Mlta LEPICOSC. Divieto di suddividere l'esecuzione del lavoro in lotti allo scopo di sottrarli all'assoggettamento. Diritto di essere sentito
Decisione del 09.07.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.322
DIRITTO DI ESSERE SENTITI
IMPRESARIO COSTRUTTORE
art. 29 cpv. 2 COST
art. 3 LEPICOSC
art. 4 LEPICOSC
art. 6 LEPICOSC
art. 16 LEPICOSC
art. 17a LEPICOSC
art. 46 agg. 1 LPAMM2013
art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 6 giugno 2017 di
RI
  1,
patrocinato
  da: PA 1
contro
la
  decisione del 5 maggio 2017 della Commissione di vigilanza per l'applicazione
  della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di
  operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1°
  dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500) che ha inflitto all'insorgente una multa
  di fr. 500.-;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
del mappale n.  di __________ sul quale sorge un edificio a favore del quale il
9 aprile 2014 è stata rilasciata una licenza edilizia, con cui veniva
autorizzato il risanamento dello stabile con cambiamento di destinazione d'uso
da spazio artigianale in abitazione e spazio commerciale. Nella domanda di
costruzione era stato indicato quale costo totale dell'intervento l'importo di
fr. 112'006.-. Con la notifica dell'inizio dei lavori del 21 ottobre 2015,
l'insorgente non ha indicato l'impresa di costruzioni, segnalando che avrebbe
fornito ulteriori informazioni una volta iniziati gli interventi più rilevanti,
ciò che tuttavia non è avvenuto.
B. Il 22 dicembre
2016 la Commissione paritetica cantonale (CPC) ha esperito un controllo su
questo cantiere in occasione del quale RI 1 ha dichiarato che stava eseguendo
dei lavori in proprio avvalendosi dell'aiuto di amici che agivano in proprio,
quali indipendenti, ed ha indicato unicamente il nominativo della ditta __________
(cfr. rapporto di verifica sui cantieri del 22 dicembre 2016 da parte della
CPC). La CPC ha trasmesso l'incarto alla Commissione di vigilanza per
l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario
costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione
(CV-LEPICOSC) per approfondimento, la quale, il medesimo giorno, ha effettuato
un controllo e, constatata una situazione non chiara sul cantiere, l'11 gennaio
2017 ha ordinato a RI 1 di sospendere i lavori. Tale ordine è stato impartito
in quanto non risultava notificata alcuna impresa esecutrice e, dalle dichiarazioni
rilasciate da quest'ultimo alla CPC, emergeva che i lavori erano eseguiti almeno
in parte da ditte non iscritte all'albo delle imprese. L'8 marzo 2017 la
CV-LEPICOSC ha notificato a RI 1 l'avvio di un procedimento disciplinare e,
preso atto delle osservazioni da questi inoltrate, con risoluzione del 5 maggio
2017 gli ha inflitto una multa di fr. 500.- per la violazione degli art. 4
LEPICOSC e art. 8 cpv. 2 del regolamento della legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore
principale della costruzione del 3 dicembre 2014 (RLEPICOSC; RL 705.510), per
aver commissionato a ditte non iscritte all'albo parte dei lavori eseguiti sul
fondo di sua proprietà.
C. Contro questa
decisione RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. L'insorgente lamenta anzitutto che la motivazione
fornita dall'autorità non permette di comprendere quale sia esattamente
l'infrazione rimproveratagli. Sostiene poi come non vi sia stata nessuna suddivisione
illecita dei lavori allo scopo di evitare l'assoggettamento alla LEPICOSC, in
quanto, benché avesse eseguito con l'aiuto di parenti alcune opere e che la demolizione
iniziale del tetto sia stata effettuata da una ditta non iscritta all'albo, egli
aveva comunque affidato i lavori da impresario costruttore alla ditta __________,
regolarmente iscritta all'albo e responsabile anche per le opere che non
eseguiva direttamente.
D. All'accoglimento
del ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto
necessario, riprese in seguito.
E. In sede di
replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro
contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di
giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC.
La legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima
istanza e destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché
la tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è
dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Il
ricorrente lamenta innanzitutto il fatto che dalla decisione impugnata non emergerebbe
con sufficiente chiarezza quale sia l'infrazione rimproveratagli. La stessa conterrebbe
inoltre considerazioni in parte contraddittore e non vi sarebbero riferimenti alle
osservazioni da lui stesso presentate dopo l'apertura nei suoi confronti del
procedimento disciplinare. La critica non merita accoglimento. 2.2. Nell'avversata decisione è stato indicato che dai controlli esperiti e da
quanto riferito dal ricorrente stesso, era emerso che alcuni dei lavori
intrapresi sul mappale n.  di __________ erano stati eseguiti da persone non
iscritte all'albo delle imprese, tra cui la ditta __________, ciò che secondo
la CV-LEPICOSC costituisce una violazione dell'art. 4 LEPICOSC (obbligo d'iscrizione
all'albo per poter eseguire i lavori soggetti alla LEPICOSC) in combinazione
con l'art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC (divieto di suddividere l'esecuzione del lavoro
in lotti allo scopo di sottrarli all'assoggettamento). D'altronde nel suo
ricorso, inoltrato per il tramite di uno sperimentato legale, l'insorgente ha
preso posizione in modo compiuto a questo proposito, con il che si deve
ritenere che egli abbia ben compreso la portata dei rimproveri che gli sono
stati rivolti dall'autorità di prime cure. Il fatto che quest'ultima non si sia
espressa dettagliatamente sulle osservazioni che l'insorgente aveva presentato
nel corso di procedura non permette di giungere ad una diversa conclusione. La
CV-LEPICOSC ha infatti sicuramente avuto modo di prendere atto delle stesse ma,
ritenendo gli argomenti ivi esposti ininfluenti, si è limitata ad esporre i
fatti rilevanti e ad indicare le disposizioni applicabili. Si consideri,
infatti, che giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata
per iscritto, ma che tale norma non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione
della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29
cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito assicura anche il diritto ad
una motivazione sufficiente, ciò che tuttavia non impone di esporre e discutere
tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti sufficiente
che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi su cui
l'autorità fonda il suo ragionamento (DTF 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81
consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti). In questo senso, la motivazione
fornita nella decisione impugnata risulta sufficiente. Per quanto attiene poi alle asserite contraddizioni in cui sarebbe incorsa la
CV-LEPICOSC - che invero questa Corte non rileva - va detto che la stessa si è
in sostanza fondata, per ricostruire i fatti determinanti, sulle dichiarazioni
rilasciate dall'insorgente, in seguito da lui stesso confermate nei suoi
scritti e ancora con il suo ricorso.
3. 3.1. Giusta
l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività
è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.
L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori
specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4
cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di
lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente
semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze
nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4
cpv. 2 LEPICOSC). Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi
preventivabili non superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti
questo limite è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6
LEPICOSC, il quale disciplina gli obblighi delle imprese di costruzione e degli
operatori specialisti, emerge chiaramente che la legge si ripropone di imporre
un minimo di requisiti professionali, onde garantire il rispetto degli
ordinamenti edilizi e della legislazione ambientale (lett. a), delle norme a
tutela della sicurezza sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul
lavoro e sui contratti collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che
disciplinano l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati
(lett. d), nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali
e di determinati obblighi fiscali (lett. e - f; cfr. Messaggio 30 agosto 1988
n. 3344 del Consiglio di Stato concernente la legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore; STF 2P.196/1999 del 13 marzo 2000
consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può essere suddivisa in lotti al
fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC). La violazione
delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento,
la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1
LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli
abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori,
di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
Per esplicita disposizione di legge, non è pertanto passibile di sanzione
soltanto chi esercita abusivamente la professione di impresario costruttore o
di operatore specialista, ma anche il committente che affida i lavori ad
un'impresa di costruzione o ad un operatore specialista non iscritti all'albo.
Al committente viene quindi fatto obbligo di cerziorarsi che l'impresa di
costruzione o l'operatore specialista ai quali affida i lavori siano iscritti
all'albo. 3.2. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale al 1989,
emerge che tali norme sono state volute per ovviare alla problematica delle
insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione
attive nel settore dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti
professionali minimi al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini
dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte. Per
ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché minima
preparazione tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è
quindi stato introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le
imprese ivi iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e
sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di modesta importanza e
particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze
specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014
consid. 4.2 e rinvii ivi citati). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per
tipo di intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate
dalla legge, solo le imprese iscritte all'albo possono eseguire lavori edili e
del genio civile.
4. 4.1. Il
ricorrente non contesta che l'intervento edile in questione ricada nel campo
d'applicazione della LEPICOSC, tant'è che afferma di essersi premurato di
affidare l'esecuzione dei lavori più importanti ad una società iscritta
all'albo delle imprese. Egli sostiene però che il solo fatto di avere affidato
la demolizione iniziale del tetto alla ditta __________, intervento costato
solo fr. 8'725.-, così come pure di avere eseguito altri piccoli interventi in
proprio o con l'aiuto di parenti, non configuri una suddivisione illecita
nell'esecuzione dei lavori ai sensi dell'art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC in quanto non
era tesa ad aggirare quanto prescritto dalla LEPICOSC. Sostiene che la __________
era responsabile anche per le opere da essa non eseguite direttamente e che
d'altronde è pratica corrente nell'edilizia che l'impresario costruttore deleghi
alcuni lavori a terzi non per forza iscritti all'albo. 4.2. Per quanto concerne le opere eseguite dalla __________, intervento che
l'insorgente definisce marginale e di costo ampiamente inferiore alla soglia
fissata nella legge, la censura ricorsuale deve essere respinta in quanto,
conformemente all'art. 4 cpv. 3 LEPICOSC, determinante è il costo
preventivabile dell'intero intervento, che nel caso in esame, come indicato
nella domanda di costruzione, superava ampiamente il valore limite di fr.
30'000.-. La demolizione di un tetto, oltretutto collegato ad altri edifici,
non può inoltre essere ritenuta alla stregua di un'opera semplice per la quale
non servono particolari conoscenze e attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2
LEPICOSC) e per questo motivo deve essere considerata a tutti gli effetti come
parte integrante dell'intervento edile sullo stabile. Per questo motivo non
poteva essere affidata ad una ditta non iscritta all'albo. Riguardo poi ai lavori che RI 1 ha eseguito in proprio o con l'aiuto di parenti,
va detto che nemmeno questi sfuggono al campo d'applicazione della LEPICOSC. In
effetti, se possono essere tollerati i lavori di preparazione che il ricorrente
riferisce di aver eseguito con il padre (soprattutto lavori di giardinaggio,
nonché di acquisto e trasporto dei materiali necessari), lo stesso non vale certamente
per le opere di isolazione del tetto piano eseguite da carpentieri diplomati,
benché parenti dell'insorgente e nonostante nulla sia dato di sapere sul valore
degli stessi. Anche questi lavori andavano infatti affidati a ditte iscritte
all'albo poiché parte imprescindibile dell'intervento di ristrutturazione
complessivo autorizzato mediante licenza edilizia del 9 aprile 2014. A questo
proposito v'è da chiedersi se anche altre persone non abbiano nell'occasione
agito in dispregio della LEPICOSC. Le dichiarazioni dell'insorgente non sono sempre
state lineari. Egli ha inizialmente dichiarato alla CPC che faceva capo all'aiuto
di amici che lavoravano sul cantiere come indipendenti, citando appunto la
ditta __________ (cfr. rapporto di verifica del 22 dicembre 2016 da parte della
CPC). In un secondo tempo ha poi parlato di lavori minori svolti con l'aiuto di
parenti e non meglio precisati conoscenti (lettera del 16 gennaio 2017 da parte
del legale del ricorrente alla CV-LEPICOSC), per poi indicare i nominativi unicamente
del padre, del cognato e del cugino (lettera del 1° febbraio 2017 da parte del
legale del ricorrente alla CV-LEPICOSC). La questione non merita comunque di
essere ulteriormente approfondita, visto che la CV-LEPICOSC non ha eseguito
ulteriori indagini in merito e dunque non vi è riscontro certo di chi abbia
preso effettivamente parte agli interventi in questione. 4.3. Dal profilo organizzativo nulla impediva al ricorrente di affidare
l'esecuzione dei lavori a più persone. Questo fatto non lo esentava però dall'obbligo
di assegnare l'appalto a delle ditte regolarmente iscritte all'albo, stante il
divieto sancito dall'art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC di suddividere in lotti l'esecuzione
dei lavori al fine di sottrarli alla LEPICOSC (per un esempio riferito alla
legge prima della revisione del 1° gennaio 2014:STA 52.2007.57 del 4 maggio
2007 consid. 3.2). Non giova al ricorrente asserire che il fatto che egli aveva
affidato il grosso dei lavori ad una ditta iscritta all'albo dimostrerebbe che
non aveva l'intenzione di sottrarsi all'applicazione della legge e che pertanto
la suddivisione dei lavori non sarebbe avvenuta in modo illecito. L'assoggettamento
alla LEPICOSC, come detto, concerne tutte le opere che, nel loro insieme, per
ampiezza e costo superano la soglia di legge. Indipendentemente dagli scopi che
intendeva perseguire, di fatto egli ha comunque agito in modo tale da eludere
le prescrizioni legali in materia. Nemmeno l'argomento secondo cui la delega di lavori di secondaria importanza a
terzi non iscritti all'albo sarebbe pratica comune nel settore dell'edilizia,
può essere seguito. Oltre al fatto che dal contratto d'appalto con la __________
non risulta che questa avesse assunto alcuna responsabilità per le opere eseguite
da altri, nel caso in esame non vi è chi non veda come non ci sia stata nessuna
delega da parte di quest'ultima. Premesso che questo Tribunale ha già avuto
modo di spiegare che il prestito di personale e di attrezzatura può avvenire
soltanto a ben precise condizioni (STA 52.2007.45 del 9 maggio 2007,
52.2006.631 del 3 aprile 2007 consid. 4) e considerato pure che il subappalto
non esime il subappaltatore dall'osservanza degli obblighi sanciti dalla
LEPICOSC (cfr. art. 16 cpv. 3 LEPICOSC che rende responsabile sul piano
disciplinare anche quest'ultima figura), nel caso di specie tutti gli elementi
agli atti indicano che è stato il ricorrente, e non la __________ ad aver
scelto e affidato parte dei lavori a persone non autorizzate ad eseguirli.
5.  Accertato che l'insorgente deve
rispondere per la violazione dell'art. 4 LEPICOSC e 8 cpv. 2 RLEPICOSC, resta
da verificare se la multa inflitta è adeguata alla gravità dell'infrazione commessa,
alla colpa ed alle condizioni personali del trasgressore.
La colpa imputabile al ricorrente non va certo minimizzata,
dato che egli non poteva ignorare che vista l'entità degli interventi previsti
sul mappale n.  di __________, di sua proprietà, egli era tenuto ad incaricare
della loro esecuzione unicamente delle ditte regolarmente autorizzate e, come
tali, iscritte al relativo albo. L'infrazione commessa non è però
particolarmente grave, ritenuto che i costi legati all'esecuzione dei lavori intrapresi
dal ricorrente (fr. 112'000-.- secondo le indicazioni contenute nella domanda
di costruzione), superano di circa 3 volte e mezzo il valore soglia previsto
dalla legge, circostanza, questa, che la CV-LEPICOSC afferma di aver tenuto in
considerazione nella propria valutazione del caso specifico.
Per il che, questo Tribunale ritiene quindi correttamente
commisurata all'entità dell'infrazione ed alla colpa del trasgressore la multa
di fr. 500.- inflitta al ricorrente.
A questo proposito
occorre ancora osservare come, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente,
nulla permetta di affermare che la multa inflittagli potrebbe riferirsi anche a
presunte violazioni al regolamento di applicazione della legge edilizia del 9
dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) e a un preteso suo comportamento reticente in
occasione dei controlli effettuati dall'autorità. Si tratta infatti di aspetti
del tutto estranei alla fattispecie, che, secondo quanto ribadito anche dalla
stessa CV-LEPICOSC in sede di risposta, non avrebbero in ogni caso potuto
essere presi in considerazione, come in effetti non lo sono stati.
6.  6.1. Sulla scorta delle considerazioni
che precedono, il ricorso va dunque respinto con conseguente conferma della decisione
qui impugnata. 6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, in
quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di
giustizia di fr. 800.-, già anticipata dal ricorrente, è posta a suo carico.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera