E-223/2016

Mál þetta, sem dómtekið var 30. maí sl., er höfðað af Þ-kk-þgf A-kk-þgf S-kk-þgf, til heimilis að Lyngbrekku 4, Kópavogi, með stefnu birtri 12. ágúst 2016, gegn Samtökum sunnlenskra sveitarfélaga, Austurvegi 56, Selfossi.

Stefnandi krefst þess að stefndi verður dæmdur til að greiða stefnanda bætur að fjárhæð 10.103.920 krónur, með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, frá 17. desember 2015 til þess dags er mánuður er liðinn frá stefnubirtingu, en með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr., sbr. 9. gr. laga nr. 38/2001, frá þeim degi til greiðsludags.

Þá krefst stefnandi þess að stefnda verði gert að greiða stefnanda málskostnað að skaðlausu samkvæmt síðar framlögðum málskostnaðarreikningi eða að mati dómsins að teknu tilliti til virðisaukaskatts.

Stefndi krefst aðallega sýknu af kröfum stefnanda. Til vara er þess krafist að fjárkrafa stefnanda verið stórlega lækkuð. Í báðum tilvikum krefst stefndi málskostnaðar úr hendi stefnda samkvæmt síðar framlögðum málskostnaðarreikningi, auk virðisaukaskatts af málflutningsþóknun.

Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins eru helstu málavextir þeir að með ráðningarsamningi, dags. 22. janúar 2013, var stefnandi ráðinn sem ráðgjafi/verkefnastjóri hjá stefnda frá og með 1. febrúar það sama ár. Samkvæmt 2. gr. ráðningarsamningsins skyldu mánaðarlaun stefnanda vera föst heildarlaun sem tækju breytingum í samræmi við fyrirmæli kjarasamnings Félags opinberra starfsmanna á Suðurlandi, FOSS, við Samband íslenskra sveitarfélaga. Í ráðningarsamningnum er einnig vísað til framangreinds kjarasamnings um ýmis réttindi stefnanda. Í 5. gr. segir að gagnkvæmur uppsagnarfrestur sé þrír mánuðir og miðist við mánaðarmót, en einn mánuður á reynslutíma, þ.e. fyrstu þrjá mánuði starfstíma. Í málavaxtalýsingu í stefnu segir að stefnandi hafi að mestu séð um verk er lutu að matar- og landbúnaðartengdum verkefnum, rekstrar- og lánamálum, stefnumótun hjá sveitarfélögum og verkefna- og fundarstjórn því tengdu.

Í greinargerð stefnda kemur fram að fyrir 17. desember 2015 hafi starfað hjá stefnda sex ráðgjafar/verkefnastjórar, þ.e. þau G-kvk-nf Á-kvk-nf S-kvk-nf, F-kk-nf A-kk-nf, D-x-x L-x-x, Þ-kk-nf F-kk-nf S-kk-nf, E-kvk-nf V-kvk-nf og stefnandi. Fyrir liggur að á fundi stjórnar stefnda fimmtudaginn 17. desember 2015 var undir dagskrárliðnum „innri mál SASS“ samþykkt samhljóða að ráðast skyldi í breytingar á starfsemi stefnda. Á fundinum, sem var 502. fundur stjórnar stefnda, ákvað stjórn stefnda einróma að komið yrði á fót tveimur nýjum sviðum hjá stefnda. Annars vegar innviðasviði, undir stjórn framkvæmdastjóra stefnda, en undir það heyri almenningssamgöngur, ART-teymið, sveitarstjórnarmál og hagsmunagæsla landshlutans. Hins vegar þróunarsvið, og segir í fundargerð að það verði undir stjórn áðurnefnds Þ-kk-ef, en undir það heyri stefnumótun, ráðgjöf og verkefnastjórnun á sviði byggðamála, s.s. á sviði menningarmála og atvinnuþróunar og nýsköpunar, ábyrgð á sóknaráætlun landshlutans og umsjón með Uppbyggingarsjóði Suðurlands. Þá kemur fram í fundargerðinni að ákveðið hafi verið að útvista þeim verkefnum sem ráðgjafar/verkefnastjórar og menningarfulltrúi í föstum störfum hjá stefnda höfðu áður sinnt. Þannig muni störf fimm ráðgjafa/verkefnastjóra leggjast af og starfsmönnum stefnda þá fækka úr þrettán í átta. Fram kemur að ekki sé mögulegt að færa umrædda starfsmenn til í starfi eða bjóða þeim önnur störf hjá stefnda, en ákveðið hafi verið að bjóða þeim sem missa starf sitt að gera starfslokasamning, þ.e. bjóða þeim laun í einn mánuð umfram hefðbundinn þriggja mánaða uppsagnarfrest. Þeir sem ekki vildu þiggja slíkt tilboð fengju hefðbundið uppsagnarbréf og miðað við að breytingum verði lokið fyrir komandi áramót. Þá er í fundargerðinni rakinn tilgangur, markmið og ávinningur breytinganna í nokkrum liðum, auk þess sem gerð er grein fyrir fyrirhuguðum samningum við samstarfsaðila. Þá var formanni og framkvæmdastjóra falið að fylgja eftir framangreindum breytingum á starfsemi og skipulagi stefnda til samræmis við samþykkt fundarins.

Óumdeilt er að framkvæmdastjóri stefnda, B-kk-nf G-kk-nf, hafði símasamband við stefnanda fimmtudaginn 17. desember 2015, að loknum framangreindum fundi stjórnar stefnda, en aðila greinir lítillega á um hvað þeim hafi farið á milli í því símtali og um atburðarásina dagana þar á eftir.

Samkvæmt gögnum málsins sendi framkvæmdastjóri stefnda stefnanda tölvupóst klukkan 16:42, fimmtudaginn 17. desember 2015. Þar vísar framkvæmdastjóri til samtals þeirra í milli og vísar til draga að starfslokasamningi. Þá liggur einnig frammi í málinu tölvupóstur framkvæmdastjóra sendur 18. desember 2015, klukkan 14:17, á „allir SASS“ undir heitinu „SASS skipulagsbreytingar“. Kemur fram að í viðhengi séu upplýsingar, kynning á skipulagsbreytingum á starfsemi stefnda sem samþykktar hafi verið á fundi stjórnar stefnda daginn áður. Einnig liggur frammi tölvupóstur frá framkvæmdastjóra til stefnanda, sendur þriðjudaginn 22. desember 2015, klukkan 10:40. Er þar vísað til samtals milli framkvæmdastjóra og stefnanda „rétt í þessu“. Í framangreindum tölvupósti kemur fram að ákveðið hafi verið að segja ráðningarsamningi stefnanda og stefnda upp, og fylgi uppsagnarbréfið með í viðhengi.

Stefnandi lýsir atvikum þannig í stefnu að síðdegis þann 17. desember 2015 hafi B-kk-nf, framkvæmdastjóri stefnda, hringt í sig og tilkynnt að vegna skipulagsbreytinga væri stefnanda sagt upp störfum. Hefði hann val um það hvort hann samþykkti starfslok og fengi þá greiddan einn mánuð til viðbótar við þriggja mánaða uppsagnarfrest. Samþykki hann þetta ekki yrði honum engu að síður sagt upp störfum og þá eingöngu með þriggja mánaða uppsagnarfresti. Hafi stefnandi óskað eftir að honum yrði sendur starfslokasamningur, en aðeins borist í tölvupósti staðfesting frá framkvæmdastjóranum um efni símtalsins, en starfslokasamningur hafi ekki fylgt með.

Stefndi lýsir atvikum þannig að síðdegis 17. desember 2015 hafi framkvæmdastjóri stefnda hringt í stefnanda og upplýst stefnanda um yfirvofandi skipulagsbreytingar og þær afleiðingar sem þær myndu hafa á starf hans. Hafi stefnanda verið boðinn starfsloksamningur á áðurgreindum kjörum sem og að þann tíma væri ekki krafist vinnuskyldu af stefnanda. Hafi stefnanda verið gefinn frestur til að svara boði um framangreindan samning til hádegis 21. desember það sama ár. Stefnandi hafi hins vegar túlkað stöðuna þannig að honum hafi verið sagt upp og hafi það komið fram í viðveruskráningu stefnanda þann 19. desember 2015. Þar sem stefnandi hafi ekki samþykkt boð stefnda um starfslokasamning hafi framkvæmdastjóri stefnda sent stefnanda með tölvupósti uppsögn á ráðningarsamningnum.

Í framhaldinu leitaði stefnandi til FOSS sem óskaði, f.h. stefnanda, eftir rökstuðningi og öllum gögnum varðandi undirbúning og ákvarðanatöku vegna uppsagnar stefnanda. Í tölvupósti framkvæmdastjóra stefnda til starfsmanns FOSS fylgdi með fundargerð stjórnar stefnda frá 17. desember 2015, skipurit stefnda dags. 17. desember og skjalið „Skipulagsbreytingar hjá SASS“ dags. sama dag. Segir í tölvupósti framkvæmdastjóra stefnda til FOSS að vísað sé til þeirra gagna varðandi umbeðinn rökstuðning. Með bréfi starfsmanns Bandalags starfsmanna ríkis og bæjar, dags. 15. febrúar 2016, var þess krafist að uppsögnin yrði dregin tafarlaust til baka. Bréfinu svarði framkvæmdastjóri stefnda með bréfi dags. 29. sama mánaðar, mótmælti ásökunum um ólögmæti ráðningarslitanna og hafnaði kröfu stefnanda. Í framhaldinu höfðaði stefnandi mál þetta eins og áður greinir með stefnu birtri 12. ágúst 2016.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir á því að stefndi sé stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga. Framangreindu til stuðnings vísar stefnandi til þess í fyrsta lagi að um uppsögn stefnanda fari samkvæmt kjarasamningi FOSS og Sambands íslenskra sveitarfélaga og að í þeim samningi sé að finna ákvæði þar sem kveðið sé á um að óheimilt sé að segja starfsmanni upp án málefnalegra ástæðna. Í öðru lagi vísar stefnandi til þess að í starfsmannastefnu stefnda komi fram að kjarasamningsbundin réttindi starfsmanna skuli framkvæmd á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Því skuli fara með uppsögn stefnanda eins og um stjórnvaldsákvörðun sé að ræða og ljóst sé að uppsögn vegna skipulagsbreytinga séu settar ákveðnar skorður samkvæmt reglum stjórnsýsluréttarins. Hafi stefndi staðið ólöglega að ákvörðun um niðurlagningu starfs stefnanda, verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð stefnda við undirbúning og töku ákvörðunarinnar og stefndi með því brotið málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 36/1993, nánar tiltekið rannsóknarreglu og meðalhófsreglu.

Þá málsástæðu sína að ákvörðun um uppsögn stefnanda hafi verið ólögmæt rökstyður stefnandi með eftirfarandi hætti.

Í fyrsta lagi vísar stefnandi til ákvæðis 11.1.6.1 í kjarnsamningi FOSS og Sambands íslenskra sveitarfélaga en þar segir að óheimilt sé að segja starfsmanni upp án málefnalegra ástæðna. Rekur stefnandi í stefnu nokkuð ítarlega fundargerð stjórnar stefnda frá 17. desember 2015. Í fyrsta lagi fyrirhugað framtíðarskipulag starfsseminnar í tvö svið. Í öðru lagi markmið stefnda með breytingunum sem rakin hafi verið í fjórum liðum í fundargerðinni og í þriðja lagi ætlaðan ávinning með breytingunni sem hafi verði rakinn í sjö liðum. Hins vegar hafi hvorki verið lögð fram gögn sem sýni með hvaða hætti niðurlagning starfa hafi verið liður í að ná fram umræddum markmiðum né með hvað hætti þeim ávinningi sem lýst hafi verið yrði náð. Þá vísar stefnandi til þess að hvorki á fundinum 17. desember 2015 né næstu fundum stjórnar stefnda hafi komið fram að gerðir hafi verið samningar við samstarfsaðila en fram komi í fundargerð að tilgangur breytinganna hafi m.a. verið að úthýsa verkefnum sem starfsmenn stefnda hafi sinnt. Í reynd hafi ekki verið búið að gera slíka samninga í byrjun árs 2016. Því sé ljóst að ekki hafi verið búið að ganga frá samningum við samstarfsaðila um yfirtöku þeirra verkefna sem ráðgjafar stefnda hafi sinnt þegar ákvörðun um niðurlagningu starfs stefnanda hafi verið tekin. Að mati stefnanda sé því augljóst að ekki hafi legið málefnaleg sjónarmið að baki ákvörðun stefnda að segja stefnanda upp störfum 17. desember 2015, og ákvörðunin því ólögmæt.

Í öðru lagi vísar stefnandi til þess að stefndi hafi ekki uppfyllt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Hafi stefndi ekki gert nægilega vel grein fyrir hvaða fjárhags- og faglegur ávinningur hafi falist í niðurlagningu stöðu stefnanda, s.s. hvort sparnaður eða hagræðing hafi verið fólginn í aðgerðinni, t.d. með útvistun verkefna. Þá hafi stefndi við niðurlagningu starfanna ekki lagt mat á hæfni stefnanda í samanburði við aðra starfsmenn, s.s. með tilliti til þekkingar og starfsreynslu á viðkomandi sviði. Engin gögn liggi fyrir um framangreinda þætti. Skortur á framangreindum þáttum við ákvarðanatökuna feli bæði í sér brot á rannsóknarreglu og réttmælisreglu stjórnsýslulaga.

Í þriðja lagi vísar stefnandi til þess að stefndi hafi brotið meðalhófsreglu stjórnsýslulaga með því að leggja ekki mat á það hvort beita hefði þurft svo íþyngjandi ákvörðun sem uppsögn er, í stað þess að flytja starfsmenn til í starfi eða bjóða þeim önnur störf hjá stefnda. Ekkert liggi fyrir um að slíkt mat hafi farið fram. Einnig hafi aðdragandi og framganga stefnda við uppsögnina verið brot á meðalhófsreglunni. Uppsögnin hafi verið tilkynnt stefnanda án nokkurs fyrirvara og hafi hann enga vitneskju haft um að til stæði að fara út í slíkar breytingar. Þá hafi forsvarsmaður stefnda tilkynnt um uppsögnina þegar stefndi hafi verið í akstri milli funda í starfi sínu, sem og að frá þeim tímapunkti væri vinnuskyldu stefnanda aflétt og frekara vinnuframlag hans afþakkað. Hafi stefnda borið, í ljósi þess að um hafi verið að ræða íþyngjandi ákvörðun, að sýna gætni og hógværð við beitingu valds síns. Þá hafi undirbúningur og framganga stjórnar stefnda og framkvæmdastjóra ekki verið í samræmi við 5. kafla starfsmannastefnu stefnda. Auk þessa sé óheimilt að leggja að starfsmanni, eins og framkvæmdastjóri stefnda hafi gert í símtölum 17. og 22. desember, að gera starfslokasamning og ganga þannig gegn þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að óheimilt sé að undirbúningur og úrlausn máls miði að því að komast hjá því að fylgja lögboðinni málsmeðferð sem hafi þann tilgang að tryggja réttaröryggi aðila.

Kröfu stefnanda um skaðabætur að fjárhæð 9.103.920 krónur svari til árslauna stefnanda hjá stefnda og byggir stefnandi kröfu sína um greiðslu skaðabóta úr hendi stefnda á því að stefnandi hafi orðið fyrir fjártjóni vegna hinnar ólögmætu uppsagnar úr starfi og að á því tjóni beri stefndi ábyrgð. Við mat á fjártjóni stefnanda beri að horfa til aldurs hans, menntunar og starfsreynslu. Þá séu atvinnumöguleikar stefnanda, sem sé 64 ára ekki margir eins og komið hafi í ljós í atvinnuleit hans undanfarna mánuði, en stefnandi hafi ekki fengið fullt starf. Nú starfi hann sem verktaki í einstaka tilfallandi verkefnum fyrir ýmsa aðila, í u.þ.b. 50% starfshlutfalli og séu tekjur hans í dag mun lægri en hann hafi haft í starfi hjá stefnda. Að þessu virtu byggist skaðabótakrafan, sem eins og áður segir til árslauna hans hjá stefnda, en mánaðarlaun hans hafi verið 758.660 krónur. Í samræmi við dómvenju verði skaðabætur vegna fjártjóns stefnanda ákvarðaðar að álitum með tilliti til atvika allra með það að leiðarljósi að stefnandi fái tjón sitt bætt.

Stefnandi krefst þess að stefnda verið gert að greiða honum miskabætur að fjárhæð 1.000.000 krónur. Rökstyður stefnandi kröfuna með vísan til þess að framganga stefnda hafi verið sérlega meiðandi fyrir stefnanda og þannig skapað honum rétt til miskabóta á grundvelli b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Vísar stefnandi til þess að uppsögnin hafi verið fyrirvaralaus, en framkvæmdastjóri stefnda hafi tilkynnt stefnanda í gegnum síma þann 17. desember 2015 um niðurlagningu starfsins og um að vinnuskylda hans væri afþökkuð þegar stefnandi hafi verið undir stýri á ferð milli staða í slæmri færð vegna funda á vegum stefnda. Út á við beri uppsögnin þess merki að stefnandi hafi gerst sekur um brot á vinnuskyldum sínum sem réttlætt hefði hinn fyrirvaralausa brottrekstur af vinnustað.

Nánar tiltekið sundurliðar stefnandi höfuðstól dómkröfunnar þannig:

1. Laun í 12 mánuði 9.103.920 krónur.

2. Miskabætur 1.000.000 krónur.

Samtals án vaxta og dráttarvaxta 10.103.920 krónur.

Kröfu um dráttarvexti af skaða- og miskabótum byggir stefnandi á 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu og er krafist dráttarvaxta frá stefnubirtingardegi til greiðsludags, sbr. 9. gr. laganna. Um kröfu um málskostnað að skaðlausu vísar stefnandi til XXI. kafla laga nr. 91/1991 og kröfu um virðisaukasatt á lögum nr. 50/1988. Um lagarök að öðru leyti en að framan greinir vísar stefnandi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 10. og 12. gr. laganna sem og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar og almennu sakarreglunni.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi byggir sýknukröfu sína í fyrsta lagi á því að stefndi sé ekki sjálfstætt stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga þar sem samtökin séu hagsmunasamtök sveitarfélaga og grundvallist starfsemi þess á ákvæðum sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um starfsemi landshlutasamtaka og samvinnu. Vísar stefndi til þess að aðild að samtökunum sé valkvæð en markmið samtakanna sé að vera öflugur samstarfs- og þjónustuvettvangur um hagsmunamál sveitarfélaga, íbúa og atvinnulífs á Suðurlandi, efla velferðarþjónustu á svæðinu auk þess að vinna að eflingu atvinnu- og athafnalífs, stefnumörkun í byggðamálum og eflingu mennta- og menningarmála á svæðinu. Vísar stefndi í þessu sambandi til 1. mgr. 97. gr. sveitarstjórnarlaga og athugasemda við greinina í frumvarpi að sveitarstjórnarlögum þar sem fram komi að landshlutasamtökum sé hægt að fela pólitísk verkefni, s.s. byggðapólitík og aðra hagsmunagæslu. Samtökin annist ekki almenna stjórnsýslu fyrir hönd sveitarfélaga, til þess þurfi skýr ákvæði í sérlögum. Þá nái stjórnsýslueftirlit ráðherra aðeins til stefnda ef samtökunum hafi verið falin stjórnsýsluverkefni, andstætt því sem við eigi um byggðasamlög, sbr. 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnalaga. Stefndi sé ekki rekin fyrir almannafé, heldur árgjald sem aðildarsveitarfélög greiði til samtakanna og taki gjaldið mið af íbúafjölda viðkomandi sveitarfélaga. Samkvæmt þessu hafi umdeild ákvörðun stefnda um breytingar á starfsskipulagi stefnda með þeim afleiðingum að fimm störf ráðgjafa- og verkefnastjóra legðust niður, ekki verið stjórnvaldsákvörðun og vísar stefndi í því sambandi til skilgreiningar stjórnvaldsákvörðunar.

Stefndi hafnar því að ákvörðun stjórnar stefnda um skipulagsbreytingar hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilning 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Vísar stefndi í því sambandi til skilgreiningar stjórnvaldsákvörðunar. Umrædd ákvörðun stefnda falli auk þess ekki að megineinkennum stjórnvaldsákvarðana. Þá séu starfsmenn stefnda ekki opinberir starfsmenn heldur starfsmenn samkvæmt ráðningarsamningi.

Varðandi ráðningarsamband stefnanda og stefnda vísar stefndi til ráðningarsamnings aðila. Þó svo fram komi í kafla 10.5 að ákvæði starfsmannastefnu geti ekki skert kjarasamningsbundin réttindi starfsmanna og skuli þau framkvæmd á grundvelli stjórnsýslu- og sveitarstjórnarlaga, hafi ákvæðið ekki þá þýðingu að stjórn stefnda beri sérstaklega að fara eftir stjórnsýslulögum við ákvarðanatöku um skipulagsbreytingar. Í þessu sambandi vísar stefndi til þess að stjórn stefnda hafi fylgt vönduðum stjórnsýsluháttum í hvívetna við töku hinnar umræddu ákvörðunar um skipulagsbreytingar á starfssemi stefnda. Þá hafi við breytingarnar verið gætt allra kjarasamningsbundinna réttinda starfsmanna stefnda.

Stefndi vísar til þess að í 11. kafla kjarasamnings Sambands íslenskra sveitarfélaga og FOSS segi að óheimilt sé að segja starfsmanni upp án málefnalegra ástæðna séu ástæður uppsagnar að rekja til starfsmannsins sjálfs. Í máli þessu sé ekki um slíkt að ræða og fram komi í uppsagnarbréfi til stefnanda að uppsögnin eigi ekki rætur að rekja til þess með hvaða hætti stefnandi hafi rækt starf sitt heldur til skipulagsbreytinga. Þá sé heimilt að segja starfsmönnum upp vegna rekstraraðstæðna enda grundvallist skipulagsbreytingarnar af málefnalegum ástæðum líkt og verið hafi í tilviki stefnda. Í þeim breytingum, sem stefnda hafi verið heimilar, hafi verið gætt allra kjarasamningsbundinna réttinda starfsmanna stefnda.

Verði talið að stjórnsýslulög taki til hinnar umrædd ákvörðunar, sem þó sé ómögulegt samkvæmt framansögðu, hafnar stefndi því engu að síður að ekki hafi verið gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga í aðdraganda og við töku ákvörðunarinnar. Í fyrsta lagi sé til þess að líta að markmið með skipulagsbreytingum hafi verið að auka sveigjanleika og samlegð með samstarfsaðilum sem sinnt hafi sömu markmiðum, auka samstarf milli stofnana og styrkja stoðir og byggja upp þekkingu hjá samstarfsaðilum stefnda. Einnig hafi falist ávinningur í sveigjanleika og samnýtingu starfsmanna samstarfsaðila stefnda og aðstöðu. Ítrekar stefndi að breytingarnar hafi verið vel ígrundaðar, vel rökstuddar og til þess fallnar að ná því markmiði sem stefnt hafi verið að. Um leið og framangreint hafi legið fyrir hafi stefndi haft samband við þá starfsmenn sem missa myndu vinnuna. Hafi það verið liður í undirbúningi að gerð samstarfssamninga vegna úthýsingar verkefna. Vísar stefndi til þess að það hefði verið ósanngjarnt og ómálefnalegt gagnvart þeim sem misstu störf sín hefði samningum þeirra ekki verið sagt upp fyrr en eftir að samningar við samstarfsaðila hefðu verið undirritaðir. Að mati stefnda hefði það verið mjög ómálefnalegt ef stefndi, án vitneskju starfsmanna, hefði verið í samningagerð bak við tjöldin með það að markmiði að úthýsa störfunum. Var það álit stjórnar stefnda að það væri allra hagur að starfsmönnum yrðu kynntar fyrirhugaðar breytingar eins fljótt og auðið var. Þá hafi verið reynt að koma til móts við starfsmenn með því að bjóða þeim einn mánuð til viðbótar við umsaminn uppsagnarfrest og það án vinnuskyldu. Þá vísar stefndi til þess að umræddar breytingar á starfsemi og skipulagi stefnda hafi ekki eingöngu falist í því að leggja starf stefnanda niður heldur hafi breytingarnar tekið til allra sem höfðu sömu starfslýsingu, auk eins starfsmanns sem sinnt hafi annars konar starfi, eða samtals fimm starfsmenn.

Í öðru lagi hafnar stefndi því að málið hafi ekki verið rannsakað til hlítar og vísar í því sambandi til þess sem að framan er rakið auk þess sem stefndi bendir á þau hagræðingaráhrif sem fækkun stöðugilda hafi haft á starfsemi stefnda. Þá hafnar stefndi því að ekki hafi verið sýnt nægilega vel hver hinn faglegi ávinningur hafi verið. Fram hafi komið að ávinningur af breytingum væri meðal annars að styrkja stoðir og byggja upp þekkingu hjá samstarfsaðilum stefnda, auka fjölbreytileika og aðgangur að sérhæfðri þekkingu myndi aukast með tilkomu utanaðkomandi ráðgjafar sem og betri nýting mannauðs og þekkingar þvert á landshlutann. Af þessu megi ráða að aðstæður að baki breytingunum hafi verið vel ígrundaðar og rannsakaðar í þaula. Stjórn stefnda hafi tekið upplýsta ákvörðun sem hafi verið liður í því að gera starfsemi stefnda skilvirkari, hagkvæmari og sveigjanlegri.

Stefndi mótmælir því að hafa brotið gegn rannsóknarreglunni og réttmætisreglunni, þ.e. með því að ekki hafi farið fram mat á hæfni stefnanda í samanburði við aðra starfsmenn við mat á því hvaða starfsmönnum skyldi sagt upp. Þá vísi stefnandi einnig til þess að verkefni sem hann hafi sinnt hafi fallið niður við uppsögnina. Rekur stefndi síðan hvaða starfsmönnum hafi verið sagt upp og hvaða störfum þeir hafi sinnt fyrir skipulagsbreytingarnar. Í fyrsta lagi G-kvk-nf Á-kvk-nf S-kvk-nf, ráðgjafi með aðsetur á Höfn í Hornafirði. Í öðru lagi stefnandi, Þ-kk-nf E-kk-nf S-kk-nf, ráðgjafi með aðsetur á Selfossi. Í þriðja lagi F-kk-nf A-kk-nf, ráðgjafi með aðsetur á Selfossi og Vestmannaeyjum. Í fjórða lagi D-x-x L-x-x, ráðgjafi með aðsetur á Selfossi, og í fimmta lagi E-kvk-nf V-kvk-nf, verkefnastjóri „Brothættar byggðir – Skafárhreppur til framtíðar“, en hún hafi eingöngu sinnt Skaftárhreppi og heyrt undir sérstaka verkefnastjórn. Fram kemur að G-kvk-nf Á-kvk-nf, F-kk-nf, D-x-x og stefnandi hafi sinnt rekstrarráðgjöf til einstaklinga, fyrirtækja og sveitarfélaga á Suðurlandi. G-kvk-nf Á-kvk-nf og F-kk-nf hafi þegið boð um starfslokasamning, Kirkjubæjarstofa hafi tekið yfir ráðningarsamning E-kvk-ef, en stefnanda og D-x-x hafi verið send uppsagnarbréf. Fram kemur að einn af ráðgjöfum stefnda fyrir breytingarnar hafi verið Þ-kk-nf F-kk-nf S-kk-nf, sem hafi haft sömu starfsskyldur og ráðgjafarnir G-kvk-nf Á-kvk-nf, F-kk-nf, D-x-x og stefnandi, en auk þess haft yfirumsjón með hinu lögbundna verkefni „Sóknaráætlun Suðurlands“. Eins og áður greinir hafi stjórn stefnda tekið þá ákvörðun að gera Þ-kk-þf F-kk-þf að sviðsstjóra þróunarsviðs á fundinum 17. desember 2015. Vísar stefndi til þess að Þ-kk-nf F-kk-nf hafi sem verkefnastjóri Sóknaráætlunar Suðurlands búið yfir þekkingu sem aðrir starfsmenn hafi ekki haft og því hafi hann verið hæfari til að sinna hinu nýja starfi en aðrir þeir sem sagt hafi verið upp störfum. Ekki hafi verið þörf á að fram færi sérstakt mat á hæfi allra ráðgjafanna þar sem þeim hafi öllum verið sagt upp störfum á sömu forsendum. Það hafi verið þau verkefni sem stefnandi og samstarfsmenn hafi sinnt hjá stefnda sem hafi verið forsenda þess hverjum hafi verið sagt upp. Í tilviki stefnanda hafi uppsögnin ekki að neinu leyti snúið að því hvernig stefnandi hafi sinnt starfi sínu.

Varðandi það hvort stefndi hafi brotið meðalhófsreglu stjórnsýslulaga með því að leggja ekki mat á það hvort beita hefði átt svo íþyngjandi ákvörðun sem uppsögn er, vísar stefndi til fundargerðar stefnda frá fundi stjórnar 17. desember 2015 þar sem segir að ekki hafi verið mögulegt að færa umrædda starfsmenn til í starfi eða bjóða þeim önnur störf hjá stefnda. Eina undantekningin hafi verið áður tilgreindur starfsmaður, Þ-kk-nf F-kk-nf, sem boðið hafi verið áframhaldandi starf hjá stefnda enda hafi sú ákvörðun verið byggð á málaefnalegum sjónarmiðum, sbr. það sem að framan greinir. Þar sem ljóst hafi verið að ekki væri hægt að ná markmiðum skipulagsbreytinganna með vægari hætti hefði verið ákveðið að bjóða starfsmönnum einn mánuð umfram hefðbundinn þriggja mánaða uppsagnarfrest og að tímabilið allt skyldi vera án vinnuskyldu.

Stefndi hafnar því að brotið hafi verið gegn meðalhófi með því að hringja í stefnanda þar sem hann hafi verið á ferðinni og vísar til þess að rétt og skylt hafi verið að láta starfsmenn vita af skipulagsbreytingum eins fljótt og auðið var. Ekki verði horft fram hjá því að starfsmenn stefnda hafi mikið verið á ferðinni og sjaldnast á starfsstöð samtímis, hvað þá allir á sömu starfsstöð. Þess vegna hafi þessi leið verið farin þó svo það hefði í för með sér að ekki hafi verið hægt að tala við alla starfsmenn augliti til auglits.

Stefndi hafnar með öllu kröfu stefnanda um skaðabætur og vísar til þess að stefndi hafi ekki sýnt fram á að skilyrði skaðabótaábyrgðar séu uppfyllt í máli þessu. Þá hafi stefnandi ekki lagt fram neinar sönnur fyrir því að hann hafi verið meira og minna tekjulaus frá því hann hætti störfum hjá stefnda. Vísar stefndi til þess að í dag sé um 2% atvinnuleysi á landinu og því ættu atvinnumöguleikar stefnanda að vera góðir. Þá liggi ekkert fyrir um meint tjón stefnanda, sem auk þess sé ósannað.

Stefndi hafnar miskabótakröfu stefnanda og rökum stefnanda fyrir þeirri kröfu sem eigi við engin rök að styðjast. Um hafi verið að ræða skipulagsbreytingar sem höfðu í för með sér að öllum ráðgjöfum stefnda var sagt upp, öllum hafi verið gefinn kostur á starfslokasamningi og vinnuskylda afþökkuð. Uppsögnina sé ekki hægt að túlka á þann veg að stefnandi hafi gerst brotlegur í starfi, enda geti missir starfs vegna skipulagsbreytinga ekki orðið starfsmanni til álitshnekkis.

Varakröfu sína um stórlega lækkun á kröfum stefnanda, verði fallist á aðalkröfu stefnanda, vísar stefndi til áður rakinna málsástæðna og sjónarmiða. Þá er upphafstíma dráttarvaxta í kröfugerð stefnanda mótmælt.

Þá skoraði stefndi á stefnanda að leggja fram skattframtöl til stuðnings meintum kröfum sínu.

Um lagarök vísar stefndi til meginreglna samninga- og kröfuréttar og almennra meginreglna skaðabótaréttar, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og Stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Um kröfu um málskostnað er vísað til XXI. kafla laga nr. 91/1991, einkum 129., 130. og 131. gr. Um virðisaukaskatt af málsflutningsþóknun vísar stefndi til laga nr. 50/1988.

Forsendur og niðurstaða.

Við aðalmeðferð málsins gaf stefnandi, Þ-kk-nf E-kk-nf S-kk-nf, aðilaskýrslu. Einnig gáfu aðilaskýrslur B-kk-nf G-kk-nf, framkvæmdastjóri stefnda, og G-kk-nf Þ-kk-nf, formaður stjórnar stefnda.

Ekki er fallist á það með stefnda að málatilbúnaður stefnanda leiði til þess að máli þessu verði vísað frá dómi án kröfu líkt og stefndi vísaði til í munnlegum málflutningi í lok aðalmeðferðar málsins.

Í 97. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, segir að sveitarfélögum sé heimilt að starfa saman innan staðbundinna landshlutasamtaka sveitarfélaga er vinni að sameiginlegum hagsmunamálum sveitarfélaga í hverjum landshluta. Samkvæmt 3. málslið 2. mgr. 97. gr. laganna, er ekki skylduaðild að slíkum samtökum. Í greinargerð sem fylgdi með frumvarpi að lögum 138/2011 segir m.a. í athugasemd við 97. gr., að landshlutasamtök séu í eðli sínu hagsmunasamtök sem hægt sé að fela ákveðin pólitísk verkefni, t.d. byggðapólitísk eða aðra hagsmunagæslu og fram kemur að landshlutasamtökum sé ætlað að mæta þörf sveitarstjórna til samvinnu á pólitískum grundvelli meðan að byggðasamlög, samkvæmt 94. gr. sveitarstjórnarlaga, sinni fremur hefðbundnum stjórnsýsluverkefnum. Tekið er fram í greinargerðinni að landshlutasamtök annist ekki hefðbundna stjórnsýslu fyrir hönd sveitarfélaga en þó gætu slíkar valdframsalsheimildir grundvallast á skýrum ákvæðum laga. Þá nær eftirlit ráðherra með störfum landshlutasamtaka eingöngu til starfsemi þeirra að því leyti sem samtökum hefur verið falið að sinna stjórnsýslu á vegum sveitarfélags samkvæmt heimildum í sveitarstjórnarlögum eða öðrum lögum, sbr. 1. mgr. 109. gr. laga nr. 138/2011, og hagi þannig til ber landshlutasamtökum að fylgja viðeigandi stjórnsýslureglum.

Uppbygging og starfssemi stefnda er skilgreind í „Samþykktum Samtaka sunnlenskra sveitarfélaga“ settum á aðalfundi/ársþingi stefnda, en á fundinum eiga sæti fulltrúar aðildarsveitarfélaga, stjórnarmenn stefnda og framkvæmdastjórar aðildarsveitarfélaga. Þá eiga rétt til setu á fundinum aðalfulltrúar í sveitarstjórnum og starfsmenn stefnda með málfrelsi sem og rétt til setu í starfsnefndum fundarins. Samþykktir stefnda, sem liggja frammi í málinu, eru annars vegar samþykktir frá aðalfundi stefnda 22. október 2014 og hins vegar frá aðalfundi stefnda 30. október 2015. Þau ákvæði samþykktanna, sem vitnað er til í þessum kafla dómsins, eru samhljóða í báðum framlögðum samþykktum. Í grein 1.1. kemur fram að rétt til aðildar í samtökunum eigi sveitarfélög í Árnessýslu, Rangárvallasýslu, Vestur–Skaftafellssýslu, Austur-Skaftafellssýslu og Vestmannaeyjum og séu samtökin þjónustu- og samstarfsvettvangur sveitarfélaganna. Í grein 1.2. kemur fram að starfsemi stefnda grundvallist á ákvæðum sveitarstjórnarlaga, eins og þau eru á hverjum tíma, þ.e. ákvæðum laganna um starfsemi landshlutasamtaka og samvinnu sveitarfélaga. Í grein 1.3. eru markmið stefnda skilgreind í sjö liðum. Í greinum 2 til 4 er fjallað um aðalfund stefnda, kosningar til aðalfundar og kosningar á aðalfundi. Í greinum 6 til 8 er fjallað um árgjöld, aðild og úrsögn og lagabreytingar og gildistökuákvæði. Í grein 5 er fjallað um stjórn og starfslið stefnda. Í grein 5.1 segir að stjórn stefnda sé málsvari stefnda milli aðalfunda og framfylgi samþykktum aðalfundar. Stjórnin vinni að stefnumarkandi málum og geri tillögur um ný mál er leggja skal fyrir aðalfund til ákvörðunar. Samkvæmt öllu framansögðu telst stefndi til staðbundinna hagsmunasamtaka sveitarfélaga á Suðurlandi, sbr. 97. gr. laga nr. 138/2011. Þá er fallist á það með stefnda að stefndi sé í eðli sínu ekki sjálfstætt stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga.

Stefnandi byggir kröfur í máli þessu á því að stefndi hafi staðið ólöglega að ákvörðun um niðurlagningu starfs stefnanda og verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð stefnda við undirbúning og töku ákvörðunar um skipulagsbreytingar á rekstri stefnda. Með því hafi stefndi við ákvörðunartökuna, sem stefnandi heldur fram að hafi verið stjórnsýsluákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 36/1993, brotið málsmeðferðarreglur laganna, nánar tiltekið rannsóknar- og meðalhófsreglu, auk þess sem ákvörðun stefnda hafi ekki verið málefnaleg. Þessu hafnar stefndi og vísar til þess að ákvörðun um niðurlagningu starfs stefnanda hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og við meðferð málsins alls hafi verið viðhafðir vandaðir stjórnsýsluhættir, gætt meðalhófs- og rannsóknarreglu og málefnaleg sjónarmið höfð að leiðarljósi.

Óumdeilt er að skipulagsbreytingar, sem stjórn stefnda samþykkti á 502. fundi sínum 17. desember 2015, höfðu í för með sér að lagðar voru niður fimm af þrettán föstum stöðum hjá stefnda, þ.e. fimm stöður ráðgjafa/verkefnastjóra, þ. á m. starf stefnanda. Kemur því til skoðunar hvort stefnda hafi borið að fara að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, eins og stefnandi heldur fram.

Varðandi réttindi starfsmanna stefnda er í fyrsta lagi til ákvæða samþykkta stefnda að líta. Samkvæmt gr. 5.1 fer stjórn stefnda með yfirstjórn á rekstri stefnda og beri ábyrgð á að reksturinn sé innan þeirra fjárheimilda sem aðalfundur stefnda hefur samþykkt. Þá segir í gr. 5.4 að stjórn stefnda móti starfsmanna- og launastefnu fyrir stefnda. Varðandi starfsmannahald stefnda, þ.á m. ráðningar og uppsagnir, segir í samþykktunum, gr. 5.3, að stjórn stefnda ráði framkvæmdastjóra og gerir við hann ráðningarsamning, en framkvæmdastjóri ráði aðra starfsmenn. Framkvæmdastjóri sjái um daglegan rekstur stefnda og veitir skrifstofu forstöðu, annast framkvæmd málefna samtakanna eftir ákvörðun stjórnar stefnda, hafi á hendi reikningsskil, fjármálastjórn og starfsmannastjórn, sbr. gr. 5.5. Þá beri framkvæmdastjóri ábyrgð á að starfsmanna- og launastefnu verði fylgt, sbr. gr. 5.4. Í gr. 5.3 segir meðal annars að heimild stjórnar þurfi að liggja fyrir ef um fjölgun stöðugilda er að ræða. Þá segir: „Um starfskjör starfsmanna SASS fer samkvæmt ávæðum kjarasamninga og ráðningarsamnings.“ Til þessa er vísað í 3. gr. ráðningarsamningsins milli stefnanda og stefnda frá 22. janúar 2013, en þar segir: „Um orlof, réttindi og skyldur og launagreiðslur í veikindum fer samkvæmt lögum, reglugerðum, starfsmannastefnu og kjarasamningum Launanefndar sveitarfélaga og FOSS, sem í gildi eru hverju sinni.“ Í máli þessu lagði stefndi fram hluta af kjarasamningi Sambands íslenskra sveitarfélaga og Starfsgreinasambands Íslands vegna þrettán tilgreindra stéttarfélaga, nánar tiltekið forsíðu, efnisyfirlit og grein 11.1, sem ber heitið réttindi og skyldur. Stéttarfélag stefnanda, Félag opinberra starfsmanna á Suðurlandi, FOSS, er hins vegar ekki tilgreint sem samningsaðili á forsíðu. Þá gat B-kk-nf G-kk-nf, framkvæmdastjóri stefnda, ekki staðfest að framlagt skjal væri sá kjarasamningur sem vísað er til í ráðningarsamningi stefnanda. Þrátt fyrir það verður málflutningur aðila ekki skilinn á annan veg en þann að í máli þessu eigi að miða við grein 11.1.6.1. í framlögðum kjarasamningi og báðir aðilar vísa til í málatilbúnaði sínum. Þá er alþekkt að réttindaákvæði séu samhljóða í kjarasamningum launagreiðanda við hin ýmsu stéttarfélög.

Varðandi réttindi starfsmanna stefnda er í öðru lagi að líta til starfsmannastefnu stefnda, sem stjórn stefnda samþykkti á fundi 3. nóvember 1999, en í gr. 10.5 er eftirfarandi ákvæði: „Ákvæði starfsmannastefnu SASS geta ekki skert kjarasamningsbundin réttindi starfsmanna og skulu þau framkvæmd á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.“ Varðandi tilvísun til sveitarstjórnarlaga í þessu sambandi kemur til skoðunar ákvæði 57. gr. laganna sem fjallar um starfskjör, réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga, en þar segir að um framangreinda þætti fari eftir ákvæðum kjarasamninga hverju sinni og ákvæðum ráðningarsamninga. Ákvæðið kom inn með lögum nr. 45/1998, en í eldri sveitarstjórnarlögum var vísað til þess að starfsmenn sveitarfélaga hefðu réttindi og skyldur opinberra starfsmanna, sbr. lög nr. 38/1954. Framangreint ákvæði sveitarstjórnarlaga hefur verið túlkað svo, að einstök réttindi og skyldur starfsmanna sveitarfélaga í vinnuréttarlegum skilningi, séu í grundvallaratriðum ekki lögbundin, heldur taki mið af kjarasamningum og ráðningarsamningum eins og þeir eru á hverjum tíma. Hins vegar hefur 57. gr. einnig verið túlkuð svo að sveitarstjórnir geti ekki samið um frávik frá grundvallarreglum stjórnsýsluréttar hvort sem er í kjarasamningum eða ráðningarsamningum. Þá hefur verið á því byggt að veigamiklar ákvarðanir stjórnvalda, s.s. við uppsögn starfsmanna sveitarfélaga, teljist stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga, þannig að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga gildi við uppsögn starfsmanna sveitarfélaga.

Að öllu framansögðu virtu er það mat dómsins að gr. 5.3 í samþykktum stefnda og gr. 10.5 í starfsmannastefnu verði ekki túlkaðar á annan veg en þann að stefndi hafi skuldbundið sig til að fylgja sömu meginreglum við uppsögn starfsmanna sinna og tíðkast meðal starfsmanna sveitarfélaga, þ.e. að auk ráðningarsamnings og réttindaákvæða kjarasamnings gildi málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga við uppsögn starfsmanna.

Kemur þá í fyrsta lagi til skoðunar hvort ákvörðun stjórnar stefnda um skipulagsbreytingar sem leiddi til niðurlagningar á starfi stefnanda hafi verið málefnaleg, en samkvæmt 1. málslið gr. 11.1.6.1 í kjarasamningi aðila er óheimilt að segja starfsmanni upp án málefnalegra ástæðna.

Í aðilaskýrslu G-kk-ef Þ-kk-ef, formanns stjórnar stefnda, kom fram að formlegar umræður um innri málefni stefnda hafi ekki farið fram á aðalfundi stefnda í október 2015. Hin vegar lýsti G-kk-nf óánægju ýmissa sveitarstjórnarmanna með staðsetningu ráðgjafa stefnda á Selfossi og óhagræði sem fylgdi miklum akstri þeirra um landshlutann. Kvað hann framangreind sjónarmið hafa komið fram í óformlegum skoðanaskipum sveitarstjórnarmanna á aðalfundinum 2015, og hafi umræður verið heitar. Því hafi stjórn stefnda tekið skipulagsmál samtakanna fyrir á fyrsta stjórnarfundi stefnda eftir aðalfundinn, þ.e. á stjórnarfundi í nóvember 2015, undir liðnum innri mál. Er það í samræmi við bókun í fundargerð 502. fundar stjórnar stefnda þann 17. desember 2015, en þar segir í upphafi fyrsta dagskrárliðar fundarins sem fjallaði um innri málefni stefnda: „Formaður og framkvæmdastjóri fóru yfir upplýsingar sem aflað var milli funda, kynntu nánari útfærslu á tillögunni og öðrum álitamálum frá síðasta fundi. Fyrir fundinn fengu fundarmenn sent uppfært skipurit, auk upplýsingar um áhrif skipulagsbreytinganna á starfsemi SASS, sbr. viðhengi.“ Í áðurnefndum upplýsingum um áhrif skipulagsbreytinga á starfssemi stefnda, sem ber heitið „Skipulagsbreytingar hjá SASS“ og er dags. 17. desember segir meðal annars: „Ljóst er að miklar breytingar hafa orðið í umhverfi SASS á undanförnum árum og því nauðsynlegt að laga hlutverk og skipulag þeirra að nýjum aðstæðum. Samtökunum hafa verið falin ný verkefni en þau eru mörg tilkomin vegna samninga við hið opinbera og með lagasetningu. Samtökin hafi brugðist við þessum breytingum að hluta, með yfirfærslu á starfsemi Atvinnuþróunarfélags Suðurlands til samtakanna fyrir 3 árum og með að sameina starfssemi Menningarráðs Suðurlands við starfsemina fyrr á þessu ári. Á árinu voru ný lög, um byggða- og sóknaráætlanir landshluta, samþykkt á Alþingi. Undirritaður var nýr samningur við samtökin um Sóknaráætlun og gildir hann til 5 ára. Samningurinn er víðtækur og tekur til stefnumörkunar landshlutans á sviði byggðamála, fjármögnunar þróunarverkefna og rekstur Uppbyggingarsjóðs Suðurlands. Samningur tekur m.a. til málefna atvinnuþróunar og nýsköpunar, menningarmála, mannauðs og lýðfræðilegrar þróunar svæða á Suðurlandi. Samningurinn er í raun samheiti og grunnur að starfsemi samtakanna á sviði byggðaþróunar. Fyrir nokkrum árum tóku samtökin einnig að sér umsjón almenningssamgangna á Suðurlandi en þessi málaflokkur skiptir miklu máli fyrir landshlutann og hefur víðtæk áhrif á byggðaþróun.“

Eins og áður greinir tók stjórn stefnda ákvörðun um skipulagsbreytingar á 502. stjórnarfundi stefnda 17. desember 2015. Í fundargerðinni er gerð grein fyrir tilgangi, markmiðum og ávinningi breytinganna. Um tilgang skipulagsbreytinganna segir svo í fundargerðinni:

„- Breytt skipulag endurspegli áherslur í starfi samtakanna.

- Bregðast við breyttum áherslum í samningum við hið opinbera.

- Laga starfsemi SASS betur að þörfum íbúa, fyrirtækja, sveitarfélaga og

félagsamtaka á Suðurlandi.“

Um markmið með skipulagsbreytingunum segir:

„ – Vera sveigjanlegri og bæta þjónustu við íbúa, fyrirtæki, sveitarfélög og

félagasamtök á Suðurlandi.

- Lækka fastan rekstrarkostnað SASS.

- Styrkja og ná fram samlegð með samstarfsaðilum á Suðurlandi s.s. þekkingarsetrinu í Vestmannaeyjum, Háskólafélagi Suðurlands, þekkingarsetrinu á Höfn og Markaðsstofu Suðurlands.

- Útvista þjónustunni og fá aðgang að víðtækari þekkingu.“

Þá kemur fram að gerðir verði samningar við ofangreinda samstarfsaðila um ráðgjafaþjónustu á nærsvæðinu á sviði atvinnu- og menningarmála, m. a. um ráðgjöf um gerð umsókna í sjóði stefnda eða aðra samkeppnissjóði, aðstoða við gerð rekstrar- og viðskiptaáætlana fyrir nýsköpunar- og menningarverkefni og sinna, eftir ósk stefnda, þjónustu á sviði verkefnastjórnunar og stefnumótunar á svæðinu. Þannig geti stefndi falið ákveðnu þekkingarsetri, einu og sér eða í samstarfi við aðra, að vinna að sérstökum áhersluverkefnum samtakanna. Þá er í fundargerðinni gerð grein fyrir ávinningi skipulagsbreytinganna sem hér segir:

„- Styrkja stoðir og byggir [sic] upp þekkingu hjá samstarfsaðilum s.s. hjá

þekkingarsetrum.

- Eykur samstarfið milli stofnana á Suðurlandi.

- Eykur sveigjanleika og nær fram meiri samlegð með samstarfaðilum sem vinna að sömu markmiðum heima í héraði.

- Góð tenging við atvinnulíf, menningarlíf, sveitarstjórnir, stofnanir og fyrirtæki.

- Sveigjanleiki í samnýtingu á öðrum starfsmönnum samstarfsaðilans og aðstöðu.

- Til verður net þekkingar sem allir hafa aðgang að og nýta þar með mannauðinn betur þvert á landshlutann.

- Aukinn fjölbreytileiki og aðgangur að sérhæfðri þekkingu eykst með því að kaupa í meira mæli utanaðkomandi ráðgjöf.“

Stefnandi vísar til þess að augljóst sé að málefnaleg sjónarmið hafi ekki legið að baki ákvörðun stjórnar stefnda þar sem á þeim tíma hafi ekki verið búið að gera samninga við samstarfsaðila stefnda. Í aðilaskýrslu G-kk-ef Þ-kk-ef kom fram að með skipulagsbreytingunum, þ.e. útvistun verkefna, meðal annars verkefna sem stefnandi sinnti hjá stefnda, hafi náðst að styrkja hina ýmsu samstarfsaðila stefnda í landshlutanum. Kom fram bæði í aðilaskýrslum G-kk-ef og B-kk-ef G-kk-ef, framkvæmdastjóra stefnda, að viðræður hafi farið fram milli stefnda og samstafsaðilanna áður en ákvörðun var tekin um skipulagsbreytingarnar þó svo ekki hafi verið gengið formlega frá samningum þeirra í milli fyrr en í febrúar og mars 2017.

Þá vísar stefnandi til þess að engin gögn hafi legið fyrir þegar stefndi tók umrædda ákvörðun um það hvort tilgreindum ávinningi yrði náð með breytingunum. Í aðilaskýrslu B-kk-ef vísaði hann til minnisblaðs varðandi framangreint atriði, en fyrir liggur að það er ekki meðal gagna málsins. Í aðilaskýrslu G-kk-ef kom fram að við skipulagsbreytingarnar hafi ekki verið dregið úr fjármagni til atvinnuráðgjafa og var á honum að skilja að tilgangur breytinganna hafi fyrst og fremst verið að styrkja stoðir samstarfsaðila úti í héruðunum, sem hafi í kjölfar samninga við stefnda haft möguleika á að fjölga starfsmönnum.

Að mati dómsins var stjórn stefnda réttur aðili til að taka ákvarðanir um skipulagsbreytingar á starfsemi stefnda og vísast í því sambandi til samþykkta stefnda og gr. 1.4 í starfsmannastefnu stefnda en þar segir, að stefnt skuli að því að skipurit, starfsmannastefna og starfslýsingar svari ávallt kröfum tímans um skilvirkni og hagkvæmni og taki breytingum á grundvelli þess.

Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir aðdraganda og ástæðum skipulagsbreytinganna. Um var að ræða viðamiklar breytingar á skipulagi og starfssemi stefnda sem leiddu til þess, eins og fram kemur í áðurnefndri fundargerð, að í stað þess að verkefni væru unnin af ráðgjöfum, verkefnastjórum og menningarfulltrúa í föstum störfum hjá stefnda yrði verkefnum útvistað til ýmissa samstarfsaðila á Suðurlandi. Því leiddu breytingarnar til þess að störf fimm af sex ráðgjöfum og verkefnastjórum, meðal annars starf stefnanda var lagt niður. Fyrir liggur að stefndi gerði samninga um ráðgjöf og þjónustu í febrúar og mars 2016 við fimm samstarfsaðila í landshlutanum, en samningarnir byggja allir á samningi stefnda við Byggðastofnun, lögum um byggðaáætlun og sóknaráætlanir nr. 69/2015 og sóknaráætlun Suðulands. Að öllu framansögðu virtu verður að mati dómsins ekki ráðið að undirbúningi skipulagsbreytinganna hafi verið áfátt eða að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið ákvörðun stjórnar, enda eðlilegt að það sé stefnda að meta hvort það skipulag á starfsemi stefnda sem í gildi var á þeim tíma hentaði starfsemi stefnda í ljósi þarfa stefnda og breytinga í starfsumhverfi stefnda, m.a. fyrir tilstilli lagabreytinga. Að því sögðu verður ekki fallist á það með stefnanda að aðgerðir stefnda, sem hann mat meðal annars nauðsynlegar til að bæta og auka sveigjanleika í þjónustu við sína viðskiptavini og lækka fastan rekstrarkostnað stefnda, hafi verið ómálefnalegar. Er í þessu sambandi einnig til þess að líta að aðdragandi og ástæða framangreindra breytinga tengdust á engan hátt stefnanda eða frammistöðu hans í starfi, eins og tekið var fram í uppsagnarbréfi hans.

Kemur þá í öðru lagi til skoðunar hvort stefndi hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, eins og stefnandi heldur fram. Stefnandi vísar til þess að ekki hafi legið fyrir fullnægjandi gögn um hvort ávinningi, faglegum og fjárhagslegum, hafi verið náð með skipulagsbreytingunum. Í aðilaskýrslu B-kk-ef G-kk-ef framkvæmdastjóra kom meðal annars fram að þó ekki hafi verið búið að gera samninga við samstarfsaðila hafi það legið fyrir þegar ákvörðun um skipulagsbreytingar var tekin að það næðist hagræðing í rekstri og vísaði hann í þessu sambandi til minnisblaðs. Ástæða þess að umrætt minnisblað hafi ekki fylgt með rökstuðningi stefnda vegna uppsagnarinnar, en stéttarfélag stefnanda óskaði eftir öllum gögnum varðandi undirbúning og töku ákvörðunarinnar, kvaðst B-kk-nf hafa talið að umrætt minnisblað væri ekki hluti þeirra gagna. Í skjalinu „Skipulagsbreytingar hjá SASS“, sem eins og áður segir var afhent stjórn stefnda fyrir umræddan fund 17. desember 2015, er tilgreint að meðal markmiða með breytingunum sé að gera starfsemi stefnda hagkvæmari. Þá kemur fram í 502. fundargerð stjórnar stefnda að meðal markmiða með breytingunum sé að lækka fastan rekstrarkostnað stefnda.

Stefnandi vísar einnig til þess að stefndi hafi brotið gegn rannsóknar- og réttmætisreglu stjórnsýslulaga með því að leggja ekki mat á hæfni stefnanda í samanburði við aðra ráðgjafa/verkefnastjóra við mat á því hverjum framangreindum yrði sagt upp störfum, en engin gögn hafi verið lögð fram að þessu leyti. Fyrir liggur að einum af ráðgjöfum/verkefnastjórum í föstu starfi hjá stefnda, Þ-kk-þgf F-kk-þgf S-kk-þgf, var boðið nýtt starf í kjölfar skipulagsbreytinganna, þ.e. að stýra þróunarsviði. Einu gögn um framangreinda ákvörðun er 502. fundargerð stjórnar stefnda. Þar kemur fram að með skipulagsbreytingunum verði komið á tveimur nýjum sviðum á skrifstofu stefnda. Annars vegar innviðasviði, sem framkvæmdastjóri stefnda stýri, en undir það heyri sveitarstjórnarmál, hagsmunagæsla, almenningssamgöngur og ART-verkefnið. Hins vegar þróunarsvið, en undir það heyri þróun, ráðgjöf/verkefnastjórn, sóknaráætlun, uppbyggingarsjóður, menningar-, mennta-, ferða- og skipulagsmál og atvinnuþróun og nýsköpun. Í fundargerðinni segir eingöngu að áðurnefndur Þ-kk-nf stýri því sviði. Síðan segir í fundargerðinni að breytingarnar leiði til þess að störf fimm ráðgjafa/verkefnastjóra leggist af og ekki sé mögulegt að færa umrædda starfsmenn til í starfi eða bjóða þeim önnur störf hjá stefnda. Í greinargerð stefnda er vísað til þess að Þ-kk-nf hafi sem verkefnastjóri sóknaráætlunar Suðurlands búið yfir þekkingu umfram aðra ráðgjafa/verkefnastjóra og hafi því verið hæfari til stýra þróunarsviði. Í aðilaskýrslu B-kk-ef G-kk-ef, framkvæmdastjóra, kom fram að Þ-kk-nf hafi sinnt sömu störfum og þeir fimm ráðgjafar/verkefnastjórar sem sagt hafi verið upp störfum í kjölfar skipulagsbreytinganna. Því til viðbótar hafi Þ-kk-nf haft með höndum yfirumsjón með sóknaráætlun Suðurlands frá árinu 2015, sem og forvera þeirrar áætlunar, vaxtarsamningi Suðurlands, og hafi það ráðið úrslitum varðandi áframhaldandi störf hans hjá stefnda. Ekkert liggur frammi í málinu um menntun eða starfsreynslu Þ-kk-ef, en stefnandi fullyrti í skýrslu sinni fyrir dómi að Þ-kk-nf hefði minnstu menntun og reynslu ráðgjafanna/verkefnastjóranna. Aðspurður upplýsti B-kk-nf í aðilaskýrslu sinni fyrir dómi að fram hafi farið mat á hæfni Þ-kk-ef en ekkert minnisblað hafi verið unnið í því sambandi.

Að öllu framangreindu virtu er það mat dómsins að sú skylda hafi hvílt á stefnda að rannsaka og afla nauðsynlegra upplýsinga um það hvort skipulagsbreytingarnar leiddu til lækkunar á föstum rekstrarkostnaði stefnda eins og fram kemur að hafi verið meðal markmiða með breytingunum. Sama á við að mati dómsins varðandi þá ákvörðun stefnda að einn af sex ráðgjöfum/verkefnastjórum í föstu starfi hjá stefnda fengi áfram starf, þ.e. áðurnefndur Þ-kk-nf F-kk-nf S-kk-nf. Vísast í þessu sambandi til 10. gr. stjórnsýslulaga en samkvæmt henni hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Eins og mál þetta er lagt fyrir dóminn verður ekki séð að stefndi hafi uppfyllt skyldu sína að þessu leyti.

Loks kemur til skoðunar hvort stefndi hafi brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga en stefnandi vísar til þess í fyrsta lagi að stefnanda hafi verið sagt upp starfi fyrirvarlaust og þá hafi stefndi ekki sýnt af sér gætni og hógværð við beitingu valds síns. Eins og rakið er í málavaxtalýsingu greinir aðila á um aðdraganda uppsagnarinnar. Samkvæmt gögnum málsins og skýrslu stefnanda fyrir dómi liggur eftirfarandi fyrir. Fimmtudaginn 17. desember 2015, þegar stefnandi var við störf á austurhluta starfssvæðis stefnda á vesturleið í bifreið hringdi framkvæmdastjóri stefnda, B-kk-nf G-kk-nf, í stefnanda og kynnti honum ákvörðun stjórnar stefnda um skipulagsbreytingarnar frá því fyrr um daginn, en samkvæmt fundargerð lauk umræddum fundi klukkan 12:35, þ.m.t. að starf stefnanda yrði lagt niður. Þann sama dag sendi framkvæmdastjóri stefnanda í tölvupósti drög að samningi milli starfsmanns og stefnda um starfslok. Í þeim drögum kemur fram að starfslok verði 30. apríl 2016, þ.e. einum mánuði síðar en samningsbundinn uppsagnarfrestur kvað á um. Gert var ráð fyrir að vinnuskyldu og viðveru á vinnustað lyki við undirritun samningsins. Þá var í drögunum ákvæði um að laun sem starfsmaður kynni að fá frá öðrum vinnuveitanda á tímabilinu fram til starfslokadags skyldu engin áhrif hafa á uppgjör samkvæmt samningnum. Þá liggur fyrir að þann 18. desember sendi framkvæmdastjóri öllum starfsmönnum stefnda í viðhengi upplýsingar eða kynningu á skipulagsbreytingum á starfsemi stefnda. Einnig liggur fyrir að stefnanda barst uppsagnarbréf stefnda með tölvupósti þriðjudaginn 22. desember sama ár. Í bréfinu sem dags. er 22. desember 2015 segir: „Ráðningarsamningi þínum og Sambands [sic] sunnlenskra sveitarfélaga er hér með sagt upp með samningsbundnum þriggja mánaða fyrirvara. Samkvæmt því er starfslokadagur 31. mars 2016. Ástæður uppsagnarinnar eru skipulagsbreytingar sem stjórn samtakanna hefur ákveðið á starfsemi þeirra og m.a. fela í sér að starf það sem þú hefur gengt er lagt niður. Ástæður uppsagnarinnar rekja þannig ekki rætur til þess með hvaða hætti þú hefur rækt starf þitt. Á ofangreindum starfslokadegi fer fram sérstakt starfslokauppgjör þ.m.t. á áunnum óútteknum orlofsrétti allt til starfslokadags. Á tímabilinu fram til hans er vinnuframlag afþakkað og viðveru á vinnustað lýkur nú þegar. Þér er óskað velfarnaðar á nýjum starfsvettvangi.“

Varðandi þá málsástæðu stefnanda að um hafi verið að ræða fyrirvaralausa uppsögn er til þess að líta að samkvæmt skýrslu stefnanda fyrir dómi átti hann að baki reynslu af sveitarstjórnarmálum frá árinu 1980 auk þess að hafa starfað í sambærilegum samtökum sveitarfélaga á Norðurlandi. Lýsti stefnandi þeirri skoðun sinni að alltaf væri undiralda í samstarfsverkefnum sveitarfélaga varðandi rekstarform, hagkvæmni og breytingar. Var á stefnanda að skilja að hann hafi orðið áskynja að undiralda hafi verið meðal sveitarstjórnarmanna á Suðurlandi að þessu leyti. Þá vísaði stefnandi til trúnaðarsamtals við formann stjórnar stefnda haustið 2015 og var á stefnanda að skilja að í því samtali hafi komið fram vangaveltur um breytingar á starfsemi stefnda áþekkar þeim sem síðar urðu. Hins vegar kom sú skoðun stefnanda skýrt fram að stjórn stefnda hafi ekki staðið rétt að ákvarðanatöku í máli þessu þar sem fyrirhugaðar breytingar á starfsemi stefnda hafi hvorki verið ræddar á aðalfundi stefnda haustið 2015 né hafi verið leitað eftir faglegu mati á getu þeirra samstarfsaðila sem stefndi hafi síðan ákveðið að útvista verkefnum til. Að því leyti hafi ákvörðun stjórnar stefnda 17. desember 2015 komið honum í opna skjöldu.

Samkvæmt framansögðu er hvorki fallist á það með stefnda að þannig hafi verið staðið að uppsögn stefnanda að það feli í sér brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, né að við það hafi stefndi ekki sýnt þá gætni og hógværð sem honum hafi borið þegar í hlut átti jafn íþyngjandi ákvörðun og uppsögn ávallt er fyrir starfsmann. Í þessu sambandi er einnig til þess að líta að fyrir liggur að ráðgjafar/verkefnastjórar stefnda voru oft utan fastra starfsstöðva vegna vinnutengdra heimsókna um víðfemt starfssvæði stefnda. Þá var að öllu leyti staðið að uppsögnin eins og fyrir er mælt í kjarasamningi aðila, sbr. kafla 11.1.6, en þar segir í 2 málslið 1. mgr. gr. 11.1.6.1 að uppsögn skuli vera skrifleg og miðast við mánaðarmót. Þá naut stefnandi umsamins kjarasamningsbundins uppsagnarfrests í samræmi við 5. gr. ráðningarsamnings hans frá 22. janúar 2013, en þar segir að gagnkvæmur uppsagnarfrestur að reynslutíma loknum, eins og var í tilvik stefnanda, sé þrír mánuðir og skal miðast við mánaðarmót. Loks hefur stefnandi ekki sýnt fram að sú staðhæfing hans að stefndi hafi lagt að stefnanda að gera starfslokasamning í þeim tilgangi að komast hjá vönduðum stjórnsýsluháttum eigi við rök að styðjast.

Dómurinn hefur komist að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð stefnda í aðdraganda uppsagnar stefnanda hafi ekki verið í samræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti. Stefnandi krefst skaðabóta með vísan til þess að hann hafi orðið fyrir fjártjóni, sem stefndi beri ábyrgð á, vegna ólögmætrar uppsagnar úr starfi ráðgjafa/verkefnastjóra og vísar stefnandi í því sambandi til almennu sakarreglunnar. Stefndi hafnar skaðbótakröfu stefnanda og vísar til þess að stefnandi hafi engar sönnur fært fram fyrir því að hann hafi verið meira og minna tekjulaus frá því að hann hætti störfum hjá stefnda. Þá hafnaði lögmaður stefnda í munnlegum málflutningi þeirri staðhæfingu stefnanda í skýrslugjöf að samið hafi verið um að þær tekjur sem hann kynni að vinna sér inn kæmu ekki til frádráttar launagreiðslum frá stefnda á uppsagnartímanum, en að framangreindri málsástæðu er ekki vikið í stefnu.

Nánar til tekið krefst stefnandi þess að fá greidd sem svarar árslaunum miðað við heildarmánaðarlaun frá stefnanda á uppsagnartímanum samkvæmt framlögðum launaseðlum, þ.e. 758.660 krónur á mánuði. Þá vísar stefndi til dómvenju, þ.e. að skaðabætur vegna fjártjóns hans verði ákvarðaðar að álitum en með það að leiðarljósi að stefnandi fái tjón sitt bætt. Í stefnu segir að stefnandi hafi ekki getað aflað sér 100% starfs, en hann starfi nú sem verktaki í einstaka tilfallandi verkefnum fyrir ýmsa aðila og sé starfshlutfall hans um það bil 50%. Stefnandi lagði fram launaseðla frá Örnu ehf., vegna janúar til október 2016 og voru greiðslur til hans umrædda tíu mánuði samtals að fjárhæð 2.850.768 krónur, eða 237.563 krónur að meðaltali á mánuði. Í aðilaskýrslu stefnanda kom fram að hann hafi frá áramótum 2015-2106 starfað sem launamaður hjá Örnu ehf., og upplýsti hann að launagreiðslur frá Örnu hafi aukist árið 2017 og verið 500.000 krónur á mánuði. Þá kvaðst stefnandi hafa starfað sem sjálfstætt starfandi ráðgjafi hjá einkahlutafélagi í hans eigu og hafi verktakagreiðslur til hans numið 250.000 krónur á mánuði. Engin gögn liggja hins vegar frammi um framangreindar greiðslur og þá varð stefnandi ekki við áskorun í greinargerð stefnda um að leggja fram skattframtöl kröfum sínum til stuðnings. Það er grundvallarregla í skaðabótarétti að sá sem krefst skaðabóta ber sönnunarbyrði um ætlað tjón sitt og umfang þess. Að öllu framansögðu virtu er fallist á það með stefnda að stefnandi hafi í máli þessu ekki uppfyllt þá skyldu sína. Ber því að sýkna stefnda af skaðabótakröfu stefnda.

Þá gerir stefnandi kröfu um miskabætur að fjárhæð 1.000.000 krónur með vísan til b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Vísar stefnandi til þess að framganga stefnda hafi verið sérlega meiðandi fyrir stefnanda. Aðdragandi uppsagnar hafi enginn verið, tilkynnt hafi verið um uppsögnin þegar stefnandi hafi verið á ferð í slæmri færð vegna vinnu sinnar auk þess sem út á við beri uppsögnin þess merki að stefnandi hafi gerst sekur um brot á vinnuskyldum sínum sem réttlæti fyrirvaralausan brottrekstur af vinnustað.

Hér að framan hefur aðdragandi að skipulagsbreytingum þeim sem leiddu til uppsagnar stefnanda verið rakinn sem og framburður stefnanda fyrir dómi um reynslu hans af starfi samtaka eins og stefnda og trúnaðarsamtals hans við formann stjórnar stefnda. Einnig hefur verið fjallað um ástæður þess að tilkynning um fyrirhuguð starfslok fór fram með þeim hætti sem raun var á í tilviki stefnanda. Einnig kom fram í skýrslu stefnanda að hann hafi átt góð samskipti við formann stjórnar stefnda, G-kk-þf Þ-kk-þf, og starfað náið með honum þegar stefnandi gegndi tímabundið stöðu framkvæmdastjóra stefnda. Þá kvaðst stefnandi hafa talið sig vera í góðu sambandi og samstarfi við B-kk-þf G-kk-þf, framkvæmdastjóra stefnda, þó svo þeir hafi ekki verið sammála um allt. Í skýrslu B-kk-ef kom fram að skipulagsbreytingarnar hefðu ekkert með störf stefnanda að gera, stefnandi hafi sinnt starfi sínu af samviskusemi. Að mati dómsins hefur ekkert komið fram í máli þessu sem styður þá fullyrðingu stefnanda að uppsögn hans megi rekja til þess að hann hafi gerst sekur um brot á vinnuskyldum. Vísast í því sambandi til þess að skipulagsbreytingarnar leiddu til uppsagnar fjögurra annarra starfsmanna en stefnanda sem allir sinntu sambærilegum störfum fyrir stefnda og tekið var sérstaklega fram í uppsagnarbréfi til stefnanda að ástæður uppsagnarinnar væri ekki að rekja til þess með hvaða hætti hann hafi rækt starf sitt. Þá eru fundargerðir stefnda aðgengilegar á heimasíðu stefnda á veraldarvefnum. Fyrir liggur að þannig háttaði einnig um fundargerðina frá 17. desember 2015 þar sem gerð var grein fyrir ástæðu uppsagna stefnanda og fjögurra samstarfsmanna hans, sbr. tölvupóst framkvæmdastjóra stefnda til starfsmanns stéttarfélags stefnanda. Að framansögðu virtu er ekki fallist á það með stefnanda að í tilviki stefnanda séu uppfyllt skilyrði b-liðar 1. 26. gr. skaðabótalaga, þ.e. um ólögmæta meingerð gegn frelsi, frið, æru eða persónu manns, og er því kröfu stefnanda um miskabætur hafnað.

Stefndi er sýknaður af öllum kröfum stefnanda í máli þessu.

Rétt þykir, að virtum atvikum máls og stöðu aðila, að hvor aðili beri sinn kostnað af máli þessu.

Af hálfu stefnanda flutti J-kvk-nf G-kvk-nf hdl. málið þetta. Ó-kk-nf S-kk-nf hrl., flutti málið af hálfu stefnda

Dóm þennan kvað upp R-kvk-nf T-kvk-nf héraðsdómari.

Dómsorð:

Stefndi, Samtök sunnlenskra sveitarfélaga, er sýknaður af öllum kröfu stefnanda, Þ-kk-ef E-kk-ef S-kk-ef, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.

R-kvk-nf T-kvk-nf.