Estensione orario di apertura dei negozi situati all'interno di un centro commerciale
Decisione del 30.03.2017, TRAM
Incarto n. 52.2016.598
APERTURA NEGOZI
FEDERALISMO
GARANZIA DELLA PROPRIETÀ
LAVORO
LEGITTIMAZIONE
LIBERTÀ ECONOMICA
LIMITE DEI DIRITTI FONDAMENTALI
PARITÀ ED EQUITÀ DI TRATTAMENTO
art. 3 COST
art. 8 COST
art. 26 COST
art. 27 COST
art. 29 COST
art. 36 COST
art. 42 COST
art. 49 COST
art. 94 COST
art. 73 cpv. 2 COST TI
art. 71 let. c LL
art. 17 LLAV
art. 21 cpv. 1 LLAV
art. 22 LLAV
art. 65 cpv. 1 LPAMM
art. 9 RLAV
art. 10 RLAV

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Marco
  Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso 28 novembre 2016 della
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la
  decisione 26 ottobre 2016 (n. 4641) del Consiglio di Stato, che respinge
  l'istanza 30 agosto 2016 dell'insorgente intesa ad ottenere un'estensione
  degli orari di apertura dei negozi presenti all'interno del suo centro
  commerciale durante il periodo invernale compreso tra la seconda domenica di
  ottobre e il Sabato Santo;
ritenuto, in
fatto
A.  a. La RI 1 è proprietaria nel comune
di __________ delle part. ni __________ , __________, __________, __________
e __________, sulle quali è stato edificato anni orsono un grande centro
commerciale, suddiviso in più edifici, all'interno dei quali sono ubicati
numerosi negozi. Il 30 agosto 2016 essa ha chiesto al Consiglio
di Stato la concessione di un'autorizzazione volta a permettere il
sabato l'estensione sino alle 18.30 dell'orario di apertura dei negozi presenti
all'interno del suo centro commerciale durante il periodo invernale, compreso tra la seconda domenica di ottobre
e il Sabato Santo. In via subordinata ha domandato un prolungamento dell'orario
di apertura dei negozi il lunedì, il martedì, il mercoledì , il venerdì e
il sabato sino alle ore 19.00. b. Il 26 ottobre 2016 il Governo cantonale, richiamato l'art. 22 della legge
cantonale sul lavoro dell'11 novembre 1968 (LCL; RL 10.1.1.1), ha respinto la
suddetta istanza, ritenendo che non fossero dati i presupposti di legge.
B. Avverso questa
risoluzione la RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio dell'autorizzazione
richiesta, previo accertamento dell'incostituzionalità degli art. 21 e 22 LCL,
nonché degli art. 9 e 10 del regolamento di
applicazione della LCL del 22 gennaio 1970 (RLCL; RS 10.1.1.1.1), in
quanto lesivi della libertà economica e della garanzia della proprietà.
Sostiene che il diniego oppostole dal Consiglio di Stato non sarebbe sorretto
da una sufficiente base legale. A prescindere da questo aspetto, le limitazioni
che ne derivano per i commercianti non sono a suo dire giustificate da alcun
interesse pubblico e risulterebbero lesive del principio della proporzionalità,
dato il loro carattere generale. Da ultimo la ricorrente censura la violazione
del principio di uguaglianza, non sussistendo sufficienti motivi atti a
giustificare una diversa disciplina per i commerci situati in alcuni comuni che
confinano direttamente con l'Italia, i quali, in virtù dell'art. 9 RLCL, nei
giorni feriali possono rimanere aperti almeno sino alle ore 19.00 sull'arco
dell'intero anno. Sostiene inoltre che a ben guardare non vi sarebbero nemmeno
sufficienti ragioni per assoggettare i negozi a delle norme che ne disciplinano
gli orari di apertura, allorquando invece per altri settori economici, come ad
esempio le banche, gli uffici, ecc., non sussiste nessuna regolamentazione in
proposito.
C. All'accoglimento
del gravame si è opposto il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà,
per quanto necessario, in seguito. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate
nelle loro contrapposte tesi e domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1.  La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo è data dall'art. 26 cpv. 2 LCL. Per quanto attiene alla legittimazione ricorsuale
della RI 1 - che deve essere esaminata d'ufficio da questo Tribunale e non può
essere ammessa già in virtù del semplice fatto che non è stata contestata dalla
controparte nei suoi allegati di causa -, occorre rilevare che la LCL, legge in
base alla quale è stata adottata la querelata decisione governativa, non contiene
alcuna norma che regola tale aspetto. Essa, all'art. 26 cpv. 4, si
limita a rinviare genericamente alla legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1 ),
il cui art. 65 cpv. 1 riconosce la facoltà di ricorrere a chi, cumulativamente,
ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato
della possibilità di farlo, è particolarmente toccato dalla decisione impugnata
ed ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione
della stessa. La nozione di interesse degno
di protezione corrisponde a quella prevista dall'art. 48 lett. a della legge federale sulla procedura amministrativa
del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e dall'art. 103 lett. a della vecchia
legge federale sull'organizzazione giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG;
abrogata dall'art. 131 cpv. 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110). Affinché il
gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 65 cpv. 1 LPAmm basta che il
ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato ed attuale
all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque
all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-2001 n. 27 consid.
2.1. e rinvii; STA 52.2008.420 del 31 agosto 2010). Ora, la RI 1 non risulta direttamente
lesa nei suoi legittimi interessi dalla decisione governativa che nega l'estensione
degli orari di apertura dei negozi durante il sabato e gli altri giorni della
settimana, non essendone la destinataria materiale. Tale qualifica può in
effetti essere riconosciuta unicamente alle persone (fisiche o morali),
titolari di un'attività commerciale, ai sensi dell'art. 17 LCL, assoggettata
agli orari di chiusura stabiliti dall'art. 21 LCL. D'altronde né dalla sua istanza
30 agosto 2016 al Consiglio di Stato, né dagli atti emerge che essa abbia agito
su mandato di rappresentanza dei negozi presenti all'interno del centro commerciale
in questione. Ma quand'anche ciò dovesse essere il caso, questa semplice
circostanza non basterebbe comunque da sola a conferirle la qualità per agire
in causa a proprio nome. Così come non è sufficiente il fatto che essa abbia
partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore, dovendo in ogni
caso sussistere un interesse degno di protezione all'annullamento o alla
modificazione della decisione impugnata per poter rivendicare la propria potestà
ricorsuale. Tutt'al più ci si può domandare se quest'ultimo requisito processuale non debba
essere ammesso in virtù del fatto che la ricorrente è una società immobiliare,
proprietaria di un centro commerciale all'interno
del quale sono ubicati dei negozi, che potrebbero trarre vantaggio dall'estensione
d'orario richiesta. In questo senso si potrebbe al limite considerare che la RI
1 possa avere un interesse a che i suoi locatari dispongano delle migliori
condizioni quadro possibili per svolgere le loro rispettive attività di
vendita, in modo tale da scongiurare il rischio di eventuali chiusure e da
continuare a garantire al proprio immobile la miglior reddittività possibile. La
questione, per nulla scontata, può rimanere aperta in questa sede in quanto,
quand'anche si dovesse riconoscere all'insorgente la legittimità ad agire in
giudizio contro la risoluzione governativa qui impugnata, il gravame, senz'altro
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), andrebbe in ogni caso respinto nel merito,
per le ragioni che seguono, le quali sono peraltro già state esposte di recente,
seppur a titolo abbondanziale, da questo Tribunale nell'ambito di una decisione
concernente una vertenza analoga, alla quale viene fatto rinvio (STA n.
52.2012.461 dell'11 marzo 2016 poi confermata su ricorso dal Tribunale federale
con STF 2C_368/2016 del 17 ottobre 2016).
2.  2.1. Il capitolo IV della LCL tratta
il tema dell' "Apertura e chiusura dei negozi" . Sotto la
marginale "campo d'applicazione" , l'art. 17 cpv. 1 LCL
stabilisce che le norme disciplinanti l'apertura dei negozi sono applicabili:
alle aziende o ai rami di aziende che si occupano della vendita al minuto di
merci di qualsiasi genere, sia che dispongano di negozi o di altri impianti di
vendita stabili, sia che la vendita avvenga in spacci occasionali, esclusi i distributori automatici (lett. a); alle farmacie, escluse
quelle di turno per il servizio notturno o festivo (lett. b); ai negozi di
parrucchiere, di pettinatrice e simili (lett. c). Tali disposizioni, soggiunge
il cpv. 2 del medesimo articolo, sono
applicabili sia alle aziende che occupano lavoratori secondo la legge federale
sul lavoro, sia a quelle che non ne occupano. 2.2. Giusta l'art. 21 cpv. 1 LCL, gli orari di chiusura, nei giorni feriali,
dei negozi, degli spacci o delle aziende in genere di cui all'art. 17 sono
fissati come segue: " a)   ramo
alimentare:
dal lunedì al venerdì               entro
le ore 18.30
al sabato                               entro
le ore 17.00;
b)    altri generi, salvo le
categorie elencate in seguito:
dal lunedì al venerdì               entro
le ore 18.30
al sabato                               entro
le ore 17.00;
c)    farmacie, salvo quelle di
turno:
dal lunedì al venerdì               entro
le ore 18.30
al sabato                               entro
le ore 17.00;
d)    tabacchi, edicole di
giornali:
tutta la settimana                   entro
le ore 21.00;
e)    stazioni di vendita di
carburanti, lubrificanti e affini,
escluse quelle di turno
per il servizio notturno:
dal lunedì al venerdì               entro
le ore 22.00
al sabato o alla vigilia
dei giorni festivi  entro le ore 23.00;
f)     botteghe di
parrucchiere, di pettinatrice e simili:
tutta la settimana                   entro
le ore 19.00;
g)    locali che vendono unicamente cibi preparati caldi
e freddi da asporto, non sottoposti alla legislazione sugli esercizi pubblici,
tutta la settimana entro le ore 22.00."
3.  3.1. Come esposto in narrativa, la
ricorrente contesta la compatibilità delle regole cantonali che disciplinano
gli orari d'apertura dei negozi e le relative deroghe previste per le zone di
confine con la libertà economica, sancita dall'art. 27 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), nonché con i principi dell'ordinamento
economico previsti dall'art. 94 Cost. In particolare rileva l'assenza di una valida
base legale, sostenendo che le disposizioni cantonali che fissano gli orari di
chiusura dei negozi sarebbero lesive del principio della preminenza del diritto
federale (art. 49 Cost.), nonché di quello del federalismo e della ripartizione
delle competenze tra Confederazione e Cantoni (art. 3 e 42 Cost). Oltre all'assenza
di un interesse pubblico preminente e alla violazione del principio della
proporzionalità, lamenta pure la violazione del principio di uguaglianza sotto
diversi punti di vista (art. 8 Cost).
3.2. Preliminarmente va detto che, giusta l'art.
73 cpv. 2 della Co stituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost.TI; RL 1.1.1.1), i Tribunali non
possono applicare norme cantonali contrarie al diritto federale. Pertanto,
al fine di rispettare il principio della preminenza del diritto superiore, l'autorità di ricorso può esaminare la compatibilità
di una norma di diritto cantonale con il diritto federale e internazionale e
può paralizzarne l'applicazione in caso di esame di atti concreti. Non può
invece annullarla o modificarla operando un controllo astratto ( abstrakte
Normenkontrolle ) della norma stessa ( Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002,
n. 375 segg. e riferimenti).
3.3. Fatta questa premessa,
occorre ricordare che la libertà economica, garantita dall'art. 27 cpv. 1
Cost., protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo
professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 132 I
97, consid 2.1; 125 I 267, consid 2b; 124 I 310, consid 3a; RDAT I-2001 n. 45,
consid. 5a e relativi rinvii). Essa include in particolare la libera scelta
della professione, il libero accesso a un'attività economica privata e il suo
libero esercizio (art. 27 cpv. 2 Cost.).
Come ogni libertà fondamentale, anche la
libertà economica non è assoluta, ma può essere soggetta a limitazioni. Giusta
l'art. 36 Cost., le restrizioni devono avere
una base legale (cpv. 1), essere giustificate
da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui (cpv. 2), essere proporzionate
allo scopo (cpv. 3) e rispettare il
diritto fondamentale nella sua essenza (cpv. 4). I Cantoni possono in particolare apportare delle restrizioni di polizia al
diritto di esercitare liberamente un'attività economica al fine di tutelare l'ordine pubblico, la salute, i
buoni costumi e la buona fede nei rapporti commerciali. Essi possono
inoltre prevedere delle limitazioni fondate su motivi di politica sociale, a condizione
che queste misure si limitino, conformemente al principio di proporzionalità, a
quanto necessario per realizzare gli scopi d'interesse pubblico perseguiti (DTF
125 I 276, consid. 3a e riferimenti). Sono invece escluse restrizioni fondate su ragioni non conformi al principio della
libertà economica, che intervengono cioè nel gioco della libera concorrenza per
favorire certi rami di attività lucrativa e per dirigere l'attività economica
secondo un piano prestabilito (art. 94 cpv. 4 Cost.; DTF 128 I 9, consid. 3a;
125 I 431, consid. 4b; 121 I 129 consid. 3b). La libertà fondamentale in parola riprende essenzialmente i principi
precedentemente enunciati dalla libertà di commercio e d'industria, di cui all'art.
31 della vecchia Costituzione federale svizzera del 18 maggio 1874 (vCost.) (cfr. René Rhinow , Die Bundesverfassung 2000, Basilea/Ginevra/Monaco 2000,
pag. 307 segg.). Le norme o i provvedimenti intesi a restringere gli orari durante i quali è ammessa l'apertura dei commerci di vendita
al minuto toccano la suddetta libertà costituzionale e pertanto, nella misura
in cui ne limitano la portata, devono ossequiare le condizioni previste
dall'art. 36 Cost. per poter risultare legittimi. 3.4. 3.4.1. Come costantemente ricordato dal Tribunale federale, in seguito
all'entrata in vigore della legge federale sul lavoro nell'industria, nel
commercio e nell'artigianato del 13 marzo 1964 (LL; RS 822.11), avvenuta il 1°
febbraio 1966, le prescrizioni cantonali o comunali sull'apertura e la chiusura
dei negozi possono servire soltanto a tutelare la quiete notturna e durante i
giorni festivi (cfr. art. 71 lett. c LL), rispettivamente - in virtù di considerazioni di natura sociopolitica - le persone
non assoggettate alla LL, quali in particolare il titolare dell'azienda e i
suoi familiari o determinate categorie di impiegati con funzioni dirigenziali,
ma non invece il personale di vendita, la cui protezione è disciplinata in maniera esaustiva dal diritto federale (DTF 122 I 90, consid. 2c; 119 Ib 374, consid. 2b/bb; 101 Ia 484,
consid. 7a; 98 Ia 395, consid. 3; 97 I 499, consid. 3b/3c e consid. 5b; STF
2P.184/1998 del 16 novembre 1999, consid. 1b/aa non pubblicato in DTF 125 I
431; 2P.270/1996 del 21 marzo 1997, publ. in: Pra 86/1997 n. 101 pag. 545 e segg., consid. 2c; 2P.1155/1986 del
3 aprile 1987, publ. in: ZBl 88/1987 pag. 451 e segg., consid. 6a; 2P.31/1992
del 29 giugno 1992, consid. 2; 2P.50/2003 del 7 agosto 2003, consid.
2.2). Ora, sebbene i materiali legislativi non lo indichino esplicitamente, le regole
di cui all'art. 21 cpv. 1 LCL costituiscono con tutta evidenza delle norme di
polizia del commercio volte sostanzialmente a tutelare la pubblica quiete e
l'ordine e, come tali, rientrano nel novero di quegli atti normativi che il
Tribunale federale considera compatibili con l'art. 71 lett. c LL. Per rapporto
al principio della forza derogatoria del diritto federale, le medesime sono
considerate legittime dalla prassi anche qualora abbiano degli effetti
indiretti sulla tutela della salute e del benessere dei lavoratori, nella
misura in cui ne limitano il tempo di impiego (DTF 125 I 431; 98 Ia 395, consid.
3; 97 I 499). Il Tribunale federale ha altresì chiarito proprio in un caso
riguardante il Cantone Ticino come,
contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l 'adozione della legge federale sulla protezione
dell'ambiente non abbia privato i Cantoni della competenza di regolare gli
orari di apertura dei negozi e questo anche se le norme cantonali in tale
ambito si pongono per scopo quello di limitare le emissioni nocive (DTF 119 Ia
378, consid. 9b con rinvii). Cadono così nel vuoto le censure sollevate dalla
ricorrente secondo cui su questi aspetti la LCL sarebbe lesiva del
principio della preminenza del diritto federale (art. 49 Cost.), come pure del
principio del federalismo e della ripartizione delle competenze tra
Confederazione e Cantoni (art. 3 e 42 Cost). Ne discende dunque che, per quanto attiene
all'esigenza di una valida base legale, questa risulta senz'altro data nel caso
concreto (cfr. in tal senso DTF 142 II 369, consid. 5.3 con riferimenti). Le
norme su cui si fonda il provvedimento impugnato sono oltretutto contenute in
una legge in senso formale. Il semplice fatto che esse siano state inserite in
un atto legislativo originariamente concepito soprattutto per consentire
l'applicazione a livello cantonale della LL non ne scalfisce assolutamente la
validità, visto che, come appena esposto, le medesime perseguono scopi diversi
da quelli previsti da quest'ultima legge federale e riguardano un ambito di
esclusiva competenza dei Cantoni (cfr. mes-
saggio 19 gennaio 1968 n. 1498 del Consiglio di Stato che accompagna
il disegno di legge sul lavoro, ad n. 1 e 2, pag. 1). 3.4.2. L'interesse pubblico che sorregge questo genere di disposizioni è in
generale riconosciuto come dato, tanto dalla dottrina quanto dalla
giurisprudenza, che lo ritengono di principio preminente rispetto alla facoltà
del singolo commerciante di gestire a proprio piacimento gli orari di apertura;
esso deriva dalla necessità di garantire il conseguimento dei vari scopi appena
esposti che le medesime si prefiggono, tra cui, non da ultimo, quello di far beneficiare anche le persone non assoggettate
alla LL di un certo lasso di tempo dedicato al riposo (cfr. DTF 130 I 279, consid. 2.3; 122 I 90, consid.  2c; 119 Ib 374, consid.
2b/bb; 101 Ia 484, consid. 7a; 98 Ia 395, consid. 3 ; 97 I 499, consid. 3b/3c). Per quanto attiene in particolare alla tutela della quiete serale e notturna, è
vero che l'attuale regolamentazione cantonale, nella misura in cui non
stabilisce alcunché riguardo agli orari di apertura dei negozi, non offre,
perlomeno sulla carta, una protezione completa in questo ambito. Come rilevato
anche nel messaggio n. 6480 del 23 marzo 2011 concernente la nuova legge
sull'apertura dei negozi, l'attuale ordinamento contiene effettivamente su questo punto una lacuna che il legislatore
cantonale intende colmare nella nuova normativa in materia. Questa
circostanza da sola non basta però ancora a far apparire l'ordinamento vigente inutile e privo di qualsiasi senso. Innanzitutto
occorre rilevare che in generale il suddetto vuoto legislativo non è mai
stato fonte di particolari problemi in materia di protezione della quiete pubblica.
In ogni caso, anche qualora si dovessero creare puntualmente delle situazioni
di conflitto, i comuni hanno pur sempre la possibilità di adottare
autonomamente dei provvedimenti. A questo proposito occorre
infatti rammentare come questo Tribunale, con decisione n. 52.2009.463 del 25
novembre 2010, confermata dal Tribunale federale il 24 maggio 2011 (STF 2C_978/2010),
abbia già avuto modo di chiarire che, vista l'assenza di ogni riferimento
contrario e ritenuto che la LCL oltre ai ricordati limiti di chiusura prevede
unicamente deroghe nel senso di un'estensione degli orari di apertura per
determinate categorie di negozi o in occasione di eventi speciali e non già
ulteriori specifiche restrizioni, rientra nelle competenze dei comuni, laddove
fosse necessario, intervenire a completazione dell'attuale art. 21 LCL, introducendo
per i vari tipi di commerci degli orari minimi d'apertura, considerato che
l'introduzione di ulteriori limitazioni orarie dei negozi, a tutela dell'ordine
pubblico, dipende da fattori e necessità locali che l'autorità comunale meglio
conosce e distingue. Un simile intervento sul piano normativo non sarebbe
lesivo delle competenze che scaturiscono dalla legislazione di rango superiore. Nel
nostro Cantone la scelta di regolare per legge gli orari e le giornate
di apertura e di chiusura dei negozi si è d'altra parte da sempre fondata su di
un consenso di massima da parte di tutte le parti sociali interessate, ivi
compresi i commercianti che sin dalla prima metà del secolo scorso, allorquando
sono state adottate le prime disposizioni cantonali in tal senso, non hanno mai
contrastato questo genere di regole, ma anzi ne sono stati addirittura i
promotori, auspicando la loro introduzione soprattutto per ragioni di polizia
del commercio e di disciplinamento della concorrenza (per un interessante sunto
storico circa l'evoluzione del diritto cantonale in materia si veda il
messaggio del Consiglio di Stato n. 340 del 18 gennaio 1952 relativo al disegno
di legge sul lavoro). D'altra parte, anche in occasione della procedura
di consultazione che ha preceduto il licenziamento da parte del Governo cantonale
del già menzionato messaggio n. 6480 del 23 marzo 2011, nemmeno le organizzazioni economiche interpellate (che
hanno sì espresso alcune critiche nei confronti di determinate soluzioni proposte dal DFE) hanno mai
messo in discussione il principio in sé di fissare degli orari di chiusura e
apertura dei negozi, né tantomeno hanno sollevato la benché minima
obiezione in ordine alla costituzionalità di questo genere di disposizioni. 3.4.3. Dal profilo del principio della
proporzionalità, si deve poi tenere conto che nel caso di specie non vi è tanto
la questione di sapere se l'intero regime istituito dall'art. 21 cpv. 1 LCL sia
conforme o meno al diritto costituzionale , ma unicamente di valutare se
la specifica disposizione che impone durante il periodo invernale, quale regola
generale, la chiusura dei negozi alle 17.00 il sabato, anziché alle 18.30 come
richiesto dalla RI 1, e alle 18.30 durante gli altri giorni della settimana
(tranne il
giovedì), anziché alle 19.00, come avviene nelle zone di
frontiera, comporti per i negozianti una intollerabile limitazione della loro
libertà economica. Fatta questa premessa, in primo luogo occorre considerare che la norma che in
Ticino fissa gli orari di chiusura dei negozi non comporta per i commercianti
una grave limitazione dei loro diritti economici. L'art. 21 cpv. 1 LCL lascia
in effetti a quest'ultimi durante l'intera giornata un margine di tempo
sufficientemente ampio per svolgere la loro attività, ivi compreso il sabato quando
per l'appunto è previsto un orario di chiusura anticipato rispetto al resto della settimana. In questo senso, nella
regolamentazione cantonale contestata non è ravvisabile nessuna violazione del principio della proporzionalità, ritenuto che, come ha ben sottolineato il
Tribunale federale, in questo specifico ambito al legislatore, cantonale o
comunale che sia, va riconosciuto un ampio margine di manovra, che deve essere
di massima rispettato dalle autorità giudiziarie, le quali in sostanza possono
intervenire solo nella misura in cui constatano l'esistenza di una violazione del divieto d'arbitrio e del principio di
uguaglianza (cfr. STF 2C_456/2008 del 20 febbraio 2009, consid. 3.2; DTF 125 I 431, consid.
4). Evenienza, questa, che però non è assolutamente riscontrabile nel caso
concreto. La regola che prevede al sabato la chiusura di molte categorie di
commerci già alle 17.00 non appare infatti né sprovvista di qualsiasi senso
logico, né del tutto irragionevole. La scelta di imporre la chiusura anticipata
dei commerci alla vigilia di un giorno festivo, quale è la domenica, appare del
tutto legittima e, in questo senso, non presta il fianco a particolari
critiche. Rientra poi nel potere di apprezzamento del legislatore fissare
questo piuttosto che un altro orario. Analogo discorso vale per quanto riguarda
l'orario di chiusura settimanale. Ne discende pertanto che anche dal
profilo della proporzionalità, la
regolamentazione cantonale contestata sfugge a qualsiasi critica. 3.5. 3.5.1. Per quanto attiene infine al principio di uguaglianza, nemmeno la
ricorrente mette in dubbio che certe categorie di commerci, come in particolare
le tabaccherie, le edicole d i giornali
e i benzinai, possano usufruire il sabato e anche durante il corso della
settimana, in ragione del servizio offerto e del genere di attività esercitata,
di un regime più favorevole. La RI 1 censura
però il fatto che, in virtù dei combinati art. 22 LCL e 10 RLCL, il
Consiglio di Stato possa concedere delle deroghe d'orario, che riguardano anche
il sabato, ai commerci situati nelle zone di confine definite dall'art. 9 RLCL,
ciò che, a suo dire, sarebbe discriminatorio. Sennonché anche questa critica è
da respingere. Come è noto, secondo costante giurisprudenza, un atto normativo di portata generale viola il principio della parità di trattamento, ancorato
all'art. 29 Cost., se per fattispecie analoghe opera distinzioni giuridiche non
dettate da ragioni serie e obiettive oppure se sot topone ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro
differenze importanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento
diverso. Il principio in esame impone unicamente che fattispecie giuridicamente uguali siano trattate in modo uguale e fattispecie diverse in modo diverso. Esso non vieta invece che, sul
piano legislativo, vengano effettuate delle distinzioni, ma richiede che le
stesse siano giustificate da motivi seri e obiettivi. Il legislatore dispone in
ogni caso di un ampio margine di apprezzamento nel quadro di questi principi
(DTF 127 I 185, consid. 5; 125 I 173, consid. 6b; 124 I 297, consid. 3b e relativi
rinvii). Tornando al caso
specifico, va detto che, come già ha avuto modo di rilevare il Tribunale federale nella sentenza
2P.136/2000 del 6 ottobre 2000 (pubblicata in: RDAT I-2001 n. 41), il regime
derogatorio previsto dagli art. 22 LCL e 10 RLCL è stato introdotto dal legislatore ticinese con l'intento di istituire per i commerci ticinesi situati nella zona di frontiera una griglia
oraria assai simile a quella notoriamente adottata dai commerci italiani delle
regioni più prossime alla Svizzera, nell'evidente intento di disincentivare la
clientela locale dal recarsi ad effettuare i propri acquisti oltre confine
(cfr. STF cit., consid. 3b/bb). Ora, si tratta di un motivo senz'altro serio e pertinente, suscettibile di giustificare un diverso
regime normativo, rispetto a quello ordinario istituito dall'art. 21 LCL
e che permette di escludere la violazione del principio di uguaglianza
sollevata dall'insorgente. Infatti, senza questa agevolazione d'orario, le
persone residenti nelle regioni del Cantone più prossime alla frontiera si
troverebbero ad essere ancora più spinte, rispetto a quanto già lo sono in
ragione di motivi di natura economica, a fare le proprie spese in Italia. Certo , le attuali condizioni di mobilità della
popolazione consentono oggigiorno anche a chi abita nelle zone del Cantone più lontane dalla frontiera di raggiungere in relativamente poco tempo
l'Italia, sia facendo uso dei mezzi di trasporto privati, che di quelli
pubblici, per cui ci si può chiedere quale efficacia effettiva possano ancora avere le facilitazioni d'orario qui in
discussione . Nonostante ciò, si deve comunque considerare che la
soluzione a suo tempo voluta dal legislatore attraverso i sopra menzionati art.
22 LCL e 10 RLCL, benché nella delimitazione delle zone di confine faccia capo
per ragioni di praticabilità a dei criteri
schematici che possono destare qualche perplessità, non può ancora essere considerata svuotata di qualsiasi
senso, stante l'attuale situazione socio-economica. Infatti, come è stato
sottolineato anche dall'Alta Corte federale nel giudizio sopra menzionato, le deroghe
di cui ai predetti articoli di legge non servono tanto a contrastare il cosiddetto
turismo degli acquisti, che (già da molti anni) porta le consumatrici e i
consumatori provenienti da ogni parte del Cantone a recarsi nella vicina
Penisola a cercare merci e prodotti che in Ticino non troverebbero o che magari
trovano ma a condizioni meno vantaggiose, quanto piuttosto a fare in modo che
la "popolazione locale" , cioè coloro che risiedono nelle
regioni situate a stretto ridosso dell'Italia, non siano indotte a procacciarsi
quanto necessario al loro fabbisogno quotidiano in quest'ultimo Paese, anziché
in Patria, da semplici ragioni di comodità, dovute a degli orari di apertura dei negozi più estesi. Sotto questo
profilo i motivi su cui si fondano le deroghe qui in discussione
appaiono ancora del tutto attuali. Quanto appena esposto consente altresì di escludere che le suddette norme mirino
ad intervenire nel gioco della libera concorrenza per favorire certi commerci
piuttosto che altri o per dirigere l'attività economica secondo un piano
prestabilito, ponendosi così in contrasto con i principi dell'ordinamento
economico, sanciti dall'art. 94 Cost. 3.5.2. La RI 1 censura la disattenzione del principio di uguaglianza anche per
il fatto che a suo dire non si giustifica di sottoporre i negozi a delle regole
sugli orari di apertura, allorquando in altri settori economici, come ad
esempio per le banche, gli uffici, ecc., non esiste alcuna disciplina in questa
materia. Sennonché anche questa argomentazione deve essere respinta. Innanzitutto si deve considerare che, in linea di principio, lo Stato dovrebbe
limitarsi ad emanare delle norme laddove ciò è necessario a disciplinare delle
situazioni che necessitano di essere regolamentate. Nella misura in cui le attività
d'ufficio, come ad esempio banche, posta, assicurazioni, e altre ancora, si
attengono già spontaneamente a degli orari d'apertura che, seguendo gli usuali
orari di lavoro del settore impiegatizio, di regola non si spingono oltre le
18.30 durante la settimana e che solo in pochi casi riguardano (comunque in modo
limitato) anche la giornata del sabato, si deve ritenere come in questo ambito non
sussista attualmente alcuna necessità di intervento a livello legislativo per
garantire la tutela di quegli interessi che le disposizioni sugli orari d'apertura
dei negozi perseguono. Ciò detto, occorre comunque considerare che l'impatto
sull'ambiente e sulla quiete pubblica derivante dall'apertura generalizzata dei
negozi esistenti in un determinato comparto è ben diverso da quello generato da
delle attività di servizio come quelle sopra citate. Basta recarsi il sabato,
allorquando gran parte degli uffici sono chiusi, in qualsiasi centro urbano o
commerciale del Cantone per rendersene conto. In quest'ordine di cose, il fatto
che il legislatore abbia deciso di disciplinare gli orari di apertura dei negozi,
senza per contro sottoporre ad analogo
regime normativo quelli degli uffici, non integra ancora gli estremi di una
violazione del principio di uguaglianza .
4.  4.1. La ricorrente lamenta anche
la violazione della garanzia della proprietà. Sostiene che quest'ultima
comprende pure la libertà di alienare, utilizzare e sfruttare un proprio bene,
materiale o immateriale, nel modo da essa richiesto nel caso di specie. 4.2. Innanzitutto occorre rilevare che è perlomeno dubbio che la garanzia
costituzionale invocata dall'insorgente sia in qualche modo toccata dalle
regole riguardanti gli orari di apertura dei negozi, contemplate nella LCL. Infatti
le stesse non intaccano la possibilità per la ricorrente di liberamente fare
uso di tutte le prerogative che le derivano dalla sua qualità di proprietaria del
centro commerciale che sorge sui mappali __________, __________, __________, __________
e __________ di __________. Nel caso concreto non si è d'altra parte in presenza
di limitazioni che rendono impossibile o pregiudicano
insostenibilmente alla ricorrente l'utilizzo dei suoi fondi conformemente alla
loro destinazione, così come preteso dalla giurisprudenza in materia (DTF 131 I
12, consid. 1.3). Le avversate disposizioni sugli orari di
apertura dei negozi potrebbero semmai avere delle ripercussioni, seppure
indirette, sugli introiti generati dalla locazione degli spazi commerciali
inseriti in detto complesso; circostanza, questa, che però avrebbe
eventualmente degli effetti nel tempo sulla sua attività aziendale, essendo la
ricorrente una società attiva a titolo commerciale nel settore immobiliare. In
questo caso però ad essere eventualmente toccata sarebbe la sua libertà economica. Sia come sia la questione non necessita di essere ulteriormente approfondita,
poiché, anche se si volesse ammettere che nel caso concreto la garanzia della
proprietà sia toccata, non sussisterebbe nessuna violazione della medesima. Una
restrizione della proprietà è infatti compatibile con la Costituzione se si
fonda su una base legale, se è giustificata da un interesse pubblico preponderante
e se è conforme al principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 e 3 Cost.; DTF 126 I 219 , consid. 2; 121 I 115 , consid. 3b; 119 Ia 348 , consid. 2a e rispettivi
riferimenti). Premesso che le limitazioni che possono essere poste alla libertà
economica e alla garanzia della proprietà devono ossequiare requisiti uguali e
che la ricorrente ha in sostanza sollevato in entrambi i casi censure
identiche, la pretesa disattenzione dell'art. 26 Cost. va negata per gli stessi
motivi di quelli esposti nel considerando precedente, al quale si rinvia per
brevità di giudizio .
5. Stante tutto quanto precede, il ricorso, in quanto
ricevibile, deve essere respinto in quanto infondato. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza dell'insorgente (art.
47 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Nella misura
in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia e le spese
di fr. 2'000.-, già anticipate dalla ricorrente, restano a carico di quest'ultima.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            La vicecancelliera