Concessione dello stato di patrizio
Decisione del 24.03.2017, TRAM
Incarto n. 52.2016.228
ASSEMBLEA PATRIZIALE
DIRITTO DI ESSERE SENTITI
PATRIZIATO
art. 22 COST TI
art. 43 LOP
art. 45 LOP
art. 146 cpv. 1 LOP
art. 150 LOP
art. 34 LPAMM2013
art. 24 cpv. 1 RLOP
art. 25 RLOP

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Marco
  Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 28 aprile 2016 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la
  decisione 15 marzo 2016 (n. 1136) del Consiglio di Stato che, in accoglimento
  dell'impugnativa di CO 1, ha annullato la risoluzione 29 novembre 2015 con cui
  l'assemblea patriziale della RI 1 gli ha negato la concessione dello stato di
  patrizio;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 1° marzo
2015 CO 1, cittadino ticinese domiciliato a Z 1, ha domandato all'assemblea della
RI 1 la concessione dello stato di patrizio. Ingegnere agronomo di formazione,
egli gestisce l'azienda agricola X 1 nella frazione di Y 1. Attualmente alleva
circa 55 lattifere e altrettanti capi di bestiame giovane.
b. Preso atto della
richiesta, l'ufficio  ha allestito all'indirizzo dell'assemblea dei patrizi un
messaggio contrario alla candidatura di CO 1. Da un lato esso ha ritenuto che,
stante l'elevato numero di capi di proprietà del richiedente, il diritto di
godimento derivante dalla concessione dello stato di patrizio sarebbe andato a
scapito di quello di coloro che già erano patrizi. Dall'altro, l'ufficio ha
considerato che CO 1 potesse comunque continuare ad alpeggiare il proprio
bestiame senza difficoltà, siccome gestore di un alpe sul territorio del comune
di A 1. La commissione della gestione, pur esprimendo alcune considerazioni di
carattere generale sulla gestione degli alpeggi, si è limitata a costatare che il
postulante adempiva i requisiti di legge per ottenere lo stato di patrizio. c. In occasione della seduta ordinaria 29
novembre 2015 l'assemblea dei patrizi di RI 1 ha respinto per voto segreto la domanda
di CO 1 con 23 voti contrari, 9 favorevoli e 4 schede bianche. Dal
verbale di discussione risulta che sono stati letti il messaggio e il rapporto
citati e che inoltre vi sono stati unicamente due interventi, entrambi a favore
della concessione dello stato di patrizio a CO 1. La risoluzione assembleare è
stata pubblicata all'albo il 1° dicembre 2015 e comunicata all'interessato il
17 dicembre successivo.
B. Il 15 marzo 2016 il Consiglio
di Stato, in accoglimento del ricorso presentato da CO 1, ha annullato la predetta
risoluzione assembleare. Premesso che il richiedente adempiva i requisiti legali
per postulare lo stato di patrizio e che il legislatore aveva conferito un
certo margine di apprezzamento ai patriziati per la sua concessione, il Governo
ha considerato che le ragioni addotte dall'assemblea patriziale per respingere
la richiesta inoltrata dall'interessato fossero del tutto arbitrarie. Infatti,
alla luce dei compiti affidati al patriziato di garantire l'uso pubblico rispettivamente
comune dei suoi beni e lo spirito di solidarietà richiamato dal regolamento
della RI 1 dell'8 giugno e 28 novembre 1999 (__________), la distinzione tra
cittadino titolare di un'azienda agricola e cittadino non agricoltore, posta
alla base dell'avversata decisione assembleare, era insostenibile e lesiva del
principio della parità di trattamento.
C. Con ricorso 28
aprile 2016, assistito da una replica, la RI 1 insorge davanti al Tribunale
cantonale amministrativo contro la decisione appena descritta, chiedendone
l'annullamento. Secondo l'insorgente la motivazione del Consiglio di Stato
equivarrebbe a negare sistematicamente la latitudine di giudizio concessa alla RI
1 nei casi in cui questa volesse tutelare i diritti di alpeggio dei patrizi già
iscritti. Sottolinea poi che CO 1 non patisce alcun pregiudizio dalla mancata
concessione a suo favore dello stato di Patrizio, poiché comunque può
alpeggiare il suo bestiame anche senza avere acquisito tale qualità e, inoltre,
dispone dell'uso dell'Alpe U 1, nel comune di A 1. La ricorrente nega di aver violato
il principio di uguaglianza. Infatti, l'accettazione quale patrizio di una persona
che gestisce un'azienda agricola non sarebbe paragonabile a quella di un non
agricoltore, poiché il regolamento della RI 1 mira per l'appunto a favorire i cittadini
patrizi proprietari di bestiame e titolari di un'azienda agricola. Infine, CO 1
nulla può dedurre dall'aver ritirato alcune aziende agricole che alpeggiavano in
ALPE 1, non essendo egli subentrato automaticamente in seguito a ciò nei
diritti del precedente proprietario .
D. Chiamato ad
esprimersi, il Consiglio di Stato resiste all'impugnativa, senza formulare
osservazioni. Con la risposta e la duplica CO 1 postula la conferma della
decisione impugnata e la concessione dello stato   di ALPE 1. Le sue tesi verranno
esaminate, ove necessario, in seguito.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 146 cpv. 1
della legge organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) e la
legittimazione attiva del ricorrente è data dall'art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1). Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm e art. 151 cpv. 3 LOP), può essere
evaso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La procedura
amministrativa ticinese non conoscendo l'istituto del ricorso adesivo (cfr. Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann / Ruth Herzog , Kommentar zum Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 3 ad art. 69), la domanda
formulata con la risposta da CO 1 di conferirgli direttamente lo stato   di ALPE
1 è irricevibile.
2. 2.1. Per
l'art. 150 LOP le singole decisioni degli organi patriziali sono annullabili se
contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (lett. a), quando
fossero state ammesse a votare persone non aventi diritto e quando ciò abbia
potuto influire sulle deliberazioni (lett. b), se la votazione non sia stata
eseguita secondo le norme della legge (lett. c), se conseguenti a pratiche
illecite, oppure quando vi fossero stati disordini o intimidazioni tali da
presumere che i patrizi non abbiano potuto esprimere liberamente il voto (lett.
d) e quando fossero violate formalità essenziali prescritte da leggi o da
regolamenti (lett. e). 2.2. Ove non sia fatta valere una violazione del diritto secondo l'art. 150 LOP,
l'autorità di ricorso non può mettere in discussione una decisione del legislativo
senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che
disattende il principio dell'autonomia patriziale (cfr. STA 52.2007.31 del 4
luglio 2007, riferita all'autonomia del comune).
3. Lo stato
di patrizio, che presuppone la cittadinanza ticinese (art. 40 cpv. 1 LOP), può
essere acquisito per filiazione (art. 41 LOP), matrimonio (art. 42 LOP) o, per
quanto qui più interessa, per concessione (art. 43 LOP).
3.1. L'acquisto dello
stato di patrizio per concessione è regolato dall'art. 43 LOP, il cui cpv. 1 stabilisce
che esso può essere concesso dall'assemblea o dal consiglio patriziale se il
richiedente è cittadino ticinese attinente del comune in cui ha sede il
patriziato (lett. a), se il richiedente è cittadino ticinese domiciliato nel comune
da almeno dieci anni (lett. b) oppure se il richiedente, già membro di un altro
patriziato, domanda lo svincolo (che può essere condizionato dall'acquisto del
nuovo patriziato) dal patriziato precedente (lett. c). 3.2. In ossequio al mandato ricevuto dall'art. 45 LOP, il Consiglio di Stato ha
stabilito la procedura per l'acquisto dello stato di patrizio nel regolamento della
LOP dell'11 ottobre 1994 (RLOP). La domanda dev'essere
presentata all'ufficio patriziale dal richiedente, corredata dagli atti
ufficiali comprovanti l'adempimento delle condizioni poste dall'art. 43 LOP
(art. 24 cpv. 1 RLOP) e, se del caso, dall'attestazione di svincolo dal
precedente patriziato (cpv. 2). L'ufficio patriziale sottopone la domanda al
proprio legislativo (art. 25 cpv. 1 RLOP), la cui decisione dev'essere comunicata
al richiedente e all'ufficio del patriziato che gli avesse rilasciato l'attestazione
di svincolo (cpv. 2).
4. Nel caso
concreto, CO 1 adempie pacificamente i requisiti per poter postulare lo stato
di patrizio. Del resto, nemmeno la  ricorrente pretende altrimenti. Egli è
infatti cittadino ticinese (art. 40 cpv. 1 LOP) e membro di altro patriziato,
da cui ha domandato lo svincolo (art. 43 cpv. 1 lett. c). Sia soggiunto per
completezza che tale stato potrebbe essergli concesso anche in applicazione
dell'art. 43 cpv. 1 lett. b LOP (domicilio nel comune in cui ha sede il
patriziato da almeno 10 anni). La vertenza è dunque circoscritta al quesito di
sapere se l'assemblea patriziale abbia esercitato correttamente il potere di
apprezzamento che il legislatore, impiegando all'art. 43 cpv. 1 LOP l'espressione "può essere concesso" , ha inteso riservarle ai fini del
conferimento dello stato di patrizio.
5. 5.1. Analogamente
a quanto avviene nella procedura di naturalizzazione, si deve considerare che quella
relativa alla concessione dello stato di patrizio - avviata dal richiedente, la
cui candidatura è stata oggetto di valutazioni - si conclude con un atto amministrativo
che definisce lo stato giuridico dell'individuo. Per questo motivo, ancorché la
LOP affidi all'organo legislativo del patriziato (assemblea o consiglio) la
competenza di decidere in materia, le parti interessate devono poter
beneficiare in quest'ambito di tutte le garanzie sgorganti dalla Costituzione
federale. Come le procedure di naturalizzazione, anche quella di concessione
dello statuto di patrizio non si svolge in un contesto privo di regole giuridiche: gli organi del patriziato devono rispettare le disposizioni
procedurali applicabili e il diritto del richiedente al rispetto della sua
sfera personale. Essi sono inoltre tenuti ad agire in modo non arbitrario e non
discriminatorio. Devono quindi fare uso del vasto margine di apprezzamento di
cui dispongono rispettando i principi generali del diritto e tenendo conto del
senso e dello scopo perseguiti dalla legislazione in materia. Dal profilo
materiale le decisioni adottate in questo ambito costituiscono pertanto degli
atti concreti di applicazione della legge. Chiunque richieda lo stato di
patrizio assume nella relativa procedura la qualità di parte e può esigere l'ottenimento
di una decisione, la quale, stante il diritto di essere sentito previsto
dall'art. 34 LPAmm (e, sussidiariamente, dall'art. 29 cpv. 2 Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost. RS 101), deve essere motivata,
soprattutto quando è negativa ( per tutto quanto precede cfr., in materia
di procedura di naturalizzazione, RtiD II-2014 n. 34 consid. 2.5 con
riferimento alla DTF 129 I 232). 5.2. In concreto, né la LOP, né il __________
stabiliscono criteri vincolanti per la concessione dello stato di patrizio. In
merito occorre dunque riferirsi allo scopo dell'istituto patriziale, ciò che viene esaminato nel successivo considerando.
6. 6.1. L'art.
22 cpv. 1 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre
1997 (Cost./TI; RL 1.1.1.1) stabilisce che
il patriziato è un ente di diritto pubblico, proprietario di beni di uso
comune; esso è autonomo nei limiti fissati dalla legge. Il Cantone,
prosegue il disposto (cpv. 2), favorisce la collaborazione del patriziato con i
comuni e con altri enti per l'utilizzazione razionale dei beni patriziali
nell'interesse comune. 6.2. 6.2.1. L'attuale LOP, adottata il 28 aprile 1992 ed entrata in vigore il 1°
gennaio 1995, prende origine dalla precedente legge organica patriziale del 29
gennaio 1962 (LOP '62; BU 1962, 253). Per comprendere l'istituto patriziale è
qui utile riportare alcuni passaggi del messaggio 2 agosto 1960 (n. 909) che
accompagnava la LOP '62 (in: RVGC sessione ordinaria autunnale 1961, pag. 425).
Così s'esprimeva il Governo (pag. 425):
Era quindi nostro parere che la revisione della legge
dovesse operare () [riaffermando] gli scopi dell'ente e le sue funzioni
politico-sociali, contro l'erronea concezione, divenuta qua e là generale, che
il patriziato e gli enti analoghi dovessero essere considerati alla stregua di
un consorzio civile di comproprietari ().
Quanto alla qualifica
di enti autonomi di diritto pubblico dei patriziati ( ibidem , pag. 427):
Di diritto pubblico , per gli scopi che gli stessi enti devono perseguire: nell'intento di
ricondurre l'ente patriziale alle finalità essenziali dell'antica vicinia, da
cui esso trae le sue origini, è detto nel disegno di legge che i beni di cui è
esso proprietario devono essere usati a favore della comunità. Il patriziato,
per mantenere il suo volto e il suo carattere più genuino, non può ridursi alla
stregua di una semplice associazione di comproprietari: come nell'antica
vicinia, i beni di proprietà dell'ente potevano servire e i vicini e i
forastieri, così i beni del patriziato potranno servire e gli interessi dei
patrizi e quelli, più lati, di coloro che al patriziato non appartengono;
ovvero, in altre parole, concorrere la benessere del comune.
Nell'ambito degli interventi concernenti l'entrata in materia, la funzione
del patriziato derivante dalla vicinia, ovvero di ente preposto alla tutela e
gestione di interessi della collettività, è stato sostanzialmente condiviso.
Entrata in materia che è stata accettata a larga maggioranza (40 voti
favorevoli e 3 contrari). Per quanto qui interessa, l'art. 1 LOP '62 concernente
la definizione e lo scopo del patriziato (formulazione commissionale invariata
rispetto al progetto governativo) è stato quindi approvato senza discussione, con
il seguente tenore (per tutto quanto precede: cfr. RVGC cit., pag. 349 segg. e
371):
Il patriziato è una corporazione di diritto pubblico,
autonoma nei limiti stabiliti dalla legge, il cui scopo consiste nella conservazione
dello spirito viciniale, nel buon governo dei beni di cui è proprietaria e nel
loro impiego a favore della comunità.
6.2.2. La revisione della LOP decretata il 28 aprile 1992 ha posto le
premesse per la conservazione dell'istituto del patriziato in quanto ente che
svolge funzioni importanti nell'interesse della collettività. Secondo l'art. 1 cpv.
1 LOP il patriziato è una corporazione di diritto pubblico, autonoma nei
limiti stabiliti dalla Costituzione e dalle leggi, proprietaria di beni d'uso comune
da conservare e utilizzare con spirito viciniale a favore della comunità. Nella
qualifica di diritto pubblico, e quindi della funzione e dello scopo dell'ente
patriziale, la legge attuale non ha dunque mutato lo spirito che aveva informato la LOP '62 (su questi aspetti il messaggio della LOP si limita a rinviare a quello relativo alla legge cui era
chiamata a sostituirsi, cfr. Messaggio 5 dicembre 1989 [n. 3539] sul disegno di
nuova LOP, in: RVGC, sessione ordinaria primaverile 1992, vol. 1, pag. 170
segg., 175). Che il patriziato non possa essere assimilato a un'associazione di
comproprietari lo si deduce, per esempio, anche dalle restrizioni circa l'alienabilità dei suoi beni (art. 8 LOP), così
come dal diritto di riscatto previsto dall'art. 11 LOP o dall'esenzione
fiscale quanto a tassa immobiliare e imposte su reddito e sostanza, ad
eccezione delle loro aziende forestali (art. 23 LOP). Ma, soprattutto, tale
aspetto emerge dal divieto di cessione e ripartizione tra patrizi (art. 32
LOP). Posizione pubblicistica ribadita, infine, anche dalle maggiore
collaborazione col Cantone e della solidarietà tra gli enti (istituzione  fondo
di aiuto patriziale e di quello per la gestione del territorio, entrambi
alimentati anche da contributi del Cantone, art. 26 segg. LOP) prescritte dalla
legge. Tutto ciò trova, come visto, le sue radici nelle origini viciniali di
questo istituto. Al proposito è utile brevemente rammentare che la vicinia (o
vicinato), sviluppatasi in Ticino a partire dal XII secolo, rappresentava un'associazione
o un consorzio di famiglie originarie del luogo, che si riunivano per godere dei beni comuni, per provvedere alla mutua difesa,
al mantenimento delle strade, acque, ponti, spesso della chiesa viciniale e al
regolamento di fondi, pascoli e boschi (DI/SEL/ALPA, Visioni e prospettive per
il patriziato ticinese, Studio Strategico, Bellinzona 2009, pag. 14). 6.2.3. Nell'ambito della revisione che ha portato all'attuale LOP, ai fini di
evitare l'indebolimento del patriziato, è stata rivolta un'attenzione speciale
all'acquisizione della cittadinanza patriziale (allargamento demografico), che
è stata oggetto di numerose discussioni. Il legislatore ha innanzitutto inteso
agevolare l'accesso alla cittadinanza patriziale nel rispetto della parità tra
i sessi e tenendo altresì conto dei nuovi diritti matrimoniale e di
cittadinanza (sul tema: STA 52.2000.44 dell'11 luglio 2000). Per quanto qui maggiormente
interessa, il Parlamento ha per finire scartato invece la proposta formulata
nel messaggio del Consiglio di Stato, che prevedeva all'art. 43 cpv. 2 il
diritto alla concessione di questo statuto per il cittadino ticinese
domiciliato nel comune da lungo tempo. Dall'esame dei materiali emerge che il
legislatore ha ritenuto che non si potesse imporre al patriziato di concedere
lo statuto di patrizio prescindendo dalla sua volontà (per tutto quanto
precede: cfr. RVGC 1992 cit., messaggio, pag. 170, rapporto pag. 287 segg. e
discussione pag. 160 segg.).
7. Tornando al caso concreto, come
visto in narrativa le ragioni che hanno condotto l'assemblea a negare lo stato
di patrizio a CO 1 non emergono dal verbale di discussione. Ancorché la maggioranza
dei presenti abbia respinto la richiesta, nessuno dei contrari ha ritenuto di
motivare esplicitamente e la propria posizione. Il tutto si è dunque esaurito
nella lettura del messaggio dell'ufficio e del rapporto commissionale. Da
questi si può comunque dedurre che alla base della decisione di diniego vi
siano due motivi: da un lato la volontà di difendere i diritti di chi già è
patrizio per quanto attiene all'uso dell'alpe di ALPE 1, dall'altro il fatto
che al richiedente non veniva preclusa la sua attività di agricoltore, potendo comunque
far capo all'alpe U 1, nel comune di A 1. Questi sono, del resto, gli argomenti
che la RI 1, rappresentata dall'ufficio, ha ribadito anche davanti al
Tribunale. Ora, alla luce di quanto esposto poc'anzi ( supra , consid. 6),
la premessa da cui è partito il Consiglio di Stato per giungere alla conclusione
qui contestata, ossia che lo scopo dell'istituto patriziale non è quello di
tutelare gli interessi di coloro che già sono patrizi, merita di essere
condivisa. Tanto dai materiali legislativi quanto all'impianto normativo che ne
è scaturito emerge in modo evidente l'intento del legislatore di non
consolidare il patriziato quale associazione di proprietari privati. Esso è, invece,
votato a valori comunitari più alti, volti in particolare alla tutela e alla
cura del territorio di cui è affidatario, nonché a permetterne l'utilizzo con
spirito viciniale a favore della comunità (art. 1 cpv. 1 LOP). Per questo
motivo la legge conferisce al patriziato lo statuto di ente pubblico,
disciplinandone nel dettaglio il funzionamento e - non da ultimo - sovvenzionandolo
in diverse forme. L'agire del patriziato deve quindi sempre essere permeato dallo
scopo pubblico che persegue, anche laddove si tratta di decidere della
concessione o meno dello statuto di patrizio. La risoluzione assembleare all'origine
della presente vertenza si pone in contrasto con questi intendimenti, in quanto
fondata su una serie di considerazioni sostanzialmente estranee alla materia,
addirittura contrarie alla volontà del legislatore. La semplice difesa dei diritti
e dei privilegi di cui godono gli attuali patrizi non basta infatti, con tutta
evidenza, a giustificare il diniego della concessione dello statuto di patrizio
a chi, come il ricorrente, adempie le condizioni formali previste dalla legge.
Le ragioni, sostanzialmente accentratrici, poste alla base di una simile
motivazione non possono infatti essere tutelate, così come non meritano
accoglimento le identiche argomentazioni sollevate dall'insorgente in questa
sede. In simili circostanze si deve dunque ritenere che è a giusto titolo che
il Governo ha annullato la decisione assembleare in discussione, ritenendo in
sostanza come la stessa procedesse da
un esercizio abusivo del potere di apprezzamento di cui disponeva l'autorità. Non
meno infondato appare anche l'altro argomento propugnato dal patriziato, secondo
cui, disponendo CO 1 di altre possibilità per alpeggiare il suo bestiame, egli non
subirebbe alcun pregiudizio dalla querelata decisione assembleare. Si tratta
infatti di un aspetto del tutto irrilevante nel presente ambito, l'acquisizione
dello stato di patrizio non potendo essere fatta dipendere da specifiche e
puntuali questioni di questo genere. Quello evocato dalla corporazione
ricorrente è semmai un problema che attiene al godimento dei beni patriziali, il
quale esula dall'oggetto della presente vertenza e che, come tale, deve essere
regolato in seno al patriziato.
8. 8.1. In
esito alle pregresse considerazioni, il ricorso deve quindi essere respinto con
conseguente conferma della decisione impugnata. 8.2  Sebbene soccombente, la ricorrente deve essere sollevata dalla tassa di
giustizia, avendo agito in causa nell'esercizio dei propri compiti di diritto
pubblico (art. 47 LPAmm). Non essendo il resistente patrocinato, non si
giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  Non si
prelevano né tasse, né spese.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            Il vicecancelliere