S-212/2020

Mál þetta sem dómtekið var 8. apríl 2021 er höfðað með ákæru Lögreglustjórans á Vestfjörðum, 1. desember 2020, gegn X, kt. [...], Y, kt. [...], Z, kt. [...], og Q, kt. [...],„ fyrir brot gegn lögum um náttúruvernd og auglýsingu um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornströndum, Ísafjarðarbæ, með því að hafa, ákærði Y, sem framkvæmdastjóri X, staðið fyrir, skipulagt og selt útsýnisflug með tveimur þyrlum um friðlandið á Hornströndum og lendingu þar, nánar til tekið í Fljótavík, mánudaginn 13. júlí 2020, og ákærðu Z og Q, sem flugstjórar þyrlnanna [...]og [...], flogið vélunum og lent þeim í Fljótavík, án þess að hafa leyfi Umhverfisstofnunar til lendingar.“

Í ákæru er framangreind háttsemi talin varða við 9. gr. auglýsingar um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornströndum, Ísafjarðarbæ, nr. 161/2019, sbr. 2. mgr. 81. og 1. og 4. mgr. 90. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd og þess krafist að ákærðu verði dæmdir til refsingar og greiðslu alls sakarkostnaðar.

Ákærðu krefjast sýknu og að sakarkostnaður málsins greiðist úr ríkissjóði þar með talin málsvarnarlaun skipaðs verjanda þeirra.

Málavextir

Ákærðu viðurkenndu allir fyrir dómi að hafa viðhaft þá háttsemi sem lýst er í ákæru. Eru atvik málsins því óumdeild og fór ekki fram munnleg sönnunarfærsla við aðalmeðferð málsins. Þykir ekki nauðsynlegt að rekja málavexti nánar en þeim er lýst í ákæru. Þó er rétt að geta þess að rannsókn lögreglu hófst í kjölfar kæru Umhverfisstofnunar 16. júlí 2020 á grundvelli tilkynningar landvarðar Hornstrandafriðlands þann sama dag.

Málsástæður ákærð u

Í sameiginlegri greinargerð ákærðu er sýknukrafa þeirra studd þeim rökum að þær réttarheimildir sem vísað er til í ákæru feli ekki í sér fullnægjandi refsiheimild með vísan til 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, eins og því ákvæði ver breytt með 7. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Þá er einnig vísað til 1. mgr. 7. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Í reglunni felist þrjár grundvallarreglur, þ. e. um lögbundnar refsiheimildir, skýrleika refsiheimilda og bann við afturvirkni refsilaga. Reglurnar séu nátengdar innbyrðis og skarist að sumu leyti. Ákærðu vísa til umfjöllunar í dómi Hæstaréttar í máli nr. 639/2017 þar sem ofangreindri reglu er lýst svo að hún feli í sér áskilnað um að lýsa beri refsiverðri háttsemi, svo og þeim refsikenndu viðurlögum sem hún sé talin varða í settum lögum Alþingis. Þá segi í dóminum: „Er hér um að ræða eina af grundvallarreglum réttarríkisins sem reist er á því viðhorfi að ákvörðun um refsiverða háttsemi skuli tekin af löggjafanum og samfélagsþegnarnir geti séð fyrir með vissu hvaða háttsemi þeirra getur leitt til slíkrar valdbeitingar af hálfu ríkisvaldsins. Leiða grunnrök framangreindra ákvæða ekki aðeins til þess að refsing verður ekki byggð á öðrum réttarheimildum en settum lögum, heldur einnig að réttmætan vafa um skýringu refsiákvæða verður að meta sakborningi í hag.“

Vísa ákærðu til þess að það leiði af 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar að refsing verði í grunninn ekki byggð á öðrum réttarheimildum en settum lögum Alþingis og eftir atvikum stjórnavaldsfyrirmælum settum með fullnægjandi stoð í þeim. Stjórnarskrárákvæðið felli þannig í sér lagaáskilnaðarreglu á sviði refsiréttar en í fræðiskrifum hafi umrædd regla einnig verið nefnd lögmætisregla refsiréttar.

Grunnreglan sé stjórnskipuleg lagaáskilnaðarregla sem túlka verði til samræmis við aðrar almennar og sérstakar lagaáskilnaðarreglur í stjórnarskránni. Í ljósi orðalags ákvæðisins, lögskýringargagna og samræmisskýringar verði að telja að inntak og gildissvið þessarar grunnreglu hafi breyst þegar henni hafi verið veitt staða stjórnarskrárreglu árið 1995 með 7. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 en reglan hafi áður notið stöðu almennra laga, sbr. 1. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 og 7. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994. Við úrlausn málsins verði því að líta til þess að svigrúm löggjafans til framsals lagasetningarvalds á sviði refsiréttar hafi nokkuð þrengst frá því sem talið var heimilt fyrir gildistöku 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar.

Ákærðu byggi á því að háttsemi þeirra hafi verið þeim refsilaus með því að tilgreind refsiheimild í ákæru hafi ekki næga lagastoð til þess að þeim verði refsað fyrir hana, en háttsemi ákærðu sé talin varða við 9. gr. auglýsingar um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornströndum, Ísafjarðarbæ, nr. 161/2019, sbr. 2. mgr. 81. gr. og 1. mgr. og 4. mgr. 90. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Í auglýsingu nr. 161/2019 sé hvergi að finna lýsingu á því hverju það varði að brjóta gegn banni því sem lýst sé í 9. gr. Þá sé heldur ekki að finna í auglýsingunni tilvísun til þeirra laga sem auglýsingin byggi á. Þegar af þessum ástæðum verði ákærðu ekki refsað fyrir að hafa brotið gegn banni því sem lýst sé í 9. gr. Vísað sé til meginreglu 1. mgr. 1. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 um að eigi skuli refsa manni, nema hann hafi gerst sekur um háttsemi, sem refsing sé lögð við í lögum.

Ákæru séu sakaðir um að hafa brotið gegn bannreglu 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019, en þar sé vísað til þess að um sé að ræða bann við því að lenda þyrlum innan friðlandsins „sbr. kafla 3.12.“ en af samhengi við fyrirsögn reglugerðarinnar megi gera því skóna að hér sé vísað til tiltekins kafla í stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins. Ekki verði á hinn bóginn séð að umrædd áætlun hafi verið birt með þeim hætti sem gert sé ráð fyrir í lögum nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og L ögbirtingarblað, en í 1. gr. þeirra laga sé kveðið á um að birta skuli öll lög og stjórnvaldsfyrirmæli í Stjórnartíðindum. Bannregla 9. gr. hafi því ekki gildi og verði ekki beitt, sbr. 8. gr. síðastnefndra laga og 27. gr. stjórnarskrárinnar um birtingu laga.

Í ákæruskjali sé vísað til 2. mgr. 81 gr. og 1. mgr. og 4. mgr. 90. gr. laga nr. 60/2013, sem lagastoð fyrir refsinæmi háttsemi stefndu og þá væntanlega að bannregla 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019 sæki stoð sína tí heimildar ráðherra til að setja stjórnunar -og verndaráætlun skv. 2. mgr. 81. gr. Því fari hins vegar fjarri að í því lagaákvæði sé kveðið á um bann við lendingu þyrlna í Fljótavík á Hornströndum. Orðalag ákvæðisins geti ekki gefið ráðherra óskert mat á því hvaða reglur hann geti sett þar til viðbótar, a. m. k. þannig að brot gegn slíkum viðbótarákvæðum geti leitt af sér refsiábyrgð.

Vísa ákærðu til ummæla í dómi Hæstaréttar í máli nr. 563/2014 þar sem fram komi að reglan um lögbundnar refsiheimildir girði ekki fyrir að Alþingi geti með lögum heimilað stjórnvöldum að mæla fyrir um í almennum stjórnvaldsfyrirmælum hvaða háttsemi sé refsiverð. Þó leið af reglunni að löggjafinn verði í meginatriðum að lýsa því í lögum sem varðað geti refsingu svo að stjórnvöldum verði heimilað að setja reglur þar að lútandi.

Framsal löggjafans á reglusetningarvaldi til stjórnvalds, þ. e. til að setja reglur sem varðað geti refsingu að brjóta gegn, að uppfylla ákveðnar lágmarkskröfur. Sett lög Alþingis verði að lýsa því í meginatriðum hvaða háttsemi geti varðað refsingu, sem stjórnvaldi geti síðan verið falið að útfæra nánar í stjórnvaldsfyrirmælum. Af sömu ástæðu megi slíkt valdframsal löggjafans til stjórnvalda ekki vera svo víðtækt að viðkomandi stjórnvaldi sé í raun falin óheft heimild til að lýsa þeirri háttsemi sem varðað geti refsingu, heldur þurfi heimildarlögin að setja stjórnvaldinu skorður að þessu leyti.

Þá verði refsiábyrgð heldur ekki sótt til síðari málsliðar 2. mgr. 81. gr. in fine laga nr. 60/2013 með því að þau atriði sem tilgreind eru í IV. kafla laganna, sem þar sé vísað til, séu reglur um almannarétt, útivist og umgengni, þar sem ekki sé fjallað um flugumferð. En jafnvel þó svo væri komi fram í 25. gr. og 25. gr. a, sbr. 11. og 12. gr. laga nr. 109/2015 að umferðartakmarkanir sem þar sé fjallað um skuli vera tímatakmarkaðar og auglýstar.

Í 10. gr. auglýsingar nr. 161/2019 sé mælt fyrir um að óheimilt sé að lenda flugvélum innan friðlandsins utan lendingarstaða samkvæmt aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008 – 2020 nema að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar. Greinin sé samhljóða því ákvæði 9. gr. sem ákæran lúti að, sem fjalli um þyrlur, að öðru leyti en því að ráðherra heimili þar lendingar flugvéla á nánar skilgreindum flugvöllum en þá heimild sé ekki að finna fyrir þyrlur í 9. gr. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 60/1998 um loftferðir sé loftfar samkvæmt lögunum sérhvert tæki sem haldist geti á flugi vegna verkana loftsins, annarra en loftpúðaáhrifa við yfirborð jarðar. Enginn greinarmunur sé þar gerður á flugvélum og þyrlum og hvorugt hugtakið sérstaklega skilgreint. Ákvæði 10. gr. auglýsingar nr. 161/2019 um lendingar flugvéla í friðlandinu verði því að skýra þannig að það taki til allra loftfara og þar með einnig til þyrlna.

Lög nr. 60/1998 um loftferðir gildi um þyrluflug á íslensku yfirráðasvæði, skv. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra fari með yfirstjórn þess málaflokks samkvæmt forsetaúrskurði nr. 119/2018 og Samgöngustofa í umboði hans skv. 1. gr. laga nr. 119/2012. Hvergi í loftferðalögum eða reglum settum samkvæmt þeim sé mælt fyrir um bann við lendingum þyrlna á viðurkenndum lendingarstöðum loftfara eða mælt fyrir um heimild umhverfisráðherra til að banna þær. Umhverfisráðherra hafi því ekki heimild að lögum til að banna þyrlum lendingar á Íslandi.

Í flugmálahandbók AIP (Aeronoautical Information Publication), sem hafi lagagildi samkvæmt 140. gr. loftferðalaga nr. 60/1998 og reglugerð nr. 326/2000 sem sett hafi verið samkvæmt þeirri lagaheimild, sé ekkert að finna yfir Hornstrandir eða Fljótavík. Haft og bannsvæði fyrir flug séu tilgreind þar en bann við lendingum í Fljótavík sé ekki þar að finna. Sömu sögu megi segja um NOTAM (Notices to Airmen) sem sé viðhengi við AIP, eða í AIC (Aeronautical Information Circular), sem einnig sé viðhengi við AIP. Það sé því ljóst að í þeim flugtengdu upplýsingagáttum, sem flugmenn hafi aðgang að og þeim sé uppálagt að kynna sér og hafa á takteinum varðandi flug og uppfærðar séu reglulega með nýjustu upplýsingum, sé ekkert um bann við lendingum í Fljótavík að finna.

Með því að hvort tveggja flugvélar og þyrlur séu loftför hafi umráðamenn slíkra tækja sömu stöðu í lagalegu tilliti og því verði heimildir þeirra að vera þær sömu. Það sé því andstætt jafnréttisákvæði 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 að leyfa flugvélum að lenda á flugvöllum á Hornströndum en ekki þyrlum. Með því að sú háttsemi sem ákæran lúti að hafi verið liður í atvinnustarfsemi ákærða, Xstríði bann við lendingum þyrlna jafnframt gegn atvinnuréttarákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, en ekki verði séð að almannahagsmunir krefjist þess að skorður verði settar við lendingar þyrlna þar umfram flugvéla.

Niðurstaða

Fyrir liggur að tvær þyrlur á vegum ákærða X fluttu farþega og lentu á skilgreindum lendingarstað samkvæmt aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008- 2020 í Fljótavík. Farþegar fóru frá borði og héldu út í skip sem þar var fyrir utan og héldu ferð sinni áfram. Flugstjórar þyrlnanna voru ákærðu Z og Q. Framkvæmdastjóri hins ákærða félags, ákærði Y hafði skipulagt ferðina á vegum félagsins.

Eins og nánar er rakið hér að framan telur ákæruvaldið að framangreind háttsemi sé refsivert brot á 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019 um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornströndum, Ísafjarðarbæ, sbr. 2. mgr. 81. gr. og 1. og 4. mgr. 90. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

Hér að framan eru ítarlega raktar röksemdir ákærðu fyrir því að það bann sem mælt er fyrir um í nefndri 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019 eigi sér ekki lagastoð. Í fyrirsögn auglýsingarinnar segir að samkvæmt 3. mgr. 81. gr. laga um náttúruvernd, nr. 60/2013, hafi umhverfis- og auðlinda-ráðherra staðfest stjórnunar- og verndaráætlun fyrir friðlandið á Hornströndum, Ísafjarðarbæ. Einnig hafi ráðherra staðfest eftirfarandi reglur um dvöl og umferð sem settar hafa verið fram í stjórnunar- og verndaráætluninni í samræmi við 2. mgr. 81. gr. laga nr. 60/2013. Í 9. gr. auglýsingarinnar segir: Óheimilt er að lenda þyrlum innan friðlandsins nema að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar, sbr. kafla 3.12. Þá segir í 10. gr. að óheimilt sé að lenda flugvélum innan friðlandsins utan lendingarstaða sem skilgreindir séu samkvæmt aðalskipulagi Ísafjarðarbæjar 2008- 2020, nema að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar.

Í 2. mgr. 81. gr. laga um náttúruvernd er mælt fyrir um að í stjórnunar- og verndaráætlun, sem skylt er að setja fyrir friðlýst svæði, skuli m. a. fjallað um landnýtingu, landvörslu, vöktun, uppbyggingu, fræðslu og miðlun upplýsinga, verndaraðgerðir, og aðgengi ferðamanna, þar á meðal aðgengi fatlaðs fólks. Ef ekki hafiverið settar sérstakar reglur um umferð manna og dvöl á viðkomandi svæði í auglýsingu um friðlýsingu sé heimilt að setja slíkar reglur í stjórnunar- og verndaráætlun svo og reglur um önnur atriði er greini í IV. kafla laganna.

Ákvæði 90. gr. sömu laga kveður á um refsiábyrgð. Segir þar í 1. mgr. a. lið að það varði mann sektum eða fangelsi allt að tveimur árum efhann framkvæmi eða aðhafist í heimildarleysi nokkuð það sem leyfis eða undanþágu sé krafist til samkvæmt lögum þessum eða stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra, en í 4. mgr. sama lagaákvæðis er kveðið á um gera megi lögaðila sekt vegna brots skv. 1. eða 2. mgr. óháð sök fyrirsvarsmanns lögaðilans, starfsmanns hans eða annars á hans vegum í starfsemi lögaðilans.

Í 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 er mælt fyrir um það að engum verði gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem var refsiverð samkvæmt lögum á þeim tíma þegar hún átti sér stað eða má fullkomlega jafna til slíkrar háttsemi.

Þetta ákvæði hefur ekki verið talið koma í veg fyrir að löggjafanum sé heimilt að framselja stjórnvöldum heimild til nánari útfærslu reglna sem mælt er fyrir um í lögum. Það er þó skilyrði að sett lög setji heimild stjórnvalda til reglusetningar mörk, en veiti þeim ekki sjálfdæmi um hvernig reglum á einstökum sviðum skuli hagað. Í máli þessu er ákærðu gefið að sök að hafa lent þyrlum á skilgreindum lendingarstað í Fljótavík án þess að sækja um leyfi fyrir þeim lendingum. Á því er byggt af hálfu ákæruvalds að þessi háttsemi sé refsiverð á grundvelli reglu auglýsingar nr. 161/2019 þar sem ráðherra staðfesti stjórnunar- og verndaráætlun fyrir friðlandið á Hornströndum. Umrædd auglýsing hefur ekki að geyma sérstaka refsiheimild, en ákæruvaldið vísar til fyrr tilvitnaðra reglna 1. og 4. mgr. 90. gr. laga um náttúruvernd sem refsiheimildar.

Um lagagrundvöll auglýsingarinnar er vísað til 2. mgr. 81. gr. laga um náttúruvernd, sem rakin er hér fyrr. Í lagagreininni kemur fram hvert skuli vera efni stjórnunar- og verndaráætlunar og hún sögð eiga að fjalla um landnýtingu, landvörslu, vöktun, uppbyggingu, fræðslu og miðlun upplýsinga, verndaraðgerðir, og aðgengi ferðamanna, þar á meðal aðgengi fatlaðs fólks. Þá kemur og fram að ef ekki hafi verið settar sérstakar reglur um umferð manna og dvöl á viðkomandi svæði í auglýsingu um friðlýsingu sé heimilt að setja slíkar reglur í stjórnunar- og verndaráætlun.

Það er mat dómsins að regla sú sem sett var með 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019 geti ekki talist sækja fullnægjandi stoð í umrætt lagaákvæði eins og hér stendur á. Felur lagaákvæðið ekki í sér neina tilvísun til takmörkunar á flugumferð eða setur neinn áþreifanlegan ramma um hugsanlegar reglur sem gilda ættu í slíkum tilvikum. Veitir það því ekki fullnægjandi lagastoð undir heimild ráðherra til að mæla fyrir um refsinæmi þeirrar háttsemi sem ákærðu viðhöfðu umrætt sinn. Þá verður hér að hafa í huga að um var að ræða lendingu á skilgreindum lendingarstað samkvæmt staðfestu aðalskipulagi svæðisins.

Þegar af þeim ástæðum sem að framan er raktar verða ákærðu sýknaðir af refsikröfu ákæruvalds í máli þessu.

Allur sakarkostnaður greiðist úr ríkissjóði þar með talin málsvarnarlaun Á-kk-ef Þ-kk-ef Á-kk-ef lögmanns, sem þykja hæfilega ákveðin sú fjárhæð sem nánar greinir í dómsorði og hefur þá verið tekið tillit til virðisaukaskatts. Við ákvörðun þeirrar þóknunar er horft til reglna dómstólasýslunnar nr. 2/2021 og tímagjald ákveðið í samræmi við 3. tölulið 1. gr. þeirrar reglna.

H-kk-nf B-kk-nf dómstjóri kveður upp dóm þennan að gættu ákvæði 1. mgr. 184. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála, en dómsuppsaga hefur dregist vegna embættisanna dómara.

Dómsorð:

Ákærðu X, Y, Z og Q, eru sýkn af kröfum ákæruvaldsins í máli þessu.

Allur sakarkostnaður greiðist úr ríkissjóði þar með talin málsvarnarlaun skipaðs verjanda þeirra, Á-kk-ef Þ-kk-ef Á-kk-ef lögmanns, sem þykja hæfilega ákveðin 1.236.900 krónur og er virðisaukaskattur meðtalinn í þeirri fjárhæð.

H-kk-nf B-kk-nf