E-3738/2022

Mál þetta, sem dómtekið var 22. júní 2023, var höfðað með stefnu birtri 29. júlí 2022. Stefnendur eru A, [...], og B, [...], bæði ríkisborgarar Venesúela. Stefndi er íslenska ríkið.

Stefnendur krefjast þess að ógiltur verði með dómi úrskurður kærunefndar útlendingamála nr. 241/2022 frá 23. júní 2022 í stjórnsýslumálum nr. KNU22050008 og KNU22050009, þess efnis að hafna efnislegri meðferð á umsóknum stefnenda um alþjóðlega vernd hér á landi og endursenda þau til Síle. Stefnendur gera einnig kröfu um málskostnað úr hendi stefnda.

Stefndi krefst aðallega sýknu af kröfum stefnenda og málskostnaðar úr þeirra hendi en til vara, verði fallist á kröfur stefnenda, að málskostnaður verði felldur niður.

Í stefnu kröfðust stefnendur þess jafnframt að felldar yrðu úr gildi ákvarðanir Útlendingastofnunar frá 12. apríl 2022. Við upphaf aðalmeðferðar breyttu stefnendur kröfugerð sinni að þessu leyti, m. a. vegna athugasemda frá stefnda, og krefjast þess nú eingöngu að úrskurður kærunefndar verði ógiltur.

I Málsatvik

Stefnendur eru ríkisborgarar Venesúela sem sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi 17. desember 2021. Með umsóknum sínum framvísuðu þau vegabréfum frá Venesúela og ótímabundnum dvalarleyfisskírteinum frá Síle. Stefnendur mættu ásamt talsmanni í tvö viðtöl hjá Útlendingastofnun, m. a. 8. febrúar 2022, og greindu þá frá ástæðum umsókna sinna um alþjóðlega vernd hér á landi og atriðum eins og heilsufari sínu, persónulegum högum, dvöl og dvalarleyfum sínum í Síle.

Í viðtölunum kom fram að stefnendur, sem eru par á þrítugsaldri, væru bæði almennt heilsuhraust og ættu von á barni saman. Á árinu 2018 hefðu þau flúið frá Venesúela til Síle og fengið þar atvinnu- og dvalarleyfi. Þau hefðu dvalið í Síle í ein fjögur ár eða allt þar til þau komu hingað til lands. Í viðtölunum greindu stefnendur m. a. frá því að sem innflytjendur frá Venesúela hefðu þau upplifað sig óörugg í Síle og hefðu fundið fyrir fordómum og útlendingahatri í sinn garð. Þá hefðu þau hvorki sama aðgengi að atvinnu- og húsnæðismarkaði og þarlendir borgarar né að nauðsynlegri þjónustu og aðstoð yfirvalda í Síle. Í ljósi framangreinds hefðu þau séð sig tilneydd til að fara frá Síle. Útlendingastofnun ákvað 12. apríl 2022 að taka beiðnir stefnenda ekki til efnis-meðferðar á grundvelli ákvæðis a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og að þeim skyldi vísað frá landi. Gerðar voru breytingar á ákvæðinu 15. mars sl. með breytingalögum nr. 14/2023 en þegar ákvarðanir voru teknar í málum stefnenda var ákvæðið svohljóðandi:

„Umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skal tekin til efnismeðferðar nema: a. umsækjandi hafi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftirað hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.“

Undantekningar frá reglunni koma fram í 2. og 3. mgr. 36. gr. laganna. Sam-kvæmt 2. mgr. 36. gr. skal m. a. taka umsókn viðkomandi útlendings til efnismeðferðar, þótt svo standi á sem að framan greinir, þegar viðkomandi hefur sérstök tengsl við landið eða sérstakar ástæður mæla annars með því. Samkvæmt 3. mgr. 36. gr. á það sama við séu aðstæður í því landi sem senda ætti viðkomandi til slíkar að brottvísun eða endursending þangað myndi leiða til brots gegn 42. gr. laganna.

Fram kemur í ákvörðunum Útlendingastofnunar að beiting a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé háð því skilyrði að ríkið sem ætti í hlut samþykkti að taka aftur við umsækjendum um alþjóðlega vernd. Stefnendur væru handhafar gildra og ótíma-bundinna dvalarleyfisskírteina í Síle og því bæði raunhæft og sanngjarnt að þau sneru aftur þangað og óskuðu eftir réttarstöðu flóttamanna þar í landi. Á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga um aðstæður í Síle sem Útlendingastofnun horfði til við ákvörðun í máli stefnenda taldi stofnunin að ekkert benti til þess að þau ættu á hættu á að sæta þar ofsóknum í skilningi laga um útlendinga nr. 80/2016 eða gætu ekki leitað til yfirvalda þyrftu þau á aðstoð að halda.

Í ákvörðuninni kemur einnig fram að það væri mat Útlendingastofnunar að ekki væru fyrir hendi sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður sem mæltu gegn endursend-ingu stefnenda til Síle. Ekki hefði verið sýnt fram á að horfur umsækjenda, að því er varðaði aðbúnað í Síle eða heilsufar, væru með þeim hætti að raunveruleg hætta gæti talist á því að þau mættu þar erfiðleikum af því alvarleikastigi að bryti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Hefði heldur ekki verið sýnt fram á að þarlend yfirvöld myndu ekki veita stefnendum þá vernd sem áskilin væri í alþjóðlegum skuldbindingum ríkisins, þ. á m. reglunni um að mönnum skuli ekki vísað brott þangað sem líf þeirra eða frelsi kynni að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr.

Skilyrði 3. mgr. 36. gr. til að taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar væru því ekki upp-fyllt. Ekki yrði ráðið af gögnum málsins eða fyrirliggjandi heimildum að einstaklings-bundnar aðstæður stefnenda væru þess háttar að þau myndu eiga verulega erfitt uppdrátt-ar í Síle vegna alvarlegrar mismununar eða að þau gætu vænst þess að staða þeirra yrði verulega síðri en staða almennings þar í landi. Þá mæltu heilbrigðisástæður eða aðgengi að heilbrigðisþjónustu í Síle ekki sérstaklega með því að umsóknir þeirra yrðu teknar til efnislegrar meðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. a í lögum nr. 80/2016 um útlendinga, sbr. 32. gr. aí reglugerðnr. 540/2017 um útlendinga.

Stefnendur kærðu ákvarðanir Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála sem staðfesti ákvarðanirnar 23. júní 2022 með úrskurði nr. 241/2022. Fyrir kærunefndinni byggðu stefnendur m. a. á því að ekki væri heimilt að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga einungis vegna þess að umsækjandi um alþjóðlega vernd hefði getað óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður í öðru ríki. Að mati stefnenda yrði að túlka ákvæðið svo að einungis væri heimilt að beita þvíþegar umsækj-andi hefði áður óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður í öðru ríki, sem jafnframt ætti í formlegu samstarfi við íslensk stjórnvöld um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, t. d. innan Schengen- svæðisins.

Stefnendur byggðu einnig á því að Útlendingastofnun hefðiekki rannsakað hvaða áhrif dvöl þeirra á Íslandi myndi hafa á dvalarleyfi þeirra í Síle. Í ákvörðun stofnun-arinnar hefði aðeins verið vísað til þess að stefnendur hefðu gild dvalarleyfi í Síle og gætu því snúið þangað aftur án þess að nokkur staðfesting frá þarlendum yfirvöldum lægi fyrir. Þau vinnubrögð fælu m. a. í sér brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslul aga nr. 37/1993. Þá hefði ekki farið fram raunverulegt og hlutlægt mat á þeirri vernd sem stefn-endum stæði til boða í Síle. Upplýsingar um ótryggar og slæmar aðstæður innflytjenda frá Venesúela í Síle væru í samræmi við frásagnir stefnenda, m. a. hvað varðaði skert aðgengi innflytjenda að nauðsynlegri þjónustu og aðstoð yfirvalda þar í landi og andúð almennings í garð útlendinga. Þar af leiðandi væri ljóst að skilyrði fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. væru ekki uppfyllt í tilviki stefnenda og því bæri að taka umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd hér á landi til efnislegrar meðferðar.

Stefnendur byggðu einnig á því að fyrir hendi væru sérstakar ástæður til að taka umsóknir þeirra til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 og 32. gr. a reglugerð ar um útlendinga nr. 540/2017. Auk þeirrar mismununar og þeirra fordóma sem stefnendur hefðu orðið fyrir í Síle væru þau í sérstaklega viðkvæmri stöðu, m. a. vegna þungunar stefnanda A en þau hefðu ástæðu til að óttast um öryggi ófædds barns sín sí Síle. Þá væri staða þeirra við endurkomu til Síle mjög óljós ogekkitryggtað þeim yrði ekki gert að snúa aftur til Venesúela. Því yrði endursending þeirra til Síle í andstöðu við 3. mgr. 36. gr. laganna.

Í úrskurði kærunefndar kemur fram að lagt hafi verið mat á aðstæður í Síle með hliðsjón af skýrslum og gögnum frá ýmsum alþjóðastofnunum og mannréttinda-samtökum sem þar eru tilgreind, auk upplýsinga af vefsíðu Mannréttindastofnunar Síle og ráðuneytis innflytjendamála þar í landi. Er m. a. greint frá því að í Síle geti ein-staklingar verið handhafar tímabundinna dvalarleyfa í eitt ár og heimilt sé að framlengja þau einu sinni. Að því loknu þurfi að óska eftir ótímabundnu dvalarleyfi. Einstaklingar sem séu með gilt dvalarleyfi í Síle og hafi haft búsetu þar í landi í fimm ár geti sótt um ríkisborgararétt. Einnig segir þar að stjórnvöld í Síle hafi komið á fót kerfi til að veita flóttamönnum vernd, þ. ám. aðgang að menntun og heilbrigðisþjónustu. Síle væri einnig aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og Cartagena- yfirlýsingunni sem sé samkomulag á milli ríkja í Suður- Ameríku ummálefni flóttamanna og árétti m. a. grund-vallarregluna um bann við endursendingum og rétt einstaklinga til alþjóðlegrar verndar. Þá hafi allir innflytjendur og flóttamenn aðgang að heilbrigðiskerfinu í Síle þótt þeir hafi mætt ákveðnum hindrunum við að nýta þá þjónustu. Einnig væri tryggt jafnt aðgengi að mæðra- og ungbarnaþjónustu og börnum tryggður jafn aðgangur að menntun frá ungaaldri.

Rakið var að jafnræði og bann við mismunun væri tryggt í stjórnarskrá Síle og meirihluti Sílebúa væri fylgjandi því að innflytjendur og flóttamenn hefðu aðgengi að heilbrigðisaðstoð, menntun og húsnæði. Upplýsingar sem kærunefndin hefði kynnt sér bæru þó með sér að innflytjendur frá Venesúela hefðu upplifað mismunun og að mótmæli gegn þeim hefðu aukist nýlega. S em dæmi mætti nefna fjölmenn mótmæli í september 2021 og janúar 2022. Þá hefðu stjórnvöld í Síle verið gagnrýnd fyrir brottvísanir frá landinu og framkvæmd þeirra en þarlendir dómstólar hefðu leitt í ljós tilteknar brotalamir við meðferð brottvísunarmála. Þá væru löggæsluyfirvöld treg til að nota úrræði í lögum sem banni mismunun, þar með talið að gefa út ákærur vegna hatursglæpa. Friðsælum mótmælum almennings gegn stjórnvöldum og samfélagslegum ójöfnuði hafi fjölgað á árinu 2019 en síðan þá hefði bæði borgaralegt ofbeldi og kúgun lögreglu minnkað verulega.

Í umfjöllun kærunefndarinnar um a-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 segir að þar sé um að ræða regluna um fyrsta griðland (e. first country of asylum). Reglan feli í sér að umsókn um alþjóðlega vernd skuli vera afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður komi til og geti veitt honum vernd, en forsenda fyrir beitingu reglunnar sé að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við útlendingnum. Þá eru rakin þau viðmið sem Flótta-mannastofnunin hefur sett fram um beitingu reglunnar um fyrsta griðland, m. a. um þær aðstæður og þau réttindi sem einstaklingnum verði að vera tryggð í viðtökuríki.

Í úrskurði kærunefndar er vísað tilþessað stefnendur hafi dvalið í Síle í fjögur ár og séu með gild dvalarleyfi þar í landi. Þar kemur fram að annað yrði ekki ráðið af fyrir-liggjandi gögnum en að þau hafi átt kost á að óska eftir alþjóðlegri vernd þar í landi og að engar lögformlegar hindranir séu á því að þau geti snúið þangað aftur sjálfviljug. Lagði kærunefndin til grundvallar að stefnendur hefðu heimild til atvinnu í Síle, gætu séð sér farborða með löglegum hætti og leitað aðstoðar yfirvalda yrði brotið á rétti þeirra. Samkvæmt gögnum málsins væru aðstæður í Síle ekki slíkar að stefnendur hefðu ástæðu til að óttast ofsóknir þar í landi, sbr. 37. og 38. gr. laga nr. 80/2016, eða væru í hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Það mat byggðist m. a. á því að Síle væri aðili að Cartagena- yfirlýsingunni sem veitti vernd gegn endur-sendingu einstaklinga til ríkis þar sem þeir eigi á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi yrði ógnað (e. non- refoule ment). Eins væri Síle aðili að m annréttinda-sáttmála Ameríku sem banni m. a. pyndingar eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð. Að mati kærunefndar útlendingamála væru því uppfyllt skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 til að taka umsóknir stefnenda ekki til efnislegrar meðferðar.

Í umfjöllun nefndarinnar um 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 voru rakin viðmið sem séu sett fram í 32. gr. a í reglugerð nr. 540/2017 er líta beri til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu til að taka umsókn til efnislegrar meðferðar hér á landi samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Fram kemur að samkvæmt ákvæði reglugerðarinnar sé með sérstökum ástæðum átt við einstaklingsbundnar aðstæður sem varði umsækjanda sjálfan, svo sem hvort hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða hvort hann glími við mikil og alvarleg veikindi sem hann gæti fengið meðferð við hér á landi en ekki í viðtökuríki.

Vísað var til þess að stefnendur hefðu borið því við að þau hefðu orðið fyrir og ættu á hættu að verða fyrir fordómum og mismunun í Síle vegna þjóðernis. Hins vegar var talið að gögn málsins bæru ekki með sér að þau myndu eiga erfitt uppdráttar vegna alvarlegrar mismununar þar í landi, svo sem með því að vera útilokuð frá nauðsynlegri þjónustu, eða að þau gætu ekki leitað ásjár yfirvalda yrðu þau fyrir mismunun eða óttuð-ust um öryggi sitt. Þá hefðu stefnendur sjálf greint frá því að þau væru við góða almenna heilsu og þeim hefði verið leiðbeint um mikilvægi þess að afla og leggja fram gögn um heilsufar sem þau teldu hafa þýðingu fyrir mál sitt. Ekkert í gögnum málsins benti til þess að heilsufar stefnenda væri með þeim hætti að það teldist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. eða samkvæmt þeim viðmiðum sem kæmu fram í 32. gr. a í reglugerðnr. 540/2017. Þá yrði ráðið af þeim gögnum sem kærunefndin hefði kynnt sér um aðstæður í Síle að stefnendur hefðu aðgang að heilbrigðisþjónustu þar í landi, þar með talinni mæðra- og ungbarnavernd.

Því næst fjallar kærunefnd útlendingamála um 3. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 en samkvæmt ákvæðinu skal taka umsókn til efnislegrar meðferðar ef beiting 1. mgr. 36. gr. myndi leiða til þess að brotið yrði gegn 42. gr. þeirra. Fram kemur að við túlkun á inntaki 42. gr., og þar með 3. mgr. 36. gr., yrði hliðsjón höfð af 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og rakin var dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu um túlkun á inn-taki ákvæðisins. Þar segir m. a. að samkvæmt dómaframkvæmd mannréttindadómstólsins verði aðbúnaður og meðferð í viðtökuríki að ná ákveðnu lágmarksstigi alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmálans og að settur væri hár þröskuldur fyrir því að meðferð eða aðstæður teldust ná því alvarleikastigi. Það eitt og sér að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki næði t. d. ekki því alvarleikastigi að teljast brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmálans. Veruleg skerðing lífs-gæða væri ekki nægjanleg til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæltu gegn endursendingu.

Kærunefndin vísaði til þess að þau gögn sem litið hefði verið til um aðstæður í Síle bæru með sér að einstaklingar gætu orðið fyrir mismunun á grundvelli þjóðernis í Síle en þrátt fyrir það benti heildarmat á gögnum málsins ekki til þess að slík mismunun næði því marki að teljast ofsóknir í skilningi 37. og 38. gr. laganna. Þá væri það mat nefndarinnar að einstaklingsbundnar aðstæður kærenda væru ekki slíkar að vegna stöðu þeirra yrði endursending þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Þá tók kærunefndin fram að upplýsingar um aðstæður í Síle bæru með sér að einstaklingum í ólögmætri dvöl kynni að vera brottvísað frá landinu en þar sem stefnendur væru með gild dvalarleyfi í Síle var það mat nefndarinnar að þau ættu ekki á hættu að vera endursend til Venesúela. Hefði því ekki verið sýnt fram á að stefnendur ættu á hættu meðferð sem bryti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og synjun á efnismeðferð umsókna þeirra og flutningur til Síle leiddi því ekki til brots gegn 42. gr. laga nr. 80/2016. Mál stefnenda yrðu því ekki tekin til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016.

Í úrskurðinum er einnig fjallað um athugasemdir stefnenda við ákvarðanir Útlendingastofnunar um að ekki hefði verið rannsakað hvaða áhrif dvöl þeirra á Ísandi hefði haft á dvalarleyfi þeirra í Síle. Vísuðu stefn endur til þess að Útlendingastofnun hefði aðeins lagt til grundvallar að dvalarleyfi þeirra væru gild og þau gætu því snúið aftur þangað en ekki lægi fyrir nein staðfesting frá síleskum yfirvöldum um að sú væri raunin. Kærunefndin tók fram að þau væru með gild dvalarleyfi í Síle, hefðu dvalist þar í fjögur ár og unnið við ýmis störf. Því væri ljóst að þau hefðu heimild til dvalar í Síle. Að mati kærunefndarinnar væri ekkert í hinum kærðu ákvörðunum sem gæfi tilefni til að gera athugasemdir við þær og féllst nefndin ekki á að rannsókn Útlendingastofnunar hefði verið ábótavant. Því voru ákvarðanir kærunefndarinnar staðfestar, bæði hvað varðar synjun á að taka umsóknir stefnenda til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað úrlandi.

Með beiðni sem barst kærunefnd útlendingamála 4. júlí 2022 óskuðu stefnendur eftir frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar og féllst kærunefndin á beiðni stefnenda 15. júlí 2022 með úrskurði nr. 277/2022. Þar kemur fram að fallist hafi verið á að fresta réttaráhrifum á fyrri úrskurði nefndarinnar á grundvelli 6. mgr. 104. gr. laga um útlend-inga á meðan aðilar reki mál sín fyrir dómstólum. Þá kemur fram að kærunefndin hafi talið rétt að fresta réttaráhrifum í þágu sjónarmiða um réttaröryggi þar sem um eitt af fyrstu málum sinnar tegundar væri að ræða en fyrir lægi að stefnendur hefðu hvorki hlotið alþjóðlega vernd né ríkisborgararétt í viðtökuríki.

Þá var frestun réttaráhrifa bundin því skilyrði að málið yrði borið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu úrskurðarins og að óskað yrði eftir flýtimeðferð. Yrði flýti-meðferð hafnað yrði að höfða mál með hefðbundnum hætti innan sjö daga frá þeirri synjun. Stefnendur óskuðu eftir flýtimeðferð við Héraðsdóm Reykjavíkur 21. júlí 2022 en var hafnað með bréfi, dagsettu 25. júlí sama ár. Semfyrr segir var mál þetta svo höfðað með stefnu birtri 29. júlí 2022.

II

Málsástæður stefnenda

Stefnendur byggja á því að úrskurður kærunefndar útlendingamála nr. 241/2022 sé ólögmætur og ógildanlegur. Við meðferð málsins hafi málsmeðferðarreglur stjórnsýslu-laga og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar verið brotnar, auk þess að farið hafi verið gegn ákvæðum laga nr. 80/2016 um útlendinga, alþjóðlegum skuldbindingum íslenska ríkisins og mannréttindum sem tryggð séu í stjórnarskrá. Sérstaklega byggja stefnendur á því að rannsókn hafi verið ófullnægjandi og brotið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt sé niðurstaðan í máli þeirra efnislega röng.

Í úrskurðinum hafi verið lagt til grundvallar að þar sem stefnendur hefðu gild dvalarleyfi í Síle gætu þau snúið þangað aftur og óskað eftir viðbótarvernd eða réttar-stöðu flóttamanna þar í landi og því væru uppfyllt skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 til þess að taka umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar með-ferðar. Stefnendur vísa til þess að sáralítið hafi reynt á beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna vegna dvalar útlendings í ríkjum utan Schengen- svæðisins, líkt fram komi í úr-skurði nr. 277/2022 um frestun réttaráhrifa úrskurðar nr. 241/2022. Telji stefnendur að gera verði ríkari kröfur til rannsóknar á því hvort heimilt sé að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. þegar móttökuríki sé ekki eitt af Schengen- ríkjunum þar sem þau ríki eigi með sér sam-starf um alþjóðlega vernd og móttöku flóttafólks og fylgi í verulegum mæli sömu viðmið-um. Að auki sé Síle ekki á lista Útlendingastofnunar yfir örugg ríki.

Stefnendur byggja á því að óheimilt sé að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nema þegar umsækjandi hafi þegar óskað eftir stöðu flóttamanns í móttöku-ríkinu. Ákvæðið feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að stjórnvöldum beri að taka umsóknir um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar og því beri að túlka það þröngt. Orðalag ákvæðisins feli í sér að umsækjandi verði að hafa óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður í móttökuríki, það nægi ekki að umsækjandi hefði getað gert það. Synjun á því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar sé ákaflega íþyngjandi sem leiði enn frekar til þess að ákvæðið verði ekki túlkað víðara, umsækjandanum í óhag. Þar sem stefnendur hafi ekki óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamenn í Síle séu ekki fyrir hendi skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. til að hafna því að taka umsóknir þeirra til efnislegrar meðferðar hér á landi.

Stefnendur vísa til þess að samkvæmt athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 80/2016 byggi ákvæðið á 46. gr. a í þágildandi lögum um útlendinga eins og þeim hafi verið breytt með breytingalögum nr. 115/2010 og grundvallist á alþjóðasamstarfi um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, einkum og sér í lagi á Schengen- samstarfinu og Dyflinnarsamningnum. Telji stefnendur því ljóst að ákvæði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna hafi aldrei verið ætlað að taka til tilvika eins og hér um ræði, þ. e. þegar ekkert samstarf sé á milli landa um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Því eigi ekki að beita heimildinni í a-lið 1. mgr. 36. gr. í máli þeirra heldur beri að taka umsóknir þeirra til efnislegrar meðferðar.

Þá fjalla stefnendur um sjónarmið að baki reglunni um fyrsta griðland og vísa til þess að í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi til núgildandi laga nr. 80/2016 komi fram að annar málsliður a-liðar 1. mgr. 36. gr. byggi á reglum um fyrsta griðland. Stefnendur telji hugtakið fyrsta griðland nokkuð óljóst og vísa til umfjöllunar alþjóðlegra mannrétt-indasamtaka um 35. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2013/32/EU. Þótt tilskipunin hafi ekki fengið lagagildi hér á landi hafi umfjöllun um ákvæðið engu að síður þýðingu við skýringu og túlkun hugtaksins fyrsta griðland. Í b-lið 35. gr. tilskipunarinnar sé miðað við að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og geti veitt honum viðeigandi vernd (e. sufficient protection), m. a. samkvæmt megin-reglunni um bann við endursendingu fólks til ríkja þar sem líf eða frelsi þess kunni að vera í hættu (e. non- refoulement).

Stefnendur kveða beitingu og framkvæmd ákvæðisins vera afar umdeilda. Meðal annars hafi ECRE (e. European Council on Refugees and Exiles) lýst sig mótfallið reglunni um fyrsta griðland og sambærilegum sjónarmiðum. Þá hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna fjallað um hugtakið á svipuðum nótum og vari við því að hugtakið „sufficient protection“ í ákvæðinu tryggi ekki nægjanlega að umsækjandi geti snúið öruggur aftur til fyrsta griðlands enda sé ekki skilgreint í hverju slík vernd felist. Aðeins sé vísað til meginreglunnar um „non- refoulement“ í ákvæðinu en Flóttamannastofnunin bendi á að samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna eigi flóttamenn að njóta ríkari réttinda en sem felist í þeirri meginreglu. Þá myndi beiting reglunnar um fyrsta griðland án þess að gengið væri úr skugga um að móttökuríkið tæki á móti umsækj-andanum brjóta gegn ákvæði reglugerðarinnar. Enn fremur hvíli það á því ríki sem hafi til meðferðar umsókn um alþjóðlega vernd að ganga úr skugga um að umsækjandinn hafi aðgang að vernd í móttökuríkinu, sem að mati Flóttamannastofnunarinnar verði að vera bæði virk og aðgengileg (e. effective and available). Þá skuli geta móttökuríkisins til að veita virka vernd vera tekin sérstaklega til skoðunar með tilliti til fjölda flóttamanna í hlutaðeigandi ríki.

Þar sem a-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga byggi á hugtakinu um fyrsta griðland telji stefnendur að íslensk stjórnvöld geti ekki einskorðað mat sitt í málinu við það hvort umsækjandi verði fyrir ofsóknum í móttökuríki og hvort skilyrði 1., 2. og 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu fyrir hendi. Rétt sé að taka fullt tillit til sjónarmiða Flóttamannastofnunarinnar og vísa stefnendur til þess að samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skuli íslensk stjórnvöld eiga í samvinnu við Flóttamannastofnun Samein-uðu þjóðanna, m. a. um framkvæmd og túlkun laganna. Stefnendur byggja á því að íslensk stjórnvöld hafi ekki lagt mat á það hvort Síle væri öruggt þriðja ríki, aðeins tekið til skoðunar hvort skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. væru uppfyllt. Telja stefnendur það benda til þess að komist hafi verið að niðurstöðu í máli þeirra án þess að tekið hafi verið tillit til allra þátta málsins.

Samkvæmt framangreindu beri stjórnvöldum að ganga úr skugga um að móttökuríkið muni taka á móti umsækjandanum og meta hvort viðkomandi eigi möguleika á virkri vernd í móttökuríkinu. Sönnunarbyrðin um það hvíli á stefnda sem að mati stefnenda hafi ekki axlað þá ábyrgð. Stjórnvöld hafi einungis vísað til þess að þar sem stefnendur hefðu dvalið í Síle í fjögur ár áður en þau komu til Íslands sé þeim frjálst að snúa þangað aftur. Stefnendur byggja á því að a-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga veiti stjórnvöldum ekki heimild til að synja um efnismeðferð umsóknar á þeim grundvelli einum að umsækjandi sé með dvalarleyfi í þriðja ríki. Ákaflega víðtækt mat þurfi að fara fram á því hvort heimilt sé að beita ákvæðinu og hvergi sé minnst á dvalarleyfi eða þýðingu þeirra í lögskýringargögnum eða umfjöllunum um hugtakið fyrsta griðland. Stefnendur vísa til þess að þau hafi margítrekað við málsmeðferðina að dvalarleyfi þeirra séu háð því að þau hafi atvinnuleyfi í Síle. Þar sem stefnendur hafi sagt upp atvinnu sinni í Síle og dvalið utan landsins í meira en sex mánuði séu ótímabundin atvinnuleyfi þeirra fallin úr gildi. Þrátt fyrir að full ástæða hafi verið til hafi stjórnvöld engan reka gert að því að rannsaka þessa málsástæðu stefnenda. Byggja stefnendur á að stjórnvöldum hefði verið í lófa lagið að senda upplýsingabeiðni til síleskra yfirvalda til að fá úr því skorið að dvalarleyfi stefnenda væru raunverulega gild og að þeim stæði til boða að sækja um alþjóðlega vernd þar í landi. Með þessu hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga en um verulegan annmarka á ákvörðunum stjórnvalda sé að ræða.

Í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 241/2022 sé þess getið að handhafar gildra dvalarleyfa í Síle geti sótt um ríkisborgararétt eftir fimm ára búsetu þar í landi. Telja stefnendur þær upplýsingar hvorki koma þeim að gagni þar sem þau uppfylli ekki skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar í Síle né hafi þær vægi gagnvart þeirri máls-ástæðu stefnenda að þau séu lengur ekki með gild dvalarleyfi í Síle. Byggja stefnendur á því að þetta verklag stríði gegn lögum, alþjóðlegum skuldbindingum og réttlátri máls-meðferð í málum hælisleitenda eins og henni sé m. a. lýst í dómi Héraðsdóms Reykja-víkur frá 15. júlí 2022 í máli nr. E- 5409/2021.

Þá hafi stjórnvöld ekki kannað hvort stefnendur ættu kost á varanlegri lausn í Síle og vísa til þess að frá ársbyrjun 2022 og fram í mars sama ár hafi yfirvöld í Síle tekið við 11.370 flóttamönnum og þar af 7.763 frá Venesúela. Þessi fjöldi flóttamanna geti að mati stefnenda skert getu ríkisins til að veita þeim virka vernd. Stefnendur byggja á því að þau séu flóttamenn vegna aðstæðna í heimalandi sínu, Venesúela, og að ganga verði úr skugga um að þau njóti réttinda í samræmi við þá stöðu sína. Ekki sé nægjanlegt að leggja til grundvallar að í Síle njóti stefnendur verndar samkvæmt meginreglunni um „non-refoulement“, sem banni endursendingu fólks til ríkja þar sem líf eða frelsi þess kunni að vera í hættu. Í því felist enda lakari réttindi en flóttamönnum eigi almennt að vera tryggð. Ætluð vernd stefnenda í Síle geti ekki falið í sér varanlega lausn fyrir þau. Íslensk stjórnvöld geti ekki lagt að jöfnu vernd Schengen- ríkjanna og vernd ríkja sem standi fyrir utan það samstarf. Því sé enn mikilvægara en ella að stjórnvöld rannsaki stöðu umsækjenda í viðtökuríkinu með fullnægjandi hætti en verulega skorti á að það hafi verið gert í málum stefnenda. Því sé ekki heimilt að synja þeim um efnislega meðferð umsókna þeirra með vísan til dvalarleyfa þeirra í Síle.

Þá byggja stefnendur á því að samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga beri að taka umsóknir um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar, nema umsækjandi hafi dvalist í ríki þar sem hann hafi ekki þurft að sæta ofsóknum. Stefnendur hafi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa dvalist í Síle og greint frá því við meðferð málsins að þeim hafi ekki verið stætt á að dvelja þar sökum þess að þau hafi ekki upplifað sig örugg þar og orðið fyrir verulegum fordómum vegna uppruna síns. Eitt grundvallar-skilyrði þess að unnt sé að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. sé að umsækjandi þurfi ekki að óttast ofsóknir í þriðja ríki en hugtakið ofsóknir sé skilgreint í 1. mgr. 38. gr. laganna. Stefn-endur vísa til þess að við tilteknar aðstæður sé mismunun talin jafngilda ofsóknum, til að mynda þegar meðferð hafi verulega skaðlegar afleiðingar fyrir viðkomandi, svo sem alvarlegar takmarkanir á rétti hans til að framfleyta sér, iðka trú sína eða aðgengi sé lakara að menntastofnunum sem alla jafna standi öðrum til boða. Þá geti ráðstafanir falið í sér mismunun þótt þær séu ekki af alvarlegum toga ef þær leiði til ótta og öryggisleysis hjá viðkomandi um framtíð sína. Slíkt verði að meta með tilliti til allra aðstæðna hverju sinni.

Stefnendur kveða innflytjendur í Síle þurfa að þola takmarkanir á réttindum sínum, sem geti haft skaðlegar afleiðingar í för með sér. Innflytjendur frá Venesúela megi daglega eiga von á því að verða fyrir ofbeldi í Síle, vera rænt og jafnvel drepnir af almenningi sem virðist hata fólk frá Venesúela. Stefnendur hafi m. a. greint frá því að eigur heimilislauss fólks af venesúelskum uppruna hafi verið brenndar í múgæsingi þús-unda Sílebúa dagana 24. og 25. september 2021. Líkt og stefnendur hafi greint frá í tengslum við umsóknir sínar um alþjóðlega vernd hér á landi hafi þau orðið fyrir miklum fordómum í Síle á grundvelli uppruna síns. Þegar aðstæður þeirra séu metnar í heild sé ljóst að þau hafi ástæðu til að óttast ofsóknir þar í landi í skilningi 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga. Skilyrði fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna séu því ekki uppfyllt í tilviki þeirra og beri þar af leiðandi að ógilda úrskurð kærunefndar útlendingamála og taka umsóknir þeirra til efnislegrar meðferðar.

Stefnendur vísa til þess að samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé heim-i lt að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar mæli sérstakar ástæður með því. Með sérstökum ástæðum sé átt við að einstaklingar kunni að vera í viðkvæmri stöðu, svo sem vegna heilsufars eða þungunar, eða geti átt erfitt uppdráttar í viðtökulandinu vegna mismununar. Ýmis viðmið um þetta megi finna í reglugerð nr. 276/2018 sem í dæmaskyni nefni þegar ríki útiloki einstaklinga frá menntun og nauðsynlegri þjónustu eins og heilbrigðisþjónustu, atvinnuþátttöku o. fl. á grundvelli þátta eins og kyns, kyn-hneigðar og kynþáttar, eða þegar umsækjandi geti vænst þess að vegna þessara þátta verði staða hans verulega síðri en staða almennings í viðtökuríkinu.

Stefnendur byggja á því að eitt af grundvallaratriðum við mat á sérstökum ástæð-um sé hvort umsækjandi verði fyrir mismunun í viðtökuríki og geti vænst þess að njóta af þeim sökum lakari stöðu en almenningur þar í landi. Stefnendur kveðast eiga erfiðara með að fá atvinnu, húsnæði og þjónustu í Síle vegna uppruna sína og fordóma í sinn garð. Stefnendur greini frá því að þau hafi þurft að grátbiðja um vinnu þar í landi en stefnandi A hafi engu að síður þurft að minnka við sig vinnu þar sem hún hafi óttast að vera á ferð seint á kvöldin vegna áreitis. Það hafi þó ekki dugað til, hún hafi m. a. verið elt af ungum manni í bíl þegar hún hafi verið á leið til vinnu klukkan sjö að morgni. Öryggi kvenna sé verulega ábótavant í Síle og stefnandi A hafi greint frá því að hún upplifi sig ekki örugga gegn kynferðisafbrotamönnum og öðrum glæpamönnum sem ofsæki berskjaldaða r konur þar í landi. Stefnandi A sé að auki barnshafandi sem setji stefnendur í enn viðkvæmari stöðu. Stefnendur séu í mjög brýnni þörf fyrir öryggi og aðstoð til að geta búið barni sínu viðunandi aðstæður en verði þau send til Síle séu allar líkur á því að þau neyðist til að framfleyta sér á götunni eða verði upp á náð annarra komin. Þá sé ljóst af fyrirliggjandi gögnum málsins að stefnendur telji sig ekki eiga möguleika á að sækja nauðsynlega heil-brigðisþjónustu í Síle vegna þungunar stefnanda A.

Þá verði konur frá Venesúela fyrir sérstaklega miklu áreiti og fordómum víða í Suður- Ameríku og konur á flótta séu sérstaklega berskjaldaðar fyrir kynferðisofbeldi í Síle. Byggja stefnendur því á að A teljist vera einstaklingur í viðkvæmri stöðu samkvæmt 6. tölulið 3. gr. laga um útlendinga, ekki síst í ljósi þungunar hennar. Ekki hafi verið tekið tillit til stöðu hennar við meðferð málsins og telja stefnendur að það leiði til þess að ógilda beri úrskurð kærunefndar útlendingamála og taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar í samræmi við meginreglu 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Stefnendur byggja á því að umsóknum þeirra hafi verið synjað á grundvelli breyttrar túlkunar stjórnvalda á ákvæði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga án þess að til nokkurra lagabreytinga hafi komið eða að skilyrði hafi verið fyrir breyttri stjórn-sýsluframkvæmd. Stefnendur benda á að mál þeirra sé eitt fyrsta mál sinnar tegundar þar sem ákvæði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hafi verið beitt vegna dvalar umsækjanda utan Schengen- svæðisins. Engin tilkynning hafi verið birt og enginn fyrir-vari gefinn áður en stjórnvöld hafi breytt frá fyrri framkvæmd en með því hafi stjórnvöld skert tiltekin réttindi stefnendum til verndar, sem aðrir umsækjendur í sömu stöðu hafi notið um margra ára tímabil. Málsmeðferð og niðurstaða íslenskra stjórnvalda í máli stefnenda sé að þessu leyti haldin svo verulegum annmörkum að það leiði til þess að ógilda beri úrskurð kærunefndar útlendingamála og taka umsóknir þeirra til efnismeð-ferðar.

Loks byggja stefnendur á því að endursending þeirra til Síle jafngildi broti á grundvallarreglu þjóðaréttar, svokallaðri „non- refoulement“ reglu, sem leggi bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kunni að vera í hættu. Reglan sé lögfest í 42. gr. laga um útlendinga en samkvæmt 3. mgr. 36. gr. laganna skuli taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar þrátt fyrir heimildir 1. mgr. 36. gr., ef beiting þeirra heimilda myndi leiða til þess að brotið yrði gegn áðurnefndri 42. gr. Reglan sé hornsteinn í flóttamannarétti og bindandi fyrir öll ríki að þjóðarétti án tillits til alþjóðasamninga. Reglan hafi einnig verið tekin beint eða óbeint upp í fjölda alþjóða-samninga. Þar beri helst að nefna 33. gr. flóttamannasamningsins, 3. gr. mannréttinda-sáttmála Evrópu og 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

Stefnendur byggja á því að veruleg ástæða sé til að ætla að þau séu í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé andstæð 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem leggi bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Líkt og fram hafi komið séu fordómar og ofbeldi gagnvart innflytjendum frá Venesúela daglegt brauð í Síle og konur á flótta séu í sérstakri hættu á að verða fyrir kynferðisofbeldi. Stefnendur hafi greint frá því að þegar þau dvöldu í Síle hafi þau forðast að fara út úr húsi en þegar þau hafi neyðst til þess hafi þau reynt að fela uppruna sinn til að forða sér frá ofbeldi og ofsóknum af hálfu almennra borgara í landinu. Þau geti ekki leitað á náðir lögreglu þar sem andúð á fólki frá Venesúela sé einnig ríkjandi innan lögreglunnar í Síle. Þá muni þeim reynast nánast ómögulegt að fá húsnæði og atvinnu í Síle vegna mismununar sem fólk frá Venesúela verði fyrir þar í landi. Það sé jafnframt bæði ómannúðlegt og rangt að ætlast til þess að kona fari rakleitt á vinnumarkað eftir barnsburð svo hún geti séð barni sínu farborða.

Stefnendur hafi enn fremur greint frá því að þau geti ekki treyst á að fá viðunandi heilbrigðisþjónustu í Síle þar sem fólk frá Venesúela sé neðst í forgangi fyrir grunnþjón-ustu í heilbrigðiskerfinu og þannig mismunað með kerfisbundnum hætti. Ef stefnendur þyrftu á að halda sérstakri þjónustu á borð við keisaraskurð yrðu þau að fara á einkarekna heilsugæslu og greiða fyrir úr eigin vasa. Ekkert liggi heldur fyrir um hvaða réttindi til leikskólagöngu barn þeirra myndi koma til með að hafa eða í síleska kerfinu yfir höfuð. Stefnendur byggi á að þau yrðu réttindalaus með öllu við komuna til Síle og algerlega háð síleska kerfinu á allan hátt þar sem heimild þeirra til dvalar og atvinnu sé runnin út. Þar af leiðandi hefðu þau til að mynda ekki aðgang að styrkjum eða atvinnuleysisbótum til að framfleyta sér.

Stefnendur byggja á því að bág efnahagsleg staða þeirra í Síle varði við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að teknu tilliti til heildaraðstæðna þeirra þar í landi en þau myndu neyðast til að búa á götunni með kornabarn þar sem fólk í þeirra stöðu hafi ekki möguleika á húsnæði og félagslegri aðstoð í Síle. Stefnendur vísi m. a. til dómafram-kvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu, sem í máli M. S. S. gegn Belgíu frá 21. janúar 2011 hafi komist að þeirri niðurstöðu að þegar umsækjandi um alþjóðlega vernd sé alger-lega háður viðkomandi ríki og líði þar skort sem sé ósamrýmanlegur réttinum til mann-legrar sæmdar kunni afskiptaleysi stjórnvalda að því leyti að varða við 3. gr. mann-réttindasáttmálans. Telja stefnendur að aðstæður sem bíði þeirra í Síle séu slíkar að endursending þeirra þangað myndi brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmálans og 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Í dómaframkvæmd mannréttindadómstólsins hafi verið lögð áhersla á að umsækj-endur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi á sérstakri vernd að halda. Telja stefnendur að í málinu séu fyrir hendi hlutlægar og trú-verðugar upplýsingar, sem séu nægjanlega nákvæmar og uppfærðar, þess efnis að stefn-endur séu í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg 3. gr. mann-réttindasáttmála Evrópu. Íslenska ríkið beri beinar skyldur gagnvart þeim á grundvelli ákvæðisins en aðstæður í Síle séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans og 42. gr. laga um útlendinga, sem komi því í veg fyrir að heimilt sé að vísa stefnendum þangað. Lýsingar stefnenda á aðstæðum sínum í Síle komi heim og saman við opinberar heimildir um aðstæður og aðbúnað þar í landi, m. a. hvað varði húsnæði, atvinnu, félagslega þjónustu, heilbrigðisþjónustu og mismunun. Ákvörðun um að senda þau þangað myndi að auki brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamningsins.

III

Málsástæður stefnda

Stefndi mótmælir öllum málsástæðum stefnenda og byggir á því að úrskurður kæru-nefndar útlendingamála nr. 241/2022 sé efnislega réttur og að ekkert bendi til þess að rannsókn stjórnvalda eða málsmeðferð þeirra hafi verið ófullnægjandi eða brotið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar og málsmeðferðarreglum laga um útlendinga.

Stefndi hafnar því að stjórnvöldum hafi verið óheimilt að beita ákvæði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í tilviki stefnenda og hafna því að taka umsókn þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar. Stefndi mótmælir málatilbúnaði stefnenda sem snýr að þeirri túlkun á orðalagi ákvæðisins að umsækjandi um alþjóðlega vernd verði að hafa óskað eftir því í öruggu þriðja ríki að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður svo heimilt sé að beita ákvæðinu. Orðalag ákvæðisins sé skýrt um að heimilt sé að beita því ef umsækjandi gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður. Ekki sé um séríslenska reglu að ræða, heldur komi fram í lögskýringargögnum með eldri útlendinga-lögum að slíkri reglu sé beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum.

Við túlkun þágildandi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé mikilvægt að líta til þess að liðurinn byggi á tveimur sjónarmiðum í flóttamannarétti, annars vegar sjónarmiðinu um fyrsta griðland (e. first country of asylum) og hins vegar um öruggt þriðja ríki (e. safe third country concept). Stefndi vísar til þess að sjónarmiðið um fyrsta griðland varði þá sem þegar hafi hlotið alþjóðlega vernd. Fyrri málsliður a-liðar taki til slíkra tilvika. Sjónarmiðið um öruggt þriðja ríki varði þá sem hafi dvalið í öðru ríki en heimaríki þar sem þeir gátu óskað eftir alþjóðlegri vernd áður en hennar var óskað í enn öðru ríki. Samkvæmt skýru orðalagi seinni málsliðar a-liðar taki hann til slíkra tilvika.

Stefndi byggir á því að lagt hafi verið heildarmat á aðstæður stefnenda í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 241/2022 og hafnar því að brotið hafi verið gegn rann-sóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Við mat á því hvort stefnendur gætu snúið aftur til Síle hafi verið lagt til grundvallar að þau hafi búið og séð sér farborða í Síle um fjögurra ára skeið fyrir komu hingað til lands og séu handhafar ótímabundinna dvalarleyfa. Sam-kvæmt síleskum lögum og öðrum upplýsingum sem lágu fyrir við rannsókn kærunefndar útlendingamála komi ekki til afturköllunar á ótímabundnu dvalarleyfi fyrr en eftir tveggja ára dvöl utan Síle en hægt sé að framlengja dvalarleyfið óski einstaklingar eftir því. Stefnendur hafi ekki lagt fram nein gögn sem sýni fram á annað. Á grundvelli upplýsinga um Síle hafi kærunefnd útlendingamála talið að stefnendur hefðu möguleika á endurkomu þangað og ættu þess kost að óska þar eftir alþjóðlegri vernd. Þannig lægju fyrir fullnægjandi upplýsingar um að stefnendur hefðu haft heimild til dvalar í viðtöku-ríki og engar lögformlegar hindranir væru á því að þau sneru sjálfviljug þangað aftur. Enn fremur hefðu þau heimild til atvinnu og gætu leitað aðstoðar yfirvalda teldu þau brotið á rétti sínum.

Þá sé ljóst af gögnum málsins og heimildum um Síle að stefnendur hafi ekki ástæðu til að óttast ofsóknir samkvæmt 37. og 38. gr. laga um útlendinga þar í landi eða að þau séu í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð líkt og greini í flóttamannahugtakinu. Kærunefndin hafi litið til þess að stjórn-völd í Síle séu aðilar að Cartagena- yfirlýsingunni þar sem veitt sé vernd gegn endursend-ingum einstaklinga til ríkis þar sem þeir eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (e. non- refoulement). Þá séu stjórnvöld í Síle jafnframt aðilar að mannréttindasáttmála Ameríku þar sem m. a. sé mælt fyrir um bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Að mati stefnda falli aðstæður stefnenda í viðtökuríki undir skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016.

Stefndi hafnar því að formlegt samstarf milli íslenskra og síleskra yfirvalda um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd sé forsenda fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna. Slíkt fái hvorki stoð í lögum nr. 80/2016 né lögskýringargögnum. Með athuga-semdum við ákvæði 1. mgr. 36. gr. í frumvarpi að lögum nr. 80/2016 hafi löggjafinn ekki verið að binda heimild a-liðar við tilvist einhvers konar formlegs samstarfs. Sú ályktun fái einkum stoð í því að b- og c-liðir 1. mgr. taki einungis til slíkra tilvika. Í a-lið 1. mgr. sé gertráð fyri r tilvikum þar sem einstaklingur hefur dvalið í þriðja ríki og gat óskað eftir alþjóðlegri vernd. Af lögunum verður ekki ráðið að það hafi nokkra þýðingu að ríki teljist til Schengen- ríkis. Til skoðunar komi hvort viðkomandi geti snúið aftur til hlutaðeigandi ríkis og um það skilyrði hafi verið fjallað í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 203/2022 frá 25. maí 2022. Þar komi m. a. fram að þegar umsækjandi hafi gilt dvalarleyfi í hlutaðeigandi ríki þurfi samþykki ríkisins ekki að liggja fyrir þar sem dvalarleyfið feli í sér heimild til að snúa þangað aftur. Annað eigi við þegar dvalarleyfi sé útrunnið en þá sé ekki hægt að ganga út frá því að umsækjanda verði heimiluð koma eða dvöl í ríkinu. Í slíkum tilvikum verði að gera ríkari kröfur til rannsóknar stjórnvalda, auk þess að fyrir þurfi að liggja samþykki hlutaðeigandi ríkis eða einhvers konar almennt samkomulag milli Íslands og hlutaðeigandi þriðja ríkis.

Stefndi vísar til þess að stefnendur hafi gilda heimild til dvalar í Síle og að stað-hæfingar þeirra um annað séu ekki studdar neinum gögnum. Við meðferð máls stefnenda hafi farið fram rannsókn á dvalarleyfum sem gefin séu út í Síle. Litið hafi verið til áreið-anlegra landaupplýsinga, einkum upplýsinga þarlendra stjórnvalda um dvalarleyfi. Ljóst sé að stefnendur séu handhafar ótímabundinna dvalarleyfa líkt og fram komi á dvalar-leyfisskírteinum þeirra. Samkvæmt þeim upplýsingum sem hafi legið fyrir verði ótíma-b undin dvalarleyfi ekki afturkölluð fyrr en eftir tveggja ára dvöl utan Síle en hægt sé að framlengja dvalarleyfið óski einstaklingar eftir því. Stefndi byggir á því að rannsóknin hafi verið byggð á hlutlægum og trúverðugum upplýsingum um rétt stefnenda og um það að engar hindranir væru á því að þau sneru aftur til Síle og óskuðu þar eftir alþjóðlegri vernd. Því væru engir annmarkar á rannsókn kærunefndar útlendingamála.

Ólíkt því sem stefnendur haldi fram séu sjónarmið um fyrsta griðland og öruggt þriðja ríki ekki óljós í framkvæmd hér á landi. Sjónarmiðin byggja á því að ríkjum sé heimilt að hafna því að leysa efnislega úr umsókn um alþjóðlega vernd þegar aðstæður útlendings falli undir sjónarmiðin. Þá sé ljóst af orðalagi a-liðar 1. mgr. 36. gr. hvaða kröfur séu gerðar til beitingar ákvæðisins, svo sem að umsækjandi geti ferðast aftur til öruggs þriðja rí kisá grundvelli samþykkis eða gildandi dvalarleyfis. Í lögum nr. 80/2016 séu útfærð nánar þau sjónarmið sem líta skuli til við beitingu ákvæðisins og rannsókn mála á þeim grundvelli. Byggir stefndi á því að rannsókn bæði Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála hafi verið í fullu samræmi við þau sjónarmið og þær kröfur sem komi fram í lögunum. Þá sé óljóst hvaða þýðingu dómur Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E- 5409/2021 eigi að hafa í þessu máli. Málin séu með engu móti sambærileg þar sem ágreiningsefni í dómsmálinu hafi varðað mat við úrlausn í máli sem hafi verið til efnismeðferðar.

Þá hafnar stefndi því að í máli stefnenda séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem leiði til þess að taka beri mál þeirra til efnismeðferðar samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Ákvæðið sé mjög matskennt og veiti stjórnvöldum ríkt svigrúm til að ákveða á hvaða málefnalegu sjónarmiðum ákvörðun sé byggð og hvert vægi þeirra skuli vera. Í reglugerð nr. 276/2018 séu í dæmaskyni talin upp nokkur sjónarmið sem geti komið til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi, svo sem vegna heilsufars umsækjanda og annarra þátta. Stefndi vísar til þess að við meðferð mála hjá stjórnvöldum sé ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna og aðstæðna í móttökuríkivið mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál umsækjanda verði tekið til efnismeðferðar. Stefndi áréttar að mat á einstaklingsbundnum aðstæðum í þessum skilningi sé ekki það sama og mat á því hvort einstaklingur teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu samkvæmt 6. tölulið 3. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga nr. 80/2016. Algengt sé að þessu tvennu sé blandað saman en tilgangur þessara tveggja matsferla sé ólíkur að mörgu leyti þó svo að þeir skarist að ýmsu leyti varðandi þau viðmið sem byggt sé á. Ákvörðun um það hvort einstaklingur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu lúti að málsmeðferð og snúist um það hvort þörf sé á stuðningi við umsækjanda í gegnum umsóknarferlið og á meðan dvöl hans standi hér á landi. Í 2. mgr. 25. gr. laganna komi fram að það hafi ekki önnur réttaráhrif að umsækjandi sé skilgreindur sem einstaklingur í viðkvæmri stöðu en þau sem sérstaklega sé getið í lögum og reglugerð um útlendinga. Hvergi sé vikið að réttar-áhrifum hugtaksins í lögum nr. 80/2016 en það komi einu sinni fram í reglugerð um útlendinga og þá í tengslum við fylgdarlaus börn. Er mótmælt þeirri málsástæðu stefn-enda að þau séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu og að rannsókn kærunefndar á þeirri máls-ástæðu hafi verið ófullnægjandi.

Í úrskurði kærunefndarinnar hafi einstaklingsbundnar aðstæður stefnenda verið raktar og lagðar til grundvallar niðurstöðu málsins. Hafi m. a. verið byggt á frásögn stefn-enda af aðstæðum þeirra auk gagna sem þau lögðu fram við meðferð málsins. Mat kæru-nefndarinnar hafi verið að aðstæður stefnenda væru ekki slíkar að sérstakar ástæður mæltu með því að taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laganna. Framlögð gögn og framburður stefnenda hafi leitt í ljós að bæði væru þau al-mennt heilsuhraust og að stefnandi A væri barnshafandi. Af þeim upplýsingum sem kærunefndin hefði yfir að búa um aðstæður í Síle yrði ráðið að stefnendur gætu fengið viðhlítandi heilbrigðisþjónustu þar í landi, þar með talið aðgengi að mæðra- og ungbarna-vernd. Þá væri öllum börnum tryggður aðgangur að menntun frá ungaaldri. Stefnendur væru með gild dvalarleyfi í Síle þar sem þau hefðu dvalið í fjögur ár, stundað atvinnu og haft aðgang að húsnæðismarkaðnum. Einnig ættu þau sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og ríkisborgarar landsins. Íljósi fyrirliggjandi gagna hafi verið taliðaðaðstæður þeirra væru slíkar að þau gætu yfirstigið þær hindranir sem þau gætu mætt hvað varðaði aðgengi að réttindum og þjónustu í Síle. Þá bæru gögn með sér að þau gætu leitað ásjár yfirvalda yrðu þau fyrir mismunun þar í landi eða óttuðust um öryggi sitt. Byggir stefndi því á því að málsmeðferð og rannsókn stjórnvalda hafi verið fullnægjandi og í samræmi við ákvæði laga um útlendinga, stjórnsýslulaga og meginreglur stjórnsýsluréttar.

Þá er hafnað þeirri málsástæðu stefnenda að synjað hafi verið um efnislega með-ferð umsókna þeirra á grundvelli breyttrar túlkunar á a-lið 1. mgr. 36. gr. eða breytingar á stjórnsýsluframkvæmd. Ákvæðið feli í sér skýra lagaheimild sem byggt hafi verið á í máli stefnenda. Sjálfstætt mat á því hvort rétt sé að beita ákvæðinu fari fram í hverju máliog engar breytingar hafi orðið á þeirri framkvæmd. Þá geti umsækjendur um alþjóðlega vernd ekki haft væntingar til annars en að ríki kunni að nýta sér lagaheimild til að hafna því að taka umsókn þeirra til efnislegrar meðferðar, óháð því hvort dvöl utan heimaríkis hafi verið í Evrópuríki eða annars staðar.

Stefndi mótmælir því að endursending stefnenda til Síle jafngildi broti á 42. gr. laga um útlendinga og að taka beri umsóknir þeirra til efnislegrar meðferðar á þeim grundvelli, sbr. 3. mgr. 36. gr. laganna. Ítarlega hafi verið farið yfir þær aðstæður sem búast mætti við að biðu stefnenda í Síle. Af heildarmati á einstaklingsbundnum aðstæð-um þeirra þar í landi hafi það verið mat íslenskra stjórnvalda að synjun á efnismeðferð umsókna þeirra um alþjóðlega vernd myndi ekki leiða til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þá hefði ekki verið ráðið af fyrirliggjandi landaupplýsingum og fram-burðum stefnenda að þau hefðu sætt ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, eða ættu slíka meðferð á hættu. Rannsókn kæru-nefndar útlendingamála og Útlendingastofnunar á þessum þáttum hafi verið fullnægj-andi. Öll málsmeðferð hafi verið í samræmi við stjórnsýslulög, óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar og málsmeðferðarreglur laga um útlendinga og úrskurður kærunefndar sé efnislega réttur. Skilyrði fyrir ógildingu séu ekki fyrir hendi og því beri að sýkna stefnda.

IV

Niðurstaða

Stefnendur í máli þessu krefjast ógildingar á úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 241/2022 frá 23. júní 2022 þar sem staðfestar voru ákvarðanir Útlendingastofnunar um að taka umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnislegrar meðferðar á grundvelli a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Stefnendur byggja á því að á úrskurði kærunefndarinnar séu bæði form- og efnisannmarkar sem varði ógildingu hans. Einkum telja þau að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og lögmætis-reglu stjórnsýsluréttarins. Stefnendur telja niðurstöðu kærunefndarinnar í máli þeirra vera efnislega ranga en hún byggi m. a. á því að stefnendur hafi getað óskað eftir alþjóð-legri vernd í Síle. Stefnendur byggja hins vegar á því að óheimilt sé að beita ákvæði a-liðar 1. mgr. 36. gr. í slíkum tilvikum. Ákvæðinu verði aðeins beitt þegar umsækjandi hefur þegar óskað eftir stöðu flóttamanns í viðtökuríkinu. Þá telja þau jafnframt forsendu fyrir beitingu ákvæðisins að íslenska ríkið eigi í formlegu samstarfi við hlutaðeigandi ríki um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd.

Um 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016.

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 kemur fram sú meginregla að umsóknir um alþjóðlega vernd skuli teknar til efnislegrar meðferðar nema fyrir hendi séu einhver þeirra skilyrða sem þar eru talin upp í stafliðum a– c. Í a-lið 1. mgr. er fjallað um þær aðstæður þegar umsækjandi um alþjóðlega vernd kemur hingað til lands frá þriðja ríki og þau skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt svo heimilt sé að hafna efnislegri meðferð umsóknar viðkom-andi. Þegar úrskurður kærunefndar útlendingamála var kveðinn upp voru í a-lið 1. mgr. tilgreindar tvenns konar aðstæður eða tilvik þar sem það var heimilt. Annars vegar þegar umsækjandi hafði komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóð-lega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki. Hins vegar þegar hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

Í athugasemdum við 1. mgr. 36. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 80/2016 segir að í ákvæðinu séu rakin skilyrði fyrir því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar. Í fyrsta lagi sé í a-lið ákvæðisins um að ræða þær aðstæður að umsækjanda hafi þegar verið veitt alþjóðleg vernd eða annars konar virk vernd í öðru ríki í samræmi við ákvæði flóttamannasamnings Samein-uðu þjóðanna (e. effective protection). Í öðru lagi sé í a-lið um að ræða regluna um fyrsta griðland. Í athugasemdunum er vísað til þess að reglan um fyrsta griðland byggi á því að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og geti veitt honum vernd. Þá segir að í orðalagi ákvæðisins komi fram þau skilyrði sem þurfi að vera fyrir hendi svo stjórnvöldum sé heimilt að hafna efnismeðferð umsókna á þeim grundvelli, m. a. að gengið hafi verið úr skugga um að umsækjandi verði ekki sendur aftur til ríkis þar sem hann þurfi að óttast ofsóknir eða að vera sendur áfram til heimalands síns í andstöðu við meginregluna um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kunni að vera í hættu (e. non- refoule ment) eða þar sem hætta sé á ómannúðlegri eða vansæmandi meðferð.

Í athugasemdum við 1. mgr. 36. gr. kemur einnig fram að ákvæðið byggi á 46. gr. a í þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002, sem var leidd inn í eldri lögin með breytingalögum nr. 115/2010. Í greinargerð með frumvarpi til breytingalaganna kemur fram að með 46. gr. a væri lagt til að lögfest yrðu þau sjónarmið sem viðurkennd væru í framkvæmd, þ. e. sjónarmið um fyrsta griðland og að nokkru leyti sjónarmið um öruggt þriðja land. Samkvæmt athugasemdum í greinargerðinni felur síðara sjónarmiðið í sérað umsækjandi hafi tengsl við ríki sem senda má viðkomandi til og þar semekki er hætta á ofsóknum. Þá segir að í b-lið 46. gr. a komi fram reglan um fyrsta griðland en samkvæmt ákvæðinu var stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um hæli til efnismeð-ferðar ef umsækjandi hafði komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.

Í greinargerðinni er fjallað nánar um regluna um fyrsta griðland en þar segir að reglan miði við að hælisumsókn skuli afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður komi til og veitt geti honum vernd en reglunni sé ætlað að varna því að flóttamenn verði sendir frá einu ríki til annars án þess að mál þeirra fái viðeigandi meðferð. Í því sambandi sé nægi-legt að viðkomandi hafi átt þar mjög stutta dvöl, t. d. farið í gegnum vegabréfaeftirlit á flugvelli, en reglunni sé beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum og komi m. a. fram í Schengen- og Dyflinnarsamningnum. Þá segir að forsenda þess að reglunni verði beitt sé að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við umsækjandanum.

Að mati stefnenda er hugtakið fyrsta griðland nokkuð óljóst og vísað er til þess að mannréttindasamtök hafi talið beitingu þess vera umdeilda. Stefndi byggir á því að hvorki fyrri né seinni málsliður a-liðar 1. mgr. 36. gr. hafi talist óljósir í framkvæmd hér á landi en í ákvæðinu komi skýrlega fram hvaða kröfur séu gerðar svo til beitingar þess geti komið. Þá byggi sjónarmiðin að baki ákvæðinu, þ. e. um fyrsta griðland og öruggt þriðja land, á því að ríkjum sé heimilt að hafna því að leysa efnislega úr umsókn útlend-ings falli aðstæður hans undir sjónarmiðin sem þar komi fram. Þessi sjónarmið séu ekki óljós og þau séu nánar útfærð í lögum nr. 80/2016.

Við munnlegan flutning málsins var nokkuð fjallað um skýrleika orðalags a-liðar 1. mgr. 36. gr. eins og ákvæðið var orðað þegar úrskurðað var í málum stefnenda og vísað til umfjöllunar í dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 14. apríl 2023 í máli nr. E - 4023/2022 sem varðar sambærileg tilvik og þau sem hér eru til umfjöllunar. Gefur það ásamt framangreindum vörnum stefnda tilefni til að fjalla um þessi sjónarmið þótt ekki verði séð að byggt hafi verið sérstaklega á því í stefnu að orðalag síðari málsliðar a-liðar 1. mgr. 36. gr. hafi verið svo óskýrt fyrir lagabreytingu 15. mars sl. að óheimilt hafi verið að leggja það til grundvallar niðurstöðu í málum þeirra. Í fyrrgreindum dómi héraðsdóms eru raktar þær breytingar sem gerðar voru á a-lið 1. mgr. 36. gr. með breytingalögum nr. 14/2023 hinn 15. mars sl. og vísað til þess að í greinargerð með frumvarpi breytinga-laganna segi að ákvæðinu um fyrsta griðland í þágildandi lögum hafi ekki verið beitt að fullu þar sem það væri talið óskýrt. Í málinu vísar dómurinn til þess að ekkert í lögskýringargögnum né í úrskurði kærunefndar víki að því hvað hafi verið talið óljóst í ákvæðinu áður en því hafi verið breytt. Að mati dómsins væri þó fyllilega ljóst sam-kvæmt ákvæðinu að mál yrðu ekki tekin til efnismeðferðar ef umsækjandi gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður í móttökuríki, enda hafi það verið beinlínis tekið þar fram. Það sem dómurinn taldi hins vegar óskýrt var framhaldið, þar sem sagði „og ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna“. Að mati dómsins í því máli gæti þetta orðalag þrengt þann hóp umsækj-enda sem þá teldist geta fengið viðhlítandi vernd í móttökuríki meira en efni stæðu til. Sú lögskýring stæðist að mati dómsins augljóslega ekki ummæli í greinargerð þar sem afdráttarlaust væri kveðið á um það að forsenda þess að ákvæðinu væri beitt um umsækj-anda væri að sjálfsögðu að hlutaðeigandi ríki samþykkti að taka við honum. Taldi dómur-inn engin rök standa til þess að skilyrði um viðhlítandi vernd gætu ráðist af því hvort viðkomandi hefðifengið viðurkennda stöðu sem flóttamaður eða ekki.

Taka verður undir þau lögskýringarsjónarmið sem fram koma í umræddum dómi. Þótt telja verði að orðalag ákvæðisins, eins og það var fyrir lagabreytinguna 15. mars sl., hafi verið óþarflega flókið verður það út frá samhengi lögskýringargagna ekki túlkað öðruvísi en svo að þar sé átt við að ef umsækjandi gat óskað eftir stöðu flóttamanns í viðtökuríkinu, eins og beinlínis segir í ákvæðinu, verði sú vernd sem honum standi þar til boða að vera í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna svo heimilt sé að hafna því að taka umsókn viðkomandi til efnismeðferðar. Í greinargerð með frumvarpi er svo nánar fjallað um að með því sé átt við að ganga þurfi úr skugga um að viðkomandi verði ekki sendur áfram til heimalands síns í andstöðu við regluna um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess og frelsi kann að vera í hættu (e. non- refoulement) eða þar sem hætta er á ómannúðlegri eða vansæmandi meðferð. Er því ekki hægt að fallast á þá túlkun stefnenda að umsækjendur verði að hafa fengið stöðu flóttamanns svo að heimilt sé að beita ákvæðinu.

Stefnendur hafa einnig vísað til þess að samkvæmt athugasemdum um 1. mgr. 36. gr. í frumvarpi að lögum nr. 80/2016 grundvallist ákvæðið á alþjóðasamstarfi sem Ísland taki þátt í um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, einkum og sér í lagi á Schengen- samstarfinu og Dyflinnarsamningnum. Byggja stefnendur á því að þar sem ekkert slíkt samstarf sé á milli íslenskra og síleskra yfirvalda beri að taka umsóknir þeirratil efnislegrar meðferðar. Stefndi byggir á því að með framangreindri athugasemd í greinargerð með lögunum hafi löggjafinn ekki verið að takmarka beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. eingöngu við þær aðstæður þegar umsækjandi kemur hingað til lands frá þriðja ríki sem eigi í formlegu samstarfi við íslensk stjórnvöld. Sú túlkun eigi sér hvorki stoð í lögunum né í lögskýringargögnum.

Líkt og stefndi hefur vísað til kemur hvergi fram í lögum nr. 80/2016 að beiting a-liðar 1. mgr. 36. gr. sé ætlað að vera bundin við að formlegt samstarf sé á milli íslenskra stjórnvalda og viðtökuríkisins, ólíkt þeim reglum sem koma fram í b- og c-liðum 1. mgr. Í a-lið eru talin upp skilyrði þess að stjórnvöldum sé heimilt að hafna því að taka umsókn til efnislegrar meðferðar en þau lúta öll að því að tryggja að umsækjandi um alþjóðlega vernd verði ekki sendur aftur til ríkis sem getur ekki veitt honum virka vernd og setur fram ákveðin skilyrði fyrir beitingu þess. Tilvist formlegs samstarfs á milli íslenskra stjórnvalda og viðtökuríkis er ekki eitt þeirra. Þá er ekkert í umfjöllun um ákvæðið og hugtakið fyrsta griðland í lögskýringargögnum sem gefur tilefni til að líta svo á og verður því ekki fallist á þessa málsástæðu stefnenda.

Einsog fram hefur komið er forsenda fyrir beitingu reglunnar um fyrsta griðland og þar með a-liðar 1. mgr. 36. gr. að hlutaðeigandi ríki taki aftur við umsækjanda. Þegar stefnendur komu hingað til lands frá Síle framvísuðu þau dvalarleyfisskírteinum sínum en á þeim kom fram að dvalarleyfin séu ótímabundin. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun 8. febrúar 2022 greindu stefnendur frá því að dvalarleyfi þeirra væru þá í gildi en tóku fram að leyfin myndu falla úr gildi þegar sex mánuðir væru liðnir frá því að þau fóru frá Síle. Á þessu byggðu stefnendur fyrir kærunefnd útlendingamála og í máli þessu en þau telja ekki tryggt að sílesk yfirvöld muni taka aftur við þeim þar sem dvalarleyfi þeirra hafi runnið út sex mánuðum eftir komuna hingað til lands. Í aðilaskýrslu stefnanda A kom þó fram að dvalarleyfi félli niður ef dvalarleyfishafi væri lengur en tvö ár utan Venesúela. Stefnendur vöktu máls á sjónarmiðum um gildi dvalarleyfa í greinargerðum sínum til kærunefndar útlendingamála og vísuðu til þess að í ákvörðunum Útlendingastofnunar hefði aðeins verið lagt til grundvallar að þau gætu snúið aftur til Síle á grundvelli dvalarleyfa sinna en ekki hefði verið tekin afstaða til þess hvaða áhrif dvöl þeirra á Íslandi myndi hafa á dvalarleyfin.

Svo sem að framan greinir er mál þetta höfðað til ógildingar á úrskurði kæru-nefndar útlendingamála á þeim grundvelli að ýmsir form- og efnisannmarkar hafi verið á málsmeðferð nefndarinnar og niðurstöðu hennar í máli stefnenda. Verður því við úrlausn málsins að horfa til þess hvort málsmeðferð og úrlausn kærunefndar hafi tekið mið af þeim aðstæðum sem voru fyrir hendi í tilviki stefnenda þegar ákvörðun var tekin um að hafna efnislegri meðferð umsókna þeirra.

Í úrskurði kærunefndar er tekið fram að við mat á því hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd geti snúið aftur til viðtökuríkis geti annað hvort legið til grundvallar samskipti við viðkomandi ríki eða staðfesting á því að viðkomandi einstaklingur hafi gilda heimild til dvalar í því ríki. Fallast verður á þessi sjónarmið sem og þau að gilt dvalarleyfi feli í sér heimild til að snúa aftur til hlutaðeigandi ríkis. Lagt var til grundvallar í niðurstöðu kærunefndarinnar að dvalarleyfi stefnenda væru gild og að í því fælist fullnægjandi sönnun þess að þau gætu snúið aftur til Síle. Stefnendur byggja á því fyrir dóminum að ekki verði séð að nokkur tilraun hafi verið gerð af hálfu stjórnvalda til að rannsaka þá málsástæðu þeirra að dvalarleyfin hafi verið útrunnin þrátt fyrir að full ástæða hafi verið til og vísa til þess að stjórnvöldum hefði verið í lófa lagið að óska eftir upplýsingum um gildi dvalarleyfa þeirra frá síleskum yfirvöldum. Það hafi ekki verið gert, rannsókn stjórnvalda hafi því verið ófullnægjandi og í andstöðu við lög og alþjóðlegar skuldbindingar ríkisins varðandi málsmeðferð í málum hælisleitenda.

Við munnlegan málflutning lagði lögmaður stefnenda fram sem hliðsjónargagn upplýsingar af vefsíðu yfirvalda innflytjenda- og flóttamannamála í Kanada (e. Immi-gration and Refugee Board of Canada) frá 25. janúar 2017. Þar kemur fram að heimild til ótímabundinnar dvalar í Síle falli sjálfkrafa niður ef dvalarleyfishafi dvelur utan Síle í meira en ár vegna annarra en réttmætra ástæðna, svo sem vegna veikinda eða náms. Samkvæmt þessu er ljóst að þegar úrskurður í málum stefnenda var kveðinn upp voru dvalarleyfi þeirra í Síle í gildi og því uppfyllt það skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. að umsækjandi um alþjóðlega vernd geti snúið aftur til viðtökuríkisins. Hafa stefnendur ekki sýnt fram á annað. Það sama á við um sjónarmið þeirra um að dvalarleyfi þeirra væru úr gildi fallin þar sem þau væru tengd atvinnuleyfi og þau hefðu sagt upp atvinnu sinni í Síle. Í ljósi sjónarmiða og fullyrðinga stefnenda fyrir kærunefndinni um gildi dvalarleyfa sinna hefði umfjöllun nefndarinnar að ósekju mátt vera skýrari, en fram kemur í úrskurðinum að framangreint gagn var meðal þeirra gagna sem kærunefndin leit til við meðferð málsins. Varðar þetta þó ekki ógildi úrskurðar kærunefndarinnar.

Stefnendur byggja einnig á því að stjórnvöld hafi ekki tekið nægjanlegt tillit til sjónarmiða Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um hugtakið fyrsta griðland eins og það birtist í 35. gr. reglugerðar Evrópusambandsins nr. 2013/32/EUog þeirra viðmiða sem stofnunin hafi sett um beitingu reglunnar og inntak þeirrar verndar sem umsækjanda verði að vera tryggð í móttökuríkinu. Þar sem það hafi ekki verið gert sé ekki öruggt að þau muni eigi möguleika á virkri og aðgengilegri vernd við endurkomu til Síle, verði þau send aftur þangað.

Í úrskurði kærunefndarinnar er tekið fram að við framkvæmd ákvæða III. og IV. kafla laga nr. 80/2016 beri íslenskum stjórnvöldum að eiga í samvinnu við F lóttamanna-stofnun Sameinuðu þjóðanna um túlkun flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna og laga nr. 80/2016. Þá eru rakin þau viðmið sem Flóttamannastofnunin hefur sett fram um beitingu reglunnar um fyrsta griðland, þ. e. að við slíka ákvörðun verði að líta til þess hvort grundvallarmannréttindi umsækjanda yrðu virt í þriðja ríki í samræmi við alþjóð -legar skuldbindingar og hvort raunhæf vernd væri veitt gegn því að einstaklingum yrði brottvísað þangað sem líf þeirra eða frelsi kynni að vera í hættu (e. non- refoule ment) eða þangað sem hætta væri á ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Fram kemur aðv ið það mat þurfi að horfa til aðstæðna í viðtökuríki með hliðsjón af einstaklingsbundinni stöðu viðkomandi og möguleika hans á að sjá sér farborða. Einnig að forsenda fyrir beitingu reglunnar sé að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við umsækjandanum, líkt og þegar hefur verið fjallað um.

Fram kemur að kærunefndin hafi leitað upplýsinga um stöðu mála í Síle hjá ýmsum alþjóðastofnunum og mannréttindasamtökum sem eru tilgreind í úrskurðinum. Taldi kærunefndin að ráðið yrði af þeim upplýsingum að stefnendur hefðu getað og gætu óskað eftir alþjóðlegri vernd eða stöðu flóttamanns í Síle, sem sé jafnframt aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og Cartagena- yfirlýsingunni. Fram kemur að skilgreining Cartagena- yfirlýsingarinnar á flóttamannahugtakinu hafi verið felld inn í sílesk lög en hún gangi lengra en skilgreining flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Þá veiti Cartagena- yfirlýsingin vernd gegn endursendingu einstaklinga til ríkis þar sem þeir eigi á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (e. non-refoule ment). Eins væri Síle aðili að mannréttindasáttmála Ameríku sem banni m. a. pyndingar eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð. Þá var fjallað um aðgengi inn-flytjenda og flóttafólks í Síle að heilbrigðisþjónustu og menntun. Fram kemur að í stjórnarskrá Síle sé öllum tryggður réttur til heilbrigðisþjónustu, óháð því hvort viðkom-andi sé með ríkisborgararétt. Heilbrigðiskerfið samanstandi af opinberu og einkareknu heilbrigðiskerfi þar sem ríkisborgarar Síle og þeir sem hafi heimild til löglegrar dvalar hafi aðgang að endurgjaldslausri og niðurgreiddri heilbrigðisþjónustu í gegnum ríkis-rekið sjúkratryggingakerfi. Stjórnvöld hafi komið á fót kerfi sem tryggi aðgengi innflytj-enda og flóttamanna að heilbrigðisþjónustu. Fram kemur að þessir hópar hafi þó mætt ákveðnum hindrunum við að nýta sér þá heilbrigðisþjónustu sem þeim standi til boða en ekki er fjallað nánar um það í hverju þessar hindranir felast. Taldi nefndin þó að aðstæður stefnenda væru ekki slíkar að þau gætu ekki yfirstigið þær hindranir sem þau gætu mætt hvað varðaði aðgengi að réttindum og þjónustu í Síle. Þá er rakið að konum í Síle sé tryggt aðgengi að mæðra- og ungbarnavernd og börnum tryggður aðgangur að menntun frá ungaaldri. Kærunefndin vísaði til þess að sem handhafar gildra dvalarleyfa gætu stefnendur stundað atvinnu þar í landi og að upplýsingar bæru með sér að þau gætu leitað ásjár yfirvalda yrðu þau fyrir mismunun eða fordómum þar í landi.

Samkvæmt framangreindu verðurekki annað séð en að ítarleg rannsókn hafi farið fram á aðstæðum í Síle og þeirri vernd sem flóttamönnum standi þar til boða, og þar með hvort skilyrði hafi verið fyrir beitingu a-liðar 36. gr. í máli stefnenda, sem sé í fullu samræmi þau viðmið sem Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur sett fram í tengslum við regluna um fyrsta griðland. Verður því ekki fallist á að rannsókn stjórnvalda hafi verið ófullnægjandi með hliðsjón af framangreindum viðmiðum Flóttamanna-stofnunarinnar.

Stefnendur byggja jafnframt á því að ekki hafi verið tekið tillit til þess að þau hafi þurft að upplifa takmarkanir á réttindum sínum í Síle og upplifað mikla fordóma vegna þjóðernis síns en eitt af grundvallarskilyrðum fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 sé að umsækjandi þurfi ekki að óttast ofsóknir í viðtökuríki, sbr. 37. og 38. gr. laganna. Í 1. mgr. 37. gr. laganna kemur m. a. fram að útlendingur teljist flóttamaður þegar hann er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur, svo sem vegna þjóðernis eða aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi, og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd slíks lands. Í 38. gr. kemur fram að ofsóknir sam-kvæmt 1. mgr. 37. gr. séu þær athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endur -teknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómann-úðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Það sama eigi við um samsafn athafna, þar með talda ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling. Þá eru talin upp ýmis viðmið um í hverju ofsóknir geta falist, svo sem hvers kyns ofbeldi og mismunun stjórnvalda.

Stefnendur hafa greint frá því að auk þess að verða fyrir mismunun og fordómum í Síle standi fólki frá Venesúela mikil ógn af almenningi þar í landi. Vísa þau m. a. til fjölmennra mótmæla gegn innflytjendum í september 2021 sem hafi leitt til þess að eigur heimilislauss fólks frá Venesúela hafi verið brenndar. Sjálf hafi þau reynt að fela uppruna sinn þegar þau þurftu að fara út úr húsi til að forðast ofbeldi og ofsóknir af hálfu almennra borgara þar í landi. Telja þau að þegar litið sé til samansafns ástæðna sé ljóst að þau hafi ástæðu til að óttast ofsóknir í Síle og því séu skilyrði fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr ekki uppfyllt í tilviki þeirra.

Í úrskurði kærunefndar kemur fram að þau gögn sem litið hafi verið til um aðstæður í Síle beri með sér að innflytjendur frá Venesúela hafi upplifað fordóma og mismunun. Var m. a. vísað til framangreindra mótmæla í september 2021 en tekið fram að gögnin bæru ekki með sér að aðstæður næðu því alvarleikastigi að teljast til ofsókna í skilningi 37. gr. og 38. gr. laganna. Það mat kærunefndarinnar byggðist m. a. á því að Síle væri aðili að Cartagena- yfirlýsingunni og mannréttindasáttmála Ameríku sem banni m. a. pyndingar eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð. Af þessu má ráða að framangreint mat hafi byggt á frásögnum stefnenda og opinberum upplýsingum um aðstæður í Síle. Þá er ekki að sjá annað en að það mat hafi byggt á hlutlausum og málefnalegum sjónar-miðum en stefnendur hafa ekki lagt fram nein gögn sem gefa annað til kynna. Verður því hvorki fallist á með stefnendum að rannsókn stjórnvalda að þessu leyti hafi verið ófullnægjandi né að skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. hafi ekki verið fyrir hendi í máli þeirra. Þá kveða stefnendur niðurstöðu í máli þeirra hafa falið í sér breytingu á stjórn-sýsluframkvæmd en andstætt venju hafi verið ákveðið að synja þeim um efnismeðferð á grundvelli a-liðar 36. gr. vegna dvalar í ríki utan Schengen- svæðisins. Mál þeirra sé eitt þeirra fyrstu sinnar tegundar og þau hafi haft réttmætar væntingar til þess að hljóta sam-bærilega meðferð og fjölmargir samlandar þeirra, með tilliti til jafnræðisreglu stjórn-sýsluréttar en stjórnvöld hafi ekki kynnt breytta framkvæmd í sambærilegum málum með skýrum hætti og hæfilegum fyrirvara. Þar sem það hafi ekki verið gert og um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða beri að ógilda úrskurð kærunefndar í máli þeirra. Stefndi mótmælir því að um breytingu á framkvæmd sé að ræða enda sé aðeins verið að beita heimild sem stjórnvöldum hafi verið fengin með lögum. Könnun á því hvort rétt sé að beita a-lið 36. gr. laga nr. 80/2016 fari fram í hverju tilviki fyrir sig. Eins og stefnendur benda á er þetta mál eitt hið fyrsta sinnar tegundar og engar forsendur til að líta svo á að skýr og ótvíræð framkvæmd hafi myndast um afgreiðslu þeirra. Hér að framan hefur ítarlega verið fjallað um sjónarmið að baki ákvæðinu og þau skilyrði sem lögin setja fyrir beitingu þess. Verður ekki fallist á að í niðurstöðu stjórnvalda í máli stefnenda felist breytt stjórnsýslu-framkvæmd og að taka beri mál stefnenda til efnislegrar meðferðar á þeim grundvelli. Auk þess verður ávallt að fara fram sjálfstætt mat á því hvort rétt sé að beita umræddu ákvæði sem ræðst þá að einhverju leyti af einstaklingsbundnum atvikum hverju sinni. Ekki er annað að sjá en að niðurstaða stjórnvalda hafi byggst á gildandi lagaákvæðum og sjónarmiðum að baki þeim og ákvörðun verið tekin í máli stefnenda með hliðsjón af framburði þeirra og hlutlægum og trúverðugum upplýsingum um aðstæður í Síle.

Um 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016.

Þótt svo standi á sem í a-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 greinir skal samkvæmt 2. mgr. 36. gr. taka umsókn til efnislegrar meðferðar ef sérstakar ástæður mæla með því. Í 32. gr. a í reglugerð nr. 540/2017 eru í dæmaskyni talin upp nokkur viðmið sem hafa má til hliðsjónar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu til þess að taka umsókn um alþjóð-lega vernd til efnismeðferðar. Þar segir að með sérstökum ástæðum sé átt við ein-staklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, svo sem ef umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar sem útiloki hann frá menntun, nauðsynlegri þjónustu eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða ef umsækjandi geti vænst þess að staða hans verði í ljósi framangreindra ástæðna verulega síðri en staða almennings í viðtökuríkinu. Einnig ef umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi og meðferð er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eða ef umsækjanda standi ekki til boða fullnægjandi fæðingaraðstoð þar í landi. Tekið er fram að meðferð teljist að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þær aðstæður að meðferðin sé til í viðtökuríki en hún muni ekki standa viðkom-andi til boða. Þá geti efnahagslegar ástæður ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna. Heilsufar umsækjanda hafi að öðru leyti takmarkað vægi við mat á því hvort umsókn hans verði tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi nema ástæðan sé talin það einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði fram hjá henni litið.

Stefnendur byggja á því að í máli þeirra séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem hefðu átt að leiða til efnislegrar meðferðar umsókna þeirra samkvæmt 2. mgr. 36. gr. Stefnendur vísa til þess að í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. í frumvarpi til laga nr. 80/2016 segi að með sérstökum ástæðum sé vísað til þess að einstaklingar geti verið í viðkvæmri stöðu, svo sem vegna heilsufars eða þungunar eða átt erfitt uppdráttar í viðtökulandi vegna mismununar sem viðkomandi einstaklingur verði fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns. Stefnendur segja ljóst að þau hafi orðið fyrir og eigi á hættu að verða fyrir mismunun í Síle. Sem dæmi nefna stefnendur að vegna fordóma í þeirra garð eigi þau erfiðara með að fá atvinnu, húsnæði og aðra þjónustu en stefnandi A hafi til að mynda þurft að grátbiðja um vinnu til að geta haft einhverjar tekjur. Vegna þungunar hennar og nú ungs barns stefnenda séu þau jafnframt í viðkvæmri stöðu þar sem þau séu í mjög brýnni þörf fyrir aðstoð og öryggi til að geta búið barni sínu öryggi. Stefnendur byggja á því að stefnandi A teljist jafnframt vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. töluliðar 3. gr. laga nr. 80/2016 þar sem konur á flótta séu berskjaldaðar fyrir glæpamönnum og kynferðisafbrotamönnum en vegna þungunar hennar hafi hún verið í enn viðkvæmari stöðu en ella. Telja stefnendur að ekki hafi verið tekið tillit til stöðu þeirra og persónulegra aðstæðna við meðferð málsins en samkvæmt framansögðu telja þau að í máli þeirra séu sérstakar ástæður sem leiða til þeirrar niðurstöðu að ógilda beri úrskurð kærunefndarinnar og taka umsóknir þeirra til efnislegrar meðferðar.

Stefndi mótmælir því að sérstakar ástæður séu í máli stefnenda og byggir á því að rannsókn stjórnvalda hafi verið ful lnægjandiog tekið mið af frásögnum stefnenda af aðstæðum þeirra í Síle og hlutlægum og trúverðugum upplýsingum um stöðu mála í þar í landi. Varðandi þá málsástæðu stefnenda að þau séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. töluliður 3. gr. laga nr. 80/2016 tekur stefndi fram að umrætt ákvæði lúti eingöngu að málsmeðferð, þ. e. hvort einstaklingur eigi rétt á sérstökum stuðningi við meðferð máls hans. Ákvæðið hafi ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum og reglugerð, sbr. 2. mgr. 25. gr. laganna. Það hvort einstaklingur teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu samkvæmt 6. tölulið 3. gr. hafi þvíekki þýðingu við mat á því hvort sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. séu fyrir hendi.

Líkt og stefndi bendir á er í 6. tölulið 3. gr. laga nr. 80/2016 að finna orðskýringu á hugtakinu „einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu“. Þar segir að við meðferð máls þurfi að taka tillit til sérþarfa einstaklinga sem vegna tiltekinna persónulegra einkenna eða aðstæðna geti ekki nýtt sér rétt sinn eða uppfyllt skyldur sem kveðið sé á um í lögunum. Í dæmaskyni eru svo talin upp fylgdarlaus börn, fatlað fólk, þungaðar konur og fleiri. Í 1. mgr. 25. gr. laganna segir svo að við meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd skuli Útlendingastofnun tryggja að fram fari einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu samkvæmt 6. tölulið 3. gr. laganna. Teljist umsækjandi vera í slíkri stöðu skal meta hvort hann hafi vegna þessa einhverjar sérþarfir sem taka þurfi tillit til meðferð málsins, t. d. þörf fyrir tiltekna heilbrigðisþjónustu. Í þessu felst að þótt einhver þeirra atriða sem talin eru upp í 6. tölulið 3. gr. eigi við um umsækjanda leiði það ekki sjálfkrafa til þess að viðkomandi teljist hafa sérþarfir sem taka þurfi tillit til við málsmeðferðina heldur verður að meta hverju sinni hvort svo sé. Þá segir í 2. mgr. 25. gr. að skilgreining á stöðu umsækjanda samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins hafi ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega sé getið í lögum eða reglugerð.

Samkvæmt framansögðu er ljóst að þótt viðkvæm staða umsækjanda um alþjóð-lega vernd komi við sögu í báðum ákvæðum hafa 6. töluliður 3. gr. og 2. mgr. 36. gr. ólíkan tilgang og stefna ekki að sama markmiði. Það eitt að umsækjandi um alþjóðlega vernd kunni að hafa sérþarfir sem taka þurfi tillit til við málsmeðferðina myndi sam-kvæmt lögunum ekki sjálfkrafa leiða til þess að í máli hans teldust jafnframt vera sér-stakar ástæður til að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar. Að því sögðu liggur heldur ekkert fyrir um það að stefnandi A hafi haft sérþarfir vegna meðgöngunnar sem taka hefði átt tillit til við málsmeðferðina í samræmi við 6. málslið 3. gr. og hefur heldur ekki verið byggt á því í málatilbúnaði stefnenda.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður séu til þess að taka mál umsækjanda til efnislegrar meðferðar verður ávallt að fara fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum viðkomandi með hliðsjón af aðstæðum hans í viðtökuríki. Í úrskurði kærunefndarinnar voru rakin ítarlega þau viðmið sem fram koma í 32. gr. aí reglugerð nr. 540/2017 og þau borin saman við frásagnir stefnenda og fyrirliggjandi gögn um aðstæður þeirra og upplýs-ingar um aðstæður í Síle. Að mati kærunefndarinnar yrði að vera sýnt fram á að umsækj-andi væri í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af slíkum toga og alvarleika sem lýst væri í reglugerðarákvæðinu og með þeim afleiðingum sem þar kæmu fram. Ekki væri nægilegt að umsækjandi ætti á hættu að verða fyrir slíkri mismunun. Fram kom að upplýsingar um aðstæður í Síle og frásagnir stefnenda bæru ekki með sér að þau myndu eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar á grundvelli kynhneigð-ar, kynþáttar eða kyns, eða þau gætu vænst þess að staða þeirra yrði verulega síðri en almennings þar í landi vegna sömu ástæðna. Þá hefðu stefnendur ekki sýnt fram á að aðstæður þeirra í viðtökuríki væru slíkar að önnur viðmið tengd alvarlegri mismunun, sambærileg þeim sem lýst væri í 32. gr. aí reglugerð nr. 540/2017, ættu að leiða til þess að umsóknir þeirra skyldu teknar til efnislegrar meðferðar.

Kærunefndin fjallaði einnig um það hvort taka bæri mál stefnenda til efnislegrar meðferðar á grundvelli heilsufarsástæðna en samkvæmt viðmiði reglugerðarinnar ber einnig að líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, svo sem skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm, sem hann geti fengið meðferð við hér á landi enekki í viðtökuríki. Vísaði kærunefndin til þess að samkvæmt viðmiðum reglugerðarinnar teldist meðferð ekki óaðgengileg þótt greiða yrði fyrir hana, aðeins ef hún væri til í við-tökuríki en stæði umsækjanda ekki til boða. Tekið var fram að þegar um þungun væri að ræða skyldi líta til þess hvort umsækjanda stæði fullnægjandi fæðingaraðstoð til boða í viðtökuríki. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun greindu stefnendur frá því að þau hefðu aðgang að grunnheilbrigðisþjónustu og gætu pantað tíma hjá sérfræðilækni ef þörf væri á en hins vegar væri löng bið eftir slíkri þjónustu. Stefnandi A greindi einnig frá því að fólki væri mismunað í heilbrigðiskerfinu þannig að fólk frá Síle hefði forgang inn á almenn sjúkrahús. Til að fá heilbrigðisþjónustu yrði hún að leita til lækna á einkareknum stofum og greiða fyrir úr eigin vasa. Þá ætti hún aðeins rétt á grunnþjónustu vegna fæðingar barns en ef hún þyrfti t. d. á keisaraskurði að halda eða væri í áhættumeðgöngu yrði henni vísað til læknis á einkarekinni stofu.

Í úrskurði kærunefndarinnar kom fram að við mat á því hvort sérstakar ástæður væru til að taka umsóknir stefnenda til efnismeðferðar á grundvelli heilsufars og heil-brigðisástæðna hefði verið litið til heilsufarsgagna og hlutlægra og trúverðugra upplýs-ingaum það hvort stefnendur hefðu aðgengi að þeirri heilbrigðisþjónustu sem þau þörfn-uðust í Síle. Tekið var fram að annað lægi ekki fyrir um heilsufar stefnenda en frásagnir þeirra af því að þau væru við góða heilsu. Stefnendur hefðu notið aðstoðar löglærðs tals-m anns og verið leiðbeint undir rekstri málsins fyrir stjórnvöldum um mikilvægi öflunar og framlagningar heilsufarsgagna sem þau teldu hafa þýðingu fyrir mál sitt. Taldi nefndin ekkert benda til þess að heilsufar stefnenda væri slíkt að sérstakar ástæður væru til að taka umsóknir þeirra til efnismeðferðar. Þá bæru gögn málsins með sér að þau hefðu aðgang að heilbrigðisþjónustu í Síle, þar með talinni mæðravernd. Taldi nefndin ljóst af fyrirliggjandi gögnum að stefnendur gætu leitað til yfirvalda yrðu þau fyrir mismunun á grundvelli þjóðernis eða óttuðust um öryggi sitt. Var það því mat nefndarinnar að í máli stefnenda væru ekki sérstakar ástæður til að taka mál stefnenda til efnislegrar meðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laganna.

Af framangreindu verður ráðið að fjallað hafi verið ítarlega um þessa málsástæðu stefnenda á grundvelli viðmiða 32. gr. a í reglugerð nr. 540/2017 og fyrirliggjandi gagna um aðstæður í Síle og frásagna stefnenda af einstaklingsbundnum aðstæðum þeirra. Af framangreindu verður ráð iðað stefnendum hafi verið leiðbeint um mikilvægi þess að afla og leggja fram gögn sem þau teldu hafa þýðingu fyrir mál sitt en það hafi þau ekki gert. Verður því ekki séð að rannsókn eða mat stjórnvalda á aðstæðum í málinu hafi verið haldið neinum annmörkum sem leiða eigi til ógildingar úrskurðarins og efnismeðferðar á umsóknum stefnenda.

Um 3. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016.

Þá byggja stefnendur á því að aðstæðurnar sem bíði þeirra í Síle séu slíkar að endursend-ing þangað brjóti gegn 42. gr. laga nr. 80/2016 og því beri að taka umsóknir þeirra til efnislegrar meðferðar samkvæmt 3. mgr. 36. gr. laganna. Stefnendur hafa greint frá þeim fordómum sem þau hafi orðið fyrir í Síle og þeirri ógn sem þau telja sér standa af almenn-ingi þar í landi en þau kveðast ekki geta leitað til lögreglu því hún leggi einnig fæð á innflytjendur frá Venesúela. Stefnendur hafa einnig greint frá því að þau verði fyrir verulegri mismunun á atvinnu- og húsnæðismarkaði og hafi skert aðgengi að félagslega kerfinu og nauðsynlegri þjónustu á borð við heilbrigðisþjónustu. Stefnendur byggja á því að þau væru réttindalaus með öllu við komuna til Síle og því algerlega háð ríkinu að öllu leyti. Þá liggi ekkert fyrir um rétt barns þeirra um aðgengi að menntun og þjónustu í Síle. Telja þau að þeirra bíði svo bágar efnahagslegar aðstæður í Síle að varði við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu en allar líkur séu á því að þau muni enda á götunni með kornabarn.

Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016 er óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr. laganna, eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. 42. gr. á það sama við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem í 1. mgr. greinir.

Þegar hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að rannsókn kærunefndarinnar á því hvort stefnendur væru í hættu áað verða fyrir ofsóknum í viðtökuríki hafi verið fullnægj-andi. Líkt og fram kemur í úrskurði kærunefndarinnar verður við túlkun á inntaki 1. mgr. 42. gr. höfð hliðsjón af 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 68. gr. stjórnarskrárinnar sem leggja bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í úrskurðinum er rakin dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu um túlkun á inntaki 3. gr. sáttmálans og hugtökunum ómannúðleg og vanvirðandi meðferð. Samkvæmt dómaframkvæmdinni þarf meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðstæður hans þar að ná tilteknu lágmarksstigi alvarleika til að ákvörðun um brottvísun hans verði talin brjóta gegn 3. gr. sáttmálans. Það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni eða lífs-gæði hans skerðist, jafnvel verulega, nægi ekki til að teljast brot gegn 3. gr. nema sér-staklega sannfærandi mannúðarástæður mæli annars gegn endursendingu. Þannig geti einstaklingur sem vísa eigi brott t. d. ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki til að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Fram kemur að samkvæmt dómaframkvæmd mannréttindadómstólsins þurfi umsækjandi að sýna fram á það með vísan til hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem séu nægilega nákvæmar og uppfærðar að hann sé í raun-verulegri hættu á að sæta meðferð í viðtökuríkinu sem sé ósamrýmanleg ákvæðinu. Ekki sé nægilegt að aðeins sé um möguleika á slíkri meðferð að ræða.

Með vísan til viðmiða úr dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu, umfjöllunar um aðstæður í Síle og frásagna stefnenda af aðstæðum sínum taldi kæru-nefndin að ekki hefði verið sýnt fram á að stefnendur ættu á hættu meðferð sem gengi gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Lagt var heildarmat á aðstæður í máli þeirra. Þar sem stefnendur væru með gild dvalarleyfi ættu þau heldur ekki áhættu að vera send aftur til heimaríkis. Komst kærunefndin því að þeirri niðurstöðu að synjun á að taka um-sóknir þeirra til efnismeðferðar og brottvísun til Síle myndi samkvæmt framangreindu ekki leiða til brots gegn 42. gr. laga nr. 80/2016. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að rannsókn kærunefndarinnar á aðstæðum stefnenda í Síle hafi verið fullnægj-andi og að túlkun á 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr., laganna hafi verið í samræmi við ríkjandi dómaframkvæmd um túlkun á inntaki 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Stefnendur hafa ekki sýnt fram á það að þau séu í raunverulegri hættu á að sæta meðferð í Síle sem fellur undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 68. gr. stjórnarskrárinnar. Verður heldur ekki séð að beiting stjórnvalda á þeim ákvæðum hafi verið röng með hliðsjón af atvikum og gögnum málsins og því er ekki fallist á að úrskurður kærunefndarinnar sé haldinn slíkum form- og efnisannmörkum að það valdi ógildingu úrskurðarins.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki talið að úrskurður kærunefndar útlend-ingamála sé haldinn nokkrum þeim annmörkum að efni og formi að hann beri að ógilda. Verður ekki fallist á þau sjónarmið að við meðferð og ákvarðanatöku í máli þeirra hafi ekki verið gætt að lögmætis- eða jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Ekki verður annað séð en að málsmeðferð, rannsókn og niðurstaða stjórnvalda hafi byggst á lögum og mál-efnalegum sjónarmiðum, verið í samræmi við lög, alþjóðlegar skuldbindingar stefnda og uppfyllt kröfur um réttaröryggi, fyrirsjáanleika og stöðugleika. Er því hafnað sjónar-miðum stefnenda um að í máli þeirra hafi verið brotið gegn málsmeðferðar- eða efnis-reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, óskráðum reglum stjórnsýsluréttar eða lögum nr. 80/2016. Samkvæmt því verður stefndi sýknaður í málinu.

Með vísan til atvika málsins og með hliðsjón af 3. mgr. 130 gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála þykir rétt að málskostnaður falli niður á milli aðila.

Af hálfu stefnenda flutti málið H-kk-nf Þ-kk-nf S-kk-nf lögmaður en af hálfu stefnda flutti málið Ó-kk-nf T-kk-nf lögmaður.

H-kvk-nf G-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan. Dómari tók við meðferð málsins 3. febrúar sl.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnenda, A og B.

Málskostnaður fellur niður.