Ricevibilità di un'iniziativa popolare comunale volta alla modifica del piano regolatore
Decisione del 11.06.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.120
COMUNE
DIRITTI POLITICI
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
DIRITTO INTERTEMPORALE
GARANZIA DELLA PROPRIETÀ
LEGITTIMAZIONE
art. 29 COST
art. 34 cpv. 1 COST
art. 34 cpv. 2 COST
art. 36 COST
art. 78 COST
art. 2 LBC-TI
art. 22 cpv. 2 LBC-TI
art. 44 LE
LESPR-TI
art. 75 cpv. 2 LFDP
art. 76 LOC
art. 77 cpv. 2 LOC
art. 77 cpv. 3 LOC
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 69 cpv. 1 LPAMM2013
art. 69 cpv. 2 LPAMM2013
art. 3 cpv. 1 LPN
art. 5 LPN
art. 5 cpv. 1 LPN
art. 3 cpv. 2 let. a LPT
art. 6 cpv. 4 LPT
art. 14 LPT
art. 14 cpv. 1 LPT
art. 17 LPT
art. 18 LSTERR
art. 20 cpv. 2 LSTERR
art. 23 cpv. 1 LSTERR
art. 105 LSTERR
art. 106 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
segretaria:
Jennifer
  Moresi
statuendo
sul ricorso 27 febbraio 2017 di
Ricorrente
contro
la decisione 25 gennaio 2017 (n. 286) del Consiglio
  di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la
  risoluzione 12 maggio 2014 con cui il municipio del comune di Bellinzona ha
  dichiarato regolare ma irricevibile l'iniziativa popolare "Salviamo i
  monumenti e le zone verdi";
ritenuto, in
fatto
A. a. L'11 novembre
2013 Promotrice 1, Promotore 2 e Promotore 3, cittadini di Bellinzona, hanno
depositato presso la cancelleria comunale un'iniziativa popolare denominata "Salviamo
i monumenti e le zone verdi", dal seguente tenore:
Al piano regolatore e alle relative norme di attuazione
si applicano le seguenti modifiche:
a) Gli edifici che figurano
nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale (ISOS) non possono essere demoliti ma vanno salvaguardati e mantenuti
in buono stato.
b) I proprietari degli edifici di cui
al punto a) demoliti dopo l'entrata in vigore di queste norme pagheranno alla
Città una multa pari a una volta e mezzo il valore dell'immobile. Il proprietario
dovrà inoltre cedere alla Città l'intera parcella. Eventuali indennità di
espropriazione saranno coperte dalla multa.
c) I proprietari degli edifici di cui
al punto a) demoliti tra il giorno del lancio di questa iniziativa popolare (11
novembre 2013) e l'entrata in vigore di queste norme, pagheranno alla Città una
multa pari a due volte e mezzo il valore dell'immobile. Il proprietario dovrà
inoltre cedere alla Città l'intera parcella. Eventuali indennità di
espropriazione saranno coperte dalla multa.
d) Se l'edificio è danneggiato da un
evento imprevedibile (incendio, alluvione, ) il proprietario dovrà
ripristinarlo a sue spese. A tal proposito è tenuto a stipulare una polizza
assicurativa. Se non inizia i lavori entro un anno o non li conclude entro
quattro anni, si applica la regola di cui al punto b).
e) I proprietari che non hanno i mezzi
finanziari per ripristinare un edificio in cattivo stato di cui al punto a)
possono chiedere alla Città un prestito per al massimo 50 anni garantito da ipoteca
di primo grado. Il tasso di interesse è pari al tasso ipotecario di riferimento
per i contratti di locazione valido a livello federale.
f) Le zone non edificate comprese
tra il fiume Ticino e il perimetro edificato della città (Saleggi, via Tatti,
Pratocarasso, ) sono destinate allo svago, aperte al pubblico, restano di
proprietà pubblica o vengono acquistate dalla Città per esproprio al valore
agricolo. In queste aree saranno realizzati laghi sul modello del lago al
Boscone di Moleno, in parte aperti ai bagnanti e ai pescatori, in parte
destinati a biotopo naturale.
Il giorno stesso
l'iniziativa è stata pubblicata agli albi del comune. b. Il 28 novembre 2013 e il 10 febbraio 2014 i promotori hanno consegnato alla
cancelleria 234 formulari con le firme dei cittadini.
B. Con risoluzione
7 maggio 2014 (n. 133), pubblicata agli albi il 12 maggio successivo, il
municipio ha dichiarato regolare ma irricevibile l'iniziativa. Secondo l'esecutivo
comunale, in vari punti essa non era compatibile con il diritto di rango superiore
o violava il principio dell'unità della materia. Infine, nemmeno erano date le
condizioni per riconoscere una ricevibilità parziale della stessa.
C. Il 25 gennaio 2017
(n. 286) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso con cui Ricorrente ha
chiesto di dichiarare ricevibile l'iniziativa in parola. Il Governo ha in
sostanza condiviso le motivazioni del municipio.
D. Ricorrente
insorge con atto 27 febbraio 2017 davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, formulando un articolato petitum con il quale chiede in
via principale che l'iniziativa sia dichiarata ricevibile. Esso propone, in via
subordinata, due possibili alternative "ridotte" del testo in esame,
rispettivamente la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato. Il ricorrente
postula la concessione dell'effetto sospensivo al gravame. A sostegno della sua
impugnativa egli ribadisce la conformità dell'iniziativa con il diritto di
rango superiore, che anzi tenderebbe ad attuare, e contesta il mancato rispetto
del principio dell'unità della materia. In ogni caso, il testo potrebbe essere
eventualmente corretto stralciando i punti non conformi all'ordinamento
giuridico, rispettando comunque la volontà degli iniziativisti. Egli invoca
inoltre la lesione del diritto di essere sentito e dell'autonomia comunale e ritiene
arbitraria la decisione, che impedirebbe a torto l'esercizio dei diritto
politici dei cittadini.
E. Il municipio di
Bellinzona, ribadendo le proprie motivazioni, così come il Consiglio di Stato,
che non formula osservazioni, resistono al ricorso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10 marzo
1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Certa è la legittimazione attiva di Ricorrente, già
validamente insorto davanti al Consiglio di Stato (art. 209 lett. a LOC) e
destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 3.3.1.1). Tempestivo (art. 68 LPAmm), il ricorso è ricevibile
in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza accertamenti
istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
1.2. Il ricorso porta
in calce la dicitura "per accordo, il comitato d'iniziativa" seguita
dalle firme di Promotore 2, Promotrice 1 e Promotore 3. Già nell'ambito dello
scambio degli allegati, il giudice delegato non ha ritenuto che i promotori abbiano
inteso insorgere contro la decisione del Governo e ha notificato l'atto solamente
a Ricorrente, considerandolo unico ricorrente. Ciò viene ora condiviso
dall'intero Collegio giudicante. Intanto, l'intestazione riporta unicamente il
suo nominativo. In secondo luogo, non risulta che i promotori siano insorti in
prima istanza. Infine, Ricorrente nulla ha eccepito in seguito alle decisioni
processuali, rispettivamente dalle risposte notificategli che lo indicavano chiaramente
come unico ricorrente. In questi termini, tale sottoscrizione viene intesa dal
Tribunale come sostegno, ovvero certificazione di conformità con gli intenti
dell'iniziativa, da parte dei promotori.
2. Data la
sua natura formale e la conseguente valenza dirimente (DTF 137 I 195 consid. 2),
dev'essere preliminarmente esaminata la
censura relativa al diritto di essere sentito, che il ricorrente ritiene essere
stato violato poiché il Consiglio di Stato non avrebbe sufficientemente
motivato la propria decisione. In particolare, egli rimprovera al Governo di
non essersi confrontato con tutte le argomentazioni
sollevate, omettendo inoltre di indicare puntualmente le norme giuridiche
pertinenti. La censura dev'essere respinta . Infatti, per prassi la
motivazione della decisione - obbligo previsto dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm e componente del diritto di essere sentito
garantito dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione
svizzera del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101) - può essere ritenuta sufficiente
quanto l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere
in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella
situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità
d'impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2,
126 I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c, 117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi
che compongono la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) o
da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003 consid. 2.2.2
e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2). Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli
argomenti di fatto o di diritto. L'autorità
può limitarsi ai punti essenziali (RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b). Ora, se è
vero che le motivazioni addotte dal Consiglio di Stato sono a tratti succinte e
si esauriscono per lo più in una trascrizione delle tesi esposte dal municipio
nella risposta, esse adempiono ai requisiti testé enunciati. Tant'è che il
ricorrente è stato in misura di contestarle esercitando compiutamente il suo
diritto di difesa attraverso un atto di ricorso articolato e circostanziato. In
ogni caso, le censure sollevate dall'insorgente non tendono a contestare l'adeguatezza
della decisione, di modo che il potere cognitivo del Tribunale coincide nel
caso concreto con quello del Consiglio di Stato (art. 69 cpv.1 e 2 LPAmm). In
questi termini, anche se violazione del diritto di essere sentito vi fosse
stata, essa sarebbe sanata in questa sede. Sapere se i motivi della decisione
impugnata siano pertinenti e corretti è questione di merito, che viene esaminata
in appresso.
3. 3.1. Nei
comuni ove è stato istituito il consiglio comunale il 15% dei cittadini,
ritenuto un massimo di 3000, può presentare sotto forma d'iniziativa popolare
proposte su taluni oggetti di competenza del
legislativo: più precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a,
lett. d, lett. e, lett. g, lett. h e lett. i LOC e inoltre nei casi stabiliti
da leggi speciali (art. 76 cpv. 1, 3 e 4 LOC).
3.2. Entro un mese
dalla presentazione il municipio esamina se la domanda d'iniziativa popolare è
regolare e ricevibile, dopo di che esso pubblica all'albo la sua decisione
(art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa s'intenda con regolarità e
ricevibilità (sino al 31 dicembre 1999 la legge parlava, a quest'ultimo riguardo,
di proponibilità) di un'iniziativa popolare. Essa deve tuttavia essere
considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita:
segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno il 15% dei cittadini, ritenuto
un massimo di 3000, nel termine di 90 giorni dal suo deposito (art. 76 cpv. 3).
La giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha invece già avuto modo di
stabilire che un'iniziativa popolare deve essere considerata ricevibile quando,
oltre a concernere un oggetto definito all'art. 76 cpv. 1 LOC, è formulata con
chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e della forma, è
compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta
infine a realizzazione (cfr. RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.2., con rinvii).
4. Nel caso concreto la regolarità dell'iniziativa è data.
Del resto nemmeno le parti pretendono altrimenti. Controversa, per contro,
è la sua ricevibilità. Posto che essa è volta a modificare il piano regolatore,
ciò che può effettivamente formare l'oggetto di una proposta popolare (art. 76
cpv. 1 combinato con l'art. 13 cpv. 1 lett. d LOC), resta da verificare
l'ossequio dei requisiti giurisprudenziali, enunciati in precedenza (consid.
3.2).
5. Prima di
entrare nel merito delle contestazioni, il Tribunale riassume brevemente il
quadro normativo di riferimento dell'iniziativa in rassegna. 5.1. La protezione della natura e del paesaggio compete ai cantoni (art. 78
cpv. 1 Cost.). Nell'adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in
considerazione gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha
cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti
naturali e culturali; quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri
(art. 78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 della legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966; LPN; RS 451).
Secondo l'art. 3 cpv. 1 LPN, la Confederazione, i suoi stabilimenti e le
aziende federali come pure i cantoni sono tenuti,
nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere affinché le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi
storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove
predomini in essi l'interesse generale, siano
conservati intatti. Il Consiglio federale, sentiti i cantoni, compila gli
inventari degli oggetti di importanza nazionale (art. 5 cpv. 1, prima frase,
LPN). Questi inventari hanno poi una rilevanza certa anche per i cantoni
nell'adempimento di compiti propri; essi devono tenerne conto nelle loro
pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700) e
proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione
dell'utilizzazione ( STA 90.2008.32 del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata dal Tribunale
federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009 consid. 3). È quanto si
avvera, nel nostro Cantone, per i comuni contemplati dall'inventario degli
insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione
in lingua tedesca, che si è imposta di fatto anche negli altri idiomi),
allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre
1981 (OISOS; RS 451.12; cfr. anche art. 4 a OISOS). La cifra 4.1. lett. f della scheda P10 del piano direttore incarica l'autorità cantonale di
vegliare affinché i comuni adeguino i loro piani regolatori conformemente agli
indirizzi dell'ISOS e degli altri inventari federali . 5.2. La protezione del paesaggio è anche uno degli scopi della LPT (art. 3 cpv.
2 lett. a). I piani di utilizzazione (nel nostro Cantone denominati, a livello
comunale, piani regolatori, cfr. art. 18 segg. della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1) disciplinano l'uso ammissibile
del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette
(art. 14 cpv. 1 e 2 LPT). Quest'ultime comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i
ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente
belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici,
i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli
animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può
prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2
LPT). Il quadro normativo di riferimento della politica del paesaggio promossa
e attuata dal Cantone è oggi integrato nella LST. Oltre all'art. 20 cpv. 2 LST,
che annovera a sua volta la zona di protezione tra quelle che possono essere
delimitate dal piano delle zone (cfr. anche l'art. 27 n. IX del regolamento LST
del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1), l'art. 105 LST prevede che i
paesaggi con contenuti e valori importanti sono tutelati e classificati in
oggetti d'importanza nazionale, cantonale o locale (cpv. 1 Lst). L'istituzione
della tutela avviene quindi con gli strumenti della pianificazione territoriale
(art. 106 LST).
5.3. Nel nostro Cantone
è in vigore anche la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio
1997 (LBC; RL 9.3.2.1), la quale stabilisce che sono suscettibili di protezione
sia i beni culturali mobili, sia quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). Non solo
oggetti singoli possono essere tutelati; si deve però sempre trattare di
prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito
(nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua importanza
paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a
limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un
bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (RtiD II-2013 n. 27
consid. 4.3.1.)
6. 6.1. Secondo
il municipio l'iniziativa vìola il principio dell'unità della materia ,
poiché non sussisterebbe nessuna connessione tra la protezione degli edifici
che figurano come meritevoli nell'inventario ISOS e la destinazione ad area
pubblica di svago delle zone non edificate comprese tra il fiume Ticino e il
perimetro edificato della città (lett. a, lett. e, lett. f). Tesi condivisa dal
Governo nel giudizio impugnato, ma avversata dal ricorrente. 6.2. Il principio dell'unità della materia - direttamente applicabile anche a
livello cantonale e comunale ( Andreas
Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier , Droit constitutionnel
suisse, vol. 1: L'État , Berna 2013, n. 848) - discende dall'art. 34 cpv.
1 Cost., che garantisce i diritti politici. Tale garanzia protegge la libera
formazione della volontà e l'espressione fedele del voto (cpv. 2). Da ciò la
necessità che i quesiti posti in votazione popolare siano formulati in modo
semplice, chiaro e oggettivo, in modo da non indurre in errore il cittadino
votante o influenzarne la decisione: ogni elettore deve infatti potersi formare
un'opinione nel modo più libero possibile ed esprimere di conseguenza la
propria scelta. Il principio dell'unità della materia vieta dunque di mescolare
in un unico oggetto sottoposto allo scrutinio popolare più proposte di natura o
scopo differenti, che forzerebbero il cittadino a un'approvazione o opposizione
globale, allorquando potrebbe condividerne solo una parte. Tale massima
protegge dunque la libertà dell'elettore impedendo ai promotori di un'iniziativa
di riunire in un unico progetto elementi estranei tra loro ai fini di facilitare
la raccolta delle firme, aspetto cui la giurisprudenza conferisce una certa
importanza ( Bénédicte Tornay , La démocratie directe saisie par le juge, Ginevra/Zurigo/Basilea
2008, pag. 210; Etienne Grisel , Initiative et référendum populaires, III ed., Berna 2004, n.
687). Secondo la terminologia dell'art. 75 cpv. 2 della legge federale sui
diritti politici del 17 dicembre 1976 (LDP; RS 161.1), per rispettare l'unità materiale
le singole parti dell'iniziativa devono essere intrinsecamente connesse. La domanda
deve, insomma, concernere un unico oggetto o
comunque oggetti strettamen te
interdipendenti, accomunati da un legame reale e oggettivo, che perseguono i
medesimi obiettivi (per tutto quanto precede, cfr. DTF 137 I 200 consid.
2; Piermarco Zen-Ruffinen , L'expression
fidèle et sûre de la volonté du corps électoral, in: Daniel Thürer/Jean-François
Aubert/Jörg Paul Müller [curatori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001,
pag. 349 segg., n. 11). Il principio dell'unità materiale è una nozione
relativa che dev'essere apprezzata alla luce delle circostanze concrete. 6.3. Nel caso in esame dal titolo stesso dell'iniziativa traspare che essa si
pone l'obiettivo di affrontare due temi, ovvero quello della tutela dei
monumenti (sviluppata alle lett. a-e), da un lato, e quello della salvaguardia
delle zone verdi (lett. f), dall'altro. Ciò, tuttavia, ancora non significa che
il principio dell'unità della materia sia violato. Determinante, piuttosto, è
il quesito di sapere se così come formulate le domande poste permettono di perseguire
uno scopo comune o, quantomeno, scopi intrinsecamente legati, come appena
spiegato. Ora, se come visto la tutela del patrimonio comprende non solo la
salvaguardia dei beni culturali ma anche del paesaggio - ovvero il contesto - in
cui essi sono inseriti, la conclusione cui sono addivenute le precedenti
istanze merita comunque di essere condivisa. Infatti, al chiaro tenore
letterale della proposta essa si prefigge innanzitutto di tutelare quegli edifici
che "figurano" nell'inventario ISOS. L'iniziativa non
specifica di quali edifici ripresi nell'inventario s'intenda; in particolare, potrebbe
trattarsi non solo di elementi di cui è auspicata la tutela, ma anche
perturbanti. Ora, a questo stadio non è comunque necessario dilungarsi su quest'aspetto, essendo sufficiente ritenere che il postulato di cui alla lett. a dell'iniziativa
si concentra sulla protezione del singolo bene che figura nell'inventario,
ritenuto d'importanza culturale. Il tema delle zone non edificate, introdotte
alla lett. f dei postulati, invece, si prefigge di "salvaguardare" un'ampia (e non precisamente definita) porzione del territorio, per tutt'altri
fini, segnatamente di svago e messa a disposizione di aree verdi per la
popolazione. Non si pone, dunque, il quesito della tutela dello spazio
circostante i beni (culturali), né come singoli
oggetti, né come tutela della sostanza edificata storica nel suo complesso. Invano
il ricorrente pretende altrimenti. Nemmeno accessoriamente da tale
postulato, così come formulato, è desumibile
l'intenzione di salvaguardare il contesto dei beni immobili che s'intende
tutelare. Anzi: le strutture preconizzate dall'iniziativa (creazione di
laghi artificiali con funzione di svago e biotopo) non si pongono in stretta
relazione con un simile obiettivo, con il quale potrebbero addirittura risultare
in conflitto. In definitiva, si tratta di due temi del tutto distinti. Ancorché
entrambi siano afferenti alla pianificazione del territorio e attraverso questa
attuati, non sono in una connessione bastante per permettere di ritenere che la
libertà di scelta dei cittadini sia stata sufficientemente tutelata. In
particolare, l'avente diritto al voto potrebbe essere stato indotto a
sottoscrivere il formulario, rispettivamente potrebbe essere influenzato
nell'ambito della votazione, mosso dalla ferma volontà di conseguire uno solo
dei due obiettivi, pur non condividendo o addirittura avversando l'altro. 6.4. Il ricorrente chiede che, se costatata la violazione del principio
dell'unità materiale, venga mantenuto il postulato di cui alla lett. a. Egli
sostiene che esso abbia priorità poiché è il primo in ordine cronologico e il
tema degli edifici è trattato da cinque punti (lett. a-e) sui sei elencati.
L'intenzione degli iniziativisti sarebbe dunque chiara. Tale tesi non può
essere in alcun modo condivisa. Gli argomenti testé riassunti non permettono
affatto di concludere che coloro che hanno sottoscritto il testo l'avrebbero
fatto anche solo in presenza dell'ipotesi di cui alla lett. a. Quella proposta
dal ricorrente appare una forzatura insostenibile, frutto di libero arbitrio,
che non può trovare il suo fondamento nemmeno nel principio di proporzionalità.
Una validità parziale dell'iniziativa appare in concreto esclusa, già solo per
il fatto che amputata di una delle tematiche in oggetto essa non conterrebbe
più la volontà degli iniziativisti (DTF 139 I 292 consid. 7.2.3
con riferimento a Stéphane
Grodecki , La démocratie directe en Suisse au XXI e siècle -
une évolution nécessaire? In: ZSR 132/2013 II pag. 95 segg., 105). Da
respingere è in particolare la tesi della preminenza dell'ipotesi di cui alla
lett. a. Intanto i due oggetti sono entrambi menzionati nel titolo della
proposta; inoltre il formulario per la raccolta delle firme riporta in
carattere grassetto il testo della lett. a così come quello della lett. f,
fornendo loro in modo assolutamente chiaro pari dignità. Il fatto che le lett.
b-e siano volte a precisare la proposta di cui alla lett. a, mentre la lett. f
è redatta in termini generali costituisce un problema di unità di forma (come
si vedrà in seguito), non certo un motivo per ritenere la prima proposta come
prioritaria sulla seconda.
6.5. Ferme queste premesse, la decisione impugnata merita conferma già solo per
questo motivo e il ricorso di conseguenza dev'essere respinto. 6.6. In ogni caso, l'iniziativa dovrebbe essere dichiarata irricevibile anche
sotto il profilo del principio dell'unità di forma, nella misura in cui essa è redatta
in termini elaborati in relazione al primo oggetto (lett. a-e), mentre la lett.
f costituisce di fatto un mandato all'autorità competente di procedere con
l'elaborazione di una proposta pianificatoria nel senso auspicato. Le prime
proposte sono infatti stese in modo talmente dettagliato da poter (e dover)
essere recepite direttamente nelle norme di attuazione del piano regolatore in
caso di accettazione (NAPR; regolamento edilizio secondo l'art. 23 cpv. 1 LST).
Sotto il profilo materiale esse sono assimilabili a un piano regolatore,
siccome disciplinano in modo generalmente vincolante l'utilizzazione
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT; cfr. DTF 138 I 131 consid. 4.2). La
proposta di cui alla lett. f deve invece essere oggetto dell'elaborazione di
una proposta di variante sulla base delle indicazioni (peraltro vaghe) in essa
contenute (art. 77 cpv. 2 LOC). Ciò che conferma la formulazione in termini di
mandato all'organo preposto all'adozione del piano regolatore. Per le altre
proposte, invece, il legislativo comunale
potrà solo elaborare un controprogetto (possibile anche per quanto previsto
alla lett. f; cfr. art. 77 cpv. 3 LOC). Anche sotto questo profilo, la dichiarazione
d'irricevibilità appare giustificata, non entrando nel caso concreto in linea
di conto la possibilità di una dichiarazione di parziale ricevibilità, per i
medesimi motivi evocati in precedenza (cfr. anche François Bellanger, Révision totale et partielle de la
Constitution fédérale , in Thürer/ Aubert/Müller, op. cit., pag. 1247 segg., n. 35).
7. Ai fini di
prevenire future contestazioni, il Tribunale ritiene comunque utile esprimersi
brevemente anche sulla conformità del testo dell'iniziativa con l'ordine
giuridico superiore. Questo con l'importante premessa che ciò avviene facendo
astrazione delle violazioni testé accertate, trattando separatamente le due
proposte (lett. a-e, da un lato, lett. f, dall'altro), come se esse fossero stato oggetto di due iniziative distinte. Ciò
posto, secondo la prassi di questa Corte, la non conformità di
un'iniziativa popolare con l'ordinamento giuridico superiore dev'essere ammessa
in modo restrittivo dall'autorità chiamata a pronunciarsi sulla sua validità
materiale. In ossequio al principio in dubio pro populo un testo che non
ha un senso univoco dev'essere interpretato in modo da permettere l'espressione
del voto popolare, evitando per quanto possibile le dichiarazioni di nullità,
ciò che permette anche di concretizzare il principio di proporzionalità sancito
dall'art. 36 cpv.3 Cost., secondo cui l'intervento dello Stato deve comportare
il minor pregiudizio possibile ai diritti dei cittadini (DTF 142 I 216 consid.
3.2 e 3.3). Quando un'iniziativa è redatta in forma elaborata e dunque la
proposta è suscettibile di tradursi direttamente in testo di legge se
accettata, il margine d'interpretazione risulta più esiguo rispetto al caso in
cui essa viene presentata in forma generica. Questo poiché nella prima ipotesi
la sua conformazione al diritto superiore può essere conseguita unicamente in
sede esecutiva, mentre nella seconda compete al legislativo comunale elaborare
concretamente una soluzione rispettosa sia della volontà popolare espressa nel
testo dell'iniziativa, sia del diritto in vigore (DTF 105 Ia 362 consid. 4). Quando
poi, come in concreto, l'iniziativa concerne la modifica di un piano
regolatore, l'esame, nella presente sede, della compatibilità con le norme di
natura pianificatoria di rango superiore (federali e cantonali) è volta
unicamente a bloccare le illegalità più evidenti; restano infatti riservate le
decisioni delle autorità di approvazione e di ricorso contro l'adozione della
nuova pianificazione, che saranno chiamate a eseguire un esame più approfondito
dell'oggetto (RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.3 con rinvio a Aldo Zaugg , Die Gemeindeinitiative
in Bau- und Planungssachen , in: BVR 1983 pag. 317 segg., 326 e a Manuel Bianchi, La révision
du plan d'affectation communal , Losanna 1990, pag. 125).
8. Per quanto
concerne la lett. f dell'iniziativa che, come visto, è formulata in modo
generico e, pertanto, destinata a essere poi concretizzata dal legislativo
comunale, il Tribunale non intravede motivi assolutamente perentori per
ritenerla già sin d'ora come contraria al diritto di rango superiore. In merito
alle proposte alle di cui alle lett. a-e dell'iniziativa, la questione dev'essere
approfondita tenendo presente la loro forma elaborata: il margine d'interpretazione
ai fini di ammetterne la conformità col diritto di rango superiore è dunque già
di per sé esiguo. Margine che, inoltre, si
riduce ulteriormente per il fatto che esse sono formulate in modo perentorio,
visto che non viene lasciato alcun potere discrezionale all'autorità chiamata
ad applicarle né sono previste possibilità di deroghe. Tali norme sono
esaminate nel successivo considerando.
9. 9.1. Come
evidenziato in precedenza, già la lett. a della proposta risulta molto
problematica, giacché istituisce di fatto una tutela generalizzata per tutti
gli "edifici che figurano" nell'ISOS. Non è dunque precisato di
quali costruzioni in concreto si tratti, né questo è facilmente desumibile
tramite un'interpretazione tendente a favorire l'esercizio dei diritti
popolari. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici da proteggere -
come sembra sotto intendere il testo dell'iniziativa - ma degli insediamenti,
dei quali compie un'analisi articolata della sostanza edilizia, non limitata alla
singola costruzione. Determinante è piuttosto l'immagine che ne risulta. Non
necessariamente ogni edificio degno di protezione viene evidenziato
nell'inventario, ma solo se questo occupa una posizione di particolare significato
e dominanza per il contesto (cfr. ISOS della Repubblica e Cantone Ticino, vol.
4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna 2008, pag. 3 segg.). Con queste premesse,
vi è da chiedersi se alla fin fine tale vizio non renda di fatto irrealizzabile
la proposta. Quesito che non necessita di essere risolto in questa sede, poiché
in ogni caso il sistema sanzionatorio - che costituisce un elemento centrale
nell'iniziativa proposta - risulta contrario al diritto di rango superiore. Caduto
questo, la sola lett. a non conterrebbe comunque più la volontà dei sottoscrittori
dell'iniziativa. Con ciò si può prescindere dall'approfondire quanto previsto
alla lett. e.
9.2. Secondo il municipio le sanzioni previste dalla lett. b sarebbero in
contrasto con la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1),
in particolare l'art. 44 relativo alla sanzione pecuniaria che dev'essere
pronunciata nel caso di opere eseguite in contrasto con il diritto edilizio materialmente
applicabile, ove la misura del ripristino non entri in linea di conto. Ne
risulterebbe, infatti, un cumulo di sanzioni, oltre che la violazione del
principio di proporzionalità e di parità di trattamento. Inoltre, il diritto di
espropriazione esulerebbe da quanto previsto dalla legge di espropriazione dell'8
marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1), siccome non persegue l'attuazione di un'opera
di interesse pubblico. Tesi condivise dal Governo, ma avversate dal ricorrente,
secondo cui la norma sarebbe perfettamente compatibile con quanto previsto
dalla legge, essendo anzi più severa. Inoltre nulla vieterebbe di irrogare due
sanzioni. Per quanto concerne l'espropriazione, l'interesse pubblico verrebbe
verificato in ambito della procedura espropriativa.
9.3. L'ipotesi di cui alla lett. b è volta a sanzionare le demolizioni di
edifici dopo l'entrata in vigore della norma che lo vieta. Entro questi limiti
essa si configura quale disposizione di valore afflittivo e non confiscatorio,
come invece è il caso per l'art. 44 LE (il quale mira unicamente a vanificare
il vantaggio di natura economico derivante dall'opera realizzata in contrasto
col diritto materiale; cfr. STA 52.2009.165 del 5 luglio 2010). Lo conferma il tenore della lett. b, che utilizza il termine di "multa",
il cui importo è determinato in funzione di un parametro che non considera
l'eventuale beneficio derivante dalla demolizione abusiva per il proprietario. In realtà il contrasto con la legge edilizia risiede nel fatto
che il regime delle contravvenzioni alla LE, ai piani regolatori e ai
regolamenti edilizi è già stabilito in modo esaustivo dall'art. 46 LE, la cui
lettera non necessita di precisazioni da parte del diritto comunale né
conferisce ai comuni la facoltà di scostarsene.
9.4. Evidente - e pertanto rilevabile già in questa sede - è pure il contrasto
con la Lespr e, in generale, con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
26 Cost. le cui restrizioni, al pari di quelle di tutti i diritti fondamentali,
soggiacciono alle severe condizioni previste dall'art. 36 cpv. 1-4 Cost. Pertanto,
esse devono avere una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico
o dalla protezione di diritti fondamentali altrui, essere proporzionate allo
scopo e non ledere i diritti fondamentali nella loro essenza. Ora, come
rettamente rilevato dal municipio e condiviso dal Governo, l'espropriazione è
volta in linea di principio a permettere l'esecuzione di opere di interesse
pubblico. Richiamato l'esiguo potere interpretativo del Tribunale ( supra, consid. 8), non è dato di vedere quale interesse pubblico soggiacerebbe
all'istituzione sistematica di un simile vincolo, che permetterebbe, anzi obbligherebbe
il comune ad acquisire la proprietà fondiaria, senza nemmeno specificarne il
motivo né la destinazione.
9.5. Quanto appena
spiegato vale pure in relazione alla proposta di cui alla lett. c, disposizione
che il municipio e il Consiglio di Stato ritengono inoltre contraria al divieto
di retroattività. In merito a quest'ultima censura la Corte considera quanto
segue. 9.5.1. Il divieto della retroattività risulta dai principi di legalità e
prevedibilità e concerne unicamente le regolamentazioni legali che si
riferiscono a un evento concluso prima della loro adozione. Sussiste dunque una
situazione di retroattività propria se il diritto si applica a una
situazione di fatto nata e terminata nel passato, vale a dire a delle
situazioni già conclusesi al momento della sua entrata in vigore. La retroattività
è in principio vietata, poiché contraria
all'esigenza della sicurezza giuridica che vige in uno Stato di diritto.
Le nuove leggi, di norma, dovrebbero esplicare i loro effetti solo a partire
dal momento della loro entrata in vigore. La loro applicazione non pone
particolari problemi in presenza di un avvenimento unico, che può essere
facilmente isolato nel tempo. Al contrario, laddove sussiste una situazione fattuale
che perdura nel tempo, non ancora terminata nel momento in cui v'è stato il cambio di legislazione, il nuovo diritto è in
regola generale immediatamente
applicabile, salvo disposizione transitoria contraria. In questo caso, esso
esplica i suoi effetti su una situazione fattuale anteriore al nuovo diritto.
Questo tipo di situazione, qualificata come retroattività impropria è
ammissibile se il nuovo diritto si applica unicamente alle conseguenze dei
fatti intervenuti dopo la sua entrata in
vigore. In effetti, le nuove norme non modificano la situazione di fatto che
esisteva al momento della loro entrata in vigore, ma riguardano unicamente
l'evoluzione futura di tali fatti ed in particolare gli elementi
decisivi per l'applicazione del diritto (STA 52.2009.236 del 10 febbraio 2011
consid. 4.2, con riferimenti; DTF 137 II 371 consid. 4.2). 9.5.2. La giurisprudenza ammette comunque a titolo eccezionale la validità di
una norma retroattiva quando sono adempiute le seguenti condizioni cumulative:
la retroattività è prevista dalla nuova legge
o risulta comunque in modo chiaro dalla stessa, è ragionevolmente limitata nel
tempo, non conduce a disparità di trattamento urtanti, è giustificata da motivi
pertinenti e, da ultimo, rispetta i diritti acquisiti (DTF 138 I 189 consid.
3.4; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht , VII ed., Zurigo/San Gallo
2016 n. 270; André Grisel ,
L'application du droit public dans le temps, in: ZBl 75/1974 pag. 233 segg.,
246). 9.5.3. In concreto, la norma proposta alla lett. c prevede di sanzionare i
proprietari degli edifici di cui alla lett. a demoliti tra il giorno del lancio
dell'iniziativa l'11 novembre 2013 e la sua entrata in vigore. Essa, pertanto,
si riferisce a una fattispecie conclusasi prima dell'(eventuale) entrata in
vigore della normativa. Si tratta dunque di un caso di retroattività propria, di
principio vietata. Resta da esaminare se le condizioni per ammetterne comunque
la validità sono adempiute ciò che, occorre rammentare, avviene tenuto in
considerazione l'esiguo margine interpretativo di cui dispone questa Corte ( supra ,
consid. 8). Ora, almeno due delle citate condizioni non sono rispettate.
Intanto non è dato di vedere quali motivi pertinenti giustificherebbero il
provvedimento. Per ossequiare questo criterio esso dovrebbe infatti rispondere
a un interesse pubblico più degno di protezione di quelli privati in gioco (DTF
122 V 405 consid. 3b/aa). Il fatto che questa norma dovrebbe fungere da
deterrente per le demolizioni non è manifestamente sufficiente. Essa non si
pone comunque come obiettivo primario quello di salvaguardare gli edifici di pregio,
ma conduce a punire indiscriminatamente tutte le demolizioni di edifici che "figurano" nell'ISOS, senza eccezioni. Poco importa, inoltre, che queste siano avvenute in
base a una licenza edilizia passata in giudicato. Invano il ricorrente pretende
che questa norma troverebbe applicazione solo ai casi di demolizioni abusive:
la lettera della disposizione non lo prevede. È poi urtante - anche nell'ottica
della parità di trattamento - punire delle attività perfettamente legali al momento della loro esecuzione, per il
tramite di una norma di natura penale retroattiva. In secondo luogo,
sotto il profilo della durata nel tempo di questa misura, dev'essere considerato
che stante il particolare iter cui soggiace un'iniziativa popolare in ambito
pianificatorio, tra il suo lancio e l'eventuale entrata in vigore della
proposta (con l'approvazione governativa, cfr. art. 31 cpv. 1 LST) possono
passare facilmente diversi anni. Periodo durante il quale alla demolizione può
essere seguita, ad esempio, una nuova costruzione, oppure un cambio di
proprietà. È giocoforza concludere che la norma vìola il principio della non retroattività
delle leggi.
9.6. Anche quanto previsto
dalla lett. d risulta in palese contrasto con la garanzia della proprietà.
Ancora una volta fa infatti difetto l'interesse pubblico prevalente, giacché la
norma impone indiscriminatamente di ripristinare sempre e in ogni caso un edificio
danneggiato da un evento imprevedibile. Poco importa se esso, per esempio, sia
stato considerato dall'inventario come elemento perturbante. Non vi è nemmeno
spazio per una interpretazione più favorevole agli inizianti, per i motivi più
volti richiamati ( supra , consid. 8).
10. Da ultimo la
decisione impugnata non vìola l'autonomia comunale invocata dall'insorgente, istituto
che per costante giurisprudenza non permette di tutelare
soluzioni contrarie al diritto ( DTF
116 I a 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997
n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii).
11. Seppure
per motivi parzialmente diversi, il giudizio impugnato va dunque confermato,
respingendo il ricorso. L'emanazione della presente decisione rende di
per sé superata la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
Domanda che, in ogni caso, avrebbe dovuto essere respinta già solo per il fatto
che il ricorrente non ha minimamente sostanziato simile richiesta.
12. Il Tribunale rinuncia a percepire
una tassa di giustizia in relazione alle procedure che riguardano i diritti
politici, come da prassi (art. 47 LPAmm), mentre nemmeno si pone in concreto il
quesito delle ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  Non si
preleva la tassa di giustizia; non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La segretaria