E-1470/2017

I. Kröfur aðila

Mál þetta var þingfest 4. maí 2017 en tekið til dóms 15. nóvember 2017. Stefnandi gerir þær kröfur að úrskurður úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur í máli hennar frá 29. október 2016 verði felldur úr gildi og að stefnda verði dæmt til að greiða stefnanda dráttarvexti samkvæmt 1. mgr. 6. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, af kr. 2.000.000, frá 13. júní 2011 til 13. desember 2012 en af kr. 2.612.008, frá þeim degi til greiðsludags, allt að frádreginni innborgun að fjárhæð kr. 2.000.000, þann 11. júlí 2016. Þá er gerð krafa um málskostnað að skaðlausu úr hendi stefnda, eins og málið væri eigi gjafsóknarmál.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins.

II. Málsatvik

Stefnandi lýsti þann 13. maí 2011 kröfu um sanngirnisbætur á grundvelli laga nr. 47/2010, um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum og heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007, til Sýslumannsins á Siglufirði með vísan til þess að hún hefði orðið fyrir illri meðferð og ofbeldi við Heyrnleysingjaskólann. Í kröfunni voru raktar upplýsingar um ofbeldi og illa meðferð sem stefnandi sætti við skólann, auk upplýsinga um afleiðingar þessa.

Með ákvörðun, dags 2. september 2011, hafnaði sýslumaður umsókn stefnanda. Var synjunin byggð á því að ekki væri lagaheimild til að greiða henni bætur vegna dvalarinnar. Vísaði sýslumaður þá til þess að það væri skilyrði fyrir greiðslu bóta samkvæmt lögum nr. 47/2010 að nefnd sem starfaði samkvæmt lögum nr. 26/2007, um skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn, hefði áður kannað það tímabil sem stefnandi teldi sig hafa sætt illri meðferð og ofbeldi á.

Stefnandi óskaði þá eftir að sýslumaður endurskoðaði þessa ákvörðun með erindi, dags. 6. mars 2012. Sýslumaður féllst hins vegar ekki á þá beiðni og ítrekaði fyrri niðurstöðu sína með ákvörðun, dags. 3. maí 2012.

Í kjölfarið leitaði stefnandi til úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur og óskaði þar endurskoðunar á ákvörðuninni. Með úrskurði, dags. 2. apríl 2013, hafnaði nefndin kröfu stefnanda um bætur á grundvelli sömu sjónarmiða og sýslumaður hafði vísað til. þ.e. að skýrsla vistheimilanefndar sem starfaði samkvæmt lögum nr. 26/2007 hefði ekki náð til þess tímabils sem stefnandi var vistuð við Heyrnleysingjaskólann.

Stefnandi höfðaði í kjölfarið dómsmál á hendur stefnda til ógildingar á úrskurðinum. Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 22. september 2014 var úrskurður nefndarinnar felldur úr gildi. Var það niðurstaða héraðsdóms að úrskurðarnefnd sanngirnisbóta hefði ekki lagt rétta lagatúlkun til grundvallar í úrskurði sínum og að nefndinni hefði borið að fjalla efnislega um hvort bótaskilyrðum væri fullnægt í tilviki stefndanda. Stefndi áfrýjaði dóminum en með dómi þann 17. desember 2015 staðfesti Hæstiréttur niðurstöðu héraðsdóms.

Þann 2. febrúar 2016 samþykkti sýslumaður kröfu stefnanda og bauð henni bætur að fjárhæð 2.612.008 króna. Stefnandi óskaði eftir rökstuðningi tilboðsins og barst sá rökstuðningur með bréfi, dags. 8. mars 2016.

Með bréfi, dags. 14. júní 2016, samþykkti stefnandi skilyrði og fjárhæð bótanna með þeim fyrirvara að hún teldi sig eiga rétt til dráttarvaxta af fjárhæðinni frá 13. júní 2011, þ.e. mánuði eftir að krafa hennar til sýslumanns um sanngirnisbætur var upphaflega sett fram.

Sýslumaður synjaði hins vegar kröfunni um dráttarvexti með þeim rökstuðningi að hann skorti lagaheimild til að reikna dráttarvexti á bæturnar, sbr. bréf, dags. 15. júní 2016.

Þann 30. júní 2016 undirritaði stefnandi sáttaboð þar sem fram kom að hún tæki við sanngirnisbótum að fjárhæð 2.612.008 króna, þó með fyrirvara um dráttarvaxtakröfu sem höfð yrði frammi fyrir æðra stjórnvaldi og dómstólum. Samkvæmt gögnum málsins hefur stefnandi þegar tekið við greiðslu 2.000.000 króna af þeirri fjárhæð sem samdist um á milli aðila

Í framhaldinu skaut stefnandi ákvörðun sýslumannsins um synjun dráttarvaxta til úrskurðarnefndar sanngirnisbóta. Stjórnsýslukæra stefnanda byggðist í grundvallaratriðum á því að hún hefði átt rétt á sanngirnisbótum strax og hún lýsti upphaflegri kröfu sinni 13. maí 2011. Vísaði stefnandi þá til þess að ákvarðanir stjórnvalda um að synja henni um greiðslu bóta hefðu verið dæmdar ógildar frá öndverðu og því ætti hún rétt á dráttarvöxtum samkvæmt lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, og almennum reglum kröfuréttar frá því mánuði eftir upphaflega kröfulýsingu sína. Vísaði stefnandi í þessu sambandi m.a. til 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001, svo og 9. gr. sömu laga.

Með úrskurði, dags. 29. október 2016, staðfesti nefndin ákvörðun sýslumanns. Í úrskurði nefndarinnar sagði meðal annars svo:

„Það er mat úrskurðarnefndar um sanngirnisbætur að með boði sýslumannsins frá 15. júní 2016 hafi stjórnvöld orðið við dómi Hæstaréttar og afstaða tekin til kröfu málshefjanda um bætur. Í loksmálslið 4. gr. laga nr. 47/2010 er með tæmandi hætti [...] ákvarðað hvernig staðið yrði að greiðslu og verðbreytingum á sanngirnisbótum, þannig að sanngirnisbætur skyldu sæta verðlagsbreytingum á vísitölu neysluverðs frá því að fjárhæð bóta hafi verið ákveðin í sáttaboði eða úrskurði. Þá segir í lögskýringargögnum með þessari lagagrein að ekki sér gert ráð fyrir því að bótakröfur beri vexti. Í þeim lagaheimildum sem mæli fyrir um sanngirnisbætur er ekki heimild til greiðslu annars en sanngirnisbótanna sjálfra sem taka verðlagsbreytingum og málskostnaðar lögmanns samkvæmt 3. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2010.

Ekki er um það að ræða að úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur og/eða sýslumaður, séu skuldarar í skilningi laga nr. 38/2001, né að til staðar sé hefðbundin fjárkrafa í venjulegum skilningi þess orðs, eða skaðabætur. Því er ekki unnt að fallast á að gjalddagi hafi verið fyrirfram ákveðinn í skilningi 5. gr. laga nr. 38/2001. Af þessum sökum er ekki unnt að fallast á að heimilt sé að úrskurða um dráttarvexti á sanngirnisbætur samkvæmt 3. mgr. 5. gr. né 9. gr. laga nr. 38/2001. Um er að ræða greiðslu bóta sem taka mið af afmörkun ríkisstjórnar og Alþingis á heildarfjárhæð bóta og miðast gjaldagi bótanna við 1. dag næsta mánaðar eftir að úrskurður er kveðinn upp, sbr. 9. gr. laga nr. 47/2010.

Með vísan til framanritaðs telur úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur ekki forsendur fyrir greiðslu dráttarvaxta í málinu og er beiðninni því hafnað og jafnframt kröfu um greiðslu lögmannskostnaðar fyrir þennan þátt málsins.“

III. Málsástæður aðila

Málsástæður stefnanda

Stefnandi telur að fella bera úr gildi úrskurð Úrskurðarnefndar sanngirnisbóta í máli hennar frá 29. október 2016 þess efnis að hafna kröfu hennar um dráttarvexti. Telur stefnandi ákvörðunina byggja á rangri lagatúlkun. Úrskurðurinn sé haldin efnislegum annmarka sem leiði til rangrar niðurstöðu stjórnvaldsins og því beri að fallast á kröfu hennar um ógildingu ákvörðunarinnar og dráttarvaxtakröfu hennar.

Stefnandi vísar að þessu leyti til þess að úrskurðurinn frá 29. október 2016 í máli stefnanda byggir í hnotskurn á þeirri lagatúlkun að engin lagaheimild sé fyrir hendi til að greiða stefnanda dráttarvexti, þrátt fyrir að tæp fimm ár hafi liðið frá því stefnandi lýsti lögmætri kröfu um sanngirnisbætur þar til að henni var boðin greiðsla. Stefnandi mótmælir þessu og byggir á því að samkvæmt vaxtalögum eigi hún rétt til dráttarvaxta á kröfu sína.

Stefnandi telur að ólíkt því sem fram kemur í hinum umdeilda úrskurði þá heyri krafa hennar vissulega undir lög nr. 38/2001 (vaxtalögin). Þau lög gildi þannig um vexti af peningakröfum á sviði fjármunaréttar en einnig á öðrum sviðum réttarins, eftir því sem við geti átt. Kröfur beri því að meginreglu dráttarvexti og vaxtalögum sé ætlað að taka til allra peningakrafna á sviði fjármunaréttar og eftir atvikum allsherjarréttar, hvort heldur sem um sé að ræða einhliða eða tvíhliða kröfuréttarsambönd og hvernig svo sem krafan kann að vera til komin.

Stefnandi byggir í fyrsta lagi á því að krafa hennar falli í eðli sínu undir gildissvið vaxtalaga, þar sem um sé að ræða peningakröfu á hendur íslenska ríkinu til heimtu bóta fyrir illa meðferð og ofbeldi á stofnun ríkisins. Þá sé hvergi tekið fram í settum lögum að kröfur um sanngirnisbætur beri ekki dráttarvexti og gildi því sú meginregla að krafan beri dráttarvexti samkvæmt vaxtalögum. Krafan falli því undir gildissvið vaxtalaga og reglur laganna eigi því við um dráttarvexti af kröfunni.

Í öðru lagi bendir stefnandi á að dráttarvextir séu ígildi skaðabóta vegna vanefnda skuldara. Greiðsludrátturinn sem um ræði í þessu máli sé tilkominn vegna stjórnvaldsákvarðana sem dæmdar hafa verið ólögmætar og ógildar en telja verður slík mistök séu þess eðlis að það réttlæti greiðslu skaðabóta til tjónþola í formi dráttarvaxta.

Í þriðja lagi bendir stefnandi á að þótt fallist yrði á að engin lagaheimild sé til staðar fyrir greiðslu dráttarvaxta á sanngirnisbætur hafi stjórnvöldum verið talið heimilt að innheimta dráttarvexti og kostnað á kröfur án lagaheimildar, samkvæmt almennri reglu. Af því leiði að stjórnvöldum sé heimilt að greiða dráttarvexti og kostnað án sérstakrar lagaheimildar og í samræmi við almenna reglu.

Stefnandi hafnar því enn fremur sem fram kemur í hinum umdeilda úrskurði að í lögskýringargögnum með lögum nr. 47/2010 sé loku skotið fyrir að stefnandi geti átt rétt til dráttarvaxta á kröfu sína en þar komi einungis fram að „ekki sé gert ráð fyrir að bótakröfur beri vexti“. Með þessu orðalagi telur stefnandi að átt sé við almenna vexti á bótakröfur samkvæmt lögunum en ekki dráttarvexti sem til falla vegna ólögmætra stjórnvaldsákvarðana. Auk þess sé ekkert fjallað um þetta í lögunum sjálfum. Telja megi víst að með þessu hafi ekki verið ætlunin að játa stjórnvöldum algert skaðleysi vegna ólögmætra ákvarðana sinna og óhóflegra tafa á afgreiðslu krafna um sanngirnisbætur. Hlutverk dráttarvaxta sé m.a. að bæta tjón kröfuhafa vegna vanefnda en telja verður eðlilegt að stefnandi fái bætur fyrir tjón sem orsakaðist af ólögmætum ákvörðunum stjórnvalda.

Að öllu framangreindu virtu telur stefnandi fulljóst að hún eigi rétt til dráttarvaxta á kröfu sína samkvæmt vaxtalögum og almennum reglum kröfuréttar.

Upphafstími og sundurliðun dráttarvaxtakröfu

Stefnandi telur sig hafa átt rétt á sanngirnisbótum frá því hún lýsti upphaflegri kröfu sinni þann 13. maí 2011, enda hafi þá legið fyrir allar upplýsingar sem nauðsynlegar voru til þess að úrskurða henni sanngirnisbætur. Synjanir stjórnvalda hafi byggst á lagatúlkun sem dæmd hafi verið röng og ólögmæt af dómstólum og ákvarðanir stjórnvalda um að synja henni um sanngirnisbætur hafi verið felldar úr gildi frá öndverðu (l. ex tunc).

Af hálfu stefnanda er vísað til þess að samkvæmt 9. gr. vaxtalaga skuli skaðabótakröfur bera dráttarvexti að liðnum mánuði frá þeim degi er kröfuhafi sannanlega lagði fram þær upplýsingar sem þörf var á til að meta tjónsatvik og fjárhæð bóta. Ljóst sé að kröfur um sanngirnisbætur hafi sama eðli og hefðbundnar skaðabótakröfur en í báðum tilfellum sé markmiðið að bæta tjónþola tjón sitt og við ákvörðun sanngirnisbóta sé m.a. horft til bótaþátta samkvæmt skaðabótalögum nr. 50/1993. Stefnandi vísar einnig til þess að hún hafi lagt fram allar nauðsynlegar upplýsingar til þess að meta tjónsatvik og fjárhæð bóta þann 13. maí 2011 og hún eigi því rétt á dráttarvöxtum samkvæmt greininni frá 13. júní 2011.

Stefnandi bendir jafnframt á að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. vaxtalaga sé heimilt að reikna dráttarvexti frá og með þeim degi er mánuður er liðinn frá því að kröfuhafi krafðist sannanlega greiðslu á kröfu sinni ef gjalddagi var ekki ákveðinn fyrirfram. Leiðir greinin því til sömu niðurstöðu varðandi rétt til og upphafstíma dráttarvaxta ef litið er á kröfu stefnanda sem hefðbundna fjárkröfu í stað skaðabótakröfu.

Með hliðsjón af framangreindu telur stefnandi ljóst að niðurstaða hins úrskurðar Úrskurðarnefndar sanngirnisbóta frá 29. október 2017 sé efnislega röng og beri því að fallast á kröfu hennar um að fella úrskurðinn úr gildi.

Stefnandi ítrekar að hún hafi lagt fram kröfu og öll nauðsynleg gögn þann 13. maí 2011 og því eigi upphafstími dráttarvaxta að miðast við 13. júní 2011. Samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 47/2010 hafi stefndi heimild til að greiða bætur umfram 2.000.000 króna 18 mánuðum eftir fyrstu greiðslu. Tekið sé tillit til þeirrar heimildar í kröfu stefnanda og reiknist því dráttarvextir af kr. 2.000.000, frá 13. maí 2011 en af kr. 612.008, frá 13. desember 2012. Þá sé tekið tillit til innborgunar sem stefnda innti af hendi þann 11. júlí 2016 að fjárhæð kr. 2.000.000,

Um lagarök er vísað til laga nr. 38/2001, laga nr. 47/2010 um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennra reglna kröfuréttar varðandi málsgrundvöll stefnanda. Um fyrirsvar vísast til 4. mgr. 9. gr. laga nr. 47/2010 en þar segir að málsókn skuli beint að úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur.

