739/2019

Útdráttur

Í málinu krafðist Á ehf. endurgreiðslu á fjárhæðum sem hann hafði innt af hendi til Í vegna greiðslna fyrir tollkvóta vegna innflutnings á landbúnaðarvörum frá ríkjum Evrópusambandsins á grundvelli 65. gr. B búvörulaga nr. 99/1993, sbr. 5. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005. Í dómi Landsréttar kom fram að ráðherra hefði á því tímabili sem mál þetta tók til haft heimildir til að setja ákvæði í reglugerð um það hvernig velja skyldi á milli þeirra sem gerðu tilboð í tollkvóta og við hvaða boð, eða aðra fjárhæð, skyldi miða hið álagða gjald. Samkvæmt framangreindu og í ljósi hins fortakslausa banns 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar við því að stjórnvöld ákveði hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema yrði skattlagningarheimild 3. mgr. 65. gr. búvörulaga, eins og hún hljóðaði á þeim tíma sem atvik málsins gerðust, ekki talin samrýmast fyrrgreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar. Álagning gjalda þeirra sem málið varðaði studdist samkvæmt þessu ekki við lögmæta skattlagningarheimild og var því ógild. Samkvæmt framansögðu var fallist á endurgreiðslukröfu Á ehf. vegna oftekinna gjalda fyrir tollkvóta.

Dómur Landsréttar

Mál þetta dæma landsréttardómararnir A-kvk-nf E-kvk-nf, J-kk-nf S-kk-nf og O-kvk-nf M-kvk-nf A-kvk-nf.

Málsmeðferð og dómkröfur aðila

1

Áfrýjandi skaut málinu til Landsréttar 6. nóvember 2019. Áfrýjað er dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 1. nóvember 2019 í málinu nr. E- 406/2019.

2

Áfrýjandi krefst þess að hinum áfrýjaða dómi verði hrundið og stefndi verði dæmdur til að greiða honum 17.410.000 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af 1.560.000 krónum frá 14. maí 2018 til 27. desember sama ár en af samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst áfrýjandi málskostnaðar í héraði og fyrir Landsrétti.

3

Stefndi krefst staðfestingar hins áfrýjaða dóms og málskostnaðar fyrir Landsrétti.

Málsatvik og sönnunarfærsla

4

Áfrýjandi stundar innflutning og sölu matvara og krefst ímáli þessu endurgreiðslu úr hendi stefnda að fjárhæð 17.410.000 krónur vegna greiðslna 14. maí og 27. desember 2018 fyrir tollkvóta vegna innflutnings á landbúnaðarvörum frá ríkjum Evrópusambandsins. Sundurliðast stefnufjárhæðin þannig að annars vegar er um að ræða greiðslu að fjárhæð 1.560.000 krónur vegna úthlutunar 7. maí 2018 á tollkvóta samkvæmt reglugerð nr. 318/2018 og hins vegar greiðslu að fjárhæð 15.850.000 krónur vegna úthlutunar 18. desember á tollkvóta samkvæmt reglugerð nr. 1045/2018.

Í báðum tilvikum var um innflutning á kjöti og kjötvörum að ræða. Framangreindar reglugerðir voru settar samkvæmt heimild í 5. mgr. 12. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 65. gr. B búvörulaga nr. 99/1993.

5

Óumdeilt er í málinu að þær greiðslur fyrir tollkvóta sem málið varðar teljast skattur í skilningi 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. dóm Hæstaréttar 21. janúar 2016 í máli nr. 317/2015. Þá er enginn tölulegur ágreiningur í málinu.

Málsástæður aðila

Málsástæður áfrýjanda

6

Við fyrirtöku máls þessa í héraði 15. október 2019 var bókað í þingbók að áfrýjandi félli frá „málsástæðum um magntolla og umfjöllun í stefnu varðandi WTO- tollkvóta, sem ekki eiga við í þessu máli“. Við aðalmeðferð í Landsrétti var því jafnframt lýst yfir að hann félli frá þeim málsástæðum sínum að tollkvótarnir sem málið varðar fælu í sér afslátt af valkvæðri skattlagningarheimild, að álagning hins umdeilda gjalds væri andstæð 1. mgr. 120. gr. tollalaga og að tilvísanir tollalaga til viðauka við lögin væru rangar og stæðust ekki þær kröfur sem gera yrði til skýrleika lagaheimilda auk þess sem viðaukarnir hefðu ekki verið birtir með fullnægjandi hætti. Loks var því lýst yfir af hálfu áfrýjanda að ekki væri byggt á því að tollkvóta í málinu hefði verið úthlutað á grundvelli 64. gr. A búvörulaga nr. 99/1993, heldur væri um að ræða tollkvóta sem úthlutað hefði verið á grundvelli reglugerða nr. 318/2018 og 1045/2018, sem settar hafi verið með heimild í 5. mgr. 12. gr. tollalaga og 65. gr. B búvörulaga.

7

Samkvæmt framangreindu byggir áfrýjandi nú einungis á því í málinu að um sé að ræða tollkvóta sem ráðherra úthlutar á grundvelli 65. gr. B búvörulaga, sbr. 5. mgr. 12. gr. tollalaga, en um þá úthlutun skyldi fara eftir þágildandi ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga. Áfrýjandi byggir á því að fjárhæð hins umdeilda gjalds hafi ekki verið ákveðin í lögum með nægilega skýrum hætti og uppfylli lagaheimildir til gjaldtökunnar því ekki þær kröfur sem gerðar séu til fullgildrar sköttunarheimildar samkvæmt 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 72. gr. stjórnarskrárinnar og skýrum og hlutlægum viðmiðum sem fram komi í lögum þannig að raunveruleg álagning skatts ráðist af lögunum en hvorki af mati né ákvörðun viðkomandi stjórnvalds. Hvergi sé kveðið á um það í lögum hversu hátt gjaldið eigi að vera né við hvað það skuli miðað. Þess í stað taki gjaldtakan breytingum í samræmi við eftirspurn eftir tollkvóta án þess að löggjafinn taki nokkra afstöðu til þess. Sé framsal skattlagningarvalds til ráðherra ólögmætt sé því síður hægt að framselja það til gjaldenda sjálfra í gegnum útboð tollkvóta. Samkvæmt aðferð 3. mgr. 65. gr. búvörulaga við skattlagningu taki ráðherra jafnframt afstöðu til tilboða í tollkvóta og leggi hana til grundvallar ákvörðun um fjárhæð skattsins hverju sinni án aðkomu löggjafans. Af þessu leiði að mishár skattur sé lagður á innflutning á sömu vörum og ólíka skattaðila, sem feli í sér mismunun í andstöðu við 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar. Í þessu sambandi skipti einnig máli að sú úthlutun tollkvóta sem málið varði feli í sér takmörkun á atvinnufrelsi áfrýjanda, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

8

Áfrýjandi byggir einnig á því að í 5. gr. tollalaga sé kveðið á um þá meginreglu að greiða skuli toll samkvæmt svokallaðri tollskrá við innflutning vöru. Í niðurlagi 1. mgr. 5. gr. tollalaga segi jafnframt að aðra tolla og gjöld, sem mismuni innlendum og innfluttum framleiðsluvörum, megi ekki leggja á vöruna við innflutning. Taka gjalds fyrir tollkvóta feli í sér að innlendum og innfluttum framleiðsluvörum sé mismunað í andstöðu við þetta lagaákvæði.

9

Þá vísar áfrýjandi til þess að álagning gjaldsins samrýmist ekki skuldbindingum Íslands samkvæmt samningi Íslands og Evrópusambandsins um ívilnanir í viðskiptum með landbúnaðarvörur sem áritaður var 17. september 2015. Samkvæmt samningnum skuli innflutningur á grundvelli tollkvóta fyrir þær vörur sem falla undir samninginn vera tollfrjáls auk þess sem Ísland hafi skuldbundið sig til að grípa ekki til annarra ráðstafana sem takmarki slíkan innflutning. Álagning gjaldsins sé ósamrýmanleg þessari samningsskuldbindingu ríkisins.

Málsástæður stefnda

10

Stefndi mótmælir öllum málsástæðum áfrýjanda og byggir á því að ákvæði þágildandi 3. mgr. 65. gr. búvörulaga feli í sér fullnægjandi skattlagningarheimild. Með því að lagaákvæðið hafi mælt fyrir um skyldu til útboðs hafi ekki verið fyrir hendi heimildir stjórnvalda til að fara með mál með öðrum hætti. Þá sé aðferðafræði við töku gjalds fyrir tollkvóta og fjárhæð þess nægilega skýrt ákveðin í lögum með vísan til þess að útboð skuli fara fram þar sem gjaldið ákvarðist þá af tilboðum aðila á markaði. Sú aðferð tryggi jafnræði og gjaldið sé skýrt að því leyti að fyrir liggi hver sé bjóðandi og hvað hann bjóði fyrir tollkvótann. Komi þannig með skýrum hætti fram í lögum hver sé skattskyldan og skattstofninn auk þess sem ljóst sé hvernig fjárhæð skattsins skuli ákvörðuð. Þá er því hafnað að tollkvótar feli í sér ólögmæta mismunun innlendra og innfluttra vara í andstöðu við 1. mgr. 5. gr. tollalaga enda séu tollkvótar ívilnandi auk þess sem útboðsgjald leggist ekki á við innflutning vöru. Loks brjóti gjaldtakan ekki gegn þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands.

Niðurstaða

11

Svo sem að framan greinir byggir áfrýjandi fyrir Landsrétti einungis á því að um sé að ræða tollkvóta sem ráðherra úthlutar vegna innflutnings landbúnaðarafurða frá ríkjum Evrópusambandsins á grundvelli 65. gr. B búvörulaga, sbr. 5. mgr. 12. gr. tollalaga. Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. B búvörulaga fór umþá úthlutun eftir þágildandi ákvæði 3. mgr. 65. gr. laganna. Þótt í stefnu hafi verið vísað til ýmissa annarra lagaákvæða en hinna framangreindu verður ekki talið að með þessu hafi áfrýjandi komið fram með nýja málsástæðu fyrir Landsrétti enda ljóstað málið hefur frá upphafi verið rekið á þeim grundvelli meðal annars að ekki hafi legið fyrir fullnægjandi skattlagningarheimild í lögum vegna álagningar hins umdeilda gjalds auk þess sem ljóst er af gögnum málsins að þar er um að ræða úthlutun svokallaðs ESB- tollkvóta á framangreindum lagagrundvelli.

12

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. tollalaga skal greiða toll af vörum sem fluttar eru inn á tollsvæði ríkisins, eins og mælt er fyrir í tollskrá í viðauka I með lögunum. Tollur skal lagður sem verðtollur á tollverð vöru eða sendingar eins og það er ákveðið samkvæmt ákvæðum 14. til 16. gr. laganna og sem magntollur á vörumagn eftir því sem greinir í tollskrá samkvæmt framangreindum viðauka. Jafnframt er í 1. mgr. 5. gr. kveðið á um að aðra tolla og gjöld, sem mismuna innlendum og innfluttum framleiðsluvörum, m egieigi leggja á vöruna við innflutning.

13

Samkvæmt 20. tölulið 1. gr. tollalaga er tollkvóti tiltekið magn vöru sem flutt er inn á lægri tollum en getið er um í 5. gr. laganna. Í 12. gr. laganna er nánar kveðið á um tollkvóta sem ráðherra sem fer með málefni landbúnaðar úthlutar. Í 5. mgr. 12. gr. segir að ráherra úthluti tollkvótum samkvæmt öðrum skuldbindingum Íslands um innflutning á landbúnaðarvörum í fríverslunar- og milliríkjasamningum en þeim sem tilgreindar eru í 1. til 3. mgr. 12. gr., enda sé tollur lagður á vöruna sem magntollur eftir því sem í tollskrá í viðauka I greini. Um úthlutun tollkvóta samkvæmt þessari málsgrein fari samkvæmt 65. gr. B búvörulaga. Ákvæði 5. mgr. 12. gr. tollalaga kom nýtt inn í lögin með lögum nr. 16/2007 en samkvæmt skýringum í frumvarpi til þeirra laga var tilefni setningar ákvæðisins meðal annars fyrsti samningur Íslands og Evrópusambandsins um tvíhliða viðskipti með landbúnaðarvörur.

14

Á þeim tíma sem atvik máls þessa gerðust hafði samningur Íslands og Evrópusambandsins um ívilnanir í viðskiptum með landbúnaðarvörur sem áritaður var 17. september 2015 tekið gildi en þar var meðal annars kveðið á um tollfrjálsa innflutningskvóta sem Ísland veitti Evrópusambandinu. Samningurinn tók gildi 19. október 2017 og var gerður á grundvelli 19. gr. EES- samningsins, sbr. lög nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið.

15

Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. B búvörulaga úthlutar ráðherra tollkvótum sem tilgreindir eru í 5. mgr. 12. gr. tollalaga og fer um úthlutun þeirraeftir ákvæðum 65. gr. laganna.

Á þeim tíma er atvik máls þessa áttu sér stað var 3. mgr. 65. gr. laganna svohljóðandi:

„ Heimilt er að skipta tollkvótum upp í einingar. Tollkvótum skal úthlutað til ákveðins tíma, allt að einu ári í senn. Berist umsóknir um meiri innflutning en sem nemur tollkvóta vörunnar skal leita tilboða í heimildir til innflutnings samkvæmt tollkvótum og skal andvirðið þá renna í ríkissjóð. Endurúthluta má tollkvótum sem ekki eru nýttir innan þess frests sem tilgreindur er við úthlutun kvótans.“Jafnframt var kveðið á um það í 5. mgr. 65. gr. laganna að ráðherra birti í reglugerð þær reglur sem giltu um úthlutun tollkvóta samkvæmt þeirri grein, þar sem meðal annars skyldi koma fram úthlutunarkvóti, innflutningstímabil, tollataxtar, viðurlög við misnotkun og aðrir skilmálar sem um innflutninginn skyldu gilda.

16

Sú úthlutun tollkvóta sem mál þetta varðar fór fram á framangreindum grundvelli, eins og nánar var kveðið á um í reglugerðum nr. 318/2018 og 1045/2018. Í báðum reglugerðum var sett fram tafla um vörumagn, tímabil innflutnings og verð- og magntoll en samkvæmt þeim skyldi meðal annars heimilt að flytja inn tiltekið magn af kjötvörum, sem tilgreindar voru í númeruðum vöruliðum og sem upprunnar væru í ríkjum Evrópusambandsins, án verð- og magntolla. Tollkvótum skyldi úthlutað samkvæmt auglýsingu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins sem birt væri á heimasíðu þess, þar sem tilgreindir væru skilmálar vegna úthlutunarinnar. Í 4. gr. beggja reglugerða, sem átti við um þann innflutning kjötvara sem mál þetta varðar, var kveðið á um að bærust umsóknir um meira magn innflutnings en auglýstum tollkvóta næmi skyldi leita tilboða í tollkvóta vegna viðkomandi vöruliðar. Jafnframt var kveðið á um að tilboð skyldu ráða úthlutun og að sá tilboðsgjafi er hæst byði skyldi leysa til sín úthlutaðan tollkvóta með greiðslu andvirðis hans innan sjö daga frá dagsetningu tilkynningar um niðurstöðu útboðs.

17

Í dómum Hæstaréttar 21. janúar 2015 í málum nr. 317/2015, 318/2015 og 319/2015 var komist að þeirri niðurstöðu að eldra ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga, þar sem fram kom að þegar umsóknir bárust um meiri innflutning vöru en tollkvóta hennar nam hverju sinni, hefði ráðherra frjálst val um það hvort hlutkesti skyldi ráða úthlutun eða hvort leita skyldi tilboða í heimildir samkvæmt tollkvótunum, hefði farið í bága við 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, enda fælist í þeirri skipan að ráð herra gæti einhliða ákveðið hvort greiða skyldi gjald fyrir tollkvóta eða ekki. Í kjölfar þeirra dóma var ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga breytt með lögum nr. 45/2015 og felld niður heimild ráðherra til að láta hlutkesti ráða úthlutun. Eftir sem áður var kveðið á um það í lokamálslið 3. mgr. 65. gr. laganna að ráð herra væri heimilt í stað úthlutunar tollkvóta að veita almenna heimild til innflutnings á þeim tollum sem um tollkvótana giltu. Í dómum Héraðsdóms Reykjavíkur 14. nóvember 2017 í málum nr. E- 187/2017, E - 188/2017 og E- 495/2017, sem ekki var áfrýjað, var komist að þeirri niðurstöðu að sú heimild fæli einnig í sér of víðtækt framsal skattlagningarvalds til framkvæmdavaldsins og væri þar með í andstöðu við framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar. Í kjölfar þeirra dóma var 3. mgr. 65. gr. búvörulaga enn breytt, nú með lögum nr. 102/2016. Með þeirri lagabreytingu var felld úr gildi heimild ráðherra til að veita almenna heimild til innflutnings á þeim tollum sem um tollkvótana gilda.

Á þeim tíma sem atvik máls þessa gerðust stóð þannig eins og að framan greinir einungis eftir í 3. mgr. 65. gr. búvörulaga að bærust umsóknir um meiri innflutning en sem næmi tollkvóta vöru skyldi leita tilboða í heimildir til innflutnings samkvæmt tollkvótum og að ráðherra skyldi birta í reglugerð nánari reglur þar um, auk þess sem kveðið var á um úthlutunartímabil og heimild til að endurúthluta kvóta sem ekki væri nýttur. Sem fyrr greinir kom það síðan fram í reglugerðum nr. 318/2018 og 1045/2018, sem innheimta hins umdeilda gjalds hvíldi á, að tilboð skyldu ráða úthlutun tollkvóta og að sá tilboðsgjafi er hæst byði skyldi fá úthlutaðan tollkvóta gegn greiðslu í samræmi við tilboð sitt.

18

Eftir að atvik máls þessa gerðust hefur ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga enn verið breytt, nú með lögum nr. 152/2019, þar sem eftirfarandi ákvæðum var meðal annars bætt við í nýjum 7. til 9. málslið: „Við útboð tollkvóta skulu valin hæstu verðtilboð í tiltekið magn þar til magni tollkvóta sem til ráðstöfunar er hefur verið náð. Verð tollkvótans fyrir öll valin verðtilboð ræðst að svo búnu af verði lægsta valda tilboðsins í hverjum vörulið. Gildir það verð þá jafnframt fyrir önnur hærri og valin tilboð sé þeim til að dreifa. Séu fleiri en einn þátttakandi með tilboð jöfn lægsta samþykkta tilboði skal úthlutað hlutfallslega.“ Þá var nýverið samþykkt svohljóðandi bráðabirgðaákvæði við búvörulög, sbr. lög nr. 136/2020: „Þrátt fyrir 7.– 9. málsl. 3. mgr. 65. gr. skal verð tollkvóta frá og með gildistöku ákvæðis þessa til 1. ágúst 2022 ráðast af fjárhæð tilboða hverju sinni. Kvótanum verður því fyrst úthlutað til hæstbjóðanda, svo til þess er næsthæst bauð og þannig koll af kolli uns tiltækum kvóta hefur verið úthlutað.“ Fyrirmæli 3. mgr. 65. gr. búvörulaga, um að berist umsóknir um meiri innflutning en sem nemur tollkvóta vöru skuli leita tilboða í heimildir til innflutnings, hafa þrátt fyrir framangreindar lagabreytingar haldist óbreytt.

19

Með dómum Hæstaréttar 21. janúar 2015 í málum nr. 317/2015, 318/2015 og 319/2015 var því slegið föstu að gjaldtaka fyrir tollkvóta á grundvelli 65. gr., sbr. 65. gr. B búvörulaga teldist skattheimta að því leyti að lagaheimildir til hennar þyrftu að uppfylla þær kröfur sem gerðar eru til fullgildrar sköttunarheimildar í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt verður talið leiða af 65. og 72. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. einnig 14. gr. og 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu sem veitt var lagagildi hér á landi með lögum nr. 62/1994, að gjaldið verði að leggja á eftir almennum efnislegum mælikvarða og þannig að gætt sé jafnræðis, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 21. október 1999 í máli nr. 64/1999. Ágreiningur aðila um hvort fullnægjandi skattlagningarheimild hafi verið fyrir hendi í málinu hverfist um það hvort þágildandi ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga fullnægi framangreindum kröfum.

20

Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrárinnar má engan skatt á leggja né breyta né af taka nema með lögum og í 1. mgr. 77. gr. hennar segir einnig að skattamálum skuli skipað með lögum. Eftir breytingu 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar með stjórnarskipunarlögum nr. 95/1995 er jafnframt kveðið á um það í ákvæðinu að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi til þeirra laga segir meðal annars að með því hafi verið leitast við að taka af skarið, með miklu ákveðnari hætti en áður, um að löggjafinn megi ekki framselja ákvörðunarrétt um þessi atriði til framkvæmdarvaldsins, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í lögum. Í ákvæði nu felst því fortakslaust bann við því að almenni löggjafinn heimili stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema, sbr. dóm Hæstaréttar 21. október 1999 í máli nr. 64/1999. Í ákvæðum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar felst samkvæmt framangreindu nánar tiltekið að kveða verði á um skattskyldu og skattstofna í lögum auk þess sem taka þurfi í lögum rökstudda afstöðu til fjárhæðar gjaldsins, sbr. dóm Hæstaréttar 23. mars 2017 í máli nr. 213/2016.

21

Eftir þær breytingar á ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga, sem gerðar voru í kjölfar þeirra dóma Hæstaréttarog Héraðsdóms Reykjavíkursem getið er í málsgrein 17 hér að framan, er með skýrum hætti kveðið á um skattskyldu þeirra sem fá úthlutað tollkvóta, auk þess sem úthlutaður tollkvóti er þar skilgreindur sem skattstofn. Er atvik máls þessa áttu sér stað var aftur á móti enn aðeins kveðið á um það í 3. og 5. mgr. 65. gr. laganna að tollkvótar skyldu boðnir út og að ráðherra setti nánari reglur um úthlutunina í reglugerð. Eins og glögglega má ráða af þeim breytingum sem gerðar hafa verið á ákvæði 3. mgr. 65. gr. búvörulaga á árunum 2019 og 2020 hafði ráðherra á þeim tíma sem mál þetta tekur til heimildir til að setja ákvæði í reglugerð um það hvernig velja skyldi á milli þeirra sem gerðu tilboð í tollkvóta og við hvaða boð, eða aðra fjárhæð, skyldi miða hið álagða gjald. Samkvæmt framangreindu, og íljósi hins fortakslausa banns 40. gr. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar við því að stjórnvöld ákveði hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema, verður skattlagningarheimild 3. mgr. 65. gr. búvörulaga, eins og hún hljóðaði á þeim tíma sem atvik málsins gerðust, ekki talin samrýmast ákvæðum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Álagning gjalda þeirra sem málið varðar studdist samkvæmt þessu ekki við lögmæta skattlagningarheimild og var því ógild. Að fenginni þeirri niðurstöðu eru ekki efni til að fjalla um aðrar málsástæður sem áfrýjandi byggir á varðandi lögmæti gjaldheimtunnar.

22

Samkvæmt framangreindu ber stefnda að endurgreiða áfrýjanda 17.410.000 krónur vegna oftekinna gjalda fyrir tollkvóta. Með vísan til 1. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, sbr. 2. mgr. 21. gr. laga nr. 150/2019 um innheimtu opinberra skatta og gjalda, verður jafnframt fallist á vaxtakröfu áfrýjanda.

23

Eftir þessum úrslitum verður stefnda gert að greiða áfrýjanda málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti, sem ákveðst í einu lagi eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð :

Stefndi, íslenska ríkið, greiði áfrýjanda, Ásbirni Ólafssyni ehf., 17.410.000 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu af 1.560.000 krónum frá 14. maí 2018 til 27. desember 2018, en af 17.410.000 krónum frá þeim degi til 28. janúar 2019, og með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags.

Stefndi greiði áfrýjanda 2.300.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Landsrétti.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 1. nóvember 2019

Mál þetta, sem dómtekið var 15. október 2019, var höfðað 28. janúar s. á. af hálfu félagsins Ásbjörns Ólafssonar ehf., Köllunarklettsvegi 6, Reykjavík, á hendur íslenska ríkinu, Arnarhvoli, Reykjavík, til endurgreiðslu ofgreiddra gjalda.

Stefnandi krefst þess að stefnda verði gert að greiða honum 17.410.000 krónur með vöxtum samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/2001 af 1.560.000 krónum frá 14. maí 2018 til 27. desember 2018, en af 17.410.000 krónum frá þeim degi til 28. janúar 2019, og með dráttarvöxtum samkvæmt 1. mgr. 6. gr. sömu laga frá þeim degi til greiðsludags. Þá krefst stefnandi málskostnaðar að mati dómsins.

Stefndi krefst sýknu af öllum kröfum stefnanda og að stefnandi verði dæmdur til greiðslu málskostnaðar að mati dómsins.

Yfirlit málsatvika og ágreiningsefna

Stefnandi hefur með höndum innflutning og sölu á matvöru og krefst þess í málinu að stefndi endurgreiði honum svokallað útboðsgjald sem hann greiddi fyrir ESB- tollkvóta 14. maí 2018 og 27. desember 2018, sem samtals nemi stefnufjárhæð málsins. Stefnandi telur gjaldtökuna ólögmæta og telur að stefnda beri að endurgreiða sér umrædda fjárhæð.

Stefnandi lýsir málavöxtum svo að hann hafi um árabil flutt inn tilteknar landbúnaðarvörur á grundvelli ESB-tollkvóta sem honum hafi verið úthlutað. Þeir séu vegna innflutnings á landbúnaðarvörum frá Evrópusambandinu samkvæmt samkomulagi gerðu í febrúar 2007 og í september 2015, á grundvelli 19. gr. EES-samningsins, og feli í sér veitingu gagnkvæmra tollkvóta. Ísland hafi skuldbundið sig til að úthluta tilteknu magni af tollkvóta á hverju ári. Þannig sé veitt heimild til að flytja inn tiltekið magn af vöru án tolla eða með lægri tollum en annars þyrfti að greiða fyrir viðkomandi vöru. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið gefi árlega út reglugerðir um úthlutun ESB-tollkvóta og á grundvelli þeirra séu tollkvótarnir auglýstir til umsóknar. Sæki innflytjendur um meira magn en auglýst sé hafi kvótarnir verið boðnir út í sérstökum útboðum. Í ákveðnum tilfellum hafi kvótum verið úthlutað með hlutkesti, og þá án gjaldtöku, samkvæmt heimild í búvörulögum nr. 99/1993.

Í dómum Hæstaréttar 21. janúar 2016, í málum nr. 317-319/2015, var talið að heimildir ráðherra til gjaldtöku samkvæmt þágildandi reglum 65. gr., sbr. 65. gr. B, í búvörulögum væru í andstöðu við 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þessir dómar munu hafa leitt til umtalsverðar endurgreiðslu ofgreiddra skatta og í kjölfar þeirra var búvörulögum breytt, með lögum nr. 46/2015 með gildistöku 11. júlí 2015, m. a. 3. mgr. 65. gr. laganna. Sú regla sem áður gilti veitti ráðherra, þegar borist hefðu umsóknir um meiri innflutning en sem næmi tollkvóta, heimild til þess að ákveða hvort varpað skyldi hlutkesti milli umsækjenda til að skera úr því hver þeirra fengi rétt til að flytja inn landbúnaðarvörur á grundvelli tollkvótans eða leita tilboða bjóðenda í heimildirnar. Fyrri kosturinn, heimild til að varpa hlutkesti, var felldur niður við lagabreytinguna. Eftir sem áður var ráðherra heimilt að opna fyrir frjálsan innflutning í stað þess að innheimta skatt í formi útboðsgjalds.

Með dómum héraðsdóms Reykjavíkur 14. nóvember 2017, í málum nr. E-187/2017, E-188/2017 og E-495/2017, var álagning útboðsgjalds fyrir tollkvóta á árunum 2015 og 2016 enn talin andstæð ákvæðum 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og var íslenska ríkinu gert að endurgreiða það sem það hafði þá innheimt fyrir tollkvóta. Dómunum var ekki áfrýjað. Með lögum nr. 102/2016 var búvörulögum enn breytt og umrædd heimild til að mæla fyrir um opinn innflutning felld úr 3. mgr. 65. gr. búvörulaga. Stefndi hefur hafnað endurgreiðslu útboðsgjalda sem greidd hafa verið eftir að lögin tóku gildi 1. janúar 2017. Stefnandi krefst í máli þessu endurgreiðslu á þeirri fjárhæð sem hann hefur greitt fyrir úthlutaðan tollkvóta eftir gildistöku síðastnefndu laganna, 17.410.000 krónum. Það eru greiðslur 14. maí 2018, samtals að fjárhæð 1.560.000 krónur, fyrir ESB-tollkvóta á landbúnaðarvörum sem úthlutað var af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra 7. maí 2018 á grundvelli reglugerðar nr. 318/2018 og greiðslur 27. desember 2018, samtals að fjárhæð 15.850.000 krónur, fyrir ESB-tollkvóta á landbúnaðarvörum sem úthlutað var af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra 18. desember 2018 á grundvelli reglugerðar nr. 1045/2018.

Stefnandi telur að þrátt fyrir umrædda lagabreytingu sé útboðsgjaldið enn ólögmætur skattur og að gjaldtakan fari í bága við ákvæði 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrár. Stefndi hafnar því að um ólögmæta gjaldtöku sé að ræða og hafnar endurgreiðsluskyldu. Um þetta snýst ágreiningur aðila í málinu.

Málsástæður og lagarök stefnanda

Fjárhæð útboðsgjaldsins ekki ákveðin í lögum Við úthlutun á tollkvótum og ákvörðun tolls hafi ráðherra oftekið skatt án viðhlítandi lagastoðar, í bága við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og við 1. gr. 1. samningsviðauka mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Framkvæmdin sé í andstöðu við skattahugtakið sjálft og þau sjónarmið sem gilda skuli við skerðingu eignarréttar borgaranna af hálfu stefnda.

Ákvörðun ráðherra um það hver skuli vera tollur á þær vörur sem fluttar séu inn samkvæmt tollkvótum og gjaldtaka í tengslum við uppboð á þeim tollkvótum feli í sér skattheimtu í merkingu 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Sú innheimta eigi sér ekki fullnægjandi stoð í lögum og því sé ekki fullnægt þeim skýlausa áskilnaði stjórnarskrár að skattamálum sé aðeins skipað með lögum og að öðrum en löggjafanum sé ekki falin ákvörðun um skattlagningu, aðrir en löggjafinn ákveði fjárhæð þessa skatts. Úthýst hafi verið skattlagningarvaldi sem samkvæmt skýrum ákvæðum stjórnarskrár sé einungis á hendi löggjafans. Gjaldtakan og framkvæmd hennar sé ómálaefnaleg og í andstöðu við ákvæði laga og brotleg við þjóðréttarlegar skuldbindingar stefnda.

Í dómum Hæstaréttar Íslands í málum nr. 317– 319/2015 sé staðfest að það útboðsgjald og sá tollur sem málið taki til sé skattur í skilningi stjórnarskrárinnar. Þær ströngu kröfur sem gerðar séu til gjaldtöku í 40. gr. og 77. gr. hennar sem og í skattahugtakinu sjálfu eigi fullum fetum við um gjaldtökuna. Leiði það m. a. til þess að óheimilt sé að fela ráðherra val um það hvort gjaldtaka fari fram eður ei.

Að baki áskilnaði 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar um að skipa skuli skattamálum með lögum og ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um það hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann, búi það réttaröryggissjónarmið að borgararnir geti almennt gert sér grein fyrir því fyrirfram hvaða skattheimta falli á þá samkvæmt gildandi lögum á hverjum tíma. Þar komi til sérstakrar skoðunar sú ríka vernd sem eignarréttindi njóti, m. a. samkvæmt 72. gr. stjórnarskrár og samningsviðauka 1 við mannréttindasáttmála Evrópu. Af því leiði að gerðar séu strangar stjórnskipulegar kröfur til heimilda í settum lögum sem geri stjórnvöldum með einhverjum hætti kleift að hafa áhrif á skattlagningu. Slíkar heimildir þurfi að byggjast á skýrum og hlutlægum viðmiðum sem komi fram í lögum um skattlagninguna. Raunveruleg álagning skatts eigi því að ráðast af lögum en ekki af mati eða ákvörðun viðkomandi stjórnvalds.

Umrædd úthlutun tollkvóta feli í sér takmörkun á frelsi þeirra sem hafi það að atvinnu að flytja inn landbúnaðarvörur til sölu innanlands, frelsi sem varið sé í 75. gr. stjórnarskrárinnar. Af því ákvæði og lögmætisreglu stjórnskipunar- og stjórnsýsluréttar leiði að gera verði mjög ríkar kröfur til þess að slíkar takmarkanir séu reistar á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Tollkvóta sé úthlutað samkvæmt auglýsingum frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, sbr. 1. mgr. 12. gr. tollalaga og 1. mgr. 65. gr. búvörulaga. Þegar umsóknir berist um meira magn innflutnings en auglýstum tollkvóta nemi hverju sinni skuli ráðuneytið leita tilboða í tollkvóta í útboðum þar sem tilboð ráði úthlutun á kvóta. Útboðsgjaldið renni í ríkissjóð og leggist ofan á önnur gjöld sem fyrirtækin greiði til að fullnýta sér tollkvótann.

Í umræddum tollkvótum felist að viðkomandi innflytjandi þurfi ekki að greiða gjöld sem falli á umrædda vöru samkvæmt 5. gr. tollalaga nr. 88/2005. Þessi í stað leggist á nýr skattur, svokallað útboðsgjald. Hin ofteknu gjöld, sem krafist sé endurgreiðslu á, séu þau gjöld sem stefndi hafi innheimt af stefnanda í framangreindum útboðum, án viðhlítandi lagaheimildar. Um ákveðnar landbúnaðarvörur sé að ræða sem allar falli í vöruflokka sem tilgreindir séu í viðaukum IVA og B í tollalögum, sbr. 65. gr. A í búvörulögum.

Umrædd gjaldtaka í tengslum við úthlutun tollkvóta standist ekki ákvæði stjórnarskrárinnar sem og skattahugtakið, þar sem fjárhæð skattsins sé ólögfest. Samkvæmt fyrirmælum stjórnarskrárinnar sé það á valdi löggjafans að leggja á skatta eftir almennum efnislegum mælikvarða þar sem gæta verði jafnræðis gagnvart skattborgurum eftir því sem unnt sé. Til að viðhlítandi lagaheimild teljist vera fyrir hendi þurfi því að koma skýr tog ótvírætt fram í lögum hver sé skattskyldan, hver sé skattstofninn og hvernig skuli ákveða fjárhæð skattsins, komi fjárhæðin ekki berum orðum fram í lögunum. Hvergi sé kveðið á um það í settum lögum hvað umræddur skattur, útboðsgjald, eigi að vera hár eða við hvað skuli miða. Sú skattheimta ráðherra sem felist í gjaldtöku fyrir úthlutun tollkvótans, til viðbótar við það tollverð sem ráðherra birti í reglugerð, eigi sér því ekki neina stoð í settum lögum. Gjaldtakan taki breytingum í samræmi við eftirspurn eftir tollkvóta, án þess að til komi lagabreyting og án þess að löggjafinn taki afstöðu til slíkrar hækkunar. Þannig ráði umsækjendur um tollkvóta í raun fjárhæð gjaldtökunnar. Gjaldtakan sé þar af leiðandi ekki fyrirfram ákveðin af löggjafanum og standist því ekki fyrirmæli stjórnarskrárinnar um skattheimtu eða skattahugtakið sjálft. Vald til að ákvarða fjárhæð skatta geti aðeins verið á hendi löggjafans, framsal þess valds til ráðherra sé ólögmætt og því síður sé hægt að framselja það til almennra borgara, gjaldenda sjálfra. Standi ákvæði stjórnarskrár í vegi fyrir því að ráðherra sé falið vald um tiltekna ákvörðun megi ljóst vera að sömu ákvæði stjórnarskrár standi í vegi fyrir slíku framsali til annarra, sem og framsali á valdi til óvissu-og markaðslögmála. Gjaldtakan hafi því verið ólögmæt og krafist sé endurgreiðslu úr hendi stefnda vegna hennar.

Tollkvótar séu afsláttur af valkvæðri skattlagningarheimild Tollkvótarnir sem málið taki til feli í sér afslátt frá þeirri gjaldtöku sem mælt sé fyrir um í 5. gr. tollalaga. Í 65. gr. A í búvörulögum sé ráðherra fengin heimild til að fella niður þau gjöld sem 5. gr. tollalaga mæli fyrir um. Þannig hafi ráðherra val um það hvort gjaldataka samkvæmt 5. gr. tollalaga fari fram eður ei. Slíkt valkvætt skattlagningarákvæði sé hins vegar í andstöðu við bann 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrár við valkvæðri skattlagningu. Ákvæði 65. gr. A í búvörulögum eigi við um allar þær vörur sem að mál þetta taki til. Verði fallist á ólögmæti hinnar almennu gjaldtöku liggi fyrir að umræddir tollkvótar veiti undanþágu frá ólögmætri gjaldtöku. Gjaldtaka sem veiti niðurfellingu ólögmætra gjalda sé einnig ólögmæt. Vísist þar til framangreindra ákvæða stjórnarskrár, lögmætisreglu íslensks réttar, réttmætra væntinga og stjórnskipulegrar réttmætisreglu. Sá skattur sem lagður sé á sem útboðsgjald sé einnig valkvæður af því að ráðherra geti opnað fyrir þennan innflutning án allrar gjaldtöku, þ. m. t. án þess að greitt sé útboðsgjald, sbr. nefnda heimild í 65. gr. A í búvörulögum.

Álagning útboðsgjaldsins andstæð 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 88/2005

Umrætt útboðsgjald mismuni innlendum og innfluttum framleiðsluvörum. Gjald leggist á innfluttar vörur sem ekki leggist á vörur sem framleiddar séu hérlendis. Taka útboðsgjalds sé skattheimta sem komi í stað almennra gjalda samkvæmt 5. gr. tollalaga nr. 88/2005. Sú lagagrein feli í sér þá meginreglu að greiða skuli skatta af gjaldtöku við innflutning samkvæmt svokallaðri Tollskrá og þar segi að aðra tolla og gjöld, sem mismuna innlendum og innfluttum framleiðsluvörum, megi eigi leggja á vöruna við innflutning. Taka útboðsgjalds feli í sér mismunun í andstöðu við niðurlag 1. mgr. 5. gr. tollalaga og sé því ólögmæt.

Álagning útboðsgjaldsins andstæð 1. mgr. 120. gr. tollalaga nr. 88/2005

Gjaldtakan sé að auki andstæð þeirri meginreglu tollaréttar að greiða skuli tolla og önnur aðflutningsgjöld við innflutning viðkomandi vöru, sbr. 1. mgr. 120. gr. tollalaga. Gjald fyrir tollkvóta sé greitt áður en til innflutnings komi og gerð sé sú krafa að með tilboði í kvóta fylgi bankaábyrgð. Andvirði tilboðsins skuli greitt til ríkisins innan sjö daga frá dagsetningu tilkynningar um niðurstöður í útboði, en innflutningurinn sjálfur eigi sér stað síðar. Gjaldtakan fari fram óháð því hvort innflutningur eigi sér stað. Þá gildi heimild til innflutnings aðeins í tiltekinn tíma, en falli niður að honum loknum. Allt þetta leiði til þess að gjaldtakan sé ómálefnaleg og ólögmæt.

Alþjóðlegar samningsskuldbindingar íslenska ríkisins

Gjaldtakan sé andstæð samningsskuldbindingum íslenska ríkisins við Evrópusambandið í gagnkvæmum tollasamningum. Þar skuldbindi stefndi sig til að gera það sem sé á hans valdi til að tryggja að ávinningnum, sem stefndi veitir með þessum tollkvótum, verði ekki stefnt í hættu með öðrum takmarkandi innflutningsráðstöfunum. Álagning útboðsgjalds brjóti einnig gegn þeirri skuldbindingu stefnda að tollkvótum verði stjórnað á þann veg að reglubundinn innflutningur geti farið fram og að unnt verði í reynd að flytja inn það magn sem samið hefur verið um til innflutnings, sbr. 10. og 11. tl. III viðauka samningsins frá 17. september 2015 og 7. og 8. tl. eldri samnings frá 2006.

Skattlagning umrædds innflutnings með útboðsgjaldi brjóti í bága við framangreinda skyldu og sé því ólögmæt. Gjaldtakan brjóti gegn þjóðréttarlegum skuldbindingum og auk þess sé hún ekki í góðri trú gagnvart samningsaðila stefnda.

Tilvísanir tollalaga til viðauka

Tilvísanir tollalaga til viðauka við lögin séu rangar og standist ekki þær kröfur sem gera verði til skýrleika lagaheimilda. Með lögum nr. 81/1988, um breytingu á tollalögum nr. 55/1987, hafi viðaukar verið birtir. Þau lög hafi verið felld úr gildi með nýjum tollalögum, en viðaukar ekki birtir með nýjum lögum. Tilvísanir tollalaga nr. 88/2005 til viðauka eða viðauka með lögum þessum séu rangar og standist ekki þær kröfur sem gerðar séu til skattlagningarheimilda að íslenskum rétti.

Byggt sé á fyrrnefndum ákvæðum laga og réttarreglna, þ. m. t. tollalögum nr. 88/2005 ásamt viðaukum. Vísað sé til ákvæða stjórnarskrár, búvörulaga nr.99/1993, laga nr. 2/1993, laga nr. 64/1943 og laga nr. 29/1995 um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Einnig sé byggt á almennum reglum kröfuréttar um endurgreiðslu oftekins fjár, réttmætisreglu, lögmætisreglu stjórnskipunarréttar og skattahugtaki íslensks réttar. Vísað sé til EES-samningsins, bókunar 4 við samninginn og laga nr. 2/1993, um evrópska efnahagssvæðið. Krafa um vexti og dráttarvexti byggist á lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, sbr. lög nr. 29/1995. Krafa um málskostnað byggist á XXI. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Málsástæður og lagarök stefnda

Fjárhæð útboðsgjalds ekki ákveðin í lögum.

Stefnandi telji að við úthlutun á framangreindum tollkvótum og ákvörðun tolls hafi ráðherra oftekið skatt án viðhlítandi lagastoðar og í bága við stjórnarskrá. Ekki sé ágreiningur um að gjald það sem stefnandi hafi greitt fyrir tollkvóta teljist skattur í skilningi 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrár, eins og komið hafi fram í dómum, t. d. dómi Hæstaréttar í máli nr. 317/2015.

Stefndi telji ranga þá fullyrðingu stefnanda að gjaldið eigi sér ekki fullnægjandi lagastoð þar sem fjárhæð þess sé ekki ákveðin í lögum. Um sé að ræða gjald sem ákvarðist af tilboðum aðila á markaði sem ráðist af framboði og eftirspurn. Vegna þessa sé ekki unnt að ákvarða fjárhæð gjaldsins endanlega með lögum. Aðferðafræðin við ákvörðun gjaldsins sé þó lögfest og sé þess vegna gild skattlagningarheimild. Dæmi séu um það í lögum að aðferðafræði við útreikning skatts komi fram, þó að endanleg fjárhæð sé ekki ákvörðuð í lögunum. Hæstiréttur hafi fallist á að slíkt fyrirkomulag uppfylli kröfur stjórnarskrár um skattlagningu og megi t. d. benda á dóm Hæstaréttar í máli nr. 213/2016, sem varðað hafi útreikning þorskígilda við ákvörðun veiðigjalds.

Ekki fáist séð með hvaða hætti brotið hafi verið gegn atvinnufrelsi stefnanda, eins og haldið sé fram í stefnu, og sé þeim rökstuðningi mótmælt.

Tollkvótar séu afsláttur af valkvæðri skattlagningarheimild Stefnandi haldi því fram í þessu máli að tollkvótar feli í sér afslátt frá þeirri gjaldtöku sem mælt sé fyrir um í 5. gr. tollalaga nr. 88/2005. Því sé um að ræða valkvæða heimild til að ákveða hvort gjaldtaka samkvæmt 5. gr. tollalaga skuli fara fram eða ekki. Valkvæð skattlagning sé ekki heimiluð samkvæmt 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrár.

Stefndi mótmæli þessari málsástæðu enda sé það svo að 65. gr. A í búvörulögum veiti ráðherra ekki val um það hvort gjaldtaka samkvæmt 5. gr. tollalaga skuli fara fram. Samkvæmt ákvæðinu skuli ráðherra úthluta tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur samkvæmt viðaukum IVA og B við tollalög að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, þ. e. þegar framboð teljist ekki nægjanlegt á innanlandsmarkaði eða sýnt þyki að það verði ekki nægjanlegt á næstu þremur mánuðum. Það sé síðan nánar tilgreint í 2. mgr. 65 gr. A í búvörulögum hvenær framboð teljist ekki nægjanlegt.

Í dómum Hæstaréttar í málum nr. 317-319/2015 hafi niðurstaðan orðið sú að þágildandi ákvæði 65. gr. og 65. gr. B í búvörulögum, um að ráðherra hefði frjálst val um það, þegar umsóknir bærust um meiri innflutning vöru en tollkvóta hennar næmi hverju sinni, hvort hlutkesti skyldi ráða úthlutun eða hvort leita skyldi tilboða í heimildir til innflutnings samkvæmt tollkvótum, hefðu farið í bága við 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Hæstiréttur hafi metið það svo að í þeirri framkvæmd fælist að ráðherra gæti ákveðið einhliða hvort gjald væri greitt fyrir tollkvóta eða ekki. Í fyrrgreindum dómum Héraðsdóms Reykjavíkur hafi þágildandi fyrirkomulag einnig þótt vera of víðtækt framsal skattlagningarheimilda og gjaldtaka væri því ólögmæt. Í því álitaefni sem hér sé til umfjöllunar eigi það ekki við.

Álagning útboðsgjaldsins andstæð 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 88/2005

Stefnandi haldi því fram að útboðsgjaldið mismuni innlendum og innfluttum framleiðsluvörum þar sem gjald leggist á innfluttar vörur, sem ekki leggist á vörur framleiddar hér á landi. Álagning útboðsgjalds feli þannig í sér mismunun í andstöðu við niðurlag 1. mgr. 5. gr. tollalaga.

Stefndi mótmæli þessu og bendi á að tollkvótar séu ívilnandi í þeim skilningi að lögð séu á lægri gjöld en sá tollur sem mælt sé fyrir um í 1. mgr. 5. gr. tollalaga og hefði ella verið lagður á innflutning. Því sé ekki um að ræða mismunun gagnvart innfluttum vörum. Ef ekki nyti við sérákvæða búvörulaga um tollkvóta hefði þurft að greiða gjöld vegna innflutnings. Samkvæmt orðalagi 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. tollalaga sé átt við gjöld sem lögð séu á vörur við innflutning. Útboðsgjaldið falli til við úthlutun tollkvóta en sé ekki lagt á við innflutning vörunnar.

Álagning útboðsgjaldsins andstæð 1. mgr. 120. gr. tollalaga nr. 88/2005

Stefndi mótmæli þessari málsástæðu stefnanda. Greiðsla útboðsgjalds fari fram með öðrum hætti en 1. mgr. 120. gr. tollalaga mæli fyrir um. Greiðslufyrirkomulagið byggist á sérákvæðum í búvörulögum, en í 5. mgr. 65. gr., 5. mgr. 65. gr. A og 2. mgr. 65. gr. B sé að finna reglugerðarheimildir fyrir sjávarútvegs-og landbúnaðarráðherra þar sem m. a. komi fram að ráðherra birti í reglugerð þær reglur sem gildi um úthlutun tollkvóta, þar sem fram komi þeir skilmálar sem um innflutninginn gildi. Þannig sé fyrir hendi ótvíræð lagaheimild til handa ráðherra til að ákveða fyrirkomulag gjaldtökunnar og gangi sú heimild framar almennu ákvæði 120. gr. tollalaga. Í 4. gr. reglugerðar nr. 318/2018, um úthlutun á tollkvótum vegna innflutnings á landbúnaðarvörum frá ríkjum Evrópusambandsins, komi fram að til þess að tilboð teljist gilt skuli því fylgja ábyrgðaryfirlýsing banka, sparisjóðs eða vátryggingafélags þar sem fram komi að viðkomandi ábyrgðarveitandi tryggi að tilboðsgjafi geti staðið við tilboð sitt.

Markmið þess að kveðið sé skýrt á um framkvæmd sé að koma í veg fyrir að aðilar geti boðið í tollkvóta án þess að greiða og með því komið í veg fyrir eða tafið innflutning annarra aðila. Útboðsgjald sé ekki aðflutningsgjald samkvæmt orðskýringu 1. tölul. 1. mgr. 1. gr. tollalaga, þar sem segi að aðflutningsgjöld og útflutningsgjöld séu tollar og aðrir skattar og gjöld sem greiða beri við tollmeðferð vöru við inn- eða útflutning. Úthlutun tollkvóta teljist ekki til tollmeðferðar í skilningi 34. gr. sömu laga. Útboðsgjaldið sé greitt við úthlutun tollkvóta en aðilar geti svo nýtt tollkvótann til innflutnings á tilgreindu tímabili.

Alþjóðlegar samningsskuldbindingar íslenska ríkisins

Stefnandi haldi því fram að gjaldtakan sé andstæð samningsskuldbindingum stefnda við Evrópusambandið. Því sé alfarið hafnað að umrædd gjaldtaka brjóti gegn þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands. Framkvæmd sú sem viðhöfð sé við úthlutun tollkvóta sé í fullu samræmi við 10. og 11. tölulið III. viðauka samnings milli Íslands og ríkja Evrópusambandsins. Mismunandi aðferðir séu við úthlutun tollkvóta eftir einstökum ríkjum. Í skýrslu OECD frá 2004 sé fjallað stuttlega um kosti og galla mismunandi aðferða við úthlutun á kvóta. Að mati sérfræðinga OECD sé uppboð tollkvóta skilvirkasta leiðin til að útdeila þessum takmörkuðu gæðum. Auk þess sé bent á að úthlutun tollkvóta sé ívilnandi í þeim skilningi að lögð séu á lægri gjöld en ella væru lögð á innflutning.

Tilvísanir tollalaga til viðauka

Þeirri málsástæðu að tilvísanir tollalaga til viðauka við lögin séu rangar og standist ekki þær kröfur sem gera verði til skýrleika lagaheimilda sé jafnframt hafnað. Henni hafi áður verið hafnað í dómum Héraðsdóms Reykjavíkur í tengslum við sams konar ágreiningsefni og Hæstiréttur hafi einnig vísað til viðkomandi viðauka í dómum, sbr. mál nr. 666/2016 og nr. 319/2015. Viðaukar hafi vissulega verið birtir og löggjafinn hafi tekið sérstaklega afstöðu til þess að þessir viðaukar skyldu gilda áfram sem viðaukar við tollalög nr. 88/2005.

Með vísan til framangreinds sé krafist sýknu af öllum kröfum stefnanda. Til stuðnings kröfum stefnda um málskostnað vísist til XXI. kafla laga nr. 91/1991, einkum 129. og 130. gr.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um lögmæti gjaldtöku á útboðsgjaldi, sem greitt er fyrir tollkvóta, eins og nánar er lýst hér að framan. Óumdeilt er að umrætt gjald telst vera skattur í skilningi 40. gr. stjórnarskrárinnar, en þar segir að engan skatt megi leggja á, breyta eða af taka nema með lögum. Í 77. gr. stjórnarskrárinnar segir að skattamálum skuli skipa með lögum og að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Enginn skattur verði lagður á nema heimild hafi verið fyrir honum í lögum þegar þau atvik urðu sem ráða skattskyldu. Stefnandi telur að í lagaákvæðinu sem gjaldtakan byggist á sé stjórnvöldum falið ákvörðunarvald um atriði varðandi skatt, sem skipa skal með lögum samkvæmt stjórnarskrá. Gjaldtakan sé því ólögmæt og beri stefnda þar af leiðandi að endurgreiða stefnanda umkrafðar fjárhæðir, sem eru óumdeildar.

Lagaákvæðin sem gjaldtaka útboðsgjaldsins byggist á eru í búvörulögum nr. 99/1993. Í 65. gr. og 65. gr. A í búvörulögum kemur framað ráðherra úthluti tollkvótum fyrir landbúnaðarvörur. Tollkvótum sé úthlutað að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, þ. e. þegar framboð teljist ekki nægjanlegt á innanlandsmarkaði eða sýnt þyki að það verði ekki nægjanlegt á næstu þremur mánuðum, og nánar er tilgreint í 2. mgr. 65 gr. A í lögunum hvenær framboð teljist ekki nægjanlegt. Þegar þau atvik urðu sem ráða umræddri skattskyldu var 3. mgr. 65. gr. búvörulaga svohljóðandi: „Heimilt er að skipta tollkvótum upp í einingar. Tollkvótum skal úthlutað til ákveðins tíma, allt að einu ári í senn. Berist umsóknir um meiri innflutning en sem nemur tollkvóta vörunnar skal leita tilboða í heimildir til innflutnings samkvæmt tollkvótum og skal andvirðið þá renna í ríkissjóð. Endurúthluta má tollkvótum sem ekki eru nýttir innan þess frests sem tilgreindur er við úthlutun kvótans.“ Í nefndum lagagreinum segir að ráðherra birti í reglugerð þær reglur sem gilda um úthlutun tollkvóta samkvæmt þeim, þar sem m. a. komi fram úthlutunarkvóti, innflutningstímabil, tollataxtar, viðurlög við misnotkun og aðrir skilmálar sem um innflutninginn skuli gilda. Reglugerðir þessa efnis hafa verið gefnar út fyrir tímabilið sem hér er til umfjöllunar.

Samkvæmt fyrirmælum 77. gr. stjórnarskrárinnar er almenna löggjafanum óheimilt að framselja til framkvæmdavaldsins ákvörðunarvald um að leggja á, taka af eða breyta skatti og greinir aðila á um það hvort framangreint fyrirkomulag feli í sér slíkt framsal. Í búvörulögum er nú mælt fyrir um hvernig útboðsgjald skuli ákveðið, en það ræðst af tilboðum sem innflytjendur gera í tollkvóta. Ekki eru lengur fyrir hendi heimildir til stjórnvalda til að fara með mál með öðrum hætti, þannig að ákvörðun um að leggja á, taka af eða breyta skatti sé hjá þeim. Eins og áður er lýst felur aðferðin í sér að greiða þarf fyrir tollkvótann gjald sem rennur í ríkissjóð. Stefnandi byggir m. a. á því að andstætt sé stjórnarskrá að fjárhæð gjaldsins sé ekki ákveðin með lögum. Í búvörulögum er fjárhæð gjaldsins eða hámark þess ekki ákveðið, en fyrir liggur að tilboð aðila ræður úthlutun og fjárhæð gjalds. Í því felst sérstaða gjaldsins að þeir sem bjóða í tollkvóta hafa um það að segja hve hátt það verður að lokum. Gjaldið er skýrt að því leyti að bjóðandi veit hvað hann býður og fyrir liggur hver gjaldandinn er. Þá felur útboð í sér að gætt er jafnræðis.

Fjárhæð skatts sem einstökum gjaldendum er gert að greiða ræðst jafnan af upplýsingum sem þeir eða aðrir veita skattyfirvöldum og er lögmæt skattheimta á því byggð að lög mæli fyrir um hvernig fjárhæð álagðs gjalds sé fundin. Á því verður ekki talinn leika vafi í þessu tilviki. Telja verður að umrædd ákvæði búvörulaga í núverandi horfi mæli með nægilega skýrum hætti fyrir um þá aðferð sem stjórnvöldum er skylt að fylgja þegar þau lögmæltu skilyrði til að beita útboðsaðferðinni, sem leiðir til álagningar útboðsgjaldsins, eru fyrir hendi. Verður að þessu virtu hafnað málsástæðum stefnanda um að sú skattlagning sem felst í innheimtu útboðsgjalds, sem greitt er fyrir tollkvóta, fari í bága við umrædd fyrirmæli stjórnarskrár.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 88/2005 er það meginregla að af vörum sem fluttar eru inn á tollsvæði ríkisins skal greiða toll eins og mælt er fyrir um í tollskrá í viðauka I við lögin. Umræddir ESB-tollkvótar veita heimild til að flytja inn tilteknar landbúnaðarafurðir á sérstökum tollkjörum. Stefnda er skylt að heimila slíkan innflutning á takmörkuðu magni landbúnaðarafurða og greiðist enginn tollur þegar innflutningur landbúnaðarafurða á sér stað á grundvelli þessarar heimildar. Enga þýðingu hafa hér málsástæður stefnanda um stjórnskipulega birtingu viðauka sem vísað er til í 12. gr. tollalaga, sem dómstólar hafa talið vera fullnægjandi. Í 5. mgr. 12. gr. tollalaga segir að ráðherra sem fari með málefni landbúnaðar úthluti slíkum tollkvótum og fari sú úthlutun eftir ákvæðum búvörulaga, nr. 99/1993. Ekki verður fallist á það með stefnanda að ákvörðun um hvort af gjaldtöku verði á grundvelli 5. gr. tollalaga sé með ólögmætum hætti lögð í vald stjórnvalda, þegar vara er tollfrjáls við þær aðstæður að útboðsgjald, sem ákveðið er með lögmætum hætti samkvæmt framansögðu, er lagt á við þau lögbundnu skilyrði sem nánar greinir í búvörulögum. Þá er því hafnað að tollfrelsi sem leiðir af tollkvótum feli í sér ólögmæta mismunun innlendra og innfluttra vara. Gjaldtaka útboðsgjaldsins byggist á sérákvæðum í búvörulögum og skipta almenn ákvæði í 120. gr. tollalaga, um að greiða skuli tolla og önnur aðflutningsgjöld við innflutning vöru, engu í því sambandi. Stefnandi hefur ekki sýnt fram á hvernig beiting tollkvóta og álagning útboðsgjalds gangi gegn skuldbindingum Íslands við Evrópusambandið eða að þessi aðferð hindri að unnt verði í reynd að flytja inn það magn sem samið hafi verið um.

Að öllu framangreindu virtu er því hafnað að um ofgreiðslu opinberra gjalda hafi verið að ræða og verður því fallist á sýknukröfu stefnda. Stefnanda verður, með vísun til 1. mgr. 130. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, gert að greiða stefnda 400.000 krónur í málskostnað.

K-kvk-nf K-kvk-nf héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

Dómsorð :

Stefndi, íslenska ríkið, er sýkn af kröfum stefnanda, félagsins Ásbjörns Ólafssonar ehf. Stefnandi greiði stefnda 400.000 krónur í málskostnað.