243/2021

Útdráttur

A höfðaði mál gegn R og krafðist þess að viðurkenndur yrði réttur hennar til skaðabóta úr hendi R vegna ólögmætrar tímabundinnar sviptingar á starfsleyfi hennar til daggæslu barna í heimahúsi auk þess sem hún krafðist miskabóta úr hendi R. Í dómi Landsréttar kom fram að sviðsstjóra skóla- og frístundasviðs R hefði skort heimild til að taka ákvörðun um tímabundna sviptingu starfsleyfis A, sbr. 2. mgr. 42. gr. sveitastjórnarlaga nr. 138/2011, og var því talið að skilyrði fyrir viðurkenningarkröfu A um saknæma og ólögmæta háttsemi R væru uppfyllt. Þá var A talin hafa leitt nægar líkur að því að hún hafi orðið fyrir tjóni vegna hinnar ólögmætu leyfissviptingar og var því fallist á kröfu hennar um að viðurkenndur yrði réttur til skaðabóta úr hendi R. Á hinn bóginn var ekki fallist á það með A að ákvarðanir starfsmanna R hefðu falið í sér ólögmæta meingerð gagnvart henni í skilningi b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 og var R því sýknuð af kröfu hennar um greiðslu miskabóta.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir A-kvk-nf E-kvk-nf, J-kk-nf S-kk-nf og J-kk-nf H-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 8. apríl 2021. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 11. mars 2020 í málinu nr. E- [...]/2020.

2

Áfrýjandi krefst þess að viðurkenndur verði réttur hennar til skaðabóta úr hendi stefnda vegna ólögmætrar tímabundinnar sviptingar á starfsleyfi hennar til daggæslu barna í heimahúsi 5. febrúar 2019. Áfrýjandi krefst þess jafnframt að stefnda verði gert að greiða henni 2.500.000 krónur í miskabætur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 5. febrúar 2019 til greiðsludags. Þá krefst hún málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms um annað en málskostnað. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

4

Atvik málsins eru skilmerkilega rakin í hinum áfrýjaða dómi. Svo sem þar kemur fram svipti stefndi áfrýjanda tímabundið starfsleyfi 5. febrúar 2019 til að sinna daggæslu barna í heimahúsi með vísan til 37. og 38. gr. reglugerðar nr. 907/2005 um daggæslu barna í heimahúsum. Sviptingin var byggð á því að áfrýjandi hefði ekki brugðist við athugasemd eftirlitsaðila við skoðun á aðbúnaði á heimili áfrýjanda 17. september 2018 um að ekki væri hlið við brattan stiga í íbúð áfrýjanda auk þess sem ekki væri handrið öðrum megin á stiganum. Þá var ákvörðunin einnig reist á því að áfrýjandi hefði komið í veg fyrir að fulltrúar stefnda kæmust inn á heimili hennar til almenns eftirlits og til að fylgja því eftir hvort brugðist hefði verið við athugasemd eftirlitsaðilans. Ákvörðunin var afturkölluð 8. febrúar 2019 í kjölfar þess að eftirlitsaðili á vegum stefnda fór á heimili áfrýjanda og staðfesti tilvist útdraganlegs hliðs sem notað var til að koma í veg fyrir að börn kæmust að stiganum.

5

Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi virðist umrætt hlið hafa verið til staðar á heimili áfrýjanda um langt skeið. Styðst það við framburð foreldra barna sem voru í daggæslu hjá áfrýjanda fyrir héraðsdómi og yfirlýsingar þeirra, sem og eftirlitsskýrslu starfsmanns stefnda 15. janúar 2018 þar sem fram kemur að öryggishlið fyrir stigaopi hafi verið í lagi. Í eftirlits heimsókninni 17. september 2018 virðist eftirlitsaðilinn ekki hafa séð hliðið, auk þess sem áfrýjandi benti honum ekki á tilvist þess og að það væri notað til þess að hindra að börn kæmust að stiganum. Í samskiptum áfrýjanda við stefnda allt frá því að athugasemdin var sett framí september 2018 til 7. febrúar 2019 er hvergi minnst á tilvist hliðsins og að það hindri aðkomu barna að stiganum. Það er ekki fyrr en með tölvupósti lögmanns áfrýjanda til stefnda 7. febrúar 2019 að því er hreyft að börnin hafi ekki aðgengi að stiganum þar sem hann sé alltaf lokaður af. Með tölvupóstinum fylgdu myndir sem sýndu að þetta. B, eitt þeirra foreldra sem vorumeð barn í vistun hjá áfrýjanda þegar tímabundna leyfisviptingin fór fram og ein þeirra sem höfðu sett fram athugasemdir um fyrirætlan stefnda, sendi stefnda tölvupóst 1. febrúar 2019 þar sem hún getur þess að stiginn sé ekki hluti af svæðinu þar sem börn séu að leik. Svæðið sé lokað með hliði veggja á milli svo börnin komist ekki að stiganum. Þá liggur fyrir að þegar fulltrúar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur fóru í eftirlit á heimili áfrýjanda 29. nóvember 2018 hefðu þeir, þegar þeir gægðust inn um dyragættina, séð að þar væri forstofa sem lokuð var af með öryggishliði. Áfrýjandi hefði jafnframt tjáð þeim að það rými, ásamt herbergi sem væri aðgengilegt frá forstofunni, væri ætlað fyrir daggæsluna. Heilbrigðisfulltrúarnir töldu sig ekki geta veitt umsögn um stigann þar sem þeim var meinaður aðgangur að húsnæðinu.

6

Með hinum áfrýjaða dómi var kröfum áfrýjanda um viðurkenningu á skaðabótaskyldu vegna fjártjóns og kröfu hennar um miskabætur hafnað. Var það einkum vegna þess að hún hefði ekki upplýst um tilvist hliðsins og komið í veg fyrir að fulltrúar stefnda gætu staðreynt hvort brugðist hefði verið við athugasemdum eftirlitsaðilans. Þá var hafnað málsástæðum áfrýjanda sem lutu að því að sviðsstjóri skóla- og frístundasviðs stefnda hefði ekki haft heimild tilað taka ákvörðun um tímabundna sviptingu leyfisins heldur hafi það verið á valdsviði skóla- og frístundaráðs stefnda að taka þá ákvörðun.

7

Áfrýjandi lagði fram ný gögn fyrir Landsrétt. Þar er meðal annars að finna tölvupóstsamskipti áfrýjanda við starfsmenn skóla- og frístundasviðs stefnda svo og samskipti við borgarfulltrúa. Einnig er þar að finna umsögn Sambands íslenskra sveitarfélaga um drög að reglugerð nr. 907/2005 og reglur Reykjavíkurborgar um niðurgreiðslur vegna barna hjá dagforeldrum.

Niðurstaða

8

Áfrýjandi byggir kröfur sína meðal annars á því að sviðsstjóri skóla- og frístundasviðs stefnda hefði skort heimild til þess að taka ákvörðun um hina tímabundnu sviptingu starfsleyfis áfrýjanda. Jafnframt er byggt á því að skóla- og frístundaráð stefnda hafi ákvörðunarvald um daggæslu barna samkvæmt samþykktum Reykjavíkurborgar og heimild til að taka ákvarðanir um tímabundna sviptingu starfsleyfis hafi ekki verið framseld til sviðstjórans.

9

Samkvæmt 9. gr. sveitastjórnarlaga nr. 138/2011 skulu sveitarstjórnir gera sérstaka samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélagsins og um meðferð þeirra málefna sem sveitarfélagið annast.

10

Í 42. gr. sveitarstjórnarlaga er fjallað um heimildir til framsals sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela fastanefnd fullnaðarafgreiðslu einstakra mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins, nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því. Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að á sama hátt og með sömu skilyrðum sé sveitarstjórn heimilt að fela einstökum starfsmönnum sveitarfélags fullnaðarafgreiðslu mála. Einnig er þar tekið fram að ákvæðið hafi þó ekki áhrif á almennar heimildir starfsmanna sveitarfélags til töku ákvarðana sem varða daglegan rekstur og þjónustu sveitarfélags og teljast leiða af stöðuumboði þeirra. Jafnframt er tekið fram í 4. mgr. ákvæðisins að þegar sveitarstjórn nýtir heimildir samkvæmt 1. eða 2. mgr. skuli jafnframt kveða á um það í samþykkt sveitarfélagsins hver skuli taka fullnaðarákvörðun í máli samkvæmt 3. mgr. og hvernig skuli fara með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum.

11

Í 34. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, eins og hún var orðuð er áfrýjandi var svipt leyfinu, kom fram að félagsmálanefnd, eða önnur nefnd samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar, skyldi veita leyfi til daggæslu barna í heimahúsum og annast rekstur gæsluvalla fyrir börn. Í ákvæðinu kom einnig fram að ráðherra skyldi setja reglugerð um starfsemi og rekstur gæsluvalla og daggæslu í heimahúsum. Á grundvelli ákvæðisins setti ráðherra reglugerð nr. 907/2005 um daggæslu barna í heimahúsum 5. október 2005 og var sú reglugerð í gildi er atvik málsins áttu sér stað.

12

Með samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 715/2013 voru settar reglur um starfsemi ráða sem fara með tiltekin mál eftir sérstökum samþykktum sínum og því sem lög mæla fyrir um. Í 62. gr. samþykktarinnar var tekið fram að sjö menn skuli skipaðir í skóla- og frístundaráð og sjö til vara til fjögurra ára í senn. Í 58. gr. samþykktarinnar voru tekin upp fyrrgreind ákvæði 42. gr. sveitarstjórnarlaga um fullnaðarafgreiðslu mála.

13

Í málinu liggur fyrir samþykkt Borgarstjórnar Reykjavíkurborgar 18. júní 2019 fyrir skóla- og frístundaráð Reykjavíkurborgar sem leysti af hólmi eldri samþykkt borgarstjórnar fyrir skóla- og frístundaráð frá 20. september 2011 með breytingum frá 2. desember 2014 og 19. maí 2015 þar sem fram kemur í 1. gr. að skóla- og frístundaráð starfi í umboði borgarráðs. Eldri samþykktin sem var í gildi þegar tímabundna leyfis sviptingin átti sér stað liggur ekki fyrir í málinu.

14

Þann 10. nóvember 2015 staðfesti innanríkisráðuneytið breytingu á samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 715/2013. Með breytingunni var átta viðaukum bætt við samþykktina, þar á meðal viðauka 2.6 um embættisafgreiðslur sviðsstjóra skóla- og frístundasviðs. Þar kemur fram í 1. gr. að sviðsstjóri skóla- og frístundasviðs afgreiði, án staðfestingar borgarráðs, mál sem honum berast og talin eru upp í 2. gr. viðaukans. Í c-lið 2. gr. viðaukans kemur fram að sviðsstjóra sé heimilt að afgreiða veitingu leyfis til dagforeldra og hafa lögbundið eftirlit með þeirri starfsemi, eins og kveðið sé á um í reglugerð um daggæslu barna í heimahúsum nr. 907/2005, sbr. einnig 34. gr. laga nr. 40/1991. Þá er mælt fyrir um það í 3. gr. viðaukans að afgreiðsla mála samkvæmt 2. gr. skuli lögð fram til kynningar á næsta reglulega fundi skóla- og frístundaráðs. Framangreindu ákvæði c-liðar 2. gr. viðaukans var breytt 8. nóvember 2019 á þann veg að bætt var inn í ákvæðið að í heimildinni til að veita leyfi til dagforeldra og hafa eftirlit með þeim fælist einnig heimild til að svipta dagforeldra leyfi tímabundið.

15

Svo sem áður er rakið var hin tímabundna svipting starfsleyfis áfrýjanda byggð á því að hún hefði ekki brugðist við athugasemdum eftirlitsaðila um umbúnað við stiga, hindrað fulltrúa stefnda í að fylgja því máli eftir með skoðun á heimili hennar og komið í veg fyrir að stefndi gæti sinnt reglubundnu eftirliti samkvæmt 35. gr. reglugerðar nr. 907/2005. Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. reglugerðarinnar getur félagsmálanefnd falið sérstökum starfsmanni að fara með eftirlit eða falið það verkefni umsjónaraðila. Í 2. tölulið 2. mgr. 35. gr. er tekið fram að eftirlit með starfsemi dagforeldra skuli fara fram með að minnsta kosti þremur óboðuðum eftirlitsheimsóknum á ári. Þá kemur fram í 3. mgr. að auk reglubundins eftirlits skuli eftirlit vera tilfallandi þegar aðstæður krefjast, svo sem vegna eftirfylgni eða kvartana.

Í reglunum er ekki að finna nein ákvæði sem styðja það sjónarmið áfrýjanda að einungis einn starfsmaður stefnda, sem tilkynntur hafi verið fyrirfram, megi sinna eftirfylgni og reglubundnu eftirliti.

16

Hin tímabundna svipting starfsleyfis var gerð á grundvelli ákvæða 37. og 38. gr. reglugerðar nr. 907/2005. Samkvæmt 37. gr. skal umsjónaraðili gera dagforeldri ljóst ef hann telur að barn sé í hættu statt hjá dagforeldrinu, til að mynda vegna lélegs aðbúnaðar. Fram kemur í ákvæðinu að við slíkum aðstæðum skuli félagsmálanefnd bregðast með viðeigandi ráðstöfunum þegar í stað. Þá er í 38. gr. mælt fyrir um að ef talið er brýnt með hag barna í huga að þau séu tekin tafarlaust úr gæslu skuli félagsmálanefnd svipta dagforeldri leyfi tímabundið.

17

Svo sem rakið hefur verið að framan var mælt fyrir um það í 34. gr. laga nr. 40/1991 að félagsmálanefnd, eða önnur nefnd samkvæmt ákvörðun sveitarstjórnar, skyldi veita leyfi til daggæslu barna í heimahúsum og annast rekstur gæsluvalla fyrir börn.

Samkvæmt 38. gr. reglugerðar nr. 907/2005 er það á valdsviði félagsmálanefndar að taka ákvörðun um að svipta dagforeldri tímabundið leyfi. Áður er rakið að samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 715/2013 geri ráð fyrir að skóla- og frístundaráð sinni tilteknum verkefnum eftir þeim samþykktum sem um það gilda og eftir því sem lög mæla fyrir um. Ekki er um það deilt í málinu að skóla- og frístundaráð Reykjavíkurborgar sinnir því hlutverki sem félagsmálanefnd er falið við umsjón og eftirlit með daggæslu barna í heimahúsum samkvæmt því sem mælt er fyrir um í 34. gr. laga nr. 40/1991 og reglugerð nr. 907/2005. Ákvörðunarvald um tímabundna sviptingu liggur samkvæmt þessu hjá skóla- og frístundarráði stefnda.

18

Ágreiningsefni málsins lýtur á hinn bóginn að því hvort sviðsstjóri skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar hafi fengið almenna heimild til þess að taka ákvörðun um tímabundna sviptingu starfsleyfis á grundvelli 38. gr. reglugerðar nr. 907/2005. Svo sem áður er rakið hafði sviðsstjóranum verið veitt heimild í c-lið 2. gr. í viðauka 2.6 við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar nr. 715/2013 til að veita leyfi til dagforeldra og hafa lögbundið eftirlit með þeim eins og kveðið væri á um í reglugerð nr. 907/2005 og 34. gr. laga nr. 40/1991. Heimild til að taka ákvörðun um tímabundna sviptingu leyfis samkvæmt viðaukanum kom ekki inn í framangreinda samþykkt nr. 715/2013 fyrr en 8. nóvember 2019, eftir að atvik máls þessa áttu sér stað. Í IV. kafla reglugerðar nr. 907/2005 eru settar reglur um hvernig standa beri að afgreiðslu leyfisveitinga á grundvelli hennar og eru í 13. gr. hennar sett fram þau almennu skilyrði sem þarf að uppfylla svo að aðili geti fengið leyfi til starfseminnar.

19

Ákvörðun um tímabundna sviptingu dagforeldris á leyfi til að annast börn er þýðingarmikil ákvörðun um starfsréttindi borgara. Við slíka íþyngjandi ákvörðun þarf að gæta sérstakra reglna og sjónarmiða sem leiða til þess að málsmeðferðin verður annars eðlis en þegar veitt er leyfi til starfseminnar. Þá getur ákvörðun um afturköllun byggt á matskenndum þáttum þar sem horft er til annarra atriða en þeirra sem koma til skoðunar þegar starfsleyfi er veitt. Þá liggur fyrir að samkvæmt 42. gr. sveitarstjórnarlaga verður sveitastjórn að framselja heimildir til fullnaðarákvarðana með samþykktum. Af orðalagi viðauka 2.6 við samþykkt nr. 715/2013 verður samkvæmt framansögðu ekki ráðið að heimild til að taka tímabundna ákvörðun um sviptingu starfsleyfis hafi verið framseld til sviðsstjóra. Vegna þess eðlismunar sem er á verkefnum sem sviðsstjóra er heimilt að taka ákvarðanir um samkvæmt c-lið 2. gr. í viðaukanum, það er veitingu leyfis til dagforeldra og að hafa lögbundið eftirlit með þeirri starfsemi, verður ekki talið að sviðsstjórinn hafi í ljósi stöðu sinnar haft heimild til þess að taka ákvörðun um tímabundna sviptingu slíks leyfis, sbr. 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Að öllu framangreindu virtu skorti sviðsstjóra skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar heimild til að taka ákvörðun um tímabundna sviptingu starfsleyfis áfrýjanda. Verður því talið að skilyrði fyrir viðurkenningarkröfu stefnda um saknæma og ólögmæta háttsemi sé uppfyllt.

20

Áfrýjandi var svipt starfsleyfi í þrjá daga. Eins og gögn málsins bera með sér var börnum sem voru í daggæslu hjá áfrýjanda komið annað í dagvistun. Hefur áfrýjandi því leitt nægar líkur að því að hún hafi orðið fyrir tjóni vegna hinnar ólögmætu leyfissviptingar. Verður krafa hennar um að viðurkenndur verði réttur hennar til skaðabóta úr hendi stefnda vegna ólögmætrar tímabundinnar sviptingar á starfsleyfi hennar til daggæslu barna í heimahúsi 5. febrúar 2019 tekin til greina.

21

Áfrýjandi krefst þess jafnframt að stefnda verði gert að greiða henni 2.500.000 krónur í miskabætur. Byggir krafan á b-lið 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að láta þann sem ber ábyrgð á ólögmætri meingerð gegn frelsi, friði, æru eða persónu annars manns greiða miskabætur til þess sem misgert var við.

Hér að framan hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að sviðsstjóri skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar hafði ekki haft heimild til að taka ákvörðun um að svipta áfrýjanda starfsleyfi tímabundið. Ákvörðunin var tekin á þeim grundvelli að börnum í dagvistun hjá áfrýjanda gæti stafað hætta af því að stigi í húsnæðinu væri ekki varinn. Ákvörðunin var tekin 5. febrúar 2019 eftir að áfrýjandi hafði ítrekað neitað starfsmönnum Reykjavíkurborgar um aðgang að húsnæðinu til að fylgja eftir athugasemdinni sem gerð var og til að sinna reglubundnu eftirliti. Með því að veita upplýsingar um tilvist útdraganlegs hliðs sem áfrýjandi notaði í því skyni að börn kæmust ekki að stiganum hefði mátt koma í veg fyrir aðgerðir stefnda eins og raun varð á þegar upplýsingar um það lágu fyrir. Með vísan til atvika málsins og sérstaklega þessa aðdraganda ákvörðunarinnar verður ekki fallist á það með áfrýjanda að ákvarðanir starfsmanna stefnda hafi falið í sér ólögmæta meingerð gagnvart henni, sbr. b-lið 1. mgr. 26. gr. laga nr. 50/1993. Verður stefndi því sýknaður af miskabótakröfu áfrýjanda.

22

Eftir þessum úrslitum þykir rétt að stefndi greiði áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti sem ákvarðast í einu lagi eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð :

Viðurkenndur er réttur áfrýjanda, A, til skaðabóta úr hendi stefnda, Reykjavíkurborgar, vegna ólögmætrar tímabundinnar sviptingar á starfsleyfi hennar til daggæslu barna í heimahúsi 5. febrúar 2019.

Stefndi er sýkn af kröfu áfrýjanda um greiðslu miskabóta.

Stefndi greiði áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti 2.800.000 krónur.