E-45/2011

Mál þetta, sem tekið var til dóms 25. nóvember 2011, er höfðað 12. apríl sama ár af sveitarfélaginu Djúpavogshreppi, Bakka 1, Djúpavogi gegn S-kvk-þgf I-kvk-þgf L-kvk-þgf, Stórhóli, Djúpavogshreppi.

Stefnandi krefst þess að að stefnda verði dæmd til að greiða stefnanda skuld að fjárhæð 1.964.563 krónur, ásamt vöxtum skv. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, af 684.425 krónum frá 04.04.2006 til 30.11.2009, en með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. sömu laga af þeirri fjárhæð frá þeim degi til 31.12.2009, en af 1.656.957 krónum frá 31.12.2009 til 10.03.2010, en af 1.964.563 krónum frá 10.03.2010 til greiðsludags. Þá er krafist málskostnaðar.

Stefnda krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda. Þá er krafist málskostnaðar.

I

Í máli þessu krefur stefnandi, sem er sveitarfélag, stefndu, sem umráðamann búfjár, um kostnað af búfjáreftirliti á bænum Stórhóli í Álftafirði, en stefnda mun hafa eignast jörðina á árinu 1997 og rekið þar sauðfjárbú síðan.

Samkvæmt því sem greinir í stefnu eru málavextir þeir að allt frá árinu 2001 hafi sveitarstjórn Djúpavogshrepps margítrekað þurft að hafa afskipti af búskap á Stórhóli í Álftafirði á grundvelli ákvæða laga um búfjárhald og dýravernd og reglna sveitarfélagsins um búfjárhald. Hafi stefnandi reynt að fá ábúendur til þess að fækka í fjárstofni sínum og sinna honum betur, þar sem veruleg ofsetning fjár á hús umfram húsakost hafi verið viðvarandi, vanfóðrun sauðfjár hafi ítrekað komið upp og smölun á afrétti og í heimalöndum hafi ekki verið sinnt samkvæmt lagaskyldu, þannig að sveitarfélagið hafi orðið að leggja til mannskap til smölunar og kosta til þess fé úr fjallskilasjóði.

Í árslok 2006, eftir skoðanir búfjáreftirlitsmanna og dýralæknis og eftir fundahöld með ábúendum, hafi málsaðilar gert með sér samning um að stefnda myndi breyta búháttum sínum, fækka fé niður í ákveðið mark og bæta aðstæður fjárins. Í samningnum greinir að ef farið yrði að samningsákvæðum myndi sveitarfélagið ekki innheimta áfallinn kostnað vegna aukabúfjáreftirlits að Stórhóli, sem þá hafi numið 684.425 krónum. Yrði hins vegar misbrestur þar á væri stefnanda rétt að innheimta hinn áfallna kostnað. Stefnda hafi viðurkennt skuld sína og undirritað samkomulagið. Samkomulagið hafi stefnda síðan ekki virt. Í samningnum hafi verið ákvæði um að þriggja manna nefnd úrskurðaði um meint samningsbrot og hafi sú nefnd skilað af sér niðurstöðu í nóvember 2009.

Árið 2009 hafi enn skorist í odda milli stefnanda og stefndu og hafi stefnandi haft gríðarlegan kostnað af aukabúfjáreftirliti og lögmannsaðstoð vegna málsins sem hafi verið umfangsmikið og ratað í fjölmiðla, þar sem aðbúnaður búfjárins að Stórhóli hafi verið forkastanlegur, húsakostur að hluta til ónothæfur og bústofninn hafi að mati eftirlitsmanna talið allt að 1500 fjár í desember 2009, þar sem húsakostur hafi verið fyrir 831 kind. Vörslusvipting hafi síðan farið fram í lok janúarmánaðar 2010 á 165 kindum, auk þess sem 200 kindur hafi verið seldar og stefnda síðan samið við bónda í Hornafirði þann 3. mars um leigu á öllum bústofni að Stórhóli, alls 763 skepnum.

Stefnandi kveður dómkröfu sína byggja á þremur reikningum:

Útgáfudagur Gjalddagi Fjárhæð

Reikningur nr. 6551 04.04.2006 04.04.2006 684.425 kr.

Reikningur nr. 12239 31.12.2009 31.12.2009 972.532 kr.

Reikningur nr. 12479 10.03.2010 10.03.2010 307.606 kr.

Samtals 1.964.563 kr.

Stefnandi kveður skuldina ekki hafa fengist greidda þrátt fyrir innheimtutilraunir og sé því nauðsynlegt að höfða mál til greiðslu hennar.

Í greinargerð stefndu er málavaxtalýsingu stefnanda mótmælt sem hlutdrægri og á köflum efnislega rangri, en þar eru málavextir þó ekki sérstaklega raktir, utan þess að þar kemur fram að með afsali, dags. 6. janúar 2010, hafi J-kk-nf K-kk-nf orðið eigandi jarðarinnar.

Við aðalmeðferð málsins gaf stefnda skýrslu. Þá gáfu skýrslur sem vitni B-kk-nf H-kk-nf G-kk-nf fyrrverandi sveitarstjóri Djúpavogshrepps, G-kk-nf V-kk-nf G-kk-nf, F-kk-nf S-kk-nf og B-kk-nf A-kk-nf búfjáreftirlitsmenn, H-kk-nf I-kk-nf H-kk-nf fyrrverandi héraðsdýralæknir, Ó-kk-nf R-kk-nf D-kk-nf landsráðunautur Bændasamtaka Íslands, S-kk-nf A-kk-nf lögfræðingur Matvælastofnunar, Þ-kk-nf S-kk-nf bóndi og J-kk-nf K-kk-nf sambýlismaður stefndu. Ekki þykja efni til að rekja hér sérstaklega úr framburðum aðila og vitna en vikið verður að þessum framburðum eftir því sem þörf þykir á í niðurstöðukafla þessa dóms.

II

Stefnandi kveðst án árangurs hafa krafið stefndu um greiðslu á framangreindum reikningum. Reikningur, dags. 4. apríl 2006, hafi verið endurvakinn samkvæmt efni sínu með innheimtubréfi, dags. 18. janúar 2010. Hinir tveir síðari reikningar hafi verið út gefnir á grundvelli ákvæða laga nr. 103/2002, um búfjáreftirlit o.fl. og búfjársamþykktar Djúpavogshrepps. Reikningarnir byggi á sundurliðunum á kostnaði sem stefndu hafi borist með reikningunum á sínum tíma. Kröfurnar séu réttmætar, þar sem stefnda hafi með ítrekaðri háttsemi sinni brotið gegn ákvæðum laga um búfjárhald o.fl., reglugerðar nr. 90/2000, um aðbúnað búfjár og laga nr. 15/1994, um dýravernd og skapað stefnanda, sem lögbundnum eftirlitsaðila samkvæmt IV. kafla laga um búfjáreftirlit o.fl., verulegan kostnað við að halda uppi og framfylgja búfjáreftirliti að Stórhóli og þeirri leiguaðstöðu sem stefnda hafi haft á jörðinni Geithellum.

Kröfu um vexti kveðst stefnandi byggja annars vegar á 4. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, um að krafa sú, sem með samningi aðila frá 29. desember 2006 hafi verið sett í bið, beri almenna vexti samkvæmt 4. gr. fram til þess tíma er samningsbundin matsnefnd hafi úrskurðað að samningsbrot hafi átt sér stað, en við þann úrskurð hafi krafan orðið innheimtanleg. Frá þeim degi beri þessi kröfuþáttur dráttarvexti samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga til greiðsludags. Hinir síðari tveir reikningar beri dráttarvexti frá útgáfudegi, sem jafnframt sé gjalddagi reikninganna.

Stefnandi kveðst hafa gert tilraunir til innheimtu krafna sinna hjá stefndu fyrir löginnheimtu og sent í janúar 2011 út innheimtuviðvörun fyrir löginnheimtu.

Um lagarök er af hálfu stefnanda vísað til meginreglna samninga- og kröfuréttar um loforð og efndir fjárskuldbindinga. Þá vísar stefnandi til ákvæða laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl., einkum II., III. og IV. kafla þeirra og til ákvæða laga nr. 15/1994, um dýravernd, einkum VIII. kafla þeirra laga

Í stefnu var einnig vísað til samþykktar um búfjárhald í Djúpavogshreppi nr. 399/2006, einkum 6.- og 7. gr. hennar og til ákvæða fjallskilasamþykktar fyrir Múlasýslur nr. 9/2006 einkum V. kafla hennar, en við munnlegan málflutning var fallið frá þeim tilvísunum.

Kröfur um vexti, dráttarvexti, þ.m.t. vaxtavexti, kveður stefnandi styðjast við ákvæði 4. gr. og 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu. Krafan um málskostnað styðjist við 1. mgr. 130. gr. laga 91/1991, um meðferð einkamála.

III

Í greinargerð stefndu er bent á að allir reikningarnir þrír séu samkvæmt hljóðan þeirra vegna búfjáreftirlits, en ekki vegna smölunar sauðfjár, vörslusviptingar, fóðrunar, hýsingar eða neins slíks. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga um nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl., sé meginreglan sú að sveitarfélag beri kostnað af búfjáreftirliti. Í sérstökum tilvikum geti þó komið til þess að eigendum búfjár sé gert að bera slíkan kostnað. Stefnda byggi á því að engar forsendur séu til þess að leggja slíkan kostnað á sig og byggi sérstaklega á því að athugasemdir og aðfinnslur vegna búskaparins á Stórhóli hafi verið rangar og tilhæfulausar.

Á því tímabili sem hér um ræði hafi gilt tvær gjaldskrár fyrir búfjáreftirlit í Djúpavogshreppi, fyrst gjaldskrá nr. 634/2004 frá 20. júlí 2004 og siðan gjaldskrá nr. 982/2009 frá 1. desember 2009. Báðar gjaldskrárnar geri ráð fyrir því að aðeins í undantekningartilvikum falli kostnaður við búfjáreftirlit á eiganda búfjár. Stefnda telji að samkvæmt þessum gjaldskrám og ákvæðum laganna um búfjárhald hafi stefnanda verið óheimilt að krefjast greiðslu fyrir þær skoðanir sem reikningarnir lúti að.

Jafnframt telji stefnda að kostnaðurinn sem um sé krafist sé óhæfilega hár, of mikill tími skrifaður og of margir kílómetrar, auk þess sem að ekki hafi verið gætt að meðalhófi með því að sinna fleiri bæjum í leiðinni og draga þannig úr ferðakostnaði. Ákvæði gjaldskránna um aksturskostnað eigi sér auk þess ekki lagastoð.

Á uppgjörsblaði sem fylgi reikningi stefnanda nr. 6551 komi fram liðirnir „B-kk-nf G. B-x-x.“ og „Bún.samb. Aust.“, á sams konar uppgjörsblaði vegna reiknings nr. 12239 sé liðurinn „B-kk-nf G. B-x-x.“ og loks sé á uppgjörsblaði vegna reiknings nr. 12479 liðurinn „Pacta lögmenn“. Þessum kostnaðarliðum sé sérstaklega mótmælt þar sem þeir séu ekki studdir gögnum og útilokað sé að yfirfara réttmæti þeirra. Í stefnu séu engar málsástæður eða útlistanir settar fram varðandi þessa liði og hvernig stefnandi telji unnt að fella þennan kostnað á stefndu.

Stefnda geti sér þess til að hér sé um að ræða annars vegar kostnað sem stefnandi hafi lagt út í vegna lögfræðilegrar ráðgjafar og hins vegar einhver ráðgjöf frá Búnaðarsambandi Austurlands. Það sé meginregla í íslenskum rétti að sveitarfélög geti ekki lagt á þegna sína skatta og þjónustugjöld eftir geðþótta, heldur verði slíkt að eiga sér stoð í réttarreglum. Engin slík ákvæði séu til staðar sem heimili stefnanda að leggja á stefndu kostnað af því tagi sem hér virðist vera á ferðinni. Til að mynda rúmist þetta ekki innan gildissviðs lokamálsgreinar 16. gr. laganna um búfjárhald o.fl. Í þessu efni verði og að hafa í huga að stefnanda sé skylt í tilvikum sem þessum að takmarka tjón og kostnað sem ráðstafanir hans baki stefndu og allar hugsanlegar heimildir til að leggja kostnað á stefndu beri að túlka þröngt, þannig að ekki sé heimilt að stofna til óþarfa kostnaðar.

Stefnda telji að samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laganna um búfjárhald o.fl. sé öldungis ljóst að gert sé ráð fyrir að búfjáreftirlitsmaður vinni einn og ekki sé gert ráð fyrir að margir búfjáreftirlitsmenn fari saman á einstaka bæ. Þó svo að stefnandi eða einhver á hans vegum hafi ákveðið að senda fleiri en einn mann á bæ stefndu í hvert sinn, þá sé það of mikið í lagt. Starfið sé ekki viðurhlutamikið og fráleitt að marga menn þurfi til að sinna því. Samkvæmt meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, beri stjórnvaldi að halda aftur af sér að þessu leyti. Stefnda byggi á því að ekki sé unnt, af þessum ástæðum, að krefja hana um meira en kostnað við einn mann.

Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laganna um búfjárhald o.fl. þurfi búfjáreftirlitsmaður að hafa a.m.k. búfræðimenntun og auk þess hafa lokið sérstöku námskeiði á vegum Bændasamtakanna. Stefnda telji að G-kk-nf V-kk-nf G-kk-nf hafi ekki búfræðimenntun eða sambærilega menntun og að hvorki hann né F-kk-nf S-kk-nf hafi sótt námskeið Bændasamtakanna. Af þessum sökum skorti upp á að viðkomandi uppfylli lögbundin hæfnisskilyrði. Leiði það til þess að störf viðkomandi séu ómarktæk og fráleitt að gera stefndu að greiða kostnað vegna þeirra starfa.

Samkvæmt 7. gr. reglugerðar um búfjáreftirlit o.fl. nr. 743/2002, með áorðnum breytingum skv. 1. gr. reglugerðar nr. 231/2003, sé búfjáreftirlitssvæði það sem hér um ræði sameiginlegt fyrir svæðið Fáskrúðsfjarðarhrepp, Búðahrepp, Stöðvarhrepp, Breiðdalshrepp og Djúpavogshrepp. Á því svæði hafi verið ráðnir tveir búfjáreftirlitsmenn, F-kk-nf S-kk-nf og G-kk-nf V-kk-nf G-kk-nf. Á tveimur hinna fram lögðu reikninga komi fram kostnaðarliðurinn „Hofteigur ehf.“. Stefnda telji að sá aðili hafi ekki verið með formlegum hætti ráðinn búfjáreftirlitsmaður á þessu búfjáreftirlitssvæði og þess vegna hafi stefnandi ekki lagalega heimild til þess að krefja stefndu um endurgreiðslu á kostnaði sem stefnandi hefur kosið að kaupa af þessum aðila.

Hvað varði sérstaklega þann hluta kröfu stefnanda sem byggist á reikningi nr. 6551 frá 4. apríl 2006, þá byggi stefnda á því að sá hluti kröfunnar sé fyrndur. Beri þegar af þeirri ástæðu að sýkna hana af þeim lið. Þessi krafa eigi undir 1. tl. 3. gr. laga nr. 14/1905, um fyrning skulda og annarra kröfuréttinda, sbr. 2. ml. 28. gr. laga nr. 150/2007, um fyrningu kröfuréttinda, og sé fyrningarfrestur hennar því fjögur ár. Um rof fyrningar gildi 6. gr. fyrrnefndu laganna og stefnda byggi á því að engar þær aðgerðir hafi orðið sem samkvæmt því ákvæði rjúfi fyrningu. Í því efni sé sérstök ástæða til að benda á að samningur aðila frá 29. desember 2006 og störf nefndar þeirrar sem skilað hafi framlagðri matsgerð, dags. 30. nóvember 2009, feli í engu í sér viðurkenningu stefndu á kröfunni. Í samningnum komi berum orðum fram að stefnda mótmæli reikningnum. Sama hafi komið fram í störfum nefndarinnar.

Stefnda mótmæli því sérstaklega að matsgerðin frá 30. nóvember 2009 feli í sér úrlausn um að hún hafi brotið gegn samningi aðila, dags. 29. desember 2006, og beri því greiðsluskyldu. Byggi stefnda þetta á eftirtöldu:

Nefndin hafi ekki komist að sameiginlegri niðurstöðu en slíkt verði að telja skilyrði samkvæmt nefndum samningi.

Þá hafi nefndarmaðurinn G-kk-nf V-kk-nf G-kk-nf verið vanhæfur til setu í nefndinni, þar sem hann hafi allt í senn á þessum tíma verið formaður landbúnaðarnefndar Djúpavogshrepps, setið í hreppsnefnd og starfað sem búfjáreftirlitsmaður. Vakin sé athygli á því að þegar samningurinn hafi verið gerður hafi annar maður verið formaður landbúnaðarnefndarinnar. Í störfum nefndarinnar hafi hann því verið að fjalla um sín eigin störf.

Meginreglan sé sú að ágreiningur milli aðila eigi undir almenna dómstóla. Einasta undantekningin sé sú ef aðilar leggi ágreining sinn undir gerðardóm. Um slíkt sé fjallað í lögum um samningsbundna gerðardóma nr. 53/1989, þar sem sett séu fram ýmis skilyrði um efnið. Nefndin sem hér sé fjallað um fullnægi ekki skilyrðum þessara laga. Því sé ekki unnt að byggja á niðurstöðu hennar sem slíkri, heldur verður almennur dómstóll að gera það. Stefnandi geri ekki kröfu um það í dómsmáli þessu að héraðsdómur meti hvort samningurinn frá 29. desember 2006 hafi verið brotinn og því sé það álitaefni ekki til meðferðar í málinu.

Nefndin fari út fyrir verksvið sitt að því leyti að þrátt fyrir að samningurinn frá 29. desember 2006 fjalli um búfjárhald á Stórhóli í Álftafirði, þá taki nefndin einnig í störfum sínum mið af búskap sem stefnda hafi rekið á jörðinni Geithellum í sömu sveit.

Öll aðkoma sveitarfélagsins að gerð samningsins og eftirfarandi nefndarstarfa sé með þeim hætti að mjög ósanngjarnt sé ef fallast eigi með stefnanda á að með þessum hætti sé hægt að setja stefndu afarkjör um tilhögun á búskap sínum og viðhalda gömlum og umdeildum kröfum langt fram yfir venjulega fyrningarfresti. Því beri samkvæmt 36. gr. laga nr. 7/1936, um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, að víkja samningnum til hliðar og sýkna stefndu af þessum kröfulið.

Loks kveðst stefnda byggja sýknukröfu sína varðandi reikning nr. 6551 á ákvæði í 6. lið samningsins, þess efnis að verði eigendaskipti á jörðinni Stórhóli þá falli reikningurinn niður.

Kröfu stefnanda um vexti samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, sé sérstaklega mótmælt. Slíkir vextir þurfi samkvæmt 3. gr. sömu laga að byggjast á samningi, venju eða lögum og því skilyrði sé ekki fullnægt hér.

Varðandi kröfu um málskostnað kveðst stefnda vísa til 129. og 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

IV

Í máli þessu krefur stefnandi, sem er sveitarfélag, stefndu sem umráðamann búfjár í sveitarfélaginu, um kostnað af svokölluðu „aukabúfjáreftirliti“ vegna búfjárhalds stefndu allt frá árinu 2004 til febrúarloka 2010. Aðild stefnanda að málinu er óumdeild og á sér stoð í ákvæðum 10. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl., sem rakin verða hér á eftir.

Krafa stefnanda byggir á þremur reikningum sem sveitarfélagið hefur gefið út á hendur stefndu, eins og nánar er rakið í málavaxtalýsingu hér að framan. Á fyrsta reikningnum, með gjalddaga 4. apríl 2006, kemur fram að krafan sé vegna búfjáreftirlits fyrir árin 2004-2006 og er krafan þar sundurliðuð í tvennt; í búfjáreftirlit sem beri virðisaukaskatt og búfjáreftirlit án virðisaukaskatts. Á öðrum reikningnum, með gjalddaga 31. desember 2009, kemur fram að krafan sé vegna búfjáreftirlits fyrir árin 2007-2009, án sundurliðunar. Á þriðja reikningnum, með gjalddaga 10. mars 2010, kemur fram að krafan sé vegna búfjáreftirlits í janúar og febrúar 2010 og er krafan þar sundurliðuð í þrennt, þ.e. „búfjáreftirlit akstur Hoft.“, „búfjáreftitlit tímav. Hoft.“ og „búfjáreftirlit tímav. Pacta“.

Í málinu liggja einnig fyrir þrjú uppgjörsblöð, dags. 3. apríl 2006, 31. desember 2009 og 10. mars 2010, sem bera yfirskriftina „Uppgjör v/ kostnaðar við búfjáreftirlit á Stórhóli í Álftafirði“ og taka hvert fyrir sig til þeirra tímabila sem reikningarnir taka til. Á uppgjörsblöðum þessum eru kröfur samkvæmt reikningunum nánar sundurliðaðar, annars vegar eftir einstökum eftirlitsferðum búfjáreftirlitsmanna að bænum, þar sem m.a. eru gefnar upp vinnustundir og eknir kílómetrar „skv. vinnuseðli“. Hins vegar er þar að finna færslur sem lúta að kostnaði samkvæmt reikningum lögmanns stefnanda og í einu tilviki samkvæmt reikningi Búnaðarsambands Austurlands. Í haus uppgjörsblaðanna er vísað til þess að byggt sé á gjaldskrám fyrir búfjáreftirlit í Djúpavogshreppi og til laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl., en á blöðunum er ekki nánar tilgreint á hvaða lagagreinum eða gjaldskrárákvæðum sé byggt, utan þess að við færslur er varða lögmannskostnað og reikning Búnaðarsamband Austurlands er vísað til þess að um sé að ræða útlagðan kostnað, sbr. 16. gr. laga nr. 103/2002.

Af hálfu stefndu var við munnlegan málflutning vísað til þess að kröfur stefnanda væri hugsanlega svo vanreifaðar að varða kynni frávísun málsins frá dómi ex officio. Var þar m.a. vísað til þess að ekki hafi verið lögð fram í málinu gögn varðandi einstakar eftirlitsferðir búfjáreftirlitsmanna sem reikningar stefnanda lúta að, m.a. vinnuseðlar, sem skýra kunni tilefni þeirra, lagagrundvöll og tímafjölda. grundvöllur málsins sé þannig ekki svo skýr sem skyldi.

Í stefnu kemur fram að reikningar þeir sem stefnandi krefur stefndu um greiðslu á séu vegna aukabúfjáreftirlits og lögmannsaðstoðar og að aukabúfjáreftirlitið hafi farið fram í tilefni af athugasemdum búfjáreftirlitsmanna vegna viðvarandi ofsetningar fjár á hús umfram húsakost og vanfóðrunar fjár. Til stuðnings kröfum stefnanda er í stefnu m.a. vísað til laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl., einkum II., III. og IV. kafla laganna. Í munnlegum málflutningi kom fram að stefnandi byggir heimildir sínar til gjaldtökunnar nánar tiltekið á 2. mgr. 12. gr. og 7. mgr. 16. gr., sbr. 4. mgr. 10. gr., þeirra laga og á gjaldskrám sveitarfélagsins fyrir búfjáreftirlit. Enda þótt nákvæm tilgreining þeirra lagaákvæða sem kröfur stefnanda byggja á hafi ekki komið fram fyrr en við munnlegan flutning málsins verður ekki séð að vörn stefndu hafi orðið verulega áfátt af þeim sökum. Þykir málatilbúnaður stefnanda ekki slíkum annmörkum háður að varða eigi frávísun krafna hans frá dómi ex officio.

Stefnda byggir kröfu sína um sýknu af öllum kröfum stefnanda meðal annars á því að stefnanda hafi ekki verið heimilt, samkvæmt ákvæðum laga nr. 103/2002 og gjaldskrám sveitarfélagsins fyrir búfjáreftirlit, að krefjast greiðslu fyrir þær skoðanir búfjáreftirlitsmanna sem reikningar stefnanda lúta að. Sérstaklega er mótmælt þeim liðum reikninganna sem varða aksturskostnað og kostnað af lögmannsaðstoð, sem stefnda telur enga lagastoð hafa.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. þeirra laga er búfjáreftirlit á ábyrgð sveitarfélaga og skal rekið sameiginlega, að minnsta kosti af minni sveitarfélögum á starfssvæðum sem kveðið er á um í reglugerð, sbr. 4. tölul. 17. gr. laganna. Búfjáreftirlit er þannig meðal lögbundinna verkefna sveitarfélaga.

Eins og fyrr sagði byggir stefnandi á því að heimild til gjaldtöku þeirrar sem umkrafðir reikningar byggja á sé að finna í 2. mgr. 12. gr. og 7. mgr. 16. gr., sbr. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl.

Í fyrri málslið 4. mgr. 10. gr. laganna kemur fram sú meginregla að kostnaður við búfjáreftirlit greiðist af sveitarfélögunum. Í öðrum málslið þeirrar málsgreinar kemur fram að sveitarstjórn sé þó heimilt að krefja umráðamann búfjár um kostnað sem hljótist af handsömun, fóðrun og hýsingu gripa, sbr. 9., 15. og 16. gr. laganna, samkvæmt gjaldskrá sem staðfest skuli af ráðherra.

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 103/2002 var upphaflega gert ráð fyrir því í 4. mgr. 10. gr. frumvarpsins, að sveitarfélagum væri heimilt að innheimta eftirlitsgjald af búfjáreigendum fyrir sannanlegum kostnaði við búfjáreftirlitið samkvæmt gjaldskrá sem landbúnaðarráðherra staðfesti. Skyldi eftirlitsgjaldið standa undir kostnaði við akstur og vinnustundir búfjáreftirlitsmanns í samræmi við umfang eftirlits hjá hverjum og einum, auk þess sem kveðið var á með sama hætti og lýst er hér að ofan um heimild til að krefja umráðamann búfjár um kostnað af handsömun, fóðrun og hýsingu gripa. Var þannig í frumvarpinu lagt til að sveitarfélög á hverju starfssvæði greiddu allan kostnað af eftirliti með búfjárhaldi og að þeim yrði heimilt að leggja á eftirlitsgjald á móti þessum kostnaði samkvæmt gjaldskrá sem tæki mið af kostnaði við eftirlitið, líkt og fram kemur í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem fylgdi frumvarpinu. Í meðförum þingsins var orðalagi ákvæðisins hins vegar breytt í það horf sem lýst er hér að ofan, með eftirfarandi rökstuðningi sem fram kemur í nefndaráliti landbúnaðarnefndar, dags. 19. apríl 2002:

„Lagt er til að kveðið verði skýrar á um það að sveitarfélög beri kostnað af búfjáreftirliti innan síns umdæmis enda er eftirlitið á ábyrgð þeirra. Þá er gert ráð fyrir því að sveitarstjórn verði ekki heimilt að innheimta eftirlitsgjald fyrir venjulegt búfjáreftirlit en verði heimilt að innheimta gjald vegna kostnaðar sem hlýst af handsömun, fóðrun og hýsingu gripa vegna ákvæða 9., 15. og 16. gr.“

Þrátt fyrir þær breytingar sem urðu á 4. mgr. 10. gr. frumvarps til laganna í meðförum þingsins voru engar breytingar gerðar á sérstökum gjaldtökuheimildum sem er að finna í öðrum ákvæðum IV. kafla laganna, meðal annars í 2. mgr. 12. gr. og 7. mgr. 16. gr. laganna, sem nánar verður lýst hér á eftir.

Í 1. mgr. 12. gr. laganna er kveðið á um að búfjáreftirlitsmaður skuli á hverjum vetri, fyrir 15. apríl, fara í eftirlitsferð til allra umráðamanna búfjár í umdæmi sínu sem ekki starfræki innra eftirlit sem viðurkennt hafi verið af héraðsdýralækni og að búfjáreftirlitsmaður líti eftir aðbúnaði búfjár, fóðrun og merkingum og sannreyni fjölda búfjár. Í 3. málslið málsgreinarinnar er síðan kveðið á um að þar sem gerðar hafi verið athugasemdir við aðbúnað, fóðrun og/eða merkingar búfjár á síðustu 15 mánuðum, miðað við 15. apríl, skuli búfjáreftirlitsmaður halda uppi sérstöku eftirliti, t.d. með því að fara í aukaeftirlitsferðir. Í 2. mgr. 12. gr. segir: „Um gjaldtöku vegna eftirlits fer samkvæmt gildandi gjaldskrá, sbr. 4. mgr. 10. gr.“

Breytingar urðu á 1. mgr. 12. gr. í meðförum þingsins, sem og síðar meir með lögum nr. 76/2005, en þær breytingar hafa ekki þýðingu í máli þessu. Í athugasemdum við 12. gr. lagafrumvarpsins kemur fram að í greininni sé fjallað um grunneftirlit. Varðandi hið sérstaka eftirlit, t.d. með aukaeftirlitsferðum, sem kveðið er á um í lagagreininni segir í athugasemdunum að „ekki [sé] ætlast til að búfjáreftirlitsmaður fari margar ferðir á bæi því ef hlutirnir [séu] ekki í lagi [skuli] grípa til aðgerða skv. 16. gr.“ laganna.

Í upphafsmálslið 1. mgr. 16. gr. laganna segir að komi í ljós að fóðrun eða aðbúnaði búfjár sé ábótavant skuli búfjáreftirlitsmaður tilkynna það sveitarstjórn og héraðsdýralækni samdægurs. Í 1. mgr. greinarinnar er síðan rakið það ferli sem fara skal í gang af hálfu héraðsdýralæknis í tilefni af upplýsingum sem honum berast um vanfóðrun, harðýðgi eða slæman aðbúnað búfjár. Er þar kveðið á um að héraðsdýralæknir skuli fara á staðinn innan tveggja sólarhringa og meta ástand búfjárins og aðbúnað og að honum sé „skylt að kalla til héraðsráðunaut og/eða fulltrúa Matvælastofnunar sér til aðstoðar við aðgerðir þessar“. Telji þessir aðilar það nauðsynlegt skuli þeir gefa umráðamanni búfjár skrifleg fyrirmæli um ráðstafanir og upplýsa sveitarstjórn um málið. Í síðari málsgreinum greinarinnar er rakið hvernig bregðast eigi við því ef umráðamaður búfjár neitar eftirlitsaðilum um aðgang að gripahúsum og/eða beitilöndum, sbr. 2 mgr. greinarinnar, ef hann virðir ekki þær ráðstafanir sem lagðar hafi verið fyrir eða geti ekki orðið við þeim, sbr. 3. mgr. greinarinnar, og um ráðstöfun búfjár, fóðrun þess og eftir atvikum aflífun þess, ef umráðamaður hefur verið sviptur vörslum þess, sbr. 4., 5. og 6. mgr. greinarinnar.

Í 7. mgr. 16. gr. segir svo: „Umráðamaður búfjár er hlut á að máli ber allan kostnað af þessum ráðstöfunum. Um gjaldtöku vegna eftirlits er samkvæmt gildandi gjaldskrá, sbr. ákvæði 4. mgr. 10. gr. Sveitarstjórn, lögreglustjóri og eftirlitsaðilar eiga lögveð í búfénu vegna kostnaðar sem hlýst af framkvæmd þessarar lagagreinar eða kröfurétt í aðrar eignir hans. […].“

Í gjaldskrá fyrir búfjáreftirlit í Djúpavogshreppi nr. 634/2004, sem staðfest var af landbúnaðarráðherra og birt í Stjórnartíðindum 30. júlí 2004, er í 1. gr. kveðið á um að gjald fyrir „haustskoðun sbr. 11. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl.“, skuli miðast við tímaeiningu og að gjald á tímaeiningu sem sé ein klst., sé 5.000 krónur. Í 2. gr. er mælt svo fyrir að „eftirlitsgjald sbr. 15. og 16. gr.“ sömu laga skuli vera 5.000 krónur á tímaeinngu. Í 3. gr. segir að „aksturskostnaður vegna ferða eftirlitsmanna sbr. 1. og 2. gr.“ skuli greiddur af umboðsmanni hlutaðeigandi búfjár. Kostnaður á hvern ekinn kílómetra skuli miðast við gjald sem ákveðið sé af ferðakostnaðarnefnd fjármálaráðuneytis. Þá er þar kveðið á um að virðisaukaskattur skuli reiknast á hverja gjaldtöku skv. 1., 2. og 3. gr. Í 4. gr. gjaldskrárinnar kemur fram að þurfi að leita dómsúrskurðar til að tryggja eftirlitsaðilum aðgang að gripahúsum, sbr. 15. gr. laga nr. 103/2002, skuli hlutaðeigandi umráðamaður búfjár greiða gjald sem nemi útlögðum kostnaði sveitarsjóðs í hverju úrskurðarmáli. Í 5. gr. ræðir um það hvenær endurskoðun gjaldskrárinnar fari fram og í 6. gr. kemur fram að gjaldskráin sé sett með heimild í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 103/2002.

Núgildandi gjaldskrá nr. 982/2009, fyrir búfjáreftirlit í Djúpavogshreppi, sem staðfest var af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og birt í Stjórnartíðindum 9. desember 2009, leysti fyrrnefnda gjaldskrá af hólmi. Gjaldskrá þessi er nánast samhljóða fyrri gjaldskrá, utan þess að orðinu „haustskoðun“ sem fram kom í 1. gr. eldri gjaldskrárinnar hefur í 1. gr. núgildandi gjaldskrár verið breytt í „aukaskoðun“, en áfram er þar vísað til 11. gr. laga nr. 103/2002. Þá hafa gjöld á tímaeiningu skv. 1. og 2. gr. gjaldskrárinnar verið hækkuð í 6.000 krónur.

Eins og fyrr sagði er af hálfu stefndu á því byggt að báðar framangreindar gjaldskrár geri ráð fyrir því að aðeins í undantekningartilvikum falli kostnaður við búfjáreftirlit á umráðamann búfjár og að engin heimild hafi verið fyrir því í þessum gjaldskrám og ákvæðum laga nr. 103/2002 til þess að krefjast greiðslna vegna þeirra eftirlitsferða búfjáreftirlitsmanna sem reikningarnir lúti að.

Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar verða ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í og samræmast lögum. Hvílir á stefnanda að sýna fram á að gjaldtaka hans í tilviki stefndu hafi bæði átt sér stoð í ákvæðum laga og farið fram í samræmi við kröfur laganna.

Í þeim ákvæðum laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl. sem rakin hafa verið hér að framan og stefnandi byggir kröfur sínar á eru sveitarfélögum veittar ákveðnar heimildir til þess að taka gjöld af umráðamönnum búfjár fyrir búfjáreftirlit í afmörkuðum tilvikum og er þar vikið frá þeirri meginreglu að kostnaður af búfjáreftirliti greiðist af sveitarfélögunum, sbr. 1. málslið 4. mgr. 10. gr. laganna. Sveitarfélögum er í sjálfsvald sett hvort þau nýta sér þessar lagaheimildir, en kjósi þau að gera það er samkvæmt skýru orðalagi lagaákvæðanna til þess ætlast að gjaldtakan fari fram samkvæmt ákvæðum gjaldskrár sem staðfest skuli af ráðherra.

Í ákvæðum þeirra gjaldskráa sem gilt hafa fyrir búfjáreftirlit í Djúpavogshreppi á því tímabili sem reikningar stefnanda varða er hvergi að finna ákvæði sem heimilar gjaldtöku fyrir aukaeftirlitsferðir búfjáreftirlitsmanna á grundvelli 12. gr. laga nr. 103/2002. Málatilbúnaður stefnanda verður ekki skilinn öðru vísi en svo að þær aukaeftirlitsferðir sem reikningar hans varða hafi verið farnar í tilefni af athugasemdum sem búfjáreftirlitsmenn hafi gert við búfjárhald stefndu, líkt og greinir í 3. málslið 1. mgr. 12. gr. laganna. Stefnandi hefur ekki byggt á því að stoð fyrir gjaldtökunni sé að finna í 11. gr. laganna, þar sem fjallað er um eftirlitsferð búfjáreftirlitsmanns í tilefni af því ef umráðamaður búfjár skilar honum ekki svokallaðri haustskýrslu útfylltri fyrir 20. nóvember ár hvert, og ekkert í málinu bendir til þess að gjaldtaka stefnanda í málinu geti hafa átt sér stoð í þeirri lagagrein. Kemur 1. gr. gjaldskránna því ekki til álita sem stoð fyrir innheimtu stefnanda.

Í 2. gr. gjaldskránna er kveðið á um „eftirlitsgjald sbr. 15. og 16. gr.“ laga nr. 103/2002 og kemur því til skoðunar hvort lagastoð fyrir innheimtu stefnanda sé að finna í 7. mgr. 16. gr. laganna, sem stefnandi vísar einnig til, kröfum sínum til stuðnings. Verður hér fyrst vikið að þeim hluta krafna stefnanda sem varða kostnað af eftirlitsferðum búfjáreftirlitsmanna en síðar að öðrum liðum reikninganna.

Í 16. gr. laganna er, eins og að framan er rakið, lýst ferli sem fer í gang þegar héraðsdýralækni berst tilkynning, eftir atvikum frá búfjáreftirlitsmanni, um að fóðrun eða aðbúnaði búfjár sé ábótavant. Í þeirri lagagrein er hvergi gert ráð fyrir neinni aðkomu búfjáreftirlitsmanna að þessu ferli, utan þess að tilkynning kann að berast í upphafi frá búfjáreftirlitsmanni, þá væntanlega á grundvelli þess sem komið hefur í ljós við eftirlitsferðir sem fjallað er um í 11. og 12. gr. laganna.

Í framburðum G-kk-ef V-kk-ef G-kk-ef búfjáreftirlitsmanns og H-kk-ef I-kk-ef H-kk-ef, fyrrum héraðsdýralæknis, fyrir dómi kom fram að eftir að mál var komið í farveg hjá héraðsdýralækni samkvæmt 16. gr. laganna hafi það í einhverjum mæli tíðkast að héraðsdýralæknirinn kallaði til búfjáreftirlitsmenn sveitarfélagsins sér til aðstoðar við aðgerðir á bæ stefndu, í stað þess að kalla til héraðsráðunaut og/eða fulltrúa Matvælastofnunar, eins og kveðið er á um í 5. málslið 1. mgr. 16. gr. laganna. Kom fram að þessi háttur hafi verið hafður á til þess að spara kostnað af útkalli og ferðum héraðsráðunauts og fulltrúa Matvælastofnunar og hafi verið litið á búfjáreftirlitsmenn sem fulltrúa Matvælastofnunar í þessum tilvikum. Í framburði búfjáreftirlitsmannsins kom fram að það hafi í raun verið héraðsdýralæknir eða Matvælastofnun sem tekið hafi ákvörðun um það hvort og hvenær búfjáreftirlitsmenn færu í aukaeftirlitsferðir að bæ stefndu, eftir að mál hafi verið komið í farveg hjá héraðsdýralækni. Í framburðum héraðsdýralæknisins fyrrverandi og S-kk-ef A-kk-ef lögfræðings Matvælastofnunar var hins vegar bent á að stofnunin hafi ekkert boðvald yfir búfjáreftirlitsmönnum, sem séu starfsmenn sveitarfélaga, heldur hafi í þessum tilvikum einungis verið um samhæfingu tímasetninga aðgerða að ræða.

Með ákvæði 7. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 er vikið frá þeirri meginreglu, sem fram kemur í fyrri málslið 4. mgr. 10. gr. laganna, að kostnaður við búfjáreftirlit greiðist af sveitarfélögunum. Verður gjaldtökuheimild þessi því ekki skýrð rýmri lögskýringu en samkvæmt orðanna hljóðan. Í fyrsta málslið 7. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 er kveðið á um að umráðamaður búfjár beri „allan kostnað af þessum ráðstöfunum“ og verða þau orð ekki skilin öðru vísi en svo að þar sé vísað til ráðstafana samkvæmt 16. gr. laganna. Eins og fyrr sagði er hvergi í ákvæðum 16. gr. gert ráð fyrir aðkomu búfjáreftirlitsmanna að þeim ráðstöfunum sem þar greinir. Athugasemdir að baki 12. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 103/2002, sem fyrr voru raktar, um að ekki sé gert ráð fyrir mörgum aukaeftirlitsferðum búfjáreftirlitsmanna heldur skuli grípa til aðgerða samkvæmt 16. gr. ef hlutirnir séu ekki í lagi, styðja auk þess þá niðurstöðu. Þótt upplýsingar séu komnar fram í málinu um að litið hafi verið á búfjáreftirlitsmenn sem fulltrúa Matvælastofnunar í einhverjum ótilgreindum eftirlitsferðum héraðsdýralæknis að Stórhóli, breytir það að áliti dómsins engu um það að aukaeftirlitsferðir búfjáreftirlitsmanna þangað í tilefni af athugasemdum við aðbúnað og fóðrun búfjár, hafi verið farnar á grundvelli 3. málsliðar 1. mgr. 12. gr. laga nr. 103/2002 en ekki 16. gr. sömu laga. Að áliti dómsins getur það fráleitt ráðið niðurstöðu um lagagrundvöll eftirlitsferða búfjáreftirlitsmanna að farið sé á svig við það ferli sem skýrlega er mælt fyrir um í 16. gr. laganna.

Samkvæmt framangreindu verður ekki séð að heimild stefnanda til gjaldtöku vegna þeirra eftirlitsferða búfjáreftirlitsmanna sem krafa hans varðar verði reist á 7. mgr. 16. gr. laganna. Á þetta jafnt við um töku tímagjalds og gjalds vegna aksturskostnaðar og getur heimild stefnanda til gjaldtöku af stefndu vegna þessara eftirlitsferða því ekki byggst á 2. og 3. gr. framangreindra gjaldskráa fyrir búfjáreftirlit í Djúpavogshreppi.

Þegar af þeim ástæðum sem að framan hafa verið raktar verður stefnda sýknuð af kröfum stefnanda samkvæmt þeim liðum reikninga hans sem varða eftirlitsferðir búfjáreftirlitsmanna.

Kröfur stefnanda samkvæmt umræddum reikningum lúta jafnframt að kostnaði af aðstoð lögmanns og reikningi Búnaðarsambands Austurlands. Þeim kröfum til stuðnings vísar stefnandi til 7. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002.

Hvergi er í 16. gr. laga nr. 103/2002 gert ráð fyrir því að sveitarfélög eða aðrir eftirlitsaðilar sem þar um getur leiti aðstoðar lögmanna við þær ráðstafanir sem um er fjallað í greininni. Eins og áður sagði verða heimildir laganna til gjaldtöku af umráðamanni búfjár, í ljósi þess að um er að ræða undantekningu frá meginreglu um að sveitarfélag beri kostnað af búfjáreftirliti, ekki túlkaðar rýmra en samkvæmt orðanna hljóðan og verður því ekki séð að lagastoð sé fyrir því í 7. mgr. 16. gr. að leggja þann kostnað á umráðamann búfjár, kjósi viðkomandi eftirlitsaðilar að leita aðstoðar lögmanna við aðgerðir sínar. Þess utan er ekki að sjá að gert sé ráð fyrir því í áður röktum gjaldskrám sveitarfélagsins að slíkur kostnaður verði innheimtur af umráðamanni búfjár vegna ráðstafana samkvæmt 16. gr. laganna. Þegar af þessum ástæðum verður stefnda sýknuð af þeim hluta krafna stefnanda samkvæmt framlögðum reikningum, sem varða lögmannskostnað.

Hvað reikning Búnaðarsambands Austurlands varðar kemur fram að hann sé vegna tveggja ferða að Stórhóli og skýrslu, auk aksturs, og er á uppgjörsblaði vísað til þess að um sé að ræða útlagðan kostnað, sbr. 16. gr. laga nr. 103/2002. Reikningurinn er dagsettur 22. apríl 2005 en ekki kemur fram hvenær ferðirnar hafi verið farnar eða af hverjum og í hvaða tilgangi og verður þetta ekki ráðið af öðrum gögnum málsins. Þegar af þeirri ástæðu að stefnandi þykir ekki hafa sýnt fram á að kostnaður þessi tengist ráðstöfunum sem kveðið er á um í 16. gr. laga nr. 103/2002 og þar með að heimild til gjaldtökunnar hafi byggst á 7. mgr. þeirrar lagagreinar, verður stefnda sýknuð af þessari kröfu stefnanda.

Samkvæmt því sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða dómsins að gjaldtaka stefnanda vegna aukaeftirlitsferða búfjáreftirlitsmanna að bæ stefndu hafi ekki átt sér stoð í gjaldskrám fyrir búfjáreftirlit í Djúpavogshreppi, líkt og áskilið er í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl. Þá verði gjaldtaka vegna eftirlitsferða þessara, sem og vegna lögmannskostnaðar, ekki talin eiga sér stoð í 16. gr. laganna. Loks þykir ekki stefnandi ekki hafa sýnt fram á að gjaldtaka vegna reiknings Búnaðarsambands Austurlands hafi átt sér stoð í 16. gr. laganna. Þegar af þessum ástæðum verður stefnda því sýknuð af öllum kröfum stefnanda í málinu.

Með hliðsjón af úrslitum málsins verður stefnandi dæmdur til að greiða stefndu málskostnað, sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, sem þykir hæfilega ákveðinn 400.000 krónur og hefur þá ekki verið tekið tillit til virðisaukaskatts.

H-kvk-nf B-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan, að gættu ákvæði 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, en dómsuppsaga hefur dregist vegna embættisanna dómarans.

D Ó M S O R Ð :

Stefnda, S-kvk-nf I-kvk-nf L-kvk-nf, er sýkn af öllum kröfum stefnanda, Djúpavogshrepps, í máli þessu.

Stefnandi greiði stefndu 400.000 krónur í málskostnað.

H-kvk-nf B-kvk-nf