Licenza edilizia per il riattamento di due edifici
Decisione del 25.07.2017, TRAM
Incarto n. 52.2016.63
LICENZA EDILIZIA
NUOVA COSTRUZIONE
TERMINI
art. 14 LE
art. 16 LE
art. 23 RLE

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso 3 febbraio 2016 della
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la
  decisione 23 dicembre 2015 (n. 5910) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa
  presentata da CO 1 e CO 2 avverso la risoluzione 16 luglio 2015 con cui il
  municipio di Mezzovico-Vira ha rilasciato alla ricorrente la licenza edilizia a posteriori per la riattazione di due edifici esistenti (part. __________
  e __________);
ritenuto, in
fatto
A.  La RI 1, qui ricorrente, è
proprietaria dal gennaio 2015 di un terreno, formato da due fondi (part. __________
e __________), situato a Mezzovico, a cavallo tra la zona nucleo (part. __________)
e la zona di tamponamento (part. __________). Sul terreno vi sono
un edificio disabitato (part__________
sub A e B) e una vecchia stalla (part. __________ sub A).
A. a. Con decisione
22 marzo 2007 - successiva a un permesso preliminare - il municipio ha
rilasciato a __________ e __________, precedenti proprietari del terreno, la
licenza edilizia per riattare e ampliare i due stabili esistenti, ricavando due
abitazioni unifamiliari di tre piani (PT, 1P e 2P). Il progetto prevedeva in
particolare di innalzare fino a poco più di 1 m l'edificio disabitato nel
nucleo (part. __________) e di raddoppiare il volume della stalla (part. __________),
sia sul piano verticale, sia orizzontale, dopo aver demolito un piccolo garage
addossato alla facciata sud. Tra i due edifici era inserito un nuovo corpo,
alto poco meno degli stessi, destinato all'atrio d'ingresso comune e a delle verande. b. Tale permesso - previo avviso favorevole dei Servizi generali del
Dipartimento del territorio - è stato rinnovato a due riprese, con licenze
edilizie 8 luglio 2009 e 2 settembre 2011, rilasciate senza particolari forme
di pubblicità.
B. Con notifica 22
maggio 2013, __________ e __________ hanno domandato al municipio una licenza
edilizia in variante, limitatamente allo spostamento di un posteggio (part. __________).
Il 13 novembre 2013 il municipio ha rilasciato l'autorizzazione richiesta,
respingendo l'opposizione pervenuta da CO 1 e CO 2, proprietari del fondo
confinante (part. __________).
C. a. Nel
frattempo, nel luglio 2013 gli stessi istanti in licenza hanno inoltrato una
domanda d'inizio dei lavori, procedendo il 18 di quel mese alla demolizione del
garage addossato alla stalla, di muri esterni e di una fontana, evacuando il
materiale di risulta. In seguito non sono stati intrapresi altri interventi. b. Dopo un anno e mezzo, il 21 gennaio 2015, la RI 1 ha comunicato al municipio
che opererà per opere edili sui mappali __________ e __________ , di cui
era frattanto divenuta proprietaria. c. Constatato che, difformemente dal progetto approvato, era in corso la
demolizione degli edifici esistenti, con decisione 5 marzo 2015 il municipio ha
ordinato alla ricorrente l'immediata sospensione dei lavori e l'inoltro di una
domanda di costruzione a posteriori, avviando nel contempo una procedura di
contravvenzione.
D. a. Il 18/20
marzo 2015, la RI 1 ha chiesto al municipio la licenza edilizia a posteriori e
in variante per il riattamento dei due edifici esistenti. In particolare,
secondo i piani e la relazione tecnica - che richiama le pregresse licenze - il
progetto riconferma le volumetrie e destinazioni del progetto approvato ,
aumentando però le unità abitative (da 1 a 3) dello stabile più a nord (part. __________)
e inserendo le scale d'accesso nel nuovo corpo centrale. Prevede inoltre la
demolizione e ricostruzione di gran parte dei muri perimetrali (carenti dal
profilo strutturale) e di pareti interne (con conseguente riorganizzazione
degli spazi), come pure altre modifiche rispetto al precedente progetto
(modifica di aperture, camini, ecc.). b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dei
vicini CO 1 e CO 2. c. A seguito di un ulteriore scambio di corrispondenza e di un complemento
atti, preso atto dell'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento
del territorio (n. 92620), il 16 luglio 2015 il municipio ha rilasciato alla
ricorrente la licenza edilizia a posteriori, respingendo l'opposizione dei
vicini con argomenti di cui si dirà più avanti.
E. Con giudizio 23
dicembre 2015, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dai
vicini opponenti avverso la predetta licenza, che ha annullato rinviando gli
atti al municipio affinché proceda secondo quanto indicato nei considerandi
3.1 e 4.1 (cfr. dispositivo n. 1.2) . Il Governo ha anzitutto ritenuto che gli atti dovessero essere retrocessi
perché il municipio si sarebbe pronunciato sul riattamento con ampliamento, ma
non sulla demolizione prevista dalla domanda a posteriori (consid. 3.1).
In seguito, dopo aver indicato che con le domande del 2013 e 2015 erano state chieste unicamente le approvazioni per delle modifiche (varianti),
senza sollecitare il rinnovo del permesso 22 marzo 2007 - scaduto il 22 marzo
2013 (ovvero ben prima dell'inizio dei lavori del gennaio 2015) -, l'Esecutivo
cantonale ha osservato che le licenze su variante del 2013 e del 2015 non
avrebbero potuto essere rilasciate, essendo venuta meno la base (permesso
originario) su cui poggiavano. Ha pertanto concluso che i lavori di riattazione
sono iniziati senza licenza e che le varianti 13 novembre 2013 e 16 luglio 2015
sono prive di oggetto, auspicando l'inoltro di una nuova domanda da
parte della RI 1 (consid. 4.1).
F. Avverso quest'ultima
pronuncia, la RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullata e che sia ripristinata la licenza a
posteriori rilasciatale dal municipio. Ripercorsi i fatti salienti, la ricorrente contesta in particolare che la
licenza edilizia originaria sia decaduta, visto che sarebbe stata rinnovata
fino al 18 settembre 2013 e che i lavori sarebbero iniziati già nel luglio
2013. La controversa domanda, afferma, sarebbe chiaramente una variante che non
modifica le caratteristiche principali del precedente progetto (dimensioni,
aspetto esteriore, ecc.), ma aspetti puntuali (spazi interni, un'apertura,
ecc.). I vicini sarebbero pertanto legittimati unicamente a contestare tali
punti; il municipio avrebbe comunque esaminato la domanda come nuova. Quest'ultima
circostanza renderebbe ad ogni modo superfluo l'inoltro di una nuova domanda
con avvio di una nuova procedura. Il progetto, prosegue, sarebbe perfettamente
conforme alle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), in particolare
per quanto attiene ai posteggi e alla sistemazione esterna, che emergerebbe
sufficientemente dai piani già approvati.
G. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. Il municipio si rimette alla decisione di questa Corte, mentre CO 1 e CO 2
sollecitano il rigetto dell'impugnativa, con argomenti di cui si dirà, per
quanto occorre, in appresso. L'Ufficio delle domande di costruzione è invece rimasto silente.
H. Con la replica e
la duplica, la ricorrente rispettivamente i vicini opponenti si sono
riconfermati nelle proprie conclusioni e domande di giudizio, sviluppando
ulteriormente le proprie tesi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la
legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza e proprietaria dei
fondi dedotti in edificazione, personalmente e direttamente toccata dal
giudizio impugnato (art. 21 cpv. 2 LE e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). L'impugnativa è inoltre tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta da verificare se
la decisione censurata sia impugnabile in quanto tale. 1.2. 1.2.1. Una decisione è finale se pone termine alla lite, poco importa che la
decisione sia fondata su ragioni di merito oppure su motivi procedurali. Sono
per contro incidentali le decisioni che riguardano soltanto una fase del
procedimento, assumendo una funzione strumentale rispetto alla pronuncia
destinata a concludere la vertenza (cfr. DTF 133 V 477 consid. 4.1.1). La decisione che rinvia la causa per nuova
decisione all'istanza inferiore è in linea di principio una decisione
incidentale; ciò vale anche quando il giudizio impugnato statuisce su una questione di
fondo parziale; resta riservato il caso in cui all'istanza inferiore a
cui vengono retrocessi gli atti non resta
più alcun margine decisionale, dovendosi limitare ad eseguire quanto disposto dall'autorità superiore (cfr. DTF
138 I 143 consid. 1.2; 135 V 141 consid. 1.1; STA 52.2014.238 del 25
giugno 2015 e rimandi). In base all'art. 66 cpv. 2 LPAmm, le decisioni pregiudiziali o incidentali
possono però essere impugnate se possono provocare al ricorrente un pregiudizio
irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe
immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura
probatoria defatigante e dispendiosa (lett. b; cfr. al riguardo: STA
52.2014.238 citata). 1.2.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha rinviato gli atti al municipio,
anzitutto, per pronunciarsi sulla domanda di demolizione a posteriori che
sarebbe ancora pendente (consid. 3.1). Da questo profilo, il giudizio
costituisce a prima vista una decisione di rinvio incidentale. Sennonché
davanti all'esecutivo comunale non è affatto pendente una simile domanda, come
ha invece ritenuto a torto il Governo, che ha all'evidenza travisato il testo
della decisione municipale. Il municipio si è già pronunciato sull'(unica)
domanda in variante e a posteriori presentata dalla RI 1 il 18/20 marzo 2015,
che include anche la demolizione degli edifici, rilasciando la licenza
edilizia a posteriori . Il punto 9.2 della sua decisione sta unicamente a
indicare che la domanda in esame - ovvero "in oggetto" - è
quella che il municipio aveva richiesto per sanare a posteriori gli interventi
di demolizione intrapresi senza permesso. Non che era pendente un'altra domanda
che l'esecutivo stava ancora "esaminando". Ancorché non
particolarmente contestato dalla ricorrente, non si può fare a meno di rilevare
come su questo punto il giudizio impugnato sia privo di senso. Anche se fosse
una pronuncia incidentale, considerato che il Tribunale può rendere
immediatamente una decisione finale al riguardo, su questo punto il ricorso dev'essere
considerato non solo ricevibile (art. 66 cpv. 2 LPAmm), ma anche parzialmente
accolto, con conseguente annullamento del dispositivo n. 1.2 della risoluzione
governativa che rimanda al consid. 3.1. 1.2.3. La precedente istanza ha inoltre annullato la licenza edilizia 16 luglio
2015, prospettando alla ricorrente l'inoltro di una nuova domanda di
costruzione. Ha in particolare stabilito che il permesso originario era
decaduto e che non poteva essere rilasciata alcuna licenza edilizia sulla base
della controversa domanda in variante e a posteriori. Da questo profilo il
giudizio può essere considerato finale. La risoluzione governativa non lascia infatti
alcun margine decisionale al municipio, che non può più chinarsi sulla domanda
alla base della presente procedura. Anche da questo profilo il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere
evaso sulla base degli atti, integrati dall'incarto dipartimentale (inc. 56752
e 75987) relativo al primo progetto approvato con licenza edilizia 22 marzo
2007, rinnovata l'8 luglio 2009 e il 2 settembre 2011, così come noto alle
parti.
2. 2.1. La
licenza edilizia è un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta
che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori
previsti dalla domanda di costruzione (art. 1 cpv. 1 regolamento di applicazione
della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1). Essa abilita il
richiedente a realizzare l'opera edilizia prevista dal progetto approvato e ad
utilizzarla conformemente alla destinazione indicata ( Adelio Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art.
1 LE n. 627). Per evitare che a distanza di tempo dal rilascio dell'autorizzazione
vengano realizzate opere edilizie non più conformi al diritto materiale vigente
a quel momento, l'accertamento sotteso alla licenza edilizia ha una validità
limitata nel tempo. La licenza decade se i lavori non vengono iniziati entro
due anni dalla sua crescita in giudicato (art. 14 cpv. 1 LE). Scopo della limitazione
temporale è quello di obbligare il beneficiario di una licenza rimasta
inutilizzata per oltre due anni a sottoporre nuovamente il progetto
all'autorità al fine di verificare se l'accertamento di conformità espresso in
precedenza sia ancora valido o debba essere aggiornato in funzione di eventuali
modifiche del diritto applicabile intervenute nel frattempo ( Scolari , op. cit, ad art. 14 LE, n.
859). La licenza decaduta ope temporis per mancato avvio dei lavori nel termine
di validità - perentorio in quanto fissato dalla legge - diventa per principio
inutilizzabile. Perde qualsiasi efficacia. Le opere autorizzate non possono più
essere messe in cantiere senza aver prima conseguito un nuovo permesso (STA
52.2011.225 del 15 ottobre 2012 consid. 2). 2.2. Secondo l'art. 23 cpv. 3 RLE, i lavori sono considerati iniziati quando:
a)  sono
in corso d'esecuzione i lavori di demolizione necessari; oppure
b)  sono
state poste in cantiere le installazioni necessarie all'esecuzione dell'opera;
oppure
c)  è
accertato che furono fatte spese ingenti per garantire la protezione del
cantiere e di opere vicine; oppure
d)  sono
state gettate le fondamenta dell'edificio o impianto.
L'inizio dei lavori si
identifica, di regola, con l'apertura del cantiere, ovvero con l'esecuzione,
sul terreno dedotto in edificazione, dei lavori preparatori necessari per la
realizzazione della costruzione autorizzata. Deve cioè trattarsi dell'effettiva
messa in cantiere dell'opera e non di un semplice espediente per aggirare le
disposizioni di legge sulla validità temporale del permesso (cfr. STA
52.2011.26 del 15 febbraio 2011 consid. 2.2; 52.2008.179 del 16 luglio 2008
consid. 2.2; RDAT I-1998 n. 43; Scolari ,
op. cit., ad art. 14 LE, n. 869). Non basta dunque riferirsi esclusivamente ai
criteri oggettivi di cui all'art. 23 cpv. 3 RLE. Importanza rivestono anche le
circostanze soggettive del singolo caso: l'effettiva volontà del proprietario d'iniziare
i lavori approvati va tenuta in debita considerazione (cfr. Scolari , op. cit., ad art. 14 LE, n.
870). 2.3. Nel caso concreto, la domanda di variante e a posteriori alla base della
presente procedura, così come concepita, s'innesta sulla licenza edilizia per
il riattamento con ampliamento del 22 marzo 2007, rinnovata l'ultima volta il 2
settembre 2011. Nessuno pretende del resto - a ragione - che sia stata
rinnovata con l'inoltro o l'approvazione della variante del 2013 relativa allo
spostamento di un posteggio (cfr. al riguardo: Scolari ,
op. cit., n. 861). Sennonché la citata autorizzazione rinnovata non è più valida,
ma decaduta per mancato utilizzo nel termine biennale di validità. Non tanto
perché, come osservato dal Governo, tale termine sarebbe spirato il 22 marzo
2013 - i due anni hanno in effetti iniziato a decorrere dalla crescita in
giudicato della decisione di rinnovo 2 settembre 2011 (cfr. dispositivo n. 5) -
ma perché quando l'insorgente ha intrapreso i lavori sulle part. __________ e __________,
nel gennaio 2015, la licenza per riattare e ampliare i due stabili esistenti
non era comunque più valida. Dagli atti risulta infatti che sui fondi, fatta
astrazione dalla demolizione del piccolo garage esistente ( volumetria
estranea nel nucleo , cfr. relazione tecnica 26 gennaio 2007) e di qualche
muretto esterno avvenuta il 18 luglio 2013 - che è stata ben immortalata dai
precedenti proprietari (cfr. foto di cui al doc. U) -, non è stato intrapreso
alcunché per attuare concretamente l'edificazione autorizzata. Neppure la
ricorrente afferma che sono state eseguite altre opere prima del 2015. Rimossi
gli attrezzi da cantiere e il materiale derivante dall'eliminazione dei citati
manufatti di secondaria importanza (garage e muri), tra il 2013 e il 2015 lo
stato degli edifici esistenti (casa e stalla) e del terreno è in sostanza
rimasto invariato per un ulteriore anno e mezzo (cfr. peraltro anche le viste
su street view, sub www.google.ch/maps, stato novembre 2014; cfr. al riguardo
STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid.
6.5 e rinvii ), fino alla vendita dei fondi alla ricorrente. Più che un
approntamento per l'esecuzione degli interventi approvati e un'effettiva
volontà di effettuarli, la demolizione puntuale del 18 luglio 2013 si rivela
pertanto solo un semplice espediente per eludere il termine biennale di validità
del permesso. Non giova ai ricorrenti richiamarsi all'art. 23 cpv. 3 RLE, determinanti
essendo anche le reali intenzioni del proprietario (cfr. Scolari , op. cit., ad art. 14 LE, n.
870). Né potrebbe portare ad altra conclusione l'accordo tra le parti del 29
luglio 2013 o la modifica di servitù del 12 dicembre 2013: tant'è che neppure
dopo aver sottoscritto questi documenti i precedenti proprietari hanno
intrapreso i lavori.
3. Oltre a
ciò va pure osservato che, contrariamente a quanto pretende la ricorrente, la
domanda in oggetto non può in ogni caso essere assimilata ad una variante del
progetto precedentemente autorizzato - contro la quale, in generale, sono
proponibili solo contestazioni che riguardano le parti che hanno subito una modifica
(cfr. STA 52.2012.172 dell'11 dicembre 2012 consid. 2; Scolari , op. cit., ad art. 16 LE, n. 902). La domanda altera
infatti sensibilmente quella precedente, in particolare dal profilo qualitativo
(cfr. anche Scolari , op. cit., ad
art. 16 LE, n. 895). Diversa è segnatamente la natura e tipologia d'intervento,
non più riconducibile a un risanamento e/o ampliamento di uno stabile esistente
(cfr. anche art. 5 n. 8 e 11 NAPR), ma a una vera e propria demolizione dei due
edifici esistenti (casa e stalla), di cui sono abbattuti pressoché
integralmente i muri perimetrali, oltre che quelli interni (cfr. il raffronto
tra i piani del 2015 e quelli del 2007), con conseguente nuova costruzione. Intervento,
questo, che richiama oltretutto anche altre norme (cfr. art. 30 e 31 NAPR, che
operano distinzioni tra riattamento, demolizione, ricostruzione, ampliamento e
nuove costruzioni). Anche da questo profilo, nulla può dunque dedurre la ricorrente
dal precedente permesso che, dopo l'abbattimento di diverse facciate, è
diventato inutilizzabile; la ricorrente non vi si potrebbe più attenere,
neppure se ne avesse postulato o ne postulasse il rinnovo. Ipotesi, quest'ultima,
sia detto per completezza, che - al di là del fatto che è di regola esclusa
quando è sopraggiunta una modifica sostanziale del diritto - non pone peraltro
al riparo l'istante in licenza da possibili contestazioni contro il progetto
precedentemente approvato (cfr. Scolari ,
op. cit., ad art. 14 LE n. 878 e 882). E ciò a prescindere dall'esistenza di
contratti sottoscritti tra le parti concernenti l'esercizio del diritto di
opposizione, che hanno solo una portata di natura privata.
4. Ferme
queste premesse, considerato che la domanda in discussione, così come
impostata, parte da questo assunto errato (variante di un progetto diverso,
anziché nuova domanda), senza distinguere in particolare lo stato esistente, le
demolizioni e le parti nuove degli stabili (cfr. piani di costruzione del 2015,
che confondono lo stato esistente con quello approvato ), e non permette
pertanto neppure di valutare la sua conformità con le norme concretamente
applicabili (cfr. tra l'altro gli art. 30 lett. b e 31 NAPR, su cui neppure il
municipio si è del resto concretamente chinato, nonostante le obiezioni sollevate
dai vicini in prima istanza e nel corso della procedura ricorsuale), ben si
giustifica in concreto esigere dall'insorgente l'inoltro di una nuova domanda
di costruzione (corredata da nuovi piani e da tutta la documentazione aggiornata,
cfr. art. 9 e 12 RLE), che chiarisca gli estremi degli interventi eseguiti e da
realizzare, avviando una nuova procedura, così come in definitiva sollecitato
dal Governo. Su questo punto il giudizio impugnato, nell'esito, non risulta lesivo
del diritto e va pertanto confermato.
5.  5.1. Sulla base di tutte le
considerazioni che precedono, il ricorso deve di conseguenza essere
parzialmente accolto, limitatamente all'annullamento del dispositivo n. 1.2
della decisione governativa che rinvia al consid. 3.1. Per il resto la
decisione impugnata è invece confermata. 5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è suddivisa tra
la ricorrente e i vicini __________, proporzionalmente al rispettivo grado di
soccombenza. Nella misura in cui non sono compensate, la ricorrente è inoltre
tenuta a rifondere ai resistenti un'adeguata indennità a titolo di ripetibili
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza,
la decisione 23 dicembre 2015 (n. 5910) del Consiglio di Stato è annullata
limitatamente al dispositivo n. 1.2, nella misura in cui rinvia al consid. 3.1.
Per il resto è invece confermata.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico
in ragione di fr. 1'200.-. Per la rimanenza (fr. 300.-) è invece posta a carico
di CO 1 e CO 2, in solido. Alla RI 1 va restituito l'importo di fr. 300.-
versato in eccesso a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.
3. La ricorrente è tenuta a versare a CO 1 e CO 2 fr.
1'000.- a titolo di ripetibili.
4.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera