Multa LEPICOSC. Interpretazione della legge. Nozione di lavori eseguiti a titolo professionale
Decisione del 09.07.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.319
IMPRESARIO COSTRUTTORE
INTERPRETAZIONE
agg. 6 LEPICOSC
art. 1 cpv. 1 LEPICOSC
art. 3 LEPICOSC
art. 4 LEPICOSC
art. 16 LEPICOSC
art. 17a LEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 6 giugno 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da: PA 1
contro
la
  decisione del 5 maggio 2017 della Commissione di vigilanza per l'applicazione
  della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di
  operatore specialista nel settore principale della costruzione del 1°
  dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale gli è stata inflitta una
  multa di fr. 6'000.-;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è
proprietario del fondo n. __________ sito nel Comune di __________, sul quale
si erge un immobile che è stato oggetto di lavori edili e meglio la
sopraelevazione di un piano e altri importanti interventi per un costo
complessivo indicato nella domanda di costruzione di fr. 272'200.-. Con la
notifica dell'inizio dei lavori del 1° luglio 2016 è stato indicato che le
opere da capomastro erano state affidate alla ditta __________ di __________ di
__________ (__________).
B. Il 18 novembre
2016 la Commissione paritetica cantonale (CPC) ha esperito un controllo sul predetto
cantiere durante il quale è stata rilevata la presenza di un unico operaio, intento
a svolgere lavori edili, il quale ha dichiarato di essere dipendente della __________,
ditta indicata anche da un cartello affisso sul posto. Il 13 dicembre 2016 la
Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore e di operatore specialista (CV-LEPICOSC)
ha eseguito anch'essa un controllo su questo cantiere rilevando la presenza del
medesimo operaio, il quale ha affermato di essere dipendente da svariati anni
del proprietario del fondo, ciò che quest'ultimo ha prontamente confermato. In
quell'occasione RI 1 ha dichiarato che il grosso dei lavori era stato eseguito
dalla __________, ditta di cui non ricordava le generalità nonostante, a suo dire,
il titolare fosse un suo caro amico. Ritenuto come la __________ non risultasse iscritta all'albo e considerato che
l'operaio presente sul cantiere non fosse riconducibile a nessuna impresa di
costruzione debitamente iscritta, il 21 dicembre 2016 è stata ordinata la
sospensione dei lavori. Il 13 gennaio 2017 la CV-LEPICOSC ha notificato a RI 1 l'avvio
di un procedimento disciplinare nei suoi confronti. Dopo un incontro avvenuto
il 24 gennaio 2017 tra quest'ultimo, la CV-LEPICOSC, la Commissione di
vigilanza sulle imprese artigianali e la CPC, nonché preso atto delle
osservazioni 6 febbraio 2017 inoltrate dal legale del qui ricorrente, l'autorità
di vigilanza, con risoluzione del 5 maggio 2017, ha inflitto al ricorrente una multa
di fr. 6'000.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC e meglio per aver esercitato
l'attività di impresario costruttore senza essere iscritto all'albo delle imprese.
C. Contro questa
decisione RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. Il ricorrente sostiene, in sostanza, che la
LEPICOSC sia in specie inapplicabile in quanto tale normativa regolamenterebbe
solo la realizzazione di lavori di costruzione e del genio di civile di una
certa rilevanza ed eseguiti a titolo professionale, volti pertanto al conseguimento
di un reddito e effettuati in favore di terzi. Avendo eseguito opere edili in
proprio, impiegando il dipendente da lui assunto nell'ambito della sua attività
di carrozziere, e senza fini di lucro, l'insorgente ritiene di non poter essere
considerato alla stregua di un impresario costruttore.
D. All'accoglimento
del ricorso di oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto
necessario, riprese in seguito.
E. In sede di
replica e di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro
contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di
giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a
LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di
prima istanza e destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché
la tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è
dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). D'altra parte nemmeno l'insorgente
sollecita l'assunzione di particolari prove.
2. Secondo l'art.
1 cpv. 1 LEPICOSC, sono considerate imprese di costruzione le persone
giuridiche, le società di persone o le ditte individuali che, con attrezzature
ed un organico proprio, eseguono lavori di edilizia e genio civile; non sono ritenute
tali le professioni artigianali e di rami affini. Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia
del corretto esercizio delle rispettive attività è istituito un albo delle
imprese di costruzione e degli operatori specialisti. L'iscrizione all'albo
abilita le imprese di costruzione e gli operatori specialisti all'esecuzione
dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Non
soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di lavori, a titolo
professionale, di modesta importanza o particolarmente semplici che possono
essere eseguiti anche da persone senza particolari conoscenze nel ramo della
costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2
LEPICOSC). Sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi
preventivabili non superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori
specialisti questo limite è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC).
Dall'art. 6 LEPICOSC, il quale disciplina gli obblighi delle imprese di
costruzione e degli operatori specialisti, emerge chiaramente che la legge si
ripropone di imporre un minimo di requisiti professionali, onde garantire il rispetto
degli ordinamenti edilizi e della legislazione ambientale (lett. a), delle
norme a tutela della sicurezza sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di
legge sul lavoro e sui contratti collettivi di lavoro (lett. c), delle
prescrizioni che disciplinano l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri
non domiciliati (lett. d), nonché l'adempimento degli obblighi in materia di
contributi sociali e di determinati obblighi fiscali (lett. e - f; cfr.
Messaggio 30 agosto 1988 n. 3344 del Consiglio di Stato concernente la legge
sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF 2P.196/1999 del
13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC
è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o
la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile
indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di
progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di
subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC).
3. 3.1. Come
esposto in narrativa, l'insorgente ammette che i lavori eseguiti sul fondo di
sua proprietà non sono di modesta importanza o particolarmente semplici e che
il costo degli stessi sia superiore a fr. 30'000.-. Egli si limita a sostenere,
fondandosi su di una decisione di questa Corte del 10 gennaio 2000 (inc. n.
52.1999.308), che le opere edili in questione non sarebbero assoggettabili alla
LEPICOSC poiché questa legge regolamenterebbe unicamente i lavori di una certa
rilevanza eseguiti a titolo professionale. Avendo agito in proprio, e meglio avendo
fatto eseguire le opere in questione sul suo fondo da un proprio dipendente, di
formazione muratore, da lui assunto nell'ambito della sua attività di carrozziere
(svolta nella forma della ditta individuale), nonché non avendo di fatto
effettuato alcuna attività a favore di terzi contro pagamento di una mercede,
sarebbe arbitrario equipararlo ad un'impresa di costruzione. La tesi dell'insorgente non può essere condivisa. 3.2. La legge s'interpreta esaminandone dapprima il testo (interpretazione
letterale). Quando una norma non è assolutamente chiara, si presta a più
interpretazioni o se vi sono motivi fondati per ritenere che la lettera non
riproduca il senso vero della disposizione, occorre tuttavia delinearne la portata
tenendo conto del suo senso e scopo (interpretazione teleologica), della relazione
con altri disposti (interpretazione sistematica) e dei lavori preparatori
(interpretazione storica). Applicando tali metodi, il Tribunale federale non ne
privilegia uno in particolare, preferendo ispirarsi a un pluralismo interpretativo
(DTF 136 II 233 consid. 4.1, 134 II 308 consid. 5.2, 131 II 562 consid. 3.5;
STF 2C_1022/2013 del 15 marzo 2014 consid. 5.3). Qualora siano possibili più
interpretazioni, esso opta inoltre per quella corrispondente al meglio alle
prescrizioni di rango costituzionale (DTF 136 II 149 consid. 3 con rinvii). In materia di sanzioni amministrative il giudice può, senza violare il
principio della legalità, dare al testo legale un'interpretazione anche
estensiva al fine di cogliere l'effettivo significato, l'unico conforme alla
logica interna e allo scopo della disposizione legale in questione. Se
un'interpretazione conforme allo spirito della legge può discostarsi dalla
lettera del testo legale, se del caso a scapito dell'accusato, resta di fatto
che il principio nulla poena sine lege proibisce al giudice di fondarsi
su elementi che la legge non contiene, ovvero di creare nuove fattispecie
punibili (DTF 138 I 367 consid. 5.4 e rinvii ivi citati; STF 6B_622/2013 del 6
febbraio 2014 consid. 2.2, 6B_845/2010 del 25 gennaio 2011 consid. 1.2,
6B_1006/2008 del 5 marzo 2009 consid. 3). 3.3. Dai materiali legislativi concernenti la legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore emerge che la medesima è stata voluta per
porre rimedio alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e
morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia pubblica e
privata, imponendo dei requisiti professionali minimi al fine di tutelare la
collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da
opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad un'incontrollata
proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione tecnica o
organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato introdotto un
albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi iscritte avrebbero
potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion fatta per i
lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere
eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni (STF
2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi citati, 2P.196/1999 del
13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). Questa normativa, la cui prima versione risale
al 1989, ha subìto una serie di modifiche nel corso degli anni che ne hanno
ampliato il campo d'applicazione e meglio definito la portata. Dall'evoluzione della legislazione in materia di impresari costruttori, così
come dall'esistenza in parallelo di normative simili che regolano altre
professioni affini (cfr. l'ultima modifica nel 2014 della LEPICOSC che ha
esteso l'applicabilità anche agli operatori specialisti, nonché la legge
cantonale sull'esercizio delle professioni di ingegnere e di architetto del 24
marzo 2004, RL 705.400), si desume che la volontà del legislatore è stata chiaramente
quella di regolamentare in modo sempre più dettagliato l'esecuzione di opere
edili (o lavori attinenti) al fine di garantire un adeguato controllo pubblico
in settori dove sono sempre più richiesti elevati standard di sicurezza e
qualità del lavoro. L'intenzione dunque di tutelare i cittadini dai pericoli
derivanti dall'esecuzione di opere che non rispettano le regole dell'arte, ma altresì
la necessità di garantire l'osservanza delle legislazioni edilizie e ambientali,
nonché di garantire la sicurezza sui cantieri e proteggere i lavoratori che
vengono impiegati in tali settori, appare chiaramente sia dal testo stesso
delle norme in questione, che dai relativi materiali legislativi. In tale contesto, la LEPICOSC, ed in particolare l'eccezione
all'assoggettamento di cui all'art. 4 LEPICOSC, deve essere interpretata secondo
quanto indicato nella sentenza di questo Tribunale n. 52.2012.430 del 23
novembre 2012 e dunque nel senso che solo i lavori di modesta importanza o particolarmente
semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari
conoscenze nel ramo e senza l'ausilio di attrezzature importanti, sfuggono al
campo di applicazione della LEPICOSC poiché solo per questo tipo di interventi
si può giustificare che non venga rigorosamente assicurata l'esecuzione da
parte di ditte o persone che adempiono i requisiti minimi posti dalla legge.
L'interpretazione fornita da questa Corte quasi due decenni fa (STA 52.1999.308
del 10 gennaio 2000), che faceva dipendere l'assoggettamento alla legge dal
conseguimento di un reddito, appare ormai superata e non più in linea con la
volontà del legislatore, motivo per il quale deve dunque essere abbandonata. La
dicitura "a titolo professionale" contenuta nell'art. 4 cpv. 2
LEPICOSC è pertanto da intendersi nell'ottica di quanto sancito dall'art. 1
cpv. 1 LEPICOSC, ovvero riguardo al fatto di eseguire lavori di edilizia e
genio civile disponendo di un organico proprio e facendo uso di attrezzature. L'esecuzione
dei lavori soggetti alla LEPICOSC, che non possono dunque essere qualificati di
modesta importanza, è per definizione preclusa a chi esercita a titolo non
professionale e pertanto non dispone né di una struttura organizzativa minima (uno
o più lavoratori addetti alla realizzazione di lavori edili), né fa uso di
attrezzature. A maggior ragione si deve concludere che, come nel caso di cui alla
precitata sentenza del 2012, il fatto che si renda necessario far capo a
manodopera specializzata già di per sé basta ad escludere che possa entrare in
linea di conto l'eccezione di cui al cpv. 2 della suddetta norma. D'altronde,
visti gli scopi che la legge persegue, sarebbe del tutto illogico e contrario
al suo spirito assoggettare alla LEPICOSC i lavori importanti eseguiti da ditte
attive nel settore dell'edilizia e lasciare agire senza alcun controllo nelle medesime
circostanze persone che invece non posseggono la benché minima preparazione
tecnica in questo settore. In questo senso, occorre precisare che quanto affermato nella propria decisione
dalla CV-LEPICOSC - secondo cui il proprietario di un fondo, non titolare di
una ditta iscritta all'albo, può eseguire interventi non soggetti a LEPICOSC
solo nel caso di un'abitazione primaria costruita senza scopo di lucro (affitto
o vendita a breve termine) e se la manodopera impiegata è parte della stretta
cerchia dei familiari - non può essere condiviso. Tali condizioni non sono
infatti desumibili dalla legge e pertanto non rivestono alcuna rilevanza.
L'unico criterio di distinzione per stabilire l'assoggettamento alla LEPICOSC è
l'importanza dei lavori, i quali al di sopra di una certa soglia di complessità
e di valore possono essere eseguiti esclusivamente da ditte iscritte all'albo.
Per definizione stessa della professione in esame (art. 1 cpv. 1 LEPICOSC), i
lavori importanti non possono essere eseguiti da persone a titolo non professionale. 3.4. Per tornare al caso concreto, il ricorrente dispone in sostanza di una
propria struttura organizzativa, seppur minima, composta da lui stesso e dal
suo dipendente, il quale è di formazione muratore, e ha fatto altresì uso di
attrezzature di una certa importanza (ad esempio una gru) per eseguire quanto
realizzato sul fondo di sua proprietà. Poco importa che la sua attività lavorativa
principale sia quella di carrozziere. RI 1 ha agito nel caso di specie a titolo
professionale, eseguendo una serie di interventi edili che, per importanza e
costo, potevano essere effettuati solo da ditte iscritte all'albo. In tale
contesto è a giusto titolo che la CV-LEPICOSC ha ritenuto che il ricorrente
abbia agito alla stregua di un'impresa di costruzione. Dalle dichiarazioni
dell'insorgente stesso, emerge oltretutto che la proprietà di __________ non sarebbe
l'unica sulla quale l'operaio in questione è stato impiegato per realizzare
delle opere edili, avendo questi "lavorato negli anni almeno con un
grado di occupazione del 50% quale muratore per le sue proprietà" (cfr. verbale del 24 gennaio 2017, ultima frase), ciò che ancor più conforta la
tesi sostenuta dall'autorità. Fondati dubbi sussistono inoltre sulla partecipazione di altre persone,
rispettivamente di ditte non iscritte all'albo, alla realizzazione dei lavori
in oggetto. Visti gli interventi eseguiti (la sopraelevazione di un edificio) e
considerati i materiali consegnati sul cantiere (come documentato dal
ricorrente in sede di osservazioni del 6 febbraio 2017), appare poco verosimile
che quest'ultimo e il suo muratore abbiano potuto portarli a termine da soli,
limitandosi a noleggiare unicamente una gru. Così come si deve rilevare che
nelle dichiarazioni del ricorrente vi sono altre incongruenze che non sono
state chiarite (a titolo di esempio l'attribuzione dei lavori da capomastro a
una ditta inesistente e la posa del cartello indicante tale impresa da parte
del ricorrente stesso). Ma tant'è, visto che questi aspetti, sui quali la
CV-LEPICOSC non ha ulteriormente indagato, esulano di fatto dalla presente
vertenza. 3.5. Anche l'argomento addotto dal ricorrente secondo cui, ai sensi dell'art.
16 cpv. 3 LEPICOSC, egli non avrebbe agito in qualità di committente o appaltatore
poiché non vi sarebbe in essere un rapporto contrattuale di tipo bilaterale,
deve essere respinto. In effetti la CV-LEPICOSC ha ritenuto, a giusta ragione,  che
con il suo comportamento egli avesse esercitato abusivamente la professione di
impresario costruttore, per avere egli stesso eseguito dei lavori edili su di
un fondo di sua proprietà, avvalendosi dell'aiuto di un proprio dipendente. Ora,
in simili circostanze si deve considerare che il ricorrente abbia di fatto agito
nell'occasione con il doppio ruolo di committente ed appaltatore,
indipendentemente dall'esistenza di un rapporto contrattuale che egli non
poteva certamente concludere con sé stesso.
4.Accertato che
l'insorgente deve rispondere per la violazione dell'art. 4 cpv. 2 LEPICOSC,
resta da verificare se la multa inflitta è adeguata alla gravità
dell'infrazione commessa, alla colpa ed alle condizioni personali del
trasgressore. La colpa imputabile al ricorrente è senz'altro rilevante, dal momento che egli
non poteva ignorare che il fatto di esercitare la professione di impresario
costruttore nel Cantone è soggetto ad autorizzazione e che soltanto con
l'iscrizione dell'impresa al relativo albo sarebbe stato abilitato ad eseguire
i lavori di sopraelevazione dello stabile di cui al mappale n. __________ di __________.
L'infrazione commessa non è certamente trascurabile, ritenuto che i costi
legati all'esecuzione dei lavori intrapresi dal ricorrente (fr. 272'000.- secondo
le indicazioni contenute nella domanda di costruzione), superano di nove volte
il valore soglia previsto dalla legge. In siffatte circostanze questo Tribunale
ritiene quindi rettamente commisurata alla gravità dell'infrazione ed alla
colpa del trasgressore la multa di fr. 6'000.- inflitta al ricorrente.
5. 5.1. Stante
tutto quanto precede, il ricorso va pertanto respinto, con conseguente conferma
della decisione impugnata. 5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, in
quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di
giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dal ricorrente, è posta a suo carico.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera