250/2022

Útdráttur

Með ákvörðun 29. desember 2017 útnefndi forveri F M ehf. sem alþjónustuveitanda og lagði á hann alþjónustukvöð í samræmi við nánar greind „ákvörðunarorð“. Í ákvörðunarorðunum kom meðal annars fram að útnefningin gilti til og með 31. desember 2020 en heimilt væri að framlengja útnefningartímabilið til 31. desember 2022 með tilkynningu F til M ehf. þar að lútandi. Í tilkynningu F til M ehf. 31. ágúst 2020 kom fram að F hefði ákveðið að framlengja gildistíma þeirra alþjónustukvaða sem hvíldu á M ehf. til 31. desember 2022. M ehf. kærði umrædda ákvörðun 31. ágúst 2020 til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála sem vísaði kærunni frá með úrskurði. Byggði niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á því að í ákvörðun F 31. ágúst 2020 hefðiekki falist stjórnvaldsákvörðun heldur hefði framlenging alþjónustukvaðar sem hvíldi á M ehf. byggst á ákvörðun F 29. desember 2017. Ágreiningur aðila fyrir Landsrétti laut að því hvort framangreind ákvörðun 31. ágúst 2020 um að framlengja gildistíma alþjónustukvaða væri stjórnvaldsákvörðun í skilningi laga sem kæranleg hefði verið til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála. Í dómi Landsréttar kom fram að af efni tilkynningar F 31. ágúst 2020 væri ljóst að horft hefði verið til fleiri þátta en þess hvort áform um niðurlagningu PSTN kerfisins hefðu gengið eftir. Þannig hefði F lagt mat á hvort lagabreytingar, sem gerðu alþjónustu tæknilega hlutlausa, hefðu haft þýðingu fyrir þær alþjónustuskyldur sem hvíldu á M ehf, í hvaða mæli framfarir í háhraða farnetsþjónustu og ljósleiðaratenginga í strjálbýli væru komnar fram og hvort þær hefðu þýðingu fyrir þessar sömu alþjónustuskyldur. Á grundvelli þess mats hefði F tekið ákvörðun í málinu sem hafði þýðingu fyrir rétt og skyldur M ehf. og yrði henni þannig öldungis jafnað til nýrrar bindandi stjórnvaldsákvörðunar sem M ehf. hefði sérstaka, verulega og lögvarða hagsmuni af að fá endurskoðaða. Sætti ákvörðunin því kæru til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 69/2003 um Póst- og fjarskiptastofnun. Samkvæmt því var úrskurður úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála felldur úr gildi.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir J-kk-nf H-kk-nf, K-kvk-nf S-kvk-nf og S-kk-nf S-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 26. apríl 2022. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 7. apríl 2022 í málinu nr. E- 4084/2021.

2

Áfrýjandi krefst þess að ógiltur verði úrskurður úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála 3. febrúar 2021 í máli nr. 4/2020: Kæra á ákvörðun PFS um tilkynningu um framlengingu á gildistíma alþjónustuútnefningar. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik

4

Með ákvörðun 29. desember 2017 útnefndi Póst- og fjarskiptastofnun áfrýjanda sem alþjónustuveitanda og lagði á hann alþjónustukvöð í samræmi við nánar greind „ákvörðunarorð“. Með lögum nr. 75/2021 um Fjarskiptastofu, sem tóku gildi 1. júlí 2021, var nafni Póst- og fjarskiptastofnunar breytt og heitir stofnunin nú Fjarskiptastofa og er stefndi í málinu. Í samræmi við það verður hér eftir vísað til stofnunarinnar sem stefnda.

5

Í 4. tölulið framangreindra ákvörðunarorða stefnda sagði meðal annars: „Útnefning þessi gildir frá birtingu ákvörðunar til og með 31. desember 2020. Heimilt er að framlengja útnefningartímabilið til 31. desember 2022 með tilkynningu stofnunarinnar til [áfrýjanda] þar að lútandi.“ Í forsendum ákvörðunarinnar sagði meðal annars að ljóst væri að uppi væru áform um að breyta lagaumhverfi alþjónustu.

Þá bæri einnig að horfa til þess að Síminn hf. hefði tilkynnt um „fyrirætlanir að leggja niður PSTNkerfið(rásaskipta talsímakerfið) í áföngum til ársins 2020 og taka þess í stað upp netsímakerfi (Vo IP).“ Líklegt væri að slík tækni uppfærsla gæti haft áhrif á þjónustuframboð til tiltekinna notenda sem að óbreyttu myndu verða af þjónustuþáttum innan alþjónustu sem þeir búi nú við og að mati stefnda væri viðbúið að endurskoða þyrfti bæði forsendur og inntak alþjónustu við þær aðstæður. Með hliðsjón af framangreindu taldi stefndi rétt að ákvarða útnefningartímabil eingöngu til „meðallangs tíma“ og meta markaðslegar aðstæður og forsendur áframhaldandi alþjónustuútnefningar á árinu 2020, þegar niðurlagningu PSTN kerfisins yrði lokið eða lengra komin.

6

Í tilkynningu stefnda 31. ágúst 2020 kom fram að markaðsumhverfi fjarskipta hefði tekið ýmsum breytingum á umliðnum árum. Mætti í því sambandi nefna „framfarir í háhraða farnetsþjónustu, lagabreytingar sem hafa gert alþjónustu tæknilega hlutlausa, auk umsvifamikilla aðgerða stjórnvalda um ríkisstyrkta uppbyggingu ljósleiðartenginga í strjálbýli. Einnig má nefna ákvörðun Símans hf. um að leggja niður PSTN kerfið. Eflaust mætti nefna fleiri þætti sem hafa áhrif á fjarskiptamarkaðinn og útfærslu alþjónustuskyldna.“ Tekið var fram að áhrif framangreindra þátta hefðu ekki komið fram að fullu ennþá. Þá væri í farvatninu heildarendurskoðun á fjarskiptalögum og var í því sambandi vísað til frumvarps sem lægi fyrir Alþingi sem myndi meðal annars fela í sér möguleika fjarskiptafyrirtækja til frekara samstarfs við uppbyggingu háhraðaneta og því lýst yfir að sumir áhrifaþátta yrðu teknir til skoðunar í „yfirstandandi markaðsgreiningu [stefnda] á heimtaugamarkaði (markaður 3 a ).“ Þá sagði að með tilliti til þeirrar óvissu sem nú ríkti um þróun fjarskiptamarkaðar til næstu mánaða og missera teldi stefndi að ekki væru forsendur til þess að alþjónustukvöð áfrýjanda félli niður 31. desember 2020.

Hefði stefndi því ákveðið með tilliti til framangreinds og í samræmi við ákvörðun stefnda 29. desember 2017 að framlengja gildistíma þeirra alþjónustukvaða sem hvíla á áfrýjanda samkvæmt ákvörðuninni til 31. desember 2022, sbr. 4. tölulið ákvörðunarorða hennar.

7

Með kæru 25. september 2020 kærði áfrýjandi framangreinda ákvörðun stefnda 31. ágúst 2020 til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála. Með úrskurði 3. febrúar 2021 vísaði úrskurðarnefndin kæru áfrýjanda frá þar sem í ákvörðun stefnda 31. ágúst 2020 hefði ekki falist stjórnvaldsákvörðun heldur byggðist framlenging alþjónustukvaðar, sem hvíli á áfrýjanda, á ákvörðun stofnunarinnar 29. desember 2017.

8

Ágreiningur aðila hér fyrir dómi lýtur samkvæmt framansögðu að því hvort framangreind ákvörðun stefnda 31. ágúst 2020 um að framlengja gildistíma alþjónustukvaða, sem hvíla á áfrýjanda samkvæmt ákvörðun stefnda 29. desember 2017, sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi laga sem kæranleg hafi verið til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála.

Málsástæður aðila

Málsástæður áfrýjanda

9

Áfrýjandi byggir á því að tilkynningin 31. ágúst 2020 um framlengingu á alþjónustukvöðum hans sé stjórnvaldsákvörðun. Hún feli í sér ákvörðun um skyldu áfrýjanda, sem sé meginskilyrði stjórnvaldsákvörðunar og hafi verið tekin í skjóli stjórnsýsluvalds. Þá hafi hún bundið enda á tiltekið stjórnsýslumál sem snúist hafi um hvort skilyrði væru til að framlengja alþjónustukvaðir sem hvíldu á áfrýjanda. Heimild eða fyrirvari um framlengingu, sem var skýrlega háð tilteknum ófyrirséðum skilyrðum og mati, geti eðli máls samkvæmt ekki bundið enda á mál. Endir hafi því ekki verið bundinn á málið með ákvörðun stefnda 29. desember 2017 heldur hafi hann verið bundinn með ákvörðuninni sem tilkynnt var um 31. ágúst 2020.

Málsástæður stefnda

10

Stefndi byggir á því að honum hafi verið heimilt að skilyrða gildistíma ákvörðunar sinnar 29. desember 2017. Í forsendum ákvörðunarinnar hafi í umfjöllun um útnefningartímabilið komið fram annars vegar að í farvatninu væru breytingar á fjarskiptalögum sem gætu haft áhrif á alþjónustuútnefningu, þannig að alþjónusta væri ekki bundin við fastanet heldur gæti einnig byggst á farnetstækni. Hins vegar kom fram að Síminn hf., móðurfélag áfrýjanda, hefði tilkynnt um fyrirætlanir að leggja niður gamla talsímakerfið. Í samræmi við framangreint hafi í ákvörðun stefnda verið vísað til þess að hann teldi rétt að ákvarða útnefningartímabil eingöngu til meðallangs tíma og meta markaðslegar aðstæður og forsendur áframhaldandi alþjónustuútnefningar á árinu 2020 þegar niðurlagningu PSTN kerfisins væri lokið eða lengra komin. H afi þannig verið ákveðið að alþjónustukvöðin skyldi gilda til 31. desember 2020 en að heimilt væri að framlengja hana með tilkynningu til 31. desember 2022.

11

Með lögum nr. 72/2018, sem breyttu ákvæðum þágildandi laga nr. 81/2003 um fjarskipti, hafi tilgangurinn verið meðal annars að breyta inntaki alþjónustu með tilliti til tækniframfara þar sem eldri viðmið um gagnaflutningshraða hafi ekki þótt fullnægjandi. Með lögunum hafi verið horft til þess að alþjónustukvaðir kunni að vera hægt að uppfylla með fleiri tæknilegum leiðum en með tengingu við grunnnet fjarskipta. Farnetsþjónusta gæti í vissum tilvikum verið ódýrari og hagkvæmari kostur án þess að það rýrði gæði þeirrar síma- og gagnaflutningsþjónustu sem alþjónusta gerir kröfu um. Lagabreytingin hafi þannig skapað lagaleg úrræði fyrir stefnda til að leggja á alþjónustukvaðir með tæknilega hlutlausum lausnum en hafði að öðru leyti ekki þýðingu við mat á því hvort rétt væri að framlengja gildistíma alþjónustukvaðanna sem hvíldu á áfrýjanda.

12

Þegar stefndi hafi tilkynnt um framlengingu útnefningarinnar 31. ágúst 2020 hafi fyrsta skref niðurlagningar PSTN kerfisins ekki verið tekið en það hafi ekki verið fyrr en 1. október 2020. Hafi áætlanir Símans hf. ekki gert ráð fyrir því að kerfið yrði að fullu niðurlagt fyrr en á árinu 2022. Með hliðsjón af framangreindu „bar að framlengja gildistíma útnefningar, á grundvelli tilvísaðra forsendna í ákvörðun stefndu [29. desember 2017].“ Framlengingin var þannig liður í upphaflegri ákvörðun en ekki sérstök stjórnvaldsákvörðun.

Niðurstaða

13

Samkvæmt 1. gr. þágildandi laga nr. 69/2003 um Póst- og fjarskiptastofnun hafði stofnunin umsjón með framkvæmd fjarskipta- og póstmála hér á landi eftir því sem mælt var fyrir í lögunum og öðrum lögum. Samkvæmt 3. gr. sömu laga skyldi stofnunin annast framkvæmd laga um fjarskipti og laga um póstþjónustu og hafa eftirlit með fjarskiptum, póstþjónustu og öryggi net- og upplýsingakerfa. Í gildandi lögum nr. 75/2021 um Fjarskiptastofu segir í 2. gr. að stefndi annist stjórnsýslu og eftirlit með framkvæmd fjarskipta- og netöryggismála. Stefndi telst því vera stjórnvald í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eftir þeirri málsgrein gilda þau lög þegar stjórnvöld taka einstakar ákvarðanir um rétt eða skyldu manna en meðal einkenna slíkrar ákvörðunar er að hún er tekin í skjóli stjórnsýsluvalds og hefur bindandi réttaráhrif fyrir þá sem henni er beint að jafnt og það stjórnvald er hana tók.

14

Af efni tilkynningar stefnda 31. ágúst 2020 er ljóst að horft var til fleiri þátta en þess hvort áform um niðurlagningu PSTN kerfisins hefðu gengið eftir. Þannig lagði stefndi mat á hvort lagabreytingar, sem gerðu alþjónustu tæknilega hlutlausa, hefðu haft þýðingu fyrir þær alþjónustuskyldur sem hvíldu á áfrýjanda, í hvaða mæli framfarir í háhraða farnetsþjónustu og ljósleiðartenginga í strjálbýli væru komnar fram og hvort þær hefðu þýðingu fyrir þessar sömu alþjónustuskyldur. Á grundvelli þess mats tók stefndi ákvörðun í málinu sem hafði þýðingu fyrir rétt og skyldur áfrýjanda og verður henni þannig öldungis jafnað til nýrrar bindandi stjórnvaldsákvörðunar sem áfrýjandi hefur sérstaka, verulega og lögvarða hagsmuni af að fá endurskoðaða. Sætti ákvörðunin því kæru til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála, sbr. 1. mgr. 13. gr. þágildandi laga nr. 69/2003. Samkvæmt framansögðu verður úrskurður úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála 3. febrúar 2021 í málinu nr. 4/2020, felldur úr gildi.

15

Stefnda verður gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð :

Felldur er úr gildi úrskurður úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála 3. febrúar 2021 í málinu nr. 4/2020: Kæra á ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar um tilkynningu um framlengingu á gildistíma alþjónustuútnefningar.

Stefndi, Fjarskiptastofa, greiði áfrýjanda, Mílu ehf., 2.000.000 króna í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.