E-4023/2022

1. Mál þetta, sem var dómtekið 22. mars 2023, var höfðað með birtingu stefnu 19. ágúst 2022 og þingfest 15. september sama ár. Stefnendur eru A, fædd [...], og B, fæddur [...], bæði ríkisborgara rí Venesúela. Stefndi er íslenska ríkið.

2. Stefnendur krefjast þess aðallega að ógiltur verði úrskurður kærunefndar útlendingamála númer 245/2022 frá 6. júlí 2022 í stjórnsýslumálum númer [...]og [...], þess efnis að hafna efnislegri meðferð á umsóknum stefnenda um alþjóðlega vernd hér á landi, og endursenda þau til Síle. Þá er krafist málskostnaðar.

3. Stefndi krefst aðallega sýknu af kröfum stefnenda. Þá er krafist málskostnaðar úr hendi stefnenda.

4. Í stefnu kröfðust stefnendur þess jafnframt að felldar yrðu úr gildi ákvarðanir Útlendingastofnunar, dagsettar 25. apríl 2022. Við upphaf aðalmeðferðar breyttust efn endurkröfu sinni að þessu leyti, m. a. vegna athugasemda frá stefnda, og krefjast þess nú eingöngu að úrskurður kærunefndar verði ógiltur.

I Helstu málsatvik

5. Stefnendur, sem eru ríkisborgarar í Venesúela, sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi þann 2 7. desember 2021. Við meðferð málsins framvísuðu þau ótímabundnum dvalarleyfis skírteinum frá Síle með gildistíma til ársins 2025 og vegabréfum frá Venesúela.

Í viðtölum hjá Útlendingastofnun 24. febrúar 2022 lýstu þau aðstæðum sínum í Síle, heilsufari og atburðum sem höfðu haft áhrif á heilsu þeirra.

6. Með ákvörðunum Útlendingastofnunar 25. apríl 2022 voru beiðnir stefnenda ekki teknar til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, þar sem þau hefðu dvalið í Síle og væru ekki talin hafa sætt ofsóknum þar og gætu óskað eftir alþjóðlegri vernd þar í landi. Jafnframt var ákveðið að þeim skyldi vera vísað frá landinu.

Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 245/2022 þann 6. júlí 2022 v oruákvarðanir Útlendingastofnunar staðfestar. Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 287/2022, dagsettum 28. júlí 2022, var fallist á beiðni stefnenda um frestun réttaráhrifa úrskurðar nr. 245/2022 með vísan til 6. mgr. 104. gr. laga nr. 80/2016. Var frestun réttaráhrifa bundin því skilyrði að málið yrði borið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunarinnar og að óskað væri eftir flýtimeðferð. Yrði flýtimeðferð hafnað yrði málið höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Beiðni um flýtimeðferð barst Héraðsdómi Reykjavíkur 3. á gúst 2022 en var hafnað með bréfi dómsins dagsettu 15. ágúst 2022.

II

Helstu málsástæður stefnenda

7. Stefne ndurbyggjaá því að úrskurður kærunefndar útlendingamála nr. 245/2022 hafi verið ólögmætur og sé ógildanlegur. Þá hafi málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga, óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins og málsmeðferðarreglur laga um útlendinga verið brotnar við meðferð málsins og farið gegn alþjóðlegum skuldbindingum og mannréttindum sem tryggð séu í stjórnarskrá. Rannsókn hafi verið ófullnægjandi og niðurstaðan efnislega röng og brotið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

8. Stefnendur vísa til þess að það sé mjög lítil ef einhver reynsla fyrir hendi þegar komi að framkvæmd á beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga við þessar aðstæður. Með því sé átt við það þegar umsækjanda sé synjað um efnismeðferð á Íslandi með vísan til dvalar í ríkjum utan Schengen- svæðisins, en þessi sjónarmið séu rakin í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 287/2022 sem rökstuðningur fyrir frestun réttaráhrifa.

9. Stefnendur byggja á því að gera verði meiri kröfur við rannsókn á því hvort heimilt sé að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga þegar móttökuríki er ekki eitt af Schengen- ríkjunum. Þau eigi með sér samstarf um alþjóðlega vernd og móttöku flóttafólks og fylgi í verulegum mæli sömu viðmiðum. Auk þess sé Síle ekki á lista Útlendingastofnunar yfir örugg ríki.

10. Stefnendur byggja á því að það sé óheimilt að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga nema í þeim tilvikum þar sem umsækjandi hafi óskað eftir að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður í móttökuríkinu, en ekki sé um slíkt að ræða í tilviki stefnenda. Ákvæði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 feli í sér undantekningu frá 1. mgr. 36. gr. laganna sem beri að túlka þröngt. Orðalag ákvæðisins feli það í sér að umsækjandinn verðiað hafa óskað eftir að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður. Það heimili ekki að synja um efnismeðferð með vísan til þess að umsækjandinn hefði getað óskað eftir því. Synjun við því að taka mál til efnismeðferðar sé auk þess afar íþyngjandi og leiði enn frekar til þess að ákvæðið verði ekki túlkað víðara, umsækjanda í óhag.

11. Stefnendur vísa til þess að í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögumnr. 80/2016 sé vísað til þess að efni greinarinnar grundvallist á alþjóðasamstarfi, sem Ísland taki þátt í, um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, einkum og sér í lagi þátttöku í Schengen- samstarfinu og í samstarfi ríkja á grundvelli Dyflinnarsamningsins. Ákvæðinu hafi aldrei verið ætlað að vera beitt í tilvikum eins og hér, þegar ekkert samband er á milli íslenskra og sílenskra yfirvalda hvað varðar meðferð umsókna um alþjóðlega vernd, á meðan Schengen- ríkin eiga að baki áratuga samstarf.

12. Stefnendur vísa til þess að í athugasemdum við 36. gr. laga nr. 80/2016 sé vísað til þess að um virka vernd sé að ræða í samræmi við flóttamannasamninginn og í öðru lagi að um sé að ræða regluna í a-lið ákvæðisins um fyrsta griðland. Í orðalagi ákvæðisins komi fram að skilyrði þess að ákvæði a-liðar 36. gr. laganna eigi við sé meðal annars að stjórnvöld hafi gengið úr skugga um að verði umsækjandi sendur til ríkisins þurfi hann ekki að óttast ofsóknir eða að verða sendur áfram til heimalands síns í andstöðu við meginregluna um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu eða þar sem hætta er á ómannúðlegri eða vansæmandi meðferð.

13. Stefnendur vísa til þess að hugtakið „fyrsta griðland“ sé nokkuð óljóst en reglan sé til umfjöllunar í 35. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2013/32/EU, sem þrátt fyrir að hafa ekki lagagildi hér á landi sé afar mikilvæg til skýringar og túlkunar á hugtakinu. Beiting b-liðar um að umsækjandi njóti viðeigandi verndar (e. sufficient protection) í því ríki sé afar umdeild. Í umfjöllun ECRE(e. European Council on Refugees and Exiles) um tilskipunina hafi samtökin lýst sig í grundvallaratriðum mótfallin hugtakinu um fyrsta griðland og sambærilegum hugtökum. Sjónarmið Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna séu á svipuðum nótum, en hún hafi varað við því að hugtakið „sufficient protection“ tryggi ekki nægjanlega að umsækjandi geti snúið öruggur til fyrsta griðlands. Þ á segir stofnunin m. a. að beiting reglunnar um fyrsta griðland án þess að gengið sé úr skugga um að móttökuríkið taki á móti umsækjandanum myndi fela í sér brot á ákvæði reglugerðarinnar. S önnunarbyrði um það hvíli á því ríki sem hafi umsókn um vernd til meðferðar. Að mati Flóttamannastofnunarinnar verði sú vernd sem sé fyrir hendi í þriðja ríkinu að vera virk (e. effective) og aðgengileg (e. available). Þá segistofnuninað geta móttökuríkisins til að veita virka vernd í raun skuli tekin sérstaklega til skoðunar ef móttökuríkið er þegar með mikinn fjölda flóttamanna.

14. Stefnendur byggja á því að stjórnvöld geti ekki einskorðað mat sitt við það hvort umsækjandi verði fyrir ofsóknum í griðlandi og hvort skilyrði 1. mgr., 2. mgr. og 3. mgr. 36. gr. útl. séu uppfyllt. Að mati stefnenda hafi stjórnvöld ekki lagt fullnægjandi mat á það hvort Síle er öruggt þriðja ríki. Í því sambandi vísa stefnendur til þess að skv. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 80/2016 skuli íslensk stjórnvöld við framkvæmd ákvæða málsmeðferðarreglna í málum um alþjóðlega vernd eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, m. a. um framkvæmd og túlkun laga um útlendinga nr. 80/2016. Ganga þurfi úr skugga um að umsækjandi eigi möguleika á virkri vernd í móttökuríkinu og sönnunarbyrði um það hvíli á stefnda, sem hafi umsókn um vernd til meðferðar. Þessi sönnunarbyrði hafi ekki verið uppfyllt. Engin raunveruleg skoðun hafi farið fram á því hver staða stefnenda kæmi til með að verða, kæmi til endursendingar til Síle. Í skýrslu Human Rights Watch – World Report 2021– komi m. a. fram að 1,5 milljón erlendra ríkisborgara dveljist í landinu og um þriðjungur þeirra sé frá Venesúela. Tekið sé fram að reglurnar sem kveða á um að innflytjendur frá Venesúela geti fengið VISA/atvinnuleyfi í landinu séu háðar mjög ströngum skilyrðum. Frá byrjun árs og þar til í mars 2022 höfðu sílensk yfirvöld þegar tekið við 11.379 flóttamönnum, þar af 7.763 frá Venesúela, en það geti verið til þess fallið að skerða getu ríkisins til að veita virka vernd.

15. Stefnendur byggja á því að stjórnvöld hafi vanrækt þá skýlausu rannsóknarskyldu sína að ganga úr skugga um að Síle muni veita stefnendum virka vernd, þ. e. bæði að ganga úr skugga um að sílensk yfirvöld veiti stefnendum yfirhöfuð viðtöku og að stefnendur njóti sannarlega þar í landi ótímabundins dvalarleyfis, og hafi raunverulega aðgang að vernd í móttökuríkinu. Engin tilraun hafi verið gerð til að afla upplýsinga um þetta, t. d. með því að senda slíka upplýsingabeiðni. Leggja verði til grundvallar þær ástæður og aðstæður sem voru fyrir hendi þegar ákvörðun var tekin, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli E-5409/2021. Það eitt að stefnendur hafi átt þess kost að sækja um og fá úthlutað dvalarleyfi í Síle fyrir hálfum áratug geti ekki leitt til þeirrar niðurstöðu að sjálfsagt sé að þau fái dvalarleyfi sín endurnýjuð og að þeim sé aðgengileg virk vernd í Síle.

16. Stefnendur byggja á því að samkvæmt a-lið 36. gr. laga nr. 80/2016 skuli taka umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. til efnismeðferðar nema ef umsækjandi hefur dvalist í ríki þar sem hann hafi ekki þurft að sæta ofsóknum. Stefnendur lýstu því yfir við meðferð málsins að þeim hefði ekki verið stætt á að dvelja í Síle sökum þess að þau hefðu ekki upplifað sig örugg og upplifað verulega fordóma vegna uppruna síns. Hugtakið ofsóknir sé skilgreint í 1. mgr. 38. gr. laganna. Mismunun sé talin jafngilda ofsóknum við tilteknar aðstæður, t. a. m. ef meðferð hefur verulega skaðlegar afleiðingar í för með sér fyrir viðkomandi, t. d. alvarlegar takmarkanir á rétti hans til að framfleyta sér, rétti hans til að iðka trú sína eða aðgangi hans að menntastofnunum. Þá geti ráðstafanir falið í sér mismunun þó þær séu ekki af alvarlegum toga, ef þær leiða til þess að viðkomandi er gripinn ótta og öryggisleysi um framtíð sína. Slíkt verði að meta með tilliti til allra aðstæðna hverju sinni. Innflytjendur í Síle, þar á meðal venesúelskir ríkisborgarar, þurfi að þola takmarkanir á réttindum sínum þar í landi sem geti haft skaðlegar afleiðingar í för með sér. Stefnendur hafi m. a. greint frá því að stefnandi A hafi stöðugt sætt kynferðislegu áreiti þar í landi og að hún hafi af þeim sökum ekki upplifað sig örugga. Stefnendur hafi einnig vísað til hatursorðræðu sem viðgengst gagnvart venesúelsku fólki og innflytjendum almennt í Síle. Bæði hafa sætt líkamsárásum en ræningjagengi séu afar algeng í Síle og hafi yfirvöld hvorki getu né vilja til að vernda fólk gegn slíkum hópum. Þar með verndi sílensk yfirvöld stefnendur ekki gegn aðförum að lífi þeirra, sem séu fyrir vikið daglegt brauð í Síle. Þegar aðstæður stefnenda séu metnar í heild telji stefnendur ljóst að þau hafi ástæðu til að óttast ofsóknir í Síle í skilningi 1. mgr. 38. gr. laga nr. 80/2016 og því beri að ógilda úrskurð kærunefndar útlendingamála og taka umsókn þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar í samræmi við meginreglu 1. mgr. 36. gr. laganna.

17. Stefnendur vísa til 2. mgr. 36. gr. laganna um að heimilt sé að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef sérstakar ástæður mæla með því. Með sérstökum ástæðum er vísað til þess einstaklingar geti verið í viðkvæmri stöðu, en í reglugerð nr. 276/2018 sé að finna ýmis viðmið um þetta, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Stefnendur eigi erfiðara með að fá atvinnu og húsnæði sem og aðra þjónustu vegna þeirra fordóma sem ríki í garð þeirra og tengist uppruna þeirra. Venesúelskir innflytjendur fái lægri laun en innfæddir og þurfi jafnframt að greiða hærra verð fyrir húsnæði og nauðsynjavörur. Vegna uppruna síns geti stefnendur ekki treyst á að geta aflað sér lífsviðurværis í Síle né heldur geti þau treyst á öruggt skjól þar í landi fyrir ofsóknum og ofbeldi, eins og þau hafi reynslu af. Öryggi kvenna sé verulega ábótavant í Síle, en stefnandi A upplifi sig ekki örugga gegn kynferðis-afbrotamönnum og glæpamönnum sem ofsæki berskjaldaðar konur þar í landi. Þannig hafi hún þurft eftir hvern einasta vinnudag að bíða eftir að stefnandi B myndi fylgja henni heim. Stefnandi A glími við [...], sem há heilsufari hennar, en stefnendur telji að íslenskum stjórnvöldum hafi borið skylda til að taka meira tillit til heilsufars stefnanda A, afleiðinga þess að hún sé ekki við fulla heilsu, svo og lítilla líkinda á aðstoð í Síle, við mat á því hvort taka ætti umsóknir stefnenda til efnislegrar meðferðar á Íslandi. Þá vísa stefnendur til þess að ófremdarástand ríki í Síle, mótmæli, lögregluofbeldi, rán og almennt óöryggisástand þrífist á sílenskum götum, sérstaklega fyrir innflytjendur frá Venesúela og því sé ekki öruggt fyrir stefnendur að snúa aftur til Síle.

18. Stefnendur byggja á því að stefnandi A teljist vera einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu samkvæmt 6. tl. 3. gr. laga nr. 80/2016, með sérstakri áherslu á að hún sé bersýnilega fórnarlamb kynbundins ofbeldis, þ. á m. í formi kynferðislegrar áreitni og ógnana. Að mati stefnenda hafi ekki verið tekið tillit til stöðu hennar og persónulegra aðstæðna við meðferð málsins og það eigi að leiða til þeirrar niðurstöðu að ógilda beri úrskurð kærunefndar útlendingamála og taka umsókn þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar í samræmi við meginreglu 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016.

19. Stefnendur vísa til þess að a-liður 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 veiti stjórnvöldum ekki heimild til að synja um efnismeðferð á þeim grundvelli einum að umsækjandi sé með dvalarleyfi í þriðja ríki. Hvorki í lögskýringargögnum að baki ákvæðinu né heimildum um hugtakið fyrsta griðland sé fjallað um dvalarleyfi eða gildi slíkra leyfa. Virkt dvalarleyfi sé skilyrði þess að stjórnvöldum sé tækt að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016.

20. Stjórnvöld leggi til grundvallar að þar sem stefnendum var heimilt að dvelja í Síle í fjögur ár fyrir komu sína til landsins sé engin ástæða til að draga í efa að þeim sé mögulegt að snúa þangað sjálfviljug og sækja um alþjóðlega vernd sér til handa. Einsog að framan greini sé virkt dvalarleyfi skilyrði þess að stjórnvöldum sé tækt að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Stjórnvöld hafi ekki uppfyllt þá sönnunarbyrði að ganga úr skugga um að stefnendur nytu raunverulega gilds dvalarleyfis í Síle ásamt því að ganga úr skugga um að stefnendum stæði til boða að sækja um alþjóðlega vernd í landinu og færa sönnur á að þau gætu notið virkrar verndar í Síle. Með því telja stefnendur að íslensk stjórnvöld hafa brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá séá því byggt af hálfu stefnenda að ætluð vernd í Síle geti ekki talist fela í sér varanlega lausn fyrir stefnendur og feli ekki heldur í sér vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

21. Stefnendur vísa til þess að bæði Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála séu bundin af stjórnsýslulögum nr. 37/1993, meginreglum stjórnsýsluréttar og almennum reglum um vandaða stjórnsýsluhætti. Til þess að breyta stjórnsýsluframkvæmd án þess að breyta lögum verði breytingin að rúmast innan ramma laganna, byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og styðjast við sjónarmið um réttaröryggi, fyrirsjáanleika og stöðugleika, sbr. m. a. álit Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6109/2010 og Hrd. nr. 151/2010. Umsóknum stefnenda hafi verið synjað með breyttri túlkun Útlendingastofnunar, án nokkurra lagabreytinga, á grundvelli a-liðar 36. gr. laga nr. 80/2016 og án þess að skilyrði fyrir breyttri stjórnsýsluframkvæmd væru uppfyllt. Engin tilkynning hafi verið birt og enginn fyrirvari gefinn áður en Útlendingastofnun ákvað að beita ákvæði a-liðar 36. gr. laganna með þessum hætti og synja um efnismeðferð. Stefnendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að hljóta sambærilega meðferð og fjölmargir aðrir landar þeirra með tilliti til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Án tilkynningar eða nokkurs fyrirvara hafi ekki verið fullnægjandi ráðrúm fyrir stefnendur til að bregðast við svo umfangsmikilli breytingu á túlkun laganna sem h afi svo íþyngjandi áhrif á líf þeirra.

22. Stefnendur byggja á því að endursending þeirra til Síle jafngildi broti á grundvallarreglu þjóðaréttar um non- refoulement. Samkvæmt 3. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 skuli taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi þrátt fyrir heimildir 1. mgr. sama ákvæðis ef beiting heimildanna myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr. laganna um bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Þessi regla sé jafnframt grundvallarregla í þjóðarétti og sé því bindandi fyrir öll ríki, án tillits til alþjóðasamninga. Reglan hafi þó einnig verið tekin beint eða óbeint upp í fjölda alþjóðlegra samninga, en þar beri helst að nefna 33. gr. f lóttamannasamningsins, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Stefnendur byggja á því að þau séu í raunverulegri hættu á að sæta meðferð í Síle sem sé andstæð 3. gr. mannréttindasáttmálans. Ofbeldi gagnvart fólki frá Venesúela sé daglegt brauð þar í landi og þá séu konur á flótta í sérstakri hættu á að sæta kynferðisofbeldi. Bág efnahagsleg staða þeirra í Síle varði við 3. gr. m annréttindasáttmála Evrópu að teknu tilliti til heildaraðstæðna þeirra, enda séu þau sem umsækjendur um alþjóðlega vernd í Síle að öllu leyti upp á ríkið komin því að hvorugt þeirra sé með vinnu eða húsnæði í landinu. Með endursendingu stefnenda til Síle verði íslensk stjórnvöld brotleg gegn 2. mgr. 42. gr. laganna. Stefnendur vísa máli sínu til stuðnings til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M. S. S. gegn Belgíu frá 21. janúar 2011 og áherslu dómstólsins á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t. d. M. S. S. gegn Belgíu og Grikklandi, 251. mgr., og dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli T-x-x gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2014.

23. Stefnendur telja að í málinu séu fyrir hendi hlutlægar og trúverðugar upplýsingar og nægilega nákvæmar og uppfærðar, þess efnis að stefnendur séu í raunverulegri hættu á að sæta meðferð sem sé ósamrýmanleg ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá byggja stefnendur á því að íslenska ríkið beri beinar skyldur gagnvart þeim í málinu, samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ákvæði 42. gr. laganna komi í veg fyrir að heimilt sé að vísa þeim til Síle enda séu þau í raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri meðferð. Lýsingar stefnenda á aðstæðum sínum í Síle komi heim og saman við opinberar heimildir um aðstæður þar í landi varðandi m. a. húsnæði, atvinnu, félagslega þjónustu, heilbrigðisþjónustu, aðbúnað og mismunun. Meðvísantilþessaverði aðteljaaðaðstæður umsækjenda í Síle séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga nr. 80/2016 sem og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Að auki myndi ákvörðun um að senda stefnendur til Síle brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

I II

Helstu málsástæður stefnda

24. Stefndi byggir á því að úrskurður kærunefndar útlendingamála nr. 245/2022 og ákvarðanir Útlendingastofnunar frá 25. apríl 2022 hafi verið teknar á lögmætum grundvelli og málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins hafi verið virtar. Mat Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála á því hvort skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. lagaum útlendinganr. 80/2016 hafi verið fyrir hendi í tilviki stefnenda hafi verið lögum samkvæmt og því beri að sýkna stefnda af kröfum stefnenda, enda sé niðurstaða kærunefndar útlendingamála í máli nr. 245/2022 efnislega rétt.

25. Stefndi hafnar því að ekki hafi verið skilyrði til þess að styðjast við ákvæði a-liðar 36. gr. laga nr. 80/2016 þegar ákveðið var að taka umsókn stefnenda um alþjóðlega vernd á Íslandi ekki til efnislegrar meðferðar. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 sé stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.

26. Stefndi vísar til þess að samkvæmt 3. mgr. 23. gr. laga nr. 80/2016 skuli íslensk stjórnvöld, við framkvæmd ákvæða III. og IV. kafla laganna, eiga samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, sbr. 35. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, um túlkun samningsins og laga nr. 80/2016. Í úrskurði kærunefndar nr. 245/2022 komi m. a. fram að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi sett fram tiltekin viðmið er varði beitingu reglunnar um fyrsta griðland. Að mati stofnunarinnar verði að líta til þess hvort grundvallarmannréttindi umsækjanda verði virt í þriðja ríki í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar og hvort raunhæf vernd sé veitt gegn því að einstaklingum sé vísað brott þangað sem lífi þeirra eða frelsi kunni að vera stefnt í hættu (non- refoulement) eða þar sem hætta sé á ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá sé rétt að líta til aðstæðna í viðtökuríki, svo sem með hliðsjón af einstaklingsbundinni stöðu viðkomandi og möguleikum hans á að sjá sér farborða. Þá sé beiting reglunnar háð því skilyrði að þriðja ríki taki við umsækjanda.

27. Stefndi mótmæli því að óheimilt sé að endursenda einstakling til viðtökuríkisins á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 nema hannhafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í viðkomandi ríki. Við mat á því hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd geti snúið aftur til viðtökuríkis megi annaðhvort byggja á samskiptum við viðkomandi ríki eða staðfestingu á því að viðkomandi einstaklingur hafi gilda heimild til dvalar í því ríki. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hafi stefnendur dvalist í Síle undanfarin ár og séu með gild dvalarleyfi þar í landi.

28. Stefndi hafnar því að hafa brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að hafa ekki gengið úr skugga um að yfirvöld í Síle veiti stefnendum viðtöku og að þau njóti sannarlega þar í landi ótímabundins dvalarleyfis. Það sé ekki forsenda fyrir beitingu ákvæðis a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 að umsækjandi hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í Síle heldur sé nægjanlegt að hún standi honum til boða.

Stefndi vísar til þess að eins og komi fram í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 245/2022 hafi það verið mat nefndarinnar að stefnendur hefðu átt þess kost að óska eftir alþjóðlegri vernd í viðtökuríki og að þau hafi möguleika á því við endurkomu þangað. Þannig liggi fyrir fullnægjandi upplýsingar um að stefnendur hafi heimild til dvalar í viðtökuríki og engar lögformlegar hindranir séu á því að þau geti snúið sjálfviljug aftur til viðtökuríkis. Þá sé ljóst samkvæmt gögnum málsins og heimildum um viðtökuríki að stefnendur hafi ekki ástæðu til að óttast ofsóknir í Síle. Stjórnvöld í Síle séu aðilar að Cartagena- yfirlýsingunni sem veiti vernd gegn endursendingum einstaklinga til ríkis þar sem þeir eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og að lífi þeirra og frelsi sé ógnað (non-refoulement). Þá séu stjórnvöld í Síle jafnframt aðilar að mannréttindasáttmála Ameríku þar sem m. a. sé mælt fyrir um bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Því séþað mat stefnda að aðstæður stefnenda í viðtökuríki falli undir skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Það sé ekki skilyrði fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 að íslensk stjórnvöld eigi í formlegu samstarfi við þau ríki sem í hlut eiga.

29. Stefndi vísar til þess að dómur Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E- 5409/2021 varði umsókn aðila um alþjóðlega vernd sem hafi verið tekin til efnismeðferðar hér á landi ogfram hafi farið mat á því hvort hann teldist vera flóttamaður í skilningi 37. gr. laga nr. 80/2016. Mál stefnenda hafi ekki verið tekin til efnismeðferðar hér á landi heldur hafi niðurstöður í málum þeirra verið byggðar á a-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Af þeirri ástæðu hafi ekki farið fram mat á því hvort þau teljist vera flóttamenn í skilningi 37. gr. laga nr. 80/2016 og því sé óljóst hvaða þýðingu framangreindur dómur eigi að hafa varðandi mál stefnenda.

30. Stefndi vísar til þess að þó að stefnendur geti orðið fyrir mismunun í viðtökuríki á grundvelli þjóðernis sé slík mismunun ekki ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016, sbr. 1. mgr. 38. gr. sömu laga, sé horft til heildarmats á gögnum málsins. Þá liggi fyrir að einstaklingar sem eru með gilt dvalarleyfi í Síle og hafa haft búsetu þar í landi í fimm ár geti sótt um ríkisborgararétt í landinu. Þá kveði lög í Síle á um veitingu alþjóðlegrar verndar eða stöðu flóttamann sog því sé fyrir hendi kerfi fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd til að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður.

31. Stefndu hafna því að skylt hafi verið að taka mál stefnenda til efnismeðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Í öllum málum er varði endursendingar útlendinga til þriðja ríkis þurfi að fara fram ítarlegt mat á aðstæðum viðkomandi útlendings og aðstæðum og ástandi í viðtökuríki. Þetta sé gert með því að kanna réttindi viðkomandi útlendings í viðtökuríki og hvort honum standi til boða öll þau úrræði sem hann á tilkall til m. t. t. stöðu sinnar í viðtökuríkinu, svo sem aðgengi að heilbrigðis- og félagsþjónustu, atvinnumarkaði sem og öðrum sérhæfðum úrræðum ef nauðsyn ber til. Sér í lagi er höfð hliðsjón af þvíhvort viðkomandi útlendingur eigi á hættu að verða fyrir alvarlegri mismunun í viðtökuríkinu. Efnahagslegar ástæður geti ekki talist til sérstakra ástæðna, sbr. 3. mgr. 32. gr. a í reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Þá sé einnig kannað hvort viðkomandi útlendingur þjáist af skyndilegum og/eða lífshættulegum sjúkdómi sem ekki fáist meðferð við í því ríki sem hann verður sendur til, sbr. ákvæði 32. gr. aí framangreindri reglugerð um útlendinga. Við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála fari ávallt fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum umsækjenda. Hafiþaðveriðmat stjórnvalda að upplýsingar um heilsufar stefnenda bæru ekki með sér að þau glímdu við mikil og alvarleg veikindi, svo sem skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, sbr. 32. gr. aí ofangreindri reglugerð um útlendinga.

32. Stefndi hafnar því að beiting ákvæðis a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 í máli stefnenda hafi falið í sér breytta lagatúlkun eða breytta stjórnsýsluframkvæmd. Ákvæðið feli í sér skýra lagaheimild sem byggt hafi verið á í máli stefnenda. Sjálfstætt mat á því hvort rétt sé að beita 36. gr. laganna f ari fram í hverju máli og h afi framkvæmd að því leyti ekki tekið neinum breytingum.

33. Stefndi mótmælir því að endursending stefnenda til Síle jafngildi broti á grundvallarreglu þjóðaréttar um non- refoule ment samkvæmt 42. gr. laga nr. 80/2016, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Við málsmeðferð í máli stefnenda hafi verið litið til áreiðanlegra upplýsinga við mat á aðstæðum stefnenda. Frásögn stefnenda sjálfra hafi gefið til kynna að þau h efðufundið atvinnu og húsnæði í Síle. Af landaupplýsingum og frásögn stefnenda hafiekki mátt ráða að stefnendur h efðusætt ómannúðlegri meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu né að þau ættu slíkt á hættu. Rannsókn Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendingamála á þessum þáttum hafi verið fullnægjandi. Málsmeðferð í máli stefnenda hafi veriðí samræmi við lög og reglur, einkum ákvæði laga nr. 80/2016 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga, stjórnarskrár og mannréttindasáttmála Evrópu auk annarra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda. Stjórnvaldsákvarðanir kærunefndar útlendingamála og Útlendingastofnunar í máli stefnenda hafi verið lögmætar og séu skilyrði ógildingar ekki fyrir hendi. Því beri að sýkna stefnda af kröfum stefnenda.

I II

Niðurstaða

34. S amkvæmt a-lið 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 skal taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar „nema umsækjandi hafi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna“.

35. Í greinargerð með ákvæðinu segir m. a.„ Í 1. mgr. eru rakin þau skilyrði sem geta verið fyrir hendi svo að stjórnvöld megi hafna því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar. Í fyrsta lagi er um það að ræða að umsækjanda hafi verið veitt alþjóðleg vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eins og mælt er fyrir um í a-lið 1. mgr. Er þá skilyrði að um virka vernd sé að ræða í samræmi við flóttamannasamninginn (e. „effective protection“). Í öðru lagi er í a-lið ákvæðisins um að ræða regluna um fyrsta griðland en eins og greinir í athugasemdum með ákvæðinu í núgildandi lögum er við það miðað að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og veitt getur honum vernd. Í orðalagi ákvæðisins koma fram skilyrði þess að ákvæðið eigi við, þar á meðal að stjórnvöld hafi gengið úr skugga um að verði umsækjandi sendur til ríkisins þurfi hann ekki að óttast ofsóknir eða að verða sendur áfram til heimalands síns í andstöðu við meginregluna um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu (non- refoulement) eða þar sem hætta er á ómannúðlegri eða vansæmandi meðferð.“ Í ákvæðinu kemur fram að greinin byggist á 46. gr. a í gildandi lögum um útlendinga, sbr. breytingalög nr. 115/2010.

36. Með lögum nr. 115/2010 var nýrri grein, 46. gr. a, bætt við þáverandi útlendingalög nr. 96/2002. Inn kom fyrirsögnin „Umsókn um hæli verður ekki tekin til efnismeðferðar“ og síðan rakið að stjórnvöld geti synjað að taka til efnismeðferðar umsókn ef a) umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki b) umsækjandinn hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns. Í frumvarpi að breytingalögunum er m. a. tekið framaðu msóknin verði ekki tekin til efnismeðferðar vegna þess að umsækjandi hafi fengið eða getað fengið vernd í öðru ríki, þar á meðal samkvæmt samningum sem íslenska ríkið eigi aðild að. Vísað er til þess að í b-lið ákvæðisins sé um að ræða regluna um fyrsta griðland sem miði st við að hælisumsókn sé afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður kemur til og geti veitt honum vernd.

37. Í athugasemdum við frumvarp að þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002 segir m. a. um fyrsta griðland: „Samkvæmt þeirri reglu skal hælisumsókn afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður kemur til og veitt getur honum vernd. Reglunni er ætlað að varna því að flóttamenn verði sendir frá einu ríki til annars án þess að mál þeirra fái viðeigandi meðferð. Miðað er við að útlendingur hafi átt færi á að koma hælisumsókn á framfæri við stjórnvöld í ríkinu. Í því sambandi er nægjanlegt að hlutaðeigandi hafi átt þar mjög stutta dvöl til dæmis farið um vegabréfaeftirlit á flugvelli. Þessari reglu er beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum. Reglan kemur meðal annars fram í Schengen- og Dyflinnarsamningunum. Forsenda þess að reglu þessari sé beitt er að sjálfsögðu að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við honum.“

38. Þann 15. mars sl. voru samþykkt lög um breytingu á lögum um útlendinga nr. 80/2016. Þar voru m. a. gerðar breytingar á ákvæði 36. gr. a-liðar. Breytingarnar felast í því að í a-lið er nú eingöngu vísað til þess að umsókn verði ekki tekin til efnismeðferðar ef „umsækjandi hafi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd í öðru ríki“. Hins vegar bætist nýr stafliður við ákvæðið varðandi umsóknir sem ekki verða teknar til efnismeðferðar sem hljóðar svo:„ umsækjandi hafi slík tengsl við annað ríki að eðlilegt og sanngjarnt sé að hann dvelji þar, ferðist eða sé fluttur þangað enda þurfi hann ekki að sæta ofsóknum þar, geti óskað eftir að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna“. Í frumvarpi því sem varð að lögum 15. mars sl. koma fram athugasemdir um að nýr stafliður ákvæðisins „mæli fyrir um regluna um fyrsta griðland, þ. e. að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og getur veitt honum vernd. Ákvæðinu um fyrsta griðland í gildandi lögum hefur ekki verið beitt að fullu þar sem það er talið óskýrt.“

39. Stefne ndurbyggjaá því að óheimilt sé að beita a-lið 36. gr. laga 80/2016 eins og hann var áður en ákvæðinu var breytt 15. mars sl. nema í þeim tilvikum þar sem umsækjandi hefur óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður í móttökuríkinu. Ákvæðið sé óskýrt eins og rakið sé bæði í frumvarpi því sem varð að lögum 15. mars sl. og að nokkru leyti í úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 287/2022 þar sem fallist var á frestun réttaráhrifa. Ákvæðið feli í sér undantekningu sem beri að skýra þröngt.

40. Hvorki í frumvarpi því sem varð að lögum þann 15. mars sl. né í úrskurði kærunefndar er vikið að því hvað það hafi verið sem var óljóst í ákvæðinu áður en því var breytt. Ákvæðið verður hvorki skilið þannig út frá orðalagi né athugasemdum í greinargerð að það eigi einung is við í þeim tilvikum þar sem umsækjandi hefur óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður í móttökuríkinu. Í ákvæðinu er beinlínis tekið fram að mál séu ekki tekin til efnismeðferðar ef umsækjandi „gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður“. Það er fyrst og fremst framhaldið sem er óskýrt en þar segir „og ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna“. Orðlagið „ef hann var talinn flóttamaður“ þrengir þann hóp umsækjenda sem á að fá nauðsynlega vernd í viðtökulandinu. Eins og þessu orðalagi er háttað virðist það skilyrði hvort viðkomandi fái viðhlítandi vernd í viðtökuríkinu einungis skipta máli þegar hann hefur fengið viðurkennda stöðu sem flóttamaður. Skilyrðið um viðhlítandi vernd eigi þá ekki við í þeim tilvikum þegar hann hafi ekki fengið eða sótt um að fá slíka stöðu. Sú lögskýring stenst þó augljóslega ekki ummæli í greinargerð þar sem kveðið er afdráttarlaus tá um það að forsenda þess að undantekningunni verði beitt gagnvart umsækjanda sé „að sjálfsögðu sú að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við honum.“ Með lagabreytingunni frá 15. mars sl. eru tekin af öll tvímæli um þetta en þar segir eins og áður greinir: „geti óskað eftir að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður“ en síðan í beinu framhaldi „og fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna“. Orðalagið „ef hann var talinn flóttamaður“ sem þrengir ákvæðið er fellt burt, enda standa engin rök til þess að skilyrði um viðhlítandi vernd geti ráðist af því hvort viðkomandi hafi fengið viðurkennda stöðu sem flóttamaður eða ekki.

41. Sú lögskýring stefnenda að ákvæði a-liðar 36. gr. laga nr. 80/2016 eigi einungis við þegar umsækjandi hefur óskað eftir að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður stenst því hvorki orðalag ákvæðisins né ummæli í greinargerð. Hún er auk þess ekki í neinu rökrænu samræmi við lagatextann sem tiltekur sérstaklega að umsókn sé ekki tekin til efnismeðferðar ef umsækjandi gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður. Í greinargerð er síðan áréttað að miða eigi við að viðkomandi hafi haft færi á að koma hælisumsókn á framfæri við stjórnvöld í ríkinu og þar nægi mjög stutt dvöl, til dæmis að farið sé um vegabréfaeftirlit á flugvelli. Þessari reglu sé beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum. Þá verður ekki fallist á að ákvæði a-liðar 36. gr. eigi ekki við þegar móttökuríkið er ekki eitt af Schengen- ríkjunum eða í samstarfi á grundvelli Dyflinnarsamningsins. Ólíkt b- og c-lið ákvæðisins er ekki vísað til ríkja sem eru í samstarfi á grundvelli alþjóðlegra samninga í a-liðnum. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið verður þeirri lögskýringu stefnenda hafnað að ákvæði a-liðar 36. gr. laga nr. 80/2016 geti einungis átt við þegar umsækjandi hefur óskað eftir að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður. Verður úrskurður kærunefndar útlendingamála nr. 2 45/2022 ekki ógiltur af þeim sökum að stefnendur hafi hvorki sótt um að fá viðurkennda stöðu sem flóttamenn né þeim verið veitt slík staða í Síle eða á þeim grundvelli að ekkert formleg samstarf sé á milli íslenskra og sílenskra yfirvalda hvað varðar umsókn um alþjóðlega vernd.

42. Stefnendur byggja á því að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga, óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins og málsmeðferðarreglur laga um útlendinga hafi verið brotnar við meðferð málsins og ákvarðanatöku. Ákvarðanir og aðgerðir stjórnvalda hafi farið gegn lögum og alþjóðlegum skuldbindingum Íslands. Stefne ndurvísa sérstaklega til þess að ekki hafi verið horft nægjanlega til 35. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2013/32/EU og sjónarmiða Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna við skýringu á hugtakinu „fyrsta griðland“. Einkum er vísað til þess að ekki hafi verið gengið nægjanlega úr skugga um að móttökuríkið hefði getu til að veita virka vernd, m. a. með tilliti til fjölda flóttamanna. Rannsókn kærunefndar útlendingamála og Útlendingastofnunar hafi verið ófullnægjandi og málsmeðferðin hafi jafnframt verið í andstöðu við aðrar stjórnsýslureglur, þ. á m. regluna um skyldubundið mat stjórnvalda. Atvik máls feli í sér brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaganr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinganr. 80/2016.

43. Í ákvörðun kærunefndar útlendingamála kemur fram að stefnendur hafi tvívegis mætt til viðtals ásamt talsmanni sínum og greint m. a. frá aðstæðum í Síle, heilsufari, persónulegum högum, dvöl sinni og dvalarheimild í Síle. Þá kemur fram að Útlendingastofnun hafi sérstaklega leitað upplýsinga um stöðu mála í Síle frá ýmsum alþjóðastofnunum og mannréttindasamtökum sem eru tilgreind í ákvörðuninni, auk upplýsinga af vef utanríkisráðuneytis Síle varðandi tímabundið dvalarleyfi. Í niðurstöðunni kemur fram að fyrir hendi sé kerfi sem veiti flóttamönnum vernd og m. a. aðgang að menntun og heilbrigðisþjónustu. Þá er tiltekið að stjórnvöld í Síle hafi m. a. átt samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu Þjóðanna og í leiðbeiningum þeirrar stofnunar komi fram að skilgreining Cartagena- yfirlýsingarinnar á hugtakinu flóttamaður hafi verið innleidd í löggjöf í Síle. Í úrskurði kærunefndar er þessi umfjöllun rakin frekar og vikið að því að mótmæli gegn innflytjendum frá Venesúela hafi aukist undanfarið.

44. Stefne ndurbera sönnunarbyrði um fullyrðingar sínar í málinu. Að því virtu og með hliðsjón af gögnum málsins verður ekki fallist á að stefnendur hafi sýnt fram á að málsmeðferð kærunefndar útlendingamála hafi verið í andstöðu við lög. Þvert á móti verður ekki betur séð en að málið hafiverið ítarlega rannsakað, þ. m. t. varðandi heimild stefnenda til að snúa þangað aftur, möguleika þeirra til að sjá sér farborða og til að leita til yfirvalda ef brotið er á rétti þeirra. Verður ekki fallist á að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaganr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinganr. 80/2016.

45. Stefnendur vísa til þess að ekki hafi verið tekið tillit til þess að stefnendur upplifðu fordóma vegna uppruna síns sem Venesúelabúar í Síle, en grundvallarskilyrði fyrir beitingu a-liðar 36. gr. laga nr. 80/2016 erað umsækjandi þurfi ekki að óttast ofsóknir. Jafnframt er vísað til sérstakra aðstæðna samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, þ. e. viðkvæmrar stöðu umsækjanda vegna heilsufars eða þungunar. Þá er byggt á því að endursending þeirra til Síle jafngildi broti á grundvallarreglu þjóðaréttar um non- refoulement. Í lögum um útlendinga nr. 80/2016 er fjallað um það hvenær einstaklingar skuli njóta verndar sem flóttamenn, sbr. einkum 1. og 2. mgr. 37. gr. og 38. gr., og um bann við því að endursenda fólk þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 42. gr. Þannig segir í 42. gr. að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr. Fjallað er um það hvenær einstaklingur telst vera flóttamaður í 1. mgr. 37. gr. laganna, en það er meðal annars útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands. Í 38. gr. laganna eru sett fram viðmið um hvað felist í ofsóknum samkvæmt 1. mgr. 37. gr., þar með talið á hvaða grundvelli ofsóknir geti byggst, hvaða aðilar geti valdið þeim og í hverju ofsóknir geti falist.

46. Í úrskurði kærunefndar útlendingamála og raunar einnig ákvörðunum Útlendingastofnunar er farið yfir dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu við mat á því hvort ástæða sé til að óttast ofsóknir eða vanvirðandi meðferð í tilviki stefnenda. Þar kemur fram að meðferð viðtökuríkis á umsækjanda og aðbúnaður hans þurfi að ná tilteknu lágmarksalvarleikastigi. Það eitt að efnahagsleg staða versni, jafnvel verulega, nægi ekki til að alvarleikastig teljist vanvirðandi meðferð. Þá sé ekki hægt að gera kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- og félagsþjónustu. Farið er sérstaklega yfir það að stefnendur geti orðið fyrir mismunun á grundvelli þjóðernis í Síle en heildarmat á gögnum málsins bendi ekki til þess að slík mismunun nái því marki að teljast ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr., sbr. 1. mgr. 38. gr. sömu laga. Farið er rækilega yfir heilsufar stefnenda og vísað til þess að heilsufar þeirra sé hvorki með þeim hætti að þau teljist glíma við alvarleg veikindi né að meðferð við þeim veikindum sé ekki aðgengileg í viðtökuríkinu. Tekið er fram að heilbrigðisþjónusta sé aðgengileg þó að það þurfi að greiða fyrir hana. Í úrskurðinum er vísað til þess að samkvæmt gögnum hafi stefnendur aðgang og hafi haft aðgang að heilbrigðisþjónustu í Síle. Að virtum úrskurði kærunefndar útlendingamála og ákvörðunum Útlendingastofnunar verður ekki annað séð en að stjórnvöld hafi tekið mið af þessum lagaákvæðum sem hér hafa verið rakin og byggt niðurstöður sínar á þeim. Þá verður ekki séð að niðurstaða nefndarinnar varðandi beitingu þeirra lagaákvæða hafi verið röng, með hliðsjón af atvikum og gögnum málsins. Þá er því hafnað að endursending stefnenda brjóti gegn 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi eða 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Það verður því ekki fallist á þá staðhæfingu stefnenda að lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins hafi ekki verið gæt tað þessu leyti þegar hinar umdeildu ákvarðanir voru teknar.

47. Eins og hér hefur verið rakið er niðurstaðan sú að Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála hafi byggt ákvarðanir sínar um að hafna efnislegri meðferð á umsókn stefnenda á lögum og þær verið í samræmi við lög. Þær hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og uppfyllt kröfur um réttaröryggi, fyrirsjáanleika og stöðugleika. Eins og stefnendur benda sjálfi rá í stefnu er þetta mál eitt hið fyrsta sinnar tegundar og engar forsendur til þess að skýr og ótvíræð framkvæmd hafi myndast um afgreiðslu þeirra. Að auki verður alltaf að fara fram sjálfstætt mat á því hvort rétt sé að beita 36. gr. laga nr. 80/2016, sem ræðst þá að einhverju leyti af einstaklingsbundnum atvikum hverju sinni. Verður kröfum stefnenda um efnislega meðferð á grundvelli þess að brotið hafi verið gegn sjónarmiðum um breytta stjórnsýsluframkvæmd því hafnað.

48. Að öllu framangreindu virtu er ekki fallist á það með stefne ndumað úrskurður kærunefndar útlendingamála í máli þeirra sé haldinn slíkum form- eða efnisannmörkum að hann skuli ógilda með dómi. Þvert á móti verður ekki annað séð en að meðferð, niðurstaða og rökstuðningur kærunefndarinnar í máli stefnenda byggist á lögum og sé í samræmi við lög. Sjónarmiðum um að brotið hafi verið gegn lögmætisreglu eða réttmætisreglu stjórnsýsluréttarins er þar af leiðandi hafnað. Verður stefndi samkvæmt því sýknaður af dómkröfum stefnenda í málinu.

49. Með vísan til atvika málsins og með hliðsjón af 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála þykir rétt að málskostnaður falli niður á milli aðila.

50. Af hálfu stefnenda flutti málið H-kk-nf Þ-kk-nf S-x-x lögmaður.

51. Af hálfu stefnda flutti málið Ó-kk-nf T-kk-nf lögmaður.

52. H-kk-nf S-kk-nf kveður upp dóm þennan. Málinu var úthlutað til dómara 2. desember sl.

Dómsorð

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnenda, A og B, í máli þessu

Málskostnaður fellur niður.

H-kk-nf S-kk-nf