772/2019

Útdráttur

D höfðaði mál til heimtu skaðabóta úr hendi N vegna kostnaðar sem hann taldi sig hafa orðið fyrir vegna meðferðar stjórnsýslumála hjá N, einkum kostnaðar við lögmannsþjónustu og öflun matsgerða. Átti málið rætur að rekja til tjóns sem varð á tilteknum mannvirkjum á jörð D í jarðskjálfta sem reið yfir á Suðurlandi 29. maí 2008. Í dómi Landsréttar kom fram að veigamiklir annmarkar hefðu verið á málsmeðferð N. Hún hefði verið andstæð málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að mál D hefði ekki verið lagt í þann farveg sem boðinn væri samkvæmt lögum nr. 55/1992 um Náttúruhamfaratryggingu Íslands og þágildandi reglugerð nr. 83/1993. Þá hefði málsmeðferð N einnig falið í sér brot gegn 7. og 10 gr. stjórnsýslulaga. Skilyrðum um saknæmi og ólögmæti var því fullnægt fyrir skaðabótaskyldu N að því er fyrrgreind atriði varðaði. D hefði þó með málatilbúnaði sínum ekki fært fyrir því viðhlítandi rök að fullnægt væri skilyrðum 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 fyrir miskabótum honum til handa. Voru bætur D ákveðnar að álitum.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir A-kvk-nf E-kvk-nf og J-kk-nf H-kk-nf og S-kk-nf M-kk-nf, settur landsréttardómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 20. nóvember 2019. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 25. október 2019 í málinu nr. E1669/2018.

2 Áfrýjandi krefst þess aðallega að hinn áfrýjaði dómur verði ómerktur og málinu vísað heim í hérað til löglegrar meðferðar og dómsálagningar að nýju. Til vara krefst áfrýjandi þess að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og kröfur hans í héraði verði teknar til greina, en þær eru að stefndi verði dæmdur til að greiða honum 10.279.088 krónur með nánar tilgreindum dráttarvöxtum frá 29. júní 2017 til greiðsludags. Að því frágengnu krefst áfrýjandi skaðabóta úr hendi stefnda að álitum samkvæmt mati réttarins og að þær bætur beri sömu vexti og í varakröfu. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti, en til vara að málskostnaður verði látinn niður falla.

3 Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Niðurstaða

4 Áfrýjandi höfðaði málið til greiðslu skaðabóta úr hendi stefnda vegna kostnaðar sem hann varð fyrir við rekstur stjórnsýslumála gegn honum, einkum kostnaðar af öflun matsgerða og vegna þjónustu lögmanna. Deila áfrýjanda og stefnda, sem áður bar heitið Viðlagatrygging Íslands, varðaði þrjú mannvirki í eigu áfrýjanda á jörðinni Friðarstöðum í Hveragerði sem skemmdust í jarðskjálfta 29. maí 2008. Byggir áfrýjandi skaðabótakröfu sína á hendur stefnda á því að honum beri að greiða kostnað sem hlýst af því að meta tjón og sækja réttar bætur úr hendi stefnda vegna tjóns sem hann var vátryggður fyrir, ekki síst þegar bótagreiðslum er synjað að ófyrirsynju. Málsatvikum er lýst í hinum áfrýjaða dómi en þar var stefndi sýknaður af skaðabótakröfu áfrýjanda.

5 Aðalkrafa áfrýjanda um ómerkingu hins áfrýjaða dóms er byggð á því að héraðsdómara hafi borið að kveðja til sérfróðan meðdómsmann. Ágreiningur málsins hafi að hluta til lotið að niðurstöðum úttektarskýrslna og matsgerða sérfræðinga sem hafi komið að mati á fasteignum áfrýjanda. Því hafi héraðsdómara ekki verið kleift að fjalla um atriði sem að því lutu á grundvelli almennrar þekkingar, menntunar og lagakunnáttu, enda hafi hluti ágreinings aðila og þar með úrlausn héraðsdóms lotið að byggingartæknifræðilegum atriðum sem fjallað hafi verið um í matsgerðum og úttektarskýrslum. Kostnaður sá sem áfrýjandi krefst greiðslu á er tilkominn vegna öflunar á matsgerðum dómkvaddra matsmanna, undirmats og yfirmats, sem áfrýjandi aflaði, svo og kostnaður vegna lögmannsþjónustu, þinggjalda vegna matsmála og bætur vegna ólögmætrar málsmeðferðar og miska. Samkvæmt þessu og eins og atvikum og málsástæðum aðila er háttað verður ekki talið að þörf hafi verið á því að kveðja til sérfróðan meðdómsmann í málinu. Verður kröfu áfrýjanda um ómerkingu hins áfrýjaða dóms og heimvísun málsins því hafnað.

6 Svo sem fram kemur í dómi Hæstaréttar Íslands 4. maí 2016 í máli nr. 585/2015 gildir sú meginregla að íslenskum rétti að borgararnir verða sjálfir að bera þann kostnað sem þeir hafa af erindum sínum til stjórnvalda og málarekstri fyrir þeim. Velji þeir að nota aðstoð sérfræðinga við slík erindi og hafa af því kostnað geta þeir ekki krafist þess að sá kostnaður verði bættur þeim, hvort sem erindið skilar árangri eða ekki. Þetta á þó ekki við þegar málsmeðferð stjórnvalds felur í sér brot á ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og telst því saknæm og ólögmæt, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 30. október 2008 í máli nr. 70/2008. Þá verður í máli þessu enn fremur að horfa til þeirra sérstöku skyldna sem hvíldu á stefnda samkvæmt þeim lögum og reglum sem um hann giltu svo og skilmála vátryggingar áfrýjanda. 7 Óumdeilt er að stefndi er ríkisstofnun sem heyrir undir fjármála og efnahagsráðuneytið. Um málsmeðferð stefnda gilda reglur stjórnsýsluréttar, sbr. lög nr. 37/1993. Starfar stefndi samkvæmt lögum nr. 55/1992 um Náttúruhamfaratryggingu Íslands með síðari breytingum. Samkvæmt 1. gr. laganna er hlutverk stefnda að vátryggja gegn tjóni af völdum náttúruhamfara, að jarðskjálftum meðtöldum. Greiða skal vátryggingarbætur svo fljótt sem unnt er, sbr. 17. gr. laganna. Þá segir í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 55/1992 að stefndi taki ákvörðun um greiðsluskyldu og fjárhæð vátryggingarbóta í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga um meðferð mála. Heimilt er að kæra ákvörðun stefnda til úrskurðarnefndar náttúruhamfaratryggingar innan 30 daga frá því tjónþola barst ákvörðunin.

8 Ágreiningur reis milli áfrýjanda og stefnda um fjárhæð bóta fyrir þrjú mannvirki í eigu áfrýjanda sem skemmdust í fyrrnefndum jarðskjálfta. Í málsgögnum bera mannvirki þessi heitin „gamla íbúðarhúsið“, „nýja íbúðarhúsið“ og „Lágafell“. Hinn 9. júní 2008 tilkynnti áfrýjandi stefnda að tjón hefði orðið á þessum mannvirkjum. Mun stefndi þá hafa hafist handa við að leggja mat á bótaskyldu vegna þeirra og fjárhæð bóta. Í 11. gr. þágildandi reglugerðar nr. 83/1993 um Viðlagatryggingu Íslands sagði að þegar vátryggingaratburður hefði orðið skyldi stofnunin gera ráðstafanir til að skoða og meta tjón og kveðja til þess hæfan og óvilhallan matsmann eða menn. Þá sagði að stjórn Viðlagatryggingar gæti eftir atvikum óskað þess að tjón skyldi metið af dómkvöddum matsmanni eða mönnum. Um kostnað af mati færi eftir almennum réttarreglum. Verður af þessu dregin sú ályktun að stefnda sé ætlað að hafa frumkvæði að því að tjón sé metið með faglegum og óhlutdrægum hætti og eigi jafnframt, að öðru jöfnu, sjálfur að bera kostnaðinn af slíku mati.

9 Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi leitaði stefnda ítrekað til sérfræðinga til að meta tjón á fyrrnefndum þremur mannvirkjum áfrýjanda. Var tjón á þeim fyrst metið af þremur matsmönnum í september 2008 og í annað sinn af tveimur matsmönnum í nóvember sama ár. Ekki varð samkomulag um að greiða áfrýjanda bætur vegna mannvirkjanna á þeim grunni og var áfram deilt um umfang skemmda og kostnaðarmat. Í júní 2009 óskaði framkvæmdastjóri stofnunarinnar loks eftir því að F-kk-nf J-kk-nf tæknifræðingur og R-kk-nf K-kk-nf verkfræðingur tækju gamla íbúðarhúsið og nýja íbúðarhúsið til „yfirmats“ þótt ekki væri um dómkvadda matsmenn að ræða. Skiluðu þeir matinu í september 2009. Þá fór fram viðbótarmat á gamla íbúðarhúsinu í júní 2010 sem sömu matsmenn unnu, einnig á Lágafelli í desember 2010 og á nýja íbúðarhúsinu í júlí 2012.

10 Eins og fram kemur í hinum áfrýjaða dómi sætti áfrýjandi sig ekki heldur við niðurstöður svonefnds yfirmats á vegum stefnda. Með beiðni til Héraðsdóms Suðurlands 29. júní 2010 óskaði áfrýjandi eftir dómkvaðningu matsmanna til að meta „jarðskjálftatjón“ á gamla íbúðarhúsinu að Friðarstöðum. Takmarkaðist matsbeiðni áfrýjanda við það mannvirki til að halda matskostnaði í lágmarki samkvæmt því sem fram kom í skýrslu hans fyrir dómi við meðferð matsmálsins. Í beiðni áfrýjanda segir að hann sjái sig knúinn til að leita til héraðsdóms um skipun óvilhallra matsmanna til að meta tjón á húsinu þar sem „mál þessi hafa nú dregist úr hömlu“. Með bréfi 9. júlí 2010 mótmælti lögmaður því fyrir hönd stefnda að matsbeiðni áfrýjanda næði fram að ganga, einkum á þeirri forsendu að matsspurningar gögnuðust ekki matsbeiðanda í kröfugerð hans á hendur stefnda. Með úrskurði Héraðsdóms Suðurlands 23. júlí 2010 var fallist á matsbeiðni áfrýjanda og tveir matsmenn dómkvaddir sem luku mati á viðgerðarkostnaði eignarinnar í janúar 2011. Var niðurstaða þeirra sú að kostnaður við viðgerð á gamla íbúðarhúsinu næmi 7.386.729 krónum að teknu tilliti til endurgreiðslu virðisaukaskatts af vinnu.

11 Í febrúar 2011 kom lögmaður fyrst fram fyrir hönd áfrýjanda sem hafði til þess tíma rekið mál sitt án slíkrar aðstoðar. Í bréfi þáverandi lögmanns áfrýjanda 24. febrúar 2011 var þess krafist að stefndi bætti áfrýjanda tjón á gamla íbúðarhúsinu sem altjón. Sú krafa var ítrekuð með bréfi 30. júní sama ár og var hún sundurliðuð þannig að krafist væri bóta á grundvelli brunabótamats að frádregnum 5%. Einnig var krafist matskostnaðar, lögmannskostnaðar, gjalds vegna dómkvaðningar og kostnaðar vegna matsskoðunar, samtals 19.860.729 króna. Stefndi hafnaði kröfu áfrýjanda með bréfi 26. júlí 2011. Jafnframt segir í bréfinu að þess sé vænst að áfrýjandi endurskoði fyrri afstöðu sína og samþykki tilboð stefnda um uppgjör bóta. Í bréfi þáverandi lögmanns áfrýjanda til stjórnar stefnda 5. október 2011 segir að þar sem hafnað hafi verið kröfum áfrýjanda um fullar bætur fyrir mannvirkin á Friðarstöðum, sérstaklega að því er varðaði gamla íbúðarhúsið, sé þess krafist að stjórnin taki afstöðu til ágreiningsefnisins í samræmi við ákvæði 19. gr. laga nr. 55/1992. Var það gert með úrskurði 10. janúar 2012 þar sem kveðið var á um að stefndi skyldi greiða áfrýjanda 7.164.349 krónur að frádreginni innborgun að fjárhæð 3.338.707 krónur.

12 Með bréfi 8. febrúar 2012 kærði áfrýjandi úrskurð stjórnarinnar til úrskurðarnendar um Viðlagatryggingu Íslands. Bendir áfrýjandi sérstaklega á að amast hafi verið við því af hálfu stefnda að áfrýjandi gæti fengið dómkvadda óvilhalla matsmenn til að meta tjónið og hafi verið reynt að koma í veg fyrir það með öllum ráðum. Einnig krafðist áfrýjandi dómkvaðningar yfirmatsmanna með bréfi til héraðsdóms Suðurlands 2. maí 2012. Stefndi gerði athugasemdir við spurningar í matsbeiðni áfrýjanda, sem hann taldi enn sem fyrr þýðingarlausar, en mótmælti því ekki að yfirmatsmenn yrðu dómkvaddir. Hinn 4. júlí 2012 voru dómkvaddir þrír yfirmatsmenn til að framkvæma umbeðið yfirmat. Að beiðni áfrýjanda var málsmeðferð fyrir úrskurðarnefnd um Viðlagatryggingu Íslands frestað á meðan beðið var yfirmatsgerðar sem var lokið í janúar 2013.

13 Fyrrnefndur úrskurður stjórnar stefnda 10. janúar 2012 í máli áfrýjanda var felldur úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndar um Viðlagatryggingu Íslands sem kveðinn var upp 24. október 2014. Jafnframt var lagt fyrir stjórnina að afla matsgerðar dómkvaddra matsmanna um það hvaða tjón hefði orðið á gamla íbúðarhúsinu í jarðskjálftanum 29. maí 2008 og hvað kostaði að gera við eignina svo að hún yrði eins eða sem næst eins og fyrir jarðskjálftann. Í forsendum úrskurðarins er sérstaklega tekið fram að ekki sé unnt að styðjast við þær matsgerðir dómkvaddra matsmanna sem áfrýjandi hafði aflað vegna þess hvernig spurningum í matsbeiðni var háttað. Nefndin tók þó einnig fram að ekki væri heldur unnt að byggja niðurstöðu málsins á matsgerðum þeirra matsmanna sem stefndi hafði kvatt til, enda væri óljóst á hverju fjárhæðir væru byggðar og í einhverju tilvika hefði ekki verið byggt á réttri forsendu um byggingarefni viðkomandi mannvirkis.

14 Með úrskurði Héraðsdóms Suðurlands 6. febrúar 2015 var fallist á beiðni stefnda um dómkvaðningu matsmanna til að meta gamla íbúðarhúsið á Friðarstöðum. Skiluðu matsmenn matsgerð í júlí 2015 þar sem kostnaður vegna tjóns á mannvirkinu var metinn á 13.058.200 krónur. Hvað varðar aðrar eignir áfrýjanda en gamla íbúðarhúsið var málsmeðferð fyrir starfsmönnum og stjórn stefnda svo og úrskurðarnefnd um Viðlagatryggingu Íslands með svipuðum hætti, en úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð vegna þeirra 2. desember 2016. Í kjölfarið lauk ágreiningi aðila um bætur fyrir tjón á fyrrnefndum þremur mannvirkjum áfrýjanda með uppgjöri við hann 21. desember 2016, eða um átta og hálfu ári eftir að áfrýjandi tilkynnti stefnda um tjónið.

15 Eins og áður segir gilda reglur stjórnsýsluréttar um starf stefnda. Samkvæmt 10. gr. laga nr. 37/1993 bar stofnuninni að rannsaka málið og gæta þess að rannsókn á tjóni á þeim mannvirkjum áfrýjanda sem um ræðir drægist ekki á langinn. Þá bar einnig samkvæmt 1. mgr. 7. gr. sömu laga að leiðbeina áfrýjanda frá upphafi málsins vegna þeirra samskipta sem áfrýjandi, þá án lögmannsaðstoðar, átti við starfsmenn stofnunarinnar. Erindi áfrýjanda bárust eins og fram er komið 9. júní 2008. Í upphafi málsmeðferðarinnar lagði stefndi ýmis tjónamöt fyrir áfrýjanda sem ekki leiddu til samkomulags. Hélt stefndi árum saman til streitu sjónarmiðum sínum um að miða ætti uppgjör bóta fyrir mannvirkin við slíkar matsgerðir sem aflað var einhliða. Stefndi leitaði aðstoðar lögmanns þegar áfrýjandi óskaði eftir dómkvaðningu matsmanns í því skyni að leiða ágreining sinn við stefnda til lykta þegar málið hafði að hans mati dregist úr hömlu. Telur dómurinn að við þessar aðstæður hefði stefnda verið í lófa lagið að leiðbeina áfrýjanda þannig að dómkvaðningin væri betur til þess fallin að leysa ágreining aðila. Þess í stað fól stefndi lögmanni sínum að mótmæla beiðni áfrýjanda um dómkvaðningu og halda uppi ítrustu kröfum. Eins og málið horfði við stefnda á þessum tíma var þetta ósamrýmanlegt þeim skyldum hans sem áður hafa verið raktar.

16 Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. þágildandi reglugerðar nr. 83/1993 hafði stjórn stefnda heimild til að fá tjón metið af dómkvöddum matsmönnum. Eins og fram er komið nýtti stefndi ekki þetta úrræði til lausnar á ágreiningi aðila fyrr en tæpum sex árum eftir að tilkynning barst um tjón á gamla íbúðarhúsinu og þá eftir að úrskurðarnefnd hafði beinlínis gert henni að afla slíks mats. Svo sem áður greinir brást stofnunin ekki heldur með viðhlítandi hætti við tilraunum áfrýjanda til að afla mats dómkvaddra matsmanna þegar málið hafði að mati hans dregist úr hömlu. Getur stefndi, sem líkt og áður greinir ber skyldur sem stjórnvald samkvæmt 1. gr. laga nr. 37/1993, ekki firrt sig ábyrgð á þessum langa og óhóflega málsmeðferðartíma með vísan til þess að áfrýjandi hafi undir meðferð málsins ítrekað óskað eftir frestum vegna eigin gagnaöflunar.

17 Samkvæmt öllu framangreindu verður ekki hjá því komist að álykta sem svo að veigamiklir annmarkar hafi verið á málsmeðferð stefnda. Var hún andstæð málshraðareglu 9. gr. laga nr. 37/1993 með því að mál áfrýjanda var ekki lagt í þann farveg sem boðinn er samkvæmt lögum nr. 55/1992 og reglugerð nr. 83/1993 sem þá gilti. Fól málsmeðferð stefnda einnig í sér brot gegn 7. og 10. gr. laganna líkt og áður er rakið. Er fyrrgreindum skilyrðum um saknæmi og ólögmæti því fullnægt fyrir skaðabótaskyldu stefnda að því er fyrrgreind atriði varðar. Hins vegar hefur áfrýjandi með málatilbúnaði sínum ekki fært fyrir því viðhlítandi rök að fullnægt sé skilyrðum 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, sbr. 13. gr. laga nr. 37/1999, fyrir miskabótum.

18 Samkvæmt framangreindu á áfrýjandi rétt á því að fá tjón sitt bætt úr hendi stefnda. Samkvæmt almennum reglum er bótaréttur hans þó takmarkaður við það tjón sem telst sennileg afleiðing áðurlýstrar saknæmrar og ólögmætrar háttsemi stefnda og jafnframt bar áfrýjanda að takmarka tjón sitt eftir föngum. Að þessu virtu verður kröfugerð hans ekki lögð óbreytt til grundvallar. Eins og málið liggur fyrir verða bætur áfrýjanda því ákveðnar að álitum í samræmi við þrautavarakröfu hans. Þegar litið er útlagðs kostnaðar vegna matsgerða, þinggjalda og lögmannskostnaðar vegna reksturs fyrrgreindra matsmála þykja bætur áfrýjanda hæfilega metnar 5.500.000 krónur með dráttarvöxtum sem ákveðast í samræmi við síðari málslið 9. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá höfðun málsins í héraði, eins og nánar greinir í dómsorði.

19 Stefnda verður gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Stefndi, Náttúruhamfaratrygging Íslands, greiði áfrýjanda, D-kk-þgf J-kk-þgf S-kk-þgf, 5.500.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 23. maí 2018 til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda 2.300.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.