Progetto stradale, procedura semplificata, segnaletica (semafori)
Decisione del 01.09.2016, TRAM
Incarto n. 52.2016.264
DIRITTO DI ESSERE SENTITI
SEGNALETICA
STRADE
art. 29 COST
art. 14 LCOORD
art. 34 LPAMM2013
art. 35 LPAMM2013
art. 21 LSTRADE
art. 24 LSTRADE
art. 25 LSTRADE
art. 26 LSTRADE
art. 25 cpv. 1 let. c OSSTR
art. 113 cpv. 1 OSSTR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Marco
  Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 13 maggio 2016 della
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la
  risoluzione 11 aprile 2016 (n. 1545) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante della segnaletica relativa al progetto stradale concernente
  gli interventi stradali, la nuova rotonda Volta e gli impianti semaforici
  sulla strada cantonale P2 Motto Bartola-Airolo-Chiasso su via dei Pedroni,
  via Comacini e piazza Elvezia nel Comune di Chiasso;
ritenuto, in
fatto
A. a. Con
risoluzione 8 luglio 2014 (n. 3426) il Consiglio di Stato ha approvato il
progetto stradale concernente gli interventi stradali, la nuova rotonda Volta e
gli impianti semaforici sulla strada cantonale P2 Motto Bartola-Airolo-Chiasso
su via dei Pedroni, via Comacini e piazza Elvezia nel comune di Chiasso. Il
progetto ha quale obiettivo di trasferire sull'asse via Como (ex viale
Galli)-via dei Pedroni-via Comacini il traffico di transito da e per l'Italia attraverso
la dogana di Chiasso Strada. Tra i vari interventi previsti, esso include il
prolungamento del marciapiede esistente lungo via degli Agustoni sino al mapp.
73, dov'è previsto - a circa metà del fronte della stessa su via Comacini - un
passaggio pedonale. Sopra quest'ultimo è posto il semaforo che regola il traffico
dell'intersezione con via degli Albrici, di modo che l'entrata alla particella
è ubicata prima dell'impianto semaforico e del sottostante passaggio pedonale,
mentre l'uscita si trova dopo.
b. La risoluzione è
stata avversata da diversi ricorrenti, tra i quali la RI 1, proprietaria del
mapp. 73 di Chiasso, sulla quale esiste una stazione di servizio. Il fondo si
trova sul lato est di via Comacini, all'altezza dell'intersezione con via degli
Albrici.
c. Con decisione 27 febbraio 2015 (inc. n. 52.2014.301/320/323) questo
Tribunale ha parzialmente accolto il ricorso della RI 1 Per quanto qui
interessa, la Corte ha condiviso il divieto di svolta a sinistra risultante dal
tracciamento di una linea di sicurezza lungo
via Comacini e, benché non potesse più essere messo in discussione,
anche la posa dell'impianto semaforico all'incrocio
con via degli Albrici. Per contro, il Tribunale ha ritenuto carente il progetto
per quanto riguardava la regolamentazione dell'uscita dal mapp. 73, poiché questa,
essendo ubicata posteriormente agli impianti semaforici, avrebbe permesso ai
veicoli di lasciare la stazione e d'immettersi nel traffico in ogni momento e -
in assenza di qualsiasi divieto - in ogni direzione. Anche l'accesso al fondo
per le autocisterne era problematico, siccome queste per compiere la manovra
d'entrata, avrebbero dovuto invadere leggermente la corsia di preselezione
verso via degli Albrici, delimitata da una linea continua. Gli atti sono stati
retrocessi al Consiglio di Stato affinché completasse la propria risoluzione su
questi due oggetti.
B. Dando seguito
alle istruzioni del Tribunale, con risoluzione 11 aprile 2016 il Consiglio di
Stato ha approvato una variante della segnaletica che prevede il prolungamento
della linea tratteggiata (linea di direzione) lungo via Comacini sino alla
linea di arresto all'altezza del semaforo, in modo da permettere alle
autocisterne di carburante di invadere sia la corsia principale (in direzione Lugano),
sia quella di preselezione (svolta su via degli Albrici) per poter entrare al distributore di benzina. Inoltre è
contemplata la posa sul mapp. 73 di un cartello con obbligo di svolta a destra
(segnale 2.37) in modo da regolamentare l'uscita. Poiché tale soluzione
comporta la posa di segnaletica sul fondo privato, il Governo prevede - dopo il
passaggio in giudicato della decisione - l'iscrizione di una servitù prediale di 1 mq e l'aggiornamento
della tabella d'espropriazione e offerta d'indennità. La decisione fa propria
la proposta formulata dal rapporto tecnico 10 settembre 2015, allestito
dallo studio d'ingegneria __________.
C. Con ricorso 13
maggio 2016 la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
l'annullamento della decisione appena descritta e la retrocessione degli atti
al Consiglio di Stato. Essa contesta la segnaletica siccome ritiene che sia da
un lato inefficace e dall'altro lesiva della garanzia della proprietà, della
libertà economica e della parità di trattamento. La ricorrente invoca pure la
violazione del diritto di essere sentita.
D. Chiamati a
prendere posizione, sia il comune di Chiasso, rappresentato dal suo municipio,
sia il Consiglio di Stato, per il tramite della Sezione amministrativa
immobiliare, si oppongono all'accoglimento del ricorso con argomenti che, ove necessario,
saranno discussi in appresso. La Sezione ha postulato la revoca dell'effetto
sospensivo del gravame.
E. Opponendosi con la replica all'accoglimento della
domanda provvisionale, l'insorgente ha ampliato le sue argomentazioni, sostenendo in particolare che la decisione impugnata sia stata presa in modo
irrito.
F. Le dupliche
confermano le posizioni assunte nelle risposte con motivazioni che saranno
semmai discusse in diritto.
Considerato, in
diritto
1. La
decisione impugnata s'iscrive nel quadro del rinvio degli atti da parte di
questo Tribunale al Consiglio di Stato nell'ambito del progetto stradale
descritto in narrativa, oggetto di una decisione globale che comprendeva anche
l'approvazione della segnaletica orizzontale e verticale e che ha seguito quale
procedura direttrice quella del progetto
stradale. Pur riguardando la risoluzione qui impugnata unicamente aspetti di
segnaletica, essa segue dunque la procedura direttrice originaria,
siccome è volta a completare la precedente decisione globale. Con queste premesse
la competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 25 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL
7.2.1.2) in combinazione con l'art. 14 della legge sul coordinamento delle
procedure del 10 ottobre 2005 (Lcoord; RL 7.1.2.3). La legittimazione attiva
dell'insorgente è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.
1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta degli
atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi, oltre
a essere nota a questo Tribunale, emerge con chiarezza dagli atti.
2. Nell'ambito
della precedente decisione, questo Tribunale ha già esaminato e respinto le
censure volte a mettere in discussione sia la soppressione della possibilità di
svoltare a sinistra lungo via Comacini, ciò che comporta - tra l'altro -
l'impossibilità di accedere al fondo della
ricorrente per chi procede in direzione dell'Italia, sia la scelta di far capo
a un impianto semaforico per regolare i flussi di transito all'incrocio
con via degli Albrici. Esso ha altresì disatteso la censura di violazione della
parità di trattamento sollevata dalla ricorrente
per rapporto ai mapp. 49 e 50. Tali aspetti non sono nemmeno oggetto
della risoluzione impugnata, che si limita - conformemente al rinvio operato
dal precedente giudizio - a definire (1) l'accesso al fondo con le autocisterne
e (2) l'uscita per i veicoli dallo stesso. Improponibili risultano pertanto le
censure che esulano da questi oggetti.
3. Data la
sua valenza dirimente, conviene dapprima esaminare la contestazione relativa
alla violazione del diritto di essere sentito, che la ricorrente invoca sostenendo
di non essersi potuta esprime correttamente e in maniera completa sul Rapporto
tecnico prima della decisione impugnata.
3.1. La natura e i limiti
del diritto di essere sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa
procedurale cantonale. Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le
garanzie minime dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della
Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Tale norma assicura
all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un
procedimento prima che sia emanata una decisione e gli garantisce anche il
diritto di partecipare all'assunzione delle prove,
di conoscere i risultati delle stesse e di determinarsi al riguardo ( DTF 135 II 286 consid. 5.1, 133 I 270 consid. 3.1, 120 Ib 379, 118 Ia 17; Ulrich Häfelin/Georg Müller , Grundriss
des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 6a ed., Zurigo 2010,
pag. 374 n. 1615, pag. 384 n. 1672 segg., segnatamente n. 1680). Nel nostro
cantone, l'art. 34 LPAmm pone il principio secondo il quale le parti hanno il
diritto di essere sentite. Per l'art. 35 LPAmm esso viene esercitato, di
regola, per iscritto (cpv. 1) e prima che l'autorità adotti una decisione (cpv.
2), salvo eccezioni che qui non interessano (cpv. 3).
3.2. Le
regolamentazioni locali concernenti il traffico hanno carattere di decisione
generale, regolando una situazione determinata ma rivolgendosi a una cerchia
indeterminata di persone ( Thierry
Tanquerel , Manuel de droit administratif, Zurigo 2011, par. 808- 810 con rinvii). Sotto il profilo dei diritti di
partecipazione degli interessati, la giurisprudenza ritiene che questo tipo di
decisioni debba essere considerato alla stregua di atti normativi, per i quali
il diritto di essere sentito non dev'essere garantito ( René A. Rhinow/ Beat Krähenmann , Schweizerische Verwaltungsrecht­sprechung,
Ergänzungsband, Basilea/Francoforte sul Meno 1990, n. 81/B/I/a pag. 263). Il
diritto a esprimersi preventivamente può tuttavia entrare in linea di conto nei
casi in cui singole persone siano toccate significativamente in modo maggiore
degli altri destinatari del provvedimento (DTF 121 I 230 consid. 2). Inoltre,
l'art. 113 cpv. 1 dell'ordinanza sulla
segnaletica stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.21) impone
all'autorità di sentire il proprietario del fondo privato prima di
ordinare regolamentazioni e limitazioni del traffico su aree di circolazione pubbliche
a lui appartenenti. In questi casi, dunque, la semplice pubblicazione, prevista
dall'art. 107 cpv. 1 OSStr, non è sufficiente.
3.3. Ferme queste
premesse, prima di adottare la regolamentazione contestata il Consiglio di
Stato era dunque tenuto a offrire alla RI 1 la possibilità di esprimersi per
iscritto. Come spiega la ricorrente, ed emerge altresì dagli atti, il 16
dicembre 2015 l'Ufficio delle acquisizioni le ha trasmesso il rapporto tecnico
10 settembre 2015, invitandola a ritornare una copia firmata della lettera a
valere quale ritiro dell'opposizione alle modifiche dei piani e
all'espropriazione. A questo scritto, la ricorrente ha risposto con e-mail 26 gennaio
2016, comunicando laconicamente di non accettare la proposta . L'insorgente
ritiene, tuttavia, d'essere stata privata della facoltà di esprimersi
liberamente, fuori da una discussione volta
al componimento bonale della vertenza. Tale tesi è priva di fondamento, poiché
la lettera 16 dicembre 2015 aveva carattere interlocutorio, tant'è che
l'Ufficio indicava chiaramente la sua disponibilità per qualsiasi ulteriore
informazione. Spettava dunque alla ricorrente formulare le sue considerazioni,
invece che limitarsi a scartare la proposta. Il rapporto, tuttavia, non
affrontava esplicitamente la questione della posa della segnaletica sul
fondo privato e, dunque, dell'espropriazione. Essa poteva al più essere dedotta
dallo schema a pag. 3. La questione non merita tuttavia di essere approfondita,
visto che la decisione impugnata deve comunque essere annullata a causa di
un'altra - questa volta certa - violazione d'ordine formale.
4. La ricorrente sostiene che la risoluzione
impugnata sia stata adottata in modo irrito,
poiché il Governo non avrebbe rispettato la procedura per modificare il
progetto stradale.
4.1. Nell'ambito del precedente
giudizio, il Tribunale ha retrocesso gli atti
al Consiglio di Stato perché completasse la sua risoluzione, regolamentando l'uscita
dal mapp. 73 e la definizione dell'accesso al medesimo per le
autocisterne. Concretamente il Governo era dunque chiamato ad adottare provvedimenti
vincolanti su tali oggetti. Ciò che ha fatto con la risoluzione impugnata, che
approva una variante ai piani della segnaletica del progetto stradale oggetto
della decisione 8 luglio 2014. In quanto volta a modificare il progetto
stradale originario, anche la decisione di variante soggiace alla procedura
esatta per la sua approvazione (cfr. supra , 1).
4.2. L'art. 24 Lstr
stabilisce che la procedura semplificata di approvazione del progetto stradale
è applicata, in particolare, nei casi di parziale modifica dei piani dopo la
pubblicazione del progetto stradale che concernono pochi interessati
chiaramente individuabili (cpv. 1 lett. d). L'iter di approvazione prescinde
dalla pubblicazione e dal deposito del progetto; il Dipartimento può ordinare il picchettamento e la modinatura (cpv. 3).
Esso, inoltre, notifica il progetto stradale ai comuni e proprietari interessati, sempre che non abbiano dato precedentemente il loro consenso scritto. Nel
contempo esso pubblica sul Foglio ufficiale e all'albo comunale un avviso
contenente una descrizione dell'opera, l'intenzione di realizzarla tramite
procedura semplificata e la possibilità per ogni interessato di formulare
opposizione (cpv. 4). In assenza di opposizioni nei trenta giorni dalla
notifica e dalla pubblicazione dell'avviso,
il Dipartimento approva il progetto stradale mediante una decisione immediatamente
esecutiva (cpv. 5), mentre negli altri casi trasmette l'incarto al
Consiglio di Stato che decide sulle opposizioni e approva il progetto stradale
(cpv. 6). Per il resto si applicano le disposizioni della procedura ordinaria.
4.3. In concreto, benché
volte a porre in sicurezza l'incrocio gestito dall'impianto semaforico, le
modifiche apportate al progetto stradale concernono in sostanza unicamente la ricorrente.
Ciò permette di seguire con la variante la procedura semplificata testé
descritta, che viene svolta dal Consiglio di Stato, a cui gli atti sono stati
retrocessi, in luogo del Dipartimento. Procedura che dispensa dalla
pubblicazione e dal deposito del progetto, ma che impone comunque la sua notifica
ai comuni e ai proprietari coinvolti, nonché di pubblicare sul Foglio ufficiale
e all'albo comunale un avviso, che permetta a ogni interessato di formulare
opposizioni. Ciò che non è avvenuto nel caso concreto. L'omissione di tali - essenziali
- formalità trae seco l'annullamento della procedura viziata, di modo che il
ricorso deve essere accolto già solo per questo motivo.
4.4. Da notare che,
omettendo di notificare i piani del progetto al proprietario interessato,
questi è stato privato della possibilità di opporvisi e di formulare domande di
natura espropriativa (cfr. art. 21 combinato
con l'art. 24 cpv. 7 Lstr). Per quanto riguarda la questione
dell'aggiornamento della tabella d'espropriazione e offerta d'indennità, appare
corretto che ciò avvenga una volta cresciuta in giudicato la decisione di
variante del progetto. Questi documenti, infatti, non fanno parte degli atti
del progetto stradale e il loro aggiornamento è la semplice conseguenza
dell'eventuale modifica dei piani che lo compongono. Essi non costituiscono
decisioni (art. 2 LPAmm), né possono essere impugnati davanti al Tribunale. Tali documenti si riferiscono
infatti all'eventuale procedura di espropriazione che dovesse rivelarsi ineludibile
nel caso che l'acquisto dei terreni e degli altri diritti necessari non possa
aver luogo bonalmente (art. 26 cpv. 1 Lstr). Il piano dei fondi toccati
dall'espropriazione, la tabella d'espropriazione e le pretese annunciate, una
volta aggiornate, saranno dunque semplicemente trasmesse dal Dipartimento, unitamente
al progetto approvato (art. 26 cpv. 2 Lstr), al Tribunale d'espropriazione, il
quale potrà così dare avvivo alla procedura di stima (art. 40 segg. legge di
espropriazione dell'8 marzo 1971; Lespr; RL 7.3.1.1). Sarà in quell'occasione
che la ricorrente avrà la facoltà di esprimersi sull'importo offertole.
5. A questo
punto, le censure rivolte al merito della segnaletica sono esaminate brevemente
e a titolo puramente abbondanziale.
5.1. Per quanto
riguarda l'accesso al fondo da parte delle autocisterne,
l'insorgente non muove particolari critiche. Essa tenta più che altro di
rimettere in discussione la questione generale dell'ingresso al suo
fondo. Ciò che, come visto in precedenza, non è oggetto del presente giudizio.
In ogni caso, la soluzione approntata dal Governo può essere condivisa, poiché
- oltre che ai requisiti di legalità e interesse pubblico - risponde appieno al
precetto di proporzionalità, giacché risulta idonea a permettere l'accesso al
fondo da parte delle autocisterne.
5.2. Discutibile, per
contro, è la definizione dell'uscita dalla stazione di servizio. Il Governo,
fondandosi sul citato referto tecnico 10 settembre 2015 dello Studio
d'ingegneria __________, ha escluso una sua semaforizzazione e deciso di
trattarla alla stregua di una qualsiasi uscita da una proprietà privata lungo
l'asse di via Comacini. La decisione è sostenibile e risponde al principio di
proporzionalità. Fatti salvi casi eccezionali, in sostanza ove non sussistono
valide alternative o dove l'interesse pubblico lo pretenda, l'introduzione di
una specifica fase semaforica in favore di un privato appare pretesa eccessiva.
La soluzione (più semplice) individuata dalla decisione impugnata - che impone
di svoltare a destra in uscita dal fondo, concedendo la precedenza alle vetture
provenienti da via Comacini e da via degli Albrici - è di principio
condivisibile. Innanzitutto essa vieta la manovra di attraversamento dell'incrocio
per immettersi sulla corsia di via Comacini che conduce verso l'Italia. Così
come impostata, tuttavia, la segnaletica non è atta invece a inibire l'accesso
diretto a via degli Albrici per chi esce dalla stazione di servizio, manovra
che la stessa ricorrente definisce - a ragione - estremamente pericolosa: essa consiste
infatti nell'attraversamento in ogni momento di quattro corsie al centro di un'intersezione.
Manovra che è possibile poiché il quel punto la linea che suddivide la
carreggiata è tratteggiata; poco importa con quale finalità. La posa in uscita
dal fondo del segnale "svoltare a destra" (2.37), ossia di un segnale
di direzione obbligatoria che impone al conducente di svoltare nel punto segnalato
a destra (art. 25 cpv. 1 lett. c OSStr), non
costringe a proseguire in quella direzione. Nulla vieta, dunque, di immettersi
brevemente su via Comacini completando la manovra di svolta per poi immettersi
subito in via degli Albrici.
6. In
definitiva il ricorso dev'essere accolto, annullando la decisione impugnata. Il
Governo dovrà dunque nuovamente chinarsi sulla definizione dei due oggetti
rimasti irrisolti, previo espletamento della
procedura descritta al considerando 4, in attesa della quale non può che essere
confermato il differimento della messa in esercizio dell'intersezione
via Comacini- via degli Albrici.
7. L'emanazione
del presente giudizio rende superfluo l'esame della domanda di revoca dell'effetto
sospensivo del ricorso.
8. Dato l'esito non si preleva la tassa di giustizia
(art. 47 cpv. 6 LPAmm), mentre lo Stato verserà alla RI 1 le ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1. la decisione 11 aprile
2016 (n. 1545) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono
retrocessi al Consiglio di Stato perché completi la risoluzione 8 luglio 2014
(n. 3426) sui due oggetti indicati al consid. 6.6. della sentenza 27 febbraio
2015 (n. 52.2014.301/320/323) di questo Tribunale; sino alla fissazione
definitiva di questi oggetti l'intersezione via Comacini-via degli Albrici non
può essere messa in esercizio.
2.  Non si
preleva la tassa di giustizia; alla RI 1 deve dunque essere retrocesso
l'importo di fr. 1'500.- versato quale anticipo delle spese processuali. La
Repubblica e Cantone Ticino verserà alla RI 1 fr. 1'500.- per ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale
a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere