E-21/2017

I. Dómkröfur

Mál þetta, sem var tekið til úrskurðar 11. september sl., er höfðað af málsóknarfélaginu Náttúruvernd 1, Borgartúni 28, Reykjavík, á hendur Matvælastofnun, Austurvegi 64 á Selfossi, Umhverfisstofnun, Suðurlandsbraut 24 í Reykjavík, og Arnarlaxi hf., Strandgötu 1 í Bíldudal.

Stefnandi krefst þess að ógilt verði með dómi rekstrarleyfi nr. FE-1105, sem stefndi Matvælastofnun veitti stefnda Arnarlaxi hf., til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Arnarfirði hinn 6. maí 2016, og að ógilt verði með dómi starfsleyfi sem stefndi Umhverfisstofnun veitti stefnda Arnarlaxi hf., til rekstrar stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Arnarfirði hinn 15. febrúar 2016. Stefnandi krefst einnig málskostnaðar, óskipt úr hendi stefndu, að skaðlausu samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi eða að mati dómsins.

Stefndi, Arnarlax hf., krefst þess aðallega að máli þessu verði vísað frá dómi en til vara sýknu af öllum kröfum stefnanda og í báðum tilvikum málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnanda.

Stefndi, Matvælastofnun, krefst þess aðallega að máli þessu verði vísað frá dómi en til vara sýknu af kröfu stefnanda um að rekstrarleyfi nr. FE-1105, sem stefndi Matvælastofnun veitti stefnda Arnarlaxi hf. til reksturs stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Arnarfirði hinn 6. maí 2016, verði ógilt. Þá krefst stefndi Matvælastofnun að stefnanda verði gert að greiða honum málskostnað samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi eða samkvæmt mati dómsins.

Stefndi, Umhverfisstofnun, krefst þess aðallega að máli þessu verði vísað frá dómi en til vara sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til að greiða stefnda málskostnað að mati dómsins.

Hinn 11. september sl. fór fram málflutningur um frávísunarkröfur stefndu og verður einungis leyst úr þeim kröfum í úrskurði þessum. Stefnandi krefst þess að frávísunarkröfum stefndu verði hafnað og að honum verði dæmdur málskostnaður að skaðlausu að mati dómsins vegna þessa þáttar málsins.

II. Málavextir

Málsatvik eru í meginatriðum þau að stefndi Arnarlax hf., sem stofnað var árið 2010, fékk starfsleyfi frá stefnda Umhverfisstofnun 30. apríl 2012 fyrir 3.000 tonna ársframleiðslu á eldislaxi við Haganes og Tjaldaneseyrar í Arnarfirði. Stefndi Arnarlax hf. fékk rekstrarleyfi fyrir starfseminni frá Fiskistofu 21. júní sama ár og hóf rekstur sjókvíaeldis um vorið 2014.

Hinn 13. mars 2013 sendi stefndi Arnarlax hf. Skipulagsstofnun drög að tilkynningu um að félagið hygðist auka framleiðslu laxeldisins í 10.000 tonn á ársgrundvelli. Í júlí sama ár ákvað stefndi Arnarlax hf. að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í stað þess að bíða ákvörðunar um matsskyldu og féllst Skipulagsstofnun á þá málsmeðferð.

Drög að tillögu að matsáætlun voru auglýst í Fréttablaðinu og kynnt á heimasíðu Verkís hf. 12. nóvember 2013. Ýmsar athugasemdir og umsagnir bárust, m.a. frá aðilum stefnanda. Gerð var grein fyrir þeim og viðbrögðum stefnda Arnarlax hf. í tillögu að matsáætlun.

Stefndi Arnarlax hf. sendi Skipulagsstofnun tillöguna 18. mars 2014 og í kjölfarið leitaði stofnunin umsagnar sveitarfélaga á svæðinu og ýmissa annarra opinberra aðila auk þess sem tillagan var kynnt opinberlega. Skipulagsstofnun óskaði eftir viðbrögðum stefnda Arnarlax hf. við tilteknum athugasemdum og var brugðist við því með bréfum, dagsettum 31. mars og 30. apríl 2014.

Með bréfi, dagsettu 16. maí 2014, féllst Skipulagsstofnun á tillögu stefnda að matsáætlun með þeim viðbótum, sem stefndi Arnarlax hafði sett fram í fyrrgreindu bréfi frá 31. mars 2014, og með tilteknum athugasemdum stofnunarinnar um hverju þyrfti að gera grein fyrir í frummatsskýrslu.

Stefndi Arnarlax hf. skilaði frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar 1. apríl 2015 og hafði þá tekið tillit til athugasemda Skipulagsstofnunar við tillögu að matsáætlun. Í skýrslunni kemur fram að stefndi Arnarlax hf. stefni að því að nota sjókvíar í hæsta gæðaflokki til eldisins, sem standist kröfur samkvæmt norska staðlinum NS 9415 og kröfur sem fram komi í reglugerð um fiskeldi. Í skýrslunni er fjallað um núll-kost, þ.e. að aðhafast ekkert, samlegðaráhrif vegna fiskeldis í firðinum á ástand sjávar og strandsvæða á rekstrartíma sjókvíaeldisins, sjúkdómahættu og mögulega erfðablöndun milli eldisfisks og villtra stofna. Þá er gerð grein fyrir helstu mótvægisaðgerðum. Frummatsskýrslunni fylgdi bráðabirgðamat á burðarþoli Arnarfjarðar með tilliti til sjókvíaeldis, unnið af Hafrannsóknastofnun, dagsett 26. mars 2015.

Framkvæmdin og frummatsskýrslan voru auglýst opinberlega 14. apríl 2015 í Lögbirtingablaðinu og í þremur dagblöðum. Þá lá frummatsskýrslan frammi til kynningar frá 14. apríl til 16. maí 2015, m.a. á skrifstofum Ísafjarðarbæjar og Vesturbyggðar. Stefndi Arnarlax hf. hélt jafnframt kynningarfund á Bíldudal 27. apríl 2015. Skipulagsstofnun leitaði umsagna ýmissa aðila og bárust umsagnir frá m.a. Ísafjarðarbæ, Vesturbyggð, Hafrannsóknastofnun, Veiðimálastofnun og frá stefndu Matvælastofnun og Umhverfisstofnun. Á kynningartímanum bárust einnig athugasemdir frá A-kk-þgf P. W-x-x og V-kk-þgf H-kk-þgf G-kk-þgf, sem eiga aðild að málsóknarfélaginu sem stendur að málsókn þessari. Ekki bárust athugasemdir frá öðrum aðilum málsóknarfélagsins.

Stefndi Arnarlax hf. sendi Skipulagsstofnun matsskýrslu um framkvæmdina 1. júlí 2015 og óskaði eftir áliti um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í matsskýrslunni er umfjöllun um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar og um umsagnir og athugasemdir sem höfðu borist og gerð grein fyrir viðbrögðum stefnda Arnarlax hf. við þeim.

Álit Skipulagsstofnunar lá fyrir 2. september 2015. Fram kemur í álitinu að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðs fiskeldis felist í aukinni hættu á að sjúkdómar og laxalús berist frá eldinu í villta laxastofna en það varði fyrst og fremst sjóbirting og sjóbleikju sem séu í sjó í Arnarfirði hluta úr ári. Jafnframt er tekið fram að mikilvægt sé að mat á burðarþoli verði uppfært í samræmi við vöktun á ástandi sjávar og lífríki botns í dýpsta hluta Arnarfjarðar, eins og Hafrannsóknastofnun hefði lagt áherslu á. Þá sé mikilvægt að tryggja að eldisbúnaður sé í samræmi við kröfur viðurkenndra staðla og jafnframt hvað varði vöktun á lífríki hafsbotns. Fram kemur að áhrif fisksjúkdóma og laxalúsar verði að öllum líkindum tímabundin og afturkræf. Var það mat Skipulagsstofnunar að setja þyrfti tiltekin skilyrði fyrir leyfisveitingu til fiskeldisins, til að draga úr hættum tengdum laxalús í Arnarfirði, og skilyrði um að aflað yrði vitneskju um áhrif eldisins á súrefnisbúskap í dýpsta hluta fjarðarins og áhrif á botndýralíf, í því skyni að styrkja mat á burðarþoli Arnarfjarðar.

Í áliti Skipulagsstofnunar er einnig fjallað um villta stofna laxfiska og tekið fram að frá Arnarfirði sé langt í næstu gjöfulu laxveiðiár í Ísafjarðardjúpi og Breiðafirði. Fram kemur að náttúrulegur laxastofn sé í Selárdalsá en ekki í öðrum ám í Arnarfirði. Þá kemur fram að sleppi kynþroska eldisfiskur úr eldi stefnda Arnarlax hf. sé minni hætta á að hann leiti í umtalsverðum mæli í Selárdalsá umfram aðrar ár í Arnarfirði þar sem flestar aðrar ár í firðinum séu í styttri fjarlægð frá eldissvæðum. Í álitinu segir að mikilvægt sé að stefndi Arnarlax hf. noti eldisbúnað af bestu gerð og að slíkur búnaður, ásamt vönduðu eftirliti, sé líklegur til að minnka umtalsvert hættu á slysasleppingum. Til að lágmarka hættu á slysasleppingum þurfi að setja skilyrði við leyfisveitingu um að eldisbúnaður stefnda Arnarlax hf. uppfylli sambærilegar kröfur og settar séu í staðlinum NS 9415:2009.

Hinn 7. september 2015 sótti stefndi Arnarlax hf. um starfsleyfi til Umhverfisstofnunar fyrir 10.000 tonna ársframleiðslu á laxi í sjókvíum í Arnarfirði. Umhverfisstofnun auglýsti tillögu að starfsleyfi fyrir fiskeldið á tímabilinu frá 11. nóvember 2015 til 18. janúar 2016. Auk opinberrar auglýsingar var tillagan send til umsagnar hjá hagsmunaaðilum. Umhverfisstofnun bárust átta athugasemdir, þar með talið frá A-kk-þgf P. W-x-x, Veiðifélagi Laxár á Ásum og Ó-kk-þgf Y-kk-þgf fyrir hönd Veiðifélags Haffjarðarár. Fjallað var um þessar athugasemdir í sérstakri greinargerð Umhverfisstofnunar.

Umhverfisstofnun veitti stefnda Arnarlaxi hf. leyfi í samræmi við framangreint 15. febrúar 2016 og er gildistími þess til 15. febrúar 2032. Leyfið er bundið ýmsum skilyrðum, þar með talið um áhættumat, viðbragðsáætlun og innra eftirlit. Starfsleyfið var birt í B-deild Stjórnartíðinda 17. mars 2016.

Hinn 12. mars 2015 sótti stefndi Arnarlax hf. um breytingu á rekstrarleyfi til Matvælastofnunar. Að undangenginni málsmeðferð og rannsókn var leyfið veitt 6. maí 2016 og gildir það í tíu ár. Ýmis skilyrði eru sett fyrir leyfinu, m.a. um vöktun og rannsóknir til að meta vistfræðileg áhrif á nánasta umhverfi, um varúðarráðstafanir til að koma í veg fyrir að fiskur sleppi vegna eldis og viðbragðsáætlun komi til slysasleppinga.

A-kk-nf P. W-x-x, einn aðila málsóknarfélagsins, skrifaði stefndu Matvælastofnun og Umhverfisstofnun bréf, dagsett 10. desember 2015, og vakti athygli á skyldu þessara stofnana samkvæmt 2.-6. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB til að upplýsa almenning sem málið varðar um að það hafi komið til meðferðar þannig að hann fengi tækifæri til skilvirkrar þátttöku í ferlinu. Segir í bréfinu að almenningur skuli eiga rétt á að leggja fram athugasemdir og álit áður en ákvörðun um leyfisveitingu sé tekin. Í svarbréfi stefnda Matvælastofnunar, dagsettu 4. janúar 2016, kemur fram að framangreind tilskipun hafi verið innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Almenningi hefði gefist kostur á að koma á framfæri athugasemdum meðan á matsferli hafi staðið hjá Skipulagsstofnun.

Ó-kk-nf Y-kk-nf sendi fyrirspurn til stefnda Matvælastofnunar með tölvuskeyti hinn 13. júní 2016. Í svari stefnda Matvælastofnunar daginn eftir kom fram að stofnunin hefði gefið út framangreint rekstrarleyfi 6. maí 2016. Með tölvuskeytum Ó-kk-ef til stefnda Matvælastofnunar á tímabilinu frá 13. júní til 1. júlí 2016 krafðist hann þess að stofnunin afhenti öll gögn sem lægju til grundvallar útgáfu rekstrarleyfisins. Stefndi Matvælastofnun sendi einhver gögn en með tölvuskeytum 30. júní og 4. júlí 2016 tilkynnti stofnunin að farið yrði með önnur gögn sem legið hefðu til grundvallar útgáfu rekstrarleyfisins sem trúnaðarmál á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Stefndi Matvælastofnun afhenti lista yfir gögnin 11. ágúst 2016.

Tveir aðilar stefnanda, Geiteyri ehf. og Akurholt ehf., kærðu veitingu rekstrarleyfis Matvælastofnunar til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 12. júlí 2016. Með úrskurði nefndarinnar 11. ágúst 2016 var kærunni vísað frá á þeim grundvelli að kærendur ættu ekki lögvarinna hagsmuna að gæta umfram þá sem almenna megi telja þar sem eign þeirra, Haffjarðará, sé fjarri eldissvæðinu í Arnarfirði.

III. Málsástæður aðila

Málsástæður stefnanda

Með málshöfðun sinni fer stefnandi fram á að dómurinn felli úr gildi ákvarðanir stefnda Matvælastofnunar um útgáfu rekstrarleyfis og stefnda Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfis, hvort tveggja til handa stefnda Arnarlaxi hf. til rekstrar stöðvar til sjókvíaeldis á laxi í Arnarfirði.

Stofnfélagar málsóknarfélagsins eru Akurholt ehf., Aratúni 9, Garðabæ, sem sé eigandi 50% veiðiréttar í Haffjarðará á Snæfellsnesi, A-kk-nf P-kk-nf W-kk-nf, Einimel 6, Reykjavík, sem sé eigandi Kirkjubóls í Arnarfirði og veiðiréttarhafi í Fífustaðadal, Geiteyri ehf., Síðumúla 34, Reykjavík, sem sé eigandi 50% veiðiréttar í Haffjarðará á Snæfellsnesi, H-kk-nf E-kk-nf, Týsgötu 1, Reykjavík, sem sé eigandi Hringdals í Arnarfirði og verði fyrir sjónmengun af kvíastæði stefnda Arnarlax hf. vegna nálægðar við bæinn, Veiðifélag Laxár á Ásum, Nesbala 78, Seltjarnarnesi, sem fari með veiðirétt landeigenda við Laxá á Ásum, og V-kk-nf H-kk-nf G-kk-nf, Grænuhlíð, Bíldudal, sem sé hlunnindahafi æðarvarps, sem standi í námunda við kvíastæði stefnda Arnarlax hf.

Í þinghaldi málsins 11. september sl. lagði stefnandi fram undirritaða úrsögn H-kk-ef E-kk-ef úr málsóknarfélaginu. Stefnandi féll jafnframt frá þeim málsástæðum sem fram koma í stefnu málsins og lúta að æðarvarpi í nágrenni við umþrætta starfsemi stefnda Arnarlax hf. og að sjónmengun hennar vegna.

Stefnandi byggir málsókn málsóknarfélagsins á 19. gr. a laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Aðilar málsóknarfélagsins séu m.a. eigendur veiðiréttinda í lax- og silungaveiðiám. Stefnandi kveður að hlunnindi þeirra aðila sem að honum standi muni skerðast nái laxeldið fram að ganga. Nokkrir aðilar málsóknarfélagsins eigi veiðiréttindi í ám sem séu fjær hinu fyrirhugaða eldissvæði. Allir eigi þeir einkaréttarlega hagsmuni af því að felld verði úr gildi rekstrarleyfi og starfsleyfi þau sem stefndi Arnarlax hf. hafi fengið.

Stefnandi vísar til þess að sú starfsemi sem byggi á umþrættum leyfum sé laxeldi í sjókvíum með kynbættum norskum laxastofni. Stefnandi telur að ef stækkun laxeldisins nær fram að ganga sé svo gott sem vitað að villtir laxastofnar í ám á Íslandi muni eyðast innan fárra ára. Neikvæðum áhrifum þess að blanda eldislaxi í náttúrulega stofna hafi verið ítarlega lýst í erlendum rannsóknum. Þær sýni að blöndun eldisstofna við náttúrulega stofna leiði til mun minni viðkomu, trufli náttúruval og dragi úr líffræðilegri fjölbreytni villtra laxastofna. Talið sé að við stöðuga innblöndun eldislaxa við náttúrulega stofna hverfi náttúrulegir stofnar á æviskeiði tíu kynslóða laxa, sem sé um 40 ár. Því muni viðvarandi sókn stroklaxa inn í náttúrulega stofna leiða til óafturkræfrar eyðingar viðkvæmra náttúrulegra stofna.

Stefnandi vísar einnig til þess að almennt sé viðurkennt að eldislax sleppi úr sjókvíum. Að jafnaði megi gera ráð fyrir að a.m.k. einn eldislax sleppi á ári fyrir hvert framleitt tonn. Í Noregi hafi verið formlega tilkynnt um að meðaltali 315.000 stroklaxa úr eldi árin 2006 til 2012. Hafrannsóknastofnun þar í landi álíti að raunverulegur fjöldi stroklaxa sé fjórum til fimm sinnum meiri en tilkynnt sé um. Að því virtu hafi a.m.k. ein milljón eldislaxa sloppið á ári á undanförnum árum, eða um einn eldislax á hvert framleitt tonn. Af hálfu stefnanda er því haldið fram að fjöldi laxveiðiáa í Noregi muni vera ónýtur til stangveiði vegna eldislaxa og laxalúsar af þeirra völdum, sem drepi aðallega sjógönguseiðin þegar þau gangi til sjávar. Þannig sýni meira en 65% náttúrulegra norskra laxastofna meiri eða minni erfðabreytingar af völdum stroklaxa úr sjókvíaeldi. Aðeins 22% norskra laxveiðiáa séu talin vera í heilbrigðu umhverfi án mengunar frá fiskeldi. Rannsóknir sýni enn fremur að áhrifasvæði laxeldis vegna erfðablöndunar sé ekki bundið við villta laxastofna í næsta nágrenni við eldissvæði. Sýnt hafi verið fram á það með norskri rannsókn að hluti endurheimta á eldislaxi, sem sleppt hafi verið úr eldi, hafi komið fram í allt að 2000 kílómetra fjarlægð frá sleppistað. Því sé áhrifasvæði laxeldis í Arnarfirði ekki bundið við villta laxastofna í allra næsta nágrenni heldur nái það einnig til stofna í laxveiðiám við Húnaflóa og á Vesturlandi, sem sé í um það bil 200 kílómetra fjarlægð.

Stefnandi vísar til þess að um Ísland sé réttsælis hringstraumur í efstu sjávarlögum. Eldisfiskur sem sleppi hér við land sé samkvæmt norskum rannsóknum líklegur til að hringsóla um landið réttsælis og leita upp í ár hvar sem er á landinu. Því sé ljóst að laxeldi af þeirri stærðargráðu sem hér um ræði muni hafa áhrif á náttúrulega laxastofna um allt land.

Stefnandi kveður að hætta vegna lúsasmits muni stofna náttúrulegum laxa-, sjóbleikju- og sjóbirtingsstofnum í Arnarfirði í voða. Almennt sé viðurkennt að tilkoma laxeldis stuðli að fjölgun laxalúsa og að villtir fiskar í nágrenni sjókvíaeldisins fái laxalús í meira mæli en við náttúrulegar aðstæður. Staðsetning kvía stefnda Arnarlax hf. sé nálægt ósum nokkurra lítilla lax- og sjóbirtingsáa, þ.m.t. nokkurra sem séu í eigu aðila að málsóknarfélagi stefnanda. Landeigendur hafi áhyggjur af áhrifum lúsasmits á gönguseiði laxfiska og sjóbirtingsstofna sem haldi til í nálægð við kvíastæðin. Nú þegar bendi rannsóknir til meiri smittíðni í grennd við eldissvæði í Arnarfirði.

Stefnandi gerir einnig grein fyrir sérstökum hagsmunum þeirra aðila sem að honum standa. Fram kemur í stefnu málsins að stefnandi telji afar sterkar líkur á því að umþrætt starfsemi í Arnarfirði muni skaða varanlega hagsmuni af nýtingu lax- og silungsveiðihlunninda þeirra aðila sem að stefnanda standa. Stefnandi telur einnig að starfsemin muni skaða hagsmuni aðila málsóknarfélagsins á grundvelli grenndarréttar, í samræmi við það sem að framan greinir. Upplýsingar frá Noregi bendi til þess að þetta megi teljast nánast öruggt. Málsókn þessi sé meðal annars byggð á því að stefnda Arnarlaxi hf. sé óheimilt að stunda starfsemi sem sé líkleg til að valda slíku tjóni. Að mati stefnanda standi málið, þegar til framtíðar sé litið, um val á milli þess að fiskeldi verði stundað við landið eða að viðhaldið sé nýtingu lax- og silungsveiðihlunninda í íslenskum veiðiám með náttúrulegum stofnum. Stefnandi telji aðallega að óheimilt sé að fremja þetta strandhögg í hagnýtingu þeirra hlunninda sem hér um ræði. Til vara telji stefnandi að verði á annað borð talið heimilt að hefja þessa starfsemi, með þeim afleiðingum sem af henni muni leiða, hljóti að fylgja því full bótaskylda gagnvart þeim aðilum sem verði að láta af eða draga verulega úr hagnýtingu á fasteignarréttindum sínum. Ekkert hafi verið hugað að þessu við útgáfu hinna umþrættu leyfa. Ætti það eitt og sér að valda ógildingu þeirra.

Stefnandi byggir í fyrsta lagi á því að málsmeðferð við útgáfu rekstrarleyfisins og starfsleyfisins hafi verið háð annmörkum og að það eigi eitt og sér að valda ógildingu leyfanna. Hvorki stefndi Umhverfisstofnun né stefndi Matvælastofnun hafi gert sér grein fyrir því að meðferð þeirra á leyfisumsóknum stefnda Arnarlax hf. sé hluti af matsferli samkvæmt lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, eins og þau verði skýrð með hliðsjón af tilskipun 2011/92/ESB og a-lið 1. mgr. 6. gr. Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, sem fullgiltur hafi verið á Íslandi. Stefndu Umhverfisstofnun og Matvælastofnun hafi því ekki tekið afstöðu til þess við leyfisveitingarnar hvort rök hafi verið til þess að hafna umsóknum stefnda Arnarlax hf. Hagsmunaaðilar hafi látið í ljós verulegar áhyggjur af áhrifum fyrirhugaðs laxeldis með kynbættum laxi af norskum eldisstofni, m.a. af mögulegri erfðablöndun milli eldislaxins og íslenskra laxastofna, sem valdi því að íslensku stofnarnir lúti í lægra haldi. Áhyggjur af sama toga hafi komið fram í umsögn Veiðimálastofnunar um matsskýrslu Arnarlax hf., dagsettri 2. september 2015. Skipulagsstofnun hafi gert lítið úr ábendingum Veiðimálastofnunar í áliti sínu um matsskýrsluna og ekki sinnt ábendingum um að meta yrði áhrif á náttúrulega laxastofna í heild yfir starfstíma fiskeldis.

Við útgáfu umþrættra leyfa hafi stefndu Umhverfisstofnun og Matvælastofnun borið að taka rökstudda afstöðu til framangreinds atriðis í áliti Skipulagsstofnunar, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Þeim hafi borið að kanna og rökstyðja álit sitt á því hvort fullnægjandi rannsókn og greining lægi fyrir í málinu, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sér í lagi um mat á umhverfisáhrifum, sbr. dóm dómstóls Evrópusambandsins í máli nr. C-50/90, Framkvæmdastjórnin gegn Írlandi. Með hliðsjón af þeim athugasemdum sem hagsmunaaðilar hafi gert, m.a. um áhrif fiskeldis í Noregi á villta laxastofna, og umsögn Veiðimálastofnunar verði að telja að ríkt tilefni hafi verið fyrir leyfisveitendur að hafna leyfisumsókn framkvæmdaraðila eða a.m.k. gefa kost á frekari rannsókn á málinu. Það hafi leyfisveitendur látið undir höfuð leggjast að gera og því verði að ógilda hin útgefnu leyfi. Enginn stefndu hafi sinnt skyldum sínum um að rannsaka, fjalla um og bera saman aðra valkosti sem til greina kæmu varðandi framkvæmdina, svo sem um notkun geldlax, eldi á landi, eldi í lokuðum sjókvíum, minna sjókvíaeldi eða núll-kost, þ.e. enga framkvæmd, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og h-lið 1. töluliðar 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015, um mat á umhverfisáhrifum. Stefnandi telur að framangreint eigi við um undirbúning frummatsskýrslu og matsskýrslu vegna mats á umhverfisáhrifum, sem hafi verið á ábyrgð stefnda Arnarlax hf., starfsleyfið sem hafi verið á ábyrgð stefnda Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfið sem hafi verið á hendi stefnda Matvælastofnunar. Stefnandi byggir á því að þessi vanræksla stefndu allra eða hvers um sig valdi ógildingu á hinum útgefnu starfs- og rekstrarleyfum.

Stefnandi vísar einnig til þess að í 8. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi, komi fram að umsókn um rekstrarleyfi, sem sé á ábyrgð stefnda Matvælastofnunar, skuli fylgja burðarþolsmat fyrir viðkomandi sjókvíaeldissvæði, sem framkvæmt hafi verið af Hafrannsóknastofnun. Hins vegar sé kveðið á um það í starfsleyfi, sem gefið hafi verið út af stefnda Umhverfisstofnun, að það skuli endurskoðað, yrði það metið að burðarþolsmat svæðisins væri of lítið fyrir rekstur stöðvarinnar. Stefndi Umhverfisstofnun hafi því staðfest að lögformlegt burðarþolsmat hafi ekki legið fyrir við útgáfu starfsleyfisins, enda hafi ekki verið framkvæmt burðarþolsmat sem fullnægi skilyrði 8. gr. laga nr. 71/2008. Einungis hafi farið fram bráðabirgðamat á burðarþoli svæðisins. Í því bráðabirgðamati komi fram að endanleg burðarþolsmörk verði ekki gefin út fyrr en fyrir liggi staðsetning og eðli fiskeldisins þar sem hvort tveggja skipti máli við mat á umhverfisáhrifum. Bráðabirgðamatið geti þar af leiðandi ekki verið nothæft sem grundvöllur fyrir útgáfu starfsleyfa og rekstrarleyfa sem séu stórkostlega íþyngjandi fyrir náttúruna og hagsmuni annarra. Stefnandi byggir á því að þar sem lögformlegt burðarþolsmat hafi ekki legið fyrir valdi það eitt og sér ógildingu umþrættra leyfa.

Þá hafi stefndu Umhverfisstofnun og Matvælastofnun ekki hirt um að rannsaka og rökstyðja ákvarðanir sínar um útgáfu leyfanna á vísindalegum grundvelli, samkvæmt fyrirmælum 8. gr. laga nr. 60/2013, um náttúruvernd, um að ákvarðanir stjórnvalda skuli eins og kostur er byggjast á vísindalegri þekkingu á verndarstöðu og stofnstærð tegunda, útbreiðslu og verndarstöðu vistgerða og vistkerfa og jarðfræði landsins og að taka eigi mið af því hver áhrif ákvörðunar muni verða á þessa þætti. Byggir stefnandi á því að þessi vanræksla stefndu Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar hljóti ein og sér að valda ógildingu starfsleyfisins og rekstrarleyfisins.

Stefnandi byggir enn fremur á því að stefndi Matvælastofnun hafi ekki viðhaft löglega málsmeðferð við útgáfu rekstrarleyfisins. Vísar stefnandi um það til þess að málsmeðferð umsóknar um rekstrarleyfi hafi ekki uppfyllt málsmeðferðarreglur laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, ákvæði 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða 8. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008 skuli þess ávallt gætt við útgáfu rekstrarleyfis að fullnægt sé ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Matvælastofnun hafi hins vegar gefið út umþrætt leyfi í kyrrþey og því hafi almenningi ekki gefist tækifæri til að setja fram athugasemdir og leiðbeiningar fyrir leyfisveitinguna. Stefnandi vísar um þetta einnig til 18.-21. töluliða aðfararorða tilskipunar 2011/92/ESB, sbr. 73. gr. EES-samningsins, og 2.-6. mgr. 6. gr. sömu tilskipunar, sem tekin hafi verið upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar nr. 230/2012, 7. desember 2012. Að mati stefnanda virðist einnig sem lögskyld atriði vanti í texta leyfisins. Þá sé að hluta til óljóst á hvaða gögnum leyfið byggi eða hvort þau gögn séu yfirhöfuð fyrir hendi.

Stefnandi byggir jafnframt á því að stefndi Matvælastofnun hafi látið hjá líða að rannsaka málið og komast að rökstuddri niðurstöðu út frá eigin forsendum, að stofnunin hafi ekki sinnt upplýsingagjöf til almennings og ekki gefið almenningi tækifæri á að koma að athugasemdum og, eftir atvikum, tekið tillit til þeirra athugasemda og ekki veitt lögbundinn andmælarétt. Um framangreint vísar stefnandi til 1., 2., 8. og 9. gr. laga nr. 60/2013, um náttúruvernd, 1., 2., 7., 8. og 10. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi, 11. og 12. gr. reglugerðar nr. 1170/2015, um fiskeldi, sbr. tilskipun 2011/92/ESB og ákvæði Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum og ákvæði Bernarsamningsins um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða í Evrópu.

Þá hafi stefndi Matvælastofnun ekki fylgt ákvæðum 8. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi, um hvað skuli fylgja umsókn um rekstrarleyfi, eins og skilríki um heimild til afnota af landi, vatni og sjó, burðarþolsmat og áætlun umsækjanda um fjármögnun mannvirkja og annars búnaðar, ásamt staðfestingu um a.m.k. 30% eigin fjármögnun eldisins og rekstraráætlun, sem sýni m.a. uppbyggingarferil eldis, öflun hrogna og seiða og leyfi til mannvirkjagerðar. Byggir stefnandi á því að málsmeðferð stefnda Matvælastofnunar eigi að valda ógildingu rekstrarleyfisins.

Stefnandi byggir einnig á því að stefndi Umhverfisstofnun hafi ekki farið að lögum nr. 60/2013, um náttúruvernd, 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 1. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi, lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, eða lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, við veitingu umþrætts leyfis. Stefnda Umhverfisstofnun hafi borið að kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Umhverfisstofnun hafi ekki aðeins borið að skoða mengunarþátt laxeldis í sjókvíum heldur hafi stofnuninni einnig borið að rannsaka og meta sjálfstætt öll áhrif framkvæmdarinnar á náttúruna, þar með talið erfðamengun af völdum stroklaxa. Það hafi Umhverfisstofnun hins vegar ekki gert. Þá hafi stofnunin ekki hugað að lögvernduðum eignarréttindum annarra, nær og fjær, þótt fyrir liggi, einkum frá Noregi, vísindalegar upplýsingar um víðtæka skaðsemi af starfsemi sem þessari. Þá hafi stefnda Umhverfisstofnun láðst að rannsaka sérstaklega og leggja mat á hættu á umhverfistjóni, sbr. lög nr. 55/2012, um umhverfisábyrgð, sbr. einkum 12. gr. laganna sem kveður á um að stofnunin leiti umsagnar sérfróðra aðila. Byggir stefnandi á því að málsmeðferð stefnda Umhverfisstofnunar hafi verið svo áfátt að valda eigi ógildingu rekstrarleyfisins.

Í öðru lagi byggir stefnandi á því að lagaheimild hafi skort til að afhenda stefnda Arnarlaxi hf. afnot af því hafsvæði, þar sem starfsemin eigi að fara fram. Samkvæmt 2. málslið 40. gr. stjórnarskrárinnar geti íslenska ríkið ekki afhent eignar- eða afnotarétt að hafsvæði við landið, sé ekki fyrir hendi sérstök lagaheimild til hinnar tilteknu ráðstöfunar hafsvæðisins. Við útgáfu umþrættra leyfa hafi ekki verið heimild í settum lögum til afhendingar afnotaréttar hafsins til stefnda Arnarlax hf. Hvergi í lögum sé að finna heimild til handa stjórnsýsluhöfum til að stofna til einstaklingsbundinna afnota manna yfir hafsvæðum umhverfis landið. Um sé að ræða hafsvæði utan netlaga en innan landhelgi Íslands, sbr. lög nr. 41/1979, um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Eignarréttur að netlögum fylgi eignarrétti að því landi sem liggi að sjó á viðkomandi stað. Athafnasvæði stefnda Arnarlax hf. sé eins og áður segi utan netlaga. Samkvæmt 1. mgr. laga nr. 73/1990, um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins, sé íslenska ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotni utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nái samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Samkvæmt því fylgi eignarrétti ríkisins eignarráð yfir hafinu á sama svæði. Stefnandi byggir á því að íslenska ríkið geti ekki afhent einstökum aðilum eignar- eða afnotaréttindi að þessu hafsvæði nema sú tiltekna ráðstöfun fasteignarréttinda sem um ræði njóti sérstakrar lagaheimildar.

Í þriðja lagi byggir stefnandi á því að starfsemin fari gegn ákvæðum laga, m.a. ákvæðum náttúruverndarlaga og laga um fiskeldi, og að það eitt og sér valdi ógildingu beggja leyfanna. Stefnandi byggir á því að útgáfa hinna umþrættu leyfa muni valda verulegum og óafturkræfum skaða á öllum villtum laxa- og silungsstofnum í öllum ám Arnarfjarðar á stuttum tíma og muni einnig setja í stórhættu alla villta laxastofna landsins á fáum árum. Starfsemin brjóti því gegn 1., 2. og 9. gr. laga nr. 60/2013, um náttúruvernd. Starfsemin setji fjölbreytni íslenskrar náttúru til framtíðar í hættu og þróun íslenskrar náttúru á eigin forsendum sé ekki lengur tryggð nái starfsemin fram að ganga. Starfsemin feli í sér samskipti manns og náttúru sem valdi því að líf spillist og fari gegn þeirri stefnu að stuðla að vernd líffræðilegrar fjölbreytni. Þá brjóti starfsemin, sem fyrr segi, gegn markmiði laga nr. 71/2008, um fiskeldi, sem sé, samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna, að stuðla að ábyrgu fiskeldi og tryggja verndun villtra nytjastofna. Í því skyni skuli m.a. koma í veg fyrir hugsanleg spjöll á villtum nytjastofnum og lífríki þeirra og tryggja hagsmuni þeirra sem nýti slíka stofna.

Stefnandi byggir jafnframt á því að starfsemin brjóti gegn 2. mgr. 1. gr. laga nr. 71/2008, sem kveði á um að við framkvæmd laganna skuli þess ávallt gætt að sem minnst röskun verði á vistkerfi villtra fiskstofna og að sjálfbærri nýtingu þeirra verði ekki stefnt í hættu. Verði ekki fallist á að vissa sé um þau spjöll sem starfsemin muni valda á náttúru landsins sé ljóst að starfsemin brjóti gegn 9. gr. laga nr. 60/2013, um náttúruvernd, þar sem ekki liggi fyrir nægileg vissa um hvaða áhrif starfsemin muni hafa á náttúruna. Því verði að koma í veg fyrir mögulegt og verulegt tjón á þeim náttúruverðmætum sem náttúrulegir laxastofnar séu. Í þessu tilviki sé hætta á verulegum og óafturkræfum náttúruspjöllum og því sé ekki hægt að beita skorti á vísindalegri þekkingu sem rökum til að láta hjá líða að grípa til skilvirkra aðgerða sem komi í veg fyrir spjöllin eða dragi úr þeim. Áhættan sem leiði af starfseminni vegna óvissu um afleiðingar hennar valdi því, samkvæmt framansögðu, að óheimilt sé að leyfa starfsemina.

Þá telur stefnandi að ljóst sé að innflutningur á eldislaxi af erlendum kynbættum laxastofni sé innflutningur lifandi framandi lífvera samkvæmt XI. kafla laga nr. 60/2013, um náttúruvernd. Óheimilt sé að dreifa slíkum framandi lífverum nema með sérstöku leyfi Umhverfisstofnunar þar að lútandi. Þess hafi ekki verið aflað í tilviki stefnda Arnarlax hf.

Í fjórða lagi byggir stefnandi á því að fyrirhugaður rekstur sjókvíaeldisstöðvar stefnda Arnarlax hf. fari í bága við einkaréttarlega hagsmuni þeirra aðila sem aðild eigi að stefnanda og standi að málsókn þessari, eins og að framan er rakið.

Málsástæður stefndu

Málsástæður stefndu fyrir því að vísa beri málinu frá dómi eru í meginatriðum þær sömu en þó verður gerð grein fyrir málsástæðum hvers og eins stefnda eins og tilefni er til.

Stefndi Umhverfisstofnun byggir frávísunarkröfu sína í fyrsta lagi á því að skilyrði 19. gr. a laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, sbr. lög nr. 117/2010, séu ekki fyrir hendi. Af athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 117/2010 sé ljóst að lagabreytingunni hafi aðeins verið ætlað að ná til þess þegar fjöldi manns telji sig eiga fjárkröfu á hendur sama aðila af sama tilefni en krafa hvers og eins sé það lág að tæplega svari kostnaði fyrir hvern og einn að höfða dómsmál. Þar sem kveðið sé á um undantekningarreglu verði að beita þröngri lögskýringu og alls ekki sé hægt að túlka 19. gr. a þannig að hún nái til tilvika þar sem ekki sé um fjárkröfur að ræða. Þá verði krafan að vera á hendur einum aðila. Í máli þessu séu ekki gerðar fjárkröfur og séu dómkröfurnar auk þess á hendur þremur ólíkum lögaðilum, sem leiði til þess að 19. gr. a laga nr. 91/1991 eigi ekki við. Því verði að vísa málinu frá dómi.

Stefndi Arnarlax hf. byggir einnig á því að málsóknin samræmist ekki markmiði löggjafans með lögfestingu 19. gr. a laga nr. 91/1991. Af texta ákvæðisins sé ljóst að tilgangur þess sé að heimila aðilum að sækja kröfur sínar í sameiningu. Ekki sé gert ráð fyrir því í ákvæðinu að aðilar málsóknarfélagsins geti haft uppi einu og sömu kröfuna í einu lagi. Vísar stefndi um þetta í athugasemdir í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 162/2010, um að unnt sé að safna saman fjölda krafna til að mynda eina heildarkröfu á hendur þeim sem sóttur verði fyrir dómi. Hér horfi aftur á móti svo við að krafa aðila málsóknarfélagsins sé í öllum tilvikum sú sama, þ.e. að ógild verði tilgreind leyfi stefndu Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar. Styðji þetta enn frekar að tilgangur málsóknarfélagsins sé að reyna að sniðganga kröfur einkamálaréttarfars um lögvarða hagsmuni.

Allir stefndu byggja frávísunarkröfu sína á því annars vegar að lögvarðir hagsmunir stefnanda séu verulega vanreifaðir í stefnu málsins og hins vegar á því að a.m.k. hluti þeirra aðila sem standi að málsóknarfélagi stefnanda eigi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um sakarefni málsins.

Samkvæmt 19. gr. a laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, þurfi hver og einn félagsmaður málsóknarfélags að hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn þeirra krafna sem félagið hafi uppi, ella beri að vísa málinu frá dómi. Til þess að aðili geti talist hafa lögvarða hagsmuni verði hann að hafa beinna og einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn sakarefnis. Ekki verði komist hjá meginreglu réttarfars um að aðili verði að hafa lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, með því að stofna málsóknarfélag með öðrum sem gætu haft slíkra hagsmuna að gæta. Stefndu telja að skorti einn aðila að málsóknarfélaginu lögvarða hagsmuni af úrlausn sakarefnisins hljóti að þurfa að vísa málinu í heild sinni frá dómi, enda krafan gerð í einu lagi í nafni þess.

Stefndu telja umfjöllun í stefnu um hagsmuni aðila að málsóknarfélaginu talsvert vanreifaða og að ekki sé sýnt fram á að þeir hafi raunverulegra og beinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins.

Hvað varðar Veiðifélag Laxár á Ásum, sem er einn af aðilum málsóknarfélags stefnanda, byggja stefndu á því að veiðifélag geti ekki átt aðild að málinu. Stefndi Umhverfisstofnun vísar um það til 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 og 1. mgr. 5. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Í síðarnefndu lagaákvæði komi fram að eignarlandi hverju fylgi veiðiréttur í vatni á eða fyrir því landi. Veiðifélagið geti því ekki farið með aðild einstakra landeigenda. Stefndu Arnarlax hf. og Matvælastofnun byggja á því að veiðifélagið hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn sakarefnis málsins heldur einvörðungu handhafar veiðiréttarins, samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði. Þá kveður stefndi Arnarlax hf. að ráða megi af 37. gr. laga nr. 61/2006 að veiðifélögum sé fyrst og fremst ætlað að vera félagsskapur um form og skipulagningu veiði í ám. Því sé útilokað að félagið sjálft geti orðið fyrir tjóni vegna fiskeldisins og geti veiðifélagið því ekki átt nokkra hagsmuni af úrlausn málsins. Stefndi Matvælastofnun vísar einnig til 2. mgr. 18. gr. laga nr. 71/2008 sem kveður á um tjón veiðiréttarhafa en ekki veiðifélaga af völdum fiskeldis. Þá sé höfðun dómsmáls þessa andstæð hlutverki veiðifélaga. Verði ekki fallist á það vísist til umfjöllunar um Akurholt ehf. og Geiteyri ehf. um að stefnandi hafi eingöngu almenna hagsmuni af þessari málsókn.

Í greinargerð stefnda Arnarlax hf. segir að Akurholt ehf., Geiteyri ehf. og Veiðifélag Laxár á Ásum geti ekki talist hafa lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Haffjarðará sé á Snæfellsnesi og renni til sjávar á sunnanverðu nesinu og því fjarri laxeldi stefnda Arnarlax hf. í Arnarfirði. Laxá á Ásum sé í Austur-Húnavatnssýslu sem sé enn lengra frá því svæði þar sem starfsemi stefnda Arnarlax hf. sé. Akurholt ehf., Geiteyri ehf. og Veiðifélag Laxár á Ásum styðji hagsmuni sína fyrst og fremst við erlendar greinar sem stefndi telji þýðingarlausar. Þá hafi þær ekki verið lagðar fram í íslenskri þýðingu sem sé í andstöðu við 1. og 3. mgr. 10. gr. laga nr. 91/1991. Hvað sem því líði geti lögvarðir hagsmunir ekki stuðst við þessi gögn sem hafi að geyma tilgátur og fræðilegar vangaveltur sem ekki varði starfsemi stefnda Arnarlax hf. Það sé verulega langsótt að þær tilgátur sem fram komi í fyrrnefndum greinum geti skapað aðilum lögvarða hagsmuni að íslenskum rétti enda sé þar hvergi vikið að íslenskum aðstæðum og því síður að aðstæðum stefnda Arnarlax hf. í Arnarfirði.

Stefndi Arnarlax hf. telur óumdeilt að þau félög sem að framan greini og eru aðilar að málsóknarfélagi stefnanda hafi ekki orðið fyrir tjóni af völdum starfsemi stefnda Arnarlax hf. Málsástæður stefnanda byggi á því að starfsemi stefnda Arnarlax hf. muni hugsanlega valda þeim tjóni í framtíðinni. Aðild að dómsmálum geti ekki réttlæst af svo óáþreifanlegum og óljósum tilgátum. Samkvæmt málatilbúnaði stefnanda ferðist lax réttsælis með hafstraumum. Þegar af þeirri ástæðu sé afar langsótt að lax sem slyppi í Arnarfirði myndi rata í Haffjarðará á Snæfellsnesi. Þá sé það mat Skipulagsstofnunar að hætta af fiskeldi í Arnarfirði felist helst í því að fiskisjúkdómar og sníkjudýr berist í sjóbirting og sjóbleikju við strendur Arnarfjarðar og að minni hætta sé en meiri á því að strokulax úr eldi leiti í Selárdalsá umfram aðrar ár í Arnarfirði.

Í greinargerð stefnda Matvælastofnunar er vísað til þess að í málatilbúnaði stefnanda sé tilgreint að Akurholt ehf. sé eigandi 50% veiðiréttar í Haffjarðará á Snæfellsnesi og að Geiteyri ehf. sé það einnig. Þessi félög hafi kært ákvörðun stefnda Matvælastofnunar, um útgáfu umþrætts leyfis, til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem vísað hafi kæru þeirra frá vegna skorts á lögvörðum hagsmunum, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 97/2016. Stefndi Matvælastofnun byggir á sömu sjónarmiðum og reifuð séu í framangreindum úrskurði, um að starfsleyfið varði laxeldi fjarri Haffjarðará og verði því ekki séð að félögin hafi hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja. Í málatilbúnaði stefnanda komi fram að um Ísland sé réttsælis hringstraumur í efstu sjávarlögum. Eldisfiskur sem sleppi hér við land sé samkvæmt norskum rannsóknum líklegur til að hringsóla réttsælis um landið og leita upp í ár hvar sem er á landinu. Stefndi Matvælastofnun vísar til þess að sé það svo, þá sýni það fram á að framangreind félög eigi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins enda sé laxeldið í Arnarfirði en áin á Snæfellsnesi. Stefnandi hafi ekki sýnt fram á það með neinum gögnum að sleppi eldislax geti hann ferðast umhverfis landið. Þá komi fram í gögnum málsins að slík rannsókn liggi ekki fyrir. Í umsögn Veiðimálastofnunar við frummatsskýrslu stefnda Arnarlax hf. komi fram að sumir hafstraumar liggi til vesturs úti fyrir Vestfjörðum. Það dragi enn frekar úr líkum á því að fiskeldi í Arnarfirði geti haft áhrif á hagsmuni veiðiréttarhafa á Snæfellsnesi. Í matsskýrslu stefnda Arnalax hf. sé bent á að lífslíkur eldisfisks í náttúrunni séu ekki háar. Leyfilegt sé að stunda fiskeldi í Arnarfirði þar sem skilyrði til slíkrar starfsemi þar séu einkar hagstæð vegna fjarlægðar frá laxveiðiám með tilliti til þess að frá fiskeldi stafi hætta af slysasleppingum. Áhrifasvæði framkvæmdarinnar séu einvörðungu talin ná til Arnarfjarðarins. Þá verði ekki séð að starfsemi stefnda geti haft í för með sér neikvæð áhrif á villta stofna þar sem talið sé að muni starfsemi stefnda hafa í för með sér umhverfisáhrif verði það einkum á fiska í sjó en ekki á villta laxastofna í ám. Stefnanda hafi ekki tekist að sýna fram á annað. Þar að auki sé við fiskeldið notast við eldisbúnað sem standist gæðakröfur í Noregi, sbr. reglugerð nr. 1179/2015, um fiskeldi.

Stefndi Matvælastofnun vísar einnig til þess að stefnandi byggi lögvarða hagsmuni aðila að málsóknarfélaginu einkum á erlendum fræðigreinum og norskum rannsóknum og fullyrði að nái stækkun laxeldisins fram að ganga sé nánast víst að villtir laxastofnar í ám á Íslandi eyðist innan fárra ára. Hins vegar hafi komið fram þau sjónarmið við mat á umhverfisáhrifum stækkunarinnar að ekki væri fullsannað að skilyrði væru eins hér á landi og í Noregi. Stefndi Matvælastofnun telur að ekki sé unnt að höfða dómsmál hér á landi án þess að færður sé fram rökstuðningur fyrir fullyrðingum stefnanda um skaðsemi fiskeldis í Arnarfirði. Að því leyti sé málið vanreifað. Með vísan til framangreinds verði að telja að stefnandi hafi ekki sýnt fram á að hann eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn sakarefnisins.

Stefndi Umhverfisstofnun vísar til þess að Akurholt ehf. og Geiteyri ehf. séu eigendur Haffjarðarár í Hnappadal á Snæfellsnesi sem renni til sjávar á sunnanverðu nesinu. Umþrætt leyfi varði laxeldi í Arnarfirði á Vestfjörðum, fjarri nefndum ám. Veiðifélag Laxár á Ásum fari með veiðirétt landeigenda við Laxá á Ásum sem renni til sjávar enn fjær Arnarfirði. Þessir aðilar hafi því enga lögvarða hagsmuni af ógildingu starfsleyfisins umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991. Vísar stefndi Umhverfisstofnun þessu til stuðnings til úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. ágúst 2016, sem lagður sé fram í málinu. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar hafi verið að í ljósi þess sem að framan greinir, um fjarlægð Laxár á Ásum frá fiskeldinu í Arnarfirði, hefðu kærendur, þ.e. Akurholt ehf. og Geiteyri ehf., ekki hagsmuna að gæta umfram þá hagsmuni sem almenna megi telja, sem einir og sér nægi ekki til kæruaðildar að málum fyrir nefndinni. Stefndi Umhverfisstofnun byggir á því að sömu sjónarmið eigi við um sakarefni þessa máls og einnig um hagsmuni Veiðifélags Laxár á Ásum.

Stefndi Umhverfisstofnun byggir einnig á því að A-kk-nf P. W-x-x og V-kk-nf H-kk-nf G-kk-nf hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta við úrlausn þessa máls. Á jörðum þeirra sé lítil sem engin veiði íslenskra laxastofna í þeim ám sem sé grundvöllur málshöfðunar stefnanda, þar sem hætta sé á sjúkdómum og erfðablöndun slíkra stofna. Stefndi Arnarlax hf. vísar til þess að málatilbúnaður stefnanda varði einkum meinta annmarka á málsmeðferð stjórnvalda við veitingu umþrættra leyfa og þá hættu sem stefnandi telji að geti stafað af fiskeldi vegna möguleika á erfðablöndun. Ekki verði hins vegar séð að starfsemi stefnda Arnarlax hf. geti haft í för með sér neikvæð áhrif á villta stofna sem með einhverjum hætti varði þessa aðila að málsóknarfélaginu og vísar stefndi um það til álits Skipulagsstofnunar. Í álitinu komi fram að hafi starfsemi stefnda Arnarlax hf. í för með sér neikvæð umhverfisáhrif verði það einkum á fiska í sjó, á sjóbirting og sjóbleikju, en ekki á villta laxastofna í ám. Þá hafi verið lagt til grundvallar að náttúrulegur laxastofn sé eingöngu í Selárdalsá. Stefndi Arnarlax hf. telur því ekkert styðja áhrif fiskeldisins á veiði í Fífustaðaá þar sem A-kk-nf P. W-x-x eigi veiðirétt. Ekki verði heldur annað ráðið en að veiði þar sé ekki mikil. Þá séu engin opinber gögn fyrir hendi um lax- og silungsveiði í Arnarfirði.

Stefndu Matvælastofnun og Umhverfisstofnun vísa einnig til álits Skipulagsstofnunar, m.a. um að engin veiði sé í Hvestudal og lítil veiði í ám í Bakkadal og Fífustaðadal, þar sem A-kk-nf P. W-x-x og V-kk-nf H-kk-nf G-kk-nf eigi veiðirétt. Með vísan til þess verði að telja að fiskeldi stefnda Arnarlax hf. muni aðeins hafa óveruleg áhrif á hagsmuni þeirra. Í áliti Skipulagsstofnunar komi fram að ekki séu dæmi hérlendis um að sjúkdómar hafi borist frá eldisfiski yfir í náttúrulega laxastofna og að í sjó við lágt hitastig drepist hærra hlutfall lúsa áður en þær nái kynþroska. Þá sé straumur mestur úr Arnarfirði í norður. Í áliti Skipulagsstofnunar sé sérstaklega tekið fram að neikvæð áhrif geti eingöngu orðið á laxastofn í Selárdal þar sem það sé eina áin á svæðinu með náttúrulegan laxastofn. Stefnandi hafi ekki fjallað um hvort mótvægisaðgerðir stefnda Arnarlax hf. muni koma í veg fyrir dreifingu laxalúsar og slysasleppingar. Þá hafi ekki verið sýnt fram á hvernig laxeldið muni hafa áhrif á beina hagsmuni framangreindra aðila. Þó svo að umræddar ár séu nálægt eldissvæðum stefnda Arnarlax hf. sé með vísan til framangreinds ekki hægt að fullyrða að laxeldið muni hafa áhrif á hagsmuni veiðiréttarhafa, án frekari athugunar eða rökstuðnings.

Stefndu Arnarlax hf. og Matvælastofnun vísa til þess að enginn þeirra sem aðild eigi að málsóknarfélagi stefnanda hafi verið aðili að stjórnsýslumálinu hjá stefnda Matvælastofnun né hafi átt lögbundinn andmæla- eða umsagnarrétt við meðferð umsóknar stefnda Arnarlax hf. um leyfið. Ekki verði heldur séð að allir þeir sem eigi aðild að málsóknarfélaginu hafi komið á framfæri athugasemdum sínum við stefnda Umhverfisstofnun.

Með vísan til þess sem að framan er rakið telja stefndu að vísa beri málinu frá dómi enda virðist enginn þeirra sem aðild eigi að stefnanda hafa beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Vísa þurfi málinu frá dómi jafnvel þótt aðeins einn aðila skorti slíka hagsmuni.

Stefndi Matvælastofnun byggir jafnframt á því að málið sé vanreifað að öðru leyti. Í fyrsta lagi sé ekki sýnt fram á hvernig aukning fiskeldisins muni hafa áhrif á hagsmuni stefnanda umfram þau áhrif sem séu af þeirri starfsemi sem sé þegar í firðinum. Í öðru lagi leggi stefnandi fram gögn á erlendum tungumálum kröfum sínum til stuðnings en leggja verði þau gögn fram í íslenskri þýðingu, sbr. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Í þriðja lagi sé órökstutt af hálfu stefnanda hvernig málsmeðferð stefnda Matvælastofnunar var háð annmörkum. Það sé aðeins fullyrt af hálfu stefnanda án nánari tilgreiningar á annmörkum. Slíkt sé í andstöðu við e-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991. Í fjórða lagi verði ekki talið að þau gögn sem stefnandi hafi lagt fram, um slysasleppingar í Noregi og áhrif þeirra, geti haft meira vægi en þær upplýsingar sem byggt hafi verið á við mat á umhverfisáhrifum.

Stefndi Umhverfisstofnun byggir einnig á því að framlagning gagna á erlendum tungumálum sé í andstöðu við 1. og 3. mgr. 10. gr. laga nr. 91/1991. Stefndi telur jafnframt að þessi gögn geti ekki stutt hagsmuni þeirra aðila sem standi að málsóknarfélagi stefnanda. Það sé verulega langsótt að þær tilgátur sem þar sé fjallað um geti skapað aðilunum lögvarða hagsmuni að íslenskum rétti enda sé hvergi vikið að íslenskum aðstæðum, hvað þá að aðstæðum í Arnarfirði. Óumdeilt sé að félögin Akurholt ehf., Geiteyri ehf. og Veiðifélag Laxár á Ásum hafi enn ekki orðið fyrir tjóni af völdum starfsemi stefnda Arnarlax hf. Þvert á móti séu röksemdir þeirra byggðar á því að starfsemin muni hugsanlega valda þeim tjóni í framtíðinni. Aðild manna að dómsmálum geti aldrei réttlæst af svo óáþreifanlegum og óljósum tilgátum. Til hliðsjónar nefnir stefndi Umhverfisstofnun að samkvæmt málatilbúnaði stefnanda ferðist lax réttsælis með hafstraumum. Sé gengið út frá því sem réttu sé verulega óvíst að lax sem slyppi í Arnarfirði myndi nokkurn tímann rata í Haffjarðará á Snæfellsnesi. Þá telji Skipulagsstofnun að hætta af fiskeldi í Arnarfirði felist helst í því að fisksjúkdómar og sníkjudýr berist í sjóbirting og sjóbleikju við strendur Arnarfjarðar og vísar til þess að minni hætta en meiri sé á að strokulax úr eldi leiti í Selárdalsá, umfram aðrar ár í Arnarfirði. Virðist því sem stefnandi telji sig geta krafist þess á grundvelli lögmætra hagsmuna að fá öll starfs- og rekstrarleyfi vegna fiskeldis, allt umhverfis landið, felld úr gildi. Í lögum nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sé að finna undantekningarákvæði um að umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök geti að ákveðnum skilyrðum uppfylltum átt kæruaðild án þess að sýna fram á lögvarða hagsmuni. Slíkt úrræði sé hins vegar ekki í lögum nr. 91/1991, um meðferð einkamála, eða í öðrum lagaákvæðum sem gildi um framkvæmdaleyfi vegna fiskeldis. Miðað við málatilbúnað stefnanda sé ljóst að stefnandi setji kröfugerð sína í raun fram eins og umhverfisverndarsamtök, sem uppfylli ekki skilyrði laga nr. 130/2011, um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, og hafi því ekki sýnt fram á lögvarða hagsmuni allra stofnaðila af niðurstöðu málsins. Framangreint leiði til frávísunar málsins.

Þá telur stefndi Umhverfisstofnun að ekki sé rökstutt af hálfu stefnanda hvernig málsmeðferð stefnda Umhverfisstofnunar hafi verið háð annmörkum, aðeins fullyrt að svo hafi verið án sérstakrar tilgreiningar. Ekki sé rökstutt að hvaða leyti stefndi Umhverfisstofnun hafi ekki tekið afstöðu til álits Skipulagsstofnunar. Slíkur málatilbúnaður sé vanreifaður og ekki í samræmi við e-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991.

IV. Niðurstaða

1. Heimild málsóknarfélaga til að reka mál fyrir dómi

Stefnandi er málsóknarfélag og vísar um heimild sína til þessarar málshöfðunar til 19. gr. a laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, sbr. lög nr. 117/2010. Samkvæmt ákvæðinu er þremur aðilum eða fleiri, sem eiga kröfur á hendur sama aðila, heimilt að láta málsóknarfélag, sem þeir eiga hlut að, reka í einu lagi mál um kröfur þeirra allra í stað þess að sækja málið á grundvelli 1. mgr. 19. gr. sömu laga, enda eigi kröfurnar rætur að rekja til sama atviks, aðstöðu eða löggernings.

Í 2. mgr. 19. gr. a er kveðið á um að þótt málsóknarfélag eigi aðild að máli eigi félagsmenn hver fyrir sitt leyti þá hagsmuni sem málið varði og njóti þar sömu stöðu og aðilar að því leyti sem annað leiði ekki af ákvæðum lagagreinarinnar. Þá segir þar að dómkrafa skuli gerð í einu lagi í stefnu í nafni félagsins en greint skuli allt að einu frá félagsmönnum.

Dómkröfur stefnanda í málinu lúta að því að ógilt verði með dómi rekstrarleyfi sem stefndi Matvælastofnun veitti stefnda Arnarlaxi hf. og starfsleyfi sem stefndi Umhverfisstofnun veitti stefnda Arnarlaxi hf., bæði leyfin til reksturs sjókvíaeldis á laxi í Arnarfirði. Málatilbúnaður stefnanda byggir annars vegar á því að ekki hafi verið farið að lögum við málsmeðferð vegna umþrættra leyfisveitinga og hins vegar á því að ekki hafi verið efnisleg skilyrði fyrir leyfisveitingunum.

Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 117/2010 þar sem hið sérstaka úrræði um málsóknarfélög var lögfest í 19. gr. a laga nr. 91/1991 kemur fram að í ákvæðinu felist sú grundvallarregla að um mál sem er höfðað og rekið af málsóknarfélagi gildi allar reglur réttarfarslaga að því marki sem ekki er beinlínis vikið frá þeim með reglum frumvarpsins. Segir þar jafnframt að frumvarpið nái til þeirra tilvika þar sem „hver og einn sem telur til réttar á hendur öðrum hefði getað rekið mál fyrir dómi upp á sitt eindæmi eða með því að standa ásamt fleirum að málsókn með samlagsaðild“ samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laganna. Með frumvarpinu væri lögð til heimild til stofnunar málsóknarfélags í því skyni að félagið komi fram og reki dómsmál en ekki þeir sem eiga þá hagsmuni sem leitað er fyrir dómi.

Nánar var síðan fjallað um þau skilyrði sem málsóknarfélag þyrfti að uppfylla í athugasemdum með 1. mgr. 1. gr. frumvarpsins en það ákvæði varð síðar að 19. gr. a í lögum nr. 91/1991. Kemur þar fram að með sama hætti og áskilið sé um samlagsaðild sé þess krafist að allir félagsmenn í málsóknarfélagi eigi kröfur á hendur sama aðila, kröfur sem eigi rætur að rekja til sama atviks, aðstöðu eða löggernings. Síðan segir í athugasemdum við ákvæðið:

Með öllu er ógerlegt að víkja frá þessu skilyrði enda verður ekki rekið í einu lagi mál þar sem sakarefnið er ekki eins gagnvart öllum sem eiga í hlut þannig að málatilbúnaður allra sé samhljóða ... Eins og beinlínis er tekið fram í 1. mgr. verður málsóknarfélag aðeins myndað til að reka tiltekið mál fyrir dómi og verður sakarefni þess að liggja fyrir við stofnun félagsins. Ef nauðsynlegt er af einhverju tilefni að reka fleiri mál fyrir dómi væri vitanlega hægt að stofna samtímis fleiri málsóknarfélög um hvert sakarefni og tæki þá aðild að hverju félagi mið af því hverjir ættu þá hagsmuni sem málareksturinn stendur um ... Þegar málsóknarfélag hefur verið myndað rekur það í einu lagi mál um kröfur allra félagsmanna. Í þessu felst að peningakröfur félagsmanna verða lagðar saman þannig að úr verði ein heildarkrafa sem beint verður að þeim sem málið er höfðað gegn. Ef málsóknarfélag gerir á hinn bóginn aðeins viðurkenningarkröfu er gert ráð fyrir því að sú krafa sé höfð uppi fyrir alla félagsmenn í senn án þess að þar sé gerður nokkur greinarmunur. Þannig yrði mál ekki rekið á þessum grundvelli ef aðstæður væru með því móti að tíunda yrði sérstaklega réttindi hvers og eins, enda er þá viðbúið að málatilbúnaður þeirra allra sé ekki einsleitur eins og áskilið er í frumvarpinu.

Í ljósi þeirra ummæla sem fram koma í tilvitnuðum lögskýringargögnum um að ákvæðum laga um málsóknarfélög hafi verið ætlað að taka til tilvika þar sem hver og einn, sem teldi til réttar á hendur öðrum hefði getað rekið mál fyrir dómi upp á sitt eindæmi, verður að leggja til grundvallar að sérhver aðili að málsóknarfélaginu Náttúruvernd 1, stefnanda í máli þessu, þurfi að fullnægja þeim kröfum sem fram koma í lögum nr. 91/1991 eða verða leiddar af þeim lögum fyrir því að dómstóll leysi úr sakarefni. Af því leiðir að ef brestur verður á að einn aðila stefnanda uppfylli þessar kröfur brestur jafnframt skilyrði fyrir aðild stefnanda sem málsóknarfélags að máli þessu samkvæmt 19. gr. a laga nr. 91/1991.

2. Lögvarðir hagsmunir

Eitt þeirra skilyrða sem sett eru fyrir því að dómstóll leysi úr sakarefni sem aðila greinir á hverju sinni er að það skipti stefnendur máli að lögum að fá dóm þess efnis sem krafist er. Úrlausn sakarefnisins verður því að hafa raunhæft gildi fyrir réttarstöðu aðila til þess að dómur geti fjallað um það.

Þessi regla hefur almennt verið orðuð á þá leið að stefnandi máls verði að hafa lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um kröfur sínar. Á grundvelli reglunnar er gerð sú krafa að þeir hagsmunir sem málsaðilar telja sig hafa af úrlausn máls séu bæði lögverndaðir og sérstakir, auk þess sem þeir verða að tengjast sakarefninu. Er þá jafnframt gert ráð fyrir að þessi atriði séu metin með heildstæðum hætti hverju sinni og þá með hliðsjón af eðli hagsmunanna sem um ræðir, málatilbúnaði aðila og sakarefninu að öðru leyti.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort aðili máls hafi lögvarða hagsmuni af því að fá dóm um að stjórnvaldsákvörðun verði ógilt kann það að vera undir málatilbúnaði hans komið hvort niðurstaðan hafi raunhæft gildi fyrir hann. Þannig hefur verið lagt til grundvallar í dómaframkvæmd að hagsmunirnir sem aðili vísar til megi ekki vera of almennir, þannig að þeir nái t.d. til alls almennings á stóru svæði, sbr. dóm Hæstaréttar frá 9. júní 2005 í máli nr. 20/2005. Í því máli var talið að einstaklingur ætti ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn máls sem hann höfðaði til ógildingar á ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfi til álvers, þar sem heimili hans væri langt frá fyrirhuguðu álveri og hann gæti ekki reist aðild sína að stjórnsýsluákvörðun um álverið á grenndarrétti. Þá hefði hann ekki sýnt fram á að hann ætti annarra einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta um byggingu álversins. Loks var stefnandi í því máli ekki talinn hafa haft aðilastöðu að ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfisins, þótt honum hafi verið heimilt að koma að athugasemdum sínum á grundvelli lagaákvæða sem áttu við um útgáfu starfsleyfisins.

Eins og áður er rakið eru aðilar stefnanda alls fimm talsins. Fyrir liggur að tveir aðilar að málsóknarfélagi stefnanda, A-kk-nf P-kk-nf W-kk-nf og V-kk-nf H-kk-nf G-kk-nf, eiga jarðir í Arnarfirði og veiðiréttindi sem þeim jörðum fylgja. A-kk-nf er veiðiréttarhafi í Fífustaðadal og V-kk-nf er veiðiréttarhafi í Bakkadal. Aðrir tveir aðilar að málsóknarfélagi stefnanda, Akurholt ehf. og Geiteyri ehf., eru eigendur að veiðirétti í Haffjarðará á Snæfellsnesi. Fimmti aðili málsóknarfélags stefnanda er Veiðifélag Laxár á Ásum, sem samkvæmt stefnanda fer með veiðirétt landeigenda við Laxá á Ásum. Áin á upptök í Laxárvatni og rennur í Húnaflóa, nálægt Blönduósi.

Af málatilbúnaði stefnanda verður ekki annað séð en að hann styðji kröfur sínar í öllum meginatriðum við einkaréttarlega hagsmuni félaga sinna og þeirra mögulegu áhrifa sem laxeldi stefnda Arnarlax hf. kann að hafa á eignarréttindi þeirra. Grundvöllur málsins og atvik þess eru því með ólíkum hætti og í þeim dómi Hæstaréttar sem vitnað er til hér að framan. Gögn málsins gefa þó til kynna að aðilar stefnanda hafi ekki alveg sömu hagsmuni af því að ákvarðanir stefndu Umhverfisstofnunar og Matvælastofnunar verði ógilt. Þannig er ekki unnt að horfa fram hjá því að félögin Akurholt og Geiteyri ehf., sem fara með veiðiréttindi í Haffjarðará, svo og Veiðifélag Laxár á Ásum hafa um hagsmuni sína vísað til veiðiréttinda í laxveiðiám sem eru í um það bil 200 kílómetra fjarlægð frá laxeldi stefnda Arnarlax.

Eins og fyrr segir hafa allir stefndu í máli þessu krafist þess að máli stefnanda verði vísað frá á þeim forsendum að einstaka meðlimi stefnanda skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Þegar horft er til ákvæðis 70. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, um að öllum beri réttur til að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir óháðum og óhlutdrægum dómstóli og þess hlutverks dómstóla að skera úr um embættistakmörk yfirvalda, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar, er það hins vegar mat dómsins að almennt verði að gæta varfærni við að vísa málum frá á þeim grunni að stefnendur skorti lögvarða hagsmuni. Þannig beri að jafnaði ekki að vísa frá málum vegna þess að stefnanda skorti lögvarða hagsmuni nema augljóst sé að það hafi ekki raunhæft gildi fyrir lögverndaða hagsmuni stefnenda að fá leyst úr sakarefninu.

Með vísan til þessara sjónarmiða telur dómurinn ekki stætt á því að útiloka á þessu stigi málsins að félögin Akurholt og Geiteyri ehf. svo og Veiðifélag Laxár á Ásum geti átt lögvarða hagsmuni af úrlausn sakarefnisins sem hér liggur fyrir þrátt fyrir að veiðiréttindi þeirra séu fjarri laxeldi stefnda Arnarlax hf. Verður þá að hafa í huga að mat á lögvörðum hagsmunum stefnanda að þessu leyti er nátengt þeirri grundvallarmálsástæðu sem byggt er á í málatilbúnaði stefnanda og jafnframt helsta ágreiningsatriði aðila málsins að stækkun laxeldis stefnda Arnarlax hf. muni hafa veruleg og óafturkræf áhrif á alla villta laxastofna í íslenskum ám. Í samræmi við framangreint er málsástæðum stefndu, sem lúta að því að málinu verði vísað frá þar sem aðila stefnanda skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn sakarefnisins, hafnað að svo stöddu.

3. Skilyrði laga nr. 91/1991 um að kröfur eigi sér sameiginlegan uppruna

Þrátt fyrir að dómurinn telji samkvæmt framangreindu ekki unnt að slá því föstu að einstaka aðila skorti lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins án þess að þeim verði gefinn kostur á frekari sönnunarfærslu til að renna stoðum undir málatilbúnað sinn að því leyti þá dugir það eitt og sér ekki til að kröfum stefndu um frávísun verði hafnað. Eftir stendur að taka afstöðu til röksemda stefndu um að málatilbúnaðar stefnanda uppfylli ekki það skilyrði sem gert er um sjálfstæða aðild málsóknarfélags samkvæmt fyrsta málslið 1. mgr. 19. gr. a laga nr. 91/1991, að kröfur einstakra aðila að félaginu eigi rætur að rekja til sama „atviks, aðstöðu eða löggernings“.

Ljóst er að skilyrði 19. gr. a um sameiginlegan uppruna að kröfum einstakra aðila svara efnislega til þeirra skilyrða sem sett eru fyrir samlagsaðild í ákvæði 19. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Af athugasemdum við ákvæði 19. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 91/1991 verður ekki ráðið hvað átt hafi verið við með orðasambandinu að krafa ætti rætur að rekja til sama „atviks, aðstöðu eða löggernings“. Af ummælum í athugasemdum má annars ráða að með ákvæðinu hafi verið lögð til breyting frá áðurgildandi skilyrðum samlagsaðildar um að kröfur þyrftu að vera runnar af sömu rót. Með breyttu orðalagi 19. gr. um að kröfu mætti rekja til sama atviks, aðstöðu eða löggernings væri öðru fremur ætlunin að afmarka með nákvæmari hætti en áður var gert hvenær kröfur gætu talist af sömu rót og gætu þá þessi þar greind þrjú atriði á bak við kröfur leitt til niðurstöðu um sameiginlegan uppruna þeirra. Þá væri um leið „leitast við að greiða fyrir notkun hagræðis af samlagsaðild, en með því [væri] reynt að nálgast reglur nágrannaríkja um þetta efni“.

Við setningu ákvæðis 19. gr. a um hópmálssóknir með lögum nr. 117/2010, var ekki útskýrt frekar hvað miða ætti við þegar tekin væri afstaða til þess hvort krafa ætti rætur að rekja til sama atviks, aðstöðu eða löggernings. Í lögskýringargögnum var hins vegar, eins og áður segir, sérstaklega tiltekið að það væri með öllu ógerlegt að víkja frá skilyrði 19. gr. um sameiginlegan uppruna, „enda yrði ekki rekið í einu lagi mál þar sem sakarefnið væru ekki eins gagnvart öllum sem ættu í hlut þannig að málatilbúnaður allra sé samhljóða“.

Þegar horft er til orðalags ákvæða 19. gr., svo og 19. gr. a í lögum nr. 19/1991, auk þeirra sjónarmiða sem fram koma í lögskýringargögnum, er ljóst að löggjafinn hefur ákveðið að veita dómstólum svigrúm til mats á því hvort þau skilyrði sem þar koma fram um sameiginlegar rætur krafna séu uppfyllt en þar ráði hagræðissjónarmið einkum för. Í samræmi við framangreint telur dómurinn að ganga megi út frá því að ef kröfur aðila verða rökstuddar með vísan til sömu málsástæðna, sé rétt að gefa þeim kost á að reka mál um kröfur sínar sameiginlega annaðhvort í formi samlagsaðildar eða í búningi málsóknarfélags, í stað þess að gera þeim að reka fleiri mál þar sem sami málatilbúnaðurinn er í reynd endurtekinn. Að sama skapi verður þó aftur á móti að leggja til grundvallar að ekki séu efni til að samþykkja slíkan málarekstur gegn mótmælum stefnanda ef tvísýnt þykir að málatilbúnaður fleiri aðila verði byggður á sömu málsástæðum, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 22. ágúst 2017 í máli nr. 447/2017.

Eins og vikið er að hér að framan verður úrlausn um hvort aðili máls eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess að byggjast á heildstæðu mati á hagsmunum aðila, málatilbúnaði þeirra og sakarefni að öðru leyti. Í því sambandi kunna þær málsástæður sem stefnandi teflir fram til stuðnings dómkröfum sínum að hafa þýðingu þegar tekin er afstaða til þess hvort hann hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

Í ljósi þeirra hagræðissjónarmiða sem ákvæði 19. gr. a byggist á verður, að mati dómsins, að gera nokkuð ríkari kröfur en ella til þess að aðilar málsóknarfélags eigi samstöðu í málatilbúnaði sínum og sönnunarfærslu um atriði sem lúta að því hvort þeir hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn máls og þar með skilyrðum þess að mál þeirra fái efnislega umfjöllun fyrir dómstólum. Að öðrum kosti kann sú staða að koma upp við lok aðalmeðferðar máls að vísa þurfi máli frá í heild einvörðungu af þeirri ástæðu að einum aðila málsóknarfélags hefur ekki tekist að sýna fram á lögvarða hagsmuni sína af úrlausn máls, þrátt fyrir að skilyrði fyrir efnislegri umfjöllun dómstóla sé að öllu leyti fullnægt um aðra aðila málsins.

Sem fyrr segir telur dómurinn ekki unnt að útiloka á þessu stigi málsins að félögin Akurholt og Geiteyri ehf. svo og Veiðifélag Laxár á Ásum geti hvert í sínu lagi átt lögvarða hagsmuni af því að fá þær ákvarðanir sem þessi málshöfðun beinist að ógiltar. Þegar tekin er afstaða til frávísunarkröfu stefndu með vísan til þess að skilyrði laga nr. 91/1991, um sameiginlegan uppruna krafna, bresti er hins vegar ekki unnt að horfa fram hjá því hversu mismunandi aðstæður aðila stefnanda eru og að mat á því hvort þeir hafi hver um sig lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins kann í senn að ráðast af ólíkum málsástæðum og málsatvikum.

Í ljósi fjarlægðar Haffjarðarár og Laxár á Ásum frá laxeldi stefnda Arnarlax hf. í samanburði við þá aðila félagsins sem eiga veiðiréttindi í Arnarfirði verður þannig að telja að nokkur vafi leiki á því að eignarréttarlegir hagsmunir þeirra aðila sem fara með veiðiréttindi í ám félagsins séu þeir sömu og annarra aðila stefnanda og að málatilbúnaður þeirra verði rökstuddur með vísan til sömu málsástæðna og sönnunargagna.

Þessi munur á aðstæðum einstakra aðila birtist meðal annars í því hvernig stefnandi gerir sjálfur grein fyrir lögvörðum hagsmunum aðila sinna í stefnu. Þannig er í stefnu vísað sérstaklega til þess að hættan á lúsasmiti sem sé samfara laxeldi stefnda Arnarlax hf. muni stofna náttúrulegum laxa-, sjóbleikju- og sjóbirtingarstofnum í Arnarfirði í voða. Að því er varðar lögvarða hagsmuni annarra aðila stefnanda verður hins vegar ekki annað ráðið af stefnu en að þar sé einkum vísað til hættunnar á erfðablöndun eldislaxa við villta laxastofna.

Dómurinn fær enn fremur ekki séð að málsástæður stefnanda um efni málsins geti átt við um hagsmuni allra aðila stefnanda. Á þetta meðal annars við um þann þátt málatilbúnaðar stefnanda sem lýtur að því að ákvörðun stefnda Matvælastofnunar um útgáfu rekstrarleyfis til stefnda Arnarlax hf. til fiskeldis hafi verið haldin þeim annmarka að henni hafi ekki fylgt burðarþolsmat eins og áskilið sé í 8. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi.

Samkvæmt skilgreiningu á hugtakinu „burðarþolsmat“ sem fram kemur í 2. tölul. 3. gr. sömu laga er ljóst að það felur í sér mat á þoli fjarða eða afmarkaðra hafsvæða til að taka á móti auknu lífrænu álagi án þess að það hafi óæskileg áhrif á lífríkið og þannig að viðkomandi vatnshlot uppfylli umhverfismarkmið sem sett eru fyrir það samkvæmt lögum nr. 36/2011, um stjórn vatnamála. Þá er það einnig hluti burðarþolsmats að meta óæskileg staðbundin áhrif af eldisstarfsemi.

Í ljósi þess hvernig burðarþolsmat er skilgreint samkvæmt framangreindu telur dómurinn orka mjög tvímælis að félögin Geiteyri og Akurholt ehf., sem fara sem fyrr segir með veiðiréttindi í Haffjarðará, og Veiðifélag Laxár á Ásum, eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn um þennan þátt sakarefnisins, enda lýtur burðarþolsmatið að staðbundnum áhrifum. Þótt skortur þessara aðila á lögvörðum hagsmunum varðandi þennan afmarkaða þátt sakarefnisins girði vitaskuld ekki alfarið fyrir að þessir sömu aðilar geti átt lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómsins um hvort ákvarðanir Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar verði ógiltar á öðrum grundvelli, verður hins vegar ekki hjá því litið að dómkröfur stefnanda sem málsóknarfélags verða að þessu leyti ekki studdar með sömu málsástæðum með tilliti til allra aðila málsins.

Dómurinn telur enn fremur að vegna þeirrar ólíku stöðu aðila stefnanda sem vísað er til hér að framan kunni einnig að vera fyrir hendi vafi um það að hvaða leyti þeir hafi lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr því hvort brotið hafi verið gegn andmælarétti þeirra samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því ákvæði er kveðið á um að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Ljóst er að ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga tekur samkvæmt orðalagi sínu einungis til þess sem telst „aðili máls“ í skilningi stjórnsýslulaga. Í almennum athugasemdum frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum kemur svo fram að það atriði ráðist af málsatvikum hverju sinni, hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, en það ráðist meðal annars af því hvaða svið stjórnsýslunnar er um að ræða. Leiða má líkur að því að ólík staða aðila stefnanda geri það að verkum að dómurinn þurfi að skoða það sérstaklega í tilviki hvers og eins þeirra hvort viðkomandi sé aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga og geti þar af leiðandi borið fyrir sig 13. gr., og eftir atvikum önnur ákvæði laganna sem vísað er til í stefnu, til stuðnings dómkröfum sínum.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða dómsins að málsástæður stefnanda og sönnunarfærsla um það hvort einstakir aðilar stefnanda hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins séu ekki með nægilega einsleitum hætti til þess að uppfyllt séu skilyrði 19. gr. a laga nr. 91/1991 um heimild þeirra til að reka mál þetta í formi málsóknarfélags. Hefur dómurinn þá einnig litið til eðlis sakarefnisins og þeirra krafna sem það kann að gera um umfangsmikla sönnunarfærslu af hálfu aðila málsins, en málatilbúnaður stefnanda um að allir aðilar stefnanda hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn þess byggist á þeirri málsástæðu að laxeldi stefnda Arnarlax hf. og ákvarðanir stefnda Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar muni hafa veruleg og óafturkræf áhrif á villta laxastofna um land allt.

Í samræmi við framangreint er máli þessu vísað frá dómi. Að virtum atvikum málsins telur dómurinn hins vegar rétt að málskostnaður milli aðila falli niður.

K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf héraðsdómari kveður upp úrskurð þennan en við uppkvaðningu hans hefur verið gætt ákvæðis 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Ú r s k u r ð a r o r ð:

Máli þessu er vísað frá dómi. Málskostnaður fellur niður.

K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf