Approvazione dei conti consuntivi di un Comune e di un'Azienda acqua potabile
Decisione del 08.08.2017, TRAM
Incarto n. 52.2016.555
CONSIGLIO COMUNALE
CONSUNTIVO
TASSA DI GIUSTIZIA
art. 28 LOC
art. 33 LOC
art. 55 cpv. 3 LOC
art. 56 LOC
art. 71 LOC
art. 104 LOC
art. 151 LOC
art. 152 LOC
art. 171a LOC
art. 172 LOC
art. 175 LOC
art. 212 let. a LOC

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 4 novembre 2016 di
RI
  1
contro
la decisione 5 ottobre 2016 (n. 4385) del Consiglio di
  Stato che respinge l'impugnativa 7 luglio 2016 inoltrata dall'insorgente avverso
  la risoluzione 20 giugno 2016 con cui il consiglio comunale di COMUNE 1 ha
  approvato il consuntivo 2015 del comune e dell'Azienda acqua potabile;
ritenuto, in
fatto
A. Con messaggi 2
maggio 2016 il municipio di COMUNE 1 ha presentato i consuntivi del comune (n.
353) e dell'Azienda acqua potabile (n. 354) per il 2015. Raccolto il preavviso favorevole
delle commissione della gestione (rapporto 1° giugno 2016 ai messaggi 353 e
354), nella seduta 20 giugno 2016 il consiglio comunale di COMUNE 1 ha
approvato i citati consuntivi. La relativa risoluzione (n. 2) è stata
pubblicata all'albo comunale il 21 giugno 2016.
B. Il 7 luglio 2016
RI 1, cittadino di COMUNE 1, è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo
l'annullamento della predetta decisione. Egli ha sostenuto che il consiglio comunale
si fosse espresso senza possedere tutte le informazioni necessarie, siccome al
messaggio municipale non era stato allegato l'intero rapporto del revisore
esterno, ma unicamente una succinta dichiarazione che riassumeva i punti principali
della revisione. Ciò avrebbe influito anche sulla facoltà dei cittadini d'informarsi
ai fini di decidere se impugnare la decisione del legislativo, rispettivamente
di esercitare il diritto di referendum.
C. Con giudizio 5 ottobre 2016 (n. 4352) il Consiglio di Stato ha respinto
il ricorso. Dopo essersi dilungato sul tema dell'accesso agli atti ufficiali da
parte dei cittadini e sul principio di trasparenza, il Governo ha ritenuto che
sulla base degli atti non era possibile sapere se i consiglieri comunali ignorassero
il contenuto del rapporto in questione e, in ogni caso che: "il libero
convincimento dei consiglieri comunali è una loro prerogativa soggettiva. In ossequio
alla loro carica, si presume ch'essi siano in
grado di determinarsi coscienziosamente e diligentemente sui temi da votare,
senza che terzi possano censurarne la libertà e la consapevolezza del voto"
(pag. 4).
D. Avverso
quest'ultima decisione RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, formulando la medesima richiesta disattesa dal Governo. Dei
motivi si dirà - ove necessario - in seguito.
E. Il municipio
resiste al ricorso, con argomenti che verranno discussi in appresso. Il
presidente del legislativo comunale è rimasto silente. Il Consiglio di Stato si
limita a postulare la reiezione del gravame.
F. Nelle more del
procedimento, il __________ 2017 il ricorrente è deceduto.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Quanto alla
legittimazione attiva di RI 1, la corte considera quanto segue.
1.2. Come indicato in narrativa, lo scorso __________ il ricorrente è deceduto.
Essendo egli insorto in qualità di cittadino esercitando la cosiddetta actio
popularis , il procedimento andrebbe semplicemente stralciato dai ruoli, non
essendo tale tipo di legittimazione attiva trasmissibile per successione (STA
90.1994.241 del 15 luglio 2004 consid. 1). Permane, per contro, la legittimazione
degli eredi a contestare gli oneri processuali posti a carico del de cuius dalla precedente autorità di giudizio.
1.3. RI 1, destinatario
della decisione impugnata e partecipante al procedimento dinanzi alla
precedente istanza, era di principio legittimato a insorgere davanti al
Tribunale (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Dev'essere
tuttavia precisato che la questione attinente all'applicazione della legge
sull'informazione e sulla trasparenza dello stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 1.6.3.1) esulava dalla procedura avviata dal ricorrente davanti al Governo, che
intendeva spuntare l'annullamento della risoluzione del consiglio comunale
poiché "scaturita da un procedimento decisionale carente di tutte le
informazioni" . Malgrado le digressioni in merito contenute nella
risoluzione impugnata, la procedura deve dunque essere ricondotta alla verifica
del rispetto dei disposti della LOC, ovvero se questa impone l'inclusione nel
messaggio relativo al consuntivo del citato documento.
1.4. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm ), può essere
evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Secondo l'art. 151 cpv.
1 LOC la gestione finanziaria è retta dai principi della legalità,
dall'equilibrio finanziario, dalla parsimonia, dall'economicità, dalla causalità
e dalla compensazione dei vantaggi, nonché dal divieto del vincolo delle imposte.
La contabilità - prosegue la norma
(cpv. 2) - deve permettere una visione chiara, completa e veridica della gestione
finanziaria, del patrimonio e dei debiti del comune. Il municipio presenta ogni
anno all'assemblea o al consiglio comunale il preventivo e il consuntivo del
comune e delle aziende municipalizzate (art. 152 cpv. 1 LOC); essi si estendono
alla gestione dal 1° gennaio al 31 dicembre (cpv. 2). Per l'art. 165 cpv. 1 LOC
il consuntivo contiene il conto amministrativo
(lett. a) e il bilancio patrimoniale (lett. b). In quest'ultimo figurano tutte
le attività e passività del comune, compresi i crediti verso i debitori e i
debiti verso i creditori (cpv. 2).
2.2.
2.2.1. L'art. 171a cpv.
1 LOC affida alla commissione della gestione il compito di controllare la
gestione finanziaria e la tenuta dei conti; essa esperisce verifiche secondo le
modalità previste dal regolamento sulla gestione finanziaria e contabilità dei
comuni e da direttive dell'autorità superiore. Per il controllo dell'esattezza
formale e materiale dei conti, il secondo capoverso di questa norma impone al
comune di affidare un mandato a un organo di controllo esterno, che redige un
rapporto all'indirizzo del municipio e i cui contenuti minimi sono definiti da
direttive emanate dal Dipartimento. Nell'esercizio delle sue competenze, la
commissione della gestione prende visione del rapporto dell'organo di controllo
esterno e ha diritto di chiedere informazioni e verifiche supplementari. Tale formulazione
è scaturita dalla Commissione della legislazione, che ha modificato la proposta
contenuta nel messaggio che prevedeva che il rapporto dell'organo di controllo
esterno fosse redatto all'indirizzo del municipio e della commissione della gestione; quest'ultima riceve comunque il
documento ma non ne è destinataria (Rapporto della Commissione della
legislazione [n. 5897 R] sul messaggio 6 marzo 2007 concernente la revisione parziale della LOC, in:
RVGC 2008- 2009, vol. 1, pag. 436 segg., pag. 483-485).
2.2.2. L'art. 172 cpv.
1 LOC ribadisce che l'esame della gestione è affidato all'omonima commissione,
riservato l'art. 171 cpv. 2 LOC. A tale scopo la legge (art. 172 cpv. 2 LOC)
conferisce ai commissari della gestione la facoltà di esame degli atti dell'amministrazione
comunale, nel rispetto della discrezione e riserbo imposti dall'art. 104 LOC.
La commissione della gestione si pronuncia - tra l'altro - sul consuntivo (cpv.
3). Essa allestisce quindi un rapporto scritto con le relative proposte e lo
deposita presso la cancelleria almeno sette giorni prima della seduta dell'assemblea,
rispettivamente del consiglio comunale; il documento è inoltre trasmesso
immediatamente al municipio e ai singoli consiglieri comunali (art. 71 cpv. 1 e
2 LOC; art. 175 cpv. 1 LOC). Infine, l'art. 30 lett. a del regolamento sulla
gestione finanziaria e sulla contabilità dei
comuni del 30 giugno 1987 (RGFCC; RL 2.1.2.1) stabilisce, in particolare, che
la commissione della gestione prende visione del rapporto dell'organo di
controllo esterno e adotta le misure
del caso, affinché siano corrette eventuali mancanze o errori nella gestione
comunale; essa può procedere a ulteriori controlli oppure richiedere all'organo
di controllo esterno informazioni o verifiche supplementari.
2.2.3. Attraverso
l'introduzione di un organo di controllo esterno obbligatorio il legislatore cantonale ha inteso demandare la verifica
della correttezza dei conti per tutti i comuni a specialisti esterni, in modo da
permettere al consigliere comunale di concentrarsi sugli aspetti più
politici della gestione finanziaria del comune, essendo la correttezza formale
dei conti già certificata attraverso il citato organo esterno (Messaggio 16
marzo 2007 [n. 5897] sulla revisione parziale della LOC del 10 marzo 1987, in:
RVGC cit., pag. 300 segg., pag. 345).
2.2.4. Il regolamento
comunale di COMUNE 1, adottato dal legislativo il 27 novembre 2000, non prevede
nulla di particolare in merito.
3. Le decisioni del consiglio comunale non sono
annullabili solo quando risultano
sostanzialmente contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti
(art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti,
che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212
lett. b-e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole
espressione del voto è un'oggettiva ed esauriente informazione sul tema
della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in discussione è
garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999, n. 2). Il
compito principale di informare l'organo legislativo comunale incombe al
municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione
(art. 33, rispettivamente 56 LOC; RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii ). Spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali
proposte a una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza
dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 e 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo
è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da
parte del consesso. Anche il sindaco e i municipali possono parteciparvi, allo
scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di
deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC). Il
controllo giudiziale della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività
dell'informazione dispensata dal municipio nell'ambito dei messaggi e dalle
commissioni attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato.
Informazioni carenti o errate contenute nei messaggi che il municipio sottopone
al legislativo comunale possono determinare l'annullamento della decisione che
ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione
che l'organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto determinarsi con
la necessaria cognizione di causa (RDAT I-1999, n. 2 consid. 3.1. con rinvii;
STA 52.2009.321-351 del 15 dicembre 2009 consid. 2 e rinvii).
4. Controverso
è il quesito di sapere se il rapporto dell'organo di controllo esterno andasse
allegato al messaggio sul consuntivo 2015, così come ritiene il ricorrente. 4.1. In sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, il municipio ha spiegato
che, per prassi, pubblica nei messaggi sui consuntivi copia del rapporto riassuntivo
del controllo esterno, contenente la "raccomandazione" in merito
all'approvazione dei conti esaminati sulla base dell'esito e degli accertamenti
effettuati; il rapporto completo è invece messo a disposizione della
commissione della gestione. Ciò risulta effettivamente dagli atti prodotti
(cfr. pag. 13, rispettivamente 47 del fascicolo contenente i messaggi 353 e 354).
In vero, tale riassunto si limita a spiegare il compito svolto e a affermare
che a giudizio degli estensori "la contabilità ed il conto consuntivo
sono conformi alle disposizioni legali" . Informazione alquanto
succinta, ma sufficiente secondo i disposti della LOC. Infatti, la legge non
prevede che l'intero documento sia trasmesso a ogni singolo consigliere
comunale. Né questo è lo scopo del rapporto in parola. Come visto in
precedenza, esso è stato introdotto proprio ai fini di alleggerire il compito
dei consiglieri comunali, sollevandoli dall'esperire di persona complesse verifiche
contabili, di cui spesso nemmeno posseggono le competenze specifiche, in modo
da lasciar loro il compito di concentrarsi sugli aspetti strategici della
conduzione politica e finanziaria del comune. Ciò permette anche di ritenere
sufficiente l'informazione fornita ai membri del legislativo, che hanno potuto fondare
il loro convincimento anche sulla base del messaggio allestito dal municipio e
del rapporto della commissione della gestione, che contengono le informazioni
necessarie. Del resto, a ben vedere, nemmeno il ricorrente censura carenze o
errori nella loro redazione. Non pretende che il loro contenuto sia fuorviante
o incompleto. Egli si limita a sostenere che i membri del legislativo avrebbero
dovuto disporre dell'intero rapporto dell'organo di controllo esterno, ciò che
- come visto - non è invece necessario. 4.2. In conclusione, seppur per altri motivi da quelli addotti dal Governo, che
ha semplicemente ritenuto che i terzi non potrebbero censurare un carente
approccio cognitivo dei consiglieri comunali dovuto all'assenza d'informazioni
- e ciò contrariamente alla giurisprudenza -, nell'esito la decisione non
presta fianco a critiche.
5. Il ricorso
deve dunque essere respinto. Il Tribunale rinuncia eccezionalmente a percepire
una tassa di giustizia in relazione alla soccombenza del ricorrente (art. 47
cpv. 1 LPAmm). Egli, infatti, è stato costretto ad adire il Tribunale a causa
di una decisione del Governo che, in sostanza, ha omesso di affrontare il
merito della sua impugnativa. In quest'ottica, è pure corretto annullare la
tassa di giustizia emessa in prima istanza.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  In quanto
ricevibile, il ricorso è evaso nel senso dei considerandi.
§.  Di
conseguenza, la decisione impugnata è annullata nella misura in cui pone la
tassa di giustizia a carico di RI 1.
2.  Non si
preleva la tassa di giustizia. All'insorgente dev'essere retrocesso l'importo
di fr. 800.- versato a titolo d'anticipo spese.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            Il vicecancelliere