E-5794/2023

1. Mál þetta er höfðað með birtingu réttarstefnu 2. október 2023 og dómtekið að lokinni aðalmeðferð 6. desember sama ár. Stefnandi er A, [...], [...]. Stefndi er íslenska ríkið, Arnarhvoli, Reykjavík 2. Stefnandi gerir þá kröfu að ákvörðun heilbrigðisráðherra, dags. 24. ágúst 2023, um að embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B skuli auglýst laust til umsóknar verði felld úr gildi og að stefnda verði gert að greiða stefnanda málskostnað.

3. Stefndi krefst þess að stefndi verði sýknaður af kröfum stefnanda og að stefnanda verði gert að greiða honum málskostnað samkvæmt mati dómsins. Stefndi krafðist einnig frávísunar á kröfum stefnanda. Með úrskurði 24. nóvember 2023 var frávísunarkröfu stefnda hafnað.

4. Málið sætir flýtimeðferð eftir ákvæðum XIX. kafla laga nr. 19/1991 um meðferð einkamála.

I Málavextir

5. Með skipunarbréfi 27. febrúar 2019 var stefnandi skipaður forstjóri Heilbrigðisstofnunar B, sem er heilbrigðisstofnun er lýtur yfirstjórn heilbrigðisráðherra í samræmi við ákvæði laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu. Stefnandi var skipaður í embættið til fimm ára frá og með 1. mars 2019. Skyldi hann því gegna embætti forstjóra til 1. mars 2024.

6. Þann 29. nóvember 2022 var stefnandi boðaður til fundar í heilbrigðisráðuneytinu vegna útkomuspár ráðuneytisins sem sýndi að stofnunin stefndi í 800 milljóna króna halla á árinu. Í fundargerð er m. a. bókað eftir stefnanda að hann teldi að þessi halli sýndi ekki raunstöðustofnunarinnar.

7. Í tölvuskeyti heilbrigðisráðuneytisins 1. desember 2022 var óskað skýringa á þessum halla og hvers vegna ekki hefði verið gripið í taumana fyrr og reynt að laga reksturinn að fjárheimildum. Þá var kallað eftir skýringum á því hvers vegna ráðuneytið hefði ekki verið upplýst fyrr um stöðuna.

8. Stefnandi svaraði með tölvuskeyti til ráðuneytisins 6. desember 2022, þar sem hann áskildi sér rétt til þess að svara bréfinu með formlegu bréfi fyrir vikulok. Í tölvuskeytinu vísaði stefndi til fyrri samskipta á árinu 2022 með ráðherra og ráðuneytinu um fjárhag stofnunarinnar og skýrslu Deloitte ehf. sem áður hefði verið kynnt ráðuneytinu. Í skeytinu er jafnframt minnt á réttindi almennings til heilbrigðisþjónustu, sbr. 76. gr. stjórnarskrár og 1. gr. laga um heilbrigðisþjónustunr. 40/2007, og því beri „stjórnvöld og Alþingi ótakmarkaða ábyrgð á að tryggja nægilegar fjárheimildir til að unnt sé að veita þá þjónustu“.

9. Með bréfi 19. desember 2022 svaraði stefnandi sem forstjóri stofnunarinnar tölvuskeyti ráðuneytisins frá 1. desember 2022 með vísan til 35. gr. laga nr. 123/2015, eftir að ráðuneytið hafi ítrekað ósk um svör með tölvuskeyti 16. desember 2022. Í bréfinu er vísað til þess að stefnandi hafi í maí 2022 upplýst ráðuneytið um skýrslu Deloitte hf. sem stefnandi hafði óskað eftir varðandi þróun fjárveitinga til Heilbrigðisstofnunar B á árunum 2008 til 2022 í samhengi við þróun íbúafjölda á B. Helstu niðurstöður skýrslunnar voru að fjárframlög til stofnunarinnar hefðu dregist saman um 22% á hvern íbúa á árunum 2008 til 2022 á sama tíma og íbúum á svæðinu hefði fjölgað mikið. Á sjúkrasviði hefðu fjárframlög dregist saman um 45% á hvern íbúa. Í bréfinu kemur fram að fjárhagur stofnunarinnar hafi verið til umræðu í ráðuneytinu 19. október 2022 og þá verið „ljóst að það stefndi í rekstrarhalla [...] þó svo að umfang hans hafi þá verið vanmetið“.

10. Í bréfinu er einnig vísað til 76. gr. stjórnarskrár og 1. gr. laga nr. 40/2007 um rétt manna til heilbrigðisþjónustu. Um það segir m. a.: „þar sem ofangreindar lagagreinar stjórnarskrárinnar og laga um heilbrigðisþjónustu eru starfsmönnum heilbrigðisráðuneytisins leiðarljós, er vandséð hvernig sá vandi sem spurt er út í á HSS kallar á skýringar“. Jafnframt er vísað til 41. gr. stjórnarskrár og vísað til þess að stjórnvöld og Alþingi séu ábyrg fyrir því að tryggja að þegnar landsins njóti þessara réttinda. Ákvæði laga um opinber fjármál „séu í mótsögn við sjálfa sig einkum 35. gr. laganna“ og markmið þeirra stangist á innbyrðis. Varðandi upplýsingagjöf um frávik frá rekstraráætlun vísar stefnandi til þess að hann hafi þegar brugðist við með því að benda ráðuneytinu á vanfjármögnun stofnunarinnar. Í bréfinu segir stefnandi m. a. „að túlkun starfsmanna ráðuneytisins í lögum um opinber fjármál sé andstæð markmiðum laganna og kunni að stofna skjólstæðingum stofnunarinnar í hættu [...] Óraunhæft sé að leita leiða til hagræðingar á einni stofnun sem leiði til óhagræðis á annarri stofnun [...] önnur túlkun á lögum um opinber fjármál myndi í reynd gera lögin að ólögum sem bæri að eyða“.

11. Í svarbréfi ráðuneytisins 6. janúar 2023 er vísað til þess að frávik frá rekstraráætlun stefni í að verða ríflega 800 milljónir og það sé yfir 20% af rekstrarfé stofnunarinnar. Um sé að ræða alvarleg frávik sem eigi sér ekki hliðstæðu hjá öðrum stofnunum ráðuneytisins. Ráðuneytið bendir á að skýringar stofnunarinnar séu einungis almenns efnis og ekki fylgi útreikningur eða sundurliðun á frávikunum. Þá er tekið fram að hvort sem um sé að ræða vanfjármögnun eða ekki geti forstjóri ekki ákveðiðað auka þjónustu þannig að kostnaður fari umfram fjárheimildir. Ítrekaðar eru óskir um að upplýst sé hvaða aðgerða eigi að grípa til og um sundurliðun á kostnaði, svo sem vegna heimahjúkrunar og veikinda starfsmanna.

12. Í svarbréfi stefnanda 30. janúar 2023 er í upphafi gerð athugasemd við að ekki sé tekin afstaða til rökstuðnings stefnanda um að 35. gr. laga um opinber fjármál nr. 1 23/2015 sé í andstöðu við lögin sjálf, og ekki síður önnur lög eða stjórnarskrárvarin réttindi þegna landsins til heilbrigðisþjónustu. Hagræðingar tillögur sem stofnunin leggur fram í bréfinu byggjast á því að fela Sjúkratryggingum að bjóða út þjónustu heimahjúkrunar á B og rekstur hjúkrunarheimilis. Þá er lagt til að rekstrarsamvinna Landsspítala og stofnunarinnar verði aukin.

13. Í svarbréfi ráðuneytisins 15. febrúar 2023 er vísað til þess að í bréfi stefnanda frá 30. janúar komi hvorki fram hvernig frávik frá rekstrar áætlun séu til komin né hvernig stefnandi hyggist aðlaga rekstur stofnunarinnar að fjárheimildum. Tekið er sem dæmi að engar skýringar hafi komið fram á því hvers vegna kostnaður vegna veikinda og afleysinga sé 400 milljónir króna, hver sé halli hjúkrunarheimilis og hversu mikill kostnaður hafi hlotist af aukinni heimahjúkrun. Í niðurlagi bréfsins kemur fram að ráðuneytið telji þörf á að fela óháðum aðila að gera úttekt á starfseminni.

14. Stefnandi sendi bréf til heilbrigðisráðherra 31. maí 2023. Vísað er til skýrslu Deloitte og að frávik frá rekstraráætlun skýrist af vanfjármögnun. Í framhaldi er lagt til að slysa- og bráðadeild stofnunarinnar verði lögð niður. Þá er lagt til að þjónusta við 50 skjólstæðinga í heimahjúkrun verði lögð niður. Ráðherra staðfesti móttöku á bréfi stefnanda með tölvuskeyti 1. júní 2023 og lagði til að fundinn yrði fundartími til að ræða nánar stöðu mála.

15. Stefnandi, ráðherra og ráðuneytisstjóri heilbrigðisráðuneytisins sátu fund þann 13. júní 2023 til að ræða stöðu Heilbrigðisstofnunar B og áðurnefnt bréf stefnanda frá 31. maí 2023. Málsaðilum ber ekki saman um hvað rætt var á umræddum fundi. Stefnandi kveður ráðuneytið hafa boðað sig til fundar með skömmum fyrirvara og án þess að upplýst hafi verið um tilefni fundarins. Ráðherra hafi staðhæft að bréf stefnanda frá 31. maí 2023 hefði verið ritað af einstaklingi sem væri „augljóslega ekki í jafnvægi“. T il greina kæmi að veita honum áminningu í starfi, án þess að tilefni slíkrar áminningar hefði nánar verið tilgreint. Að stefnanda viðstöddum hafi ráðherra beint þeirri spurningu að ráðuneytisstjóra hvenær skipunartími stefnanda liði undir lok og upplýst að hann liti á drög að skýrslu Deloitte, sem stefnandi hefði sent ráðuneytinu 31. maí 2023, sem móðgun við sig. Að öðru leyti hafi sjónarmið ráðherra á fundinum alfarið lotið að ávirðingum í garð stefnanda.

16. Stefndi telur lýsingu stefnanda á fundi aðila 13. júní 2023 í öllum aðalatriðum ranga og mótmælir henni í heild sinni sem rangri og ósannaðri. Meðal þess sem rætt hafi verið á umræddum fundi hafi verið rekstrarhalli Heilbrigðisstofnunar B, þar á meðal tillögur þær sem stefnandi hafði sett fram í bréfi sínu frá 31. maí 2023, og fjárveitingar til stofnunarinnar. Á fundinum hafi ráðuneytisstjóri nefnt að lögum samkvæmt hefði ráðherra getað áminnt stefnanda vegna halla á rekstrinum. Stjórnarhættir stefnanda og samstarf hans við aðra stjórnendur stofnunarinnar hafi jafnframt verið til umræðu á fundinum, en ráðuneytinu hefðu borist upplýsingar um ágreining innan framkvæmdastjórnar stofnunarinnar og óánægju með störf stefnanda meðal starfsmanna. Þá hefði stefnandi komið illa út úr stjórnendasamtali sem fram fór 13. febrúar 2023. Í lok fundarins hafi ráðherra svo nefnt að samkvæmt lögum skyldi hann taka ákvörðun í júlí eða síðasta lagi í ágúst um það hvort starf forstjóra Heilbrigðisstofnunar B yrði auglýst.

17. Með bréfi, dags. 16. júní 2023, svaraði ráðuneytið bréfi stefnanda frá 31. maí 2023. Meðal þess sem þar kom fram var að ráðuneytið teldi ekki unnt að fallast á tillögur stefnanda um að leggja niður starfsemi slysa- og bráðamóttöku stofnunarinnar og að draga úr þjónustu heimahjúkrunar. Um væri að ræða niðurlagningu á grundvallarstarfsemi fremur en hagræðingu og setti ráðuneytið þess í stað fram eigin tillögur um hagræðingu í rekstri stofnunarinnar. Þá kom fram í bréfi ráðuneytisins að ráðuneytið myndi beita sér fyrir því að stofnunin yrði styrkt um 300 mill jónir króna í næstu fjárlögum. Óskaði ráðuneytið viðbragða stefnanda við bréfi sínu hið fyrsta.

18. Að morgni 22. júní 2023 gaf stefnandi frá sér opinbera yfirlýsingu, sem birt var á vefsíðu Heilbrigðisstofnunar C og fjallað um í helstu fjölmiðlum sama dag. Upplýsti stefnandi þar um ólík sjónarmið hans og ráðherra um fjármögnun stofnunarinnar og kvaðst ósáttur við vinnubrögð ráðherra og framgöngu gagnvart sér.

19. Stefnandi og heilbrigðisráðherra, auk ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra skrifstofu ráðuneytisstjóra, hittust á fundi 22. júní 2023. Skráð var fundargerð og var fundurinn auk þess tekinn upp á hljóðupptöku. Samkvæmt fundargerð var efni fundarins áframhaldandi samtal við stefnanda um fjárhagsstöðu og stjórnun Heilbrigðisstofnunar B. Stefnandi og stefnda ber ekki saman um hvað hafi verið rætt um á fundinum. Stefnandi heldur því fram að af hálfu ráðherra hafi komið fram að stefnandi nyti ekki trausts og að nauðsynlegt væri að hann léti þegar af embætti til að tryggja hagsmuni stofnunarinnar. Stefndi mótmælir lýsingum stefnanda á umræddum fundi sem röngum og ósönnuðum, og vísar í því samhengi til hljóðupptöku af fundinum.

20. Meðal gagna málsins er hljóðupptaka af umræddum fundi. Heyra má þar að í upphafi fundar greindi ráðherra stefnanda frá því að upplýsingar lægju fyrir þess efnis að ekki ríkti fullt traust meðal framkvæmdastjórnar til stefnanda. Vísaði ráðherra jafnframt til áðurnefnds stjórnenda samtals, sem illa hafði komið út fyrir stefnanda. Þá nefndi ráðuneytisstjóri nauðsyn þess að stefnandi væri í betra samstarfi við samstarfsmenn sína og rækti hlutverk sitt sem forstjóri stofnunarinnar. Á fundinum kvaðst stefnandi hvorki kannast við né upplifa að ekki ríkti fullt traust til hans og óskaði hann svara við því hvaðan slíkar upplýsingar hefðu fengist. Fjármál stofnunarinnar komu stuttlega til tals og kvað stefnandi þau mál vera í vinnslu. Ekki löngu eftir að fundur hófst óskaði stefnandi þess að fundi yrði frestað og framhaldið að lögmanni hans viðstöddum. Fundarmenn féllust á þá beiðni stefnanda og var ákveðið að fundinum skyldi framhaldið 26. júní 2023. Áður en fundinum lauk spurði ráðherra stefnanda hvort honum hefði þótt nauðsynlegt að fara með samskipti þeirra í fjölmiðla. Því svaraði stefnandi játandi þar sem hann teldi framgöngu ráðherra í sinn garð ekki í lagi.

21. Framhaldsfundi, sem boðað hafði verið til 26. júní 2021, var aflýst samdægurs. Stefnandi kveðst engar skýringar hafa fengið á ástæðum þess að fundurinn hafi verið afboðaður. Stefndi kveður ástæðu þess hafa verið að ekki hafi þótt forsendur til að ræða nánar við stefnanda um málefni stofnunarinnar.

22. Á meðal gagna í máli þessu eru gögn er varða stjórnarhætti stefnanda og samstarf hans við aðra stjórnendur og starfsmenn Heilbrigðisstofnunar B á skipunartíma hans. Fyrir liggur að á fyrsta ári stefnanda í embætti sagði framkvæmdastýra hjúkrunar upp störfum hjá stofnuninni, auk 16 annarra stjórnenda hjúkrunar, sökum trúnaðarbrests við stefnanda. Þá kom til skoðunar af hálfu heilbrigðisráðuneytisins í desember 2019 að hefja formlegt áminningarferli vegna upplýsinga sem borist hefðu ráðuneytinu um utanlandsferð framkvæmdastjórnarinnar á kostnað stofnunarinnar. Ekki þótti þó nægilegt tilefni til að hefja slíkt mál og beindi ráðuneytið þess í stað þeim tilmælum til stefnanda að gæta betur að meðferð fjármuna stofnunarinnar. Stefndi hefur jafnframt greint frá því að upplýst hafi verið af hálfu framkvæmdastjórnar stofnunarinnar skömmu fyrir áðurnefndan fund þann 22. júní 2023 að ekki ríkti fullt traust til stefnanda. Engin gögn því til stuðnings liggja fyrir, en þó má nefna að með erindi til ráðuneytisins, dags. 26. júní 2023, lýsti framkvæmdastjórn áhyggjum sínum af stöðu stofnunarinnar og tók undir þann málstað stefnanda að sjúkrasvið stofnunarinnar væri vanfjármagnað. Ágreiningur væri hins vegar innan framkvæmdastjórnarinnar um hvernig bæta mætti fjárhagsstöðuna. Kom jafnframt fram í erindi þessu að lítið samráð hefði að undanförnu verið milli stefnanda og framkvæmdastjórnarinnar. Þetta samráðsleysi milli stjórnar og stefnanda kom einnig fram í skýrslu ráðuneytisstjóra fyrir dómi.

23. Þann 15. ágúst 2023 lagði stefnandi fram kvörtun til umboðsmanns Alþingis. Kvörtunin beindist að heilbrigðisráðherra og ráðuneyti hans og laut að samskiptum ráðuneytisins og stefnanda. Óskaði stefnandi þess að umboðsmaður léti í ljós álit sitt á því hvort háttsemi og framganga ráðherra og ráðuneytisins gagnvart honum bryti í bága við lög eða hvort brotið hefði verið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum eða siðareglum settum á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands. Ekki liggur fyrir hvort umboðsmaður Alþingis er með kvörtun stefnanda til athugunar.

24. Með bréfi heilbrigðisráðuneytisins 24. ágúst 2023 var stefnanda tilkynnt að heilbrigðisráðherra hefði ákveðið að auglýsa embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B laust til umsóknar. Starfsauglýsing var birt 25. september 2023 á vef Stjórnarráðsins og var umsóknarfrestur veittur til 16. október sama ár. Tólf sóttu um embættið en stefnandi var ekki á meðal umsækjanda.

25. Við aðalmeðferð málsins gaf stefnandi skýrslu fyrir dóminum. Auk hans gáfu skýrslu W-kk-nf Þ-kk-nf Þ-kk-nf heilbrigðisráðherra, D ráðuneytisstjóri og E skrifstofustjóri.

II

Málsástæður stefnanda

26. Stefnandi byggir kröfu sína um ógildingu ákvörðunar heilbrigðisráðherra um að embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B skyldi auglýst laust til umsóknar á þeim grundvelli að ákvörðunin sé haldin ógildingarannmörkum. Stefnandi vísar til þess að ákvörðun ráðherra hafi verið byggð á ástæðum sem ekki hafi verið málefnalegt að leggja til grundvallar og að undirbúningur og úrlausn málsins hafi af hálfu ráðherra miðað að því að komast hjá því að fylgja lögboðinni málsmeðferð, sem ætlað sé að tryggja öryggi embættismanna.

27. Stefnandi vísar til þess að dómstólar hafi slegið því föstu að ráðherra sé við töku ákvörðunar á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins bundinn af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. dóm Landsréttar frá 11. desember 2020 í máli nr. 829/2019. Í því felist að ráðherra beri að byggja slíkar ákvarðanir á hlutlægum og málefnalegum sjónarmiðum. Þá hafi dómstólar slegið því föstu að undirbúningur og úrlausn máls megi ekki miða að því að komast hjá því að fylgja lögboðinni málsmeðferð sem ætlað sé að tryggja réttaröryggi aðila, sbr. dóm Hæstaréttar frá 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005.

28. Stefnandi byggir á því að viðbrögð ráðherra á fundum hans með stefnanda 13. og 22. júní 2023 við undanfarandi samskiptum ráðuneytisins og stofnunarinnar um rekstur hennar, fjármögnun og opinberri upplýsingagjöf stefnanda um þessi atriði hafi ekki verið hlutlæg og málefnaleg. Í stað efnislegrar umfjöllunar um fjármögnun og rekstur stofnunarinnar hafi ráðherra brugðist við með persónulegum ávirðingum í garð stefnanda sem hann hafi sett í samhengi við áminningu og lausn stefnanda frá embætti. Þessar ávirðingar hafi enga stoð átt í undanfarandi atvikum málsins og þá hafi engin rök verið færð fyrir þeim á umræddum fundum. Þærhafi verið settar fram án þess að stefnanda hefði verið tilkynnt um að til meðferðar væri mál vegna ávirðinga af þessu tagi og án þess að stefnanda hefði verið gefinn kostur á að tjá sig um efni slíks máls. Þessi háttur á framsetningu framangreindra ávirðinga bendi til þess að um huglægar ávirðingar ráðherra í garð stefnanda hafi verið að ræða sem byggst hafi á persónulegri afstöðu ráðherra til stefnanda fremur en hlutlægu áliti ráðuneytis ráðherra byggðu á staðreyndum og faglegu mati, sbr. 20. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands.

29. Stefnandi telur ljóst af meðferð málsins að ákvörðun ráðherra, dags. 24. ágúst 2023, hafi verið reist á sömu sjónarmiðum og fram hafi komið af hans hálfu í garð stefnanda á framangreindum fundum 13. og 22. júní 2023. Ráðherra hafi á fundunum sjálfur sett þessi sjónarmið í samhengi við fyrirhugaða ákvörðun sína um það hvort embætti stefnanda skyldi auglýst laust til umsóknar. Af því sem fram hafi komið á umræddum fundum hafi ekki annað mátt ráða en að litið yrði til þessara sjónarmiða af hálfu ráðherra við fyrirhugaða ákvörðun á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996. Engar leiðbeiningar eða rökstuðningur í aðra veru hafi verið veittur stefnanda eftir framangreinda fundi, þrátt fyrir að ríkt tilefni hefði verið til ef hin umdeilda ákvörðun ráðherra var ekki byggð á þeim sjónarmiðum sem sett hafi verið fram af hálfu ráðherra á umræddum fundum.

30. Stefnandi byggir á því að ekki hafi verið málefnalegt af hálfu ráðherra að leggja ávirðingar sínar í garð stefnanda í farveg ákvörðunar á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996. Tilefni og efni funda ráðherra við stefnanda 13. og 22. júní 2023 hafi lotið að fjárreiðum stofnunarinnar sem stefnandi veitti forstöðu, sbr. 35. gr. laga nr. 123/2015 um opinber fjármál og 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996. Að því marki sem ráðherra hafi ekki talið stefnanda hafa rækt skyldur sínar samkvæmt 2. mgr. 38. gr. síðarnefndu laganna hafi honum borið að veita stefnanda áminningu af því tilefni samkvæmt 23. gr. sömu laga, að undangenginni málsmeðferð samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ráðherra hafi hins vegar ekki getað, svo málefnalegt væri, lag, slíkar ávirðingar, eða aðrar ávirðingar í garð stefnanda sem fallið gætu undir 21. gr. laga nr. 70/1996, til grundvallar ákvörðun í máli stefnanda samkvæmt 2. mgr. 23. gr. sömu laga án þess að fram færi viðhlítandi rannsókn á þeim og stefnanda yrði gefinn kostur á að tjá sig um þær. Með því að hafa lagt ávirðingar sínar í garð stefnanda í farveg 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 hafi ráðherra komið sér hjá því að fylgja þeirri lögboðnu málsmeðferð sem mælt sé fyrir um í 21. gr. laganna og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

31. Stefnandi byggir jafnframt á því að tilefni sé til að draga óhlutdrægni ráðherra í efa og að ráðherra hafi af þeim sökum brostið hæfi til meðferðar málsins og töku hinnar umdeildu ákvörðunar. Hin óskráða hæfisregla um sérstakt hæfi starfsmanna ríkisins áskilji með sama hætti og hin skráða hæfisregla 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að starfsmaður víki sæti við meðferð máls ef atvik þess eru með þeim hætti að réttmætt tilefni sé til að draga óhlutdrægni hans við úrlausn þess í efa. Þessi regla taki einnig til ráðherra, sem hafi verið bundinn af henni við meðferð og úrlausn málsins. Framganga ráðherra gagnvart stefnanda á fyrrgreindum fundum 13. og 22. júní 2023 hafi gefið stefnanda ríkt og réttmætt tilefni til að draga óhlutdrægni hans í málinu í efa. Viðbrögð ráðherra við málefnalegri umfjöllun stefnanda um fjárveitingar til stofnunarinnar sem hann veitti forstöðu hafi verið huglæg og ómálefnaleg og þá hafi framganga ráðherra gefið stefnanda tilefni til að ætla að frekari meðferð málsins af hálfu ráðherra myndi miða að því að komast hjá því að fylgja lögboðinni málsmeðferð. Þannig hafi ráðherra lagt að stefnanda að biðjast sjálfur lausnar frá embætti, sbr. hliðstæð atvik í dómi Hæstaréttar frá 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005. Þessi framganga ráðherra hafi þannig gefið skýrt tilefni til að draga óhlutdrægni hans við frekari meðferð málsins í efa.

32. Þá byggir stefnandi á því að ákvörðun ráðherra hafi ekki verið byggð á fullnægjandi rannsókn. Hin óskráða rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins áskilji með sama hætti og hin skráða rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að stjórnvald sjái til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Dómstólar hafi slegið því föstu að ráðherra sé bundinn af þessari reglu við töku ákvörðunar á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 og að slík ákvörðun þurfi því að vera tekin að undangenginni fullnægjandi rannsókn, sbr. dóm Landsréttar 11. desember 2020 í máli nr. 829/2019.

33. Stefnandi telur ljóst af meðferð málsins að ákvörðun ráðherra hafi verið byggð á þeim sjónarmiðum sem fram hafi komið af hans hálfu á fundum með stefnanda 13. og 22. júní 2023. Í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins hafi ráðherra borið, óháð því hvort málefnalegt hafi verið að leggja slík sjónarmið til grundvallar ákvörðun samkvæmt þessum lögum, að sjá til þess að fyrir lægju fullnægjandi upplýsingar um atvik að baki þeim áður en ákvörðun væri tekin. Stefnandi byggir á því að þess hafi ekki verið gætt og að meðferð málsins hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins. Ávirðingar ráðherra í garð stefnanda sem fram hafi komið á áðurnefndum fundum hafi ekki átt sér stoð í undanfarandi samskiptum sem hafi verið tilefni fundanna. Ekki hafi verið vísað til neinna gagna þeim til stuðnings og þá hafi engin gögn legið frammi á umræddum fundum um þær ávirðingar. Ekki liggi heldur fyrir að ráðherra hafi látið skrá þær munnlegu upplýsingar sem fram hafi komið á framangreindum fundum, sbr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 11. gr. laga nr. 115/2011, eða aflað sér frekari upplýsinga eftir fundina. Áréttar stefnandi í því sambandi að fundi ráðherra og stefnanda 22. júní 2023 hafi aldrei verið lokið með formlegum hætti, en honum hafi verið frestað og boðuðum framhaldsfundi í kjölfarið aflýst einhliða af hálfu ráðherra án þess að stefnandi hefði fengið tækifæri til að koma að þeim sjónarmiðum sem hann hafði óskað eftir fresti til að setja fram.

34. Stefnandi byggir á því að ráðherra hafi ekki gætt að andmælarétti stefnanda áður en ákvörðunin var tekin. Ákvörðun ráðherra hafi snert verulega persónulega og fjárhagslega hagsmuni stefnanda og verið byggð á atvikum sem hafi varðað hann sérstaklega. Því hafi ráðherra borið, í samræmi við óskráða andmælareglu stjórnsýsluréttar, að gefa stefnanda kost á að tjá sig um málið áður en hann tók ákvörðun sína. Undanfarandi meðferð málsins hafi gefið sérstakt tilefni til að stefnanda yrði gefinn kostur á að tjá sig áður hún yrði tekin. Ráðherra hafi boðað á fundi þann 13. júní 2023 að haldinn yrði sérstakur fundur um stöðu stefnanda áður en ákvörðun yrði tekin á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996. Þá hafi stefnandi sérstaklega óskað eftir því á fundi með ráðherra 22. júní 2023 að fundinum yrði frestað til þess að honum gæfist kostur á að tjá sig um málið í samráði við lögmann. Sú ósk stefnanda hafi verið samþykkt og framhaldsfundur verið boðaður 26. júní sama ár. Þeim fundi hafi hins vegar verið aflýst einhliða af hálfu ráðuneytisins með stuttum fyrirvara og án þess að nýr fundur hefði verið boðaður. Í samskiptum lögmanns stefnanda við ráðuneytið af þessu tilefni hafi komið fram að ráðuneytið hefði ekkert mál til meðferðar er varðaði stefnanda. Engin frekari samskipti hafi átt sér stað milli aðila þar til stefnanda barst tilkynning um hina umdeildu ákvörðun ráðherra þann 24. ágúst 2023. Samkvæmt framansögðu hafi ákvörðun ráðherra verið tekin án þess að stefnanda væri gefinn kostur á að tjá sig, þrátt fyrir að ákvörðunin hafi varðað verulega persónulega og fjárhagslega hagsmuni stefnanda og þrátt fyrir að stefnandi hafi mátt hafa réttmætar væntingar til þess á grundvelli aðdraganda málsins og yfirlýsinga ráðherra um að hann fengi tækifæri til að tjá sig um málið ef til þess kæmi að ákvörðun yrði tekin um að embætti hans skyldi auglýst laust til umsóknar.

35. Stefnandi byggir á því að hin umdeilda ákvörðun ráðherra hafi ekki verið samrýmanleg því tjáningarfrelsi sem stefnandi njóti samkvæmt 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Viðurlög eða annars konar íþyngjandi viðbrögð opinbers veitingarvaldshafa við tjáningu opinbers starfsmanns feli eftir atvikum í sér inngrip í það tjáningarfrelsi sem hlutaðeigandi einstaklingi sé tryggt með 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Takmarkanir á slíku frelsi þurfi því að uppfylla þær kröfur um lögmæti, réttmæti og meðalhóf sem þar séu settar fram, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 11. febrúar 2016 í máli nr. 396/2015. Hið sama eigi við, óháð huglægu tilefni slíkra viðbragða, ef þau eru hlutlægt séð til þess fallin að hafa fælingaráhrif í för með sér og fæla aðra frá þátttöku í opinberri umræðu um mikilvæg þjóðfélagsleg málefni.

36. Tilefni og efni funda ráðherra og stefnanda 13. og 22. júní 2023 hafi ekki síst varðað opinbera upplýsingagjöf og umfjöllun stefnanda um fjármögnun og rekstur Heilbrigðisstofnunar B. Opinber umfjöllun stefnanda um þetta efni hafi verið málefnaleg og reist á faglegri þekkingu hans og reynslu sem forstöðumanns stofnunarinnar. Umfjöllunin hafi verið sett fram inn marka þagnarskyldu stefnanda samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ótvírætt að efni hennar hafi átt ríkt erindi við almenning. Stefnandi bendir á að umræða um fjármögnun heilbrigðiskerfisins sé ekki aðeins eðlilegur hluti af þjóðmálaumræðu sem opinberir starfsmenn eigi rétt til þátttöku í innan marka þagnar- og trúnaðarskyldna sinna, heldur jafnframt nauðsynleg forsenda þess að almenningur geti tekið upplýsta afstöðu til starfa lýðræðislega kjörinna fulltrúa sinna, þ. m. t. heilbrigðisráðherra. Ótvírætt sé að opinber umfjöllun af þessu tagi falli undir kjarna þess tjáningarfrelsis sem tryggt sé í 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

37. Stefnandi byggir á því að ákvörðun ráðherra um að embætti stefnanda skyldi auglýst laust til umsóknar hafi falið í sér viðbrögð við tjáningu stefnanda sem notið hafi verndar 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Slíkt hafi verið til þess fallið að hafa fælingaráhrif fyrir aðra forstöðumenn ríkisstofnana í sambærilegri stöðu og stefnandi þannig að þeir fjölluðu ekki opinberlega um rekstur og fjármögnun þeirra stofnana sem þeir veittu forstöðu. Stefnandi byggir á því að þessi íhlutun ráðherra í tjáningarfrelsi hans hafi ekki fullnægt kröfum stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu um réttmæti og meðalhóf.

38. Varðandi réttmæti byggir stefnandi á því að málefnalegt tilefni hafi ekki verið fyrirhendi til viðbragða af þessu tagi við tjáningu stefnanda. Málefnaleg viðbrögð við tjáningu stefnanda hefðu falist í viðbrögðum ráðuneytisins við henni, svo sem í því að svara henni efnislega, leiðrétta hana ef ráðuneytið teldi tilefni til þess eða afla nánari upplýsinga um forsendur hennar og komast að efnislegri niðurstöðu um réttmæti hennar á þeim grundvelli. Viðbrögð sem felist í auglýsingu embættis hlutaðeigandi embættismanns geti hins vegar ekki talist málefnaleg viðbrögð við réttmætri tjáningu af hans hálfu innan marka þess tjáningarfrelsis sem hann njóti. Eigi það enn síður við ef tjáningin sem slík er hlutlæg og málefnaleg, eins og í tilviki stefnanda.

39. Hvað sem öðru líði hafi viðbrögð ráðherra verið úr hófi. Hafi tjáning stefnanda á annað borð veitt réttmætt tilefni til viðbragða af hálfu ráðherra hafi borið að leggja slík viðbrögð í réttan farveg að lögum og taka ákvörðun um þau að undangenginni fullnægjandi rannsókn og að fengnum andmælum stefnanda í samræmi við tilefnið. Það hafi ekki verið gert heldur hafi viðbrögð ráðherra verið byggð á huglægu mati á tjáningu stefnanda og þýðingu hennar fyrir persónulega eða pólitíska hagsmuni ráðherra án þess að séð verði að lagður hafi verið hlutlægur og málefnalegur grundvöllur að því mati með upplýsingaöflun og ráðgjöf í samræmi við óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins og 20. gr. laga nr. 115/2011. Í því sambandi leggur stefnandi áherslu á að þótt embættismaður eigi ekki kröfu um að skipunartími hans framlengist sjálfkrafa samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 sé ákvörðun ráðherra um að embætti skuli auglýst laust til umsóknar engu að síður íþyngjandi ákvörðun sem varði verulega persónulega og fjárhagslega hagsmuni embættismanns. Að því marki sem slík ákvörðun sé tekin í tilefni af tjáningu embættismanns verði húnað vera þess eðlis að hún geti réttlætt viðbrögð af þessu tagi þannig að meðalhófs sé gætt. Stefnandi byggir á því að þessu skilyrði sé ekki fullnægt í málinu þar sem tjáning hans hafi engan veginn veitt tilefni til hinnar umdeildu ákvörðunar ráðherra.

III

Málsástæður stefnda

40. Stefndi byggir á því að ákvörðun heilbrigðisráðherra um að auglýsa embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B laust til umsóknar hafi verið reist á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Ákvörðunin hafi engum annmörkum verið háð sem valdi ógildi hennar. Þá mótmælir stefndi málatilbúnaði stefnanda í heild sinni sem röngum og ósönnuðum.

41. Stefndi vísar til þess að ráðherra skipi í embætti forstöðumanns ríkisstofnunar tímabundið til fimm ára, nema annað sé tekið fram í lögum, sbr. 2. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996. Í samræmi við almennar stjórnunarheimildir ráðherra sem veitingarvaldshafa ákveði hann hvort ástæða sé til að auglýsa embætti laust til umsóknar. Ráðherra hafi til þess talsvert svigrúm svo fremi sem sú ákvörðun sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

42. Skipun manns í embætti ljúki eftir að skipunartími hans sé runninn út, nema hann framlengist sjálfkrafa, sbr. 6. tölul. 25. gr. laga nr. 70/1996, eða viðkomandi sæki aftur um embættið og sé skipaður í það á nýjan leik. Ákvörðun um að auglýsa embætti laust til umsóknar, sem tilkynna beri sex mánuðum áður en skipunartími embættismanns rennur út, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996, hafi því engin áhrif á lögbundinn rétt hans. Hann geti því ekki haft réttmætar væntingar um að gegna embættinu áfram fyrr en skemmri tími en sex mánuðir er eftir af skipunartíma.

43. Stefndi byggir á því að ákvörðun um að auglýsa embætti laust til umsóknar verði hvorki jafnað til uppsagnar starfsmanns né heldur áminningar eða ávirðingar á hendur þeim sem embættinu gegni. Þvert á móti feli slík ákvörðun í sér þá afstöðu ráðherra að hefja stjórnsýslumál um skipun í embætti. Stefndi fær því ekki séð að umfjöllun stefnanda um málsmeðferð og réttaröryggi embættismanna standi til að áminna þá eða veita þeim lausn frá embætti á skipunartíma hafi þýðingu fyrir sakarefni málsins. Þá hafi ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ekki átt við.

44. Stefndi byggir á því að ákvörðun heilbrigðisráðherra um að auglýsa embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B hafi verið reist á heildstæðu mati á þeim opinberu hagsmunum sem ráðherra beri að hafa að leiðarljósi sem yfirstjórnandi heilbrigðismála. Um það vísar stefndi til þess að meginástæða ráðherra til grundvallar ákvörðuninni hafi verið slæm fjárhagsstaða Heilbrigðisstofnunar B, sem hafi versnað í stjórnartíð stefnanda. Bréfaskipti stefnanda við heilbrigðisráðuneytið í tilefni af lögbundinni athugun ráðuneytisins á miklum og alvarlegum rekstrarhalla stofnunarinnar hafi jafnframt haft þýðingu í þeim efnum. Þá hafi stefnandi ekki fært fram raunhæfar tillögur til hagræðingar í rekstri stofnunarinnar. Stefndi hafi jafnframt komið illa út úr stjórnendamati og hafi verið talsvert undir meðaltali í öllum þáttum þess. Enn fremur hafi ráðuneytið haft upplýsingar um vantraust framkvæmdastjórnar stofnunarinnar á stefnanda og auk þess hafi komið til sögunnar vafasöm starfsmannamál á skipunartíma stefnanda. Stefndi telur framangreind sjónarmið eiga sér skýra stoð í gögnum málsins.

45. Stefndi vísar til þess að þann 1. september 2023 hafi sex mánuðir verið eftir af skipunartíma stefnanda í embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B. Í aðdraganda þess hafi ráðherra og ráðuneytið átt ítrekuð samskipti við stefnanda um rekstur og stjórnun stofnunarinnar. Við ákvörðun um hvort embættið skyldi auglýst laust til umsóknar hafi ráðherra talið eðlilegt og málefnalegt að þeim sem áhuga hefðu á að gegna embættinu yrði gefinn kostur á að lýsa því yfir. Í kjölfarið og að undan genginni málsmeðferð í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga og 9. gr. laga nr. 40/2007 væri unnt að velja hæfasta umsækjandann til að gegna embættinu, hvort sem það yrði stefnandi eða aðrir. Stefnandi hafi hins vegar ekki verið meðal umsækjenda og því reyni ekki á hvort og þá hvaða áhrif frammistaða hans í embætti undanfarin ár hefði haft við mat á hæfni hans til að gegna því áfram. Stefndi telur bæði lögmætt og málefnalegt að grundvalla ákvörðun um að auglýsa embætti laust til umsóknar á fyrrgreindum sjónarmiðum. Slíkt samræmist enn fremur meginreglu 7. gr. laga nr. 70/1996 sem og þeirri kröfu sem leiði af jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar um að takmörkuð gæði hins opinbera séu auglýst áður en þeim sé úthlutað.

46. Stefndi telur ráðherra ekki hafa skort hæfi til að taka umrædda ákvörðun á grundvelli óskráðrar meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi. Samskipti ráðherra við stefnanda um rekstur og stjórnun Heilbrigðisstofnunar B hafi verið fagleg og yfirveguð. Fagleg skoðanaskipti valdi ekki vanhæfi ráðherra heilbrigðismála til að taka ákvarðanir um innri málefni stjórnsýslunnar. Sönnunarbyrði um hið gagnstæði hvíli á stefnanda.

47. Stefndi leggur áherslu á að ráðuneytið hafi haft ítarlegar upplýsingar um þau atvik sem varðað hafi rekstur og stjórnun stofnunarinnar. Ráðherra hafi á grundvelli þeirra upplýsinga framkvæmt heildstætt mat. Rannsókn á þeim sjónarmiðum sem litið hafi verið til áður en téð ákvörðun var tekin hafi því samræmst þeim kröfum sem leiði af óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um rannsókn.

48. Stefndi fær ekki séð að stefnandi hafi átt andmælarétt á óskráðum grundvelli eða sökum réttmætra væntinga áður en umrædd ákvörðun hafi verið tekin. Stefndi bendir þó á að stefnanda hafi ítrekað gefist færi á að tjá sig um rekstur og stjórnun stofnunarinnar. Afstaða hans til þeirra sjónarmiða sem ákvörðun ráðherra hafi grundvallast á hafi því legið fyrir.

49. Stefndi mótmælir því að ákvörðun um að auglýsa embættið laust til umsóknar hafi takmarkað tjáningarfrelsi stefnanda. Ítrekar stefndi að slíkri ákvörðun verði hvorki jafnað til uppsagnar starfsmanns né áminningar eða ávirðinga á hendur þeim er gegni embætti. Ákvörðunin hafi því ekki snert lögbundinn rétt stefnanda og því síður rétt hans til að tjá sig, sbr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samskipti stefnanda við fjölmiðla hafi ekki haft áhrif á ákvörðun ráðherra.

50. Stefndi byggir enn fremur á því að jafnvel þótt litið yrði svo á að einhverjir hnökrar hafi verið á ákvörðun um að auglýsa embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B laust til umsóknar valdi þeir ekki ógildingu hennar. Þá séu veigamiklar ástæður sem mæli gegn því að ákvörðunin verði felld úr gildi, þar á meðal hagsmunir umsækjenda um embættið, en stefnandi sé hins vegar ekki þeirra á meðal.

IV

Niðurstaða

51. Stefnandi er embættismaður, sbr. 13. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en samkvæmt skipunarbréfi, dags. 27. febrúar 2019, skyldi hann gegna embætti forstöðumanns Heilbrigðisstofnunar B til fimm ára, frá og með 1. mars 2019 til 1. mars 2024. Samkvæmt meginreglu 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 skulu embættismenn skipaðir tímabundið, til fimm ára í senn, nema annað sé tekið fram í lögum. Í 2. mgr. 23. gr. laganna er ráðherra svo veitt heimild til að ákveða hvort embætti verði auglýst laust til umsóknar. Skal embættismanni þá tilkynnt eigi síðar en sex mánuðum áður en skipunartími hans rennur út hvort embættið verður auglýst laust til umsóknar. Sé það ekki gert framlengist skipunartími hans í embætti sjálfkrafa um fimm ár, nema hann óski eftir að láta af störfum. Skal embættismaður þannig gegna embætti þar til skipunartími hans samkvæmt 23. gr. er runninn út, nema ákvæði 2. mgr. sömu greinar eigi við, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 70/1996.

52. Með setningu laga nr. 70/1996 var fallið frá þeirri meginreglu eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins að embættismenn skyldu skipaðir ótímabundið og lögfest ný meginregla um tímabundna skipun þeirra til fimm ára í senn. Í athugasemdum með 23. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 segir að sjálfkrafa framlengingu skipunartíma samkvæmt ákvæðinu sé ætlað að stuðla að stöðugleika í röðum embættismanna, sem hljóti að teljast æskilegur, a. m. k. að vissu marki. Fyrir liggur að stefnanda var tilkynnt með bréfi, dags. 24. ágúst 2023, að það væri ákvörðun heilbrigðisráðherra að auglýsa skyldi embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B laust til umsóknar. Ekki er ágreiningur um það að sú ákvörðun hafi verið birt stefnanda innan þeirra tímamarka sem kveðið er á um í 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996.

53. Hvorki í 23. gr. laga nr. 70/1996 né í lögskýringargögnum eru sett nein skilyrði fyrir því að ákveða að auglýsa embætti laust til umsóknar. Af ákvæði 23. gr. laga nr. 70/1996 leiðir að embættismaður getur ekki haft réttmætar væntingar til þess að gegna embætti lengur en til fimm ára. Ákvörðun ráðherra á grundvelli 2. mgr. 23. gr. um að embætti stefnanda skuli auglýst laust til umsóknar að skipunartíma liðnum, á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996, verður hvorki jafnað til uppsagnar starfsmanns né heldur áminningar eða ávirðinga á hendur þeim sem embættinu gegnir. Felur slík ákvörðun því ekki í sér stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er ráðherra þar með ekki bundinn af máls-meðferðarreglum stjórnsýslulaga við töku hennar, sbr. L-x-x. nr. 829/2019.

54. Leiðbeiningar um það hvernig ráðherra beri að haga ákvörðun sinni á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996, þar með talið hvaða sjónarmið leggja beri til grundvallar slíkri ákvörðun, er hvorki að finna í lögum nr. 70/1996 né lögskýringargögnum. Af orðalagi og markmiði ákvæðisins leiðir að ráðherra hefur töluvert svigrúm til að meta hvort hann beitir heimild 2. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 og kemur með því í veg fyrir að skipunartími framlengist sjálfkrafa. Ákvörðunin getur byggst á forsendum sem varða frammistöðu í starfi, eins og rekstrarvanda, samskiptavanda við aðra starfsmenn eða stjórn stofnunar, sbr. L-x-x. nr. 829/2019, eða byggst á þeirri almennu afstöðu að eðlilegt sé að auglýsa embætti að loknum skipunartíma án þess að ráðherra hafi nokkuð út á störf viðkomandi að setja, sbr. til hliðsjónar úrskurð Umboðsmanns Alþingisnr. 8555/2015. Ráðherra verður þó að sjá til þess að ákvörðunin sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum og á fullnægjandi og réttum upplýsingum, sbr. L-x-x. nr. 829/2019.

55. Stefnandi ber ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 og 36. gr. laga nr. 123/2015. Ef út af þessu er brugðið er ráðherra eftir sömu málsgrein heimilt að veita stefnanda áminningu. Ráðherra ber ábyrgð á og hefur virkt eftirlit með framkvæmd fjárlaga á sínu málefnasviði og ber ábyrgð á að ráðstöfun fjárheimilda sé innan þess ramma sem Alþingi ákveður, sbr. t. d. 27. gr. laga nr. 123/2015. Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 123/2015 skal stefnandi upplýsa hlutaðeigandi ráðherra án tafar um frávik frá rekstraráætlun, ástæður þeirra og hvernig fyrirhugað er að bregðast við þeim. Hlutaðeigandi ráðherra skal upplýsa forstöðumann innan 15 daga um afstöðu sína til fyrirhugaðra viðbragða. Fallist hann ekki á tillögurnar, skal hann innan sama tímafrests leggja fyrir forstöðumanninn hvernig bregðast eigi við með nánar tilgreindum hætti þannig að settum markmiðum sé náð. Ef forstöðumaður upplýsir ekki um frávik frá rekstraráætlun eða ef afkoma eða rekstur er ekki í viðunandi horfi getur hlutaðeigandi ráðherra falið óháðum aðila að gera úttekt á starfseminni.

56. Í málinu liggja fyrir gögn um fjárhagsstöðu Heilbrigðisstofnunar B, þar sem fram kemur að rekstrarhalli stofnunarinnar á árinu 2022 var ríflega 600 milljónirkróna auk 200 milljóna króna uppsafnaðs halla frá fyrri árum. Stefndi heldur því fram að rekstrarþróunin sé enn verri á þessu ári og hefur því ekki verið mótmælt af hálfu stefnanda en vísað til vanfjármögnunar. Stefndi hefur bent á að hér sé um að ræða veruleg og alvarleg frávik sem eigi sér ekki hliðstæðu hjá öðrum stofnunum ráðuneytisins. Árshlutauppgjör stofnunarinnar fyrir árið 2022 gáfu ekki til kynna svo mikinn halla fyrr en ráðuneytið fékk upplýsingar um það í desember að stofnunin hefði dreift útgjaldaheimildum á ellefu mánuði en ekki tólf. Ástæðan var sú að ekki hafði verið gert ráð fyrir neinum útgjöldum í desember.

57. Stefnandi sem forstöðumaður verður að hlíta þeim fjárheimildum sem honum eru veittar samkvæmt fjárlögum Ef hann telur að þær nægi ekki ber honum samkvæmt lögum að gera grein fyrir því og sækja um auknar fjárheimildir og rökstyðja þær sérstaklega. Hann getur ekki farið fram úr fjárheimildum á grundvelli þess að hann telji að um vanfjármögnun sé að ræða og tekið ákvörðun um að auka þjónustu þannig að kostnaður fari umfram fjárheimildir. Stefnanda bar jafnframt lagaskylda til að upplýsa ráðherra án tafar um að rekstraráætlun stæðist ekki og leit heimilda um frekari fjármögnun. Í ljósi verulegs rekstrarhalla var jafnframt fullt tilefni fyrir ráðherra til að fela Ríkisendurskoðun að gera úttekt á starfsemi stofnunarinnar. Þessi umtalsverðu frávik frá rekstrar ætlun, án þess að tilkynnt væri um þau tafarlaust og leitað heimilda um frekari fjármögnun, ófullnægjandi upplýsingar varðandi greiðsludreifingu við áætlunargerð og nauðsyn úttektar á starfsemi stofnunarinnar eru um leið málefnalegar ástæður fyrir ráðherra að auglýsa embætti stefnanda aðnýju að loknum fimm ára skipunartíma, byggðar á fullnægjandi upplýsingum um rekstrarvanda stofnunarinnar.

58. Bréfaskipti ráðuneytisins og stefnanda eru jafnframt meðal gagna málsins. Þar vísar stefnandi ítrekað til þess að verulegir ágallar séu á löggjöf er varðar rekstur heilbrigðisþjónustu. Ákvæði laga um opinber fjármál „séu í mótsögn við sjálf sig“ Markmið þeirra stangist á innbyrðis og þau „kunni að stofna skjólstæðingum stofnunarinnar í hættu“ séu ólög „sem bæri að eyða“. Rekstrarhalli stofnunarinnar og sú afstaða stefnanda til löggjafar sem kemur fram í umræddum bréfum gefurtil kynna að hann láti sér í léttu rúmi liggja að fara eftir þeim lögum sem gilda við rekstur stofnunarinnar, og það styður ákvörðun stefnda um að auglýsa embættið.

59. Í málinu liggur fyrir stjórnendamat unnið af könnunarfyrirtækinu Maskínu sem byggist á sjálfsmati stjórnenda og mati samstarfsfólks á þáttum eins og samskiptahæfni, heilindum leiðtogahæfni og árangursmiðaðri stjórnun. Stefnandi er undir meðaltali í öllum þessum þáttum miðað við aðra forstöðumenn stofnana ríkisins. Þá liggja fyrir gögn frá árinu 2019 þar sem fjórtán hjúkrunarstjórnendur lýsa yfir trúnaðarbresti gagnvart stefnanda auk þess sem heilbrigðisráðuneytið gerir skriflegar athugasemdir við meðferð fjármuna ríkisins vegna ferðar framkvæmda-stjórnar til Madridar á árinu 2019 þar sem stofnunin greiddi flug og dagpeninga meðan á ferðinni stóð. Í skýrslutöku af D ráðuneytisstjóra fyrir dómi kom fram að stjórn stofnunarinnar hefði lýst yfir áhyggjum af stöðu stofnunarinnar og viðveru stefnanda á starfsstöð. Hann hefði stuttu fyrir aðalmeðferð máls þessa afboðað alla fundi og slitið sambandi við framkvæmdastjórn og virtist þannig ætla að stjórna stofnuninni einn.

60. Ágreiningur er um hvað fram fór á fundum ráðherra og stefnanda þann 13. og 22. júní 2022. Í stefnu er því haldið fram að ráðherra hafi staðhæft á fundi 13. júní að bréf stofnunarinnar frá 31. maí 2023 væri ritað af einstaklingi sem væri „augljóslega ekki í jafnvægi“ og haldið því fram á fundi 22. júní að nauðsynlegt væri að stefnandi léti þegar af embætti til að tryggja hagsmuni stofnunarinnar. Stefndi mótmælir þessum staðhæfingum í greinargerð. Ráðherra og ráðuneytisstjóri sem sátu báða fundina og gáfu skýrslu fyrir dóminum könnuðust ekki við þessar staðhæfingar. Skrifstofustjóri ráðuneytisins, sem sat síðari fundinn, gaf einnig skýrslu fyrir dóminum og kannaðist ekki við að ráðherra hefði óskað eftir því við stefnanda að hann segði starfi sínu lausu. Í málinu liggur fyrir fundargerð og upptaka af fundinum 22. júní sl. Hvorug þessara ummæla koma þar fram. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið eru þessi ummæli ósönnuð og hafa því enga þýðingu við úrlausn þessa máls.

61. Að því er varðar efni umræddra funda að öðru leyti verður ekki séð, miðað við þau gögn sem liggja fyrir um þá, að ráðherra eða starfsmenn ráðuneytisins hafi á einhvern hátt farið offari gagnvart stefnanda á þessum fundum. Forstöðumenn ríkisstofnana verða að sæta því að ráðherrar og starfsmenn ráðuneytisins spyrji ákveðinna og gagnrýninna spurnin gaum rekstur stofnana, samskipti og traust. Var fullt tilefni fyrir ráðherra og starfsmenn ráðuneytisins til að ganga eftir svörum af hálfu stefnanda, m. a. í ljósi rekstrarhalla stofnunarinnar og þeirra bréfaskipta sem höfðu átt sér stað fyrir fundinn. Verður ekki fallist á að framganga ráðherra eða starfsmanna ráðuneytisins hafi gefið stefnanda réttmætt tilefni til þess að draga óhlutdrægni hans í málinu í efa og að ráðherra hafi brostið hæfi til meðferðar málsins með vísan til 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

62. Röksemdir stefnanda um að stefnda hafi borið að veita honum áminningu samkvæmt 2. mgr. 38. gr. og með því kalla á viðhlítandi rannsókn á rekstri stofnunarinnar og tryggja möguleika stefnanda til að tjá sig um hann eru haldlausar. Ákvæði 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 felur í sér heimild en ekki skyldu til áminningar ef rekstrarafkoma er ekki í samræmi við fjárlög. Verður ekki fallist á að slík heimild geti á einhvern hátt takmarkað svigrúm ráðherra til auglýsa stöðu að nýju í stað þess aðveita forstöðumanni áminningu. Þvert á móti verða það að teljast málefnaleg rök fyrir ákvörðun um að auglýsa stöðuna, sem var auk þess veigaminni gagnvart stefnanda en að fara í áminningarferli.

63. Eins og áður hefur verið rakið er ákvörðun um að auglýsa embætti að nýju ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðherra er því ekki bundinn af málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við töku hennar. Stefnandi gat ekki á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar krafist andmælaréttar áður en ákvörðun var tekin, sbr. t. d. L-x-x. 829/2019. Af þeim samskiptum sem liggja fyrir í málinu verður þó ekki annað séð en að stefnandi hafi fengið ítrekuð tækifæri til þess að tjá sig um rekstrarvanda og stjórnun stofnunarinnar. Breytir engu í því sambandi þó einhliða hafi verið fallið frá því að halda framhaldsfund í kjölfar fundarins 22. júní 2023.

64. Loks er því hafnað að sú ákvörðun að auglýsa embættið að nýju sé á einhvern hátt viðbrögð við eða aðför að tjáningarfrelsi stefnanda. Áður hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að staða stofnunarinnar hafi gefið fullt tilefni til þess að auglýsa embættið laust til umsóknar. Ákvörðun stefnanda um að tjá sig í fjölmiðlum og gagnrýna ráðherra gerir ráðherrann hvorki vanhæfan tilþessað taka ákvörðun um auglýsinguna né hlýtur hún að teljast vera einhvers konar viðbrögð eða viðurlög við þeirri tjáningu. Þá er augljóst að stefnandi getur ekki gert ráðherrann vanhæfan með því einu að setja fram gagnrýni á framkomu hans í fjölmiðlum.

65. Í ljósi þess sem að framan hefur verið rakið verður að telja að ákvörðun ráðherra um að auglýsa embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B laust til umsóknar hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum að undangenginni fullnægjandi rannsókn. Er þá fyrst og fremst vísað tilþeirra gagna sem liggja frammi í málinu um rekstrarafkomu stofnunarinnar og bréfaskipti í framhaldi af þeim. Verður ekki fallist á að lögmæti þess að auglýsa embættið að nýju geti byggst á skráningu upplýsinga, sérstaklega eins og atvikum er háttað í þessu máli.

66. Að virtu öllu því sem að framan er rakið er það niðurstaða dómsins að ákvörðun heilbrigðisráðherra frá 24. ágúst 2023 um að auglýsa embætti forstjóra Heilbrigðisstofnunar B laust til umsóknar hafi verið tekin á grundvelli skýrrar lagaheimildar og byggð á málefnalegum sjónarmiðum að undangenginni fullnægjandi rannsókn. Verður stefndi því sýknaður af kröfu stefnanda. Rétt er að málskostnaður milli aðila falli niður 67. Af hálfu stefnanda flutti málið F-kk-nf Á-kk-nf lögmaður og af hálfu stefnda flutti málið Þ-kk-nf H-kk-nf lögmaður.

68. H-kk-nf S-kk-nf héraðsdómi kveður upp dóm þennan. Málinu var úthlutað til dómara 2. október sl.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýknaðuraf kröfum stefnanda, A.

Málskostnaður fellur niður.

H-kk-nf S-kk-nf