663/2021

Útdráttur

Ú ehf. og S hf. höfðuðu mál til viðurkenningar á skaðabótaábyrgð Í á tjóni sem þeir töldu sig hafa orðið fyrir vegna úthlutunar á sérstökum byggðakvóta á Þingeyri sex tiltekin fiskveiðiár. Með ákvörðun Byggðastofnunar á árinu 2018 var umsókn Ú ehf. og S hf. um úthlutun þessara viðbótaraflaheimilda hafnað. Í framhaldi af því gerði stofnunin samning við fiskvinnslufyrirtæki með starfsstöð á Þingeyri og tilteknar útgerðir, þar á meðal. smábátasjómenn, á Þingeyri. Í dómi Landsréttar kom fram að málefnaleg sjónarmið hefðu legið að baki ákvörðun Byggðastofnunar um að hafna umsókn Ú ehf. og S hf. og ganga til samninga við aðra umsækjendur, en sú ákvörðun hafi byggst á hinum sérstöku matskenndu sjónarmiðum sem byggju að baki 10. gr. a laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og reglugerðar nr. 643/2016, en þar sé horft til verndunar brothættra sjávarbyggða. Þá var því jafnframt hafnað að með ákvörðuninni hefði verið brotið gegn 10., 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Var Í því sýknað af kröfum Ú ehf. og S hf.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir K-kvk-nf S-kvk-nf, R-kvk-nf B-kvk-nf og S-kk-nf S-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjendur skutu málinu til Landsréttar 3. nóvember 2021. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 13. október 2021 í málinu nr. E- 5633/2020.

2

Áfrýjendur krefjast þess að viðurkennt verði með dómi að stefndi beri skaðabótaábyrgð á tjóni sem áfrýjendur urðu fyrir vegna úthlutunar byggðakvóta Þingeyrar í Ísafjarðarbæ fiskveiðiárin 2018 til 2019, 2019 til 2020, 2020 til 2021, 2021 til 2022, 2022 til 2023 og 2023 til 2024. Þá krefjast áfrýjendur málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Niðurstaða

4

Um málsatvik og málsástæður aðila vísast til hins áfrýjaða dóms. Svo sem þar greinir varðar mál þetta nýtingu viðbótaraflaheimilda á Þingeyri sem úthlutað var af Byggðastofnun á fyrri hluta árs 2018 á grundvelli sérstakra heimilda í 10. gr. a laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða og reglugerðar á grundvelli laganna nr. 643/2016.

Byggðastofnun auglýsti eftir samstarfsaðilum um nýtingu þessara viðbótaraflaheimilda á Þingeyri 21. febrúar 2018 með umsóknarfrest til 9. mars það ár. Með umsókn þann dag sóttu áfrýjendur um úthlutun þessara viðbótaraflaheimilda til næstu sex fiskveiðiára. Með bréfi 21. júní 2018 tilkynnti Byggðastofnun áfrýjendum um þá ákvörðun Byggðastofnunar 20. sama mánaðar að hafna umsókn þeirra um úthlutun viðbótaraflaheimilda og að stofnunin myndi ganga til samninga við aðra umsækjendur.

5

Þ ann 28. ágúst 2018 undirrituðu Byggðastofnun, annars vegar, og Íslenskt sjávarfang ehf., SE ehf. útgerðarfélag Egils IS- 77, Bergur ehf. útgerðarfélag Bergs VE- 44 og útgerðir átta smábátasjómanna, hins vegar, samkomulag um aukna byggðafestu á Þingeyri, sem gerði ráð fyrir nýtingu hins sértæka 500 þorskígildistonna aflamarks Byggðastofnunar á Þingeyri næstu sex fiskveiðiár. Var samkomulagið svo til samhljóða fyrra samkomulagi sömu aðila 24. apríl 2015 um aukna byggðafestu á Þingeyri með nýtingu aflamarks Byggðastofnunar fiskveiðiárin 2014 til 2015, 2015 til 2016 og 2016 til 2017. Í samkomulaginu 28. ágúst 2018 kemur fram að það sé gert á grundvelli reglugerðar nr. 643/2016, umsóknar útgerðar- og fiskvinnsluaðila á Þingeyri 9. mars 2018 og samþykktar stjórnar Byggðastofnunar 20. júní 2018. Sé markmið samningsins að auka byggðafestu á Þingeyri en í því skyni stefni samningsaðilar að stöðugri heilsársfiskvinnslu í því augnamiði að skapa og viðhalda sem flestum heilsársstörfum fyrir karla og konur við veiðar og afleidda starfsemi á Þingeyri. Fram kemur að samningurinn gildi um fiskveiðiárin sex með fyrirvara um endurskoðun við upphaf hvers fiskveiðiárs þar sem mat yrði lagt á hvort markmið samningsins og árangursviðmið umsóknarinnar hafi gengið eftir. Þá er tekið fram að Íslenskt sjávarfang ehf. reki fiskvinnslu en aðrir samningsaðilar séu útgerðir sem landa muni afla til vinnslu hjá félaginu. Skuldbindi samningsaðilar sig til að skapa og viðhalda á samningstímanum þeim starfafjölda sem tilgreindur sé í umsókn félaganna 9. mars 2018, en þar kom fram að Íslenskt sjávarfang ehf. skuldbindi sig til að halda uppi á samningstíma heilsársvinnslu í fiskvinnslu félagsins á Þingeyri fyrir að minnsta kosti 30 manns. Í samningi er tekið fram að Byggðastofnun leggi til 500 þorskígildistonna aflamark af aflamarki Byggðastofnunar árlega á gildistíma samningsins. Það skiptist þannig á milli útgerða að Bergur ehf. fái 337,5 þorskígildistonn, SE ehf. 70 þorskígildistonn og aðrir útgerðaraðilar samtals 92,5 þorskígildistonn. Skuldbindi samningsaðilar sig til að vinna að minnsta kosti 2000 tonn af bolfiski ár hvert. Tekið er fram að framsal aflamarks samkvæmt samningnum sé óheimilt en þó skuli heimila jöfn skipti á aflamarki í þorskígildum talið.

6

Í málinu byggja áfrýjendur á því að úthlutun Byggðastofnunar á umræddum viðbótaraflaheimildum hafi farið gegn lögum nr. 116/2006, reglugerð nr. 643/2016 og stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Samkvæmt héraðsdómsstefnu krefjast áfrýjendur þess að viðurkennt verði með dómi að stefndi beri skaðabótaábyrgð á tjóni sem áfrýjendur urðu fyrir vegna úthlutunar byggðakvóta Þingeyrar hin sex tilgreindu fiskveiðiár.

Samkvæmt dómaframkvæmd Hæstaréttar má neyta heimildar í 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála til að leita á þennan hátt dóms um viðurkenningu á skaðabótaskyldu í stað þess að krefjast greiðslu tiltekinnar fjárhæðar í bætur, ef sá, sem það gerir leiðir nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni, sbr. meðal annars dóma Hæstaréttar 17. nóvember 2005 í máli nr. 182/2005 og 26. janúar 2011 í máli nr. 688/2010, enda sé fullnægt þeim áskilnaði þessa lagaákvæðis að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um tilvist eða efni réttinda. Í máli þessu háttar þannig til að áfrýjendur telja að stefndi beri skaðabótaábyrgð á því að þeir hafi farið á mis við að fá úthlutað, án endurgjalds, aflaheimildum sem við aðrar aðstæður hefði þurft að greiða fyrir. Liggur ekki annað fyrir en að áfrýjendur hafi og muni stunda útgerð þau fiskveiðiár sem dómkröfur þeirra taka til, enda ekki um það deilt að áfrýjendur eiga varanlegar aflaheimildir í þorskígildistonnum. Eru engin efni til annars en að líta svo á að áfrýjendur hafi leitt nægar líkur að því að þeir hafi orðið fyrir tjóni með því að hafa ekki fengið úthlutað hinum sértæka byggðakvóta, sem stefndi getur borið skaðabótaábyrgð á. Þá getur ekki leikið vafi á um að af dómkröfunum hafi áfrýjendur lögvarða hagsmuni. Var áfrýjendum því heimilt að haga dómkröfum sínum þannig að hafa uppi viðurkenningarkröfu í málinu.

7

Samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 hefur Byggðastofnun til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. laganna til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi.

Getur Byggðastofnun gert samninga við fiskvinnslur eða útgerðarfélög til allt að sex ára í senn. Skal Byggðastofnun hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur er undirritaður. Skulu aflaheimildir vera í þorski, ýsu, steinbíti, ufsa, löngu, keilu og gullkarfa í hlutfalli við leyfðan heildarafla í þessum tegundum. Skulu aflaheimildir þessar miðast við þorskígildi og þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna. Er ráðherra heimilt að fengnum tillögum Byggðastofnunar að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð, svo sem um efni samnings, skilyrði og tímalengd.

8

Með reglugerð nr. 643/2016 hefur ráðherra mælt nánar fyrir um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda samkvæmt nefndri 10. gr. a laga nr. 116/2006. Samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar ber við mat á umsóknum um hinn sértæka byggðakvóta í fyrsta lagi að leggja til grundvallar trúverðug áform um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi. Í annan stað fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem myndu skapast eða yrði við haldið. Í þriðja lagi ber umsóknin að stuðla að sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir eru í byggðarlaginu. Í fjórða lagi skal miða við að úthlutunin stuðli að öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina.

Í fimmta lagi ber að líta til þess að úthlutunin hafi jákvæð áhrif á atvinnulíf og samfélag og loks í sjötta lagi að tekið sé mið af traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Í 7. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að fiskiskipum sé skylt að landa þeim afla sem telja á til aflamarks Byggðastofnunar til vinnslu innan hlutaðeigandi vinnusóknarsvæðis á viðkomandi fiskveiðiári og í samræmi við samning sem liggur til grundvallar úthlutun. Þá er í 8. gr. reglugerðarinnar mælt fyrir um að framsal aflamarks sem úthlutað sé samkvæmt þessum reglum sé óheimilt en þó skuli heimil jöfn skipti á aflamarki í þorskígildum talið.

9

Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi sem varð að lögum nr. 72/2016 og festu í lög áðurgreint ákvæði 10. gr. a laga nr. 116/2006 kemur fram að reynslan af bráðabirgðaákvæði laga nr. 116/2006, sem mælti fyrir um samsvarandi heimild, hefði sýnt að þörf væri á slíkum stuðningi sem mælt væri fyrir um í ákvæðinu fyrir þau byggðarlög sem flokkuðust sem brothætt byggðarlög og hefði þessi sérstaka úthlutun þótt skila góðum árangri.

10

Áfrýjendur reisa málssókn sína fyrst og fremst á því þeir sem samið var við um viðbótaraflaheimildirnar á Þingeyri 28. ágúst 2018 hafi brotið gegn 7. gr. reglugerðar nr. 643/2016 með því að landa ekki nema nema litlum hluta þess afla á Þingeyri, sem þeir fengu í hendur á grundvelli nefndrar reglugerðar nr. 116/2006. Óumdeilt sé að Bergur VE- 44, sem Bergur ehf. geri út, hafi aldrei landað á Þingeyri en það skip hafi veitt um 70% af hinum sértæka byggðakvóta. Fari það í bága við skilyrðislaust löndunarskilyrði 7. gr. reglugerðarinnar. Þá sé ekki unnt að túlka 7. gr. nefndrar reglugerðar þannig að nægjanlegt sé að sami kílóafjöldi skili sér á endanum til vinnslu innan hlutaðeigandi vinnusóknarsvæðis. Því til viðbótar sé ósannað að sami kílóafjöldi hafi skilað sér til vinnslu á löndunarsvæðinu en engin haldbær gögn hafi verið lögð fram því til stuðnings.

11

Hvað þessar málsástæður áfrýjenda varðar er í fyrsta lagi til þess að líta að eftirlit með þeirri framkvæmd að sérhverjum fiski yrði landað í byggðarlaginu yrði með öllu ómögulegt, sérstaklega þegar haft er í huga að aflaheimildir geta verið til staðar í byggðarlaginu, svo sem fram kemur í 2. gr. reglugerðarinnar.

12

Í annan stað gerir ákvæði 7. gr. ráð fyrir að samningur mæli nánar fyrir um þetta löndunarskilyrði. Í samningi Byggðastofnunar og viðsemjenda þeirra 28. ágúst 2018 er ákvæðið um löndun orðað á þann veg að Íslenskt sjávarfang ehf. reki fiskvinnslu en aðrir samningsaðilar séu útgerðir sem landa muni afla til vinnslu hjá félaginu.

Verður samningurinn ekki skilinn þannig að fortakslaust skuli hverjum þeim fiski sem kemur á land á grundvelli þessara aflaheimilda landað á Þingeyri.

13

Í þriðja lagi hefur stefndi lagt fyrir Landsrétt gögn, eftir áskorun áfrýjenda þar um, sem leiða í ljós að þeir aðilar sem samið var við 28. ágúst 2018 hafa landað afla til vinnslu á svæðinu og þannig uppfyllt samningsskuldbindingar sínar en um er að ræða skilagreinar Íslensks sjávarfangs ehf. til Byggðastofnunar fyrir fiskveiðiárin 2015 til 2016, 2016 til 2017 og 2017 til 2018. Eins er um að ræða samkomulag Íslensks sjávarfangs ehf. og Bergs ehf., SE ehf. og átta útgerðir smábáta um veiðar og vinnslu á aflamarki Byggðastofnunar, sem tóku bæði til fiskveiðiára samkvæmt samkomulaginu frá 24. apríl 2015 og samkomulaginu frá 28. ágúst 2018.

Sérfræðingur á þróunarsviði Byggðastofnunar og lánasérfræðingur hjá stofnuninni komu fyrir héraðsdóm og greindu meðal annars frá því að þó svo ekki hafi öllum afla samkvæmt samningnum verið landað á Þingeyri hafi hann verið fluttur þangað og hann unninn innan sóknarsvæðisins. Hafi Byggðastofnun haft sérstakt eftirlit með því en árlega hafi verið kallað eftir greinargerðum frá þeim fyrirtækjum sem væru með samninga við Byggðastofnun um aflamark eða sértækan byggðakvóta. Þá hafi fulltrúar Byggðastofnunar flest árin farið í heimsóknir þar sem skoðuð hafi verið vinnsla sem hafi verið í gangi. Ekki hafi endilega sömu fiskar og komu upp verið fluttir milli staða heldur sama magn.

14

Allt ofangreint styður þá niðurstöðu að 7. gr. reglugerðar nr. 643/2016 verði ekki skilin á þann hátt að landa þurfi þeim afla sem samkomulag Byggðastofnunar um hinn sértæka byggðakvóta nær til heldur nægi að sama magn afla sé fluttur þangað til vinnslu. Er ekki fallist á með áfrýjendum að sú framkvæmd að afla sé ekið á milli vinnusóknarsvæða brjóti gegn reglugerð nr. 643/2016 þannig að leiði til skaðabótaskyldu stefndu.

15

Sem fyrr greinir er hinum sértæka byggðakvóta ætlað að mæta sérstökum aðstæðum í brothættum byggðarlögum. Er ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 matskennt ákvæði, sem heimilar Byggðastofnun að líta til fjölmargra matskenndra þátta sem innbyrðis hafa ólík markmið.

16

Sérfræðingur á þróunarsviði Byggðastofnunar og lánasérfræðingur hjá stofnuninni báru í héraði að góð reynsla hefði verið af samningi Íslensk s sjávarfangs ehf. og samstarfsaðila þeir raum samskonar aflaheimildir við útgerðir fyrir fiskveiðiárin 2014 til 2015, 2015 til 2016 og 2016 til 2017. Þeir aðilar höfðu rekið fiskvinnslu á Þingeyri þau fiskveiðiár og voru á þeim tíma með 30 störf í landi í fiskvinnsluhúsi Íslensks sjávarfangs ehf. þar í bæ. Á hinn bóginn voru áfrýjendur ekki með fiskvinnslu í gangi á Þingeyri, þó svo að þeir hefðu skömmu fyrir umsókn sína fest kaup á fiskvinnsluhúsi á Þingeyri í því skyni að hefja þar fiskvinnslu. Höfðu þeir ekki fest kaup á fiskvinnsluvélum í húsnæðið. Þá gerðu áfrýjendur ráð fyrir 20 ársverkum í fiskvinnslunni í landi.

17

Af gögnum málsins má ráða að einkum hafi ráðið um hina matskenndu ákvörðun Byggðastofnunar 28. ágúst 2018 að ekki kæmi rof í þá fiskvinnslu sem var í gangi en stofnunin hafi talið vissa hættu á því ef samið yrði við áfrýjendur. Hin brothætta byggð á Þingeyri hafi ekki mátt við slíku með tilheyrandi óvissu og hættu á fólksflutningi úr sjávarplássinu. Eins hafi Íslenskt sjávarfang ehf. tryggt fleiri störf í landi tengd fiskverkun heldur en áfrýjendur. Er hér um málefnaleg sjónarmið að ræða, sem byggð verða á hinum sérstöku matskenndu sjónarmiðum sem búa að baki 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerð nr. 643/2016. Hafa áfrýjendur ekki leitt í ljós að ákvörðun Byggðastofnunar 28. ágúst 2018 hafi að þessu leyti byggst á ólögmætum grundvelli þannig að leiði til skaðabótaskyldu stefndu.

18

Að framangreindu gættu en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

19

Rétt þykir að málskostnaður fyrir Landsrétti falli niður.

Dómsorð :

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Landsrétti fellur niður.