Misure per cani pericolosi - accertamento peritale della pericolosità e spese processuali
Decisione del 10.12.2018, TRAM
Incarto n. 52.2016.402
ACCERTAMENTO DEI FATTI
INTERPRETAZIONE
SPESE / ONERI
TASSA DI GIUSTIZIA
art. 1 LCANI
art. 7 LCANI
art. 15 LCANI
art. 17 cpv. 1 LCANI
art. 18 LCANI
art. 22 LCANI
art. 47 LPAMM2013
art. 49 LPAMM2013
art. 7 RCANI
art. 11 RCANI

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 9 agosto 2016 di
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la
  decisione del 6 luglio 2016 (n. 3017) del Consiglio di Stato che, accogliendo parzialmente l'impugnativa
  presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 26 ottobre 2015 dell'Ufficio
  del veterinario cantonale (UVC), ha confermato le misure d'ordine gestionale
  imposte dall'autorità ;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietaria di
un cane maschio di razza Border collie di nome Nill nato il 18 aprile 2010 e
contrassegnato con il microchip n. 756098100445991. Il 22 ottobre 2015 tre funzionari dell'UVC e due agenti di polizia cantonale
hanno effettuato un controllo relativo al rispetto delle prescrizioni federali
in materia di protezione degli animali presso l'azienda
agricola della figlia della ricorrente. Nel corso del sopralluogo il
cane di RI 1, presente per la maggior parte del tempo presso l'azienda,
detenuto anche dalla figlia dell'insorgente, ha aggredito un ispettore dell'UVC
provocando lesioni che hanno richiesto cure mediche.
B. A seguito di tale
episodio di morsicatura, il 26 ottobre 2015, sulla base degli art. 78 e 79
dell'ordinanza sulla protezione degli animali del 23 aprile 2008 (OPAn; RS
455.1), l'UVC ha emesso una " Decisione amministrativa per cani
pericolosi " e ha ordinato a RI 1 delle misure tese ad evitare il
ripetersi di tale evento e meglio ha imposto che il cane Nill possa essere
condotto sull'insieme del suolo pubblico
esclusivamente legato al guinzaglio e che non possa essere lasciato incustodito,
nonché di tenerlo sempre sotto
costante sorveglianza in presenza di estranei rispettivamente quando la
presenza di terze persone non può essere esclusa. L'UVC ha altresì stabilito
che le spese della decisione dovessero essere accollate alla proprietaria del cane.
C. Con giudizio del 6
luglio 2016 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato
dall'insorgente avverso la decisione dell'UVC. L'Esecutivo cantonale, dopo aver
ritenuto sanata un'eventuale violazione del diritto di essere sentito, ha
stabilito che, in assenza di una specifica perizia, il cane della ricorrente
non può essere qualificato pericoloso ai sensi dell'art. 15 della legge sui
cani del 19 febbraio 2008 (LCani; RL 482.300) e della OPAn, nonostante questi
abbia effettivamente morso senza ragione una persona. Ha tuttavia confermato le
misure ordinate rilevando che le stesse configurano di fatto obblighi generali
che la legislazione sui cani impone a tutti i detentori e che l'eccezione
all'obbligo del guinzaglio per i cani da lavoro di cui all'art. 7 del
regolamento sui cani dell'11 febbraio 2009
(RCani; RL 482.310) non fosse in specie applicabile. Il Consiglio di
Stato ha accolto il ricorso di RI 1 unicamente per quanto concerne l'accollamento
delle spese derivanti dalla decisione sostenendo che nessun costo è stato cagionato
in specie dall'esperimento di una perizia o dall'adozione di misure di polizia
secondo l'art. 18 LCani. L'autorità precedente, visto l'esito sostanzialmente
negativo del ricorso, ha fissato le spese processuali proporzionalmente alla
soccombenza e ha ritenuto di non assegnare indennità a titolo di ripetibili.
D. Avverso quest'ultima
pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo l'annullamento dell'intero dispositivo della decisione dell'UVC. La
ricorrente sostiene anzitutto che il Consiglio di Stato si sia basato su di un
accertamento errato dei fatti giuridicamente rilevanti e, rifiutando le prove
offerte dall'insorgente, avrebbe violato il divieto di arbitrio e il diritto
della ricorrente di essere sentita. Contesta poi che le misure ordinate si
fondino su di una valida base legale e ritiene la decisione lesiva del
principio di proporzionalità. L'insorgente lamenta infine la mancata
assegnazione di ripetibili e l'accollamento a suo carico delle spese della
procedura di ricorso.
E. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato ,
senza formulare osservazioni. A identica conclusione perviene l'UVC con
argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
F. In sede di
replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro
contrapposte tesi di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1 La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 22 LCani.
La legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di
prima istanza e destinataria della decisione impugnata ( art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 68
cpv. 1 LPAmm), sono certe. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti acquisiti
all'incarto, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In particolare non è
necessario procedere all'assunzione delle prove richiamate dalla ricorrente, in
quanto insuscettibili di apportare la conoscenza di ulteriori elementi
rilevanti per il giudizio per le ragioni che verranno esposte in seguito.
2. Giusta l'art. 1
LCani, la legislazione sui cani ha lo scopo di assicurare l'identificazione
della popolazione canina conformemente alla legislazione federale, di
promuovere una corretta tenuta dei cani, di gestire il problema dei cani
pericolosi e di riscuotere la tassa annuale. L'art. 7 cpv. 1 LCani prevede che
ogni detentore debba provvedere ad una corretta socializzazione ed educazione
del proprio cane; è altresì tenuto ad adottare le precauzioni necessarie
affinché l'animale non possa sfuggirgli o nuocere alle persone o ad altri
animali (cpv. 2). In particolare, soggiunge il cpv. 4 della medesima norma, nei
luoghi frequentati dal pubblico o da altri animali, i cani vanno sempre tenuti
al guinzaglio e, se richiesto dalle circostanze, muniti di museruola. Il
Consiglio di Stato disciplina le eccezioni per i cani di utilità, precisandone
le categorie (cpv. 4). Il capitolo III della LCani contiene delle disposizioni supplementari
applicabili ai cani pericolosi. Oltre ad una lista di razze soggette a restrizioni (stabilita dall'Esecutivo
cantonale all'art. 11 RCani), sono da considerare pericolosi i cani che, non
provocati, hanno leso o minacciato di ledere l'integrità fisica di una
persona o di altri animali attraverso indizi di un comportamento aggressivo
(art. 15 LCani); questi cani devono sempre essere tenuti al guinzaglio e muniti
di museruola. L'art. 18 LCani stabilisce una serie di misure di polizia che
l'UVC può adottare in questi casi, provvedimenti di natura diversa che vanno
dall'imposizione di misure d'ordine gestionale sino all'eutanasia dell'animale
o al divieto di detenere animali. L'UVC ordina una perizia quando occorre valutare
la pericolosità dell'animale e le attitudini del proprietario o del detentore
al fine di adottare le relative misure (art. 17 cpv. 1 LCani).
3. 3.1. Come
accennato in narrativa, nel caso in esame la ricorrente contesta in primo luogo
i fatti alla base della risoluzione del Consiglio di Stato e della decisione
dipartimentale da essa tutelata. RI 1 sostiene che l'autorità precedente abbia
erroneamente tenuto in considerazione il rapporto della polizia cantonale del
15 febbraio 2016, secondo il quale l'aggressione sarebbe avvenuta senza spiegazione,
mentre l'insorgente ritiene che il morso sia stato causato da una provocazione
della vittima e ha proposto l'assunzione di prove in questo senso che il Consiglio
di Stato ha ritenuto ininfluenti ai fini del giudizio. Tale valutazione anticipata
delle prove sarebbe pertanto arbitraria e violerebbe il suo diritto di essere
sentita. La ricorrente ripropone anche in questa sede l'assunzione di alcune prove,
in particolare l'esperimento di un sopralluogo e la testimonianza dei due
agenti di polizia al fine di constatare che i poliziotti non possono aver
assistito all'aggressione dalla posizione in cui si trovavano, nonché la
testimonianza della figlia della ricorrente, unica presente al momento del
morso. 3.2. Nel caso in esame va anzitutto detto che il Consiglio di Stato, rilevata
la divergenza tra le versioni fornite dalle parti, ha ritenuto certo che il
cane Nill avesse morso il funzionario cantonale ad un braccio, come documentato
dalle prove fotografiche, e che l'aggressione
fosse avvenuta senza motivo poiché, anche seguendo la dinamica fattuale
proposta da RI 1, il comportamento dell'animale non poteva essere giustificato. In effetti, secondo le dichiarazioni scritte rilasciate dalla figlia della
ricorrente, la vittima avrebbe avuto uno scontro verbale con la detentrice del
cane e avrebbe allungato un braccio verso la testa dell'animale, il quale si
sarebbe spaventato e, sentendosi aggredito, avrebbe reagito. Orbene, anche
ritenendo i fatti così come riportati dalla ricorrente, l'aggressione non è
giustificabile e non si può considerare che con il suo comportamento la vittima
abbia provocato o addirittura aizzato l'animale: il cane si trovava infatti in
un luogo che conosce, a fianco della figlia della sua padrona (con cui passa
molto tempo visto come l'animale sarebbe presente nell'azienda agricola fin dal
2010), aveva molto spazio e la possibilità di allontanarsi e infine aveva già
incontrato altre volte l'ispettore dell'UVC in occasione di altri controlli. Il
solo fatto che quest'ultimo avesse usato " toni vivaci " (così
come indicato nella suddetta dichiarazione scritta) e avesse allungato un
braccio verso l'animale, non è sufficiente a giustificare la sua reazione
aggressiva. In simili circostanze, la valutazione operata dall'Esecutivo cantonale non
presta il fianco a critica poiché, stabilito come i fatti giuridicamente
rilevanti emergessero dalla ricostruzione proposta dalla ricorrente stessa, le
prove offerte non avrebbero cambiato le conclusioni a cui l'autorità di ricorso
è giunta. Lo stesso discorso vale per la richiesta di prove avanzata in questa sede: l'esecuzione
di un sopralluogo e l'audizione dei poliziotti e della figlia della ricorrente
(di cui in realtà la dichiarazione è già agli atti), non permetterebbero ad
ogni modo di negare che il cane Nill ha morso una persona senza essere
provocato.
4. 4.1. La ricorrente sostiene poi che nessuna delle
misure di cui all'art. 18 LCani poteva essere adottata poiché, come
rilevato dal Consiglio di Stato, tali misure sono riservate ai cani pericolosi
e il Border collie della ricorrente non può essere ritenuto tale. La decisione dell'UVC mancherebbe pertanto della
necessaria base legale e risulterebbe lesiva del principio di proporzionalità
in quanto inappropriata, ingiustificata e non necessaria. 4.2. Il Consiglio di Stato ha considerato che Nill non possa sulla base di un
singolo - seppur grave - episodio essere considerato un cane pericoloso nel senso dell'art. 15 LCani né che denoti un comportamento
oltremodo aggressivo secondo l'art. 79 cpv. 3 OPAn. Il Governo ha quindi
concluso che nel caso concreto l'adozione delle misure previste
dall'art. 18 LCani in assenza di una perizia che accerti il presunto disturbo
comportamentale non possa entrare in considerazione. A torto, tuttavia. 4.2.1. Il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che i cantoni
sono competenti a adottare le norme di polizia in relazione alla detenzione di
animali a tutela della sicurezza pubblica, ovvero a protezione diretta delle
persone da cani pericolosi; alla Confederazione spetta infatti unicamente il
compito di emanare norme a tutela dell'animale stesso (DTF 136 I 1 consid. 3;
cfr. anche STF 2C_49/2010 dell'8 ottobre 2010 consid. 4). Stante lo scopo del provvedimento
in esame, la sua fondatezza deve essere dunque esaminata in funzione della legge
cantonale. Ora, l'art. 15 LCani prevede che sono considerasti pericolosi i cani
che, non provocati, hanno leso o minacciano di ledere l'integrità di una
persona o di altri animali attraverso indizi di un comportamento aggressivo. La
formulazione di questa norma deriva dalla proposta contenuta nel rapporto del 7
novembre 2007 (n. 5847) della maggioranza della Commissione della gestione, la
quale ha inteso stabilire una definizione più
incisiva della nozione di cane pericoloso, nell'ottica dello spirito preventivo
della LCani (cfr. RVGC, Anno parlamentare 2007/2008, vol. 6, pag. 2996 segg., commento all'art. 15), discostandosi dalla proposta contenuta nel relativo messaggio
governativo che prevedeva che "sono considerati pericolosi i cani che
hanno ferito delle persone, hanno ferito gravemente o ripetutamente degli
animali oppure presentano un comportamento molto aggressivo" . La norma
in parola, pertanto, considera già sufficiente la presenza di semplici indizi
di un comportamento aggressivo per ritenere il cane una minaccia per
l'integrità fisica di persone o animali, dunque pericoloso. Alla luce dei fatti
in esame, la decisione del Governo si rivela dunque errata. Infatti, Nill non
solo ha fornito seri indizi di un comportamento aggressivo che permetta di considerare
concreta la minaccia di lesioni, ma addirittura ha leso in modo tutt'altro che
trascurabile (cfr. fotografia agli atti) l'integrità fisica di una persona,
senza che questi l'avesse provocato. Non è necessario, pertanto, esperire una
perizia in merito. 4.2.2. Secondo l'art. 17 cpv. 1 LCani l'UVC
ordina una perizia quando occorre valutare la pericolosità dell'animale
e le attitudini del proprietario o del detentore al fine di adottare le
relative misure. Tale possibilità è volta innanzitutto a permettere il rispetto
del principio di proporzionalità, ai fini di individuare la misura di polizia più adeguata nel caso concreto (cfr. in
merito il rapporto di maggioranza
citato, pag. 3822 seg. e il relativo messaggio, RVGC cit., pag. 2996 segg.,
3004 seg.). Ora, alla luce delle misure adottate l'esperimento di una perizia è
inutile. Infatti, in quanto cane pericoloso, l'obbligo del guinzaglio indicato
nel provvedimento impugnato deriva già ex lege dall'art. 15 cpv. 2 LCani. Per il resto i provvedimenti ordinati, che si iscrivono nel novero delle
misure di ordine gestionale, sono sorretti da una base legale in senso formale
(art. 18 cpv. 1 lett. a LCani) e appiano del tutto proporzionati già solo per
il fatto che non è dato di vedere misure ancora meno incisive di quelle
disposte, tutto sommato blande e che stante il comportamento tenuto
dall'animale, dovrebbero già essere adottate
spontaneamente dal detentore quale precauzione (minima) affinché Nill non possa
nuocere alle persone o altri animali, come stabilito dall'art. 7 cpv. 2
LCani. 4.2.3. Sia soggiunto per completezza che nel caso di cani pericolosi appare dubbio
che possa entrare in linea di conto l'eccezione all'obbligo del guinzaglio previsto
dall'art. 7 cpv. 4 L Cani e 7 RCani. Non è tuttavia necessario approfondire la
questione nel caso concreto, già solo per il fatto che l'aggressione non è avvenuta
durante l'impiego nello specifico ramo di utilità. In ogni caso, Nill non risultava iscritto quale cane da lavoro
(art. 17b cpv. 3 lett. b OFE, nella versione in vigore prima della modifica del
1° marzo 2018 [RU 2018 721], ora registrati giusta i combinati art. 10 quater cpv. 4 dell'ordinanza sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli
uccelli selvatici [OCP; RS 922.01] e art. 30 cpv. 2 della legge sulle
epizoozie [LFE; RS 916.40]). 4.2.4. Pur dipartendosi da premesse errate, il Governo ha comunque in sostanza
confermato la decisione dell'UVC per quanto concerne i dispositivi 1 e 2, di
modo che nel risultato la decisione impugnata può comunque essere tutelata. Il
ricorso è su questo punto respinto.
5. 5.1.
L'insorgente sostiene infine che, in ragione dell'esito avuto dal suo gravame
dinnanzi al Governo, quest'ultimo avrebbe dovuto riconoscerle un'indennità per
ripetibili, ponendo nel contempo le spese di procedura a carico dello Stato. 5.2. Giusta l'art. 47 cpv. 1 LPAmm, l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di
giustizia, che viene stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà
della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. La tassa di giustizia va posta
di regola a carico della parte soc combente
e deve rispettare i principi di copertura dei costi e di equivalenza (messaggio concernente la revisione
totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [n.
6645], in: RVGC anno parlamentare 2013/2014, pag. 1947 segg., pag. 1971; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 28). Per l'art. 49 cpv. 1 LPAmm, le autorità di ricorso
hanno l'obbligo di condannare la parte soccombente al pagamento di un'indennità
alla controparte per le spese necessarie causate dalla controversia (principio
già sancito dall'art. 31 della previgente legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 [LPamm; BU 1966, 181]; cfr. relazione
della Commissione speciale per la riforma nel settore della giurisdizione e
della procedura amministrativa, in: RVGC,
Sessione ordinaria primaverile 1966, pag. 188 e segg., in particolare pag. 247
lett. c). In entrambi i casi, per
quanto riguarda la fissazione degli importi riferiti a queste spese, l'autorità
amministrativa gode di un certo potere di apprezzamento, censurabile davanti al
Tribunale soltanto nella misura in cui integra gli estremi di una violazione
del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere; in altri termini, soltanto
quando appare insostenibile (STA 52.2015.18 del 29 aprile 2015, 52.2008.77 del
7 aprile 2008). Soccombente, ai sensi delle citate
disposizioni, è la parte che propone un ricorso infondato o che resiste
senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Borghi/Corti , op. cit., n. 2 ad art. 31); ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione
siano di natura formale o materiale (STA 52.2015.18 del 29 aprile 2015; Marcel Maillard in: Bernhard Waldmann /Philippe
Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG, Zurigo/ Basilea/Ginevra 2009, n. 14 ad art. 63). Dottrina
e prassi riconoscono inoltre all'autorità giudicante la possibilità di derogare
in parte o addirittura totalmente al cosiddetto "principio della soccombenza"
( Unterliegerprinzip ), negando o riducendo l'indennità per ripetibili
alla parte vincente, qualora il comportamento di quest'ultima o particolari
circostanze lo giustifichino (STA 52.2008.77 del 7 aprile 2008; Benoît Bovay , Procédure administrative,
Berna 2015, pag. 465 e segg. con riferimenti giurisprudenziali; esplicito in
tal senso l'art. 108 cpv. 3 della legge di procedura amministrativa del Canton
Berna del 23 maggio 1989). 5.3. In concreto, per quanto attiene alle spese processuali, il
Consiglio di Stato non le ha poste interamente a carico della ricorrente ma ha
specificato di averle fissate tenendo conto del parziale grado di soccombenza
della ricorrente. Il Governo ha quindi semplicemente esentato l'UVC per la sua
parte, in applicazione dell'art. 47 cpv. 6 LPAmm. Su questo punto il giudizio
impugnato merita dunque conferma. Per quanto riguarda poi la mancata assegnazione di un'indennità per ripetibili,
occorre considerare che il parziale accoglimento del ricorso da parte del Consiglio
di Stato concerne unicamente l'annullamento della disposizione adottata dall'UVC
di porre a carico della ricorrente le spese - peraltro nemmeno quantificate -
derivanti dalla procedura dinanzi all'UVC e si fonda su motivi ben diversi da
quelli alquanto generici avanzati dalla ricorrente. In simili circostanze, ritenuto come per il resto la
precedente autorità di giudizio abbia sostanzialmente confermato le misure
ordinate dall'UVC, si deve riconoscere che la decisione di non assegnare
all'insorgente le ripetibili sfugge ad ogni critica, non procedendo da un
esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che il Consiglio di Stato possiede
in questo ambito. Anche su questo punto il gravame si rivela pertanto infondato.
6. 6.1. Stante
tutto quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto.
6.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza della ricorrente (art. 47 cpv.
1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia, di complessivi fr. 1'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a
suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera