E-3975/2012

Mál þetta var höfðað 26. nóvember 2012 og þingfest 27. sama mánaðar. Settum dómara var úthlutað málinu 1. febrúar sl. en fram að þeim tíma hafi hann engin afskipti haft af meðferð þess. Boðað var til málflutnings á ný um frávísunarkröfu stefnda 11. febrúar sl. en vegna forfalla lögmanns stefnda þann dag var málflutningi frestað utan réttar og þess í stað boðað til þinghalds 26. febrúar sl. Málflutningur um frávísunarkröfu stefnda fór fram 7. mars sl. og var málið tekið til úrskurðar um þá kröfu að þeim málflutningi loknum.

Stefnandi er Drangshlíðarbúið ehf., kt. 580705-0140, Drangshlíð 2, Hvolsvelli.

Stefndi er Bjargráðasjóður, kt. 460169-6669, Bændahöllinni við Hagatorg, 107 Reykjavík.

Í málinu krefst stefnandi aðallega greiðslu styrks að fjárhæð 7.870.500 kr. með dráttarvöxtum skv. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, af 8.745.000 kr. frá 7. febrúar 2011 til 23. febrúar 2011 og af stefnufjárhæð frá þeim degi til greiðsludags. Til vara er krafist styrkgreiðslu að fjárhæð 7.547.550 kr. með dráttarvöxtum skv. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, af 8.422.050 kr. frá 7. febrúar 2011 til 23. febrúar 2011 og af stefnufjárhæð frá þeim degi til greiðsludags. Í báðum tilvikum er gerð krafa um málskostnað úr hendi stefnda í samræmi við framlagðan málskostnaðarreikning.

Af hálfu stefnda er aðallega krafist frávísunar aðal- og varakröfu stefnanda frá dómi, en til vara er gerð krafa um sýknu af öllum kröfum stefnanda. Að því frágengnu krefst stefndi þess að dómkröfur stefnanda verði lækkaðar verulega. Í öllum tilvikum er krafist málskostnaðar úr hendi stefnanda.

Í þessum þætti málsins krefst stefnandi þess að frávísunarkröfu stefnda verði hrundið og að málið verði tekið til efnismeðferðar. Þá krefst stefnandi málskostnaðar úr hendi stefnda vegna frávísunarkröfunnar.

I.

Stefndi starfar samkvæmt lögum nr. 49/2009 um Bjargráðasjóð. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga er stefndi sjálfstæð stofnun, að jöfnu í sameign ríkisins og Bændasamtaka Íslands. Þann 7. maí 2010 samþykkti þáverandi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, að tillögu stefnda, reglur um aðstoð stefnda vegna tjóns af völdum öskufalls og flóða vegna eldgoss. Í 1. gr. þeirra reglna kemur fram að stefndi „bætir beint tjón af völdum vatnsflóða, öskufalls og/eða hraunrennslis vegna eldoss í Eyjafjallajökli í byggðarlögum þar sem umtalsvert tjón hefur orðið“. Stefndi setti einnig viðmiðunarreglur 9. júní 2010 um greiðslu bóta í tengslum við kostnað vegna tjóns af völdum öskufalls og flóða í Eyjafjallajökli.

Af hálfu stefnanda var stefnda send styrkumsókn 7. október 2010 með vísan til þess að „Drangshlíð II [væri] einn þeirra bæja sem hvað mest hefur orðið fyrir barðinu á öskufalli úr gosi Eyjafjallajökuls. Umsækjandi endurvann og ræktaði bygg og hafra til þroska í alls 61,7 hekturum sumarið 2010“. Umsóknarflokkurinn sem tilgreindur var í umsókninni var „Endurræktun túna á öskufallssvæðum / Reglur Bjargráðasjóðs, flokkur f)“.

Með bréfi stefnda 18. október 2010 var umsókn stefnanda hafnað, meðal annars með vísan til þess að um endurtekna kornrækt væri að ræða og því væri ekki um eiginlegt tjón að ræða.

Stefnandi svaraði þessari synjun stefnda með bréfi 7. janúar 2011 þar sem skorað var á stefnda að endurskoða afstöðu sína með tilliti til þess að greiddir höfðu verið út styrkir vegna jarða þar sem kornrækt var stunduð árið 2009 og því hafi ekki verið gætt jafnræðis við úthlutun. Til viðbótar þessu var af hálfu stefnanda sent ítarefni til stefnda 8. febrúar 2011 með nánari rökstuðningi ráðunauts stefnanda. Að þessum gögnum mótteknum ákvað stefndi 23. febrúar 2011 að veita stefnanda styrk að fjárhæð 874.500 kr. Stefnandi mótmælti þessari niðurstöðu stefnda með bréfi 4. apríl 2011, þar sem farið var fram á sömu styrki og aðrir höfðu fengið í sambærilegum tilfellum.

Af hálfu stefnda var þeirri málaleitan stefnanda hafnað 19. apríl 2011 og fyrri afstaða ítrekuð.

Stefnandi hefur ekki viljað una þessari ákvörðun stefnda og skaut málinu fyrst til héraðsdóms með stefnu birtri 11. september 2012. Í þinghaldi 23. nóvember 2012 varð útivist af stefnanda hálfu og var málið þá fellt niður með úrskurði dómara 28. sama mánaðar ásamt því sem stefnanda var gert að greiða stefnda málskostnað að fjárhæð 300.000 kr.

II.

Frávísunarkrafa stefnda er á því reist að ákvarðanir sem stefndi taki á grundvelli 8. gr. laga nr. 49/2009 um Bjargráðasjóð og reglna um aðstoð Bjargráðasjóðs vegna tjóna af völdum öskufalls og flóða vegna eldgosa, séu stjórnvaldsákvarðanir, enda sé stefndi fjármagnaður með opinberu fé. Vísar stefndi til þess að stefnda sé falið nokkuð frjálst mat við ákvörðun styrkveitinga, sbr. 3. og 10. gr. sömu laga. Stefndi telur dómstóla bæra til að fjalla um hvort gætt hafi verið réttra lagareglna við meðferð málsins, þ.e. málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og séu annmarkar á meðferðinni í þessu efni geti þeir fellt ákvörðunina úr gildi. Dómkrafa stefnanda lúti hins vegar að því að með dómi verði tekin ný efnisleg ákvörðun. Frávísunarkröfu stefnda til stuðnings er jafnframt vísað til þess að dómstólar skeri samkvæmt 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, ásamt síðari breytingum, úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda og geti þannig ógilt ákvarðanir framkvæmdavaldshafa ef þeim er áfátt að formi eða efni. Það leiði hins vegar af þrískiptingu ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, að almennt sé það ekki á færi dómstóla að taka nýjar ákvarðanir um málefni sem stjórnvöldum séu falin með lögum og ógildanlegar kunni að vera eða gefa stjórnvöldum fyrirmæli um efnislegt innihald slíkra ákvarðana. Stefndi bendir á, að sé stjórnvaldsákvörðunum áfátt að formi til, s.s. vegna þess að aðili máls hafi ekki fengið gætt andmælaréttar síns eða nægileg rannsókn ekki verið viðhöfð, leiði slík niðurstaða til þess að unnt sé, að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum, að ógilda ákvörðun hlutaðeigandi stjórnvalds að kröfu aðila. Það leiðir síðan til þess að stjórnvald þurfi, að gættum réttum aðferðum, að taka nýja stjórnvaldsákvörðun í málinu. Af dómkröfu stefnanda leiði hins vegar, verði á hana fallist, að stefnda beri að greiða stefnanda nánar tilgreinda fjárhæð. Kröfugerð stefnanda beinist m.ö.o. að því að ákveðið verði hvert skuli vera efnislegt innihald ákvörðunar sem komi í stað fyrri ákvörðunar stefnda. Það sé hins vegar ekki á færi dómstóla að taka slíka ákvörðun. Þegar af þeirri ástæðu telur stefndi að vísa beri kröfum stefnanda, bæði aðal- og varakröfu, frá dómi, sbr. 2. og 60. gr. stj.skrárinnar.

III.

Af hálfu stefnanda hefur frávísunarkröfu stefndu verið andmælt með þeim rökum að kröfugerðin sé tæk til efnismeðferðar. Aðalkrafa stefnda sé byggð á því að ólögmæt sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar ákvörðun stefnda. Aðalkrafan miðist við forsendurnar eins og þær hefðu verið ef ekki hefði verið byggt á slíkum ólögmætum sjónarmiðum. Varakrafan sé hins vegar byggð á fastmótuðum grundvelli um útreikning krafna af þessari tegund. Stefnandi vísar til þess að hvað sem líði því meginviðmiði að dómstólar haggi ekki ákvörðunum stjórnvalda sem byggðar eru á frjálsu mati sem þeim hefur verið falið lögum samkvæmt, þá réttlæti atvik þessa máls frávik frá þeirri meginreglu. Máli sínu til stuðnings vísar stefnandi til þróunar í lagasetningu og dómaframkvæmd.

Um lagarök vísar stefnandi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, laga nr. 49/2009 um Bjargráðasjóð og stjórnarskrár lýðveldisins nr. 33/1944, sérstaklega 65. gr. og 70. gr. hennar. Einnig vísar stefnandi til reglna um aðstoð Bjargráðasjóðs vegna tjóns af völdum öskufalls og flóða vegna eldgoss sem samþykktar voru af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra þann 7. maí 2010. Um málskostnað er vísað til 1. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

IV.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 49/2009 um Bjargráðasjóð skal stjórn stefnda meðal annars meta og taka ákvarðanir um afgreiðslu umsókna og styrkveitingar úr bæði hinni almennu deild sjóðsins sem og búnaðardeild. Í 1. mgr. 10. gr. sömu laga kemur fram að fjárhagsaðstoð beggja deilda sjóðsins sé fólgin í veitingu styrkja sem stjórn sjóðsins ákveður hverju sinni í samræmi við fjárhag hans og stöðu. Einnig er í þessu ákvæði kveðið á um það að stjórn sjóðsins skuli leggja mat á styrkhæfni tjóns, auk þess að ákveða styrkhlutfall og eigin áhættu tjónþola í tjóni. Stjórninni er jafnframt veitt heimild til að ákveða mismunandi styrkhlutfall og eigin áhættu eftir búgreinum og tegundum eigna og taka í því efni meðal annars mið af tekjuskiptingu sjóðsins og rekstraráhættu hverrar búgreinar. Í niðurlagi ákvæðisins er stjórn sjóðsins veitt heimild til að setja sér nánari vinnureglur um veitingu styrkja samkvæmt þessari grein. Síðastgreinda heimild nýtti stjórn stefnda 9. júní 2010 með útgáfu viðmiðunarreglna um greiðslu bóta vegna tjóns af völdum öskufalls og flóða í Eyjafjallajökli. Í reglum þessum kemur fram, að við mat á þörf fyrir endurræktun og hreinsun skurða skuli leitað til ráðuneyta Búnaðarsambands Suðurlands eða starfsmanns stefnda Bjargráðasjóðs, sem meta og samþykkja þörf fyrir framkvæmdir á hverjum stað. Samkvæmt reglunum er þeim einnig ætlað að taka út framkvæmdir í verklok og skila úttekt til stefnda. Í niðurlagi viðmiðunarreglna þessara segir að þrátt fyrir ákvæði reglnanna um bætur leggi stjórn Bjargráðasjóðs sjálfstætt mat á tjónsupphæð fyrir hvert tjón, meðal annars með tilliti til fjármagns frá ríkissjóði. Eigin áhætta tjónþola fari eftir mati stjórnar Bjargráðasjóðs og sé meðal annars háð fjármagni til ráðstöfunar.

Af fyrrgreindum ákvæðum laga nr. 49/2009 um Bjargráðasjóð má ráða að stefnda hafi verið falið að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur á grundvelli frjáls mats. Styrkveitingar þær sem stefndi hefur á sinni könnu samkvæmt þessu eru fjármagnaðar af opinberu fé. Ákvarðanir stefnda í þessum efnum, sem teknar eru á grundvelli laga nr. 49/2009, teljast því stjórnvaldsákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 skera dómendur úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Þannig getur komið í hlut dómstóla að leggja mat á gildi stjórnvaldsákvarðana og meta í því sambandi hvort þær eru háðar annmörkum að efni eða formi. Af undirstöðureglu íslenskrar stjórnskipunar um þrígreiningu ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, leiðir hins vegar að dómstólum eru takmörk sett þegar kemur að töku nýrra stjórnvaldsákvarðana eða mæla fyrir um efni slíkra ákvarðana. Í máli þessu krefst stefnandi ekki ógildingar ákvarðana stefnda heldur er þess í reynd krafist, bæði í aðal- og varakröfu, að dómstóll ákveði efni ákvörðunar sem stefnda hefur með lögum verið falið að taka. Með því að slík ákvörðun er ekki á færi dómsins telst kröfugerð stefnanda ódómhæf og verður því ekki hjá því komist að vísa málinu nú frá dómi.

Samkvæmt framangreindri niðurstöðu verður stefnanda gert að greiða stefnda málskostnað eins og í úrskurðarorði greinir.

A-kk-nf Þ-kk-nf J-kk-nf, settur héraðsdómari, kveður upp úrskurð þennan.

Úrskurðarorð:

Máli þessu er vísað frá dómi.

Stefnandi, Drangshlíðarbúið ehf., greiði stefnanda, Bjargráðasjóði, 225.000 kr. í málskostnað.

A-kk-nf Þ-kk-nf J-kk-nf (sign.)