E-508/2021

1. Mál þetta var höfðað með birtingu stefnu 30. desember 2020 og dómtekið að lokinni aðalmeðferð 29. nóvember 2023. Stefnandi er Reykjavíkurborg, Ráðhúsi Reykjavíkur, Tjarnargötu 11, Reykjavík. Stefndi er íslenska ríkið, Arnarhvoli, Reykjavík.

2. Stefnandi gerir þær kröfur aðallega að stefnda, íslenska ríkinu, verði gert að greiða stefnanda 5.417.946.368 kr. með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 826.763.193 kr. frá 31. desember 2015 til 31. desember 2016 en af 1.833.030.220 kr. frá þeim degi til 31. desember 2017 en af 2.969.005.057 kr. frá þeim degi til 31. desember 2018 en af 4.179.850.450 kr. frá þeim degi til 31. desember 2019 en af 5.417.946.368 kr. frá þeim degi til greiðsludags.

3. Til vara að stefnda, íslenska ríkinu, verði gert að greiða stefnanda 5.417.946.368 kr. með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 826.763.193 kr. frá 31. desember 2015 til 31. desember 2016 en af 1.833.030.220 kr. frá þeim degi til 31. desember 2017 en af 2.969.005.057 kr. frá þeim degi til 31. desember 2018 en af 4.179.850.450 kr. frá þeim degi til 31. desember 2019 en af 5.417.946.368 kr. til 20. janúar 2020, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga af 5.417.946.368 kr. frá þeim degi til greiðsludags.

4. Til þrautavara að viðurkennt verði með dómi að stefnda, íslenska ríkinu, hafi verið óheimilt að afnema almennt jöfnunarframlag vegna reksturs grunnskóla og framlag vegna nýbúafræðslu til stefnanda samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga á grundvelli 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002, með síðari breytingum, fyrir árin 2015‒ 2019.

5. Í öllum tilvikum krefst stefnandi þess að stefnda, íslenska ríkinu, verði gert að greiða sér málskostnað að skaðlausu samkvæmt mati dómsins.

6. Stefndi krefst aðallega sýknu auk málskostnaðar, en til vara að kröfur stefnanda verði lækkaðar og málskostnaður felldur niður.

I Málavextir.

7. Þann 4. mars 1996 var gert samkomulag milli stefnda og sveitarfélaga um tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga. Með samkomulaginu skuldbatt stefndi sig til þess að breyta þágildandi lögum um tekjustofna sveitarfélaga með því að hækka útsvarsstofna þeirra til þess að fjármagna flutninginn. Samkvæmt 12. gr. samkomulagsins skal endurmeta kostnað og tekjuþörf í ljósi reynslunnar fyrir 1. ágúst 2000. Í 13. gr. samkomulagsins er tekið fram að verði veruleg röskun á þeim forsendum sem samkomulagið byggist á skuli taka upp viðræður milli samningsaðila með það að markmiði að lagfæra það sem úrskeiðis hefur farið.

8. Við gerð samkomulagsins lá fyrir lokaskýrsla kostnaðarnefndar sem skipuð var af menntamálaráðherra 26. júní 1995 til að meta kostnað af tilfærslu grunnskólans til sveitarfélaga og gera tillögur um hvernig sveitarfélögum yrðu tryggðar auknar tekjur vegna þessa. Hlutverk nefndarinnar var m. a. að gera breytingar á gildandi skattstofnum, fara yfir jöfnunaraðgerðir og nauðsynlegar lagabreytingar þeim samfara og stöðu Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga (,, Jöfn unarsjóður“) við framkvæmd grunnskólalaganna. Í skýrslunni er lögð áhersla á að jöfnunaraðgerðirnar verði með þeim hætti að sveitarfélögum verði gert mögulegt að sjá öllum börnum á grunnskólaaldri fyrir lögboðinni skólavist. Þá er lagt til að útsvarstekjur skiptist milli sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs með því að 80% teknanna renni beint til einstakra sveitarfélaga en 20% til Jöfnunarsjóðs sem skipti tekjunum milli sveitarfélaga sem fá jöfnunarframlag. Útreikningarnir miðast við að áætlaður kostnaðarauki stefnanda verði að fullu fjármagnaður með þeim hluta útsvarshækkunar sem rennur beint til sveitarfélaga, þar á meðal kostnaðarauki vegna reykvískra barna í sérskólum.

9. Í kjölfar þess að lög nr. 79/1996 tóku gildi hafa verið settar reglugerðir á grundvelli laganna um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla. Fyrst var sett reglugerð nr. 420/1996, þar sem fjallað var um almenn framlög, framlög vegna sérkennslu fatlaðra og nýbúafræðslu. Í 3. gr. reglugerðarinnar er fjallað um almenn framlög, og tekið fram að þau skuli greidd til sveitarfélaga að stefnanda undanskildum. Sama á við í 6. gr. reglugerðarinnar þar sem fjallað er um framlög vegna nýbúafræðslu. Reglugerðin öðlaðist gildi 1. ágúst 1996, á sama tíma og ný lög um grunnskóla nr. 66/1995. Sú reglugerð var leyst af hólmi með reglugerð nr. 653/1997 og þar var áfram gert ráð fyrir að stefnandi væri undanskilinn almennum framlögum og framlögum vegna nýbúafræðslu. Núverandi reglugerð nr. 351/2002 tók síðan við af þeirri reglugerð. Í núverandi reglugerð eru sömu ákvæði og áður um að stefnandi sé undanskilinn almennum framlögum og framlögum vegna nýbúafræðslu. Jöfnunarsjóður greiddi hins vegar stefnanda árlega framlag vegna fatlaðra nemenda, á grundvelli samnings stefnanda, Jöfnunarsjóðs og Sambands íslenskra sveitarfélaga frá 19. desember 1997, sem nam ákveðnum hundraðshluta af áætluðum útsvarsstofni, sbr. einnig ákvæði í reglugerðum nr. 653/1997 og 351/2002. Þann 3. september 2012 tók við nýr samningur vegna fatlaðra nemenda í stað samningsins frá 19. desember 1997.

10. Þann 1. febrúar 2018 skilaði Menntamálastofnun skýrslu um stöðu grunnskólanemenda með íslensku sem annað tungumál með greiningu á stöðu þeirra og tillögum um aðgerðir.

11. Þann 14. maí 2019 kvað Hæstiréttur upp dóm í máli nr. 34/2018 þar sem fallist var á kröfu Grímsness- og Grafningshrepps á hendur stefnda um greiðslu fjárhæðar sem nam vangreiddum framlögum úr Jöfnunarsjóði á tilteknu tímabili. Gerð hafði verið breyting á lögum um tekjustofna sveitarfélaga sem fólst í því að bætt var við málslið sem fól í sér heimild til að kveða á um það í reglugerð að sveitarfélög sem hefðu heildarskatttekjur af útsvari og fasteignaskatti sem teldist verulega umfram landsmeðaltal skyldu ekki njóta tiltekinna framlaga úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Á grundvelli þessa sættu framangreind sveitarfélög niðurfellingu jöfnunarframlaga á árunum 2013 til 2016. Í dómi Hæstaréttar var vísað til þess að ekki væri heimilt að fella niður tekjustofna sveitarfélaga í heild eða hluta nema með lögum í ljósi stjórnskipulegrar stöðu þeirra og fyrirmæla í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár. Það yrði ekki gert með reglugerð. Var því talið að framsal löggjafans á heimild til að fella niður framangreinda tekjustofna hefði farið í bága við lagaáskilnaðarreglu 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og var stefnda gert að greiða sveitarfélögunum greiðslu sem svaraði til þeirrar fjárhæðar sem þau hefðu fengið á árunum 2013 til 2016 ef ekki hefði komið til niðurfellingarinnar.

12. Þann 20. desember 2019 sendi stefnandi bréf til stefnda þar sem vísað var til niðurstöðu Hæstaréttar í umræddu máli og þess krafist að stefndi greiddi Reykjavíkurborg fjárhæð sem nemur tekjujöfnunarframlögum vegna reksturs grunnskóla og framlögum til nýbúafræðslu fyrir árin 2015 til 2018, eða 5.860.817.432 krónum auk vaxta samkvæmt 8. gr. laga nr. 38/2001. Jafnframt var þess krafist að stefnandi nyti framvegis framlaga úr Jöfnunarsjóðnum, þ. m. t. fyrir árið 2019. Í bréfinu vísar stefnandi m. a. til þess að ákvæði reglugerða séu í andstöðu við ákvæði laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga, sbr. 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár.

13. Fjármála- og efnahagsráðuneytið vísaði málinu til meðferðar ríkislögmanns sem með bréfi, dagsettu 6. apríl 2020, hafnaði alfarið kröfum stefnanda fyrir hönd stefnda. Stefnandi ítrekaði kröfu sína með bréfi, dagsettu 5. nóvember 2020, og vísaði til þess að höfðað yrði máli ef greiðsluskylda af hálfu stefnda yrði ekki viðurkennd.

14. Með tölvuskeyti, dagsettu 11. nóvember 2020, til samgöngu- og sveitarstjórnar-ráðuneytisins óskaði stefnandi eftir upplýsingum um útreikning fjárhæða framlaga og forsendur sem lægju þeim að baki. Ráðuneytið vísað til þess að ríkislögmaður færi með málið. Sama beiðni var ítrekuð við ríkislögmann með tölvuskeyti, dagsettu 30. nóvember 2020.

15. Með bréfi stefnda 11. desember 2020 var kröfum stefnanda hafnað en með því fylgdi umsögn samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dagsett 9. desember 2020, um kröfu stefnda

II

Málsástæður stefnanda

16. Stefnandi krefst þess aðallega að stefndi greiði stefnanda 5.417.946.368 krónur ásamt dráttarvöxtum, sem svarar til þeirrar fjárhæðar almenns jöfnunarframlags til reksturs grunnskóla og framlags til kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál (nýbúafræðsla) sem stefnanda hefði borið að fá úthlutað á árunum 2015‒ 2019 ef ekki hefði komið til afnáms þeirra á grundvelli ákvæða reglugerða sem útiloka stefnanda frá úthlutun þeirra úr Jöfnunarsjóði. Með lögum nr. 157/2019, sem tóku gildi 3. janúar 2020, voru gerðar umtalsverðar breytingar á lögum nr. 4/1995. Meðal annars var lögfest ákvæði um afnám framangreindra framlaga til stefnanda. Krafa stefnanda taki því til fjárhæðar framlaga fram að umræddri lagabreytingu eða fyrir árin 2015‒2019.

17. Stefnandi vísar til þess að samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár skuli sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í 2. mgr. sömu greinar sé mælt fyrir um að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum. Í þágildandi ákvæði b-liðar 1. mgr. 1. gr. laga nr. 4/1995, eins og það hljóðaði á því tímabili sem krafa stefnanda í máli þessu tekur til, var mælt fyrir um að framlög úr Jöfnunarsjóði væru lögvarin, þ. e. framlögin væru lögbundinn tekjustofn sveitarfélaga.

18. Stefnandi vísar til þess að ákvæði 3. og 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerðir nr. 962/2010 og 188/2017, útiloki stefnanda berum orðum frá því að hljóta framlög úr Jöfnunarsjóði. Þau ákvæði reglugerðarinnar sem fela í sér afnám framlaga úr Jöfnunarsjóði til stefnanda skorti fullnægjandi lagastoð fyrir árin 2015‒ 2019, sbr. þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár. Ákvæðin brjóti einnig í bága við fyrirmæli þágildandi ákvæða laga nr. 4/1995.

19. Stefnandi byggir á því að þau framlög sem fjárkrafan byggist á séu lögbundinn tekjustofn sveitarfélaga sem stefnandi hafi átt rétt á sem sveitarfélag samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995. Lögbundnir tekjustofnar sveitarfélaga verði ekki afnumdir að hluta eða öllu leyti nema með settum lögum frá Alþingi, í ljósi stjórnskipulegrar stöðu sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar og þeirrar lagaáskilnaðarreglu er feli st í 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, eins og Hæstiréttur Íslands staðfesti í dómi sínum frá 14. maí 2019 í máli nr. 34/2018.

20. Stefnandi byggir kröfur sínar á meginreglum skaðabóta- og kröfuréttar enda hafi stefnda verið óheimilt að setja reglugerðarákvæði sem kváðu á um útilokun stefnanda frá því að geta hlotið framlög úr Jöfnunarsjóði fyrir árin 2015‒ 2019 þar sem þau hafi ekki átt sér ekki stoð í lögum og gengið í berhögg við þágildandi ákvæði laga nr. 4/1995. Málið sé ekki höfðað samhliða á hendur Jöfnunarsjóði þar sem Jöfnunarsjóður geti ekki átt sjálfstæð réttindi eða borið skyldur svo fullnægt sé skilyrðum 1. málsliðar 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, sbr. Hrd. nr. 34/2018.

21. Stefnandi krefst þess aðallega að stefndi greiði stefnanda samtals 4.162.056.368 krónur sem jafngildir fjárhæð almenns jöfnunarframlags vegna reksturs grunnskóla fyrir árin 2015‒ 2019 er stefnanda hafi borið að fá úthlutað úr Jöfnunarsjóði samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995.

22. Samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 skyldi tilteknum tekjum Jöfnunarsjóðs vegna reksturs grunnskóla vera varið til þess að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, þ. m. t. kostnaður vegna sérþarfa fatlaðra nemenda og innflytjenda, og til greiðslu kostnaðar vegna þjónustusamninga. Þá hafi í ákvæðinu verið kveðið á um að við úthlutun framlaga skyldi hafa hliðsjón af auknum útsvarstekjum einstakra sveitarfélaga vegna yfirfærslu grunnskólans. Á grundvelli þágildandi ákvæðis 18. gr. laganna hafi verið sett reglugerð nr. 351/2002 um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs til reksturs grunnskóla. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerð nr. 962/2010, er mælt fyrir um að almennt framlag til sveitarfélaga vegna reksturs grunnskóla sé ætlað öllum sveitarfélögum nema stefnanda. Stefnandi hafi því með framangreindu ákvæði reglugerðarinnar verið útilokaður frá því að hljóta þetta framlag.

23. Stefnandi byggir á því að framangreind útilokun framlags vegna reksturs grunnskóla til stefnanda hafi ekki átt sér stoð í þágildandi ákvæðum laga nr. 4/1995, sbr. 1. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, og þá hafi heldur ekki verið mælt fyrir um heimild til að afnema framlag þetta til stefnanda í öðrum lögum. Jafnframt hafi umrædd útilokun verið í andstöðu við þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 þar sem mælt var fyrir um úthlutun framlags vegna reksturs grunnskóla. Skylda Jöfnunarsjóðs hafi verið skýr varðandi úthlutun jöfnunarframlags vegna reksturs grunnskóla til stefnanda, enda mælti ákvæðið ekki fyrir um að sérstakt mat ætti að fara fram á því hvort úthluta skyldi framlagi til einstakra sveitarfélaga, heldur var þar einungis kveðið á um úthlutun slíkra framlaga til sveitarfélaga til jöfnunar launakostnaðar með hliðsjón af auknum útsvarstekjum sveitarfélaga vegna yfirfærslu grunnskólans. Ráðherra gat því ekki með setningu ákvæða í reglugerð takmarkað rétt stefnanda til umrædds framlags heldur hafi honum borið að úthluta því á grundvelli útreiknings samkvæmt fyrirmælum þágildandi ákvæða laga nr. 4/1995 og reiknireglu 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002.

24. Stefnandi vísar til þess að afnám framlagsins hafi komið í veg fyrir skyldubundið mat sem Jöfnunarsjóði hafi borið að framkvæma í hverju tilviki við úthlutun og leiddi af áskilnaði þágildandi ákvæðis 13. gr. laga nr. 4/1995. Slíkt mat hafi átt að fara fram af hálfu Jöfnunarsjóðs gagnvart stefnanda, eins og gert var gagnvart öðrum sveitarfélögum, við úthlutun almenns jöfnunarframlags vegna reksturs grunnskóla. Að mati stefnanda hefði Jöfnunarsjóður átt að taka afstöðu til þeirra atriða sem nefnd voru í þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995, eins og þau voru útfærð í ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002, við mat á því hvort stefnandi ætti rétt á því að fá úthlutað umræddu framlagi. Umrætt reglugerðarákvæði hafi því farið í bága við meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda sem leiðir af lögmætisreglunni.

25. Stefnandi byggir á því að afnám framlagsins stangist á við jafnræðisreglu stjórnskipunar, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, sem og óskráða jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Sú mismunun sem feli st í reglugerðarákvæðinu gagnvart stefnanda hafi ekki verið rökstudd. Þá var ekki að finna í lögum nr. 4/1995 umfjöllun um það hvort og þá hvaða málefnalegu sjónarmið eða frábrugðnar aðstæður væru fyrir hendi í tilviki stefnanda sem gætu réttlætt slíka mismunun í samanburði við önnur sveitarfélög. Stefnandi vísar til þess að um sé að ræða framlag sem sé ætlað að mæta útgjöldum sem stefnandi hafi sannarlega af rekstri grunnskóla og sem stefnandi sem stærsta sveitarfélagið njóti ekki hagræðis af sökum stærðar, samsetningar eða íbúafjölda. Stefnandi sé í sambærilegri stöðu og önnur sveitarfélög með útgjöld vegna reksturs grunnskóla. Þá byggir stefnandi á því að jafnvel þótt talið yrði að einhverjar ástæður kynnu að hafa verið fyrir hendi sem gætu með málefnalegum hætti hafa réttlætt útilokun þessa hefði slík útilokun engu að síður aldrei getað verið lögmæt nema með skýru og ótvíræðu lagaboði Alþingis. Vegna þessarar ólögmætu útilokunar hafi ekki verið tekin afstaða til réttar stefnanda til framlags vegna reksturs grunnskóla á grundvelli hlutlægra og málefnalegra viðmiða og forsendna, eins og skylt hafi verið að gera á grundvelli þágildandi ákvæðis 13. gr. laga nr. 4/1995. Þessi útilokun hafi einnig falið í sér brot á réttmætisreglu sem stefnda hafi borið að gæta að gagnvart stefnanda.

26. Stefnandi byggir útreikning sinn á fjárhæð almenns jöfnunarframlags sér til handa vegna reksturs grunnskóla á 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerð nr. 962/2010. Fjárhæð framlags til stefnanda úr Jöfnunarsjóði fyrir ár hvert sundurliðist með eftirfarandi hætti:

Ár Fjárhæð framlags

2015 656.243.193 krónur

2016 780.457.027 krónur

2017 887.804.837 krónur

2018 923.155.393 krónur

2019 914.395.918 krónur

27. Fjárhæð framlagsins fyrir hvert framangreint ár er reiknuð eftir útgjaldaþörf stefnanda sem er fundin út með reiknilíkani, sem kemur fram í 2. mgr. I. hluta 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002, á grundvelli nemendafjölda í hverjum grunnskóla á öllu landinu samkvæmt skráningu Hagstofu Íslands. Á grundvelli niðurstöðu um kennslustundafjölda samkvæmt A- lið I. hluta 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 er reiknaður heildarkennslustundafjöldi stefnanda og annarra sveitarfélaga, að teknu tilliti til skólagerðar, sbr. B- lið I. hluta 3. gr. reglugerðarinnar. Sá útreikningur byggist á fjölda barna á grunnskólaaldri sem höfðu lögheimili hjá stefnanda og öðrum sveitarfélögum árin 2015‒ 2019 samkvæmt skráningu Hagstofu Íslands.

28. Þá byggist heildarútsvarstekjur stefnanda og annarra sveitarfélaga við útreikning á heildarútgjaldaþörf, sbr. 3. tl. C- liðar I. hluta 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002, á upplýsingum um útsvarsstofn frá ríkisskattstjóra sem Samband íslenskra sveitarfélaga lét Jöfnunarsjóði í té fyrir framangreind ár. Útreikningur stefnanda á fjárhæð framlagsins fer eftir II. hluta 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002. Stuðst er við framangreind gögn um nemendafjölda og útsvarsstofn þar sem þau sýna rétta tölfræði en ekki áætlaðar tölur, enda leiðréttir Jöfnunarsjóður úthlutuð framlög þegar endanlegur álagningarstofn útsvars viðkomandi árs liggur fyrir og skal það gert fyrir 31. desember árið á eftir, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002.

29. Við útreikning á fjárkröfu er ekki beitt heimildarákvæðum 2. og 4. tl. 1. mgr. A- liðar I. hluta 3. gr., 3. mgr. A- liðar I. hluta 3. gr. og 3. mgr. II. hluta 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 við útreikning fjárhæðar framlags til stefnanda, þar sem umrædd ákvæði eigi ekki við um stefnanda eða grunnskóla stefnanda. Í reiknireglu 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 er tekið tillit til aukinna útsvarstekna stefnanda við yfirfærslu grunnskóla árið 1996 eins og þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 mælti fyrir um. Útreikningur stefnanda sýni fram á þörf og rétt stefnanda til almenns jöfnunarframlags vegna reksturs grunnskóla samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995, þar sem niðurstaðan sýni jákvæðan mismun og þar með þörf fyrir framlagið til handa stefnanda, sbr. 2. tl. 2. mgr. II. hluta 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002. Með vísan til framangreinds byggir stefnandi á því að sýnt sé fram á að hækkun útsvarstekna stefnanda með lögum nr. 79/1996 hafi ekki leitt til þess að framlög til stefnanda hefðu átt að falla niður fyrir árin 2015‒ 2019, eins og stefndi hafi haldið fram.

30. Stefnandi gerir enn fremur aðallega þá kröfu að stefndi greiði stefnanda samtals 1.255.890.000 krónur vegna nýbúafræðslu fyrir árin 2015‒ 2019 sem stefnanda hafi borið að fá úthlutað samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995, sbr. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerð nr. 188/2017. Krafa stefnanda grundvallist á þeim fjölda nemenda með íslensku sem annað tungumál er nutu slíkrar kennslu á vegum stefnanda á fyrrnefndum árum margfaldaðri með þeirri fjárhæð er Jöfnunarsjóður hefur greitt fyrir kennslu á nemanda ár hvert. Við ákvörðun um það hvort nemandi hafi þurft slíka kennslu var og er lögð til grundvallar niðurstaða úr málkönnunarprófinu Milli mála, sem mælir málskilning og er lagt fyrir alla fjöltyngda nemendur í grunnskólum stefnanda. Krafist er fjárhæðar framlags, í samræmi við þær forsendur sem tilgreindar eru í vinnuferli Jöfnunarsjóðs við úthlutun framlagsins, fyrir þá nemendur sem hafa mjög lítinn skilning á námsefni á íslensku og nemendur sem þurfa stuðning.

31. Krafa stefnanda sundurliðist með eftirfarandi hætti:

Ár Fjöldi

Framlag í

kr. pr. nem.

Heildarframlag

í kr.

2015 1.421 120.000 170.520.000,-

2016 1.737 130.000 225.810.000,-

2017 1.909 130.000 248.170.000,-

2018 2.213 130.000 287.690.000,-

2019 2.490 130.000 323.700.000,-

32. Stefnandi vísar til þess að samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 hafi Jöfnunarsjóði borið að verja tilteknum tekjum sínum til sérþarfa innflytjenda í grunnskólum. Í ákvæðinu hafi hvergi verið nefnt að heimilt væri að útiloka stefnanda frá því að hljóta framlag til kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál. Um framlagið er fjallað í ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerð nr. 188/2017. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar skal greiða öðrum sveitarfélögum en stefnanda framlag til nýbúafræðslu á grunnskólastigi þar sem um slíka fræðslu er að ræða.

33. Stefnandi vísar til framangreindra raka til stuðnings því að útilokun á úthlutun framlags til stefnanda vegna kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál, sem kveðið er á um í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002, eigi sér ekki lagastoð, sbr. þágildandi ákvæði laga nr. 4/1995 og 1. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þá sé umrædd útilokun í andstöðu við þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995, jafnræðisreglu stjórnskipunarinnar, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, og óskráða jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Mismunun þessi gagnvart stefnanda hafi hvorki verið rökstudd né verði séð að ætluð málefnaleg sjónarmið eða frábrugðnar aðstæður stefnanda í samanburði við önnur sveitarfélög hafi getað réttlætt hana. Um sé að ræða mismunun sem sé sett fram berum orðum í tilvitnuðu ákvæði reglugerðarinnar, án ástæðna, og hafði ekki stoð í þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 á þeim tíma sem kröfugerð stefnanda nær til. Slík mismunun verði auk þess alltaf að byggjast á ótvíræðu og skýru lagaboði Alþingis. Enginn vafi leiki á því að Jöfnunarsjóði hafi verið skylt samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 að úthluta nefndu framlagi að tiltekinni fjárhæð fyrir hvern nemanda með íslensku sem annað tungumál til stefnanda. Hvorki í þágildandi ákvæðum laga nr. 4/1995 né í 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002 hafi verið gert ráð fyrir sérstöku mati eða útreikningi á þörf sveitarfélaga sem skilyrði fyrir því að fá framlaginu úthlutað heldur hafi borið að greiða það til sveitarfélags eftir fjölda nemenda sem þörfnuðust kennslu af þessum toga. Af því leiði að stefnandi eigi rétt á greiðslu framlags að tilgreindri fjárhæð samkvæmt dómkröfu.

34. Stefnandi mótmæli þeim sjónarmiðum sem fram koma í bréfi ríkislögmanns frá 6. apríl 2020 og lúta að því að það sé óljóst á hvaða stigi framlög úr Jöfnunarsjóði njóti lögverndar eða að framlög njóti aðeins verndar eftir að þau hafi verið reiknuð út. Þá sé því haldið fram af hálfu stefnda að jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar eigi ekki við um sveitarfélög og að heimilt hafi verið að mismuna stefnanda með þeim hætti sem gert hefur verið. Um jöfnunarframlag vegna reksturs grunnskóla og framlag vegna kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál vísi ríkislögmaður til þess að samkvæmt samkomulagi stefnda og sveitarfélaga frá 4. mars 1996 hafi ekki verið gert ráð fyrir því að stefnandi hlyti umrædd framlög. Stefnandi vísar til þess að þetta sé að mikli leyti sami málatilbúnaður og Hæstiréttur hafnaði í Hrd. nr. 34/2018 og breytti engu um greiðsluskyldu stefnda á fjárhæð framlaga til Grímsness- og Grafningshrepps. Með vísan til þessa dómafordæmis byggir stefnandi á því að umrædd atriði geti að sama skapi engin áhrif haft á greiðsluskyldu stefnanda í því máli sem hér er til umfjöllunar.

35. Stefnandi byggir á því að hvorki af ákvæðum stjórnarskrár né laga sé unnt að draga þá ályktun að framlög úr Jöfnunarsjóði öðlist ekki lögvernd samkvæmt 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar fyrr en við útreikning þeirra, enda myndi það þýða að Jöfnunarsjóður hefði sjálfdæmi um úthlutun framlaga, en það séí engu samræmi við orðalag, markmið og tilgang 78. gr. stjórnarskrárinnar eða áður tilvitnuð þágildandi ákvæði laga nr. 4/1995. Sú ályktun stefnda að framlög úr Jöfnunarsjóði njóti ekki lögverndar fyrr en við útreikning þeirra verði ekki dregin af niðurstöðu Hrd. nr. 34/2018, enda hafi útreikningur á fjárhæð framlaga til Grímsness- og Grafningshrepps ekki legið fyrir fyrr en í aðdraganda þess að ágreiningur sveitarfélagsins við stefnda var borinn undir dómstóla.

36. Stefnandi hafi aldrei byggt á því að það sé með öllu óheimilt að mæla fyrir um reiknireglur framlaga Jöfnunarsjóðs með ákvæðum reglugerðar, svo framarlega sem slíkt fyrirkomulag eigi sér fullnægjandi stoð í lögum. Á hinn bóginn sé óheimilt að útiloka eitt sveitarfélag frá því að geta hlotið framlög með ákvæði reglugerðar sem eigi sér ekki stoð í lögum settum af Alþingi, eins og gert var með setningu ákvæða 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002. Ekki sé byggt á því af hálfu stefnanda að önnur ákvæði reglugerðarinnar skorti lagastoð enda feli þau ákvæði ekki í sér afnám framlaga til stefnanda heldur reiknireglur til grundvallar úthlutun framlaga samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995.

37. Stefnandi mótmælir skilningi stefnda á samkomulagi frá 4. mars 1996 eins og hann birtist í bréfum ríkislögmanns. Í fyrsta lagi mæli samkomulagið ekki fyrir um að stefnandi eigi ekki eða eftir atvikum aldrei rétt á framlögum vegna reksturs grunnskóla eða vegna nemenda með íslensku sem annað tungumál. Í öðru lagi jafngildi samkomulagið ekki lagaheimild í skilningi 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar sem mælt getur fyrir um niðurfellingu að hluta eða öllu leyti á lögbundnum tekjustofnum sveitarfélaga. Í þriðja lagi hafi samkomulagið verið útfært með lögum nr. 79/1996, en í umræddum lögum hafi hvergi verið mælt fyrir um skerðingu eða niðurfellingu framlaga úr Jöfnunarsjóði til stefnanda. Sama eigi við um túlkun ríkislögmanns fyrir hönd stefnda á ætlaðri fullfjármögnun stefnanda vegna reksturs grunnskóla með vísan til umfjöllunar í lokaskýrslu kostnaðarnefndar. Enga slíka fullyrðingu sé að finna í skýrslunni sem þess utan hafi hvorki að geyma réttarheimild né ígildi hennar sem hafi getað leitt til afnáms framlaga til stefnanda. Þvert á móti beri þágildandi lagaákvæði vitni um hið gagnstæða.

38. Stefnandi byggir á því að sá skilningur stefnda að jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrár eigi ekki við um sveitarfélög sé í andstöðu við athugasemdir í greinargerð með frumvarpi því sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Þar sé kveðið á um að jafnræðisregla stjórnarskrárinnar skuli [...] gilda á öllum sviðum löggjafar og veita öllum lagavernd. Fallist dómstólar ekki á að 65. gr. stjórnarskrárinnar eigi við um sveitarfélög, þ. m. t. stefnanda, gildi jafnræðisreglan engu að síður við málsmeðferð stefnda gagnvart stefnanda sem óskráð meginregla stjórnsýsluréttarins og leiði til sömu efnislegu niðurstöðu um ólögmæta mismunun gagnvart stefnanda.

39. Stefnandi vísar til þess að fullyrðingar stefnda þess efnis að ef kröfur stefnanda ná fram að ganga muni það leiða til samsvarandi lækkunar á framlögum til annarra sveitarfélaga séu ótengdar sakarefni málsins. Svo og að forsendur sérstakra samninga málsaðila væru brostnar, þ. e. samningur um rekstur sérskóla og sérdeilda á milli málsaðila og Sambands íslenskra sveitarfélaga, dagsettur 3. september 2012. Hugsanleg lækkun framlaga til annarra sveitarfélaga varði réttarsamband stefnda og viðkomandi sveitarfélaga en ekki málsaðila. Eðli málsins samkvæmt hafi það réttarsamband ekki áhrif á rétt stefnanda til greiðslu fjárhæðar vangreiddra framlaga úr hendi stefnda þó að stefndi kunni að eiga endurkröfurétt á hendur öðrum sveitarfélögum sökum ætlaðrar ofgreiðslu til þeirra. Stefndi hafi byggt málatilbúnað sinn í Hrd. nr. 34/2018 á sams konar málsástæðu en það hafi ekki leitt til þess að greiðsluskylda stefnda gagnvart Grímsness- og Grafningshreppi félli niður. Um samning málsaðila og Sambands íslenskra sveitarfélaga um rekstur sérskóla og sérdeilda vísi stefnandi í fyrsta lagi til þess að sá samningur varðar framlag vegna sérþarfa fatlaðra nemenda á grundvelli 1. mgr. B- liðar 4. gr. reglugerðar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerð nr. 1115/2012, en ekki framlag samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar. Réttur sveitarfélags til framlags samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar sé óháður framlagi samkvæmt 4. gr. hennar. Í öðru lagi hafistefnanditekiðað sér að veita tiltekna þjónustu við önnur sveitarfélög samkvæmt áður greindum samningi sem stefnanda sé ekki lögskylt að sinna. Samkvæmt 2. gr. samningsins skuli grunnskólanemendur utan Reykjavíkur eiga kost á skólavist í sérskólum og sérdeildum stefnanda enda greiði viðkomandi sveitarfélög allan kostnað við skólagöngu þeirra. Samkvæmt sömu grein samningsins sé stefnanda skylt að veita öllum grunnskólanemendum landsins skólavist í Brúarskóla við Dalbraut og á Stuðlum án sérstakrar greiðslu frá lögheimilissveitarfélögum viðkomandi nemenda meðan á innlögn nemenda stendur á barna- og unglingageðdeild Landspítalans eða á Stuðlum. Samkvæmt 3. gr. samningsins skuli stefnandi jafnframt annast án sérstakrar greiðslu frá sveitarfélögum ráðgjafar þjónustu vegna fatlaðra grunnskólanemenda samkvæmt beiðnum frá grunnskólum í sveitarfélögum utan Reykjavíkurborgar. Stefnandi eigi því rétt á greiðslu fyrir þessa þjónustu samkvæmt 1. mgr. B- liðar 4. gr. reglugerðar nr. 351/2002 og geti slík greiðsla ekki haft áhrif á rétt stefnanda til framlaga úr Jöfnunarsjóði enda engin lagastoð fyrir afnámi framlags samkvæmt 3 gr. reglugerðarinnar vegna greiðslna samkvæmt 1. mgr. B- liðar 4. gr. reglugerðarinnar. Því byggir stefnandi á því að úthlutun framlags á grundvelli 4. gr. reglugerðarinnar til sveitarfélags útiloki ekki samtímis úthlutun framlags á grundvelli 3. gr. reglugerðarinnar til sama sveitarfélags. Engin ákvæði laga, reglugerða eða samninga leiði til annarrar niðurstöðu í tilviki stefnanda.

40. Stefnandi mótmælir þeim fullyrðingum sem röngum að hann hafi með samkomulaginu frá 1996 annars vegar samþykkt að teljast vera fullfjármagnaður vegna reksturs grunnskóla og hins vegar gengist undir að fá einungis hækkun á útsvari fyrir því sem nemi 48% af heildarkostnaði reksturs grunnskóla. Engin umfjöllun sé um þessi atriði í umræddu samkomulagi eða eftir atvikum lögum þess tíma. Þá séu fullyrðingar stefnda í bréfinu um að launakostnaður stefnanda hafi verið meira en fullfjármagnaður með hækkun útsvars samkvæmt lögum nr. 79/1996 órökstuddar og í engu samræmi við reiknireglu 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002. Útreikningur á framlagi samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 taki ekki mið af launakostnaði sveitarfélaga í krónum talið heldur af þörf sveitarfélags fyrir framlag miðað við fjölda nemenda, fjölda barna á grunnskólaaldri og útsvarstekjur. Við mat á þörf á framlagi sé sveitarfélagi þannig ekki gert skylt að gera grein fyrir launakostnaði sínum og þá séþað atriði hvergi gert að skilyrði fyrir úthlutun framlags samkvæmt reglugerð nr. 351/2002. Útreikningur stefnanda á fjárhæð framlagsins sé samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar og byggist á sömu aðferðafræði og beitt sé við útreikning framlagsins til annarra sveitarfélaga. Stefnandi telji það því ólögmætt og ómálefnalegt ef meta á framlag þetta gagnvart stefnanda eftir öðrum mælikvarða og forsendum en gagnvart öðrum sveitarfélögum.

41. Stefnandi vísar til þess að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 skuli við útreikning framlags finna útgjaldaþörf hvers sveitarfélags vegna annars vegar launakostnaðar af kennslu í grunnskólum og hins vegar annars kostnaðar vegna flutnings alls reksturs grunnskóla frá stefnda til sveitarfélaga. Samkvæmt orðanna hljóðan í ákvæðinu einskorðist það ekki við launakostnað kennara og skólastjórnenda, eins og stefndi hefur haldið fram, heldur tilgreini það kennslu og annan kostnað og hafi því mun víðtækara gildissvið.

42. Stefnandi byggir á því að greiðslur samkvæmt samningi um rekstur sérskóla og sérdeilda, dagsettum 3. september 2012, tengist ekki yfirfærslu grunnskólans til sveitarfélaga sem um er fjallað í samkomulagi, dagsettu 4. mars 1996, og lokaskýrslu kostnaðarnefndar. Sérstakur samningur var gerður á milli aðila um yfirtöku stefnanda á rekstri þeirra sérskóla og sérdeilda sem voru í Reykjavík og störfuðu á grunnskólastigi, dagsettum 1. ágúst 1997, eða eftir að umrædd yfirfærsla grunnskólans átti sér stað. Með samningnum tók stefnandi við nefndum rekstri gegn greiðslu framlags sem skyldi nema 0,210% af álagningarstofni stefnanda eins og hann var á hverjum tíma. Umræddir þjónustusamningar um rekstur sérskóla og sérdeilda tóku til þátta sem ekki falla undir framlag samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002. Því sé einsýnt að samningarnir hafi ekki getað leitt til þess að stefnda væri heimilt að afnema framlag til stefnanda fyrir árin 2015‒ 2019.

43. Stefnandi styður dráttarvaxtakröfu sína af fjárhæð almenns jöfnunarframlags vegna reksturs grunnskóla og framlags vegna kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál við 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 351/2021 sem segir að í lok hvers fjárhagsárs skuli fara fram uppgjör á framlögum ársins. Því sé miðað við að fjárhæð framlags hvers árs hafi átt að vera að fullu greidd stefnanda eigi síðar en 31. desember árin 2015‒ 2019. Með vísan til þess krefjist stefnandi dráttarvaxta af framangreindum fjárhæðum í aðalkröfu sinni samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 31. desember ár hvert árin 2015‒ 2019.

44. Stefnandi krefst til vara vaxta samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af fjárhæð almenns jöfnunarframlags vegna reksturs grunnskóla og framlags til kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál fyrir árin 2015‒2019 frá 31. desember ár hvert, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 351/2002. Þá krefst stefnandi í varakröfu dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af fjárhæðinni frá því að mánuður var liðinn frá sendingu bréfs, sem er dagsett 20. desember 2019, sbr. 3. mgr. 5. gr. sömu laga. Að öðru leyti er varakrafa stefnanda reist á sömu lagarökum og málsástæðum og aðalkrafa stefnanda.

45. Stefnandi krefst til þrautavara viðurkenningar á því að stefnda hafi verið óheimilt að afnema almennt jöfnunarframlag vegna reksturs grunnskóla og framlag vegna kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál fyrir árin 2015‒ 2019, sbr. reglugerð nr. 351/2002, með síðari breytingum, fallist dómstólar ekki á aðal- eða varakröfu stefnanda.

46. Krafa þessi er sett fram með vísan til 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, enda hafi stefnandi lögvarða hagsmuni af dómi um viðurkenningu á kröfu sinni þar sem hann hafi með útreikningum sínum sýnt fram á að hann hafi átt rétt til greiðslu framlaga úr hendi stefnda.

47. Að öðru leyti er til stuðnings þrautavarakröfu vísað til umfjöllunar um aðalkröfu stefnanda hér að framan og eiga röksemdir sem þar koma fram einnig við um þrautavarakröfu stefnanda.

III

Málsástæður stefnda

48. Stefndi byggir á því að sú ráðstöfun að kveða á um það í 2. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerð nr. 188/2017, að stefndi skuli ekki njóta jöfnunarframlags til reksturs grunnskóla og viðbótarframlags vegna nemenda með annað tungumál sé í fullu samræmi við það hlutverk sem kveðið séá um í III. kafla laga nr. 4/1995 um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga að jafna aðstöðumun sveitarfélaga út frá mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjum þeirra.

49. Stefndi hafnar þeim málatilbúnaði stefnanda að dómur Hæstaréttar frá 14. maí 2019 í máli nr. 34/2018 hafi fordæmisgildi í þessu máli og styðji kröfugerð stefnanda. Þar hafi verið talið að um of víðtækt framsal á lagasetningarvaldi hefði verið að ræða þegar ráðherra var falið að kveða á um í reglugerð, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 4/1995, hvaða sveitarfélög teldust hafa tekjur verulega umfram landsmeðaltal, þannig að gat leitt til niðurfellingar tekna samkvæmt lögum nr. 4/1995. Því sé ekki til að dreifa í þessu máli. Þvert á móti megi ráða af dómnum að ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar takmarki ekki rétt löggjafans til að ákveða að tekjum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga sé ráðstafað til jöfnunar kennslukostnaðar og að afmarkað sé nánar hvaða sveitarfélög njóti tekna úr sjóðnum og eftir atvikum komi þar ekki til álita. Rétt lögskýring leiði til þess að með tilliti til jöfnunar kennslukostnaðar hafi stefnandi ekki átt að njóta umræddra greiðslna úr Jöfnunarsjóði. Hrd. 34/2018 hafi enga þýðingu fyrir það álitaefni sem er til skoðunar í þessu máli.

50. Stefndi vísar til þess að sveitarfélög séu sjálfstæð stjórnvöld sem stjórnað sé af lýðræðislega kjörnum sveitarstjórnum í umboði íbúa sveitarfélagsins, sbr. 3. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Þau teljist vera hluti framkvæmdarvaldsins og fari með tiltekin verkefni innan sinna marka eftir því sem kveðið sé á um í lögum. Sveitarfélögum sé tryggður tiltekinn sjálfstjórnarréttur í 78. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og þar sé jafnframt kveðið á um að tekjustofnar þeirra skuli ákveðnir með lögum. Ákvæði um einstök verkefni sveitarfélaga sé fyrst og fremst að finna í sérlögum á viðkomandi sviði, svo sem lögum nr. 91/2008 um grunnskóla. Meginákvæðin um tekjustofna sveitarfélaga séu í lögum nr. 4/1995 en í þeim lögum eru ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 4/1995 séu tekjustofnar sveitarfélaga: fasteignaskattur, úthlutuð framlög úr Jöfnunarsjóði og útsvör. Auk þess hafi sveitarfélög ýmsar aðrar tekjur, svo sem af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum. Tekjustofnar sveitarfélaga séu almennt ekki eyrnamerktir tilteknum verkefnum heldur ráði sveitarfélögin því sjálf hvernig tekjum þeirra sé varið, svo lengi sem það sé gert innan ramma sveitastjórnarlaga og að lögbundnum verkefnum sé sinnt. Sveitarfélögin hafi svigrúm til að ákveða skatthlutfallið innan tiltekinna marka sem tilgreind séu í lögum.

51. Stefndi vísar til þess að staða sveitarfélaga á Íslandi sé misjöfn, bæði hvað varði landfræðilega stöðu, íbúafjölda, dreifingu byggðar, atvinnuhætti og ýmis önnur atriði. Möguleikar sveitarfélaga til að afla sér tekna, svo og kostnaðarliðir, séu mjög mismunandi og framlög úr Jöfnunarsjóði til einstakra sveitarfélaga séu það þar af leiðandi einnig. Meginhlutverk sjóðsins sé að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum úr sjóðnum á grundvelli ákvæða laga, reglugerða og vinnureglna sem settar eru um starfsemi sjóðsins, sbr. 8. gr. laga nr. 4/1995. Sjóðnum sé ekki ætlað að greiða öllum sveitarfélögum jafnhá framlög heldur sé hlutverk hans að jafna stöðu þeirra út frá heildaraðstæðum hvers og eins sveitarfélags. Meginforsenda og markmið fjárhagslegrar jöfnunar milli sveitarfélaga í gegnum Jöfnunarsjóð sé almennt sú að aðstoða þau sveitarfélög sem einhverra hluta vegna, fyrst og fremst vegna óviðráðanlegra ytri aðstæðna, hafa hærri útgjaldaliði hlutfallslega en önnur sveitarfélög í landinu. Sveitarfélög njóti því mismikilla framlaga úr Jöfnunarsjóði, hvort sem er í krónum talið eða hlutfallslega, allt eftir þeim landfræðilegu, félagslegu og tekjulegu þátt umsem horfa beri til við úthlutun úr sjóðnum.

52. Stefndi vísar til þess að samkvæmt lögum nr. 4/1995 sé Jöfnunarsjóður sveitarfélaga fjármagnaður með annars vegar lögbundnum framlögum úr ríkissjóði og hins vegar hlutdeild í útsvarstekjum sveitarfélaganna, sbr. nánar 8. gr. a í lögunum. Samkvæmt 9. gr. laganna ráðstafi Jöfnunarsjóður tekjum sínum til greiðslu bundinna framlaga, sbr. 10. gr., sérstakra framlaga, sbr. 11. gr., jöfnunarframlaga, sbr. 12. gr., jöfnunarframlaga vegna reksturs grunnskóla, sbr. 13. gr., og jöfnunarframlaga vegna þjónustu við fatlað fólk, sbr. 13. gr. a. Tekjur sjóðsins renni til allra þessara verkefna en hluti þeirra sé þó sérmerktur tilteknum jöfnunar verkefnum, svo sem jöfnun vegna reksturs grunnskóla, sbr. 1. tölulið 1. mgr. c-liðar 8. gr. a í lögunum.

53. Stefndi byggir á því að 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerðir nr. 962/2010 og 188/2017, hafi verið í samræmi við þágildandi lög nr. 4/1995. Með nýjum lögum um grunnskóla nr. 66/1995 hafi grunnskólinn verið fluttur alfarið frá ríki til sveitarfélaga og samhliða gerðar ýmsar breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga og skiptingu skatttekna. Í fyrstu reglugerð nr. 420/1996 um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla hafi ekki verið gert ráð fyrir að stefnandi nyti svokallaðra almennra framlaga samkvæmt 3. gr. eða til nýbúafræðslu, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar. Reglugerð þessi hafi öðlast gildi 1. ágúst 1996, á sama tíma og ný lög um grunnskóla nr. 66/1995. Það hafi því verið gert ráð fyrir því strax í upphafi, við flutning grunnskólans til sveitarfélaganna, að stefnandi nyti ekki þessara framlaga sem hann krefji stefnda nú um.

54. Stefndi vísar til þess að í frumvarpi til laga sem varð að lögum nr. 79/1996 um breytingu á lögum nr.4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga með síðari breytingum sé forsaga og þar með talin tilgangur og markmið breytinga á tekjustofnum ríkis og sveitarfélaga vegna flutnings grunnskólans til sveitarfélaga að nokkru rakin. Þar komi fram að með lögum um grunnskóla nr. 66/1995 hafi verið lögfest sú breyting á fyrirkomulagi grunnskóla að allur kostnaður vegna þeirra skyldi greiddur af sveitarfélögum. Hafi meðal annars verið gert ráð fyrir að allur launakostnaður vegna kennslu skyldi flytjast frá ríkinu til sveitarfélaga. Samkvæmt frumvarpi til laga nr. 66/1995 var ráðgert að lögin tækju gildi 1. ágúst 1996 enda hefði Alþingi þá samþykkt nauðsynlegar breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga og lögum um skiptingu skatttekna milli ríkis og sveitarfélaga með tilliti til þeirra auknu verkefna sem sveitarfélögin tækju að sér í þessu tilliti.

55. Stefndi byggir á því að stefndi og sveitarfélög hafi gert með sér samkomulag 4. mars 1996 um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans. Í 1. gr. samkomulagsins sé kveðið á um fyrirhugaða breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga sem heimili ákveðna hækkun hámarksútsvars. Í 2. gr. samkomulagsins sé fjallað nánar um framlög vegna yfirfærslu grunnskólanna til sveitarfélaganna, meðal annars í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Í 12. og 13. gr. samkomulagsins sé sérstaklega tekið fram að verði veruleg röskun á þeim forsendum sem samkomulagið byggist á skuli taka upp viðræður milli samningsaðila með það að markmiði að lagfæra það sem úrskeiðis hafi farið. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 79/1996 sé rakið að það hafi verið samið í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og í samræmi við framangreint samkomulag ríkis og sveitarfélaga. Í frumvarpinu komi fram að útreikningar í tengslum við yfirfærslu á grunnskólakostnaði frá ríki til sveitarfélaga hafi leitt í ljós að grípa þyrfti til jöfnunaraðgerða, enda væri hér um mikinn viðbótarkostnað sveitarfélaga að ræða. Slíkar jöfnunaraðgerðir sveitarfélaga verði best framkvæmdar í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Markmið með jöfnunaraðgerðunum sé að hvetja til hagkvæmni í rekstri, að tryggja að sveitarfélögin fái fjármagn sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtaki og sveitarstjórnirnar geti sjálfar ákveðið hvernig fjármagn sveitarfélagsins sé nýtt. Kennslukostnaður sé misjafn og ráðist af hagkvæmni skólaeininga. Þeim mun fjölmennari sem skólinn sé, þeim mun ódýrari sé hann á hvern nemanda. Fylgni sé á milli kennslutímafjölda og kennslukostnaðar. Með aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði leitast við að jafna sem mest mismunandi kostnað einstakra sveitarfélaga á þessu sviði.

56. Stefndi byggir á því að af framangreindu og lögskýringargögnum að öðru leyti megi ráða að ákvæði 4. gr. laga nr. 79/1996, sbr. 13. gr. laga nr. 4/1995, sbr. síðar breytingalög nr. 167/2002, hafi falið í sér beina lögfestingu þess fyrirkomulags á tekjutilfærslu sem leiddi af samkomulagi milli sveitarfélaga og ríkisins vegna flutnings grunnskóla. Þá sé og ljóst, samkvæmt því sem greinir í frumvarpi til laga nr. 79/1996, að gengið hafi verið út frá þeim kostnaðarforsendum sem samkomulagið byggðist á, meðal annars varðandi útreikninga á þeim kostnaði. Þær kostnaðarforsendur hafi verið lagðar til grundvallar vegna nauðsynlegra jöfnunaraðgerða milli sveitarfélaga.

57. Stefndi vísar til þess að í skýrslu kostnaðarnefndar frá febrúar 1991, sem skipuð var af þáverandi menntamálaráðherra til að gera tillögur um hvernig sveitarfélögum skyldu tryggðar auknar tekjur til reksturs grunnskólans, hafi verið myndaður grunnur að tekjuskiptingu sem var lagður til grundvallar í frumvarpi til laga nr. 79/1996. Í skýrslunni sé gerð grein fyrir tillögum að jöfnunaraðgerðum sem meðal annars höfðu verið til skoðunar á vettvangi Sambands íslenskra sveitarfélaga. Af skýrslunni megi ráða að tillagan sem lögð var til grundvallar hafi miðast við, eins og segir orðrétt, „að áætlaður kostnaðarauki Reykjavíkurborgar verði að fullu fjármagnaður með þeim hluta útsvarshækkunar sem rennur beint til sveitarfélaga, þar á meðal kostnaðarauki vegna reykvískra barna í sérskólum“. Stefndi áréttar að markmið laga nr. 79/1996 að því er varði tilfærslu tekna yfir til sveitarfélaga hafi einkum verið að tryggja að sveitarfélög fengju fjármagn sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtóku.

58. Stefndi byggir á því að frumvarp til laga nr. 79/1996 hafi falið í sér lögfestingu samkomulags milli ríkis og sveitarfélaga um tekjutilfærslu yfir til sveitarfélaga. Þar komi fram að tekjum samkvæmt c-lið 8. gr. laga nr. 4/1995 sem renni til Jöfnunarsjóðs skuli varið til að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum. Líta verði svo á að fyrirmæli ákvæðisins um að „jafna launakostnað“ hafi beinlínis lotið að því að við yfirfærslu grunnskólanna til sveitarfélaga yrði kostnaður einstakra sveitarfélaga af rekstri grunnskóla mismunandi vegna ólíkra aðstæðna, en útreikningar sem leiddu til ákvörðunar breyttrar útsvarsprósentu voru einungis miðaðir við kostnað stefnanda, það er Reykjavíkurborgar, af yfirtöku grunnskólans en ekki við kostnað annarra. Beri því að skilja orðin að jafna launakostnað svo að átt hafi verið við að staða annarra sveitarfélaga yrði jöfnuð við stöðu stefnanda, sem taldist hafa fengið kostnað sinn af yfirtökunni að fullu bættan. Grunnforsendan hafi því verið sú að tekjutilfærsla vegna yfirfærslu grunnskólans miðaðist við kostnað stefnanda. Stefndi bendir á að það gangi ekki upp að tekjur sem sérstaklega séu látnar renna í Jöfnunarsjóð sveitarfélaga til að jafna kennslukostnað hafi jafnframt átt að renna til stefnanda, sem taldist hafa fengið kostnað sinn að fullu fjármagnaðan, eins og áréttað hafi verið í frumvarpi til laga nr. 79/1996.

59. Stefndi vísar til þess að ávallt hafi verið lagður sá skilningur í skýrslu kostnaðarnefndarinnar að með öllum áætluðum kostnaðarauka stefnanda vegna tilfærslunnar hafi jafnframt verið vísað til launakostnaðar sveitarfélaga vegna nýbúafræðslu. Fyrir liggi að strax frá upphafi var framlagi til jöfnunar launakostnaðar sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum skipt upp í nokkur framlög, þar með talið almennt rekstrarframlag og framlag vegna nýbúafræðslu, sbr. reglugerð nr. 420/1996. Umrædd framlög byggist á sama tekjugrunni, það er tiltekinni fjárhæð sem mælt sé fyrir um í c-lið 8. gr. laga nr. 4/1996 með síðari breytingum og hafi sama tilgang, það er að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum. Verði því ekki gerður greinarmunur á framlögunum í þessum efnum.

60. Stefndi vísar til þess að breytingalög nr. 167/2002 hafi falið í sér ákveðna endurskoðun á lögum nr. 4/1995 um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Í athugasemdum við frumvarp til breytingalaganna hafi framangreint fyrirkomulag verið áréttað, það er að tiltekið framlag skyldi renna til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga sem varið skyldi til að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum, sbr. c. lið 8. gr. laga nr. 4/1995. Í athugasemdum kom fram að frumvarpið byggðist á tillögum nefndar sem skipuð hefði verið árið 2001 til að endurskoða III. kafla laga nr. 4/1995 og reglugerðir sem byggðar væru á nefndum kafla laganna. Í skýrslu nefndarinnar voru lagðar til breytingar á reglugerð um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla nr. 653/1997, með síðari breytingum, en í henni var fjallað um framlög sjóðsins við yfirfærslu grunnskólans. Í athugasemdunum kemur fram að með breytingartillögunni hafi nefndin talið að endurskoðunarvinnu væri lokið og líta bæri áfram á hlutverk Jöfnunarsjóðs í málefnum grunnskóla sem sérstakt verkefni. Í athugasemdum sé vísað til þess að gefin hafi verið út reglugerð nr. 351/2002 á grundvelli tillagna nefndarinnar og í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla. Þessi umfjöllun í frumvarpi til laga nr. 167/2002 staðfesti þann skilning sem að framan sé rakinn að jöfnunarframlög til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga vegna grunnskóla hafi einungis verið ætluð til annarra sveitarfélaga en stefnanda til að jafna stöðu þeirra við stöðu stefnanda.

61. Stefndi vísar til þess að endurskoðunarnefnd, sem sérstaklega var ætlað að endurskoða ákvæði laga nr. 4/1995 um jöfnun kennslukostnaðar og gildandi reglugerðir, hafi hvorki gert athugasemdir við það ákvæði 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 653/1997 að framlög samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar (almenn framlög) væru ætluð „öllum sveitarfélögum nema Reykjavíkurborg“ né hafi hún lagt til að það yrði fellt niður, enda hafi ákvæðið verið tekið óbreytt upp í reglugerð nr. 351/2002. Sama hafi átt við um framlög til nýbúafræðslu, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 420/1996, sbr. og reglugerð nr. 653/1997, og síðar 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002. Stefndi árétti að samskonar ákvæði hafi verið í reglugerð allt frá því reglugerð nr. 420/1996 öðlaðist gildi 1. ágúst 1996, á sama tíma og ný lög um grunnskóla nr. 66/1995, eins og fyrr greinir. Hafi ekki verið talin ástæða til að hrófla við þessum ákvæðum við ítarlega endurskoðun löggjafarinnar árið 2002.

62. Stefndi byggir á því að það hafi sérstaka þýðingu að framangreind umfjöllun, meðal annars um reglugerðir nr. 653/1997 og nr. 351/2002, hafi birst í athugasemdum við frumvarp sem varð að lögum nr. 167/2002. Umfjöllun löggjafans um þessi atriði, þar með talið tillögur að lagabreytingum, hafi þannig verið að rekja til nefndarstarfs, þar sem framangreindur skilningur hafi afdráttarlaust verið lagður til grundvallar. Verði því að telja að hafið sé yfir vafa hver vilji löggjafans var og einnig hvaða skilning beri að leggja í ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995 á því tímabili sem kröfur stefnanda taki til. Ljóst sé að vilji löggjafans hafi verið sá að stefnandi nyti ekki þessara framlaga úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Verði á sama hátt, með hliðsjón af lögskýringargögnum og viðurkenndum lögskýringarsjónarmiðum, að hafna þeim skilningi stefnanda að honum hafi borið að fá framlag úr Jöfnunarsjóði í samræmi við ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995.

63. Stefndi vísar til þess að við yfirfærslu grunnskólans til sveitarfélaga hafi legið fyrir að aðstæður sveitarfélaga til að yfirtaka rekstur grunnskóla væru afar mismunandi. Þ ar af leiðandi hafi þurft að gera sérstakar ráðstafanir samhliða vegna þessara mismunandi aðstæðna. Ráðist hafi verið í hækkun útsvars til sveitarfélaga, þannig að 80% af hækkuninni runnu beint til sveitarfélaga til að mæta þessum kostnaði, en 20% var ráðstafað til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til að jafna stöðu sveitarfélaga af þessum sökum. Fyrirkomulag þetta megi rekja til víðtæks samstarfs sveitarfélaga og ríkisins á þessum tíma, bæði í gegnum sérstakar nefndir sem skipaðar voru og til samstarfs á vegum Sambands íslenskra sveitarfélaga. Jöfnun kennslukostnaðar í skilningi 13. gr. laga nr. 4/1995, varðandi 20% hluta útvarshækkunar sem rann til Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, hafi aldrei verið ætluð stefnanda. Hlutverk framlagsins hafi verið að koma til jöfnunar gagnvart öðrum sveitarfélögum en stefnanda, þar sem útreikningar á tekjutilfærslu til sveitarfélaga hafi miðast við stefnanda og tryggt skaðleysi borgarinnar einnar að því leyti til. Það samræmist einnig þeim tilgangi breytingalaganna nr. 79/1996 að tryggja að sveitarfélög fengju fjármagn sem næmi sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtóku.

64. Stefndi vísar til þess að sú aðferðafræði að leggja til grundvallar útreikninga á tekjutilfærslu sem miðuðust við stefnanda hafi verið hluti víðtæks samráðs og samkomulags milli allra hlutaðeigandi hagaðila. Samkomulag stefnda og sveitarfélaga um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólanna 4. mars 1996 hafi verið gert af fulltrúum stefnda og Sambands íslenskra sveitarfélaga Í samkomulaginu hafi sérstaklega verið vísað til nefndrar skýrslu kostnaðarnefndar frá febrúar 1996, þar sem fram kom, eins og fyrr er rakið, að útreikningar á tekjutilfærslu til sveitarfélaga hefðu miðast við skaðleysi stefnanda.

65. Stefndi byggir á því að líta verði svo á að í 13. gr. laga nr. 4/1995 hafi falist lögfesting á samkomulagi sem stefnandi var bundinn um það að stefnandi ætti ekki rétt á hlutdeild í tekjum Jöfnunarsjóðs sem eingöngu væru ætlaðar til jöfnunar gagnvart öðrum sveitarfélögum, sbr. c-lið 8. gr. laga nr. 4/1995. Í umræðum á Alþingi við setningu laga nr. 4/1995 kom fram að fulltrúar stefnanda hefðu komið fyrir þingnefnd og greint frá því að borgin gerði ekki athugasemd við samninginn. Hafi stefnandi því verið hlynntur þessu fyrirkomulagi sem birtist í lögum nr. 79/1996 og reglugerð nr. 420/1996 og hefur haldist síðan.

66. Stefndi byggir á því að hvorki sé á því byggt af hálfu stefnanda né til þess vitað að hann hafi fyrr lagt annan skilning í 13. gr. laga nr. 4/1995 en hér að framan er lýst. Þá sé ekki til þess vitað að stefnandi hafi gert athugasemdir við afmörkun reglugerða sem settar hafi verið á grundvelli laga nr. 4/1995 að þessu leyti, allt frá setningu reglugerðar nr. 420/1996 að telja, eða í rúmlega 20 ár. Verði afstaða stefnanda og tómlæti að þessu leyti ekki skilið öðruvísi en svo að hann hafi um árabil lagt sama skilning í nefnt fyrirkomulag og stefndi, sem og önnur sveitarfélög. Verði viðvarandi tómlæti stefnanda hvort tveggja að teljast staðfesta réttmæti lagatúlkunarinnar og samningsskuldbindingu stefnanda þar að lútandi. Stefnandi beri í það minnsta sönnunarbyrði um annað.

67. Stefndi mótmæli því að grundvöllur skaðabótaskyldu sé fyrir hendi. Því sé alfarið hafnað að stefndi hafi sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi og ekki sé byggt á því að bótagrundvöllurinn sé hlutlægur. Þegar litið sé til þess sem að framan er rakið um aðdraganda að setningu laga nr. 79/1996, setningu reglugerða nr. 420/1996 og nr. 351/2002 og ekki hvað síst afdráttarlausrar umfjöllunarum framangreint í frumvarpi til laga nr. 167/2002, meðal annars varðandi endurskoðun nefndra reglugerða, verði ekki fallist á að stefndi hafi með túlkun sinni á lögum nr. 79/1996, sbr. lög nr. 167/2002, að því er varði framlög til stefnanda, sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi. Sama eigi við ef tekið er mið af viðvarandi tómlæti stefnanda að þessu leyti eins og rakið sé hér að framan. Verði því bótaskylda, hvað sem öðru líður, ekki byggð á þeim forsendum sem stefnandi reisi málatilbúnað sinn á og því sé rétt að sýkna stefnda af kröfum stefnanda.

68. Stefndi vísar til þess að í frumvarpi til laga nr. 79/1996 hafi með jöfnun kostnaðar verið litið til þess markmiðs að sveitarfélög fengju við breytinguna „fjármagn er nemur sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtaka“. Sú viðmiðun hafi þannig verið lögð til grundvallar frá upphafi og til framtíðar, eins og fram komi í samkomulagi aðila frá 4. mars 1996. Í samkomulaginu var fyrirvari um að hægt yrði að lagfæra það sem úrskeiðis hefði farið. Byggir stefndi á því að sá fyrirvari opni á endurskoðun á borð við þá sem fór fram veturinn 2001‒ 2002 og þyrfti þá að semja upp á nýtt ef forsendur breyttust. Sé það ekki gert standi samkomulag aðila óhaggað. Beri því að líta svo á að samkomulagið og lagagrundvöllurinn hafi ekki breyst í meginatriðum frá því sem lagt var upp með þegar á árinu 1996.

69. Stefndi byggir á því að rekstur grunnskóla hjá stefnanda gefi almennt færi á mun meiri sveigjanleika og hagkvæmni í rekstri en hjá öðrum sveitarfélögum. Stefnandi sé í það minnsta þrisvar sinnum stærra sveitarfélag en það sem næst komi að þessu leyti. Stefnandi eigi því kost á, langt umfram önnur sveitarfélög, að haga heildarskipulagi reksturs grunnskóla með þeim hætti að kostnaður af rekstrinum, þar með talinn kennslukostnaður, sé í samræmi við þá útsvarshækkun til sveitarfélaga sem samið hafi verið um í víðtæku samstarfi við yfirfærslu grunnskólans. Stefnandi byggi málatilbúnað sinn ekki á því að að kostnaður hafi aukist vegna aðstæðna sem stefnanda hafi á engan hátt verið fært að bregðast við. Hann taki raunar fram í stefnu að jafnvel þótt talið yrði að einhverjar ástæður kynnu að hafa verið fyrir hendi sem gætu með málefnalegum hætti hafa réttlætt útilokun þessa hafi hún engu að síður aldrei verið lögmæt nema með skýru og ótvíræðu lagaboði Alþingis. Teljist stefnandi með þessu að nokkru leyti ráðstafa sakarefninu af sinni hálfu.

70. Stefndi vísar til þess að ef litið er til þess hvernig þróun á eigin fjármögnun og útgjaldaþörf hafi verið í gegnum árin sé ljóst að stefnandi hafi lengst af fengið fjármagn sem nemi sem næst þeim kostnaði sem borgin hafi haft af rekstri grunnskólans. Í samantekt Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga sem liggi frammi í málinu hafi útgjalda þörf verið meiri en útsvarstekjur á árinu 2005, en eigin fjármögnun stefnanda hins vegar hærri en útgjaldaþörf á tímabilinu 2006‒ 2014. Á árunum 2015‒ 2019 hafi reiknuð útgjaldaþörf stefnanda verið eilítið meiri en eigin fjármögnun en eigin fjármögnun hafi verið um 97% af þörfinni að meðaltali á þessu tímabili. Til samanburðar hafi meðaltalið á höfuðborgarsvæðinu fyrir árið 2019 verið um 85% og á landinu í heild sinni um 70%. Jafnvel þótt notað væri núverandi líkan til að reikna út útgjaldaþörf fyrir stefnanda væri framlagsþörfin hlutfallslega mjög lítil og talsvert minni en það sem gangi og gerist hjá öðrum sveitarfélögum.

71. Stefndi mótmælir því að sú tilhögun að stefnandi fái ekki tilgreind framlög úr Jöfnunarsjóði stangist á við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar eða óskráða jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins. Ákvæði af þeim toga séu fyrst og fremst sett borgurunum til hagsbóta en ekki stjórnvöldum eða milli einstakra stjórnvalda. Þá sé til þess að líta að óumdeilt er að til grundvallar hafi verið lagt að breyting sem gerð var á útsvarshlutfalli með lögum nr. 79/1996 hafi miðast við að tryggja fulla greiðslukostnaðar stefnanda en ekki annarra sveitarfélaga. Stefndi leggur áherslu á stefnandi sé í einstakri og mun betri stöðu en önnur sveitarfélög þegar komi að rekstri grunnskóla, meðal annars með tilliti til hagræðingar. Stöðu stefnanda að þessu leyti verði á engan hátt jafnað við stöðu annarra sveitarfélaga. Þegar af þeirri ástæðu teljist jafnræði ekki á neinn hátt raskað.

72. Stefndi byggir jafnframt á því að það kerfi sem notað hafi verið við jöfnun í samræmi við 13. gr. laga nr. 4/1995 uppfylli í öllum megindráttum kröfu þá sem gera megi til slíkra jöfnunarkerfa. Markmið hafi verið að sveitarfélög fengju fjármagn sem næmi sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtóku og stefnanda var þegar í upphafi tryggt. Það jöfnunarkerfi það sem tilgreint var í reglugerð nr. 351/2002 með síðari breytingum hafi falið í sér málefnalega jöfnun kennslukostnaðar gagnvart þeim sveitarfélögum sem kerfið tekur til í samræmi við ákvæði 13. gr. laga nr. 4/1995.

73. Stefndi byggir á því að forsendur útreikninga og fjárhæð kröfu stefnanda standist ekki. Stefnandi miði kröfugerð sína við greiðslur úr Jöfnunarsjóði án tillits til þess hvaða áhrif þær greiðslur hafi á heildarúthlutanir úr sjóðnum og tekjur sjóðsins sem til ráðstöfunar voru. Í því feli st í raun að stefnandi líti svo á að réttur sinn til greiðslna sé óháður þeim tekjum sem Jöfnunarsjóður sveitarfélaga hefur að þessu leyti til úthlutunar samkvæmt III. kafla laga nr. 4/1995. Þetta fá engan veginn staðist. Kröfugerð stefnanda, eins og hún er fram sett, taki á engan hátt mið af rétti stefnanda til hlutdeildar í tekjustofni skv. 1. tölulið 1. mgr. 8. gr. c í lögum nr. 4/1995, með tilliti til tekna. Kröfugerðin geri ráð fyrir að tekjur sem Jöfnunarsjóður hefur til jöfnunar samkvæmt nefndum reglum, og stefnandi gerir ekki athugasemdir við nema að því er úthlutun til hans varðar, séu hærri en kveðið er á um í tilvísuðu ákvæði 8. gr. laga nr. 4/1995. Þetta fái ekki staðist. Stefnandi geti ekki átt rétt til greiðslna úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, umfram hlutdeild hans í lögbundnum tekjum sjóðsins, þegar tekið hafi verið tillit til sama réttar annarra sveitarfélaga. Í þessu sambandi sé áréttað að tekjur Jöfnunarsjóðs eru alfarið lögbundnar og réttur sveitarfélaga til framlaga (tekna) úr sjóðnum takmarkast að öllu leyti við viðkomandi lögbundna tekjustofna. Fjármagn til ráðstöfunar hækki ekki við það eitt að bæta stefnanda við. Þá breyti engu þó að stefndi íslenska ríkið fari með fyrirsvar Jöfnunarsjóðs, en það fyrirsvar leiði hvorki til fjárhagslegrar ábyrgðar á sjóðnum né raski það lögbundinni stöðu hans.

74. Vaxtakröfum stefnanda, hvort heldur aðalkröfu hans um greiðslu dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 31. desember ár hvert árin 2015‒ 2019 eða varakröfu um greiðslu vaxta samkvæmt 1. mgr. 8. gr. sömu laga frá 31. desember ár hvert á sama tímabili, er mótmælt. Telur stefndi að líta verði til tómlætis stefnanda við mat á kröfu hans um vexti samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sem og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001.

IV

Niðurstaða

75. Ágreiningur þessa máls varðar það hvort fullnægjandi lagastoð sé fyrir því að útiloka stefnanda frá úthlutun framlaga úr Jöfnunarsjóði vegna reksturs grunnskóla og vegna nemenda með íslensku sem annað tungumál og hvort stefnandi geti þá afturvirkt krafist greiðslna samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 óháð þeim tekjum sem Jöfnunarsjóður hefur til úthlutunar. Þá er deilt um hvort skilyrði til skaðabóta séu fyrir hendi, brot á jafnræðisreglu og áhrif tómlætis. Loks er ágreiningur um það hver hefði orðið úthlutunarfjárhæð Jöfnunarsjóðs til stefnanda ef ekki hefði komið til þess að hann hefði verið undanskilinn framlögum samkvæmt reglugerð nr. 351/2002. Þar er m. a. deilt um hvort taka hafi átt tillit til sjálfstætt starfandi skóla og sérskóla við útreikning á hagkvæmnistuðlum, hvaða gögn um bekkjardeildir (skólagerðir) eigi að miða við, hvort nota eigi aðlagaðan nemendafjölda, sbr. 1. tl. 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002, eða raunverulegan nemendafjölda til að finna útreiknaðan kennslustundafjölda og hvort beita hafi átt lokamálsgrein 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 til 4% hækkunar og hvaða máli það skipti.

76. Við aðalmeðferð málsins gáfu eftirtaldir skýrslu fyrir dómi: A, fyrrverandi sérfræðingur í íslensku sem öðru tungumáli hjá Menntamálastofnun, B, ráðuneytisstjóri innviða ráðuneytisins, C, verkefnastjóri hjá skóla- og frístundasviði Reykjavíkurborgar, D, fyrrverandi framkvæmdarstjóri Sambands íslenskra sveitarfélaga og fulltrúi þess við flutning þessara verkefna frá ríki til sveitarfélaga, E, skrifstofustjóri hjá fjármála- og áhættustýringarsviði Reykjavíkurborgar, F, sérfræðingur hjá Jöfnunarsjóði sveitarfélaga, G, fv. fjármálastjóri Reykjavíkurborgar og nefndarmaður í ráðgjafarnefnd Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga, og H, forstöðumaður Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga.

77. Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944 skulu sveitarfélögin sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Sjálfstjórn sveitarfélaganna felur í grundvallaratriðum í sér að stjórn sveitarfélaganna er sjálfstæð gagnvart öðrum stjórnvöldum og lýðræðislega kjörin af íbúum sveitarfélagsins sjálfs. Fjárhagslegt sjálfstæði sveitarfélaga gagnvart öðrum stjórnvöldum er síðan tryggt með 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að tekjustofnar þeirra skuli ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir skuli nýttir. Samkvæmt þessu ráða sveitarfélög sjálf fjárhagsmálefnum sínum innan þess ramma sem ákvæði stjórnarskrárinnar og laga setja. Í sjálfstjórn sveitarfélaga felst ekki að þau séu óbundin að lögum. Þannig fellur það undir svigrúm löggjafans að fela ráðherra valdheimildir til að gefa sveitarfélögum fyrirmæli um hvernig eigi að leysa úr tilteknum málum eða haga skipulagi tiltekinna málaflokka. Lög gjafanum er hinsvegar skylt að halda sig innan þess lágmarksviðmiðs sem felst í stjórnarskránni og ráðherra getur ekki gefið sveitarstjórnum slík fyrirmæli nema Alþingi hafi með settum lögum veitt honum heimildir til þess. Ef ekki er mælt fyrir um yfirstjórnunarheimildir ráðherra eða annarra stjórnvalda gagnvart sveitarfélögum í settum lögum verður almennt að ganga út frá því að þær séu ekki fyrir hendi.

78. Reglum stjórnarskrárinnar um stjórnskipulega stöðu sveitarfélaga, sem áður voru í 76. gr. hennar, var breytt með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. Fyrir þá breytingu hljóðaði 76. gr. svo: „ Rétti sveitarfélaganna til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skal skipað með lögum.“ Í upphaflegu frumvarpi, sem síðar varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, varí 1. mgr. 16. gr. svofellt ákvæði: „ 78. gr. verður svohljóðandi: Rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins skal skipað með lögum.“ Í 2. mgr. sagði: „ Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum.“ Í greinargerð var 16. gr. frumvarpsins skýrð svo að regla 1. mgr. væri efnislega í samræmi við þágildandi 76. gr. stjórnarskrárinnar. Í 2. mgr. væri á hinn bóginn lögð til regla, sem ekki ætti sér hliðstæðu, en þar væri mælt fyrir um að ákveða skyldi tekjustofna sveitarfélaga með lögum. Var þar eftirfarandi tekið fram: „ Með þessu er aðeins ætlast til að tekið verði af skarið um að ákvörðun um tekjustofna sveitarfélaga eigi undir löggjafarvaldið og þar með ekki undir framkvæmdarvaldið.“ Jafnframt sagði að ekki væri í málsgreininni kveðið frekar á um hverjir tekjustofnarnir skyldu vera eða við hvað ætti að miða þegar tekin væri ákvörðun um umfang þeirra og væri því eins og hingað til gengið út frá því að það ætti undir Alþingi að ráða slíku til lykta. Við meðferð málsins á Alþingi var orðalagi 1. mgr. 16. gr. frumvarpsins breytt í það horf að felld var út reglan um eftirlit ríkisins og fékk málsgreinin þannig núverandi orðalag. Í áliti stjórnskipunarnefndar Alþingis var gerð grein fyrir umræðum um 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins. Sagði þar að nokkuð hefði verið fjallað um hvort það ákvæði málsgreinarinnar ætti betur heima í 15. gr. frumvarpsins, en sú grein varð að 77. gr. stjórnarskrárinnar. Í 1. mgr. þeirrar greinar sagði að skattamálum skyldi skipað með lögum og að ekki mætti „fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann“. Í framangreindu áliti stjórnskipunarnefndar sagði um þetta að samkvæmt 15. gr. frumvarpsins væri stjórnvöldum óheimilt að „ákveða fjárhæð skatts þótt innan ákveðinna marka sé. Hins vegar er gert ráð fyrir að 2. mgr. 16. gr. verði túlkuð þannig að veita megi sveitarstjórnum rétt til að ákveða útsvar innan ákveðins ramma svo sem verið hefur. Þess vegna var horfið frá því að fella ákvæðið inn í 15. gr. frumvarps ins og til þess að taka af vafa um rétt sveitarfélaga til að ákveða útsvarshlutfall o. fl. ef löggjafanum sýnist svo leggur nefndin til að við greinina bætist ákvæði um rétt þeirra til að ákveða hvort og hvernig þau nýta lögákveðna tekjustofna.“ Til samræmis við nefndarálitið var skeytt við 2. mgr. 16. gr. frumvarpsins ákvæði um rétt sveitarfélaga til að ákveða hvort og hvernig þau nýttu tekjustofna sína.

79. Með lögum um grunnskóla nr. 66/1995 var grunnskólinn fluttur alfarið frá ríki til sveitarfélaga og lögfest að allur kostnaður grunnskóla skyldi greiddur af sveitarfélögum. Með því tóku sveitarfélög við ráðningu starfsmanna við grunnskóla og launagreiðslum til skólastjórnenda, kennara og annarra sérfræðinga sem störfuðu í grunnskólum og áður voru ráðnir hjá ríkinu. Flutningur á þessum verkefnum fól í sér mikla útgjalda aukningu fyrir sveitarfélögin. Stefndi og sveitarfélögin gerðu af þessum ástæðum með sér samkomulag 4. mars 1996 um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans. Í samkomulaginu skuldbatt stefndi sig til þess að gerð yrði breyting á lögum nr. 4/1995 þar sem heimiluð yrði hækkun hámarksútsvars í tveimur þrepum og tekjuskattur lækkaður því til samræmis. Stefndi skuldbatt sig einnig til þess að setja reglugerð til þess að tryggja sem besta nýtingu skólahúsnæðis grunnskóla og endurskoða reglugerðir um sérkennslu og sérfræðiþjónustu með það að markmiði að efla þessa þætti. Þá skuldbatt stefndi sig til þess að hafa samráð við Samband íslenskra sveitarfélaga við framkvæmd laga og setningu reglugerða um nýbúafræðslu og um ráðningu skólastjóra. Þá var yfirlýsing um að fjárhagsleg samskipti gagnáfrýjanda og sveitarfélaga skyldu vera í samræmi við tillögur kostnaðarnefndar, en lokaskýrsla kostnaðarnefndar lá fyrir í febrúar 1996. Í lok samkomulagsins var ákvæði um að ef veruleg röskun yrði á þeim forsendum sem samkomulagið byggðist á skyldi taka upp viðræður með það að markmiði að lagfæra það sem úrskeiðis hefði farið.

80. Samhliða samkomulaginu voru gerðar breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga með lögum nr. 79/1996 sem breyttu lögum nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga og heimiluðu sveitarfélögum að hækka hámarksútsvar í tveimur þrepum, þ. e. 1. janúar 1997 og 1. janúar 1998. Tekjuskattur var lækkaður til samræmis. Með ákvæði 4. gr. laga nr. 79/1996 var 12. gr. laga nr. 4/1995 breytt á þann veg að kveðið var á um að tekjum Jöfnunarsjóðs skyldi varið til þess að jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum, svo og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, með sérstöku tilliti til stærðarhagkvæmni þeirra. Í frumvarpi til laga nr. 79/1996 kemur fram að það sé samið í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga og í samræmi við framangreint samkomulag ríkis og sveitarfélaga um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans. Þá segir enn fremur að útreikningar í tengslum við yfirfærslu á grunnskólakostnaði frá ríki til sveitarfélaga hafi leitt í ljós að grípa þurfi til jöfnunaraðgerða, enda sé um mikinn viðbótarkostnað sveitarfélaga að ræða. Slíkar jöfnunaraðgerðir verði best framkvæmdar í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Í frumvarpinu er jafnframt rakið að helstu markmið með þessum jöfnunaraðgerðum séu að hvetja til hagkvæmni í rekstri, að sveitarfélögin fái fjármagn sem nemi sem næst þeim kostnaði sem þau yfirtaka og að einstakar sveitarstjórnir geti sjálfar ákveðið hvernig fjármagn sveitarfélagsins sé nýtt. Tekið er fram að kennslukostnaður í grunnskólum landsins sé misjafn og ráðist aðallega af hagkvæmni skólaeininga. Þeim mun fjölmennari sem skólinn er, því ódýrari sé hann á hvern nemanda. Með aðstoð Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga verði leitast við að jafna sem mest mismunandi kostnað einstakra sveitarfélaga á þessu sviði.

81. Í III. kafla laga nr. 4/1995 eru ákvæði um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. er hlutverk sjóðsins að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum úr sjóðnum á grundvelli ákvæða laga, reglugerða og vinnureglna sem settar eru um starfsemi hans. Þá segir einnig að sjóðurinn greiði framlög til samtaka sveitarfélaga, stofnana þeirra og annarra aðila í samræmi við ákvæði laga. Í 8. gr. a er kveðið á um hverjar séu tekjur Jöfnunarsjóðsins. Þar kemur m. a. fram í 1. tl. c-liðar að tekjur sjóðsins séu hlutdeild í útsvarstekjum sveitarfélaga af álagningarstofni útsvars ár hvert sem nemi 0,77% til jöfnunar vegna reksturs grunnskóla. Í 9. gr. eru í stafliðum atil e almennar reglur um hvernig tekjum sjóðsins skuli ráðstafað, en ítarlegri fyrirmæli er svo að finna í öðrum greinum laganna, sem sérstaklega er vísað til í einstökum stafliðum 9. gr. Samkvæmt d-lið 9. gr. laganna skal ráðstafa tekjum Jöfnunarsjóðs til greiðslu jöfnunarframlaga vegna reksturs grunnskóla sem nánar er lýst í 13. gr. laganna. Í 1. mgr. þeirrar greinar segir að tekjum Jöfnunarsjóðs vegna reksturs grunnskóla samkvæmt 1. tölulið c-liðar 8. gr. a í lögunum, að frádregnu framlagi til Sambands íslenskra sveitarfélaga, skuli varið tilþessað jafna launakostnað sveitarfélaga af kennslu í grunnskólum og annan kostnað af flutningi grunnskólans frá ríki til sveitarfélaga, þar með talið kostnað vegna sérþarfa fatlaðra nemenda og nemenda með íslensku sem annað mál.

82. Óhjákvæmilegt er að kostnaður af tilfærslu grunnskólans til sveitarfélaga hafi verið til umfjöllunar og rækilegrar skoðunar hjá sveitarfélögum landsins, þ. m. t. stefnanda, í aðdraganda flutningsins. Að öðrum kosti væri um að ræða ámælisverða vanrækslu og skeytingarleysi af hálfu stefnanda sem hann ber ábyrgð á. Ætla má að fulltrúar og starfsmenn sveitarstjórna hafi bæði kynnt sér þær upplýsingar beint og í gegnum fulltrúa sína hjá Samtökum sveitarfélaga. Í frumvarpi til laga nr. 79/1996 um breytingu á lögum nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga er m. a. vísað til þess að í framhaldi af setningu laga nr. 66/1995 hafi verið skipuð nefnd til að gera tillögur um flutning tekjustofna frá ríki til sveitarfélaga. Lokaskýrsla kostnaðarnefndar lá fyrir í febrúar 1996. Þar kemur m. a. fram að lagt sé til að útsvarstekjurnar skiptist milli sveitarfélaga og Jöfnunarsjóðs samkvæmt tillögu um jöfnunaraðgerðir, þ. e. um 80% fari beint til einstakra sveitarfélaga en um 20% til Jöfnunarsjóðs sem skipti tekjunum milli sveitarfélaga sem fái jöfnunarframlag. Síðan segir orðrétt: „Útreikningarnir miðast við að áætlaður kostnaðarauki Reykjavíkurborgar verði að fullu fjármagnaður með þeim hluta útsvarshækkunar sem rennur beint til sveitarfélaga, þá á meðal kostnaðarauki vegna reykvískra barna í sérskólum.“ Samkomulag ríkis og sveitarfélaga um kostnaðar- og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans er undirritað í beinu framhaldi af útgáfu skýrslunnar þann 4. mars 1996 og er vísað til skýrslunnar í 1. gr. samkomulagsins. D var fulltrúi Samtaka íslenskra sveitarfélaga í kostnaðarnefndinni og undirritaði lokaskýrslu nefndarinnar. D gaf skýrslu fyrir dómi og sagði m. a. að það hefði legið fyrir að Reykjavíkurborg yrði núllstillt með því að 80% af útsvarstekjum hefðu runnið beint til einstakra sveitarfélaga. Ef hærra hlutfall hefði runnið beint til sveitarfélaga hefði Reykjavíkurborg fengið hærri greiðslur til skólamála en áður en tilfærslan kom til. Þessi núllstilling hefði verið kynnt á fjölda funda, m. a. með fulltrúum Reykjavíkurborgar. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið verður lagt til grundvallar að stefnanda hafi verið fullkunnugt um þá forsendu að kostnaðarauki stefnanda vegna flutnings grunnskólans til sveitarfélaga frá febrúar 1996 yrði að fullu fjármagnaður með þeim 80% hluta útsvarshækkunar sem rynni beint til sveitarfélaga.

83. Í lokaskýrslu kostnaðarnefndar frá því í febrúar 1996 er vísað til þess að nefnd á vegum félagsmálaráðuneytisins hafi við endurskoðun á reglum Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga lagt til að notað yrði ákveðið reiknilíkan við veitingu framlaga til jöfnunar á kostnaði vegna þeirra grunnskólaverkefna sem flyttust frá ríki til sveitarfélaga. Tillögurnar hafi verið kynntar á landsþingi sveitarfélaganna haustið 1994. Kostnaðarnefndin tekur undir aðferðafræði tillagnanna, í skýrslu sinni frá því í febrúar 1996, og telur rétt að félagsmálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga útfæri hana nánar í drögum að reglugerð sem verði kynnt þegar frumvarp til laga um breytingar á lögum um tekjustofna sveitarfélaga verði lagt fyrir Alþingi.

84. Í fyrstu reglugerðinni nr. 420/1996 um jöfnunarframlög Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga til reksturs grunnskóla er sett upp reiknilíkan í 3. gr. um hvernig framlög skuli reiknuð og tekið fram að Reykjavíkurborg njóti ekki framlaga samkvæmt þessari grein. Sama gildir um framlög til nýbúafræðslu samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar. Þetta fyrirkomulag hélst óbreytt þegar ný reglugerð nr. 653/1997 tóki gildi 1. janúar 1998 og felldi úr gildi reglugerð nr. 420/1996. Í núverandi reglugerð nr. 351/2002 er með sama hætti ekki gert ráð fyrir því að stefnandi hljóti framlög samkvæmt 3. gr. sem fjallar um almenn jöfnunarframlög vegna flutnings reksturs grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga. Sama gildir um framlög vegna nýbúafræðslu. Eins og áður er útgjaldþörf reiknuð á grundvelli reiknilíkans.

85. Hlutverk Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga er að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum úr sjóðnum, sbr. 8. gr. laga nr. 4/1995. Sveitarfélögin eiga því ekki rétt á jöfnum framlögum en gera má kröfu til þess að úthlutanir sjóðsins fari fram á grundvelli málefnalegra og hlutlægra reglna með það að markmiði að jafna stöðu sveitarfélaga þannig að allir íbúar landsins fái notið samskonar þjónustu frá sínu sveitarfélagi, sama hvar þeir búa. Reykjavíkurborg hefur þá sérstöðu meðal sveitarfélaga landsins að hún er ekki aðeins stærsta heldur langstærsta sveitarfélagið og hefur því yfir mun hærri tekjum að ráða og möguleikum til þess að útfæra lögbundna þjónustu sína með hagkvæmari hætti en fámennari sveitarfélög. Niðurfelling grunnskólaframlaga til stefnanda vegna tilfærslu grunnskólans til sveitarfélaga byggðist á þeirri forsendu að áætlaður kostnaðarauki stefnanda yrði að fullu fjármagnaður með þeim hluta útsvarshækkunar sem rynni beint til sveitarfélaga, þar á meðal kostnaðarauka vegna reyk vískra barna í sérskólum. Þessi forsenda var rækilega kynnt fyrir sveitarfélögum, þ. m. t. stefnanda, og rakin í lokaskýrslu kostnaðarnefndar við tilfærslu grunnskólans. Gengið var frá sérstöku samkomulagi milli ríkis og sveitar félaga um tekjutilfærsluna þar sem m. a. var vísað til umræddrar lokaskýrslu kostnaðarnefndar. Verður að fallast á að umræddar úthlutunarreglur, þ. m. t. sá hluti þeirra sem lýtur að því að að stefnandi njóti ekki jöfnunarframlags, séu byggðar á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum og gangi því ekki gegn 65. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæði í mannréttindakafla stjórnarskrárinnar er auk þess einkum ætlað að vernda réttindi einstaklinga gagnvart stjórnvöldum en ekki réttindi stjórnvalda.

86. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 eru tekjustofnar sveitarfélaga fasteignaskattur, úthlutuð framlög úr Jöfnunarsjóði og útsvar. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. fer um þessa tekjustofna eftir því sem lögin ákveða. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. hafa sveitarfélög jafnframt tekjur af eignum sínum, eigin atvinnurekstri og stofnunum, sem reknar eru í almennings þágu, svo sem veitum og einnig ýmsar aðrar tekjur, eins og af holræsagjaldi, lóðarleigu og leyfisgjöldum ýmisskonar, allt eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um.

87. Samkvæmt þágildandi ákvæði 13. gr. laga nr. 14/1995 skyldi verja tekjum Jöfnunarsjóðs vegna reksturs grunnskóla til að jafna útgjaldaþarfir sveitarfélaga vegna kostnaðar af rekstri grunnskóla. Samkvæmt 18. gr. laganna setur ráðherra í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga reglugerð með nánari ákvæðum um starfsemi sjóðsins. Í 3. og. 5. gr. reglugerðar nr. 351/2002, sbr. breytingarreglugerðir nr. 962/2010 og 188/2017, er að finna ákvæði um fjármagn til almennra jöfnunarframlaga og framlög vegna nýbúafræðslu þar sem sérstaklega er tekið fram að framlögin séu ætluð öllum sveitarfélögum nema Reykjavíkurborg. Ákvörðun um tekjustofna sveitarfélaga á undir löggjafarvaldið og þar með ekki framkvæmdavaldið eins og áður hefur verið rakið í umfjöllun um 78. gr. stjórnarskrár. Í ljósi stjórnskipulegrar stöðu sveitarfélaga og sérstaklega fyrirmæla 2. mgr. 78. gr. verður lagaáskilnaðarregla ákvæðisins ekki túlkuð á annan veg en þann að ekki sé heimilt að fella niður tekjustofna sveitarfélaga í heild eða að hluta nema með lögum. Það varð því ekki gert með reglugerð, sbr. einnig Hrd. nr. 34/2018. Í ákvæðum laga nr. 4/1995 var fyrir gildistöku laga nr. 157/2019 hvergi að finna ákvæði um að ráðherra gæti með reglugerð fellt niður framlög til stefnanda, á því tímabili sem dómkrafan tekur til. Samkomulag frá 4. mars 1996 og skýrsla kostnaðarnefndar breyta engu um það. Lög nr. 4/1995 eru opinbers réttar eðlis og það er hvorki á valdi stefnanda né framkvæmdavaldsins að breyta lögum sem hafa að geyma reglur opinbers réttar eðlis með samningi sín á milli, sbr. t. d. Hrd. 54/1981, eða ummælum í skýrslum eða öðrum gögnum. Fyrirmæli í reglugerð um að fella niður framlög til stefnanda úr Jöfnunarsjóði sem eru hluti af lögbundnum tekjustofni sveitarfélaga verða ekki út frá lagaáskilnaðarákvæðum stjórnarskrárinnar talin hafa fullnægjandi lagastoð. Slík skerðing verður einungis ákveðin með lögum.

88. Sú málsástæða stefnda að með ákvæði c-liðar 8. gr. laga nr. 4/1995 um jöfnun og ummælum í frumvarpi til laga nr. 79/1996 um að „jafna launakostnað“ hafi verið átt við að staða annarra sveitarfélaga yrði jöfnuð við stöðu stefnanda er haldlaus. Ummæli þessi eru hvorki nægjanlega skýr í greinargerð né skila þau sér inn í lagatextann með þeim hætti sem gera verður kröfu um. Endurskoðun laganna bætti í engu úrum þetta fyrr en með lögum nr. 157/2019 um breytingu á lögum nr. 4/1995, sem tóku gildi 3. janúar 2020, þegar lögfest var ákvæði um afnám framlaga til sveitarfélaga með fleiri en 70.000 íbúa.

89. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið voru ákvæði reglugerðar um að útiloka framlög til stefnanda úr Jöfnunarsjóði ólögmæt þar sem þau fóru í bága við lagaáskilnaðarreglu stjórnar skrár. Stjórnvöldum bar að haga ákvörðunum sínum í samræmi við lög og þeim mátti vera það ljóst að lagaheimild brast til þess að setja umrætt ákvæði í reglugerð. Fram að þeim tíma þegar lög nr. 157/2019 um breytingu á lögum nr. 4/1995 tóku gildi voru engar takmarkanir á framlögum til stefnanda í settum lögum. Stefnandi átti því rétt á framlögum úr Jöfnunarsjóði svo framar lega sem jákvæður mismunur væri á heildarútgjaldaþörf annars vegar og þeim hluta útsvarstekna hins vegar sem runnu til stefnanda vegna reksturs grunnskóla. Sama á við um framlög til nýbúafræðslu. Skilyrði skaðabótareglna, m. a. um saknæmi, ólögmæti og tjón, eru því uppfyllt.

90. Þá verður ekki fallist á að tómlæti standi í vegi fyrir því að krafa stefnanda á hendur stefnda nái fram að ganga. Stefnandi krafði stefnda um framlög úr Jöfnunarsjóði um sjö mánuðum eftir að Hæsti réttur kvað upp dóm í máli nr. 34/2018. Fallast verður á það með stefnanda að dómurinn hafi gefið honum tilefni til að athuga stöðu sína gagnvart stefnda, enda hafði dómsniðurstaðan mikil áhrif á túlkun 78. gr. stjórnarskrár um sjálfstjórn sveitarfélaga. Þá verður ekki séð að dómstólar hafi fallist á tómlæti í þeim tilvikum þegar ekki er fullnægjandi lagastoð fyrir hendi, jafnvel þó að um gömul lög sé að ræða að stofni til, sbr. t. d. L-x-x. nr. 432/2021 sem varðaði lög frá árinu 1989.

91. Þá hefur hugsanlegur endurkröfuréttur stefnda á hendur öðrum sveitarfélögum engin áhrif á rétt stefnanda til greiðslu vangreiddra framlaga úr hendi stefnda. Sama gildir um framlög vegna sérþarfa fatlaðara nemenda. Samkomulag um tilteknar forsendur, sérstaða stefnanda og möguleikar á fjármögnun og hagræðing u umfram önnur sveitarfélög breyta því ekki að lagaheimild skorti til þess að undanskilja stefnanda lögbundnum framlögum úr Jöfnunarsjóði. Verður því að fallast á að hann eigi fjárkröfu á hendur stefnda.

Útreikningar á kröfu:

92. Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002 skal reikna útgjaldaþörf hvers sveitarfélags vegna launakostnaðar af kennslu í grunnskólum og annars kostnaðar sem tengdur er flutningi alls reksturs grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga samkvæmt reiknilíkani. Reiknilíkaninu er ætlað að lýsa sem best hagkvæmni grunnskólanna miðað við fjölda nemenda í hverjum skóla. Í reglugerðinni kemur fram að líta megi á niðurstöðu reiknilíkansins sem útreiknaðan kennslustundafjölda á hvern nemanda vegna almennrar kennslu. Reikni líkanið er eft irfarandi: Y=8,7613 x-0,2616 . Nemendafjöldi hvers grunnskóla er breyta reiknilíkansins og niðurstaðan sýnir útreiknaðan kennslustundafjölda á hvern nemanda í viðkomandi grunnskóla eða hagkvæmnistuðul grunnskólans.

93. Í reglugerðinni er síðan að finna nánari skýringar á því hvernig skuli haga útreikningi. Þar kemur fram að breyta reiknilíkansins skuli aldrei taka lægra gildi en sem svarar 22 nemendum fyrir hvern grunnskóla. Á sama hátt skal breytan aldrei taka hærra gildi en sem svarar til 550 nemenda fyrir hvern grunnskóla. Þegar fleiri en einn grunnskóli er rekinn í sama sveitarfélagi skal finna útreiknaðan kennslustundafjölda á hvern nemanda fyrir hvern skóla fyrir sig og síðan vegið meðaltal fyrir sveitarfélagið. Það meðaltal er síðan notað í áframhaldandi útreikningi.

94. Þar sem reiknilíkanið gefur ávallt niðurstöðu eins og um skóla með 1.– 10. bekk sé að ræða skal leiðrétta hana m. t. t. skólagerðar viðkomandi grunnskóla. Niðurstaða reiknilíkansins skal því margfölduð með skólagerðarstuðli sem þannig er fundinn: Meðalvikustundum á hvern árgang grunnskólans er deilt með meðalvikustundum í árgangi hjá heildstæðum skóla. Miða skal við meðal vikust undir samkvæmt ákvæðum grunnskólalaga hverju sinni. Ef árgangar í efri bekkjum heildstæðra safnskóla eru verulega stærri en í yngri bekkjum skólans er ráðgjafar nefnd heimilt að reikna stuðul skólagerðar út frá vegnum meðalstundum grunnskólans. Jafnframt skal leiðrétta niðurstöðuna m. t. t. mismunandi meðalgrunnlauna skólastjóra, kennara og leiðbeinenda.

95. Á grundvelli þessara niðurstaðna, sem falla undir A - lið 3. gr. reglugerðarinnar, skal, samkvæmt B - lið, finna útreiknaðan heildarkennslustundafjölda í viðkomandi sveitarfélagi. Byggja skal þann útreikning á fjölda íbúa á grunnskólaaldri sem hafa lögheimili í sveitarfélaginu samkvæmt upplýsingum úr þjóðskrá Hagstofu Íslands. Fjöldi íbúa sveitarfélags í viðkomandi árgöngum samkvæmt þjóðskrá skal því næst merktur viðeigandi grunnskóla. Ef fleiri en einn grunnskóli er í sveitarfélagi og ekki er hægt að merkja ákveðna árganga viðeigandi skóla skal heildaríbúafjöldi sveitarfélags á grunnskólaaldri samkvæmt þjóðskrá margfaldaður með vegnu meðaltali útreiknaðs kennslustundafjölda á hvern nemanda allra grunnskóla sveitarfélagsins.

96. Samkvæmt C- lið 3. gr. reglugerðarinnar skal, eftir að útreiknaður kennslustundafjöldi liggur fyrir hjá hverju sveitarfélagi, sbr. A- og B- lið, fundið hlutfall útreiknaðs kennslustundafjölda hvers sveitarfélags af samanlögðum útreiknuðum kennslustundafjölda landsins. Við áætlun framlags fyrir viðkomandi fjárhagsár skal áætla útsvarsstofn næstliðins árs fyrir hvert sveitarfélag. Á grundvelli þess skal áætla útsvarstekjur sem renna til sveitarfélaga vegna yfirfærslu reksturs grunnskóla frá ríki til sveitarfélaga. Heildarútgjaldaþörf sveitarfélaga er heildarútsvarstekjur (áætlaðar) að viðbættri fjárhæð sem ætluð er í almenn framlög. Heildarútgjaldaþörf sveitarfélaga skal síðan margfölduð með hlutfalli hvers sveitarfélags sem fundið er út skv. 1. tl. C- liðar.

97. Framlög skulu fundin út með því að finna mismun heildarútgjaldaþarfar hvers sveitarfélags og útsvarstekna eins og þær eru reiknaðar út samkvæmt C- lið. Sveitarfélög fá ekki almenn framlög ef mismunurinn er enginn eða neikvæður. Jákvæður mismunur sýnir þörf fyrir almenn framlög. Almenn framlög Jöfnunarsjóðs til sveitarfélaga samkvæmt grein þessari skulu vera jöfn þeim jákvæða mismun margfölduðum með stuðli X/Z, þar sem X er sú fjárhæð sem hefur verið áætluð í framlög og Z er summa jákvæðs mismunar hjá sveitarfélögum. Heimilt er ráðgjafarnefnd Jöfnunarsjóðs sveitarfélaga að auka eða minnka vægi áætlaðra útsvarstekna, sbr. 2. tl., um allt að 5% til að útreiknuð jöfnunarþörf verði sem mest í samræmi við raunverulega jöfnunarþörf.

98. Stefnandi og stefndi hafa lagt fram útreikninga fyrir dómkröfum sínum. Krafa stefnanda vegna jöfnunarframlags til reksturs grunnskóla er 4.162.055.368 kr. Stefndi hefur hins vegar lagt fram útreikninga sem gera ráð fyrir því að áætlað framlag nemi 1.626.412.619 og endanlegt framlag 1.525.823.798 kr. Í skjali sem fylgir með útreikningunum eru þessar fjárhæðir 1.739.732.544 kr. og 1.635.085.459 kr., sem er ekki í samræmi við þær fjárhæðir sem koma fram í umræddum útreikningum. Þá gerir stefnandi þá kröfu að stefndi greiði 1.255.890.000 kr. í framlag til kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál. Stefndi telur þessa fjárhæð eiga að vera 973.700.000 kr.

99. Mismunurinn á útreikningum á almennu framlagi skýrist fyrst og fremst af því að í útreikningum stefnanda er miðað við endanlegt fjármagn Jöfnunarsjóðs til almennra jöfnunarframlaga vegna reksturs grunnskóla á meðan stefndi miðar við áætlað fjármagn. Þá skiptir máli hvort taka eigi tillit til einka- og sérskóla við útreikning kennslustundafjölda á hvern nemanda, eins og stefnandi krefst, eða miða eingöngu við almennu grunnskólana, eins og stefndi byggir á. Þá skiptir einnig máli hvort 3. gr. reglugerðarinnar um að breyta reiknilíkansins skuli aldrei taka lægra gildi en 22 og aldrei hærra gildi en 550 eigi að hafa áhrif við útreikning á vegnu meðaltali kennslustundafjölda (hagkvæmnistuðli) á hvern nemanda grunnskóla sveitarfélagsins. Að auki er ágreiningur um skólagerðar stuðul vegna Dalskóla og annarra skóla sem hafa óveruleg áhrif á þessa útreikninga. Til viðbótar byggir stefndi á því að taka verði tillit til þess að úthlutanir til stefnanda úr Jöfnunarsjóði séu ekki óháðar þeim tekjum sem Jöfnunarsjóður hefur til úthlutunar. Þar verður sérstaklega að horfa til áhrifa hugsanlegra framlaga til stefnanda vegna nýbúafræðslu, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Hvorki útreikningar stefnanda né stefnda taka þó tillit til þessara áhrifa og þau skýra því ekki þennan mismun.

100. Útreikningar stefnda miðast við áætlað fjármagn til almennra jöfnunarframlaga til úthlutunar vegna reksturs grunnskóla á meðan stefnandi krefst þess að miðað sé við endanlegt fjármagn. Í 3. gr. reglugerðarinnar er fjallað um almenn framlög og hvernig þau skulu fundin. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur fram að útreiknuð framlög skuli leiðrétta þegar endanlegur álagningarstofn útsvars liggur fyrir. Með vísan til þess verður fallist á sjónarmið stefnanda um að miða skuli við endanlegt fjármagn til úthlutunar.

101. Frá þessum framlögum verður að draga framlög til stefnanda vegna nýbúafræðslu, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002. Stefnandi telur að þessi fjárhæð eigi að nema 1.255.890.000 kr. á meðan stefndi telur að hún eigi að vera 973.700.000 kr. Stefndi miðar fjárhæðina við fjölda barna sem greitt var með á höfuðborgarsvæðinu sem hlutfall af fjölda innflytjenda á grunnskólaaldri á höfuðborgarsvæðinu. Með höfuðborgarsvæði er átt við sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu, þ. m. t. Reykjanesbæ, en án Reykjavíkurborgar. Þetta hlutfall ásamt fjölda innflytjenda á grunnskólaaldri í Reykjavík er notað til að ákvarða greiðslur til stefnanda á tímabilinu. Stefnandi byggir kröfu sína á þeim fjölda nemenda sem nutu slíkrar kennslu á umræddu tímabili á vegum stefnanda margfölduðum með þeirri fjárhæð sem Jöfnunarsjóður hefur greitt fyrir kennslu á nemanda ár hvert.

102. Jöfnunarsjóður hefur byggt framlög vegna nýbúafræðslu á fyrirliggjandi umsóknum sveitarfélaga og hefur að meginstefnu til verið lagt til grundvallar að treysta því að þessar umsóknir sveitarfélaganna séu réttmætar eins og fram kom í skýrslutöku yfir A, fv. sérfræðingi í íslensku sem annað tungumál hjá Menntamálastofnun. Stefnandi hefur lagt fyrir sérstök próf til þess að meta umsækjendur og byggt flokkun sína á þeim viðmiðunum sem koma fram í vinnuferli Jöfnunarsjóðs við úthlutun framlagsins. Stefnandi hefur greitt þetta framlag sjálfur og ætla má að það leiði frekar til þess að fjöldi nemenda sem þarfnast kennslu af þessum toga sé a. m. k ekki ofmetinn. Í frumvarpi til laga um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga, sem lagt var fram á yfirstandandi þingi, er vísað til þess að kennsla þessara nemenda hafi aukist sérstaklega mikið hjá stefnanda og lagt til að stefnandi hljóti framlög úr sjóðnum enda séu rúmlega 3000 börn sem þurfi á þessari kennslu að halda í Reykjavík. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið þykir ekki óvarlegt og í samræmi við verklag sjóðsins að leggja til grundvallar þann nemendafjölda sem stefnandi tiltekur á tímabilinu frá 2015 til 2019. Verður því fallist á kröfu stefnanda að fjárhæð 1.255.890.000 kr. Þessi fjárhæð kemur hins vegar til frádráttar endanlegu fjármagni Jöfnunarsjóðs til almennra jöfnunarframlaga vegna reksturs grunnskóla, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 351/2002, eins og sýnt er í eftirfarandi töflu, sem jafnframt dregur fram mismun á milli útreikninga stefnda sem miðast við áætlað fjármagn og útreikninga stefnanda sem miðastvið endanlegt fjármagn.

Ár

Áætlað

fjármagn

Endanlegt

fjármagn

Frádráttur

vegna

nýbúafræðslu

Endanlegt

fjármagn eftir

frádrátt

2015 6.197.000.000 7.034.915.317 170.520.000 6.864.395.3172016 6.707.000.000 7.335.160.390 225.810.000 7.109.350.3902017 7.200.000.000 8.105.328.024 248.170.000 7.857.158.0242018 8.200.000.000 8.861.882.583 287.690.000 8.574.192.5832019 9.130.000.000 9.169.171.286 323.700.000 8.845.471.286103. Í gögnum málsins og við aðalmeðferð var deilt um áhrif þess að nýta heimild í II. hluta 3. gr. reglugerðar til að auka vægi áætlaðra útsvarstekna um 4%. Ekki verður séð að það hafi nein áhrif á endanlega útreikninga hvaða útreikningsforsendur er miðað við í áætlunum. Þó að þessar fjárhæðir hafi áhrif á skiptihlutfall við útreikninga samkvæmt áætlun eru þau skiptihlutföll ekki notuð við endanlega útreikninga, sem báðir aðilar virðast sammála um að nota varðandi álagningarstofn útsvars. Þessi skilningur skilar sér hins vegar ekki í útreikningum stefnda á fjármagnitilalmennra jöfnunarframlaga, eins og áður er rakið.

104. Við útreikninga á hagkvæmnistuðlum sveitarfélaga hefur frá upphafi verið miðað við að eingöngu nemendafjöldi almennra grunnskóla sé settur inn í líkanið en ekki einka- og sérskóla. Þessi aðgreining er byggð á málefnalegum sjónarmiðum enda hafa þessir skólar aðra möguleika til tekjuöflunar og eru kostaðir af sveitarfélögum á öðrum og lægri grunni en yfirleitt þekkist hjá almennum grunnskólum. Þykir því mega fallast á sjónarmið stefnda um að miða einungis við almenna grunnskóla en ekki einka- og sérskóla við þessa útreikninga. Breytir engu um það þó stefndi hafi vegna sérstakra aðstæðna tekið tillit til grunnskólans á Tálknafirði sem rekinn var af Hjalla stefnunni á þessum tíma.

105. Samkvæmt 1. tl. A- liðar I. hluta 3. gr. reglugerðarinnar skal breyta reiknilíkansins aldrei taka lægra gildi en 22 og aldrei hærra en 550. Þetta á við þegar hagkvæmnistuðull hvers skóla er reiknaður skv. reiknilíkaninu. Í 2. tl. B- liðar segirað margfalda eigi með vegnu meðaltali útreiknaðs kennslustundafjölda (hagkvæmnistuðli) á hvern nemanda allra grunnskóla sveitarfélagsins. Hér er hvergi kveðið á um að byggja eigi vegna meðaltalið á leiðréttum fjölda nemenda. Þvert á móti er sérstaklega tilgreint að meðaltalið eigi að reikna á „hvern nemanda allra grunnskóla sveitarfélagsins“. Sanngirnisrök mæla jafnframt með þeirri niðurstöðu.

106. Með því að horfa fram hjá einka- og sérskólum við útreikninga á hagkvæmnistuðli og miða við alla nemendur í almennum grunnskólum þegar reiknað er vegið meðaltal (án þess að leiðrétta miðað við 22 og 550) verður óverulegur munur á hagkvæmnistuðlum Reykjavíkurborgar eins og stefnandi og stefndi reikna þá, eins og sjá má á eftirfarandi töflu.

Ár

Stefnandi

fyrir

leiðréttingu

Stefnandi

eftir

leiðréttingu Stefndi

2015 1,8427 1,8007 1,8007

2016 1,8404 1,7977 1,7969

2017 1,8375 1,7977 1,7969

2018 1,8325 1,7933 1,7923

2019 1,8295 1,7905 1,7895

107. Þessi óverulegi munur skýrist alfarið af því að ágreiningur er um skólagerð Dalskóla. Verður ekki séð að stefndi hafi komið með fullnægjandi skýringar á því hvers vegna ekki var fallist á leiðréttingu stefnanda að þessu leyti, sem einungis nemur þó að hámarki 0,001. Þykir því mega fallast á að miða við útreiknaða stuðla stefnanda fyrir Reykjavíkurborg eftir leiðréttingu eins og þeir koma fram í töflunni hér fyrir ofan.

108. Þá eru villur í skólagerðar stuðlum einstakra skóla utan Reykjavíkur sem kunna að hafa einhver en þó augljóslega óveruleg áhrif á niðurstöðuna. Við útreikninga er óhjákvæmilegt að óverulegar skekkjur verði við upplýsingagjöf. Þykir mega fallast á að þær verði ekki leiðréttar mörgum árum síðar. Verður kröfu stefnanda um frekari leiðréttingar því hafnað.

109. Með vísan til alls þess sem hér hefur verið rakið er niðurstaðan sú að stefndi greiði stefnanda 3.370.162.909 kr. sem sundurliðast eins og fram kemur í eftirfarandi töflu.

Ár

Almenn

framlög

Framlög

vegna

nýbúafræðslu Framlög alls

2015 390.072.915 170.520.000 560.592.915

2016 340.521.243 225.810.000 566.331.243

2017 406.977.797 248.170.000 655.147.797

2018 455.005.213 287.690.000 742.695.213

2019 521.695.741 323.700.000 845.395.741

Alls 2.114.272.909 1.255.890.000 3.370.162.909

110. Vaxtakröfu stefnanda í aðalkröfu er hafnað, en hins vegar er fallist á vaxtakröfu í varakröfu. Rétt þykir að miða upphafstíma dráttarvaxta við þann tíma þegar liðinn er mánuður frá því að stefnandi sannanlega krafði stefnda með réttu um greiðslur, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001. Það gerði stefnandi með bréfi til stefnda, dagsettu 20. desember 2019. Upphafstími dráttarvaxta er því 20. janúar 2020. Jafnframt er fallist á að stefndi greiði vexti samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af fjárhæð almenns jöfnunarframlags vegna reksturs grunnskóla og framlags til kennslu nemenda með íslensku sem annað tungumál fyrir árin 2015 til 2019, frá 31. desember ár hvert, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 351/2002.

111. Rétt þykir að málskostnaður falli niður.

112. Af hálfu stefnanda flutti málið E-kvk-nf S-kvk-nf lögmaður. Af hálfu stefnda flutti málið F-kvk-nf R-kvk-nf Þ-kvk-nf lögmaður.

113. H e-kk-nf S-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan. Dómari tók við málinu 20. febrúar sl. en hafði engin afskipti haft af þvífyrir þann tíma.

Dómsorð :

Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda, Reykjavíkurborg, 3.370.162.909 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 560.592.915 krónum frá 31. desember 2015 til 31. desember 2016 en af 1.126.924.158 krónum frá þeim degi til 31. desember 2017 en af 1.782.071.955 krónum frá þeim degi til 31. desember 2018 en af 2.524.767.168 krónum frá þeim degi til 31. desember 2019 en af 3.370.162.909 krónum frá þeim degi til 20. janúar 2020, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga af 3.370.162.909 krónum frá þeim degi til greiðsludags.

Málskostnaður fellur niður.

H-kk-nf S-kk-nf