E-3628/2016

Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar 15. júní sl., var höfðað 25. nóvember 2016, af Fjöreggi, Skútustaðahreppi, og Landvernd, Þórunnartúni 6 í Reykjavík, á hendur íslenska ríkinu, Arnarhváli í Reykjavík.

Hinn 13. desember 2016 höfðuðu þau G-kvk-nf M-kvk-nf V-kvk-nf, S-kk-nf J-kk-nf Þ-kk-nf, S-kk-nf B-kk-nf, R3 ehf. og B-kvk-nf J-kvk-nf meðalgöngusök í máli þessu á hendur stefnda, íslenska ríkinu, og stefnendum, Fjöreggi og Landvernd. Til aðgreiningar verða stefnendur, Fjöregg og Landvernd, í úrskurði þessum hér eftir nefndir aðalstefnendur. Þá verður stefndi, íslenska ríkið, nefndur aðalstefndi en framangreindir stefnendur í meðalgöngusök verða nefndir meðalgöngustefnendur.

Í þessum þætti málsins er til úrlausnar krafa aðalstefndu og meðalgöngustefndu um frávísun málsins.

Af hálfu aðalstefnenda er gerð sú dómkrafa í efnisþætti málsins, aðallega, að aðalstefnda verði gert að ljúka friðlýsingu eftirtalinna landsvæða innan sveitarfélagamarka Skútustaðahrepps og birta auglýsingu um þá friðlýsingu í B-deild Stjórnartíðinda, í samræmi við landfræðilega afmörkun fyrir hvert svæðanna eins og hún sé sett fram í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“, innan þriggja mánaða frá uppkvaðningu dóms í máli þessu að viðlagðri greiðslu dagsekta til aðalstefnenda óskipt að fjárhæð 100.000 krónur á dag vegna hvers hinna eftirtöldu svæða:

1.

Hálendi Skútustaðahrepps (norðanvert), samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 5, á bls. 9 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“, að undanskildum Herðubreiðarlindum, Grafarlöndum og Herðubreið, sem friðlýst voru með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda nr. 272/1974; og einnig að undanskildum Jökulsárgljúfrum sem gerð voru að þjóðgarði 1973 og eru nú hluti af Vatnajökulsþjóðgarði skv. lögum nr. 60/2007, sbr. reglugerð nr. 608/2008, sbr. rg. nr. 458/2014, og afmarkast frá Dettifossi að sunnan og austan, beina stefnu vestur í hátind Eilífs, þaðan til norðurs í Lönguhlíð og ræður hlíðin merkjum út á móts við syðsta og vestasta horn Langavatnshöfða, þaðan beina línu í Botnslæk við suðurbotn Ásbyrgis, þaðan fylgja mörkin landamerkjum jarðarinnar Meiðavalla að sunnan allt vestur að Sjónarhóli (Ísnet93 hnit E611939 m, N613360 m). Frá Sjónarhóli til norðurs í punkt (E611805 m, N614813 m) að syðsta hluta austurbrúnar Kiðagils (E611822 m, N614908 m) og þaðan norður í suðvesturhorn túngirðingar (E612128 m, N616075 m) og þaðan bein lína til austurs að byrgisbrún Ásbyrgis í punkt (E612803 m, N615930 m), þaðan í punkt Y (hnit E613224 m, N615889 m) í vesturbrún Eyjunnar og síðan þvert yfir Eyjuna í beina stefnu á punkt Z (hnit E613437 m, N615942 m) að austurbrún Eyjunnar og þaðan með björgum út að þjóðvegi, í austurátt með þjóðvegi austur fyrir eldri Ásbyrgisveg og með honum að skógræktargirðingu og austur á björg Ásbyrgis. Þaðan með björgum svo sem þau taka, norður að þjóðvegi og með honum að Jökulsá og fylgja austurmörk þjóðgarðsins miðlínu Jökulsár á Fjöllum; og loks að undanskildu sunnanverðu hálendi Skútustaðahrepps, þ.m.t. Öskju, Dyngjufjöllum og Trölladyngju og þeim hluta Ódáðahrauns sem friðlýstur var sem hluti Vatnajökulsþjóðgarðs skv. reglugerð nr. 608/2008, sbr. rg. nr. 755/2009, sbr. lög nr. 60/2007, en sá hluti sem þannig er hluti Vatnajökulsþjóðgarðs afmarkast skv. reglugerð nr. 755/2009 við svæði frá Suðurárbotnum (hnit E584084,56 m, N536263,88 m) í suðaustur að upptökum Suðurár (hnit E589424,245 m, N532285,209 m), þaðan til austurs í punkt (hnit E599832,323 m, N532285,637 m), þar sem Bláfjallshalar eru í hánorður, úr þeim punkti beint í norður að suðurenda Bláfjallshala (hnit E599832,323 m, N543511,144 m), þaðan beina línu suðaustur í 860 m hæðarpunkt (hnit E614242,80 m, N520630,80 m) suður af Bræðrafelli við Kollóttudyngju og þaðan beina línu norður fyrir rætur Herðubreiðartagla (hnit E623529,84 m, N519569,01 m).

