802/2018

Útdráttur

H naut leyfa til grásleppuveiða fyrir tvö fiskiskip sín árið 2017. Voru leyfin gefin út á grundvelli 2. gr. reglugerðar nr. 164/2017 um hrognkelsaveiðar það ár til „20 samfelldra daga í upphafi, þar til ákvörðun um heildarfjölda daga“ yrði tekin. Með reglugerð nr. 290/2017 frá 4. apríl 2017 var veiðidögum til grásleppuveiða fjölgað úr 20 í 36 og úr 36 í 46 með reglugerð nr. 374/2017 frá 3. maí 2017. Er síðastnefnd reglugerð tók gildi hafði H hætt grásleppuveiðum og sótt um leyfi til strandveiða. Í kjölfarið höfðaði H mál á hendur Í og krafðist þess að viðurkennd yrði skaðabótaskylda Í vegna tjóns sem H hefði orðið fyrir vegna setningar reglugerðar nr. 374/2017. Krafa H byggðist á því að vegna þess hversu seint reglugerðin var gefin út hafi honum í reynd verið ómögulegt að hefja veiðar á ný, meðal annars vegna þess að leyfi hans til strandveiða hefði verið gefið út með þeim afleiðingum að honum hafi verið óheimilt samkvæmt lögum að hefja grásleppuveiðar á ný, sbr. 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006. Hefði honum verið mismunað með ólögmætum hætti þar sem ýmsir aðrir sem ekki höfðu lokið veiðum þegar reglugerðin var gefin út hefðu getað haldið veiðunum áfram. Héraðsdómur sýknaði Í af kröfum H. Fyrir Landsrétti krafðist H þess aðallega að dómur héraðsdóms yrði ómerktur og málinu vísað heim í hérað þar sem þörf hefði verið á sérfróðum meðdómsmanni. Landsréttur féllst ekki á þá kröfu þar sem um þau atriði sem H vísaði til reyndi fyrst og fremst á sönnunarreglur og aðra þekkingu sem dómari byggi yfir. Í dómi Landsréttar var vísað til þess að legið hefði fyrir við útgáfu leyfanna að heildarfjöldi veiðidaga kynni að breytast á tilgreindu veiðitímabili og af ákvæðinu yrði ekki ráðið að slík breyting gæti eingöngu átt sér stað í eitt skipti. Þá hafi með reglugerð 374/2017 verið bætt við reglugerð nr. 164/2017 bráðabirgðaákvæði þar sem fram kom að þeim bátum sem hefðu hætt veiðum eða tekið upp net sín fyrir gildistöku reglugerðarinnar væri heimilt að hefja veiðar að nýju þrátt fyrir ákvæði 3. gr. um samfelldar veiðar. H hefði því verið heimilt að hefja grásleppuveiðar á ný. Loks var ekki fallist á að ákvæði 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 hefði staðið í vegi fyrir því að H gæti óskað eftir fresti á gildistöku strandveiðileyfisins á meðan hann stundaði grásleppuveiðar í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 374/2017. Var niðurstaða héraðsdóms um sýknu Í því staðfest.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir A-kk-nf E. J-kk-nf, H-kvk-nf Þ-kvk-nf og R-kvk-nf H-kvk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 25. október 2018. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 3. október 2018 í málinu nr. E2962/2017.

2 Áfrýjandi krefst þess aðallega að hinn áfrýjaði dómur verði ómerktur og málinu vísað heim í hérað. Til vara krefst hann þess að viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda gagnvart áfrýjanda vegna tjóns sem áfrýjandi hafi orðið fyrir vegna setningar reglugerðar nr. 374/2017 er tók gildi 3. maí 2017.

3 Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik

4 Áfrýjandi naut leyfa til grásleppuveiða fyrir tvö fiskiskip sín árið 2017. Voru leyfin gefin út á grundvelli 2. gr. reglugerðar nr. 164/2017 um hrognkelsaveiðar það ár til „20 samfelldra daga í upphafi, þar til ákvörðun um heildarfjölda daga“ yrði tekin, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt síðastnefndu ákvæði átti veiðitímabilið að standa yfir frá 20. mars 2017 til og með 2. júní sama ár. Stundaði áfrýjandi veiðarnar á tveimur skipum, Hróðgeiri hvíta NS89, sem hóf veiðar 20. mars 2017, og Finna NS21, sem hóf veiðar degi síðar.

5 Með reglugerð nr. 290/2017 frá 4. apríl 2017, um breytingu á fyrrgreindri reglugerð nr. 164/2017, var veiðidögum til grásleppuveiða fjölgað úr 20 í 36. Veiðidögum var svo fjölgað á ný úr 36 í 46 með reglugerð nr. 374/2017, um breytingu á reglugerð nr. 164/2017. Veiðitímabilið, sem hafði í reglugerð nr. 164/2017 verið tilgreint frá 20. mars til 2. júní 2017, var þá jafnframt framlengt til 14. júní sama ár, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 374/2017. Er síðastnefnd reglugerð nr. 374/2017 tók gildi 3. maí 2017 hafði áfrýjandi hætt grásleppuveiðum. Höfðu net H-kk-ef hvíta NS89 verið tekin úr sjó 23. apríl 2017 og net Finna NS21 25. sama mánaðar.

6 Áfrýjandi sótti um leyfi til strandveiða 24. apríl 2017 fyrir Hróðgeir hvíta NS89 en til stóð að Finni NS21 myndi hefja veiðar á grundvelli úthlutaðs aflamarks. Leyfi til strandveiða fyrir Hróðgeir hvíta NS89 var gefið út 27. apríl 2017 og átti það að taka gildi 2. maí sama ár. Í leyfinu kom fram að á gildistíma þess myndu „öll önnur veiðileyfi“ sem bundin væru við bátinn falla úr gildi í samræmi við ákvæði 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða.

7 Áður en reglugerð nr. 374/2017 tók gildi 3. maí 2017 hafði atvinnuvega og nýsköpunarráðuneytið leitað umsagnar Landssambands smábátaeigenda á hugmyndum um fjölgun veiðidaga vegna dræmrar veiði. Fyrir liggur að Landssamband smábátaeigenda lagðist gegn slíkri fjölgun í bréfi til ráðuneytisins 18. apríl 2017. Í fréttatilkynningu ráðuneytisins 29. apríl 2017 kom fram að tekin hefði verið ákvörðun um að fjölga veiðidögum úr 36 í 46. Í bréfi til lögmanns áfrýjanda 2. júní 2017 var ástæða fjölgunar veiðidaga tilgreind sú af hálfu ráðuneytisins að í lok apríl sama ár hefði veiðin einungis verið 1.800 tonn samanborið við 3.300 tonn á sama tíma veiðiárið 2016. Vísað var til þess að ráðlögð veiði Hafrannsóknastofnunar fyrir veiðiárið 2017 hefði hins vegar verið 6.355 tonn. Fram kom að ráðuneytið teldi mikilvægt að afli á veiðitímabilinu yrði sem næst ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar í tonnum talið. Í tilkynningu frá Fiskistofu 30. apríl 2017 kom fram að stofnunin hefði í ljósi þeirrar ákvörðunar ráðuneytisins að fjölga veiðidögum ákveðið að leyfishafar grásleppuveiða sem hefðu sótt um strandveiðileyfi og greitt fyrir það gætu frestað upphafsdegi strandveiða ef þeir vildu nýta sér fjölgun á veiðidögum til grásleppuveiða.

8 Sakarefni málsins varðar það álitaefni hvort stefndi hafi bakað sér skaðabótaábyrgð við útgáfu reglugerðar nr. 374/2017 vegna fjölgunar veiðidaga úr 36 í 46. Byggir áfrýjandi á því að vegna þess hversu seint reglugerðin var gefin út hafi honum í reynd verið ómögulegt að hefja veiðar á ný. Hann hafi þá verið búinn að taka net til grásleppuveiða úr sjó og undirbúa skip sín fyrir strandveiðar með tilheyrandi fyrirhöfn og kostnaði. Hásetar hans hafi verið horfnir til annarra starfa og leyfi til strandveiða fyrir Hróðgeir hvíta NS89 útgefið með þeim afleiðingum að honum hafi verið óheimilt samkvæmt lögum að hefja grásleppuveiðar á ný, sbr. 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006. Hafi honum verið mismunað með ólögmætum hætti þar sem ýmsir aðrir sem ekki höfðu lokið veiðum þegar reglugerðin var gefin út hafi getað haldið veiðunum áfram. Hafi stefndi brotið gegn 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Um tjón sitt vísar áfrýjandi einkum til þess að grásleppuveiðar séu umtalsvert arðbærari en strandveiðar og hafi hann því fyrirsjáanlega orðið fyrir tjóni sem nemi mismun á aflaverðmæti þessara veiða að frádregnum kostnaði.

Niðurstaða

Ómerkingarkrafa

9 Áfrýjandi reisir ómerkingarkröfu sína á því að í héraði hafi verið þörf á sérfróðum meðdómsmanni þar sem í málinu reyni á sérþekkingu um staðreyndir sem bornar væru fram sem málsástæður af hans hálfu. Í dæmaskyni um það er vísað til þess að sérþekkingar hafi verið þörf til að meta hvaða þýðingu það hafi haft fyrir málið að net hans til grásleppuveiða höfðu verið tekin úr sjó er reglugerð nr. 374/2017 tók gildi, að aðrir bátar hefðu verið búnir að leggja net þar sem hann hefði lagt sín net og að hann hefði ekki getað ráðið háseta til að hefja grásleppuveiðar á ný með þeim litla fyrirvara sem gafst er reglugerðin tók gildi. 10 Um mat á þýðingu þeirra atriða sem áfrýjandi hefur vísað til um ómerkingarkröfu sína reynir fyrst og fremst á sönnunarreglur og aðra þekkingu sem dómari býr yfir. Eru samkvæmt því engin efni til að verða við ómerkingarkröfu áfrýjanda.

Krafa um viðurkenningu á skaðabótaskyldu

11 Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands eru grásleppuveiðar háðar sérstöku leyfi Fiskistofu og eiga þeir bátar einir kost á slíku leyfi sem áttu rétt til leyfis á grásleppuvertíðinni 1997 samkvæmt reglum þar um. Samkvæmt síðastnefndu ákvæði skal ráðherra í reglugerð kveða nánar á um skipulag grásleppuveiða og veiðitíma.

12 Reglugerð nr. 164/2017 um hrognkelsaveiðar árið 2017 var gefin út með stoð í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997. Voru veiðileyfi áfrýjanda gefin út á grundvelli 2. gr. reglugerðarinnar en samkvæmt 3. gr. hennar var veiðitímabilið fyrir Austurland tilgreint frá 20. mars til og með 2. júní 2017. Samkvæmt 2. gr. var veiðileyfi hvers báts „gefið út til 20 samfelldra daga í upphafi, þar til ákvörðun um heildarfjölda daga [hefði] verið tekin“. Samkvæmt því lá fyrir strax við útgáfu leyfanna að heildarfjöldi veiðidaga kynni að breytast á tilgreindu veiðitímabili sem varð og raunin með útgáfu reglugerðar nr. 290/2017 er dögunum var fjölgað í 36 og svo aftur með reglugerð nr. 374/2017 þegar þeim var fjölgað í 46 og veiðitímabilið framlengt frá 2. til 14. júní 2017. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 374/2017 var bætt við reglugerð nr. 164/2017 bráðabirgðarákvæði þar sem fram kom að þeim bátum sem hefðu hætt veiðum eða tekið upp net sín fyrir gildistöku reglugerðarinnar væri heimilt „að hefja veiðar að nýju þrátt fyrir ákvæði 3. gr. um samfelldar veiðar“.

13 Samkvæmt framangreindu var áfrýjanda ótvírætt heimilt að hefja grásleppuveiðar á ný á grundvelli fyrrgreinds bráðabirgðaákvæðis sem bættist við reglugerð nr. 164/2017 við gildistöku reglugerðar nr. 374/2017. Af orðalagi ákvæðisins má skýrlega ráða að gerð var undanþága frá skilyrði 2. gr. reglugerðar nr. 164/2017 um samfelldar veiðar en samkvæmt því hefði áfrýjandi getað tekið ákvörðun um að hefja grásleppuveiðar í þá viðbótarveiðidaga sem þar voru tilgreindir.

