E-2175/2017

I.

Mál þetta var höfðað 23. júní 2017 og dómtekið 9. mars 2018. Stefnandi er S-kvk-nf S-kvk-nf J-kvk-nf, [...], Reykjavík. Stefndi er Tryggingastofnun ríkisins, Laugavegi 114, Reykjavík.

Endanlegar dómkröfur stefnanda eru að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda 41.776 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 20.888 krónum frá 1. janúar 2017 til 1. febrúar 2017, en af 41.776 krónum frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda eins og mál þetta væri eigi gjafsóknarmál samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.

Stefndi krefst sýknu og málskostnaðar úr hendi stefnanda að mati dómsins.

II.

Málsatvik:

Dómkrafa stefnanda tekur til greiðslu á því sem hún telur að hafi vantað upp á greiðslur stefnda á ellilífeyri almannatrygginga til hennar mánuðina janúar og febrúar 2017, auk dráttarvaxta. Ellilífeyririnn hafi verið skertur vegna lífeyrisgreiðslna sem hún hafi fengið á sama tímabili frá Gildi-lífeyrissjóði.

Með lögum nr. 116/2016, sem voru samþykkt 13. október 2016 á 145. löggjafarþingi Alþingis og tóku að mestu leyti gildi 1. janúar 2017, voru gerðar breytingar á lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar og fleiri lögum. Frumvarp sem varð að framangreindum lögum var stjórnarfrumvarp og byggði fyrst og fremst á skýrslu og tillögum nefndar um endurskoðun laga um almannatryggingar. Lagasetningin var liður í heildarendurskoðun á almannatryggingakerfinu. Meginmarkmið og tilgangur með breytingunum var að einfalda lífeyristryggingakerfi almannatrygginga. Þrír bótaflokkar, nánar tiltekið ellilífeyrir, tekjutrygging og uppbót vegna framfærslu samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, voru sameinaðir í einn nýjan bótaflokk, ellilífeyri. Þá var tekjutrygging ellilífeyrisþega felld brott, sem og framfærsluuppbót samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Einnig var sett ný reikniregla með einu frítekjumarki. Með 1. gr. breytingalaganna voru gerðar tvíþættar breytingar á 16. gr. laga um almannatryggingar í tengslum við upptöku nýs bótaflokks, ellilífeyris. Orðalagi 3. mgr. var breytt þannig að í stað orðanna elli- og örorkulífeyri skv. 17. og 18. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr. komu orðin örorkulífeyri skv. 18. gr. Þá var orðalagi 4. mgr. breytt þannig að í stað orðanna tekjutryggingu skv. 22. gr. komu orðin ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr. Breytingar þessar leiddu til þess að felld voru úr lögum um almannatryggingar fyrirmæli, sem verið höfðu í gildi um langt skeið, um að skerða skyldi ellilífeyri almannatrygginga vegna tekna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum.

Hinn 21. febrúar 2017 var lagt fyrir 146. löggjafarþing Alþingis frumvarp meirihluta velferðarnefndar um breytingu á lögum um almannatryggingar. Frumvarpið fékk þinglega meðferð næstu daga á eftir sem lauk með því að það var samþykkt óbreytt við þriðju umræðu 27. febrúar 2017 og birt daginn eftir í Stjórnartíðindum sem lög nr. 9/2017 að fenginni staðfestingu forseta Íslands. Með 1. gr. laganna voru gerðar tvær breytingar á 16. gr. laga um almannatryggingar. Orðalagi 3. mgr. var breytt þannig að í stað orðanna elli- og örorkulífeyri skv. 17. og 18. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr. komu orðin örorkulífeyri skv. 18. gr. Þá var orðalagi 4. mgr. breytt þannig að í stað orðanna tekjutryggingu skv. 22. gr. komu orðin ellilífeyri skv. 17. gr., tekjutryggingu skv. 22. gr. og ráðstöfunarfé skv. 48. og 56. gr. Með 2. gr. breytingalaganna var gerð breyting á tilvísun til málsgreinar í 2. málsl. 8. mgr. 48. gr. laga um almannatryggingar þannig að í stað þess að vísa til 3. mgr. í ákvæðinu þá var eftir breytingu vísað til 4. mgr. Þá var í 3. gr. breytingalaganna kveðið á um að lögin öðluðust þegar gildi en jafnframt tekið fram að þau giltu um þá sem hefðu öðlast rétt til ellilífeyris, sbr. 17. gr. laga um almannatryggingar, eða ráðstöfunarfjár, sbr. 8. mgr. 48. gr. og 1. mgr. 56. gr. sömu laga, 1. janúar 2017 og síðar. Leiddu þessar breytingar til þess að skerðingar á ellilífeyri almannatrygginga vegna tekna úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum voru aftur teknar upp í lög um almannatryggingar og var breytingin afturvirk frá 1. janúar 2017.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 9/2017 var meðal annars fjallað um setningu laga nr. 116/2016 og hvaða breytingar lögin hefðu haft í för með sér. Tekið var fram að bótakerfi vegna örorku hefði ekki verið breytt með lögum nr. 116/2016 þrátt fyrir upphafleg áform um slíkt. Vikið var að aðdraganda að samningu frumvarpsins og fjallað um meginmarkmið og tilgang með breytingunum. Vísað var til meginreglu samkvæmt lögum um almannatryggingar, að allar skattskyldar tekjur hefðu áhrif á útreikning bóta, sbr. 2. mgr. 16. gr. laganna, en í 3. og 4. mgr. væru taldar upp ívilnandi undanþágur frá þeirri meginreglu þar sem tilgreint væri hvaða tekjur skyldu ekki teljast til tekna lífeyrisþega þrátt fyrir 2. mgr. Tekið var fram að með 1. gr. laga nr. 116/2016 hefðu verið gerðar breytingar á 16. gr. laga um almannatryggingar í tengslum við upptöku nýs bótaflokks, ellilífeyris. Við vinnslu frumvarpsins hefðu átt sér stað mistök, að tilvísun í bótaflokkana ellilífeyri samkvæmt 17. gr. og ráðstöfunarfé samkvæmt 48. og 56. gr., sem hefði átt að vera í 4. mgr. 16. gr., hefði færst í 3. mgr. Ætlun löggjafans hefði aftur á móti verið sú að 4. mgr. 16. gr. laganna skyldi eiga við um útreikning á hinum nýja sameinaða bótaflokki ellilífeyri, ásamt tekjutryggingu örorkulífeyris og ráðstöfunarfé. Hins vegar hefði 3. mgr. 16. gr. laganna, sem undanskildi meðal annars greiðslur úr lífeyrissjóðum við útreikning bóta, átt að einskorðast við útreikning örorkulífeyris, enda hefðu engar breytingar verið gerðar á bótakerfi almannatrygginga vegna örorku með lögunum.

Einnig var tekið fram í athugasemdunum, að sú ætlun löggjafans að allar tekjur skyldu hafa sama vægi við útreikning hins nýja sameinaða bótaflokks ellilífeyris, sem og ráðstöfunarfjár, með örfáum ívilnandi undantekningum, hefði komið glögglega fram í lögskýringargögnunum, meðal annars í almennum athugasemdum og athugasemdum við einstakar greinar frumvarpsins. Þá hefði skýrt komið fram í töflum sem sýnt hefðu réttindi einstaklinga með lífeyrissjóðstekjur, fyrir og eftir lagabreytingarnar, í mati á áhrifum frumvarpsins, og í tillögum nefndarinnar um endurskoðun laga um almannatryggingar, sem frumvarpið hefði byggst á, sem og í lýsingu á tilgangi og markmiðum frumvarpsins, að vilji löggjafans hefði staðið til þess að allar tekjur ellilífeyrisþega skyldu hafa sama vægi við útreikninga á fjárhæð ellilífeyris, þar með talið greiðslur úr lífeyrissjóðum, að frátöldum hinum ívilnandi undantekningum í 4. mgr. 16. gr. Þá hefðu umsagnir við frumvarpið verið á sama veg. Að lokum var tekið fram að gert væri ráð fyrir því að leiðréttingin gilti um þá einstaklinga sem hefðu öðlast rétt til ellilífeyris samkvæmt 17. gr. eða ráðstöfunarfjár samkvæmt 8. mgr. 48. gr. og 1. mgr. 56. gr. laga um almannatryggingar frá sama tíma og lög nr. 116/2016 öðluðust gildi, það er 1. janúar 2017, og jafnframt um þá sem hefðu öðlast rétt til ellilífeyris eða ráðstöfunarfjár eftir þann tíma. Þá gilti hið sama enn fremur um þá einstaklinga sem öðlast hefðu rétt til ellilífeyris eða ráðstöfunarfjár á framangreindum tíma en kynnu að sækja síðar um greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins. Hið sama kom meðal annars fram í umræðum og nefndarálitum meiri- og minnihluta velferðarnefndar við þinglega meðferð fyrrgreinds frumvarps á 146. löggjafarþingi.

III.

Helstu málsástæður og lagarök stefnanda:

Stefnandi byggir á því að löggjafanum hafi verið óheimilt að setja afturvirka lagareglu eins og gert var með lögum nr. 9/2017. Stefnandi byggir á því að sú meginregla gildi í íslenskum stjórnskipunarreglum að lög gildi frá því að þau eru birt og þar til löggjafinn breyti þeim eða felli þau úr gildi.

Stefnandi vísar til þess að í stjórnarskrá sé ekki kveðið á um almennt bann við afturvirkni laga. Í 1. mgr. 69. gr. og 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. síðari breytingar, sé aðeins kveðið á um bann við afturvirkni laga varðandi refsinæmi, refsiákvörðun og skattlagningu. Stefnandi telur að dómstólar hafi allt að einu, að minnsta kosti á síðari árum, verið strangir í þeirri túlkun að ekki megi gefa lagaákvæðum, sem skerða verðmæt réttindi borgaranna, eignarréttindi, afturvirk áhrif. Í því sambandi vísar stefnandi til hæstaréttardóms frá 16. október 2003, í máli nr. 549/2002, þar sem meðal annars komi fram að kröfuréttindi örorkulífeyrisþega njóti verndar eignarréttarákvæðis 72. gr. stjórnarskrárinnar og þau verði ekki skert með afturvirkri og íþyngjandi löggjöf. Þau lög sem fjallað hafi verið um í fyrrgreindum hæstaréttardómi hafi tengst eftirmálum í framhaldi af öðrum hæstaréttardómi frá 19. desember 2000, í máli nr. 125/2000. Að mati stefnanda hafi raunar verið mun ríkari ástæða til að telja lögin, sem þar var fjallað um og fólu í sér ákvörðun um skerðingu bóta aftur í tímann, geta staðist, því að með lögunum hafi réttindi bótaþeganna einungis verið færð aftur í tímann til sama horfs og dómstóllinn hafði talið að uppfyllti kröfur stjórnarskrár um slíkar bætur. Að mati stefnanda megi því draga þá ályktun að fyrst sú afturvirkni hafi verið talin brjóta gegn stjórnarskrárvörðum réttindum bótaþega þá séu meiri líkur á því að hið sama eigi við um mál stefnanda. Málatilbúnaður stefnanda verður að þessu leyti eigi skilinn öðruvísi en svo að byggt sé á vernd eignarréttar.

Stefnandi byggir á því að þó að texti laga hafi orðið annar en til hafi staðið þá geti það ekki leitt til þess að lög verði talin annars efnis en fram komi í texta þeirra. Textinn sé birtur og hann gildi um efni þeirra lagaákvæða sem um ræði. Þá telur stefnandi að slík sjónarmið geti ekki leitt til þess að heimilt sé að skerða afturvirkt lögbundin réttindi sem borgarar hafi hlotið fyrir hin ætluðu mistök.

Gerir stefnandi kröfu um að viðurkenndur verði réttur ellilífeyrisþega til lífeyris án skerðingar vegna tekna frá lífeyrissjóðum þann tíma sem lögin kváðu ekki á um að slík skerðing skyldi gilda, það er að segja frá 1. janúar 2017 til 1. mars sama ár, sbr. 8. gr. laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað.

Við munnlegan málflutning stefnanda var auk þess byggt á því að hún hefði haft réttmætar væntingar um að ellilífeyrir yrði ekki skertur vegna greiðslna úr lífeyrissjóðum og að ósannað væri að mistök hefðu átt sér stað við lagasetningu og vísað til vandaðra starfshátta við gerð stjórnarfrumvarpa. Af hálfu stefnda var þessum málsástæðum mótmælt sem of seint fram komnum enda hefðu þær ekki komið fram í stefnu. Að mati dómsins koma þessar málsástæður stefnanda til úrlausnar að því marki sem þær svara málsástæðum stefnda.

Helstu málsástæður og lagarök stefnda:

Stefndi byggir á því að augljós mistök hafi átt sér stað við setningu laga nr. 116/2016 sem hafi leitt til villu í 3. og 4. mgr. 16. gr. laga um almannatryggingar. Villan hafi gengið þvert gegn tilgangi laganna, gildandi réttarframkvæmd og vilja löggjafans. Aldrei hafi staðið til að fella úr lögum um almannatryggingar fyrirmæli um skerðingar vegna lífeyrisgreiðslna. Vilji löggjafans og tilgangur með lagasetningunni komi glöggt fram í lögskýringargögnum, einkum í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 116/2016. Varðandi sameiningu bótaflokka og einfaldari reiknireglur vegna ellilífeyris komi eftirfarandi fram í athugasemdunum: Lagt er til að litið verði heildstætt á allar tekjur ellilífeyrisþega, burtséð frá því um hvers konar tekjur er að ræða, með örfáum ívilnandi undantekningum. Þá er lagt til að allar tekjur ellilífeyrisþegans hafi sama vægi við útreikning ellilífeyris, að skerðingarhlutfall vegna tekna verði 45% og að svokölluð frítekjumörk vegna einstakra tegunda tekna verði afnumin. Þá greini á öðrum stað: Áfram er gert ráð fyrir að ákveðnar tegundir tekna, svo sem greiðslur úr séreignarlífeyrissparnaði og fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, verði undanskildar við útreikning á tekjuviðmiðinu. Stefndi bendir á að í athugasemdunum sé ekkert vikið að greiðslum úr lögbundnum lífeyrissjóðum, sbr. lög nr. 129/1997 um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, enda hafi ekki verið ætlunin að undanskilja þær greiðslur við útreikning hins nýja ellilífeyris frá almannatryggingum. Sami skilningur hafi komið fram hjá þeim sem komu að vinnslu lagafrumvarpsins og hið sama hafi gilt hjá þeim sem veittu umsagnir vegna frumvarpsins. Frumvarpið hafi að miklu leyti verið unnið upp úr tillögum nefndar sem skilað hafi skýrslu í mars 2016. Í skýrslunni hafi verið lagt til grundvallar að greiðslur úr skyldubundnum atvinnutengdum lífeyrissjóðum kæmu til frádráttar við útreikning ellilífeyris.

Stefndi bendir á að talið hafi verið að lög séu afturvirk þegar þau raski með beinum eða óbeinum hætti ástandi sem til hafi stofnast í gildistíð eldri laga. Stefndi vísar til þess að engin bein lagaákvæði í íslenskri stjórnskipan, ef frá eru taldar 1. mgr. 69. gr. og 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrár, banni afturvirkni laga. Stefndi telur að almennt hafi verið lagt til grundvallar að skorður séu á heimild löggjafans til að setja afturvirk lög sem séu íþyngjandi. Stefndi byggir á því að þegar um sé að ræða augljósa villu í lögum, eins og hér eigi við, þá hafi löggjafinn rúma heimild til að leiðrétta slík mistök með afturvirkum hætti enda sé það gert jafnskjótt og mögulegt er frá því að villan uppgötvast. Stefnandi geti því ekki byggt kröfu á hendur stefnda á grundvelli slíkrar villu.

Stefndi byggir einnig á því að það standist ekki að hægt sé að halda því fram að á umræddu tveggja mánaða tímabili hafi myndast annað réttarástand en hafi verið í gildi fyrir breytingu á lögum um almannatryggingar með lögum nr. 116/2016 sem síðar voru leiðrétt með lögum nr. 9/2017. Um hafi verið að ræða réttarástand sem hafi verið þvert gegn vilja löggjafans og tilgangi lagasetningarinnar. Eftir breytingu á lögum um almannatryggingar með lögum nr. 116/2016 hafi hvorki stefnandi né aðrir ellilífeyrisþegar í sömu stöðu getað séð fyrir eða mátt búast við að útreikningur ellilífeyris yrði án skerðingar vegna lífeyrissjóðsgreiðslna. Stefnandi og aðrir ellilífeyrisþegar í sömu stöðu hafi hins vegar mátt gera ráð fyrir 45% skerðingum vegna greiðslna frá lífeyrissjóðum enda hafi öll gögn, umræður og upplýsingar vegna lagasetningarinnar gefið það skýrt til kynna. Stefnandi hafi því ekki getað haft réttmætar væntingar til þess að greiðslur úr lífeyrissjóðum yrðu undanþegnar við útreikning ellilífeyris. Lög nr. 116/2016 hafi í raun falið í sér hagræði og hækkun bótagreiðslna og verið til hagsbóta fyrir stefnanda og aðra lífeyrisþega miðað við fyrra kerfi ellilífeyrisbóta.

Leiðrétting með lögum nr. 9/2017 hafi þannig ekki raskað réttarástandi sem hafi stofnast réttilega á meðan umrædd villa var í lögum um almannatryggingar. Hvorki stefnandi né aðrir ellilífeyrisþegar geti þannig byggt réttmæta kröfu í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar á því að reikna ætti út ellilífeyri á grundvelli villunnar. Málið hefði horft öðruvísi við ef það hefði verið raunverulegur vilji löggjafans að breyta gildandi fyrirkomulagi lífeyristrygginga hér á landi og samspili tryggingakerfanna og ef um það hefði verið tekin ákvörðun sem síðan hefði verið ákveðið að draga til baka og fella úr gildi eftir að greiðslur samkvæmt nýju kerfi hefðu hafist. Það eigi hins vegar ekki við í máli stefnanda enda hafi engar greiðslur átt sér stað á grundvelli umræddrar villu og engar umsóknir borist til stefnda um slíkt á því tímabili sem um ræði.

Stefndi byggir einnig á því að ef það hefði verið ætlun löggjafans að undanskilja greiðslur úr lögbundnum lífeyrissjóðum við útreikning á fjárhæð hins nýja ellilífeyris þá hefði slík stefnubreyting að sama skapi leitt til stóraukinna útgjalda hins opinbera til málaflokksins, til skemmri og lengri tíma, og haft veruleg áhrif á fjármál ríkisins til framtíðar. Löggjafinn hafi ekki haft neinar fyrirætlanir um slík útgjöld enda komi fram í athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 116/2016 töflur til skýringar á áætluðum fjárhæðum ellilífeyris almannatrygginga til einstaklinga sem njóti lífeyrisgreiðslna úr lífeyrissjóðum fyrir og eftir lagabreytingarnar. Þar komi greinilega fram að greiðslur hins nýja ellilífeyris og heimilisuppbótar frá almannatryggingum fari lækkandi eftir því sem lífeyrisþegi fái hækkandi greiðslur úr lífeyrissjóðum. Það sé enda meginatriðið varðandi forgangsröðun og samspil þessara tveggja meginstoða lífeyristryggingakerfisins sem byggt hafi verið upp hér á landi samkvæmt lögum. Einnig komi þetta skýrt fram í mati á efnahagslegum áhrifum frumvarpsins þar sem meðal annars sé tekið fram að aukinn réttur til greiðslna úr lífeyrissjóðakerfinu hafi þau áhrif að minna greiðist úr almannatryggingum. Vilji löggafans hafi því augljóslega staðið til þess að við útreikning á fjárhæð hins nýja ellilífeyris og ráðstöfunarfjár samkvæmt lögum um almannatryggingar o.fl. skyldu aðrar tekjur ellilífeyrisþega hafa sama vægi.

Stefndi telur að af framangreindu megi sjá að á Alþingi hafi ekki verið tekin ákvörðun um að fella úr lögum um almannatryggingar fyrirmæli um að lífeyrisgreiðslur frá hinu lögbundna lífeyrissjóðakerfi, sbr. lög nr. 129/1997, skyldu hafa áhrif á þá fjárhæð sem lífeyrisþegi gæti fengið frá almannatryggingum. Enn síður að með lagasetningunni hafi verið tekin ákvörðun um að breyta gildandi fyrirkomulagi tveggja lífeyristryggingakerfa og innbyrðis samspili þeirra, sem hér hafi verið komið á með lögum, og fella brott fyrrnefnda reiknireglu og auka þar með útgjöld ríkissjóðs um 30 milljarða á ársgrundvelli án þess að heimild hefði verið veitt til þess í fjárlögum eða að efnahagsleg áhrif slíkrar breytingar á fjárhag ríkisins hefðu verið metin. Geti þannig ekki staðist að stefnandi eigi rétt á því að fá greiðslur frá stefnda samkvæmt 3. mgr. 16 gr. laga um almannatryggingar, sbr. 1. gr. laga nr. 116/2016, samkvæmt orðanna hljóðan, á tímabili frá 1. janúar 2017 til 28. febrúar sama ár, og óháð þeirri leiðréttingu sem gerð var með lögum nr. 9/2017.

Breytingar samkvæmt lögum nr. 116/2016 hafi verið hluti af viðamiklum breytingum á lögum um almannatryggingar og ellilífeyristryggingakerfi almannatrygginga. Stefndi telur einnig í þessu tilliti að það skipti máli hversu stuttan tíma umrædd villa hafi verið í lögum og hversu skjótt hafi verið brugðist við til að leiðrétta hana. Þá bendir stefndi einnig á að stefnandi hafi engar athugasemdir gert við greiðsluáætlun vegna ársins 2017, né útreikning ellilífeyris og tengdra bóta, og enga kröfu gert á meðan villan var í lögunum.

Stefndi bendir á að almennt hafi verið talið að einhliða greiðslur af hálfu ríkisins, svo sem bætur frá almannatryggingum, þar með talinn ellilífeyrir, njóti ekki verndar eignarréttar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár. Stefndi telur að dómstólar hafi lagt til grundvallar að það sé hlutverk löggjafans, á grundvelli almennra valdheimilda samkvæmt 2. gr. stjórnarskrár og fjárstjórnarvalds samkvæmt 41. og 42. gr. stjórnarskrár, að setja reglur um hvernig skipulagi bótagreiðslna almannatryggingakerfis sé háttað, að teknu tilliti til 76. gr. stjórnarskrár. Stefndi bendir á að ólíkt réttindum í lífeyrissjóðum þá ávinnist réttur til ellilífeyris almannatrygginga ekki með vinnuframlagi heldur eingöngu með búsetu hér á landi, enda sé um að ræða félagslegt kerfi.

Stefndi hafnar því að hæstaréttardómur frá 16. október 2003, í máli nr. 549/2002, hafi fordæmisgildi. Afturvirka breytingin samkvæmt lögum nr. 9/2007 hafi ekki verið sambærileg afturvirkri lagabreytingu sem hafi verið til umfjöllunar í hæstaréttardóminum. Aðstæður sem hafi verið uppi í því máli hafi verið allt aðrar en í máli stefnanda. Í hæstaréttardóminum hafi verið um að ræða gjaldkræfa kröfu sem hafi stofnast vegna niðurstöðu annars hæstaréttardóms frá 19. desember 2000, í máli nr. 125/2000, á milli sömu aðila, þar sem íslenska ríkið hafi skert bætur í andstöðu við 65. og 76. gr. stjórnarskrár. Afturvirk lagabreyting, sem hafi verið til umfjöllunar í hæstaréttardóminum frá 16. október 2003, hafi ekki verið talin veita örorkulífeyrisþegum í sambúð nægilegar bætur. Í máli stefnanda sé aðstaðan hins vegar sú að með lögum nr. 116/2016 hafi útgreiddur ellilífeyrir almannatrygginga til stefnanda verið hækkaður um 40% þrátt fyrir frádrátt vegna tekna úr lífeyrissjóði. Stefnandi telji sig hins vegar ekki vanhaldna um bætur þrátt fyrir skerðingu vegna lífeyrissjóðsgreiðslna eftir 1. mars 2017, en um sé að ræða sömu fjárhæð og hún hafi fengið 1. janúar og 1. febrúar sama ár, sem sýni að hún eigi ekki gjaldkræfa kröfu sem sé varin af 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár.

Stefndi byggir einnig á því, ef fallist verður á að krafa stefnanda geti talist vera gjaldkræf og varin af eignarréttarákvæði stjórnarskrár, að þá eigi engu að síður að sýkna stefnda af kröfum stefnanda. Stefndi bendir á að dómstólar hafi fallist á að löggjafinn hafi heimild til að skerða lífeyrisréttindi sem notið hafi verndar eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar og áunnist hafi á grundvelli vinnuframlags án bóta. Hafi það verið að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, meðal annars að málefnalegar ástæður hafi verið fyrir skerðingu og gætt hafi verið jafnræðis. Stefndi byggir á því að slík skilyrði séu fyrir hendi, auk þess sem meðalhófs hafi verið gætt. Að mati stefnda veiti þetta heimild fyrir afturvirkni laga nr. 9/2017 án bóta og leiði þar með til sýknu.

Stefndi vísar til þess að breyting á réttarástandi varðandi ellilífeyri sem lög nr. 116/2016 áttu að hafa í för með sér en var endanlega komið á með lögum nr. 9/2017 hafi ekki verið íþyngjandi aðgerð gagnvart stefnanda eða öðrum ellilífeyrisþegum almennt. Þvert á móti hafi stefnandi og langflestir ellilífeyrisþegar fengið mun hærri greiðslur frá almannatryggingum í janúar og febrúar 2017 vegna umræddra lagabreytinga. Greiðslur frá almannatryggingum til stefnanda hafi því ekki verið lækkaðar eða skertar frá því sem áður var. Lagabreytingin hafi því ekki verið íþyngjandi og meðalhófs verið gætt. Krafa stefnanda verði því skert með afturvirkum hætti enda hafi verið gætt meðalhófs.

Um málskostnað vísar stefndi til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Ekki þykja efni til að greina frá öðrum málsástæðum, sbr. e-lið 1. mgr. 114. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 10. gr. laga nr. 78/2015.

IV.

Niðurstaða:

Það er hlutverk löggjafans að setja reglur með almennum lögum og fjárlögum um það hvernig skipulagi bótagreiðslna almannatryggingakerfis skuli vera háttað, sbr. 2., 41., 42. og 76. gr. stjórnarskrár. Í máli þessu liggur fyrir að lögum um almannatryggingar var breytt með lögum nr. 116/2016 sem voru samþykkt á 145. löggjafarþingi 13. október 2016 og tóku að mestu leyti gildi 1. janúar 2017. Lagasetningin var liður í heildarendurskoðun almannatryggingakerfisins og átti sér nokkurn aðdraganda, sbr. skýrslu og tillögur nefndar um endurskoðun laga um almannatryggingar. Lagasetningunni var ætlað að hafa almenn og varanleg áhrif til framtíðar litið og hún fól í sér hagræði og hækkun bótagreiðslna til hagsbóta fyrir stefnanda og mikinn meirihluta annarra lífeyrisþega miðað við fyrra kerfi ellilífeyrisbóta almannatrygginga. Þegar farið er heildstætt yfir efni frumvarpsins, þar með talið eins og það lá fyrir þegar það var lagt fram, almennar athugasemdir og vegna einstakra greina frumvarpsins, umsagnir hagsmunaaðila sem bárust við þinglega meðferð frumvarpsins, innbyrðis samræmi ákvæða, fyrir og eftir lagabreytingu, auk fjárhagslegra forsendna í kostnaðarmati og skýringum í frumvarpi, sem og að teknu tilliti til fjárlaga vegna ársins 2017, þá telur dómurinn að það liggi fyrir að mistök áttu sér stað við gerð og meðferð frumvarpsins. Samrýmist það einnig því sem rakið er í almennum athugasemdum og öðrum lögskýringargögnum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 9/2017 og nánar greinir í lýsingu á málavöxtum hér að framan. Telur dómurinn því unnt að slá því föstu að vilji löggjafans, með samþykkt Alþingis á frumvarpi við þriðju umræðu 13. október 2016 á 145. löggjafarþingi, sem varð að lögum nr. 116/2016, að fenginni staðfestingu forseta Íslands, hafi í raun ekki staðið til þess að fella úr gildi fyrirmæli í lögum um almannatryggingar, sem gilt höfðu árum saman, um að skerða ætti ellilífeyri almannatrygginga o.fl. vegna tekna úr skyldubundnum lífeyrissjóðum.

Fyrir liggur að lög nr. 9/2017 höfðu afturvirkt gildi frá 1. janúar sama ár. Með því var meðal annars leiðrétt 16. gr. laga um almannatryggingar, sbr. lög nr. 116/2016, og var réttarástand, að því er varðar framangreinda skerðingu, fært til fyrra horfs með almennum og varanlegum hætti. Var þannig með leiðréttingunni á 146. löggjafarþingi hlutast til um framtíðarskipan mála varðandi ellilífeyri samkvæmt lögum um almannatryggingar til samræmis við það sem löggjafinn ætlaði sér á 145. löggjafarþingi með setningu laga nr. 116/2016 og til samræmis við það sem gert var ráð fyrir í fjárlögum fyrir árið 2017. Málefnalegar ástæður lágu þannig til grundvallar lagasetningunni og var tilgangurinn að endurvekja lagareglu sem fyrir mistök hafði fallið úr gildi. Í stjórnarskrá er ekki almennt bann lagt við afturvirkni laga. Þar er hins vegar kveðið á um bann við afturvirkni laga að því er varðar refsinæmi, refsiákvörðun og skattlagningu, sbr. 1. mgr. 69. gr. og 2. mgr. 77. gr. stjórnarskrár. Þegar um er að ræða augljósa villu í lögum, eins og var með setningu 1. gr. laga nr. 116/2016, og með vísan til þess sem að framan greinir um valdheimildir löggjafans til að hlutast til um skipulag almannatrygginga, sem er í eðli sínu félagslegt tryggingakerfi, þá verður að telja að löggjafinn hafi heimild til að leiðrétta mistök við slíka lagasetningu með afturvirkum hætti þar sem gætt er jafnræðis og meðalhófs enda sé það gert jafnskjótt og mögulegt er frá því að mistök uppgötvast og án þess að það valdi röskun á friðhelgi eignarréttar og að ekki verði teljandi óhagræði fyrir bótaþega. Tveir hæstaréttardómar, annars vegar dómur frá 21. október 1986, í máli nr. 114/1985, og hins vegar dómur frá 2. desember 2004, í máli nr. 465/2004, sem stefnandi hefur í málflutningi vísað til að hafi fordæmisgildi í tengslum við mistök við lagasetningu, þykja að mati dómsins ekki eiga nægjanlega við fyrir úrlausn máls þessa þar sem þeir fjalla um mistök við lagasetningu varðandi gjaldtöku og skattlagningu.

Í máli þessu liggur fyrir að lög nr. 116/2016 voru samþykkt við þriðju umræðu á 145. löggjafarþingi Alþingis 13. október 2016 og staðfest af forseta Íslands 20. sama mánaðar og í framhaldi birt í A-deild Stjórnartíðinda 25. sama mánaðar. Einnig liggur fyrir að 145. löggjafarþingi lauk 13. október 2016, sbr. auglýsingu birta í A-deild Stjórnartíðinda nr. 104/2016. Þingrof og kosningar til Alþingis fóru fram 29. október 2016, sbr. forsetabréf birt í A-deild Stjórnartíðinda nr. 97/2016. Með ákvörðun forseta Íslands, samkvæmt tillögu forsætisráðherra, var 146. löggjafarþing Alþingis kallað saman 6. desember 2016, sbr. forsetabréf birt í A-deild Stjórnartíðinda nr. 121/2016. Fundum 146. löggjafarþings Alþingis var frestað á tímabilinu frá 22. desember 2016 til 24. janúar 2017, sbr. auglýsingu birta í A-deild Stjórnartíðinda nr. 122/2016. Frumvarp til breytinga á lögum um almannatryggingar með síðari breytingum, sem síðar varð að lögum nr. 9/2017, var lagt fram á 146. löggjafarþingi af meirihluta velferðarnefndar 21. febrúar 2017 og var það samþykkt óbreytt sem lög við þriðju umræðu 27. sama mánaðar og síðan staðfest af forseta Íslands 28. sama mánaðar og birt sama dag í A-deild Stjórnartíðinda. Að framangreindu virtu er það mat dómsins að löggjafinn hafi með nægjanlega skjótum hætti hlutast til um umrædda leiðréttingu með setningu laga nr. 9/2017 en í því sambandi er sérstaklega litið til þess að um var að ræða lagasetningu sem átti sér stað á öðru löggjafarþingi en komið hafði að máli áður og að undangengnum almennum alþingiskosningum.

Eignarréttur nýtur verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár og eru kröfuréttindi þar á meðal. Eignarréttindi njóta einnig verndar 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sem öðlast hefur lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 62/1994. Hugtakið eign samkvæmt mannréttindasáttmála Evrópu er almennt skýrt rúmt og falla kröfuréttindi þar undir. Ákvæði 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu tryggir ekki rétt til að öðlast eign. Kjarni eignarréttarins felst í rétti eiganda til umráða, nota og ráðstöfunar eignar sem þegar fyrirfinnst. Ákvæðið er þó ekki takmarkað við það heldur telst það einnig eign í skilningi 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmálans ef maður sýnir fram á að hann eigi lögmæta væntingu um að réttur til tiltekinna hagsmuna verði virkur. Stefndi byggir meðal annars á því að stefnandi hafi ekki haft réttmætar væntingar til óskertra greiðslna samkvæmt lögum nr. 116/2016 þegar litið er til lögskýringargagna og aðdraganda að setningu laganna. Stefnandi hefur hins vegar í þessu sambandi, við munnlegan flutning málsins, vísað til þess að setning og birting laga nr. 116/2016 í A-deild Stjórnartíðinda hafi leitt til réttmætra væntinga hjá stefnanda til óskertra greiðslna.

Kröfuréttindi á grundvelli laga um almannatryggingar, sem fengin eru með lögmætum hætti og eru gjaldkræf, njóta almennt eignarréttarverndar, sbr. hæstaréttardóm frá 16. október 2003, í máli nr. 549/2002. Fallast má á með stefnanda að á gildistíma laga nr. 116/2016, á tímabili frá 1. janúar 2017 til og með 27. febrúar sama ár, sbr. 8. gr. laga nr. 15/2005, áður en lög nr. 9/2017 tóku gildi, hafi myndast gjaldkræf krafa á hendur stefnda. Fleira kemur þó til í þessu sambandi. Eins og áður greinir háttar svo til í máli þessu að mistök urðu við setningu laga nr. 116/2016 sem urðu til þess að um tveggja mánaða skeið skapaðist réttarástand sem ekki var ætlað að verða. Aldrei stóð þannig til að stefnandi ætti að njóta ellilífeyris almannatrygginga án umræddrar skerðingar. Þá var þetta leiðrétt stuttu síðar með afturvirkum lögum í málefnalegum tilgangi, eins og áður greinir. Gætt var jafnræðis við þá lagasetningu þar sem hún tók jafnt til stefnanda og annarra bótaþega í sambærilegri stöðu. Þá var meðalhófs einnig gætt við lagasetninguna þar sem um var að ræða óverulega skerðingu hjá stefnanda með tilliti til heildargreiðslna ellilífeyris almannatrygginga til hennar á umræddu tímabili. Að öllu þessu virtu og að teknu tilliti til aðdraganda að setningu laga nr. 116/2016 og lögskýringargagna með þeim lögum, þá liggur fyrir að krafa stefnanda um óskertan ellilífeyri á umræddu tímabili hvílir ekki á traustum lagagrundvelli. Stefnandi gat þannig ekki haft réttmætar væntingar um efndir þeirrar kröfu. Myndaðist því í raun ekki eign sem varin er af 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár og 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Einnig liggur fyrir að eftir að mistökin uppgötvuðust þá ákváðu stjórnvöld að greiða stefnanda og öðrum lífeyrisþegum í sömu stöðu áfram ellilífeyri almannatrygginga með umræddri skerðingu eins og verið hafði fyrir gildistöku laga nr. 116/2016 en þó með þeirri breytingu að greiðslur voru um 40% hærri en þær höfðu verið fyrir lagabreytinguna, þrátt fyrir frádráttinn. Var sú hækkun til komin vegna annarra réttaráhrifa af lögum nr. 116/2016. Þá var sami háttur hafður á eftir gildistöku laga nr. 9/2017. Varð þannig í raun ekki sérstakt óhagræði fyrir stefnanda þannig að hún væri svipt eign í umráðum sínum. Þá liggur ekkert fyrir um það að stefnandi hafi gert athugasemdir við greiðsluáætlun ellilífeyris almannatrygginga vegna ársins 2017, né útreikning ellilífeyris og tengdra bóta, og hún gerði enga kröfu meðan villan var í lögunum. Fellst dómurinn því ekki á það að stefnandi hafi öðlast réttmæta kröfu á því að framkvæmd útreiknings og greiðslu ellilífeyris almannatrygginga vegna tímabilsins janúar og febrúar 2017 hefði átt að vera á grundvelli villunnar. Að öllu framangreindu virtu ber því að sýkna stefnda af kröfu stefnanda.

Með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 þykir rétt að málskostnaður falli niður milli aðila vegna vafasjónarmiða um aðalniðurstöðu máls. Stefnanda var veitt gjafsókn í málinu með bréfi dómsmálaráðuneytisins 7. september 2017. Gjafsóknarkostnaður stefnanda fyrir héraðsdómi greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hennar, H-kk-ef J-kk-ef, sem þykir hæfilega ákveðin 1.800.000 krónur, að meðtöldum virðisaukaskatti, auk útlagðs kostnaðar, 24.920 krónur, samtals 1.824.920 krónur.

D-kk-nf K-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð:

Stefndi, Tryggingastofnun ríkisins, skal vera sýkn af kröfu stefnanda, S-kvk-ef S-kvk-ef J-kvk-ef, í máli þessu.

Málskostnaður milli aðila fellur niður. Allur gjafsóknarkostnaður stefnanda fyrir héraðsdómi greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns stefnanda, H-kk-ef J-kk-ef, 1.800.000 krónur, auk útlagðs kostnaðar, 24.920 krónur, samtals 1.824.920 krónur.

D-kk-nf K-kk-nf