E-79/2015

I

Mál þetta, sem var dómtekið 10. september sl., er höfðað 5. janúar sl. af S-x-x S-x-x, sem er fæddur 12. júní 1975 og er úkraínskur ríkisborgari, gegn íslenska ríkinu og Útlendingastofnun, Skógarhlíð 6 í Reykjavík.

Dómkröfur stefnanda eru þær að ógiltur verði með dómi úrskurður innanríkisráðuneytisins, dags. 8. október 2014, í máli stefnanda og að dæmt verði að felld skuli úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. ágúst 2014, þar sem ákveðið var að umsókn stefnanda um hæli á Íslandi yrði ekki tekin til meðferðar hér á landi og að stefnandi skyldi endursendur ásamt beiðni hans til Noregs. Þá krefst stefnandi málskostnaðar eins og málið væri ekki gjafsóknarmál.

Stefndu krefjast sýknu af öllum kröfum stefnanda auk málskostnaðar. Til vara krefjast stefndu þess að málskostnaður verði látinn niður falla.

II

Málavextir eru þeir að stefnandi, sem er úkraínskur ríkisborgari, kom með flugi til Íslands 1. júlí 2014 frá Ósló í Noregi og óskaði eftir hæli hér á landi. Við leit að fingraförum hans í svonefndum Eurodac-gagnagrunni kom í ljós að þau voru skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Með erindi 8. júlí 2014 var óskað afstöðu norskra yfirvalda til þess hvort þau myndu taka við stefnanda með vísan til 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem svo er nefnd, sbr. reglugerð ráðsins (EB) nr. 604/2013 frá 26. júní 2013. Svar barst frá norskum yfirvöldum 16. júlí 2014 þar sem þau samþykktu að taka við stefnanda, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Í viðtali hjá Útlendingastofnun, 23. júlí 2014, var stefnanda gefið færi á að lýsa afstöðu sinni til þess að verða endursendur ásamt beiðni sinni til Noregs. Talsmaður stefnanda, K-kvk-nf E-kvk-nf H-kvk-nf hdl, var viðstödd viðtalið ásamt túlki. Í viðtalinu mótmælti stefnandi því að verða sendur aftur til Noregs þar sem athugun á hælisumsóknum Úkraínumanna í Noregi væri yfirborðskennd, en einungis hefðu liðið þrír dagar þar til mál hans var afgreitt. Stefnandi fékk því næst frest til að skila skriflegri greinargerð talsmanns um málið.

Greinargerð talsmannsins er dagsett 1. ágúst 2014. Þar kemur fram að stefnandi, sem er frá Donetsk í austurhluta Úkraínu, hafi neitað að gegna herþjónustu í landinu, en stefnandi sé friðarsinni og vilji ekki eiga neinn þátt í vopnuðum átökum sem þar eigi sér stað. Þá hafi aðskilnaðarsinnar í austurhluta Úkraínu einnig leitað liðsinnis stefnanda og haft í hótunum við hann. Þess er getið í greinargerðinni að vinnsla umsókna hælisumsækjenda frá Úkraínu í Noregi sé haldin formgalla, enda skoði norsk yfirvöld ekki umsóknir hvers og eins og taki ekki tillit til persónulegra aðstæðna þeirra. Þá er því haldið fram í greinargerðinni að ákvörðun um að endursenda stefnanda til Noregs þýði að hann verði á endanum sendur til Úkraínu sem stangist meðal annars á við 45. gr. útlendingalaga nr. 95/2002.

Útlendingastofnun tók þá ákvörðun 8. ágúst 2014 að umsókn stefnanda, þess efnis að honum yrði veitt hæli á Íslandi sem flóttamanni, yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi, heldur skyldi hann endursendur ásamt beiðni sinni til Noregs. Í rökstuðningi fyrir þessari ákvörðun var komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri efni til að beita undanþáguheimild 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Ekki yrði séð að stefnandi hefði sérstök tengsl við landið sem réttlættu beitingu þeirrar undanþágureglu. Þá gæfu upplýsingar sem liggi fyrir ekki annað til kynna en að yfirvöld í Noregi væru í stakk búin til að veita hælisleitendum viðeigandi málsmeðferð og móttöku. Ekkert í gögnum málsins gæfi tilefni til að álykta að umsókn stefnanda hefði hlotið ósanngjarna málsmeðferð í Noregi og væri það mat Útlendingastofnunar að hún væri í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Noregur og þjóðir Evrópusambandsins hefðu gengist undir að framfylgja við afgreiðslu hælisumsókna. Þá benti ekkert til þess að flutningur stefnanda til Noregs bryti í bága við 33. gr. flóttamannasamningsins, 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga.

Stefnandi kærði ákvörðun stefnda Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins með kæru, dags. 12. ágúst 2014. Norskum yfirvöldum var tilkynnt 13. sama mánaðar að stefnandi yrði ekki endursendur til Noregs meðan niðurstaða í máli hans lægi ekki fyrir. Ráðuneytið frestaði síðan réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar með bréfi 1. september 2014.

Með úrskurði innanríkisráðuneytisins 8. október 2014 var ákvörðun Útlendingastofnunar staðfest og kröfum stefnanda um að verða veitt réttarstaða flóttamanns eða dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f í lögum um útlendinga var vísað frá ráðuneytinu. Í úrskurðinum kemur fram að engin rök hnígi að því að flutningur stefnanda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar myndi leiða til þess að hann sætti meðferð er færi í bága við 3. gr. eða 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Var fallist á það með Útlendingastofnun að rétt hafi verið að synja um efnismeðferð á beiðni stefnanda um hæli hér á landi og ákveða að senda hann og umsókn hans til Noregs, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a í útlendingalögum.

Stefnandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa úrskurðarins á grundvelli 33. gr. útlendingalaga við birtingu hans fyrir stefnanda 7. nóvember 2014. Þeirri beiðni var hafnað 9. desember sama ár. Sú ákvörðun var birt fyrir stefnanda 11. desember 2014. Gögn málsins bera með sér að ætlunin hafi verið að flytja stefnanda úr landi viku síðar. Þegar kom að því fannst stefnandi ekki og er ekki vitað hvar hann er niður kominn.

III

1. Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi tekur fram að stríðsástand ríki í austur Úkraínu um þessar mundir. Þar takist stjórnarherinn á við aðskilnaðarsinna í félagi við rússnesk stjórnvöld. Aðskilnaðarsinnar og Rússar hafi náð valdi á Krímskaganum auk annarra svæða innan Donetsk og Luhansk þar sem aðskilnaðarsinnar hafi lýst yfir sjálfstæði frá Úkraínu. Almennt stríðs- og hættuástand ríki í austurhluta Úkraínu þar sem dauðsföll almennra borgara séu orðin daglegt brauð. Um þetta vísar stefnandi til nýjustu skýrslu OHCHR (e. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights), frá 17. ágúst 2014 um stöðu mannréttindamála í Úkraínu. Þar komi einnig fram að um 36 manns deyi daglega af völdum vopnaðra átaka á svæðinu.

Stefnandi vitnar einnig til skýrslu OHCHR þar sem fram komi að ástandið á Donetsk-svæðinu hafi farið ört versnandi síðan í júlí 2014. Vopnaðir hópar aðskilnaðarsinna skjóti á borgara sem ætli að flýja svæðið, ræni þá og hóti þeim. Þá haldi þeir áfram að drepa almenna borgara, nema þá á brott, pynta þá og viðhafa fleiri viðlík mannréttindabrot sem stríði gegn alþjóðlegum lögum. Einnig hafi mannréttindabrot af hálfu stjórnarhersins verið tilkynnt í þó nokkrum mæli. Í framangreindri skýrslu segi einnig að ástandið í Úkraínu sé ekki bundið við austurhluta landsins. Aðrir hlutar Úkraínu hafi einnig orðið fyrir barðinu á átökunum og nefnir stefnandi dæmi um það í stefnu sinni.

Stefnandi tekur fram að samkomulag um vopnahlé, sem hafi verið undirritað 5. september 2014, hafi verið virt að vettugi af báðum deiluaðilum. Þá hafi þeir verið gagnrýndir fyrir ítrekaðar sprengjuárásir á svæði þar sem mikið sé um almenna borgara. Um eitt þúsund manns hafi látið lífið í átökunum frá 5. september til 24. nóvember 2014.

Stefnandi getur þess í stefnu að samkvæmt nýjustu tölum séu nú um stundir um 514.000 manns utan heimilis síns í Úkraínu þar sem þeir hafi þurft að flýja vopnuð átök. Telur stefnandi að líklega sé raunverulegur fjöldi þeirra sem þurft hefur að flýja heimili sín mun meiri. Talið sé að um helmingur íbúa Donetsk-svæðisins hafi yfirgefið það. Vopnaðir hópar aðskilnaðarsinna meini þeim sem eftir eru að yfirgefa svæðið og hafi í hótunum við þá. Þessi hópur búi við mjög frumstæð skilyrði þar sem stór hluti átakasvæðisins hafi orðið illa úti.

Af hálfu stefnanda er því haldið fram að aðstæður þeirra sem flúið hafa heimili sín séu almennt slæmar og tækifæri þeirra til að lifa sómasamlegu lífi fari þverrandi. Stærstu borgir Úkraínu, þar sem eru flest atvinnutækifæri, hafi gefið út yfirlýsingar um að þær geti ekki tekið við fleira fólki. Þá hafi neyðarskýli fyllst og félagasamtök, sem hafi séð þessum aðilum fyrir neyðaraðstoð, hafi dregið úr aðstoð vegna fjárskorts. Einnig hafi borið á því að karlmenn, sem flúið hafi heimili sín og hafist nú við í vesturhluta Úkraínu, mæti mótlæti og séu sakaðir um að vera að koma sér undan herþjónustu. Þeir séu ekki ráðnir í vinnu og eigi erfitt með að draga fram lífið. Þá búi fjöldi fólks sem flúið hafi heimili sín í tjöldum, yfirgefnum sumarbúðum og í bílum, þar sem ekki sé annað skjól að hafa. Haldi átökin áfram af sama ákafa og undanfarið sé ómögulegt að úkraínsk stjórnvöld nái að byggja upp viðunandi kerfi eða þjónustu fyrir þá sem hafi orðið illa úti vegna átakanna þar í landi.

Stefnandi kveðst vera á flótta undan báðum deiluaðilum í Úkraínu þar sem hann vilji ekki taka þátt í vopnuðum átökum. Í flóttamannarétti sé það almennt viðurkennt sem grundvöllur umsóknar um stöðu flóttamanns að einstaklingur hafi neitað herþjónustu geti viðkomandi sýnt fram á að sú herþjónusta krefðist þess að hann tæki þátt í hernaðaraðgerðum sem brytu í bága við sannfæringu hans í stjórn-, trú- eða siðferðismálum, eða af gildum samviskuástæðum.

Stefnandi kveðst vera friðarsinni sem af gildum samviskuástæðum vilji ekki taka þátt í vopnuðum hernaðaraðgerðum sem feli í sér ofbeldi. Í Úkraínu sé eingöngu hægt að neita að gegna herskyldu vegna eigin sannfæringar ef það er gert af trúarlegum ástæðum. Því er ekki að heilsa hjá stefnanda. Honum hafi því ekki verið boðið að sinna öðrum borgaralegum skyldum í stað þess að taka þátt í vopnuðum átökum. Honum hafi því verið neitað um rétt sinn til þess að neita að sinna herþjónustu, sbr. tilmæli þings Evrópuráðsins nr. 816 frá 7. október 1988 um réttinn til að neita herþjónustu. Því hafi hann ekki séð sér annað fært en að flýja land til að komast hjá því að þurfa að taka þátt í vopnuðum átökum. Þá áréttar stefnandi að aðskilnaðarsinnar hafi einnig reynt að fá hann til liðs við sig til þess að taka þátt í átökunum. Hafi hann einnig lagt á flótta af ótta við þá.

Stefnandi kveðst hafa sótt um hæli í Noregi. Þar séu umsóknir hælisleitenda flokkaðar í fjóra flokka. Í fyrsta flokkinn falli mál sem afgreidd séu á 48 klukkustundum. Umsækjendur sem falli í þennan flokk komi frá löndum sem norsk yfirvöld hafi talið örugg (þ.e. metið svo að umsækjendur geti fengið aðstoð frá yfirvöldum í sínu heimalandi). Í annan flokk falli umsóknir sem afgreiddar séu á innan við þremur vikum. Í þann flokk falli umsækjendur frá t.d. Rússlandi, Indlandi og Georgíu. Í þriðja flokkinn falli umsóknir sem heyri undir Dyflinnarreglugerðina. Í fjórða flokkinn falli loks allar aðrar umsóknir sem fái efnislega umfjöllun hjá norskum yfirvöldum.

Stefnandi kveður norsk yfirvöld flokka umsóknir frá Úkraínu í fyrsta flokkinn. Þau telji því að hælisleitendur frá Úkraínu geti leitað verndar yfirvalda í heimalandi. Því fái umsóknir þeirra flýtimeðferð og séu afgreiddar á innan við 48 klukkustundum. Umsókn stefnanda í Noregi hafi verið afgreidd í samræmi við það á innan við þremur sólarhringum. Stefnandi kveður nær alla umsækjendur frá Úkraínu fá synjun, eins og tölfræðilegar upplýsingar sýni. Þannig liggi fyrir að í nóvember 2014 hafi 115 einstaklingar frá Úkraínu sótt um hæli í Noregi. Enginn hafi hlotið stöðu flóttamanns, engum hafi verið veitt viðbótarvernd, en einum hafi verið veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Hins vegar hafi umsóknum 74 verið synjað og 28 verið endursendir til annars aðildarríkis að Dyflinnarsamstarfinu.

Stefnandi telur í ljósi ástandsins í Úkraínu að landið sé ekki öruggt. Þar ríki þvert á móti stríðsástand. Fólk sem hafi flúið heimili sín eigi margt enga möguleika á því að flytja sig um set innan Úkraínu (e. internal flight or relocation alternative) þar sem yfirflæði sé þar alls staðar þar sem ekki ríki beinlínis vopnuð átök. Þá sé ljóst að úkraínsk yfirvöld ráði ekki við ástandið og þar af leiðandi sé löggæsla og aðstoð við þá sem þurfi á vernd að halda af skornum skammti. Þá ríki vatnsskortur og rafmagnsleysi á átakasvæðum.

Stefnandi bendir á að í tilmælum UNHCR frá 1. júlí 2014, um það hvernig skuli meta umsóknir um hæli frá umsækjendum sem komi frá Úkraínu, segi að fjölmörg Evrópulönd hafi flokkað Úkraínu sem öruggt upprunaríki (e. safe country of origin). Þetta þýði að oft séu umsóknir frá umsækjendum þaðan afgreiddar með flýtimeðferð og umsækjendur fái almennt ekki að bíða í umsóknarríkinu meðan mál þeirra sé til meðferðar hjá æðra stjórnvaldi. Þá hafi þessi flokkun umsókna frá Úkraínu oft þau áhrif að vistunarúrræði fyrir þennan hóp séu ekki eins góð og fyrir aðra sem taki lengri tíma að afgreiða. Einnig segir í framangreindum tilmælum að UNHCR mæli með því að ríki fjarlægi Úkraínu af listum yfir örugg upprunaríki þar sem slík flokkun sé ekki við hæfi miðað við núverandi aðstæður. Samtökin Human Rights Watch hafa einnig gagnrýnt Noreg, Frakkland og Bretland fyrir að setja Úkraínu á framangreindan lista þar sem ljóst sé að átökin í Úkraínu séu komin á það stig að landið geti með engu móti talist öruggt og að ástæða sé til þess að skoða hverja umsókn fyrir sig gaumgæfilega.

Stefnandi getur þess einnig að í framangreindum tilmælum UNHCR sé mælst til þess að við mat á því hvort umsækjandi frá Úkraínu eigi möguleika á því að flytja sig um set innan landsins verði það að vera raunhæft og taka mið af persónulegum aðstæðum umsækjanda. Þá þurfi að skoða í hverju tilviki hvort mögulegt sé fyrir viðkomandi að lifa nokkuð eðlilegu lífi án verulegra erfiðleika á nýja staðnum. Þá verði einnig að taka mið af því hvort umsækjandi geti átt möguleika á stuðningi frá ættingjum og vinum sem búi á nýja staðnum, þ.e. komi ekki frá austur Úkraínu eða Krímskaganum. Sérstaklega sé tekið fram að einstaklingar, sem komi frá austurhluta Úkraínu, geti líklega ekki reitt sig á slíkt stuðningsnet. Þá þurfi einnig að taka sérstaklega mið af því hvernig fólki, sem þurft hafi að flýja heimili sín vegna átakanna í Úkraínu, reiði af í öðrum hlutum landsins og almenn lífsskilyrði þessa hóps.

Til samanburðar við málsmeðferð norskra stjórnvalda telur stefnandi við hæfi að geta þess að langflestir sem hafi flúið Úkraínu hafi sótt um hæli í Rússlandi sem hafi tekið við miklum fjölda flóttamanna þaðan. Telur stefnandi afar vafasamt að svona mikill munur sé á hlutfalli samþykktra umsókna Úkraínumanna milli þessara tveggja ríkja og heldur því fram að það gefi til kynna að norsk yfirvöld, sem standi ekki eins nálægt átökunum og rússnesk stjórnvöld, geri sér ekki grein fyrir alvarleika ástandsins í Úkraínu.

Með tilliti til þess hversu hratt umsóknir um hæli frá úkraínskum ríkisborgurum eru afgreiddar í Noregi dregur stefnandi í efa að hver umsókn sé metin út frá ofangreindum sjónarmiðum. Norsk yfirvöld virðist ekki skynja, eða í versta falli ekki viðurkenna, alvarleika ástandsins vegna stríðsátakanna í Úkraínu. Heldur stefnandi því fram að verði hann endursendur til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar séu yfirgnæfandi líkur á því að hann verði endursendur til Úkraínu þar sem líf hans og frelsi sé í hættu.

Stefnandi fullyrðir að þar sem Noregur skoði umsóknir hvers og eins ekki nægilega vel, og taki ekki tillit til persónulegra aðstæðna þeirra, sé formgalli á hælismeðferðinni þar í landi. Ísland geti ekki, sbr. forúrskurði Evrópudómstólsins í málum nr. C-411/10 og C-493/10 er vörðuðu endursendingar til Grikklands, verið óafvitandi um kerfisbundna vankanta við meðferð hælisumsókna í Noregi. Því beri að ógilda úrskurð innanríkisráðuneytisins frá 8. október 2014 og fella úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. ágúst 2014. Einnig beri að fela Útlendingastofnun að taka mál stefnanda til efnismeðferðar.

Af hálfu stefnanda er því einnig haldið fram að annmarkar hafi verið á málsmeðferðinni á Íslandi. Hann bendir á að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi stjórnvald að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Í ákvörðun Útlendingastofnunar sé ekkert sem bendi til þess að rannsakað hafi verið hvort og hvers vegna Noregur flokkaði Úkraínu á lista yfir örugg lönd eða hvernig hælisumsóknir frá ríkisborgurum Úkraínu væru meðhöndlaðar í Noregi, sbr. umfjöllun hér að framan. Þar hafi einungis verið að finna staðlaðan texta um málsmeðferð norskra stjórnvalda í hælismálum og ábendingu um að stefnandi geti leitað til Mannréttindadómstóls Evrópu fái hann rétti sínum ekki framgengt í Noregi. Það sama megi segja um úrskurð innanríkisráðuneytisins. Telur stefnandi að þetta leiði til þess að málið hafi ekki verið nægilega upplýst áður en stjórnvöld tóku ákvörðun í því.

Að mati stefnanda sé ekki hægt að leggja á hann að sanna kerfislega ágalla hæliskerfisins í Noregi enda byggi hann á því að með endursendingu til Noregs taki íslensk stjórnvöld ábyrgð á því að stefnandi verði sendur aftur til Úkraínu.

Stefnandi tekur einnig fram að samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun er tekin í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans eða rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Sams konar regla er í 24. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga. Miði ákvæðin að því að tryggja að aðila máls gefist kostur á því að andmæla upplýsingum eða sjónarmiðum sem séu honum í óhag, leiðrétta misskilning eða koma sjónarmiðum sínum á framfæri að öðru leyti. Andmælareglan sé í beinu samhengi við rannsóknarreglu 10. gr. laganna. Útlendingastofnun hafi því borið að rannsaka þau atriði til hlítar sem nefnd séu hér að framan og gefa stefnanda tækifæri til að andmæla því sem fram hafi komið við rannsóknina fælu þær upplýsingar í sér ný sjónarmið eða nýjar upplýsingar. Þetta kveður stefnandi að stefndu hafi ekki gert og því hafi þau brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 24. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga við meðferð málsins.

Stefnandi kveður framangreindar reglur eiga að tryggja að stjórnvald taki rétta efnislega ákvörðun um réttindi og skyldur aðila máls. Láti stjórnvald undir höfuð leggjast að fylgja þeim varði það ógildingu ákvörðunarinnar samkvæmt ógildingarsjónarmiðum stjórnsýsluréttar, nema að stjórnvaldi takist að sanna að ákvörðunin hefði orðið sú sama þrátt fyrir að formreglur hefðu verið virtar. Slík sönnun sé ekki tæk í þessu máli og því beri að ógilda ákvörðunina.

Af hálfu stefnanda er því einnig haldið fram að endursending hans til Noregs brjóti í bága við 45. gr. útlendingalaga um bann við endursendingu (e. non-refoulment). Samkvæmt ákvæðinu sé óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem leitt geti til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki áframsendur til slíks svæðis. Þá segir þar einnig að samsvarandi verndar skuli útlendingur njóta sem, vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu, sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Stefnandi telur að verði hann endursendur til Noregs sé ljóst að hann verði sendur þaðan til Úkraínu. Honum hafi þegar verið synjað um hæli í Noregi og bíði niðurstöðu æðra stjórnvalds. Réttaráhrifum kærðra ákvarðana í „48 tíma hælismálum“ sé almennt ekki frestað hjá norskum yfirvöldum. Við endursendingu til Úkraínu liggi fyrir að stefnandi sé í lífshættu. Í fyrsta lagi sé mikil hætta á því að hann muni verða neyddur til þess að taka þátt í vopnuðum átökum með stjórnarhernum, gegn eigin sannfæringu og gildum. Í öðru lagi hafi aðskilnaðarsinnar óskað eftir liðveislu hans. Telur stefnandi öruggt að líf hans sé í bráðri hættu snúi hann aftur til Úkraínu sökum þess að hann hafi neitað þeim um slíka liðveislu. Í þriðja lagi ríki stríðsástand í Úkraínu þar sem fjöldi almennra borgara láti lífið á degi hverjum. Því sé stefnanda almennt ekki óhætt að snúa þangað aftur. Í fjórða og síðasta lagi komi stefnandi frá austurhluta Úkraínu og þyrfti því að hafast við annars staðar í Úkraínu en á heimili sínu. Yrði hann því í hópi þeirra 514.000 einstaklinga sem hafi þurft að flýja heimili sín og leita skjóls í öðrum hlutum landsins, í borgum, neyðarskýlum, bílum, tjöldum eða á öðrum stöðum, og treysta á neyðaraðstoð ríkisins eða félagasamtaka, sem sé af skornum skammti.

Samkvæmt framangreindu telur stefnandi sig vera í lífshættu verði hann endursendur til Noregs og þaðan til Úkraínu. Þá séu yfirgnæfandi líkur á því að hann verði einnig fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð, þar sem honum verði gert að búa við óviðunandi aðstæður við endurkomu. Endursending frá Íslandi til Noregs, þaðan sem ljóst sé að stefnandi verði sendur til Úkraínu, brjóti því gegn 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sbr. einnig meginreglu þjóðaréttar um að óheimilt sé að senda fólk þangað sem líf þess og frelsi er í hættu (e. principle of non-refoulement) sem m.a. komi fram í 33. gr. samnings um réttarstöðu flóttamanna frá 1951 og áðurnefndri 45. gr. útlendingalaga.

Stefnandi kveður íslensk stjórnvöld bera ábyrgð á því að tryggja öryggi hans og að hann verði ekki sendur aftur til svæðis þar sem líf hans og frelsi er í hættu. Þau geti ekki skorast undan þeirri ábyrgð með því að leggja hana á stjórnvöld annars ríkis, Noregs. Samkvæmt skýru orðalagi 1. mgr. 45. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, þurfi að vera tryggt að norsk yfirvöld sendi stefnanda ekki til Úkraínu áður en íslenskum yfirvöldum er heimilt að taka ákvörðun um að endursenda stefnanda til Noregs. Engin slík trygging liggi fyrir í þessu máli og því telur stefnandi að ákvörðun Útlendingastofnunar sé ólögmæt og röng.

Stefnandi telur að jafnvel þótt íslensk stjórnvöld telji sér ekki skylt að fjalla um sjálfa hælisumsókn stefnanda þá sé þeim skylt að fjalla um áhrif endursendingar hans til Úkraínu enda gildi vernd 1. mgr. 45. gr. um hvers konar ákvarðanir samkvæmt útlendingalögunum, sbr. 4. mgr. 45. gr. Hér sé því um skyldubundið sjónarmið að ræða sem stjórnvöld virðist ekki hafa litið til við ákvörðunartökuna. Íslensk stjórnvöld geti ekki skýlt sér á bak við það að norsk yfirvöld beri ábyrgð á því að fjalla efnislega um hælisumsóknina, heldur beri þau raunverulega ábyrgð þegar norsk yfirvöld vísa honum til Úkraínu, sbr. dóm mannréttindadómstóls Evrópu í máli K.R.S. gegn Bretlandi (32733/09). Það sé því á ábyrgð íslenskra stjórnvalda að hann verði ekki sendur til Úkraínu þar sem líf hans og frelsi sé í hættu.

Stefnandi vekur einnig athygli á því að stjórnvöld hafi ekki haft samstarf við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna í málinu, svo sem skylt sé samkvæmt 50. gr. útlendingalaga. Stefnandi telur að hér sé um verulegan ógildingarannmarka að ræða.

Stefnandi kveðst stefna Útlendingastofnun til varnar í máli þessu, enda hafi stofnunin tekið þær ákvarðanir sem deilt sé um í málinu. Stofnunin sé því aðildarhæf í merkingu 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991, enda hafi hún vald til þess að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Útlendingastofnun hafi lögvarða hagsmuni af því að taka til varna í málinu þar sem ákvarðanir hennar séu vefengdar fyrir dómstólum í merkingu 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Þeir hagsmunir snúist meðal annars að því að fá tækifæri til að verja sig og koma að gagnlegum upplýsingum í málinu. Markmið stefnanda sé að fá ákvörðun Útlendingastofnunar hnekkt og því sé nauðsynlegt að stefna Útlendingastofnun.

Aðild ráðherra sem æðra stjórnvalds sé reist á því að hann eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins enda hafi ákvörðun hans réttaráhrif á þær stjórnvaldsákvarðanir sem hér um ræði. Ráðherra hafi nær takmarkalausa heimild til endurskoðunar stjórnvaldsákvörðunar Útlendingastofnunar og geti borið fyrir sig nýjar málsástæður. Ráðherra sé æðra sett stjórnvald gagnvart Útlendingastofnun og hafi sömu stjórnunarheimildir gagnvart lægra settu stjórnvaldi og innan ráðuneytisins. Því sé rík ástæða til að telja að hann hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn dómsmáls sem snúist um ákvörðun hans á kærustigi.

Stefnandi kveður kröfu sína um málflutningsþóknun vera reista á ákvæðum í XXI. kafla laga nr. 91/1991. Krafan um virðisaukaskatt á málflutningsþóknun sé reist á lögum nr. 50/1988, þar sem lögmönnum sé gert að innheimta virðisaukaskatt af þjónustu sinni. Stefnandi sé ekki virðisaukaskattskyldur og því beri honum nauðsyn til að fá dóm fyrir skatti þessum. Um lagarök að öðru leyti vísar stefnandi til framangreindra lagareglna og alþjóðlegra samninga sem Ísland á aðild að sem og tilmæla þings Evrópuráðsins frá 7. október 1988.

2. Málsástæður og lagarök stefndu

Stefndu mótmæla málatilbúnaði stefnanda og þeim kröfum sem á honum eru reistar. Telja þau ágreining málsins snúast um það hvort stefndu hafi borið að fjalla efnislega um beiðni stefnanda um hæli hér á landi. Stefndu byggja á því að samkvæmt Dyflinnarsamstarfinu hafi stefndu einungis borið að leysa úr því hvar taka skyldi beiðni stefnanda efnislega fyrir. Málsmeðferð í Dyflinnarmálum sé einfaldari en í hælismálum sem tekin séu til efnismeðferðar. Stefndu hafi hagað úrlausn málsins í samræmi við lög og hafi þeim verið rétt að vísa beiðni stefnanda um hæli til Noregs vegna ábyrgðar þarlendra yfirvalda á umfjöllun um hælisbeiðni hans. Úrlausnarefni málsins hafi því verið afmarkað við það í hvaða ríki beiðni stefnanda um hæli skyldi tekin til efnislegrar meðferðar.

Niðurstaða stefndu um að fjalla ekki efnislega um hælisumsókn stefnanda hafi byggst á Dyflinnarsamstarfinu, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga nr. 96/2002. Stefndu byggja á því að um úrlausnarefni þetta gildi aðallega ákvæði laga nr. 96/2002 ásamt síðari breytingum og reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga sem sett hafi verið á grundvelli laga nr. 96/2002. Túlka beri ákvæði fyrrgreindra laga og reglugerðar til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, einkum samning Íslands, Noregs og ráðs Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001 um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi, í Noregi eða í aðildarríki Evrópusambandsins. Samningurinn frá 19. janúar 2001 feli jafnframt í sér þá skuldbindingu að eftirfarandi reglugerðum Evrópusambandsins sé framfylgt af hálfu Íslands, það er að ákvæði laga nr. 96/2002 séu túlkuð til samræmis við ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá beri að fylgja málsmeðferðarreglum reglugerðar ráðsins (EB) nr. 1560/2003 frá 2. september 2003, sem hafi að geyma ítarlegar reglur um meðferð mála á grundvelli fyrrnefndu reglugerðarinnar. Jafnframt beri að líta til ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Stefndu leggja áherslu á að Dyflinnarsamstarfinu sé ætlað að leysa tvö vandamál. Annars vegar að koma í veg fyrir að hælisleitandi sé sendur á milli ríkja án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar hans um hæli. Hins vegar að koma í veg fyrir að sami einstaklingur geti farið á milli ríkja og fengið umfjöllun um umsókn sína um hæli í mörgum ríkjum (e. asylum shopping). Stefndu telja að við úrlausn þess hvort taka beri beiðni stefnanda til efnislegrar meðferðar hér á landi verði að líta til þess að meginreglan sé almennt sú að aðildarríki skuli beita reglugerðinni eins og unnt er enda hafa ríkin með aðild sinni að samstarfinu tekist á hendur skuldbindingar þess efnis.

Stefndu benda á að Dyflinnarreglugerðin hafi að geyma reglur um það hvaða ríki beri ábyrgð á hælisumsókn en ekki hvernig meta eigi hælisumsókn efnislega. Byggt sé á hugmyndinni um öruggt þriðja ríki, það er að aðildarríki geti sent hælisleitendur til þriðja ríkis án þess að kanna umsóknir efnislega þar sem þau geti treyst því að þar fái þeir réttláta málsmeðferð og að mannréttindi þeirra verði virt. Samstarfið sé háð þeirri forsendu að aðildarríkin teljist öll vera örugg þriðju ríki og að þangað sé heimilt að senda hælisleitendur. Hælisleitendur verði að eiga möguleika á því að óska eftir hæli í öruggu þriðja ríki og teljist þeir flóttamenn samkvæmt alþjóðlegum skilgreiningum verði þeir einnig að hafa möguleika á að fá vernd í samræmi við flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna.

Á það er bent af hálfu stefndu að í Dyflinnarsamstarfinu sé gert ráð fyrir því að aðeins eitt ríki beri ábyrgð á meðferð á beiðni um hæli. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar komi fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Skipti þar mestu hvaða tengsl hælisleitandi hafi við aðildarríkin. Ef ekkert aðildarríki telst bera ábyrgð á hælisumsókn á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar beri það ríki þar sem hælisleitandi sótti fyrst um hæli ábyrgð. Komi fram beiðni um hæli í ríki sem ekki beri ábyrgð á meðferð málsins geti það óskað eftir því að umsækjandi verði fluttur til ríkis þar sem taka beri málið til meðferðar. Skylt sé að verða við slíkum tilmælum ef beiðni þar að lútandi berst innan sex mánaða frá því að beiðni um hæli var móttekin, sbr. 10. og 11. gr. samningsins.

Stefndu taka fram að í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga nr. 96/2002 komi fram að stjórnvöld geti synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarsamningsins, um að taka við umsækjanda um hæli. Fram komi í 2. mgr. 46. gr. a í lögunum að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis á þessum grundvelli hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Þá sé íslenskum stjórnvöldum heimilt að taka umsókn um hæli til meðferðar jafnvel þó að þau beri ekki ábyrgð á henni á grundvelli svokallaðrar fullveldisreglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Af hálfu stefnanda sé á því byggt að þessi undantekningarregla eigi við í máli þessu en því mótmæla stefndu.

Stefndu mótmæla málsástæðu stefnanda er lýtur að því að formgalli sé á meðferð norskra yfirvalda á hælisumsóknum Úkraínumanna. Engum gögnum sé til að dreifa sem gefi ástæðu til að ætla að kerfisbrestur hafi orðið í norsku hæliskerfi. Enn fremur byggja stefndu á því að ekki sé til að dreifa gögnum sem gefi ástæðu til að líta svo á að aðbúnaði hælisleitenda í Noregi sé ábótavant þannig að fari í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Stefndu vísa til þeirrar staðreyndar að stefnanda hafi verið veittur aðgangur að efnismeðferð í Noregi og úrræði á vegum útlendingayfirvalda. Stefnanda hafi einnig gefist kostur á að kæra synjun um hæli til kærunefndar útlendingamála sem hafi haft mál stefnanda til efnismeðferðar þegar stefnandi hafi hlaupist á brott frá Noregi.

Stefndu mótmæla sérstaklega málatilbúnaði í stefnu um afleiðingar flýtimeðferðar í Noregi og að norsk stjórnvöld geri sér ekki grein fyrir alvarleika aðstæðna í Úkraínu. Einnig mótmæla þau sérstaklega að flýtimeðferð stjórnvalda í Noregi leiði til þess að hælisumsóknir séu ekki metnar með hliðsjón af tilmælum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna eða að þær leiði til þess brotið sé gegn mannréttindum hælisleitenda. Einnig mótmæla stefndu því harðlega að norsk stjórnvöld skoði ekki nægilega vel hælisumsóknir úkraínskra hælisleitenda, skelli skollaeyrum við tilmælum Flóttamannastofnunar eða taki ekki tillit til persónulegra aðstæðna hvers hælisleitanda. Stefndu benda á að flýtimeðferð hælisumsókna sé einungis viðhöfð í málum þar sem hælisumsókn sé metin augljóslega tilhæfulaus. Reglur um flýtimeðferð hælisumsókna geri einnig sérstaklega ráð fyrir því að stjórnvald skuli taka mál úr farvegi flýtimeðferðar og ráðstafa máli í venjulega málsmeðferð komi fram upplýsingar undir rekstri máls sem gefi ástæðu til þess. Hælisleitandi sem sæti efnismeðferð á grundvelli flýtimeðferðarreglna eigi þess kost að kæra ákvörðun til kærunefndar útlendingamála og óska eftir frestun réttaráhrifa meðan kærunefnd fjallar um mál hans. Niðurstöðu kærunefndar sé unnt að bera undir dómstóla í Noregi. Stefnanda hafi þannig verið tryggð raunhæf úrræði undir meðferð málsins.

Stefndu telja að umfjöllun í stefnu um að norsk stjórnvöld skelli skollaeyrum við aðstæðum í Úkraínu sé tilhæfulaus. Úkraína hafi verið tekin af lista norskra stjórnvalda yfir hælisleitendur frá upprunaríkjum sem sæti flýtimeðferð 9. október 2014. Stefndu leggja því áherslu á að engar líkur séu á því að stefnanda verði vísað brott til Úkraínu við komuna til Noregs í bága við „non-refoulement“ regluna, það er regluna um bann við endursendingu þangað sem líf og frelsi fólks kann að vera í hættu.

Stefndu mótmæla því að þau hafi ekki uppfyllt rannsóknar- og andmælareglu í máli stefnanda. Stefndu ítreka að Dyflinnarsamstarfið byggi á hugmyndinni um öruggt þriðja ríki sem gangi út á að aðildarríki geti sent hælisleitendur til þriðja ríkis án þess að kanna umsóknir efnislega enda geti þau treyst því að þar fái þeir réttláta málsmeðferð og að grundvallarmannréttindi þeirra verði virt. Öll aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar eru aðilar að mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna. Í ljósi þessa hafi ekki verið fjallað um og tekin afstaða til þess hvort aðstæður stefnanda væru með þeim hætti að hann teldist flóttamaður í merkingu a-liðar 1. mgr. flóttamannasamningsins, sbr. 44. gr. og 44. gr. a laga nr. 96/2002 sem fyrr greini. Stefndu telja það úrlausnarefni vera á ábyrgð norskra yfirvalda. Mótmæla stefndu því að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að kanna ekki aðstæður í Úkraínu.

Stefndu leggja áherslu á að úrlausnarefnið hafi verið hvort senda bæri stefnanda ásamt hælisumsókn sinni til Noregs eða taka umsóknina til efnislegrar meðferðar hér á landi. Við úrlausn málsins hafi þess vegna verið skoðað sérstaklega hvort stefnandi hefði fullnægjandi málsmeðferðarúrræði við komuna til Noregs, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 96/2002, sbr. 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Stefndu mótmæla því að með því fyrirkomulagi hafi það verið lagt í hendur stefnanda að sanna kerfisbundna ágalla á hæliskerfi Noregs.

Að sögn stefndu hafi rannsókn málsins verið hagað þannig að unnt væri að varpa upp hlutlægri mynd af aðstæðum í endurviðtökuríki. Þá hafi stefnanda á báðum stjórnsýslustigum gefist kostur á því að taka þátt í að upplýsa málið og koma að sjónarmiðum sínum í samræmi við andmælarétt hans. Stefnandi hafi lagt fram hælisbeiðni og svarað við það tækifæri mikilvægum spurningum. Stefnandi hafi fengið hælisviðtal hjá stefndu Útlendingastofnun og lagt fram greinargerð. Stefnandi hafi einnig notið aðstoðar talsmanns þegar mál hans hafi verið til meðferðar og hafi hann komið greinargerð ásamt fylgigögnum á framfæri við stefnda innanríkisráðuneytið. Hafi kæran og greinargerðin verið kannaðar gaumgæfilega við úrlausn málsins og málatilbúnaður stefnanda rakinn í úrskurði stefnda innanríkisráðuneytisins. Þá hafi stefndu aflað gagna um stöðu hælisleitenda í Noregi og málsmeðferðina þar.

Stefndu leggja enn fremur áherslu á að í 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002 sé stjórnvöldum einungis gert að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og leita þar upplýsinga þegar það á við. Þar sé því ekki lögð fortakslaus skylda á stjórnvöld um að eiga samvinnu við stofnunina. Stefndu telja stjórnvöld því hafa svigrúm til að meta hvort beita eigi þessari heimild við öflun upplýsinga í hælismálum. Í málinu hafi ekki verið fjallað efnislega um hælisbeiðni stefnanda heldur hvort lögmætt væri að senda stefnanda til ríkis sem beri ábyrgð á málsmeðferð og efnislegri afgreiðslu málsins. Í máli þessu hafi heldur ekki verið talið eiga við að leita eftir formlegri samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna þar sem stefndu hafi talið fyrirliggjandi gögn fullnægjandi og málið því fullrannsakað. Því hafi hvorki verið um brot á 10. gr. stjórnsýslulaga né á 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002 að ræða. Þá hafi heldur ekki verið um brot gegn 13. gr. stjórnsýslulaga eða á 24. gr. laga nr. 96/2002 að ræða við meðferð málsins.

Stefndu mótmæla fullyrðingum í stefnu um að með endursendingu til Noregs muni íslensk stjórnvöld brjóta gegn 45. gr. laga nr. 96/2002 um „non-refoulement“, samanber 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þegar legið hafi fyrir að norsk yfirvöld bæru ábyrgð á hælisumsókn stefnanda samkvæmt d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga nr. 96/2002 hafi stefndu borið að skoða hvort beita ætti undanþáguákvæði 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Mannréttindadómstóll Evrópu hafi sett fram viðmið um hvaða atriði koma til skoðunar við mat á því hvort undanþágan eigi við. Hefur ákvæðið verið túlkað með þeim hætti að óheimilt sé að endursenda hælisleitanda þangað sem hann eigi á hættu að lenda í aðstæðum sem fari í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Skoða þurfi hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis sem endursenda eigi til að það brjóti í bága við 13. gr. sáttmálans um réttinn til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns. Í þessu felst að ríki þurfi að kanna hvort grundvallarmannréttindi hælisleitenda séu virt í því ríki sem senda eigi hælisleitanda til. Stefndu beri samkvæmt þessu að meta tvennt, annars vegar hvort kerfisbundinn ágalli sé á málsmeðferð í því ríki sem endursenda eigi hælisleitanda til og hins vegar hvort raunhæf úrræði séu til staðar fyrir viðkomandi til að leita réttar síns.

Stefndu benda á að samkvæmt 45. gr. laga nr. 96/2002 sé það skylda íslenskra stjórnvalda að ganga úr skugga um að aðstæður séu með þeim hætti í endursendingarríki, í þessu tilviki Noregi, að hælisleitanda sé tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd og að ekki verði brotið gegn mannréttindasáttmála Evrópu. Stefndu leggja áherslu á að þeim hafi einungis borið að meta aðstæður í Noregi og hvernig málsmeðferð hælisleitenda sé háttað þar. Fjallað hafi verið um hæliskerfið í Noregi og aðstæður stefnanda. Athugun stefndu hafi hvorki leitt í ljós að norsk stjórnvöld hafi brotið gegn alþjóðlegum mannréttindasamningum né að mannréttindi hælisleitenda væru fótum troðin. Telja stefndu að meðferð hælismála og móttökuskilyrðum hælisleitenda í Noregi verði ekki jafnað til kerfisbundinna galla sem gefi alvarlega ástæðu til að ætla að stefnandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í Noregi verði hann sendur þangað. Hælisleitandi í Noregi sem sætir efnismeðferð á grundvelli flýtimeðferðar eigi þess kost að kæra ákvörðun til kærunefndar útlendingamála og óska eftir frestun réttaráhrifa á meðan kærunefnd fjalli um mál hans.

Stefndu leggja áherslu á að í úrskurði stefnda innanríkisráðuneytisins segi að ekki hafi komið í ljós gögn sem gefi ástæðu til að ætla að slíkir ágallar séu á meðferð hælisumsókna eða aðbúnaði hælisleitenda í Noregi að það fari í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að senda stefnanda til Noregs. Í yfirlýsingu norskra stjórnvalda komi fram að stefnandi eigi rétt á því að máli hans verði haldið áfram við komu hans til Noregs, auk þess sem heimilt sé að bera endanlega niðurstöðu norsku kærunefndarinnar undir dómstóla þar í landi. Því séu fyrir hendi raunhæf úrræði fyrir stefnanda til að leita réttar síns í Noregi. Stefndu vísa til 2. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar í þessu sambandi.

Stefndu leggja jafnframt áherslu á að komi til þess að stefnandi standi frammi fyrir endanlegri niðurstöðu um að hann skuli fluttur þangað sem hann telji raunverulega hættu á að honum verði gert að sæta ofsóknum eða illri meðferð eigi hann þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins. Slíkri beiðni yrði beint að norska ríkinu.

Stefndu telja að uppfyllt hafi verið sú skylda stjórnvalda að ganga úr skugga um að aðstæður væru með þeim hætti í Noregi að stefnanda væri tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd við komu til Noregs og ekki verið brotið í bága við 45. gr. laga nr. 96/2002 um „non-refoulement“. Stefndu hafna því að endursending til Noregs jafngildi endursendingu til Úkraínu.

Eftir nákvæma skoðun á málsgögnum öllum kveða stefndu að rökstyðja verði niðurstöður stjórnvalda með tilvísun til lagaákvæða sem ákvörðun sé byggð á og þeirra sjónarmiða sem séu ráðandi við niðurstöðuna, sem og á mati á sjónarmiðum kæranda í málinu. Er það mat stefndu að því hafi verið fylgt á báðum stjórnsýslustigum. Því sé alfarið hafnað að brotið hafi verið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

Stefndu kveða málsmeðferð í máli stefnanda hafa verið í samræmi við lög, einkum ákvæði laga nr. 96/2002, stjórnsýslulaga og alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins. Stefndu hafi verið rétt að hafna því að taka mál stefnanda til efnismeðferðar hér á landi og kveða á um að stefnandi skyldi endursendur til Noregs, þar sem mál hans yrði tekið til efnislegrar meðferðar. Af öllu framangreindu telja stefndu ljóst að úrskurður stefnda innanríkisráðuneytisins 8. október 2014 og ákvörðun stefndu 8. ágúst 2014 séu gild. Því verði að sýkna stefndu af kröfum stefnanda.

Til stuðnings kröfum stefnda um málskostnað vísa stefndu í öllum tilvikum til XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

IV

Stefnandi krefst ógildingar á þeirri ákvörðun íslenskra stjórnvalda að hafna því að taka umsókn hans um hæli hér á landi til efnislegrar umfjöllunar og senda hann, ásamt beiðni sinni, til Noregs þar sem hann sótti fyrst um hæli innan Evrópska efnahagssvæðisins. Með kröfugerð sinni virðist stefnandi í senn krefjast þess að ákvörðun Útlendingastofnunar þessa efnis verði felld úr gildi sem og ógildingar á úrskurði innanríkisráðuneytisins þar sem ákvörðunin var staðfest. Stefnandi rökstyður sérstaklega í stefnu aðild stefndu að málinu. Af þessu tilefni ber að taka fram að ekki er í raun efni til þess að stefnandi krefjist þess sérstaklega að ákvörðun hins lægra setta stjórnvalds verði felld úr gildi þar sem hún er orðin hluti úrskurðar innanríkisráðuneytisins sem æðra stjórnvalds, sbr. dóma Hæstaréttar Íslands 23. febrúar 2012 í málinu nr. 72/2911 og 6. desember 2012 í málinu nr. 218/2012. Ber að líta svo á að málinu sé í raun beint að íslenska ríkinu þar sem þess er krafist að úrskurður innanríkisráðuneytisins verði felldur úr gildi. Í dómaframkvæmd hefur þó viðgengist að haga kröfugerð með þeim hætti sem stefnandi gerir án þess að þeim lið kröfugerðarinnar er lýtur að ógildingu á ákvörðun hins lægra setta stjórnvalds sé vísað frá dómi, sbr. m.a. dóma Hæstaréttar Íslands 1. október 2015 í málunum nr. 114/2015 og 132/2015. Ekki er ástæða til að víkja frá þeirri framkvæmd í þessu máli.

Ákvörðun stefnda var reist á d-lið 1. mgr. 46. gr. a í lögum nr. 96/2002 um útlendinga, sbr. 18. gr. laga nr. 115/2010. Þar segir að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr., synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn um hæli ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. sömu greinar segir að þó skuli taka umsókn um hæli til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því.

Ísland og Noregur eru aðilar að Dyflinnarsamstarfinu, sem svo er nefnt, en það byggist á reglugerð ráðs Evrópusambandsins nr. 604/2013 frá 26. júní 2013, sem birt var á C-deild Stjórnartíðinda 30. maí 2014, sbr. áður reglugerð nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003 (Dyflinnarreglugerðin). Í reglugerðinni er fjallað um það hvaða aðildarríki samstarfsins beri ábyrgð á efnislegri umfjöllun um hælisumsókn. Tilgangur þessara reglna er að tryggja að hælisumsókn hljóti meðferð í einu aðildarríkjanna og koma þannig í veg fyrir að hælisleitandi verði sendur frá einu aðildarríki til annars án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar hans. Birtist þessi tilgangur meðal annars í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar þar sem sú skylda er lögð á aðildarríkin að taka til meðferðar umsókn sérhvers ríkisborgara þriðja lands um hæli. Jafnframt er við það miðað að aðeins það aðildarríki, sem ber ábyrgð samkvæmt þeim viðmiðunum sem mælt er fyrir um í III. kafla reglugerðarinnar, skuli taka hælisumsóknina til meðferðar. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er síðan kveðið á um að ef ekki er unnt að tilnefna eitthvert aðildarríki, sem eigi að bera ábyrgð á grundvelli viðmiðana III. kafla, skuli það aðildarríki, þar sem fyrst var lögð fram umsókn um alþjóðlega vernd, bera ábyrgð á meðferð hennar. Þá er við það miðað í V. kafla reglugerðarinnar að aðildarríki, sem ber ábyrgð á meðferð umsóknar um hæli, skuli taka aftur við umsækjanda um hæli, sem staddur er í öðru aðildarríki, og ljúka meðferð umsóknar. Á það einnig við þegar viðkomandi hefur verið synjað um hæli í því ríki sem ábyrgð ber á meðferð umsóknar, sbr. d-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar. Þrátt fyrir framangreindar reglur er hverju aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins heimilt samkvæmt 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar að taka til meðferðar hælisumsókn frá ríkisborgara þriðja lands jafnvel þó að það beri ekki ábyrgð á meðferð hennar samkvæmt öðrum fyrirmælum reglugerðarinnar.

Ágreiningslaust er að stefnandi sótti fyrst um hæli í Noregi eftir hann yfirgaf Úkraínu og hafa norsk yfirvöld fallist á að taka við honum í samræmi við framangreind ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar. Ekki er því borið við að stefnandi hafi þau tengsl við Ísland að beita hafi átt fyrirmælum 2. mgr. 46. gr. a í lögum nr. 96/2002 í máli hans eða að einhverjar viðmiðanir í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar eigi við þannig að íslenskum stjórnvöldum beri að fjalla efnislega um hælisumsókn hans. Óhjákvæmilegt er að líta svo á að norsk stjórnvöld beri ábyrgð á hælisumsókn stefnanda samkvæmt fyrrgreindri reglugerð. Athugun yfirvalda hér á landi einskorðaðist þess vegna við það hvort ekki ætti að senda hann til Noregs, heldur taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar. Rannsókn íslenskra yfirvalda átti því ekki að beinast að því hvort stefnandi ætti að njóta stöðu flóttamanns.

Við mat á framangreindu varð að líta til þess fyrirvara sem fram kemur í upphafi 1. mgr. 46. gr. a í lögum nr. 96/2002, þar sem vísað er til 45. gr. laganna. Þar er kveðið á um bann við því að senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sem getur leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður, eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal sá útlendingur njóta, sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu, er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Í ákvæðinu kemur fram sú meginregla að mönnum verði ekki vísað þangað sem líf þeirra eða frelsi kann að vera í hættu.

Með vísan til rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hvíldi sú skylda á Útlendingastofnun og innanríkisráðuneytinu að ganga úr skugga um að stefnanda væri tryggð viðunandi vernd að þessu leyti í Noregi, sem ber ábyrgð á hælisumsókn stefnanda eins og fram hefur komið. Þá verður að haga framkvæmd Dyflinnarsamstarfsins þannig að það samrýmist mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, þar á meðal 3. gr. sáttmálans um bann við vanvirðandi meðferð og 13. gr. hans um rétt til að eiga raunhæfa leið til að ná rétti sínum fyrir opinberum stjórnvöldum. Um það má meðal annars vísa til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu, m.a. í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi frá 21. janúar 2011 og S-x-x og fleirum gegn Ítalíu og Grikklandi frá 21. október 2014. Enn fremur hefur Evrópudómstóllinn fjallað um skyldur aðildarríkja Evrópusambandsins í þessu efni í ljósi 4. gr. réttindaskrár Evrópusambandsins, sem leggur bann við pyndingum og annarri ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, m.a. í forúrskurði frá 21. desember 2011. Þar var komist að þeirri niðurstöðu að ef efnisleg rök væru til að ætla að kerfisbundnir ágallar væru á meðferð hælismála og aðbúnaði hælisleitenda í því ríki sem fjalla á um hælisumsókn samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, er leiði til ómannúðlegrar eða vanvirðandi meðferðar í skilningi 4. gr. réttindaskrárinnar, þá væri endursending hælisleitanda andstæð því ákvæði og óheimil.

Í úrskurði innanríkisráðuneytisins 8. október 2014 kemur fram að athugun ráðuneytisins hafi ekki leitt í ljós að ástæða sé til að ætla að ágallar séu á meðferð hælisumsókna eða aðbúnaði hælisleitenda í Noregi þannig að fari í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Á það er bent í úrskurðinum að stefnandi hafi lagt fram umsókn um hæli í Noregi 20. júní 2014 en fengið synjun daginn eftir. Hinn 22. júní 2014 hafi hann kært þá ákvörðun og sé málið enn til umfjöllunar fyrir kærunefnd útlendingamála þar í landi, eins og segir í úrskurðinum. Hann hafi yfirgefið Noreg áður en úrskurður kærunefndar lá fyrir og því hafi hann ekki fengið endanlega synjun í hælismáli sínu þar. Leggur ráðuneytið til grundvallar að máli stefnanda yrði fram haldið við komu hans til Noregs á grundvelli 2. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Jafnframt er á það bent að norsk stjórnvöld séu bundin af sömu alþjóðlegu skuldbindingum og Ísland, þar á meðal reglunni um að vísa ekki fólki þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (non-refoulment), sbr. 73. gr. og 90. gr. norsku útlendingalaganna. Enn fremur er tekið fram í úrskurðinum að hælisleitendur, sem hafa fengið synjun um hæli í Noregi á báðum stjórnsýslustigum, eigi þess kost að óska eftir endurupptöku hjá kærunefnd útlendingamála, auk þess sem unnt er að höfða mál fyrir dómstólum til þess að fá þá ákvörðun fellda úr gildi. Viðkomandi eigi kost á því að óska eftir því að réttaráhrifum ákvörðunar norskra stjórnvalda verði frestað þar til niðurstaða dómstóla liggur fyrir. Með vísan til þessara upplýsinga kemst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að ekkert gefi tilefni til að ætla að ástæða sé fyrir stefnanda til að óttast að norsk stjórnvöld séu ekki í stakk búin til þess að veita honum þá vernd sem af þeim sé ætlast. Þá renni ekkert stoðum undir þá fullyrðingu kæranda að honum verði við komuna til Noregs umsvifalaust vísað til Úkraínu í bága við „non-refoulment“ reglu. Taldi ráðuneytið engin rök hníga að því að flutningur stefnanda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar myndi leiða til þess að kærandi sætti meðferð í Noregi í bága við 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga eða 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Þau gögn sem lögð hafa verið fyrir dóminn um meðferð hælisumsókna í Noregi hnekkja í hvorki í grundvallaratriðum þeirri almennu lýsingu, sem fram kemur í framangreindum úrskurði á málsmeðferðinni þar í landi, né með hvaða hætti norsk yfirvöld hafa hagað meðferð á umsókn stefnanda um hæli. Stefnandi telur hins vegar að sú ályktun stefnda sé röng að ekki séu kerfislægir ágallar á málsmeðferðinni í Noregi. Stefnandi rökstyður þá afstöðu sína með því að norsk yfirvöld hafi, á þeim tíma sem hælisumsókn hans var synjað, flokkað Úkraínu sem öruggt ríki, þar sem gengið hafi verið út frá því að hælisumsækjendur þaðan ættu að geta leitað verndar yfirvalda í heimaríki sínu. Því hafi umsóknir Úkraínumanna um hæli verið afgreiddar á innan við 48 klukkustundum og að þeim hafi nær undantekningarlaust verið synjað. Því skorti á að umsóknir þeirra séu teknar til efnislegrar athugunar þar sem persónulegar aðstæður þeirra eru skoðaðar. Telur stefnandi að rannsókn stefnda á þessum þáttum í málsmeðferð norskra yfirvalda hafi verið ábótavant og að með því hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem stefnandi byggir á því að andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga hafi verið virt að vettugi.

Gögn málsins styðja fullyrðingar stefnanda um að norsk yfirvöld hafi til skamms tíma flokkað Úkraínu með svonefndum öruggum ríkjum og að þau hafi almennt synjað umsóknum hælisleitenda þaðan á innan við 48 klukkustundum. Í júlí 2014 beindi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna þeirri áskorun til Evrópuríkja að taka Úkraínu af lista yfir örugg ríki vegna ástandsins þar í landi. Noregur brást við þeim tilmælum 9. október 2014 með því að fjarlægja Úkraínu af þessum lista.

Þegar mál stefnanda var til úrlausnar hjá Útlendingastofnun var af hans hálfu staðhæft að norsk yfirvöld skoðuðu ekki umsóknir hvers og eins hælisleitanda frá Úkraínu og tækju ekki tillit til persónulegra aðstæðna þeirra. Í kæru sinni til innanríkisráðuneytisins var einnig vakin athygli á flokkun norskra yfirvalda á umsóknum frá úkraínskum hælisleitendum og hún talin vera til marks um að umsóknir þeirra fengju ekki viðhlítandi skoðun. Ekki verður séð að ráðuneytið hafi í tilefni af þessum ábendingum freistað þess að afla upplýsinga um áhrif þess á meðferð umsóknar stefnanda í Noregi að Úkraína var þá enn þá á lista yfir örugg ríki. Telur dómurinn að nauðsynlegt hafi verið að afla þeirra upplýsinga til að unnt væri að meta hvort norsk yfirvöld fullnægðu 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og tryggðu hælisleitendum frá Úkraínu viðunandi vernd við því að vera ekki sendir þangað sem líf og frelsi þeirra kynni að vera í hættu. Að því leyti var rannsókn stefnda ábótavant og samrýmdist ekki kröfu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Eftir að mál þetta var höfðað aflaði stefndi upplýsinga um málsmeðferð norskra yfirvalda að þessu leyti. Samkvæmt minnisblaði norsku Útlendingastofnunarinnar (UDI), dags. 27. júní 2011, sem síðast var breytt 11. ágúst 2014, sem fjallar um 48 klukkustunda meðferð hælisumsókna, kemur fram að umsóknir hælisleitenda frá löndum á lista yfir örugg ríki sem norsk yfirvöld ganga út frá að virði almenn mannréttindi, séu jafnan taldar augljóslega tilefnislausar (n. åpenbart grunnløse). Umsóknir hælisleitenda sem kunna að fullnægja kröfum til þess að njóta verndar, skulu þó teknar úr 48 klukkustunda meðferð og skoðaðar nánar. Sé umsókn hins vegar metin augljóslega tilefnislaus er almenna meginreglan sú að ekki er einungis synjað um hæli heldur er því einnig hafnað að fresta réttaráhrifum synjunar. Í minnisblaðinu kemur einnig fram að aðstæður í hverju landi á listanum yfir örugg ríki séu ávallt til endurskoðunar hjá UDI og lönd fjarlægð af listanum þegar upplýsingar þaðan gefa tilefni til.

Í ljósi þess sem hér hefur verið rakið og að teknu tilliti til þess að stefnanda gafst kostur á því að kæra synjun um hæli í Noregi til kærunefndar er í ljós leitt að hælisleitendum frá ríkjum á lista yfir örugg ríki er ekki fyrirvaralaust synjað um hæli í Noregi og þeir sendir til heimaríkis síns. Ekki er á það fallist að sú tilhögun á meðferð hælismála í Noregi sem lýst er í framangreindu minnisblaði fari í bága við 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og regluna um „non-refoulment“, sbr. 45. gr. laga nr. 96/2002, þó að mikill flýtimeðferðarbragur sé á athugun á umsóknum hælisleitenda frá þessum ríkjum. Þrátt fyrir að stefnda hafi í ljósi 10. gr. stjórnsýslulaga verið rétt að freista þess að afla gleggri upplýsinga um meðferð norskra yfirvalda á umsóknum hælisleitenda frá Úkraínu, áður en mál stefnanda var til lykta leitt, verður samkvæmt framansögðu að leggja til grundvallar að sú upplýsingaöflun hefði í engu breytt niðurstöðu stefnda. Þessi annmarki á meðferð málsins af hálfu stefnda veldur því ekki ógildi úrskurðar innanríkisráðuneytisins.

Stefndi gat ekki gefið stefnanda færi á því að tjá sig um upplýsingar sem stefndi lét hjá líða að afla. Því koma málsástæður stefnanda er lúta að andmælarétti ekki til álita, en stefnandi hefur heldur ekki bent á tilteknar upplýsingar er lágu fyrir í máli hans og skylt var að bera sérstaklega undir hann. Þá er skylda til að leita samráðs Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna í málum er varða umsóknir um hæli, sbr. 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002 ekki fortakslaus. Ber í því efni að taka tillit til þess að umsókn stefnanda kallaði ekki á efnislega umfjöllun um aðstæður hans í heimalandi sínu, heldur hvort stefnandi skyldi sendur til annars aðildarríkis Dyflinnarsamstarfsins sem bar ábyrgð á umsókn hans. Því fær dómurinn ekki séð að stefnda hafi borið í ljósi málsgreinarinnar að leita samráðs Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna.

Samkvæmt framansögðu verður ekki á það fallist að rannsókn málsins hafi verið haldin slíkum annmörkum að efni sé til þess að verða við ógildingarkröfu stefnanda, eða að málsmeðferð stefnda hafi að öðru leyti brotið gegn þeim lagafyrirmælum sem stefnandi ber fyrir sig.

Eins og rakið hefur verið er ekki unnt að fallast á það að meðferð hælismála í Noregi brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og regluna um „non-refoulment“. Þá verður að ætla að óski stefnandi á ný um hæli í Noregi verði mál hans metið í nýju ljósi þar sem Úkraína hefur nú verið tekið af lista yfir örugg ríki. Ekki liggur því fyrir að endursending stefnanda til Noregs leiði umsvifalaust til þess að hann verði sendur til Úkraínu. Ekkert er heldur komið fram um að aðstæður hælisleitenda í Noregi stangist á við kröfur 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt framansögðu verður ekki á það fallist að slíkir gallar séu á málsmeðferð og skilyrðum til móttöku hælisleitenda í Noregi að þar sé fyrir hendi kerfislægur ágalli eða að stefnandi standi þar frammi fyrir raunverulegri hættu á því að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Ákvæði 45. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga stóð því ekki í vegi fyrir því að íslenskum stjórnvöldum væri með vísan til 46. gr. a í lögunum heimilt að synja því að taka umsókn stefnanda til efnismeðferðar hér á landi. Þá verður ekki séð að sú ákvörðun brjóti í bága við þau tilgreindu fyrirmæli stjórnarskrár og alþjóðlegra sáttmála sem stefnandi ber fyrir sig. Því ber að hafna þeim málsástæðum stefnanda er lúta að því að efnislegir annmarkar hafi verið á niðurstöðu stefnda þannig að ógilda beri úrskurð innanríkisráðuneytisins.

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið verður að sýkna stefnda, íslenska ríkið, af kröfum stefnanda. Rétt þykir að málskostnaður milli aðila falli niður, sbr. 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Stefnandi nýtur gjafsóknar í málinu samkvæmt gjafsóknarleyfi 12. janúar 2015. Allur gjafsóknarkostnaður hans greiðist úr ríkissjóði, þ.m.t. málflutningsþóknun lögmanns hans, K-kvk-ef E-kvk-ef H-kvk-ef hdl., sem þykir hæfilega ákveðin 1.023.000 krónur að teknu tilliti til virðisaukaskatts.

Á-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnanda, S-x-x S-x-x.

Málskostnaður fellur niður milli aðila.

Allur gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þ.m.t. málflutningsþóknun lögmanns hans, K-kvk-ef E-kvk-ef H-kvk-ef hdl., 1.023.000 krónur.

Á-kk-nf H-kk-nf (sign.)