253/2022

Útdráttur

Í málinu kröfðust B og F þess að ógilt yrði ákvörðun V frá árinu 2019 um að taka eignarnámi land úr jörð þeirra undir hringveg um Hornafjörð og land undir nýja vegtengingu. Byggðu B og F á því að þeim yrði ekki gert að þola að umrædd eignarréttindi yrðu tekin af þeim í ljósi þess að önnur leið, leið 1, hafi verið tæk sem skerti eignarréttindi landeigenda í Hornafirði minna en sú leið sem V valdi, leið 3 b. Í dómi Landsréttar var vísað til þess að samkvæmt 37. gr. vegalaga nr. 80/2007 hafi V heimild til að taka land úr eigu landeigenda sem þurfi til þjóðvegagerðar og hvers kyns veghalds. Ákvörðun V um að taka land B og F eignarnámi hafi verið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga hefði sérstaka þýðingu við töku ákvarðana um eignarnám í ljósi þess að eignarrétturinn væri friðhelgur samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og eignarnám því aðeins mögulegt að almenningsþörf krefði. Rétturinn benti á að við vegalagningu kæmu jafnan fleiri leiðir en ein til greina til að ná markmiðum viðkomandi framkvæmdar. Bæði við ákvörðun um hvaða kostir séu til þess fallnir að ná því markmiði ogvið endanlegt val á þeirri leið sem fara eigi hafi verið gengið út frá því að málefnalegt væri að líta meðal annars til kostnaðar, umferðaröryggis, vegalengda og áhrifa framkvæmda á umhverfið. Ólíkt vægi þessara sjónarmiða kunni þó að leiða til mismunandi niðurstöðu og við þær aðstæður hafi viðkomandi stjórnvald nokkurt svigrúm til að ákveða vægi sjónarmiðanna innbyrðis við endanlegt leiðarval. Við þessar aðstæður gæti skyldan til að gæta meðalhófs við skerðingu eignarréttinda gert útslagið við þetta mat. Landsréttur sló því föstu að bæði leið 1 og leið 3 b hafi verið tækar með tilliti til þeirra almennu sjónarmiða sem geti legið til grundvallar vali á leið til vegalagningar. Þá ályktaði rétturinn að með vali á leið 1 hefði eignarréttindum landeigenda verið síður raskað en með leiðarvali V. Þar sem þessi munur væri ekki óverulegur yrði í ljósi 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og meðalhófsreglu að leggja til grundvallar að V bæri að sýna fram á að gildar ástæður hafi legið til grundvallar leiðarvalinu. Féllst rétturinn á það með V að gildar ástæður hafi verið fyrir leiðarvali V sem réttlættu þann mun á umfangi eignaskerðingar sem hlytist af því að fara þá leið í samanburði við leið 1. Var því ekki fallist á það með B og F að brotið hafi verið á meðalhófsreglu við mat á almannahagsmunum samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá var öðrum málsástæðum B og F fyrir ógildingu ákvörðunarinnar hafnað. Var hinn áfrýjaði dómur því staðfestur um sýknu V af kröfum B og F.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir A-kvk-nf E-kvk-nf, Á-kk-nf H-kk-nf og J-kk-nf S-kk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjendur skutum álinu til Landsréttar 27. apríl 2022. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 1. apríl 2022 í málinu nr. E- 5066/2020.

2

Áfrýjendur krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun stefndu frá 7. mars 2019 um að taka úr þeirra hendi eignarnámi land sem í ákvörðuninni er lýst svo:

,, Land undir vegsvæði í landi jarðarinnar Dilksness landnúmer [...], undir Hringveg um Hornafjörð milli vegstöðva 14580 og 14700 og land undir nýja tengingu við Hafnarnesveg, samtals 5.225 m², sbr. það sem nánar greinir í meðfylgjandi matsbeiðni og uppdrætti af vegsvæðinu sem henni fylgir (skjal 2).“

Þá er krafist málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefnda krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

4

Áfrýjendur eru eigendur jarðarinnar Dilksnes sí Hornafirði. Á jörðinni hafa áfrýjendur lagt stund á kartöflurækt, þar á meðal stofnræktun á kartöflum en slík ræktun mun aðeins vera stunduð á þremur stöðum á landinu.

5

Með bréfi 6. júlí 2006 mun stefnda hafa kynnt tillögu að matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum vegalagningar á þjóðvegi nr. 1 (Hringvegi) um Hornafjörð, sbr. 8. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þar voru kynntir þrír kostir um nýlagningu vegar um svæðið, leiðir 1, 2 og 3. Áfrýjendur ásamt öðrum landeigendum á svæðinu munu hafa skilað skriflegum athugasemdum við matsáætlunina og vildu meðal annars að fleiri vegleiðir yrðu skoðaðar. Skipulagsstofnun tók undir með landeigendum og taldi í ákvörðun sinni um matsáætlun 5. desember 2006 rétt að skoða tiltekna valkosti til viðbótar við leiðir 1, 2 og 3. Stefnda kærði ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra sem felldi úr gildi breytingu Skipulagsstofnunar á matsáætlun með úrskurði 11. maí 2007. Með dómi Hæstaréttar 22. október 2009 í máli nr. 22/2009 voru stefnda og íslenska ríkið sýknuð af kröfu áfrýjenda og annarra landeigenda á svæðinu um að ógilda úrskurð ráðherra. Þar var fallist á að stefnda hefði forræði á því hvaða framkvæmdakostir uppfylltu markmið framkvæmdar, enda væri það mat reist á hlutlægum og málefnalegum grunni.

6

Í samræmi við 9. gr. laga nr. 106/2000 vann stefnda frummatsskýrslu um umhverfisáhrif leiða 1, 2 og 3. Við meðferð á þeirri skýrslu komu fram athugasemdir við val á leið 3 þar sem hún fór yfir Flóa í Skarðsfirði og um Skógey austan Hornafjarðarfljóts. Leiddu þær til þess að stefnda gerði tillögu um nýja útfærslu á leið 3 sem fól einkum í sér að hún var færð norður fyrir Flóa og sunnar á Skógey. Þessi nýja leið var kölluð leið 3 b. Að ráði Skipulagsstofnunar var sú leið kynnt sérstaklega á fundi um breytingar á aðalskipulagi Hornafjarðar og leitað umsagna Fornleifaverndar ríkisins og Umhverfisstofnunar um hana.

7

Skýrsla stefnda um umhverfisáhrif framangreindra fjögurra leiða lá fyrir í apríl 2009. Þar er framkvæmdinni lýst þannig að um vegalagningu sé að ræða, 11 til 18 kílómetra langa, sem nái frá bænum Lambleiksstöðum, yfir Hornafjarðarfljót á nýju brúarstæði og að Hringvegi við bæinn Haga skammt austan Hafnarvegar er liggi að Höfn. Tilgangur framkvæmdarinnar væri að bæta samgöngur á Suðausturlandi og styrkja byggðarlög þar og á Austurlandi með bættu vegasambandi á Hringvegi. Kæmu vegalengdir milli Austurlands og Suðurlands til með að styttast um að minnsta kosti 11 kílómetra með nýjum vegi. Markmiðið með gerð vegarins væri fyrst og fremst að auka umferðaröryggi, draga úr slysahættu, stytta vegalengdir og tryggja góðar samgöngur á svæðinu.

8

Leið 1 er í matsskýrslu lýst þannig að hún sveigi frá núverandi Hringvegi vestan Hornafjarðarfljóts til suðurs á milli bæjanna Holts og Tjarnar og þveri síðan Hornafjarðarfljót á móts við Skógey. Þaðan liggi leiðin norður fyrir Hornafjarðarflugvöll og sameinist Hringvegi milli bæjanna Seljavalla og Dýhóls. Þessi leið er sögð vera 11,1 kílómetra löng og að hún stytti Hringveg um 11 kílómetra. Nánari lýsingu á aðstæðum á leiðinni milli tilgreindra vegstöðva er að finna í skýrslunni. Heildarkostnaður leiðar 1 var áætlaður 3.422 milljónir króna og arðsemi hennar talin nema 17%.

9

Fram kemur í matsskýrslu að leið 3 b sé útfærsla á leið 3 og að í vestri fylgi hún þeirri leið í fyrstu. Samkvæmt því liggur hún til austurs frá núverandi Hringvegi um 2,5 kílómetrum austan við Hólmsá og þaðan suður fyrir bæinn Stóraból. Af lýsingu í matsskýrslu má ráða að leiðin þveri síðan Hornafjarðarfljót lítið eitt sunnar en aðrar vegleiðir. Þaðan liggi leiðin um sunnanverða Skógey að Hrísey og þaðan eins og upphafleg leið 3 í sunnanvert Árnanes, síðan norðan við Hrafnsey og suður fyrir Hafnarnes. Leiðin fylgi síðan línu sem liggi norður fyrir Flóa að Hringvegi norðan við bæinn Haga. Fram kemur að nýr vegur á þessari leið kæmi til með að verða 18 kílómetra langur og stytta Hringveginn um 11,8 kílómetra. Heildarkostnaður við leiðina var áætlaður 4.209 milljónir króna og arðsemi hennar talin nema 11%.

10

Í lýsingu í matsskýrslu á framkvæmdinni er ekki að finna umfjöllun um áhrif mismunandi leiða á atvinnu og efnisleg verðmæti, þar á meðal eignarréttindi fasteignaeigenda á svæðinu. Í svari stefnda við athugasemd einstaklings við fyrirhugaða framkvæmd er þó vikið að áhrifum leiðanna á hefðbundin landbúnaðarafnot. Þar kemur fram að af framangreindum leiðum hafi leið 1 mest áhrifað því leyti. Í töflu sem fylgir svarinu segir að áætluð röskun á landbúnaðarlandi séu 2,7 kílómetrar ef leið 1 yrði fyrir valinu, en 0,7 kílómetrar yrði leið 3 farin, en leið 3 b fellur þar undir.

11

Í matsskýrslunni er lagt mat á umhverfisáhrif framangreindra leiða, en í einstökum köflum var því lýst hvaða áhrif talið væri að þær hefðu á gróðurfar, fuglalíf, smádýr, vatnafar, fiskistofna, fornminjar, landslag, jarðmyndanir, ferðaþjónustu og útivist, umferðaröryggi, hljóðvist og samfélag. Í kaflanum um samfélag er að finna samantekt á umfjöllun um áhrif leiðanna á styttingu vegalengda, umferðaröryggi, ferðaþjónustu, útivist og hljóðvist. Í niðurstöðum segir að það sé mat stefnda að heildaráhrif Hringvegar um Hornafjörð samkvæmt leið 1 geti talist óveruleg til talsverð neikvæð, en samkvæmt leið 3 b séu þau talsvert neikvæð. Matið er misjafnt milli leiða eftir því hvaða þættir eru skoðaðir. Þannig er leið 3 b talin hafa talsvert til verulega neikvæð áhrif á landslag, talsvert neikvæð áhrif á gróðurfar, fuglalíf og útilíf, en óveruleg áhrif á aðra þætti. Áhrif leiðarvalsins á umferðaröryggi er aftur á móti talið verulega jákvætt. Leið 1 er talin hafa talsvert neikvæð áhrif á fornminjar, óveruleg til talsverð áhrif á gróðurfar sem og á ferðaþjónustu og útivist, en óveruleg áhrif á aðra þætti. Leiðin er aftur á móti talin hafa talsvert jákvæð áhrif á umferðaröryggi, en ekki verulega jákvæð eins og leið 3 b. Um það atriði er vísað til þess að fjöldi vegtenginga að leið 1 verði meiri en að öðrum valkostum, en það dragi úr öryggi.

12

Munur á áhrifum leiða 1 og 3 b á umhverfið skýrist samkvæmt matsskýrslunni einkum af því að leið 3 b liggi um meira um votlendi, sem samanstandi að mestu leyti af deiglendi, mýrum og sjávarfitjum. Í umfjöllun í skýrslunni um áhrif á gróðurfar er þó bent á að leið 3 b raski sjávarfitjum mun minna en leið 3, en sjávarfitjar teljast fágætar á landsvísu og nutu á þessum tíma sérstakrar verndar samkvæmt 37. gr. laga nr. 44/1999 um náttúrvernd, sbr. nú 61. gr. laga nr. 60/2013 um sama efni. Þá kemur þar fram að auk þess að hnika veglínunni til úr Flóa yrði þess jafnframt gætt að tryggja full vatnsskipti brúa og ræsa til að draga úr áhrifum vegalagningarinnar á votlendi.

13

Tekið var fram í matsskýrslunni að votlendi á viðmiðunarsvæði leiðar 3 b væri búsvæði og fæðuöflunarsvæði fugla. Mikill fjöldi farfugla safnaðist saman á leirunum í fæðuöflun og fjölbreyttar tegundir væru á svæðinu. Að teknu tilliti til mótvægisaðgerða er talið að framkvæmdin brjóti ekki í bága við Ramsarsamninginn um votlendi. Aftur á móti séu leiðir 2, 3 og 3 b ekki í samræmi við Bernarsamninginn um verndun villtra plantna og dýra og náttúrulegra búsvæða þeirra. Varðandi leið 3 b virðist ástæða þess vera sú að brandönd sé á áhrifasvæði leiðarinnar, en sú tegund teljist vera í bráðri hættu. Tekið er fram að áhrifa framkvæmda á svæðinu á fuglalíf kæmi sennilega aðeins til með að gæta í skamman tíma þar sem fuglar myndu aðlaga sig breyttum aðstæðum eftir að framkvæmdum lyki. Þá væri landið á þessu svæði í stöðugri mótun vegna tilfærslu á seti og landriss og því væru áhrifin talin afturkræf.

14

Um áhrif leiðanna á landslag er í matsskýrslunni bent á að leið 1 hafi óveruleg áhrif vestan Hornafjarðarfljóts meðan leið 3, og þar með leið 3 b, kæmu til með að hafa talsverð áhrif á einkenni landslags á því svæði. Þar vegi þyngst að leiðin færi um órofna landslagsheild sem einkennist af votlendisflákum. Austan fljótsins er leið 1 talin hafa talsverð áhrif á einkenni landslags, einkum vegna legu vegarins við bakka Laxár og nálægð við heimagrafreit. Leið 3 b er aftur á móti talin hafa veruleg áhrif á einkenni landslags austan Hornafjarðarfljóts. Ástæða þess er sú að þar fari leiðin um órofið landslag votlendisfláka, vatnalandslag og hóla. Áhrif framkvæmdarinnar á landslag væru þó í flestum tilvikum staðbundin og landslagsgerðir sem yrðu fyrir áhrifum nytu ekki sérstöðu. Þó væru sjávarfitjar sérstakar á landsvísu, eins og áður greinir. Umfang áhrifa leiða sem kæmu til með að raska þeim, þar á meðal leið 3 b, teldist þess vegna verulegt.

15

Skipulagsstofnun gaf út álit á matsskýrslu stefnda 7. ágúst 2009. Þar er komist að þeirri niðurstöðu að áhrif leiða 2, 3 og 3 b á landslag, ásýnd, jarðmyndanir og gróður, yrði óhjákvæmilega verulega neikvæð. Þá hefðu þessar leiðir talsverð neikvæð áhrif á fugla, auk þess sem fram kemur að áhrifin á landslag, ásýnd og jarðmyndanir yrðu varanleg og óafturkræf. Áhrif leiðar 1 á landslag, ásýnd, jarðmyndanir, gróður og útivist yrðu talsvert neikvæð. Þá yrðu áhrif leiðar 1 á landslag, ásýnd og jarðmyndanir varanleg og óafturkræf. Tók stofnunin fram að neikvæð umhverfisáhrif leiðar 1 væru minni en annarra kynntra kosta. Þá fæli vegalagning samkvæmt leið 1 í sér minnsta efnistöku úr nærliggjandi námum og skapaði þar með bestu möguleika á að komast hjá efnistöku úr námunni Friðsæld við Dynjanda. Með vali á leið 1 væri dregið eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og samræmdist sú leið því best markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum.

16

Eins og rakið er í héraðsdómi ritaði stefnda Sveitarfélaginu Hornafirði bréf 6. júní 2011. Í því kemur fram að stefnda hafi talið rétt að leggja veginn um Hornfjörð eftir leið 1 „sökum hagkvæmni og umhverfisáhrifa“. Sveitarfélagið hafi aftur á móti sett leið 3 b inn á aðalskipulag. Fram kemur að stefnda hafi skilning á því sjónarmiði að sú leið þætti heppilegust með tilliti til „hagsmuna sveitarfélagsins hvað varðar umferðarskipulag innan þess“. Því hefði stefnda fallist á að fara yfir alla kosti í stöðunni og endurmeta afstöðu sína.

17

Ekki er ljóst af skriflegum gögnum hvað gerðist í málinu allt til ársins 2015 og upphafs ársins 2016 þegar skriður virðist hafa komist á það að nýju. Á þeim tíma virðist stefnda hafa unnið að undirbúningi að lagningu vegar samkvæmt leið 3 b og verið í samskiptum við landeigendur á þeirri leið.

18

Með bréfi 25. apríl 2016 gerði lögmaður áfrýjenda athugasemdir við fyrirhugaða framkvæmd. Þar kom fram að þeir legðust alfarið gegn vegalagningunni og hefðu óskað eftir mati Skipulagsstofnunar á því hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu stefnda, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Teldu þeir nauðsynlegt að rannsaka sérstaklega hvaða áhrif framkvæmdin hefði á landbúnað á svæðinu, sérstaklega kartöflurækt neðan við ármót Hoffellsár og Laxár og við Dilksnes. Vísaði lögmaðurinn til álits Ráðgjafarmiðstöðvar landbúnaðarins, sem áfrýjendur hefðu aflað, þar sem talið væri að uppbygging vegar á leið 3 b kæmi til með að auka tíðni flóða yfir og við kartöflugarða á svæðinu, auk þess sem vegurinn gæti haft áhrif á setflutninga og valdið lækkun á hitastigi. Snerti þetta hagsmuni áfrýjenda verulega, eins og þar er nánar lýst. Enn fremur er í bréfinu vísað til framangreindrar niðurstöðu Skipulagsstofnunar um áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið og kostnað við leið 3 b samanborið við leið 1. Ef til greina kæmi að taka landið eignarnámi bæri stefnda að gæta meðalhófs, en í því sambandi þyrfti að leitast við að velja þá leið sem skerti eignarréttindi landeigenda sem minnst. Yrði ekki fallist á að endurskoða matsskýrslu var talið að endurskoða ætti val á veglínu. Í tengslum við það kom fram að áfrýjendur hefðu ávallt verið reiðubúnir að ganga til samninga um lagningu á leið 1. Bréfi lögmannsins var svarað af hálfu stefndu 6. júlí 2016, eins og nánar er rakið í dómi Landsréttar í máli nr. 256/2022 sem er rekið samhliða þessu máli.

19

Með ákvörðun 4. júlí 2016 vísaði Skipulagsstofnun frá erindi áfrýjenda og annarra landeigenda á svæðinu um endurskoðun á matsskýrslu stefndu frá apríl 2009. Ákvörðunin var kærð til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins með bréfi 3. október 2016, en kæran var framsend til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 7. júlí 2017. Með úrskurði nefndarinnar 13. nóvember sama ár var hafnað kröfu kærenda um að ógilda framangreinda ákvörðun Skipulagsstofnunar.

20

Stefnda sótti 21. júní 2016 um framkvæmdaleyfi til að leggja nýjan Hringveg um Hornafjörð samkvæmt veglínu 3 b. Sveitarfélagið Hornafjörður samþykkti umsókn stefndu 1. desember sama ár. Í greinargerð sveitarfélagsins með framkvæmdaleyfinu kemur fram að leitað hafi verið umsagna Umhverfisstofnunar og umhverfisnefndar sveitarfélagsins í samræmi við lög nr. 60/2013, auk þess sem óskað var umsagnar skipulagsnefndar sveitarfélagsins. Bæði umhverfisnefnd og skipulagsnefnd hefðu lagt til að bæjarstjórn samþykkti umsókn stefndu um framkvæmdaleyfi, en lagaskilyrðum til þeirrar ákvörðunar væri fullnægt.

21

Í greinargerðinni er farið yfir það sem lá fyrir sveitarfélaginu um áhrif fyrrgreindra leiða á þá þætti sem metnir voru í matsskýrslu. Þar er meðal annars vikið að áhrifum framkvæmdarinnar á landslag og ásýnd. Í þeirri umfjöllun kemur fram að með nýrri útfærslu á vegi frá Hafnarnesi að Skarðshólum hefði verið dregið úr neikvæðum umhverfisáhrifum að því leyti sem unnt hefði verið. Við frekari undirbúning framkvæmda hefði stefnda jafnframt minnkað talsvert umfang efnistöku, sem dragi úr áhrifum framkvæmda á landslag og ásýnd. Verulega hefði verið dregið úr fyrirhugaðri efnistöku úr námu við Friðsæld, auk þess sem athafnasvæðið þar væri afmarkað við þegar raskað svæði. Þá segir í greinargerðinni að bæjarstjórn hafi lagt sérstaka áherslu á að kanna hvort unnt væri að draga enn frekar úr neikvæðum áhrifum á votlendi, sem mikil áhersla hefði verið lögð á í matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar. Kemur þar fram að með aðgerðum til að endurheimta votlendi, sem og að stofna samráðshóp til að fylgja þeim eftir, með réttu efnisvali og ræsagerð á viðkvæmum stöðum, væri hægt að draga talsvert úr neikvæðum áhrifum á gróður og votlendi. Þá var vikið að því að Náttúrufræðistofnun Íslands hefði komist að þeirri niðurstöðu í skýrslu árið 2006 að leið 3 færi ekki að marki yfir viðkvæman sjávarfitjagróður. Samkvæmt 61. gr. laga nr. 60/2013 nytu leirur og sjávarfitjar sérstakrar verndar og beri að forðast röskun þeirra. Sömuleiðis nytu mýrar og flóar yfir tilgreindri stærð sérstakrar verndar samkvæmt sömu grein. Kemur framað stefnda hafi lagt áherslu á að sneiða framhjá þessum vistkerfum þar sem það væri mögulegt. Það hafi til dæmis verið gert með því að færa veglínu norður fyrir Flóa og út fyrir Skarðsfjörð. Efni í vegfyllingu yrði einnig valið með tilliti til lektar svo að vatnabúskapur sjávarfitja, mýra og flóa raskaðist sem minnst. Þá væri lögð áhersla á að tryggja full vatnsskipti með hönnun brúaropa og ræsa. Nánar er þar vikið að upplýsingum frá stefndu um virkni á gegndræpu undirlagi og niðurstöðu rannsóknar Landbúnaðarháskóla Íslands um áhrif vegalagningar um votlendi. Gæfu þær vísbendingu um að með réttu verklagi væri hægt að ná settu markmiði með leku undirlagi. Þá telur bæjarstjórn að þær aðgerðir sem ætlunin væri að ráðast í, til að draga úr áhrifum á votlendi og aðgerðir til að endurheimta votlendi, hefðu í för með sér að dregið yrði úr neikvæðum áhrifum á fuglalíf, þar sem ný fæðuöflunarsvæði yrðu mynduð. Telur bæjarstjórn að það sé raunhæf niðurstaða miðað við gögn sem lögð hefðu verið fram í mati á umhverfisáhrifum og að teknu tilliti til nýlegrar rannsóknar Náttúrufræðistofnunar Íslands. Þá er í greinargerðinni vikið að áhrifum framkvæmdarinnar með tilliti til Ramsarsamningsins og Bernarsamningsins, en bent er á að framkvæmdin kunni að hafa áhrif á fæðuöflunarsvæði brandandar.

22

Í greinargerðinni kemur eftirfarandi hagsmunamat fram í niðurstöðum sveitarfélagsins:

Bæjarstjórn er sammála um að stytting vegalengda og þar með bætt aðgengi að þjónustukjarna sveitarfélagsins, bætt umferðaröryggi og greiðfærni eru grundvallarmarkmið fyrir sveitarfélagið. Þeim markmiðum verður best náð með því að fara leið 3 b. Þrátt fyrir að leið 1 hafi á heildina minni neikvæð umhverfisáhrif en leið 3 b, þá er sú stytting á vegalengdum innan sveitarfélagsins, sem leið 3 b skilar umfram leið 1, það mikil að bæjarstjórn telur að þau jákvæðu samfélagslegu áhrif, sem hljótast af leið 3 b með bættu aðgengi að þjónustukjarnanum á Höfn, vegi þyngra en minni neikvæð umhverfisáhrif á leið 1. Þess vegna hefur leið 3 b verið í Aðalskipulagi Hornafjarðar frá árinu 2009.

Bæjarstjórn telur að með leið 3 b hafi verið dregið talsvert úr neikvæðum umhverfisáhrifum frá fyrstu áformum Vegagerðarinnar og að hún hafi minni neikvæð áhrif í för með sér en leið 3.

23

Með bréfi stefndu 31. ágúst 2017 til áfrýjenda var áhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar á eignarréttindi þeirra lýst með nánar tilgreindum hætti. Þar kemur fram að gert væri ráð fyrir því að eignarhald á landi í þeirra eigu sem færi undir veginn yrði fært yfir á stefndu með þinglýsingu samnings og afsals þegar þar að kæmi. Áfrýjendum var gefið færi á að koma að athugasemdum við framkvæmdina. Tekið var fram að þegar þær hefðu borist yrði tekin afstaða til athugasemdanna og ákvörðun tekin um nauðsynlega eignarskerðingu ásamt því að boðnar yrðu bætur fyrir þær. Í þessu sambandi var bent á heimild stefndu til eignarnáms samkvæmt 37. gr. vegalaga.

24

Í svarbréfi lögmanns áfrýjenda 26. september 2017 segir að þeir leggist alfarið gegn fyrirhugaðri framkvæmd. Þar er meðal annars vísað til þess að við eignarnám beri stefndu að gæta meðalhófs, en í því sambandi þyrfti að leitast við að velja þá leið sem skerti eignaréttindi landeigenda sem minnst. Þá bæri stefndu að líta til mats á umhverfisáhrifum og velja þá leið sem hefði þar minnst áhrif, en það hafi ekki verið gert í þessu tilviki.

25

Með bréfi lögmanns stefndu 5. október 2017 til lögmanns áfrýjenda var athugasemdum af þeirra hálfu svarað. Þar er meðal annars vísað til þess að með leiðarvali stefndu sé stuðlað að auknu umferðaröryggi, auk þess sem leið 3 b sé í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins. Með bréfi lögmanns stefndu 9. sama mánaðar til áfrýjenda var þeim gert tiltekið tilboð um bætur. Því bréfi var svarað með bréfi lögmanns áfrýjenda 3. nóvember 2017 þar sem tilboðinu var hafnað.

26

Með bréfi 4. janúar 2017 kærðu Hollvinir Hornafjarðar og Landvernd til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála þá ákvörðun sveitarfélagsins að veita framangreint framkvæmdaleyfi. Sama dag kærðu 11 eigendur landa og lóða, sem fyrirhugað vegstæði kæmi til með að liggja um, einnig áðurgreinda ákvörðun, en meðal þeirra voru áfrýjendur. Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 20. nóvember 2017 var röksemdum og kröfum kærenda hafnað. Varð það niðurstaða nefndarinnar að fyrirhuguð framkvæmd hefði verið metin með fullnægjandi hætti í mati á umhverfisáhrifum. Þá hefðu sjónarmið sem réðu mati sveitarfélagsins verið málefnaleg og á það fallist að sveitarstjórn hefði bæði tekið upplýsta ákvörðun um umrædda leyfisveitingu og rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar í skilningi ákvæða skipulagslaga nr. 123/2010 og laga nr. 106/2000. Tekið var fram að sveitarstjórn hefði meðal annars borið að fylgja ákvæði 61. gr. laga nr. 60/2013 við ákvörðunartökuna. Í niðurlagi úrskurðarins segir eftirfarandi:

Svo sem fram hefur komið raska allar þær leiðir er sættu mati á umhverfisáhrifum votlendi. Í lögskýringargögnum með gildandi náttúruverndarlögum er lögð áhersla á að einungis mjög ríkir hagsmunir geti réttlætt röskun náttúrufyrirbæra, sem vernduð eru skv. í niðurstöðukafla þessum að bæjarstjórn hafi tekið rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum umþrættrar framkvæmdar og metið það svo að samfélagslegur ávinningur af vali á leið 3 b vægi þyngra en neikvæð umhverfisáhrif hennar umfram leið 1. Að mati úrskurðarnefndarinnar telst aukið umferðaröryggi til almannahagsmuna og verður að telja þá brýna ef sýnt þykir að ein veglína leiði til meira umferðaröryggis umfram aðra, en rökstuðningur bæjarstjórnar var á þann veg og studdur gögnum, svo sem áður hefur verið rakið.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið má fallast á að rökstutt hafi verið að brýn nauðsyn hafi legið að baki leiðarvali bæjarstjórnar og að með því hafi verið uppfyllt skilyrði 61. gr. náttúruverndarlaga, að teknu tilliti til verndarmarkmiða laganna.

Að framangreindu virtu verður að telja að áskilnaði 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga hafi verið fullnægt.

27

Með bréfi 20. desember 2017 til lögmanns áfrýjenda skoraði lögmaður stefndu á áfrýjendur að ganga til samninga á grundvelli fyrirliggjandi tilboða. Í því efni var vísað til framangreindrar niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála og þess að framkvæmdir væru þegar hafnar. Ekki verður ráðið af gögnum málsins að þessu bréfi hafi verið svarað.

28

Með bréfi lögmanns stefndu 20. september 2018 til lögmanns áfrýjenda var boðað að eignarnám yrði gert á grundvelli 1. mgr. 37. gr. vegalaga vegna fyrirhugaðrar lagningar vegar um jörðina Dilksnes í eigu áfrýjenda. Samtals yrðu teknir eignarnámi 5.225 m² lands. Kæmu ekki fram athugasemdir, sem breytt gætu þessari fyrirætlan innan fjögurra vikna, var tekið fram að búast mætti við ákvörðun um eignarnám án frekari fyrirvara.

29

Með bréfi lögmanns áfrýjenda 24. október 2018 til stefndu var upplýst að áfrýjendur og aðrir umbjóðendur lögmannsins legðust gegn fyrirhuguðum framkvæmdum og eignarnámi vegna þeirra. Í bréfinu er meðal annars áréttað að við val á endanlegri vegleið beri stefndu að velja þá leið sem skerti eignarréttindi landeigenda sem minnst. Hefði þessa ekki verið gætt í málinu.

30

Með bréfi 7. mars 2019 tilkynnti stefnda áfrýjendum um eignarnám í landi sem tilheyrði Dilksnesi. Í bréfinu var farið ítarlega yfir aðdraganda eignarnámsins, auk þess sem athugasemdum áfrýjenda og annarra landeigenda var svarað. Þar er meðal annars vikið að því að gætt hafi verið málefnalegra sjónarmiða við val á veglínu. Allar leiðirnar hefðu óhjákvæmilega í för með sér skerðingu á eignarréttindum landeigenda. Ekki væri mögulegt að leggja nýjan Hringveg um Hornafjörð um land í ríkiseigu þar sem engin samfella næðist með því. Meiri hluti landeigenda væri sáttur við leiðarval stefndu og hefði þegar samið um leið 3 b. Helstu ókostir við leið 1 væru að hún lægi nálægt þéttbýli og vegtengingar væru óvenju margar. Hvort tveggja drægi úr umferðaröryggi og yki slysahættu. Vegleið 1 kalli því á gerð hliðarvega til að fækka vegtengingum með tilheyrandi eignarskerðingu hjá eigendum nærliggjandi jarða. Fyrir liggi að áhrif leiðar 1 á umhverfið yrðu óveruleg til talsvert neikvæð, en áhrif leiðar 3 b talsvert neikvæð. Áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á umferðaröryggi yrðu verulega jákvæð, sama hvaða leið yrði valin, að leið 1 undanskilinni, en þar séu áhrifin talsvert jákvæð. Þá kemur fram að leið 3 b stytti Hringveg um 11,8 kílómetra en leið 1 um 11 kílómetra. Skipti sá munur verulegu máli fyrir fækkun slysa. Leið 1 sé ódýrari framkvæmd en það sé á kostnað umferðaröryggis. Þá er þar einnig vísað til þess að vegir skuli lagðir í samræmi við skipulagsáætlanir. Viðkomandi sveitarfélög ráði því miklu um legu vega innan marka þeirra. Fyrir liggi að Sveitarfélagið Hornafjörður hafi viljað fara leið 3 b fremur en leið 1 og sé sú leið í samræmi við aðalskipulag sveitarfélagsins.

31

Samhliða framangreindri ákvörðun óskaði stefnda eftir því að matsnefnd eignarnámsbóta mæti bætur til handa áfrýjendum vegna framkvæmdanna. Matsnefnd eignarnámsbóta kvað upp úrskurð í málinu 10. október 2019 þess efnis að greiða skyldi áfrýjendum samtals 1.313.500 krónur í eignarnámsbætur, eða 656.750 krónur til hvors þeirra. Stefnda greiddi 6. desember 2019 eignarnámsbætur í samræmi við úrskurð matsnefndar eignarnámsbóta inn á fjárvörslureikning lögmannstofu áfrýjenda með ákveðnum fyrirvara. Lögmaður áfrýjenda tilkynnti stefndu í kjölfarið að eignarnámsbæturnar yrðu geymdar á fjárvörslureikningnum þar til skorið yrði úr lögmæti eignarnámsákvörðunarinnar fyrir dómi.

32

Mál þetta höfðuðu áfrýjendur 21. júlí 2020. Stefnda gagnstefndi þeim með gagnstefnu 29. september 2020. Eins og nánar er rakið í héraðsdómi krafðist stefnda þar að tiltekinn hluti úrskurðar matsnefndar eignarnámsbóta yrði felldur úr gildi, en til vara að bætur sem þar voru ákveðnar yrðu lækkaðar verulega. Í þinghaldi 12. nóvember 2020 var sakarefninu skipt þannig að fyrst yrði tekinn fyrir ágreiningur aðila í aðalsök.

33

Undir rekstri málsins í héraði öfluðu áfrýjendur tveggja matsgerða dómkvaddra matsmanna. Önnur þeirra er matsgerð dr. H-kk-ef S-kk-ef samgönguverkfræðings, en í matsbeiðni var óskað svara við því hvort hægt væri að slá því föstu að umferðaröryggi á leið 3 b væri „jafnmikið eða meira en umferðaröryggi á öðrum leiðum“ 1 og 2 samkvæmt upphaflegri útfærslu á leiðunum og síðari tíma útfærslum væri þeim til að dreifa. Í matsgerðinni er komist að þeirri niðurstöðu að báðar leiðir séu hættulitlar hvað varðar planlegu (boga), en leið 3 b sé aðeins betri hvað það varði. Ekki sé þó hægt að gera upp á milli þeirra hvað þennan þátt varðar með tölfræðilegri vissu. Þá megi búast við örlítið lægri slysatíðni á leið 3 b en leið 1 vegna langhalla. Munurinn sé þó það lítill að ekki sé hægt að setja hann fram vegna tölfræðilegrar óvissu. Þá segir í matsgerðinni að varla sé eðlilegt að telja fjölda tenginga á leiðunum leiða til mismunandi umferðaröryggis. Til útskýringar á þessu er í matsgerðinni bent á að hliðarvegir yrðu lagðir og þeir leiddir að „tengingum á mátulega fáum heppilegum stöðum á leiðum 1 og 3 b.“ Því mætti leggja leiðir 1 og 3 b að jöfnu að þessu leyti. Um áhrif styttinga vegalenda er tekið fram að það skipti máli hvort Hringvegur styttist um 11,8 kílómetra, eins og raunin verði með leið 3 b, eða 11 kílómetra, líkt og leið 1 stytti hann. Kemur fram að stytting vegarins sé í samræmi við það markmið vegalaga að stuðla að greiðum og öruggum samgöngum. Í matsgerðinni er jafnframt vikið að sjónlengd, en niðurstaða matsmanns er að hún sé góð á báðum leiðum. Þá sé hæð yfir landi eðlileg á þeim báðum. Matsmaður tekur því næst til skoðunar fjarlægð vegar frá vatni og hliðarhindranir. Fram kemur að nánast ekkert sé um hliðarhindranir á leiðunum. Hins vegar sé vatn eða sjór víða nálægt leiðunum og nær á leið 3 b en leið 1. Bendir matsmaður á að fylgjast verði gaumgæfilega með þeirri leið sem verði fyrir valinu vegna ísingar- og flóðahættu, en ekki sé mikið til um íslenskar rannsóknir á því atriði við sjó. Um halla á fláa og vegrið segir að ekki sé unnt að gera upp á milli leiðanna í umferðaröryggislegu tilliti varðandi þá þætti. Sama gildi um veggrip á leiðunum, en áréttað er að rannsóknir á Íslandi vanti á tengslum umferðaröryggis og ísingar ef sjór eða vatn er nálægt. Í kafla sem ber heitið Skoðunarferð segir eftirfarandi:

Segja má, að báðar veglínurnar nú, 1 og 3 b séu nýir greiðfærir láglendisvegir og hljóti því að koma afar vel út hvað varðar umferðaröryggi. [...] Jákvæð áhrif veglína 1 og 3 b eða tilbrigða við þær umfram núverandi vegstæði er verulegt hvað umferðaröryggi varðar. [...] Stytting Hringvegarins er eitt af markmiðum Vegagerðarinnar. Stytting vegalengda er einnig ein áhrifaríkasta aðferðin til að draga úr slysahættu. [...] Niðurstaða framkvæmdaraðila var að leið 3 b komi til með að auka umferðaröryggi verulega, en leið 1 talsvert. Fjöldi vegtenginga sé talsvert meiri á leið 1 en leið 3 b. Hafi framkvæmdaraðili leitað leiða til að fækka vegtengingum á leið 1, en ekki getað lagt fram tillögu sem sé hagkvæm eða raunhæf. Ég tel þó hægt að leysa tengingar á leið 1 og ekki sé rétt að gera upp á milli líklegs umferðaröryggis til framtíðar, hvað þennan þátt varðar.

34

Hin matsgerðin sem áfrýjendur öfluðu er matsgerð G-kk-ef Þ-kk-ef prófessors við Landbúnaðarháskóla Íslands og S-kk-ef Z-kk-ef jarðfræðings og sérfræðings hjá Veðurstofu Íslands. Þeir voru beðnir um að svara spurningum er lutu að því hvort lagning vegar eftir leið 3 b kynni að leiða til hækkunar á grunnvatnsstöðu í landi Dilksness og ef svo væri, hvaða áhrif það hefði á kartöflurækt í landi jarðarinnar. Enn fremur hvort aukin hætta væri á flóðum yfir og við ræktunarlöndin ef vegurinn yrði lagður samkvæmt leið 3 b. Þá var farið fram á að þeir svöruðu því hvaða áhrif aukin bleyta og kuldi í jarðvegi gæti haft á ræktunina og hvaða önnur áhrif vegalagningin gæti haft á ræktunarlönd áfrýjenda.

35

Matsmennirnir virðast ekki að öllu leyti hafa verið samstiga og skiluðu þeir því tveimur matsgerðum. Í matsgerð S-kk-ef Z-kk-ef gerir hann grein fyrir straumlíkani sem verkfræðistofan Vatnaskil gerði árið 2007 og skýrslu hennar sem reist var á líkaninu. Matsgerðin ber það einnig með sér að matsmaðurinn hafi aflað niðurstöðu mælinga á vatnshæð í Laxá í Nesjum á árunum 2007 til 2020 og gerir hann grein fyrir flóðagreiningu sem byggi á þeim mælingum. Þar er einnig gerð grein fyrir mælingum matsmannsins á grunnvatnsborði við kartöfluakra á svæðinu, sem fóru fram frá 24. apríl til 8. júní 2021. Auk þess er þar fjallað um aurburð og setflutninga á svæðinu og áhrif áhlaðanda af völdum vinds. Þar er einnig vikið að ísmyndun og hættu á næturfrostum vegna mannvirkjanna.

36

Í niðurstöðu matsmannsins segir að hann taki undir niðurstöðu verkfræðistofunnar Vatnaskila um áhrif þverunar voga í Hornafirði. Segir þar að áhrif veggfyllingar og brúa komi til með að hafa óveruleg áhrif á vatnsskipti og sjávarhæð. Brýrnar séu nógu langar til þess að ráða við vatnsskiptin, enda sé vatnið ekki mikið. Málið snúist aftur á móti um hvort árflóð nái upp á garðlöndin þar sem vogarnir séu ekki stórir og því ekki með mikla miðlun á vatnshæð. Þetta hafi verið reiknað af fyrrgreindri verkfræðistofu og vísar matsmaðurinn til greinargerðar hennar hvað það varðar. Matsmaðurinn bendir á að kartöflur séu ræktaðar á sumrin. Áhættan af því að flóð nái á þeim tíma upp á lægstu spildurnar sé litlu sem engu meiri vegna vegfyllinganna og brúarinnar. Áhættan sé minni nú en fyrir nokkrum árum vegna landhækkunar. Matsmaðurinn tekur fram að greinilegt sé að hingað til hafi verið teflt á tæpasta vað. Matsmaðurinn nefnir að í skýrslu Vatnaskila sé umframhækkun vatnsborðs í 100 ára flóði af völdum mannvirkisins 40 sentímetrar. Hún sé aftur á móti sjö sentímetrar af völdum tveggja ára flóðs sem var metið 160 m³/s í Laxá. Matsmaðurinn tekur fram að hann telji það ofmat í ljósi betri upplýsinga um rennsli í ánni. Hækkun í grunnástandi, sem umframhækkunin leggist við, lækki einnig þegar flóðið sé metið minna. Bendir hann á að mestar líkur séu á því að slíkt flóð komi utan sumarmánaðanna, en á ræktunartíma séu sjö sentímetrar „líklegri umframhækkun vegna mannvirkis.“ Þá telur matsmaður að líklegt sé að afrennsli í litlum vatnsföllum og skurðum „nái sér fram“ miðað við þá reynslu sem komin sé af þverun fjarða með vegfyllingu og brú. Þá lýkur matsmaður umfjöllun sinni með því að segja að sérfræðingar telji vegfyllingar ekki valda meiri hættu á næturfrosti.

37

Í umfjöllun matsmannsins G-kk-ef Þ-kk-ef er fjallað um hverja spurningu fyrir sig. Í svari við spurningu, er laut að því hvort grunnvatnsstaða kynni að hækka yrði vegurinn lagður eftir leið 3 b, vísar matsmaðurinn til niðurstöðu matsmannsins S-kk-ef um að áhrif fyrirhugaðra mannvirkja á vatnsskipti og sjávarhæð yrðu óveruleg. Hann nefnir eftir sem áður að þótt áhrifin verði ekki mikil beri að hafa í huga að grunnvatn í neðri hluta garðlandsins standi mjög hátt og þar geti litlar breytingar á vatnshæð skipt máli. Þá vísar hann til þess að áfrýjendur hafi áhyggjur af því að varnargarðarnir og leirsöfnun innan við þá muni seinka því að vatn sígi úr kartöflugörðunum eftir reglubundið sjávarflóð og flóð vegna vatnavaxta, þótt flutningsgeta brúaropsins sé næg. Áfrýjendur haldi því fram að sjávarföllin haldi nauðsynlegum vatnsrásum opnum en varnargarðarnir hægi á öllu kerfinu, sem geti valdið því að vatnsrásir hreinsist ekki, eins og þær geri nú, og leir hlaðist upp og stífli þær. Matsmaðurinn tekur fram að verði þetta raunin, sem ekki sé hægt að fullyrða, muni það valda því að grunnvatnsstaða verði lengur há í görðunum á hverjum sólarhring. Eftir vatnavexti muni flóð því síga hægar úr þeim. Það sé lykilatriði fyrir ræktunina að vatn renni sem hraðast úr görðunum þegar fjari út. Þess vegna séu frárennslisskurðir hafðir breiðir og síðan taki náttúrulegar rásir við. Bendir matsmaðurinn á að það geti orðið erfitt að koma að skurðgröfum til að opna rásir því leirurnar beri ekki þung tæki. Hann tekur fram að þessi þróun verði að teljast raunverulegur möguleiki þótt ekkert sé hægt að fullyrða um það. Matsmaðurinn bendir einnig á að ef fínt efni, sem komi til með að safnast upp við varnargarðana, fjúki af stað og berist í jarðveg í kartöflugörðunum aukist vatnsheldni hans. Taki þá lengri tíma fyrir jarðveginn að þorna. Reynslan verði þó að skera úr um það hvort það gerist. Ef svo fer geti það á löngum tíma haft áhrif á gæði jarðvegsins til kartöfluræktar.

38

Um spurninguna hvaða áhrif það gæti haft á kartöflurækt í landi áfrýjenda ef grunnvatnsstaða hækki vísar matsmaðurinn til þess að kartöflur megi ekki vera lengi í vatni því þá fari þær að rotna. Sumir sjúkdómar dafni einnig vel í raka, eins og til dæmis stöngulsýki. Áhrif hækkandi grunnvatnsstöðu á kartöflur fari eftir því hversu há grunnvatnsstaðan sé venjulega. Sé hún að jafnaði há geti lítil hækkun haft afgerandi áhrif. Í svari hans kemur fram að æskilegt sé talið að það séu að minnsta kosti 50 til 80 sentímetrar niður á grunnvatn. Matsmaðurinn vísar til fyrrgreindra mælinga matsmannsins S-kk-ef á grunnvatnsstöðu í görðum sem stóðu hvað lægst í landinu. Þær hafi sýnt að sveiflan á grunnvatninu á tímabilinu hefði verið frá 15 til 80 sentímetrar. Stæðu þessir lægstu garðar því mjög tæpt gagnvart grunnvatnsstöðunni.

39

Í svari við spurningu um hvort vegalagning samkvæmt leið 3 b fylgdi aukin hætta á flóðum í ræktunarlöndunum vísaði matsmaðurinn til fyrra svars um að menn telji hættuna ekki mikla. Eigi að síður auki svona mannvirki líkurnar á hærri flóðum miðað við að ekkert hefði verið gert.

40

Í svari við spurningu um þau áhrif sem aukin bleyta og kuldi gætu haft á umrædd ræktarlönd er áréttað að ef bleyta liggi í námunda við kartöflurnar hafi hún neikvæð áhrif. Þá kæli vatnið jarðveginn sem hafi einnig neikvæð áhrif á sprettu og jarðvegslífið í heild. Kæliáhrif vatnsins séu því meiri sem grunnvatnsstaðan sé hærri. Mikill vatnsagi í jarðvegi auki einnig hættu á útskolun næringarefna úr jarðveginum. Þá ýti bleyta og kuldi undir tap á nitri í formi lofttegunda.

41

Í svari við spurningu um önnur áhrif, sem vegur samkvæmt leið 3 b gæti haft á ræktunarlöndin, segir að næturfrost séu mikill áhættuþáttur í kartöflurækt hér á landi. Hættan sé mest á vorin og haustin þótt næturfrost geti líka komið á sumrin. Það sé vel þekkt að kartöflugarðar í dældum eða lautum verði frekar fyrir frostskemmdum en garðar sem standi ofar í landslagi. Kalda loftið sé þyngra en hlýja loftið og leiti því á lægstu staðina. Vegurinn og varnargarðurinn myndi vegg sem geti tafið kalt loft í leit sinni að lægsta punkti. Þetta sé fræðilegur möguleiki, en ekkert sé hægt að fullyrða að svo verði. Þá sé einnig spurning hvort slík áhrif nái langt upp eftir landinu. Veltir matsmaðurinn því upp að hægt sé að mæla þettameð tilteknum hætti. Hann getur þess einnig í lokin að skemmdir af völdum næturfrosta séu sjaldgæfari á þessu svæði en til dæmis í Þykkvabænum.

42

Nokkur gögn hafa verið lögð fyrir Landsrétt í málinu til viðbótar þeim sem lágu fyrir við meðferð málsins í héraði. Áfrýjendur lögðu meðal annars fram loftmynd sem S-kk-nf S-kk-nf landfræðingur hefur unnið. Hún sýnir þær veglínur sem um ræðir og hvernig eignarhald á því landi sem leiðirnar fara um skiptist í land í opinberri eigu og einkaeigu. Enn fremur gögn er fjalla um útboð á leið 3 b, auk nokkurra ljósmynda frá svæðinu. Stefnda lagði meðal annars fram yfirlitsmynd sem sýnir með hvaða hætti hún telji að skerða hefði þurft eignarhald á landi vegna lagningar hliðarvega ef leið 1 hefði verið valin, auk nokkurra fleiri gagna.

Málsástæður aðila

Málsástæður áfrýjanda

43

Áfrýjendur reisa kröfu sína um ógildingu eignarnámsákvörðunar stefndu á sömu málsástæðum og í héraði. Röksemdir áfrýjenda lúta í aðalatriðum að því að stefnda hafi við töku ákvörðunarinnar ekki gætt að skyldu sinni til að líta til sjónarmiða um meðalhóf við val á vegleið. Vísa áfrýjendur í því sambandi til þess að eignarréttindi njóti verndar 72. gr. stjórnarskrárinnar, auk þess sem þeir byggja á fyrirmælum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og fleiri laga. Þegar taka þurfi land eignarnámi í þágu vegagerðar leiði af því að óheimilt sé að velja leið sem er meira íþyngjandi fyrir landeigendur ef kostur er á annarri leið sem er minna íþyngjandi og tæk. Við samanburð á leiðum 1 og 3 b telja áfrýjendur að skylt hafi verið að velja fyrrnefndu leiðina. Því til stuðnings vísa þeir til þess að neikvæð umhverfisáhrif þeirrar leiðar sé minni en annarra kynntra kosta. Þá liggi einnig fyrir að með vali á vegleið 1 yrði gengið mun skemur á réttindi landeigenda, enda yrði ný vegalagning samkvæmt þeirri leið miklu minni, auk þess sem hún færi að mun meira leyti í gegnum land í opinberri eigu. Þá sé kostnaður af leið 1 töluvert minni en af leið 3 b. Telja áfrýjendur að vegleið 1 sé ekki aðeins „tækur kostur“, heldur hafi hún verið besti kosturinn, eins og stefnda hafi sjálf talið í öndverðu.

44

Áfrýjendur vísa til þess að stefnda hafi fært þau rök fyrir vali á vegleið 3 b að 28. gr. vegalaga geri ráð fyrir því að ósk sveitarfélags geti ráðið því að önnur vegleið verði farin en stefnda leggi til. Í því sambandi hafi verið vísað til þess að sú vegleið sé öruggari en vegleið 1. Áfrýjendur telja að sveitarfélag verði að rökstyðja það sérstaklega ef það fellst ekki á tillögu stefndu. Telja þeir að rökstuðningur sveitarfélagsins fyrir þessu standist ekki. Umferðaröryggi beggja leiða sé mjög mikið og í raun ekki hægt að gera upp á milli þeirra. Um þetta vísa áfrýjendur meðal annars til mats dómkvadds matsmanns. Munur á styttingu Hringvegarins samkvæmt leiðunum sé sáralítill. Þá sé hægt að útfæra leið 1 þannig að umferðaröryggi þar yrði enn betra, til dæmismeð því að nota fjármagn sem sparist við að fara þá leið. Þá vísa áfrýjendur til þess að upplýst hafi verið við skýrslugjöf í héraði að ætlunin væri að fjármagna vegalagninguna með veggjöldum. Ekki hafi verið lagt mat á áhrif þess á umferðaröryggi í ljósi þess að vegfarendur gætu þá fremur kosið að fara gamla veginn um Hornafjörð. Samkvæmt öllu framangreindu telja áfrýjendur ekki hægt að slá því föstu að umferðaröryggi á leið 3 b sé meira en á leið 1.

45

Áfrýjendur telja rökstuðning Sveitarfélagsins Hornafjarðar fyrir vali sínu á leið 3 b ófullnægjandi. Dómur Hæstaréttar í máli nr. 22/2009 leggi ekki blessun yfir val á þeirri vegleið, enda sé þar ekki fjallað um endanlegt leiðarval. Ófært sé að við það val hafi stefnda og sveitarfélagið fullkomið vald til þess að velja vegleið eftir eigin geðþótta óháð hagsmunum landeigenda. Samanburður milli valkosta verði að vera heildstæður, með tilliti til gildandi lagareglna, svo sem um eignarréttindi landeigenda og umhverfisáhrif.

46

Ekki skipti hér máli þótt sveitarfélagið hafi sett vegleið 3 b inn á aðalskipulag. Ef ráðast þurfi í eignarnám, til þess að veglína samkvæmt aðalskipulagi verði að veruleika, beri að gæta eignarréttarákvæðis stjórnarskrárinnar. Komi slík skerðing á eignarrétti aðeins til álita að ekki sé með öðrum úrræðum unnt að ná þeim tilgangi sem hún miði að. Væri stefndu ekki stætt á því að velja ákveðna leið af þessum sökum, yrði sveitarfélagið að gera upp við sig hvort það setti aðra vegleið inn á aðalskipulag í stað hinnar, eða una við óbreytt ástand. Aðalskipulag geti aldrei haft áhrif á mat á því hvort meðalhófs hafi verið gætt við val á vegleið. Þvert á móti verði skipulagsyfirvöld að sæta því ef ekki er hægt að taka lönd eignarnámi til vegagerðar vegna þess að það gangi gegn stjórnarskrárvörðum réttindum eigenda.

47

Eins og í héraði byggja áfrýjendur einnig á því að mat stefndu á umhverfisáhrifum framkvæmdanna sé úrelt. Vísa áfrýjendur í því sambandi til þess að eftir að matsskýrslan lá fyrir árið 2009 hafi ný lög um náttúruvernd, lög nr. 60/2013, tekið gildi, en þau hafi að geyma ítarlegri ákvæði um ýmis atriði og geri ríkari kröfur sem taka hafi átt mið af í matsvinnunni. Benda áfrýjendur sérstaklega á að ríkari aðgæsluskylda sé lögð á framkvæmdaraðila samkvæmt ákvæðum nýju laganna, auk þess sem þau geri auknar kröfur um vandaða málsmeðferð stjórnvalda og að ákvarðanir sem varði náttúruna verði eins og kostur sé byggðar á vísindalegum grunni. Telja áfrýjendur að val stefndu á vegleið sé í andstöðu við þessi sjónarmið, þar sem önnur leið, sem hefði talsvert minni áhrif á náttúru og umhverfi, hafi verið í boði. Þá séu ýmsar aðrar forsendur breyttar, þar á meðal atriði er lúta að umferðaröryggi. Vísa áfrýjendur meðal annars til þess sem nú liggi fyrir um fjármögnun framkvæmdanna.

Málsástæður stefnda

48

Stefnda byggir á því að eignarnámsákvörðun hennar styðjist við skýra heimild 1. mgr. 37. gr. vegalaga. Hún hafi í hvívetna fylgt málsmeðferðarreglum VII. kafla vegalaga og laga nr. 11/1973. Áfrýjendur hafi fengið rækilega kynningu á málinu í aðdraganda eignarnámsins og gefist tækifæri til að gera athugasemdir. Stefnda hafi tekið ákvörðun um að fara leið 3 b í samráði við sveitarfélagið sem hafi sett þá leið í aðalskipulag. Leiðarvalið hafi verið reist á málefnalegum sjónarmiðum. Þar sem áfrýjendur hafi ekki viljað ganga til samninga um aðra leið hafi stefnda ekki átt annan kost en að taka ákvörðun um eignarnám. Matsferlið hafi einnig verið í samræmi við þágildandi lög nr. 106/2000. Fram komi í áliti Skipulagsstofnunar að hún telji að matsskýrsla stefndu hafi uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum. Telur stefnda að engar forsendur séu til að ógilda eignarnámsákvörðun hennar.

49

Stefnda kveður áfrýjendur byggja á því að fara beri þá leið sem skerði minnst eignarréttindi landeigenda og hafi minnst umhverfisáhrif. Stefnda bendir í þessu sambandi á að allar vegleiðirnar sem til greina hafi komið hafi óhjákvæmilega haft í för með sér skerðingu eignarréttinda áfrýjenda eða annarra sem eigi land á svæðinu. Ekki sé mögulegt að leggja nýjan Hringveg um land í ríkiseigu, enda sé það í lítilli samfellu. Mikill meiri hluti landeigenda sé sáttur við leiðarvalið og hafi þegar samið við stefndu um leið 3 b. Nýr Hringvegur um Hornafjörð sé svokallaður stofnvegur af vegtegundinni C8 sem þýði samkvæmt veghönnunarreglum að það skuli að lágmarki vera 400 metrar á milli vegamóta. Vegleið 1 kalli á gerð hliðarvega til að fækka vegtengingum með tilheyrandi eignaskerðingu hjá eigendum nærliggjandi jarða.

50

Áhrif leiðar 3 b á umhverfið séu vissulega neikvæðari en leiðar 1. Áhrif fyrrgreindu leiðarinnar á umferðaröryggi verði aftur á móti jákvæðari en ef leið 1 hefði orðið fyrir valinu. Stytting akstursleiðar á Hringveginum verði meiri með leið 3 b, en sá munur skipti máli og stuðli að fækkun slysa, sbr. matsgerð dómkvadds matsmanns. Leið 1 sé ódýrari kostur en á kostnað umferðaröryggis.

51

Stefnda leggur áherslu á að hvorki álit Skipulagsstofnunar né niðurstaða matsskýrslu um umhverfisáhrif framkvæmdar bindi hendur þess stjórnvalds sem fari með útgáfu leyfis til framkvæmda. Þá leiði lög nr. 106/2000 ekki til þess að bannað sé að ráðast í framkvæmdir sem hafi neikvæð umhverfisáhrif. Þar þurfi að meta fleiri þætti.

52

Vegna röksemda áfrýjenda er lúta að hlut sveitarfélagsins í vali á vegleið tekur stefnda fram að sveitarstjórnir fari með skipulagsvald innan sveitarfélags og veiti framkvæmdarleyfi, sbr. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga. Hafi þær í raun úrslitavald um val á vegleið að öðrum skilyrðum uppfylltum, sbr. 2. og 3. mgr. 28. gr. vegalaga. Stefnda mótmælir því að rökstuðningur sveitarfélagsins fyrir vali á vegleið hafi verið ófullnægjandi. Þau sjónarmið sem sveitarfélagið hafi teflt fram hafi verið málefnaleg og hafi varðað tilgang og markmið framkvæmdarinnar. Því til stuðnings vísar stefnda meðal annars til dóma Hæstaréttar í máli nr. 22/2009 og í máli nr. 671/2008. Sveitarstjórn hafi vegið og metið ávinning af framkvæmdinni og talið að jákvæð samfélagsleg áhrif yrðu mest af leið 3 b, sbr. 2. mgr. 28. gr. vegalaga. Þar hafi vegið þyngst sjónarmið um umferðaröryggi, styttingu vegleiða og að draga sem mest úr áhrifum á hefðbundin landbúnaðarafnot. Stefnda hafnar því að munur á styttingu leiða sé svo lítill að hann skipti ekki máli. Bendir stefnda í því sambandi meðal annars á að munur á styttingu að þéttbýlinu Höfn séu 3,5 kílómetrar.

53

Stefnda tekur fram að það liggi í eðli vegagerðar að skerða eignarréttindi landeigenda. Án þess yrðu samgöngur svipur hjá sjón. Ef eignarréttindi áfrýjenda hefðu ekki verið skert hefði óhjákvæmilega þurft að skerða eignarréttindi annarra landeigenda. Kveður stefnda atvik þessa máls vera að þessu leyti önnur en fjallað var um í dómi Hæstaréttar í máli nr. 425/2008. Stefnda kveðst enn fremur mótmæla uppdrætti S-kk-ef S-kk-ef landfræðings sem röngum og ósönnuðum, en hans hafi verið aflað einhliða og án aðkomu stefndu. Þá áréttar stefnda að ef leið 1 hefði verið farin hefði verið nauðsynlegt að fækka vegtengingum með hliðarvegum. Stefnda hafi látið reikna út nauðsynlega eignaskerðingu vegna þeirra, en þær séu um 61.420 m² eða 2.047 metrar. Bætist það við aðrar eignaskerðingar hjá landeigendum sem óhjákvæmilega hefðu orðið ef leið 1 hefði verið valin.

54

Stefnda mótmælir enn fremur ályktun áfrýjenda um að ekki sé hægt að gera upp á milli umferðaröryggis vegleiðanna. Telur stefnda að með vali á leið 3 b sé umferðaröryggi aukið. Tilvísun áfrýjenda til áhrifa veggjalda í þessu efni er mótmælt sem of seint fram kominni málsástæðu. Þá vísar stefnda til þess að möguleg sniðganga vegfarenda vegna veggjalda taki til beggja leiðanna.

55

Stefnda telur að tilhögun á fjármögnun framkvæmdarinnar samkvæmt nýrri lagaheimild í lögum nr. 80/2020 breyti ekki forsendum umhverfismatsins. Þá geti ný lög um náttúruvernd ekki ógilt það ferli sem þegar hafði farið fram þegar lögin tóku gildi. Fullt tillit hafi verið tekið til nýrrar löggjafar við útgáfu framkvæmdaleyfis. Þá sé ekki eðlismunur á fyrirmælum eldri og yngri náttúruverndarlaga.

Niðurstaða

56

Í máli þessu greinir aðila á um lögmæti eignarnáms á landi sem áfrýjendur eiga, eins og lýst er í ákvörðun stefndu 7. mars 2019. Eignarréttur áfrýjenda í landinu nýtur verndar 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þar segir að eignarrétturinn sé friðhelgur og að engan megi skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þurfi til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.

57

Stefnda hefur heimild í 37. gr. vegalaga til að taka land úr eigu landeigenda sem þarf til þjóðvegagerðar og hvers kyns veghalds, svo sem breytinga, breikkunar eða viðhalds, enda komi fullar bætur fyrir, eins og segir í 1. mgr. greinarinnar. Landeiganda ber jafnframt að leyfa efnistöku í landi sínu til vegagerðar hvort heldur er grjót, möl eða önnur jarðefni, enda bætist það að fullu. Löggjafinn hefur þannig ályktað að til að ná markmiðum vegalaga um greiðar og öruggar samgöngur, sbr. 1. gr. laganna, geti almenningsþörf krafist þess að stefnda taki land í eigu landeigenda eignarnámi.

58

Ákvörðun stefndu um að taka land áfrýjenda eignarnámi á grundvelli heimildar í 37. gr. vegalaga var stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 12. gr. þeirra laga skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Reglan mælir því almennt fyrir um að stjórnvöldum beri að gæta meðalhófs við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana, eins og ákvarðana um eignarnám. Hefur reglan sérstaka þýðingu við töku slíkra ákvarðana í ljósi þess að eignarrétturinn er friðhelgur samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og eignarnám því aðeins mögulegt að almenningsþörf krefji.

59

Við nýlagningu vega koma jafnan fleiri leiðir en ein til greina sem tækir kostir til að ná markmiðum viðkomandi framkvæmdar. Bæði við ákvörðun um hvaða kostir séu til þess fallnir að ná því markmiði og við endanlegt val á þeirri leið sem fara á, hefur verið gengið út frá því að málefnalegt sé að líta meðal annars til kostnaðar, umferðaröryggis, vegalengda og áhrifa framkvæmdar á umhverfið. Má um það meðal annars vísa til dóma Hæstaréttar 19. mars 2009 í máli nr. 425/2008, 22. október 2009 í máli nr. 22/2009 og 5. nóvember 2015 í máli nr. 173/2015. Ólíkt vægi þessara málefnalegu sjónarmiða kann þó að leiða til mismunandi niðurstöðu. Almennt verður að ganga út frá því að við þær aðstæður hafi viðkomandi stjórnvald, sem tekur ákvörðun um eignarnám, nokkurt svigrúm til að ákveða vægi sjónarmiðanna innbyrðis við endanlegt leiðarval, nema annað leiði af lögum.

60

Af dómaframkvæmd má ráða að við ákvörðunartöku við þessar aðstæður geti skyldan til að gæta meðalhófs við skerðingu eignarréttinda gert útslagið við þetta mat. Í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar í máli nr. 425/2008 var það talið eiga við ef unnt var að ná markmiðum umræddrar framkvæmdar „með ásættanlegum hætti“ með því að leggja veginn „um eigið land ríkisins“, en við þær aðstæður bar stefnda að fara þá leið. Í dómi í máli nr. 173/2015 var vægi kröfunnar um að gæta skuli meðalhófs orðað þannig að „þeim kröfum telst því aðeins fullnægt að ekki sé með öðrum úrræðum unnt á ásættanlegan hátt að ná þeim tilgangi, sem eignarnámi er ætlaður [...].“ Í báðum þessum málum lagði Hæstiréttur síðan mat á hvort gildar ástæður, sem réttlætt gætu þá skerðingu sem fólst í eignarnámi beinna eignarréttinda eignarnámsþola, lægju til grundvallar leiðarvalinu, í stað þess að fara aðra leið sem ekki kallaði á eignarnám slíkra réttinda. Í fyrrgreinda málinu var komist að þeirri niðurstöðu að leiðarvalið stæðist ekki framangreindar kröfur og var því talið að skilyrði stjórnarskrárinnar um almannaþörf væri ekki uppfyllt. Ákvörðun um eignarnám var á þeim grunni fellt úr gildi. Í síðargreinda málinu var komist að sömu niðurstöðu, en með vísan til þess að ekki hefði verið „sýnt fram á það gegn andmælum [eignarnámsþola] að meðalhófs [hefði] verið gætt [...].“

61

Áfrýjendur byggja kröfu sína um ógildingu ákvörðunar stefndu um eignarnám á landi þeirra einkum á því að þeim verði ekki gert að þola að umrædd eignarréttindi verði tekin af þeim í ljósi þess að leið 1 var tæk leið, en hún skerti eignarréttindi landeigenda í Hornafirði minna en leið 3 b. Þeir benda á að stefnda hafi ætlað að fara leið 1, en horfið frá því vegna afstöðu Sveitarfélagsins Hornafjarðar. Telja áfrýjendur að við þær aðstæður sem uppi voru hafi stefndu verið skylt að fara þá leið og vísa í því sambandi til þess sem ráða megi af fyrrgreindri dómaframkvæmd um þýðingu meðalhófsreglunnar.

62

Í málsvörn sinni hafnar stefnda því að þær aðstæður séu uppi að henni hafi borið að velja leið 1 vegna þeirrar skyldu sem hvíli á henni á grundvelli meðalhófsreglu. Bendir stefnda í því sambandi á hagsmuni annarra landeigenda á þeirri leið, en með því virðist skírskotað til þess að með því að velja hana hefði þurft að grípa til skerðingar á beinum eignarrétti þeirra. Þá vísar stefnda einnig til þess að fjöldi vegtenginga á leið 1 kalli á gerð hliðarvega sem auki á umfang eignaskerðingar.

63

Miðað við framlögð gögn í málinu og niðurstöðu Hæstaréttar í fyrrgreindu máli nr. 22/2009 verður að leggja til grundvallar að báðar þær leiðir sem um ræðir, leið 1 og leið 3 b, hafi verið tækar með tilliti til þeirra almennu sjónarmiða sem geta legið til grundvallar vali á leið til vegalagningar og lýst er hér að framan. Verður þannig að ganga út frá því að báðar leiðirnar hafi náð að mæta þeim markmiðum með framkvæmdinni að auka umferðaröryggi, draga úr slysahættu, stytta vegalengdir og tryggja góðar samgöngur á svæðinu.

64

Fyrir liggur að við val á vegleið 1 hefði þurft að skerða beinan eignarrétt annarra landeigenda en áfrýjenda, hvort sem það hefði gerst með samningum eða eignarnámi. Að þessu leyti virðast aðstæður í þessu máli vera frábrugðnar því sem fjallað var um í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar.

65

Eins og rakið hefur verið hefði þurft að leggja 11,1 kílómetra af nýjum vegi ef leið 1 hefði orðið fyrir valinu en 18 kílómetra samkvæmt leið 3 b. Af framlögðum gögnum verður ekki annað ráðið en að báðar leiðir liggi að öllu leyti um land sem háð er beinum eignarrétti ýmissa landeigenda á svæðinu. Vegsvæðið er í báðum tilvikum 40 metra breitt, en samkvæmt því er ljóst að um 440.000 m² af eignarlandi færu undir veginn samkvæmt leið 1 en um 720.000 m² undir veg samkvæmt leið 3 b, án tillits til hliðarvega og vegtenginga. Í nýju dómskjali sem stefnda hefur lagt fyrir Landsrétt kemur fram að vegtengingar og hliðarvegir á leið 1 hefðu kallað á að 61.420 m² af landi færu undir slíka vegi. Ekki hafa verið lagðar fram sambærilegar upplýsingar um leið 3 b, en miðað við aðstæður má ætla að talsvert minni þörf sé á nýlagningu hliðarvega og tenginga á þeirri leið. Hvað sem því líður er ótvírætt að umtalsvert minna af eignarlandi hefði í heildina farið undir veg samkvæmt leið 1 en leið 3 b, en sá munur nemur að minnsta kosti um 220.000 m². Val á leið 3 b leiðir jafnframt til meiri efnisnotkunar og því til aukinnar töku jarðefna af jörðum landeigenda í samanburði við leið 1.

66

Með vísan til þess semhér hefur verið rakið verður að álykta að með vali á leið 1 hefði eignarréttindum landeigenda verið síður raskað en með leiðarvali stefndu. Þar sem þessi munur er ekki óverulegur verður í ljósi 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar og meðalhófsreglu að leggja til grundvallar að stefndu beri, eins og hér stendur á, að sýna fram á að gildar ástæður, sem réttlæti meiri skerðingu stjórnarskrárvarinna eignarréttinda en leiðir af öðrum tækum kosti, hafi legið til grundvallar leiðarvalinu. Við mat á þeim ástæðum verður eftir sem áður að taka tillit til þess að báðar leiðir kalla á skerðingu beinna eignarréttinda landeigenda þótt munur sé á umfangi hennar eftir því hvor leiðin er farin.

67

Um ástæðu fyrir leiðarvali sínu hefur stefnda annars vegar vísað til þess að Sveitarfélagið Hornafjörður hafi sett leið 3 b á aðalskipulag, en samkvæmt 1. mgr. 28. gr. vegalaga skuli vegir lagðir í samræmi við gildandi skipulagsáætlun. Hins vegar byggir stefnda á því að með vali á leið 3 b verði umferðaröryggi betur tryggt en með leið 1.

68

Ákvæði 28. gr. vegalaga er ætlað að stuðla að samráði stefndu og sveitarfélaga um legu þjóðvega samkvæmt skipulagi. Fyrirmæli laganna í þessu efni eða einstakar skipulagsákvarðanir sveitarfélaga geta engu breytt um þær skorður sem 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar setur við eignaskerðingu landeigenda. Sjálfstjórn sveitarfélaga, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, og skipulagsvald sem þau hafa samkvæmt lögum getur ekki aukið svigrúm stjórnvalda til að skerða þau réttindi. Framangreind lagaatriði geta því ekki komið til álita við mat á því hvort gildar ástæður séu fyrir því að fara þá leið sem stefnda hefur ákveðið. Með tilvísun stefndu til afstöðu Sveitarfélagsins Hornafjarðar má þó ætla að hún hafi fallist á efnisleg rök sveitarfélagsins fyrir því að fara leið 3 b sem koma þá til skoðunar með tilliti til þess hvort almannahagsmunir réttlæti leiðarvalið.

69

Meginmarkmið framkvæmdar á Hringvegi um Hornafjörð voru samkvæmt matsskýrslu stefndu að auka umferðaröryggi, draga úr slysahættu, stytta vegalengdir og tryggja betri samgöngur á svæðinu. Sveitarfélagið Hornafjörður lagði í þessu sambandi áherslu á þau samfélagslegu áhrif sem stytting vegalengda að þjónustukjarna sveitarfélagsins á Höfn hefði, eins og fram kemur í greinargerð með framkvæmdaleyfi. Framangreind sjónarmið eru eins og áður segir öll málefnaleg og lúta að almannahagsmunum sem geta réttlætt leiðarval stefndu. Leggja verður til grundvallar að þessir þættir hafa vegið þyngra í endanlegu leiðarvali stefndu en meira umfang og þar með aukinn kostnaður er hlytist af því að fara leið 3 b en leið 1 og neikvæðari áhrif leiðarvalsins á umhverfið.

70

Í rökstuðningi stefndu fyrir leiðarvali sínu vísar hún öðrum þræði til þess að fjöldi vegtenginga á leið 1 dragi úr umferðaröryggi. Í því efni verður þó að líta til þess að koma má í veg fyrir hættu sem af því leiðir með því að leggja hliðarvegi og þar með fækka vegtengingum, eins og vísað er til í matsgerð dómkvadds matsmanns um umferðaröryggi. Kemst matsmaðurinn að þeirri niðurstöðu að vegna þessa megi leggja leiðir 1 og 3 b að jöfnu hvað þetta varðar. Hvað sem því líður verður ekki fram hjá því litið að leið 1 liggur um þéttbýlla svæði austan Hornafjarðarfljóts með fleiri vegtengingum, þótt þeim megi fækka með hliðarvegum, meðan leið 3 b liggur um langan veg sunnan þess svæðis án vegtenginga þar til komið er að Hafnarvegi, en þar er í matsskýrslu ráðgert að gera fjögurra arma hringtorg. Í málinu liggur jafnframt fyrir að með því að fara leið 3 b styttist ferðatími á Hringveginum um Hornafjörð meira en ef leið 1 hefði orðið fyrir valinu og enn frekar þegar horft er til akstursvegalengdar úr vestri til Hafnar. Matsgerðin styður þá ályktun, sem vísað er til í rökstuðningi stefndu og Sveitarfélagsins Hornafjarðar, að með styttingu ferðatíma á þessum leiðum sé stuðlað að meira öryggi í umferðinni í samræmi við markmið vegalaga, auk þess sem leiðarvalið hafi jákvæðari samfélagsleg áhrif innan sveitarfélagsins en ef leið 1 hefði verið valin.

71

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið hefur stefnda fært fyrir því viðhlítandi rök að leiðarval hennar falli betur en leið 1 að meginmarkmiðum framkvæmdarinnar um að auka umferðaröryggi, draga úr slysahættu, stytta vegalengdir og tryggja betri samgöngur á svæðinu. Ekki er á það fallist að nýjar upplýsingar um hvernig staðið verði að fjármögnun framkvæmdarinnar breyti þessu, enda standa ekki rök til þess að önnur aðferð hefði verið notuð ef leið 1 hefði orðið fyrir valinu.

72

Á þeim tíma sem leyfi var veitt fyrir lagningu vegar um leið 3 b voru í gildi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. nú lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Fyrrgreindu lögin miðuðu einkum að því að upplýst yrði um þau áhrif sem framkvæmd, sem kynni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, hefði á umhverfið áður en fjallað væri um hvort veita skyldi leyfi fyrir henni og þá með hvaða skilmálum. Með matsskýrslu er með öðrum orðum tryggt, eftir því sem kostur er, að fyrir liggi áreiðanleg gögn og upplýsingar um þessi atriði sem nýst geta við ákvörðunartöku um leyfisveitingu, þar á meðal hvort unnt sé með mótvægisaðgerðum að draga úr eða bæta fyrir neikvæð umhverfisáhrif framkvæmdar. Um þennan tilgang með mati á umhverfisáhrifum má meðal annars vísa til dóms Hæstaréttar 22. janúar 2004 í máli nr. 280/2003. Eins og þar greinir var það aftur á móti ekki tilgangur fyrrgreindra laga að leggja bann við framkvæmdum vegna umhverfisáhrifa þeirra. Fyrirmæli annarra laga geta þó reist skorður við því að leyfi sé veitt til framkvæmda sem sýnt þykir að raski umhverfinu.

73

Eins og rakið hefur verið lagði stefnda mat á umhverfisáhrif þeirra fjögurra leiða sem fjallað er um í matsskýrslu árið 2009, eins og rakið er í efnisgreinum 7 til 14. Skipulagsstofnun fjallaði síðan um matsskýrsluna í áliti sama ár, eins og gerð er grein fyrir í efnisgrein 15. Ekki verður annað ráðið en að matið hafi verið unnið í samræmi við þágildandi lög. Þótt ný löggjöf um náttúruvernd, lög nr. 60/2013, hafi tekið gildi 15. nóvember 2015, verður ekki á það fallist að gildistaka þeirra hafi með einhverjum hætti rýrt áreiðanleika þeirra upplýsinga sem fram koma í matsskýrslunni eða grafið undan því mati á þeim sem lýst er í skýrslunni. Ekki verður heldur séð að önnur nýleg löggjöf sem áfrýjendur hafa vísað til valdi því að matsskýrslan hafi verið úrelt þegar afstaða var tekin til framkvæmdarinnar við útgáfu framkvæmdaleyfis.

74

Sveitarfélagið Hornafjörður tók efni skýrslunnar til skoðunar við úrlausn á umsókn stefndu um framkvæmdaleyfi árið 2016, eins og vikið er að í efnisgreinum 20 til 22. Ekki verður annað séð en að við þá yfirferð hafi meðal annars verið litið til þess hvort fyrirmæli laga nr. 60/2013 reistu skorður við því að veita leyfið. Litið var til mótvægisaðgerða og leitast við að meta hversu raunhæfar þær væru. Að því loknu var komist að þeirri niðurstöðu að jákvæð samfélagsleg áhrif og meira umferðaröryggi, sem leið 3 b hefði í för með sér, vegi þyngra en minni neikvæð umhverfisáhrif leiðar 1. Því hafi verið fallist á að veita leyfið. Nánar var fjallað um þetta mat sveitarfélagsins í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 20. nóvember 2017. Þar er því hafnað að leyfisveitingin hafi farið gegn lögum, þar á meðal fyrirmælum laga nr. 60/2013.

75

Framangreindri niðurstöðu um leiðarval stefndu með tilliti til áhrifa hennar á umhverfið hefur ekki verið hnekkt fyrir dómi. Ekkert er fram komið í máli þessu sem gefur tilefni til að ætla að áhrif leiðanna á umhverfið hafi þar verið of- eða vanmetin í einstökum atriðum þannig að máli skipti við úrlausn um gildi eignarnáms á landi áfrýjenda. Fyrir liggur að val á leið 3 b hefur neikvæðari áhrif að því leyti en leið 1. Það útilokaði aftur á móti ekki endanlegt leiðarval stefndu að teknu tilliti til þess að leið 3 b fellur betur að meginmarkmiðum framkvæmdarinnar um að auka umferðaröryggi og tryggja betri samgöngur á svæðinu, einkum með styttingu á leiðinni til Hafnar og á Hringvegi. Játa verður stefndu svigrúm til að láta þau málefnalegu sjónarmið vega þyngra en meiri umhverfisáhrif og aukinn kostnaður sem hlýst af þeirri leið.

76

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið er á það fallist að gildar ástæður hafi legið til grundvallar leiðarvali stefndu sem réttlæti þann mun á umfangi eignaskerðingar er hlýst af því að fara þá leið í samanburði við leið 1. Því er á það fallist að við eignarnám á landi áfrýjenda á grundvelli leiðarvals stefndu hafi meðalhófs verið gætt við mat á almannahagsmunum samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar.

77

Til stuðnings kröfum sínum vísa áfrýjendur einnig til þess að mat stefndu á umhverfisáhrifum framkvæmdanna sé ófullnægjandi eða úrelt vegna breyttra forsendna. Áður hefur verið vikið að röksemdum áfrýjenda hvað þetta varðar, sem skírskota til löggjafar er tók gildi eftir að matsskýrsla stefndu lá fyrir, en þeim röksemdum hefur þegar verið hafnað. Að öðru leyti hafa áfrýjendur vísað til þess að umhverfisáhrif leiðar 3 b á vatnafar á svæðinu með tilliti til flóða séu vanmetin hjá stefndu og að mat á því atriði hafi í raun verið ófullnægjandi, eins og lýst er í héraðsdómsstefnu. Enn fremur að rökstuðningur í matsskýrslu stefndu fyrir umferðaröryggi byggi á gögnum sem séu úrelt og að nýjar upplýsingar um fjármögnun framkvæmdanna breyti forsendum fyrir mati á umferðaröryggi.

78

Með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms er staðfest niðurstaða hans um að mat á vatnafari á svæðinu, sem stuðst var við í matsskýrslu, hafi hvorki verið ófullnægjandi né sé það úrelt í ljósi nýrra upplýsinga. Þá hafa ekki verið færð fyrir því viðhlítandi rök að forsendur stefndu er lúta að umferðaröryggi á umræddum leiðum sé rangt eða að þær hafi breyst þannig að ekki sé unnt að byggja á umfjöllun um það atriði í matsskýrslunni.

79

Í héraðsdómsstefnu telja áfrýjendur að við leiðarval stefndu hafi verulega skort á að rannsakað væri með viðhlítandi hætti hvaða áhrif það hefði á þá miklu hagsmuni sem áfrýjendur hefðu af kartöflurækt í landi sínu. Því er til að svara að vegna athugasemda áfrýjenda leitaði stefnda upplýsinga hjá veðurfræðingi um möguleg áhrif vegalagningar samkvæmt leið 3 b á hitastig við kartöfluakra á svæðinu, sbr. svarbréf stefndu 6. júlí 2016, auk þess sem þar var bent á umfjöllun í matsskýrslu um vatnafar. Þessir þættir hafa enn fremur verið metnir sérstaklega í matsgerðum dómkvaddra matsmanna sem áfrýjendur hafa aflað, en helstu niðurstöðum þeirra er lýst í efnisgreinum 35 til 41. Miðað við framlögð gögn verður ekki á það fallist að þessir þættir, er tengjast atvinnuhagsmunum áfrýjenda, hafi verið vanmetnir af hálfu stefndu. Þótt ekki sé hægt að útiloka að framkvæmdin geti mögulega haft skaðleg áhrif á ræktun í neðstu kartöfluökrunum, þar sem stutt er niður á grunnvatn og sjávarföll kunna síður að ná að hreinsa vatnsrásir úr þeim, má af matsgerðunum ráða að talsverð óvissa ríki um þau áhrif. Er ekki á það fallist að óviss áhrif að þessu leyti haggi gildi ákvörðunar um eignarnám í landi áfrýjenda á grundvelli leiðarvals stefndu.

80

Með vísan til þess sem að framan er rakið er ekki tekið undir á með áfrýjendum að með eignarnámsákvörðun stefndu hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu við mat á almannahagsmunum samkvæmt 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þá hefur öðrum málsástæðum áfrýjenda fyrir ógildingu ákvörðunarinnar einnig verið hafnað. Því ber að staðfesta niðurstöðu hins áfrýjaða dóms um sýknu stefndu af kröfum áfrýjenda.

81

Með vísan til 3. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála verður ákvæði hins áfrýjaða dóms um málskostnað staðfest. Með sömu rökum þykir einnig rétt að aðilar beri hver um sig sinn kostnað af rekstri málsins fyrir Landsrétti.

Dómsorð :

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Landsrétti fellur niður.