Tassa d'uso - tassa base acqua potabile imponibile per ogni appartamento facente parte di un immobile - principio dell'equivalenza
Decisione del 09.07.2018, TRAM
Incarto n. 52.2016.200
ACQUA POTABILE
AZIENDA MUNICIPALIZZATA
PARITÀ DI TRATTAMENTO
PROPORZIONALITÀ
TASSA D'USO
art. 8 COST
art. 9 COST
art. 73 cpv. 2 COST TI
art. 40 LMSP
art. 42 LMSP

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 14 aprile 2016 di
RI 1 e RI 2, ,
rappresentati
  da: RI 1,
contro
la
  decisione del 15 marzo 2016 (n. 1145) del Consiglio di Stato che respinge il
  gravame degli insorgenti avverso la decisione su reclamo del 9 ottobre 2015
  del Municipio di Ronco sopra Ascona con cui è stata confermata la tassa base
  acqua potabile 2015 relativa all'immobile situato al mappale __________ di
  quest'ultimo Comune;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 e RI 2 sono
proprietari di un immobile composto di tre appartamenti destinati ad uso
abitativo che sorge sulla part. __________ di Ronco sopra Ascona. Il 17 agosto 2015 l'Azienda comunale acqua potabile (ACAP) ha notificato loro
la tassa base acqua potabile 2015 relativa al predetto fondo per un importo complessivo
(IVA inclusa) di fr. 1'573.-, calcolato tenendo conto di tre tasse base di fr.
500.- l'una per ciascun appartamento a cui sono state aggiunti fr. 35.- per il
noleggio del contatore.
B. a. Con
tempestivo reclamo RI 1 e RI 2 hanno impugnato la predetta fattura, contestando
il fatto che la tassa base fosse stata conteggiata tre volte, in funzione del numero
degli appartamenti, e non invece una sola volta sull'immobile. b. Con determinazione del 9 ottobre 2015 il Municipio di Ronco sopra Ascona ha
respinto il gravame, rilevando come la querelata tassazione fosse avvenuta in
conformità alle disposizioni comunali applicabili e rilevando come RI 1 e RI 2
avessero comunque la possibilità di ritornare al sistema di tassazione precedentemente
applicato nei loro confronti, vale a dire quello in funzione del numero di
rubinetti esistenti nell'edificio.
C. Mediante
giudizio del 15 marzo 2016 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso
inoltrato da RI 1 e RI 2 avverso la predetta decisione municipale, confermando l'avversata
imposizione. Riassunti i fatti salienti e
illustrato il quadro normativo applicabile, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto
che il Municipio potesse legittimamente procedere all'imposizione
dell'avversato tributo in funzione del numero degli appartamenti.
D. Avverso quest'ultima
risoluzione governativa, RI 1 e RI 2 insorgono ora dinnanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando in sostanza
che la tassa base 2015 relativa al loro immobile sia conteggiata una sola volta.
A mente dei ricorrenti le disposizioni comunali applicabili non permetterebbero
di prelevare un simile tributo per ogni appartamento. Il fatto che per ogni
immobile venga posato un solo contatore dimostrerebbe come imponibili non siano
le singole unità abitative ma lo stabile in quanto tale. Censurano poi la
disattenzione del principio dell'uguaglianza. A questo proposito rilevano come
nel Comune di Ronco sopra Ascona per quanto attiene al consumo di acqua
potabile, il sistema di imposizione a rubinetto sia in generale più favorevole
rispetto a quello a contatore.
E. All'accoglimento
del gravame si oppone il Municipio di Ronco sopra Ascona con argomenti, di cui
si dirà, per quanto necessario, in seguito. Anche il Consiglio di Stato chiede
la reiezione del gravame, senza tuttavia formulare osservazioni.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 40 della
legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici del 12 dicembre 1907 (LMSP;
RL181.200). Certa è la legittimazione attiva di RI 1 e RI 2, direttamente
toccati dalla decisione impugnata nei loro interessi (art. 42 LMSP e art. 65
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto
ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 LPAmm).
2.Preliminarmente
va detto che, giusta l'art. 73 cpv. 2 secondo periodo della Costituzione della
Repubblica e Cantone Ticino (Cost/TI; RL 101.000), i tribunali non possono
applicare norme cantonali (tra cui rientrano anche quelle di rango comunale) contrarie
al diritto federale. Pertanto, al fine di rispettare il principio della
preminenza del diritto superiore, l'autorità di ricorso può esaminare la
compatibilità di una norma con il diritto federale e internazionale e può paralizzarne
l'applicazione in caso di esame di atti concreti. Non può invece annullarla o
modificarla operando un controllo astratto ( abstrakte Normenkontrolle )
della norma stessa ( Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 375 segg. e
riferimenti). Ne deriva pertanto che, contrariamente a quanto sembra suggerire il Municipio
in sede di risposta, il semplice fatto che i ricorrenti non abbiano contestato
al momento della loro rispettiva promulgazione né il regolamento dell'Azienda
comunale acqua potabile (RACAP), né la relativa ordinanza con cui sono state
fissate le tasse acqua potabile per il 2015, non pregiudica in alcun modo la
loro facoltà di sollevare delle critiche all'indirizzo di questi atti normativi
nell'ambito di una fattispecie riguardante la loro concreta applicazione.
3. 3.1. A Ronco
sopra Ascona il servizio di distribuzione d'acqua potabile è retto dal RACAP.
Il RACAP istituisce a questo scopo un'azienda municipalizzata (di seguito:
Azienda) ai sensi della LMSP incaricata di fornire l'acqua potabile con diritto
di privativa su tutto il territorio del comune (art. 1 cpv. 1). L'art. 48 RACAP
afferma il principio dell'autonomia finanziaria ed economica dell'Azienda e
prevede, per il suo perseguimento, l'imposizione di tasse di allacciamento
(art. 49) e tasse d'uso (art. 50). Le tasse d'uso sono quantificate, con
sistema a rubinetto o a contatore, da parte del Municipio mediante ordinanza,
entro gli importi fissati all'art. 50 RACAP. Per quanto qui più interessa l'art. 50 cpv. 6 RACAP prevede che: "Coloro che posano il contatore nel corso
dell'anno sono tassati a contatore a partire dall'esercizio successivo e
dovranno trasmettere il dato della lettura al 31 dicembre. Tassa annua di noleggio secondo il loro diametro nella scala seguente: mm 19 minimo CHF 35.00 massimo CHF 70.00 mm 25 minimo CHF 40.00 massimo CHF 80.00 mm 32 minimo CHF 55.00 massimo CHF 110.00 mm 38 minimo CHF 85.00 massimo CHF 170.00 mm 50 minimo CHF 140.00 massimo CHF 280.00 mm 65 minimo CHF 170.00 massimo CHF 340.00 Gli abbonati con contatore, su richiesta, sono tassati a contatore come segue: Tassa base: minimo CHF 200.00 massimo CHF 500.00 Tassa consumo: minimo CHF 1.00 al mc massimo CHF 2.00 al mc. Entro il 31 maggio dell'anno in corso verrà richiesto un acconto calcolato in
base al 90% della tassa percepita per l'anno precedente non inferiore alla
tassa base. Dopo lettura annuale verrà inviato il conguaglio solo se il suo conteggio risulterà
essere maggiore alla richiesta iniziale, mentre per un consumo minore si
procederà al ristorno della differenza così calcolata." 3.2. Con ordinanza del 15 gennaio 2015, pubblicata all'albo comunale il
giorno successivo, il Municipio di Ronco sopra Ascona ha stabilito le tasse
d'uso acqua potabile valide per il 2015. Per quanto qui più interessa, riguardo
al sistema di tassazione a contatore, è stata prevista una tassa di noleggio
dei contatori di fr. 35.- per un diametro di mm 20, una tassa base di fr. 500.-
e una tassa sul consumo di fr. 1.80 al mc.
4. 4.1. Gli
insorgenti ripropongono anche in questa sede l'argomento secondo cui la tassa
base acqua potabile non possa essere prelevata in base al numero di appartamenti
che compongono la loro casa, dovendo la stessa essere conteggiata una sola
volta dal momento che l'edificio allacciato alla rete di distribuzione dell'acqua
potabile è uno e che il medesimo è dotato di un unico contatore. 4.2. Sennonché, la tesi non può essere seguita. Come ricordato anche dal
Consiglio di Stato, la tassa acqua potabile è una tassa d'uso. Essa costituisce
un compenso particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica
amministrazione o per un servizio pubblico (DTF 111 Ia 326, pubblicata in: RDAT 1986 n. 38 consid. 7). In materia di
acqua potabile, tale tassa comprende di norma un importo di base (o d'abbonamento) indipendente dall'utilizzo del
servizio, il quale serve principalmente a coprire integralmente i costi
di esercizio e di manutenzione degli impianti, oltre che l'eventuale creazione
di riserve, e un importo calcolato in
funzione del consumo effettivo ( cfr. STF 2C.656/2008 del 29 maggio 2009
consid. 3.4. e 2P.266/2003 del 5 marzo 2004 consid. 3.2.; Peter Karlen , Die Erhebung von Abwasserabgaben
aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999, pag. 539 segg., in particolare pag. 556). La tassa di base costituisce pertanto una controprestazione per il
diritto dell'utente di rimanere allacciato alla rete e, quindi, di poter in ogni
momento disporre di acqua potabile: che questi faccia poi effettivamente capo
(o meno) alla rete di distribuzione attingendo dell'acqua potabile non ha, invece,
importanza. Ora, è evidente che se un immobile si compone di più appartamenti
ciascuno di essi beneficia di questa prerogativa: contrariamente a quanto
sostengono gli insorgenti, l'uso potenziale della rete di distribuzione è
pertanto più importante che nel caso di uno stabile che può accogliere una sola
economia domestica (cfr. RDAT II-1997 n. 4). L'imposizione della tassa base per
ciascun appartamento di cui è composto l'immobile allacciato appare pertanto
legittima e in linea con quanto stabilito dall'art. 51 RACAP, il quale, sotto
la marginale "Tasse di usufrutto. Suddivisione" , prevede che per
il calcolo delle tasse di usufrutto gli abbonati si suddividono in: a)
appartamento o economia domestica singola; b) appartamento o economia domestica
singola con piscine, parchi, giardini con grande consumo; c) esercizi pubblici;
d) utenti occasionali. A prescindere infatti dalla questione di sapere se
questa norma sia stata originariamente concepita solamente per il sistema di tassazione
a rubinetto, si deve comunque considerare che la stessa sancisce in sostanza il
principio secondo cui le tasse d'uso vanno percepite per ogni singola economia,
il quale avendo portata generale deve poter trovare applicazione in tutti i
casi e, quindi, anche in caso di tassazione a contatore. Se ne deve pertanto dedurre che anche nella fattispecie in esame fanno stato i
principi già illustrati da questo Tribunale nella STA 52.1998.199 del 27
gennaio 1999, a cui fa riferimento anche il Governo cantonale nella decisione
qui impugnata. Nulla muta a questo proposito che in quel caso la tassa per il
consumo d'acqua potabile, prelevata in aggiunta alla tassa base, fosse
calcolata secondo il sistema a rubinetti, anziché, come in concreto, secondo il
sistema a contatore. I principi che stanno alla base del ragionamento appena
illustrato sono i medesimi sia in caso di tassazione secondo il sistema a
rubinetti, sia in caso di presenza di contatori in grado di misurare l'esatto
consumo d'acqua. Inoltre, nulla può essere dedotto a favore dei ricorrenti dall'art. 54 RACAP, giusta
il quale per gli immobili muniti di contatore viene chiesta la tassa di base,
riservato il conguaglio dopo la lettura annuale. La norma si limita infatti a
disciplinare l'incasso delle tasse d'uso senza fornire nessuna indicazione in
merito alla questione, qui litigiosa, di sapere se in presenza di più unità abitative
all'interno del medesimo stabile la tassa base sia applicabile a ciascuna di
esse o meno. Infine occorre rilevare che, contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti,
il fatto che la loro proprietà sia dotata di un solo contatore non è determinante
per il conteggio delle tasse base. Si tratta in effetti di una soluzione
tecnica prevista dall'ordinamento comunale - riservata la facoltà per i proprietari
di immobili di far istallare dei contatori privati così da poter rilevare i
consumi di singole parti del fabbricato (art. 61 RACAP) - che nulla ha a che
vedere con l'obbligo per ogni singolo utente di partecipare al finanziamento
dei costi di esercizio e di manutenzione degli impianti, indipendentemente dall'effettivo utilizzo del servizio.
5.  5.1. Oltre al principio della
copertura dei costi, le tasse per la fornitura d'acqua potabile devono
ugualmente ossequiare il principio dell'equivalenza, che concretizza quelli
della parità di trattamento e del divieto dell'arbitrio (art. 8 e 9 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). Secondo
detto principio, l'ammontare della singola tassa deve rimanere in un rapporto
adeguato con la prestazione dell'ente pubblico: la tassa non deve trovarsi in
evidente sproporzione con il valore oggettivo della prestazione e deve contenersi
entro limiti ragionevoli. Il valore della prestazione si determina in base alla
sua utilità per il contribuente oppure in base al suo costo per rispetto all'insieme
delle spese sostenute per l'attività amministrativa in questione, ciò che non
esclude un certo schematismo né la facoltà di ricorrere a delle medie fondate
sull'esperienza. Le tasse devono tuttavia essere allestite in base a criteri
obiettivamente sostenibili e non devono operare distinzioni sfornite di motivi
ragionevoli (RtiD I-2005 n. 32; DTF 126 I 180 consid. 3a/bb, 122 I 279 consid.
6c e riferimenti).
Affinché il principio
dell'equivalenza possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa,
calcolata secondo criteri schematici, appaia come ragionevolmente proporzionata
alla prestazione: il principio dell'equivalenza è violato solo in caso di
sproporzione manifesta (RDAT I-1995 n. 18 e riferimenti ivi contenuti; STA 52.2014.251
del 14 ottobre 2014 consid. 2.3).
È pur vero che, come detto, per
fissare l'ammontare delle tasse la giurisprudenza ammette l'adozione
d'importanti schematizzazioni al fine di non complicare in modo sproporzionato
l'incasso, specialmente quando differenziazioni non sono giustificate dal loro
ammontare. Ciò in considerazione del fatto che una valutazione economica del
diritto di utilizzare le infrastrutture o una quantificazione precisa di
vantaggi particolari è spesso alquanto difficile, se non impossibile.
L'adozione di questi criteri non deve comunque procurare risultati
manifestamente insostenibili o sfociare in distinzioni prive di ragionevole
fondamento. 5.2. Nel caso di specie il principio dell'equivalenza risulta violato. Come
sopra esposto, l'art. 50 cpv. 6 RACAP prevede per il regime di tassazione a
contatore il prelievo di una tassa base compresa tra fr. 200.- e fr. 500.-, che
deve essere annualmente fissato dal Municipio. La norma, oltre che a stabilire
una forchetta tariffale piuttosto elevata rispetto a quella usualmente prevista
dai vari Comuni ticinesi, non prevede alcun criterio commisurativo, per cui la
tassa base è identica per ogni utenza. Questa circostanza porta a dei risultati
che, a seconda dei casi, possono apparire manifestamente sproporzionati e, in
particolare, è suscettibile di generare delle situazioni chiaramente lesive del
principio della parità di trattamento sia tra le stesse utenze tassate a
contatore, sia tra le utenze tassate a contatore da un lato e quelle tassate a
rubinetto dall'altro lato. Nel primo caso infatti appare arbitrario sottoporre
alla medesima tassa tutte le utenze esistenti prescindendo da qualsiasi presa
in considerazione della potenziale intensità con cui le stesse fanno capo al
servizio in parola. In questo senso la soluzione prevista dall'art. 50 cpv. 6
RACAP si fonda su di uno schematismo eccessivo che non può essere tutelato in
quanto conduce a trattare sul piano impositivo nello stesso modo situazioni diverse
che necessitano un differente trattamento. L'imposizione di una tassa di base
di addirittura fr. 500.- all'anno per delle piccole unità abitative, come
quelle di cui sono proprietari gli insorgenti, appare inoltre manifestamente
sproporzionata anche in termini assoluti. Si tratta in effetti di un importo
piuttosto elevato per poter semplicemente mantenere allacciati alla rete di
distribuzione dell'acqua potabile degli appartamenti di dimensioni tutto
sommato contenute, quali sono quelli di proprietà dei ricorrenti. Da un confronto tra i due regimi di tassazione previsti dal RACAP, emerge infine
che quello a contatore porta, in talune situazioni sostanzialmente equivalenti
per quanto attiene al potenziale consumo d'acqua, ad un'imposizione nettamente
più elevata rispetto al sistema a rubinetto. Quanto si è verificato nel caso
dell'immobile dei ricorrenti tra il 2014, dove è stato applicato il sistema di
tassazione a rubinetto, e il 2015, dove invece si è passati al sistema a
contatore, è emblematico. Da un anno all'altro la tassazione complessiva dei
tre appartamenti è lievitata da fr. 943.- a fr. 1'573.50, senza contare il
fatto che, a differenza del primo, quest'ultimo importo non è ancora
comprensivo dell'acqua effettivamente consumata, la quale è stata conteggiata
separatamente in sede di conguaglio, dopo lettura del contatore al 31 dicembre
2015, in base ad una tariffa di fr. 1.80 al mc. Ora, una simile differenza
risulta troppo ampia per poter essere tollerata anche perché, oggettivamente,
non vi sono motivi ragionevoli che la giustificano. 5.3. Ferme queste premesse, visto che gli insorgenti
hanno comunque pienamente usufruito nel 2015 del servizio comunale di
approvvigionamento idrico, occorre in questa sede provvedere a determinare il
tributo dovuto attraverso l'applicazione di criteri sommari e transitori, volti
unicamente alla liquidazione della litispendenza e senza con ciò vincolare, o anche solo influenzare, in alcun modo le
scelte che il legislativo comunale sarà chiamato ad adottare ai fini
dell'irrinunciabile adeguamento dell'art. 50 cpv. 6 RACAP agli art. 8 e
9 Cost. È infatti incontestabile il diritto del Comune di percepire una tassa
d'uso acqua potabile per gli appartamenti siti sulla part. __________ di Ronco
sopra Ascona per tale anno. A l solo fine di
evadere la presente vertenza, in attesa che il Consiglio comunale provveda a
modificare la normativa concernente il calcolo delle tasse d'uso dell'acqua potabile, questa Corte ritiene che la tassa base 2015 per ciascuno
dei tre appartamenti di proprietà dei ricorrenti possa essere fissata a fr.
200.-, ciò che corrisponde al minimo previsto dalla forchetta tariffale
stabilita dall'art. 50 cpv. 6 RACAP . Ora, è
vero che si tratta a sua volta di una soluzione non del tutto soddisfacente in
quanto estremamente schematica visto che non contempla nessuna differenziazione
tra le tre economie domestiche allacciate alla rete di distribuzione dell'acqua
potabile presenti sul fondo degli insorgenti: essa ha però il pregio,
nell'attuale stato di cose, di essere semplice e facilmente applicabile, ritenuto
naturalmente che sarà poi compito del Comune elaborare in proposito una base
normativa suscettibile di garantire un miglior rispetto dei principi generali
del diritto amministrativo che governano il settore giuridico in parola, e
permette di pervenire nell'immediato ad un'imposizione maggiormente rispettosa
del principio di proporzionalità. Al cumulo delle tre singole tasse base dovrà poi essere aggiunta la tassa di
noleggio del contatore, nonché la tassa sul consumo effettivo relativo al 2015,
desumibile dalla lettura di quest'ultima apparecchiatura.
6. 6.1.
Stante quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto ed il giudizio avversato annullato, al pari della
decisione municipale da esso tutelata. Gli atti sono retrocessi all'esecutivo
comunale di Ronco sopra Ascona, affinché
proceda a ricalcolare le tasse base acqua potabile 2015 relative al fondo di proprietà
degli insorgenti, tenendo conto di quanto esposto ai considerandi che
precedono. 6.2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico degli insorgenti in ragione di 1/3 e del Comune, che è
intervenuto in causa a difesa dei propri interessi finanziari, in ragione di 2/3 , proporzionalmente al rispettivo grado di
soccombenza ( art. 47 LPAmm ).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.  la decisione 15 marzo 2016 (n. 1145) del Consiglio di Stato e
quella 9 ottobre 2015 del Municipio di Ronco sopra Ascona, da essa tutelata, sono annullate;
1.2.  gli atti sono rinviati al Municipio
di Ronco sopra Ascona per nuova decisione ai sensi dei considerandi.
2.  La tassa di
giustizia e le spese di fr. 1'500.-, già anticipate dai ricorrenti, sono poste
a carico di quest'ultimi in ragione di fr. 500.- e del Comune di Ronco sopra
Ascona in ragione di fr. 1'000.-. Agli insorgenti vanno restituiti fr. 1'000.- di spese versate in eccesso.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
;
, ;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera