563/2018

Útdráttur

D ehf. sótti um úthlutun byggðakvóta fyrir bát sinn fiskveiðiárið 2011/2012 fyrir Kópasker en D ehf. var með skráð heimilisfang á Húsavík. Skömmu áður hafði sveitarfélagið Norðurþing óskað eftir breytingu á því skilyrði almennra úthlutunarreglna byggðakvóta til fiskiskipa fyrir umrætt fiskveiðiár, að fiskiskip sem sótt væri um byggðakvóta fyrir væri í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2011. Laut beiðni sveitarfélagsins að því að fullnægjandi væri að eigandi viðkomandi skips hefði heimilisfang innan sveitarfélagsins. Sjávarútvegs og landbúnaðarráðuneytið hafði samþykkt slíka breytingu fyrir fiskveiðiárið á undan og hafði D ehf. þá fengið úthlutað hluta af byggðakvóta Kópaskers þrátt fyrir að vera ekki með heimilisfang þar. Ráðuneytið hafnaði aftur á móti beiðni sveitarfélagsins þar sem ekki var talin hætta á að ekki næðist að úthluta byggðakvóta Kópaskers, eins og verið hefði fyrir fiskveiðiárið 2010/2011. Þar af leiðandi var umsókn D ehf. hafnað á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki fyrrgreint skilyrði um heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi. Í málinu krafðist D ehf. viðurkenningar á skaðabótaskyldu Í á tjóni D ehf. vegna höfnunar á úthlutun byggðakvóta Kópaskers fiskveiðiárið 2011/2012 fyrir bát D ehf. Byggði D ehf. kröfu sína meðal annars á því að höfnun ráðuneytisins á beiðni Norðurþings um breytingu á reglum um heimilisfesti útgerða hafi verið ólögmæt stjórnvaldsákvörðun. Niðurstaða Landsréttar var að umrædd ákvörðun hafi átt sér fullnægjandi lagastoð, mat ráðuneytisins hafi verið málefnalegt og gætt hafi verið að ákvæðum stjórnsýslulaga. Þá hefði D ehf. ekki getað haft réttmætar væntingar til þess að fá úthlutað byggðakvóta þar sem ráðuneytið hafði þegar hafnað beiðni Norðurþings um breytingu á skilyrði um heimilisfesti. Þá var D ehf. ekki talinn hafa lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti úthlutunar byggðakvóta til annarra útgerða sem uppfylltu almenn skilyrði til slíkrar úthlutunar. Var niðurstaða héraðsdóms um sýknu Í af kröfum D ehf. því staðfest.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir A-kk-nf E. J-kk-nf, H-kvk-nf Þ-kvk-nf og R-kvk-nf H-kvk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1 Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 9. júlí 2018. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 11. júní 2018 í málinu nr. E1703/2017.

2 Áfrýjandi krefst þess að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og viðurkennd verði skaðabótaskylda stefnda á tjóni áfrýjanda vegna höfnunar á úthlutun byggðakvóta Kópaskers fiskveiðiárið 2011/2012, fyrir bátinn Karólínu ÞH100, skipaskrárnúmer 2760. Þá krefst hann málskostnaðar á báðum dómstigum.

3 Stefndi krefst þess að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Þá krefst hann málskostnaðar fyrir Landsrétti.

4 Kröfugerð áfrýjanda fyrir héraðsdómi var tvíþætt. Í fyrri hluta hennar krafðist hann þess að viðurkennd yrði skaðabótaskylda stefnda á tjóni hans vegna nánar tilgreindrar endurúthlutunar byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2010/2011. Áfrýjandi ákvað að una sýknudómi héraðsdóms á þessum hluta kröfugerðar hans sem kemur því ekki til skoðunar fyrir Landsrétti.

Málsatvik

5 Ágreiningur málsins varðar höfnun á úthlutun byggðakvóta til áfrýjanda vegna fiskveiðiársins 2011/2012. Um var að ræða byggðakvóta fyrir Kópasker sem er byggðarlag í sveitarfélaginu Norðurþingi. Fyrir liggur að áfrýjandi var ekki með skráð heimilisfang í því byggðarlagi heldur á Húsavík sem er innan sama sveitarfélags. Byggir áfrýjandi á því að höfnunin hafi byggst á ólögmætum grundvelli og hafi haft í för með sér tjón sem stefndi beri skaðabótaábyrgð á.

6 Samkvæmt gögnum málsins óskaði sveitarfélagið Norðurþing 19. janúar 2012 eftir breytingu á því skilyrði almennra úthlutunarreglna um byggðakvóta samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012, að fiskiskip sem sótt væri um byggðakvóta fyrir væri í eigu eða leigu „einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2011“. Laut beiðni sveitarfélagsins að því að fullnægjandi væri að eigandi viðkomandi skips hefði heimilisfang innan sveitarfélagsins. Fyrir liggur að sjávarútvegs og landbúnaðarráðuneytið hafði samþykkt slíka breytingu fyrir fiskveiðiárið 2010/2011 og fékk áfrýjandi þá úthlutað hluta af byggðakvóta sem úthlutað var til Kópaskers fyrir það fiskveiðiár þótt hann væri ekki með heimilisfang þar.

7 Hinn 15. maí 2012 hafnaði ráðuneytið beiðni Norðurþings um fyrrgreinda breytingu á clið 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011. Meginástæðan fyrir höfnun ráðuneytisins var tilgreind sú að ekki hefði verið sú hætta til staðar að skip með heimilisfesti á Kópaskeri myndu ekki geta uppfyllt skilyrði reglugerðarinnar um löndun og vinnslu, eins og verið hefði fiskveiðiárið 2010/2011. Af þeim sökum hefði ekki verið uppi sú staða fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 að ekki myndi nást að úthluta byggðakvóta byggðarlagsins Kópaskers með þeim afleiðingum að hann félli niður ónotaður. Með vísan til þess þótti ekki vera til staðar „málefnaleg og staðbundin ástæða“ fyrir því að breyta clið 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 um heimilisfesti umsækjanda, eins og gert hefði verið fyrir fiskveiðiárið 2010/2011.

8 Á grundvelli auglýsingar Fiskistofu sótti áfrýjandi 9. júlí 2012 um úthlutun byggðakvóta fyrir bátinn Karólínu ÞH100 (2760) fiskveiðiárið 2011/2012 fyrir Kópasker, þrátt fyrir að vera ekki með skráð heimili þar. Fyrir lá að sjávarútvegs og landbúnaðarráðuneytið hafði þá úthlutað 357 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Norðurþings á grundvelli reglugerðar nr. 1181/2011 sem skiptist á byggðalögin Húsavík, Kópasker og Raufarhöfn. Af þeim 357 þorskígildistonnum sem var úthlutað hafði 66 þorskígildistonnum verið úthlutað til Kópaskers.

9 Umsókn áfrýjanda um úthlutun byggðakvóta var hafnað af Fiskistofu 12. júlí 2012 á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki fyrrgreint skilyrði cliðar 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 um að skip þyrfti að hafa verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2011.

10 Áfrýjandi skaut fyrrgreindri ákvörðun Fiskistofu til ráðuneytisins með stjórnsýslukæru 19. júlí 2012. Með úrskurði 2. nóvember sama ár staðfesti atvinnuvega og nýsköpunarráðuneytið fyrrgreinda ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn áfrýjanda um úthlutun á byggðakvóta.

Niðurstaða

11 Áfrýjandi byggir dómkröfu sína á þeirri málsástæðu að fyrrgreind höfnun sjávarútvegs og landbúnaðarráðuneytisins 15. maí 2012 á beiðni Norðurþings um breytingu á reglum um heimilisfesti útgerða samkvæmt clið 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 hafi verið ólögmæt stjórnvaldsákvörðun. Ólögmæti ákvörðunarinnar hafi falist í þeirri afstöðu ráðuneytisins, sem að grunni til hefði birst í eldri ákvörðunum ráðuneytisins í málum sem áfrýjandi átti ekki aðild að, að reikna skyldi grásleppu og grásleppuhrogn til landaðs afla með þorskígildisstuðul. Af þeirri ákvörðun hafi leitt að ekki hefði verið sú hætta til staðar fiskveiðiárið 2011/2012, eins og hefði verið fiskveiðiárið 2010/2011, að þeir útgerðaraðilar sem áttu heimilisfesti á Kópaskeri myndu ekki geta veitt þann byggðakvóta sem kom til úthlutunar fyrir fiskveiðiárið 2011/2012. Þessi ákvörðun hafi leitt til þess að ráðuneytið hefði hafnað fyrrgreindri breytingu á clið 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 með þeim afleiðingum að hann uppfyllti ekki skilyrði um heimilisfesti á Kópaskeri við úthlutun byggðakvótans. Byggir hann á því að ekki hafi verið lagastoð fyrir þessari ákvörðun ráðuneytisins og að hún hafi beinlínis verið í andstöðu við 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, 1. mgr. 4. gr. og 1. til 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 sem sett var með stoð í 5. mgr. 10. gr. fyrrgreindra laga. Ákvörðunin hafi verið tekin af geðþótta af hálfu ráðuneytisins og falið í sér valdníðslu af þess hálfu. 12 Reglugerð nr. 1182/2011, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2011/2012, var sett með stoð í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Með ákvæðinu var ráðherra veitt heimild til að setja í reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga sem varða meðal annars skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar. Í samræmi við það var meðal annars sett í reglugerð nr. 1182/2011 það almenna skilyrði fyrir úthlutun aflamarks að viðkomandi fiskiskip væri í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2011. Í 2. gr. reglugerðarinnar var kveðið á um að ráðherra væri heimilt á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að víkja frá almennum skilyrðum reglugerðarinnar, enda væri slík tillaga „byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga“.

13 Höfnun sjávarútvegs og landbúnaðarráðuneytisins 15. maí 2012 á beiðni Norðurþings um breytingu á skilyrði um heimilisfesti byggðist á því mati ráðuneytisins að ekki væri „málefnaleg og staðbundin ástæða fyrir því að breyta clið 1. greinar reglugerðarinnar“. Um rök fyrir þessari niðurstöðu vísaði ráðuneytið eins og fyrr greinir einkum til þess að grásleppa og grásleppuhrogn teldust eftir gildistöku reglugerðar nr. 1182/2011 til uppfyllingar á löndun og vinnsluskyldu og þar með hefði ekki verið sú hætta til staðar, eins og verið hefði fiskveiðiárið á undan, að ekki næðist að úthluta byggðakvóta byggðarlagsins og hluti hans félli niður ónotaður með tilheyrandi neikvæðum afleiðingum fyrir atvinnurekstur í byggðarlaginu.

14 Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 skal við skiptingu aflamarks „miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2010 til 31. ágúst 2011“. Sambærilegt ákvæði var ekki að finna í reglugerð nr. 999/2010 sem gilti fyrir fiskveiðiárið á undan, er undanþága var veitt af hálfu ráðuneytisins frá skilyrðinu um heimilisfesti. Fyrir liggur að grásleppa hafði þorskígildisstuðulinn 0,77 fyrir fiskveiðiárið 2011/2012 samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 709/2011. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 var fiskiskipum jafnframt skylt að landa til vinnslu öllum botnsfiskstegundum sem þorskígildisstuðull hafði verið gefinn út fyrir. Skylda til löndunar og vinnslu náði því jafnframt til grásleppu.

15 Af framangreindu leiðir að leggja verður til grundvallar að grásleppa hafi verið tæk til viðmiðunar við úthlutun aflaheimilda samkvæmt reglugerð nr. 1182/2011 fyrir fiskveiðiárið 2011/2012. Verður ekki talið hafa neina þýðingu í því sambandi þótt grásleppuhrogn hafi þá ekki haft sérstakan þorskígildisstuðul eða að „söltun“ hafi ekki verið talin upp sérstaklega sem „vinnsla“ samkvæmt 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 1182/2011. Samkvæmt því verður lagt til grundvallar að fyrrgreind ákvörðun sjávarútvegs og landbúnaðarráðuneytisins um að hafna breytingu á clið 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011, sem og úrskurður atvinnuvega og nýsköpunarráðuneytis frá 2. nóvember 2012 sem byggðist á sömu sjónarmiðum, hafi átt sér fullnægjandi lagastoð. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að mat ráðuneytisins hafi verið málefnalegt og tekið mið af staðbundnum ástæðum eins og áskilið er samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 1182/2011. Ekki verður heldur annað ráðið af gögnum málsins en að ráðuneytið hafi gætt að ákvæðum 10. gr., 11. gr. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

16 Óumdeilt er að áfrýjandi fullnægði ekki skilyrði cliðar 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 um heimilisfesti er hann sótti um byggðakvóta fyrir Kópasker 9. júlí 2012. Lá þá fyrir að ráðuneytið hafði hafnað ósk Norðurþings um breytingu á skilyrði cliðar 1. gr. reglugerðar nr. 1182/2011 um heimilisfesti umsækjenda. Samkvæmt því og með vísan til þess sem fyrr hefur verið rakið liggur fyrir að áfrýjandi gat ekki haft réttmætar væntingar til þess að fá úthlutað byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2011/2012. Breytir engu þar um þótt hann hafi áður fengið úthlutað byggðakvóta á grundvelli undanþágu frá reglugerðinni. Af sömu ástæðu hefur hann ekki lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um lögmæti úthlutunar byggðakvóta til annarra útgerða sem uppfylltu almenn skilyrði til slíkrar úthlutunar samkvæmt reglugerð nr. 1182/2011 fyrir fiskveiðiárið 2011/2012, sbr. 1. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

17 Samkvæmt öllu framangreindu verður stefndi sýknaður af kröfum áfrýjanda. Eftir úrslitum málsins verður áfrýjanda gert að greiða stefnda málskostnað eins og nánar greinir í dómsorði, sbr. 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Áfrýjandi, Dodda ehf., greiði stefnda, íslenska ríkinu, 600.000 krónur í málskostnað fyrir Landsrétti.