536/2020

Útdráttur

Ágreiningur málsaðila laut að því hvort TR hefði verið heimilt á árabilinu 2011 til 2015 að lækka greiðslur sérstakrar framfærsluuppbótar til A samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, til samræmis við búsetu A hér á landi. Sú ákvörðun TR að A skyldi ekki njóta fullrar greiðslu var reist á heimild í 3. mgr. 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1052/2009, þar sem mælt var fyrir um að fjárhæð sérstakrar uppbótar skyldi greiðast í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í dómi Landsréttar kom fram að í þágildandi 5. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hefði verið að finna sérstaka heimild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd 9. gr. laganna. Þá hefði TR með ákvæðum 2. og 3. mgr. 9. gr. laganna verið sett skýr viðmið um það við hvaða tekjumörk ætti að miða greiðslur samkvæmt ákvæðinu auk þess sem ljóst væri að tilgangur ákvæðis 2. mgr. 9. gr. væri að tryggja þeim sem ekki gætu framfleytt sér hér á landi lágmarksframfærslu. Þegar litið væri til þess og jafnframt haft í huga það meginskilyrði fyrir greiðslu bóta vegna félagslegrar aðstoðar samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna að eiga lögheimili á Íslandi var ekki talið að reglugerðarheimild þágildandi 5. mgr. 9. gr., eins og hún yrði skýrð samkvæmt orðanna hljóðan og í samræmi við markmið ákvæðisins, veitti ráðherra vald til þess að víkja frá skýrum viðmiðunum 2. mgr. 9. gr. vegna fyrri búsetu lífeyrisþega erlendis. Af sömu ástæðum var ekki fallist á það með TR að 14. gr. laganna, sem mælti fyrir um að ákvæði laga um almannatryggingar giltu um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við ætti og ráðherra veitt almenn heimild til að setja nánari reglur um greiðslur samkvæmt lögunum, veitti ráðherra slíka heimild. Þótt lagt yrði til grundvallar að sérstök uppbót samkvæmt ákvæðinu hefði um langa hríð verið greidd í hlutfalli við búsetutíma hér á landi, og að ekkert væri komið fram í málinu sem benti með beinum hætti til þess að löggjafinn hefði ætlað að breyta þeirri framkvæmd, yrði að gera þá kröfu til löggjafans að lögin geymdu skýr og ótvíræð ákvæði um að ráðherra væri heimilt með reglugerð að víkja frá hinni afdráttarlausu skilgreiningu laganna á þeirri fjárhæð sem þarf til að lífeyrisþegi geti framfleytt sér hér á landi. Loks var talið að framkvæmd TR á greiðslum til A hefði falið í sér mismunun á grundvelli búsetu í skilningi 65. gr. stjórnarskrárinnar og því yrði sú lækkun sérstakrar uppbótar sem A sætti ekki réttlætt með því að ákvæði 2. mgr. 9. gr. væri heimildarákvæði.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir A-kvk-nf E-kvk-nf, J-kk-nf S-kk-nf O-kvk-nf M-kvk-nf A-kvk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 14. september 2020 að fengnu áfrýjunarleyfi.

Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 19. júní 2020 í málinu nr. E- 2516/2016.

2

Áfrýjandi krefst sýknu af kröfum stefnda auk málskostnaðar fyrir Landsrétti.

3

Stefnda krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms auk málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

4

Atvikum málsins er skilmerkilega lýst í hinum áfrýjaða dómi og eru þau óumdeild.

5

Svo sem rakið er í hinum áfrýjaða dómi voru ágreiningsefni málsins upphaflega tvíþætt. Annars vegar deildu málsaðilar um það hvernig reikna bæri út svokallað búsetuhlutfall samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar. Hins vegar um það hvort áfrýjandi mætti tengja greiðslur sérstakrar framfærsluuppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð við lengd búsetu hennar hér á landi á sama hátt og skerða má lífeyri samkvæmt lögum nr. 100/2007. Með dómsátt 27. apríl 2020 komust málsaðilar að samkomulagi um úrlausn á fyrra álitaefninu.

6

Ágreiningur málsaðila takmarkast því við síðara ágreiningsefnið sem snýst nánar tiltekið um ákvæði 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri sem mælir fyrir um að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hérá landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007.

7

Með hinum áfrýjaða dómi var fallist á kröfu stefndu og byggt á því að reglugerðarákvæðið hefði ekki haft fullnægjandi lagastoð. Fyrir liggur að vegna búsetu stefndu erlendis fær hún eingöngu 78,5% af þeim örorkulífeyri sem lög nr. 100/2007 mæla fyrir um að greiða skuli til þeirra einstaklinga sem uppfylla skilyrði um búsetu á Íslandi í að minnsta kosti 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laganna. Í málinu er ekki ágreiningur um fjárhæð kröfu stefndu.

Málsástæður aðila

Málsástæður áfrýjanda

8

Áfrýjandi byggir sýknukröfu sína á því að ákvæði laga um félagslega aðstoð hafi áður verið í lífeyristryggingakafla laga um almannatryggingar nr. 67/1971 en við aðild Íslands að samningnum um evrópska efnahagssvæðið hafi þau ákvæði verið færð í sérstakan lagabálk. Helsta ástæðan fyrir því hafi verið sú að eftir gildistöku EES- samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um evrópska efnahagsvæðið, hafi aðildarríkjum borið skylda til að flytja almannatryggingabætur á milli aðildarríkja í samræmi við þann rétt sem menn hefðu áunnið sér í ríkjunum. Þessi regla EES- samningsins taki hins vegar ekki til bóta vegna félagslegrar aðstoðar. Áfrýjandi byggir á því að í 19. gr. laga nr. 67/1971 hafi verið að finna heimild til greiðslu sérstakrar uppbótar og að í framkvæmd hafi þær bætur verið reiknaðar miðað við búsetu í samræmi við reglur laga um almannatryggingar á hverjum tíma. Engar vísbendingar sé að finna í lögskýringargögnum um að löggjafinn hafi ætlað sér að breyta þeirri framkvæmd, hvorki við setningu laga nr. 118/1993 um félagslega aðstoð né við setningu laga nr. 99/2007 sem tóku við af hinum fyrrgreindu lögum. Þá sé ekki að finna neinar slíkar fyrirætlanir í síðari breytingum á lögum nr. 99/2007, þar með talið lögum nr. 120/2009 sem breyttu efni 9. gr. laganna.

9

Staðfest hafi verið með dómi Hæstaréttar frá 13. júní 2013, í máli nr. 61/2013, að skerðing almannatryggingabóta á grundvelli búsetuhlutfalls samræmdist ákvæðum 65. gr. og 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og að það sama hljóti því að gilda um bætur vegna félagslegrar aðstoðar.

10

Áfrýjandi byggir jafnframt á því að þar sem ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé heimildarákvæði þá geti hann sett reglur um það með hvaða hætti bætur samkvæmt ákvæðinu séu reiknaðar. Af dómum Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 og 8. október 2020 í máli nr. 13/2020 megi ráða að skýr greinarmunur sé gerður á skýlausum rétti lífeyrisþega til bóta samkvæmt almannatryggingalögum, sbr. 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, og greiðslum samkvæmt öðrum lögum og reglum um félagslega aðstoð.

11

Þá telur áfrýjandi skýrt af ákvæðum 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007 að ráðherra hafi haft heimild til að setja nánari reglur um greiðslur samkvæmt lögunum og um framkvæmd ákvæða 9. gr. þeirra. Jafnframt sé mælt fyrir um það í 1. mgr. 14. gr. að ákvæði laga um almannatryggingar gildi um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við á. Enn fremur sé að finna ákvæði í 3. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 99/2007 sem heimili skerðingu á endurhæfingarlífeyri og heimilisuppbót samkvæmt reglum almannatryggingalaga miðað við búsetuhlutfall. Þær reglur sýni að eðlilegt sé að beita sömu sjónarmiðum um aðrar greiðslur vegna félagslegrar aðstoðar. Lagastoð 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 sé því fullnægjandi.

Málsástæður stefndu

12

Stefnda reisir fjárkröfu sína á því að ekki sé að finna stoð í lögum nr. 99/2007 fyrir því að skerða megi sérstaka uppbót á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laganna á þeim grundvelli að hún hafi búið hér á landi skemur en 40 ár. Bendir stefnda á að samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna sé meginskilyrði fyrir greiðslu bóta samkvæmt lögunum að einstaklingur eigi lögheimili á landinu auk þess sem þar sé mælt fyrir um að tengja megi greiðslu bótanna við tekjur.

13

Markmið sérstakrar uppbótar á lífeyri samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé að greiða bætur til einstaklinga sem sýnt þyki að geti ekki framfleytt sér. Þær bætur séu því annars eðlis en örorkulífeyrisgreiðslur samkvæmt lögum nr. 100/2007. Markmiði ákvæðisins væri ekki unnt að ná ef heimilt væri að skerða bæturnar vegna búsetu aðila auk þess sem það myndi brjóta gegn jafnræðisreglum þar sem einstaklingar í sambærilegri stöðu fengju mismunandi bætur. Í ákvæðinu séu skilgreind tekjuviðmið sem nota eigi við mat á því hvort einstaklingur teljist geta framfleytt sér án uppbótarinnar og óumdeilt sé að stefnda nái ekki þeim mörkum.

14

Þótt ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé orðað sem heimildarákvæði hafi stjórnvöld ekki frjálst mat um það hvernig reikna eigi út bætur samkvæmt ákvæðinu.

Fylgja verði þeim viðmiðum sem ákvæðið setur og leggja málefnaleg sjónarmið til grundvallar um mat á því hvort einstaklingur geti framfleytt sér eða ekki. Ákvæðið sé skýrt um að þeir einstaklingar sem nái ekki tilteknum tekjuviðmiðum geti ekki framfleytt sér og sé áfrýjandi bundinn við þær reglur.

15

Ákvæði sem heimili skerðingu vegna búsetuhlutfalls sé hvorki að finna í sérstakri reglugerðarheimild 5. mgr. 9. gr. laganna né í almennri reglugerðarheimild 2. mgr. 14. gr. þeirra. Í 5. mgr. 9. gr. sé vísað til þess að ráðherra geti sett reglur um framkvæmd ákvæðisins, meðal annars um tekju- og eignamörk en ekki sé vikið að frádrætti vegna búsetuhlutfalls. Til samanburðar sé í 3. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 99/2007 sérstaklega vísað til heimilda til skerðinga á heimilisuppbót og endurhæfingarlífeyri vegna búsetu samkvæmt 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007.

16

Sá greinarmunur sem dómstólar hafi gert á réttindum samkvæmt lögum um almannatryggingar og heimildarákvæðum um félagslega aðstoð hafi ekki sérstaka þýðingu í málinu. Fyrir liggi að stjórnvöld hafi ákveðið að greiða bætur samkvæmt ákvæðinu. Lög nr. 99/2007 mæli skýrt fyrir um skilyrði til greiðslu bóta vegna sérstakar uppbótar og verði stjórnvöld að gæta jafnræðis við útreikning uppbótarinnar og sá útreikningur að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Ekki verði séð að áfrýjandi hafi lagt mat á þörf stefndu á uppbót til þess að geta framfleytt sér, sbr. 4. mgr. 9. gr. laganna, heldur hafi hann skert bætur samkvæmt fortakslausu reglugerðarákvæði um skerðingu samkvæmt búsetuhlutfalli. Þá sé ekki að finna neina stoð fyrir skerðingu af þessum toga í reglum Evrópuréttar enda taki þær reglur ekki til félagslegrar aðstoðar aðildarríkja.

Niðurstaða

17

Samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í dómaframkvæmd hefur stjórnarskrárákvæðið verið skýrt svo að skylt sé að lögum að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi sem ákveðið sé á málefnalegan hátt. Hefur almenni löggjafinn vald um það hvernig því skipulagi er háttað en það verður eigi að síður að fullnægja þeim lágmarksréttindum sem í 1. mgr. 76. gr. felast og uppfylla skilyrði 65. gr. stjórnarskrárinnar um bann við mismunun, sbr. dóm Hæstaréttar 19. desember 2000, í máli nr. 125/2000.

18

Í samræmi við framangreint stjórnarskrárákvæði hefur með almennum lögum verið komið á fót velferðarkerfi sem ætlað er að styðja við þá sem standa höllum fæti fjárhagslega og félagslega. Ákvæði laga nr. 100/2007, sem kveða meðal annars á um rétt öryrkja og ellilífeyrisþega til bótagreiðslna, og laga nr. 99/2007, sem mæla fyrir um heimildir til greiðslu bóta til félagslegrar aðstoðar í nánar tilgreindum tilvikum, stefna að því markmiði sem fram kemur í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Þótt velferðarkerfinu í heild sé ætlað að ná til þeirra sem stuðning þurfa er sá munur á löggjöfinni að hluti hennar svo sem lög nr. 100/2007 mælir fyrir um skýlausan rétt manna til ótímabundinna greiðslna að uppfylltum tilteknum skilyrðum en í öðrum lögum er mælt fyrir um heimildir til greiðslu bóta við tilteknar aðstæður. Hið síðarnefnda á við um lög nr. 99/2007.

19

Krafa stefndu byggir á því að henni hafi verið vangreidd sérstök uppbót á lífeyri til framfærslu samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, sem hún naut á árabilinu 2011 til 2015. Verður leyst úr málinu á grundvelli ákvæða laganna eins og þau voru orðuð á framangreindu tímabili.

20

Samkvæmt þágildandi 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 var áfrýjanda heimilt að greiða lífeyrisþega sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu ef sýnt þætti að hann gæti ekki framfleytt sér án hennar. Í ákvæðinu var tekið fram að við mat á því hvort lífeyrisþegi sem fengi greidda heimilisuppbót gæti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skyldi miða við að heildartekjur væru undir 184.140 krónum á mánuði. Við mat á því hvort lífeyrisþegi sem ekki fengi greidda heimilisuppbót gæti framfleytt sér án sérstakrar uppbótar skyldi miða við að heildartekjur væru undir 157.030 krónum á mánuði. Þá var tekið fram í 3. mgr. 9. gr. að samkvæmt ákvæðinu teldust allar skattskyldar tekjur til tekna, þar á meðal bætur almannatrygginga og bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð, sem og erlendar tekjur sem ekki væru taldar fram hér á landi. Með 4. mgr. 9. gr. var áfrýjanda falið að meta þörf fyrir sérstaka uppbót á lífeyri samkvæmt ákvæðinu. Þá var ráðherra veitt heimild í 5. mgr. ákvæðisins til að setja reglugerð um nánari framkvæmd þess, meðal annars um tekju- og eignamörk.

21

Fyrir liggur að á því tímabili sem málið varðar nýtti áfrýjandi heimild til greiðslu sérstakrar uppbótar til stefndu en ákvað jafnframt að hún skyldi ekki njóta fullrar greiðslu. Sú ákvörðun áfrýjanda var reist á heimild í 3. mgr. 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1052/2009 en þar var mælt fyrir um að fjárhæð sérstakrar uppbótar skuli greiðast í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. Svo sem áður er komið fram hefur stefnda mótmælt þessu á þeim grundvelli að reglugerðarákvæðið hafi ekki haft lagastoð auk þess sem hvorki hafi verið gætt jafnræðis né annarra málefnalegra sjónarmiða.

22

Ljóst er að markmið 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 er að heimila áfrýjanda að greiða viðbótargreiðslur vegna framfærslu til lífeyrisþega ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án slíkrar greiðslu. Í ákvæðinu koma fram skýrar viðmiðanir um það hvenær lífeyrisþegar teljast ekki geta framfleytt sér án sérstakrar uppbótar og er í ákvæðinu sett fram tiltekin fjárhæð heildartekna sem miða skuli við. Ekki er að finna neina beina heimild í 9. gr. laganna til þess að tengja greiðslur við búsetutíma hér á landi í samræmi við ákvæði 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 ólíkt því sem gildir um heimilisuppbót og endurhæfingarlífeyri á grundvelli 3. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 99/2007.

23

Áður var rakið að í 5. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hafi verið að finna sérstaka heimild fyrir ráðherra til að setja reglugerð um nánari framkvæmd 9. gr. laganna og var þar tekið fram að meðal annars mætti setja reglur um tekju- og eignamörk, sbr. nú samhljóða ákvæði í 6. mgr. 9. gr. Þá hefur verið rakið að ákvæði 2. mgr. 9. gr. setji fram skýr viðmiðunarmörk um það hvaða heildartekjur eru taldar duga lífeyrisþega til framfærslu. Í 3. mgr. ákvæðisins er tilgreint að við útreikning á þeim viðmiðunartekjum eigi að taka tillit til allra skattskyldra tekna og bóta sem og erlendra tekna sem ekki eru taldar fram hér á landi. Með þessum ákvæðum eru áfrýjanda sett skýr viðmið um það við hvaða tekjumörk eigi að miða greiðslur samkvæmt ákvæðinu.

Þá er ljóst að tilgangur ákvæðis 2. mgr. 9. gr. er að tryggja þeim sem ekki geta framfleytt sér hér á landi lágmarksframfærslu. Þegar litið er til framangreinds og jafnframt haft í huga það meginskilyrði fyrir greiðslu bóta vegna félagslegrar aðstoðar samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna að eiga lögheimili á Íslandi verður ekki talið að reglugerðarheimild þágildandi 5. mgr. 9. gr., eins og hún verður skýrð samkvæmt orðanna hljóðan og í samræmi við markmið ákvæðisins, veiti ráðherra vald til þess að víkja frá viðmiðunum 2. mgr. 9. gr. vegna fyrri búsetu lífeyrisþega erlendis. Af sömu ástæðum verður ekki fallist á það með áfrýjanda að 14. gr. laganna veiti ráðherra slíka heimild en í því ákvæði er mælt fyrir um að ákvæði laga um almannatryggingar gildi um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við eigi og ráðherra veitt almenn heimild til að setja nánari reglur um greiðslur samkvæmt lögunum.

24

Sýknukrafa áfrýjanda er einnig reist á því að við framkvæmd laga um almannatryggingar nr. 67/1971 hafi alltaf verið horft til búsetuhlutfalls við útreikning á sérstakri uppbót. Fyrir liggur að löggjafinn hefur talið ástæðu til þess að setja skýr ákvæði í 3. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 8. gr. núgildandi laga nr. 99/2007 um heimildir áfrýjanda til að tengja greiðslu endurhæfingarlífeyris og heimilisuppbótar við lengd búsetu hér á landi á grundvelli 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007. Enga slíka heimild er sem fyrr greinir að finna í 9. gr. laganna. Með því að skilgreina lágmarksfjárhæð framfærslu í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 hefur löggjafinn gagnvart lífeyrisþegum mætt þeirri skyldu sinni samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar að tryggja rétt sérhvers einstaklings til að minnsta kosti einhverrar lágmarksframfærslu eftir fyrir fram gefnu skipulagi. Þótt lagt væri til grundvallar að sérstök uppbót samkvæmt ákvæðinu hafi um langa hríð verið greidd í hlutfalli við búsetutíma hér á landi, og að ekkert sé komið fram í málinu sem bendi með beinum hætti til þess að löggjafinn hafi ætlað að breyta þeirri framkvæmd, verður að gera þá kröfu til löggjafans að lögin geymi skýr og ótvíræð ákvæði um að ráðherra sé heimilt með reglugerð að víkja frá hinni afdráttarlausu skilgreiningu laganna á þeirri fjárhæð sem þarf til að lífeyrisþegi geti framfleytt sér hér á landi, sbr. hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands 19. desember 2000, í máli nr. 125/2000.

25

Áfrýjandi byggir sýknukröfu sína loks á því að ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé heimildarákvæði og eigi stefnda því í engu tilviki skýlausa kröfu um bætur samkvæmt ákvæðinu heldur fari sú bótagreiðsla eftir þeim reglum sem áfrýjandi setur.

Hvað þessa málsástæðu varðar athugast að áfrýjandi nýtti heimild sína til að greiða stefndu sérstaka uppbót á lífeyri til framfærslu. Samkvæmt 65. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Í því felst að við framkvæmd laga nr. 99/2007 verða hlutlægar og málefnalegar ástæður að liggja til grundvallar mismunandi greiðslum til bótaþega. Þar sem tekjuviðmið lágmarksframfærslu í 2. mgr. 9. gr. laganna er afdráttarlaust og tilgangur ákvæðisins, í samræmi við 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, er að tryggja þeim lífeyrisþegum sem búsettir eru hér á landi sérstaka uppbót á lífeyri, geti þeir ekki framfleytt sér hér á landi án hennar, verður ekki talið hlutlægt og málefnalegt sjónarmið að lækka þá greiðslu vegna þess að viðkomandi hafi áður búið erlendis um tíma. Með því að framkvæmd áfrýjanda á greiðslum til stefndu fól þannig í sér mismunun á grundvelli búsetu í skilningi 65. gr. stjórnarskrárinnar verður sú lækkun sérstakrar uppbótar sem stefnda sætti ekki réttlætt með því að ákvæði 2. mgr. 9. gr. sé heimildarákvæði.

26

Að öllu virtu sem að framan er rakið ber að staðfesta niðurstöðu hins áfrýjaða dóms.

27

Eftir úrslitum málsins er rétt að áfrýjandi greiði stefndu málskostnað fyrir Landsrétti svo sem nánar greinir í dómsorði.

28

Gjafsóknarkostnaður stefndu greiðist úr ríkissjóði. Um gjafsóknarkostnað hennar fer samkvæmt því sem í dómsorði greinir en þóknun lögmanns hennar er þar tilgreind án virðisaukaskatts í samræmi við venju.

Dómsorð :

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Tryggingastofnun ríkisins, greiði stefndu, A 1.240.000 krónur í málskostnað sem rennur í ríkissjóð.

Gjafsóknarkostnaður stefndu, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, D-kk-ef I-kk-ef Á-kk-ef, 1.000.000 króna, greiðist úr ríkissjóði.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur, föstudaginn 19. júní 2020

Þetta mál, sem var tekið til dóms 29. maí 2020, höfðar A, kt. [...], [...], Reykjavík, með stefnu birtri 29. ágúst 2016 á hendur Tryggingastofnun ríkisins, kt. 660269-2669, Laugavegi 114, Reykjavík, til greiðslu vangoldinna bóta.

Stefnandi krefst þess að stefndi greiði henni 676.110 kr. með dráttarvöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 8. október 2016 til greiðsludags.

Hún krefst einnig málskostnaðar úr hendi stefnda, eins og málið væri eigi gjafsóknarmál.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda svo og málskostnaðar úr hendi hennar.

Málavextir

Í þessu máli var upphaflega deilt um tvennt: annars vegar hvernig bæri að reikna út svokallað búsetuhlutfall samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, og hins vegar hvort stefndi mætti skerða sérstaka framfærsluuppbót samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, í samræmi við búsetu stefnanda í útlöndum, á sama hátt og skerða má bætur samkvæmt lögum nr. 100/2007.

Samkvæmt ákvæðum laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, ráðast bætur meðal annars af því hversu lengi einstaklingur hefur búið hér á landi. Fullur bótaréttur (100%) miðast við að bótaþegi hafi búið á Íslandi í samtals 40 ár á tímabilinu frá 16 ára aldri til 67 ára aldurs. Búseta hér á landi í 40 ár jafngildir 100% búsetuhlutfalli en búsetuhlutfallið lækkar eftir því sem bótaþegi hefur búið skemur á landinu. Því lægra sem búsetuhlutfallið er, þeim mun lægri er fjárhæð bóta sem bótaþegi á rétt á samkvæmt lögum um almannatryggingar. Í lögunum eru reiknireglur til þess að meta búsetutíma þeirra sem missa starfsorku sína áður en þeir verða 67 ára.

Skerðing bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar grundvallast á hlutfallsreglu Evrópuréttar. Hún liggur til grundvallar því kerfi að sá sem býr í fleiri en einu ríki Evrópu frá því að hann er 16 ára og þar til hann nær ellilífeyrisaldri ávinnur sér, í sérhverju ríki sem hann býr í, efnislegan rétt, þ. e. til ellilífeyris við tiltekinn aldur og/eða til greiðslu örorkulífeyris að uppfylltum skilyrðum sem mælt er fyrir um í lögum þar.

Það er markmið EES-samningsins að íbúar samningsríkjanna geti flust á milli ríkjanna án þess að missa þann rétt sem hver um sig hefur þegar áunnið sér í viðkomandi ríki. Hins vegar gilda skilyrði hvers ríkis fyrir sig um efnislegan rétt aðila til bóta, miðað við löggjöf hvers ríkis. Það kann því að koma upp misræmi á milli landa þannig að sambærileg skerðing á færni sem veldur skertu aflahæfi verði talin uppfylla skilyrði örorku og örorkubóta í einu landi en ekki öðru. Einstaklingur kann því að njóta réttar í öðru landinu en ekki hinu.

Stefnandi er örorkulífeyrisþegi og hefur verið metin með hámarksörorku (75%) frá 1. mars 2011, þegar hún var [...] ára. Hún er íslenskur ríkisborgari og fædd hér og uppalin. Áður en hún missti starfsorku sína bjó hún tímabundið í Danmörku. Ekki kemur fram hversu lengi hún bjó þar, en hún fluttist aftur hingað til lands og hefur búið hér síðan. Það mun óumdeilt að ástand hennar og aðstæður eru þannig að hún ætti að fá 100% örorkulífeyri samkvæmt íslenskum lögum.

Tryggingastofnun hefur greitt stefnanda örorkubætur frá því í september 2011. Vegna búsetu sinnar í Danmörku sótti stefnandi um örorkulífeyri frá danska ríkinu. Hún uppfyllir hins vegar ekki efnisskilyrði sambærilegrar löggjafar um örorkubætur þar í landi. Samkvæmt ákvörðun A-x-x frá 3. febrúar 2015 fær stefnandi ekki greiðslur frá danska ríkinu, í það minnsta ekki að svo stöddu, nema hún leggi sig harðar fram við að endurhæfa sig og reyna frekar að vinna léttari störf sem hæfa henni. Á meðan hún sýnir ekki fram á að hún geti ekki náð bata með frekari endurhæfingu eða að léttari störf reynist henni um megn telst hún ekki öryrki samkvæmt dönskum lögum. Hún mun ekki hafa reynt frekar að krefjast bóta þaðan eða reynt hér á landi að uppfylla skilyrði danskra almannatryggingalaga. Ef stefnandi uppfyllti efnis-leg skilyrði danskra laga ætti á hún rétt á örorkulífeyri frá Danmörku í hlutfalli við lengd búsetu sinnar þar á móti þeim örorkulífeyri sem hún fær hér á landi í hlutfalli við búsetu sína hér.

Í upphafi krafðist stefnandi aðallega ríflega 5.700.000 kr. á þeim grundvelli að stefnda bæri að greiða henni 100% örorkulífeyri. Til vara krafðist hún ríflega 3.800.000 kr. með þeim rökum að stefnda bæri að meta búsetuhlutfall hennar 78,5% í stað 57,81%. Til þrautavara krafðist stefnandi þess að tiltekinn úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga yrði felldur úr gildi og til þrautaþrautavara að viðurkennt yrði að tiltekin framkvæmd stefnda væri ólögmæt. Stefndi krafðist aðallega frávísunar allra krafna stefnanda. Með úrskurði 16. maí 2017 vísaði dómurinn frá þrautaþrautavarakröfu stefnanda.

Þar eð frávísunarkrafan byggðist meðal annars á því að fjárkrafa stefnanda væri rangt reiknuð út ákváðu málsaðilar að reikna fjárhæðir í dómkröfum stefnanda aftur út og freista þess að ná samkomulagi um þær til þess að ágreiningurinn varðaði eingöngu lagatúlkun.

Í [...] 2018 lauk umboðsmaður Alþingis áliti í máli nr. [...] sem varðaði útreikning á búsetuhlutfalli samkvæmt lögum nr. 100/2007. Samkvæmt því áliti var ekki lagastoð fyrir þeirri aðferð sem stefndi beitti við útreikning búsetuhlutfalls. Í framhaldi af því greiddi stefndi stefnanda bætur sem námu mismuninum á 78,5% og 57,81% búsetuhlutfalli.

Málsaðilar lögðu fram sátt um þann þátt málsins 27. apríl 2020 og málskostnað. Sátt náðist hins vegar ekki um þann þátt í dómkröfu stefnanda sem varðaði sérstaka framfærsluuppbót samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð. Stefnandi telur sig eiga rétt til þeirra bóta óskertra en stefndi telur að honum beri að taka tillit til búsetuhlutfalls stefnanda hér á landi við útreikning þessara bóta. Máls-aðilar deila ekki um fjárhæð dómkröfu stefnanda.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Stefnandi byggir á því að skerðing bóta sem mælt er fyrir um í lögum um félagslega aðstoð, í þessu tilviki sérstakrar framfærsluuppbótar, sem byggist á búsetuhlutfalli bótaþega sé ólögmæt. Stefnandi telur að ekki sé nein lagaheimild til slíkrar skerðingar í lögum nr. 99/2007, um félagslega aðstoð. Skerðing á grund-velli búsetuhlutfalls gangi auk þess gegn tilgangi slíkra bóta.

Sérstök uppbót til framfærslu eðlisólík bótum skv. lögum um almannatryggingar Stefnandi rekur að í I. og III. kafla laga um almannatryggingar nr. 100/2007 er mælt fyrir um hverjir eru tryggðir samkvæmt lögunum. Það er meginregla að sá sem telst búsettur hér á landi er tryggður. Með búsetu er átt við lögheimili í skilningi laga um lögheimili. Í III. kafla laganna eru reglur um lífeyris-tryggingar sem taka til ellilífeyris, örorkulífeyris, aldurstengdrar örorkuuppbótar, tekjutryggingar, örorku-styrks og barnalífeyris. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laganna á sá rétt til örorkulífeyris sem hefur verið búsettur hér á landi og er á aldrinum 18 til 67 ára. Það er að auki skilyrði að viðkomandi hafi annaðhvort búið hér á landi í það minnsta þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er hann tók hér búsetu. Lífeyristrygginga kerfið samkvæmt lögum um almannatryggingar byggist þannig á því að rétt til bóta ávinni menn sér með búsetu.

Stefnandi vísar til þess að þær greiðslur sem hún fái á grundvelli laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, séu af allt öðrum toga. Sérstakri framfærsluuppbót sé ætlað að tryggja öllum lífeyrisþegum skilgreinda lágmarksframfærslu. Tilgangur þeirrar uppbótar sé að auka heildartekjur bótaþegans upp að tilteknu lágmarki þannig að enginn lífeyrisþegi hafi lægri heildartekjur sér til framfærslu en nemi því lágmarki. Það markmið náist ekki séu greiðslurnar skertar í hlutfalli við þann tíma sem bótaþeginn hefur búið í útlöndum því skerðingin valdi því að sumir nái ekki lágmarkstekjunum.

Mælt sé fyrir um sérstaka uppbót til framfærslu í 9. gr. lagaum félagslega aðstoð. Í því ákvæði sé ekki mælt fyrir um takmörkun á grundvelli búsetu. Til grundvallar ákvörðun um uppbótina beri að leggja það eitt hvort lífeyrisþegi geti framfleytt sér án sérstakrar framfærsluuppbótar. Við mat á því skuli stefndi miða við að heildartekjur bótaþegans nái tilgreindri upphæð (framfærsluviðmiði). Það hafi verið markmið löggjafans að tryggja að enginn hefði heildartekjur sem væru lægri en viðmiðið. Það sé kjarni reglunnar að bæta við lífeyri til þess að einstaklingurinn geti framfleytt sér. Í ákvæðinu sé sérstaklega tekið fram að ákvæðið eigi við þegar sýnt þyki að lífeyrisþegi geti ekki framfleytt sér án uppbótarinnar. Einstaklingi sé jafnnauðsynlegt að framfleyta sér hvort sem hann hafi búið erlendis á árum áður eða ekki. Séu tekjur ein-staklings lægri en viðmiðið sé hann einfaldlega ófær um að framfleyta sér án sérstakrar uppbótar.

Þetta sýni að það sé grundvallarmunur annars vegar á örorkugreiðslum frá stefnda og tilgangi þeirra og hins vegar á uppbótargreiðslum samkvæmt lögum um félagslega aðstoð og tilgangi þeirra. Síðarnefndu bæturnar séu ekki áunnin réttindi og því sé óheimilt að skerða þær með vísan til búsetutímabils.

Engin lagastoð fyrir skerðingu á grundvelli búsetu Stefnandi vísar tilþessað samkvæmt lögmætisreglu íslensks stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar verði ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum. Stjórnvöld megi ekki heldur ganga í berhögg við önnur lög með ákvörðunum sínum. Efni ákvörðunar sem skorti lagastoð og/eða brjóti í bága við lög sé ólögmætt og ákvörðunin því ógildanleg. Lagaákvæði sem mæli fyrir um skerðingu mannréttinda verði að kveða skýrt á um umfang skerðingarinnar. Ekki megi framselja stjórnvöldum ákvörðunarvald um skerðing-una.

Samkvæmt lögmætisreglunni beri að skýra óljósar eða almennar lagaheimildir borgaranum í hag og sé lagaákvæði íþyngjandi sé krafan um skýrleika enn ríkari. Ákvæðið þurfi að mæla fyrir um skerðingu á þann hátt að ekki verði um villst að það hafi verið ætlun löggjafans að takmarka réttindi borgaranna. Lagaákvæðin sem stefndi byggi á kveði ekki á um þær skerðingar sem hann beiti á grundvelli þeirra.

Fyrirmæli um áhrif búsetu á örorkulífeyri séu í 4. mgr. 18. gr., sbr. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 100/2007. Ákvæði 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 hljóði svo:

Fullur örorkulífeyrir skal vera 297.972 kr. á ári og greiðist hann eftir sömu reglum og ellilífeyrir, sbr. þó 5. mgr. Við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., skal reikna með tímann fram til 67 ára aldurs umsækjanda.

Ákvæði 1. mgr. 17. gr. laga nr. 100/2007 er svohljóðandi:

Rétt til ellilífeyris eiga þeir sem eru 67 ára eða eldri og hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a. m. k. þrjú almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs. Fullur ellilífeyrir skal vera 297.972 kr. á ári og greiðist þeim einstaklingum sem hafa verið búsettir hér á landi, sbr. II. kafla, a. m. k. 40 almanaksár frá 16 til 67 ára aldurs, sbr. þó 2. mgr. Sé um skemmri tíma að ræða greiðist ellilífeyrir í hlutfalli við búsetu-tímann. Heimilt er þó að miða lífeyri beggja hjóna, sem bæði fá lífeyri, við búsetutíma þess sem á lengri réttindatíma.

Stefnandi telur að þessi lagaákvæði eigi ekki að leiða til skerðingar á rétti hennar til sérstakrar uppbótar til framfærslu samkvæmt 9. gr. laga um félagslega aðstoð nr. 99/2007. Í 2. mgr. 9. gr. segi að heimilt sé að greiða lífeyrisþega sérstaka uppbót á lífeyri ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án uppbótarinnar. Við mat á því hvort lífeyrisþegi geti framfleytt sér án uppbótar skuli taka tillit til eigna og tekna en aftur á móti segi ekkert um að taka skuli tillit til búsetu.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. skuli miða við tilteknar heildartekjur á mánuði þegar metið er hvort einstaklingur geti framfleytt sér. Markmið og tilgangur löggjafans hafiþví bersýnilega verið sá að tryggja öllum lífeyrisþegum lágmarksframfærslu.

Í 5. mgr. 9. gr. laganna sé ráðherra veitt heimild til þess að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæða 9. gr. um uppbætur á lífeyri. Stefndi byggi skerðingu á sérstakri uppbót á 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2008, um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri. Í reglugerðarákvæðinu segi að fjárhæðir sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi eins og eigi við um lífeyrisgreiðslur almannatrygginga-laga, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007.

Stefnandi áréttar að reglugerð sé afleidd löggjöf sem ráðherra setji og sé fyrst og fremst ætlað að skilgreina nánar framkvæmd laga. Reglugerðir verði að byggjast á skýrri reglugerðarheimild í lögum og megi ekki fara út fyrir ramma þeirra laga sem þær sæki stoð í. Fari ákvæði reglugerðar út fyrir þann ramma séu þau ólögmæt og að vettugi virðandi. Þegar reglugerðarákvæði sé íþyngjandi fyrir borgarann verði laga-stoðin að vera sérstaklega skýr enda eigi ákvæði reglugerða ekki að þrengja réttindi umfram það sem lagaákvæðið segi til um.

Ekki verði um það deilt að í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2008 felist skerðing á réttindum stefnanda og annarra í sömu sporum. Með ákvæðinu sé komið í veg fyrir að lífeyrisþegum sem hafi lægri mánaðarlegar heildartekjur en það viðmið sem sé tilgreint sem lágmarksframfærsla í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé tryggð full lágmarksframfærsla. Reglugerðarákvæðið verði því að byggjast á skýrri stoð í ákvæðum laga nr. 99/2007.

Stefnandi áréttar að hvergi í lögum nr. 99/2007 sé heimild til að skerða hina sérstöku framfærsluuppbót vegna búsetu erlendis. Ákvæði 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 gangi þannig lengra en 9. gr. laga nr. 99/2007 og takmarki réttindi stefnanda á ólögmætan hátt. Framfærsluuppbótin miðist við félagslegar aðstæður en sé ekki bætur sem menn ávinna sér rétt til með búsetu hér á landi, eins og bætur á grundvelli laga nr. 100/2007. Stefnandi telur jafnframt ljóst að ákvæði 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 gangi þvert gegn tilgangi og markmiðum laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og hinum sérstaka tilgangi sérstakrar uppbótar til framfærslu. Ákvarðanir stefnda skorti ekki aðeins lagastoð heldur séu þær einnig byggðar á ómálefnalegum sjónarmiðum enda gangi þær beinlínis gegn því markmiði laganna að aðstoða fólk í neyð.

Tímabundin búseta í öðru aðildarríki Evrópska efnahagssvæðisins eigi ekki að verða til þess að takmarka og skerða rétt fólks, með lögheimili á Íslandi, til félagslegrar aðstoðar enda fáist greiðslur sem teljast til félagslegrar aðstoðar ekki greiddar frá fyrra búseturíki, hvort sem það er aðildarríki EES eða annað ríki.

Forsendur fyrir hlutfallsútreikningi lífeyris (skerðingu lífeyris vegna búsetu erlendis) séu ávallt þær að lífeyrisþegi eigi eða geti átt rétt á greiðslum á móti frá fyrra búsetulandi. Slíkt geti aðeins átt við áunnin réttindi, sem séu greidd úr landi. Því sé óheimilt að nota hlutfallsútreikning fyrir sérstaka framfærslu uppbót, sem sé félagsleg aðstoð og sé ekki greidd milli landa. Regluverk Evrópuréttar geri ráð fyrir að lífeyrisþegar öðlist rétt til félagslegrar aðstoðar í búsetulandi sínu og njóti þannig jafnræðis á við aðra lífeyrisþega í búsetulandi sínu hvað varðar rétt til félagslegrar aðstoðar.

Réttur til aðstoðar er réttur til lágmarksframfærslu Stefnandi bendir á að samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar skuli öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Ákvæðið verði rakið til alþjóðlegra mannréttindasáttmála sem íslenska ríkið sé aðili að, meðal annars 12. og 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu og 9. og 11. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, svo og 28. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks.

Til þess að aðstoð geti verið fullnægjandi í skilningi 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar verði stefnandi að fá nægar greiðslur til þess að geta framfleytt sér. Framangreindum ákvæðum sé ætlað að tryggja þeim sem þess þurfi rétt til félagslegs öryggis og tækifæri til að lifa mannsæmandi lífi. Enginn maður eigi að þurfa að líða skort og ríki hafi skuldbundið sig til þess að skapa þau skilyrði að allir geti notið efnahags-legra, félagslegra og menningarlegra réttinda.

Eins og áður greini eigi stefnandi ekki rétt á greiðslum frá Danmörku, þótt hún hafi búið þar. Skerðing stefnda á bótum til stefnanda sé því ekki vegin upp með greiðslum frá öðru ríki. Einu tekjur stefnanda séu þær greiðslur sem hún fái frá stefnda og þær verði að nægja til þess að tryggja henni lágmarksframfærslu. Stefndi hafi aftur á móti komið í veg fyrir það með því að skerða bæði bætur stefnanda samkvæmtlögum um almannatryggingar og sérstaka uppbót stefnanda til framfærslu. Það sé því útilokað að stefnandi geti notið þeirra grundvallarmannréttinda sem felist í lágmarksframfærslu.

Stefnandi fái aðeins 78,5% af þeim örorkubótum sem aðrir í sambærilegri stöðu fái frá ríkinu. Bætur frá stefnda séu ekki ríflegar þar eð fullar bætur nægi ekki til hefðbundins og mannsæmandi lífs samkvæmt opinberum viðmiðunum. Tekjur stefnanda nái ekki því lágmarki sem felist í framfærsluviðmiðinu.

Samkvæmt því sem rakið hafi verið eigi stefnandi lögvarða kröfu um greiðslu tiltekinna bóta. Stefndi hafi vangreitt stefnanda þær bætur sem hún hafi átt rétt til samkvæmt gildandi lögum. Hún eigi því kröfu um greiðslu þeirra á hendur stefnda. Stefnandi krefjist dráttarvaxta frá þeim degi þegar liðinn var mánuður frá þingfestingu málsins, sbr. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu.

Málsástæður og lagarök stefnda

Stefndi krefst sýknu af kröfum stefnanda.

Stefndi vísar til þess að samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 sé honum heimilt að greiða lífeyrisþega sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu. Í 4. mgr. 9. gr. sé kveðið á um að Tryggingastofnun ríkisins meti þörf umsækjanda á sérstakri uppbót. Í 5. mgr. sé svo kveðið á um heimild ráðherra til þess að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðisins, meðal annars um tekju- og eignamörk. Bætur samkvæmt ákvæðum laga nr. 99/2007 greiðist þeim sem eigi lögheimili hér á landi, og aðeins að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna, sem og reglugerðum sem séu settar með stoð í þeim lögum, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. mgr. 1. gr. segi jafnframt að bætur félagslegrar aðstoðar greiðist úr ríkissjóði samkvæmt ákvörðun fjárlaga og fjáraukalaga hverju sinni. Reglugerð nr. 1052/2009 hafi verið sett með stoð í 5. mgr. 9. gr. laganna en í 3. mgr. 15. gr. hennar segi að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar.

Stefndi bendir á að fjárhæð uppbótarinnar hækki séu bætur samkvæmt lögum nr. 100/2007 reikn-aðar á grundvelli lægra búsetuhlutfalls en 100%. Í þeim tilvikum þegar búsetuhlutfall bótaþega sé lægra en 100% sé, við ákvörðun uppbótarinnar, beitt þeirri aðferð að heildartekjur umsækjanda (að meðtöldum tekjum samkvæmt lögum nr. 100/2007 og samkvæmt lögum nr. 99/2007) séu dregnar frá tekjuviðmiðunar-mörkum sem eru tilgreind í 2. mgr. 9. gr. laganna til þess að fá út viðmiðunarfjárhæð sérstakrar uppbótar. Sú fjárhæð sem þannig fáist sé lækkuð miðað við búsetuhlutfall. Þannig sé fjárhæð hinnar sérstöku uppbótar reiknuð út. Með einföldu dæmi megi útskýra hvernig bætur séu reiknaðar út fyrir tvo einstaklinga miðað við mismunandi forsendur.

Annars vegar er umsækjandi A sem er 50 ára og hefur búið hér á landi allt sitt líf og hins vegar umsækjandi B sem hefur vegna búsetu í öðru landi reiknað búsetuhlutfall hér á landi 60%. Hvorugur fær tekjur utan þeirra bóta sem þeir eiga rétt á samkvæmt lögum nr. 100/2007. Miðað er við fjárhæðir ársins 2016 og er framfærsluviðmiðið 212.776 kr.

Umsækjandi A (100%): Umsækjandi B (60%):

Örorkulífeyrir: 39.862 kr. Örorkulífeyrir: 23.917 kr.

Aldurstengd örorkuuppbót: 2.990 kr. Aldurstengd örorkuuppbót: 1.794 kr.

Tekjutrygging: 127.652 kr. Tekjutrygging: 76.591 kr.

Samtals án sérstakrar uppbótar: 170.504 kr. Samtals án sérstakrar uppbótar: 102.302 kr.

Mismunur upp í 100% viðmið: 42.272 kr. Mismunur upp í 100% viðmið: 110.474 kr.

Sérstök framfærsluuppbót: 42.272 kr. Sérstök framfærsluuppbót: 66.284 kr.

Samtals með framfærsluuppbót: 212.776 kr. Samtals með framfærsluuppbót: 168.586 kr.

Hlutfall af fullum greiðslum: 100% Hlutfall af fullum greiðslum: 79,23%

Þessi dæmi sýni að sá sem sé með 60% búsetuhlutfall fái 79,23% af fullum greiðslum hafi hann ekki aðrar tekjur en frá almannatryggingum. Búsetuhlutfallið hafi þau áhrif að sérstaka uppbótin verði hærri hjá þeim sem þurfi að þola skerðingu lífeyris samkvæmt lögum um almannatryggingar og hlutfall af fullum greiðslum verði hærra en búsetuhlutfallið gefi til kynna.

Stefndi bendi á að allt frá því að hann fór að greiða sérstaka uppbót á lífeyri, fyrst á grundvelli reglugerðar nr. 878/2008 með heimild í lögum nr. 99/2007, hafi uppbótin tekið mið af búsetuhlutfalli á Íslandi í samræmi við 4. mgr. 18. gr., sbr. 1. mgr. 17. gr., laga nr. 100/2007. Með lögum nr. 120/2009, sem breyttu 9. gr. laga nr. 99/2007, hafi ákvæðið verið útfært frekar. Í frumvarpi til þeirra laga hafi sérstaklega verið tekið fram að ekki væri verið að breyta þágildandi framkvæmd, þ. e. hvorki hafi verið gert ráð fyrir efnislegum breytingum á þágildandi reglugerð né framkvæmd stefnda.

Stefndi áréttar að ákvæði 2. mgr. 9. gr. sé heimildarákvæði sem gangi lengra en ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar geri kröfu um. Þótt framkvæmd laganna fari eftir reglugerð sé ekki verið að skerða stjórnarskrárvarinn rétt stefnanda. Það lagaumhverfi og þá vernd sem 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar bjóði hafi löggjafinn ákveðið með lögum og reglugerðum sem séu settar með heimild í þeim lögum. Þannig hafi 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 að geyma ákvæði um að greiðsla skuli fara eftir tilgreindum ákvæðum laga nr. 100/2007. Þetta sé nánari útfærsla á lögákveðinni framkvæmd.

Jafnframt skipti máli að ákvæðið sé heimildarákvæði, þ. e. að heimilt sé að greiða sérstaka uppbót, sem sé ákveðin samkvæmt fjárlögum. Umboðsmaður Alþingis og dómstólar hafi staðfest að játa verði löggjafanum og framkvæmdavaldinu frekara svigrúm við beitingu slíkra heimildarákvæða.

Samkvæmt öllu framangreindu krefst stefndi sýknu af öllum kröfum stefnanda.

Niðurstaða

Þegar stefndi greiðir bótaþegum elli- eða örorkulífeyri samkvæmt lögum nr. 100/2007 er honum heimilt að skerða greiðsluna í samræmi við svokallað búsetuhlutfall, sem var útskýrt í kaflanum um málsatvik. Þegar stefndi hefur, samkvæmt 4. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, metið að lífeyrisþegi geti ekki framfleytt sér án sérstakrar uppbótar samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, skerðir hann einnig þessa sérstöku uppbót í samræmi við búsetuhlutfall bótaþegans eins og það hlutfall er skilgreint í lögum um almannatryggingar.

Ágreiningur málsaðila varðar það eingöngu hvort það verklag stefnda að skerða bætur samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, út frá búsetuhlutfalli bótaþegans hafi fullnægjandi stoð í lögum.

Það er ágreiningslaust að munur er á lífeyristryggingum samkvæmt lögum nr. 100/2007, um almannatryggingar, og margvíslegum bótum og greiðslum vegna sérstakra aðstæðna í lögum nr. 90/2007, um félagslega aðstoð. Ákvæði um félagslega aðstoð voru í lífeyristryggingakafla laga um almanna-tryggingar nr. 67/1971 en við aðild Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið voru þau ákvæði færð í nýjan lagabálk. Ástæða þessa var sú að við gildistöku samningsins varð skylt að flytja almannatrygg-ingabætur á milli aðildarríkja EES-samningsins í samræmi við þann rétt sem menn höfðu áunnið sér í því landi þar sem þeir höfðu búið þótt þeir byggju ekki þar þegar þeir þurftu að nýta sér bæturnar. Bætur, sem falla undir lög um félagslega aðstoð, greiðast einvörðungu þeim sem eiga lögheimili hér á landi, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Réttur til þeirra er ekki áunninn með búsetu í landinu eins og réttur til bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar.

Hefur það þýðingu að ákvæði 9. gr. laga nr. 99/2007 er heimildarákvæði?

Stefndi leggur áherslu á að þegar ákvæði um félagslega aðstoð voru færð í sérstakan lagabálk, upphaflega með lögum nr. 118/1993, hafi eðli þeirra breyst og þau öll orðið heimildarákvæði. Eftir þessa laga- og orðalagsbreytingu eigi bótaþegar því ekki stjórnarskrárvarinn rétt til greiðslnanna heldur sé stefnda einungis heimilt að veita þeim félagslega aðstoð að uppfylltum skilyrðum laganna.

Þegar ákvæði um félagslega aðstoð voru í lögum um almannatryggingar og stefnda var skylt að greiða þær bætur var mælt fyrir um rétt til aðstoðar úr opinberum sjóðum í 70. gr. stjórnarskrárinnar. Þar stóð að sá skyldi eiga rétt á styrk úr almennum sjóði sem fengi eigi séð fyrir sér og sínum, og öðrum væri ekki skylt að framfæra hann, en þá skyldi hann vera háður þeim skyldum sem lög áskildu.

Árið 1995 var þetta ákvæði stjórnarskrárinnar orðað ítarlegar og því fenginn staður í 1. mgr. 76. gr. hennar. Þar segir að öllum sem þess þurfa skuli í lögum tryggður réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.

Þarna er tekið fram, eins og í 70. gr. áður, að þörfin fyrir aðstoðina leggi grunninn að réttinum til aðstoðar. Þörf er vissulega loðið og teygjanlegt hugtak en engu að síður er í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 tilgreind sú lágmarksfjárhæð sem á að nægja einstaklingi til þess að fullnægja daglegum þörfum sínum.

Í 2. mgr. 9. gr. segir að heimilt sé að greiða lífeyrisþega sérstaka uppbót á lífeyri ef sýnt þykir að hann geti ekki framfleytt sér án uppbótarinnar. Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. er það Tryggingastofnun sem metur þörfina, með hliðsjón af lágmarksframfærslu viðmiðinu og öðrum tekjum lífeyrisþega en greiðslum frá stefnda.

Stjórnarskrárákvæðið er því orðað þannig að réttinn eigi þeir sem hafi þörfina og lágmarksþörf hefur verið skilgreind í lögum, meðal annars sem viðmið í lögum um félagslega aðstoð. Þegar litið er til þessa telur dómurinn að sú breyting sem varð á orðalagi ákvæðanna 1993 þegar þau urðu heimildarákvæði haggi því ekki að ákvæði um félagslega aðstoð teljist sem fyrr útfærsla löggjafans á þeirri skyldu hans, upphaflega samkvæmt 70. gr. en frá 1995 samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, að tryggja öllum, sem þess þurfa, rétt til aðstoðar, til dæmis vegna sjúkleika eða örorku.

Dómurinn telur það því ekki geta haft þýðingu við mat á því hvort lagastoð teljist vera fyrir skerðingu í samræmi við búsetu utan landsteinanna að ákvæðið sé hvað sem öðru líði einungis heimilda r -ákvæði og því sé stefndi, þegar hann greiðir bætur á grundvelli laganna, að greiða bætur umfram skyldu sína samkvæmt stjórnarskránni. Heimildin til þess að skerða bæturnar verði því að eiga sér stoð í lögunum sjálfum en ekki einvörðungu ákvæði reglugerðar.

Hvar er lagastoð skerðingarinnar?

Viðfangsefnið er réttur lífeyrisþega sem getur að mati Tryggingastofnunar ekki framfleytt sér án sérstakrar uppbótar á lífeyri. Eins og fram er komið telur dómurinn ákvæði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/20007 útfærslu á skyldu löggjafans samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar. Engu að síður telur stefndi sér skylt að skerða þá aðstoð sem hann telur lífeyrisþegann þurfa til þess að ná lágmarksfjárhæð laganna, vegna búsetu hans í útlöndum á árum áður.

Í 2. mgr. 9. gr. eru ekki tilgreindar aðrar takmarkanir á greiðslu sérstakrar uppbótar en þær að heildartekjur bótaþegans mega ekki vera hærri en það lágmarksframfærsluviðmið sem er tilgreint í ákvæðinu.

Það verklag stefnda sem hér er deilt um styðst við 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009, um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri. Þar segir að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Með þessu reglugerðarákvæði er mælt fyrir um skerðingu á bótarétti sem er ekki orðuð í lagaákvæðinu sjálfu, 2. mgr. 9. gr. Samkvæmt ákvæði reglugerðarinnar eiga þeir bótaþegar sem hafa ekki búið hér á landi óslitið frá 16 ára aldri minni rétt en þeir sem hafa aldrei búið í útlöndum. Telja verður að í 3. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar felist íþyngjandi inngrip í réttindi borgaranna.

Í fræðum og framkvæmd er við það miðað að því meira íþyngjandi sem ákvæði reglugerðar eru, þeim mun skýrari og ótvíræðari þurfi lagaheimildin sem hún byggist á að vera. Því þarf að orða þá skerðingu sem stefndi beitir við greiðslu bóta samkvæmt 2. mgr. 9. gr. ótvírætt í lögum eða veita ráðherra ótvíræða lagaheimild til að útfæra þá skerðingu í reglugerð.

Reglugerðin er sett með stoð í 5. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007. Í því ákvæði segir að ráðherra sé heimilt að setja reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðisins, meðal annars um tekju og eignamörk. Fyrir viðmiði um tekju- og eignamörk er lagastoð í 2. mgr. 1. gr. laganna, eins og síðar verður rakið.

Dómurinn telur að ekki þurfi að orðlengja um það að í 5. mgr. 9. gr. framseldi löggjafinn ráðherra ekki vald til þess að setja reglugerð þar sem mælt yrði fyrir um að búsetuhlutfall lífeyrisþega hér á landi, eins og það er skilgreint í lögum um almannatryggingar, legði grunn að skerðingu á sérstakri framfærslu-uppbót samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins, sem stefndi hefur þó samkvæmt 4. mgr. metið að sé honum nauðsynleg sér til framfærslu.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 99/2007 greiðast bætur samkvæmt lögum um félagslega aðstoð einungis þeim sem eiga lögheimili hér á landi og að uppfylltum öðrum skilyrðum laganna og reglugerða sem eru settar með stoð í lögunum. Í 2. mgr. 1. gr. er tiltekið að heimilt sé að tengja greiðslu bótanna við tekjur aðrar en húsaleigubætur, eftir því sem við á. Aðrar takmarkanir eru ekki tilgreindar í þeirri grein. Efni 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 hefur ekki lagastoð í 1. gr. laga nr. 99/2007.

Jafnframt virðist ákvæði reglugerðarinnar ósamrýmanlegt eðli bótanna eins og því er lýst í 1. gr. laganna því bæturnar eru ekki áunnar með búsetu og flytjast ekki milli landa heldur eru bundnar því að bótaþeginn eigi lögheimili í því landi þar sem hann sækir um bæturnar.

Ákvæði 7. gr. laga nr. 99/2007, um endurhæfingarlífeyri, er heimildarákvæði eins og 9. gr. og öll önnur ákvæði laganna. Í 3. mgr. 7. gr. er lögfest að endurhæfingarlífeyri megi skerða á sama hátt og bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar vegna búsetu lífeyrisþega erlendis. Þessi breyting var gerð á ákvæðinu árið 2009, með lögum nr. 120/2009. Miðað við þessa lagabreytingu hefur skerðing á endurhæfingarlífeyri í samræmi við búsetuhlutfall ekki verið talin heimil nema að fá samþykki löggjafans fyrir henni. Ekki verður séð að nokkuð réttlæti að minni kröfur séu gerðar um lagastoð fyrir sambærilegri skerðingu á sérstakri uppbót samkvæmt 2. mgr. 9. gr. sömu laga.

Í 13. gr. laga nr. 99/2007 er tekið fram að byggist greiðsla samkvæmt lögunum á tekjum umsækjanda eða bótaþega skuli þær ákveðnar samkvæmt 16. gr. laga um almannatryggingar. Hins vegar er ekki tekið fram að skerða megi greiðslur samkvæmt lögunum í samræmi við búsetuhlutfall laga um almannatryggingar. Samkvæmt 13. gr. skal við framkvæmd laga nr. 99/2007 beita V. og VI. kafla laga um almannatryggingar. Þeir kaflar fjalla um stjórnsýslu málaflokksins og því skýtur 13. gr. laga nr. 99/2007 ekki lagastoð undir 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009.

Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 99/2007 segir að ákvæði laga um almannatryggingar gildi um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við eigi. Eins og fram er komið er eðli greiðslna félagslegrar aðstoðar annað en eðli bóta samkvæmt lögum um almannatryggingar. Þær fyrrnefndu greiðast þeim sem eiga lög -heimili í landinu, réttur til þeirra er ekki áunninn með búsetu og þær flytjast ekki með rétthafanum milli landa. Bótaþegar með lögheimili hér á landi eiga því ekki rétt til félagslegrar aðstoðar frá Evrópulöndum þar sem þeir kunna að hafa búið á lífsleiðinni. Til síðarnefndu bótanna ávinna menn sér rétt með búsetu þótt greiðsla þeirra til lífeyrisþegans sé óháð búsetu. Það er því grundvöllur skerðingarákvæðanna að bótaþegi hafi áunnið sér rétt til lífeyris í öðru landi. Orðalagið „eftir því sem við á“ í 1. mgr. 14. gr. verður því ekki talið vísa til búsetuskerðingar í 17. og 18. gr. laga um almannatryggingar. Í 14. gr. er meðal annars tiltekið að þar sé vísað til kæruréttar til úrskurðarnefndar velferðarmála og um hækkun bóta. Þetta eru almenn ákvæði í lögum um almannatryggingar en ekki hin sértæku búsetuákvæði sem gilda um elli- og örorkulíf-eyri.

Að mati dómsins verður lagastoð fyrir þeirri framkvæmd stefnda að skerða greiðslur samkvæmt 2. mgr. 9. gr. í samræmi við búsetuhlutfall ekkiheldur fundin í 14. gr. laga nr. 99/2007. Til íþyngjandi inngrips er reglugerðarheimildin allt of almenn.

Að mati dómsins getur það ekki haft þýðingu þótt stefndi hafi skert bætur félagslegrar aðstoðar á grundvelli búsetuhlutfalls í bráðum tuttugu ár. Íþyngjandi inngrip í rétt borgaranna sem skortir lagastoð geta ekki fengið réttarheimildargildi sem venja þrátt fyrir langvarandi framkvæmd.

Dómurinn telur því að það viðbótarskilyrði í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009 að skerða megi bætur félagslegrar aðstoðar í samræmi við búsetu bótaþega í útlöndum hafi ekki lagastoð í ákvæðum laga nr. 99/2007. Það er því mat dómsins að stefndi hafi ekki haft lagaheimild til þess að skerða bætur stefnanda sem eiga stoð í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007. Af þeim sökum er fallist á fjárkröfu hennar en málsaðilar deila ekki um fjárhæðina. Fallist er á að fjárhæðin beri vexti að liðnum mánuði frá því að stefnan var þingfest.

Dómurinn hefur því fallist á kröfu og málsástæður stefnanda. Með bréfi innanríkisráðuneytisins, 3. apríl 2017, var stefnanda veitt gjafsókn til að reka þetta mál fyrir héraðsdómi. Rétt þykir því að máls-kostnaður milli hennar og stefnda falli niður. Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, F-kk-ef Á-kk-ef, sem þykir hæfilega ákveðin 870.000 krónur. Við ákvörðun fjárhæðarinnar var tekið tillit til skyldu stefnanda til þess að greiða virðisaukaskatt af málflutningsþóknun.

I-kvk-nf L-kvk-nf héraðsdómari kveður upp þennan dóm.

D Ó M S O R Ð

Stefndi, Tryggingastofnun, greiði stefnanda, A,676.110 krónur með dráttarvöxtum, skv. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, frá 8. október 2016 til greiðsludags.

Málskostnaður milli aðila fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hennar, F-kk-ef Á-kk-ef, 870.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.