E-781/2007

Mál þetta, sem dómtekið var að loknum munnlegum málflutningi 15. maí sl., er höfðað með stefnu, áritaðri um birtingu 25. janúar 2007.

Stefnandi er Pelastikk ehf., Austurströnd 12, Seltjarnarnesi.

Stefndi er íslenska ríkið og er umhverfisráðherra stefnt fyrir þess hönd.

Stefnandi krefst þess í fyrsta lagi að viðurkenndur verði réttur hans til skaðabóta úr hendi stefnda vegna fjárhagslegs tjóns sem hann varð fyrir vegna stjórnsýslu umhverfisráðuneytisins þegar það þann 26. febrúar 2004 veitti stefnanda útflutningsleyfi fyrir 10 tonnum af hrefnukjöti til Kína og ógilti það með bréfi 15. apríl 2004, og þegar það 27. apríl 2004 hafnaði því að veita honum útflutningsleyfi á hvalkjöti til Macau.

Í öðru lagi krefst stefnandi þess að stefndi greiði honum skaðabætur að fjárhæð 25.631.402 krónur með vöxtum samkvæmt 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001 frá 27. apríl 2004 til 11. ágúst 2005, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr., sbr. 9. gr. sömu laga, frá 11. ágúst 2005 til greiðsludags.

Þá er krafist málskostnaðar að skaðlausu samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.

Stefndi krefst aðallega sýknu af öllum kröfum stefnanda og málskostnaðar úr hans hendi, að mati dómsins. Til vara er þess krafist að stefnukröfurnar verði stórlega lækkaðar og málskostnaður látinn falla niður.

Málsatvik og ágreiningsefni

Samkvæmt stefnu og öðrum gögnum málsins eru atvik í meginatriðum eftirfarandi:

Stefnandi hefur frá árinu 2002 unnið að því að koma á útflutningi á kjöti, m.a. hrossakjöti, lunda, sel og hrefnu, til Kína, þ.á m. Hong Kong og Macau. Fram kemur í stefnu að stefnandi hafi í þessu skyni lagt mikla vinnu í kynningarstarf, byggt upp viðskiptasambönd á svæðunum og náð samningum við hérlenda veiðimenn, bændur og sláturhús. Forsvarsmaður stefnanda hafi þannig náð viðskiptatengslum við fyrirtæki í Kína og Macau, sem sýndi áhuga á innflutningi á íslenskum kjötafurðum og taldi sig hafa næg tengsl til þess að geta komið á innflutningi á hvalkjöti. Á árinu 2003 hafi stefnandi aflað sér tilskilinna leyfa, m.a. heilbrigðisvottorða, til þess að hefja útflutning á selkjöti til Kína og hafi fyrsta prufusending farið þangað 21. desember 2003 og hlotið mjög góðar viðtökur. Hafi það leitt til þess að 15. janúar 2004 hafi stefnandi og kínverskir samstarfsaðilar gert með sér samning um útflutning á 1500 stk. af sel, um 50 tonnum, til Hong Kong. Samningur þessi er meðal gagna málsins, en samkvæmt honum skuldbatt stefnandi sig til að afhenda afurðirnar til flutnings á skip á tímabilinu frá 15. júní til 20. nóvember 2004. Kaupandi afurðanna er Fine Ocean Holdings co. Ltd., Hong Kong. Í stefnu er tekið fram að hinir kínversku samstarfsaðilar hafi jafnframt fjárfest í hlut í stefnanda.

Í ljósi góðrar reynslu af öflun leyfa fyrir útflutningi á selkjöti ákvað forsvarsmaður stefnanda að freista þess að afla leyfa fyrir útflutningi á hvalkjöti. Höfðu kínverskir viðskiptafélagar hans þá lýst áhuga á kaupum á hvalkjöti og talið sig geta fengið innflutningsleyfi fyrir því í Kína, enda hefðu þeir þau sambönd sem þyrfti. Skyldi stefnandi sjá um að fá útflutningsleyfi hjá íslenskum yfirvöldum og koma sendingum í skip, en kínverskir viðskiptafélagar hans skyldu afla þeirra leyfa sem sneru að kínverskum yfirvöldum.

Með bréfum til umhverfisráðuneytisins 5. desember 2003 sótti stefnandi um CITES vottorð vegna útflutnings til Kína á afurðum hrefnu, langreyðar og sandreyðar. Í bréfunum er sagt að áætlað magn af afurðum hverrar tegundar sé 20 til 200 tonn, allt eftir því hve mikil veiði verði heimiluð af sjávarútvegsráðuneytinu. Innflytjandi er sagður Fine Ocean Holdings Ltd. í Hong Kong og er tilgangur útflutnings sagður viðskiptalegs eðlis. Stefnanda var bent á að hafa samband við sjávarútvegsráðuneytið vegna þessara erinda og í tölvubréfi stefnanda frá 5. janúar 2004 til sjávarútvegsráðuneytisins kemur fram að stefnandi sé að setja sig í stellingar með að sækja um innflutningsleyfi á hvalkjöti til Kína, en til að byrja með vanti hann yfirlýsingu frá íslenskum stjórnvöldum um stöðu ofangreindra hvalategunda gagnvart CITES-samningnum. Tekið er fram að fyrirtækið hafi þegar innflutningsleyfi fyrir íslenskum sel og telji kínverskir samstarfsaðilar fyrirtækisins að hægt sé að koma hvalkjöti á markað með réttri pappírsmeðhöndlun. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 6. janúar gætir augljósra efasemda um að mögulegt sé að flytja hvalaafurðir inn til Kína, enda hafi Kína skuldbundið sig til að heimila ekki innflutning á tilgreindum hvalategundum. Að ósk stefnanda gaf sjávarútvegsráðuneytið engu að síður út staðfestingu á ensku, þar sem ráðuneytið benti á að Ísland væri ekki þjóðréttarlega skuldbundið til að banna útflutning á hrefnu, langreyði og sandreyði, þar sem það hefði gert fyrirvara við listun þeirra í I. viðauka samningsins. Bréf ráðuneytisins er dagsett 12. janúar 2004.

Í tölvupósti til umhverfisráðherra 14. janúar 2004 óskaði stefnandi upplýsinga um hvaða pappíra ráðuneytið þyrfti til að hann fengi útflutningsleyfi fyrir hvalaafurðum sem til væru í landinu og þeim sem vísindaáætlun gerði ráð fyrir að féllu til við veiðar á komandi sumri. Tók hann fram að hann hefði yfirlýsingu frá sjávarútvegsráðuneytinu um CITES stöðu hvalaafurða og sýnishorn af heilbrigðis- og upprunavottorði frá embætti yfirdýralæknis. Jafnframt kvaðst hann vita fyrir víst að innflutningsleyfi þyrfti að vera staðfest til að hægt væri að gefa út útflutningsleyfi. Í gögnum málsins kemur fram að eftir þetta er stefnandi í tölvupóstsamskiptum við I-kk-þf S-kk-þf, skrifstofustjóra í umhverfisráðuneytinu, þar sem hann ítrekar óskir um svör ráðuneytisins við fyrirspurn sinni. Í tölvupósti til I-kk-ef 2. febrúar sagði stefnandi að nú færi að líða að því að hann sækti um útflutningsleyfi fyrir hrefnukjöt, enda væri verið að leggja lokahönd á innflutningsleyfið inn til Kína. Í svari I-kk-ef til stefnanda 3. febrúar kom fram að sjávarútvegsráðuneytið færi með mál vegna útflutnings á hvölum og myndi hann því framsenda erindið þangað, ef það hefði ekki þegar verið gert. Stefnandi svaraði um hæl og sagðist vera búinn að fá CITES yfirlýsingu frá sjávarútvegsráðuneytinu og væri hann að spyrjast fyrir um hvað hann þyrfti frekar til að fá útflutningsleyfi. Í svari I-kk-ef S-kk-ef sama dag kom fram að samkvæmt samkomulagi við sjávarútvegsráðuneytið gæfi umhverfisráðuneytið vottorðið út þegar hið síðarnefnda hefði fjallað um málið. Fyrir stefnanda væri því næst að senda inn formlega umsókn og leggja yfirlýsingu sjávarútvegsráðuneytisins með.

Með bréfi til umhverfisráðuneytisins 17. febrúar 2004 sótti stefnandi um útflutningsleyfi á 10 tonnum af hrefnuafurðum til Kína. Í bréfinu kemur fram að varan sé í frystigeymslu Kuldabola í Þorlákshöfn og í eigu Ferskra kjötvara hf. og að tilgangur útflutnings sé viðskiptalegs eðlis. Með umsókninni mun hafa fylgt áðurnefnt bréf sjávarútvegsráðuneytisins frá 12. janúar 2004 og kínverskt skjal, dagsett 17. febrúar 2004, sem hafði að geyma leyfi frá sóttvarnaeftirliti Kínverska alþýðulýðveldisins vegna innflutnings á 200 tonnum af hrefnukjöti. Gilti leyfið til 17. maí sama ár. Á grundvelli þessara gagna gaf umhverfisráðuneytið 26. febrúar 2004 út CITES útflutningsleyfi fyrir 10 tonnum af hrefnukjöti til Kína. Skráður innflytjandi samkvæmt leyfinu var Z-x-x Y-x-x Da Trading and Developmet Comp. Ltd. Að því búnu gerði stefnandi 2. mars 2004 samning við Ferskar kjötvörur hf. um kaup á hrefnukjöti í frystigeymslum félagsins í Þorlákshöfn, alls 24 tonnum. Verð var ákveðið 500 krónur fyrir fyrsta tonnið en 600 krónur fyrir næstu 23 tonn. Í kaupsamningnum var fyrirvari um að samningurinn félli úr gildi ef lagaákvæði eða leyfisveitingar gerðu það að verkum að ólöglegt væri að flytja kjötið á markaði í Kína, Hong Kong eða Macau. Daginn eftir, 3. mars, undirritaði stefnandi samning við fyrirtækið Arctic Resources far east co. ltd. í Macau um kaup þess á um 24 tonnum af hrefnukjöti, og var við það miðað að fyrsta sending færi fyrir 1. maí 2004. Í stefnu kemur fram að kínversku samstarfsaðilarnir hafi borið ábyrgð á öflun leyfa fyrir innflutningnum í Kína og hafi þeir talið mjög góðar líkur á að leyfi fengist. Undirbúningur að útflutningnum hafi nú verið kominn á lokastig og ekkert því til fyrirstöðu að hann hæfist, þótt endanlegt innflutningsleyfi væri ekki komið í Kína, enda hafi þá legið fyrir heilbrigðis- og sóttvarnarvottorð. Kjötið skyldi sent með flugi og geymt í frystigeymslum í Kína þar til endanlegt innflutningsleyfi fengist.

Með bréfi til umhverfisráðuneytisins 15. mars 2004 sótti stefnandi um annað útflutningsleyfi, nú fyrir einu tonni af hrefnuafurðum til Macau. Í fylgibréfi með umsókninni tók stefnandi fram að ekki væri alveg búið að hnýta lausa enda sem þyrfti til að hefja útflutning til Kína og nýta útflutningsleyfið, sem hann hefði fengið í síðasta mánuði, en annar kaupandi í Macau hefði fengið sóttvarnarleyfi þar og fengið jákvæð viðbrögð ef sótt yrði um CITES vottorð fyrir innflutningi. Í tilefni af umsókn stefnanda óskaði umhverfisráðuneytið eftir umsögn Hafrannsóknarstofnunar og barst umsögnin til ráðuneytisins með bréfi 23. mars 2004. Bréfið er ritað á ensku og kemur þar fram að útflutningurinn stofni ekki hrefnustofninum við Ísland í hættu og stafi afurðirnar frá vísindaveiðum við Ísland á árinu 2003.

Í greinargerð stefnda kemur fram að við meðferð málsins hjá Hafrannsóknarstofnun hafi samband verið haft við sjávarútvegsráðuneytið og það upplýst um fram komna umsókn stefnanda. Í kjölfar þess hafi sjávarútvegsráðuneytið og umhverfisráðuneytið sameiginlega tekið ákvörðun um hvernig bregðast skyldi við erindi stefnanda. Niðurstaðan hafi orðið sú að hafna erindinu, þar sem um væri að ræða útflutning til ríkis sem hefði þjóðréttarlega skuldbindingu samkvæmt CITES-samningnum um að heimila ekki slíkan innflutning. Þótt Ísland hefði ekki þjóðréttarlega skuldbindingu til að banna útflutninginn myndi það engu að síður rýra gildi samningsins, ef útflutningsheimild yrði veitt til ríkis sem hefði skuldbundið sig til að heimila ekki slíkan innflutning.

Með bréfi til stefnanda 15. apríl 2004 tilkynnti umhverfisráðuneytið að það ógilti útflutningsleyfi stefnanda frá 26. febrúar sama ár og fór þess á leit að stefnandi skilaði leyfinu til ráðuneytisins. Baðst ráðuneytið velvirðingar á málsmeðferðinni, en kvaðst vænta skilnings stefnanda á nauðsyn þess að samningurinn um alþjóðaverslun með tegundir sem eru í útrýmingarhættu, væri framkvæmdur eins og til væri ætlast. Nokkru síðar, 27. apríl sama ár, hafnaði umhverfisráðuneytið beiðni stefnanda um útflutningsleyfi samkvæmt umsókn hans frá 15. mars.

Í málinu liggur fyrir bréf frá Fine Ocean Holdings Limited í Hong Kong, dagsett 3. maí 2004, þar sem stefnanda er tilkynnt um riftun samnings aðila frá 15. janúar um kaup á selkjöti, og er ástæðan sögð vantraust á útgefnum skjölum. Sé fyrirtækið ekki tilbúið til að taka þá fjárhagslegu áhættu sem slíku fylgi.

Í júnímánuði 2004 var umhverfisráðuneytinu ritað bréf og þess farið á leit að viðurkennd yrði bótaskylda þess gagnvart stefnanda. Erindi stefnanda var hafnað og sendi stefnandi því kvörtun til umboðsmanns Alþingis. Skilaði hann áliti í apríl 2005, mál nr. 4196/2004, þar sem hann taldi að verulegir annmarkar hefðu verið á meðferð málsins og afgreiðslu þess af hálfu umhverfisráðuneytisins. Í kjölfar álits umboðsmanns krafði lögmaður stefnanda íslenska ríkið á ný um skaðabætur vegna meðferðar málsins. Með bréfi ríkislögmanns 3. nóvember 2005 var erindi stefnanda hafnað. Mál þetta er sprottið af ágreiningi aðila um bótaskyldu stefnda.

Málsástæður stefnanda og lagarök

Af hálfu stefnanda er á því byggt að stefndi beri bótaábyrgð vegna stjórnsýslu umhverfisráðuneytisins. Í fyrri lið kröfugerðar hans er krafist viðurkenningar á bótaábyrgð ríkissjóðs vegna umræddrar stjórnsýslu, en síðari liður tekur mið af því tjóni sem stefnandi kveðst hafa orðið fyrir. Um sé að ræða tjón vegna tapaðra tekna af sölu hvala- og selaafurða, auk tapaðra framtíðartekna og viðskiptasambanda. Hafi stefnandi gert áætlanir um rekstur sinn og séð fram á nokkrar tekjur af útflutningi til Kína. Hann hafi byggt upp góð viðskiptasambönd við kínverska samstarfsaðila, sem og hérlenda hvalveiðimenn, selabændur og afurðastöðvar. Með framgöngu umhverfisráðuneytisins og fyrirvaralausri afturköllun þess á útflutningsleyfi hafi hins vegar öllum rekstrar- og tekjugrundvelli verið kippt undan stefnanda í einu vetfangi. Telur stefnandi tjón sitt verulegt. Í góðri trú um að hann hefði í höndum löglegt leyfi hafi hann lagt út í vinnu og kostnað við að koma á útflutningi, gert samninga við kaupendur og unnið rekstraráætlanir. Framkvæmdastjóri stefnanda og eini starfsmaður fyrirtækisins hafi unnið hörðum höndum að því að byggja upp viðskiptasambönd í Kína og farið þangað nokkrum sinnum til viðræðna við þarlenda samstarfsaðila. Samkvæmt framlegðarútreikningum af 24 tonnum af hvalkjöti, eða því magni sem stefnandi samdi um við kínverska samstarfsaðila 3. mars 2004, hafi hagnaður af fyrsta tonninu verið ráðgerður 433.890 krónur og 317.000 krónur fyrir hvert tonn umfram það, eða alls 8.053.882 krónur miðað við gengi dollars 72,8 16. apríl 2004. Leyfið sem stefnandi fékk út gefið 26. febrúar 2004 fyrir 10 tonnum hafi hins vegar verið fyrir fyrstu sendingu, sem átti að afhenda fyrir 1. maí 2004. Þá hafi stefnanda síðar verið neitað um útflutningsleyfi fyrir einu tonni af hvalkjöti til Macau.

Stefnandi byggir einnig á því að meðferð ráðuneytanna á leyfisumsóknum hans hafi haft þau áhrif að hann hafi misst öll viðskiptasambönd og viðskiptavild, auk þess sem viðsemjendur hans riftu öllum samningum við hann. Hafi stefnandi þannig misst allan trúverðugleika gagnvart viðsemjendum sínum, þar sem öll leyfi, vottorð og skjöl frá íslenskum stjórnvöldum hafi verið talin tortryggileg. Í kjölfarið hafi samningi hans um sölu á selkjöti verið rift. Við það hafi hann orðið af verulegum hagnaði, sem hann áætlaði samkvæmt framlegðarútreikningi 9.577.520 krónur. Telur hann tjón þetta vera beina afleiðingu af hinni ólögmætu meðferð ráðuneytanna á leyfisumsóknum hans. Sundurliðar stefnandi tjón sitt þannig:

Áætlaður hagnaður vegna sölu á hrefnukjöti til Kína og Macau kr. 8.053.882,-

Áætlaður hagnaður vegna sölu á selkjöti til Kína kr. 9.577.520,-

Viðskiptasambönd og viðskiptavild kr. 8.000.000,-

Samtals kr. 25.631.402,-

Tekur stefnandi fram að hann telji tjón sitt meira en hér komi fram, enda liggi fyrir að rekstrargrundvöllur stefnanda hafi brostið.

Skaðabótakrafa stefnanda er á því reist að stefndi beri ábyrgð á tjóni stefnanda samkvæmt almennum reglum skaðabótaréttar. Ráðherra hafi verið óheimilt að afturkalla áður veitt útflutningsleyfi, en einnig óheimilt að hafna umsókn hans um leyfi til útflutnings á hvalkjöti til Macau. Engar ógildingarástæður hafi verið fyrir hendi sem réttlætt gátu afturköllun bótalaust. Engar lögmætar ástæður hafi heldur verið fyrir afturköllun leyfisins, né til þess að hafna leyfisveitingu í síðara skiptið. Þá hafi andmælaréttur stefnanda ekki verið virtur, þrátt fyrir að stefnandi hefði verulegra hagsmuna að gæta.

Að áliti stefnanda er niðurstaða umhverfisráðuneytisins, sem birtist í afturköllunarbréfi þess frá 15. apríl 2004, markleysa. Í því komi fram að þrátt fyrir að Ísland hafi gert fyrirvara við CITES-samninginn, að því er viðkemur viðskiptum með hvalaafurðir, þá geti það rýrt gildi samningsins að veita útflutningsleyfi til ríkis sem bundið sé samkvæmt honum. Í fyrirvaranum felist hins vegar að Ísland sé ekki bundið af ákvæðum samningsins um bann við viðskiptum með þær afurðir sem fyrirvarinn snerti og geti íslensk stjórnvöld því heimilað útflutning að vild, án þess að brjóta þjóðréttarlegar skuldbindingar sínar. Það sé hins vegar ekki hlutverk íslenskra stjórnvalda að setja sig inn í þjóðréttarlegar skuldbindingar annarra ríkja og gæta þess að þær verði ekki brotnar. Kínverjar verði sjálfir að gæta þess hvort þeir brjóti alþjóðasamninga eða ekki. Hins vegar geti verið að Kínverjar telji sig af einhverjum ástæðum ekki bundna af ákvæðum samningsins um bann við viðskiptum með hvalaafurðir, t.d. vegna hungursneyðar eða sjúkdóma, og hafi því ákveðið að leyfa slíkan innflutning. Aðalatriðið sé að kínversk stjórnvöld hafi algerlega haft það á valdi sínu hvort innflutningur hvalkjöts yrði leyfður, og hafi allt bent til þess að sú yrði raunin þrátt fyrir skuldbindingar þeirra samkvæmt CITES-samningnum. Þá bendir stefnandi á að hann hafi aflað sér viðskiptasambanda í Kína og gert samninga um sölu á umtalsverðu magni hvalkjöts. Hlutverk hans í þeim viðskiptum hafi verið að afla leyfa frá íslenskum stjórnvöldum, en kínverskir viðsemjendur hans hafi átt að afla tilskilinna leyfa frá kínverskum stjórnvöldum. Megi þannig gera ráð fyrir að hinir kínversku viðsemjendur hans hafi tekið á sig ábyrgð á öflun innflutningsleyfa og skuldbundið sig til að greiða fyrir það kjöt sem þeir tækju við í tollvörugeymslur í Kína, án tillits til þess hvernig færi á endanum með öflun umræddra leyfa.

Stefnandi byggir jafnframt á því að umhverfisráðherra hafi brotið stjórnsýslulög við meðferð máls hans og vísar í því sambandi til álits umboðsmanns Alþingis nr. 4198/2004. Í álitinu séu alvarlegar athugasemdir gerðar við stjórnsýslu ráðuneytisins og sérstaklega bent á að ráðuneytið hafi brotið gegn nokkrum ákvæðum stjórnsýslulaga, m.a. reglunni um hraða málsmeðferð, leiðbeiningarreglunni, andmælareglunni og rannsóknarreglunni. Bendir stefnandi einkum á að ríkar ástæður hafi verið fyrir því að veita honum rétt til andmæla, þegar fyrirhugað var að afturkalla útflutningsleyfi hans, enda um að ræða íhlutun í atvinnufrelsi stefnanda, sem verndað sé af 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins. Ríkar kröfur verði að gera til íhlutunar á því sviði og megi einungis skerða það frelsi með lögum, enda krefjist þá almannahagsmunir þess. Umhverfisráðherra hafi hins vegar með ólögmætum hætti gripið inn í atvinnurekstur stefnanda. Engir ríkir almannahagsmunir hafi staðið því í vegi að stefnandi fengi leyfi til þess að flytja út hvalkjöt og engin lagaákvæði gátu komið í veg fyrir að útflutningsleyfi yrði veitt. Að áliti stefnanda bar umhverfisráðherra í þessu máli að fara með sérstakri gát, enda um ríka atvinnuhagsmuni stefnanda að tefla. Loks byggir stefnandi á því að rök umhverfisráðuneytisins fyrir afturköllun leyfis hafi ekki byggst á nýjum upplýsingum. Fyrir hafi legið að Kínverjar væru aðilar að CITES-samningnum og engar skýringar verið gefnar á breyttri afstöðu stjórnvalda. Enginn lagagrundvöllur virðist hafa verið fyrir afturkölluninni eða synjun stjórnvalda á útgáfu nýs útflutningsleyfis. Ekki liggi heldur fyrir að ákvörðun íslenskra stjórnvalda hafi byggst á því að innflutningsleyfi fengist ekki til Kína, enda hljóti stefndi að bera sönnunarbyrði fyrir slíkri staðhæfingu. Ákvörðun ráðuneytisins hafi því ekki verið reist á málefnalegum eða lögmætum sjónarmiðum. Hafi umhverfisráðherra borið að kanna til hlítar skýrleika lagaheimildar áður en leyfið var afturkallað og síðar synjað um útgáfu nýs leyfis, sérstaklega í ljósi þess að þær ákvarðanir fólu í sér skerðingu á atvinnustarfsemi stefnanda.

Áréttar stefnandi að með útgáfu útflutningsleyfisins 26. febrúar 2004 og ógildingu þess 15. apríl sama ár og síðar höfnun leyfis 27. apríl sama ár, hafi stefndi valdið honum tjóni, og sé fjárhæðin sundurliðuð hér að framan. Ef dómurinn komist hins vegar að því að stefnanda hafi ekki tekist að sanna að tjónið nemi þeirri fjárhæð sem þar greini, feli stefnukrafan í sér varakröfu um lægri bætur samkvæmt áliti dómsins.

Kröfum sínum til stuðnings vísar stefnandi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 7., 9., 10. og 13. gr. laganna, svo og til VI. kafla sömu laga. Þá vísar hann til laga nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra o.fl., en einnig til samningsins sjálfs, svo og til 75. gr. stjórnarskrárinnar. Um varnarþing vísast til 3. tl. 33. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Krafa hans um vexti, þ.á m. dráttarvexti, byggist á 8. gr. og 6. gr., sbr. 9. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, og krafa hans um málflutningsþóknun styðst við XXI. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, einkum 129. og 130. gr.

Málsástæður stefnda og lagarök

Stefndi vekur á því athygli að fyrri kröfuliður stefnanda, um viðurkenningu skaðabótaskyldu, feli í sér málsástæður sem byggt sé á til stuðnings síðari kröfulið, um greiðslu skaðabóta úr hendi stefnda. Málsástæður og lagarök verði hins vegar ekki gerðar að sjálfstæðum dómkröfuliðum og því beri að vísa fyrri kröfu stefnanda frá dómi ex officio. Þá telur stefndi að verulega skorti á fullnægjandi reifun á meintu tjóni stefnanda, er kunni að varða frávísun málsins í heild ex officio.

Sýknukrafa stefnda er á því reist að skilyrðum 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til afturköllunar útflutningsleyfis, hafi í hvívetna verið fullnægt. Samkvæmt þeirri grein geti stjórnvald að eigin frumkvæði afturkallað ákvörðun sína, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Í málinu liggi fyrir að útflutningsleyfi hafi verið gefið út án samráðs við sjávarútvegsráðuneytið, í andstöðu við 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/2000 um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu. Frekari annmarkar hafi einnig verið á leyfisveitingunni, og mótmælir stefndi þeirri fullyrðingu stefnanda að engar hömlur hafi verið á útgáfu CITES leyfa. Þvert á móti hafi skýrar reglur verið í alþjóðasamningnum um kröfur til útgáfu CITES leyfa, sem uppfylla varð við innflutning í öðru ríki. Bendir stefndi sérstakleg á 3. og 4. gr. CITES-samningsins, en þar séu talin þau skilyrði sem fullnægja þurfi fyrir útgáfu útflutningsleyfis. Í þessu máli hafi þannig ekki legið fyrir staðfesting frá vísindalegu stjórnvaldi, hér Hafrannsóknarstofnun, um að útflutningurinn stefndi ekki tegundinni í útrýmingarhættu, né hefði viðeigandi umsjónarstjórnvald fullvissað sig um að eintakið hefði ekki verið tekið í blóra við lög landsins um verndun dýra- og plöntulífs. Þá hafi leyfið verið gefið út áður en og án þess að innflutningsleyfi hafði verið veitt. Samkvæmt því hafi ekki verið fullnægt þeim kröfum og skilyrðum sem gerðar séu til útflutningsleyfis sem framvísa skyldi við innflutning afurðanna til Kína. Ágallarnir hefðu komið í veg fyrir innflutning, hefði innflutningsleyfi yfirhöfuð fengist, sem stefndi telur raunar engar líkur á, þar sem nota átti afurðirnar í viðskiptalegum tilgangi, enda sé það í andstöðu við c lið 3. tl. 3. gr. CITES-samningsins. Samkvæmt þessu telur stefndi að afturköllun hafi verið heimil á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga og hafi leyfisveitingin bæði verið háð ógildingarannmörkum og ákvörðun um afturköllun ekki leitt til tjóns fyrir stefnanda.

Stefndi byggir einnig á því að afturköllun útflutningsleyfis til stefnanda, og síðar synjun á umsókn hans um frekari útflutning, hafi verið lögmæt og byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Með aðild að CITES-samningnum hafi aðildarríkin tekist á hendur skuldbindingar um að virða samninginn. Veiting útflutningsleyfis á hrefnukjöti í viðskiptalegum tilgangi til ríkis, sem hafi skuldbundið sig til að heimila ekki slíkan innflutning, sé til þess fallin að rýra gildi samningsins og grafa undan virkni hans. Áréttar stefndi að stefnandi hafi hvorki átt lögvarinn rétt til þess að fá CITES útflutningsleyfi gefið út, né að skylt sé að veita slíkt leyfi á grundvelli laga nr. 85/2002 eða CITES-samningsins vegna innflutnings á hrefnuafurðum í viðskiptalegum tilgangi til Kína, allra síst áður en innflutningsleyfi liggi þar fyrir, sbr. 3. gr. samningsins. Stefnandi hafi hvorki sýnt fram á að slíkt leyfi lægi fyrir, né lagt fram gögn er staðfesti umsókn hans um slíkt leyfi. Telur stefndi að slík leyfisveiting af hálfu kínverskra stjórnvalda hefði verið brot á CITES-samningnum og gæti af þeim sökum ekki orðið grundvöllur fyrir stofnun skaðabótaskyldu. Því síður yrði skaðabótaskylda reist á væntingum stefnanda um að kínversk stjórnvöld brytu samningsskuldbindingar sínar, vísvitandi eða af gáleysi, vegna vel útfærðrar pappírslegrar meðferðar. Um leið mótmælir stefndi þeirri staðhæfingu stefnanda að sóttvarnarleyfi hafi aukið líkur á innflutningsleyfi, og vísar í því sambandi til fyrirliggjandi tölvubréfs frá sendiráði Íslands í Peking. Í því komi fram að við eftirgrennslan hjá kínverskum sóttvarnayfirvöldum hafi sóttvarnarleyfi frá 17. febrúar 2004 til innflytjandans Zhuhai Yao Jun Da hf., vegna innflutnings á hrefnukjöti, orðið ógilt vegna synjunar um innflutningsleyfi á afurðunum. Af þeirri ástæðu verði ekkert tjón rakið til afturköllunar útflutningsleyfisins.

Stefndi vísar eindregið á bug staðhæfingum stefnanda um að meðferð á umsóknum hans hafi haft þau áhrif að hann hafi misst öll viðskiptasambönd og viðskiptavild og að viðsemjendur hans hafi rift öllum samningum, þ.á m. vegna útflutnings á selkjöti. Þannig fái ekki staðist að tengja riftun á samningi stefnanda um sölu selaafurða við umsóknir hans um útflutningsleyfi á hvalaafurðum. Hinu sama gegni um kröfur stefnanda vegna framlegðar selaafurða og um uppbyggingu viðskiptasambanda og viðskiptavildar. Um alls óskyld viðskipti sé að ræða, sem ekki verði á nokkurn hátt tengd meðferð umhverfisráðuneytisins á umsóknum hans um útflutning á hrefnuafurðum. Því beri að sýkna stefnda af öllum kröfum sem reistar séu á þeim sjónarmiðum stefnanda.

Stefndi heldur því fram að stefnanda og viðsemjendum hans hafi verið fullkomlega ljóst að innflutningur hvalaafurða í viðskiptaskyni til meginlands Kína, Hong Kong og Macau væri óheimill vegna skuldbindinga Kína samkvæmt CITES-samningnum. Því til staðfestingar bendir stefndi á að framlögð tölvubréf sýni efasemdir stefnanda um að innflutningsleyfi fáist, þótt hann hafi þá jafnframt haldið því fram að viðsemjendur hans teldu að með réttri pappírs meðhöndlun kynni það að ganga upp. Þá telur stefndi með öllu ósannaða þá staðhæfingu stefnanda að kínverskir viðsemjendur hans hafi tekið á sig ábyrgð og skuldbundið sig til að greiða fyrir hrefnukjötið sem þeir tækju við í tollvörugeymslu, án tillits til þess hvernig til tækist um öflun innflutningsleyfa. Bendir stefndi á að í kaupsamningi milli stefnanda og Ferskra kjötvara frá 2. mars 2004, um kaup á hrefnukjöti í eigu þess síðarnefnda, sé að finna fyrirvara um að samningurinn félli úr gildi ef lagaákvæði eða leyfisveitingar gerðu það að verkum að ólöglegt væri að flytja kjötið út til markaða í Kína, Hong Kong eða Macau. Þá tekur stefndi fram að stefnandi hafi ekki lagt fram nein gögn er varði samning hans um sölu á þeim 10.000 kg hrefnuafurða til innflytjandans Zhuhai Yao Jun Da hf., sem hið afturkallaða útflutningsleyfi taki til, né um afdrif þess samnings. Engin gögn liggi heldur fyrir um samning stefnanda við fyrirtækið Arctic Resources Far East Co. Ltd., sem tilgreint hafi verið sem innflytjandi á 1.000 kg af hrefnuafurðum samkvæmt umsókn stefnanda frá 15. mars 2004. Þá njóti engra gagna við úr bókhaldi stefnanda, sem stutt geti staðhæfingar hans um tjón tengt bótakröfum vegna framlegðar afurða og viðskiptasambanda og viðskiptavildar, né um orsakasamband við málsmeðferð ráðuneytisins á tímabilinu frá 26. febrúar 2004 til 15. apríl sama ár, þegar útflutningsleyfið var afturkallað, en fyrir þann tíma hafi stefnanda verið kunnugt um að síðari umsókn hans yrði synjað. Að dómi stefnda er því með öllu ósannað að nokkru tjóni sé til að dreifa, tengt afturköllun eða synjun útflutningsleyfis, er varða kynni stofnun bótaábyrgðar að lögum.

Varakrafa stefnda um stórlega lækkun stefnukrafna er byggð á sömu rökum og aðalkrafa. Er öllum kröfuliðum stefnanda mótmælt sem vanreifuðum, ósönnuðum og alltof háum. Bent er á að framlegðarútreikningar stefnanda séu ekki studdir neinum gögnum, og er sérstaklega tekið fram að á engan hátt fái staðist kröfur vegna framlegðar á 24.000 kg af hrefnuafurðum. Hinu sama gegni um kröfur sem byggist á viðskiptasamningum og viðskiptavild. Þá liggi ekkert fyrir um starfsemi eða kostnað sem stefnandi kunni að hafa lagt í og kunni að tengjast afturköllun útflutningsleyfis. Engin gögn sýni heldur samningsverð eða þóknun stefnanda vegna útflutnings afurða. Þá gerir stefndi athugasemd við að stefnandi geri bæði kröfu um tjón vegna framlegðar og vegna viðskiptasambanda og viðskiptavildar. Loks mótmælir stefndi kröfum stefnanda um vexti frá 27. apríl 2004 og dráttarvexti frá 11. ágúst 2005, enda hafi engin haldbær gögn verið lögð fram til stuðnings bótakröfu.

Munnlegar skýrslur fyrir dómi

Við aðalmeðferð gáfu skýrslur fyrir dóminum G-kk-nf I-kk-nf H-kk-nf, framkvæmdastjóri stefnanda, og vitnin S-kk-nf Á-kk-nf Þ-kk-nf, deildarstjóri í umhverfisráðuneytinu, og G-kk-nf S-kk-nf H-kk-nf, fyrrverandi starfsmaður embættis yfirdýralæknis.

Í aðilaskýrslu G-kk-ef I-kk-ef kom fram að S-kk-nf Þ-kk-nf deildarstjóri hefði hringt í hann 8. apríl 2004 og sagt honum að aðhafast ekkert með útflutningsleyfið, sem gefið var út í febrúar. Hefði hann orðið nokkuð hugsi vegna samtalsins, en nokkru síðar, líklega 14. apríl, hefði hann fengið tölvupóst um að skriflegt svar bærist honum mjög fljótlega um ástæður þessa. Sagði hann að afturköllun leyfisins hafi haft þær afleiðingar að hinir kínversku viðskiptavinir töldu ekki mark takandi á skjölum frá íslenskum stjórnvöldum. Hafi þeir þá sérstaklega horft til þess að útflutningsleyfið, og síðar afturköllun þess, stafaði frá sama ráðuneyti og bæri undirskrift sama starfsmanns. Því hafi þeir ákveðið að rifta öllum samningum, bæði vegna kaupa á selaafurðum og hvalaafurðum.

G-kk-nf I-kk-nf var spurður út í rekstur stefnanda og sagði hann að rekstur fyrirtækisins hafi frá árinu 2002 að mestu verið helgaður nýsköpun. Fyrirtækið hefði þá ekki haft neinar tekjur, aðeins útgjöld, m.a. vegna öflunar viðskipta við Kína, Hong Kong og Macau. Hafi talsvert fé verið lagt í þetta verkefni, í formi ferðalaga, fundahalda og upplýsingaöflunar, bæði hér á landi og í Kína, sem hann taldi að myndi skila sér síðar í tekjum af útflutningi. Til þess að aðstoða hann hafi hinir kínversku samstarfsaðilar lagt til 10 þúsund dollara, og hafi sú upphæð verið hluti þess kostnaðar sem hann þurfti að greiða.

Vitnið S-kk-nf Á-kk-nf Þ-kk-nf, deildarstjóri í umhverfisráðuneytinu, var spurður um útgáfu vottorða samkvæmt CITES-samningnum. Sagði hann að samkvæmt samningnum þurfi aðildarríki að gefa upp hverjir hafi heimild til útgáfu vottorða. Þegar Ísland hafi gerst aðili að samningnum hafi orðið að samkomulagi milli umhverfisráðuneytisins og sjávarútvegsráðuneytisins að hið fyrrnefnda yrði tilkynnt sem útgáfuaðili, og hafði það eitt heimild til útgáfu slíkra vottorða allt til ársloka 2004 eða ársbyrjunar 2005. Aðeins tveir starfsmenn umhverfisráðuneytisins höfðu heimild til útgáfu CITES vottorða, hann sjálfur og I-kk-nf S-kk-nf skrifstofustjóri. Þrátt fyrir þetta samkomulag milli ráðuneyta, átti umhverfisráðuneytið þó að bera mál undir sjávarútvegsráðuneytið, áður en vottorð voru gefin út.

Sérstaklega aðspurður sagði S-kk-nf að umsókn stefnanda frá 17. febrúar 2004 um útflutningsleyfi fyrir 10.000 kg af hrefnuafurðum hafi hvorki verið borin undir sjávarútvegsráðuneytið né vísindastjórnvald, þ.e. Hafrannsóknarstofnun. Kvaðst hann viðurkenna að það hafi verið mistök, sem hafi stafað af því að margoft hefði komið fram að íslensk stjórnvöld töldu að hvalastofnarnir við landið væru ekki í útrýmingarhættu. Í máli vitnisins kom fram að Ísland hefði gert fyrirvara við samþykkt CITES-samningsins, á þá leið að heimilt væri að fara með tegundir sem taldar væru upp í I. viðauka samningsins, eins og um tegundir væri að ræða samkvæmt II. viðauka hans. Það þýddi að aðrar reglur ættu við um útgáfu á inn- og útflutningsleyfum. Fyrir tegundir í I. viðauka mætti ekki gefa út útflutningsleyfi, nema fyrir lægi innflutningsleyfi í viðkomandi landi. Um tegundir í II. viðauka væri það hins vegar ekki skilyrði útflutningsleyfis að fyrir lægi innflutningsleyfi. Venjan væri þó sú að fyrst væri útflutningsleyfi gefið út en síðan væri óskað eftir innflutningsleyfi. Þegar vitnið var að því spurt hvort óheimilt hafi verið að gefa út það útflutningsleyfi sem gefið var út til stefnanda 26. febrúar 2004, sagði vitnið að tæknilega hafi það verið heimilt, en bætti því við að það væri þó ekki í anda CITES-samningsins að versla með tegundir í útrýmingarhættu. Hann kvaðst ekki geta svarað um ástæður fyrir afturköllun útflutningsleyfisins, enda hefði hann ekki komið að undirbúningi þeirrar ákvörðunar. Þó kvaðst hann hafa vitað að sjávarútvegsráðuneytið gerði athugasemdir við útgáfu leyfisins.

Ekki er ástæða til að rekja munnlegar skýrslur frekar.

Niðurstaða

Í máli þessu krefst stefnandi þess í fyrsta lagi að viðurkenndur verði réttur hans til skaðabóta úr hendi stefnda vegna fjárhagslegs tjóns sem hann hafi orðið fyrir vegna stjórnsýslu umhverfisráðuneytisins við afturköllun og synjun ráðuneytisins á útflutningsleyfi á hrefnuafurðum. Í öðru lagi er gerð krafa um að stefndi greiði honum skaðabætur að tiltekinni fjárhæð vegna þess tjóns sem stefnandi telur sig geta rakið til stjórnsýslu umhverfisráðuneytisins.

Krafa stefnanda um viðurkenningu á rétti hans til skaðabóta úr hendi stefnda er á því reist að umhverfisráðuneytinu hafi verið óheimilt að afturkalla áður útgefið útflutningsleyfi á hrefnuafurðum og synja honum síðar um nýtt leyfi til útflutnings, svo og að ákvarðanir ráðuneytisins hafi verið ólögmætar vegna annmarka við undirbúning og töku þeirra ákvarðana. Við úrlausn á skaðabótakröfum stefnanda verður ekki hjá því komist að taka afstöðu til þess hvort umræddar ákvarðanir umhverfisráðuneytisins hafi verið byggðar á lögmætum sjónarmiðum og hvort stjórnsýsla ráðuneytisins hafi verið að réttu lagi við töku þeirra ákvarðana. Fyrri krafa stefnanda felur því í sér málsástæður sem byggt er á til stuðnings síðari kröfu hans. Hefur stefnandi enga lögvarða hagsmuni af sérstakri úrlausn um hvort viðurkenndur sé réttur hans til skaðabóta úr hendi stefnda, þegar fyrir liggur að dómurinn þarf að taka afstöðu til þess hvort til bótaskyldu hafi stofnast og að stefnandi eigi rétt til umkrafinna skaðabóta úr hendi stefnda. Með vísan til 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 ber því að vísa frá dómi, ex officio, fyrri kröfu stefnanda, um að viðurkenndur verði réttur hans til skaðabóta úr hendi stefnda vegna fjárhagslegs tjóns sem hann varð fyrir vegna stjórnsýslu umhverfisráðuneytisins við afturköllun og synjun ráðuneytisins á útflutningsleyfi á hrefnuafurðum.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/2000, um framkvæmd samnings um alþjóðaverslun með tegundir villtra dýra og plantna sem eru í útrýmingarhættu, fer umhverfisráðherra með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum, nema hvað sjávarútvegsráðherra fer með yfirstjórn mála er varða nytjastofna sjávar. Í 2. mgr. sömu greinar er tekið fram að sækja skuli um leyfi eða vottorð til hlutaðeigandi stjórnvalds vegna verslunar með dýr sem heyri undir lögin. Og í 1. tl. 3. gr. laganna kemur fram að með samningnum, sem lögin vísi til, sé átt við CITES-samninginn.

Þær tegundir sem CITES-samningurinn tekur til eru tilgreindar í I. - III. viðauka hans. Meðal tegunda sem taldar eru upp í I. viðauka eru hrefna, langreyður og sandreyður, en óheimilt er að stunda viðskipti með þær tegundir sem þar eru tilgreindar. Þegar Ísland gerðist aðili að samningnum 2. apríl 2000 var gerður fyrirvari um tilgreiningu nokkurra tegunda í viðauka I, þ.á m. ofangreindar hvalategundir. Með því móti var Ísland ekki skuldbundið til að banna viðskipti með hrefnukjöt, eins og annars er áskilið í samningnum. Í gögnum málsins kemur fram að á fjórða aðildarfundi CITES-samningsins hafi verið samþykkt ályktun um að ríki sem hafi gert fyrirvara við tegundir, sem tilgreindar séu í I. viðauka, skuli í öllum tilgangi fara með þær tegundir eins og þær væru í viðauka II, þ.á m. um skráningu og eftirlit. Kína, sem einnig er aðili að CITES-samningnum, gerði hins vegar ekki álíka fyrirvara um viðskipti með ofangreindar hvalategundir. Af því leiðir að við innflutning og útflutning á hrefnu ber kínverskum stjórnvöldum að fara eftir 3. gr. samningsins, sem tekur til tegunda í I. viðauka. Gagnvart íslenskum stjórnvöldum gildir hins vegar 4. gr. samningsins um útflutning á hrefnu, en það ákvæði fjallar um reglur um verslun með eintök af tegundum sem tilgreindar eru í II. viðauka.

Meðal gagna málsins er bréf umhverfisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar 2005, þar sem gerð er grein fyrir útgáfu umhverfisráðuneytisins á CITES leyfum. Segir þar að aðildarríkjum samningsins beri að tilkynna til skrifstofu samningsins nöfn þeirra sem hafi heimild til að undirrita og gefa út CITES leyfi samkvæmt samningnum. Hafi umhverfisráðuneytið í þessu skyni tilkynnt tvo starfsmenn ráðuneytisins, sem hefðu slíka heimild. Þar sem sjávarútvegsráðuneytið hafði hins vegar ekki tilkynnt slíka aðila til skrifstofu samningsins óskaði það ráðuneyti óformlega eftir því á árinu 2003 að umhverfisráðuneytið afgreiddi leyfisveitingar vegna nytjastofna sjávar, og væri það ástæða þess að umhverfisráðuneytið hefði einnig veitt leyfi vegna nytjastofna sjávar. Í skýrslu S-kk-ef Þ-kk-ef, deildarstjóra í umhverfisráðuneytinu, fyrir dómi, kom fram að þrátt fyrir ofangreint fyrirkomulag átti engu að síður að bera mál undir sjávarútvegsráðuneytið áður en leyfi var gefið út, ef leyfi laut að nytjastofnum sjávar. Tók hann fram að við leyfisútgáfu til stefnanda 26. febrúar 2004 hefði þó hvorki verið leitað eftir afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins né Hafrannsóknarstofnunar, og hefðu það verið mistök af hálfu ráðuneytisins.

Áður hefur komið fram að stefnandi sótti um útflutningsleyfi á 10.000 kg af hrefnuafurðum til Kína, með bréfi til umhverfisráðuneytisins 17. febrúar 2004. Tæpum mánuði síðar, 15. mars, sótti stefnandi á ný um útflutningsleyfi, þá fyrir 1.000 kg af hrefnuafurðum til Macau. Á grundvelli fyrri umsóknar stefnanda gaf umhverfisráðuneytið út CITES leyfi 26. febrúar 2004 fyrir útflutningi á 10.000 kg af hrefnuafurðum og gilti leyfið til 26. ágúst sama ár. Hefur stefnandi haldið því fram að leyfi þetta hafi verið fyrir fyrstu sendingu af hrefnuafurðum til Kína, en fyrir liggur kaupsamningur við fyrirtækið Ferskar kjötvörur frá 2. mars 2004 um kaup stefnanda á 24 tonnum af hrefnukjöti í geymslu þess fyrirtækis í Þorlákshöfn, svo og samningur frá 3. mars sama ár um sölu stefnanda á um 24 tonnum af hrefnukjöti til Arctic Resources far east ltd. í Macau. Samkvæmt síðari samningnum átti stefnandi að senda hinum kínverska kaupanda fyrstu sendingu fyrir 1. maí 2004. Leyfi þetta var hins vegar ógilt með bréfi umhverfisráðuneytisins 15. apríl 2004, en síðari umsókn stefnanda hafnað með bréfi sama ráðuneytis 27. apríl sama ár.

Af hálfu stefnda er viðurkennt að umhverfisráðuneytið hafi brostið vald til að gefa út CITES leyfi 26. febrúar 2004, vegna fyrirhugaðs útflutnings stefnanda á 10.000 kg af hrefnukjöti til Kína. Heldur stefndi því fram að ákvörðun ráðuneytisins hafi af þessum sökum og öðrum verið haldin slíkum annmörkum að heimilt hafi verið að afturkalla hana á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að afturköllunin hafi ekki leitt til tjóns fyrir stefnanda.

Eins og vikið er að hér að framan, ber íslenskum stjórnvöldum að fylgja fyrirmælum 4. gr. CITES- samningsins, þegar verslað er með eintök af tegundum sem tilgreindar eru í II. viðauka hans. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. samningsins er útflutningur þeirra tegunda aðeins heimilaður gegn fyrir fram útgefnu og framvísuðu útflutningsleyfi, og að uppfylltum þar tilgreindum skilyrðum, m.a. um að vísindalegt stjórnvald útflutningslandsins hafi staðfest að slíkur útflutningur muni ekki stefna tegundinni í útrýmingarhættu og að viðeigandi umsjónarstjórnvald hafi fullvissað sig um að eintakið hafi ekki verið tekið í blóra við lög landsins um vernd dýra- og plöntulífs. Fyrir mistök hafði umhverfisráðuneytið ekki aflað slíkra umsagna þegar stefnanda var veitt útflutningsleyfi fyrir 10.000 kg af hrefnuafurðum 26. febrúar 2004. Hins vegar var þeirra aflað í kjölfar umsóknar stefnanda frá 15. mars 2004 um útflutningsleyfi fyrir 1.000 kg af hrefnuafurðum til Macau, þótt umsókninni hafi síðar verið hafnað.

Í áðurnefndu bréfi umhverfisráðuneytisins frá 15. apríl 2004 segir m.a. svo um ástæður fyrir ógildingu útflutningsleyfis til stefnanda: „Við nánari athugun hefur komið fram að hér er um að ræða útflutning til ríkis sem hefur þjóðréttarlega skuldbindingu um að heimila ekki slíkan innflutning í samræmi við milliríkjasamning sem Ísland er einnig aðili að. Þótt Ísland, sbr. það sem kemur fram í áðurnefndu bréfi sjávarútvegsráðuneytisins, hafi gert fyrirvara um að samningurinn skapi ekki þjóðréttarlega skuldbindingu fyrir Ísland að banna útflutninginn, er ljóst að það rýrir gildi samningsins að veita heimild til útflutning til ríkja sem hafa skuldbundið sig til þess að heimila ekki slíkan innflutning.“

Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur stjórnvald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða ákvörðun er ógildanleg. Þótt fallist sé á það með stefnda að ákvörðun umhverfisráðuneytisins um útflutningsleyfi til stefnanda á 10.000 kg af hrefnuafurðum til Kína hafi verið haldin verulegum annmörkum, eins og rakið hefur verið, verður ekki séð að ákvörðun umhverfisráðuneytisins um afturköllun útflutningsleyfis hafi byggst á öðru en því að umræddur útflutningur á hrefnuafurðum til Kína rýrði gildi CITES-samningsins, en hvorki á því að umhverfisráðuneytið hafi brostið vald til útgáfu leyfisins né að leyfisveitingin hafi að öðru leyti verið í andstöðu við gildandi lög eða einstök ákvæði CITES-samningsins.

Við skýringu á 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður að hafa í huga að ekki er sjálfgefið að ákvörðun verði talin ógildanleg, þótt staðreynt sé að hún sé haldin verulegum annmarka. Við mat á því ber m.a. að líta til réttmætra væntinga málsaðila, góðrar trúar hans og réttaröryggis. Þá mælir það almennt á móti ógildingu ákvörðunar ef eingöngu er um að kenna mistökum stjórnvalds eða langt er um liðið síðan ívilnandi ákvörðun var tekin. Jafnframt þarf yfirleitt mun meira til að koma svo að ívilnandi ákvörðun verði talin ógildanleg heldur en íþyngjandi ákvörðun, og ber stjórnvöldum í vafatilvikum að beita heimildum 25. gr. af varfærni.

Í máli þessu liggur fyrir að stefnandi fékk útflutningsleyfi fyrir 10.000 kg af hrefnuafurðum 26. febrúar 2004. Verður ekki annað ráðið en að stefnandi hafi með öllu verið grandlaus um að leyfið væri haldið annmörkum og gerði hann í kjölfar leyfisveitingarinnar ýmsar ráðstafanir til að tryggja sölu afurðanna og innflutning þeirra til Kína, svo sem rakið hefur verið. Fyrir þann tíma hafði hann tryggt sér viðskiptasambönd við kínverska samstarfsaðila, aflað sér leyfis frá sóttvarnaeftirliti í Kína og leitað upplýsinga, bæði hjá umhverfisráðuneytinu og sjávarútvegsráðuneytinu, um hvernig standa bæri að umsókn um útflutningsleyfi. Umhverfisráðuneytinu hlaut því að vera ljóst að afturköllun leyfisins gat haft alvarlegar afleiðingar í för með sér fyrir atvinnurekstur stefnanda og valdið honum tjóni. Var því full ástæða til þess að fara að með sérstakri gát, og stoðar ekki stefnda að bera það fyrir sig að stefnandi hefði ekki fengið innflutningsleyfi til Kína, enda ekki á forræði stefnda að gæta þess að kínversk stjórnvöld brjóti ekki skuldbindingar sínar samkvæmt ákvæðum CITES-samningsins. Þá liggur fyrir að við undirbúning ákvörðunar ráðuneytisins var ekkert samráð haft við stefnanda eða honum gert viðvart um að til athugunar væri að afturkalla útflutningsleyfið. Þar sem ákvörðun þessi er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, bar ráðuneytinu að haga málsmeðferð eftir reglum stjórnsýslulaga, sbr. einkum 13. gr. þeirra laga, um andmælarétt málsaðila. Að þessu virtu verður ekki á það fallist með stefnda að ákvörðun umhverfisráðuneytisins frá 26. febrúar 2004, um að veita útflutningsleyfi til stefnanda fyrir 10.000 kg af hrefnuafurðum, hafi verið ógildanleg og því hafi ráðuneytinu verið heimilt að afturkalla hana á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þvert á móti er það álit dómsins að afturköllun ráðuneytisins frá 15. apríl 2004 á umræddu útflutningsleyfi hafi ekki átt sér lagastoð og að ekki hafi verið gætt réttra málsmeðferðarreglna við töku þeirrar ákvörðunar. Því beri stefndi bótaábyrgð á því tjóni sem rekja megi til þeirrar ákvörðunar.

Fram hefur komið að stefnandi sótti einnig um útflutningsleyfi til umhverfisráðuneytisins fyrir 1.000 kg af hrefnuafurðum, sem hann hugðist selja til Macau. Umsóknin var dagsett 15. mars 2004, en henni var hafnað af umhverfisráðuneytinu með bréfi 27. apríl sama ár, þótt þá lægju fyrir tilskildar umsagnir þeirra aðila sem 2. mgr. 4. gr. CITES-samningsins mælir fyrir um. Synjun ráðuneytisins er efnislega reist á sömu sjónarmiðum og þegar útflutningsleyfi stefnanda var afturkallað með bréfi frá 15. apríl 2004, þ.e. að það rýrði gildi CITES-samningsins að veita heimild til útflutnings til ríkja sem hefðu skuldbundið sig til þess að heimila ekki slíkan innflutning. Með vísan til þess sem að framan er rakið verður þó ekki á það fallist að ráðuneytinu hafi verið heimilt að synja stefnanda um útflutningsleyfi á þeim forsendum, enda fór slík leyfisveiting hvorki í bága við lög né ákvæði CITES-samningsins. Synjun umhverfisráðuneytisins um útflutningsleyfi til stefnanda, samkvæmt umsókn hans frá 15. mars 2004 var því einnig ólögmæt, og ber stefndi bótaábyrgð á tjóni sem hlaust af þeirri ákvörðun.

Bótakrafa stefnanda í máli þessu er alls að fjárhæð 25.631.402 krónur. Krafan er engan veginn svo skýr og rökstudd að unnt sé að leggja hana til grundvallar við ákvörðun skaðabóta til stefnanda. Þannig er áætlaður hagnaður stefnanda vegna sölu á hrefnukjöti aðeins studdur framlegðarútreikningum hans sjálfs og miðast hann við útflutning á 24.000 kg, en ekki 11.000 kg eins og útflutningsleyfið og síðari umsókn stefnanda kvað á um. Þá er með öllu ósannað að riftun kínverskra samstarfsaðila stefnanda á samningi um kaup á selaafurðum verði rakin til afturköllunar á útflutningsleyfi og síðar synjunar um útflutningsleyfi á hvalaafurðum. Loks nýtur engra gagna við sem stutt gætu að öðru leyti kröfur hans vegna vinnutaps og kostnaðar, tekjutaps, tapaðra viðskiptasambanda eða annars tjóns hans. Þrátt fyrir þá annmarka þykja engu að síður nægar líkur leiddar að því að stefnandi hafi orðið fyrir fjárhagstjóni vegna hinna ólögmætu ákvarðana umhverfisráðuneytisins. Er þá einkum til þess litið að ákvarðanir ráðuneytisins fólu í sér inngrip í atvinnustarfsemi stefnanda, sem gert hafði ýmsar ráðstafanir í þágu þeirra viðskipta sem leyfisveiting til hans laut að, bæði í aðdraganda og kjölfar umsókna hans, svo og að stefnandi hafði að öllu leyti farið eftir leiðbeiningum stjórnvalda um hvernig haga skyldi umsóknum um slík leyfi. Um leið er þó til þess horft að stefnandi hefur ekki fært sönnur á að hann hefði fengið innflutningsleyfi fyrir afurðirnar til Kína, þótt hann hefði útflutningsleyfi íslenskra stjórnvalda undir höndum. Eins og háttar til í máli þessu verða bætur því aðeins ákvarðaðar að álitum, og þykja þær hæfilegar 1.500.000 krónur, ásamt dráttarvöxtum frá þingfestingu málsins.

Eftir úrslitum málsins og með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, verður stefndi dæmdur til að greiða stefnanda hluta málskostnaðar hans, sem ákveðst 700.000 krónur.

I-kk-nf E-kk-nf héraðsdómari kvað upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð:

Kröfu stefnanda, Pelastikks ehf., um að viðurkenndur verði réttur hans til skaðabóta úr hendi stefnda, íslenska ríkisins, vegna fjárhagslegs tjóns sem hann varð fyrir vegna stjórnsýslu umhverfisráðuneytisins við afturköllun og synjun ráðuneytisins á útflutningsleyfi fyrir hrefnuafurðir, er vísað frá dómi ex officio.

Stefndi greiði stefnanda 1.500.000 krónur, ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 30. janúar 2007 til greiðsludags.

Stefndi greiði stefnanda 700.000 krónur í málskostnað.

I-kk-nf E-kk-nf