar þegar svo var komið. Að því er snerti ætlað brot stefnanda sem hafi falist í gjaldeyrisviðskiptum á milli stefnanda og Katla Seafood Limited hinn 8. desember 2008 (í gildistíð reglna nr. 1082/2008) og meint brot vegna lánveitingarinnar til BP Partners SA hinn 17. september 2018 (í gildistíð reglna nr. 370/2010) hafi sérstakur saksóknari talið að þótt þær reglur hefðu „ekki reynst háðar sömu annmörkum“ væru þau brot ekki svo stór að þau teldust meiri háttar í skilningi 2. mgr. 16. gr. b í lögum nr. 87/1992. Í lok endursendingarbréfs sérstaks saksóknara hafi síðan sagt að ljóst væri að „ætluð brot gætu jafnframt varðað stjórnvaldsviðurlögum samkvæmt lögum og reglum um gjaldeyrismál“. Embættið teldi þar með rétt að endursenda málið hvað varðaði þessi ætluðu brot til stefnda og leggja það í hendur seðlabankans að meta hvort rétt væri að hefja meðferð stjórnvaldssektamáls vegna þeirra.

Stefndi telur einnig að gæta beri þess að í afstöðu ríkissaksóknara frá 31. ágúst 2014 sé hvergi að finna sambærileg ummæli og í afgreiðslum hans frá 20. maí 2014, sem vörðuðu reglur nr. 1130/2008, um refsigrundvöll allra reglna um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I í lögum um gjaldeyrismál. Í ákvörðun sinni 31. ágúst 2014 hafi ríkissaksóknari staðfest þá framkvæmd embættis sérstaks saksóknara að endursenda stefnda mál til meðferðar og ákvörðunar gegn öðrum reglum en reglum nr. 1130/2008 þegar ekki liggur fyrir mat stefnda á því hvort háttsemi telst meiri háttar vegna annmarka við setningu reglna nr. 1130/2008. Þá komi fram í framangreindri afstöðu að ef stefndi teldi brot gegn reglum nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, enn meiri háttar þá gæti bankinn kært þau að nýju til embættis sérstaks saksóknara.

Vísar stefndi jafnframt til þess að hvergi sé í afstöðu ríkissaksóknara að finna sambærileg ummæli og í áðurnefndum sjö afgreiðslum hans frá 20. maí 2014, sem vörðuðu reglur nr. 1130/2008, um refsigrundvöll allra reglna um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I í lögum um gjaldeyrismál.

Stefndi telur að ef þessi umfjöllun ákæruvaldsins er skoðuð í samhengi sé ekki hægt að álykta annað en að starfsmenn stefnda hafi verið í góðri trú með að hefja meðferð stjórnvaldssektarmálsins gagnvart stefnanda í samræmi við það sem fyrir hafi legið um gildi reglna nr. 880/2009 og 370/2010.

Önnur atvik í tengslum við mat á háttsemi stefnda Í tengslum við málsástæður um meint saknæmi og ólögmæti þess að halda til streitu máli vegna stjórnvaldssekta skal einnig nefnt að stefndi aflaði sér óháðra álita sérfræðinga á sviði réttarheimilda og beitingar stjórnsýsluviðurlaga, sbr. álit K-kvk-ef B-kvk-ef, dags. 21. júní 2010, og álit G-kk-ef B-kk-ef, dags. 26. febrúar 2016. Í báðum tilvikum hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að um gildar heimildir til að leggja á stjórnsýslusektir væri að ræða.

Þá hafi stefndi leitað leiðsagnar fjármála og efnahagsmálaráðuneytis hinn 17. nóvember 2015 og fengið svar hinn 9. desember 2015 þar sem ráðuneytið hafi lýst sig sammála mati þáverandi efnahags og viðskiptaráðuneytis á gildi og þýðingu bráðabirgðaákvæðis I við gjaldeyrislögin og þeirra reglna sem stefndi hafði sett á grundvelli þeirra. Síðarnefnda ráðuneytið hafi sem fyrr segir rökstutt ítarlega í svarbréfi til umboðsmanns Alþingis hinn 25. febrúar 2011 að rétt skýring á 5. mgr. bráðabirgðaákvæðisins fæli í sér nægjanlega afmörkun á umfangi og „meginafmörkun“ þeirra fjármagnshreyfinga sem heimilt væri að takmarka.

Stefndi telur því ekki verða annað séð en að hann hafi aflað sér upplýsinga og ráðgjafar við mat á þeim valkostum sem fyrir lágu. Hér megi hafa hliðsjón af 20. gr. laga nr. 115/2011 um stjórnarráð Íslands þar sem sú krafa sé gerð til ráðherra og starfsmanna ráðuneyta að ævinlega sé leitað álits og það veitt í samræmi við „staðreyndir og faglegt mat á valkostum“. Af þessum sökum verði að mótmæla því að áðurnefnd ummæli í bréfi ríkissaksóknara hafi afgerandi þýðingu við mat á aðgerðum stefnda. Fyrir liggi að stefndi hafi ekki talið sig vera að taka ákvarðanir í málum í andstöðu við ákæruvaldið Stefndi telur að við þetta megi bæta að almennt girði lög ekki fyrir það að sjálfstæð stjórnvöld komist að ólíkri niðurstöðu og leiði það ekki sjálfkrafa til saknæmis, sbr. meðal annars dóm Hæstaréttar frá 19. október 2017 í máli nr. 684/2016. Mestu máli skipti að ákvarðanir stefnda hafi verið undirbúnar og framkvæmdar með tilliti til fyrirliggjandi staðreynda og þeirrar lagatúlkunar sem bæði stjórnvöld og sérfræðingar hafi látið í té. Stefndi fái ekki séð að tilvísanir til álita og bréfa umboðsmanns Alþingis breyti réttarstöðunni að þessu leyti enda hafi stefnda borið að meta réttmæti aðgerða sinna sjálfstætt og í ljósi þeirrar ráðgjafar sem leitað var. Dómstólar hafi að öðru leyti en áður greini ekki lagt mat á lögmæti sektarákvörðunarinnar og forsendna hennar.

Stefndi telur rétt að taka fram að hann hafi afturkallað sektarákvarðanir sínar eftir að hafa fengið frekari skýringar ríkissaksóknara hinn 19. febrúar 2019. Þess megi einnig geta í þessu samhengi að stefndi hafði áður leitað eftir skýringum ríkissaksóknara, en með bréfi, dags. 18. september 2012, hafi seðlabankinn beint fyrirspurn til ríkissaksóknara vegna umfjöllunar fjölmiðla um gildi reglna um gjaldeyrismál, þar sem m.a. hafi verið óskað eftir afstöðu hans til gildis reglnanna sem refsiheimildar.

Í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis frá 22. janúar sl. hafi seðlabankinn leitað til embættis ríkissaksóknara um afrit af svari embættisins við erindi bankans frá 18. september 2012. Í svarbréfi ríkissaksóknara hafi komið fram að embættið hefði ekki svarað erindi bankans á sínum tíma þar sem umfjöllun um þau atriði sem ríkissaksóknari var krafinn um í bréfi stefnda hefði getað leitt til vanhæfis ríkissaksóknara.

Þá liggur fyrir að stefnandi kærði starfsmenn stefnda til lögreglu fyrir meint brot þeirra í hans garð og gegn 139. og 1. mgr., sbr. 138. gr. almennra hegningarlaga. Lögreglustjóri hafi vísað þeirri kæru frá og hafi sú ákvörðun verið kærð til ríkissaksóknara sem hafi staðfest hana. Komi meðal annars fram það mat ríkissaksóknara að ekki hafi verið gert líklegt að umfjöllun stefnda hefði falið í sér blekkingar og meðal annars sé vikið að því að ekki hafi verið gert „líklegt að kærðu hafi vitað þegar kæra var undirrituð 9. september 2013 að umræddur ágalli væri á setningu reglna nr. 1130/2008...“.

Vegna umfjöllunar um álit umboðsmanns Alþingis megi sérstaklega benda á að í bréfi hans frá 2. október 2015 virðist ekki tekin afdráttarlaus afstaða til gildis refsiheimilda gjaldeyrislaga. Þá hafði umboðsmaður áður fjallað um stjórnvaldssekt vegna brots á 12. gr. reglna nr. 880/2009 um gjaldeyrismál og í það minnsta ekki talið að „stofnunina hafi skort heimild að lögum til að ákvarða stjórnvaldssekt“, eins og segi í áliti umboðsmanns í máli nr. 7301/2012 frá 27. desember 2013.

Að síðustu megi hér nefna að í niðurlagi stefnu sé talin ástæða til að vísa til greinargerðar bankaráðs stefnda, dags. hinn 21. febrúar 2019, í tilefni af bréfi forsætisráðuneytisins og vísað auk þess til ummæla á fundi stjórnskipunar og eftirlitsnefndar Alþingis. Af því tilefni leggi stefndi einnig fram bréf seðlabankastjóra til forsætisráðherra. Stefndi telji ekki verða séð að umfjöllun af þessum toga hafi þýðingu við mat á bótaskyldri háttsemi stefnda eða að í henni geti falist ráðstöfun sakarefnis. Í stefnu sé ekki greint nánar frá því hvaða þýðingu áðurnefnd ummæli hafi að lögum.

Samkvæmt öllu framansögðu telur stefndi að ekki hafi verið sýnt fram á að rannsókn, rekstur stjórnsýslusektarmáls og álagning sektar vegna ætlaðra brota stefnanda hafi falið í sér háttsemi sem teljist gálaus eða framin af ásetningi í skilningi skaðabótaréttar.

Miskabætur

Í stefnu sé gerð krafa um 1,5 milljónir króna í miskabætur til handa stefnanda. Sú krafa sé byggð á 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 og vísað sé til sömu atvika og greini í köflunum hér á undan henni til stuðnings. Stefndi krefst sýknu af þeirri kröfu.

Til viðbótar mótmælir stefndi því að skilyrði gætu verið fyrir hendi til að dæma miskabætur. Vísar stefndi um það til umfjöllunar um bótagrundvöll fyrir skaðabótakröfum stefnanda hér að framan. Við það bætist einnig að 26. gr. skaðabótalaga geri enn meiri kröfur til hinnar bótaskyldu háttsemi en hin almenna skaðabótaregla, þ.e. að gáleysi þarf að vera verulegt. Stefndi bendir á að engin gögn séu lögð fram til stuðnings því að opinber umræða hafi orðið um sektarmál stefnanda, a.m.k. ekki að öðru leyti en stefnandi hafi sjálfur kosið að fjalla um þau mál. Verði því að telja alls ósannað að stefndi hafi gerst sekur um ólögmæta meingerð sem hafi laskað orðspor stefnanda. Þá er umkrafinni fjárhæð mótmælt sem of hárri.

Stefndi mótmælir sérstaklega sönnunargildi bókar um gjaldeyriseftirlitið sem stefnandi byggir talsverðan hluta málsatvika sinna á. Þar virðist byggt á viðtölum við ónafngreinda heimildamenn að verulegu leyti og miðað við kröfur réttarfars til sönnunargagna verði ekkert á slíku skjali byggt. Það sama eigi við um tilvísun stefnda til sjónvarpsþáttar Hringbrautar hinn 11. október 2017, en fram komi í úrskurði fjölmiðlanefndar frá 15. ágúst 2018 að á fjölmiðilinn hafi verið lögð 500.000 kr. sekt sökum þess að ekki hafi í þættinum verið gætt að reglum um óheimila kostun fréttatengds efnis, vernd einkalífs og hlutlægni og nákvæmni „í hinu fréttatengda efni“.

Sérstaklega sé áskilinn réttur til að leggja fram frekari gögn og færa fram röksemdir og málsástæður undir rekstri málsins. Um málskostnaðarkröfu er vísað til 129.–131. gr. laga nr. 91/1991.

IV. Niðurstaða dómsins

1. Helstu ágreiningsefni

Ákvörðun stefnda frá 1. september 2016 um að leggja 1.300.000 kr. stjórnvaldssekt á stefnanda byggðist á því að félagið Katla Seafood Ltd. hefði 3. febrúar 2010 greitt stefnanda [...] evrur af gjaldeyrisreikningi. Á þeim tíma sem umrædd greiðsla átti sér stað voru í gildi reglur nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, en kveðið var á um skilaskyldu erlends gjaldeyris í 12. gr. reglnanna. Jafnframt byggðist sektin á því að lánveiting stefnanda til félagsins BP Partners SA. 17. september 2010, að fjárhæð [...] evrur, hefði falið í sér brot gegn 1. mgr. 7. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr., reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, sbr. bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, þar sem lántökur og lánveitingar milli innlendra og erlendra aðila hafi verið háðar tilteknum takmörkunum. Um grundvöll stjórnvaldssektarinnar var vísað til þess að samkvæmt 16. gr. reglna nr. 880/2009 og 370/2010 vörðuðu brot gegn reglunum stjórnvaldssektum samkvæmt 15. gr. a í lögum nr. 87/1992, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008.

Fyrir liggur að stefndi afturkallaði þessa ákvörðun sína með bréfi 24. apríl 2019 með vísan til þeirrar afstöðu ríkissaksóknara að reglur um gjaldeyrismál sem settar voru með heimild í bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, og voru í gildi á tímabilinu 28. nóvember 2008 til 30. september 2011, gætu ekki talist gildar sem refsiheimildir.

Málatilbúnaður stefnanda um skaðabótaskyldu stefnda byggist á því að stefndi hafi tekið hann til rannsóknar og gert honum stjórnvaldssekt fyrir ætluð brot á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, og stjórnvaldsfyrirmælum settum samkvæmt þeim, þrátt fyrir að engar refsiheimildir hafi verið fyrir hendi að lögum. Verður að leggja þann skilning í málatilbúnað stefnanda að hann telji stefnda í reynd hafa haft vitneskju um að ekki væru fyrir hendi fullnægjandi refsiheimildir vegna brota á reglum nr. 880/2009 og 370/2010, sem vísað er til í ákvörðun stefnda um stjórnvaldssekt, þegar ákvörðunin var tekin 1. september 2016. Stefndi hafi þannig gert honum stjórnvaldssekt gegn betri vitund um tilvist gildra refsiheimilda og því bakað sér bótaskyldu.

Stefnandi hefur í þessu sambandi vísað til ákvarðana ríkissaksóknara og þeirrar almennu afstöðu sem bæði ríkissaksóknari og sérstakur saksóknari hafi lýst í sex málum frá 20. maí 2014 í framhaldi af því að stefndi hafði leitað endurskoðunar á ákvörðun embættis sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn á kærum stefnda í málum sem vörðuðu brot á reglum og lögum um gjaldeyrismál. Hefur stefnandi þá byggt á því að þrátt fyrir að málin sex sem stefndi hefði leitað til ríkissaksóknara með hefðu sem slík formlega aðeins snúist um gildi reglna um gjaldeyrismál nr. 1082/2008 og 1130/2008, hefðu sérstakur saksóknari og ríkissaksóknari þar lýst almennri afstöðu til þeirra krafna sem yrði að gera til ákvæða laga og reglna um gjaldeyrismál sem refsiheimilda. Afstaðan hefði því almenna þýðingu og rökstuðningur ríkissaksóknara og sérstaks saksóknara hefði því átt við um reglur nr. 880/2009 og 370/2010, að breyttu breytanda.

Af gögnum málsins og málatilbúnaði stefnanda verður ráðið að stefnandi vísi hér til þeirrar almennu afstöðu sem ríkissaksóknari lýsti í ákvörðunum 20. maí 2014, að lög nr. 87/1992 geymdu engar bannreglur sem svöruðu til þeirra bannreglna sem fram kæmu í 4. mgr. 1. gr. reglna seðlabankans um gjaldeyrismál nr. 1082/2008 og 5. mgr. 1. gr. reglna nr. 1130/2008. Þannig væri í 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 87/1992 ekki vísað til þess að brot gegn reglum sem Seðlabanki Íslands setti á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I varðaði refsingu samkvæmt nefndum ákvæðum. Ákvæði um þá refsiábyrgð væri eingöngu að finna í reglum seðlabankans. Rekur ríkissaksóknari í framhaldinu að því verði ekki séð að umboð seðlabankans til að gefa út reglur með heimild í bráðabirgðaákvæði I hafi með skýrum hætti tekið til þess að ákveða refsingu vegna brota á þeim, enda væri hvergi að finna í lögum nr. 87/1992 heimild til slíks.

Í ákvörðunum ríkissaksóknara er síðan tekið fram að það hafi ekki verið fyrr en með lögum nr. 127/2011, þegar reglur seðlabankans voru innleiddar í lög um gjaldeyrisviðskipti sem 13.gr. a til 13. gr. p, að 16. gr. var breytt á þann veg að með skýrum hætti var kveðið á um refsingu vegna brota gegn gjaldeyrishöftunum. Er í kjölfarið lýst þeirri niðurstöðu ríkissaksóknara að engin nothæf refsiheimild hafi verið fyrir hendi vegna meintra brota gegn reglum seðlabankans á þeim tíma sem þau voru framin samkvæmt kærum stefnda.

Dómurinn telur að ekki verði annað ráðið af ákvörðunum ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 en að þar sé með almennum hætti lýst þeirri afstöðu að 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis I við lög nr. 87/1992 hafi á þessum tíma, eða þar til lög nr. 127/2011 voru sett, ekki verið fullnægjandi grundvöllur sem refsiheimild vegna brota á reglum seðlabankans sem byggðust á 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins. Öðru máli gegni um tilvik sem falli beint undir þau einstöku ákvæði laga nr. 87/1992 sem talin voru upp í 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis við lögin sem sett var með lögum nr. 134/2008.

Fyrir liggur að stefndi byggði ekki á því í málinu sem hér um ræðir að stefnandi hefði brotið beint gegnt efnisákvæðum laga nr. 87/1992 eða reglum settum samkvæmt öðrum ákvæðum þeirra. Þvert á móti byggðist ákvörðun stefnda einmitt á því að stefnandi hefði brotið gegn reglum um gjaldeyrismál sem settar voru samkvæmt heimild í bráðabirgðaákvæðinu sem fjallað var um í ákvörðunum ríkissaksóknara og þá tilteknum ákvæðum í reglum nr. 880/2009 og 370/2010 og refsiákvæðum þeirra reglna.

Dómurinn tekur að þessu leyti undir þau sjónarmið um bréf ríkissaksóknara og þær ályktanir sem unnt var að draga af þeim sem lýst er áliti umboðsmanns Alþingis vegna kvörtunar stefnanda frá 22. janúar 2019 í máli nr. 9730/2018. Verður því að líta svo á að ríkissaksóknari hafi því lýst þeirri afstöðu þegar í maí 2014 að ekki væri lagalegur grundvöllur fyrir því að stefndi gerði stefnanda stjórnvaldssekt vegna gjaldeyrissviðskipta af því tagi sem ákvörðun stefnda frá 1. september 2016 tók til, og áttu sér sér stað 3. febrúar 2010 og 17. september 2010.

2. Grundvöllur bótaskyldu

Eftir stendur þá að taka afstöðu til þess hvort og þá að hvaða leyti ákvarðanir ríkissaksóknara sem fyrir lágu þegar stefndi gerði stefnanda stjórnvaldssekt 1. september 2016 geti orðið til þess að stefndi beri bótaskyldu í málinu.

Hvað það atriði varðar þá hefur stefndi mótmælt sérstaklega þeim málatilbúnaði stefnanda að það nægi til bótaábyrgðar hans að fyrir liggi að „stjórnvaldsákvörðun skorti lagastoð eða fór í bága við lög“. Telur stefndi að stefnandi verði, rétt eins og í öðrum skaðabótamálum, að sýna fram á að starfsmenn stefnda hafi sýnt af sér ólögmæta og einnig saknæma háttsemi í skilningi skaðabótaréttarins og dómafordæma til þess að unnt sé að fallast á bótaskyldu.

Dómurinn telur ljóst að þegar horft er til dómframkvæmdar Hæstaréttar sé ekki unnt að slá því föstu að í íslenskum rétti sé í gildi almenn regla um hlutlæga bótabyrgð stjórnvalda vegna ólögmætra stjórnvaldsákvarðana eða annarra stjórnvaldsathafna. Verður því að ganga út frá því að um bótaskyldu stefnda í þessu máli fari eftir hinni almennu reglu skaðabótaréttarins um að stjórnvöld beri skaðabótaskyldu á grundvelli vinnuveitandaábyrgðar vegna saknæmrar og ólögmætrar háttsemi starfmanna sinna, að því gefnu að sú háttsemi hafi valdið fjárhagslegu tjóni eða miska.

Við mat á því hvort þessi skilyrði eru uppfyllt verður þó að telja að sérstök sjónarmið kunni að gilda í málum þar sem stjórnvald hefur tekið ákvörðun eða sett fyrirmæli sem skortir heimild í lögum eða er í andstöðu við ákvæði settra laga. Verður þá eftir atvikum jafnframt að horfa til þess hversu ríkar kröfur eru gerðar til lagaheimilda á því málefnasviði sem ákvörðunin varðar.

Dómurinn telur ljóst að með ákvörðun sinni um að leggja stjórnvaldssekt á stefnanda 1. september 2016 hafi stefndi staðfest að stefnandi hefði gerst sekur um brot í skilningi 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. samnefnd lög nr. 62/1994. Stjórnvaldssektin telst jafnframt refsing í skilningi 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. dóma Hæstaréttar Íslands 27. september 2018 í málum nr. 638/2017 og 639/2017.

Grundvallarreglan um lögbundnar refsiheimildir samkvæmt 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar felur í sér kröfu um að lýsa þurfi refsiverðri háttsemi og refsingu eða refsikenndum viðurlögum sem háttsemi er talin varða í settum lögum Alþingis til þess að refsingu verði beitt. Í reglunni felst jafnframt að takmörk eru á því að hvaða marki löggjafanum er heimilt að fela handhöfum framkvæmdarvalds að ákveða refsiverða háttsemi og viðurlög sem hún varðar, auk þess sem handhöfum framkvæmdarvalds er óheimilt að ákveða slíkt án heimildar í settum lögum Alþingis.

Af þessum takmörkunum leiðir m.a. að löggjafinn verður í meginatriðum að lýsa því í lögum sem varðað getur refsingu svo að stjórnvöldum sé heimilt að setja reglur þar að lútandi, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 31. mars 2015 í máli nr. 563/2014. Það nægir að löggjafinn kveði með almennum hætti á um að háttsemi varði refsingu þótt hann feli síðan stjórnvaldi að útfæra regluna nánar í stjórnvaldsfyrirmælum, sbr. dóma Hæstaréttar frá 26. maí 2016 í málum nr. 550/2015 og 584/2015.

Af 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar hefur jafnframt verið leidd sú túlkunarregla að leiki vafi á um hvort háttsemi teljist refsiverð eða hvort heimafæra beri háttsemi undir refsiákvæði beri að túlka vafa sakborningi í hag. Í túlkunarreglunni getur því m.a. falist að refsiákvæði verði ekki túlkað með víðtækari hætti en leiðir af texta þess, svo sem þannig að takmörk eru á því hvaða áhrif vísbendingar í lögskýringargögnum sem benda í þá átt geta haft, sbr. meðal annars dóm Hæstaréttar Íslands frá 16. september 2010 í máli nr. 380/2010.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður að leggja til grundvallar að þegar stjórnvaldi er að lögum fengin heimild til að taka ákvarðanir sem falla undir 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, þá standi það að jafnaði sama stjórnvaldi næst að leggja á það mat hversu langt heimild þess nær í því skyni. Verður þá jafnframt að hafa í huga þá túlkunarreglu sem leiðir af 1. mgr. 69. gr. um að vafa um hvort háttsemi teljist refsiverð eða hvort heimfæra beri háttsemi undir refsiákvæði beri að túlka sakborningi í hag. Að þessu virtu standa réttaröryggisrök til þess að gera verði kröfu um að stjórnvöld gæti ákveðinnar varfærni í þessu sambandi.

Í samræmi við framangreint verður að ganga út frá því að mat á því hvort stjórnvald hafi sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi við túlkun og beitingu lagaheimildar sem er grundvöllur refsiábyrgðar og stjórnvaldið tekur sjálft ákvörðun um viðurlög við sé að jafnaði nokkuð strangt. Samkvæmt því verður að telja að röng túlkun eða beiting heimildar af þessu tagi falli almennt undir saknæma háttsemi í skilningi skaðabótaréttarins, nema stjórnvaldið sem í hlut á geti sýnt fram á að rangtúlkun þess hafi verið afsakanleg í ljósi atvika málsins.

Stefndi hefur í vörnum sínum í málinu vísað til þess að þegar horft sé til umfjöllunar í bréfi ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 sem stefndi hefur lagt fram í málinu, sem og umfjöllunar í bréfi sérstaks saksóknara frá 27. júní 2014 og bréfi ríkissaksóknara frá 31. ágúst 2014, og að virtu heildarsamhengi þeirra við aðra umfjöllun, hafi starfsmenn stefnda mátt vera í góðri trú með að hefja meðferð stjórnvaldssektarmálsins gagnvart stefnanda.

Að því er varðar það bréf ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 sem stefndi hefur vísað til, þá telur dómurinn að þrátt fyrir að ríkissaksóknari hafi ekki vikið að gildi reglna nr. 880/2009 sem refsiheimildar í þessu tiltekna bréfi hafi það ekki gefið starfsmönnum stefnda réttmætt tilefni til að álykta að ríkissaksóknari hefði breytt þeirri almennu afstöðu sinni, sem hann lýsti í sex öðrum bréfum sama dag, að reglur stefnda sem byggðust á 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 87/1992 gætu ekki orðið grundvöllur refsiábyrgðar. Verður þá að horfa til þess að úrlausn ríkissaksóknara í þessu eina máli sem sem stefndi vísar til byggðist á því að brot hefði verið framið utan íslenskrar refsilögsögu. Er því ekki að sjá að ríkissaksóknari hafi þurft að fjalla um gildi reglna stefnda með tilliti til þess hvort refsiábyrgð yrði komið við í málinu.

Hvað varðar tilvísanir stefnda til sjónarmiða í bréfi sérstaks saksóknara frá 27. júní 2014 í máli stefnanda, þá liggur það bréf ekki fyrir í málinu. Brestur af þeim sökum skilyrði til þess að dómurinn geti fjallað um málsástæðu stefnda sem byggist á upplýsingum í því bréfi. Þá fær dómurinn heldur ekki séð að bréf ríkissaksóknara frá 31. ágúst 2014 hafi veitt stefnda réttmætt tilefni til að álykta að ríkissaksóknari hefði horfið frá eða breytt fyrri afstöðu sinni um lagalegan grundvöll að baki reglum sem stefndi setti með vísan til bráðabirgðaákvæðis laga nr. 82/1992 og lýst var í bréfum ríkissaksóknara 20. maí 2014. Verður þá að horfa til þess að efni bréfsins frá 31. ágúst 2014 ber greinilega með sér að atvik voru þar með öðrum hætti en í fyrri ákvörðunum ríkissaksóknara, auk þess sem þar reyndi á önnur lagaleg álitaefni.

Af hálfu stefnda hefur einnig verið byggt á því að við mat á því hvort fyrir sé að fara saknæmri og ólögmætri háttsemi hjá stefnda verði að líta til álits K-kvk-ef B-kvk-ef, dags. 21. júní 2010, og álits G-kk-ef B-kk-ef, dags. 26. febrúar 2016, sem stefndi hafa aflað sér. Í báðum tilvikum hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að um gildar heimildir til að leggja á stjórnsýslusektir væri að ræða.

Hvað varðar álit K-kvk-ef telur dómurinn að líta verði til þess að það álit var unnið tæplega fjórum árum áður en ríkissaksóknari lýsti þeirri almennu afstöðu að ekki væri fyrir hendi fullnægjandi refsiheimild vegna brota á reglum stefnda sem byggðust á 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 87/1992. Í álitinu er auk þess engin bein afstaða tekin til þessa afmarkaða álitaefnis þótt vissulega sé þar fjallað almennt um þetta atriði og komist svo að orði að „gera [verði] ráð fyrir að ekki sé vandkvæðum bundið að byggja sektarákvarðanir á viðurlagaákvæðum reglna nr. 1130/2008, 880/2009 og nr. 370/2010 um gjaldeyrismál og þar með ákvæðum laga um gjaldeyrismál, a.m.k. þar til dómur liggur fyrir um annað“. Í áliti G-kk-ef B-kk-ef frá 26. febrúar 2016 virðist ekki vera fjallað um það atriði sem ágreiningurinn um bótagrundvöll stefnda í þessu máli snýst um.

Hvað varðar tilvísun stefnda til bréfs fjármála og efnahagsmálaráðuneytis 9. desember 2015, þá er þar efnislega vísað til bréfs efnahags og viðskiptaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis frá 25. febrúar 2011, en þar var lýst þeirri skoðun ráðuneytisins að rétt skýring á 5. mgr. bráðabirgðaákvæðisins fæli í sér nægjanlega afmörkun á umfangi og „meginafmörkun“ þeirra fjármagnshreyfinga sem heimilt væri að takmarka. Í hvorugu bréfinu er þó fjallað um það sérstaka álitaefni sem ríkissaksóknari fjallar um í bréfum sínum frá 20. maí 2014 í tengslum við reglur stefnda og 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 87/1992.

Dómurinn fær ekki séð að sjónarmið stefnda í tengslum við fyrirspurn sem hann hafi beint til ríkissaksóknara með bréfi, dags. 18. september 2012, og það atriði að ríkissaksóknari hafi ekki svarað bréfinu, geti haft áhrif við mat á saknæmisskilyrðum. Umrætt bréf liggur ekki fyrir í gögnum málsins og dómurinn getur þar af leiðandi ekki tekið frekari afstöðu til þess.

Þá telur dómurinn að önnur atriði sem stefndi hefur vísað til, svo sem um það að lögregla hafi vísað frá kærum stefnanda á hendur starfsmönnum stefnda, hafi áhrif við mat á saknæmi, enda lúta slíkar ákvarðanir allt öðrum sjónarmiðum að lögum en reynir á í þessum þætti málsins.

Í ljósi þeirra krafna sem gera verður um varfærni stjórnvalda við beitingu valdheimilda sem falla undir 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrár og þau sjónarmið þar um sem rakin eru hér að framan verður að telja að stefnda hafi gefist ríkulegt tilefni til að leita sér ráðgjafar um þá afstöðu sem lýst var í bréfum ríkissaksóknara 20. maí 2014 áður en hann ákvað að halda meðferð máls stefnanda áfram. Telja verður að þegar stefnda bárust umrædd bréf í kjölfar þess að stefndi hafði sjálfur ákveðið að leita endurskoðunar á ákvörðunum sérstaks saksóknara hafi stefnda mátt vera ljóst að ríkissaksóknari taldi, sem æðsti handhafi ákæruvalds, ekki vera viðunandi refsiheimild fyrir reglum stefnda sem byggðust á 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 87/1992. Með vísan til þeirra varfærnissjónarmiða sem rakin eru hér að framan og meginskyldu stjórnvalda til að haga athöfnum sínum í samræmi við lög verður að leggja til grundvallar að stefndi hefði a.m.k. átt að leita sér ráðgjafar í tilefni af ákvörðunum ríkissaksóknara um þau álitaefni sem þar greinir áður en hann tók frekari ákvörðun um að halda til streitu málum sem byggðust á reglum með stoð í 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 87/1992. Gögn málsins bera þó ekki með sér að það hafi verið gert.

Með vísan til þess sem að framan greinir verður að hafna þeim sjónarmiðum stefnda að röng túlkun hans á refsiheimildum og beiting á sektarheimild í máli stefnda hafi verið afsakanleg í ljósi atvika málsins. Verður því lagt til grundvallar að sú ranga túlkun á refsiheimildum sem stefndi viðhafði við meðferð máls stefnanda og þegar stefndi tók ákvörðun um að leggja á hann sekt 1. september 2016 hafi falið í sér saknæma og ólögmæta háttsemi.

Þá verður heldur ekki séð að stefndi hafi brugðist með viðunandi hætti við bréfi stefnanda frá 27. mars 2018 þar sem óskað var endurskoðunar á ákvörðun stefnda frá 1. september 2018. Þannig er í svari stefnda 9. maí 2018 ekki tekin nein efnisleg afstaða til þeirra röksemda sérstaks saksóknara og ríkissaksóknara sem stefnandi vísaði til í erindi sínu. Verður að taka undir það sem fram kemur í áliti umboðsmanns í máli stefnanda og áður er vísað til, að stefnda hafi að minnsta kosti borið að leggja efnislegt mat á þær ástæður sem stefnandi byggði beiðni sína á, og þá einkum tilvísun hans til afstöðu ríkissaksóknara til bráðabirgðaákvæðis I og reglna seðlabankans um gjaldeyrismál, og þá hvort þær upplýsingar hefðu getað haft þýðingu fyrir úrlausn á máli hans.

Með vísan til þessarar niðurstöðu dómsins verður að leysa úr málsástæðum aðila um það hvort umrædd háttsemi hafi valdið stefnanda tjóni sem stefndi beri bótaábyrgð á.

3. Orsakasamhengi og tjón

Þegar leyst er úr því hvort sú háttsemi stefnda sem lýst er hér að framan hafi bakað stefnda skaðabótaskyldu í málinu verður að hafa í huga að það er stefnandi sem ber sönnunarbyrði fyrir því að hann hafi beðið tjón sem rakið verði til aðgerða stefnda og þá jafnframt hvert er umfang tjónsins. Af málatilbúnaði stefnanda verður ráðið að hann telur tjón sitt einkum nema kostnaði af vinnu lögmanns við að fá ólögmætri stjórnvaldsákvörðun stefnda um álagningu stjórnvaldssektar hnekkt og kostnaði vegna þeirrar vinnu sem féll til eftir að hafist var handa við þá vinnu.

Eins og fram kemur í dómi Hæstaréttar frá 30. október 2008 í máli nr. 70/2008 er það meginregla íslensks réttar að borgararnir verða sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Hið sama á við um þann kostnað sem þeir kunna að hafa af því að leita álits umboðsmanns Alþingis. Kjósi þeir að nota aðstoð sérfræðinga við slík erindi og hafi af því kostnað geta þeir ekki krafist þess að sá kostnaður verði þeim bættur, þótt erindið eða málareksturinn verði árangurslaus. Þarf sérstaka lagaheimild til svo unnt sé að krefjast greiðslu slíks kostnaðar úr hendi stjórnvalda.

Ljóst er að stefnandi telur tjón sitt nema útlögðum kostnaði sínum við að fá ákvörðun stefnda frá 1. september 2016 hnekkt. Skilyrði þess að umræddur kostnaður verði talinn til tjóns sem stefnandi á rétt til að fá bætt samkvæmt reglum skaðabótaréttarins er að orsakatengsl séu milli saknæmrar og ólögmætrar háttsemi starfsmanna stefnda og þess að stefnandi varð að leita lögmannsaðstoðar.

Eins og rakið er að framan hefur dómurinn komist að þeirri niðurstöðu að stefndi hafi lagt til grundvallar ranga túlkun á refsiheimildum laga nr. 87/1992 og að afgreiðsla sem og málsmeðferð stefnda hafi ekki verið í samræmi við lög, bæði hvað varðar upphaflega ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektar 1. september 2016 sem og þegar stefndi hafnaði beiðni stefnanda um endurskoðun ákvörðunarinnar 9. maí 2018. Þegar horft er til atvika málsins, og þá einkum þeirra krafna sem gera verður til stjórnvalda þegar þau fara með vald til að taka ákvarðanir sem falla undir 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, verður að telja að meðferð og afgreiðsla málsins af hálfu starfsmanna stefnda hafi verið haldin slíkum annmörkum að skilyrðinu um saknæmi sé fullnægt og stefndi sé því skaðabótaskyldur vegna tjóns stefnanda.

Samkvæmt tímaskrá sem stefnandi hefur lagt fram í málinu hófst sú vinna lögmanna og lögfræðinga sem bótakrafa stefnanda byggist á 22. mars 2018 og stóð til 5. júlí 2019 og nemur hún samanlagt alls 167,25 vinnustundum. Kostnaður vegna þessara vinnustunda nemur samanlagt 5.886.435 kr. samkvæmt tímaskránni en sem fyrr segir hefur stefnandi takmarkað bótakröfuna við 5.000.000 kr. Dómurinn telur ljóst að hluti af þeirri vinnu sem vísað er til af hálfu stefnanda og samvarandi kostnaður vegna hennar verði ekki talinn til tjóns sem rakið verði með beinum hætti til bótaskyldrar háttsemi stefnda í þessu máli. Á það til dæmis við um fundi hjá stjórnskipunar og eftirlitsnefnd Alþingis, yfirferð á grein í Stundinni og samskipti við tilgreindan blaðamann hjá Morgunblaðinu. Þá er jafnframt ljóst af tímaskránni að verulegur fjöldi þeirra vinnustunda sem þar er vísað til er kominn til vegna samskipta stefnanda við lögmann, sem og samskipta lögmanns stefnanda við Ö-kvk-þf B-kvk-þf M-x-x, lögfræðing Samherja hf. Að mati dómsins verður ekki ráðið hvernig og að hvaða leyti umrædd samskipti og kostnaður vegna þeirra verði talin afleiðing af bótaskyldri háttsemi stefnda.

Hvað sem framangreindu líður verður þó ekki um villst að stærstur hluti þess kostnaðar sem stefnandi hefur vísað til er kominn til vegna lögfræðikostnaðar af beiðni til stefnanda um að ákvörðun um álagningu sektar yrði endurskoðuð sem og vegna kvörtunar til umboðsmanns Alþingis og samskipta við stefnda eftir að álit umboðsmanns lá fyrir. Verður að telja að kostnaður vegna þessarar vinnu sé afleiðing af hinni ólögmætu málsmeðferð stefnda og eðlilegt hafi verið að stefnandi leitaðist við að rétta hlut sinn með þeim hætti að óska endurskoðunar á ákvörðun stefnda og bera málið í kjölfarið undir umboðsmann Alþingis, sjá hér til hliðsjónar fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 70/2008.

