114/2021

Útdráttur

Með lögum nr. 46/2019 voru gerðar breytingar á lögum nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og lögum nr. 116/2006 um stjórn fisveiða með nánar tilgreindum hætti. Í kjölfarið höfðaði FM mál á hendur Í og krafðist þess aðallega að viðurkennt yrði með dómi að óheimilt hefði verið að takmarka heimildir félagsmanna til veiða á Norðaustur- Atlantshafsmakrílstofninum en til vara að viðurkennt yrði að óheimilt hefði verið að takmarka heimildir félagsmanna til ráðstöfunar á aflaheimildum í B- flokki Norðaustur- Atlantshafsmakrílstofnsins. Byggði FM á því að með því að miða við lengra viðmiðunartímabil en almennar reglur á sviði fiskveiðistjórnunar gerðu ráð fyrir væri brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, auk 75. gr. stjórnarskrár um atvinnufrelsi og 72. gr. stjórnarskrár um friðhelgi eignarréttar.

Takmarkanir á heimildum til ráðstöfunar á aflaheimildum hefðu brotið gegn sömu ákvæðum stjórnarskrár, enda féllu heimildir félagsmanna almennt í B- flokk. Með dómi Landsréttar var staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að umþrætt viðmiðunartímabil hefði ekki falið í sér ómálefnalega takmörkun, mismunun eða óréttmætar skerðingar á réttindum félagsmanna. Þá taldi dómurinn að málefnaleg sjónarmið, sem rúmuðust enda innan valdheimilda löggjafans, hefðu ráðið því að setja framsali veiðiheimilda úr B- flokki í A- flokk skorður. Með hliðsjón af því og því víðtæka svigrúmi til mats sem íslenskir dómstólar hefðu játað löggjafanum til stefnumótunar á sviði fiskveiðistjórnunar var ekki talið að framangreint fyrirkomulag hefði brotið í bága við stjórnarskrárvarin réttindi félagsmanna áfrýjanda. Var niðurstaða héraðsdóms um sýknu Í af kröfum FM því staðfest.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Á-kk-nf H-kk-nf, D-kk-nf Þ-kk-nf B-kk-nf og S-kk-nf S-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 22. febrúar 2021. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 27. janúar 2021 í málinu nr. E- 464/2020.

2

Áfrýjandi krefst þess aðallega að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna áfrýjanda til veiða á Norðaustur-

Atlantshafsmakrílstofninum, með því að úthluta til einstakra skipa aflahlutdeild á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008- 2018, að báðum árum meðtöldum, samkvæmt III. ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019.

3

Til vara krefst áfrýjandi þess að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna áfrýjanda til ráðstöfunar á aflaheimildum í B- flokki Norðaustur- Atlantshafsmakrílstofnsins, samkvæmt 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. 4. gr. laga nr. 46/2019 og 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. a-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 46/2019. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

4

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

5

Mál þetta var upphaflega þingfest í apríl 2021. Aðalmeðferð í því hefur ítrekað verið frestað, meðal annars vegna áhrifa Covid- 19 faraldursins, en hún fór að lokum fram 21. maí 2022.

Málsatvik

6

Málsatvikum er ítarlega og skilmerkilega lýst í hinum áfrýjaða dómi, sem og málsástæðum og lagarökum aðila.

7

Meginatriði málavaxta er að með lögum nr. 46/2019 var gerð breyting á lögum nr. 151/1996, með síðari breytingum, sem og lögum nr. 116/2006, með síðari breytingum.

Tilefni þessara breytinga voru meðal annars dómar Hæstaréttar frá 6. desember 2018 í málum nr. 508 og 509/2017, en efni þeirra er rakið í hinum áfrýjaða dómi.

8

Breytingarnar sem ágreiningurinn í málinu lýtur að voru í stuttu máli þessar:

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 46/2019 skyldi bætast nýtt ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 151/1996. Í bráðabirgðaákvæðinu kom fram að þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 5. gr. laganna skyldi Fiskistofa úthluta einstökum skipum aflahlutdeild í Norðaustur-

Atlantshafsmakrílstofninum á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008– 2018, að báðum árum meðtöldum. Þá sagði að ef í stað skips hefði komið skip sem áunnið hefði sér aflareynslu á þessu tímabili skyldi það síðarnefnda njóta aflareynslunnar. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skyldi aflahlutdeild í makríl skiptast í tvo flokka, A- og B- flokk. Aflahlutdeild í A- flokki skyldi úthluta til skipa sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Aflahlutdeild í B- flokki skyldi úthluta til skipa sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með línu og handfærum.

9

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 46/2019 urðu þær breytingar á 8. gr. laga nr. 116/2006 að við greinina bættust þrír málsliðir, þess efnis að í A- flokki aflaheimilda til makrílveiða skyldi hlutdeild úthlutað á grundvelli veiðireynslu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum en í B- flokki á grundvelli veiðireynslu með línu og handfærum.

10

Í 3. gr. laga nr. 46/2019 var gert ráð fyrir að á eftir 10. gr. a laga nr. 116/2006 kæmi nýtt ákvæði, 10. gr. b. Þar sagði að ráðherra væri heimilt að ráðstafa allt að 4000 lestum af aflaheimildum í makríl til skipa í B- flokki. Þá sagði að hvert skip ætti kost á að fá úthlutað aflaheimildum í makríl gegn gjaldi sem á hverjum tíma skyldi nema sömu fjárhæð og veiðigjald fyrir makríl. Eftir 15. september ár hvert væri ráðherra heimilt að ráðstafa því sem eftir væri til fiskiskipa í A- flokki gegn sama gjaldi. Þá sagði að ráðherra skyldi setja nánari reglur um framkvæmd úthlutunar samkvæmt þessari grein.

11

Þá var í 4. gr. laga nr. 46/2019 mælt fyrir um að við 1. málslið 3. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 skyldi bætast nýr málsliður þar sem fram kæmi að óheimilt væri að framselja aflahlutdeild skips í makríl úr B- flokki.

12

Loks voru með 5. gr. laga nr. 46/2019 gerðar breytingar á 15. gr. laga nr. 116/2006.

Með þeim var bætt við 15. gr. nýrri málsgrein, 4. mgr., þar sem fram kom að óheimilt væri að flytja aflamark skips í makríl úr B- flokki, nema í jöfnum skiptum í þorskígildum talið fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Þá sagði að ráðherra væri heimilt að flytja ónýtt aflamark í makríl úr B- flokki yfir í A- flokk eftir 15. september ár hvert, að teknu tilliti til tegundartilfærslna og flutningsréttar milli veiðitímabila, sem ráðstafað skyldi á skip í samræmi við hlutdeild og eftirspurn, gegn gjaldi sem á hverjum tíma skyldi nema sömu fjárhæð og veiðigjald fyrir makríl. Ef aflabrögð á grunnslóð mæltu með því að flýta eða seinka flutningi úr B- flokki í A- flokk væri ráðherra heimilt að miða við annað tímamark. Loks kom fram að ráðherra væri heimilt aðsetja nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis með reglugerð.

13

Um málsatvik að öðru leyti, aðdraganda breytinga þeirra sem gerðar voru með lögum nr.46/2019, sem og til málsástæðna aðila að öðru leyti en lýst er hér á eftir, vísast til hins áfrýjaða dóms.

Niðurstaða

14

Í greinargerð sinni til héraðsdóms krafðist stefndi þess aðallega að málinu yrði í heild vísað frá dómi. Kröfunni var hafnað með úrskurði héraðsdóms 18. júní 2020. Fyrir Landsrétti gerir stefndi ekki kröfu um frávísun málsins, en reifar sjónarmið sem hann telur að eigi að leiða til frávísunar þess án kröfu. Áfrýjandi hefur fært rök að því að hluti félagsmanna hans, að minnsta kosti, hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn um dómkröfurnar í málinu. Þá verður talið að hann uppfylli skilyrði 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála til að koma fram fyrir þeirra hönd, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 12. júní 2017 í máli nr. 313/2017. Þá er og fallist á með áfrýjanda að framsetning hans á aðalkröfu sé með þeim hætti að dómur verði á hana lagður, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 og frá 1. júní 2017 í máli nr. 501/2016. Þá hefur áfrýjandi með nægilega skýrum hætti krafist viðurkenningar á að nánar tiltekin ætluð skerðing á réttindum félagsmanna hans hafi verið ólögmæt. Samkvæmt þessu eru ekki efni til að vísa málinu frá dómi án kröfu.

15

Aðalkrafa áfrýjanda er, eins og fyrr greinir, sú að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna áfrýjanda til veiða á Norðaustur- Atlantshafsmakrílstofninum, með því að úthluta til einstakra skipa aflahlutdeild á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra, á árunum 2008- 2018.

16

Meginröksemd áfrýjanda fyrir þessari kröfu er að ákvæði 1. gr. laga nr. 46/2019 um lengra viðmiðunartímabil en almennar reglur á sviði fiskveiðistjórnunar geri ráð fyrir sé andstæð jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar sem mæli svo fyrir að allir skuli vera jafnir fyrir lögunum. Þá fari reglan gegn 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi, sem og 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignaréttarins, en sérstök atvinnuréttindi eins og þau sem um ræðir í málinu njóti verndar þess ákvæðis.

17

Í hinum áfrýjaða dómi er á greinargóðan hátt fjallað um aðdraganda og ástæður þess að farin var sú leið að að miða veiðireynslu á árunum 2008- 2018, að báðum meðtöldum, sem og málsástæður aðila sem lúta að þessari kröfu. Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms er ekki fallist á að hið umþrætta viðmiðunartímabil veiðireynslu hafi falið í sér ómálefnalega takmörkun gagnvart félagsmönnum áfrýjanda, eða falið í sér mismunun eða óréttmætar skerðingar á réttindum þeirra, sem talist geti úr hófi fram miðað við þær aðstæður sem uppi voru eftir að fyrrnefndir dómar Hæstaréttar í málum nr. 508 og 509/2017 voru kveðnir upp. Eru þá einnig hafðar í huga þær víðtæku heimildir, sem endurtekið hefur verið viðurkennt í dómaframkvæmd að löggjafinn hafi þegar kemur að stjórn á veiðum og nýtingu sjávarauðlinda í hafinu umhverfis landið. Verður því staðfest niðurstaða héraðsdóms um sýknu stefnda af aðalkröfu áfrýjanda.

18

Til vara krefst áfrýjandi þess, eins og fyrr greinir, að viðurkennt verði með dómi að óheimilt hafi verið að takmarka heimildir félagsmanna áfrýjanda til ráðstöfunar á aflaheimildum í B- flokki Norðaustur- Atlantshafsmakrílstofnsins.

19

Ákvæði þau sem áfrýjandi vísar hér til varða breytingar sem gerðar voru á lögum nr. 116/2006 með setningu laga nr. 46/2019. Í 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 4. gr. laga nr. 46/2019, er ákvæði sem felur í sér að óheimilt er að framselja aflahlutdeild skips í makríl úr B- flokki. Þá er flutningur aflamarks skips í makríl úr B - flokki óheimill nema í jöfnum skiptum, í þorskígildum talið, fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Ráðherra er afturámóti heimilt að flytja ónýtt aflamark í makríl úr B- flokki yfir í A- flokk eftir 15. september ár hvert á þann hátt sem að framan greinir.

20

Áfrýjandi telur að þessi ákvæði laga nr. 46/2019 brjóti í bága við ákvæði stjórnarskrár, sbr. 1. mgr. 65. gr. og 75. gr., sbr. 72. gr. Félagsmenn áfrýjanda veiði almennt á handfæri og línu og falli heimildir þeirra því í B- flokk. Stefndi telur aftur á móti að umræddar lagabreytingar hafi verið innan þeirra valdheimilda sem löggjafinn hafi við setningu laga og reglna um stjórn fiskveiða.

21

Nánar byggir áfrýjandi á því að varakrafan tengist 2. mgr. III. gr. til bráðabirgða í lögum nr. 151/1996, en ákvæðið hafi komið til sem breytingartillaga við frumvarp til laga nr. 46/2019 í kjölfar nefndarálits meiri hluta atvinnuveganefndar Alþingis.

Ákvæðið feli í sér skiptingu sem ekki ráðist af hinni hefðbundnu skiptingu í fiskveiðistjórnunarlögum í aflamark og krókaaflamark, varðandi veiðiheimildir í makríl. Byggi skiptingin í A- og B- flokk á mismunandi veiðiaðferðum, en í B- flokki séu skip sem veiða á línu og handfæri, en öll önnur skip falla í A- flokk.

22

Áfrýjandi telur að framangreind ákvæði, sem takmarka nýtingu aflaheimilda og aflamarks í B- flokki, feli í sér ólögmæta mismunun gagnvart félagsmönnum áfrýjanda, en slíkar takmarkanir á nýtingu eigi ekki við um A- flokk. Telur áfrýjandi að enda þótt umrætt fyrirkomulag beri með sér að vera í þágu skipa í B- flokki, með því að ráðstafa sérstaklega til þeirra aflaheimildum á allt að 4000 tonnum af makríl, geti það ekki réttlætt sérstakar takmarkanir á heimildum til framsals sem eigi eingöngu við um aflaheimildir í B- flokki. Telur áfrýjandi að með þessu hafi einni helstu stoð aflamarkskerfisins, sem felist í sveigjanleika við nýtingu aflaheimilda, verið kastað fyrir róða af löggjafanum. Þetta hafi í för með sér skerðingu fyrir félagsmenn án málefnalegra skýringa, en stærri útgerðir í A- flokki fái síðan afhent frá ráðherra ónýtt aflamark ár hvert. Eins og lögin séu framkvæmd geti skip í B- flokki, sem séu í krókaaflamarkskerfinu aðeins skipt á aflamarki í makríl og öðrum tegundum við skip í sama kerfi. Afleiðingar banns við framsali aflahlutdeilda úr B- flokki séu þær, að verði krókaveiði á makríl óhagstæð eða ómöguleg um tíma, t. d. vegna göngumynsturs stofnsins við Ísland, reynist aflahlutdeildin verðlaus fyrir handhafa veiðiheimilda í B- flokki og fjárfesting þeirra ónýtist. Takmarkanir á framsali aflamarks úr B- flokki sem bundið sé við vissar tegundir í þorskígildum leiði til þess að enginn muni telja slík skipti fýsileg, standi markaðsverð á makríl illa, og þá vænlegra að kaupa slíkt aflamark í frjálsum viðskiptum í A- flokki, auk þess sem allra vænlegast sé að kaupa þau eftir að ráðherra hafi þá leyst þau til sín. Leiði þetta til þess að skip í B- flokki missi aflahlutdeild með því að nýta ekki 50% aflamarks. Um sé að ræða mun umfangsmeiri takmarkanir á atvinnuréttindum félagsmanna áfrýjanda í B- flokki en þeirra sem falla í A- flokk. Um sé að ræða mismunun sem ekki verði séð hvernig þjóni markmiðum laganna. Þá vísar áfrýjandi til þess að stór hluti félagsmanna hans hafi sjálfir kosið að vera í aflamarkskerfinu fremur en í krókaaflamarkskerfinu en hlutur þeirra í aflahlutdeild í makríl sé um 2% en 98% aflahlutdeildarinnar séu í A- flokki. Því sé vandséð að nauðsyn sé á þessum sérstökum takmörkunum sem enda þyrftu að vera almennar og aðkallandi til þess að ná markmiðum um takmörkun veiðanna. Þá telur áfrýjandi að umræddar ráðstafanir laganna hafi verið illa undirbúnar og í trássi við faglega ráðgjöf. Fyrirkomulag þetta feli að mati áfrýjanda í sér mismunun sem sé til þess fallin að leiða til þess að færð séu atvinnuréttindi til veiða á makríl frá félagsmönnun hans og til stórútgerða í A- flokki.

23

Stefndi byggir á að ákvörðun um skiptingu takmarkaðra gæða, eins og makríls í hafinu umhverfis landið, sé á hendi löggjafans. Ekki sé unnt að líta svo á að um skerðingu á réttindum félagsmanna áfrýjanda sé að ræða þótt meðferð aflaheimilda sem ráðstafað er með lögum sé bundin takmörkunum. Löggjafinn byggi á mati á því hvaða skipulag teljist best henta til að nýta fiskistofna til hagsbóta fyrir þjóðarbúið. Við þinglega meðferð frumvarps til laga nr. 46/2019 hafi útgerðir ólíkra skipaflokka viðrað ólík sjónarmið og hagsmuni, jafnvel innan einstakra skipaflokka.

24

Stefndi vísar til ræðu formanns atvinnuveganefndar Alþingis við 2. umræðu um frumvarpið, en þar komi fram rökin fyrir skiptingu í A- flokk og B- flokk og þeim ólíku reglum sem um hana skyldu gilda, meðal annars með tilliti til veiðigetu. Fram kemur að helstu rökin séu þau að hindra að aflaheimildir línu- og handfærabáta í makríl yrðu framseldar til stærri útgerða. Var litið svo á að þjóðfélagslegur skaði kynni að leiða af því ef slíkar veiðar legðust af við strendur landsins. Löggjafinn mæti það svo að um eðlisólíkar og ósambærilegar veiðar væri að ræða, en stjórnun veiðanna í skjóli reglugerða ráðherra hafi tekið mið af því, meðal annars með því að banna makrílveiðar með flottrolli innan landhelginnar. Markmið umþrættra lagaákvæða væri að hindra framsal á milli þessara tveggja flokka og styðja við öfluga útgerð á makríl við strendur landsins, en veiðistjórnun á makríl í reglugerðum ráðherra fram að setningu laganna hafi verið af þessum meiði. Sérreglur um veiðar smærri skipa og takmarkanir á framsali heimilda til stærri skipa hafi lengi verið grunnþáttur við stjórnfiskveiða, sbr. t. d. krókaaflamark og strandveiðar, og þjóni skýrum tilgangi, en takmarkalaust framsal myndi grafa undan slíkum veiðum. Stefndi byggir á því að lögin séu ekki til þess fallin að hafa þær afleiðingar sem áfrýjandi miðar við. Fyrir liggi að félagsmenn áfrýjanda greiði ekki sama gjald fyrir veiðiheimildir sínar og stórar uppsjávarútgerðir, sbr. afsláttar- og lækkunarreglur fyrir smábátaútgerð. Með sérstökum veiðipotti felist síðan frekari stuðningur við þá stefnumörkun að viðhalda beri sérstökum aflaheimildum sem aðeins megi nýta til veiða á línu og handfæri. Málefnaleg sjónarmið hafi þannig legið að baki því að félagsmenn áfrýjanda í B- flokki hafi ekki verið taldir vera í sambærilegri stöðu og útgerðir í A- flokki, en nálgun laganna hafi byggs tá heildstæðu mati margra ólíkra hagsmuna.

25

Með vísan til þess sem að framan greinir verður að fallast á með stefnda að skipting skipa í A- flokk og B- flokk að því er varðar veiðar á makríl, hafi verið reist á lögmætum sjónarmiðum þar sem í mörgum atriðum sé um ósambærilegar veiðar að ræða. Þá er það málefnalegt löggjafarsjónarmið að mati dómsins að leggja sérstaka áherslu að viðhalda útgerð þeirra skipa sem falla í B- flokk, svo sem rakið er að framan.

Af því leiðir að það er einnig málefnalegt sjónarmið og rúmast innan valdheimilda löggjafans að setja framsali veiðiheimilda úr B- flokki í A- flokk skorður.

26

Samkvæmt framansögðu og með hliðsjón af því víðtæka svigrúmi til mats sem íslenskir dómstólar hafa játað löggjafanum til stefnumótunar á sviði fiskveiðistjórnunar, verður ekki talið að framangreint fyrirkomulag samkvæmt 2. málslið 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 4. gr. laga nr. 46/2019, og 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, sbr. a-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 46/2019, fari í bága við 1. mgr. 65. gr., og 75. gr., sbr. 72. gr., stjórnarskrár. Ber því að sýkna stefnda af varakröfu áfrýjanda.

27

Með vísan til framangreinds, sem og að öðru leyti með vísan til forsendna héraðsdóms, verður staðfest niðurstaða hans um sýknu stefnda af kröfum áfrýjanda.

Þá verður staðfest ákvæði hin áfrýjaða dóms hans um að málskostnaður í héraði falli niður.

28

Eins og atvikum er hér háttað þykir rétt að málskostnaður fyrir Landsrétti falli einnig niður.

Dómsorð :

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Landsrétti fellur niður.