Diritti politici. Uso di beni amministrativi per la raccolta delle firme. Ecocentri comunali
Decisione del 16.08.2016, TRAM
Incarto n. 52.2016.89
BENE AMMINISTRATIVO
DIRITTI POLITICI
LIMITE DEI DIRITTI FONDAMENTALI
art. 34 COST
art. 36 COST
art. 121 cpv. 4 LEDP
art. 107 cpv. 2 let. c LOC
art. 107 cpv. 4 LOC
art. 179 cpv. 1 LOC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Matteo
  Tavian
statuendo
sul ricorso 24 febbraio 2016 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione 3 febbraio 2016 (n. 395) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa
  presentata dall'insorgente avverso la decisione 24 settembre 2015 del CO 1 in
  materia di raccolta di firme all'interno degli ecocentri cittadini;
ritenuto, in
fatto
A. Con scritto 14
settembre 2015, RI 1, membro del comitato promotore dell'iniziativa popolare federale
contro la dissimulazione del volto in pubblico, ha informato il CO 1 di voler
organizzare delle raccolte di firme a sostegno della predetta iniziativa presso
vari luoghi della città, tra i quali gli spazi all'interno degli ecocentri cittadini.
Con decisione 24 settembre 2015, il municipio
ha preso atto di questa comunicazione, negando tuttavia a RI 1 unicamente
il permesso di raccogliere firme all'interno degli ecocentri cittadini, per
motivi di ordine pubblico.
B. Con decisione 3
febbraio 2016, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame interposto da RI 1,
confermando la suddetta decisione municipale.
Il Governo cantonale ha
innanzitutto rilevato come l'art. 3 del regolamento comunale del 30 gennaio
1989 sui beni amministrativi del comune di __________ (nel seguito: RBA)
preveda una suddivisione tra beni amministrativi in senso stretto (edifici
amministrativi, scuole, acquedotti, canalizzazioni, etc.) e in senso ampio (cose
di uso comune quali strade, piazze, parchi, etc.). Dopo avere considerato gli ecocentri alla stregua di beni
amministrativi in senso stretto, esso ha precisato che il municipio - il quale
giusta l'art. 4 RBA ha la competenza per emanare norme di polizia volte
a disciplinare l'uso dei beni amministrativi - era da un lato legittimato a
emanare l'ordinanza municipale del 13 gennaio 2010 sugli ecocentri e dall'altro
a concedere l'utilizzo dei beni amministrativi in senso stretto in applicazione di criteri più severi rispetto a quelli usualmente impiegati in caso d'uso di beni amministrativi in senso più ampio del termine. Il Consiglio di Stato
ha poi indicato come l'esecutivo comunale non avesse imposto agli
iniziativisti di raccogliere le firme all'esterno degli ecocentri, bensì di non
raccoglierne all'interno di dette strutture, fondando il suo diniego su quanto
prescritto all'art. 13 cpv. 1 lett. d dell'ordinanza. Contrariamente a quanto
ritenuto da RI 1, il municipio non avrebbe quindi impedito agli iniziativisti
di agire in modo efficace per la riuscita dell'iniziativa in parola, tenuto
conto come non vi sarebbe alcun ostacolo per la raccolta delle firme in altri
luoghi del comune. Inoltre, esso ha considerato che il principio sancito all'art.
121 cpv. 1 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998
(LEDP; RL 1.3.1.1) - giusta il quale il diritto alla raccolta delle firme è esercitato
liberamente - trova il suo limite laddove il municipio è chiamato ad applicare
delle norme a tutela dei propri beni amministrativi, della sicurezza e dell'ordine pubblico. Qualora si permettesse la raccolta
delle firme negli ecocentri, sussisterebbe infatti il rischio concreto
di un sovraffollamento all'interno di dette strutture, ciò che comporterebbe anche
dei problemi di ordine viario e di sicurezza per i singoli utenti. La stessa
tessera d'accesso agli ecocentri, la quale non può essere né ceduta, né
duplicata, comproverebbe ulteriormente lo scopo a cui sono destinati tali
impianti, ovvero quello di consentire la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti,
il che esclude il loro utilizzo per altri scopi, seppur ideali. Da ultimo, il
Consiglio di Stato ha indicato come la decisione municipale sia supportata da
una valida base legale, giustificata da preminenti interessi pubblici e rispettosa
del principio della proporzionalità. Per tale ragione l'ha tutelata, ritenendo la garanzia del corretto
funzionamento degli ecocentri e la sicurezza dei relativi utenti un interesse
preponderante per rapporto a quello degli iniziativisti alla raccolta delle firme .
C. Avverso quest'ultima
pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento e postulando l'autorizzazione alla raccolta delle
firme all'interno degli ecocentri del comune.
Rimprovera in sostanza al
Governo di non aver tenuto conto che la raccolta delle firme non è soggetta ad
autorizzazione poiché non crea un uso accresciuto del suolo pubblico. Contesta
che la raccolta di firme all'interno degli ecocentri possa in qualche modo
ostacolare l'attività svolta all'interno dei medesimi.
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Sato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione
perviene il municipio, con argomenti dettagliati di cui si dirà, per quanto
necessario, in appresso.
E. Con la replica il
ricorrente ribadisce e sviluppa le censure ricorsuali. In duplica, il municipio
si riconferma nelle proprie posizioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Il ricorrente,
direttamente toccato dalla decisione impugnata, nonché parte del procedimento
di prima istanza, è legittimato ad agire in giudizio (art. 209 lett. b LOC). Il
termine d'inizio per la raccolta delle firme per l'iniziativa popolare federale
in parola è il 15 marzo 2016 e viene a scadere il 15 settembre 2017, motivo per
cui l'attualità della lite è certa (FF 2016 1383). Il ricorso, tempestivo (art.
213 cpv. 2 LOC), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza procedere ad
accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]). L'oggetto della controversia
emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Del resto, nemmeno le
parti chiedono l'assunzione di particolari prove.
2. 2.1. Giusta
l'art. 34 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), i diritti politici sono garantiti (cpv. 1), e la
loro garanzia protegge la libera formazione della volontà e l'espressione
fedele del voto (cpv. 2). In questo senso, in base all'art. 121 cpv. 1 LEDP, la
raccolta delle firme è esercitata liberamente. L'art. 121 cpv. 4 LEDP prevede che
l'uso del suolo pubblico per la raccolta organizzata delle firme, in specie in
occasione di votazioni o elezioni, richiede l'autorizzazione preventiva del municipio,
che stabilisce le condizioni di tempo e di luogo per la raccolta.
2.2. Secondo costante
giurisprudenza, il privato che chiede di utilizzare il suolo pubblico per poter
esercitare i diritti fondamentali che gli sono garantiti dalla Costituzione,
dispone di un diritto 'condizionale' all'ottenimento di una simile autorizzazione . In applicazione dell'art. 36 Cost., un
eventuale diniego può essergli opposto
soltanto se fondato su di una valida base legale, se sussistono interessi pubblici o privati preminenti
e se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità (DTF 138 I
274 consid. 2.2.2; 135 I 302
consid. 3.2; 132 I 256 consid. 3; STF 1P.336/2005 del 20 novembre 2005 consid. 5; Ulrich Häfelin/ Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaats-recht,
8 a ed., Zurigo 2012, § 15 n. 496; Andreas Kley/Esther Tophinke , in: Bernhard
Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender,
Die schweizerische Bundesverfassung, 3 a ed., San Gallo 2014, pag.
421). L'autorità preposta all'amministrazione e alla messa a
disposizione del suolo pubblico potrà in primo luogo prendere in considerazione
interessi che eventualmente si oppongono al rilascio di una simile autorizzazione.
In particolare, quelli legati alla viabilità (traffico pubblico e privato) e quelli tendenti ad evitare immissioni
eccessive, assembramenti ed altre turbative dell'ordine pubblico e della
sicurezza in generale (DTF 127 I 164 consid. 3a/b; STA 52.2004.150 del 4
ottobre 2004 consid. 2.2; 52.2004.275 del 18 dicembre 2006 consid. 2.2).
2.3. Per quanto attiene
all'utilizzo di beni amministrativi da parte del pubblico, va anzitutto
rilevato che esso è strettamente correlato con la loro destinazione. Di
principio, infatti, i beni amministrativi non sono destinati all'uso comune.
Tuttavia, in quanto non siano strettamente necessari per l'utilizzazione
secondo la loro destinazione, possono anche essere messi a disposizione del
pubblico per usi temporanei diversi ( Adelio
Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, Bellinzona/Cadenazzo
1993, n. 547). A determinate condizioni vige un diritto all'uso di patrimonio
amministrativo da parte del pubblico, nel caso in cui sia necessario per
l'esercizio di diritti fondamentali da parte dei cittadini, come ad esempio l'utilizzo di una sala comunale per
lo svolgimento di una manifestazione da parte di un'organizzazione politica (STF 1P.304/1990 del 18 febbraio 1991 consid. 3, in: ZBl 1992, pag. 40 e segg.;
STF P.170/1978 del 19 marzo 1980 consid. 3; Tobias Jaag, Gemeingebrauch und
Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl
93/1992, pag. 164; André Werner Moser, Der
öffentliche Grund und seine Benützung, tesi Berna 2011, pag. 202 e segg.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller , Allgemeines Verwaltungsrecht, 4 a ed., Berna 2014, pag. 476). In particolare, il patrimonio amministrativo
impiegato deve risultare a ciò idoneo. Inoltre, l'obbligo da parte
dell'autorità di concederne l'utilizzo per
l'esercizio di diritti costituzionalmente garantiti è condizionato all'impossibilità
di reperire altri luoghi altrettanto confacenti (DTF 127 I 84 consid. 4b; Moser, op. cit., pag. 203; Tschan-nen/Zimmerli/Müller ,
op. cit., pag. 477). Questo tipo di utilizzazioni è equiparabile all'uso
speciale di beni di uso comune (DTF 127 I 164 consid. 3b; STF 1P.304/1990 del
18 febbraio 1991 consid. 3; Jaag, op.
cit., pag. 164; Scolari, op. cit.,
n. 547).
2.4. Giusta l'art. 179
cpv. 1 LOC, la conservazione e l'amministrazione dei beni comunali compete al
municipio, in modo che gli stessi siano messi a beneficio della collettività
senza pregiudicarne la consistenza. Secondo l'art. 107 cpv. 2 lett. c e cpv. 4
LOC, il municipio ne regola inoltre l'uso accresciuto o esclusivo. L'esecutivo
comunale dispone in questo ambito di un ampio potere discrezionale, che è
tenuto ad esercitare nel rispetto dei principi generali del diritto e dei
diritti fondamentali dei cittadini, che non comprendono soltanto il divieto d'arbitrio
e la parità di trattamento, ma anche le libertà ideali garantite dalla
Costituzione (DTF 138 I 274 consid. 2.2.2; 127 I 164 consid. 3b; 124 I 267
consid. 3a; 107 Ia 63 consid. 2a; STA 52.2004.150 del 4 ottobre 2004 consid. 2.3).
Sebbene la prassi non gli riconosca il diritto di utilizzare una ben precisa
porzione di suolo pubblico per esercitare le libertà fondamentali (DTF 132 I
256 consid. 3; 127 I 164 consid. 3c; 124 I 267 consid. 3d), il cittadino può
comunque esigere, nel limite del possibile, che l'ente pubblico gli metta a disposizione
degli spazi adeguati alle circostanze. In caso contrario l'esercizio di tali
libertà potrebbe risultare soltanto apparente (STA 52.2004.275 del 18 dicembre
2006 consid. 2.3).
2.5. In quanto procedenti da apprezzamento e riconducibili all'autonomia
comunale, le decisioni del municipio sulle domande di messa a disposizione di
spazi adeguati alla raccolta di firme sono sindacabili da parte delle istanze
di ricorso soltanto nella misura in cui violano il diritto, segnatamente sotto
il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che la legge
riserva all'autorità comunale. Sono censurabili soltanto le decisioni che
violano il diritto. Censurabili sono, in particolare, quelle che si fondano su
considerazioni estranee alla materia o che scaturiscono
da una ponderazione insostenibile degli interessi contrapposti. Le istanze di
ricorso devono limitarsi a rilevare eventuali violazioni del diritto. Non possono semplicemente sostituire il loro apprezzamento a quello dell'autorità comunale
(STA 52.2004.275 del 18 dicembre 2006 consid. 2.3).
3. 3.1. L'insorgente
contesta la decisione governativa, nella misura in cui non terrebbe conto del
fatto che la raccolta delle firme svolta soltanto da una singola persona su
suolo pubblico non costituisce un intralcio alla viabilità tale da generare un
uso accresciuto del suolo pubblico. Segnala altresì che anche in base all'art. 121 cpv. 1 e 4 LEDP, la raccolta di firme è, di
principio, libera, e necessita di un'autorizzazione soltanto se l'utilizzo del
suolo pubblico avviene in forma accresciuta. A suo dire, l'ordinanza municipale sugli ecocentri non andrebbe applicata al caso di specie, non
essendo per l'appunto la raccolta di firme soggetta ad autorizzazione e non
creando simile attività un uso accresciuto del suolo pubblico. L'argomento del
Governo riguardo alla necessità di garantire la sicurezza presso gli ecocentri
sarebbe inoltre infondato, in quanto la raccolta delle firme avverrebbe
soltanto in presenza di al massimo una persona, il che escluderebbe il generarsi
di assembramenti. Ad ogni modo, quand'anche si fosse in presenza di un uso
accresciuto del suolo pubblico, il municipio non sarebbe comunque legittimato a
negare l'autorizzazione alla raccolta delle firme, ritenuto come anche il
patrimonio amministrativo del comune, e non soltanto quello finanziario, sottostarebbe
alla tutela costituzionale relativa all'esercizio dei diritti politici. L'insorgente
sostiene che il cambiamento delle abitudini dei votanti in seguito all'introduzione
del voto per corrispondenza ha reso maggiormente difficoltosa la raccolta delle
firme presso i seggi elettorali, obbligando
quindi gli iniziativisti a cercare nuovi luoghi frequentati da cittadini aventi
diritto di voto per poter raccogliere le firme necessarie. A differenza della fattispecie
di cui alla sentenza del Tribunale cantonale amministrativo n. 52.2004.275
del 18 dicembre 2006 - nella quale era stato rilevato il carattere poco
dignitoso di un piazzale di deposito dei rifiuti per la raccolta delle firme -
nel caso di specie gli ecocentri di __________ si presterebbero allo
svolgimento di una simile attività, in quanto dotati di ampi spazi e luoghi per
il parcheggio dei veicoli. Inoltre, la raccolta delle firme da parte degli
iniziativisti avverrebbe senza l'utilizzo di bancarelle. Per quanto attiene
alla classificazione degli ecocentri in beni amministrativi in senso stretto, l'insorgente
contesta che ciò escluderebbe aprioristicamente la raccolta delle firme all'interno
di dette strutture. Neppure l'esistenza di tessere d'accesso sarebbe motivo
sufficiente per negare l'autorizzazione; al contrario, essendo queste
rilasciate esclusivamente ai residenti di __________, la possibilità di
imbattersi in cittadini aventi diritto al voto sarebbe accresciuta. Infine, l'insorgente
contesta l'efficacia di un'eventuale raccolta di firme all'esterno degli ecocentri:
ciò obbligherebbe infatti gli iniziativisti a dover fermare i veicoli in
transito, ostacolando il normale flusso degli utenti motorizzati.
3.2. Atteso come le
restrizioni dei diritti fondamentali, così come indicato in narrativa, devono
reggere alla verifica costituzionale di cui all'art. 36 Cost., va anzitutto rilevato
che, nel caso di specie, l'autorità comunale ha vietato la raccolta di firme
negli spazi all'interno degli ecocentri comunali, fondandosi sui combinati art.
4 e 7 RBA e art. 13 cpv. 1 lett. d dell'ordinanza sugli ecocentri. L'art. 4 RBA
stabilisce infatti che l'amministrazione dei beni amministrativi compete al
municipio, il quale emana norme di polizia per disciplinarne l'uso e la
protezione, limitando o vietando usi incompatibili con l'interesse generale.
L'art. 7 prevede inoltre che è soggetto ad
autorizzazione l'uso di poca intensità dei beni amministrativi (cpv. 1),
e che è tale, in particolare, la raccolta di firme per petizioni, iniziative e
referendum (cpv. 2). Dal canto suo, l'art. 13 cpv. 1 lett. d dell'ordinanza sugli
ecocentri, che al contrario di quanto sostenuto dal ricorrente è chiaramente
applicabile alla presente fattispecie, dispone che è vietata la sosta
all'interno degli ecocentri oltre il tempo
necessario per lo scarico di merci. Il querelato provvedimento municipale, sorretto
dalle precitate norme comunali, poggia pertanto su di una valida base
legale. Esso appare inoltre giustificato da un preminente interesse pubblico, essendo
inteso a garantire il corretto funzionamento degli ecocentri e la sicurezza
degli utenti. Lo stesso mira in effetti ad evitare il pericolo di generare
degli ostacoli alla normale e ordinata attività di deposito dei rifiuti, a causa di sovraffollamenti o assembramenti di persone. Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, il rischio di
intralcio della normale attività svolta all'interno degli ecocentri non è per nulla
astratto, ritenuto come l'oggetto dell'iniziativa non sia di immediata comprensione,
richieda una seppur succinta spiegazione ai cittadini e possa anche dare adito
a discussioni, favorendo in questo modo la prolungata presenza di persone e
veicoli all'interno degli ecocentri, oltre il termine delle operazioni di deposito
dei rifiuti che notoriamente devono essere condotte in modo piuttosto celere,
onde evitare inutili ingorghi.
Nella ponderazione dei contrapposti interessi, il municipio ha ritenuto
preponderante l'irreprensibile funzionamento degli ecocentri comunali e
la tutela dell'integrità fisica degli utenti, rispetto all'interesse degli iniziativisti costituzionalmente garantito di poter raccogliere delle firme all'interno di dette strutture. A giusta ragione. La
decisione municipale risulta infatti idonea e adeguata a realizzare tale scopo,
nella misura in cui, tra i vari provvedimenti immaginabili,
il divieto imposto all'insorgente è l'unico in grado di garantire in maniera effettiva
e compiuta il corretto e regolare funzionamento degli ecocentri
cittadini conformemente alla loro destinazione. A tal proposito occorre rilevare
che la DTF 135 I 302, a cui si richiama l'insorgente per sostenere le proprie
tesi ricorsuali, concerneva una fattispecie del tutto diversa da quella qui sub judice . In quel caso, infatti, la
nostra massima istanza era stata chiamata a decidere in merito all'obbligo di
richiedere un'autorizzazione per la raccolta di firme in particolare
presso alcune vie pedonali del centro storico di San Gallo, negando tale necessità
visto che detta attività era svolta soltanto da due o al massimo tre persone. A
differenza di quest'ultima fattispecie, invece, nella presente vertenza i beni
amministrativi individuati dall'insorgente per la raccolta delle firme non
appaiono idonei a questo scopo, trattandosi di impianti concepiti non quali
semplici spazi pubblici di transito e di incontro,
ma per lo svolgimento di una specifica attività quale è quella relativa alla
raccolta e allo smaltimento di rifiuti. Peraltro, il municipio non ha -
a giusta ragione - avuto nulla da eccepire in merito all'annunciata raccolta di
firme presso altri luoghi pubblici della città, quali gli spazi esterni ai
seggi elettorali, le zone prospicenti alla pista di ghiaccio e allo stadio
comunale, così come gli spazi all'esterno degli ecocentri comunali, procedendo
conseguentemente in modo del tutto proporzionato e senza incorrere in una
violazione dei diritti politici degli iniziativisti. Inconsistenti sono infine i richiami al
cambio di abitudini nelle operazioni di voto da parte dei cittadini in
seguito all'introduzione del voto per corrispondenza, non modificando tale
circostanza i presupposti per l'utilizzo degli spazi all'interno degli
ecocentri cittadini. Ne discende il corretto agire da parte del
municipio, il quale è stato giustamente tutelato dal Consiglio di Stato
nel suo giudizio.
4.   4.1. In esito alle
considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto e la risoluzione
governativa impugnata confermata.
4.2. Ritenuto che il ricorrente ha agito per motivi ideali a
tutela dei suoi diritti politici, si prescinde dal prelievo di una tassa di
giudizio in questa sede (art. 47 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   Non si
prelevano né tasse, né spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere