Multa LEPICOSC - prestito di manodopera
Decisione del 24.09.2018, TRAM
Incarto n. 52.2018.238
IMPRESARIO COSTRUTTORE
art. 3 LEPICOSC
art. 4 LEPICOSC
art. 6 LEPICOSC
art. 16 LEPICOSC
art. 17a LEPICOSC
art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 15 maggio 2018 della
RI
  1
contro
la
  decisione del 18 aprile 2018 della Commissione di vigilanza per
  l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario
  costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione
  del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale gli è stata
  inflitta una multa di fr. 1'800.-;
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 è una ditta
attiva nel settore dell'edilizia, regolarmente iscritta all'albo delle imprese
di costruzione. Alla medesima è stata appaltata l'edificazione di un nuovo
stabile artigianale-amministrativo sul mappale n. 1839 di __________ per un
costo complessivo, indicato nella domanda di costruzione, di fr. 1'790'000.-.
B. Il 3 novembre 2017 la
Commissione paritetica cantonale (CPC) ha esperito un controllo sul predetto
cantiere, durante il quale è stata rilevata la presenza di un operaio riconducibile
alla __________, ditta non iscritta all'albo delle imprese di costruzione. Questi ha asserito di essersi occupato di seguire i
lavori in tutto il cantiere (platea, soletta, elevazione) unitamente al
titolare della __________. Nessun operaio della RI 1 era presente in quell'occasione. Il 10 novembre 2017 la Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge
sull'esercizio della professione d'impresario costruttore e di operatore
specialista (CV-LEPICOSC) ha eseguito anch'essa un controllo sul suddetto
cantiere rilevando la presenza del medesimo operaio di cui al controllo del 3
novembre 2017 e del titolare della ditta __________, intenti ad eseguire la
casseratura della soletta al secondo piano. Il titolare di questa ditta,
presentatosi come capo cantiere, ha asserito di fornire manodopera alla ditta RI
1. Nemmeno in tale occasione erano presenti operai di quest'ultima impresa di
costruzione. Constatata una situazione non chiara, e meglio visto che risultava
che una ditta non iscritta all'albo stesse eseguendo dei lavori soggetti a
LEPICOSC, il 16 novembre 2017 la CV-LEPICOSC ha ordinato la sospensione dei lavori sul predetto cantiere. Il 10 gennaio
2018 l'autorità di vigilanza ha poi notificato l'avvio di un procedimento disciplinare nei confronti della RI 1 e, preso atto delle osservazioni
da questa inoltrate, con risoluzione del 18
aprile 2018 le ha inflitto una multa di fr. 1'800.- per la violazione dell'art.
6 lett. f LEPICOSC, e meglio per aver funto da prestanome e aver permesso a una
ditta non iscritta all'albo di eseguire lavori rientranti nel campo di
applicazione della LEPICOSC.
C. Avverso questa
decisione la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. L'insorgente sostiene, in sintesi, che i lavori
edili in questione siano stati interamente eseguiti
dagli operai della RI 1 e che la __________ abbia unicamente messo a
disposizione i due operai in questione come prestito di manodopera.
Relativamente ai due controlli esperiti dalle autorità, la ricorrente dichiara
che in quel periodo era sufficiente la presenza di un paio di operai i quali
venivano seguiti e controllati dal titolare della ditta ricorrente e dalle sue
maestranze.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto
necessario, riprese in seguito.
E. In sede di replica e
di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte
argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La
legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza
e destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la
tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta
l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività
è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.
L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori
specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4
cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di
lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente
semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari
conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature
importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Sono
considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non superano
l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite è
fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC,
il quale disciplina gli obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori
specialisti, emerge chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo
di requisiti professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti edilizi
e della legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della sicurezza
sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui contratti
collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano
l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d),
nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di
determinati obblighi fiscali (lett. e - f; cfr. Messaggio del 30 agosto 1988 [n.
3344] del Consiglio di Stato concernente la
legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore; STF
2P.196/1999 del 13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione dei lavori non può
essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli all'assoggettamento (art. 8 cpv.
2 RLEPICOSC). La violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita
dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la
radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che egli
abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei lavori,
di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC). 2.2. Dai materiali legislativi concernenti la
legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui
prima versione risale al 1989, emerge che tali norme sono state volute per ov viare alla problematica delle insufficienti qualifiche
professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore
dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti professionali minimi
al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti,
segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte. Per ovviare ad
un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché minima preparazione
tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee ad operare, è quindi stato
introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo le imprese ivi
iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura, eccezion
fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che
potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle
costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2 e rinvii ivi
citati). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per
tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate
dalla legge, solo le imprese iscritte all'albo possono eseguire lavori edili e
del genio civile.
3. 3.1. Come
accennato in narrativa, la ricorrente non contesta che i lavori in questione potessero
essere realizzati soltanto da una ditta iscritta all'albo. Sostiene comunque di
non aver subappaltato i medesimi alla __________, bensì di aver unicamente
preso in prestito del personale da questa ditta. La manodopera in prestito,
regolarmente retribuita sulla base di bollettini giornalieri, avrebbe solo affiancato
i suoi operai nella realizzazione dell'edificio che le era stato appaltato. Afferma
poi che i due controlli effettuati dalle autorità, avvenuti a breve tempo uno
dall'altro, hanno permesso di accertare che in quella fase erano sufficienti un paio di operai sul cantiere per cui, essendo
i propri dipendenti impegnati altrove, si era optato per l'impiego sul cantiere
di __________ di alcuni operai della __________. Questi, sempre secondo l'insorgente, avrebbero in ogni caso agito sotto la sua supervisione. Sarebbe d'altronde stato impossibile per due soli operai eseguire il grande
lavoro in corso. 3.2. Anzitutto va ricordato che questo
Tribunale ha già avuto modo di precisare, sotto l'egida della legge nella sua
versione precedente, come dagli art. 4 cpv. 1 e 2 LEPICOSC discenda che
le imprese di costruzione iscritte all'albo devono per principio operare con
attrezzature e maestranze proprie; il prestito di manodopera non è escluso, ma non deve essere di importanza tale da snaturare l'identità dell'impresa (cfr. in tal senso anche art. 37 RLCPubb; STA
52.2006.361 del 3 aprile 2007, 52.2007.376 del 3 gennaio 2008 consid. 3.1). Fatta questa premessa, nel caso in esame, dalle dichiarazioni rilasciate dalla __________
nell'ambito della procedura disciplinare che pure è stata promossa a suo
carico, emerge che alla ricorrente veniva fornita in prestito manodopera specializzata
per i lavori di casseratura, attività soggetta
a iscrizione nel settore degli operatori specialisti. A questo proposito
occorre comunque rilevare che
l'edificio in costruzione è interamente in calcestruzzo e che pertanto gli
interventi affidati agli operai della __________ non possono essere considerati
semplicemente marginali. Dalle affermazioni rilasciate dalla ricorrente
nel corso del procedimento che la concerne, emerge poi che le sue maestranze
erano a quel tempo già impegnate su altri
cantieri, ma sarebbero state presenti nelle fasi più importanti della
realizzazione dell'edificio. Tuttavia, in ben due occasioni, oltretutto ravvicinate
nel tempo, e benché venissero eseguiti
lavori rilevanti come la casseratura della soletta al secondo piano (cfr.
rapporto di controllo della CV- LEPICOSC del 10 novembre 2017), sul cantiere non era presente nessun operaio della
ricorrente. Non soccorre l'insorgente il fatto di affermare che il proprio titolare
supervisionasse i lavori eseguiti dalla __________. Il prestito di manodopera,
per il quale invero la ricorrente non ha nemmeno fornito la prova (contratti,
bollettini ecc), può essere ammesso solo mantenendo sul cantiere una presenza
preponderante della ditta iscritta all'albo; non può invece essere riconosciuto
quando lavori, ancor più se rilevanti - come è sicuramente stato il caso nella
presente fattispecie - vengono eseguiti senza che vi sia presente nessun dipendente dell'impresa di costruzione iscritta
all'albo, non bastando certo che il titolare passi giornalmente in cantiere per
un controllo della situazione. Dall'insieme degli elementi agli atti, si
deve dunque convenire con le precedenti autorità di giudizio sul fatto
che la ricorrente ha effettivamente violato i disposti di cui all'art. 4 cpv. 1
e art. 6 lett. f LEPICOSC.
4. Accertato che la
RI 1 deve rispondere per la violazione delle norme sopra menzionate, resta da
verificare se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione
commessa, alla colpa e alle condizioni personali del trasgressore. La colpa imputabile alla ricorrente non va certo
minimizzata: quale ditta attiva nel settore, costei non poteva ignorare che,
vista l'entità degli interventi previsti sul mappale n. 1839 di __________, solo
ditte regolarmente autorizzate e, come tali, iscritte al relativo albo,
potevano eseguire i lavori edili in questione e che quindi gli operai della __________,
quand'anche in prestito, non potessero lavorare sul cantiere senza la costante
e preponderante presenza dei dipendenti della RI 1. Considerati i costi totali dell'intervento (fr. 1'790'000.- secondo le
indicazioni contenute nella domanda
di costruzione) e tenuto conto che la situazione di irregolarità si è
perpetrata nel tempo, questo Tribunale ritiene correttamente commisurata
all'entità dell'infrazione ed alla colpa del trasgressore la multa di fr.
1'800.- inflitta alla ricorrente.
5. 5.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto con
conseguente conferma della decisione qui impugnata. 5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, in
quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.-, già anticipata dalla ricorrente, è posta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera