Accesso a documentazione in base alla LIT - relazione con la protezione dei dati
Decisione del 12.12.2017, TRAM
Incarto n. 52.2015.477
ACCESSO NEGATO
DATI PERSONALI
PROCEDURA
art. 28 CC
art. 5 cpv. 2 COST
art. 13 COST
art. 1 LIT
art. 2 cpv. 1 let. d LIT
art. 3 cpv. 3 LIT
art. 8 cpv. 1 LIT
art. 9 cpv. 1 LIT
art. 9 cpv. 2 LIT
art. 9 cpv. 4 LIT
art. 10 cpv. 1 let. e LIT
art. 11 cpv. 1 LIT
art. 11 cpv. 2 LIT
art. 11 cpv. 3 LIT
art. 12 cpv. 1 LIT
art. 12 cpv. 2 LIT
art. 14 cpv. 1 LIT
art. 20 cpv. 2 LIT
art. 20 cpv. 3 LIT
LPDP
art. 4 cpv. 1 LPDP
art. 11 cpv. 2 LPDP
OLPD
art. 14 cpv. 2 RLIT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 16 ottobre 2015 del
RI
  1
patrocinato
  da: PA 1,
contro
la decisione 21 settembre 2015 della Commissione
  cantonale per la protezione dei dati che accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 avverso la risoluzione 15 maggio 2014 con cui
  il municipio di RI 1 si è rifiutato di trasmettergli l'elenco dei nomi e
  degli indirizzi di coloro cui era stato richiesto il pagamento della tassa
  arretrata per il rinnovo delle sepolture nel cimitero;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 20 febbraio
2014 CO 1 ha sollecitato la trasmissione da parte del municipio di RI 1 della
lista di coloro cui era stato richiesto il pagamento delle tasse arretrate
relative al rinnovo delle sepolture nel cimitero, comprensiva degli importi e
dell'indicazione se questi erano stati pagati. La richiesta era fondata sulla
legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT;
RL 1.6.3.1). L'istante ha spiegato che il documento doveva essergli trasmesso
con sollecitudine, poiché voleva valutare se impugnare la sentenza 12 febbraio
2014 (n. 52.2012.267) con cui questo Tribunale aveva respinto il suo ricorso
relativo al rifiuto da parte del municipio di RI 1 di entrare nel merito della
sua richiesta di annullare la decisione da esso adottata (con la partecipazione
di CO 1, allora membro dell'esecutivo) in materia di riscossione di tasse di
rinnovo per le tombe del cimitero. b. Per il tramite del suo legale, il 17
marzo 2014 il municipio si è opposto all'accesso, invocando l'esigenza di
proteggere i dati personali e considerando la loro trasmissione inutile e volta
a soddisfare una semplice curiosità. Esso ha fatto presente a CO 1 la
possibilità di chiedere l'edizione del documento nel quadro di un eventuale
ricorso al Tribunale federale.
B. a. Preso atto della risposta appena descritta, il
24 marzo 2014 CO 1 ha riproposto la sua richiesta, limitatamente all'elenco
dei nomi con i relativi indirizzi, rinunciando a sollecitare la trasmissione
dei dati riguardanti i pagamenti. b. Con decisione 15 maggio 2014 il municipio si è rifiutato di trasmettere i
dati richiesti, rinviando ai motivi contenuti nella presa di posizione del 17
marzo precedente.
C. Adito il 16
giugno 2014 da CO 1, dopo aver effettuato lo
scambio degli allegati, con risoluzione 21 ottobre 2014 (n. 4844) il Consiglio
di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso per difetto di competenza,
trasmettendo gli atti alla Commissione cantonale per la protezione dei
dati.
D. Il 21 settembre 2015 la Commissione cantonale per
la protezione dei dati ha accolto il ricorso di CO 1, annullando la decisione
15 maggio 2014 del municipio. L'autorità ha innanzitutto riconosciuto in linea
di principio il diritto del ricorrente di ottenere le informazioni richieste,
facoltà che non sarebbe subordinata alla prova di un interesse né a particolare
motivazione, fatto salvo il caso di domande abusive. La Commissione, rilevata
anche la carente motivazione della decisione impugnata, ha quindi retro cesso gli atti al municipio, affinché - accertata
l'eventuale esi stenza di interessi privati di terze persone e data loro
la possibilità di esprimersi secondo la
procedura istituita dalla LIT - statuisse nuovamente sulla richiesta di CO
1.
E. Con ricorso 16
ottobre 2015 il comune di RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione della Commissione e la
conferma di quella del suo municipio. Esso invoca la tutela della sfera privata
costituzionalmente garantita a livello cantonale e federale. Inoltre, trattandosi
di informazioni in relazione a persone decedute, CO 1 dovrebbe provare
l'esistenza di un interesse secondo l'art. 1 cpv. 7 dell'ordinanza relativa
alla legge federale sulla protezione dei dati del 14 giugno 1993 (OLPD; RS
235.11). Alla trasmissione osterebbe pure la legge sulla protezione dei dati personali
del 9 marzo 1987 (LPDP; RL 1.6.1.1) e la stessa LIT. Infine, avendo il municipio
negato a priori la trasmissione dei dati, a ragione questo avrebbe ritenuto non
necessario interpellare le persone potenzialmente interessate, ciò che
cagionerebbe comunque un onere eccessivo per l'amministrazione comunale.
F. All'accoglimento
del ricorso resistono la Commissione, senza formulare osservazioni, e CO 1, il
quale sollecita un sopralluogo e propone tesi che - se pertinenti e se
necessario - verranno discusse in seguito.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2
LIT. In virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla
legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1). La legittimazione del comune, destinatario
del provvedimento contestato, è dunque data dall'art. 65 cpv. 1 LPAmm e
il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv.
1 LPAmm). In particolare, non è necessario esperire il sopralluogo
sollecitato dal resistente CO 1, in quanto non suscettibile di procurare
ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del
pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, la quale
ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e favorire
la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività
dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT, il
principio secondo cui l'attività
delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza
con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con
riserva della segretezza ( messaggio
del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n. 6296], non
pubblicato nella RVGC, ma reperibile in:  www.ti.ch/gc  , cap.
I.2). La LIT si applica - tra l'altro - alle assemblee comunali, ai consigli
comunali e alle loro commissioni, ai municipi
e alle amministrazioni comunali (art. 2 cpv. 1 lett. d LIT). 2.2. Secondo l'art. 8 cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le
informazioni in possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono
state comunicate, concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate
su un qualsiasi supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono
considerati ufficiali i documenti la cui
elaborazione non è terminata o che sono destinati a scopi personali o che
vengono utilizzati da un'autorità per scopi commerciali.
2.3. Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha
il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul
loro contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma (cpv. 2), può
consultare i documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un
diritto all'invio di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è
sproporzionato e se la persona interessata ne assume i costi. Il medesimo
disposto sancisce anche che (cpv. 4) se un documento è pubblicato in un organo ufficiale o su una pagina
internet del Cantone o di altri enti,
corporazioni, società o organismi sottoposti alla LIT, il diritto di
consultazione è considerato adempiuto.
2.4. Il diritto
all'accesso a documenti ufficiali non è, comunque, assoluto. Per quanto qui
interessi, la legge (art. 3 cpv. 3 LIT) riserva esplicitamente le disposizioni
speciali previste dal diritto federale o da altre leggi cantonali che
dichiarano segrete determinate informazioni (lett. a) o prevedono condizioni
divergenti da quelle stabilite dalla LIT per accedervi (lett. b). Inoltre il
diritto di accesso può essere limitato secondo quanto previsto dagli articoli
da 10 a 12 LIT.
2.5. In concreto, la
domanda è stata posta a un'autorità comunale, il municipio, che sottostà alla
LIT. Non essendo applicabili disposizioni speciali secondo l'art. 3 LIT,
l'accesso ai documenti è dunque retto da questa legge. Quello richiesto è un
documento ufficiale secondo l'art. 8 LIT, siccome allestito nell'ambito della riscossione
delle tasse per il rinnovo delle concessioni delle tombe, ciò che è un compito
pubblico. Pure l'esistenza del documento così come del fatto che la sua
elaborazione è terminata possono essere dati per acquisiti. Ferme queste premesse,
in linea di principio, CO 1 ha dunque diritto di consultare la lista richiesta
o riceverne una copia. Infatti, come spiegato sopra e rettamente individuato
nella decisione impugnata, l'accesso agli atti previsto dalla LIT non necessita
della prova di un interesse particolare o
speciale. Il testo della legge non lo richiede e la lettura dei materiali
permette di concludere che tale era effettivamente la volontà del legislatore
(cfr. Messaggio, n. 1.2 i.f. ad art. 3 del progetto). Non spettava
dunque al municipio di sindacare l'utilità per il richiedente dell'informazione postulata. In questi termini, nemmeno è dato di vedere un caso di abuso di diritto da parte di CO 1 nel
formulare la richiesta.
3. Il comune
ritiene però che il diritto di accesso debba essere comunque negato, poiché
potrebbe ledere la sfera privata di terzi. La trasmissione della lista dei
nominativi e degli indirizzi di coloro cui è stato richiesto il pagamento delle
tasse in parola sarebbe lesiva della tutela della sfera privata e contraria
alla legislazione sulla protezione dei dati. La tesi del ricorrente appare
fondata per le ragioni che seguono.
3.1. 3.1.1. L'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT permette di negare l'accesso a un documento
ufficiale se può ledere la sfera privata di terzi, fermo restando che
l'interesse pubblico all'accesso può eccezionalmente prevalere. Secondo l'art.
14 cpv. 2 del regolamento della LIT del 5 settembre 2012 (RLIT; RL 1.6.3.1.1)
ciò è il caso se la pubblicazione risponde a un particolare e urgente bisogno
di informazione da parte del pubblico, in special modo in seguito a nuovi
eventi (lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare interessi pubblici
specifici, segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la salute pubblica
(lett. b) oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe essere lesa dalla
pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una delle autorità
sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli (lett. c).
3.1.2. La legge,
tuttavia, non chiarisce cosa si deve intendere per sfera privata. Il messaggio
relativo alla LIT spiega comunque che la definizione e la delimitazione di
questo concetto devono essere dedotte dal
testo dell'art. 13 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), concernente la protezione della sfera
privata, e dell'art. 28 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907
(CC; RS 210), relativo alla protezione della personalità contro lesioni
illecite (messaggio cit., n. 7.2.). Le nozioni di sfera privata e di protezione
della personalità sono infatti connesse e il ricorso a un concetto unico è imprescindibile
per assicurare il coordinamento necessario nell'applicazione della legislazione
sulla trasparenza e di quella sulla protezione dei dati ( ibidem ). Per
l'art. 13 cpv. 1 Cost. ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e
familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché
delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. Inoltre, prosegue la norma
fondamentale (cpv. 2), ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego
abusivo dei suo dati personali. Secondo l'art. 28 cpv. 2 CC una lesione della
personalità è illecita quando non è giustificata dal consenso della persona
lesa, da un interesse preponderante pubblico o privato, oppure dalla legge. Il
diritto al rispetto della vita privata concerne un vasto ventaglio di
comportamenti; tra questi vi sono pure le relazioni personali ( Andreas Auer/ Giorgio Malinverni/Michel Hottelier ,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013, n. 382). 3.2. 3.2.1. Secondo l'art. 12 cpv. 1 LIT i
documenti ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o
informazioni che direttamente o indirettamente permettono di identificare una
persona fisica o giuridica (cfr. art. 4 cpv. 1 legge cantonale sulla protezione
dei dati personali del 9 marzo 1987; LPDP; RL 1.6.1.1; messaggio cit., n. 3 ad art. 12) - devono, se possibile,
essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la domanda di accesso
concerne documenti ufficiali che non possono essere resi anonimi, prosegue la norma (cpv. 2), si applicano le disposizioni
della LPDP. Ciò che è il caso quando la domanda porta proprio sulla pubblicazione
di dati personali oppure se l'anonimizzazione cagiona un carico amministrativo
sproporzionato (STF 1C_50/2015 del 5 febbraio 2016 consid. 5.2.2). Secondo il legislatore
cantonale, l'anonimizzazione del documento deve avvenire sempre, anche se la
sua pubblicazione non lede in apparenza la sfera privata di terzi (messaggio, loc.
cit. , n. 4). 3.2.2. L'art. 11 cpv. 2 LPDP, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2013 (BU
2012, 426; cfr. Messaggio cit.. n. 7 ad art. 12), stabilisce che l'organo
responsabile può trasmettere dati personali anche d'ufficio o in virtù della
LIT se i dati personali da trasmettere sono in rapporto con l'adempimento di compiti
pubblici (lett. a) e se sussiste un interesse pubblico preponderante alla loro
pubblicazione (lett. b). 3.3. Benché entrambe le norme si prefiggano
di concretizzare la tutela della sfera privata prevista dall'art. 13 Cost., l'applicazione
dell'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT e dell'art. 11 cpv. 2 LPDP si diparte da
premesse differenti. Se per applicare quest'ultimo disposto è sufficiente che entri
in considerazione la trasmissione di dati personali, l'art. 10 cpv. 1 lett. e
LIT presuppone anche che l'accesso al documento possa ledere la sfera privata
di terzi. Inoltre, l'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT prevede che l'accesso possa
eccezionalmente avvenire qualora prevalga l'interesse pubblico. In definitiva,
l'applicazione dell'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT e dell'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato
con l'art. 12 cpv. 2 LIT conduce
l'autorità a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,
conferendole un certo potere di apprezzamento (DTF 142 II 340 consid. 4.2. riferito alla legislazione federale
analoga, inoltre: DTAF A-3649/2014 del 25 gennaio 2016 consid. 8.3.1 con rinvio
a Bertil Cottier/Rainer J.Schweizer/ Nina Widmer in: Stephan C.
Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz, Berna 2008, n. 50 ad
art. 7), censurabile davanti al
Tribunale unicamente nella misura in cui procede da un eccesso o abuso del suo
esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a
LPAmm). 3.4. Da ultimo, l'autorità deve sempre tener conto del principio di
proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.), concretizzato dall'art. 11 LIT, il quale prevede una gradualità del diniego
d'accesso puro e semplice, specificando che esso può anche solo essere limitato (cpv. 1), differito (cpv. 2) o condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica
unicamente alle parti del documento la cui diffusione può compromettere gli interessi
pubblici o privati previsti dall'art. 10 LIT;
in questi casi l'autorità può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero
documento ove lo stralcio delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la
portata. Il differimento può avvenire quando i motivi che giustificano
l'inaccessibilità sono temporanei. Infine, l'accesso può essere vincolato a
condizioni od oneri a tutela degli interessi pubblici o privati dell'art. 10
LIT. 3.5. Quando si tratta di concedere l'accesso
a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, dev'essere svolta
una procedura plurifase (cfr. DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo momento
l'autorità è chiamata a valutare se una pubbli cazione dei dati entra in
linea di conto. In un secondo tempo, se ciò
non appare escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi interessati di
esprimersi, prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).
4. 4.1. In
concreto, la richiesta d'accesso concerne una lista di nomi e indirizzi relativi alle persone cui è stato
richiesto il pagamento delle tasse arretrate per le sepolture nel cimitero
comunale. Si tratta dunque di un documento contenente dati personali e, pertanto ,
ricade nel campo di applicazione dell'art. 12 LIT. Portando la richiesta d'accesso proprio su dati che
andrebbero anonimizzati secondo l'art. 12 cpv. 1 LIT, appare evidente che un'anonimizzazione è d'acchito esclusa, poiché sotto
il profilo materiale essa equivarrebbe a un diniego d'accesso (DTF 142 II 340 consid. 4.1). Ne discende
che, in applicazione dell'art. 12 cpv. 1 LIT, la fattispecie dev'essere
esaminata alla luce dell'art. 11 cpv. 2 LPDP. Inoltre, come rettamente sostenuto dal municipio, attraverso la divulgazione
dei nominativi in parola, viene toccata la sfera privata di coloro cui è stata
trasmessa la fattura. Infatti, è così possibile risalire alle relazioni
personali che intercorrono tra le persone interpellate e il defunto nonché
all'interno di gruppi familiari o cerchie di conoscenze, ciò che potrebbe
concretamente causare una lesione non trascurabile della sfera privata. Con il
che, l'esame dev'essere compiuto anche alla luce dell'art. 10 cpv. 1 lett. e
LIT. 4.2. Come spiegato in precedenza ( supra ,
3.5.), siccome il documento contiene dati personali che non possono essere resi
anonimi, l'autorità deve in prima battuta valutare se la loro pubblicazione può
entrare in linea di conto. Essa è quindi chiamata a operare una ponderazione
provvisoria degli interessi in gioco, volta ad accertarne l'esistenza di
pubblici o privati che ostino di principio alla pubblicazione dei dati. In
merito, occorre rilevare come a ragione la Commissione abbia rimproverato al
municipio di non aver motivato a sufficienza la sua decisione. Motivazione che,
tuttavia, l'autorità comunale ha espresso nell'ambito dello scambio degli allegati
effettuato davanti dal Tribunale. Ora, come rettamente individuato dal municipio, alla comunicazione di
questi dati osta il preminente
interesse alla tutela delle relazioni che concernono la sfera più intima dei
rapporti esistenti, non da ultimo, con il defunto. Ponderazione che, nella
misura in cui ritiene prevalere i citati interessi privati, per quanto opinabile,
non procede ancora da un eccesso o abuso del potere di apprezzamento: in altre
parole essa non è lesiva del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
4.3. Sia soggiunto che il riferimento operato dal comune ricorrente all'art. 1
cpv. 7 OLPD, sebbene non direttamente applicabile, non è privo di pertinenza:
in presenza di dati che concernono persone decedute, il richiedente deve
provare un interesse al loro rilascio. Interesse che non è stato in alcun modo
dimostrato, atteso come simili dati sarebbero comunque sia inutili o comunque
insufficienti per verificare la pretesa disparità di trattamento invocata da CO
1 per quanto attiene al pagamento delle tasse arretrate di rinnovo delle
sepolture presso il cimitero comunale.
4.4. Siccome la
trasmissione dei dati in parola appare esclusa già in esito a questa prima
sommaria valutazione, a ragione il municipio non ha fornito la possibilità ai
terzi di esprimersi. Ciò, oltre che a corrispondere alla prassi federale
evocata in precedenza, permette di evitare un inutile aggravio dell'amministrazione comunale. Infine, nemmeno è
dato di vedere un provvedimento meno incisivo in applicazione dell'art.
11 LIT.
5. 5.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la decisione
impugnata dev'essere dunque annullata e il diniego all'accesso ripristinato. 5.2. La tassa di giustizia e le spese
seguono la soccombenza del resistente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il comune non dispone
di un servizio giuridico ed è patrocinato da un legale; al medesimo deve dunque
essere riconosciuta un'indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata è
annullata;
1.2. la risoluzione 15 maggio 2014 con
cui il municipio di RI 1 respinge la richiesta di CO 1 di trasmettergli l'elenco dei nomi e degli indirizzi
di coloro cui era stato richiesto il pagamento della tassa arretrata per il rinnovo
delle sepolture nel cimitero è confermata.
2.  La tassa di
giustizia, di complessivi fr. 1'200.- è posta a carico di CO 1, il quale
rifonderà inoltre fr. 1'200.- al comune di RI 1, a titolo di ripetibili per
entrambe le sedi.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere