459/2022

Útdráttur

A höfðaði mál á hendur Í til heimtu bóta vegna uppsagnar hans úr starfi hjá stofnuninni B. Hafði staða A verið lögð niður vegna aukinnar áherslu stofnunarinnar á að framfylgja stefnumörkun ríkisstjórnarinnar í stafrænni þróun og almennrar aðhaldskröfu fyrir rekstur B. Í niðurstöðu Landsréttar var rakið að játa yrði forstöðumönnum ríkisstofnana rúmar heimildir til að taka ákvarðanir til hagræðingar í rekstri og að ákvarðanir af þeim toga sættu ekki öðrum takmörkunum en þeim að aðgerðirnar þyrftu að vera í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttar. Var ákvörðun B um að breyta skipulagi verkefna innan stofnunarinnar og leggja niður starf A tekin í kjölfar heildstæðrar greiningar á því hvernig unnt væri að mæta aðhaldskröfum fyrir B og innan heimilda forstöðumanns B samkvæmt ákvæðum laga nr. 70/1996. Þótti ekkert annað komið fram í málinu en að ákvörðunin hafi byggst á málefnalegu mati og hafði A ekki tekist að sýna fram á að uppsögnin hefði verið löngu áformuð eða að hún væri rakin til persónu hans eða framgöngu í starfi. Þá varð ekki séð að uppsagnir annars starfsfólks hefðu getað komið til álita á grundvelli fyrirhugaðra breytinga. Var því ekki fallist á að ákvörðunin hefði verið ólögmæt, andstæð réttmætisreglu eða 10. gr. laga nr. 37/1993. Að virtum atvikum málsins varð ekki heldur séð að B hefði brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. laga nr. 37/1993, en tekið var til athugunar hvort A gæti sinnt öðrum verkefnum innan B áður en til uppsagnar hans kom. Var því fallist á með Í að B hefði lagt viðunandi grundvöll að ákvörðun sinni áður en til uppsagnar A kom. Því var Í sýknað af kröfum A.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir D-kk-nf Þ-kk-nf B-kk-nf og K-kk-nf H-kk-nf og K-kk-nf B-kk-nf B-kk-nf, settur landsréttardómari.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 18. júlí 2022. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 20. júní 2022 í málinu nr. E- [...]/2021.

2

Áfrýjandi krefst þess að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og að hann verði sýknaður af öllum kröfum stefnda, auk málskostnaðar. Til vara gerir áfrýjandi kröfu um að kröfur stefnda verði stórlega lækkaðar og að málskostnaður verði felldur niður.

3

Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur og að áfrýjanda verði gert að greiða stefnda málskostnað í Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

4

Stefndi var ráðinn til starfa sem upplýsingafulltrúi hjá B 1. febrúar 2017. Í starfslýsingu fyrir starfið kemur fram að upplýsingafulltrúi hafi faglega umsjón með útgáfu- og kynningarmálum stofnunarinnar og annist samskipti við fjölmiðla. H elstu verkefni upplýsingafulltrúa voru fólgin í því að miðla upplýsingum um starfssvið stofnunarinnar út á við, meðal annars með því að vinna fréttatilkynningar og fréttatengt efni og sjá um kynningu á fundum og námskeiðum stofnunarinnar. Auk þess var upplýsingafulltrúa ætlað að hafa yfirumsjón með birtingu og framsetningu auglýsinga frá stofnuninni í fjölmiðlum. Þá fólst einnig í starfinu ritstjórn á heimasíðu og innri síðu B, sem og ábyrgð á Facebook- síðu B.

5

Stefndi varð fyrir slysi í desember 2019 og fór í kjölfar þess í veikindaleyfi. Í tölvupósti til B 9. júní 2020 óskaði sviðsstjóri hjá stofnuninni eftir því að stefndi afhenti fartölvu og farsíma í eigu stofnunarinnar þar sem óvíst væri um endurkomu hans til starfa. Í reglum B um meðferð tölvupósts, netdrifa og skýjadrifa sem settar voru í júní 2016 og uppfærðar í september 2019 er fjallað um meðferð tölvupósta og vinnusvæða í langtímaveikindum eða lengri fríum. Kemur þar fram að starfsmenn sem séu lengur fjarverandi en þrír mánuði skuli afhenda fartölvur, farsíma og önnur tæki við upphaf leyfis til kerfisstjóra eða staðgengils hans.

6

Í tölvupósti til sviðsstjóra sama dag óskaði stefndi eftir skýringum á því hvers vegna talið væri óvíst um endurkomu hans til starfa. Í svari sviðsstjóra sem sent var samdægurs voru ummælin skýrð á þann veg að þar væri vísað til orðalags úr læknisvottorði 8. maí 2020 og að með því væri átt við tímasetningu endurkomu stefnda til starfa. Með tölvupósti til forstjóra og fleiri starfsmanna 18. júní 2020, upplýsti stefndi að hann kæmi aftur til starfa úr veikindaleyfi 20. júlí sama ár.

7

Með tölvupósti 1. september 2020 tilkynnti [...]ráðuneytið forstjóra B um fyrirhugaðar breytingar á fjárveitingum til stofnunarinnar eftir tegundaskiptingu milli áranna 2020 og 2021. Í fylgiskjali með tölvupóstinum kemur fram að gerð hafi verið aðhaldskrafa til stofnunarinnar sem nam 20 milljónum króna í launakostnaði og 7,8 milljónumkróna í öðrum gjöldum.

8

Af gögnum málsins verður enn fremur ráðið að sérfræðingur í sama ráðuneyti hafi boðað B til fundar 15. september sama ár um stöðu innleiðingar á stafrænni þjónustu hjá stofnuninni. Þá var óskað eftir áætlun stofnunarinnar um stafræna þróun og að hún bærist ráðuneytinu í nóvember sama ár. Þá kemur þar fram að forstjóri stofnunarinnar átti í lok október 2020 í samskiptum við teymisstjóra á sviði [...] í tengslum við stöðugildi sem lagt yrði niður frá og með 1. janúar 2021. Með tölvupósti 23. o któber 2020 sendi teymisstjórinn forstjóranum hugmyndir um það sem áður hefði verið rætt í þessum efnum og nefndi í því sambandi að teymið tæki að sér umsjón með námskeiðum og þeim yrði komið á rafrænt form eins og kostur væri. Þá yrði lögð áhersla á að nýta möguleika á rafrænni þjónustu til kennslu, framsetningar gagna, upplýsinga og miðlunar.

9

Í málinu liggja fyrir þrjú minnisblöð frá yfirstjórn B um breytingar á skipulagi stofnunarinnar og verkefnum upplýsingafulltrúa. Í fyrsta minnisblaðinu 14. nóvember 2020 er fjallað um tillögu að nýju starfi sérfræðings í stafrænni þróun og miðlun og endurskoðun á starfi upplýsingafulltrúa. Kemur þar fram að samhliða vinnu við rekstraráætlun hafi komið fram hugmynd að skilgreiningu á nýju starfi sérfræðings í stafrænni þróun og endurskoðun á starfi upplýsingafulltrúa. Er þar rakið að starfslýsing upplýsingafulltrúa hafi verið til athugunar hjá forstjóra frá því í ágúst 2020 í framhaldi af starfsmannasamtali við upplýsingafulltrúa í tilefni afaðhaldskröfu í rekstri stofnunarinnar fyrir rekstrarárið 2021 og stefnu í stafrænni þróun og upplýsingamiðlun, sem og hugmynd um nýtt starf hjá B og endurskoðun á starfi upplýsingafulltrúa. Starfslýsing upplýsingafulltrúa hafi verið rýnd áfram í september og október 2020 með tilliti til verkefna sem gætu fallið niður, færst til eða breyst en í því sambandi hafi verið óskað álits ráðgjafa og fyrrverandi upplýsingafulltrúa stofnunarinnar á helstu áhættuþáttum fyrirhugaðrar breytingar. Kemur þar meðal annars fram að áformað sé að fella út greinaskrif í prentmiðlum, skoðað sé að breyta fyrirkomulagi við gerð ársskýrslu og fela öðrum undirbúning ársfundar. Þá yrði gerður tímabundinn samningur um ráðgjöf, einkum hvað varðaði samskipti við fjölmiðla.

10

Í öðru minnisblaði 15. nóvember 2020 sem ber yfirskriftina „breytingar á skipulagi og verkefnadreifingu – áherslur og hagræðing“ er vikið að fyrrgreindri aðhaldskröfu ráðuneytisins til stofnunarinnar sem svaraði til 20 milljón króna í launakostnaði og 7,8 milljón króna í öðrum gjöldum en vegna aðhaldskröfunnar yrði meðal annars fellt út hálft annað stöðugildi á sviði [...]. Þá segir í minnisblaðinu að við val á leiðum til hagræðingar hafi verið litið til áherslna [...]ráðuneytisins og B í þriggja ára áætlun þar sem áhersla sé á stafræna þróun, [...] sem og fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar 2021 – 2025. Er í kjölfarið lýst frekari ráðstöfunum sem gerðar eru af þessu tilefni, meðal annars hugmynd um sérstakan fræðslufulltrúa stofnunarinnar, en í því sambandi telji stofnunin að samlegðaráhrif séu með fræðslu og miðlun hjá stofnuninni þar sem stafræn þróun sé áhersla í báðum tilvikum. Fræðslu- og miðlunarhlutverk sem falin hafi verið í stöðugildum sem felld verði úr rekstraráætlun 2021 verði því felld inn í nýtt starf sérfræðings í stafrænni þróun í fræðslu og miðlun. Samhliða þessum breytingum verði starf upplýsingafulltrúa stofnunarinnar endurskoðað og að forstjóri og mannauðsstjóri vinni og kynni nýja starfslýsingu fyrir upplýsingafulltrúa en metið verði í samráði við ráðgjafa í mannauðsmálum hvort starfinu verði breytt eða það lagt niður.

11

Í þriðja minnisblaði yfirstjórnar B 16. nóvember 2020 er fjallað nánar um stafræna þróun í fræðslu og miðlun upplýsinga. Segir þarað ráðuneytið hafi óskað eftir áætlun stofnunarinnar um stafræna þróun og að áætlunin bærist í nóvember. Í minnisblaðinu eru sett fram markmið til þriggja ára að þessu leyti, meðal annars um að uppfæra þurfi heimasíðu stofnunarinnar, efla þurfi leitarvél þar og að fréttir af starfi allra teyma berist inn á heimasíðu og samfélagsmiðla í samræmi við fræðsluskyldur stofnunarinnar. Þá þurfi að efla gagnagrunna, mælaborð og innri kerfi, sem og útbúa fleiri sjálfsafgreiðsluleiðir á heimasíðu stofnunarinnar í samstarfi við Stafrænt Ísland

(island. is).

12

Á fundi með forstjóra B 19. nóvember 2020 var stefnda afhent bréf forstjóra, dagsett sama dag, þar sem honum var tilkynnt að til stæði að gera verulegar breytingar á skipulagi verkefna og áherslum sem tengdust starfi hans sem upplýsingafulltrúa, samhliða því sem ekki yrði ráðið í hálft annað stöðugildi tengt fræðslu og upplýsingamiðlun hjá stofnuninni. Þessi breyting kæmi til vegna almennrar aðhaldskröfu fyrir rekstur stofnunarinnar og aukinnar áherslu ríkisstjórnarinnar á stafræna þróun. Í bréfinu sagði jafnframt að samskipti við fjölmiðla yrðu skilgreind sem hluti af verkefnum stjórnenda og sérfræðinga og keypt yrði ráðgjöf þegar þörf væri á vinnslu slíkra verkefna. Þá yrði ritstjórn og útgáfa ársskýrslu framvegis á ábyrgð stjórnenda.

13

Í bréfinu sagði jafnframt að skilgreind hefði verið ný starfslýsing þar sem felld yrðu saman verkefni tengd fræðslu- og miðlunarhlutverki B með aukinni áherslu á stafræna miðla, þróun þeirra og markaðsstarf. Var stefnda boðið að taka þátt í hæfnismati samkvæmt nýrri starfslýsingu út frá breyttum hæfniskröfum. Ráðgjafar frá C myndu aðstoða stofnunina við gerð hæfnismatsins og yrði stefndi boðaður í viðtal vegna þessa í vikunni á eftir. Í viðtalinu yrði farið yfir greiningar spurningar, fyrirliggjandi gögn um menntun og starfsreynslu stefnda. Í kjölfar viðtalsins fengi stefndi afhent drög að hæfnismati til rýni og athugasemda. Undir lok bréfsins sagði að ef stefndi kysi að taka ekki þátt í hæfnismati samkvæmt framangreindu þá fælist í því niðurstaða um að hann kysi að taka ekki þátt í endurskipulagningarferli vegna starfsins. Kæmi þá til uppsagnar, sbr. 2. málslið 44. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

14

Í tölvupósti sem stefndi sendi forstjóra B sama dag óskaði hann eftir að fá upplýsingar með sem bestum fyrirvara um hvenær honum væri gert að fara í viðtalið. Með tölvupósti til forstjóra og mannauðsstjóra stofnunarinnar 25. nóvember 2020 tilkynnti stefndi að hann myndi taka þátt í matinu, með fyrirvara um lögmæti þess. Af gögnum málsins verður ráðið að stefnda hafi verið kynnt að hæfnismatið færi fram 27. nóvember 2020.

15

Með bréfi 26. nóvember 2020 krafðist þáverandi lögmaður stefnda þess að B afturkallaði breytingar á starfi stefnda. Var þar lýst þeirri afstöðu að bréf forstjóra til stefnda 19. nóvember 2020 yrði ekki skilið öðruvísi en svo að stofnunin væri að segja honum upp með ólögmætum og óforsvaranlegum hætti sem væri í andstöðu við góða stjórnsýsluhætti og meginreglur stjórnsýslulaga. Forstjóri svaraði bréfinu með tölvupósti samdægurs um að ekki lægi fyrir ákvörðun um uppsögn. Hins vegar væri stefnda gefinn sá valkostur að koma að málinu með hæfnismati í aðdraganda ákvörðunar um að starf hans yrði mögulega lagt niður eins og komið hafi fram í bréfinu sem stefndi fékk afhent á fundinum 19. nóvember 2020.

16

Stefndi fór í viðtal vegna hæfnismats fyrir starf sérfræðings í stafrænni þróun í fræðslu og miðlun 27. nóvember 2020 en viðtalið önnuðust tveir sérfræðingar C.

Ágreiningslaust er að stefnda var afhent starfslýsing nýs starfs fyrir viðtalið og að honum var gefinn kostur á að gera athugasemd við fundargerð um viðtalið að því loknu sem honum var send í tölvupósti 3. desember 2020. Af gögnum málsins verður ekki séð að stefndi hafi gert athugasemdir við efni fundargerðarinnar.

17

Stefndi og forstjóri B áttu í tölvupóstsamskiptum í lok nóvember og byrjun desember 2020 vegna fyrirhugaðra breytinga á starfi stefnda. Í því sambandi setti forstjóri stofnunarinnar fram þá hugmynd að gert yrði samkomulag við stefnda um ráðgjöf í málum sem vörðuðu fjölmiðla. Með tölvupósti lögmanns stefnda til stofnunarinnar 7. desember 2020 var þessari hugmynd hafnað.

18

Í bréfi forstjóra B til lögmanns stefnda 9. desember 2020 var hafnað kröfu um að breytingar á starfi stefnda yrðu afturkallaðar. Er rakið í bréfinu að stofnunin hafi ákveðið að yfirfara hæfni við ákvörðun um endurskipulagningu verkefna og starfa í samræmi við kröfur sem gerðar hafi verið í dómi Hæstaréttar og álitum umboðsmanns Alþingis. Í því sambandi hafi verið ákveðið að gefa stefnda tækifæri á því að taka þátt í mati með því að gera grein fyrir hæfni sinni í samtali og fá jafnframt hæfnismat til andmæla áður en ákvörðun væri tekin um hvort endurskipulagning leiddi til uppsagnar í samræmi við ákvæði laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins eða til þess að tilkynnt yrði um breytingar á starfi samkvæmt sömu lögum.

19

Í sama bréfi kemur einnig fram að eftir samskipti við stefnda dagana á undan hafi verið staldrað við í ferlinu og kannað hvort áhugi væri fyrir áframhaldandi samstarfi í breyttri mynd með samkomulagi við stefnda. Hafi þar verið horft til sérhæfingar hans sem fjölmiðlamanns, mikillar reynslu og tengsla við fjölmiðla. Í kjölfar þess að lögmaður stefnda hefði hafnað slíkum hugmyndum í tölvupósti tveimur dögum áður þyrfti stofnunin að halda áfram þeirri endurskipulagningu sem tilkynnt hefði verið um.

20

Af gögnum málsins verður ráðið að mat á hæfni stefnda fyrir nýtt starf sérfræðings í stafrænni þróun hafi lotið að sjö nánar tilgreindum þáttum samkvæmt starfslýsingu.

Meðal þeirra voru sex þættir sem gerð var krafa um til að gegna starfinu. Þeir voru í fyrsta lagi háskólamenntun sem nýttist í starfi, svo sem á sviði kennslufræði, markaðsmála, samskipta eða sálfræði, í öðru lagi þekking og/eða reynsla af fræðslustarfi og/eða markaðsstarfi og öðrum verkefnum starfsins og í þriðja lagi reynsla og þekking á stafrænni þróun og notkun vefumsjónarkerfa, þar með talið virkni leitarvéla. Þá voru einnig gerðar kröfur um hæfni til að tjá sig í ræðu og riti á ensku og íslensku, auk framúrskarandi samskipta hæfni og skilnings á grafík og ásýnd til að geta haldið utan um útlit fræðslu og kynningarefnis. Loks var lagt til grundvallar að innsýn í opinbera stjórnsýslu væri æskilegur kostur en ekki var gerð krafa um það. 21

Í hæfnismati C sem sent var forstjóra og mannauðsstjóra B 18. desember 2020, segir að stefndi hafi „uppfyllt 3 af 5 hæfniskröfum samkvæmt starfslýsingu.“ Þegar litið er til niðurstöðu matsins fyrir hverja hæfniskröfu er hins vegar ljóst að stefndi uppfyllti fjórar af sex hæfniskröfum samkvæmt viðmiðum fyrir starfið. Þannig uppfyllti stefndi kröfur um háskólamenntun sem nýttist í starfi, hæfni til að tjá sig í ræðu og riti á íslensku og ensku, framúrskarandi samskiptahæfni sem og kröfu um skilning á grafík og ásýnd og getu til að halda utan um útlit fræðslu- og kynningarefnis. Auk þess uppfyllti stefndi viðmið um æskilega hæfni, sem sé innsýn í opinbera stjórnsýslu.

22

Í hæfnismatinu er aftur á móti lagt til grundvallar að stefndi uppfyllti ekki tvær kröfur.

Önnur þeirra laut að þekkingu og/eða reynslu af fræðslu- og markaðsstarfi og öðrum verkefnum. Verður ráðið af matinu að hæfni stefnda fyrir þessa tilteknu kröfu hafi verið metin út frá sex nánar tilgreindum þáttum í ljósi fagþekkingar og reynslu. Af þessum þáttum hafi „þróun stafræns fræðsluefnis“ haft 30% vægi á þessari hæfniskröfu en „stafræn þróun miðlunar og vefsvæða“ 40%. Þá hafi þættirnir „upplýsingamiðlun“ og „ásýnd upplýsingaefnis“ vegið 10% hvor um þessa kröfu, en þættirnir „viðburðir“ og „markaðs- og ímyndar rannsóknir“ hafi vegið 5% hvor. Í hæfnismati fyrir þennan þátt er rakið að stefndi hafi ekki veitt upplýsingar um menntun eða faglega þekkingu sem nýtast myndi fyrir þennan hluta starfsins eða upplýst um sýn sína á aðferðafræði um þróun stafræns fræðsluefnis eða fræðslu um [...].

23

Hin krafan sem stefndi var ekki talinn uppfylla varðaði reynslu og þekkingu á stafrænni þróun og notkun vefumsjónarkerfa. Í hæfnismatinu kemur fram að stefndi hafi fengið þær upplýsingar fyrir viðtalið að þessi þáttur starfsins lyti að stafrænni þróun upplýsingaefnis á vefsvæði B með tilliti til notendahegðunar og fræðsluáætlunar. Þá fælist í þessum þætti að efla leitarvirkni, sjá um samfélagsmiðla (þróun aðgerða, svörun og utanumhald) og innri vef stofnunarinnar, meðal annars aðstoð við þróun.

24

Niðurstöður hæfnismatsins voru sendar þáverandi lögmanni stefnda með tölvupósti forstjóra B 21. desember 2020, og þess óskað að athugasemdir bærust stofnuninni fyrir 8. janúar 2021. Með tölvupósti forstjóra 30. desember 2020 var óskað eftir að lögmaður stefnda staðfesti viðtöku á tölvupósti um hæfnismatið og barst hún með tölvupósti 7. janúar 2021. Af gögnum málsins verður ekki séð að stefndi hafi gert athugasemdir við hæfnismatið.

25

Með bréfi 15. janúar 2021 tilkynnti forstjóri B stefnda að ákveðið hefði verið að leggja niður starf hans sem upplýsingafulltrúa stofnunarinnar frá 1. febrúar 2021. Þessi breyting kæmi til vegna aukinnar áherslu stofnunarinnar á að framfylgja stefnumörkun ríkisstjórnarinnar í stafrænni þróun og almennrar aðhaldskröfu fyrir rekstur stofnunarinnar. Stefnandi ætti frá og með 1. febrúar 2021 rétt á launum í þrjá mánuði samkvæmt ráðningarsamningi en við starfslokin yrði gjaldfallið orlof sem og áunnið orlof gert upp, en vinnuskylda stefnda félli niður.

26

Stefndi óskaði í kjölfarið eftir rökstuðningi. Í rökstuðningi B 27. janúar 2021, er meðal annars lýst hagræðingu í rekstri og breyttu fyrirkomulagi verkefna, en aðhaldskröfu í launakostnaði sé mætt með að ráða ekki í hálft annað stöðugildi sem laust var árið 2020 og fresta ráðningu í hálft starf til ársins 2022, en þannig náist 20 milljón króna hagræðing í launakostnaði árið 2021. Kemur þar einnig fram að við val á leiðum til hagræðingar hafi í fyrsta lagi verið litið til áherslna [...]ráðuneytisins og B í þriggja ára áætlun þar sem sérstök áhersla sé lögð á stafræna þróun, [...]. Í öðru lagi hafi verið litið til fjármálaáætlunar ríkisstjórnarinnar. Í rekstraráætlun stofnunarinnar yrði því fellt út hálft annað stöðugildi á sviði [...] sem sneru meðal annars að miðlun upplýsinga og námskeiðahaldi.

27

Í rökstuðningnum segir síðan að starf upplýsingafulltrúa hafi verið tekið til skoðunar vegna hagræðingarkröfu og áherslu á stafræna þróun. Stofnunin hafi talið rétt að þeir sem bæru formlega ábyrgð á ákvörðunum hefðu líka á hendi miðlun upplýsinga um þær. Þá yrði hætt að mestu við greinaskrif í prentmiðlum, auk þess sem breytt verkaskipting við ritstjórn ársskýrslu væri til skoðunar. Þá væri unnt að leysa verkefni á borð við undirbúning ársfundar með öðrum hætti og dregið hefði úr útgáfu prentaðra bæklinga.

28

Í framhaldinu er vikið að því að í ljósi breytinga á áherslum og verkefnadreifingu, sem lýsti sér meðal annars í að fyrirhugað væri að gera fræðslu og miðlunarhlutverk í stöðugildum, sem felld voru úr rekstraráætlun 2021, að verkefnum nýs starfs sérfræðings í stafrænni þróun í fræðslu og miðlun, hefði verið unnin starfslýsing fyrir síðastnefnda starfið. Í nýrri starfslýsingu hafi verið lögð áhersla á stafræna þróun í fræðslu og miðlun, aukna nýtingu vefmiðla til að bæta þjónustu stofnunarinnar, greiningu á markhópum og þróun nýrra miðlunarleiða.

29

Í rökstuðningnum segir síðan að stofnunin taki í meginatriðum undir hæfnismatið sem C vann fyrir stofnunina en niðurstaða þess væri að stefndi uppfyllti ekki þær kröfur sem gerðar væru í starfslýsingunni. Í því sambandi er rakið að hæfnismatið hafi ekki falið í sér endurmat á hæfni stefnda til að gegna þáverandi starfi. Þar sem stafræn þróun sé ráðandi hluti nýs starfs en ekki teljandi hluti núverandi starfs upplýsingafulltrúa telji stofnunin að matið gefi fullnægjandi mynd af hæfni stefnda til að gegna starfinu.

30

Þá ereinnig rakið að forsendur um hagræðingu séu enn til staðar og að rekstraráætlun stofnunarinnar fyrir árið 2021 taki mið af því. Fjárveitingar vegna ársins 2021 muni lækka enn frekar frá því sem vænst var við gerð rekstraráætlunar og í því ljósi sé hagræðing í rekstri enn brýnni enn áður, eigi stofnunin að geta sinnt skyldum sínum og unnið í samræmi við áherslur fjármálaáætlunar. Því miður séu forsendur til að ráða í nýtt starf sérfræðings í stafrænni þróun nokkuð óljósar þar sem kröfur til hagræðingar á yfirstandandi ári hafi enn aukist. Þegar starf stefnda var lagt niður hafi ekki legið fyrir hvenær yrði af ráðningu í það starf sérfræðings í stafrænni þróun sem mat á hæfni stefnda tók til.

31

Í gögnum málsins kemur fram að starf sérfræðings í stafrænni þróun hafi síðan verið auglýst laust til umsóknar 23. febrúar 2021. Í skýrslu forstjóra B við aðalmeðferð málsins fyrir héraðsdómi greindi hún frá því að verulegur munur væri á starfi stefnda sem upplýsingafulltrúa og starfi sérfræðings í stafrænni þróun. Þar sem skörun milli þessara starfa væri mögulega allt að 30% hafi verið mikilvægt að hæfnismat færi fram.

Munurinn á milli starfanna hafi einkum verið fólgin í námskeiðsmálum sem væri ný áhersla en það væri lögbundin skylda stofnunarinnar að halda ákveðin námskeið og stofnunin hafi viljað færa þau inn á netið að mestu leyti. Að því væri unnið í nýju starfi sérfræðings og aukin tækniáhersla því samfara hefði ekki verið hluti af starfi stefnda sem upplýsingafulltrúa. Stofnunin hefði einnig leitast við að færa fræðsluna meira inn í form myndbanda og á Microsoft Teams en nýjum starfsmanni hafi verið ætlað að framleiða slíkt efni. Á sama tíma hafi dregið úr vægi textaskrifa.

32

Forstjórinn kvað aðspurð fyrir dómi að þrír starfsmenn hefðu verið ráðnir til stofnunarinnar í janúar 2021 samhliða því að starf stefnda var lagt niður. Í skýrslu forstjóra kemur fram að umræddir starfsmenn hafi verið ráðnir á sviði [...] en [...]ráðuneytið hafi veitt sérstaka fjárveitingu til stofnunarinnar á því sviði sem ekki hafi mátt ráðstafa til annarra verkefna. Störfin á sviði [...] hafi öll krafist raunvísindaþekkingar ogljóst hafi verið að stefndi hafi ekki getað sinnt þeim. Þá væri það ekki rétt að einn þessara þriggja starfsmanna, sem ráðinn hafi verið án auglýsingar, hafitekið yfir verkefni stefnda að hluta. Vísaði forstjórinn þá til þess að í starfinu fælist meðal annars að taka saman [...] og til þess þyrfti þekkingu á sviði [...].

Málsástæður aðila

33

Áfrýjandi vísar til þess að í dómaframkvæmd hafi verið lagt til grundvallar að forstöðumenn ríkisstofnana hafi rúmar heimildir til uppsagna vegna hagræðingar og skipulagsbreytinga, einkum ef fjárheimildir hafi verið skornar niður. Slíkar ákvarðanir sæti ekki öðrum takmörkunum en að þær þurfi að vera í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttar. Í málinu liggi fyrir ítarlegur rökstuðningur fyrir því hvaða sjónarmið lágu til grundvallar þeirri ákvörðun að leggja niður starf stefnda. Í því sambandi hafi bæði réttmætisregla og meðalhófsregla verið virt. Þá hafnar áfrýjandi því að annmarkar hafi verið á málsmeðferð við undirbúning ákvörðunarinnar.

34

Stefndi byggir á því að við uppsögnina hafi hvorki verið gætt að skráðum né óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Hefur stefndi þá meðal annars vísað til þess að forsendur þess að starf hans hafi verið lagt niður standist ekki þar sem áfrýjandi hafi ekki lagt fram gögn um sparnað og raunverulega hagræðingu. Þá skorti á að áfrýjandi hafi gætt að 19. gr. laga nr. 70/1996, auk þess sem hæfnismat hafi verið þýðingarlaust þar sem ekki hafi verið gerður samanburður á stefnda og öðrum starfsmönnum B með tilliti til hagræðingar. Þá hafi uppsögn stefnda löngu verið áformuð áður en til þess kom að starf hans var lagt niður og því sé málsmeðferð stofnunarinnar ólögmæt. Þá telur stefndi hafa skort á að B hafi virt réttmætisreglu, sem og rannsóknarreglu, andmælareglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 10., 12. og 13. gr. laganna.

35

Um málsástæður aðila að öðru leyti er vísað til hins áfrýjaða dóms.

Niðurstaða

Um formhlið málsins

36

Í stefnu málsins til héraðsdóms gerði stefndi upphaflega kröfu um að áfrýjandi greiddi honum 23.149.824 krónur, auk dráttarvaxta samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af þeirri fjárhæð frá 23. mars 2021 til greiðsludags. Með bókun sem lögð var fram í þinghaldi 13. desember 2021 breytti stefndi kröfugerð sinni á þann veg að áfrýjandi greiddi honum 6.786.512 krónur, auk dráttarvaxta frá 23. mars 2021 til greiðsludags. Vísaði stefndi til þess að hann hefði notið greiðslna úr atvinnuleysistryggingasjóði sem kæmu til frádráttar upphaflegri bótakröfu hans, auk þess sem hann hefði hafið starf á nýjum stað í Reykjavík 1. september 2021.

Sundurliðaði stefndi hina breyttu kröfugerð sína þannig að 2.039.162 krónur væru vegna fjárhagslegs atvinnutjóns, 3.000.000 krónur vegna miska, en 1.747.350 krónur væru krafa um útlagðan kostnað vegna búferlaflutninga.

37

Um síðastnefnda kröfuliðinn vísaði stefndi til þess að eins og fram hefði komið í stefnu málsins hefði hann talið nánast ómögulegt að finna starf við sitt hæfi á Akureyri með tilliti til menntunar sinnar og reynslu. Stefndi hefði því þurft að flytjast búferlum til Reykjavíkur vegna nýs starfs en af því hafi hlotist fjárhagslegt tjón sem næmi samtals 1.747.350 krónum. Áfrýjandi mótmælti breytingunni sem nam þessari fjárhæð sem nýrri og of seint fram kominni, enda væri kröfunnar ekki getið í stefnu þar sem fram kæmi sundurliðaður útreikningur á kröfu stefnda.

38

Kröfu stefnda að fjárhæð 1.747.350 krónur vegna ætlaðs tjóns hans af búferlaflutningum er ekki að finna í stefnu málsins til héraðsdóms. Gegn mótmælum stefnda kemst hún ekki að í málinu og er henni vísað frá héraðsdómi.

Um efnishlið málsins

39

Svo sem fram er komið greinir aðila málsins á um hvort uppsögn stefnda úr starfi upplýsingafulltrúa B 15. janúar 2021 vegna þess að starfið var lagt niður hafi verið lögmæt og hvort forsendur að baki uppsögninni standist og að þær hafi verið nægilegar til uppsagnar.

40

S amkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 90/2002 um B fer forstjóri með stjórn stofnunarinnar, mótar stefnu í störfum hennar og ber ábyrgð á fjárhagslegum rekstri hennar. Af 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 leiðir að forstjóri ber sem forstöðumaður stofnunarinnar ábyrgð á að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt. Ef út af þessu er brugðið er ráðherra heimilt að áminna forstöðumann inneftir sömu málsgrein.

41

Í samræmi við þá ábyrgð sem lögð er á herðar forstöðumanni ríkisstofnunar er það almennt á forræði forstöðumanns að ákveða hvaða viðfangsefnum einstakir starfsmenn skuli sinna innan hennar, svo framarlega sem önnur lagaákvæði mæla ekki beinlínis fyrir um annað. Í dómaframkvæmd hefur ítrekað verið lagt til grundvallar að játa verði forstöðumönnum rúmar heimildir til að taka ákvarðanir til hagræðingar í rekstri og að ákvarðanir af þeim toga sæti ekki öðrum takmörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til þurfi að vera í samræmi við lög og meginreglur stjórnsýsluréttar, sbr. meðal annars til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 23. október 2014 í máli nr. 172/2014 og dóma Landsréttar 8. apríl 2022 í máli nr. 305/2021 og 4. nóvember 2022 í máli nr. 530/2021.

42

Í málinu liggur fyrir að B var gert að lækka launakostnað í kjölfar kröfu sem [...]ráðuneytið gerði til stofnunarinnar í september 2020 um aukið aðhald í rekstri, sbr. tölvupóst ráðuneytisins til forstjóra stofnunarinnar 1. september 2020. Var því ljóst að stofnunin þurfti að grípa til aðgerða til að hagræða í rekstri. Þá liggur fyrir að ráðuneytið hafði boðað stofnunina til fundar 15. september sama ár um stöðu innleiðingar á stafrænni þjónustu hjá stofnuninni og óskað eftir að áætlun stofnunarinnar um stafræna þróun bærist ráðuneytinu í nóvember sama ár.

43

Af minnisblaði yfirstjórnar stofnunarinnar frá 15. nóvember 2020 er ljóst að farið var í athugun á hvernig þessari hagræðingu yrði best náð fram, meðal annars að teknu tilliti til áherslna ráðuneytisins og stofnunarinnar um stafræna þróun. Niðurstaða þeirrar athugunar var að fræðslu og miðlunarhlutverk sem fólgin hefðu verið í stöðugildum sem felld yrðu úr rekstraráætlun 2021 yrðu á meðal verkefna í nýju starfi sérfræðings í stafrænni þróun í fræðslu og miðlun. Samhliða yrði starf upplýsingafulltrúa endurskoðað en samkvæmt minnisblaðinu var forstjóra og mannauðsstjóra falið að vinna nýja starfslýsingu og kynna fyrir upplýsingafulltrúa en metið yrðií samráði við ráðgjafa í mannauðsmálum hvort um breytingu á starfi væri að ræða eða niðurlagningu þess.

44

Eins og að framan er rakið var niðurstaðan af þessari vinnu sú að breyta skipulagi verkefna og áherslum sem tengdust starfi stefnda sem upplýsingafulltrúa og útbúa starfslýsingu þar sem felld yrðu saman verkefni tengd fræðslu- og miðlunarhlutverki B, með aukinni áherslu á stafræna miðla, þróun þeirra og markaðsstarf. Breytingarnar fólu jafnframt í sér að starf upplýsingafulltrúa var lagt niður, en af gögnum málsins verður ráðið að sú ákvörðun hafi meðal annars byggst á því að ýmist mætti leggja af verkefni sem upplýsingafulltrúi hefði sinnt eða fela þau öðrum, sbr. meðal annars minnisblað yfirstjórnar stofnunarinnar 14. nóvember 2020 og rökstuðning stofnunarinnar til stefnda 27. janúar 2021.

45

Telja verður ljóst að ákvörðun forstjóra B um að breyta skipulagi verkefna innan stofnunarinnar að þessu leyti og leggja niður starf upplýsingafulltrúa hafi samkvæmt framangreindu verið tekin í kjölfar heildstæðrar greiningar á því hvernig unnt væri að mæta aðhaldskröfu [...]ráðuneytisins og nýta um leið fjármuni stofnunarinnar á árangursríkan hátt til að sinna lögbundnum skyldum hennar. Var ákvörðunin þannig innan heimilda forstöðumanns samkvæmt ákvæðum laga nr. 70/1996, enda hefur ekkert annað komið fram í málinu en að hún hafi byggst á málefnalegu mati um hvernig markmiðum í rekstri stofnunarinnar yrði sem best náð. Ekki eru efni til að hrófla við því mati, enda hefur stefnda ekki tekist að sýna fram á að ákvörðunin um að leggja starf hans niður hafi verið löngu áformuð eða hún verði með einhverjum hætti rakin til persónu hans eða framgöngu í starfi, sbr. til hliðsjónar dóm Landsréttar 11. nóvember 2022 í máli nr. 408/2021. Upplýsingar sem komu fram í tölvupóstsamskiptum B og stefnda í júní 2020 um að óvíst hafi verið um endurkomu hans til starfa og ósk um að hann skilaði tölvu og síma í eigu stofnunarinnar renna ekki stoðum undir málatilbúnað stefnda að þessu leyti, enda var þar byggt á umsögn í læknisvottorði um stefnda og reglum stofnunarinnar um meðferð tölvupósts, netdrifa og skýjadrifa.

46

Að því er varðar málsástæðu stefnda um að skort hafi á að B gerði samanburð á honum og öðrum starfsmönnum stofnunarinnar með tilliti til hagræðingar og hverjum ætti að segja upp þá verður ekki séð af gögnum málsins að stofnunin hafi verði skipuð starfsfólki sem sinnti sambærilegum verkefnum og stefndi. Verður þannig ekki séð að uppsagnir annars starfsfólks en stefnda hafi komið til álita á grundvelli þeirra breytinga sem gerðar voru á verkefnum stofnunarinnar og raktar eru hér að framan. Verður af þeim sökum að hafna málsástæðum stefnda um að ákvörðunin hafi verið ólögmæt, andstæð réttmætisreglu eða að ekki hafi verið hugað nægilega vel að undirbúningi hennar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga.

47

Samkvæmt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga geta stjórnvöld aðeins tekið íþyngjandi ákvörðun ef lögmætu markmiði sem stefnt er að verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þau úrræði sem forstöðumanni ríkisstofnunar eru tiltæk þegar skipulagi og starfsháttum er breytt eru misjafnlega íþyngjandi gagnvart starfsfólki.

Verður þá að ganga út frá að ráðstafanir sem fela í sér uppsögn starfsmanns teljist almennt meira íþyngjandi en ef verksviði hans er breytt. Leiðir þá af meðalhófsreglu starfsmann að fullu frá störfum í tilefni af skipulagsbreytingum áður en til lausnar er gripið eða hvort unnt sé að beita vægara úrræði eins og að breyta störfum hans og verksviði þannig að hann fái ný viðfangsefni sem telja má honum samboðin.

48

Áður en til uppsagnar stefnda kom var honum gefinn kostur á að undirgangast sérstakt hæfnismat fyrir nýtt starf sérfræðings í stafrænni þróun í fræðslu og miðlun með tilliti til þeirra breytinga sem leiddu af nýju skipulagi verkefna innan stofnunarinnar.

Niðurstaða hæfnismatsins var að stefndi uppfyllti ekki tvær af sex hæfniskröfum sem gerðar voru í nýja starfinu og tók B undir það mat.

49

Þegar litið er til þessara atvika málsins verður ekki séð að B hafi farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til við uppsögn stefnda, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Er þá litið til þess að í nýju starfi sérfræðings í stafrænni þróun fólust ýmis önnur verkefni en stefndi hafði sinnt, auk þess sem í því voru gerðar aðrar kröfur til hæfni heldur en áskilið var í starfi stefnda sem upplýsingafulltrúa, sbr. til hliðsjónar dóm Landsréttar í máli 4. nóvember 2022 í máli nr. 537/2021.

50

Enn fremur verður ekki séð að unnt hafi verið að fela stefnda þau verkefni sem starfsmenn sem ráðnir voru til B árið 2021 höfðu síðar með höndum. Í skýrslu forstjóra fyrir héraðsdómi kom fram að umræddir starfsmenn hafi allir verið ráðnir á sviði [...] en [...]ráðuneytið hafi veitt sérstaka fjárveitingu til stofnunarinnar á því sviði sem ekki hafi mátt ráðstafa til annarra verkefna. Störfin á sviði [...] hafi öll krafist raunvísindaþekkingar og ljóst væri stefndi gæti ekki sinnt þeim. Þá væri það ekki rétt að einn þessara þriggja starfsmanna, sem ráðinn va rán auglýsingar, hafi tekið yfir verkefni stefnda að hluta. Vísaði forstjórinn þá til þess að í starfinu fælist meðal annars að taka saman [...]og til þess þyrfti þekkingu á sviði [...].

51

Samkvæmt framangreindu tók B til athugunar hvort stefndi gæti sinnt öðrum verkefnum innan stofnunarinnar áður en til uppsagnar hans kom og komst að þeirri niðurstöðu að svo væri ekki. Er af þeim sökum fallist á með áfrýjanda að B hafi lagt viðunandi grundvöll að ákvörðun sinni í málinu með því að rannsaka áður hvort unnt væri að fela stefnda önnur verkefni innan stofnunarinnar, sbr. 10. gr. og 12. gr. stjórnsýslulaga, áður en til uppsagnar hans kom.

52

Þá verður ekki séð að misbrestur hafi orðið á því að stefndi nyti andmælaréttar eða honum væri tilkynnt um að fyrirhugað væri að leggja niður starf hans, sbr.13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Verður þá að líta til þess að B upplýsti stefnda þegar við afhendingu bréfs 19. nóvember 2020 að til stæði að gera breytingar á starfi hans, auk þess sem honum var afhent skriflegt mat á því hvernig hæfni hans félli að nýju starfi áður en ákvörðun stofnunarinnar lá fyrir um að segja honum upp störfum. Samkvæmt 2. málslið. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 er enn fremur óskylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, ef uppsögn stafar af öðrum ástæðu men greindar eru í 21. gr. laganna, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.

53

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða réttarins að uppsögn stefnda hafi verið lögmæt. Eins og áður greinir verður kröfu stefnda að fjárhæð 1.747.350 krónur vegna ætlaðs tjóns hans af búferlaflutningum vísað frá héraðsdómi. Á frýjandi er sýknaður af öðrum kröfum stefnda í málinu.

54

Með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála þykir rétt að málskostnaður falli niður milli aðila á báðum dómstigum.

Dómsorð :

Kröfu stefnda, A, að fjárhæð 1.747.350 krónur vegna ætlaðs tjóns hans af búferlaflutningum, er vísað frá héraðsdómi.

Áfrýjandi, íslenska ríkið, er sýknaður af öðrum kröfum stefnda.

Málskostnaður í héraði og fyrir Landsrétti fellur niður.