Determinazione di domicilio
Decisione del 31.08.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.291
DIMORA E RESIDENZA
LIBERTÀ DI DOMICILIO
POTERE D'ESAME
art. 23 CC
art. 24 COST
art. 6 LOC
art. 69 cpv. 2 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 23 maggio 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da: PA 1
contro
la
  decisione del 12 aprile 2017 (n. 1710) del Consiglio di Stato che ha respinto
  l'impugnativa dell'insorgente avverso la risoluzione del 20 luglio 2016 del Municipio
  dell'allora Comune di __________ (ora __________) in materia di
  determinazione di domicilio;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1, domiciliato dalla nascita nel Comune di __________,
a seguito dell'inizio di una specializzazione in chirurgia generale
presso l'Ospedale civico di Lugano (contratto di lavoro a tempo determinato),
si è trasferito nel marzo 2015 a __________ unitamente alla moglie e alle
figlie al fine di ottemperare all'obbligo di reperibilità in venti minuti
durante i servizi di picchetto. Egli e la sua famiglia hanno pertanto ottenuto
il 6 maggio 2015 un'autorizzazione di soggiorno nell'allora Comune di __________
valevole fino al 28 febbraio 2016. Il 6 giugno 2016 l'insorgente ha chiesto il
rinnovo dell'autorizzazione di soggiorno, con conseguente mantenimento del
domicilio ad __________, sostenendo di non essere intenzionato a risiedere
durevolmente a __________, ma di avervi preso residenza unicamente a seguito
della situazione professionale non definitiva. Con decisioni del 20 luglio 2016
il Municipio di __________ ha respinto le richieste di rinnovo delle
autorizzazioni di soggiorno, stabilendo nel contempo d'ufficio il domicilio del
ricorrente e della sua famiglia a __________ a decorrere dal 1° agosto 2016.
B. Con giudizio del 12 aprile 2017 il Consiglio di
Stato ha respinto il gravame inoltrato da RI 1 e confermato la decisione
municipale a questi relativa. Dopo aver evocato il quadro normativo applicabile
in specie, l'Esecutivo cantonale ha considerato che le condizioni di domicilio
fossero maggiormente date a __________ ritenuto che egli, per via della
sua attività professionale, vi risiede dal marzo 2015 unitamente alla famiglia,
in un appartamento di sua proprietà e vi passa la maggior parte del tempo. Il
fatto di recarsi spesso nel Comune di __________
per svolgere attività pubbliche e pernottando
alcune volte presso la casa della madre, seppur indizio di un forte legame con il Comune della __________, non
permetterebbe di localizzare il centro dei suoi interessi in questa località,
così come ininfluente risulterebbe la situazione professionale
provvisoria.
C. Avverso
quest'ultima pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento. Il ricorrente, in sostanza, contesta
la valutazione dei presupposti di fatto operata dal Consiglio di Stato e la
conclusione cui l'autorità di prime cure è giunta, ritenendo che non sia stato
debitamente tenuto conto dello stretto legame che egli ha con il Comune d'origine e di quanto indicato nella
Direttiva del settembre 2010 della Sezione della popolazione che invita i
Comuni a mostrare sensibilità rispetto al problema dello spopolamento delle zone periferiche.
D. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
A identica conclusione perviene il CO 1, con argomentazioni di cui si dirà, per
quanto necessario, in appresso. Il CO 2 si rimette al giudizio di questa Corte.
E. In sede di
replica e duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro
contrapposte tesi di giudizio. Il CO 2 ha dichiarato di non avere osservazioni
da esprimere in duplica.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). Il
ricorrente, direttamente toccato dalla decisione impugnata, nonché parte del
procedimento di prima istanza, è legittimato ad agire in giudizio (art. 209
lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è ricevibile in
ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad
accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. L'art.
24 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) garantisce la libertà di domicilio. Quale aspetto
parziale della libertà personale, tale diritto fondamentale dispone che ogni
svizzero può liberamente risiedere o
soggiornare in qualsiasi località del territorio elvetico. La libertà di
domicilio garantisce tanto il domicilio quanto la semplice dimora ( Jean-Baptiste Zufferey e altri, Droit
constitutionnel suisse, Zurigo 2001, pag. 754; Jean
François Aubert ,
Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1982, n. 1959 e segg.). Ai
Cantoni e ai Comuni è dato unicamente di stabilire i limiti entro i quali i
cittadini svizzeri sono tenuti a notificare la loro presenza all'autorità ( Hans-Rudolf Thalmann , Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, Wädenswil 2000, §§ 32-39, N. 1.2). Tale norma non conferisce
tuttavia il diritto di designare come domicilio (residenza) un luogo qualsiasi,
con il quale non s'intrattengono particolari rapporti. Affinché un determinato
luogo possa essere considerato come domicilio di una persona secondo la norma
in esame, devono in ogni caso essere dati alcuni presupposti di fatto ( Karl Spühler ,
Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht bei Niederlassung und
Aufenthalt, in: ZBl 93/1992, pag. 338). In questo senso, in base all'art. 6
LOC, è domiciliato in un Comune chi vi risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente. Il concetto di domicilio statuito dalla LOC si riallaccia in
larga misura a quello retto dall'art. 23 del Codice civile svizzero del 10 dicembre
1907 (CC; RS 201), il quale a sua volta è basato su due principi: il primo è
quello della necessità del domicilio, stante il quale ogni persona deve
necessariamente possederne uno. Il secondo invece impone, per ragioni pratiche,
l'unità dello stesso, di modo che ogni persona non può avere più di un domicilio
(RDAT II-1999 n. 3 consid. 4). Secondo costante giurisprudenza, la costituzione
del domicilio presuppone l'adempimento di due condizioni cumulative: quella
oggettiva della residenza effettiva in un
determinato luogo, e quella soggettiva dell'intenzione concretamente
manifestata dall'interessato di stabilirvisi durevolmente (DTF 137 II
122 consid. 3.6, 136 II 405 consid. 4.3, 134 V 236 consid. 2.1, 133 V 309 consid. 3.1, 127 V 237 consid. 1; STA
52.2006.48 del 17 ottobre 2006 consid. 3; Guido
Corti, Pareri del Consulente giuridico del Consiglio di Stato, in: RDAT
1990, pag. 305 n. 4; Eros Ratti, Il
Comune, vol. I, Losone 1987, pag. 58 e segg.).
2.2. Vi è residenza
quando una persona soggiorna per un certo periodo in un luogo determinato,
costituendo e intrattenendo con esso rapporti d'intensità tale da farlo
apparire come il centro delle sue relazioni personali (DTF 125 III 100 consid. 3, 119 III 54 consid. 2; Heinz
Hausheer/Regina E. Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen
Zivilgesetzbuches, 3 a ed., Berna 2012, n. 09.24). L'intenzione
di stabilirsi nel luogo di residenza deve emergere dall'insieme delle
circostanze e dev'essere riconoscibile per i terzi (DTF 136 II 405 consid. 4.3; Hausheer/Aebi-Müller , op. cit., n.
09.27). La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente (DTF 134 V 236
consid. 2.1). Non basta, in particolare, dichiarare di voler costituire il
proprio domicilio in un determinato luogo. Tanto per l'art. 23 CC, quanto per
l'art. 6 LOC, l'intenzione dev'essere suffragata dall'effettiva residenza nel
luogo prescelto ( Ratti, op. cit.,
pag. 60). Se una persona soggiorna in due luoghi diversi e intrattiene delle
relazioni in entrambi, occorre tener conto dell'insieme delle sue condizioni di
vita individuando tutti i fattori che potrebbero rilevarsi importanti; il
centro della sua esistenza si troverà dove si focalizza la maggior parte degli
elementi inerenti la sua vita personale, sociale e professionale, di modo che i
legami con questa località risultino preponderanti per intensità rispetto a
quelli con altri luoghi o paesi (DTF 125 III 100 consid. 3, 81 II 319 consid.
3; STF P 5/05 del 6 gennaio 2006 consid. 2; Ratti, op. cit., pag. 64; Marco Lucchini, Spunti giurisprudenziali sul domicilio: Compendio della giurisprudenza
più recente del Consiglio di Stato, in: ZZW 2009, pag. 57). Ognuno di questi
elementi tuttavia, preso singolarmente, non costituisce nulla più di un
indizio; il deposito dei documenti presso il controllo abitanti, l'esercizio di
diritti politici, il pagamento delle imposte, non sono da soli determinanti per
fondare il domicilio civile (STF 2C_173/2012 del 23 agosto 2012 consid. 3.2 e
rinvii ivi citati).
3.3.1. Come esposto
in narrativa, il ricorrente non contesta di essere effettivamente residente a __________,
con il che non è in specie contestata la prima delle due condizioni statuite
dai combinati art. 6 LOC e 23 CC. Afferma tuttavia che nell'ambito della
valutazione globale al fine di stabilire il suo domicilio, andasse data
maggiore importanza alla durata e all'intensità dei legami che l'insorgente
intrattiene con il Comune di __________: luogo dove è nato, cresciuto ed è
sempre stato domiciliato, nel quale conserva legami affettivi e identitari
molto forti che sono stati mantenuti nonostante i molti anni di assenza dovuti
alla formazione professionale e all'esercizio dell'attività di medico, dove si reca settimanalmente (con o senza la famiglia)
pernottando presso l'abitazione materna recentemente divenuta di sua proprietà ,
dove riceve la corrispondenza ed è attivo sia politicamente (deputato in Gran
consiglio orientato esclusivamente agli interessi della __________ e in passato
membro del Consiglio comunale), sia socialmente. Tale profondo rapporto non può,
a suo dire, essere cancellato per il solo fatto che, a causa di esigenze professionali
che esulano dalla sua volontà, egli non può al momento risiedere in __________.
L'insorgente critica inoltre la deduzione dell'Esecutivo cantonale secondo cui
il legame familiare con la moglie e le figlie, tutte domiciliate a __________
(trasferimento invero non contestato al fine di favorire un compromesso con l'allora
Comune di __________ e permettere al ricorrente di mantenere il suo domicilio
in __________), permetterebbe di collocare in quest'ultimo luogo il centro dei
suoi interessi; eccepisce infatti che la
presenza della sua famiglia in tale Comune è solo una conseguenza e non la
causa della sua residenza a __________. Lamenta infine che il Consiglio di
Stato non abbia tenuto minimamente conto delle Direttive del settembre
2010 della Sezione della popolazione che invitano i Comuni a mostrare
particolare sensibilità in casi come quello in esame. 3.2. Nel caso concreto, come giustamente
ritenuto dall'autorità di prime cure, nonostante l'innegabile legame che il
ricorrente ha con il luogo d'origine, le circostanze specifiche del caso
permettono di concludere che il centro degli interessi e delle relazioni
personali di RI 1 sia da collocare a __________, nel Comune di __________. Dopo la riforma del diritto matrimoniale del 1988, non si applica più il
concetto di dimora coniugale ritenuto come i coniugi possano costituire un
domicilio volontario in luoghi diversi e che, pertanto, al fine di stabilire il
loro domicilio, la situazione di ognuno va analizzata separatamente. Tuttavia,
considerato come il centro delle relazioni personali, segnatamente quelle
familiari, sia il principale criterio per determinare il domicilio di una
persona, in assenza di circostanze particolari, quello delle persone sposate
sarà in linea di principio lo stesso. Pertanto, anche se il domicilio dei coniugi
deve essere determinato separatamente per ognuno dei due, per stabilire dove si
situa il centro delle rispettive vite, si deve a ogni modo analizzare concretamente
come questi hanno deciso di pianificare le loro relazioni di coppia e dove passano
la maggior parte del tempo insieme (STF 2C_413/2011 del 13 aprile 2012 consid.
3.4). I vincoli familiari sono per principio considerati prevalenti sulle altre
relazioni sociali ( Ratti, op.
cit., pag. 62). Dal marzo 2015 la famiglia del ricorrente vive a __________, luogo in cui la
moglie e le figlie risultano domiciliate dal 2016, dove due figlie frequentano
la scuola d'infanzia e dove i coniugi sono proprietari dell'appartamento di 5.5
locali in cui la famiglia vive. Come emerge dalle dichiarazioni del ricorrente
e anche in ragione del servizio di picchetto che questi è tenuto a prestare,
egli passa la maggior parte del suo tempo a __________, ciò che è comprovato
altresì dall'esito dei controlli di polizia dai quali risulta che nell'arco di
22 giorni (dal 20 settembre al 12 ottobre 2016) in vari orari della giornata,
uno di questi è stato avvistato ventisei volte e l'altro diciannove. Gli
elementi addotti dall'insorgente denotano sicuramente un grande attaccamento al
Comune di __________; tuttavia non sono sufficienti a relegare in secondo piano
il rapporto familiare con la moglie e le figlie, nonché con l'esercizio della
sua professione. Rilevante in tal senso che la moglie e le figlie si siano
trasferite a __________ per stare vicine al ricorrente, ciò che a maggior
ragione conforta la tesi per cui il legame familiare in seno alla famiglia __________
è forte ed è suscettibile di determinare il centro della vita dei membri della
stessa. Poco importa in concreto che la scelta di __________ sia dettata solo
dalla prossimità al luogo lavorativo e che il rapporto di lavoro sia a tempo
determinato; qualora le condizioni cambiassero in futuro, il domicilio del ricorrente,
così come della sua famiglia, potrà essere fissato altrove. Dall'altra parte si deve constatare che ad __________ l'insorgente si reca
quando non lavora e non presta servizio di picchetto pernottando nella casa
materna, abitazione di cui sarebbe diventato nel frattempo proprietario ma
nella quale continua comunque a vivere la madre. L'attività politica a livello comunale
(invero attualmente interrotta), così come
l'impegno a livello di Gran consiglio e la pretesa partecipazione alla
vita sociale e associativa __________, sono certo degli indizi ma non possono
costituire un pretesto per il mantenimento del domicilio in un dato luogo a
fronte del prevalente criterio determinato dalla presenza della famiglia a __________.
Anche gli spostamenti settimanali che il ricorrente sostiene di effettuare non
permettono di giungere ad altra conclusione, considerato anche che, per stessa
ammissione dell'insorgente, negli ultimi dieci anni egli ha di fatto abitato
lontano da __________. La valutazione operata dal Consiglio di Stato dunque, che fissa il domicilio
del ricorrente a __________ in ragione delle relazioni familiari e della sua attività professionale, non presta il fianco a critiche.
A titolo abbondanziale si rileva che, contrariamente a quanto afferma il
ricorrente, le decisioni che i Comuni sono chiamati a prendere in materia di
determinazione di domicilio, che si fondano su di un'analisi della situazione
di fatto esistente e non precludono al cittadino svizzero la libertà di
decidere dove risiedere o soggiornare, non costituiscono delle limitazioni alla
libertà di domicilio di cui all'art. 24 Cost., la quale tutela unicamente il rapporto
di polizia che intercorre tra singolo cittadino e l'autorità (STA 52.2006.58
del 1° dicembre 2006 consid. 2.1, 52.2002.73 del 26 giugno 2002 consid. 2.1,
52.2000.132 del 5 settembre 2000 consid. 2, 52.1998.213 del 23 agosto 2000
consid. 3; Spühler , op. cit., pag.
343 N. 4; Zufferey, op. cit., pag.
755). 3.3. In merito alla censura del ricorrente secondo cui sarebbe ingiusto che il
Consiglio di Stato non abbia tenuto minimamente conto della Direttiva del
settembre 2010 del Servizio della popolazione, si rileva anzitutto che le
ordinanze amministrative, quali sono le direttive, non costituiscono delle
norme giuridiche e non vincolano ovviamente le autorità superiori quale il
Governo. Ad ogni modo, la direttiva in questione si limita a invitare i Comuni
a mostrare sensibilità a fronte della problematica legata allo spopolamento
delle zone periferiche senza imporre invero alcun obbligo per quanto concerne
la procedura da seguire, con il che la scelta a suo tempo adottata dall'allora
Municipio di __________ di esigere il trasferimento di domicilio del ricorrente
senza interpellare il Comune di __________ appare piuttosto una questione di
opportunità e di conseguenza di adeguatezza della decisione, esame che questa
Corte non può in specie effettuare (art. 69 cpv. 2 LPamm).
4. 4.1. Stante
tutto quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto con conseguente
conferma della decisione governativa impugnata. 4.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1
LPAmm), per lo stesso motivo egli non ha diritto alle ripetibili (art. 49 cpv.
1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico. Non
si assegnano ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
;
;
;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera