398/2018

Útdráttur

Með lögum nr. 139/2012 urðu breytingar á lögum nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga. Inn í lögin kom nýtt ákvæði, 3. málsliður 18. gr., þar sem segir að í reglugerð sé heimilt að kveða á um að þau sveitarfélög sem hafa heildarskatttekjur af útsvari og fasteignaskatti „sem teljast verulega umfram landsmeðaltal“ skuli ekki njóta tiltekinna framlaga úr Jöfnunarsjóði. Í kjölfarið var reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga breytt þannig að kveðið var á um að við útreikning jöfnunarframlaga skuli framlög til þeirra sveitarfélaga þar sem heildarskatttekjur eru „a.m.k. 50% umfram landsmeðaltal“, það er útsvar og fasteignaskattur á hvern íbúa miðað við fullnýtingu þeirra tekjustofna, falla niður. F var eitt fjögurra sveitarfélaga sem áttu það sammerkt að hafa heildarskatttekjur yfir framangreindu viðmiði. Þau höfðuðu mál á hendur Í í kjölfar þess að framlög þeirra úr Jöfnunarsjóði voru skert. Í málinu var á því byggt af hálfu F að í framangreindum reglum fælist of víðtækt framsal lagasetningarvalds til ráðherra, svo að samrýmdist ekki ákvæði 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í dómi Landsréttar kom fram að breytingarnar hafi miðað að því að úthlutun framlaga úr Jöfnunarsjóði yrði hagað í samræmi við lögbundið hlutverk sjóðsins. Tekjuviðmið samkvæmt reglugerðarákvæðinu ætti sér stoð í lögskýringargögnum og ekki léki vafi á því að það teldist verulega umfram landsmeðaltal, eins og lagagreinin áskildi. Með hliðsjón af hlutverki Jöfnunarsjóðs var ekki heldur fallist á að reglurnar færu í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar eða þau réttindi sem njóta verndar samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar. Loks benti Landsréttur á að þær aðgerðir sem samkomulag ríkis og sveitarfélaga frá 1996 hafi kveðið á um hefðu þegar komið til framkvæmda. Var niðurstaða héraðsdóms um sýknu Í af kröfum F því staðfest.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir H-kvk-nf Þ-kvk-nf, R-kvk-nf B-kvk-nf og R-kvk-nf H-kvk-nf. Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar með áfrýjunarstefnu 4. maí 2018. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 9. apríl 2018 í málinu nr. E138/2017.

2 Áfrýjandi krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 40.404.149 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, af 11.763.816 krónum frá 31. desember 2013 til 31. desember 2014 en af 20.348.546 krónum frá þeim degi til 19. janúar 2017 en dráttarvöxtum samkvæmt 9. gr., sbr. 1. mgr. 6. gr., sömu laga frá þeim degi til greiðsludags og með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. sömu laga af 13.141.146 krónum frá 31. desember 2015 til 31. desember 2016 en af 20.055.602 krónum frá þeim degi til 21. júní 2017 en dráttarvöxtum samkvæmt 9. gr., sbr. 1. mgr. 6. gr., sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Til vara krefst áfrýjandi þess að viðurkennt verði að stefnda hafi verið óheimilt að skerða lögbundin fjárframlög til áfrýjanda samkvæmt lögum nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, árin 2013 til 2016 á grundvelli reglugerðar nr. 1226/2012. Í öllum tilvikum krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3 Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

4 Áfrýjandi höfðaði mál þetta 22. desember 2016 á hendur stefnda og Jöfnunarsjóði sveitarfélaga. Af 5. mgr. 17. gr laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, verður leitt að máli skuli að meginreglu beint að íslenska ríkinu þótt það varði atriði, sem heyri undir sérstaka stofnun þess eða sjóð, enda sé ekki mælt á annan veg í lögum eða viðkomandi stofnun eða sjóður lúti sérstakri stjórn. Samkvæmt 16. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, hefur ráðherra á hendi yfirstjórn Jöfnunarsjóðs og skal sjóðurinn vera í vörslu ráðuneytisins sem annast afgreiðslu á vegum hans, úthlutun og greiðslu framlags, sem og bókhald. Jöfnunarsjóður getur því ekki átt sjálfstæð réttindi eða borið slíkar skyldur að fullnægi skilyrðum 1. málsliðar 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 til þess að geta átt aðild að dómsmáli. Samkvæmt framangreindu var áfrýjanda ekki rétt að beina málinu jafnframt að Jöfnunarsjóði sveitarfélaga.

Málsatvik og helstu málsástæður aðila

5 Í máli þessu er deilt um reglur um úthlutun úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga en um hann eru ákvæði í lögum nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, og reglugerð nr. 960/2010 sem sett var á grundvelli þeirra. Áfrýjandi er eitt fimm sveitarfélaga sem hafa höfðað mál á hendur stefnda vegna skerðingar framlags úr Jöfnunarsjóði vegna áranna 2013 til 2016. Skerðingin á rætur að rekja til breytinga sem urðu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga með lögum nr. 139/2012 og á reglugerð um Jöfnunarsjóð með reglugerð nr. 1226/2012.

6 Í 8. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga, eins og þeim var breytt með 1. gr. laga nr. 139/2012, kemur fram að hlutverk Jöfnunarsjóðs sé að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga með framlögum úr sjóðnum á grundvelli ákvæða laga, reglugerða og vinnureglna sem settar eru um starfsemi hans. Með 5. gr. laga nr. 139/2012 kom nýtt ákvæði, 3. málsliður 18. gr., í lögin þar sem segir að í reglugerð sé heimilt að kveða á um að þau sveitarfélög sem hafa heildarskatttekjur af útsvari og fasteignaskatti „sem teljast verulega umfram landsmeðaltal“ skuli ekki njóta framlaga úr Jöfnunarsjóði samkvæmt dlið 11. gr. vegna lækkunar fasteignaskattstekna og 1. mgr. 13. gr. laganna vegna reksturs grunnskóla. Reglugerð nr. 1226/2012 var sett á grundvelli ákvæðisins en með henni kom nýtt ákvæði, 9. gr. a., inn í reglugerð um Jöfnunarsjóð sveitarfélaga þar sem segir að við útreikning jöfnunarframlaga skuli framlög til þeirra sveitarfélaga þar sem heildarskatttekjur eru „a.m.k. 50% umfram landsmeðaltal“, það er útsvar og fasteignaskattur á hvern íbúa miðað við fullnýtingu þeirra tekjustofna, falla niður. Áfrýjandi og sveitarfélögin fjögur sem standa að málsókn gegn stefnda eiga það sammerkt að hafa heildarskatttekjur yfir framangreindu viðmiði. Voru framlög til þeirra úr Jöfnunarsjóði felld niður samkvæmt dlið 11. gr. og 1. mgr. 13. gr. laganna í kjölfar framangreindra breytinga.

7 Áfrýjandi reisir kröfur sínar einkum á því að ákvæði 3. málsliðar 18. gr. laga nr. 4/1995, eins og því var breytt með lögum nr. 139/2012, samrýmist ekki 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1994. Ákvæðið feli í sér of víðtækt framsal lagasetningarvalds til ráðherra með því að heimila að ákveðið skuli með reglugerð að hvaða marki heildarskatttekjur af útsvari og fasteignaskatti sveitarfélaga teljist „verulega umfram landsmeðaltal“ og þar með hvort þau eigi að njóta framlags úr Jöfnunarsjóði. Með því hafi ráðherra fengið óheft vald til skerðingar á lögbundnum tekjustofnum sveitarfélaga. Jafnframt er á því byggt að með því að skerða framlag úr Jöfnunarsjóði til áfrýjanda hafi íbúum sveitarfélagsins verið mismunað svo að fari gegn ákvæðum 65. gr. og 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þá telur áfrýjandi að með því sé brotið gegn samkomulagi ríkis og sveitarfélaga frá 4. mars 1996 um kostnaðar og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans.

8 Stefndi hafnar því að framangreint ákvæði 3. málsliðar 18. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga feli í sér of víðtækt framsal lagasetningarvalds eða að reglur um úthlutun úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga séu í andstöðu við ákvæði stjórnarskrárinnar að öðru leyti. Þá er því jafnframt hafnað að með breyttum úthlutunarreglum hafi verið brotið gegn samkomulagi ríkis og sveitarfélaga vegna flutnings grunnskóla sem áfrýjandi vísar til.

Niðurstaða

9 Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar skulu sveitarfélög sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Í 2. mgr. sömu greinar segir að tekjustofnar sveitarfélaga skuli ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 4/1995 eru tekjustofnar sveitarfélaga fasteignaskattur, framlag úr Jöfnunarsjóði og útsvar. Í 2. mgr. greinarinnar segir að um tekjustofna þessa fari „samkvæmt því er lög þessi ákveða“. Tekjustofnar sveitarfélaga eru þannig ákveðnir í lögum og fá þær breytingar á reglum um úthlutun úr Jöfnunarsjóði sem um er deilt í málinu engu um það haggað.

10 Sem að framan greinir kom ákvæði 3. málsliðar 18. gr. í lög um tekjustofna sveitarfélaga með lögum nr. 139/2012. Í athugasemdum við frumvarp að þeim lögum kemur fram að heimild til skerðingar sem í ákvæðinu felist sé í samræmi við hlutverk Jöfnunarsjóðs, það er að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga, enda verði að telja að þau sveitarfélög sem hafi heildarskatttekjur verulega umfram landsmeðaltal hafi ekki ríka þörf fyrir framlögin. Þeim sé betur varið til þeirra sveitarfélaga sem lægri tekjur hafa. Er jafnframt tekið fram að það sé mat „ráðuneytisins“, sem á þeim tíma var innanríkisráðuneytið, að þegar mögulegar heildarskatttekjur eru 50% umfram landsmeðaltal teljist þær verulegar og taka beri sérstakt tillit til þess við úthlutun framangreindra framlaga úr Jöfnunarsjóði. Þá kemur fram að verði frumvarpið að lögum muni þeim fjármunum sem við það sparast verða dreift til þeirra sveitarfélaga sem ekki verða fyrir skerðingu vegna þess að tekjur þeirra eru undir viðmiðunarmörkum.

11 Þær breytingar sem urðu á lögum og reglum um tekjustofna sveitarfélaga með lögum nr. 139/2012 og reglugerð nr. 1226/2012 miðuðu að því að úthlutun framlaga úr sjóðnum yrði hagað í samræmi við hlutverk hans samkvæmt 8. gr. laganna, sem er að jafna fjárhag sveitarfélaganna. Þannig segir í 3. málslið 18. gr. laganna að heimilt skuli að kveða á um það í reglugerð að framlag úr Jöfnunarsjóði til tekjuhárra sveitarfélaga skuli skert, það er þeirra sveitarfélaga sem hafa heildarskatttekjur „verulega umfram landsmeðaltal“. Ákvæði 9. gr. a reglugerðar um Jöfnunarsjóð, sem kveður á um að við útreikning jöfnunarframlaga skuli í þessu sambandi miða við heildarskatttekjur „a.m.k. 50% umfram landsmeðaltal“, á sér stoð í lögskýringargögnum sem að framan greinir. Ekki leikur vafi á því að það tekjuviðmið telst verulega umfram landsmeðaltal. Verður því ekki fallist á það með áfrýjanda að í framangreindum reglum felist of víðtækt framsal löggjafans til ráðherra til skerðingar lögbundinna tekjustofna sveitarfélaga. Ákvörðunarvaldi ráðherra eru og settar þar skorður bæði með lagaákvæðinu og með hliðsjón af framangreindum athugasemdum í frumvarpi. Er sú heimild sem felst í ákvæði reglugerðarinnar innan þeirra marka sem þar greinir.

12 Með hliðsjón af lögbundnu hlutverki Jöfnunarsjóðs er ekki unnt að fallast á að reglur sem heimila skerðingu framlags úr sjóðnum til sveitarfélagsins fari í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar eða þau réttindi sem njóta verndar samkvæmt 76. gr. hennar. Þá er kveðið á um það í alið 1. mgr. 12. gr. laga um tekjustofna sveitarfélaga að við útreikning tekjujöfnunarframlags úr Jöfnunarsjóði skuli jöfnunin miðuð við sambærileg sveitarfélög og fullnýtingu tekjustofna þeirra.

13 Loks hefur áfrýjandi borið því við að skerðing fjárframlaga á grundvelli reglugerðar nr. 1226/2012 feli í sér brot á samkomulagi ríkis og sveitarfélaga frá 1996 um kostnaðar og tekjutilfærslu vegna flutnings grunnskólans. Eins og rakið er í hinum áfrýjaða dómi komu þær aðgerðir sem samkomulagið kvað á um til framkvæmda með lögum nr. 79/1996, um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga. Ber því að hafna kröfum áfrýjanda á þeim grunni.

14 Samkvæmt framangreindu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur að því er stefnda íslenska ríkið varðar á þann hátt er í dómsorði greinir.

15 Rétt er að aðilarnir beri hvor sinn kostnað af málinu í héraði og fyrir Landsrétti.

Dómsorð:

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum áfrýjanda, Fljótdalshrepps.

Málskostnaður milli aðila fellur niður í héraði og fyrir Landsrétti.