Multa LEPICOSC - lavori soggetti a LEPICOSC eseguiti prima dell'iscrizione all'albo
Decisione del 16.11.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.239
ISCRIZIONE ALL'ALBO
MULTA
SPESE / ONERI
art. 1 cpv. 2 LEPICOSC
art. 3 LEPICOSC
art. 4 LEPICOSC
art. 16 LEPICOSC
art. 47 LPAMM2013
art. 9 RLEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 27 aprile 2017 della
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la
  decisione del 14 marzo 2017 della Commissione di vigilanza per l'applicazione
  della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di
  operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1°
  dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale le è stata inflitta una
  multa di fr. 10'000.-;
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 è una ditta
che si occupa, tra le altre cose, della posa di sistemi di rivestimento per
facciate in mattoni faccia a vista. Il 15 febbraio 2016, essa ha chiesto alla Commissione di vigilanza per l'applicazione
della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di
operatore specialista (CV-LEPICOSC) di essere iscritta all'albo degli operatori
specialisti indicando quale responsabile l'ing. civ. STS __________. La richiesta
è stata preavvisata negativamente dall'autorità. Contro questo atto l'ing. __________
ha inoltrato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, il quale è stato
dichiarato irricevibile in quanto diretto contro uno scritto che non costituiva
una decisione formale. Con risoluzione del 22 marzo 2016, rimasta incontestata,
la CV-LEPICOSC ha quindi respinto l'istanza di iscrizione della RI 1. Il 12/14 aprile 2016, quest'ultima ha inoltrato un'altra domanda di iscrizione
all'albo indicando quale responsabile tecnico __________. Anche questa richiesta
è stata respinta dall'autorità con decisione 22 aprile 2016 poiché il referente
tecnico, svolgendo già tale ruolo per altre due imprese, non poteva essere
iscritto anche per una terza ditta.
B. a. Il 4 marzo 2016 la
CV-LEPICOSC ha eseguito un controllo su un cantiere a __________ (mappale 208
nel marzo 2016) dove era in corso l'edificazione di una casa d'abitazione
plurifamiliare. Constatata l'esistenza di una situazione non molto chiara, l'8
marzo seguente essa ha ordinato alla RI 1 la sospensione dei lavori e le ha
notificato l'avviso di avvio di un procedimento disciplinare. Sul cantiere,
infatti, erano stati rinvenuti tre operai: uno di loro aveva dichiarato di lavorare
per la ricorrente, mentre gli altri due per la __________ di __________. Uno di
questi ultimi si era poi corretto affermando di essere alle dipendenze della __________
(società dichiarata fallita il 2 febbraio 2016) per poi, in occasione di un
colloquio telefonico, fare riferimento alla RI 1. La ricorrente ha inizialmente
sostenuto, anche nel suo ricorso inoltrato contro la decisione di sospensione
dei lavori, che essendosi consorziata con la __________, ditta regolarmente
iscritta all'albo, non le si poteva impedire di svolgere i lavori in questione.
Con scritto del 15 marzo 2016, la __________ ha tuttavia precisato alla
CV-LEPICOSC che nonostante vi fossero state delle trattative con la RI 1 per
una possibile collaborazione, nessun accordo era stato concluso e nessun
operaio della __________ aveva lavorato sul cantiere di __________. L'11 marzo
2016 la RI 1 ha chiesto alla CV-LEPICOSC di revocare il provvedimento cautelare
concernente il cantiere di __________ producendo dei contratti di
consorziamento con la __________ di __________. L'autorità ha rifiutato la
richiesta il 16 marzo 2016. La CV-LEPICOSC ha eseguito degli ulteriori controlli sul cantiere di __________
e meglio il 21 marzo 2016, il 7, il 14 e il 26 aprile 2016. A parte il 21 marzo
2016, durante tutti gli altri sopralluoghi l'autorità ha rilevato la presenza
di operai della RI 1 intenti a proseguire i lavori nonostante il provvedimento
cautelare.
b. Il 24 marzo 2016 la
CV-LEPICOSC ha eseguito un controllo su un cantiere di __________ (mappale
2704) dove era in costruzione uno stabile con appartamenti destinati ad uffici.
Constatata la presenza dei medesimi operai di cui al controllo del 4 marzo 2016
a __________, i quali hanno tutti dichiarato nell'occasione di lavorare per la RI
1, l'8 aprile 2016 essa ha ordinato la sospensione dei lavori anche su questo
cantiere e contemporaneamente le ha notificato l'avvio di un procedimento
disciplinare. La CV-LEPICOSC ha eseguito ulteriori sopralluoghi il 15 e il 28
aprile 2016. In entrambi i casi, è stata constatata la presenza di operai
dell'insorgente intenti a proseguire i lavori nonostante il provvedimento
cautelare emanato nei suoi confronti.
c. Con risoluzione del
14 marzo 2017, preso atto delle osservazioni inoltrate dalla RI 1, la
CV-LEPICOSC ha inflitto a questa ditta una multa di fr. 10'000.- per aver
eseguito sui suddetti cantieri di __________ e di __________ dei lavori
soggetti alla LEPICOSC senza essere iscritta all'albo quale operatore specialista,
ponendo altresì a suo carico un importo di fr. 1'000.- a titolo di spese.
C. Avverso tale
pronuncia, la RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento, in via subordinata postula di riformare la
decisione nel senso di limitare la sanzione ad un ammonimento e ridurre
sensibilmente l'importo delle spese. La ricorrente sostiene di aver fatto tutto
quanto in suo potere per regolarizzare la propria situazione con la CV-LEPICOSC
e, considerato inoltre che aveva contestato l'obbligo di iscrizione con il
ricorso contro l'ordine di sospensione dei lavori sul cantiere di __________, poteva
attendersi di venir esentata da tale obbligo. Afferma poi che la contestata
sanzione sarebbe prematura giacché l'accoglimento del ricorso - a suo dire ancora
pendente - contro la mancata iscrizione della ditta con l'ing. civ. STS __________
quale referente, permetterebbe di ritenere che già a febbraio 2016 essa andava
iscritta all'albo e che di conseguenza i lavori a __________ e __________
potevano essere eseguiti, ciò che comporterebbe altresì la nullità degli ordini
di sospensione dei lavori. L'insorgente lamenta inoltre la violazione del
principio di proporzionalità in quanto, considerate le circostanze concrete del
caso, la multa inflitta sarebbe eccessiva e postula la pronuncia di un ammonimento.
Contesta infine le spese addossategli con la decisione di multa ritenendo che
non vi sia una specifica base legale e che l'importo sia ad ogni modo eccessivo.
D. All'accoglimento del
gravame si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto
necessario, riprese in seguito.
E. In sede di replica e
di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive
domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La
legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza
e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la
tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque
ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). D'altra parte nemmeno l'insorgente sollecita l'assunzione
di particolari prove.
2. Secondo quanto
stabilito dall'art. 1 cpv. 2 LEPICOSC, sono considerati operatori specialisti
nel settore principale della costruzione le persone giuridiche, le società di
persone o le ditte individuali che, con organico proprio, eseguono lavori
specialistici nell'ambito dei settori professionali elencati nell'allegato, tra
i quali figura l'esecuzione di murature in cotto e pietra. Giusta l'art. 3 LEPICOSC,
a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo
delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione
all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti
all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1
LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori,
a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che
possono essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo
della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2
LEPICOSC). Per gli operatori specialisti, sono considerati di modesta
importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano l'importo di fr. 10'000.-
(art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita
dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la
radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile
indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di
progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore
(art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
3. 3.1. La
ricorrente non contesta che i lavori svolti sui due cantieri di __________ e di
__________ siano, per importanza e costo, soggetti a LEPICOSC. Sostiene però di
aver fatto tutto quanto possibile per regolarizzare la propria situazione
presentando delle istanze di iscrizione all'albo, una delle quali non sarebbe
mai stata evasa definitivamente, e consorziandosi dapprima con la __________ e
poi con la __________, ditte regolarmente iscritte all'albo delle imprese. 3.2. Innanzitutto va detto che una parte dei fatti sui quali si fondano le tesi
ricorsuali sono errati. Come esposto in narrativa, l'11 marzo 2016 l'ing. __________
aveva effettivamente ricorso contro il preavviso negativo formulato dalla
CV-LEPICOSC nei suoi confronti per l'assunzione della carica di responsabile
tecnico della ricorrente. Tale impugnativa è però stata evasa da questo Tribunale
il 16 marzo 2016 con un giudizio d'irricevibilità (inc. n. 52.2016.128), stante
l'assenza di una decisione impugnabile. Il 22 marzo 2016, su richiesta della RI
1, la CV-LEPICOSC ha quindi provveduto a formalmente statuire sulla sua domanda
di iscrizione, corredata dalla candidatura dell'ing. __________, respingendola in
ragione del fatto che quest'ultimo non disponeva di una sufficiente pratica
quale responsabile tecnico, così come esatto dall'art. 5 cpv. 3 LEPICOSC. Tale
decisione non è stata contestata, per cui, contrariamente a quanto sostenuto
dalla ricorrente, per quanto concerne le sue richieste d'iscrizione all'albo,
nessuna procedura ricorsuale è ancora pendente. In secondo luogo occorre ancora rilevare che l'esistenza di un consorzio con la
ditta __________ è stata chiaramente smentita da quest'ultima ditta con scritto
del 15 marzo 2016 indirizzato alla CV-LEPICOSC. Il consorzio con la __________
non era invece stato accettato dall'autorità, la quale, con scritto già del 16
marzo 2016, si era rifiutata di revocare la misura di sospensione dei lavori
concernente il cantiere di __________, ritenendo che un'eventuale collaborazione
tra queste due imprese non esimeva l'insorgente dall'obbligo di iscriversi all'albo
cantonale. Malgrado tutto questo, la RI 1 ha continuato a svolgere come se
nulla fosse la sua attività, proseguendo i lavori in atto a __________ e aprendo
un nuovo cantiere a __________. Risulta pertanto del tutto priva di pregio la censura secondo cui la ricorrente
poteva legittimamente ritenere di non doversi iscrivere all'albo per poter
operare sui due suddetti cantieri. Premesso che l'ignoranza della legge non protegge il privato dal profilo della buona fede (cfr. Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 652), nel caso concreto
la RI 1 era perfettamente consapevole che per poter eseguire le opere in
questione necessitava dell'iscrizione all'albo delle imprese, ma, invece di
attendere che l'autorità statuisse in merito alle sue istanze, essa ha
deliberatamente iniziato a compiere dei lavori che non era autorizzata a effettuare. In ogni caso, quand'anche, per semplice ipotesi, si volessero seguire le argomentazioni
dell'insorgente, nulla muterebbe. Le imprese di costruzione e gli operatori
specialisti sono infatti abilitati ad eseguire i lavori soggetti alla LEPICOSC
solo una volta ottenuta l'iscrizione all'albo (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Il
fatto di iniziare i lavori prima che l'autorità abbia verificato i presupposti
per l'iscrizione configura chiaramente una violazione della legge passibile di
sanzioni, anche qualora gli stessi dovessero poi risultare adempiuti.
4.   4.1. Accertato che la
ricorrente ha eseguito dei lavori assoggettati alla LEPICOSC senza essere
iscritta all'albo quale operatore specialista, resta da esaminare l'entità
della sanzione che le è stata inflitta. 4.2. In concreto va innanzitutto rilevata l'importanza
delle opere che erano state appaltate alla ricorrente e che quest'ultima ha
pressoché interamente eseguito senza disporre della necessaria autorizzazione.
In sede di risposta la CV-LEPICOSC ha stimato a circa fr. 200'000.- per ciascun
immobile il valore dei lavori. Importo, questo, che la ricorrente contesta in
modo del tutto generico, senza fornire ulteriori indicazioni. Dalla
documentazione agli atti emerge che per l'edificio di __________ il costo
complessivo preventivato, indicato nella domanda di costruzione, ammontava a
fr. 1'980'000.-. Dai rapporti di controllo della CV-LEPICOSC risulta che i lavori
di muratura faccia vista in cotto sono stati eseguiti su tutte e quattro le
facciate dell'edificio e su ben quattro piani. Per il cantiere di __________
non è dato di sapere il costo complessivo dell'opera indicato nella domanda di
costruzione. Dai rapporti di controllo emerge comunque che i lavori di muratura
sono stati eseguiti anche qui su tutte le facciate dell'edificio situate al
piano terra e al primo piano. In simili circostanze non vi possono dunque
essere dubbi circa il fatto che le opere realizzate nell'occasione dalla
ricorrente sono state di una certa ampiezza. Ne discende pertanto che, a
differenza di quanto cerca di far credere l'insorgente, l'infrazione a essa
imputabile è tutt'altro che lieve e trascurabile, ritenuto che i costi legati
all'esecuzione dei lavori, su entrambi i cantieri, superano ampiamente il
valore soglia fissato dalla legge di fr. 10'000.-. A questo proposito bisogna
pure considerare che la ricorrente ha agito illegalmente su addirittura due
distinti cantieri. Aspetto questo che distingue la presente fattispecie da
quelle trattate da questo Tribunale in passato e a cui fa riferimento la RI 1
(STA 52.2007.57 del 4 maggio 2007, 52.2007.315 del 22 ottobre 2007, 52.2007.376
del 3 gennaio 2008). Dal profilo soggettivo va poi detto che, contrariamente a quanto sostenuto nel
ricorso, la colpa imputabile all'insorgente è senza ombra di dubbio rilevante.
La RI 1 era in effetti perfettamente consapevole delle prescrizioni di legge
volte a disciplinare la sua attività nel settore edilizio, ma ha comunque
intenzionalmente svolto dei lavori che sapeva non essere autorizzata ad effettuare.
Irrilevante, per la valutazione delle sue responsabilità, risulta poi il fatto
che l'8 settembre 2016 essa si sia finalmente dotata di un responsabile tecnico
in grado di permetterle di iscriversi all'albo. Ma non solo. Essa ha
ripetutamente ignorato gli ordini di sospensione dei lavori che le erano stati
notificati, dimostrando in questo modo totale disprezzo della legge. Non giova
a quest'ultima sostenere di aver agito in questo modo per motivi di sicurezza.
Premesso che la RI 1 non doveva nemmeno iniziare ad intraprendere dei lavori che
non era autorizzata a svolgere, qualora vi fosse stata una situazione di
urgenza essa aveva comunque l'obbligo informare CV-LEPICOSC di questa
circostanza. Cosa che, però, s'è ben guardata dal fare. Per il cantiere di __________
poi la situazione è ancora più grave se si considera che la ricorrente ha
intrapreso questi lavori nonostante il fatto che l'autorità di prime cure le avesse
a più riprese ribadito che le opere di muratura faccia a vista che avrebbe
dovuto realizzare non potevano essere eseguite senza una preventiva iscrizione all'albo
delle imprese e che eventuali collaborazioni con altre ditte iscritte non la esimevano
dal dover adempiere questa esigenza. In siffatte circostanze, questo Tribunale ritiene quindi rettamente commisurata
alla gravità dell'infrazione ed alla colpa del trasgressore la multa di fr.
10'000.- inflitta alla ricorrente.
5.   5.1. L'insorgente
si lamenta infine dell'importo di fr. 1'000.- accollatole a titolo di spese,
ritenendo che non vi sia una specifica base legale per la riscossione di tale
tributo. A suo dire l'art. 47 LPAmm non fornirebbe alcuna indicazione in merito
alla possibilità di prelevare delle spese in aggiunta alla multa e l'art. 9 del
regolamento della legge sull'esercizio della professione di impresario
costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione
del 3 dicembre 2014 (RLEPICOSC; RL 705.510) non contemplerebbe alcuna tariffa.
Vista l'assenza di base legale specifica e tenuto conto delle circostanze
concrete, sostiene che la CV-LEPICOSC poteva tuttalpiù prelevare un emolumento
parificabile ad una tassa di cancelleria e che pertanto l'importo della
contestata tassa vada quantomeno sensibilmente ridotto. 5.2. Anche questa censura si rivela del tutto destituita di fondamento e, come
tale, va respinta. In concreto, il contributo richiesto si fonda sull'art. 47 cpv. 1 LPAmm, il
quale stabilisce, in materia di spese processuali, che l'autorità
amministrativa può applicare alle proprie
decisioni una tassa di giustizia in funzione dell'ampiezza e della difficoltà
della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. L'importo di questa tassa oscilla tra fr. 100.- e fr. 5'000.-
(procedimenti di carattere non pecuniario) o fr. 30'000.- (procedimenti a
carattere pecuniario). Tale disposizione, contenuta in una legge in senso
formale, definisce la cerchia dei contribuenti, la base
imponibile e la forchetta all'interno della quale l'importo della tassa deve
essere contenuto. L'art. 9 cpv. 2 RLEPICOSC non
apporta nulla di aggiuntivo a tale quadro, limitandosi a prevedere che gli emolumenti
percepiti per le procedure disciplinari e le altre decisioni dell'autorità,
siano fissati in funzione dell'effettivo onere amministrativo (cpv. 2). 5.3. In merito poi all'ammontare della tassa, bisogna
considerare che l'autorità di prime cure ha dovuto intervenire nei confronti
della RI 1 su due distinti cantieri effettuando ben una decina di controlli,
visto l'atteggiamento renitente assunto da quest'ultima ditta, e intrattenendo
con la medesima una fitta corrispondenza. Ne discende che l'ammontare della tassa,
che si situa ampiamente nei limiti di quanto sancito dall'art. 47 LPAmm, appare
tutto sommato correttamente commisurata all'onere lavorativo occasionato.
In ogni caso l'importo stabilito dall'autorità di prime cure non procede da un esercizio scorretto, in
quanto abusivo, dell'ampio potere di apprezzamento che deve esserle riconosciuto
in questo specifico ambito.
6.6.1. Stante tutto
quanto precede, il ricorso va pertanto respinto, con conseguente conferma della
decisione impugnata.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a
carico del ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera