E-2960/2010

I.

Mál þetta, sem dómtekið var 18. nóvember 2010, var höfðað 15. apríl 2010 af B-kvk-þgf S-kvk-þgf B-kvk-þgf, Hofteigi 34 í Reykjavík, gegn sýslumanninum í Reykjavík, Skógarhlíð 6 í Reykjavík, og íslenska ríkinu.

Dómkröfur stefnanda eru þær að „stjórnvaldsákvörðun sýslumannsins í Reykjavík, dags. 30. október 2009, verði með dómi felld úr gildi með vísan til þess að hún er ólögmæt. Jafnframt er gerð sú krafa að viðurkenndur verði réttur stefnanda til skaðabóta úr hendi stefndu og skylda stefndu in solidum til greiðslu skaðabóta til stefnanda vegna alls tjóns sem hin ólögmæta stjórnvaldsákvörðun hefur haft og mun hafa í för með sér fyrir stefnanda.“ Að auki krefst stefnandi málskostnaðar.

Stefndu krefjast þess aðallega að þeir verði sýknaðir af öllum kröfum stefnanda og þeim tildæmdur málskostnaður úr hendi hans að mati réttarins. Til vara er þess krafist að stefnukröfurnar verði lækkaðar og málskostnaður verði látinn niður falla.

II.

Stefnandi var skipuð deildarstjóri við sýslumannsembættið í Reykjavík frá og með 1. júlí 1992 með skipunarbréfi, sem undirritað var af dómsmálaráðherra 26. mars sama ár. Í stefnu greinir svo frá að frá 1. júlí 1992 til 1. janúar 1999 hafi stefnandi starfað sem deildarstjóri tveggja deilda embættisins, þinglýsingadeildar og sifjadeildar.

Í tengslum við skipulagsbreytingar á starfsemi sýslumannsembættisins, sem tóku gildi 1. janúar 1999, var stefnanda boðið að taka við starfi aðstoðardeildarstjóra nýrrar sifja- og skiptadeildar hjá embættinu. Með bréfi 25. nóvember 1998 samþykkti stefnandi þá breytingu með tveimur skilyrðum. Annars vegar að um væri að ræða breytingu á starfinu í merkingu 33. gr. laga nr. 38/1954, sbr. 19. gr. laga nr. 70/1996, þannig að stefnandi teldist áfram skipaður starfsmaður við embættið. Hins vegar að stefnandi héldi starfskjörum deildarstjóra við embættið. Með bréfi sýslumannsins 26. nóvember 1998 voru þessi skilyrði samþykkt af hans hálfu en þó þannig varðandi starfskjör að þau skertust ekki nema að almennar breytingar yrðu á starfskjörum lögfræðinga við embættið, þ.m.t. deildarstjóra.

Ágreiningur kom upp milli stefnanda og stefnda sýslumannsins í Reykjavík um launakjör stefnanda í kjölfar þessa samkomulags sem leiddi til þess að stefnandi höfðaði mál gegn sýslumannsembættinu 6. mars 2002. Þar var aðallega krafist viðurkenningar á nánar tilgreindum skilningi á framangreindu samkomulagi. Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 27. nóvember 2002 var máli þessu vísað frá dómi.

Í janúar 2005 gerðu stefnandi og stefndi sýslumaðurinn í Reykjavík með sér munnlegt samkomulag um röðun stefnanda í launaflokk. Samkvæmt samkomulagi þessu skyldi stefnanda raðað í flokk C-11-3 samkvæmt þágildandi kjarasamningi. Aðilar virðast sammála um að samkomulagið hafi falið í sér svokallaðan fastlaunasamning sem þýddi að stefnandi skyldi auk grunnlauna fá mánaðarlega 33 stundir eða einingar í fasta yfirvinnu. Í málinu liggur fyrir skjal sem staðfestir umrætt samkomulag með eftirfarandi áritun af hálfu sýslumannsins, dags. 10. janúar 2010: „Samdi við B-kvk-þf S. B-kvk-þf um breytt launakerfi sbr. töfluna. Auk þerra fær hún greitt fyrir hjónavígslu um helgar eins og aðrir fulltrúar sifja- og skiptadeildar. Og að sjálfsögðu fær hún greidda fæðispen. og símakostnað eins og aðrir. Samn. er munnlegur og staðfestur með handabandi.“

Í stefnu greinir frá því að á árinu 2009 hafi verið hætt að greiða fastar yfirvinnustundir vegna hjónavígslna um helgar, en þær munu hafa verið felldar niður snemma á því ári. Samkvæmt framlögðum launaseðlum fækkaði yfirvinnustundum stefnanda af þessum sökum frá og með 16. febrúar 2009 úr 36 í 33.

Í október sama ár mun öllum starfsmönnum sýslumannsembættisins, sem höfðu laun umfram 400.000 krónur á mánuði, hafa verið tilkynnt að fyrirhugað væri að fækka föstum yfirvinnustundum þeirra til að mæta niðurskurði á fjárheimildum embættisins fyrir árið 2010. Stefnandi mun hafa verið í þeim hópi. Í greinargerð stefndu kemur fram að samkomulag hafi náðst í októberlok við alla starfsmenn embættisins aðra en stefnanda um þessa skerðingu sem hafi tekið gildi 1. febrúar 2010. Hinn 28. október 2009 hafi stefnanda verið kynnt að til stæði að segja upp gildandi yfirvinnusamningi hennar og henni gefið færi á að tjá sig um það auk þess sem henni hafi verið boðið að ganga til samninga um að fá greiddar 28 klukkustundir á mánuði í fasta yfirvinnu. Mun stefnandi ekki hafa fallist á tilboðið.

Hinn. 30. október 2009, var stefnanda afhent svohljóðandi bréf sýslumannsins í Reykjavík:

„Til að ná fram hagræðingarkröfu stjórnvalda til embættisins um 10,4% niðurskurð fjárveitinga á árinu 2010, þarf embættið m.a. að grípa til þess ráðs að minnka fasta yfirvinnu starfsfólks, sem hefur heildarlaun umfram kr. 400.000 á mánuði. Hefur þetta verið gert með samkomulagi við starfsfólk og fulls jafnræðis gætt á meðal þess.

Þú hefur hafnað því að ganga til samninga við embættið um 5 klst. skerðingu á mánaðarlegri yfirvinnu frá og með 1. febrúar 2010. Af þeim sökum, og til að gætt sé jafnræðis meðal starfsmanna, er því miður ekki annað fyrir hendi en að fella niður þá ákvörðun sem tekin var í janúar 2005 með samkomulagi við þig, þess efnis að þú fengir greiddar 33 klst. á mánuði fyrir óunna yfirvinnu. Ákvörðunin miðast við að greiðslur falli niður frá og með 1. febrúar 2010. Auk þess er ákveðið að tímamæld yfirvinna geti aldrei farið fram yfir 28 klst. á mánuði, enda sé hún einungis unnin að beiðni deildarstjóra.“

Hinn 2. nóvember 2009 sendi stefnandi dómsmála- og mannréttindaráðherra bréf með yfirskriftinni „Kæra stjórnsýsluákvörðunar“. Þar gerði stefnandi þá kröfu að ofangreind ákvörðun yrði felld úr gildi með vísan til þess að hún væri ólögmæt. Um kæruheimild var vísað til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Bréfinu var svarað af hálfu dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins 12. janúar 2010. Þar var kröfunni vísað frá ráðuneytinu þar sem hinni kærðu ákvörðun yrði ekki skotið þangað, sbr. 49. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í málinu hafa verið lagðir fram launaseðlar stefnanda frá 1. febrúar 2009 til 1. apríl 2010. Af þeim má ráða að frá og með 1. febrúar 2010 fékk stefnandi ekki lengur greitt fyrir 33 yfirvinnueiningar sem hún hafði fram að því fengið greiddar mánaðarlega.

Stefnandi ritaði stefnda sýslumanninum í Reykjavík og dómsmála- og mannréttindaráðherra bréf 8. mars 2010 þar sem hún tilkynnti um vanefndir launagreiðslna sinna 1. mars 2010 að fjárhæð 75.092 krónur og fór fram á að fá þá fjárhæð greidda með vöxtum og dráttarvöxtum frá 1. mars til 31. mars 2010. Svarbréf sýslumannsins er dagsett 9. mars 2010. Þar kemur fram að 1. mars 2010 hafi stefnandi fengið greitt fyrir yfirvinnu frá 16. til 31. janúar samkvæmt samningi við hana frá janúar 2005. Hafi þeim samningi verið sagt upp með bréfi sem hafi verið afhent stefnanda 30. október 2009 þar sem yfirvinnugreiðslum til hennar hafi verið sagt upp frá og með 1. febrúar 2010. Þess vegna var því hafnað að um vanefndir hafi verið að ræða. Þá var þess getið í bréfinu að tilboð um greiðslur fyrir yfirvinnu, sem hafi verið gert í október 2009 en stefnandi hafi hafnað, kæmi enn til greina ef hún leitaði eftir því.

Hinn 6. apríl 2010 sendi stefnandi stefnda sýslumanninum í Reykjavík og dómsmála- og mannréttindaráðherra sams konar tilkynningu um vanefndir á launagreiðslum að fjárhæð 75.091 króna frá 1. mars til 31. mars 2010 en 150.183 krónur til viðbótar frá 1. apríl 2010 eða samtals 225.274 krónur að orlofsgreiðslum meðtöldum. Þessu erindi var svarað með sama hætti og áður af hálfu sýslumannsembættisins 12. apríl 2010 og tilboðið frá október 2009 ítrekað.

Mál þetta var höfðað með stefnu, dags. 12. apríl 2010, sem birt var stefndu 15. sama mánaðar. Með bréfi 28. apríl 2010 tilkynnti sýslumaðurinn í Reykjavík að frá og með 1. febrúar 2010 fengi stefnandi greiddar 28 klukkustundir á mánuði í fasta yfirvinnu vegna starfs síns.

III.

1. Málsástæður og lagarök stefnanda

Í stefnu telur stefnandi að forstöðumenn ríkisstofnana hafi ekki lagaheimild til einhliða ákvarðana um laun starfsmanna í formi stjórnvaldsákvarðana. Um þetta atriði vísar stefnandi til þess að ljóst sé að 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taki „ekki til einhliða ákvarðana um launalækkun hjá stjórnsýslu ríkisins“. Bent er á að með þeirri ákvörðun sem krafist sé ógildingar á hafi laun stefnanda lækkað um 132.858 krónur á mánuði ásamt 17.325 krónum í orlof eða samtals um 150.183 krónur. Telur stefnandi að ákvörðun þessi sé ólögmæt og stjórnsýsluleg markleysa. Ekki sé fyrir hendi heimild samkvæmt stjórnsýslulögum né öðrum lögum til að lækka laun stefnanda sem hann hafi fyrir dagvinnu. Óskilgreind hagræðingarkrafa breyti engu í því efni enda sé hér um ólögmætt sjónarmið að ræða í því sambandi sem hér á reyni. Stjórnvaldsákvörðun þessi eigi sér enga lagastoð. Með vísan til þess ásamt því að ákvörðunin sé byggð á ólögmætu sjónarmiði telur stefnandi að hún sé ólögmæt. Þá hafi síðari hluti ákvörðunarinnar, þar sem þak sé sett á unna yfirvinnu, verið of óljós og í raun sé um óþarfa ákvörðun að ræða enda sé það lögfest hversu mikla yfirvinnu yfirmaður geti óskað eftir að starfsmaður vinni.

Stefnandi byggir kröfu sína jafnframt á því að ákvörðun stefnda sýslumannsins í Reykjavík brjóti gegn meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, bæði efnislegum og formlegum um málefnalegar ákvarðanir, jafnræði og meðalhóf. Þá sé hún brot á vinnusamningi og starfsréttindum stefnanda samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og gangi gegn grundvallarreglu samningaréttarins um að samninga beri að efna og um frelsi til samningagerðar. Þá feli þessi ákvörðun í sér brot gegn grunnreglum kjarasamnings stéttarfélags lögfræðinga og ríkisins. Engin lagaskylda hvíli á stefnanda til samningagerðar um laun. Ef hún væri til staðar þá bendi stefnandi á að samningur sé tvíhliða löggerningur og ekki lagaheimild fyrir vinnuveitanda að segja upp samningum um launagreiðslur sem bindandi vinnusamningur er um að eigin geðþótta. Því síður sé heimild fyrir hendi samkvæmt íslenskum lögum til að lækka margfalt laun þeirra opinberra starfsmanna sem hafna því að ganga til samninga um lækkun launa. Sé hér bæði um valdþurrð og valdníðslu að ræða.

Stefnandi telur enn fremur að stjórnvaldsákvörðun stefnda sýslumannsins í Reykjavík feli í sér brot gegn mannréttindum stefnanda, brot gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnskipunarlaga og friðhelgisákvæði 72. gr. stjórnskipunarlaga. Enginn opinber starfsmaður með sambærileg laun og stefnandi hafi sætt um það bil þriðjungs launalækkun á einu ári með stjórnvaldsákvörðun. Byggir stefnandi á því að hér sé um ólögmætt eignarnám að ræða.

Í stefnu kemur fram að stefnandi telji málsókn þessa nauðsynlega enda verði stefnandi fyrir miklu fjárhagslegu tjóni mánaðarlega. Því sé gerð krafa um viðurkenningu á skaðabótaskyldu stefndu. Stefnandi njóti fastlaunasamnings sem ekki sé uppsegjanlegur hvorki í heild né að hluta þar sem uppsagnarheimild starfs stefnanda sé ekki fyrir hendi samkvæmt lögum um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna. Í samningnum felist vinnukvöð en engar launagreiðslur séu fyrir yfirvinnu. Öll laun stefnanda hafi verið felld inn í heildarlaun með svokallaðri vörpun eitt og vörpun tvö. Hér sé um að ræða föst laun en í þeim felist öll laun sem greidd séu fyrir dagvinnu. Ekkert vinnuframlag umfram dagvinnu eigi að koma fyrir greiðslu 33 yfirvinnustunda eða eininga. Þá hafi engar breytingar verið gerðar á starfi stefnanda né hafi það verið lagt niður. Það sé ólögmætt að segja upp fast að 28% launa stefnanda enda sé enginn uppsagnarréttur fyrir hendi á starfinu. Þá er ítrekað í stefnunni að stefnanda beri að njóta réttinda starfskjara deildarstjóra með vísan til skipunarbréfs frá 1992 eða starfskjara deildarstjóra samkvæmt samningi við stefnda sýslumanninn í Reykjavík þann 26. nóvember 1998.

Um lagarök vísar stefnandi til gagnályktunar frá 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Falli ákvarðanir um laun utan gildissviðs stjórnsýslulaga nema þegar saman fari ákvörðun um starfið, upphaf þess, eða starfslok. Uppfylli ákvörðun þessi ekki lögmætisskilyrði stjórnvaldsákvörðunar og brjóti í heild gegn öllum öðrum meginreglum stjórnsýslulaga. Um annmarka á stjórnvaldsákvörðun þessari vísar stefnandi aðallega til 22. gr. stjórnsýslulaga um efnislega og málefnalega ákvörðunartöku og til 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Engin lagatilvísun sé í ákvörðuninni eins og 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga áskilji. Þá feli hún í sér brot gegn bæði jafnræðis- og meðalhófsreglum 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé efni ákvörðunarinnar verulega áfátt í efnislegum rökstuðningi og skorti allan skýrleika auk þess sem hún sé byggð á ólögmætum sjónarmiðum.

Síðari hluti greindrar stjórnsýsluákvörðunar er mæli fyrir um heimild til yfirvinnu telur stefnandi að sé óþörf með vísan til 15. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Stefnandi telur að starfsréttindi sín njóti verndar 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996, sbr. 25. gr. laganna, sbr. einnig 5. mgr. sömu greinar, sbr. 34. gr. laganna.

Þá vísar stefnandi til grundvallarsjónarmiða kjarasamnings stéttarfélags lögfræðinga og ríkisins frá 28. febrúar 2005, ásamt síðara samkomulagi, sbr. einnig kafli 2.3.1, og til meginreglna samningaréttarins um að samninga beri að efna og að frelsi sé til samningsgerðar samkvæmt íslenskum lögum.

Einnig vísar stefnandi til jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og til friðhelgisákvæðis eignarréttinda manna samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Um kröfu stefnanda um viðurkenningu á bótaskyldu ríkisins er vísað til skaðabótaábyrgðar ríkisins vegna sýslumannsins í Reykjavík í tilefni af vanefndum á vinnusamningi og 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, sbr. einnig d-lið 1. mgr. 80. gr. laga um meðferð einkamála í héraði nr. 91/1991. Þá vísar stefnandi enn fremur til almennu skaðabótareglunnar.

Kröfu um vexti og dráttarvexti styður stefnandi við reglur III. kafla vaxtalaga nr. 38/2001 og kröfu um málskostnað við 129. gr., sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þá sé vísað til laga nr. 50/1988 um virðisaukaskatt.

Við munnlegan málflutning taldi stefnandi að ákvörðun stefnda sýslumannsins í Reykjavík 28. apríl 2010, sem tekin var eftir að málið hafði verið höfðað, um að greiða henni 28 yfirvinnueiningar frá 1. febrúar 2010, breyti því ekki að hún hefði enn þá hagsmuni af úrlausn málsins. Vísaði hún til allra sömu röksemda og koma fram í stefnu einkum því að ákvörðunin skorti enn þá lagastoð, væri reist á ómálefnalegum sjónarmiðum og færi í bága við jafnræðis- og meðalhófsreglu.

2. Málsástæður og lagarök stefndu

Í greinargerð stefndu er talið að á dómkröfum stefnanda séu þeir annmarkar að í þeim sé blandað saman málsástæðum og dómkröfum með þeim hætti að í bága fari við d-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála sem kunni að varða frávísun málsins ex officio.

Af hálfu stefndu er staðhæfingum stefnanda um að ákvörðun sýslumannsins 30. október 2009 sé ólögmæt og stofni til skaðabótaskyldu eindregið vísað á bug.

Stefndu reisa sýknukröfu sína á því að forstöðumenn stofnana ríkisins fari með almennar stjórnunarheimildir og vald til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur starfsmanna við hlutaðeigandi stofnun. Beri þeir ábyrgð á því að útgjöld rúmist innan fjárheimilda og geti gripið til tiltekinna ákvarðana um launakjör starfsmanna á þeim grundvelli. Almennt verði ákvörðunum þeirra í starfsmannamálum hvorki skotið til hlutaðeigandi fagráðuneytis né fjármálaráðuneytis. Byggi samskipti starfsmanns og stjórnenda almennt á einkaréttarlegum forsendum og falli því utan ákvæða stjórnsýslulaga.

Stefndu byggja á því að hin umdeilda ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli stjórnunarréttar vinnuveitanda og kjarasamnings. Um nánari útfærslu kjarasamnings sé fjallað í stofnanasamningi. Lög nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna geri ráð fyrir að kjarasamningar séu gerðir á samningaréttarlegum forsendum, þar sem aðilar taki á sig tilteknar skyldur og skapi sér ákveðin réttindi. Hér sé því ekki um að ræða samninga sem lúti reglum stjórnsýsluréttar heldur reglum vinnumarkaðsréttar.

Stefndu vísa til þess að samkvæmt 49. gr. laga nr. 79/1996 sé með skýrum og ótvíræðum hætti tekið fram að ákvörðun stjórnvalda samkvæmt lögunum verði ekki skotið til æðra stjórnvalds nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna. Af nánar tilgreindum ákvæðum laganna telja stefndu að draga megi þá ályktun að forstöðumenn stofnunar taki þá ákvörðun sem hér um ræði. Ákvörðun um fjölda fastra yfirvinnutíma starfsmanns sé vinnuréttarleg ákvörðun en ekki stjórnvaldsákvörðun.

Þá vísa stefndu til þess að ákvörðun sýslumannsins um að greiða stefnanda fastar yfirvinnustundir umfram ákvæði kjarasamninga um laun sé ákvörðun byggð á stjórnunarrétti vinnuveitanda og sé því ekki um að ræða ákvörðun sem lúti reglum stjórnsýsluréttar, heldur reglum vinnumarkaðsréttar. Sýslumaður geti því á grundvelli stjórnunarréttar síns breytt fyrri ákvörðun um fjölda fastra yfirvinnustunda. Þetta geti hann gert með samþykki starfsmannsins eða með einhliða tilkynningu til starfsmannsins, með hæfilegum fyrirvara, ef starfsmaður fellst ekki á breytt fyrirkomulag fastrar yfirvinnu.

Stefndu telja að sú staðhæfing stefnanda að hún hafi ekki fengið greitt sérstaklega fyrir yfirvinnu fái ekki staðist. Laun stefnanda hafi frá árinu 2005 samanstaðið af föstum launum samkvæmt kjarasamningi og samkomulagi um fasta yfirvinnu alls 33 klst. á mánuði og átti sú yfirvinna að rúma þá yfirvinnu sem starfið krafðist. Öðru samkomulagi um laun stefnanda hafi ekki verið til að dreifa. Stefnanda sé raðað í ákveðinn launaflokk samkvæmt kjarasamningi og stofnanasamningi. Samkvæmt þeim launaflokki hafi henni í október 2009 verið greiddar 387.675 krónur fyrir dagvinnu. Til viðbótar hafi henni m.a. verið greitt fyrir 33 fasta yfirvinnutíma eða 132.858 krónur auk orlofs af yfirvinnu, 17.325 krónur, og hafi launagreiðslur til hennar numið 539.402 krónum að meðtalinni greiðslu vegna símakostnaðar að fjárhæð 1.544 krónur. Samkvæmt ákvæðum kjarasamnings og stofnanasamnings geti sýslumaður ekki breytt greiðslum til stefnanda vegna dagvinnu. Hins vegar sé ákvörðun um greiðslu fastrar yfirvinnu umfram skyldu kjarasamnings og stofnanasamnings og því á valdi sýslumanns að breyta því fyrirkomulagi einhliða eða með samþykki starfsmannsins.

Stefndu vísa til þess að nauðsynlegt hafi reynst vegna niðurskurðar á fjárheimildum að lækka launakostnað hjá embættinu. Hafi verið ákveðið að fara þá leiða að minnka yfirvinnu tiltekinna aðila hjá embættinu sem hafi haft laun yfir 400.000 krónur á mánuði. Þetta hafi tekist að mestu með samkomulagi við starfsfólk og hafi fulls jafnræðis verið gætt við þá samninga. Þar sem stefnandi hafi verið sú eina sem hafnaði því að ganga til samninga telja stefndu að nauðsynlegt hafi verið að segja upp samkomulagi við hana um yfirvinnugreiðslur, sem hafði verið í gildi frá janúar 2005. Með ákvörðun sýslumannsins frá 28. apríl 2010 um að greiða stefnanda 28 fastar yfirvinnustundir á mánuði frá 1. febrúar 2010 telja stefndu að meðalhófs og jafnræðis hafi verið gætt. Sú ráðstöfun feli í sér 4% lægri heildarlaun til stefnanda sem sé í samræmi við þá lækkun yfirvinnu hjá öðrum starfsmönnum sem ráðstöfunin beindist gegn. Hafi lækkun heildarlauna þeirra starfsmanna sem höfðu laun yfir 400.000 krónur verið á bilinu 2% til 6%. Ekki fái heldur staðist að ákvörðun sýslumanns um uppsögn yfirvinnusamnings feli í sér brot á mannréttindum stefnanda samkvæmt 65. gr. eða 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Stefndu telja að ekki sé fyrir að fara neinum annmarka á ákvörðun sýslumannsins sem geti að lögum leitt til ógildingar hennar. Leiði það til sýknu af öllum kröfum stefnanda í máli þessu.

Varðandi kröfu um viðurkenningu á rétti til skaðabóta er af hálfu stefndu ítrekað að ekki sé um stjórnvaldsákvörðun að ræða. Geti stefnandi því ekki átt rétt til skaðabóta á þeim grundvelli að um sé að ræða ólögmæta stjórnvaldsákvörðun. Í ljósi ákvörðunar sýslumannsins frá 28. apríl 2010 um að greiða stefnanda 28 klukkustundir á mánuði í fasta yfirvinnu frá 1. febrúar 2010 sé ljóst að stefnandi hafi ekki orðið fyrir tjóni sem stofnað geti til skaðabótaskyldu stefndu að lögum. Ber þannig hvað svo sem öðru líði að sýkna af þeirri kröfu.

Stefndu mótmæla kröfu stefnanda um málskostnað en hún flytji mál sitt sjálf.

IV.

1. Kröfugerð og málatilbúnaður stefnanda

Kröfugerð stefnanda er efnislega tvíþætt. Í fyrri kröfuliðnum er þess krafist að stjórnvaldsákvörðun sýslumannsins í Reykjavík, dags. 30. október 2009, verði með dómi felld úr gildi með vísan til þess að hún sé ólögmæt. Við framsetningu á þessum kröfulið er tilvísun til ólögmætis ákvörðunarinnar með öllu óþörf og felur í raun í sér rök fyrir því að skilyrðum sé fullnægt til að fallast á að ákvörðunin verði ógilt. Kröfugerð stefnanda fer að þessu leyti í bága við d-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þá verður ekki séð að það þjóni nokkrum tilgangi að skilgreina þá ákvörðun sem krafist er ógildingar á sem stjórnvaldsákvörðun en í málinu er efnislegur ágreiningur um þá afmörkun. Aftur á móti er ljóst að þessi kröfuliður lýtur í raun að því að fá ákvörðun sýslumannsins í Reykjavík frá 30. október 2009 ógilta og hefur framangreindur annmarki á framsetningu kröfugerðarinnar ekki torveldað stefndu við að taka til varna í málinu. Að teknu tilliti til framangreindrar afmörkunar á kröfugerðinni er ekki ástæða til að vísa þessum kröfulið frá dómi.

Af hálfu stefnanda er byggt á því að hin umdeilda ákvörðun stefnda sýslumannsins í Reykjavík frá 30. október 2009 hafi stangast á við nánar tiltekin ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stefnandi virðist jafnframt halda því fram að 1. gr. stjórnsýsluaga, er fjallar um gildissvið laganna, taki ekki til ákvörðunarinnar, en því er teflt fram að því er virðist sem röksemd fyrir því að hana skorti viðhlítandi stoð í lögum. Í þessu felst þversögn sem ekki var skýrð við munnlegan málflutning. Þess ber þó að geta að ekki verður séð að skírskotun til stjórnsýslulaga hafi nokkra þýðingu varðandi það álitaefni hvort ákvörðunin hafi lagastoð. Við munnlegan málflutning kom skýrt fram að málatilbúnaður stefnanda er á því reistur að umrædd ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun er falli undir gildissvið stjórnsýslulaga. Þá er ekki að sjá að þetta atriði hafi torveldað stefndu að halda uppi vörnum í málinu.

2. Réttarstaða stefnanda með tilliti til umsaminna yfirvinnustunda/eininga

Stefnandi var skipuð í starf deildarstjóra hjá embætti sýslumannsins í Reykjavík 1. júlí 1992. Á þeim tíma voru í gildi lög nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Fyrrgreind lög voru leyst af hólmi með lögum nr. 70/1996 um sama efni er tóku gildi 1. júlí 1996. Eftir það hafa I. og III. hluti þeirra laga gilt um réttarstöðu stefnanda enda fellur starf hennar ekki undir 22. gr. laganna. Um stefnanda gildir þó sérstök regla um starfslok, sbr. 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum, en þar segir að um starfslok þeirra starfsmanna ríkisins, sem skipaðir hafa verið eða ráðnir í störf ótímabundið fyrir gildistöku laganna, án gagnkvæms uppsagnarfrests, gildi ákvæði 25. gr. og VI. kafla laganna eftir því sem við á, sbr. þó 4. mgr. ákvæðis til bráðabirgða. Sú breyting sem varð á starfi stefnanda í nóvember 1998, þess efnis að hún skyldi framvegis gegna starfi aðstoðardeildarstjóra hjá embættinu, haggar ekki gildi skipunar hennar í starf hjá embættinu og hefur því ekki áhrif á réttarstöðu stefnanda samkvæmt umræddu ákvæði til bráðabirgða.

Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 segir að starfsmenn eigi rétt á launum fyrir störf sín samkvæmt ákvörðun kjararáðs, sbr. 39. gr., sem einungis tekur til embættismanna, eða samkvæmt kjarasamningum, sbr. 47. gr. laganna. Í 47. gr. þeirra kemur fram að stéttarfélög eða samtök þeirra geri kjarasamninga við ríkið um laun félagsmanna sinna og launakjör eftir því sem nánar er fyrir mælt í lögum. Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 geta forstöðumenn einstakra ríkisstofnana einnig ákveðið að greiða einstökum starfsmönnum laun til viðbótar grunnlaunum sem samið er um í kjarasamningi vegna sérstakrar hæfni er nýtist í starfi eða sérstaks álags í starfi svo og fyrir árangur í starfi. Þar er kveðið á um að þessum ákvörðunum megi breyta hvenær sem er. Starfsmaður geti kosið að segja upp starfi sínu vegna slíkra breytinga enda skýri hann forstöðumanni frá því innan eins mánaðar frá því sú breyting var tilkynnt honum, eins og segir í ákvæðinu. Sé breytingin starfsmanni í óhag er tekið fram að hún taki ekki gildi fyrr en að liðnum uppsagnarfresti hans, sbr. 46. gr. laganna.

Laun stefnanda taka mið af kjarasamningi Stéttarfélags lögfræðinga við fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs. Í málinu hafa verið lögð fram ákvæði úr kjarasamningi þessara aðila sem var undirritaður 28. febrúar 2005 með gildistíma frá 1. febrúar 2005 til 30. apríl 2008. Aðilar virðast sammála um að hann gildi í lögskiptum þeirra. Ákvæðin lúta að launum starfsmanna og vinnutíma. Ljóst er að þau kjör sem stefnandi nýtur samkvæmt kjarasamningi þessum eru lágmarkskjör og er óheimilt að semja um lakari kjör en þar er kveðið á um, sbr. 1. gr. laga nr. 55/1980.

Stefndu hafa ekki borið fyrir sig að samkomulag það sem stefndi sýslumaðurinn í Reykjavík gerði við stefnanda árið 2005 um 33 fastar yfirvinnustundir á mánuði hafi verið reist á heimild 2. mgr. 9. gr. fyrrgreindra laga. Um það atriði er einungis vísað til þess að ákvörðun sýslumannsins um að greiða stefnanda fastar yfirvinnustundir umfram ákvæði kjarasamninga um laun hafi verið reist á stjórnunarrétti vinnuveitanda og lúti ekki reglum stjórnsýsluréttar. Hafi þessar umsömdu yfirvinnustundir átt að rúma þá yfirvinnu sem starfið krafðist. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að í grein 1.5 í framlögðum kjarasamningi er mælt fyrir um að yfirvinna skuli greidd með tímakaupi sem er almennt 1,0385% af mánaðarlaunum en á stórhátíðum 1,375% af mánaðarlaunum. Þó kemur fram í grein 1.5.4 að heimilt sé að semja sérstaklega um „fasta þóknun fyrir yfirvinnu“.

Stefnandi telur að hinar föstu yfirvinnugreiðslur hafi ekki verið fyrir yfirvinnu heldur hluti af óuppsegjanlegum fastlaunasamningi milli aðila sem ekki hafi falið í sér neina skyldu til vinnu umfram dagvinnu. Virðist stefnandi tengja þennan samning við samkomulag hennar við stefnda sýslumanninn í Reykjavík, sem gert var í nóvember 1998, um að hún skyldi áfram njóta starfskjara deildarstjóra eftir að hún tæki við starfi aðstoðardeildarstjóra hjá embættinu.

Hvernig sem litið er á umræddar greiðslur að þessu leyti telur dómurinn ljóst að þær hafi verið umfram lágmarkskjör samkvæmt gildandi kjarasamningi milli aðila. Ekki hafa verið færð nein rök fyrir því að sú skerðing sem varð á kjörum stefnanda með þeirri ákvörðun sem krafist er ógildingar á stangist á við umræddan kjarasamning eða grunnreglur hans.

3. Lagagrundvöllur ákvörðunarinnar 30. október 2009

Eins og að framan greinir verður að leggja til grundvallar að hinar föstu yfirvinnugreiðslur sem stefnandi naut hafi verið til viðbótar grunnlaunum samkvæmt kjarasamningi. Þær voru eftir sem áður hluti af umsömdum launakjörum stefnanda. Ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996, sem áður er getið, virðist reist á þeirri meginreglu að heimilt sé að breyta slíkum viðbótargreiðslum einhliða og eftir atvikum skerða þær enda sé tilkynnt um skerðinguna með þeim fyrirvara sem gildir um uppsögn viðkomandi ráðningarsamnings. Sú regla er einnig í samræmi við almenna reglu vinnuréttar. Verður að telja að þessi meginregla eigi ekki einungis við um viðbótargreiðslur, sem eru reistar á þeim sérstöku forsendum sem koma fram í ákvæðinu, heldur einnig þegar greiðslurnar eru í formi fastrar yfirvinnu og eiga rætur að rekja til samkomulags við starfsmann um að hann fái greitt fyrir ákveðinn fjölda yfirvinnustunda án þess að því sé fylgt eftir að sú yfirvinna sé unnin. Þá verður ekki talið að önnur regla gildi um þá starfsmenn sem skipaðir voru til starfa án gagnkvæms uppsagnarfrests fyrir gildistöku laga nr. 70/1996 þó að um starfslok þeirra gildi sérstakar reglur, sbr. 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum. Ber þá væntanlega að fylgja almennri reglu um þriggja mánaða uppsagnarfrest um fyrirvara á tilkynningunni ef breytingin leiðir til skerðingar á launakjörum starfsmannsins.

Með hliðsjón af framangreindu verður ekki fallist á með stefnanda að ákvörðun sú sem henni var birt 30. október 2009 hafi skort viðhlítandi lagastoð. Ákvörðun stefndu um að segja upp umsömdum launakjörum stefnanda felur heldur ekki í sér brot á friðhelgi eignarréttar stefnanda samkvæmt 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944.

4. Ákvörðunin með tilliti til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og annarra reglna stjórnsýsluréttar

Í athugasemdum við frumvarp til stjórnsýslulaga kom fram að litið hafi verið á ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra sem stjórnvaldsákvarðanir. Sama eigi við um ákvarðanir stjórnvalda um að beita opinbera starfsmenn stjórnsýsluviðurlögum eins og frádrætti frá launum vegna ólögmætra fjarvista frá vinnu. Gengu lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og var því litið svo á að ákvarðanir þessar féllu undir gildissvið stjórnsýslulaga. Þessi upptalning er þó ekki tæmandi, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar frá 4. maí 2005 í máli nr. 475/2004 og frá 18. september 2008 í máli nr. 430/2007.

Lög nr. 70/1996 breyttu ekki þessari skipan. Með þeim var þó vikið með ákveðnum hætti frá andmælareglu 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga þegar uppsögn á ráðningarsamningi á rætur að rekja til hagræðingar í rekstri og annarra sjónarmiða sem ekki byggjast á ávirðingum í starfi, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 44. gr. laganna. Með þeim var einnig vikið almennt frá meginreglunni um heimild málsaðila til að bera stjórnvaldsákvarðanir undir æðra stjórnvald, sbr. 49. gr. laganna.

Stefndu telja hina umdeildu ákvörðun lúta reglum vinnumarkaðsréttar en ekki stjórnsýsluréttar og þá væntanlega ekki stjórnsýslulaga. Þegar litið er til þeirra forsendna sem liggja til grundvallar setningu stjórnsýslulaga og fyrirmæla laga nr. 70/1996 er ekki hægt að fallast á að unnt sé að ákvarða gildissvið stjórnsýslulaga í starfsmannamálum ríkisins að öllu leyti á sjónarmiðum sem reist eru á fræðikerfi lögfræðinnar líkt og stefndu virðast byggja á. Ræðst þetta álitaefni fremur af þýðingu viðkomandi ákvörðunar fyrir réttindi og skyldur starfsmannsins og hvort telja verði að sérstök þörf sé á því að hann njóti þeirra réttinda sem stjórnsýslulögin mæla fyrir um.

Ákvörðun stefnda sýslumannsins í Reykjavík frá 30. október 2009 leiddi til verulegrar lækkunar á heildarlaunum stefnanda er hún tók gildi 1. febrúar 2010 auk þess sem hún fól í sér umtalsvert frávik frá umsömdum skerðingum á föstum yfirvinnugreiðslum annarra starfsmanna hjá embættinu. Þó að hún hafi verið liður í almennum aðgerðum til að draga úr launakostnaði hjá ríkinu hafði hún á sér yfirbragð þvingunar til samkomulags um hliðstæða lækkun og aðrir starfsmenn höfðu gengist undir en stefnandi hafði lýst sig andvíga. Í þessu ljósi verður að telja að rétt hafi verið að fylgja meginreglum stjórnsýslulaga við ákvörðunartökuna.

Í stefnunni byggir stefnandi málatilbúnað sinn á því að ákvörðun þessi hafi farið í bága við 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga sem fjalla um jafnræði og meðalhóf við töku stjórnvaldsákvarðana. Þá telur stefnandi að hún hafi verið reist á ómálefnalegu sjónarmiði og farið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Ákvörðun um að fækka föstum yfirvinnustundum hjá starfsmönnum sýslumannsembættisins var reist á því málefnalega sjónarmiði að þörf væri á að draga úr kostnaði í rekstri embættisins til að mæta niðurskurði á fjárframlögum til embættisins. Í samræmi við þær kröfur sem leiddar verða af meðalhófsreglu og jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar bar við framkvæmd ákvörðunarinnar gagnvart einstökum starfsmönnum að gæta samræmis og jafnræðis milli þeirra og ganga ekki lengra við skerðingu réttinda þeirra en nauðsynlegt var. Þó verður að telja að heimilt hafi verið að útfæra skerðinguna þannig að hún væri hlutfallslega meiri eftir því sem starfsmenn höfðu hærri tekjur og tæki ekki til þeirra sem voru með tekjur undir 400.000 krónum. Hins vegar var ekki unnt að láta hana koma af mun meiri þunga niður á einum starfsmanni hjá embættinu, sem vildi ekki samþykkja skerðinguna. Í því sambandi er rétt að taka fram að ekki verður séð að nauðsynlegt hafi verið að afla samþykkis starfsmannanna til þess einungis að fækka yfirvinnueiningunum hjá hverjum og einum þeirra en ekki þegar þær voru felldar alveg niður.

Með ákvörðun sýslumannsins 28. apríl 2010 var þeirri ákvörðun, sem krafist er ógildingar á, breytt þannig að ekki verður lengur séð að hún komi harðar niður á stefnanda en öðrum starfsmönnum embættisins, sem voru með heildarlaun yfir 400.000 krónum á mánuði, þannig að það kunni að fara í bága við jafnræðis- og meðalhófsreglur stjórnsýslu- eða stjórnskipunarréttar. Eftir þessa breytingu verður því ekki talið að ákvörðunin sé í andstöðu við framangreindar reglur. Þá verður heldur ekki talið að hún sé reist á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Í ákvörðunum stefnda sýslumannsins í Reykjavík frá 30. október 2009 og 28. apríl 2010 komu fram meginröksemdir fyrir henni þannig að ljóst var á hvaða forsendum hún byggðist. Verður ekki talið að slíkir annmarkar hafi verið á rökstuðningi þeirra að fallast beri á kröfur stefnanda.

5. Niðurstaða, málskostnaður o.fl.

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða dómsins að ekki hafi verið sýnt fram á að ákvörðun stefnda sýslumannsins í Reykjavík frá 30. október 2009, sem krafist er ógildingar á, sbr. ákvörðun sama aðila 28. apríl 2010, sé ólögmæt. Því ber að sýkna stefndu af ógildingarkröfunni svo og af kröfu stefnanda um að viðurkenndur verði réttur hennar til skaðabóta úr hendi stefndu in solidum.

Þeirri ákvörðun sem krafist er ógildingar á var ekki breytt fyrr en eftir að málið var höfðað en sú breyting hefur þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Þykir rétt að hvor aðila beri sinn kostnað af rekstri málsins.

Stefnandi flutti mál sitt sjálf.

Af hálfu stefndu flutti málið G-kvk-nf M-kvk-nf Á-kvk-nf hrl.

Á-kk-nf H-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð :

Stefndu, sýslumaðurinn í Reykjavík og íslenska ríkið, eru sýkn af kröfum stefnanda, B-kvk-ef S-kvk-ef B-kvk-ef.

Málskostnaður fellur niður.

Á-kk-nf H-kk-nf.