E-1235/2014

Mál þetta var höfðað 9. apríl 2014 og dómtekið 11. maí sl. Stefnandi er A, [...]. Stefndi er ríkislögreglustjórinn, kt. 000000-0000. Uppkvaðning dómsins hefur dregist fram yfir frest samkvæmt 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991 en aðilar og dómari töldu ekki þörf á því að flytja málið að nýju.

Stefnandi krefst þess að ógilt verði með dómi ákvörðun stefnda, ríkislögreglustjóra, frá 17. júlí 2013 um að veita stefnanda neikvæða umsögn vegna umsóknar hans um aðgang að haftasvæði flugverndar. Stefnandi krefst einnig málskostnaðar samkvæmt málskostnaðaryfirliti, eins og málið væri eigi gjafsóknarmál, samtals að fjárhæð 1.462.890 krónur.

Stefndi krefst sýknu af öllum dómkröfum stefnanda. Við aðalmeðferð féll stefndi frá kröfu um málskostnað eins og krafist var í greinargerð.

I Atvik og ágreiningur

Stefnandi hefur á sumrin starfað á Reykjavíkurflugvelli hjá fyrirtækinu ISAVIA. Hann kveðst stunda flugnám sem hann sé langt kominn með að ljúka. Vegna starfsins hjá ISAVIA þurfi hann aðgang að svokölluðu haftasvæði flugverndar. ISAVIA sótti því um aðgang fyrir hann, fyrst vorið 2012 og svo aftur 2013. Stefndi, framkvæmir bakgrunnsathuganir á einstaklingum sem þurfa starfa sinna vegna aðgang að umræddu haftasvæði, samkvæmt 27. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011, sbr. lög um loftferðir nr. 60/1988. Stefndi veitti stefnanda neikvæða umsögn. Fyrir vikið hefur stefnandi ekki getað öðlast aðgang að haftasvæði flugverndar. Stefnandi er með hreint sakavottorð.

Í kjölfar fyrri umsóknar vinnuveitanda stefnanda tilkynnti stefndi stefnanda með bréfi dagsettu 18. júlí 2012 um neikvæða niðurstöðu með vísan til fyrirliggjandi upplýsinga úr málaskrá lögreglu er tengdust stefnda. Að beiðni stefnanda veitti stefndi rökstuðning með bréfi dagsettu 31. júlí 2012. Þar segir m.a. að við framkvæmd bakgrunnsathugunar á stefnanda hafi komið í ljós ítrekaðar skráningar í lögreglukerfinu sem tengist stefnanda svo og upplýsingar úr rannsókn vegna lögreglumáls nr. [...], sem vísi til þess að stefnandi tengdist brotastarfsemi. Það væri mat stefnda að bæði áreiðanleiki og trúverðugleiki stefnanda væri með þeim hætti að hann teldist ekki uppfylla hæfisskilyrði til að starfa innan haftasvæðis flugverndar.

Stefnandi beindi skriflegum andmælum vegna ákvörðunarinnar til ríkislögreglustjóra með bréfi dagsettu 8. ágúst 2012 og krafðist þess að umsögnin yrði dregin til baka og stefnanda veitt jákvæð umsókn. Andmælin voru túlkuð sem stjórnsýsluskæra og framsend innanríkisráðuneytinu. Með úrskurði innanríkisráðuneytisins, dags. 7. mars 2013 var staðfest ákvörðun stefnda um að veita neikvæða umsögn vegna umsóknar stefnanda um aðgang að haftasvæði flugverndar í Flugstöð Leifs Eiríkssonar.

Stefndi sótti að nýju um aðgang að haftasvæði flugverndar vorið 2013 en þá hafði honum verið boðið starf sem tengdist námi hans í flugstjórn. Með bréfi dagsettu 31. maí 2013 var honum tilkynnt af hálfu stefnda að til stæði að veita honum aftur neikvæða umsögn. Honum var gefinn kostur á andmælum. Stefnandi kom athugasemdum á framfæri á fundi með starfsmönnum stefnda 28. júní 2013. Með bréfi dagsettu 17. júlí 2013 tók stefndi þá ákvörðun að veita stefnanda neikvæða umsögn. Meðal annars segir í því bréfi: „Vegna fyrirliggjandi upplýsinga úr málaskrá lögreglu sem yður tengjast, sbr. einnig úrskurð innanríkisráðuneytisins frá 7. mars sl. í máli [...] er fyrirhuguð niðurstaða bakgrunnsathugunar hér með staðfest og er yður veitt neikvæð umsögn.“

Með bréfi dagsettu 28. ágúst 2013 rökstuddi stefndi ákvörðunina. Þar segir m.a. Við framkvæmd bakgrunnsathugunar á yður komu í ljós ítrekaðar skráningar í lögreglukerfinu sem tengjast yður svo og upplýsingar úr rannsókn vegna lögreglumál nr. [...], sem vísuðu til þess að þér tengdust brotastarfsemi. Var nánar greint um að ræða skýrslugjöf og framburð yðar sem vitnis. ... Þær upplýsingar sem fram koma í lögregluskýrslu þeirri er ákvörðun ríkislögreglustjóra var byggð á voru þess eðlis að embættinu bar að veita yrðu neikvæða umsögn þar sem upplýsingarnar voru til þess fallnar að draga mætti í efa hæfi yðar til að njóta aðgangs að haftasvæði flugverndar, sbr. ákvæði 3. ml. 1. mgr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd. Var það mat embættisins að þér uppfylltuð ekki þær kröfur sem gerðar eru varðandi hæfi umsækjanda um aðganga [svo] að haftasvæði flugverndar, sbr. 27. gr., sbr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011. Í 6. mgr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd segir að komi í ljós við bakgrunnsathugun samkvæmt 27. gr. að lögreglan hafi þurft að hafa endurtekin afskipti af einstaklingi vegna meintra brota af hans hálfu geti ríkislögreglustjóri veitt honum neikvæða umsögn ef telja má að öryggi flugsamgangna stafi hætta af honum. Í 27. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011 kemur m.a. fram í 1. mgr. að athuga skuli a.m.k. 5 ár aftur í tímann, frá dagsetningu umsóknar samkvæmt 26. gr., bakgrunn hver einstaklings sem þarf starfa sinna vegna að hafa aðgang að haftasvæði flugverndar til að unnt sé að leggja mat á hvort heimila eigi aðgang án fylgdar. Því var ekki fallist á sjónarmið yðar um að langur tími væri liðinn frá umræddum skráningum þar sem þær rúmast innan tímamarka reglugerðarinnar.

Í stefnu segir að þar sem hin neikvæða umsögn stefnda hafi umtalsverð áhrif á hagi og réttindi hans sé honum nauðugur kostur að höfða mál þetta til ógildingar á ákvörðuninni. Stefnda er stefnt sem því stjórnvaldi sem tók hina umdeildu ákvörðun en embætti ríkislögreglustjóra, hafi verið sett á stofn með lögum nr. 90/1996. Af hálfu stefnda er því hins vegar haldið fram að laga- og valdheimildir sem deilt sé um hafi veitt stefnda heimild til töku hinnar umdeildu ákvörðunar. Stefndi hafi gætt réttra málsmeðferðarreglna við undirbúning og töku ákvörðunarinnar. Verður nú gerð nánari grein fyrir málsástæðum aðila.

II Málsástæður stefnanda

Stefnandi heldur því fram að samkvæmt rökstuðningi fyrir ákvörðuninni frá 28. ágúst 2013 byggi neikvæð afstaða stefnda á heimild í 6. mgr. 28. gr. reglugerðar nr. 985/2011 um flugvernd. Samkvæmt reglugerðinni þurfi þrjú skilgreind skilyrði að vera fyrir hendi: Í fyrsta lagi þurfi að vera um að ræða endurtekin afskipti lögreglu, í öðru lagi þurfi þau að að hafa grundvallast á meintum brotum umsækjanda og í þriðja lagi verði að telja að öryggi flugsamgangna geti stafað hætta af umsækjanda. Síðasta skilyrðið sé mikilvægast með tilliti til tilgangs umræddrar reglugerðar. Ekkert fyrrnefndra skilyrða eigi við um stefnanda. Þá hafi stefnanda samkvæmt rökstuðningi stefnda verið synjað um aðgang að umræddu haftasvæði með vísan til þess að: Við framkvæmd bakgrunnsathugunar á yður ítrekaðar skráningar í lögreglukerfinu sem tengjast yður svo og upplýsingar úr rannsókn vegna lögreglumáls nr. [...], sem vísuðu til þess að þér tengdust brotastarfsemi. Var nánar greint um að ræða skýrslugjöf og framburð yðar sem vitnis í málinu. Þá segi enn fremur: Var það mat embættisins að þér uppfylltuð ekki þær kröfur sem gerðar eru varðandi hæfi umsækjanda um aðganga [svo] að haftasvæði flugverndar, sbr. 27. gr., sbr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011.

1. Rökstuðningi stefnda ábótavant

Stefnandi segir rökstuðningur stefnda afar óljósan um það hvernig hann telji skilyrðum reglugerðarinnar fullnægt og mótmælir rökstuðningnum sem ómálefnalegum, röngum og ósönnuðum.

a. Hvað varðar tilvísun stefnda til þess að upplýsingar vísi til þess að stefnandi tengist brotastarfsemi er fullyrðingunni í fyrsta lagi mótmælt sem rangri og ósannaðri. Í öðru lagi er henni mótmælt þar sem ríkislögreglustjóra er ekki heimilt, samkvæmt ákvæðum reglugerðar um flugvernd og lög um loftferðir, að líta til þess hvort umsækjandi „tengist brotastarfsemi“, heldur beri ríkislögreglustjóra að leggja mat á hvort ofangreind þrjú skilyrði reglugerðarinnar séu uppfyllt. Stefndi leggi því alrangan mælikvarða til grundvallar og líti til ómálefnalegra og ólögmætra sjónarmiða.

b. Hvað varðar „ítrekaðar skráningar í lögreglukerfinu sem tengjast [stefnanda]“ gerir stefnandi í fyrsta lagi alvarlegar athugasemd við það að ekki sé gerð grein fyrir því um hvaða skráningar ræðir né heldur hvernig þær skráningar tengist stefnanda, s.s hvort stefnandi hafi t.d. verið vitni, brotaþoli o.s.frv. Í öðru lagi er því mótmælt að nokkrar slíkar skráningar sem geti haft áhrif í málinu séu til. Í því sambandi vísar stefnandi til 29. gr. reglugerðar um flugvernd þar sem fram komi m.a. að líta eigi til þess „þegar 3 ár eru liðin frá síðustu færslu í málaskrá eða aðra skrá lögreglu varðandi málefni sem gefa vísbendingu um að öryggi flugsamgangna eða almannahagsmunum stafi hætta af, enda hafi viðkomandi ekki gerst sekur um ítrekuð brot og sýnt þyki að af honum stafi ekki lengur hætta fyrir íslenska ríkið eða erlend ríki, öryggi þeirra, flugstarfsemi eða almannahagsmuni“. Þetta sýni bersýnilega að sé yfirhöfuð heimilt að horfa til „málaskrár“ lögreglu þá sé það einungis til könnunar á því hvort hætta af þeirri tegund sem lýst er í ákvæðinu geti fylgt umsækjanda. Svo sé alls ekki í tilviki stefnanda. Auk þess setji ákvæðið viðmið um aldur skráninga og sýni því enn frekar að mati stefnanda að hugsanlegar færslur í málaskrá geta ekki haft áhrif í málinu. Í þriðja lagi mótmælir stefnandi því að slíkar skráningar, séu þær fyrir hendi, geti haft áhrif í málinu. Stefnandi vísar í því sambandi til síðari umfjöllunar um svokallaða „málaskrá“ lögreglu.

c. Hvað varði eina lögreglumálið sem sérstaklega sé nefnt í rökstuðningi stefnda, mál nr. [...], þá leggur stefnandi áherslu á að stefnandi hafi aldrei haft stöðu sakbornings hjá lögreglu vegna málsins, hvað þá verið ákærður fyrir meint brot vegna saknæmrar háttsemi. Lögregluskýrslan sem vísað sé til sé vitnaskýrsla sem hafi verið tekin 10. maí 2010 þar sem stefnandi hafi verið spurður út í innlagnir á bankareikninga. Vitnaskýrsla stefnanda geti að sjálfsögðu ekki með neinu móti komið til skoðunar við mat á ofangreindum þremur skilyrðum reglugerðar um flugvernd. Stefnda sé hvergi falið vald til að ákveða að framburður umsækjanda sem vitnis í lögregluskýrslu geti haft áhrif á heimild til aðgangs að haftasvæði. Ekkert framangreindra skilyrða 6. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar sé uppfyllt. Ekki hafi heldur komið fram nein sjónarmið því til stuðnings að skilyrðin séu uppfyllt. Stefndi hafi ekki fjallað um það grundvallaratriði hvernig hann/stjórnvaldið hafi komist að þeirri niðurstöðu að öryggi flugsamgangna geti stafað hætta af stefnanda. Einnig sé skortur á lagastoð fyrir neikvæðri afstöðu embættis ríkislögreglustjóra með tilliti til 70. gr. laga um loftferðir nr. 60/1998, en reglugerð um flugvernd byggi á þeirri grein. Flugmálastjórn er heimilt að takmarka aðgang að flugvöllum og flugvallarsvæðum, umferð um þau og dvöl loftfara á þeim, svo og að banna umgengni eða dvöl á slíkum svæðum ef hún telur það nauðsynlegt vegna öryggis.

Þannig sé það lögbundið skilyrði að takmörkun á umgengni á flugvallarsvæðum sé nauðsynleg vegna öryggis. Að því marki sem ákvörðun ríkislögreglustjóra grundvallist ekki á því sé hún heimildarlaus. Túlkun og beiting reglugerðar um flugvernd verði að taka mið af þessari lagaheimild. Ekki stoði að vísa til reglugerðar um heimild til þess að synja stefnanda um aðgang að flugvallarsvæðum að því marki sem reglugerðarákvæði lúti að öðrum atriðum en öryggi flugsamgangna.

2. Brot gegn atvinnufrelsi

Stefnandi bendir á að ákvörðun stefnda komi í veg fyrir aðgang stefnanda að haftasvæði flugverndar og þar með í veg fyrir að stefnandi geti notið atvinnufrelsis, sem sé m.a. varið í 75. gr. stjórnarskrár, sbr. lög nr. 33/1944. Þar sem stefnandi sé í flugnámi og hyggist gera flugmennsku að atvinnu sinni sé um stórfellda hagsmuni stefnanda að ræða hvað aðgang að haftasvæði flugverndar varði. Þá hafi sú takmörkun sem felst í aðgangsleysi þegar kostað stefnanda starf þar sem hann missti af starfi á flugvelli Reykjavíkur sumarið 2013 vegna ákvörðunar ríkislögreglustjóra um að veita honum neikvæða umsögn. Við túlkun réttarheimilda hér beri að taka mið af því að um sé að ræða takmarkanir á stjórnskipulegum réttindum stefnanda. Strangar kröfur til skýrleika lagaheimildar verði að gera. Þær séu ekki uppfylltar í málinu.

3. Um málaskrá lögreglu

Stefnandi mótmælir því að svokölluð málaskrá geti haft áhrif í málinu. Stefnandi mótmælir því alfarið að í málaskrá lögreglu séu færslur um hann sem leiði til þess að fyrrnefnd skilyrði reglugerðar um flugvernd séu uppfyllt. Í málaskrá lögreglu séu skráð ýmis atriði sem geti með engu móti haft áhrif við töku stjórnvaldsákvarðana, t.d. hvort viðkomandi hefur verið vitni eða brotaþoli í sakamálum, hvort viðkomandi sé getið með öðrum hætti í lögregluskýrslum og upplýsingar um órannsökuð mál þar sem viðkomandi kann að vera getið með einum eða öðrum hætti. Sönnunargildi slíkrar málaskrár lögreglu sé ekkert.

Hinn ómálefnalegi háttur sem felist í nýtingu ríkislögreglustjóra á málaskrá lögreglu gegn stefnanda endurspeglist vel í reglugerð 985/2011 um flugvernd. Í 5. mgr. 26. gr. segi að erlendur ríkisborgari skuli leggja fram viðurkennt sakavottorð frá heimaríki síðastliðin fimm ár áður en viðkomandi fluttist til Íslands. Ekki sé kallað eftir upplýsingum úr málaskrá um viðkomandi frá heimaríki. Því sé um mismunun að ræða á grundvelli þjóðernis ef stefndi byggir neikvæða umsókn íslensks manns með hreina sakaskrá á málaskrá einni saman. Það sé brot á jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga, sbr. m.a. 65. gr. laga nr. 33/1944.

Þá sjáist einnig hversu óréttlát umrædd vinnsla á persónuupplýsingum stefnanda sé sé litið til 2. mgr. 27. gr. reglugerðar um flugvernd. Samkvæmt ákvæðinu skuli ríkislögreglustjóri upplýsa rekstraraðila flugvallar eða flugrekanda þegar í stað ef í ljós kemur að einstaklingur sem hlotið hefur bakgrunnsathugun brýtur af sér eftir að athugun hefur átt sér stað. Það skilyrði sé þó sett að ríkislögreglustjóri skuli upplýsa rekstraraðila flugvallar eða flugrekanda ef um alvarlegt brot er að ræða sem geti haft áhrif á flugöryggi. Verndarandlag reglugerðarinnar fyrir aðila sem þegar hafi fengið bakgrunnsathugun sé annars vegar „alvarlegt brot“ á lögum og hins vegar að brotið geti haft „áhrif á flugöryggi“. Hvað stefnanda varðar virðist stefndi hins vegar ranglega telja það nægilegt að meta heildstætt og án rökstuðnings út frá málaskrá að stefnandi uppfylli ekki kröfur um „hæfi“ umsækjanda. Samkvæmt þessu ákvæði reglugerðarinnar hefði stefndi aldrei haft heimild til að afturkalla jákvæða umsögn um aðila sem þegar hefði fengið aðgangsheimild á sömu forsendum, enda séu þær með öllu ómálefnalegar m.v. fyrirliggjandi rökstuðning.

3. Brot á reglum stjórnsýsluréttar

Lögmælt markmið reglugerðar nr. 985/2011 um flugvernd sé að tryggja öryggi. Í V. kafla reglugerðarinnar sé fjallað um aðgangsheimildir og ljóst sé af skoðun þess kafla að verndarandlagið sé flugöryggi sem gæti verið ógnað vegna alvarlegra brota einstaklinga. Þannig segi í d-lið 3. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar, sem fjallar um bakgrunnsathuganir ríkislögreglustjóra, að með slíkum athugunum skuli m.a. kanna og staðfesta „þá hættu sem kann að stafa af viðkomandi innan haftasvæðis flugverndar“. Ekki sé sjáanlegt af rökstuðningi stefnda að nokkur slík könnun hafi farið fram hvað stefnanda varðar enda um ungan mann með hreina sakaskrá að ræða sem telst ekki á nokkurn hátt ógnun við flugöryggi í landinu.

Stefnandi bendir á að í 28. gr. reglugerðar um flugvernd sé fjallað um mat á afbrotaferli. Þar segi að sérstaklega skuli athuga brotaferil einstaklings enda sé höfuðáhersla lögð á að greina hvort viðkomandi teljist hætta hvað flugöryggi varðar. Stefnandi hafi engan afbrotaferil að baki. Í 1. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar segi að einungis skuli afla upplýsinga úr skrám lögreglu að því marki sem „talið er að geti haft vægi við mat á hæfi viðkomandi einstaklings til að njóta aðgangs að haftasvæði flugverndar“. Þar sem stefnandi sé með hreina sakaskrá verði að telja að ríkislögreglustjóri hafi farið út fyrir heimildir sínar til upplýsingaöflunar þegar stuðst hafi verið við „ítrekaðar skráningar í lögreglukerfinu sem tengjast“ honum í hinni neikvæðu umsögn. Sjá megi af 2. mgr. 28. gr. að það að fremja brot sé eitt og sér ekki nægjanlegt til að réttlæta neikvæða umsögn, heldur þurfa brotin að vera stórfelld eða gefa vísbendingu um að öryggi ríkisins, flugstarfsemi og almannahagsmunum kunni að stafa hætta af.

Stefnandi segir enga lagaheimild fyrir ákvörðun lögreglustjóra. Einungis sé heimilt að takmarka aðgang að flugvallarsvæðum ef nauðsyn krefur vegna öryggis, sbr. 70. gr. laga um loftferðir. Að því marki sem vera kunni að reglugerðarákvæði heimili þá framkvæmd sem stefndi hafi viðhaft í málinu, sem þó sé mótmælt af hálfu stefnanda, þá hafi reglugerðin ekki næga lagastoð. Þannig sé brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Stefndi hafi lagt ómálefnaleg sjónarmið til grundvallar ákvörðuninni. Með því hafi stefndi brotið gegn óskráðri réttmætisreglu stjórnsýsluréttar (reglunni um málefnaleg sjónarmið), sbr. framangreindar málsástæður til stuðnings því að ákvörðun stefnda sé ómálefnaleg og órökstudd. Í þessu sambandi leggur stefnandi einkum áherslu á tvennt. Í fyrsta lagi virðist stefndi hafa byggt ákvörðun sína á því hvort til væru einhvers konar skráningar um stefnanda hjá lögreglu, óháð því hvort slíkar skráningar vörðuðu stefnanda sem vitni, brotaþola, sakborning eða annað. Þetta sjónarmið sé ómálefnalegt og ólögmætt, enda engin heimild fyrir hendi í reglugerð eða lögum. Í öðru lagi hafi stefnda láðst að leggja skyldubundið sjónarmið til grundvallar, þ.e. stefndi hafi ekki lagt mat á það hvort flugöryggi væri með einhverjum hætti stefnt í hættu. Ákvörðunin hafi því ekki byggst á þeim sjónarmiðum sem mælt sé fyrir um í reglugerð og lögum.

Stefndi hafi ekki lagt mat á það hvort skilyrðinu um hvort öryggi flugsamgangna væri stefnt í hættu, svo sem honum hafi verið skylt. Því sé um að ræða brot gegn reglunni um skyldubundið mat stjórnvalda við töku stjórnvaldsákvarðana og einnig rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig hafi hann brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. m.a. 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem stjórnvaldi er skylt að leggja ávallt sömu sjónarmið til grundvallar við töku ákvarðana af sama tagi. Stefndi hafi kosið að horfa fram hjá tilteknu skyldubundnu sjónarmiði í þessu eina tilviki. Fyrir vikið hafi mál stefnanda ekki hlotið sambærilega málsmeðferð og önnur sambærileg mál.

Stefnandi vísar einnig til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sbr. 12. gr. laga nr. 37/1993 um að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Gæta beri þess að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Stefndi hafi ekki gert tilraun til þess að meta hvort vægari úrræði væru möguleg.

4. Brot á lögum um persónuvernd

Stefnandi heldur því einnig fram að neikvæð umsögn stefnda feli í sér brot á lögum um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000, sbr. 1.-3. tl. 7. gr. laganna um að við meðferð persónuupplýsinga skuli tiltekinna þátta gætt. Þar sé m.a. kveðið á um að persónuupplýsingar skuli unnar með sanngjörnum, málefnalegum og lögmætum hætti, aflað í yfirlýstum, skýrum og málefnalegum tilgangi og ekki unnar frekar í öðrum og ósamrýmanlegum tilgangi ásamt því að þær séu nægilegar, viðeigandi og ekki umfram það sem nauðsynlegt sé miðað við tilgang vinnslunnar. Hvorki sé fyrir hendi fullnægjandi lagaheimild til að safna upplýsingum með þessum hætti né til að nýta upplýsingar með þeim hætti sem stefndi gerði í í málinu. Stefnanda var ekki tilkynnt af lögreglu að hún hygðist nota upplýsingarnar í svokallaðri málaskrá gegn honum með þeim hætti sem hin neikvæða umsögn beri vitni um.

Krafa stefnanda um málskostnað er byggð á XXI. kafla laga nr. 91/1991 og krafa um álag vegna virðisaukaskatts á lögum nr. 50/1988 með vísan til þess að stefnandi sé ekki virðisaukaskattskyldur aðili.

III Málsástæður stefnda

Stefndi telur að þær laga- og valdheimildir sem deilt er um í málinu hafi veitt stefnda heimild til að taka þá ákvörðun sem stefnandi reyni að hnekkja. Jafnframt hafi stefndi gætt allra þeirra málsmeðferðarreglna sem við eigi við undirbúning og ákvörðunartöku í málinu. Með vísan til framanritaðs er því einnig mótmælt að tilvitnuð ákvæði stjórnarskrár í stefnu styðji kröfur stefnanda. Stefndi telur 75. gr. stjórnarskrárinnar ekki styðja kröfur stefnanda, enda eru fyrrgreind lagafyrirmæli í fullu samræmi við ákvæðið. Þá hefur stefnandi ekki sýnt fram á að atvinnufrelsi hans hafi verið skert í reynd. Hverju starfi fylgir að þurfa að uppfylla lagaskilyrði þau sem máli skipta á hverjum tíma. Sýkna beri stefnda af öllum dómkröfum stefnanda.

1. Lögbundið og rökstutt mat

Stefndi hafnar þeirri málsástæðu stefnanda að um valdþurrð stefnda hafi verið að ræða. Stefndi veiti hvorki né synji um aðgang að haftasvæði flugverndar. Samkvæmt 70. gr. c í lögum nr. 60/1998 og 27. og 28. gr. reglugerðar nr. 985/2011 veiti stefndi rökstudda umsögn, jákvæða eða neikvæða, eftir framkvæmd bakgrunnsathugunar. Framkvæmd matsins sé lögbundið. Niðurstöðu þess megi skjóta til innanríkisráðuneytisins. Lengra ná valdheimildir stefnda ekki að þessu leyti. Hins vegar sé það hlutskipti Samgöngustofu en ekki stefnda að heimila eða takmarka aðgang að flugvöllum og flugvallarsvæðum, sbr. 70. gr. laga nr. 60/1998 á grundvelli mats stefnda.

Samkvæmt 1. tölulið 70. gr. c í lögum um loftferðir nr. 60/1998, sbr. 27. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011, framkvæmi stefndi bakgrunnsathuganir á einstaklingum sem þurfa starfa sinna vegna að hafa aðgang að haftasvæði flugverndar án fylgdar. Samkvæmt l. málslið 1. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar skuli við þá ákvörðun, þ.e. hvort veita skuli umsækjanda þessa heimild, sérstaklega athuga brotaferil sama einstaklings. Mat stefnda sé því lögbundið um réttinn til að sækja námskeið í flugverndarþjálfun og aðgangsheimild að haftasvæði flugverndar eða aðgang að trúnaðarupplýsingum um sama. Neikvæðri niðurstöðu stefnda megi skjóta til úrskurðar innanríkisráðuneytisins. Í þessu tilviki hafi það ekki verið gert. Í bréfi stefnda til stefnanda, dags. 28. ágúst 2013, sé vísað til 6. mgr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011, og 1. málsliðar 1. mgr. sömu greinar. Í þessum málsliðum sé m.a. tekið fram að athuga skuli brotaferil viðkomandi einstaklings sérstaklega og í 2. málslið sé tilgreint að leggja skuli til grundvallar upplýsingar úr sakaskrá og eftir atvikum málaskrá lögreglu og öðrum skrám lögreglu.

Framangreindar réttarreglur eigi bæði við um athugun á umsækjanda sjálfum og hvort upplýsingar í fyrrnefndum skrám vísi til hættu sem kunni að stafa af umsækjanda m.t.t. öryggissjónarmiða flugverndar. Þetta komi skýrt fram í lagaákvæðinu sjálfu, sem hafi orðið að lögum nr. 50/2012 um breytingu á loftferðalögum nr. 60/1998. Í lögskýringargögnum með breytingu laganna sé þetta skýrt enn frekar. Þar segi að tilgangur bakgrunnsathugunar eigi að vera liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar án fylgdar. Ákvörðun stefnda um að veita neikvæða umsögn var samkvæmt framansögðu byggð á þeim meginforsendum og með það lögmæta markmið að leiðarljósi að vernda þá hagsmuni sem ákvæðum loftferðalaga nr. 60/1998 og flugverndarreglna í reglugerð nr. 985/2011 er ætlað að tryggja.

Stefndi segir að við framkvæmd bakgrunnsathugunar stefnda hafi komið í ljós ítrekaðar skráningar í lögreglukerfinu sem tengist stefnanda, þ. á m. mál nr. [...] sem hafi vísað til þess að stefnandi tengdist brotastarfsemi. Í því máli sem hér sé sérstaklega tilgreint hafi verið um að ræða skýrslugjöf og framburð stefnda sem vitnis. Í þessu máli komi fram að stefnandi hafi í nokkur skipti millifært, gegn greiðslu, háar upphæðir inn á reikninga sem m.a. hafi verið í eigu nafngreinds brotamanns. Í ljósi þessa og ítrekaðra afskipta lögreglu af stefnanda og að ekki sé langur tími liðinn frá því að millifærslurnar áttu sér stað hafi stefnanda verið veitt neikvæð umsögn. Enn er vísað til lagaheimildar 70. gr. c í lögum nr. 60/1998 og greinargerðar með frumvarpi að lögum nr. 50/2012 sem á við lagaákvæði þetta.

Stefndi telur að öll skilyrði 6. mgr. 28. gr. séu uppfyllt. Með ákvæði 6. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar sé kveðið nánar á um heimildir til að athuga brotaferil þess einstaklings sem sækir um aðgangsheimild að haftasvæði flugverndar. Í málaskrá lögreglu er að finna 18 mál þar sem stefnandi sé kærður fyrir meint brot af hans hálfu og hann sé ekki aukaaðili í þeim málum. Um sé að ræða mál þar sem stefnandi hafi m.a. verið kærður fyrir þjófnað, líkamsárás og ýmis umferðarlagabrot. Þá hafi verið mál í málaskrá lögreglu sbr. einkum mál nr. [...], sem stefndi hafi talið vera til þess fallin að ógna öryggi flugsamgangna. Auk þessa hafi stefnandi verið viðriðinn mál þar sem þekktir brotamenn, sem tengjast skipulagðri glæpastarfsemi áttu í hlut samkvæmt málaskrá lögreglu. Þá hafi stefnandi játað sambærilega háttsemi í fleiri tilvikum en því máli sem hér sé vísað til.

Varðandi þá málsástæðu stefnanda að ekki sé gerð grein fyrir því um hvaða ítrekuðu skráningar í lögreglukerfinu sé að ræða þá hafi stefnandi mætt á fund hjá stefnda ásamt lögmanni sínum þann 28. júní 2013 þar sem honum voru kynntar allar upplýsingar sem hafi legið fyrir hjá embættinu auk þess sem honum hafi verið sýndar allar skráningar um hann sjálfan sem eru í lögreglukerfinu og gefinn kostur á andmælum. Þetta hafi verið í annað sinn sem stefnanda hafi verið kynntar þessar sömu upplýsingar en honum hafi verið kynntar skráningar um hann í málaskrá lögreglu þann 6. júní 2012 í viðtali hjá embætti ríkislögreglustjóra vegna fyrri umsóknar hans. Á sama hátt og síðar hafi stefnanda þá einnig verið veitt svigrúm til andmæla. Í 27. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011 komi m.a. fram í 1. mgr. að athuga skuli bakgrunn hvers einstaklings a.m.k. fimm ár aftur í tímann, frá dagsetningu umsóknar. Umræddar skráningar um ávirðingar stefnanda rúmist innan tímamarka reglugerðarinnar.

2. Stjórnsýslulögin ekki brotin

Stefndi mótmælir því að stjórnsýslulög nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð stefnda á málinu. Stefndi hafi að öllu leyti farið að ákvæðum stjórnsýslulaga. Sama eigi líka við um ákvæði persónuverndarlaga. Verða nú raktar málsástæður stefnda þessu til stuðnings.

a. Réttmætisreglan

Réttmætisreglan er óskráð grundvallarregla í stjórnsýslurétti um að allar athafnir stjórnvalda verða að byggjast á málefnanlegum sjónarmiðum. Til þess að greina málefnanleg sjónarmið verður að líta til markmiðs þeirra laga og reglugerða, ásamt þeirra lögskýringargagna, sem ákvörðunin byggist á. Stefndi vísar hér til markmiðs laga nr. 60/1998 og reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011 sem er að stuðla að auknu öryggi í flugi með bættri flugvernd og viðeigandi ráðstöfunum til að koma í veg fyrir ólöglegar aðgerðir sem beinast gegn almenningsflugi. Tilgangur bakgrunnsathugunar eigi að vera liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar án fylgdar. Ákvörðun stefnda um að veita stefnanda neikvæða umsögn hafir eingöngu stuðst við upplýsingar sem stefndi hafi heimild til að styðjast við samkvæmt reglugerð nr. 985/2011, sbr. lög um loftferðir nr. 60/1998, með það lögmæta markmið að leiðarljósi að vernda þá hagsmuni sem fyrrgreind loftferðalög nr. 60/1998 og flugverndarreglum í reglugerð nr. 985/2011 er ætlað að tryggja. Stefndi hafnar því að ekki hafi verið gætt að réttmætisreglu stjórnsýsluréttar.

b. Skyldubundið mat stjórnvalda

Stefndi segir sjálfstætt mat fara fram hverju sinni af hálfu stefnda þegar ákvarðanir séu teknar um umsögn vegna flugverndar. Það eigi við hér enda hefur matið ekki verið afnumið með lögum. Það sé líka ljóst að dómstóll verði ekki settur í þá aðstöðu að meta þau atriði sem stefnda sem sérfræðilegu stjórnvaldi sé falið með skýrum lagaheimildum.

c. Rannsóknarreglan

Stefndi kveðst hafa aflað upplýsinga um stefnanda eftir lögmæltum leiðum, m.a. úr málaskrá lögreglu og öðrum opinberum skrám. Stefndi hafi einnig veitt stefnanda tækifæri til að kynna sér fyrirliggjandi gögn málsins í viðtali hjá stefnda og hafi stefnanda verið gefinn kostur á að gæta andmæla vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar um neikvæða umsögn. Í viðtali hjá stefnda hafi stefnanda verið kynntar færslur og skráð afskipti lögreglu um hann í málaskrá lögreglu og jafnframt boðið að koma að sjónarmiðum sínum vegna skráðra afskipta og upplýsinga sem voru grundvöllur ákvörðunarinnar. Þær upplýsingar sem aflað hafi verið séu að mati embættisins ekki aðeins nauðsynlegar, heldur einnig nægilegar sem grundvöllur ákvörðunar stefnda um að veita stefnanda neikvæða umsögn til þess að vernda þá hagsmuni og markmið sem loftferðalögum nr. 60/1998 og reglugerð um flugvernd nr. 985/2011 er ætlað að tryggja. Vandséð sé hvernig stefnda ætti að hafa verið unnt að uppfylla lágmarkskröfur framangreindrar rannsóknarreglu stjórnsýslulaga ef málaskrá lögreglu kæmi ekki til skoðunar við framkvæmd bakgrunnsathugana. Stefndi hafnar því þess vegna að hafa brotið rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

d. Jafnræðisregla

Stefndi segir að sjónarmið sem hafi legið til grundvallar ákvörðun stefnda um að veita stefnanda neikvæða umsögn verði leidd af ákvæðum laga um loftferðir nr. 60/1998 og reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011, eins og gerð hafi verið grein fyrir. Að auki liggi ekkert fyrir um að sambærilegt mál hafi af hálfu stefnda verið afgreitt með ósambærilegum hætti og áherslum á önnur sjónarmið en þau sem tilgreind hafa verið hér að framan. Stefndi hafnar því að hafa farið í manngreinarálit eða mismunað stefnanda með ákvörðun um neikvæða umsögn. Ekki hafi verið brotið gegn jafnræðisreglum stjórnsýslulaga eða stjórnarskrár.

e. Meðalhófsregla

Stefndi hafnar því að hafa brotið meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 28. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011 og í lögskýringargögnum sé lagt fyrir stefnda að afla upplýsinga, m.a. úr málaskrá lögreglu eða öðrum þar til greindum opinberum skrám, vegna framkvæmdar bakgrunnsathugana. Í samhengi við inntak meðalhófsreglunnar skipti fyrrgreindar upplýsingar meginmáli um afskipti lögreglu af stefnanda. Að veita umsækjanda í slíkri aðstöðu neikvæða umsögn til þess að fyrirbyggja að hann fái að lögum heimild til aðgangs og þar með athafna á haftasvæðum flugverndar án fylgdar þyki að mati stefnda ekki úr eðlilegum eða hlutfallslegum tengslum við gildandi meginmarkmið reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011 og loftferðalaga nr. 60/1998, sbr. einkum öryggis- og allsherjarreglusjónarmið þau sem má leiða af 27. og 28. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011, sbr. og 70. gr. c í loftferðalögum nr. 60/1998.

3. Lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga ekki brotin

Stefndi segir bakgrunnsathugun lögreglu teljast til vinnslu persónuupplýsinga og sé embætti ríkislögreglustjóra ábyrgðaraðili vinnslu persónuupplýsinga vegna framkvæmdar bakgrunnsathugana, sbr. lög um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Í 5. til 7. gr. reglugerðar um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu nr. 322/2001, sem sett sé með stoð í lögum nr. 77/2000, séu beinar heimildir til vinnslu, miðlunar og notkunar persónuupplýsinga. Í umsókn um bakgrunnsathugun komi fram að „[s]kilyrði fyrir framkvæmd bakgrunnsathugunar er að samþykki viðkomandi aðila hafi borist ríkislögreglustjóra eða því embætti sem ríkislögreglustjóri hefur falið framkvæmdina, sbr. 2. tl. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um meðferð persónuupplýsinga hjá lögreglu nr. 322/2001“. Þess sé einnig getið að „[u]pplýsingar sem aflað er við framkvæmd bakgrunnsathugunar séu meðhöndlaðar sem trúnaðarmál og eingöngu af lögreglu í þeim tilgangi sem tilgreindur er þar“.

Sú vinnsla persónuupplýsinga sem hafi falist í bakgrunnsathugun stefnanda hafi eingöngu verið viðhöfð vegna þeirra markmiða og skyldu sem 27. gr. og 28. gr. reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011, sbr. og 3. mgr. 70. gr. c loftferðalögum nr. 60/1998 leggi á herðar stefnda. Að mati embættisins er um að ræða gögn og upplýsingar sem nauðsynlegt sé að afla og meta vegna umsókna um bakgrunnsathugun og því séu uppfyllt skilyrði laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga nr. 77/2000. Á umsókn um bakgrunnsathugun á stefnanda, dags. 9. apríl 2013, hafi stefnandi skrifað undir yfirlýsingu þar sem hann heimili framkvæmd bakgrunnsathugunar, þ.m.t. athugun á fullu sakarvottorði, málaskrám lögreglu og öðrum opinberum skrám. Það sé því alrangt að stefndi hafi stuðst við gögn við athugun hans sem honum var óheimilt að sækja.

IV Forsendur og niðurstaða

Í máli þessu er deilt um gildi þeirrar ákvörðunar stefnda frá 17. júlí 2013 að veita stefnanda neikvæða umsögn vegna umsóknar hans um aðgang að haftasvæði flugverndar. Þegar vinnuveitandi stefnanda sótti um aðgang fyrir stefnanda að svæðinu vegna vinnu hans í samræmi við 70. gr. c laga nr. 60/1998 um loftferðir var óskað eftir bakgrunnsskoðun stefnda. Nánari reglur er að finna um aðgangsheimildir inn á og um flugsvæði flugvallar og skilyrði aðgangs að haftasvæði flugverndar í V. kafla reglugerðar um flugvernd nr. 985/2011. Reglugerðin á sér m.a. stoð í 70. gr. d laga nr. 60/1998 þar sem kveðið á um heimild til setningar reglugerðar m.a. um athuganir á bakgrunni vegna flugverndar. Í 26. reglugerðarinnar er nánar kveðið á um umsókn að aðgangi að haftasvæði flugverndar og beiðni um bakgrunnsathugun. Í 3. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að rekstraraðili flugvallar og flugrekandi skuli senda beiðni um bakgrunnsathugun til ríkislögreglustjóra á þar til gerðu eyðublaði sem ríkislögreglustjóri ákveði til að unnt verði að framkvæma bakgrunnsathugun. Í 27. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um bakgrunnsathugun. Samkvæmt 4. mgr. 27. gr. reglugerðarinnar er rekstaraðila flugvallar óheimilt að veita einstaklingi sem hlotið hefur neikvæða umsögn við bakgrunnsskoðun hjá stefnda aðgang að haftasvæði flugverndar. Samkvæmt 6. mgr. 27. gr. skal í rökstuðningi stefnda lýsa í meginatriðum þeim atvikum sem talin eru leiða til neikvæðrar umsagnar.

Kemur þá til skoðunar umdeildur rökstuðningur stefnda fyrir því að veita stefnanda neikvæða umsögn vegna umsóknar vinnuveitanda hans um aðgang að haftasvæði flugverndar. Í 27. gr. reglugerðarinnar eru nánari reglur um bakgrunnsathugun sem skal framkvæmd af stefnda. Bakgrunnathugun stefnda skal samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins m.a. felast í skoðun á viðkomandi í skrám lögreglu, þ.m.t. málaskrá lögreglu, skoðun á sakavottorði, upplýsingakerfi Interpol, SIS-upplýsingakerfinu, upplýsingum úr Þjóðskrá, eftir atvikum fyrirspurnum til erlendra yfirvalda, skoðun hjá tollyfirvöldum, héraðsdómi og í öðrum opinberum skrám. Í 3. mgr. 27. gr. eru reglur um hvað skuli m.a. kanna og staðfesta með bakgrunnsathugun, þ. á m. samkvæmt d-lið ákvæðisins hættu sem kann að stafa af viðkomandi innan haftasvæðis flugverndar, sbr. 28. og 29. gr. reglugerðarinnar.

Eins og stefndi hefur bent á er í rökstuðningi stefnda frá 28. ágúst 2013 fyrir hinni neikvæðu umsögn frá 17. júlí s.á. vísað til 6. mgr. 28. gr. reglugerðar um flugvernd og 1. mgr. sömu greinar, þ.e. annars vegar að stefnda beri sérstaklega að athuga brotaferil umsækjanda, sbr. 1. mgr. og þá reglu 6. mgr. (sic) að komi í ljós við bakgrunnsathugun samkvæmt 27. gr. að lögregla hafi þurft að hafa endurtekin afskipti af einstaklingi vegna meintra brota af hans hálfu, geti ríkislögreglustjóri ákveðið að veita honum neikvæða umsögn vegna bakgrunnsathugunar, megi telja að öryggi flugsamgangna geti stafað hætta af honum. (Þetta ákvæði sem segir í rökstuðningi stefnda að sé í 6. mgr. reglugerðarinnar er í 5. mgr. hennar).

Í rökstuðningi stefnda var sérstaklega vísað til þess að í ljós hefðu komið ítrekaðar skráningar í lögreglukerfinu sem tengdust stefnanda svo og upplýsingar úr rannsókn vegna lögreglumáls nr. [...], sem vísaði til þess að stefnandi tengdist brotastarfsemi. Eins og segir í rökstuðningi stefnda er þar um að ræða skýrslugjöf og framburð stefnanda sem vitnis. Þá er hin neikvæða umsögn nánar rökstudd með því að þær upplýsingar sem fram komi í þeirri lögregluskýrslu séu þess eðlis að stefnda hafi borið að veita stefnanda neikvæða umsögn þar sem upplýsingar hafi verið til þess fallnar að draga mætti í efa hæfi hans til að njóta aðgangs að haftasvæði flugverndar.

Eins og fram hefur komið er byggt á því í greinargerð stefnda að tilgangur bakgrunnsathugunar eigi að vera liður í því að ákvarða hvort óhætt þyki að veita einstaklingi aðgang að haftasvæði flugverndar án fylgdar. Stefndi heldur því fram að ákvörðun hans um að veita neikvæða umsögn hafi verið byggð á þeim meginforsendum og með það lögmæta markmið að leiðarljósi að vernda þá hagsmuni sem ákvæðum loftferðalaga nr. 60/1998 og flugverndarreglna í reglugerð nr. 985/2011 er ætlað að tryggja. Það hafi einkum verið fyrrgreint mál nr. [...] sem stefndi hafi talið vera til þess fallið að öryggi flugsamgangna stafaði hætta af. Þá er því haldið fram í greinargerð stefnda að stefnandi hafi verið viðriðinn mál þar sem þekktir brotamenn, sem tengist skipulagðri glæpastarfsemi hafi átt í hlut samkvæmt málaskrá lögreglu auk þess sem stefnandi hafi játað sambærilega háttsemi í fleiri tilvikum en því máli sem hér sé vísað til.

Samkvæmt framangreindri lögregluskýrslu af stefnanda í máli nr. [...], dagsettri 10. maí 2010, mætti hann til yfirheyrslu sama dag sem vitni. Þar segir m.a. að stefnandi hafi aðspurður ekki kannast við nafngreindan mann og ekki muna eftir því að hafa lagt fé inn á bankareikning hans. Þá var stefnanda kynnt að við skoðun á bankareikningi viðkomandi manns hefði komið í ljós að 23. febrúar 2009 hefðu 350.000 krónur verið lagðar inn á þann bankareikning af stefnanda. Stefnandi kvaðst ekki muna eftir innlögninni þar sem langt væri um liðið. Kvaðst hann nokkrum sinnum hafa verið beðinn um að leggja peninga inn á einhverja bankareikninga og þegið smávegis þóknun fyrir, t.d. 5000 krónur. Aðspurður kvaðst hann ekki muna hversu oft hann hefði gert það, af hverjum hann hefði verið beðinn né inn á hvaða reikninga hann hefði lagt. Í þessum tilfellum hefði honum verið réttur miði með upplýsingum um bankareikning og peningar til að leggja inn. Kvaðst hann ekki hafa spurt neinna spurninga þegar hann var beðinn um þetta. Á yfirliti sem stefndi lagði fram um stefnanda í gagnagrunni lögreglu eru nokkrar færslur um mál nr. [...]. Samkvæmt þeirri skráningu er um að ræða fíkniefnamál, stórfellt brot gegn lögum um ávana- og fíkniefni sem lauk með hæstaréttardómi.

Á sama yfirliti er að finna upplýsingar um að stefnandi hafi verið kærður oftar en einu sinni fyrir of hraðan akstur og önnur akstursbrot, þ. á m. að hafa ekki notað bílbelti við akstur bifreiðar og hjálm við akstur bifhjóls. Meðal annars kemur einnig fram að hann hafi verið kærður fyrir þjófnað en rannsókn verið hætt hjá ákæruvaldi. Þá er að finna þarna upplýsingar um að stefnandi hafi verið vitni í málum sem. m.a. varða brot á lögum um gjaldeyrismál, líkamsárás, brot á lyfjalögum, umferðaróhappi, þjófnaði o.fl. Stefnandi bar fyrir dóminum að hann hefði fengið nokkrar sektir fyrir hraðakstur en aldrei hlotið dóm. Þá hefði hann verið ranglega sakaður um þjófnað og líkamsárás. Varðandi millifærsluna sem var til skoðunar í fyrrgreindri lögregluskýrslu sagði stefnandi að það hefði verið „heimska“, hann hefði ekki búist við að það hefði áhrif á hann. Þá kom fram hjá stefnanda að hann hefði höfðað mál þetta í fyrstu þar sem hann hefði viljað vera í þessari vinnu en núna langaði hann að hreinsa þetta af sér.

Samkvæmt 1. mgr. 70. gr. c í lögunum er bakgrunnsskoðun stefnda á umsækjendum um aðgang að haftasvæði flugverndar liður í því að ákvarða hvort óhætt þykir að veita einstaklingi aðgangsheimild eða hvort honum skuli synjað um hana. Markmið reglugerðarinnar er eins og segir í 1. gr. að stuðla að auknu öryggi í flugi með bættri flugvernd og viðeigandi ráðstöfunum til að koma í veg fyrir ólöglegar aðgerðir sem beinast gegn almenningsflugi.

Stefnandi er með hreint sakavottorð. Stefndi var vitni í framangreindu máli nr. [...] sem stefndi telur einkum vera til þess fallið að telja verði að hætta stafi af stefnanda hvað varðar öryggi flugsamgangna. Í rökstuðningi stefnda er á engan hátt rökstutt hvernig nánar tiltekið staða stefnanda sem vitni í málinu geri það að verkum að hann ógni þar með öryggi flugsamgangna eða neikvæð umsögn um hann sé til þess fallin að koma í veg fyrir ólöglegar aðgerðir sem beinast gegn almenningsflugi, sem samkvæmt framangreindum ákvæðum laga nr. 60/1998 og reglugerða nr. 985/2011 er grundvallarviðmið og skilyrði neikvæðrar umsagnar. Sú málsástæða stefnda í greinargerð hér fyrir dóminum að stefnandi hafi verið viðriðinn mál þar sem þekktir brotamenn, sem tengjast skipulagðri glæpastarfsemi er heldur ekki rökstudd eða studd gögnum. Sú almenna staðhæfing í rökstuðningi stefnda að við bakgrunnsathugun hafi komið í ljós ítrekaðar skráningar í lögreglukerfinu og upplýsingar úr rannsókn vegna fyrrgreinds lögreglumáls nr. [...], sem vísað hafi til þess að hann tengdist brotastarfsemi, eru svo almenns eðlis að fallast verður á það með stefnanda að rökstuðningurinn beri það ekki með sér að stefndi hafi fjallað um hvernig öryggi flugsamgangna gæti af þeim sökum stafað hætta af stefnanda.

Það er lögbundið skilyrði samkvæmt 70. gr. laga nr. 60/1998 að bann við umgengni eða dvöl á slíkum svæðum þurfi að vera nauðsynlegt vegna öryggis. Ákvörðun stefnda um að veita stefnanda neikvæða umsögn og rökstuðningur hans fyrir henni hefur ekki að geyma rökstuðning sem sýnir fram á að tilgreindar skráningar/upplýsingar um stefnanda séu til þess fallnar að draga megi í efa hæfi hans til að njóta aðgangs að haftasvæði flugverndar, þ.e. það lögbundna skilyrði að álykta megi af þeim að stefnandi ógni öryggi í flugi og að nauðsyn beri því til að veita neikvæða umsögn.

Samkvæmt öllu framansögðu þykir stefndi hafa brotið gegn reglu 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings, meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, meginreglu laga um skyldubundið mat og reglu 6. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 985/2011 um að lýsa beri í meginatriðum þeim atvikum sem talin eru leiða til neikvæðrar umsagnar. Ber því að fallast á kröfu stefnanda og fella úr gildi ákvörðun stefnda, ríkislögreglustjóra, frá 17. júlí 2013 um að veita stefnanda neikvæða umsögn vegna umsóknar hans um aðgang að haftasvæði flugverndar.

Innanríkisráðuneyti veitti stefnanda gjafsókn í málinu 21. janúar 2014. Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 1.000.000 króna.

Rétt þykir að málskostnaður milli aðila falli niður.

Af hálfu stefnanda flutti málið K-kvk-nf O-kvk-nf hdl. en af hálfu stefnda G-kvk-nf S-kvk-nf A-kvk-nf hrl.

Á-kvk-nf B-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóminn.

Dómsorð

Ógilt er ákvörðun stefnda, ríkislögreglustjóra, frá 17. júlí 2013 um að veita stefnanda neikvæða umsögn vegna umsóknar hans um aðgang að haftasvæði flugverndar.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 1.000.000 króna.

Á-kvk-nf B-kvk-nf