Multa per violazione del regolamento comunale sul servizio raccolta rifiuti . Principio della legalità (base legale) e buona fede
Decisione del 13.06.2018, TRAM
Incarto n. 52.2015.302
BUONA FEDE
CONTRAVVENZIONE COMUNALE
REGOLAMENTO COMUNALE
RIFIUTI DOMESTICI
art. 9 COST
art. 145 LOC
art. 148 cpv. 3 LOC
art. 208 cpv. 1 LOC
art. 209 LOC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso 17 giugno 2015 di
RI
  1
contro
la
  decisione 13 maggio 2015 (n. 2007) del Consiglio di Stato, che respinge il
  ricorso dell'insorgente avverso la risoluzione 19 gennaio 2015 dell'allora CO
  1 con cui le è stata inflitta una multa di fr. 150.- per violazione del
  regolamento comunale sul servizio di raccolta dei rifiuti;
ritenuto, in
fatto
A. Il 22 dicembre
2014 gli addetti al servizio esterno dell'allora comune di __________ (ora __________)
hanno rinvenuto, a lato dei cassonetti che compongono una delle postazioni per la
raccolta dei rifiuti di quel comune (), degli imballaggi di cartone recanti
un'etichetta con il nominativo di RI 1. Con rapporto di contravvenzione del
medesimo giorno, il CO 1 ha contestato alla ricorrente la violazione degli art. 8 cpv. 3 e 10 cpv. 1 del regolamento
comunale del 27 aprile 2007 sul servizio raccolta dei rifiuti (nel seguito:
RSRR), asseg nandole nel contempo un
termine di 15 giorni per formulare eventuali osservazioni. Preso atto delle
stesse, il CO 1 , con decisione 19
gennaio 2015, sulla base dell'art. 14 RSRR, ha inflitto ad RI 1 una multa
di fr. 150.-.
B. Con decisione 13
maggio 2015, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1
avverso la suddetta risoluzione municipale.
Il Governo ha ritenuto
che l'obbligo di usare i contenitori, sancito dall'art. 8 cpv. 3 RSRR per i
rifiuti ordinari, valesse anche per gli altri tipi di rifiuti nella misura in
cui il comune aveva organizzato degli adeguati punti di consegna posando degli
appositi contenitori presso i quattro ecocentri, e ciò in riferimento all'art. 10
cpv. 1 RSRR e richiamato altresì l'art. 7 cpv. 1 RSRR. L'Esecutivo cantonale ha
infine ritenuto irrilevante l'argomentazione ricorsuale
secondo cui l'insorgente avrebbe agito in tal modo per non ostruire l'apertura
del contenitore della carta e giudicato l'importo della multa rispettoso
del principio di proporzionalità.
C. Avverso quest'ultima pronuncia, RI 1 si aggrava
ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annulla mento. Sostiene, in sintesi, che le norme del
regolamento comunale sono troppo generiche e non prevedono l'obbligo di usare
i contenitori esistenti presso gli ecocentri per il deposito dei rifiuti cartacei;
prescrizione, questa, che non sarebbe reperibile nemmeno altrove nell'ordinamento
comunale. Vista l'assenza d'indicazioni precise da parte del comune, afferma di
aver agito in buona fede, reputando lecito il suo comportamento, anche perché molti
altri utenti sono soliti agire nel medesimo modo.
D. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
A identica conclusione è pervenuto l'allora CO 1, con argomentazioni di
cui si dirà, per quanto necessario, in appresso .
E. Con la replica
la ricorrente ribadisce le censure ricorsuali. Il CO 1 ha, invece, rinunciato a
formulare la duplica.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 148 cpv. 3 e
208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).
La ricorrente, direttamente toccata dalla decisione impugnata è legittimata ad
agire in giudizio (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv.
2 LOC), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,
senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. Giusta
l'art. 145 cpv. 1 LOC il municipio punisce con la multa le contravvenzioni ai
regolamenti comunali, alle ordinanze municipali
od alle leggi la cui applicazione gli è affidata. La multa amministrativa è una
sanzione penale che viene inflitta dall'autorità amministrativa, di
regola per le violazioni minori di diritto pubblico. Quale sanzione
amministrativa rappresenta uno strumento coercitivo conferito all'autorità per
ottenere il rispetto della legge. Non è però paragonabile alle pene sancite dal
diritto penale propriamente detto, specie dal punto di vista della stigmatizzazione
sociale ( Adelio Scolari , op. cit.,
n. 1030 e n. 1018). Conformemente al principio della legalità, essa esige l'esistenza
di una base legale ( Adelio Scolari ,
op. cit., n 1022 e 1031). Benché di principio sia richiesta una base legale
stabilita in una legge in senso formale,
specialmente quando la sanzione comporta una grave limitazione della libertà
personale, la multa può essere stabilita anche in un'ordinanza o regolamento,
in ogni caso quando l'ammontare non sia particolarmente elevato ( Adelio Scolari ,
op.cit., n. 1023 con rinvii). Anche le sanzioni amministrative devono rispettare la regola nulla poena sine
lege (STF 6B_88/2012 del 17 agosto 2012, consid. 5.1; DTF 138 I 367,
consid. 5.4; Adelio Scolari , op. cit. n 1022 e 1031), secondo
la quale la legge deve essere formulata in maniera tale da permettere al cittadino
di conformarvisi e di prevedere le conseguenze di un comportamento determinato
con un certo grado di certezza, il quale non può essere fissato in modo
astratto ma deve tenere conto delle circostanze. Il giudice può, senza violare
tale principio, dare al testo legale un'interpretazione anche estensiva al fine
di cogliere l'effettivo significato, l'unico conforme alla logica interna e
allo scopo della disposizione legale in questione. Se un'interpretazione
conforme allo spirito della legge può discostarsi dalla lettera del testo
legale, se del caso a scapito dell'accusato, resta di fatto che il principio nulla
poena sine lege proibisce al giudice di fondarsi su elementi che la legge
non contiene, ovvero di creare nuove fattispecie punibili (DTF 138 I 367,
consid. 5.4 e rinvii ivi citati; STF 6B_845/2010 del 25 gennaio 2011, consid.
1.2; STF 6B_1006/2008 del 5 marzo 2009, consid. 3; STF 6B_622/2013 del 6
febbraio 2014, consid. 2.2). Il principio della legalità non vieta le norme di
rinvio che sanzionano la violazione di prescrizioni legali inserite nella
stessa legge, in disposizioni di applicazione o in altri atti legislativi. La
norma legale deve allora essere letta come una regola di concretizzazione facente
parte integrante del testo; il comportamento punito non risulta di conseguenza
indeterminato (DTF 138 I 367, consid. 5.4 e rinvii ivi citati; STF 6B_1006/2008
del 5 marzo 2009, consid. 3.3.2). Le sanzioni amministrative presuppongono
sempre la colpa. Se ciò valga anche per le multe è tuttavia controverso ( Adelio Scolari ,
op. cit., n.1024; Ulrich Häfelin/Georg
Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, 5a ed., Zurigo 2006,
n. 1179 con rinvii). 2.2. Giusta l'art. 7 cpv. 1 RSRR è proibito depositare o esporre rifiuti su
fondi pubblici o privati se non conformemente ai tempi, ai luoghi e alle
modalità prescritte per i singoli servizi di raccolta. L'art. 8 cpv. 3 RSRR,
che si riferisce ai rifiuti ordinari, sancisce che l'uso dei sacchi di plastica
ufficiali e degli appositi contenitori è obbligatorio. Secondo l'art. 10 cpv. 1
RSRR il municipio organizza adeguati punti di raccolta, per la consegna
separata di rifiuti riciclabili e non combustibili, quali i metalli (alluminio,
scatolame), il vetro, la carta, gli oli esausti, i vestiti e i tessili, il pet,
le batterie e le pile, i detriti (piccoli quantitativi provenienti da modesti
lavori edili). I rifiuti riciclabili per i quali il municipio predispone
adeguati punti di raccolta non possono essere mischiati con altri rifiuti. L'art. 14 RSRR prevede infine che il municipio punisce con multa da fr. 50.- a
fr. 10'000.- le contravvenzioni al regolamento e alle norme di applicazione,
giusta la procedura di cui agli art. 145 e segg. LOC (cpv. 1). Se i rifiuti
vengono depositati o smaltiti in modo inadeguato o illegale, o se sussistono
altri giustificati motivi, gli imballaggi dei rifiuti possono essere aperti e
ispezionati a fini di controllo da incaricati del municipio (cpv. 2).
3. 3.1. Come
esposto in narrativa, la ricorrente contesta che l'obbligo di utilizzare i
sacchi ufficiali e di depositare gli stessi negli appositi cassonetti - sancito
dall'art. 8 cpv. 3 RSRR e prioritariamente
riferito ai rifiuti ordinari - possa essere esteso anche agli altri tipi di
rifiuto. Aggiunge che le disposizioni previste dagli art. 7 cpv. 1 e 10
cpv. 1 RSRR sarebbero del tutto generiche e non completate da ulteriori e
specifiche indicazioni, né sul calendario dei rifiuti, né direttamente presso i
centri di raccolta rifiuti mediante appositi cartelli, né in altro modo. La tesi dell'insorgente non può essere condivisa. 3.2. Va anzitutto rilevato che il Consiglio di Stato non ha sostenuto che quanto previsto dall'art. 8 cpv. 3
RSRR varrebbe anche per lo smaltimento dei rifiuti speciali. L'Esecutivo cantonale
ha semplicemente ritenuto l'agire della ricorrente sanzionabile anche in assenza di un'applicabilità diretta alla fattispecie
dell'art. 8 cpv. 3 RSRR, in quanto lo stesso disattendeva chiaramente le
disposizioni e le direttive in vigore a __________ (considerando 4 della
risoluzione governativa, ultimo paragrafo). Fatta questa premessa, occorre effettivamente convenire con la ricorrente, che
il RSRR non contiene norme che sanciscono in modo esplicito l'obbligo di utilizzare
gli appositi contenitori per lo smaltimento della carta, al pari di quanto
previsto per i rifiuti ordinari. Tuttavia, occorre osservare quanto segue. La
sanzione inflitta all'insorgente si basa sull'art. 14 RSRR la cui applicazione
presuppone una violazione del regolamento stesso e delle sue norme d'applicazione.
L'art. 7 cpv. 1 RSRR, come correttamente indicato anche dalla ricorrente stessa,
proibisce di depositare o esporre i rifiuti se non conformemente ai tempi, ai
luoghi e alle modalità prescritte per i singoli servizi di raccolta e l'art. 10
cpv. 1 RSRR, specifico per i rifiuti speciali e espressamente richiamato nel
decreto di multa, il quale benché non preveda esplicitamente l'obbligo di usare
i container, stabilisce che l'autorità comunale organizza adeguati punti di raccolta.
Nel comune di __________, come indicato dal municipio, oltre al ritiro della
carta a cadenza quindicinale, vi è la possibilità per i cittadini di far capo
ai quattro centri di raccolta dei rifiuti, presso i quali sono presenti dei contenitori
interrati per lo smaltimento della carta; informazioni, queste, di cui l'insorgente
era perfettamente a conoscenza (poco importa che costei non sapesse anche
dell'esistenza del contenitore a pressa presente in uno dei centri di raccolta).
Appare del tutto logico e in linea con lo spirito della regolamentazione comunale
adottata, ritenere che se il comune ha organizzato degli appositi contenitori
per la carta, investendo oltretutto fondi al fine di predisporne di tipo
interrato, è perché questi vengano usati dagli utenti dei centri di raccolta. L'insorgente
non può seriamente sostenere che l'autorità comunale abbia allestito tali
postazioni dotandole dei necessari container, senza avere pure intenzione di
imporne l'uso ai cittadini. E ciò indipendentemente dalla presenza o meno di un
cartello in loco o di qualunque altra indicazione che ne preveda esplicitamente
l'utilizzo per i rifiuti cartacei. In tal senso, l'obbligo di utilizzare tali container
per la carta è riconoscibile per chiunque e si basa, oltre che sugli art. 7
cpv. 1 e 10 cpv. 1 RSRR, sulla presenza stessa di questi contenitori presso tutti
e quattro i punti di raccolta predisposti. I combinati art. 10 cpv. 1 e 14 RSRR
costituiscono dunque una base legale sufficiente per l'applicazione
della contestata sanzione. 3.3. Nemmeno giova all'insorgente pretendere di aver agito in buona fede. Anzitutto, come giustamente indicato
dall'istanza precedente, l'ignoranza della legge non protegge il privato sotto
il profilo della buona fede. Vale infatti la regola basilare secondo cui
la conoscenza della legge è presunta (cfr. Adelio
Scolari , op. cit., n. 652) e, come detto sopra, nel caso concreto il
dovere imposto al cittadino di usare i contenitori interrati per i rifiuti
cartacei era facilmente riconoscibile in base alla regolamentazione in vigore e
alle indicazioni fornite dall'ente comunale, oltre che a risultare quasi
scontato. La ricorrente non può poi essere seguita laddove sostiene che il comportamento
adottato dagli altri utenti avrebbe fatto nascere in lei il convincimento che
il deposito della carta di fianco agli appositi contenitori fosse una pratica
ammessa dal comune. Il principio della buona
fede presuppone che l'autorità abbia fatto promesse o raccomandazioni, dato informazioni o
assicurazioni o assunto atteggiamenti tali da suscitare nel cittadino precise
aspettative che, a determinate condizioni, l'ente pubblico è tenuto a rispettare
(DTF 137 I 69 consid. 2.5.1; Adelio
Scolari , op. cit., n. 616 seg., 639 con rinvii; STA 52.2013.277 del 6
novembre 2013, consid. 4.2). Ora, nel caso in esame non risulta che l'autorità
comunale abbia avuto un comportamento tale da generare delle aspettative nella
ricorrente. Quest'ultima in particolare non poteva concludere che tale pratica
fosse lecita, fondandosi semplicemente sul comportamento altrui e senza nemmeno
sapere se l'ente pubblico avesse o meno preso (o perlomeno cercato di prendere)
dei provvedimenti sanzionatori anche nei confronti degli altri contravventori. Seppur
vero che, come accennato dalla ricorrente, né il municipio né il Consiglio di
Stato si sono esplicitamente espressi su tale tesi, l'argomento appare talmente
pretestuoso da risultare del tutto inconferente ai fini della presente vertenza. Si deve poi ancora considerare, a titolo meramente abbondanziale, che quand'anche
le condizioni poste per beneficiare della protezione della buona fede fossero
realizzate, ciò che in specie non è
minimamente dato, occorrerebbe ancora che al richiamo a tale protezione non si
oppongano interessi pubblici preponderanti (DTF 131 II 627 consid. 6; DTF 129 I
161 consid. 4.1; DTF 127 I 31 consid. 3a; STF 2C_241/2012 del 28 giugno 2012,
consid. 5.2; STF 2C_217/2012 del 26 luglio 2012 consid. 6.3.1; STF 2C_967/2012
del 18 gennaio 2013 consid. 4.1; STF 2C_506/2013 del 1° novembre 2013,
consid. 4.1). Circostanza, questa, che non si avvererebbe nel caso di specie,
essendo l'interesse pubblico all'attuazione del diritto oggettivo in un settore
piuttosto delicato per l'equilibrio ecologico quale è quello della raccolta e
dello smaltimento dei rifiuti, comunque prevalente su quello della ricorrente. In queste circostanze, l'insorgente non può pertanto appellarsi con successo né
al principio della buona fede (dedotto direttamente dall'art. 9 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), né all'errore sull'illiceità
(cfr., per analogia, art. 21 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937;
CP; RS  311.0) per escludere la sua colpevolezza.
4. Infine, il
fatto che l'insorgente avrebbe agito come ha fatto per evitare di ostruire
l'apertura del contenitore non basta a giustificare il suo agire, né influisce
sulla materialità dell'infrazione che le è stata rimproverata. Premesso che
toccava alla ricorrente tagliare e piegare i cartoni che intendeva smaltire in
modo tale da evitare qualsiasi inconveniente, quest'ultima non ha nemmeno mai
affermato che quel giorno il contenitore fosse intasato. Circostanza che
comunque nulla muterebbe, visto che se ciò fosse stato il caso, avrebbe dovuto
indurre la ricorrente a far capo ad uno degli altri tre centri di raccolta
situati sul territorio comunale.
5. 5.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto con
conseguente conferma della decisione governativa qui impugnata. 5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, in
quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di
giustizia di fr. 700.-, già anticipata dalla ricorrente, è posta a suo carico.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera