E-5176/2019

Dómur

Mál þetta, sem dómtekið var 3. september 2020, höfðaði A ríkisborgari [...], hinn 27. september 2019 á hendur íslenska ríkinu.

Endanlegar dómkröfur stefnanda eru þær að ógiltur verði með dómi úrskurður kærunefndar útlendingamála númer 210/2019 frá 6. maí 2019 í stjórnsýslumáli nr. KNU19030045, og felld verði úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 14. mars 2019, þess efnis að taka umsókn stefnanda ekki til efnismeðferðar og endursenda hann til Belgíu.

Þá krefst stefnandi málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og málskostnaðar.

I

Helstu málsatvik

Dómkröfur stefnanda í máli þessu lúta að niðurstöðum stjórnvalda um þriðju umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi, en í öllum tilvikum komust stjórnvöld að þeirri niðurstöðu að umsókn hans yrði ekki tekin til efnismeðferðar, heldur skyldi vísa honum frá landinu og endursenda hann til Belgíu, en þar hafði hann þegar lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd. Ekki verður séð að úrlausnir stjórnvalda hér á landi um fyrri tvær umsóknir stefnanda hafi verið bornar undir dómstóla.

Stefnandi lýsir því svo að honum hafi upphaflega verið hent út af heimili foreldra sinna þegar hann var barn og hafi eftir það búið á götum Indlands. Hann hafi yfirgefið Indland árið 2014 og dvalist þá meðal annars í Belgíu, Króatíu og Póllandi. Er stefnandi bjó í Belgíu, þar sem hann stundaði nám við kaþólskan skóla í verkfræði, hafi hann orðið fyrir sprengjuárás hryðjuverkamanna á flugvellinum í Brussel, 22. mars 2016, er hann var á leið til Svíþjóðar með kærasta sínum. Hafi hann slasast illa, meðal annars misst tennur og hlotið innvortis meiðsli. Atvikið hafi flett ofan af sambandi hans og kærasta hans, og það hafi leitt til þess að stefnandi hafi orðið fyrir ofsóknum, niðurlægingu og áreiti af hálfu fjölskyldu kærasta hans. Þegar upp komst um kynhneigð hans hafi hann einnig orðið fyrir áreiti á stúdentagörðunum þar sem hann bjó. Hafi þetta haft gríðarleg áhrif á hann andlega og hafi hann verið greindur með áfallastreituröskun.

Stefnandi lætur þess einnig getið að er hann kom til Íslands haustið 2017 hafi hann unnið sjálfboðavinnu fyrir Rauðakrossinn og lokið námskeiði í íslensku fyrir útlendinga hjá Dósaverksmiðjunni. Þá getur hann þess að er hann var endursendur til Belgíu í september 2018 hafi hann verið skilinn eftir án farmiða svo að hann hafi ekki getað fengið farangur sinn. Hafi hann neyðst til þess að gista í almenningsgarði í Brussel þar sem honum hafi verið nauðgað. Sé þetta annað meiri háttar áfallið sem hann hafi orðið fyrir í Belgíu.

Stefnandi sótti í fyrsta sinn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 12. september 2017. Þann 8. desember 2017 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að umsókn stefnanda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Belgíu. Þann 10. apríl 2018 staðfesti kærunefnd útlendingamála þá ákvörðun Útlendingastofnunar. Stefnandi mun hafa verið fluttur til Belgíu þann 4. september 2018.

Stefnandi lagði öðru sinni fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 13. september 2018. Þann 5. nóvember 2018 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að umsókn stefnanda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Belgíu. Þann 12. desember 2018 staðfesti kærunefnd útlendingamála þá ákvörðun. Stefnandi mun hafa verið fluttur til Belgíu þann 14. febrúar 2019.

Stefnandi lagði í þriðja sinn fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi þann 18. febrúar 2019 og eru það úrlausnir stjórnvalda vegna þeirrar umsóknar sem hér eru til umfjöllunar. Við leit að fingraförum stefnanda í Eurodacgagnagrunninum, þann 25. febrúar 2019, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Belgíu. Þann 4. mars 2019 var beiðni um viðtöku stefnanda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Belgíu, sbr. blið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (Dyflinnarreglugerðin). Belgísk yfirvöld samþykktu 13. mars 2019 viðtöku stefnanda á grundvelli bliðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Útlendingastofnun ákvað þann 14. mars 2019 að taka ekki umsókn stefnanda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Í ákvörðuninni kom fram að belgísk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar hans um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. clið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, enda fæli flutningur stefnanda til Belgíu ekki í sér brot gegn 42. gr. sömu laga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði stefnandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn hans til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laganna.

Kærunefnd útlendingamála staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar í einu og öllu með úrskurði nr. 210/2019 uppkveðnum 6. maí 2019. Þar á meðal tók kærunefnd undir það mat Útlendingastofnunar að stefnandi væri í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Þá tók kærunefnd undir það með Útlendingastofnun að aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Belgíu væru með þeim hætti að synjun á efnismeðferð umsóknar stefnanda leiddi ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá bentu öll gögn til þess að stefnandi hefði raunhæf úrræði í Belgíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggðu að hann yrði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kynni að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laganna.

Kærunefnd tók enn fremur undir það með Útlendingastofnun að heilsufar stefnanda og aðrar einstaklingsbundnar aðstæður væru ekki með þeim hætti að sérstakar ástæður væru fyrir hendi, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna, til að taka mál hans til efnismeðferðar. Gögn málsins bentu til þess að stefnandi kæmi til með að hafa fullnægjandi aðgang að heilbrigðisþjónustu í Belgíu og hann gæti leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum, teldi hann sér mismunað eða óttaðist um öryggi sitt. Gögnin bentu ekki til þess að samkynhneigðum einstaklingum væri mismunað á kerfisbundinn hátt í Belgíu, heldur stæði landið framarlega þegar kæmi að réttindum samkynhneigðra. Þá benti ekkert til þess að stefnandi hefði slík tengsl við landið að beita bæri 2. mgr. 36. gr. laganna. Loks ætti síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. ekki við, þar sem ekki væru liðnir 12 mánuðir frá því að stefnandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 18. febrúar 2019.

Tók kærunefnd fram að ekki væri tilefni til athugasemda við hina kærðu ákvörðun, en kærunefnd hefði endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.

Með úrskurði kærunefndar útlendingamála 28. maí 2019 í máli nr. 288/2019 var hafnað kröfu stefnanda um frestun á réttaráhrifum úrskurðarins á meðan mál hans væri rekið fyrir dómstólum.

Engar skýrslur voru gefnar við aðalmeðferð málsins, en upplýst var að stefnandi hefði verið endursendur til Belgíu og hann óskaði ekki eftir því að gefa skýrslu í gegnum síma.

II

Málsástæður stefnanda

Stefnandi byggir á því að úrskurður kærunefndar útlendingamála er staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar um að senda hann aftur til Belgíu brjóti í bága við 1. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, þar sem hætt sé við því að hann verði þaðan sendur til Indlands. Vegna aðstæðna í Belgíu og Indlandi myndi það meðal annars fela í sér brot gegn 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og enn fremur gegn meginreglu þjóðarréttar um að óheimilt sé að senda fólk þangað sem líf og frelsi þess sé í hættu, en sú meginregla birtist meðal annars í 33. gr. samnings [Sameinuðu þjóðanna] um réttarstöðu flóttamanna frá árinu 1951.

Þótt almennt verði ekki á það litið sem óheimila endursendingu að senda mann aftur til lands þar sem heilbrigðisþjónusta er léleg, þá sé byggt á því að endursending stefnanda til Belgíu, eins og atvikum er háttað, myndi meðal annars fela í sér slík brot. Hann myndi enda á vergangi og búa við sömu aðstæður og voru fyrir hendi þegar áfallið sem olli veikindum hans dundi yfir, en stefnandi sé greindur með áfallastreituröskun og þarfnist meðferðar við henni. Það myndi stefna geðheilbrigðismeðferð stefnanda í hættu og hann gæti af þeim sökum hlotið varanlegan skaða af, eins og til að mynda skerta félagslega færni.

Stefnandi byggir á því að forsendur þeirra úrskurða sem krafist er ógildingar á séu rangar og um verulegan ógildingarannmarka sé að ræða.

Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni, einkum hvað lúti að einstaklingsbundnum aðstæðum stefnanda. Vísar stefnandi til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga og enn fremur til 196. mgr. handbókar um réttarstöðu flóttamanna frá 1979, sem Flóttamannstofnun Sameinuðu þjóðanna (UNHCR) gaf út. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði að gera til rannsóknar á þeim atvikum er leiða til niðurstöðunnar. Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála hafi í ákvörðunum og úrskurðum sínum einungis litið til almennra aðstæðna í Belgíu en ekki litið nægjanlega til einstaklingsbundinna aðstæðna stefnanda. Þau gögn sem Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála byggi á varpi einungis ljósi á aðstæður samkynhneigðra almennt, en engu ljósi á aðstæður manns í sömu stöðu og stefnandi. Þá líti Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála ekki heldur til þess hvaða áhrif endursending stefnanda til Belgíu hafi á stefnanda með tilliti til þeirrar heilbrigðismeðferðar sem hann þarfnist. Sérstaklega ríkar ástæður hafi verið til þess að skoða einstaklingsbundnar aðstæður stefnanda þar sem hann sé greindur með alvarlega geðröskun enda hafi stefnandi verið metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Stjórnvöld hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni og sé sá ágalli verulegur og varði ógildingu ákvörðunar Útlendingastofnunar og úrskurða kærunefndar útlendingamála.

Stefnandi byggir jafnframt á því að úrskurður kærunefndar útlendingamála um að endursenda stefnanda til Belgíu brjóti í bága við grundvallarregluna um bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu, sem finna megi í 1. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016 og 33. gr. samnings um réttarstöðu flóttamanna frá 1951. Stefnandi vísar jafnframt til þess að í alþjóðlegum mannréttindasamningum, sem Ísland hefur fullgilt, séu skýr ákvæði um bann við pyndingum, ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð og refsingu. Fortakslaust bann við pyndingum og ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð og refsingu sé að finna í 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og sé sambærileg regla í 7. gr. alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Í báðum samningunum séu þessi réttindi talin meðal ófrávíkjanlegra réttinda. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hafi verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur megi vænta við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brjóta í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 3. gr., sbr. lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 210/2019 í stjórnsýslumáli nr. KNU19030045, sem krafist er ógildingar á, víki kærunefnd útlendingamála hvergi að einkennum áfallastreitu, sem stefnandi sé greindur með, og því hvaða áhrif endursending hans til Belgíu geti haft á meðferð hans og líkamlega eða andlega líðan.

Í ákvörðun sinni nr. 201708405 frá 14. mars 2019 byggi Útlendingastofnun á 32. gr. a í reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 með áorðnum breytingum með reglugerð nr. 276/2018. Leggur stefnandi áherslu á að viðmið sem þar sé að finna, við mat á því hvort taka megi umsókn til efnislegrar meðferðar hér á landi, á grundvelli sérstakra ástæðna, skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, séu þar nefnd í dæmaskyni og vísar til þess viðmiðs að umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi og meðferð sé honum aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Stefnandi sé greindur með áfallastreituröskun, sem talin sé ein alvarlegasta kvíðaröskunin þegar komi að geðröskunum. Þar sem þau atvik sem leiða til þess að taka megi umsókn um alþjóðlega vernd vegna sérstakra aðstæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, til efnislegrar meðferðar hér á landi séu ekki tæmandi talin geti mat á því hvort sérstakar aðstæður séu fyrir hendi ekki takmarkast við það hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd sé haldinn skyndilegum eða lífshættulegum sjúkdómi. Einsýnt sé að Útlendingastofnun hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, fyrst stofnunin telji svo alvarlega geðröskun ekki lífshættulega. Sá ágalli á málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi ekki verið leiðréttur á æðra stjórnsýslustigi. Feli það í sér verulegan ágalla er varði ógildingu úrskurðar kærunefndar útlendingamála. Áréttar stefnandi að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði að gera til rannsóknar á þeim atvikum er leiða til niðurstöðunnar. Endursending stefnanda til Belgíu gæti valdið því að einkenni áfallastreituröskunar kæmu fram í ríkari mæli hjá stefnanda en ef ekki kæmi til endursendingar, vegna eðlis geðröskunarinnar.

Hefði meginreglum stjórnsýsluréttar verið fylgt og mál stefnanda verið nægjanlega upplýst mætti allt eins vera að niðurstaðan hefði orðið önnur. Bein tengsl séu á milli brota á mikilvægum meginreglum og þeirrar niðurstöðu sem stjórnvöld hafi komist að í málinu. Ekki hafi verið litið til mikilvægra upplýsinga, sem hefðu getað breytt niðurstöðu málanna. Ljóst sé að brot gegn meginreglum stjórnsýsluréttar, og þá sérstaklega rannsóknarreglunni, feli í sér verulegan annmarka út frá almennum mælikvarða og jafnframt út frá sérstökum mælikvarða. Fullt tilefni sé því til að ógilda með dómi úrskurð kærunefndar útlendingamála frá 6. maí 2019.

III

Málsástæður stefnda

Í greinargerð stefnda, íslenska ríkisins, eru málsatvik, málsástæður og lagarök rakin í einu lagi. Rekur stefndi þar röksemdir fyrir niðurstöðum stjórnvalda í máli stefnanda og gerir þær að sínum. Vísar stefndi á bug öllum athugasemdum stefnanda við niðurstöður þessara stjórnvalda og mótmælir því að nokkur ágalli hafi verið á málsmeðferð þeirra, sem valda eigi ógildingu úrlausna þeirra.

Stefndi mótmælir því sérstaklega að sú niðurstaða stjórnvalda að senda stefnanda aftur til Belgíu brjóti í bága við 1. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016, 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. samnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis, sbr. lög nr. 64/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og meginreglu þjóðaréttar um að óheimilt sé að senda fólk þangað sem líf og frelsi þess sé í hættu sem birtist meðal annars í 33. gr. samnings um um réttarstöðu flóttamanna frá 1951. Þá hafnar stefndi því að stjórnvöld hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldur sínar við meðferð máls stefnanda.

Stefndi hafnar því að stjórnvöld hafi ekki lagt einstaklingsbundið mat á aðstæður stefnanda. Í úrskurði kærunefndar nr. 210/2019 hafi verið lagt einstaklingsbundið mat á aðstæður stefnanda út frá þeim gögnum sem lágu fyrir í málinu og komist að þeirri niðurstöðu að hann væri einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Hafi það mat kærunefndar m.a. byggst á þeim gögnum og upplýsingum sem legið höfðu fyrir við fyrri umsóknir stefnanda um alþjóðlega vernd hér á landi, en í fyrri úrskurðum hafi það einnig verið niðurstaða kærunefndar að stefnandi væri í viðkvæmri stöðu í skilningi ákvæðisins. Í úrskurði kærunefndar nr. 210/2019 sé fjallað um aðstæður stefnanda vegna fyrri umsókna hans, en þar hafi komið fram að hann væri þolandi kynferðisofbeldis, hann hefði sótt viðtöl hjá Bjarkarhlíð og um það lægi fyrir staðfesting auk þess sem hann hefði farið til sálfræðings hjá Göngudeild sóttvarna í fjögur skipti. Þá komi fram að við meðferð málsins hafi stefnandi lagt fram vottorð frá Stígamótum þar sem fram hefði komið að hann hefði mætt í tvö viðtöl þangað. Að öðru leyti hafi kærandi ekki lagt fram heilsufarsgögn í málinu önnur en þau sem lágu til grundvallar við fyrri umsóknir hans um alþjóðlega vernd hér á landi. Stefndi leggur áherslu á það að við meðferð málsins hjá kærunefnd hafi verið byggt á þeim gögnum um heilsufar sem stefnandi lagði fram við meðferð málsins.

Stefndi hafnar því að kærunefnd hafi ekki tekið tillit til þess að stefnandi sé greindur með áfallastreituröskun og þunglyndi og í úrskurði hennar sé hvergi vikið að því hvaða áhrif endursending myndi hafa á líkamlega eða andlega heilsu stefnanda. Stefndi bendir á að upplýsingar um andleg veikindi stefnanda hafi verið lagðar til grundvallar við mat á aðstæðum stefnanda í úrskurði nr. 210/2019 eins og í fyrri úrskurðum kærunefndar. Kærunefnd hafi lagt til grundvallar við niðurstöðu málsins að stefnandi ætti við andleg veikindi að stríða. Aðstæður hans vegna þeirra og sérstaklega viðkvæm staða hafi legið til grundvallar við mat á því hvort synja ætti honum um efnismeðferð á grundvelli 36. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar og úrskurði kærunefndarinnar sé vísað til upplýsinga um heilbrigðisþjónustu og þjónustu við viðkvæma einstaklinga. Í gögnum um móttökuskilyrði einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu í Belgíu, t.d. einstaklinga sem glíma við andleg veikindi, komi m.a. fram að belgísk stjórnvöld endurgreiði kostnað sem fellur til vegna nauðsynlegrar geðheilbrigðisþjónustu auk þess sem umsækjendur um alþjóðlega vernd í Belgíu eigi rétt á að leita til almennra heilsugæslumiðstöðva sem sérhæfi sig í geðheilbrigðisþjónustu. Þrátt fyrir að stefnandi glímdi við andleg veikindi hafi það verið mat kærunefndar og Útlendingastofnunar að aðstæður stefnanda væru ekki þess eðlis að þær teldust sérstakar í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í úrskurði kærunefndar komi fram að gögn málsins bendi til þess að stefnandi kæmi til með að hafa fullnægjandi aðgang að heilbrigðisþjónustu í Belgíu.

Stefndi tekur undir það að skýrslur sem stjórnvöld litu til um aðstæður samkynhneigðra í Belgíu taki til aðstæðna þeirra almennt, en hafnar því að þær varpi engu ljósi á aðstæður manns í sömu stöðu og stefnandi. Sú niðurstaða kærunefndar að stefnandi myndi ekki eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar og að hann gæti ekki, af sömu ástæðu, vænst þess að staða hans yrði verulega síðri en staða almennings þar í landi, hafi byggst á almennum upplýsingum um aðstæður samkynhneigðra einstaklinga í Belgíu auk einstaklingsbundinna aðstæðna stefnanda sjálfs. Stefndi ítrekar að stefnandi hafi verið metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu á grundvelli heildarmats á ítarlegum heilsufarsgögnum sem lágu fyrir í máli hans, auk annarra gagna um aðstæður hans. Einstaklingsbundnar aðstæður stefnanda og sérþarfir hans hafi því verið hafðar að leiðarljósi við málsmeðferðina og rannsókn á aðstæðum í Belgíu og afleiðingum endursendinga hans þangað. Hvað varðar mat á hugsanlegum afleiðingum endursendingar á andlega heilsu stefnanda vísar stefndi til aðgengis stefnanda að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu í Belgíu og sérstökum móttökumiðstöðvum fyrir viðkvæma einstaklinga og upplýsinga um aðstæður samkynhneigðra einstaklinga þar í landi. Að öllu framangreindu virtu sé það mat stefnda að meðferð mála stefnanda hjá stjórnvöldum hafi verið í samræmi við ákvæði 25. gr. laga um útlendinga, sbr. enn fremur 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem og aðrar réttarheimildir.

Stefndi mótmælir því að niðurstaða um að endursenda stefnanda til Belgíu brjóti í bága við grundvallarregluna um bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (nonrefoulement), sem finna má í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. einnig 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 33. gr. samnings um réttarstöðu flóttamanna frá 1951, auk þess sem hann vísar til dómaframkvæmdar Mannréttindadómstóls Evrópu. Í úrskurði kærunefndar nr. 210/2019, og úrskurðum kærunefndar vegna fyrri umsókna stefnanda um alþjóðlega vernd hér á landi, hafi verið farið ítarlega yfir móttökuskilyrði einstaklinga sem sækja um alþjóðlega vernd í Belgíu. Komi m.a. fram í úrskurðinum að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi rétt á vasapeningum og húsaskjóli á vegum stjórnvalda en flestir umsækjendur dvelji í móttökumiðstöðvum eða íbúðum. Við skoðun á aðstæðum í Belgíu hafi sérstaklega verið horft til einstaklingsbundinna aðstæðna stefnanda, þ.á.m. þess að hann væri samkynhneigður, ætti við andleg veikindi að stríða og hann hefði orðið fyrir kynferðislegu ofbeldi. Útlendingastofnun og kærunefnd hafi metið stefnanda í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Því hafi farið fram af hálfu kærunefndar sérstök rannsókn, m.a. á þeirri heilbrigðisþjónustu sem umsækjendum um alþjóðlega vernd er aðgengileg og því hvernig móttöku og greiningu viðkvæmra einstaklinga væri háttað. Í úrskurði kærunefndar komi m.a. fram að af gögnum um aðstæður í Belgíu megi ráða að þar fari fram fullnægjandi mat á því hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu, t.d. með því að leggja fyrir þá skimunarpróf. Þá geti læknar sem sinni umsækjendum þar í landi komið á framfæri tillögum að breyttri eða bættri þjónustu við umsækjendur í viðkvæmri stöðu. Þá séu starfandi hópar innan stofnunar sem fer með umsóknir um alþjóðlega vernd (f. Commissariat général aux réfugiés et aux apatrides (CGRA)) sem aðstoði starfsfólk við að meta einstaklingsbundnar aðstæður og þjónustuþörf umsækjenda sem séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu, þ. á m. samkynhneigðra einstaklinga. Þessir hópar séu þjálfaðir í að meta aðstæður einstaklinga í viðkvæmri stöðu, m.a. með viðtölum. Enn fremur fari fram skimun á því hvort móttökuaðstæður einstaklinga í Belgíu séu í samræmi við sérþarfir, t.d. ef umsækjandi er einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Í úrskurði kærunefndar komi fram að samkvæmt tilvitnaðri skýrslu sé umsækjendum um alþjóðlega vernd í Belgíu tryggður aðgangur að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, þeim að kostnaðarlausu, á meðan mál þeirra er til meðferðar. Þó geti einhverjar takmarkanir verið á aðgengi að heilbrigðisþjónustu og kostnaður sem umsækjendur þurfi að bera, eins og rakið sé í úrskurði kærunefndar.

Þá komi fram í úrskurði kærunefndar að af gögnum um aðstæður í Belgíu megi ráða að umsóknir sumra umsækjenda um alþjóðlega vernd, sem endursendir eru til Belgíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, séu skoðaðar sem viðbótarumsóknir (e. subsequent application) þar í landi. Í skýrslu European Council on Refugees and Exiles komi fram að belgísk lög um móttöku og þjónustu við flóttamenn heimili stofnun, sem sér um móttöku og þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd (Fedasil), að synja slíkum umsækjendum um þjónustu þangað til ákveðið hafi verið að umsókn þeirra verði tekin til meðferðar (e. deemed admissible). Stefndi bendir hins vegar á það að á þessum tíma, frá því að umsækjendur leggja fram viðbótarumsókn og þangað til ákvörðun liggur fyrir um hvort umsóknin verði tekin til meðferðar, hafi þeir þó aðgang að heilbrigðisþjónustu.

Þá komi auk þess fram í þeim gögnum sem kærunefnd lagði til grundvallar niðurstöðu sinni að belgísk löggjöf veiti fullnægjandi vernd gegn ofsóknum og kerfisbundinni mismunun, m.a. á grundvelli kynhneigðar. Þá hafi kærunefndin lagt til grundvallar ákvörðun sinni að telji stefnandi sér mismunað eða óttist hann um öryggi sitt að einhverju leyti geti hann leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum í Belgíu.

Í ljósi þeirra upplýsinga sem lágu fyrir um aðstæður í Belgíu, með hliðsjón af einstaklingsbundnum aðstæðum stefnanda, hafi það verið mat kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar stefnanda um alþjóðlega vernd og endursending hans til Belgíu myndi ekki leiða til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Litið hafi verið til einstaklingsbundinna aðstæðna stefnanda við það mat.

Stefndi mótmælir þeirri málsástæðu stefnanda að niðurstaða í máli hans brjóti í bága við ákvæði 41. og 42. gr. laga um útlendinga þar sem hætt sé við því að stefnandi verði sendur til heimaríkis, Indlands, verði hann sendur aftur til Belgíu. Kærunefnd telji að stefnandi hafi raunhæf úrræði í Belgíu, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem ættu að tryggja að hann yrði ekki sendur áfram til annars ríkis þar sem líf hans eða frelsi kynni að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þá ítrekar stefndi að samþykki belgískra yfirvalda sé byggt á blið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, um að hann sé með umsókn til meðferðar þar í landi, og því liggi ekkert fyrir um það hvort stefnandi muni fá synjun á umsókn sinni þar í landi og verða sendur til heimaríkis.

Til stuðnings kröfu um málskostnað vísar stefndi til 130. gr. laga nr. 91/1991.

IV

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um það hvort úrskurður kærunefndar útlendingamála, þar sem staðfest var ákvörðun Útlendingastofnunar um að taka ekki umsókn stefnanda um alþjóðlega vernd á Íslandi til efnismeðferðar heldur vísa honum frá landinu og endursenda hann til Belgíu, sé haldin svo verulegum annmörkum að varði ógildingu úrskurðarins og ákvörðunarinnar.

Eins og fram er komið samþykktu belgísk stjórnvöld að taka við stefnanda á grundvelli hinnar svokölluðu Dyflinnarreglugerðar og er ekki deilt um að ákvörðun stjórnvalda um endursendingu hans til Belgíu eigi sér stoð í clið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Eins og nánar er rakið í kafla II hér að framan byggir stefnandi í megindráttum á þrenns konar málsástæðum. Í fyrsta lagi á því að stjórnvöld hafi lagt rangt mat á það hvort sérstakar ástæður væru til þess að taka mál hans til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Við munnlegan málflutning var lögð áhersla á að stjórnvöld hefðu lagt ranga lagatúlkun til grundvallar við það mat. Í öðru lagi á því að rannsókn stjórnvalda á máli hans hafi verið áfátt. Í þriðja lagi á því að endursending hans til Belgíu stríði gegn grundvallarreglunni um bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu („nonrefoulement“), sbr.

42. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, og ákvæðum 68. gr. stjórnarskrárinnar og 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem fela í sér ákvæði um rétt til lífs og bann við pyndingum og ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Hvað fyrstu málsástæðuna varðar byggði stefnandi á því við munnlegan málflutning að undir hugtakið „sérstakar ástæður“ í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga falli ávallt það þegar umsækjendur hafi verið metnir í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laganna. Staða stefnanda hafi verið metin sérstaklega viðkvæm og af því leiði að fyrir hendi séu sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna til að taka mál hans til efnismeðferðar. Til stuðnings þessari lagatúlkun vísaði lögmaður stefnanda til lögskýringargagna með frumvarpi er varð að lögum nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga nr. 80/2016 (málsmeðferðartími), en með þeim lögum voru tekin upp tvö ný ákvæði til bráðabirgða er tóku til barna er sótt höfðu um alþjóðlega vernd hér á landi fyrir gildistöku laganna og ekki höfðu þegar yfirgefið landið. Nánar tiltekið vísaði lögmaðurinn til greinargerðar með frumvarpinu og nefndarálits meirihluta allsherjar og menntamálanefndar. Í greinargerðinni kemur efnislega fram að áréttaður sé sá vilji löggjafans að mál umsækjenda í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laganna, skuli ávallt tekin til efnislegrar meðferðar. Í nefndaráliti meiri hluta nefndarinnar kemur fram að þessi texti greinargerðarinnar hefði verið ræddur fyrir nefndinni. Bent hefði verið á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og að varhugavert gæti verið að nýtt þing áréttaði vilja fyrri þinga án þess að því fylgdu breytingar á lögum. Í álitinu sagði að með þessu (þ.e. texta greinargerðarinnar; innskot dómara) væru áréttaðar athugasemdir eru fylgdu frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016. Með sérstökum aðstæðum [sic] væri vísað til þess að „einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga“.

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga, hljóðaði ákvæði 2. mgr. 36. gr. upphaflega svo:

„Ef svo stendur á sem greinir í 1. mgr. skal þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, t.d. ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 2. mgr. 25. gr.

, eða ef meira en

12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs.

[leturbreyting dómara]“

Þessu ákvæði frumvarpsins var breytt efnislega í meðförum þingsins þannig að skáletraður texti var fjarlægður. Um það segir svo í nefndaráliti allsherjar og menntamálanefndar.

„Í 2. mgr. 36. gr. er áréttað að hafi umsækjandi slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða að sérstakar ástæður mæli með því skuli taka mál til efnismeðferðar. Með sérstökum ástæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 2. mgr. 25. gr. frumvarpsins. Leggur nefndin til breytingar á ákvæðinu en bendir á að meta þurfi bæði aðstæður einstaklings og aðstæður og ástand í því ríki sem senda á hann til .

[leturbreyting dómara]

“

Þegar litið er til þeirrar breytingar sem ákvæðið tók í meðförum þingsins og til þess sem segir í nefndarálitinu um ástæðu þeirrar breytingar, sbr. skáletraðan texta hér að framan, þykir ljóst að lögskýring stefnanda fær ekki staðist. Þótt vissulega beri að líta til einstaklingsbundinna aðstæðna umsækjanda og þá m.a. þess hvort hann sé metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr., þegar lagt er mat á það hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál hans til efnismeðferðar, þá er einnig rétt að meta aðstæður og ástand í því ríki sem á að senda hann til. Þannig er ekki á það fallist að það að staða umsækjanda hafi verið metin sérstaklega viðkvæm í skilningi 6. tölul. 3. gr. laganna leiði sjálfkrafa til þess að sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna séu fyrir hendi til þess að taka mál hans til efnismeðferðar, heldur þarf að meta heildstætt einstaklingsbundnar aðstæður og aðstæður í því ríki sem senda á útlending til. Þá er til þess að líta að í 2. mgr. 25. gr. laga um útlendinga kemur fram að skilgreining á stöðu skv. 1. mgr., þ.e. sérstaklega viðkvæmri stöðu, hefur ekki önnur réttaráhrif en þau sem sérstaklega er getið í lögum eða reglugerð. Verður öllum málsástæðum stefnanda sem lúta að rangri túlkun stjórnvalda á 2. mgr. 36. gr. því hafnað.

Stefnandi byggir í öðru lagi á því að rannsókn stjórnvalda hafi verið áfátt. Einkum er á það bent að þótt stjórnvöld hafi aflað almennra upplýsinga um stöðu samkynhneigðra í Belgíu, þá hafi ekki verið aflað sértækari upplýsinga sem varpi ljósi á stöðu manns í sömu stöðu og stefnandi. Var þetta útskýrt nánar í málflutningi þannig að átt væri við stöðu samkynhneigðra minnihlutahópa í Belgíu, svo sem hælisleitenda sem oft glími við andleg vandamál. Þá er að því fundið í stefnu að hvergi sé að sjá af úrskurði kærunefndar að litið hafi verið til áfallastreituröskunar hans og að rannsókn hljóti að hafa verið áfátt fyrst Útlendingastofnun komst að þeirri niðurstöðu að áfallastreituröskun sé ekki lífshættuleg.

Í rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar felst að á stjórnvaldi hvílir að rannsaka mál nægilega til þess að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Það veltur á efnisrétti hvaða upplýsinga og gagna er nauðsynlegt að afla. Það hversu ítarlegrar rannsóknar er þörf veltur svo aftur á því hve íþyngjandi ákvörðun stendur til að taka og því hversu hröð málsmeðferð þarf að vera, en gjarnan þarf við rannsókn máls að fara þar ákveðinn meðalveg. Stefnandi hefur ekki leitast við að benda á hvaða sértækari gagna um aðstæður samkynhneigðra hælisleitenda hann telur að stjórnvöldum hefði borið að afla og liggur ekki ljóst fyrir hvort slík gögn séu yfirhöfuð til. Verður ekki séð að rannsókn stjórnvalda hafi verið verulega áfátt í þessu tilliti.

Fyrir stjórnvöldum lágu upplýsingar um heilsufar og andlega líðan stefnanda, m.a. sjúkrasaga hans þar sem fram kemur að hann hafi verið greindur með áfallastreituröskun hér á landi. Þær upplýsingar lágu einnig fyrir við meðferð fyrri umsókna hans um alþjóðlega vernd hér á landi. Þótt orðið áfallastreituröskun komi hvergi fyrir í úrskurði kærunefndar frá 6. maí 2019, að því er séð verður, þá er ljóst að kærunefnd staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar frá 14. mars s.á. í einu og öllu, en í þeirri ákvörðun kemur skýrt fram að stefnandi þjáðist af áfallastreituröskun. Er auk þess ljóst af fyrri úrskurði kærunefndar útlendingamála í máli stefnanda, frá 10. apríl 2018, að þá var lagt til grundvallar að stefnandi þjáðist af áfallastreituröskun og það væri mat heilbrigðisstarfsmanna að andleg heilsa hans væri „nokkuð alvarleg“. Verður því ekki annað séð en að stjórnvöld hafi réttilega, nú sem fyrr, lagt til grundvallar við úrlausn í máli stefnanda að hann væri greindur með áfallastreituröskun.

Þá verður ekki séð að því mati stjórnvalda, að telja áfallastreituröskun stefnanda ekki til mikilla og alvarlegra veikinda í skilningi 32. gr. a. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, þannig að sérstakar ástæður væru til að taka mál hans til efnismeðferðar, hafi verið áfátt. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið settur hár þröskuldur í þessu sambandi eins og nánar verður vikið að síðar.

Samkvæmt framanrituðu verður ekki annað séð en að fyrir stjórnvöldum hafi legið nægilegar upplýsingar um þau atriði sem máli skiptu til þess að þeim væri unnt að taka efnislega rétta ákvörðun í máli stefnanda. Þá er ljóst að af hálfu stjórnvalda var lagt mat á bæði einstaklingsbundnar aðstæður stefnanda og aðstæður og ástand í Belgíu í samræmi við ákvæði 2. mgr. 36. gr. eins og það verður talið rétt skýrt, sbr. það sem að framan er ritað. Verður málsástæðum hans sem lúta að því að rannsókn málsins hafi verið áfátt því hafnað.

Stefnandi byggir í þriðja lagi á því að við mat á því hvort óhætt væri að vísa stefnanda úr landi og endursenda hann til Belgíu hefði láðst að taka mið af eðli áfallastreituröskunar. Við munnlegan málflutning af hans hálfu var bent á að áfallastreituröskun hans væri að rekja til hryðjuverkaárásar sem hann hefði orðið fyrir á alþjóðaflugvellinum í Brussel, höfuðborg Belgíu. Enn fremur var því haldið fram að ógn af hryðjuverkum væri viðvarandi og umtalsvert meiri þar en á Íslandi og jafnvel í flestum öðrum Evrópuríkjum. Það að endursenda stefnanda aftur til Belgíu vægi því harkalega að andlegri heilsu hans.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið settur hár þröskuldur við mat á því hvort endursending feli í sér brot gegn 3..gr. mannréttindasáttmálans og þarf sú meðferð sem einstaklingur á von á við endursendingu að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að falla undir ákvæðið, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli A.S. gegn Sviss í máli nr. 3950/13 frá 30. júní 2015. Jafnvel þótt það kunni vel að vera að endursending stefnanda til Belgíu hafi verið til þess fallin að hafa einhver neikvæð áhrif á andlega heilsu hans vegna þeirrar áfallastreituröskunar sem hann glímir við, þá verður ekki séð að því mati stjórnvalda að endursending hans fæli ekki í sér ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu hafi verið verulega áfátt.

Varðandi hættu fylgjandi mögulegri endursendingu stefnanda frá Belgíu til Indlands, þá lá engin slík ákvörðun fyrir af hálfu belgískra stjórnvalda við ákvörðun íslenskra stjórnvalda. Hefur engum viðhlítandi rökum verið hreyft til stuðnings því að hætt sé við því að belgísk stjórnvöld, sem undirgengist hafa ýmsar alþjóðlegar skuldbindingar og eru m.a. bundin af mannréttindasáttmála Evrópu, muni brjóta gegn mannréttindum stefnanda. Þá verður ekki séð að áfátt sé þeirri ályktun íslenskra stjórnvalda að stefnandi muni eiga kost á viðhlítandi réttarúrræðum í Belgíu og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu því til varnar og endursending hans til Belgíu brjóti því ekki gegn 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt öllu framanrituðu verður einnig að hafna þeim málsástæðum stefnanda sem lúta að því að endursending hans til Belgíu, sem þegar hefur farið fram, stríði gegn 42. gr. laga um útlendinga, 68. gr. stjórnarskrárinnar og 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og fleiri réttarheimildum sem stefnandi vísar til.

Samkvæmt öllu framanrituðu og þar sem öllum málsástæðum stefnanda hefur verið hafnað verður að sýkna stefnda af öllum dómkröfum stefnanda í máli þessu.

Stefnandi nýtur ekki gjafsóknar. Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður milli aðila falli niður, sbr. 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

H-kvk-nf B-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af öllum dómkröfum stefnanda, A, í máli þessu.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

H-kvk-nf B-kvk-nf stríði gegn 42. gr. laga um útlendinga, 68. gr. stjórnarskrárinnar og 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og fleiri réttarheimildum sem stefnandi vísar til.

Samkvæmt öllu framanrituðu og þar sem öllum málsástæðum stefnanda hefur verið hafnað verður að sýkna stefnda af öllum dómkröfum stefnanda í máli þessu.

Stefnandi nýtur ekki gjafsóknar. Eftir atvikum þykir rétt að málskostnaður milli aðila falli niður, sbr. 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

H-kvk-nf B-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af öllum dómkröfum stefnanda, A, í máli þessu.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

H-kvk-nf B-kvk-nf