Approvazione di un progetto stradale concernente la formazione di una pista ciclopedonale
Decisione del 27.12.2018, TRAM
INTERESSE PUBBLICO PREPONDERANTE
PERCORSO PEDONALE
PIANIFICAZIONE
art. 21 LESPR-TI
art. 18 cpv. 3 LSTERR
art. 49 cpv. 2 LSTERR
art. 10 LSTRADE
art. 17 cpv. 1 let. a-d LSTRADE
art. 23 cpv. 1 LSTRADE
art. 25 LSTRADE
art. 26 LSTRADE

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sui ricorsi
a.
b.
del
  17 gennaio 2017 di
RI
  1
RI
  2
patrocinati
  da: PA 1
ai
  quali è subingredita
RI
  3
patrocinata
  da: PA 1
e
del
  18 gennaio 2017 di
RI
  4
patrocinata
  da: PR 1
contro
la
  risoluzione del 23 novembre 2016 (n. 5152), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato il progetto stradale concernente la formazione di una pista
  ciclopedonale su via Campagna Adorna nel Comune di Mendrisio;
ritenuto, in
fatto
A. Il Comune di
Mendrisio, sezione di Genestrerio, non gode dell'intavolazione a registro
fondiario definitivo e dispone di un registro fondiario prodefinitivo.
B.   a. Il 17 maggio 2016 la
Sezione amministrativa immobiliare del Dipartimento del territorio (Sezione) ha
disposto la pubblicazione per il periodo 20 maggio - 20 giugno 2016 del
progetto stradale e dei piani espropriativi per la formazione della pista
ciclopedonale sul tratto via Campagna Adorna - via Laveggio - via Carlo Colombara
nel Comune di Mendrisio. Il progetto prevede in particolare la ridefinizione
del calibro stradale esistente lungo via Campagna Adorna, dall'incrocio Croce
Grande fino al nucleo abitativo di Genestrerio, al fine di integrarvi una pista
ciclabile bi-direzionale larga 3 m. I piani sono stati elaborati, fra l'altro,
sulla base del rilievo della situazione esistente dell'Ufficio della Geomatica
del 13 marzo 2015 e della planimetria catastale su supporto digitale della zona
d'intervento (cfr. Relazione tecnica e preventivo di spesa del 27 novembre
2015, capitolo 2, pag. 5).
b. Entro il termine di
pubblicazione sono state notificate due opposizioni al Consiglio di Stato:
quella di RI 1 e RI 2, allora comproprietari del mapp. 290 di Mendrisio,
sezione di Genestrerio, interessato da un'occupazione temporanea di 38 m 2 ,
e quella di RI 4, proprietaria del mapp. 289 di Mendrisio, sezione di Genestrerio,
interessato, oltre che da occupazione temporanea, da espropriazione definitiva
di 5 m 2 , destinati all'allargamento del campo stradale. Richiedendo
all'autorità una serie di informazioni e chiarimenti, RI 1 e RI 2 hanno in
particolare sostenuto che l'opera prevista occupasse in via definitiva una
porzione del loro fondo, per la quale rivendicavano un'indennità espropriativa
di fr. 800.-/m 2 oltre a una perdita di valore del terreno residuo. A
comprova della loro tesi hanno richiesto una misurazione ufficiale della
superficie della loro proprietà. Anche RI 4 ha contestato, fra l'altro, la
misurazione dei confini del suo fondo così come il calcolo della superficie espropriata,
ritenuta superiore a quella riportata nella tabella di espropriazione. Si è
inoltre opposta alla quantificazione di fr. 400.-/m 2 quale offerta
di indennità.
c. L'ulteriore scambio
di corrispondenza e trattative, intervenute nel corso della procedura, non
hanno portato ad alcun accordo fra le parti.
d. Con risoluzione del
23 novembre 2016 (n. 5152) il Consiglio di Stato ha approvato il progetto e,
nel contempo, ha evaso le opposizioni. In merito alle censure sollevate da RI 1
e RI 2, esso ha fra l'altro rilevato come quello pubblicato fosse il piano del
catasto ufficiale, negando la necessità di un'ulteriore misurazione della
particella ai fini del progetto stradale. Per quanto attiene alle critiche formulate
da RI 4, esso ha ribadito come il piano espropriativo pubblicato riprendesse i
dati del registro fondiario e del catasto ufficiale fornito dal geometra
revisore di zona, motivo per il quale non v'era da dubitare della sua
correttezza. In entrambe i casi ha indicato come le rivendicazioni di carattere
espropriativo esulassero dalla procedura.
C.  a. Avverso la
citata risoluzione governativa RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, postulandone in via principale l'annullamento e
chiedendo, in via subordinata, l'accoglimento della domanda di ampliamento
dell'espropriazione, che quantificano in almeno 16 m 2 , e delle
relative pretese di indennità. Essi contestano l'interesse pubblico alla base
dell'opera e ripropongono in sostanza le critiche disattese dal Governo. Offrono
come mezzi di prova il sopralluogo, la loro audizione, l'audizione di __________,
ex proprietario del limitrofo fondo al mapp. 285, e il richiamo dal Cantone e
dal Comune di vari incarti.
b. Chiamati a
presentare una risposta, il Municipio di Mendrisio non formula osservazioni e
si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la Sezione postula la reiezione
del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi di diritto.
c. In sede di replica e
di duplica i ricorrenti e la Sezione si sono riconfermati nelle rispettive
allegazioni e domande, mentre il Municipio ha postulato la reiezione
dell'impugnativa.
d. Il 5 dicembre 2018
il Tribunale ha chiesto ai ricorrenti se RI 3, proprietaria dal 29 ottobre 2018
del mapp. 290, intendesse subentrare nel procedimento. Con scritto dell'11/21
dicembre 2018 RI 3 ha comunicato di assumere in suo nome l'impugnativa con
l'accordo dei genitori.
D.  a. Pure RI 4
insorge davanti a questo Tribunale, postulando l'annullamento della citata
risoluzione governativa. Producendo il rapporto dell'11 gennaio 2017 del
geometra P. C__________, da cui emergerebbe che i limiti della sua proprietà
corrispondono esattamente a quelli da lei indicati nell'opposizione, essa contesta
i contenuti del piano espropriativo. Sottolineando poi come l'intero progetto
stradale sia fondato su misurazioni errate e/o imprecise e quindi affetto da
potenziali errori progettuali, essa censura un accertamento inesatto dei fatti
giuridicamente rilevanti. Lamenta infine l'atteggiamento, a sua detta, poco
collaborativo delle autorità.
b. In sede di risposta
il Municipio di Mendrisio non formula osservazioni e si rimette al giudizio del
Tribunale, mentre la Sezione postula la reiezione del gravame con argomenti che
verranno ripresi, se necessario, nei seguenti considerandi.
c. La ricorrente non ha
replicato.
Considerato, in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo così come la tempestività dei
ricorsi discendono dall'art. 25 della legge sulle strade del 23 marzo 1983
(Lstr; RL 725.100). La legittimazione degli insorgenti, già opponenti, è
inoltre certa (art. 20 cpv. 1 e 2 Lstr).
1.2. I ricorsi, ricevibili
in ordine, possono essere evasi sulla base degli atti, senza istruttoria, in
applicazione dell'art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Sulla scorta di un apprezzamento anticipato,
il Tribunale non ritiene difatti necessario procedere all'assunzione delle
prove richieste da RI 3 (in particolare: sopralluogo e audizione testi), il cui
presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del
giudizio ( RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con
rinvii ; Marco Borghi/Guido Corti ,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c).
La situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta infatti in
modo sufficientemente chiaro dalla documentazione versata agli atti dalle
autorità intimate.
1.3. I ricorsi, che
hanno il medesimo fondamento di fatto, possono essere evasi con un unico
giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm).
2.2.1. Lo strumento
per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto stradale (art.
10 cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è il frutto di
un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in vigore dal
1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di questi impianti.
Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura di
approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale,
seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata
sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta
dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo,
ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla
ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere
svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio dell'11
febbraio 2003 [n. 5361], in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag.
4135 segg., pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e
d'autorizzazione a costruire, del progetto stradale elimina inoltre ogni
possibile discussione circa la conformità del progetto con la sua base
pianificatoria. La duplice indole di questo strumento lo situa, gerarchicamente,
al livello dei piani di utilizzazione cantonali (cfr. nello stesso senso il
recente rapporto del 1° marzo 2011 [n. 6309 R] della Commissione speciale per
la pianificazione del territorio sul messaggio del 9 dicembre 2009 concernente
il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, in: RVGC anno parlamentare
2011-2012, vol. 1, pag. 483 segg., 494). Ciò implica, per quanto concerne gli
effetti, che le norme e i piani regolatori comunali in contrasto con il
progetto stradale decadono con l'entrata in vigore di quest'ultimo (momento
che, per questo strumento, coincide con la sua crescita in giudicato)
rispettivamente che i Comuni sono tenuti ad uniformare allo stesso i piani già
in vigore (cfr. art. 18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100; STA 52.2012.57 del 26 giugno
2012 consid. 2.1, 52.2008.273 del 3 febbraio 2009 consid. 4.2).
