E-86/2020

Málsmeðferð, aðild og dómkröfur aðila

1. Mál þetta var höfðað 20. apríl 2020 og dómtekið að loknum munnlegum málflutningi 15. mars 2023. Gætt var að ákvæðum 1. mgr. 115. gr. laga nr. nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

2. Dómarinn sem fer með málið tók við því í framhaldi af bréfi dómstólasýslunnar, dags. 4. nóvember 2022, sem hafði að geyma tilkynningu þess efnis að honum hefði verið falið málið á grundvelli 6. mgr. 30. gr., sbr. 1. mgr. 30. gr., laga nr. 50/2016 um dómstóla. Fram til þess tíma hafði hann enga aðkomu haft að málinu.

3. Stefnendur eru S-kk-nf H-kk-nf, [...], A-kvk-nf G-kvk-nf H-kvk-nf, [...], og Þ-kvk-nf K-kvk-nf H-kvk-nf, [...]. Stefndi er umhverfis- og auðlindaráðherra, Skuggasundi 1, fyrir hönd íslenska ríkisins.

4. Stefnendur krefjast þess aðallega að ákvörðun stefnda um friðlýsingu, dags. 10. ágúst 2019, nr. 740/2019, útgáfudagur í B- deild Stjórnartíðinda 26. ágúst 2019, um stofnun verndarsvæðis á Norðurlandi – vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar, verði ógilt.

5. Til vara krefjast stefnendur þess að viðurkennt verði með dómi að stefndi beri bótaábyrgð gagnvart stefnendum vegna skerðingar á eignarréttindum óskipts lands jarðanna Brúar 1, landeignanúmer 156892, og Brúar 2, landeignanúmer 210141, sem leitt hefur af ákvörðun stefnda um friðlýsingu, dags. 10. ágúst 2019, nr. 740/2019, útgáfudagur í B-deild Stjórnartíðinda 26. ágúst 2019, um stofnun verndarsvæðis á Norðurlandi –vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar.

6. Þá krefjast stefnendur þess að stefndi verði dæmdur til greiðslu málskostnaðar.

7. Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnenda.

8. Þá krefst stefndi þess að stefnendur verði dæmdir til greiðslu málskostnaðar að mati dómsins en til varaað málskostnaður verði látinn niður falla.

Helstu málsatvik

Ágreiningsefni málsins ̶ friðlýsing vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum 9. Ágreiningur málsins lýtur að ákvörðun sem stefndi tók um friðlýsingu landsvæðis í eigu stefnenda gagnvart orkuvinnslu. Hinn 10. ágúst 2019 var birt í B- deild Stjórnartíðinda auglýsing nr. 740/2019 um verndarsvæði á Norðurlandi – vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar. Þar kemur fram í 1. gr. að umhverfis-og auðlindaráðherra hafi ákveðið, á grundvelli verndarflokks þingsályktunar nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða, frá 14. janúar 2013, „að friðlýsa vatnasvið Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun á Fljótsdalshéraði, í Norðurþingi, Skútustaðahreppi og Þingeyjarsveit gagnvart orkuvinnslu á grundvelli 53. gr. laga nr. 60/2013, um náttúruvernd“. Verndarsvæðið sé 3.453 km

2 að stærð. Í 3. gr. segir að friðlýsingin nái til alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum „ofan áður fyrirhugaðra stíflumannvirkja og meginfarvegar árinnar og næsta nágrennis hans að brúnni yfir Jökulsá á Fjöllum í Öxarfirði“. Um mörk svæðisins er í auglýsingunni vísað til meðfylgjandi korts og hnita í viðauka. Þá er kveðið á um það í 4. gr. að orkuvinnsla fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira innan marka svæðisins sé óheimil. Ekki sé heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu á verndarsvæðinu vegna virkjunar fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira. Að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar og að undangenginni umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands sé heimilt að stunda yfirborðsrannsóknir á verndarsvæðinu. Í 6. gr. kemur fram að friðlýsingin öðlist þegar gildi. Undir auglýsingunni er nafn þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra, G-kk-ef I-kk-ef G-kk-ef.

Land stefnenda sem friðlýsingin tekur til 10. Stefnendur eru eigendur jarðanna Brúar 1, landeignanúmer 156892, og Brúar 2, landeignanúmer 210141, á Jökuldal. Jörðunum tilheyrir óskipt land sem framangreind friðlýsing tekur til að hluta. Sá hluti eignarlands stefnenda sem þannig háttar til um afmarkast, miðað við framlögð kort og önnur gögn, í meginatriðum að vestanverðu af Jökulsá á Fjöllum og ánni Kreppu. Að sunnanverðu afmarkast hann af norðurmörkum þjóðlendunnar Brúaröræfa sem eru samkvæmt úrskurði óbyggðanefndar frá 29. maí 2007 í máli nr. 2/2005 (Jökuldalur norðan og vestan Jökulsár á Jökuldal ásamt Jökulsárhlíð), sbr. dóm Hæstaréttar frá 24. september 2009 í máli nr. 102/2009, dregin á nánar tilgreind-an hátt um tinda Álftadalsfjalls og Álftadalsdyngju. Að austanverðu sýnist sá hluti eignarlandsins sem friðlýsingin varðar afmarkast af Þríhyrningsfjallgarði og að norðan af landamerkjum Brúar og Möðrudals og markalínu friðlýsingarinnar, norðan Þríhyrn-ingsvatns, Öskjufjallgarðs og Arnardalsfjalla. Umræddri markalínu friðlýsingarinnar er þó ekki lýst með vísan til örnefna eða annarra kennileita á landi í framangreindri auglýsingu heldur einungis hnita og þess korts sem fylgdi.

Þingsályktun nr. 13/141 og athugasemdir við þingsályktunartillöguna 11. Þingsályktun nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða var samþykkt á Alþingi 14. janúar 2013 (141. löggjafarþing 2012– 2013, þingskjal 892 – 89. mál). Þar kemur fram að Alþingi álykti, í samræmi við lög nr. 48/2011, um verndar- og orku-nýtingaráætlun, að fela ríkisstjórninni að vinna að framkvæmd eftirfarandi áætlunar um vernd og orkunýtingu landsvæða. Fram kemur að eftirfylgni og framkvæmd áætlunar-innar verði tryggð og hugað að undirbúningi og framkvæmd friðlýsingar á verndar-svæðum áætlunarinnar. Vatnasvið Jökulsár á Fjöllum er meðal þess sem flokkað er í verndarflokk í áætluninni og eru í því sambandi tilgreindir virkjunarkostirnir „12 Arnar-dalsvirkjun“ og „13 Helmingsvirkjun“.

12. Í athugasemdum við fyrrgreinda þingsályktunartillögu kemur fram að hún sé lögð fram með vísan til ákvæða í lögum nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun. V ísað er til þess að samkvæmt 3. gr. laganna skuli eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða. Þar skuli í samræmi við markmið laganna lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ. m. t. verndunar. Þá skuli tekið mið af vatnaáætlun samkvæmt lögum um stjórn vatnamála. Í verndar- og nýtingaráætluninni skuli mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Virkjunarkostir séu samkvæmt því flokkaðir í orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk.

13. Í athugasemdunum kemur enn fremur fram að áætlunin taki til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn hafi fjallað um og hafi uppsett rafafl 10 MW eða meira eða uppsett varmaafl 50 MW eða meira. Í áætluninni sé mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem virkjunarkosti sé að finna megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Fram kemur að flokkunin byggist á tillögum í skýrslu verkefnisstjórnar um rammaáætlun og nýtingu vatnsafls og jarðvarma sem skipuð hafi verið af iðnaðarráðherra í samráði við umhverfisráðherra 24. ágúst 2007. Upphaflega hafi 84 virkjunarkostir verið til skoðunar innan verkefnisstjórnarinnar en af þeim komi 17 ekki til flokkunar þar sem þeir falli ekki undir gildissvið laga nr. 48/2011. Mikilvægt sé að tryggja eftirfylgni og framkvæmd verndar- og orkunýtingaráætlunarinnar. Þannig þurfi að huga að undirbúningi og framkvæmd friðlýsinga á verndarsvæðum áætlunarinnar. Þá kemur fram að í kjölfar samþykktar þingsályktunartillögunnar verði næsta verkefnisstjórn skipuð í samræmi við 8. gr. laga nr. 48/2011. Hún muni vinna með þá virkjunarkosti sem séu í biðflokki og aðra virkjunarkosti sem falli utan verndar- og orkunýtingaráætlunar og meta hvort ástæða sé til að leggja fyrir ráðherra rökstudda tillögu um breytta eða endanlega flokkun í samræmi við lögin.

14. Forsendur að baki flokkun virkjunarkostanna eru útskýrðar í athugasemdunum. Fram kemur að við flokkun þeirra í orkunýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk hafi verið stuðst við röðun verkefnisstjórnar eins og hún komi fram í töflu 7.2 í skýrslu hennar um niðurstöður 2. áfanga rammaáætlunar. Sú röðun byggist á niðurstöðum faghópa eins og nánar sé gerð grein fyrir í skýrslunni. Þá hafi verið litið til gæða þeirra gagna sem unnið hafi verið með, sbr. töflu 7.1 í skýrslu verkefnisstjórnarinnar. Enn fremur hafi verið stuðst við ákvæði 3.– 6. gr. laga nr. 48/2011. Litið hafi verið til þess hvort um væri að ræða „áætlaða framkvæmd vegna virkjunar“ í skilningi 5. töluliðar 2. mgr. 2. gr. laganna (þ. e. „virkjunarkost“) eða framkvæmd sem þegar hafi verið komin til framkvæmda með því að búið væri að gefa út byggingar- eða framkvæmdaleyfi fyrir henni. Enn fremur segir að stuðst sé við flokkun verkefnisstjórnar samkvæmt niðurstöðu könnunar sem var fram-kvæmd innan hennar 10.– 20. júní 2011, þingsályktun um náttúruverndaráætlun 2009–2013 (138. löggjafarþing 2009– 2010, þingskjal 654 – 200. mál), náttúrusvæði sem litið sé til sem heildar og mikilvæg útivistarsvæði í grennd höfuðborgarinnar. Þá kemur fram að 17 af þeim virkjunarkostum sem voru til meðferðar hjá verkefnisstjórn um gerð 2. áfanga rammaáætlunar hafi ekki komið til flokkunar í tillögunni þar sem þeir falli ekki undir gildissvið laga nr. 48/2011. Það hafi átt við um virkjunarkosti sem þegar var búið að gefa tilskilin leyfi fyrir og kosti sem voru á landsvæðum sem þegar nutu friðlýsingar, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011, auk eins virkjunarkosts sem uppfyllti ekki kröfu 3. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 um að „hafa uppsett rafafl 10 MW eða meira“.

15. Um rökstuðning fyrir flokkun Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum í verndarflokk er í þingsályktunartillögunni vísað til röðunar verkefnisstjórnarinnar í töflu 7.2 á fylgiskjali I og könnunar verkefnisstjórnarinnar á fylgiskjali III. Umrætt fylgiskjal I er skýrsla verkefnisstjórnar um niðurstöður 2. áfanga rammaáætlunar frá júní 2011. Í tilvitnaðri töflu 7.2 í skýrslunni kemur fram að Helmings-virkjun sé raðað nr. 49 af sjónarhóli nýtingar og nr. 18 af sjónarhóli verndar. Þá segir í athugasemdum um umræddan virkjunarkost í töflunni: „Breytingar á vatnafari Jökulsár á Fjöllum, þar með Dettifossi, hluti Vatnajökulsþjóðgarðs.“ Arnardalsvirkjun er í sömu töflu raðað nr. 54 af sjónarhóli nýtingar og nr. 8 af sjónarhóli verndar. Þá segir í athuga-semdum um virkjunarkostinn: „Breytingar á vatnafari Jökulsár á Fjöllum, þar með Dettifossi, hluti Vatnajökulsþjóðgarðs. Mjög mikil verðmæti í landslagi, víðernum, jarðminjum og lífríki. Virkjun myndi færa merkar menningarminjar og verðmætan gróður á kaf.“

16. Á fyrrnefndu fylgiskjali III með þingsályktunartillögunni er að finna niðurstöðu könnunar innan verkefnisstjórnar rammaáætlunar, um flokkun virkjunarkosta, sem var framkvæmd dagana 10.– 20. júní 2011. Þar kemur fram að 11 atkvæði hafi verið greidd með því að Helmingsvirkjun færi í verndarflokk, eitt með því að hún færi í biðflokk en ekkert með því að hún færi í nýtingarflokk. Þá hafi 10 atkvæði verið greidd því að Arnardalsvirkjun færi í verndarflokk, tvö með því að hún færi í biðflokk en ekkert með því að hún færi í nýtingarflokk.

Skýrsla verkefnisstjórnar um niðurstöður 2. áfanga rammaáætlunar 17. Í fyrrnefndri skýrslu verkefnisstjórnar rammaáætlunar frá júní 2011 kemur fram að við undirbúning vinnunnar við 2. áfanga hafi verkefnisstjórnin sett á laggirnar fjóra faghópa sérfræðinga sem lagt hafi grunn að röðun svæða eftir verðmætum og virkjunarhugmyndum og ólíkum hagsmunum. Verksvið faghópanna hafi verið (I) náttúra og menningarminjar, (II) útivist, ferðaþjónusta og hlunnindi, (III) efnahagsleg og félagsleg áhrif virkjana og (IV) virkjunarhugmyndir og hagkvæmni þeirra. Faghóparnir hafi metið þær virkjunar hugmyndir sem voru til umfjöllunar, hver frá sínum sjónarhóli, og gert tillögur til verkefnisstjórnar. Alls hafi verið til umfjöllunar 84 hugmyndir, 40 í vatnsafli og 44 í jarðhita. Niðurstöðum hvers og eins þessara fjögurra faghópa er lýst í skýrslunni.

18. Fram kemur að verkefni faghóps I hafi verið þrískipt: (1) að meta náttúru- og menningar-minjar á svæðum sem til greina komi vegna orkunýtingar og raða þeim eftir heildar-verðmætum, (2) að meta áhrif orkunýtingar og (3) að raða virkjunarkostum frá lakasta til besta kosts út frá hagsmunum náttúru- og menningarminja. Í 1. áfanga rammaáætlunar hafi markmiðið eingöngu verið að raða virkjunarhugmyndum en nú standi til að nota niðurstöðurnar bæði til að taka frá verðmæt svæði sem verði friðlýst gagnvart orku-vinnslu og til að flokka virkjunarhugmyndir sem taki þátt í langtímastefnumótun um orkunýtingu. Faghópurinn skili því tvennum niðurstöðum: 1. Röðun svæða eftir verð-mætum í náttúru- og menningarminjum. 2. Röðun virkjunarhugmynda. Af 30 svæðum sem hópurinn fjallaði um taldi hann Jökulsá á Fjöllum hafa mest verðmæti í náttúru- og menningarminjum. Af þeim 28 virkjunarkostum á vatnasviðum sem hópurinn fjallaði um í tengslum við heildarverðmæti í náttúru- og menningarminjum taldi hann Arnardals-virkjun þann lakasta og Helmingsvirkjun þann fimmta lakasta.

19. Aðferðafræði faghóps I hvað varðar afmörkun svæða er lýst í skýrslunni. Hvað það varðar segir að vatnasvið megi nota sem almenna landfræðilega afmörkun sem spanni vatnafræðilega samfellu og vistfræðileg tengsl vítt og breitt um vatnasviðið. Vatnasvið sé auk þess vel skilgreint hugtak. Svæði sem til greina komi vegna vatnsaflsvirkjana hafi verið afmörkuð þannig að miðað hafi verið við vatnasvið ofan fyrirhugaðra stíflumannvirkja en þar fyrir neðan hafi aðeins verið tekinn meginfarvegurinn og næsta nágrenni hans (100– 500 m út frá miðlínu eftir aðstæðum). Það hafi gilt fyrir öll viðföng nema fiska en náttúruverðmæti þeirra og áhrif á þá hafi einnig verið metin í fiskgengum þverám neðan stíflumannvirkja. Menningarminjar hafi verið teknar með ef hluti minjaheildar var innan 100 m beltis frá meginfarvegi. Þar sem sjónræn áhrif hafi náð út fyrir vatnasvið hafi þau ráðið því hvernig afmörkun var dregin fyrir víðerni og landslag en ekki fyrir aðra þætti.

20. Í skýrslunni kemur fram að faghópi II hafi verið ætlað að meta áhrif einstakra virkjunarhugmynda á ferðaþjónustu, útivist, landbúnað og hlunnindi. Hópurinn raðaði hugmyndunum frá þeirri lökustu til þeirrar bestu út frá þessum atriðum. Við mat á þessu leit hópurinn til 1) mats á áhrifum virkjunar, 2) verðmætis svæðis vegna beitar, veiða, ferðaþjónustu og útivistar 3) sérstaks mikilvægis svæðis og 4) óvissu og áhættu sem faghópurinn taldi framkvæmdinni samfara. Á þessum grundvelli mat hópurinn Arnardalsvirkjun sem níunda lakasta kostinn og Helmingsvirkjun þann 18. lakasta af 62 virkjunarhugmyndum sem til skoðunar voru. Í umfjöllun um vinnu hópsins kemur m. a. fram í skýrslunni hvað varðar áhrifasvæði Arnardalsvirkjunar að sú framkvæmd breyti rennsli Jökulsár á Fjöllum allt frá Krepputungu og norður til sjávar. Áhrifasvæði virkjunarinnar nái því frá Krepputungu niður eftir allri ánni og m. a. verði Dettifoss og Hljóðaklettar fyrir áhrifum. Virkjunin hafi þar með áhrif á ferðasvæðin Kverkfjöll, Arnardal og Jökulsárgljúfur.

21. Verkefni faghóps III var samkvæmt skýrslunni að meta áhrif á þjóðhagsmál, atvinnulíf og byggðaþróun, þ. e. hvaða áhrif það hefði á aðra atvinnustarfsemi að nýta virkjunarhugmyndina. Af 84 kostum sem komu til mats taldi hópurinn Arnardalsvirkjun vera þann kost sem gæfi mesta möguleika á samfélagsbreytingum og Helmingsvirkjun næstmesta.

22. Faghópi IV var falið að skilgreina þá kosti sem fyrir hendi kynnu að vera til að nýta vatnsorku og jarðhita til raforkuvinnslu, meta afl, orkugetu og líklegan orkukostnað hvers og eins og forgangsraða eftir hagkvæmni. Í skýrslunni segir að það hafi því verið í verkahring þessa faghóps að skilgreina þær virkjunarhugmyndir sem aðrir faghópar tóku afstöðu til. Hópurinn forgangsraðaði virkjunarkostunum samkvæmt hagkvæmni virkjunarhugmynda á grundvelli aðferða sem nánar er lýst. Af 84 kostum mat hópurinn Arnardalsvirkjun sjötta í röðinni hvað varðar hagkvæmni og raðaði Helmingsvirkjun í 61. sæti.

Umhverfismat verndar- og orkunýtingaráætlunar

Í umhverfismati verndar- og orkunýtingaráætlunar, sem gefið var út af iðnaðar-ráðuneytinu í ágúst 2011, er þess getið að verkefnisstjórn 2. áfanga rammaáætlunar hafi lagt til að virkjunarkostunum Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum yrði skipað í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunarinnar. Þá er vísað til þess að faghópar vegna rammaáætlunar hafi að mestu miðað við mat á áhrifum vatnsaflsvirkjana við vatnasvið ofan stíflu en meginfarveg neðan hennar.

Undirbúningur og aðdragandi friðlýsingarinnar á vettvangi stjórnvalda– athugasemdir stefnenda 23. Í sáttmála Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Vinstrihreyfingarinnar – græns framboðs um ríkisstjórnarsamstarf og eflingu Alþingis, frá 30. nóvember 2017, kemur fram að sérstök áhersla verði lögð á friðlýsingar kosta í verndarflokki rammaáætlunar auk verndarsvæða í samræmi við náttúruverndaráætlun með hliðsjón af áformum um stofnun þjóðgarðs á miðhálendinu.

24. Á fundi ríkisstjórnarinnar 8. júní 2018 kynnti G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf, umhverfis- og auðlindaráðherra, áform um átak í friðlýsingum. Í frétt sem birt var á vefsíðu ráðuneytisins þann sama dag er vísað til þess að í stjórnarsáttmálanum sé kveðið á um slíkt átak og að sérstök áhersla sé lögð á það í sáttmálanum að friðlýsa svæði í verndarflokki rammaáætlunar. Fram kom í fréttinni að unnið yrði að umræddum verkefnum í samstarfi umhverfis- og auðlindaráðuneytisins og Umhverfisstofnunar.

25. Í upplýsingum sem munu hafa verið birtar á vef Umhverfisstofnunar 18. júní 2018 undir yfirskriftinni: „Átak í friðlýsingum“ var vísað til framangreindrar kynningar ráðherra á átakinu í ríkisstjórn og gerð grein fyrir hlutverki og skipan starfshóps sem hafi það hlutverk að vinna að framgangi átaksins í samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Þá segir að Umhverfisstofnun hafi hafið undirbúning að friðlýsingu svæða í 2. áfanga rammaáætlunar. Um forsendur fyrir afmörkun svæða segir að við afmörkun verndarsvæða vegna landsvæða í verndarflokki styðjist umhverfis- og auðlindaráðuneytið almennt við aðferðir sem faghópur I í 2. áfanga rammaáætlunar notaði til að afmarka svæði, annars vegar vegna vatnsafls- og hins vegar vegna jarðhitavirkjana. Vísað er til bls. 48– 49 í lokaskýrslu verkefnisstjórnarinnar hvað það varðar. Fram kemur að við undirbúning að friðlýsingu þeirra landsvæða sem hafi að geyma virkjunarkosti í verndarflokki rammaáætlunar sé lögð fram tillaga að friðlýsingarskilmálum þar sem fram komi að orkuvinnsla sem falli undir lög um verndar-og orkunýtingaráætlun sé óheimil. Undirbúningur að friðlýsingu svæða í verndarflokki rammaáætlunar sé unninn í samræmi við þá málsmeðferð sem lýst er í lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd.

26. Í bréfi umhverfis- og auðlindaráðherra til forstjóra Umhverfisstofnunar, dags. 13. júlí 2018, kemur fram að ákveðið hafi verið að skipa starfshóp umhverfis- og auðlinda-ráðuneytisins og Umhverfisstofnunar til að vinna að framgangi átaksins. Hlutverk starf s-hópsins sé að vinna að friðlýsingum eftir því sem við eigi, samkvæmt lögum um náttúruvernd, lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun og sérlögum einstakra svæða. Starfshópnum sé m. a. ætlað að vinna að því verkefni sem varðar friðlýsingu svæða í verndarflokki 2. áfanga rammaáætlunar. Fram kemur að í gildandi rammaáætlun séu virkjunarkostir í verndarflokki sem beri að friðlýsa. Í verkefni hópsins felist að vinna að friðlýsingu svæðanna. Skilmálar, ásamt landfræðilegri afmörkun, skuli unnir í samræmi við málsmeðferð náttúruverndarlaga. Óskað var eftir að Umhverfisstofnun tilnefndi fulltrúa sína í starfshópinn. Með bréfi stofnunarinnar til ráðuneytisins, dags. 15. ágúst 2018, tilnefndi hún þrjá fulltrúa í hópinn. Þá sátu í starfshópnum fjórir fulltrúar ráðuneytisins, þar á meðal formaður hans, sbr. skipunarbréf, dags. 5. september 2018 og 5. júlí 2019.

27. Fyrir liggur minnisblað Þ-kvk-ef E-kvk-ef Þ-kvk-ef, formanns faghóps I í 2. áfanga rammaáætlunar, dags. 19. október 2018, um afmörkun svæða í vinnu faghópsins. Þar kemur fram að við vinnu hópsins hafi vatnasvið verið lagt til grundvallar við afmörkun vatnsaflssvæða og að þau afmarkist af vatnaskilum. Er í því sambandi vísað til skilgreiningar laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála á því hugtaki. Þótt vatnasvið hafi verið lagt til grundvallar hafi í vinnu faghópsins verið ákveðið að þrengja afmörkunina á þann hátt sem lýst sé í skýrslu 2. áfanga rammaáætlunar. Í minnisblaðinu kemur fram að á nokkrum stöðum hafi komið upp álitamál en endanlega afmörkun megi draga saman á hátt sem þar er nánar lýst. Í þeirri samantekt kemur fram að miðað hafi verið við vatnasvið ofan stíflu en neðan stíflu hafi að meginstefnu aðeins verið tekinn meginfarvegur árinnar með 100- 500 m breiðri ræmu út frá honum eftir aðstæðum. Þá segir að Jökulsá á Fjöllum hafi verið flókið viðfangsefni þar sem virkjunarhugmyndin hafi gert ráð fyrir veitu árinnar yfir í Lagarfljót, þ. e. yfir á annað vatnasvið. Þar hafi verið uppi álitamál um hvernig ætti að afmarka mat á verðmætum. Niðurstaðan hafi verið sú að verðmætamatið tæki til vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum ofan stíflu að viðbættum Arnardal en útfærslan hafi gert ráð fyrir miðlunarlóni í dalnum sem sett hefði flatlendi hans undir vatn. Vatnasvið Lagarfljóts hafi ekki verið tekið með í verðmætamatið.

28. Tillaga að friðlýsingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helm-ingsvirkjun var lögð fram til kynningar af hálfu Umhverfisstofnunar 18. október 2018. Með bréfum sem dagsett voru þann sama dag kynnti stofnunin tillöguna fyrir stefnend-um. Þar kom fram að stofnunin ynni nú að undirbúningi friðlýsinga svæða í verndarflokki rammaáætlunar, sbr. 53. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Vísað var til þingsályktun-arinnar frá 14. janúar 2013 og framangreinds átaks í friðlýsingum sem ráðherra kynnti í ríkisstjórn 8. júní 2018. Vakin var athygli á 42. gr. náttúruverndarlaga um rétt til bóta vegna friðlýsinga. Þá kom fram að við afmörkun landsvæða í verndarflokki styddist umhverfis- og auðlindaráðuneytið almennt við þær aðferðir sem faghópur I í 2. áfanga rammaáætlunar notaði til að afmarka svæði. Lagt sé til að verndarsvæði vegna Arnar-dalsvirkjunar sé vatnasvið Jökulsár á Fjöllum ofan stíflumannvirkja fyrrum fyrirhugaðrar Arnardalsvirkjunar og meginfarvegur Jökulsár á Fjöllum þar fyrir neðan til sjávar, 500 m frá miðlínu til beggja handa nema þar sem farvegurinn sé víðari en 1.000 m, þar sé miðað við belti sem nái 100 m út fyrir heildarbreidd farvegarins til beggja handa. Fyrirhuguð Helmingsvirkjun sé innan vatnasviðs Arnardalsvirkjunar. Mörk svæðisins fylgi jökuljaðri. Veittur var frestur til að skila athugasemdum til og með 23. janúar 2019. Loks kom fram að Umhverfisstofnun kæmi, að kynningartíma loknum, til með að taka saman fram komnar athugasemdir við tillöguna og vísa tillögu að friðlýsingarskilmálum til ráðherra.

29. Athugasemdir stefnenda voru sendar Umhverfisstofnun með bréfi, dags. 21. janúar 2019. Þar var hinni fyrirhuguðu friðlýsingu mótmælt og áskilinn réttur til að fá ákvörðun um friðlýsingu hnekkt og/eða krefjast bóta vegna hvers kyns skerðinga á eignarréttarlegum hagsmunum með friðlýsingunni. Byggt var á því að heimild til friðlýsingarinnar væri ófullnægjandi og gerð var athugasemd við afmörkun svæðis í tillögunni.

30. Á kynningartíma áforma um hinar áformuðu friðlýsingar á grundvelli rammaáætlunar bárust Umhverfisstofnun einnig athugasemdir frá fleiri aðilum, þar á meðal Orkustofnun með bréfi, dags. 22. nóvember 2018, Landsvirkjun með bréfi, dags. 14. desember 2018, og Samorku með bréfi, dags. 23. janúar 2019. Fram komnar athugasemdir sneru m. a. að málsmeðferð við undirbúning friðlýsinganna og afmörkun verndarsvæða. Með bréfi, dags. 11. febrúar 2019, óskaði Umhverfisstofnun eftir afstöðu umhverfis- og auðlinda-ráðuneytisins til þeirra athugasemda sem bárust á kynningartíma friðlýsinga svæða á rammaáætlun en þær sneru m. a. að gildistíma þingsályktunarinnar og afmörkun verndar-svæða. Ráðuneytið svaraði stofnuninni með bréfi, dags. 24. apríl 2019, og rökstuddi þar m. a. afmörkun einstakra verndarsvæða með hliðsjón af hinum fram komnu athuga-semdum.

31. Umhverfisstofnun birti umsögn um fram komnar athugasemdir vegna tillögu að friðlýs-ingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun 26. júní 2019. Þar var gerð grein fyrir öllum þeim athugasemdum og ábendingum sem bárust á kynningartímanum, 31 talsins, og viðbrögðum stofnunarinnar við þeim, þar á meðal fyrrgreindum athugasemdum stefnenda frá 21. janúar 2019. Þá kom fram að með vísan til 2. mgr. 39. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013 hefði Umhverfisstofnun vísað tillögu um friðlýsingu „virkjunarkosta á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardalsvirkjun og 13 Helmingsvirkjun“ til umhverfis- og auðlindaráðherra. Umhverfisstofnun sendi lög-manni stefnenda umsögnina með tölvupósti 2. júlí 2019. Auglýsing um friðlýsinguna var, sem fyrr segir, birt í B- deild Stjórnartíðinda 10. ágúst 2019, þ. e. auglýsing nr. 740/2019.

Bótakrafa stefnenda

32. Með bréfi stefnenda til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins, dags. 20. nóvember 2019, settu stefnendur fram bótakröfu vegna friðlýsingarinnar með vísan til 42. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Með bréfi, 15. janúar 2020, tilkynnti stefndi stefnendum að bótaskyldu væri hafnað.

Virkjunarkostirnir Helmingsvirkjun og Arnardalsvirkjun

33. Fyrir liggur skýrsla Orkustofnunar, frá desember 2005, sem ber yfirskriftina: „Virkjun grunnrennslis Jökulsár á Fjöllum. Helmingsvirkjun. Forathugun“. Fram kemur að miðað sé við að vatni verði veitt úr Jökulsá á Fjöllum og Kreppu nálægt ármótum þeirra yfir í lítið inntaksklón við norðurenda Álftadalsdyngju. Þaðan yrði virkjað í einu þrepi yfir í Fljótsdal með um 49 km löngum aðrennslisgöngum, að stöðvarhúsi í Teigsbjargi nálægt Skriðuklaustri, um 3 km norðan stöðvarhúss Kárahnjúkavirkjunar. Virkjað sé fall frá 531 m yfir sjávarmáli niður í 24 m yfir sjávarmáli. Gerð sé áætlun um 270 MW virkjun sem framleiddi um 2.100 GWh af orku á ári. Þessi virkjanatilhögun sé kölluð Helmingsvirkjun.

34. Í minnisblaði vegna rammaáætlunar um virkjunarkostinn Arnardalsvirkjun kemur fram að Jökulsá á Fjöllum sé veitt til Kreppu þar sem styst er á milli ánna sunnan Þorlákslindahryggjar. Þaðan sé kvíslunum veitt inn í lón sem myndað sé með stíflun Arnardalsár frá Arnardalsöldu austur á Grjót. Vatni sé veitt um göng að stöðvarhúsi neðan jarðar við Reykjará með frárennsli út í Jökulsá á Dal innan við Brú í um 350 m hæð. Jökulsá á Dal sé stífluð við ármót Hölknár og þar myndað lítið inntakslón í farvegi árinnar. Frá því sé vatni veitt í göngum að stöðvarhúsi neðan jarðar við Norðurdal í Fljótsdal og frárennslisgöng og skurð til Jökulsár í Fljótsdal í um 30 m hæð yfir sjávarmáli. Fyrirkomulag í Fljótsdal sé hliðstætt og í Kárahnjúkavirkjun. Aflið sé 570 MW og orkugetan 4.000 GWh á ári.

35. Í sams konar minnisblaði um Helmingsvirkjun segir að hún byggist á grunnrennsli Jökulsár á Fjöllum. Gert sé ráð fyrir að veita vatni úr litlum veitulónum í farvegum Kreppu og Jökulsár á Fjöllum í lítið inntakslón við norðurjaðar Álftadalsdyngju. Yfir veturinn yrði gert ráð fyrir að dæla úr Arnardalsá um niðurgrafna pípu upp í inntakslónið. Þaðan yrði virkjað í einu þrepi með um 49 km löngum aðrennslisgöngum undir Jökulsá á Dal að stöðvarhúsi sem yrði skammt sunnan Skriðuklausturs í Fljótsdal og lægi um 3 km norðan stöðvarhúss Kárahnjúkavirkjunar. Virkjað fall yrði frá 531 m yfir sjávarmáli niður í 24 m hæð. Um helmingur aursins færi beint í gegnum veitulónið í Jökulsá á Fjöllum að sumarlagi og nær öllum afganginum yrði skolað úr veitulónum eða dælt úr inntakslóni, aftur í farvegi neðan lónanna. Ekkert af gróðurlendi og vatnslindum í Arnardal færi undir vatn og áhrif virkjunar á rennsli um Dettifoss að sumarlagi yrðu takmörkuð. Þá yrði engin uppsöfnun á aur og hann bærist nær allur til Öxarfjarðar eins og áður. Ekkert lón sé fyrirhugað í Jökuldal. Orkugetan sé 2100 GWh á ári.

Fyrri aðkoma þáverandi umhverfis- og auðlindaráðherra að málefnum friðlýsingar Jökulsár á Fjöllum og tjáning um þau á vettvangi Landverndar 36. G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf tók við embætti umhverfis- og auðlindaráðherra 30. nóvember 2017 sem utanþingsráðherra fyrir Vinstrihreyfinguna -græntframboð. Fram til þess tíma var hann framkvæmdastjóri Landverndar, landgræðslu- og umhverfissamtaka Íslands (hér eftir: Landvernd). Í ráðningarsamningi hans við samtökin, dags. 12. september 2011, kemur m. a. fram að framkvæmdastjóri heyri undir stjórn Landverndar og honum beri að framfylgja stefnu stjórnarinnar eins og hún er áhverjum tíma. Meðal þeirra verkefna sem tilgreind eru á verksviði framkvæmdastjóra í samningnum eru samskipti við stjórnvöld í umboði formanns og stjórnar, eftir atvikum í samráði við formann, yfirumsjón og vinnsla umsagna er varða umhverfismál í samráði við formann/stjórn og skipulagning kynningarstarfs. Jafnframt segir að framkvæmdastjóri sé málsvari samtakanna út á við og annist samskipti við fjölmiðla í samráði við formann.

37. Stefnendur lögðu fram í málinu lög Landverndar sem samþykkt voru á aðalfundi 30. október 1999 og breytt á aðalfundum 29. apríl 2006 og 12. maí 2012. Í 3. gr. þeirra er lýst markmiðum samtakanna sem snúa m. a. að verndun náttúru og umhverfis Íslands, endurreisn spilltrar náttúru, sjálfbærri umgengni þjóðarinnar og virkri þátttöku Íslendinga í alþjóðasamstarfi um umhverfismál. Þá segir m. a. í 4. gr. að markmiðum sínum vilji Landvernd ná með fræðslustarfi, virkri þátttöku í umræðum um stefnumótun í umhverfismálum og umsögnum og aðgerðum er tengjast mati á umhverfisáhrifum og ákvörðunum um landnýtingu og með umsögnum um þingmál. Þá segir auk annars í 17. gr. laganna að stjórn ráði framkvæmdastjóra og geti falið honum starfsmannahald.

38. Á meðan G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf gegndi starfi framkvæmdastjóra Landverndar létu hann og samtökin sig að ýmsu leyti varða málefni er sneru að friðlýsingu svæða sem framangreind þingsályktun laut að. Í umsögn Landverndar, dags. 7. maí 2012, um tillögu að þingsályktun um rammaáætlun kemur fram að stjórn samtakanna fagni því að þings-ályktunartillagan geri ráð fyrir að allmörg verðmæt svæði, sem löngu hafi verið tímabært að friðlýsa, hafi verið sett í verndarflokk. Þetta eigi t. d. við um Þjórsárver (Norðlinga-ölduveitu), allt vatnasvið Jökulsár á Fjöllum, efsta hluta Tungnaár, Markarfljót og Djúpá, Kerlingarfjöll, hluta Hengilssvæðisins (Bitru og Grændal), Geysi og Gjástykki o. fl. Þá segir að tillagan gangi að mati stjórnarinnar ekki nógu langt í verndun heilla vatnasviða. Í því sambandi segir m. a. að mikilvægt sé að tryggja verndun alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, þ. m. t. Kreppu og Kverkár. G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf framkvæmdastjóri skrifaði undir umsögnina fyrir hönd Landverndar.

39. Hinn 24. mars 2015 var birt á vefsíðu Stundarinnar fréttaskýring sem bar yfirskriftina „„Stríðsyfirlýsing“ Orkustofnunar“. Þar var haft eftir G-kk-þgf I-kk-þgf G-kk-þgf, framkvæmdastjóra Landverndar, að tillögur Orkustofnunar um að verkefnisstjórn rammaáætlunar fjallaði aftur um svæði sem áður hefðu verið sett í verndarflokk jafngiltu stríðsyfirlýsingu, auk fleiri atriða sem höfð eru eftir honum í fréttaskýringunni. Þá er þar m. a. fjallað um áform um friðlýsingu svæða og virkjunarkosta í verndarflokki ramma-áætlunar, þar á meðal Jökulsár á Fjöllum, Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar. Ekkert er þó haft eftir G-kk-þgf I-kk-þgf varðandi það svæði eða umrædda virkjunarkosti sérstaklega.

40. Á aðalfundi Landverndar 15. september 2015 var samþykkt ályktun þess efnis að stjórn samtakanna skoraði á umhverfis- og auðlindaráðherra að tryggja fjármagn til friðlýsinga svæða í verndarflokki gildandi virkjana- og verndaráætlunar (rammaáætlunar) sem sam-þykkt var á Alþingi í janúar 2013. Bent var á að samkvæmt lögum um áætlunina bæri stjórnvöldum þegar í stað að hefja undirbúning að friðlýsingu svæða í verndarflokki. Á aðalfundi 30. apríl 2016 var samþykkt ályktun um að skora á ráðherra að ljúka nú þegar friðlýsingum svæða í verndarflokki. Í ályktuninni kom fram að óásættanlegt væri að framkvæmdarvaldið virti ekki skuldbindingar um friðlýsingar sem Alþingi hefði sam-þ ykkt með lögum.

41. Hinn 16. febrúar 2016 birtist í Fréttablaðinu grein eftir G-kk-þf I-kk-þf G-kk-þf undir yfirskriftinni „Strengjabrúða Landsvirkjunar“. Þar kvað hann umhverfisráðuneytið fara að kröfum Landsvirkjunar í nýjum drögum að breytingum á starfsreglum verkefnisstjórnar rammaáætlunar sem m. a. vörðuðu svæði sem væru þegar í verndar-flokki rammaáætlunar og Alþingi hefði ákveðið að friðlýsa.

42. Í athugasemdum Landverndar, dags. 5. apríl 2017, við þingsályktunartillögu um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða (146. löggjafarþing 2016– 2017, þingskjal 291— 207. mál) kemur fram að Landvernd leggi ríka áherslu á nauðsyn þess að hægja verulega á eða stöðva uppbyggingu frekari stórvirkjana hérlendis, a. m. k. þar til fyrir liggi ígrunduð orkustefna sem m. a. tiltaki hvað megi virkja mikið á næstu árum / áratugum og í hvaða tilgangi. Landvernd fagni verndun stórra vatnsfalla sem upptök eigi á hálendinu en mótmæli flokkun virkjanahugmynda í nýtingarflokki á hálendinu, Reykjanesskaga, austanverðum Vestfjörðum og víðar. Það sé mat Landverndar að sérstakt verðmæti (ómetanleiki) sé fólgið í verndun miðhálendis Íslands og möguleikum á stofnun þjóðgarðs. Landvernd leggi því sérstaka áherslu á að allar virkjunarhugmyndir inni á miðhálendi Íslands fari í verndarflokk og þar verði stofnaður þjóðgarður. Ekki er vikið að vatnasviði Jökulsár á Fjöllum í umsögninni.

43. Í skriflegri yfirlýsingu G-kk-ef I-kk-ef G-kk-ef, dags. 24. september 2020, kemur fram að sama dag og hann tók við sem ráðherra, 30. nóvember 2017, hafi hann alfarið hætt störfum fyrir Landvernd. Ekki hafi verið um að ræða tímabundið leyfi eða frekari skuldbindingar eða vinnu fyrir samtökin. Í desember 2017 hafi hann þó átt einn fund með starfandi formanni Landverndar um stöðu helstu verkefna, eins og eðlilegt verði að teljast þegar uppsögn beri jafn brátt að og raun hafi borið vitni.

Málsástæður og lagarök stefnenda

Aðalkrafa stefnenda

Sjónarmið um vernd eignarréttar, eðli ákvörðunar, stjórnsýslurétt, ógildingarfræði o. fl.

44. Stefnendur byggja á því að ákvörðun stefnda, dags. 10. ágúst 2019, um friðlýsingu vatna-sviðs Jökulsár á Fjöllum fyrir orkuvinnslu umfram 10 MW, feli í sér röskun á eignar-réttarlegum hagsmunum þeirra. Verndarsvæðið nái yfir stóran hluta lands Brúar og vatnsréttindi jarðarinnar í Jökulsá á Fjöllum og Kreppu. Friðlýsingin útiloki nýtingu vatnsréttinda og lands jarðarinnar til orkuvinnslu, m. a. vegna mögulegrar nýtingar með svokallaðri Helmingsvirkjun, Arnardalsvirkjun og öðrum tiltækum möguleikum um nýtingu vatns af vatnasviði Jökulsár á Fjöllum fyrir stærri virkjanir en 10 MW. Land jarðarinnar og vatnsréttindi séu eign stefnenda, sbr. V. kafla um nýtingu vatnsorku í vatnalögum nr. 15/1923, og njóti verndar samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Vegna friðhelgi eignarréttar verði að gera þá kröfu að skerðing eignarréttinda hvíli á skýrri lagaheimild, óháð því hvort bótaskylda skapist. Strangari kröfur verði að gera um skýrleika eftir því hve skerðing eignarréttar sé meira íþyngjandi. Ákvörðun stefnda um friðlýsingu hafi verið tekin án þess að fyrir lægi mat löggjafans á almenningsþörf, sbr. t. d. reglur um og efni slíks mats.

45. Af hálfu stefnda sé yfirlýst að umþrætt ákvörðun umhverfisráðherra hvíli á 53. gr. nátt-úruverndarlaga og byggi á þingsályktun nr. 13/141 um vernd og orkunýtingu landsvæða sem gerð hafi verið á grundvelli bráðabirgðaákvæðis í lögum nr. 48/2011 um verndar-og orkunýtingaráætlun. Ákvörðun um friðlýsinguna sé í aðra röndina stjórnvaldsfyrir-mæli en að öðru leyti stjórnvaldsákvörðun gagnvart stefnendum þar sem hún varði beina og sérstaklega ákveðna hagsmuni þeirra sem eigenda lands og vatnsréttinda, sbr. 4. mgr. 39. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Stefnendur byggja á því að ákvörðunin sé í ósam-ræmi við stjórnarskrárvarinn rétt þeirra, lögmætisreglu og fleiri meginreglur stjórnsýslu-réttar, þannig að hún skuli ógilt með dómi.

Um þýðingu 53. gr. náttúruverndarlaga. Lög nr. 48/2011 grundvöllur undirbúnings friðlýsingar 46. Stefnendur byggja á því að 53. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013, sbr. breytingarlög nr. 109/2015, feli ekki sér sjálfstæða lagaheimild um friðlýsingu gegn orkuvinnslu. Heimild og efni friðlýsingar svæða í verndar- og orkunýtingaráætlun, sem Alþingi hafi samþykkt, ráðist af slíkri þingsályktun og af fyrirmælum laga nr. 48/2011 um verndar- og orku-nýtingaráætlun. Þetta sé afdráttarlaust, sbr. 2. mgr. 38. gr. náttúruverndarlaga þar sem m. a. komi fram að ákvarðanir um friðlýsingar samkvæmt 53. gr. séu óviðkomandi fram-kvæmdaáætlun náttúruminjaskrár. Að því marki sem ráðherra og Umhverfisstofnun fái framselt vald til nánari útfærslu friðlýsinga samkvæmt náttúruminjaskrá eigi þær fram-salsreglur ekki við um friðlýsingu samkvæmt 53. gr. náttúruverndarlaga og heimili ekki friðlýsingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum eins og gerð var.

47. Í 53. gr. felist að framkvæmd friðlýsingar á grundvelli þingsályktunar um verndar- og orkunýtingaráætlun hvíli á formreglum náttúruverndarlaga, með takmörkunum sem leiði af lögum nr. 48/2011, og þýðingu ályktunar Alþingis. Undirbúningur friðlýsingar og málsmeðferð þurfi að samræmast og hvíla á lögum nr. 48/2011, sem séu sérlög um undirbúning og efni mögulegrar friðlýsingar. Í því felist m. a. að Umhverfisstofnun hafi ekki heimild til að afmarka verndarsvæði rammaáætlunar samkvæmt náttúruverndarlög-um, heldur liggi það hlutverk hjá verkefnisstjórn rammaáætlunar en endanleg ákvarðana-taka hjá Alþingi. Þá hafi lagaheimild Umhverfisstofnunar eða ráðuneytisins ekki verið víðtækari þótt lög nr. 48/2011 hafi ekki tekið gildi að fullu fyrr en eftir samþykkt þingsályktunar nr. 13/141.

Ákvörðun um friðlýsingu og afmörkun svæða hvíli ekki á málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 48/2011

48. Stefnendur byggja á því að málsmeðferð laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingar-áætlun hafi ekki verið fylgt við ákvörðun um hina umþrættu friðlýsingu og afmörkun svæðis sem hún tekur til. Í 3. og 4. mgr. 10. gr. laga 48/2011 sé kveðið á um að verkefnis-stjórn vinni drög að tillögum um flokkun virkjunarkosta og afmörkun virkjunar- og verndarsvæða. Í athugasemdum við greinina komi fram að verkefnisstjórn skuli afhenda ráðherra rökstuddar tillögur um flokkun virkjunarkosta og afmörkun landsvæða í sam-ræmi við flokkunina. Verkefnisstjórn 2. áfanga hafi ekki afmarkað landsvæði fyrir virkjunarkosti í verndarflokki. Það skýrist m. a. af því að vinna 2. áfanga rammaáætlunar hafi farið fram áður en lög nr. 48/2011 voru sett og áhersla þeirrar vinnu hafi í upphafi verið á að vinna nýtingaráætlun en ekki verndaráætlun. Þá hafi engar kröfur um afmörk-un landsvæða verið gerðar í vinnu verkefnisstjórnarinnar, heldur hafi vinna faghópa miðast við að meta áhrif virkjunarkosta á tiltekin svæði samkvæmt hlutverki viðkomandi faghóps. Niðurstöður faghópa hafi ekki sérstaka lögákveðna þýðingu, enda vísi lög nr. 48/2011 einungis til verkefnisstjórnar og þeirrar niðurstöðu eða tillögu sem hún setji fram.

49. Í lögum nr. 48/2011 komi fram skýr greinarmunur á því að flokka virkjunarkost í verndarflokk og friða landsvæði gagnvart orkuvinnslu. Flokkun virkjunarkosts í verndarflokk leiði ekki sjálfkrafa til þess að friðlýsa skuli landsvæði. Flokkunin þurfi aðeins að leiða til þess að óheimilt verði að veita leyfi tengd virkjunarkosti, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna.

50. Þá hafi flokkun verkefnisstjórnar í raun ekki falið í sér rökstudda flokkun virkjunarkosta samkvæmt lögum nr. 48/2011. Slík flokkun hafi einungis komið fram í skoðanakönnun meðal fulltrúa verkefnisstjórnar. Í raun hafi því ekki legið fyrir tillaga verkefnisstjórnar um rammaáætlun, sbr. orðalag 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis laganna. Þetta hafi leitt til þess að niðurstöður verkefnisstjórnar hafi verið teknar til úrvinnslu á öðrum vettvangi en lög gerðu ráð fyrir.

51. Samkvæmt lögum nr. 48/2011 og lögskýringargögnum sé gert ráð fyrir að þingsályktun feli í sér flokkun virkjunarkosta en geti jafnframt afmarkað landsvæði sem ástæða þyki til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Slík afmörkun hafi hvorki falist í þingsályktun nr. 13/141, varðandi vatnasvið Jökulsár á Fjöllum, né niðurstöðum verkefnisstjórnar 2. áfanga rammaáætlunar.

52. Þótt þingsályktun nr. 13/141 hafi hvílt á bráðabirgðaákvæði laga nr. 48/2011 komi þar ekkert fram um að gera hafi átt aðrar kröfur um undirbúning eða efni þingsályktunar en felist í almennri reglu 3. gr. laganna. Slík ályktun væri að áliti stefnenda órökrétt, enda hvíli löggjöfin á því að rammaáætlunarferlið haldi áfram og verði endurskoðað reglulega. Þá vísa stefnendur til þess að 3. gr. laganna hafði tekið gildi, sbr. 13. gr. um gildistöku, sem og skilgreiningar 2. gr., t. d. á hugtakinu virkjunarkostur.

Þingsályktun nr. 13/141 feli ekki í sér afmörkun landsvæða sem skuli friðlýsa 53. Í 6. gr. laga 48/2011 komi fram að í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar falli virkjunarkostir sem ekki sé talið rétt að ráðast í og landsvæði sem ástæða sé talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu að teknu tilliti til sjónarmiða sem komi fram í 4. mgr. 3. gr. Í þingsályktuninni séu virkjunarkostirnir Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun flokk-aðir í verndarflokk og staðsetning þeirra tilgreind, með því að vísa til þess að virkjunar-kostirnir nýti vatnasvið Jökulsár á Fjöllum. Í ályktuninni komi hins vegar ekki fram að vatnasvið eða landsvæði hafi verið flokkuð. Stefnendur telja að slíkt hefði þurft að koma fram og það með skýrum hætti, svo vilji Alþingis um friðun landsvæða væri staðfestur.

54. Vegna tilvísunar í 4. mgr. 3. gr. og upplýsinga um niðurstöður verkefnisstjórnar 2. áfanga rammaáætlunar sé jafnframt ljóst að ekki hafi átt sér stað mat á grundvelli allra þátta sem tilgreindir séu í málsgreininni og þurfi að liggja fyrir svo ákvörðun um friðlýsingu verði tekin. Verulega skorti á að mat á efnahagslegum þáttum hafi farið fram, sbr. t. d. niðurstöður verkefnisstjórnar um störf faghóps III. Í skýrslu verkefnisstjórnarinnar sé þeirri aðferðafræði lýst að faghópurinn hafi metið möguleika einstakra virkjunar-hugmynda í félags- og efnahagsgerð samfélags, staðbundið eða á landsvísu. Matið taki því ekki sérstaklega til afmarkaðra landsvæða og sé einnig takmörkunum háð varðandi efnahagslega þætti. Þá fari því fjarri að mat samkvæmt 4. mgr. 3. gr. hafi farið fram vegna landsvæða, enda hafi aðferðafræði við 2. áfanga rammaáætlunar miðast við að meta virkjunarkosti. Einstakir faghópar 2. áfanga rammaáætlunar hafi ekki fjallað um land-svæði á grunni 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 heldur hafi þeir litið til svæðisbundinna áhrifa virkjunarkosta með ólíkum hætti. Sýnt sé að vinnubrögð í 3. og 4. áfanga ramma-áætlunar séu með nokkuð öðrum hætti, t. d. varðandi kröfu um svæðisafmörkun og mat á efnahagslegum þáttum.

55. Alþingi hafi ekki tekið afstöðu til afmörkunar landsvæða sem ástæða sé talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011. Slík afmörkun svæðis sé nauðsynlegur undanfari þess að unnt sé að taka friðlýsingarákvörðun á landi og vatnsréttindum í einkaeigu, eins og í tilfelli stefnenda.

Málsmeðferð um umfang friðlýsingar hvíli ekki á lögum 56. Í gögnum frá stefnda, þ. m. t. svörum við minnisblaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðu-neytis frá 30. apríl 2019, sé yfirlýst að afmörkun landsvæða, þ. m. t. vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, hvíli á aðferðafræði sem kynnt hafi verið í umfjöllun faghóps I í 2. áfanga rammaáætlunar. Stefnendur byggja á því að engar lagalegar forsendur séu til þess að byggja á þeirri afmörkun með tilliti til þýðingar hennar í vinnu verkefnisstjórnar, skorts á tengingu við hana í þingsályktun nr. 13/141 og meginreglna laga nr. 48/2011 um forsendur friðlýsingar.

57. Stefnendur telja augljóst að umfjöllun faghóps I við 2. áfanga rammaáætlunar hafi varðað það afmarkaða hlutverk faghópsins að meta virkjunarkosti með tilliti til áhrifa þeirra á tiltekið svæði. Margir virkjunarkostir hafi getað haft áhrif á sama svæði og þeir flokkist með mismunandi hætti. Auk þess geti virkjunarkostir sem eftir er að meta haft áhrif á sama svæði og þá með takmarkaðri hætti. Aðferðafræði faghóps I hafi með engum hætti verið látin hafa víðtækari áhrif í vinnu verkefnisstjórnar eða í gerð þingsályktunar. Af-mörkun svæðanna hafi með engu móti verið kynnt sem grundvöllur friðlýsingar svæða, heldur hafi afmörkunin þjónað því að meta virkjunarkosti sem hafi verið til mats í 2. áfanga rammaáætlunar.

58. Sjónarmið stefnda séu samhengislaus og órökrétt, t. d. með tilliti til afmörkunar annarra friðlýsingarsvæða sem stefndi hafi hafið málsmeðferð á haustið 2018. Einnig gangi aðferðafræðin ekki upp þegar litið sé til dæma úr rammaáætlun þar sem sumir virkjunarkostir á sama vatnasvæði hafi flokkast í verndarflokk en aðrir í biðflokk. Óljóst sé hvernig verði litið á flokkun landsvæðis samkvæmt því. Þá sé einnig augljóst að engin bein áhrif komi fram á vatnasviði ár ofan hæstu lónstæða og veituframkvæmda. Til dæmis sé sýnt að rennsli Kreppu ofan framkvæmdasvæðis raskist ekki vegna Arnardals-virkjunar.

Afmörkun friðlýsingarsvæðis sé óforsvaranleg út frá meðalhófsreglum. Efnisannmarkar á afmörkun 59. Stefnendur byggja á því að jafnvel þótt talið yrði að stefnda hefði verið heimilt að afmarka friðlýsingarsvæði án þess að fyrir lægi umfjöllun verkefnisstjórnar og afdráttarlaus ályktun Alþingis fái umfang svæðisins ekki staðist í ljósi meðalhófssjónar-miða. Jafnframt skuli litið til þess eðlis friðlýsingarinnar að skerða eignarréttindi stefnenda.

60. Í vinnu faghóps IV í 2. áfanga rammaáætlunar hafi m. a. falist það hlutverk að skilgreina virkjunarkosti sem teknir yrðu til mats. Skilgreiningar á virkjunarkostum hafi þar verið settar fram með tilliti til framkvæmda og beinnar landnotkunar vegna lónstæða, vatns-vega og stöðvarhúsa. Með flokkun virkjunarkosts í verndarflokk hafi ekki getað falist afstaða til annars landsvæðis sem hefði þýðingu við friðlýsingu.

