Dipendenti pubblici cantonali. Trasferimento a funzione di classe inferiore
Decisione del 10.09.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.471
DIPENDENTE STATALE
RAPPORTO D'IMPIEGO
STIPENDIO
art. 18a LORD
art. 11 cpv. 2 LSTIP
art. 62 cpv. 2 RDST

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 14 settembre 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione dell'11 luglio 2017 (n. 3188) del Consiglio di Stato che lo ha
  trasferito dalla funzione di coordinatore educazione fisica scolastica alla funzione
  di docente SMS di educazione fisica;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è stato
nominato il 5 luglio 1989 quale capo dell'Ufficio educazione fisica e
scolastica del Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport (DECS)
e iscritto nella classe 35 al minimo. Nel corso della sua carriera ha poi
ottenuto aumenti salariali fino a raggiungere la classe 37 con 15 aumenti. Nel
2014, a seguito di una riorganizzazione in seno al DECS e alla conseguente
soppressione della funzione occupata da RI 1, il medesimo è stato trasferito
nella funzione di coordinatore educazione fisica scolastica e iscritto nella 35a classe dell'organico con 15 aumenti. Gli
è pure stata riconosciuta un'indennità d'uscita mensile di fr. 561.45 fino al
30 giugno 2021. b. La predetta decisione di trasferimento è stata impugnata da RI 1 dinanzi al
Tribunale cantonale amministrativo, che con decisione del 16 aprile 2015 ha respinto
il ricorso.
B. a. Il Consiglio di
Stato, con il messaggio del 20 aprile 2016 concernente il pacchetto di misure
per il riequilibrio delle finanze cantonali, ha stabilito una riduzione di
circa 44.3 unità del piano dei posti autorizzati (PPA) al fine di razionalizzare
e rendere più efficiente l'Amministrazione cantonale. Al DECS è stata imposta
la riduzione di 4.5 unità nel 2018 e 9.5 unità nel 2019. b. Della riorganizzazione all'interno del DECS e in particolare del Settore
dell'educazione fisica scolastica, RI 1 è stato messo al corrente il 10 maggio
2017 in occasione di un incontro indetto da G__________, capo della Sezione
amministrativa, alla presenza di __________, capo dell'area della consulenza e
dell'organizzazione della Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle
finanze e dell'economia, e di __________, capo dell'Ufficio dello sport. Quanto
discusso è stato riassunto da G__________ con scritto del 12 maggio 2017 a RI 1.
Prospettata la soppressione della funzione da quest'ultimo occupata, i suoi
superiori gli hanno proposto un trasferimento interno a decorrere dal 1°
settembre 2017 nella funzione di esperto di scuola media di educazione fisica
indicativamente al 50% e di assistente delle scuole comunali per la medesima materia,
per l'altro 50%, assegnandogli un termine per aderire alla proposta.
C. Con scritto del 17
maggio 2018 RI 1, contestando preliminarmente la liceità della soppressione
della funzione da lui occupata, ha comunicato al capo della Sezione
amministrativa che il prospettato trasferimento non si addiceva né alla sua
formazione né alla sua esperienza.
D. Con risoluzione del 27
giugno 2017 il Consiglio di Stato, preso atto del rifiuto della proposta di
trasferimento, ha prospettato a RI 1 la disdetta del rapporto di impiego per
soppressione del posto. La decisione indicava il termine per sottoporre il caso
alla Commissione conciliativa per il personale dello Stato (Commissione
conciliativa).
E. a. Con lettera del 5
luglio 2017 la Sezione amministrativa, richiamando la predetta decisione
governativa e le conversazioni telefoniche tra RI 1 e il direttore dell'Ufficio
dell'insegnamento medio superiore, ha proposto al primo un trasferimento a docente
di scuola media superiore a tempo pieno, informandolo che in caso di mancata
accettazione non vi sarebbero state proposte alternative. b. RI 1 ha comunicato di accettare la proposta, purché non comportasse riduzione
di stipendio, né soppressione delle vacanze in arretrato e del congedo per
anzianità. Inoltre, ha preteso di non essere penalizzato negli anni a venire
dal fatto che, secondo la proposta, gli sarebbero state assegnate tre ore in meno
rispetto all'orario completo.
F. Con risoluzione
dell'11 luglio 2017 il Governo ha trasferito RI 1 dalla funzione di
coordinatore educazione fisica scolastica a docente SMS di educazione fisica
nominato a orario completo inserendolo nella classe 34 con 15 aumenti. Ha inoltre
deciso a suo favore un'indennità di uscita mensile di fr. 745.30. Fissato l'orario
settimanale in 15 ore su 27 presso il Liceo cantonale di __________ nonché 9 su
27 presso quello di __________, ha stabilito che le ore restanti dal tempo
pieno avrebbero costituito un saldo negativo da recuperare negli anni
successivi. Per quanto attiene alle vacanze residue, il Governo ha deciso che
le stesse sarebbero state pagate, mentre la gratifica sarebbe stata trasferita
alla nuova funzione. La decisione indicava inoltre che una volta scaduti i
termini di ricorso la risoluzione del 27 giugno 2017 con cui è stata
prospettata la disdetta a RI 1 sarebbe stata annullata.
G. a. Il 17 luglio 2017 RI
1 ha adito la Commissione conciliativa chiedendo di indire un'udienza. Dopo una
breve esposizione dei fatti, il dipendente ha annotato che la condizione da lui
posta per il passaggio alla funzione di docente, relativa al mantenimento del
salario precedente, non era stata accolta, motivo per cui ha sollecitato
l'intervento della Commissione, auspicando che con pochi accorgimenti e un
minimo sforzo da parte del datore di lavoro, si potesse confermare il
suo passaggio a docente SMS. b. Con e-mail del giorno seguente, il patrocinatore di RI 1 ha confermato al capo
della Sezione amministrativa l'intenzione del suo mandante di accettare il
trasferimento. Ha precisato che l'istanza di conciliazione era volta a regolare
e fissare, per quanto possibile, le condizioni di tale passaggio. c. Con scritto 2 ottobre 2017 la Commissione conciliativa ha informato RI 1 di
non ritenere data una propria competenza, in assenza di una prospettazione
di disdetta, data e non solo ventilata.
H. Contro la decisione di
trasferimento RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. A mente del ricorrente la funzione di coordinatore
educazione fisica scolastica non sarebbe in realtà stata soppressa, essendo la
stessa ancora prevista nel regolamento concernente le funzioni e le
classificazioni dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RClass; RL
173.310). In ogni caso, la soppressione del posto sarebbe arbitraria e volta ad
allontanarlo in quanto dipendente scomodo e oggetto di vessazioni
mobbistiche da parte del capo dell'Ufficio dello sport. La decisione
impugnata non rispetterebbe inoltre le condizioni salariali alle quali
l'insorgente aveva subordinato il proprio accordo al trasferimento.
I. Al
gravame si è opposto il Consiglio di Stato, rappresentato dal DECS. Dopo aver
ripercorso i fatti, il Governo ha annotato di aver ottenuto l'accordo del
ricorrente al trasferimento e si è dichiarato sorpreso della richiesta di
annullamento della decisione impugnata, il cui accoglimento implicherebbe necessariamente
la riattivazione della procedura di disdetta del rapporto di impiego. Dal punto
di vista salariale, ha soggiunto l'autorità di nomina, la risoluzione impugnata
sarebbe rispettosa delle prescrizioni applicabili in materia: un'indennità
d'uscita mensile maggiore non potrebbe per contro essere accordata.
J. Con la replica,
l'insorgente ha sostenuto che l'accordo al suo trasferimento, oltre a essere
subordinato a condizioni che non si sono realizzate, era pure viziato da errore
poiché la soppressione della funzione non avrebbe validamente avuto luogo. Ha
inoltre precisato che l'introduzione del ricorso si è resa necessaria essendo
venuta a mancare la possibilità di trovare un accordo dinanzi alla Commissione
conciliativa. Inoltre poiché, contrariamente a quanto pensava, non è riuscito
ad assumere la carica di docente essendo stato colto da veri e propri attacchi
di panico già dopo il primo giorno di insegnamento. Il ricorrente soffrirebbe
infatti di una depressione reattiva causata dalla situazione lavorativa e, in
malattia al 100%, non sarebbe in grado di assumere questa posizione né, al
momento, alcun altro impiego. Conoscendo il suo stato di salute, ha soggiunto
l'insorgente, l'Autorità di nomina avrebbe potuto proporgli un posto
alternativo, ritenuto che, dato il tracollo psicologico, l'insorgente avrebbe
pure potuto riconsiderare l'impiego quale esperto di educazione fisica.
K. Con la duplica, lo
Stato ha ribadito la propria posizione con argomentazioni che verranno riprese,
per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1.1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1 della legge
sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995
(LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e
personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in
ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi emergono con sufficiente chiarezza
dalla documentazione prodotta dalle parti. Non si rivela necessario assumere le
prove offerte dal ricorrente, ritenuto che non sono atte a procurare al
Tribunale alcun elemento utile ai fini del giudizio. In particolare,
l'insorgente ha sollecitato l'audizione testimoniale della collega __________,
del dr. med. __________, del dr. med. __________ nonché di __________,
direttore della Divisione della scuola del DECS. Tutti i testi dovrebbero
attestare la situazione di mobbing subita dal ricorrente. Sennonché, per le
ragioni che verranno meglio esposte (cfr. infra consid. 3.2), tale
circostanza non è determinante ai fini dell'esito della vertenza e non merita
pertanto approfondimento.
2. 2.1. Secondo
l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di
nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra,
nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione adeguata
nella medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione di trasferimento
dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le
esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute
in considerazione (cpv. 5). 2.2. In caso di trasferimento a funzione di classe inferiore, lo stipendio è
stabilito dai servizi centrali. Esso deve essere al minimo quello risultante
dalla nuova classe con gli aumenti maturati nella classe precedente (art. 11
cpv. 2 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del
5 novembre 1954, in vigore fino al 31 dicembre 2017; vLStip; BU 1954, 255). L'art.
64 cpv. 2 del regolamento dei dipendenti dello Stato del 2 luglio 2014, in
vigore fino al 31 dicembre 2017 (RDS; BU 2014, 367), accorda inoltre ai
dipendenti trasferiti a una funzione inferiore in seguito a inabilità
lavorativa oppure a una riorganizzazione interna un'indennità d'uscita
calcolata come differenziale fra i massimi delle due classi. 2.3. Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di
fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece
ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm).
Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e
scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90
LPAmm), in materia di trasferimento dei dipendenti pubblici la legge non
estende il potere di cognizione del Tribunale all'adeguatezza. Censurabili
sono quindi soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o
dell'abuso di potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di
ragioni oggettive o fondate su considerazioni estranee alla materia o
altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti
alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità ( Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).
3. L'insorgente ha
innanzitutto sostenuto che il trasferimento deciso dal Governo sarebbe
ingiustificato poiché il posto di coordinatore educazione fisica da lui
precedentemente occupato non sarebbe in realtà stato soppresso. In ogni caso,
ha annotato che le considerazioni esposte dal Consiglio di Stato a motivazione
della soppressione della funzione sarebbero arbitrarie. 3.1. A ragione il ricorrente sostiene che la versione del RClass in vigore dal
1° gennaio 2018 prevede ancora la funzione di coordinatore educazione fisica scolastica.
Ciò non significa, tuttavia, che tale posizione non sia, nei fatti, stata soppressa
o sia attualmente occupata. Con ogni probabilità si tratta di una semplice
svista o di un ritardo nell'aggiornamento della pianta organica. Non vi sono dubbi,
infatti, che il Governo abbia deciso di rinunciare a tale posizione, in esecuzione
delle misure di risparmio annunciate con il messaggio del 20 aprile 2016 di cui
si è detto in narrativa. A questo proposito, chiara è la posizione del
direttore del DECS __________ che, rispondendo a critiche mossegli, tra gli
altri, dalla società ticinese docenti di educazione fisica, ha spiegato le
ragioni che hanno condotto a tale provvedimento (cfr. doc. 9-11). Motivazioni
che il Consiglio di Stato ha diffusamente illustrato nella decisione del 27
giugno 2017 con cui ha prospettato la disdetta al ricorrente. In sintesi,
l'Esecutivo cantonale ha indicato che il settore dell'educazione fisica
scolastica ha subito un'evoluzione rispetto alla sua nascita, negli anni '70,
quando i docenti della disciplina erano generalisti, e dispone oggi di insegnanti
formati a livello professionistico nel campo dell'educazione fisica. Ha inoltre
precisato che l'aggiornamento professionale dei docenti non è più organizzato
dal Settore dell'educazione fisica scolastica, ex Ufficio dell'educazione
fisica scolastica, bensì direttamente dagli esperti di materia, dagli
assistenti di educazione fisica delle scuole elementari e dai formatori della
SUPSI/DFA per i contenuti didattici e pedagogici. Altre attività di competenza
dell'ex Ufficio dell'educazione fisica scolastica, ha continuato il Governo, sono
passate ad altri settori con soddisfazione generale. Il Settore, ha quindi
concluso l'Esecutivo cantonale, ha perso gran parte della sua utilità e le
competenze ad esso attribuite possono essere trasferite a esperti e assistenti.
Senza contare, ha soggiunto, che in confronto alle altre discipline insegnate
nella scuola ticinese, l'educazione fisica ha goduto per molti anni di una
situazione di privilegio: nessun'altra materia dispone infatti di un ufficio
cantonale, di un settore di un ufficio cantonale o di un'organizzazione
centrale di riferimento, pur essendovi anche in questi campi incombenze di un
certo rilievo, gestite dall'organizzazione scolastica ordinaria. 3.2. Tali ragioni mostrano con evidenza che la soppressione della funzione precedentemente
occupata dal ricorrente è da ricondurre alla riorganizzazione di un settore
sovradimensionato. Sebbene esuli dal presente giudizio un esame della
legittimità della rimozione del posto - che, in quanto misura organizzativa
interna all'Amministrazione, non è impugnabile (cfr. STA 52.2012.412/468 del 1°
luglio 2013 consid. 1.1. con riferimenti e 4.2) - non si può che rilevare che i
motivi invocati dal Governo sono senz'altro sostenibili e non appaiono in alcun
modo pretestuosi. Nulla permette insomma di accreditare la tesi dell'insorgente,
a suo dire vittima di una mossa architettata dal capoufficio e destinata ad
allontanarlo in quanto dipendente scomodo. Nemmeno il fatto che il ricorrente abbia
lamentato - sia dinanzi al diretto interessato, sia rivolgendosi a servizi di
sostegno psicologico - di aver subito mobbing da parte del predetto superiore
permette di giungere a diversa conclusione. Del resto, la decisione di
rinunciare alla funzione in parola non è stata adottata, né poteva
ragionevolmente esserlo, dal capo dell'Ufficio dello sport, ma rientra in un
contesto più ampio che ha costretto l'intero Dipartimento a una razionalizzazione
dei propri servizi. Il trasferimento risponde pertanto, a non averne dubbio, a esigenze di servizio
e da questo profilo non viola il diritto.
4. A mente del
ricorrente, la decisione di trasferimento andrebbe annullata poiché il medesimo
non vi avrebbe acconsentito. Le condizioni a cui aveva subordinato
l'accettazione al provvedimento non sono infatti state rispettate. Né
l'insorgente sapeva che non sarebbe stato in grado di assumere la funzione, non
aspettandosi il tracollo psicologico che lo ha colpito il primo giorno di
insegnamento. 4.1. La tesi del ricorrente non può essere seguita. Il trasferimento di un
dipendente ad altra funzione per motivi di servizio non necessita del consenso
dell'interessato; l'art. 18a cpv. 5 LORD prevede soltanto che le esigenze del
dipendente trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute in
considerazione. Ciò, nel caso concreto, è avvenuto. L'insorgente è infatti stato
interpellato prima della decisione, che ha avuto - non occorre dimenticarlo - lo
scopo di evitargli il licenziamento. Sull'assunzione del nuovo impiego in
quanto tale l'insorgente non ha mosso alcuna obiezione, ma si è limitato a
richiedere il mantenimento delle condizioni salariali precedenti, nonché di
altri diritti maturati durante il rapporto di lavoro. Se è vero che l'Autorità
di nomina deve tenere conto delle esigenze dell'impiegato trasferito, ciò non
significa che debba accordargli qualunque pretesa lo stesso richieda, specie se
queste si scontrano con disposizioni legali o regolamentari in concreto applicabili,
né che essa possa instaurare situazioni lesive della parità di trattamento nei
confronti degli altri dipendenti e docenti. 4.2. Nel caso di specie il Consiglio di Stato ha inserito l'insorgente al
massimo della classe 34 prevista per la nuova funzione e gli ha assegnato
un'indennità di uscita, conformemente a quanto previsto dagli art. 11 cpv. 2
LStip e 64 cpv. 2 RDS. Sulla determinazione di quest'ultima, così come dello
stipendio, il ricorrente non ha del resto eccepito alcunché. Non occorre
pronunciarsi in merito alle ulteriori condizioni a cui il ricorrente aveva
subordinato l'accordo al trasferimento, in particolare quella relativa al recupero
delle ore di insegnamento mancanti al raggiungimento del tempo pieno, poiché lo
stesso non ha addotto che tale imposizione sia lesiva del diritto, né ha
minimamente argomentato il ben fondato della sua pretesa, in violazione
dell'obbligo di motivazione che gli incombe (art. 70 cpv. 1 LPAmm). 4.3. Nemmeno è di alcun rilievo il fatto che il ricorrente, contrariamente alle
sue aspettative, avrebbe dimostrato di non poter assumere la docenza per
problemi psicologici. Nemmeno l'autorità di nomina avrebbe d'altra parte potuto
immaginarlo: l'insorgente dispone dei requisiti richiesti per il posto assegnatogli
e si era pure dichiarato disposto all'insegnamento. Non si vede inoltre come si
possa ragionevolmente rimproverare all'Autorità di nomina di non avergli
riproposto, in seguito, una funzione che aveva precedentemente rifiutato ritenendola
inadatta alla sua formazione e alla sua esperienza e che nel frattempo è stata
assegnata ad altri.
5. Visto quanto
precede, la decisione con cui il Consiglio di Stato ha trasferito il ricorrente
risponde a esigenze di servizio e non lede il diritto. Il ricorso va pertanto
respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza
(art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- resta a carico del ricorrente, che l'ha anticipata.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui agli art. 83 lett. g e 85 LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera