286/2019

Útdráttur

HR og HH höfðuðu mál gegn Í til heimtu skaðabóta þar sem Í hefði ekki greitt þeim endurgjald fyrir stofnkostnað, afskriftir eða meiri háttar viðhald fasteigna sem þeir hefðu notað í starfsemi sinni við rekstur hjúkrunar og dvalarrýma á árunum 2013 til 2016. Byggðu HR og HH á því að þeir ættu rétt á greiðslum úr hendi Í sem hefðu svarað til eðlilegs leigugjalds á tímabilinu fyrir fasteignir sem HR og HH hefðu notað við rekstur á hjúkrunar og dvalarrýmum. Í dómi Landsréttar kom fram að HR og HH hefðu ekki sýnt fram á að þeir ættu, á grundvelli laga eða samninga, lögvarða kröfu á hendur Í um greiðslu á leigu fyrir notkun á umræddum fasteignum í starfsemi sinni. Af gögnum málsins mátti ráða að aðgangur aðila að fjármunum til uppbyggingar á þessu sviði hefði verið mismunandi í gegnum tíðina og að reglur um fjármögnun hjúkrunar og dvalarrýma hefðu breyst. Að teknu tilliti til stöðu aðila og reglna um fjármögnun stofnkostnaðar, viðhalds og endurbóta á fasteignum til þessarar starfsemi var ekki talið að ákvarðanir Í um uppbyggingu og fjármögnun hjúkrunar og dvalarrýma hefðu í gegnum tíðina verið ómálefnalegar gagnvart HR og HH og að þar hafi ekki verið gætt meðalhófs, sem leitt hefði til mismununar í andstöðu við 65. gr. stjórnarskrárinnar um jafnræði. Var Í því sýknað af kröfum HR og HH.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir J-kk-nf S-kk-nf, K-kvk-nf S-kvk-nf og Þ-kk-nf I-kk-nf N-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Áfrýjendur skutu málinu til Landsréttar 23. apríl 2019. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 27. mars 2019 í málinu nr. E3246/2017. 2 Áfrýjandi Hrafnista dvalarheimili aldraðra í Reykjavík krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 1.437.559.534 krónur með dráttarvöxtum frá 17. október 2017 til greiðsludags og til vara 1.375.699.410 krónur með dráttarvöxtum frá 17. október 2017 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3 Áfrýjandi Hrafnista dvalarheimili aldraðra í Hafnarfirði krefst þess aðallega að stefnda verði gert að greiða honum 1.217.453.803 krónur auk dráttarvaxta frá 17. október 2017 til greiðsludags og til vara 1.183.857.803 krónur auk dráttarvaxta frá 17. október 2017 til greiðsludags. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

4 Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Þá krefst hann málskostnaðar úr hendi áfrýjenda.

Málsatvik

5 Áfrýjendur eru fyrirtæki í eigu Sjómannadagsráðs sem hafa um áratuga skeið rekið hjúkrunar og dvalarrými fyrir aldraða. Sjómannadagsráð er samkvæmt 1. gr. samþykkta þess, 29. maí 2012, fulltrúaráð félaga sjómanna á höfuðborgarsvæðinu. Í héraðsdómsstefnu er Sjómannadagsráði lýst sem sambandi eða samtökum stéttarfélaga. Áfrýjendur byggja á því að þeir séu sérstök rekstrarfélög í eigu Sjómannadagsráðs sem fari með rekstur hjúkrunar og dvalarrýma. Áfrýjendur áttu þær fasteignir, sem nýttar eru í rekstri hjúkrunar og dvalarrýma þeirra, fram til ársins 2015 er þær voru færðar til Sjómannadagsráðs.

6 Áfrýjendur hafa um langt skeið fengið greiðslur í formi daggjalda frá stefnda til reksturs hjúkrunar og dvalarrýma. Í þeim greiðslum hefur ekki verið tekið tillit til stofnkostnaðar, afskrifta og meiri háttar viðhalds fasteigna sem fylgt hefur rekstri áfrýjenda. Áfrýjendur lýsa því að þeir hafi í kjölfar setningar laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar bundið vonir við að þeir næðu samningum við stefnda um að greiðslur sem þeir fengju til rekstursins tækju einnig til stofnkostnaðar, afskrifta og meiri háttar viðhalds.

7 Fyrir setningu laga nr. 112/2008 var í 2. mgr. 44. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, sem var í þeim kafla laganna sem þá tók til sjúkratrygginga, kveðið á um að ráðherra skyldi með reglugerð ákveða daggjöld vegna reksturs dvalarheimila aldraðra, hjúkrunarrýma á öldrunarstofnunum og hjúkrunarheimila sem ekki væru á föstum fjárlögum. Ráðherra skyldi áður en daggjöld væru ákveðin óska eftir tillögum viðkomandi stofnana. Daggjöld hjúkrunarheimila og hjúkrunarrýma skyldu ákveðin með hliðsjón af mati á hjúkrunarþyngd. Samanlagðar tekjur stofnunar skyldu standa undir eðlilegum rekstrarkostnaði á hverjum tíma miðað við þá þjónustu sem kveðið væri á um í lögum um málefni aldraðra og reglugerðum með stoð í þeim lögum. Í 47. gr. sömu laga sagði að kostnaður við sjúkratryggingu greiddist úr ríkissjóði, að því marki sem ákveðið væri samkvæmt lögunum eða sérlögum og reglugerðum settum með stoð í þeim. Árleg heildarútgjöld sjúkratrygginga skyldu vera í samræmi við ákvörðun Alþingis samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum hvers árs.

8 Þegar lög nr. 112/2008 voru sett var gert ráð fyrir því að sérstök sjúkratryggingastofnun tæki yfir það hlutverk sem Tryggingastofnun ríkisins hafði áður haft gagnvart hjúkrunar og dvalarheimilum. Nefnist stofnunin Sjúkratryggingar Íslands. Í 24. gr. laganna er kveðið á um að sjúkratrygging taki til þjónustu sem veitt sé í hjúkrunarrýmum, dvalarrýmum og í dagdvöl, sem samið hefði verið um samkvæmt IV. kafla laganna. Gildistöku umrædds IV. kafla, sem fjallar meðal annars um samninga við sveitarfélög og aðra er reka hjúkrunarrými, dvalarrými og dagdvöl, var þó ítrekað frestað og tók hann ekki gildi að því leyti fyrr en 1. janúar 2015, sbr. 2. málslið 2. mgr. 56. gr., sbr. 2. gr. laga nr. 131/2012. Í ákvæði IV til bráðabirgða með lögunum, eftir breytingu sem gerð var á því með 3. gr. laga nr. 131/2012, var kveðið á um að fram til 1. janúar 2015 væri ráðherra heimilt að ákveða með reglugerð daggjöld vegna heilbrigðisþjónustu sem veitt væri í hjúkrunarrýmum sjúkrahúsa, öldrunarstofnana og hjúkrunarheimila.

9 Í 54. gr. laga nr. 112/2008 er kveðið á um að kostnaður við sjúkratryggingar greiðist úr ríkissjóði, að því marki sem ákveðið er samkvæmt lögunum eða sérlögum og reglugerðum settum með stoð í þeim. Þá segir að árleg heildarútgjöld sjúkratrygginga skuli vera í samræmi við ákvörðun Alþingis samkvæmt fjárlögum og fjáraukalögum hvers árs.

10 Á grundvelli framangreindrar reglugerðarheimildar í bráðabirgðaákvæði IV með lögum nr. 112/2008 setti velferðarráðherra reglugerð nr. 1217/2012 um daggjöld fyrir hjúkrunar, dvalar og dagdvalarrými sem ekki eru á föstum fjárlögum, fyrir árið 2013, og reglugerð nr. 99/2014, með sama heiti, fyrir árið 2014. Í 1. gr. reglugerðanna sagði að daggjöldum á stofnunum sem ekki væru á föstum fjárlögum væri ætlað að mæta eðlilegum rekstrarkostnaði, án húsnæðisgjalds. Í ákvæðinu var kveðið á um fjárhæð daggjalda til áfrýjenda. Í 4. gr. reglugerðanna var að auki mælt fyrir um að Tryggingastofnun ríkisins skyldi greiða húsnæðisgjald til þeirra sem reka hjúkrunar og dvalarheimili en því gjaldi var ætlað að mæta kostnaði vegna fasteignagjalda, trygginga, viðhalds, eftirlits og umsýslu húsnæðis. Í ákvæðinu var sérstaklega tekið fram að húsnæðisgjaldinu væri ætlað að standa undir almennu viðhaldi húsnæðis en ekki stofnkostnaði, afskriftum og meiri háttar breytingum og endurbótum á húsnæði.

11 Lagagrundvöllur daggjaldanna breyttist nokkuð þegar fyrrnefnt bráðabirgðaákvæði með lögum nr. 112/2008 rann sitt skeið í árslok 2014 og lögin komu að fullu til framkvæmda. Daggjöld fyrir dvalarrými, dagdvalarrými og hjúkrunarrými voru á árinu 2015 greidd á grundvelli gjaldskrár Sjúkratrygginga Íslands og reglugerðar nr. 1185/2014, sbr. heimild í 1. og 2. mgr. 38. gr. laga nr. 112/2008. Í reglugerðinni var mælt fyrir um fjárhæð almenns daggjalds vegna dvalarrýma fyrir aldraða og vegna dagdvalar aldraðra sem ætlað var að mæta eðlilegum rekstrarkostnaði án viðhalds húsnæðis. Einnig var þar að finna sambærilegt ákvæði um húsnæðisgjald og í fyrri reglugerðum. Þá voru í reglugerðinni ákveðnar fjárhæðir daggjalda til einstakra aðila, þar með talið áfrýjenda, vegna sérhæfðrar dvalar. Í gjaldskránni var á hinn bóginn mælt fyrir um daggjöld tiltekinna aðila fyrir hjúkrunarþjónustu og voru daggjöld til áfrýjenda þar sérstaklega tilgreind.

12 Ákvæði IV. kafla laga nr. 112/2008 um heimild Sjúkratrygginga Íslands til að gera samninga við sveitarfélög og aðra er reka hjúkrunarheimili komu eins og áður sagði til framkvæmda 1. janúar 2015. Á grundvelli þessarar heimildar undirrituðu Sjúkratryggingar Íslands, velferðarráðuneytið, fjármála og efnahagsráðuneytið, Samtök fyrirtækja í velferðarþjónustu og Samband íslenskra sveitarfélaga samkomulag 6. september 2016 um gerð rammasamnings milli Sjúkratrygginga Íslands og hjúkrunarheimila vegna þjónustu í hjúkrunar og dvalarrýmum hjúkrunarheimila. Rammasamningurinn sem gerður var í framhaldinu er dagsettur 21. október 2016. Áfrýjendur samþykktu aðild að honum með tölvuskeyti 25. október 2016 og var hún staðfest með tölvuskeyti daginn eftir. Samtök fyrirtækja í velferðarþjónustu og Samband íslenskra sveitarfélaga gerðu bókun við rammasamninginn þar sem fram kom að aðild að honum fæli ekki í sér viðurkenningu einstakra hjúkrunar og dvalarheimila á því að endurgjaldið sem greitt væri fyrir þjónustuna væri fullnægjandi og að áskilinn væri réttur til að gera frekari kröfur eftir atvikum með málsókn. Þá kemur fram í bókun 2 við rammasamninginn að aðilar séu sammála um að skoða nánar húsnæðismál hjúkrunarheimila, meðal annars eignarhald á húsnæði, kostnað við eignarhald og framlög opinberra aðila.

13 Í 1. mgr. 32. gr. laga nr. 40/2007 um heilbrigðisþjónustu kemur fram að kostnaður við byggingu sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva greiðist úr ríkissjóði. Þátttaka sveitarfélaga í kostnaði við byggingu og búnað hjúkrunarheimila skuli vera 15% af stofnkostnaði og teljist meiri háttar viðhald og tækjakaup til stofnkostnaðar. Þá kemur fram í 2. mgr. að sveitarfélög leggi til lóðir undir byggingarnar án endurgjalds.

14 Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra skal Framkvæmdasjóður aldraðra stuðla að uppbyggingu og efla öldrunarþjónustu um allt land. Í 3. mgr. ákvæðisins kemur meðal annars fram að sjóðurinn veiti fjármunum til byggingar stofnana fyrir aldraða, viðhalds þeirra, breytinga og endurbóta. Þá er að finna heimild fyrir sjóðinn í 4. mgr. sömu greinar til að greiða þann hluta húsaleigu sem teljist til stofnkostnaðar vegna leigu á hjúkrunarheimilum fyrir aldraða. Heimildin er bundin við hjúkrunarheimili sem samþykkt hefur verið að byggja eftir 1. janúar 2005. Skilyrðið fyrir greiðslu húsaleigu er að ekki hafi verið veittur styrkur úr sjóðnum eða frá stefnda til byggingar hjúkrunarheimilisins. Þá kemur fram í 5. mgr. að þegar ríki og sveitarfélög standa saman að uppbyggingu hjúkrunarheimila skuli þátttaka sveitarfélaga ekki vera minni en 15% af stofnkostnaðinum eða leigunni.

15 Í svari heilbrigðisráðherra við fyrirspurn um byggingarkostnað hjúkrunarheimila á 128. löggjafarþingi 20022003 kemur fram að um fjármögnun annarra hjúkrunarrýma og stofnana fyrir aldraða, sem ekki er stofnað til á grundvelli laga nr. 40/2007, gildi lög nr. 125/1999. Í svarinu kemur fram að styrkir úr Framkvæmdasjóði aldraðra hafi á árunum 1980 til 2002 numið á bilinu 3540% af byggingarkostnaði. Í yfirliti um þessa kostnaðarskiptingu kemur meðal annars fram að áfrýjandi Hrafnista dvalarheimili aldraðra í Hafnarfirði hafi á árunum 1982 og 2000 fengið styrk úr sjóðnum sem nam 40% af byggingarkostnaði en 60% byggingarkostnaðar höfðu verið greidd af sjálfsaflafé.

