E-2751/2013

Mál þetta, sem var dómtekið 30. janúar sl., er höfðað af J-kk-þgf H-kk-þgf S-kk-þgf, Klettási 5, Njarðvík, á hendur íslenska ríkinu, með stefnu birtri 25. júní 2013.

Stefnandi gerir þær dómkröfur að ákvörðun ríkislögreglustjóra, dags. 22. október 2010, um að veita J-kk-þgf H-kk-þgf S-kk-þgf lausn frá embætti lögreglumanns hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum verði dæmd ólögmæt. Þá er þess krafist að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað.

Stefndi krefst sýknu af kröfu stefnanda og að honum verði aðallega tildæmdur málskostnaður úr hendi stefnanda en til vara að málskostnaður verði látinn niður falla.

II

Málavextir

Ágreiningur máls þessa snýst um lögmæti þeirrar ákvörðunar ríkislögreglustjóra að veita stefnanda lausn frá starfi sem lögreglumaður við embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum. Stefnandi hóf störf sem lögreglumaður hjá lögreglustjóranum á Keflavíkurflugvelli í júní árið 1980. Hann var skipaður ótímabundið í embætti aðstoðarvarðstjóra frá 1. júní 1996 að telja samkvæmt skipunarbréfi utanríkisráðherra dagsettu 30. sama mánaðar. Síðar var embætti hans fært undir lögreglustjórann á Suðurnesjum. Í apríl 2008 fékk stefnandi hjartaáfall og fór í kjölfarið í hjáveituaðgerð vegna kransæðasjúkdóms. Vegna þessa fór hann í veikindaleyfi í ár. Í lok mars 2009 taldi D-kk-nf O. A-kk-nf hjartalæknir stefnanda vera í nægilega góðu líkamlegu ásigkomulagi til að hefja störf aftur en ráðlagði honum að forðast mikil líkamleg átök. Þann 21. apríl sama ár ritaði G-kk-nf B-kk-nf, trúnaðarlæknir lögreglustjórans á Suðurnesjum, lögreglustjóranum bréf þar sem m.a. kemur fram að hann teldi að stefnandi gæti starfað sem lögreglumaður en honum væri ráðið frá miklum líkamlegum átökum. Jafnframt kom fram í bréfinu að vaktavinna á venjulegum lögregluvöktum gæti verið mjög óheppileg fyrir hann heilsufarslega en stefnandi hefði reynslu, þekkingu og heilsu til þess að vinna önnur lögreglustörf af léttari tegund, bæði í dagvinnu og vaktavinnu. Stefnandi hóf störf að nýju hinn 12. maí 2009, sem hverfislögreglumaður í Grindavík. Útbúin var ný starfslýsing fyrir stefnanda þar sem tekið var tillit til þess að hann væri að koma aftur til starfa eftir langvarandi veikindi. Þann 12. júní sama ár fann stefnandi aftur fyrir hjartsláttartruflunum og fór í veikindaleyfi á ný. Stefnandi gekkst undir áreynslupróf 15. mars 2010 og taldi S-kk-nf K-kk-nf læknir að á grundvelli niðurstöðu prófsins væri stefnandi óvinnufær til frambúðar í störf sem krefðust líkamlegrar áreynslu. Hann gæti þó unnið önnur störf. Hinn 18. maí 2010 var stefnandi boðaður á fund með fjármálastjóra embættis lögreglustjórans á Suðurnesjum sem tjáði honum að embættið hygðist ekki nýta starfskrafta hans og myndi biðjast lausnar fyrir hann vegna heilsubrests. Hinn 11. júní sama ár óskaði lögreglustjórinn skriflega eftir því við ríkislögreglustjóra að stefnanda yrði veitt lausn úr embætti lögreglumanns með vísan til 1. mgr. 30. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þáverandi lögmanni stefnanda var sent afrit lausnarbeiðninnar og gefinn kostur á að koma á framfæri afstöðu til hennar. Með öðru bréfi lögreglustjórans frá 19. október 2010, var á ný óskað eftir því við ríkislögreglustjóra að stefnanda yrði veitt lausn frá störfum frá 11. júní sama ár vegna heilsubrests. Með bréfi 22. október 2010 tilkynnti ríkislögreglustjóri lögreglustjóranum á Suðurnesjum um þá ákvörðun sína að veita stefnanda lausn frá embætti frá og með 11. júní 2010 að telja. Ríkislögreglustjóri óskaði eftir því að lausnarbréfið yrði afhent stefnanda og var það gert gert 12. janúar 2011 en lögmanni stefnanda var sent bréfið samdægurs í tölvupósti.

Stefnandi kvartaði yfir ákvörðun ríkislögreglustjóra til umboðsmanns Alþingis með bréfi 11. janúar 2011. Umboðsmaður kallaði eftir gögnum frá ríkislögreglustjóra. Með bréfi 11. október 2012 tilkynnti umboðsmaður stefnanda að hann teldi ekki ástæðu til að aðhafast vegna kvörtunar stefnanda og lauk því umfjöllun um erindi hans, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

Skýrslur fyrir dómi

Skýrslu fyrir dómi gáfu stefnandi, S-kk-nf K-kk-nf, G-kk-nf B-kk-nf og S-kvk-nf B-kvk-nf G-kvk-nf.

III

Málsástæður stefnanda

Af hálfu stefnanda er á því byggt að ákvörðun ríkislögreglustjóra um að veita sér lausn frá embætti lögreglumanns hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum sé ólögmæt. Ákvörðunin, sem sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi valdið stefnanda umtalsverðu fjártjóni sem stefndi beri ábyrgð á samkvæmt almennu skaðabótareglunni. Telur stefnandi að ákvæði laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og efnis- og málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga hafi verið virtar að vettugi við töku ákvörðunarinnar.

Í fyrsta lagi vísar stefnandi til þess að samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga nr. 70/1996 skuli veita embættismanni lausn frá störfum vegna heilsubrests ef hann hefur verið frá störfum vegna sjúkdóma eða slysa samfellt í eitt ár eða sem svarar 1/18 af samfelldum starfstíma hans hjá ríkinu, ef sá tími er lengri en eitt ár. Stefnandi hafi starfaði hjá stefnda í fullu starfi frá júní 1980. Hafi því ekki mátt leysa stefnanda frá störfum fyrr en hann hafði verið samfellt frá störfum sökum heilsubrests í um 20 mánuði. Stefnandi hafi farið í veikindaleyfi 12. júní 2009 en hafi verið veitt lausn frá störfum 11. júní 2010 með lausnarbréfi ríkislögreglustjóra 22. október sama ár. Stefnandi hafi því einungis verið frá störfum í tæplega 12 mánuði þegar honum hafi verið veitt lausn.

Í öðru lagi vísar stefnandi til þess að ákvörðun ríkislögreglustjóra byggi einvörðungu á því að stefnandi hafi ekki verið fær um að sinna störfum lögreglumanns vegna heilsubrests, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga nr. 70/1996. Stefnandi sé vissulega með kransæðasjúkdóm sem takmarki starfsgetu hans að einhverju marki. Því sé á hinn bóginn mótmælt að heilsubresturinn sé slíkur að stefnandi hafi ekki getu til að sinna störfum lögreglumanns. Með starfshæfnisvottorði S-kk-ef K-kk-ef læknis hafi verið staðfest að stefnandi geti unnið öll þau störf lögreglumanns sem ekki krefjist eða geti krafist mikillar líkamlegrar áreynslu. Því fari fjarri að öll störf lögreglumanna krefjist líkamlegrar áreynslu og enn síður mikillar líkamlegrar áreynslu. Í því sambandi verði að líta til þess að hjá embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum séu starfræktar sex deildir og ekki nærri öll störf innan þeirra krefjast líkamlegrar áreynslu. Megi nefna störf í rannsóknardeild og flugstöðvardeild. Lögreglustjóranum hafi verið í lófa lagði að finna handa stefnanda nýtt starf innan embættisins sem hentaði breyttum aðstæðum hans. Ekki hafi verið sýnd nein viðleitni til að finna stefnanda nýtt starf, heldur hafi verið tekin ákvörðun um lausn hans frá embætti án rannsóknar á því hvort annað starf væri í boði innan embættisins. Með því hafi verið farið þvert gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Stefnandi vísar í þriðja lagi til þess að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi verið brotin við meðferð málsins, sbr. 12. gr. laganna. Í tilviki stefnanda hafi verið beitt mest íþyngjandi úrræðið sem völ væri á. Við meðferð málsins hafi meðalhófs ekki verið gætt, enda hafi önnur úrræði verið í boði. Til að mynda hefði verið unnt að færa stefnanda til í starfi.

Stefnandi vísar í fjórða lagi til þess að 18. maí 2010 hafi honum verið tilkynnt munnlega af fjármálastjóra embættis lögreglustjórans á Suðurnesjum að embættið hygðist ekki nýta starfskrafta hans að loknu veikindaleyfi. Þessi tilkynning jafngildi uppsögn úr starfi og brjóti sú málsmeðferð m.a. í bága við 1. mgr. 31. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 2. ml. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, enda sé það hlutverk ríkislögreglustjóra að skipa lögreglumenn í embætti og veita þeim lausn frá störfum. Einnig brjóti hún gegn sömu grein laga nr. 70/1996 um að lausn skuli vera skrifleg og orsakir jafnan greindar.

Stefnandi byggir í fimmta lagi á því að í lausnarbréfi til stefnanda hafi málsmeðferðarreglna ekki verið gætt í samræmi við lög nr. 70/1996.

Stefnandi vísar í sjötta lagi til þess að afgreiðsla málsins hafi tekið afar langan tíma í meðförum lögreglustjórans á Suðurnesjum og ríkislögreglustjóra sem brjóti í bága við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga.

Að lokum vísar stefnandi til lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins en samkvæmt henni megi ekki taka íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun nema á grundvelli réttra forsendna og lögmæts tilefnis. Með því að lögreglustjórinn á Suðurnesjum og ríkislögreglustjóri hafi ekki sýnt fram á að stefnandi uppfyllti ekki skilyrði til að gegna starfi lögreglumanns hafi verið brotið gegn reglunni.

Um lagarök að öðru leyti vísar stefnandi til 1. og 3. mgr. 129. gr. og 1. og 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála til stuðnings málskostnaðarkröfu sinni. Krafa um virðisaukaskatt á málflutningsþóknun sé reist á lögum nr. 50/1988 um virðisaukaskatt en stefnandi sé ekki virðisaukaskattskyldur. Viðurkenningarkrafa stefnanda byggi á 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991.

Málsástæður stefnda

Af hálfu stefnda er á því byggt að ákvörðun ríkislögreglustjóra hafi verið lögmæt og rétt hafi verið að henni staðið.

Stefndi hafnar þeirri málsástæðu stefnanda að stefnandi hafi ekki verið frá störfum í eitt ár eða því sem svari 1/18 af samfelldum starfstíma hans hjá ríkinu. Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sé skylt að veita embættismanni lausn frá störfum vegna heilsubrests hafi hann verið frá störfum vegna sjúkdóma eða slysa samfellt í eitt ár eða sem svari 1/18 af samfelldum starfstíma hans hjá ríkinu ef sá tími er lengri en eitt ár. Stefnandi hafi hafið störf hjá ríkinu í júní 1980. Þegar honum hafi verið veitt lausn frá embætti 11. júní 2010 hafi hann verið frá vinnu í tvígang samfellt í eitt ár í hvort sinn vegna sjúkdóms með fjögurra vikna vinnu á milli ára að teknu tilliti til vikulangs orlofs. Þannig hafi stefnandi verið frá vinnu vegna veikinda frá 18. apríl 2008 til 12. maí 2009 er hann hafi hafið aftur störf, allt til 12. júní sama ár er hann hafi farið í veikindaleyfi á ný. Stefnandi hafi verið frá störfum vegna sjúkdóms lengur en sem svari 1/18 af samfelldum starfstíma hans hjá ríkinu. Stefnandi hafi glímt við veikindi frá árinu 2005 og ekki komi fram í læknisvottorðum að líkur væru á fullum bata innan næstu þriggja mánaða.

Stefndi mótmælir því að ákvörðun hans hafi farið í bága við 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Vísar stefndi til þess að í starfshæfnisvottorði S-kk-ef K-kk-ef komi fram að stefnandi sé óvinnufær til frambúðar í störf sem krefjast getu til líkamlegrar áreynslu. Því hafi verið ljóst að stefnandi hafi ekki uppfyllt lagaskilyrði til starfa sem lögreglumaður enda hafi læknirinn vottað að ekki væru líkur á fullum bata innan næstu þriggja mánaða. Af þessum sökum hafi ríkislögreglustjóra borið skylda til að veita stefnanda lausn frá embætti lögreglumanns. Vísar stefndi til þess að samkvæmt c-lið 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 skuli lögreglumannsefni vera andlega og líkamlega heilbrigð og standast læknisskoðun trúnaðarlæknis.

Stefndi hafnar þeirri málsástæðu stefnanda að ekki hafi verið gætt meðalhófs við ákvörðun um lausn frá embætti. Rangt sé að lögreglustjóranum á Suðurnesjum hafi verið í lófa lagið að veita stefnanda nýtt starf innan embættisins. Vísar stefndi til þess að lögreglustjórinn hafi sætt verulegum niðurskurði allt frá árinu 2009 eða um 17%. Ekki sé rými í rekstrinum til að búa til önnur störf en lögreglustörf enda hafi skrifstofustörfum verið fækkað verulega til þess að unnt væri að halda úti sem öflugastri löggæslu fyrir íbúa umdæmisins og ferðamenn sem fari um flugstöðina. Lögreglustjórinn hafi gengið eins langt og mögulegt hafi verið við endurkomu stefnanda til starfa 12. maí 2009, í raun lengra en fjárhagsleg staða hafi leyft, með því að slá verulega af kröfum sem gerðar séu til lögreglumanna. Útbúin hafi verið ný starfslýsing fyrir stefnanda sem lögreglumaður í Grindavík. Þrátt fyrir tilslakanir á hæfiskröfum hafi stefnandi veikst á ný og ekki getað sinnt því starfi sem sérstaklega hafði verið útbúið fyrir hann. Stefndi byggir enn fremur á því að í flugstöðvardeild séu gengnar vaktir þar sem starfsmenn sinni störfum undir afar miklu álagi. Það eigi líka við um rannsóknardeildir þar sem lögreglumenn sinna bakvöktum. Krefjist það starf bæði andlegrar og líkamlegrar áreynslu. Ekki séu fyrir hendi lögreglustörf hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum, þar sem ekki sé krafist líkamlegrar áreynslu. Líta verði til þess að sé lögreglumaður ekki vinnufær með tilliti til líkamlegs atgervis geti hann stefnt borgurum, sér sjálfum og öðrum lögreglumönnum í hættu. Stefndi bendir á að í áliti umboðsmanns vegna máls stefnanda komi fram að umboðsmaður hafi ekki forsendur til að fullyrða að sú ákvörðun lögreglustjóra að veita stefnanda lausn frá embætti á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga nr. 70/1996 hafi farið í bága við 12. gr. stjórnsýslulaga. Ganga verði út frá því að forstöðumaður hafi að jafnaði nokkuð svigrúm á grundvelli stjórnunarheimilda sinna til að meta hvort starfsmanni verði falin önnur verkefni en hann hafi áður sinnt. Þá hafi umboðsmaður horft sérstaklega til eðlis starfa lögreglumanna og annarra starfa á vettvangi lögreglu sem lögbundin séu.

Stefndi hafnar því að munnleg tilkynning fjármálastjóra hafi jafngilt lausn frá embætti. Lögum samkvæmt sé ákvörðun um lausn lögreglumanna frá embætti á forræði ríkislögreglustjóra sem veitingavaldshafa og sé það því eingöngu ríkislögreglustjóra að leysa lögreglumenn frá embætti. Munnleg tilkynning um stöðu máls hjá stjórnvaldi sé hins vegar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Lausnarbréf stefnanda hafi verið frá ríkislögreglustjóra.

Stefndi hafnar staðhæfingum stefnanda um að orsök lausnarinnar hafi ekki verið fullnægjandi tilgreind. Með bréfi ríkislögreglustjóra til lögmanns stefnanda 24. júní 2010, hafi komið fram að lögreglustjórinn á Suðurnesjum hefði með bréfi 11. sama mánaðar óskað lausnar frá embætti fyrir stefnanda með vísan til 1. mgr. 31. gr. laga nr. 70/1996. Stefnanda hafi enn fremur verið sent afrit af bréfinu. Í lausnarbréfi ríkislögreglustjóra til stefnanda sé vísað til þess að honum sé veitt lausn frá embætti lögreglumanns með vísan til bréfs lögreglustjórans á Suðurnesjum þar sem fram komi að ástæðan sé heilsubrestur hans. Einnig sé í lausnarbréfi vísað til 1. mgr. 30. gr. laga nr. 70/1996.

Stefndi vísar til þess að þegar lögmanni stefnanda hafi 24. júní 2010 verið tilkynnt að borist hefði beiðni um lausn stefnanda frá embætti hafi honum jafnframt verið gefinn kostur á að koma á framfæri afstöðu sinni. Hafi stefnandi einnig fengið afrit þess bréfs. Í tölvupósti lögmanns stefnanda 15. júlí 2010 sé móttaka bréfsins staðfest ásamt ákvörðun um lausn stefnanda frá embætti. Lögmaður stefnanda hafi áskilið sér rétt í samræmi við ákvæði laga nr. 70/1996 til að stefnandi héldi embætti hefði hann náð fullri heilsu til lögreglustarfa þegar að fyrirhugaðri lausn kæmi. Lausnarbréf hafi síðan verið gefið út 22. október 2010, en í því bréfi sé vísað í bréf lögreglustjórans á Suðurnesjum 19. sama mánaðar.

Stefndi hafnar því að málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið gætt. Lögreglustjórinn á Suðurnesjum hafi gert ríkislögreglustjóra grein fyrir ástæðum þess að ekki tókst að afhenda stefnanda lausnarbréf fyrr en raun varð á með bréfi 16. febrúar 2011. Stefndi vísar einnig til tölvupósts embættis ríkislögreglustjóra 22. október 2010, þar sem fram komi að þann dag hafi lögmanni stefnanda verið sent afrit af lausnarbréfinu rafrænt. Þegar fyrir hafi legið beiðni lögreglustjórans á Suðurnesjum um að stefnanda yrði veitt lausn frá embætti lögreglumanns hafi honum verið gefinn kostur á að andmæla, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en ríkislögreglustjóri tæki ákvörðun um lausn hans frá embætti.

IV

Niðurstaða

Í máli þessu deila aðilar um lögmæti þeirrar ákvörðunar ríkislögreglustjóra að veita stefnanda lausn frá embætti lögreglumanns við embætti lögreglustjórans á Suðurnesjum frá og með 11. júní 2010 að telja en þá hafði stefnandi verið samfellt 12 mánuði frá störfum vegna veikinda. Stefnandi hóf störf sem lögreglumaður hjá sýslumannsembættinu á Keflavíkurflugvelli í júní árið 1980. Hann var skipaður ótímabundið í stöðu aðstoðarvarðstjóra í lögregluliði sýslumannsembættisins frá og með 1. júní 1996. Síðar var embætti hans fært undir lögreglustjórann á Suðurnesjum. Stefnandi hafði því starfað samfellt 30 ár hjá ríkinu er honum var veitt lausn frá embætti sínu.

Um lausn embættismanns frá störfum er fjallað í VI. kafla laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfmanna ríkisins. Stefnandi telur að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði 1. mgr. 30. gr. laganna til að leysa hann frá embætti þar sem hann hafi ekki verið frá störfum í samfellt 1/18 af starfstíma sínum, þ.e. í 20 mánuði. Nefnt ákvæði er svohljóðandi: Ef embættismaður hefur verið frá störfum vegna sjúkdóma eða slysa samfellt í eitt ár eða sem svarar 1/18 af samfelldum starfstíma hans hjá ríkinu, ef sá tími er lengri en eitt ár, skal veita honum lausn frá störfum vegna heilsubrests. Þetta gildir þó ekki ef læknir vottar að líkur séu til fulls bata innan næstu þriggja mánaða, enda sé honum þá veitt lausn að liðnum þessum þremur mánuðum ef hann er enn óvinnufær. Þegar ákvæðið er túlkað samkvæmt orðanna hljóða verður ekki annað ráðið en að réttur embættismanns til að halda starfi sínu ráðist af starfsaldri hans. Þannig kunni langur starfsaldur að hafa áhrif á það í hve langan tíma embættismaður geti verið samfellt frá störfum vegna veikinda án þess að missa stöðu sína. Þegar veikindaréttur embættismanns sé reiknaður skuli annaðhvort líta til þess hvort hann hafi verið samfellt frá störfum í eitt ár eða sem svari 1/18 af samfelldum starfstíma. Fær þessi skilningur stuðning í dómi Hæstaréttar í máli nr. 236/2012, frá 19. desember 2012, þar sem rétturinn taldi að samkvæmt ákvæðinu mætti ekki leysa embættismann, sem starfað hafði hjá ríkinu frá 1982, frá störfum fyrr en hann hafði verið samfellt frá störfum sökum heilsubrest í um það bil 16 mánuði. Ekki er unnt að fallast á það með stefnda að orðið „1/18“ eigi við um heildarfjarveru embættismanns vegna veikinda á starfstíma hans hjá ríkinu, í tilviki stefnanda á 30 árum. Verður því fallist á það með stefnanda að ekki hafi mátt leysa hann frá störfum samkvæmt ákvæðinu fyrr en hann hafði verið samfellt frá störfum í 20 mánuði en óumdeilt er að það er 1/18 af heildarstarfstíma hans hjá ríkinu. Þar sem lagaskilyrði skorti fyrir þeirri ákvörðun ríkislögreglustjóra 22. október 2010 að leysa stefnanda frá embætti frá og með 11. júní 2010 verður fallist á kröfu stefnanda um að hún verði dæmd ólögmæt.

Stefndi verður, með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað sem þykir hæfilega ákveðinn 1.000.000 kr., þ.m.t. virðisaukaskattur.

Af hálfu stefnanda flutti málið S-kk-nf C-kk-nf hdl.

Af hálfu stefnda flutti málið F-kvk-nf R-kvk-nf Þ-kvk-nf hdl.

Dóminn kvað upp K-kvk-nf S-kvk-nf héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð

Ákvörðun ríkislögreglustjóra, dags. 22. október 2010, um að veita stefnanda, J-kk-þgf H-kk-þgf S-kk-þgf, lausn frá embætti lögreglumanns hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum var ólögmæt.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda 1.000.000 kr. í málskostnað.

K-kvk-nf S-kvk-nf