E-198/2018

Mál þetta, sem dómtekið var að lokinni aðalmeðferð þess, 15. maí sl., er höfðað af Byggingafélaginu Sandfelli ehf., Reykjavíkurvegi 66, Hafnarfirði, með stefnu birtri 11. desember 2018, á hendur Sveitarfélaginu Norðurþingi, Ketilsbraut 79, Húsavík.

Stefnandi gerir í málinu eftirfarandi dómkröfur á hendur stefnda til heimtu skaðabóta vegna ólögmætrar stjórnvaldsathafnar, það er synjun stöðuleyfis:

Aðallega að stefndi greiði stefnanda 59.750.424 krónur ásamt vöxtum af fjárhæðinni samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, frá og með 1. ágúst 2018, sbr. vaxtatöflu Seðlabanka Íslands um almenna vexti af skaðabótakröfum, en ásamt dráttarvöxtum samkvæmt sömu lögum frá og með 13. janúar 2019.

Til vara að stefndi greiði stefnanda bætur að álitum samkvæmt mati dómara, lægri en aðalkrafan og þar með allt að 59.750.424 krónur ásamt vöxtum af tildæmdri bótafjárhæð samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 frá og með 1. ágúst 2018, sbr. vaxtatöflu Seðlabanka Íslands um almenna vexti af skaðabótakröfum, en ásamt dráttarvöxtum samkvæmt sömu lögum frá og með 13. janúar 2019, eða öðrum tíma að ákvörðun dómara.

Í báðum tilvikum krefst stefnandi þess að stefndi greiði stefnanda málskostnað.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda.

Þá gerir stefndi kröfu um málskostnað úr hendi stefnanda.

Ágreiningsefni og málsatvik

Forsaga málsins er sú að í júní árið 2013 gerðu Norðurþing, sem landeigandi, og PCC BakkiSilicon hf. (BakkiSilicon hf.), sem framleiðandi, rammasamning um uppbyggingu kísilvers á leigulóð á iðnaðarsvæðinu á Bakka norðan Húsavíkur. Margvíslegir fyrirvarar voru í þeim samningi, auk þess sem hann var háður samþykki Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA). Fyrirvörunum var ekki létt fyrr en í lok maí 2015 og hófust þá framkvæmdir við Bakka. Voru þær mannaflsfrekar og óskaði BakkiSilicon hf. eftir því við Norðurþing að fá að taka á leigu fjórar lóðir af sex sem skipulagðar höfðu verið við götuna Dvergabakka á iðnaðar og athafnasvæðinu á Bakka, næst norðan við verksmiðjulóðina, til þess að reisa þar starfsmannabúðir. Um afnot af þessum Dvergabakkalóðum var gerður samningur í október 2015, þar sem fram kom að þær byggingar er þar yrðu reistar skyldu vera í samræmi við byggingarreglugerð og leiðbeiningar Mannvirkjastofnunar um starfsmannabúðir, auk þess að uppfylla þyrfti starfsleyfisskilyrði Umhverfisstofnunar og heilbrigðiseftirlitsins um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í samningnum var enn fremur kveðið á um brunavarnir, vatnsveitu, frárennslislagnir, raflagnir, ljósleiðara og aðra nauðsynlega uppbyggingu innviða, enda búið þar mörg hundruð manns þegar mest lét. Þessi innviðauppbygging gerði ráð fyrir tengingum við allar sex lóðirnar, þó svo að aðeins fjórar væru nýttar í upphafi.

Í samræmi við byggingarreglugerð þá sótti BakkiSilicon hf. um byggingarleyfi fyrir húsum sem þarna skyldi reisa (á Dvergabakka 1, 2, 3 og 4) og gekk byggingar fulltrúi Norðurþings að sögn stefnda grannt á eftir því að öllum skilyrðum byggingar reglugerðar og leiðbeiningum um gerð starfsmannabúða væri þá fylgt í hvívetna og lagfært ef á þyrfti að halda, en þarna hafi í upphafi ýmsu verið ábótavant í húsakosti.

PCCSE, hið þýska móðurfélag BakkaSilicon hf., hafði einnig áhuga á að reisa íbúðarhúsnæði á Húsavík og stofnaði í þeim tilgangi félagið PCCSeaview Residences ehf. (hér eftir PCCSR), sem er systurfélag BakkaSilicon hf. Í viðræðum PCCSR við Norðurþing kom fram sú hugmynd að úthluta PCCSR óbyggðum reit í Holtahverfi, svonefndum „E“reit (er var deiliskipulagður árið 2007), og heimila PCCSR að gera tillögur að endurskipulagningu á reitnum í þeim tilgangi að sjá hvort þar kæmist fyrir aðeins þéttari byggð en gildandi skipulag mælti fyrir um. PCCSR lét hanna þar gatna og lagnakerfi og voru með ýmsar hugmyndir þar um breytta landnotkun og breyttar húsagerðir. En til að gera langt mál stutt þá lauk þessu skipulagstillagnaferli með því að Norðurþing tók gatnagerðina yfir og auglýsti nýtt deiliskipulag fyrir Holtahverfi, en gerði þó samhliða því samning við PCCSR, dags. 17. febrúar 2017, um það að úthluta félaginu ellefu parhúsalóðum á svæði „E“, en auk þess var PCCSR veitt vilyrði fyrir fimm lóðum til viðbótar fyrir fjögurra íbúða húsum, sbr. gr. 2.2 í þeim samningi.

Í gr. 2.3 í samningi Norðurþings við PCCSR kom fram að PCCSR tæki við lóðunum eins og landið væri frá náttúrunnar hendi og skyldi taka tillit til þess við hönnun og smíði fyrirhugaðra húsa. Í gr. 4.4 er áréttað að smíði húsanna skyldi í einu og öllu vera í samræmi við byggingarreglugerð og aðrar reglur sem um íbúðarhús gilda almennt. Í gr. 7.5 segir að nái Norðurþing að semja við þá verktaka sem gert höfðu PCCSR tilboð í gatnagerð á svæðinu, um yfirtöku Norðurþings á verkefninu, þá skyldi stefnt að því, ef mögulegt reyndist, að fyrirhugaðar götur á svæðinu yrðu ökufærar fyrir 30. júní 2017 en án fullnaðarfrágangs. Ekki hafi þó verið tekin ábyrgð á dagsetningunni. En þar sem aðilar, PCCSR og Norðurþing, gerðu sér grein fyrir því að hagkvæmt yrði fyrir PCCSR að verktakar þeirra gætu þó hafið undirbúning að byggingum sem fyrst, þótt gatnagerð væri ekki lokið, þá samþykkti Norðurþing, að áskildu samþykki gatnagerðarverktaka sinna, að slíkt væri heimilt að því gefnu að sú vinna truflaði ekki vinnu við gatnagerðina, sbr. gr. 7.7 og 7.8. Þá segir í gr. 7.10 að ekkert í samningnum leggi beinar skyldur á Norðurþing gagnvart verktökum PCCSR umfram það að svara venjubundnum spurningum verktakanna um skipulags og byggingarleg atriði er sneru að sveitarfélaginu. Í gr. 9.1 segir að PCCSR skuli sækja skriflega um byggingarleyfi fyrir hverja byggingu og skuli það veitt ef bygging sem sótt er um leyfi fyrir uppfylli öll skilyrði byggingarreglugerða og byggingarskilmála, m.a. m.t.t. deiliskipulags. Þess skal getið að PCCSR sótti skriflega um byggingarleyfi á til þess gerðum eyðublöðum sem eru á vef Norðurþings en byggingarleyfi var hins vegar ekki gefið út fyrr en 27. nóvember 2017. Ástæðan fyrir þessum drætti sé sú að mati stefnda að PCCSR (eða verktakar þeirra) skiluðu ekki áskildum teikningum og öðrum gögnum til fullnaðar fyrr en í nóvember. Hafði Norðurþing þá þegar þó fallist á það að verktakar PCCSR fengju að vinna í húsgrunnum á meðan á gatnagerð stæði og enn fremur hafði Norðurþing fallist á það að gefa út svokölluð „graftarleyfi“ fyrir framkvæmdum í grunni húsanna, þó svo að teikningar væru ekki fullkláraðar, en þær framkvæmdir verið alfarið á ábyrgð PCCSR, sbr. gr. 9.3 í framangreindum samningi.

Sá ágreiningur málsaðila sem hér um ræðir leiðir svo af því að með samningi, dags. 27. febrúar 2017, semur PCCSR síðan við móðurfélag stefnanda, Leigufélagið Höfn ehf., um byggingu umræddra ellefu parhúsa við Langholt í Holtahverfi (svæði „E“) á Húsavík fyrir 482.000.000 króna og byggist samningsfjárhæðin á tilboði sem er fylgiskjal með þeim samningi. Lítur stefnandi svo á að upphaflega hafi framkvæmdir átt að hefjast 1. maí 2017 en samkvæmt viðauka, vegna tafa af hálfu stefnda við skil á lóðum og vegna skorts á starfsmannahúsnæði, þá áttu framkvæmdir að hefjast 1. júní 2017. Stefndi leggur hins vegar áherslu á það að þegar rýnt sé í tilboðið sjáist að ekki sé minnst þar neitt á starfsmannabúðir eða kostnað vegna starfsmannahalds né heldur sé nokkur fyrirvari gerður þar um slíka aðstöðu. En ákvæði um slíkt sé ekki að finna í framangreindum samningum, né heldur í undirverktakasamningi sem síðan hafi verið gerður á milli Leigufélagsins Hafnar ehf. og stefnanda þessa máls, dags. 1. apríl 2017.

Leigufélagið Höfn ehf. samdi þannig þann 1. apríl 2017 við stefnanda um það að stefnandi sæi um framangreindar byggingarframkvæmdir og stefnda verið kunnugt um þá formlegu verkaskiptingu og ekki gert athugasemdir við hana. Fimm raðhúsanna ellefu skyldu vera norðan aðkeyrslubrautarinnar við Lyngholt en sex þeirra skyldu vera sunnan Lyngholts. Botnlangar götunnar Hraunholts séu annars vegar norðan við fyrrnefndu fimm raðhúsin en hins vegar sunnan við síðarnefndu sex raðhúsin.

Þann 9. maí árið 2017 barst síðan skipulags og byggingarfulltrúa Norðurþings, G-kk-þgf H-kk-þgf, svohljóðandi fyrirspurn í tölvupósti frá verkefnisstjóra stefnanda, B-kk-þgf S-kk-þgf L-kk-þgf: „Við þurfum að koma okkur upp starfsmannaaðstöðu við byggingarnar á Húsavík samkvæmt meðfylgjandi rissi. Við þurfum að tengjast rafmagni, vatni og frárennsli. Hvernig berum við okkur að?“ Lítur stefnandi svo á að umrætt erindi hafi verið umsókn hans um tímabundið stöðuleyfi fyrir starfsmannahús, en stefndi kveðst hafa litið á erindið sem óformlega fyrirspurn um möguleika á slíku.

Vísar stefnandi til þess að í verksamningnum 1. apríl 2017 megi sjá teikningu að fyrirhugaðri staðsetningu starfsmannahúsa norðan við nyrðri botnlanga Hraunholts og þar með norðan við þau samtals 11 parhús sem byggja skyldi, þar sem áritað sé neðst með ör frá fyrirhugaðri staðsetningu starfsmannahússins: „Starfsmannahús tengt við rafmagn, vatn og skolp“. Stefnandi telji að hér hafi verið um að ræða formlega umsókn og af tölvupóstum sem gengið hafi á milli aðila, dags. 9. maí, sbr. og 2. og 6. júní 2017, megi sjá að stefndi hafi tekið erindi stefnanda sem formlegri umsókn hans.

Staðið hafi á svari við tölvupósti stefnanda, 9. maí 2017, en fulltrúi stefnanda hafi þá áréttað erindið með tölvupósti 22. maí 2017. Af hálfu stefnda er þessu lýst svo að 22. maí 2017 hafi síðan verið spurst fyrir um málið að nýju en enn án allra gagna eða frekari skýringa. Ekki liggja fyrir í málinu önnur skrifleg gögn um þetta erindi stefnanda til stefnda í upphafi eða um meðferð stefnda á því í öndverðu. Hinn 26. maí 2017 ítrekaði fulltrúi stefnanda síðan erindið enn á ný með svohljóðandi tölvupósti til sama fulltrúa stefnda: „Enn höfum við ekkert svar fengið við neðangreindri beiðni? Er möguleiki að afgreiða þetta sem fyrst? – Vinsamlega staðfestu móttöku póstsins.“

Í framhaldi af fyrirspurninni, sem var þannig ítrekuð 26. maí 2017, urðu talsverð samskipti milli forsvarsmanna stefnanda og stefnda og eru þau samskipti nákvæmlega rakin í bréfi því er stefndi sendi stefnanda 20. september 2017. Samskipti starfsmanna stefnanda við byggingarfulltrúa á því tímabili sem rakið sé í bréfinu, að því marki sem til þeirra hafi komið, voru að mati stefnda með eðlilegum hætti og þá aldrei minnst á starfsmannabúðirnar í þeim samskiptum umfram það sem rakið sé í fyrrgreindu bréfi.

Frá sjónarhóli stefnanda er því lýst svo að vandræðin í málinu tengd afgreiðslu stefnda á framangreindu erindi stefnanda tengist því að fyrir hafi legið vitnisburður um andóf íbúa í Holtahverfi, einkum við Stekkjarholt, gegn parhúsabyggðinni og m.a. hafi verið rætt um „skúrabyggð“ og „lýð“ og að undirskriftalistum hafi verið skilað til fulltrúa stefnda af þeim sökum. Formlegt upphaf framkvæmda hafi þó í fyrstu frestast samkvæmt viðaukanum, fyrst frá 1. maí 2017 um mánuð, en í raun lengur vegna þess að ekki hafi öll skilyrði samningsins, m.a. um afhendingu lóða, verið til staðar 1. maí 2017. Raunar hafi ekki öll skilyrði verið uppfyllt 1. júní 2017 en stefnandi hafði þá þegar keypt vörur, ráðið starfsfólk og fleira og því orðið að skrifa undir samning um að framkvæmdir væru að hefjast. Síðbúin synjun stefnda í byrjun júní 2017 um það að veita stefnanda stöðuleyfi fyrir starfsmannahúsi á svæðinu hafi því komið stefnanda mjög á óvart og verið reiðarslag varðandi starfsmannahald fyrir stefnanda og valdið stefnanda mjög miklu tjóni, sbr. sundurliðaðar stefnukröfur í málinu. Framkvæmdir hófust síðan ekki að marki fyrr en í ágúst 2017 og þeim lauk loks þann 30. júní 2018. Tafir á því að verkið hæfist megi að mati stefnanda að öllu leyti rekja til þess að sveitarfélagið Norðurþing hafi ekki skilað tilbúnum lóðum til lóðarhafa, PCCSR og til þess að sveitarfélagið neitaði stefnanda um leyfi til þess að setja upp vinnubúðir á byggingarsvæðinu. Eins og stefnukrafa vegna tjóns stefnanda sökum synjunar stefnda sýni þá hafi synjun um umrætt stöðuleyfi raskað kostnaðaráætlun fyrir Leigufélagið Höfn ehf. verulega, enda nemi áætlað tjón stefnanda vegna þessa 59.750.424 krónum.

Þá leggur stefnandi enn fremur áherslu á það að í framangreindu bréfi stefnda, dags. 20. september 2017, þá freisti stefndi þess að útskýra ástæður framangreinds dráttar á afgreiðslu erindis stefnanda um stöðuleyfið. Samkvæmt bréfinu var erindið tekið fyrir á 215. fundi byggðarráðs Norðurþings þann 1. júní 2017 þar sem bókað var: „4. Sandfell – starfsmannaaðstaða 201706007. Fyrir byggðaráði liggur beiðni frá byggingarfyrirtækinu Sandfelli um tímabundna starfsmannaaðstöðu/ svefnskála í Holtahverfi á Húsavík. Byggðaráð hafnar því að veita tímabundið leyfi til sólarhrings starfsmannabúða í Holtahverfi. Byggðaráð felur skipulagsfulltrúa að finna aðra staðsetningu til samræmis við umræður á fundinum.“

Spurst hafi verið fyrir um erindið af hálfu stefnanda með tölvuskeyti, þann 2. júní 2017, að því er virðist áður en stefnanda er loks tilkynnt svohljóðandi um synjun byggðaráðs stefnda: „Annað mál, var rétt í þessu að sjá afgreiðslu bæjarráðs sem er skutlað á þig með vísan til umræðna á fundinum. Liggur fyrir önnur tillaga að staðsetningu?“ Ekki liggur fyrir svar stefnanda við þessu skeyti stefnda sérstaklega þar sem stefndi virðist að mati stefnanda enn ekki hafa svarað erindi stefnanda, sem hafði sjálfur fundið ofan tilvitnaða órökstudda bókun byggðarráðs. Hafi erindið því enn verið áréttað af hálfu stefnanda í tölvupósti til stefnda þann 6. júní 2017 þá með viðbótarrökstuðningi og með óskum um rökstuðning. Því skeyti hafi skipulags og byggingarfulltrúi svarað um hæl með svarskeyti sama dag. Í fyrsta lagi nefni hann þá erindið loks réttilega sem ósk um búðir „við Hraunholt“, sbr. lýsingu og teikningar, en ekki „í Holtahverfi“ eins og byggðarráð lýsi því ranglega, sbr. misskilning formanns byggðarráðs um staðsetningu. Í öðru lagi rökstyðji byggingafulltrúi synjunina stuttlega með vísan til skipulags og með vísan til þess að byggðarráð telji að það geti „brotið á hagsmunum íbúa á svæðinu að heimila þarna vinnubúðir.“ Enn þann dag í dag sé það að mati stefnanda eini rökstuðningur stefnda fyrir synjun á erindi stefnanda, þó svo að fulltrúar stefnda hafi aukið við orðalagið, sbr. tilvitnun í tölvupóst frá 6. júní 2017, og bætt þá síðan við málsatvikum, lagarökum, o.fl. í síðari bréfaskiptum 30. ágúst 2017. Í þriðja lagi vísi byggingarfulltrúi á annan stað, það er vinnusvæði PCC við Bakka.

Með framangreindum svörum stefnda hafi umsókn stefnanda verið hafnað að mati stefnanda. Fól stefnandi lögmanni sínum þó í lok ágúst að ítreka erindið sem gert hafi verið 28. ágúst 2017. Álitamál sé hvort þar sé um að ræða endurupptökubeiðni þótt ekki hafi verið vísað til 24. gr. laga nr. 37/1993, en erindið hafi svo verið rökstutt frekar í samtali lögmanns stefnanda við formann byggðarráðs og í skeyti til hans sama dags. Neðangreind afgreiðsla stefnda næsta dag, 29. ágúst 2017, sbr. bréf skrifstofu og skjalastjóra stefnda, dags. 30. ágúst 2017, á ítrekun stefnanda sé þó álíka stuttaraleg og ofangreind afgreiðsla byggðarráðs 1. júní 2017 og rökstuðningur fulltrúa stefnda.

„[...] Áður fjallaði byggðaráð Norðurþings um erindi Byggingarfélagsins Sandfells á fundi sínum 1. júní s.l. og hafnaði því að veita stöðuleyfi fyrir svefnskálum Sandfells. – Til máls tóku Ó-kk-nf, H-kk-nf, K-kk-nf og E-kvk-nf. – Bókun sveitarstjórnar: – Sveitarstjórn Norðurþings tekur undir bókun og afstöðu byggðaráðs frá 1. júní 2017 og telur ekki heppilegt að heimila starfsmannabúðir sem þessar innan íbúðasvæðis í Holtahverfi. Umræddar lóðir eru nærri þegar byggðum einbýlishúsum og ekki er vilji innan sveitarstjórnar til að bjóða íbúum svæðisins upp á aukið áreiti sem líklegt verður að teljast að fylgi vinnubúðum af þessu tagi. [...] Sveitarstjórn hafnar því uppbyggingu tímabundinna svefnskála við Hraunholt. [...].“

Svarbréf með tilvitnaðri bókun barst lögmanni stefnanda síðdegis sama dag og svaraði sá því næsta dag, 31. ágúst 2017, laust eftir hádegi í svohljóðandi tölvupósti:

„Þakka skjót viðbrögð og árétta varakröfu í erindinu, svohljóðandi: Verði til þess bær aðili ekki við erindinu er vinsamlegast farið fram á skriflegan rökstuðning fyrir synjun, svo sem tilgreiningu á því ónæði, sem byggðaráð virðist byggja á að fyrirsjáanlegt sé af tímabundnum starfsmannahúsum, svo og öllum gögnum sem fyrir liggja eða eiga að liggja fyrir skriflega, sbr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.“

Svarbréf stefnda við því tölvubréfi, dags. 20. september 2017, hafi síðan borist lögmanni stefnanda þann dag sem viðhengi með tölvuskeyti bæjarstjóra stefnda, en frumrit þó aldrei borist enda bréfið stílað á annan aðila, fyrirtæki með svipað nafn og stefnandi, og verið sent þangað. Hafi þá þótt fullreynt að stefndi yrði ekki við erindi stefnanda og að ekki væri tilefni til frekari bréfaskipta fyrr en tjónið væri komið fram.

Ekki sé fjallað hér um kaffi og salernisaðstöðu, sem stefnandi hafi einnig sótt um og stefndi loks heimilað 13. júlí 2017, enda varði það ekki dómkröfur stefnanda á hendur stefnda, auk þess sem þar sé einungis um að ræða lágmarksaðstöðu samkvæmt lögum. Á byggingartíma hafi stefnandi síðan orðið fyrir margs konar ónæði. Meðal annars hafi íbúar kært til lögreglu að stefnandi skyldi leggja bifreiðum á fyrrverandi sparkvöll þótt engin bannmerki væru þar og þótt stefndi hefði vísað honum þangað. Þá muni fulltrúar stefnda hafa strengt snúrur fyrir þau bílastæði að því er stefnandi telur.

Stefndi lítur hins vegar þannig á þetta að afgreiðsla hans á málinu hafi í öllum megindráttum verið eðlileg og til samræmis við lög, en stefnanda verið boðið annað svæði fyrir aðstöðu. Frá og með síðasta erindi stefnanda til stefnda hafi ekkert frekar heyrst af málinu af hálfu stefnanda fyrr en með bréfi lögmanns stefnanda, dags 27. júlí 2018. Hafi þar í löngu máli verið sett fram það álit stefnanda að hann teldi sig eiga rétt til skaðabóta úr hendi stefnda fyrir það að sveitarfélagið hafi ekki orðið „við umsókn hans“, eins og það sé orðað. Ekki hafi þar þó verið tilgreindar neinar fjárhæðir í þessu samhengi, einungis það að tjón stefnanda hlypi á tugum milljóna og þess verið óskað að stefndi viðurkenndi bótaskyldu sína vegna þessa og settist niður til fundar með stefnanda um fjárhæð bóta. Hafi í bréfinu verið klykkt út með því að ef til málaferla kæmi yrði óskað atbeina Samtaka iðnaðarins að málinu. Á fundi sínum 9. ágúst 2018 hafi byggðarráð stefnda alfarið hafnað kröfum stefnanda og lögmanni stefnanda verið sent bréf þess efnis, 18. ágúst 2018, með ítarlegum rökstuðningi fyrir afstöðu stefnda.

Í framhaldi er málið síðan höfðað með framangreindri stefnu í desember 2018.

Málsástæður og lagarök af hálfu stefnanda Stefndi, sem sé sveitarfélag með margháttaðar skyldur samkvæmt stjórnsýslu lögum, óskráðum reglum stjórnsýsluréttar og sérlögum, hafi með athæfi sínu við meðferð á umræddri umsókn stefnanda um stöðuleyfi brotið gegn fjölda form og efnisreglna stjórnsýsluréttar, í sumum tilvikum freklega, svo bótaskyldu varði. Hafi í norrænni dómaframkvæmd, m.a. danskri, þróast „mjög ströng ábyrgð stjórnvalda sem valda borgunum fjártjóni með því að taka gallaðar ákvarðanir í þágu annarra borgara.“

Auk neðangreindra lögfræðilegra málsástæðna er leitt hefðu getað til ógildingar og leiði til bótaskyldu að uppfylltum öðrum skilyrðum, þá megi nefna að parhúsin ellefu séu augljóslega reist til hagsbóta fyrir samfélagið á og við Húsavík og þar með í þágu lögaðilans Norðurþings, stefnda, sem haldi sem sveitarfélag utan um samfélagsleg réttindi og sameiginlegar skyldur nærsamfélagsins. Hafi verkkaupi stefnanda, PCCSR ehf., dótturfélag PCC–SE, byggt parhúsin fyrir starfsmenn móðurfélagsins í verksmiðjunni á Bakka, sem hleypt hafi lífi í efnahagslíf Norðurþings, enda liggi fyrir skýrslur um mikla húsnæðisþörf í aðdraganda þess að verksmiðjan hafi verið reist. Ljóst sé að parhúsabyggðin og bygging hennar hafi verið mikilvæg forsenda verksmiðju PCC á Bakka og því fyrr sem hún risi því fyrr fengi stefndi tekjur af henni. Ósanngjarnt hafi því verið og í andstöðu við réttmætar væntingar stefnanda að stefndi skyldi hafna með svo einföldum og ófullkomnum hætti umsókn stefnanda. Þessu til stuðnings megi vísa til orða fyrirsvarsmanns stefnanda í tölvuskeyti til fulltrúa stefnda, dags. 6. júní 2017, um að það hafi verið „skilningur allra sem komu að málinu að það yrði ekki staðið í vegi fyrir því að setja niður starfsmannahús við byggingarsvæðið.“ A.m.k. telji stefnandi augljóst að skýrari og betri rök hefðu á sínum tíma þurft að koma til gegn eðlilegri ósk og réttmætum væntingum um þetta en að það „geti brotið á hagsmunum íbúa á svæðinu að heimila þarna vinnubúðir.“ En of seint sé að bæta úr þeirri gölluðu málsmeðferð nú þar sem verkinu sé nú lokið og tjón stefnanda komið fram. Styðji þessi lagasjónarmið eftirfarandi málsástæður stefnanda og þar með um bótaskyldu stefnda. Eigi það ekki síst við þar sem tafir á því að verk hæfist og þar með að því lyki hafi einkum eða eingöngu mátt rekja til stefnda, sveitarfélagsins Norðurþings, sem viðsemjanda (lóðasala) verkkaupa (PCCSR) stefnanda.

Þá byggi stefnandi á því að formlegar afgreiðslur stefnda, sbr. tölvupóst 6. júní 2017, öndvert fyrirliggjandi teikningum er sýni að umsóknin varðaði starfsmannahús „við Hraunholt“ eins og skipulags og byggingarfulltrúi stefnda orðaði það réttilega í umræddum tölvupósti, séu byggðar á röngum staðreyndum enda hafi umsóknin ekki varðað starfsmannahús inni í íbúabyggð. Sé þetta þeim mun alvarlegra þar sem sá misskilningur sé þegar leiðréttur tveimur dögum áður af lögmanni stefnanda.

Tilgreini stefnandi hér brot á fimm efnisreglum stjórnsýsluréttarins og þremur formreglum sem málsástæður að baki kröfum, sbr. nánari útlistun þeirra flestra í bréfi lögmanns stefnanda til stefnda, dags. 27. júlí 2018. Því til stuðnings eru síðan enn tvær formreglur, leiðbeiningarskylda og skylda til þess að rökstyðja íþyngjandi ákvarðanir, sem stefnandi telji að stefndi hafi einnig brotið, en sem vart nægi þó einar og sér til bótaskyldu, en styðji þó við kröfur stefnanda um bótaskyldu stefnda, sbr. sama bréf. Stefnandi telji neðangreindar málsástæður svo sterkar, hverja fyrir sig, og til vara heildstætt mat á þeim öllum og á málsatvikum í heild, að stefndi hljóti sem stjórnvald, með ríkar skyldur til rökstuðnings, skráningar sjónarmiða, gagnavörslu, o.fl., að bera sönnunarbyrði fyrir lögmæti hinnar umstefndu synjunar, meðal annars þar sem óskum um gögn varðandi skráð sjónarmið hafi ekki verið sinnt og vísbendingar séu um það að sjónarmið íbúa eða kjörinna fulltrúa að baki hinni umstefndu synjun hafi alls ekki verið skráð eins og stefnda hafi þó verið skylt að gera. Orsakatengsl séu því í öllum tilvikum uppfyllt og önnur skilyrði bótaábyrgðar við meðferð opinbers valds.

Stefndi hafi brotið gegn lögmætisreglu með því að ekki sé lagastoð eða þá ónóg lagastoð fyrir synjun hans á umsókn stefnanda. Ríkar kröfur séu gerðar til heimildar þáttar lögmætisreglunnar, þ.e. þeim þætti hennar að stjórnsýsluákvarðanir þurfi að hafa heimild í lögum þegar um sé að ræða íþyngjandi ákvarðanir eins og hér um ræðir. Eigi það ekki síst við þar sem fulltrúar stefndu hafi vitað og mátt vita að svefnaðstaða við byggingarstað eða nærri honum væri forsenda tilboðs stefnanda til PCCSR ehf. og samnings þeirra á milli. Bendi svör fulltrúa stefnda, þá einkum ummæli, t.d. í bréfi 30. ágúst 2017, um skort á samningssambandi á milli aðila máls þessa, til þess að stefndi hafi tekið ákvörðun á röngum grundvelli eins og um væri að ræða einkaréttarlega ákvörðun þar sem geðþótti og ýmis frjáls sjónarmið kæmu til greina.

Stefndi hafi einnig brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, með því að synja málefnalegu, rökstuddu og eðlilegu erindi í stað þess að hafa sett stefnanda skilyrði, enda hafi hann m.a. fengið gerðan jarðvegspúða vegna hins umþrætta húss. Í dæmaskyni um skilyrði sem setja hefði mátt í stað algerrar synjunar þá vísist til orða í bréfi stefnanda til stefnda dags. 27. júlí 2018: „Auðvelt hefði verið að skilyrða leyfi því að tryggt væri að gengið og ekið yrði um Lyngholt frá Hraunholti en ekki gengið beint inn á Langholt, þannig að nærri gengi íbúum við Stakkholt.“ Þá felist brot gegn meðalhófsreglu í því að vísa fáum tugum starfsmanna stefnanda á vinnusvæði við Bakka sem illframkvæmanlegt hefði verið. Í fyrsta lagi hafi stefnandi með réttu getað efast um endurúthlutun stefnda á svæði við Bakka og aðild að slíkri umsókn, í öðru lagi hafi svæðið verið í nokkurra kílómetra fjarlægð frá verkstað stefnanda, í þriðja lagi hefði stefnandi þá verið háður PCC um aðgengi og lotið reglum PCC um umgengni á svæðinu og í fjórða lagi þá lúti svæðið lögmálum stórframkvæmda og svefnaðstaða þar verið margfalt dýrari.

Farið hafi verið á svig við jafnræðisreglu, en fyrir liggi að starfsmannahús séu víða heimiluð við sambærilegar og sams konar aðstæður, t.d. við Hörpu og í Mosfellsbæ, sbr. augljósa undrun fyrirsvarsmanns stefnanda er lesa megi úr orðum hans í tölvuskeyti til fulltrúa stefnda hinn 6. júní 2017 um væntingar um að ekki yrði „staðið í vegi fyrir því að setja niður starfsmannahús við byggingarsvæðið.“ Skýrust vísbending þar um felist í ítrekuðum ummælum fulltrúa stefnda, bæði bæjarstjóra, sbr. bréf 30. ágúst 2017, og af hálfu lögmanns stefnda um það að ekkert samningssamband hafi verið á milli aðila máls þessa. Það sé annars vegar rangt, enda hafi verið óbeint samningssamband málsaðila, eins og vikið sé að hér að framansögðu. En hins vegar sé slíkt samband þó óviðkomandi og rangur grundvöllur synjunar hins umstefnda erindis.

Framganga stefnda hafi verið reist á ómálefnalegum sjónarmiðum og hafi falið í sér valdníðslu. En svo sem stefnandi hafi rakið í bréfi sínu, dags. 27. júlí 2018, þá liggi fyrir rökstuddur grunur um það að synjunin hafi í raun annars vegar verið byggð á ótta íbúa við tímabundið nábýli við erlenda byggingarverkamenn, þó að stefndi virðist hafa hunsað skráningarskyldu samkvæmt upplýsingalögum og erindi stefnanda um að fá slík gögn í hendur. Meðan aðrar tækar skýringar komi ekki fram á því hvaða „hagsmunum“ íbúa gæti talist brotið gegn með starfsmannahúsi þá telji stefnandi að óvild sumra þeirra í garð erlendra farandverkamanna hafi í raun verið undirliggjandi ástæða, eins og vitni hafi staðfest, m.a. með orðum á borð við „engin rök“, fyrir synjuninni sem byggst hafi á „fordómum“ og „ótta við það sem fólk ekki þekki.“ Í því sambandi sé vísað til neðangreindra röksemda um ólögmæta skuggastjórnun íbúa sveitarfélagsins gagnvart embættismönnum og kjörnum fulltrúum þess.

Hins vegar sé vísað til þess að synjun stefnda hafi verið gerð í því ómálefnalega og þar með því ólögmæta skyni að friða nágranna sem orðið hafi undir þegar ákveðin hafi verið byggð fyrir starfsfólk verksmiðju PCC á Bakka við Hraunholt, þ.e.a.s. í því skyni að friða nágranna vestan Langholts, en byggð í öllu hverfinu í heild sé vísast rétt að nefna Holtahverfi eins og byggðaráð geri í synjun sinni. Málsástæða um valdníðslu tengist jafnframt framangreindu atviki um kæru vegna bifreiðastöðu og þeirri staðreynd að fulltrúi stefnda muni hafa sett upp snúrur til þess að hindra lagningu ökutækja á vegum stefnanda á þeim stað sem þeim hafði þó verið vísað á til þess. Í þessu sambandi sé til hliðsjónar vísað í dóm UfR 1999:1630 V þar sem viðurkennt hafi verið að sveitarfélag þyrfti ekki að framfylgja kvöð (d. “servitut”) um að raðhús mætti aðeins leigja persónum eða stofnunum sem hefðu danskan ríkisborgararétt eða aðsetur í Danmörku. En loks telji stefnandi að honum hafi verið mismunað vegna búsetu enda geti vitni staðfest að áhrif hafi haft við synjunina að fyrirsvarsmaðurinn hafi verið utanbæjarmaður og að öðru máli hefði gegnt ef heimamaður hefði átt í hlut.

Þá telji stefnandi að áhrifamiklir íbúar í Holtahverfi hafi í raun ráðið málinu til lykta. Hafi fulltrúi stefnda þannig sagt við fulltrúa stefnanda að ekki væri vilji til þess að styggja ákveðið fólk þar sem „ráði öllu á Húsavík“ eins og það hafi verið orðað í samtali. Byggt sé á því að umræddir íbúar hafi sem eins konar skuggastjórnendur haft þau áhrif á embættismenn og kjörna fulltrúa stefnda að stofnanir bæjarfélagsins hafi látið undan þrýstingi á ólögmætan og bótaskyldan hátt enda hafi sum vitni borið fyrir sig trúnað í stofnunum er leitað hafi verið eftir rökstuðningi að baki. Í þessu sambandi sé vísað til eftirfarandi texta í 25. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011: „Sveitarstjórnarmenn eru sjálfstæðir í störfum sínum. Þeir eru einungis bundnir af lögum og eigin sannfæringu um afstöðu til einstakra mála.“

Eins og rakið sé ítarlega í bréfi lögmanns stefnanda, dags. 27. júlí 2018, þá hafi stefndi hér augljóslega brotið gegn reglu 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsókn máls áður en það hafi verið til lykta leitt, sbr. frekari lagatilvitnanir þar, svo og ákvæði sérlaga í því sambandi. Vísar stefnandi þá einnig til tilvitnaðra orða í tölvuskeyti 6. júní 2017 um sannanlega réttmætar væntingar stefnanda o.fl. í öndverðu.

Þá telji stefnandi, sbr. bréf lögmanns hans, dags. 27. júlí 2018, að stefndi hafi brotið gegn þeirri reglu að velja rétta leið til úrlausnar máls, þ.e. lögmælt og gagnsætt ferli kynningar fyrir hagsmunaaðilum samkvæmt lögum þar um í stað þess að velja þá ólögmæltu og ólögmætu leið að „láta orðróm eða óformlega ágiskun kjörinna fulltrúa eða embættismanna um hagsmuni íbúa í nálægri byggð“ ráða úrslitum um synjun, eins og segir í framangreindu bréfi, sem varðað hafi miklu um hagsmuni stefnanda.

Loks segi í bréfi undirritaðs lögmanns, dags. 27. júlí 2018, um síðustu sjálfstæðu málsástæðu stefnanda fyrir bótaskyldu stefnda, þ.e. andmælarétt og hæfi: „Síðast en ekki síst er augljóst af framangreindu að umbjóðanda mínum gafst aldrei tækifæri – hvorki áður en synjun var óformlega látin í ljós sumarið 2017 né við formlega ítrekun synjunar í ágústlok 2017 – að gæta réttar síns samkvæmt stjórnsýslulögum og sérlögum m.t.t. þeirra sjónarmiða sem voru yfirlýstur grundvöllur ákvörðunarinnar, sbr. m.a. IV. kafla stjórnsýslulaga. Af sömu ástæðu er óvíst hverjir komu að erindi f.h. íbúa og úrlausn máls f.h. Holtabyggðar, sbr. II kafli stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi, sbr. og viðeigandi ákvæði áður tilvísaðra sérlaga. Með vísan til sömu reglu, svo og rannsóknarreglu og réttmætisreglu, má árétta það sem þegar kom fram í upphaflegu erindi undirritaðs (C) 28. ágúst sl. að ítrekuð ummæli formanns byggðaráðs í símtali við undirritaðan þann dag benda til þess að synjunin hafi ranglega verið byggð á því að starfsmannahús ættu að vera "inni í íbúabyggð" eins og hann orðaði það og ómótmælt er. Á afstöðumynd frá Studio F arkitektum, sem nefnd er í kafla I og III, kemur skýrlega fram að hátt í 100 m eru frá ystu mörkum fyrirhugaðra starfsmannahúsa og til næsta íbúðarhúss og er þá yfir stofnbraut (Langholt) að fara.“

Áður tilvitnuð orð fyrirsvarsmanns stefnanda í tölvupósti til fulltrúa stefnda, dags. 6. júní 2017, styðji við sjónarmið um brot á andmælarétti, enda hefði stefnandi með andmælum komið að því sjónarmiði, að stefndi væri að breyta frá vilyrði sínu eða brjóta gegn réttmætum væntingum stefnanda. Hvað varði hæfisreglur þá telji stefnandi að einn fulltrúi í sveitarstjórn kunni að hafa verið vanhæfur til afgreiðslu málsins vegna tengsla við samkeppnisaðila stefnanda sem boðið hafi upphaflega í verkið.

Rétt þyki að bregðast við athugasemdum er stefndi hafi í bréfi, dags. 18. ágúst 2018, haft í frammi vegna erindis stefnanda, dags. 27. júlí sl., um viðræður um viðurkenningu á bótaábyrgð. En síðar tilkomin svör stefnda í bréfi bæjarstjóra, dags. 20. ágúst 2017, þar sem ýjað sé að því að ekki hafi verið um formlega beiðni að ræða, og lögmanns stefnda í bréfi, dags. 18. ágúst 2018, um að ekki hafi verið um formlega umsókn að ræða heldur fyrirspurn, stangist m.a. á við bókun byggðarráðs, dags. 1. júní 2017, þar sem segi að fyrir byggðarráði liggi „beiðni“ frá stefnanda „um tímabundna starfsmannaaðstöðu/ svefnskála í Holtahverfi á Húsavík.“ Þá felist í afgreiðslu erindisins að um sé að ræða beiðni eða umsókn, enda sé henni hafnað, en fyrirspurn hefði ekki verið hafnað heldur svarað. Sama gildi um afgreiðslu sveitarstjórnar í kjölfar ítrekunar erindisins af hálfu stefnanda þar sem augljóslega er um efnislega afgreiðslu á formlegri umsókn að ræða. Þessi rök stefnda séu því haldlaus og styðji þetta fébótaábyrgð stefnda gagnvart stefnanda. En um þau rök stefnda að erindinu hafi ekki fylgt nægileg gögn vísast til neðangreinds um leiðbeiningarskyldu.

Hvergi sé í afgreiðslum stefnda, byggðarráðs 1. júní 2017 eða sveitarstjórnar 29. ágúst 2017, vikið að því að upphaflegu erindi stefnanda ásamt meðfylgjandi teikningu, eða ítrekun þess, hafi verið í einhverju áfátt eins og ýjað sé að af bæjarstjóra stefnda í bréfi, dags. 20. september 2017, og síðan sagt berum orðum af hálfu lögmanns stefnda í bréfi, dags. 18. ágúst 2018. Hefði svo verið þá hefði stefnda borið strax í öndverðu, í maí 2017, að leiðbeina stefnanda þar um og hefði stefnandi þá getað lagað hugsanlega annmarka á erindinu í tæka tíð. Þó að tjónið hafi í kjölfar þess byrjað að koma fram þegar í byrjun júní hefði stefndi með eðlilegum viðbrögðum í ágústlok við ítrekun lögmanns stefnanda getað takmarkað tjónið í tæka tíð sem ekki hafi verið gert. Styðji sú vanræksla stefnda á leiðbeiningarskyldu, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, við bótaskyldu stefnda gagnvart stefnanda. Eftir svar stefnda, 30. ágúst 2017, hafi verið of seint að bæta úr skorti á leiðbeiningu stefnda þremur vikum síðar.

Synjun stefnda, 1. júní 2017, sem raunar virðist samkvæmt framangreindu aldrei hafa verið tilkynnt stefnanda lögformlega, sbr. meðal annars 20. gr. stjórnsýslulaga, sé ekki rökstudd með lögboðnum hætti í svarinu, 6. júní 2017, er áður hafi verið vitnað til, enda þótt fyrirsvarsmaður stefnanda hafi svo sjálfur kallað eftir rökstuðningi. Eftir að erindinu sé svo synjað öðru sinni í kjölfar ítrekunar lögmanns stefnanda sé skylda stefnda til rökstuðnings vanrækt öðru sinni. Eftir það teljist fullreynt að fá lögmætan rökstuðning fyrir hinni umstefndu synjun enda tjón þá þegar farið að koma fram með fullum þunga og stefnandi sem tjónþoli búinn að sinna skyldu sinni til þess að freista þess að takmarka tjón sitt. Skipti því ekki máli hvort í ítarlegu bréfi bæjarstjóra stefnda þremur vikum síðar, dags. 20. september 2017, eftir ítrekun lögmanns stefnanda á varakröfu um rökstuðning, felist lögmætur rökstuðningur og skuli því ekki fjölyrt um það hér að öðru leyti en því að stefnandi telji svo ekki vera. Styðji þessi gallaði og síðbúni rökstuðningur stefnda við bótaábyrgð stefnda gagnvart stefnanda.

Hvað varði málsástæður fyrir bótafjárhæð þá sundurliðist fjárhæð stefnukröfu í aðalkörfu, sem séu 50.893.344 krónur, þannig í eftirfarandi fimm meginliði:

• Útlagður kostnaður vegna bílaleigubíla = 73.395 krónur.

• Útlagður kostnaður vegna eigin aksturs Sandfells ehf. = 2.614.480 krónur.

• Tímatap vegna aksturs milli gististaða og vinnustaðar = 35.428.320 krónur.

• Kostnaðarauki vegna aðkeypts fæðis = 4.466.149 krónur.

• Útlagður nettókostnaður vegna húsaleigu (sbr. 6 undirliði eftir leigusölum) = 8.311.000 krónur.

Stefnandi telji að skilyrði 1. mgr. 24. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 séu hér ekki uppfyllt. Þá sé ljóst af gögnum málsins, sbr. um yfirlýstan tilgang, að stefnandi hafi í einu og öllu sinnt þeirri skyldu að hafa reynt að takmarka tjón sitt á öllum stigum þess.

Samtals sé útlagður kostnaður og þar með bótaskylt tjón vegna bílaleigubíla vegna umrædds tímabils samkvæmt sex reikningum frá Bílaleigu Akureyrar (Höldur ehf.) 73.395 krónur eða 90.810 krónur með 24% virðisaukaskatti, sbr. reikninga.

Samtals sé reiknaður kostnaður og þar með bótaskylt tjón vegna eigin aksturs á þremur bifreiðum í eigu stefnanda á tímabilinu 2.614.480 krónur. Reiknist það þannig að eknir hafi verið að lágmarki um 88 km á dag á milli vinnustaðar á Húsavík og gististaða að Árbót í Laxárdal (12 km frá Húsavík, 24 km fram og til baka) annars vegar og hins vegar að gistiaðstöðu Munck að Þeistareykjum (30 km frá Húsavík, 60 km fram og til baka) auk áætlaðra 4 km í innanbæjarakstur. Samtals sé áætlaður akstur vegna synjunar um stöðuleyfi á hverjum verkdegi því 88 km. Almanaksdagar á tímabilinu frá 1. júní 2017 til 30. júní 2018 séu 395. Reiknað sé lengst af með fimm dögum í viku, en þó að undanskildum „rauðum dögum“ samkvæmt kjarasamningi Starfsgreinasambands Íslands við Samtök atvinnulífsins sem á þessu tímabili hafi verið 11 talsins utan helga. Þar sem unnið hafi verið um helgar síðustu vikurnar vegna tímamarka í samningi við verkkaupa (PCCSR) sé reiknað með frádrætti er nemi 100 frídögum á þessu 395 daga tímabili. Áætlaðir verkdagar séu því samtals 295 dagar. Samtals áætlaður akstur sé því 295 * 88 = 25.960 km á umræddu tímabili. Í samræmi við almennar reglur og venju sé miðað við akstursgjald ríkisstarfsmanna. Samkvæmt síðustu auglýsingu fjármála og efnahagsráðuneytis um mat ferðakostnaðarnefndar, nr. 3/2015, sem gilt hafi frá 1. desember 2015, skuli reikna almennt gjald sem:

• 110 krónur af fyrstu 10.000 km, þ.e. alls (10.000 * 110=) 1.100.000 krónur.

• 99 krónur af næstu 10.000 km, þ.e. alls (10.000 * 99=) 990.000 krónur og • 88 krónur af því sem umfram sé 20.000 km, (25.96020.000) þ.e. alls 5.960 * 88= 524.480 krónur, þ.e.a.s. þá samtals alls = 2.614.480 krónur.

Stefnandi gæti varfærni við framangreindan útreikning bótakröfu enda byggi hann til einföldunar hvorki á sérstöku gjaldi (126,50 krónur) né torfærugjaldi (159,50 krónur), enda þótt ástand vega á svæðinu hafi á umræddu tímabili verið afar misjafnt eins og alkunna sé og í sumum tilvikum fremur bágborið.

Sem venja standi til, sbr. 2. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991, og kveðið sé á um í gr. 15.7 í þágildandi kjarasamningi Starfsgreinasambandsins og Samtaka atvinnulífsins þá skuli byggingarstarfsmenn mæta til vinnu „í eigin tíma og á eigin vegum innan marka 10 km radíus frá ráðningarstað, þó innan byggðamarka.“ Starfsmenn hafi lengst af að jafnaði verið 15 talsins en þá alveg frá 1012 og upp í 26 talsins. Þennan meðalfjölda starfsmanna megi óbeint ráða af gögnum máls, en samkvæmt því sé seldur matur á þessum 13 mánuðum 9.019 einingar eða um 694 málsverðareiningar á mánuði að meðaltali. Ef deilt sé í þá tölu með 22 meðalvinnudögum samkvæmt nálgun fáist út rúmlega 31,5 manns, en þar sem um sé að ræða sama einingarverð fyrir hádegisverð og kvöldverð sjáist að fjöldinn 15 væri varlega áætlaður (enda nær því að vera að meðaltali 16 samkvæmt þessu (31,5/2=15,77), sbr. og fjöldatölur samkvæmt lið hér að neðan um útlagðan kostnað vegna húsaleigu. Til að gæta varfærni og þar sem hluti starfsmanna hafi gist á Húsavík miði stefnandi þó við aðeins 80% af þessum meðalstarfsmannafjölda, þ.e. 15*0,8= 12. Þar sem allir 12 starfsmenn stefnanda hafi gist lengra frá en nemi 10 km radíus samkvæmt kjarasamningi þá hafi stefnandi í öllum tilvikum þurft að greiða þeim laun í umrædda 295 daga, sbr. rökstuðning fyrir þeim dagafjölda hér að ofan, fyrir þann lágmarkstíma sem að jafnaði hafi tekið að aka til og frá vinnustað (um 12 km hvora leið miðað við Árbót í Laxárdal og um 30 km hvora leið miðað við Þeistareyki). Reiknað sé með um hálfrar klukkustundar akstri hvora leið (en þó ekki tekið með í útreikninginn að um helgar hafi verið ekið heim í hádegismat), samtals ein klukkustund á hvern starfsmann á dag. Sé þá einnig horft til þess að oft hafi þurft að moka frá bílum svo að akstur hafi varað lengur en ella. Samtals sé því reiknað með 12 klukkustunda vinnutapi á dag vegna þessa.

Samkvæmt framangreindu sé því um að ræða 295 * 12 = 3.540 klukkustundir og að það teljist sannanlegt eða áætlað vinnutap og sé af þeim sökum bótaskylt tjón.

Í aðalkröfu sé miðað við umsamið gjald í útseldri vinnu enda sé það nær því að teljast reiknað tjón stefnanda enda feli það væntanlega í sér greidd laun og launatengd gjöld.

Samkvæmt gr. 11 í samningi við verkkaupann PCCSR, dags. 27. febrúar 2017, þá hafi tímagjald í útseldri vinnu verið greitt sem tímakaup án virðisaukaskatts, 5.560 krónur fyrir aukaverk, en fyrir yfirvinnu sé greitt 80% aukreitis, sbr. almennar reglur, sbr. t.d. ákvæði 1.7.1 í kjarasamningi um að yfirvinna greiðist með tímakaupi er samsvari 80% álagi á dagvinnutímakaup, samtals 6.895 5.560 * 1,8= 10.008 krónur að meðtöldum launatengdum gjöldum, þ.e. 3.540 * 10.008 = 35.428.320 krónur.

Með varfærni við útreikning bótakröfu með að áætla meðalstarfsmannafjölda aðeins 12 (80%) í stað 15 hafi stefnandi sinnt skyldu sinni um að takmarka tjón sitt þar sem hann hafi ekki greitt starfsmönnum laun fyrir akstur á framangreindum frídögum (áætluðum 100 talsins) enda þótt þeir þyrftu vitaskuld ekki síður að borða þá daga. Kostnaðarauki og þar með bótaskylt tjón stefnanda vegna aðkeypts fæðis frá Gamla Bauk á Húsavík sundurliðist samkvæmt fyrirliggjandi reikningum. Af þeirri samtölu án virðisaukaskatts, sem séu 15.847.702 krónur, séu reiknuð 27,9%, þ.e. það sem eftir standi þegar dregin hafi verið frá 72,1% vegna kostnaðar við hráefni (36,1%) annars vegar og hins vegar vinnuliður (36%), sbr. yfirlit frá Samtökum ferðaþjónustunnar með heitinu „Tafla 1: Rekstrar og efnahagsyfirlit í atvinnugrein 56 Veitingasala og þjónusta“ en þar sé undir ártalinu 2016 miðað við að „hráefnanotkun“ nemi 36,1% og „laun, eigin laun og tengd gjöld“ nemi 36,0%. Bótaskylt tjón stefnanda vegna matarkostnaðar hjá Gamla Bauki reiknist því sem 15.847.702 kr.*27,9% = 4.421.509 krónur. Við það bætist sama hlutfall (27,9%) af matarhluta fyrirliggjandi reiknings frá Munck á Íslandi sem hafi verið 160.000 krónur, þ.e. 160.000 * 27,9% = 44.640 krónur Samtals reiknist matarliður í bótakröfu stefnanda á hendur stefnda vegna matarkostnaðar á báðum stöðum því sem 4.421.509 + 44.640 = alls 4.466.149 krónur.

Útlagður kostnaður vegna greiddrar húsaleigu sundurliðist svo á eftirfarandi sex leigusala þar sem þeir tveir stærstu hafi verið í dreifbýli, þ.e. annars vegar í Laxárdal (Árbót) og hins vegar á Þeistareykjum (Munck) en hinir verið í þéttbýlinu á Húsavík.

Almennt hafi umræddir leigusalar ekki innheimt virðisaukaskatt af stefnanda sem leigutaka, sbr. 1. ml. 8. tl. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 50/1988 um virðisaukaskatt með síðari breytingum, en í því tilviki sem það hafi verið gert hafi hann verið dreginn frá enda þá fengist endurgreiddur í skattskilum stefnanda, sbr. að ofan um fæðiskostnað.

Útlagður kostnaður og þar með bótaskylt tjón vegna leigu húsnæðis hjá D-kvk-þgf K-kvk-þgf á Húsavík hafi alls verið 2.250.000 krónur, sbr. samning og millifærslur, er sundurliðist þannig að mánaðarlega (á bilinu 1.7. hvers mánaðar) á 9 mánaða tímabili frá og með september 2017 til og með maí 2018 hafi verið greiddar 250.000 krónur. Þar sem um hafi verið að ræða einstakling og einkahúsnæði reiknaðist ekki skattur ofan á þær tölur og ekki hafi verið gefnir út reikningar og séu framangreind skjöl því kvittanir fyrir mánaðarlegum millifærslum frá stefnanda til þessa leigusala.

Útlagður kostnaður og þar með bótaskylt tjón vegna leigu einbýlishúss í eigu PCCSR ehf. hafi samtals verið 220.000 krónur, sbr. kvittun fyrir þeirri greiðslu úr heimabanka fyrir einn mánuð, nánar til tekið maímánuð árið 2018.

Útlagður kostnaður og þar með bótaskylt tjón vegna leigu herbergja, yfirleitt 67 talsins, hjá Bragarbót ehf., að Árbót í Laxárdal á tímabilinu október 2017 til júní 2018 hafi samtals numið 4.122.000 krónum samkvæmt samantekt á 10 reikningum, en að frádregnum einum kreditreikningi eins og nánar megi sjá í samantektinni.

Útlagður kostnaður og þar með bótaskylt tjón vegna leigu í þágu stefnanda á íbúð í eigu Gentle Giants ehf. á Húsavík hafi samtals verið 980.000 krónur. Það er mánaðarleiga í 7 mánuði á tímabilinu október 2017 til apríl 2018, sbr. fyrirliggjandi mánaðarlegar greiðslukvittanir fyrir 140.000 krónum í hvert sinn.

Útlagður kostnaður og þar með bótaskylt tjón vegna leigu húsnæðis hjá B-kk-þgf E-kk-þgf Á-kk-þgf á Húsavík hafi samtals verið 1.375.000 krónur, sbr. fyrirliggjandi nánari sundurliðun á þeim kostnaði. Það eru 250.000 krónur mánaðarlega á tímabilinu ágúst 2017 til desember 2017 og svo 125.000 krónur síðasta mánuðinn í janúar 2018.

Útlagður kostnaður og þar með bótaskylt tjón vegna leigu húsnæðis hjá Munck á Íslandi, að Þeistareykjum í ágúst 2017 (211.500 krónur án vsk.), og í september 2017 (652.500 krónur án skatts), voru því samtals alls 864.000, sbr. fyrirliggjandi gögn. Matur þar, 160.000 krónur, reiknist eftir sömu aðferð og hjá Gamla Bauk hér að ofan.

Samtals sé útlagður kostnaður vegna sannalega greiddrar leigu á verktímabilinu án virðisaukaskatts því 2.250.000 + 220.000 + 4.122.000 + 980.000 + 1.375.000 + 864.000 = 9.811.000 krónur. En frá þeim kostnaði, vegna greiddrar húsaleigu vegna starfsmanna við verkið, þá dragist áætlaður nettókostnaður, að frádregnu líklegu endursöluverði, við það að reisa og reka starfsmannahús og taka saman að loknu verki, að upphæð 1,5 milljónir króna. En sú áætlun sé rífleg, m.a. í ljósi þess að um 33% stöðugildi millistjórnanda hafi í rúmt ár farið í að stjórna, panta og greiða fyrir gistingu, mat og flutning og megi varlega áætla kostnað þess vegna 4 milljónir króna ásamt launatengdum gjöldum. Útlagður nettóleigukostnaður og þar með bótaskylt tjón af þeim sökum reiknist því sem 9.811.000 – 1.500.000 eða = alls 8.311.000 krónur.

Stefnandi krefst þess til vara að honum verði dæmdar bætur úr hendi stefnda sem ákveðnar verði að álitum í samræmi við dómvenju þar um enda séu öll skilyrði til þess uppfyllt, en dómari hafi þá hliðsjón af ofangreindum rökstuðningi fyrir aðalkröfu.

Stefnandi gæti hófs í vaxtakröfu þar sem hann krefjist ekki vaxta samkvæmt 2. ml. 1. mgr. 8. gr. laga um vexti og verðtryggingu fyrr en allt tjónið hafi verið komið fram, þ.e. 1. ágúst 2018, bæði af aðalkröfu um tiltekna fjárhæð og af varakröfu um bætur að álitum. Dráttarvaxtakrafa stefnanda miðist við 13. janúar 2019, mánuð eftir þingfestingu stefnu, sbr. 1. ml. 1. mgr. 9. gr. sömu laga, þess efnis að skaðabótakröfur skuli bera dráttarvexti þegar liðinn sé mánuður frá þeim degi er kröfuhafi lagði fram upplýsingar er þörf var á til að meta fjárhæð bóta. Um málskostnað telji stefnandi, óháð málsúrslitum, að stefndi eigi að bera ábyrgð á því að málið hafi þurft að höfða.

Málsástæður og lagarök af hálfu stefnda Stefndi byggi á því að í 1. mgr. 9. gr. í lögum nr. 160/2010 um mannvirki (mannvirkjalaga) segi: „Óheimilt er að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa.“ Grein 2.3 í byggingarreglugerð nr. 112/2012 (hér eftir brgl.) sé svo efnislega samhljóða lögunum.

Í 12. tl. 3. gr. mannvirkjalaga þar sem hugtakið „mannvirki“ sé skilgreint, segi m.a.: „Til mannvirkja teljast einnig tímabundnar og lausar byggingar sem ætlaðar eru til svefns eða daglegrar dvalar manna í fjóra mánuði eða lengur á sama stað, svo sem starfsmannabúðir og húsvagnar.“ Í 19. tl. sömu lagagreinar séu „starfsmannabúðir“ þannig skilgreindar: „Færanlegt húsnæði sem ætlað er til svefns, matar, daglegrar dvalar, vinnu eða samkomuhalds starfsfólks til skamms tíma í senn vegna atvinnustarfsemi.“ Í 51. og 78. tl. gr. 1.2.1 í brgl. séu hugtökin „mannvirki“ og „starfsmannabúðir“ síðan skilgreind með sama hætti og í framangreindum lögum.

Af ofangreindu leiði að starfsmannabúðir séu byggingarleyfisskyld mannvirki. Í upphafi gr. 2.4.1 í brgl. segi: „Umsókn um byggingarleyfi skal vera skrifleg og send hlutaðeigandi leyfisveitanda. Á fyrra stigi umsóknar, þ.e. vegna byggingaráforma skal skila inn gögnum sem tilgreind eru í 2. mgr.“ Þau gögn séu margvísleg og talin upp í liðum af í 2. mgr. Meðal annars sé það frumskilyrði að uppdrættir ásamt byggingarlýsingu fylgi umsókninni, umsögn Vinnueftirlits og slökkviliðs og annarra eftirlitsaðila. Áður en komi að endanlegri útgáfu byggingarleyfis skuli samkvæmt 3. mgr. greinarinnar senda fleiri gögn, m.a. undirritaða yfirlýsingu byggingarstjóra um ábyrgð á viðkomandi framkvæmd. Eina skjalið sem stefnandi hafi sent inn með fyrirspurn sinni hafi hins vegar verið loftmynd af skipulagssvæði „E“ þar sem ferhyrningur hafði verið „rissaður“ á myndina. Eins og segi hér framar þá séu sérstök eyðublöð á vef Norðurþings fyrir byggingarleyfisumsóknir en slíkt eyðublað útfyllt hafi aldrei borist og þaðan af síður þau gögn sem áskilin séu í byggingarreglugerð.

Í gr. 2.6.1 í brgr. sé fjallað um heimildir til þess að veita stöðuleyfi. Sækja skuli um stöðuleyfi til að láta m.a. hjólhýsi, gáma, báta, torgsöluhús, frístundahús í smíðum og sem ætlað sé til flutnings standa lengur en tvo mánuði utan þeirra svæða sem sérstaklega séu skipulögð og ætluð til geymslu slíkra lausafjármuna. Heimild til þess að veita stöðuleyfi nái þannig ekki til mannvirkja sem séu byggingarleyfisskyldar, svo sem starfsmannabúða, sbr. það sem rakið sé hér að framansögðu.

Í gr. 2 í verksamningi, dags. 27. febrúar 2017, komi fram að margvíslegir fyrirvarar hafi verið í þeim samningi PCCSR og Leigufélagsins Hafnar ehf. og skyldi samningurinn ekki taka gildi fyrr en þeir hefðu verið uppfylltir eða þeim rutt úr vegi með öðrum hætti (sbr. gildistökudag the „Effective Day“). Samkvæmt yfirlýsingu, dags. 30. maí 2017, tók verksamningurinn ekki endanlega gildi fyrr en þann dag.

Samkvæmt sveitarstjórnarlögum og samþykktum Norðurþings um stjórn og fundarsköp sveitarfélagsins, nr. 170/2016 og með síðari breytingum, þá sé Norðurþing sjálfstætt stjórnvald sem sé stjórnað af kjörinni sveitarstjórn. Úr hópi sveitarstjórnar manna sé síðan kosið byggðarráð sem fundi oftar en fullskipuð sveitarstjórn og skuli m.a. hafa umsjón og eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélagsins, fjármálum og rekstri fyrirtækja þess, starfsmanna og gæðamálum o.fl. Auk þess séu kjörnar ýmsar nefndir til að sinna tilteknum málaflokkum í rekstri sveitarfélagsins. Nokkrar vikur geti liðið á milli reglulegra funda nefndanna. Mál séu tekin fyrir á nefndarfundum samkvæmt boðaðri dagskrá. Það sé einungis á boðuðum og bókuðum fundum sem nefndirnar geti tekið ákvarðanir. Milli funda geti einstakir nefndarmenn ekki tekið neinar ákvarðanir um málefni sem þó heyri undir nefnd sem viðkomandi sitji í. Embættismenn sveitarfélagsins beri upp erindi fyrir nefndirnar, en þar sem talsvert langt geti liðið á milli nefndarfunda geti þeir sem eigi erindi sem bera þurfi undir nefnd ekki gengið að því sem vísu að þeirra mál verði afgreitt um hæl eftir eitt stutt tölvuskeyti, sem engin haldbær fylgigögn hafi verið með. Byggðarráð og sveitarstjórn geti þó ætíð tekið á dagskrá sína mál sem heyri annars undir hinar ýmsu nefndir.

Eins og rakið sé í bréfi stefnda til stefnanda, dags. 20. september 2017, þá hafði ekki verið haldinn fundur í skipulags og umhverfisnefnd á milli 9. og 26. maí 2017 með þeim hætti að koma mætti fyrirspurninni á dagskrá þar. Byggingarfulltrúi hafi þó viljað leiða málið hið fyrsta á réttar brautir, eins og 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga geri ráð fyrir, og því vakið athygli sveitarstjóra á málinu sem orðið hafi til þess að það hafi verið tekið fyrir á fundi byggðarráðs þann 1. júní 2017, eða einungis tveimur dögum eftir að samningur PCCSR og Leigufélagsins Hafnar ehf. hafi tekið gildi. Byggðarráð hafi þá hafnað því að veita stefnanda tímabundið leyfi til sólarhringsstarfsmannabúða í Holtahverfi, en þá falið byggingarfulltrúa að finna og bjóða fram aðra staðsetningu. Rök byggðarráðs fyrir þessari afgreiðslu hafi verið þau að starfsmannabúðir þar hafi ekki samrýmst skipulagsáætlunum sveitarfélagsins, m.t.t. nýs deiliskipulags svæðisins og nýgerðra breytinga á aðalskipulagi. Strax morguninn eftir fundinn hafi Sandfelli verið boðið að sækja um aðra lóð, að Dvergabakka 5, á svæði sem sé skipulagt sem atvinnuhúsasvæði þar sem allir innviðir hafi verið til staðar og í innan við 1015 mínútna akstursfjarlægð frá byggingarsvæðinu í Holtahverfi. Þessu tilboði stefnda hafi aldrei verið svarað og stefnda síðan verið ókunnugt um það hvernig stefnandi hafi hagað starfsmannamálum sínum yfirhöfuð. Það sé því fjarstæða sem borið sé fram, að einhverjar tafir hafi orðið á afgreiðslu fyrirspurnarinnar. Málið hafi farið í lögbundið ferli hjá Norðurþingi og afgreiðslu þess hraðað sem kostur hafi verið með afbrigðum.

Reyndir byggingarmenn, sem uppfylli skilyrði til þess að vera byggingarstjórar, þekki mætavel muninn á fyrirspurnum og raunverulegri byggingarleyfisumsókn. Það sé því síðari tíma tilbúningur þegar stefnandi fari að kalla þessa fyrirspurn, sem borist hafi 9. maí og síðan aftur 26. maí (áður en samningurinn við PCCSR hafi tekið gildi), umsókn um byggingarleyfi. Um gildi slíkra fyrirspurna megi vísa til dóms Hæstaréttar Íslands í máli nr. 501/2009 þar sem slík fyrirspurn hafi ekki verið lögð að jöfnu við formlega leyfisumsókn. Standi því hvorki lög né fordæmi til þess að stefndi hafi bakað sér hér á einhvern hátt bótaskyldu gagnvart stefnanda við meðferð á fyrirspurn hans.

Jafnvel þótt litið yrði á fyrirspurnina sem byggingarleyfisumsókn þá hafi hún ekki uppfyllt nein skilyrði til að verða tekin til afgreiðslu sem slík, svo sem hún hafi verið sett fram, því að öll fylgiskjöl hafi vantað. Hafi byggingarfulltrúi því með engu móti getað lagt mat á það hvort fyrirhugaðar starfsmannabúðir stefnanda uppfylltu ákvæði gr. 6.11.8 í brgl. um starfsmannabúðir, sem hafi verið skilyrði fyrir byggingarleyfi, það er ef skipulagsáætlanir hefðu ekki þá þegar staðið því í vegi.

Þá sé og bent á, sem komi reyndar víða fram í bréfum Norðurþings til stefnanda, að ekkert samningssamband hafi verið á milli aðila málsins, eins og hafi t.d. verið á milli Norðurþings og BakkaSilicon vegna starfsmannabúðanna á Bakka og einnig hvað varði LNSSögu (nú Munck Íslandi ehf.) vegna hafnar og jarðganga framkvæmda, og geti stefnandi því ekki byggt kröfur sínar á broti á neinum slíkum samningi. Aldrei hafi verið minnst á slíkar starfsmannabúðir við starfsmenn stefnda í undirbúningsferli Holtahverfis og ekkert legið fyrir sem geti hafa gefið stefnanda einhverjar réttmætar væntingar um það að við slíkri umsókn yrði orðið. Stefnandi, eða þá Leigufélagið Höfn ehf., hefðu einfaldlega getað sent fyrirspurn til Norðurþings um það hvort starfsmannabúðir yrðu leyfðar í Holtahverfi, áður en þeir gerðu PCCSR tilboð í það að reisa fyrir þá hús. Þeir hefðu þá strax fengið svör um að slíkt samræmdist ekki skipulagsáætlunum og hefðu í framhaldinu getað miðað tilboð sitt til PCCSR við þá staðreynd. Þetta hafi þeir ekki gert og verði því að bera hallann af því.

Reyndar sé það Leigufélagið Höfn ehf. sem sé viðsemjandi stefnanda og telji stefnandi sig vandhaldinn af þessum viðskiptum þá ætti hann að beina kröfum að Höfn ehf. en ekki að Norðurþingi, sem ætti með réttu að sýkna vegna aðildarskorts.

Þó að það skipti engu gagnvart málsúrslitum, þá vilji Norðurþing mótmæla því sem haldið sé fram í stefnu að tafir hafi orðið á verkinu sem megi rekja til einhvers athafnaleysis við efndir Norðurþings á samningi sínum við PCCSR. Sá samningur hafi verið efndur að fullu í samræmi við efni sitt, en í honum hafi hvergi verið að finna endanlegar og skuldbindandi dagsetningar varðandi það hvenær gatnagerð lyki. Það hafi síðan farið eftir veðri og aðstæðum á verkstað, en Norðurþing hafði nýlega tekið yfir gatnagerðina af PCCSR. Auk þess eigi stefnandi enga aðild að umræddum samningi Norðurþings við PCCSR og geti hann því engan rétt á honum byggt.

Fjárhagsleg kröfugerð stefnanda sé algerlega órökstudd og tjónið ósannað og sé kröfunum alfarið mótmælt og einnig því að þær varði hér umrætt verk. Telji stefndi að dómari muni ekki þurfa að taka neina afstöðu til þessara krafna en ex tudo sé hverjum og einum lið í kröfugerðinni þó mótmælt sérstaklega. Það liggi engin matsgerð fyrir um það hvað þessir kostnaðarliðir, sem stefnandi telji hér fram, hefðu kostað hefði hann fengið byggingarleyfi fyrir starfsmannabúðunum, því að þá hefðu sumpart sömu en einnig aðrir kostnaðarliðir lagst til. Stefnandi myndi þá aldrei eiga kröfu fyrir öðru en mismuninum á milli umkrafinna kröfuliða og áætlaðs kostnaðar sem hefði fallið til í starfsmannabúðum. Stefnandi virðist auk þess ekkert hafa gert til þess að takmarka tjón sitt og megi í því efni benda á það að honum hafi staðið til boða að fá mjög góða lóð fyrir starfsmannabúðir sínar ef hann hefði viljað, þar sem allir innviðir hafi verið til staðar. Kröfugerðin sé vanreifuð og beri að vísa henni frá dómi, ef ekki vilji betur.

Stefnandi sé á villigötum um málavexti og málsástæður. Fyrirspurn stefnanda hafi verið afgreidd svo skjótt sem unnt hafi verið og með málefnalegum hætti. Afstaða stefnda til fyrirspurnarinnar hafi byggst á gildandi lögum og reglugerðum, með hliðsjón af skipulagsáætlunum Holtahverfis, en engu öðru. Norðurþing hafi samtímis boðið stefnanda að sækja um lóð í nágrenni Holtahverfis, á svæði sem skipulagt hafði verið sem atvinnuhúsahverfi og þar sem allir innviðir hafi verið til staðar, en stefnandi ekki þegið það. Stefnandi hafi ekki getað sýnt fram á að stefndi hafi valdið honum tjóni og ekki sannað að þær fjárhæðir sem hann krefji stefnda um séu einhver viðbótarkostnaður sem fallið hafi á hann vegna þess að hann hafi ekki getað komið starfsmannabúðum fyrir á þeim stað þar sem hann hafi óskað eftir í Holtahverfinu. Stefnandi hafi heldur engin gögn lagt fram sem staðfesti að þær starfsmannabúðir sem hann hugðist setja upp í Holtahverfi hefðu uppfyllt skilyrði laga og reglugerða um slíkar búðir, ef skipulagsáætlanir hefðu ekki staðið því í vegi. Þegar af þeim sökum beri að sýkna stefnda af kröfum stefnanda, ef ekki vegna aðildarskorts.

Stefnandi hafi lagt fram í málinu óteljandi skjöl, sem ekkert komi málinu við, og viðhaft að ýmsu leyti ósæmilegan málflutning, sem sé ámælisvert og í andstöðu við reglur um skilvirkan málflutning og beri að átelja. Þess utan séu lögð fram skjöl á ensku sem sé í andstöðu við 1. tl. 10. gr. laga 91/1991, en lögmaður stefnda geri þó ekki fyrir sitt leyti kröfu til þess að lögð verði fram löggild þýðing á þessum skjölum.

Niðurstaða

Að mati dómsins þá liggja málavextir hér í megindráttum ljósir fyrir. Auk þess sem ágreiningur málsaðila afmarkast hér skýrt við það álitaefni hvort meðferð stefnda, sveitarfélagsins Norðurþings, á framangreindu erindi stefnanda, verktakans Sandfells ehf., varðandi stöðuleyfi fyrir vinnubúðir á umræddu svæði skilgreindu sem reitur „E“ við Hraunholt á deiliskipulagi fyrir Holtahverfi á Húsavík, þar sem stefnandi byggði eftir útboð 11 parhús fyrir verkkaupa sinn, PCCSR, hafi falið í sér ólögmæta stjórnvaldsákvörðun af hálfu stefnda, og þannig leitt til tjóns fyrir stefnanda eins og hann krefur hér stefnda um bætur fyrir samkvæmt aðal og varakröfu sinni í málinu. Verður þannig ekki séð að það álitaefni hvort stefndi hafi afhent lóðir til PCCSR innan tiltekinna tímamarka sé sjálfstæður málsgrundvöllur af hálfu stefnanda í málinu. En telja verður einnig ljóst að málsaðilar hafi ekki átt í beinu samningssambandi um framangreinda framkvæmd. Hins vegar virðist liggja fyrir að verksamningur PCCSR og móðurfélags stefnanda hafi samkvæmt yfirlýsingu gengið í gildi 30. maí 2017.

Að mati dómsins telst vera ósönnuð í málinu sú fullyrðing af hálfu stefnanda að stefndi hafi með einhverjum hætti gefið stefnanda fyrirheit um það að stefnandi myndi fá að reisa starfsmannabúðir sínar á reit „E“ þar sem framkvæmdirnar fóru fram. En um það álitaefni virðist ekkert fjallað í fyrirliggjandi samningum um framkvæmdirnar. Önnur gögn eða vitnisburðir í málinu styðja að mati dómsins heldur ekki við slíkt loforð, eða venju þar sem aðrir kostir fyrir slíka aðstöðu eru í boði. Getur undirverk takasamningur, 1. apríl 2017, heldur ekki haft hér sérstaka þýðingu gagnvart stefnda. Þá liggur fyrir, eins og útskýrt er af hálfu stefnda, að slíkar starfsmannabúðir útheimti nú byggingarleyfi sem mannvirki og er því tiltekinn áskilnaður um slíkar umsóknir til leyfisveitanda, hvað varðar form og um meðfylgjandi gögn, sbr. 1. mgr. 9. gr., sbr. 12. og 19. tl. 3. gr., mannvirkjalaga nr. 160/2010, sbr. enn fremur gr. 2.3 og 51. og 78. tl. gr. 1.2.1 og gr. 2.4.1 í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Hefði því stöðuleyfi, eins og stefnandi virðist þó hafa áformað, ekki hafa komið til álita um slíkar stafsmannabúðir.

Umræddu ítrekuðu erindi stefnanda til stefnda og eftirfarandi meðferð þess hjá stefnda um það að fá að reisa starfsmannabúðir á reit „E“, sem ágreiningur í málinu snýr þá að, er nánar lýst að framansögðu og einnig í fyrirliggjandi gögnum málsins. Sé þar litið til upphaflegs erindis stefnanda, sem barst í tölvupósti til skipulags og byggingarfulltrúa stefnda, dags. 9. maí 2017, þá verður að mati dómsins að líta á það sem fyrirspurn til stefnda um hvernig sækja eigi um leyfi fyrir starfsmannaaðstöðu, en ekki sem formlega umsókn um stöðuleyfi eða byggingarleyfi fyrir starfsmannabúðir. Var erindi þetta síðan ítrekað með sama hætti af stefnanda þann 22. og 26. maí 2017.

Svör stefnda við fyrirspurninni berast ekki til stefnanda fyrr en mjög óformlega 2. júní 2017, þegar svo virðist sem að B-kk-nf E-kk-nf Á-kk-nf framkvæmdastjóri hjá PPCSR hafi fengið upplýsingar um framangreinda neikvæða afgreiðslu byggðarráðs stefnda 1. júní 2017 eftir að hafa í fyrri tölvupóstsamskiptum við byggingarfulltrúann, G-kk-þf H-kk-þf, spurt um málið að beiðni B-kk-ef S. L-kk-ef, verkefnisstjóra hjá stefnanda. Innti B-kk-nf þá byggingafulltrúann síðan eftir því hvort fyrir lægi þá önnur tillaga stefnda að staðsetningu og fær þá þau svör hans að skynsamlegast virtist að nýta þá fremur lóð á iðnaðarsvæðinu að Dvergabakka 5 fyrir slíkar starfsmannabúðir. Framsendir B-kk-nf síðan þessa tölvupósta 2. maí 2017 til fyrirsvarsmanna stefnanda, H-kk-ef H-kk-ef og B-kk-ef L-kk-ef, og til H-kk-ef H-kk-ef hjá Eflu.

Upplýst telst vera í málinu að byggingarfulltrúinn, G-kk-nf H-kk-nf, hafi áður ákveðið, í ljósi óska stefnanda um það að fá greið svör, að vekja máls sveitarstjórans á málinu og sá hafi síðan ákveðið að bera málið, eins og það lá fyrir, undir byggðarráð, 1. júní 2017, þar sem beiðni um tímabundið leyfi fyrir sólarhringsstarfsmannabúðir í Holtahverfi er hafnað, en skipulagsfulltrúanum verið falið að finna aðra staðsetningu.

Af hálfu stefnanda voru þessar óskir hans þó enn áréttaðar í tölvupósti, 6. júní 2017, til byggingarfulltrúans með frekari rökstuðningi og með óskum um rökstuðning af hálfu stefnda fyrir þessari synjun. En byggingarfulltrúinn svaraði þá um hæl sama dag, og vísar þá til gildandi skipulags á svæðinu og að byggðarráð telji að það geti brotið gegn hagsmunum íbúa á svæðinu að heimila þar slíkar starfsmannabúðir. Enn fremur benti byggingarfulltrúinn stefnanda þá á lóðina við Dvergabaka 5 þar sem öll aðstaða væri til staðar. Í framhaldi liggja síðan fyrir frekari framangreind bréfaskipti aðila um málið, en fyrir liggur að sveitarstjórn stefnda hafi síðan loks tekið erindið fyrir 29. ágúst 2017, þar sem tekið var undir bókun byggðarráðs frá 1. júní 2017 og áréttað að ekki teldist heppilegt að bjóða íbúum hverfisins upp á frekara áreiti, sem mögulega myndi fylgja starfsmannabúðum, og sveitarstjórn hafnaði því uppbyggingu svefnsála við Hraunholt. Krafðist stefnandi þá frekari rökstuðnings og gagna og fékk svör, 20 september 2017, í viðhengi með tölvupósti sveitarstjóra, sem stefnandi brást ekki við fyrr en í bréfi 27. júlí 2018, þar sem hann krefst viðurkenningar á bótaskyldu.

Sé litið til einstakra málsástæðna stefnanda, þá tilgreinir stefnandi í fyrsta lagi að hann hafi haft eðlilegar væntingar um að það hafi verið skilningur allra sem komu að málinu að það yrði ekki staðið í vegi fyrir því að setja niður starfsmannahús hans við byggingarsvæðið, sbr. fyrrgreindur tölvupóstur forsvarsmanns stefnanda til byggingar fulltrúa stefnda 6. júní 2017. Sem fyrr segir er að mati dómsins ekkert fyrirliggjandi í málinu um slíkan sameiginlegan skilning annað en fullyrðingar af hálfu stefnanda og verður því ekki á slíku byggt sem sannaðri staðhæfingu í málinu eða að stefnandi hafi getað haft réttmætar væntingar um leyfi fyrir vinnubúðum sínum inn á svæði „E“. Þá getur dómurinn ekki fallist á það að tilgreiningar um Holtahverfi eða Hraunholt skipti sköpum þar sem fyrir lá af myndum hvaða svæði verið var að tala um, þ.e. svæði „E“.

Hvað varðar síðan stjórnsýslulega meðferð á framangreindu erindi stefnanda, þá liggur fyrir að framansögðu það mat dómsins að hér hafi verið um að ræða fyrirspurn hans um vinnubúðir. Stefndi afréð þó, í ljósi þess að stefnanda lá á að fá vísbendingar um afgreiðslu erindisins, að kalla eftir afstöðu byggðaráðs og síðan sveitastjórnar til málsins, eins og það lá fyrir af hálfu stefnanda, sem rakið er að framansögðu, en lét þá samtímis hjá líða að leiðbeina stefnanda um það að hann þyrfti að sækja formlega um byggingarleyfi og óska eftir breytingu á gildandi deiliskipulagi, hygðist hann eftir sem áður halda slíku máli til streitu og knýja á um eiginlega stjórnvaldsákvörðun varðandi umsókn um byggingarleyfi, fremur en að þiggja viðlíka aðstöðu annars staðar, í eða við bæinn. Að mati dómsins verður að telja þetta annmarka á málsmeðferð stefnda.

En þrátt fyrir framangreint þá getur dómurinn hins vegar ekki fallist á það með stefnanda að sýnt sé hér fram á það að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið för við þessa afgreiðslu stefnda, að svara fyrirspurn stefnanda sem gert var, það er að þessari beiðni hans um undanþágu frá auglýstu skipulagi yrði neitað að mati sveitastjórnar. Verður þannig að telja það með öllu ósannað að ómálefnaleg sjónarmið tengd andófi íbúa á svæðinu við útlenda verkamenn umfram annað fólk hafi tengst þessari afstöðu stefnda í málinu. Enn fremur að ósannað sé að þau óþægindi sem stefnandi kann að hafa orðið fyrir af hálfu tiltekinna aðila á framkvæmdatímanum hafi verið að undirlagi eða þá með samþykki stefnda. Verður raunar ekki annað séð af gögnum málsins en það að stefndi hafi, þegar hann hafi tjáð stefnanda að slíku erindi hans um starfsmannabúðir við Hraunholt yrði hafnað eftir meðferð málsins hjá þar til bærum stofnunum stefnda, einkum haft í forgrunni skipulagslega þætti tengda nýsamþykktu deiliskipulagi frá 11. apríl 2017 fyrir umrætt svæði í Holtahverfi, sem skipulagt hafi þá verið sem þéttari íbúðabyggð sem hafi þó þótt nokkuð umdeilt á meðal hluta íbúa hverfisins. Að hefja þá strax að nýju skipulagsferli um veitingu slíkrar undanþágu til stefnanda frá gildandi skipulagi svæðisins með tilheyrandi grendarkynningu hafi að mati sveitarstjórnar ekki þótt vera fýsilegur kostur með hagsmuni íbúa á svæðinu í huga, en betur færi á því að hafa starfsmannabúðir á svæði þar sem gert væri ráð fyrir þeim og aðstaða fyrir hendi. Sbr. þá einkum útskýringar byggingafulltrúa í tölvupósti til bæjarstjóra stefnda 1. júní 2017, þar sem hann kveðst hafa reynt að útskýra þessi sjónarmið fyrir fyrirsvarsmanni stefnanda. Verður að telja þá afstöðu byggðaráðs, sama dags, og síðar sveitarstjórnar í ágúst 2017, um það að undanþága frá skipulaginu yrði ekki veitt, byggja á lögmætum sjónarmiðum og a.m.k. vera innan þess svigrúms sem veita verður sveitarstjórn við slíka ákvarðanatöku, þá ekki síst með tilliti til þess að aðrir raunhæfir kostir um aðstöðu virðast þá hafa staðið stefnanda til boða. Getur það að mati dómsins ekki talist tæk málsástæða í þessu sambandi að íbúar hafi þurft að þola ónæði af framkvæmdum á svæðinu. Þá teljast einnig ósannaðar þær staðhæfingar af hálfu stefnanda að slíkt óhagræði hafi fylgt því fyrir starfsemi hans að þiggja aðstöðuna á Dvergabakka sem hann heldur fram og var enda aldrei látið á það reyna. Þá hefur stefnandi heldur ekki sýnt fram á að hann hafi hér bersýnilega sætt mismunun af hálfu stefnda borið saman við aðra í sambærilegri stöðu. Verður því ekki fallist á það að framangreind afgreiðsla stefnda á erindi stefnanda hafi falið í sér brot á þeim efnisreglum stjórnsýsluréttar sem stefnandi virðist einkum vísa til, lögmætisreglu, meðalhófsreglu eða jafnræðisreglu.

Hvað síðan varðar þær formreglur stjórnsýsluréttarins sem stefnandi vísar hér til, þá liggur hér fyrir að umrædd svör stefnda til stefnanda í þessum fremur óformlegu samskiptum þeirra lögðu fremur áherslu á málshraða en ítarlega rannsókn, en aflað var afstöðu fyrst byggðarráðs og síðan sveitarstjórnar, og liggja þær bókanir hér fyrir. Með hliðsjón af erindi stefnanda og því að gögn benda til þess að stefnandi hafi átt þess kost að halda uppi greiðum skoðanaskiptum við starfsmenn stefnda um málið, þá verður hér ekki staðhæft að afgreiðsla stefnda á erindi stefnanda hafi með hliðsjón af aðstæðum falið í sér brot á rannsóknarreglu eða andmælarétti stefnanda, auk þess sem ósannað er að farið hafi verið á svig við reglur um sérstakt hæfi við meðferð málsins.

Hins vegar er sem fyrr segir tekið undir með stefnanda að stjórnsýslu stefnda, sem er meðalstórt sveitarfélag, hafi vissulega verið áfátt í ýmsu tilliti í máli þessu. Ber þar hæst skort á leiðbeiningum til stefnanda þegar í upphafi varðandi umsóknir um byggingarleyfi og undanþágur frá deiliskipulagi, auk þess sem erindum stefnanda, þótt óformleg hafi verið, hafi stundum ekki verið svarað með þeim skilvirka og skýra hætti sem hæfir slíku stjórnvaldi. Þá var umbeðinn rökstuðningur af hálfu stefnanda til stefnda ófullburða af hálfu stefnda uns endanlegar skýringar stefnda berast loks til stefnanda í ítarlegu bréfi stefnda til stefnanda frá 20. september 2017. Verður að telja framangreint, eins og stefnandi hefur bent hér á, vera annmarka á stjórnsýslu stefnda í málinu. En líkt og stefnandi hefur jafnframt gert hér grein fyrir í máli sínu þá leiða slíkir annmarkar, einir og sér, ekki til þess að grundvöllur teljist hér hafa skapast til þess að viðurkenna beri aðeins af þeim sökum bótaskyldu stefnda gagnvart stefnanda í málinu. En að mati dómsins þykir hér ekki hafa verið sýnt fram á tjón stefnanda vegna kostnaðar er stefndi eigi samkvæmt framansögðu að bera ábyrgð á gagnvart stefnanda og því engin skilyrði til að fallast á bótakröfur stefnanda, hvorki aðal né varakröfu.

Með hliðsjón af öllu hér framangreindu þá verður að mati dómsins ekki talið að aðrar fram komnar röksemdir eða málsástæður hafi við svo búið sérstaka þýðingu í málinu eða geti leitt til annarrar niðurstöðu, sbr. elið 1. mgr. 114. gr. laga nr. 91/1991.

Með hliðsjón af öllu framangreindu þá verður það því niðurstaða dómsins að sýkna beri stefnda af dómkröfum stefnanda í máli þessu.

Með hliðsjón af öllu framansögðu þykir þó rétt að málskostnaður falli niður.

Málið fluttu G-kk-nf T-kk-nf lögmaður fyrir stefnanda en G-kk-nf G-kk-nf lögmaður fyrir stefnda, en lögmenn og dómari kynntu sér m.a. vettvang málsatvika.

P-kk-nf D-kk-nf L-kk-nf héraðsdómari kvað upp dóm þennan. Geta ber þess að dómsuppsaga í málinu hefur dregist fram yfir tilskilinn frest vegna embættisanna dómarans en gætt var í því sambandi að áskilnaði 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991.

Dómsorð

Stefndi, Sveitarfélagið Norðurþing, er sýknaður af dómkröfu stefnanda, Byggingafélagsins Sandfells ehf., í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.

Stefndi, Sveitarfélagið Norðurþing, er sýknaður af dómkröfu stefnanda, Byggingafélagsins Sandfells ehf., í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.