E-266/2014

Mál þetta, sem dómtekið var að lokinni aðalmeðferð þann 11. maí sl., var höfðað af S-kvk-þgf S-kvk-þgf R-kvk-þgf, til heimilis að Stóra-Klofa, Rangárþingi ytra, með stefnu birtri 24. nóvember 2014, á hendur Rangárþingi ytra, Suðurlandsvegi 1, Hellu.

Dómkröfur stefnanda eru: Aðallega að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda 11.454.350 krónur, ásamt vöxtum samkvæmt 8. gr., sbr. 4. gr. laga um vexti og verðtryggingu nr. 38/2001, frá 25. nóvember 2010 til 9. júní 2014, en með dráttarvöxtum samkvæmt 9. gr., sbr. 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Til vara er þess krafist að stefndi verði dæmdur til að greiða stefnanda bætur að álitum.

Þá krefst stefnandi í báðum tilvikum málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefnda, auk virðisaukaskatts á málflutningsþóknun.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda. Þá krefst stefndi málskostnaðar úr hendi stefnanda.

Málavextir

Helstu málavextir eru þeir að stefnandi er eigandi 39.705 fm. lóðar, lóðanúmer C4, úr landi Litla-Klofa 2 í Rangárþingi ytra, landnúmer 209914, samkvæmt afsali dagsettu 16. ágúst 2008. Svæði það sem lóð stefnanda tilheyrir var skilgreint sem frístundasvæði, F24, samkvæmt þágildandi aðalskipulagi fyrrum Holta- og Landsveitar fyrir árin 2002 til 2014, sem samþykkt var 15. apríl 2003 og staðfest af Skipulagsstofnun 15. maí sama ár og umhverfisráðherra 4. júlí sama ár. Með auglýsingu nr. 931/2009 frá 5. nóvember 2009 var gerð breyting á aðalskipulaginu 2002-2014. Samkvæmt 3. tölulið auglýsingarinnar var gert ráð fyrir nýju 114 ha svæði fyrir frístundabyggð í landi Litla-Klofa og skyldi landbúnaðarsvæði minnka sem því nemur. Þá skyldi svæði samkvæmt 4. tölulið auglýsingarinnar fyrir frístundabyggð F24, sem samkvæmt því sem fram kom undir rekstri málsins fékk númerið F35, minnka um 14 ha með stækkun landbúnaðarsvæðisins. Nýtt aðalskipulag fyrir Rangárþing ytra 2010-2022 tók gildi 17. febrúar 2011, sbr. auglýsingu nr. 143/2011, og féll þá aðalskipulag Holta- og Landsveitar 2002-2014 úr gildi.

Á árinu 2005 mun hafa verið gerð tillaga að deiliskipulagi fyrir frístundasvæði það sem lóð stefnanda tilheyrir að frumkvæði stefnda. Samkvæmt þeirri tillögu, sem var ekki endanlega samþykkt af sveitarstjórn stefnda, var gert ráð fyrir að heimilt væri að reisa á hverri lóð eitt frístundahús að hámarki 150 fermetra, gestahús að hámarki 40 fermetra með hverju frístundahúsi, gróðurhús að hámarki 50 fermetra, geymsluskúr að hámarki 18 fermetra og hesthús að hámarki 100 fermetra. Þá var gert ráð fyrir að innan byggingareits mætti reisa hestaskjól.

Fram kemur í gögnum málsins að stefnandi hafi sótt um byggingarleyfi fyrir hesthúsi á lóð sinni þann 10. nóvember 2010. Þann 25. nóvember 2010, tók byggingarnefnd stefnda umsóknina fyrir. Kemur fram í fundargerð nefndarinnar að teikningar hafi fylgt umsókninni. Eftirfarandi var bókað í fundargerð: „Afgreiðslu frestað þar til deiliskipulag af svæðinu liggur fyrir.“ Óumdeilt er að stefndi staðfesti framangreinda afgreiðslu byggingarnefndar stefnda á fundi sínum þann 2. desember 2010. Með bréfi byggingar- og skipulagsfulltrúa stefnda, dagsettu 3. sama mánaðar, var stefnanda tilkynnt að umsóknin hafi verið tekin fyrir á fundi byggingarnefndar 25. nóvember 2010, sem og niðurstaða nefndarinnar. Þennan sama dag, þ.e. 25. nóvember 2010, var umsókn stefnanda um leyfi til að stofna lögbýli á lóðinni tekin fyrir í skipulagsnefnd stefnda, sem samþykkti umsóknina fyrir sitt leyti. Fyrir liggur að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra veitti stefnanda leyfi til að stofna lögbýli á lóðinni þann 27. janúar 2011, samkvæmt heimild í 16. gr. jarðalaga nr. 81/2004.

Meðal gagna málsins eru tölvupóstsendingar milli stefnanda og skipulags- og byggingarfulltrúa Rangárþings bs. Samkvæmt þeim spurðist stefnandi fyrir hverju sætti töf á afgreiðslu stefnda á beiðni hennar um byggingarleyfi á umræddri lóð þann 12. júlí 2011. Í svari framangreinds starfsmanns, dagsettu 8. ágúst 2011, segir að það sem gera þurfi sé að deiliskipuleggja svæðið. Stefnandi ítrekar spurningu sína til starfsmannsins með tölvupósti sama dag. Starfsmaðurinn svaraði stefnanda daginn eftir og upplýsir stefnanda um að deiliskipulagstillaga sem lögð hafi verið fram á sínum tíma fyrir svæðið hafi aldrei verið kláruð. Þá segir að það sé ekki sveitarfélagsins að leggja fram deiliskipulag, heldur landeiganda. Þeir sem eigi spildur og vilji hafa þar lögbýli verði hver og einn að leggja fram deiliskipulag, eða að eigendur samliggjandi lóða leggi fram sameiginlegt skipulag.

Síðari hluta árs 2013 spurðist lögmaður stefnanda meðal annars fyrir um á hvaða grundvelli frestun á afgreiðslu byggðarleyfisumsóknar stefnanda hafi byggst. Þá eru meðal gagna málsins tvö bréf frá lögmanni stefnanda, skrifuð í maí og september 2014, þar sem áðurgreint erindi var m.a. ítrekað. Það var síðan í lok nóvember það sama ár sem stefnandi höfðaði mál þetta.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir málsókn sína á hendur stefnda á því að sú ákvörðun byggingarnefndar stefnda að fresta afgreiðslu umsóknar stefnanda um byggingarleyfi hafi verið ólögmæt. Í fyrsta lagi hafi ekkert staðið í vegi fyrir því að umsókn stefnanda hefði verið samþykkt og umbeðið byggingarleyfi gefið út. Þessa málsástæðu sína rökstyður stefnandi með eftirfarandi hætti.

a. Öll skilyrði þágildandi byggingar- og skipulagslaga nr. 73/1997, sbr. einkum 43. gr. laganna, hafi verið til staðar til útgáfu byggingarleyfisins samkvæmt umsókn stefnanda þegar hún kom til afgreiðslu í byggingarnefnd stefnda þann 25. nóvember 2010. Ekkert í gildandi aðalskipulagi hafi komið í veg fyrir samþykkt umsóknarinnar enda hafi verið gert ráð fyrir því í fyrirhugaðri deiliskipulagsbreytingu frá árinu 2005 að byggja mætti hesthús á svæðinu.

b. Þá hafi skortur á deiliskipulagi á svæðinu ekki staðið í vegi fyrir því að aðrir lóðarhafar á svæðinu hafi fengið samþykktar umsóknir um byggingarleyfi eða að þær hafi verið samþykktar með fyrirvara um samþykkt deiliskipulags. Þannig hafi stefndi ekki gætt jafnræðis með lóðarhöfum á svæðinu.

c. Þá hafi stefnda verið heimilt samkvæmt 3. tölulið bráðabirgðaákvæðis laga nr. 73/1997, að veita leyfi fyrir framkvæmdum, án þess að fyrir lægi samþykkt deiliskipulag.

d. Hafi stefndi ekki talið sér stætt á að samþykkja umsóknina hafi honum borið að gæta að fyrirmælum 7. mgr. 43. gr. laga nr. 37/1997, og láta fram fram grenndarkynningu á byggingaráformum stefnanda.

Í öðru lagi byggir stefnandi á því að það hafi verið ólögmætt að fresta afgreiðslu byggingarleyfisumsóknarinnar. Vísar stefnandi til þess að engin heimild hafi verið í lögunum nr. 73/1997 til að fresta umsóknum um byggingarleyfi nema í því eina tilfelli sem kveðið sé á um í 6. mgr. 43. gr. þ.e. þegar sótt hafi verið um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi, en framangreint ákvæði eigi ekki við í máli þessu. Stefndi hafi því annað hvort átt að samþykkja umsóknina að uppfylltum skilyrðum laganna, eða ef skort hafi á að lagaskilyrðum hafi verið fullnægt, þá að synja um útgáfu byggingarleyfisins. Ákvörðun stefnda um að fresta afgreiðslu málsins hafi því verið ólögmæt. Þá vísar stefnandi til þess að framangreind ákvörðun stefnda hafi skilið stefnanda, sem sé ólöglærð, eftir án niðurstöðu auk þess sem stefndi hafi hvorki leiðbeint stefnanda um þýðingu afgreiðslunnar né kynnt henni kærurétt sinn.

Í þriðja lagi vísar stefnandi til þess að auk þeirra stórfelldu ágalla sem ákvörðun og málsmeðferð stefnda hafi verið haldin samkvæmt lögum nr. 73/1997, hafi málsmeðferðin t.d. brotið gegn lögmætisreglunni og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þannig hafi stefndi með málsmeðferð sinni brotið gegn jafnræðisreglunni, leiðbeiningaskyldu sinni, málshraðareglunni og rannsóknarreglunni, auk þess að brjóta andmælarétt á stefnanda.

Um bótaskyldu stefnda vísar stefnandi annars vegar til hinnar almennu sakarreglu skaðabótaréttarins. Þar sem ákvörðun stefnda hafi brotið gegn lögum nr. 73/1997, reglugerð nr. 441/1998, lögum nr. 37/1993 og almennum meginreglum stjórnsýsluréttarins hafi ákvörðun stefnda bæði verið saknæm og ólögmæt. Sök stefnda sé stórfelld enda hafi hann meinað stefnanda um réttmæta afgreiðslu á erindi og látið stefnanda bíða án niðurstöðu í fjögur ár. Þá séu jafnframt bein orsakatengsl milli hinnar ólögmætu ákvörðunar og tjóns stefnanda og tjónið sömuleiðis sennilega afleiðing hinnar ólögmætu ákvörðunar. Hins vegar styður stefnandi bótarétt sinn til hinnar hlutlægu bótareglu 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, sem kveði á um bótaskyldu sveitarstjórnar án sakar. Þar sem stefndi hafi tekið ákvörðun um að fresta afgreiðslu umsóknar stefnanda um byggingarleyfi á grundvelli ákvæðisins, sem honum hafi þó verið óheimilt, verði hann einnig að standa stefnanda skil á bótum með vísan til framangreindrar lagagreinar vegna þess tjóns sem stefnandi hafi orðið fyrir vegna frestunarinnar.

Stefnandi segir ljóst að hann hafi orðið fyrir verulegu tjóni vegna hinnar ólögmætu ákvörðunar stefnda. Á umræddum tíma hafi stefnandi verið nýflutt til landsins og til hafi staðið að nota helming fyrirhugaðs hesthúss í tengslum við hrossarækt stefnanda og tamningar en leigja hinn helming hússins til tamningamanna. Af þessu áformum hafi hins vegar ekki orðið þar sem umsókn hennar hafi ekki verið tekin til afgreiðslu á nýjan leik. Í öllu falli hafi stefnandi mátt búast við að erindi hennar yrði tekið til afgreiðslu innan tveggja ára frestsins samkvæmt 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, þó það ákvæði hafi ekki getað stutt frestun stefnda. Því geri stefnandi kröfu um skaðabætur að fjárhæð 11.454.350 krónur sem sé beint tjón vegna hinnar ólögmætu ákvörðunar stefnda. Kröfuna sundurliðar stefnandi þannig:

1. Hönnun og teikningar að fjárhæð 1.844.850 krónur að meðtöldum virðisaukaskatti. Þar sem stefnandi hafi fengið vilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfisins, hafi stefnandi látið hanna og teikna fyrir sig umrætt hesthús. Vísar stefnandi í þessu sambandi til yfirlýsingar Rýma Arkitekta ehf., sem hafi hannað og teiknaði húsið. Nú þegar hafi stefnandi greitt félaginu 250.000 krónur, en gert hafi verið ráð fyrir að reikningur fyrir allri fjárhæðinni yrði gefin út þegar byggingarleyfið fengist og framkvæmdir hæfust.

2. Eigin vinna stefnanda að fjárhæð 360.000 krónur. Um sé að ræða vinnu stefnanda við hönnun hússins, gerð byggingarleyfisumsóknar og samskipta við skipulagsyfirvöld, samtals 4.500 krónur á tímann miðað við 80 vinnustundir.

3. Aksturskostnað að fjárhæð 49.500 krónur, vegna ferða stefnanda á fundi hjá skipulags- og byggingaryfirvöldum, þ.e. frá heimili stefnanda að Stóra-Klofa að Hvolsvelli, samtals 100 km. Um hafi verið að ræða fimm ferðir á árinu 2010 og gerð sé krafa um 99 krónur fyrir hvern ekin kílómetra.

4. Tapaðar leigutekjur samtals að fjárhæð 7.200.000 krónur. Miðað sé við útleigu á 6 stíum á 30.000 krónur hverja stíu í 10 mánuði á ári hverju, þau fjögur ár sem umsókn stefnanda hafi legið í fresti hjá stefnda.

5. Missi hagnaðar samtals að fjárhæð 2.000.000 krónur, þ.e. tekjur af sölu hrossa úr eigin ræktun sem stefnandi áætlar 500.000 krónur á ári þau fjögur ár sem um ræðir.

Upphaf vaxtakröfu miðar stefnandi við þann dag þegar byggingarnefnd stefnda tók hina ólögmætu ákvörðun til þess dags er mánuður var liðinn frá því lögmaður stefnanda óskaði eftir upplýsingum hjá stefnda um það með hvaða hætti hann ætlaði að rétta hlut stefnanda í máli þessu. Frá þeim degi sé krafist dráttarvaxta.

Um varakröfuna, um bætur að álitum, vísar stefnandi til dómaframkvæmdar Hæstaréttar þegar um er að ræða ákvörðun bóta með vísan til 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 og erfitt sé að sýna fram á nákvæma fjárhæð tjóns.

Auk framangreindra laga vísar stefnandi til skaðabótalaga nr. 50/1993 og reglugerða nr. 440/1998 og 441/1998. Varðandi málskostnaðarkröfu vísar stefnandi til laga nr. 91/1991 og laga nr. 50/1988 vegna kröfu um virðisaukaskatt af framangreindri kröfu.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi hafnar öllum málsástæðum stefnanda. Stefnandi hafnar því að sú ákvörðunar stefnda að fresta afgreiðslu á umsókn stefnanda um hesthús á svæði sem skilgreint sé sem frístundabyggð í aðalskipulagi hafi verið saknæm eða ólögmæt háttsemi af hans hálfu. Stefndi hafnar því einnig að fyrir hendi séu skilyrði bótaskyldu samkvæmt 6. mgr. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá hafi stefnandi hvorki sýnt fram á hann hafi orðið fyrir tjóni né séu skilyrði um orsakatengsl og sennilega afleiðingu uppfyllt. Verði því að sýkna stefnda.

Stefndi byggir kröfu sína um sýknu í fyrsta lagi á víðtæku valdi sveitarstjórnar í skipulags- og byggingarmálum sem nánar hafi verið kveðið á um í þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Afgreiðsla skipulagsnefndar í umrætt sinn hafi verið eðlileg og í samræmi við þær aðstæður sem uppi hafi verið. Þá hafi stefnda verið heimilt að fresta afgreiðslu málsins á grundvelli almennra reglna. Útilokað hafi verið að samþykkja umsókn stefnanda og hafi stefndi því í reynd haft hagsmuni stefnanda í huga þegar tekin hafi verið ákvörðun um að fresta afgreiðslu umsóknarinnar í stað þess að hafna henni, enda hafi skipulagsmál á umræddu svæði vissulega verið til umræðu. Afgreiðsla málsins hafi ekki brotið gegn lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum og því síður hafi ómálefnaleg sjónarmið búið að baki ákvörðuninni. Jafnræðis hafi verið gætt enda engum á svæðinu verið veitt heimild til að byggja þar hesthús. Komist dómurinn að þeirri niðurstöðu að rétt hefði verið að hafna umsókn stefnanda í stað þess að fresta þá leiði það til sömu niðurstöðu fyrir stefnanda. Þá verði ekki litið fram hjá því að stefnandi hafi ekki ýtt við málinu aftur með atbeina lögmanns fyrr en þremur árum eftir að umsókninni var frestað.

Í öðru lagi byggir stefndi á því að samþykkt deiliskipulag hafi verið forsenda þess að hægt hefði verið að veita byggingarleyfi fyrir hesthúsi innan umrædds svæðis, enda hefði það verið í andstöðu við skilgreiningu á frístundabyggð í aðalskipulagi Holta- og Landsveitar 2002-2014 að heimila byggingu gripahúsa innan frístundabyggðar.

Í þriðja lagi vísar stefndi til þess að lögum samkvæmt hafi verið skylt að deiliskipuleggja svæðið áður en leyfi væri gefið til framkvæmda, sbr. 3. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997. Það sé því hafið yfir vafa að bæði þágildandi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 og núgildandi skipulagslög nr. 123/2010, sem tekið hafi gildi 1. janúar 2011, gerðu kröfu um að deiliskipulag lægi fyrir áður en byggingarleyfi væru gefin út við aðstæður eins og þessar. Í fjórða lagi mótmælir stefndi því að af hans hálfu hafi verið búið að gefa vilyrði fyrir útgáfu byggingaleyfis fyrir hesthús á lóðinni. Það hafi því alfarið verið ákvörðun stefnanda að leggja út í kostnað við gerð teikninga fyrir hesthúsi í frístundabyggð þar sem deiliskipulag hafi ekki legið fyrir. Í fimmta lagi hafi tilvísun stefnanda til deiliskipulagstillögu frá árinu 2005 enga þýðingu enda hafi tillagan aldrei verið samþykkt endanlega af hálfu stefnda. Í sjötta lagi tekur stefndi undir það með stefnanda að ákvæði 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 eigi ekki við í máli þessu. Því geti stefnandi ekki byggt bótakröfu á framgreindu lagaákvæði.

Í sjöunda lagi vísar stefndi til þess að stefnandi hafi ekki rökstutt fjárhagslegt tjón sitt vegna afgreiðslu stefnda á umræddri umsókn og sé krafan vanreifuð að þessu leyti. Stefnandi hafi ekki látið dómkveðja matsmenn til að leggja mat á hið meinta tjón og verði hann að bera hallann af þeirri ákvörðun sinni. Varðandi einstaka liði bótakröfunnar vísar stefndi til eftirfarandi:

1. Varðandi hönnunarkostnað vísar stefndi til þess að enginn reikningur hafi verið gefinn út vegna vinnunnar tæpum fimm árum eftir að hún var innt af hendi. Þá liggi engin gögn frammi um greiðslu stefnanda að fjárhæð 250.000 krónur til fyrirtækis þess sem vann teikningar. Krafan sé að þessu leyti ósönnuð og vanreifuð.

2. Stefndi hafnar kröfu stefnanda um bætur vegna aksturs í tengslum við málið að fjárhæð 49.500 krónur. Engir reikningar hafi verið lagðir fram né sé upplýst hvenær umræddar ferðir hafi verið farnar.

3. Krafa um bætur vegna tapaðra leigutekna sé fullkomlega ósönnuð og vanreifuð. Ekkert liggi fyrir að markaður hafi verið fyrir útleigu á stíum eins og stefnandi byggi á.

4. Kröfu um missi hagnaðar að fjárhæð 2.000.000 krónur er einnig mótmælt sem ósannaðri og vanreifaðri. Krafan byggi á óljósum væntingum sem geti ekki undir nokkrum kringumstæðum orðið grundvöllur að skaðabótakröfu.

Stefndi vísar til þess að í kröfu hans um sýknu felist jafnframt krafa um stórkostlega lækkun á dómkröfum stefnanda. Þá vísar stefndi til þess að engin skilyrði séu til að dæma stefnda bætur að álitum.

Auk framangreindra laga vísar stefnandi til laga nr. 160/2010, laga nr. 81/2004 og laga nr. 37/1993. Vegna kröfu um málskostnað vísar stefndi til XXI. kafla laga nr. 91/1991.

Niðurstaða

Í máli þessu krefst stefnandi bóta úr hendi stefnda og byggir kröfuna á því að ákvörðun stefnda um að fresta afgreiðslu á umsókn stefnanda um byggingarleyfi hafi verið ólögmæt. Með því hafi stefnandi orðið fyrir verulegu tjóni sem stefnda beri að bæta honum.

Þegar stefndi fjallaði um umsókn stefnanda fyrir byggingu hesthúss á lóð stefnanda var í gildi aðalskipulag fyrrum Holta- og Landsveitar fyrir árin 2002 til 2014, sbr. auglýsingu nr. 931/2009. Óumdeilt er að lóð stefnanda tilheyrði svæði sem skilgreint var sem frístundasvæði í gildandi aðalskipulagi á þeim tíma sem stefnandi sótti um umrætt byggingarleyfi, og er svo enn. Einnig er óumdeilt að stefndi samþykkti aldrei endanlega deiliskipulagstillögu fyrir svæðið sem gerð var á árinu 2005.

Þegar bygginganefnd stefnda samþykkti á fundi þann 25. nóvember 2010 að fresta afgreiðslu á umsókn stefnanda um byggingarleyfi fyrir hesthúsi á lóð stefnanda í landi Litla-Klofa, en framangreinda afgreiðslu staðfesti sveitarstjórn stefnda á fundi sínum þann 3. desember sama ár, voru í gildi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Þann 1. janúar 2011 varð sú breyting á að skipulags- og byggingarmál voru aðskilin og framangreindan dag tóku gildi lög um skipulagsmál, þ.e. lög nr. 123/2010, og lög um byggingarmál og brunavarnir, þ.e. lög um mannvirki nr. 160/2010.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997 var allt landið skipulagsskylt og skyldi bygging húsa og annarra mannvirkja vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Í aðalskipulagi, sem fjalla skyldi um allt land innan marka sveitarfélagsins, skyldi sett fram stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst 12 ára tímabili, sbr. 16. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laganna skyldi gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir væru fyrirhugaðar. Samkvæmt 1. mgr. sömu greinar bar sveitarstjórn ábyrgð á og skyldi annast gerð deiliskipulags. Þá sagði í 2. málslið áðurnefndrar málsgreinar að landeiganda eða framkvæmdaaðila væri heimilt að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi á sinn kostnað. Heimild þessi kom inn í skipulags- og byggingarlög í lok ársins 2000 og var tilgangurinn að koma til móts við landeigendur þar sem áherslur sveitarfélaga og landeiganda hvað varðar deiliskipulag reita fari ekki alltaf saman, eins og sagði í athugasemd við 5. gr. laga nr. 170/2000, en þau lög breyttu áðurnefndri 23. gr. laga nr. 73/1997. Í 2. gr. laga 73/1997 var deiliskipulag skilgreint sem skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélaga sem byggt væri á aðalskipulagi og kvæði nánar um á útfærslu þess. Þá sagði í 1. mgr. 43. gr. laganna að óheimilt væri að grafa grunn, reisa hús, rífa hús, breyta því, burðarkerfi þess, formi, svipmóti eða notkun þess eða gera önnur þau mannvirki sem féllu undir IV. kafla laganna, nema að fengnu leyfi viðkomandi sveitarstjórnar. Í 2. mgr. greinarinnar sagði að framkvæmdir samkvæmt 1. mgr. skyldu vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, en framangreint ákvæði kom inn í frumvarp að lögum þeim sem síðar urðu lög nr. 73/1997 í meðferð Alþingis. Sagði í nefndaráliti umhverfisnefndar að framangreint ákvæði væri sett inn til áherslu. Með gildistöku nýrra laga á sviði skipulags- og byggingarmála hefur ekki orðið breyting hvað þetta varðar, enda segir í 1. mgr. 13. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010, að það sé skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis að mannvirkið og notkun þess samræmist skipulagsáætlunum á svæðinu. Með skipulagsáætlun er vísað til þeirra þriggja flokka sem skipulagsáætlanir sveitarfélaga skiptast í, þ.e. svæðisskipulag, aðalskipulag og deiliskipulag, sbr. 17. tölulið 3. gr. laga nr. 160/2010.

Þegar stefnandi sótti um umrætt byggingarleyfi voru eingöngu tvær undantekningar í 43. gr. laga nr. 73/1997 frá áður tilvitnuðu ákvæði 2. mgr. greinarinnar um að framkvæmdir samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skyldu vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Annars vegar í 6. mgr. 43. gr., sem tekur til umsókna um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi, og hins vegar í 7. mgr., sem tekur til umsókna um byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir eða um væri að ræða óverulega breytingu á skipulagi. Hvorugt framangreindra ákvæða átti við í máli þessu. Þá var í 3. tölulið bráðabirgðaákvæðis laganna, heimild fyrir sveitarstjórn, ef staðfest aðal- eða svæðisskipulag eða samþykkt deiliskipulag lá ekki fyrir, og að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar, að leyfa einstakar framkvæmdir sem um kynni að verða sótt, en heimilt var að binda slíkt leyfi tilteknum skilyrðum.

Eins og áður segir tilheyrði lóð stefnanda svokallaðri frístundabyggð samkvæmt þágildandi aðalskipulagi. Í greinargerð með aðalskipulaginu, sem er opinbert gagn og því eðlilegt að gera kröfu til að stefnandi hafi kynnt sér, sagði í grein 5.3.3. að svæði fyrir frístundabyggð séu svæði ætluð fyrir frístundahús, þ.e. sumarhús, veiðihús og samsvarandi byggð sem ekki er ætluð til heilsársbúsetu. Þá sagði enn fremur að skipulagið nái til þegar byggðra svæða og nokkurra sem enn séu óbyggð. Gæta skuli umhverfissjónarmiða við skipulagningu nýrra hverfa og sé stefnt að því að ljúka gerð deiliskipulags þar sem skipulag sé ekki fyrir hendi. Ekki hafi verið mótuð stefna um frekari þróun frísundarbyggðar að öðru leyti. Í töflu í kafla 5.3.3 eru tilgreind þau 34 sumar- og orlofshúsasvæði sem á þeim tíma flokkuðust sem frístundabyggð samkvæmt aðalskipulaginu ásamt númeri svæða, heiti, lýsingu og heiti þeirra jarða sem umrædd svæði tilheyrðu. Þar kemur fram að svæði númer F24 úr landi Litla-Klofa, sem ágreiningslaust er að lóð stefnanda tilheyrði, sé 60 ha að stærð og deiliskipulag sé ekki fyrir hendi. Eins og áður segir tók nýtt aðalskipulag fyrir Rangárþing ytra 2010-2022 gildi 17. febrúar 2011, sbr. auglýsingu nr. 143/2011, og féll þá aðalskipulag Holta- og Landsveitar 2002-2014 úr gildi. Í greinargerð með aðalskipulaginu, segir í grein 4.3 að svæði fyrir frístundabyggð teljist sumar- og orlofshúsasvæði auk veiðihúsa og samsvarandi byggð sem ekki er ætluð til heilsársbúsetu. Þá teljist einnig til frístundahúsa fjallaskálar, gangamannaskálar og neyðarskýli, sbr. og grein 4.11 í skipulagsreglugerð. Þá er sambærilegt ákvæði og í eldra skipulagi um umhverfissjónarmið. Óumdeilt er að lóð stefnanda tilheyrir svæði sem skilgreint sé sem frístundabyggð í núgildandi aðalskipulagi Rangárþings ytra.

Að öllu framansögðu virtu er hvorki fallist á það með stefnanda að þágildandi aðalskipulag hafi ekki staðið í vegi fyrir samþykkt umsóknar hennar né að ósamþykkt deiliskipulagstillaga frá árinu 2005 breyti þar nokkru um, enda verður að telja það meginreglu að byggingarleyfi skyldi ekki gefið út nema það samræmist fyrirliggjandi aðal- og deiliskipulagi viðkomandi svæðis, sbr. og 1. gr. laga nr. 73/1997 og 1. gr. laga nr. 123/2010. Þá er fallist á það með stefnda að umsókn stefnanda um leyfi til að byggja hesthús í skipulagðri frístundabyggð hafi ekki samrýmst gildandi aðalskipulagi svæðisins. Að því sögðu voru ekki að mati dómsins uppfyllt skilyrði til að afgreiða hina umdeildu umsókn stefnanda með vísan til 3. töluliðar bráðabirgðaákvæðis laganna nr. 73/1997.

Stefnandi byggir einnig á því að stefnda hafi verið ólögmætt að fresta afgreiðslu byggingarleyfisumsóknarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 73/1997 var það byggingarnefndar viðkomandi sveitarfélags að fjalla um byggingarleyfisumsóknir og álykta um úrlausn þeirra til viðkomandi sveitarstjórnar. Í 39. gr. áðurnefndra laga var fjallað um störf byggingarnefnda og þar sagði að um málsmeðferð færi eftir sveitarstjórnarlögum. Samkvæmt 4. mgr. 43. gr. sömu laga átti umsókn um byggingarleyfi að fylgja nauðsynleg hönnunargögn og skilríki. Málflutningur stefnanda verður ekki skilinn á annan veg en að stefnandi byggi á því að eingöngu hafi verið heimilt samkvæmt þágildandi skipulags- og byggingarlögum að fresta afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi til niðurrifs eða breytingar á húsi, sbr. 6. mgr. 43. gr. laganna. Á þetta fellst dómurinn ekki enda kunna aðstæður að vera slíkar að réttmætt sé að fresta umsókn um byggingarleyfi, t.d. ef fullnægjandi hönnunargögn hafa ekki fylgt umsókn og umsækjanda gefið tækifæri til bæta þar úr. Að öllu framansögðu virtu er ekki fallist á það með stefnanda að með því að fresta afgreiðslu á umsókn stefnanda um byggingarleyfi fyrir hesthúsi á lóð sinni í landi Litla-Klofa hafi stefndi brotið gegn þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997.

Kemur þá til skoðunar sú málsástæða stefnanda að málsmeðferð stefnda á umsókn stefnanda um byggingarleyfi hafi brotið gegn stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Eins og áður er rakið var umsókn stefnanda um byggingarleyfi fyrir hesthúsi á lóð stefnanda í landi Litla-Klofa tekin fyrir í byggingarnefnd stefnda þann 25. nóvember 2010. Fram kom í bókun byggingarnefndar að hönnunargögn eða teikningar hafi fylgt umsókninni, og var það í samræmi við fyrirmæli 4. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997. Þá segir orðrétt í bókun nefndarinnar: „Afgreiðslu frestað þar til deiliskipulag af svæðinu liggur fyrir“. Samkvæmt 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er, en í ákvæðinu felst að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Þá segir í 3. mgr. greinarinnar að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því og skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Með töfum í skilningi ákvæðisins er átt við það þegar afgreiðsla máls muni dragast fram yfir það sem venjulega tekur að afgreiða sambærileg mál. Þá segir í 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að dragist afgreiðsla máls óhæfilega sé heimilt að kæra það til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til, en ákvæðið er undantekning frá meginreglu 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga um að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál, verði ekki kærð til æðra stjórnvalds fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Fyrir liggur að stefndi gætti ekki að fyrirmælum 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga þegar hann frestaði afgreiðslu umræddrar byggingarleyfisumsóknar stefnanda.

Stefndi byggir á því að hann hafi í reynd haft hagsmuni stefnanda í huga þegar tekin hafi verið ákvörðun um að fresta afgreiðslu umsóknarinnar í stað þess að hafna henni, enda hafi skipulagsmál á svæðinu vissulega verið til umræðu. Hafi svo háttað til bar stefnda því ekki eingöngu að tilgreina ástæðu tafanna heldur bar honum einnig að greina stefnanda frá því hvenær ákvörðunar væri að vænta, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Fram hjá því verður hins vegar ekki litið að enn í dag, tæpum fimm árum eftir að stefnandi lagði fram byggingarleyfisumsóknina, hefur deiliskipulag fyrir umrætt frístundasvæði ekki verið samþykkt og engin gögn voru lögð fram í málinu af hálfu stefnda sem sýndu að um það leyti sem stefnandi lagði fram umsóknina hafi verið í gangi vinna við deiliskipulag svæðisins. Með vísan til þessa bar stefnda að veita stefnanda þær leiðbeiningar sem honum voru nauðsynlegar til að gæta hagsmuna sinna í málinu, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Það var stefnda að meta hvaða leiðbeiningar stefnandi þarfnaðist miðað við stöðu málsins á umræddum tíma. Eins og atvikum var háttað í máli þessu hefðu það verið vandaðir stjórnsýsluhættir að leiðbeina stefnanda þá þegar um heimild landeiganda til að gera tillögu til sveitarstjórnar að deiliskipulagi, sbr. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 og grein 3.1.4 í þágildandi skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Að framansögðu virtu er fallist á það með stefnanda að stefndi hafi ekki farið að reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um málshraða og leiðbeiningaskyldu við afgreiðslu umsóknar stefnanda um byggingarleyfi.

Um bótaskyldu stefnda vísar stefnandi í fyrsta lagi til hinnar almennu sakarreglu íslensks skaðabótaréttar og þess að ákvörðun stefnda um að fresta afgreiðslu byggingarleyfisumsóknar stefnanda hafi brotið gegn þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þó svo fallist hafi verið á það með stefnanda að stefndi hafi ekki gætt að málshraðareglu stjórnsýslulaga og leiðbeiningaskyldu sinni við meðferð á umsókn stefnanda um byggingarleyfi, er það stefnanda að sanna að hún hafi orðið fyrir fjártjóni vegna þess að stefndi frestaði afgreiðslu á umsókn hennar um byggingarleyfi.

Stefnandi vísar til þess að kostnaður vegna vinnu sérfræðinga við hönnunargögn sem fylgdu umsókn hennar um byggingarleyfið liggi fyrir og þar með tjón hennar. Stefnandi leggur ekki fram reikninga fyrir umræddri vinnu en vísar til bréfs G-kk-ef P-kk-ef K-kk-ef arkitekts, fyrir hönd Rýma Arkitekta ehf., þar sem segir að stefnandi hafi greitt fyrirtækinu 250.000 krónur, en samkomulag hafi orðið um að reikningur fyrir verkið í heild yrði ekki gefinn út fyrr en byggingarleyfisumsókn stefnanda hefði hlotið afgreiðslu og framkvæmdir við bygginguna hafnar. Í kjölfar þess að stefnandi hafi upplýst fyrirtækið um að af því yrði að öllum líkindum ekki, hafi verið samið um að reikningur vegna vinnunnar yrði ekki gefinn út fyrr að loknu dómsmáli þessu. Eins og rakið hefur verið hér að framan skal sá sem sækir um byggingarleyfi leggja fram nauðsynleg hönnunargögn, sbr. 4. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, sbr. nú 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010. Stefnandi kveðst hafa lagt út í kostnað við gerð hönnunargagna þar sem hún hafi fengið vilyrði frá starfsmanni stefnda fyrir byggingunni. Þeirri fullyrðingu stefnanda hefur stefndi mótmælt. Í máli þessu liggur ekkert fyrir um það að stefnandi hefði fengið leyfi til að byggja hesthús í frístundabyggð þó svo að stefndi hefði fylgt þeim reglum stjórnsýslulaga sem að framan hefur verið fjallað um. Að framansögðu virtu er ósannað að stefnandi hafi orðið fyrir tjóni vegna þess að hann lét vinna fyrir sig umrædd hönnunargögn.

Kröfuliðir 2 og 3 byggja á áætluðu tjóni stefnanda vegna eigin vinnu við hönnun hesthússins og undirbúnings og gerð byggingarleyfisumsóknar og vegna ferða til og frá vegna funda með stefnda. Kröfuliður 4 byggir á áætluðum töpuðum leigutekjum vegna fyrirhugaðrar útleigu hluta hesthússins og kröfuliður 5 byggir á áætluðum missi hagnaðar vegna sölu hrossa úr eigin stóði. Framangreindar kröfur samkvæmt lið 2 og 3 eru hvorki studd reikningum né öðrum sundurliðuðum gögnum. Þá er engin grein gerð fyrir því hvenær umkrafinn kostnaður hafi fallið til. Um kröfu samkvæmt lið 4 vísar stefnandi til þess að til hafi staðið að leigja helming hesthússins til tamningamanns og byggir áætlun stefnanda á töpuðum tekjum af útleigu sex stía þau fjögur ár sem umsókn hennar um byggingarleyfi hafi verið í fresti hjá stefnda. Stefnandi vísar til svipaðra sjónarmiða til stuðnings kröfu sinni um bætur vegna missi hagnaðar. Til hafi staðið að stunda ræktun og tamningar og selja hross fyrir 500.000 krónur á ári þau fjögur ár sem um ræðir. Stefnandi hefur hvorki látið dómkveðja matsmenn til að meta ætlað tjón sitt varðandi kröfuliði 4 og 5 né lagt fram gögn sem hefðu getað orðið viðhlítandi grunnur mats á því fjártjóni sem hún heldur fram að hún hafi orðið fyrir vegna tafa á afgreiðslu stefnda á umsókn hennar um byggingarleyfi. Breytir þar engu þó að vinur stefnanda, R-kk-nf S-kk-nf tamningamaður, sem býr ásamt stefnanda í húsbíl á hinni umræddu lóð, hafi lýst því fyrir dómi að hann hafi ætlað að leigja helming hins fyrirhugaða hestshúss af stefnanda fyrir hesta sína. Kröfur samkvæmt 2., 3., 4. og 5. kröfulið eru að mati dómsins órökstuddar og ósannaðar.

Í öðru lagi byggir stefnandi bótaskyldu stefnda á 6. mgr. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem kveði á um bótaskyldu án sakar. Í munnlegum málflutningi tók stefnandi fram að í raun ætti ákvæðið ekki við, en þar sem framangreint ákvæði sé eina heimild laganna til að fresta afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi, hljóti hin umdeilda afgreiðsla stefnda að hafa verið tekin með vísan til þessa ákvæðis. Í 6. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 sagði að sveitarstjórn væri heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi í allt að tvö ár frá því að umsókn barst. Væri slík frestun heimil ef deiliskipulag hafi ekki verið samþykkt, breytingar á því stæðu yfir eða ef setja ætti ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag. Fallist er á það með stefnda að stefnandi geti ekki byggt bótakröfu á áðurnefndu ákvæði laga nr. 73/1997, enda fjallar greinin um rétt til bóta við nánar tilgreindar ástæðu, þ.e. vegna umsókna um leyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi, sem ekki eiga við í máli þessu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið skal stefndi sýkn af öllum kröfum stefnanda.

Eftir atvikum þykir rétt að aðilar beri hvor sinn kostnað í málinu.

R-kvk-nf T-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan. Uppkvaðning dómsins hefur dregist fram yfir lögbundinn frest um nokkra daga en dómari og lögmenn aðila töldu ekki þörf endurflutnings.

D Ó M S O R Ð :

Stefndi, Rangárþing ytra, er sýkn af öllum kröfum stefnanda, S-kvk-ef S-kvk-ef R-kvk-ef, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.

R-kvk-nf T-kvk-nf