396/2022

Útdráttur

D höfðaði mál gegn R og krafðist þess að ákvörðun borgarráðs um að synja umsókn félagsins um úthlutun lóðar án endurgjalds á grundvelli 5. gr. laga nr. 35/1970 um Kristnisjóð yrði felld úr gildi. D taldi að ákvörðunin hefði verið ólögmæt þar sem hún stæðist ekki jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga. Aðila greindi meðal annars á um að hvaða marki stjórnsýsluframkvæmd um lóðaúthlutanir til trúfélaga hefði verið staðar hjá R og hvort D hefði mátt vænta þess að leyst yrði úr beiðni hans á sama grunni. Í dómi Landsréttar var lagt til grundvallar að fram að gildistöku laga nr. 6/2013 hefði verið til staðar tiltekin stjórnsýsluframkvæmd hjá R sem laut að úthlutun lóða til skráðra trúfélaga samkvæmt þágildandi ákvæðum laga nr. 108/1999. Með lögum nr. 6/2013 hefði verið heimilað að skrá lífskoðunarfélög að uppfylltum tilteknum skilyrðum og hefði breytingin haft í för með sér rýmkun á félögum sem falli undir lög nr. 108/1999. Í dómi Landsréttar var vísað til þess að R hefði aldrei úthlutað lóð án endurgjalds til lífskoðunarfélags. Hefði þannig ekki verið til staðar venjuhelguð framkvæmd sem D gat með réttu vænst að tæki til hans í kjölfar breytinga samkvæmt lögum nr. 6/2013. Þá yrði lögin með engu móti talin hafa lagt þá skyldu á R að úthluta til frambúðar lóðum án endurgjalds til allra skráðra trúfélaga og lífsskoðunarfélaga. Vísað var til þess að R hefði ekki úthlutað lóð án endurgjalds til skráðra trúfélaga eftir gildistöku breytingarlaganna að undanskilinni einni úthlutun sem nyti sérstöðu, svo sem nánar var útskýrt. Þá yrði ekki annað séð en að R hefði gætt jafnræðis á milli skráðra trúfélaga og lífskoðunarfélaga og farið eins með beiðnir þeirra um úthlutun lóða eftir að breytingarlögin tóku gildi. Var R því sýknað af kröfum D.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Á-kvk-nf R-kvk-nf, E-kk-nf J-kk-nf og Þ-kk-nf I-kk-nf N-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 23. júní 2022. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 1. júní 2022 í málinu nr. E- 3505/2021.

2

Áfrýjandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun borgarráðs stefnda 15. apríl 2021 um að synja umsókn hans 26. maí 2017 um úthlutun lóðar án endurgjalds á grundvelli 5. gr. laga nr. 35/1970 um Kristnisjóð. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik og málsástæður

4

Mál þetta á rætur að rekja til þeirrar ákvörðunar borgarráðs stefnda 15. apríl 2021 að synja umsókn áfrýjanda, sem er skráð lífsskoðunarfélag, um úthlutun lóðar í sveitarfélaginu án endurgjalds. Lýtur ágreiningur aðila einkum að því hvort synjun stefnda hafi brotið í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaganr. 37/1993.

5

Fram kemur í 5. gr. laga nr. 35/1970 að sveitarfélögum sé skylt að leggja til ókeypis lóðir undir kirkjur og undanskilja þær gatnagerðargjaldi. Það er ágreiningslaust að ákvæði þetta tekur eingöngu til íslensku þjóðkirkjunnar.

6

Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi úthlutaði stefndi lóðum til fjögurra trúfélaga á árunum 1999 til 2011. Þannig var lóðum úthlutað til Votta Jehóva í ágúst 1999, Rússnesku rétttrúnaðarkirkjunnar í október 2008, Búddistafélags Íslands í febrúar 2009 og Ásatrúarfélagsins í febrúar 2010. Mun lóðunum hafa verið úthlutað án endurgjalds í þeim skilningi að þeim trúfélögum sem um ræðir var hvorki gert að greiða gatnagerðargjald né byggingarréttar gjald þegar því var að skipta. Þá samþykkti borgarráð stefnda að úthluta lóð endurgjaldslaust til Félags múslima á Íslandi 19. september 2013. Í fundargerð borgarráðs er gerð grein fyrir bókun meirihluta ráðsins og segir þar meðal annars að úthlutun lóðarinnar sé „síðasti áfangi Reykjavíkurborgar í að útvega fjórum trúfélögum lóðir undir tilbeiðsluhús sín“, en þar sem búast megi við fjölgun trúfélaga í fjölmenningarsamfélagi nútímans sé farsælast „í framtíðinni að trúfélög sæki um og greiði fyrir lóðir í landi borgarinnar líkt og er um aðra mikilvæga starfsemi“.

7

Gögn málsins bera með sér að eftir síðastgreinda úthlutun hafi stefndi hafnað umsóknum tveggja skráðra trúfélaga um lóðir. Þannig var umsókn Zuism trúfélags um lóð án endurgjalds hafnað 12. júní 2018 og umsóknum trúfélagsins Catch the fire – Kirkju kærleikans hafnað 29. nóvember 2017 og 17. janúar 2019. Þá var Hjálpræðishernum, sem er skráð trúfélag, úthlutað lóð 13. október 2016 en greiddi gatnagerðargjald og gjald fyrir byggingarrétt.

8

Með lögum nr. 6/2013, sem tóku gildi 1. janúar 2013, var gerð sú breyting á lögum nr. 108/1999 um skráð trúfélög að heimilt yrði að skrá lífsskoðunarfélög að uppfylltum þeim skilyrðum sem mælt er fyrir um í 3. gr. laganna. Fram kemur í almennum athugasemdum í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 6/2013 að markmiðið hafi meðal annars verið að jafna stöðu skráðra trúfélaga og lífsskoðunarfélaga á öllum sviðum samfélagsins. Gerðar voru breytingar á öðrum lögum vegna þessa, svo sem á a-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga.

9

Áfrýjandi var skráður sem lífsskoðunarfélag í nóvember 2016, sbr. 2. gr. laga nr. 108/1999. Með bréfi 26. maí 2016 fór áfrýjandi fram á að stefndi úthlutaði félaginu lóð undir starfsemi sína án endurgjalds með vísan til 5. gr. laga nr. 35/1970 og jafnræðisreglu. Beiðni áfrýjanda var upphaflega hafnað með bréfi stefnda 31. ágúst 2017. Í bréfinu kom meðal annars fram að sveitarfélagið hefði haft fyrrgreint lagaákvæði til hliðsjónar við úthlutun lóða til trúfélaga á grundvelli jafnræðissjónarmiða og fellt niður gatnagerðargjald. Fram til þessa hefðu skráð lífsskoðunarfélög ekki notið lóðaúthlutana á sama grunni og yrði beðið með „allar úthlutanir á kirkjulóðum“ þar til stefndi hefði sett sér stefnu um skilyrði sem trúfélög og lífsskoðunarfélög þyrftu að uppfylla. Svo sem nánar er rakið í hinum áfrýjaða dómi kærði áfrýjandi ákvörðun stefnda til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins.

Samkvæmt úrskurði ráðuneytisins 24. mars 2021 var talið að hin kærða ákvörðun hefði verið ólögmæt þar sem skrifstofa eigna og atvinnuþróunar stefnda hefði ekki verið bær til að taka ákvörðun um fullnaðarafgreiðslu málsins. Málið var á ný tekið fyrir á fundi borgarráðs stefnda 15. apríl 2021 og lagt fram bréf skrifstofu borgarstjóra og borgarritara frá 12. sama mánaðar þar sem óskað var eftir því að umsókn áfrýjanda yrði synjað með vísan til sams konar sjónarmiða og áður hafa verið rakin. Á fundinum tók borgarráð hina umdeildu ákvörðun um að synja umsókn áfrýjanda um úthlutun lóðar án endurgjalds.

10

Áfrýjandi byggir einkum á því að ákvörðun stefnda hafi falið í sér ólögmæta mismunun í andstöðu við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga. Vísað er til þess að ákvæði 5. gr. laga nr. 35/1970 hafi verið meginforsenda þess að stefndi hafi úthlutað lóðum endurgjaldslaust til annarra trúfélaga en þjóðkirkjunnar. Með lögum nr. 6/2013 hafi lög nr. 108/1999 verið rýmkuð með þeim hætti að skráð lífsskoðunarfélög skyldu bera sömu réttindi og skyldur og önnur trúfélög. Eftir þessa breytingu hafi réttarstaða áfrýjanda og skráðra trúfélaga verið sams konar og hafi stefnda verið skylt að gæta jafnræðis við afgreiðslu beiðna um úthlutun lóða. Þá hafi stefndi ekki gert breytingu á fyrri stjórnsýsluframkvæmd eftir gildistöku laga nr. 6/2013, enda hafi lóð verið úthlutað endurgjaldslaust til Félags múslima á Íslandi í september 2013. Hafi ætlunin verið að breyta stjórnsýsluframkvæmd hafi stefndi í öllu falli ekki gætt að þeim reglum sem gildi um slíkt.

11

Stefndi mótmælir því að afstaða hans til beiðni áfrýjanda um úthlutun lóðar sé í andstöðu við jafnræðisregluna. Vísað er til þess að ekki hafi staðið skylda til að úthluta öðrum en þjóðkirkjunni lóðum á grundvelli 5. gr. laga nr. 35/1970. Á árunum 1999 til 2011 hafi fjórum trúfélögum verið úthlutað lóðum án endurgjalds, en ekki hafi verið um venjuhelgaða og alkunna stjórnsýsluframkvæmd að ræða. Verði talið að slík framkvæmd hafi verið til staðar hafi hún í öllu falli ekki tekið til lífsskoðunarfélaga og hafi stefndi aldrei úthlutað slíku félagi lóð án endurgjalds. Þá geti þær breytingar sem leiddu af lögum nr. 6/2013 ekki haft í för með sér sjálfkrafa rýmkun á stefnu sveitarfélagsins við úthlutun lóða. Eftir gildistöku laganna hafi stefndi ekki úthlutað öðru trúfélagi en Félagi múslima á Íslandi lóð án endurgjalds. Umsókn trúfélagsins hafi borist löngu áður en fyrrgreind breytingarlög tóku gildi og hafi stefndi, að virtum sjónarmiðum um jafnræði, talið rétt að fara með umsóknina með sama hætti og annarra skráðra trúfélaga á undanförnum árum.

12

Málsatvikum og málsástæðum aðila er að öðru leyti lýst í hinum áfrýjaða dómi.

Niðurstaða

13

Svo sem rakið hefur verið reisir áfrýjandi málatilbúnað sinn á því að synjun stefnda á beiðni hans um úthlutun lóðar án endurgjalds hafi verið ólögmæt þar sem hún standist ekki jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga. Aðila greinir meðal annars á um að hvaða marki stjórnsýsluframkvæmd um lóðaúthlutanir til trúfélaga hafi verið til staðar hjá stefnda og hvort áfrýjandi hafi mátt vænta þess að leyst yrði úr beiðni hans á sama grunni.

14

Það er ágreiningslaust að 5. gr. laga nr. 35/1970 um skyldu sveitarfélaga til að úthluta lóðum án endurgjalds tekur eingöngu til íslensku þjóðkirkjunnar. Með gildistöku laga nr. 108/1999, sem leystu af hólmi lög nr. 19/1975 um trúfélög, var skráning trúfélaga utan þjóðkirkjunnar heimiluð. Stefndi hefur lýst því að í tengslum við gildistöku laganna hafi hann markað sér þá stefnu, með vísan til almennra jafnræðissjónarmiða, að ekki skyldi gera upp á milli trúfélaga þegar kæmi að réttindum þeirra til lóða eða undanþágu frá gjaldtöku af lóðum eða tilbeiðsluhúsum.

15

Á þessum grunni úthlutaði stefndi lóðum til fjögurra trúfélaga á árunum 1999 til 2011 án endurgjalds. Þá var lóð úthlutað til Félags múslima á Íslandi í september 2013 á sama grunni, en við upphaf þess árs tóku gildi lög nr. 6/2013 sem breyttu lögum nr. 108/1999. Af gögnum málsins verður ráðið að ákvörðun um úthlutun lóðar til trúfélagsins hafi átt sér langan aðdraganda og að umsókn þess um lóð hafi upphaflega borist stefnda í nóvember 2000. Styður það röksemdir stefnda um að talið hafi verið rétt að fara með umsóknina, sem barst meira en tíu árum áður en lög nr. 6/2013 tóku gildi, með sama hætti og gert hafði verið undanfarin ár.

16

Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi hefur stefndi sjálfur vísað til þess að framangreind stefna um úthlutun lóða til trúfélaga hafi falið í sér „órofna stjórnsýsluhefð“ sem ekki verði breytt „gagnvart þeim sem hún varðar, nema að baki slíkri ákvörðun séu málefnalegar forsendur“, sbr. umfjöllun í úrskurði innanríkisráðuneytisins frá 12. ágúst 2015 sem nánar er vikið að í héraðsdómi.

17

Að virtum atvikum og afstöðu stefnda sjálfs verður lagt til grundvallar að fram að gildistöku laga nr. 6/2013 hafi tiltekin stjórnsýsluframkvæmd verið til staðar hjá sveitarfélaginu sem laut að úthlutun lóða til skráðra trúfélaga samkvæmt þágildandi ákvæðum laga nr. 108/1999.

18

Með lögum nr. 6/2013 var, sem fyrr greinir, heimilað að skrá lífsskoðunarfélög að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Breytingin hafði ótvírætt í för með sér rýmkun á félögum sem falla undir lög nr. 108/1999. Skilja verður málatilbúnað áfrýjanda með þeim hætti að hann telji að í kjölfar umræddrar breytingar hafi stefnda verið skylt að fara með beiðnir skráðra lífsskoðunarfélaga um úthlutun lóða án endurgjalds með sama hætti og áður hafði verið gert í þeim fimm tilvikum sem vörðuðu skráð trúfélög. 19

Stefndi hefur aldrei úthlutað lóð án endurgjalds til lífsskoðunarfélags. Sú framkvæmd sveitarfélagsins, sem áður hefur verið gerð grein fyrir, tók þannig ekki til slíkra félaga.

Var því ekki til staðar venjuhelguð framkvæmd sem áfrýjandi gat með réttu vænst að tæki til hans í kjölfar þeirra breytinga sem leiddu af lögum nr. 6/2013. Í því sambandi er og til þess að líta að þrátt fyrir ummæli í almennum athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögunum, um jöfnun á stöðu trúfélaga og lífsskoðunarfélaga, verða lögin með engum hætti skilin svo að þau hafi lagt þá skyldu á stefnda, vegna fyrri framkvæmdar, að úthluta til frambúðar lóðum án endurgjalds til allra skráðra trúfélaga og lífsskoðunarfélaga. Um réttindi slíkra félaga segir enda ekki annað í 2. gr. laganna en að með skráningu fái þau réttindi og skyldur sem lög ákveði og lög nr. 6/2013 breyttu með engum hætti 5. gr. laga nr. 35/1970, sem vísað var til í umsókn áfrýjanda.

20

Fyrir liggur að stefndi hefur ekki úthlutað lóð án endurgjalds til skráðra trúfélaga eftir gildistöku breytingarlaganna að undanskildu Félagi múslima á Íslandi, en áður hefur verið fjallað um sérstöðu þeirrar úthlutunar. Svo sem áður hefur verið rakið bera gögn málsins með sér að stefndi hafi synjað umsóknum tveggja trúfélaga um úthlutun lóðar án endurgjalds eftir gildistöku breytingarlaganna. Verður þannig ekki annað séð en að stefndi hafi gætt jafnræðis á milli skráðra trúfélaga og lífsskoðunarfélaga og farið eins með beiðnir þeirra um úthlutun lóða sem bárust eftir að síðargreind félög voru felld undir lög nr. 108/1999 með lögum nr. 6/2013.

21

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki fallist á að ákvörðun stefnda um synjun á umsókn áfrýjanda hafi verið í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar eða stjórnsýslulaga. Þá hefur áfrýjandi ekki fært haldbær rök fyrir því að fella beri ákvörðunina úr gildi á öðrum grunni. Verður því staðfest niðurstaða hins áfrýjaða dóms um sýknu stefnda af kröfum áfrýjanda.

22

Rétt þykir að málskostnaður fyrir Landsrétti falli niður.

Dómsorð :

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Landsrétti fellur niður.