E-599/2017

Mál þetta, sem var dómtekið 10. apríl sl., var höfðað með birtingu stefnu 10. febrúar 2017. Stefnendur eru Birnir ehf., Þuríðarbraut 11 í Bolungarvík, Flóki ehf., Árholti 16 á Húsavík og Sólberg ehf., Góuholti 8 á Ísafirði. Stefndi er íslenska ríkið.

I.

Kröfur aðila

Stefnendur krefjast þess að viðurkenndur verði með dómi réttur stefnenda til endurgreiðslu á sérstöku veiðigjaldi vegna rækjuafla fiskveiðiársins 2012–2013.

Að því er stefnanda Birni ehf. varðar er krafist viðurkenningar á rétti til endurgreiðslu á gjöldum með gjalddaga 1. október 2013 vegna veiða skipanna Valbjarnar ÍS, sknr. 1686, Arnarborgar ÍS, sknr. 1327 og Ísbjarnar ÍS sknr. 2276. Að því er stefnanda Flóka ehf. varðar er krafist viðurkenningar á rétti til endurgreiðslu á gjöldum með gjalddaga 1. október 2013 vegna veiði skipsins Heru ÞH, sknr. 67. Að því er stefnanda Sólberg ehf. varðar er krafist viðurkenningar á rétti til endurgreiðslu gjalda með gjalddaga 1. október 2013 vegna veiða skipsins Ísborgar ÍS, sknr. 78. Þá krefst hver stefnandi um sig greiðslu málskostnaðar úr hendi stefnda.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnenda og greiðslu málskostnaðar úr hendi þeirra en til vara að málskostnaður verði látinn niður falla.

II.

Helstu atvik máls

Stefnendur eru útgerðarfyrirtæki sem gerðu út skip til rækjuveiða fiskveiðiárið 2012/2013. Sólberg ehf. gerði út skipið Ísborg, Flóki ehf. gerði út skipið Heru, og Birnir ehf. gerði út skipin Arnarborg, Valbjörn og Ísbjörn en síðastnefnda skipið leigði Birnir af Sædísi ehf. Stefnendur stunduðu aðallega rækjuveiðar á nefndum skipum en þau voru þó gerð út til annarra veiða hluta úr ári auk þess sem einhverjum meðafla af öðrum tegundum mun hafa verið landað. Heildarrækjuafli skipanna fiskveiðiárið 2012–2013 var um 2327 tonn sem var um fjórðungur allra rækjuveiða í íslenskri landhelgi á því tímabili.

Á grundvelli úthafsrækjuafla skipanna voru lögð almenn og sérstök veiðigjöld á útgerðirnar samkvæmt lögum nr. 74/2012, um veiðigjöld. Almennt veiðigjald nam 9,50 kr. á hvert þorskígildiskíló skv. 1. mgr. 8. gr. laganna og sérstakt veiðigjald nam 23,20 kr. á hvert þorskígildiskíló skv. a. lið bráðabirgðaákvæðis I í lögunum. Stefnendur hafa staðið skil á greiðslu veiðigjaldanna. Stefnendur telja sérstaka veiðigjaldið vera ólögmæta gjaldtöku og krefjast í máli þessu viðurkenningar á rétti sínum til endurgreiðslu þess hluta veiðigjalda umrætt fiskveiðiár með vísan til laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.

III.

Umdeild löggjöf og aðdragandi hennar

Veiðum á úthafsrækju var stjórnað með aflahlutdeildarkerfi frá því að það fiskveiðistjórnunarkerfi var tekið upp með lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Frá árinu 2000 mun ekkert hafa veiðst upp í úthlutað aflamark. Með ákvæði I til bráðabirgða í lögum nr. 42/2006, um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða, sem þá urðu lög nr. 116/2006, var kveðið á um að útgerðir með rækjuhlutdeild skyldu undanþegnar greiðslu veiðigjalda af aflamarki í rækju og gjaldið skyldi í þess stað reiknað á landaðan afla. Þá var í sömu grein gerð undanþága frá veiðiskyldureglum laganna og tekið fram að skortur á veiðum í úthafsrækju leiddi ekki til skerðingar á aflahlutdeild, samkvæmt reglum um veiðiskyldu. Lögin giltu afturvirkt vegna fiskveiðiársins 2005/2006, og næstu tvö fiskveiðiár á eftir. Með lögum nr. 151/2007 var bráðabirgðaákvæði um undaþágu aflahlutdeildar í úthafsrækju framlengt um tvö ár og náði þá til fiskveiðiáranna 2007/2008 og 2008/2009. Leyfilegur hámarksafli úthafsrækju fyrir fiskveiðiárið 2009/2010 var ákveðinn 7000 tonn en árið eftir var enginn hámarksafli tilgreindur. Fram kom í fréttatilkynningu sjávarútvegsráðherra nr. 46/2010 frá 16. júlí 2010 að gert væri ráð fyrir að veiðarnar yrðu gefnar frjálsar fiskveiðiárið 2010/2011, sem gekk eftir fyrir það fiskveiðiár og næstu tvö fiskveiðiárin, þ.e. 2012/2013 og 2013/2014.

Með lögum nr. 74/2012, um veiðigjöld, sem tóku gildi 5. júlí 2012, var lagt almennt og sérstakt veiðigjald á fiskveiðar svo sem nánar er kveðið á um í lögunum. Í 2. gr. þeirra segir að veiðigjöld séu lögð á í þeim tilgangi að mæta kostnaði ríkisins við rannsóknir, stjórn, eftirlit og umsjón með fiskveiðum og fiskvinnslu og til að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapar. Í 5. tölul. 3. gr. er arður nefndur auðlindarenta og skilgreindur svo: „Arður sem myndast í atvinnustarfsemi sem byggist á nýtingu náttúruauðlinda umfram rekstrarkostnað og ávöxtun þess fjár sem bundið er í starfseminni sem eðlilegt er talin með tilliti til þeirrar áhættu sem í henni felst.“ Gjaldskyldir aðilar voru allir einstaklingar og lögaðilar sem fengu úthlutað aflamarki, öðrum aflaheimildum eða lönduðu afla á grundvelli laga sem kveða á um stjórn fiskveiða, sbr. nánar 6. gr. laganna. Gjaldstofninn skyldi vera afli hvers gjaldskylds aðila í þorskígildum samkvæmt úthlutuðu aflamarki, öðrum aflaheimildum eða lönduðum afla, sbr. 1. mgr. 7. gr. Almenna veiðigjaldið var ákveðið 9,50 kr. á hvert þorskígildiskíló skv. 8. gr. laganna en samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna skyldi sérstaka veiðigjaldið vera 65% af stofni til útreiknings á gjaldinu eins og stofninn var skilgreindur í 10. gr. laganna, að frádregnu almenna veiðigjaldinu. Skilgreining gjaldstofnsins samkvæmt 10. gr. var samtala reiknaðrar rentu á hvert þorskígildiskíló, annars vegar í fiskveiðum og hins vegar í fiskvinnslu, en í 11. gr. voru nánari fyrirmæli um það hvernig rentan skyldi reiknuð. Þá var í 2. mgr. 9. gr. mælt fyrir um að, þrátt fyrir 1. mgr., skyldi afli allt að 30.000 þorskígildiskílóum vera undanþeginn sérstaka veiðigjaldinu og hálft gjald greiðast fyrir næstu 70.000 þorskígildiskílóin. Af afla umfram 100.000 þorskígildiskíló skyldi greiða fullt gjald. Í 3. mgr. 9. gr. er mælt fyrir um að leggi veiðigjaldsnefnd til við ráðherra að hann lækki sérstaka veiðigjaldið eða veiti undanþágu frá greiðsluskyldu þá skuli ráðherra bregðast við með því að leggja frumvarp þar að lútandi fyrir Alþingi. Hlutverk veiðigjaldsnefndar er nánar skýrt í 4. gr. laganna þar sem segir m.a. að hlutverk hennar sé að ákvarða fjárhæðir sérstaka veiðigjaldsins, á grundvelli fyrirmæla í 9. gr. laganna, sem skuli birta árlega í reglugerð fyrir komandi fiskveiðiár, auk þess nefndinni var ætlað að gera tillögu til ráðherra um lækkun þess, sbr. 3. mgr. 9. gr.

Hvað varðar merkingu hugtaksins þorskígildi var í 3. gr. laga nr. 74/2012 vísað til laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. 19. gr. þeirra laga. Svo sem þar er mælt fyrir skyldi reikna þorskígildi fyrir hverja tegund fyrir 15. júlí ár hvert og skyldu þau reiknuð sem hlutfall af verðmæti slægðs þorsks á grundvelli heildaraflamagns og heildarverðmætis viðkomandi tegundar á tilteknu tímabili næstliðins árs. Á fiskveiðiárinu 2012/2013 var þorskígildi úthafsrækju 0,73 sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 619/2012 sem sett var á grundvelli framangreinds ákvæðis fiskveiðistjórnunarlaganna.

Þrátt fyrir öll framangreind fyrirmæli í lögunum um útreikning sérstaka veiðigjaldsins var, á grundvelli breytinga á frumvarpi laganna í meðförum Alþingis, sbr. a. lið bráðabirgðaákvæðis I í lögunum, mælt fyrir um að á fiskveiðiárinu 2012/2013 skyldi sérstaka veiðigjaldið vera 23,20 kr. á hvert þorskígildiskíló í botnfiskveiðum. Í nefndaráliti meirihluta atvinnuveganefndar, þar sem tillaga nefndarinnar um framangreint bráðabirgðaákvæði er rökstutt, segir að það sé gert til að skapa veiðigjaldanefndinni rými til að kanna hvort forsendur sérstaks veiðigjalds standist þær kröfur sem gerðar séu til skattlagningar og leggja til við ráðherra að hlutast til um breytingar á lögunum, reynist þörf á því. Þá er greint frá því að við ákvörðun sérstaka veiðigjaldsins í framangreindu bráðabirgðaákvæði, þótt það sé að verulegu leyti frábrugðið fyrirkomulaginu sem lýst er í meginefni frumvarpsins, byggi áfram á þeim meginsjónarmiðum sem finna megi í frumvarpinu og þeim gögnum sem það byggi á. Jafnframt segir að ákvörðun um fjárhæð gjaldsins fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 ráðist af þeim gögnum sem lágu fyrir um afkomu fiskveiða og fiskvinnslu á árinu 2010 og framreikningi á reikaðri rentu þess árs til fyrsta ársþriðjungs 2012 með verðvísitölu sjávarafurða.

Á fiskveiðiárinu 2013/2014 var sérstakt veiðigjald af botnfiskveiðum ákveðið 7,38 kr. á þorskígildiskíló, sbr. breytingu á bráðabirgðaákvæði I í lögum um veiðigjöld með með lögum nr. 84/2013. Almennt veiðigjald var áfram 9,5 kr. á hvert þorskígildiskíló. Með lögum nr. 47/2014, um breytingu á sömu lögum, voru veiðigjöld lögð á færri tegundir og þá á grundvelli sérstakra afkomustuðla. Afkomustuðlar voru reiknaðir út á grundvelli afraksturs veiða á fiskveiðiárinu 2012/2013 og ákveðnir með tilliti til minnisblaðs veiðigjaldanefndar, dags. 3. apríl 2014, og skýrslu veiðigjaldanefndar, dags. 3. apríl 2014. Hvað varðar sérstakt veiðigjald á úthafsrækju var álagning gjaldsins felld niður fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 og gjöld vegna veiða fiskveiðiársins 2013/2014 endurgreidd. Með lögum nr. 48/2014 var lögum um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 breytt, m.a. á þann veg að tekin var á ný upp aflamarksstjórnun á úthafsrækjuveiðum frá og með fiskveiðiárinu 2014/2015.

IV.

Helstu málsástæður og lagarök stefnenda

Stefnendur reisa kröfur sínar á því að gjaldtaka sérstaks veiðigjalds vegna afla skipa stefnenda af rækjuveiðum fiskveiðiárið 2012/2013, hafi verið ólögmæt. Skattlagningin standist ekki kröfur stjórnskipunarréttar um skattheimtu. Þær kröfur fela m.a. í sér að skattar skuli lagðir á eftir almennum efnislegum mælikvarða og þannig gætt ákveðins jafnræðis og komið í veg fyrir óeðlilega mismunun. Þessar kröfur hvíli á 65., 72. og 77. gr. stjórnarskrár og taki jafnframt mið af meðalhófsreglum stjórnskipunarréttar. Þá geti jafnframt komið til skoðunar atvinnufrelsisákvæði 75. gr. stjórnarskrár. Kröfur sínar setji stefnendur fram sem viðurkenningarkröfur þar sem fjárhæðir álagðra veiðigjalda vegna úthafsrækjuveiða þurfi að skoða sérstaklega í ljósi skattleysis hluta sérstaka veiðigjalda auk þess sem skoða þurfi greiðslu hvers og eins stefnanda með hliðsjón af því að sumir þeirra hafi greitt gjöldin eftir gjalddaga.

Stefnendur byggja í fyrsta lagi á því að við mat á því hvort skattlagning sé málefnaleg og henni beitt samkvæmt almennum, efnislegum mælikvarða beri að líta til tilgangs skattheimtunnar. Tilgangur hins sérstaka veiðigjalds hafi verið að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapi og það hafi verið ákveðið sem hlutfall af áætlaðri rentu af veiðunum. Framlegð rækjuveiða fiskveiðiárið 2012/2013 hafi hins vegar verið neikvæð um 18 kr. á hvert kíló og með álagningu sérstaka veiðigjaldsins hafi framlegðin orðið neikvæð um 48 kr. á hvert kíló. Fyrirmælum í þágildandi 3. mgr. 9. gr. laga nr. 74/2012, um lækkun á eða undanþágu frá greiðslu sérstaka veiðigjaldsins, hafi hins vegar ekki verið beitt á því fiskveiðiári en við úrlausn þessa máls beri að líta til þessa ákvæðis.

Í öðru lagi byggja stefnendur á því að það að skilgreina sérstaka veiðigjaldið vegna rækjuveiða sem tiltekið hlutfall af þorskígildiskílói hafi leitt til skattlagningar á ómálefnalegum grundvelli þar sem sá efnislegi mælikvarði sem felst í stuðlinum sé ekki í tengslum við markmið skattheimtunnar. Þorskígildisstuðull sé ófullkominn efnislegur mælikvarði á framlegð af veiðum mismunandi tegunda og lýsi einungis hlutfalli afurðaverðs, þ.e. verði einstakra nytjastofna gagnvart verði á þorski. Jafnvel þótt sá mælikvarði geti almennt verið forsvaranlegur við ákvörðun skattlagningar hafi notkun hans, hvað sérstaka veiðigjaldið á rækjuveiðar stefnenda varðar, leitt til óvenjulegrar og íþyngjandi skattlagningar. Vísa stefnendur í þessu sambandi til þess að arðsemi veiðanna á umræddu tímabili hafi verið neikvæð og kveðast þeir þannig í raun hafa verið að greiða auðlindarentu af öðrum veiðum en rækjuveiðum með greiðslu sérstaka veiðigjaldsins.

Í þriðja lagi feli fyrirkomulag álagningar sérstaka veiðigjaldsins í raun í sér samsköttun, þar sem fjárhæð skattsins ráðist af heildararði veiða og vinnslu af botnfiskveiðum, en skattskyldan hvíli hins vegar á einstökum útgerðum. Stefnendur telji að fyrirkomulag álagningar sérstaks veiðigjalds feli í raun í sér samsköttun, þar sem fjárhæð skatts ráðist af heildararði veiða og vinnslu af botnfiskveiðum, en skattskyldan sé lögð á einstakar útgerðir. Við slíka samsköttun komi til sérstakrar skoðunar hvort álagning mismuni eða íþyngi skattgreiðendum svo mikið miðað við aðra skattgreiðendur að brotið sé gegn friðhelgi eignarréttar og jafnræðisreglu. Skattskylda hafi verið lögð á stefnendur, þótt veiðar þeirra hafi ekki uppfyllt þá grunnforsendu sérstaks veiðigjalds að skapa auðlindarentu.

Í fjórða lagi byggja stefnendur á því að það feli í sér ólögmætt framsal skattlagningarvalds að miða sérstaka veiðigjaldið á rækjuveiðar fiskveiðiárið 2012/2013 við þorskígildisstuðul. Í 19. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé lýst aðferðafræði við útreiknings þorskígildisstuðla. Í ákvæðinu sé ekki að finna viðmið um það á hvaða vinnslustigi verðmæti rækjuafla skuli metið, sbr. á hinn bóginn lýsingu á því hvað miða skuli við varðandi botnfisk og humar. Ákvörðun um þorskígildisstuðul rækju sé því komin undir stjórnvöldum að verulegu leyti. Í öllu falli veiki þetta enn frekar grundvöll álagningar sérstaks veiðigjalds á rækjuafla.

Í fimmta lagi byggja stefnendur á því að álagning sérstaka veiðigjaldsins beri einkenni eignarnáms. Fjárhæð skattsins sé óhæfileg með hliðsjón af því að grunnforsenda skattlagningarinnar hafi verið sú að veiðarnar sköpuðu einhverja rentu, og skatturinn væri hlutfall af henni. Fyrir liggi að engin renta hafi verið af rækjuveiðum umrætt fiskveiðiár. Skattfjárhæðin hafi komið óvenjulega íþyngjandi niður á rækjuútgerðum og sé í andstöðu við svokallaða sannvirðisreglu sem geri þá kröfu til skatta að sannvirði skattandlagsins sé lagt til grundvallar skattlagningu. Skattandlag sérstaks veiðigjalds hafi verið áætluð auðlindarenta af botnfiskveiðum. Þorskígildisstuðlar, sem lýsi hlutfalli fiskverðs, hafi verið nýttir til að dreifa skattbyrðinni milli útgerða. Vegna rækjuveiða hafi verð rækju, sem hlutfall af þorskverði, vikið með óforsvaranlegum hætti frá sannvirði skattandlagsins, þar sem veiðarnar hafi í raun ekki skapað auðlindarentu. Ekki liggi fyrir mat löggjafans á því að skattur ætti að leggjast á með slíkum hætti, heldur virðist einungis hafa verið byggt á þeirri forsendu að auðlindarenta af einstökum veiðum gæti verið mismunandi há. Tengdar þessu séu þær kröfur til skattheimtu að skattar séu lagðir á eftir efnahagslegum mælikvarða. Skattandlag sérstaks veiðigjalds hafi í raun verið auðlindarenta, en álagning gjaldsins á stefnendur vegna rækjuveiða hafi falið í sér að gjaldið var lagt á óháð því hvort veiðar sköpuðu auðlindarentu. Skatturinn hafi því verið lagður á án tillits til efnahagslegrar stöðu rækjuútgerða

Í sjötta lagi hafi álagning sérstaka veiðigjaldsins falið í sér mismunun sem sé andstæð jafnræðisákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu um bann við mismunun. Jafnræðisreglur og meðalhófssjónarmið sem hvíla á þeim feli í sér að málefnaleg sjónarmið þurfi að vera til staðar að baki mismunun. Þá geti mismunun falist í því að farið sé eins með ólíka aðstöðu. Veiðigjaldalög hvíli á því að fjárhæð sérstaks veiðigjalds á þorskígildiskíló sé hin sama vegna allra botnfisktegunda. Löggjafinn hafi byggt á því að skattbyrði af gjöldunum yrði jafnað, með því að þorskígildisstuðlar jöfnuðu skattinum á veiðar einstakra tegunda á málefnalegan hátt, þannig að forsvaranlegt væri gagnvart jafnræðisreglum. Það hafi ekki gengið eftir í tilviki rækjuveiða, þar sem framlegð af veiðum hafi í raun verið neikvæð fiskveiðiárið 2012/2013. Stefnendur telji það ólögmæta mismunun að rækjuútgerðir hafi verið skattlagðar með sama hætti og þær sem stunduðu veiðar tegunda sem skiluðu framlegð. Birtingarmynd þeirrar mismununar sé sú að farið hafi verið eins með rækjuveiðar og veiðar annarra tegunda, þrátt fyrir gjörólíka stöðu. Löggjafanum hafi verið ljóst að nauðsynlegt væri að gera ráð fyrir heimild til að undanþiggja einstaka nytjastofna greiðslu sérstaks veiðigjalds, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 74/2012. Efnisregla ákvæðisins og sú staða að það hafi ekki verið virkt fiskveiðiárið 2012/2013 styrki heimildir dómstóla til að fjalla um það hvort skattlagningin sé forsvaranleg. Með lagaákvæðinu hafi löggjafinn lýst því yfir að slík mismunun ætti að ekki að eiga sér stað og viðurkennt að úrræði væru til staðar til að koma í veg fyrir hana. Mismunurinn hafi því ekki komið til af nauðsyn, sem réttlætt geti áhrif skattlagningarinnar.

Í sjöunda lagi hafi umdeildur skattur falið í sér skerðingu eigna sem fari í bága við 72. gr. stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar. Í þessu efni beri að líta til þjóðfélagsaðstæðna, upphæðar skatts, hversu mörgum aðilum hann komi niður á, hvort skattur sé miðaður við raunverulegt verðmæti og hver tilgangur skattalaga sé. Álagning sérstakra veiðigjalda á rækjuafla hafi í raun miðast við veltu stefnenda, í andstöðu við markmiðsákvæði um að skatturinn næmi hlutdeild í arði auk þess sem fyrir liggi að engin arður hafi verið af veiðunum. Skatturinn hafi því ekki verið lagður á raunveruleg verðmæti í höndum rækjuútgerða heldur verið hreinn veltuskattur á úthafsrækjuveiðar sem hafi svarað til 5,3% af verðmæti aflans.

Loks beri að líta til 75. gr. stjórnarskrár um atvinnufrelsi við mat á lögmæti sérstaka veiðigjaldsins. Fyrir gildistöku veiðigjaldalaga 1. september 2012 hafi stefnendur haft atvinnu af rækjuveiðum og það hafi ekki verið raunverulegur valkostur fyrir stefnendur að láta af þeim veiðum í ljósi fjárhæðar sérstaks veiðigjalds. Með því að rækjuveiðar voru skattlagðar með sérstökum veiðigjöldum fiskveiðiárið 2012/13 hafi í raun verið settar skorður við því að stunda þá atvinnu. Ekki liggi fyrir mat löggjafans á almannahagsmunum af þeim skorðum sem fólust í skattlagningunni, heldur hvíldi mat á almannahagsmunum á þeirri gefnu forsendu að rækjuveiðar sköpuðu arð og skatturinn næmi hlutdeild í honum.

Varðandi rétt stefnenda til endurgreiðslu sérstaka veiðigjaldsins vísi þeir til 1. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Þar sem lagaákvæði um sérstakt veiðigjald séu ólögmæt með hliðsjón af reglum stjórnskipunarréttar teljist gjöldin ofgreidd í skilningi laga nr. 29/1995. Með viðurkenningarkröfu máls þessa verði skylda ríkisins til endurgreiðslu sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna ákveðin og krafa stefnenda um rétt til endurgreiðslu viðurkennd. Til hliðsjónar er vísað til 15. gr. laga nr. 150/2007, um fyrningu, um að viðurkenningarkrafa slíti fyrningu.

V.

Helstu málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi mótmælir eindregið öllum málsástæðum stefnanda og reisir sýknukröfu sína á því að lög um veiðigjald nr. 74/2012 séu fullgild skattlagningarheimild samkvæmt 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Sérstaka veiðigjaldið hafi legið fyrir við upphaf fiskveiðiársins 2012/2013 en tillögur veiðigjaldsnefndar, sem stefnandi reisi málatilbúnað sinn á, hafi verið settar fram í apríl 2014.

Það meginsjónarmið hafi ítrekað komið fram í dómaframkvæmd Hæstaréttar að löggjafinn sé í skjóli valdheimilda sinna bær um að setja reglur um nýtingu fiskistofna og geti m.a. bundið þann rétt skilyrðum, svo sem í formi gjaldtöku, en veiðar á úthafsrækju hafi verið frjálsar á fiskveiðiárinu 2012/2013.

Það hafi verið málefnalegt að jafna sérstaka veiðigjaldinu niður á fisktegundir eftir þorskígildum þótt staða gjaldskyldra aðila væri mismunandi hvað varðaði afkomu af veiðum einstakra fiskistofna vegna misjafns kostnaðar við veiðarnar. Í þessu viðmiði felist heldur ekki ólögmætt framsal á skattlagningarvaldi, sbr. dóm Hæstaréttar 28. janúar 2016 í máli nr. 461/2015. Um þorskígildisstuðla vegna úthafsrækju fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 hafi verið fjallað í reglugerð nr. 619/2012 sem eigi sér stoð í 19. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006

Hæstiréttur hafi slegið því föstu að með ákvörðun sinni um sérstakt veiðigjald fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 hafi löggjafinn tekið rökstudda afstöðu til fjárhæðar gjaldsins. Til að endurgreiða gjaldið, svo sem stefnandi krefjist í málinu, þurfi lagaheimild, sbr. 41. gr. stjórnarskrárinnar, sem ekki sé fyrir hendi. Stefnendur hafi ekki fært viðhlítandi rök fyrir því að mat löggjafans hafi verið ómálefnalegt eða að það hafi haft teljandi áhrif á möguleika þeirra til að stunda veiðarnar. Þá hafi staða stefnenda verið ólík innbyrðis með tilliti til álagningar gjaldsins og það geri málatilbúnað þeirra óljósan.

Samkvæmt 20. gr. laga nr. 116/2006 skuli allir sem fá úthlutað aflaheimildum samkvæmt lögunum eða landa afla, fari stjórn veiða fram með öðrum hætti en með úthlutun aflamarks, greiða veiðigjöld svo sem í lögum um veiðigjöld greini. Á fiskveiðiárinu 2012/2013 hafi verið í gildi lög um veiðigjöld nr. 74/2012 þar sem kveðið hafi verið á um almennt og sérstakt veiðigjald. Um markmið sérstaks veiðigjalds komi fram í 2. gr. laganna að það sé lagt á í þeim tilgangi að tryggja þjóðinni í heild hlutdeild í þeim arði sem nýting sjávarauðlinda skapi. Færi stjórn veiða fram með öðrum hætti en samkvæmt úthlutuðu aflamarki skyldi gjaldið skv. 7. gr. laganna miðast við landaðan afla skips í viðkomandi tegund talinn í kílóum þorskígilda. Í 6. og 11. gr. laganna hafi m.a. komið fram að gjaldið skyldi lagt á 31. ágúst ár hvert vegna afla sem einstaklingar og lögaðilar lönduðu frá 1. ágúst næstliðins árs til 31. júlí á álagningarárinu. Útreikningar sérstaks veiðigjalds hafi verið útfærðir í II. kafla laganna þar sem fram hafi komið hvernig reikna skyldi stofn gjaldsins, þ.e. rentu sem skilgreind sé í 5. tölul. 3. gr. laganna og gert hafi verið ráð fyrir að skyldi reiknuð vegna botnfisks annars vegar og uppsjávarfisks hins vegar. Gjaldið skyldi nema tilteknu hlutfalli af samtölu reiknaðrar rentu á hvert þorskígildiskíló, annars vegar í fiskveiðum og hins vegar í fiskvinnslu, að frádregnu almennu veiðigjaldi. Stefndi hafni þeim sjónarmiðum stefnenda að sú tilhögun að taka tillit til fiskvinnslu við afmörkun stofns veiðigjalds hafi falið í sér samsköttum og vísar í því sambandi til almennra athugasemda sem fylgdu lögum um veiðigjald nr. 74/2012.

Að tillögu meirihluta atvinnuveganefndar Alþingis hafi sérstakt veiðigjald fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 verið fastákveðið 23,20 kr. á hvert þorskígildiskíló í botnfiskveiðum og 27,50 kr. í uppsjávarveiðum, sbr. a. lið bráðabirgðaákvæðis I í lögum um veiðigjald. Ákvörðun um fjárhæð gjaldsins það fiskveiðiár hafi samkvæmt því ekki verið komin undir störfum veiðigjaldanefndar eins og gert hafði verið ráð fyrir í 4. og 9. gr. laganna. Umræddar fjárhæðir hafi eigi að síður verið ákveðnar með hliðsjón af þeim meginsjónarmiðum og gögnum sem ætlað var að liggja til grundvallar útreikningi sérstaks veiðigjalds svo sem rakið sé í nefndaráliti meirihluta atvinnuveganefndar sem lagt hafi verið fram við 3. umræðu um frumvarp til laga um veiðigjöld.

Í Hæstaréttardómi 23. mars 213/2016 í máli nr. 213/2016 var talið að bráðabirgðaákvæði I í lögum um veiðigjald væri fullgild skattlagningarheimild í merkingu 40. og 77. gr. stjórnarskrár. Hæstiréttur hafi stutt þá niðurstöðu að verulegu leyti með vísan til forsendna héraðsdóms en jafnframt tekið fram að sérstakt veiðigjald væri skattur og að fjárhæð gjaldsins á fiskveiðiárinu 2012/2013 hefði verið reist á málefnalegum grunni og í hóf stillt. Í ljósi þeirrar niðurstöðu verði málatilbúnaður stefnenda ekki skilinn á annan veg en þann að þeir telji lögin hafa mismunað sér með ólögmætum hætti í samanburði við aðra skattaðila sem sættu sömu skattlagningu þannig að í bága hafi farið við jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrár. Um þetta beri stefnendur sönnunarbyrðina. Stefndi mótmæli því eindregið að unnt sé að byggja á þeirri málsástæðu að afkoma rækjuveiða umdeilt fiskveiðiár verði miðuð við útreikninga veiðigjaldanefndar sem gerðir hafi verið tæpum tveimur árum eftir gildistöku laganna og af því megi draga þá ályktun að skattheimtan hafi verið ómálefnaleg.

Löggjafinn sé almennt álitinn hafa víðtækt vald til að ákveða hvaða atriði skuli ráða skattskyldu. Í téðum Hæstaréttardómi í máli nr. 213/2016 hafi einnig verið talið að þetta svigrúm væri meira þegar skattlagning væri hugsuð til heimtu á endurgjaldi úr hendi þeirra sem fyrir atbeina ríkisvaldsins hefðu fengið aðgang að takmörkuðum náttúruauðlindum í þjóðareign. Árétta skuli að í dóminum var ekki talið ómálefnalegt að miða stofn til útreiknings sérstaks veiðigjalds við auðlindarentu í fiskveiðum sem væri mismunandi fyrir botnfiskveiðar og veiðar á uppsjávarafiski á tilteknu tímabili og leggja gjaldið á einstakar útgerðir á grundvelli þorskígildisstuðla án tillits til þess hver afkoma þeirra hefði í raun verið. Má ráða að Hæstiréttur hafi talið að gjaldtakan væri í senn almenn, fyrirsjáanleg og hófleg.

Að mati stefnda hafi sú aðferð að jafna sérstöku veiðigjaldi niður á fisktegundir eftir þorskígildum ekki verið ómálefnaleg þó að útreikningur þorskígilda skv. 19. gr. laga um stjórn fiskveiða hafi einungis tekið mið af hlutfalli aflaverðmætis viðkomandi tegundar miðað við þorsk en kostnaðarþættir við veiðarnar ekki teknir með. Kostir þess að miða við þorskígildi hafi verið þeir að um hafi verið að ræða einfaldan og skiljanlegan mælikvarða við gjaldtöku þar sem ekki hafi verið þörf á flóknum áætlunum um frádrátt við kostnað enda hafi frádráttur vegna kostnaðar verið innbyggður í reglur um ákvörðun heildarfjárhæðar veiðigjalda. Erfitt sé að leiða fram afkomu vegna veiða á einstökum nytjastofnum og afmarka kostnað vegna þeirra enda stundi skip jafnan veiðar á mörgum ólíkum tegundum og eigi það m.a. við um rækjuveiði, sem að miklu leyti sé stunduð sem meðaflaveiði við bolfiskveiðar. Gjaldið hafi auk þess verið lagt á án þess að horft væri til afkomu hjá einstökum aðilum eins og að framan greinir.

Notkun þorskígildisstuðla hafi samkvæmt framangreindu verið reist á almennum efnislegum mælikvarða. Málsástæða stefnenda um að þessi aðferð hafi mögulega getað leitt til þess að gjaldtakan yrði umfram hagnað af nýtingu tiltekinna fisktegunda geti ein og sér ekki valdið því að gjaldtakan sé ólögmæt enda hafi sú skekkja getað jafnast út þar sem fá skip séu gerð út á eina tegund veiða. Engu breyti að mati stefnda þótt aðferðinni hafi síðar verið breytt með lögum og tekin hafi verið upp ný viðmið, svokallaðir afkomustuðlar í stað þorskígilda. Hvor aðferð um sig hafi sína kosti og galla en í báðum tilvikum sé leitast við að deila niður gjöldum vegna afnota sameiginlegrar auðlindar með sem bestum hætti.

Við þinglega meðferð þess frumvarps er síðar varð að lögum nr. 47/2014 hafi legið fyrir upplýsingar, í minnisblaði veiðigjaldanefndar frá 3. apríl 2014, sem gefið hafi til kynna að meðalafkoma úthafsrækjuveiða fiskveiðiárið 2012/2013 hafi verið slök eða neikvæð og hafi það leitt til þess að veiðigjald af þeim veiðum hafi verið fellt niður fyrir komandi fiskveiðiár og gjöld vegna fiskveiðiársins 2013/2014 endurgreidd. Stefndi byggir á því að ákvörðun um að endurgreiða ekki gjaldið fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 rúmist innan þess svigrúms sem löggjafanum sé almennt játað á sviði skattamála enda hafi hún tekið mið af rekstrarumhverfi greinarinnar, þ.á m. því að veiðar á úthafsrækju höfðu verið frjálsar frá og með fiskveiðiárinu 2010/2011 og því að áform hafi verið uppi um að hlutdeildarsetja veiðar á úthafsrækju á ný. Hafnar stefndi því að síðar gerðir útreikningar á meðalafkomu rækjuveiða á árunum 2012/2013 geti leitt til þeirrar niðurstöðu að dómstólar taki fram fyrir hendurnar á löggjafanum og felli gjaldið niður eða lækki það. Erfiðleikum sé bundið að átta sig á ástæðum þess að afkomustuðull veiðigjaldanefndar fyrir rækjuveiðar 2012/2013 hafi reiknast svo lágur sem raunin varð auk þess sem engum hafi verið ljóst við upphaf veiða það fiskveiðiár að afkoman reiknuð með þeim hætti yrði neikvæð. Ljóst sé að ákvörðun um að fella niður skatta eða endurgreiða þá eigi almennt betur heima hjá löggjafanum en dómstólum.

Þá sé ekki sjálfgefið að stefnendur hafi orðið fyrir tapi af veiðunum á umræddu fiskveiðiári. Með öllu skorti upplýsingar um rekstrarafkomu stefnenda og annað sem kunni að varpa ljósi á rekstur þeirra, svo sem það hvort þeir hafi auk veiða stundað vinnslu á rækjuafla. Þrátt fyrir meint tap þeirra sé hugsanlegt að stefnendur hafi talið hag sínum best borgið með því að halda veiðunum áfram í þeim tilgangi að afla sér veiðireynslu ef til þess kæmi að þær yrðu hlutdeildarsettar á ný eins og raunin hafi orðið. Málatilbúnaður stefnenda, sem höfða mál þetta á grundvelli aðilasamlags, sé að þessu leyti vanreifaður.

VI.

Forsendur og niðurstaða

Stefnendum var gert að greiða sérstakt veiðigjald á grundvelli laga um veiðigjöld nr. 74/2012 vegna veiða á úthafsrækju fiskveiðiárið 2012/2013. Gjaldskylda þeirra er í 6. gr. laganna þar sem segir að gjaldskyldir séu m.a. þeir sem landi afla á grundvelli laga um stjórn fiskveiða.

Rækjuveiðar voru frjálsar umrætt veiðiár en skattskyldar á grundvelli framangreindra laga. Samkvæmt 8. gr. laganna skyldi greiða almennt veiðigjald, 9,50 kr., á hvert þorskígildiskíló og auk þess sérstakt veiðigjald. Um sérstakt veiðigjald voru ákvæði í 9. gr. laganna en samkvæmt a. lið bráðabirgðaákvæðis I í lögunum skyldi sérstakt veiðigjald á botnfiskveiðum vera 23,2 kr. á hvert þorskígildiskíló á fiskveiðiárinu 2012/2013. Þá var í 2. mgr. 9. gr. laganna kveðið á um gjaldfrelsi af fyrstu 30.000 þorskígildiskílóunum og hálft gjald af næstu 70.000 þorskígildiskílóunum, sbr. a. og b. lið 2. mgr. greinarinnar.

Svo sem rakið er í kafla III að framan tók frumvarp til laga nr. 74/2012 verulegum breytingum í meðförum Alþingis, m.a. með þeim hætti að horfið var frá því að reikna út auðlindarentu á grundvelli reglna í II. kafla laganna, og leggja hana til grundvallar ákvörðun um fjárhæð sérstaka veiðigjaldsins vegna veiða á fiskveiðiárinu 2012/2013. Í þess stað var gjaldið það ár ákveðið sem föst krónutala á hvert þorskígildiskíló, sbr. a. lið bráðabirgðaákvæðis I í lögunum. Jafnvel þótt fallast megi á það með stefnendum að með því hafi löggjafinn að nokkru horfið frá því að ná markmiði laganna af þeirri nákvæmni sem stefnt var að með þeirri útfærslu sérstaka veiðigjaldsins sem lýst er í II. kafla laganna er ekki fallist á það með þeim að gjaldtakan uppfylli ekki áskilnað stjórnarskrár um að vera lögð á á grundvelli almenns efnislegs mælikvarða. Í þessu efni er vísað til dóms Hæstaréttar 23. mars 2017, í máli nr. 213/2016, þar sem reyndi á lögmæti sérstaka veiðigjaldsins á grundvelli laga nr. 74/2012, um veiðigjöld. Í dóminum er rakið hvernig reglan sem á endanum varð grundvöllur fjárhæðar sérstaka veiðigjaldsins fyrir fiskveiðiárið 2012/2013, þ.e. a. liður bráðabirgðaákvæðis I, varð til í meðförum Alþingis á frumvarpi til laganna. Segir í dóminum um þetta: „Samkvæmt því verður fallist á það með stefnda að löggjafinn hafi með ákvörðun sinni um hið sérstaka veiðigjald, [.....] tekið rökstudda afstöðu til fjárhæðar gjaldsins og hún því verið reist á málefnalegum grunni, auk þess sem gjaldinu hafi verið stillt í hóf.“

Með framangreindum dómi Hæstaréttar hefur því verið slegið föstu að fjárhæð sérstaka veiðigjaldsins sé ákveðin á málefnalegum forsendum og sé hófleg. Málatilbúnaður stefnenda byggir á því að álagning sérstaka veiðigjaldsins hafi, þrátt fyrir niðurstöðu Hæstaréttar í framangreindu máli, verið andstæð stjórnarskrá að því er varðar úthafsrækjuveiðar. Rökstyðja þeir þá málsástæðu með vísan til þess að enginn arður hafi myndast af veiðum á umdeildu tímabili. Þvert á móti hafi afkoman verið neikvæð um 18 kr. á hvert veitt kíló áður en tekið er tillit til sérstaka veiðigjaldsins. Til stuðnings staðhæfingu um afkomu veiða sinna vísa stefnendur til minnisblaðs veiðigjaldanefndar frá 3. apríl 2014. Auk þess vísa stefnendur til álitsgerðar um skattlagningu í sjávarútvegi, sem var fylgiskjal með frumvarpi til laga nr. 74/2012.

Á þessa málsástæðu felst dómurinn ekki. Sérstakt veiðigjald er skattur í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar þótt gjaldinu sé öðrum þræði ætlað að vera endurgjald fyrir nýtingu nytjastofna í þjóðareign, sbr. 1. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Sökum þess að um er að ræða endurgjald fyrir afnot þessara takmörkuðu náttúruauðlinda úr hendi þeirra sem fengið hafa aðgang að þeim gæðum fyrir atbeina ríkisvaldsins hefur löggjafinn rýmri heimild en ella til að skattleggja arð af slíkri nýtingu, svo sem segir í framangreindum dómi Hæstaréttar. Tekur mat á því hvort skattlagningin stenst almennan áskilnað stjórnarskrár mið af þessu. Sérstaka veiðigjaldið var lagt á með lögum, skattstofn og fjárhæð skattsins var sömuleiðis ákveðin í lögum. Fjárhæð skattsins var ákveðin út frá áætlaðri afkomu botnfiskveiða og -vinnslu í heild, og tók að nokkru mið af upplýsingum um afkomuna árið 2010 framreiknaðri til fyrsta ársfjórðungs 2012. Ekki er fallist á það með stefnendum að löggjafanum hafi verið óheimilt að leggja þessar forsendur til grundvallar ákvörðun um fjárhæð sérstaka veiðigjaldsins, jafnvel þótt óumdeilt sé að arðsemi veiða mismunandi botnfisktegunda hafi verið misjöfn og ekki sé deilt um að afkoma úthafsrækjuveiða hafi almennt verið slök á umræddu fiskveiðiári. Þá er sömuleiðis hafnað því sjónarmiði að það sé ómálefnalegur grundvöllur skattlagningar að miða gjaldtökuna við þorskígildiskíló. svo sem gert var í umdeildu bráðabirgðaákvæði laga nr. 74/2012. Um er að ræða einfalt og skýrt viðmið gjaldtökunnar og verður að telja að það rúmist innan heimildar löggjafans til skattlagningar að ákveða gjaldtöku á þessum grundvelli, jafnvel þótt það kunni að hafa leitt til þyngri skattbyrði á úthafsrækjuveiðar en veiðar annarra tegunda, sé miðað við hlutfall skatts af rentu útgerðarfyrirtækja.

Þá er heldur ekki fallist á þá málsástæðu stefnenda að þorskígildisviðmið, sem útreikningur hins sérstaka veiðigjalds studdist við, hafi falið í sér ólögmætt framsal skattlagningarvalds þar sem í lögunum sé ekki tiltekið við hvaða vinnslustig úthafsrækju skuli miðað. Þorskígildi hverrar tegundar sjávarfangs er ákveðið með reglugerð sem hefur stoð í 19. gr. laga nr. 116/2000, um stjórn fiskveiða, sem áður voru lög nr. 38/1990. Sú reglugerð sem var í gildi fiskveiðiárið 2012/2013 var reglugerð nr. 619/2012. Mælt er fyrir um að sá stuðull skuli lagður til grundvallar skattlagningu samkvæmt lögum nr. 74/2012, um veiðigjöld, og er vísað til framangreindrar skilgreiningar 19. gr. fiskveiðistjórnunarlaganna, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Í 19. gr. segir að þorskígildi skuli reiknuð sem hlutfall verðmætis einstakra tegunda sem sæta ákvörðun um stjórn veiða af verðmæti slægðs þorsks. Til grundvallar verðmætaútreikningi skuli leggja heildaraflamagn og heildarverðmæti viðkomandi tegundar samkvæmt upplýsingum frá Fiskistofu. Þá er tekið fram í greininni að varðandi botnfisk, annan en karfa, skuli miða við slægðan fisk og að miða skuli við slitinn humar. Hvorki í lagaákvæðinu sjálfu né reglugerð nr. 619/2012 er kveðið nánar á um það hvaða vinnslustig úthafsrækju skuli miða við. Á hinn bóginn hafa stefnendur ekki lagt fram nein gögn sem leiða líkur að því að beitt hafi verið mælikvarða sem ekki endurspegli heildarverðmæti landaðs afla af úthafsrækju, sem Fiskistofu var samkvæmt lagaákvæðinu gert að veita upplýsingar um. Er málið að þessu leyti vanreifað og að mati dómsins verður sönnunarbyrðin fyrir því að ákvæðum laganna hafi verið fylgt ekki að réttu lagi lögð á stefnda.

Stefnendur byggja kröfur sínar jafnframt á því að álagning sérstaka veiðigjaldsins hafi farið í bága við ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar og borið einkenni eignarnáms. Í þessu efni er til þess að líta að sérstaka veiðigjaldið var lagt á landaðan afla úthafsrækju á tilteknu fiskveiðiári. Úthafsrækjuveiðar voru á umræddu tímabili frjálsar, þ.e. heimilar öllum þeim sem höfðu leyfi til að stunda veiðar í atvinnuskyni á grundvelli laga um stjórn fiskveiða, ekki háðar aflamarki og engin hámarksveiði tiltekin í lögum. Í ljósi þessa getur það ekki falið í sér skerðingu á eignarrétti í skilningi framangreinds ákvæðis stjórnarskrár þótt löggjafinn hafi ákveðið að greiða skyldi tiltekið gjald fyrir veiðar þeirra sem kysu að stunda þær og þaðan af síður er fallist á að slík gjaldtaka beri einkenni eignarnáms, þegar af þeirri ástæðu að stefnendur áttu hvorki bein eignarréttindi yfir umræddum sjávarafla, né sérstakan rétt til að nytja hann umfram aðra sem höfðu tilskilin leyfi til veiða. Má í þessu efni jafnframt vísa til 1. gr. laga nr. 116/2006 þar sem mælt er fyrir um að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar.

Stefnendur byggja framangreinda málsástæðu og fleiri málsástæður m.a. á þeim röksemdum að veiðar þeirra á úthafsrækju á fiskveiðiárinu 2012/2013 hafi ekki skilað þeim neinum arði og vísa í því efni, svo sem áður er rakið, til minnisblaðs veiðigjaldanefndar frá 3. apríl 2014 og fleiri gagna. Fallist er á það með stefnda að hvorki umrætt minnisblað né önnur gögn málsins geti verið sönnun þess hvernig arðsemi stefnenda sjálfra var af þeim veiðum sem hér er deilt um og ekki er heldur unnt að sjá af framangreindum gögnum hvernig afkomu rækjuveiða annars vegar og annarrar starfsemi stefnenda hins vegar var háttað á umræddu fiskveiðiári. Málsástæðum, sem reistar eru á því sjónarmiði að sérstaka veiðigjaldið hafi með ójöfnum hætti og af sértökum þunga lagst á starfsemi stefnenda umfram starfsemi annarra, er því hafnað sem ósönnuðum. Þá verður ekki séð með vísan til framangreinds að umdeild veiðigjöld hafi skert atvinnufrelsi stefnenda með þeim hætti að fari í bága við 75. gr. stjórnarskrárinnar, en þá málsástæðu styðja stefnendur fyrst og fremst við staðhæfingar um að sérstaka veiðigjaldið hafi, vegna áhrifa þess á afkomu þeirra sérstaklega, skert möguleika þeirra til að stunda úthafsrækjuveiðar.

Með vísan til þeirra röksemda sem nú hafa verið raktar er það niðurstaða dómsins að sýkna beri stefnda af öllum kröfum stefnenda. Í samræmi við niðurstöðu málsins og með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður stefnendum gert að greiða stefnda óskipt málskostnað, sem telst hæfilega ákveðinn 1.200.000 krónur.

Mál þetta flutti J-kk-nf J-kk-nf lögmaður fyrir stefnendur og E-kk-nf Á-kk-nf E-kk-nf lögmaður fyrir stefnda. I-kvk-nf Þ-kvk-nf héraðsdómari kvað upp dóminn. Gætt var ákvæða 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af öllum kröfum stefnenda, Birnis ehf., Flóka ehf. og Sólbergs ehf. Stefnendur greiði stefnda óskipt 1.200.000 krónur í málskostnað.

I-kvk-nf Þ-kvk-nf