61. Þá byggja stefnendur á því, í ljósi sjónarmiða stefnda um að friðlýsingin nái til vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, að efnislegur annmarki sé þá á afmörkun friðlýsingarinnar. Svæði sem friðlýsing nær til, m. a. innan lands Brúar, nái til svæða utan vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum. Þá nái friðlýsingin til vatnasvæðis Arnardalsár sem falli í Jökulsá á Fjöllum neðan þess svæðis sem afmarkað sé sem vatnasvið Jökulsár á Fjöllum. Engar málefnalegar forsendur geti verið til ákvörðunar um friðlýsingu með þeim hætti.

Þingsályktun nr. 13/141 sé úrelt sem grundvöllur friðlýsingar 62. Stefnendur byggja á því að þýðingu þingsályktunarinnar sem grundvallar að mögulegri friðlýsingu skuli skoða í ljósi laga nr. 48/2011. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laganna gildi að leggja skuli fram áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti. Þingsályktunin frá 14. júlí 2013, sem upphaf vinnu við friðlýsingu árið 2018 hvíli á, hafi því átt að hafa fengið endurskoðun. Fyrirhugaður gildistími tillögunnar og þýðing hennar um að staðfesta vilja Alþingis hafi því verið liðin. Í athugasemd við 6. gr. í frumvarpinu sem varð að lögum um verndar- og orkunýtingaráætlun komi fram hvernig standa eigi að friðlýsingu í samhengi við lagaskyldu um endurskoðun áætlunarinnar. Þar segi m. a.: „Er við það miðað að ákvörðun um friðlýsingu, sbr. 58. eða 59. gr. náttúruverndarlaga, liggi almennt fyrir áður en endurskoðuð verndar- og nýtingar-áætlun er lögð fyrir Alþingi að fjórum árum liðnum.“ Ný þingsályktunartillaga hafi verið lögð fram á Alþingi 2016 og 2017 eftir vinnu við 3. áfanga rammaáætlunar en ekki verið afgreidd. Umfjöllun á Alþingi hafi m. a. varðað það hvort taka hafi átt eldri virkjunarkosti sem flokkaðir voru samkvæmt 2. áfanga rammaáætlunar til endurmats eftir aðferðafræði 3. áfanga. Starfsreglur verkefnisstjórnar verndar- og orkunýtingaráætlunar geri jafnframt ráð fyrir þeim möguleika, sbr. reglur nr. 515/2015. Ekki sé lagastoð fyrir því að byggja ákvarðanatöku um umþrætta friðlýsingu á þingsályktunartillögu frá árinu 2013.

Vanhæfi

63. Stefnendur byggja á því að umhverfisráðherra hafi verið vanhæfur við töku ákvörðunar um hina umþrættu friðlýsingu og/eða við undirbúning málsins á grundvelli meginreglna um vanhæfi sem gildi um setningu stjórnvaldsfyrirmæla og á grundvelli 3. gr. stjórn-sýslulaga nr. 37/1993, vegna þýðingar friðlýsingarinnar sem stjórnvaldsákvörðunar. Vanhæfið leiði til ógildingar friðlýsingarinnar eitt og sér eða á grundvelli heildarmats á atvikum málsins, einkum vegna matskenndra þátta sem ákvörðunin hvíldi á.

64. Um vanhæfi vísa stefnendur einkum til 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga um vanhæfi til meðferðar máls ef að öðru leyti en greini í 1.– 5. tölulið séu til staðar aðstæður sem séu fallnar til þess að draga óhlutdrægni umhverfisráðherra í efa. Umhverfisráðherra hafi verið framkvæmdastjóri Landverndar til sjö ára fram að því að hann tók sæti ráðherra, 30. nóvember 2017. Hann hafi þá hafið undirbúning umræddrar friðlýsingar, sem æðsti yfirmaður starfsmanna ráðuneytisins og Umhverfisstofnunar, sem heyri beint undir ráðherra.

65. Vanhæfi sé talið geta átt við þegar starfsmaður fjallar um mál sem varðar fyrri vinnu-veitanda. Landvernd hafi haft afdráttarlausar skoðanir um stöðu friðlýsinga og verndun Jökulsár á Fjöllum. Á framkvæmdastjórum hvíli ríkar trúnaðarskyldur gagnvart mál-efnum fyrrverandi vinnuveitanda. Ákvörðun ráðherra varði ríka hagsmuni Landverndar. Þótt þeir séu óverulegir fjárhagslega varði þeir grundvallarstefnu samtakanna og sérgreinda afstöðu þeirra og umhverfisráðherra sjálfs til málsins. Þá felist í sérreglum um kæruaðild náttúruverndarsamtaka, sbr. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og Árósasamningnum að umhverfisverndarsamtök eigi aðildarhæfi að ákvörðunum um umhverfismál. Í því felist að Landvernd hafi að lögum hagsmuni á sviði umhverfismála sem jafnað verði til sérstakra og verulegra hagsmuna, ólíkt réttarstöðu félaga á öðrum sviðum. Þá sé vanhæfi talið eiga við hafi starfsmaður fjallað um mál á fyrri stigum. Umhverfisráðherra hafi fjallað um málið í fyrra starfi sem framkvæmdastjóri Landverndar.

66. Ákvörðun um friðlýsinguna geti í besta falli verið matskennd ákvörðun á grundvelli óskýrra lagaheimilda en í versta falli tekin án lagastoðar. Yrði talin heimild fyrir friðlýs-ingu landsvæðis á annað borð þyrfti hún að hvíla á ályktun Alþingis. Friðlýsing Jökulsár á Fjöllum til orkuvinnslu feli í sér ákvörðun æðsta handhafa stjórnsýsluvalds og hindri varanlega möguleika til rannsókna eða virkjunar Jökulsár á Fjöllum. Það varði stefnend-ur, aðra landeigendur, virkjunarfyrirtæki, áhugafólk um friðun og samfélagið. Eðlilegt sé að gera strangar kröfur um hæfi til slíkrar ákvarðanatöku á sambærilegum grunni og gert sé varðandi hæfi úrskurðar stjórnvalda, þ. e. í málum ákærustigi.

67. Vanhæfi geti átt við ef starfsmaður hefur tjáð sig um málefni. Gera megi greinarmun á almennri stefnu og skoðunum á einstökum málum. Afdráttarlaus afstaða um einstök mál leiði til vanhæfis, t. d. við kærumál. Einnig verði litið til þess að umhverfisráðherra hafi ekki verið kjörinn fulltrúi heldur ráðherra utan þings þegar ákvörðunin var tekin. Fyrri aðkoma hans að málum og beinar yfirlýsingar hans um málefnið hafi því ekki verið á grundvelli hagsmuna opinberra aðila eða stjórnmálastefnu.

68. Ráðherrann hafi, áður en hann tók við embætti, kynnt þá afdráttarlausu afstöðu að frið-lýsa ætti vatnasvið Jökulsár á Fjöllum og að heimild til slíkra friðlýsinga væri til staðar á grunni þingsályktunar nr. 13/141, sbr. ályktanir Landverndar sem liggi fyrir meðal gagna málsins. Sama afstaða hafi komið fram í grein sem hann skrifaði og bar heitið:,, Strengjabrúða Landsvirkjunar“. Hún hafi verið skrifuð vegna hugmynda um endur-skoðun fyrra mats á virkjunarkostum við 3. áfanga rammaáætlunar. Þar segi m. a.:,, Breyt-ingarnar varða m. a. svæði sem nú þegar eru í verndarflokki rammaáætlunar og Alþingi hefur ákveðið að friðlýsa.“ Til hliðsjónar sé bent á að á sama tíma hafi starfsmenn Umhverfisstofnunar ekki talið forsendur til að afmarka svæði til friðlýsingar enda ekki um það fjallað í ályktun Alþingis. Í ljósi eðlis ákvarðanatöku um friðlýsinguna, einkum varanlegrar þýðingar, ágreinings um málið, meintra heimilda til matskenndrar ákvarðanatöku á grunni laga nr. 48/2011 og efnis þingsályktunarinnar, verði ráðherrann talinn vanhæfur.

69. Sjónarmið um vanhæfi fái stuðning í því fyrirkomulagi að þrátt fyrir ákvæði 39. gr. náttúruverndarlaga, þess efnis að Umhverfisstofnun annist undirbúning friðlýsingar, hafi ráðuneytið í raun komið að því málefni. Slíkt sé óeðlilegt í ljósi kæru- og stjórnsýslu-sambands stjórnvaldanna, sbr. t. d. 2. mgr. 91. gr. náttúruverndarlaga. Aðkoma ráðu-neytisins hafi falist í skipun undirbúningshóps um átak í friðlýsingum og því að vinna sjálft að undirbúningnum með beinum hætti, sbr. t. d. öflun minnisblaðs, dags. 19. október 2019. Þá hafi einstaklingur sem sat í undirbúningshópnum jafnframt komið að stað-festingu friðlýsingarinnar.

70. Þá geti vanhæfi komið til álita þar sem þáverandi forstjóri Umhverfisstofnunar hafi setið í verkefnisstjórn 2. áfanga rammaáætlunar og jafnframt komið að undirbúningi friðlýs-ingar á grundvelli þingsályktunartillögu sem hafi hvílt á vinnu verkefnisstjórnar. Vísað sé til 6. töluliðar 3. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. tölulið. Bent sé á að sjónarmið Orkustofn-unar og Samorku, sem átt hafi fulltrúa í verkefnisstjórn, feli í sér allt aðra afstöðu til heimilda til friðlýsingar landsvæða á grunni vinnu verkefnisstjórnarinnar.

Kröfur náttúruverndarlaga og 72. gr. stjórnarskrár um hagsmunamat vegna eignarréttinda 71. Stefnendur byggja jafnframt á því að málsmeðferð Umhverfisstofnunar gagnvart stefn-endum sem landeigendum samræmist ekki náttúruverndarlögum nr. 60/2013 og kröfum sem leiði af ákvæðum 72. gr. stjórnarskrár um friðhelgi eignarréttar.

72. Við setningu laga nr. 48/2011 hafi gilt eldri náttúruverndarlög nr. 44/1999. Umfjöllun um mögulega málsmeðferð friðlýsingar hafi tekið mið af því. Ákvæði eldri náttúru-verndarlaga hafi gert ráð fyrir að samskipti og samningaviðræður færu fram gagnvart landeigendum áður en friðlýsing yrði staðfest, sbr. 58. gr. Gert hafi verið ráð fyrir að ákvörðun um friðlýsingu yrði tekin eftir að bótakröfur hefðu komið fram og ríkið hefði í öllu falli tekið afstöðu til bótaréttar. Með nýjum náttúruverndarlögum nr. 60/2013 hafi réttarstaða landeigenda verið rýrð og gert ráð fyrir að landeigendur kæmu fram með bóta-kröfur eftir að ákvörðun um friðlýsingu hefði verið tekin, sbr. 3. mgr. 42. gr. Sú staða geti talist í ósamræmi við kröfur stjórnarskrár, þ. e. að ákvarðanir um skerðingu eignar-réttar skuli teknar án tillits til afstöðu landeigenda varðandi bótarétt og mats á almanna-hagsmunum með tilliti til þess.

73. Stefnendur byggja sérstaklega á því að þótt tímasetning bótakröfu landeigenda hafi verið færð þar til eftir ákvörðun um friðlýsingu hafi stefnda verið skylt að taka fyrir fram afstöðu til þess hvort friðlýsing leiddi til bótaskyldu og kynna þá afstöðu við undirbúning stjórnvaldsákvörðunar um friðlýsingu. Þannig væri m. a. gætt stjórnsýslureglna um andmælarétt, rannsókn máls, leiðbeiningarskyldu o. fl., sbr. stjórnsýslulög nr. 37/1993.

74. Í 2. mgr. 39. gr. náttúruverndarlaga komi fram að Umhverfisstofnun skuli kynna landeig-endum og öðrum rétthöfum lands rétt til bóta samkvæmt 42. gr. Umhverfisstofnun hafi byggt á því að nægilegt væri að vísa til þess að í gildi væru bótareglur í náttúru-verndarlögum, sbr. bréf stofnunarinnar til landeigenda, dags. 18. október 2018. Í slíkri hlutlausri kynningu lagaákvæða felist að stefndi hafi byggt ákvörðun um friðlýsinguna á algjöru skeytingarleysi um mögulega skerðingu eignarréttar og bótaskyldu. Það sam-ræmist ekki þeirri vernd sem felist í eignarréttarákvæði stjórnarskrár. Stefnda hafi borið aðtaka afstöðu til þess fyrir fram hvort friðlýsingin leiddi til bótaskyldu eða teldist lög-heimil takmörkun eignarréttar án bótaskyldu. Eignarréttarlegir hagsmunir stefnenda og annarra landeigenda yrðu því hluti af hagsmunamati við ákvörðun um friðlýsinguna, sbr. t. d. athugasemdir við VII. kafla náttúruverndarlaga í frumvarpi til laganna. Í ljósi þess hafi stefnda borið við kynningu friðlýsingarinnar, eða á síðari stigum fyrir endanlega ákvarðanatöku, að kynna afstöðu stefnda til eignarréttarlegs hagsmunamats og þess hvort stefndi teldi bótarétt stefnenda vera til staðar.

75. Stefnendur vísa til dómaframkvæmdar á sviði skipulags- og umhverfismála og við fram-kvæmd eignarnáms, þar sem skortur á því að gæta að stjórnarskrárvörðum réttindum landeigenda við ákvarðanatöku hafi leitt til ógildingar stjórnvaldsákvarðana. Sýnt sé að hagsmunir stefnda sem landeigenda hafi ekki komið til skoðunar við vinnu 2. áfanga rammaáætlunar, þingsályktun nr. 13/141 eða framkvæmd Umhverfisstofnunar og ráðu-neytisins á friðlýsingunni.

76. Þá byggja stefnendur á því að ekki hafi verið gætt að reglum stjórnsýslulaga við undir-búning og birtingu ákvörðunar um friðlýsingu, t. d. rannsóknarskyldu og andmælarétti um afstöðu stjórnvalda til bótaskyldu gagnvart stefnendum og birtingu ákvörðunar, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Ágallar á umhverfismati rammaáætlunar, síðar þingsályktunar nr. 13/141

77. Stefnendur telja að verulega hafi skort á upplýsingagjöf í umhverfismati í drögum að þingsályktun sem síðar varð þingsályktun nr. 13/141. Umhverfismatið hafi farið fram á grundvelli þágildandi laga um umhverfismat áætlana nr. 105/2006. Skortur á upplýsinga-gjöf um eðli og efni þingsályktunar sé augljós og verulegur, ef byggt sé á þeirri forsendu að þingsályktunin geti verið grundvöllur að friðlýsingu vatnasviða, eins og eigi við gagnvart stefnendum málsins.

78. Vísað er til 6. gr. laga nr. 105/2006, sérstaklega b-liðar 2. mgr., um að fram skuli koma lýsing á þeim þáttum í umhverfinu sem skipti máli varðandi efni og landfræðilegt umfang áætlunar og umfjöllun um líklega þróun þess án framfylgdar viðkomandi áætlunar. Við skoðun umhverfismatsins hafi hvorki stefnendur né aðrir getað greint að áætlunin varðaði mögulega friðlýsingu stórs hluta lands Brúar ásamt vatnasviði Jökulsár á Fjöllum.

79. Einnig vísa stefnendur sérstaklega til f-liðar 2. mgr. 6. gr. laganna sem feli í sér skyldu til kynningar á raunhæfum valkostum við áætlunina. Efnislega sé ekki til staðar nokkur afdráttarlaus umfjöllun í umhverfisskýrslunni um þýðingu áætlunarinnar um friðlýsingu landsvæða, hvað þá heilla vatnasviða. Þá verði við mat á raunhæfum valkostum að líta til þess að einungis tveir virkjunarkostir í Jökulsá á Fjöllum hafi verið teknir til mats í 2. áfanga rammaáætlunar. Í ljósi ákvæða laga nr. 48/2011, t. d. um skilgreiningu virkjunar-kosts í 2. gr., þess að margir virkjunarkostir geti komið til mats, greinarmunar á flokkun virkjunarkosta og tillögu um friðlýsingu landsvæða, skorti á að gerð hafi verið grein fyrir möguleikanum á að aðrir virkjunarvalkostir yrðu útilokaðir. Stefnendur hafi fylgst með hugmyndum um nýtingu Jökulsár á Fjöllum á vegum Landsvirkjunar en jafnframt sé ljóst að fleiri valkostir geti verið til nýtingar lands og vatnsréttinda þeirra. Dæmi um slíkan valkost sé Kreppu veita, þ. e. nýting rennslis Kreppu og Kverkár til aukningar orku-framleiðslu Kárahnjúkavirkjunar, og virkjun á veituleið.

80. Stefnendur byggja á því að verulegir ágallar á umhverfismati áætlana geti leitt til þess að ákvarðanir sem hvíli á viðkomandi áætlunum skuli ógiltar. Það eigi við í málinu þar sem umfjöllun um mögulega friðlýsingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum hafi ekki verið lýst í umhverfismati vegna þingsályktunar nr. 13/141. Það sé í andstöðu við grundvallartilgang löggjafar um umhverfismat áætlana, m. a. um möguleika almennings og hagsmunaaðila að fjalla um málefnið.

Varakrafa stefnenda

Meginsjónarmið um bótaábyrgð stefnda

81. Stefnendur vísa til þess að umrædd ákvörðun um friðlýsingu hafi þau áhrif að stór hluti lands Brúar og vatnsréttindi á því svæði, einkum í Jökulsá á Fjöllum og Kreppu, verði friðlýst, þannigað þau verði ekki notuð vegna orkuvinnslu umfram 10 MW að uppsettu afli. Friðlýsingin leiði til bótaskyldu stefnda á grundvelli 72. gr. stjórnarskrár og með vísan til bótareglu 42. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013. Bótareglan geti ekki falið í sér þrengri skilyrði bótaréttar en leidd verði af stjórnarskrá og byggi á stjórnskipulegum réttarheimildum og lögskýringargögnum, þ. m. t. ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu. Ákvæði 42. gr. náttúruverndarlaga geti ekki takmarkað bótarétt, enda verði skerðing eignarréttinda stefnenda talin eignarnám en ekki almenn takmörkun eignarréttar, sbr. meginreglur stjórnskipunarréttar þar um.

Um 42. gr. náttúruverndarlaga og bótaskilyrði 82. Stefnendur vísa til þess að í 42. gr. náttúruverndarlaga komi fram að ef friðlýsing hindri fyrirhugaða nýtingu landeigenda eða rétthafa á landi eða geri hana til muna erfiðari, um-fram það sem telja megi til almennra takmarkana eignarréttar, skuli landeigandi eða rétt-hafi lands eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón sem hann verði fyrir og geti sýnt fram á að sé verulega umfram þær takmarkanir sem megi finna í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum. Stefnendur telji þessi bótaskilyrði vera fyrir hendi.

83. Augljóst sé að nýting á landi og vatnsréttindum Jökulsár á Fjöllum og Kreppu hafi verið fyrirhuguð, sbr. t. d. hugmyndir um Helmingsvirkjun og Arnardalsvirkjun sem hafi hvílt á því að virkjunaraðili þyrfti heimildir til nýtingar lands og vatnsréttinda frá stefnendum. Nýting stefnenda hefði hvílt á leigu eða annarri ráðstöfun lands og vatnsréttinda, hvort sem um væri að ræða umrædda virkjunarkosti eða aðra kosti. Á grundvelli laga nr. 48/2011 hafi fyrir friðlýsinguna verið heimilt að endurmeta virkjunarkosti í Jökulsá á Fjöllum og taka aðra virkjunarkosti til mats, fram að friðlýsingunni. Stefnendur telji ljóst að útfærsla virkjunarkosta á svæðinu sé ekki fullkönnuð. Í því sambandi benda þeir á þann möguleika að nýta vatnsréttindi þeirra með uppsetningu Kreppuveitu. Virkjunar-kosturinn feli í sér nýtingu náttúrulegs Kreppulóns sem inntaks fyrir veitu að Hálslóni, með aukningu framleiðslugetu Kárahnjúkavirkjunar og virkjunar á fallhæð veituleiðar-innar.

84. Ákvæði 42. gr. náttúruverndarlaga takmarki ekki að fyrirhuguð nýting landeigenda geti hvílt á því að land eða réttindi hans verði leigð eða seld á grundvelli almennra heimilda sem hvíli á einkaréttarlegu viðskiptafrelsi. Fyrirhuguð nýting stefnenda sé með sambæri-legum hætti og þegar eigandi lands hyggi á gerð samninga við byggingarverktaka, þótt hann starfi ekki sjálfur í byggingariðnaði. Stefnendur vísa m. a. til verðgildis vatnsréttinda á grundvelli ráðstöfunar þeirra vegna Kárahnjúkavirkjunar, sbr. dóm Hæstaréttar frá 18. október 2012 í máli nr. 233/2011. Þá vísa stefnendur til sjónarmiða sem komið hafi fram í dómaframkvæmd á sviði eignarnámsréttar, þar sem litið sé til eiginleika lands og raun-hæfra nýtingarmöguleika um það hvort skerðing verði á eignarréttindum, sbr. t. d. dóm Hæstaréttar frá 8. október 2009 í máli nr. 345/2008.

85. Þá telja stefnendur að ekki verði litið til annarra sambærilegra friðlýsinga, sbr. 42. gr. náttúruverndarlaga, varðandi skýringu bótaábyrgðar enda varði mál þetta fyrstu frið-lýsingu á grundvelli laga nr. 48/2011. Stefnendur vísa þó til þess að friðlýsingin sé ekki almenn heldur varði hún sérstaka stöðu stefnenda sem eigenda lands og vatnsréttinda við og í Jökulsá á Fjöllum og Kreppu. Staða stefnenda sé jafnframt einstök enda hafi fram-kvæmdir verið fyrirhugaðar á landi jarðarinnar, sbr. t. d. þá virkjunarkosti sem hafi verið metnir í 2. áfanga rammaáætlunar. Þá sé umfang vatnsréttinda jarðarinnar mikið og til þess fallið að hafa áhrif á verðgildi Brúar þótt óvissa væri um nýtingu þeirra. Eftir úti-lokun nýtingar samkvæmt friðlýsingunni verði verðgildi vatnsréttinda ekkert. Til hlið-sjónar er vísað til dóms Hæstaréttar frá 19. janúar 2006 í máli nr. 388/2005 sem varði verðgildi vatnsréttinda sem hlutfalls af verðgildi jarðar. Ákvæði 42. gr. náttúruverndar-laga verði í ljósi stjórnskipulegra lögskýringarsjónarmiða ekki skýrt svo að það heimili bótalausa þjóðnýtingu vatnsréttinda stefnenda.

Um skil eignarnáms og bótalausra takmarkana á eignarráðum fasteigna 86. Stefnendur byggja á því að skerðing eignarréttinda þeirra vegna friðlýsingar sé bótaskyld með vísan til 72. gr. stjórnarskrár um eignarnám en teljist ekki almenn takmörkun á eignarráðum fasteigna sem leiði ekki til bótaskyldu. Við ákvörðun um skil eignarnáms og bótalausra takmarkana gagnvart fasteignareigendum er einkum litið til eftirfarandi atriða:

1) Hvort skerðing feli í sér að stofnað sé til nýrra eignarheimilda, þ. e. öðrum aðila fengnar þær í hendur. Slíkt leiði jafnan eitt og sér til þess að um eignarnám sé að ræða.

2) Að hverjum eignarskerðing beinist, þ. e. hvort hún sé almenn eða beinist að einum eða fáum eigendum.

3) Á hvaða röksemdum skerðingin hvíli, svo sem hvort hún sé talin nauðsynleg vegna hættulegra eiginleika eignarinnar eða vegna ríkra almannahagsmuna.

4) Hversu umfangsmikil eða þungbær skerðingin sé, þ. e. hversu mikil áhrif hún hafi á réttindi eiganda.

87. Hvað varði lið 1) sé sýnt að stefnendur verði í orði áfram eigendur þess lands og vatns-réttinda sem skerðing samkvæmt friðlýsingunni nái til. Hins vegar sé ljóst að stefndi muni hér eftir hafa raunveruleg umráð yfir þessum nýtingarheimildum á grundvelli stjórnsýslulegs valds varðandi friðlýsingar eða á grunni löggjafarvalds. Til hliðsjónar sé bent á 4. gr. friðlýsingarskilmála um að Umhverfisstofnun veiti undanþágur um heimild til rannsókna. Áhrif friðlýsingarinnar fyrir stefnendur séu þau að nýtingarmöguleikar þeirra til framtíðar falli niður.

88. Vegna liðar 2) byggja stefnendur á því að friðlýsingin varði einungis eigendur vatns-réttinda við Jökulsá á Fjöllum, sem sé næg sérgreining svo eignarnám teljist hafa farið fram. Til viðbótar sé sú sérstaða Brúar miðað við aðra landeigendur á friðlýsingar-svæðinu að friðlýsingarsvæðið liggi um stóran hluta lands Brúar, m. a. vatnasvið Kreppu og Arnardalsár sem hafi ekki verið sérstaklega til umfjöllunar í 2. áfanga rammaáætlunar.

89. Verulega skorti á að skýr afstaða liggi fyrir um það á hvaða röksemdum friðlýsingin byggi, sbr. lið 3). Um það vísa stefnendur til framangreindrar umfjöllunar í tengslum við aðalkröfu varðandi það að hvorki í 2. áfanga rammaáætlunar né ályktun Alþingis hafi komið fram skýr sjónarmið um friðlýsingu landsvæðisins. Þá skorti á að umfjöllun um friðlýsingu landsvæðisins hafi falið í sér mat samkvæmt 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011, einkum á efnahagslegum þáttum. Skortur á skýrum röksemdum leiði til þess að um eignarnám sé frekar að ræða.

90. Þá verði litið til þess að skerðingu á réttindum stefnenda sé ætlað að þjóna hagsmunum sem skapi fjárhagslega hagsmuni og verðmæti fyrir aðra en stefnendur. Hvað sem líði lagalegum forsendum friðlýsingarinnar sé það yfirlýst af stefnda að friðlýsing Jökulsár á Fjöllum þjóni hagsmunum ferðaþjónustu, þjóðgarða og ferðamannaiðnaðar almennt. Friðlýsingin feli í sér tilfærslu fjárhagslegra hagsmuna af beinni eða óbeinni nýtingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum frá stefnendum til annarra aðila, þ. m. t. stefnda sjálfs. Óeðlilegt sé að stefnendur þoli þá tilfærslu bótalaust.

91. Um lið 4) vísa stefnendur til umfangs landsvæðis Brúar sem friðlýsing nái yfir. Þá sé skerðing vegna vatnsréttinda veruleg enda falli niður heimildir til orkunýtingar vatns-réttinda stefnenda, sbr. V. kafla vatnalaga nr. 15/1923, og þá möguleikar til nýtingar lands í tengslum við orkuvinnslu. Hvað umfang vatnsréttinda stefnenda varðar vísa þeir til gagna um vatnsafl á svæðinu, sbr. t. d. skýrslu Orkustofnunar um Helmingsvirkjun, frá desember 2005. Fallhæð fyrir landi stefnenda, meðfram Kreppu og Jökulsá á Fjöllum, liggi fyrir í gögnum málsins. Meginregla 51. gr. vatnalaga feli í sér að eigandi hvors bakka við merkivatn eigi tilkall til helmings vatnsorku. Á grunni upplýsinga um meðalrennsli Jökulsár á Fjöllum og Kreppu og fallhæð fyrir landi Brúar verði vatnsafl ánna í eigu stefnenda reiknað, t. d. samkvæmt reiknireglunni: Vatnsrennsli m 3

/sek * fallhæð í metrum * uppreiknaður nýtnistuðull = vatnsafl KW. Útreikningar miðist við hrátt vatnsafl, þannig að þeir geri ekki ráð fyrir skerðingum sem hljótist af nýtingu þess í virkjun. Hrátt vatnsafl í eigu stefnenda svari, samkvæmt framangreindu og útreikn-ingum sem stefnendur hafi lagt fram, til 29.088 KW, þ. e. um 29 MW. Slíkur mælikvarði sýni vel umfang hagsmuna stefnenda þótt tæknilegir þættir hafi áhrif á það hvernig slíkt afl nýtist við hönnun virkjunar og raforkuframleiðslu.

92. Stefnendur byggja á því að á grundvelli heildarmats á framangreindum sjónarmiðum og atvikum skuli fallast á kröfu þeirra um bótaábyrgð stefnda.

Bótaábyrgð á grundvelli sakarreglu

93. Til vara byggja stefnendur á því að fallast beri á bótaábyrgð stefnda á grunni sakar-reglunnar, þ. e. almennu skaðabótareglunnar. Forsendur þess væru að til staðar væri ólögmæti við ákvarðanatöku stefnda um friðlýsingu, sbr. umfjöllun um málsástæður stefnenda vegna aðalkröfu, en af einhverjum ástæðum væru ekki talin skilyrði til ógild-ingar friðlýsingarinnar. Í samræmi við sjónarmið um beitingu sakarreglunnar vegna ákvarðana stjórnvalda telja stefnendur að litið yrði til reglubundins sakarmats, þ. e. að áhersla sé á sönnun um ólögmæti án þess að sönnunarbyrði um saknæma háttsemi tiltekins starfsmanns verði lögð á stefnendur.

Málsástæður og lagarök stefnda

Ábending varðandi hugsanlega frávísun

94. Stefndi gerir ekki sérstaka kröfu um frávísun en bendir þó á hugsanlegan aðildargalla á málatilbúnaði stefnenda sem leitt geti til frávísunar. Stefndi telur ákvörðun þá sem stefnandi krefst ógildingar á varða aðra landeigendur á hinu friðlýsta svæði með þeim hætti að ógilding hennar gæti varðað skerðingu hagsmuna þeirra. Ákvörðunin og þar með ógilding hennar hafi sömu áhrif á alla sem eigi vatnsréttindi innan hins friðlýsta svæðis. Verði því ekki annað séð en að þeir eigi allir verulegra lögvarinna hagsmuna að gæta vegna hennar og eigi að því leyti óskipt réttindi, í skilningi 2. mgr. 18. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, eins og atvikum er háttað.

Krafa stefnda um sýknu af aðalkröfu stefnenda um ógildingu ákvörðunar um friðlýsingu 95. Stefndi mótmælir öllum málsástæðum stefnenda sem röngum og órökstuddum. Frið-lýsingin sem fram fór með auglýsingu nr. 740/2019 hafi uppfyllt öll ákvæði laga sem um slíka aðgerð gildi, bæði hvað varðar form og efni, og skuli því halda gildi sínu.

Krafa stefnda um sýknu af aðalkröfu stefnenda um ógildingu friðlýsingarinnar

Samræmi við stjórnarskrá

96. Stefndi mótmælir málsástæðum stefnenda þess efnis að stefndi hafi með hinni umdeildu friðlýsingu brotið gegn eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar og þeirri lögmætis-reglu sem felist í 2. gr. hennar. Stefndi heldur því fram að friðlýsingin byggi á skýrum ákvæðum laga nr. 48/2011 og laga nr. 60/2013. Þá hafi framkvæmd hennar verið í fullu samræmi við þær kröfur sem leiði af ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar hvað varðar mat á skilyrðinu um almenningsþörf. Loks sé um að ræða almennar takmarkanir á eignar-réttindum stefnenda sem ekki feli í sér eignarnám í skilningi 72. gr. og séu þar af leiðandi ekki bótaskyldar.

97. Í 6. gr. laga nr. 48/2011 sé fjallað um virkjunarkosti sem falli í verndarflokk áætlunar-innar. Þar segi í 1. mgr. að virkjunarkostir í verndarflokki séu þeir sem ekki sé talið rétt að ráðast í og landsvæði sem ástæða sé talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu að teknu tilliti til nánar tilgreindra sjónarmiða sem fram komi í 4. mgr. 3. gr. laganna. Í 4. mgr. 6. gr. er svo lögð sú skylda á stjórnvöld að hefja, þegar Alþingi hafi samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun, undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þyki til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunar. Um friðlýsingu vegna náttúruverndar skuli fara samkvæmt lögum um náttúruvernd.

98. Í 53. gr. laga nr. 60/2013 sé skýrt kveðið á um að svæði sem falli í verndarflokk verndar-og orkunýtingaráætlunar sem Alþingi hafi samþykkt skuli friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Friðlýsingin feli í sér að orkuvinnsla sé óheimil á viðkomandi svæði. Um málsmeðferð vegna friðlýsingarinnar sé svo nánar fjallað í VII. kafla laganna.

99. Samkvæmt framangreindu sé lagaheimild, og í reynd lagaskylda, stjórnvalda til frið-lýsingar landsvæða gagnvart orkuvinnslu skýr og hið sama verði sagt um þá málsmeðferð sem viðhafa skuli við friðlýsinguna. Stefndi heldur því fram að málsmeðferð og ákvarðanataka vegna friðlýsingarinnar hafi verið í fullu samræmi við þessar skýru laga-heimildir, svo sem nánar er rakið síðar.

100. Stefndi mótmælir því að ákvörðun hans um friðlýsingu hafi verið tekin án þess að fyrir lægi það mat löggjafans á almenningsþörf sem 72. gr. stjórnarskrárinnar kallar á. Almennt sé viðurkennt að vernd náttúrunnar sé almannahagsmunir og ábyrgð á vernd hennar hvíli sameiginlega á herðum allra landsmanna. Þessu til stuðnings bendir stefndi á að víða í íslenskum lögum sé heimilað að leggja takmarkanir á eignarrétt manna til þess að náð verði markmiðum umhverfisverndar. Geti það hvort heldur tekið til yfirfærslu allra heimilda sem felist í eignarréttindum eða einungis eignarskerðingar.

101. Í lögskýringargögnum með lögum nr. 48/2011 og lögum nr. 60/2013 sé ítarlega fjallað um samræmi ákvæða laganna við eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar. Þar sé lögð áhersla á að ákvörðun um friðlýsingu sé tekin á forsendum náttúrunnar sjálfrar og að við undirbúning slíkrar ákvörðunar þurfi að vega saman hagsmuni þjóðarinnar af vernd náttúrunnar annars vegar og hagsmuni landeigenda og annarra þeirra sem ákvörðunin snertir beint hins vegar. Ráða megi af umfjölluninni að við setningu laganna hafi lög-gjafinn einmitt velt upp þeim sjónarmiðum sem liggi að baki lagaheimildum til frið-lýsingar annars vegar og friðhelgi eignarréttarins hins vegar.

102. Þess utan heldur stefndi því fram að í friðlýsingarheimildum laga nr. 48/2011 og laga nr. 60/2013 felist í raun skylda stjórnvalda til friðlýsingar á grundvelli verndar- og orku-nýtingaráætlunar Alþingis. Hið eiginlega hagsmunamat fari því fram við undirbúning og samþykkt slíkrar áætlunar.

103. Í greinargerð með lögum nr. 48/2011 sé sérstaklega fjallað um verndarflokkinn í 6. gr. laganna. Snúi umfjöllunin að því að þar sé um að ræða virkjunarkosti og landsvæði sem Alþingi meti, á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga og almennra viðmiða, að varði sérstaklega ríka verndarhagsmuni sem ekki sé réttlætanlegt að fórna með tilliti til orku-nýtingarhagsmuna og að þess vegna skuli hefja friðlýsingarferli, samkvæmt lögum um náttúruvernd, sem miði að því að friðlýsa viðkomandi svæði gagnvart orkuvinnslu. Meðal annars með hliðsjón af þeim víðtæku takmörkunum sem heimild til orkuvinnslu lúti og þeim ríku almannahagsmunum sem í húfi séu verði ekki ráðið að frumvarpið feli í sér bótaskyldar takmarkanir á réttindum sem varin eru af 72. gr. stjórnarskrárinnar.

104. Þess séu allmörg dæmi í löggjöf að eigendur þurfi að þola bótalaust eignarréttarskerð-ingar eða takmarkanir. Skilyrði þess að slíkar takmarkanir verði settar án þess að þær brjóti í bága við 72. gr. stjórnarskrárinnar séu að þær uppfylli jafnræðissjónarmið og þjóni almannahagsmunum. Í lögum um náttúruvernd sé bótaréttur aðila tryggður í þeim tilvikum þar sem eignaskerðing teljist þó svo íþyngjandi og sértæk gagnvart þeim sem fyrir henni verður að jafna megi til eignarnáms. Þrátt fyrir þetta megi ráða af lögskýring-argögnum með lögum nr. 48/2011 og lögum nr. 60/2013 að almennt hafi löggjafinn litið svo á að þær takmarkanir sem í lögunum kunni að felast séu af slíkum meiði að þær teljist ekki bótaskyldar. Við undirbúning og setningu laganna hafi hagsmunir náttúrunnar og þannig almennings alls verið hafðir í forgrunni.

105. Sömu sjónarmið hafi verið ráðandi við undirbúning verndar- og orkunýtingaráætlunar, þar sem löggjafinn hafi í reynd samþykkt þær ráðstafanir sem auglýsing nr. 740/2019 leiði af sér. Þeir almannahagsmunir sem felist í náttúruvernd verði ekki að öllu leyti metnir til fjár og því sé ekki sjálfgefið að fyrir fram mat á fjárhagslegum áhrifum ákvörðunar um friðlýsingu á landeigendur sé til þess fallið að hafa áhrif á ákvarðanatöku um friðlýsingu. Það að afstaða til bótaskyldu gagnvart stefnendum hafi ekki legið fyrir við friðlýsinguna leiði því ekki til þeirrar niðurstöðu að hagsmunamat það sem 72. gr. stjórnarskrárinnar kveður á um hafi ekki farið fram. Hagsmunamatið hafi farið fram þegar verkefnisstjórn fór yfir niðurstöður faghópanna og gekk frá sínum tillögum. Hagsmunamat verkefnisstjórnarinnar hafi svo verið samþykkt á Alþingi með afgreiðslu þingsályktunartillögunnar. Ekki sé gert ráð fyrir því í lögum um náttúruvernd að liður í málsmeðferð friðlýsingar sé að taka afstöðu til hugsanlegra bótakrafna landeigenda og kynna hana.

106. Hvað varðar samræmi friðlýsingarinnar við ákvæði stjórnarskrárinnar heldur stefndi því loks fram að í friðlýsingunni geti ekki falist bótaskylt eignarnám í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar, enda séu þær eignarréttarlegu takmarkanir sem í henni felist hvorki svo umfangsmiklar né áhrifin svo sértæk gagnvart stefnendum.

Samræmi við ákvæði laga um náttúruvernd og laga um verndar- og orkunýtingaráætlun 107. Svo sem fyrr greinir telur stefndi að friðlýsing sú sem felst í auglýsingu nr. 740/2019 hafi verið í fullu samræmi við ákvæði laga nr. 60/2013 og laga nr. 48/2011. Í 4. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011 sé mælt fyrir um skyldu stjórnvalda til að hefja, þegar eftir samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlunar á Alþingi, undirbúning friðlýsingar landsvæða sem ástæða þyki til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Um friðlýsingu skuli fara samkvæmt lögum um náttúruvernd.

108. Í 2. mgr.38. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 segi að ákvarðanir um friðlýsingar skuli ráðherra byggja á framkvæmdaáætlun náttúruminjaskrár en slíkt gildi þó ekki um frið-lýsingu samkvæmt 53. gr. laganna. Stefndi mótmælir þeirri túlkun stefnenda að með þessu sé verið að takmarka heimildir ráðherra til útfærslu friðlýsinga samkvæmt 53. gr. laganna með sama hætti og friðlýsingar á grundvelli náttúruminjaskrár. Sú krafa 38. gr. að ráðherra byggi ákvarðanir um friðlýsingar á framkvæmdaáætlun náttúruminjaskrár hafi þann tilgang að tryggja að áform um friðlýsingar verði kynnt rækilega og ólík sjónar-mið komi fram áður en hafist sé handa um undirbúning þeirra. Þetta er óþarft þegar komi að friðlýsingum svæða í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar á grundvelli 53. gr. náttúruverndarlaga þar sem umfangsmikið samráðs- og kynningarferli hafi þá þegar farið fram á öðrum vettvangi.

109. Þrátt fyrir framangreint sé því ekki mótmælt af stefnda að friðlýsing á grundvelli þings-ályktunar um verndar- og orkunýtingaráætlun hvíli á formreglum laga nr. 60/2013 með þeim takmörkunum sem leiði af lögum nr. 48/2011. Hins vegar telur stefndi, sbr. það sem áður var rakið þar að lútandi, að friðlýsingin á grundvelli þessarar fyrstu verndar-og orkunýtingaráætlunar hafi verið í fullu samræmi við lagaáskilnað.

110. Í þessu sambandi telur stefndi jafnframt rétt að árétta að framkvæmdaáætlun náttúru-minjaskrár sé samþykkt á Alþingi í formi þingsályktunar með sama hætti og verndar- og orkunýtingaráætlun. Því séu lagaheimildir ráðherra til friðlýsinga á grundvelli þessara áætlana í báðum tilvikum byggðar á ákvörðun þingsins með þingsályktun.

111. Stefndi telur samkvæmt framangreindu ljóst að 53. gr. náttúruverndarlaga veiti ráðherra fullnægjandi heimild og skyldu til þeirrar friðlýsingar sem felist í auglýsingu hans nr. 740/2019 og að við undirbúning hennar hafi ákvæðum laganna verið fylgt í hvívetna. Fullyrðingar stefnenda um annað séu rangar og órökstuddar.

112. Þegar við samþykkt laga nr. 48/2011 hafi 1.– 3. gr. laganna tekið gildi. Í 3. gr. sé fjallað um verndar- og orkunýtingaráætlunina sjálfa. Þar sé gert ráð fyrir að tillaga til slíkrar áætlunar sé lögð fram á Alþingi í formi þingsályktunartillögu. Í áætluninni skuli mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem sé að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Virkjunarkostir á viðkomandi svæðum séu samkvæmt því flokkaðir í orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk.

113. Í 3. mgr. 3. gr. segi að verndar- og orkunýtingaráætlun skuli taka til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn samkvæmt 8. gr. hafi fjallað um. Þar sem 4.– 13. gr. laganna hafi ekki verið ætlað að taka gildi fyrr en eftir að fyrsta verndar- og orkunýtingar-áætlunin hefði verið samþykkt á Alþingi hafi í bráðabirgðaákvæði með lögunum verið gert ráð fyrir að fyrsta tillaga til verndar- og orkunýtingaráætlunar skyldi byggð á tillög-um þeirrar verkefnisstjórnar um rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma sem skipuð var 2007, sbr. umfjöllun um það atriði hér að framan.

114. Í umfjöllun um þingsályktunartillöguna á Alþingi hafi komið fram athugasemdir við málsmeðferð tillagna verkefnisstjórnar og það verið gagnrýnt að hún væri ekki í sam-ræmi við ákvæði laga nr. 48/2011, m. a. með tilliti til 5. mgr. 10. gr. laganna og þeirrar málsmeðferðar sem þar sé kveðið á um. Viðbrögð meiri hluta umhverfis- og samgöngu-nefndar við þessari gagnrýni hafi verið að benda á að þar sem um væri að ræða fyrstu tillögu um verndar- og orkunýtingaráætlun færi ekki um meðferð hennar eftir 10. gr. laganna heldur skyldi málsmeðferðin vera í samræmi við ákvæði til bráðabirgða við lögin, enda hefðu einungis 1.– 3. gr. laganna tekið gildi við setningu laga nr. 48/2011.

115. Samkvæmt framangreindu hafi það verið mat löggjafans á þeim tíma sem verndar- og orkunýtingaráætlun var samþykkt að undirbúningur hennar hefði verið í samræmi við áskilnað laga nr. 48/2011. Stefndi byggir á því að með framangreindu hafi löggjafinn jafnframt tekið afstöðu til þess sem á eftir kæmi, enda hefði bráðabirgðaákvæði laganna verið óþarft ef svo væri ekki. Þannig hafi verið ljóst að við samþykkt þingsályktunar-tillögunnar tækju 4.– 13. gr. laga nr. 48/2011 gildi. Hins vegar skyldi það ekki raska stöðu þessarar fyrstu þingsályktunartillögu eða lögmæti þeirra aðgerða stjórnvalda sem á henni byggðu.

116. Málsmeðferðarreglur 10. gr. laga nr. 48/2011 hafi ekki tekið gildi við undirbúning fyrstu áætlunarinnar og því hafi það ekki verið orðið lögbundið hlutverk verkefnisstjórnarinnar við vinnslu hennar að afmarka virkjunar- og verndarsvæði í samræmi við 3. mgr. 10. gr. laganna. Málsmeðferð undirbúningsins hafi því farið eftir bráðabirgðaákvæði laganna, svo sem að framan segir, og sé lögmæt á grundvelli þess ákvæðis. Í greinargerð með ákvæðinu segi: „Skv. 13. gr. frumvarpsins taka ákvæði þess ekki til þeirrar verkefnisstjórnar [er skipuð var í ágúst 2007] en hún hefur þó að öllu verulegu leyti lagt sömu sjónarmið og frumvarpið byggist á til grundvallar vinnu sinni og beitt við það þeim aðferðum sem lýst er í frumvarpinu, sbr. III. kafla almennra athugasemda.“

117. Þar sem verndarsvæði hafi ekki verið afmörkuð af þeirri verkefnisstjórn sem vísað er til í 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 48/2011, enda ekki orðið lögbundið hlutverk verkefnisstjórnar fyrr en eftir samþykkt fyrstu verndar- og orkunýtingaráætlunarinnar, hafi það fallið í hlut stjórnvalda að láta vinna slíka afmörkun. Við afmörkunina hafi umfjöllun í faghópum verkefnisstjórnar rammaáætlunar verið höfð til hliðsjónar en þar hafi farið fram mat á áhrifum virkjunar á náttúruverðmæti og menningarminjar. Hafi verndargildi náttúru- og menningarminja ráðið úrslitum um flokkun þeirra tveggja virkjunarkosta sem hér eru til umfjöllunar í verndarflokk. Með hliðsjón af þessu og í samræmi við athugasemdir í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 48/2011, aðallega VI. kafla hennar, hafi verndarsvæðin verið afmörkuð þannig að um væri að ræða vatnasvið fallvatnsins ofan stíflu og meginfarveginn neðan stíflu. Ef annan virkjunarkost væri að finna neðar í viðkomandi á sem hefði verið flokkaður í nýtingar-eða biðflokk skyldi verndarsvæðið ná að efstu mörkum fyrirhugaðs lóns þeirrar hugsan-legu framkvæmdar. Umhverfis- og auðlindaráðuneytið hafi þannig stýrt vinnunni um afmörkun svæðanna en um afmörkunina byggt á vísindalegum gögnum frá Veðurstofu Íslands auk leiðbeininga í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 48/2011 og skýrslu verkefnisstjórnar 2. áfanga. Veðurstofa Íslands hafi annast gerð útreikninga á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum, sbr. tölvupóstsamskipti sem liggja fyrir í málinu.

118. Stefndi byggir á því að sú afmörkun verndarsvæðis sem að framan er lýst hafi verið í fullu samræmi við lagaáskilnað. Skýrt hafi verið af bráðabirgðaákvæði laga nr. 48/2011 að málsmeðferð við undirbúning fyrstu áætlunarinnar skyldi vera önnur en sú málsmeð-ferð sem gilda myndi um síðari áætlanir þegar málsmeðferðarákvæði laga nr. 48/2011 hefðu tekið gildi. Þetta sé m. a. undirstrikað í nefndaráliti meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar um þingsályktun 13/141 þar sem eftirfarandi komi fram: „Í 13. gr. laganna er auk þess með afgerandi hætti kveðið á um að ákvæði þeirra, önnur en 1.– 3. gr., taki ekki gildi fyrr en Alþingi hefur samþykkt fyrstu tillögu til þingsályktunar um verndar- og orkunýtingaráætlun. Ekki er því unnt að beita málsmeðferðarreglum 5. mgr. 10. gr. laganna með afturvirkum hætti.“ Stefndi bendir í þessu sambandi jafnframt á að við samþykkt þingsályktunarinnar á Alþingi hafi enginn fyrirvari verið gerður um að á henni yrði ekki byggt við frekari aðgerðir stjórnvalda, svo sem um friðlýsingu samkvæmt 4. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011, þrátt fyrir að ljóst væri að við samþykkt hennar tækju gildi 4.– 13. gr. laganna.

Þingsályktun nr. 13/141 ̶ Verndar- og orkunýtingaráætlun 119. Stefndi mótmælir sem röngum málsástæðum stefnenda þess efnis að þingsályktun nr. 13/141 sé ábótavant hvað varðar form eða efni og byggir á því að með samþykkt hennar, og þar með þess að setja tiltekna virkjunarkosti í verndarflokk, hafi legið fyrir skýr vilji Alþingis um hvaða landsvæði þyrfti að friðlýsa. Þá sé gildi þingsályktunarinnar ekki bundið í tíma samkvæmt lögum nr. 48/2011. Hún haldi því gildi sínu á meðan hún hefur ekki verið endurnýjuð af Alþingi.

120. Í þingsályktun nr. 13/141 um vernd og orkunýtingu landsvæða hafi Alþingi tekið ákvörð-un um að virkjunarkostirnir Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum skyldu settir í verndarflokk áætlunarinnar. Í athugasemdum við þings-ályktunartillöguna hafi komið skýrt fram að mikilvægt væri að tryggja eftirfylgni og framkvæmd verndar- og orkunýtingaráætlunarinnar og þannig að huga að undirbúningi og framkvæmd friðlýsinga á verndarsvæðum áætlunarinnar. Þannig hafi í athuga-semdunum verið gert ráð fyrir að í þeirri ákvörðun að setja tiltekna virkjunarkosti í verndarflokk fælist jafnframt ákvörðun um að setja ákveðin svæði í verndarflokk.

121. Þá hafi í athugasemdunum verið vakin athygli á því að í kjölfar samþykktrar þings-ályktunartillögu yrði næsta verkefnisstjórn skipuð í samræmi við 8. gr. laga nr. 48/2011 sem þá myndi hafa tekið gildi. Verkefni þeirrar verkefnisstjórnar yrði að vinna þá virkjunarkosti sem væru í biðflokki sem og aðra virkjunarkosti sem falli utan verndar-og orkunýtingaráætlunar og meta hvort ástæða væri til að leggja fyrir ráðherra rökstudda tillögu um breytta eða endanlega flokkun í samræmi við lögin. Stefndi bendir á að í þessu sambandi sé ekki gert ráð fyrir að ný verkefnisstjórn, sem skipuð yrði á grundvelli 8. gr. laga nr. 48/2011, fjalli um virkjunarkosti sem þegar höfðu verið settir í verndarflokk, enda fyrirhugað að hefja friðlýsingarferli hvað þá varðaði, sbr. 6. gr. laga nr. 48/2011. Í nefndaráliti meiri hluta umhverfis- og samgöngunefndar um þingsályktun 13/141 komi fram sömu sjónarmið. Þar sé reyndar lögð áhersla á að ný verkefnisstjórn athugi „ verndarkostina ef upp koma nýjar upplýsingar eða sérstök sjónarmið sem draga úr verndargildi svæðisins“. Stefnendur hafi ekki bent á nokkuð það sem gefið hefði tilefni til slíkrar endurskoðunar. Þvert á móti megi í þessu samhengi benda á að verkefnisstjórn 3. áfanga hafi skilað tillögum sínum til ráðherra 2016 og ákveðið þá að taka ekki til endurmats þessa tvo virkjunarkosti sem hér um ræðir þar sem faghópar hafi metið það svo að ekki væru til staðar nýjar upplýsingar eða breytingar sem kölluðu á endurmat. Afmörkun verndarsvæða hafi verið unnin út frá viðkomandi virkjunarkostum í verndar-og orkunýtingaráætlun, sbr. umfjöllun þar að lútandi hér að framan.

122. Um virkjunarsvæði, virkjunarkosti og afmörkun þeirra sé fjallað á svohljóðandi hátt í VI. kafla athugasemda við frumvarp það er varð að lögum nr. 48/2011: „Virkjunarsvæði í vatnsafli miðast almennt við allt vatnasvið fallvatnsins ofan þeirrar virkjunar sem nýtir fallið og farveg fallvatnsins neðan virkjunar. Sjónræn áhrif mannvirkja geta þó náð yfir stærra svæði, t. d. frá háspennulínum. Svæði með nýtanlegu falli í fallvatni nefnast virkjunarstaðir. Ef fallið er ekki allt á einum stað geta verið fleiri en einn virkjunarstaður í fallvatninu. Þessir staðir eru vel þekktir. Framkvæmd virkjunar á hverjum virkjunarstað er nefnd virkjunarkostur. Þar geta ýmsir kostir komið til greina. Við virkjun á sama falli á einhverjum virkjunarstað getur stærð virkjunar verið mismunandi eftir því hvernig miðlun rennslisins er háttað. Til miðlunar þarf miðlunarlón og í mörgum tilvikum er rennsli fallvatnsins aukið með veitum úr nálægum ám. Áhrif virkjunar á umhverfi eru því komin undir því hvernig virkjunarkosturinn er skilgreindur. Þau mannvirki sem mestu máli skipta eru einkum stíflur og veitur, miðlunarlón, aðrennslisgöng og stöðvarhús, frárennsli og lega háspennulína og vega. Stærð virkjunar í MW segir lítið um áhrif hennar á umhverfi.

Í verndar- og nýtingaráætluninni yrði fjallað um skilgreindan virkjunarkost á tilteknum virkjunarstað og áhrif þeirrar virkjunar innan virkjunarsvæðisins. Þar sem áhrifin eru komin undir útfærslu virkjunarinnar verður skilgreindum virkjunarkostum raðað í flokka en ekki virkjunarsvæðum enda þótt fram komi hvernig virkjunarsvæðin eru afmörkuð. Á sama virkjunarstað geta mismunandi virkjunarkostir lent í mismunandi flokkum eftir áhrifum þeirra. Hins vegar kemur til álita að vernda heil vatnasvið. Þau yrðu þá sett í verndarflokk og þar með allir hugsanlegir virkjunarkostir innan þeirra. Eins kemur til álita að friðlýsa hluta vatnasviðs eða hluta fallvatns.“

123. Samkvæmt framansögðu séu áhrif virkjunar á umhverfi einkum komin undir því hvernig tiltekinn virkjunarkostur sé skilgreindur á virkjunarsvæðinu. Þá sé ljóst að gert sé ráð fyrir því sem meginreglu að einstakir virkjunarkostir sæti mati á grundvelli laganna en ekki virkjunarsvæði eða heil landsvæði eða vatnasvið. Það séu virkjunarkostirnir sjálfir, eins og þeir hafi verið afmarkaðir, sem komi til mats. Á grundvelli þessa sé gert ráð fyrir því samkvæmt lögunum að einstakir virkjunarkostir á sama landsvæði eða sama vatna-sviði geti hlotið mismunandi mat og þar með fallið í ólíka flokka.

124. Áður en Alþingi hafi samþykkt þingsályktun nr. 13/141 í janúar 2013 hafi farið fram mat í faghópum verkefnisstjórnar rammaáætlunar á áhrifum virkjunar á náttúruverðmæti og menningarminjar. Það hafi verið mat faghóps I að verndargildi náttúru- og menningarminja réði úrslitum um flokkun virkjunarkosts í verndarflokk. Stefndi telur ljóst að verndarhagsmunir þessara svæða væru ekki tryggðir nema friðlýst yrði allt það svæði sem við afmörkun faghóps I hafði verið skilgreint sem áhrifasvæði. Það sem faghópurinn kalli áhrifasvæði sé það svæði sem vísað sé til sem virkjunarsvæðis í athugasemdum við frumvarp til laga nr. 48/2011. Afmörkun svæðis af hálfu stefnda hafi því verið í fullu samræmi við lög nr. 48/2011 og þingsályktun nr. 13/141.

125. Stefndi mótmælir málsástæðum stefnenda þess efnis að við undirbúning þingsályktunar-innar hafi ekki farið fram mat á grundvelli allra þátta sem tilgreindir eru í 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 og að verulega hafi skort á mat á efnahagslegum þáttum. Faghópur III hafi haft það hlutverk að meta áhrif virkjunarkosta á þjóðhagsmál, atvinnulíf og byggða-þróun. Þá hafi hlutverk hans einnig verið að skoða langtímaáhrif á efnahag, atvinnulíf og byggðaþróun. Mati faghópsins og niðurstöðum sé ítarlega lýst í skýrslu verkefnis-stjórnarinnar. Stefndi heldur því fram að það mat fullnægi þeim kröfum sem fram koma í 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011. Þá hafi Alþingi, með samþykki þingsályktunarinnar, samþykkt að undirbúningur hennar hafi farið fram með fullnægjandi hætti.

126. Hvað varðar gildi þingsályktunar nr. 13/141 sem grundvöll friðlýsingar vísar stefndi loks til réttaráhrifa flokkunar virkjunarkosts í verndarflokk sem komi fram í 6. gr. laga nr. 48/2011. Stefndi byggir á því að þrátt fyrir að í lögum sé gert ráð fyrir að verndar- og orkunýtingaráætlun sé lögð fram ekki sjaldnar en á fjögurra ára fresti sé samþykkt nýrrar áætlunar háð samþykki þingsins. Þó að endurskoðuð verndar- og orkunýtingaráætlun hafi ekki verið samþykkt á Alþingi breyti það ekki flokkun þeirra virkjunarkosta sem þegar hafi verið flokkaðir í gildandi áætlun og þeim réttaráhrifum sem slík flokkun hafi í för með sér. Ljóst sé að sú áætlun sem Alþingi hafi samþykkt haldi gildi sínu þar til hún hafi verið felld úr gildi með nýrri þingsályktun. Þingsályktunin sem Alþingi samþykkti 14. janúar 2013 sé því enn í fullu gildi. Stjórnvöldum hafi samkvæmt lögum borið skylda til að hefja þá atburðarás sem lauk með friðlýsingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum í samræmi við þingsályktun nr. 13/141.

Samræmi við stjórnsýslulög

127. Stefndi byggir á því að ákvæðum stjórnsýslulaga hafi verið fylgt í hvívetna við ákvarðanatöku um friðlýsinguna. Ákvörðunin hafi verið tekin af þar til bærum aðila, þ. e. ráðherra í samræmi við ákvæði laga nr. 60/2013. Þá hafi hún verið tekin í fullu samræmi við lagaheimildir, bæði hvað varðar málsmeðferð og efni, og sé ekki haldin neinum þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt gætu til ógildingar hennar.

128. Stefndi heldur því fram að auk þess að uppfylla skyldur sínar samkvæmt sérlögum hafi undirbúningur og málsmeðferð hans jafnframt verið í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga. Af bréfi Umhverfisstofnunar til stefnenda, dags. 18. október 2018, sé til að mynda ljóst að stefnendur hafi frá upphafi verið upplýstir um að stofnunin hefði hafið undirbúning að friðlýsingu svæða í verndarflokki rammaáætlunar í samræmi við vilja löggjafans. Stefnendum hafi verið kynnt bótaréttarákvæði laga nr. 60/2013 og þeir upp-lýstir um þann lögbundna frest sem veittur var til að gera athugasemdir við tillöguna og einnig um hvar og hvernig þeir gátu komið sjónarmiðum sínum á framfæri. Gefin hafi verið upp nöfn, netföng og símanúmer sérfræðinga stofnunarinnar sem veita myndu frekari upplýsingar væri þess óskað. Jafnframt hafi stefnendur verið upplýstir um stöðu tillögunnar á seinni stigum, sbr. greinargerð Umhverfisstofnunar til ráðherra, dags. 26. júní 2019.

129. Stefndi mótmælir því að afmörkun þess svæðis sem friðlýst var gagnvart orkuvinnslu með auglýsingu nr. 740/2019 hafi falið í sér brot á meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Vísar stefndi um það til þess sem þegar hafi komið fram um samræmi afmörkunar friðlýsingarsvæðisins við ákvæði laga nr. 48/2011. Stefndi áréttar að 1.– 3. gr. laga nr. 48/2011 hafi tekið gildi við samþykkt þeirra 20. maí 2011. Hins vegar hafi önnur ákvæði laganna ekki tekið gildi fyrr en Alþingi samþykkti fyrstu tillögu til þingsályktunar um verndar- og orkunýtingaráætlun, 14. janúar 2013. Friðlýsing Jökulsár á Fjöllum byggi á framangreindri áætlun og því hafi það ekki verið orðið lögbundið hlutverk verkefnisstjórnarinnar að afmarka verndarsvæðin fyrr en eftir að fyrsta verndar- og orkunýtingaráætlunin var samþykkt á Alþingi 2013.

130. Þá sé þess að geta að Umhverfisstofnun hafi tekið tillit til athugasemda sem bárust á kynningartíma friðlýsingartillögunnar og lagt til breytingar á tillögu sinni til ráðherra í samræmi við það, þ. e. að mörkum svæðisins yrði breytt í ljósi þess að hluti árfarvegar Jökulsár á Fjöllum væri breytilegur og að texta friðlýsingarskilmálanna yrði breytt þannig að bann við orkuvinnslu næði aðeins til vatnsaflsvirkjana 10 MW eða stærri í stað þess að vísa aðeins til laga nr. 48/2011, sbr. greinargerð Umhverfisstofnunar frá 26. júní 2019. Megi því vera ljóst að stefndi hafi gætt þess að ekki væri gengið lengra með friðlýsingunni en þörf var á. Þá telur stefndi alveg ljóst að það sem faghópur I vísi til sem áhrifasvæðis sé tilvísun til sama svæðis og vísað sé til sem virkjunarsvæðis í frumvarpinu sem varð að lögum nr. 48/2011.

Hæfi ráðherra og forstjóra Umhverfisstofnunar

131. Stefndi vísar til þess að um heimild ráðherra til friðlýsingar Jökulsár á Fjöllum fari sam-kvæmt 53. gr. laga nr. 60/2013 en tillaga að friðlýsingu byggi á flokkun virkjunarkostsins í verndarflokk, sbr. þingsályktun nr. 13/141. Umhverfisstofnun hafi annast undirbúning að friðlýsingu Jökulsár á Fjöllum í samræmi við 39. gr. laga nr. 60/2013 og 18. október 2018 hafi stofnunin auglýst tillögu að friðlýsingu Jökulsár á Fjöllum. Kynning og undir-búningur friðlýsingarinnar, þar sem m. a. afmörkun svæðisins var kynnt, hafi því farið fram eftir að ráðherra lauk störfum hjá Landvernd. Ákvörðun um að friðlýsa ætti umrætt svæði hafi verið tekin af Alþingi með umræddri þingsályktun. Ákvörðun ráðherra um friðlýsinguna byggi því á ákvörðun Alþingis samkvæmt lögum nr. 48/2011.

132. Rétt sé að ráðherra hafi í tíð sinni sem framkvæmdastjóri Landverndar átt þátt í vinnu á vegum samtakanna sem varðar þær ályktanir samtakanna sem stefnandi vísar til, þ. e. annars vegar áskorun til þáverandi umhverfisráðherra í september 2015 um að tryggja fjármagn til friðlýsinga svæða í verndarflokki rammaáætlunar, sem samþykkt var á Alþingi í janúar 2013, og hins vegar ályktun aðalfundar Landverndar frá 30. apríl 2016 um að umhverfis- og auðlindaráðherra ljúki nú þegar friðlýsingum svæða í verndarflokki rammaáætlunar og sinni þannig lögbundinni skyldu sinni. Í þessum áskorunum felist eingöngu almenn hvatning samtakanna til ráðherra um að sinna lögbundnu hlutverki sínu í samræmi við lög nr. 48/2011. Stefndi bendir á að í þessum ályktunum sé ekki vikið að afmörkun umræddra svæða.

133. Hið sama megi segja um grein eftir ráðherra sem hann skrifaði sem framkvæmdastjóri Landverndar, birtist í fjölmiðli 16. febrúar 2016 og varðaði drög að breytingum á starfs-reglum verkefnisstjórnar rammaáætlunar. Umsagnir sem Landvernd sendi inn til Al-þingis vegna tillögu að þingsályktun um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða í maí 2012 og vegna draga að reglugerð um virkjunarkosti í verndar- og orkunýtingar-áætlun, dags. 11. desember 2013, hafi ekki heldur falið í sér umfjöllun um afmörkun verndarsvæða þeirra virkjunarkosta sem settir voru í verndarflokk rammaáætlunar með þingsályktun nr. 13/141.

134. Í ljósi þessa og með hliðsjón af því að almennt komi ekki til greina að telja starfsmann vanhæfan af þeirri ástæðu að hann hafi tjáð sig opinberlega um mál nema hann hafi tjáð sig beint um það tiltekna mál sem hann fær til úrlausnar, þá telur stefndi að framan-greindar aðstæður séu ekki til þess fallnar að draga óhlutdrægni ráðherra í efa með réttu. Þá byggir stefndi á því að almennt sé viðurkennt að stjórnmálamenn, þar á meðal ráðherrar, hafi mjög víðtækar heimildir til að tjá sig um þjóðfélagsleg málefni á hverjum tíma án þess að verða taldir vanhæfir þótt úrlausn máls snerti efni umræðunnar.

135. Ráðherra hafi 5. september 2018 skipað þann starfshóp ráðuneytisins og Umhverfis-stofnunar sem hafi það hlutverk að vinna að framgangi átaks í friðlýsingum sem sé í beinu samræmi við stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Hlutverk hópsins sé að vinna að friðlýsingum samkvæmt lögum um náttúruvernd og lögum nr. 48/2011 auk sérlaga um einstök svæði. Verkefni starfshópsins sé m. a. að undirbúa friðlýsingu svæða í verndar-flokki 2. áfanga rammaáætlunar. Í ljósi þess að friðlýsing Jökulsár á Fjöllum byggi á þingsályktun nr. 13/141 frá 14. janúar 2013, og það hafi því ekki orðið lögbundið hlut-verk verkefnisstjórnar 2. áfanga rammaáætlunar að afmarka verndarsvæðin, hafi það komið í hlut stjórnvalda að afmarka verndarsvæðin. Endanleg vinna við afmörkunina hafi farið fram innan fyrrgreinds starfshóps vorið 2019 og verið stýrt af umhverfis- og auðlindaráðuneytinu. Umhverfisstofnun hafi unnið að undirbúningi friðlýsingarinnar í samræmi við ákvæði 39. gr. laga nr. 60/2013 og sent til ráðherra 26. júní 2019 greinar-gerð með umsögn stofnunarinnar vegna fram kominna athugasemda vegna tillögu um friðlýsingu vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum. Þar með hafi stofnunin vísað tillögu um frið-lýsingu virkjunarkosta á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum til ráðherra.

136. Hlutverk ráðherra í þessu ferli öllu hafi verið að taka ákvörðun um að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu vatnasvið Jökulsár á Fjöllum sem sé í verndarflokki verndar- og orku-nýtingaráætlunar og Alþingi hafi þannig samþykkt að verði friðlýst. Það hafi því ekki verið á valdi ráðherra að taka ákvörðun um að friðlýsing á grundvelli þingsályktunar-tillögunnar færi ekki fram.

137. Hvað varðar meint vanhæfi forstjóra Umhverfisstofnunar vísar stefndi til þess að til að starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga verði hann að hafa einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða óhagræði. Jafnframt verði vægi og eðli hagsmunanna að vera með þeim hætti að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun máls.

138. Samkvæmt 4. tölulið ákvæðisins megi starfsmaður stjórnvalds ekki taka þátt í meðferð máls ákærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Í athugasemdum um ákvæði 4. töluliðar í frumvarpinu til stjórnsýslulaga komi fram að meginreglan sé sú að stjórnsýslusamband á milli tveggja starfa, þar sem undir annað starfið geti fallið að hafa eftirlit eða endurskoðun í þágu réttaröryggis á þeim málum sem falla undir hitt starfið, geti valdið vanhæfi. Stefndi telur þær aðstæður með engum hætti fyrir hendi að leitt geti til vanhæfis forstjóra Umhverfisstofnunar á grundvelli 3. gr. stjórnsýslulaga.

139. Þá bendir stefndi á að seinni verkefnisstjórn 2. áfanga rammaáætlunar, sem starfaði á árunum 2007– 2011, hafi verið skipuð 12 tilnefndum aðilum sem skipaðir hafi verið af þáverandi iðnaðarráðherra og umhverfisráðherra. Umræddur forstjóri Umhverfis-stofnunar hafi verið tilnefndur af Umhverfisstofnun. Meginhlutverk verkefnisstjórnar-innar hafi verið að semja tillögu að rammaáætlun. Rammaáætlun hafi lögformlegt gildi sem grundvöllur friðlýsingar til orkuvinnslu. Umhverfisstofnun hafi lögbundið hlutverk við undirbúning slíkrar friðlýsingar. Stefndi byggir á því að sú niðurstaða væri fráleit að Umhverfisstofnun teldist vanhæf til að sinna lögbundnu hlutverki sínu vegna aðkomu forstjóra stofnunarinnar að undirbúningi málsins.

Engir ágallar á umhverfismati þingsályktunar nr. 13/141

140. Stefndi mótmælir því að slíkir ágallar séu á umhverfismati þingsályktunar nr. 13/141 að valdi ógildingu þeirra ákvarðana sem teknar eru á grundvelli hennar. Þá byggir stefndi á því að upplýsingagjöf í umhverfismati draga að þingsályktuninni hafi verið fullnægjandi.

141. Stefndi bendir á að markmið laga nr. 105/2006 sé að stuðla að sjálfbærri þróun og draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og jafnframt að stuðla að því að við áætlanagerð sé tekið tillit til umhverfissjónarmiða, sbr. 1. gr. laganna. Það skuli gert með umhverfismati tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana stjórnvalda sem líklegt sé að hafi í för með sér veruleg áhrif á umhverfið. Neikvæð umhverfisáhrif þess að setja virkjunarkosti í verndarflokk séu engin og ef litið sé til eðlis þeirra upplýsinga sem fram eigi að koma í umhverfisskýrslu, samkvæmt 6. gr. laga nr. 105/2006, sé ljóst að áhersla sé á þær upplýsingar sem varpi ljósi á raunveruleg umhverfisáhrif framkvæmda. Jafnvel þótt litið væri svo á að skýr ákvörðun um endanlega afmörkun svæða sem skyldi friðlýsa gagnvart orkuvinnslu hefði ekki legið fyrir við umhverfismat verndar- og orkunýtingaráætlunar sé útilokað að komast að þeirri niðurstöðu að það hafi áhrif á gildi ákvörðunarinnar, enda engar framkvæmdir fyrirhugaðar í tengslum við virkjunarkosti í verndarflokki.

142. Þá byggir stefndi á því að jafnvel þótt litið væri svo á að ágallar hefðu verið á umhverfis-mati þingsályktunarinnar eða undirbúningi hennar að öðru leyti leiði það ekki til ógild-ingar friðlýsingarinnar sem hér er deilt um. Málið lúti að friðlýsingu Jökulsár á Fjöllum sem fram hafi farið á grundvelli lagaskyldu sem hvíldi á ráðherra, sbr. 53. gr. laga nr. 60/2013. Þá hafi Alþingi staðfest verndar- og orkunýtingaráætlun með samþykkt þings-ályktunar nr. 13/141 og með því þá niðurstöðu sem fram komi í umhverfismati ramma-áætlunar. Gildi þingsályktunarinnar standi óhaggað og þar með skylda stjórnvalda til að framkvæma næstu lögbundnu skref sem á samþykkt hennar hafi hvílt.

143. Stefndi vísar jafnframt til þess sem þegar hafi komið fram varðandi afmörkun hins frið-lýsta svæðis. Friðlýsing vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum nái aðeins til nýtingar fallorku 10 MW eða meira en ekki til vindorku eða annarrar orkunýtingar. Líkt og fram hafi komið sé í þingsályktun um verndar- og orkunýtingaráætlun tekin afstaða til flokkunar kosta og með þeirri flokkun sé tekið mið af þeim sjónarmiðum sem kveðið sé á um í lögum nr. 48/2011, þar á meðal hvaða svæði séu undir varðandi virkjunarkostina. Í 6. gr. laga nr. 48/2011 komi skýrt fram að í verndarflokk falli virkjunarkostir sem ekki sé talið rétt að ráðast í og landsvæði sem ástæða sé talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Þá segi jafnframt í sömu grein að stjórnvöld skuli, þegar Alþingi hefur samþykkt verndar- og orkunýtingaráætlun, hefja undirbúning að friðlýsingu þeirra landsvæða. Með flokkun kosta í verndarflokk hafi Alþingi mótað skýra stefnu um friðlýsingu þeirra sem ráðherra sé skylt að byggja á við framkvæmd friðlýsingar á grundvelli áætlunarinnar.

Krafa stefnda um sýknu af varakröfu stefnenda um viðurkenningu bótaréttar 144. Stefndi andmælir málsástæðum stefnenda þess efnis að þeir eigi rétt til bóta á grundvelli 1. mgr. 42. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 vegna friðlýsingarinnar, haldi hún gildi sínu. Samkvæmt ákvæðinu kunni landeigandi eða rétthafi lands að eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón hindri friðlýsing fyrirhugaða nýtingu viðkomandi á landinu eða geri hana til muna erfiðari, umfram það sem teljast megi til almennra takmarkana eignarréttar. Ákvæðið geri ráð fyrir því að landeigandi þurfi að geta sýnt fram á að fjárhagslegt tjón hans sé verulega umfram þær takmarkanir sem megi finna í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum. Þannig nægi ekki að sýna fram á að friðlýsingin hindri eða geri fyrirhugaða nýtingu á landinu til muna erfiðari, umfram það sem teljast megi til almennra takmarkana eignarréttar, heldur verði fjárhagslegt tjón einnig að vera verulega umfram takmarkanir sem megi finna í sambærilegum friðlýsingum.

145. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 60/2013 komi fram um fyrri liðinn að bótarétturinn nái einungis til eignarskerðinga „sem teljast svo íþyngjandi að jafna má þeim til eignarnáms en ekki til skerðinga sem fella má undir almennar takmarkanir eignarréttar“. Þá komi fram að með almennum takmörkunum eignarréttar sé vísað til „heimilda löggjafans til að setja notkun og ráðstöfun eigna skorður vegna almannahagsmuna án þess að þær teljist fela í sér eignarnám í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar“. Áréttað sé að fyrir slíkar skerðingar þurfi ekki að koma bætur. Stefndi vísar til þess að afmörkun bótaréttarins að þessu leyti sé í samræmi við gildandi rétt og hafi verið staðfest með dómafordæmum.

146. Þá segi áfram um fyrri lið bótaákvæðis laga nr. 60/2013 í frumvarpi því sem varð að þeim lögum: „Að því er varðar bótarétt vegna þess að nýting verður landeiganda eða rétthafa mun erfiðari en áður verður að hafa í huga að samkvæmt almennum ákvæðum frumvarpsins, t. d. ákvæði 6. gr. um aðgæsluskyldu, verða landeigendur og rétthafar jafnt sem aðrir að taka visst tillit til náttúrunnar við nýtingu lands síns. Þær takmarkanir sem í þessu felast teljast almennar takmarkanir eignarréttar. Til þess að bótaskylda stofnist vegna erfiðleika við nýtingu verður að vera um raunverulegt og verulegt óhagræði að ræða umfram það sem ætlast má til að landeigandi eða rétthafi þoli og lagi sig að. Rétt er að minna á að orsakasamhengi verður að vera milli ákvörðunar um friðlýsingu eða tímabundna vernd skv. 2. mgr. 37. gr. og hins fjárhagslega tjóns til að bótaréttur stofnist skv. 42. gr.“

147. Síðari áskilnaður ákvæðisins, um að fjárhagslegt tjón landeigenda þurfi að vera verulega umfram takmarkanir sem megi finna í sambærilegum friðlýsingum, hafi komið nýr inn í lög nr. 60/2013 með breytingarlögum nr. 109/2015, á grundvelli breytingartillögu frá umhverfis- og samgöngunefnd við frumvarp ráðherra. Með frumvarpi ráðherra hafi verið horfið frá því skilyrði, sem áður var í lögunum, að framkvæmdaraðili þurfi að hafa fengið útgefið leyfi til fyrirhugaðra framkvæmda áður en B- hluti náttúruminjaskrár væri kynntur til að eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón sem hann kynni að verða fyrir vegna ákvörðunar um friðlýsingu. Eftir sem áður hafi ekki verið um útvíkkun á bóta-ákvæðinu að ræða. Um þetta og önnur skilyrði ákvæðisins hafi verið fjallað á svofelldan hátt í nefndaráliti umhverfis- og samgöngunefndar um frumvarp það er varð að lögum nr. 109/2015: „Nefndin bendir á að þótt lögð sé til breyting á orðalagi ákvæðisins er ekki um útvíkkun á bótarétti að ræða umfram það sem talist getur eðlilegt. Landeigandi eða rétthafi lands þarf að sýna fram á fjárhagslegt tjón sem hann hefur orðið fyrir í tengslum við fyrirhugaða nýtingu landsins. Ekki er þannig nægilegt að sýna fram á sérstaka verðrýrnun eignar, eins og á grundvelli 51. gr. skipulagslaga. Í þessu sambandi bendir nefndin á að fyrirhuguð nýting verður að vera raunhæf og friðlýsing því að hafa í för með sér raunverulegt fjártjón fyrir landeiganda eða rétthafa lands sem hann þarf að geta sannað samkvæmt almennum reglum. Nefndin leggur til breytingu á ákvæðinu á þann veg að sanna þurfi að tjón sé verulega umfram þær takmarkanir sem má finna í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum.“

148. Framangreint feli því í sér áréttingu þess að nýting þurfi að hafa verið raunhæf og að um raunverulegt og verulegt óhagræði þurfi að vera að ræða, umfram það sem ætlast megi til að landeigandi eða rétthafi þoli og lagi sig að. Af ákvæðinu leiði að mjög mikið þurfi til að koma svo til bótaskyldu geti stofnast á grundvelli þess. Stefnendur beri sönnunar-byrði fyrir því að þeir eigi þau réttindi sem bóta er krafist fyrir og að þau hafi fallið niður eða skerst við hina umdeildu friðlýsingu. Stefndi telur stefnendur hvorki hafa sannað né gert það líklegt að friðlýsingin hindri eða geri fyrirhugaða nýtingu þeirra á landinu til muna erfiðari svo jafna megi við eignarnám, hvað þá að stefnendur hafi orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna hennar sem sé verulega umfram takmarkanir sem megi finna í sambærilegum friðlýsingum.

149. Það sé almennt viðurkennt sjónarmið að löggjafinn hafi heimild til að setja notkun og ráðstöfun eigna skorður við tilteknar aðstæður, án þess að bótaskylda stofnist. Í frum-varpi því sem varð að lögum nr. 48/2011 hafi verið fjallað um áhrif þess að virkjunarkostir innan eignarlanda yrðu flokkaðir í bið- og verndarflokk. Í almennum athugasemdum við frumvarpið hafi komið fram að telja yrði að þær takmarkanir sem kynnu að felast í frumvarpinu féllu undir almennar takmarkanir eignarréttarins án þess að til bótaskyldu kæmi enda uppfylli þær jafnræðissjónarmið og þjóni almanna-hagsmunum. Svo sem þegar hafi verið lýst leiði friðlýsing beinlínis af flokkun virkjunar-hugmyndanna í verndarflokk, sbr. 6. gr. laga nr. 48/2011, og hljóti því að teljast meðal þeirra takmarkana sem löggjafinn hafi gert ráð fyrir að landeigendur þyrftu að þola bótalaust. Í raun megi segja að verði litið svo á að takmörkun á nýtingu virkjunarkosta sé sérstök takmörkun á eignarréttindum, þá eigi hún sér ekki stað með friðlýsingunni heldur með samþykkt þingsályktunartillögu þar sem viðkomandi virkjunarkostur sé settur í verndarflokk.

150. Í 7. gr. laga nr. 48/2011 sé kveðið á um að verndar- og orkunýtingaráætlun sé bindandi við gerð skipulagsáætlana. Af ákvæðinu sé ljóst að þegar við gildistöku áætlunarinnar, þ. e. áður en friðlýst var, hafi áætlunin haft bindandi áhrif gagnvart skipulagsáætlunum enda sé sveitarstjórnum gert skylt að samræma skipulagsáætlanir sínar áætluninni innan fjögurra ára, með ákveðnum undantekningum þó. Af þessu leiði að þegar við samþykkt þingsályktunartillögu um verndar- og orkunýtingaráætlun, í því tilviki sem hér um ræðir við samþykkt þingsályktunar nr. 13/141, þann 14. janúar 2013, hafi verið búið að fella niður þann möguleika að virkjunarkostirnir Arnardalsvirkjun eða Helmingsvirkjun yrðu nýttir. Friðlýsingin bætir því engu við takmarkanir sem þegar hafi orðið með áætluninni nema aukið sé við friðlýsinguna á grundvelli náttúruverndarsjónarmiða eða á grundvelli sjónarmiða um vernd menningarminja þegar það eigi við. Í því tilviki sem hér um ræðir hafi ekki verið aukið við takmarkanir með friðlýsingunni. Þegar af þeirri ástæðu geti ekki hafa stofnast nein bótaskylda vegna friðlýsingarinnar sem slíkrar. Því beri að hafna kröfu stefnenda um bætur.

151. Auk framangreinds byggir stefndi á því að í auglýsingu nr. 740/2019 hafi falist almenn takmörkun sem stefnendur verði að þola bótalaust. Líkt og stefnendur bendi á í stefnu hafi dómstólar litið til tiltekinna viðmiða við mat á því hvort um almennar takmarkanir sé að ræða sem leiði ekki af sér bótaskyldu, einkum:

(i) hvort stofnað sé til nýrra eignarheimilda til handa öðrum aðila en eigandanum, (ii) hver markmiðin að baki skerðingunni séu, svo sem hvort að baki henni búi mikilvægir þjóðfélagslegir hagsmunir, (iii) að hve mörgum skerðingin beinist, þ. e. hvort hún sé almenn eða sérstök og (iv) hversu umfangsmikil skerðingin sé fyrir einstaka eigendur.

Hvert mál sé þó metið sjálfstætt og kunni almannahagsmunir að krefjast þess að skerðing eigi sér stað bótalaust. Stefndi telur að þegar öll þessi viðmið séu mátuð við aðstæður vegna friðlýsingar vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, eða eftir atvikum á áætlunina um vernd og orkunýtingu, leiði það til þeirrar niðurstöðu að friðlýsingin eða verndin feli einungis í sér almennar takmarkanir.

152. Augljóst sé að (i) ekki var stofnað til nýrra eignarheimilda til handa öðrum aðila en eigendum enda feli friðlýsing í sér verndun á náttúrufyrirbæri; í þessu tilviki verndun vatnasviðs ár gegn nýtingu með virkjunarkostum sem hafi uppsett rafafl 10 MW eða meira. Eigi þessi verndun jafnt við um alla.

153. Þá búa (ii) mikilvægir þjóðfélagslegir hagsmunir að baki friðlýsingunni. Í rökstuðningi fyrir flokkun virkjunarkostanna í verndarflokk í skýrslu verkefnisstjórnar 2. áfanga komi fram að Helmingsvirkjun hefði í för með sér breytingar á vatnafari Jökulsár á Fjöllum, þar með Dettifossi. Að auki sé svæðið hluti Vatnajökulsþjóðgarðs. Um Arnardalsvirkjun segi í skýrslunni að virkjunin hefði í för með sér breytingar á vatnafari Jökulsár á Fjöllum, þar með Dettifossi og sé svæðið hluti Vatnajökulsþjóðgarðs. Þá segi að mjög mikil verðmæti felist í landslagi, víðernum, jarðminjum og lífríki og að virkjun myndi færa merkar menningarminjar og verðmætan gróður á kaf.

154. Í skýrslu verkefnisstjórnar hafi virkjunarhugmyndum jafnframt verið raðað eftir áhrifum, sbr. kafla 3.4.3 skýrslunnar, og röðun virkjunarhugmynda farið fram á grundvelli þrepagreiningar (AHP, Analytical Hierarchy Process), sem sé margprófuð og viðurkennd aðferð til að forgangsraða valkostum þar sem vegnir séu saman margir eiginleikar. Um sérstakt mikilvægi segi m. a. eftirfarandi í kafla 3.3.2 skýrslunnar: „Sum svæði eða fyrirbæri kunna samt sem áður að vera einstök eða hafa verulega sérstöðu vegna eins fyrirbæris. Slík sérstaða eða sérstakt mikilvægi var haft til hliðsjónar á loka-stigi matsins þegar virkjunarhugmyndum var raðað með þrepagreiningu (AHP). Svæði eða fyrirbæri kann að vera einstakt eða hafa viðurkennt gildi á heimsvísu, njóta friðlýs-ingar eða sérstakrar verndar samkvæmt lögum eða vera á annan hátt valið úr sem sér-staklega verðmætt af hendi stjórnvalda. Faghópurinn hafði hliðsjón af slíku sérstöku mikilvægi þegar svæðum var endanlega raðað eftir verðmætum. Þar var útbúinn gátlisti þar sem skráð var fyrir hvert svæði meðalverðmætaeinkunnog svo sérstök verðmæti.... Til sérstakra verðmæta töldust m. a. friðlýst svæði (þjóðgarðar, friðlönd, náttúruvætti), válista tegundir, friðlýstar tegundir lífvera, friðlýstar fornleifar, svæði á náttúruminja-skrá, svæði og fyrirbæri á lista Umhverfisstofnunar fyrir Náttúruverndaráætlun 2004– 8 og 2009– 13 og svæði eða fyrirbæri sem njóta alþjóðlegrar viðurkenningar eða verndar.“155. Í skýrslunni, kafla 3.5.3, hafi Arnardalsvirkjun fengið hæstu áhrifaeinkunn virkjunar-hugmynda vegna heildaráhrifa og Helmingsvirkjun hafi þar verið í 9. sæti af 28 virkjunarhugmyndum. Þá hafi Arnardalsvirkjun verið á toppnum þegar virkjunar-hugmyndum var raðað eftir heildarverðmætum í náttúru- og menningarminjum. Helmingsvirkjun hafi verið nr. 5 af 28 virkjunarhugmyndum í þeirri röðun. Svæðum hafi jafnframt verið raðað í röð eftir heildarverðmætum í náttúru- og menningarminjum og eftir þrepagreiningu þar sem verðmæti og sérstakt mikilvægi voru lögð til grundvallar. Hafi Jökulsá á Fjöllum verið efst í báðum tilvikum. Virkjunarkostirnir hafi því verið skoðaðir ítarlega út frá mikilvægum þjóðhagslegum hagsmunum og sé óhætt að fullyrða að þeir séu verulegir.

156. Þriðja viðmiðið (iii) sé hvort skerðing geti talist almenn eða sérstök og sé þá m. a. litið til þess að hve mörgum skerðingin beinist. Sé litið til friðlýsingarinnar sem hér um ræðir sérstaklega sé landsvæðið sem friðlýsingin nær til mjög víðfeðmt, nái til fjögurra sveitar-félaga og til fjölda einkalanda. Verndarsvæðið sé 3.453 km² að stærð eða u. þ. b. 3,4% af heildarflatarmáli Íslands. Þegar á þeim forsendum sé friðlýsingin almenn en ekki sérstök. Í öðru lagi sé friðlýsingin eða takmörkunin almenn að því leyti að hún byggi á ítarlegri heildaráætlun, verndar- og orkunýtingaráætlun, sem hafi verið í vinnslu í áratugi og taki til allra mögulegra virkjunarkosta á Íslandi og er hluti mats á 67 virkjunarkostum, sem tilgreindir eru í þingsályktun nr. 13/141. Af þeim hafi 20 lent í verndarflokki, þar af 11 vatnasvið. Friðlýsingin eða takmörkun á virkjun Jökulsár á Fjöllum sé því í öllum skilningi almenn en ekki sérstök.

157. Fjórða og síðasta viðmiðið sé (iv) hvort skerðingin geti talist umfangsmikil fyrir einstaka eigendur. Að mati stefnda sé ekki unnt að líta svo á að svo sé í því tilviki sem hér um ræðir. Fyrst skuli nefnt að stefnendur hafi ekki verið skyldaðir til beinna ráðstafana heldur hafi friðlýsingin falist í því að tilteknar athafnir voru bannaðar. Við slíkar aðstæð-ur séu almennt taldar minni líkur á því að um eignarnám sé að ræða. Í annan stað verði m. a. að horfa til röksemda sem að baki friðlýsingunni búi en það hafi m. a. verið markmið með lögum nr. 48/2011 að tryggja að nýting landsvæða, þar sem er að finna virkjunar-kosti, byggist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið sé tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arðsemi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem varða þjóðarhag, svo og hagsmuna þeirra sem nýti þessi sömu gæði, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. 1. gr. laganna. Þannig hafi allir helstu virkjunarkostir á Íslandi verið vegnir og niðurstaðan orðið sú að leyfa suma, skoða aðra betur og vernda aðra gegn virkjun, vegna annarra hagsmuna sem jafnframt kunni að vera verulega verðmætir fyrir stefnendur.

158. Skerðing á nýtingu, sem ekki hafi verið sýnt fram á að hafi verið raunhæf, geti þannig síður en svo talist umfangsmikil fyrir einstaka eigendur og ekki heldur talist umfram þá skerðingu sem aðrir þurfi að þola við sambærilegar aðstæður. Friðlýsingin taki til lítils svæðis meðfram Jökulsá á Fjöllum, þ. e. meginfarvegar árinnar, innan lands stefnenda og takmarki eingöngu orkuvinnslu fallvatna með uppsett afl 10 MW eða meira. Öll önnur not séu heimil. Takmörkunin sé því mjög umfangslítil. Þegar öll fjögur viðmiðin hafi verið vegin verði að draga þá ályktun að friðlýsingin feli ekki í sér eignarnám eða skerðingu sem jafna megi til þess.

159. Annað skilyrði þess að til bótaskyldu geti stofnast á grundvelli bótaákvæðis laga nr. 60/2013 sé að sýnt sé fram á að fyrirhuguð nýting hafi verið raunhæf. Óljós áform eða hugmyndir sem ekki séu raunhæfar geti ekki talist fyrirhuguð nýting í skilningi ákvæðisins. Þá þurfi jafnframt að sýna fram á að fjártjónið sé raunverulegt. Það þarf að vera afleiðing af friðlýsingunni. Orsakasamband þurfi að vera á milli friðlýsingarinnar og tjóns. Að mati stefnda hafi stefnendur ekki gert það líklegt að nýting hinna friðlýstu virkjunarkosta á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum hafi verið raunhæf. Stefnendur hafi eingöngu með almennum hætti vísað til þess að þeir hafi getað haft tekjur af nýtingu vatnsfalls Jökulsár á Fjöllum til orkuframleiðslu, til stuðnings kröfum sínum. Engra gagna njóti hins vegar við um fyrirætlanir stefnenda né annarra um nýtingu vatnasviðsins til virkjunarframkvæmda.

160. Þegar í upphafi vinnu við gerð rammaáætlunar um nýtingu vatnsafls og jarðvarma hafi þeir virkjunarkostir sem hér er fjallað um verið settir í flokk með þeim kostum þar sem umhverfisáhrif voru mest. Virkjunarkostirnir hafi svo verið settir í verndarflokk samkvæmt 2. áfanga rammaáætlunar í nóvember 2011. Aðrar hugmyndir um virkjanir hafi ekki komið fram á svæðinu og því séu þær ekki til umfjöllunar í þessu máli.

161. Hvað Arnardalsvirkjun varðar hafi hugmyndirnar snúið að því að veita Jökulsá á Fjöllum til Kreppu þar sem styst er á milli ánna sunnan Þorlákslindahryggjar. Þaðan væri kvísl-u num veitt inn lón sem myndað yrði með stíflun Arnardalsár frá Arnardalsöldu austur á Grjót. Vatni yrði veitt um göng að stöðvarhúsi neðan jarðar við Reykjará með frárennsli út í Jökulsá á Dal innan við Brú í um 350 m hæð. Jökulsá á Dal yrði stífluð við ármót Hölknár og þar myndað lítið inntakslón í farvegi árinnar. Frá því yrði vatni veitt í göngum að stöðvarhúsi neðan jarðar við Norðurdal í Fljótsdal og um frárennslisgöng og skurð til Jökulsár í Fljótsdal í um 30 m hæð yfir sjávarmáli.

162. Í tilviki Helmingsvirkjunar hafi hugmyndirnar snúið að því að byggja virkjun á grunn-rennsli Jökulsár á Fjöllum. Gert yrði ráð fyrir að veita vatni úr litlum veitulónum í far-vegum Kreppu og Jökulsár á Fjöllum í lítið inntakslón við norðurjaðar Álftadalsdyngju. Yfir veturinn yrði gert ráð fyrir að dæla úr Arnardalsá um niðurgrafna pípu upp í inn-takslónið. Þaðan yrði virkjað í einu þrepi með um 49 km löngum aðrennslisgöngum undir Jökulsá á Dal að stöðvarhúsi sem yrði skammt sunnan Skriðuklausturs í Fljótsdal, sem lægi um 3 kmnorðan stöðvarhúss Kárahnjúkavirkjunar. Virkjað fall yrði frá 531 m yfir sjávarmáli niður í 24 m hæð. Um helmingur aursins færi beint í gegnum veitulónið í Jökulsá á Fjöllum að sumarlagi og nær öllum afganginum yrði skolað úr veitulónum eða dælt úr inntakslóni, aftur í farvegi neðan lónanna.

163. Til samanburðar um umfang framkvæmdanna séu aðrennslisgöng Kárahnjúkavirkjunar 40 km löng en mannvirkið hafi verið nefnt stærsta framkvæmd Íslandssögunnar. Það gefi því augaleið að þessir virkjunarkostir séu ekki á færi neins nema stórfyrirtækis að ráðast í og þá væntanlega vegna stóriðju. Til samanburðar sé afl Kárahnjúkavirkjunar, sem sé stærsta vatnsaflsvirkjun á Íslandi, 690 MW og framleiðslugeta 4.600 GWh á ári. Afl Arnardalsvirkjunar hafi verið áætlað 570 MW og framleiðslugeta 4.000 GWh á ári. Afl Helmingsvirkjunar hafi verið áætlað 270 MW og framleiðslugeta um 2.100 GWh á ári. Áréttað sé að í raun sé um að ræða sama virkjunarsvæðið þannig að ekki væri hægt að ráðast bæði í Helmingsvirkjun og Arnardalsvirkjun. Í þessu samhengi megi benda á að Landsvirkjun, sem sé eina orkufyrirtækið á Íslandi sem gæti ráðist í slíka framkvæmd, hafi sent frá sér yfirlýsingu 22. júlí 2008 „vegna umræðu um meint fyrirhuguð áform Landsvirkjunar um nýtingu Jökulsár á Fjöllum“. Hafi Landsvirkjun tekið þar af allan vafa um að virkjun árinnar væri ekki á dagskrá fyrirtækisins og hefði ekki verið það undanfarinn hálfan annan áratug.

164. Auk framangreinds sé það svo að þrátt fyrir að virkjunarhugmyndir hafi verið metnar með þeim hætti sem gert hefur verið með Helmingsvirkjun og Arnardalsvirkjun hafi umræddir virkjunarkostir alls ekki verið fullrannsakaðir og því ríki enn algjör óvissa um hvort yfirleitt sé hægt að ráðast í virkjun þeirra. Hins vegar liggi fyrir áhrif þess að það yrði gert og á grundvelli þess hafi ákvörðun um friðlýsingu gagnvart orkuvinnslu verið tekin.

165. Áréttað sé að hver sem er geti komið fram með virkjunarhugmynd. Það að slík hugmynd sé sett fram segi ekkert um það hvort hægt sé að framkvæma hana. Í dag sé t. d. gert ráð fyrir að Orkustofnun taki á móti beiðnum um að verkefnisstjórn fjalli um virkjunarhug-mynd (einnig vísað til sem virkjunarkosts) á grundvelli laga nr. 48/2011. Um það ferli sé fjallað í 2. mgr. 9. gr. laganna. Nánar tiltekið segi þar: „Beiðni um að verkefnisstjórn fjalli um virkjunarkost skal send Orkustofnun. Beiðninni skal fylgja lýsing á fyrirhugaðri virkjun, áætluðum virkjunarstað, helstu mannvirkjum og öðrum framkvæmdum sem henni tengjast og eftir því sem kostur er áætlun um afl og orkugetu og stofn- og rekstrar-kostnað virkjunar. Um þetta skal nánar fyrir mælt í reglugerð. Ef virkjunarkostur er að mati Orkustofnunar nægilega skilgreindur skal verkefnisstjórn fá hann til umfjöllunar. Orkustofnun getur einnig að eigin frumkvæði falið verkefnisstjórn að fjalla um virkjunarkosti.“

166. Til viðbótar því hvort umræddir virkjunarkostir séu tæknilega mögulegir þurfi auðvitað að greina hvort þeir séu fjárhagslega hagkvæmir en að öðrum kosti sé ljóst að ekkert geti orðið úr þeim. Engin gögn liggi fyrir í málinu um það. Að framan hefur þó verið gerð grein fyrir því að Helmingsvirkjun sé verulega dýrari á orkueiningu en eldri tilhaganir. Minnt sé á að orkuverð sé lágt í heiminum í dag.

167. Með vísan til framangreinds sé augljóst að greindir virkjunarkostir séu ekki raunhæfir eins og þeir horfi við stefnendum nú. Ekki liggi fyrir hvort þeir séu tæknilega mögulegir, ekki liggi fyrir hvort þeir séu fjárhagslega hagkvæmir og eini aðilinn sem hefði bolmagn í að nýta þá hér á landi hafi lýst því yfir að það muni hann ekki gera.

168. Auk framangreinds séu umræddir virkjunarkostir ekki raunhæfir og hafi ekki verið það við friðlýsinguna, út frá sjónarmiðum um skipulags- og umhverfismál. Við mat á því hvort fyrirhuguð nýting hafi verið raunhæf verði að taka tillit til þess að heimild til virkjunar fallvatna, einkum af þeirri stærðargráðu sem friðlýsingin nái til, sæti verulegum takmörkunum að lögum. Öll slík nýting sé bundin margháttuðum leyfum stjórnvalda og háð því að framkvæmdir samræmist skipulagsáætlunum og mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Í athugasemdum við VIII. kafla frumvarps sem varð að lögum nr. 48/2011 sé m. a. gerð grein fyrir þessu.

169. Rétturinn til að nýta orkulindir sé háður því að fyrirhugaðar framkvæmdir samræmist skipulagsáætlunum. Samkvæmt 12. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé landið allt skipu-lagsskylt. Í því felist að bygging húsa og annarra mannvirkja ofan jarðar og neðan og aðrar framkvæmdir og aðgerðir sem hafa áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Til að hægt sé að ráðast í virkjunarframkvæmdir þurfi því að gera ráð fyrir þeim í skipulagi.

170. Friðlýsingin hafi sem fyrr segir náð til fjögurra sveitarfélaga sem í samræmi við ákvæði laga hafi unnið aðalskipulagsáætlanir fyrir sveitarfélögin í heild, hvert fyrir sig. Um sé aðræða sveitarfélögin Fljótsdalshérað, Norðurþing, Skútustaðahrepp og Þingeyjarsveit. Þá geri virkjunarhugmyndirnar ráð fyrir stöðvarhúsum í Fljótsdalshreppi.

171. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. skipulagslaga sé aðalskipulag skipulagsáætlun fyrir eitt sveitarfélag og skuli taka til alls lands innan marka sveitarfélagsins. Í aðalskipulagi sé sett fram stefna sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar skuli við gerð aðalskipulags m. a. byggt á áætlunum um þróun og þarfir sveitarfélagsins.

172. Nánar sé kveðið á um inntak aðalskipulags í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Í 1. mgr. greinar 4.3.1 komi fram að meginviðfangsefni aðalskipulags sé stefnumörkun sveitar-stjórnar um landnotkun og byggðaþróun. Þá sé í 2. mgr. tekið fram að í skipulagsgögnum skuli gera grein fyrir þeim málefnum sem talin eru upp í stafliðum a– q eftir því sem við á. Í stafliðum a, n og o, svo dæmi séu nefnd, sé fjallað um athafna- og iðnaðarstarfsemi, þ. m. t. virkjanir, eðli orkuvinnslu, umfang og stærð virkjana og helstu atriði sem varði mannvirkjagerð, verndar- og orkunýtingaráætlun og vernd vatns, náttúru- og menningarminja.

173. Í grein 5.1.2 í skipulagsreglugerðinni segi svo að deiliskipulag skuli gera fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar og skuli jafnan miða við að það taki til svæða sem myndi heildstæða einingu. Deiliskipulag skuli byggt á stefnu aðal-skipulags.

174. Með vísan til framangreinds verði ekki ráðist í framkvæmdir við einstaka virkjunarkosti nema gerð sé grein fyrir þeim í aðalskipulagi og í kjölfarið unnið deiliskipulag til nánari útfærslu á þeim. Þeirra virkjunarkosta sem friðlýsingin nái til sjái ekki stað í aðalskipulagsáætlunum þeirra sveitarfélaga sem málið varðar. Ekki hafi verið unnið deiliskipulag að umræddum virkjunarkostum og komi það því ekki til skoðunar hér.

175. Eins og ráða megi af skipulagslögum sé ekki hlaupið að því að breyta aðalskipulagsáætl-unum. Breytingar á aðalskipulagi kalli á ítarlega málsmeðferð með tilheyrandi samráði og samvinnu við helstu hagsmunaaðila, sbr. t. d. ákvæði 30.– 32. gr. skipulagslaga. Kunn-ara sé en frá þurfi að greina að flest stærri virkjunaráform séu mjög umdeild, eins og reynslan hafi sýnt vegna síðustu framkvæmda. Þá liggi fyrir að Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun séu sérstaklega umdeildir virkjunarkostir vegna röskunar þeirra á ósnortnum svæðum og áhrifa á Jökulsá á Fjöllum. Telja verði mjög líklegt að breytingar á skipulagi sem gerðu ráð fyrir þeim virkjunarkostum myndu sæta mikilli andstöðu með tilheyrandi kærum og mögulega málaferlum. Ljóst megi því vera að þó að friðlýsingin hefði ekki komið til og jafnvel þótt vilji sveitarfélaganna stæði til þess að breyta skipu-lagi, sem ekkert bendi til, væri samt mikil óvissa um það skipulagslega hvort slíkar breyt-ingar næðu fram að ganga.

176. Stefndi bendir á að auk framangreinds þyrftu hefðu slíkar framkvæmdir, sem hér um ræðir, þurfað fara í ítarlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, með tilheyrandi málsmeðferð, svo sem kynningum og samráði við almenning og hagsmunaaðila samkvæmt IV. kafla laganna, sbr. nú lög nr. 111/2021.

177. Að lokum þurfi svo byggingarleyfi fyrir stöðvarhúsum og öðrum slíkum mannvirkjum samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki og framkvæmdaleyfi fyrir öðrum fram-kvæmdum samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010. Hvorki sé heimilt að veita byggingarleyfi né framkvæmdaleyfi fyrir slíkum framkvæmdum fyrr en að loknu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt 14. gr. skipulagslaga og 5. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010.

178. Ljóst megi vera að báðir umræddir virkjunarkostir yrðu líklega taldir hafa veruleg um-hverfisáhrif. Auk sjónarmiða um skipulagsmál, sem rakin eru að framan, sé því einnig ólíklegt, eða a. m. k. háð verulegri óvissu vegna umhverfisáhrifanna, að veitt yrðu fram-kvæmdaleyfi eða byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni. Enn auki á óvissuna að fram-kvæmdir séu í tveimur sveitarfélögum, þó að áhrifin nái til fleiri sveitarfélaga, sem bæði þyrftu að samþykkja breytingar á aðalskipulagsáætlunum sínum og veita framkvæmda-og byggingarleyfi.

179. Auk framangreindra leyfa fyrir framkvæmdunum sem slíkum þurfi einnig leyfi Orku-stofnunar til að reisa og reka svo stór raforkuver sem friðlýsingin nái til, sbr. 1. mgr. 4. gr. raforkulaga nr. 65/2003. Ferli slíkrar leyfisveitingar sé flókið og umfangsmikið og ríkar kröfur gerðar til umsækjenda. Heimilt sé að binda slíkt leyfi víðtækum skilyrðum. Í 5. gr. raforkulaga sé fjallað um skilyrði fyrir veitingu virkjunarleyfis, sem snúi m. a. að þvíað tekið sé tillit til umhverfisverndar- og landnýtingarjónarmiða við veitingu þess.

180. Ekkert þeirra sveitarfélaga sem Jökulsá renni um eða þar sem nauðsynlegt væri að ráðast í framkvæmdir við Arnardalsvirkjun eða Helmingsvirkjun geri ráð fyrir þessum virkjunarkostum í aðalskipulagsáætlunum sínum. Virkjunarkostirnir séu þegar af þeirri ástæðu ekki raunhæfir. Raunar sé það svo að aldrei hafi verið gert ráð fyrir þeim á skipu-lagsáætlunum viðkomandi sveitarfélaga. Þeir hafi því aldrei verið raunhæfir. Þá liggi heldur ekki fyrir umhverfismat framkvæmda vegna virkjunarkostanna og því sé alveg óljóst hvort þeir séu raunhæfir af þeirri ástæðu.

181. Jafnframt megi benda á varðandi Helmingsvirkjun að sá virkjunarkostur sé innan Vatna-jökulsþjóðgarðs. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 60/2007 um Vatnajökulsþjóðgarð sé óheimilt að valda spjöllum eða raski á lífríki, jarðmyndunum, landslagi og menningar-minjum innan Vatnajökulsþjóðgarðs. Þá skuli allar framkvæmdir innan þjóðgarðsins samræmast verndarmarkmiðum hans. Því sé ljóst að það að ráðast í framkvæmdir við Helmingsvirkjun væri í beinni andstöðu við ákvæði laganna.

182. Friðlýsingin hafi engu breytt um þessa stöðu. Stefnendur hafi því aldrei mátt gera ráð fyrir því að leyft yrði að ráðast í umræddar virkjunarframkvæmdir og aldrei getað haft réttmætar væntingar um að þær yrðu leyfðar. Engin réttindi hafi því verið tekin af stefnendum með friðlýsingunni.

183. Stefndi byggir jafnframt á því um sýknu af bótakröfu stefnenda að þeir hafi ekki sýnt fram á tjón sem sé umtalsvert meira en leiði af sambærilegum friðlýsingum. Það sé óundanþægt skilyrði þess að til bótaréttar stofnist samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013. Þannig þurfi landeigendur að sýna fram á að friðlýsingin hafi sérstök áhrif á þá, umfram aðra í sambærilegri stöðu. Verði að ætla að grunnskilyrðið sé að landeigendur geti sýnt fram á að friðlýsingin hafi áhrif á raunverulegar fyrirætlanir um virkjun. Líkt og ítarlega hafi verið rakið að framan hafi stefnendur ekki gert það líklegt að veitt hefði verið leyfi til að ráðast í virkjunarframkvæmdirnar hefði friðlýsingin ekki átt sér stað. Verði þegar af þeim sökum að hafna bótaskyldu í þessu máli.

184. Þá bendir stefndi á að þó svo að friðlýsing sú sem hér er til umfjöllunar hafi verið fyrsta friðlýsing ráðherra gegn orkuvinnslu hafi fleiri svæði verið friðlýst gegn orkuvinnslu síðan. Þannig hafi háhitasvæði Gjástykkis nú verið friðlýst gegn orkuvinnslu yfir 50 MW í varmaafli sem og háhitasvæði Brennisteinsfjalla. Enn fremur liggi fyrir tillögur Umhverfisstofnunar um friðlýsingu fjögurra svæða til viðbótar gegn orkuvinnslu. Þar sem þær friðlýsingar byggi á verndaráætlun sé verulega ólíklegt að stefnendur geti sýnt fram á að virkjunarframkvæmdir hafi verið raunverulegar eða líklegar. Friðlýsingarnar byggi á sjónarmiðum um náttúruvernd. Án tillits til friðlýsinga sé lögð sú skylda á alla að ganga vel um náttúru landsins og sýna ýtrustu varúð þannig að henni verði ekki spillt, sbr. 6. gr. laga nr. 60/2013. Vatnasvið Jökulsár á Fjöllum hafi skorað hæst í skýrslu verkefnisstjórnar 2. áfanga rammaáætlunar, í röðun eftir heildarverðmætum í náttúru- og menningarminjum og eftir þrepagreiningu þar sem verðmæti og sérstakt mikilvægi voru lögð til grundvallar.

185. Af þeim áhrifum sem virkjunarkostirnir kæmu til með að hafa á ána sjálfa og umhverfið í kring megi ljóst vera að án tillits til friðlýsingarinnar hefðu hendur stefnenda verið verulega bundnar og hafa stefnendur á engan hátt sýnt fram á líkindi fyrir því að raunhæft hafi verið að ráðast í greindar virkjunarframkvæmdir. Að mati stefnda megi ekki gera lítið úr þessu skilyrði bótaákvæðis laga nr. 60/2013. Rúm túlkun á því hvað teljist umtals-vert meira fjártjón en leiði af sambærilegum takmörkunum myndi að mati stefnda leiða til þess að hvers kyns takmarkanir vegna náttúruverndar hefðu í för með sér bótaskyldu ríkisins þó að nýting væri mjög fjarlæg. Friðlýsingin hafi síður en svo sérstök áhrif á stefnendur umfram aðra í sambærilegri stöðu og það sé með öllu ósannað að fjárhagslegt tjón landeigenda sé nokkurt, hvað þá að það sé umtalsvert meira en leiði af takmörkunum í sambærilegum friðlýsingum. Skilyrði bótaákvæðis laga nr. 60/2013 séu því ekki uppfyllt en landeigendur beri sönnunarbyrði fyrir því. Enn fremur hafi stefnendur ekki lagt fram nein gögn um hið meinta tjón eða fært fram rök fyrir því á hvaða grundvelli þeir kunni að eiga rétt til eignarnámsbóta. Verði því ekki hjá því komist að hafna vara-kröfu stefnenda í málinu.

186. Stefndi mótmælir sjónarmiðum stefnenda um að ganga skuli út frá því að friðlýsingin feli í sér rýrnun verðgildis Brúar, enda hafi stefnendur ekki lagt fram nein gögn því til sönnunar. Stefndi heldur því fram að friðlýsingin geti allt eins hafa falið í sér verðmæta-aukningu. Tryggt hafi verið að landsvæðið verði til frambúðar náttúrugersemi. Í því felist mikil verðmæti fyrir landeigendur sem og aðra. Með friðlýsingunni sé verið að viðhalda óbyggðum svæðum sem séu fágæt í heiminum og tryggja svo sem frekast sé unnt vernd allra þeirra náttúruperla sem Jökulsá á Fjöllum hafi mótað og í henni felist. Það auki bæði virði lands og skapi möguleika til tekjuöflunar sem felist m. a. í ásókn ferðamanna í þessi landsvæði vegna sérstöðu þeirra. Af því geti stefnendur haft bæði beinar og óbeinar tekjur.

187. Stefndi mótmælir að lokum þeirri málsástæðu sem stefnendur byggja á til vara, að þeir geti átt rétt til bóta á grundvelli sakarreglunnar. Stefndi telur ljóst með vísan til alls framangreinds að sú ákvörðun sem felist í auglýsingu um friðlýsingu nr. 740/2019 hafi verið fyllilega lögmæt bæði að formi og efni. Þá hafi stefnendum ekki tekist að sýna fram á raunverulegt fjárhagslegt tjón. Því beri að hafna bótaskyldu á grundvelli sakarreglunnar enda séu skilyrði hennar ekki fyrir hendi.

Forsendur og niðurstöður

Álitaefni um frávísun

188. Af hálfu stefnda hefur verið á það bent að hugsanlega beri að vísa málinu frá dómi án kröfu á grundvelli 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála þar sem ógild-ing hinnar umdeildu ákvörðunar stefnda kunni að skerða hagsmuni annarra landeigenda á hinu friðlýsta svæði. Er þá átt við það að ákvörðunin varði eigendur fleiri jarða en Brúa ren allir eigendur Brúarjarðanna munu eiga aðild að málinu. Í 1. mgr. 18. gr. felst að ef fleiri en einn eiga óskipt réttindi eða bera óskipta skyldu eiga þeir óskipta aðild. Þá leiðir af 2. mgr. að vísa skal máli frá dómi ef þeir sem eiga óskipt réttindi sækja ekki mál í sameiningu að því leyti sem krafa er höfð uppi um hagsmuni einhvers þeirra sem ekki á aðild að því. Með hinni umdeildu ákvörðun var friðlýst gagnvart orkuvinnslu vatnasvið Jökulsár á Fjöllum ofan fyrirhugaðra stíflumannvirkja vegna Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkj unar, auk meginfarvegar árinnar og næsta nágrennis hans innan nánar tilgreindra marka. Af málatilbúnaði aðila og gögnum málsins verður ráðið að staðsetning umræddra virkjunarkosta sé á landi stefnenda og því varði hin umdeilda ákvörðun stefnendur sérstaklega, umfram eigendur annarra jarða. Því eru að mati dómsins ekki uppi þær aðstæður að eigendur annarra jarða, sem ekki eiga aðild að málinu, eigi óskipt réttindi með stefnendum að þessu leyti í skilningi 18. gr. laga nr. 91/1991 og því ekki efni til að vísa málinu frá dómi af þeirri ástæðu.

Aðalkrafa stefnenda um ógildingu friðlýsingarinnar

Almennt um lagagrundvöll friðlýsingarinnar

189. Í auglýsingunni um hina umdeildu friðlýsingu, frá 10. ágúst 2019, kemur fram að hún byggist á þingsályktun nr. 13/141 og 53. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Í henni fólst að orkuvinnsla fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira innan nánar tilgreindra marka verndarsvæðis var gerð óheimil.

190. Í 1. mgr. 53. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd er kveðið á um að svæði sem falla í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar sem Alþingi hefur samþykkt skuli frið-lýsa gagnvart orkuvinnslu. Þá segir í 2. mgr. að friðlýsingin feli í sér að orkuvinnsla sé óheimil á viðkomandi svæði. Greinin felur þannig í sér ótvíræða heimild og raunar skyldu til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu svæði sem falla í verndarflokk samþykktrar verndar- og orkunýtingaráætlunar. Í athugasemdum með umræddri grein í frumvarpi til laganna (54. gr. í frumvarpinu) kemur fram að ákvæði hennar tengist beint 6. gr. laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun, sem fjalli um verndarflokk áætlunarinnar. Jafnframt segir í athugasemdunum að greininni sé ætlað að tryggja skýra heimild fyrir ráðherra til að ákveða friðlýsingu í samræmi við fyrirmæli laga nr. 48/2011.

191. Lög nr. 60/2013 öðluðust gildi 15. nóvember 2015, sbr. 94. gr. þeirra, en áður var áformað að þau öðluðust gildi 1. janúar 2014. Þau voru samþykkt sem lög frá Alþingi 28. mars 2013 en þingsályktun nr. 13/141 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða hafði áður verið samþykkt 14. janúar sama ár. Í lögum nr. 60/2013 er ekki að finna nein ákvæði sem undanskilja frá gildissviði 53. gr. svæði sem þegar hafði verið skipað í verndarflokk með samþykktri verndar- og orkunýtingaráætlun.

Lögskýringargögn benda heldur ekki til annars en að ákvæðum greinarinnar hafi verið ætlað að taka til slíkra svæða en ekki einungis þeirra sem síðar yrði með þeim hætti skipað í verndarflokk. Greinin tekur því til þeirra svæða sem skipað var í verndarflokk með umræddri þingsályktun.

192. Á grundvelli 13. gr. laga nr. 48/2011 um verndar- og orkunýtingaráætlun tóku 1.– 3. gr. laganna gildi 20. maí 2011 en að öðru leyti skyldu lögin taka gildi þegar Alþingi hefði samþykkt þingsályktun samkvæmt 3. gr. laganna, sbr. ákvæði til bráðabirgða. Ákvæði 3. gr., sem kveða á um inntak verndar- og orkunýtingaráætlunar og skyldu ráðherra til að leggja fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um hana, giltu því þegar þingið fjallaði um tillöguna sem var samþykkt sem þingsályktun nr. 13/141 og samhliða samþykkt hennar, 14. janúar 2013, tóku lögin gildi að öðru leyti.

193. Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 kemur fram að ráðherra leggi eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða. Þá segir í 2. mgr. að í verndar- og orkunýtingaráætlun sé á grundvelli sjónar-miða sem fram komi í 4. mgr. mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Virkjunarkostir á viðkomandi svæðum séu samkvæmt því flokkaðir í orku-nýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk. Í 3. mgr. kemur fram að verndar- og orku-nýtingaráætlun taki til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn hefur fjallað um og hafa uppsett rafafl 10 MW eða meira eða uppsett varmaafl 50 MW eða meira. Einnig kemur þar fram að verndar- og orkunýtingaráætlun taki ekki til landsvæða í A- hluta náttúruminjaskrár, sbr. lög um náttúruvernd. Enn fremur segir í 4. mgr. 3. gr. laganna að í verndar- og orkunýtingaráætlun skuli í samræmi við markmið laganna lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ. m. t. verndunar.

194. Samkvæmt 1. mgr. ákvæða til bráðabirgða í lögum nr. 48/2011 skyldi tillaga til þings-ályktunar samkvæmt 3. gr. fyrst lögð fram á Alþingi þegar fyrir lægju tillögur verkefnis-stjórnar um rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma sem skipuð var af iðnaðar-ráðherra í samráði við umhverfisráðherra 24. ágúst 2007.

195. Í þingsályktun nr. 13/141 eru virkjunarkostir sem falla undir lög nr. 48/2011, þ. e. kostir með uppsett rafafl 10 MW eða meira eða uppsett varmaafl 50 MW eða meira, flokkaðir í þrjá flokka, þ. e. orkunýtingarflokk, biðflokk eða verndarflokk, sbr. 2. mgr. 3. gr. laganna. Í athugasemdum við þingsályktunartillöguna sem varð að þingsályktun nr. 13/141 kemur skýrlega fram að flokkunin sem þar er að finna byggist á tillögum þeim sem fram koma í skýrslu umræddrar verkefnisstjórnar frá júní 2011. Þingsályktunin byggði þannig á ákvæðum 3. gr. laga nr. 48/2011. Engu breytir í þeim efnum þótt flokkun verkefnisstjórnarinnar hafi m. a. byggst á skoðanakönnun meðal fulltrúa hennar.

196. Með afgreiðslu Alþingis á umræddri þingsályktun 14. janúar 2013 tóku gildi önnur ákvæði laga nr. 48/2011 en þau sem það höfðu þegar gert, sbr. 13. gr. laganna. Þar á meðal eru ákvæði 4.– 6. gr. um orkunýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk verndar- og nýtingaráætlunar, 8.– 9. gr. um verkefnisstjórn og verksvið hennar og 10. gr. um verklag og málsmeðferð. Stefnendur hafa m. a. byggt á því að í vinnu verkefnisstjórnar sem lá að baki þingsályktuninni hafi ekki verið fylgt ákvæðum 10. gr. laganna, þar sem hún hafi ekki afmarkað landsvæði fyrir virkjunarkosti í verndarflokki. Þar sem gildistaka þeirra ákvæða var bundin við samþykkt þingsályktunarinnar er þó augljóst að þeim var ekki ætlað að gilda um þá vinnu verkefnisstjórnarinnar sem var nauðsynlegur undanfari þingsályktunarinnar. Það að verkefnisstjórnin afmarkaði ekki með beinum hætti umrædd landsvæði í tillögum sínum skiptir því ekki máli við úrlausn málsins.

197. Ákvæði 1.– 3. gr. laga nr. 48/2011 höfðu þó samkvæmt framansögðu tekið gildi skömmu áður en verkefnisstjórnin skilaði skýrslu sinni, þar sem þau tóku gildi 20. maí 2011 en verkefnisstjórnin skilaði skýrslunni í júní sama ár. Stefnendur hafa byggt á því að skort hafi á að inntak umræddrar þingsályktunar uppfyllti skilyrði 3. gr. laganna, þar sem landsvæði og vatnasvið hafi þar ekki verið flokkuð heldur aðeins virkjunarkostir og ekki hafi farið fram mat á grundvelli allra þátta sem tilgreindir eru í 4. mgr.

198. Sem fyrr segir er kveðið á um það í 2. mgr. 3. gr. að í verndar- og orkunýtingaráætluninni sé á grundvelli sjónarmiða sem koma fram í 4. mgr. mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Kostirnir skuli flokkaði rí orkunýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk. Sjónarmiðin sem nefnd eru í 4. mgr. eru verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ. m. t. verndunar.

199. Í þingsályktuninni eru virkjunarkostir sem falla undir lög nr. 48/2011 flokkaðir í orku-nýtingarflokk, biðflokk og verndarflokk, svo sem áskilið er í 2. mgr. 3. gr. laganna. Í tilvikum virkjunarkosta vatnsaflsvirkjana er þess getið hvaða vatnasviðum þeir tilheyri. Þá er þess getið þar að í áætluninni skuli í samræmi við markmið laganna lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ. m. t. verndunar, sbr. 4. mgr. 3. gr. Í athugasemdum við þingsályktunartillöguna kemur fram að flokkunin byggist á tillögum í skýrslu verkefnis-stjórnar um rammaáætlun um nýtingu vatnsafls og jarðvarma sem skipuð var af iðnaðar-ráðherra í samráði við umhverfisráðherra 24. ágúst 2007 og var skýrslan fylgiskjal með þingsályktunartillögunni. Eins og áður segir er því lýst í skýrslunni að verkefnisstjórnin hafi sett á laggirnar fjóra faghópa sem lögðu mat á virkjunarkostina út frá (I) náttúru - og menningarminjum, (II) útivist, ferðaþjónustu og hlunnindum, (III) efnahagslegum og félagslegum áhrifum virkjana og (IV) virkjunar hugmyndum og hagkvæmni þeirra. Verk-efni hópanna endurspegla þannig þau sjónarmið sem leggja ber mat á samkvæmt 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011. Þá er í skýrslunni ítarlega lýst forsendum og niðurstöðum hvers faghóps um sig og ljóst er af skýrslunni að í tillögum sínum hefur verkefnisstjórnin í verulegum mæli byggt á niðurstöðum faghópanna. Að þessu virtu er hafnað máls-ástæðum stefnenda þess efnis að skort hafi á mat á grundvelli þeirra þátta sem tilgreindir eru í 4. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011.

Afmörkun landsvæða og nánar um málsmeðferð 200. L jóst er að virkjunarkostir standa ævinlega í órjúfanlegum tengslum við þau landsvæði þar sem þeir eru staðsettir eða teljast til áhrifasvæðis viðkomandi virkjunar. Í 1. mgr. 53. gr. laga nr. 60/2013 er sem fyrr segir mælt fyrir um að friðlýsa skuli gagnvart orkuvinnslu svæði sem falla í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar. Þá kemur fram í 2. mgr. að friðlýsingin feli í sér að orkuvinnsla sé óheimil á viðkomandi svæði. Þá tekur verndar- og orkunýtingaráætlun samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 til landsvæða og samkvæmt 2. mgr. skal þar mótuð stefna um hvort landsvæði þar sem er að finna virkjunarkosti megi nýta til orkuvinnslu eða hvort ástæða sé til að friðlýsa þau eða kanna frekar. Virkjunarkostir á viðkomandi svæðum séu samkvæmt því flokkaðir í orku-nýtingarflokk, verndarflokk eða biðflokk. Þá segir í 3. mgr. að áætlunin taki til landsvæða og virkjunarkosta sem verkefnisstjórn hafi fjallað um og hafi uppsett rafafl 10 MW eða meira eða uppsett varmaafl 50 MW eða meira. Enn fremur segir í 4. mgr. að í áætluninni skuli lagt mat á verndar- og orkunýtingargildi landsvæða og efnahagsleg, umhverfisleg og samfélagsleg áhrif nýtingar, þ. m. t. verndunar. Af þessu sést glöggt að verkefnisstjórninni er ætlað að leggja mat á landsvæði út frá nánar tilgreindum þáttum, ályktun Alþingis um vernd og orkunýtingu er ætlað að taka til landsvæða samkvæmt 3. gr. laga nr. 48/2011 og friðlýsing gagnvart orkuvinnslu á grundvelli 53. gr. laga nr. 60/2013 tekur til svæða. Lagaákvæði sem giltu þegar þingsályktun nr. 13/141 var samþykkt lögðu þó ekki skyldur á stjórnvöld eða Alþingi um að afmarka viðkomandi svæði áður en Alþingi afgreiddi þingsályktunartillöguna. Það að það var ekki gert verður því að mati dómsins ekki talið fela í sér annmarka á málsmeðferðinni.

201. Af framangreindu leiðir að eftir að Alþingi samþykkti þingsályktun nr. 13/141 hvíldi sú skylda á stjórnvöldum samkvæmt 53. gr. laga nr. 60/2013 að friðlýsa gagnvart orku-vinnslu þau svæði sem þar hafði verið skipað í verndarflokk verndar- og orkunýtingar-áætlunar. Jafnframt var þá orðið skylt samkvæmt 4. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011 að hefja undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ástæða þótti til að friðlýsa gagnvart orku-vinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Í þessu fólst óhjákvæmilega að taka þurfti ákvörðun um afmörkun þeirra svæða sem friðlýsa skyldi vegna skipunar Arnar-dalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar í verndarflokk. Um málsmeðferð vegna friðlýsing-arinnar og nánara inntak hennar giltu ákvæði VII. kafla laga nr. 60/2013. Í 1. mgr. 39. gr. kemur fram að Umhverfisstofnun annist undirbúning friðlýsingar og í 2. mgr. kemur m. a. fram að stofnunin skuli leggja drög að friðlýsingarskilmálum fyrir landeigendur og aðra rétthafa lands og veita þeim sex vikna frest til að gera athugasemdir. Í 1. mgr. 40. gr., með síðari breytingum, segir að auglýsingu um friðlýsingu svæðis skuli fylgja kort sem sýnir hnitsetta afmörkun þess. Jafnframt segir þar að við afmörkun svæðis skuli tekið mið af markmiðum friðlýsingarinnar.

202. Í 2. gr. auglýsingar nr. 740/2019, um verndarsvæði á Norðurlandi – vatnasvið Jökulsár á Fjöllum í verndarflokki verndar- og orkunýtingaráætlunar, kemur fram að tilgangur og markmið friðlýsingarinnar sé „að vernda vatnasvið Jökulsár á Fjöllum: 12 Arnardals-vir kjunog 13 Helmingsvirkjun gegn orkuvinnslu“. Þá kemur fram í 3. gr. að mörk vernd-arsvæðisins séu sýnd á meðfylgjandi korti og afmarkist af hnitum sem gefin séu upp í viðauka. Friðlýsingin nái til alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum ofan áður fyrirhugaðra stíflumannvirkja og meginfarvegar árinnar og næsta nágrennis hans að brúnni yfir Jökulsá á Fjöllum í Öxarfirði. Að þessu virtu er að mati dómsins ljóst að afmörkun svæðisins tók mið af því markmiði að vernda vatnasvið árinnar gegn orkuvinnslu, sbr. skipun Arnardalsvirkjunar og Helmingsvirkjunar í verndarflokk verndar- og orku-nýtingaráætlunar samkvæmt þingsályktun nr. 13/141. Vatnasvið vatnsfalla afmarkast sem kunnugt er af vatnaskilum.

203. Stefndi byggir á því að við framangreinda afmörkun hafi umfjöllun í faghópum verkefnisstjórnar rammaáætlunar verið höfð til hliðjónar en þar hafi farið fram mat á áhrifum virkjananna á náttúru- og menningarminjar. Verndargildi náttúru- og menningarminja hafi ráðið úrslitum um flokkun þeirra tveggja virkjunarkosta sem hér um ræðir í verndarflokk. Með hliðsjón af þessu og í samræmi við athugasemdir í greinar -gerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 48/2011, aðallega VI. kafla hennar, hafi verndarsvæðin verið afmörkuð þannig að um væri að ræða vatnasvið fallvatnsins ofan stíflu og meginfarveginn neðan stíflu. Afmörkunin hafi byggt á vísindalegum gögnum frá Veðurstofu Íslands auk leiðbeininga í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 48/2011 og skýrslu verkefnisstjórnar 2. áfanga.

204. Í VI. kafla greinargerðar með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 48/2011 kemur m. a. fram að virkjunarsvæði í vatnsafli miðist almennt við allt vatnasvið fallvatnsins ofan þeirrar virkjunar sem nýtir fallið og farveg fallvatnsins neðan virkjunar. Þá er að megin-stefnu miðað við hið sama í skýrslu verkefnisstjórnarinnar frá júní 2011, eins og að framan er rakið. Þar er því lýst að faghópur I hafi að meginstefnu afmarkað svæði sem til greina komi vegna vatnsaflsvirkjana þannig að miðað hafi verið við vatnasvið ofan fyrirhugaðra stíflumannvirkja en þar fyrir neðan hafi aðeins verið tekinn megi n -farvegurinn og næsta nágrenni hans (100– 500 m út frá miðlínu eftir aðstæðum). Sú nálgun er m. a. útskýrð með vísan til þess að vatnasvið megi nota sem almenna land-fræðilega afmörkun sem spanni vatnafræðilega samfellu og vistfræðileg tengsl vítt og breitt um vatnasviðið. Vatnasvið sé auk þess vel skilgreint hugtak. Enn fremur kemur fram að landfræðilega megi greina áhrif orkuvinnslu niður á nokkur belti, þ. e. í fyrsta lagi sjálft virkjunarsvæðið þar sem séu mannvirki, í öðru lagi víðáttumeira svæði þar sem framkvæmdir og rask vegna virkjunar valdi breytingum og í þriðja lagi svæði þar sem fjaráhrifa gæti.

205. Að teknu tilliti til þess sem hér var rakið er að mati dómsins nægilega í ljós leitt af hálfu stefnda að afmörkun hins friðlýsta svæðis hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, enda átti aðferðin sem beitt var við það sér bæði stoð í skýrslu verkefnisstjórnarinnar og greinargerð með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 48/2011. Að framangreindu virtu er hafnað sjónarmiðum stefnenda þess efnis að málsmeðferð stefnda hafi verið áfátt hvað varðar afmörkun hins friðlýsta landsvæðis.

Meðalhóf

206. Stefnendur byggja á því að með friðlýsingu lands stefnenda gagnvart orkuvinnslu hafi verið gengið lengra í því að skerða réttindi þeirra en nauðsyn krafði, m. a. að því er varðar umfang svæðisins. Vísa stefnendur í því sambandi m. a. til þess að faghópur IV í 2. áfanga rammaáætlunar hafi sett fram skilgreiningar á virkjunarkostum með tilliti til fram-kvæmda og beinnar landnotkunar vegna lónstæða, vatnsvega og stöðvarhúsa. Með flokkun virkjunarkosts í verndarflokk hafi ekki getað falist afstaða til annars landsvæðis sem hefði þýðingu við friðlýsingu. Þá sé efnislegur annmarki á afmörkun friðlýsingar-innar að því leyti að hún nái til svæða utan vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum og til vatna-svæðis Arnardalsár sem falli í Jökulsá neðan þess svæðis sem afmarkað sé sem vatnasvið

Jökulsár.

207. Í 4. mgr. 39. gr. laga nr. 60/2013 kemur fram að auglýsing um friðlýsingu feli í sér stjórn-valdsákvörðun gagnvart landeigendum og öðrum rétthöfum þess landsvæðis sem frið-lýsing tekur til. Gætt skuli ákvæða stjórnsýslulaga við undirbúning og birtingu hennar gagnvart aðilum. Í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Hin umdeilda ákvörðun um friðlýsingu sem birt var með auglýsingu nr. 740/2019 var íþyngjandi gagnvart stefnendum að því leyti að hún takmarkaði möguleika þeirra á að nýta land sitt og vatnsréttindi til orkuvinnslu.

208. Að framan var komist að niðurstöðu um að afmörkun þess svæðis sem var friðlýst samræmdist lögum og að ekki væri annað í ljós leitt en að hún byggðist á málefnalegum sjónarmiðum, með því að hún miðaðist við vatnasvið Jökulsár ofan fyrirhugaðra stíflu-mannvirkja, sbr. m. a. greinargerð með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 48/2011 og það sem fram kemur um afmörkun verndarsvæða í skýrslu verkefnisstjórnar frá júní 2011. Þá liggur fyrir að hugmyndir um virkjunarkostinn Arnardalsvirkjun hafa m. a. lotið að því að Arnardalsá yrði stífluð. Arnardalsá er ein af þeim ám sem renna í Jökulsá og er því augljóslega innan vatnasviðs hennar, þótt hún hafi einnig sitt eigið vatnasvið. Þá er við mat á því hvort meðalhófs hafi verið gætt til þess að líta að það er einungis ofan mögulegrar staðsetningar stíflumannvirkja viðkomandi virkjunarkosta sem friðlýsingin miðast við vatnasvið í heild en þar neðan við er afmarkað mun mjórra belti við Jökulsá. Enn fremur hafa stefnendur ekki sýnt fram á að ná hefði mátt markmiðum friðlýsingar-innar með annarri útfærslu sem væri minna íþyngjandi fyrir þá. Að þessu virtu hafa stefn-endur ekki sýnt fram á að stefndi hafi gengið lengra en nauðsyn krafði til að ná því lögmæta markmiðið að vernda vatnasvið Jökulsár á Fjöllum gagnvart orkuvinnslu, þ. m. t. virkjunarkostunum Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun.

Gildistími þingsályktunar nr. 13/141

209. Stefnendur byggja á því að þingsályktun nr. 13/141 hafi verið fallin úr gildi þegar um-rædd ákvörðun um friðlýsingu var tekin og vísa í því sambandi til ákvæðis 1. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011, þess efnis að ráðherra leggi tillögu til þingsályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti fram á Alþingi. Umrædd þingsályktunartillaga varlögð fram á Alþingi 14. september 2012 og samþykkt 14. janúar 2013 en auglýsing nr. 740/2019 um hina umþrættu friðlýsingu birt í B- deild Stjórnartíðinda 10. ágúst 2019.

210. Þótt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 48/2011 mæli fyrir um að ráðherra leggi tillögu til þings-ályktunar um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða fram á Alþingi eigi sjaldnar en á fjögurra ára fresti hafa lögin ekki að geyma nein ákvæði þess efnis að eldri ályktanir af því tagi falli úr gildi að þeim tíma liðnum. Þá er ekki að finna í þingsályktun nr. 13/141 ákvæði þess efnis að hún falli úr gildi að tilteknum tíma liðnum og lög nr. 55/1991 um þingsköp Alþingis leiða ekki heldur til slíkrar niðurstöðu. Enn fremur hafði þingið ekki fellt hana úr gildi með nýrri ályktun þegar ákvörðun var tekin um friðlýsinguna. Að þessu virtu er hafnað sjónarmiðum stefnenda þess efnis að þingsályktunin hafi ekki verið í gildi þegar auglýsing nr. 740/2019 var birt og því ekki verið tækur grundvöllur að friðlýs-ingunni.

Sérstakt hæfi umhverfis- og auðlindaráðherra

211. Þær málsástæður stefnenda sem varða meint vanhæfi þáverandi umhverfis- og auðlinda-ráðherra, G-kk-ef I-kk-ef G-kk-ef, til að koma að ákvarðanatöku um hina um-deildu friðlýsingu snúa í meginatriðum að því að hann hafi í störfum sínum sem fram-kvæmdastjóri Landverndar tjáð afstöðu til málsins. Í þessu sambandi benda stefnendur á ályktanir Landverndar frá þeim tíma þegar G-kk-nf I-kk-nf gegndi þar stöðu fram-kvæmdastjóra, grein sem birtist eftir hann í fjölmiðli á þeim tíma og ummæli sem höfð voru eftir honum í fréttaskýringu á vefmiðli. Þá varði úrlausn málsins ríka hagsmuni Landverndar sem umhverfisverndarsamtaka. Því séu fyrir hendi aðstæður sem séu fallnar til þessað draga megi óhlutdrægni hans í efa með réttu í skilningi 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

212. Þegar metið er hvort G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf hafi verið vanhæfur til töku hinnar umþrættu ákvörðunar af framangreindum ástæðum er réttað líta til þess hve mikið tján-ing hans snerti viðfangsefni þeirrar ákvörðunar sem hann síðar tók sem umhverfis- og auðlindaráðherra, þar á meðal hvort tjáningin hafi verið á almennum nótum eða sértæk gagnvart umræddri ákvörðun að því leyti sem hún var matskennd. Ljóst er að í stöðu framkvæmdastjóra Landverndar getur falist virk þátttaka í samfélagsumræðu um umhverfismál á vettvangi fjölmiðla, samskipti við stjórnvöld og vinnsla umsagna um málefni sem varða viðfangsefni samtakanna, sbr. m. a. áður tilvitnuð lög samtakanna og ráðningarsamning G-kk-ef I-kk-ef við þau.

213. Í umsögn Landverndar, dags. 7. maí 2012, um tillögu að þingsályktun um vernd og orku-nýtingu landsvæða, sem G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf skrifaði undir, er því fagnað að allmörg svæði sem löngu sé tímabært að friðlýsa hafi verið sett í verndarflokk, þar á meðal allt vatnasvið Jökulsár á Fjöllum. Þá er þar hvatt til þess að tryggja verndun alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, þ. m. t. Kreppu og Kverkár. Fréttaskýring á vefsíðu Stundarinnar, 24. mars 2015, undir yfirskriftinni „Stríðsyfirlýsing Orkustofnunar“, varðar tillögur Orkustofnunar um að verkefnisstjórn rammaáætlunar fjallaði aftur um svæði sem áður hefðu verið sett í verndarflokk áætlunarinnar, þar á meðal Jökulsá á Fjöllum. Haft er eftir G-kk-þgf I-kk-þgf að tillagan jafngildi stríðsyfirlýsingu en ekkert er þó haft eftir honum um Jökulsá á Fjöllum sérstaklega eða virkjunarkostina Arnar-dalsvirkjun og Helmingsvirkjun. Á aðalfundi Landverndar 15. september 2015 var sam-þykkt ályktun um aðskora á umhverfis- og auðlindaráðherra að tryggja fjármagn til frið-lýsinga svæða í verndarflokki gildandi virkjana- og verndaráætlunar og bent á að sam-kvæmt lögum bæri stjórnvöldum þegar í stað að hefja undirbúning friðlýsinga í verndarflokki. Í greininni „ Strengjabrúða Landsvirkjunar? “, sem birtist í Fréttablaðinu 16. febrúar 2016, kvað G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf umhverfisráðuneytið fara að kröfum Landsvirkjunar í nýjum drögum að breytingum á starfsreglum verkefnisstjórnar rammaáætlunar sem m. a. vörðuðu svæði sem þegar væru í verndarflokki rammaáætlunar og Alþingi hefði ákveðið að friðlýsa. Þá var á aðalfundi samtakanna 30. apríl 2016 sam-þykkt ályktun um að skora á ráðherra að ljúka nú þegar friðlýsingum svæða í verndar-flokki og aftur var vísað til lagaskyldu þess efnis.

214. Með afgreiðslu Alþingis á þingsályktun nr. 13/141, 14. janúar 2013, hafði verið mörkuð sú stefna að unnið skyldi að undirbúningi og framkvæmd friðlýsingar á verndarsvæðum áætlunar. Samhliða öðlaðist gildi ákvæði 4. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011 sem lagði þá skyldu á stjórnvöld að hefja undirbúning að friðlýsingu svæða sem ástæða þótti til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu samkvæmt verndarflokki áætlunarinnar. Frá og með gildis-töku laga nr. 60/2013, 15. nóvember 2015, var lögbundið samkvæmt 53. gr. laganna að þau svæði skyldu friðlýst gagnvart orkuvinnslu. Sú tjáning G-kk-ef I-kk-ef G-kk-ef sem hér var rakin, auk tilvitnaðra ályktana Landverndar frá þeim tíma sem hann gegndi þar stöðu framkvæmdastjóra, varðaði í flestum tilvikum einkum hvatningu til þess að lokið yrði við friðlýsingarsvæða sem búið var að skipa í verndarflokk verndar-og nýtingaráætlunar og að fjármagn yrði tryggt til þess. Sú afstaða sem þannig var látin í ljós var því almenn og varðaði ákvarðanir sem Alþingi hafði ályktað um og jafnframt lögfest að taka skyldi. Í ljósi þess hve almenn umrædd tjáning var leiðir hún ekki til ályktunar um að ráðherrann hafi vegna hennar verið vanhæfur til meðferðar þess máls sem hér um ræðir.

215. Ummæli í umsögn Landverndar, dags. 7. maí 2012, um tillögu að þingsályktun um áætlun og vernd landsvæða eru sértækari gagnvart þeirri friðlýsingu sem hér er deilt um að því leyti að þar er lýst þeirri afstöðu að tryggja skuli verndun alls vatnasviðs Jökulsár á Fjöllum, þ. m. t. Kreppu og Kverkár. Auk þess var Alþingi á þeim tíma ekki búið að álykta um að friðlýsa skyldi tiltekin svæði á grundvelli verndar- og orkunýtingaráætlunar eða lögfesta að það skyldi gert. Ummælin eru þó almenn að því leyti að þau eru sett fram í samhengi við þá almennu nálgun að vernda skuli vatnasvið vatnsfalla í heild sinni. Að mati dómsins leiða þau því ekki heldur til niðurstöðu um að G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf hafi sem umhverfis- og auðlindaráðherra verið vanhæfur til meðferðar þess máls sem hér er deilt um.

216. Stefnendur hafa einnig byggt á því að hagsmunir Landverndar af niðurstöðu um um-rædda friðlýsingu séu ríkir og G-kk-nf I-kk-nf G-kk-nf hafi af þeirri ástæðu verið vanhæfur til meðferðar umrædds máls. Vísa stefnendur í því sambandi m. a. til 3. mgr. 4. gr. laga nr. 30/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sem mælir fyrir um aðildarhæfi umhverfisverndarsamtaka að málum fyrir nefndinni vegna ákvarðana um umhverfismál, og Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Hagsmunirnir varði grundvallarstefnu samtakanna og afstöðu þeirra og umhverfisráðherra sjálfs til málsins. Þótt fallast megi á með stefnendum að samtökin hafi í vissum skilningi hags-muni af úrlausn málsins, og aðildarhæfi umhverfisverndarsamtaka vegna úrlausnar mála á sviði umhverfisréttar hafi verið viðurkennt í lögum og alþjóðasamningum, verður ekki séð að þeir hagsmunir séu ríkari en almennt þegar um friðlýsingar er að ræða. Að því virtu og í ljósi framangreindrar niðurstöðu um að fyrri tjáning G-kk-ef I-kk-ef G-kk-ef hafi ekki valdið vanhæfi hans til meðferðar umrædds máls verður ekki heldur fallist á að umrædd staða fyrri vinnuveitanda hans, Landverndar, leiði til slíkrar niðurstöðu.

Sérstakt hæfi forstjóra Umhverfisstofnunar

217. Sjónarmið stefnenda um vanhæfi þáverandi forstjóra Umhverfisstofnunar, K-kvk-ef L-kvk-ef Á-kvk-ef, eru byggð á því að hún hafi setið í verkefnisstjórn 2. áfanga ramma-áætlunar og jafnframt komið að undirbúningi friðlýsingarinnar á grundvelli þings-ályktunar innar sem hvíldi á vinnu verkefnisstjórnarinnar. Vísa stefnendur í því sambandi til hinnar matskenndu hæfisreglu 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga og 4. töluliðar sömu málsgreinar. Síðarnefndi töluliðurinn er þess efnis að starfsmaður eða nefndarmaður sé vanhæfur til meðferðar máls ákærustigi ef hann hefur áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi og sama eigi við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að.

218. Að mati dómsins verður aðkomu Umhverfisstofnunar og forstjóra hennar að undirbún-ingi friðlýsingarinnar ekki jafnað til meðferðar máls ákærustigi eða umsjónar- og eftir-litsvalds á æðra stjórnsýslustigi þótt þar hafi m. a. legið til grundvallar skýrsla verkefnis-stjórnar 2. áfanga rammaáætlunar, enda fól vinna verkefnisstjórnarinnar ekki í sér töku stjórnvaldsákvörðunar um þá hagsmuni stefnenda sem hér er deilt um heldur mótun til-lagna sem Alþingi átti síðar eftir að taka afstöðu til. Þá verður starfsmaður ekki vanhæfur af þeirri ástæðu einni að hafa tekið þátt í undirbúningi ákvarðanatöku á vettvangi stjórn-valda. Jafnframt verður að mati dómsins ekki ráðið af gögnum málsinsað forstjórinn hafi í störfum sínum í verkefnisstjórninni tekið afstöðu til málsins á þann hátt að draga megi með réttu í efa óhlutdrægni hennar við undirbúning hinnar umdeildu friðlýsingar. Enn fremur verður ekki séð að hún hafi haft þannig hagsmuni af úrlausn málsins að vanhæfi valdi. Málsástæðum stefnenda sem byggðar eru á ætluðu vanhæfi hennar er því hafnað.

Meintir annmarkar á kynningu ákvörðunar fyrir stefnendum o. fl.

219. Stefnendur hafa teflt því fram sem ógildingarástæðu að málsmeðferð Umhverfis-stofnunar gagnvart þeim samræmist ekki náttúruverndarlögum nr. 60/2013 og kröfum sem leiði af 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar. Vísa stefnendur í því sambandi einkum til samskipta stofnunarinnar við stefnendur að því er varðaði mögu-legan bótarétt vegna friðlýsingarinnar og samspils reglna eldri laga nr. 44/1999 um náttúruvernd og gildandi laga nr. 60/2013. Telja stefnendur að ekki fái staðist að land-eigendum sé ekki gefinn kostur á að koma fram með bótakröfur fyrr en eftir að ákvörðun um friðlýsingu liggi fyrir. Enn fremur telja stefnendur að ekki hafi verið gætt að reglum stjórnsýslulaga við undirbúning og birtingu ákvörðunar um friðlýsingu, t. d. reglum um rannsóknarskyldu og andmælarétt um afstöðu stjórnvalda til bótaskyldu gagnvart stefn-endum og birtingu ákvörðunar.

220. Með bréfum Umhverfisstofnunar til stefnenda, dags. 18. október 2018, var upplýst um að stofnunin ynni að undirbúningi friðlýsinga svæða í verndarflokki rammaáætlunar, sbr. 53. gr. laga nr. 60/2013. Lýst var þeirri forsögu málsins að áformin ættu rætur að rekja til þingsályktunarinnar sem samþykkt var 14. janúar 2013 og að undirbúningur að frið-lýsingu svæðanna í verndarflokki rammaáætlunar væri unninn í samræmi við þá máls-meðferð sem lýst er í lögum nr. 60/2013. Vakin var athygli á 42. gr. laganna um rétt til bóta vegna friðlýsinga, efni lagagreinarinnar var rakið og m. a. tekið fram að landeigendur og aðrir rétthafar sem teldu sig eiga rétt til bóta skyldu bera fram bótakröfu við ráðherra innan þriggja mánaða frá birtingu ákvörðunar um friðlýsingu. Kynntar voru forsendur fyrir afmörkun svæðisins. Bréfunum fylgdi tillaga að friðlýsingu svæðisins og kort þar sem mörk þess voru dregin upp. Veittur var frestur til og með 23. janúar 2019 til að skila athugasemdum.

221. Í 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 kemur fram að hindri friðlýsing fyrirhugaða nýtingu landeiganda eða rétthafa lands á landinu eða geri hana til muna erfiðari, umfram það sem teljast má til almennra takmarkana eignarréttar, skuli landeigandi eða rétthafi lands eiga rétt á bótum fyrir fjárhagslegt tjón sem hann verður fyrir og getur sýnt fram á að sé verulega umfram þær takmarkanir sem finna má í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum. Þá segir í 2. mgr. að landeigendur og aðrir rétthafar sem telja sig eiga rétt tilbóta samkvæmt 1. mgr. skuli bera fram bótakröfu við ráðherra innan þriggja mánaða frá birtingu ákvörðunar um friðlýsingu. Ráðherra geti að beiðni hlutaðeigandi ákveðið að framlengja frestinn. Enn fremur segir í 3. mgr. að ef ekki náist samkomulag um bætur skuli ákveða þær með eignarnámsmati.

222. Í 2. mgr. 39. gr. laganna segir að Umhverfisstofnun skuli gera drög að friðlýsingarskil-málum og leggja fyrir landeigendur og aðra rétthafa lands, viðkomandi sveitarfélög og aðra sem hagsmuna eiga að gæta. Jafnframt skuli kynna landeigendum og öðrum rétt-höfum lands rétt til bóta samkvæmt 42. gr. Frestur til að gera athugasemdir við fyrir-hugaða friðlýsingu skuli vera sex vikur. Stofnunin skuli í kjölfarið vísa málinu til ráð-herra með tillögum að friðlýsingarskilmálum og gera grein fyrir hvort náðst hafi sam-komulag um friðlýsinguna við hlutaðeigandi aðila.

223. Náttúruverndarlög nr. 60/2013 tóku sem fyrr segir gildi 15. nóvember 2015 og giltu því þegar umrædd samskipti Umhverfisstofnunar við stefnendur fóru fram. Með umræddum bréfum, dags. 18. október 2018, kynnti stofnunin áform um friðlýsinguna vandlega fyrir stefnendum, áður en friðlýsingin var ákvörðuð, á þann hátt sem áskilið er í 2. mgr. 39. gr. laganna og upplýsti m. a. um rétt til bóta samkvæmt 42. gr. Skyldan til að kynna landeigendum bótarétt með þeim hætti var nýmæli í lögum nr. 60/2013 þar sem hún var ekki til staðar samkvæmt eldri náttúruverndarlögum nr. 44/1999. Með þessu fengu landeigendur færi á að gera athugasemdir við efni ákvörðunarinnar um friðlýsinguna áður en hún var tekin og hafa uppi bótakröfur, sem þeir og gerðu með bréfi til stofnunarinnar, dags. 21. janúar 2019. Að mati dómsins verður með engu móti séð að þessi þáttur málsmeðferðar Umhverfisstofnunar, sem byggðist á ákvæðum laga nr. 60/2013, hafi farið gegn þeim lögum eða kröfum sem leiða af 72. gr. stjórnarskrárinnar, eins og stefnendur byggja á. Málsástæðum þeirra þar að lútandi er því hafnað.

224. Að baki hinni umdeildu ákvörðun um friðlýsingu lá m. a. viðamikil rannsókn verkefnis-stjórnar 2. áfanga rammaáætlunar og faghópa sem störfuðu á hennar vegum og starf s-hópsins sem skipaður var til að vinna að framgangi átaks í friðlýsingum í samræmi við stjórnarsáttmála þáverandi ríkisstjórnar. Þá var stefnendum með áðurnefndum bréfum, dags. 18. október 2018, gefið færi á að koma andmælum á framfæri vegna hinnar fyrirhuguðu stjórnvaldsákvörðunar, sem þeir gerðu með bréfi, dags. 21. janúar 2019. Að því virtu er hafnað málsástæðum stefnenda þess efnis að ekki hafi verið gætt að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða and-mælarétti stefnenda, sbr. 13. gr. sömu laga. Þá verður það ekki talið varða ógildingu ákvörðunarinnar þótt ekki liggi fyrir að hún hafi sérstaklega verið birt fyrir stefnendum, enda verður að ætla í ljósi málsatvika að öðru leyti að stefnendur hafi fengið vitneskju um hana í framhaldi af því að auglýsing nr. 740/2019 var birt 10. ágúst 2019. Stefnendur settu með bréfi, dags. 20. nóvember sama ár, fram bótakröfu vegna ákvörðunarinnar með vísan til auglýsingarinnar og 42. gr. náttúruverndarlaga og var því augljóslega kunnugt um ákvörðunina þegar þar var komið sögu. Skylda 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga til birtingar ákvörðunar fyrir aðilum máls er ekki fortakslaus heldur kemur þar fram að það skuli gert „nema það sé augljóslega óþarft“.

Umhverfismat verndar- og orkunýtingaráætlunar

225. Þeir annmarkar sem stefnendur telja vera á umhverfismati verndar- og orkunýtingar-áætlunarinnar snúa að skorti á upplýsingagjöf í umhverfismatinu sem hafi m. a. haft í för með sér að stefnendur hafi ekki getað greint að áætlunin varðaði mögulega friðlýsingu stórs hluta lands Brúar ásamt vatnasviði Jökulsár á Fjöllum. Þá hafi skort á að gerð hafi verið grein fyrir öðrum valkostum við áætlunina.

226. Í umræddu umhverfismati, sem gefið var út af iðnaðarráðuneytinu í ágúst 2011, er þess getið með skýrum hætti að verkefnisstjórn 2. áfanga rammaáætlunar hafi lagt til að virkjunarkostunum Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun á vatnasviði Jökulsár á Fjöllum yrði skipað í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunarinnar, svo sem einnig lá fyrir með útgáfu margnefndrar skýrslu verkefnisstjórnarinnar frá júní sama ár. Þá er vísað til þess að faghópar vegna rammaáætlunar hafi að mestu miðað mat á áhrifum vatnsaflsvirkjana við vatnasvið ofan stíflu en meginfarveg neðan hennar. Jafnframt kemur skýrt fram að flokkunin hafi í för með sér að hefja beri undirbúning friðlýsingar viðkomandi svæða. Með gildistöku laga nr. 48/2011, sem Alþingi samþykkti 11. maí 2011, lá jafnframt ljóst fyrir að stefnt yrði að friðlýsingu þeirra landsvæða sem skipað yrði í verndarflokk verndar- og orkunýtingaráætlunar, þótt gildistaka annarra ákvæða en 1.– 3. gr. væri sem fyrr segir bundin við samþykkt tillögu til þingsályktunar um áætlunina. Að þessu virtu er haldlaus sú málsástæða stefnenda að skortur á upplýsingagjöf í umhverfismatinu hafi valdið því að þeir hafi ekki getað greint að áætlunin varðaði mögulega friðlýsingu stórs hluta lands þeirra, enda hlaut þeim að vera ljóst að hugmyndir um virkjunarkostina Arnardalsvirkjun og Helmingsvirkjun sneru að því að þeir yrðu staðsettir þar.

227. Í f-lið 6. gr. laga nr. 105/2006 um mat á umhverfisáhrifum áætlana, sem giltu þegar um-rætt umhverfismat fór fram og stefnendur hafa bent átil stuðnings þessum málsástæðum sínum, var kveðið á um að í umhverfisskýrslu skyldi lýst raunhæfum valkostum við áætlunina. Hvað varðar raunhæfa valkosti og áhrif þeirra kemur fram í umhverfismatinu að þegar setja skuli 66 virkjunarkosti í þrjá flokka sé um mikinn fjölda möguleika að ræða. Ljóst sé að það geti ekki talist raunhæfur valkostur að víkja verulega frá röðun verkefnisstjórnar þegar hún sé byggð á jafn ítarlegri greiningu og raunin sé. Þetta eigi sérstaklega við um þá virkjunarkosti sem séu nálægt hvorum enda í röðun verkefnis-stjórnar. Við miðbik röðunarinnar séu þeir virkjunarkostir þar sem sjónarmið um nýtingu og verndun togist helst á. Til samanburðar við flokkun samkvæmt tillögu að verndar- og orkunýtingaráætlun voru síðan í umhverfismatinu dregnir saman nokkrir helstu virkjunarkostir sem kölluðu á rökstuðning umfram það mat sem fram komí niðurstöðum faghópa. Í ljósi eðlis þess viðfangsefnis sem lá fyrir við umrætt umhverfismat verður ekki fallist á það með stefnendum að þörf hafi verið á að gera frekari grein fyrir öðrum valkostum við þá virkjunarkosti sem hér um ræði rog skipað var í verndarflokk verndar-og orkunýtingaráætlunarinnar enda unnt að fallast á það með stefnda að engin umhverfis -áhrif fylgi flokkun virkjunarkosta í verndarflokk áætlunarinnar.

Niðurstaða um aðalkröfu stefnenda

228. Með vísan til þess sem að framan er rakið verður stefndi sýknaður af aðalkröfu stefnenda um ógildingu hinnar umdeildu ákvörðunar.

Varakrafa stefnenda um viðurkenningu bótaábyrgðar stefnda Mat á mögulegum bótarétti stefnenda samkvæmt 42. gr. náttúruverndarlaga og 72. gr. stjórnarskrárinnar 229. Í 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er mælt fyrir um friðhelgi eignarréttar og það að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almennings-þörf krefji. Þurfi til þess lagafyrirmæli og fullt verð komi fyrir. Þrátt fyrir þá vernd sem eignarréttindum er þannig tryggð hefur réttarframkvæmd verið með þeim hætti að lög-gjafanum hefur verið játað nokkurt svigrúm til að reisa eignarréttindum skorður á grundvelli þeirra valdheimilda sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrárinnar, án þess að til bótaskyldu stofnist. Tilflutningur eignarheimilda frá þeim sem fyrir skerðingunni verður er þó ekki nauðsynlegt skilyrði þess að hún varði bótaskyldu.

230. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. vatnalaga nr. 15/1923 fylgir hverri landareign réttur til umráða og hagnýtingar á því vatni, straumvatni eða stöðuvatni, sem á henni er á þann hátt sem lögin heimila. Þá er í V. kafla laganna mælt fyrir um heimildir landeiganda til notkunar vatnsorku. Fram kemur í 1. mgr. 49. gr. að eiganda sé rétt að nota það vatn sem um landareign hans rennur til að vinna úr því orku að nánar tilgreindum skilyrðum upp-fylltum. Þá segir í 2. mgr. að um leyfi til að virkja vatnsfall fari samkvæmt raforkulögum.

Í 50. gr. vatnalaga er síðan kveðið á um heimildir til framkvæmda, þar á meðal stíflu-gerðar, vegna vatnsorkunota. Ljóst er að umræddur réttur landeiganda til að nýta vatn á landareign sinni til orkuvinnslu nýtur verndar samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnar-skrárinnar, sbr. t. d. dóm Hæstaréttar frá 18. október 2012 í máli nr. 233/2011, en meta þarf atviksbundið hvort takmarkanir á þeim réttindum, byggðar á lögum, leiði til bóta-skyldu.

231. Við mat á því hvort bótaskylda sé til staðar samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar vegna takmarkana á eignarréttindum á grundvelli laga hefur einkum verið litið til eftirtalinna atriða: Í fyrsta lagi hvort stofnað er til nýrra eignarheimilda til handa öðrum aðila en eigandanum, í öðru lagiað hve mörgum skerðingin beinist, þ. e. hvort hún er almenn eða sértæk, í þriðja lagi hver markmiðin eru að baki skerðingunni, svo sem hvort mikilvægir þjóðfélagshags munir búi að baki og í fjórða lagi hversu umfangsmikil skerðingin er fyrir einstaka eigendur.

232. Með þeirri friðlýsingu sem deilt er um var ekki stofnað til nýrra eignarréttinda til handa öðrum en stefnendum. Hún er almenn að því leyti aðhún beinist með sama hætti að þeim sem eru í sömu stöðu hvað varðar eignarhald á landi innan vatnasviðs Jökulsár og vatns-réttindum í ánni. Markmiðin að baki sneru samkvæmt gögnum málsins að verndun umhverfis á vatnasviði árinnar að undangengnu ítarlegu mati á áhrifum virkjunarkosta sem þar komu til skoðunar, sbr. m. a. markmiðsákvæði 1. gr. laga nr. 48/2011 þar sem fram kemur að markmið laganna sé að tryggja að nýting landsvæða þar sem sé að finna virkjunarkosti byggist á langtímasjónarmiðum og heildstæðu hagsmunamati þar sem tekið sé tillit til verndargildis náttúru og menningarsögulegra minja, hagkvæmni og arð-semi ólíkra nýtingarkosta og annarra gilda sem varða þjóðarhag, svo og hagsmuna þeirra sem nýta þessi sömu gæði, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi. Telja verður að þessim arkmið, sem snúa að umhverfisvernd, varði mikilvæga almannahagsmuni. Hvað varðar umfang skerðingar eignarréttinda stefnenda, þá útilokar ráðstöfunin orkurannsóknir og orkuvinnslu fallvatna með uppsett rafafl 10 MW eða meira innan marka verndar-svæðisins en takmarkar ekki eignarréttindi stefnenda þar að öðru leyti. Að þessum atriðum virtum er það mat dómsins að ráðstöfunin leiði ekki sjálfkrafa til bótaskyldu stefnda gagnvart stefnendum á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar heldur ræðst niðurstaða um það af því hvort skilyrði bótaréttar samkvæmt 42. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 séu uppfyllt.

233. Í 42. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 er sem fyrr segir mælt fyrir um rétt til bóta vegna friðlýsinga. Þar kemur fram í 1. mgr. að hindri friðlýsing eða ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 37. gr. (um tímabundna vernd) fyrirhugaða nýtingu landeiganda eða rétthafa lands á landinu eða geri hana til muna erfiðari, umfram það sem teljast má til almennra tak-markana eignarréttar, skuli landeigandi eða rétthafi lands eiga rétt á bótum fyrir fjárhags-legt tjón sem hann verður fyrir og getur sýnt fram á að sé verulega umfram þær takmark-anir sem finna má í sambærilegum friðlýsingum eða ákvörðunum.

234. Í athugasemdum við 42. gr. í frumvarpinu sem varð að lögum nr. 60/2013 kemur fram að bótarétturinn nái einungis til eignarskerðinga sem teljist svo íþyngjandi að jafna megi þeim til eignarnáms en ekki skerðinga sem fella megi undir almennar takmarkanir eignar-réttar. Með almennum takmörkunum eignarréttar sé vísað til heimilda löggjafans til að setja notkun og ráðstöfun eigna skorður vegna almannahagsmuna án þess að þær teljist fela í sér eignarnám í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar. Fyrir slíkar skerðingar þurfi ekki að koma bætur. Bótaréttur samkvæmt 42. gr. nái einungis til fjárhagslegs tjóns sem eigandi eða rétthafi verði fyrir vegna þess að friðlýsing eða ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 37. gr. hindri nýtingu hans á landinu eða geri hana til muna erfiðari. Hér sé vísað til þeirra nota sem höfð séu af landinu þegar ákvörðun um friðlýsingu er tekin. Að því er varðar bótarétt vegna þess að nýting verður landeiganda eða rétthafa mun erfiðari en áður verði að hafa í huga að landeigendur og rétthafar jafnt sem aðrir verði að taka visst tillit til náttúrunnar við nýtingu lands síns. Þær takmarkanir sem í þessu felist teljist almennar takmarkanir eignarréttar. Til þess að bótaskylda stofnist vegna erfiðleika við nýtingu verði að vera um raunverulegt og verulegt óhagræði að ræða umfram það sem ætlast megi til að landeigandi eða rétthafi þoli og lagi sig að. Rétt sé að minna á að orsakatengsl verði að vera milli ákvörðunar um friðlýsingu eða tímabundna vernd samkvæmt 2. mgr. 37. gr. og hins fjárhagslega tjóns til að bótaréttur stofnist samkvæmt 42. gr.

235. Að framan var rakið að friðlýsing sú sem hér um ræðir leiddi af lagaskyldu samkvæmt 4. mgr. 6. gr. laga nr. 48/2011, eftir að verndar- og orkunýtingaráætlun var samþykkt með þingsályktun nr. 13/141, 14. janúar 2013, og síðar einnig 53. gr. laga nr. 60/2013.

Þá segir í 2. mgr. 6. gr. fyrrnefndu laganna að stjórnvöldum sé ekki heimilt að veita leyfi tengd orkurannsóknum eða orkuvinnslu vegna virkjunarkosta sem eru í verndarflokki eða eru á svæðum sem ástæða er talin til að friðlýsa gagnvart orkuvinnslu. Þá séu aðrar orkurannsóknir sem ekki eru leyfisskyldar einnig óheimilar. Enn fremur kemur fram í 1. mgr. 7. gr. laganna að verndar- og nýtingaráætlun sé bindandi við gerð skipulagsáætlana og sveitarstjórnir skuli samræma gildandi svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlanir verndar- og orkunýtingaráætluninni innan fjögurra ára frá samþykkt hennar, sbr. þó 2. mgr. sem kveður á um heimildir til frestunar þess. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. raforkulaga nr. 65/2003 þarf leyfi Orkustofnunar til að reisa og reka raforkuver með uppsettu afli af þeirri stærðargráðu sem hin umdeilda friðlýsing lýtur að. Slíkar framkvæmdir eru einnig háðar framkvæmdaleyfi samkvæmt ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 og bygging-arleyfi samkvæmt 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Samkvæmt 14. gr. skipu-lagslaga og 5. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 er hvorki heimilt að veita byggingarleyfi né framkvæmdaleyfi fyrir slíkum framkvæmdum fyrr en að loknu mati á umhverfisáhrifum. Af framangreindu leiðir að eftir samþykkt þingsályktunar nr. 13/141 gat það vart talist raunhæft að ráðist yrði í að reisa Arnardalsvirkjun eða Helmingsvirkjun eða að yfirhöfuð yrði reist virkjun með uppsett rafafl 10 MW eða meira innan þess svæðis sem síðar var friðlýst. Þannig voru áður en hin umdeilda ákvörðun um friðlýsingu var tekin þegar til staðar slíkar takmarkanir á nýtingu vatnsréttinda stefnenda að þessu leyti að framtíðar-nýting var að mati dómsins hvorki raunhæf né líkleg. Um þessi atriði vísast einnig til hliðsjónar til dóms Landsréttar frá 24. mars 2023 í máli nr. 97/2022. Að mati dómsins teljast slíkar framkvæmdir því ekki hafa verið fyrirhugaðar í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga nr. 60/2013 þegar friðlýsingin kom til.

236. Að því virtu sem að framan var rakið er því hafnað að stefnendur eigi bótarétt á hendur stefnda á grundvelli 42. gr. náttúruverndarlaga nr. 60/2013 vegna friðlýsingarinnar, enda rúmast ráðstöfunin einnig innan þess svigrúms sem stefndi hefur til að takmarkaeignar-réttindistefnenda á n þess að til bótaskyldu stofnist á grundvelli 1. mgr. 72. gr. stjórnar-skrárinnar.

Um bótaábyrgð stefnda á grundvelli sakarreglu 237. Sú málsástæða stefnenda að þeir eigi bótarétt á hendur stefnda á grundvelli sakarreglu skaðabótaréttar er reist á því að annmarkar hafi verið á ákvarðanatöku stefnda um frið-lýsinguna. Að framan var komist að niðurstöðu um að ákvörðun stefnda hefði ekki verið haldin annmörkum sem varði ógildingu hennar. Með vísan til röksemda fyrir þeirri niður-stöðu er því jafnframt hafnað að stefnendur eigi bótarétt á hendur stefnda á þessum grundvelli.

Niðurstaða um varakröfu stefnenda

238. Samkvæmt öllu því sem að framan er rakið verður stefndi sýknaður af varakröfu stefn-enda um viðurkenningu bótaábyrgðar.

Um málskostnað

239. Þrátt fyrir framangreind málsúrslit þykir rétt að aðilar beri hvorir um sig sinn kostnað af málinu, sbr. 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

Þ-kk-nf M-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af dómkröfum stefnenda, S-kk-ef H-kk-ef, Ö-kvk-ef G-kvk-ef H-kvk-ef og Þ-kvk-ef K-kvk-ef H-kvk-ef.

Málskostnaður fellur niður.

Þ-kk-nf M-kk-nf