2.

Lúdent, Lúdents- og Þrengslaborgir, Hraunbunga og Laxárhraun, samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 8 á bls. 12 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“, að því leyti sem friðlýsingar náttúruvættanna Dimmuborga og Hverfells/Hverfjalls hinn 22. júní 2011 (á dskj. nr. 6 og 7) og Seljahjallagils, Bláhvamms, Þrengslaborga og nágrennis hinn 28. febrúar 2012 (á dskj. nr. 8) tóku ekki til svæðisins.

3.

Varmholtsgjá, Grjótagjá og Stóragjá, samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 11, á bls. 16 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

4.

Jarðbaðshólar, samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 12 á bls. 18 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

5.

Víti, Leirhnjúkur, Leirhnjúkshraun, Hverir (Hverarönd) við Námafjall og Eldá, samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 13 á bls. 20 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

6.

Seljadalur og Þverdalur, samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 16 á bls. 24 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

7.

Hólkotsgil, samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 17 á bls. 26 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

8.

Jaðarrásir við Másvatn, samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 18 á bls. 27 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

9.

Hólavatnaás, samkvæmt mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 19 á bls. 29 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

10.

Búrfellshraun, um 100 km2 svæði sem afmarkast skv. mörkum merktum „Tillaga Umhverfisstofnunar um friðlýsingu“ á uppdrætti á mynd nr. 21 á bls. 31 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

11.

Búsvæði fálka, samkvæmt mörkum merktum „Varpsvæði fálka“ á uppdrætti á mynd nr. 23 á bls. 33 í tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004, „Verndarsvæði í Skútustaðahreppi. Tillögur Umhverfisstofnunar vegna breytinga á lögum um vernd Mývatns og Laxár“.

Til vara gera aðalstefnendur þá dómkröfu að viðurkennt verði að aðalstefnda sé skylt að ljúka friðlýsingu framangreindra ellefu svæða, í samræmi við afmörkun þeirra í tillögu Umhverfisstofnunar frá 23. september 2004, innan þriggja mánaða frá uppkvaðningu dóms í máli þessu, og birta auglýsingu um þá friðlýsingu í B-deild Stjórnartíðinda, að viðlagðri greiðslu dagsekta til aðalstefnenda óskipt að fjárhæð 100.000 krónur á dag vegna hvers framangreinds svæðis.

Til þrautavara gera aðalstefnendur þá dómkröfu að aðalstefnda, umhverfis- og auðlindaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins, verði gert að ljúka friðlýsingu í samræmi við bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 97/2004 og birta auglýsingu um þá friðlýsingu í B-deild Stjórnartíðinda innan þriggja mánaða frá uppkvaðningu dóms í máli þessu að viðlagðri greiðslu dagsekta óskipt til aðalstefnenda að fjárhæð 1.000.000 króna á dag.

Til þrautaþrautavara gera aðalstefnendur þá dómkröfu að viðurkennt verði að aðalstefnda, umhverfis- og auðlindaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins, sé skylt að ljúka friðlýsingu í samræmi við bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 97/2004 og birta auglýsingu um þá friðlýsingu í B-deild Stjórnartíðinda innan þriggja mánaða frá uppkvaðningu dóms í máli þessu að viðlagðri greiðslu dagsekta til aðalstefnenda að fjárhæð 1.000.000 króna á dag.

Auk framangreindra dómkrafna krefjast aðalstefnendur þess að aðalstefnda, íslenska ríkinu, verði gert að greiða þeim óskipt málskostnað að mati dómsins eða samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.

Dómkröfur aðalstefndu og meðalgöngustefndu í þessum þætti málsins eru þær að málinu verði vísað frá dómi og að aðalstefnendum verði gert að greiða þeim málskostnað.

Aðalstefnandi krefst þess að kröfum um frávísun verði hafnað.

Í þinghaldi 15. júní sl. fór fram munnlegur málflutningur um frávísunarkröfurnar. Að málflutningi loknum var málið tekið til úrskurðar.

I

Aðalstefndi byggir frávísunarkröfu sína einkum á því að kröfur aðalstefnenda snúi að viðfangsefnum sem eigi undir stjórnvöld að lögum og endanleg ákvörðun um friðlýsingu eigi undir ráðherra og Alþingi. Samkvæmt náttúruverndarlögum nr. 44/1999 sé heimilt að friðlýsa einstök svæði, en undirbúningur slíkra ákvarðana hafi verið háður fyrirmælum um málsmeðferð eftir ákvæðum VII. kafla náttúruverndarlaga nr. 44/1999. Hafi það verið Umhverfisstofnunar að annast undirbúning, veita þeim sem hagsmuna eigi að gæta kost á að gera athugasemdir, koma að mótmælum eða gera bótakröfur auk þess sem undir stjórnvöld eigi að kveða nánar á um efni friðlýsingar, sbr. 60. gr. laganna. Hafi friðlýsing getað verið mismunandi að umfangi eða efni. Þá verði að árétta að um undirbúning og ákvörðun um friðlýsingar hafi að öðru leyti farið eftir ákvæðum stjórnsýslulaga. Í VII. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd séu ákvæði af sama meiði, en ítarlegri og að mörgu leyti annars efnis. Friðlýsing hafi þannig verið stjórnvaldsákvörðun gagnvart landeigendum og rétthöfum þar sem vanda hafi þurft undirbúning og fylgja málsmeðferðarreglum, en hún hafi getað verið margs konar að efni til og takmarkað eignarréttindi. Ákvæði um málsmeðferð og ákvörðun um friðlýsingu eftir gildandi náttúruverndarlögum sé nokkuð annars efnis vegna ákvæða um framkvæmdaáætlun, ef ekki semjist við landeigendur, og atbeina Alþingis.

Almennt sé friðlýsing eftir lögum um náttúruvernd stjórnvaldsákvörðun sem beinist að þeim sem lögvarinna hagsmuna eigi að gæta, einkum eigendum og rétthöfum eigna og landsvæða. Ekkert komi fram í stefnu um að aðalstefnendur séu eigendur að þeim svæðum sem dómkröfur snerti eða eigi þar önnur réttindi. Þá eigi aðalstefnendur enga sérgreinda hagsmuni. Hvorki aðalstefnendur né félagsmenn þeirra geti eftir núgildandi eða eldri lögum um náttúruvernd átt aðild að máli um friðlýsingu vegna þessara svæða.

Hvergi sé í lögum nr. 97/2004 að finna skyldu til að friðlýsa landsvæði. Í bráðabirgðaákvæði II við nefnd lög sé ákvæði um undirbúning að friðlýsingu þeirra landsvæða sem ekki falli undir ákvæði 1. mgr. 2. gr. laganna og komi þar fram að við gildistöku þeirra skuli tilkynna landeigendum, viðkomandi sveitarstjórnum og öðrum hagsmunaaðilum um það hvaða landsvæði sé áformað að friðlýsa, en að öðru leyti fari eftir ákvæðum náttúruverndarlaga. Þá segi að friðlýsingu skuli lokið fyrir 1. janúar 2008. Ákvæði laganna snúi að ákveðnum verkefnum stjórnvalda. Í VII. kafla laga nr. 60/2013 um náttúruvernd sé fjallað um friðlýsingu svæða og annist Umhverfisstofnun undirbúning friðlýsingar. Geri stofnunin drög að friðlýsingarskilmálum og leggi þau fyrir landeigendur og aðra rétthafa lands, viðkomandi sveitarfélög og aðra sem hagsmuna eigi að gæta, sbr. 2. mgr. 39. gr. laganna (áður 1. mgr. 58. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999). Nefnd ákvæði veiti ekki tiltekin réttindi og sé ekki litið svo á að aðalstefnendur eigi hagsmuna að gæta við friðlýsingu svæðis í þeim skilningi að þeir eigi að samþykkja eða taka afstöðu til draga að friðlýsingarskilmálum eða geti öðlast rétt til bóta eftir 42. gr. laga nr. 60/2013 (áður 44. gr. laga nr. 44/1999).

Aðalstefndi byggir frávísunarkröfu sína einnig á því að samkvæmt almennum reglum eigi aðalstefnendur ekki lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um kröfur sínar. Aðalstefnendur virðist telja að það eitt að vera umhverfisverndarsamtök sem beint hafi áskorunum til stjórnvalda eða kært ráðagerðir um framkvæmdir veiti þeim þá stöðu að lögum að geta fengið dóm um að knýja aðalstefnda til friðlýsingar einstakra landsvæða. Aðalstefndi telji svo ekki vera enda hafi aðalstefnendur samkvæmt framansögðu ekki verið skilgreindir aðilar að stjórnsýslumáli um það hvort friðlýsa eigi þessi tilteknu svæði eða ekki.

Hvað varði tilvísun aðalstefnenda til Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, þá hafi hann verið innleiddur með lögum nr. 131/2011 um breytingu á ýmsum lögum vegna fullgildingar Árósasamningsins og lögum nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Í þeim lögum sé kveðið á um rétt almennings til að bera ákvarðanir sem varða mikilvæga umhverfishagsmuni undir sjálfstæða og óháða úrskurðarnefnd og leita virkra úrræða til að tryggja verndarhagsmuni umhverfisins. Árósasamningurinn veiti aðildarríkjum hans svigrúm til að meta hvort stjórnsýsluleið eða dómstólaleið henti frekar í viðkomandi aðildarríki til að tryggja þriðju stoð samningsins, þ.e. aðgang að réttlátri málsmeðferð. Hér á landi hafi stjórnsýsluleiðin verið valin við innleiðingu samningsins og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála komið á fót. Ákvörðun ráðherra um friðlýsingu svæðis sé ekki kæranleg til úrskurðarnefndarinnar og hafi ekki verið talin falla undir þær ákvarðanir sem Árósasamningurinn geti tekið til. Í því sambandi sé á það bent að auglýsing um friðlýsingu svæða feli eingöngu í sér stjórnvaldsákvörðun gagnvart landeigendum og öðrum rétthöfum þess landsvæðis sem friðlýsing taki til, en að öðru leyti sé um hefðbundin stjórnvaldsfyrirmæli að ræða gagnvart öðrum aðilum, sbr. 4. mgr. 39. gr. náttúruverndarlaga.

Dómaframkvæmd Hæstaréttar sýni að innleiðing á Árósasamningnum hér á landi með stjórnsýsluleiðinni hafi samræmst samningnum, en ekki átt að breyta lögum til að rýmka aðild náttúruverndarsamtaka að dómstólum. Með vísan til þessa geti aðalstefnendur ekki átt lögvarða hagsmuni eða aðild í máli þessu byggða á ákvæðum Árósasamningsins.

Þá heimili 4. gr. laga nr. 131/2011 aðalstefnendum ekki að knýja stjórnvöld til athafnaskyldu samkvæmt dómkröfum, en aðild Umhverfisverndarsamtaka sé bundin við mál fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og aðeins um tiltekin atriði sem þar séu talin upp.

Aðalstefndi telji 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála ekki eiga við í málinu enda sé ekki um að ræða lögvarða hagsmuni eða réttindi einstakra félagsmanna.

Aðalstefndi byggi einnig á því að ekki eigi undir dómstóla að kveða upp úr með eða leggja fyrir stjórnvöld að taka ákvörðun um friðlýsingu. Enn síður eigi það undir dómstóla að knýja Alþingi til ályktana á grundvelli framkvæmdaáætlunar, ef ekki næst samkomulag um friðlýsingu, sbr. 33. og 38. gr. gildandi náttúruverndarlaga. Um sé að ræða ákvarðanir sem eigi undir ráðherra og eftir atvikum Alþingi að lögum, hvort heldur litið sé til náttúruverndarlaga eða laga nr. 97/2004 um verndun Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu. Breyti engu í þessu efni hvort heldur dómkröfum sé ætlað að knýja stjórnvöld til töku stjórnvaldsákvarðana, setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða koma svæðum á framkvæmdaáætlun áður en leitað sé atbeina Alþingis. Með vísan til þessa, 2. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 beri að vísa málinu í heild sinni frá dómi.

Aðalstefndi byggi einnig á því að dómkröfur aðalstefnenda séu ódómtækar og vanreifaðar. Uppfylli þær ekki d- og e-liði 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 og séu í andstöðu við 25. gr. laganna. Aðalkrafan vísi til tillagna Umhverfisstofnunar, en dómkrafan sé aðeins hnitasett í einu tilviki án þess að fram komi hvernig þau hnit séu rökstudd eða ákveðin. Í öðrum tilvikum í aðalkröfu sé vísað til mynda og svæða án nánari tilgreiningar, en að undanskildum öðrum svæðum í ákveðnum tilvikum, eins og í lið 2 um Lúdent, Lúdents- og Þrengslaborgir, Hraunbungu og Laxárhraun. Aðalstefndi telji að dómkröfur fram settar með þessum hætti geti ekki talist dómhæfar. Engin sjálfstæð merkjakort fylgi dómkröfum eða vísi til þeirra. Varakrafa aðalstefnenda sé áþekk aðalkröfu, en óljósari um það til hvaða tillagna sé vísað. Tvær þrautavarakröfur séu ódómhæfar, enda vísi þær aðeins til ákvæðis II til bráðabirgða í lögum nr. 97/2004, sem geymi matskennd ákvæði um friðlýsingu.

Í stefnu eða málatilbúnaði aðalstefnenda sé ekkert tillit tekið til eignarhalds á þeim svæðum sem krafist sé að skuli friðlýst eða þeim stefnt sem beinna hagsmuna ættu að gæta, þ.e. eigendum eða rétthöfum. Samkvæmt 18. gr. laga nr. 91/1991 beri því að vísa málinu frá af þeim sökum.

II

Meðalgöngustefnendur, sem eru landeigendur á hluta þess svæðis sem kröfugerð aðalstefnenda tekur til, taka undir sjónarmið aðalstefnda og gera röksemdir hans fyrir frávísun að sínum. Í aðalkröfu aðalstefnenda komi ekki fram hvert efni friðlýsingarinnar skuli vera né framkvæmd ákvarðanatökunnar umfram það að ákvarðanatakan skuli vera í samræmi við landfræðilega afmörkun tiltekinna landsvæða í „Tillögum Umhverfisstofnunar frá 2004“.

Vakin sé athygli á því að í málsatvikalýsingu aðalstefnenda segi að aðalkrafa aðalstefnenda feli í sér kröfu um að ráðherra „beri að ljúka friðlýsingu alfarið á grundvelli tillagna Umhverfisstofnunar frá september 2004“.

Aðalkrafa aðalstefnenda feli þannig í sér kröfu um að dómur segi fyrir um skyldu aðalstefnda sem stjórnvalds til að taka tiltekna stjórnvaldsákvörðun um friðlýsingu umræddra svæða og segja fyrir um efni friðlýsingarinnar.

Meðalgöngustefnendur byggi á því að það sé ekki á færi dómstóla, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991, að kveða á um skyldu stjórnvalds til þess að setja almenn stjórnsýslufyrirmæli og segja fyrir um efni þeirra. Af þeirri ástæðu beri að vísa þessari kröfu aðalstefnenda frá dómi.

Af hálfu meðalgöngustefnenda sé einnig byggt á því að aðalkrafa aðalstefnenda uppfylli auk þess ekki skilyrði d- og e- liða 81. gr. laga nr. 91/1991 um skýrleika og beri því að vísa henni frá dómi vegna vanreifunar.

Aðalkrafa aðalstefnenda feli ekki í sér neina skýringu eða tengingu við einhverja úrlausn tiltekinnar kröfu í dómsmáli. Krafan uppfylli þannig ekki ákvæði 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, feli í sér lögspurningu sem beri að vísa frá dómi á þeim grundvelli. Því fari fjarri að aðalstefnendur hafi gert grein fyrir því í hverju hinir lögvörðu hagsmunir þeirra til viðurkenningar á skaðabótaskyldu aðalstefnda felist. Sú skylda aðalstefnenda að gera grein fyrir því með skiljanlegum hætti að málsatvik sýni eitthvert tjón, í hverju tjón aðalstefnenda felist og tengsl þess tjóns við atvik máls að öðru leyti sé ótvíræð, sbr. einnig ákvæði 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þetta hafi aðalstefnendum alls ekki tekist.

