Lavoratori distaccati. Violazione dell'obbligo di dare informazioni. Richiesta di informazioni notificata in maniera irregolare. Annullamento della sanzione
Decisione del 14.08.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.570
LAVORATORI DISTACCATI
NOTIFICA DIFETTOSA
art. 7 LDIST
art. 9 cpv. 2 let. b LDIST
art. 17 LPAMM
art. 20 LPAMM

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 7 novembre 2017 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la
  risoluzione del 4 ottobre 2017 (n. 4407) del Consiglio di Stato, che respinge
  l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione del 13 luglio
  2016 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze
  e dell'economia in materia di lavoratori distaccati (violazione dell'obbligo
  di dare informazioni);
ritenuto, in
fatto
A.   a. Il 13 gennaio 2016 la __________
di __________ (Spagna), attualmente RI 1, ha
notificato all'Ufficio per la sorveglianza del mercato del lavoro (USML)
il distacco di un dipendente per svolgere dal 21 gennaio al 18 marzo 2016
attività di consulenza informatica presso __________. b. Al fine di verificare il rispetto delle condizioni lavorative e salariali del lavoratore distaccato, con e-mail del
21 gennaio 2016 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro (UIL) - cui l'USML aveva
trasmesso la suddetta notifica - ha contattato la ditta interessata
all'indirizzo di posta elettronica che la stessa aveva indicato nella notifica,
insieme al recapito postale in Svizzera, invitandola a compilare dettagliatamente
un formulario e a produrre i documenti in esso elencati entro il 26
febbraio successivo. c. Il 24 febbraio 2016 la RI 1 ha trasmesso, per il tramite della __________
SA, il formulario debitamente compilato e parte della documentazione richiesta.
d. Nonostante un sollecito (cfr. e-mail del
18 marzo 2016 inviato allo stesso indirizzo), la RI 1 non ha prodotto i
documenti mancanti, menzionati nel
richiamo. Con lettera raccomandata del 17 maggio 2016 - inviata
direttamente alla sede spagnola - l'UIL ha quindi comunicato alla ditta
l'apertura nei suoi confronti di una procedura contravvenzionale per violazione
dell'obbligo di dare informazioni prescritto
dall'art. 7 cpv. 2-4 della legge federale concernente le misure collaterali per
i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti
normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist;
RS 823.20), prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa
consistente nel divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo
da uno a cinque anni giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. b e 12 cpv. 1 LDist e dandole
la possibilità di esprimersi in merito o di fornire la documentazione richiesta
entro 15 giorni. e. Trascorso infruttuoso quest'ultimo
termine, il 13 luglio 2016 l'autorità dipartimentale ha fatto divieto alla RI 1,
ai suoi titolari e a tutti i suoi dipendenti di prestare servizi in
Svizzera per la durata di un anno a
decorrere dalla crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento è stato
reso sulla base degli art. 7 cpv. 2-4, 9 cpv. 2 lett. b e 12 cpv. 1
LDist, dell'ordinanza sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003
(ODist; RS 823.201) e dell'art. 3 lett. a e b del regolamento della legge
d'applicazione della LDist e della legge
federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero
del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).
B.   Con giudizio del 4 ottobre
2017, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione
dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1. Disattesa una censura relativa all'obbligo di motivazione, l'Esecutivo
cantonale ha in sostanza ritenuto che vi fossero gli estremi per pronunciare il
divieto in questione in virtù delle ragioni addotte dall'UIL, reputando che la
produzione di tutta una serie di documenti in sede di ricorso non potesse sanare
la violazione accertata dalla precedente istanza. Ha inoltre considerato la decisione
impugnata conforme al principio della proporzionalità.
C.   Contro la predetta pronuncia
governativa, la ditta soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento. La ricorrente - che ritiene la decisione impugnata eccessivamente severa - contesta
che possa esserle rimproverata un'infrazione ai sensi dell'art. 12 cpv. 1
LDist: non avrebbe infatti intenzionalmente rifiutato di fornire la
documentazione richiesta ma l'avrebbe semplicemente trasmessa in ritardo, a
causa di un disguido amministrativo in seno alla società, riconducibile anche
alle modalità di comunicazione dell'UIL (in parte alla succursale di Lugano, in
parte in Spagna) e al fatto che l'intimazione del 17 maggio 2016 alla sede di __________
(con cui le era stato assegnato un ultimo termine) non sarebbe stata compresa.
Alla luce delle concrete circostanze, in particolare della sua buona fede e
della sua incensuratezza, ritiene il divieto pronunciato ingiustificato e lesivo
del principio della proporzionalità. La rinuncia all'adozione di una sanzione
penale da parte dell'autorità dipartimentale confermerebbe peraltro la lieve
entità del caso.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento,
quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
E.   In sede di replica,
l'insorgente si è sostanzialmente riconfermata nelle proprie conclusioni e
domande di giudizio. In duplica, l'autorità dipartimentale ha ribadito le
proprie posizioni, mentre il Governo è rimasto silente.
