84/2021

Útdráttur

Eftir útboð Ríkiskaupa á skólaakstri í sveitarfélaginu B var tilboði C ehf. tekið. Í kjölfarið gerði félagið ráðningarsamning við A og laut starfið að akstri skólabifreiðar og fleira. Sveitastjórnarmaður, D, hafði samband við sveitarstjóra B og tjáði honum að sér litist ekki á að A annaðist skólaakstur á grundvelli þess að A hefði sjö árum áður verið kærður vegna kynferðislegrar áreitni gegn barni D en málið fellt niður.

Skömmu síðar var sú ákvörðun bókuð í trúnaðarbók sveitastjórnar að hún samþykkti ekki A sem skólabílstjóra og var ákvörðunin tilkynnt C ehf. sem sleit ráðningarsamningi við A. Fyrir dómi krafðist A miskabóta og viðurkenningar á skaðabótaábyrgð B vegna framangreindrar ákvörðunar B. Í dómi Landsréttar er rakið að ákvörðun sveitarstjórnar B um að samþykkja ekki A sem skólabílstjóra hefði verið stjórnvaldsákvörðun í máli sem A hefði átt aðild að. Ákvörðunin hefði verið tekin án viðhlítandi rannsóknar og A ekki gefið færi á að koma að athugasemdum og bregðast við ásökunum. Þá hefði D verið vanhæf til að taka þátt í meðferð og úrlausn málsins með vísan til 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Yrði B að bera hallann af óvissu um hver niðurstaða málsins hefði orðið ef meðferð þess hefði verið fullnægjandi. Með hliðsjón af framangreindu var B gert að greiða A miskabætur að fjárhæð 800.000 krónum. Þá var viðurkennt að B bæri skaðabótaábyrgð á tjóni A vegna tekjumissis sökum fyrrgreindrar ákvörðunar um að hafna honum sem skólabílstjóra.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir Á-kk-nf H-kk-nf, D-kk-nf Þ-kk-nf B-kk-nf og R-kvk-nf B-kvk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 12. febrúar 2021. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Vesturlands 20. janúar 2021 í málinu nr. E- [...]/2019.

2

Áfrýjandi krefst þess að stefnda verði gert að greiða honum 2.500.000 krónur með dráttavöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af þeirri fjárhæð frá 3. desember 2019 til greiðsludags. Þá krefst áfrýjandi þess að viðurkennt verði að stefndi beri skaðabótaábyrgð á tjóni hans vegna tekjumissis sökum ákvörðunar sveitarstjórnar stefnda [...] 2019 um að hafna áfrýjanda sem skólabílstjóra og senda viðkomandi verktaka bréf [...]sama mánaðar þar sem honum var tilkynnt ákvörðun stefnda um að hafna því að áfrýjandi annaðist skólaakstur. Að lokum krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik

4

Mál þetta snýst um ákvörðun sem tekin var á fundi sveitarstjórnar stefnda [...]2019.

Ákvörðunin var bókuð með svohljóðandi hætti trúnaðarbók sveitarstjórnar:

„Sveitarstjórn samþykkir ekki A sem skólabílstjóra hjá B, hvorki sem aðal- eða varabílstjóra.“ Með bréfi degi síðar var ákvörðunin tilkynnt vinnuveitanda áfrýjanda, C ehf.

5

Áður en framangreind ákvörðun var tekin hafði Ríkiskaup boðið út fyrir hönd stefnda skólaakstur í sveitarfélaginu. Eftir opnun tilboða tilkynnti Ríkiskaup [...] 2019 að tilboði fyrirtækisins C ehf. í skólaakstur á tveimur akstursleiðum hefði verið tekið. Í kjölfarið gerði C ehf. ráðningarsamning við áfrýjanda [...]2019 sem átti að taka gildi 22. sama mánaðar. Samningurinn var tímabundinn og átti ráðningu áfrýjanda að ljúka 31. maí 2022. Þó var hægt að segja samningnum upp en um uppsagnarfrest átti að fara samkvæmt kjarasamningi. Samkvæmt ráðningarsamningnum fólst starfið í akstri skólabifreiðar og fleira.

6

Í málinu liggur fyrir að sveitarstjóri stefnda og skólastjóri [...] í [...] áttu fund með framkvæmdastjóra C ehf. nokkru áður en hin umdeilda ákvörðun var tekin. Þar óskuðu þeir eftir því að framkvæmdastjórinn sæi til þess að áfrýjandi annaðist ekki akstur barna til og frá skólanum. Í skýrslu framkvæmdastjórans fyrir héraðsdómi kemur fram að hann hafi við það tækifæri greint þeim frá því að búið væri að gera ráðningarsamning við áfrýjanda. Ætti hann erfitt með að breyta honum, auk þess sem ekkert lægi fyrir sem gæfi til kynna að áfrýjandi mætti ekki annast skólaakstur. Í ljósi viðbragða framkvæmdastjórans og þar sem sveitarstjóri taldi sig ekki hafa umboð til að gefa fyrirmæli um að áfrýjandi mætti ekki annast skólaakstur var málið lagt fyrir sveitarstjórn.

7

Framkvæmdastjóri C e hf. gat þess einnig í skýrslu sinni fyrir dómi að eftir að hann fékk bréf um ákvörðun sveitarstjórnar í hendur hafi hann sýnt áfrýjanda bréfið, látið hann vita að hann gæti ekki unnið hjá fyrirtækinu og tjáð honum að „hann væri bara atvinnulaus“. Lýsti hann því að forsendur ráðningar hans hefðu brostið með ákvörðun sveitarstjórnar. Vísaði hann til þess að fyrirtækið hefði ekki getað nýtt starfskrafta áfrýjanda til annarra verka enda hefði annar bílstjóri verið ráðinn í fullt starf til að sinna bæði skólaakstri og öðru því sem ætlunin var að áfrýjandi annaðist. Þá lýsti hann því að áfrýjandi hefði ekki fengið greidd laun á uppsagnarfresti.

8

Um málavexti er að öðru leyti vísað til hins áfrýjaða dóms.

Málsástæður aðila

Málsástæður áfrýjanda

9

Í málinu krefst áfrýjandi miskabóta og viðurkenningar á skaðabótaábyrgð hins stefnda sveitarfélags vegna framangreindrar ákvörðunar stefnda. Kröfugerð sína byggir áfrýjandi á því að ákvörðunin hafi verið saknæm og ólögmæt þar sem við töku hennar hafi verið farið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar. Er það nánar rökstutt með því að ákvörðunin hafi hvorki verið rökstudd né hafi áfrýjanda verið gefið færi á að andmæla forsendum hennar áður en hún var tekin. Þá telur áfrýjandi að rannsókn málsins hafi verið ábótavant, enda hafi einungis óstaðfestar ásakanir nafngreinds sveitarstjórnarmanns um ámælisverða háttsemi áfrýjanda í garð dóttur sveitarstjórnarmannsins legið ákvörðuninni til grundvallar. Jafnframt telur áfrýjandi að umræddur sveitarstjórnarmaður hafi átt að víkja sæti á fundi sveitarstjórnar þegar ákvörðunin var tekin. Á því er byggt að með ákvörðuninni hafi verið brotið gegn rannsóknar-, andmæla- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar en reglurnar eigi meðal annars stoð í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þá er um vanhæfi sveitarstjórnarmannsins vísað til 3. gr. stjórnsýslulaga í héraðsdómsstefnu. Um röksemdir áfrýjanda er að öðru leyti vísað til hins áfrýjaða dóms, þar á meðal um miska áfrýjanda og það fjártjón sem hann telur sig hafa orðið fyrir vegna ákvörðunar stefnda.

Málsástæður stefnda

10

Stefndi telur að verktakinn, C ehf., hafi einn átt aðild að málinu á stjórnsýslustigi. Með ákvörðuninni hafi stefndi ekki gefið fyrirmæli um að áfrýjanda yrði sagt upp starfi, einungis að hann gæti ekki annast skólaakstur í sveitarfélaginu. Tilmælum þess efnis hafi verið beint að verktakanum en þau hafi sem slík hvorki haft áhrif á réttindi áfrýjanda né skyldur. Geti stefndi ekki borið ábyrgð á því að verktakinn hafi brugðist við þeim með því að segja ráðningarsamningi áfrýjanda upp. Þá byggir stefndi á því að ákvörðunin hafi verið reist á lögmætum sjónarmiðum og leggur í því samband áherslu á skyldu sína samkvæmt barnalögum, barnaverndarlögum og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna til að gæta hagsmuna barna í hvívetna og tryggja velferð þeirra.

Ekkert mat hafi verið lagt á réttmæti þeirra ásakana sem bornar voru á áfrýjanda en stefnda hafi borið að láta börnin njóta vafans. Þá hafi áfrýjandi ekki fært rök fyrir því að rannsókn málsins hafi verið ófullnægjandi af hálfu stefnda. Vísar stefndi meðal annars til þess að það hafi verið almenn vitneskja í sveitarfélaginu að áfrýjandi hefði sýnt af sér ósæmilega hegðun gagnvart börnum og sætt ásökunum um kynferðislega áreitni gagnvart barni. Hafi lögregla rannsakað málið og verði sú háttsemi, sem áfrýjandi viðurkenndi við þá rannsókn, að teljast ósæmileg gagnvart barni, þó að ákæruvaldið hafi metið það sem svo að hún væri ekki refsiverð. Stefndi telur sig enn fremur hafa fylgt öllum reglum stjórnsýsluréttar gagnvart C ehf., aðila stjórnsýslumálsins. Hafi fyrirtækinu verið gefið færi á því að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, auk þess sem gætt hafi verið meðalhófs. Um röksemdir stefnda fyrir sýknu er að öðru leyti vísað til hins áfrýjaða dóms.

Niðurstaða

11

Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga taka lögin meðal annars til stjórnsýslu sveitarfélaga.

Lögin gilda nánar tiltekið þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Eitt af megineinkennum slíkra ákvarðana er að þær eru teknar í skjóli stjórnsýsluvalds. Gerð verksamninga á einkaréttarlegum grundvelli og ráðstafanir, sem byggjast á eða eiga rætur að rekja til slíkra samninga, teljast almennt ekki til ákvarðana sem falla undir lögin.

12

Flest ákvæði stjórnsýslulaga veita einungis aðila máls þau réttindi sem lögin kveða á um. Ekki er þar skilgreint hvað felist í hugtakinu aðili máls. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum er þó vikið að hugtakinu. Þar segir að hugtakið beri að skýra rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, heldur geti þeir sem eiga óbeinna hagsmuna að gæta einnig fallið þar undir. Ómögulegt sé að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður teljist aðili máls og hvenær ekki, heldur ráðist það af málsatvikum hverju sinni.

Í athugasemdunum er tekið fram að úrslitum ráði hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta. Í stjórnsýslurétti hefur almennt verið út frá því gengið að hugtakið taki til þeirra einstaklinga og lögaðila, sem ákvörðun stjórnvalds er beint að, og eftir atvikum annarra sem eiga sérstakra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Hefur þeirri skilgreiningu almennt verið beitt í dómaframkvæmd, sbr. meðal annars dóm Hæstaréttar 11. janúar 2022 í máli nr. 54/2021.

13

Með tilkynningu Ríkiskaupa [...] 2019, um að tekið væri tilboði C ehf. í tvær akstursleiðir, komst á verksamningur milli fyrirtækisins og stefnda, sbr. 3. mgr. 86. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup. Af málatilbúnaði stefnda verður ekki ráðið að hann telji sig hafa á grundvelli samningsins haft heimild til að hafna því að tilteknir bifreiðastjórar önnuðust aksturinn. Hann kveður ákvörðun sína [...]2019 aftur á móti hafa helgast af lögbundinni skyldu sinni samkvæmt 5. og 22. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla, auk almennra reglna barnalaga, barnaverndarlaga og barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Að þessu gættu verður að líta svo á að framangreind ákvörðun hafi verið tekin í skjóli stjórnsýsluvalds. Hún fól í sér fyrirmæli til vinnuveitanda áfrýjanda um að áfrýjandi annaðist ekki akstur barna til og frá skóla sveitarfélagsins.

Samkvæmt ráðningarsamningi áfrýjanda átti hann að annast skólaakstur og fleira.

Hlaut stefnda vera ljóst að fyrirmælin væru til þess fallin að raska lögvörðum hagsmunum áfrýjanda er lutu að atvinnu hans. Hagsmunir áfrýjanda að þessu leyti voru jafnframt einstaklingsbundnir og vörðuðu hann með beinum hætti. Ákvörðunin var því þess eðlis að skylt var að gæta reglna stjórnsýslulaga gagnvart áfrýjanda.

14

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Með vísan til 13. og 14. gr. sömu laga ber stjórnvaldi enn fremur að tryggja að aðili máls eigi þess kost að tjá sig um efni þess áður en ákvörðun er tekin, enda liggi ekki afstaða hans og rök fyrir henni fyrir í gögnum málsins, eða slíkt sé augljóslega óþarft, eins og það er orðað.

15

Áfrýjanda varð ekki kunnugt um ákvörðun sveitarstjórnar fyrr en eftir að hún hafði verið tekin. Samkvæmt skýrslum sveitarstjóra, sveitarstjórnarmanna og skólastjóra [...] fyrir héraðsdómi lágu engin gögn fyrir fundinum [...] 2019 um mál áfrýjanda.

Aftur á móti höfðu einstakir sveitarstjórnarmenn heyrt sögusagnir um óviðurkvæmilega hegðun hans í garð barns eða barna. Einn sveitarstjórnarmaður, hafði vitneskju um kæru á hendur áfrýjanda til lögreglu haustið 2012 vegna hegðunar í garð dóttur sveitarstjórnarmannsins. Upplýst var við skýrslutökur í málinu fyrir héraðsdómi að nokkrum dögum áður hefði umræddur sveitarstjórnarmaður látið sveitarstjóra vita af því máli og tjáð honum að sér litist ekki á að áfrýjandi annaðist skólaakstur. Varð það til þess að sveitarstjóri bar málið undir skólastjóra [...] og leituðu þeir saman til framkvæmdastjóra C ehf. eins og lýst hefur verið. Samkvæmt skýrslum í héraði virðist kæran frá 2012 hafa verið sveitarstjórnarmönnum ofarlega í huga þegar ákvörðun í máli áfrýjanda var tekin [...] 2019. Ekki er þó að sjá að á fundinum hafi verið farið ofan í efnisatriði málsins eða vikið að lyktum þess.

16

Eins og málið lá fyrir var brýnt að stefndi gæfi áfrýjanda færi á að koma að athugasemdum og bregðast við þeim ásökunum sem á hann voru bornar áður en ákvörðun var tekin. Var það í senn nauðsynlegt til að upplýsa atvik með viðhlítandi hætti en ekki síður til að gefa honum færi á að lýsa sinni hlið og verja hagsmuni sína.

Þar sem þessa var ekki gætt fór málsmeðferð í aðdraganda ákvörðunar sveitarstjórnar [...]2019 gegn framangreindum ákvæðum stjórnsýslulaga.

17

Fyrir liggur að fyrrgreindur sveitarstjórnarmaður, sem komið hafði að máli við sveitarstjóra og lýst áhyggjum sínum af því ef áfrýjandi fengi að keyra skólabörn, hafði sem foreldri brotaþola kært til ríkissaksóknara ákvörðun lögreglu haustið 2012 um að fella niður lögreglurannsókn á ætlaðri kynferðislegri áreitni áfrýjanda.

Umræddur sveitarstjórnarmaður undirritaði, ásamt öðrum sveitarstjórnarmönnum, bókun í trúnaðarbók sveitarstjórnar um þá ákvörðun sem tekin var [...]2019 í máli áfrýjanda. Í ljósi aðdraganda og tilefni þeirrar ákvörðunar verður að líta svo á að hann hafi verið vanhæfur til að taka þátt í meðferð og úrlausn málsins með vísan til 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Bar honum því að víkja sæti og yfirgefa fund sveitarstjórnar þegar mál áfrýjanda var tekið fyrir, sbr. 7. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga.

18

Ekki er ástæða til að efast um að fyrir sveitarstjórn hafi einungis vakað að gæta hagsmuna og öryggis þeirra barna sem þurfa að nota skólaakstur í sveitarfélaginu. Að því leyti miðaði ákvörðunin að lögmætu markmiði. Eftir sem áður hvíldi sú skylda á sveitarstjórn að fylgja framangreindum reglum stjórnsýslulaga sem miða að því að niðurstaða í máli sé reist á réttum upplýsingum um atvik og að afstaða þeirra sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta liggi fyrir. Var það forsenda þess að unnt væri að meta þá ólíku hagsmuni sem í húfi voru til að komast að réttmætri niðurstöðu, sbr. meðal annars 12. gr. stjórnsýslulaga. Verður stefndi að bera hallann af óvissu um hver niðurstaða hefði orðið ef meðferð málsins hefði verið fullnægjandi.

19

Eins og áður segir hlaut stefnda vera ljóst að fyrirmælin til C ehf. væru til þess fallin að raska hagsmunum áfrýjanda er lutu að atvinnu hans. Er á það fallist að með hinni umdeildu ákvörðun [...]2019 hafi sveitarstjórn stefnda sýnt af sér saknæma háttsemi sem var til þess fallin að valda áfrýjanda fjártjóni. Áfrýjandi missti þá atvinnu sem hann hafði verið ráðinn til að sinna áður en að hann hóf störf og ágreiningslaust er að hann naut ekki réttar til launa á uppsagnarfresti samkvæmt kjarasamningi. Upplýsti hann fyrir dómi að hann hefði í kjölfarið verið atvinnulaus um nokkurt skeið. Hefur hann leitt nægar sönnur að því að hafa orðið fyrir fjártjóni sökum fyrirmæla stefnda.

Því ber að taka viðurkenningarkröfu hans til greina á þann hátt sem í dómsorði greinir.

Engin afstaða er tekin til umfangs tjónsins.

20

Áfrýjandi styður miskabótakröfu sína við b-lið 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Þar segir að heimilt sé að láta þann sem ber ábyrgð á ólögmætri meingerð gegn frelsi, friði, æru eða persónu annars manns greiða miskabætur til þess sem misgert var við. Af lögskýringargögnum má ráða að með hugtakinu ólögmætri meingerð sé áskilið að um saknæma hegðun sé að ræða. Þar segir þó að gáleysi þurfi að vera verulegt til þess að tjónsatvik verði talið ólögmæt meingerð. Þannig taki hugtakið til dæmis ekki til smávægilegra hrekkja eða stríðni. Með vísan til þessa hefur í dómaframkvæmd verið litið svo á að lægsta stig gáleysis fullnægi ekki kröfum ákvæðisins, sbr. meðal annars dóm Hæstaréttar 15. nóvember 2018 í máli nr. 828/2017.

21

Við mat á sök stefnda í málinu verður að líta til þess að efni fyrirmæla sveitarstjórnar lutu augljóslega að hagsmunum áfrýjanda sem kölluðu á að litið væri á hann sem málsaðila. Þrátt fyrir það var réttur hans samkvæmt stjórnsýslulögum ekki virtur, auk þess sem vanhæfur sveitarstjórnarmaður tók beinan þátt í afgreiðslu málsins. Tilefni ákvörðunarinnar var upprifjun á ásökunum í hans garð um siðferðislega ámælisverða háttsemi gagnvart börnum sem að hluta voru óljósar og reistar á sögusögnum. Í einu tilviki var þó um að ræða mál sem hafði sætt rannsókn lögreglu en verið fellt niður tæpum sjö árum áður. Mátti stefnda vera ljóst að fyrirmæli hans til vinnuveitanda áfrýjanda, sem byggðust á þessum grunni, væru meiðandi og gætu vegið að orðspori hans og æru. Að þessu virtu verður að líta svo á að fullnægt sé skilyrðum b-liðar 1. mgr. 26. gr. skaðabótalaga þannig að fallast beri á rétt áfrýjanda til miskabóta. Verða þær metnar að álitum í ljósi atvika og þykja þær hæfilega ákveðnar 800.000 krónur.

Fjárkrafan ber dráttarvexti eins og í dómsorði greinir.

22

Eftir úrslitum málsins og í samræmi við 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála er stefnda gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti eins og nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð :

Stefndi, B, greiði áfrýjanda, A, 800.000 krónur með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu frá 3. desember 2019 til greiðsludags.

Viðurkennt er að stefndi beri skaðabótaábyrgð á tjóni áfrýjanda vegna tekjumissis sökum ákvörðunar sveitarstjórnar stefnda [...] 2019 um að hafna áfrýjanda sem skólabílstjóra.

Stefndi greiði áfrýjanda 2.800.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.