Meðalgöngustefnendur byggja á því að af framangreindum ástæðum beri að vísa aðalkröfu aðalstefnenda frá dómi.

III

Í þessum þætti málsins krefjast aðalstefnendur þess að kröfum aðalstefnda og meðalgöngustefnenda um frávísun verði hafnað.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. laga nr. 91/1991 hafi dómstólar vald til að dæma um hvert það sakarefni sem lög og landsréttur ná til nema það sé skilið undan lögsögu þeirra samkvæmt lögum, samningi, venju eða eðli sínu. Málsókn aðalstefnenda byggi á bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 97/2004, en ákvæðið leggi athafnaskyldu á ráðherra.

Með vísan til 60. og 61. gr. stjórnarskrárinnar sé unnt að dæma um athafnaskyldu stjórnvalda og leggi síðarnefnda ákvæðið þá skyldu á dómstóla að „fara einungis eftir lögunum“.

Aðalstefnendur byggja einnig á 70. gr. stjórnarskrárinnar sem kveði meðal annars á um það að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur með réttlátri málsmeðferð innan hæfilegs tíma fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli. Þar sem regla einkamálaréttarfars um lögvarða hagsmuni sé óskráð grunnregla verði að skýra hana með hliðsjón af 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verði að líta svo á að jafnvel þótt lögvarðir hagsmunir aðalstefnenda yrðu ekki taldir fyrir hendi megi álykta sem svo að þar sem reglan um lögvarða hagsmuni sé óskráð og enn í mótun þá geti dómstólar túlkað regluna til samræmis við alþjóðlegan mannréttindarétt og alþjóðlegan umhverfisrétt. Í þessum efnum sé Árósasamningur þjóðréttarsamningur sem íslenska ríkið hafi fullgilt. Almennt sé enda viðurkennt að landsréttur skuli skýrður til samræmis við þjóðréttarlegar skuldbindingar ríkisins.

Við þetta megi bæta að aðalstefnendur hafi báðir látið umhverfisvernd til sín taka. Málshöfðun í nafni þeirra samræmist tilgangi þeirra sem samtaka, sbr. 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þá sé enn hægt að sýna fram á lögvarða hagsmuni félagsmanna þar sem gagnaöflun hafi ekki verið lýst lokið.

Til frekari stuðnings við kröfu sína í þessum þætti málsins vísi aðalstefnendur loks til danskrar réttarframkvæmdar.

IV

Með lögum nr. 97/2004 var stefnt að því að stuðla að náttúruvernd á Mývatns- og Laxársvæðinu í samræmi við meginregluna um sjálfbæra þróun og tryggja að vistfræðilegu þoli svæðisins yrði ekki stefnt í hættu af mannavöldum, sbr. 1. gr. laganna. Í 2. gr. laganna er landfræðilegt gildissvið þeirra afmarkað.

Í 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 97/2004 segir að Umhverfisstofnun skuli þegar hefjast handa við undirbúning að friðlýsingu landsvæða sem ekki falli undir ákvæði 1. mgr. 2. gr. laganna en eigi að síður sé mikilvægt að vernda sakir mikilvægis þeirra fyrir lífríki Laxár og Mývatns eða vegna merkra jarðmyndana og landslagsgerða.

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/2004 segir um bráðabirgðaákvæði II með lögunum að ljóst sé að margar mikilvægar náttúruminjar sem líta megi á sem órjúfanlegan hluta Mývatnssvæðisins falli utan þess svæðis sem tilgreint sé í 1. mgr. 2. gr. laganna. Mikilvægt sé að friða margar þessara náttúruminja.

Í 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 97/2004 segir að umhverfisráðherra skuli við gildistöku laganna tilkynna landeigendum, viðkomandi sveitarstjórnum og öðrum hagsmunaaðilum um það hvaða landsvæði áformað sé að friðlýsa samkvæmt framangreindu.

Loks segir í 3. mgr. bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 97/2004 að um friðlýsingu þessara svæða skuli að öðru leyti fara eftir ákvæðum laga nr. 44/1999 um náttúruvernd. Skuli friðlýsingu samkvæmt ákvæðinu vera lokið fyrir 1. janúar 2008.

Með kröfum sínum í efnisþætti málsins fara aðalstefnendur fram á að aðalstefnda verði ýmist gert að ljúka friðlýsingu tiltekinna landsvæða eða að viðurkennt verði að aðalstefnda sé skylt að ljúka þeirri friðlýsingu innan tiltekins tíma, einkum með vísan til bráðabirgðaákvæðis II í lögum nr. 97/2004.

Eitt meginskilyrðið fyrir því að dómstólar leysi úr sakarefni er að það skipti máli fyrir stöðu stefnanda að lögum að fá dóm um það. Í stefnu segir að aðalstefnendur séu umhverfisverndarsamstök, sbr. 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, sem hafi látið sig náttúruvernd í Mývatnssveit varða, meðal annars með virkri þátttöku í umræðu um náttúruvernd í sveitarfélaginu. Þá segir að aðalstefnandinn Landvernd hafi sent inn umsagnir á öllum stigum undirbúnings laga nr. 97/2004. Loks kemur fram í stefnu að aðalstefnendur telji sér heimilt að höfða mál þetta í eigin nafni vegna hagsmuna félagsmanna sinna. Hvorki var þó gerð grein fyrir þeim meintu hagsmunum félagsmanna í stefnu eða við munnlegan flutning um framkomnar frávísunarkröfur í málinu. Að öllu framangreindu virtu verður að draga þá ályktun að ekkert liggi fyrir um það að aðalstefnendur, sem eru félagasamtök, eða einstakir félagsmenn þeirra eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af því að fá dóm um kröfur sínar.

Aðalstefnendur hafa raunar byggt á því að jafnvel þótt lögvarðir hagsmunir í hefðbundnum skilningi verði ekki taldir fyrir hendi þá þurfi eigi að síður að líta til þess að dómstólar geti mótað nánar inntak hinnar óskráðu grundvallarreglu um lögvarða hagsmuni á þann veg að rýmkað yrði fyrir aðgengi aðalstefnenda að dómstólum með kröfur á borð við þær sem þeir hafa uppi í máli þessu. Telja þeir svonefndan Árósasamning, þ.e. samning efnahagsnefndar Evrópu um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sem gerður var í Árósum 25. júní 1998, renna frekari stoðum undir þessa málsástæðu.

Ekki er unnt að fallast á þetta með aðalstefnendum. Með 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála var umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtökum með minnst 30 félaga tryggð heimild til að kæra tilteknar ákvarðanir úrskurðarnefndarinnar án þess að þurfa að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Ljóst er að þessari lagabreytingu var aftur á móti ekki ætlað að hrófla við viðteknum skilningi á grundvallarreglu einkamálaréttarfars um áskilnað um lögvarða hagsmuni, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 2. ágúst 2017 í máli nr. 432/2017.

Að öllu framangreindu virtu ber að vísa máli þessu frá dómi.

Með vísan til 2. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verða aðalstefnendur úrskurðaðir sameiginlega til að greiða aðalstefnda 500.000 kr. og meðalgöngustefnendum, hverjum um sig, 100.000 kr. í málskostnað.

Af hálfu aðalstefnenda flutti málið M-kk-nf Ó-kk-nf lögmaður.

Af hálfu aðalstefnda flutti málið S-kvk-nf J-kvk-nf lögmaður.

Af hálfu meðalgöngustefnenda flutti málið J-kk-nf A. A-kk-nf lögmaður.

A-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp úrskurð þennan. Dómarinn tók við meðferð málsins 19. febrúar sl., en hafði fram til þess engin afskipti haft af meðferð þess.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð:

Máli þessu er vísað frá dómi.

Aðalstefnendur, Fjöregg og Landvernd, greiði sameiginlega aðalstefnda, íslenska ríkinu, 500.000 krónur í málskostnað og meðalgöngustefnendum, G-kvk-þgf M-kvk-þgf V-kvk-þgf, S-kk-þgf J-kk-þgf Þ-kk-þgf, S-kk-þgf B-kk-þgf, R3 ehf. og B-kvk-þgf J-kvk-þgf, hverjum um sig, 100.000 krónur í málskostnað.

A-kk-nf H-kk-nf