666/2020

Útdráttur

S lagði árið 2016 stjórnvaldssekt á Þ samkvæmt 1. mgr. 15. gr. a laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál vegna brota gegn tilteknum reglum um gjaldeyrismál, sem settar höfðu verið með stoð í bráðabirgðaákvæði nr. I. við lög um gjaldeyrismál, sbr. lög nr.

134/2008. S afturkallaði ákvörðunina árið 2019. Til stuðnings þeirri ákvörðun vísaði S til svarbréfs ríkissaksóknara 19. febrúar 2019 við fyrirspurn S 15. sama mánaðar um frekari skýringu á afstöðu ríkissaksóknara til gildis refsiheimildar í lögum og reglum um gjaldeyrismál sem fram hefði komið í úrlausnum hans á árinu 2014. Þ höfðaði mál gegn S til heimtu skaða- og miskabóta og byggði á því að S hefði með rannsóknum og töku stjórnvaldsákvarðana í máli hans valdið honum fjárhagslegu tjóni og miska með saknæmum og ólögmætum hætti. Í dómi Landsréttar kom fram að afstaða ríkissaksóknara um gildi refsiheimildar í lögum og reglum um gjaldeyrismál, áður en þeim var breytt með lögum nr. 127/2011, hefðikomið skýrt fram í úrlausnum hans á árinu 2014. Af því leiddi að á þeim tíma sem ætluð brot Þ voru framin hefði engin gild eða nothæf refsiheimild verið til staðar í lögum og reglum um gjaldeyrismál. Athugasemdir og efasemdir Umboðsmanns Alþingis í bréfi hans frá 2015 um sama efni og leiðbeiningar hans um þýðingu 69. gr. stjórnarskrárinnar og grundvallarreglur refsiréttarins sem af henni yrðu leiddar, hefðu einnig gefið S ríkt tilefni til að gæta varfærni við beitingu viðurlagaheimildar sinnar. Ef áfrýjandi taldi að sú afstaða ríkissaksóknara sem birtist í úrlausnum hans 20. maí 2014 væri ekki nægilega skýr hefði honum borið í samræmi við áðurgreind varfærnisjónarmið að leita eftir frekari skýringum hans, líkt og hann síðar gerði með fyrirspurn í febrúar 2019. Sýndu gögn málsins að svar ríkisaksóknara, þar sem hann áréttaði skýrt fyrri afstöðu sína, varð til þess að S afturkallaði ákvörðun sína um álagningu stjórnvaldssektar á Þ. Ákvarðanir um álagningu stjórnvaldssekta hefðu í för með sér íþyngjandi inngrip í persónuleg málefni þeirra sem í hlut ættu. Í því ljósi og með hliðsjón af meginreglunni um að réttmætan vafa um skýringu refsiákvæða beri að meta sakborningi í hag, yrði að gera þá kröfu að stjórnvald sem færi með ákvarðanir af þessu tagi gætti varfærni við meðferð valds síns. Ákvörðun S um álagningu stjórnvaldssektar á Þ hefði skort viðhlítandi lagastoð og því verið ólögmæt. Meðferð og afgreiðsla málsins af hálfu starfsmanna S hefði verið slíkum annmörkum háð að skilyrðinu um saknæmi væri einnig fullnægt. Þá væri útlagður kostnaður Þ við að gæta hagsmuna sinna í málinu afleiðing af hinni ólögmætu málsmeðferð S og að hann því skaðabótaskyldur gagnvart Þ vegna þess tjóns. Þá hefði ákvörðun S um álagningu stjórnvaldssektar falið í sér ólögmæta meingerð gegn Þ. S var því gert að greiða Þ nánar tilgreindar skaða- og miskabætur.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir O-kvk-nf M-kvk-nf A-kvk-nf, R-kvk-nf B-kvk-nf og S-kk-nf S-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 23. nóvember 2020. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 30. október 2020 í málinu nr. E- 3902/2019.

2

Áfrýjandi krefst sýknu af kröfum stefnda og málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

4

Málsatvik eru í meginatriðum á þann veg að með 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðis I við lög nr. 87/1992 um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, var áfrýjanda veitt heimild til að gefa út, að fengnu samþykki efnahags- og viðskiptaráðherra, reglur sem takmörkuðu eða stöðvuðu tímabundið nánar tilgreinda flokka fjármagnshreyfinga til og frá landinu og gjaldeyrisviðskipti sem þeim tengdust, sem og reglur um skilaskyldu innlendra aðila á erlendum gjaldeyri. Samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins skyldi endurskoða reglurnar á sex mánaða fresti frá útgáfu þeirra. Reglur þær sem áfrýjandi gaf út samkvæmt framansögðu og stefndi var talinn hafa brotið gegn eru reglur nr.

1082/2008, nr.1130/2008, nr. 880/2009 og 370/2010, allar um gjaldeyrismál.

5

Hinn 27. mars 2012 gerði áfrýjandi húsleit hjá Samherja hf. í tengslum við rannsókn sem áfrýjandi stofnaði til á ætluðum brotum fyrirtækisins og tengdra félaga á lögum nr. 87/1992 og reglum sem áfrýjandi hafði, samkvæmt framansögðu, sett á grundvelli þeirra. Á þeim tíma er húsleitin var gerð var stefndi fyrirsvarsmaður Samherja hf. Eftir yfirferð haldlagðra gagna sendi áfrýjandi kæru 22. febrúar 2013 á hendur stefnda til embættis sérstaks saksóknara fyrir brot á lögum nr. 87/1992 og reglum sem settar hefðu verið á grundvelli þeirra. Var stefnda í fyrsta lagi gefið að sök skilaskyldubrot sem færi í bága við áðurgreind lög og reglur nr. 1130/2008 og nr. 880/2009 um gjaldeyrismál. Í öðru lagi að hafa átt í gjaldeyrisviðskiptum við nánar tilgreint fyrirtæki sem brotið hefðu gegn lögunum og reglum nr. 1082/2008 um gjaldeyrismál og í þriðja lagi að hafa veitt öðru nánar tilgreindu félagi lán sem kynni að hafa brotið gegn lögunum og reglum nr. 370/2010 um gjaldeyrismál.

6

Hinn 27. júní 2014 felldi sérstakur saksóknari niður rannsókn á máli stefnda á þeim grundvelli aðallega að meirihluti ætlaðra skilaskyldubrota stefnda hefði átt sér stað í gildistíð reglna nr. 1130/2008 en fyrir lægi að ekki yrði byggt á þeim sem refsiheimild vegna formgalla við útgáfu þeirra. Þá taldi embættið ekki efni til að hefja sakamálarannsókn á þeim skilaskyldubrotum sem eftir stæðu og átt hefðu sér stað í gildistíð reglna nr. 880/2009 þar sem ekki lægi fyrir mat áfrýjanda á því hvort um meiri háttar brot væri að ræða eða ekki. Fyrir lægi hins vegar mat áfrýjanda á því að brot vegna áðurgreindra gjaldeyrisviðskipta og lánveitinga sem talin voru fara í bága við reglur 1082/2008 og 370/2010 væru meiriháttar brot í skilningi laganna. Með hliðsjón af fjárhæðum sem brotin voru talin varða var það á hinn bóginn mat embættisins að hvorugt brotanna yrði talið meiriháttar og því teldi embættið ekki efni til að hefja sakamálarannsókn vegna þeirra. Samkvæmt lögum og reglum um gjaldeyrismál gætu brotin á hinn bóginn jafnframt varðað stjórnvaldssektum og því teldi embættið rétt að endursenda áfrýjanda málið í heild sinni til meðferðar og ákvörðunar áfrýjanda um hvort því yrði lokið með stjórnvaldssekt.

7

Tæpum tveimur árum síðar eða með bréfi 30. mars 2016 veitti áfrýjandi stefnda upplýsingar um meðferð á máli hans. Í bréfinu var tekið fram að ákveðið hefði verið að fella niður tiltekna þætti málsins en halda áfram rannsókn á ætluðum skilaskyldubrotum stefnda sem átt hefðu sér stað í gildistíð reglna nr. 880/2009 og á ætluðu broti hans sem fólgið hefði verið í lánveitingu á erlendum gjaldeyri til erlends aðila og talið væri að færi gegn reglum nr. 370/2010. Tekið var fram að áfrýjandi myndi í framhaldi af bréfinu taka ákvörðun um hvort lögð yrði stjórnvaldssekt á stefnda vegna þessara ætluðu brota. Jafnframt var stefnda veittur frestur til að koma skriflegum andmælum á framfæri við áfrýjanda. Það gerði stefndi með bréfi 13. maí 2016. Mótmælti hann því að áfrýjandi aðhefðist frekar í máli hans og færði fram rök því til stuðnings. Þau lutu aðallega að því að ekki væru fyrir hendi gildar refsiheimildir vegna ætlaðra brota.

8

Með bréfi 13. júlí 2016 bauð áfrýjandi stefnda að ljúka málinu með sáttargreiðslu, en því hafnaði stefndi með bréfi 15. ágúst sama ár og vísaði til þeirra raka sem hann hafði áður komið á framfæri við áfrýjanda.

9

Með stjórnvaldsákvörðun 1. september 2016 lagði áfrýjandi 1.300.000 króna stjórnvaldssekt á stefnda vegna þeirra ætluðu brota sem fjallað var um í áðurgreindu bréfi áfrýjanda 30. mars 2016. Vísað var til þess að samkvæmt 16. gr. reglna nr.

880/2009 og reglna nr. 370/2010 vörðuðu brot gegn reglunum stjórnvaldssektum samkvæmt 15. gr. a í lögum nr. 87/1992, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lögin, sbr. lög nr. 134/2008.

10

Síðar mun stefndi hafa fengið vitneskju um afstöðu ríkissaksóknara 20. maí 2014 til kæru áfrýjanda vegna ákvörðunar sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn sex mála er vörðuðu ætluð brot gegn lögum og reglum um gjaldeyrismál. Í niðurstöðu sinni í málunum hefði ríkissaksóknari lýst þeirri almennu afstöðu sinni að engin nothæf refsiheimild hefði verið til staðar í lögum nr. 87/1992 vegna ætlaðra brota gegn reglum áfrýjanda um gjaldeyrismál áður en lögunum var breytt með lögum nr. 127/2011 og efnisákvæði reglna um gjaldeyrismál felld inn í lögin. Að þessari vitneskju fenginni krafðist stefndi þess með bréfi 27. mars 2018 að áfrýjandi afturkallaði áðurgreinda ákvörðun sína um álagningu stjórnvaldssektar á stefnda með vísan til framangreindrar afstöðu ríkissaksóknara. Með bréfi áfrýjanda 9. maí 2018 var þeirri kröfu stefnda hafnað.

11

Hinn 8. júní 2018 leitaði stefndi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir synjun áfrýjanda á beiðni hans um afturköllun stjórnvaldssektarinnar. Lauk umboðsmaður athugun sinni á málinu með áliti 22. janúar 2019. Í álitinu kom fram að umboðsmanni hefði ekki verið kunnugt um afstöðu ríkissaksóknara 20. maí 2014 þegar hann ritaði stjórnvöldum, þar á meðal áfrýjanda, bréf 2. október 2015. Í bréfinu hefði umboðsmaður vakið athygli á því að hugsanlega væri sá lagagrundvöllur sem byggt hefði verið á vegna brota á lögum og reglum um gjaldeyrismál ekki fullnægjandi.

Umboðsmaður taldi að með svari áfrýjanda 9. maí 2018 hefði ekki verið leyst svo fullnægjandi væri úr erindi stefnda um afturköllun stjórnvaldssektarinnar. Áréttaði hann þau sjónarmið sem hann hefði komið á framfæri í áðurgreindu bréfi frá 2. október 2015, meðal annars um lögbundnar refsiheimildir, og beindi því til áfrýjanda að taka erindi stefnda til nýrrar meðferðar og haga henni þá í samræmi við þau sjónarmið sem grein hefði verið gerð fyrir í álitinu.

12

Með bréfi 15. febrúar 2019 óskaði áfrýjandi eftir frekari skýringum ríkissaksóknara á þeirri afstöðu sem komið hefði fram í úrlausnum hans 20. maí 2014. Efnislega var óskað svara við því hvort skilja bæri framangreinda afstöðu ríkissaksóknara sem svo að hún ætti við um allar reglur um gjaldeyrismál, sem settar hefðu verið með heimild í bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008. Einnig var óskað svara við því hvers vegna ekki hefði verið byggt á sömu sjónarmiðum í úrlausn ríkissaksóknara frá 31. ágúst 2014.

13

Í svarbréfi ríkissaksóknara 19. febrúar 2019 var fyrri spurningu áfrýjanda svarað með þeim hætti að í afstöðubréfum ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 hefði komið skýrt fram það mat hans að reglur áfrýjanda hefðu ekki getað talist gild refsiheimild fyrr en eftir gildistöku laga nr. 127/2011. Hvað varðaði síðari spurninguna sagði í svari ríkissaksóknara að í afstöðu embættisins frá 31. ágúst 2014 hefðu verið færð rök fyrir frávísun kæru og augljóslega verið fjallað um og tekin afstaða til annarra álitaefna og málsástæðna en í málunum frá 20. maí 2014.

14

Hinn 25. febrúar 2019 birti áfrýjandi fréttatilkynningu um endurskoðun sektarákvarðana vegna reglna um gjaldeyrismál og var í henni vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 22. janúar 2019 og áðurgreinds svarbréfs ríkissaksóknara frá 19. febrúar sama ár. Í kjölfarið tilkynnti áfrýjandi stefnda með bréfi 24. apríl 2019 að hann afturkallaði stjórnvaldssektina. Var í bréfinu vísað til svarbréfs ríkissaksóknara frá 19. febrúar 2019 þar sem áfrýjandi hefði verið upplýstur um þá afstöðu ríkissaksóknara að reglur um gjaldeyrismál sem settar hefðu verið með heimild í bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008, gætu ekki talist gildar refsiheimildir. Í ljósi þessa hefði áfrýjandi tekið ákvörðun um að afturkalla ákvarðanir um álagningu sekta vegna brota gegn þessum sömu reglum.

15

Með bréfi 23. maí 2019 krafði stefndi áfrýjanda um greiðslu útlagðs kostnaðar sem hann hefði haft af málinu. Bauðst stefndi til að einskorða kröfu sína við aðkeypta þjónustu lögmanna við að fá ákvörðun áfrýjanda hnekkt og kvaðst una við endurgreiðslu á samtals 5.000.000 króna vegna þess. Með bréfi 30. júlí 2019 brást áfrýjandi við erindi stefnda og lýsti þeirri afstöðu sinni að hann teldi ekki að hann hefði við meðferð málsins gengið fram með ólögmætum og saknæmum hætti og því væri bótaskyldu hafnað.

16

Í málinu byggir stefndi skaðabóta- og miskabótakröfur sínar á því að áfrýjandi hafi með rannsóknum og töku stjórnvaldsákvarðana í máli hans valdið honum fjárhagslegu tjóni og miska með saknæmum og ólögmætum hætti. Af gögnum málsins megi ráða að stjórnendum og starfsmönnum áfrýjanda hafi verið um það kunnugt, þegar ákveðið var að leggja stjórnvaldssekt á stefnda 1. september 2016, að lög nr. 87/1992 og reglur sem áfrýjandi hafði sett á grundvelli þeirra hefðu á þeim tíma sem um ræðir í málinu ekki haft að geyma fullnægjandi refsiheimild. Kveður hann kröfu sína um bætur fyrir fjártjón byggjast á almennu skaðabótareglunni og kröfu um miskabætur á 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Einnig vísar stefndi til reglu skaðabótaréttarins um vinnuveitendaábyrgð.

17

Áfrýjandi andmælir því að starfsmenn hans hafi í störfum sínum sýnt af sér saknæma háttsemi sem valdið hafi stefnda bótaskyldu tjóni. Í málinu hafi ekki verið sýnt fram á að skilyrði hinnar almennu skaðabótareglu séu uppfyllt að því er varðar fjártjónskröfu stefnda og enn síður að skilyrði 26. gr. skaðabótalaga um stórkostlegt gáleysi sé uppfyllt að því er varðar miskabótakröfu stefnda.

18

Málsástæðum aðila er lýst nánar í hinum áfrýjaða dómi.

19

Við aðalmeðferð málsins í Landsrétti gaf vitnið F-kk-nf Þ-kk-nf V-kk-nf viðbótarskýrslu.

Niðurstaða

20

Eins og rakið hefur verið lagði áfrýjandi 1.300.000 króna stjórnvaldssekt á stefnda 1. september 2016 samkvæmt 1. mgr. 15. gr. a laga nr. 87/1992, með síðari breytingum, vegna brota gegn reglum nr. 880/2009 og 370/2010 um gjaldeyrismál, sem áfrýjandi gaf út á grundvelli laganna.

21

Í ákvörðun áfrýjanda fólust viðurlög við ætluðum brotum stefnda. Var þannig á því byggt að stefndi hefði gerst sekur um brot í skilningi 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og honum gerð ákveðin refsing í skilningi 69. gr. stjórnarskrárinnar.

22

Samkvæmt 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar verður engum gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem var refsiverð samkvæmt lögum á þeim tíma þegar hún átti sér stað eða má fullkomlega jafna til slíkrar háttsemi. Þessi regla um lögbundnar refsiheimildir kemur einnig fram í 1. mgr. 1. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Þá á reglan sér stoð í 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Af þessari grundvallarreglu leiðir að lýsa verður refsiverðri háttsemi og refsingu eða refsikenndum viðurlögum sem hún er talin varða í settum lögum frá Alþingi. Þá leiðir af reglunni að takmörk eru á því að hvaða marki löggjafanum er heimilt að fela stjórnvöldum að setja reglur um refsiverða háttsemi og hvaða refsingu hún skuli varða. Verður löggjafinn þá að lýsa því í meginatriðum í lögum hvaða háttsemi getur varðað refsingu en getur síðan falið stjórnvöldum að útfæra regluna nánar. Af 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar leiðir einnig að réttmætan vafa um skýringu refsiákvæða verði að meta sakborningi í hag.

23

Áður en áfrýjandi tók ákvörðun sína um að leggja stjórnvaldssekt á stefnda lá fyrir afstaða ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 í sex málum sem áfrýjandi hafði vísað til lögreglu í byrjun og um mitt ár 2011 vegna gruns um brot gegn lögum og reglum um gjaldeyrismál. Hafði sérstakur saksóknari fellt málin niður með bréfi til áfrýjanda 25. mars 2014 og áfrýjandi kært þá ákvörðun til ríkissaksóknara. Í tilefni af kærunni óskaði ríkissaksóknari eftir frekari rökstuðningi frá sérstökum saksóknara fyrir því að fella rannsókn málanna niður og barst sá rökstuðningur honum með bréfi 8. maí 2014.

Þar sagði meðal annars að efnisreglan sem á reyndi í málinu hefði ekki komið fram í heimildarlögum stjórnvaldsfyrirmælanna. Hið eiginlega bann við tilteknum gjaldeyrisviðskiptum og fjármagnshreyfingum, það er efnisreglan í málinu og kjarni gjaldeyrishaftanna, hefði á umræddum tíma eingöngu komið fram í reglum áfrýjanda en ekki í lögum nr. 87/1992. Lagaheimild reglnanna, bráðabirgðaákvæðið, geymdi engar beinar efnisreglur heldur eingöngu valkvæða heimild áfrýjanda til að gefa slíkar reglur út. Þar kom einnig fram að vegna kröfunnar um skýrleika og fyrirsjáanleika refsiheimilda, sbr. meginreglur 1. gr. almennra hegningarlaga og 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, teldi embættið að beita yrði nokkuð ströngum mælikvarða við mat á því hvort reglur áfrýjanda um gjaldeyrismál, sem afleidd refsiheimild frá þágildandi bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992, hefðu samræmst áðurnefndum sjónarmiðum og meginreglum refsiréttarins og teldust þannig fullnægjandi grundvöllur undir sakamálarannsókn vegna ætlaðra brota gegn reglunum.

24

Að fengnum rökstuðningi sérstaks saksóknara, sem reifaður er í umfjöllun ríkissaksóknara um framangreind sex mál, tók ríkissaksóknari afstöðu til þeirra. Í umfjöllun hans kom einnig fram að lög nr. 87/1992 geymdu engar bannreglur sem svöruðu til þeirra reglna sem fram komu í reglum áfrýjanda um gjaldeyrismál. Í lögum nr. 87/1992 hefði heldur ekki verið að finna skýra heimild til að ákveða að reglurnar skyldu varða refsiábyrgð. Niðurstaða ríkissaksóknara var á þá leið að það hefði ekki verið fyrr en með lögum nr. 127/2011, sem innleiddu efni reglna áfrýjanda í lög nr. um gjaldeyrishöft vörðuðu refsingu. Engin nothæf refsiheimild hefði því verið til staðar í lögum nr. 87/1992 vegna ætlaðra brota gegn reglum áfrýjanda um gjaldeyrismál á þeim tíma sem þau voru framin.

25

Af áðurgreindri umfjöllun ríkissaksóknara verður skýrlega ráðið að afstaða hans var sú að áður en lögum nr. 87/1992 var breytt með lögum nr. 127/2011 hefðu lögin og reglur um gjaldeyrismál sem áfrýjandi setti á grundvelli þeirra ekki talist gildar refsiheimildir.

26

Af öllu framangreindu leiðir að á þeim tíma sem ætluð brot stefnda voru framin, eða fyrir gildistöku laga nr. 127/2011, var engin gild eða nothæf refsiheimild til staðar í lögum og reglum um gjaldeyrismál. Fyrirspurn áfrýjanda 15. febrúar 2019 um frekari skýringar á framangreindri afstöðu ríkissaksóknara var enda svarað fjórum dögum síðar á þá leið að í afstöðubréfum ríkissaksóknara 20. maí 2014 hefði komið skýrt fram það mat hans að reglur áfrýjanda hefðu ekki getað talist gild refsiheimild fyrr en eftir gildistöku laga nr. 127/2011.

27

Áður en áfrýjandi ákvað að leggja stjórnvaldssekt á stefnda lá jafnframt fyrir bréf umboðsmanns Alþingis 2. október 2015 til stjórnvalda, þar á meðal til áfrýjanda, vegna ábendinga og kvartana af ýmsum toga sem honum hefðu borist vegna stjórnsýslu áfrýjanda við meðferð mála vegna ætlaðra brota gegn gjaldeyrishöftunum.

Í bréfinu fór umboðsmaður yfir grundvallarregluna um lögbundnar refsiheimildir, sbr.

1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, og þá vernd sem af henni yrði leidd um skýrleika refsiheimilda og hömlur á framsali lagasetningarvalds, sbr. einnig 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994 og 1. gr. almennra hegningarlaga.

Þá benti hann á að stjórnvaldsviðurlögum hefði í vissum tilvikum verið skipað á bekk með refsingum í merkingu 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Túlka yrði 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar með hliðsjón af því ákvæði. Í bréfinu kom fram að við upphaf athugunar hans í lok árs 2010 hefði hann staðnæmst sérstaklega við þá leið sem farin hefði verið í lögum þegar gjaldeyrishöftin voru tekin upp haustið 2008. Þar hefði áfrýjanda verið fengin heimild til að gefa út, að fengnu samþykki ráðherra, reglur um gjaldeyrismál. Hinar eiginlegu efnisreglur um gjaldeyrishöftin hefðu verið í reglunum og brot gegn þeim getað varðað refsingu. Hefði hann talið vafa leika á því að þetta fyrirkomulag uppfyllti þær kröfur sem leiddu af reglum um lögbundnar refsiheimildir og skýrleika þeirra. Hefði þetta verið rætt á fundi í byrjun febrúar 2011 með fulltrúum áfrýjanda og viðkomandi ráðuneytis. Í undirbúningi hefði verið frumvarp til laga um breytingar á lögum um gjaldeyrismál þar sem til stóð að fella efnisákvæði reglna áfrýjanda inn í lögin og hefði hann því talið rétt að bíða með frekari athugun á þessum atriðum. Í bréfinu benti umboðsmaður ennfremur á að heimildin til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota gegn reglum sem áfrýjandi hafði gefið út um gjaldeyrismál virtist ekki hafa verið orðuð með beinum hætti fyrr en með breytingu á lögum nr. 87/1992 með lögum nr. 35/2013. Ef vafi léki á um hvernig túlka bæri þessa heimild hvatti hann til þess að það yrði gert með hagsmuni borgaranna í huga.

28

Eins og áður hefur komið fram lá þegar fyrir á árinu 2014 það mat ríkissaksóknara að áður en lögum nr. 87/1992 var breytt með lögum nr. 127/2011 hefðu lög og reglur um gjaldeyrismál ekki haft að geyma gilda refsiheimild. Ekki er fallist á með áfrýjanda að afstaða ríkissaksóknara í öðrum málum af þessu tagi hafi getað leitt til þeirrar ályktunar hans að vafi léki á um afstöðu ríkissaksóknara að þessu leyti. Í því sambandi ber að líta til þess að í málunum sex sem ríkissaksóknari tók afstöðu til 20. maí 2014 staðfesti hann ákvörðun sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn málanna en í úrlausn ríkissaksóknara frá 31. ágúst sama ár voru færð rök fyrir að sérstökum saksóknara hefði verið heimilt að vísa kæru áfrýjanda frá og endursenda honum málið.

Frávísun og endursending sérstaks saksóknara á máli stefnda til áfrýjanda byggði á sömu rökum og í málinu frá 31. ágúst 2014 um að málið væri ekki tækt til meðferðar hjá embættinu eins og það lá þá fyrir vegna formkrafna í lögum nr. 87/1992 um mat áfrýjanda á því hvort viðkomandi brot teldist meiriháttar.

29

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála er ríkissaksóknari æðsti handhafi ákæruvalds. Gefur hann út almennar reglur og fyrirmæli um meðferð ákæruvalds og getur gefið öðrum ákærendum fyrirmæli um einstök mál sem þeim er skylt að hlíta, sbr. 1. og 3. mgr. 21. gr. sömu laga. Þótt áfrýjandi lúti hvorki eftirliti né boðvaldi ríkissaksóknara samkvæmt framangreindu og fari sem sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins með valdheimildir til að leggja á stjórnvaldssektir verður ekki litið svo á að hann geti með öllu horft fram hjá afstöðu ríkissaksóknara til sambærilegs álitaefnis og á reynir við töku stjórnvaldsákvörðunar í starfsemi hans. Þá er ekki fallist á að áfrýjandi geti réttlætt ákvörðun sína um álagningu stjórnvaldssektar með vísan til tveggja lögfræðiálita, annars frá 21. júní 2010 og hins frá 26. febrúar 2016, sem áfrýjandi aflaði sér. Í þeim var komist að þeirri niðurstöðu að lög og reglur um gjaldeyrismál hafi á þeim tíma sem um ræðir í málinu haft að geyma gildar heimildir til álagningar stjórnvaldssekta. Í fyrsta lagi er fyrra álitið unnið löngu áður en almenn afstaða ríkissaksóknara til gildis refsiheimilda í lögunum lá fyrir í sambærilegum málum 20. maí 2014 og síðara álitið er með skýrum fyrirvara um að það byggi ekki úrlausnum dómstóla og að líkur séu á því að þeir komist að annarri niðurstöðu.

30

Þá þykja bréf fjármála- og efnahagsráðuneytisins 25. febrúar 2011 og 9. desember 2015 ekki hafa þýðingu við mat á því hvort að í ákvörðun áfrýjanda um álagningu stjórnvaldssektar hafi falist saknæm háttsemi. Það er verkefni stjórnvalds sem fer með ákvarðanir sem falla undir 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar, þar á meðal álagningu stjórnvaldssekta, að taka afstöðu til þess hvort sú refsiheimild sem til greina kemur að byggja á sé fullnægjandi og hvort líklegt sé að hún haldi fyrir dómi. Stendur það stjórnvaldinu næst að leggja mat á þessi atriði og hvort skilyrði laga standi til þess að beita refsikenndum viðurlögum. Ber þá einnig að hafa í huga að slíkar ákvarðanir kunna að hafa í för með sér íþyngjandi inngrip í persónuleg málefni þeirra sem í hlut eiga. Í því ljósi, og með hliðsjón af meginreglunni um að réttmætan vafa um skýringu refsiákvæða beri að meta sakborningi í hag, verður að gera þá kröfu að stjórnvald sem fer með ákvarðanir af því tagi sem að framan greinir gæti varfærni við meðferð valds síns.

31

Áðurgreindar athugasemdir og efasemdir umboðsmanns Alþingis um gildi refsiheimildar í lögum og reglum um gjaldeyrismál áður en þeim var breytt með lögum nr. 127/2011, sem og leiðbeiningar hans um grundvallarreglur refsiréttarins, gáfu áfrýjanda ríkt tilefni til að gæta varfærni við beitingu viðurlagaheimildar sinnar.

32

Ef áfrýjandi taldi að sú afstaða ríkissaksóknara sem birtist í úrlausnum hans 20. maí 2014 væri ekki nægilega skýr bar honum í samræmi við áðurgreind varfærnisjónarmið að leita eftir frekari skýringum hans, líkt og hann síðar gerði með fyrirspurn 15. febrúar 2019. Sýna gögn málsins að svar ríkis saksóknara, þar sem hann áréttaði skýrt fyrri afstöðu sína, varð til þess að áfrýjandi afturkallaði ákvörðun sína um álagningu stjórnvaldssektar á stefnda.

33

Samkvæmt öllu framangreindu skorti ákvörðun áfrýjanda um að leggja stjórnvaldssekt á stefnda viðhlítandi lagastoð og var því ólögmæt. Með vísan til alls þess sem að framan greinir og til forsendna héraðsdóms að öðru leyti er staðfest sú niðurstaða hans að meðferð og afgreiðsla málsins af hálfu starfsmanna áfrýjanda hafi verið haldin slíkum annmörkum að skilyrðinu um saknæmi sé einnig fullnægt.

Jafnframt er staðfest sú niðurstaða hins áfrýjaða dóms að útlagður kostnaður stefnda við að gæta hagsmuna sinna í málinu sé afleiðing af hinni ólögmætu málsmeðferð áfrýjanda og að hann sé því skaðabótaskyldur gagnvart stefnda vegna þess tjóns.

34

Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms er einnig staðfest sú niðurstaða hans að sú ákvörðun að leggja stjórnvaldssekt á stefnda hafi falið í sér ólögmæta meingerð gegn persónu hans í skilningi b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga og að stefndi eigi því rétt á miskabótum úr hendi áfrýjanda.

35

Í hinum áfrýjaða dómi voru bótakröfur stefnda teknar tilgreina að hluta og var áfrýjanda gert að greiða stefnda útlagðan lögfræðikostnað að fjárhæð 2.480.000 krónur og 200.000 krónur í miskabætur. Stefndi hefur ekki gagnáfrýjað héraðsdómi og hefur lýst því yfir að hann uni niðurstöðu héraðsdóms um fjárhæð bóta.

36

Að öllu þessu virtu verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms um greiðslu bóta staðfest.

37

Eftir framangreindum úrslitum og með vísan til 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 verður áfrýjanda gert að greiða stefnda málskostnað vegna meðferðar málsins fyrir héraðsdómi og í Landsrétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð :

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Seðlabanki Íslands, greiði stefnda, Þ-kk-þgf M-kk-þgf B-kk-þgf, 3.000.000 króna í málskostnað vegna meðferðar málsins í héraði og fyrir Landsrétti.