458/2021

Útdráttur

G og B greindi á um það hvort G hefði verið sagt upp starfi sveitarstjóra með lögmætum hætti og um uppgjör launa í kjölfar starfsloka. Í dómi Landsréttar kom fram að uppsögnin hefði verið heimil samkvæmt 54. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 og að baki henni hefðu legið málefnalegar ástæður í skilningi ákvæðisins.

Jafnframt var því hafnað að brotið hefði verið gegn kjarasamningi er G starfaði eftir.

Þá hefði hvorki verið brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né meginreglum stjórnsýsluréttar með uppsögninni. Ætti G því hvorki rétt til bóta vegna fjártjóns né miskabóta á þeim grundvelli að staðið hefði verið að uppsögninni með ólögmætum hætti. Jafnframt var G ekki talinn hafa átt skilyrðislausan rétt til tiltekinna launahækkana samkvæmt ráðningarsamningi. Landsréttur féllst á hinn bóginn á það með G að hann hefði átt rétt á launum á uppsagnarfresti í þrjá mánuði og biðlaunum í sex mánuði að loknum uppsagnarfresti, enda væri það sú túlkun ráðningarsamningsins sem best samræmdist orðalagi hans og meginreglum vinnuréttar. Loks var B gert að greiða G orlofslaun á þriggja mánaða uppsagnarfresti.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir J-kk-nf H-kk-nf, O-kvk-nf M-kvk-nf A-kvk-nf og S-kk-nf S-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 12. júlí 2021. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Vesturlands 16. júní 2021 í málinu nr. E- 102/2020.

2

Áfrýjandi krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 36.437.751 krónu auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 80.830 krónum frá 1. febrúar 2019 til 1. mars 2019, en af 1 61.660 krónum frá 1. mars 2019 til 1. apríl 2019, en af 242.490 krónum frá 1. apríl 2019 til 2. maí 2019, en af 323.320 krónum frá 2. maí 2019 til 1. júní 2019, en af 404.150 krónum frá 1. júní 2019 til 1. júlí 2019, en af 484.980 krónum frá 1. júlí 2019 til 1. ágúst 2019, en af 565.810 krónum frá 1. ágúst 2019 til 1. september 2019, en af 646.640 krónum frá 1. september 2019 til 1. október 2019, en af 727.470 krónum frá 1. október 2019 til 1. nóvember 2019, en af 808.300 krónum frá 1. nóvember 2019 til 1. desember 2019, en af 889.130 krónum frá 1. desember 2019 til 31. desember 2019, en af 1.326.460 krónum frá 31. desember 2019 til 1. febrúar 2020, en af 1.410.905 krónum frá 1. febrúar 2020 til 1. mars 2020, en af 1.495.350 krónum frá 1. mars 2020 til 1. apríl 2020, en af 1.579.795 krónum frá 1. apríl 2020 til 1. maí 2020, en af 3.105.131 krónu frá 1. maí 2020 til 1. júní 2020, en af 36.437.751 krónu frá 1. júní 2020 til greiðsludags, allt að frádregnum innborgunum stefnda 1. maí 2020 að fjárhæð 1.440.891 krónu og 1. júní 2020 að fjárhæð 5.115.233 krónur.

Til vara að stefnda verði gert að greiða áfrýjanda 16.934.211 krónu rauk dráttarvaxta s amkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af 80.830 krónum frá 1. febrúar 2019 til 1. mars 2019, en af 1 61.660 krónum frá 1. mars 2019 til 1. apríl 2019, en af 242.490 krónum frá 1. apríl 2019 til 2. maí 2019, en af 323.320 krónum frá 2. maí 2019 til 1. júní 2019, en af 404.150 krónum frá 1. júní 2019 til 1. júlí 2019, en af 484.980 krónum frá 1. júlí 2019 til 1. ágúst 2019, en af 565.810 krónum frá 1. ágúst 2019 til 1. september 2019, en af 646.640 krónum frá 1. september 2019 til 1. október 2019, en af 727.470 krónum frá 1. október 2019 til 1. nóvember 2019, en af 808.300 krónum frá 1. nóvember 2019 til 1. desember 2019, en af 889.130 krónum frá 1. desember 2019 til 31. desember 2019, en af 1.326.460 krónum frá 31. desember 2019 til 1. febrúar 2020, en af 1.410.905 krónum frá 1. febrúar 2020 til 1. mars 2020, en af 1.495.350 krónum frá 1. mars 2020 til 1. apríl 2020, en af 1.579.795 krónum frá 1. apríl 2020 til 1. maí 2020, en af 3.105.131 krónu frá 1. maí 2020 til 1. júní 2020, en af 16.934.211 krónum frá 1. júní 2020 til greiðsludags, allt að frádregnum innborgunum stefnda 1. maí 2020 að fjárhæð 1.440.891 króna og 1. júní 2020 að fjárhæð 5.115.233 krónur.

Að því frágengnu krefst áfrýjandi þess að stefnda verði gert að greiða honum 13.487.328 krónur auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 af 80.830 krónum frá 1. febrúar 2019 til 1. mars 2019, en af 1 61.660 krónum frá 1. mars 2019 til 1. apríl 2019, en af 242.490 krónum frá 1. apríl 2019 til 2. maí 2019, en af 323.320 krónum frá 2. maí 2019 til 1. júní 2019, en af 404.150 krónum frá 1. júní 2019 til 1. júlí 2019, en af 484.980 krónum frá 1. júlí 2019 til 1. ágúst 2019, en af september 2019 til 1. október 2019, en af 727.470 krónum frá 1. október 2019 til 1. nóvember 2019, en af 808.300 krónum frá 1. nóvember 2019 til 1. desember 2019, en af 889.130 krónum frá 1. desember 2019 til 31. desember 2019, en af 1.326.460 krónum frá 31. desember 2019 til 1. febrúar 2020, en af 1.410.905 krónum frá 1. febrúar 2020 til 1. mars 2020, en af 1.495.350 krónum frá 1. mars 2020 til 1. apríl 2020, en af 1.579.795 krónum frá 1. apríl 2020 til 1. maí 2020, en af 3.105.131 krónu frá 1. maí 2020 til 1. júní 2020, en af 13.487.328 krónum frá 1. júní 2020 til greiðsludags, allt að frádregnum innborgunum stefnda 1. maí 2020 að fjárhæð 1.440.891 króna og 1. júní 2020 að fjárhæð 5.115.233 krónur.

Í öllum tilvikum krefst áfrýjandi málskostnaðar úr hendi stefnda í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti, verði fallist á kröfur hans, en að öðrum kosti að málskostnaður verði felldur niður á báðum dómstigum.

Málsatvik og málsástæður aðila

4

Kröfur áfrýjanda í máli þessu er að rekja til uppsagnar hans úr starfi sveitarstjóra stefnda. Aðila málsins greinir á um hvort uppsögnin hafi farið fram í samræmi við lög, kjarasamning og ráðningarsamning en auk þess greinir þá á um túlkun ráðningarsamnings aðila og uppgjör við starfslok.

5

Áfrýjandi var ráðinn sveitarstjóri með ráðningarsamningi 5. júlí 2018. Í 1. gr. samningsins sagði að ráðningartími væri frá 1. júlí 2018 „til loka yfirstandandi kjörtímabils n. t. t. 30. júní 2022“. Í 2. gr. samningsins var kveðið á um laun áfrýjanda og að þau skyldu taka breytingum 1. janúar ár hvert í samræmi við þróun launavísitölu auk þess sem laun áfrýjanda skyldu „endurmetin fyrir árslok 2018 með hliðsjón af launum sveitarstjóra í sveitarfélögum með áþekkan íbúafjölda og af áþekkri stærð og samsetningu og Borgarbyggð“ en í því sambandi voru sérstaklega nefnd þrjú sveitarfélög. Í 3. gr. samningsins var að finna svohljóðandi ákvæði: „Hvor aðili um sig getur á samningstímanum sagt samningnum upp með þriggja mánaða fyrirvara.

Uppsögnin skal vera skrifleg. Verði starfslok hjá sveitarstjóra að hans eigin ósk á ráðningartímanum á hann ekki rétt á biðlaunum. Verði hins vegar starfslok vegna uppsagnar af hálfu sveitarstjórnar á ráðningartímanum, eða komi ekki til endurráðningar að kjörtímabilinu 2018- 2022 loknu, þ. e. á næsta kjörtímabili, skal sveitarstjóri eiga rétt á sex mánaða biðlaunum að ráðningartíma loknum. Komi ekki til endurráðningar að yfirstandandi kjörtímabili loknu er samkomulag um að sveitarstjóri hafi vinnuskyldu í allt að þrjá mánuði af biðlaunatíma, ef sveitarstjórn óskar eftir því, til aðstoðar við nýjan sveitarstjóra. Innifalið í biðlaunum eru launagreiðslur, en ekki greiðsla annars kostnaðar s. s. af síma, bíl og tölvutengingu, eftir að sveitarstjóri hefur látið af störfum í þágu sveitarfélagsins.“ Loks er þess að geta að í 4. gr. samningsins sagði að sveitarstjóri nyti „orlofs- og annarra starfsréttinda“ í samræmi við kjarasamning Sambands íslenskra sveitarfélaga og

Kjarafélags viðskiptafræðinga og hagfræðinga.

6

Eins og nánar er lýst í hinum áfrýjaða dómi var áfrýjanda afhent uppsagnarbréf á fundi með fjórum fulltrúum úr sveitarstjórn 12. nóvember 2019. Uppsagnarbréfið var undirritað þann dag af forseta sveitarstjórnar. Á fundi sveitarstjórnar 14. nóvember sama ár var bréfið lagt fram og uppsögnin samþykkt samhljóða. Í fundargerð sveitarstjórnarfundarins greinir einnig að ákvörðun um uppsögn áfrýjanda hafi verið tekin á óformlegum fundi sveitarstjórnar 12. nóvember 2019. Áfrýjanda var þannig afhent uppsagnarbréf tveimur dögum áður en sveitarstjórn tók ákvörðun um uppsögnina á formlegum fundi sínum. Áfrýjandi fékk greidd laun út maí 2020 og uppgert áunnið orlof. Telur stefndi sig með þeim greiðslum hafa gert upp við áfrýjanda öll þau réttindi sem hann átti við starfslok.

7

Mál þetta var höfðað 1. apríl 2020 en á þeim tíma hafði stefndi ekki lokið launauppgjöri við áfrýjanda vegna uppsagnar hans. Var kröfugerðinni því breytt í tvígang undir rekstri málsins í héraði þannig að til frádráttar heildarkröfunni kæmi endanlegt uppgjör frá stefnda 1. maí og 1. júní 2020 á launum og orlofi vegna starfsloka áfrýjanda auk þess sem áfrýjandi lækkaði kröfur sínar um fjárhæð sem nemur lífeyrisgreiðslum í júlí og ágúst 2020 sem og þeim lífeyrisgreiðslum sem hann kveðst eiga rétt á frá og með þeim tíma. Nánar tiltekið er kröfugerð áfrýjanda í málinu og rökstuðningur fyrir henni settur frammeð eftirfarandi hætti:

8

Áfrýjandi krefst í aðal- og varakröfum greiðslu vangoldinna launahækkana samkvæmt 2. gr. ráðningarsamnings aðila frá 1. janúar 2019 til 1. apríl 2020 og greiðslu orlofsfjár vegna 54 ótekinna orlofsdaga fram til 1. desember 2019 auk 15 daga vegna tímabilsins frá þeim degi til 31. maí 2020. Eftir orlofsuppgjör frá stefnda 1. júní 2020 vegna 55 daga kveður áfrýjandi kröfu sína einungis lúta að orlofslaunum vegna 14 orlofsdaga sem hann kveðst hafa áunnið sér á tímabilinu frá 1. desember 2019 til 31. maí 2020. Þá krefst áfrýjandi í öllum tilvikum bóta vegna fjártjóns sem hann telur sig hafa orðið fyrir vegna aðstoðar lögmanns við að fylgja eftir kröfum hans gagnvart stefnda, áður en til undirbúnings málshöfðunar kom.

9

Þessu til viðbótar eru í aðal- og varakröfum gerðar kröfur sem áfrýjandi rekur til uppsagnarinnar. Hér er í fyrsta lagi í öllum tilvikum um að ræða miskabótakröfu sem áfrýjandi byggir á þeim grundvelli að uppsögn hans hafi verið ólögmæt og framkvæmd með meiðandi hætti. Í þessum hluta kröfugerðarinnar gerir áfrýjandi einnig aðalkröfu sem hann skýrir þannig að hún sé um greiðslu bóta sem samsvari launum í 37 mánuði frá því að uppsögn tók gildi 1. desember 2019 til loka desember 2022. Aftur á móti hafi áfrýjandi við málshöfðun fengið greidd laun fram til loka mars 2020 og sé krafan því nánar tiltekið vegna launa í 33 mánuði á tímabilinu frá 1. apríl 2020 til loka desember 2022. Fjárhæð bótakröfunnar tekur mið af samningsbundnum launum að meðtöldum fyrrgreindum launahækkunum sem áfrýjandi telur sig hafa átt rétt á samkvæmt 2. gr. ráðningarsamnings aðila á framangreindu tímabili en frá henni eru dregnar lífeyrisgreiðslur á sama tímabili. Rökstuðningur fyrir tímabili fjártjóns í aðalkröfu miðast við að áfrýjandi hafi átt rétt á launum út ráðningartíma samkvæmt ráðningarsamningi, auk biðlauna í sex mánuði að honum loknum. Byggir áfrýjandi á því að hann eigi rétt til framangreindra bóta vegna fjártjóns ef uppsögn hans verði metin ólögmæt en til vara byggir hann á því að verði uppsögnin metin lögmæt eigi hann allt að einu sömu kröfu, enda verði að túlka orðasambandið „að ráðningartíma loknum“ í 3. gr. ráðningarsamnings aðila þannig að þar sé vísað til loka kjörtímabils sveitarstjórnar 30. júní 2022 og hafi hann því átt rétt til launa út það tímabil. Fyrsta varakrafa áfrýjanda hvað þennan þátt málsins varðar byggist á sama grunni og aðalkrafa ef frá er talið að eingöngu er miðað við að uppsögnin teljist hafa verið lögmæt og svarar krafa áfrýjanda af því tilefni til launa í níu mánuði frá 1. desember 2019, sem taki til þriggja mánaða uppsagnarfrests og sex mánaða biðlaunaréttar.

Vegna þess að stefndi hafi þegar gert upp laun í fjóra mánuði á þessu tímabili taki krafan í raun til launa í fimm mánuði frá og með 1. apríl 2020, að meðtöldum launahækkunum sem áfrýjandi telur sig hafa átt rétt til samkvæmt 2. gr. ráðningarsamnings aðila og að frádregnum lífeyrisgreiðslum á sama tímabili. Í þessu tilviki er á því byggt að túlka verði ákvæði 3. gr. ráðningarsamnings aðila um biðlaunarétt „að ráðningartíma loknum“ þannig að biðlaunaréttur taki við eftir lok uppsagnarfrests. Að fyrstu varakröfu frágenginni gerir áfrýjandi loks kröfu sem svarar til biðlaunaréttar hans í sex mánuði. Þar sem þegar hafi verið greiddir fjórir af þeim sex mánuðum samanstandi krafan af tveggja mánaða launum frá og með 1. apríl 2020, að meðtöldum framangreindum launahækkunum á sama tímabili. Sem fyrr greinir dregur áfrýjandi uppgjör tveggja mánaða launa vegna apríl og maí 2020 frá öllum framangreindum kröfum sínum.

10

Áfrýjandi rökstyður dráttarvaxtakröfu sína í aðal- og varakröfum þannig að krafist sé dráttarvaxta af launahækkunum á tímabilinu frá 1. janúar 2019 til 1. apríl 2020 frá og með viðkomandi útborgunardegi launa, af lögmannskostnaði frá gjalddaga reiknings lögmanns 31. desember 2019, af þeim þætti krafna sem byggist á launagreiðslu sem hann telur sig hafa átt rétt á 1. maí 2020 frá þeim degi, en af öllum öðrum hlutum krafnanna frá 1. júní 2020.

11

Að öðru leyti en að framan greinir vísast um málsatvik og málsástæður aðila til hins áfrýjaða dóms.

Niðurstaða

12

Kröfugerð áfrýjanda er óhóflega flókin að uppbyggingu. Hún er aftur á móti ítarlega skýrð í stefnu og öðrum skriflegum málatilbúnaði áfrýjanda og þykja því ekki næg efni til að vísa máli þessu frá dómi af sjálfsdáðum vegna vanreifunar.

13

Sá þáttur aðalkröfu áfrýjanda sem rakinn verður til uppsagnar hans úr starfi byggir í fyrsta lagi á því að uppsögnin hafi verið ólögmæt þar sem hún hafi brotið í bága við 1. mgr. 17. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011, en þar er kveðið á um að sveitarstjórn geti enga ályktun gert nema meira en helmingur sveitarstjórnarmanna sé viðstaddur á fundi. Jafnframt byggir áfrýjandi á því að uppsögnin hafi brotið í bága við það ákvæði Stefndi mótmælir þessu og byggir á þvíað ákvörðun hafi verið tekin með lögmætum hætti í síðasta lagi hinn 14. nóvember 2019, auk þess sem áfrýjandi hafi ekki orðið fyrir neinu tjóni af þeim sökum að honum var afhent uppsagnarbréf 12. nóvember 2019.

14

Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. sveitarstjórnarlaga ræður sveitarstjórn framkvæmdastjóra til þess að annast framkvæmd ákvarðana sveitarstjórnar og verkefni sveitarfélags. Í 2. mgr. ákvæðisins segir jafnframt að sveitarstjórn skuli gera skriflegan ráðningarsamning við framkvæmdastjóra þar sem starfskjör hans eru ákveðin.

Ráðningartími framkvæmdastjóra skuli að jafnaði vera sá sami og kjörtímabil sveitarstjórnar en heimilt sé að semja um gagnkvæman uppsagnarfrest innan ráðningartíma. Samkvæmt framangreindu var það verkefni sveitarstjórnar, sem fjölskipaðs stjórnvalds, að taka ákvörðun um ráðningu áfrýjanda og ráðningarslit, sbr. einnig 56. gr. laganna.

15

Ákvæði 1. mgr. 17. gr. sveitarstjórnarlaga er í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að stjórnsýslunefndir séu aðeins ályktunarhæfar á fundum. Ákvörðun um uppsögn áfrýjanda 12. nóvember 2019, utan löglega boðaðs fundar sveitarstjórnar samkvæmt ákvæðum III. kafla sveitarstjórnarlaga, var samkvæmt því ekki tekin með lögmætum hætti. Skilyrði þess að áfrýjandi eigi rétt á að fá tjón af þeim sökum bætt á grundvelli reglna skaðabótaréttar er aftur móti að hann sýni fram á að ákvörðunin 12. nóvember 2019 hafi valdið honum tjóni. Í því sambandi athugast að lögmæt ákvörðun var tekin um uppsögn áfrýjanda á fundi sveitarstjórnar 14. nóvember 2019 og að óumdeilt er í málinu að uppgjör vegna starfsloka miðaðist við 1. desember það ár.

Hefur áfrýjandi því ekki sýnt fram á orsakatengsl á milli hinnar ólögmætu ákvörðunar 12. nóvember 2019 og þess fjártjóns sem málatilbúnaður hans tekur til.

16

Áfrýjandi byggir einnig á því að uppsögn hans hafi brotið í bága við ákvæði kjarasamnings Sambands íslenskra sveitarfélaga og Kjarafélags viðskiptafræðinga og hagfræðinga, sbr. 4. gr. ráðningarsamnings aðila, sem feli í sér lögbundin lágmarkskjör, sbr. ákvæði laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna og 1. gr. laga nr. 55/1980 um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda.

Í grein 11.1.6.1 í framangreindum kjarasamningi segir að óheimilt sé að segja starfsmanni upp án málefnalegra ástæðna. Jafnframt er kveðið á um það í grein 11.1.6.2 að sé starfsmanni sagt upp vegna ávirðinga, svo sem því að hafa ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, skuli veita honum skriflega áminningu. Áður skuli þó veita starfsmanni kost á að tjá sig um ætlaðar ávirðingar. Jafnframt skuli veita starfmanni tíma og tækifæri til að bæta ráð sitt áður en gripið er til uppsagnar. Stefndi mótmælir því að brotið hafi verið gegn ákvæðum kjarasamnings og byggir á því að uppsögnin hafi verið heimil samkvæmt ákvæðum 54. gr. sveitarstjórnarlaga.

17

Ákvæði 54. gr. sveitarstjórnarlaga eru rakin hér að framan en þar er kveðið á um sérreglur er varða upphaf og lok ráðningarsambands sveitarfélags og framkvæmdastjóra þess. Í skýringum með 54. gr. í frumvarpi til laganna greinir að starfið teljist vera pólitískt trúnaðarstarf og að heimilt sé að byggja ákvörðun um ráðningu framkvæmdastjóra á pólitískum sjónarmiðum, ólíkt því sem almennt eigi við um ráðningu í opinber störf. Þá verði að telja eðlilegt, ekki síst í ljósi þess að pólitískar forsendur fyrir ráðningu geti brugðist, að samið sé um tiltekinn uppsagnarfrest framkvæmdastjóra innan ráðningartíma hans. Að gættum þessum ummælum í lögskýringargögnum og því nána samstarfi sem framkvæmdastjóri þarf að eiga við sveitarstjórn verður ályktað að traust þurfi að ríkja á milli framkvæmdastjóra og meiri hluta sveitarstjórnar hverju sinni, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 25. október 2001 í máli nr. 162/2001. Verður að hafa þetta sérstaka eðli starfsins í huga við túlkun og beitingu bæði samnings- og lagaákvæða þegar kemur að ráðningarslitum framkvæmdastjóra sveitarstjórnar. Samkvæmt gögnum málsins er ljóst að áfrýjandi hafði þegar fyrir fund hans með fjórum fulltrúum úr sveitarstjórn 12. nóvember 2019 glatað trausti bæði meiri og minni hluta sveitarstjórnar. Var uppsögn áfrýjanda því heimil samkvæmt 54. gr. sveitarstjórnarlaga og lágu að baki henni málefnalegar á stæður í skilningi ákvæðisins. Lagaákvæði þetta gengur framar ákvæðum þess kjarasamnings sem áfrýjandi starfaði eftir og verður því hafnað þeirri málsástæðu hans að með uppsögninni hafi verið brotið gegn kjarasamningi.

18

Í þessum þætti málsins byggir áfrýjandi byggir loks á því í aðalkröfu að brotið hafi verið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttar en stefndi mótmælir því. Við beitingu reglna stjórnsýsluréttar í málinu verður sem fyrr greinir að hafa í huga sérstakt eðli þess starfs sem áfrýjandi gegndi.

19

Áfrýjandi byggir á því að brotið hafi verið gegn lögmætis- og réttmætisreglum stjórnsýsluréttar með því að ákvörðun um uppsögn hans hafi brotið í bága við lög og ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Með vísan til þess sem að framan greinir um að ákvörðun um uppsögn áfrýjanda hafi verið byggð á málefnalegum ástæðum í skilningi 54. gr. sveitarstjórnarlaga verður ekki fallist á það með áfrýjanda að brotið hafi verið gegn réttmætisreglu stjórnsýsluréttar. Hvað varðar ákvörðun um uppsögn 12. nóvember 2019, sem ekki var tekin með lögmætum hætti á vettvangi sveitarstjórnar, gildir hið sama og fyrr greinir, að áfrýjandi hefur ekki sýnt fram á hún hafi valdið því fjártjóni sem kröfugerð hans í málinu lýtur að. Þá var ákvörðun um uppsögn áfrýjanda 14. nóvember 2019 tekin með lögmætum hætti á vettvangi sveitarstjórnar.

20

Áfrýjandi telur einnig að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu, meðalhófsreglu og andmælarétti sínum, auk þess sem hann hafi ekki verið upplýstur um að verið væri að undirbúa ákvarðanatöku um að segja honum upp störfum, sbr. 10., 12., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Áður er rakið að áfrýjandi hafði þegar fyrir fund með fjórum fulltrúum úr sveitarstjórn 12. nóvember 2019 glatað trausti sveitarstjórnar. Að fram komnum þeim trúnaðarbresti verður að telja að mál hans hafi verið nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Að sama skapi var ekki við því að búast að upplýsingar eða rök frá áfrýjanda myndu neinu breyta um mat sveitarstjórnar og því augljóslega óþarft að tilkynna honum um meðferð máls og veita honum andmælarétt, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Loks telur dómurinn að í ljósi atvika málsins og séreðlis þess pólitíska trúnaðarstarfs sem áfrýjandi gegndi sé ekki unnt að áfellast stefnda fyrir það mat að ekki væri hægt aðfara vægar í sakirnar en að segja áfrýjanda upp störfum, sbr. 12. gr. sömu laga.

21

Áfrýjandi byggir einnig á því að hann hafi farið fram á rökstuðning fyrir ákvörðun sveitarstjórnar en svar hafi ekki borist fyrr en 25 dögum síðar, sem sé í andstöðu við ákvæði 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Þótt rökstuðningur fyrir ákvörðun sé ekki veittur fyrr en eftir lok 14 daga frests samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga varðar það ekki ógildi ákvörðunar. Getur það eitt og sér ekki haft þau áhrif að réttur til bóta fyrir fjártjón stofnist til handa áfrýjanda. Þá hefur áfrýjandi ekki rökstutt með viðhlítandi hætti hvernig stefndi hafi brotið gegn upplýsingarétti samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga þannig að leitt geti til bótaréttar.

22

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða dómsins að áfrýjandi eigi ekki rétt til bóta vegna fjártjóns á þeim grundvelli að staðið hafi verið að uppsögn hans með ólögmætum hætti. Eins og atvikum er háttað verður heldur ekki fallist á kröfu hans um miskabætur, enda verður af gögnum málsins ekki ráðið að uppsögnin hafi verið framkvæmd með þeim hætti að í því hafi falist ólögmæt meingerð gegn æru eða persónu áfrýjanda, sbr. b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 og til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 25. október 2001 í máli nr. 162/2001. Í því sambandi athugast einnig að vegna eðlis starfs framkvæmdastjóra sveitarfélags er sjálfsagt að sveitarstjórn tilkynni með einhverjum hætti opinberlega um starfslok þeirra og að fjallað sé um þau í fjölmiðlum, auk þess sem ekki verður ráðið af framlögðum gögnum að sú opinbera umfjöllun sem fram fór hafi verið meiðandi í garð áfrýjanda. Þá verður ekki talið hafa valdið áfrýjanda sérstöku miskatjóni þótt umfjöllunin hafi hafist í kjölfar afhendingar uppsagnarbréfs 12. nóvember 2019, áður en sveitarstjórn tók ákvörðun sína 14. sama mánaðar.

23

Kemur þá til skoðunar hvort allt að einu beri að taka til greina þær kröfur og málsástæður áfrýjanda sem ekki hefur þegar verið hafnað en þær byggjast á því að hann eigi kröfur vegna þess að honum hafi ekki verið greidd laun samkvæmt ráðningarsamningi, þar með talið launahækkanir, auk þess sem orlofsuppgjör við starfslok hafi ekki verið í samræmi við samninginn. Einnig eigi hann bótakröfu á grundvelli útlagðs kostnaðar vegna aðstoðar lögmanns á stjórnsýslustigi.

24

Hvað launauppgjör varðar byggir áfrýjandi aðallega á því að túlka beri ákvæði 3. gr. ráðningarsamnings aðila um sex mánaða biðlaunarétt „að ráðningartíma loknum“ þannig að þar sé vísað til loka kjörtímabils sveitarstjórnar 30. júní 2022 og að áfrýjandi eigi rétt á sex mánaða biðlaunum frá þeim tíma. Til vara byggir hann á því að framangreint orðasamband beri að túlka þannig að biðlaunaréttur taki við eftir lok uppsagnarfrests.

25

Ekki verður fallist á það með áfrýjanda að í bréfi lögmanns stefnda 20. janúar 2020 hafi falist viðurkenning á þeim skilningi að áfrýjandi hafi átt rétt til launa út kjörtímabil sveitarstjórnar að viðbættum sex mánaða biðlaunarétti ef til uppsagnar kæmi. Þar sem kveðið er á um þriggja mánaða uppsagnarfrest í 3. gr. ráðningarsamnings aðila verður hann auk þess ekki skýrður svo að áfrýjandi hafi átt slíkan rétt, sbr. hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 25. október 2001, í máli nr. 162/2001.

26

Ákvæði um biðlaun vegna niðurlagningar stöðu í 14. gr. eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954, og kjarasamningsákvæði sem eiga rætur að rekja til þeirra, hafa verið túlkuð þannig af Hæstarétti að telja beri uppsagnarfrest til biðlaunatíma, sbr. dóma Hæstaréttar 19. október 1995 í máli nr. 93/1994 og 3. október 2013 í máli nr. 231/2013. Á hinn bóginn hefur 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í núgildandi lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, sem vísar til bótaréttar sem nemi sex mánaða launum, verið túlkað þannigað eldri dómsúrlausnir um skerðingu biðlaunaréttar vegna launa á uppsagnarfresti eigi ekki við, sbr. dóm Hæstaréttar 11. nóvember 1999 í máli nr. 223/1999. Ákvæði 3. gr. ráðningarsamnings aðila, sem vísar til þess að biðlaunaréttur taki við „að ráðninga ríma loknum“, er sjálfstætt samningsákvæði sem ekki verður rakið með beinum hætti til ákvæða eldri laga um biðlaunarétt starfsmanna ríkisins í kjölfar niðurlagningar stöðu.

Orðasambandið „að ráðningartíma loknum“ verður jafnframt að skilja í því ljósi að þarsem réttaráhrif uppsagnar verða fyrst við lok uppsagnarfrests gildir í vinnurétti sú almenna regla að uppsagnarfrestur telst til ráðningartíma. Loks athugast að stefndi, sem ber fyrir sig þann skilning á samningsákvæðinu að biðlaunaréttur skerðist vegna launa á uppsagnarfresti, verður sem vinnuveitandi áfrýjanda að bera hallann af því að samningurinn hafi þá ekki tekið af skarið í því efni. Verður samkvæmt öllu framangreindu fallist á það með áfrýjanda að hann hafi átt rétt á biðlaunum í sex mánuði að loknum uppsagnarfresti, enda er það sú túlkun samningsákvæðis aðila sem best samræmist orðalagi þess og meginreglum vinnuréttar.

27

Að fenginni síðastgreindri niðurstöðu verður áfrýjandi samkvæmt samningi aðila talinn hafa átt rétt á launum á uppsagnarfresti í þrjá mánuði frá 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020, en biðlaunum í sex mánuði frá 1. mars 2020 til 31. ágúst sama ár.

Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður aftur á móti staðfest sú niðurstaða hans að áfrýjandi hafi ekki átt skilyrðislausan rétt á launahækkun til samræmis við sveitarstjóra nánar tilgreindra sveitarfélaga samkvæmt 2. gr. ráðningarsamnings aðila frá og með 1. janúar 2019.

28

Samkvæmt gögnum málsins naut áfrýjandi mánaðarlauna að fjárhæð 1.379.200 krónur á árinu 2019 en eftir vísitöluhækkun 1. janúar 2020, sbr. 2. gr. ráðningarsamnings aðila, námu þau 1.440.891 krónu. Stefndi hefur gert upp laun við áfrýjanda miðað við þessar fjárhæðir í sex mánuði, frá 1. desember 2019 til 30. maí greiðslur vegna fyrstu þriggja mánaðanna samsvari greiðslu launa á uppsagnarfresti en að greiðslur síðustu þrjá mánuðina gangi upp í sex mánaða biðlaunarétt áfrýjanda og að stefndi hafi því vanefnt skyldu sína samkvæmt ráðningarsamningi til að greiða áfrýjanda þriggja mánaða biðlaun á tímabilinu frá 1. júní til 31. ágúst 2020. Áfrýjandi breytti kröfugerð sinni í héraði með bókun þar sem fram kom að lífeyrisgreiðslur vegna júlí sama ár, að fjárhæð 300.344 krónur, og vegna ágúst það ár, að fjárhæð 828.781 króna, skyldu dragast frá kröfunni og lagði fram gögn því til stuðnings.

Samkvæmt framangreindu verður stefnda því gert að greiða áfrýjanda 1.440.891 krónu vegna júní 2020, 1.140.547 krónur (1.440.891- 300.344) vegna júlí og 612.110 krónur (1.440.891- 828.781) vegna ágúst sama ár, eða samtals 3.193.548 krónur.

Uppgjör launa frá stefnda eftir höfðun málsins, vegna apríl og maí 2020, kemur ekki til frádráttar framangreindum kröfum áfrýjanda.

29

Kröfugerð áfrýjanda vegna vangoldinna orlofsgreiðslna var breytt í héraði þannig að orlofsuppgjör frá stefnda 1. júní 2020 skyldi dragast frá umkrafinni fjárhæð. Í greinargerð áfrýjanda til Landsréttar er krafan nú skýrð þannig að hún sé um greiðslu orlofs í 69 daga að frádregnum 55 dögum samkvæmt orlofs uppgjörinu. Eftir það lúti krafa áfrýjanda þannig að orlofslaunum vegna 14 orlofsdaga sem hann hafi áunnið sér á tímabilinu frá 1. desember 2019 til 31. maí 2020. Er krafa áfrýjanda vegna orlofslauna þannig fram sett að hún nemi umræddum dagafjölda margfölduðum með mánaðarlaunum áfrýjanda deilt með tölunni 21,67.

30

Samkvæmt gögnum málsins hefur stefndi gert upp við áfrýjanda samtals 55,25 daga af óteknu orlofi miðað við að hann hafi átt 39 daga orlof frá fyrri orlofsárum og 16,25 daga fram til 14. nóvember 2019. Stefndi byggir á því að áfrýjandi eigi ekki rétt á frekari orlofsgreiðslum. Komi þar annars vegar til að samkvæmt dómafordæmum Hæstaréttar ávinni ríkisstarfsmenn sér ekki orlofslaun meðan þeir njóti biðlauna samkvæmt 14. gr. eldri laga nr. 38/1954. Hins vegar sé ákvæði 3. gr. ráðningarsamnings aðila skýrt um að áfrýjandi skuli á biðlaunatíma einungis eiga rétt til launa. Í þessu sambandi sé einnig til þess sé að líta að biðlaunarétti áfrýjanda fylgdi engin vinnuskylda á meðan ávinningur orlofsréttinda samkvæmt 3. gr. laga nr. 30/1987 um orlof miðist við vinnuframlag. Loks flytjist orlof ekki á milli orlofsára samkvæmt 13. gr. framangreindra laga. Þar sem ekki hafi verið samið um flutning réttinda á milli ára hafi stefndi þegar greitt áfrýjanda umfram skyldu.

31

Líta verður svo á að með því að gera fyrirvaralaust upp við áfrýjanda ótekið orlof frá fyrri orlofsárum hafi stefndi viðurkennt rétt hans til þeirra greiðslna. Verður því hafnað þeirri málsástæðu stefnda að hann hafi þegar ofgreitt áfrýjanda vegna orlofs.

32

Í 3. gr. laga nr. 30/1987 segir að orlof skuli vera tveir dagar fyrir hvern unninn mánuð á síðasta orlofsári og í 1. mgr. 7. gr. sömu laga segir að launþegi eigi rétt til orlofslauna í samræmi við áunninn orlofsrétt á síðasta orlofsári. Í 2. gr. laganna er kveðið á um að ákvæði þeirra rýri ekki víðtækari eða hagkvæmari orlofsrétt samkvæmt öðrum lögum, samningum eða venju. Í 4. gr. ráðningarsamnings aðila segir að orlofsréttur áfrýjanda nemi 30 virkum dögum á ári. Hér að framan hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að áfrýjandi hafi átt rétt á þriggja mánaða uppsagnarfresti áður en biðlaunaréttur tók við, það er á tímabilinu frá 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020. Orlofsréttindi ávinnast á samningsbundnum uppsagnarfresti og verður því fallist á kröfu áfrýjanda vegna orlofslauna á þeim tíma.

33

Í 3. gr. ráðningarsamnings aðila eru biðlaun í skilningi samningsins skilgreind þannig að í þeim felist réttur til launagreiðslna en ekki til greiðslu kostnaðar eftir að sveitarstjóri hefur látið af störfum. Þá er skýrt af ákvæðinu að áfrýjandi hafði ekki vinnuskyldu á biðlaunatíma nema að beiðni stefnda ef starfslok kæmu til með þeim hætti að kjörtímabilinu lyki. Ráðningarsamningur aðila hefur samkvæmt því sem áður greinir verið skýrður þannig að áfrýjandi hafi við uppsögn notið samningsbundins uppsagnarfrests og biðlaunaréttar að auki „að ráðningartíma loknum“. Þá skilgreinir ráðningarsamningurinn biðlaunarétt áfrýjanda við þær aðstæður sem uppi eru í málinu þannig að hann hafi enga vinnuskyldu á biðlaunatíma. Að þessu gættu og þar sem ávinnsla orlofslauna er að lögum háð því að maður teljist vera í vinnu verður að skýra samning aðila þannig áfrýjandi hafi eftir lok uppsagnarfrests ekki átt rétt á orlofsgreiðslum til viðbótar við biðlaun.

34

Samkvæmt öllu framangreindu verður fallist á kröfu áfrýjanda vegna orlofslauna á þriggja mánaða uppsagnarfresti, á tímabilinu 1. desember 2019 til 29. febrúar 2020, sem samsvarar launum í 7,5 vinnudaga eða 60 dagvinnutíma. Samkvæmt 2. og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 30/1987 reiknast orlofslaun í dagvinnutímum miðað við dagvinnutímakaup starfsmannsins og er það sú aðferð sem stefndi viðhafði við orlofsuppgjör til áfrýjanda. Áfrýjandi velur í kröfugerð sinni aftur á móti að reikna laun fyrir hvern vinnudag þannig að deilt sé með tölunni 21,67 í mánaðarlaunin. Leiðir það til sambærilegrar en örlítið lægri niðurstöðu um vangreitt orlofsfé en fyrrnefnda aðferðin. Að þessu gættu verður fallist á kröfu áfrýjanda um vangreitt orlofsfé að fjárhæð 498.693 krónur (7,5

∗

1.440.891/21,67).

35

Krafa áfrýjanda vegna lögmannskostnaðar byggir á því að hann hafi þurft aðstoð lögmanns við að fylgja kröfum sínum eftir á stjórnsýslustigi. Beri stefnda að bæta honum tjón vegna þess kostnaðar. Það er meginregla íslensks réttar að borgararnir verði sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Skilyrði þess að unnt sé að líta svo á að um tjón sé að ræða sem áfrýjandi eigi rétt á að fá bætt á grundvelli reglna skaðabótaréttar er að orsakatengsl séu milli saknæmrar og ólögmætrar háttsemi starfsmanna viðkomandi stjórnvalds og hins útlagða kostnaðar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 30. október 2008 í máli nr. 70/2008. Hér að framan hefur hvorki verið fallist á að uppsögn áfrýjanda hafi verið ólögmæt né að hún hafi verið framkvæmd með þeim hætti að í því felist ólögmæt meingerð gegn æru hans eða persónu. Þá var ráðningarsamningur aðila ekki afdráttarlaus og auðskýrður þegar kom að réttindum áfrýjanda við starfslok. Að því gættu verður ekki fallist á það með áfrýjanda að skilyrði bótaskyldu séu uppfyllt hvað þennan þátt málsins varðar.

36

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða dómsins að fallist er á hluta fyrstu varakröfu áfrýjanda og verður stefnda gert að greiða honum samtals 3.692.241 krónu (3.193.548+498.693) með vöxtum eins og nánar greinir í dómsorði.

37

Rétt þykir að stefndi greiði áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti, sem ákveðst í einu lagi eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð :

Stefndi, Borgarbyggð, greiði áfrýjanda, G-kk-þgf A-kk-þgf J-kk-þgf, 3.692.241 krónu með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 498.693 krónum frá 1. júní 2020 til 1. júlí 2020, en af 1.939.584 krónum frá þeim degi til 1. ágúst 2020, en af 3.080.131 krónu frá þeim degi til 1. september 2020, en af 3.692.241 krónu frá þeim degi til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda 3.000.000 króna í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.