Autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario immobiliare - applicabilità della LMI
Decisione del 28.06.2017, TRAM
Incarto n. 52.2017.79
ACCERTAMENTO DEI FATTI
FIDUCIARIO E FIDUCIARIA
art. 1 cpv. 1 LFID
art. 4 LFID
art. 8 LFID
art. 28 LFID
art. 1 LMI
art. 2 cpv. 1 LMI
art. 3 LMI
art. 3 cpv. 2 let. d LMI
art. 26 LPAMM

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Matteo
  Tavian
statuendo
sul ricorso 6 febbraio 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da: PA 1
contro
la
  decisione 9 gennaio 2017 dell'autorità di vigilanza sull'esercizio delle
  professioni di fiduciario, con la quale è stato ordinato all'insorgente di
  presentare un'istanza d'autorizzazione quale fiduciario immobiliare, oppure di
  comprovare l'effettiva assunzione di un fiduciario immobiliare già
  autorizzato all'interno della sua impresa;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è
titolare dell'impresa individuale __________ con sede a __________, iscritta a
registro di commercio del cantone __________ dal 31 maggio 2012. Il 7 novembre
2005 ha domandato all'autorità di vigilanza sull'esercizio delle professioni di
fiduciario (nel seguito: autorità di vigilanza) il rilascio dell'autorizzazione
quale fiduciario immobiliare. Con scritto 15 novembre 2005 questa autorità ha
preavvisato negativamente la sua istanza, essendo RI 1 sprovvisto di un titolo
di studio idoneo per svolgere tale attività.
b. Il 20 novembre 2014
l'autorità di vigilanza, dopo aver costatato che la __________ è attiva in
Ticino e dispone di uffici a __________, ha chiesto a RI 1 di chiarire il
genere d'attività svolto, diffidandolo al contempo di esercitare ulteriori
attività immobiliari soggette ad autorizzazione ai sensi della legge
sull'esercizio delle professioni di fiduciario del 1° dicembre 2009 (LFid; RL
11.1.4.1). Con scritto 3 dicembre 2014, quest'ultimo ha in sintesi indicato di
lavorare nel ramo dell'intermediazione immobiliare in Ticino sin dal mese di maggio
1992, di risiedere tuttavia nel comune di __________ (__________) e di recarsi
a __________ di regola una o due volte alla settimana. Ha inoltre specificato
di aver creato una rete di cooperazione tra intermediari immobiliari denominata
"__________" che consta di oltre cento persone, e di esser riuscito a
compravendere negli anni più di mille immobili in Ticino grazie alla sua
attività di intermediario immobiliare.
B. Con decisione 9
gennaio 2017 l'autorità di sorveglianza ha assegnato a RI 1 un termine ultimo
scadente il 17 febbraio 2017 per presentare un'istanza d'autorizzazione quale
fiduciario immobiliare, oppure per comprovare l'effettiva assunzione di un
fiduciario immobiliare già autorizzato, preavvisandolo al contempo che in
difetto di ciò sarebbe stato avviato un procedimento penale nei suoi confronti.
A sostegno di tale provvedimento, l'autorità di prime cure ha affermato di
disporre di prove sufficienti per ritenere che RI 1 svolga illecitamente la
professione di fiduciario immobiliare in Ticino, quali in particolare gli
annunci di immobili su numerosi portali web, così come le risultanze del
sopralluogo effettuato a __________ il 19 settembre 2016 dalla sua sezione
ispettiva presso gli uffici della __________. Ha inoltre aggiunto che " l'esposizione
del bene giuridico protetto è da considerarsi grave sia dal punto di vista
temporale che quantitativo, avendo il sig. RI 1 operato in Ticino in maniera
abusiva nel ramo riservato ai fiduciari immobiliari autorizzati ininterrottamente,
a titolo professionale, per conto di terzi e assiduamente sin dal 1992, favorendo
grazie alla sua attività la compravendita di oltre 1000 immobili, come da egli
stesso ammesso. "
C. Avverso
quest'ultima pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Sostiene di potersi
avvalere dei principi contenuti nella legge federale sul mercato interno del 6
ottobre 1995 (LMI; RS 943.02), che lo dispenserebbero dal richiedere
un'autorizzazione per esercitare la professione di fiduciario immobiliare in
Ticino. Sia l'iscrizione della __________ nel registro di commercio del cantone
__________, sia la sua decennale attività quale intermediario immobiliare in
Svizzera interna e all'estero farebbero sì che egli possa richiamarsi all'applicazione
della predetta legge federale anziché della LFid per poter operare quale
fiduciario in tutta la Svizzera.
D. In sede di
risposta l'autorità di vigilanza ha chiesto la conferma della decisione
impugnata, con argomentazioni che verranno ririprese, per quanto necessario,
nei considerandi di diritto.
E. In replica e
duplica, le parti si sono riconfermate nelle loro contrapposte tesi ricorsuali
e nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 28 LFid. La legittimazione
del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dalla decisione impugnata,
è certa (art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad
accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). L'oggetto della controversia
emerge con sufficiente chiarezza dalle carte processuali. Non è in particolare
necessario procedere all'assunzione delle prove richiamate dalle parti, in
quanto insuscettibili di apportare la conoscenza di ulteriori elementi
rilevanti per il giudizio.
2. Nel cantone
Ticino, le attività di fiduciario commercialista, di fiduciario immobiliare e
di fiduciario finanziario svolte per conto di terzi a titolo professionale sono
soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv. 1 LFid). L'autorizzazione di fiduciario
commercialista, di fiduciario immobiliare e di fiduciario finanziario è
rilasciata dall'autorità di vigilanza all'istante che adempie i requisiti posti
all'art. 8 LFid: tra questi figurano il possesso di un titolo di studio riconosciuto
e l'assolvimento di un periodo di pratica biennale in Svizzera nel rispettivo
ramo (art. 8 cpv. 1 lett. d LFid). Giusta l'art. 4 LFid, è considerato
fiduciario immobiliare chi svolge una o più tra le seguenti attività:
mediazione nella compravendita e permuta di fondi giusta l'art. 655 cpv. 2 del
Codice civile svizzero (lett. a); intermediazione dei negozi giuridici aventi
per oggetto diritti immobiliari e diritti concernenti società immobiliari
(lett. b); locazione di stabili e appartamenti (lett. c); amministrazione di
immobili e di società immobiliari (lett. d); consulenza e conduzione di promozioni
immobiliari (lett. e).
3. 3.1. Come
indicato in narrativa, l'insorgente rimprovera all'autorità di vigilanza di non
aver correttamente applicato i disposti della LMI, ritenuto che l'iscrizione
della __________ nel registro di commercio del cantone __________ gli consentirebbe
di accedere al mercato intercantonale senza formalità o restrizioni di sorta, e
dunque senza l'obbligo di richiedere l'autorizzazione di fiduciario immobiliare
statuito dalla LFid. Censura in secondo luogo la violazione dell'art. 4 cpv. 2
lett. d LMI ( recte : art. 3 cpv. 2 lett. d LMI), in quanto la pratica
acquisita nel corso della sua decennale carriera in tutta la Svizzera sarebbe
sufficiente per comprovare un alto livello di preparazione nel ramo
immobiliare. Soggiunge poi di non aver mai mancato di versare i relativi contributi
derivanti dalla sua attività lavorativa, ciò che corroberebbe l'assenza di un
interesse pubblico della querelata decisione. Rileva infine di aver frequentato
nel 1996 la scuola di fiduciari, pur non conseguendo il relativo diploma, e di
aver funto da delegato in rappresentanza del canton __________ presso l'associazione
svizzera dell'economia immobiliare (nel seguito: SVIT).
3.2. La LMI garantisce
a ogni persona con domicilio o sede in Svizzera l'accesso libero e non
discriminato al mercato, al fine di esercitare su tutto il territorio della
Confederazione un'attività lucrativa (art. 1 cpv. 1 LMI). Essa si prefigge in
particolare di: facilitare la mobilità professionale e gli scambi economici in
Svizzera (lett. a); sostenere gli sforzi dei cantoni intesi all'armonizzazione
delle condizioni di accesso al mercato (lett. b); rafforzare la competitività
dell'economia svizzera (lett. c) e la coesione economica della Svizzera (lett.
d). L'art. 2 cpv. 1 LMI enuncia poi uno dei principi cardine della legge,
conferendo a chi rientra nel campo d'applicazione della LMI un diritto
individuale al libero accesso al mercato in base alle prescrizioni in vigore
nel luogo di provenienza (DTF 135 II 12 consid. 2.1; STF 2C_57/2011 del 3 maggio
2011 consid. 3.1; 2C_607/2014 del 13 aprile 2015 consid. 4.1; Raccomandazione
della Comco del 19 dicembre 2016, in: DPC 2017/1 pag. 252 e segg.; Nicolas Diebold, Das Herkunftsprinzip im
Binnenmarktgesetz zur Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit, ZBl
111/2010, pag. 129 e segg.). Questo disposto - che recepisce il principio "Cassis
de Dijon" sviluppato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle
Comunità europee e preso a modello dal legislatore svizzero (DTF 128 I 92
consid. 3; 125 I 276 consid. 4; 125 I 322 consid. 2b; 125 I 474 consid. 3; STF
2C_720/2014 del 12 maggio 2015 consid. 7.1.1 ;
Matteo Cassina, La legge federale sul mercato interno: principi fondamentali
e note in merito alla giurisprudenza del Tribunale federale, RDAT 2000-I, pag.
