E-6639/2007

Mál þetta, sem dómtekið var 23. apríl sl., var höfðað 26. september 2007 af J-kk-þgf S-kk-þgf, Múla, Selfossi, og S-kk-þgf M-kk-þgf, Lækjarási 2, Reykjavík, gegn Reykjavíkurborg, Ráðhúsinu, og Byggingafélaginu Erusi ehf., Funafold 58, og til réttargæslu E-kvk-þgf T-kvk-þgf, Stigahlíð 68, B-kk-þgf E-kk-þgf, s.st., og M-kk-þgf J-kk-þgf K-kk-þgf, Funafold 58, öll í Reykjavík.

Endanlegar kröfur stefnenda í málinu eru þær að skipulagsákvörðun vegna Stigahlíðar að vestan á lóðinni við Stigahlíð 68 og 68A, Reykjavík, sem auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda nr. 238/2007 hinn 20. mars 2007, verði úr gildi felld en auglýsingin hljóðar svo:

Í samræmi við skipulags- og byggingarlög, samþykkti skipulagsráð Reykjavíkurborgar þann 7. mars 2007 breytingu á deiliskipulagi Stigahlíðar að vestan vegna lóðarinnar að Stigahlið 68.

Stefnendur krefjast þess einnig, eins og lýst er í framhaldssök á hendur Byggingafélaginu Erus ehf., að byggingarleyfi, útgefið til félagsins 27. desember 2007, um leyfi til að byggja tvílyft steinsteypt einbýlishús með innbyggðri bílgeymslu á lóðinni nr. 68A við Stigahlíð í Reykjavík, verði fellt úr gildi. Krafist er og að félaginu verði gert að afmá allar framkvæmdir sem það hefur ráðist í á grundvelli leyfisins. Þá er krafist málskostnaðar að skaðlausu úr hendi beggja stefndu en aðeins er krafist málskostnaðar úr hendi hins stefnda byggingafélags hvað varðar kröfuna um ógildingu byggingarleyfisins og að framkvæmdir verði afmáðar.

Af hálfu stefndu Reykjavíkurborgar er krafist sýknu af öllum kröfum stefnenda og að stefnendum verði gert að greiða stefnda málskostnað samkvæmt mati dómsins.

Af hálfu stefnda, Byggingafélagsins Erus ehf., er krafist sýknu af kröfum stefnenda í aðalsök og framhaldssök. Stefndi og réttargæslustefndu krefjast málskostnaður úr hendi stefnenda í samræmi við málskostnaðarreikningi og að tildæmdur málskostnaður réttargæslustefndu taki mið af því að þau eru ekki virðisaukaskattskyld. Ekki eru gerðar aðrar kröfur í málinu af hálfu réttargæslustefndu en um málskostnað og engar kröfur eru gerðar á hendur þeim.

Krafa stefnda, Byggingarfélagsins Erus ehf., um frávísun í greinargerð, sem lögð var fram 15. nóvember 2007, varðar kröfu stefnenda, sem fram kemur í stefnu, um að fellt verði úr gildi „takmarkað byggingarleyfi“ frá 30. ágúst 2007 en leyfið féll úr gildi við útgáfu byggingarleyfis 27. desember sama ár. Er því ekki þörf á að fjalla frekar um þessar kröfur eða leysa úr þeim, þ.e. kröfuna um frávísun og kröfuna um ógildingu hins takmarkaða byggingarleyfis.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Lóðin sem hér um ræðir var áður erfðafestuland og nefndist Norðurmýrarblettur XXXV, eins og fram kemur í leigusamningi frá 9. júlí 1931. Lóðarhafi afsalaði síðan fasteigninni Efri-Hlíð, sem þá stóð á lóðinni, borgarsjóði Reykjavíkur með afsali 18. júní 1968. Menntamálaráðuneytinu var f.h. ríkissjóðs Íslands afsalað fasteign á lóðinni 1. ágúst sama ár en í afsalinu er því lýst að húsið sé á landsvæði sem ákveðið hafi verið að falli til lóðar Menntaskólans í Hamrahlíð. Eignin væri seld í þeim tilgangi að nota hana sem barnaheimili eftir ákvörðun menntamálaráðherra og að notkun eignarinnar í öðrum tilgangi væri óheimil án samþykkis borgarráðs.

Í bréfi Ríkiskaupa 19. mars 2001 til borgarskipulags var þess óskað fyrir hönd menntamálaráðuneytisins að lóðin umhverfis húseignina Efri-Hlíð (Stigahlíð 68 eða Norðurmýrarblett) verði afmörkuð og gerður lóðaleigusamningur við ríkissjóð Íslands um hana. Lóðarafmörkun var samþykkt í samræmi við uppdrátt Nýverks frá 14. febrúar 2001 í skipulags- og byggingarnefnd 27. júní sama ár.

Í húsinu var starfræktur leikskóli en fram hefur komið að Félagsstofnun stúdenta hafði fengið fasteignina með afsali 28. febrúar 2002 samkvæmt heimild í fjárlögum frá 2001. Vegna athugasemda Eldvarnareftirlitsins á árinu 2001, og kostnaðar sem fylgdi viðeigandi úrbótum, var af hálfu Félagsstofnunar stúdenta með bréfi til borgarráðs 21. febrúar 2005 óskað eftir heimild til að breyta leikskólanum í íbúðahús og selja það. Söluandvirðið yrði síðan notað til uppbyggingar á nýju og stærra dagheimili. Til þess þyrfti að aflétta kvöð í afsali borgarsjóðs frá 1. ágúst 1968 um að aðeins mætti reka þarna leikskóla. Þetta var samþykkt af stefndu Reykjavíkurborg en á uppdrætti 27. september 2005 koma lóðarmörkin fram. Réttargæslustefndu keyptu húsið að Stigahlíð 68 með kaupsamningi 7. júní 2006.

Tillaga var gerð um breytt deiliskipulag 20. september 2006 að Stigahlíð 68 þar sem gert var ráð fyrir skiptingu lóðarinnar í 68 og 68A. Leikskólanum yrði breytt í íbúðarhús sem heimilt yrði að byggja við. Í tillögunni kemur einnig fram að á lóð 68A verði byggt einbýlishús á einni til tveimur hæðum. Fram komu margvíslegar athugasemdir stefnenda og íbúa við götuna við þessa deiliskipulagstillögu. Með bréfi skipulags- og byggingarsviðs 30. nóvember 2006 var lögmanni stefnenda tilkynnt að synjað hefði verið um umræddar breytingar.

Boðað var til kynningarfundar með íbúum um enn aðra skipulagstillögu með bréfi skipulagsfulltrúa 4. janúar 2007. Af hálfu stefnenda er vísað til þess að sömu sjónarmið hafi komið fram á fundinum gegn þessari nýju tillögu og gagnvart þeirri eldri. Deiliskipulagstillagan var samþykkt 7. mars 2007 og er af hálfu stefnanda krafist ógildingar á henni í þessu máli.

Stefnda, Byggingarfélaginu Erusi ehf., var veitt takmarkað byggingarleyfi fyrir greftri, fyllingu, aðstöðugerð og undirstöðum á lóðinni nr. 68A við Stigahlíð 30. ágúst 2007. Í leyfinu er tekið fram að það falli sjálfkrafa úr gildi við útgáfu á endanlegu byggingarleyfi. Með byggingarleyfi 27. desember sama ár var félaginu veitt byggingarleyfi til þess að byggja tvílyft steinsteypt einbýlishús á sömu lóð. Byggingarleyfið var lagt fram í málinu eftir að það var höfðað í þinghaldi 23. janúar 2008 og vísa stefnendur til þess að þá fyrst hafi þeim verið kunnugt um útgáfu þess. Með framhaldsstefnu á hendur stefnda, Byggingarfélaginu Erusi ehf., sem lögð var fram í málinu 12. febrúar sl., er af hálfu stefnenda gerð sú krafa að byggingarleyfið frá 27. desember sl. verði fellt úr gildi, eins og hér að framan er lýst. Þess er einnig krafist í framhaldssök að félaginu verði gert að afmá allar framkvæmdir sem það hafi ráðist í á grundvelli leyfisins.

Í málinu er deilt um lögmæti skipulagsákvörðunarinnar frá 7. mars 2007 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar að Stigahlíð 68. Deilt er um það hvort deiliskipulagið brjóti gegn aðalskipulagi, hvort um hafi verið að ræða breytingu á þegar gerðu deiliskipulagi, hvort heimilt hafi verið að deiliskipuleggja eina lóð og hvort lóðin hafi að hluta eða öllu leyti verið inni á þjónustusvæði. Uppdrættir og önnur gögn í málinu gefa til kynna að lóðin hafi bæði verið skipulögð með svæðinu, sem tilheyrir Hamrahlíð, og einbýlishúsum við Stigahlíð. Krafa stefnenda um að ógilda beri byggingarleyfið er reist á því að það fari í bága við skipulags- og byggingarlög, en af þeirra hálfu er því haldið fram að samkvæmt 2. mgr. 43. gr. laganna skuli framkvæmdir, sem leyfi er veitt fyrir, vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Krafa þeirra um að hinu stefnda byggingarfélagi verði gert að afmá allar framkvæmdir er reist á 56. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Málsástæður og lagarök stefnenda

Stefnendur vísa til þess að málsástæður þeirra leiði allar til ógildingar skipulagsákvörðunarinnar. Þær séu settar fram sem aðal- og varamálsástæður í þeirri röð sem þær komi fyrir.

Í fyrsta lagi sé byggt á því að skipulagsákvörðunin, sem krafist er ógildingar á, sé í andstöðu við núgildandi aðalskipulag. Byggingarframkvæmdir og lóðin séu að öllu leyti eða að hluta til inná þjónustusvæði samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2001 til 2024.

Reiturinn hafi verið óskipulagður og því hafi ekki verið um að ræða breytingu á deiliskipulagi. Svo virtist sem stefnda Reykjavíkurborg hafi staðið í þeirri meiningu að umrædd lóð hafi verið hluti af deiliskipulagi Stigahlíðar frá 1983, enda komi fram á uppdrætti að verið sé að breyta því deiliskipulagi. Þarna sé um ranghugmyndir að ræða en samkvæmt uppdrættinum hafi umræddur reitur ekki verið hluti deiliskipulagsins. Það hefði heldur ekki verið gilt að hafa hann með vegna þess að á þeim tíma hafi aðalskipulag þjónustusvæðisins við Hamrahlíð náð yfir allan reitinn. Því hafi ekki mátt deiliskipuleggja íbúðarbyggð á honum. Því verði að túlka deiliskipulagið frá 1983 á þann veg að því hafi ekki verið ætlað að taka með ólöglegum hætti til svæðis sem aðalskipulagt sé sem þjónustusvæði. Andstæð túlkun geti ekki breytt niðurstöðunni því ólögmæt skipulagsákvörðun gæti ekki haft réttaráhrif.

Á uppdrætti yfir deiliskipulag Hamrahlíðarreitsins frá 1990 komi fram að umræddur reitur hafi verið hluti af því deiliskipulagi. Þar með hafi hann ekki getað verið hluti af deiliskipulaginu frá 1983. Þótt svo væri hefði hann augljóslega verið tekinn undir deiliskipulag Hamrahlíðarreitsins og þar með undan deiliskipulaginu frá 1983. Af síðari uppdrætti megi sjá að reiturinn hafi verið felldur út úr deiliskipulagi Hamrahlíðarreitsins. Eftir það hafi ekkert deiliskipulag náð yfir hann.

Allt framansagt renni stoðum undir það að þessi reitur hafi ekki verið undir neinu deiliskipulagi. Af því leiði að sú málsmeðferð sem fram hafi farið hafi verið óheimil og hefði þurft að vinna deiliskipulagstillögu í samræmi við ákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 en þá eigi 2. mgr. 26. gr. ekki við.

Við gerð deiliskipulags vegna Stigahlíðar 68 hefði þurft að deiliskipuleggja stærra svæði. Það sé ekki deiliskipulag að skipuleggja eina lóð, a.m.k. væri slíkt ólögmætt. Þegar af þeirri ástæðu yrði að fella skipulagsákvörðunina úr gildi.

Verði ekki fallist á framangreindar málsástæður sé á því byggt að deiliskipulag frá 1983 hafi aldrei tekið gildi, en ekki hafi verið rétt staðið að staðfestingu þess og það ekki auglýst. Með 11. tl. til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum sé ákvæði um að slíkar skipulagsákvarðanir fái gildi. Það ákvæði gildi samhliða lögum nr. 15/2005 (áður 64/1943), sbr. 27. gr. stjórnarskrárinnar, og felli ekki úr gildi að skylt sé að birta lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Hefði þurft að koma skýrt fram í lögunum ef þeim væri ætlað að hafa þau réttaráhrif að tiltekin stjórnvaldsfyrirmæli þyrfti ekki að birta. Yrði ákvæði 11. tl. til bráðabirgða túlkað í andstöðu við þetta bryti það gegn 27. gr. stjórnarskrárinnar en hún hafi verið skilin svo að stjórnvaldsfyrirmæli með lagastoð þurfi einnig birtingu eins og lögin sjálf.

Verði ekki fallist á neitt af framansögðu sé byggt á því að breytingin sé ekki óveruleg og því hafi ekki verið hægt að hafa þennan hátt á. Landnotkuninni hafi verið breytt með því að gera ráð fyrir íbúðarhúsi á lóðinni sem ekki hafi átt að vera samkvæmt aðalskipulaginu.

Verði ekki á neitt af þessu fallist sé byggt á því að ólögmæt sjónarmið hafi ráðið ferð. Hér sé um skipulagsslys að ræða á kostnað heildarinnar. Það takmarki gæði þeirra sem fyrir væru og eftir kæmu. Það hindri skipulagsákvarðanir í framtíðinni sem verði að laga sig að þeim óheppilegu aðstæðum sem þarna væru skapaðar. Í þessu tilfelli sé verið að spara einstökum lóðarhöfum að leggja land undir götur eins og beri að gera. Í staðinn sé búinn til óskapnaður sem víki frá heildarásýnd hverfisins og menn þurfi að komast úr húsum sínum fram hjá eignum annarra, t.d. á lóð nr. 70 með lýsandi ljósgeislum inn um gluggana hjá fólki og með tilheyrandi hávaða. Einnig væru alltof fá bílastæði. Ekki sé gerð tilraun til að skoða heildina, svo sem umferð. Allt leiði til þess að lóðarhafar geti hagnast gríðarlega á kostnað annarra íbúa og framtíðaruppbyggingar svæðisins. Á fundum hafi alltaf komið fram að þeir sem búi í hverfinu séu sáttir við það að hverfið verði stækkað, götur yrðu framlengdar og húsum bætt við með eðlilegum hætti. Það hafi lóðarhafi ekki viljað því þá hefði leikskólinn orðið að víkja fyrir nýjum byggingum til að geta fellt þær að hverfinu sjálfu. Í staðinn hafi verið búið til skipulagsslys.

Hér sé einnig byggt á því að borgin hafi selt lóðirnar dýru verði á sínum tíma og hafi mátt treysta því að skipulagið yrði áfram hið glæsilegasta í samræmi við það sem kynnt hafi verið og selt á þeim tíma.

Að lokum sé byggt á því að framangreint fari gegn grenndarrétti stefnenda.

Verði fallist á kröfur stefnenda á hendur stefndu Reykjavíkurborg sé botninn dottinn úr byggingarleyfinu. Leyfið væri þá í andstöðu við skipulags- og byggingarlög og yrði að ógildast. Stefnendur vísi til 43. gr. laga nr. 73/1997, en samkvæmt 2. mgr. skuli framkvæmdir, sem leyfi er veitt til, vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Það hefði þá heldur ekki verið veitt á réttum forsendum. Byggingarleyfið þurfi því að fella úr gildi. Af 56. gr. laganna leiði að taka beri kröfu um brottnám ólögmætra mannvirkja til greina. Sömuleiðis beri að gera það á grundvelli grenndarréttar stefnenda og lögvarinna hagsmuna af því að fá mannvirkin í burtu sem feli í sér réttarbrot gegn þeim.

Rök stefnenda fyrir því að framkvæmdin sé ekki í samræmi við staðfest aðalskipulag séu þau að fram komi á uppdráttum að þjónustusvæðið nái samkvæmt því inn á lóðina og verði hún því ekki felld undir íbúðabyggð án þess að aðalskipulaginu sé breytt. Gera hefði þurft tillögu um breytingu á aðalskipulagi samhliða breytingu á deiliskipulagi í samræmi við 23. gr. skipulagslaga.

Verði ekki fallist á framangreint sé á því byggt að byggingarleyfið sé í andstöðu við áskilnaðinn um að vera í samræmi við samþykkt deiliskipulag. Forsendur þess að byggingarleyfið var gefið út sé að deiliskipulagstillagan frá 2007 sé gild breyting á áður samþykktu deiliskipulagi í borgarráði 5. desember 1983, bæði að formi og efni. Svo sé ekki enda hafi tilteknir annmarkar verið á deiliskipulagsákvörðuninni. Sömu röksemdir og að framan greinir koma fram af hálfu stefnenda varðandi það að ekki hafi verið um að ræða breytingu á deiliskipulagi því reiturinn hafi verið ódeiliskipulagður. Stefnendur vísi að auki til þess að á árinu 1990 hafi Stigahlíð 68 verið hluti af sérstöku deiliskipulagi fyrir Hamrahlíðarsvæðið. Lóðin hafi því undir engum kringumstæðum getað lengur verið hluti af deiliskipulaginu frá 1983. Breytingin 2007 sé hins vegar breyting á því skipulagi. Af deiliskipulagi fyrir Stigahlíð 50 – 94 frá janúar 1984 verði ekki annað ráðið en að íbúðabyggð hafi verið deiliskipulögð sérstaklega og Menntaskólinn við Hamrahlíð sérstaklega. Breytingin 2007 hafi ekki verið breyting á deiliskipulagi, sem samþykkt hafi verið í borgarráði 19. júlí og 29. nóvember 1983, heldur hafi verið um að ræða breytingu á samþykktu deiliskipulagi frá 5. desember 1983 sem samkvæmt uppdrættinum taki aðeins til íbúðarbyggðar. Sama komi fram í skipulagsskilmálunum en þar segi að deiliskipulagið nái yfir tilteknar einbýlishúsalóðir. Þetta deiliskipulag taki því augljóslega ekki til leikskólans sem tilheyrt hafi svæði Menntaskólans við Hamrahlíð.

Verði ekki fallist á framangreind rök sé á því byggt að deiliskipulag frá 1983 hafi aldrei tekið gildi. Sömu röksemdir eru taldar fyrir því og áður greinir varðandi það atriði.

Allt framansagt renni stoðum undir þá staðhæfingu stefnenda að þessi reitur hafi ekki verið undir neinu deiliskipulagi. Af því leiði að málsmeðferðin hafi verið óheimil og hefði þurft að vinna deiliskipulagstillögu í samræmi við ákvæði 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Verði ekki fallist á framangreint sé á því byggt að sömu sjónarmið og þegar hafi komið fram leiði til þess að umræddur reitur hafi a.m.k. ekki verið hluti þess deiliskipulags sem breytingar hafi verið auglýstar á og því sé ákvæðið ógildanlegt.

Sá formgalli sé á deiliskipulagstillögunni að ekki sé sýnt í heild deiliskipulagið sem verið sé að breyta. Leiði þetta til ógildingar hinnar umdeildu ákvörðunar.

Við gerð deiliskipulags vegna Stigahlíðar 68 hefði þurft að deiliskipuleggja stærra svæði. Það sé ekki deiliskipulag að skipuleggja eina lóð, a.m.k. væri slíkt ólögmætt. Þegar af þeirri ástæðu yrði að fella skipulagsákvörðunina úr gildi.

Verði ekki fallist á neitt af framansögðu sé byggt á því að breytingin sé ekki óveruleg og því hafi ekki verið hægt að hafa þennan hátt á, heldur hefði þurft að fara eftir ákvæðum 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Verði ekki fallist á neitt af framansögðu sé byggt á að ólögmæt sjónarmið hafi ráðið ferð og að umrædd breyting fari gegn grenndarrétti stefnenda. Um þessi atriði eru rakin sömu sjónarmið af hálfu stefnenda og þegar hafa komið fram eða vísað til af þeirra hálfu.

Kröfu um brottnám framkvæmda byggðu stefnendur á því að framkvæmdir falli undir IV. kafli skipulags- og byggingalaga. Samkvæmt fortakslausu ákvæði 2. mgr. 56. gr. laganna skuli allar framkvæmdir stöðvaðar tafarlaust og ólögmætar framkvæmdir fjarlægðar og jarðrask afmáð ef þær fari í bága við skipulag. Framkvæmdirnar geri það samkvæmt framansögðu og skipti ekki máli eftir lagaákvæðinu þótt leyfi hafi verið veitt fyrir þeim. Krafa um brottnám framkvæmda byggðist einnig á því að þær færu gegn grenndarrétti stefnenda og eigi þeir því lögvarða hagsmuni af því að þær næðu ekki fram.

Um málskostnað vísist til XXI. kafla laga nr. 91/1991, sérstaklega 129. og 130. gr. Tekið verði tillit til þess að stefnendur séu ekki virðisaukaskattskyldir og þurfi því aðfararhæfan dóm fyrir skattinum.

Málsástæður og lagarök stefndu Reykjavíkurborgar

Af hálfu stefndu Reykjavíkurborgar er vísað til þess að umrædd lóð hafi verið gerð að hluta lóðar Menntaskólans í Hamrahlíð árið 1968. Deiliskipulagstillaga Hamrahlíðarreits hafi verið samþykkt í skipulagsnefnd 14. nóvember 1983 og 18. nóvember í borgarráði. Það deiliskipulag hafi náð yfir svæði sem afmarkist af Hamrahlíð, syðri hluta Stigahlíðar, vesturmörkum lóðar Veðurstofu Íslands, norðurmörkum fyrirhugaðs Bústaðarvegar og Háuhlíð. Í greinargerð með deiliskipulaginu komi meðal annars fram að á svæðinu sé barnaheimilið Efrihlíð. Nokkrar breytingar hafi verið gerðar á deiliskipulaginu, t.d. í desember 1983 og í júní 1990, en þær hafi fyrst og fremst miðað að því að útfæra nánar einstaka reiti innan deiliskipulagsins. Árið 1984 hafi um 20 lóðir við Stigahlíð 50-94 verið boðnar út á grundvelli deiliskipulagsins frá því í desember 1983, sbr. og skilmála frá janúar 1984.

Árið 1990 hafi deiliskipulagi lóðarinnar er hýsi Menntaskólann við Hamrahlíð verið breytt vegna byggingar íþróttahúss á lóðinni og aftur árið 2005 þegar byggt hafi verið við menntaskólabygginguna.

Í nóvember 2006 hafi farið fram grenndarkynning á tillögu að óverulegri breytingu á deiliskipulagi Stigahlíðar. Tillagan hafi miðast við lóðina nr. 68, en samkvæmt henni hafi lóðinni verið skipt upp í tvær lóðir, nr. 68 og 68A, auk þess sem leyft yrði að byggja einbýlishús á lóðunum í stað leikskólans sem þar hafði verið. Athugasemdir hafi borist frá sex hagsmunaaðilum í nágrenni lóðarinnar og með vísan til þeirra hafi skipulagsráð Reykjavíkur ákveðið að synja breytingartillögunni á fundi 29. nóvember 2006.

Með vísan til þeirrar niðurstöðu hafi verið hafist handa við að vinna að nýrri tillögu. Sú tillaga hafi verið kynnt hagsmunaaðilum á fundi 11. janúar 2007 en andstöðu hafi verið lýst við hana og hún talin rýra verðmæti eigna á svæðinu. Því hafi verið haldið fram að þar sem um eignarlóðir væri að ræða, keyptar af Reykjavíkurborg, væri ekki heimilt að breyta skipulagi með fyrirhuguðum hætti auk þess sem húsið félli ekki að ásýnd hverfisins.

Til að koma til móts við fram komnar athugasemdir hafi tveggja hæða hluti hússins verið lækkaður úr 7,5 metrum í 6,7 metra auk þess sem reitur fyrir bílskúr hafi verið færður fjær húsinu við Stigahlíð 70. Að breytingum loknum hafi skipulagsráð ákveðið að grenndarkynna tillöguna fyrir sömu hagsmunaaðilum 25. janúar 2007. Skipulagsráð hafi samþykkt tillöguna á fundi 7. mars s.á. og hafi hún verið auglýst í B-deild stjórnartíðinda 22. sama mánaðar.

Stefndi styðji kröfu sína um sýknu fyrst og fremst á því að umrætt deiliskipulag hafi hlotið lögformlega málsmeðferð og sé gilt að lögum.

Reiturinn hafi upphaflega verið deiliskipulagður. Lóðin, sem nú sé Stigahlíð 68 og 68A, hafi verið hluti af deiliskipulagi, sem samþykkt hafi verið af skipulagsnefnd 14. nóvember 1983 og í borgarráði 28. nóvember sama ár, svo sem uppdrættir þess og greinargerð glögglega sýni. Í greinargerð með deiliskipulagstillögunni segi:

„Athugunarsvæðið, sem er ca. 124622 m², afmarkast af Hamrahlíð, syðri hluta Stigahlíðar, vesturmörkum lóðar Veðurstofu Íslands, norðurmörkum fyrirhugaðs Bústaðarvegar og Háuhlíð.

Á svæðinu er auk menntaskólans, hús Húsmæðrakennaraskólans, barnaheimlið Efrihlíð, bráðabirgða dreifingarstöð Rafmagnsveitunnar [...].“

Engum vafa sé því undirorpið að lóðin hafi í upphafi verið deiliskipulögð, gagnstætt því sem stefnendur haldi fram. Af því leiði að ekki sé þörf fyrir frekari umfjöllun um þær málsástæður stefnenda er lúti að gildi deiliskipulagsins út frá þessum sjónarmiðum. Einstakir hlutar hins upphaflega deiliskipulags hafi verið teknir til endurskoðunar en aldrei það svæði sem nái yfir lóðina nr. 68 og 68A við Stigahlíð. Þannig hafi deiliskipulagsbreytingar, er samþykktar hafi verið af borgarráði 26. júní 1990 og 7. júlí 2005, aldrei náð til hinnar umdeildu lóðar.

Ákvæði 11. tl. til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 kveði skýrt á um að deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim, sem gerðar hafi verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998, skuli gilda, án tillits til þess hvort þær hafi verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða verið samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum og reglugerðum, settum samkvæmt þeim. Af því leiði að lögformlegt gildi deiliskipulagsins sé óháð því hvort það hafi verið birt. Af greinargerð með frumvarpi til laga nr. 117/1999 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum, sem lagt var fram á 125. löggjafarþingi 1999-2000 (þskj. 390 - 276. mál), verði ráðið að tilgangurinn með setningu ákvæðisins hafi verið að eyða allri réttaróvissu sem ríkt hefði um gildi eldra deiliskipulags í Reykjavík.

Sambærileg réttaröryggissjónarmið búi að baki markmiði 27. gr. stjórnarskrárinnar, en stefnendur haldi því fram að ákvæði 11. tl. til bráðabirgða gangi gegn birtingarreglu stjórnarskrárinnar. Það ákvæði taki samkvæmt orðanna hljóðan eingöngu til laga í stjórnlagafræðilegri merkingu en ekki til stjórnvaldsfyrirmæla eða annarra réttarheimilda. Stefndi telji fráleitt að af ákvæðinu leiði að löggjafanum hafi verið skylt að kveða á um birtingarskyldu skipulagsyfirvalda á ákvörðunum sínum með þeim hætti sem ákvæðið boði enda verði stjórnvaldsákvörðun ekki jafnað til laga í skilningi 27. gr. stjórnarskrárinnar. Öllum staðhæfingum stefnenda um hið gagnstæða sé mótmælt sem órökstuddum og ósönnum.

Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. núgildandi skipulags- og byggingarlaga beri sveitarstjórn ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skuli gera deiliskipulag þar sem framkvæmdir væru fyrirhugaðar. Í 26. gr. laganna séu ákvæði um málsmeðferð ákveði sveitarstjórn að breyta deiliskipulagi. Samkvæmt ákvæðum þessum hvíli á sveitarstjórnum skylda til að hlutast til um gerð deiliskipulags þegar við eigi, en jafnframt sé þeim játaður réttur til að gera breytingar á því.

Umrædd breyting á deiliskipulagi Stigahlíðar hafi verið gerð á grundvelli 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga. Mat skipulagsyfirvalda hafi verið að einungis væri um óverulega breytingu á gildandi deiliskipulagi að ræða, enda væri hún ekki talin rýra gæði næstu lóða er varði sólarljós né útsýni, auk þess sem breytingin væri í samræmi við byggðamynstur svæðisins. Stefnendum og öðrum hagsmunaaðilum hafi verið grenndarkynnt breytingartillagan og veittur andmælaréttur á öllum stigum málsins, auk þess sem hin upphaflega deiliskipulagstillaga hafi verið mótuð og henni breytt til að koma til móts við fram komnar athugasemdir.

Skipulagsyfirvöld hafi í engu farið út fyrir málefnaleg mörk við gerð hins umþrætta deiliskipulags, en ætla verði sveitarstjórn forræði á því hversu víðtækar heimildir felist í deiliskipulagi, innan þeirra marka sem leiði af skilmálum aðalskipulags, grenndarreglum og ákvæðum skipulags- og byggingarlöggjafarinnar. Deiliskipulagið sé til þess fallið að ná markmiðum skipulags- og byggingarlaga, sbr. 1. gr. laganna, enda hafi málefnaleg sjónarmið ráðið þar ferð, meðalhófs hafi verið gætt við meðferð málsins og samráð haft við hagsmunaaðila. Öllum ásökunum stefnenda um að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið för sé því mótmælt sem ósönnum og órökstuddum.

Deiliskipulagstillagan hafi verið í samræmi við aðalskipulag. Stefnendur byggi málatilbúnað sinn á því að núgildandi deiliskipulag lóðarinnar að Stigahlíð 68 og 68A sé í andstöðu við aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 enda sé reiturinn á skilgreindu þjónustusvæði og ekki megi því deiliskipuleggja íbúðarhúsnæði á honum. Þessu mótmæli stefndi. Rétt sé að umþrættar lóðir væru sýndar á myndrænum uppdrætti sem hluti af skilgreindu þjónustusvæði í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur. Stefndi vísi til 10. mgr. 2. gr. skipulags- og byggingarlaga en þar sé skipulagsáætlun skilgreind sem áætlun sem geri grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalda og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og lýsi forsendum þeirra ákvarðana. Í 1. mgr. 2. gr. sömu laga sé aðalskipulag skilgreint sem skipulagsáætlun fyrir tiltekið sveitarfélag þar sem fram komi stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili. Í grein 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 sé landnotkunarreitur skilgreindur sem reitur með eina skilgreinda landnotkun. Landnotkunarreitur skuli að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit. Innan landnotkunarreits skuli meirihluti reits helgaður aðalnotkun samkvæmt skilgreiningu viðkomandi landnotkunarflokks í 4. kafla. Önnur notkun en sú sem skilgreind er sem aðalnotkun sé þó heimil ef hún nær aðeins til óverulegs hluta reitsins og sé í samræmi við aðalnotkun. Í ákvæði 4.3.1 sömu reglugerðar séu svæði fyrir þjónustustofnanir skilgreind. Þar segi að á svæðum fyrir þjónustustofnanir skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir stofnunum og fyrirtækjum sem óháð eignarhaldi veiti almenna þjónustu við samfélagið.

Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 sýni skiptingu Reykjavíkurborgar eftir landnotkun með myndrænum hætti. Þar sjáist að hluti Stigahlíðar 68 og 68A væru innan svæðis sem fyrst og fremst væri ætlað fyrir þjónustustofnanir. Það hafi hins vegar engin áhrif á heimildir til að deiliskipuleggja íbúðarbyggð á lóðinni. Í aðalskipulagi sé eingöngu um að ræða stefnumörkun og áætlun skipulagsyfirvalda um þá landnotkun sem fyrst og fremst verði gert ráð fyrir á umræddu svæði. Nánari útfærsla fari svo fram í deiliskipulagi. Slík myndræn uppsetning bindi ekki hendur skipulagsyfirvalda að þessu leyti, enda sé ekki farið gegn almennum skilmálum aðalskipulags, svo sem hvað varði nýtingarhlutfall. Í ákvæði 3.1.1. í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024 sé fjallað um framsetningu skipulagsuppdráttarins en þar segi:

Framsetning á þéttbýlisuppdrætti er í meginatriðum í samræmi við skilgreiningu og ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Gerð er grein fyrir frávikum frá skipulagsreglugerð í hverjum kafla fyrir sig (sjá 3.1.2. til 3.1.20.). Landnotkunarsvæði eru afmörkuð í grófum dráttum enda gert ráð fyrir að gerð sé grein fyrir afmörkun landnotkunar í deiliskipulagi. Mörk landnotkunarsvæða ákvarðast af götum fremur en lóðarmörkum innan götureita. Í samræmi við þessa framsetningu eru ekki sýnd hús eða lóðamörk á grunni uppdráttarins.

Stefnendur byggi málatilbúnað sinn að miklu leyti á myndrænum uppdrætti á heimasíðu skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar (http://skipulagssja.skipbygg.is). Á heimasíðunni sé jafnframt sérstakur fyrirvari um túlkun kortagrunns en þar segi að í aðalskipulagi sé mörkuð almenn stefna um landnotkun svæða og skipulag samgangna en nánari útfærsla stefnunnar sé sett fram í deiliskipulagi. Í samræmi við þetta hafi Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 verið unnið í litlum mælikvarða (1:30.000) og sé nákvæmni í afmörkun landnotkunar og legu gatna og stíga í samræmi við það. Í skipulagssjánni sé mögulegt að skoða afmörkun svæða og legu samgöngumannvirkja í miklu stærri mælikvarða. Ónákvæmni sem hugsanlega megi greina með slíkri rýni, svo sem um legu stíga, gatna og mörk landnotkunarreita o.fl. skrifist á eðli þeirra vinnubragða sem viðhöfð séu við gerð aðalskipulags. Ef misræmi reyndist vera milli netútgáfu aðalskipulagsins og prentaðrar og undirritaðrar útgáfu þess, þá gildi það sem komi fram í prentuðu útgáfunni.

Fjölmörg fordæmi væru fyrir íbúðabyggð á skipulögðu þjónustusvæði enda gefi skipting svæða með þessum hætti eingöngu til kynna þá meginlandnotkun sem finna megi á umræddu svæði. Sem dæmi megi nefna að á kennaraháskólasvæði, sem skilgreint sé sem þjónustusvæði, væru 108 íbúðir, 1 einbýli á Landsspítalareit, 14 íbúðir á Skólavörðuhæð og 12 á Landakotsreit. Hvergi sé að finna í lögum takmarkanir á skipulagsheimildum skipulagsyfirvalda er lúti að skiptingu svæðis eftir landnotkun með þeim hætti sem stefnendur haldi fram. Þannig hafi skipulagsyfirvöld fulla heimild til að ákvarða að innan þjónustusvæðis séu íbúðir, enda sé íbúðabyggð ekki meginlandnotkun svæðisins. Af öllu framansögðu leiði að deiliskipulag Stigahlíðar 68-68A væri í fullu samræmi við Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024.

Heimilt sé að gera breytingu á deiliskipulagi er nái aðeins til einnar lóðar. Stefnendur byggi málatilbúnað sinn á því að það sé ekki heimilt heldur hafi þurft að skipuleggja stærra svæði. Þessu hafni stefndi alfarið en þau sjónarmið sem stefnendur tefli fram um umfang og afmörkun skipulagssvæða eigi fyrst og síðast við um skipulagningu óskipulagðra svæða. Í grein 3.1.4. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 komi fram, að deiliskipulag í þéttbýli skuli að jafnaði ekki taka til minna svæðis en sem nemi einum götureit, en almennt skuli leitast við að deiliskipulag nái til svæða sem myndi heildstæða einingu. Vegna orðalagsins „að jafnaði“, sé ljóst að heimilt sé að deiliskipuleggja minna svæði en nemi einum götureit, enda geti einstakir götureitir náð yfir stórt svæði og aðstæður innan þeirra þannig að nauðsynlegt sé að deiliskipuleggja aðeins ákveðinn hluta reitsins. Breytingar á deiliskipulagi geti eðli máls samkvæmt lotið að takmörkuðum hluta deiliskipulagssvæðis og eftir atvikum aðeins að einni lóð, svo sem að því er varði nýtingarhlutfall, landnotkun o.s.frv. Afmörkun hinnar umdeildu deiliskipulagsbreytingar geti ein og sér ekki haft áhrif á gildi hennar.

Málefnalegar ástæður hafi legið að baki deiliskipulagsbreytingunni. Hún hafi verið gerð í ljósi þess að ekki var lengur talin forsenda fyrir rekstri leikskóla á lóðinni og því ljóst að skipuleggja þurfti þennan afmarkaða hluta reitsins upp á nýtt með það að leiðarljósi að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lóðarinnar. Deiliskipulag lóðarinnar sé í fullu samræmi við það byggðarmynstur sem fyrir sé og því hafi meðalhófs verið gætt í hvívetna gagnvart grenndaráhrifum.

Deiliskipulagsbreytingin gangi ekki gegn grenndarrétti stefnenda og sé óveruleg. Stefndi mótmæli því að deiliskipulagið gangi gegn grenndarrétti stefnanda að því marki að valdið geti ógildingu þess. Ljóst sé að hin samþykkta breyting á deiliskipulagi geti valdið einhverjum afmörkuðum grenndaráhrifum en við slíkum áhrifum megi að jafnaði búast þegar gerðar væru breytingar á lóðanotkun í þéttbýli. Aukning skuggavarps inn á lóðir stefnenda, þegar sól er lægst á lofti sé í lágmarki, auk þess sem útsýnisskerðing sé minni háttar. Þá sé nýtingarhlutfallið í samræmi við nýtingarhlutföll aðliggjandi lóða, eða 0,36. Nýtingarhlutfall lóðarinnar nr. 70 sé 0,33 og lóðarinnar nr. 82 sé 0,46, en þær lóðir séu í eigu beggja stefnenda. Jafnframt verði sérstaklega að hafa í huga að í skipulags- og byggingarlögum sé gert ráð fyrir að sveitarstjórnir hafi heimildir til þess að vinna að og breyta skipulagsáætlunum, sbr. t.d. 25. og 26. gr. þeirra.

Eigendur fasteigna í þéttbýli geti því ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, umferðaraukningu eða aðrar breytingar. Yfirleit verði menn að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Grenndaráhrif sem fylgi því að breyta notkun lóðarinnar úr atvinnurekstri í íbúðarhúsnæði væru jákvæð fyrir eigendur aðliggjandi lóða en þessu fylgdi mun minni bílaumferð, minni hljóð- og loftmengun og almennt minna umhverfisáreiti. Stefnendur hafi með engu móti sýnt fram á í hverju hin meintu neikvæðu grenndaráhrif væru fólgin eða með hvaða hætti gengið sé gegn grenndarrétti þeirra.

Að teknu tilliti til allra atriða telji stefndi ljóst að grenndaráhrif fyrirhugaðra breytinga á lóðinni nr. 68 við Stigahlíð, þ.m.t. bygging íbúðarhúsnæðis, geti ekki talist það veruleg að leitt geti til ógildingar skipulagsbreytingarinnar á grundvelli almennra reglna grenndarréttarins. Breytingin sé í eðli sínu óveruleg, hún taki til umfangslítils svæðis, hafi áhrif á fáa íbúa og óverulega hagsmuni enda umhverfisáhrifin í reynd mun jákvæðari en leiði af þeirri notkun sem hafi verið fyrir á lóðinni.

Vísað sé til málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þá sé vísað til ákvæða skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 og stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sem og almennra reglna umhverfis- og stjórnsýsluréttar um meðferð skipulagsáætlana og málsmeðferð. Kröfu um málskostnað styðji stefndi við 129. gr. og 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Málsástæður og lagarök stefnda, Byggingafélagsins Erus ehf., og réttargæslustefndu

Af hálfu stefndu er því haldið fram að deiliskipulagið sé í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 og fullyrðingu stefnenda um annað mótmælt.

Í aðalskipulagi sé gerð grein fyrir stefnu sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu fyrir a.m.k. 12 ára tímabil, sbr. skilgreiningu í 2. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í deiliskipulagi sé þessi stefna nánar útfærð fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags en deiliskipulag sé byggt á aðalskipulagi og kveði nánar á um útfærslu þess, sbr. skilgreiningu í 2. gr. laganna.

Í 3. kafla greinargerðar aðalskipulags sé fjallað um landnotkun og þéttleika byggðar. Þar segi að landnotkunarsvæði séu mörkuð í grófum dráttum enda gert ráð fyrir að gerð sé nánari grein fyrir afmörkun landnotkunar í deiliskipulagi. Mörk landnotkunarsvæða ákvarðist af götum fremur en lóðamörkum innan götureita. Í samræmi við þessa framsetningu væru ekki sýnd hús eða lóðamörk á grunni uppdráttarins.

Á þéttbýlisuppdrætti Aðalskipulags Reykjavíkur 2001-2024, þar sem m.a. sé gerð grein fyrir landnotkun, komi fram að báðar lóðirnar væru að meginstefnu á íbúðarsvæði. Með því að rýna nákvæmlega í stækkaðan uppdrátt, sem prentaður hafi verið úr skipulagssjá á heimasíðu skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar, megi sjá að lítill hluti beggja lóða sé innan svæðis fyrir þjónustustofnanir. Auk framangreinds fyrirvara um framsetningu landnotkunarsvæða í greinargerð aðalskipulagsins sé sérstakur fyrirvari í skipulagssjánni en þar segi að í aðalskipulagi sé mörkuð almenn stefna um landnotkun svæða og skipulag en nánari útfærsla stefnunnar sé sett fram í deiliskipulagi. Í samræmi við þetta hafi aðalskipulagið verið unnið í litlum mælikvarða og sé nákvæmni í afmörkun landnotkunar og legu gatna og stíga í samræmi við það. Í skipulagssjánni sé mögulegt að skoða afmörkun svæða og legu samgöngumannvirkja í miklu stærri mælikvarða. Ónákvæmni sem hugsanlega megi greina skrifist á eðli þeirra vinnubragða sem viðhöfð séu við gerð aðalskipulags. Ef misræmi reyndist vera milli netútgáfu aðalskipulagsins og prentaðrar og undirritaðrar útgáfu þess, þá gildi það sem komi fram í prentuðu útgáfunni. Með tilliti til þessa sé ljóst að hin umdeilda deiliskipulagsbreyting sé í samræmi við aðalskipulag.

Heimilt sé vera með íbúðir á svæðum fyrir þjónustustofnanir. Ákvörðun um landnotkun í aðalskipulagi feli í sér stefnumörkun fyrir meginlandnotkun svæðis eða reits. Slík ákvörðun leiði ekki af sér að annars konar landnotkun sé algjörlega óheimil nema það sé sérstaklega tekið fram. Í grein 1.3 í skipulagsreglugerð nr. 400 frá 1998 sé landnotkunarreitur skilgreindur þannig að það sé reitur með eina skilgreinda landnotkun. Önnur notkun en sú sem skilgreind er sem aðalnotkun sé þó heimil ef hún nær aðeins til óverulegs hluta reitsins og sé í samræmi við aðalnotkun.

Eins og áréttað sé í greinargerð Aðalskipulags Reykjavíkur, sé gert ráð fyrir því að nánari útfærsla á landnotkun hvers landnotkunarreits eða götureits sé ákveðin í deiliskipulagi eins og gert hafi verið í því tilviki sem hér um ræði. Deiliskipulagið af lóðunum nr. 68 og 68 A við Stigahlíð sé því ekki í ósamræmi við aðalskipulag, jafnvel þó litið væri svo á að hluti lóðanna væri innan svæðis fyrir þjónustustofnanir.

Svæðið hafi verið deiliskipulagt en rangt sé hjá stefnendum að svæðið, sem deiliskipulagsbreytingin af lóðunum nr. 68 og 68 A við Stigahlíð taki til, hafi ekki verið deiliskipulagt. Á árinu 1983 hafi verið auglýst, samhliða auglýsingu á tillögu að breytingu á landnotkun svæðisins samkvæmt aðalskipulagi, tillaga að deiliskipulagi lóðar Menntaskólans við Hamrahlíð og íbúðarsvæðisins eins og fram komi á skipulagsuppdrætti og í skilmálum. Um kynningu tillögunnar o.fl. sé fjallað í umsögn Borgarskipulags 11. nóvember 1983. Fram komi í bréfi Borgarskipulags Reykjavíkur 28. nóvember 1983 að deiliskipulagstillagan hafi verið samþykkt á fundi skipulagsnefndar 14. sama mánaðar og í borgarráði 28. sama mánaðar, eins og fram komi á uppdrættinum sjálfum.

Með vísan til framangreinds og fyrirliggjandi gagna sé ekki þörf á að fjalla nánar um þær málsástæður stefnenda að svæðið hafi ekki verið deiliskipulagt og þýðingu þess. Borgaryfirvöldum hafi því verið heimilt að grenndarkynna tillögu að breytingu á deiliskipulagi svæðisins, eins og gert hafi verið. Nýtt deiliskipulag hafi verið samþykkt af lóð Menntaskólans við Hamrahlíð í borgarráði Reykjavíkur 26. júní 1990 en það taki ekki til þess svæðis sem hér um ræði. Nýtt deiliskipulag fyrir lóð Menntaskólans hafi svo verið samþykkt í borgarráði Reykjavíkur 7. júlí 2005 en það taki heldur ekki til þess svæðis sem hér um ræði.

Ekki sé lögskylt að gera deiliskipulagsbreytingu af stærra svæði. Sú málsástæða stefnenda að deiliskipuleggja hefði þurft stærra svæði sé vanreifuð af þeirra hálfu enda sé hún órökstudd með öllu. Þrátt fyrir það verði að líta til þess að þær lóðir sem deiliskipulagsbreytingin taki til séu í þegar byggðu íbúðarhverfi með fastmótaðri byggð þar sem svigrúm til breytinga sé lítið sem ekkert. Af íbúðarsvæðinu liggi fyrir deiliskipulagið frá 1983 með allítarlegum skilmálum fyrir allar lóðir á svæðinu nema umrædda lóð. Þá liggi fyrir nýtt deiliskipulag af lóð Menntaskólans við Hamrahlíð. Engin ástæða hafi því verið til að hrófla við því skipulagi sem í gildi var af svæðinu að öðru leyti en gert var.

Með hliðsjón af því að ekki væri lengur rekinn leikskóli á lóðinni og þess að engir skilmálar hafi verið í gildi fyrir lóðina hafi hins vegar verið mjög eðlilegt að taka skipulag hennar sérstaklega til endurskoðunar með það að leiðarljósi að nýta lóðina á sem skynsamlegastan hátt að teknu tilliti til aðstæðna allra eins og gert hafi verið. Lögmæt og málefnaleg sjónarmið liggi því til grundvallar breytingunni.

Gildi deiliskipulagsins frá 1983 sé ótvírætt en mótmælt sé þeirri fullyrðingu stefnenda að það hafi ekki tekið gildi enda hafi allt hverfið verið byggt á grundvelli þess og eftir því verið farið frá þeim tíma. Gildi deiliskipulagsins hafi ekki verið mótmælt fyrr en nú.

Eins og fram komi í greinargerð með ákvæði 11. tl. til bráðabirgða í skipulagslögum hafi misbrestur orðið á því að deiliskipulagsáætlanir í Reykjavík og á fleiri stöðum hefðu fengið nákvæmlega þá málsmeðferð sem gert var ráð fyrir samkvæmt eldri skipulagslögum nr. 19/1964 og eldri skipulagsreglugerð. Til að eyða réttaróvissu um þessar skipulagsáætlanir hafi 11. tl. verið settur. Tilgangur og markmið lagabreytingarinnar hafi því verið að eyða réttaróvissu sem uppi hafi verið og skapa réttaröryggi. Tilgangur ákvæðisins hafi því verið sá sami og tilgangur tilvitnaðrar 27. gr. stjórnarskrárinnar. Stefndu telji fráleitt að 11. tl. til bráðabirgða brjóti í bága við 27. gr. stjórnarskrárinnar enda skipulagsáætlanir hvorki lög né stjórnvaldsreglur heldur stjórnvaldsákvarðanir. Slíkar ákvarðanir þurfi ekki að birta með þeim hætti sem mælt sé fyrir um í 27. gr. stjórnarskrárinnar. Löggjafanum hafi því ekki verið skylt á grundvelli 27. gr. stjórnarskrárinnar að ákveða með lögum að auglýsa þyrfti gildistöku skipulagsáætlana þó að sú ákvörðun hafi verið tekin. Löggjafinn hafi því haft stjórnskipulega heimild til að setja 11. tl. til bráðabirgða.

Breyting á deiliskipulaginu hafi verið óveruleg en stefndu mótmæli órökstuddri fullyrðingu stefnanda um annað. Þrátt fyrir að þessi málsástæða stefnenda sé vanreifuð verði að líta til eftirtalinna sjónarmiða.

Þegar metið sé hvort deiliskipulagsbreyting sé óveruleg eða veruleg verði einkum að líta til þriggja atriða. Í fyrsta lagi stærðar þess svæðis sem breytingin taki til, í öðru lagi áhrifa breytingarinnar á umhverfi sitt og í þriðja lagi hvort breytingin hafi áhrif á fáa eða marga.

Með hinni umdeildu deiliskipulagsbreytingu sé verið að breyta lóð, sem áður hafi verið leikskólalóð, í tvær íbúðalóðir. Fjölgað sé um eitt hús og eina lóð í íbúðahverfi með samtals 23 lóðum, vestan Stigahlíðar. Breytingin taki til einnar lóðar (tveggja eftir breytinguna) og tiltölulega lítils svæðis.

Grenndaráhrif breytingarinnar geti ekki talist veruleg enda verið að breyta einni leikskólalóð í tvær íbúðalóðir. Slík breyting hljóti að leiða til verulega minni umferðar og ónæðis heldur en ef leikskóli hefði verið starfræktur áfram á lóðinni og jafnvel stækkaður eins og stefnendur hefðu getað átt von á.

Hin nýja bygging á lóð nr. 68A standi norðan eignar stefnanda J-kk-ef S-kk-ef (Stigahlíð 82) og vestan við eign stefnanda S-kk-ef M-kk-ef (Stigahlíð 70). Engin eign standi norðan við húsið önnur en húsið á lóðinni nr. 68, sem sé í eigu stefndu. Hið nýja hús varpi því engum skugga á lóðina nr. 82 og eingöngu seinnipart dags á lóðina nr. 70, eins og almennt megi búast við í þéttbýli. Þá sé fjarlægð hússins frá lóðarmörkum sambærileg og annarra húsa á svæðinu, hámarkshæð þess ekki meiri og nýtingarhlutfall lóðarinnar mög hóflegt miðað við einbýlishúsalóð eða 0,36. Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting sé í ljósi þessa óveruleg í skilningi skipulags- og byggingarlaga og málsmeðferð tillögunnar því í samræmi við ákvæði laga.

Lögmæt sjónarmið hafi búið að baki hinni samþykktu deiliskipulagsbreytingu. Eðlilegt og lögmætt hafi verið að skipta lóðinni upp með hliðsjón af breyttri notkun hennar til samræmis við lóðir í hverfinu og nýtingu þeirra. Breytingin feli ekki í sér meiri óþægindi eða grenndaráhrif en íbúar borga og þéttbýlisstaða þurfi almennt að þola og búa við. Slík grenndaráhrif geti ekki leitt til ógildingar deiliskipulagsbreytingarinnar. Stefnendur geri reyndar ekki sjálfir almennilega grein fyrir því hver hin meintu neikvæðu grenndaráhrif séu né hafi þeir sýnt fram á þau. Stefndu telji grenndaráhrif breytingarinnar óveruleg og að þau brjóti ekki gegn grenndarrétti stefnenda umfram það sem íbúar í þéttbýli verði almennt að þola og megi gera ráð fyrir.

Dómkröfum um ógildingu leyfis og brottnám ólögmætra framkvæmda sé mótmælt. Ekki sé sjálfgefið að gild leyfi, sem viðkomandi hafi fengið í góðri trú, falli úr gildi þó deiliskipulagsbreytingin verði felld úr gildi. Um sé að ræða ívilnandi leyfi stjórnvalda sem stefndi hafi fengið í góðri trú. Mikið þurfi til að koma svo að slík leyfi falli úr gildi. Jafnvel þó deiliskipulagsbreytingin verði felld úr gildi hafi umsókn stefnda um breytingu á notkun lóðarinnar og byggingarframkvæmdir fengið málsmeðferð í samræmi við byggingarleyfi í þegar byggðu en ódeiliskipulögðu hverfi, sbr. 3. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Leyfið geti því staðið sjálfstætt.

Krafa stefnenda um brottnám framkvæmda virtist byggjast á því að byggingarframkvæmdir stefnda, Byggingarfélagsins Erus ehf., væru ólögmætar. Félagið mótmæli því enda byggingarframkvæmdirnar hafnar í góðri trú með leyfi yfirvalda á grundvelli lögmætra leyfa. Stefndi telji því að 4. mgr. 56. gr. skipulagslaga eigi ekki við og því beri að sýkna hann af kröfu um brottnám framkvæmda.

Krafa stefnenda um ógildingu byggingaleyfisins sé eingöngu byggð á því að leyfið sé ekki í samræmi við aðalskipulag og að deiliskipulagsbreyting, sem gerð hafi verið af lóðunum, sé ólögmæt. Stefnendur hafi ekki bent á neina galla á byggingarleyfinu sjálfu eða málsmeðferð þess.

Stefndu mótmæli þeirri fullyrðingu að breytingin á deiliskipulagi Stigahlíðar 68 og 68 A sé ekki í samræmi við gildandi Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024. Þau sjónarmið hafi þegar verið reifuð hér að framan varðandi ónákvæma framsetningu landnotkunarreita á uppdrætti aðalskipulagsins. Útfæra þurfi nánar í deiliskiplagi þá stefnumörkun sem fram komi í aðalskipulagi, óverulegur hluti lóðanna sem um ræði sé innan svæðis fyrir þjónustustofnanir og heimilt sé vera með íbúðir á svæðum fyrir þjónustustofnanir samkvæmt aðalskipulaginu.

Þá sé rangt hjá stefnendum að svæðið, sem deiliskipulagsbreytingin af lóðunum nr. 68 og 68a við Stigahlíð taki til, hafi ekki verið deiliskipulagt. Vísað sé til þess sem þegar hafi komið fram um það atriði. Skipulagið frá 1983 hafi ótvírætt verið enn í gildi fyrir lóðina þegar því var breytt með hinni umdeildu skipulagsbreytingu árið 2007.

Í framhaldsstefnu sé réttilega bent á að stefndu byggi á að í gildi hafi verið deiliskipulag af svæðinu sem samþykkt hafi verið í borgarráði 29. nóvember 1983. Stefnendur haldi því fram í framhaldssök að það sé ekki deiliskipulagið sem sýnt sé á uppdrættinum af hinni umdeildu breytingu 2007. Þessi málsástæða varði gildi deiliskipulagsbreytingarinnar en kröfugerð í framhaldssök lúti ekki að deiliskipulaginu. Þessi málsástæða sé því of seint fram komin og sé henni mótmælt.

Verði ekki fallist á að umrædd málsástæða sé of seint fram komin byggi stefndu á því að í hinni umdeildu skipulagsbreytingu sé deiliskipulagið frá 1983 sagt samþykkt í borgarráði 5. desember 1983. Hér sé einfaldlega um ranga dagsetningu að ræða eins og staðfest sé í tölvupósti skjalavarðar skipulags- og byggingarsviðs 29. febrúar 2008. Stefndu telja líkur á að hina röngu dagsetningu, 5. desember 1983, megi rekja til ársskýrslu skipulagsnefndar og Borgarskipulags frá 1983, en samkvæmt henni hafi sama dag verið lagt fram bréf borgarstjóra um samþykkt borgarráðs frá 29. nóvember 1983 á deiliskipulaginu. Hin ranga tilgreining á dagsetningu samþykktar skipulagsins í borgarráði breyti hins vegar engu um þá staðreynd að í gildi hafi verið deiliskipulag af lóðunum nr. 68 og 68A við Stigahlíð þegar skipulagi þeirra var breytt árið 2007.

Þeirri fullyrðingu stefnenda að deiliskipulagið frá 1983 hafi ekki tekið gildi sé mótmælt, enda hafi allt hverfið verið byggt á grundvelli þess og eftir því farið frá þeim tíma. Gildi deiliskipulagsins hafi ekki verið mótmælt fyrr en nú. Að minnsta kosti sé ótvírætt að deiliskipulagið hafi öðlast gildi með ákvæði 11. tl. til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum. Um þessa málsástæðu sé nánar fjallað í frumsök.

Röng tilgreining dagsetningar samþykktar borgarráðs leiði ekki til ógildingar ákvörðunarinnar. Í framhaldsstefnu sé því haldið fram, með vísan til dagsetningarinnar 5. desember 1983, að umræddur reitur hafi ekki verið hluti þess deiliskipulags sem kynnt hafi verið breyting á. Breytingin sé af þeim sökum ólögmæt. Þessi málsástæða stefnenda varði gildi deiliskipulagsbreytingarinnar. Kröfugerð í framhaldssök lúti ekki að deiliskipulaginu. Þessari málsástæðu sé því mótmælt sem of seint fram kominni. Verði ekki fallist á að hún sé of seint fram komin byggi stefndu á því að fyrir liggi að rétt skipulag hafi verið kynnt sem gildandi skipulag. Eingöngu tilgreiningin á dagsetningu samþykkta í borgarráði hafi verið röng. Skipulagsákvarðanir væru stjórnsýsluákvarðanir en þó að annmarki sé á málsmeðferð slíkra ákvarðana leiði það ekki sjálfkrafa til ógildingar. Þvert á móti sé viðurkennt sjónarmið í stjórnsýslurétti að mikið þurfi til að koma til að ívilnandi ákvörðun verði ógilt. Þá sé almennt talið mæla gegn ógildingu ef eingöngu er um að kenna mistökum stjórnvalds.

Ekki verði séð að hin ranga tilgreining dagsetningar hafi breytt nokkru um málsmeðferð þá sem fram fór eða möguleika stefndu á að gera athugasemdir við skipulagið enda réttur skipulagsuppdráttur kynntur. Þá stafi hin ranga dagsetning frá skipulagsyfirvöldum sem stefnda verði ekki um kennt. Með vísan til framangreinds og þess að um sé að ræða ívilnandi ákvörðun til handa stefnda geti hin ranga tilgreining á dagsetningu ekki leitt til ógildingar skipulagsins.

Það sé meginregla að eingöngu sá hluti gildandi skipulags sem breytingin varði sé sýndur þegar um sé að ræða breytingar á skipulagi. Í framhaldsstefnu sé því haldið fram að borið hafi að sýna eldra skipulagið í heild. Það sé formgalli sem leiða eigi til ógildingar að það hafi ekki verið gert. Þessi málsástæða stefnenda varði gildi deiliskipulagsbreytingarinnar. Kröfugerð í framhaldssök lúti ekki að deiliskipulaginu. Þessari málsástæðu sé því mótmælt sem of seint fram kominni og vanreifaðri. Henni sé eingöngu slegið fram sem fullyrðingu án nokkurs rökstuðnings.

Verði ekki fallist á að umrædd málsástæða sé of seint fram komin eða vanreifuð byggi stefndu á því að áratuga löng venja sé fyrir því að tillögur að breytingum á deiliskipulagi séu almennt settar fram með þeim hætti sem hér hafi verið gert. Um sé að ræða stjórnsýsluákvörðun en annmarki á málsmeðferð leiði alls ekki sjálfkrafa til ógildingar. Viðurkennt sjónarmið í stjórnsýslurétti sé að mikið þurfi til að koma til að ívilnandi ákvörðun verði ógilt. Þá sé það almennt talið mæla gegn ógildingu ef eingöngu er um að kenna mistökum stjórnvalds. Með vísan til þessa, og þess að um ívilnandi ákvörðun til handa stefnda hafi verið að ræða, geti röng framsetning tillögu ekki leitt til ógildingar skipulagsins.

Af hálfu stefndu sé því haldið fram að sú málsástæða stefnenda, að deiliskipuleggja hefði þurft stærra svæði, sé vanreifuð, enda fullyrðingin órökstudd með öllu. Verði ekki fallist á það vísi stefndu til málsástæðna sinna gegn sömu kröfu í frumsök. Engin ástæða hafi verið til þess að láta breytinguna taka til stærra svæðis enda nýtt skipulag til af lóð menntaskólans og fastmótuð íbúðabyggð á svæðinu, sem deiliskipulagið frá 1983 taki til, utan þeirrar lóða sem hér sé til umfjöllunar. Stefndu vísi nánar um þetta til greinargerðar sinnar í frumsök.

Stefndu mótmæli þeirri órökstuddu fullyrðingu stefnenda að deiliskipulagsbreytingin hafi ekki verið óveruleg. Þessi málsástæða stefnenda sé vanreifuð og með öllu órökstudd. Stefndu vísi að öðru leyti til málsástæðna gegn þessari málsástæðu í frumsök þar sem sjónarmið stefndu komi fram fyrir því af hverju umrædd breyting sé óveruleg í skilningi ákvæða skipulags- og byggingarlaga.

Fyllilega lögmæt sjónarmið hafi búið að baki hinni samþykktu deiliskipulagsbreytingu. Eðlilegt hafi verið og lögmætt að skipta lóðinni upp með hliðsjón af breyttri notkun lóðarinnar til samræmis við lóðir í hverfinu og nýtingu þeirra. Breytingin feli ekki í sér meiri óþægindi eða grenndaráhrif en íbúar borga og þéttbýlisstaða þurfi almennt að þola og búa við. Slík grenndaráhrif geti ekki leitt til ógildingar deiliskipulagsbreytingarinnar. Stefnendur geri ekki grein fyrir því hver hin meintu neikvæðu grenndarárhrif séu né hafi þeir sýnt fram á þau en samkvæmt almennum reglum um sönnun beri stefnendur sönnunarbyrðina fyrir þeirri fullyrðingu sinni. Stefndu telji þvert á móti að grenndaráhrif breytingarinnar séu óveruleg og að þau brjóti ekki gegn grenndarrétti stefnenda umfram það sem íbúar í þéttbýli verði almennt að þola og megi gera ráð fyrir.

Dómkröfum stefnenda um ógildingu leyfis og brottnám meintra ólögmætra framkvæmda sé mótmælt. Ekki sé sjálfgefið að gilt leyfi, sem stefndi, Byggingarfélagið Erus ehf., hafi fengið í góðri trú, falli úr gildi þó deiliskipulagsbreytingin verði felld úr gildi eða leyfið talið stangast á við aðalskipulag. Um sé að ræða ívilnandi leyfi stjórnvalda sem stefndi hafi fengið í góðri trú. Mikið þurfi til að koma svo að slíkt leyfi verði ógilt.

Jafnvel þó deiliskipulagsbreytingin verði felld úr gildi hafi umsókn stefnanda um breytingu á notkun lóðarinnar og byggingarframkvæmdirnar í raun einnig fengið málsmeðferð í samræmi við málsmeðferð umsóknar fyrir byggingarleyfi í þegar byggðu en ódeiliskipulögðu hverfi, sbr. 3. mgr. 23. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga. Leyfið geti því staðið sjálfstætt jafnvel þó deiliskipulagsbreytingin verði felld úr gildi.

Stefnendur byggi kröfuna um brottnám framkvæmda á 2. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga. Stefndu haldi því fram að þetta ákvæði eigi ekki við í því tilviki sem hér um ræði, enda hafi byggingarleyfi verið fengið fyrir framkvæmdunum. Það hafi jafnframt verið veitt í samræmi við gildandi skipulag. Leyfið hafi því bæði verið veitt og fengið í góðri trú. Engu breyti um það þótt komist verði að því síðar að leyfið eða skipulagið sé ólögmætt. Framkvæmdir hafi verið hafnar á grundvelli gildandi og lögmætra leyfa. Ákvæðið eigi eingöngu við um þau tilvik þegar hafist væri handa um framkvæmdir, sem brjóti í bága við skipulag, án þess að sótt hafi verið um leyfi fyrir þeim eða þegar yfirvöld veittu leyfi í andstöðu við gildandi skipulag. Þannig hátti ekki til í því tilviki sem hér um ræði. Því beri að sýkna stefndu af kröfu um brottnám framkvæmda.

Verði ekki fallist á framangreint byggi stefndu á því að ákvæði 56. gr. skipulags- og byggingarlaga brjóti gegn sjónarmiðum um vernd eignarréttinda samkvæmt 72. gr. stjórnskipunarlaga nr. 33/1944. Meta verði hagmuni stefndu, um að framkvæmdirnar fái að standa áfram, með hliðsjón af hagsmunum stefnenda. Hagsmunir stefndu, með hliðsjón af sjónarmiðum um vernd eignarréttinda og sóun verðmæta, hljóti við slíkt mat að vega þyngra enda ósannað með öllu að byggingin skerði grenndarhagsmuni stefnenda eða valdi þeim tjóni. Stefndi hafi fengið útgefið byggingarleyfi í góðri trú hjá þar til bærum stjórnvöldum. Ósanngjarnt væri ef gallar í málsmeðferð, sem stefndi beri enga ábyrgð á, leiði til tjóns fyrir hann.

Stefndu vísi einnig til reglna umhverfis- og stjórnsýsluréttar um meðferð skipulagsáætlana, veitingu leyfa og málsmeðferðar stjórnsýslumála og meginreglna eignarréttar. Málskostnaðarkrafa stefndu eigi sér stoð í 129. og 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Krafan um virðisaukaskatt á málflutningsþóknun sé reist á lögum nr. 50/1988. Réttargæslustefndu séu ekki virðisaukaskattskyld og sé því nauðsynlegt að taka tillit til virðisaukaskattsins við ákvörðun málskostnaðar þeirra.

Niðurstaða

Í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga er markmið laganna skilgreint. Eins og fram kemur í 1. mgr. lagagreinarinnar er eitt meginmarkmið þeirra að þróun byggðar og landnotkun verði í samræmi við skipulagsáætlanir. Landnotkun er samkvæmt 7. mgr. sömu lagagreinar skilgreind sem ráðstöfun lands til mismunandi nota, svo sem undir íbúðir, frístundahús, iðnað, verslun, útivist og landbúnað.

Í 9. gr. sömu laga segir að bygging húsa skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Skipulagsáætlun er skilgreind í 10. mgr. 2. gr. laganna en þar kemur fram að þar sé átt við áætlun sem gerir grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalda og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands og fyrirkomulag byggðar og lýsir forsendum þeirra ákvarðana. Aðalskipulag er, samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sömu laga, skipulagsáætlun fyrir tiltekið sveitarfélag þar sem fram kemur stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili. Aðalskipulag þjónar því ákveðnum markmiðum og er ætlað að tryggja að ljóst sé við hverju megi búast um landnotkun og þróun byggðar á ákveðnu tímabili á þeim svæðum sem um ræðir hverju sinni.

Krafa stefnenda í málinu um að skipulagsákvörðun skipulagsráðs stefndu Reykjavíkurborgar frá 7. mars 2007 verði felld úr gildi er byggð á því að hún sé í andstöðu við núgildandi aðalskipulag. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001 til 2024 er landnotkun sýnd með litum sem tákna mismunandi landnotkunarflokka, sbr. viðauka I við skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Litirnir, ásamt táknum og greinargerð, sýna það skipulag eða stefnu sem ákvörðun hefur verið tekin um á viðkomandi svæði. Tilgangurinn er sá að sýna hlutaðeigandi aðilum við hvers konar framkvæmdum og aðgerðum þeir megi búast á viðkomandi svæði. Sveitarfélögum er í sjálfsvald sett hversu nákvæmlega þau skrá landnotkun á aðalskipulagskorti. Á uppdráttum aðalskipulagsins sést glöggt af litum að lóðin nr. 68 við Stigahlíð er á þjónustusvæði. Allar upplýsingar á uppdrættinum eru mjög nákvæmar. Við úrlausn málsins verður því lagt til grundvallar að ganga hafi mátt út frá því að samkvæmt gildandi aðalskipulagi yrði þjónustustofnun á lóðinni en ekki íbúðarhús að óbreyttu aðalskipulagi.

Í gr. 4.3.1. skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 segir að á svæðum fyrir þjónustustofnanir skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir stofnunum og fyrirtækjum sem óháð eignaraðild veiti almenna þjónustu við samfélagið, svo sem menntastofnunum, heilbrigðisstofnunum, menningarstofnunum, félagslegum stofnunum, trúarstofnunum, umferðarmiðstöðvum og öðrum þjónustustofnunum ríkis, sveitarfélaga eða annarra aðila. Landnotkunarreitur er skilgreindur í gr. 1.3. reglugerðarinnar sem reitur með eina skilgreinda landnotkun. Landnotkunarreitur skuli að jafnaði ekki taka yfir minna svæði en götureit. Innan landnotkunarreits skuli meirihluti reits helgaður aðalnotkun samkvæmt skilgreiningu viðkomandi landnotkunarflokks í 4. kafla. Önnur notkun en sú sem skilgreind er sem aðalnotkun er þó heimil ef hún nær aðeins til óverulegs hluta reitsins og er í samræmi við aðalnotkun. Þetta ákvæði skipulagsreglugerðarinnar veitir því nokkuð svigrúm við skipulagsákvarðanir, sem reistar eru á aðalskipulagi, þar sem landnotkun hefur verið skilgreind, og skiptir máli við mat á því hvort skipulagsákvörðun skipulagsráðs frá 7. mars 2007 braut gegn Aðalskipulagi Reykjavíkurborgar.

Orðalag reglugerðarákvæðisins, um að önnur notkun en sú sem skilgreind er sem aðalnotkun sé heimil með þeim skilmálum sem fram koma í ákvæðinu, er óskýrt og til þess fallið að valda óvissu um það við hverju megi búast um framkvæmdir á viðkomandi svæði og hvað bindur skipulagsyfirvöld í því sambandi. Þetta er sérstaklega óheppilegt í því tilviki sem hér um ræðir þar sem uppdráttur aðalskipulagsins sýnir með litamerkingum að lóðin að Stigahlíð 68 er á þjónustusvæði, eins og áður er komið fram. Þannig er misræmi í því sem fram kemur annars vegar í uppdrættinum, sem er mjög nákvæmur, og hins vegar í heimildum skipulagsyfirvalda samkvæmt reglugerðarákvæðinu. Reglugerðarákvæðið er enn fremur í ósamræmi við yfirlýstan tilgang og markmið skipulags- og byggingarlaga, þess efnis að þróun byggðar og landnotkun verði í samræmi við skipulagsáætlanir. Það orðalag reglugerðarinnar að „meirihluti reits skuli helgaður aðalnotkun“ má túlka þannig að heimilt sé að ráðstafa allt að helmingi reits til annarra nota en aðalnotkun segir til um. Þetta orðalag getur engan veginn talist samræmast 1. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Við mat á því hvort hin umdeilda skipulagsákvörðun hafi brotið gegn aðalskipulaginu eða hvort hún var heimil samkvæmt framangreindu reglugerðarákvæði þykir rétt að líta til þess að hin breytta notkun verður ekki talin íþyngjandi fyrir íbúa hverfisins. Er þá gert ráð fyrir því að verði íbúðarhús á lóðinni, en ekki þjónustustofnun, verði umferð minni, og þar með minna ónæði fyrir þá íbúa sem fyrir eru, jafnvel þótt íbúðarhúsin verði tvö. Þegar litið er til umhverfisins í heild þykir enn fremur vera meira samræmi í því að skipuleggja á lóðinni íbúðarhús en þjónustustofnun. Minni röskun fyrir íbúa hverfisins verður því að telja að hljótist af breytingunni jafnvel þótt hún feli í sér aðra landnotkun en aðalskipulag gerir ráð fyrir.

Stefnendur vísa til þess að ekki hafi verið um breytingu á deiliskipulagi að ræða enda hafi ekkert deiliskipulag legið fyrir af lóðinni. Á þetta getur dómurinn ekki fallist. Hér verður að líta svo á að lóðin hafi verið skipulögð, annars vegar þegar deiliskipulag var gert af Stigahlíð á árinu 1983 og hins vegar þegar lóðin við Hamrahlíð var deiliskipulögð 1990. Dómurinn leggur í þessu sambandi til grundvallar að lög eða aðrar reglur standi ekki í vegi fyrir því að lóð sé skipulögð með þessum hætti. Hér skiptir heldur ekki máli hvort rétt var staðið að staðfestingu deiliskipulagsins fyrir Stigahlíð á árinu 1983. Af þessu leiðir að heimilt var að deiliskipuleggja lóðina á árinu 2007, eins og gert var með samþykkt skipulagsráðs 7. mars 2007, að því tilskildu að reglum væri fylgt í því sambandi.

Í aðalskipulagi Reykjavíkur 2001 til 2024 er kveðið á um lágmarksstærðir deiliskipulagssvæða. Samkvæmt því gildir almennt að einn götureitur skuli skipulagður í einu þegar deiliskipulag er innan núverandi byggðar og er það minnsta eining sem aðalskipulagið gerir ráð fyrir að skipulagt sé í einu. Þegar einn götureitur er deiliskipulagður er hægt að huga að heildstæðri götumynd og þeirri heildar rýmismyndun sem skipulagið skapar. Í þessu tilviki er þó einungis verið að skipuleggja eina lóð og fer það gegn þeirri vinnureglu sem sett er fram í aðalskipulaginu 2001-2024. En þar sem hér er eingöngu um almenna vinnureglu að ræða, sem ekki á sér neina lagastoð, má reikna með því að heimilt sé að gera undantekningar á henni. Þrátt fyrir það var þó nauðsynlegt að hafa heildarskipulag umhverfisins í huga og gæta samræmis í því sem deiliskipulagt var.

Ef byggðarmynstur hverfisins er skoðað má glögglega sjá að ekki hefur alfarið verið byggt í samræmi við deiluskipulagið frá 1983. Þetta sést þegar hver þáttur, sem myndar byggðarmynstur, er skoðaður fyrir sig, þ.e. götur og uppröðun þeirra í gatnakerfi, lóðir og samsetning þeirra í gatnareiti og loks byggingar húsanna. Þegar svæðið, sem verið er að skipuleggja, er inni í þéttri byggð er nauðsynlegt að greina hvaða mynstur er í viðkomandi hverfi og fella nýja skipulagið að því sem fyrir er. Í Stigahlíð er ein aðalgata sem klofnar upp í botnlanga, lóðirnar liggja aflangar frá botnlöngunum inn í götureitinn og húsin einnig. Eftir þessu hefur ekki verið farið með skipulaginu sem hér er deilt um þótt götumynstrið haldi sér óbreytt enda er lóðinni bætt við inn á götuna. Lóðin er ekki í takt við fyrri lóðir, þar sem hún liggur ekki þvert á götuna heldur myndar nokkurs konar totu. Loks snýr húsið þvert á hin húsin sem standa við götuna. Með þessu hefur ekki verið gætt að því að fella nýbygginguna inn í það byggðarmynstur sem fyrir er. Dómurinn telur að deiliskipulagið, sem hér er krafist að fellt verði úr gildi, hefði þurft vinna mun betur en gert var og að íbúar aðliggjandi húsa hefðu mátt búast við betra skipulagi en þarna varð raunin.

Þrátt fyrir þetta verður þó að telja, með vísan til þess sem fram hefur komið, að umrædd breyting á deiliskiplaginu hafi verið óveruleg. Rökin fyrir því eru þau að þarna er um lítið svæði að ræða, umferð um Stigahlíð verður mun minni en þarna hefur verið vegna fyrri starfsemi og bygging á lóðinni verður að teljast innan þeirra marka sem hugsanlega hefði mátt búast við. Enn fremur er óhjákvæmilegt að líta til þess að gamla húsið, sem leikskólinn var áður starfræktur í, stóð á lóðinni Stigahlíð 68 þegar gatan var deiliskipulögð 1983 og stendur þar enn. Húsið fellur augljóslega ekki að byggðarmynstri hverfisins.

Þegar allt þetta er virt verður ekki fallist á að umrædd deiliskipulagsbreyting hafi verið í andstöðu við núverandi aðalskipulag. Þá verður heldur ekki fallist á, þegar virt er það sem fram hefur komið, að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið því að ákvörðun um deiliskipulagsbreytinguna var tekin eða að grenndarréttur hafi verið brotinn með henni gagnvart stefnendum.

Með vísan til þess að dómurinn hefur komist að því að hin umdeilda deiliskipulagsbreyting hafi verið óveruleg verður að telja að málsmeðferðin sem hún hlaut hafi verið í samræmi við lög. Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga skal fara fram ítarleg grenndarkynning þegar óveruleg breyting er fyrirhuguð á deiliskipulagi. Af þessu leiðir að ekki er fallist á þau rök stefnenda að þennan hátt hafi ekki mátt viðhafa varðandi deiliskipulagsbreytinguna sem um ræðir.

Að fenginni þessari niðurstöðu verður ekki fallist á að fram hafi komið haldbærar ástæður fyrir því að umrædda skipulagsákvörðun beri að fella úr gildi. Með vísan til þess ber að sýkna stefndu Reykjavíkurborg af þeirri kröfu.

Krafa stefnenda, um að byggingarleyfi verði fellt úr gildi, er reist á því að leyfið væri í andstöðu við skipulags- og byggingarlög verði breytingin á deiliskipulaginu felld úr gildi. Þar sem dómurinn hefur komist að þeirri niðurstöðu að sú ákvörðun verði ekki felld úr gildi með þeim rökum sem stefnendur vísa til verður byggingarleyfið ekki fellt úr gildi á þessum grunni eða vegna þess að byggingarleyfið fari í bága við aðalskipulag. Með vísan til þessa nær krafa stefnenda um að byggingarleyfið verði fellt úr gildi ekki fram að ganga og ber að sýkna stefnda, Byggingarfélagið Eros ehf., af henni. Af þessu leiðir að ekki eru skilyrði til að taka kröfu stefnenda um að framkvæmdir verði fjarlægðar til greina og er hið stefnda félag einnig sýknað af þeirri kröfu.

Með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála þykir rétt að málskostnaður falli niður.

Dóminn kváðu upp S-kvk-nf I-kvk-nf héraðsdómari og meðdómsmennirnir G-kk-nf Ó-kk-nf, arkitekt og skipulagsfræðingur, og Dr. S-kvk-nf K-kvk-nf skipulagsfræðingur. Dómsuppkvaðning hefur dregist vegna mikilla embættisanna dómsformanns.

D ó m s o r ð:

Stefndu, Reykjavíkurborg og Byggingarfélagið Eros ehf., eru sýknuð af kröfum stefnenda, J-kk-ef S-kk-ef og S-kk-ef M-kk-ef, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.

S-kvk-nf I-kvk-nf.

G-kk-nf Ó-kk-nf.

S-kvk-nf K-kvk-nf.