Progetto stradale - modifica di un impianto esistente e obbligo di risanamento
Decisione del 23.11.2016, TRAM
ESAME D'IMPATTO AMBIENTALE O EIA
STRADA
art. 10a cpv. 1 LPAMB
art. 10a cpv. 2 LPAMB
art. 18 LPAMB
art. 2 cpv. 1 cf. a OEIA
art. 3 OEIA
art. 5 OEIA
art. 8 cpv. 3 OIF
art. 18 cpv. 2 OIF

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Marco
  Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sui ricorsi
a. 21 aprile 2015 di
patrocinato
b. 10 aprile 2015 della
RI 2, ,
c. 7 aprile 2015 di
RI 1, ,
RI 6, ,
RI 3, ,
RI 7, ,
RI 8, ,
RI 9, ,
RI 10, ,
RI 11, ,
RI 12, ,
RI 13, ,
RI 14, ,
RI 15, ,
RI 16, ,
RI 17,
RI 18,
RI 19, RI 20 ,
RI 21,
RI 22, RI 23, ,
RI 24, RI 25 , __________ ,
__________,
__________,
__________,
__________,
RI 4, RI 26 ,
__________,
RI 27,
__________,
rappresentati da: RI 1, ,
d. 27 aprile 2015 di
RI 5, ,
e. 21 aprile 2015 della
RI 4 , ,
contro
la
  risoluzione 4 marzo 2015 (n. 836) con cui il Consiglio di Stato ha approvato
  il progetto stradale relativo alla realizzazione delle opere d'innalzamento e
  riassetto del campo stradale lungo via Cantonale, in zona Bolla-nuova rotonda
  di Riazzino nei comuni di Locarno e Lavertezzo;
ritenuto, in
fatto
A. La Sezione
amministrativa immobiliare del Dipartimento del territorio ha pubblicato dal 3
febbraio al 4 marzo 2014 il progetto stradale e gli atti espropriativi
concernenti la realizzazione delle opere di innalzamento e di riassetto del
campo stradale lungo via Cantonale nei comuni di Locarno e Lavertezzo, tra la
zona Bolla e la nuova rotonda di Riazzino, per un tratto di 480 m (FU 9/2014
del 31 gennaio 2014, pag. 881-882). Il progetto prevede l'innalzamento del
sedime sino alla quota 197.30 m s.m. (Δ massimo 60 cm), per assicurare il
collegamento viario col Locarnese sulla sponda
destra del fiume Ticino in caso di esondazione del Verbano e fa seguito all'intervento
di sistemazione del sottopasso FFS a Riazzino,
realizzato col medesimo obiettivo. Il rischio di allagamento verrebbe così ridotto, passando da un evento ogni vent'anni a uno ogni quarant'anni. Inoltre è previsto l'allargamento di circa
1.40 m (da 10.50 a 11.90 m) della carreggiata, ai fini di ricavare due corsie di transito della larghezza di
3.20 m l'una, una fascia polivalente centrale larga 2.50 m e due marciapiedi larghi
1.50 m. Il nuovo assetto dovrebbe permettere di migliorare la fluidità
del traffico, che sarebbe pregiudicata dall'intenso sviluppo del comparto di
Riazzino e dalla molteplicità degli accessi esistenti.
B. Entro il termine
di pubblicazione sono state inoltrate dodici opposizioni, tra cui quelle
riconducibili agli insorgenti citati in ingresso.
a. RI 1 - proprietario
del mapp. 4273 di Locarno (superficie complessiva: 4003 mq), sul quale sorge un
edificio commerciale (sub. A, 1921 mq) e che confina sul lato nord con via Cantonale
- ha domandato la non approvazione del progetto. Per questo fondo è prevista l'espropriazione
definitiva di una striscia di terreno della profondità di ca. 1.50 m dal ciglio
attuale di via Cantonale (complessivamente 97 mq), oltre all'occupazione
temporanea di 64 mq. Sulla proprietà sarà quindi ricavato un marciapiede ed eretto
un muro di contenimento, dall'altezza variabile tra 63 e 68 cm. L'opponente ha innanzitutto
spiegato che nel suo stabile sono insediate diverse attività: il negozio RI 6,
il RI 3, la RI 2 e la RI 4. Il progetto avrebbe penalizzato la struttura e, di
riflesso, i suoi conduttori, comportando l'espropriazione la perdita dei 20 parcheggi
espositivi. Egli ha poi censurato l'intervento sia sotto il profilo dell'interesse pubblico, sia sotto quello della
proporzionalità. Ha quindi contestato la linea di arretramento prevista a
carico dei fondi posti a sud della strada. Stanti le caratteristiche del progetto, esso avrebbe dovuto soggiacere alla
procedura d'esame d'impatto sull'ambiente e la strada, con ogni
probabilità, a risanamento fonico. L'insorgente ha poi lamentato una carente
definizione degli accessi alle proprietà private e sottolineato le pesanti
ripercussioni sul suo fondo durante la fase di cantiere.
b. Alle critiche
sollevate dal proprietario del citato stabile, hanno fatto eco quelle dei conduttori.
- La RI 2, che ivi gestisce un laboratorio di panetteria e pasticceria, si
è opposta al progetto, poiché la prevista chiusura notturna dell'accesso in
alcune fasi del cantiere contrastava con l'attività di distribuzione del pane
fresco;
- RI 5, che in quel luogo esercita la ditta individuale RI 3 di cui è
titolare, e la RI 4 , che ivi svolge l'attività
di garage con esposizione e officina, hanno motivato la loro opposizione con la perdita di spazio espositivo, ciò che creava loro problemi per i contratti
sottoscritti con gli importatori, e con la diminuzione dei posteggi a disposizione
nei piazzali.
c. Il progetto è stato
oggetto anche di un'opposizione collettiva, sottoscritta da numerosi "proprietari
confinanti con la strada Cantonale in zona alla Bolla", rappresentati da RI
1. Essi hanno sostenuto che il comparto a destra e a sinistra di via Cantonale fosse
ormai saturo e dunque privo di possibilità di sviluppo, di modo che la strada
esistente era più che adeguata. Inoltre, questi opponenti hanno dichiarato di
poter sopportare il rischio di un'esondazione ogni vent'anni. Da ultimo, in
caso di allagamento era possibile deviare il traffico su via Campagna, via
Pizzante o via alla Stazione.
C. Con risoluzione
4 marzo 2015 (n. 836) il Consiglio di Stato ha approvato il progetto e nel
contempo ha respinto le opposizioni citate. Confermato l'interesse pubblico
dell'opera, il Governo ha escluso che la sistemazione stradale in parola fosse
sottoposta all'esame dell'impatto ambientale, siccome non rientrava in nessuna delle
categorie d'impianto che figurano nell'allegato dell'ordinanza concernente
l'esame dell'impatto sull'ambiente del 19 ottobre 1988 (OEIA; RS 814.011) e per
i quali esso è obbligatorio. La conformità del progetto con la legislazione
ambientale - ha soggiunto l'Esecutivo - era comunque stata ampiamente valutata
dai servizi cantonali. Quanto alla perdita dei posteggi espositivi, alla sistemazione
del piazzale antistante lo stabile di RI 1 e ai risarcimenti legati alla fase
di cantiere si trattava di questioni da valutare in sede espropriativa.
D. La risoluzione
del Consiglio di Stato è ora impugnata davanti al Tribunale cantonale
amministrativo da diversi ricorrenti.
a. RI 1 chiede
l'annullamento della decisione. Egli rimprovera al Governo di aver disatteso
l'obbligo di motivazione, non essendosi confrontato con tutte le contestazioni da
esso sollevate e che ripropone partitamente in questa sede. Il ricorrente sostiene
che il progetto in esame sia anche inopportuno, siccome non permette di
risolvere i problemi viari della tratta, causa disagi e inconvenienti ai
proprietari e alle attività toccate, fronte a un importante investimento e a elevati
costi di espropriazione, che sono stati molto sottostimati in sede di
concessione del credito di realizzazione.
b. Anche i citati
conduttori insorgono davanti a questa Corte, chiedendo l'annullamento della
decisione del Governo. La RI 2 spiega di essere intenzionata ad aprire un
negozio di vendita al dettaglio nello stabile, di modo che i disagi derivanti
dal cantiere saranno anche diurni. Essa, così come RI 5 e la RI 4, censurano
poi l'interesse pubblico e la proporzionalità dell'intervento.
c. Diversi firmatari
dell'opposizione collettiva, ai quali si sono aggiunti la RI 17, la RI 26 e laRI
27, sempre rappresentati da RI 1, adiscono il Tribunale chiedendo
l'annullamento della risoluzione del Consiglio di Stato e sostenendo
l'inutilità del progetto.
E. Il comune di
Lavertezzo, rappresentato dal municipio, non ha preso posizione sull'esito dei
ricorsi, mentre il comune di Locarno, pure rappresentato dal proprio esecutivo,
ne postula la reiezione. Il Consiglio di Stato, per il quale agisce la Sezione
amministrativa immobiliare del Dipartimento del territorio, chiede la revoca
dell'effetto sospensivo dei gravami che, nella misura in cui sono ricevibili, domanda
siano respinti.
F. a. Alla
concessione dell'effetto sospensivo ai ricorsi si oppongono RI 1 e i
sottoscrittori dell'opposizione collettiva.
b. RI 1, in sede di
replica, produce una relazione tecnica allestita dallo Studio d'ingegneria __________,
incaricato dal ricorrente di analizzare la viabilità in corrispondenza del tratto
stradale in parola. Anche i firmatari dell'opposizione collettiva si
riferiscono a questa perizia. Secondo i ricorrenti questo documento confermerebbe
l'inutilità dell'intervento di allargamento della carreggiata e come esso non
permetta di fluidificare il traffico.
G. Con le dupliche al
ricorso di RI 1 sia la Sezione, sia il municipio di Locarno ribadiscono le
domande contenute nelle risposte, per motivi che saranno semmai ripresi in
seguito. La replica dell'opposizione collettiva non è stata oggetto di alcuna
ulteriore presa di posizione.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo così come la tempestività dei
ricorsi discendono dall'art. 25 della legge sulle strade del 23 marzo 1983,
versione modificata e riordinata in vigore
dal 1° gennaio 2007 (Lstr; RL 7.2.1.2). La legittimazione degli insorgenti, già opponenti, è inoltre certa (art. 20
cpv. 1 e 2 Lstr). Essendo data per tutti gli altri firmatari del ricorso
collettivo, può restare qui indecisa la legittimazione attiva delle tre società
che non si sono opposte al progetto.
1.2. Il ricorso,
ricevibile in ordine, può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria,
in applicazione dell'art. 25 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (legge sulla protezione
dell'ambiente; LPAmm; RL 3.3.1.1). In particolare non è necessario esperire un
sopralluogo, la situazione dei luoghi essendo perfettamente nota alla Corte per
conoscenza diretta. In ogni caso, essa è desumibile con chiarezza dagli
atti, che la documentano esaurientemente.
2. 2.1. Lo strumento per
pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto stradale (art. 10
cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la
procedura di approvazione di questi impianti. Attraverso questa revisione è
difatti stata abbandonata la procedura di approvazione dei progetti in due fasi
(procedura completa di piano generale, seguita da una seconda procedura di
progetto definitivo), che è stata sostituita da quella del solo progetto stradale.
Questa soluzione, già scelta dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette
non solo di guadagnare tempo, ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che
sorgono in punto alla ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto
quando dev'essere svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo
messaggio 11 febbraio 2003, n. 5361,
pubbl. in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg., pag.
4157 seg.). La natura, ad un tempo
pianificatoria e d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale elimina
inoltre ogni possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua
base pianificatoria. La duplice indole di questo strumento lo situa,
gerarchicamente, al livello dei piani di utilizzazione cantonali (cfr. nello
stesso senso il recente rapporto n. 6309 R, del 1° marzo 2011, della
Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio 9 dicembre
2009 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 12). Ciò
implica, per quanto concerne gli effetti, che le norme ed i piani regolatori
comunali in contrasto con il progetto stradale decadono con l'entrata in vigore
di quest'ultimo (momento che, per questo strumento, coincide con la sua
crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni sono tenuti ad uniformare
allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv. 3, 51 cpv. 3 e 4 legge
cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art.
18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;
Lst; RL 7.1.1.1; STA 52.2012.57 del 26 giugno 2012 consid. 2.1, 52.2008.273 del
3 febbraio 2009 consid. 4.2). Il progetto stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada,
l'assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste,
principali e accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti
delle infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett.
a Lstr).
2.2. La citata revisione
della Lstr ha integrato nell'iter di approvazione del progetto stradale la fase
di pubblicazione degli atti, di notificazione delle pretese e di evasione delle
contestazioni prevista dalla legge d'espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr;
RL 7.3.1.1). Per questo motivo il progetto stradale dev'essere accompagnato,
tra l'altro, da una relazione sull'opera, da un piano dal quale risultino la
situazione dei fondi toccati dall'espropriazione e l'eventuale rettifica dei confini,
da una tabella d'espropriazione nella quale siano indicati i singoli fondi
interessati e per ciascuno di essi i titolari dei diritti espropriati, la
natura di tali diritti, la qualità degli immobili e la superficie oggetto dell'espropriazione, le offerte d'indennità (art.
17 cpv. 1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21 Lespr). Il progetto
è approvato dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche la competenza di
evadere tutte le questioni preliminari proprie della procedura espropriativa,
come le opposizioni alla pubblica utilità e le domande di modifica dei piani
(art. 23 cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione rimane unicamente
il compito di concedere all'occorrenza l'anticipata immissione in possesso dei
diritti espropriati e di svolgere la procedura di stima, stabilendo le indennità
espropriative sulla scorta delle pretese annunciate (art. 26 Lstr).
3. Tra le numerose censure
sollevate dai vari ricorrenti conviene innanzitutto affrontare quelle di ordine
ambientale riferite alla questione di sapere se il progetto stradale contestato
soggiaccia o meno all'esame d'impatto sull'ambiente e se sia stato violato l'obbligo
di coordinamento in relazione al risanamento fonico. Una violazione di questi
obblighi comporterebbe infatti l'annullamento della decisione di approvazione,
senza possibilità per il Tribunale di porvi rimedio.
4. Esame
d'impatto sull'ambiente
4.1. Secondo l'art. 10 a cpv. 1 della legge federale sulla protezione
dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RL 814.01) prima di prendere decisioni
in materia di pianificazione, costruzione o trasformazione ( recte :
modificazione, cfr. testo in lingua tedesca "Änderung" e in lingua
francese "modification", così come la terminologia utilizzata
nell'OEIA) d'impianti, l'autorità ne esamina il più presto possibile la
compatibilità con le esigenze ecologiche. Sottostanno all'esame dell'impatto sull'ambiente
(EIA), soggiunge la norma (cpv. 2), gli impianti che possono gravare
notevolmente sull'ambiente al punto da rendere presumibilmente necessaria
l'adozione di misure specifiche al progetto o all'ubicazione al fine di garantire l'osservanza delle prescrizioni sulla
protezione dell'ambiente. Il Consiglio
federale designa i tipi di impianto che sottostanno all'esame dell'impatto
sull'ambiente; può determinare valori soglia a partire dai quali si deve procedere
all'esame (cpv. 3). L'art. 10 a LPAmb, entrato in vigore il 1° luglio
2007 (RU 2007, 2701), riprende e precisa la regolamentazione dell'EIA sancita
dal previgente art. 9 vLPAmb, esimendo dall'EIA - in sostanza - gli interventi
che possono essere conformati alle esigenze della legislazione ambientale
mediante provvedimenti standard correnti fondati sulle norme tecniche applicabili;
l'obbligo di sottoporre il più presto possibile a un EIA gli impianti che
gravano notevolmente l'ambiente è rimasto immutato (su quest'ultimo aspetto,
cfr. STA 90.2010.331 dell'8 novembre 2011 consid. 3.1. con rinvii).
4.2. Dando seguito al mandato ricevuto, il Consiglio federale
ha adottato l'OEIA, il cui art. 1 stabilisce che sono sottoposti all'esame
dell'impatto sull'ambiente previsto dall'art. 10 a LPAmb gli impianti che
figurano nel proprio allegato. La modificazione degli impianti esistenti è
sottoposta a EIA se concerne trasformazioni, ingrandimenti o cambiamenti
d'esercizio sostanziali (art. 2 cpv. 1 lett. a OEIA) e occorre decidere sulla
modificazione in una procedura che sarebbe decisiva per l'esame di un nuovo
impianto (lett. b; condizione cumulativa, quest'ultima, ritenuta contraria alla legge dalla dottrina, cfr. Alain Griffel/Heribert Rausch , Kommentar
zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, Zurigo/ Basilea/Ginevra 2011, n. 37 con rinvio alle precedenti
edizioni dell'opera). Secondo l'art. 3 OEIA, scopo dell'EIA è quello di accertare
se il progetto è conforme alle prescrizioni in materia di protezione
dell'ambiente; vi rientrano la LPAmb e le prescrizioni concernenti la
protezione della natura e del paesaggio, la protezione delle acque, la
salvaguardia delle foreste, la caccia, la pesca e l'ingegneria genetica (cpv.
1). Le conclusioni dell'esame, prosegue il medesimo disposto (cpv. 2),
costituiscono una base per la decisione d'autorizzazione, approvazione e
concessione nella procedura decisiva, nonché per ulteriori autorizzazioni in
materia di protezione dell'ambiente. Nel caso d'impianti
che non sottostanno all'obbligo dell'EIA sono applicate le prescrizioni in
materia di protezione dell'ambiente, senza che venga steso un rapporto ai sensi
dell'art. 7 (art. 4 OEIA). Per l'art. 5 cpv. 1 OEIA, l'esame è condotto dall'autorità che, nel quadro della
procedura d'autorizzazione, approvazione o concessione , decide circa il
progetto (autorità decisionale). La procedura decisiva per l'esame è determinata nell'allegato. Se durante l'approvazione
a posteriori dei piani di dettaglio, eccezionalmente è presa una decisione
riguardo agli effetti considerevoli sull'ambiente di un impianto sottoposto
all'EIA, un esame verrà effettuato anche in questa fase (cpv. 2). Qualora non sia determinata
nell'allegato, la procedura decisiva è designata dal diritto cantonale. I cantoni
scelgono una procedura che permetta un esame tempestivo e circostanziato. Se
per determinati impianti i cantoni prevedono un piano particolareggiato che
permetta un esame circostanziato (piano regolatore di dettaglio), questa procedura
pianificatoria vale come procedura decisiva (cpv. 3).
4.3. 4.3.1. Il progetto stradale in rassegna interessa un tratto della strada
cantonale P13 Lumino-Bellinzona-Ascona, che è l'asse di transito principale tra Trasadingen (Germania) e Brissago, classificato
come strada principale secondo l'art. 57 cpv. 2 della legge federale sulla
circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01; cfr. art. 3 e allegato
2 lett. a, n. 13 ordinanza concernente le strade di grande transito del 18
dicembre 1991; RS 741.272). Come tale è riportata inoltre nella
cartografia del piano direttore cantonale (cfr. carta tematica mobilità). Questo tipo d'impianto figura al n. 11.3 dell'allegato
OEIA. Ne discende che la sua modificazione è sottoposta all'EIA se sono adempiute le condizione di cui all'art. 2 OEIA. Si tratta, in particolare, di
verificare se essa sia o meno sostanziale nel senso inteso dal cpv. 1 lett. a
della norma.
4.3.2. Al quesito di
sapere se una modificazione debba essere ritenuta sostanziale non è possibile
dare una risposta generale e astratta; essa deve dunque essere valutata nel caso
concreto, tenendo presente lo scopo dell'EIA ( Heribert
Rausch/Peter M. Keller in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, II ed., Zurigo/Ba-silea/ Ginevra 2004, n. 43
ad art. 9). In quest'ottica e in linea generale una modifica è considerata sostanziale
secondo l'art. 2 cpv. 1 lett. a OEIA se è suscettibile di comportare un
notevole cambiamento delle ripercussioni ambientali riconducibili all'impianto,
condizione adempiuta quando la modifica conduce a un aumento consistente delle
ripercussioni ambientali già esistenti, all'insorgerne di nuove o in nuove
ubicazioni (DTF 133 II 181 consid. 6.2). Per le strade a grande traffico (SGT)
e le altre strade principali (SP) la dottrina ha inoltre sviluppato una serie
di criteri per valutare la natura delle modifiche apportate a questo tipo di
impianti. Sono indizi di una modifica sostanziale il rinnovo di nodi stradali
con aumento importante della capacità, nuovi ponti, interramento o spostamento
in galleria, allargamenti di tratte di più di 1000 m con l'aggiunta di una o
più corsie oppure spostamento di tratte di più 1000 m; non sono, invece,
modifiche sostanziali il rinnovo di nodi stradali senza aumento importante
delle capacità, costruzione o spostamento di tratte fino a 1000 m; costruzione
di strade pedonali, marciapiedi e piste ciclabili o la posa di arredi stradali
all'interno delle località ( Peter M.
Keller , UVP-Pflicht bei Änderungen bestehender UVP-pflichtiger Anlagen, in:
Umwelt-Wissen 0737, Berna 2007, pag. 32). Ferme queste premesse, l'intervento
in esame non può essere considerato come una modifica sostanziale dell'impianto
esistente. Innanzitutto esso interessa un breve tratto stradale (meno di 500
m). Inoltre, l'allargamento della carreggiata e il leggero spostamento delle
corsie allo scopo di migliorare la ripartizione del traffico non permette di
ritenere che questa modifica circoscritta possa ingenerare un aumento delle
ripercussioni ambientali o di modificare in modo significativo la loro distribuzione.
La creazione della banda multifunzionale non permette inoltre di considerare
che la modalità di esercizio dell'opera - né, tantomeno, la sua capacità - venga
modificata. Le corsie di transito restano due, viene unicamente creata la
possibilità generalizzata di compiere una preselezione prima di accedere ai
fondi posti a lato della strada. Nemmeno l'innalzamento della carreggiata, che
in alcuni punti raggiunge un Δ di 60 cm, conduce a
concludere altrimenti. Alla luce delle caratteristiche morfologiche della
tratta e dei terreni circostanti, esso si configura come un semplice correttivo
di natura tecnica, a ben vedere assai circoscritto e dall'impatto
verosimilmente contenuto sotto il profilo delle immissioni. Esso si limita a
livellare la careggiata per collegarla in modo razionale al sottopassaggio
ferroviario di recente esecuzione, ciò che permette di ridurre il problema derivante
dalle inondazioni a carattere periodico. In definitiva, pretendere l'esecuzione
di un EIA per un intervento tutto sommato marginale sotto il profilo delle
ripercussioni ambientali è eccessivo. La censura deve dunque essere respinta.
5. Risanamento fonico
Anche se la modifica
di un impianto esistente non sottostà all'obbligo di un
esame dell'impatto sull'ambiente, l'autorità deve comunque sempre verificare il
rispetto delle prescrizioni del diritto ambientale. In merito, è utile
rammentare che la LPAmb distingue tra impianti fissi esistenti, modificati e nuovi.
Determinante è la data di entrata in vigore, il 1° gennaio
1985, della legge (art. 47 ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986; OIF; RS
814.41).
5.1. L'art. 18 cpv. 1 LPAmb pone il principio secondo
il quale un impianto bisognoso di risanamento - ossia che non soddisfa le
prescrizioni della legge sulla protezione dell'ambiente o quelle, ecologiche, di altre leggi federali (art. 16 cpv. 1
LPAmb) - può essere trasformato o ampliato soltanto se viene contemporaneamente
risanato. Le modifiche di impianti secondo l'art. 18 LPAmb presuppongono di
regola un'autorizzazione edilizia secondo l'art. 22 cpv. 1 LPT; tuttavia, non ogni intervento che richiede il
permesso di costruzione conduce alla necessità di essere contemporaneamente
risanato ( André Schrade/Heidi Wiestner , Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, II ed., Zurigo/Basilea/
Ginevra 2001, n. 15 ad. art 18). La nozione di
trasformazione secondo la LPT e quella dell'art. 18 LPAmb devono essere mantenute
distinte. Quest'ultimo disposto, infatti, si occupa unicamente delle modifiche
che sono rilevanti sotto il profilo della protezione dalle immissioni ( ibidem ).
Gli impianti che vengono modificati (sostanzialmente) devono di principio ottemperare
alle stesse esigenze di quelli nuovi (DTF 141 II 483 consid. 3.3).
5.2. Per quanto riguarda la limitazione delle emissioni
degli impianti fissi modificati, l'art. 8 OIF concretizza l'art. 18 LPAmb, distinguendo
tra modifiche sostanziali e modifiche non sostanziali.
5.2.1. Modifiche o ampliamenti non sostanziali non
comportano l'obbligo di risanamento delle parti d'impianto esistenti. L'art. 8
cpv. 1 OIF si limita a esigere che le emissioni foniche delle parti d'impianto
nuovo o modificate siano limitate nella misura maggiore possibile dal punto di
vista tecnico e dell'esercizio e sopportabile da quello economico.
5.2.2. Se un impianto viene modificato sostanzialmente,
le emissioni foniche dell'intero impianto devono essere limitate almeno in modo
tale da non superare i valori limite d'immissione (art. 18 cpv. 2 OIF). Dunque,
a differenza degli impianti nuovi che devono rispettare i valori di
pianificazione (art. 25 cpv. 1 LPAmb), è sufficiente che gli impianti sostanzialmente
modificati rispettino i valori limite d'immissione; come per gli impianti
nuovi, se questi vengono superati devono però
essere ordinati dei provvedimenti d'isolamento acustico, i cui costi sono a
carico del titolare dell'impianto (art. 10 e 11 OIF). In fine, l a modificazione dal punto di vista
costruttivo e/o funzionale di un impianto fisso esistente al punto di far
apparire insignificante quanto rimane dello stesso, dev'essere equiparata alla
costruzione di un impianto nuovo (DTF 116 Ib 435 consid. 5d/bb) e, pertanto,
devono essere ossequiati i valori di pianificazione (per tutto quanto precede,
cfr. DTF 141 II 483 consid. 3).
5.2.3. Per l'art. 8 cpv. 3 OIF, primo periodo, l e
trasformazioni, gli ingrandimenti e i cambiamenti dell'esercizio causati dal
titolare dell'impianto sono considerati come modificazione sostanziale di un
impianto fisso se c'è da aspettarsi che l'impianto stesso o la maggiore
sollecitazione degli impianti per il traffico esistente provochi immissioni foniche percettibilmente più elevate. La ricostru zione dell'impianto - specifica la norma (secondo
periodo) - è sempre considerata una modificazione sostanziale. In una
recente decisione di principio, il Tribunale federale ha avuto modo di
precisare che la regolamentazione prevista dall'art. 8 cpv. 3 OIF non è
esaustiva (DTF 141 II 483 consid. 4). Secondo l'Alta corte per determinare se
una modificazione è sostanziale è necessario invece
procedere con una valutazione globale, che tenga conto della portata degli interventi
di costruzione e dei costi: più questi si avvicinano a quelli di una nuova edificazione,
più la modifica potrà essere considerata come sostanziale. Per quanto riguarda le
infrastrutture, devono infatti essere considerati gli interessi pubblici volti
alla sostenibilità finanziaria da parte della collettività degli alti costi di
risanamento (ridotti in caso di esecuzione contemporanea) e dell'operatività delle
infrastrutture (diminuzione della durata dei cantieri in caso di risanamento
simultaneo). Determinanti sono pure gli effetti del progetto sulla durata di
vita dell'impianto nel suo complesso: sarebbe contrario al mandato di
proteggere l'uomo da effetti nocivi e molesti previsto dall'art. 74 cpv. 1
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) se fosse possibile rinnovare completamente un impianto
prolungandone notevolmente la durata di vita, senza proteggere i vicini da
emissioni eccessive. Questo approccio di tipo globale si giustifica anche nel
caso in cui la modifica comporti nel contempo una riduzione delle emissioni
foniche dell'impianto, ossia se esso viene nel contempo "risanato". Questo
poiché spesso risulta impossibile distinguere gli interventi di (puro)
risanamento dagli altri previsti nel progetto e, pertanto, non è possibile
fondare la valutazione del carattere sostanziale della modifica sul raffronto
delle emissioni foniche.
5.3. In concreto, dagli atti non è possibile
comprendere se il tratto di strada in esame soddisfi le prescrizioni
ambientali, in particolare quelle relative alla protezione dall'inquinamento
fonico. Né il Consiglio di Stato nella
decisione impugnata si è chinato in modo compiuto su questo tema. Solo in sede
di risposta la Sezione si è limitata a spiegare che (pag. 19):
Quo ai rumori, si rileva
innanzitutto che la tratta stradale in questione sarà oggetto di risanamento
fonico nel periodo 2016-2018. Nel frattempo, siccome nel progetto sono previsti
rifacimenti o nuove esecuzioni del manto stradale, nel suo preavviso, la SPAAS
ha raccomandato la posa di un asfalto a bassa emissività acustica secondo l'attuale
stato delle conoscenze. La posa di questo tipo di asfalto rappresenta già un
efficace provvedimento alla fonte che permette di limitare le emissioni foniche.
Il citato preavviso
della Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS), sulla cui base il
Governo ha approvato il progetto, non affronta però dal profilo materiale la questione
in relazione alla fase di esercizio dell'impianto, ma si limita ad alcune
espressioni teorico-generali, esaurendosi in un semplice collage di considerazioni standard. Dalla risposta della Sezione emerge comunque
che la tratta sarà oggetto di "risanamento fonico", ciò che permette
di supporre che l'impianto sottostia a obbligo di risanamento. Sia come sia,
gli atti sono silenti in merito e, in sostanza, la questione viene rinviata a
una seconda fase, ciò che è inammissibile perché - come si vedrà nel seguito -
l'intervento previsto dev'essere qualificato come modifica sostanziale. Ne discende
che se l'impianto fosse effettivamente bisognoso di risanamento, questo
dovrebbe avvenire contemporaneamente agli interventi previsti.
5.4. Dagli atti emerge che il progetto in esame modifica
in modo sostanziale l'impianto esistente. È vero che probabilmente non vi è da aspettarsi che esso provochi delle immissioni
foniche percettibilmente più elevate; né - pur rasentandone gli estremi - si tratta di una ricostruzione (art. 8 cpv. 3 OIF).
Vi è inoltre da supporre che la posa
del nuovo asfalto possa ridurre le immissioni foniche. Tuttavia, alla luce
della giurisprudenza riportata in precedenza, occorre compiere una valutazione globale,
tenendo conto anche degli interventi costruttivi e dei costi previsti. Intanto, come s'è visto, il semplice fatto che il
progetto possa nel contempo comportare una riduzione delle emissioni non
costituisce un motivo per sottrarlo all'obbligo di risanamento. Quanto agli
aspetti costruttivi, esso prevede il completo rifacimento della strada, che
viene inoltre ampliata e leggermente rialzata. Oggetto di intervento è
anche la sua sottostruttura; oltre alla posa di un bauletto tecnico a uso di
alcune aziende fornitrici di servizi (gas, telefono ecc.), è previsto il
rifacimento dell'impianto di evacuazione delle acque meteoritiche, con
interventi alle canalizzazioni e la posa di sistemi di trattamento delle acque.
Infine, verranno demoliti diversi manufatti (muri ecc.) insistenti sui terreni
oggetto di espropriazione, nonché vi sarà la loro ricostruzione; anche gli
accessi ai fondi che si affacciano sulla strada dovranno essere adattati. Interventi
destinati a prolungare di molto la durata di vita dell'impianto. Il tutto per
un costo che la relazione tecnica stima in 3.8 mio di franchi, ai quali devono
essere sommati i costi di espropriazione, stimati in ca. fr. 300'000. Se si
considera che si tratta di un segmento della lunghezza di 480 m, l'investimento
previsto è di ca. fr. 8'500 per metro di strada. Da notare che lo stesso
Consiglio di Stato nel messaggio 22 marzo 2011 (n. 6477) relativo allo
stanziamento del credito per la realizzazione dell'opera definisce l'intervento
come "sistemazione di fondo dell'asse stradale" ossia un "intervento
costruttivo importante" (pag. 4). Da ultimo, nell'economia dei mezzi
finanziari e della fruibilità della tratta, non dev'essere tralasciato il fatto
che se dovesse avverarsi la necessità di procedere con un risanamento, l'art.
17 cpv. 4 lett. b fissa il termine per la sua realizzazione al 31 marzo 2018. Ciò
significherebbe verosimilmente un irrazionale susseguirsi di cantieri, che
invece andrebbero coordinati. Tanto più che il progetto stabilisce una durata
di nove mesi del cantiere già solo per gli interventi da esso contemplati. Un
tempo che non può essere considerato trascurabile, specie in relazione a
impianti cui fanno capo un elevato numero di utenti.
5.5. Stando così le cose è a ragione che RI 1 denuncia
una carenza degli atti sotto il profilo ambientale. Carenza che impedisce al
Tribunale di esaminare se il progetto rispetti le prescrizioni relative
all'inquinamento fonico e, in particolare, se vi è la necessità di eseguire
contemporaneamente un risanamento della tratta. Non spettando a questa Corte di
porre rimedio alle carenze istruttorie messe in essere dal Dipartimento del
territorio, prima, e dal Governo poi, i ricorsi devono essere accolti e gli
atti vanno retrocessi al Consiglio di Stato per nuova decisione, previo completamento
dell'istruttoria (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
6. La domanda
di revocare l'effetto sospensivo ai gravami è superata dalla presente decisione;
non è più necessario esprimersi in merito.
7. Siccome la
decisione impugnata dev'essere annullata già per i motivi che si son visti, si
prescinde dall'esame delle ulteriori censure. In particolare, può restare
indecisa la questione di sapere se, alla luce delle scarne motivazioni
contenute nella decisione impugnata, il Consiglio di Stato abbia leso il
diritto di essere sentiti dei ricorrenti. Eventualità che, sia detto per
inciso, appare tutt'altro che remota alla luce del fatto che l'Esecutivo
cantonale ha in particolare omesso di esprimersi in merito alla necessità di
risanamento fonico della strada, benché questa questione fosse stata sollevata
nell'ambito dell'opposizione presentata da RI 1.
8. Dato
l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia; l'anticipo delle
spese processuali versato dagli insorgenti dev'essere loro restituito (art. 47
LPAmm). A RI 1, la cui impugnativa ha qui avuto successo, dev'essere
corrisposto un importo per ripetibili, a carico dello allo Stato, a cui dev'essere
ricondotto il progetto cassato (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  I ricorsi sono
accolti.
§.  Di conseguenza:
1.1.  la decisione 4 marzo 2015 (n. 836)
del Consiglio di Stato è annullata;
1 .2.  gli
atti sono retrocessi al Consiglio di Stato perché, completata l'istruttoria in
merito agli aspetti fonici del progetto, emani una nuova decisione.
2.  Non si
preleva la tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere restituito l'importo di
fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo delle spese di giustizia in relazione a ciascun ricorso (complessivamente, dunque, fr.
7'500.-). Inoltre, al ricorrente RI 1 lo Stato verserà fr. 2'500.- a
titolo di ripetibili di questa sede.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            Il vicecancelliere