260/2019

Útdráttur

Í málinu krafðist A þess að ákvarðanir R um að synja A um fjárhagsaðstoð á grundvelli tekna maka hennar, og úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála sem staðfesti framangreindar ákvarðanir, yrðu ógiltar. Þá krafðist hún greiðslu 49.868 króna, sem samsvari þeirri fjárhagsaðstoð sem R hefði greitt A ef ekki hefði komið til fyrrnefndrar skerðingar. Í dómi Landsréttar var staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að ákvörðun R hefði haft fullnægjandi lagastoð í ákvæðum laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrár og ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 um sjálfstjórn sveitarfélaga. Landsréttur tók fram að 76. gr. stjórnarskrár yrði með hliðsjón af dómaframkvæmd skýrð á þann veg að tryggja skuli með lögum rétt til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem sé ákveðið á málefnalegan hátt en að almenni löggjafinn hafi vald um hvernig því skuli háttað, sbr. 2. og 41. gr. stjórnarskrár, að gættum lágmarksrétti samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar og lögmætum sjónarmiðum á borð við jafnrétti, sbr. 65. gr. stjórnarskrár, og meðalhóf. Lög nr. 40/1991 gerðu ráð fyrir því að sveitarfélög gætu ákveðið að ekki komi til fjárhagsaðstoðar nema þörf krefji eftir að tekið hafi verið tillit til gagnkvæmrar framfærsluskyldu hjóna. Þá hefði verið staðfest í dómaframkvæmd að ekki væri óheimilt að láta tekjur maka hafa áhrif á rétt til greiðslna úr opinberum sjóðum, upp að vissu marki. Enn fremur yrði að líta til þess að það væri fyrst og fremst með lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar sem kveðið væri á um hinn stjórnarskrárvarða grundvallarrétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu. Við mat á aðstæðum áfrýjanda yrði því að líta fyrst til þess að hún naut greiðslna samkvæmt þeim lögum, sem að meginstefnu til voru óháðar tekjum maka, áður en metið var hvort skerðing vegna tekna maka á grundvelli reglna R um framkvæmd fjárhagsaðstoðar gengi of nærri stjórnarskrárvörðum lágmarksréttindum hennar. Þar sem A hefði sjálf notið tekna, meðal annars á grundvelli laga nr. 100/2007, var ekki talið að skerðingin hefði farið í bága við grundvallarreglur stjórnarskrárinnar. Loks hefði lögbundið mat félagsmálanefndar R ekki verið óhóflega takmarkað í málinu. Var hinn áfrýjaði dómur samkvæmt framangreindu staðfestur um sýknu R af kröfum A.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir O-kvk-nf M-kvk-nf A-kvk-nf og S-kk-nf T-kk-nf M-kk-nf og E-kk-nf Ó-kk-nf, settur landsréttardómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 12. apríl 2019 að fengnu áfrýjunarleyfi. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 21. desember 2018 í málinu nr. E3811/2017.

2 Áfrýjandi krefst þess að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og breytt á þá leið að ógiltar verði ákvarðanir stefnda 8. janúar og 8. apríl 2015, þar sem umsókn áfrýjanda um fjárhagsaðstoð frá stefnda fyrir tímabilið 1. janúar 2015 til 28. febrúar sama ár var synjað. Jafnframt krefst áfrýjandi þess að ógiltur verði úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála 14. október 2015 þar sem framangreindar ákvarðanir voru staðfestar. Þá krefst áfrýjandi þess að stefndi greiði sér 49.868 krónur, auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 8. janúar 2015 til greiðsludags. Að lokum krefst hún málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3 Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Niðurstaða

4 Atvikum og málsástæðum aðila er lýst í hinum áfrýjaða dómi en líkt og þar greinir er í máli þessu deilt um hvort stefndi hafi með ólögmætum hætti synjað áfrýjanda um fjárhagsaðstoð í janúar og febrúar 2015.

5 Samkvæmt 10. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, sem settar eru með heimild í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, skal grunnfjárþörf til framfærslu samkvæmt 11. gr. reglnanna lögð til grundvallar veittri fjárhagsaðstoð. Grunnfjárþörfin er skilgreind með ólíkum hætti fyrir einstakling sem rekur eigið heimili og hjón eða sambúðarfólk í sömu stöðu en í síðarnefnda tilvikinu er fjárhæðin lægri en ef um tvo einstaklinga er að ræða. Frá skilgreindri grunnfjárþörf eru síðan samkvæmt 12. gr. reglnanna dregnar allar tekjur umsækjanda og maka, í þeim mánuði sem sótt er um og mánuðinn á undan, aðrar en greiðslur vegna barna og húsaleigubætur eða vaxtabætur. Koma þær tekjur til frádráttar veittri fjárhagsaðstoð. Atvik máls þessa eru með þeim hætti að hefði eingöngu verið litið til tekna áfrýjanda á framangreindum tíma, og skilgreindrar grunnfjárþarfar til framfærslu einstaklings samkvæmt 11. gr. reglnanna, hefðu tekjur hennar verið undir viðmiðunarmörkum og hún fengið fjárhagsaðstoð, en þegar tillit var tekið til tekna maka hennar voru samanlagðar tekjur þeirra yfir viðmiðunarmörkum fyrir hjón eða sambúðarfólk. Var synjun stefnda um fjárhagsaðstoð til áfrýjanda á því byggð. 6 Áfrýjandi krefst þess í málinu að ógiltar verði ákvarðanir stefnda 8. janúar og 8. apríl 2015, og úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og velferðarmála 14. október sama ár, þar sem umsókn áfrýjanda um fjárhagsaðstoð á framangreindu tímabili var synjað. Jafnframt krefst hún þess að stefnda verði gert að greiða henni 49.868 krónur, sem samsvari þeirri fjárhagsaðstoð sem hún hefði fengið á grundvelli reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg ef eingöngu hefði verið litið til tekna hennar á framangreindum tíma og skilgreindrar grunnfjárþarfar til framfærslu einstaklings samkvæmt 11. gr. reglnanna.

7 Áfrýjandi byggir kröfur sínar í fyrsta lagi á því að stefndi hafi ekki frjálsar hendur um útfærslu fjárhagsaðstoðar og skerðing á fjárhagsaðstoð til hennar vegna tekna maka hafi farið í bága við ákvæði laga nr. 40/1991 og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

8 Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður staðfest sú niðurstaða hans að ákvörðun stefnda um að synja áfrýjanda um fjárhagsaðstoð vegna tekna maka hafi haft fullnægjandi lagastoð.

9 Í öðru lagi byggir áfrýjandi á því að sú skerðing vegna tekna maka sem um er deilt í máli þessu hafi farið í bága við 1. mgr. 76. gr. og 65. gr. stjórnarskrárinnar, sem og stjórnskipulega meðalhófsreglu. Í þessu sambandi bendir hún sérstaklega á að engan sjálfstæðan rétt einstaklings til lágmarksframfærslu, án tillits til tekna maka, sé að finna í reglum stefnda um fjárhagsaðstoð.

10 Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í 65. gr. stjórnarskrárinnar greinir að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Þá skuli konur og karlar njóta jafns réttar í hvívetna. Í óskráðri meðalhófsreglu stjórnskipunarréttar felst að þegar stjórnarskrárvarin réttindi sæta takmörkunum skuli ekki gengið lengra en þörf krefur í því skyni að ná þeim lögmætu markmiðum sem að er stefnt með takmörkuninni.

11 Með dómum Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 og 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017 var því slegið föstu að 76. gr. stjórnarskrárinnar verði skýrð á þann veg að skylt sé að tryggja að lögum rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem sé ákveðið á málefnalegan hátt. Almenni löggjafinn hafi þó vald um það hvernig þessu skipulagi skuli háttað, sbr. 2. gr. og 41. gr. stjórnarskrárinnar. Þegar metið sé hvort útfærsla framangreindra réttinda í lögum samrýmist grundvallarreglum stjórnarskrárinnar beri að líta til þess hvort skerðing réttinda gangi of nærri þeim lágmarksréttindum sem felist í ákvæðum 76. gr. stjórnarskrárinnar og hvort byggt hafi verið á lögmætum sjónarmiðum á borð við jafnræði, sbr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, og meðalhóf.

12 Í 78. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að sveitarfélög skuli ráða málefnum sínum sjálf eftir því sem lög ákveði. Skuli tekjustofnar þeirra ákveðnir með lögum svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir. Almenni löggjafinn hefur kveðið á um félagsþjónustu sveitarfélaga í lögum nr. 40/1991 en samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna er markmið þeirra að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar. Eins og skýrt kemur fram í almennum athugasemdum með frumvarpi til framangreindra laga var við setningu þeirra, í ljósi sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga, valin sú leið að setja rammalöggjöf sem veitti sveitarfélögum ákveðið frelsi og sjálfræði við val á leiðum til að ná framangreindum markmiðum. Var jafnframt tekið fram að frumvarpið kvæði ekki á um réttindi í þeim skilningi að fólk gæti krafist tiltekinnar aðstoðar heldur væri sveitarfélögum falið að útfæra réttindin. Þannig væri til dæmis ekki kveðið á um tiltekna lágmarksupphæð fyrir fjárhagsaðstoð sveitarfélaga enda myndi slíkt stríða gegn sjálfsákvörðunarrétti þeirra. Jafnframt greinir í athugasemdunum að í frumvarpinu sé lögð áhersla á það grundvallaratriði að einstaklingum sé þrátt fyrir skyldur sveitarfélaga samkvæmt lögunum ætlað að „bera ábyrgð á sjálfum sér og sínum“. Í samræmi við þetta er í 19. gr. laganna, sem er upphafsákvæði VI. kafla þeirra um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, kveðið á um að sérhverjum manni sé skylt að framfæra sjálfan sig, maka sinn og börn undir 18 ára aldri. Gera lög nr. 40/1991 þannig með skýrum hætti ráð fyrir því að sveitarfélög geti ákveðið að ekki komi til fjárhagsaðstoðar nema þörf krefji eftir að tekið hefur verið tillit til gagnkvæmrar framfærsluskyldu hjóna, sbr. einnig 46. og 47. gr. hjúskaparlaga nr. 31/1993.

13 Þegar metið er hvort framangreind útfærsla fjárhagsaðstoðar sveitarfélaga í lögum nr. 40/1991 standist þær grundvallarreglur stjórnarskrárinnar sem áfrýjandi vísar til er til þess að líta að þrátt fyrir að 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár feli eins og að framan greinir í sér einstaklingsbundinn rétt til lágmarksframfærslu er víða í lögum, með svipuðum hætti og í lögum nr. 40/1991, tekið tillit til hjúskaparstöðu fólks. Hefur ekki verið talið óheimilt að láta tekjur maka, upp að vissu marki, hafa áhrif á rétt til greiðslna úr opinberum sjóðum, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 15. nóvember 2018 í máli nr. 795/2017 og 16. október 2003 í máli nr. 549/2002. Í því sambandi hefur meðal annars verið vísað til þess að þeir sem eru í hjúskap eða sambúð þurfi minna sér til framfærslu en sá sem býr einn, sbr. einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000.

14 Þegar staða áfrýjanda er metin er einnig til þess að líta að hún er örorkulífeyrisþegi og hefur frá árinu 2011 fengið greiddar bætur á grundvelli laga nr. 100/2007 um almannatryggingar auk þess sem hún hefur fengið greiðslur á grundvelli laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð. Þegar metið er hvort gengið hafi verið of nærri stjórnarskrárvörðum lágmarksréttindum hennar vegna þess að tekjur maka hafi haft áhrif á fjárhagsaðstoð frá sveitarfélagi samkvæmt lögum nr. 40/1991 verður að hafa í huga að það er fyrst og fremst með lögum nr. 100/2007 sem kveðið er á um hinn stjórnarskrárvarða grundvallarrétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi, sbr. ummæli í dómi Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000. Verður því ekki talið að nákvæmlega sömu sjónarmið eigi við um félagslega aðstoð sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 40/1991, eða um heimildir laga nr. 99/2007 til að greiða félagslegar bætur vegna tiltekinna aðstæðna, og greiðslur úr almannatryggingum. Þá er til þess að líta að eftir lagabreytingar í kjölfar dóma Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 og 16. október 2003 í máli nr. 549/2002 er það almenna reglan samkvæmt lögum nr. 100/2007 að tekjur maka örorkulífeyrisþega hafi ekki lengur áhrif við útreikning bóta að öðru leyti en hvað varðar fjármagnstekjur, sbr. a og cliði 2. mgr. 16. gr. laga nr. 100/2007. Því verður við mat á aðstæðum áfrýjanda að líta fyrst til þess að hún naut greiðslna samkvæmt lögum nr. 100/2007 áður en metið er hvort skerðing vegna tekna maka á grundvelli reglna um framkvæmd fjárhagsaðstoðar, sbr. 21. gr. laga nr. 40/1991, gangi of nærri stjórnarskrárvörðum lágmarksréttindum hennar.

15 Þegar framangreint er virt, ásamt því að fyrir liggur að áfrýjandi hafði sjálf tekjur að fjárhæð 150.018 krónur á mánuði á því tímabili sem um ræðir í kröfugerð hennar, verður ekki talið að að sú skerðing vegna tekna maka sem um er deilt í máli þessu hafi farið í bága við grundvallarreglur stjórnarskrárinnar.

16 Loks byggir áfrýjandi á því að brotið hafi verið gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Mat það sem félagsmálanefnd bar samkvæmt 2. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 að leggja á mál áfrýjanda hafi verið afnumið eða takmarkað óhóflega með þeim reglum um fjárhagsaðstoð sem á var byggt í máli hennar.

17 Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 skal sveitarstjórn setja reglur um framkvæmd fjárhagsaðstoðar en samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal félagsmálanefnd meta þörf og ákveða fjárhagsaðstoð í samræmi við þær reglur. Með síðarnefnda ákvæðinu er þannig mælt fyrir um skyldu félagsmálanefndar til að meta þörf fyrir fjárhagsaðstoð í hverju tilviki. Þau hlutlægu viðmið um grunnfjárþörf til framfærslu sem fram koma í 11. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg, og regla 12. gr. um frádrátt vegna tekna, sem byggt var á í tilviki áfrýjanda, gera ráð fyrir því að tekjur áfrýjanda og maka hennar séu kannaðar með einstaklingsbundnum hætti og útiloka ekki frekara mat á þörfum hennar séu sérstakar aðstæður fyrir hendi, sbr. 16. gr. til 27. gr. sömu reglna.

18 Að þessu athuguðu og að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður ekki talið að lögbundið mat félagsmálanefndar stefnda hafi verið óhóflega takmarkað í málinu.

19 Samkvæmt öllu framangreindu verður hinn áfrýjaði dómur staðfestur um sýknu stefnda af kröfum áfrýjanda.

20 Með hliðsjón af atvikum máls verður niðurstaða hins áfrýjaða dóms um málskostnað jafnframt staðfest. 21 Eftir atvikum þykir rétt að hvor aðili beri sinn kostnað af meðferð málsins fyrir Landsrétti.

22 Það athugast að ekki voru efni til þess hjá áfrýjanda að krefjast ógildingar ákvörðunar þjónustumiðstöðvar hjá stefnda 8. janúar 2015, sem staðfest var af velferðarráði stefnda 8. apríl sama ár, til viðbótar við kröfu hennar þess efnis að úrskurður úrskurðarnefndar félagsþjónustu og velferðarmála 14. október sama ár, sem staðfesti framangreinda ákvörðun, yrði ógiltur.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Landsrétti fellur niður.