E-4177/2013

D Ó M U R

Mál þetta er höfðað með stefnu birtri 17. október 2013 og dómtekið 20. október sl. Stefnandi er Lánasjóður sveitarfélaga ohf., Borgartúni 30, Reykjavík. Stefndi er Fjármálaeftirlitið, Höfðatúni 2, Reykjavík.

Stefnandi gerir þær dómkröfur að stefnda verði gert að greiða stefnanda 693.500 krónur í skaðabætur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 27. júní 2013 og til greiðsludags. Hann krefst einnig málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu en til vara lækkunar á kröfu stefnanda. Hann krefst einnig málskostnaðar.

Með úrskurði 7. apríl 2014 var kröfu stefnda um frávísun málsins hafnað.

Málsatvik

Ágreiningur málsaðila lýtur að skaðabótaábyrgð stefnda á kostnaði stefnanda vegna vinnu lögmanns í tengslum við kvörtun stefnanda til umboðsmanns Alþingis. Atvik eru ágreiningslaus um það sem máli skiptir fyrir sakarefni málsins.

Hinn 7. júlí 2010 sendi stefndi dreifibréf til viðskiptabanka, sparisjóða og lánafyrirtækja þar sem vísað var til niðurstöðu Hæstaréttar í tveimur málum um gengistryggð lán og sagt að upp væri komin sérstök og fordæmalaus staða á íslenskum fjármálamarkaði. Væri nauðsynlegt að framkvæmd yrði úttekt á lánasöfnum viðskiptabanka, sparisjóða og lánafyrirtækja og áhrifum dóma Hæstaréttar í því samhengi, meðal annars þannig að leitað yrði aðstoðar ráðgjafafyrirtækis. Jafnframt kom fram að áformað væri að leggja til við stjórn stefnda að kostnaður vegna þessa yrði innheimtur sem greiðsla fyrir sértæka aðgerð á grundvelli 7. gr. laga nr. 99/1999 um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Var viðtakendum bréfsins gefinn kostur á því að koma á framfæri sjónarmiðum sínum af þessu tilefni. Hinn 22. desember 2010 barst stefnanda bréf frá stefnda þar sem stefnanda var gerð grein fyrir þeirri ákvörðun stefnda 20. sama mánaðar að krefja stefnanda um þann kostnað sem fallið hefði til vegna framangreinds verkefnis að því leyti sem kostnaðurinn sneri að stefnanda. Með bréfinu fylgdi reikningur að fjárhæð 657.048 krónur með skýringunni „hlutdeild í kostnaði við endurmat á FX lánum eftir dóma Hæstaréttar 16. júní 2010“.

Stefnandi óskaði eftir upplýsingum frá stefnda í framhaldi af áðurnefndu bréfi og veitti stefndi svör með bréfi 18. janúar 2011. Með bréfi 25. janúar 2011 setti stefnandi fram ítarleg mótmæli við gjaldtöku stefnda og rökstuddi sjónarmið sín með vísan til laga og lögskýringarsjónarmiða auk þess sem vísað var til dóma og lögfræðiálita. Kom fram í aðilaskýrslu Ó-kk-ef G-kk-ef framkvæmdastjóra stefnanda fyrir dómi að á þessu stigi málsins hefði stefnandi notið aðstoðar lögmanns.

Stefnanda barst bréf frá stefnda 25. ágúst 2011 þar sem ítrekuð var krafa um greiðslu reikningsins og tekið fram að yrði hann ekki greiddur innan mánaðar frá dagsetningu bréfsins yrði hann sendur til innheimtu með fullum dráttarvöxtum. Hinn 21. september 2011 greiddi stefnandi kröfu stefnda með fyrirvara. Kom fram af hálfu stefnanda að hann teldi gjaldtökuna ekki standast lög og áskildi sér allan rétt til að gera kröfu um endurgreiðslu auk vaxta og kostnaðar við að láta reyna á lögmæti kröfunnar.

Hinn 16. september 2011 kvartaði stefnandi til umboðsmanns Alþingis vegna gjaldtökunnar. Umboðsmaður lauk meðferð málsins með áliti 23. maí 2013 í máli nr. 6639/2011. Er í álitinu meðal annars gerð ítarleg grein fyrir samskiptum umboðsmanns við málsaðila sem ekki er þörf á að rekja sérstaklega. Niðurstaða umboðsmanns var sú að ákvörðun stjórnar stefnda 20. desember 2010 um að krefja stefnanda um 657.048 krónur hefði, eins og atvikum var háttað, ekki átt sér stoð í lögum. Í framhaldi af niðurstöðu umboðsmanns fór lögmaður stefnanda fram á endurgreiðslu hins ólögmæta gjalds auk útlagðs kostnaðar. Hinn 23. júlí 2013 tilkynnti stefndi, með hliðsjón af áliti umboðsmanns og eftir ítarlega skoðun á málinu, að hann hefði ákveðið að endurgreiða öllum þeim sem gert var að greiða gjaldið í samræmi við ákvæði laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Sama dag sendi lögmaður stefnanda stefnda rafbréf þar sem gerð var krafa um endurgreiðslu kostnaðar stefnanda við að leita réttar síns vegna hinnar ólögmætu gjaldtöku. Engin svör bárust frá stefnda vegna þessa. Hins vegar endurgreiddi stefndi umrætt gjald með vöxtum og dráttarvöxtum hinn 31. sama mánaðar.

Hinn 25. september 2013 krafði stefnandi stefnda um greiðslu „útlagðs kostnaðar að fjárhæð 693.500 krónur, sem hlaust af því að leita réttar [...] vegna ólögmætrar gjaldtöku“. Fyrir liggur að af hálfu stefnda var greiðsluskyldu hafnað.

Við aðalmeðferð málsins gaf fyrrnefndur framkvæmdastjóri stefnanda aðilaskýrslu fyrir dómi. Í skýrslunni kom fram fram að hjá stefnanda starfaði ekki lögfræðingur og væri lögfræðiaðstoð því keypt frá sjálfstætt starfandi lögmönnum eftir því sem þörf væri hverju sinni. Hann staðfesti að þeir reikningar lögmanns sem lagðir hefðu verið fram í málinu lytu að vinnu vegna mótmæla stefnanda við álagningu áðurnefnds gjalds. Þá staðfesti hann að stefnandi hefði talið reikningana sanngjarna og þeir hefðu verið greiddir. Að öðru leyti er ekki ástæða til að rekja skýrslu fyrirsvarsmannsins.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi reisir kröfur sínar á því að hann hafi orðið fyrir fjárhagslegum skaða á lögvörðum hagsmunum vegna saknæmrar og ólömætrar háttsemi stefnda, þ.e. vegna fyrrnefndrar ákvörðunar 20. desember 2010. Stefnandi byggir á því að ríkar kröfur séu gerðar til lögmætis ákvarðana stjórnvalda, en sérstaklega ríkar kröfur um aðgát og vönduð vinnubrögð séu gerðar til eftirlitsstjórnvalda sem taka ákvarðanir sem varða eignarrétt þeirra er eftirlit beinist að. Stefnandi telur að við undirbúning og töku hinnar ólögmætu ákvörðunar hafi háttsemi stefnda ekki samrýmst skráðum reglum. Hann hafi brotið gegn lögmætisreglunni sem sé grundvallarregla til verndar rétti borgaranna gegn valdníðslu auk þess sem brotið hafi verið gegn stjórnarskrárvörðum eignarrétti. Stefndi hafi viðhaft þessi vinnubrögð þrátt fyrir ítrekaðar athugasemdir stefnanda og þannig sýnt tillitsleysi gagnvart hagsmunum og réttindum stefnanda.

Stefnandi telur að stefndi hefði getað komist hjá því að valda tjóni með varfærni í vinnubrögðum og eftirfylgni við reglur stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar við túlkun og beitingu gjaldtökuákvæða. Á stefnda hafi hvílt ríkar skyldur til að fara með gát og gæta að lögum þegar hann tók íþyngjandi ákvörðun um gjaldtöku. Það að umboðsmaður Alþingis hafi komist að þeirri niðurstöðu að gjaldtakan hafi ekki átt sér lagastoð sé áfellisdómur yfir vinnubrögðum stefnda og beri honum að bæta allt það tjón sem leiddi af hinni ólögmætu ákvörðun.

Stefnandi byggir á því að orsakatengsl hafi verið á milli háttsemi stefnda og umkrafins tjóns. Þannig hafi stefndi gripið inn í starfsemi stefnanda með skaðabótaskyldri háttsemi og aukið rekstrarkostnað hans. Við þessu hafi stefnandi orðið að bregðast eða sitja ella uppi með tjón af gjaldtökunni. Stefnandi hafi leitað sér sérfræðiaðstoðar sem var ákvarðandi og nauðsynlegur þáttur í að ná fram rétti og hrinda ólögmætri ákvörðun stefnda. Stefnandi telur að stefndi verði að bera ábyrgð á afleiðingum þeirrar atburðarásar sem hann setti af stað með hinni ólögmætu háttsemi. Hefði stefndi látið hjá líða að krefja stefnanda um ólögmætt gjald hefði stefnandi aldrei þurft að leggja út í framangreindan kostnað. Stefnandi heldur því fram að stefnda hafi mátt vera ljóst að ákvörðun hans um gjaldtökuna myndi leiða til kostnaðar hjá stefnanda. Er vísað til þess að stefnandi hafði sérstaklega og ítrekað mótmælt gjaldtökunni og áskilið sér rétt til endurkröfu á útlögðum kostnaði við að leita réttar síns.

Með því að leita til umboðsmanns Alþingis hafi stefnandi reynt að takmarka tjón sitt, enda sé kostnaður við slíka réttargæslu lægri en sá valkostur að höfða dómsmál. Stefnandi eigi ekki að líða fyrir það að velja ódýrari leið til að hrinda órétti. Kröfu stefnanda sé beint að stefnda sem tjónvaldi á grundvelli sakarreglunnar samkvæmt meginreglunni um vinnuveitendaábyrgð. Eðlilegt sé að stefndi beri það tjón sem hann valdi enda hafi hann alla fjárhagslega burði til þess.

Um fjárhæð kröfu er vísað til þeirra beinu fjárútláta sem stefnandi varð fyrir vegna kæru til umboðsmanns Alþingis um ólögmæti gjaldtöku stefnda. Varðandi kröfu um dráttarvexti er vísað til 9. gr., sbr. 1. mgr. 6. gr., laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, en stefnandi hafi sent kröfubréf til stefnda 27. maí 2013.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi hafnar því að skilyrði skaðabótaábyrgðar séu uppfyllt. Ákvörðun stefnanda um að afla lögmannsaðstoðar vegna kvörtunar til umboðsmanns Alþingis hafi verið á hans ábyrgð og hann hljóti að bera kostnað af því. Stefnandi sé opinbert hlutafélag sem starfi samkvæmt sérstökum lögum nr. 150/2006 um stofnun opinbers hlutafélags um Lánasjóð sveitarfélaga. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga starfi sjóðurinn samkvæmt lögum um hlutafélög og sem lánafyrirtæki samkvæmt lögum nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki. Verði að gera ráð fyrir að stjórn sjóðsins, framkvæmdastjóri og starfsmenn búi yfir nægri þekkingu til að gera þeim kleift að eiga samskipti við stjórnvöld, sbr. 52. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.

Stefndi vísar til þess að almennt sé kostnaður af rekstri máls fyrir stjórnvöldum, rekstri kærumála þar og ekki síður vegna kvartana til umboðsmanns Alþingis, á ábyrgð þeirra sem þangað leita, nema sérstök lagaheimild geti leitt til annars. Slíkar heimildir sé ekki að finna í lögum nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Þvert á móti byggi þau lög á að einstaklingar og eftir atvikum lögaðilar geti borið mál sín undir umboðsmann, að lagaskilyrðum uppfylltum, og reitt sig á sjálfstæða athugun hans á því sem kvartað er yfir. Vísar stefndi í þessu sambandi til 6., 7. og 9. gr. laganna, auk reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Ákvæði laganna og þessara reglna séu byggðar á því að borgarar og lögaðilar geti leitað til umboðsmanns án þess að stofna til útgjalda, enda taki umboðsmaður kvartanir til rækilegrar skoðunar, afli upplýsinga og rannsaki mál, telji hann tilefni til. Stefndi vísar einnig til dóms Hæstaréttar 30. október 2008 í máli nr. 70/2008 og áréttar að engri saknæmri eða ólögmætri háttsemi sé til að dreifa af hálfu starfsmanna stefnda andstætt því sem þar átti við. Þá séu í engu uppfyllt skilyrði um orsakatengsl milli ætlaðs tjóns og háttsemi starfsmanna stefnda.

Stefndi telur að líta verði á bréf framkvæmdastjóra stefnanda til stefnda 25. janúar 2011 sem þátt í samskiptum stefnanda við stjórnvöld. Geti stefnandi ekki krafist kostnaðar vegna þess framlags, en bréfið sýni fram á að frekari útgjöld til að fylgja eftir kvörtun til umboðsmanns, voru með öllu óþörf. Ekki verði betur séð en að bréfið geymi rökstuðning í kvörtun stefnanda til umboðsmanns. Hafi stefnandi því á engan hátt sýnt fram á að þörf hafi verið á sérstakri aðstoð lögmanns við að fylgja eftir slíkri kvörtun. Stefnandi hafi heldur engin gögn lagt fram um það vinnuframlag sem krafan byggi á, umfang þess eða efni. Ætluðu tjóni stefnanda er því mótmælt sem ósönnuðu. Mótmælir stefndi því eindregið að stefndi hafi aukið rekstrarkostnað stefnanda, enda alfarið val stefnanda hvort hann leitaði eftir aðstoð lögmanns eða ekki. Kröfu stefnanda er einnig mótmælt sem of hárri á þessum grundvelli. Af hálfu stefnda er kröfum um dráttarvexti sömuleiðis mótmælt, einkum upphafstíma þeirra.

Niðurstaða

Leggja verður til grundvallar að aðili máls, sem rekið er fyrir stjórnvöldum, eigi ekki rétt á málskostnaði vegna meðferðar þess nema að því marki sem slíkur kostnaður getur talist sennileg afleiðing af saknæmri og ólögmætri háttsemi sem gagnaðili hans ber ábyrgð á, enda sé ekki sérstaklega mælt fyrir um annað í lögum. Samkvæmt þessu nægir það almennt ekki til að baka aðila stjórnsýslumáls skyldu til að bæta gagnaðila sínum kostnað vegna vinnu lögmanns að hann hafi tapað máli í verulegum atriðum. Þvert á móti verður sá sem krefst bóta vegna slíks kostnaðar að sýna fram á saknæma háttsemi gagnaðila síns og einnig leiða líkur að því að mál hafi verið þess eðlis að þess hafi almennt mátt vænta að aflað væri aðstoðar lögmanns.

Að mati dómsins eiga þau sjónarmið, sem nú hefur verið lýst, við um kostnað vegna reksturs mála fyrir umboðsmanni Alþingis. Er því og hvorki haldið fram í málinu að stefndi beri ábyrgð á áðurlýstum kostnaði stefnanda á grundvelli sérstakrar lagaheimildar né fyrir lögjöfnun frá reglum XXI. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Að virtu hlutverki umboðsmanns Alþingis og þeim nánari reglum sem gilda um málsmeðferð hans samkvæmt lögum nr. 85/1997, einkum heimildum hans til sjálfstæðrar athugunar, má jafnan gera ráð fyrir því að sá sem telur sig beittan rangsleitni af hálfu opinberra aðila þurfi ekki sérstaklega að leita sér aðstoðar lögmanns vegna kvörtunar eða reksturs máls fyrir umboðsmanni. Allt að einu er engan veginn útilokað að atvik séu þess eðlis að vinna lögmanns sé nauðsynlegur þáttur í kvörtun til umboðsmanns og útgjöld vegna slíkrar vinnu séu þar með meðal þess kostnaðar sem gagnaðila kann að bera skylda til að bæta, sbr. einkum dóm Hæstaréttar 30. október 2008 í máli nr. 70/2008. Verður í þessu tilliti að horfa til þess að umboðsmaður Alþingis er þýðingarmikið úrræði almennra borgara til að fá leyst úr réttindum sínum og skyldum í samskiptum við opinbera aðila.

Eins og áður greinir liggur fyrir álit umboðsmanns Alþingis 23. maí 2013 á þá leið að ákvörðun stjórnar stefnda 20. desember 2010 um að krefja stefnanda um 657.048 krónur hafi ekki átt sér stoð í lögum. Hins vegar taldi umboðsmaður ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um ætluð brot gegn upplýsingarétti eða andmælarétti stefnanda, rannsóknarreglu, meðalhófsreglu eða um kvörtun stefnanda vegna málshraða. Í rökstuðningi umboðsmanns, sem settur er fram á hátt á 11 blaðsíðum, eru raktar almennar reglur um tekjuöflun hins opinbera og sérstaklega skýrðar nánari heimildir stefnda samkvæmt lögum nr. 99/1999 um greiðslu kostnaðar við opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Þá er rökstutt að aðgerðir stefnda hafi falið í sér almenna greiningarvinnu sem hafi verið liður í undirbúningi að því að stefndi gæti sent einstökum fjármálastofnunum fyrirspurnarbréf vegna svonefndra FX-útlána. Kemur fram að kostnaður sem falli til vegna slíkrar vinnu verði ekki fjármagnaður með því sérstaka eftirlitsgjaldi sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 7. gr. laganna heldur sé ráð fyrir því gert að slíkum kostnaði sé mætt með almennu eftirlitsgjaldi eða þá varasjóði sem nánar er mælt fyrir um í lögum nr. 99/1999. Var það því niðurstaða umboðsmanns að téð ákvörðun stjórnar stefnda hefði „eins og atvikum var háttað, ekki átt sér stoð í lögum“, líkt og áður greinir. Með áliti umboðsmanns var ekki tekin bein afstaða til þess hvort gjaldskrár stefnda hefðu falið í sér fullnægjandi viðmið til ákvörðunar sérstaks eftirlitsgjald með hliðsjón af því að í þeim var ekki að finna „nokkur reikningsleg viðmið eða tilgreiningu fjárhæða fyrir umframeftirlit utanaðkomandi sérfræðinga sem Fjármálaeftirlitið hefur fengið til liðs við sig af slíku tilefni“.

Samkvæmt gögnum málsins ákvað stefndi í framhaldi af niðurstöðu umboðsmanns að endurgreiða stefnanda hið umkrafða eftirlitsgjald. Verða þessar athafnir ekki túlkaðar á aðra leið en að stefndi hafi þar með viðurkennt efnislegt ólögmæti ákvörðunar sinnar í samræmi við álit umboðsmanns. Hins vegar er ekkert komið fram um að starfsmenn stefnda hafi brotið gegn reglum stjórnsýsluréttar um meðferð umrædds máls.

Að mati dómsins verður að gera þá kröfu til opinberra aðila að þeir vandi til lagalegrar túlkunar þeirra réttarheimilda sem þeir starfa eftir og byggja ákvarðanir sínar á, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ljósi þeirra reglna sem áður ræðir getur slík krafa þó hvorki jafngilt sjálfkrafa sök stjórnvalds né sakarlíkindum ef ákvörðun reynist ólögmæt samkvæmt úrlausn æðra stjórnvalds, að mati umboðsmanns Alþingis eða með dómi. Er aðila þannig ekki nægilegt að vinna mál í öllu verulegu fyrir kærustjórnvaldi eða umboðsmanni Alþingis til þess að hann eigi rétt á bótum fyrir málskostnaði svo sem eiga myndi við um dómsmál samkvæmt 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991. Stefnandi hefur ekki bent á þau atriði í téðu áliti eða öðrum gögnum málsins sem renna stoðum undir þá staðhæfingu að efnislegt ólögmæti ákvörðunar stjórnar stefnda 20. desember 2010 verði rakið til ásetnings eða gáleysis manna sem stefndi ber ábyrgð á. Samkvæmt almennum reglum verður stefnandi að bera hallann af skorti á sönnun um þetta atriði. Verður stefndi því sýknaður af kröfu stefnanda.

Svo sem áður greinir var frávísunarkröfu stefnda hrundið með úrskurði 7. apríl sl. Að þessu virtu, svo og með hliðsjón af atvikum málsins að öðru leyti, þykir rétt að hvor aðili beri sinn kostnað af málinu.

Af hálfu stefnanda flutti málið J-kk-nf F-x-x J-kk-nf hdl.

Af hálfu stefnda flutti málið E-kk-nf K-kk-nf H-kk-nf hrl.

S-kk-nf M-kk-nf héraðsdómari kveður upp dóminn.

D Ó M S O R Ð

Stefndi, Fjármálaeftirlitið, er sýkn af kröfum stefnanda, Lánasjóðs sveitarfélaganna ohf.

Málskostnaður fellur niður.

S-kk-nf M-kk-nf