E-2470/2021

Mál þetta var höfðað 30. apríl 2021 og tekið til dóms 3. maí 2022. Stefnandi er Brimgarðar ehf., Sundagörðum 10, Reykjavík, og stefndi Vegagerðin, Borgartúni 5- 7, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda um eignarnám á eignarhluta stefnanda í 35.049 fermetra landspildu úr landi Esjubergs, landeignanúmer 125668, Kjalarnesi, Reykjavík undir Hringveg milli vegstöðva 19120 og 19980 og eignarnám á eignarhluta stefnanda í 1.573 fermetra spildu úr landi Móa, landeignanúmer 125724, Kjalarnesi, Reykjavík undir hliðarveg á móts við og á milli vegstöðva 19520 og 19630. Þess er krafist að stefnandi fái umráð hins eignarnumda lands að nýju og að stefndi skili því til stefnanda í sama horfi og það var í áður en eignarnám átti sér stað innan þriggja mánaða frá uppkvaðningu dóms í máli þessu að viðlagðri greiðslu dagsekta til stefnanda að fjárhæð 100.000 krónurá dag. Krafist er málskostnaðar úr hendi stefnda.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og krefst þess að stefnandi verði dæmdur til greiðslu málskostnaðar.

Málsatvik

Með þingsályktun á Alþingi, 29. júní 2020, var samþykkt að ráðast í breikkun Hringvegarins um Kjalarnes frá Varmhólum við Kollafjörð í austri að vegamótum við Hvalfjarðarveg í vestri en sú þingsályktun var í samræmi við samgönguáætlun til ársins 2022 sem samþykkt var 2011, en áætlun þessi var byggð á lögum nr. 33/2008 um samgönguáætlun.

Stefnandi á land sem framkvæmdir við hinn breytta veg hafa áhrif á, annars vegar Esjuberg og hins vegar Móa en jarðirnar eru andspænis hvor annarri í aðalatriðum, sitt hvoru meginn við Hringveginn. Að Móum rekur leigutaki jarðarinnar, Matfugl ehf., alifuglabú en aðilar úr hópi hluthafa stefnanda eiga hlutafé þess félags þannig að félögin eru nátengd.

Unnið hafði verið að undirbúningi þessara vegaframkvæmda um nokkura ára skeið áður en síðasta þingsályktunin var samþykkt. Þar á meðal var unnið breytt deiliskipulag á vegum Reykjavíkurborgar vegna þjóðvegarins sem samþykkt var 31. maí 2018 eftir lögbundið ferli. Framkvæmdastjóri Matfugls ehf. bar um það fyrir dómi að hann væri nokkuð viss um að forsvarsmönnum stefnanda hefði borist kynningarbréf í tengslum við breytingarnar á skipulaginu. Óumdeilt er að voru gerðar neinar athugasemdir við deiliskipulagið ásínumtíma.

Stefndi kynnti fyrirhugaðar framkvæmdir fyrir stefnanda með tveimur bréfum 24. apríl 2019 vegna sitthvorrar jarðarinnar og vísaði til þess að kveðið hefði verið á um framkvæmdina í samgönguáætlun 2019 til 2023. Gerð var grein fyrir að ekki lægi fyrir hvort framkvæmdin væri matsskyld í samræmi við lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þess var getið að framkvæmdin væri í samræmi við samþykkt deiliskipulag Reykjavíkurborgar og skylt væri að afla framkvæmdaleyfis. Framkvæmdir myndu hefjast þegar framkvæmdaleyfi Reykjavíkurborgar lægi fyrir og fjárveitingar af hálfu Alþingis. Frá því var sagt að gert væri ráð fyrir nýju vegsvæði úr landi Esjubergs að stærð 35.150 fermetra og 1.724 fermetra úr landi Móa. Því var beint til stefnanda að beina fyrirspurnum og athugasemdum til lögmanns stefnda sem hefði verið falið það hlutverk að semja við landeigendur vegna hinna fyrirhuguðu framkvæmda.

Fyrir liggur að samkvæmt staðfestu deiliskipulagi er gert ráð fyrir hringtorgi á Hringveginum sem og hliðarvegum sem liggja eiga að hringtorginu á landspildunum úrlandi Esjubergs og landi Móa. Af hálfu starfsmanna stefnda, sem gáfu skýrslu fyrir dómi, kom fram að þeir teldu að staðsetningunni hefði ráðið tillit til íbúa Kjalarness sem búa sunnan við Móa, nær Kollafirði. Þ eir þyrftu þannig ekki að fara um lengri veg en að Móum í norðurátt til þess að komast inn á Hringveginn á leið sinni til suðurs í átt að höfuðborgarsvæðinu. Rétt er að geta þess að nefndir starfsmenn komu fyrst að vegalagningunni á Kjalarnesi haustið 2019 og bjuggu því ekki að persónulegri þekkingu á því hvað réði staðsetningu hringtorgsins er deiliskipulagið var staðfest.

Stefnandi brást við framangreindum bréfum með skriflegri athugsemd 3. júní 2019 og gerði grein fyrir því að landeigendur gerðu alvarlegar athugasemdir við legu Vesturlandsvegar eins og stefndi hefði kynnt hann. Lutu athugasemdirnar að því að með breyttum vegum myndi umferð að svínasláturhúsi Stjörnugríss í Saltvík og flutningur alifugla að Sætúni verða mjög nærri alifuglahúsum á Móum. Slíkur flutningur á svínum nálægt alifuglabúum gæti haft alvarlegar afleiðingar í för með sér ef óhapp ætti sér stað. Smit sem gætu borist með svínaflutningum, svo sem vegna Salmonellu og Campylobacter, myndu stofna velferð kjúklinganna í umtalsverða hættu og hafa gífurlega kostnaðarsamar afleiðinga rí för með sér fyrir búreksturinn. Taldi stefnandi eðlilegra að staðsetja hringtorgið 450 til 500 metrum lengra frá Kollafirði. Sú staðsetning þrengdi ekki að neinum húsum enda tún beggja vegna vegarins þar. Með vísan til þessa lagðist stefnandi gegn fyrirhuguðu hringtorgi við Móa og beindi því til stefnda að skoða hvort færa mætti hringtorgið.

Stefndi bar athugasemdir stefnanda undir Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur sem kynnti þá afstöðu 13. september 2019 að hringtorg við Móa myndi ekki hafa í för með sér aukna hættu fyrir starfsemi alifuglabúa í nágrenni þess. Engar sérstakar reglur giltu um fjarlægð milli vega og eldishúsa. Eins yrði brugðist við óhöppum á veginum ef farmur ylti sem gæti haft neikvæð umhverfisáhrif. Við slíka skammtímaviðburði væri oftast hægt að koma í veg fyrir dreifingu mengunar með aðgerðum viðbragðsaðila.

Stefndi sendi stefnanda bréf dagsett 20. september 2019 og kynnti svar Heilbrigðiseftirlitsins og vísaði til þess að hringtorgið væri staðsett í samræmi við nýsamþykkt deiliskipulag Reykjavíkurborgar og vegir væru lagðir í samræmi við skipulag. Þess var getið að við breytingu á deiliskipulaginu hefði landeigendum gefist kostur á að gæta hagsmuna sinna og koma athugasemdum á framfæri.

Stefndi sendi stefnanda bréf 25. febrúar 2020 og greindi frá því að Skipulagsstofnun hefði ákveðið að vegaframkvæmdirnar á Kjalarnesi yrðu háðar umhverfismati en að öðru leyti fól bréfið í sér tilboð til stefnanda um bætur vegna þess lands sem færi undir framkvæmdirnar.

Umhverfisstofnun tók afstöðu til mats á umhverfisáhrifum breikkunar Vesturlandsvegar um Kjalarnes í umsögn sem gefin var út 11. mars 2020. Með smávægilegum athugasemdum taldi stofnunin ekki líklegt að umrædd framkvæmd m yndi hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér.

Heilbrigðiseftirlit Reykavíkurborgar lét í té umsögn 12. mars 2020 vegna mats á umhverfisáhrifum. Laut sú umsögn fyrstog fremst að haugsetningu jarðvegs og frágangi í námum en ekki voru gerðar aðrar athugasemdir við fyrirliggjandi drög að matsskýrslu.

Á vegum stefnda gaf verkfræðistofan Efla út minnisblað dagsett 3. apríl 2020 sem fól í sér útreikninga á áhrifum vindhviða á ökutæki á Kjalarnesi, meðal annars í því hringtorgi sem fyrirhugað var við Móa, en tilefnið var sagt vera áhyggjur íbúa á Tindum sem er næsti bær við Móa af vindstreng frá Esjunni að fyrirhugaðri staðsetningu hringtorgsins. Íbúinn lagði til að torgið yrði fært í norðaustur nær Kollafirði. Niðurstaða útreikninga verkfræðistofunnar varð sú að farartæki sem ækju beinu kaflana að hringtorginu væru útsett fyrir hættulegustu mögulegu vindá hrifum þegar vindur blési úr norðri eða norðnorðaustri. Hættan væri ekki meiri þegar ekið væri um hringtorgið.

Stefnandi sendi Skipulagsstofnun 7. apríl 2020 sömu skriflegu athugasemdir og fram komu í athugasemdum sem sendar voru stefnda 3. júní 2019.

Verkfræðistofan Efla gaf út matsskýrslu er laut að mati á umhverfisáhrifum 5. maí 2020 þarsem meðal annars var gerð grein fyrir framangreindum athugasemdum stefnanda. Í sérstökum dálki við hlið athugasemdanna í skýrslunni voru viðbrögð stefnda rakin. Þar kom fram að stefndi hefði leitað álits Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur á staðsetningu hringtorgsins með tilliti til mögulegrar smithættu og síðan rakið orðrétt svar Heilbrigðiseftirlitsins frá 13. september 2019.

Stefndi sendi stefnanda að nýju bréf 2. júní 2020 og áréttaði tilboð til hansum bætur. Um sumarið voru aðilar í samskiptum er lutu að þessum álitaefnum en fyrir liggja samantektir stefnanda á fundarefnum eins og þau horfðu við honum. Meðal þess sem tekið var til umfjöllunar voru ráðagerðir stefnanda um að afla álits Matvælastofnunar á staðsetningu hringtorgsins. Fyrir liggur að framkvæmdastjóri Matfugls ehf. sendi yfirdýralækni slíkt erindi á þessum tíma.

Skipulagsstofnun gaf út álit 23. júní 2020 á mati á umhverfisáhrifum sem stefndi hafði látið framkvæma vegna vegaframkvæmdanna á Kjalarnesi. Stofnunin gerði ekki athugasemdirvið framkvæmdina er lutu að smitvörnum.

Reykjavíkurborg gaf út framkvæmdaleyfi til stefnda 1. september 2020 fyrir breikkun á vegakafla frá Varmhólum að Vallá en á þeim kafla eru meðal annarra jarðir stefnanda.

Í orðsendingu sem stefndi sendi forsvarsmönnum stefnanda og Matfugls ehf. 4. september 2020 var þess getið að engar athugasemdir hefðu borist frá Matvælastofnun sem boðað hefði verið af hálfu stefnanda að yrði aflað. Á hinn bóginn var greint frá því að fulltrúi stefnda hefði rætt við sérgreinadýralækni á sviði heilbrigðis og velferðar fugla sem hefði lítið viljað tjá sig þar sem ekki væri neinum reglum til að dreifa. Hún hefði þó getið þess að vindáttir skiptu meira máli en fjarlægðir hvað smithættu varðaði. Í því samhengi var tekið fram að stefndi hefði í huga að setja upp skjólbelti sem mögulegt væri að myndi minnka slíka smithættu. Tekið var fram að núverandi vegur væri í um 200 metra fjarlægð frá þjóðveginum en sú fjarlægð yrði 170 metrar að framkvæmdum afstöðnum og að nefnt hefði verið af hálfu stefnanda að byggja alifuglahús nær núverandi vegi. Því væri sá einn kostur fyrirliggjandi að leggja veginn í samræmi við gildandi deiliskipulag og skorað á stefnanda að ganga til samninga á grundvelli fyrirliggjandi tilboðs. Ella yrði að undirbúa að taka landið eignarnámi. Við málflutning upplýstist að mælingar stefnda á þessum fjarlægðum byggðust á misskilningi þar sem eitt alifuglahús stefnanda stendur stakstætt um það bil 50 - 60 metrum nær veginum en hin eldis húsin fimm sem standa samhliða hvert öðru. Breytast tilvitnaðar fjarlægðir sem því nemur gagnvart þessu staka húsi.

Framkvæmdastjóra Matfugls ehf. bárust svör 11. september 2020 við spurningum sem hann beindi til yfirdýralæknis Matvælastofnunar. Svarið var sent með tölvupósti af löglærðum fulltrúa yfirdýralæknis sem kvaðst hafa verið beðinn um að svara framkvæmdastjóranum. Spurningar voru felldar inn í orðsendingu fulltrúans. Fram kom af hans hálfu fyrir dómi að svar sem lyti að faglegum atriðum væri byggt á munnlegri umsögn sérgreinadýralæknis vegna alifugla.

Fyrsta spurningin laut að því hvort viðtakanda orðsendingarinnar þætti eðlilegt að Matvælastofnun væri á lista Skipulagsstofnunar yfir umsagnaraðila þegar vegaframkvæmd ætti sér stað nærri landbúnaðarstarfsemi, sérstaklega alifugla- og svínabúskap. Því var svarað að ekki væri sérstök ástæða til slíks að meginreglu til þar sem fátítt væri að vegaframkvæmdir væru þess eðlis að Matvælastofnun ætti erindi við undirbúning þeirra og atvik sem tengja mætti staðsetningu vegamannvirkja væru sjaldgæf á málefnasviði stofnunarinnar. Smitvarnir við frumframleiðslu matvæla væru á ábyrgð hvers frumframleiðanda. Að auki var fjallað nánar um smitvarnir á býlum og hvernig leita mætti til Matvælastofnunar um ráðgjöf og faglegt mat á áhrifum framkvæmda á smitvarnir og heilbrigði dýra.

Sérgreinadýralæknir Matvælastofnunar kom einnig fyrir dóm og bar um að vera vel kunnug aðstæðum á alifuglabúi Matfugls ehf. að Móum. Hún rakti almenn sjónarmið er lutu að sérgrein hennar og gat þess að það væri hlutverk Matvælastofnunar að huga að heilbrigði fuglanna sem slíkra og aðstæðum þeirra inni í eldishúsunum. Það væri ekki í þeirra hlutverki að taka út smitvarnir utandyra í nánasta umhverfi. Það væri verkefni Heilbrigðisnefndar viðkomandi sveitarfélags að annast um þaðen þessir aðilar hefðu oft samráð sín á milli þegar tilefni væri til.

Í áðurnefndri orðsendingu var vikið að því hvort viðtakandi orðsendingarinnar teldi legu hringtorgs geta haft í för með sér aukna smithættu á salmonellu á alifuglabúinu á Móum með sérstakri tilvísun til aksturs með svín á leið til slátrunar í sláturhúsið í Salt víkum hringtorgið og að 70% svína sem slátrað væri á Íslandi væri slátrað þar. Því var svarað að vegaframkvæmdir nær hefði í för með sér meiri smithættu en vegaframkvæmdir fjær. Það væri mat Matvælastofnunar að vegamannvirki með miklum flutningi búfjár ætti að vera sem fjærst stöðum þar sem búfé væri haldið eins og aðrar aðstæður leyfi. Hver sú áhætta væri og hvort hún v æri þess eðlis að einhverju nemi fari eftir öðrum aðstæðum á viðkomandi stað. Tekið var fram að helsta smitleið salmonellu værimeð hýsli eða saur, mun minni hætta sé á smiti í lofti þó einhver hætta væri til staðar. Matvælastofnun væri í þessu tilviki frekar að horfa til dæmis til veirusjúkdóma í alifuglum sem geti borist með lofti vegna flutnings alifugla um nýja hringtorgið. Fram kom fyrir dómi að Sérgreinadýralækni stofnunarinnar væri ekki kunnugt um umferð svína um þjóðveginn eða umfang slátrunar svína í tilgreindu sláturhúsi.

Innt var að lokum eftir því að ef smithættan ykist hvort hún myndi verða minni ef hringtorgið yrði fært 100 til 500 metra nær sláturhúsinu í Saltvík. Því var svarað játandi, að vegalengd vegamannvirkja frá matvælaframleiðslu væri breyta sem gæti skipt máli þegar smitálag væri metið.

Stefnandi tilkynnti stefnda bréflega 28. september 2020 að hann hefði tekið ákvörðun um að beita öllum tiltækum úrræðum til að gæta réttar síns fyrir stjórnvöldum og eftir atvikum dómstólum yrði niðurstaða stefnda sú að standa að framkvæmdum við vegagerðina og gerð hringtorgsins samkvæmt gildandi skipulagi.

Stefndi brást við bréfi stefnanda 7. október 2020, þar sem veitt voru andsvör við málatilbúnaði stefnanda og brugðist við orðsendingu fulltrúa yfirdýralæknis Matvælastofnunar. Þá var kynnt að verkið væri að mestu fullhannað í samræmi við gildandi skipulag, búið væri að bjóða það út og semja við verktaka sem þegar hefði hafist handa. Því yrði hringtorgið ekki fært þar sem engar forsendur eða heimildir væru til þess auk mikils kostnaðar sem af því myndi hljótast. Skorað var á stefnanda aðganga til samninga við stefnda og veita framkvæmdaleyfi sem allra fyrst. Því var lýst yfir að stefndi væri tilbúinn til samstarfs við stefnanda um mögulegar mótvægisaðgerðir, svo sem með gerð skjólbeltis eða hljóðma n ar.

Fulltrúar stefnanda og stefnda hittust á fundi 21. október 2020 þar sem stefndi kynnti tillögu um svokallaða hægri beygju lausn, sem verkfræðistofa hafði útfært. Í henni fel stað umferð að sláturhúsinu í Saltvík, sem kæmi úr norðri, færi beint út af Hringvegi numinn á afleggjara að sláturhúsinu í stað þess að fara út af hringtorginu við Móa og aka eftir hliðarvegi þaðan að afleggjaranum að Saltvík. Meirihluti þeirra svína sem leidd eru til slátrunar í Saltvík, allt að 75% svínanna, munu koma úr þeirri áttinni eftir því sem fram kom fyrir dómi. Hugmynd stefnda var að ef hann legði í þetta aukaverk með auknum kostnaði myndi stefnandi leggja land undir hringtorgið án sérstaks endurgjalds. Í orðsendingu sem send var stefnanda sama dag var innt eftir því hvort þessi framsetning á álitaefninu fæli í sér sameiginlegan skilning aðila. Svar var sent 23. október 2020 af hálfu stefnanda þar sem tekið var fram að ekki væri sameiginlegur skilningur um annað en að stefnandi gæti væntanlega með semingi fallist á þessa lausn á akstursleið að sláturhúsinu en þá að því tilskyldu að samkomulag yrði um öll atriði. Þar á meðal það verð sem stefnandi myndi fá fyrir landið sem væri að hans mati verðmætt byggingarland í Reykjavík. Aðilar skiptust á frekari orðsendingum á næstu dögum sem ekki leiddu til lausna auk fyrirspurna sem stefnandi sendi stefnda með bréfi dagsettu 18. nóvember 2020.

Þann sama dag,18. nóvember 2020, var stefnanda ritað bréf af hálfu stefnda og boðaðeignarnámspildna úr landi Esjubergs og Móa vegna framkvæmdanna við Hringveg um Kjalarnes.

Enn skipust aðilar á orðsendingum 10. desember 2020 til 1. febrúar 2021 og funduðu þar sem freistað var að leysa úr ágreiningi aðila með sátt, einkum með því að útbúa áðurnefnda hægri beygju að sláturhúsinu í Saltvík af Hringveginum en fram kom af hálfu stefnda að fallið hefði verið frá þeirri hugmynd að stefnandi myndi taka þátt í kostnaði við gerð nefndrar beygju. Tilraunir þessar urðu árangurslausar.

Með formlegu bréfi stefnda, dagsettu 10. febrúar 2021, var stefnanda tilkynnt um eignarnám vegna framkvæmda við Hringveg um Kjalarnes á spildum úr landi Esjubergs og Móa. Degi síðar, 11. febrúar 2021, beindi stefndi erindi til matsnefndar eignarnámsbóta sem fól í sér matsbeiðni. Þess var óskað að metnar yrðu bætur vegna framkvæmda í tengslum við vegagerð um Kjalarnes er lytu að fyrirhuguðu vegstæði Hringvegarins um land Esjubergs og vegstæðis hliðarvega í landi Esjubergs og Móa. Báðir aðilar komu sjónarmiðum sínum á framfæri við matsnefndina á meðan á málsmeðferð nefndarinnar stóð.

Með úrskurði 8. mars 2021 kvað matsnefnd eignarnámsbóta upp úrskurð og heimilaði stefnda umráðatöku spildna úr landi Esjubergs og Móa.

Matsnefnd eignarnámsbóta kvað síðan upp úrskurð 21. desember 2021 um fjárhæð eignarnámsbóta og málskostnað til stefnanda.

Við aðalmeðferð málsins komu eftirtaldir aðila fyrir dóm sem vitni: A-kvk-nf E-kvk-nf J-kvk-nf, B-x-x B-x-x, G-kk-nf S-kk-nf, R-kvk-nf Á-kvk-nf, S-kk-nf N-kk-nf, S-kk-nf V-kk-nf J-kk-nf T-kk-nf J-kk-nf.

Málsástæður stefnanda

Stefnandi vísar til þess að eignarrétturinn sé friðhelgur og verði ekki skertur nema almenningsþörf krefji sbr. 72. gr. stjórnarskrár Lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944 og 1. gr. 1. samningsviðauka við mannréttindasáttmála Evrópu sem lögfestur væri á Íslandi, sbr. lög nr. 62/1994. Eignarnám sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda um. Í 10. gr. sé lögfest rannsóknarreglan sem sé ein mikil vægasta öryggisregla stjórnsýsluréttarins. Þessa reglu hafi stefndi ekki uppfyllt áður en hann tók ákvörðun um eignarnám á landi stefnanda þar sem hann brást ekki við ítrekuðum ábendingum stefnanda um að fara þyrfti fram mat á aukinni smithættu sem framkvæmdir stefnda hefðu í för með sér áður en ákvörðun um eignarnám yrði tekin. Þessi annmarki eigi að leiða til ógildingar þeirrar ákvörðunar.

Slík fullnægjandi rannsókn sé ein af forsendum þess að eignarnám standist í eignarréttarlegu tilliti, ella væri ekki unnt að slá því föstu að nauðsyn og þar með almenningsþörf liggi fyrir. Þar sem á það skorti hjá stefnda séu ekki forsendur til eignarnáms þar sem fullnægjandi upplýsinga hefði ekki aflað áður en ákvörðun var tekin þannig að eignarnámið fa rií berhögg við 72. stjórnarskrárinnar.

Stefndi hafi einnig brugðist rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga með því að kanna ekki þann valkost að færa hringtorgið nokkur hundruð metra í norðvestur til að draga úr hugsanlegri smithættu við alifuglabúið. Sá kostur hafi ekki verið kannaður til hlítar áður en ákvörðun um eignarnám hafi verið tekin. Stefnandi hafi ítrekað óskað eftir því að hringtorgið yrði fært, sem hefði náð því markmiði framkvæmdar stefnda sem að væri stefnt, en væri til muna minna íþyngjandi fyrir stefnanda. Engin fullnægjandi svör hefðu verið veitt í þessu tilliti en stefnandi hafi margítrekað athugasemdir sínar gagnvart stefnda.

Þá byggi stefnandi á því að ákvörðunin um eignarnámið sé ógildanleg vegna alvarlegs ágalla á málsmeðferðinni í aðdraganda ákvörðunarinnar. Í fyrsta lagi hafi stefndi ekki leitað álits hjá Matvælastofnun sem hafi verið bær að lögum til að meta smithættu vegna staðsetningar hringtorgsins vegna matvælaframleiðslu í samræmi við lög nr. 30/2018 um Matvælastofnun, sbr. a og c-liði 1. mgr. 2. gr. laganna. Þess í stað hafi stefndi leitað eftir afstöðu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar sem ekki sé bært að lögum til að meta hvort vegaframkvæmdir geti falið í sér aukna smithættu við matvælaframleiðslu eins og kjúklingarækt. Í öðru lagi hafi málsmeðferð stefnda og Skipulagsstofnunar vegna umhverfismats verið gölluð þar sem stofnunin leitaði ekki álits Matvælastofnunar að framkomnum athugasemdum stefnanda við frummatsskýrslu, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fram komi í lögskýringargögnum með ákvæðinu að leita skuli til fagstofnana á viðkomandi sviði sem varði málið hverju sinni. Um sé að ræða svokallaða r öryggisreglur í skilningi stjórnsýsluréttarins. Matvælastofnun sé að lögum fengið það hlutverk að fara með þetta hlutverk meðal annarra, að gæta að sóttvörnum og veita öðrum stjórnvöldum ráðgjöf og umsagnir um mál á starfssviði stofnunarinnar. Hvorki stefndi né Skipulagsstofnun hafi brugðist við athugasemdum er lutu að því að einungis hafi verið haft samráð við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkurborgar en ekki Matvælastofnun sem hefði verið réttur umsagnaraðili. Brot á öryggisreglu geti leitt til ógildingar stjórnvaldsákvörðunar sérstaklega ef um slíkt brot er að ræða sem leiði til efnislega rangrar niðurstöðu.

Stefnandi telji slíkt brot liggja fyrir á lögum nr. 106/2000 þar sem ekki hafi verið leitað umsagnar þess stjórnvalds sem væri bært að lögum til að meta smithættu í alifuglarækt og vera öðrum stjórnvöldum til ráðgjafar í þeim efnum.

Að mati stefnanda beri að leggja sönnunarbyrðina á stefnda og Skipulagsstofnun um það hvort sá annmarki að lei ta ekki eftir umsögn Matvælastofnunar hafi ekki haft áhrif á efni ákvörðunar um staðsetningu hringtorgsins og þar af leiðandi efni hinnar umþrættu ákvörðunar. Engar afsökunarástæður liggi fyrir sem gætu leyst stefnda undan ábyrgð þar sem að stefnandi hafi margbent á að leita þyrfti álits Matvælastofnunar vegna staðsetningar hringtorgsins en þrátt fyrir þessar ábendingar leituðu hvorki stefndi eða Skipulagsstofnun eftir umsögn.

Þá byggi stefnandi einnig á að ákvörðun um eignarnám sé jafnframt ógildanleg vegna brota á meðalhófsreglu sem sé lögfest í 12. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt því ákvæði eigi stjórnvald einungis að taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Í því felist að stjórnvald sem hefur val um leiðir að markmiði skuli velja það úrræði sem vægast er. Færsla hringtorgsins í norðvestur hefði rúmast innan gildandi deiliskipulags eða krafist óverulegrar breytingar á því í skilningi 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 en í slíkum tilvikum sé unnt að láta við það sitja að framkvæma grenndarkynningu.

Þegar ráðist hafi verið í gera nýtt deiliskipulag vegna áforma stefnda um að breyta Vesturlandsveginum í samræmi við það sem fram komi í skipulags- og matslýsingu frá 3. apríl 2017 hefði ekkert verið því til fyrirstöðu að hafa hringtorgið nokkur hundruð metra lengra í norðvestur eins og stefnandi hafi ítrekað kallað eftir. Raunar hefði það verið hin rökrétta staðsetning hringtorgsins. Þ á sé ekkert í aðalskipulagi Reykjavíkurborgar sem girði fyrir að það yrði fært. Stefndi geti ekki skýlt sér á bak við að deiliskipulagið hafi verið samþykkt og því útilokað að færa torgið enda hefði stefndi getað óskað eftir því að gerð yrði óveruleg breyting á deiliskipulaginu ef talið væri að færslan rúmaðist ekki innan gildandi deiliskipulags. Slík færsla hefði ekki raskað framkvæmd stefnda eða haft verulega breytingu í för með sér fyrir tvöföldun Vesturlandsvegar.

Málsástæður stefnda

Stefndi byggir sýknukröfu sína á því að breikkun Hringvegar um Kjalarnes sé í samræmi vilja Alþingis samkvæmt þingsályktun um samgönguáætlun fyrir árin 2020- 2024 og samgönguáætlun 2020- 2034. Þá sé framkvæmdin í samræmi við deiliskipulag Reyjavíkurborgar, sbr. 1. og 2. mgr. 28. gr. vegalaga nr. 80/2007. Heimild sína til eignarnáms styðji stefndi við 1. mgr. 37. gr. vegalaga og telurað skilyrði 1. mgr. 72 gr. stjórnarskrárinnar séu uppfyllt, þarm eð talið skilyrði um almenningsþörf.

Framkvæmdin hafi sætt mati á umhverfisáhrifum í samræmi við lög þar um. Í áliti Skipulagsstofnunar um matið komi fram að stofnunin hafi farið yfir matsskýrslu stefnda í samræmi við 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og 26. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum. Stofnunin telji að matsskýrslan uppfylli skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og að umhverfisáhrifunum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt. Að mati stefnda vegur álit stofnunarinnar þungt þegar lagt sé mat á hvort matsskýrslan hafi uppfyllt skilyrði laganna um mat á umhverfisáhrifum. Stefndi byggir á að allt ferlið hafi verið í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum og að stefnanda hafi ekki tekist að sýna fram á að matsferlið hafi verið í andstöðu við þau lög. Þá byggi stefndi á því að vegurinn sé lagður í samræmi við deiliskipulag Reykjavíkurborgar sem sé á forræði sveitarfélagsins. Stefnanda hafi gefist kostur á að gera athugasemdir við kynningu á deiliskipulaginu, sbr. 1. mgr. 41. gr. skipulagslaga, sbr. 2. mgr. 31. gr. sömu laga. Fyrir liggi að stefnandi gerði engar athugasemdir við deiliskipulagið við þetta tækifæri sem hefði verið hinn rétti vettvangur til athugasemda af hans hálfu. Stefnandi verði að bera hallan naf því tómlæti sínu.

Stefndi telji fráleitt að halda því fram að hann hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína við meðferð málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Alkunna sé að undirbúningur framkvæmda í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum sé sá vandaðasti sem þekkist. Íþví ferli sé „velt við hverjum steini“. Fram komi í matsskýrslu að stefndi leitaði til Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur vegna athugasemda stefnanda. Gerð sé grein fyrir athugasemdum stefnanda og svörum heilbrigðiseftirlitsins í matsskýrslu. Í þeim svörum komi fram að eftirlitið hafi metið það svo að gerð hringtorgsins hefðiekki í för með sér aukna hættu fyrir starfsemi alifuglabúa í nágrenni þess. Síðan segi orðrétt í umsögninni:„Sérstakar reglur gilda um fjarlægð milli eldishúsa vegna langtíma smitvarna en sérstakar fjarlægðarkröfur eru ekki settar vegna nálægðar við vegi. Eins yrði brugðist við óhöppum á veginum eins og áður, ef ylti farmur sem gæti haft neikvæð umhverfisáhrif. Við slíka skammtímaatburði er oftast unnt að koma í veg fyrir dreifingu mengunar með aðgerðum viðbragðsaðila. Hringtorg ætti að draga úr hraða umferðar og auðvelda til og frá keyrslu inn á Vesturlandsveg“.

Þessi umsögn heilbrigðiseftirlitsins byggi á málefnalegum sjónarmiðum. Samkvæmt 5. mgr. 3. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir taki heilbrigðiseftirlit til hollustuhátta og mengunarvarna. Samkvæmt 42. gr. laganna beri að leita álits heilbrigðisnefnda um hvers konar ráðstafanir vegna framkvæmda sem lögin taka til. Því hafi verið eðlilegt að leita umsagnar heilbrigðiseftirlitsins í matsferlinu.

Skipulagsstofnun hafi metið það svo að matsskýrslan, með þessari umsögn heilbrigðiseftirlitsins, hefði uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum og hafi því ekki talið ástæðu til að gera frekari rannsóknir vegna meintrar aukinnar smithættu þar sem svör heilbrigðiseftirlitsins hefðu verið fullnægjandi. Með þessari skýrslu hafi umhverfisáhrif framkvæmdanna verið leidd í ljós áður en leyfi varveitt til framkvæmda við Hringveginn um Kjalarnes. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á að matsferlið væri ekki í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum eigi Skipulagsstofnun að leita umsagnar leyfisveitanda og annarra aðila eftir því sem við á. Í greinargerð með frumvarpi að lögunum komi fram að nauðsynlegt sé að stofnunin hafi nokkurt svigrúm til að ákveða til hverra hún leitar. Stofnunin óskaði meðal annars umsagnar Umhverfisstofnunar og Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um frummatsskýrsluna vegna mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Stefndi byggi á því að val Skipulagsstofnunar á umsagnaraðilum hafi uppfyllt skilyrði laga og byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Skipulagsstofnun hafi því ekki verið skylt að leita umsagnar Matvælastofnunar eins og stefnandi haldi fram. Því fari enda víðsfjarri að svör Matvælastofnunar séu afdráttarlaus um aukna smithættu vegna breikkunar vegarins.

S vör stofnunarinnar séu almenn og gefi síður en svo til kynna að hún leggist gegn fyrirhugaðri staðsetningu hringtorgsins eða að fram hafi farið heildstætt mat á áhrifum hringtorgsins með tilliti til aukinnar smithættu eða hvort áhætta sé svo lítil að hún breyti litlu við það mat. Í þessu sambandi minni stefndi á að hann hafi, án lagaskyldu, boðið stefnanda að koma til móts við sjónarmið hans með mótvægisaðgerðum í formi skjólbelta eða mana við hringtorgið til að minnka vindálag á svæðinu sem sé verulegt. Þá hafi hann boðist til að kosta umrædda hægri beygju vestan við hringtorgið út af Hringveginum til að minnka umferð svína um það. Stefnandi hafi hafnað því boði og haldið sig við kröfu um að hringtorgið yrði fært.

Stefndi byggi á þvíað með fyrirhuguðu hringtorgi færist umferð aðeins 26 metrum nær kjúklingabúinu að Móum en hún var fyrir framkvæmdir, en að teknu tilliti til upplýsinga sem fram komu við aðalmeðferð málsins var fjarlægðin frá umferð um það bil rétt tæpir 13 9 metrar frá því staka alifuglahúsi sem næst er veginum en eftir framkvæmdir 10 3 metrar. Á því séb yggt þetta sé óveruleg breyting sem ekki er líkleg til að hafa áhrif á smithættu, að ekki sé talað um ef farið væri í þær mótvægisaðgerðir sem stefndi hafi boðið stefnanda. Hringtorgið hafi einnig þau áhrif að umferð verður hægari og hætta á alvarlegum umferðarslysum því minni. Stefndi minnir á í þessu sambandi að sláturhús eru víða við Hringveginn svo sem á Selfossi, Hellu, Hvolsvelli og Blönduósi.

Jafnvel þótt talið yrðiað stefndi hefði brotið rannsóknarreglu við meðferð málsins sé á því byggt að það ætti ekki að leiða til ógildingar á ákvörðun hans um eignarnám. Meintur annmarki hefði ekki haft áhrif á þá ákvörðun. Engu hefði þannig breytt fyrir niðurstöðu málsins þótt leitað hefði verið umsagnar Matvælastofnunar.

Á því sé byggt að stjórnsýsla stefnda hafi verið í fullu samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Það liggi í eðli vegalagninga að gengið sé á eignarrétt manna og að löggjafinn geri ráð fyrir því til að tryggja góðar samgöngur. Gerð hringtorgsins, hvar sem það væri, kalli ávallt á kaup á landi eða ákvörðun um eignarnám ef samningar taka stekki milli stefnda og viðkomandi landeiganda. Stefnandi vísi til þess að stefndi hafði haft val um aðrar leiðir, að hafa hringtorgið fjær húsum stefnanda, en í slíku tilviki yrði gengið á eignarréttindi annarra. Margoft hafi komið fram að framkvæmdin sætti mati á umhverfisáhrifum og Skipulagsstofnun hafi gefið út það álit að matsskýrsla uppfyllti skilyrði laga og reglugerða um mat á umhverfisáhrifum. Ekkert liggi fyrir í málinu um aukna smithættu vegna nýs hringtorgs. Tölvupóstur starfsmanns Matvælastofnunar og framburður starfsmanna stofnunarinnar fyrir dómi, sem stefnandi byggi mál sitt einkum á breyti engu um það. Stefnandi gerði heldur ekki athugasemdir við nýtt deiliskipulag svo sem honum hefði verið í lófa lagið og verði að bera hallann af því. Þá gerði stefndi það sem hann gat til að koma til móts við sjónarmið stefnanda með því að bjóðast til að setja upp skjólbelti eða manir til að minnka líkur á smiti og bauðst til að kosta svokallaða hægri beygju sem hefði stórminnkað umferð slátursvína um hringtorgið. Í engu hafi verið út af brugðið hvað meðalhófsreglu snertir.

Stefndi byggi á að færsla hringtorgsins hefði ekki rúmast innan gildandi deiliskipulags, breytingar væru ekki svo óverulegar að grenndarkynning dygði tileins og stefnandi hafi byggt á í málinu. Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga ber við matá því hvort breyting á deiliskipulagi teljist óveruleg taka mið af því að hve miklu leyti tillagan víki frá notkun, nýtingarhlutfalli, útliti og formi viðkomandi svæðis. Stefndi telur engan vafa vera á því að breytingin á deiliskipulaginu hefði talist veruleg í skilningi laga og því kallað á málsmeðferð eins og um nýtt deiliskipulag hefði verið að ræða, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna. T aka hefði þurft upp sammninga við eigendur nærliggjandi jarða og kynna breytingarnar í samræmi við lög. Þá hefði þurft að ge ra samninga um kaup á nýju landi undir hringtorgið, breyta hönnunargögnum verulega, semja við verktaka upp á nýtt og fleira. Allt hefði þetta tafið verkið og stóraukið kostnað.

Af framangreindu leiði að sýkna verði stefnda af öllum kröfum stefnanda, þar með talið af kröfu stefnanda um að hann fái umráð landsins að nýju. Matsnefnd eignarnámsbóta hafi fallist á kröfu stefnda um umráð landsins með úrskurði í máli nr. 4/2021.

Niðurstaða

Í máli þessu deila aðilar um hvort fella eigi úr gildi eignarnám stefnda á landi úr jörðunum Esjubergi og Móum á Kjalarnesi vegna hringtorgs og aðliggjandi hliðarvega sem verið er að koma fyrir á hinum eignarnumdu spildum. Vegagerð þessi er framkvæmd í samræmi við deiliskipulag Kjalarness sem samþykkt var 31. maí 2018 eftir lögbundið kynningarferli og á grundvelli framkvæmdaleyfis Reykjavíkurborgar sem gefið var út 1. september 2020 í samræmi við 11. gr. reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi og með vísan til 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar, enda hafði farið fram mat á umhverfisáhrifum vegaframkvæmdanna sem Skipulagsstofnun staðfesti 23. júní 2020.

Það mat fór fram á grundvelli þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum en þau lög féllu úr gildi 1. september 2021, sbr. 37. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Málsatvik áttu sér stað í gildistíð eldri laganna.

Stefnandi byggir málsókn sína fyrst og fremst á því að stefndi hafi látið undir höfuð leggjast að gæta að stjórnsýslureglum við ákvörðun sína um eignarnám og þá sérstaklega hvað varðar rannsóknarreglu og reglu um meðalhóf, sbr. 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga.

Réttilega er á því byggt af hans hálfu að túlkun þessara reglna verður að skoða með hliðsjón af því að eignarnám, eins og það sem stefndi beitti á grundvelli 37. gr. vegalaga, felur í sér skerðingu á stjórnarskrárvörðum eignarréttindum stefnanda, sbr. 72. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands. Stefnandi byggir á að alvarlegir gallar hafi verið á málsmeðferð stefnda með hliðsjón af tilvitnuðum stjórnsýslureglum í aðdraganda ákvö rðunarum eignarnám, sem teknar hafi verið samhliða um spildur úr báðum jörðum stefnanda. Þessir ágallar eigi aðleiða til ógildingar ákvörðunarinnar.

Rannsóknarregla stjórnsýsluréttar

Hvað rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar varðar byggir stefnandi á að stefndi hafi látið undir höfuð leggjast að rannsaka með fullnægjandi hætti ábendingar hans um smithættu sem nálægð hringtorgsins við alifuglarækt á Móum hefði í för með sér. Einkum vegna flutninga svína til slátrunar í sláturhúsi sem starfrækt er í Saltvík á Kjalarnesi. Þá flutninga telur stefnandi, eftir því sem fram kemur í málatilbúnaði hans, helst geta haft hættu í för með sér vegna mögulegra umferðarslysa í hringtorginu og eins vegna mengunar sem geti borist inn í alifuglahúsin vegna seyru sem leki úr gripaflutningabílum á þjóðveginn í hringtorginu þaðan sem hún geti borist með öðrum farartækjum að alifuglahúsunum og þaðan inn í þau. Eins var nefnt að þau gætu borist með loftmengun. Stefnandi byggir á því að stefnda hafi borið að leita umsagnar Matvælastofnunar er framkvæmdin hafi verið afráðin og þegar mat á umhverfisáhrifum fór fram. Vegna starfsemi stefnanda hafi það verið nauðsynlegt og þá sérstaklega vegna athugasemda hans. Það að gera það ekki hafi falið í sér svo alvarlega ágalla að leiði til ógildingar ákvörðunar stefnda um eignarnám.

Fram kemur í skýrsluum mat á umhverfisáhrifum, sem unnin var að tilhlutan stefnda, að meðal annarra hafi Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur og Umhverfisstofnun veitt umsagnir við gerð skýrslunnar og er gerð grein fyrir athugasemdum þessara aðila í skýrslunni.

Í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er markmið laganna meðal annars skilgreint í 1. gr. þannig aðbúa landsmönnum heilnæm lífsskilyrði og vernda þau gildi sem felast í heilnæmu og ómenguðu umhverfi. Samkvæmt lögunum taka þau til hvers konar starfsemi og framkvæmda hér á landi, sbr. 2. gr. þeirra og í 3. gr. laganna er það tilgreint að heilbrigðisnefndir sveitarfélags eða Umhverfisstofnun séu eftirlitsaðilar við framkvæmd laganna. Hlutverk heilbrigðisnefnda er nánar skilgreint í 47. gr. L aganna. og í 49. gr. er kveðið á um að heilbrigðisnefndir ráði heilbrigðisfulltrúa til að annast eftirlit með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falli. Lögbundið er síðan samkvæmt 42. gr. laganna að meðal annarra skuli ríkisstofnanir leita álits vegna hvers konar ráðstafana vegna framkvæmda sem lögin nái til. Í reglugerð nr. 550/2018, sem sett er með stoð í lögunum er markmið reglugerðarinnar skilgreint í samræmi við markmið laganna og þess síðan getið í 4. gr. að þessir tveir aðilar, Umhverfisstofnun og heilbrigðisnefndir sveitarfélaga annist um eftirlit með framkvæmd reglugerðarinnar. Í grein 6.2 í X. viðauka reglugerðarinnar, sem felur í sér upptalningu á atvinnurekstri sem heilbrigðisnefnd veiti stafsleyfi, er eldi alifugla tiltekið.

Það var þannig í samræmi við lagaskyldu sem stefndi leitaði álits þessara aðila, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og Umhverfisstofnunar, en í því máli sem hér er til úrlausnar er sérstaklega til hlutverks heilbrigðiseftirlitsins að líta. Matvælastofnun er hvergi nefnd hvað varðar smitvarnir eða mengunarvarnir í því samhengi sem hér um ræðir er lýtur að vegaframkvæmdum í nágrenni alifuglaframleiðslu. Er það enda í samræmi við framburð sérgreinadýralæknis alifugla hjá Matvælastofnun sem bar um það fyrir dómi að hlutverk stofnunarinnar væri að gæta að heilbrigði og velferð fuglanna innan veggja eldis húsanna en heilbrigðiseftirlitsins að annast um slík málefni hvað varðar umhverfi húsanna utandyra þar á meðal smitáhættu. Í því ljósi verður ekki séð að stefnda verði lagt til lasts að bera athugasemdir stefnanda undir Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur. Athugasemdir stefnanda ásamt viðbrögðum heilbrigðiseftirlitsins eru raktar í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum en ekki er vikið að þeim í niðurlagskafla álits Skipulagsstofnunar. Af því verður ályktað að Skipulagsstofnun hafi ekki þótt tilefni til athugasemda um að vegaframkvæmdir stefnda hefðu slík umhverfisáhrif í för með sér sem stefnandi hefur byggt á að sé raunin. Stefndi braut þannig ekki gegn öryggisreglu stjórnsýsluréttar með því að leita ekki álits Matvælastofnunar, líkt og stefnandi byggir á, e nda leiðir það af löggjöf, eins og áður er rakið, að stefnda bar að leita álits heilbrigðiseftirlitsins. Frekari sönnunar þarf ekki við hvað þetta varðar.

Matvælastofnun brást við fyrirspurnum stefnanda sem beint var til yfirdýralækni sen þær voru settar fram með nokkuð gildishlöðnum hætti. Til dæmis var spurt hvort það þætti eðlilegt að stofnunin væri á lista yfir umsagnaraðila hjá Skipulagsstofnun er framkvæmdir væru nálægt landbúnaðarstarfsemi. Því var svarað að fátítt væri að vegaframkvæmdir væru þess eðlis að Matvælastofnun ætti erindi við undirbúning þeirra. Áréttað var að smitvarnir væru á ábyrgð hvers frumframleiðanda, þar á meðal að huga að umhverfi dýra og áhrifum breytinga á því umhverfi á smitvarnir býlis. Þá var svarað almennum orðum þeim spurningum er lutu að því hvort hringtorg nær alifuglabúinu að Móum hefði aukna smithættu í för með sér með þeim orðum að framkvæmdir nær hefðu meiri smithættu en vegaframkvæmd fjær. Eins var því svarað að ef mannvirkið væri fært fjær hefði það minni smithættu í för með sér. Verður ekki annað séð en að í svörum stofnunarinnar hafi falist sannindi sem eru augljós samkvæmt almennri skynsemi án þess að sérfræðiþekkingu þurfi til.

Tekið er fram í nefndri orðsendingu af hálfu Matvælastofnunar að helstu smitleiðir Salmonellu væru annað hvort með hýsli eða saur og fyrir dómi fjallaði sérgreinadýralæknir alifugla hjá Matvælastofnun almennt um mögulegar smitleiðir. Fram kom af hennar hálfu að hún hefði ekki gert úttekt á málefninu sem hér um ræðir enda aðkoma stofnunarinnar bundin við húsin sjálf eins og áður gat. H enni var til dæmis ókunnugt um fjölda slátursvína sem leið ættu um Vesturlandsveginn og þá væntanlegt hringtorg.

Verður ekki séð að umfjöllun starfsmanna Matvælastofnunar, hvort sem horft er til hins tilvitnaða skriflega svars eða framburða fyrir dómi, hafi verið þess eðlis að á stefnda h afi hvílt sérstök skylda til að afla álits þeirrar stofnunar andspænis fyrirliggjandi áliti og umfjöllunar á vettvangi lögákveðins eftirlitsaðila, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur.

Við mat á því hvort talið yrði að stefndi hafi látið undir höfuð leggjast að rannsaka til hlítar smithættu sem því fylgdi að umferð yrði um það bil 26 metrum nær alifuglahúsum Matfugls ehf. er einnig til framburða starfsmanna Matfugls ehf. að líta sem gáfu skýrslu fyrir dómi.

Fram kom hjá framkvæmdastjóra fyrirtækisins að gætt væri strangra sóttvarna á alifuglabúinu. Húsin væru alltaf læst þannig að engin óviðkomandi umferð værium þau. Þeir sem inn í húsin ættu síðan erindi þyrftu, er inn væri komið, að fara í stígvél sem þar væru að finna og fara í sérstakan hlífðarfatnað. Þegar farið væri út úr húsinu yrði að fara í enn önnur stígvél ef til stæði að fara inn í annað alifuglahús. Þess væri gætt vandlega að smit berist ekki milli húsa, hvert hús væri afmarkað sóttvarnarsvæði.

Gæðastjóri Matfugls ehf., sem er menntaður dýralæknir, bar um fyrir dómi að hafa séð seyru leka af palli svínaflutningabíls þegra verið var að lesta svín til slátrunar á bílinn. Ljósmyndir sem hann tók við þetta tækifæri liggja frammi í málinu en þar sést að mjór taumur seyru virðist hafa runnið af palli bílsins niður á veginn um niðurfallsrör á pallinum þegar bílinn hafi ekið af stað.

Samkvæmt framburði þessara tveggja starfsmanna kom fram að aukin smithætta af svínaflutningum fælist í að ökutæki myndi aka ofan í seyru slóð í hringtorginu eða á hliðarveginum við Móa, sem svínaflutningabíll hefði skilið eftir sig, Umræddru ökutæki væri svo ekið inná hlað hjá Móum, í það minnsta 100 metra leið að fyrsta ali fuglahúsinu. Síðan sýnist þurfa að leggja til grundvallar að eitthvert svínanna sem hlut hefði átt að því að mynda seyruna á flutningabíls pallinum hefði verið smitað af salmonellu. Næst þyrfti einhver starfsmaður Matfugls ehf. að stíga í slóðina á hlaðinu og bera seyruna þannig inn í alifuglahús á skófatnaði sínum. Mögulegt smit, sem þannig væri borið inn í hús, þyrfti síðan með einhverjum hætti að berast í fuglana þrátt fyrir fyrrnefndar sóttvarnarráðstafanir um að starfsmönnum beri að fara í önnur stígvél og hlífðarfatnað.

Hvað umferðarslys áhærir, sem stefnandi hefur einnig nefnt sem smitáhættu, sýnist unnt að horfa til álits Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkurborgar er fjallaði um að ætla yrði að viðbragðsaðilar myndu bregðast við slíku slysi og forða þeirri vá sem það kynni að hafa í för með sér.

Þegar horft er á þessar sviðsmyndir sem birta st í framburðum starfs mannan Matfugls ehf. og áliti lögboðins umsagnar- og eftirlitsaðila, Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, verður ekki á það fallist að stefndi hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar með því að fylgja ekki frekar eftir athugasemdum af hálfu stefnanda. Það að ekki hafi verið ráðist í frekari rannsóknir felur ekki í sér slíka ágalla á málsmeðferð að valdi ógildi eignarnáms því sem stefndi tilkynnti stefnanda 10. febrúar 2021.

Meðalhófsregla stjórnsýsluréttar

Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi einungis að taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti enda verði þá ekki farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.

Stefnandi byggir á því að gegn þessu hafi stefndi brotið þannig að ógildi varði með því að þverskallast við kröfum hans og óskum um að hringtorgið yrði fært lengra í norðvestur nær Saltvíkurafleggjarnum þar sem tún séu á báðar hendur en stefnandi byggir á því að slíkur flutningur hefði fallið innan gildandi deiliskipulags.

Í þessu samhengi er fyrst til þess að taka að staðsetning hringtorgsins er nákvæmlega staðsett á yfirlitskorti yfir sunnanvert Kjalarnes þar sem deiliskipulag svæðisins kemur fram. Engum blöðum er um það að fletta þegar horft er á kortið að hringtorgið og hliðarvegir að því eru staðsett á þeim stað þar sem framkvæmdir standa yfir. Tilfærsla eins og sú sem stefnandi hefur kallað eftir rúmast á engan hátt innan þessa samþykkta deiliskipulags.

Síðan verður ekki framhjá því litið að umrætt deiliskipulag var samþykkt 31. maí 2018 eftir lögbundið ferli sem var hnökralaust eftir því sem ráða má af gögnum málsins. Á meðan kynningarferlinu stóð gafst öllum hagsmunaaðilum í víðum skilningi þess orðs möguleiki á að láta þau drög sem þá lágu fyrir til sín taka, þar á meðal stefnandi. Bæði var auglýst opinberlega eftir athugasemdum og haldnir kynningafundir. Að auki kom fram fyrir dómi hjá framkvæmdastjóra Matfugls ehf. að hann taldi nokkuð víst, þótt aðeins væri slegið í og úr, að stefnanda hefðiborist kynningarbréf þar sem gerð var grein fyrir breytingunum.

Það er óumdeilt að stefnandi aðhafðist ekkert þrátt fyrir að haft alla möguleika á þvíí samræmi við framangreint. Á því stigi og þeim vettvangi hefði hann getað komið röksemdum sínum á framfæri um að betur færi á að flytja hringtorgið norðvestar. Stefndi og skipulagsyfirvöld hefðu þá getað vegið þær röksemdir á móti hagsmunum þeirra íbúa Kjalarness sem búa nær höfuðborgarsvæðinu en Móar sem munu þurfa að aka í öfuga átt, í norðvestur, til að komast inn á Hringveginn um hringtorgið, þegar þeir eiga erindi í suðurátt, til dæmis til höfuðborgarinnar. Sú vegalengd hefði lengst ef hringtorgið hefði verið fært norðvestar.

Fyrir liggur þannig að stefnandi hófst handa viðað koma mótmælum á framfæri með mjög síðbúnum hætti en augljóst sýnist vera af samskiptum aðila að fleiri hagsmunir hafi verið í húfi en smitvarnir af hálfu stefnanda. Stefnandi skilyrti til dæmis samþykki við sáttarboði stefnda um að komið yrði fyrir svonefndri hægri beygju inn á afleggjara Saltvíkur fyrir umferð sláturgripa sem bærust úr norðurátt við að fallist yrði á kröfur hansað öðru leyti, sem meðal annars tóku mið af því að leggja ætti til grundvallar um verðmæti landsins sem færi undir vegaframkvæmdir að um verðmætt byggingarland í Reykjavík væri að ræða.

Þegar lagt er mat á beitingu meðalhófs við framkvæmd stjórnsýslu stefnda í málinu sýnist verða að horfa til þess að ef að framangreindu boði hans um hægri beygju hefði verið tekið hefði möguleg smithætta minnkað um 75% ef tekið er mið af framburði framkvæmdastjóra Matfugls ehf. Hann bar um það fyrir dómi að 75% þeirra svína sem slátrað væri í sláturhúsinu kæmu að norðan inn í væntanlegt hringtorg. Hann bar jafnframt um að íheild væru 1.000 til 1.250 svín leidd til slátrunar vikulega í sláturhúsinu í Saltvík og farnar um það bil þrjár ferðir á dag fjóra daga vikunnar með um það bil 100 svín hverju sinni. Samkvæmt þessu verða farnar 12 ferðir á viku um væntanlegt hringtorg. Ef stefnandi hefði fallist á tillögu stefnda um hægri beygju, væru einungis farnar þrjár ferðir á viku með svín að jafnaði um hringtorgið vegna þeirra 25% svína sem bæri að úr suðurátt.

Með hliðsjón af þeim upplýsingum sem fram komu í framburði framkvæmdastjórans, sýnist tölfræðileg áhætta af smiti sem myndi berast með svínasaur vera orðin næsta lítil ef stefnandi hefði fallist á þær mótvægisaðgerðir sem stefndi bauð. Verður ekki séð að sú áhætta væri önnur og meiri en annars staðar á landinu þar sem alifuglarækt og sláturhús er að finna en fram kom hjá starfsmönnum Matvælastofnunar fyrir dómi að þeir þekktu ekki til þess að sérstaklega hefði verið hugað að slíkri áhættu við önnur sláturhús. Þá verður ekki framhjá því litið að sökum þess hve seint stefnandi kom athugasemdum sínum á framfæri var svigrúm stefnda orðið takmarkað til þess að bregðast við enda mun hafa verið búið að ganga til samninga við aðra landeigendur á Kjalarnesi sem vegaframkvæmdin hafði áhrif á. Taka hefði þurft þá samninga til endurskoðunar sem ekki er sjálfgefið að hefði leitt til ásættanlegrar niðurstöðu gagnvart þeim aðilum. Með því að koma þannig til móts við stefnanda sýnist blasa við að gengið yrði á rétt annarra landeigenda í ríkara mæli en samið hefur verið um. Verður stefndi ekki talin hafa brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar að feta ekki þann veg.

Í ljósi alls þess sem að framan er rakið eru ekki forsendur til að leggja til grundvallar að stefndi hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar þannig að valdi ógildi ákvörðunar hans um eignarnám.

Eignarnám á grundvelli 37. gr. vegalaga má framkvæma ef almenningsþörf krefji samanber áskilnað 72. gr. stjórnarskrárinnar enda sé landeiganda bætt tjón hans. Stefnanda hafa verið úrskurðaðar bætur af matsnefnd eignarnámsbóta enda eru almannahagsmunir næsta augljósir af vegagerð um Kjalarnes í samræmi við gildandi deiliskipulag. Slíkt verður eðli máls samkvæmt ekki framkvæmt nema með því að ganga á eignarrétt þeirra sem landið eiga sem vegur á að liggja um, sbr. 37. gr. vegalaga. Slíkt inngrip verður viðurhlutameira eftir því sem vegagerðin er umfangsmeiri eins og raunin er hér. Þótt svo hátti til verður ákvörðun stefnda ekki hnekkt nema málefnanleg rök séu til þess að slá megi föstu að málsmeðferð hans hafi farið alvarlega úrskeiðis, sem ekki liggur fyrir í málinu. Stefnanda hafa þegar verið úrskurðaðar bætur fyrir hið eignarnumda land.

Í samræmi við framangreint verður því slegið föstu að stefndi hafi staðið með lögmætum hætti að ákvörðun sinni um eignarnám á spildum úr landi Esjubergs og Móa og verður stefndi því sýknaður af öllum kröfum stefnanda.

Í samræmi við þessa niðurstöðu verður stefnandi dæmdur til að greiða stefnda málskostnað eins og nánar greinir í dómsorði, sbr. 130. gr. laga um meðferð einkamála, með hliðsjón af umfangi málsins.

Af hálfu stefnanda flutti málið S-kk-nf G-kk-nf Þ-kk-nf lögmaður og af hálfu stefnda R-kk-nf K-kk-nf lögmaður.

B-kk-nf L. B-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð :

Stefndi, Vegagerðin, er sýkn af kröfum stefnanda, Brimgarða ehf. Stefnandi greiði stefnda 2.6 00.000 krónurí málskostnað.

B-kk-nf L. B-kk-nf