309/2019

Útdráttur

Kærður var úrskurður héraðsdóms þar sem hafnað var beiðni F ehf. um að leitað yrði ráðgefandi álits EFTAdómstólsins og um dómkvaðningu matsmanna í máli sem L og fleiri höfðu höfðað á hendur F ehf. og Í til ógildingar á ákvörðun atvinnuvega og nýsköpunarráðuneytisins, um útgáfu rekstrarleyfis til F ehf. til bráðabirgða fyrir framleiðslu á laxi í sjókvíaeldi. Þær spurningar sem F ehf. óskaði eftir að lagðar yrðu fyrir EFTAdómstólinn lutu að skýringu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB frá 13. desember 2011, einkum alið 1. gr. hennar. Landsréttur staðfesti hinn kærða úrskurð um að hafna beiðni F ehf. um að leitað yrði ráðgefandi álits þar sem ekki yrði talið að svör EFTAdómstólsins hefðu þýðingu fyrir úrlausn málsins. Þá staðfesti Landsréttur jafnframt niðurstöðu hins kærða úrskurðar um að hafna beiðni F ehf. um dómkvaðningu matsmanna.

Úrskurður Landsréttar

Landsréttardómararnir D-kk-nf Þ-kk-nf B-kk-nf, H-kvk-nf Þ-kvk-nf og R-kvk-nf H-kvk-nf kveða upp úrskurð í máli þessu.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Sóknaraðili skaut málinu til Landsréttar með kæru 26. apríl 2019 en kærumálsgögn bárust réttinum 10. maí. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 12. apríl 2019 í málinu nr. E253/2019 þar sem hafnað var beiðnum sóknaraðila um að leitað verði ráðgefandi álits EFTAdómstólsins og um dómkvaðningu matsmanna. Kæruheimild er í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1994 um öflun álits EFTAdómstólsins um skýringu samnings um Evrópska efnahagssvæðið og clið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

2 Sóknaraðili krefst þess að beiðnir hans um að leitað verði ráðgefandi álits EFTAdómstólsins og um dómkvaðningu matsmanna verði teknar til greina. Þá krefst hann kærumálskostnaðar.

3 Varnaraðilar krefjast staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

Málsatvik

4 Hinn 22. desember 2017 gaf Matvælastofnun út rekstrarleyfi til handa sóknaraðila samkvæmt III. kafla laga nr. 71/2008 um fiskeldi, fyrir framleiðslu á 10.700 tonnum af laxi í sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði. Með kæru 16. janúar 2018 skutu varnaraðilar, ásamt fleirum, ákvörðuninni til úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála, sem felldi rekstrarleyfið úr gildi með úrskurði 27. september sama ár. Byggðist niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á því að Matvælastofnun hefði ekki tryggt að málið væri nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að gæta ekki að því að lögbundið álit Skipulagsstofnunar samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008, sbr. 11. og 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2008 um mat á umhverfisáhrifum, væri nægilega traustur grundvöllur fyrir útgáfu á leyfi til framkvæmda, þar sem þess sæi ekki stað að samanburður umhverfisáhrifa fleiri framkvæmdarkosta en þess eina sem sóknaraðili setti fram í matsskýrslu hefði farið fram. Með úrskurði nefndarinnar 5. október sama ár var hafnað kröfu um frestun réttaráhrifa fyrri úrskurðar.

5 Með lögum nr. 108/2018 um breytingu á lögum nr. 71/2008, sem tóku gildi 12. október 2018, var nýrri málsgrein bætt við 21. gr. c laganna sem kvað á um heimild ráðherra, hefði rekstrarleyfi til fiskeldis verið fellt úr gildi, til að gefa út rekstrarleyfi til bráðabirgða til allt að tíu mánaða, að fenginni umsögn Matvælastofnunar, enda mæltu ríkar ástæður með því. Kvað ákvæðið meðal annars á um að rekstrarleyfi til bráðabirgða skyldi vera efnislega innan marka þess leyfis sem áður var í gildi og að unnt væri að byggja ákvörðun um veitingu leyfis á gögnum sem aflað hefði verið við undirbúning þess rekstarleyfis sem fellt hefði verið úr gildi. Þá gæti ráðherra sett rekstrarleyfi til bráðabirgða þau skilyrði sem þörf væri á svo að tilgangur leyfisins næðist. Heimilt væri að endurútgefa leyfið einu sinni.

6 Umsókn sóknaraðila til atvinnuvega og nýsköpunarráðuneytisins um rekstrarleyfi til bráðabirgða barst 10. október 2018. Við meðferð umsóknarinnar aflaði ráðuneytið umsagna Skipulagsstofnunar, Matvælastofnunar, Byggðastofnunar, Umhverfisstofnunar og dýralæknis fiskisjúkdóma auk gagna frá sóknaraðila og endurskoðanda sóknaraðila. Þá veitti ráðherra varnaraðilum kost á umsögn og andmælum 18. október 2018. Andmælabréf varnaraðila barst 26. sama mánaðar. 7 Með ákvörðun 5. nóvember 2018 gaf ráðherra út rekstrarleyfi til sóknaraðila til bráðabirgða samkvæmt 2. mgr. 21. gr. c laga nr. 71/2008 fyrir framleiðslu á 3.400 tonnum af laxi í sjókvíaeldi í Patreksfirði og Tálknafirði. Gildir leyfið til 5. september 2019.

8 Varnaraðilar höfðuðu mál þetta 15. janúar 2019 og krefjast þess að fyrrgreind ákvörðun verði felld úr gildi. Varnaraðilar byggja kröfu sína í fyrsta lagi á því að lagaskilyrði til útgáfu rekstrarleyfis til bráðabirgða samkvæmt lögum nr. 71/2008 hafi ekki verið uppfyllt og í öðru lagi að annmarkar hafi verið á mati ráðherra samkvæmt 2. mgr. 21. gr. c sömu laga. Í þriðja lagi er á því byggt að annmarkar hafi verið á málsmeðferð ráðherra, meðal annars vegna þess að málsmeðferðin hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðun ráðherra um rekstrarleyfi til bráðabirgða sé ákvörðun um leyfi til framkvæmda í skilningi 13. gr. þeirra laga og með því að gefa út rekstrarleyfi án þess að mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir hafi ráðherra brotið gegn 1. mgr. þeirrar greinar. Í fjórða lagi byggist krafa varnaraðila á því að sóknaraðili hafi ekki fullnægt skilyrðum sem ráðherra hafi sett fyrir útgáfu leyfis til bráðabirgða, í fimmta lagi að lög nr. 108/2018 séu í andstöðu við 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og í sjötta lagi að staðfesting laganna hafi ekki verið í samræmi við 26. gr. stjórnarskrárinnar.

9 Sóknaraðili og meðstefndi íslenska ríkið lögðu fram greinargerðir í héraði 6. febrúar 2019 þar sem þess var krafist að málinu yrði vísað frá dómi, sbr. 5. málslið 2. mgr. 99. gr. laga nr. 91/1991, þar sem varnaraðila skorti lögvarða hagsmuni af málshöfðuninni. Með úrskurði 22. sama mánaðar hafnaði héraðsdómur kröfunni. Greinargerðir þeirra um efnisvarnir voru lagðar fram 5. mars sama ár. Með greinargerð sóknaraðila var lögð fram beiðni um ráðgefandi álit EFTAdómstólsins og matsbeiðni. Er efni þeirra rakið í hinum kærða úrskurði.

Málsástæður aðila

Málsástæður sóknaraðila

10 Sóknaraðili byggir varnir sínar í málinu meðal annars á því að starfsemin sem um ræðir hafi undirgengist mat á umhverfisáhrifum. Fyrir ráðherra hafi þannig legið matsskýrsla og álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála hafi ekki verið hróflað við sjálfu umhverfismatinu, en auk þess verði ekki séð „að ákvörðun ráðherra um útgáfu tímabundins rekstrarleyfis til allt að tíu mánaða feli í sér leyfi til framkvæmda í skilningi a. liðar 1. gr. tilskipunar nr. 2011/92/ESB“. Beiðni sóknaraðila um ráðgefandi álit EFTAdómstólsins sé lögð fram til að taka af allan vafa í þessum efnum. Sóknaraðili byggir á því að uppfyllt séu skilyrði til þess að afla álits um spurningar hans.

11 Sóknaraðili byggir jafnframt á því að verði talið að ákvörðun eða málsmeðferð ráðherra við útgáfu rekstrarleyfis til bráðabirgða sé háð annmörkum séu þeir ekki verulegir og eigi ekki að leiða til ógildingar hennar. Þá mæli veigamikil sjónarmið gegn ógildingu þar sem um sé að ræða ívilnandi stjórnvaldsákvörðun sem sóknaraðili byggi atvinnustarfsemi sína á og það hefði ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir atvinnulíf og byggð á viðkvæmu byggðasvæði ef starfsemi sóknaraðila yrði hætt. Hvað það varðar vísar sóknaraðili til gagna í málinu sem koma frá Byggðastofnun, meðal annars skýrslu um byggðaleg áhrif fiskeldis og minnisblaðs um „Blikur á lofti í atvinnulífi Vestfjarða“. Framangreint geti leitt til þess að ákvörðun um leyfi sóknaraðila verði ekki ógilt, þrátt fyrir annmarka. Telur sóknaraðili nauðsynlegt að afla matsgerðar um áhrif rekstrarstöðvunar sóknaraðila og meta þau áhrif til fjár.

Málsástæður varnaraðila

12 Varnaraðilar telja að hafna beri beiðni sóknaraðila um öflun ráðgefandi álits EFTAdómstólsins þar sem ekki liggi enn fyrir hvort reyna muni á skýringu EESsamningsins auk þess sem svör við þeim spurningum sem sóknaraðili hafi sett fram séu þýðingarlaus fyrir úrlausn málsins.

13 Hvað matsbeiðni sóknaraðila varðar byggja varnaraðilar á því að dómari leggi sjálfur mat á þá hagsmuni sem í húfi eru, sbr. 2. mgr. 60. gr. laga nr. 91/1991. Að öðru leyti lúti matsbeiðnin að sönnunarfærslu um óumdeild atvik og sé bersýnilega tilgangslaus, sbr. 3. mgr. 46. gr. sömu laga.

Niðurstaða

14 Spurningar þær sem sóknaraðili óskar eftir að lagðar verði fyrir EFTAdómstólinn eru teknar upp í hinum kærða úrskurði. Lúta þær að skýringu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB frá 13. desember 2011, einkum alið 1. gr. hennar. Í tilskipuninni er kveðið á um almennar reglur um mat á umhverfisáhrifum í því skyni að samræma málsmeðferðarreglur fyrir leyfisveitingu framkvæmda sem eru líklegar til að hafa veruleg umhverfisáhrif. Í henni eru skilgreindar framkvæmdir sem skulu vera háðar mati á umhverfisáhrifum þar sem líklegt er að þær hafi umtalsverð umhverfisáhrif. Ber aðildarríkjum samkvæmt 2. gr. tilskipunarinnar að tryggja að leyfi fyrir þeim framkvæmdum verði ekki veitt fyrr en farið hefur fram mat á því hver áhrifin kunni að verða. Tilskipunin var innleidd í íslenskan rétt með lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

15

Í 34. gr. samnings EFTA ríkjanna um stofnun eftirlitsstofnunar og dómstóls, er EFTA dómstólnum fengið vald til að veita dómstólum þeirra EFTA ríkja sem aðilar eru að EES samningnum ráðgefandi álit um túlkun samningsins og þeirra gerða sem af honum leiða. Í samræmi við þetta er í 1. gr. laga nr. 21/1994 mælt svo fyrir að dómari geti kveðið upp úrskurð um að ráðgefandi álits verði leitað. Í lagaframkvæmd hefur verið litið svo á að ráðgefandi álits verði leitað ef nægilega skýrt liggur fyrir að skýring á ákvæðum EES samningsins hafi raunverulega þýðingu fyrir úrslit máls, staðreyndir þ ess liggi nægilega skýrt fyrir og fyrir hendi sé, í ljósi sakarefnisins, réttlætanlegur vafi um túlkun EES reglna með hliðsjón af fyrirliggjandi dómaframkvæmd Evrópudómstólsins eða EFTA dómstólsins.

16 Málsmeðferð ráðherra vegna útgáfu umrædds rekstrarleyfis til bráðabirgða tók mið af því að um væri að ræða framkvæmd sem heyrði undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Leitaði ráðherra umsagnar Skipulagsstofnunar og tók til skoðunar hvort unnt væri að taka ákvörðun um leyfi til bráðabirgða á grundvelli fyrirliggjandi skýrslu um mat á umhverfisáhrifum og áliti Skipulagsstofnunar. Íslenskir dómstólar skera úr um hvort nauðsynlegt hafi verið að afla frekari upplýsinga um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda áður en ákvörðun um rekstrarleyfi til bráðabirgða var tekin. Að framangreindu virtu verður ekki talið að ráðgefandi álit EFTAdómstólsins um hvort ákvörðun ráðherra sé um leyfi til framkvæmda í skilningi aliðar 1. gr. tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB, sbr. flið 3. gr., sbr. 13. gr. laga nr. 106/2000, hafi raunverulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Af því leiðir að svör við spurningum tvö, þrjú og fjögur hafa heldur ekki þýðingu fyrir úrlausn þess.

17 Með vísan til forsendna héraðsdóms er staðfest niðurstaða um að hafna beiðni sóknaraðila um dómkvaðningu matsmanna.

18 Sóknaraðila verður gert að greiða varnaraðilum kærumálskostnað eins og í úrskurðarorði greinir.

Úrskurðarorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Sóknaraðili, Fjarðalax ehf., greiði varnaraðilum, Laxinn lifi, félagasamtökum, A-kk-þgf P-kk-þgf W-kk-þgf, V-kk-þgf H-kk-þgf G-kk-þgf, A-kk-þgf Á-kk-þgf Ó-kk-þgf, Náttúruverndarsamtökum Íslands, Akurholti ehf., Geiteyri ehf., Veiðifélagi Laxár á Ásum, og Varplandi hf., hverjum um sig 50.000 krónur í kærumálskostnað.