87/2020

Útdráttur

S synjaði umsókn RD ehf. um leyfi til reksturs íbúðargistingar í íbúð í eigu félagsins á grundvelli neikvæðrar umsagnar Reykjavíkurborgar þar sem starfsemin var ekki talin samræmast aðalskipulagi borgarinnar 2010- 2030 eins og því var breytt árið 2017. RD ehf. höfðaði mál á hendur S til ógildingar á þeirri ákvörðun og byggði einkum á því að hún væri haldin verulegum galla að efni til þar sem nefnd breyting á aðalskipulagi væri haldin ógildingarannmörkum. Með hinum áfrýjaða dómi var S sýknaður af kröfum RD ehf. Var niðurstaða dómsins einkum á því reist að ekki lægi annað fyrir en að málsmeðferð S hefði samræmst lögum og vönduðum stjórnsýsluháttum og að umsögn Reykjavíkurborgar hefði tekið mið af gildandi skipulagsákvæðum á þeim tíma er umsögnin var veitt. Í dómi Landsréttar kom fram að S hefði borið sem leyfisveitanda að leita umsagnar Reykjavíkurborgar samkvæmt lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Í neikvæðri umsögn borgarinnar hefði verið bent á að beiðni RD ehf. samræmdist hvorki gildandi aðalskipulagi né deiliskipulagi. Við slíkar aðstæður hefði S verið óheimilt að gefa út umbeðið rekstrarleyfi, sbr. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Með dómi Landsréttar í máli nr. 312/2020, sem kveðinn væri upp samhliða dómi í máli þessu, hefði því verið slegið föstu að ákvæði í aðalskipulagi sem umsögn Reykjavíkurborgar grundvallaðist á hefði verið gilt. Að framangreindu virtu en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms var hann staðfestur.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir J-kk-nf H-kk-nf og R-kvk-nf H-kvk-nf og S-kk-nf M-kk-nf, settur landsréttardómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 10. febrúar 2020. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 15. janúar 2020 í málinu nr. E- 461/2019.

2

Áfrýjandi krefst þess að felld verði úr gildi sú ákvörðun stefnda frá 17. desember 2018 að synja honum um leyfi til reksturs „gististaðar í flokki II/íbúðir“ í íbúð áfrýjanda nr. 210 að Tryggvagötu 21, fastanúmer 236- 3649, Reykjavík. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Niðurstaða

4

Eins og rakið er í hinum áfrýjaða dómi synjaði stefndi áfrýjanda um rekstrarleyfi til sölu gistingar án veitinga sem hann hafði sótt um samkvæmt lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, sbr. reglugerð nr. 1277/2016 um sama efni. Stefnda bar sem leyfisveitanda á grundvelli nefndra laga að leita umsagnar Reykjavíkurborgar í því skyni að fá staðfest að fyrirhuguð starfsemi yrði í samræmi við byggingarleyfi og skipulagsskilmála, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna.

5

Umsögn Reykjavíkurborgar í bréfi 16. nóvember 2018 til stefnda er neikvæð og bent á að beiðni áfrýjanda samræmist hvorki gildandi aðalskipulagi né deiliskipulagi. Við slíkar aðstæður var stefnda óheimilt að gefa umbeðið rekstarleyfi út, enda beinlínis tekið fram að leggist umsagnaraðili gegn útgáfu rekstarleyfis sé það óheimilt, sbr. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007. Með dómi Landsréttar í máli nr. 312/2020, uppkveðnum samhliða dómi í máli þessu, er því slegið föstu að það ákvæði í aðalskipulagi sem umsögn Reykjavíkurborgar grundvallaðist á hafi verið gilt. Að þessu gættu en að öðru leyti með vísan til forsenda hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

6

Áfrýjandi verður dæmdur til að greiða stefnda málskostnað eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð :

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, REYKJAVÍK DEVELOPMENT ehf., greiði stefnda, sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu, 800.000 krónur í málskostnað fyrir Landsrétti.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 15. janúar 2020

Mál þetta, sem dómtekið var 22. nóvember 2019, höfðaði REYKJAVÍK DEVELOPMENT ehf., Lágmúla 7, Reykjavík, hinn 5. febrúar 2019, á hendur Sýslumanninum á höfuðborgarsvæðinu, Hlíðarsmára 1, Kópavogi.

Dómkröfur stefnanda eru þær að felld verði úr gildi sú ákvörðun stefnda frá 17. desember 2018 að synja stefnanda um leyfi til reksturs gististaðar í flokki II/íbúðir í íbúð stefnanda nr. 210 að Tryggvagötu 21, fastanr. 236-3649, 101 Reykjavík. Þá er krafist málskostnaðar.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda, auk málskostnaðar.

I

Yfirlit yfir málsatvik og ágreiningsefni

Málsatvik teljast í meginatriðum óumdeild. Með umsókn 31. október 2018 til stefnda óskaði stefnandi eftir rekstrarleyfi til sölu gistingar samkvæmt lögum nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, og reglugerð nr. 1277/2016 sama efnis. Nánar tiltekið óskaði hann eftir leyfi í flokki II, gististaður án veitinga, vegna íbúðar 210 að Tryggvagötu 21, Reykjavík.

Við meðferð málsins aflaði stefndi lögbundinnar umsagnar Reykjavíkurborgar, dags. 16. nóvember 2018. Í umsögninni var lagst gegn því að erindi stefnda yrði samþykkt, með þeim orðum að erindið samræmdist hvorki gildandi aðalskipulagi né deiliskipulagi, en fyrir því voru nánari rök færð í umsögninni í stuttu máli. Lutu þau rök að því að eftir að gildandi aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2010–2030 hefði verið breytt í ágúst 2017 væri ekki heimilt að breyta húsnæði í miðborgarkjarna (svæði M1 a), þar sem Tryggvagata 21 væri staðsett, í gististarfsemi, nema slíkt væri heimilað í gildandi deiliskipulagi. Var svo vísað til þess að samkvæmt gildandi deiliskipulagi frá 18. maí 2006 væri ekki gert ráð fyrir að gististarfsemi væri heimil á Reit 1, sem lóð Tryggvagötu 21 tilheyrði.

Með bréfi stefnda, dags. 21. nóvember s. á., var stefnanda tilkynnt að til stæði að synja umsókn hans þar sem Reykjavíkurborg hefði veitt neikvæða umsögn um erindið og stefnda væri því óheimilt að gefa út rekstrarleyfi, með vísan til 4. og 5. mgr. 10. gr. laga nr. 85/2007.

Lögmaður stefnanda kom athugasemdum sínum við fyrirhugaða ákvörðun á framfæri við stefnda með bréfi, dags. 29. nóvember s. á. Var þar m. a. vísað til þess að umsögn Reykjavíkurborgar byggðist á breytingu sem varð á aðalskipulagi borgarinnar með breytingartillögu 10 b, sem tekið hafi gildi 21. ágúst 2018 [sic]. Sú breyting hefði „ekki verið innleidd í samræmi við skipulagslög nr. 123/2010 og skipulagsreglugerð nr. 90/2013“ og því væri „óheimilt að byggja á henni við afgreiðslu umsóknar [stefnanda]“. Í bréfinu voru röksemdir stefnanda nánar reifaðar og er þar í meginatriðum um að ræða sömu málsástæður og stefnandi heldur fram í máli þessu.

Samdægurs kynnti stefndi Reykjavíkurborg framkomnar athugasemdir með tölvupósti og óskaði eftir afstöðu borgarinnar til þeirra. Með tölvubréfi lögmanns á umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar, 3. desember s. á., var tilkynnt að Reykjavíkurborg féllist ekki á framkomnar athugasemdir við fyrirhugaða synjun og að umsögn skrifstofu borgarstjórnar væri ítrekuð. Var áréttað að óheimilt væri samkvæmt aðalskipulagi að breyta húsnæði á svæði M1 a í gististarfsemi nema það væri sérstaklega tilgreint í deiliskipulagi.

Ákvörðun stefnda um að synja umsókn stefnanda um rekstrarleyfi var tilkynnt honum með bréfi, dags 17. desember s. á. Var þar tekið fram að athugasemdir stefnanda hefðu verið kynntar Reykjavíkurborg en að umsagnaraðilinn hefði ekki fallist á þær heldur ítrekað fyrri umsögn sína. Var tekið fram að stefndi teldi ekkert hafa komið fram sem hróflaði við skyldubundnu mati lögbundinna umsagnaraðila, sem bindandi væri fyrir leyfisveitanda. Í bréfinu var leiðbeint um kæruleið til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og kærufrest, en stefnandi kaus að neyta ekki stjórnsýslukæru áður en hann bar ákvörðun stefnda undir dóm með málsókn þessari.

Stefnandi tekur fram í stefnu að hann telji bæði umsögn Reykjavíkurborgar og ákvörðun stefnda ranga þar sem fyrrgreind breytingartillaga standist ekki lög, auk þess sem verulegir annmarkar hafi verið á meðferð hennar. Samhliða máli þessu hafi stefnandi höfðað mál á hendur Reykjavíkurborg til ógildingar á fyrrgreindri breytingartillögu nr. 10 b. Hann hyggist reka dómsmálin tvö samhliða en óski eftir því að þau verði sameinuð, telji dómurinn það til skýringar eða hagræðis, sbr. 1. mgr. 30. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Við fyrirtöku máls þessa 26. júní 2019 andmælti stefndi ósk stefnanda um sameiningu máls þessa við framangreint mál stefnanda á hendur Reykjavíkurborg sem rekið er hér fyrir dómi og hefur fengið málsnúmerið E-462/2019. Var þá bókað í þingbók að dómari teldi það í fljótu ekki til hagræðis að sameina málin. Í sama þinghaldi var gagnaöflun lýst lokið og aðalmeðferð máls þessa ákveðin.

Ekki voru gefnar skýrslur við aðalmeðferð málsins.

II

Málsástæður stefnanda

Í köflum II og III verður málsástæðum aðila og þeim réttarheimildum sem þeir byggja á einungis lýst að því marki sem þörf krefur til úrlausnar málsins, sbr. e-lið 1. mgr. 114. gr. laga nr. 91/1991.

Stefnandi vísar til 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar og byggir á því að í eignarrétti manna að fasteignum felist m. a. ráðstöfunar- og hagnýtingarréttur eignar í lögmætum tilgangi og í hagnaðarskyni, svo sem með útleigu til langs eða skamms tíma, innan þeirra takmarkana sem ákveðnar séu með lögum. Gert sé ráð fyrir gististarfsemi í íbúðum í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald, að því gefnu að starfsemin uppfylli skilyrði laganna. Þá njóti atvinnufrelsi manna verndar samkvæmt 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Í skipulagsvaldi sveitarfélaga felist að unnt sé að takmarka eignarrétt manna með skipulagsáætlunum, en þar sem slíkar takmarkanir varði grundvallarmannréttindi borgaranna megi ekki ganga lengra en nauðsynlegt er til þess að ná þeim markmiðum sem að er stefnt við framkvæmd skipulagsmála. Beri að skýra slíkar takmarkanir þröngt og túlka óskýrar skipulagsáætlanir borgurunum í hag. Ákvarðanir sveitarfélaga að þessu leyti þurfi að styðjast við skýrar lagaheimildir og samræmast lögum.

Óheimilt er að banna tiltekna leyfilega starfsemi með aðalskipulagi Stefnandi byggir á því að meðferð breytingartillögu nr. 10 b á aðalskipulagi Reykjavíkur 2010–2030 hafi ekki samræmst ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Með breytingartillögunni hafi verulegar takmarkanir, sem jafngildi banni, verið lagðar við því að eigendur fasteigna á skipulagssvæði M1 a gætu starfrækt þar gistiþjónustu í flokkum II-IV samkvæmt lögum nr. 85/2007. Að mati stefnanda sé sveitarstjórnum óheimilt að mæla í aðalskipulagi fyrir um svo verulegar takmarkanir tiltekinnar leyfilegrar starfsemi, og hefði með réttu átt að mæla fyrir um þær í deiliskipulagi, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Fyrir þessu færir stefnandi nánari rök með vísan til ýmissa ákvæða skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 í málsgreinum nr. 9– 16 í stefnu, sem óþarft er að rekja hér.

Þá lætur stefnandi þess getið að hann hafi eignast lóðina undir umræddri fasteign og byggingarrétt á henni á árinu 2014, þ. e. rúmum þremur árum áður en hin umdeilda aðalskipulagsbreyting tók gildi. Hann hafi því haft réttmætar væntingar til þess að geta leigt út íbúðir í húsum á umræddri lóð í hagnaðarskyni til skamms tíma á grundvelli þágildandi skipulagsáætlana. Þessar væntingar stefnanda um hagnaðarvon hafi nú orðið að engu með hinni umdeildu aðalskipulagsbreytingu. Kveðst stefnandi áskilja sér rétt til að höfða mál til heimtu skaðabóta vegna þess tjóns sem hann hafi orðið fyrir vegna þessa.

Deiliskipulagsáætlanir á svæðinu mæla ekki fyrir um takmarkanir á gististarfsemi Stefnandi byggir einnig á því að tilvísun í umsögn Reykjavíkurborgar til orðalags gildandi deiliskipulags fyrir Reit 1, sbr. deiliskipulagsbreytingu sem tók gildi 25. júní 2014, hafi ekki þýðingu við úrlausn ágreinings í málinu, en orðalag þess sé í öllum helstu atriðum sambærilegt orðalagi upphaflegs deiliskipulags reitsins frá 2006. Af umsögninni megi ráða að aðeins sé verið að benda á að gististarfsemi sé ekki sérstaklega heimiluð í deiliskipulaginu og sé hún því, á grundvelli aðalskipulagsins, óheimil. Ef stefndi ætlar sér aftur á móti að byggja á því að gististarfsemi sé einnig óheimil á grundvelli deiliskipulagsins bendir stefnandi „til öryggis“ á atriði varðandi túlkun deiliskipulagsáætlana fyrir Reit 1 sem talin eru í málsgreinum nr. 18– 21 í stefnu, en ekki er þörf á að rekja hér vegna úrlausnar málsins.

Ágreiningur um hagnýtingu stefnanda á íbúð sinni á undir lög nr. 26/1994

Þá byggir stefnandi á því að með aðalskipulagsbreytingu nr. 10 b hafi Reykjavíkurborg tekið fram fyrir hendurnar á löggjafanum, sem hafi sérstaklega markað málum vegna ágreinings um hagnýtingu séreignar í fjöleignarhúsum farveg með 1. mgr. 27. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Ágreiningur um það hvort útleiga stefnanda á íbúð sinni muni fela í sér ólögmæta hagnýtingu á íbúð eigi því undir lög nr. 26/1994, en hvorki lög nr. 123/2010 né lög nr. 85/2007.

Meðferð breytingartillögu nr. 10 b ekki í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar Stefnandi byggir ennfremur á því að meðferð breytingartillögu nr. 10 b hafi ekki verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar. Af þeim sökum sé skipulagsáætlunin háð svo verulegum annmarka að varði ógildingu Vísar stefnandi sérstaklega til þess að við meðferð hennar hafi verið brotið gegn rannsóknarreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10 og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og gegn jafnræðisreglum stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar, allt eins og nánar er rakið í málsgreinum 25– 26 í stefnu, en óþarft er að rekja þá umfjöllun hér vegna úrlausnar málsins.

Að öllu framangreindu virtu kveður stefnandi að ekki hafi verið fullnægjandi lagaheimild til þess að Reykjavíkuborg samþykkti fyrrgreinda aðalskipulagsbreytingu samkvæmt breytingartillögu nr. 10 b, að því marki sem varðar bann við gististarfsemi á svæði M1 a. Aðalskipulagsbreytingin sé því haldin svo verulegum annmarka að varði ógildingu hennar. Byggir stefnandi á því að ákvörðun stefnda frá 17. desember 2018, um að synja stefnanda um gististaðaleyfi í flokki II, hafi beinlínis byggst á framangreindri breytingartillögu og sé því háð sömu annmörkum. Varði það ógildingu hennar. Ástæðan sé sú að umsögn Reykjavíkurborgar sé lögbundin umsögn sem sýslumaður sé bundinn af, sbr. 14. gr. laga nr. 85/2007.

Við aðalmeðferð málsins byggði stefnandi jafnframt á því að umsögn Reykjavíkurborgar, sem aflað var við málsmeðferð stefnda og ákvörðun hans byggðist á, sé haldin svo verulegum annmörkum að varði ógildingu hennar, en efnisannmarkar á lögbundinni umsögn geti leitt til ógildingar þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem byggist á umsögninni. Mótmælti stefndi þeirri málsástæðu bæði sem of seint fram kominni og efnislega rangri.

III

Málsástæður stefnda

Stefndi kveðst hafna öllum málatilbúnaði stefnanda sem röngum. Í 2. gr. laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald komi m. a. fram það markmið laganna að tryggja að starfsemi veitinga- og gististaða falli að skipulagi viðkomandi sveitarfélags hverju sinni. Með skipulagslögum nr. 123/2010 sé sveitarstjórnum falið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags. Sú lagaheimild sæki einnig stoð til stjórnarskrárvarins sjálfsákvörðunarréttar sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt 2. málslið 3. mgr. 32. gr. skipulagslaga taki aðalskipulag gildi þegar það hefur verið samþykkt af sveitarstjórn, hlotið staðfestingu Skipulagsstofnunar og verið birt í B-deild Stjórnartíðinda.

Stefndi byggir á því að það sé ekki í hans valdi að hnekkja samþykktu aðalskipulagi Reykjavíkur. Skipulagsstofnun hafi eftirlit með framkvæmd skipulagslaga og skipulagsreglugerða, sem m. a. felist í að fara yfir skipulagstillögur sveitarfélaga og staðfesta. Skipulagsstofnun hafi með auglýsingu 21. ágúst 2017, sem birt hafi verið í B- deild Stjórnartíðinda 4. september s. á., staðfest umrædda breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur 2010– 2030, sem samþykkt hafi verið af borgarráði 6. júlí 2017.

Í 10. gr. laga nr. 85/2007 sé að finna fyrirmæli um það með hvaða hætti sýslumönnum beri að meðhöndla umsóknir um leyfi til að reka gististað án veitinga. Byggir stefndi á því að hann hafi farið að þeim fyrirmælum við afgreiðslu á umsókn stefnanda.

Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. sé sýslumanni skylt að leita umsagna aðila sem taldir eru upp í ákvæðinu, þ. á m. sveitarstjórnar. Í 5. mgr. sama lagaákvæðis segir að sýslumanni sé óheimilt að gefa út rekstrarleyfi leggist einhver umsagnaraðili gegn útgáfu leyfisins með neikvæðri umsögn. Af orðalagi 5. mgr. 10. gr. sé ljóst að umsagnir umsagnaraðila eru bindandi. Þetta sé áréttað í frumvarpi sem varð að lögum nr. 85/2007, en í umfjöllun um 10. gr. segi orðrétt að umsagnir umsagnaraðila séu bindandi.

Í 14. gr. séu fyrirmæli um að sýslumanni beri að synja um rekstrarleyfi ef umsagnaraðili skv. 10. gr. mælir gegn útgáfu þess. Skuli umsækjanda tilkynnt skriflega um fyrirhugaða synjun og skuli getið um ástæður þess og gefa umsækjanda hæfilegan tíma til að bæta úr því sem ábótavant er við umsókn, ef þess er kostur, en að öðrum kosti skuli umsókn synjað. Stefndi hafi farið í hvívetna að laga- og stjórnvaldsfyrirmælum við undirbúning og töku ákvörðunar í máli stefnanda. Því beri að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

Þegar stefndi meðhöndlaði leyfisumsókn stefnanda hafði umrædd breyting á aðalskipulagi Reykjavíkur verið staðfest og auglýst af Skipulagsstofnun með lögboðnum hætti. Í breytingunni séu sérákvæði sem takmarki uppbyggingu hótela og gististaða í miðborgarkjarna (M1 a), þar sem fasteignin sem umsókn stefnanda laut að sé staðsett. Í auglýsingu Skipulagsstofnunar frá 21. ágúst 2017 sé þar að auki sérstaklega tekið fram að málsmeðferð Reykjavíkurborgar hafi verið í samræmi við 1. mgr. 36. gr. skipulagslaga. Mótmælt sé sem ósannaðri þeirri málsástæðu stefnanda að breytingin sem borgarráð samþykkti á aðalskipulaginu í júlí 2017 fái ekki staðist lög.

Ákvörðun stefnda hafi ekki lotið að því að svipta stefnanda áður útgefnu rekstrarleyfi. Hafi því hvorki verið brotið gegn eignarrétti hans né atvinnufrelsi. Öndverðum málsástæðum sé mótmælt sem röngum.

Umsögn Reykjavíkurborgar, sem ákvörðun stefnda byggðist á, sé rökstudd, byggð á staðreyndum málsins og sé í málefnalegum tengslum við bæði lagagrundvöllinn í 1. tl. 4. mgr. 10. gr., sem tilgreini að sveitarstjórn staðfesti að starfsemi sé í samræmi við skipulagsskilmála, sem og það markmið laga nr. 85/2007 að tryggt verði að leyfisskyld starfsemi falli að skipulagi viðkomandi sveitarfélags eins og það er hverju sinni. Með vísan til framangreinds sé umsögn Reykjavíkurborgar ekki haldin neinum þeim annmörkum að varði ógildingu á ákvörðun stefnda um að synja stefnanda um rekstrarleyfi. Því beri að sýkna stefnda af öllum kröfum stefnanda.

IV

Niðurstaða

Við aðalmeðferð málsins var mótmælt sem of seint fram kominni og rangri þeirri málsástæðu stefnanda, sem kom fram við munnlegan málflutning, að umsögn Reykjavíkurborgar væri haldin efnisannmarka er varðaði ógildi hennar og að ákvörðun stefnda væri af þeim sökum ógildanleg. Sú málsástæða kemur hvergi fram berum orðum í stefnu og verður heldur ekki ráðin með nægilega skýrum hætti af efni hennar, þar á meðal af 27. málsgrein hennar sem lögmaður stefnanda vísaði til við málflutning. Telst framangreind málsástæða því of seint fram komin og kemur hún ekki til álita, sbr. 5. mgr. 101. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Jafnvel þótt málsástæðan teldist ekki of seint fram komin, þá hafa ekki verið færð fram viðhlítandi rök fyrir því að umsögn Reykjavíkurborgar, sem óumdeilt er að tók mið af gildandi skipulagsákvæðum, hafi verið haldin svo verulegum og augljósum annmörkum að þýðingu geti haft varðandi gildi umþrættrar ákvörðunar stefnda. Á þetta við, hvað sem líður athugasemdum stefnanda við gildi og túlkun þeirra skipulagsákvæða sem lágu til grundvallar umsögninni, eins og nánar verður vikið að síðar.

Fyrir liggur að stefnandi hefur höfðað hér fyrir dómi mál nr. E-462/2019 á hendur Reykjavíkurborg með kröfu um ógildingu umræddrar aðalskipulagsbreytingar, en því máli er enn ólokið. Fór stefnandi þess á leit að það mál yrði sameinað þessu máli, með vísan til 1. mgr. liðar 30. gr. laga nr. 91/1991, en eins og fyrr kom fram, í kafla I, var ekki orðið við þeirri beiðni. Þar sem aðild þess máls til varnar er ekki sú sama ogað máli þessu hefði sameining málanna einungis komið til greina á grundvelli c-liðar 1 mgr. 30. gr., þ. e. ef höfða hefði mátt eitt mál um kröfurnar, sbr. 1. mgr. 19. gr. sömu laga. Skilyrði þess lagaákvæðis er að dómkröfur eigi rætur að rekja til sama atviks, aðstöðu eða löggernings. Hefur stefnandi ekki rökstutt að því skilyrði sé fullnægt, en dómari telur að svo sé ekki og að því hafi sameining málanna, gegn mótmælum stefnda, ekki komið til greina, sbr. 2. mgr. 30. gr. laganna. Þá verður ekki séð að sameining málanna hefði neinu breytt varðandi niðurstöðu um þá dómkröfu sem höfð er uppi í þessu máli. Í því sambandi skal tekið fram að ekki er fallist á að dómar Hæstaréttar Íslands í málum nr. 137/2012 og 138/2012, sem stefnandi vísaði til við munnlegan málflutning sem fyrirmynd að tilhögun málatilbúnaðar síns, hafi fordæmisgildi í máli þessu, enda eru bæði atvik og dómkröfur í þeim málum annars eðlis en í því máli sem hér er til umfjöllunar.

Þrátt fyrir að Reykjavíkurborg eigi ekki aðild að málinu byggir stefnandi einkum á málsástæðum sem lúta að því að umrædd breyting á aðalskipulagi Reykjavíkurborgar standist ekki lög og að meðferð skipulagsbreytingarinnar hafi ekki samræmst lögum. Einnig byggir stefnandi „til öryggis“ á málsástæðum sem lúta að túlkun deiliskipulags borgarinnar. Stefndi hafnar hins vegar öllum slíkum málsástæðum stefnanda sem þýðingarlausum.

Þá ákvörðun um synjun rekstrarleyfis sem stefnandi krefst að verði ógilt tók stefndi sem leyfisveitandi á grundvelli laga nr. 85/2007 um veitingastaði, gististaði og skemmtanahald. Samkvæmt 2. gr. laganna er það meðal annars markmið þeirra að tryggja að starfsemi sem lögin taka til falli að skipulagi viðkomandi sveitarfélags hverju sinni. Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laganna er leyfisveitanda skylt að afla umsagnar sveitarstjórnar. Helgast sú lagaskylda væntanlega bæði af sjónarmiðum um sjálfsstjórn sveitarfélaga og af því að leyfisveitendur, eins og stefndi, hafa enga aðkomu að skipulagsmálum sveitarfélaga og enga sérþekkingu á slíkum málum. Þá er leyfisveitanda óheimilt að gefa út rekstrarleyfi í trássi við neikvæða umsögn umsagnaraðila, sbr. 5. mgr. sömu greinar og eru slíkar umsagnir þannig bindandi, eins og skýrt er tekið fram í athugasemdum að baki 10. gr. frumvarps til laganna.

Ekki liggur annað fyrir, og í raun ekki á öðru byggt, en að við meðferð umsóknar stefnanda hafi stefndi farið að lögum nr. 85/2007, réttarreglum stjórnsýsluréttar og að málsmeðferðin hafi að öðru leyti samræmst sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Stefndi kynnti t. d. stefnanda umsögn Reykjavíkurborgar og bar athugasemdir stefnanda undir umsagnaraðilann, áður en umþrætt ákvörðun var tekin. Þær athugasemdir leiddu ekki til þess að umsagnaraðilinn breytti umsögn sinni. Umsögnin tók, eins og fyrr sagði, mið af gildandi skipulagsákvæðum á þeim tíma er umsögnin var veitt. Stefndi ályktaði að ekkert væri komið fram í málinu sem hróflaði við skyldubundnu mati hins lögbundna umsagnaraðila. Verður ekki séð að þeirri ályktun hafi verið áfátt. Fyrir annarri niðurstöðu hafa a. m. k. ekki verið færð fram viðhlítandi rök.

Um matskennda stjórnvaldsákvörðun var að ræða, en ekki lögbundna ákvörðun, enda þótt matið fari að mestu fram hjá umsagnaraðilum. Er því ekki um þá aðstöðu að ræða að að stefnandi hafi átt lögvarinn rétt til þess að orðið yrði við umsókn hans að lögbundnum skilyrðum uppfylltum og verður ekki séð að vegið hafi verið að stjórnarskrárvörðum eignarrétti eða atvinnufrelsi stefnanda með ákvörðun stefnda. Nái hann þeirri niðurstöðu sem hann sækist eftir með málssókn sinni á hendur Reykjavíkurborg er ekkert því til fyrirstöðu að hann sæki á ný um rekstrarleyfi stefnda.

Samkvæmt framanrituðu geta allar málsástæður stefnanda sem lúta að ætluðum annmörkum á gildandi skipulagsákvæðum, og túlkun umsagnaraðila á þeim, ekki leitt til þess að fallist verði á dómkröfu hans um ógildingu ákvörðunar stefnda um synjun rekstrarleyfis. Er þeim því hafnað.

Í stefnu er einnig vikið að því að ágreiningur málsins eigi í raun undir lög nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Þeirri málsástæðu virðist aðeins haldið fram í tengslum við málsástæður um gildi skipulagsákvæða, sem hér að framan hefur verið hafnað. Að því marki sem henni kann að vera haldið fram sjálfstætt, þá er hún haldlaus, enda ljóst að rekstrarleyfi samkvæmt lögum nr. 85/2007 þurfti til þeirrar hagnýtingar íbúðar sem stefnandi stefndi að, eins og umsókn hans um rekstrarleyfi er til marks um.

Þar sem öllum málsástæðum stefnanda hefur verið hafnað ber að sýkna stefnda af öllum dómkröfum stefnanda.

Eftir úrslitum málsins, sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, verður stefnanda gert að greiða stefnda málskostnað, sem þykir hæfilega ákveðinn, eftir efni og umfangi málsins, með þeirri fjárhæð sem í dómsorði greinir.

H-kvk-nf B-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan. Við dómsuppsögu var gætt ákvæða 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991.

Dómsorð :

Stefndi, Sýslumaðurinn á höfuðborgarsvæðinu, er sýkn af öllum dómkröfum stefnanda, REYKJAVÍK DEVELOPMENT ehf., í máli þessu.

Stefnandi greiði stefnda 800.000 krónur í málskostnað.