14 Eins og fyrr greinir var ljóst af 2. gr. reglugerðar nr. 164/2017 þegar veiðileyfin voru upprunalega gefin út að breytingar kynnu að verða á heildarfjölda veiðidaga innan tilgreinds veiðitímabils. Af ákvæðinu verður ekki ráðið að slík breyting gæti eingöngu átt sér stað í eitt skipti þannig að áfrýjandi hafi mátt treysta því eftir fyrri fjölgun veiðidaga úr 20 í 36 að ekki yrði um frekari fjölgun veiðidaga að ræða. Samkvæmt því verður lagt til grundvallar að áfrýjandi hafi vitað eða mátt vita er hann ákvað að taka net sín úr sjó 23. og 25. apríl 2017 og hefja undirbúning á skipum sínum til strandveiða að ákvörðun um frekari fjölgun veiðidaga kynni að verða tekin síðar. Fyrir lá þá jafnframt að grásleppuveiði hafði verið dræm á vertíðinni og sú hugmynd borin undir Landssamband smábátaeigenda að veiðidögum yrði fjölgað. Þótt afstaða Landssambands smábátaeigenda í fyrrgreindu bréfi 18. apríl 2017 hafi verið neikvæð um fjölgun veiðidaga gat áfrýjandi ekki treyst því að ekki yrði þrátt fyrir það tekin ákvörðun um frekari fjölgun veiðidaga innan veiðitímabilsins af hálfu ráðuneytisins.

15 Af hálfu áfrýjanda hefur sérstaklega verið vísað til þess að honum hafi verið óheimilt að hefja grásleppuveiðar á ný vegna ákvæðis 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 sem kveður á um að óheimilt sé að stunda veiðar í atvinnuskyni samkvæmt öðrum leyfum frá útgáfudegi strandveiðileyfis. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 eru strandveiðar háðar leyfi Fiskistofu en eins og fyrr greinir gaf sú stofnun út sérstaka tilkynningu 30. apríl 2017 um að þeir sem vildu hefja grásleppuveiðar á ný vegna umræddrar ákvörðunar ráðuneytisins um fjölgun veiðidaga en hefðu sótt um og fengið leyfi til strandveiða gætu frestað gildistöku strandveiðileyfanna með sérstakri tilkynningu til stofnunarinnar fyrir lok dags þriðjudagsins 2. maí 2017. Af hálfu áfrýjanda er á því byggt að þessi tilkynning Fiskistofu um frestun réttaráhrifa strandveiðileyfa geti ekki haft neina þýðingu þar sem hún hafi stangast á við 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006.

16 Ákvæði 6. gr. a laga nr. 116/2006 var sett í lög með lögum nr. 32/2010, um breytingu á lögum nr. 116/2006. Í athugasemdum með frumvarpi sem varð að þeim lögum kemur meðal annars fram að 4. mgr. 1. gr. frumvarpsins, sem varð að 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006, væri ætlað að koma í veg fyrir að fiskiskip gætu „stundað frjálsar handfæraveiðar á sama tíma og aðrar leyfisskyldar veiðar [væru] stundaðar“. Af lögskýringargögnum má þannig ráða að bann 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 til veiða samkvæmt öðrum veiðileyfum ætti að miða við gildistöku strandveiðileyfis. Samkvæmt gögnum málsins var leyfi áfrýjanda til strandveiða gefið út af Fiskistofu 27. apríl 2017 en í því kom fram að það tæki ekki gildi fyrr en 2. maí 2017. Í leyfinu kom fram að á „gildistíma [þess] … falli úr gildi öll önnur veiðileyfi sem bundin kunna að vera við bátinn og gefin eru út með stoð í lögum nr. 116/2006 og lögum nr. 79/1997“. Leyfið gerði samkvæmt því ráð fyrir að áfrýjandi nyti réttar til veiða samkvæmt öðrum veiðileyfum fram að gildistöku strandveiðileyfisins 2. maí 2017. Þar sem strandveiðileyfi áfrýjanda hafði ekki tekið gildi þegar Fiskistofa gaf út fyrrgreinda tilkynningu verður ekki fallist á að ákvæði 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 hafi staðið í vegi fyrir því að áfrýjandi gæti óskað eftir fresti á gildistöku strandveiðileyfisins á meðan hann stundaði grásleppuveiðar í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 374/2017.

17 Samkvæmt öllu framangreindu verður ekki fallist á að stefndi hafi brotið gegn 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga eða 65. gr. stjórnarskrárinnar vegna ákvörðunar um fjölgun veiðidaga með útgáfu reglugerðar nr. 374/2017, um breytingu á reglugerð nr. 164/2017. Verður því ekki fallist á að hann hafi með útgáfu reglugerðarinnar bakað sér skaðabótaábyrgð. Verður niðurstaða héraðsdóms um sýknu stefnda og greiðslu málskostnaðar því staðfest.

18 Eftir úrslitum málsins verður áfrýjanda gert að greiða stefnda málskostnað vegna meðferðar málsins fyrir Landsrétti eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Hróðgeir hvíti ehf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 600.000 krónur í málskostnað.