E-7816/2006

Mál þetta, sem dómtekið var 4. september sl. að loknum munnlegum málflutningi, var höfðað með stefnu birtri 18. desember 2006 af Flugþjónustunni Keflavíkurflugvelli ehf., Byggingu 11 á Keflavíkurflugvelli, á hendur Samkeppniseftirlitinu, Rauðarárstíg 10, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess aðallega að felldur verði úr gildi úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 5. júlí 2006 í málinu nr. 3/2006, Flugþjónustan á Keflavíkurflugvelli ehf. gegn Samkeppniseftirlitinu, að svo miklu leyti sem áfrýjunarnefnd samkeppnismála staðfesti ákvörðun stefnda í málinu nr. 9/2006, dagsetta 27. mars 2006. Til vara er þess krafist að ákvæði úrskurðarins um að Flugþjónustan á Keflavíkurflugvelli ehf. skuli greiða stjórnvaldssekt, að fjárhæð 60.000.000 króna, verði fellt úr gildi að öllu leyti eða sektarfjárhæðin lækkuð verulega. Í öllum tilvikum er þess krafist að stefndi greiði stefnanda málskostnað að skaðlausu samkvæmt málskostnaðarreikningi.

Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda og að stefnanda verði gert að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins.

Yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni

Flugafgreiðsla á Keflavíkurflugvelli lýtur reglum um frjálsa samkeppni en 1. janúar 2001 féll einkaréttur Flugleiða hf. til flugafgreiðslu niður. Eftir það hafa aðallega tvö fyrirtæki starfað á markaðnum fyrir farþegaflugafgreiðslu, stefnandi og Vallarvinir ehf. Fram hefur komið að markaðshlutdeild stefnanda og Vallarvina skipist þannig á árunum 2003 og 2004 að hlutdeild hins fyrrnefnda var um það bil 95-100% en hins síðarnefnda 0-5%.

Í bréfi Vallarvina ehf. 14. júní 2004 til Samkeppnisstofnunar er því lýst að fyrirtækið hefði veitt farþegaflugvélum þjónustu á Keflavíkurflugvelli undanfarin þrjú ár í samkeppni við IGS, dótturfyrirtæki Flugleiða, en IGS stendur fyrir Icelandic Ground Service og er enska heitið á nafni stefnanda. Fram kemur einnig að yfir sumartímann, frá 1. maí til 30. september það ár, myndu Vallarvinir ehf. væntanlega afgreiða 200 flug erlendra flugfélaga til og frá Keflavíkurflugvelli. Þar af sé þýska flugfélagið LTU langstærsti viðskiptavinur félagsins. Samstarf þessara tveggja félaga hafi verið mjög náið frá vorinu 2001 og hafi LTU verið kjarninn í farþegaafgreiðslu Vallarvina. Nýlega hafi stefnandi gert LTU tilboð í afgreiðslu á vélum félagsins, sem verði að teljast óvenjulega lágt, eða um það bil 30% undir markaðsverði fyrir sambærilegar afgreiðslur á Keflavíkurflugvelli, og sé þar að auki bindandi til þriggja ára. Var farið fram á að Samkeppnisstofnun tæki málið til tafarlausrar athugunar og að tekin yrði bráðabirgðaákvörðun með tilliti til þess þrönga tímaramma sem mál þetta sé í og markaðsráðandi stöðu stefnanda á Keflavíkurflugvelli. Af hálfu stefnanda var því mótmælt að háttsemi stefnanda bryti gegn samkeppnislögum. Ekki væri um skaðlega undirverðlagningu að ræða og lagaskilyrði fyrir því að taka bráðabirgðaákvörðun í málinu væri ekki fullnægt. Með bréfi 16. júlí sama ár tilkynnti Samkeppnisstofnun Vallarvinum ehf. að ekki þætti ástæða til að taka ákvörðun til bráðabirgða í málinu, en stofnunin myndi leggja áherslu á að ljúka málsmeðferð á sem skemmstum tíma.

Hinn 21. mars 2005 sendi Samkeppnisstofnun stefnanda bréf þar sem tilkynnt var að gögn málsins gæfu til kynna að sennilega færi háttsemi stefnanda gegn ákvæðum samkeppnislaga og hefði skaðleg áhrif á samkeppni. Mat stofnunarinnar væri að bið eftir endanlegri niðurstöðu gæti líklega leitt til þess að samkeppni raskaðist. Stofnunin teldi því rétt að tilkynna stefnanda að til álita kæmi að taka ákvörðun til bráðabirgða.

Samkeppnisstofnun tók ákvörðun til bráðabirgða 29. apríl samkvæmt 8. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 þar sem segir að með „gerð samnings við flugfélagið LTU/International Airways braut Flugþjónustan á Keflavíkurflugvelli ehf. gegn 11. gr. samkeppnislaga. Með vísan til 17. gr. samkeppnislaga er Flugþjónustunni á Keflavíkurflugvelli óheimilt að gera eða framkvæma samninga um flugafgreiðslu vegna farþegaflugs á Keflavíkurflugvelli sem fela í sér einkakaup á þeirri þjónustu félagsins og selja þá þjónustu félagsins á verði sem ekki stendur undir föstum og breytilegum kostnaði við hverja afgreiðslu“. Stefnandi gerði athugsemdir vegna bráðabirgðaákvörðunarinnar með bréfi til Samkeppnisstofnunar 20. maí s.á.

Samkeppnisstofnun tilkynnti stefnanda með bréfi 12. maí s.á. að stofnunin hefði ákveðið að taka til skoðunar samninga stefnanda við tiltekin flugfélög, þar sem komið hefði í ljós að samningarnir fælu í sér samsvarandi ákvæði um einkakaup með binditíma og samningur stefnanda við LTU. Tilkynnt var að kæmust samkeppnisyfirvöld að þeirri niðurstöðu að ákvæði í samningunum færu gegn samkeppnislögum gæti komið til álita að beita stefnanda viðurlögum.

Með ákvörðun stefnda nr. 9/2006 hinn 27. mars 2006 var talið að stefnandi hefði brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga með gerð samninga sem fælu í sér einkakaup við eftirtalin flugfélög: Iceland Express, Iberworlds Airlines, Íslandsflug, Monarch Airlines, AERO FLIGHT, Futura International, Oy Air Finland, Astraeus og FlyME. Enn fremur var stefnandi talinn hafa brotið gegn sömu lagagrein með samkeppnishamlandi tilboði sínu til flugfélagsins LTU, sem leiddi til samnings í júlí 2004, sem einnig var talinn fela í sér einkakaup. Þessir samningar voru gerðir á tímabilinu apríl 2002 til apríl 2005. Í rökstuðningi stefnda er vísað til þess að samkvæmt stöðluðum samningsskilmálum IATA sé flugfélagi, sem geri samning við flugafgreiðslufyrirtæki um tiltekna þjónustu, óheimilt að kaupa þá þjónustu af öðrum nema báðir aðilar samþykki. Í hinum stöðluðu skilmálum sé ákvæði sem feli í sér 60 daga staðlaðan uppsagnarfrest. Í samningum stefnanda við framangreinda flugrekendur hafi verið vikið frá ákvæðinu um uppsagnarfrest og samið um viðskipti við flugfélögin til mun lengri tíma. Samningarnir veittu stefnanda einkarétt á sölu flugafgreiðsluþjónustu á samningstímanum. Var samningsákvæðið skýrt þannig að það fæli í sér einkakaup í skilningi samkeppnisréttarins. Þá er einnig í ákvörðun stefnda fjallað um það að gildistími einkakaupasamninganna hefði leitt til þess að aðgangur Vallarvina ehf. og annarra hugsanlegra keppinauta stefnanda að viðskiptum við framangreind flugfélög væri takmarkaður í umtalsverðan tíma og þar með að hinum skilgreinda markaði. Stór hluti markaðarins væri bundinn af einkakaupsamningum og bundin markaðshlutdeild stefnanda hafi verið há, sem fæli í sér mikil útilokunaráhrif á hinum skilgreinda markaði. Loks taldi stefndi að það að stefnandi hefði haft frumkvæði að samningi við LTU, sýndi að um hefði verið að ræða lið í atlögu stefnanda að Vallarvinum ehf.

Með ákvörðuninni komst stefndi að þeirri niðurstöðu að í tilboði stefnanda til LTU hefði falist beinskeytt og sértæk aðgerð sem beint hefði verið gegn Vallarvinum ehf. og verið til þess fallin að draga úr umsvifum félagsins og þar með samkeppni. Stefndi taldi leitt í ljós að verðlagning stefnanda hefði ekki byggt á eðlilegum efnahagslegum grunni og að sú verðstefna, sem falist hafi í verðtilboði stefnanda til LTU, styddi þá ályktun að í háttsemi félagsins hefði falist árásarhegðun sem væri til þess fallin að veikja eða hrekja smærri keppinaut af markaðnum. Einnig hefði stefnanda borið, þar sem hann hafi haft einstaka yfirburðarstöðu á markaðnum, að gæta þess sérstaklega að aðgerðir fyrirtækisins myndu ekki raska samkeppni.

Auk þess að telja stefnanda hafa brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga með þessum aðgerðum var stefnanda gert að greiða 80.000.000 króna stjórnvaldssekt í ríkissjóð með ákvörðun stefnda.

Stefnandi kærði ákvörðun stefnda til áfrýjunarnefndar samkeppnismála 26. apríl 2006 og krafðist þess að hún yrði felld úr gildi. Með úrskurði nefndarinnar 5. júlí 2006 var ákvörðun stefnda staðfest að öðru leyti en því að stefnanda var gert að greiða 60.000.000 króna stjórnvaldssekt.

Stefnandi hefur höfðað málið í þeim tilgangi að fá úrskurðinum hnekkt að svo miklu leyti sem framangreind ákvörðun stefnda var staðfest með honum. Til vara er krafist ógildingar á sektarákvörðun eða að sektarfjárhæð verði lækkuð verulega. Deilt er um lögmæti úrskurðarins, en stefnandi telur að formreglur hafi verið brotnar auk þess sem úrskurðurinn sé efnislega rangur.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir aðalkröfuna, um að úrskurður áfrýjunarnefndarinnar verði felldur úr gildi, að því er varðar þann hluta sem staðfesti framangreinda ákvörðun stefnda, í fyrsta lagi á valdþurrð stefnda. Hin meinta háttsemi stefnanda hafi að öllu leyti átt sér stað í gildistíð eldri samkeppnislaga nr. 8/1993, en núgildandi samkeppnislög nr. 44/2005 hafi tekið gildi 1. júlí 2005. Fyrir liggi að samningarnir tíu, sem fjallað sé um í úrskurðinum, séu taldir hafa varað til apríl 2005. Einnig liggi fyrir að tilboð stefnanda til þýska flugfélagsins LTU GmbH hafi verið frá fyrri hluta ársins 2004 og að samningur á milli félaganna hafi verið undirritaður í júní það ár. Hvergi komi fram í hinum nýju samkeppnislögum að stefndi hafi heimild til að ákvarða í málum sem hafi gerst í gildistíð eldri laganna. Af hálfu stefnanda hafi því verið haldið fram í kæru til áfrýjunarnefndarinnar 26. apríl 2006, að stefndi hafi ekki verið bær að lögum til þess að fara með málið. Áfrýjunarnefndin hafi tekið eftirfarandi fram í úrskurði sínum:

„Engin rök standa til þess að við það eitt að heiti þeirrar stofnunar, sem hefur umrætt hlutverk á hendi, var breytt með lögum nr. 44/2005 leiði til þess að Samkeppniseftirlitið hafi ekki verið bært að lögum til að fjalla um mál þetta enda þótt atvik þess hafi átt sér stað í tíð eldri samkeppnislaga.“

Með samkeppnislögum nr. 44/2005, sem hafi tekið gildi 1. júlí 2005, hafi Samkeppnisstofnun verið lögð niður og orðið hafi til ný stofnun, stefndi. Til marks um það megi benda á ákvæði til bráðabirgða í samkeppnislögum nr. 44/2005, þar sem segi að starfsmönnum Samkeppnisstofnunar skuli boðið annað starf hjá þeim stofnunum er taki við verkefnum Samkeppnisstofnunar 1. júlí 2005, stefnda og Neytendastofu. Því sé ljóst að stefndi sé ekki sama stofnun og Samkeppnisstofnun. Stefnandi vísi einnig í því sambandi til greinargerðar með frumvarpi til samkeppnislaga nr. 44/2005.

Hvergi komi fram í nýjum samkeppnislögum að stefnda sé heimilt að ákvarða í málum sem falli undir eldri samkeppnislög nr. 8/1993. Ákvörðun stefnda verði að styðjast við skýra lagaheimild, en ný samkeppnislög nr. 44/2005 veiti stefnda enga heimild til að ákvarða í málum er gerðust í tíð eldri samkeppnislaga. Ekki sé nægilegt að stjórnvaldshafi geti bent á lagaheimild, veiti ákvæðið stjórnvaldinu ekki heimild til þeirra athafna sem það hafi gripið til. Við þá lögskýringu sé almennt byggt á því að þeim mun tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði að gera til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem ákvörðunin sé byggð á. Þannig geti stjórnvöld ekki íþyngt aðilum með ákvörðunum sínum nema hafa til þess viðhlítandi heimild í lögum. Í máli því sem hér um ræði hafi verið lögð stjórnvaldssekt, að fjárhæð 80.000.000 króna á stefnanda, sem verði að teljast íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Niðurstaða áfrýjunarnefndar samkeppnismála, um að stefndi hafi verið bær að lögum til þess að ákvarða í máli nr. 9/2006, sé byggð á röngum forsendum og því beri að fella úrskurð áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 3/2006 úr gildi.

Þá styðji stefnandi kröfu sína, um að úrskurður áfrýjunarnefndarinnar verði felldur úr gildi, á því að málsmeðferð stefnda og áfrýjunarnefndar samkeppnismála fullnægi ekki kröfum sem grundvallarreglur stjórnsýsluréttar geri til meðferðar stjórnsýslumáls. Þar sé í fyrsta lagi um að ræða brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar. Stefndi hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að rannsaka ekki framlegð af samningi stefnanda við LTU GmbH fyrir árið 2005, þrátt fyrir að ákvörðunin hafi verið tekin í lok marsmánaðar 2006. Leggja beri sérstaka áherslu á þetta atriði þar sem stefndi hafi talið tilboð stefnanda til LTU GmbH fara gegn samkeppnislögum á grundvelli þess að það styddist ekki við rekstrarlegar forsendur. Þannig segi stefndi í ákvörðun sinni nr. 9/2006:

„Samkeppniseftirlitið telur leitt í ljós í þessu máli að umrædd verðlagning IGS hafi ekki verið byggð á eðlilegum efnahagslegum grunni í skilningi samkeppnisréttarins. Þvert á móti telur Samkeppniseftirlitið að allt framangreint sýni að sú verðstefna, sem fólst í verðtilboði IGS til LTU, styðji þá ályktun að í háttsemi félagsins hafi falist árásarhegðun sem ætlað var að draga úr samkeppni frá Vallarvinum.“

Stefnandi vísi til þess að það sé alkunn staðreynd að þegar athuga eigi hvort tiltekinn samningur sé fyrirtæki hagkvæmur, skuli skoða samninginn í heild sinni og gildistíma hans en ekki aðeins hluta hans. Stefndi taki hins vegar fram í greinargerð sinni í máli áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 3/2006, að upplýsingar um rekstur stefnanda á árinu 2005 hafi enga þýðingu í málinu. Stefnandi telji augljóst að það að skoða samning stefnanda við LTU GmbH í heild sinni, hafi verið grundvallarforsenda þess að hægt yrði að ákvarða hvort samningur stefnanda við LTU GmbH styddist við rekstrarlegar forsendur. Stefnandi hafi lagt áherslu á þetta tiltekna atriði í kæru sinni til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Þrátt fyrir það hafi áfrýjunarnefndin ekki kannað hver framlegð stefnanda hafi verið af samningi hans við LTU GmbH árið 2005, og í raun ekki tekið afstöðu til þess ágreinings.

Í málsmeðferð stefnda í málinu nr. 9/2006 hafi falist alvarlegt brot á rannsóknarskyldu stjórnvalda, þar sem samningur Vallarvina og LTU GmbH hafi ekki legið fyrir í gögnum málsins. Ljóst sé að nefndur samningur hafi haft töluverða þýðingu í málinu, en í ákvörðun stefnda nr. 9/2006 segi: „Verð það sem IGS bauð var um 30% lægra verð en fólst í samningi Vallarvina og LTU. Í því samhengi má horfa til þess að verð það sem Vallarvinir buðu LTU á árinu 2001 var a.m.k. 50% lægra en það verð sem gilti í samningi LTU og IGS sem féll úr gildi í febrúar 2001.“ Í kjölfarið hafi stefndi tekið eftirfarandi fram í ákvörðun sinni: „Vallarvinir kveðast ekki hafa getað mætt tilboðinu vegna þess að það hafi verið undir kostnaðarmörkum félagsins og svo lág verðlagning hefði leitt til taprekstrar. Samkeppniseftirlitið telur að gögn málsins sýni ótvírætt að verðlækkunin í tilboðinu til LTU verði ekki skýrð með hagræðingu í rekstri IGS.“

Stefnandi telur að af þessu megi sjá að miklu máli skipti fyrir niðurstöðu stefnda að verð stefnanda hafi verið sagt 30% lægra en verð það er hafi falist í samningi Vallarvina og LTU. Þar sem sá samningur hafi ekki legið fyrir þegar stefndi tók ákvörðun sína sé óljóst hvernig stefndi gat fullyrt að tilboð stefnanda hafi verið 30% lægra en verð það er hafi falist í samningi Vallarvina og LTU. Stefnandi hafi lagt ríka áherslu á þetta í kæru sinni til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Í stað þess að taka málsástæðu stefnanda til úrlausnar eða afla umrædds samnings hafi áfrýjunarnefndin hins vegar fallist á röksemdafærslu stefnda og tekið beinlínis fram að verð stefnanda hafi verið 30% lægra en verðið sem hafi falist í samningi Vallarvina og LTU.

Stefndi hafi aðallega byggt niðurstöðu sína á því að ákvæði samninga stefnanda við áðurnefnd flugfélög hafi falið í sér einkakaup og þess vegna farið gegn 11. gr. samkeppnislaga. Samningarnir byggðust allir á stöðluðum samningsákvæðum, eins og stefnandi hafi frá upphafi lagt áherslu á, er nefndust „Standard Ground Handling Agreement AHM 810“, („IATA skilmálarnir“) og flestir flugþjónustuaðilar í heiminum notuðust við. Ákvæði 3.2 í almenna hluta skilmálanna feli í sér að flugfélagi, sem geri samning við flugafgreiðslufyrirtæki um nánar tilgreinda þjónustu samkvæmt samningnum, sé óheimilt að kaupa þá þjónustu af öðrum aðila nema í þeim tilvikum þegar báðir aðilar samþykktu slíkt. Sökum þessa hafi stefnandi lagt sérstaka áherslu á að kannað yrði hver væri eðlilegur gildistími slíkra samninga. Stefndi hafi hins vegar hvorki kannað né tekið afstöðu til þessa í ákvörðun sinni nr. 9/2006. Stefnandi hafi tekið fram í kærunni til áfrýjunarnefndar samkeppnismála að notast væri við sambærilega samninga á öllu Evrópska efnahagssvæðinu af rökbundinni nauðsyn og því þyrfti að kanna með fullnægjandi hætti hver væri eðlilegur gildistími slíkra samninga. Áfrýjunarnefnd hafi hins vegar ekki kannað eða tekið afstöðu til þessarar tilteknu málsástæðu.

Á stjórnvaldi hvíli sú skylda að staðreyna hvort upplýsingar frá aðilum séu réttar til þess að tryggja að ákvörðun sé tekin á réttum grundvelli. Sú skylda hvíli á stjórnvaldi að sannreyna að mál sé að fullu rannsakað áður en það taki ákvörðun. Það hafi ekki verið gert í málinu sem hér um ræði og stefndi og áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi því brotið freklega gegn rannsóknarskyldunni sem meginreglur stjórnsýsluréttar kveði á um.

Þá hafi jafnræðisregla stjórnsýsluréttar verið brotin. Í íslenskum rétti hafi aldrei verið fallist á að um hafi verið að ræða misnotkun á markaðsráðandi stöðu þegar tilboð fyrirtækja hafi verið yfir meðalbreytilegum kostnaði sem og meðalheildarkostnaði. Stefndi komist þó að annarri niðurstöðu í ákvörðun nr. 9/2006 og áfrýjunarnefnd samkeppnismála í úrskurði nr. 3/2006. Stefndi og áfrýjunarnefndin hafi talið að stefnandi hefði misnotað markaðsráðandi stöðu sína, þrátt fyrir að verð samkvæmt samningi stefnanda við LTU hafi verið umtalsvert yfir meðalbreytilegum kostnaði þeirrar þjónustu sem látin var í té og einnig yfir meðalheildarkostnaði. Sú réttarheimild, sem sé grundvöllur ákvörðunarinnar, hafi ekki tekið neinum breytingum. Ljóst sé að í niðurstöðu ofangreindra aðila felist breyting á stjórnsýsluframkvæmd. Þau skilyrði sem jafnræðisreglan setji breytingu á stjórnsýsluframkvæmd geti ekki talist uppfyllt í því máli er hér um ræði.

Hið sama eigi við um sektarákvörðun áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Sektarákvörðunin sé það há að með henni hafi orðið breyting á stjórnsýsluframkvæmd við ákvörðun sekta fyrir misnotkun á markaðsráðandi stöðu, án þess að viðeigandi skilyrði geti talist uppfyllt.

Með málsmeðferð stefnda og í kjölfarið áfrýjunarnefndar samkeppnismála hafi í ljósi þessa verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Í þriðja lagi byggi stefnandi ógildingarkröfuna á því að niðurstaða áfrýjunarnefndarinnar í úrskurði nr. 3/2006 grundvallist á rangri túlkun á samkeppnislögum nr. 44/2005 sem eigi sér ekki stoð í framkvæmd á sviði samkeppnisréttar.

Sú niðurstaða áfrýjunarnefndar samkeppnismála að stefnandi hafi brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga með gerð samninga við tíu flugfélög, sem hafi falið í sér „einkakaup“, sé ekki rétt en stefnandi telji verulega annmarka á þeim þætti úrskurðarins sem snúi að samningunum tíu. Stefnandi geri eftirfarandi athugsemdir við röksemdafærslu stefnda sem áfrýjunarnefndin virtist hafa fallist á og hafi um leið vísað til forsendna ákvörðunar stefnda nr. 9/2006.

Samningarnir hafi ekki farið gegn samkeppnislögum eins og þau hafi verið túlkuð, þar sem að baki þeim hafi legið málefnalegar forsendur.

Gera verði greinarmun á ákvæðum í samningum flugþjónustuaðila um einkakaup annars vegar og ákvæðum um gildistíma hins vegar. Stefndi, og í kjölfarið áfrýjunarnefnd samkeppnismála, hafi byggt niðurstöðu sína á því að ákvæði nefndra samninga brytu gegn 11. gr. samkeppnislaga, án þess að kanna almennan gildistíma og áhrif slíkra samninga. Af því leiði að þessi þáttur ákvörðunarinnar sé rangur. Samningarnir gætu einungis brotið gegn samkeppnislögum ef gildistími þeirra hefði talist vera of langur.

Allir samningarnir, er varði þetta mál, séu byggðir á stöðluðum samningsákvæðum um flugþjónustu. Ekki sé ágreiningur um að flestir flugþjónustuaðilar í heiminum notist við skilmálana. Í ákvæði 3.2 felist að flugþjónustuaðilar geri að jafnaði samning um að aðeins eitt flugafgreiðslufyrirtæki veiti hverjum afmarkaða verkþætti þjónustu til tiltekins aðila. Sökum þessa skipti miklu máli, með tilliti til samkeppnislaga, hver sé almennur gildistími slíkra samninga og hvort þeir séu uppsegjanlegir. Stefndi, og um leið áfrýjunarnefnd samkeppnismála, taki ekki afstöðu til þessara atriða.

Ástæða þess að þetta ákvæði sé í nær öllum samningum flugþjónustuaðila í heiminum sé sú að vegna eðlis flugafgreiðsluþjónustu geti aðeins einn aðili veitt þjónustuna á hverjum tíma. Kröfur flugfélaga um þjónustustig, gæði, þjónustu og öryggiskröfur kalli á það að aðeins einn þjónustuaðili sinni hverjum afmörkuðum verkþætti. Ákvæðið um að viðkomandi flugfélag skuli eingöngu kaupa skilgreinda og afmarkaða flugafgreiðsluþjónustu af viðkomandi flugafgreiðsluaðila á samningstímanum sé því nauðsynlegt.

Í rekstri flugfélaga sé grundvallaratriði að fækka óvissuþáttum, einkum varðandi kostnað, svo að félögin geti metið hagkvæmni einstakra flugleiða til framtíðar. Í því sambandi sé áreiðanlegt framboð þjónustu, þar á meðal flugafgreiðslu, á hagkvæmu verði mjög mikilvægt, einkum vegna harðrar verðsamkeppni á flestum flugmörkuðum, sérstaklega eftir tilkomu svokallaðra lágfargjaldafélaga. Geri flugfélögin það því oft að skilyrði að samningur við flugþjónustuaðila sé til ákveðins tíma. Til marks um þetta megi benda á að British Airways hafi gert það að skilyrði í útboði sínu að samningur yrði gerður til langs tíma, en félagið hafi hafið flug frá Keflavík til London og sé þjónustað af Vallarvinum hf. Ávallt verði að kanna eðli þess markaðar sem til skoðunar sé áður en ákvarðað er hvort fyrirtæki hafi misnotað markaðsráðandi stöðu. Hvorki áfrýjunarnefnd né stefndi hafi hins vegar kannað eðli flugafgreiðslumarkaðar eða áhrif nefndra samninga á þann markað.

Verulegur vafi ríki um hver gildistími flugafgreiðslusamninga við markaðsráðandi fyrirtæki megi vera án þess að brotið sé gegn samkeppnislögum. Sjá megi á öðrum samningum um flugþjónustu í Evrópu að gildistími flugafgreiðslusamninga erlendis sé allt upp í tíu ár. Hvorki í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála né ákvörðun stefnda sé að finna rökstudda umfjöllun um þetta. Þannig virtist þetta tiltekna atriði ekki hafa verið kannað með fullnægjandi hætti.

Stefnandi vísi til þess að á áfrýjunarnefnd samkeppnismála og stefnda hvíli sönnunarbyrði um að fyrirtæki hafi sýnt af sér ólögmæta hegðun, nema því aðeins að viðkomandi fyrirtæki leggi ekki fram þau gögn sem þau hafi yfir að ráða eða gefi ófullnægjandi skýringar. Stefnandi hafi sýnt fullan samstarfsvilja við stefnda og áfrýjunarnefnd og ekki sé unnt að halda því fram að hann hafi ekki lagt fram viðeigandi gögn eða að hann hafi gefið ófullnægjandi skýringar.

Í úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála og ákvörðun stefnda felist sú niðurstaða að ákvæði 3.2 í almenna hluta IATA-skilmálanna fari gegn 11. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005. Ákvæðið sé byggt á 54. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993. Niðurstaða stefnda, sem staðfest hafi verið af áfrýjunarnefnd samkeppnismála, sé því einsdæmi í evrópskum samkeppnisrétti.

Með vísan til þess sem að framan greini telji stefnandi það vera ranga niðurstöðu hjá áfrýjunarnefnd samkeppnismála og stefnda, að stefnandi hafi brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga með gerð samninga við fyrrgreind flugfélög. Ályktun ofangreindra aðila um brot á lagagreininni sé byggð á röngum forsendum.

Þá geri stefnandi fjölmargar athugasemdir við umfjöllun áfrýjunarnefndar samkeppnismála um tilboð stefnanda til LTU GmbH. Þar sem nefndin hafi fallist á röksemdafærslu stefnda um þetta og vísi til forsendna ákvörðunar stefnda nr. 9/2006 verði ekki komist hjá því að fjalla jafnframt um þær forsendur er ofangreind ákvörðun byggist á.

Málflutningur stefnda og í kjölfarið áfrýjunarnefndar sé í besta falli villandi hvað varði tilboð stefnanda til LTU. Þannig komi fram í bráðabirgðaákvörðun stefnda nr. 1/2005 að talið hafi verið sennilegt að stefnandi hafi brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga með því að verðlagning félagsins til LTU hafi falið í sér skaðlega undirverðlagningu. Í ákvörðun stefnda nr. 9/2006 sé hins vegar talið að stefnandi hafi gerst sekur um „sértæka aðgerð“ gegn Vallarvinum hf. Í greinargerð stefnda í máli nr. 3/2006 fyrir áfrýjunarnefnd samkeppnismála haldi stefndi því svo fram að tilboð stefnanda til LTU hafi falið í sér ólögmæta sértæka verðlækkun. Áfrýjunarnefndin fallist á röksemdafærslu stefnda og taki fram að samningur stefnanda við LTU hafi falið í sér ólögmæta sértæka verðlækkun. Þannig sé nefndin að staðfesta niðurstöðu sem ekki sé unnt að lesa úr ákvörðun stefnda nr. 9/2006. Niðurstaðan um ólögmæta sértæka verðlækkun komi aðeins fram í nefndri greinargerð stefnda.

Af ákvörðun stefnda og úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála verði ekki ráðið að stefnanda hafi verið óheimilt að gera tilboð í viðskipti LTU heldur virtist það ráðast af efni tilboðsins hvort um brot gegn 11. gr. samkeppnislaga væri að ræða. Með því að ekki sé unnt að skilgreina tilboð stefnanda til LTU sem skaðlega undirverðlagningu sé ljóst að beitt sé reglu sem gangi lengra en áður hafi verið beitt.

Málatilbúnaður stefnda og um leið forsendur fyrir niðurstöðu áfrýjunarnefndar samkeppnismála fullnægi að engu leyti þeim skilyrðum sem uppfylla verði svo aðgerð teljist vera sérstaklega beint að samkeppnisaðila. Í þeim efnum sé ekki fullnægjandi að keppt sé um viðskiptavin, eins og rökstuðningur ofangreindra aðila grundvallist á, heldur þurfi meira að koma til. Þannig geri stefndi ekki einu sinni tilraun til að sýna fram á að aðgerðir stefnanda hafi beinst í sérstöku mæli að Vallarvinum hf., heldur fjalli þær einungis um verðlagningu stefnanda. Af framkvæmd á sviði samkeppnisréttar sé ljóst að þegar skaðlegur tilgangur markaðsráðandi fyrirtækis sé ekki augljós sé gerð krafa um að sannað sé með skjallegum sönnunargögnum að það hafi verið ásetningur markaðsráðandi fyrirtækis að útrýma keppinauti, svo að aðgerð geti talist ólögmæt sértæk verðlækkun. Það hvíli á stefnda að færa fullnægjandi sönnur á að slík áætlun liggi fyrir og að skaðleg háttsemi sé hluti af henni. Stefndi hafi ekki sýnt fram á slíkt, enda sé engin slík áætlun til. Stefnandi hafi aðeins verið að mæta samkeppni með aðgerðum sem hafi stuðst við eðlilegar samkeppnislegar forsendur. Með þessu sé ályktun stefnda og áfrýjunarnefndar samkeppnismála, um að tilboð stefnanda til LTU hafi falið í sér brot á 11. gr. samkeppnislaga, byggð á röngum forsendum.

Fyrirtæki hafi ekki verið talin misnota markaðsráðandi stöðu sína þegar tilboð þeirra væru yfir meðalbreytilegum kostnaði þeirrar þjónustu sem látin sé í té og einnig yfir meðalheildarkostnaði. Stefndi haldi því fram í ákvörðun sinni að um 36 þúsund króna tap hafi verið af afgreiðslu við LTU á árinu 2004. Stefnandi hafi þegar gert stórvægilegar athugasemdir við útreikninga stefnda í ákvörðun sinni nr. 9/2006. Ljóst sé að hagnaður hafi verið af samningi hans við LTU á árinu 2004, en reiknað tap stefnda, ----- krónur, virtist miðast við meðalálagningu. Af þeim sökum hafi stefnandi ekki orðið fyrir tapi af samningi sínum við LTU á árinu 2004. Því til stuðnings bendi stefnandi á að LTU fljúgi einungis um sumartíma, sem sé háannatími, auk þess sem þjónustustig sé lægra en hjá mörgum öðrum félögum. Á háannatíma eigi stefnandi einnig auðveldara með að hagræða í rekstri sínum, enda séu fleiri flugferðir á sumrin, lægri hlutfallslegur launakostnaður vegna sumarstarfsmanna og fastakostnaður dreifist á fleiri einingar. Ljóst hafi verið frá upphafi að LTU myndi nær eingöngu fljúga yfir sumartímann, og verðlagning stefnanda hafi tekið mið af því. Þannig sé ljóst að samningurinn við LTU hafi skilað stefnanda hagnaði árið 2004.

Stefnandi telji ljóst að verð samkvæmt samningi hans við LTU sé umtalsvert yfir meðalbreytilegum kostnaði þeirrar þjónustu sem stefnandi láti í té og einnig yfir meðalheildarkostnaði. Eigi það raunar við um alla samninga stefnanda við viðskiptavini sína. Verðið sem felist í samningi stefnanda við LTU sé í fullu samræmi við þá samninga sem gerðir hafi verið á þeim tíma. Samningurinn við LTU geti því ekki talist vera ólögmæt sértæk verðlækkun, en stefnandi hafi boðið fyrirtækinu sambærilegt verð og aðrir sambærilegir viðskiptavinir hafi notið. Fullljóst sé af þessu að ekki hafi verið um neina verðlækkun að ræða.

Fallist dómurinn, þrátt fyrir ofangreint, á útreikninga stefnda, sé um lágmarkstap að ræða samkvæmt þeim útreikningum, en sú upphæð hljóti að falla innan venjulegra skekkjumarka. Það auki enn skekkjumörkin að samningurinn við LTU hafi tekið gildi 19. ágúst 2004 og stefnandi aðeins afgreitt LTU 13 sinnum á árinu 2004, en gert hafi verið ráð fyrir 20 flugafgreiðslum. Samningur stefnanda við LTU sé vel yfir meðalbreytilegum kostnaði. Af framkvæmd á sviði samkeppnisréttar sé ljóst að við slíkar aðstæður verði einnig að liggja fyrir áætlun með þeim ásetningi að útrýma keppinauti. Eins hvíli það á stefnda að færa fullnægjandi sönnur fyrir því að slík áætlun sé til en það hafi ekki verið gert.

Af ofangreindu sé ljóst að tilboð stefnanda til LTU uppfylli ekki þau skilyrði sem samkeppnislög setji misnotkun, sem felist í verðlagningu sem sé til þess fallin að skerða samkeppni, hvort sem um sé að ræða skaðlega undirverðlagningu, ólögmæta sértæka verðlækkun eða aðra tegund af misnotkun á markaðsráðandi stöðu.

Stefndi og áfrýjunarnefnd hafi með ofangreindu mótað nýja reglu í íslenskum samkeppnisrétti. Fallist dómurinn á rökstuðning og niðurstöðu stefnda, og um leið niðurstöðu áfrýjunarnefndar samkeppnismála, megi jafna því við bann við markaðsráðandi stöðu eða í það minnsta bann við öllum eðlilegum viðskiptasamningum markaðsráðandi fyrirtækja, en slík regla eigi sér ekki stoð í 11. gr. samkeppnislaga.

Varakrafa stefnanda lúti að stjórnvaldssektinni, en stefnandi geri verulegar athugasemdir við sektarákvörðun áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Nefndin hafi fallist á röksemdafærslu stefnda og vísi til forsendna ákvörðunar stefnda nr. 9/2006, fyrir utan að lækka sektina. Sektarákvörðun stefnda hafi verið miðuð við veltu félagsins árið 2004, þrátt fyrir að hafa samkvæmt samkeppnislögum átt að miða við veltu þess árið 2005. Þar sem áfrýjunarnefndin hafi staðfest ákvörðun stefnda verði að ætla að hún hafi notað sama viðmið. Velta félagsins á viðeigandi markaði fyrir árið 2004 hafa verið ----- króna og því sé ljóst að áfrýjunarnefnd samkeppnismála fari mjög nálægt þeirri hámarkssekt sem samkeppnislög kveði á um. Stefnandi telji ljóst að áfrýjunarnefndin sé með úrskurðinum að breyta stjórnvaldsframkvæmd, um upphæð sekta fyrir misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Sú réttarheimild sem sé grundvöllur ákvörðunarinnar hafi ekki tekið neinum breytingum.

Staðlaðir samningar, eins og gerðir hafi verið við umrædd 10 flugfélög, gildi yfirleitt ekki í styttri tíma en þrjú ár. Veruleg óvissa ríki um hver sé hæfilegur gildistími slíkra samninga, með tilliti til samkeppnislaga. Stefnanda hafi þannig á engan hátt verið ljóst að með margnefndum samningum væri hann að brjóta gegn samkeppnislögum. Verði niðurstaða stefnda og um leið áfrýjunarnefndar staðfest af dómstólum í Evrópu, myndi flestum samningum á sviði flugþjónustu algjörlega kollvarpað. Stefnandi telji að þetta eigi að hafa áhrif við ákvörðun sektar.

Þá hafi ekki farið fram nægileg könnun á efni þeirra 10 samninga er hafi átt að fela í sér ákvæði um einkakaup. Þannig hafi sex af tíu þessara samninga verið minniháttar og komið lítillega eða ekkert til framkvæmda. Til dæmis hafi tveir þeirra verið samningar stefnanda við Iceland Express og Astraeus. Astraeus hafi flogið fyrir Iceland Express og hafi stefnandi undirritað flugþjónustusamninga við bæði Astraeus og Iceland Express en aðeins átt í samningssambandi við Iceland Express.

Staðfesti dómurinn túlkun stefnda og um leið áfrýjunarnefndar á að brotið hafi verið gegn 11. gr. samkeppnislaga með samningi stefnanda við LTU sé verið að staðfesta reglu sem aldrei hafi verið beitt í íslenskri réttarframkvæmd. Það að fyrirtæki geti talist hafa misnotað markaðsráðandi stöðu sína með því að gera tilboð, sem sé yfir meðalbreytilegum kostnaði þeirrar þjónustu sem látin sé í té og einnig yfir meðalheildarkostnaði, verði ekki ráðið af 11. gr. samkeppnislaga eða viðeigandi lögskýringargögnum. Í ljósi þessa sé það stefnanda hulið hvernig honum hafi átt að vera ljóst að með tilboði sínu til LTU hafi hann um leið verið að misnota markaðsráðandi stöðu sína. Stefnandi telji að af þessum sökum beri að fella niður sektir hvað þetta tiltekna atriði varði.

Stefnandi hafi þegar í kjölfar bráðabirgðaákvörðunar stefnda hafið samningaviðræður við viðskiptavini um að stytta gildistíma samninganna. Þrátt fyrir að bráðabirgðaákvörðun stefnda hafi fallið úr gildi og stefnanda því ekki borið nein skylda til að fylgja henni, hafi hann haldið þeim viðræðum áfram. Öllum samningum megi nú segja upp með 60 daga fyrirvara. Stefnandi hafi þannig gengið lengra en nauðsyn hafi borið til svo að ljúka mætti rannsókn samkeppnisyfirvalda sem allra fyrst.

Stefnandi mótmæli því harðlega að meint brot hans gegn samkeppnislögum geti talist alvarleg. Þá mótmæli stefnandi því að heimilt sé að beita leiðbeiningarreglum Eftirlitsstofnunar EFTA um útreikninga á sektum sem lagðar séu á á grundvelli íslenskra laga, líkt og stefndi, og um leið áfrýjunarnefndin, hafi gert. Hafa verði í huga að ákvörðun um sektir feli í sér íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem aðeins verði byggð á skýrum ákvæðum laga sem ekki verði skýrð rúmt.

Í ljósi ofangreinds telji stefnandi að fella eigi sektarfjárhæðina úr gildi að öllu leyti eða lækka hana verulega.

Stefnandi byggi málatilbúnað sinn einkum á ákvæðum samkeppnislaga nr. 44/2005, meginreglum stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Kröfur stefnanda miði að því að hnekkja nánar tilgreindum forsendum úrskurðar áfrýjunarnefndar samkeppnismála nr. 3/2006. Stefndi hafi tekið þá ákvörðun sem úrskurður áfrýjunarnefndarinnar hafi verið felldur um. Þá komi það í hlut stefnda að framfylgja úrskurði áfrýjunarnefndarinnar í ljósi þeirra forsendna sem úrskurðurinn sé reistur á. Stefndi eigi því aðild að máli þessu. Áfrýjunarnefnd samkeppnismála, sem gegni hlutverki úrskurðarnefndar á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar, hafi enga þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn málsins sem leitt gætu til aðildar nefndarinnar að málinu. Áfrýjunarnefndinni sé því ekki stefnt.

Málsástæður og lagarök stefnda

Af hálfu stefnda er vísað til þess að á markaðnum fyrir flugafgreiðslu fyrir farþegaflug á Keflavíkurflugvelli hafi frá árinu 2001 nær eingöngu starfað tvö fyrirtæki, stefnandi og Vallarvinir ehf. Samkeppni fyrirtækjanna hafi haft í för með sér að flugafgreiðslugjöld hafi lækkað verulega og með því hafi skapast tækifæri fyrir flugrekendur til að bjóða viðskiptavinum sínum lægri fargjöld en ella. Samkeppnin hafi jafnframt leitt til þess að erlend flugfélög, sem fljúgi hingað til lands, þar á meðal British Airways, þurfi ekki að skipta við systurfélög keppinautar síns, Icelandair ehf., en bæði félögin séu í eigu Icelandair Group hf. Á árunum 2003 og 2004 hafi markaðshlutdeild stefnanda og Vallarvina ehf. skipst þannig að hlutdeild hins fyrrnefnda hafi verið um það bil 95 til 100% en hins síðarnefnda um það bil 0 til 5%.

Af hálfu stefnda er því lýst að athugun stefnda vegna kvörtunar Vallarvina 14. júní 2004 hafi leitt í ljós að stefnandi hafi átt frumkvæði að því að bjóða LTU viðskiptakjör sem stefnandi hafi sjálfur lýst þannig að þau væru án nokkurs vafa betri en þau sem keppinautur hans gæti boðið. Vallarvinir hafi talið útilokað að bjóða sama verð og stefnandi þar sem það væri undir kostnaðarmörkum. LTU hafi sagt upp samningnum við Vallarvini ehf. og samið við stefnanda um að annast flugafgreiðslu fyrir sig frá 19. ágúst 2004 til 31. desember 2007.

Stefndi mótmæli þeirri málsástæðu stefnanda að stefndi hafi ekki haft heimild til að taka þá ákvörðun sem stefnandi skaut til áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Stefnda sé skylt á grundvelli samkeppnislaga nr. 44/2005, sem hafi leyst samkeppnislög nr. 8/1993 af hólmi, að taka ákvarðanir í málum sem Samkeppnisstofnun hafi tekið til meðferðar en leysti ekki úr áður en stofnunin var lögð niður með 44. gr. laganna. Málsástæða stefnanda snúi að valdþurrð stefnda en ekki að því að hann hafi beitt samkeppnislögum nr. 44/2005 með afturvirkum hætti. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna annist stefndi eftirlit samkvæmt lögunum og daglega stjórnsýslu á því sviði sem lögin nái til. Ef frá séu taldar þær breytingar sem leiði af því að verkefni samkeppnisráðs hafi verið færð til stefnda séu ákvæði IV. kafla laganna, sem fjalli um bann við samkeppnishömlum, samhljóða ákvæðum IV. kafla samkeppnislaga nr. 8/1993. Ákvæði 11. gr. beggja laga, um bann við því að fyrirtæki misnoti markaðsráðandi stöðu sína, séu óbreytt. Misnotkun stefnanda á markaðsráðandi stöðu sinni hafi því verið bönnuð í gildistíð bæði eldri og yngri samkeppnislaga. Í 1. mgr. 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 sé kveðið á um að stefndi leggi stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brjóti gegn bannákvæðum laganna. Niðurstaða stefnda hafi verið að stefnandi hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína. Heimild stefnda til að leggja sektir á fyrirtæki vegna slíkrar misnotkunar sé óháð því hvort brotið hafi átt sér stað í gildistíð samkeppnislaga nr. 44/2005 eða nr. 8/1993. Ekkert sé komið fram sem styðji það að löggjafinn hafi ætlast til þess að stefndi ætti ekki að fjalla um mál sem væru til komin vegna brota gegn bannákvæðum samkeppnislaga nr. 8/1993. Samkvæmt framansögðu hafi áfrýjunarnefnd samkeppnismála verið rétt að líta svo á að stefndi væri bær til að taka ákvörðun í málinu.

Aðalkröfuna reisi stefnandi jafnframt á því að stefndi og áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi ekki aflað fullnægjandi upplýsinga í málinu. Stefnandi vísi til þess að kanna hefði átt framlegð hans á árinu 2005 af samningnum við LTU og hver væri „eðlilegur“ gildistími samninga sem byggðust á hinum almenna samningi Alþjóðasambands flugfélaga. Þá finni stefnandi að því að samningur Vallarvina ehf. og LTU hafi ekki legið fyrir í gögnum málsins.

Stefndi mótmæli þessari málsástæðu stefnanda. Í málinu hafi legið fyrir fullnægjandi upplýsingar til að meta hvort stefnandi hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína með tilboðinu, sem hann hafi gert LTU á árinu 2004, og framangreindum samningum. Hvað varði framlegð hans af samningnum við LTU á árinu 2005 hafi hún enga þýðingu haft fyrir mat stefnda. Í málinu hafi verið upplýst að stefnandi hefði átt frumkvæði að gerð tilboðsins til LTU og að það hefði ekki byggst á rekstrarlegum forsendum heldur falið í sér sértæka og beinskeytta aðgerð, til þess fallna að raska þeirri takmörkuðu samkeppni sem hafi verið á markaðnum. Athugun stefnda hafi leitt í ljós að tap hafi verið á starfsemi stefnanda vegna flugafgreiðslu á árinu 2004. Niðurstaða þeirrar athugunar hafi verið nægjanleg til að taka mætti afstöðu til skýringa og framlegðarútreikninga stefnanda og sýna fram á hvað hefði legið að baki tilboði hans til LTU. Að því er snerti athugun á því hver hafi verið „eðlilegur“ gildistími samninga, sem byggðu á hinum almenna samningi Alþjóðasambands flugfélaga, þá hafi stefnandi vikið frá honum með því að kveða á um að þeir væru óuppsegjanlegir á samningstímanum sem hafi í öllum tilvikum verið að minnsta kosti þrjú ár. Ekki hafi þurft frekari athugun stefnda við enda sé markaðsráðandi fyrirtæki ávallt óheimilt að gera samninga af slíkum toga.

Stefndi telji að ljóst sé, hvað snerti samning Vallarvina ehf. og LTU, að mat stefnda á misnotkun stefnanda á markaðsráðandi stöðu hafi ekki verið komið undir því hvort samningurinn væri meðal gagna málsins. Það hafi nægt að verð samkvæmt tilboði stefnanda til LTU væri ótvírætt lægra en verð samkvæmt samningi Vallarvina ehf. við félagið. Jafnframt hafi verið upplýst að Vallarvinir ehf. teldu ekki unnt að bjóða sama verð og stefnandi þar sem tilboðið stæði ekki undir kostnaði við þjónustuna. Enn fremur hafi legið fyrir að LTU væri ánægt með þjónustu Vallarvina ehf. en teldi hins vegar ekki unnt að líta fram hjá tilboði stefnanda í ljósi þeirra kjara sem þar væru boðin. Þá hafi legið fyrir að tap væri á þeirri starfsemi stefnanda sem snerti flugafgreiðslu fyrir farþegaflug á árinu 2004. Það hafi því ekki haft þýðingu fyrir úrslit málsins þótt umræddur samningur væri ekki á meðal gagna þess. Upplýsingar um verð í samningi milli Vallarvina ehf. og LTU hafi ekki komið fram í kvörtun félagsins til stefnda en þær hafi verið veittar í kjölfarið.

Þá mótmæli stefndi því að áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi ekki tekið afstöðu til þessara atriða í úrskurði sínum, en niðurstaða nefndarinnar hafi verið sú að fullnægjandi upplýsingar lægju fyrir í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Aðalkrafa stefnanda sé í þriðja lagi reist á því að í niðurstöðu stefnda, sem hafi verið staðfest af áfrýjunarnefnd samkeppnismála, hafi falist breyting á stjórnsýsluframkvæmd. Stefnandi álíti að hann hafi verið talinn misnota markaðsráðandi stöðu sína þrátt fyrir að samningur hans við LTU hafi kveðið á um verð sem væri umtalsvert yfir meðalbreytilegum kostnaði og meðalheildarkostnaði. Í þessu telji stefnandi að hafi falist breyting á stjórnsýsluframkvæmd án þess að skilyrði, sem jafnræðisreglan setti slíkri breytingu, væru fyrir hendi. Sama ætti við um sektarákvörðun áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Með vísan til þessa haldi stefnandi því jafnframt fram að málsmeðferð stefnda og nefndarinnar hafi verið andstæð jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Stefndi mótmæli þessum málsástæðum stefnanda. Ákvörðun stefnda og úrskurður áfrýjunarnefndar samkeppnismála hafi ekki byggst á því að samningur stefnanda við LTU kveði á um verð sem sé umtalsvert yfir meðalbreytilegum kostnaði eða meðalheildarkostnaði. Þess í stað hafi ákvörðun stefnda, sem nefndin staðfesti, verið reist á því að tilboð stefnanda til LTU hafi falið í sér ólögmæta sértæka verðlækkun. Hafi niðurstaðan verið reist á því að stefnandi hafi gert LTU, sem hafi á þeim tíma verið samningsbundið Vallarvinum ehf., tilboð um að ganga til viðskipta við sig. Enda þótt vísað hafi verið til tapreksturs, og til þess að verð samkvæmt tilboðinu hafi verið umtalsvert lægra en verð samkvæmt samningi LTU og Vallarvina ehf., hafi ákvörðun stefnda ekki verið reist á því að um væri að ræða verð undir tilteknum kostnaðarviðmiðum. Vísað hafi verið til þessara atriða til stuðnings því að aðgerðir stefnanda hafi ekki falið í sér eðlilega samkeppni í skilningi 11. gr. samkeppnislaga. Virtist hér um misskilning að ræða hjá stefnanda sem þó hafi verið reynt að leiðrétta í greinargerð stefnda til nefndarinnar. Hvað sem þessu líði hafi stefnandi ekki bent á nein samskonar tilvik þar sem 11. gr. samkeppnislaga hafi verið beitt með öðrum hætti en í þessu máli. Stefndi vísi til dóms Hæstaréttar Íslands 8. nóvember 2001 í máli nr. 120/2001, þar sem staðfest hafi verið að tilboð eða verð markaðsráðandi fyrirtækis gæti verið samkeppnishamlandi þrátt fyrir að það væri ekki undir meðalheildarkostnaði. Því sé ekki um að ræða brot gegn jafnræðisreglu. Erfitt sé að henda reiður á þeirri málsástæðu stefnanda að málsmeðferð stefnda og áfrýjunarnefndar samkeppnismála brjóti af þessum ástæðum gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, en stefndi byggi, hvað sem öðru líði, á því að málsástæðan sé vanreifuð.

Aðalkrafa stefnanda sé í fjórða lagi reist á því að með gerð þeirra samninga sem um ræði í málinu hafi hann ekki misnotað markaðsráðandi stöðu sína í skilningi 11. gr. samkeppnislaga. Stefndi mótmæli þessari málsástæðu stefnanda. Tekin hafi verið afstaða til allra þeirra atriða sem stefnandi vísi til í þessu sambandi í ákvörðun stefnda. Stefnandi haldi því ranglega fram að hvorki stefndi né áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi tekið afstöðu til þýðingar gildistíma samninganna, sem um ræði í málinu, en að þessu atriði sé sérstaklega vikið í ákvörðun stefnda þar sem bent sé á að samningarnir, sem séu ýmist til þriggja eða fjögurra ára, takmarki möguleika Vallarvina ehf. og annarra hugsanlegra viðskiptavina stefnanda í umtalsverðan tíma. Í ákvörðuninni hafi stefndi bent á að það brjóti gegn 11. gr. samkeppnislaga ef markaðsráðandi fyrirtæki geri það að skilyrði að viðsemjandi þess kaupi alla þjónustu eða vörur viðkomandi tegundar, eða stóran hluta hennar, af því fyrirtæki. Hafi í þessu sambandi verið vísað til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 323/2003, Skífan hf. gegn samkeppnisráði, úrskurða áfrýjunarnefndar samkeppnismála og dóma Evrópudómstólsins. Engu skipti þótt stefnandi sé annarrar skoðunar. Samkvæmt því geti flugafgreiðsluaðili, sem sé í markaðsráðandi stöðu, ekki samið svo um að ákvæðið um einkakaup í 2. mgr. 3. gr. almenns samnings Alþjóðasambands flugfélaga skuli vera hluti af samningi hans við einstök flugfélög eða flugrekendur. Hafi tilvísun stefnanda til erlendra flugafgreiðslusamninga með langan gildistíma enga þýðingu í þessu sambandi.

Stefndi mótmæli því að málefnalegar forsendur réttlæti ákvæðið um einkakaup í 2. mgr. 3. gr. almenns samnings Alþjóðasambands flugfélaga. Stefnandi haldi því fram að ákvæðið sé til komið vegna eðlis flugafgreiðsluþjónustu og að niðurstaða stefnda hefði í för með sér að ákvæðið stríddi gegn 11. gr. samkeppnislaga og sú niðurstaða fæli í sér einsdæmi í evrópskum samkeppnisrétti. Þarna láti stefndi í fyrsta lagi hjá líða að geta þess að 11. gr. samkeppnislaga nái aðeins til fyrirtækja sem séu í markaðsráðandi stöðu. Stefnandi sé í markaðsráðandi stöðu en ekkert liggi hins vegar fyrir um hvort aðrir flugafgreiðsluaðilar á hinu Evrópska efnahagssvæði séu í slíkri stöðu. Þegar svo hátti til sé gerð einkakaupasamninga undantekningarlaust óheimil. Stefnandi hafi hins vegar gengið lengra með því að víkja frá 60 daga gagnkvæmum uppsagnarrétti samningsaðila í 4. mgr. 11. gr. almenna samningsins. Með því hafi hann komið í veg fyrir að keppinautar hans gætu nálgast samningsaðila hans á samningstímanum. Samkvæmt því hafi samningarnir haft skaðleg áhrif á samkeppni á umræddum markaði.

Í stefnu gefi stefnandi til kynna að flugrekendur, svo sem British Airways, áskilji að samningar séu gerðir til langs tíma. Stefndi mótmæli því að slíkur áskilnaður hafi nokkra þýðingu fyrir úrslit málsins. Kjarni misnotkunar stefnanda á markaðsráðandi stöðu sinni felist ekki í gildistíma samninganna heldur ákvæðum þeirra um einkakaup. Eins og nánar sé rökstutt í ákvörðun stefnda feli einkakaupasamningur í sér misnotkun á markaðsráðandi stöðu samkvæmt 11. gr. samkeppnislaga, jafnvel þótt slíkur samningur sé gerður að beiðni kaupanda.

Krafa stefnda um sýknu sé jafnframt byggð á því að fullnægjandi rökstuðningur hafi fylgt ákvörðun hans og úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála um framangreind atriði.

Aðalkrafa stefnanda sé í fimmta lagi reist á því að með gerð tilboðsins til LTU hafi hann ekki misnotað markaðsráðandi stöðu sína í skilningi 11. gr. samkeppnislaga. Jafnframt finni hann að rökstuðningi með ákvörðun stefnda og úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála. Stefndi mótmæli þessum málsástæðum stefnanda. Í ákvörðun sinni hafi stefndi talið „að verðlækkunin í tilboðinu til LTU [yrði] ekki skýrð með hagræðingu í rekstri“ stefnanda. Í framhaldi af því hafi stefndi tekið fram að tilboðið hafi ekki falið í sér viðbrögð stefnanda við samkeppni heldur hafi það falið í sér beinskeytta og sértæka aðgerð sem beint hafi verið að Vallarvinum ehf. Bent hafi verið á að tilboðið hafi verið til þess fallið að draga úr umsvifum þess félags og þar með samkeppni. Niðurstaða stefnda hafi verið að verðstefnan, sem hafi falist í tilboðinu, styddi þá ályktun að í háttsemi félagsins hafi falist „árásarhegðun“ með það að markmiði að draga úr samkeppni frá Vallarvinum ehf. Í greinargerð stefnanda fyrir áfrýjunarnefndinni hafi verið staðfest að þessi lýsing tæki til þess sem stundum væri nefnt „sértæk verðlækkun“. Stefnandi virtist finna að því að umrætt heiti hafi ekki verið notað í ákvörðun stefnda. Orðanotkun í ákvörðun stefnda ráði þó ekki úrslitum þar sem „sértæk verðlækkun“ sé ekki hugtak skilgreint í 11. gr. samkeppnislaga. Hér nægi að stefndi hafi sýnt fram á að háttsemi stefnanda hafi falið í sér misnotkun á markaðsráðandi stöðu fyrirtækis í skilningi lagaákvæðisins.

Stefndi mótmæli því sem stefnandi haldi fram, að stefndi hafi ekki gert tilraun til að sýna fram á að aðgerðir stefnanda hafi beinst sérstaklega að Vallarvinum ehf. Einnig mótmæli stefndi því að stefnandi hafi boðið öðrum flugrekendum hliðstæð kjör og hann bauð LTU og því sé ekki um sértæka verðlækkun að ræða eins og stefnandi haldi fram. Í ákvörðun stefnda sé gerð ítarleg grein fyrir því hvernig stefnandi hafi átt frumkvæði að gerð tilboðsins til LTU og markmiði með því. Um fullyrðingu stefnanda að hann hafi boðið öðrum flugrekendum hliðstætt verð, þá liggi fyrir að það hafi hann ekki gert. Sjáist það af samningum sem stefnandi hafi lagt fram í málinu. Samningar sem stefnandi hafi lagt fram við Hamburg International og Austrian Airlines hafi hér enga þýðingu enda hafi stefnandi almennt ekki boðið viðskiptavinum sínum það verð sem um ræði í tilboðinu til LTU. Hvað sem þessu líði sé samningurinn við Hamburg International ekki gerður fyrr en í mars 2005, tæpu einu ári eftir að málið hafi komið til kasta samkeppnisyfirvalda. Þá sé samningurinn við Austrian Airlines óundirritaður og því mótmælt að hann hafi þýðingu í málinu.

Þá mótmæli stefndi þeirri málsástæðu stefnanda að 11. gr. samkeppnislaga áskilji að stefndi sýni fram á að til staðar hafi verið „áætlun [stefnanda] með þeim ásetningi að útrýma keppinauti“ hans. Réttarframkvæmd á sviði samkeppnisréttar áskilji ekki að slík áætlun sé til staðar.

Stefnandi haldi því fram að það sé útreikningur og uppfinning stefnda að á árinu 2004 hafi verið um ---- króna tap af þeirri þjónustu sem stefnandi veitti LTU. Stefndi mótmæli þessum staðhæfingum stefnanda. Í gögnum stefnanda sjálfs komi skýrt fram að umrætt tap hafi verið af þjónustunni. Stefnandi haldi því fram að hann hafi gert stórvægilegar athugasemdir við útreikninga stefnda. Stefnandi hafi hins vegar ekki hrakið útreikningana, hvorki útreikninga sem byggðust á framlegðarútreikningum stefnanda né útreikninga tengda rekstraráætlun fyrir árið 2004, sem stefndi hafi annast og alfarið byggt á upplýsingum frá stefnanda. Stefnandi hafi einnig fundið að því að stefndi hafi reiknað ranglega út að í rekstraráætlun stefnanda fyrir umræddan rekstur á árinu 2004 hafi verið gert ráð fyrir rekstrargjöldum að upphæð um ---- króna en hafi átt að vera ---- króna. Útreikningur stefnda, sem hafi verið byggður á upplýsingum stefnanda, hafi gert ráð fyrir að rekstrargjöld næmu um ---- króna en sú fjárhæð hafi verið nálguð í ---- króna og sé af hálfu stefnda staðið við þá útreikninga.

Varakröfuna styðji stefnandi í fyrsta lagi því að stefndi og áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi ranglega lagt veltu hans á árinu 2004 til grundvallar sektarákvörðun í málinu, en velta hans á umræddum markaði hafi verið ---- króna. Telji stefnandi að stefndi hefði átt að leggja veltu hans á árinu 2005 en ekki 2004 til grundvallar sektarákvörðuninni. Stefnandi telji í öðru lagi að áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi farið mjög nálægt hámarki sekta, sem mælt sé fyrir um í samkeppnislögum, og að niðurstaða nefndarinnar feli í sér breytta stjórnsýsluframkvæmd. Þá vísi stefnandi til þess að hann hafi ekki gert sér grein fyrir því að háttsemi hans hafi verið andstæð samkeppnislögum, en niðurstaðan feli í sér að flestum flugafgreiðslusamningum yrði „algjörlega kollvarpað“. Auk þess bendi stefnandi á að sumir þeirra samninga sem um ræði séu aðeins minni háttar og hafi takmarkað eða ekkert komið til framkvæmda. Stefnandi hafi þar fyrir utan hafið viðræður við samningsaðila sína um að stytta gildistíma samninganna og þeim megi nú segja upp með 60 daga fyrirvara. Að lokum telji stefnandi að stefndi hafi beitt leiðbeiningarreglum Eftirlitsstofnunar EFTA við útreikning sekta en engin heimild sé til þess.

Stefndi mótmæli framangreindum málsástæðum stefnanda, en stefndi hafi tekið afstöðu til þeirra í ákvörðun sinni sem áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi staðfest með þeirri breytingu að fjárhæð sektarinnar hafi verið lækkuð úr 80.000.000 króna í 60.000.000 króna.

Í 1. mgr. 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 segi að stefndi leggi stjórnvaldssektir á fyrirtæki eða samtök fyrirtækja sem brjóti gegn bannákvæðum laganna. Að því er fjárhæð sektanna snerti sé kveðið á um það í 2. mgr. sömu lagagreinar að þær geti numið frá 50 þúsund krónum til 40 milljóna króna eða meira, en skuli þó ekki vera hærri en sem nemi 10% af veltu síðasta almanaksárs hjá því fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja sem aðild eigi að samkeppnishömlunum. Í þessu felist því aðeins formlegt hámark, það er að sekt megi ekki vera hærri en sem nemi 10% af veltu síðasta almanaksárs. Á hinn bóginn feli ákvæðið ekki í sér að sekt beri að miða við veltu á síðasta almanaksári svo sem stefnandi haldi fram. Af stefnanda hálfu sé því ekki andmælt að sektin hafi verið innan þessara marka.

Stefndi mótmælir því að áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi með sektarákvörðun sinni farið mjög nálægt því hámarki sekta sem mælt sé fyrir um í samkeppnislögum. Samkvæmt 37. gr. samkeppnislaga miðist hámark sektar við heildarveltu viðkomandi fyrirtækis en ekki veltu á þeim markaði þar sem brotið eigi sér stað. Heildarvelta stefnanda hafi verið ---- króna á árinu 2004 og því fari fjarri að sektin hafi verið nálægt því hámarki sem kveðið væri á um.

Stefndi mótmæli því jafnframt að ákvörðun hans hafi þýðingu fyrir flugafgreiðslusamninga keppinauta stefnanda, enda nái 11. gr. samkeppnislaga aðeins til þeirra sem séu í markaðsráðandi stöðu. Hvað sem þessu líði hafi enga þýðingu við ákvörðun sektar í málinu hvort stefnandi hafi áttað sig á því hvort háttsemi hans var andstæð samkeppnislögum

Stefndi mótmæli því einnig að umfang þeirra samninga sem um ræði sé slíkt að það eigi að hafa áhrif á fjárhæð sektarinnar. Sama eigi við um framkvæmd samninganna sem þó liggi fyrir að hafi verið undirritaðir og hafi gilt í viðskiptum kæranda við viðkomandi flugfélög. Samningarnir hafi verið framkvæmdir í framangreindum skilningi. Hvað umfang þeirra snerti hafi verið um að ræða samninga við mikilvægustu viðskiptavinina á markaðnum, sem ekki hafi verið í eignatengslum við stefnanda, þar á meðal Iceland Express og LTU. Þá hafi samningarnir haft þau áhrif að Vallarvinir ehf. misstu LTU úr viðskiptum. Í þessu sambandi hafi þýðingu að markaðshlutdeildin hafi að verulegu leyti verið bundin á markaðnum.

Hvað snerti viðræður stefnanda við samningsaðila sína um að stytta gildistíma samninganna sem um ræði sé þess fyrst að geta að samkvæmt 1. mgr. 33. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005 séu samningar, sem brjóti í bága við bannákvæði laganna, ógildir. Liggi þess vegna fyrir að ákvæði um einkakaup í samningunum séu ógild. Viðræður stefnanda við samningsaðila sína geti því ekki leitt til þess að taka beri varakröfu hans til greina.

Hvað snerti leiðbeiningarreglur Eftirlitsstofnunar EFTA byggi stefndi á því að ákvörðunin um sekt stefnanda hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, en það hafi enga þýðingu þótt sum þeirra eigi rætur sínar að rekja til umræddra reglna. Allt að einu hafi stefnandi ekki sýnt fram á að áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi lagt ómálefnaleg sjónarmið til grundvallar niðurstöðu sinni.

Stefndi reisi sýknukröfuna á samkeppnislögum nr. 44/2005, samkeppnislögum nr. 8/1993 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Málskostnaðarkrafa hans styðjist við 129. og 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Niðurstaða

Stefnandi krefst ógildingar á úrskurði áfrýjunarnefndar samkeppnismála frá 5. júlí 2006, eins og lýst er í kröfugerðinni, að svo miklu leyti sem áfrýjunarnefndin hafi staðfest ákvörðun stefnda sem tekin var 27. mars sama ár. Með úrskurðinum var ákvörðun stefnda staðfest að öðru leyti en því að sektarfjárhæð var lækkuð úr 80.000.000 króna í 60.000.000 króna. Sektarákvörðun stefnda hefur því verið felld úr gildi með endanlegri ákvörðun í hinum umdeilda úrskurði að því marki sem hún var ákveðin umfram 60.000.000 króna. Af kröfugerð stefnanda fyrir dóminum er því ljóst að verði krafan tekin til greina verða réttaráhrif þess þau að sektarákvörðunin, sem eftir stendur og málsaðilar eru bundnir af, fellur þar með úr gildi. Dómurinn telur því engin efni til að líta svo á að krafan sé ódómtæk, eins og fram kom af hálfu stefnda við munnlegan málflutning, enda er krafan skýr og samræmist að öðru leyti ákvæðum réttarfarslaga að því er best verður séð.

Stefnandi vísar til þess að stefndi hafi ekki haft viðhlítandi lagaheimildir til að taka ákvörðun í málinu, sem varði atvik er gerðust í tíð eldri samkeppnislaga nr. 8/1993, en þau féllu úr gildi 1. júlí 2005 samkvæmt 44. gr. laga nr. 44/2005. Samkeppnisstofnun og samkeppnisráð voru lögð niður frá sama tíma samkvæmt sama lagaákvæði, en samkeppnisráð gat gripið til aðgerða, meðal annars gegn athöfnum sem taldar voru fara í bága við 10., 11. og 12. gr. laga nr. 93/1993, og lagt stjórnvaldssektir á fyrirtæki sem brutu gegn bannákvæðum þeirra laga.

Ákvörðun stefnda sem um ræðir var tekin 27. mars 2006 á grundvelli samkeppnislaga nr. 44/2005. Í þeim lögum er stefnda meðal annars falið að taka ákvarðanir um aðgerðir samkvæmt heimildum laganna og að leggja stjórnvaldssektir á fyrirtæki sem brjóta gegn bannákvæðum laganna. Ákvörðun stefnda er byggð á því að stefnandi hafi brotið gegn 11. gr. samkeppnislaga um bann við misnotkun á markaðsráðandi stöðu, en um er að ræða samhljóða ákvæði, annars vegar 11. gr. eldri samkeppnislaga nr. 8/1993 og hins vegar 11. gr. núgildandi laga nr. 44/2005 sem leystu fyrrnefndu lögin af hólmi. Heimild til að beita stefnanda stjórnvaldssekt er byggð á 1. mgr. 37. gr. laga nr. 44/2005 samkvæmt ákvörðun stefnda, en samkvæmt b-lið 1. mgr. lagagreinarinnar leggur stefndi stjórnvaldssektir á fyrirtæki sem brjóta gegn banni 11. gr. laganna.

Við úrlausn á því hvort stefnda hafi verið heimilt að taka umrædda ákvörðun ber að leggja til grundvallar að heimildir stjórnvalda, til að taka ákvörðun og beita viðurlögum í tilviki sem þessu, verði að styðjast við skýrar lagaheimildir. Þótt ekki hafi verið tekið fram berum orðum í lögum nr. 44/2005, fyrr en með breytingu á þeim með lögum nr. 52/2007, að stefndi leggi stjórnvaldssektir á fyrirtæki, sem brjóti gegn fyrirmælum eða skilyrðum, sem gefin hafi verið á grundvelli laga nr. 8/1993, telur dómurinn að heimildir stefnda til að taka umrædda ákvörðun hafi verið nægilega skýrar. Er þá einkum litið til þess að í lögum nr. 44/2005 kemur skýrt fram hverjar heimildir stefnda eru og að hve miklu leyti þær eru sambærilegar heimildum samkeppnisráðs sem lagt var niður með lögunum. Þótt háttsemi stefnanda verði ótvírætt talin falla undir gildissvið eldri laga nr. 8/1993 er ljóst að um málsmeðferð hljóta að gilda þær reglur sem í gildi eru á hverjum tíma nema annað sé tekið fram í lögum. Málsmeðferðarreglur laga nr. 44/2005 giltu því frá 1. júlí 2005 og hlaut því stefndi að fara með mál og taka ákvarðanir samkvæmt lögunum frá og með þeim tíma. Þessar reglur verður að skýra þannig að aðkoma stefnda að málinu og afskipti af því hafi verið í samræmi við þær. Að þessu virtu þykja ekki fram komin nægileg rök til að fella hina umdeildu ákvörðun úr gildi á þeim grundvelli sem hér er krafist af hálfu stefnanda.

Í málinu er ágreiningur um hvort stefnandi hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína í skilningi 11. gr. samkeppnislaga, annars vegar með því að gera einkakaupasamninga við tíu flugfélög og hins vegar með tilboði og samningi við þýska flugfélagið LTU á árinu 2004. Aðilar eru hins vegar sammála um að markaður sá sem málið varðar sé flugafgreiðsla vegna farþegaflugs á Keflavíkurflugvelli og að stefnandi hafi verið markaðsráðandi á þeim markaði þegar samningar þeir sem málið varðar voru gerðir.

Samkvæmt 1. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993, sem í gildi voru er umræddir samningar voru gerðir, er það markmið þeirra að efla virka samkeppni í viðskiptum og vinna þar með að hagkvæmri nýtingu framleiðsluþátta þjóðfélagsins. Til að ná því markmiði var meðal annars í 11. gr. þeirra laga lagt bann við því að fyrirtæki misnoti markaðsráðandi stöðu. Framangreind ákvæði eru nánast samhljóða 1. gr. og samhljóða 11. gr. núgildandi samkeppnislaga nr. 44/2005. Markaðsráðandi fyrirtæki má því ekki grípa til aðgerða sem raskað geta með óeðlilegum hætti þeirri samkeppni sem er á markaði. Við mat á því hvort aðgerð verði talin ólögmæt getur markaðshlutdeild viðkomandi fyrirtækis skipt verulegu máli enda liggur í hlutarins eðli að oft þarf lítið til að aðgerðir fyrirtækis með yfirgnæfandi markaðshlutdeild teljist samkeppnishamlandi. Þannig kann að vera ólögmætt ef markaðsráðandi fyrirtæki grípur til ráðstafana, sem alla jafna þykja eðlilegar á samkeppnismarkaði, t.d. bjóða viðskiptavinum keppinauta sinna lægra verð.

Dómurinn leggur til grundvallar að þegar framangreindir samningar voru gerðir hafi markaðshlutdeild stefnanda verið 95-100% en Vallarvina ehf. 0-5%, eins og fram kemur í ákvörðun stefnda 27. mars 2006. Þá staðfesti forsvarsmaður stefnanda við aðalmeðferð málsins að stefnandi hafi á árinu 2004 haft til þess rekstrarlega burði að bjóða hagstæðari verð en Vallarvinir ehf. en skila jafnframt hagnaði af rekstri. Dómurinn telur nauðsynlegt að hafa þessi atriði sérstaklega í huga í tengslum við mat á því hvort stefnandi hafi misnotað markaðsráðandi stöðu sína eða ekki.

Hinir meintu einkakaupasamningar sem stefnandi gerði á árunum 2002-2005 voru eftirfarandi:

Við Astraeus Ltd., undirritaður 8. og 11. nóvember 2002. Gildistími 1. apríl 2002 til 31. mars 2005.

Við Iceland Express (Pro ehf.), undirritaður 30. apríl 2002. Gildistími 1. maí 2002 til 31. desember 2006.

Við Iberworld Airlines S.A., undirritaður 14. og 22. nóvember 2002. Gildistími 1. nóvember 2002 til 31. október 2005.

Við Íslandsflug, undirritaður 23. september 2003. Gildistími 1. október 2003 til 30. september 2006.

Við Monarch Airlines, undirritaður 21. og 30. apríl 2004. Gildistími 1. apríl 2004 til 31. mars 2007.

Við Futura International, undirritaður 5. og 10. maí 2004. Gildistími 1. apríl 2004 til 31. mars 2007.

Við OyAir Finland Ltd., undirritaður 8. og 14. júní 2004. Gildistími frá 1. apríl 2004 til 31. mars 2007.

Við AERO FLIGHT Gmbh & Co. Luftverkehers-KG, undirritaður 10. og 19. maí 2004. Gildistími 1. júní 2004 til 31. maí 2007.

Við LTU GmbH, undirritaður 21. júní og 2. júlí 2004. Gildistími 19. ágúst 2004 til 31. desember 2007.

Við FlyME, undirritaður 12. og 15. apríl 2005. Gildistími 1. maí 2005 til 30. apríl 2008.

Framangreindir samningar eru byggðir á stöðluðum samningsákvæðum um flugþjónustu. Í grein 3.2 í almennum skilmálum hins staðlaða samnings kemur fram að flugfélagi, sem gerir samning við flugafgreiðslufyrirtæki um nánar tilgreinda þjónustu, er óheimilt að kaupa þá þjónustu af öðrum nema með samþykki beggja aðila. Í grein 11.4 í almenna hluta samningsins er að finna ákvæði um almennan 60 daga uppsagnarfrest. Samkvæmt B-hluta hins staðlaða samnings um flugþjónustu er hins vegar heimilt að víkja frá uppsagnarfresti þeim sem um getur í grein 11.4. Í þeim samningum sem mál þetta varðar nýtti stefnandi sér þá heimild. Í samningunum er því skýrt tekið fram að þrátt fyrir ákvæði í grein 11.4 um uppsagnarfrest séu samningarnir bindandi út gildistíma þeirra. Samningarnir voru því bindandi samkvæmt orðalagi þeirra frá þremur og upp í rúmlega fjögur og hálft ár nema til kæmi samþykki beggja aðila.

Stefnandi benti á að það liggi í eðli flugrekstrar að nauðsynlegt sé að vita til langs tíma hver kostnaður við flugafgreiðsluþjónustu er, auk þess sem aðeins einn aðili geti veitt flugfélagi flugafgreiðsluþjónustu á hverjum tíma. Það sé því vanalegt að samningar séu bundnir til langs tíma. Gerði stefnandi athugasemdir við að stefndi og í kjölfarið áfrýjunarnefnd samkeppnismála hafi ekki, þrátt fyrir ábendingar stefnanda, kannað með fullnægjandi hætti hver væri eðlilegur gildistími slíkra samninga á Evrópska efnahagssvæðinu eða hvort þeir væru almennt uppsegjanlegir. Þessu til viðbótar benti stefnandi á að hinn langi binditími samninga komi oft til vegna kröfu frá flugfélögum en ekki frá flugafgreiðsluþjónustunni. Þá séu framangreind stöðluð samningsákvæði um flugþjónustu almennt notuð í samningum milli flugfélaga og flugafgreiðsluþjónustu. Taldi stefnandi skorta á að tekið hefði verið tillit til þessara staðreynda um eðli flugrekstrar og flugafgreiðsluþjónustu, ekki bara á Keflavíkurflugvelli heldur í stærra samhengi, áður en stefndi og síðar áfrýjunarnefnd samkeppnismála komust að þeirri niðurstöðu að framangreindir samningar teldust einkakaupasamningar sem fælu í sér misnotkun á markaðsráðandi stöðu. Dómurinn fellst á það með stefnanda að kanna hefði mátt ítarlegar hvort og að hvaða leyti umræddir samningar væru eðlilegir miðað við það sem almennt tíðkaðist milli flugfélaga og flugafgreiðsluþjónustu. Dómurinn telur þær brotalamir þó ekki til þess fallnar að mat á því hvort framangreindir samningar teljist fela í sér misnotkun stefnanda á markaðsráðandi stöðu byggi ekki á fullnægjandi upplýsingum. Er þá haft í huga að við slíkt mat hljóta aðstæður á viðkomandi markaðssvæði að hafa mesta þýðingu í þessu sambandi.

Dómurinn telur að framangreindir tíu samningar teljist einkakaupasamningar í skilningi samkeppnisréttar og að þeir feli í sér misnotkun stefnanda á markaðsráðandi stöðu. Í því sambandi þarf að horfa til yfirgnæfandi markaðshlutdeildar stefnanda. Einnig skiptir máli hinn langi gildistími framangreindra samninga, að viðsemjendum stefnanda var óheimilt að kaupa þjónustu af öðrum en stefnanda og að samningarnir voru óuppsegjanlegir. Enn fremur er ljóst að hinn langi binditími samninganna, auk samnings stefnanda um þjónustu við farþegaflug Icelandair, leiddi til þess að bundin markaðshlutdeild stefnanda var svo mikil að möguleikar annarra til að veita stefnanda samkeppni voru afar takmarkaðir. Telur dómurinn að horfa verði á efni framangreindra samninga og áhrif þeirra í þessu ljósi. Samningarnir voru því til þess fallnir að hindra eðlilega samkeppni á markaði. Dómurinn fellst ekki á þau rök stefnanda, gegn skýru orðalagi í framangreindum samningum um flugafgreiðsluþjónustu, að umrædd flugfélög hefðu getað losnað undan samningi ef þau hefðu farið fram á það. Þá telur dómurinn ekki skipta máli, við mat á misnotkun á markaðsráðandi stöðu, hvort hinn langi binditími er tilkominn vegna óska frá viðkomandi flugfélögum eða stefnanda.

Dómurinn telur að ekki sé unnt að komast að annarri niðurstöðu en að tilboð og samningur stefnanda við LTU feli í sér misnotkun á markaðsráðandi stöðu af hálfu stefnanda. Eins og stefndi taldi með ákvörðun nr. 9/2006 og einnig áfrýjunarnefnd samkeppnismála í úrskurði í máli nr. 3/2006 telur dómurinn að tilboð stefnanda til LTU hafi falið í sér ólögmæta sértæka verðlækkun. Telur dómurinn að eins og málum var háttað á markaði feli tilboð stefnanda til LTU í sér ólögmæta sértæka verðlækkun án tillits til þess hvort hagnaður var af samningi stefnanda við LTU eða ekki. Aðstæðurnar voru þær að stefnandi hafði yfirburðastöðu á markaði á árinu 2004 og samkeppni því í raun mjög takmörkuð. Þá taldi stefnandi sig hafa rekstrarlega burði til að bjóða hagstæðari verð en Vallarvinir ehf. en skila jafnframt hagnaði af rekstri. Þrátt fyrir þessa yfirburðastöðu liggur fyrir að stefnandi sneri sér til LTU, sem þá var viðskiptavinur Vallarvina ehf., og gerði félaginu tilboð um flugafgreiðsluþjónustu fyrir verð sem Vallarvinir ehf. treystu sér ekki til að bjóða. Dómurinn telur því að tilboðið hafi verið til þess fallið að raska enn frekar með óeðlilegum hætti þeirri takmörkuðu samkeppni sem var á markaðnum. Fyrir liggur að verð það sem stefnandi bauð LTU var lægra en þágildandi samningur við Vallarvini ehf. kvað á um. Hins vegar liggur ekki fyrir hversu miklu lægra tilboðið var, enda hefur samningurinn milli LTU og Vallarvina ehf. ekki verið lagður fram í málinu. Verður að telja það óheppilegt. Dómurinn telur það þó ekki vera afgerandi fyrir mat á því hvort tilboð stefnanda til LTU feli í sér ólögmæta sértæka verðlækkun. Verður því ekki fallist á þau rök stefnanda að rannsóknarreglan hafi verið brotin af hálfu stefnda með því að láta hjá líða að afla samningsins. Þá telur dómurinn að ekki hafi verið sýnt fram á af hálfu stefnanda að hann hafi boðið öllum viðskipavinum sínum sambærileg kjör og fólust í tilboðinu til LTU.

Dómurinn hafnar þeirri fullyrðingu stefnanda að í framangreindri niðurstöðu felist brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Í því sambandi er nauðsynlegt að hafa í huga það sem áður hefur komið fram um yfirgnæfandi og bundna markaðshlutdeild stefnanda og að tilboðið til LTU hafi verið til þess fallið að raska enn frekar þeirri litlu samkeppni sem var á markaðnum. Því fellst dómurinn ekki á að framangreind niðurstaða feli í sér breytingu á stjórnsýsluframkvæmd eða að beitt hafi verið reglu sem gangi lengra en áður hafi verið beitt. Stefnandi hefur ekki, að mati dómsins, bent á önnur tilvik, sem eru sambærileg við dómsmál þetta, þar sem 11. gr. samkeppnislaga hefur verið beitt með öðrum hætti.

Eins og fram kemur í 2. mgr. 37. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005, sbr. 2. gr. laga nr. 52/2007, ber við ákvörðun á fjárhæð sektar að hafa hliðsjón af eðli og umfangi brotsins, hve lengi brot hefur staðið og hvort um ítrekað brot er að ræða. Sektir geta samkvæmt sama lagaákvæði numið allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs hjá því fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja sem aðild eiga að broti. Í 1. mgr. 52. mgr. laga nr. 8/1993 kemur fram að við ákvörðun sekta skuli hafa hliðsjón af eðli og umfangi samkeppnishamlna og hvað þær hafi staðið lengi. Sektir geta samkvæmt 2. mgr. sömu lagagreinar, sbr. 17. gr. laga nr. 107/2000, numið frá 50.000 krónum til 40.000 milljóna króna eða meira, en sektin skal þó ekki vera hærri en sem nemi 10% af veltu síðasta almanaksárs hjá hverju því fyrirtæki eða samtökum fyrirtækja sem aðild eiga að samkeppnishömlunum.

Þó svo að dómurinn telji að tilboð stefnanda til LTU feli í sér ólögmæta sértæka verðlækkun, án tillits til þess hvort hagnaður var af samningi stefnanda við LTU eða ekki, telur dómurinn það almennt geta skipt máli við mat á alvarleika brotsins hvort um hagnað er að ræða eða ekki.

Í málinu liggur fyrir hverjar tekjur stefnanda voru af samningnum við LTU. Hins vegar er ekki ljóst hver útgjöld stefnanda voru vegna samningsins. Fram kom hjá K-kk-þgf H-kk-þgf J-kk-þgf, fjármálastjóra hjá stefnanda, að bókhald fyrirtækisins hefði ekki verið fært þannig að hægt væri að finna kostnað við hvert flug beint úr bókhaldi. Því þarf að meta útgjöldin. Í sundurliðun á rekstrarkostnaði, sem stefnandi sendi stefnda 20. maí 2005, kemur fram að tekjur vegna farþegaflugs á árinu 2004 námu ---- krónum. Dómurinn telur eðlilegt að miða við niðurstöðu ársins 2004 en ekki rekstraráætlanir þegar tekin er afstaða til þess hvort rekstrarlegar forsendur hafi verið fyrir samningnum. Af hálfu stefnanda er bent á að kostnaður sé ekki sá sami að vetri og að sumri þar sem umsvif eru meiri yfir sumartímann og kostnaður á hvert flug því minni. LTU fljúgi aðeins yfir sumarmánuðina, sem virðist vera óumdeilt í málinu, og því beri að taka tillit til þess. Þessi mánaðarskipting kemur ekki fram í útreikningum stefnda, en dómurinn telur rétt að tekið verði tillit til árstíðasveiflna í þessum atvinnurekstri. Samkvæmt mati hins dómkvadda matsmanns var meðalkostnaður á hvert flug, þ.e. flug LTU og annarra, á bilinu ---- krónur þá mánuði sem LTU flaug til landsins á árinu 2004. Matsmaður notar fleiri en eina aðferð til að nálgast útgjöldin. Ef horft er fram hjá árstíðasveiflunni er meðalkostnaður á hvert flug ---- krónur. Þessar tölur sýna meðalrekstrarútgjöld á hvert flug. Til að nota það sem nálgun á kostnað við hvert flug LTU þá liggur til grundvallar sú forsenda að kostnaður við flug LTU sé nálægt meðalkostnaði. Á árinu 2004 flaug LTU hingað til lands í ágúst og september eins og fram kemur í útreikningi og sundurliðun á rekstrarkostnaði sem stefnandi hefur lagt fram í málinu. Tekjur af hverju flugi LTU voru ---- krónur að meðaltali samkvæmt framangreindum upplýsingum stefnanda. Sé aðeins litið til þeirra tveggja mánaða sem LTU flaug hingað til lands á árinu 2004, þá er útlit fyrir að hagnaður hafi verið að meðaltali, eða um ---- krónur á hvert flug. Hér þarf þó að hafa í huga það sem að framan sagði um að bókhald stefnanda var fært þannig að ekki var hægt að finna kostnað við hvert flug LTU hingað til lands. Þessir útreikningar miðast því við meðaltalskostnað. Þó þannig sé líkur á að ekki hafi orðið tap af flugi LTU verður því ekki slegið föstu að flugið hafi skilað hagnaði. Ef horft er fram hjá árstíðasveiflunni, þá er útlit fyrir að tap hafi orðið af hverju flugi LTU sem nemur tæpum þúsund krónum. Af þessu leiðir að gögn málsins eru ekki nægilega ítarleg til þess að hægt sé að slá því föstu hvort hagnaður eða tap hafi orðið af samningnum og er það því ósannað í málinu. Þegar horft er til gildistíma umrædds samnings við LTU telur dómurinn að stefndi hefði átt að sjá til þess að rekstrarupplýsingar fyrir árið 2005 lægju fyrir í þeim tilgangi að kanna framlegð af samningnum fyrir það ár. Með vísan til þess sem fram hefur komið um hvernig bókhald stefnanda er fært telur dómurinn þó, þrátt fyrir þetta, sömu óvissu ríkja um hvort hagnaður eða tap hafi verið af samningnum árið 2005.

Áfrýjunarnefnd samkeppnismála taldi að við ákvörðun sektar yrði að hafa í huga að bundin markaðshlutdeild stefnanda á árinu 2004 hafi verið 93% en markaðshlutdeild Vallarvina ehf. þá einungis 4%. Benti nefndin síðan á að með gerð einkakaupasamninga hafi stefnandi takmarkað svo svigrúm til samkeppni á hinum skilgreinda markaði að nánast ekkert rými var eftir. Taldi nefndin að í ljósi þessa væru aðgerðir stefnanda við að ná til sín viðskiptum LTU enn alvarlegri. Dómurinn fellst ekki á að beitt hafi verið ólögmætum sjónarmiðum af hálfu áfrýjunarnefndarinnar við mat á alvarleika brota stefnanda eða við sektarákvörðun. Auk þessa vísaði nefndin til forsendna sektarákvörðunar Samkeppniseftirlitsins og komst að þeirri niðurstöðu að stefnandi skyldi greiða 60.000.000 króna í stjórnvaldssekt. Er fallist á þau sjónarmið og forsendur sem áfrýjunarnefndin lagði til grundvallar og þykir sektarfjárhæðin hæfilega ákveðin í úrskurði nefndarinnar. Dómurinn hafnar því að í ákvörðun nefndarinnar á fjárhæð sektar komi fram breytt stjórnsýsluframkvæmd enda er umrædd ákvörðun tekin á þeim grundvelli sem að framan hefur verið lýst og er að mati dómsins ekki í ósamræmi við fyrri framkvæmd. Þá telur dómurinn það orðalag 37. gr. samkeppnislaga að sektin geti numið allt að 10% af heildarveltu síðasta rekstrarárs ekki koma í veg fyrir að við ákvörðun sektarfjárhæðar sé horft til veltu ársins 2004. Stefnandi sem byggir á því að samkvæmt ákvæðinu hefði stefndi og áfrýjunarnefnd samkeppnismála átt að miða við veltu ársins 2005 hefur ekki haldið því fram að framangreind sektarfjárhæð sé utan marka 37. gr.

Að framan var í nokkru tekið undir rök stefnanda sem snúa að gagnrýni á rannsókn ákveðinna þátta málsins af hálfu samkeppnisyfirvalda. Verður það þó að mati dómsins ekki þess valdandi að hafa áhrif á efnislega niðurstöðu í málinu, enda hafi fullnægjandi upplýsingar legið fyrir. Með vísan til þess telur dómurinn ekki vera forsendur til að fallast á þau rök stefnanda að skortur á rannsókn málsins hjá samkeppnisyfirvöldum feli í sér brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sem leiða eigi til þess að krafa stefnanda um ógildingu úrskurðarins verði tekin til greina. Þá verður heldur ekki fallist á að rökin eigi að leiða til lækkunar á sektarfjárhæð frá því sem áfrýjunarnefnd samkeppnismála ákvað. Þó svo að það geti skipt máli varðandi alvarleika brots hvort hagnaður hafi orðið af samningi stefnanda við LTU eða ekki, telur dómurinn þá niðurstöðu að ekki sé hægt að slá því föstu hvort hagnaður eða tap hafi orðið af samningnum ekki eiga að leiða til lækkunar á sektarfjárhæð. Í því sambandi leggur dómurinn áherslu á að þrátt fyrir yfirburðastöðu á markaði sneri stefnandi sér til LTU, sem þá var viðskiptavinur Vallarvina ehf., og gerði félaginu tilboð um flugafgreiðsluþjónustu.

Með vísan til framanritaðs ber að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda í máli þessu.

Samkvæmt þessari niðurstöðu og með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála þykir rétt að stefnanda verði gert að greiða stefnda upp í málskostnað hans og þykir sú fjárhæð hæfilega ákveðin 800.000 krónur.

Dóm þennan kváðu upp S-kvk-nf I-kvk-nf héraðsdómari og meðdómsmennirnir dr. G-kk-nf S-kk-nf prófessor og K-kvk-nf Ó-kvk-nf, hagfræðingur og lektor.

D Ó M S O R Ð:

Stefndi, Samkeppniseftirlitið, er sýkn af kröfum stefnanda, Flugþjónustunnar Keflavíkurflugvelli ehf.

Stefnandi greiði stefnda 800.000 krónur í málskostnað.

S-kvk-nf I-kvk-nf

G-kk-nf S-kk-nf

K-kvk-nf Ó-kvk-nf