E-108/2014

Mál þetta sem dómtekið var 8. september 2014 var höfðað 15. janúar sama ár af hálfu Alfacom General Trading ehf., Garðastræti 17, Reykjavík á hendur velferðarráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins, til ógildingar á stjórnvaldsákvörðunum.

Stefnandi gerir þær dómkröfur að ógiltur verði úrskurður velferðarráðuneytisins frá 5. desember 2013 og felld úr gildi ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 13. maí 2013, sbr. einnig ákvörðun stofnunarinnar, dags. 5. mars 2013, um að synja K-x-x K-x-x, sem er íranskur ríkisborgari, um tímabundið atvinnuleyfi til þess að ráða sig til starfa hjá stefnanda. Þá er krafist málskostnaðar samkvæmt mati dómsins.

Dómkröfur stefnda eru aðallega þær að hann verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda og honum tildæmdur málskostnaður úr hendi stefnanda að mati réttarins.

Til vara er þess krafist að málskostnaður verði látinn niður falla.

Yfirlit málavaxta og ágreiningsefna

Stefnandi málsins er félag sem var stofnað um mitt ár 2010 af Logos lögmanns-þjónustu og hét það í fyrstu Ell 225 ehf. K-x-x K-x-x, sem er íranskur ríkisborgari, keypti félagið af Logos árið 2011 og tók hann þá sæti í stjórn, auk þess að vera skráður framkvæmdastjóri og prókúruhafi. Á sama tíma var nafni félagsins breytt til núverandi horfs, sem og tilgangi, en tilgangur þess er nú innflutningur, útflutningur, kaup og sala varnings og skyldur rekstur. Samkvæmt flokkunarkerfi ríkisskattstjóra (ÍSAT) telst félagið flokkað í hóp þeirra félaga sem stunda blandaða heildverslun, en sú starfsemi er ekki hafin.

Með ráðningarsamningi 27. desember 2012 var K-x-x K-x-x ráðinn í fullt starf framkvæmdastjóra til eins árs hjá félaginu; mánaðarlaun voru 406.000 krónur, en starfskjör að öðru leyti í samræmi við kjarasamning Verslunarmannafélags Reykjavíkur og greitt í lífeyrissjóð.

Stefnandi sótti um tímabundið atvinnuleyfi fyrir K-x-x K-x-x í samræmi við ráðningarsamninginn og var umsóknin árituð um samþykki af Verslunarmannafélagi Reykjavíkur. Í janúar 2013 fékk stefnandi beiðni frá Vinnumálastofnun um frekari upplýsingar um félagið og starfsemi þess. Með bréfi D-kk-ef Ó-kk-ef E-kk-ef hdl. 8. febrúar 2013 voru Vinnumálastofnun veittar umbeðnar upplýsingar og fylgdi bréfinu endurnýjuð umsókn og ráðningarsamningur.

Fram kemur í bréfi lögmannsins að K-x-x K-x-x hafi fyrst komið til Íslands árið 2011 sem námsmaður og fengið dvalarleyfi sem slíkur. Hann hafi stundað nám við Háskóla Íslands og framvinda þess verið góð. Hann hafi uppfyllt öll skilyrði fyrir framlengingu dvalarleyfis, sem tvívegis hafi verið framlengt. K-x-x K-x-x sé háskólamenntaður og hafi starfað sem framkvæmdastjóri hjá Alfacom Star General Trading í Dúbaí í Sameinuðu furstadæmunum frá 2005-2011. Hann hafi töluverða reynslu af viðskiptum og sérfræðiþekkingu sem ekki sé til staðar hér á landi. Hann hafi ekki enn hafið störf hjá stefnanda, en hafi eytt nokkrum tíma í rannsóknir og könnun á arðsemi þeirrar starfsemi sem stefnandi hyggst stunda. Athuganir hans hafi leitt í ljós að á íslenskum markaði séu tækifæri fyrir þær vörur sem hann hyggist flytja inn, en þar sé aðallega um að ræða ýmiss konar silki og teppi frá Austurlöndum, sem og döðlur, hnetur og fleiri matvæli. Gangi reksturinn samkvæmt áætlunum sé fyrirséð að ráða þurfi starfsmenn til að sinna verkefnum fyrir félagið og sé það yfirlýst stefna félagsins að ráða Íslendinga til starfa. Meðan félagið sé að slíta barnsskónum myndi það ekki svara kostnaði að ráða annan starfsmann til félagsins heldur myndi K-x-x K-x-x sinna öllum störfum fyrst um sinn vegna þekkingar sinnar, enda sé sérfræðiþekking hans nauðsynleg fyrirtækinu.

Þann 5. mars 2013 synjaði Vinnumálastofnun erindi stefnanda. Benti stofnunin á að ríkisborgarar aðildarríkja EES hefðu forgang um atvinnu, umfram ríkisborgara annarra ríkja, fáist ekki vinnuafl innanlands. Var stefnanda því bent á að leita aðstoðar EURES, vinnumiðlunar innan EES-svæðisins. Að auki var á það bent að fyrirtæki sem sett væru á stofn hérlendis og hygðust selja erlenda vöru leituðu sér helst að íslensku starfsfólki með þekkingu á íslenskum neytendum og markaði.

Fyrirsvarsmaður stefnanda fékk ásamt lögmanni sínum fund með starfsmönnum Vinnumálastofnunar þann 14. mars 2013 og í kjölfar fundarins ákvað Vinnumálastofnun að taka málið upp aftur með vísan til 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stefnandi auglýsti eftir framkvæmdastjóra á vefsíðunni jobseurope.net dagana 8. mars 2013, 15. mars 2013 og 21. mars 2013. Auglýst var í tvígang í Fréttablaðinu 9. og 11. mars 2013. Einnig var auglýst í Fréttatímanum 22.-24. mars 2013. Þann 22. mars 2013 var óskað eftir því að starfið yrði auglýst á vefsvæði Vinnumálastofnunar og á vefsvæði EURES og var það gert 26. apríl 2013 í samráði við starfsmann Vinnumálastofnunar. Í auglýsingunum, sem birtust á íslensku og ensku, var auglýst eftir framkvæmdastjóra sem þurfi að hafa menntun sem nýtist í starfi, helst á sviði viðskipta, hafa reynslu af sambærilegum störfum, vera skipulagður, stundvís og hafa gott vald á ensku í rituðu og mæltu máli. Þá var það skilyrði sett í auglýsingunum með mismunandi orðalagi að umsækjandi hefði þekkingu og/eða reynslu af sölu á handgerðum persneskum teppum. Ein umsókn barst um starfið, en sá umsækjandi var ekki talinn uppfylla kröfur stefnanda.

Þann 13. maí 2013 tilkynnti Vinnumálastofnun lögmanni stefnanda og K-x-x K-x-x að umsókn um atvinnuleyfi væri hafnað. Bent var á að með því að setja sem skilyrði sérþekkingu og reynslu af meðhöndlun á handgerðum persneskum teppum væri hópur hugsanlegra umsækjenda mjög þrengdur. Það var niðurstaða stofnunarinnar að synja bæri umsókn þegar litið væri til núverandi aðstæðna á innlendum vinnumarkaði og skuldbindinga íslenskra stjórnvalda samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Þessi ákvörðun var kærð til velferðarráðuneytisins 9. júní 2013. Í kærubréfinu var gerð nánari grein fyrir þeim varningi sem stefnandi áformaði að flytja inn og ástæðum þess að félaginu væri nauðsynlegt að ráða starfsmann með sérþekkingu á handgerðum persneskum teppum. Í umsögn Vinnumálastofnunar til ráðuneytisins um kæruna 9. ágúst 2013 kom fram að stofnunin teldi umrætt starf ekki uppfylla þær kröfur sem gerðar séu vegna útgáfu atvinnuleyfa. Í bréfinu kom einnig fram að ekki hefði að mati stofnunarinnar verið með nægjanlegum hætti gerð grein fyrir sérþekkingu K-x-x K-x-x svo fullnægt væri skilyrðum 8. gr. laga nr. 97/2002. Með bréfi ráðuneytisins til kæranda 15. ágúst 2013 var óskað upplýsinga um sérfræðikunnáttu K-x-x K-x-x og stefnanda veittur kostur á að gera athugasemdir við umsögn Vinnumálastofnunar og var það gert með bréfi lögmanns stefnanda 6. september 2013. Í bréfinu var jafnframt gerð grein fyrir sérþekkingu K-x-x K-x-x á verslun með handgerð persnesk teppi og fylgdu bréfinu gögn því til staðfestingar. Niðurstaða ráðuneytisins í úrskurði þess 5. desember 2013, var að staðfesta ákvörðun Vinnumálastofnunar og synja stefnanda og K-x-x K-x-x um atvinnuleyfi, og var hún á því byggð að starfið félli ekki undir starf sem krefðist sérfræðiþekkingar í skilningi 8. gr. laga nr. 97/2002. Stefnandi höfðar þetta mál til þess að fá þessari niðurstöðu hnekkt.

Við aðalmeðferð málsins gaf K-x-x K-x-x skýrslu fyrir dóminum.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggi kröfu sína á því að niðurstaða velferðarráðuneytisins, sbr. einnig ákvörðun Vinnumálastofnunar, sé ekki í samræmi II. kafla laga nr. 97/2002 um atvinnuréttindi útlendinga, enda hafi stefnandi með umsókn sinni uppfyllt öll skilyrði undanþáguákvæðisins í 8. gr. laganna um tímabundið atvinnuleyfi vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar, sbr. a- til c-liði 7. gr. laganna.

Í hinni kærðu ákvörðun Vinnumálastofnunar segi að það sé lögbundið hlutverk hennar að meta hvenær skilyrði a-liðar 7. gr. laga nr. 97/2002 um atvinnuréttindi útlendinga séu uppfyllt, þ.e. að sýnt sé fram á að kunnáttumenn verði ekki fengnir innanlands, atvinnuvegi landsins skorti vinnuafl eða sérstakar aðstæður mæli með veitingu atvinnuleyfis. Síðan segi: Það að setja sem skilyrði fyrir starfi að umsækjandi hafi sérþekkingu og reynslu af meðhöndlun á handgerðum persneskum teppum þrengir mjög hóp hugsanlegra umsækjenda. Síðan segi að með hliðsjón af aðstæðum á innlendum vinnumarkaði og skuldbindingum íslenskra stjórnvalda samkvæmt EES-samningnum, sbr. lög um frjálsan atvinnu- og búseturrétt fólks, sé það niðurstaðan að hafna umsókn stefnanda.

Reyndar sé það þannig að í auglýsingum stefnanda sé talað um að umsækjandi þurfi að hafa þekkingu og/eða reynslu á handgerðum persneskum teppum. Rökstuðningur Vinnumálastofnunar fyrir þessari niðurstöðu sé auk þess bæði rýr og ómálefnalegur. Það liggi fyrir að K-x-x K-x-x hafi almenna þekkingu, reynslu og menntun til þess að sinna framkvæmdastjórastarfinu, en ástæða þess að stefnandi vilji ráða hann til starfans og forsenda umsóknar þeirrar sem Vinnumálastofnun hafi hafnað, sé að K-x-x K-x-x hafi sérfræðiþekkingu á þeim varningi sem félagið áformi að flytja til landsins.

Stefnandi hafi afráðið að hefja innflutning á handunnum persneskum teppum til Íslands. Teppi séu ekki bara teppi, persnesk teppi séu ekki bara persnesk teppi, handunnin persnesk teppi séu ekki bara handunnin persnesk teppi. Málið sé mun flóknara. Þúsunda ára hefð sé að baki teppagerð í Íran, sem áður hét Persía; gæði þeirra geti ráðist af því hvar í landinu þau séu búin til, verð ráðist einnig af því hvort notað sé silki eða ull í teppin eða í hvaða hlutföllum og gæðum ullarinnar eða silkisins sem notað sé. Einnig ráðist verð á teppum af fjölda hnúta í hverjum fersentimetra. Hirðingjateppin séu sérstakur kapítuli, en þau séu sérlega eftirsótt. Ekki aðeins sé teppagerð árþúsunda gömul hefð á þessu svæði sem nú heiti Íran, heldur sé teppakaupmennska jafngömul starfsgrein þar sem þekking hafi færst frá kynslóð til kynslóðar, öld fram af öld. Lagt sé fram á dómskjali viðtal við J-kvk-þf K-kvk-þf þar sem hún fjalli um handunnin teppi frá Íran, undir fyrirsögninni „Teppakaup ákveðin athöfn“.

K-x-x K-x-x hafi mikla reynslu og þekkingu á persneskum teppum og viðskiptum með þau. Fyrst í stað áformi stefnandi að fara sér hægt og láta þennan eina starfsmann félagsins annast kaup á teppum til innflutnings til Íslands. Til þess að geta valið rétt teppi til innflutnings þurfi sérfræðikunnáttu, til þess að geta verðlagt og kynnt á Íslandi hin handunnu teppi þurfi einnig sérfræðikunnáttu. MBA-nám eða önnur sambærileg menntun eða reynsla á sviði heildsölu og innflutnings stoði lítt; hér sé um sérlega afmarkað sérsvið að ræða. Forsenda þess að stefnandi geti hafið starfsemi sé að félagið geti nýtt sér sérfræðiþekkingu K-x-x K-x-x. Með því móti geti félagið komið undir sig fótunum og síðar meir þegar umsvif aukist ráðið Íslendinga til starfa við almenn verslunarstörf.

Umsókn stefnanda um atvinnuleyfi til handa K-x-x K-x-x byggi á 8. gr., sbr. 7. gr. laga nr. 97/2002 um atvinnuréttindi útlendinga. Í 1. mgr. 8. gr. segi:

Heimilt er að veita tímabundið atvinnuleyfi vegna tiltekins starfs hér á landi sem krefst sérfræðiþekkingar.

Skilyrði þess að veita heimild á grundvelli þessa ákvæðis séu eftirfarandi:

a. skilyrði a–e-liða 1. mgr. 7. gr. séu uppfyllt,

b. útlendingur hafi gert ráðningarsamning við atvinnurekanda um að gegna tilteknu starfi sem krefst sérfræðiþekkingar enda sé ekki um að ræða tímabundið verkefni,

c. sérfræðiþekking útlendingsins sé nauðsynleg hlutaðeigandi fyrirtæki, og

d. sérfræðiþekking útlendingsins feli í sér háskóla-, iðn-, list- eða tæknimenntun sem viðurkennd er hér á landi. Vinnumálastofnun óskar staðfestingar á menntun útlendingsins með viðeigandi skilríkjum í samræmi við íslenskar reglur telji stofnunin slíkt nauðsynlegt.

Í 1. mgr. 7. gr. laganna, sem 1. mgr. 8. gr. vísi til, sé að finna almenn skilyrði fyrir veitingu tímabundins atvinnuleyfis:

Heimilt er að veita tímabundið atvinnuleyfi skv. 8.–12. gr. og 16. gr. ef eftirfarandi skilyrðum er m.a. fullnægt:

a. Starfsfólk fáist hvorki á innlendum vinnumarkaði né innan Evrópska efnahags-svæðisins, EFTA-ríkja eða Færeyja eða aðrar sérstakar ástæður mæli með leyfis-veitingu. Áður en leyfi er veitt ber atvinnurekanda að hafa leitað eftir starfsfólki með aðstoð Vinnumálastofnunar, nema slík leit verði fyrirsjáanlega árangurslaus að mati stofnunarinnar.

b. Fyrir liggi umsögn stéttarfélags eða landssambands launafólks í hlutaðeigandi starfsgrein. Umsögn skal liggja fyrir innan sjö daga frá móttöku afrits umsóknar um atvinnuleyfi og ráðningarsamnings. Þó er heimilt að víkja frá þessu skilyrði þegar ekki er til að dreifa heildarsamtökum eða landssambandi í hlutaðeigandi starfsgrein.

c. Fyrir liggi undirritaður ráðningarsamningur til tiltekins tíma eða vegna verkefnis milli atvinnurekanda og útlendings sem tryggi útlendingnum laun og önnur starfskjör til jafns við heimamenn í samræmi við gildandi lög og kjarasamninga þar um. Þegar um er að ræða störf sem falla utan gildissviðs kjarasamninga skal tryggja útlendingnum laun og önnur starfskjör til jafns við heimamenn.

d. Fyrir liggi að atvinnurekandi hafi sjúkratryggt útlending samkvæmt lögum um útlendinga.

e. Atvinnurekandi ábyrgist greiðslu á heimflutningi útlendings að starfstíma loknum, ef um er að ræða ráðningarslit sem starfsmaður á ekki sök á eða ef útlendingur verður óvinnufær um lengri tíma vegna veikinda eða slysa. Í ráðningarsamningi skal koma fram til hvaða lands heimflutningur nær.

Stefnandi og K-x-x K-x-x uppfylli sannarlega téð skilyrði.

Af úrskurði Vinnumálastofnunar að dæma, virðist mega ráða að stofnunin telji skilyrði a-liðar 1. mgr. 7. gr. ekki uppfyllt, þar sem auglýsing sú sem birst hafi hafi verið of þröng þegar auglýst hafi verið eftir starfsmanni með þekkingu eða reynslu af meðhöndlun á handgerðum persneskum teppum. Auglýsingin sé ekki of þröng heldur sé hún nákvæmlega í samræmi við þarfir stefnanda. Þegar fyrirtæki þurfi að ráða til sín starfsmann sem sé sérfræðingur á mjög afmörkuðu sviði, þá verði auglýsingin eftir viðkomandi starfsmanni þar af leiðandi mjög afmörkuð.

Færð hafi verið fram fullkomlega haldbær rök fyrir því af hverju stefnandi þurfi að ráða til sín starfsmann með umrædda sérþekkingu og hljóti það að vera stjórnenda fyrirtækisins að meta þá þörf. Athugasemdir Vinnumálastofnunar um að rétt sé að ráða starfsmann með þekkingu á íslenskum markaði og neytendum séu illa ígrunduð og alls ekki í samræmi við þær þarfir sem stefnandi hafi og þær áætlanir sem fyrirtækið starfi eftir. Til að hafna því að 8. gr. eigi við þurfi Vinnumálastofnun að sýna fram á að það sé algerlega augljóst að viðkomandi sérfræðiþekkingar sé ekki þörf í stað þess að bera á borð almennar og órökstuddar meiningar um að erlend fyrirtæki sem hér hafi hafið starfsemi, hafi iðulega ráðið til sín innlent starfsfólk með þekkingu á íslenskum markaði og neytendum. Það breyti því ekki að stefnandi hafi þörf á starfsmanni með sérfræðiþekkingu á handunnum teppum frá Íran. Þess vegna sé sótt um atvinnuleyfi vegna K-x-x K-x-x.

Í umsögn Vinnumálastofnunar til ráðuneytisins segi m.a. að af þeim starfsauglýsingum sem hafi verið birtar megi ráða að það skilyrði sé fyrir ráðningu að viðkomandi hafi sérþekkingu og reynslu af meðhöndlun á handgerðum persneskum teppum. Þetta telji stofnunin vera til þess fallið að þrengja um of hóp hugsanlegra umsækjenda og að hæfniskröfurnar séu óraunhæfar með tilliti til þess vinnuafls sem kærandi hefði aðgang að á íslenskum vinnumarkaði.

Í rökstuðningi stofnunarinnar felist mikil hugsanaskekkja. Umsókn stefnanda byggi á 8. gr., sbr. 7. gr. laga nr. 97/2002 um atvinnuréttindi útlendinga sem heimili að veita tímabundið atvinnuleyfi vegna tiltekins starfs hér á landi sem krefjist sérfræðiþekkingar. Ef stefnandi hefði ekki þessa þörf á sérhæfðum starfskrafti, þá hefði auglýsingin verið öðruvísi orðuð og aðeins auglýst eftir framkvæmdastjóra, sölustjóra o.s.frv. og þá væri ekki verið að sækja um þessa undanþágu. Til þess að ákvæðið eigi ekki við þurfi Vinnumálastofnun að sýna fram á að ekki sé þörf á sérfræðikunnáttu um persnesk teppi til að höndla með persnesk teppi. Markaður með þessi teppi sé sérstakur; árþúsunda hefð, mjög ólíkar tegundir teppa, eftir svæðum, tímabilum o.s.frv. Allt séu þetta mikil fræði og vísist um það til kæru og framlagðra ítargagna. Vegna þess hversu sérhæfð þessi viðskipti séu og hversu verðmæt persnesk teppi geti verið og vandmeðfarin, þá liggi það í augum uppi að til þess að geta höndlað með slíkan varning þurfi annaðhvort menntun á því sviði eða reynslu. Vísist um þetta m.a. til framlagðs skírteinis, þar sem fram komi að menn þurfi að sækja námskeið til þess að fá löggildingu sem höndlari með handofin persnesk teppi. Þegar fyrirtæki þurfi að ráða til sín starfsmann sem sé sérfræðingur á mjög afmörkuðu sviði, verði auglýsingin eftir viðkomandi starfsmanni þar af leiðandi mjög afmörkuð.

Starfsreynsla og þekking K-x-x K-x-x

Í umsögn Vinnumálastofnunar segi að við meðferð umsóknar um útgáfu atvinnuleyfis hafi ekki verið með fullnægjandi hætti gerð grein fyrir starfsreynslu eða þekkingu K-x-x K-x-x. Vegna þessa sé bent á að í 8. gr. laga nr. 97/2002, segi að Vinnumálastofnun geti krafist skilríkja um menntun eða staðfestingar um starfsreynslu. Vinnumálastofnun hafi hins vegar ekki gert það; um hvorugt hafi verið beðið. Það sé algerlega fráleitt, þegar verið sé að veita umsögn um kæru á stjórnvaldsákvörðun, að ætla að byggja á sjónarmiðum sem ekki hafi verið lögð til grundvallar hinni kærðu stjórnvaldsákvörðun. Þessi stjórnsýsla Vinnumálastofnunar sé með stórfelldum eindæmum og ólíkindum.

Lögmaður stefnanda hafi lagt fram, vegna óska ráðuneytisins, upplýsingar og gögn er lúti að starfsreynslu og menntun K-x-x K-x-x. Annars vegar staðfestingu frá Alfacom General Trading, Dúbaí, Sameinuðu arabísku furstadæmunum, dags. 29. ágúst 2013, þar sem fram komi að K-x-x K-x-x hafi starfað sem framkvæmdastjóri og meðeigandi Dúbaí-skrifstofu Alfacom frá 2005-2007 við inn- og útflutning á handgerðum persneskum teppum og að eftir það hafi hann flutt til Írans og sinnt störfum fyrir fyrirtækið þar. Hins vegar vottorð frá Landssamtökum í Íran á sviði handgerðra teppa, sem staðfesti að K-x-x K-x-x hafi lagt stund á og lokið námi sem skapi honum réttindi til þess að höndla með handgerð persnesk teppi.

Í úrskurði sínum segi ráðuneytið að til þess að undanþáguheimild 8. gr. eigi við, líti það svo á að um verði að vera að ræða starf sem krefjist sérfræðiþekkingar og ávallt beri að meta hvort það starf sem um ræði hverju sinni sé þess eðlis að það krefjist þess að sá sem því gegni búi yfir ákveðinni sérfræðiþekkingu og hvort hérlendis séu gerðar sérstakar kröfur til þeirra sem gegni sambærilegum störfum hérlendis, án tillits til þess hvaða reglur gildi erlendis. Hafni ráðuneytið því að miða eigi við þær kröfur sem vinnuveitandi geri til þeirra einstaklinga sem hann ráði til starfa sem ekki krefjist sérfræðiþekkingar. Ráðuneytið vísi til tilgangs stefnanda, en samþykktir stefnanda séu mjög staðlaðar og þar komi hvergi fram um hvers konar innflutning verði að ræða. Með hliðsjón af þessu og lýsingu á starfssviði framkvæmdastjóra í samþykktum stefnanda verði ekki annað ráðið en að um sé að ræða hefðbundið starf framkvæmdastjóra heildverslunar sem starfrækt sé hér á landi. Einnig bendi ráðningarsamningur stefnanda við K-x-x K-x-x, þar sem tekið sé fram að um réttindi og skyldur fari eftir almennum kjarasamningi stéttarfélagsins VR og SA, til þess að ekki sé um að ræða starf sem krefjist sérfræðiþekkingar.

Síðan segi í niðurstöðukaflanum: Samkvæmt íslenskum lögum eru ekki gerðar sérstakar menntunarkröfur til þeirra sem starfa sem framkvæmdastjórar hjá heildverslunum hér á landi. Að mati ráðuneytisins verður því í máli þessu að líta til þess að almennt eru ekki gerðar sérstakar kröfur hér á landi um að þeir sem ráðnir eru til starfa hjá heildverslunum hérlendis búi yfir sérstakri sérþekkingu í skilningi 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum. Á það jafnframt við enda þótt umrædd heildverslun áformi viðskipti með handofin persnesk teppi og handunnið silki frá Austurlöndum, en ekki eru gerðar sérstakar kröfur um sérfræðiþekkingu í skilningi 8. gr. lagana um atvinnuréttindi útlendinga til þeirra sem eiga viðskipti með slíkar vörur hér á landi. Breytir þar engu þótt aðrar reglur kunni að gilda í Íran eða öðrum ríkum varðandi þá sem eiga viðskipti með framangreindar vörur í þeim ríkjum.

Þessar forsendur ráðuneytisins gangi ekki upp, enda um útúrsnúning að ræða og afbökun á téðri undanþáguheimild. Það sé ekki aðalatriði hvert starfsheitið sé sem sótt sé um undanþágu fyrir og í raun ekki heldur hvort til sé eitthvað sem heiti almennar viðmiðanir fyrir innflutningsfyrirtæki og heildsölur, heldur snúist mat á undanþágunni um það hvort þau störf sem viðkomandi sé ætlað að sinna séu þess eðlis að til þess að leysa þau þokkalega af hendi þurfi sérfræðiþekkingu eða reynslu. Þó að K-x-x K-x-x verði titlaður framkvæmdastjóri þá vanti fyrirtækið starfsmann með reynslu og/eða sérfræðiþekkingu á sviði persneskra teppa. Stefnanda dugi einfaldlega ekki að fá starfsmann sem framkvæmdastjóra, sem kann á excel eða geti haldið utan um fjármál félagsins, heldur þurfi hann starfsmann með þekkingu og/eða reynslu á hinni mjög svo flóknu vöru sem stefnandi hyggist flytja inn; persneskum teppum.

Um lagarök sé vísað fyrst og fremst til laga nr. 97/2002 um atvinnuréttindi útlendinga. Varðandi málskostnaðarkröfu stefnanda sé vísað til XXI. kafla laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, einkum 129. og 130. gr. Um varnarþing vísist til 3. mgr. 33. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefnandi hafi uppi þá dómkröfu að ógiltur verði úrskurður velferðarráðuneytisins frá 5. desember 2013 og felld úr gildi ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags., 13. maí 2013, sbr. einnig sú ákvörðun stofnunarinnar, dags. 5. mars 2013, að synja K-x-x K-x-x, sem sé íranskur ríkisborgari, um tímabundið atvinnuleyfi svo að hann gæti ráðið sig hjá stefnanda.

Stefnandi byggi kröfu sína á því að niðurstaða ráðuneytisins og ákvörðun Vinnumálastofnunar sé ekki í samræmi við II. kafla laga nr. 97/2002 um atvinnuréttindi útlendinga, enda hafi stefnandi með umsókn sinni uppfyllt öll skilyrði undanþáguákvæðisins í 8. gr. laganna um tímabundið atvinnuleyfi vegna starfs sem krefjist sérþekkingar, sbr. og a- til c-liði 7. gr. laganna. K-x-x K-x-x hafi sérþekkingu á þeim varningi sem félagið áformi að flytja til landsins og hafi mikla reynslu og þekkingu á persneskum teppum og viðskiptum með þau.

Þessum sjónarmiðum stefnanda vísi stefndi eindregið á bug.

Málavöxtum og ágreiningsefnum í kærumáli til velferðarráðuneytisins sé ítarlega lýst í úrskurði ráðuneytisins og vísist um það í heild til þess er þar greini. Engum þeim annmörkum sé fyrir að fara á úrskurði ráðneytisins er leitt gætu að lögum til ógildingar úrskurðarins og ákvörðunar Vinnumálastofnunar um synjun veitingar tímabundins atvinnuleyfis.

Stefnandi hafi sótt um tímabundið atvinnuleyfi fyrir K-x-x K-x-x á grundvelli 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga nr. 97/2002. Um hafi verið að ræða umsókn um atvinnuleyfi til handa útlendingi sem sé íranskur ríkisborgari en umræddur útlendingur sé jafnframt eigandi stefnanda, þess félags sem sæki um atvinnuleyfið og sé hann því jafnframt hlutaðeigandi atvinnurekandi í máli þessu. Samkvæmt gögnum málsins sé um að ræða starf framkvæmdastjóra stefnanda.

Ágreiningsefni máls þessa snúist um það, hvort umrætt starf uppfylli skilyrði 8. gr. laganna um að teljast starf sem krefjist sérfræðiþekkingar. Um sé að ræða starf framkvæmdastjóra stefnanda sem sé innlend heildsala sem ekki hafi hafið rekstur en fyrirhugi að flytja inn meðal annars handofin persnesk teppi og handunnið silki frá Austurlöndum sem og ýmis matvæli, svo sem hnetur og döðlur.

Stefnandi telji að um sé að ræða starf sem krefjist sérfræðiþekkingar í skilningi 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Byggi stefnandi þá afstöðu sína á því að hann geri meðal annars þá kröfu að sá sem ráðinn verði til að gegna umræddu starfi hafi þekkingu og/eða reynslu af viðskiptum með handofin persnesk teppi eða sé sérfróður um og hafi víðtæka reynslu af sölu slíkra teppa, sbr. afrit af þeim auglýsingum sem birtar hafi verið af hálfu stefnanda þar sem starfið hafi verið auglýst laust til umsóknar. Í því sambandi vísi stefnandi jafnframt til þeirra krafna sem gerðar séu til þeirra sem viðhafi viðskipti með slík teppi í Íran auk þess sem hann hafi lagt fram við meðferð málsins hjá ráðuneytinu vottorð um að viðkomandi útlendingur hafi lokið námskeiðum þar að lútandi í Íran. Virðist stefnandi þannig byggja á því, að þar sem hann geri framangreindar kröfur til þess sem komi til með að gegna umræddu starfi sé um að ræða starf sem krefjist sérfræðiþekkingar í skilningi 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga.

Þessum sjónarmiðum stefnanda sé eindregið vísað á bug.

Samkvæmt orðalagi 1. mgr. 8. gr. laganna sé heimilt að veita tímabundið atvinnuleyfi vegna tiltekins starfs hér á landi sem krefjist sérfræðiþekkingar. Nánari skilyrði fyrir veitingu leyfis á grundvelli ákvæðisins séu síðan rakin í a- til d-lið 1. mgr. 8. gr. laganna þar sem fram komi meðal annars í b-lið að skilyrði sé að útlendingur hafi gert ráðningarsamning við atvinnurekanda um að gegna tilteknu starfi sem krefjist sérfræðiþekkingar enda sé ekki um að ræða tímabundið verkefni. Gert sé að skilyrði í c-lið 1. mgr. ákvæðisins að sérfræðiþekking útlendingsins sé nauðsynleg hlutaðeigandi fyrirtæki og að hún feli í sér sbr. d-lið háskóla-, iðn-, list- eða tæknimenntun sem viðurkennd sé hér á landi. Vinnumálastofnun skuli óska staðfestingar á menntun útlendingsins með viðeigandi skilríkjum í samræmi við íslenskar reglur telji stofnunin slíkt nauðsynlegt.

Við mat á því hvort skilyrðum ákvæðisins sé fullnægt, þannig að heimilt sé að veita tímabundið atvinnuleyfi hér á landi á grundvelli þess, þurfi því að kanna hvort umrætt starf sé þess eðlis að það krefjist sérfræðiþekkingar og sé svo, þurfi jafnframt að kanna hvort viðkomandi útlendingur hafi þá sérfræðiþekkingu sem nauðsynleg sé til að gegna því starfi sem um ræðir hverju sinni.

Ráðuneytið hafi því litið svo á að grundvallarskilyrði þess að heimilt væri að veita tímabundið atvinnuleyfi á grundvelli 1. mgr. 8. gr. laganna væri að það starf, sem fyrirhugað væri að ráða viðkomandi útlending til að gegna, krefjist sérfræðiþekkingar í skilningi d-liðar 1. mgr. ákvæðisins. Sú sérfræðiþekking sem starfið krefjist verði að vera nauðsynleg hlutaðeigandi fyrirtæki og að ekki sé fyrirsjáanlegt að um tímabundið starf sé að ræða.

Nánar sé fjallað um þessi skilyrði í athugasemdum við 6. gr. frumvarps þess er orðið hafi að 8. gr. gildandi laga um atvinnuréttindi útlendinga. Þar komi meðal annars fram að með ákvæðinu sé leitast við að koma til móts við þarfir atvinnulífsins um sérfræðiþekkingu sem ekki er fáanleg meðal þeirra sem þegar hafa aðgengi að innlendum vinnumarkaði. Lagt er til að meginreglan verði að sérfræðiþekking hlutaðeigandi útlendinga takmarkist við háskóla-, iðn-, list- eða tæknimenntun sem viðurkennd er hérlendis auk þess að fullnægja þeim menntunarkröfum sem gerðar eru til starfsins hér á landi og að laun og önnur starfskjör séu til jafns við heimamenn í sömu störfum.

Þannig sé lögð áhersla á að um sé að ræða starf þar sem almennt séu gerðar kröfur hér á landi um sérfræðiþekkingu þess sem eigi að gegna starfinu án tillits til þess hvort um sé að ræða viðkomandi útlending eða annan einstakling sem þegar hafi aðgengi að innlendum vinnumarkaði og að sambærileg störf hér á landi geri einnig slíkar kröfur til þeirra einstaklinga sem þeim gegna. Enn fremur sé lögð áhersla á að umrædd sérfræðiþekking sé viðurkennd hérlendis enda ekki litið til þess hvaða kröfur kunni að vera gerðar til sérfræðiþekkingar þeirra sem gegna sambærilegum störfum í öðrum ríkjum.

Þá sé tekið fram í athugasemdunum að gert sé ráð fyrir að Vinnumálastofnun óski staðfestingar á menntun útlendingsins með viðeigandi skilríkjum í samræmi við íslenskar reglur telji hún slíkt nauðsynlegt. Er þá m.a. vísað til viðurkenningar menntamálaráðuneytisins eða annarra viðeigandi stjórnvalda.

Hafi ráðuneytið því jafnframt litið svo á að sú sérfræðiþekking sem um ræði hverju sinni feli í sér háskóla- iðn-, list- eða tæknimenntun og að leitað sé viðurkenningar mennta- og menningarmálaráðuneytis eða annarra viðeigandi stjórnvalda á því hvort menntun hlutaðeigandi útlendings samræmist íslenskum kröfum í þeim tilvikum þegar það á við.

Tekið sé fram í 2. mgr. 8. gr. laganna að í undantekningartilvikum sé Vinnumálastofnun heimilt að veita tímabundið atvinnuleyfi á grundvelli ákvæðisins hafi viðkomandi útlendingur yfir að ráða sérþekkingu sem jafna megi við framangreinda sérfræðiþekkingu. Í slíkum tilvikum skuli Vinnumálastofnun óska staðfestingar á sérþekkingu viðkomandi í samræmi við íslenskar reglur telji stofnunin slíkt nauðsynlegt. Í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins er orðið hafi að 8. gr. gildandi laga segi um þessa undanþágu að með þessu er átt við sérþekkingu útlendings sem byggist á langri starfsreynslu við tiltekið starf sem leiðir til sérhæfðrar fagþekkingar hans og að sú sérþekking verði ekki fengin með öðrum hætti. Mikilvægt er að unnt sé að sýna fram á starfsreynslu útlendings við tiltekin störf en hér er ekki átt við þekkingu sem útlendingur kann að afla sér með þátttöku í einstökum námskeiðum. Gert er ráð fyrir að Vinnumálastofnun hafi samráð við hlutaðeigandi stjórnvöld vegna viðurkenningar á sérfræðiþekkingu útlendings þegar ástæða þykir til. Er hér um að ræða undanþágu frá meginreglunni sem kemur fram í d-lið 1. mgr. ákvæðisins og ber að skýra undanþáguna þröngt.

Að mati ráðuneytisins feli þessi undanþága í sér að um starf geti verið að ræða sem krefjist sérfræðiþekkingar en undanþágu megi veita hvað varði skilyrðið um að sérfræðiþekking viðkomandi útlendings feli í sér háskóla-, iðn-, list- eða tæknimenntun sem viðurkennd sé hér á landi, sbr. d-lið 8. gr. laganna, hafi viðkomandi útlendingur yfir að ráða sérþekkingu sem jafna megi við framangreinda menntun.

Þegar um sé að ræða umsókn um tímabundið atvinnuleyfi á grundvelli 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga beri að mati ráðuneytisins meðal annars að líta til framangreindra sjónarmiða við mat á því hvort tiltekið starf sé þess eðlis að það geti talist starf sem krefjist sérfræðiþekkingar þess sem því gegni í skilningi ákvæðisins. Það fái ekki staðist að mat á slíku sé lögum samkvæmt lagt í hendur hlutaðeigandi atvinnurekanda.

Við mat ráðuneytisins á því hvort starfið sem um ræði í máli þessu væri þess eðlis að það gerði kröfu um sérfræðiþekkingu í skilningi 8. gr. laganna hafi meðal annars verið litið til samþykkta þess félags sem um ræði. Þar komi meðal annars fram að tilgangur félagsins sé innflutningur, útflutningur, kaup og sala varnings og skyldur rekstur. Í samþykktum félagsins komi hins vegar ekki fram um hvers konar inn- eða útflutning sé að ræða en í gögnum málsins komi fram að rannsókn umrædds útlendings hafi leitt í ljós að tækifæri séu til staðar á íslenskum markaði fyrir handofin teppi og handunnið silki frá Austurlöndum sem og fyrir ýmis matvæli, svo sem döðlur og hnetur, og því áformi félagið viðskipti með slíkan varning, sbr. kæru til ráðuneytisins, dags. 9. júní 2013. Enn fremur komi fram í samþykktum félagsins að framkvæmdastjóri þess hafi með höndum stjórn á daglegum rekstri félagsins og kemur fram fyrir þess hönd í öllum málum sem varða venjulegan rekstur. Hann sér um reikningshald og ráðningu starfmanna.

Við mat ráðuneytisins hafi jafnframt verið litið til flokkunar félagsins hjá fyrirtækjaskrá en í gögnum málsins komi fram að félagið sé flokkað sem blönduð heildverslun samkvæmt flokkun ÍSAT2008 (46.90.0), sbr. vottorð úr fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra, útgefið 18. september 2012. Að mati ráðuneytisins hafi því ekki verið unnt að ráða annað af gögnum málsins en að í máli þessu hafi verið um að ræða hefðbundið starf framkvæmdastjóra heildverslunar sem starfrækt væri hér á landi.

Í því sambandi hafi enn fremur verið litið til þess að í ráðningarsamningi þeim er fylgt hafi umsókninni um umrætt atvinnuleyfi hafi verið tekið fram að um réttindi og skyldur starfsmannsins færi eftir almennum kjarasamningi stéttafélagsins VR og Samtaka atvinnulífsins en að mati ráðuneytisins hafi það þótt benda til þess að ekki væri um að ræða starf sem krefðist sérfræðiþekkingar í skilningi 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga.

Enn fremur hafi það verið niðurstaða ráðuneytisins að samkvæmt íslenskum lögum væru ekki gerðar sérstakar menntunarkröfur til þeirra sem starfa sem framkvæmdastjórar hjá heildverslunum hér á landi. Að mati ráðuneytisins hafi því í máli þessu orðið að líta til þess að almennt væru ekki gerðar sérstakar kröfur hér á landi um að þeir sem ráðnir væru til starfa sem framkvæmdastjórar hjá heildverslunum hérlendis byggju yfir tiltekinni sérfræðiþekkingu í skilningi 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum. Ætti það jafnframt við enda þótt umrædd heildverslun hefði áformað viðskipti með handofin persnesk teppi og handunnið silki frá Austurlöndum, en ekki væru gerðar sérstakar kröfur um sérfræðiþekkingu í skilningi 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga til þeirra er ættu viðskipti með slíkar vörur hér á landi. Breytti þar engu um þótt aðrar reglur kynnu að gilda í Íran eða öðrum ríkjum um þá sem ættu viðskipti með framangreindar vörur í þeim ríkjum.

Það hafi því verið niðurstaða ráðuneytisins í umræddum úrskurði að skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfis á grundvelli 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga væru ekki uppfyllt í málinu þar sem starfið væri ekki þess eðlis að til að geta gegnt því væri nauðsynlegt að sá sem ráðinn yrði byggi yfir tiltekinni háskóla-, iðn-, list- eða tæknimenntun sem viðurkennd væri hér á landi. Starfið sjálft hafi að mati ráðuneytisins ekki verið þess eðlis að það teldist starf sem krefðist sérfræðiþekkingar í skilningi 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Þegar af þeirri ástæðu hafi það jafnframt verið mat ráðuneytisins að undanþáguheimild 2. mgr. 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga, með síðari breytingum, kæmi ekki til álita í máli þessu. Með vísan til framangreinds hafi það verið niðurstaða ráðuneytisins að skilyrði 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga um veitingu tímabundins atvinnuleyfis vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar væru ekki uppfyllt í málinu. Því hafi ráðuneytið staðfest að sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að neita að veita K-x-x K-x-x tímabundið atvinnuleyfi svo að hann gæti ráðið sig til starfa hjá stefnanda, skyldi standa.

Úrskurður ráðuneytisins hafi í einu og öllu verið að lögum og sé engum annmörkum á honum fyrir að fara er leitt gætu að lögum til ógildingar hans og ákvörðunar Vinnumálastofnunar. Beri þannig að sýkna af öllum kröfum stefnanda í máli þessu.

Niðurstaða

Samkvæmt lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, kemur það í hlut Vinnumálastofnunar að veita atvinnuleyfi fyrir útlendinga og leggja mat á það hvort skilyrði laganna eru uppfyllt til að veita megi slík leyfi, þar á meðal skilyrðið um hvort kunnáttumenn fáist til starfa meðal þeirra sem ekki þurfa sérstakt atvinnuleyfi hér á landi. Stefnandi málsins er félag sem sótti um atvinnuleyfi til stofnunarinnar fyrir útlending sem ekki er heimilt að starfa hér á landi án atvinnuleyfis og stefnandi vill ráða til starfa. Stefnandi hefur gert grein fyrir því hvaða starfsemi hann hyggst stunda og fyrir mati sínu á því hvaða sérþekking starfsmanns sé þeirri starfsemi nauðsynleg.

Af hálfu stefnda er á því byggt að ekki hafi verið unnt að ráða annað af gögnum málsins að mati ráðuneytisins en að í máli þessu hafi verið um að ræða hefðbundið starf framkvæmdastjóra heildverslunar sem starfrækt væri hér á landi. Starfið sjálft hafi að mati ráðuneytisins ekki verið þess eðlis að það teldist starf sem krefðist sérfræðiþekkingar í skilningi 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga og væri þá litið til þess að almennt væru ekki gerðar sérstakar kröfur hér á landi um að þeir sem ráðnir væru til starfa sem framkvæmdastjórar hjá heildverslunum hérlendis byggju yfir tiltekinni sérfræðiþekkingu. Líta þurfi til sjónarmiða sem liggja að baki 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga við mat á því hvort tiltekið starf sé þess eðlis að það geti talist starf sem krefjist sérfræðiþekkingar þess sem því gegni í skilningi ákvæðisins. Það fái ekki staðist að mat á slíku sé lögum samkvæmt lagt í hendur hlutaðeigandi atvinnurekanda.

Í málinu lá fyrir allt frá því að Vinnumálastofnun barst bréf lögmanns stefnanda 8. febrúar 2013 að ætlun stefnanda var að ráða starfsmann sem hefði sérþekkingu á þeim vörum sem stefnandi hefði í hyggju að flytja inn, einkum handunnum persneskum teppum, og gæti auk þess gegnt starfi framkvæmdastjóra. Einnig lá fyrir að sá starfsmaður yrði eini starfsmaður félagsins fyrst um sinn. Auglýsing í samræmi við þá fyrirætlan var birt meðal annars fyrir milligöngu Vinnumálastofnunar á Evrópska efnahagssvæðinu eftir að umsókn hafði verið synjað af þeirri ástæðu að starfið hefði ekki verið auglýst, en stofnunin féllst á að taka málið upp að nýju þegar bætt hafði verið úr því. Enginn sem uppfyllti þá kröfu sem gerð var í auglýsingunni um að hafa reynslu og/eða sérþekkingu á handunnum persneskum teppum sótti um starfið.

Ekki verður séð af 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga og athugasemdum með frumvarpi til laganna, sem vísað er til af hálfu stefnda, að það hafi verið tilgangur löggjafans að fyrirtæki, sem hefði hug á því að ráða starfsmann með tiltekna sérþekkingu, þyrfti að hverfa frá þeim áformum og starfslýsingu í því tilviki að ekki fengist umsækjandi innan hins Evrópska efnahagssvæðis eftir að starf hefði verið auglýst. Ákvæðinu sýnist þvert á móti vera ætlað að tryggja að fyrirtæki í þeirri aðstöðu hefði möguleika á því að leita eftir starfsmanni utan svæðis við þær aðstæður.

Þótt ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 13. maí 2013 sé ekki ítarlega rökstudd er þó vel greinanlegt að synjun stofnunarinnar er á því byggð að ekki þykir hafa verið leitað með nægilega víðtækum hætti að starfsmanni meðal þeirra sem forgang eigi að störfum, þ.e. innanlands og innan EES-svæðisins, og því sé synjað um atvinnuleyfi fyrir starfsmann utan EES-svæðisins. Í ljósi þeirra upplýsinga um eðli starfsins sem fram voru komnar af hálfu stefnanda og auglýsinga sem birtar voru í samráði við Vinnumálastofnun var fullt tilefni til þess fyrir stofnunina að kanna það nánar hvers vegna stefnanda væri nauðsyn á sérhæfðum starfsmanni og kalla eftir atvikum eftir frekari upplýsingum og röksemdum þar að lútandi hjá stefnanda áður en ákvörðun yrði tekin. Við töku íþyngjandi ákvörðunar bar að rannsaka svo sem kostur var öll þau atriði sem máli gátu skipt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og veita stefnanda viðeigandi leiðbeiningar, sbr. 7. gr. laganna.

Fallist er á það með stefnanda að það sé galli á málsmeðferð Vinnumálastofnunar að önnur og ný ástæða fyrir synjun er tilgreind í bréfi til ráðuneytisins í tilefni af kæru stefnanda en sú sem kynnt var í ákvörðun stofnunarinnar, þ.e. að ekki hafi verið með nægjanlegum hætti gerð grein fyrir sérþekkingu K-kk-ef K-x-x svo fullnægt væri skilyrðum 8. gr. laga nr. 97/2002. Slíkra upplýsinga er Vinnumálastofnun þó ætlað að afla sjálfri eða kalla eftir ef þurfa þykir og leiðir það ekki aðeins af leiðbeiningareglu og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins, heldur og af skýrum ákvæðum d-liðar 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga. Í forsendum úrskurðar ráðuneytisins er sérstaklega gerð grein fyrir skyldum stofnunarinnar í samræmi við síðastnefndar lagareglur til þess að meta hvort viðkomandi útlendingur hafi þá sérþekkingu sem nauðsynleg sé viðkomandi fyrirtæki. Ráðuneytið kallaði sjálft eftir upplýsingum frá kæranda um hæfi K-kk-ef K-x-x og gerði í úrskurði sínum grein fyrir reynslu hans og menntun til að eiga viðskipti með handgerð persnesk teppi. Niðurstaða ráðuneytisins í málinu tekur þó hvorki mið af þessari gagnaöflun og umfjöllun um hæfi K-kk-ef K-x-x né því hvort þekking hans sé nauðsynleg viðkomandi fyrirtæki.

Í forsendum og niðurstöðu úrskurðar velferðarráðuneytisins er aðeins tekin afstaða til þess hvort umrætt starf falli að mati ráðuneytisins undir reglur 8. gr. laga um atvinnuréttindi útlendinga um sérfræðistarf. Synjun Vinnumálastofnunar var staðfest þegar af þeirri ástæðu að umrætt starf félli ekki undir starf sem krefðist sérfræðiþekkingar í skilningi ákvæðisins, heldur væri ekki annað ráðið af gögnum málsins en að um hefðbundið starf framkvæmdastjóra væri að ræða.

Ekki verður séð af rökstuðningi ráðuneytisins að það hafi litið til þeirra sjónarmiða, sem stefnandi tiltók við meðferð málsins hjá Vinnumálastofnun og í kærubréfi sínu til ráðuneytisins til stuðnings umsókn sinni, við mat sitt á eðli starfsins. Sýnist einkum tekið mið af því að í íslenskri löggjöf er ekki að finna sérstök skilyrði til verslunar með handgerð persnesk teppi. Ráðuneytinu bar að rökstyðja niðurstöðu sína að þessu leyti með tilliti til þeirra staðreynda sem fyrir lágu um fyrirhugaða starfsemi stefnanda og taka afstöðu til þeirra röksemda sem kæran byggði á. Hafi ráðuneytið talið gögn skorta um eðli starfans eða þarfir fyrirtækisins bar því að kalla eftir þeim eða vísa málinu heim til Vinnumálastofnunar til frekari rannsóknar. Þegar ráðuneytið hafði slegið því föstu að um hefðbundið starf framkvæmdastjóra væri að ræða var synjun Vinnumálastofnunar staðfest, án þess að tekið væri fram í úrskurðinum, með tilvísun til 7. gr. laganna, forsendna vinnumálastofnunar, vinnumarkaðsaðstæðna, eða með öðrum hætti, hvers vegna stefnanda væri synjað um að ráða K-x-x K-x-x í það hefðbundna starf framkvæmdastjóra sem ráðuneytið taldi vera um að ræða. Telja verður það verulegan annmarka á rökstuðningi úrskurðarins að ekki komi þar skýrt fram hver ástæða synjunar sé. Verður rökstuðningur ráðuneytisins í heild sinni ekki talinn uppfylla þær kröfur sem gerðar eru í 22. gr., sbr. 4. tl. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það getur leitt til þess að íþyngjandi ákvarðanir verða taldar ógildanlegar þegar samhliða rökstuðningur, svo sem lögbundinn er í kærumálum, er haldinn verulegum annmarka.

Stefnandi hefur leitt að því rök og lagt fram gögn sem styðja það eindregið að mati dómsins að miðað við þá starfsemi sem stefnandi hyggst stunda sé ekki óeðlilegt að ráðinn sé starfsmaður með sérþekkingu á umræddri vöru, hvort sem sá starfsmaður er jafnframt framkvæmdastjóri fyrirtækisins eða ekki. Vega þar þungt sjónarmið um neytendavernd í ljósi röksemda stefnanda um það hversu margbreytileg að gerð og uppruna persnesku teppin séu, sem ráði mestu um verðmæti þeirra. Sérþekkingu þurfi til að meta þau og í upprunaríkjum þeirra sé kostur á sérstöku námi og löggildingu til að stunda viðskipti með þau svo öruggt sé. Í því sambandi skiptir ekki máli þótt íslensk lög geri engar sérstakar menntunarkröfur til framkvæmdastjóra hjá heildverslunum og setji ekki sérstök skilyrði til verslunar með persnesk teppi.

Það er niðurstaða dómsins að öllu framangreindu virtu að Vinnumálastofnun og velferðarráðuneytið hafi ekki gætt þeirrar skyldu sinnar við meðferð máls stefnanda að upplýsa málið nægjanlega í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, með því að leysa úr málinu án viðhlítandi rannsóknar á þörfum fyrirtækisins á sérhæfðum starfsmanni. Þá þykir ráðuneytið ekki hafa rökstutt niðurstöðu sína með þeim hætti sem áskilið er í 4. tl. 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga og er úrskurður ráðuneytisins samkvæmt þessu haldinn verulegum annmörkum. Af þeim sökum og með hliðsjón af því að um íþyngjandi ákvörðun er að ræða ber að fallast á kröfu stefnanda og fella hann úr gildi. Sömuleiðis verður felld úr gildi ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 13. maí 2013 svo sem krafist er. Staðfesting ráðuneytisins í úrskurðarorði á ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 5. mars 2013 hafði enga sjálfstæða þýðingu, en sú ákvörðun hafði verið endurupptekin og var þannig orðin hluti af þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar sem kærð var til ráðuneytisins og ógilt verður með dómi þessum.

Í ljósi niðurstöðu málsins og með vísun til 1. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 verður stefnda gert að greiða stefnanda málskostnað, sem þykir hæfilega ákveðinn 300.000 krónur, þar með talinn virðisaukaskattur.

K-kvk-nf K-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð

Felldur er úr gildi úrskurður velferðarráðuneytisins frá 5. desember 2013 um að synja K-x-x K-x-x, sem er íranskur ríkisborgari, um tímabundið atvinnuleyfi svo að hann gæti ráðið sig til starfa hjá stefnanda, Alfacom General Trading ehf. Jafnframt er felld úr gildi ákvörðun Vinnumálastofnunar sama efnis frá 13. maí 2013.

Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda 300.000 krónur í málskostnað.

K-kvk-nf K-kvk-nf

--------------------- --------------------- ----------------------

Rétt endurrit staðfestir:

Héraðsdómur Reykjavíkur 22. september 2014

Greitt: kr. 2.500.-