Nuovo accertamento del limite forestale a contatto con la zona edificabile
Decisione del 21.06.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.596
BOSCO
REVISIONE
art. 42 LCFO
art. 57 LPAMM

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso 23 novembre 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da: PA 1
contro
la
  decisione del 18 ottobre 2017 (n. 4675) del Consiglio di Stato, che annulla
  la risoluzione del 28 novembre 2016 con cui il Dipartimento del territorio,
  Sezione forestale, ha nuovamente accertato il limite del bosco sul mapp. __________
  di Lugano, sezione di Pazzallo;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è
proprietario del mapp. __________ di Lugano, sezione di Pazzallo, di 313 mq,
inedificato e parzialmente ricoperto da bosco. Esso confina a nord con il
sentiero comunale denominato __________ (mapp. __________) e a ovest con il
mapp. __________, di cui RS 1, RS 2 e la RS 3 sono proprietari di unità di PPP.
B. Il 20 giugno 2011 il Consiglio di Stato ha approvato
il limite del bosco a contatto con l'area edificabile di Lugano, sezione di Pazzallo,
accertato dalla Sezione forestale e pubblicato sul FU n. 47/2010 del 15 giugno
2010, e concernente anche i mapp. __________ e __________.
C. a. Con istanza
29 ottobre 2015, e complemento del 25 febbraio 2016, ha chiesto alla Sezione
forestale il riesame della citata decisione di accertamento, in quanto, a suo
dire, l'accertamento generale del limite del
bosco approvato nel 2011 non era stato
preceduto da un esame di dettaglio in loco, ciò che avrebbe comportato
un errore di rilevazione del margine silvestre in prossimità del suo fondo e
conseguentemente precluso l'edificabilità dello stesso.
b. Dando seguito alla
citata domanda, la Sezione forestale ha proceduto alla verifica puntuale del
carattere forestale del fondo, esperendo un sopralluogo e coinvolgendo anche i
proprietari delle unità di PPP di cui al mapp. __________. In base all'esito
dell'esame, l'autorità forestale ha operato
una lieve riduzione dell'area boschiva sui mapp. __________ e __________, spostando
verso sud-est, conformemente alle risultanze del nuovo accertamento, il
tracciato del limite del bosco a contatto con la zona edificabile.
c. Contro il risultato del nuovo accertamento RS 1, RS 2 e la RS 3
hanno interposto opposizione, sostenendo, in particolare, che lo stesso non era
rispettoso della legislazione federale e cantonale
sulle foreste e delle direttive cantonali in materia e che il mapp. __________
era prevalentemente boschivo fino ad almeno il 2012.
d. L'istanza di RI 2 è stata accolta con decisione del 28 novembre 2016
dalla Sezione forestale, la quale ha respinto l'opposizione in parola e
ha disposto la modica del limite del bosco come da nuovo accertamento. In
particolare, essa ha rilevato di non aver apprezzato, "per inavvertenza,
fatti rilevanti che risultano dagli atti" e di essere "convinta di
essere incorsa, nella fattispecie, in un errore" al quale ha ritenuto "di
dover porre rimedio (), accertando nuovamente il margine silvestre nell'ottica
di un'applicazione uniforme e irreprensibile del diritto". L'autorità forestale
ha perciò ritenuto fossero dati i motivi di revisione di cui all'art. 57 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1).
D. Adito su ricorso
da RS 1, RS 2 e dalla RS 3, che hanno postulato l'annullamento della suindicata
decisione e la conferma del precedente accertamento, con giudizio del 18
ottobre 2017 il Governo ha accolto l'impugnativa, disponendo l'annullamento
della decisione del 28 novembre 2016. Esso ha anzitutto rilevato come nel caso
concreto non erano dati i presupposti della
revisione invocati dalla Sezione forestale e come l'istanza di RI 2 fosse da
considerarsi tardiva, in quanto egli era rimasto "completamente passivo di
fronte alla pubblicazione delle risultanze del primo accertamento".
Il Consiglio di Stato ha poi ritenuto che non erano dati né i motivi fissati
dalla dottrina e dalla giurisprudenza per procedere a una riconsiderazione del
precedente accertamento, né erano soddisfatte le condizioni della revoca perché,
a prescindere dalla sussistenza o meno
dell'errore invocato, la decisione d'accertamento del 20 giugno 2011 era
stata adottata in esito a un procedimento in cui gli interessi privati e
pubblici in gioco erano stati esaustivamente valutati, dando alle parti interessate
ampia facoltà di esprimere le loro ragioni. Infine, secondo l'Esecutivo
cantonale, la necessità di garantire la sicurezza dei rapporti giuridici
riguardo ai provvedimenti di conservazione e manutenzione del bosco avrebbe
prevalso in concreto sull'interesse all'attuazione del diritto oggettivo.
E. Contro la citata
risoluzione RI 2 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento. Secondo il ricorrente, nel giudizio avversato il
Consiglio di Stato avrebbe compiuto un'interpretazione restrittiva dei concetti
di riesame e di revoca, tanto da limitare nel caso specifico la facoltà dell'autorità
forestale di rivedere, anche procedendo d'ufficio, una propria decisione errata,
svuotando così di contenuto i due istituti giuridici. Il ricorrente sostiene
poi che il Governo, invece di limitarsi a negare la sussistenza dei presupposti
del riesame e della revoca, avrebbe dovuto entrare nel merito della vertenza,
procedendo a una concreta ponderazione degli interessi contrapposti e esaminando
la questione a sapere se effettivamente la decisione del 20 giugno 2011 fosse o
meno frutto di una svista. A detta dell'insorgente, la circostanza poi che egli
non avesse preso a suo tempo conoscenza della pubblicazione del limite del
bosco sul suo fondo e non vi si fosse opposto non sarebbe sufficiente a
impedire all'autorità forestale di modificare una sua decisione errata. Del
resto, egli ritiene che non doveva nemmeno attendersi che l'autorità
modificasse la linea di demarcazione del bosco
con la zona edificabile, tanto più se si considera che la procedura d'accertamento
non sarebbe stata avviata in relazione a una procedura di modifica del piano
regolatore. Conformemente a quanto rilevato nella risoluzione del 28 novembre
2016, il ricorrente ritiene che l'autorità forestale sarebbe incorsa in un errore al quale doveva porre rimedio e che i
resistenti non avrebbero dimostrato il loro interesse a mantenere il
margine del bosco così come accertato nella decisione del 20 giugno 2011. A
ogni modo, a mente dell'insorgente, la decisione avversata sarebbe legittima,
in quanto l'interesse alla correzione dell'errore nella delimitazione del
margine silvestre sarebbe preponderante rispetto a tutti gli altri interessi
pubblici e privati contrapposti.
F. All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. A identica
conclusione pervengono CO 3 , CO 2 e la CO 1 con
argomenti che, ove necessario, saranno ripresi nei considerandi di diritto. La Sezione forestale e il Comune di Lugano, rappresentato dal suo Municipio, si
rimettono invece al giudizio di questo Tribunale.
G. Nei successivi
allegati scritti le parti ribadiscono e approfondiscono le rispettive
allegazioni e ripropongono le medesime domande. In aggiunta, RI 1 contesta la
legittimazione a ricorrere in prima sede dei resistenti e chiede siano esperiti
un sopralluogo e un'ispezione presso il Municipio di Lugano al fine di
verificare se all'epoca in cui ha avuto luogo l'accertamento del fosse in corso
una procedura di revisione del piano regolatore. La Sezione forestale e il
Consiglio di Stato sono invece rimasti silenti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 42
cpv. 2 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998 (LCFo; RL
8.4.1.1). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente toccato
dal giudizio impugnato (art. 65 cpv. 1
LPAmm). Il gravame, tempestivo (art. 42 cpv. 3 LCFo e art. 68 cpv. 1
LPAmm) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1
LPAmm). Infatti, il sopralluogo e l'ispezione presso il Municipio di Lugano
richiesti dall'insorgente, come si vedrà in seguito, non appaiono idonei a
portare ulteriori elementi necessari all'emanazione del presente giudizio (RtiD
II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1c ad art. 18).
2. Preliminarmente
dev'essere esaminato se i resistenti erano abilitati a insorgere davanti al
Consiglio di Stato, ciò che il ricorrente contesta.
2.1. Secondo l'art. 42
LCFo, contro le decisioni rese in applicazione della LCFo è dato ricorso al
Consiglio di Stato e, in seconda sede, al Tribunale cantonale amministrativo
(cpv. 1 e 2). La procedura è retta dalla legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 (cpv. 3 prima frase). Se è prevista una procedura di
opposizione, chi non ha fatto opposizione non può interporre ricorso (cpv. 3
seconda frase).
2.2. In concreto, vista l'opposizione di CO 3, CO 2 e della CO 1 al risultato del controverso accerta mento
puntuale del bosco e ritenuto che la Sezione forestale ha disposto la
modifica del limite silvestre non soltanto
sul mapp. __________ del ricorrente, bensì anche sul mapp. __________ di proprietà
dei resistenti, la loro legittimazione a ricorrere davanti al Consiglio di
Stato risulta pacifica.
3.3.1. Il riesame
delle decisioni cresciute in giudicato è un rimedio straordinario, che non è
regolato dalla LPAmm. Dottrina e giurisprudenza, pur riconoscendo che il
riesame non può servire a rimettere continuamente in discussione le decisioni
cresciute in giudicato formale, eludendo la via del ricorso, riconoscono comunque
il diritto di chiederlo a determinate condizioni, ovvero: (a) se le circostanze
esistenti al momento della decisione si sono nel frattempo modificate in misura
rilevante o (b) se l'istante invoca fatti o mezzi di prova rilevanti, di cui
non era a conoscenza al momento in cui la decisione è stata adottata o di cui
non aveva potuto o non aveva avuto motivo di prevalersi (DTF 127 I 133 consid.
6; STF 2C_689/2016 del 30 novembre 2016 consid. 2.1; STA 52.2015.26 del 20 settembre
2016, 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.1; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 894
seg. e 1130 seg.). Previa verifica di questi presupposti, l'autorità alla
quale è chiesto di riesaminare una decisione cresciuta in giudicato può accogliere
o respingere la domanda di riesame.
3.2. Se reputa che non sono dati i presupposti del riesame,
perché le circostanze esistenti all'epoca dell'adozione del provvedimento non
si sono nel frattempo modificate o perché i fatti e le prove addotte
dall'istante non sono tali da giustificare una riconsiderazione, l'autorità
respinge la domanda senza entrare nel merito del provvedimento da riesaminare,
sempreché non ritenga che siano dati altri motivi atti a giustificare un
riesame d'ufficio della decisione. In caso di diniego del riesame, l'istante
può impugnare la decisione, ma può unicamente
far valere che non v'erano sufficienti ragioni per rifiutare il riesame.
L'autorità di ricorso, chiamata a pronunciarsi su un'impugnativa proposta contro
un provvedimento di rigetto del riesame, può soltanto verificare se il rifiuto fosse giustificato o se invece
l'istanza inferiore fosse tenuta ad entrare nel merito della domanda (DTF 113
Ia 146 consid. 3c, 109 Ib 246 consid. 4a; STA 52.2015.26 del 20 settembre 2016,
52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2; Pierre Moor/ Etienne Poltier , Droit
administratif, Volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, III ed.,
Berna 2011, pag. 403 ). Può dunque soltanto esaminare se fossero dati i
presupposti del riesame. In caso affermativo, l'autorità di ricorso si limita a
cassare la decisione di rigetto della domanda di riesame e a rinviare gli atti
all'istanza inferiore, affinché entri nel merito della richiesta. Una verifica
del merito della decisione di cui è chiesto il riesame le è per principio
preclusa (cfr. STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.2).
3.3. Se l'autorità ritiene invece che le circostanze si sono
nel frattempo sensibilmente modificate o che i fatti o i mezzi di prova invocati
dal richiedente sono tali da giustificare una riconsiderazione, l'autorità accoglie la domanda, entrando nel
merito e rivedendo il provvedimento dedotto in riesame alla luce delle
nuove circostanze o dei fatti e delle prove addotte a posteriori. La decisione
di accoglimento della domanda di riesame ( iudicium rescindens ) è in
genere implicita nel giudizio ( iudicium rescissorium ) che scaturisce dal riesame. Il riesame può sfociare
nella conferma della decisione riconsiderata o portare ad una nuova decisione,
sostitutiva della decisione riesaminata, a seconda che siano dati o meno
i presupposti per la revoca del provvedimento originario, ovvero a seconda che
l'interesse riferito alla sicurezza giuridica prevalga su quello afferente
all'attuazione del diritto oggettivo o viceversa. La decisione che ne
scaturisce è comunque normalmente impugnabile davanti all'autorità di ricorso,
che si pronuncia sul merito del nuovo provvedimento, emanato in sostituzione di
quello originario, verificando se sono dati o meno i presupposti della revoca
(STA 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.3; Moor/Poltier , op. cit., pag. 400-401; Scolari , op. cit., n.
868 seg., n. 1137 e 1142).
3.4. Considerando, tuttavia, che l'autorità amministrativa, a
determinate condizioni, può riesaminare d'ufficio le proprie decisioni ( Scolari, op. cit.,
n. 896 ), non è
possibile escludere che essa entri nel merito della domanda di riesame malgrado
non siano dati in concreto i motivi disposti dalla dottrina e dalla giurisprudenza
per riconsiderare la sua decisione. In questo caso, il nuovo giudizio che ne è
scaturito soggiace per principio al sindacato di legittimità sostanziale da
parte dell'autorità di ricorso, la quale non può dunque più mettere in
discussione la correttezza della decisione di entrata in materia dell'autorità
inferiore, ma deve verificare la legittimità del provvedimento che è scaturito
sotto il limitato profilo dell'ammissibilità della revoca (cfr. STA 52.2006.80
del 30 gennaio 2007 consid. 3.1 ).
4. 4.1. Nel
caso concreto, il ricorrente ha chiesto alla Sezione forestale di rivedere
l'accertamento del limite del bosco posto a fondamento della decisione del 20
giugno 2011 del Consiglio di Stato, passata in giudicato, con riferimento al
mapp. __________. A mente dell'istante, il tracciato del bosco così come
rilevato nel 2011 era manifestamente errato, ciò che pregiudicava l'edificabilità
del suo fondo. La Sezione forestale, ritenendo di essere incorsa in un errore
nella determinazione della superficie soggetta al vincolo forestale nell'ambito
dell'accertamento, ha accolto la domanda di riesame, modificando il limite del
bosco.
4.2. In proposito si deve rilevare anzitutto che, come rettamente
considerato dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato, non può essere accreditata
la tesi sostenuta dalla Sezione forestale nella decisione del 28 novembre 2016
secondo cui l'istanza di riesame presentata dal ricorrente doveva essere
accolta, perché essa aveva omesso di apprezzare, per inavvertenza, fatti rilevanti
che risultavano dagli atti, ossia perché risultavano essere adempiute le
condizioni della revisione ai sensi dell'art. 57 lett. a LPAmm. Infatti, contrariamente a quanto disposto
all'art. 36 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile
1966, in vigore sino al 28 febbraio 2014 (LPamm; BU 1966, 181), che
prevedeva che l'istituto della revisione fosse applicabile anche alle decisioni
di prima istanza ( Borghi/Corti ,
op. cit., ad art. 36), nell'ambito della vigente LPAmm, applicabile al caso in esame,
possono essere oggetto di domanda di revisione soltanto le decisioni cresciute
in giudicato delle autorità di ricorso (cfr. art. 57 prima frase LPAmm). Contro
le decisioni amministrative di prima istanza, quale è l'accertamento forestale
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 20 giugno 2011, il rimedio
della revisione non è dato e queste decisioni possono semmai essere rivedute
nell'ambito di una domanda di riesame o di riconsiderazione,
fondata direttamente sull'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101; cfr. Messaggio 23
maggio 2012, n. 6645, concernente la revisione totale della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, titolo II, cap.
21.1).
4.3. In secondo luogo, con particolare riferimento
all'istituto giuridico del riesame, si
osserva in concreto che il motivo ritenuto dalla Sezione forestale non
appare per contro riconducibile né a una modifica rilevante delle circostanze
determinanti, né alla scoperta di fatti o prove importanti, di cui il
ricorrente non era a conoscenza al momento della decisione dedotta in riesame. La
situazione dei luoghi è rimasta immutata ed egli non ha mai allegato fatti o
prove che non aveva potuto addurre in occasione dell'accertamento forestale operato
nel 2011. La decisione governativa del 20 giugno 2011 era infatti stata
adottata dopo aver offerto a tutti i proprietari interessati la possibilità di
far valere i loro diritti di difesa. La Sezione forestale avrebbe dunque senz'altro
potuto rifiutarsi di dar seguito alla domanda
di riesame dell'insorgente, e ciò anche alla luce delle esigenze severe
che la giurisprudenza pone al rimedio del riesame, segnatamente in materia forestale,
ove, in considerazione dell'importanza degli interessi pubblici che la
legislazione forestale mira a salvaguardare, occorre garantire la sicurezza dei
rapporti giuridici anche riguardo ai provvedimenti di conservazione e di
manutenzione del bosco (STF 1C_56/2007 del 4
marzo 2008 consid. 4.1, 1C_291/2007 del 19 dicembre 2007 consid. 2.2). Il
rigetto della richiesta di riesame, in caso d'impugnazione da parte del
ricorrente, avrebbe dunque senz'altro resistito alla critica. Infatti, non
essendo in concreto adempiuti i presupposti, fissati da dottrina e
giurisprudenza, per procedere a un riesame, egli non avrebbe invero potuto
sostenere con successo che l'autorità forestale era tenuta a entrare nel merito
della sua domanda di riconsiderazione.
4.4. La Sezione forestale è tuttavia entrata nel merito dell'istanza
di riesame, ritenendo che l'errore di valutazione commesso nel 2011 fosse atto
a giustificare una riconsiderazione della decisione
che ne era scaturita. Ora, alla luce di quanto esposto sopra (cfr. supra ,
consid. 3.4), sebbene in concreto i motivi presi in considerazione per
giustificare il riesame appaiono come detto più che discutibili (cfr. supra ,
consid. 4.3), le autorità di ricorso, in casu il Consiglio di Stato, non
possono più mettere in discussione la
correttezza di una simile decisione, dovendo le stesse pronunciarsi esclusivamente
sulla questione a sapere se siano dati i presupposti per procedere a una
rettifica, sotto forma di una revoca anche parziale, delle decisioni di cui è
stato chiesto il riesame, ossia nella fattispecie della decisione del 20 giugno
2011.
4.5. La revoca di un atto amministrativo dipende dall'esito
del confronto di due antitetici interessi pubblici, ossia quello dell'attuazione
del diritto e quello della sicurezza giuridica. In concreto, a giusto titolo il
Consiglio di Stato ha ritenuto che l'autorità forestale non avrebbe nemmeno
potuto revocare parzialmente l'accertamento del 20 giugno 2011, in quanto esso era
stato adottato in esito a un procedimento nel
quale gli interessi pubblici e privati erano stati esaurientemente esaminati e
valutati. Già da questo profilo,
l'interesse alla sicurezza giuridica appare prevalente su quello all'attuazione del diritto oggettivo (STF
1C_56/2007 del 4 marzo 2008 consid. 4.2.1 e rinvii; STA 52.2006.80 del
30 gennaio 2007 consid. 3.3; Scolari, op. cit., n. 871). Inoltre, occorre rilevare che, al fine
di evitare i delicati problemi giuridici che si pongono nella delimitazione
della foresta dalla zona edificabile, l'accertamento del limite del bosco a
contatto con tale zona deve beneficiare nell'interesse di tutti i proprietari
interessati di una certa stabilità, soprattutto se è stato effettuato di
recente, come nel caso di specie (cfr. STF 1C_56/2007 del 4 marzo 2008 consid.
4.2.1 e rinvii).
5. Da ultimo,
non viene in aiuto al ricorrente neanche la tesi secondo cui nel 2011 egli non
doveva nemmeno attendersi che l'autorità modificasse la linea di demarcazione
del bosco con la zona edificabile, tanto più che l'accertamento era avvenuto "fuori
da ogni procedura di revisione del PR". Infatti, l'accertamento del limite
forestale a contatto con l'area edificabile e la revisione del piano regolatore
seguono due procedure ben distinte, l'una retta dalla LCFo e l'altra dalla
legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). A
prescindere da ciò, incombe ai proprietari il compito di interessarsi
costantemente riguardo alla situazione giuridica dei loro fondi, anche quando
non risiedono nel comune dove essi si situano (cfr. STF 1C_450/2015 del 19
aprile 2017 consid. 4 con rinvii). Il ricorrente appare quindi malvenuto a dolersi
di quanto egli stesso avrebbe dovuto fare, ma non ha fatto.
6. 6.1. In
esito alle considerazioni che precedono, la decisione di accertamento dell'area
forestale del 20 giugno 2011 doveva necessariamente essere considerata
irrevocabile per prevalenza dell'interesse generale e dei resistenti alla
sicurezza del diritto sull'interesse del ricorrente a una rettifica dei limiti
del bosco. Il ricorso va dunque respinto e la risoluzione governativa avversata
confermata.
6.2. La tassa di
giustizia è posta a carico del ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
il quale verserà ai resistenti, patrocinati, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di giustizia di fr.
1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico. L'insorgente
rifonderà a CO 3, CO 2 e alla CO 1 complessivamente fr. 1'500.- a titolo di
ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
;
;
;
Ufficio
  federale dello sviluppo territoriale ARE, 3003 Berna;
Ufficio
  federale dell'ambiente UFAM, 3003
  Berna.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera