Dipendenti pubblici. Autorizzazione all'esercizio di un'attività accessoria
Decisione del 19.06.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.7
DIPENDENTE STATALE
RAPPORTO D'IMPIEGO
art. 26 LORD

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso 5 gennaio 2017 di
RI
  1,
contro
la
  decisione 23 novembre 2016 (n. 5215) del Consiglio di Stato che ha respinto
  il suo gravame contro la decisione con cui il Dipartimento del territorio,
  Divisione delle costruzioni, gli ha negato l'autorizzazione all'esercizio di
  un'attività accessoria;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 20 giugno
2016 RI 1, funzionario tecnico presso l'Ufficio della gestione dei manufatti (Ugm)
del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni, ha sottoposto al
proprio funzionario dirigente una richiesta di autorizzazione all'esercizio dell'attività
di consulenza in materia di acqua potabile al comune di __________ quale
occupazione accessoria. RI 1 ha indicato che il mandato, a tempo indeterminato,
sarebbe iniziato a luglio 2016 e avrebbe comportato un impegno di circa 40 ore
all'anno da svolgere al di fuori dall'orario di lavoro, per un guadagno indicativo
di fr. 3'000.-. Ha inoltre spiegato che dal 2005 al 2016 ha ricoperto la carica
di municipale del comune di __________ assumendo la direzione del dicastero
azienda acqua potabile e la presidenza dell'azienda medesima. Attività che l'ha
portato, nel 2009, a specializzarsi come gestore di acquedotti presso la Scuola
universitaria professionale della Svizzera italiana (SUPSI), formazione di cui
il municipio si è assunto i costi. b. Il funzionario dirigente, __________, ha preavvisato favorevolmente la
domanda e l'ha trasmessa al direttore della Divisione delle costruzioni del
Dipartimento del territorio. Questo l'ha respinta, indicando quale motivazione
che tale attività avrebbe potuto essere svolta da un ufficio privato.
B. RI 1 è insorto contro
la predetta decisione del direttore di Divisione dinanzi al Consiglio di Stato,
che ha respinto il gravame con risoluzione 23 novembre 2016. Premesso che il
funzionario non ha alcun diritto all'autorizzazione all'esercizio di
un'attività accessoria e che l'autorità di prime cure gode di ampio potere di
apprezzamento, il Governo ha tutelato l'argomentazione addotta dalla Divisione
con la risposta, secondo cui l'attività in seno al comune di __________
potrebbe generare dei conflitti di interesse.
C. RI 1 ha
impugnato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento e il conseguente rilascio della postulata
autorizzazione. A mente del ricorrente, né il Governo, né la Divisione avrebbero
sostanziato l'esistenza di motivi di incompatibilità tra le attività, del tutto
diverse, di funzionario statale e di consulente del comune. L'esistenza di
conflitti di interesse non sarebbe infatti stata dimostrata.
D. Al gravame si
sono opposti il Consiglio di Stato e il Dipartimento delle finanze e
dell'economia, Sezione delle risorse umane, senza formulare osservazioni. La
Divisione delle costruzioni ha pure sollecitato la reiezione del gravame ribadendo
che l'attività accessoria che il ricorrente intenderebbe esercitare e quella di
funzionario potrebbero entrare in conflitto di interessi. Per la precisione, la
Divisione ha spiegato che il ricorrente, occupandosi quale tecnico della
gestione di progetti e della realizzazione di opere riguardanti la manutenzione
e la conservazione di manufatti, entra in contatto costantemente con ditte
private di artigiani e progettisti. Non sarebbe quindi opportuno che lo stesso fornisca
consulenza al comune di __________ in materia di acqua potabile poiché
potrebbe, in tale veste, relazionarsi con le medesime imprese. Inoltre, tale
attività potrebbe essere affidata a un ingegnere attivo nel settore privato,
ciò che in un periodo di contingenza lavorativa sfavorevole sarebbe
preferibile: incaricare un funzionario pubblico nuocerebbe all'immagine dello
Stato. Infine, l'onere di lavoro occasionato da quest'attività accessoria
indicato dal ricorrente sarebbe poco verosimile. Il reale impegno non
permetterebbe al dipendente di svolgere al meglio le sue mansioni.
E. Delle
argomentazioni sviluppate dalle parti con le successive comparse scritte si
dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1). La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente
e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La documentazione prodotta dal ricorrente e il
carteggio trasmesso dal Consiglio di Stato forniscono sufficienti elementi al
Tribunale per statuire con cognizione di causa.
2. 2.1.
L'art. 26 cpv. 1 LORD sottopone ad autorizzazione l'esercizio di occupazioni
accessorie. Il dipendente, soggiunge il cpv. 2, non può esercitare
un'occupazione accessoria rimunerata o non rimunerata che sia incompatibile con
la funzione o che vi arrechi pregiudizio, che comprometta l'adempimento dei
doveri di servizio o che costituisca concorrenza nel campo professionale.
L'art. 26 cpv. 3 LORD prescrive infine che l'autorità di nomina può subordinare
il rilascio dell'autorizzazione alla riduzione temporanea del grado di
occupazione. Scopo di sottoporre l'esercizio di un'attività accessoria ad autorizzazione non
è solo quello di pretendere che il dipendente pubblico si dedichi interamente
al proprio lavoro. La norma mira anche a evitare l'esercizio di attività che
possano porsi in concorrenza con quella statale e il rischio di conflitti di
interesse, nonché a salvaguardare l'immagine della pubblica amministrazione e
la fiducia in essa riposta (DTF 121 I 326 consid. 2bb). 2.2. L'autorizzazione per l'esercizio di un'occupazione accessoria è di
competenza del Direttore di divisione o del Segretario generale, sentito il
rispettivo funzionario dirigente. È riservata la facoltà dell'autorità di
nomina di revocare in ogni tempo l'autorizzazione se dovessero manifestarsi
ragioni di opportunità contrarie (art. 16 cpv. 1 regolamento dei dipendenti
dello Stato del 2 luglio 2014; RDS; RL 2.5.4.1.1). 2.3. Il Tribunale cantonale amministrativo esamina liberamente le questioni di
fatto e di diritto (art. 69 cpv. 1 LPAmm). La censura di inadeguatezza è invece
ammissibile soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 69 cpv. 2 LPAmm).
Contrariamente a quanto sancito in caso di provvedimenti disciplinari e
scioglimento del rapporto di impiego dei dipendenti dello Stato (art. 90 LPAmm),
nella materia che qui ci occupa la legge non estende il potere di cognizione
del Tribunale all'adeguatezza. Nella valutazione della compatibilità di
attività accessorie con l'esercizio della funzione ai sensi dell'art. 26 LORD l'autorità
fruisce di un vasto potere discrezionale. Censurabili sono quindi
soltanto le decisioni che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di
potere, ovvero quelle che appaiono insostenibili, prive di ragioni oggettive o
fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei
principi fondamentali del diritto, in quanto riferiti alla parità di
trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità ( Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). Decidere
secondo apprezzamento non significa comunque decidere come pare e piace.
L'autorità di nomina è vincolata ai criteri che scaturiscono dal senso e dagli
scopi della norma applicabile, così com'è legata ai principi generali del diritto.
Essa deve accertare tutti gli elementi di fatto suscettibili di determinare o
di influenzare la decisione che è chiamata a rendere. Deve comparare
accuratamente gli interessi contrapposti ed attenersi, nell'esercizio di tale
potere, ai principi fondamentali del diritto. Nel controllo dell'apprezzamento,
l'autorità di ricorso deve, dal canto suo, limitarsi a rilevare l'eventuale
esistenza di un abuso, evitando in particolare di sostituire il suo
apprezzamento a quello dell'istanza inferiore (RtiD I-2000 n. 14 consid. 2.2,
STA 52.2006.150 del 12 giugno 2006 consid. 2, 52.2004.321 dell'11 aprile 2006
consid. 3).
3. 3.1. Nel caso concreto, il ricorrente, ingegnere di formazione, è
impiegato a tempo pieno presso l'Ugm in qualità di funzionario tecnico. L'Ugm
si occupa della sorveglianza periodica dei manufatti. In particolare, elabora
la programmazione delle opere di conservazione e gestisce gli interventi
specialistici sui manufatti, quali gli appoggi, i giunti di transizione, gli ancoraggi
e le canalizzazioni e interviene in casi di emergenza per il ripristino immediato
dei manufatti. Tra i suoi compiti figurano inoltre la gestione della banca dati
dei manufatti, l'elaborazione dei dettagli e dei capitolati tipo e la
consulenza alle altre aree nella materia specifica (cfr. www4.ti.ch/dt/dc/asco/ugm). 3.2. Come accennato in narrativa l'insorgente, dopo aver raccolto il preavviso
favorevole del proprio funzionario dirigente, ha chiesto al direttore di
Divisione l'autorizzazione all'esercizio di un'attività accessoria, consistente
in un mandato di consulenza in materia di acqua potabile che il municipio di __________
intenderebbe affidargli. L'impegno previsto è di 40 ore all'anno, da svolgere
al di fuori dell'orario di lavoro, per un guadagno approssimativo di fr. 3'000.-. Il segretario del comune di __________, con e-mail 6 luglio 2016, ha illustrato
come segue al ricorrente i compiti che gli sarebbero stati affidati:
- un supporto competente al
capo dicastero (collaboratori dell'AAP compresi) per spiegare caratteristiche
tecniche specifiche;
- sostenere la cancelleria e
il presidente AAP alla stesura dei messaggi municipali, partecipando (solo se
necessario e richiesto) a incontri con il Municipio, la Commissione dell'AAP e
le Commissioni del Consiglio comunale;
- promuovere le strategie
aziendali approvate dal Municipio, volte a garantire un servizio di qualità;
- istruire studi d'ingegneria
esterni per meglio comprendere la situazione e quali obiettivi andranno
perseguiti (es. PGA, lavori sulla rete, migliorie a sorgenti/bacini).
Il
segretario ha inoltre specificato che le attività predette si svolgerebbero di
principio il lunedì dalle ore 18.00. 3.3. Il direttore di Divisione ha negato al ricorrente l'autorizzazione
all'esercizio dell'attività di consulente presso il comune di __________. Quale
motivazione ha indicato lavoro che può essere svolto da un ufficio privato .
In sede di risposta al ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, l'autorità ha
addotto altri argomenti a sostegno del predetto diniego, che ha ribadito in
questa sede. Più precisamente, lo stesso ha sostenuto che l'attività di consulente
per il comune di __________ rischierebbe di generare un conflitto con gli
interessi del servizio per il quale il ricorrente è attualmente occupato.
Inoltre, ha messo in dubbio l'attendibilità della stima dell'onere di lavoro
indicata dal ricorrente (2%), poiché non considererebbe tempi di trasferta e altri
tempi improduttivi . L'attività comporterebbe pure sopralluoghi e incontri
con altre ditte che non potrebbero essere esperiti al di fuori degli abituali
orari di lavoro. Ciò comprometterebbe un adeguato svolgimento delle sue
mansioni lavorative. Il prossimo pensionamento di un collaboratore dell'Ugm comporterà
una ridistribuzione dei compiti, aggravando così l'impegno richiesto al
ricorrente. Anche per questo motivo, un'eventuale riduzione della percentuale
di impiego dell'insorgente, da questo proposta in via alternativa, non potrebbe
entrare in linea di conto. 3.4. Il Governo ha tutelato la decisione impugnata ritenendo data l'esistenza
di un potenziale conflitto di interessi. Per il Consiglio di Stato apparirebbe evidente che la natura della funzione del ricorrente e quella dell'attività di
consulente per il comune potrebbero , per lo meno da un punto di vista
teorico, porre il problema del conflitto d'interesse. Esso non si è
tuttavia premurato di spiegare dove risieda concretamente questo rischio,
malgrado, oltretutto, la decisione impugnata non ne facesse menzione, avendo
l'autorità di prime cure sollevato tale argomento soltanto in seguito alle
contestazioni dell'insorgente. Motivazioni, quelle del direttore di Divisione,
che non sono supportate da alcun elemento oggettivo. Non si comprende infatti
quale conflitto di interessi potrebbe generare l'attività accessoria per l'esercizio
della quale il ricorrente ha domandato l'autorizzazione: non vi è alcun indizio
che lasci intendere che interessi personali derivanti da tale mandato o quelli
del comune possano in qualche modo collidere con gli interessi dello Stato.
L'autorità non ha invero addotto che il settore di competenza del predetto
ufficio è chiamato a occuparsi di questioni riguardanti l'azienda acqua
potabile di __________.
Il fatto
che nello svolgimento della sua funzione il ricorrente possa trovarsi
confrontato con persone e ditte con cui ha avuto occasione di rapportarsi nell'ambito
dell'attività in seno al comune non è atto a minare la credibilità del
funzionario né, di conseguenza, la fiducia riposta dal pubblico nell'Amministrazione
cantonale. Innanzitutto, poiché la funzione del ricorrente in seno all'Ugm è di
stampo tecnico: la stessa autorità di prime cure ammette che l'insorgente non
ha competenza finanziaria diretta , ma che nelle sue relazioni con imprese
e ingegneri si limita ad impartire istruzioni agli stessi. Non si vede quindi
in che modo l'insorgente potrebbe avvantaggiare l'una o l'altra impresa arrecando
pregiudizio allo Stato, che sia economico o di immagine. In ogni caso, il
mandato per il comune prevede principalmente un supporto a municipio e
cancelleria per quanto attiene agli aspetti specifici nel settore dell'acqua
potabile, non tanto un lavoro assiduo a contatto con artigiani e progettisti,
se non limitatamente all'istruzione degli ingegneri coinvolti in lavori di progettazione. D'altra parte, il ricorrente ha goduto in passato di un'autorizzazione per l'esercizio
della carica di vicesindaco (art. 27 LORD) del comune di __________, in cui era
a capo del dicastero acqua potabile, senza che tale attività sia stata ritenuta
incompatibile con la sua funzione.
Il motivo
addotto a fondamento del contestato diniego dall'autorità di prime cure,
tutelato apoditticamente dal Consiglio di Stato, non poggia quindi su ragioni
pertinenti e oggettive. 3.5. Nemmeno gli altri argomenti proposti dalla Divisione possono giustificare
il diniego della postulata autorizzazione. Avuto riguardo delle finalità del
regime autorizzativo instaurato dall'art. 26 LORD (cfr. supra consid.
2.1), il fatto che il mandato potrebbe essere assunto anche da un privato non è
di alcuna pertinenza. Nemmeno appaiono accreditate le mere supposizioni secondo
cui l'impegno indicato dal ricorrente sarebbe sottostimato, né che sarebbe
impossibile eseguirlo al di fuori dell'orario di lavoro. In assenza di indizi
contrari occorre fare affidamento sulle dichiarazioni del medesimo e
considerare che l'attività accessoria comporti approssimativamente un carico di
lavoro di 40 ore all'anno. Atteso che notoriamente il municipio e le
commissioni si riuniscono di norma il tardo pomeriggio, rispettivamente la sera,
è verosimile che le prestazioni possano essere svolte al di fuori dell'orario
di lavoro. Tale onere, pari a poco più di un'ora settimanale, non appare in
alcun modo atto a pregiudicare il rendimento del ricorrente nell'ambito delle
sue mansioni presso l'Ugm. 3.6. Occorre pertanto concludere che il direttore di Divisione si è lasciato
guidare da considerazioni estranee alla materia, abusando del proprio potere di
apprezzamento. La sua decisione e quella del Consiglio di Stato, insostenibili,
non meritano quindi tutela.
4. Visto
quanto precede, il ricorso deve essere accolto e la decisione impugnata
annullata al pari di quella del direttore di Divisione. Gli atti vanno rinviati
a quest'ultimo affinché rilasci al ricorrente l'autorizzazione all'esercizio
dell'attività accessoria.
5. Dato
l'esito, non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili all'insorgente che non si è avvalso dell'assistenza di un
legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.  sono annullate la decisione 23
novembre 2016 (n. 5215) del Consiglio di Stato e la decisione non datata con
cui il direttore della Divisione delle
costruzioni ha respinto la domanda 20 giugno 2016 di RI 1 volta all'ottenimento
di un'autorizzazione all'esercizio di un'attività accessoria;
1.2.  gli atti sono rinviati al
direttore della Divisione delle costruzioni affinché rilasci all'insorgente la
postulata autorizzazione.
2.  Non si
preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
L'anticipo
delle spese processuali di fr. 1'500.- viene restituito al ricorrente.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei
limiti e alle condizioni di cui agli art. 83 lett. g e 85 LTF.
4.  Intimazione
  a:
;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera