E-1974/2012

Mál þetta, sem dómtekið var 19. september sl., hefur Innnes ehf., Fossaleyni 21, Reykjavík, höfðað með stefnu birtri 16. maí sl. gegn O-kvk-þgf G. H-kvk-þgf, þá fjármálaráðherra, til heimilis að Björk, Garði, og S-kk-þgf J. S-kk-þgf, þá landbúnaðarráðherra, til heimilis að Gunnarsstöðum 1, Þórshöfn, báðum fyrir hönd íslenska ríkisins.

Stefnandi krefst þess aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda 376.099 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 7. desember 2011 til 16. maí 2012, en frá þeim degi með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 til greiðsludags. Stefnandi krefst þess til vara „að viðurkennt verði að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra hafi verið óheimilt að ákvarða að tollkvóti fyrir innflutning á frystu kjöti af hænsnum af tegundinni Gallus domisticus, sem auglýstur var til úthlutunar hinn 8. júní 2011, á grundvelli reglugerðar nr. 558/2011, og stefnanda var úthlutað hinn 30. júní 2011, skyldi miðast við 149,44% verðtoll“. Stefnandi krefst þess til þrautavara að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda lægri fjárhæð en greinir í aðalkröfu að mati dómsins. Stefnandi krefst einnig málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda en til vara lækkunar á kröfu stefnanda. Hann krefst einnig málskostnaðar.

Málið sætir flýtimeðferð samkvæmt XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Málsatvik

Atvik málsins eru ágreiningslaus. Stefnandi, Innnes ehf., stundar m.a. innflutning á matvörum í atvinnuskyni. Í desember 2011 flutti stefnandi inn 691 kg af kjúklingabringum frá Danmörku. Sendingin var tollafgreidd 7. desember 2011 og greiddi stefnandi 149,44% toll samkvæmt úthlutuðum tollkvóta á grundvelli reglugerðar nr. 558/2011 um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti. Snýr efnislegur ágreiningur aðila að lögmæti þessa tolls.

Í tilefni af aðild íslenska ríkisins að samningi um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, sem undirritaður var í Marakess 15. apríl 1994, voru sett lög nr. 87/1995 um breytingar á lögum vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni. Lögin fólu m.a. í sér breytingar á þágildandi tollalögum, sbr. nú lög nr. 88/2005, svo og lögum nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Umræddur samningur tók gildi 1. janúar 1995 og er sérstakur samningur um landbúnað hluti heildarsamningsins.

Með lögum nr. 87/1995 var innleitt tollkvótafyrirkomulag við innflutning á landbúnaðarvörum sem í grundvallaratriðum fól í sér tiltekið hámark á tollum auk þess sem skylt var að heimila innflutning ákveðins magns á lægri tollum á hverju ári. Það magn vara sem þannig skyldi heimilt að flytja inn á lægri tollum (tollkvóti) skyldi fara stigvaxandi á árabilinu 1995 til 2000. Skyldi ráðherra birta í reglugerð þær reglur sem giltu um úthlutun þessara tollkvóta þar sem m.a. kæmi fram úthlutunarkvóti, innflutningstímabil, tollataxtar, viðurlög við misnotkun og aðrir skilmálar sem um innflutningin giltu, sbr. nú 5. mgr. 65. gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Nánari grein er gerð fyrir þessum reglum í niðurstöðum dómsins.

Í þeim reglugerðum sem ráðherra setti á framangreindum grundvelli árin 1995 til 2008 um úthlutun þessara tollkvóta (jafnan nefndir „WTO tollkvótar“) var tollur miðaður við tiltekna fjárhæð á magn, þ.e. krónutölu á kg (magntollur). Samkvæmt reglugerð nr. 559/2008 um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti skyldi tollur vera 181 kr. á hvert kíló fyrir alls 59 tonn af hænsum (fryst). Samkvæmt stefnu varð niðurstaðan hins vegar sú, eftir að leitað hafði verið tilboða í tollkvótann samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar, að fjárhæð tolls samkvæmt úthlutuðum tollkvóta reyndist 290 kr./kg fyrir þessa vöru. Samkvæmt þessu hafi að meðaltali verið greiddar til ríkissjóðs 471 kr. á kg (181 kr. + 290 kr.) vegna innflutnings á frystu alifuglakjöti á grundvelli tollkvóta samkvæmt reglugerðinni nr. 559/2008.

Samkvæmt fréttatilkynningu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins 19. júní 2009 hafði sú ákvörðun verið tekin að úthluta engum „WTO tollkvótum“ það ár. Sú ákvörðun var studd þeim rökum að sýnilegt þætti að tollur „innan tollkvóta“ yrði hærri en þeir almennu tollar sem giltu samkvæmt tollskrá og/eða þeir tollar sem giltu í viðskiptum milli Íslands og Evrópusambandsins. Í tilkynningunni kom jafnframt fram að að við nýja útreikninga ráðuneytisins, þar sem ákveðið hefði verið að miða toll innan tollkvóta við hundraðshluta en ekki tiltekna fjárhæð SDR á kíló, hefði komið í ljós að vegna stöðu gengis krónunnar og hækkunar á innflutningsverði landbúnaðarvara væru ekki forsendur til að úthluta sérstaklega WTO tollkvótum eins og nú háttar.

Samtök verslunar og þjónustu yfir þessari ákvörðun ráðherra með bréfi 24. júni 2009. Hinn 26. júní 2009 gaf ráðherra út reglugerð nr. 554/2009 um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti, sem sett var með stoð í 12. gr. tollalaga og 65. og 65. gr. A laga nr. 99/1993. Með reglugerðinni varð sú stefnubreyting að tollur var miðaður við ákveðinn hundraðshluta innflutningsverðs vörunnar (verðtollur), líkt og fram kom í framangreindri fréttatilkynningu ráðuneytisins. Miðaðist verðtollur samkvæmt tollkvóta fyrir kjöt af hænsum þannig við 149,4% í stað þess að miðast við þá fjárhæð SDR (umreiknaða í íslenskar krónur) sem fram kom í viðauka IIA með tollalögum. Sama fyrirkomulag var viðhaft með setningu samnefndra reglugerða nr. 420/2010 hinn 12. maí 2010 og áðurnefndrar reglugerðar nr. 558/2011 hinn 6. júní 2011 sem gilti um tímabilið 1. júlí 2010 til 30. júní 2011. Samkvæmt 2. gr. síðastnefndu reglugerðarinnar skyldi verðtollur af hænsnum (fryst) vera 149,44%.

Samkvæmt stefnu var stefnandi eini aðilinn sem fékk úthlutuðum tollkvóta vegna innflutnings á alifuglakjöti, þar á meðal kjúklingi, fyrir tímabilið 1. júlí 2011 til 30. júní 2012 samkvæmt reglugerðinni nr. 558/2011. Hafi stefnandi fengið úthlutað 31.000 kg af tollkvóta vegna innflutnings á alifluglakjöti, þar af 25.000 kg af tollkvóta vegna innflutnings á kjúklingakjöti, sbr. ákvörðun ráðuneytisins, dags. 30. júní 2011. Líkt og áður greinir flutti stefnandi inn á þessum grundvelli 691 kg af kjúklingabringum frá Danmörku í desember 2011.

Í málinu liggur fyrir að hinn 24. júní 2010 kvörtuðu Samtök verslunar og þjónustu til umboðsmanns Alþingis yfir þremur reglugerðum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins um tollkvóta vegna innflutnings á landbúnaðarafurðum, þ. á m. vegna innflutnings á alifuglakjöti. Í bréfi landbúnaðarráðherra til umboðsmanns 4. nóvember 2011 sem ritað var vegna meðferðar kvörtunarinnar gerði ráðherra nánari grein fyrir nánari grundvelli framangreindra reglugerða. Í bréfi ráðherra sagði m.a.:

„Við ákvörðun sína um að miða við „verðtoll“ árin 2009 og 2010 hafði ráðherra hliðsjón af fæðuöryggissjónarmiðum, þ.e. að „trygg[t] [sé] nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu“, sbr. b. lið 1. gr. búvörulaga. Jafnframt leit hann til þess að brýnt er að tryggja atvinnu hér á landi, þ.e. að „innlend aðföng“ nýtist sem mest við framleiðslu búvara, „með hliðsjón af framleiðsluöryggi og atvinnu“, sbr. e. lið 1. gr. laganna. Um leið hafði ráðherra nokkra hliðsjón af sérstökum erfiðleikum í gjaldeyrismálum. Ljóst er að miklir erfiðleikar steðja að atvinnu- og efnahagslífi (Sjá t.d. skýrslu fjármálaráðuneytis: Þjóðarbúskapurinn, vorskýrsla 2009 Þjóðhagsspá fyrir árin 2009-2014). Kunnara er en frá þurfi að segja að stór hluti vandans lýtur að stöðu gjaldeyrisins. Gengishorfur eru mjög óvissar um leið og viðamikil gjaldeyrishöft hafa verið tekin upp. Í lok ársins 2008 voru reistar takmarkanir (höft) við fjármagnsflutningum að mestu leyti, fyrir utan að leyft var að færa fjármagn til landsins til fjárfestinga og þá var leyft að greiða vexti af erlendum lánum. Síðan hefur verið dregið úr höftunum, þótt þeim sé enn viðhaldið að mestu. Við slíkar aðstæður taldi ráðherra brýna þörf að neyta heimildar til ákvörðunar um „verðtoll“. Sömu sjónarmið hvíla að baki þeim orðum í áðurnefndri fréttatilkynningu, dags. 31. maí 2010, að hvatt sé „umfram annað nú til notkunar [...] íslenskrar framleiðslu á sem flestum sviðum, sem er í senn atvinnuskapandi og sparar gjaldeyri“.

Umboðsmaður birti álit sitt 18. júlí 2011 og komst að þeirri meginniðurstöðu að þær heimildir sem ráðherra væru veittar til ákvörðunar um álagningu tolla innan tollkvóta samkvæmt ákvæðum 3. mgr. 5. gr. og 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 væru ekki í samræmi við þær kröfur um skattlagningarheimildir sem leiða af ákvæðum 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Meðal gagna málsins er frumvarp til laga um breytingu á lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum og tollalögum (úthlutun tollkvóta) sem lagt var fram á 140. löggjafarþingi (þskj. 770 – 508. mál). Í athugasemdum við frumvarpið kemur fram að frumvarpinu er m.a. ætlað að bregðast við framangreindu áliti umboðsmanns.

Meðal gagna málsins eru fundargerðir nefndar sem starfar samkvæmt 87. gr. laga nr. 99/1993 og er ráðherra m.a. til ráðuneytis við úthlutun tollkvóta. Samkvæmt þeim fundargerðum sem fyrir liggja í málinu lagði nefndin árið 2009 til við ráðherra að tollur samkvæmt innflutningskvóta yrði áfram miðaður við magn í stað þess að miðað yrði við hundraðshluta verðs. Á fundi nefndarinnar 11. maí 2010 var áréttaði nefndin þessa afstöðu sína. Segir í fundargerð nefndarinnar að nefndin leggi til við ráðherra „að úthluta WTO tollkvótum með lækkun magntolla skv. hefðbundnum hætti í þeim tilgangi að veita raunverulegan lágmarksaðgang vegna innflutnings á landbúnaðarvörum, fyrir umrætt tímabil.“ Í þessu ljósi ákvað nefndin að taka út úr texta reglugerðardraga tilvísun um að reglugerð væri í samræmi við tillögu nefndarinnar.

Málsástæður stefnanda

Brot gegn 40. og 77. gr. stjórnarskrár

Stefnandi byggir í fyrsta lagi á því að sú breyting sem ráðherra hafi gert við úthlutun WTO-tollkvóta með framangreindum reglugerðum árin 2009, 2010 og 2011, þ.e. að leggja á verðtoll í stað magntolls, fái ekki staðist ákvæði 40. og 77. gr. Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Með breytingum þeim sem ráðherra hafi ráðist í hafi verið breytt stórkostlega því fyrirkomulagi sem komið hafði verið á um tollkvóta með lögum og það í reynd afnumið. Verðfall íslensku krónunnar hafi orðið þess valdandi, eins og ráðherra hafi sjálfur viðurkennt í fréttatilkynningu 19. júní 2009, að tollur „innan tollkvóta [hafi orðið] hærri en þeir almennu tollar sem gilda samkvæmt tollskrá og/eða þeir tollar sem gilda í viðskiptum milli Íslands og Evrópusambandsins“. Þessi aðgerð fari sjálfstætt gegn 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og leiði til þess að ekki sé annað tækt en að leggja til grundvallar það fyrirkomulag um magntolla sem gilti á grundvelli fyrri reglugerða frá 1995 til 2008.

Stefnandi kveðst taka fram að hann taki ekki undir með niðurstöðum umboðsmanns Alþingis um það að reglugerðarheimildir 12. gr. tollalaga, sbr. 3. mgr. 5. gr. sömu laga, og 65. og 65. gr. A. laga nr. 93/1999, séu út af fyrir sig víðtækari en heimilt sé að stjórnlögum, heldur byggir stefnandi á því að það sé beiting ráðherrans á umræddum reglugerðarheimildum, þ.e. að afnema það tollkvótafyrirkomulag sem nefnd lagaákvæði gera ráð fyrir og fylgt hafi verið frá 1995 til 2008, sem fari gegn áður röktum ákvæðum stjórnarskrár.

Stefnandi tekur þó fram að jafnvel þótt dómstólar tækju undir með áliti umboðsmanns, sem sé mótmælt samkvæmt framansögðu, telji stefnandi að horfa beri til þess að ákvæði 77. gr. stjórnarskrár heyri til mannréttindakafla hennar, eins og honum var breytt með stjórnskipunarlögum nr. 97/1995. Mannréttindaákvæði séu sett til verndar einstaklingum en ekki stjórnvöldum, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar 1988, í dómsafni réttarins á bls. 1532. Í þessu ljósi geti íslenska ríkið ekki, svo tækt sé gagnvart stefnanda í þessu máli, skákað í því skjóli að tollkvótafyrirkomulag það sem komið var á fót með aðild Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni (WTO) og leitt var í lög sé í heild að vettugi virðandi vegna ákvæða stjórnarskrár. Stefnandi eigi í þessu ljósi rétt til þess að miðað sé við magntollafyrirkomulag það sem var við lýði á grundvelli ofanrakinna lagaákvæða áður en ráðherrann réðist í breytingar þar á. Það fyrirkomulag verði að leggja til grundvallar við úrlausn málsins.

Beiting ráðherra á heimild 12. gr. tollalaga andstæð lögum

Stefnandi reisir málatilbúnað sinn í öðru lagi á því að beiting ráðherra á skyldu þeirri sem á honum hvílir samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga og heimild samkvæmt 3. mgr. 12. gr. sömu laga til að gefa út svokallaða WTO-tollkvóta hafi verið andstæð lögum. Þannig gangi ákvæði 12. gr. tollalaga, samkvæmt orðalagi ákvæðisins og skilgreiningu á hugtakinu „tollkvóti“ út á að leyfilegt sé að flytja inn tiltekið magn af vöru á lægri tollum en almennt gilda. Ráðherrann hafi hins vegar beitt heimildinni með þeim sérstæða, einstaka og ólögmæta hætti að auglýsa „tollkvóta“ til úthlutunar þannig að álagning tolls varð umfram það sem leiddi af almennum reglum. Með þessu hafi aðferð ráðherrans brotið í bága við lög sem hafi þær afleiðingar að miða beri við áðurgreint magntollafyrirkomulag. Því beri að taka aðalkröfu stefnanda til greina.

Fyrirkomulagsbreytingin byggð á ólögmætum sjónarmiðum

Í þriðja lagi vísar stefnandi til þess að sú beiting ráðherrans á 12. gr. tollalaga sem nú liggi fyrir hafi farið í bága við sjónarmið þau sem fram koma í ákvæðinu og ráðherranum bar að líta til, svo sem því að hann skyldi við ákvörðun sína „leitast við að jafnræði [ríkti] milli innlendrar og innfluttrar framleiðslu í samkeppnislegu tilliti“. Stefnandi vísar til þeirra sjónarmiða sem fram koma í 3. mgr. 12. gr. tollalaga og hann telur að ráðherra hafi átti að líta til þótt ákvæðið eigi samkvæmt orðum sínum ekki við þá tollkvóta sem hér um ræðir.

Augljóst sé að með því að afnema að fullu það magntollafyrirkomulag sem viðhaft hafi verið á árunum 1995 til 2008, og miða við verðtolla, hafi ráðherrann brotið gegn nefndu sjónarmiði laganna. Við blasi að tilgangur ráðherra hafi verið sá einn að koma alfarið í veg fyrir innflutning á landbúnaðarafurðum á lægri tollum og afnema í raun tollkvótafyrirkomulag það sem komið var á fót á grundvelli samnings við Alþjóðaviðskiptastofnunina (WTO) 1995. Stefnandi vísar til þess að í bréfi ráðherra til umboðsmanns Alþingis 4. nóvember 2010 viðurkenni hann að hafa byggt reglugerð sína á öðrum sjónarmiðum en fram komi í 3. mgr. 12. gr. tollalaga og vísað til fæðuöryggissjónarmiða, atvinnusjónarmiða og erfiðleika í gjaldeyrismálum. Til þessara sjónarmiða telur stefnandi að ráðherra hafi verið óheimilt að líta við útgáfu umræddrar reglugerðar.

Brotið gegn rannsóknarreglu

Stefnandi byggir í fjórða lagi á því ráðherra hafi í engu sinnt þeirri skyldu sem á honum hvíldi samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, sem víðtækara gildissvið hafi en stjórnsýslulög nr. 37/1993, þ.e. að leita með fullnægjandi hætti upplýsinga og samráðs áður en hann tók þá afdrifaríku og verulega íþyngjandi ákvörðun fyrir innflytjendur, og allan almenning, að hverfa frá því að úthluta tollkvótum miðað við magntoll og miða þess í stað við verðtoll. Þannig sé á því byggt að ráðuneytið hafi engra upplýsinga aflað um áhrif ákvörðunar sinnar eða kannað þau atriði sem 3. mgr. 12. gr. tollalaga vísar til. Enn fremur hafi ekkert samráð verið haft við hagsmunaaðila.

Þá verði enn fremur ráðið af framangreindu bréfi ráðherrans til umboðsmanns Alþingis að ráðherrann hafi virt að vettugi ráðgjöf og álit nefndar þeirrar sem hafi það hlutverk samkvæmt 87. gr. laga nr. 99/1993 að vera ráðherra til ráðuneytis um ákvæði laganna varðandi inn- og útflutning landbúnaðarvara. Við slíkar aðstæður beri ráðherra, með vísan til rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, að leggja enn frekari og styrkari grundvöll fyrir ákvörðun sinni en ella og rökstyðja sérstaklega hvers vegna hann fari á svig við ráðgjöf nefndarinnar. Ekki fáist séð að ráðherrann hafi gert það.

Meðalhófsregla

Stefnandi kveðst í fimmta lagi byggja á því að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttarins. Þannig hafi ráðherranum borið á grundvelli þessarar reglu að fara vægar í sakirnar en hann gerði og í mesta lagi minnka afslátt af tollum í formi tollkvóta í skrefum, ef vilji hans stóð til þess, og koma þannig til móts við rættmætar væntingar innflutningsaðila.

Brot gegn alþjóðaskuldbindingum á vettvangi WTO

Stefnandi byggir á því í sjötta lagi að framangreindar ákvarðanir ráðherra hafi brotið gegn þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem á stefnda hvíldu samkvæmt samningi við Alþjóðaviðskiptastofnunina sem gildi tók 1. janúar 1995. Stefnandi vísar einkum til athugasemda við það frumvarp sem varð að áðurnefndum lögum nr. 87/1995 þar sem fjallað sé um þær skuldbindingar sem Ísland hafi tekið á sínar herðar samkvæmt landbúnaðarsamningnum. Hafi þær m.a. falið í sér að innleiða sérstaka tollkvóta til innflutnings á landbúnaðarafurðum hingað til lands. Með ákvörðunum ráðherra hafi þetta fyrirkomulag í reynd verið afnumið og feli það í sér slíkar hindranir á innflutningi að um sé a ræða sjálfstætt brot gegn þeirri skuldbindingu sem Ísland tók á sínar herðar á vettvangi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Stefnandi telur að þetta brot skapi stefnda skaðabótaskyldu sem nemi mun á greiddum tolli samkvæmt verðtolla- og magntollafyrirkomulagi.

Tölulegur grundvöllur aðalkröfu:

Stefnandi kveður kröfu sína aðallega byggða á 1. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda þar sem mælt sé fyrir um að stjórnvöld sem innheimta skatta eða gjöld skuli endurgreiða það fé sem ofgreitt reynist lögum samkvæmt ásamt vöxtum, en til vara sé krafan byggð á reglum um skaðabætur vegna vanefnda stefnda, íslenska ríkisins, á alþjóðlegri skuldbindingu. Þá sé enn fremur vísað til almennra reglna kröfuréttar um endurgreiðslu oftekins fjár.

Stefnandi miðar kröfu sína við mismun á fjárhæð tolla eins og hann hefði orðið samkvæmt reglugerð nr. 559/2008 og þeirri fjárhæð sem hann greiddi við umræddan innflutning í desember 2011 samkvæmt reglugerð nr. 558/2011. Í stað 149,44 % af tollverði eða 760.295 kr. beri því að miða við 181 kr. á kg, þó þannig að taka beri tillit til gengisbreytinga á SDR á útgáfudögum umræddra reglugerða. Fjárhæð tolls á hvert kíló nemi samkvæmt þessu 267 kr. Við það bætist 290 kr. sem hafi verið meðalverð á tollkvóta samkvæmt útboði samkvæmt reglugerð nr. 559/2008. Sú fjárhæð sem stefnanda hafi borið að greiða hafi þannig numið 557 kr. á kíló eða 384.887 kr. fyrir 691 kg. Munurinn á þessari fjárhæð og fjárhæðinni sem greidd var svari til aðalkröfu stefnanda (384.887 kr. – 760.295 kr. = 376.099 kr.)

Stefnandi kveður að með vísan til 1. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995 sé krafist vaxta samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá þeim degi er greiðsla stefnanda á tolli samkvæmt ofangreindu átti sér stað, sem hafi verið 7. desember 2011. Vaxtakrafa á grundvelli sama ákvæðis laga nr. 38/2001 sé sett fram frá sama tímamarki verði fallist á að taka kröfu stefnanda til greina sem skaðabótakröfu. Með vísan til 2. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995 sé gerð krafa um dráttarvexti frá þeim degi sem gjaldandi sannanlega lagði fram kröfu um endurgreiðslu sem sé birtingardagur stefnu.

Varakrafa stefnanda o.fl.

Varakrafa stefnanda byggir á sömu atriðum, að breyttu breytanda, og aðalkrafa hans. Um lagarök vísar stefnandi til 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, lögmætisreglu stjórnskipunar- og stjórnarfarsréttar, réttmætisreglu, rannsóknarreglu og meðalhófsreglu sömu réttarsviða. Þá er vísað til skuldbindinga Íslands af vettvangi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO). Enn fremur til réttarreglna um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sbr. lög nr. 29/1995, almennra reglna kröfuréttar um endurgreiðslu ofgreidds fjár og reglna skaðabótaréttarins vegna vanefnda íslenska ríkisins á alþjóðlegri skuldbindingu. Vaxta- og dráttarvaxtakrafa styðst við lög nr. 29/1995 og lög nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu. Varakrafa stefnanda styðst við 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála og réttarframkvæmd í málum gegn íslenska ríkinu. Málskostnaðarkrafa stefnanda styðst við 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

Málsástæður stefnda

Stefndi byggir kröfu sína um sýknu á því að stjórnarskráin heimili framsal valds til stjórnvalda um álagningu gjalda innan ákveðinna marka. Þótt óheimilt sé að leggja til framkvæmdarvalds um þetta „óhefta ákvörðun“ sé löggjafanum rétt og eðlilegt að framselja vald til stjórnvalda þegar um er að ræða málefni þar sem sérþekkingar er þörf vegna breytilegra aðstæðna og fenginnar reynslu eða erfitt er að hafa öll nauðsynleg fyrirmæli í lögum. Löggjafinn hafi metið það svo við setningu laga nr. 87/1995 að rétt væri að veita ráðherra ákveðið svigrúm til að ákvarða tolla sem lagðir eru á við úthlutun framangreindra tollkvóta en val ráðherra snúi að því hvort lagðir séu á magntollar eða verðtollar. Það ráðist af lögskýringu hvort viðkomandi lagaákvæði hafi að geyma fullnægjandi valdheimildir til töku tiltekinnar ákvörðunar. Samkvæmt viðurkenndum lögskýringaraðferðum beri að líta m.a. til orðalags lagaakvæðisins, markmiðs þess, lögskýringargagna, fordæma og stjórnsýsluvenju.

Við ákvörðun um að leggja á verðtolla í stað magntolla við úthlutun tollkvóta hafi ráðherra haft hliðsjón af málefnalegum sjónarmiðum sem byggja á ákvæðum laganna. Þannig hafi ráðherra litið til fæðuöryggissjóðarmiða, þ.e. að „trygg[t] [sé] nægjanlegt vöruframboð við breytilegar aðstæður í landinu“, sbr. 1. gr. laga nr. 99/1993. Jafnframt hafi hann litið til þess að brýnt sé að tryggja atvinnu hér á landi, þ.e. að „innlend aðföng“ nýtist sem mest við framleiðslu búvara, „með hliðsjón af framleiðsluöryggi og atvinnu“, sbr. e-lið 1. gr. laganna. Við framkvæmd 65. gr. laganna hafi ráðherra tekið mið af markmiðum búvörulaga, sbr. 1. gr. laganna. Með þeim hafi löggjafinn lagt allar meginreglur um þá hagsmuni sem ráðherra skuli líta til við ákvörðun sína, ákvörðun sem bundin sé við val á einungis tveimur úrkostum. Ráðherra hafi þannig verið falið vald innan ákveðinna takmarka eftir málefnalegu mati. Að framangreindu virtu telur stefndi vandséð að lögin brjóti í bága við 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, enda hafi löggjafinn markað ráðherra skýran ramma varðandi ákvörðun tolla við úthlutun tollkvóta. Ráðherra hafi einungis beitt þeim heimildum sem honum eru veittar í lögunum og notað þær til að stuðla að markmiðum laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Þá hafi ráðherra ekki verið að afnema með reglugerð tollkvótafyrirkomulag sem komið var á með lögum, heldur einungis verið að framfylgja lögum í samræmi við markmið þeirra. Öllum málsástæðum stefnanda viðvíkjandi 40. og gr. stjórnarskrárinnar sé því mótmælt.

Stefndi mótmælir því að aðgerðir ráðherra hafi verið andstæðar skyldu ráðherra til að gefa út svokallaða WTO-tollkvóta. Af atvikum málsins sé ljóst að ráðherra hafi vissulega úthlutað svokölluðum WTO-tollkvótum fyrir umræddar vörur, sbr. 20. tölul. 1. gr. og 3. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 88/2005, eins og honum beri skylda til, enda hafi tollar samkvæmt reglugerðunum verið mun lægri en tollar sem tilgreindir eru í viðauka IIA. Verðtollar samkvæmt framangreindum reglugerðum hafi verið 32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar eins og hann er tilgreindur í viðauka IIA með tollalögum, sbr. 1. mgr. 12. gr. tollalaga.

Stefndi mótmælir því að umrædd reglugerð ráðherra hafi verið byggð á ólögmætum sjónarmiðum. Þá er mótmælt málsástæðum þess efnis að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu eða meðalhófsreglu. Stefndi bendir í þessu sambandi á að nefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara sem starfi samkvæmt 87. gr. laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum nr. 99/1993, sbr. 4. gr. laga nr. 101/2002, sé ráðherra m.a. til ráðuneytis um úthlutun tollkvóta skv. 65. gr. og 65. gr. A laganna. Einkum vísar stefndi til fundargerðar fyrir 449. fund nefndarinnar, 11. júní 2009, þar sem gerð hafi verið tillaga til ráðherra um úthlutun tollkvóta vegna innflutnings á unnum kjötvörum, hráum kjötvörum og ostum, fyrir tímabilið 1. júlí 2009 til 30. júní 2010.

Stefndi vísar til þess að tollalög tilgreini ekki sjónarmið sem ráðherra beri að líta til við úthlutun tollkvóta úr viðauka IIIA, en lögin vísi til þess að um úthlutun þeirra fari skv. 65. gr. laga nr. 99/1993. Í nefndu ákvæði séu ekki tilgreind sjónarmið sem ráðherra beri að hafa hliðsjón af við ákvörðun um hvort lagður verði á verð- eða magntollur. Ráðherra hafi haft hliðsjón af markmiðum laga nr. 99/1993 þegar ákveðið var að miða við verðtoll frá og með árinu 2009. Ráðherra hafi þannig haft hliðsjón af fæðuöryggissjónarmiðum, sbr. b-lið 1. gr. búvörulaga og jafnframt litið til þess að brýnt er að tryggja atvinnu hér á landi, sbr. e-lið 1. gr. laganna. Um leið hafi ráðherra haft nokkra hliðsjón af sérstökum erfiðleikum í gjaldeyrismálum. Stefndi vísar í þessu sambandi til ýmissa upplýsinga um stöðu efnahagsmála á þeim tíma sem hér um ræðir og aðgerðir í því sambandi, m.a. hafta á fjármagnsflutninga. Telur hann þessi atriði styrkja að umrædd reglugerð hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

Samkvæmt framangreindu telur stefndi að stefnandi hafi ekki ofgreitt umræddan toll. Þá hafnar hann því að stefndi hafi brotið gegn alþjóðlegri skuldbindingu þannig að varði skaðabótaskyldu. Einnig telur stefndi að stefnandi hafi ekki sannað tjón sitt en hann beri sönnunarbyrði fyrir þessu atriði svo og öðrum skilyrðum skaðabótaábyrgðar.

Stefndi mótmælir þeirri niðurstöðu umboðsmanns Alþingis sem áður greinir. Hann vísar einnig til þess að framlagning frumvarps til breytinga á tollalögum, sem áður er vísað til, feli ekki í sér viðurkenningu á sjónarmiðum stefnanda.

Krafa um lækkun er studd sömu rökum og aðalkrafa stefnda. Stefndi mótmælir einnig vaxtakröfum stefnanda. Stefnandi eigi enga kröfu á hendur stefnda og sé öllum kröfum hans mótmælt.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um lögmæti tolla sem lagðir voru á innflutning stefnanda á 691 kg af kjúklingabringum í desember 2009. Í málinu er ágreiningslaust að umrædd vara er landbúnaðarvara frá aðildarríki Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar og var flutt inn á grundvelli tollkvóta sem úthlutað hafði verið stefnanda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og reglugerðar nr. 558/2011 um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á nautgripa-, svína- og alifuglakjöti. Aðilar eru sömuleiðis sammála um að umrædd vara fellur undir lista „tollaívilnana er tilgreina tollabindingar samkvæmt Marakess-bókuninni við hinn almenna samning um tolla og viðskipti 1994“ sem er viðauki IIA með tollalögum. Þá á varan einnig undir viðauka IIIA þar sem tilgreint er magn lágmarksinnflutnings á lægri tollum fyrir einstaka vöruflokka frá aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.

Líkt og áður greinir lýtur ágreiningur málsaðila að lögmæti fjárhæðar tolls sem lagður var á við framangreindan innflutning. Telur stefnandi, gegn andmælum stefnda, að skylt hafi verið að miða ákvörðun tolls við magn, þ.e. við ákveðna fjárhæð sem svarar til 32% þess grunntaxta á kíló sem tilgreindur er í viðauka IIA með tollalögum. Þess í stað hafi hins vegar verið miðað við 32% af þeim grunntaxta í viðaukanum sem tilgreindur var í hundraðshlutum og tollur þannig miðaður við verð. Útreikningur stefnanda á mismun álagðs „magntolls“ og „verðtolls“ samkvæmt þessum tveimur aðferðum sætir hins vegar ekki ágreiningi með aðilum. Er því tölulegur grundvöllur aðalkröfu stefnanda óumdeildur.

A

Ekki er um það deilt í máli þessu að sá tollur sem lagður var á umræddan innflutning stefnanda telst skattur í skilningi stjórnlaga. Í 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Samkvæmt 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal skattamálum skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.

Í dómi Hæstaréttar í dómasafni 1999, bls. 3780, var framangreint ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar skýrt á þá leið að með því hafi fortakslaust verið bannað að hinn almenni löggjafi heimili stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema. Var í því sambandi vísað til athugasemda við frumvarp sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 og því jafnframt slegið föstu að úrlausnir dómstóla fyrir þessa stjórnarskrárbreytingu yrðu ekki taldar hafa nema takmörkuð áhrif á úrlausn um stjórnskipulegt lögmæti skattlagningarheimilda í lögum.

Með hliðsjón af framangreindu fordæmi Hæstaréttar um skýringu 77. gr. stjórnarskrárinnar verður að leggja til grundvallar að strangar stjórnskipulegar kröfur séu gerðar til heimilda í settum lögum sem gera ráðherra með einhverjum hætti kleift að hafa áhrif á skattlagningu, þ. á m. þegar ráðherra er fengið vald til þess að hafa áhrif á gjaldstofn skatts. Gerir ákvæðið þannig kröfu um að álagning hvers kyns skatta í skilningi stjórnlaga fari fram á grundvelli skýrra og fortakslausra viðmiða sem fram koma í þeim lögum sem kveða á um skattlagningu. Á raunveruleg álagning skatts og fjárhæð þannig að ráðast af lögum en ekki mati ráðherra. Eðli málsins samkvæmt geta almenn sjónarmið sem ályktað er um með vísan til tilgangs lagaákvæða eða ólögfestar reglur um stjórnvaldsathafnir ekki fullnægt þessum áskilnaði.

B

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. tollalaga skal greiða toll af vörum sem fluttar eru inn á tollsvæði ríkisins, eins og nánar er mælt fyrir í tollskrá í viðauka I með lögunum. Tollur skal lagður á verð vöru eða sendingar samkvæmt nánari ákvæðum laganna um ákvörðun tollverðs og sem magntollur á vörumagn eftir því sem greinir í tollskrá. Getur almennur tollur þannig verið samsettur úr ákveðnum hundraðshluta af reiknuðu tollverði að viðbættri tiltekinni fjárhæð á kíló. Í málsgreininni er tekið fram að óheimilt sé við innflutning að leggja á aðra tolla og gjöld sem mismuna innlendum og innfluttum framleiðsluvörum.

Í 3. mgr. 5. gr. tollalaga kemur fram sérregla um innflutning á vörum frá aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Segir þar að tollar á þessum vörum skuli eigi vera hærri en þær tollabindingar sem tilgreindar eru í viðaukum IIA, IIB og IIC með lögunum, en samkvæmt 17. tölulið 1. gr. laganna, sbr. 1. gr. laga nr. 80/2006, er með „tollabindingu“ átt við hámark tolla, m.a. samkvæmt hinum almenna samningi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar um tolla og viðskipti frá 1994. Í málsgreininni segir að miðist tollabindingar bæði við verð og magn skuli „hámarkstollur miðast við þá bindingu sem hærri álagningu leyfir“.

Áður er því lýst að í viðauka IIA með tollalögum, sem fjallar um landbúnaðarvörur, er að finna lista „tollaívilnana er tilgreina tollabindingar samkvæmt Marakess-bókuninni við hinn almenna samning um tolla og viðskipti 1994“. Í listum viðaukans er bæði kveðið á um „grunntaxta“ mismunandi tollskrárnúmera svo og stiglækkandi hámarkstoll fyrir árin 1995-2000. Í neðanmálsgrein í viðaukanum segir að þar sem „tilgreint er bæði hundraðshlutfall og sérstakur tollur sé heimilt að nota það sem gefur hærri toll“. Samkvæmt framangreindu verður að skýra 3. mgr. 5. gr. tollalaga á þá leið að tollabinding, þ.e. leyfilegur hámarkstollur á landbúnaðarvörum frá aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, sé annaðhvort verðtollur eða magntollur samkvæmt nánari tilgreiningu viðauka IIA, allt eftir því hvort aðferðin leiðir af sér hærri fjárhæð.

Í 1. mgr. 12. gr. tollalaga er fjallað um úthlutun tollkvóta sem ráðherra úthlutar samkvæmt skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt samningum um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar vegna innflutnings á því magni sem tilgreint er fyrir hvert áranna 1995 til og með 2000. Heitið „tollkvóti“ er skýrt svo í núgildandi 20. tölulið tollalaga að átt sé við tiltekið magn vöru sem flutt er inn á lægri tollum en leiðir af 5. gr. tollaga. Í ákvæðinu segir að í viðaukum IIIA og B séu þessir kvótar tilgreindir og fari um úthlutun þeirra samkvæmt 65. gr. laga um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Þá segir að tollur á þeim vörum sem fluttar eru inn samkvæmt tollkvótum í viðauka IIIA skuli vera „32% af grunntaxta viðkomandi vöruliðar eins og hann er tilgreindur í viðauka IIA með lögunum“. Samkvæmt viðauka IIIA með tollalögum, sem ber heitið „Tollkvótar sem skylt er að leyfa innflutning á“, skyldi markaðsaðgangur á kjöti og ætum hlutum úr alifuglum vera orðinn 59 tonn árið 2000.

C

Af 1. mgr. 12. gr. tollalaga og viðauka IIIA verður dregin sú ályktun að ráðherra sé árlega skylt að leyfa innflutning á a.m.k. 59 tonnum á kjöti og ætum hlutum úr alifuglum með tolli sem svarar til 32% af grunntaxta vörunnar samkvæmt viðauka IIA í stað þess tolls sem annars myndi leiða af 3. mgr. 5. gr. laganna. Andstætt 3. mgr. 12. gr. tollalaga, sem felur ekki í sér skyldu til að leyfa ákveðið magn innflutnings, verður ákvæðið ekki skilið á aðra leið en að ráðherra sé óheimilt að kveða á um lægra hlutfall tolls á grundvelli einhverra nánari viðmiða, svo sem með vísan til mats hans á því hvort nægilegt framboð er af viðkomandi vöru á innanlandsmarkaði. Í málinu er því ekki unnt að leggja til grundvallar að ráðherra hafi haft heimild til að ákveða einhverja lægri fjárhæð tolls innan marka tollbindingar eða hámarkstolls samkvæmt 3. mgr. 5. gr. tollalaga líkt og stefnandi hefur haldið fram.

D

Í málinu liggur fyrir að viðauki IIA með tollalögum hefur að geyma tvenns konar viðmið um útreikning umrædds grunntaxta og þar með gjaldstofns þess tolls samkvæmt tollkvóta sem hér um ræðir. Er þar annars vegar um að ræða tiltekna fjárhæð á hvert kíló en hins vegar ákveðinn hundraðshluta verðs, eins og áður er rakið. Áðurnefnt ákvæði 3. mgr. 5. gr. tollalaga á þá leið að miða eigi hámarkstoll við þá bindingu sem leiðir til hærri álagningar á einungis við um ákvörðun hámarkstolls eða tollabindingu. Samkvæmt orðum sínum á ákvæðið hins vegar ekki við um ákvörðun grunntaxta vöru samkvæmt viðauka IIA.

Eins og áður segir kemur fram í skýringargrein í viðauka IIA að þar sem tilgreint sé bæði hundraðshlutfall og sérstakur tollur sé heimilt að nota það gildi sem gefur hærri toll. Líkt og ákvæði 3. mgr. 5. gr. tollalaga tekur þetta ákvæði hins vegar ekki til ákvörðunar grunntaxta vöru sem tollkvóti samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laganna tekur til. Hér verður einnig að líta til þess að frá 1995 til 2008 var í reglugerðum ráðherra, um úthlutun tollkvóta vegna innflutnings á vörum frá aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, miðað við fjárhæðir á hvert kíló í stað þess að miða við hundraðshluta verðs sem þó hefði leitt til hærri álagningar. Er þannig ljóst að skilningur reglugerðargjafans var ekki sá að skylt væri að miða grunntaxta við það gildi sem leiddi til hærri tolls. Verður því ekki talið að í tollalögum hafi falist regla á þá leið að skylt væri að miða ákvörðun grunntaxta við það gildi sem leiddi til hærri fjárhæðar tolls.

Samkvæmt framangreindu komu ekki fram í tollalögum berum orðum viðmið um grundvöll fjárhæðar tolls sem skylt var að leyfa innflutning á samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga. Átti ráðherra þannig í raun val um hvort miðað væri við tiltekinn hundraðshluta verðs eða ákveðna fjárhæð á kg. við ákvörðun grunntaxta fyrir álagningu tolls innan tollkvóta. Kemur því næst til skoðunar hvort lög hafi falið í sér einhver nánari viðmið um þetta val ráðherra þannig að fullnægt sé þeim kröfum 77. gr. stjórnarskrárinnar sem áður greinir.

E

Ákvæði 65. gr. laga nr. 99/1993 hafa einungis að geyma málsmeðferðarreglur um úthlutun tollkvóta. Að mati dómara verða því engar ályktanir um efnisleg viðmið dregnar af tilvísun 1. mgr. 12. gr. tollalaga til þessarar greinar.

Í 3. mgr. 12. gr. tollalaga koma fram nánari viðmið um úthlutun tollkvóta samkvæmt viðauka IIIB með lögunum. Í málsgreininni er jafnframt vísað til 65. gr. A laga nr. 99/1993 sem hefur að geyma nokkrar leiðbeiningar til ráðherra, þó aðeins um úthlutun tollkvóta, sbr. 3. mgr. greinarinnar, en ekki fjárhæðir. Hér er hins vegar til þess að líta að umrædd ákvæði eiga samkvæmt orðum sínum aðeins við um innflutning umfram þann lágmarksinnflutning sem skylt er að heimila samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laganna og samningi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Verður þannig ekki talið að umrædd ákvæði eigi við um atvik máls þessa samkvæmt orðalagi sínu né efnisrökum. Jafnvel þótt gengið væri út frá því í málinu að umrædd ákvæði hefðu að geyma nægilega skýr viðmið gagnvart fortakslausri lagaáskilnaðarreglu 77. gr. stjórnarskrár eru þau þannig þýðingarlaus fyrir úrlausn málsins.

Í málinu hefur því verið haldið fram að af markmiðum tiltekinna lagaákvæða og lagabálka, svo og af ýmsum meginreglum íslensks réttar, megi draga ályktanir um viðmið sem ráðherra hafi borið eða verið heimilt að líta til við umrætt val sitt. Þessi sjónarmið eru öll því marki brennd að gefa ráðherra ríkulegt svigrúm til mats. Með vísan til þess sem áður segir um 77. gr. stjórnarskrárinnar geta þessi sjónarmið ekki fullnægt skýlausum áskilnaði ákvæðisins um að skattamálum sé skipað með lögum og stjórnvöldum ekki falin ákvörðun um skattlagningu.

Í málinu er því ekki haldið fram að ákvörðun ráðherra um fjárhæð tolls hafi út af fyrir sig verið andstæð þeim ákvæðum í samningum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar sem 1. mgr. 12. gr. tollalaga er ætlað að fullnægja. Þá hafa ekki verið færð að því rök að í umræddum samningum felist viðmið sem ráðherra hafi borið að líta til við setningu reglugerðarinnar. Hefur samningur Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar því ekki þýðingu um umrætt mat ráðherra samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga.

F

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða dómara að sett lög hafi ekki haft að geyma efnisleg viðmið sem takmörkuð mat ráðherra við val á því hvort miða skyldi toll samkvæmt 1. gr. 12. gr. tollalaga við ákveðinn hundraðshluta verðs eða ákveðna fjárhæð miðað við magn eins og nánar greindi í viðauka IIA með tollalögum.

Í gögnum málsins er gerð grein fyrir afleiðingum þess að tollur samkvæmt 1. mgr. 12. gr. tollalaga var í reglugerð nr. 558/2011 miðaður við ákveðinn hundraðshluta verðs í stað magns, líkt og gert var í reglugerðum fram til ársins 2009. Er þannig óumdeilt að magntollur á innflutning stefnanda hefði numið 384.887 kr. í stað 760.986 kr. ef grunntaxti tolls vörunnar hefði áfram verið miðaður við magn. Þá kemur fram í gögnum málsins að ráðgjafanefnd um inn- og útflutning landbúnaðarvara hafi lagt til við ráðherra að umræddum kvótum yrði úthlutað með hefðbundnum hætti sem magntollum „í þeim tilgangi að veita raunverulegan lágmarksaðgang vegna innflutnings á landbúnaðarafurðum“ (fundargerð 465. fundar nefndarinnar 11. maí 2010).

Samkvæmt þessu er ljóst að sú ákvörðun að miða umræddan toll við tiltekinn hundraðshluta verðs fól í sér hækkun á tolli samanborið við það að tollur væri áfram miðaður við ákveðið verð á magn, líkt og gert hafði verið í fyrri reglugerðum. Gat sú hækkun verið veruleg og til þess fallin að hafa áhrif á raunverulega möguleika innflytjenda til innflutnings vara sem féllu undir 1. mgr. 12. gr. tollalaga.

Að mati dómara fer ekki á milli mála að sú skipan sem efnislega var mælt fyrir um í 1. mgr. 12. gr. tollalaga braut samkvæmt öllu framangreindu gegn 40. sbr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Er sú niðurstaða í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis 18. júlí 2011 í máli nr. 6070/2010. Að virtri þessari niðurstöðu, sem dómari telur að rúmist innan kröfugerðar stefnanda, gerist ekki þörf á að taka afstöðu til þeirra sjónarmiða sem færð hafa verið fram því til stuðnings að reglugerðir ráðherra hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum, meðalhófi og fullnægjandi rannsókn að stjórnsýslurétti.

G

Ákvæði 1. mgr. 12. gr. tollalaga felur í sér ívilnum frá þeim tolli sem ella myndi leiða af 3. mgr. 5. gr. laganna fyrir takmarkað magn vöru samkvæmt því sem nánar greinir í viðauka IIIA með lögunum. Ákvæðið er ekki bundið sérstökum skilyrðum og er ætlað að fullnægja skuldbindingum íslenska ríkisins um tiltekinn lágmarksaðgang landbúnaðarvara samkvæmt samningi Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Með hliðsjón af þessu efni ákvæðisins þykir sú niðurstaða ótæk að þeir stjórnskipulegu annmarkar, sem áður er gerð grein fyrir, leiði til þess að ákvæðið teljist í heild sinni að vettugi virðandi með þeim afleiðingum að skilyrði hafi alfarið brostið til úthlutunar innflutningskvóta samkvæmt greininni. Er þá m.a. litið til þess, líkt og stefnandi byggir á, að mannréttindaákvæði eru sett til verndar einstaklingum en ekki stjórnvöldum, sbr. dóm Hæstaréttar í dómasafni 1988, bls. 1532. Geta réttaráhrif mannréttindaákvæða þar af leiðandi ekki orðið þau að borgararnir missi óskilyrts réttar sem þeim er ætlað að njóta samkvæmt lagasetningu sem reynist haldin stjórnskipulegum annmörkum.

Samkvæmt þessu verður að hafna þeirri niðurstöðu að 1. mgr. 12. gr. tollalaga sé í heild sinni ógild þannig að stefnandi hafi ekki átt neinn rétt til innflutnings með tollaívilnun samkvæmt greininni. Verður því að skýra nefnt ákvæði á grundvelli þeirra breyttu forsendna sem leiða af framangreindri niðurstöðu um stjórnskipulega annmarka 1. mgr. 12. gr. tollalaga og viðauka IIA með lögunum. Við þá skýringu telur dómari skylt að líta til almennra sjónarmiða við skýringu skattalaga, sbr. m.a. áðurgreinda 77. gr. stjórnarskrárinnar, þannig að lagður sé til grundvallar sá kostur við skýringu sem minna íþyngjandi er fyrir þá sem ætlað er að njóta réttar samkvæmt greininni. Með hliðsjón af atvikum málsins verður 1. mgr. 12. gr. tollalaga því skýrð á þá leið að óheimilt hafi verið að miða grunntaxta við ákvörðun tolls samkvæmt greininni við hundraðshluta af fjárhæð sem leiddi til verulega hærri tolls en ef miðað hefði verið við fjárhæð á magn, eins og áður greinir.

Samkvæmt þessari niðurstöðu var ákvörðun tolls með reglugerð nr. 558/2011 umfram það sem ráðherra var heimilt að ákveða á grundvelli 1. mgr. 12. gr. tollalaga. Verður því á það fallist með stefnanda að hann hafi ofgreitt fjárhæð sem svarar til mismunar á tolli sem grundvallast annars vegar á grunntaxta miðuðum við hundraðshluta verðs og hins vegar grunntaxta samkvæmt ákveðinni fjárhæð fyrir hvert kíló, sbr. viðauka IIA með tollalögum.

Í ljósi þessarar niðurstöðu eru ekki efni til að taka til greina varakröfu stefnda um lækkun kröfu stefnanda.

Það athugast að útreikningur stefnanda á endurgreiðslukröfu hans miðast við ákvæði reglugerðar 559/2008 og niðurstöðu þess útboðs á innflutningskvótum sem fram fór samkvæmt henni. Þannig miðar stefnandi ekki útreikning sinn við gengi SDR á gildistökudegi reglugerðar nr. 558/2011 eða innflutningsdegi, heldur leggur hann til grundvallar fjárhæð samkvæmt reglugerð 559/2008 og hækkar þá hana með hliðsjón af gengisbreytingum. Einnig gerir stefnandi ráð fyrir því að við þennan toll hefði bæst sama fjárhæð og var boðin að meðaltali í útboði á innflutningskvóta árið 2008. Í ljósi þess að aðilar eru sammála um tölulegan grundvöll stefnukröfu koma þessi atriði ekki til frekari skoðunar dómara. Þá er ekki um það deilt að greiðsla stefnanda fór fram 7. desember 2011, en mál þetta er höfðað 16. maí 2012. Með vísan til 1. og 2. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda verður því fallist á aðalkröfu stefnanda, þ.m.t. kröfu hans um vexti og dráttarvexti, eins og nánar greinir í dómsorði.

Í ljósi úrslita málsins verður stefndi dæmdur til að greiða stefnanda málskostnað sem er hæfilega ákveðinn 950.000 kr. og hefur þá verið tekið tillit til virðisaukaskatts.

S-kk-nf M-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð

Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda, Innnes ehf., 376.099 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 7. desember 2011 til 16. maí 2012, en frá þeim degi með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 til greiðsludags.

Stefndi greiði stefnanda 950.000 kr. í málskostnað.

S-kk-nf M-kk-nf