16 Áfrýjendur hafa lagt fram í málinu upplýsingar um samninga sem stefndi hefur gert við nokkra aðila um uppbyggingu og fjármögnun hjúkrunarheimila. Fyrsti samningurinn er á milli félags og tryggingamálaráðuneytisins við Seltjarnarneskaupstað 30. desember 2010 um byggingu og þátttöku í leigu hjúkrunarheimilis fyrir aldraða. Í samningnum kemur fram að stefndi muni greiða hluta af leigu fyrir húsnæðið sem teljist ígildi stofnkostnaðar og jafngildi leigugreiðsla stefnda 85% af reiknaðri leigu. Samningstíminn er til 40 ára. Annar samningurinn er samningur til sex ára milli félags og tryggingamálaráðuneytisins og Grundar hjúkrunarheimilis um þjónustu og rekstur Markar hjúkrunarheimilis 18. júní 2010. Áfrýjendur hafa upplýst að í þessu tilviki hafi Grund hjúkrunarheimili fengið endurgjaldslaus afnot af fasteignum í eigu stefnda til rekstursins. Hefur stefndi ekki mótmælt því. Þriðji samningurinn er á milli heilbrigðis og tryggingamálaráðuneytisins og Öldungs ehf. 28. apríl 2000 um uppbyggingu og rekstur hjúkrunarheimilisins Sóltúns. Samkvæmt samningnum sem grundvallaður var á útboði er gert ráð fyrir endurgjaldi frá stefnda sem svari til leigu eða fjármögnunar stofnkostnaðar. Samningstíminn er til 27 ára.

17 Áfrýjendur óskuðu eftir dómkvaðningu matsmanna 8. nóvember 2016 til þess að meta hvert væri eðlilegt leigugjald fyrir fasteignirnar, sem þeir nota til að veita þjónustu sína, ef stefndi væri leigutaki. Matsmenn skiluðu matsgerð 3. september 2017 og byggjast fjárkröfur áfrýjenda á niðurstöðum hennar um hæfilegt leigugjald. Frá leigugjaldi samkvæmt matsgerð er dregið húsnæðisgjald sem áfrýjendur fengu greitt á árunum 2013 til 2016. Í málinu liggur fyrir yfirlit sem sýnir að áfrýjendur hafa fengið greiðslur úr Framkvæmdasjóði aldraðra á árunum 2011 til 2016, sbr. III. kafla laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra, vegna viðhalds, endurbóta og breytinga á húsnæði sem þeir nota í starfsemi sinni. Á þessu tímabili fékk áfrýjandinn Hrafnista dvalarheimili aldraðra í Reykjavík greiddar úr sjóðnum 204.450.000 krónur og áfrýjandinn Hrafnista dvalarheimili aldraðra í Hafnarfirði 66.750.000 krónur. Varakröfur áfrýjenda eru byggðar á því að núvirtar greiðslur frá Framkvæmdasjóði aldraðra á árunum 2013 til 2016 dragist frá leigugjaldinu.

Niðurstaða

18 Í málinu er deilt um hvort áfrýjendur eigi rétt á greiðslum úr hendi stefnda sem svari til eðlilegs leigugjalds á árunum 2013 til 2016 fyrir þær fasteignir sem þeir nota við rekstur á hjúkrunar og dvalarrýmum fyrir aldraða. Svo sem áður er komið fram hafa áfrýjendur um árabil fengið greiðslur úr sjúkratryggingum samkvæmt lögum nr. 112/2008 um sjúkratryggingar vegna starfsemi sinnar en í þeim greiðslum felst ekki endurgjald vegna stofnkostnaðar við fasteignir, afskriftir eða meiri háttar viðhald.

19 Áfrýjendur byggja kröfur sínar á því að Sjúkratryggingum Íslands sé skylt samkvæmt lögum nr. 112/2008 að greiða allan rekstrarkostnað við hjúkrunar og dvalarheimili áfrýjenda, þar með talið endurgjald eða leigugjald sem endurspegli stofnkostnað, afskriftir og meiri háttar viðhald fasteignanna. Þessi skylda byggi einnig á ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar um rétt aldraðra til aðstoðar, 21. gr. laga nr. 125/1999 og 32. gr. laga nr. 40/2007. Þar sem lagaskyldunni hafi ekki verið sinnt af Sjúkratryggingum Íslands hafi starfsmenn stefnda sýnt af sér saknæma og ólögmæta háttsemi sem leitt hafi til tjóns fyrir áfrýjendur. Einnig byggja áfrýjendur kröfur sínar á því að þeir eigi rétt á eðlilegu endurgjaldi vegna húsnæðiskostnaðar á grundvelli samninga þeirra við Sjúkratryggingar Íslands um að veita þjónustu á hjúkrunar og dvalarheimilum. Framangreindar málsástæður eru einnig reistar á þeim grunni að áfrýjendum hafi verið mismunað þar sem aðrir rekstraraðilar hjúkrunar og dvalarheimila hafi ýmist fengið greiddan stofnkostnað við fasteignir með sérstökum samningum við stefnda eða fengið endurgjaldslaus afnot af húsnæði undir starfsemi sína. Með þessari háttsemi hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar.

Aðildarhæfi

20 Fyrir héraðsdómi krafðist stefndi frávísunar á öllum kröfum áfrýjenda. Byggði stefndi meðal annars á því að aðild áfrýjenda í málinu væri ekki nægjanlega skýrð í stefnu þar sem Sjómannadagsráð væri nú eigandi þeirra fasteigna sem krafist væri leigugjalds fyrir. Héraðsdómur hafnaði frávísunarkröfum stefnda með úrskurði 14. júní 2018 að öðru leyti en því að þrautavarakröfu áfrýjenda um viðurkenningu á því að þeir ættu rétt til endurgjalds vegna fasteigna var vísað frá dómi. Eftir standa þær fjárkröfur sem áfrýjendur gera í málinu.

21 Stefndi gerir ekki kröfu um frávísun fyrir Landsrétti en vekur athygli á því að það geti komið til álita að vísa málinu frá dómi án kröfu. Við flutning málsins fyrir Landsrétti mátti ráða að stefndi teldi að áfrýjendur hefðu ekki aðildarhæfi samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála og því bæri að vísa málinu frá dómi.

22 Í 12. gr. samþykkta Sjómannadagsráðs kemur fram að stjórn ráðsins fari með yfirstjórn allra Hrafnistuheimilanna og annarra fyrirtækja þess. Stjórnin ákveði fjölda stjórnarmanna í fyrirtækjum ráðsins. Þá kemur fram í 14. gr. samþykktanna að stjórnarmenn fái stjórnarlaun greidd frá Hrafnistuheimilunum. Upplýst er í málinu að ekki eru til neinar samþykktir fyrir áfrýjendur. Þá liggja ekki fyrir nánari upplýsingar um stofnun þeirra og skipulag. Í ársreikningi Sjómannadagsráðs fyrir árið 2015 sem liggur fyrir í málinu kemur þó fram að áfrýjendur séu eign Sjómannadagsráðs. Ársreikningurinn inniheldur móðurfélagsreikning fyrir Sjómannadagsráð svo og samstæðureikning þar sem teknar eru saman niðurstöður úr ársreikningum dótturfélaga Sjómannadagsráðs. Í skýrslu stjórnar sem er í ársreikningnum kemur fram að fasteignir og rekstur þeirra hafi verið færður frá áfrýjendum til Sjómannadagsráðs á árinu 2015 og að Sjómannadagsráð innheimti leigutekjur af áfrýjendum. Af ársreikningnum má ráða að rekstrartekjur vegna daggjalda eru færðar sem tekjur hjá dótturfélögum en ekki Sjómannadagsráði.

23 Fyrir liggur að áfrýjendur hafa um árabil fengið daggjöld greidd frá stefnda vegna reksturs hjúkrunar og dvalarrýma fyrir aldraða. Þá eru áfrýjendur aðilar að rammasamningi milli Sjúkratrygginga Íslands og hjúkrunarheimila frá 21. október 2016 en samkvæmt þeim samningi hafa áfrýjendur fengið greiðslur til reksturs hjúkrunar og dvalarrýma frá ársbyrjun 2016. Svo sem að framan er rakið eru áfrýjendur fyrirtæki í eigu Sjómannadagsráðs og hafa sérstaka stjórn. Þá verður ráðið af gögnum málsins að áfrýjendur hafi um langt skeið haft með höndum umtalsverðan rekstur, sjálfstæðan fjárhag og geri sérgreindan ársreikning fyrir starfsemi sína. Af dómaframkvæmd Hæstaréttar Íslands má sjá að áfrýjandinn Hrafnista dvalarheimili aldraðra í Reykjavík hefur átt aðild að dómsmálum vegna skaðabótakröfu fyrir vinnuslys, sbr. dóm 13. október 2011 í máli nr. 663/2010, skaðabótakröfu sökum ólögmætrar uppsagnar, sbr. dóm 7. febrúar 2013 í máli nr. 384/2012 og ágreinings um skyldu til greiðslu söluskatts, sbr. dóm 26. mars 1971 í máli nr. 202/1970. Þá voru áfrýjendur aðilar í máli Félagsdóms 30. júní 2003 nr. 3/2003.

24 Kröfur áfrýjenda eru reistar á því að þeir eigi rétt á hærri greiðslum frá Sjúkratryggingum Íslands vegna þeirra fasteigna sem þeir leggja til reksturs hjúkrunar og dvalarrýma fyrir aldraða. Þar sem áfrýjendur hafi verið samningsaðilar sjúkratryggingastofnunar samkvæmt lögum nr. 112/2008 um langan tíma er ljóst að þeir eru rétthafar þeirra hagsmuna sem fjárkröfur þeirra lúta að. Samkvæmt þessu og með vísan til þess sem að framan er rakið hafa þeir aðildarhæfi samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991.

Skylda til greiðslu alls kostnaðar af veittri þjónustu

25 Áfrýjendur byggja mál sitt á því að Sjúkratryggingum Íslands beri lögum samkvæmt að greiða allan kostnað við þá þjónustu sem þeir láta í té við rekstur hjúkrunar og dvalarrýma, þar með talinn stofnkostnað fasteigna, afskriftir og meiri háttar viðhald. Eins og áður er rakið telja þeir þessa skyldu koma fram í ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar um rétt aldraðra til aðstoðar, 21. gr. laga nr. 125/1999 og 32. gr. laga nr. 40/2007 svo og lögum nr. 112/2008, einkum IV. kafla þeirra laga.

26 Í 40. og 41. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að stefndi verður ekki skuldbundinn til greiðslu fjármuna nema samkvæmt heimild í almennum lögum eða fjárlögum. Í 54. gr. laga nr. 112/2008 kemur skýrt fram að heildarútgjöld sjúkratrygginga skuli vera í samræmi við ákvörðun Alþingis samkvæmt fjárlögum eða fjáraukalögum hvers árs. Áfrýjendur hafa ekki lagt fram gögn sem sýna að heimilt hafi verið samkvæmt fjárlögum fyrir árin 2013 til 2016 eða fjáraukalögum að greiða leigu fyrir húsnæði umfram húsnæðisgjald.

27 Svo sem áður er rakið voru greiðslur daggjalda til áfrýjenda á árunum 2013 til 2016 annars vegar reistar á ákvæðum reglugerða og gjaldskrár á grundvelli 38. gr. og bráðabirgðaákvæðis IV í lögum nr. 112/2008 og hins vegar á rammasamningi sem gerður var á grundvelli 38. gr. laganna. Hvorki í lögunum né reglugerðunum er að finna ákvæði sem skyldar stefnda til greiðslu á leigu, stofnkostnaði, afskriftum eða meiri háttar viðhaldi vegna fasteigna sem notaðar eru í rekstri á hjúkrunar og dvalarheimilum. Þvert á móti kemur fram í reglugerðunum að þessi kostnaður sé ekki greiddur og í rammasamningnum er ekki að finna ákvæði sem heimilar slíkar greiðslur. Breytir í þessu sambandi engu þótt í ákvæði 3. mgr. 43. gr. laganna komi fram að við kostnaðargreiningu heilbrigðisstofnana eigi að taka mið af öllum hagrænum kostnaði við þjónustuna, þar með töldum kostnaði vegna húsnæðis. Lýtur ákvæðið að tiltekinni aðferð við kostnaðargreiningu en mælir ekki fyrir um rétt til greiðslu alls húsnæðiskostnaðar. Þá er ekki mælt fyrir um slíka skuldbindingu í tilvitnuðum ákvæðum laga nr. 125/1999 eða lögum nr. 40/2007. Loks er tekið undir það með héraðsdómi að réttindi samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar verða eingöngu sótt af einstaklingum en ekki lögpersónum og verður réttur áfrýjenda til leigugreiðslna þegar af þeirri ástæðu ekki byggður á því ákvæði.

28 Samkvæmt því sem að framan er rakið hafa áfrýjendur ekki sýnt fram á að þeir eigi, á grundvelli áðurnefndra laga eða samninga, lögvarða kröfu á hendur stefnda um greiðslu á leigu fyrir notkun á umræddum fasteignum í starfsemi sinni.

Brot á jafnræðisreglu

29 Áður er rakið að áfrýjendur byggja kröfur sínar einnig á því að þeim hafi verið mismunað af stefnda þar sem þeir hafi ekki fengið sömu meðferð og aðrir sem veita þjónustu á þessu sviði. Brjóti það gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Vísa áfrýjendur til þess að aðilar sem veita sambærilega þjónustu hafi í gegnum tíðina fengið greidda leigu eða kostnað vegna byggingar húsnæðis, afskrifta og meiri háttar viðhalds með samningum við stefnda og eftir atvikum endurgjaldslaus afnot af húsnæði í eigu stefnda.

30 Frá jafnræðisreglu stjórnarskrár, sem tekur bæði til einstaklinga og lögpersóna, verður ekki vikið nema hlutlægar og málefnalegar ástæður réttlæti það. Eiga dómstólar úrskurðarvald um hvort löggjafinn hafi að þessu leyti gætt réttra sjónarmiða við lagasetningu og einnig hvort framkvæmdavaldið hafi afgreitt mál innan þess ramma sem jafnræðisreglur setja.

31 Fyrir liggur í gögnum málsins, og er því ekki andmælt, að stefndi hefur gert samninga við ýmsa aðila um fjármögnun og uppbyggingu á húsnæði til reksturs hjúkrunar og dvalarrýma. Fyrirkomulagið hefur verið með ýmsum hætti en leggja má til grundvallar við úrlausn málsins að stefndi hafi í ýmsum tilvikum greitt fyrir kostnað við byggingu fasteigna í formi þess að gerður er samningur um greiðslu á leigu fyrir húsnæðið. Þessir samningar hafi gengið lengra í því að greiða fyrir stofnkostnað fasteigna en venja var til með framlögum úr Framkvæmdasjóði aldraðra, að minnsta kosti á árunum 1980 til 2002. Þá eru dæmi um að rekstraraðilar hjúkrunar og dvalarrýma hafi fengið endurgjaldslaus afnot af fasteignum í eigu stefnda til notkunar í starfseminni.

32 Áfrýjendur reka hjúkrunar og dvalarrými fyrir aldraða. Þótt ekki liggi fyrir í málinu heildstæðar upplýsingar um hvernig fjármögnun á byggingu hjúkrunar og dvalarrýma hefur verið háttað í gegnum tíðina og hver aðkoma stefnda hafi verið liggur fyrir að hún hefur verið með mismunandi hætti. Eins og áður hefur verið gerð grein fyrir hefur í framkvæmd og á grundvelli laga verið gerður greinarmunur á milli annars vegar fjármögnunar sjúkrahúsa og heilsugæslustöðva sem felst í greiðslum úr ríkissjóði og hins vegar fjármögnunar hjúkrunar og dvalarrýma fyrir aldraða sem felst í framlögum frá stefnda, sveitarfélögum, Framkvæmdasjóði aldraðra og með sjálfsaflafé.

33 Áfrýjendur hafa upplýst að þeir hafi með fjáröflunum og styrkjum fjármagnað uppbyggingu á fasteignum til reksturs hjúkrunar og dvalarrýma, allt frá árinu 1957 í tilviki áfrýjandans Hrafnistu dvalarheimilis aldraðra í Reykjavík og frá árinu 1977 í tilviki áfrýjandans Hrafnistu dvalarheimilis aldraðra í Hafnarfirði. Með lögum nr. 71/1954 um happdrætti dvalarheimilis aldraðra sjómanna, sbr. nú lög nr. 16/1973, var Dvalarheimili aldraðra sjómanna sem var í eigu Sjómannadagsráðs veitt leyfi til að stofnsetja og reka happdrætti í því skyni að fjármagna rekstur dvalarheimila. Allur ágóði af happdrættinu skyldi renna til uppbyggingar á Dvalarheimili aldraðra sjómanna. Með lögum nr. 52/1963 var áðurgreindum lögum breytt á þann veg að 60% af ágóða happdrættisins skyldu renna til uppbyggingar á Dvalarheimili aldraðra sjómanna en afgangurinn til byggingarsjóðs aldraðra. Í 3. gr. núgildandi laga nr. 16/1973 er mælt fyrir um að ágóði happdrættisins skuli renna til byggingarframkvæmda fyrir aldraða á vegum Sjómannadagssamtakanna í Reykjavík og Hafnarfirði. Þá liggur fyrir í málinu að áfrýjendur hafa um árabil notið greiðslna úr Framkvæmdasjóði aldraðra, sbr. 9. gr. laga nr. 125/1999, en hlutverk þess sjóðs er að fjármagna byggingu húsnæðis fyrir aldraða, nauðsynlegar breytingar á því húsnæði og viðhald þess. Stefndi hefur bent á að þeir aðilar sem hafa, með beinum samningnum við stefnda, fengið greiddan stofnkostnað í formi leigugreiðslna fái ekki greiðslur úr Framkvæmdasjóði aldraðra, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 125/1999.

34 Af framangreindum upplýsingum, sem gefa þó takmarkað yfirlit yfir aðkomu stefnda að fjármögnun og uppbyggingu hjúkrunar og dvalarrýma, er ljóst að aðstaða þeirra sem hafa verið að byggja upp og reka hjúkrunar og dvalarrými er og hefur í gegnum tíðina verið með mismunandi hætti. Í þessu samhengi er rétt að hafa í huga að með 4. mgr. 9. gr. laga nr. 125/1999, eins og henni var breytt með lögum nr. 38/2004, voru settar reglur sem heimila Framkvæmdasjóði aldraðra að greiða húsaleigu til að mæta stofnkostnaði við byggingu á hjúkrunarheimilum fyrir aldraða að því tilskildu að þau hafi verið byggð eftir 1. janúar 2005. Reglur um fjármögnun húsnæðis fyrir þessa þjónustu hafa því tekið breytingum í áranna rás. Í málinu liggur ekki fyrir hvenær þær fasteignir voru byggðar sem málsókn áfrýjanda lýtur að. Ljóst er þó að stærstur hluti þeirra hefur verið byggður fyrir 1. janúar 2005 og að hluta verið fjármagnaður með greiðslum úr Framkvæmdasjóði aldraðra samkvæmt eldri reglum.

35 Samkvæmt því sem að framan er rakið liggur fyrir að áfrýjendur hafa að nokkru leyti fengið aðstöðu og fjármuni til að afla fjár til uppbyggingar á húsnæði til starfseminnar sem viðmiðunaraðilum hefur ekki staðið til boða. Áfrýjendur hafa ekki sýnt fram á með samanburðargögnum að þeim hafi í gegnum tíðina verið mismunað við uppbyggingu og viðhald á þeim fasteignum sem þeir hafa byggt og notað í starfsemi sinni. Þá er einnig ósannað að þeir séu í meginatriðum í sömu stöðu og þeir aðilar sem hafa gert sérstaka samninga um leigugreiðslur til þess að fjármagna uppbyggingu hjúkrunar og dvalarrýma.

36 Í 76. gr. stjórnarskrárinnar er mælt fyrir um að með lögum skuli tryggja rétt einstaklinga til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Ákvæðið felur í sér að á stefnda hvíla ákveðnar lágmarksskyldur til þess að tryggja réttindi einstaklinga og ráðstafa fjármagni til þessara málaflokka. Nánar um það hvernig útgjöldum stefnda er ráðstafað til uppbyggingar á þessum málaflokkum fer eftir ákvæðum laga hverju sinni og þá einkum fjárlaga hvers árs. Ljóst er að stefndi hefur nokkurt svigrúm við forgangsröðun fjármuna til uppbyggingar og þjónustu við mismunandi málaflokka umfram lágmarksskyldurnar. Fyrir liggur að með lögum nr. 112/2008 hefur stefndi markað þá stefnu að Sjúkratryggingar Íslands skuli greiða viðurkenndum þjónustuaðilum, sem eru háðir fjárlögum á hverjum tíma, nánar skilgreinda fjármuni til almenns rekstrar á hjúkrunar og dvalarheimilum. Ekki liggur annað fyrir í málinu en að þar sé gætt jafnræðis að teknu tilliti til eðlis og umfangs þjónustunnar sem veitt er.

37 Í framangreindum ákvæðum laga nr. 112/2008 er ekki gert ráð fyrir því að greitt sé fyrir stofnkostnað við byggingu hjúkrunar og dvalarrýma, afskriftir eða meiri háttar viðhald. Svo sem fram hefur komið í málinu hefur stefndi með ýmsum hætti reynt að byggja upp þjónustu á sviði hjúkrunar og dvalarrýma í gegnum árin. Með samningi um hjúkrunarheimilið Sóltún sem áfrýjendur vísa til var gerð tilraun með einkaframkvæmd á þessu sviði og fór það verkefni fram með útboði. Fram hefur komið hjá stefnda að svokölluð leiguleið, þar sem ríkið greiðir 85% af húsaleigu og sveitarfélög 15%, hafi einkum verið notuð til þess að fjármagna uppbyggingu hjúkrunar og dvalarrýma eftir fall bankakerfisins á árinu 2008 og þá efnahagskreppu sem fylgdi í kjölfarið. Þá liggur fyrir að ýmis fyrirtæki og samtök hafa í gegnum tíðina með frjálsum framlögum lagt fram umtalsverða fjármuni til uppbyggingar eins og sést best á framlögum áfrýjenda til þessarar starfsemi. Aðstaða og aðgangur aðila að fjármagni til uppbyggingar hefur verið misjafn samkvæmt lögum frá einum tíma til annars. Sama hefur gilt um forgangsröðun stefnda og kröfur sem gerðar hafa verið til umfangs og gæða þjónustunnar. Játa verður stefnda visst svigrúm til að bregðast við nýjum þörfum með nýjum úrræðum og þjónustuleiðum. Þótt stefndi hafi kosið að fjármagna uppbyggingu á sviði hjúkrunar og dvalarrýma með ýmsum hætti í gegnum tíðina eiga einstakir aðilar sem starfa á því sviði ekki kröfur á að fá í öllum atriðum sömu greiðslur frá stefnda. Ekki verður ráðið af þeim upplýsingum sem liggja fyrir í málinu að ákvarðanir stefnda um uppbyggingu og fjármögnun hjúkrunar og dvalarrýma hafi verið ómálefnalegar gagnvart áfrýjendum í gegnum tíðina og að þar hafi ekki verið gætt meðalhófs, sem leitt hafi til mismununar í andstöðu við grunnreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar um jafnræði.

38 Með vísan til þess sem að framan er rakið og að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms er niðurstaða hans um sýknu stefnda staðfest.

39 Ákvæði héraðsdóms um málskostnað er staðfest.

40 Rétt þykir að málskostnaður fyrir Landsrétti falli niður.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Landsrétti fellur niður.