E-895/2010

Aðalmeðferð málsins fór fram 18. maí sl. Það er höfðað fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur af Verklandi ehf., Smyrlahrauni 25, Hafnarfirði, á hendur Reykjavíkurborg, Ráðhúsinu í Reykjavík, með stefnu birtri 27. janúar 2010.

Stefnandi krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða stefnanda 116.953.976 kr. auk vanskilavaxta p.a., skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 1. júní 2009 til greiðsludags.

Til vara er þess krafist að stefnda verði gert að greiða stefnanda 78.509.557 kr. með vöxtum skv. 4. gr. laga nr. 38/2001, en til vara skv. 8. gr., frá 16.5.2006 til 1.6.2009, en með dráttarvöxtum skv. 1. mgr. 6. gr. af samanlagðri fjárhæð höfuðstóls og vaxta frá þeim degi til greiðsludags.

Til þrautavara er þess krafist að stefndi verði dæmdur skaðabótaskyldur fyrir að hafa ekki efnt loforð sín við stefnanda um uppbyggingu í Úlfarsárdal, skv. því sem lýst er í útboðsgögnum og þeim gögnum öðrum sem eru hluti útboðsskilmála, þ.e. deiliskipulagsskilmálum og almennum skilmálum um úthlutun lóða og sölu byggingarréttar (dskj. nr. 3), þ.m.t. við uppbyggingu umferðarmannvirkja, atvinnuuppbyggingu, almenningssamgöngur, grunnskóla, leikskóla, leikvelli og íþróttamannvirki. Í öllum tilfellum er krafist málskostnaðar að skaðlausu.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda. Krafist er málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnanda, hvernig svo sem málið fer.

Málavextir

Fyrri hluta árs 2006 auglýsti stefndi eftir kauptilboðum í byggingarrétt á lóðum í Úlfarsárdal. Stefnandi gerði tilboð í byggingarrétt fyrir 10 íbúða fjölbýlishús á lóð nr. 1 við Nönnubrunn. Hinn 26. febrúar 2006 var stefnanda tilkynnt að hann ætti hæsta tilboðið. Hinn 6. apríl 2006 samþykkti borgarráð tilboðið og var stefnanda samdægurs tilkynnt það. Verð byggingarréttar var 81.000.000 kr., þar af var gatnagerðargjald 5.649.588 kr. miðað við 1090 gólfferm. hús og 440 m² bílageymslu auk fráveituheimæðargjalds, 195.420 kr. Gefinn var sá valkostur að staðgreiða lóðina og fá þá 3% afslátt af kaupverði eða greiða 10% af kaupverði og gefa út skuldabréf fyrir afganginum með veði í lóðinni.

Hinn 16. maí 2006 staðgreiddi stefnandi kaupverðið og fékk því 3% lækkun á heildarkaupverði byggingarréttarins, sbr. og gr. 4.3. í útboðsskilmálum vegna byggingarréttar fyrir íbúðarhús í 1. áfanga í Úlfarsárdal. Heildarkaupverð fyrir byggingarréttinn var því 78.509.557 kr. Í nefndu bréfi borgarstjóra til stefnanda, dags. 6. apríl 2006, segir einnig að um lóðina gildi útboðsskilmálar fyrir Úlfarsárdal 2006, almennir skilmálar fyrir úthlutun lóða og sölu byggingarréttar, útg. í janúar 2006, og deiliskipulagsskilmálar fyrir Úlfarsárdal.

Í desember 2008 til mars 2009 birtust ýmsar fréttir um að opinberum framkvæmdum í dalnum, svo sem skólabyggingum, íþróttastafssemi og fleira yrði frestað.

Hinn 7. nóvember 2009 sendi lögmaður stefnanda bréf til framkvæmdasviðs stefnda, m.a. með ósk um að fá að skila (byggingarréttinum) lóðinni við Nönnubrunn 1. Bréfinu var svarað hinn 12. nóvember og beiðni stefnanda hafnað.

Hinn 27. apríl 2009 krafði stefnandi stefnda um endurgreiðslu á 78.509.557 kr. vegna kaupa á byggingarrétti o.fl. að Nönnubrunni 1. Erindinu var vísað til umsagnar framkvæmda- og eignasviðs stefnda hinn 30. apríl 2009.

Hinn 22. maí 2009 birtist frétt á mbl.is þar sem fram kom að stefndi heimilaði sumum aðilum, sem keyptu útboðslóðir í Úlfarsárdal, að skila þeim en öðrum ekki. Þeir sem fengu að skila höfðu borgað fyrir lóðirnar með skuldabréfum útgefnum af stefnda sjálfum og höfðu ekki byrjað að byggja. Við skilin voru viðkomandi skuldabréf felld niður en það sem greitt hafði verið inn á það tapaðist hins vegar.

Vegna kröfu stefnanda frá 27. apríl 2009 var aflað umsagnar skipulags- og byggingarsviðs og lá hún fyrir 30. júní 2009. Umsögn framkvæmda- og eignasviðs lá fyrir 14. júlí 2009 og kom fram að það legði til við borgarráð að hafna annars vegar kröfu stefnanda um skil á lóðinni og endurgreiðslu gjalda og hins vegar riftun á sölu byggingarréttarins. Á fundi borgarráðs hinn 16. júlí 2009 var umsögn framkvæmda- og eignasviðs frá 14. júlí 2009, um að hafna kröfum stefnanda, samþykkt.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Í máli þessu er deilt um úthlutun byggingarréttar. Stefnandi telur í raun um rangnefni að ræða. Það sem verið er að selja er réttur til að fá að sækja um byggingarleyfi á viðkomandi lóð. Í raun er því enginn byggingarréttur orðinn til. Hér er verið að selja réttindi til að fá að sækja um opinbert leyfi. Er á því byggt aðallega að fara verði með úthlutunina sem stjórnvaldsathöfn.

Á því er byggt að í þeim mæli sem ráðstöfun réttinda getur talist einkaréttarlegs eðlis þurfi að gæta reglna stjórnsýsluréttarins engu að síður, auk einkaréttarlegra reglna, sbr. Hrd. í málinu nr. 150/2000. Á því er byggt að gjaldtaka sem þessi sé óheimil án lagastoðar. Verði talið heimilt að leggja einhvers konar gjald á sölu þessara mjög óefnislegu réttinda þurfi það að styðjast við lögmæt sjónarmið, málefnalegar ástæður og meðalhófs skuli gætt, sbr. Hrd. í málinu nr. 150/2000.

1. Á því er byggt að óheimilt sé að selja réttindi sem þessi með vísan til þess sem að framan er rakið. Ber því að endurgreiða þá fjárhæð sem innt var af hendi til stefnda.

2. Verði ekki fallist á framangreint er byggt á almennum skilarétti. Byggist hann m.a. á eftirfarandi:

Eins og áður segir stendur feitletrað með rauðum stöfum á bls. 5 í útboðsskilmálum fyrir umrætt svæði, samþykktum og útgefnum af stefnda í janúar 2006, að brýnt sé sérstaklega fyrir bjóðendum að kynna sér rækilega efni útboðsskilmála, deiliskipulagsskilmála og annarra skilmála, sem varða byggingarrétt í Úlfarsárdal. Í útboðsskilmálunum er hvergi að finna ákvæði sem fjallar um skil á lóðum en í kafla 4.1. á bls. 18 segir að um lóðir í Úlfarsárdal gildi deiliskipulagsskilmálar og almennir skilmálar um úthlutun lóða og sölu byggingarréttar og að ákvæði almennra skilmála skuli víkja fyrir ákvæðum sérskilmála að svo miklu leyti sem þau séu ósamrýmanleg. Í deiliskipulagi fyrir svæðið, útgefnu af stefnda í janúar 2006 , er ekki heldur að finna ákvæði sem fjallar um skil á lóðum en í kafla 2.1.3. á bls. 16 segir að lóðarhafar skuli kynna sér almenna úthlutunarskilmála sem fram komi í heftinu „Almennir skilmálar fyrir úthlutun lóða og sölu byggingarréttar“ sem Umhverfis- og tæknisvið Reykjavíkurborgar gefur út.

Í almennum skilmálum frá janúar 2006 er gert ráð fyrir þeir taki bæði til úthlutunar lóða og „sölu byggingarréttar“ Kemur þetta fram í yfirskrift skilmálanna og í skilmálunum sjálfum, s.s. greinum 1.1., 1.2., 1.3.a) og b), svo eitthvað sé nefnt. Er gert ráð fyrir að úthlutað sé opinberu leyfi til að byggja. Löng venja er fyrir því að lóðarhafar megi skila inn lóð. Ekki er hægt að víkja frá þessari venju. Skiptir ekki máli hvort þetta verði talin stjórnsýsluvenja eða einkaréttarleg venja og þá viðskiptavenja. Hvort tveggja leiðir til sömu niðurstöðu. Er aðallega byggt á hinu fyrrnefnda en til vara á hinu síðarnefnda. Til að mögulegt sé að víkja frá venjunni hefði þurft að tilkynna slíkt fyrir fram. Byggist þetta annars vegar á reglum stjórnsýsluréttar, m.a. um réttmætar væntingar og jafnræðisreglu en auk þess verði þetta hluti af þeim einkaréttarlegu skuldbindingum sem kynnu að felast í úthlutun byggingarréttarins skv. almennum reglum fjármunaréttarins. Er þá um nokkurs konar viðskiptavenju að ræða.

Auk þess er byggt á að í gr. 1.4. er einhliða ákvæði um að úthlutun geti fallið sjálfkrafa niður eða að borgarráð geti fellt hana úr gildi. Ætíð hefur verið gert ráð fyrir að sá sem fær úthlutað lóð geti skilað henni. Með reglum sem settar voru í maí 2007 var öllum vafa eytt, sbr. 1. tl. 6. gr. og reyndar einnig 2.-4. tl. Um er að ræða almennar reglur sem binda stefnda.

Tekið skal fram að ekkert í útboðsskilmálum er í andstöðu við almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða í Reykjavík sem að framan er lýst. Af þeim sökum ber stefnda að fallast á kröfur stefnanda um skil.

3. Jafnræðisregla. Lögmætisregla.

Verði ekki fallist á framangreint er byggt á að jafnræðisregla og lögmætisregla stjórnsýslulaga hafi verið brotnar þegar stefndi synjaði stefnanda um að skila byggingarréttinum að Nönnubrunni 1.

Í fyrsta lagi er mönnum mismunað eftir því hvort þeir keyptu „byggingarrétt“ í útboði eða öðluðust hann frá stefnda með öðrum hætti. Hinir síðarnefndu hafa ætíð átt skilarétt. Stefnandi byggir á að þetta sé óheimilt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í öðru lagi hefur stefndi heimilað mönnum að skila lóðum ef þeir höfðu tekið atvinnuhúsalóðir eða fengið lán hjá stefnda sjálfum við að fjármagna kaupin á byggingarréttinum. Þar er verið að mismuna mönnum eftir því hvort þeir fengu lán hjá stefnda eða bankastofnunum eða með öðrum hætti. Er þess krafist að stefnandi fái að njóta þess réttar sem aðrir hafa fengið að njóta hjá stefnanda.

4. Verði ekki fallist á neitt af framangreindu er á því byggt að fara skuli með uppgjör milli aðilanna eftir einkaréttarlegum reglum. Er jafnframt byggt á að beita beri stjórnsýslureglum samhliða því sem einkaréttarlegar reglur gilda. Byggir stefnandi á því að riftum sem lýst var yfir hinn 27. apríl 2009 hafi verið lögmæt. Er hún hér með áréttuð og endurnýjuð af þeim ástæðum sem tilgreindar voru í umræddu bréfi, auk þeirra sem á eftir greinir.

Stefndi leggur mikla áherslu á að hann hafi einkaréttarlega stöðu í viðskiptum sínum við stefnanda. Á því er byggt að þá verði hann einnig að koma fram sem slíkur og axla ábyrgð sem slíkur. Í þessu sambandi þarf stefndi að uppfylla öll loforð og væntingar sem hann gaf væntanlegum kaupendum. Hefur hann gjörsamlega brugðist í þeim efnum og verður nánar vikið að því hér á eftir.

Stefnandi telur að honum hafi verið heimilt að rifta samningnum þar sem stefndi stóð ekki við það sem hann lofaði eða tók að sér í umræddum samning, hvorki það sem hann beinlínis lofaði né það sem fólst í skyldum hans. Jafnframt brustu forsendur samningsins, bæði þær sem þar voru sérstaklega orðaðar og þær forsendur sem hann hvíldi á án þess að þær væru orðaðar sérstaklega. Telur stefnandi þessi vanhöld svo veruleg að það heimili riftun. Um þetta vísast til þess sem að framan er rakið um þetta efni. Er þar m.a. um að ræða eftirfarandi:

A. Uppbygging hverfisins. Stefndi lofaði að uppbygging hverfisins yrði með eðlilegum hraða og ekki síst þeir þættir sem hann ætlaði að framkvæma. Við það hefur ekki verið staðið því uppbyggingin hefur verið afar hæg og slök.

B. Eftirsóknarvert hverfi til búsetu. Stefndi lofaði að gera hverfið mjög eftirsótt til búsetu og að fullbyggt hverfi með um 15 þúsund íbúum gengi eftir á eðlilegum tíma. Við það hefur ekki verið staðið því byggðin þar er ekki eins og til stóð.

C. Stofnbrautir. Stefndi lofaði að þrjár stofnbrautir yrðu lagðar til að þjóna Úlfarsárdal í heild. Við það hefur ekki verið staðið.

D. Almenningssamgöngur. Stefndi lofaði að gera strax ráðstafanir til að tengja hverfið við leiðarkerfi strætisvagna höfuðborgarsvæðisins til þess að eðlilegar almenningssamgöngur yrðu við hverfið, en við það var ekki staðið.

E. Grunnskólar. Stefndi lofaði að reisa 4 grunnskóla í Úlfarsárdal og að sá fyrsti yrði tekinn í notkun um áramótin 2009-2010.Ekki er það heldur skv. áætlun.

F. Leikskólar. Stefndi lofaði að reisa a.m.k. 3 leikskóla á svæðinu og taka ætti þann fyrsta í notkun 2008/2009. Ekki var staðið við það.

G. Leikvellir. Stefndi lofaði að byggja 8 leikvelli á svæðinu og annast bæði uppbyggingu þeirra og viðhald. Enginn slíkur hefur enn verið byggður og engin áform um að gera slíkt.

H. Íþróttamannvirki. Stefndi lofaði að reisa íþróttamannvirki á svæðinu og fullyrti að íþróttasvæði Fram yrði flutt úr Safamýrinni upp í Úlfarsárdal og yrði tekið í notkun í áföngum 2008-2010. Við það hefur ekki verið staðið.

I. Atvinnuuppbygging. Stefndi lofaði að fjölbreytileg atvinnutækifæri gætu boðist innan hverfisins og möguleikar fólks að sækja vinnu innan þess væru miklir. Við það hefur ekki verið staðið og ekkert sem bendir til að það gangi eftir.

J. Almennt. Stefndi lýsir áformum um hvað hann ætli að gera og þau áform eru ákvörðunarástæður þeirra aðila sem kaupa byggingarréttinn. Framkvæmi stefndi þau ekki bresta allar forsendur kaupanna á byggingarrétti. Samkvæmt almennum reglum kröfuréttarins skiptir ekki máli af hvaða ástæðum stefndi stóð ekki við áform sín. Þetta er í samræmi við réttarreglur innan samninga.

Að því leyti sem stefndi kann að hafa bætt úr eftir yfirlýsingu um riftun þá hefur það ekki áhrif á gildi riftunaryfirlýsingar því hún er ákvöð sem tekur gildi um leið og hún er send út.

Byggt er m.a. á 27. gr. fasteignakaupalaga og ákvæðum fasteignakaupalaga um galla þar sem hið selda hefur ekki þá eiginleika sem lofað var eða vænta mátti, af þeim ástæðum sem að framan eru raktar. Má m.a. jafna yfirlýsingum stefnda í útboðsgögnum til söluyfirlits.

5. Verði ekki fallist á framangreint er þess krafist að samningunum verði vikið til hliðar á grundvelli 36. gr. l. nr. 7/1936 (hér sml.) þar sem það sé ósanngjarnt og andstætt góðri viðskiptavenju að bera hann fyrir sig. Er þess því krafist aðallega að honum verði vikið til hliðar í heild sinni til samræmis við dómkröfur stefnanda.

Á því er byggt að röksemdirnar fyrir riftunarkröfunni, og reyndar undir liðum 1-3, séu jafnframt rökstuðningur fyrir þessari málsástæðu, auk þess sem á eftir greinir, og öfugt.

Hafa þarf í huga að stefndi fékk greitt fyrir réttinn til að byggja, ekki vegna kaupsamnings um land eða leigu þess þótt lóðarleigusamningur yrði einnig gerður. Þetta voru því algerlega huglæg verðmæti. Stefndi notaði þessa fjármuni í almennan rekstur sinn en ekki til að standa straum af þeirri uppbyggingu sem hann lofaði. Sú staðreynd að verðmætin eru huglæg og byggð á væntingum gera það að verkum að það er verulega ósanngjarnt að fegra framtíðina og framkvæma síðan ekkert sem stefndi ætlaði að gera til að skapa hana.

Loforð sveitarfélaga um byggingu skóla og leikskóla í nýjum hverfum er gjarnan forsenda þess að fólk ákveður að kaupa sér húsnæði þar. Því er afar mikilvægt fyrir verktaka, sem eru að byggja húsnæði á þessum svæðum, að geta treyst því að áætlanir gangi eftir, því það auðveldar til muna sölu húsnæðis. Þetta hafa nágrannasveitarfélögin, t.d. Hafnarfjörður, lagt mikla áherslu á og kappkostað að framkvæmdir við uppbyggingu skóla og leikskóla í nýjum hverfum séu skv. áætlun.

Töluleg kröfugerð.

Krafa stefnanda sundurliðast þannig:

Endurgreiðslufjárhæð kr. 78.509.557

Hækkun skv. byggingarvísitölu (vísitala 16.5.2006 var

329,4 stig og vísitala í apríl 2009 var 490,7 stig. kr. 38.444.419

Samtals kr. 116.953.976

Við skil lóða hefur verið miðað við að greiðslur eru hækkaðar skv. byggingarvísitölu áður en endurgreiðsla fer fram.

Krafist er dráttarvaxta frá 1. júní 2009, en þá var örugglega liðinn mánuður frá því að krafan var sett fram í bréfinu 27. apríl 2009. Um uppgjör fer skv. 1. tl. 6. gr. almennra skilmála frá 2007. Verði ekki fallist á þetta er byggt á að greiða beri almenna vexti en til vara skaðabótavexti.

Varðandi þrautavarakröfuna tekur stefnandi fram að með vísan til þess sem að framan er rakið hafi stefndi vanrækt þær skyldur sem hann tókst á hendur skv. útboðsskilmálum við úthlutun lóðar til stefnanda og hafi þeim vanefndum þegar verið lýst. Er aðallega byggt á að honum beri að greiða efndabætur en til vara að vanefndir sem þessar leiði til bótaskyldu á grundvelli almennra reglna um bótaskyldu hins opinbera. Stefnandi telur ljóst að vanhöld á uppbyggingu hverfisins valdi stefnanda stórtjóni. Útilokað er að hefja nokkrar framkvæmdir því enginn fæst kaupandinn nema fyrir verð mjög langt undir byggingarkostnaði. Situr stefnandi því uppi með lóð sem hann getur ekki nýtt. Eru þessi rök einnig viðbótarrök til stuðnings við riftunarkröfuna.

Dráttarvaxta er krafist þegar liðinn er mánuður frá því að stefnandi setti fram kröfu sína á hendur stefnda með bréfi dagsettu 27. apríl 2009. Um málskostnað vísast til XXI. kafla l. nr. 91/1991, sérstaklega 129. gr. og 130. gr.

Málsástæður og lagarök stefnda

1. Sala byggingarréttar er einkaréttarlegur gerningur

Því er hafnað að hér sé verið að selja réttindi til að fá að sækja um opinbert leyfi. Sölu byggingarréttarins verður að mati stefnda að fullu jafnað til hefðbundinnar sölu á fasteign. Lóðaúthlutun og sala byggingarréttar eru í eðli sínu einkaréttarlegir samningar, þar sem sveitarstjórn er fyrst og fremst í hlutverki landeiganda. Með samþykkt borgarráðs á kauptilboði stefnanda frá 6. apríl 2006 komst á kaupsamningur um þau fasteignatengdu réttindi sem byggingarréttur er. Slíkur samningur er einkaréttarlegur samningur, sbr. m.a. úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 2. september 2003. Um þennan samning gilda því allar sömu meginreglur og gilda almennt um kaupsamninga um fasteignir. Jafnframt er vísað til þess að byggingarréttur og lóðarréttindi eru fasteignatengd réttindi sem út af fyrir sig geta verið sérstakt þinglýsingar- og veðandlag.

Stefndi telur óumdeilt að ákvörðun um það til hvaða einstaklinga eða lögaðila lóð sé úthlutað á grundvelli útboðs sé stjórnvaldsákvörðun og að stefndi sé bundinn af meginreglum stjórnsýsluréttarins í þeim efnum. Stefndi bendir hins vegar á að deiluefnið í þessu máli varði ekki úthlutunina sem slíka heldur efni, framkvæmd og slit einkaréttarlegs samnings sem í gildi er á milli aðila. Stefndi þarf jafnframt í slíkum tilvikum að gæta hagsmuna sinna sem landeiganda og í einstaka tilvikum jafnframt sem kröfuhafa í þeim tilvikum sem lóðarhafar höfðu gefið út skuldabréf til stefnda.

Stefndi bendir á að samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið hefur í fjölmörgum úrskurðum sínum talið, með vísan til venju og eðli máls, að sveitarfélögum sé heimilt að úthluta byggingarlóðum og selja byggingarrétt líkt og þeim er heimilt að taka ákvarðanir um aðra fjárhagslega hagsmuni sína, sbr. einkum 7. og 9. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Því er þannig hafnað að gjaldtaka stefnda fyrir byggingarrétt á lóðum sé óheimil án lagastoðar. Byggingarréttargjald byggir einfaldlega á einkaréttarlegum samningi milli sveitarfélags og lóðarhafa, þar sem seld hafa verið einkaréttarleg verðmæti sem eðlilegt er að endurgjald komi fyrir enda ganga slík verðmæti kaupum og sölu á markaði.

Í þeim skilmálum, sem varða ráðstöfun byggingarréttar á lóð stefnanda, er hvergi að finna ákvæði sem heimilar lóðarhafa að ákveða einhliða að skila lóð til stefnda og krefjast endurgreiðslu á kaupverði byggingarréttarins. Byggingarréttinum var ráðstafað með sölu og gat stefnanda ekki dulist það, sem kynnti sér útboðsskilmálana. Eins og útboðsskilmálarnir eru úr garði gerðir taka þeir til sölu á fasteignatengdum réttindum, sem lúta öllum meginreglum fasteignakauparéttar. Þannig er því mótmælt að hægt sé að draga þá ályktun að kaupandi byggingarréttar geti ákveðið einhliða að skila þeim réttindum og krafist endurgreiðslu kaupverðsins, af því að ekki sé sérstaklega tekið fram í skilmálunum að það sé ekki hægt. Skylda stefnda til að taka við lóðum hvílir þannig einvörðungu á samningsskilmálum, hvort sem þeir eru í formi úthlutunarskilmála eða ákvæði í kaupsamningum. Þar sem hvorki er kveðið á um skilarétt á byggingarréttinum í úthlutuninni til stefnanda né kveðið á um slíkan rétt í almennum lóða- og framkvæmdaskilmálum stefnda, getur stefnandi ekki einhliða ákveðið að skila byggingarréttinum að Nönnubrunni 1.

Því er hafnað að langvarandi venja sé fyrir því að lóðarhafar útboðslóða megi skila lóð. Fyrir liggur að stefndi hefur tekið við íbúðarhúsalóðum sem úthlutað hefur verið á grundvelli útboðs í örfáum tilfellum í samræmi við samþykkt borgarráðs frá 14. maí 2009 sem nánar verður vikið að hér síðar. Jafnframt hefur stefndi tekið við örfáum atvinnuhúsalóðum sem úthlutað var á grundvelli útboðs en þau meginsjónmið sem réðu því byggðust fyrst og fremst á því, að með því móti var unnt að endurúthluta lóðum til annarra umsækjenda atvinnuhúsalóða, í því skyni, að á lóðunum yrði byggt, öllum aðilum til góðs en allt þar til efnahagskreppan skall á, var eftirspurn eftir atvinnuhúsalóðum langtum meiri en framboðið. Dómstólar hafa komist að þeirri niðurstöðu að stefndi hafi eftir efnahagshrunið ekki verið bundinn af að leggja sömu sjónarmið til grundvallar við ákvörðun um lóðarskil og fyrir það enda aðstæður allt aðrar. Jafnframt að ákvörðun borgarráðs frá 20. nóvember 2008, um að samþykkja ekki frekari skil á lóðum, hafi verið málefnalegs eðlis og almenn og hafi ekki falið í sér brot gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá er því mótmælt að ætíð hafi verið gert ráð fyrir að sá sem fái úthlutað lóð geti skilað henni. Tilvísun í almennar reglur um úthlutun íbúðarhúsalóða 2007 á þ.a.l. ekki við því samkvæmt þeim var byggingarrétti ráðstafað á allt annan hátt en með útboðsleiðinni og með engu móti hægt að túlka þær sem staðfestingu á einhverri almennri framkvæmd stefnda um einhliða skilarétt lóðarhafa.

2. Jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins ekki brotin

Í jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felst að sambærileg tilvik skal afgreiða á sambærilegan hátt, en ekki að afgreiða beri öll mál eins. Samkvæmt þeim nýju reglum sem tóku gildi árið 2007 varðandi úthlutun íbúðarhúsalóða, var byggingarrétturinn seldur á föstu, fyrir fram ákveðnu verði, þar sem útborgun var talsvert lægri en ætlað var að væri markaðsverð byggingarréttar á þeim tíma. Lóðunum fylgdu hins vegar þær kvaðir, annars vegar að ef lóðarréttindin voru framseld (ásamt tilheyrandi húsi, fullgerðu eða í byggingu) innan tiltekins tíma frá gerð lóðarleigusamnings, bar að inna af hendi viðbótargreiðslu til stefnda. Hins vegar var sú kvöð, að ef lóðarhafi hyrfi af einhverjum ástæðum frá því að byggja á lóðinni, þá bar honum að skila henni gegn endurgreiðslu. Þessar tvenns konar reglur við ráðstöfun byggingarréttar, þ.e. útboðsaðferðin og sala byggingarréttar á föstu verði, eru mjög ólíkar og þar af leiðandi ekki hægt að bera þær saman. Það sem skiptir öllu máli hér, að mati stefnda, er að á árinu 2007 var ákveðið að breyta um aðferð við ráðstöfun byggingarréttar í nýbyggingarhverfum enda slíkt heimilt á grundvelli sjálfstjórnarréttar sveitarfélaga. Stefndi mótmælir því að það stríði gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga að heimila sumum lóðarhöfum að skila lóðum en öðrum ekki, enda átti öllum þessum lóðarhöfum að vera fullljóst hvaða reglur giltu og undir hvaða skilmála þeir voru að gangast með því að kaupa byggingarrétt í Úlfarsárdal.

Stefndi mótmælir því að í samþykkt borgarráðs hinn 14. maí 2009 felist einhver mismunun gagnvart lóðarhöfum eins og stefnandi heldur fram. Stefndi hefur ekkert um það að segja með hvaða hætti bankar og aðrar lánastofnanir standa að innheimtu ef til vanskila kemur samkvæmt veðskuldabréfum í þeirra eigu. Þessir kröfuhafar geta krafist nauðungarsölu á veðinu, þ.e. byggingarréttinum og eftir atvikum mannvirkjum á viðkomandi lóð. Þá geta þeir líka, kjósi þeir svo og um semst við viðkomandi skuldara/lóðarhafa, leyst til sín byggingarréttinn með samningum á sama hátt og borgarráð heimilaði að gert yrði. Aðeins fjórum lóðum hefur stefndi samþykkt að taka við á grundvelli fyrrgreindrar samþykktar borgarráðs og í einu tilfelli var sölu byggingarréttar rift, sbr. samþykkt borgarráðs hinn 18. september 2008. Umrædd ákvörðun borgarráðs felur einvörðungu í sér ákvörðun um það hvernig hagsmunum borgarinnar skuli gætt m.t.t. hefðbundinna vanskilaúrræða með sama hætti og bankarnir og aðrar lánastofnanir gera enda alvanalegt að kröfuhafi og skuldari semji um greiðslur ef til vanskila kemur. Samþykkt borgarráðs felur þannig í sér heimild til samninga við lóðarhafa útboðslóða vegna vanskila sem gerir þá að mestu leyti eins setta og ef fram færi nauðungarsala á byggingarréttinum.

3. Skilyrði riftunar ekki fyrir hendi

Því er hafnað að skilyrði riftunar séu fyrir hendi en samkvæmt meginreglum fasteignakauparéttar og kröfuréttar þarf vanefnd að vera veruleg svo að riftun geti farið fram, sbr. m.a. 42. gr. laga nr. 40/2002 um fasteignakaup. Vanefnd þarf þannig að fela í sér verulegt frávik frá þeim skyldum sem átti að efna. Ítrekað er að deiliskipulag segir fyrir um með hvaða hætti byggð skuli vera, en er ekki tímasett framkvæmdaáætlun. Að mati stefnda hefur stefnandi í málatilbúnaði sínum með engu móti sýnt fram á neinar vanefndir af hálfu stefnda í tengslum við sölu byggingarréttarins sem heimilar riftun og þannig skil á lóð og endurgreiðslu á kaupverði byggingarréttarins. Stefnandi ber enn fremur sönnunarbyrði fyrir því að stefndi hafi brotið gegn samningsskyldum sínum með þeim hætti að réttlætt geti riftun.

Því er mótmælt að forsendur samningsins hafi brostið svo það heimili riftun. Stefndi hefur staðið við allar skuldbindingar sínar gagnvart stefnanda. Stefnandi hafi, eftir að lóðin var gerð byggingarhæf, getað hafið framkvæmdir að gættum reglum skipulags- og byggingarlaga um leyfisveitingar frá stefnda. Þegar byggingarréttur var auglýstur til sölu á lóðum í Úlfarsárdal kom fram að fullbyggt myndi hverfið bjóða upp á alla eðlilega þjónustu. Engar fullyrðingar stefnanda um vanefndir fást þannig staðist. Efnahagskreppan hefur valdið því að hverfið byggist mun hægar upp en gert var ráð fyrir og tekur uppbygging þjónustu á svæðinu eðlilega mið af því. Stefndi undirstrikar að deiliskipulagsáætlun er ekki framkvæmdaáætlun, þ.e.a.s. hún kveður ekki á um hvenær framkvæmt skuli samkvæmt henni, heldur einungis hvernig það skuli gert, hvað má og hvað ekki. Deiliskipulag er þannig óháð eftirspurn eftir byggingarlóðum eða framkvæmdahraða. Hvorki deiliskipulag 1. áfanga Úlfarsárdals né nokkuð annað hefur gefið fyrirheit um að umferðarkerfi og þjónustustarfsemi af ýmsu tagi verði frágengin og tilbúin löngu áður en hverfið byggist. Uppbygging íbúðarhúsnæðis, og hverfisins yfirleitt, er háð ýmsum þáttum og hafa efnahagsþrengingar vissulega haft veruleg áhrif þar á, þ.á m. á áform stefnanda. Stefndi er á engan hátt skuldbundin til að tryggja uppbyggingu íbúðarhúsnæðis í hverfinu enda ekki á hans valdi. Skyldan er einungis sú að sjá til þess að lóðir, sem seldur er byggingarréttur á, séu byggingarhæfar á tilsettum tíma. Þá ber stefnda að sjá til þess að eðlileg þjónusta sé veitt íbúum hverfisins. Stefndi hafnar því að forsendur samningsins hafi brostið.

Deiliskipulag svæðisins gerir hverfið almennt séð eftirsóknarvert til búsetu og helgast það bæði af landfræðilegum ástæðum og skipulaginu sjálfu. Þótt eftirspurn eftir byggingarlóðum hafi dregist mjög mikið saman í kjölfar efnahagshrunsins haustið 2008, breytir það því ekki, að Úlfarsárdalur er almennt séð eftirsóknarverður til búsetu. Innra gatnakerfi 1. áfanga Úlfarsárdals hefur verið lagt. Stofnbraut er ætlað að þjóna allri byggðinni, sem gert er ráð fyrir að rísi í Úlfarsárdal, og tengist hún m.a við Mosfellsbæ, og er hún því alls ekki tímabær miðað við aðstæður, enda þótt áfram sé gert ráð fyrir henni í skipulagi. Fylgst er með þróun íbúafjölgunar á vettvangi stjórnar Strætó bs. með það að markmið að bæta samgöngur í hverfinu í samstarfi við hverfisráð svæðisins. Vilyrði var gefið um að grunnskólastarf hæfist í hverfinu árið 2010 og börn á grunnskólaaldri yrðu keyrð í aðra skóla þangað til. Þrátt fyrir versta efnahagslega skell sem íslenskt þjóðfélag hefur orðið fyrir mun leik- og grunnskólastarfsemi hefjast í Úlfarsárdal á árinu 2010. Hafnar eru framkvæmdir við framtíðar íþróttasvæði fyrir hverfið, þ.m.t. gervigras- og grasæfingavelli á fyrirhuguðu íþróttasvæði Fram sunnan Úlfarsár, vestan við Reynisvatnsás.

Stefndi mótmælir því að rangar upplýsingar hafi verið gefnar um hið selda í skilningi 27. gr. fasteignakaupalaga. Vísast um það til umfjöllunar hér að framan varðandi hvað felst í deiliskipulagsáætlun. Að mati stefnda er ekki hægt að líta svo á að stefndi hafi á einhvern hátt lofað stefnanda að uppbyggingin yrði með þeim hætti sem lýst er í stefnu, þ.e. með öðrum og meiri hraða en raun er á. Stefndi bendir jafnframt á að ákvæði 27. gr. fasteignakaupalaga tekur aðeins til sértækra upplýsinga, sem kaupandi má með réttu reiða sig á, þ.e. upplýsinga um tiltekin atriði er varða hið selda, í þessu tilviki byggingarrétt á lóðinni að Nönnubrunni 1.

Kröfu stefnanda um að samningnum um kaup á byggingarrétti verði vikið til hliðar á grundvelli 36. gr. samningalaga nr. 7/1936 er hafnað. Stefnandi verður sjálfur að bera áhættuna af því að tilteknar forsendur hans um uppbyggingu í Úlfarsárdal kunni að svo stöddu að vera í biðstöðu sökum efnahagsþrenginga sem stefndi getur með engu móti borið ábyrgð á. Samningsaðili getur almennt séð ekki komið sér undan því að efna samningsskyldur sínar, þó svo að þær megi telja ósanngjarnar í hans garð. Stefndi bendir á að í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því, sem síðar varð að lögum nr. 11/1986, er sérstaklega bent á að dómstólar eigi að gæta hófs í að beita reglu 36. gr. þannig, að breytt sé eða vikið til hliðar öðrum ákvæðum en þeim, sem ósanngjörn eru talin eða andstæð góðri viðskiptavenju, og einnig skuli þeir varast að beita henni þannig að samningur verði felldur úr gildi í heild sinni. Regla 36. gr. samningalaga er í eðli sínu undantekningarregla og stendur andspænis meginreglum fjármunaréttar um samningsfrelsið og skyldu manna til þess að standa við gerða samninga.

Stefndi mótmælir þeirri fullyrðingu stefnanda að stefndi hafi notað þá fjármuni sem fengust við sölu á byggingarrétti á lóð stefnanda eingöngu í almennan rekstur sinn en ekki til að standa straum af uppbyggingu hverfisins. Eins og að framan greinir hefur stefndi boðið fram byggingarhæfar lóðir og staðið að uppbyggingu þeirrar þjónustu sem eðlileg er og áformuð var í fullu samráði við íbúa hverfisins. Stefndi bendir á að það sé engum til hagsbóta að verja hundruð milljóna eða jafnvel milljörðum króna til að byggja upp þjónustustarfsemi sem ætluð er fyrir tíu þúsund íbúa í hverfinu þegar íbúar eru nú rétt á annað hundrað, þótt það hafi að vissu marki þegar verið gert og því verið gengið lengra í slíkum framkvæmdum en skylt getur talist.

4. Athugasemdir stefnda við tölulega kröfugerð stefnanda

Tilvísun stefnanda í 1. tl. 6. gr. almennra skilmála frá 2007 varðandi uppgjör á ekki við um lóð stefnanda þar sem umræddir skilmálar taka til lóða sem úthlutað var föstu verði árið 2007. Þá er upphafstíma dráttarvaxta bæði í aðal- og varakröfu mótmælt. Ef ekki verður fallist á sýknukröfu stefnda ber að miða við upphafstíma dráttarvaxta við dómsuppsögu í fyrsta lagi.

5. Skaðabótaskylda stefnda ekki fyrir hendi

Stefndi hafnar því að skaðabótaskylda hans sé fyrir hendi þar sem staðið hefur verið við allar samningsskuldbindingar. Að mati stefnda telst það algjörlega ósannað að einhver vanhöld hafi verið á uppbyggingu hverfisins sem leitt hafi til tjóns sem stefndi beri ábyrgð á. Stefndi getur með engu móti borið ábyrgð á því að hægst hafi á uppbyggingu hverfisins og með sama hætti verður stefnda að sjálfsögðu ekki kennt um hið alvarlega ástand sem skapast hefur í efnahags- og atvinnulífi hér á landi, sem með ýmsum hætti hefur haft áhrif á áform lóðarhafa varðandi húsbyggingar. Skilyrði skaðabótaábyrgðar á grundvelli meginreglna skaðabótaréttar eru þannig ekki uppfyllt og ber að sýkna stefnda af þrautavarakröfu stefnanda.

Stefndi byggir málatilbúnað sinn m.a. á reglum fasteignakauparéttar, meginreglum samninga- og kröfuréttar um stofnun samningsskuldbindinga og riftun, samningsfrelsi og skuldbindingargildi samninga, almennum reglum skaðabótaréttar, lögum nr. 40/2002 um fasteignakaup, stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998. Kröfu um málskostnað byggir stefndi á 130. gr., sbr. 129. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Niðurstaða

Hinn 6. apríl 2006 var ákveðið á fundi borgarráðs að selja stefnanda byggingarrétt fyrir 10 íbúða fjölbýlishúsi við Nönnubrunn 1. Verð byggingarréttar var 81.000.000 kr., þar af var gatnagerðargjald 5.649.588 kr. Samkvæmt útboðsskilmálunum fyrir Úlfarsárdal bar að greiða kaupverðið innan eins mánaðar og var valkvætt hvort hann staðgreiddi kaupverðið gegn 3% lækkun á heildarkaupverði byggingarréttarins eða greiddi 10% kaupverðsins og gæfi jafnframt út skuldabréf fyrir afganginum. Stefnandi ákvað að staðgreiða kaupverðið og gerði það hinn 16. maí 2006. Aðal- og varakrafa málsins lýtur að því að frá endurgreitt andvirði byggingarréttarins, en í aðalkröfu er tekið tillit til vísitöluhækkunar.

Með bréfi stefnanda til stefnda frá 7. nóvember 2008 fór stefnandi fram á að hann gæti skilað lóðinni að Nönnubrunni 1, þ.e. byggingarréttinum. Þessu var hafnað 12. nóvember 2008. Hinn 27. apríl 2009 krafðist stefnandi endurgreiðslu á andvirði byggingarréttarins. Þeirri kröfu hafnaði borgarráð 16. júlí 2009. Byggingarrétturinn er fasteignatengd réttindi, hann er framseljanlegur og getur verið veðandlag. Í dómkröfum stefnanda í aðal- og varakröfu er verið að krefjast endurgreiðslu á byggingarréttinum án þess að krafan lúti að því að stefnandi skili byggingarréttinum aftur til stefnda. Yrði kröfugerð stefnanda tekin til greina myndi stefnandi bæði fá andvirði byggingarréttarins endurgreitt og halda byggingarréttinum. Þótt ætla megi að stefnandi myndi skila byggingaréttinum eftir að hafa fengið andvirði greitt þá hefur stefndi enga tryggingu fyrir því. Hér breytir engu þó útboðsskilmálar vegna byggingarréttar fyrir íbúðarhús í 1. áfanga í Úlfarsárdal geri ráð fyrir aðkomu stefnda að framsali byggingarréttar, sbr. gr. 4.6 og einnig aðkomu stefnda vegna veðsetningar, sbr. gr. 6.1. Þótt stefndi gæti ef til vill spyrnt fótum við framsali eða veðsetningu byggingarréttarins, þá breytir það ekki því að kröfugerðin verður að fullnægja skilyrðum d.-liðar 80. gr. laga um meðferð einkamála og málatilbúnaðurinn að öðru leyti skilyrðum e.-liðar sömu greinar.

Til þrautavara krefst stefnandi þess að „stefndi verði dæmdur skaðabótaskyldur fyrir að hafa ekki efnt loforð sín við stefnanda um uppbyggingu í Úlfarsárdal, skv. því sem lýst er í útboðsgögnum og þeim gögnum öðrum sem eru hluti útboðsskilmála, þ.e. deiliskipulagsskilmálum og almennum skilmálum um úthlutun lóða og sölu byggingarréttar (dskj.nr. 3), þ.m.t. við uppbyggingu umferðarmannvirkja, atvinnuuppbyggingu, almenningssamgöngur, grunnskóla, leikskóla, leikvelli og íþróttamannvirki“.

Í stefnu er þess í engu getið á hvaða grunni krafa þessi er sett fram. Stefnandi virðist vera að gera dómkröfu úr einni af málsástæðum sínum fyrir endurgreiðslu á andvirði byggingarréttarins. Málatilbúnaður að þessu tagi er í andstöðu við d- og e-lið 80. gr. laga um meðferð einkamála.

Hafi stefnandi í huga 2. mgr. 25. gr. laga um meðferð einkamála þá er skilyrðum þess ákvæðis ekki heldur fullnægt. Samkvæmt nefndu ákvæði er heimilt að höfða mál til að leita viðurkenningardóms um kröfu, enda hafi aðili lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands. Áskilnaður ákvæðisins um lögvarða hagsmuni hefur í dómum Hæstaréttar verið skýrður svo, að sá er höfðar mál til viðurkenningar á skaðabótaskyldu verði að leiða nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni og gera grein fyrir því í hverju tjón hans felist og hver tengsl þess séu við atvik máls.

Í málsástæðum stefnanda fyrir þrautavarakröfunni er tekið fram, að aðallega sé byggt á því að stefnda beri að greiða stefnanda „efndabætur en til vara að vanefndir sem þessar leiði til bótaskyldu á grundvelli almennra reglna um bótaskyldu hins opinbera“. Hér skortir á að samhengi sé á milli málsástæðna þeirra sem byggt er á í málinu og þeirrar dómkröfu sem höfð er uppi og er málatilbúnaðurinn í andstöðu við d. og e-lið 80. gr. laga um meðferð einkamála.

Í lok umfjöllunar stefnanda um þrautavarakröfu sína segir að rök þau er hann hafi tilgreint séu einnig viðbótarrök til stuðnings við „riftunarkröfuna“. Í umfjöllun í stefnu um fjórðu málsástæðu stefnanda er einnig fjallað um riftun stefnanda en þar segir: „Byggir stefnandi á því að riftun sem lýst var yfir þ. 27. apríl 2009 skv. dskj. nr. 33 hafi verið lögmæt. Er hún hér með áréttuð og endurnýjuð af þeim ástæðum sem tilgreindar voru í umræddu bréfi, auk þeirra sem á eftir greinir.“ Hér er hins vegar til þess að líta að stefnandi hefur ekki haft uppi riftunarkröfu í málinu heldur lúta aðal- og varakröfur stefnanda að endurgreiðslu á greiddu kaupverði fyrir byggingarrétt. Óljóst er hvort skilja beri málsástæðu þessa sem rökstuðning fyrir endurgreiðslukröfunni eða fyrir riftunarkröfu sem ekki var gerð. Málatilbúnaður stefnanda er því á reiki og ekki í samræmi við 80. gr. laga um meðferð einkamála, einkum e lið.

Með vísan til þess sem að framan greinir verður ekki hjá því komist að vísa málinu frá án kröfu.Samkvæmt þessari niðurstöðu og með vísan til 2. tl. 130. gr. laga um meðferð einkamála ber stefnanda að greiða stefnda málskostnað svo sem greinir í dómsorði.

S-kvk-nf G-kvk-nf héraðsdómari kvað upp úrskurð þennan.

ÚRSKURÐARORÐ

Málinu er vísað frá dómi án kröfu.

Stefnandi, Verkland ehf., greiði stefnda, Reykjavíkurborg, 200.000 kr. í málskostnað.

S-kvk-nf G-kvk-nf.