Málsástæður stefnda

Stefndi mótmælir öllum málatilbúnaði stefnanda. Vísar stefndi í því sambandi til þess að bæði lög nr. 26/2007 um skipan nefndar til að kanna starfsemi vist- og meðferðarheimila fyrir börn og lög nr. 47/2010 um sanngirnisbætur fyrir misgjörðir á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007 séu sérlög sem sett hafi verið í mjög sértækum og afmörkuðum tilgangi. Annars vegar að kanna tiltekna afmarkaða starfsemi tiltekinna stofnana og leggja mat á það með almennum hætti hvort telja megi líkur á að börn hafi mátt sæta illri meðferð þar á ákveðnum afmörkuðum tímabilum, án þess að sérstök tilvik séu könnuð. Hins vegar hafi þar verið lögfest sértæk heimild, umfram skyldu, til að greiða bætur úr ríkissjóði, þrátt fyrir að möguleg bótaskyld atvik séu bæði fyrnd og næsta ósannanleg miðað við almennar reglur um skaðabótaábyrgð. Lagasetning þessi á sér ekki hliðstæðu í íslenskri réttarsögu.

Af hálfu stefnda er einnig vísað til þess að greiðsla sanngirnisbóta á grundvelli laga nr. 47/2010 feli ekki í sér greiðslu skaðabóta, heldur sé greiðslan í eðli sínu sáttagreiðsla án þess að fyrir liggi raunveruleg sönnun um að einstaklingur hafi orðið fyrir tjóni og því engin eiginleg bótaskylda til staðar. Þeim málatilbúnaði stefnanda, að kröfur um sanngirnisbætur séu sama eðlis og hefðbundnar skaðabótakröfur er því mótmælt sem röngum og órökstuddum. Stefndi telur enn fremur að sú málsástæða stefnanda að stjórnvöldum sé heimilt að greiða dráttarvexti og kostnað án sérstakrar lagaheimildar er í andstöðu við lögmætisregluna og er henni mótmælt sem rangri.

Stefndi leggur áherslu á að lög nr. 47/2010 séu sérlög, sett til að bregðast við sértækum aðstæðum og efni þeirra sniðið að því. Samkvæmt almennum lögskýringarsjónarmiðum beri því að skýra lögin samkvæmt orðanna hljóðan eða þröngri lögskýringu.

Stefndi vísar til þess að í 4. mgr. 4. gr. laga nr. 47/2010 sé með tæmandi hætti ákvarðað hvernig staðið skuli að greiðslu sanngirnisbóta. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga um sanngirnisbætur sé sérstaklega tekið fram í athugasemdum með 4. gr. að ekki sé gert ráð fyrir að bótakröfur beri vexti. Málsástæðu stefnanda að krafa hennar falli í eðli sínu undir gildissvið vaxtalaga er því mótmælt sem rangri, ósannaðri og órökstuddri. Að teknu tilliti til tilurðar laga nr. 47/2010 og skýrum fyrirmælum laganna um gjalddaga bóta er málsástæðum stefnanda að krafa hennar hafi stofnast þegar hún lýsti fyrst kröfu til sýslumanns mótmælt sem röngum.

Stefndi telur enn fremur að krafa stefnanda til greiðslu sanngirnisbóta stofnast ekki fyrr en við samþykki sáttarboðs eða þegar úrskurðarnefnd um sanngirnisbætur kveður upp úrskurð þar sem fallist er á greiðslu sanngirnisbóta. Vísar stefndi þá til þess að stefnandi hafi samþykkti sáttarboðið 30. júní 2016, en samþykkt sáttarboð barst sýslumanni 5. júlí 2016.

Af hálfu stefnda er einnig vísað til þess að í lögum nr. 47/2010 sé skýrlega kveðið á um gjalddaga sanngirnisbóta. Samkvæmt lokamálið 3. mgr. 6. gr. sé gjalddagi sanngirnisbóta fyrsti dagur næsta mánaðar eftir að sýslumanni berst skriflegt samþykki viðtakanda bótanna. Ef úrskurðarnefnd ákvarðar sanngirnisbætur sé gjalddagi bóta fyrsti dagur næsta mánaðar eftir að úrskurður er kveðinn upp, sbr. 4. mgr. 9. gr. laganna. Í samræmi við fyrirmæli lokamálslið 4. mgr. 4. gr. greiddi stefndi sanngirnisbætur til stefnanda 15. júlí 2016. Bendir stefndi á að greiðslan var innt af hendi innan þess lögákveðna frests sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 47/2010. Enginn greiðsludráttur hafi orðið og er öndverðum málsástæðum stefnanda mótmælt sem röngum.

Stefndi byggir á að í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 47/2010 sé að finna lögbundið skilyrði fyrir greiðslu sanngirnisbóta, en þar sé skýrlega tekið fram að samþykki sáttarboðs af hálfu þess sem lýst hefur kröfu til sýslumanns feli í sér afsal allra frekari krafna á hendur stefnda vegna vistunar á viðkomandi stofnun eða heimili. Sá fyrirvari sé sérstaklega tilgreindur í því sáttarboði sem stefnandi samþykkti og var henni því kunnugt um þetta skilyrði. Stefndi telur að sá fyrirvari um dráttarvexti, sem stefnandi ritaði á sáttarboðið, hafi þar af leiðandi enga þýðingu að lögum.

Stefndi bendir á að sanngirnisbætur til stefnanda samkvæmt samþykktu sáttarboði nemi 2.612.008 krónum. Stefndi greiddi 2.000.000 króna 15. júlí 2016, en afgangurinn, 612.008 krónur verða greiddar 15. janúar 2018 í samræmi við fyrirmæli 4. mgr. 4. gr. laga nr. 47/2010, en þar er kveðið á um að sanngirnisbætur umfram 2.000.000 króna skuli greiða út 18 mánuðum eftir fyrstu greiðslu. Sanngirnisbætur umfram 2.000.000 króna séu bundnar vísitölu neysluverðs frá 30. júní 2016, sbr. lokamálslið 4. mgr. 4. gr. laga nr. 47/2010. Kröfu stefnanda um greiðslu dráttarvaxta af 2.612.008 krónum frá 13. desember 2012 er því mótmælt sérstaklega sem órökstuddri og vanreifaðri, enda falla 612.008 krónur ekki í eindaga fyrr en 15. janúar 2018.

Verði fallist á kröfur stefnanda, þá er því mótmælt að vextir reiknist frá 13. júní 2011, eins og krafist er. Stefna var birt stefnda 25. apríl 2017. Telur stefndi að vextir sem fallið hafa til fyrir 25. apríl 2013 séu niður fallnir fyrir fyrningu, sbr. 3. gr. laga nr. 150/2007 um fyrningu kröfuréttinda.

IV. Niðurstaða dómsins

1. Afmörkun ágreinings

Stefnandi í máli þessu lýsti upphaflega kröfu um greiðslu sanngirnisbóta vegna dvalar sinnar í Heyrnleysingjaskólanum 13. maí 2011. Óhætt er að segja að meðferð þeirrar kröfu hafi ekki gengið með öllu þrautalaust fyrir stefnanda, enda hafnaði sýslumaður kröfunni 2. september 2011 og síðan aftur 3. maí 2012, eftir að stefnandi hafði óskað eftir að fyrri ákvörðun yrði endurskoðuð. Tæplega ári seinna, eða 2. apríl 2013 hafnaði úrskurðarnefnd sanngirnisbóta einnig kröfu stefnanda. Sýslumaður samþykkti loks kröfu stefnanda 2. febrúar 2016, eftir að Hæstiréttur hafði kveðið upp þann dóm 17. desember 2015 að synjanir á kröfu stefnanda hefðu ekki byggst á réttri lagatúlkun. Þá voru tæplega fimm ár liðin frá því að stefnandi lýsti upphaflegri kröfu sinni.

Ágreiningur þessa máls lýtur að því hvort stefnandi eigi rétt til dráttarvaxta af kröfu sinni um sanngirnisbætur frá 13. júní 2011, á grundvelli ákvæðis 9. gr. laga nr. 38/2001 um að skaðabótakröfur skuli bera dráttarvexti samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna að liðnum mánuði frá þeim degi er kröfuhafi sannanlega lagði fram þær upplýsingar sem þörf var á til að meta tjónsatvik og fjárhæð bóta. Stefnandi hefur til stuðnings þeirri kröfu meðal annars vísað til þess að dráttarvextir séu ígildi skaðabóta vegna vanefnda skuldara.

Rétt eins og áður er rakið liggur nú fyrir sú afstaða úrskurðarnefndar sanngirnisbóta að stefnandi hafi átt rétt á bótum samkvæmt lögum nr. 47/2010 vegna tímans sem hún varði í Heyrnleysingjaskólanum. Enginn ágreiningur er á milli aðila um þennan rétt hennar til bóta. Við úrlausn þess hvort unnt sé að fallast á kröfu stefnanda um dráttarvexti verður hins vegar að taka afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki ákvæði III. kafla laga nr. 38/2001 taki til kröfu stofnast hefur á grundvelli laga nr. 27/2010.

2. Um gildissvið III. kafla laga nr. 38/2001

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, kemur fram að lögin gildi um vexti af peningakröfum á sviði fjármunaréttar og á öðrum sviðum réttarins, eftir því sem við geti átt. Telja verður ljóst af orðalagi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 38/2001 og lögskýringargögnum við ákvæðið að gildissvið laga nr. 38/2001 átti að vera óbreytt frá gildissviði eldri vaxtalaga nr. 25/1987. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til eldri laganna var komist svo að orði um gildissvið ákvæða frumvarpsins að lögin giltu „fyrst og fremst um fjárkröfur á sviði fjármunaréttar hvort sem um einhliða eða tvíhliða (gagnkvæm) kröfuréttarsambönd er að ræða.“ Síðan sagði um þetta atriði:

„Frumvarpið tekur til krafna á öðrum sviðum réttarins, eftir því sem við getur átt, enda eru mörk fjármunaréttar og annarra réttarsviða oft vandstikuð. Má þar nefna sifjaréttarkröfur og kröfur á sviði allsherjarréttar (opinbers réttar). Í allsherjarrétti eru í gildi mörg sérákvæði um dráttarvexti, sjá 112. gr., sbr. 4. mgr. 113. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt. Ákvæði þessi haldast þótt frumvarp þetta verði að lögum. Að því leyti sem sérlagaákvæðum, samningum eða venju er ekki til að dreifa skal beita ákvæðum þessa frumvarps, t.d. um hæð og upphafstíma dráttarvaxta.“

Samkvæmt framangreindu var lagt til grundvallar við setningu laga nr. 38/2001 að ákvæði laganna, m.a. um dráttarvexti, giltu um „kröfur á sviði allsherjarréttar (opinbers réttar)“ eftir því sem við gæti átt. Af þeim ummælum sem vitnað var til hér að ofan um gildissvið laganna í athugasemdum við eldri löggjöf er jafnframt ljóst að sérákvæði sem finna má í löggjöf um dráttarvexti, sbr. t.d. 3. mgr. 114. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, ganga framar ákvæðum laga nr. 38/2001. Þegar slíkum lagaákvæðum er til að dreifa er ljóst að löggjafinn hefur þá tekið sérstaklega afstöðu til þess að aðrar reglur skuli gilda um útreikning dráttarvaxta af þessum tilteknu kröfum en gilda öðrum kosti samkvæmt ákvæðum laga nr. 38/2001.

Ef slíkum sérákvæðum er hins vegar ekki til að dreifa um kröfu sem byggir á allsherjarréttarlegum lagareglum, gilda hins vegar fyrirmæli laga nr. 38/2001 almennt um útreikning dráttarvaxta af slíkri kröfu. Í því sambandi telur dómurinn einsýnt að sá fyrirvari sem fram kemur í tilvitnuðum lögskýringargögnum um að lög nr. 38/2001 gildi um allsherjarréttarlegar kröfur „eftir því sem við getur átt“ feli ekki annað í sér en áskilnað um að krafa þess eðlis að ákvæði laga nr. 38/2001 um dráttarvexti geti átt við um þær. Í því samhengi kann það að hafa þýðingu hvort krafa byggi á lögmæltum rétti kröfuhafa á hendur hinu opinbera. Það verður því að meta hverju sinni hvort grundvöllur allsherjarréttarlegrar kröfu sé þannig afmarkaður í lögum að hægt sé að beita hinum almennu dráttarvaxtareglum III. kafla laga nr. 38/2001 um viðkomandi kröfu. Verður nú tekin afstaða til þessa atriðis.

3. Gildissvið laga nr. 38/2001

gagnvart kröfum samkvæmt lögum nr. 47/2010

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 47/2010 er mælt fyrir um greiðslu sanngirnisbóta úr ríkissjóði til þeirra sem urðu fyrir varanlegum skaða af illri meðferð eða ofbeldi á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007. Í 2. gr. laganna, þar sem fjallað er um skilyrði þess að krafa sé tekin til meðferðar, segir að sá sem vistaður var á stofnun eða heimili sem lögin taki til geti krafist sanngirnisbóta samkvæmt lögunum, enda liggi fyrir skýrsla nefndar samkvæmt lögum nr. 26/2007 og innköllun sýslumanns.

Í 1. mgr. 3. gr. laganna er kveðið á um að greiða skuli sanngirnisbætur úr ríkissjóði á grundvelli þeirra hafi vistmaður orðið fyrir illri meðferð eða ofbeldi meðan á vistun hans stóð sem olli honum varanlegum skaða. Í 2. og 3. mgr. 3. gr. er síðan kveðið nánar á um skilyrði sanngirnisbóta. Í máli þessu er enginn ágreiningur um að stefnandi hafi átt rétt til bóta á grundvelli 3. gr. laganna.

Í 1. og 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. laganna er síðan mælt fyrir um að við ákvörðun fjárhæðar sanngirnisbóta skuli litið til alvarleika ofbeldis eða illrar meðferðar og afleiðinga þessa þátta. Þá segir í 3. og 4. mgr. 4. gr. laganna.

„Við ákvörðun fjárhæðar sanngirnisbóta skal einnig, eftir því sem unnt er, tekið mið af dómaframkvæmd á sambærilegum sviðum. Bætur til einstaklings skulu aldrei vera hærri en 6 millj. kr. Hámark þetta breytist 1. janúar ár hvert í samræmi við vísitölu neysluverðs.

Bætur allt að 2 millj. kr. skal greiða út í einu lagi. Bætur umfram það og allt að 4 millj. kr. skal greiða út 18 mánuðum eftir fyrstu greiðslu. Bætur umfram 4 millj. kr. og allt að 6 millj. kr. skal greiða út 36 mánuðum eftir fyrstu greiðslu. Bótafjárhæð skal bundin vísitölu neysluverðs frá því að hún er ákveðin í sáttaboði skv. 6. gr. eða úrskurði skv. 9. gr.“

Í framangreindu ákvæði sem og öðrum ákvæðum laga nr. 47/2010 er engin bein afstaða tekin til greiðslu vaxta af bótum sem einstaklingar eiga rétt á samkvæmt lögunum. Um það fyrirkomulag að binda hámark bóta samkvæmt lögunum við vísitölu eru þó farið nokkrum orðum í athugasemdum við ákvæði 4. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 47/2010 en þar kemur fram að þessi tilhögun helgist af sjónarmiðum um að gæta sanngirni gagnvart þeim sem vistaðir voru á heimilum eða stofnunum sem teknar yrðu til meðferðar á síðari stigum í starfi sýslumanns/úrskurðarnefndar. Í sömu athugasemdum er jafnframt tekið fram að ekki sé „gert ráð fyrir að bótakröfur beri vexti“.

Stefndi í málinu hefur rökstutt sýknukröfu sína sérstaklega með vísan til þessara ummæla um vexti í lögskýringargögnum. Hvað þessa málsástæðu stefnda varðar telur dómurinn þó rétt að benda á að ummælin eru sett fram til skýringa á lagaákvæði sem fjallar um tilhögun bótagreiðslu í þeim tilvikum þar sem fallist er á rétt til sanngirnisbóta í kjölfar umsóknar. Ekki verður séð að þar eða annars staðar í frumvarpinu sé með nokkrum hætti vikið að þeirri aðstöðu sem uppi er í þessu máli, þ.e. að bótagreiðsla til einstaklings dragist á langinn árum saman vegna þess að sýslumaður og úrskurðarnefnd leggja ranga lagatúlkun til grundvallar þegar þau synja um bætur.

Ljóst er að með ákvæðum laga nr. 47/2010 hefur Alþingi kveðið á um að þeir einstaklingar sem dvöldust á stofnunum eða heimilum sem falla undir lög nr. 26/2007 og urðu þar fyrir illri meðferð eða ofbeldi sem olli þeim varanlegum skaða eigi lögvarinn rétt til greiðslu bóta úr hendi stefnda. Þegar litið er til þess hvernig mælt er fyrir um bótarétt í lögum nr. 47/2010 verður ekki annað séð en að þeir einstaklingar sem fullnægja skilyrðum laganna fyrir greiðslu bóta eignist þar með fjárkröfu á hendur stefndu sem kann þá eftir atvikum að teljast allherjarréttarleg peningakrafa sem fellur undir gildissvið III. kafla laga nr. 38/2001 um dráttarvexti. Í þessu samhengi verður að hafna málsástæðu stefnda um að sérstaka lagaheimild þurfi til greiðslu dráttarvaxta samkvæmt lögunum. Um greiðslu dráttarvaxta af allherjarréttarlegum peningakröfum fer eins og fyrr segir almennt eftir lögum nr. 38/2001, nema mælt hafi verið sérstaklega fyrir um annað í lögum.

Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 er sett sú almenna regla um dráttarvexti að hafi gjalddagi verið fyrirfram ákveðinn er kröfuhafa heimilt að krefja skuldara um dráttarvexti sem reiknast af ógreiddri peningakröfu frá og með gjalddaga fram að greiðsludegi. Frá þessari reglu er að finna svohljóðandi undantekningu í 3. mgr. 5. gr.:

„Nú er ekki samið um gjalddaga kröfu og er þá heimilt að reikna dráttarvexti frá og með þeim degi þegar liðinn er mánuður frá því að kröfuhafi sannanlega krafði skuldara með réttu um greiðslu. Sé greiðslukrafan sett fram á mánaðardegi sem ekki er til í næsta mánuði skal skuldari greiða dráttarvexti frá og með síðasta degi þess mánaðar.“

Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 er síðan að finna fyrirmæli um hvernig ákvarða skuli hlutfall dráttarvaxta ef ekki er um annað samið á grundvelli 2. mgr. Ákvæði 7. gr. er síðan svohljóðandi:

„Ef atvik sem varða kröfuhafa og skuldara verður ekki um kennt valda því að greiðsla fer ekki fram skal ekki reikna dráttarvexti þann tíma sem greiðsludráttur verður af þessum sökum. Sama á við ef greiðsla fer ekki fram vegna þess að skuldari neytir vanefndaúrræða gagnvart kröfuhafa eða heldur af öðrum lögmætum ástæðum eftir greiðslu eða hluta hennar.“

Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/2001 segir um ofangreinda 3. mgr. 5. gr. að málsgreinin komi í stað 3. mgr. 9. gr. vaxtalaga og sé samhljóða nema að því leyti að við það sé miðað í 1. málsl. að kröfuhafi verði að hafa krafið skuldara „með réttu“ um greiðslu. Segir þar jafnframt að þetta ákvæði sé sett til áréttingar því að kröfuhafi geti ekki krafist dráttarvaxta nema sá tími sé kominn að hann geti krafið skuldara um greiðslu og að kröfuhafi hafi að fullu efnt sínar skyldur. Þá er í 9. gr. laganna að finna sérstakt ákvæði um skaðabótakröfur. Samkvæmt því ákvæði skuli slíkar kröfur bera dráttarvexti samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna að liðnum mánuði frá þeim degi er kröfuhafi sannanlega lagði fram þær upplýsingar sem þörf var á til að meta tjónsatvik og fjárhæð bóta. Þá segir þar að dómstólar geti þó, ef sérstaklega stendur á, ákveðið annan upphafstíma dráttarvaxta.

Ljóst er af lögum 47/2010 að þeir sem uppfylla skilyrði laganna til greiðslu sanngirnisbóta fá ekki sjálfkrafa greiddar bætur heldur þurfa þeir að sækja um að fá þær. Af ákvæðum laganna verður enn fremur ráðið að gjalddagi bóta sé mismunandi eftir því hvort sá sem á rétt til bóta samkvæmt lögunum taki sáttaboði sýslumanns samkvæmt 6. gr. laganna eða hljóti bætur samkvæmt úrskurði Úrskurðarnefndar sanngirnisbóta. Þannig er um fyrra tilvikið gengið út frá því að ef sá sem á rétt á bótum fallist á sáttaboð sýslumanns þá sé gjalddagi bótagreiðslu fyrsti dagur næsta mánaðar eftir að sýslumanni berst skriflegt samþykki viðtakanda bótanna. Þegar úrskurðarnefnd sanngirnisbóta tekur ákvörðun um bætur er hins vegar gert ráð fyrir því í 5. mgr. 9. gr. laganna að gjalddagi bóta sé 1. dagur næsta mánaðar eftir að úrskurður er kveðinn upp.

Í framangreindum ákvæðum er hins vegar ekki gert ráð fyrir þeirri aðstöðu þegar einstaklingur sem fellur undir lögin fær synjun á grundvelli rangar lagatúlkunar eins og raunin var í tilviki stefnanda. Að öðru leyti verður ekki annað séð en að lög nr. 47/2010 geri ráð fyrir þeirri meginreglu við afgreiðslu á kröfum að bótaréttur verði virkur frá og með fyrsta degi næsta mánaðar eftir að sýslumanni barst samþykki fyrir sáttaboði frá tjónþola.

Fyrir liggur að ef stefnandi hefði fengið lögmæta afgreiðslu á upphaflegu erindi sínu til sýslumanns og að sýslumaður hefði gert henni sáttaboð 2. september 2011, þá hefði bótaréttur hennar orðið virkur 1. október 2011, svo framarlega sem hún hefði samþykkt sáttaboðið. Að mati dómsins verður enn fremur að leggja áherslu í tengslum við þetta atriði að ekki verður séð af gögnum málsins að aðila þess hafi á nokkru stigi greint á um aðra þætti við ákvörðun sanngirnisbóta stefnanda en þá lagatúlkun sem hnekkt var með niðurstöðum dómstóla og hvort reiknaðir skyldu dráttarvextir af kröfu hennar í því sambandi.

Að þessu sögðu og með vísan til ofangreindra sjónarmiða telur dómurinn ekki unnt að leggja annað til grundvallar en að viðhlítandi heimild standi til þess samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 að reikna dráttarvexti á þá fjárkröfu sem telja verður að stefnandi hafi eignast á hendur stefnda frá og með fyrsta degi næsta mánaðar eftir að sýslumanni bar að setja fram sáttaboð til hennar samkvæmt 6. gr. laga nr. 47/2010, enda var þá jafnframt liðinn meira en mánuður frá því að stefnandi sannanlega krafði stefnda um bætur með því að leggja fram umsókn sem fullnægir að formi og efni kröfum laga nr. 47/2010. Svo lengi sem stefnanda sjálfri verður ekki kennt um hversu langan tíma það tók að fá efnislega niðurstöðu í máli hennar, sbr. fyrri málsl. 7. gr. laga nr. 38/2001, eiga slíkar tafir ekki að geta haggað því að réttur hennar stofnast á áðurgreindu tímamarki.

Að mati dómsins verður að telja ágreininglaust í málinu að stefnandi uppfyllti þegar í október 2011 öll skilyrði laga til að öðlast bætur og að þær tafir sem urðu á afgreiðslu bóta til hennar stöfuðu alfarið af rangri lagatúlkun stjórnvalda. Ef fallist væri á sjónarmið stefnda í þessi máli um hafna greiðslu dráttarvaxta myndi slík niðurstaða fela í sér að einstaklingur sem fær greiddar sanngirnisbætur án vaxta löngu eftir að hafa sótt um þær og uppfyllt skilyrði til að fá þær greiddar, í kjölfar áralangra málaferla, fengi í raun ekki fjárgreiðslu sem er í eðlilegu samræmi við raunvirði bótanna að teknu tilliti til hinna lögmæltu bóta sem dráttarvextir eru.

Í þessu sambandi þarf enn fremur að hafa í huga að með lagareglum um dráttarvexti hefur löggjafinn mælt fyrir um hvaða skaðabætur í formi dráttarvaxta beri að greiða verði vanskil fram yfir þau tímamörk sem lögin tilgreina enda falli krafan undir gildissvið laga nr. 38/2001. Hér verður heldur ekki litið hjá því að ákvörðun um sanngirnisbætur er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en samkvæmt 9. gr. laganna ber stjórnvöldum að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er. Þegar ákvörðun stjórnvalds felur í sér úrlausn um greiðslu fjárkröfu sem fellur undir gildissvið laga nr. 38/2001 leiðir af reglum laganna að dragist afgreiðsla stjórnvalds á málinu fram yfir þau tímamörk sem kveikja réttinn til dráttarvaxta kann stjórnvaldið að þurfa að svara fyrir tafirnar með greiðslu þeirra lögmæltu skaðabóta sem dráttarvextir eru.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður að telja að niðurstaða úrskurðarnefndar sanngirnisbóta frá 29. október 2016 um að óheimilt væri að úrskurða um dráttarvexti á sanngirnisbætur til stefnanda hafi verið í andstöðu við lög. Í ljósi þessarar niðurstöðu dómsins er fallist á kröfu stefnanda um ógildingu úrskurðarins. Þá er það enn fremur niðurstaða dómsins að stefndi skuli greiða stefnanda dráttarvexti af 2.000.000 króna frá 1. október 2011 til 13. desember 2012, en af 2.612.008 frá þeim degi til greiðsludags, allt að frádreginni innborgun að fjárhæð 2.000.000 11. júlí 2016. Er þá tekið tillit til heimildar stefnda samkvæmt 5. mgr. 4. gr. laga nr. 47/2010 að greiða bætur til stefnanda umfram 2.000.000 króna 18 mánuðum eftir fyrstu greiðslu.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði og þykir hann hæfilega ákveðinn 700.000 krónur.

K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf héraðsdómari kveður upp þennan dóm að gættu ákvæði 1. mgr. 115.gr. laga nr. 91/1991.

Dómsorð:

Úrskurður úrskurðarnefndar sanngirnisbóta frá 29. október 2016 er felldur úr gildi. Stefndi greiði stefnanda dráttarvexti af 2.000.000 króna frá 1. október 2011 til 13. desember 2012, en af 2.612.008 frá þeim degi til greiðsludags, allt að frádreginni innborgun að fjárhæð 2.000.000 11. júlí 2016.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði og þykir hann hæfilega ákveðinn 700.000 krónur.

K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf