E-5105/2014

Þetta mál, sem var tekið til dóms 11. desember 2015, er höfðað af stjórnmálasamtökunum Lýðræðisvaktinni, kt. [...], Fjóluhvammi 4, Hafnarfirði, með stefnu birtri 17. desember 2014 á hendur íslenska ríkinu, til viðurkenningar á rétti til greiðslna úr ríkissjóði.

Stefnandi krefst þess að viðurkennd verði með dómi skylda stefnda til þess að greiða stefnanda fjárframlag samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, með vísan til kosninga til Alþingis 27. apríl 2013.

Stefnandi krefst einnig málskostnaðar úr hendi stefnda að skaðlausu auk virðisaukaskatts á málflutningsþóknun

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda.

Hann krefst jafnframt málskostnaðar úr hendi stefnanda.

Málsatvik

Stefnandi bendir á að íslenska ríkið hafi um langa hríð stutt fjárhagslega stjórnmálasamtök sem bjóða fram í kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna svo og frambjóðendur í persónukjöri í forsetakosningum, kosningum til Alþingis og kosningum til sveitarstjórna og þátttakendur í prófkjörum stjórnmálasamtaka.

Í lögum nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra eru nánari skilgreiningar og reglur um fjárframlög úr ríkissjóði til frambjóðenda. Markmið laganna skv. 1. gr. er að auka traust á stjórnmálastarfsemi og efla lýðræðið.

Í þeim tilgangi að bjóða fram til Alþingis voru þau samtök sem höfða þetta mál stofnuð í febrúar árið 2013. Þau voru skráð hjá ríkisskattstjóra sem stjórnmálasamtök í mars 2013 og buðu fram í kosningum til Alþingis, sem haldnar voru 27. apríl 2013 og hlutu listabókstafinn L.

Eftir alþingiskosningarnar 2013 voru 65 ágreiningsatkvæði send kjörbréfanefnd Alþingis til úrskurðar. Eftir úrskurð nefndarinnar fjölgaði gildum atkvæðum um 28 og bættist eitt gilt atkvæði við þau sem greidd voru stefnanda. Það er því endanleg niðurstaða alþingiskosninganna 2013 að stefnandi hlaut alls 4.659 atkvæði af 189.023 greiddum og gildum atkvæðum, en hlaut ekki nógu mikið fylgi til þess að ná manni á þing. Nákvæmlega reiknað með níu aukastöfum hlaut stefnandi því 2,464615466% gildra atkvæða. Sé reiknað með 14 aukastöfum var hlutfallið 2,46461546601762% af gildum atkvæðum. Unnt er að reikna niðurstöðuna með enn fleiri aukastöfum.

Á heimasíðu Hagstofunnar kom fram að loknum kosningunum 2013, að stefnandi hefði hlotið 2,5% atkvæða. Til samræmis við það og á grundvelli 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 sótti stefnandi um lögbundið framlag til stjórnmálasamtaka úr ríkissjóði, með erindi dags. 27. janúar 2014. Fulltrúi fjármálaráðuneytisins hafnaði beiðni stefnanda með tölvuskeyti 3. febrúar 2014.

Stefnandi mótmælti formlega afstöðu stefnda með bréfi til fjármálaráðuneytisins 14. febrúar 2014. Í erindinu vísaði stefnandi meðal annars til þess að í 3. gr. laga nr. 162/2006 væri ekki vísað til 2,50% atkvæða heldur 2,5% atkvæða. Almennar og opinberar reglur um námundun leiddu því til þess að fylgi stefnanda væri skráð og birt af Hagstofu Íslands sem 2,5% og því fengi túlkun ráðuneytisins um að miða skyldi við tvo aukastafi ekki staðist. Auk þess vísaði stefnandi til þess að í sérstakri skýrslu fjármálaráðuneytisins um framlög til stjórnmálasamtaka fyrir árin 2010-2013, væri fylgi stjórnmálaflokka birt með einum aukastaf og réttur til úthlutunar byggður á þeim grunni.

Ráðuneytið svaraði andmælum stefnanda með bréfi 2. apríl 2014 og ítrekaði það sjónarmið sitt að úthlutun til stjórnmálasamtaka á grundvelli laga nr. 162/2006 byggist á hlutfalli greiddra atkvæða til stjórnmálasamtakanna af heildarfjölda gildra og greiddra atkvæða. Fylgi stefnanda þannig reiknað sé 2,46% samkvæmt forsendum ráðuneytisins og því beri að hafna umsókn stefnanda.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi áréttar að hann uppfylli skilyrði þess að teljast stjórnmálasamtök í skilningi laga nr. 162/2006, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 2. gr. laganna.

Kröfu sinni til stuðnings vísar stefnandi fyrst til þess að um framlög til stjórnmálasamtaka úr ríkissjóði er fjallað í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 og hljóðar málsgreinin svo:

Árlega skal úthluta fé úr ríkissjóði til starfsemi stjórnmálasamtaka sem fengið hafa a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi eða hlotið hafa a.m.k. 2,5% atkvæða í næstliðnum alþingiskosningum samkvæmt ákvörðun á fjárlögum hverju sinni. Fjárhæðinni skal úthlutað í hlutfalli við atkvæðamagn.

Stefnandi vísar næst til laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis. Í þeim sé meðal annars fjallað um reglur um úrslit þingkosninga og úthlutun þingsæta. Í 111. gr. laganna segi að þegar úthlutun þingsæta liggi fyrir skuli landskjörstjórn tilkynna stjórnarráðinu um úrslit kosninganna og senda nöfn hinna kjörnu þingmanna til birtingar í Stjórnartíðindum. Í Stjórnartíðindum séu því birt nöfn þeirra þingmanna sem ná kjöri til Alþingis, en þar sé ekkert birt um úrslit kosninganna að öðru leyti svo sem kosningaþátttaka, skipting atkvæða á framboð, hlutfallstölur framboða o.s.frv. Kjörstjórnir skuli senda Hagstofu Íslands skýrslu að loknum kosningum, sbr. 116. gr. laganna. Að frátöldum þessum ákvæðum séu ekki aðrar reglur í lögum um hvernig eigi að birta úrslit alþingiskosninga.

Þessu næst bendir stefnandi á lög nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands. Hlutverk Hagstofunnar sé meðal annars samkvæmt 1. gr. laganna að vera miðstöð opinberrar hagskýrslugerðar í landinu og hafa forystu um tilhögun, samræmingu og framkvæmd hennar. Hagstofan annist því samræmingu opinberrar hagskýrslugerðar sem hún og aðrar ríkisstofnarnir hafi með höndum, þar á meðal birtingu og meðferð gagna sem sé safnað til tölfræðilegrar úrvinnslu eins og segi í 3. gr. laganna.

Til samræmis við ákvæði 116. gr. laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis og lög nr. 163/2007 gefi Hagstofan út og birti kosningaskýrslu eftir hverjar Alþingiskosningar. Í henni séu teknar saman helstu tölulegar upplýsingar varðandi kosningarnar svo sem fjöldi einstaklinga á kjörskrá, greidd atkvæði, skipting atkvæða milli kjördæma og fleira. Niðurstaða samantektarinnar sé einnig birt sem hlutfall af heild í töflu sem sýni gild atkvæði, hlutfallslega skiptingu atkvæða í hundraðshlutum milli framboða og skiptingu kjörinna þingmanna milli þeirra.

Í kosningaskýrslu Hagstofunnar fyrir alþingiskosningarnar 2013 sé hlutfallstala hvers framboðs birt með einum aukastaf. Í alþingiskosningunum 2013 hafi stefnandi hlotið alls 4.659 gild atkvæði af 189.023 gildum og greiddum atkvæðum, en ekki komið manni á þing. Nákvæmlega reiknað með níu aukastöfum hafi stefnandi því hlotið 2,464615466% gildra atkvæða. Á heimasíðu Hagstofunnar hafi komið fram að loknum kosningunum 2013, að stefnandi hefði fengið 2,5% atkvæða.

Til samræmis við það og á grundvelli 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 hafi stefnandi sótt um lögbundið framlag til stjórnmálasamtaka úr ríkissjóði, með erindi dags. 27. janúar 2014. Fulltrúi fjármálaráðuneytisins hafi hafnað beiðni stefnanda með tölvuskeyti 3. febrúar 2014.

Synjun ráðuneytisins hafi eingöngu byggst á því að kjörfylgi stefnanda væri reiknað 2,46% og næði því ekki lágmarksviðmiði laganna um 2,5% atkvæða í kosningunum. Forsenda beiðni stefnanda hafi eðlilega verið sú að hann hefði fengið 2,5% atkvæða í alþingiskosningunum og uppfyllti kröfu 1. mgr. 3. gr. laganna auk þess sem stefnandi uppfyllti einnig 3. mgr. 3. gr. sömu laga um skil til Ríkisendurskoðunar á reikningum samtakanna fyrir árið 2013, sbr. einnig 9. gr. laganna. Á þeim forsendum eigi stefnandi lögvarinn rétt til úthlutunar framlags úr ríkissjóði enda mæli 1. mgr. 3. gr. laganna fyrir um að árlega skuli veita umrætt fjárframlag til þeirra sem uppfylli ofangreind skilyrði.

Stefnandi hafi formlega mótmælt afstöðu stefnda með bréfi til fjármálaráðuneytisins 14. febrúar 2014. Í erindinu vísaði stefnandi meðal annars til þess að í 3. gr. laga nr. 162/2006 væri ekki vísað til 2,50% atkvæða, heldur 2,5% atkvæða og almennar og opinberar reglur um námundun leiddu því til þess að fylgi stefnanda væri skráð og birt af Hagstofu Íslands sem 2,5% og því fengi túlkun ráðuneytisins um að miða skyldi við tvo aukastafi ekki staðist. Auk þess vísaði stefnandi til þess að í sérstakri skýrslu fjármálaráðuneytisins um framlög til stjórnmálasamtaka fyrir árin 2010-2013, væri fylgi stjórnmálaflokka birt með einum aukastaf og réttur til úthlutunar byggður á þeim grunni.

Stefndi svaraði andmælum stefnanda með bréfi 2. apríl 2014. Í bréfinu ítrekar ráðuneytið það sjónarmið sitt að úthlutun til stjórnmálasamtaka á grundvelli laga nr. 162/2006 byggist á hlutfalli greiddra atkvæða til stjórnmálasamtakanna af heildarfjölda gildra og greiddra atkvæða. Fylgi stefnanda þannig reiknað sé 2,46% samkvæmt forsendum ráðuneytisins og því beri að hafna umsókn stefnanda. Auk þess og til stuðnings sjónarmiðum sínum vísar ráðuneytið til 31. gr. stjórnarskrárinnar og orðskýringa á „heildaratkvæðatölu“ og „gildum atkvæðum“ við úthlutun þingsæta, eins og segir í umræddu bréfi. Niðurstaða ráðuneytisins var því sú að hafna bæri beiðni stefnanda.

Stefnandi mótmælir forsendum stefnda fyrir höfnun úthlutunar á grundvelli laga nr. 162/2006, sem röngum og illa rökstuddum.

Stefnandi byggir kröfu sína á því að viðmið um hlutfallstölur, eins og byggt sé á í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006, hljóti að grundvallast á opinberri birtingu. Sú birting sé í höndum Hagstofu Íslands, sem beinlínis gegni því lögbundna hlutverki, enda sinni Hagstofan úrvinnslu, framsetningu og birtingu tölfræðilegs efnis hins opinbera. Sérstaklega sé kveðið á um það í lögum um kosningar til Alþingis að kosningarúrslit skuli send Hagstofunni sem hafi það hlutverk að taka saman og birta úrslitin, eins og gert hafi verið í sérstakri samantekt í Hagtíðindum fyrir allar alþingiskosningar að minnsta kosti frá 1999.

Í öllum þessum skýrslum hafi hlutfallstala kjörfylgis verið birt með einum aukastaf. Óumdeilt ætti að vera og liggi fyrir að mati stefnanda að kjörfylgi hans verði (og hafi verið birt á hagstofa.is) 2,5%. Birting Hagstofunnar sé eina opinbera viðmiðið sem sé tiltækt þegar stefndi úthluti framlagi úr ríkissjóði skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006. Stefnandi vekur athygli á því að bæði innanríkisráðuneytið, sem fari með kosningamálefni, og Landskjörstjórn vísi til birtingar Hagstofu Íslands, t.d. á vefnum kosning.is, en eins og þegar segi sé fylgi stefnanda þar birt sem 2,5%.

Í andsvörum sínum 2. apríl 2014 miði stefndi hins vegar við eigin túlkun á því hvernig reikna beri hlutfallstölur um fylgi stjórnmálasamtaka í skilningi laga nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda. Stefndi hafnar þeim viðmiðum enda sé það hvorki hlutverk stefnda að lögum né venju að leggja eigið mat á fylgi stjórnmálasamtaka umfram þá opinberu birtingu sem Hagstofa Íslands annast. Eftir að stefnandi hafi sótt um lögbundið framlag úr ríkissjóði og stefndi hafnað úthlutun, hafi stefndi tekið sig til og birt nýja frétt um framlög ríkisins til stjórnmálasamtaka 8. maí 2014. Þar séu hlutfallstölur skyndilega birtar með tveimur aukastöfum.

Stefnandi vísar til þess að samkvæmt orðanna hljóðan sé viðmið laganna 2,5% en ekki 2,50% eins og stefndi haldi fram. Sé nákvæmt hlutfall atkvæða stefnanda af heildarfjölda gildra og greiddra atkvæða reiknað muni niðurstaðan augljóslega verða lægri en 2,5% með eins mörgum aukastöfum og þóknist að birta útkomuna. Jafnaugljóst og óumdeilt ætti að vera að sé útkoman birt með einum aukastaf verði 2,464615466% ávallt námundað í 2,5%.

Auk þess sé ljóst að stefndi hafi fram til kosninganna 2013 útdeilt fjárframlögum til stjórnmálasamtaka á grundvelli talna frá Hagstofu Íslands og sé stefndi því í þversögn við sjálfan sig. Í því sambandi skipti engu máli að mati stefnanda, að þegar fyrir liggi hvaða samtök fái úthlutað á grundvelli greinarinnar, noti stefndi fleiri aukastafi til þess að skipta fjárhæðinni nákvæmlega niður samkvæmt fjárlögum, enda sé það sjálfstæð og önnur ákvörðun, sbr. lokamálslið 1. mgr. 3. gr. laganna.

Hvers vegna stefndi kjósi að breyta eigin framkvæmd liggi ekki ljóst fyrir en stefnandi byggir á því að stjórnsýsluvenja hafi myndast til þess af hálfu ráðuneytisins að miða við einn aukastaf og réttmætar væntingar stefnanda til þess að ráðuneytið vinni eins úr samskonar upplýsingum við úthlutun verðmæta úr ríkissjóði komi í veg fyrir breytta framkvæmd ráðuneytisins að þessu leyti, enda séu frávik stefnda andstæð jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá hafnar stefnandi alfarið tilvísun stefnda til 31. gr. stjórnarskrárinnar og reglna um úthlutun þingsæta, enda sé það þessu málsefni og lögum nr. 162/2006 algerlega óviðkomandi. Auk þess er sérstaklega vísað til þess í 3. gr. laga nr. 162/2006 að fjárframlög úr ríkissjóði séu óháð því að stjórnmálasamtök nái manni á þing, reiknireglur um úthlutun þingsæta séu til þess að gera flóknar og byggi á allt öðrum sjónarmiðum og forsendum en úthlutun samkvæmt lögum nr. 162/2006.

Öðru máli kunni hins vegar að gegna um hvernig fjárhæðinni sem er deilt út sé skipt milli framboða skv. lokamálslið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006, enda sé það önnur ákvörðun sem byggi á atkvæðamagni þeirra sem á annað borð uppfylla skilyrði laganna um úthlutun.

Markmið löggjafans með 3. gr. laga nr. 162/2006 sé að styrkja fjárhagslega stjórnmálaöfl sem nái merkjanlega til stórs hóps kjósenda. Mat á því hvar þau mörk liggja hafi löggjafinn ákveðið sem 2,5% atkvæða í kosningum. Það sé því beinlínis andstætt stjórnarskrá og settum lögum að stefndi telji sig bæran til þess að endurskilgreina, útvíkka og breyta mati Alþingis með reiknikúnstum.

Þar eð stefndi hafi afdráttarlaust og að ófyrirsynju hafnað erindi stefnanda um úthlutun fjárframlags úr ríkissjóði á grundvelli 3. gr. laga nr. 162/2006 sé stefnanda nauðugur einn sá kostur að höfða þetta mál.

Stefnandi telur óumdeilt að hann hafi lögvarða og fjárhagslega hagsmuni af því að fá skorið úr um greiðsluskyldu stefnda. Stefnandi gæti gert fjárkröfu vegna úthlutunar ársins 2014, en réttur hans nái einnig til áranna 2015-17 og eðli málsins samkvæmt liggi ekki fyrir ákvörðun á fjárlögum um framlag til stjórnmálasamtaka vegna þeirra ára. Að öllu gættu þykir honum því eðlilegra að krefjast viðurkenningar á rétti en tiltekinnar fjárhæðar.

Til stuðnings dómkröfu sinni vísar stefnandi til laga nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, laga nr. 24/2000 um kosningar til Alþingis, laga nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og almennra reglna kröfuréttar. Viðurkenningarkrafa stefnanda byggist á 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Málskostnaðarkrafa hans styðst við XXI. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, einkum 129. gr. og 130. gr.

Málsástæður og lagarök stefnda

Eins og stefnandi vísar stefndi fyrst til þess að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda um upplýsingaskyldu þeirra skuli árlega úthluta fé úr ríkissjóði til starfsemi stjórnmálasamtaka sem fengið hafi a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi eða hlotið a.m.k. 2,5% atkvæða í næstliðnum alþingiskosningum samkvæmt ákvörðun á fjárlögum hverju sinni.

Sýknukrafa stefnda byggist á því að skýrt sé tekið fram í lagaákvæðinu að í fyrsta lagi þurfi að minnsta kosti 2,5% atkvæða til þess að uppfylla skilyrði laganna og að fjárhæð skuli úthlutað í hlutfalli við atkvæðamagn. Stefnandi hafi hvorki náð hundraðshlutanum né nauðsynlegu atkvæðamagni. Hundraðshlutinn sé 2,46461546601762% eins og áður greini. Ekki sé ágreiningur í málinu um það hlutfall eftir því sem best verði séð. Fjöldi atkvæða sé einnig óumdeildur. Stefnandi hafi fengið 4.659 atkvæði en hefði þurft 67 til viðbótar, alls 4.726 atkvæði, til að uppfylla skilyrðið um 2,5% atkvæðamagn. Hér muni ekki miklu en muni þó og það skipti öllu máli. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 sé skýrt og heimili ekki frávik frá því atkvæðamagni. Fjöldi atkvæða þurfi að ná 2,5% gildra atkvæða og engin heimild sé til afsláttar af þeim fyrirmælum.

Rökstuðningur stefnanda fyrir kröfu sinni byggist annars vegar á því að Hagstofa Íslands hafi í skýrslum sínum notað töluna 2,5% og því beri að styðjast við þá aðferð en ekki tölur með tveimur eða fleiri aukastöfum. Auk þessa byggi stefnandi á því að „almennar og opinberar reglur um námundun“ leiði til þess að hækka beri í þessu tilviki 2,46% upp í 2,5%.

Stefndi mótmælir rökstuðningi stefnanda. Á verksviði Hagstofu Íslands sé ekki að námunda tölur til þess að mæta væntingum hagsmunaaðila. Sama eigi við um úthlutun framlaga úr ríkissjóði til stjórnmálahreyfinga. Hagstofan hafi ekkert með þau framlög að gera og taki þar af leiðandi engar bindandi ákvarðanir um slíkt. Það sé hins vegar á verksviði stefnda, fjármála- og efnahagsráðuneytisins.

Stefndi mótmæli þeirri röngu fullyrðingu stefnanda að við útreikning á framlagi til stjórnmálaflokka sé eingöngu notaður einn aukastafur. Við úthlutun sem þessa styðjist stefndi við gild atkvæði í næstliðnum kosningum og atkvæði allra stjórnmálasamtaka séu reiknuð sem hlutfall af þeirri heild. Notaðir séu þeir aukastafir sem þurfi til þess að uppfylla skilyrði laganna. Í þeim tilvikum þegar úrslit kosninga séu námunduð að einum, tveimur eða jafnvel fleiri aukastöfum sé það gert til einföldunar við birtingu upplýsinga. Þetta eigi bersýnilega við um upplýsingar frá Hagstofunni. Flóknara sé það ekki og stefnandi geti ekki dregið þær ályktanir sem hann geri. Rétt sé að taka fram að væru tölur miðaðar við einn aukastaf í raunviðmiðum yrði heildarhlutfall hærra en 100,0%.

Stefndi kveðst ekki þekkja þá „almennu og opinberu reglu“ um réttinn til námundunar sem stefnandi byggi á. Þó gæti hún verið notuð til einföldunar við upplýsingagjöf. Stefndi þekki ekki neina lagaheimild sem bindi aðila til þess að sæta námundun til hækkunar eða lækkunar þegar deilt sé til dæmis um greiðsluskyldu. Til þess að slík námundun gæti staðist þyrfti að minnsta kosti skýra lagaheimild. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á slíka reglu og hún sé ekki í því lagaákvæði sem stefnandi byggi á.

Stefndi mótmælir kröfum og málsástæðum stefnanda í heild sinni. Ekki séu efnisleg lagarök til að verða við þeim. Þess vegna beri að sýkna stefnda. Stefndi ítrekar málskostnaðarkröfu sína og vísar þar um til 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Niðurstaða

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda skal árlega úthluta fé úr ríkissjóði til starfsemi stjórnmálasamtaka sem hafa fengið a.m.k. einn mann kjörinn á Alþingi eða hafa hlotið a.m.k. 2,5% atkvæða í næstliðnum alþingiskosningum samkvæmt ákvörðun á fjárlögum hverju sinni. Fjárhæðinni skal úthlutað í hlutfalli við atkvæðamagn.

Stefnandi er stjórnmálasamtök sem buðu fram í kosningum til Alþingis 2013. Hann höfðar þetta mál til þess að fá viðurkenndan rétt til greiðslu úr ríkissjóði á grundvelli 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006. Samtökin hlutu 4.659 atkvæði af 189.023 greiddum og gildum atkvæðum. Sé reiknað með 14 aukastöfum var hlutfall atkvæða þeirra 2,46461546601762% af greiddum og gildum atkvæðum. Hagstofa Íslands birtir úrslit Alþingiskosninga aðeins með einum aukastaf. Samkvæmt birtingaraðferðum Hagstofunnar fékk stefnandi 2,5% atkvæða.

Eins og þetta mál er lagt upp í stefnu virðist dómurinn beðinn að svara því hvort það verklag Hagstofunnar að birta hlutfall þess fjölda atkvæða sem hvert stjórnmálaafl fær við alþingiskosningar með einum aukastaf geti leitt til þess að stjórnmálasamtök sem eru kosin af færra fólki en því sem greiðir 2,5% gildra atkvæða geti fengið greiðslu úr ríkissjóði á grundvelli 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006.

Að mati dómsins ráðast réttindi stefnanda til fjárgreiðslna úr ríkissjóði á grundvelli þessa ákvæðis eingöngu af efni ákvæðisins en ekki af því hvort þær stofnanir sem birta kosningaúrslit eða greiða styrki með stoð í lögum birta hlutfallstölur kosningaúrslita með einum aukastaf eða tveimur.

Birting niðurstaðnanna er ekki réttarheimildin heldur lagaákvæðið.

Þegar metið er hvaða merkingu ber að leggja í ákvæðið þykir mega horfa til þess að við tvennskonar aðstæður geta stjórnmálasamtök átt rétt á fjárstyrk úr ríkissjóði. Annars vegar að þau hafi fengið a.m.k. einn mann kjörinn á þing og hins vegar að þeim hafi verið greidd a.m.k. 2,5% gildra atkvæða.

Þegar þingsætum er úthlutað, þar með talið jöfnunarþingsætum, er stuðst við d'Hondt-regluna, sem er reikniregla íslenskra kosningalaga við úthlutun þingsæta. Þegar reiknað er hvort stjórnmálasamtök nái manni inn á þing er einungis gengið út frá þeim atkvæðum sem þeim voru greidd. Jafnframt er stuðst við eins marga aukastafi og til þarf til að leysa úr því hvort þessi samtökin eða hin fái tiltekið sæti í tilteknu kjördæmi. Þegar reiknað er hvort samtök hafi komið manni á þing skiptir því hvert greitt atkvæði máli en ekki er stuðst við námundun, hvorki til lækkunar né hækkunar, út frá þeim atkvæðum sem samtökunum voru greidd.

Nákvæmur fjöldi gildra atkvæða sem hverjum stjórnmálasamstökum hafa verið greidd hefur einnig þýðingu þegar úthlutað er þeirri fjárhæð sem er til skiptanna milli þeirra sem rétt eiga til fjárframlags. Samkvæmt lokamálslið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 126/2006 skal úthluta þeirri fjárhæð sem er til skiptanna í hlutfalli við atkvæðamagn.

Grunnurinn að kosningakerfinu er lagður í stjórnarskránni. Í 3. mgr. 31. gr. hennar segir meðal annars:

Öðrum þingsætum en kjördæmissætum skal ráðstafa í kjördæmi og úthluta þeim til jöfnunar milli stjórnmálasamtaka þannig að hver samtök fái þingmannatölu í sem fyllstu samræmi við heildaratkvæðatölu sína. Þau stjórnmálasamtök koma þó ein til álita við úthlutun jöfnunarsæta sem hlotið hafa minnst fimm af hundraði af gildum atkvæðum á landinu öllu.

Samkvæmt þessu ákvæði er meginreglan sú að hver stjórnmálasamtök fái þann fjölda þingmanna sem samsvarar þeim fjölda gildra atkvæða sem samtökunum voru greidd. Þrátt fyrir þessa meginreglu getur ekki komið til greina að stjórnmálaafl fái jöfnunarþingsæti nema það hafi hlotið í það minnsta 5% atkvæða á landinu öllu. Í baráttunni um jöfnunarþingsætin er ekki beitt námundun frá 4,6% heldur er hvert atkvæði talið þegar reiknað er hvort framboð hafi náð 5% af heildarfjölda greiddra atkvæða.

Eins og áður segir ráðast tvö viðmið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006, hvort framboð hafi náð manni á þing og hversu háa fjárhæð hvert framboð fær, af sérhverju gildu og greiddu atkvæði sem stjórnmálaafl fékk í kosningunum. Í stjórnarskránni er byggt á þeirri meginreglu að fjöldi þeirra þingsæta sem stjórnmálasamtökum er úthlutað að kosningum loknum fari sem næst þeim hundraðshluta gildra atkvæða sem þeim voru greidd. Þeir sem eiga rétt til jöfnunarþingsæta þurfa þó að komast yfir sérstakan 5% þröskuld, einnig án námundunar.

Stefnandi byggir á því að ákvæðið segi ekki að framboð þurfi að ná 2,50% greiddra atkvæða heldur 2,5% og því nægi honum að hafa fengið 2,46% til þess að eiga rétt á fjárframlagi á grundvelli ákvæðisins. Hefði löggjafinn viljað að stjórnmálaafl þyrfti að fá 2,50% þannig að ekki yrði beitt námundun hefði það verið tilgreint í lagaákvæðinu. Þessari málsástæðu til stuðnings vísar stefnandi til ýmissa lagaákvæða þar sem hlutfall er tilgreint með tveimur aukastöfum. Þau lög sem hann vísar til eru til dæmis nr. 50/1988 um virðisaukaskatt og nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Í þessum lögum er fjallað um álögur á borgarana. Mikilvægt er að nákvæmlega sé tilgreint í lögum hversu háar þær megi vera. Dómurinn telur að frá lögum þar sem hlutfallstölur eru tilgreindar með tveimur aukastöfum verði ekki ályktað þannig að löggjafinn hafi ráðgert að beita skyldi námundun þegar hlutfallstala er birt í lagaákvæði einungis með einum aukastaf.

Vitaskuld hefði verið þægilegra hefði löggjafinn í þetta sinn, sem og svo mörg önnur, kveðið skýrar að orði. Úr því að ágreiningur hefur risið um merkingu orða hans þykir verða að skýra ákvæðið í ljósi meginreglna þess réttarsviðs sem lögin eru sprottin úr sem er kosningakerfið. Þar er meginreglan sú að hvert greitt og gilt atkvæði skipti máli og reiknað er með eins mörgum aukastöfum og þarf til þess að komast að því hvaða stjórnmálaöfl hafi náð kjördæmakjörnum manni á þing og hvaða samtök eigi rétt á jöfnunarþingsætum. Jafnframt hefur sérhvert atkvæði þýðingu þegar fjárframlaginu er skipt milli þeirra sem eiga rétt til þess. Dómurinn telur að annan og vægari mælikvarða sé ekki hægt að styðjast við þegar metið er hvort uppfyllt sé hitt skilyrði ákvæðisins, að stjórnmálasamtök hafi hlotið 2,5% atkvæða. Þeim þurfa því að hafa verið greidd svo mörg atkvæði að hlutfall þeirra af heildarfjölda gildra atkvæða samsvari fyllilega 2,5%. Að mati dómsins verður námundun ekki lögð á vogarskálina í stað greiddra og gildra atkvæða.

Gögn málsins sýna að sá háttur sem Hagstofan hefur á birtingu hlutfallslegra niðurstaðna Alþingiskosninga skapaði væntingar í huga forystumanna stefnanda. Allt þetta mál er sprottið af þeim væntingum. Að mati dómsins geta þær þó hvorki verið réttmætar né haft þau réttaráhrif sem hugtakið réttmætar væntingar getur haft því eins og áður segir er lagaákvæðið réttarheimildin en ekki það hvort þær stofnanir sem sjá um að birta hlutfallslegar niðurstöður kosninga birta þær með einum aukastaf eða fleirum. Af þeim sökum skiptir ekki heldur máli þótt fjármálaráðuneytið hafi í maí 2014 birt nýja frétt um framlög ríkisins til stjórnmálasamtaka og þá tilgreint hlutfallstölur um úrslit kosninganna með tveimur aukastöfum.

Jafnræðisregla stjórnsýsluréttar verður ekki heldur talin hafa hér þýðingu því stefnandi heldur því ekki fram að neinum öðrum stjórnmálasamtökum hafi, hvorki í þessum kosningum né öðrum, verið greitt fjárframlag á grundvelli 1. mgr. 3. gr. laga nr. 126/2006 út frá námundun frá lægra hlutfalli atkvæða en 2,5% af greiddum og gildum atkvæðum.

Það er því mat dómsins að túlka beri 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 þannig að þau stjórnmálasamtök sem hafa ekki náð manni á þing verði að hafa fengið greidd svo mörg gild atkvæði að verði fyllilega jafnað til 2,5% af greiddum og gildum atkvæðum.

Af þessum sökum verður að hafna kröfu stefnanda.

Rétt þykir að málskostnaður milli aðila falli niður.

I-kvk-nf L-kvk-nf, settur héraðsdómari, kveður upp þennan dóm.

D Ó M s o r ð

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af þeirri kröfu stefnanda, Lýðræðisvaktarinnar, að viðurkennd verði skylda stefnda til þess að greiða stefnanda fjárframlag samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 162/2006 um fjármál stjórnmálasamtaka og frambjóðenda og um upplýsingaskyldu þeirra, með vísan til kosninga til Alþingis 27. apríl 2013.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

I-kvk-nf L-kvk-nf

-----------------------------

Rétt endurrit staðfestir,

Héraðsdómi Reykjavíkur 3. febrúar 2016