Considerato, in
diritto
1.   1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 9 cpv. 1
della LLDist-LLN. Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere
(art. 65 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base
degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   2.1. L'Accordo tra la
Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla
libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681) si
rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità
(oggi: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare,
di accedere a delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi
negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di
principio, derogano alle disposizioni di diritto interno. Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali accordi
sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla
prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una
durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini UE/AELS
che effettuano una prestazione di servizi in un altro Stato contraente in
qualità di lavoratori indipendenti, come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi
cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi ( cfr. art. 14 cpv. 1 dell' ordinanza sull'introduzione della libera circolazione
delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203) . I lavoratori dipendenti sono considerati distaccati
quando il prestatore di servizi (ditta con sede in uno Stato contraente) li
invia in un altro Stato contraente in vista di una prestazione di servizi
(mandato o contratto d'appalto) - nel contesto di un rapporto di subordinazione
- da effettuare a favore di uno o più destinatari, indipendentemente che siano
una persona fisica o giuridica ( cfr. Istruzioni OLCP, versione giugno 2018, emanate dalla Segreteria di Stato
della migrazione, n. 6.3.1) .
2.2. Per combattere il pericolo di un'eventuale pressione
sociale potenzialmente connessa con la comparsa sul mercato del lavoro svizzero
di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi
dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure
di accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera. In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro, la LDist,
entrata in vigore il 1° luglio 2004. Tale normativa disciplina le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori che un datore di lavoro
estero distacca in Svizzera, affinché per un periodo limitato (a)
forniscano una prestazione lavorativa per conto e sotto la sua direzione nell'ambito
di un rapporto contrattuale concluso con il destinatario della prestazione o
(b) lavorino in una succursale o in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore di lavoro (art. 1 cpv. 1
LDist). Prima dell'inizio dell'impiego, il datore di lavoro deve notificare
all'autorità designata dal Cantone in virtù dell'art. 7 cpv. 1 lett. d (in
Ticino, l'USML) le indicazioni necessarie per l'esecuzione dei controlli, in
particolare l'identità e il salario delle persone distaccate in Svizzera,
l'attività svolta in Svizzera e il luogo in cui saranno eseguiti i lavori (art.
6 cpv. 1 LDist; cfr., per maggiori dettagli, cpv. 2 e 3 e art. 6 ODist). Giusta l'art. 7 cpv. 2 LDist il datore di lavoro deve mettere a disposizione
degli organi competenti secondo il cpv. 1 (in Ticino, l'UIL; cfr. art. 3 lett.
a RLLDist-LLN), su richiesta e in una lingua ufficiale, tutti i documenti che
provano l'osservanza delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori. Se
i documenti necessari non ci sono o non sono più disponibili, deve dimostrare l'osservanza delle disposizioni legali, in quanto
non possa fornire la prova di non aver alcuna colpa nella perdita dei
documenti giustificativi (cpv. 3). 2.3. Secondo l'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist (nella versione vigente al momento
dei fatti), l'autorità cantonale competente può, per infrazioni ai sensi
dell'art. 12 cpv. 1, vietare alle imprese o alle persone interessate di offrire
i lori servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni. Per l'art. 12
cpv. 1 lett. a LDist, chiunque, in violazione dell'obbligo di dare
informazioni, rifiuta di darle o ne fornisce
scientemente di false, è punito con una multa sino a fr. 40'000.-, sempre che
non sia stato commesso un delitto per il quale il codice penale commina
una pena più grave. La punibilità in base all'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist non presuppone
una decisione di sanzione ai sensi dell'art.
12 cpv. 1 LDist, essendo sufficiente che siano riunite le condizioni di
applicazione di tale disposto (cfr. Messaggio concernente la legge federale
sull'adeguamento delle misure collaterali alla libera circolazione delle persone del 2 marzo 2012, FF 2012 3017, 3043).
3.   Come accennato in narrativa, qui controversa è la risoluzione con
cui il Governo ha tutelato la decisione dell'autorità dipartimentale di
sanzionare la ricorrente per non avere dato compiutamente seguito alla
richiesta via e-mail del 21 gennaio 2016 - sollecitata il 18 marzo 2016 - di
esibire, entro un determinato termine, una serie di documenti (tra cui
il contratto e/o altro con il committente svizzero e/o estero, la copia delle fatture
emesse per l'attività prestata in Ticino, il cedolino di busta paga relativo al
periodo di distacco del lavoratore e il foglio delle presenze svolte in Ticino).
E ciò nonostante con citata lettera raccomandata del 17 maggio 2016 le fosse
stato impartito un ultimo termine di 15 giorni per provvedervi, sotto
comminatoria della pronuncia di un divieto di offrire servizi in Svizzera. Ora, da un lato è ben vero che l'insorgente ha dato solo parzialmente seguito
alle prime richieste dell'UIL, pervenute alla succursale di Lugano tramite la __________
SA, che era stata designata quale recapito in Svizzera rispettivamente che fungeva
da sua rappresentante (cfr. doc. 1 e 3 allegati alla risposta dell'UIL al
Governo). Comunicazioni di cui neanche una - nonostante l'indirizzo indicato
all'autorità (cfr. doc. citati) - era invero stata notificata per posta (conformemente
all'art. 17 LPAmm). Dall'altro, non ci si può tuttavia esimere dal rilevare che
la lettera raccomandata, in lingua italiana, con cui l'UIL ha intimato all'insorgente l'apertura della procedura
contravvenzionale, assegnandole un ultimo termine per produrre le carte
mancanti sotto comminatoria di sanzione, non è stata inviata in Svizzera
- al recapito designato rispettivamente alla sua rappresentante - bensì direttamente
all'indirizzo della sua sede a __________ (sig. __________). Destinatario, che
- secondo quanto più volte lamentato in corso di causa dall'insorgente - non l'avrebbe
compresa per motivi linguistici (nel suo significato e nella sua portata) e per
un disguido amministrativo, generato anche
dai diversi destinatari, non vi avrebbe quindi tempestivamente dato seguito. Di principio, quando una parte designa un recapito
in Svizzera, è a tale indirizzo che l'autorità deve notificare tutti gli
atti a lei destinati (cfr. Vera
Marantelli-Sonanini/Said Huber , in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger
[curatori], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, II ed.,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 13 ad art. 11 b , pag. 242). Identica
conclusione vale nel caso in cui venga designato un rappresentante in Svizzera
(cfr. Marantelli-Sonanini/Huber, op.
cit., n. 29 seg. ad art. 11, pag. 229 seg.). Ne discende che, se un atto (in
particolare una decisione o l'assegnazione di un termine che può esplicare
effetti giuridici) non è notificato al recapito elvetico rispettivamente al
rappresentante, è difettoso. Non può quindi derivarne
alcun pregiudizio all'interessato (art. 20 LPAmm), che se ne può prevalere nei
limiti del principio della buona fede. In concreto, è innegabile che l'UIL sia incorso in più notifiche difettose.
Vizi fatti valere dalla ricorrente già davanti al Governo, su cui - nelle
circostanze concrete - non è possibile soprassedere. Certo è infatti che l'insorgente - dopo i due e-mail alla __________ SA, preposta a seguire la pratica in
questione - non doveva né poteva in buona fede attendersi di ricevere la citata raccomandata in Spagna, dove è stata
inspiegabilmente spedita. Invio che peraltro, in generale, può apparire
problematico, segnatamente in presenza di eccezioni da parte del suo destinatario,
cui deriva un pregiudizio (cfr. sentenza Verwaltungsgericht di Zurigo VB.2005.62
del 21 settembre 2005 consid. 4.2; cfr. inoltre STF 1P.187/2004 del 2 agosto
2004 consid. 1). Quand'anche possa suscitare qualche perplessità, nulla agli
atti permette inoltre di smentire che tale scritto, come ripetutamente
obiettato dalla ricorrente, non sia stato compreso dal suo destinatario. Il disguido
amministrativo che ne è derivato poi, più che all'organizzazione interna
dell'insorgente, appare imputabile alla confusione generata dall'autorità
dipartimentale, con i suoi invii e destinatari
diversi. Siccome il mancato ossequio del suddetto termine - impartito nell'ottica del
rispetto del principio della proporzionalità (cfr. Commentaire des
mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes, edito dalla
Segreteria di Stato dell'economia [SECO], Berna ottobre 2008, ad art. 9 cpv. 2
lett. b, pag. 45 seg.) - è stato ritenuto decisivo (cfr. risposta dell'UIL,
pag. 2), si deve concludere che questa notificazione irregolare - che ha cagionato
alla ricorrente un pregiudizio (sanzione per il mancato rispetto del termine) - nelle circostanze concrete non può
essere considerata. Di fronte alla mancata tempestiva reazione dell'insorgente,
l'UIL - anziché emanare senza indugio la sanzione - avrebbe infatti dovuto
ripetere l'invio al recapito rispettivamente alla rappresentante della società
in Svizzera, onde permetterle di soddisfare la richiesta impartita con la
comminatoria. Da tutto quanto sopra discende che la sanzione pronunciata nei confronti
dell'insorgente non può essere tutelata.
4.   4.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere accolto, con
conseguente annullamento della decisione impugnata e della risoluzione
dipartimentale da essa tutelata. 4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino
rifonderà all'insorgente, assistita da un avvocato iscritto nell'apposti registro,
un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art.
49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
accolto.
§.   Di
conseguenza, la decisione del 4 ottobre 2017 (n. 4407) del Consiglio di Stato e
quella del 13 luglio 2016 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro sono annullate.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. All'insorgente va quindi restituito l'importo di
fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.
Lo Stato del Cantone
Ticino rifonderà alla ricorrente fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per
entrambe le sedi.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera