857/2018

Útdráttur

E var einn 33 umsækjenda um embætti dómara við Landsrétt sem auglýst voru laus til umsóknar 10. febrúar 2017 og meðal þeirra 15 sem dómnefnd samkvæmt lögum um dómstóla mat hæfasta til að gegna slíku embætti. Þegar dómsmálaráðherra gerði tillögu til Alþingis um þá 15 umsækjendur sem skipa skyldi dómara vék ráðherra frá niðurstöðum nefndarinnar varðandi fjóra umsækjendur og var E einn þeirra sem ekki var lagt var til að yrðu skipaðir. Alþingi samþykkti tillögur ráðherra og höfðaði E í kjölfarið mál þetta á hendur Í og krafðist viðurkenningar á bótaskyldu. Í dómi Landsréttar var rakið að samkvæmt 2. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða í lögum nr. 50/2016 um dómstóla hefði dómsmálaráðherra við skipun dómara í Landsrétt í fyrsta sinn þurft samþykki Alþingis fyrir tillögu sinni. Í 3. málslið 1. mgr. þess ákvæðis kæmi fram að óheimilt væri að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefði ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Samkvæmt 4. málslið sömu málsgreinar mætti þó víkja frá þessu ef Alþingi samþykkti tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægði að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. sömu laga. Landsréttur vísaði til þess að sönnunarbyrði um hvort skilyrðum almennu skaðabótareglunnar um orsakasamband og sennilega afleiðingu væri fullnægt hvíldi á E. Hann þyrfti því að sýna fram á að honum hafi borið skipun í embætti umfram aðra umsækjendur sem uppfylltu almenn hæfisskilyrði laganna. E hefði ekki getað gengið að því sem vísu að hann yrði skipaður landsréttardómari, þegar af þeirri ástæðu að ráðherra hefði samkvæmt fyrrgreindu bráðabirgðaákvæði verið heimilt að fengnu samþykki Alþingis að skipa annan eða aðra umsækjendur dómara við Landsrétt en þá sem dómnefnd hafði metið hæfasta, að því tilskildu að þeir uppfylltu almenn hæfisskilyrði laganna. Því yrði ekki fallist á að E hefði þrátt fyrir niðurstöðu dómnefndarinnar átt lögvarinn rétt til að vera skipaður dómari við Landsrétt. Var Í því sýknað af kröfu hans um viðurkenningu á bótaskyldu.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma Á-kk-nf V-kk-nf lögmaður, R-kvk-nf T-kvk-nf héraðsdómari og Þ-kk-nf S. G-kk-nf, fyrrverandi héraðsdómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 20. nóvember 2018. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 25. október 2018 í málinu nr. E415/2018.

2 Áfrýjandi krefst sýknu af kröfum stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3 Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik

4 Málsatvikum eru gerð ítarleg skil í hinum áfrýjaða dómi. Þar er meðal annars rakið að embætti 15 dómara við Landsrétt hafi verið auglýst laus til umsóknar 10. febrúar 2017. Umsóknarfrestur hafi verið til 28. sama mánaðar og að stefndi hafi verið meðal umsækjenda. Endanlegur fjöldi umsækjenda, sem uppfyllt hafi skilyrði 2. og 3. mgr. 21. gr. laga nr. 50/2016 um dómstóla, sbr. ákvæði IV til bráðabirgða í lögum nr. 50/2016, sbr. lög nr. 10/2017 um breytingu á þeim lögum, það er almenn hæfisskilyrði, hafi verið 33. Dómnefnd samkvæmt 4. gr. a laga nr. 15/1998 um dómstóla hafi metið stefnda meðal 15 hæfustu umsækjenda. Að fengnu áliti dómnefndar hafi dómsmálaráðherra ákveðið að gera ekki tillögu til Alþingis um skipun fjögurra umsækjenda, sem dómnefnd hafði metið hæfasta, og hafi stefndi verið einn þeirra. Þess í stað hafi ráðherra lagt til við Alþingi að skipaðir yrðu fjórir umsækjendur, sem dómnefnd hafði ekki metið í hópi þeirra hæfustu.

5 Eftir að málinu var áfrýjað til Landsréttar var stefndi skipaður dómari við Landsrétt og hefur hann gegnt því embætti frá 1. september 2019.

Niðurstaða

6 Í dómum Hæstaréttar, 31. júlí 2017, í málunum nr. 451/2017 og 452/2017, þar sem fjallað var um skipun dómara í Landsrétt, staðfesti Hæstiréttur þá fastmótuðu stjórnskipunarvenju að dómsmálaráðherra færi með skipunarvaldið við skipun dómara í réttinn. Í dómunum kom fram að á sama hátt og tillaga dómsmálaráðherra til forseta Íslands um skipun tiltekins manns í embætti dómara væri liður í þeirri stjórnvaldsákvörðun sem í skipuninni fælist, væri tillaga ráðherra til Alþingis um að annar maður yrði skipaður dómari en sá sem dómnefnd hefði metið hæfastan, einnig lögbundinn þáttur í undirbúningi þeirrar ákvörðunar að skipa mann í dómaraembætti.

7 Um skipun dómara við Landsrétt vorið 2017 fór samkvæmt ákvæði IV til bráðabirgða í lögum um dómstóla nr. 50/2016. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal ráðherra, þegar hann gerir tillögu um skipun í embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn, leggja tillögu sína um hverja skipun fyrir Alþingi til samþykktar. Samþykki Alþingi tillögur ráðherra skal hann senda þær forseta Íslands, sem skipar í embættin, sbr. 21. gr. laga nr. 50/2016. Samþykki Alþingi ekki tillögu ráðherra um tiltekna skipun skal ráðherra leggja nýja tillögu fyrir Alþingi til samþykktar. Í 3. málslið 1. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða í lögum nr. 50/2016, kemur fram að óheimilt sé að skipa í dómaraembætti mann sem dómnefnd hefur ekki talið hæfastan meðal umsækjenda, hvort heldur einn eða samhliða öðrum. Samkvæmt 4. málslið sömu málsgreinar má þó víkja frá þessu, ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægir að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. sömu laga.

8 Með lögum nr. 45/2010 kom inn nýtt ákvæði, 4. gr. a, í þágildandi lög nr. 15/1998 um dómstóla. Um skýringu framangreinds ákvæðis IV til bráðabirgða vísast til athugasemda við 2. gr. í greinargerð við frumvarp það sem varð að framangreindum lögum nr. 45/2010. Í almennum athugasemdum sem fylgdu því frumvarpi kemur fram að það sé samið á vegum réttarfarsnefndar á grundvelli tillagna nefndar, sem falið hafi verið að gera tillögur um breytingar á reglum um skipun dómara. Fram kemur að við setningu reglna um skipun dómara þurfi að taka tillit til fjölda atriða. Mikilvægt sé að styrkja stöðu og sjálfstæði dómstólanna og tryggja sem best að þeir verði óháðir hinum tveimur þáttum ríkisvaldsins, sem þeir hafa eftirlit með. Þá er vísað til þeirrar grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvaldi beri við skipun í embætti að velja hæfasta umsækjandann og lagt til það nýmæli að dómsmálaráðherra verði bundinn af áliti dómnefndar, þótt hann hafi enn hið formlega skipunarvald. Frá þessu megi þó víkja ef Alþingi samþykkir tillögu ráðherra um heimild til að skipa í embættið annan nafngreindan umsækjanda sem fullnægi að mati dómnefndar öllum skilyrðum 2. og 3. mgr. 21. gr. laga nr. 50/2016, það er hinum almennu hæfisskilyrðum.

9 Nefnd dómsmálaráðherra, sem falið var að móta tillögur um nýjar reglur um skipun hæstaréttar og héraðsdómara, og vikið var að hér að framan, taldi rétt að samþykki aukins meirihluta alþingismanna þyrfti til að koma, ella yrði ráðherra bundinn af áliti dómnefndar. Vísaði nefndin til þess að hér væri um nokkurs konar neyðarhemil að ræða. Líkur væru á því að það fældi ráðherra frá því að skipa ómálefnalega í embætti ef atbeina Alþingis þyrfti til. Taldi nefndin máli skipta hvernig staðið væri að málsmeðferð þingsins, þannig að flokkspólitík kæmi sem minnst við sögu. Löggjafinn hafnaði þeirri tillögu og segir í athugasemd við 3. gr. frumvarpsins að slík skipun gæti leitt til þess að dómnefndin færi með veitingarvaldið en ekki ráðherra. Áskilnaður um aukinn meirihluta, eins og nefndin lagði til, gæti leitt til þess að regla um þetta yrði í reynd óvirk og hefði í för með sér að dómnefndin færi með veitingarvaldið en ekki ráðherra. Þá segir að ætla verði að reglur í þeim búningi sem hér séu lagðar til þjóni nægilega þeim tilgangi sem að sé stefnt án þess að lengra verði gengið. Í nefndaráliti meirihluta allsherjarnefndar um frumvarpið kemur fram að mjög fátítt sé að krafist sé aukins meirihluta Alþingis og að skapast hafi ákveðnar venjur og hefðir um að einfaldur meirihluti sé nægilegur nema skýrt sé kveðið á um annað, til dæmis í stjórnarskrá og lögum um þingsköp Alþingis. Kemur fram það mat meirihlutans að það verði nægilega viðurhlutamikið fyrir ráðherra, vilji hann fara gegn ráðleggingum dómnefndar, að hann þurfi að leggja tillögu sína fyrir Alþingi og fá samþykki einfalds meirihluta fyrir henni.

10 Stefndi krefst þess að viðurkennd verði bótaskylda áfrýjanda vegna tjóns stefnda af völdum þess að hann var ekki skipaður í eitt af 15 embættum dómara við Landsrétt sem auglýst voru laus til umsóknar 10. febrúar 2017.

11 Þegar embætti 15 dómara við Landsrétt voru auglýst laus til umsóknar 10. febrúar 2017 lá fyrir að tillaga ráðherra um skipun dómara í Landsrétt í fyrsta sinn þyrfti samþykki Alþingis, sbr. lög nr. 50/2016 um dómstóla, 1. málslið 2. mgr. ákvæðis IV til bráðabirgða. Einnig lá fyrir að ráðherra væri heimilt, þrátt fyrir meginregluna um að skipa skyldi þann hæfasta, hvort heldur einn eða samhliða öðrum, að víkja frá meginreglunni með þeim hætti sem áður greinir, sbr. 4. málslið 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins. Samkvæmt þessu gerði löggjafinn ráð fyrir að svo kynni að fara að ráðherra vildi skipa aðra umsækjendur en dómnefnd hefði metið hæfasta eins og fjallað hefur verið um hér að framan.

12 Með dómum Hæstaréttar, frá 19. desember 2017, í málunum nr. 591/2017 og 592/2017, þar sem fjallað var um upphaflega skipun dómara í Landsrétt, var því slegið föstu að ráðherra hefði ekki hagað málsmeðferð sinni með lögmætum hætti þegar hún lagði fram tillögu til Alþingis um að vikið yrði frá áliti dómnefndar við skipunina. Hæstiréttur taldi að hygðist ráðherra víkja frá áliti dómnefndar við veitingu dómaraembætta væri óhjákvæmilegt að slík ákvörðun væri reist á frekari rannsókn, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem tryggja þyrfti að við hæfnismatið væri fyrir hendi sérþekking sambærileg þeirri sem dómnefnd byggi yfir að teknu tilliti til fyrirmæla í reglum nr. 620/2010. Til þessa væri enn brýnni ástæða en ella þegar álit dómnefndar væri bindandi fyrir ráðherra og óheimilt að skipa í embætti umsækjanda, sem dómnefnd hefði ekki metið hæfastan, nema að fengnu samþykki Alþingis. Þá taldi Hæstiréttur að í rökstuðningi ráðherra til Alþingis hefði ekkert nýtt komið fram umfram það sem fram hefði komið í áliti dómnefndar. Þá hafnaði Hæstiréttur því að sjónarmið á grundvelli laga nr. 10/2018 um jafna stöðu kvenna og karla gætu komið til álita við veitingu dómaraembætta nema tveir eða fleiri umsækjendur hefðu áður verið metnir jafn hæfir til að gegna þeim. Var það niðurstaða Hæstaréttar að málsmeðferð dómsmálaráðherra hefði verið andstæð 10. gr. stjórnsýslulaga og þar sem ekki hefði verið bætt úr ágöllum á málsmeðferð ráðherra, þegar komið hefði til atkvæðagreiðslu á Alþingi, hafi einnig verið annmarki á meðferð Alþingis á tillögu dómsmálaráðherra.

13 Stefndi í máli þessu byggir á því að sú háttsemi ráðherra að ganga fram hjá honum við skipun í embætti landsréttardómara hafi verið saknæm og ólögmæt og valdið stefnda umtalsverðu tjóni enda hafi hann verið í hópi þeirra 15 umsækjenda sem dómnefnd samkvæmt 4. gr. a laga nr. 15/1998 um dómstóla hafði metið hæfasta til að gegna embætti landsréttardómara. Telur stefndi einsýnt að hann hefði verið skipaður í embættið ef ekki hefði komið til hinnar ólögmætu ákvörðunar ráðherra. Þannig hafi stefndi átt lögvarinn rétt til embættisins.

14 Sönnunarbyrði hvílir á stefnda um það hvort skilyrðum almennu skaðabótareglunnar um orsakasamband og sennilega afleiðingu sé fullnægt. Þarf stefndi því að sýna fram á að honum hafi borið skipun í embætti dómara við Landsrétt umfram aðra umsækjendur sem uppfylltu almenn hæfisskilyrði laga.

15 Með vísan til alls sem að framan greinir og þess hvernig löggjafinn ákvað að haga málum við skipun í embætti dómara við Landsrétt í fyrsta sinn, gat stefndi ekki gengið að því sem vísu að hann yrði skipaður landsréttardómari, þegar af þeirri ástæðu að ráðherra var, eins og rakið hefur verið, samkvæmt bráðabirgðaákvæði IV í lögum nr. 50/2016, heimilt að fengnu samþykki Alþingis að skipa annan eða aðra umsækjendur dómara við Landsrétt en þá sem dómnefnd hafði metið hæfasta að því tilskildu að þeir uppfylltu almenn hæfisskilyrði laganna. Verður því ekki fallist á með stefnda að hann hafi þrátt fyrir niðurstöðu dómnefndarinnar, 19. maí 2017, átt lögvarinn rétt til að vera skipaður dómari við Landsrétt. Er áfrýjandi því sýkn af kröfu stefnda um viðurkenningu á bótaskyldu.

16 Eftir framangreindum úrslitum fer um málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Áfrýjandi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfu stefnda, E-kk-ef J-kk-ef.

Málskostnaður í héraði og fyrir Landsrétti fellur niður.

Sératkvæði

Á-kk-ef V-kk-ef

1 Ég er ósammála niðurstöðu meirihlutans um að sýkna beri áfrýjanda af kröfu stefnda um viðurkenningu á bótaskyldu vegna fjártjóns af völdum þess að hann var ekki skipaður í eitt af 15 embættum dómara við Landsrétt sem auglýst voru laus til umsóknar 10. febrúar 2017 og tel að staðfesta beri hinn áfrýjaða dóm.

2 Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi byggist málatilbúnaður stefnda á því að hann hefði hlotið embætti dómara við Landsrétt ef ekki hefðu verið annmarkar á málsmeðferð og efnislegu mati ráðherra. Samkvæmt dómum Hæstaréttar frá 19. desember 2017 í málunum nr. 591/2017 og 592/2017 liggur fyrir að annmarki hafi verið á tillögu dómsmálaráðherra þegar málið kom til afgreiðslu Alþingis. Annmarkinn fólst ekki í tillögu ráðherra um skipun þeirra 11 umsækjenda sem byggðist á niðurstöðu dómnefndar. Ráðherrann gerði tillögu sem vék frá niðurstöðunni að því er varðaði fjóra tiltekna umsækjendur, þar á meðal stefnda, en það var henni fyllilega heimilt að gera. Slíka ákvörðun varð á hinn bóginn óhjákvæmilega að reisa á frekari rannsókn ráðherra í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ljósi þessarar lögbundnu rannsóknarskyldu bar ráðherra að lágmarki að gera samanburð á hæfni annars vegar þeirra sem nefndin hafði metið meðal þeirra 15 hæfustu, en ráðherra gerði ekki tillögu um, og hins vegar þeirra fjögurra sem ráðherra gerði tillögu um í stað hinna fyrrnefndu. Aðeins þannig hefði Alþingi á réttum forsendum getað rækt hlutverk sitt í þessu ferli og tekið afstöðu til mats ráðherra andstætt mati dómnefndarinnar. Gögn málsins bera ekki með sér að þessi rannsókn hafi farið fram.

3 Eins og rakið er í tilvitnuðum dómum Hæstaréttar er ótvírætt að dómsmálaráðherra fer með skipunarvald dómara í embætti. Stefndi var, sem fyrr segir, ásamt þremur öðrum umsækjendum sem dómnefndin hafði gert tillögu um að skipaðir yrðu dómarar við Landsrétt, ekki meðal þeirra 15 sem ráðherra gerði tillögu um. Með bréfi dómsmálaráðherra 29. maí 2017 til forseta Alþingis þar sem hún leitaði eftir samþykki þingsins fyrir tillögu sinni fylgdi tveggja blaðsíðna fylgiskjal. Þar var farið yfir þau sjónarmið sem leiddu til þess að ráðherrann ákvað að víkja frá niðurstöðum nefndarinnar. Að mati ráðherra vó þyngst að í umsögn dómnefndar fengi dómarareynsla ekki það vægi sem tilefni væri til og gert sé ráð fyrir í reglum nr. 620/2010. Með minnisblaði til stjórnskipunar og eftirlitsnefndar Alþingis 30. maí 2017 gerði ráðherra síðan tilraun til þess að rökstyðja ákvörðun sína nánar. Hvergi var gerður samanburður á hæfni þeirra umsækjenda sem dómnefnd hafði metið meðal 15 hæfustu og ráðherra hafði ekki gert tillögu um og þeirra fjögurra sem ráðherra gerði tillögu um að skipaðir yrðu í þeirra stað. Ef auka hefði átt vægi dómarareynslu umfram það sem fram var tekið í auglýsingunni frá 10. febrúar 2017, með því að taka tillit til starfsreynslu dómara umfram reynslu annarra umsækjenda, hlaut stefndi einnig að njóta þess. Ætla má að þetta aukna vægi dómarareynslu hefði styrkt stöðu stefnda að þessu leyti, en hann var settur héraðsdómari við Héraðsdóm Reykjavíkur um 11 mánaða skeið árið 2013. Einnig sat hann sem sérfróður meðdómsmaður í einu máli hjá sama dómstól árið áður. Því hafði hann þá þegar reynslu af stjórnun þinghalda og að semja og rita dóma. Hann bjó því ótvírætt yfir meiri reynslu af dómstörfum en nokkrir þeirra umsækjenda sem ráðherra lagði til að skipaðir yrðu af lista dómnefndarinnar. Þá kemur ekki fram í gögnum málsins hvaða matsþættir þurftu að víkja fyrir auknu vægi dómarareynslu. Ljóst er að fullnægjandi rannsókn samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga fór ekki fram og að ómálaefnalega var staðið að tillögugerðinni til Alþingis.

4 Með vísan til framangreinds og hins áfrýjaða dóms, tel ég að stefndi hafi leitt nægilega sterkar líkur að því að lögmæt meðferð málsins hefði orðið til þess að hann hefði verið skipaður í embætti dómara við Landsrétt og að áfrýjandi beri þar með skaðabótaábyrgð vegna þess fjárhagstjóns sem gögn málsins bera með sér að stefndi hafi orðið fyrir. Því tel ég að fallast beri á viðurkenningu á skaðabótaskyldu áfrýjanda vegna þess fjárhagslega tjóns sem stefndi varð fyrir vegna ákvörðunar ráðherra.

5 Í ljósi þessarar niðurstöðu tel ég að áfrýjanda beri að greiða stefnda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.