102 e segg.; Peter Hänni/Andreas Stöckli, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, Berna 2013, pag. 202 e
segg.) - sancisce dunque il cosiddetto principio del luogo d'origine, giusta il
quale ognuno ha il diritto di offrire merci, servizi e prestazioni di lavoro su
tutto il territorio della Confederazione a condizione che l'esercizio è
autorizzato nel suo cantone o comune di domicilio o di sede. In questi casi, fanno
stato le norme del cantone o del comune di domicilio o della sede
dell'offerente (art. 2 cpv. 3 LMI). Inoltre, il predetto principio garantisce
anche la libertà di stabilimento, stante la quale chi esercita legittimamente
un'attività lucrativa ha il diritto di stabilirsi in qualsiasi parte del
territorio della Confederazione per l'esercizio di tale attività e, fatto salvo
l'art. 3 LMI, di esercitare la stessa secondo le prescrizioni del luogo del
primo domicilio (art. 2 cpv. 4 LMI). In tale evenienza, la vigilanza sul rispetto
delle prescrizioni del primo domicilio incombe alle autorità del luogo di destinazione
(STF 2C_844/2008 del 15 maggio 2009 consid. 3.1 et 4.5).
3.3. Il principio del
libero accesso al mercato non è tuttavia assoluto. Come sopra accennato (cfr. consid. 3.2), l'art. 3 LMI prevede
infatti la possibilità di eccezionalmente limitare il medesimo (Manuel Bianchi della Porta, in: Vincent
Martenet/Christian Bovet/Pierre Tercier (ed.), Droit de la concurrence, Basilea
2012, 2 a ed., art. 3 LMI n. 2 e segg.). In questi casi agli
offerenti esterni non può comunque esser negato il diritto di accedere liberamente
al mercato. Eventuali limitazioni devono essere adottate sotto forma di
condizioni e oneri a patto che si applichino nella stessa misura anche agli offerenti
locali, risultino indispensabili per preservare interessi pubblici
preponderanti e siano conformi al principio della proporzionalità (cvp. 1).
Quest'ultimo, soggiunge il cpv. 2 dell'art. 3 LMI, è da ritenere violato se le
prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente
degli interessi pubblici preponderanti (lett. a), se i certificati e gli attestati
di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti
(lett. b), se il domicilio o la sede costitutisce condizione preliminare per
l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione (lett. c),
oppure se la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di
garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti (lett.
d). Occorre infine tenere presente che questa enumerazione non è esaustiva, ma
solo esemplificativa ( DTF 134 II 329 consid. 6.2.3 ).
Non si tratta quindi di condizioni cumulative (STF 2C_844/2008 del 16 maggio
2009 consid. 3.2).
3.4.
3.4.1.
In concreto, dagli atti di causa si evince che l'insorgente è stato per oltre
due decenni - ed è tuttora - attivo nel settore dell'intermediazione
immobiliare in Ticino. Per sua stessa ammissione (cfr. doc. 3; 11), in questo cantone
nel corso degli ultimi anni egli ha compravenduto più di mille immobili,
creando a tal fine una fitta rete di collaborazioni con altre persone attive in
questo ramo professionale. Per contro, dalle tavole processuali non risulta alcuna
sua attività immobiliare esercitata in qualità di offerente esterno al Ticino. L'incartamento
processuale mostra invece un'intensa attività immobiliare da parte di RI 1 sui
principali portali immobiliari ( inter alia : tutti.ch; luxuryestate.ch;
immomoving.ch) per la compravendita di immobili nel cantone Ticino (cfr. doc. A).
Anche gli immobili pubblicizzati sul suo personale sito internet () si trovano unicamente
in questo cantone. Ma non solo. è infatti il ricorrente stesso, nel proprio curriculum vitae , a
specificare che gli uffici della propria attività sono a __________, mentre
l'indirizzo nel comune di __________ si riferisce verosimilmente al proprio
domicilio privato (cfr. doc. 3).
Ferme
queste premesse, occorre tenere presente che per costante giurisprudenza i
principi enunciati dalla LMI possono essere invocati con successo solamente in
presenza di una componente intercantonale, ma non nel caso di una fattispecie esclusivamente
interna a un cantone ( DTF 135 I 106 consid.
2.2; 125 I 276 consid . 4; 125 I 267 consid. 3b; STF
2C_848/2009 dell'11 maggio 2010 consid. 4.2; STA 52.2009.324 del 16 settembre
2010 consid. 3.3; 52.2008.175 del 10 ottobre 2008 consid. 3.2; 52.2008.32 del
18 agosto 2008 consid. 3.2; 52.2005.251 del 12 dicembre 2005 consid. 3.3; Cassina, op. cit., pag. 102; Thomas Cottier/Manfred Wagner, Das neue
Bundesgesetz über den Binnenmarkt (BGBM), AJP 1995, pag. 1583 e segg.; Matthias Oesch/Thomas
Zwald, OFK- Wettbewerbsrecht II, art. 1 LMI n. 6).
Ora, non avendo il
ricorrente comprovato di esercitare l'attività di fiduciario immobiliare in
Svizzera interna, la LMI non torna applicabile al caso di specie. Come rettamente
osservato dall'autorità di prime cure, questa legge federale, per trovare
applicazione, impone infatti il concreto espletamento dell'attività di intermediario
immobiliare in un contesto intercantonale, e non solamente quale offerente
locale in Ticino, come è invece il caso nella presente vertenza. Il fatto che
la sede della __________ sia a __________ e che la predetta impresa individuale
risulti iscritta al registro di commercio di __________ non è ancora sufficiente
per comprovare un'effettiva e reale attività immobiliare in questo comune. Ogni
altra conclusione vanificherebbe da un lato l'intento voluto dal legislatore
federale, che con l'emanazione della LMI ha inteso abbattare gli ostacoli di
diritto pubblico alla concorrenza istituiti dalle varie legislazioni cantonali
e comunali senza tuttavia prevedere regole d'armonizzazione sul piano federale
(DTF 141 II 113 consid. 3.1.4; 135 I 106 consid. 2.2; STF 2C_607/2014 del 13
aprile 2015 consid. 4.1; Bianchi della
Porta , op. cit., art. 1 LMI n. 5 e segg; Cassina, op. cit., pag. 100), e dall'altro permetterebbe di raggirare i disposti
istituiti dalla LFid tramite la costituzione di una società o un'impresa che abbia
la propria sede fuori dal cantone Ticino. Occorre poi rilevare che l'inventario
degli immobili compravenduti oltr'alpe e all'estero e prodotto in sede di
replica dal ricorrente per comprovare una sua asserita attività immobiliare in
Svizzera non è suscettibile di sovvertire quanto appena esposto (cfr. doc. 17).
Infatti, questo elenco non dimostra affatto che l'insorgente abbia funto da intermediario
immobiliare in qualità di offerente esterno. Anzi, l'assenza di qualsiasi
indicazione circa la data dell'avvenuta compravendita dei predetti immobili porta
a ritenere - o perlomeno, non permette di escludere - che essi siano stati rogati
grazie all'intermediazione di RI 1, dopo che quest'ultimo ha intrapreso
l'attività di fiduciario immobiliare in Ticino che, come visto,viene esercitata
con uffici propri a __________ dall'autunno 2011 in poi (cfr. doc. 11). Medesima
considerazione dev'essere fatta per quanto attiene alle fotografie esibite
dall'insorgente relative al proprio ufficio a __________ e versate agli atti per
cercare di dimostrare lo svolgimento di un'attività effettiva d'intermediario in
questo comune (cfr. doc. 14). Esse non mostrano invero l'esistenza di un punto
vendita immobiliare con le caratteristiche tipiche per questo specifico settore
d'attività quali - a titolo d'esempio - la presenza di insegne luminose o l'esposizione
di annunci pubblicitari per la compravendita e la locazione di appartamenti e
immobili. Se invece confrontate con quelle raccolte dalla sezione ispettiva
dell'autorità di sorveglianza a seguito del loro sopralluogo del 19 marzo 2016
a __________, non vi è alcun dubbio che è in quest'ultimo luogo che l'attività d'intermediazione
immobiliare di RI 1 avviene in maniera assidua, costante e professionale (cfr.
doc. F). Il rapporto di costatazione allestito in tale data specifica infatti
che: " [L]'ufficio (__________a __________, ndr) dedito all'attività
immobiliare è molto vasto: occupa il PT di un grande stabile in pieno
centro a __________. La zona risulta molto affollata da gente a piedi, così
come dal traffico su strada. L'agenzia immobiliare dispone su tutti i lati di
vetrine espositive con annunci di immobili in vendita e in affitto () ".
3.4.2. Per i motivi
appena esposti, l'insorgente non può di conseguenza neppure avvalersi di quanto
statuito all'art. 3 cpv. 2 lett. d LMI. Ma quand'anche la predetta disposizione
federale fosse applicabile alla fattispecie qui in esame, il requisito relativo
alla pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine non sarebbe comunque soddisfatto.
Il ricorrente ha in effetti dichiarato di aver lavorato dal 1992 al 1995 presso
la __________ con uffici a __________, e di aver costituito nel 1996 la __________
con sede a __________, quest'ultima successivamente liquidata nel corso del
2007. Nel medesimo anno è poi stata fondata la società semplice "__________"
operativa nel cantone Ticino e di cui già si è già detto in precedenza. Di
conseguenza, non essendo queste esperienze professionali state maturate nel
luogo d'origine dell'insorgente, anche questa doglianza non può che essere
respinta.
3.4.3. Ora, ci si
potrebbe chiedere se non fosse (stato) dovere dell'autorità di vigilanza
richiedere all'insorgente in sede d'istruttoria di comprovare l'effettivo
esercizio dell'attività di fiduciario immobiliare nel canton __________, al
fine di verificare l'applicabilità della LMI alla presente fattispecie, e ciò a
maggior ragione tenuto conto che anche il procuratore pubblico - al quale la
presente vertenza era stata segnalata per verificare se vi fossero le
condizioni per l'apertura di un procedimento penale nei confronti
dell'insorgente - con scritto 9 novembre 2016 avesse espresso delle perplessità
in merito a tale quesito. La questione non merita ad ogni modo ulteriori
approfondimenti, ritenuto che, pur essendo compito dell'autorità appurare
d'ufficio i fatti determinanti, ciò non dispensa comunque le parti dal dovere
di collaborare all'accertamento degli stessi e, in particolare, dall'obbligo di
provare quanto da esse sostenuto, secondo le loro reali facoltà (art. 26 LPAmm;
STA 52.2016.37 dell'8 settembre 2016 consid. 3; 52.2014.406 del 22 aprile 2015
consid. 2.2; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio
di procedura amministrativa, Lugano 1997, ad art. 18 LPamm n. 1b). Ne consegue
che era pertanto compito dell'insorgente mettere a disposizione dell'autorità
tutto il materiale probatorio a dimostrazione dell'effettivo esercizio
dell'attività d'intermediario immobiliare in un contesto intercantonale, al
fine di poter beneficiare dei principi istituiti dalla LMI.
4. Del tutto
priva di fondamento si dimostra da ultimo la censura riguardante l'asserita mancanza
di un sufficiente interesse pubblico a sostegno della querelata decisione.
Quest'ultima mira infatti unicamente indurre l'insorgente a presentare una
domanda d'autorizzazione di fiduciario immobiliare, al fine di verificare se
sono dati o meno i presupposti per assoggettarlo alla LFid, la cui compatibilità
con le norme costituzionali e con la LMI è del resto già stata più volte
confermata dal Tribunale federale (STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011 consid.
5.2; 2P.106/2002 del 20 dicembre 2002 consid. 5.2.2; 2P.142/1990 del 21 dicembre
1990 consid. 3b; Mauro Mini, La
legge sull'esercizio delle professioni di fiduciario, Basilea et al. 2002, pag.
190 e segg.). Da respingere si avverano anche le doglianze riguardanti il puntuale
pagamento dei contributi derivanti dall'attività di intermediario immobiliare,
così come il fatto di essere stato delegato presso l'associazione mantello
degli intermediari immobiliari SVIT, non avendo tali circostanze alcuna
rilevanza con la controversia di cui è specie.
5. 5.1. In
siffatte circostanze, bisogna pertanto ritenere che la decisione impugnata
sfugge a qualsiasi critica e, non comportando nessuna violazione del diritto
applicabile, deve essere confermata con conseguente reiezione del ricorso inoltrato
dall'insorgente.
5.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, in quanto soccombente (art.
47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
respinto.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 2'200.-, già anticipata dal ricorrente nella misura di fr.
1'500.-, è posta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 e segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere