442/2022

Útdráttur

A höfðaði mál gegn Í til heimtu bóta vegna niðurlagningar ráðherra á embætti hans sem skrifstofustjóra í ráðuneyti. Byggði A á því að Í hefði brotið gegn rétti hans með því að embætti hans hefði í reynd ekki verið lagt niður auk þess sem ákvörðun um frávikningu hans hefði byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum og ekkert mat farið fram á stöðu hans. Í dómi Landsréttar kom fram að ráðherra hefði ótvíræðar heimildir til að ákveða hvernig hann hagaði skipulagi ráðuneytis, hvernig málefnum væri skipt á milli skrifstofa eða hvort tilteknar skrifstofur skyldu lagðar niður. A taldi einnig að ákvörðun um að leggja niður embætti hans og víkja honum frá ætti raunverulega rætur að rekja til ávirðinga á hendur honum vegna tiltekinna embættisfærslna og meintra brota í því sambandi. Með ákvörðun sinni hefði ráðherra komið sér hjá því að leggja málið í þann farveg sem gengið væri út frá í 26. og 27. gr. laga nr. 90/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í mótmælti þessum málatilbúnaði og vísaði til þess að ákvörðun um að leggja niður embætti A hefði þegar verið tekin áður en ráðherra og ráðuneytisstjóra varð kunnugt um ávirðingar á hendur A. Aðila greindi á um hvenær ráðherra hefði tekið ákvörðun um að leggja niður embætti A. Taldi A að ráðherra hefði ekki tekið þá ákvörðun fyrr en með bréfi 31. ágúst 2020 en Í byggði á því að ráðherra hefði tilkynnt A um það á fundi 24. júní 2020. Taldi rétturinn að Í hefði ekki tekist að sanna að starfslok A hefðu þegar verið ákveðin 24. júní 2020. Ráðið yrði af skýrslu ráðuneytisstjóra í héraði og gögnum málsins að ávirðingar á hendur A hafi haft veruleg áhrif á ákvarðanir ráðherra og ráðuneytisstjóra um störf A í ráðuneytinu. Var lagt til grundvallar að ekki hefðu verið aðrar efnislegar forsendur en ávirðingar A sem hefðu ráðið því að ráðherra ákvað að leggja niður embætti hans. Við þessar aðstæður hafi ráðherra borið að fara með málið í samræmi við 26. og 27. gr. laga nr. 90/1996. Ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti A hafi því ekki verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og því ólögmæt. Féllst Landsréttur á að A ætti rétt til skaðabóta vegna fjártjóns sem næmi eftirstandandi launum á skipunartíma. Var Í dæmt til að greiða A 22.150.805 krónur í skaðabætur og 1.500.000 krónur í miskabætur.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir A-kvk-nf E-kvk-nf J-kk-nf S-kk-nf K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf, settur landsréttardómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 11. júlí 2022. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 15. júní 2022 í málinu nr. E- [...]/2021.

2

Áfrýjandi krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 26.150.805 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 4. mars 2021 til greiðsludags en til vara að stefnda verði gert að greiða honum 17.743.406 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá 4. mars 2021 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

4

Á f-kk-þgf var skipaður skrifstofustjóri 1. september 2012 á skrifstofu[...] í [...]ráðuneytinu. Í ódagsettu erindisbréfi frá október 2017 er starfsskyldum áfrýjanda lýst þannig að hann beri meðal annars ábyrgð á því að leiða faglegt starf skrifstofunnar og stýra daglegri framkvæmd starfa hennar gagnvart ráðuneytisstjóra. Hlutverk skrifstofunnar sé að skapa [...] hagkvæma og skilvirka umgjörð, skýrar leikreglur og vinna að stefnumótun á því sviði. Málefni þessara greina falli í flestum atriðum innan viðfangsefna skrifstofunnar fyrir utan [...]. Þá segir í erindisbréfinu að tiltölulega stór hluti af starfi skrifstofunnar sé á sviði alþjóðamála, þar með talin gerð alþjóðlegra samninga á sviði [...] og þátttaka í starfi alþjóðastofnana á fagsviðum skrifstofunnar. Áfrýjandi var endurskipaður skrifstofustjóri í ráðuneytinu frá 1. september 2018 til fimm ára, sbr. skipunarbréf ráðherra 5. nóvember 2018.

5

Í febrúar 2020 fékk ráðuneytið ráðgjafafyrirtækið E til að gera úttekt á stjórnskipulagi og skipan verkefna á sviði [...] í ráðuneytinu. Vinna við úttektina hófst formlega 9. mars 2020 og fór hún fram með þeim hætti að tekin voru viðtöl við starfsfólk og alla skrifstofustjóra ráðuneytisins, auk þess sem haldnar voru vinnustofur þar sem kallað var eftir hugmyndum. Samkvæmt skipulagi [...]ráðuneytisins sem þá var í gildi voru alls fimm skrifstofur í ráðuneytinu, auk skrifstofu ráðuneytisstjóra, og var skrifstofa [...], sem áfrýjandi stýrði, ein þeirra.

6

Niðurstöður úttektarinnar koma fram í skýrslu sem lá fyrir í júní 2020 undir nafni félagsins F, sem þá hafði tekið við verkefninu af E. Er þar lýst tillögum og ábendingum um hvernig efla megi stjórnsýslu, skilvirkni og þjónustu ráðuneytisins með bættum vinnubrögðum, öflugu skipulagi og skýrri verkaskiptingu sem styðji við fjölbreytt verkefni ráðuneytisins. Í sérstökum kafla skýrslunnar sem ber fyrirsögnina „Virkni stjórnskipulags“ er rakið að við úttektina hefðu þau sjónarmið helst komið fram að vegna ólíks eðlis verkefna og þáverandi verkaskiptingar ráðuneytisins fengju málefni [...] ekki þann,, fókus“ sem æskilegt væri. H ætta sé á að [...] verði aldrei í forgrunni í gildandi skipulagi þar sem [...]séu stór málefni, en [...] sé sú atvinnugrein þar sem mestir vaxtarmöguleikar séu á næstu árum og áratugum.

7

Í framhaldinu er rakið að [...] eigi að mörgu leyti meiri samleið með [...] og það geti komið málaflokknum vel að ábyrgð á honum sé alfarið innan [...]. Í öðrum kafla skýrslunnar undir fyrirsögninni,, Breytingar á skipuriti“ er lýst helstu áherslum gagnvart breytingum og ítrekað að efla þurfi umgjörð verkefna á sviði [...]. Þá felist ákveðin vandkvæði í skipan alþjóðamála og rétt sé að skerpa áherslur og færa viðfangsefni [...]samninga inn á fagskrifstofu.

8

Í skýrslunni er síðan lagt til að stjórnskipulagi ráðuneytisins verði breytt í samræmi við ofangreind sjónarmið þannig að málefnum sem heyri undir [...]hlutaráðuneytisinsverði skipt á milli þriggja skrifstofa, skrifstofu [...], skrifstofu[...]og skrifstofu [...]. Í breytingunum felist meðal annars að málefni [...] verði flutt frá skrifstofu [...], en einnig að hluti af málefnum alþjóðamála sem varði[...]samninga flytji staf skrifstofu ráðuneytisstjóra inn á skrifstofu [...].

9

Í skýrslu F varekki fjallað um hvort leggja ætti niður tilteknar skrifstofur eða einstök embætti á grundvelli þeirra breytinga sem þar voru lagðar til. Við meðferð málsins fyrir héraðsdómi bar B, einn höfunda skýrslunnar, að engin afstaða væri tekin til þessa atriðis í skýrslunni en stjórnendahópur ráðuneytisins hafi aldrei verið ræddur við gerð úttektarinnar eða þá hvort leggja ætti niður einstök embætti.

10

Í skýrslu C, þáverandi ráðuneytisstjóra í [...]ráðuneytinu, fyrir héraðsdómi greindi hann frá því að niðurstöður ráðgjafa hefðu verið kynntar fyrir ráðherra 19. júní 2020. Að sögn vitnisins tók ráðherra síðan ákvörðun um að fara í skipulagsbreytingar á grundvelli þeirra greininga sem fram komu í skýrslunni á fundi 24. júní 2020 með ráðuneytisstjóra og aðstoðarmönnum sínum.

11

Á fundi með ráðherra og ráðuneytisstjóra síðar sama dag var áfrýjanda greint frá ákvörðun ráðherra um að skrifstofa [...], sem hann stýrði, yrði lögð niður þegar nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020. Þá yrðu embætti skrifstofustjóra við þrjár nýjar skrifstofur auglýst fyrir lok júlí. Í aðilaskýrslu fyrir héraðsdómi kvaðst áfrýjandi hafa spurt um það á fundinum hvaða áhrif þessar breytingar hefðu á hans stöðu í ráðuneytinu en ekki fengið nein svör. Fyrrverandi ráðuneytisstjóri bar hins vegar fyrir héraðsdómi að áfrýjanda hefði á fundinum 24. júní 2020 einnig verið tilkynnt að embætti hans yrði lagt niður.

12

Ákvarðanir ráðherra voru kynntar starfsmönnum ráðuneytisins á fundi eftir hádegi 25. júní 2020. Var þar upplýst að embætti á nýjum skrifstofum yrðu auglýst laus til umsóknar fyrir lok júlímánaðar 2020 og að „endanlegri útfærslu á tilfærslum starfsmanna og verkefna yrði lokið 25. september 2020.“ Nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020 og ný teymi yrðu til á skrifstofunum frá 1. nóvember 2020. Í frétt á innri vef ráðuneytisins sama dag kemur fram að nýtt skipulag geri ráð fyrir þremur nýjum fagskrifstofum „í stað tveggja sem lagðar verða niður“. Hvorki kemur þó fram í fréttinni né öðrum gögnum málsins um kynningu breytinganna að þær leiði til fækkunar starfa innan ráðuneytisins.

13

Að morgni dagsins sem breytingarnar voru kynntar sendi áfrýjandi ráðuneytisstjóra tölvupóst með efnislýsingunni „Skipulagsbreyting“. Í tölvupóstinum kveðst áfrýjandi vilja velta upp þeim möguleika að hann haldi „skipuninni út tímann“ en við það „myndu bætast við 8- 9 mánuðir við biðlaunaréttinn“ sem ráðuneytisstjóri hafi nefnt að „gæti verið 1 ár“. Í tölvupóstinum stingur áfrýjandi upp á því að hann yrði „þá þann tíma frá því að nýja skipulagið tæki gildi skrifstofustjóri án skrifstofu sem færi þá í hvaða verkefni sem fyrir væri lagt.“ Segir áfrýjandi jafnframt í tölvupóstinum að hann hafi verið „farinn að hugsa mjög til þess að hætta [...] ára svo það yrði bara u. þ. b. eitt ár sem vonandi væri hægt að brúa með öðru starfi.“ Ef þetta væri hægt yrði áfrýjandi „prýðilega sáttur og myndi láta það koma fram.“ Í aðilaskýrslu sinnifyrir héraðsdómi skýrði áfrýjandi efni ummæla sinna þannig að hann hefði átt við að hann héldi stöðu skrifstofustjóra án skrifstofu til ársins 2023, þegar hann yrði [...]ára.

14

Í vitnaskýrslu þáverandi ráðuneytisstjóra fyrir héraðsdómi kom fram að þegar áfrýjandi sendi honum þennan tölvupóst hafi ekki verið,, búið að taka það út af borðinu“ að hann starfaði áfram í ráðuneytinu, „hvort sem það yrði skrifstofustjóri án mannaforráða eða sérfræðingur.“ Lýsti vitnið atvikum á þann veg að hann og ráðherra hefðu rætt það í „aðdraganda þessa máls hvaða úrlausn“ þeir gætu fundið handa áfrýjanda. Þá hafi vitnið kynnt ráðherra tölvupóstinn sem áfrýjandi sendi að morgni 25. júní og rætt efni hans við ráðherra án þess að tekin væri afstaða til málsins.

15

Í framhaldinu greindi ráðuneytisstjóri frá því fyrir héraðsdómi að það sem hefði gerst eftir það „varðandi [...]málin, að þá naut hann ekki trausts til að starfa áfram í ráðuneytinu“. Um ástæður þess greindi ráðuneytisstjóri frá því að í júní 2020 hefði ráðherra sagt honum að þingmenn hefðu verið að spyrja hann að því hvort ráðuneytið hefði beitt sér fyrir því að gildistöku laga um [...] hafi verið frestað. Taldi ráðuneytisstjóri það samtal hugsanlega hafa átt sér stað um miðjan júní eða fyrri hluta júní en hann myndi ekki nákvæmlega hvenær það var. Að kvöldi 7. júlí 2020 hafi ráðherrann hins vegar hringt í sig og greint honum frá því að lögmaður hafi tjáð aðstoðarmanni ráðherra að hann hefði upplýsingar frá Stjórnartíðindum um að starfsmaður ráðuneytisins hefði beitt sér fyrir því að breyting á lögum um [...] tæki ekki gildi ákveðinn dag. Kvaðst ráðuneytisstjóri í kjölfarið hafa aflað þeirra upplýsinga frá Stjórnartíðindum að það hefði verið áfrýjandi sem hefði haft samband við Stjórnartíðindi og að þau samskipti hafi átt sér stað rúmlega ári áður, eða 9. júlí 2019.

16

Ráðuneytisstjórinn greindi einnig frá því fyrir héraðsdómi að hann hefði 25. júní 2020 fengið ábendingar frá starfsfólki ráðuneytisins um að áfrýjandi hefði komið illa fram við undirmann sinn í ráðuneytinu að kvöldi 18. júní 2020. Kvaðst hann hafa rætt bæði við áfrýjanda og starfsmanninn vegna þessa atviks 25. júní 2020. Þá kom fram í skýrslu ráðuneytisstjóra að árið 2016 hefði hann átt fund með áfrýjanda vegna hegðunar hans á fundi erlendis. Hafi hann þá beðið áfrýjanda um að leita sér aðstoðar þar sem hann teldi hann eiga við [...]vanda að stríða.

17

Ráðuneytisstjórinn greindi jafnframt frá því að í kjölfar símtals síns við ráðherra 7. júlí hafi hann aflað frekari upplýsinga um afskipti áfrýjanda af birtingu laga um [...] og síðan rætt við áfrýjanda 13. júlí 2020. Næsta dag barst áfrýjanda bréf frá ráðherra þar sem fram kom að ráðuneytisstjóra hefðu borist upplýsingar um að áfrýjandi hefði í júlí 2019 beitt sér fyrir því að birtingu laga nr. [...]yrði frestað.

18

Í bréfinu segir að samkvæmt upplýsingum frá Stjórnartíðindum hafi birtingaráætlun gert ráð fyrir að lögin yrðu birt [...] júlí 2019. Forstöðumaður Stjórnartíðinda hafi staðfest að áfrýjandi hefði óskað eftir því í samtali við sig 10. júlí 2019 að umrædd lög yrðu ekki birt fyrr en þann [...]júlí 2019, þar sem [...]stofnun myndi ekki ljúka við umfjöllun um tiltekin mál varðandi [...] fyrr en [...] júlí 2019. Þessi samskipti áfrýjanda hafi verið staðfest í símtali á milli hansog ráðuneytisstjóra 13. júlí 2020.

19

Í bréfi ráðuneytisins er áfrýjanda síðan tilkynnt um að hann verði sendur í ótímabundið leyfi frá störfum „á meðan ákveðið verði í hvaða farveg málið yrði sett“. Ekki væri óskað eftir vinnuframlagi hans meðan á leyfinu stæði en áfrýjandi héldi óbreyttum kjörum. Var tekið fram að lokað yrði fyrir aðgang áfrýjanda að húsnæði ráðuneytisins og tölvukerfum Stjórnarráðsins, þar með talið aðgang hans að tölvupósti.

20

Á fundi í [...]ráðuneytinu 31. júlí 2020 var áfrýjanda gefinn kostur á að skýra embættisfærslur sínar í tengslum við birtingu laga um [...] sumarið 2019. Var áfrýjandi þá jafnframt inntur svara við því hver hefði samið lögfræðiálit vegna setningar reglugerðar um [...] 2019 til 2020. Í fundargerð er haft eftir áfrýjanda að lögfræðiálit, sem ekki hefði verið merkt með nafni, væri samið af lögfræðingi ogfyrrverandi starfsmanni ráðuneytisins, en áfrýjandi hefði beðið um álitið sem „persónulegan greiða og enginn samningur hafi verið gerður né greitt fyrir álitið“. Lögfræðingurinn sem samdi álitið hafi á þessum tíma verið sjálfstætt starfandi ráðgjafi og meðal annars starfað fyrir[...]fyrirtækið Esem slíkur.

21

Með bréfi 31. ágúst 2020 tilkynnti ráðherra áfrýjanda að ákveðið hefði verið að leggja niður embætti hans sem skrifstofustjóra skrifstofu [...] 30. september 2020 vegna skipulagsbreytinga í ráðuneytinu. Í bréfinu sagði að nýtt skipurit tæki gildi 1. október 2020 en þar yrði málefnum sem heyrðu undir [...]hluta ráðuneytisins skipt á milli þriggja fagskrifstofa.

22

Í bréfi ráðherra kom fram að ekki væri óskað vinnuframlags frá áfrýjanda fram til þess að embættið yrði lagt niður og tekið fram að áfrýjandi ætti rétt á biðlaunum í tólf mánuði frá þeim tíma, sbr. 34. gr. laga nr. 70/1996. Í bréfinu var einnig veittur 14 daga frestur til að fara fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni.

23

Með bréfi lögmanns áfrýjanda til ráðherra 29. september 2020 var því mótmælt að embætti hans yrði lagt niður eins og boðað hefði verið í bréfi ráðherra 31. ágúst 2020. Þá var þess krafist að áfrýjanda yrðu greidd laun til loka skipunartíma hans 1. september 2023. Í bréfinu er lýst þeirri afstöðu að þótt ráðherra legði niður skrifstofu haggaði það í engu skipun áfrýjanda í embætti skrifstofustjóra í ráðuneytinu.

24

Ráðuneytið ritaði áfrýjanda annað bréf 20. október 2020. Þar kemur fram að áfrýjandi hafi með bréfi ráðherra 14. júlí 2020 verið settur í ótímabundið leyfi frá störfum „meðan tilteknar embættisfærslur væru til athugunar í ráðuneytinu“ og ákveðið yrði „í hvaða farveg mál þetta yrði fellt“. Í bréfinu er meðal annars rakið að ákveðin [...]fyrirtæki kynnu að hafa haft verulega hagsmuni af því að gildistöku laga nr. [...]yrði frestað, enda hefði verið gert ráð fyrir því að umsóknir þeirra um rekstrarleyfi yrðu felldar úr gildi, ef þau skiluðu ekki tilteknum gögnum til [...]stofnunar fyrir gildistöku laganna. Í bréfinu er því lýst hvernig atvik málsins horfi við ráðuneytinu og jafnframt þeirri afstöðu að atvik málsins bjóði „heim nokkrum álitaefnum er snerta starfsskyldur og starfsábyrgð“ áfrýjanda.

25

Í framhaldinu segir í bréfinu að ráðuneytið telji „að efnislega sé verulegt tilefni til nánari skoðunar þess hvort og þá í hvaða farveg samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins fella mætti nánari meðferð málsinsað starfsmannarétti“. Með vísan til þeirra skipulagsbreytinga sem þegar séu ákveðnar „eru að mati ráðuneytisins ekki forsendur að svo stöddu til að hefja athugun á mögulegri málsmeðferð á grundvelli ávirðinga embættismanna í starfi, sem leitt geti til áminningar eða lausnar úr starfi enda liggur fyrir að starf yðar var lagt niður 30. september sl.“B eiting slíkra úrræða hafi því „lítil sem engin réttaráhrif á þeim stutta tíma sem eftir sé af skipunartíma“ áfrýjanda. Í ljósi þessa myndi ráðuneytið ekki ráðast í skoðun á því að „gripið verði til úrræða að starfsmannarétti, í máli þessu, þrátt fyrir að efnislega telji ráðuneytið að fullt tilefni væri ella til þess.“

26

Í niðurlagi bréfsins var áfrýjanda greint frá því að ákveðið hefði verið að vísa máli hans til lögreglu með bréfi sama dag. Í bréfi ráðuneytisins til lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu 20. október 2020 er því beint til lögreglu hvort skilyrði séu til þess að hefja rannsókn á embættisfærslum áfrýjanda með vísan til XIV. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sem varði brot í opinberu starfi. Í bréfinu kemur fram að öll helstu gögn málsins fylgi bréfinu.

Málsástæður aðila

Málsástæður áfrýjanda

27

Áfrýjandi byggir á því að ákvörðunin um að leggja niður embætti hans hafi verið ólögmæt og farið í bága við reglur laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem og ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglur stjórnsýsluréttar. Vísar áfrýjandi þá í fyrsta lagi til þess að embætti hans hafi ekki verið lagt niður í reynd, enda hafi skipun hans ekki verið bundin við ákveðna skrifstofu.

28

Áfrýjandi telur jafnframt að ákvörðun um frávikningu hans hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum, enda hafi ekkert komið fram í úttekt ráðgjafa um að leggja þyrfti embætti skrifstofustjóra niður og skipa í þau að nýju. Vísar áfrýjandi þá til þess að samkvæmt skýrslu E hafi einungis verið lagt til að [...]hluti skrifstofunnar yrði færður annað. Eðlilegt hefði verið að hann héldi embætti sínu og yrði skrifstofustjóri yfir nýrri skrifstofu, sem færi áfram með flesta þá málaflokka sem fyrri skrifstofa hans hefði borið ábyrgð á, í stað þess að auglýsa eftir nýjum skrifstofustjóra. 29

Af hálfu áfrýjanda er einnig byggt á því að ekkert mat eða greining hafi farið fram á stöðu hans en leiða hafi þurft í ljós með óyggjandi hætti að nauðsynlegt hafiverið að leggja niður embættið sem hann gegndi. Þá hefði átt að ganga úr skugga um að ekki væri hægt að finna honum annað embætti eða starf innan ráðuneytisins. Með því að það var ekki gert hafi verið brotið gegn rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, sbr. 10. og 13. gr. laganna.

30

Áfrýjandi telur einnig að ákvörðunin um að leggja embætti hans niður og víkja honum frá eigi raunverulega rætur að rekja til ávirðinga á hendur honum vegna tiltekinna embættisfærslna hans og meintra brota í því sambandi. Þannig hafi stefndi ekki sýnt fram á að meint niðurlagning á embætti hans sé byggð á öðrum efnislegum forsendum.

Augljóst sé af gögnum málsins að stefndi telji áfrýjanda hafa brotið af sér í starfi og við matá því hafi verið stuðst viðlögnr. 70/1996.

31

Áfrýjandi telur jafnframt að með því að ráðuneytið tók ætlaðar ávirðingar hans sjálft til rannsóknar og ákvað að senda hann í ótímabundið leyfi, þá hafi það brotið gegn ákvæðum 26. og 27. gr. laga nr. 70/1996. Í þeim ákvæðum sé mælt fyrir um hvernig standa eigi að lausn embættismanna um stundarsakir og jafnframt að nefnd sérfróðra manna skuli þá rannsaka meintar misfellur. Með ákvörðuninni um setja hann í leyfi og víkja honum úr embætti hafi ráðuneytið enn fremur brotið gegn 10., 12., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, auk lögmætis- og réttmætisreglu.

32

Aðalkrafa áfrýjanda í málinu nemur samtals 26.150.805 krónum. Hluti kröfunnar, 22.150.805 krónur, er krafa vegna fjártjóns sem svarar þá til þeirra launa sem áfrýjandi hefði átt tilkall til sem skrifstofustjóri út skipunartíma sinn frá því að greiðslum biðlauna til hans samkvæmt 1. mgr. 34. gr. laga nr. 70/1996 var lokið 1. október 2021 og þar til hann hóf tekjuöflun að nýju frá og með 1. maí 2023. Hefur þá verið tekið tillit til kjarasamningsbundinna launahækkana, persónuuppbótar, orlofs og greiðslu atvinnuleysisbóta á tímabilinu.

33

Á frýjandi gerir jafnframt kröfu um greiðslu 4.000.000 króna í miskabætur. Vísar áfrýjandi þá til þess að framganga ráðuneytisins gagnvart honum hafi verið sérlega meiðandi, enda hafi hann verið sendur fyrirvaralaust í ótímabundið leyfi, auk þess sem tölvuaðgangi hans hafi verið lokað og honum enginn kostur gefinn á að nálgast persónuleg gögn eða muni.

34

Varakrafa áfrýjanda nemur 17.743.406 krónum, þar af eru 13.743.406 krónur vegna fjártjóns og sama fjárhæð um miskabætur og í aðalkröfu. Miðast fjártjónskrafan við greiðslu launa í 12 mánuði frá október 2021 til september 2022.

Málsástæður stefnda

35

Stefndi byggir á því að ákvörðun um að leggja niður embætti áfrýjanda hafi verið innan heimilda ráðherra samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 og laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands. Vísar stefndi þá til þess að ákvörðunin hafi verið liður í almennum skipulagsbreytingum sem áfrýjanda hafi verið greint frá á fundi 24. júní 2020. Ákvörðunin hafi verið reist á málefnalegum sjónarmiðum og verið afrakstur úttektar ráðgjafa á [...]hluta ráðuneytisins. Þá hafi breytingarnar verið almennar og ekki beins tað persónu áfrýjanda.

36

Af hálfu stefnda er vísað til þess að ákvörðun ráðuneytisins um að senda hann í ótímabundið launalaust leyfi um miðjan júl í 2020 vegna tiltekinna embættisfærslna hafi verið ótengd ákvörðun ráðuneytisins um að leggja embætti hans niður. Ekki hafi því verið um það að ræða að ráðuneytið hafi verið að komast hjá því að fylgja lögboðinni málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 70/1996. Telur stefndi að viðhlítandi grundvöllur hafi verið lagður að starfslokum áfrýjanda og mótmælir því að meðalhófsregla hafi verið brotin.

37

Stefndi byggir enn fremur á því að ráðuneytinu hafi á grundvelli almennra reglna vinnuréttar verið heimilt að hafna vinnuframlagi áfrýjanda tímabundið ef það teldi þörf á því. Verði ekki fallist á sýknukröfu stefnda er á því byggt að bótakrafa áfrýjanda sé of há, þar sem hann eigi ekki rétt á bótum sem nemi launum út skipunartímann. Við ákvörðun bóta verði að líta til þess að áfrýjandi verði sjálfur að bera ábyrgð á tjóni sínu og þeim atvikum sem leiddu til þess að ráðuneytið sóttist ekki eftir vinnuframlagi hans frá 14. júl í 2020. Þá er því hafnað að framganga ráðuneytisins gagnvart áfrýjanda hafi verið með þeim hætti að í henni hafi falist ólögmæt meingerð gagnvart honum. Er miskabótakröfu hans mótmælt á þeim grundvelli.

38

Málsástæðum aðila er að öðru leyti lýst í hinum áfrýjaða dómi.

Niðurstaða

39

Ágreiningur aðila í málinu lýtur að því hvort ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti skrifstofustjóra sem áfrýjandi gegndi í [...]ráðuneytinu hafi verið í samræmi lög. Í því efni verður að leggja þann skilning í málatilbúnað áfrýjanda að hann telji ráðherra hafa skort heimild til að leggja niður embættið þar sem það hafi ekki verið bundið við skrifstofu [...]. Þá hafi í reynd engin nauðsyn verið til þess að leggja niður embættið vegna þeirra skipulagsbreytinga sem ráðuneytið vísaði til, enda hafi breytingarnar verið minni háttar og í reynd aðeins falið í sér að málefni [...] voru færð af skrifstofunni. Þá hafi skrifstofum einnig fjölgað í ráðuneytinu í kjölfar breytinganna.

40

Ráðuneyti eru skrifstofur ráðherra og æðstu stjórnvöld framkvæmdarvaldsins hvert á sínu málefnasviði, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 115/2011. Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laganna stýra ráðuneytisstjórar ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra en í 1. mgr. 17. gr. kemur fram að ráðherra skuli skipuleggja aðalskrifstofu ráðuneytis með því að skipta henni upp í fagskrifstofur. Skal þá hverri skrifstofu stýrt af skrifstofustjóra undir yfirstjórn ráðuneytisstjóra, en í 1. mgr. 18. gr. laganna er kveðið á um að ráðherra skipi ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra að fengnu mati hæfnisnefndar.

41

Samkvæmt fastmótaðri stjórnskipunarvenju eru ráðherrar æðstu handhafar framkvæmdarvalds. Eiga þeir frumkvæði að því að framkvæma vald forseta, sbr. 13. gr. stjórnarskrárinnar, og bera jafnframt að lögum sérstaka ábyrgð samkvæmt 14. gr. hennar á þeim stjórnarframkvæmdum sem heyra undirráðuneyti þeirra. Þessi ábyrgð er áréttuð í 1. mgr. 1. gr. laga nr.1 15/2011 þar sem fram kemur að ráðherrar fari með og beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu málefnasviði.

42

Í samræmi við framangreint verður að leggja til grundvallar að ráðherra hafi ótvíræðar heimildir til að ákveða hvernig hann hagar skipulagi ráðuneytis og það hvernig málefnum er skipt á milli skrifstofa eða hvort tilteknar skrifstofur skuli lagðar niður. Er það jafnframt á forræði ráðherra að ákveða hvaða viðfangsefnum einstakir skrifstofustjórar sinni innan ráðuneytis.

43

Áfrýjandi byggir á því að þær skipulagsbreytingar sem ráðuneytið hafi borið fyrir sig sem ástæðu ákvörðunar um að leggja embætti hans niður séu fyrirsláttur, þar sem ákvörðunin hafi í reynd byggst á ávirðingum gagnvart honum sem falla undir 2. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996. Málatilbúnaður áfrýjanda að þessu leyti verður ekki skilinn öðruvísi en svo að hann telji ráðherra hafa sniðgengið þær reglur sem fram koma í 26. og 27. gr. laga nr. 70/1996 sem gilda um meðferð mála vegna meintra brota embættismanna í embætti og hugsanleg starfslok af þeim sökum.

44

Í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 70/1996 kemur fram að stjórnvald er skipar í embætti veiti og lausn frá því um stundarsakir. Í 2. mgr. sömu greinar eru síðan tilgreind ýmis atvik sem valda því að rétt sé að veita embættismanni lausn en meðal þeirra erað framkoma hans eða athafnir í starfi þyki ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar því embættis em hann gegnir. Aðrar ástæður en þærsem tilgreindar eru í lögum geta hins vegar ekki komið til álita þegar tekin er ákvörðun um að embættismaður skuli láta af starfi, eins og ráða má af 25. gr. laga nr. 70/1996, en meðal þeirra er að embætti sé lagt niður, sbr. 34. gr. sömu laga.

45

Í 26. til 27. gr. laga nr. 70/1996 er mælt fyrir um hvað skuli gert þegar ákvörðun hefur verið tekin um lausn frá embættium stundarsakir. Er þá kveðið á um að slík ákvörðun skuli vera skrifleg með tilgreindum ástæðum, eftir atvikum að undangenginni áminningu. Samkvæmt 27. gr. skal nefnd sérfróðra manna þá rannsaka málið en leiði niðurstaða hennar til að ætlaðar ávirðingar gefi ekki tilefni til lausnar að fullu tekur embættismaður að nýju við starfi sínu.

46

Áfrýjandi telurað með ákvörðun sinni um að leggja niður embætti hans hafi ráðherra komið sér hjá því að leggja málið í þann farveg sem gengið er út frá í ofangreindum ákvæðum 26. og 27. gr. laga nr. 70/1996. Stefndi mótmælir þessum málatilbúnaði og vísar þá til þess að ákvörðunin um að leggja niður embættið hafi þegar verið tekin áður en ráðherra og ráðuneytisstjóra varð kunnugt um ávirðingar sem tengdust afskiptum áfrýjanda af birtingu laga nr. 101/2019 við útgáfu þeirra í Stjórnartíðindum. 47

Í þessu sambandi greinir aðila þó á um hvenær ráðherra tók ákvörðun um að leggja niður embætti áfrýjanda. Þannig byggir áfrýjandi á því ráðherra hafi ekki tekið neina þess háttar ákvörðun gagnvart honum fyrr en með bréfi ráðherra 31. ágúst 2020. Málatilbúnaður stefnda hvílir hins vegar á því að ráðherra hafi tilkynnt áfrýjanda um það á fundi þeirra 24. júní 2020 að embætti hans yrði lagt niður, daginn áður en breytingar á skrifstofum voru kynntar starfsfólki ráðuneytisins. Til stuðnings þeirri málsástæðu hefur stefndi lagt fram minnisblað ráðuneytisstjóra til ráðherra 3. júlí 2020. Í því minnisblaði segir að í ákvörðun ráðherra um að setja á fót þrjár nýjar fagskrifstofur í stað tveggja felist meðal annars að „tvær skrifstofur verða lagðar niður og embætti skrifstofustjóra á skrifstofu [...] verður lagt niður frá og með 1. október 2020“.

48

Áfrýjandi bar í aðilaskýrslu sinni fyrir héraðsdómi að þegar honum voru kynntar breytingar á skrifstofum ráðuneytisins hafi hann engar upplýsingar fengið um hver afdrif sín yrðu í þessum breytingum. Ráðherra gaf aftur á móti hvorki skýrslu fyrir héraðsdómi né nýtur við skriflegrar aðilaskýrslu hans í málinu um hvað fór fram á fundinum. Þá liggur engin fundargerð fyrir um efni fundarins.

49

Í vitnaskýrslu sinni fyrir dómi bar þáverandi ráðuneytisstjóri svo um atvik málsins að ráðherra hafi tilkynnt áfrýjanda á fundi 24. júní 2020 um þá ákvörðun sína að tvær skrifstofur í ráðuneytinu yrðu lagðar niður og þar með embætti áfrýjanda.

Ráðuneytisstjóri bar þó jafnframt í sömu skýrslutöku að þegar áfrýjandi sendi honum tölvupóst að morgni dags 25. júní 2020 hafi „ekkert [verið] búið að taka það út af borðinu“ að áfrýjandi myndi starfa áfram í ráðuneytinu, „hvort sem það yrði sem skrifstofustjóri án mannaforráða eða sérfræðingur.“ Í framhaldinu segir ráðuneytisstjóri að það sem „hins vegar gerist eftir það [...] hvernig var staðið að þessu máli varðandi [...]málin“ hafi gert það að verkum að hann „naut ekki lengur trausts til að starfa áfram í ráðuneytinu.“

50

Samskipti aðila í skriflegum gögnum málsins sem urðu til áður en ágreiningur varð um hvenær embætti áfrýjanda var lagt niður gefa enn fremur til kynna að ráðuneytið hafi ekki litið svo á að starfslok hans sem embættismanns hafi þegar verið afráðin 25. júní. Þannig taldi ráðuneytið tilefni til að taka sérstaka ákvörðun um það, sbr. bréf ráðuneytisins 14. júlí 2020, að áfrýjandi yrði sendur í ótímabundið leyfi á meðan ákveðið væri í hvaða farveg mál hans væri sett. Í sama bréfi kemur og fram að launakjör áfrýjanda héldust óbreytt meðan á leyfinu stæði. Þá verður heldur ekki litið framhjá því að ráðherra taldi einnig ástæðu til að tilkynna áfrýjanda sérstaklega um það í bréfi sínu 31. ágúst 2020 að tekin hefði verið ákvörðun um að embætti hans hefði verið lagt niður samkvæmt 34. gr. laga nr. 70/1996 og að hann myndi njóta biðlauna í samræmi við það.

51

Í ljósi þess sem að framan er rakið verður að telja að stefnda hafi ekki tekist að sýna fram á að starfslok áfrýjanda í ráðuneytinu hafi þegar verið ákveðin með þeim hætti að embætti hans væri lagt niður er ákvörðun var tekin um að breyta skipulagi ráðuneytisins 24. júní 2020. Verður þá einnig að líta til þess að í úttektarskýrslu F, sem bæði gögn málsins og skýrslur fyrir héraðsdómi bera með sér að hafi verið tilefni skipulagsbreytinganna, er í engu vikið að stöðu einstakra embættismanna eða hvort leggja ætti niður einstök embætti. Vitnið B, einn höfunda skýrslunnar, bar auk þess fyrir héraðsdómi að stjórnendahópur ráðuneytisins hefði ekkert verið ræddur við gerð úttektarinnar. Í gögnum sem fyrir liggja í málinu um kynningu á breytingunum fyrir starfsfólki ráðuneytisins 25. júní 2020 er heldur ekki vikið að því að nein embætti verði lögð niður.

52

Af skýrslu ráðuneytisstjóra fyrir héraðsdómi og gögnum málsins verður hins vegar ráðið að upplýsingar sem ráðherra og ráðuneytisstjóra bárust um afskipti áfrýjanda af birtingu laga nr. [...]höfðu veruleg áhrif á ákvarðanir ráðherra og ráðuneytisstjóra um störf áfrýjanda í ráðuneytinu. Þannig tók ráðuneytið ákvörðun um að áfrýjandi færi ótímabundið leyfi degi eftir að ráðuneytisstjóri taldi sig hafa staðreynt að áfrýjandi hefði átt í samskiptum við Stjórnartíðindi um birtingu laganna í júl í 2019 og þá með þeim hætti að vinnuframlags hans var ekki óskað, auk þess sem lokað var fyrir aðgang hans að húsnæði ráðuneytisins og aðgang hans að tölvupósti. Sem fyrr segir lýsti ráðuneytisstjóri því fyrir héraðsdómi að fréttir af þessum afskiptum hefðu orðið til þess að áfrýjandi naut ekki lengur trausts til að starfa áfram í ráðuneytinu. Þá var það afstaða ráðuneytisins að umrædd atvik gæfu tilefni til að vísa máli áfrýjanda til lögreglurannsóknar.

53

Samkvæmt framangreindu verður ekki um villst að ráðherra og ráðuneytisstjóri töldu að afskipti áfrýjanda af birtingu laga nr. [...], og eftir atvikum aðrar athafnir í embætti, hafi verið ósamrýmanleg stöðu hans sem skrifstofustjóra í ráðuneytinu. Miðað við það sem fram er komið í málinu verður að leggja til grundvallar að ekki hafi verið aðrar efnislegar forsendur en ávirðingar áfrýjanda sem réðu því að ákveðið var leggja embætti hans niður með bréfi ráðherra 31. ágúst 2020.

54

Við þessar aðstæður bar ráðherra að fara með málið í samræmi við 26. til 28. gr. laga nr. 70/1996. Ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti áfrýjanda með vísan til 34. gr. laganna var ósamrýmanleg þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að óheimilt sé að undirbúningur og úrlausn máls miði að því að komast hjá að fylgja lögboðinni málsmeðferð sem ætlað er að tryggja réttaröryggi aðila. Ákvörðun ráðherra um að leggja niður embætti áfrýjanda var því ekki byggð á málefnalegum sjónarmiðum og því ólögmæt, en með henni hefur ráðherra bakað stefnda skaðabótaskyldu gagnvart áfrýjanda, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 18. mars 2004 í máli nr. 275/2003 og 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005.

55

Við ákvörðun bóta til handa áfrýjanda verður horft til þess að hann var skipaður embættismaður samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 með fimm ára skipunartíma til 1. september 2023 og hefði því að óbreyttu notið launa til loka skipunartíma nema starfslok hans hefðu verið ákveðin á lögmætum grundvelli. Gögn málsins bera enn fremur með sér að áfrýjandi hafi verið í virkri atvinnuleit eftir að biðlaunarétti hans lauk og á meðan hann fékk greiddar atvinnuleysisbætur uns hann hóf tekjuöflun að nýju. Að þessu virtu þykir rétt að fallast á málatilbúnað áfrýjanda um að hann eigi rétt til bóta vegna fjártjóns sem nemur eftirstandandi launum á skipunartíma, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 11. febrúar 2021 ímáli nr. 23/2020, að frádregnum síðari tekjum á sama tímabili. Er því fallist á bótakröfu áfrýjanda eins og hún er sett fram fyrir Landsrétti, alls að fjárhæð 22.150.805 krónur, ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 frá útgáfudegi stefnu 4. mars 2021, sbr. einnig 4. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001. Ekki eru efni til að fallast á málsástæður stefnda um að áfrýjandi beri sjálfur ábyrgð á tjóni sínu enda verður því ekki slegið föstu í ljósi þeirra gagna sem fyrir liggja í málinu og þeirra annmarka sem voru á ákvörðun um starfslok áfrýjanda að hann hafi brotið af sér í starfi.

56

Telja verður að ráðherra hafi mátt vera ljóst þegar hann tók ákvörðun um starfslok áfrýjanda að ákvörðunin væri til þess fallin að vera meiðandi fyrir áfrýjanda sem hafði þá starfað í Stjórnarráðinu um áratuga skeið, þar af sem skipaður skrifstofustjóri í [...]ráðuneytinu frá 1. september 2013. Í því sambandi er ekki unnt að horfa fram hjá því hvernig starfslok áfrýjanda bar að, en eins og fram er komið var hann sendur fyrirvaralaust í launalaust leyfi 14. júlí 2020 um leið og lokað var fyrir aðgang hans að húsnæði ráðuneytisins og tölvukerfum. Þegar litið er til þessara atvika verður að leggja til grundvallar að með ákvörðun ráðherra hafi verið vegið að persónu og æru áfrýjanda. Að þessu virtu þykja miskabætur til áfrýjanda hæfilega ákveðnar 1.500.000 króna en ekki liggja fyrir í málinu frekari gögn um áhrif ákvörðunarinnar á áfrýjanda. 57

Í samræmi við þessa niðurstöðu verður stefnda gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð :

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, A, 2 3.6 50.805 krónur ásamt dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 4. mars 2021 til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda samtals 2.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.