E-154/2020

Mál þetta, sem var dómtekið 5. nóvember 2020, var höfðað 8. janúar 2020, af Elko ehf., Skarfagörðum 2 í Reykjavík, gegn íslenska ríkinu.

Stefnandi krefst þess að stefnda verði gert að greiða honum 18.771.555 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af 354.396 krónum frá 15. janúar 2016 til 15. febrúar 2016 en af 746.106 krónum frá þeim degi til 15. mars 2016 en af 1.068.693 krónum frá þeim degi til 15. apríl 2016 en af 1.451.747 krónum frá þeim degi til 15. maí 2016 en af 1.738.857 krónum frá þeim degi til 15. júní 2016 en af 2.004.431 krónu frá þeim degi til 15. júlí 2016 en af 2.530.033 krónum frá þeim degi til 15. ágúst 2016 en af 2.842.896 krónum frá þeim degi til 15. september 2016 en af 3.106.478 krónum frá þeim degi til 15. október 2016 en af 3.499.740 krónum frá þeim degi til 15. nóvember 2016 en af 3.810.343 krónum frá þeim degi til 15. desember 2016 en af 4.178.469 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2017 en af 4.830.690 krónum frá þeim degi til 15. febrúar 2017 en af 5.120.404 krónum frá þeim degi til 15. mars 2017 en af 5.764.245 krónum frá þeim degi til 15. apríl 2017 en af 6.144.096 krónum frá þeim degi til 15. maí 2017 en af 6.341.178 krónum frá þeim degi til 15. júní 2017 en af 6.707.938 krónum frá þeim degi til 15. júlí 2017 en af 7.034.244 krónum frá þeim degi til 15. ágúst 2017 en af 7.245.874 krónum frá þeim degi til 15. september 2017 en af 7.665.366 krónum frá þeim degi til 15. október 2017 en af 8.103.709 krónum frá þeim degi til 15. nóvember 2017 en af 8.427.214 krónum frá þeim degi til 15. desember 2017 en af 9.459.022 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2018 en af 10.148.119 krónum frá þeim degi til 15. febrúar 2018 en af 10.498.489 krónum frá þeim degi til 15. mars 2018 en af 10.706.072 krónum frá þeim degi til 15. apríl 2018 en af 11.238.822 krónum frá þeim degi til 15. maí 2018 en af 11.457.207 krónum frá þeim degi til 15. júní 2018 en af 11.769.016 krónum frá þeim degi til 15. júlí 2018 en af 12.045.283 krónum frá þeim degi til 15. ágúst 2018 en af 12.334.379 krónum frá þeim degi til 15. september 2018 en af 12.841.689 krónum frá þeim degi til 15. október 2018 en af 13.125.552 krónum frá þeim degi til 15. nóvember 2018 en af 13.395.668 krónum frá þeim degi til 15. 2 desember 2018 en af 14.327.182 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2019 en af 14.761.637 krónum frá þeim degi til 15. febrúar 2019 en af 15.078.365 krónum frá þeim degi til 15. mars 2019 en af 15.422.101 krónu frá þeim degi til 15. apríl 2019 en af 15.780.064 krónum frá þeim degi til 15. maí 2019 en af 15.999.274 krónum frá þeim degi til 15. júní 2019 en af 16.332.981 krónu frá þeim degi til 15. júlí 2019 en af 16.547.083 krónum frá þeim degi til 15. ágúst 2019 en af 16.833.940 krónum frá þeim degi til 15. september 2019 en af 17.278.484 krónum frá þeim degi til 15. október 2019 en af 17.584.221 krónu frá þeim degi til 15. nóvember 2019 en af 17.955.867 krónum frá þeim degi til 15. desember 2019 en af 18.771.555 krónum frá þeim degi til 8. janúar 2020 og með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda.

Endanlegar dómkröfur stefnda eru að hann verði sýknaður. Þá er þess aðallega krafist að stefnda verði dæmdur málskostnaður úr hendi stefnanda, en til vara að málskostnaður milli aðila falli niður.

I

Helstu málsatvik

Stefnandi flytur inn til landsins raftæki sem falla undir gildissvið laga nr. 146/1996 um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga og reglugerðar nr. 678/2009 um raforkuvirki. Stefndi hefur lagt á gjald vegna innflutnings stefnanda á raftækjum í þeim tollflokkum sem tilgreindir eru í viðauka 3 við reglugerðina sem nemur 0,15% af tollverði hlutaðeigandi vöru. Álagningin hefur verið byggð á 5. tölul. 1. mgr. 14. gr. framangreindra laga og grein 9.2 í framangreindri reglugerð. Á tímabilinu 15. janúar 2016 til 15. desember 2019 lagði stefndi á og innheimti samtals 18.771.555 krónur frá stefnanda á þessum grunni.

Með bréfi til tollstjóra 30. desember 2019 fór stefnandi fram á endurgreiðslu umræddra gjalda með vísan til þess að um ólögmæta álagningu gjalda væri að ræða sem skorti viðhlítandi stoð í lögum, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Erindinu var hafnað með bréfi tollstjóra 13. janúar 2020.

II

Helstu málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir á því að álagning umræddra gjalda hafi ekki byggst á fullnægjandi lagaheimild. Sé álagningin því ólögmæt og hafi gjöldin verið oftekin í skilningi 8. gr. laga nr. 150/2019 um innheimtu opinberra skatta og gjalda. Beri stefnda því að endurgreiða stefnanda gjöldin með vöxtum.

Það sé óumdeilt að gjaldtakan, sem byggist á 5. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 146/1996 og grein 9.2 í reglugerð nr. 678/2009, teljist skattur í skilningi stjórnarskrárinnar. Byggt er á því að 5. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 146/1996 uppfylli ekki lagaáskilnaðarkröfur 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Til þess að um gilda heimild 3 til skattlagningar sé að ræða þurfi lög að kveða á um hverjir séu skattskyldir, við hvað skatturinn skuli miðast og hver sé fjárhæð hans. Ákvæði sem eftirláti stjórnvöldum ákvörðunarvald um fjárhæð skatts uppfylli ekki þessar kröfur. Með umræddu ákvæði laga nr. 146/1996 hafi löggjafinn ekki tekið endanlega afstöðu til þess hver skuli vera fjárhæð þess gjalds sem þar sé heimilað að leggja á. Þvert á móti sé stjórnvöldum fengin heimild til að leggja á gjald sem megi vera allt að 0,15% af tollverði innfluttrar vöru eða af sambærilegum gjaldstofni innlendrar vöru. Með ákvæðinu sé því aðeins settur rammi utan um fjárhæð gjaldsins, en ráðherra að öðru leyti falið ákvörðunarvald. Þar sem ákvæðið uppfylli ekki lagaáskilnaðarkröfur 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar sé það ekki viðhlítandi grundvöllur álagningar skatts. Breyti þar engu þótt ráðherra hafi, með grein 9.2 í reglugerð nr. 678/2009, ákvarðað hlutfall gjaldsins sem 0,15% af tollverði innfluttrar vöru eða af verksmiðjuverði innlendrar vöru og nýtt það hámark sem mælt sé fyrir um í lagaákvæðinu.

III

Helstu málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi byggir á því að sú gjaldtaka sem ágreiningur aðila snýr að sé lögmæt skattheimta. Umrædd gjöld hafi verið lögð á vegna almennrar tekjuöflunar ríkisins og renni skatturinn í ríkissjóð, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 146/1996, sbr. 18. gr. laga nr. 47/2018 um breytingu á ýmsum lagaákvæðum um markaðar tekjur. Með breytingalögunum hafi verið horfið frá mörkuðum skatttekjum í samræmi við áskilnað laga um opinber fjármál sem geri kröfu um að skatttekjur renni beint í ríkissjóð. Það verði með skýrum hætti ráðið af greinargerð með breytingarlögunum að gjöld sem lögð séu á samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 146/1996 teljist til skatts.

Byggt er á því að umrætt ákvæði uppfylli þann áskilnað sem gerður sé til skattlagningar í 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt þeim ákvæðum verði skattur ekki lagður á nema með lögum. Þá verði stjórnvöldum ekki falin ákvörðun um að leggja á skatt, breyta honum eða afnema hann. Í umræddu lagaákvæði sé skýrt kveðið á um að greiðsluskyldan hvíli á innflytjendum og innlendum framleiðendum raffanga á markaði og að gjaldið skuli vera allt að 0,15% af tollverði innfluttrar vöru eða af sambærilegum gjaldstofni innlendrar vöru. Þannig sé í ákvæðinu kveðið á um skattskyldu, skattstofn og reglur um ákvörðun skattsins. Samkvæmt dómaframkvæmd hafi löggjafinn nokkuð víðtækt svigrúm til þess að framselja vald til þess að taka ívilnandi ákvarðanir varðandi skattlagningu. Í ákvæðinu sé mælt fyrir um hversu hátt gjaldið geti verið að hámarki og geti svigrúm ráðherra einungis leitt til ívilnandi niðurstöðu fyrir þann sem gjaldið greiðir. Ráðherra hafi ekki nýtt svigrúm laganna til þess að lækka gjaldið og nemi það 0,15%, sbr. grein 9.2 í reglugerð nr. 678/2009. Það gjaldhlutfall gildi jafnt um öll rafföng og sé því ekki um að ræða mismunun gagnvart 4 ólíkum vörum. Samkvæmt þessu sé um að ræða fyllilega lögmæta skattheimtu sem uppfylli allar þær kröfur sem leiði af ákvæðum stjórnarskrárinnar.

IV

Niðurstaða

Ágreiningur aðila er einskorðaður við það hvort álagning gjalda vegna innflutnings stefnanda á raftækjum, sem fram fór á grundvelli 5. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 146/1996, hafi verið lögmæt. Það er óumdeilt að umrædd gjöld teljast til skatts í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. jafnframt athugasemdir við 18. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 47/2018, sem breyttu meðal annars 14. gr. laga nr. 146/1996.

Fram kemur í 40. gr. stjórnarskrárinnar að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Þá segir í 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar eins og ákvæðinu var breytt með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995: „Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.“ Fram kemur í greinargerð með frumvarpi til laganna að með síðari málslið 1. mgr. væri beinlínis tekið fram að ekki mætti fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum verði breytt eða hann verði afnuminn. Efnislega sé þessi regla nokkuð skyld þeirri sem fram komi í 40. gr. stjórnarskrárinnar. Dómstólar hafi orðið að leysa úr því í allnokkrum málum, hvort eða hvernig þau fyrirmæli útiloki eða takmarki heimildir löggjafans til að framselja með lögum ákvörðunarvald um þessi atriði til stjórnvalda. Með orðalaginu í þessu ákvæði sé leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en gert sé í 40. gr. um að „löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum“. Var það þannig afstaða stjórnarskrárgjafans að taka skyldi með skýrum hætti af skarið um að löggjafinn mætti ekki framselja ákvörðunarrétt um álagningu skatts, breytingu eða niðurfellingu hans til framkvæmdarvaldsins. Í dómi Hæstaréttar frá 21. október 1999 í máli nr. 64/1999 var tekið fram með vísan til orðalags 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sem og framangreindra athugasemda í frumvarpi því sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, að ætlun stjórnarskrárgjafans hefði verið að „banna með því fortakslaust“ að almenni löggjafinn heimili stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema. Af þessum sökum hefðu úrlausnir dómstóla fyrir stjórnarskrárbreytinguna ekki nema takmörkuð áhrif við skýringu á lögmæti skattlagningarheimilda eftir breytinguna.

Tekið skal fram að með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 var einnig gerð breyting á 78. gr. stjórnarskrárinnar sem varðar málefni sveitarfélaga, sbr. 16. gr. laganna. Þannig var ákveðið við meðferð frumvarpsins á Alþingi að taka fram í ákvæðinu að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum „svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir“, sbr. nú 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Ráðið verður af 5 nefndaráliti vegna frumvarps til stjórnarskipunarlaganna frá 22. febrúar 1995 að nokkuð hafi verið fjallað um hvort ákvæði um tekjustofna sveitarfélaga ætti betur heima í 15. gr. frumvarpsins, sem varð að 77. gr., þar sem fjallað væri um skipan skattamála. Tekið var fram að samkvæmt 15. gr. væri „stjórnvöldum óheimilt að ákveða fjárhæð skatts þótt innan ákveðinna marka sé“. Gert væri ráð fyrir að 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins yrði túlkuð þannig að veita mætti sveitarstjórn „rétt til að ákveða útsvar innan ákveðins ramma“ svo sem verið hefði. Til þess að „taka af vafa um rétt sveitarfélaga til að ákveða útsvarshlutfall o.fl. ef löggjafanum sýnist svo“ lagði nefndin til að við greinina bættist fyrrgreint ákvæði um rétt þeirra til að ákveða hvort og hvernig þau nýta lögákveðna tekjustofna. Það má því segja að í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sé að finna ákveðna undantekningu frá 1. mgr. 77. gr. að því er varðar sveitarfélög, þar sem löggjafanum er sérstaklega heimilað að framselja vald sitt að hluta til þeirra.

Í 14. gr. laga nr. 146/1996 er fjallað um öflun fjár til reksturs rafmagnsöryggismála sem Húsnæðis og mannvirkjastofnun eru falin samkvæmt lögunum. Fram kemur í 5. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 146/1996 að vegna yfireftirlits stofnunarinnar og eftirlits með rafföngum á markaði sem stofnunin láti framkvæma „skul[i] innflytjendur og innlendir framleiðendur greiða eftirlitsgjald af eftirlitsskyldum rafföngum sem má vera allt að 0,15% af tollverði innfluttrar vöru eða af sambærilegum gjaldstofni innlendrar vöru“. Þá er mælt fyrir um að ráðherra setji í reglugerð yfirlit yfir tollflokka raffanga sem séu gjaldskyld, sem og að undanþegin gjaldskyldu séu rafföng sem séu seld úr landi. Í 2. mgr. 14. gr. kemur fram að ráðherra geti með reglugerð sett nánari ákvæði um gjöld samkvæmt greininni. Þá segir í 3. mgr. 14. gr., eins og ákvæðinu var breytt með 18. gr. laga nr. 47/2018, að tekjur af gjöldum samkvæmt 1., 4. og. 5. tölul. 1. mgr. renni í ríkissjóð. Í reglugerð nr. 678/2009 um raforkuvirki, með síðari breytingum, er í grein 9.2. fjallað um „Gjald af eftirlitsskyldum rafföngum“. Þar segir að vegna yfireftirlits Brunamálastofnunar og vegna eftirlits Brunamálastofnunar og Neytendastofu með rafföngum á markaði skuli innflytjendur og innlendir framleiðendur greiða gjald til stofnananna. Þá segir: „Gjaldið skal vera 0,15% af tollverði innfluttrar vöru, eða af verksmiðjuverði innlendrar vöru“. Jafnframt er í greininni fjallað nánar um innheimtu gjaldsins, tilhögun gjaldskyldunnar auk fleiri atriða.

Í 5. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 146/1995 er mælt fyrir um að það gjald sem innflytjendur og innlendir framleiðendur skulu greiða af eftirlitsskyldum rafföngum megi vera „allt að 0,15%“ af tollverði innfluttrar vöru eða af sambærilegum gjaldstofni innlendrar vöru. Í ákvæðinu er þannig með skýrum hætti mælt fyrir um hverjir eru gjaldskyldir og til hvers gjaldskyldan nær. Þá er mælt fyrir um hámark þess hlutfalls af gjaldstofni sem gjaldið skal miðast við, en gert er ráð fyrir því að ráðherra hafi svigrúm til að ákveða hlutfall gjaldsins innan þess ramma sem mælt er fyrir um í ákvæðinu. Það verður ekki séð að nánari afmörkun eða fyrirmæli um hvernig umrætt hlutfall skuli 6 ákveðið sé að finna í lagaákvæðinu, öðrum ákvæðum laganna eða lögskýringargögnum. Í þeim efnum er litið til þess að jafnvel þó að fram komi í ákvæðinu að um sé að ræða „eftirlitsgjald“ vegna eftirlits tiltekinnar stofnunar þá er ekki kveðið á um að gjaldið skuli taka mið af kostnaði vegna slíks, auk þess sem upplýst var við munnlegan málflutning að svo hefði ekki verið þegar gjaldhlutfallið var ákveðið í reglugerð. Með lögunum hefur þannig hvorki verið tekið af skarið um skatthlutfall né þær forsendur sem leggja skal til grundvallar við nánari útfærslu þess í reglugerð sem gert er ráð fyrir að ráðherra setji, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 146/1995.

Að mati dómsins samrýmist það svigrúm sem ráðherra var samkvæmt þessu fengið til að ákveða hlutfall skattsins ekki þeim kröfum um skýra og ótvíræða afstöðu löggjafans til álagningar skatta sem leiða af 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Hefur löggjafinn þannig gengið lengra við framsal á valdi til að ákveða skatt en heimilt er samkvæmt þessum ákvæðum stjórnarskrárinnar, sbr. einkum 1. mgr. 77. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt þessu studdist sú skattheimta sem um ræðir ekki við gilda lagaheimild og var hún því ólögmæt.

Krafa stefnanda um endurgreiðslu þeirrar fjárhæðar sem hann hefur innt af hendi er reist á 8 gr. laga nr. 150/2019 um innheimtu opinberra skatta og gjalda. Þar kemur fram að stjórnvöld sem innheimti skatta, gjöld eða sektir skuli endurgreiða það fé sem ofgreitt reynist lögum samkvæmt ásamt vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, af því fé sem oftekið var frá þeim tíma sem greiðslan átti sér stað og þar til endurgreiðsla fer fram. Sambærilegt ákvæði var áður að finna í 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Með vísan til þess sem áður greinir um að gjaldtakan hafi ekki stuðst við gilda lagaheimild ber stefnda að endurgreiða þau gjöld sem um ræðir. Fallist verður á kröfu stefnanda, þar með talið um vexti og dráttarvexti, eins og hún er sett fram, en ekki er tölulegur ágreiningur á milli aðila.

Að virtum úrslitum málsins og 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála verður stefnda gert að greiða stefnanda 900.000 krónur í málskostnað.

Á-kvk-nf R-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda, Elko ehf., 18.771.555 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 354.396 krónum frá 15. janúar 2016 til 15. febrúar 2016 en af 746.106 krónum frá þeim degi til 15. mars 2016 en af 1.068.693 krónum frá þeim degi til 15. apríl 2016 en af 1.451.747 krónum frá þeim degi til 15. maí 2016 en af 1.738.857 krónum frá þeim degi til 15. júní 2016 en af 2.004.431 krónu frá þeim degi til 15. júlí 2016 en af 2.530.033 krónum frá þeim degi til 15. ágúst 2016 en af 2.842.896 krónum frá þeim degi til 15. september 2016 en af 3.106.478 krónum frá þeim degi til 15. október 2016 en af 3.499.740 krónum frá 7 þeim degi til 15. nóvember 2016 en af 3.810.343 krónum frá þeim degi til 15. desember 2016 en af 4.178.469 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2017 en af 4.830.690 krónum frá þeim degi til 15. febrúar 2017 en af 5.120.404 krónum frá þeim degi til 15. mars 2017 en af 5.764.245 krónum frá þeim degi til 15. apríl 2017 en af 6.144.096 krónum frá þeim degi til 15. maí 2017 en af 6.341.178 krónum frá þeim degi til 15. júní 2017 en af 6.707.938 krónum frá þeim degi til 15. júlí 2017 en af 7.034.244 krónum frá þeim degi til 15. ágúst 2017 en af 7.245.874 krónum frá þeim degi til 15. september 2017 en af 7.665.366 krónum frá þeim degi til 15. október 2017 en af 8.103.709 krónum frá þeim degi til 15. nóvember 2017 en af 8.427.214 krónum frá þeim degi til 15. desember 2017 en af 9.459.022 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2018 en af 10.148.119 krónum frá þeim degi til 15. febrúar 2018 en af 10.498.489 krónum frá þeim degi til 15. mars 2018 en af 10.706.072 krónum frá þeim degi til 15. apríl 2018 en af 11.238.822 krónum frá þeim degi til 15. maí 2018 en af 11.457.207 krónum frá þeim degi til 15. júní 2018 en af 11.769.016 krónum frá þeim degi til 15. júlí 2018 en af 12.045.283 krónum frá þeim degi til 15. ágúst 2018 en af 12.334.379 krónum frá þeim degi til 15. september 2018 en af 12.841.689 krónum frá þeim degi til 15. október 2018 en af 13.125.552 krónum frá þeim degi til 15. nóvember 2018 en af 13.395.668 krónum frá þeim degi til 15. desember 2018 en af 14.327.182 krónum frá þeim degi til 15. janúar 2019 en af 14.761.637 krónum frá þeim degi til 15. febrúar 2019 en af 15.078.365 krónum frá þeim degi til 15. mars 2019 en af 15.422.101 krónu frá þeim degi til 15. apríl 2019 en af 15.780.064 krónum frá þeim degi til 15. maí 2019 en af 15.999.274 krónum frá þeim degi til 15. júní 2019 en af 16.332.981 krónu frá þeim degi til 15. júlí 2019 en af 16.547.083 krónum frá þeim degi til 15. ágúst 2019 en af 16.833.940 krónum frá þeim degi til 15. september 2019 en af 17.278.484 krónum frá þeim degi til 15. október 2019 en af 17.584.221 krónu frá þeim degi til 15. nóvember 2019 en af 17.955.867 krónum frá þeim degi til 15. desember 2019 en af 18.771.555 krónum frá þeim degi til 8. janúar 2020 og með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags.

Stefndi greiði stefnanda 900.000 krónur í málskostnað.

Á-kvk-nf R-kvk-nf