Samkvæmt framangreindu verður því fallist á kröfu stefnanda um skaðabætur. Í ljósi þess að tímaskráin sem stefnandi byggir kröfu sína á er ekki alls kostar nákvæm um þá vinnu sem kostnaður stefnanda stafar af verður fjárhæð bóta ákveðin að álitum 2.480.000 krónur og reiknast virðisaukaskattur inn í þá fjárhæð. Við ákvörðun bótanna hefur dómurinn jafnframt horft til þess að málarekstur stefnanda beindist alfarið að því að ekki hefðu verið fyrir hendi viðhlítandi lagaheimildir fyrir ákvörðun stefnda um álagningu stjórnvaldssektar í máli stefnanda. Verður því ekki séð að kostnaður vegna samskipta og funda stefnda sem og starfsmanna Samherja hf. við lögmann stefnanda verði rakinn til háttsemi stefnda í máli því sem hér er til umfjöllunar og talinn til sennilegrar afleiðingar af henni.

Stefnandi hefur krafist þess að stefndi greiði honum vexti af kröfu hans um skaðabætur frá 23. maí 2019 til 23. júní 2019, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 23. júní 2019 til greiðsludags. Stefndi hefur ekki mótmælt þeirri kröfu og verður því fallist á þá kröfu, eins og í dómsorði greinir.

4. Miskabótakrafa stefnanda

Stefnandi krefst þess enn fremur að stefndi verði dæmdur til að greiða honum miskabætur að fjárhæð 1.500.000 kr. vegna þeirrar háttsemi stefnda og starfsmanna hans sem mál þetta lýtur að. Byggir stefnandi þá á því að stefndi hafi með stjórnvaldsákvörðun sinni og álagningu stjórnvaldssektar á hendur stefnanda án lagastoðar gerst sekur um ólögmæta meingerð gegn æru og persónu stefnanda í skilningi bliðar 1.mgr. 26. gr. skaðabótalaga. Margra ára rannsóknaraðgerðir stefnda, stjórnvaldssekt sem stefndi gerði stefnanda og opinber umræða um mál stefnanda eftir að umboðsmaður Alþingis lét í té álit sitt hafi laskað orðspor stefnanda.

Að því er þessa kröfu stefnanda liggja ekki fyrir gögn í málinu um að opinber umræða hafi átt sér stað um þær ákvarðanir sem beindust að stefnanda persónulega í þessu máli að öðru leyti en því sem stefnandi kaus sjálfur að fjalla um þau mál, eins og ráðið verður af þeirri fjölmiðlaumfjöllun sem stefnandi hefur lagt fyrir dóminn. Verður því að hafna málatilbúnaði stefnanda um að stefndi hafi gerst sekur um ólögmæta meingerð sem hafi laskað orðspor hans.

Á hinn bóginn liggur fyrir sú niðurstaða dómsins að stefndi hafi með réttu mátt draga þá ályktun af ákvörðunum ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 að ekki væru fyrir hendi heimildir til þess að stefnandi yrði beittur viðurlögum vegna þeirrar háttsemi sem stefnandi ákvað að gera honum stjórnvaldssekt fyrir með ákvörðun sinni 1. september 2016. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin voru í kafla IV.2 hér að framan um túlkun refsiheimilda við aðstæður eins og þær sem uppi voru í málinu og þeirrar niðurstöðu dómsins að ekki hafi verið fyrir hendi atvik sem afsökuðu misskilning stefnda að þessu leyti verður að leggja til grundvallar að sú ákvörðun stefnda að leggja stjórnvaldssekt á stefnanda hafi falið í sér ólögmæta meingerð gegn persónu hans í skilningi bliðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga. Verður því fallist á að stefnanda beri miskabætur vegna þessarar háttsemi stefnda og þykja þær hæfilega ákveðnar 200.000 krónur.

Stefnandi hefur krafist þess að miskabætur beri vexti samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001, frá 1. september 2016 til 3. september 2019, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá 3. september 2019 til greiðsludags. Þar sem málsástæður um vaxtakröfu stefnanda að þessu leyti hafa ekki sætt mótmælum verður fallist á hana, eins og greinir í dómsorði.

Í samræmi við þessa niðurstöðu dómsins verður stefnda gert að greiða stefnanda málskostnað, sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Er sá kostnaður hæfilega ákveðinn 1.488.000 kr. og er virðisaukaskattur þá meðtalinn í þeirri fjárhæð.

K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf héraðsdómari kveður upp þennan dóm. Við uppkvaðningu dómsins var gætt 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

DÓMSORÐ:

Stefndi, Seðlabanki Íslands, greiði stefnanda, Þ-kk-þgf M-kk-þgf B-kk-þgf, 2.480.000 krónur í skaðabætur með vöxtum frá 23. maí 2019 til 23. júní 2019, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 23. júní 2019 til greiðsludags. Jafnframt skal stefndi greiða stefnanda miskabætur að fjárhæð 200.000 kr. með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001, frá 1. september 2016 til 3. september 2019, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá 3. september 2019 til greiðsludags. Þá skal stefndi greiða stefnda alls 1.488.000 kr. í málskostnað.

K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf .

K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf .