E-1221/2016

D Ó M U R

Mál þetta var höfðað með stefnu birtri 8. apríl sl. og dómtekið að lokinni aðalmeðferð 10. nóvember sl. Stefnandi er Ó-kk-nf Þ-kk-nf K-kk-nf, Fensölum 12, Kópavogi. Stefndi er Þjóðskrá Íslands, Borgartúni 21, Reykjavík.

Stefnandi krefst þess aðallega að stefndi skrái í þjóðskrá lögheimili stefnanda að Nátthaga 18 í Sandgerðisbæ, en til vara að viðurkennt verði með dómi að lögheimili hans sé á sama stað. Til frekari vara er þess krafist að úrskurður innanríkisráðuneytisins 8. mars 2013 í máli IRR 12050028 verði felldur úr gildi. Hann krefst einnig málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu auk málskostnaðar.

Við aðalmeðferð málsins var því lýst yfir af hálfu stefnanda að kröfugerð hans fæli það í sér að núverandi lögheimili hans að Fensölum 12, Kópavogi, yrði afskráð samhliða skráningu lögheimilis hans að umkröfðum stað.

Helstu ágreiningsefni og yfirlit málsatvika

Efnislegur ágreiningur aðila málsins snýr að rétti stefnanda til að skrá löheimili sitt að Nátthaga 18 í Sandgerði, sem er í frístundabyggð samkvæmt gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið, þrátt fyrir fyrirmæli 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili, eins og málsgreininni var breytt með 1. gr. laga nr. 149/2006.

Samkvæmt því sem fram kemur í stefnu býr stefnandi meginhluta ársins í Lettlandi og hefur gert undanfarin ár. Þar býr hann ásamt þarlendri eiginkonu sinni og reka þau saman fyrirtækið SIA Oscars Fish. Fyrirtækið er í eigu þeirra og Ísfisks ehf. sem stefnandi stofnaði árið 1980 og á ennþá hlut í. Greiðir stefnandi skatta og opinber gjöld á Íslandi þrátt fyrir að vera búsettur erlendis. Í málinu liggur nú fyrir að stefnandi hefur, þrátt fyrir dvöl erlendis, átt óslitið lögheimili á Íslandi og er núverandi lögheimili hans að Fensölum 12, Kópavogi, en þar hann skráður með hjúskaparstöðuna „hjón án samvista“.

Stefnanda var veitt byggingarleyfi fyrir húsinu að Nátthaga 18 (landnr. 193900) 13. júlí 2007 og var húsið reist sama ár á svæði í Sandgerðisbæ sem deiliskipulagt hafði verið sem frístundabyggð í desember 2002. Á þeim tíma var uppi ráðagerð bæjaryfirvalda um að breyta deiliskipulaginu þannig að frístundabyggðin teldist venjuleg íbúðabyggð en sveitarfélagið mun síðar hafa horfið frá þeirri fyrirætlan. Samkvæmt því sem fram kemur í stefnu var það vitneskja um þessar áætlanir sveitarfélagsins, auk tengingar við hitaveitu, sem réð mestu um þá ákvörðun hans að reisa heilsárshús á nefndum stað.

Á fundi bæjarstjórnar Sandgerðisbæjar 19. desember 2007 var samþykkt að skrá lögheimili stefnanda að Nátthaga 18. Með bréfi bæjarstjóra Sandgerðisbæjar til stefnda 24. júní 2009 var ítrekuð beiðni sveitarfélagsins um að lögheimili stefnanda auk annars nafngreinds manns yrði skráð í þjóðskrá en í bréfinu var vísað til bréfs sveitarfélagsins 20. desember 2007 um afgreiðslu bæjarstjórnar sem ekki hefur verið lagt fram í málinu. Í bréfinu sagði meðal annars: „Fyrir voru nokkrir skráðir við Nátthaga en verið er að breyta umræddri frístundabyggð í venjulega íbúðabyggð. Hér með er beiðnin – ósk um lögheimili á þeirra íverustað ítrekuð.“ Í bréfinu kom fram að bæjarstjórninni væri „umhugað um og leggur áherslu á að gætt sé að jafnræðisreglu stjórnsýslulaga er varðar þessa tvo einstaklinga sem hér eru nefndir og búa ekki við sömu lífsskilyrði og þeir sem eru búsettir á staðnum og hafa þar lögheimili“. Í bréfinu kom jafnframt fram að beiðni um skráningu lögheimilis hins íbúans hefði komið fram fyrir gildistöku laga nr. 149/2006 sem sögð var hafa verið 1. janúar 2007.

Samkvæmt gögnum stefnda munu íbúar í þremur sumarhúsum við Nátthaga í Sandgerði hafa verið skráðir þar með lögheimili, í húsunum nr. 14, 15 og 30. Sú skráning var framkvæmd fyrir gildistöku laga nr. 149/2006 og er aðeins einn skráður með lögheimili að Náttahaga í dag. Samkvæmt því sem fram kemur í greinargerð stefnda var sú skráning framkvæmd 13. október 2006.

Stefndi varð ekki við nefndri beiðni sveitarfélagsins, svo sem fram kemur í tölvubréfi starfsmanns stefnda 30. nóvember 2011. Stefnandi ítrekaði beiðni sína og sveitarfélagsins um að lögheimili hans að Nátthaga 18 yrði skráð í þjóðskrá með bréfi til stefnda 22. febrúar 2012. Með bréfi 30. mars 2012 var erindi stefnanda synjað með vísan til þess að samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili teldist dvöl í húsnæði í skipulagðri frístundabyggð ekki ígildi fastrar búsetu.

Hinn 30. apríl 2012 kærði stefnandi ákvörðun stefnda til innanríkisráðuneytisins. Ráðuneytið staðfesti ákvörðun stefnda um að synja stefnanda um skráningu lögheimilis að Nátthaga 18 í Sandgerðisbæ með úrskurði 8. mars 2013. Með hliðsjón af úrlausn málsins er ekki ástæða til að rekja sérstaklega úrskurð ráðuneytisins.

Ekki var um að ræða munnlegar skýrslur við aðalmeðferð málsins.

Helstu málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir kröfur sínar einkum á því að 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili ber að túlka með hliðsjón af ákvæðum stjórnarskrárinnar, þó þannig að stefnandi telur nefnt lagaákvæði einnig ganga í berhögg við ákvæði stjórnarskrárinnar.

Stefnandi vísar í fyrsta lagi til jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar í 1. mgr. 65. gr. hennar. Í því sambandi þurfi að hafa í huga að þeir sem búa í nefndri frístundabyggð við Nátthaga í Sandgerði og fengu lögheimili sitt skráð í þjóðskrá, áður en nefnd breytingarlög nr. 149/2006 gengu í gildi, hafi ekki verið sviptir þeirri skráningu með útstrikun úr þjóðskránni. Ef aðrir sem þar hafi fasta búsetu fái ekki lögheimili sitt þar skráð sé um mismunun að ræða.

Í annan stað vísar stefnandi til 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar, þar sem sé að finna reglu um að allir sem löglega dveljast í landinu skuli ráða búsetu sinni. Í þessu samhengi þurfi að líta til þess að mönnum hafi ekki með lögum verið bannað að hafa fasta búsetu í frístundabyggð, þrátt fyrir að hún sé skilgreind í 9. tl. 1. mgr. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sem „svæði fyrir frístundahús, þ.e. byggð sem ekki er ætluð til fastrar búsetu.“ Í þessu sambandi er bent á dóm Hæstaréttar í máli nr. 474/2004 sem féll áður en lögum um lögheimili var breytt með lögum nr. 149/2006 þar sem komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að stefndu nytu í skjóli 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar réttar til að ráða búsetu sinni og ekki hefði verið vísað til haldbærra heimilda sem sett gætu skorður við búsetu þeirra á umræddum stað. Telur stefnandi að dómurinn staðfesti stjórnarskrárvarinn rétt manna til þess að ráða búsetu sinni þrátt fyrir ákvæði almennra laga.

Stefnandi vísar í þriðja lagi til 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Bæjarstjórn Sandgerðisbæjar hafi samþykkt formlega að skrá lögheimili stefnanda að Nátthaga 18 og sú ákvörðun standi óhögguð. Í þessu sambandi fellst stefnandi ekki á að stefndi hafi talist stjórnvald í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar beiðnin um lögheimilisskráningu kom fyrst fram og hafi stefndi því ekki, í það minnsta á þeim tímapunkti sem beiðni stefnanda kom fram, haft boðvald yfir sveitarstjórnum um ákvarðanir og skráningu lögheimilis eða úrskurðarvald. Telur stefnandi ákvæði 2. gr. laga um þjóðskrá og almannaskráningu vera í samræmi við áðurnefnt ákvæði 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar þess efnis að sveitarfélög skuli sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Aftur á móti sé ljóst að sveitarstjórnir séu stjórnvöld í skilningi stjórnsýslulaga og taki meðal annars stjórnvaldsákvarðanir um lögheimili manna. Bæjarstjórn Sandgerðisbæjar hafi því verið til þess bær að skrá lögheimili stefnanda og beri stefnda þess vegna að skrá lögheimili hans opinberlega á nefndum stað.

Að lokum telur stefnandi 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar renna stoðum undir kröfur sínar. Hafi staðsetning húss í frístundabyggð í för með sér að eigandi þess hafi ekki kost á að hafa þar lögheimili sé augljóst að það hafi í för með sér mikla skerðingu á eignarréttindum eigandans á húsinu. Slík takmörkun hafi í för með sér verulega verðrýrnun fasteignarinnar á almennum markaði og jafngildi eignarnámi í skilningi fyrrnefnds ákvæðis stjórnarskrárinnar. Í þessu sambandi er á það bent að stefnandi reisti húsið í þeirri trú að bæjaryfirvöld myndu breyta deiliskipulaginu með þeim hætti að frístundabyggðin teldist venjuleg íbúðabyggð, líkt og fyrirhugað var.

Stefnandi vísar til þess að hann hafi mikla hagsmuni af því að lögheimili hans verði skráð að Nátthaga 18 í Sandgerðisbæ. Synjun stefnda um lögheimilisskráningu leiði til þess að stefnandi sé ekki talinn njóta fullra borgaralegra réttinda á borð við aðra íslenska ríkisborgara, t.d. kosningaréttar og kjörgengis í bæjarfélaginu, en auk þess hafi hann ekki aðgang að margvíslegri þjónustu, svo sem póstburði, tengingu á símalínu og sorphirðu. Þá komi synjun stefnda í veg fyrir að eiginkona hans geti sótt um og fengið dvalarleyfi á Íslandi og skráð sig til heimilis á sama stað og stefnandi. Hafi stefnandi og eiginkona hans í hyggju að dvelja meira á landinu en nú er.

Stefnandi útskýrir framsetningu krafna sinna þannig að verði komist að þeirri niðurstöðu að stefndi hafi haft stöðu stjórnvalds þegar synjun á skráningunni átti sér stað, og dóminum sé ótækt að leggja skyldu á stefnda samkvæmt aðalkröfunni, hafi stefnandi slegið þann varnagla á kröfugerðina að krefjast til vara viðurkenningar á því að lögheimili stefnanda sé við Nátthaga 18 í Sandgerðisbæ, sbr. 11. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili, og svo til þrautavara að úrskurður innanríkisráðuneytisins frá 8. mars 2013 verði felldur úr gildi.

Helstu málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi telur vafa leika um hvort dómstóll sé bær til, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, að dæma um það sakarefni sem felst í aðalkröfu stefnanda. Þótt dómstólar hafi vald til að dæma um hvort farið hafi verið að lögum við synjun stefnda leiði af þrískiptingu ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, að almennt sé ekki á færi dómstóla að taka nýjar ákvarðanir sem stjórnvöldum séu falin með lögum. Beri því að vísa aðalkröfu stefnanda sjálfkrafa frá dómi.

Sýknukröfu sína byggir stefndi á því að 2. málsliður 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili, sbr. 1. gr. laga nr. 149/2006, standi því í vegi að heimilt sé að skrá stefnanda til heimilis að Nátthaga 18, Sandgerðisbæ, en í ákvæðinu sé kveðið á um að dvöl í húsnæði í skipulagðri frístundabyggð sé ekki ígildi fastrar búsetu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laganna. Fyrir liggi að húsið að Nátthaga 18 sé skráð í fasteignaskrá stefnda sem sumarbústaður og landið sem húsið standi á sumarbústaðaland. Standi því gildandi deiliskipulag svæðisins í vegi að notkun þess verði breytt í íbúðarhús. Þá liggi fyrir að sveitarfélagið Sandgerði hafi horfið frá þeim áformum að breyta sumarhúsabyggðinni í Nátthaga í íbúðarbyggð.

Stefndi leggur áherslu á að stefndi sé stjórnvald sem starfi meðal annars eftir ákvæðum lögheimilislaga nr. 21/1990, lögum nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu og lögum nr. 73/1952 um tilkynningar aðsetursskipta. Þá fylgi stofnunin ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð mála. Stofnuninni sé með lögum fengið það hlutverk að stuðla að því að almannaskráning, þ. á m. skráning á lögheimili manna, samrýmist lögum. Það hlutverk takmarkist ekki við skráningu og söfnun upplýsinga heldur fari stofnunin jafnframt með lögbundið eftirlitshlutverk og úrskurðarvald. Er í þessu sambandi meðal annars vísað til laga nr. 77/2010 sem mæltu fyrir um að Þjóðskrá og Fasteignaskrá Íslands yrðu sameinaðar í eina stofnun, stefnda, og athugasemda við það frumvarp sem varð að lögunum.

Eitt af meginhlutverkum Þjóðskrár Íslands sé að annast almannaskráningu sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu. Almannaskráning byggi á þeim gögnum sem talin séu upp í liðum 1-7. sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Í 1. tölulið 1. mgr. 4. gr. laganna segi að almannaskráning byggist m.a. á tilkynningum um aðsetursskipti samkvæmt lögum nr. 73/1952. Þá byggist almannaskráning á upplýsingum sem stefndi afli sér sjálfur með eftirgrennslan eða sem berast á einn eða annan hátt eftir því sem þörf krefur og heimildir leyfa sbr. 7. tölulið 1. mgr. 4. gr. laga nr. 54/1962. Þannig sé það meðal hlutverks stofnunarinnar að sjá til þess að lögheimili einstaklinga sé rétt skráð eftir því sem lög um lögheimili nr. 21/1990 mæla fyrir um. Til þess að stefndi geti sinnt hlutverki sínu hafi sú skylda verið lögð á bæði opinbera aðila og einstaklinga að standa stofnuninni skil á gögnum og upplýsingum sem almannaskráning byggist á, með reglubundnum hætti, eftir beiðni þar að lútandi eða í samræmi við lögboðna tilkynningarskyldu, sbr. 1.-6. tölul. 1. mgr. 4. gr. og 5. gr. laga nr. 54/1962. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 21/1990 hafi stefndi vald til þess að höfða mál til viðurkenningar á því hvar lögheimili manns er, leiki á því vafi. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 73/1952 skuli lögreglustjórar, hver í sínu umdæmi, hafa eftirlit með framkvæmd á fyrirmælum laganna og aðstoða stefnda og hlutaðeigandi sveitarstjórnir eftir föngum við hana.

Af lögbundnu eftirlitshlutverki stefnda leiði að þegar stofnunni berast tilkynningar um aðsetursskipti og beiðnir um skráningu lögheimilis, hvort sem er frá einstaklingi eða fyrir milligöngu sveitarfélags, beri stofnuninni að ganga úr skugga um að umbeðin skráning samræmist lögum. Ef svo er ekki beri stofnuninni, lögum og eðli máls samkvæmt, að synja um breytingu á lögheimilisskráningu.

Hvað sem líði stöðu stefnda og heimildum stefnda hafi Sandgerðisbæ borið að haga stjórnsýslu sinni í samræmi við lög eins og þau voru hverju sinni. Eftir að lög nr. 149/2006 hafi tekið gildi 30. desember 2006 hafi sveitarfélaginu því borið að synja beiðni stefnanda.

Stefndi vísar einnig til þess að samkvæmt þjóðskrá sé stefnandi með skráð lögheimili að Fensölum 12 í Kópavogi og með hjúskaparstöðuna „hjón án samvista“. Í stefnu sé þess getið sérstaklega að stefnandi hafi fasta búsetu á Íslandi að Nátthaga í Sandgerðisbæ. Gangi þessi fullyrðing stefnanda í berhögg við málatilbúnað hans í stefnu, en þar sé einnig tekið fram að stefnandi búi í Lettlandi ásamt þarlendri konu sinni meginhluta ársins og hafi gert undanfarin ár. Samkvæmt þessari málflutningsyfirlýsingu stefnanda sé ekki hægt að skilja aðstæður hans á annan hátt en að föst búseta hans sé í Lettlandi og þar með uppfylli hann ekki skilyrði laga til að eiga rétt á skráðri búsetu á Íslandi samkvæmt 1. gr. lögheimilislaga nr. 21/1990. Stefnandi eigi því, lögum samkvæmt, að fella niður lögheimili sitt í Kópavogi og skrá sig til heimilis í Lettlandi. Beri þegar af þeirri ástæðu að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda. Á sama grunni er því einnig mótmælt sem röngu, órökstuddu og ósönnuðu að synjun stefnda standi því í vegi að eiginkona hans geti sótt um og fengið dvalarleyfi á Íslandi og skráð sig til heimilis á sama stað og stefnandi.

Stefndi vísar til þess að aðalskipulag Sandgerðisbæjar 2008-2024 hafi verið staðfest af umhverfisráðherra og tekið gildi 24. mars 2011. Í því skipulagi hafi verið gert ráð fyrir að í Nátthaga yrði blönduð íbúðabyggð annars vegar og frístundabyggð hins vegar og ekki verði heimilt að byggja þar íbúðir fyrr en á tímabilinu 2015-2020. Deiliskipulaginu frá 2003 hafi hins vegar ekki verið breytt, en þar sé byggðin í Nátthaga skipulögð sem frístundabyggð.

Stefndi telur að án breytinga á gildandi deiliskipulagi eða gerð nýs deiliskipulags verði ekki gefin út leyfi til að reisa þar íbúðarhús, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, en samkvæmt því ákvæði sé það skilyrði fyrir útgáfu byggingaleyfis að mannvirki og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu.

Stefndi mótmælir því að sú takmörkun á því að eiga lögheimili í frístundabyggð sem leiði af 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 sé andstæð stjórnarskránni. Í 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrár sé kveðið á um að allir sem dveljist löglega í landinu skuli ráða búsetu sinni og vera frjálsir ferða sinna með þeim takmörkunum sem settar eru með lögum. Slíka takmörkun í lögum sé einmitt að finna í 3. mgr. 1. gr. laganna sem sett hafi verið með breytingarlögum nr. 149/2006. Í lögskýringargögnum vegna 1. gr. laga nr. 149/2006 komi fram að ákvæðið hafi gagngert verið fest í lög til að festa í sessi það réttarástand sem talið var að væri fyrir hendi áður en Hæstiréttur kvað upp dóm í máli nr. 474/2004. Sérstaklega sé þar tekið fram að sú lagabreyting sem lögð var til í frumvarpinu hafi ekki þau áhrif að með öllu verði útilokað að fá samþykki fyrir lögheimilisskráningu í skipulagðri frístundabyggð ef viðkomandi einstaklingur eigi þar fasta búsetu. Slík skráning geti hins vegar ekki farið fram fyrr en sveitarstjórn hafi samþykkt breytingu á skipulagi fyrir viðkomandi svæði. Jafnframt er á það bent að breytingin útiloki ekki skráningu lögheimilis í sumarhúsum sem standi utan skipulagðrar frístundabyggða.

Í lögskýringargögnum komi einnig fram að takmörkun á skráningu lögheimilis í húsnæði sem standi á svæði sem ætlað er til frístundabyggðar hafi réttmætan tilgang og hún sé nauðsynleg í þágu almannahagsmuna eins og stjórnarskráin geri kröfu um. Í því sambandi sé ekki eingöngu átt við hagsmuni sveitarfélaganna og almannahagsmuni af því að nýting lands og landsgæða fari fram samkvæmt settum skipulagsáætlunum, heldur skipti einnig máli hagsmunir þeirra fjölmörgu einstaklinga sem aflað hafa sér lóða í frístundabyggðum og reist þar frístundahús með væntingar um að þar verði til framtíðar sumarhúsabyggð með takmarkaðri búsetu en ekki heilsársbúseta margra manna. Í þessu sambandi beri að hafa í huga að skipulag sé ekki aðeins stjórntæki yfirvalda heldur taki borgararnir oft mið af því að nýting lands og fasteigna verði með tilteknum hætti þegar þeir gera sínar eigin áætlanir. Löggjafinn hafi þannig tekið afstöðu til þess hvort umrædd breyting samræmdist ákvæðum stjórnarskrár.

Stefndi telur jafnræði stefnanda í engu hafa verið raskað enda mál hans afgreitt á grundvelli gildandi réttarreglna. Ljóst sé að hann hafi ekki fallið undir bráðabirgðaákvæði 2. gr. laga nr. 149/2006 sem mæli svo fyrir að lögin skuli ekki hagga skráningu lögheimilis í húsnæði í skipulagðri frístundabyggð, sem færð hafi verið í þjóðskrá fyrir 1. janúar 2007, en ef viðkomandi maður eða fjölskylda hans flytjist þaðan falli niður réttur til að skrá þar lögheimili. Samkvæmt gögnum stefnda hafi sumarhús stefnanda fyrst verið skráð í fasteignaskrá sem fokhelt í lok árs 2007 og beiðni stefnanda um að vera skráður til lögheimilis að Nátthaga 18 sett fram um svipað leyti eða um einu ári eftir að lög nr. 149/2006 öðluðust gildi.

Málsástæðu stefnanda um að 3. gr. 1. mgr. laga nr. 21/1990 gangi í berhögg við 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár er mótmælt sem rangri. Sveitarfélögum beri að fara að lögum við stjórnsýslu sína og hafi því sveitarfélaginu borið að synja um skráningu lögheimilis hans að Nátthaga 18.

Málsástæðu stefnanda að 3. mgr. 1. gr. lögheimilislaga gangi í berhögg við eignaréttarákvæði stjórnarskrárinnar í 1. mgr. 72. gr. er mótmælt sem rangri og ósannaðri. Stefnandi hafi gert lóðarleigusamning við Sandgerðisbæ um leigu lóðar undir sumarhús. Hvergi sé í þeim samningi að finna ákvæði, fyrirvara eða forsendu stefnanda um að deiliskipulagi svæðisins verði breytt í íbúabyggð. Þá er mótmælt sem rangri og ósannaðri þeirri fullyrðinu stefnanda að synjun á erindi hans um að fá að sig skráðan til lögheimilis í húsinu hafi í för með sér skerðingu á eignarrétti hans á húsinu eða leiði til verðrýrnunar.

Nðurstaða um formhlið málsins

Svo sem áður greinir gerir stefnandi þá aðalkröfu að stefndi „skrái lögheimili“ hans að Nátthaga 18. Með varakröfu sinni krefst stefnandi þess hins vegar að viðurkennt verði að lögheimili hans sé að sama stað. Ekki er dregið í efa að það er á valdi dómsins að skera úr um rétt lögheimili stefnanda að kröfu hans, sbr. 11. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili, eins og greininni hefur síðar verið breytt. Liggur einnig fyrir að, að uppkveðnum dómi um viðurkenningu á lögheimili manns, hvílir sú afdráttarlausa skylda á stefnda að haga skráningu til samræmis við dómsorð. Er ekkert fram komið í málinu sem bendir til þess að svo yrði ekki í tilviki stefnanda. Að þessu virtu skortir stefnanda, að svo stöddu, sjálfstæða hagsmuni af aðalkröfu sinni sem lýtur einungis að skráningu án tillits til þess hvar viðurkenna beri lögheimili hans að réttum lögum. Verður aðalkröfu stefnanda vísað frá dómi af þessum sökum.

Undir meðferð málsins hefur komið fram að stefnandi hafi skráð lögheimili í Kópavogi og hafi átt skráð lögheimili á Íslandi óslitið þrátt fyrir búsetu erlendis. Við aðalmeðferð málsins var því lýst yfir af hálfu stefnanda að yrði fallist á aðal- eða varakröfu hans fælist í því að lögheimili hans í Kópavogi yrði afskráð. Samkvæmt þessu er málatilbúnaður stefnanda nokkuð á reiki um hvort hann hafi sótt um flutning lögheimilis innanlands eða nýja skráningu lögheimilis hér á landi sem íslenskur ríkisborgari búsettur erlendis svo sem ráða mátti af upphaflegum málatilbúnaði hans. Að virtri málflutningsyfirlýsingu lögmanns hans við aðalmeðferð málsins verður þó ekki talið að þessir annmarkar raski grundvelli málsins svo verulega að skylt sé að vísa málinu frá dómi í heild sinni af þeim sökum. Með hliðsjón af því að stefnandi er eigandi umræddrar fasteignar að Nátthaga 18 og hefur lýst yfir vilja til að búa þar sex mánuði á ári eða lengur verður heldur ekki talið að hann skorti lögvarða hagsmuni af kröfum sínum af þessum ástæðum.

Niðurstaða um efnishlið málsins

Samkvæmt bréfi stefnanda til Sandgerðisbæjar 10. desember 2007 dvaldist hann þá stóran hluta ársins í Lettlandi. Segir einnig í bréfinu að stefnandi hafi þar „fast aðsetur“ og búi með þarlendri konu og hafi umsókn hans um að fá að skrá sig til heimilis í húsinu að Nátthaga 18 „fremur tilfinningalegt gildi“. Af hálfu stefnda er á því byggt að þessi lýsing stefnanda á högum hans, svo og það sem fram kemur í stefnu um þetta efni, bendi til þess að hann uppfylli ekki það skilyrði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili að eiga fasta búsetu hér á landi. Beri því að sýkna stefnda af kröfum stefnanda þegar af þessari ástæðu. Svo sem áður greinir hefur stefnandi hins vegar lýst því yfir að hann hafi haft í hyggju, og hyggist enn, dvelja á Íslandi í sex mánuði eða lengur, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili, ef fallist verður á skráningu lögheimilis hans að Nátthaga.

Að mati dómsins verður að horfa til þess að synjun stefnda við skráningu lögheimilis að Nátthaga 18 var alfarið á því byggð að honum væri óheimilt að hafa þar lögheimili sökum fyrirmæla 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990, sbr. 1. gr. laga nr. 149/2006, án þess að í nokkru væri vikið að dvöl og búsetu hans erlendis. Jafnframt mátti fulltrúum stefnda vera ljóst að stefnandi var þegar með skráð lögheimili hér á landi þrátt fyrir yfirlýsta dvöl sína erlendis. Yrði fallist á téða málsástæðu stefnda myndi það í reynd jafngilda því að viðurkennt væri að stefnandi nyti ekki réttar til lögheimilis hér á landi. Að mati dómsins verður slík íþyngjandi ákvörðun hins vegar ekki tekin nema eftir viðhlítandi rannsókn stjórnvalda á högum viðkomandi manns þar sem honum er meðal annars gefinn kostur á að tjá sig um það atriði sérstaklega, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eins og málið liggur fyrir dóminum verður því ekki fallist á að sýkna beri stefnda af kröfu stefnanda um að lögheimili hans verði viðurkennt að Nátthaga 18 af þeirri ástæðu að hann eigi ekki rétt á lögheimili hér á landi. Er með þeirri niðurstöðu engin afstaða tekin til þess hvort tilefni sé fyrir stefnda eða önnur stjórnvöld sem sinna almannaskráningu að hefja síðar sjálfstæða athugun á því hvort lögheimili stefnanda sé rétt skráð hér á landi.

A

Í málinu er ágreiningslaust að stefndi er sjálfstæð stjórnsýslustofnun sem fer með vald til þess að taka stjórnvaldsákvarðanir í skilniningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á grundvelli nánari heimilda í settum lögum. Hins vegar deila aðilar um hvort endanleg ákvörðun um lögheimili í tilteknu sveitarfélagi sé á forræði sveitarfélagsins eða stefnda.

Í lögum nr. 73/1952 um tilkynningar aðsetursskipta, eins og þeim hefur síðar verið breytt, er á því byggt að tilkynningaskyldar breytingar á aðsetri manna beri að tilkynna viðkomandi sveitarstjórn eða sveitarstjórnum innan ákveðins frests. Er ekki um það deilt í málinu að stefnandi tilkynnti sveitarstjórn um lögheimili sitt að Nátthaga 18 þótt svo virðist sem það hafi ekki verið gert á þar til gerðu eyðublaði stefnda, sbr. 10. gr. laganna. Samkvæmt 11. gr. laganna skal senda stefnda tilkynningar um aðsetursskipti sem bæjarstjórar og oddvitar fá í hendur. Jafnframt er ráð fyrir því gert í 13. gr. laganna að sveitarstjórnir hafi, hver í sínu umdæmi, eftirlit með því að fullnægt sé ákvæðum laganna og sendi stefnda tilkynningar um aðsetursskipti þeirra sem ekki hafa að eigin frumkvæði tilkynnt það. Samkvæmt 3. mgr. 13. gr. laganna skulu sveitarstjórnir, ef stefndi telur þess þörf, gera ráðstafanir til öflunar upplýsinga um aðsetursskipti sem vanrækt hefur verið að tilkynna og samkvæmt lokamálsgrein greinarinnar skal haga tilkynningum samkvæmt greininni í samræmi við nánari fyrirmæli stefnda þar að lútandi.

Í 9. gr. laga nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu, eins og þeim hefur síðar verið breytt, kemur fram að stefndi skuli gera árlega íbúaskrá fyrir hvert sveitarfélag miðað við 1. desember. Samkvæmt 10. gr. laganna skal íbúaskráin meðal annars send sveitarstjórnun sem skulu fara yfir skrána og gera athugasemdir um oftalda eða vantalda einstaklinga á henni samkvæmt nánari fyrirmælum stefnda. Að þessu loknu skal sveitarstjórn tilkynna stefnda athugasemdir sínar um oftalda og vantalda einstaklinga. Í 3. mgr. greinarinnar er því slegið föstu að sveitarstjórn megi ekki breyta íbúaskrá sinni til samræmis við athugasemd, sem hún gerir samkvæmt 2. mgr. greinarinnar, nema stefndi fallist á hana. Þá er í 11. og 12. gr. laganna fjallað um breytingar stefnda á íbúaskrá í tilefni af athugasemdum sveitarfélaga eða ósamræmi í tilkynningum þeirra. Í 13. gr. laganna segir að ákvarðanir stefnda samkvæmt þessum greinum ráði úrslitum um það í hvaða umdæmi þeir greiða tekjuskatt og hliðstæð þinggjöld. Einnig segir að það eitt að maður sé á íbúaskrá sveitarfélags samkvæmt slíkri ákvörðun stefnda, og án samþykkis sveitarstjórnar, geti aldrei leitt af sér neinn rétt annarra sveitarfélaga eða einstaklinga til að gera fjárkröfu á hendur hlutaðeigandi sveitarfélagi vegna manns, sem svo er ástatt um.

Af framangreindum ákvæðum laga verður ótvírætt dregin sú ályktun að það sé ekki á forræði einstakra sveitarfélaga að taka endanlega ákvörðun um lögheimili manna heldur sé sú ákvörðun falinn stefnda. Fær sú niðurstaða frekari stoð í eftirlits- og samræmingarhlutverki stefnda samkvæmt lögum nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu og ábyrgð stefnda á almannaskráningu, sbr. 2. gr. laga nr. 77/2010 um sameiningu Þjóðskrár og Fasteignarskrár Íslands. Er því hér ekki um að ræða málefni sem sveitarfélögum er einum falið með lögum á grundvelli 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 94/1995. Samkvæmt þessu verður ekki fallist á þá efnislegu málsástæðu stefnanda að Sandgerðisbær hafi verið til þess bær að taka bindandi eða endanlega ákvörðun um lögheimili stefnanda að Nátthaga 18 án þess að til kæmi samþykki stefnda.

B

Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 um lögheimili, eins og greininni var breytt með áðurnefndum lögum nr. 149/2006, er húsnæði í skipulagðri frístundabyggð ekki ígildi fastrar búsetu og getur þar af leiðandi ekki verið lögheimili samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna. Með vísan til forsendna dóms Hæstaréttar 14. apríl 2005 í máli nr. 474/2004 verður á það fallist með stefnanda að í tilvitnuðu skilyrði laga nr. 21/1990 felist takmörkun á búsetu. Er þá litið til þeirra margvíslegu hagsmuna sem tengjast því að raunverulegur eða fyrirhugaður búsetustaður sé einnig viðurkenndur sem lögheimili. Andstætt því sem átti við í umræddu hæstaréttarmáli hefur umrædd takmörkun hins vegar skýra lagastoð eftir setningu laga nr. 149/2006. Þá verður að horfa til þess að þegar stefnandi hóf byggingu húss síns að Nátthaga 18 og sótti um lögheimili á þeim stað höfðu lög nr. 149/2006 þegar tekið gildi og mátti honum því vera ljóst að sett lög heimiluðu ekki að hann skráði lögheimili sitt þar með þeim réttindum og skyldum sem því fylgdu. Þrátt fyrir hugmyndir sveitarstjórnar um að breyta gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið úr frístundabyggð í íbúðarbyggð er ekki fram komið að þær fyrirætlanir hafi verið þess eðlis að stefnandi gæti bundið við þær lögmætar væntingar. Að síðustu verður ekki horft fram hjá því að hvað sem líður skráningu lögheimilis er stefnanda heimil dvöl í húsi sínu að Nátthaga 18 án sérstakra takmarkana af hálfu ríkisins.

Að þessu virtu verður ekki á það fallist að umrædd takmörkun á rétti stefnanda til að skrá lögheimili sitt feli í sér brot á jafnræðisreglu 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Getur það ekki haggað þeirri niðurstöðu þótt sérstakt tillit hafi verið tekið til þeirra sem þegar höfðu sótt um flutning lögheimilis í skipulagða frístundabyggð við þá breytingu sem varð með gildistöku laga nr. 149/2006, sbr. bráðabirgðaákvæði 2. gr. laganna.

Að því er varðar málsástæðu stefnanda byggða á eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 10. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, bendir dómurinn á að sú málsástæða, ef á hana yrði fallist, myndi alla jafnan leiða til bótaskyldu ríkisins en ekki til ógildis þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem á þeim er reist. Hefur stefnandi ekki rökstutt á hvaða grundvelli lög nr. 149/2006 séu að vettugi virðandi vegna téðra fyrirmæla stjórnarskrárinnar. Hvað sem þessu líður telur dómurinn ljóst að þær takmarkanir á nýtingarheimildum stefnanda, sem hér er um að ræða, grundvölluðust á settum lögum sem höfðu tekið gildi áður en stefnandi sótti um byggingarleyfi og lagði drög að dvöl eða búsetu að Nátthaga 18. Studdust þessar takmarkanir við mat löggjafans á almenningsþörf og fólu ekki í sér skerðingu á nýtingu umfram það sem stefnandi mátti gera ráð fyrir miðað við gildandi skipulagsáætlanir. Verður því ekki séð að stefnandi hafi verið skyldaður til að láta af hendi eign sína eða að eignarréttur hans hafi verið skertur þannig að varða hafi átt bótum samkvæmt umræddu stjórnarskrárákvæði.

C

Samkvæmt 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrár Íslands nr. 33/1944, sbr. 4. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skulu allir, sem löglega búa í landinu, ráða búsetu sinni sjálfir og vera frjálsir ferða sinna með þeim takmörkunum sem settar eru í lögum. Þá segir í 2. gr. 4. viðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. samnefnd lög nr. 62/1994, að allir þeir sem á löglegan hátt eru staddir á landi einhvers ríkis skuli frjálsir ferða og dvalarstaðar þar í landi. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar má eigi leggja nokkrar hömlur á vernd slíkra réttinda, umfram það sem lög standa til og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, í þágu allsherjarreglu, til að firra glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Er vísað til ákvæða viðauka mannrréttindasáttmálans í athugasemdum við það frumvarp sem varð að fyrrgreindum stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995.

Á það verður fallist með stefnanda að við skýringu á áður tilvitnuðum áskilnaði 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar verði að líta til stjórnskipulegrar meðalhófsreglu og þar með þess hvort sú takmörkun sem leiðir af 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1990 sé nauðsynleg í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, í þágu allsherjarreglu, til að firra glæpum, til verndar heilsu manna eða siðgæði eða réttindum og frelsi annarra. Við nánara mat á því hvort sú takmörkun sem leiðir af lögunum geti helgast af þessum hagsmunum verður hins vegar einnig að horfa til þess, sem fyrr greinir, að téð takmörkun leiðir ekki til þess að stefnanda sé óheimilt að nýta hús sitt að Nátthaga 18 til ótakmarkaðrar dvalar. Verður því ekki talið að hér sé um að ræða viðurhlutamikla skerðingu á rétti stefnanda til að velja sér búsetu eða dvalarstað. Engu að síður verður að taka til skoðunar hvort téð takmörkun sé nauðsynleg vegna þeirra hagsmuna sem áður er vísað til og jafnframt hvort hún sé þess eðlis að ekki sé gengið lengra en nauðsynlegt er.

D

Í almennum athugasemdum við það frumvarp sem varð að fyrrgreindum lögum nr. 149/2006 er sérstaklega vikið að þeim hagsmunum sem taldir eru réttlæta það að takmarkanir séu settar við skráningu lögheimilis í frístundabyggð. Er þar einnig gert ráð fyrir því að forsendur fyrrgreinds dóms Hæstaréttar 14. apríl 2005 útiloki ekki slíka takmörkun. Líkt og fram kemur í málatilbúnaði stefnda er í frumvarpinu einkum vikið að rétti sveitarfélaga til að gera og framfylgja skipulagsáætlunum sínum. Í því sambandi er sérstaklega vikið að hagsmunum víðfeðmra sveitarfélaga þar sem stórar sumarhúsabyggðir eru og eigendur sumarhúsa eru jafnvel margfalt fleiri en íbúar viðkomandi sveitarfélags. Auk þess séu aðstæður víða þannig í frístundabyggðum að erfitt sé að tryggja þjónustu allt árið um kring vegna þess að aðgengi sé erfitt og til dæmis sé snjómokstur nánast útilokaður nema með óheyrilegum tilkostnaði.

Í máli þessu háttar svo til að hlutaðeigandi sveitarfélag hefur lýst sig meðmælt umsókn stefnanda um skráningu lögheimilis í þeirri frístundabyggð sem áður ræðir. Engu að síður verður að ganga út frá því að sveitarfélagið hafi horfið frá fyrri áætlunum sínum um að breyta deiliskipulagi fyrir svæðið úr frístundabyggð í íbúðarbyggð. Hafa í málinu ekki komið fram skýringar á þessari breyttu afstöðu sveitarfélagsins en fyrir liggur að breyting á nýtingu svæðis úr frístundabyggð í íbúðarbyggð leggur ýmiss konar skyldur á herðar sveitarfélagi sem kann að fylgja kostnaður fyrir það. Þótt í áðurgreindu frumvarpi sem varð að lögum nr. 149/2006 sé vísað til forræðis sveitarfélaga á skipulagi sínu er engu að síður ljóst að skipulag sveitarfélaga, þ.á m. deiliskipulag, heyrir einnig undir Skipulagsstofnun sem setur meðal annars nánari reglur um lýsingu deiliskipulags og staðfestir það að undangenginni málsmeðferð sveitarstjórnar. Varðar það því almannahagsmuni, sem sveitarfélag hefur ekki eitt forræði á, að deiliskipulag fullnægi ákveðnum lágmarkskröfum um efni og málsmeðferð. Er sveitarfélagi að sama skapi í lófa lagið að heimila lögheimili manna í frístundabyggð með því að svæðið sé skipulagt sem íbúðarbyggð samkvæmt þeim reglum sem um það gilda, svo sem fram kemur í athugasemdum fyrrgreinds frumvarps, ef afdráttarlaus vilji er til þess.

Í áðurgreindu frumvarpi er þessu til viðbótar tekið fram að umrædd takmörkun á lögheimili styðjist ekki einungis við hagsmuni sveitarfélaganna og almannahagsmuni af því að nýting lands og landsgæða fari að fyrir fram settum áætlunum. Hér skipti einnig máli hagsmunir þeirra fjölmörgu einstaklinga sem aflað hafi sér lóða í frístundabyggðum og reist þar frístundahús með væntingar um að þar verði til framtíðar sumarhúsabyggð með takmarkaðri búsetu en ekki heilsársbúseta margra manna. Beri í þessu sambandi að hafa í huga að skipulag sé ekki aðeins stjórntæki yfirvalda heldur taki borgararnir oft mið af því að nýting lands og fasteigna verði með tilteknum hætti þegar þeir gera sínar eigin áætlanir.

Samkvæmt öllu framangreindu er það álit dómsins að jákvæð afstaða viðkomandi sveitarfélags gagnvart umsókn stefnanda um lögheimili geti ekki ráðið úrslitum um það hvort umrædd takmörkun á rétti til skráningar lögheimilis sé samrýmanleg 3. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar.

E

Að mati dómsins verður að horfa til þess að með setningu laga nr. 149/2006 var tekin rökstudd afstaða til þess að umrædd takmörkun á lögheimili væri í þágu almannahagsmuna sem helguðust einkum, en þó ekki eingöngu, af heimildum sveitarfélaga af því að stýra nýtingu lands innan sinna marka. Að mati dómsins fer ekki á milli mála að vernd þeirra hagsmuna sem vísað er til í framangreindum athugasemdum eru lögmæt markmið til almannaheilla. Svo sem áður greinir telur dómurinn einnig að hér sé um að ræða óverulega takmörkun á rétti manna til búsetu sem í tilviki stefnanda gekk í gildi eftir að hann hóf áform sín um að byggja sér hús í frístundabyggð. Að þessu virtu er það niðurstaða dómsins að téð takmörkun á rétti til lögheimilis gangi ekki lengra en nauðsynlegt er í lýðræðislegu samfélagi og hafi löggjafinn því ekki farið út fyrir það svigrúm til mats sem hann hefur samkvæmt 4. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. gr. 4. viðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu.

Samkvæmt öllu framangreindu verður stefndi sýknaður af kröfu stefnanda um að viðurkennt verði að lögheimili hans sé að Nátthaga 18, Sandgerði. Ekki er á því byggt að úrskurður innanríkisráðherra 8. mars 2013 sé ógildur vegna atriða sem lúta að málsmeðferð ráðuneytisins. Er jafnframt ljóst að úrskurður ráðherra grundvallast á sömu efnislegu ástæðum og synjun stefnda við þeirri beiðni um skráningu lögheimilis sem þegar hefur verið fjallað um. Verður stefndi því einnig sýknaður af kröfu stefnanda til þrautavara.

Með hliðsjón af atvikum málsins og vafaatriðum þess þykir rétt að hvor aðili málsins beri sinn kostnað af málinu.

Af hálfu stefnanda flutti málið H-kk-nf J-kk-nf hdl.

Af hálfu stefnda flutti máli S-kvk-nf J-kvk-nf hrl.

S-kk-nf M-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð

Aðalkröfu stefnanda, Ó-kk-ef Þ-kk-ef K-kk-ef, er vísað frá dómi. Að öðru leyti er stefndi, Þjóðskrá Íslands, sýkn af kröfu stefnanda.

Málskostnaður fellur niður.

S-kk-nf M-kk-nf