Licenza edilizia per l'edificazione di 10 unità abitative
Decisione del 25.06.2018, TRAM
Incarto n. 52.2016.645
ALTEZZA DELLE COSTRUZIONI
COSTRUZIONE A GRADONI
DIASTANZA TRA EDIFICI
DOMANDA DI COSTRUZIONE
INDICE DI SFRUTTAMENTO
SUPERFICIE EDIFICABILE
URBANIZZAZIONE
art. 16 LE
art. 16 cpv. 2 LE
art. 37 cpv. 1 LE
art. 38 cpv. 2 LE
art. 40 LE
art. 41 LE
art. 19 LPT
art. 19 cpv. 2 LPT
art. 38 LST
art. 1 RLE
art. 11 cpv. 1 RLE
art. 11 cpv. 3 RLE

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 27 dicembre 2016 della
RI 1
patrocinata
  da:   PA 3
contro
la
  risoluzione del 23 novembre 2016 (n. 5193) del Consiglio di Stato che
  accoglie l'impugnativa di CO 1 e CO 2 contro la decisione del 29 luglio 2015
  con cui il Municipio di Comano ha rilasciato alla ricorrente la licenza
  edilizia per la costruzione di un complesso residenziale di 10 unità
  abitative (part. __________);
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 , qui ricorrente, è proprietaria di un
vasto appezzamento (part. __________; ora part. __________ e __________, di
complessivi 4'032 mq) situato a Comano, all'interno della zona
residenziale estensiva (Re). Il terreno, che presenta una duplice pendenza (N-S
e E-O), è accessibile dalla sottostante via __________ (ovest), strada di cui
il piano del traffico prevede una nuova diramazione, con una bretella che grava
una fascia larga ca. 6 m lungo il confine nord della part. __________ e si
riallaccia più a est a via __________.
B. a. Con domanda
di costruzione 2 marzo 2015, RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso di
costruire su questo appezzamento un nuovo complesso residenziale formato da
quattro blocchi, destinati a 10 unità abitative. Il primo edificio unifamiliare ( casa 1 ), collocato nella porzione più
stretta del terreno (ora part. __________), verso via _________, è un volume
articolato su tre livelli, di cui uno interrato (-1P) riservato a un'autorimessa
(di 4 posti), che sarà direttamente accessibile dalla strada. Il secondo blocco
( casa 2 ), posizionato nella parte centrale (part. __________), è formato
da 4 edifici contigui, adibiti a residenze unifamiliari e strutturati su 3
piani (-1P, PT, 1P), tra di loro leggermente sfalsati in altezza. Nella fascia
più a est sorgeranno infine gli altri due stabili (3 e 4): il primo ( casa 3 )
sarà destinato a 4 appartamenti (2 x 2½ e 2 x 4½); l'altro ( casa 4 ), più
piccolo, posto direttamente a valle, sarà invece destinato a un'abitazione
monofamiliare. I due stabili (3 e 4), anch'essi articolati su tre livelli,
condividono con il blocco centrale ( casa 2 ) un'autorimessa (con 24
posteggi) prevista al piano interrato (-1P). Quest'ultima sarà raggiungibile da
una strada privata d'accesso che il progetto prevede di realizzare lungo il
confine nord del fondo, sovrapponendosi alla citata futura bretella di via __________
(strada di raccolta). b. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si sono opposti, tra gli altri, i
vicini confinanti CO 1 (part. __________) e CO 2 (part. __________), qui
resistenti, che hanno sollevato svariate eccezioni. c. Preso atto dell'avviso favorevole (n. 92789) dei Servizi generali del
Dipartimento del territorio, il 29/30 luglio 2015 il Municipio ha concesso alla
RI 1 la licenza edilizia, subordinandola a una serie di condizioni di cui si
dirà se del caso in seguito, e rigettato tutte le opposizioni.
C. Con giudizio 23 novembre 2016, il Consiglio di
Stato ha accolto il ricorso presentato dai vicini CO 1 e CO 2, annullando la
predetta licenza edilizia. Ritenuta anzitutto sanata una violazione del diritto di essere sentito (per la
mancata notifica dell'avviso cantonale), il Governo ha poi respinto alcune
critiche d'incompletezza della domanda (relative alle sezioni e facciate e al
modo di approvvigionamento idrico). Ammessa la facoltà dell'istante di presentare
in quella sede determinate modifiche progettuali di secondaria importanza (al
corpo scale delle case 3 e 4 e alla rampa d'accesso all'autorimessa) - su cui
le parti si erano frattanto espresse -, ha inoltre ritenuto che, dal profilo
sostanziale, le stesse resistessero alle eccezioni sollevate dai vicini. Per
contro, dopo aver biasimato la condizione di licenza di presentare una perizia
idrogeologica (solo prima dell'inizio dei lavori), il Consiglio di Stato ha in
sostanza stabilito che, al di là delle critiche formali, il referto e il piano
di canalizzazione aggiornato prodotti
davanti ad esso non permettevano di valutare compiutamente la conformità del sistema
di smaltimento delle acque proposto
(tramite infiltrazione), di cui la Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) si sarebbe limitata a prendere atto. Passando in rassegna le altre censure, l'Esecutivo cantonale ha in particolare
ritenuto che, con la relativa modifica di progetto (al corpo scale), le case 3
e 4 rispettassero la distanza minima da confine (4 m) giusta l'art. 11 cpv. 1
delle norme d'attuazione del piano regolatore di Comano (NAPR; negando l'applicazione
della distanza maggiorata per facciate lunghe più di 25 m). Conforme, ha
aggiunto, sarebbe pure la distanza tra edifici (8 m) tra la casa 2 e i volumi
più a est (case 3 e 4), come pure quella (6 m) tra la casa 2 e lo stabile sulla
part. __________. Il Governo ha per contro ritenuto insufficiente la distanza
tra la casa 1 e l'edificio esistente (con scala esterna) sulla part. __________,
siccome inferiore a quella (6 m) minima prescritta dall'art. 12 NAPR verso
edifici esistenti prima della pubblicazione del PR. Per il resto, l'Esecutivo cantonale ha respinto le eccezioni sollevate dai
vicini: in particolare, ha ritenuto l'accesso sufficientemente garantito dalla
nuova strada privata provvisoria, che verrà costruita sulla fascia
destinata alla futura bretella della strada di raccolta. Rispettata sarebbe
inoltre la linea di arretramento verso via __________. Dal profilo delle
altezze, ha considerato conforme, siccome
inferiore a 7 m, quella della casa 1 e degli edifici del blocco 2. Quest'ultimo,
ha aggiunto, non sarebbe riconducibile a una costruzione a gradoni,
vietata dall'art. 24 NAPR. Il Consiglio di Stato, dopo aver avallato l'entità della superficie edificabile,
maggiorata del 15% con l'area vincolata a strada dal piano del traffico che la RI
1 si è impegnata a cedere gratuitamente ai sensi dell'art. 38 cpv. 2 § della
legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100), ha accertato il
rispetto dell'indice di occupazione sulla base dei calcoli aggiornati dell'istante
in licenza. Anche l'indice di sfruttamento (0.483), ha aggiunto, sarebbe
inferiore a quello massimo ammesso (0.5). Il progetto, ha concluso, non violerebbe
il principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 della
legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100).
D. Avverso quest'ultimo
giudizio, RI 1si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato e la licenza edilizia confermata, con le modifiche
apportate davanti al Governo e in questa sede ("doc. A-E prodotti davanti
al Governo e doc. 3 allegato in questa sede"). L'insorgente contesta che la predetta perizia idrogeologica (che ha stabilito
il dimensionamento delle opere) e il piano aggiornato delle canalizzazioni non
permettano di valutare pienamente la conformità del sistema di smaltimento
delle acque proposto. Sistema che è stato avallato dalla SPAAS, a dispetto di
quanto indicato nel giudizio impugnato, che sarebbe lesivo del principio di proporzionalità. Analoga conclusione s'imporrebbe per il difetto della distanza tra edifici (tra
la casa 1 e lo stabile sulla part. __________), sanabile mediante una semplice
condizione di licenza che imponga di arretrare (di m 0.70) la facciata sud del
nuovo stabile. In via subordinata, ritiene che alla lacuna possa essere posto
rimedio con la modifica riduttiva di cui al citato piano doc. 3. In via ancor
più subordinata, il permesso andrebbe semmai annullato solo per la casa 1.
E. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma nella propria
posizione. Il Municipio postula l'accoglimento del gravame. A opposta conclusione pervengono CO 1 e CO 2, contestando le tesi dell'insorgente
e riproponendo quasi tutte le censure disattese dal Governo (relative all'urbanizzazione,
alla distanza tra edifici, alle altezze, al divieto di costruzione a gradoni,
agli indici e alla clausola estetica), con argomenti che, per quanto occorre,
verranno discussi in appresso.
F. L'insorgente ha rinunciato a presentare una
replica, riconfermandosi nelle sue conclusioni e domande di giudizio,
limitandosi per il resto a richiamare gli allegati presentati davanti al Governo.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 LE.
Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza,
personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato, di cui è
destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). Dato l'esito, i piani agli atti bastano per statuire sull'impugnativa.
2. Completezza
della domanda di costruzione 2.1. Giusta l'art. 4 LE, la domanda di
costruzione deve essere corredata della documentazione necessaria. Secondo
l'art. 11 cpv. 1 del regolamento d'applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), i progetti devono fornire tutte le indicazioni
atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere oggetto della domanda. L'autorità, soggiunge
la norma (cpv. 3), può all'occorrenza chiedere informazioni o completamenti.
L'esigenza di completezza della documentazione da allegare alla domanda di costruzione è volta, da
un lato, a permettere all'autorità di esperire un esame approfondito ed esauriente
della conformità dell'intervento per rapporto alle disposizioni
concretamente applicabili, dall'altro, a definire esattamente i limiti della
licenza che viene semmai accordata al richiedente. La disposizione che permette all'autorità di chiedere di precisare e completare
domande di costruzione carenti è espressione del principio di proporzionalità e
del conseguente divieto di formalismo eccessivo. Non è tanto un diritto, quanto
piuttosto un dovere dell'autorità, che non può respingere domande di
costruzione lacunose dal profilo della documentazione
allorché il difetto può essere facilmente sanato chiedendo all'istante di completarle
o di fornire le informazioni mancanti (cfr. STA 52.2011.520 del 9 luglio 2012 consid. 2.1, 52.2010.171 del 22 giugno 2010 consid. 2.1.). 2.2. Eventuali carenze formali della domanda di costruzione devono in primo
luogo essere rimosse davanti al municipio. Se l'autorità
comunale non procede nelle sue incombenze, spetta al Consiglio di Stato,
nell'ambito dell'accertamento d'ufficio dei fatti rilevanti, esigere quei
chiarimenti o complementi che si rendessero necessari, salvaguardando il
diritto di essere sentito delle parti. Ciò vale segnatamente allorquando le
informazioni mancanti possono essere acquisite facilmente (cfr. RDAT I-1995 n.
19 consid. 3.1 in fine; cfr. anche STA 52.2010.171 citata consid. 2.4). Parimenti,
nulla impedisce all'istante in licenza, segnatamente
in presenza di una contestazione, di produrre spontaneamente davanti
all'autorità di ricorso documenti mancanti o aggiuntivi (ad es. perizie, studi, ecc.) tendenti ad accertare la conformità del progetto con il diritto applicabile
(cfr. Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 ad art. 57; cfr. anche STA 52.2010.171 del 22 giugno 2010 consid. 2.2). Riservate le modifiche (varianti)
di progetto di una certa importanza, l a produzione di simili complementi, al pari delle differenze che non superano un
grado di tolleranza ragionevolmente
ammissibile, non soggiace a particolari formalità (cfr. art. 16 cpv. 2 LE; cfr.
STA 52.2016.504 del 16 marzo 2018 consid.
2 e rimandi; cfr. inoltre, sull'art. 16 LE: STA 52.2013.94/97 del 2 maggio 2014
consid. 2.1, 52.2004.311 del 26 ottobre 2004 consid. 2, 52.2000.261 del
14 dicembre 2000 consid. 2; Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 900 seg. ad art. 16 LE). 2.3. In concreto, la domanda di costruzione
prevedeva lo smaltimento delle acque meteoriche e chiare in particolare tramite
l'allacciamento alla canalizzazione comunale (cfr. piano canalizzazioni). Tale
concetto è stato preavvisato negativamente dalla SPAAS, che ha indicato che
esso dovrebbe avvenire tramite infiltrazione e/o dispersione superficiale. Ha
nondimeno richiesto - a mero titolo di condizione - la presentazione, prima
dell'inizio dei lavori, di una perizia idrogeologica (con prova di permeabilità)
volta a stabilire il dimensionamento delle opere di infiltrazione (al fine di
evitare danni a terzi) e un progetto aggiornato (cfr. avviso cantonale, pag.
5). Condizione che il Municipio ha fatto propria (cfr. licenza edilizia, ad 1). A fronte delle censure sollevate dai vicini opponenti, che contestavano la
possibilità di differire tale aspetto, dinnanzi al Governo la ricorrente ha
prodotto la perizia indicata, modificando di conseguenza il piano di
canalizzazione. In particolare, quest'ultimo contempla ora i seguenti due nuovi impianti d'infiltrazione: (1) una prima trincea lunga 33 m (con un diametro di 1.50
m) ai piedi della casa 2 (situata fino ad una distanza di 3 m dai fondi
sottostanti, part. __________ e __________), volta a stoccare e infiltrare la
pioggia derivante da 1'513 mq di superfici impermeabili; (2) una seconda
trincea più piccola (L = 8 m; Ø 1m ), situata tra le case 1 e 2, a 2 m di distanza
dal terreno sottostante (part. __________), per stoccare e infiltrare le acque
meteoriche dell'area restante. Ora, a fronte dell'importanza di queste modifiche, che hanno sovvertito il
concetto di smaltimento delle acque meteoriche precedentemente proposto, non vi
è chi non veda come le stesse non avrebbero potuto essere avallate direttamente
dall'autorità di ricorso. Non tanto perché il piano non consentiva di
comprendere il nuovo concetto di smaltimento proposto - invero piuttosto
chiaro, al di là dell'impropria scala di progetto (cfr. art. 13 RLE) - ma per
un'evidente lesione dell'art. 16 LE, che imponeva in concreto la ripetizione
della procedura, al fine di salvaguardare i diritti di opposizione di eventuali
interessati. Alla luce del consistente volume di acque da smaltire su un
terreno che presenta peraltro una mediocre capacità d'infiltrazione (cfr.
citata perizia), come pure dell'apprezzabile estensione e dell'ubicazione degli
impianti previsti, le modifiche proposte non potevano prescindere da ogni
formalità, non essendo comunque riconducibili a differenze che non superano un
grado di tolleranza ragionevolmente ammissibile (art. 16 cpv. 2 LE). Nella
migliore delle ipotesi richiedevano perlomeno una notifica da pubblicare
avvisando i proprietari confinanti, oltre che da sottoporre all'autorità
cantonale. Non si tratta infatti di rettifiche di secondaria importanza, né di
un semplice complemento inteso unicamente a dimostrare la conformità del progetto pubblicato con il diritto materiale applicabile (cfr.
STA 52.2016.504 citata consid. 2.3). Le variazioni apportate al progetto di
canalizzazione sono poi all'evidenza suscettibili
di toccare diritti di terzi, soprattutto dei proprietari dei terreni
immediatamente sottostanti (non coinvolti nel presente procedimento), che in
base ai piani pubblicati potevano fare affidamento su una diversa modalità di
smaltimento delle acque (tramite canalizzazione comunale). Al di là delle motivazioni
sviluppate dal Governo, nelle circostanze concrete la disattenzione delle norme
procedurali impediva dunque di autorizzare
la variante introdotta in corso di causa, e ciò a prescindere dal fatto che l'autorità
dipartimentale si sia frattanto pronunciata sul nuovo sistema di smaltimento proposto. In tale contesto va comunque stigmatizzato l'atteggiamento della SPAAS, che
anziché attenersi ai momenti di contrasto riscontrati, dando semmai all'istante
la facoltà di emendarli seguendo l'apposita procedura (art. 16 LE), ha di fatto
avallato il progetto limitandosi a inserire nell'avviso la condizione di
presentare, prima dell'inizio dei lavori, le perizie mancanti e i piani modificati. La licenza edilizia è per definizione un atto amministrativo mediante il
quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone
all'esecuzione dei lavori previsti (art. 1 RLE). I limiti dell'intervento vanno
dunque definiti prima del rilascio della licenza, non soltanto prima dell'inizio
dei lavori. Seppur per altri motivi, nell'esito il giudizio del Governo resiste
dunque alle critiche della ricorrente.
3. Urbanizzazione 3.1. Secondo l'art. 19 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), l'ente pubblico urbanizza le zone
edificabili entro i termini previsti dal programma
di urbanizzazione; se necessario, può scaglionare l'urbanizzazione. Tale
obbligo non conferisce al proprietario un diritto soggettivo all'urbanizzazione
dei suoi fondi (cfr. Eloi Jeannerat ,
in: Heinz Aemisegger/Pierre
Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, n. 47 ad art. 19). Per
porre rimedio a eventuali ritardi dell'ente pubblico nella realizzazione delle
opere di urbanizzazione, l'art. 19 cpv. 3 LPT stabilisce che, se l'ente
pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti, deve
permettere ai proprietari fondiari di provvedere da sé all'urbanizzazione dei
fondi secondo i piani approvati dall'ente pubblico oppure di anticipare le
spese d'urbanizzazione giusta il diritto cantonale. La norma è stata recepita a livello cantonale dall'art. 38 LST. Secondo questa disposizione,
se l'urbanizzazione della zona edificabile non è realizzata nei termini
previsti dal programma di urbanizzazione i proprietari fondiari possono:
-    prevedere
da sé all'urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati, stabilendo con il
comune per contratto di diritto pubblico segnatamente le modalità d'esecuzione
dei lavori, il diritto di proprietà sulle opere, le condizioni per l'allacciamento
dei vicini, il riscatto delle opere e il trasferimento di diritti e obblighi
all'ente pubblico (lett. a);
-    anticipare
i costi dell'urbanizzazione, stabilendo con il comune mediante contratto di
diritto pubblico segnatamente l'importo da anticipare, il rimborso del capitale
anticipato e l'interesse dovuto (lett. b).
La norma presuppone avantutto la mora dell'ente
pubblico, che il proprietario può chiedere al municipio di accertare,
comunicandogli nel contempo di voler porre in atto uno degli strumenti dell'art. 19 cpv. 3 LPT. L'esecutivo consenziente sottoscriverà dunque un
contratto di diritto pubblico soggetto all'approvazione del legislativo (cfr.
art. 13 cpv. 1 lett. g e 42 cpv. 2 LOC; Messaggio sul disegno di legge sullo
sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, n. 6309, pag. 63 seg.), che, nel
caso in cui il proprietario intenda provvedere
autonomamente all'urbanizzazione, deve contenere le indicazioni esatte dall'art.
38 lett. a LST (cfr. anche art. 47 cpv. 2 del regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). In ogni caso,
gli impianti di urbanizzazione devono essere realizzati secondo i piani
approvati dall'ente pubblico (cfr. art. 19 cpv. 3 LPT e 38 lett. a LST). 3.2. In concreto, il progetto prevede di realizzare l'accesso al complesso
(case 2, 3 e 4) mediante una nuova strada lunga circa 120 m, che sarà in buona
parte sovrapposta alla superficie riservata dal piano del traffico alla nuova
bretella della strada di raccolta (volta a collegare via __________ a via __________).
La strada non configura un'opera di urbanizzazione anticipata ai sensi dell'art.
38 lett. a LST; la RI 1 non ha infatti richiesto al Municipio di accertare un
suo eventuale ritardo nell'esecuzione della strada di raccolta, tanto meno ha
concluso con l'ente locale un contratto di diritto pubblico ai sensi di questa
norma per potervi provvedere direttamente (in tutto o in parte). La strada
progettata non è del resto concepita come il primo tratto della nuova strada di
raccolta - che è una strada pubblica (cfr. art. 2 della legge sulle strade del
23 marzo 1983; Lstr; RL 725.100), che raccoglie e distribuisce il traffico a
livello locale (cfr. Diparti-mento del
territorio , Manuale per la redazione di piani del traffico, dicembre
2002, pag. 9 e norma VSS 640.040b; cfr. in tal senso anche la nuova Linea
guida, Piano dell'urbanizzazione - Programma di urbanizzazione, dicembre 2014,
pag. 19) -, ma è progettata esclusivamente come semplice strada d'accesso
privata per i nuovi edifici residenziali (blocchi 2, 3 e 4). Sennonché una simile opera, finalizzata a soddisfare interessi
prettamente privati, anche solo provvisoriamente (o a titolo precario), non è
all'evidenza compatibile con la destinazione a scopi pubblici della strada carrozzabile
definita dal piano del traffico (cfr. per analogia, Eric Brandt/Pierre Moor , in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschan-nen,
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanug, Zurigo 2010, n. 23 ad
art. 18; Christian Häuptli ,
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berna 2013, § 15, n. 92; AGVE 2015
pag. 420 segg., pag. 421 e rimandi). Piano che ha creato il vincolo
pianificatorio e la base legale ai fini dell'espropriazione del fondo per la
concreta realizzazione dell'opera pubblica. Ne deriva che con tale vincolo la
superficie è sottratta alla libera disposizione dei proprietari, che non
possono sfruttarla per fini edilizi propri, ma semmai solo eseguire l'opera
viaria alle condizioni e nei limiti conferiti loro dall'art. 38 lett. a LST.
Norma, quest'ultima, che, al pari dell'art. 19 cpv. 3 LPT, impone peraltro che
la strada sia eseguita "secondo i piani approvati dall'ente pubblico";
per principio tali piani - diversamente da quanto avviene in concreto - devono
inoltre ossequiare il tracciato (e il calibro) della strada, così come
pianificata a livello di piano regolatore (cfr. RtiD II-2012 n. 18 consid. 8.3;
RDAT II-1993 n. 36 consid. 6.2). Ponendosi in contrasto con il vincolo risultante dal piano del traffico e le
predette norme, già per questo motivo il progetto non poteva essere approvato.
Non potendo essere realizzata la strada privata, neppure a titolo provvisorio,
a dispetto di quanto affrettatamente concluso dalle precedenti istanze, viene
inoltre a mancare il requisito dell'accesso sufficiente (art. 19 cpv. 1 LPT)
per la prospettata edificazione (case 2, 3 e 4 con la relativa autorimessa di
24 posti, oltre ai 3 posteggi esterni, cfr. piano di situazione). Anche da
questo profilo, la licenza edilizia non può pertanto essere ripristinata, come
a ragione eccepiscono i vicini resistenti.
4.Altezza 4.1. Giusta l'art. 40 cpv. 1 LE, l'altezza di un edificio è misurata dal
terreno sistemato al punto più alto del filo superiore del cornicione di gronda
o del parapetto. Secondo l'art. 40 cpv. 2 primo periodo LE, per edifici
contigui l'altezza è misurata per ogni singolo edificio. Analogamente,
soggiunge il secondo periodo, si procede per costruzioni in pendio, articolate
sulla verticale, a condizione che si verifichi tra i corpi situati a quote
diverse una rientranza di almeno 12 metri. 4.2. Per principio, l'altezza degli edifici è
misurata sulla verticale delle facciate, a partire dal terreno sistemato sino
al punto superiore determinante; il punto inferiore di misurazione è dato dal
livello del terreno sistemato perpendicolarmente sottostante (cfr. RDAT
II-1996 n. 35 consid. 4.1). Il terreno può essere sistemato mediante formazione di terrapieni, la cui
altezza va aggiunta a quella dell'edificio sovrastante soltanto nella misura in
cui supera il limite di m 1.50 a una distanza di 3.00 m dal filo della facciata
(cfr. art. 41 LE). Se il terreno è sistemato mediante escavazione del terreno
naturale, fa stato il livello del terreno risultante dallo scavo. I limiti
d'altezza non sono infatti destinati soltanto
a salvaguardare i fondi circostanti da immissioni d'ombra eccessive, ma
perseguono anche finalità d'ordine paesaggistico (STA 52.2014.204 del 27 marzo
2015 consid. 2.1, 52.2005.426 del 15 febbraio 2006 consid. 4.1 confermata da STF 1P.173/2006 del 26 ottobre 2006
consid. 2.2 ; Scolari , op. cit., n. 1123 ad art. 40 LE). Restano riservate le trincee, purché occupino soltanto
una frazione della facciata, scavate nel terreno per formare un'area di
disimpegno (cfr. STA 52.2005.39 del 20 aprile 2005 consid. 2). Blocco "Casa 2" 4.3. In concreto, il blocco della casa 2 è formato da quattro edifici , che presentano muri comuni rispettivamente un contatto
delle facciate contrapposte (est-ovest) pressoché integrale (cfr. STA
52.2012.119 del 24 maggio 2013 consid. 2.3 e rimandi, 52.2008.301/311
del 5 novembre 2008 consid. 8.4 confermata da STF 1C_582/2008 dell'8 aprile
2009 consid. 3.2). Trattandosi di quattro edifici contigui, come si dirà ancora
in seguito ( infra , consid. 5.2), ad
essi torna per principio applicabile l'art. 40 cpv. 2 primo periodo LE.
È ben vero che gli edifici sono anche sfalsati in altezza sull'asse est-ovest,
seguendo la lieve pendenza del terreno (che è inclinato non solo sull'asse
nord-sud, ma anche su quello est-ovest). La differenza di quota è tuttavia solo
lieve (Δ ± 0.50 m). I quattro edifici, contigui e autonomi, al di là dell'autorimessa comune, sono inoltre orientati
verso sud. Ancorché il blocco potrebbe per certi versi apparire quale
costruzione articolata sulla verticale del pendio, in una simile costellazione
appare ragionevole ritenere che l'art. 40 cpv. 2 secondo periodo LE debba
cedere il passo all'art. 40 cpv. 2 primo periodo LE, il quale stabilisce che
per gli edifici contigui l'altezza va misurata per ogni singolo edificio. La
configurazione di edifici contigui è chiaramente prevalente. La maggior altezza
delle facciate ovest dei singoli stabili non va dunque riportata sulla facciata
ovest dello stabile sottostante (ancorché distante meno di 12 m, cfr. art. 40
cpv. 2 secondo periodo LE).
4.4. A valle, in
corrispondenza dello spigolo sud-ovest, gli edifici in questione presentano un'altezza
fino a m 6.40, misurata dallo zoccolo con le terrazze che si sviluppano verso
il giardino. Facendo astrazione dai corpi "barbecue" e deposito
giardino alti fino a 2 m collocati ai suoi piedi, questo zoccolo può tutto sommato
essere ricondotto a un terrapieno che ingloba l'autorimessa sottostante, a una profondità di almeno mezzo
metro. Lo strato di terreno che la ricopre non prefigura in effetti ancora un
artifizio destinato a mascherare un'opera che non potrebbe altrimenti essere
considerata sotterranea (cfr. per casi diversi: STA 52.2006.315 del 16 aprile
2007 consid. 4, 52.2004.112 del 10 maggio 2004 consid. 2). Al fine di
meglio assicurare la configurazione dello zoccolo-terrapieno, andrebbero però
soppressi i citati corpi ("barbecue" e deposito giardino),
raccordando lo stesso al giardino sottostante. Con i muri che circoscrivono le
terrazze, questi corpi sono in effetti suscettibili di trasformare lo zoccolo
in una vera e propria costruzione, strettamente connessa agli edifici
sovrastanti, da computare sulla loro altezza (cfr. art. 40 cpv. 2 secondo
periodo LE). Con queste premesse, è certo che l'altezza degli stabili rientra
sempre in quella massima consentita (m 7), e ciò anche tenendo conto della
maggior altezza (m 0.50) del terrapieno in questione, ad una distanza di 3 m
dai piedi delle facciate sud.
4.5. Sul lato nord gli
edifici del blocco 2 rispettano l'altezza massima consentita (m 7) misurata
dalla lunga rampa d'accesso che s'infossa a monte (cfr. doc. A1, piano 28
ottobre 2015, sezione T-T, T I -T I ). Per l'edificio più a
est, la soletta che ricopre la rampa nell'ultimo tratto - conformemente alla
lieve modifica introdotta dall'istante in licenza davanti al Governo -
impedisce a tutti gli effetti di ritenerla una trincea, così come ritenuto dal
Governo (cfr. sezioni citate). Poco conta invece quale sia la natura di questo
manufatto; essendo sotterrato ai piedi della facciata nord, e neppure visibile da
monte (cfr. anche sezione N-N), comunque lo si qualifichi lo stesso non può
determinare alcun maggiore ingombro che debba essere riportato sulla facciata in
questione. Identica conclusione vale per il terreno sistemato ai piedi degli
stabili, sopra l'autorimessa che non sporge dal terreno naturale.
"Casa 1" 4.6. La casa 1 presenta un'altezza di m 6.30 dallo zoccolo di terreno sistemato
ai suoi piedi. Ancorché inglobi l'autorimessa sottostante a una profondità di
circa mezzo metro, non vi è ragione di
negare all'opera la qualifica di sistemazione del terreno, analogamente a
quanto già considerato per gli edifici della casa 2 (consid. 4.4).
Assimilabile a un terrapieno largo più di 3 m e alto meno di m 1.50, lo stesso
non va conteggiato sull'altezza (art. 41 LE). In concreto, il suo muro a valle
non forma del resto la facciata perimetrale dell'autorimessa, ma è piuttosto un
muro di sostegno sormontato da un parapetto che, come tale, rispetta anche le
norme applicabili per questo genere di opere a confine (cfr. art. 28 NAPR, che
permette di realizzare muri di sostegno alti fino a m 2.50 sormontati da un
parapetto alto 1 m). Anche su questo punto, da respingere è dunque la censura dei vicini.
5.Costruzione a
gradoni 5.1. Secondo l'art. 24 NAPR, in tutte le zone non sono ammesse costruzioni a
gradoni. 5.2. In concreto il progetto non prevede alcuna costruzione a gradoni. La casa
2, come detto, è formata da quattro edifici contigui (cfr. supra ,
consid. 4.3). Poco conta che siano situati sullo stesso terreno; l'art. 15 NAPR
che permette a due o più proprietari di accordarsi per costruire in contiguità
a determinate condizioni, non vieta a un unico proprietario di realizzare
costruzioni contigue sullo stesso fondo (cfr. anche Scolari , op. cit., n. 1215 ad art. 39 LE). Essendo l'elemento
di contiguità dato da un corpo principale, i quattro edifici autonomi
rispettano peraltro perfettamente anche la definizione di "costruzioni
contigue" secondo questa norma (cfr.
art. 15 NAPR in fine). Irrilevante invece che gli stabili siano divisi
da un muro comune e non da due muri aderenti; nelle costruzione in contiguità,
entrambe le ipotesi sono possibili (cfr. Scolari ,
op. cit., n. 1211 ad art. 39 LE). Non porta poi ad altra conclusione la
presenza di un'autorimessa interrata comune; da questo profilo, il progetto
risponde più che altro a un'edificazione razionale, senza conseguenze sulla situazione
di fatto degli edifici in contiguità che sporgono dal terreno. Privo di rilievo
è infine che vi sia un unico camminamento pedonale che conduce alle singole
unità; tale situazione è in effetti normalmente riscontrabile in altri complessi
formati da case a schiera. Pure su questo punto, da respingere sono pertanto le
censure dei vicini.
6.Distanza tra
edifici 6.1. Secondo l'art. 12 NAPR, la distanza tra edifici su fondi contigui è la
somma delle rispettive distanze dallo stesso confine; tra edifici sullo stesso
fondo è da considerare un confine ideale. La distanza minima tra edifici deve essere di
8 m in zona Re e ciò fino ad una
lunghezza dei fabbricati di 25 m. Oltre questa lunghezza , soggiunge l'art.
12 NAPR, la distanza tra edifici è pari alla somma della distanza da confine
stabilita all'art. 11 bis NAPR. Per facciate di una lunghezza maggiore ai 25 m
deve dunque essere aumentata di 0.30 m per ogni metro o frazione superiore di
maggior lunghezza della facciata, fino a che sia raggiunta una misura pari
all'altezza del fabbricato (misurata di regola a metà della lunghezza della
facciata riferita al lato del fondo confinante, cfr. art. 11 bis NAPR). Per
determinare la lunghezza della facciata si applica l'art. 16 lett. a NAPR: in
base a questa norma, va pertanto considerata la misura del lato del rettangolo
parallelo al confine che circoscrive l'edificio, ritenuto che non vengono computate
le parti arretrate almeno 3 m rispetto al lato del rettangolo che lo
circoscrive (cfr. art. 16 lett. a NAPR, accompagnato da uno schema illustrativo). 6.2. In concreto, verso la casa 2, il blocco formato dalle case 3 e 4 presenta
una lunghezza di facciata (ovest) inferiore a 25 m. La lunghezza della casa 4
(ca. 7.50 m) non va cumulata a quella della casa 3 (ca. 23.80 m), poiché quest'ultima
è arretrata di 3 m rispetto al lato del rettangolo (parallelo all'ipotetico
confine) che circoscrive l'intero blocco, così come ritenuto dal Governo. Da
respingere è pertanto la censura dei resistenti, che non si confrontano con
questa motivazione, invocando genericamente il rispetto di una distanza di 12
m. 6.3. Nessuno contesta invece che la casa 1 disattenda la distanza minima di 6 m
dall'edificio sottostante (part. __________), prescritta dall'art. 12 ultimo
periodo NAPR, secondo cui verso edifici esistenti prima della pubblicazione dei
PR situati rispetto al confine ad una distanza inferiore a quella prevista
dalle norme, è applicabile la sola distanza da confine contemplata dalle NAPR
ritenuta in ogni caso una distanza minima di 6 m. Le modifiche apportate dalla
ricorrente appaiono a prima vista suscettibili di ricondurre il progetto nel
rispetto del parametro in questione. Considerato che la licenza edilizia non
può tuttavia in ogni caso essere ripristinata per i motivi di cui si è già
detto in precedenza, non occorre qui soffermarsi sulle stesse.
7.Superficie
edificabile 7.1. Giusta l'art. 38 cpv. 2 LE, la superficie edificabile è la superficie non
ancora sfruttata dei fondi o parti di fondi nella zona edificabile oggetto
dell'istanza di costruzione. Non vengono considerate:
le superfici viarie aperte al pubblico transito, le strade carrozzabili e
pedonali definite dal piano regolatore, le zone non edificabili
destinate a scopi pubblici e previste come tali dal piano regolatore, come pure
le superfici forestali ed i corsi d'acqua. Le superfici non edificabili destinate a scopi pubblici e come tali vincolate
in una pianificazione comunale o cantonale, soggiunge la norma (art. 38 cpv. 2
§ LE), possono essere considerate - totalmente
o in parte - nel computo della superficie edificabile quando si
riscontrano cumulativamente le seguenti condizioni:
a) non si oppongono
interessi prevalenti dell'ente pubblico, in particolare la realizzazione dei
progetti pubblici non è resa più difficoltosa;
b) la quantità
edificatoria realizzabile sul fondo è incrementata nella misura massima del 15%;
c) la superficie
vincolata che si conteggia come edificabile è ceduta gratuitamente all'ente
pubblico.
Tale norma può essere applicata per analogia ad altri parametri
pianificatori come l'indice di occupazione e l'indice di edificabilità (art. 38
cpv. 2 §§ LE).
7.2. In concreto, dal calcolo aggiornato degli indici
prodotto dall'istante in licenza davanti al Governo risulta che il progetto -
tenuto conto della quantità edificatoria realizzabile sul fondo libero da vincoli (con una superficie edificabile di 3'257
mq) e dell'incremento del 15% (+ 488.55 mq) per l'area vincolata a strada di raccolta - rispetterebbe sia l'indice di sfruttamento
(0.483 < 0.5), sia l'indice di occupazione (30.82% < 40%) massimi
prescritti dall'art. 51 NAPR. Qui controversa è tuttavia anzitutto la
questione a sapere se la superficie gravata dalla strada prevista dal PR possa
in concreto essere considerata quale superficie edificabile, nei limiti ammessi
dall'art. 38 cpv. 2 § e §§ LE. 7.3. È ben vero che, in generale, la predetta norma permette di considerare le
quantità edificatorie derivanti dall'area di una strada pianificata a livello
comunale, che il proprietario si è impegnato a cedere gratuitamente all'ente
pubblico. Al riguardo non occorrono particolari formalità: basta la sussistenza
di un semplice impegno dal parte del proprietario, come indicato dal Governo (cfr.
STA 52.2003.287 del 20 ottobre 2003 consid. 3.2, secondo cui in questo caso basta che il permesso sia
assortito di una condizione che attesi l'assunzione di tale impegno). L'art.
38 cpv. 2 § e §§ LE non è inoltre contrario al diritto , come affermano
in modo del tutto generico i vicini resistenti. Questo Tribunale ha peraltro
già avuto modo di ribadire a più riprese che la norma in questione non viola né
la Costituzione, né il diritto federale (cfr. al riguardo: RDAT II-2000 n. 39
consid. 3; cfr. inoltre, ad esempio, STA 52.2001.343 dell'8 novembre 2001
consid. 2). Da questo profilo, in teoria, la citata disposizione permetterebbe
dunque di considerare la quantità edificatoria (fino a +15%) della superficie
gravata dalla strada di raccolta (che la ricorrente si è impegnata a cedere
gratuitamente al Comune). Sennonché in concreto - coerentemente con quanto previsto al consid. 3 - non è
ben dato di vedere come possa coesistere l'impegno della ricorrente a
trasferire al Comune la superficie in questione - non edificabile, destinata a
scopo pubblico e come tale vincolata in una pianificazione comunale - con il
suo sfruttamento, a fini edilizi prettamente privati, per un accesso. Percorso
che, nella misura in cui dovrà evidentemente essere rimosso al momento della
realizzazione della strada di raccolta (sia per rispettare il tracciato pianificato,
ma anche per rispondere ai diversi requisiti tecnici, con riferimento ad es.
alle fondazioni, ai diversi strati calibrati in funzione del carico e dell'usura
previsti, ecc.), è suscettibile di porsi in contrasto con gli opposti interessi
prevalenti dell'ente pubblico, rendendo più difficoltosa la realizzazione del
progetto pubblico della strada (cfr. art. 38 cpv. 2 § lett. c LE), perlomeno
dal profilo degli oneri derivanti al Comune. Anche su questo punto il progetto,
che in pratica fa ancora una volta astrazione del vincolo risultante dalla
pianificazione locale (cfr. in tal senso anche il primo calcolo degli indici annesso
alla domanda), non poteva pertanto essere approvato. Diverso il caso in cui l'area
in questione non fosse sfruttata dal proprietario per fini edilizi propri.
8.Indice di
sfruttamento 8.1. In base all'art. 37 cpv. 1 LE, l'indice
di sfruttamento (i.s.) è il rapporto
tra la superficie utile lorda degli edifici e la superficie edificabile
dei fondi. Quale superficie utile lorda si considera la somma della superficie
dei piani sopra e sotto terra degli edifici, incluse le superfici dei muri e
delle pareti nella loro sezione orizzontale (art. 38 cpv. 1 LE). Non vengono
computate: tutte le superfici non utilizzate o non utilizzabili per l'abitazione
o il lavoro come: le cantine, i solai, gli essiccatoi e le lavanderie delle
abitazioni; i locali per il riscaldamento, per il combustibile, per i serbatoi;
i locali per i macchinari degli ascensori, della ventilazione o della climatizzazione;
i locali comuni per lo svago nelle abitazioni plurifamiliari; i vani destinati
al deposito di biciclette e carrozzine per bambini, al posteggio anche
sotterraneo di veicoli a motore, ecc.; i corridoi, le scale e gli ascensori che
servono unicamente all'accesso di locali non calcolabili nella superficie utile
lorda; i porticati aperti, le terrazze dei tetti coperte, ma non chiuse lateralmente,
i balconi e le logge aperte che non servono come ballatoi (cfr. art. 38 cpv. 1
LE). 8.2. Dalla combinazione delle due norme succitate discende che vanno
conteggiate come SUL soltanto le superfici di locali e di spazi chiusi verso
l'esterno, che sono utilizzate o si prestano ad essere utilizzate per
l'abitazione ed il lavoro. Di principio, non sono
quindi da computare nella SUL le superfici di spazi aperti, che non sono
configurati come locali di edifici (cfr. RtiD II-2008 n. 22 consid. 3.1 con
rimandi; cfr. anche STA 52.2004.181 del 20 agosto 2004 consid. 2.3 con rinvii, 52.2004.118 del 9 luglio 2004 consid.
2). Ne fanno eccezione le superfici d'accesso ai piani (scale, corridoi ed
ascensori), che sono di regola conteggiate nella SUL, a meno che servano unicamente all'accesso di locali non
calcolabili nella SUL, siccome non utilizzabili per l'abitazione o il lavoro (cfr. RtiD II-2008 n. 22 consid. 3.1;
STA 52.2013.414 del 6 febbraio 2015 consid. 7.3; Felix Huber , Die Ausnützungsziffer , Zurigo 1986, pag.
58 seg.). La giurisprudenza ha precisato che rientrano ad esempio in
quest'ultima categoria i corridoi e le scale
che conducono alle autorimesse interne, segnatamente quando il passaggio
attraverso questi spazi non funge da unica, principale via d'accesso a vani
utilizzabili per l'abitazione o il lavoro (cfr. STA 52.2015.6 del 17 febbraio
2016 consid. 3.2, 52.2013.142 del 2 maggio 2014 consid. 3.1). 8.3. In concreto il progetto non rispetta la SUL massima ammessa, ritenuto che
non può far capo alle quantità edificatorie derivanti dalla superficie
vincolata a strada di raccolta (cfr. supra, consid. 7.2). Considerando solo la
superficie libera da vincoli (3'257 mq), la SUL supera infatti abbondantemente (+
180 mq circa) quella massima consentita (1'628.50 mq). A titolo abbondanziale,
va comunque osservato che a giusta ragione nel progetto sono state computate le
superficie delle scale, degli atri e dei
corridoi al piano terreno e al primo livello, ma non di quelli che dal
piano terreno conducono al piano interrato. Fatta astrazione dalla casa 4, questi percorsi conducono
in effetti solo a vani non computabili nella SUL. Il fatto che anche passando
dall'autorimessa sia possibile raggiungere i piani superiori è irrilevante,
poiché da questo profilo i vani sono riconducibili a vie d'accesso secondarie,
che come tali non devono essere considerate ai fini dell'i.s. (cfr. STA
52.2015.6 citata consid. 3.2 e 3.4.2, 52.2013.142 citata consid. 3.1).
Infondate, su questo punto, sono pertanto le censure dei resistenti. Meno scontata è la questione a sapere se la cantina e il deposito (circa 27 mq)
previsti al piano interrato della casa 4 dovevano invece essere conteggiati
nella SUL. La giurisprudenza riferita ai ripostigli, sgabuzzini e locali
deposito di ogni genere integrati in appartamenti e case d'abitazione, contrariamente
a quanto sembrano ritenere i resistenti, non è invero applicabile a ogni cantina prevista in una casa unifamiliare. In
particolare, ciò non vale quando questi vani sono confinati a un piano
interrato-cantina, senza essere integrati nell'unità abitativa sovrastante
(cfr. in tal senso, STA 52.2016.529 del 21 marzo 2017 consid. 2.4.2). Diversamente,
a scapito del chiaro testo di legge (art. 38 cpv. 1 LE), si finirebbe per
svantaggiare le case d'abitazione monofamiliari, che non potrebbero disporre
più nemmeno di una cantina (non computabile nella SUL). In concreto ci si
potrebbe tuttavia chiedere se i vani in questione, perlomeno il "deposito",
non debba essere considerato come integrato nell'unità abitativa, posto che a
questo livello (-1P) della casa 4 vi sono locali abitabili conteggiati nella
SUL (cfr. pianta schema SUL). Dato l'esito della vertenza, la questione può
rimanere aperta.
9.Fermo tutto quanto
precede, occorre concludere che, seppur per motivi in parte differenti da
quelli addotti dal Governo, la decisione
impugnata che ha annullato la licenza edilizia nell'esito non può che essere
tutelata. In questa sede può invece rimanere aperta la questione a sapere se il
complesso di edifici previsto sul vasto appezzamento (ca. 4'000 mq)
rispetti il principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art.
104 cpv. 2, 109 cpv. 1 lett. c LST; art. 100 e 107 cpv. 2 RLst), come sommariamente
indicato dal Governo. Aspetto, questo, su cui il Tribunale non sarebbe comunque
compiutamente in grado di pronunciarsi, nella misura in cui agli atti non vi è
una sola fotografia dei luoghi in cui s'inseriscono le nuove costruzioni e il
Governo non ha esperito alcuna istruttoria in merito (ad esempio una visita dei
luoghi, l'assunzione di panoramiche del comparto con fotomontaggio o rendering
in 3D del complesso con il paesaggio circostante). E ciò nonostante la
giurisprudenza di questo Tribunale sia solita richiedere questi elementi,
necessari per pronunciarsi sul rispetto delle clausole estetiche (cfr. ad esempio:
STA 52.2015.6 citata).
10. 10.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto. 10.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'insorgente, secondo soccombenza. Il Comune ne va esente essendo
comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi
particolari. La ricorrente è inoltre tenuta a rifondere ai vicini resistenti, assistiti da
un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm)
per questa sede.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di
giustizia di fr. 2'500.-, dedotto l'importo già versato a titolo di anticipo
delle presunte spese processuali (fr. 1'800.-), è posta a carico della ricorrente. L'insorgente è inoltre tenuta a rifondere a CO 1 e CO 2 l'importo complessivo
di fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per questa sede.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera