263/2019

Útdráttur

Ágreiningur aðila laut að því hvort Í bæri skaðabótaábyrgð gagnvart F vegna tjóns sem framkvæmd laga nr. 80/2012 um menningarminjar hefði valdið F með því að meina honum að nýta sér heimildir löglega samþykkts deiliskipulags vegna fasteignar hans. Við gildistöku laganna varð hús F friðað og honum því óheimilt að raska því, breyta, rífa það eða flytja úr stað nema með leyfi M, sbr. 29. gr. laga nr. 80/2012, en M hafði hafnað beiðni F um að afnema friðunina, sbr. 3. mgr. 29. gr. laganna. Fallist var á það með F að friðun hússins stæði því í vegi að hann gæti nýtt sér heimildir samkvæmt samþykktu deiliskipulagi með því að auka við byggingarmagn á lóðinni þar sem húsið stæði og þar með notið góðs af auknu verðmæti hússins og þeirra lóðarréttinda sem ætla mætti að leiddi af deiliskipulaginu. Þá var fallist á að skerðing á eignarréttindum F uppfyllti það skilyrði að vera veruleg og félli undir bótaákvæði 53. gr. laganna. Var því viðurkennd skaðabótaábyrgð Í á því tjóni sem framkvæmd laga nr. 80/2012 hefði valdið F.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir D-kk-nf Þ-kk-nf B-kk-nf og J-kk-nf S-kk-nf og B-kvk-nf T-kvk-nf, settur landsréttardómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Aðaláfrýjendur skutu málinu til Landsréttar 15. apríl 2019. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 18. mars 2019 í málinu nr. E1245/2017.

2 Aðaláfrýjendur krefjast sýknu af kröfum gagnáfrýjanda. Þá krefjast þeir málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti. 3 Gagnáfrýjandi skaut málinu til Landsréttar fyrir sitt leyti 2. júlí 2019. Hann krefst aðallega staðfestingar hins áfrýjaða dóms um annað en málskostnað. Til vara krefst hann þess að ógilt verði ákvörðun forsætisráðuneytisins 8. desember 2016 þar sem ákvörðun aðaláfrýjanda, Minjastofnunar Íslands, 11. maí 2016, um synjun á afnámi friðunar á fasteign hans, var staðfest. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti. Þá krefst hann endurskoðunar málskostnaðar í héraði til hækkunar auk málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsmeðferð

4 Fyrir héraðsdómi gerði gagnáfrýjandi, bæði í tengslum við aðalkröfu sína og varakröfu, kröfu um að viðurkennt yrði með dómi að aðaláfrýjendur, Minjastofnun Íslands og íslenska ríkið, væru sameiginlega bótaskyldir vegna þess tjóns sem tafir af völdum stjórnsýslumeðferðar og ákvarðana aðaláfrýjenda hafa valdið gagnáfrýjanda við ráðstöfun fasteignar sinnar. Í dómi héraðsdóms var kröfu þessari vísað frá dómi. Ekki er krafist endurskoðunar á þessari ákvörðun héraðsdóms og kemur hún því ekki til álita fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

5 Atvik málsins eru í meginatriðum þau að 17. febrúar 2005 samþykkti borgarráð Reykjavíkur deiliskipulag um Holtsgötureit sem svo er nefndur. Hús gagnáfrýjanda við Holtsgötu 5 í Reykjavík stendur á þessum reit. Eigandi hússins á þessum tíma var móðir gagnáfrýjanda, H-kvk-nf F-kvk-nf, en hún hafði í skipulagsferlinu lýst sig andsnúna þeim breytingum sem fólust í skipulaginu þar sem hún taldi byggingarmagn sem skipulagið gerði ráð fyrir á nærliggjandi lóð vera óhóflegt og skerða réttindi hennar sem eiganda Holtsgötu 5. H-kvk-nf er nú látin og er gagnáfrýjandi núverandi eigandi hússins.

6 Deiliskipulagið fól í sér að auka mátti byggingarmagn á lóðinni Holtsgötu 5 umtalsvert, eða um 140%. H-x-x heitin felldi sig þó ekki við deiliskipulagið vegna áætlana um byggingu fjölbýlishúss á næstu lóð. Hún kærði því deiliskipulagið til æðra stjórnvalds og krafðist síðar bóta vegna þess í dómsmáli sem lyktaði með dómi Hæstaréttar 1. mars 2012 í máli nr. 478/2011, þar sem Reykjavíkurborg var sýknuð af bótakröfu hennar.

7 Hús gagnáfrýjanda, sem samkvæmt opinberum skrám var byggt 1904, var friðað við gildistöku laga nr. 80/2012 um menningarminjar, sbr. 5. og 29. gr. þeirra. Í síðarnefnda ákvæðinu segir í 1. mgr. að öll hús og mannvirki sem eru 100 ára eða eldri séu friðuð. Enn fremur segir í 2. mgr. að óheimilt sé að raska friðuðum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað nema með leyfi Minjastofnunar Íslands.

8 Árið 2015 fól dánarbú H-kvk-ef heitinnar fasteignasölu að selja húsið að Holtsgötu 5. Mun hafa verið vikið að því í auglýsingu um eignina að heimilt væri samkvæmt deiliskipulagi að rífa húsið. Hinn 17. nóvember 2015 barst fasteignasölunni tölvubréf frá aðaláfrýjanda, Minjastofnun Íslands, þar sem tilkynnt var að húsið að Holtsgötu 5 væri friðað samkvæmt 29. gr. laga nr. 80/2012 og jafnframt vakin athygli á því að stofnunin myndi hvorki veita heimild til niðurrifs á húsinu né afnema friðun þess. Í sama mánuði lagði fjölskylda gagnáfrýjanda fram fyrirspurn til Reykjavíkurborgar um hvort heimilt væri að rífa húsið og byggja í stað þess hús í samræmi við gildandi deiliskipulag. Þessu erindi var hafnað af borgaryfirvöldum 26. janúar 2016 en í ákvörðuninni er meðal annars tekið fram að aðaláfrýjandi, Minjastofnun Íslands, hafi í umsögn 10. desember 2015 lagst gegn því að húsið yrði rifið.

9 Í framhaldi af þessu átti dánarbú H-kvk-ef í bréfaskiptum við aðaláfrýjanda, Minjastofnun Íslands, og fór fram á bætur og síðar, með vísan til 25. gr. laga nr. 80/2012, afnám friðunar hússins. Með ákvörðun 11. maí 2016 hafnaði aðaláfrýjandi, Minjastofnun Íslands, beiðni um afnám friðunar. Með bréfi 19. maí 2016 fór dánarbúið fram á að stofnunin vísaði ágreiningnum til matsnefndar eignarnámsbóta. Aðaláfrýjandi hafnaði bótaskyldu með bréfi 7. júlí 2016 sem og því að bótakröfu yrði beint að stofnuninni á grundvelli 53. gr. laga nr. 80/2012. Þá var því hafnað að vísa ágreiningnum til matsnefndar eignarnámsbóta.

10 Hinn 15. júlí 2016 kærði dánarbúið ákvarðanir aðaláfrýjanda, Minjastofnunar Íslands, 11. maí 2016 og 7. júlí 2016, til forsætisráðuneytisins. Með úrskurði 8. desember 2016 staðfesti ráðuneytið umræddar ákvarðanir stofnunarinnar.

Niðurstaða

11 Ágreiningurinn í máli þessu lýtur að því hvort skaðabótaskylda hafi stofnast gagnvart gagnáfrýjanda samkvæmt 53. gr. laga nr. 80/2012. Lögin tóku gildi 1. janúar 2013 og leystu af hólmi lög nr. 104/2001 um húsafriðun. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 80/2012 er tilgangur þeirra að stuðla að verndun menningarminja og tryggja að íslenskum menningararfi verði skilað óspilltum til komandi kynslóða. Til menningarminja teljast eftir 2. mgr. ákvæðisins meðal annars hús og önnur mannvirki. Um byggingararf er fjallað í 4. gr. laganna. Segir þar að til byggingararfs samkvæmt lögunum teljist hús og önnur mannvirki og einstakir hlutar þeirra sem hafi menningarsögulegt, vísindalegt eða listrænt gildi, þar á meðal stök hús eða hlutar þeirra og húsasamstæður.

12 Í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 80/2012 segir að megintilgangur laganna sé að auka skilvirkni minjavörslu með því að einfalda stjórnsýslu, skýra betur hugtök og verklag og samræma verklag og afgreiðslu mála. Meðal markmiða laganna sé að styrkja stjórnsýslu á sviði menningarminja, skerpa á vinnulagi og stuðla að því að þeir sem annast framkvæmd laganna, einkum Minjastofnun Íslands, hafi skýrar og styrkar heimildir til að sinna hlutverki sínu.

13 Í 5. gr. laganna er fjallað um friðun og friðlýsingu. Segir í 1. mgr. að friðun feli í sér sjálfkrafa verndun fornminja, húsa og mannvirkja á grundvelli aldurs þeirra samkvæmt nánari fyrirmælum laganna og í 2. mgr. að friðlýsing fornleifa, húsa og mannvirkja geti falið í sér kvöð sem þinglýst sé á fasteign og hafi þann tilgang að tryggja sem best varðveislugildi menningarminja.

14 Í VII. kafla laganna er fjallað um verndun og varðveislu húsa. Í 29. gr., sem ber fyrirsögnina „Friðuð mannvirki“, er í 1. mgr. kveðið á um að öll hús og mannvirki, sem eru 100 ára og eldri, séu friðuð. Í athugasemdum við ákvæðið segir í frumvarpi til laganna að með því að miða við ákveðinn aldur húsa sé tryggt að um leið og hús hafi náð tilteknum aldri njóti það friðunar og gildi þá ákvæði laganna um allar fyrirhugaðar breytingar, flutning eða niðurrif. Þá segir í 2. mgr. að óheimilt sé að raska friðuðum húsum og mannvirkjum, spilla þeim eða breyta, rífa þau eða flytja úr stað nema með leyfi Minjastofnunar Íslands. Loks er mælt svo fyrir í 3. mgr. að Minjastofnun Íslands sé heimilt að afnema friðun sem byggist á aldursákvæðum greinarinnar. Engin lögmælt viðmið koma fram í ákvæðinu um það hvenær Minjastofnun er heimilt að beita slíkri heimild né heldur er að finna skýringar í athugasemdum að baki ákvæðinu sem varpað geti ljósi á skilyrði þess að stofnunin afnemi friðun.

15 Sem fyrr segir er hús gagnáfrýjanda samkvæmt opinberum skrám byggt 1904. Það varð því friðað við gildistöku laga nr. 80/2012, sbr. 5. og 29. gr. sem fyrr eru raktar. Var því óheimilt samkvæmt 2. mgr. 29. gr. að raska því, breyta, rífa það eða flytja úr stað nema með leyfi Minjastofnunar Íslands.

16 Þá gerði dánarbú H-kvk-ef, sem fyrr segir, ráðstafanir árið 2015 til að selja húsið með lóðarréttindum sem því fylgja. Í auglýsingu um eignina var gefið til kynna að heimilt væri að rífa húsið og auka byggingarmagn á lóðinni í samræmi við samþykkt deiliskipulag frá 2005. Þau áform gengu ekki eftir þar sem aðaláfrýjandi, Minjastofnun Íslands, sendi fasteignasölu þeirri er fór með söluna bréf þar sem lýst var þeirri afstöðu stofnunarinnar að húsið væri friðað og niðurrif þess yrði ekki samþykkt. Í kjölfar þess var beint fyrirspurn til Reykjavíkurborgar um hvort heimilt væri að rífa húsið og byggja í stað þess hús í samræmi við gildandi deiliskipulag, en því var hafnað, meðal annars að fenginni umsögn aðaláfrýjanda, Minjastofnunar Íslands.

17 Með vísan til forsendna héraðsdóms er fallist á með gagnáfrýjanda að fjarlægja þyrfti hús hans af lóðinni svo að nýta mætti til fulls leyfilegt byggingarmagn samkvæmt deiliskipulaginu. Nýting gagnáfrýjanda á auknu byggingarmagni á lóðinni með því að byggja við húsið er ekki raunhæfur kostur fyrir hann, meðal annars vegna þess að byggingarreitur á lóðinni er samkvæmt deiliskipulaginu takmarkaður. Verður fallist á með gagnáfrýjanda að friðun hússins, samkvæmt 1. mgr. 29. gr. laga nr. 80/2012, standi því í vegi að hann geti nýtt sér heimildir samkvæmt samþykktu deiliskipulagi.

18 Sem fyrr segir var beiðni gagnáfrýjanda til aðaláfrýjanda Minjastofnunar Íslands, um að afnema friðun á grundvelli 3. mgr. 29. gr. laga nr. 80/2012, hafnað. Ágreiningurinn í málinu varðar viðurkenningu á bótaábyrgð vegna synjunar stofnunarinnar þar um vegna þeirra skerðinga á eignaumráðum gagnáfrýjanda sem af friðuninni leiðir.

19 Álitaefnið sem er til úrlausnar er meðal annars hvernig skýra beri bótareglu 53. gr. laga nr. 80/2012. Ljóst er að í fyrirmælum laga nr. 80/2012 um friðun húsa og mannvirkja sem eru 100 ára og eldri felast almennar takmarkanir á eignarréttindum sem ætlað er að stuðla að verndun menningarminja og íslensks menningararfs og þannig eru þær í þágu almannahagsmuna. Takmarkanir sem leiða af slíkri friðunarlöggjöf eða framkvæmd hennar verða eigendur almennt að þola bótalaust nema sýnt sé fram á að eigendur friðlýstra húsa beri óhóflega byrði umfram aðra sem takmörkunin beinist að eða verði fyrir verulegri skerðingu. Skýra verður ákvæði 53. gr. laganna í þessu ljósi, en þar segir að kröfum um skaðabætur vegna framkvæmdar á ákvæðum V.–VIII. kafla laganna skuli beint til Minjastofnunar Íslands. Þá segir að náist ekki samkomulag um bætur skuli þær ákveðnar eftir reglum laga um framkvæmd eignarnáms.

20 Samkvæmt lögskýringargögnum er fyrirrennari ákvæðis 53. gr. laga nr. 80/2012 ákvæði 19. gr. laga nr. 104/2001 um húsafriðun. Þá var einnig tekið mið af 25. gr. þjóðminjalaga nr. 107/2001. Verður að miða við að tilvitnað ákvæði 53. gr. byggist á því að lögfestingu á takmörkunum á nýtingu eigna, sem af framkvæmd laganna kunni að leiða, til tjóns fyrir eigendur þeirra, beri að bæta á hlutlægum grundvelli. Verður jafnframt að gera ráð fyrir að skerðing eignaumráða þurfi að vera veruleg svo að til bótaábyrgðar geti komið, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.

21 Í 53. gr. er kveðið á um rétt til skaðabóta vegna framkvæmdar á ákvæðum V.–VIII. kafla laganna. Þótt friðun húss gagnáfrýjanda hafi leitt sjálfkrafa af ákvæði 1. mgr. 29. gr. laganna án sérstakra ráðstafana af hálfu aðaláfrýjanda, Minjastofnunar Íslands, er óhjákvæmilegt að líta svo á að bótaábyrgðin verði rakin til framkvæmdar laganna enda vísar ákvæðið í heild til ákvæða V.–VIII. kafla þeirra. Er því hafnað þeim málsástæðum aðaláfrýjenda að friðunin hafi ekki leitt af framkvæmd laganna þar sem hún stafaði ekki frá sérstökum ráðstöfunum eða ákvörðunum stofnunarinnar.

22 Við mat á því hvort skerðingin á eignarréttindum uppfylli það skilyrði að vera veruleg og falli undir bótaákvæði 53. gr. laga nr. 80/2012 er þess að gæta að með deiliskipulagi sem samþykkt var í borgarráði 17. febrúar 2005 var byggingarmagn á lóðinni þar sem hús gagnáfrýjanda stendur aukið um 140%. Af gögnum málsins má ráða að það aukna byggingarmagn og þau verðmæti sem í því fólust hafi að einhverju marki komið á móti þeim skerðingum sem eigandi Holtsgötu 5 hafi á þeim tíma talið sig verða fyrir vegna aukins byggingarmagns sem skipulagið heimilaði á næstu lóð. Þykir mega ganga út frá því að við gildistöku deiliskipulagsins hafi verðmæti hússins og lóðarréttinda sem því fylgja aukist umtalsvert. Rétt þykir að leggja það til grundvallar við mat á því hvort friðun leiði til verulegra takmarkana á eignaumráðum gagnáfrýjanda og þar með verðmætisrýrnunar. 23 Að framan er lagt til grundvallar að eina leiðin til að nýta hið aukna byggingarmagn sé að rífa húsið eða fjarlægja það af lóðinni með öðrum hætti og að ekki sé raunhæfur kostur að húsið verði nýtt með því að byggja við það, enda leiðir af friðun þess bann við því að húsinu sé breytt eða því spillt með öðrum hætti, sbr. 2. mgr. 29. gr. laga nr. 80/2012. Friðun hússins kemur þannig í veg fyrir að gagnáfrýjandi geti nýtt sér hið aukna byggingarmagn og þar með notið góðs af auknu verðmæti hússins og þeirra lóðarréttinda sem ætla má að leiði af deiliskipulaginu.

24 Samkvæmt framangreindu og með vísan til forsendna héraðsdóms að öðru leyti verður staðfest niðurstaða hans um aðalkröfu gagnáfrýjanda. Að fenginni þeirri niðurstöðu er ekki þörf á að taka afstöðu til varakröfu gagnáfrýjanda sem lýtur að ógildingu ákvörðunar forsætisráðuneytisins 8. desember 2016 þar sem staðfest var ákvörðun aðaláfrýjanda, Minjastofnunar Íslands, 11. maí 2016, um synjun á afnámi friðunar á fasteign hans, né heldur þeirra röksemda sem hún er reist á.

25 Gagnáfrýjandi krefst þess einnig í gagnsök að Landsréttur endurskoði til hækkunar dæmdan málskostnað í héraði. Að teknu tilliti til þeirra skýringa sem gagnáfrýjandi hefur gefið á þeirri vinnu sem hann hefur lagt í málareksturinn verður aðaláfrýjendum gert að greiða honum málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður um annað en málskostnað.

Aðaláfrýjendur, íslenska ríkið og Minjastofnun Íslands, greiði óskipt gagnáfrýjanda, F-kk-þgf G-kk-þgf, 2.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.