2.2. Il progetto
stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada, l'assetto, lo
sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste, principali e
accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti delle
infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett. a
Lstr).
2.3. La citata
revisione della Lstr ha integrato nell'iter di approvazione del progetto
stradale la fase di pubblicazione degli atti, di notificazione delle pretese e
di evasione delle contestazioni prevista dalla legge d'espropriazione dell'8
marzo 1971 (Lespr; RL 710.100). Per questo motivo il progetto stradale
dev'essere accompagnato, tra l'altro, da una relazione sull'opera, da un piano
dal quale risultino la situazione dei fondi toccati dall'espropriazione e
l'eventuale rettifica dei confini, da una tabella d'espropriazione nella quale
siano indicati i singoli fondi interessati e per ciascuno di essi i titolari
dei diritti espropriati, la natura di tali diritti, la qualità degli immobili e
la superficie oggetto dell'espropriazione, le offerte d'indennità (art. 17 cpv.
1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21 Lespr). Il progetto è approvato
dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche la competenza di evadere tutte le
questioni preliminari proprie della procedura espropriativa, come le
opposizioni alla pubblica utilità e le domande di modifica dei piani (art. 23
cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione rimane unicamente il compito
di concedere all'occorrenza l'anticipata immissione in possesso dei diritti espropriati
e di svolgere la procedura di stima, stabilendo le indennità espropriative
sulla scorta delle pretese annunciate (art. 26 Lstr).
2.4. Davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, contro la decisione di approvazione del
progetto stradale, sono proponibili sia censure riguardanti l'atto pianificatorio
in quanto tale, in particolare la conformità delle opere per rapporto alla
pianificazione direttrice sovrastante, sia censure riferite alle prescrizioni
del diritto edilizio o ambientale
concretamente applicabili. Censure sulle quali questo Tribunale
statuisce con pieno potere di cognizione (art. 25 Lstr; cfr. STA
52.2009.468-469 del 1° aprile 2010 consid. 2). In quest'ambito il potere
d'esame del Tribunale è, quindi, completo e contempla anche il sindacato di
opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo
solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il
dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere
questioni con forte valenza tecnica, dove le conoscenze degli specialisti
costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il
Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito
critico gli aspetti controversi della decisione impugnata, ma è solo se vi
scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza
che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà a una
sua modificazione. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione
migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per
sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare dei pregi
realmente superiori, nel suo complesso, da
convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità
amministrativa (STA 52.2008.422/427 del 31 maggio 2010 consid. 5).
3. RI 3 contesta
anzitutto la pubblica utilità dell'opera. A suo dire, infatti, già le piste
ciclabili esistenti nel comprensorio sarebbero inutilizzate, così come sottolineato
anche dalla stampa locale. Inoltre i tratti delle ciclopiste sarebbero
discontinui, creando percorsi "a singhiozzo", per di più condivisi
con i pedoni. Tali critiche non meritano accoglimento. Anzitutto, per quanto
attiene alla prima, l'articolo di giornale prodotto dalla ricorrente (doc. Q II ),
lungi dal documentare una generalizzata defezione da parte dei ciclisti a far uso
delle piste ad essi riservate, si riferisce alla tratta ben circoscritta di via
Sant'Apollonia a Coldrerio e si limita a segnalare il fatto che, malgrado la
creazione della ciclopista, i ciclisti sembrerebbero (ancora) preferire la via
carrabile. Conclude con un invito all'autorità a migliorare la segnalazione
delle ciclopiste e a prevedere maggiori controlli con eventuali sanzioni. Per
quanto attiene invece alla lamentata discontinuità dei percorsi, si osserva che
il contestato progetto stradale mira proprio a creare un percorso ciclabile
sicuro, comodo e continuo che colleghi gli insediamenti abitativi di Ligornetto,
Coldrerio e Mendrisio. Il suo tracciato si inserisce nella rete dei percorsi ciclabili
del Mendrisiotto e Basso Ceresio menzionati, con il grado di consolidamento "dato
acquisito", nella scheda M10 (Mobilità lenta) e R/M5 (Agglomerato del
Mendrisiotto/Rete urbana e mobilità) del piano direttore cantonale. Esso è incluso
nella prima tappa realizzativa dei percorsi ciclabili cantonali e regionali del
Mendrisiotto (cfr. messaggio governativo n. 6704 del 24 ottobre 2012 per l'attuazione
della strategia a favore della mobilità ciclabile [prima tappa]). Ora, proprio
perché non tutte le tratte della rete dei percorsi ciclabili del Mendrisiotto e
Basso Ceresio sono ancora state realizzate, esse risultano discontinue. Di qui
l'interesse pubblico di realizzare la tratta prevista dal contestato progetto
nell'ottica di dare continuità alla rete complessiva dei percorsi ciclabili.
4.   Le critiche degli insorgenti si
concentrano poi sul calcolo della superficie espropriata, ritenuta superiore a
quella riportata nella tabella di espropriazione (cfr. in particolare ricorso
di RI 1 e RI 2, pag. 4, n. 11: "Ma la censura sostanziale dei ricorrenti
verte sulla striscia di terreno del loro fondo di cui si misconosce una formale
espropriazione"). RI 4 ne deduce inoltre che l'intero progetto stradale
poggi su misurazioni errate e/o imprecise e sia quindi affetto da potenziali
errori progettuali. In proposito si osserva quanto segue.
4.1. Come esposto ai
considerandi che precedono, davanti a questa Corte sono proponibili, contro la
decisione di approvazione del progetto stradale, sia censure riguardanti l'atto
pianificatorio in quanto tale, in particolare la conformità delle opere per
rapporto alla pianificazione direttrice sovrastante, sia censure riferite alle
prescrizioni del diritto edilizio o ambientale concretamente applicabili. Ad eccezione
della critica relativa alla pubblica utilità dell'opera, sollevata da RI 3 e appena
evasa, i ricorrenti insorgono contro il progetto non tanto per censurarne un
difetto tecnico o per chiederne una modifica del tracciato, quanto piuttosto
per contestare il calcolo della superficie espropriata, che sarebbe maggiore
rispetto a quella prevista nella tabella di espropriazione pubblicata, e quindi
a lamentare le conseguenze economiche che il progetto avrà sulle loro proprietà.
È vero che RI 4 sostiene pure che l'intero progetto stradale poggerebbe su
misurazioni errate e/o imprecise e sarebbe quindi affetto da potenziali errori
progettuali. Senonché tali critiche si rivelano prive di fondamento. Infatti se
da un lato essa non sostanzia minimamente la tesi secondo cui dall'utilizzo dei
piani catastali indicati nella Relazione tecnica (cfr. supra , consid.
A.b) deriverebbero potenziali errori progettuali,  anche l'affermazione
generalizzata secondo cui  l'intero progetto stradale poggerebbe su misurazioni
errate e/o imprecise risulta priva di riscontri oggettivi, ritenuto peraltro
che, salvo RI 3, contro il progetto non sono insorti altri proprietari di fondi
toccati dall'opera.
4.2. Ad ogni modo, in sede di risposta la
Sezione ha ribadito come il contestato progetto si basa sulle misure catastali
ufficiali disponibili al momento della sua pubblicazione, ossia quelle risultanti
dal registro fondiario prodefinitivo, e come il piano di espropriazione
riprenda tali dati. Giustamente le critiche dei ricorrenti non sono state
accolte, in quanto estranee all'oggetto del contendere. Infatti, di principio,
non è in sede di progetto stradale ai sensi della Lstr che possono essere messe
in discussione le basi catastali su cui esso si fonda. Eventuali contestazioni
al riguardo andranno quindi fatte valere se del caso nel quadro della procedura
di misurazione ufficiale in atto nel Comune (cfr. Sezione che, in sede di
risposta, indica "() è in corso la procedura di pubblicazione della
misurazione ufficiale definitiva in forma numerica del catasto del Comune di
Mendrisio - sez. Genestrerio al fine d'intavolare il registro fondiario
definitivo. Tale misurazione è attualmente in consultazione presso l'ufficio
delle bonifiche e del catasto e in seguito verrà pubblicata presso il Municipio
di Mendrisio"). Le contestazioni riguardanti l'ampiezza della superficie
espropriata andranno invece proposte in sede espropriativa (cfr. STA n.
50.2004.4 del 16 settembre 2004 consid. 2.1 e.2.2, n. 50.2009.13 dell'11
novembre 2011 consid. 3).
5.   5.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, i ricorsi devono pertanto essere respinti.
5.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dei ricorrenti,
secondo soccombenza. Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono respinti.
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 2'000.- è posta a carico dei ricorrenti nella misura di fr.
1'000.- ciascuno. Agli insorgenti vanno restituiti i rispettivi importi (pari a
fr. 500.- ciascuno) versati in eccesso a titolo di anticipo per le presunte
spese processuali. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera