Tassa sui rifiuti - prescrizione
Decisione del 13.08.2019, TRAM
Incarto n. 52.2017.481
RICUSA
RIFIUTI DOMESTICI
TASSA DEI RIFIUTI
art. 18 LALPAMB

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 21 settembre 2017 di
RI
  1
contro
la decisione del 23 agosto 2017 (n. 3684) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente
  avverso la decisione su reclamo del 14 aprile 2017 del CO 1 in materia di
  tasse per il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti;
ritenuto, in
fatto
A. Nel mese di marzo del
2017, in seguito ad un controllo interno, l'amministrazione comunale di __________
ha rilevato che alcuni cittadini non risultavano assoggettati al prelievo delle
tasse per uno o più servizi pubblici comunali a causa di problemi sorti durante
il cambio di sistema gestionale informatico avvenuto tra il 2011 e il 2012. In
tale contesto è emerso, tra le altre cose, che a RI 1 non erano state fatturate
le tasse per il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti a partire dal
2012. Per questa ragione il 16 marzo 2017 il CO 1 ha emesso a carico di quest'ultimo
le relative fatture concernenti gli anni 2012, 2013, 2014 e 2015 per la
categoria delle economie domestiche composte da persone singole, per un
ammontare di fr. 80.- cadauna. Adito su reclamo da RI 1, il 14 aprile 2017 il CO
1 ha confermato le suddette decisioni.
B. Con giudizio del 23
agosto 2017 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame presentato da RI 1
contro le predette risoluzioni municipali. Evocato il quadro normativo
applicabile e accertata la base legale per il tributo in questione, l'Esecutivo
cantonale ha rilevato che il termine di prescrizione delle querelate tasse era
di cinque anni a decorrere dall'esigibilità del credito, escludendo, come invece
eccepito dal ricorrente, che fosse applicabile il termine di prescrizione di un
anno previsto per i casi di indebito arricchimento. Ha pertanto concluso che le
tasse richieste fossero tutte dovute, indipendentemente dai motivi del ritardo
nell'imposizione.
C. Avverso quest'ultima
pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. Solleva anzitutto dubbi sull'imparzialità del Consiglio
di Stato nel giudicare il suo ricorso. Ribadisce poi che i crediti derivanti dalle
tassazioni in questione sarebbero prescritti e considera l'autorità comunale
responsabile dei ritardi e della scorretta gestione nell'imposizione delle
tasse d'uso.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare
particolari osservazioni. A identica conclusione perviene il CO 1 con argomenti di cui si dirà, per
quanto necessario, in seguito.
E. In sede di replica e
di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro rispettive
tesi e domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 della legge
organica comunale del 10 marzo 1987; LOC; RL
181.100). La tempestività del ricorso (art. 68 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100) e la
legittimazione attiva del ricorrente (art. 209 lett. b LOC), sono certe per cui
il gravame è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti
senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Come
esposto in narrativa, il ricorrente solleva dubbi riguardo all'imparzialità con
cui il Consiglio di Stato ha statuito sul suo gravame. Rileva che, vista la
difficile situazione del Comune, con risoluzione
n. 1730 del 4 maggio 2015, il Governo cantonale aveva deciso di nominare un
coordinatore dell'attività municipale per il 2015, il quale, tra gli altri
compiti, doveva occuparsi di aggiornare il prelievo delle varie tasse d'uso comunali.
Sostiene che il ruolo svolto nell'occasione dall'Esecutivo cantonale potrebbe
essere incompatibile con quello di autorità di ricorso contro le
decisioni rese dagli organi di questo stesso Comune. 2.2. Il Consiglio di Stato non è un tribunale, ma un organo esecutivo al quale
la legge assegna a titolo accessorio funzioni giurisdizionali. Vero è tuttavia
che anche il Governo cantonale è tenuto a rispettare il requisito
dell'imparzialità. Quest'ultimo non discende tuttavia dagli art. 30 cpv. 1 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) e 6 n. 1 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre
1950 (CEDU; RS 0.101), ma dall'art. 55 cpv. 1 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997
(Cost/TI; RL101.000), rispettivamente dall'art. 29 cpv. 1 Cost. Al
riguardo occorre in effetti tener conto del fatto che le autorità superiori del
potere esecutivo assumono innanzitutto un ruolo di governo, di direzione e di
gestione e che esercitano soltanto accessoriamente attività giurisdizionali. Le
loro mansioni implicano un cumulo di funzioni diverse, che non possono essere
separate senza pregiudicare l'efficacia della gestione e la legittimità
democratica e politica delle corrispondenti decisioni. Diversamente dagli art.
6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost., l'art. 29 cpv. 1 Cost. non impone quindi
l'indipendenza e l'imparzialità come massima d'organizzazione delle autorità
governative, amministrative o di gestione. La loro indipendenza deve essere
valutata secondo le specificità della fattispecie. In quest'ambito l'art. 29
cpv. 1 Cost. non offre dunque una garanzia equivalente a quella degli art. 6 n.
1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost. (art. 58 vCost.), che per principio sono applicabili
soltanto ai tribunali (DTF 125 I 119 consid. 3d e 3f, 209 consid. 8a; decisione
inedita del 19 maggio 1998 in re B., apparsa in: ZBl 100/1999, pag. 74 consid.
2b; RtiD I-2007 n. 5 consid. 2.3.; RDAT I-2002 n. 7; STA 52.2001.89-90 del 26
aprile 2011 consid. 2). 2.3. Nel caso concreto va rilevato che l'insorgente era a conoscenza delle
circostanze di cui qui si lamenta già al momento dell'inoltro del suo gravame davanti al Governo cantonale (cfr. in
particolare replica del 13 giugno 2017 pt. 3), per cui, anziché attendere la decisione a lui sfavorevole resa da questa istanza, conformemente all'art.
52 cpv. 1 LPAmm e al principio della buona fede, avrebbe dovuto presentare
immediatamente una domanda di ricusa nei confronti di tutti i membri dell'Esecutivo.
Nella misura in cui non lo ha fatto, il suo diritto di invocare una simile doglianza
solo dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo deve essere considerato
perento (DTF 132 II 485 consid. 4.3.; STF 1C_404/2015 del 9 settembre 2015
consid. 2.2.). Al di là di questo, limitandosi a sollevare in proposito delle critiche
alquanto generiche, il ricorrente non adduce in ogni caso, né tanto meno
dimostra concretamente, l'esistenza di motivi che potrebbero far seriamente dubitare
dell'imparzialità del Consiglio di Stato per quanto attiene all'adozione della
contestata decisione. Le semplici supposizioni da egli avanzate appaiono
infatti del tutto insufficienti. D'altronde nel giudizio qui impugnato
l'Esecutivo cantonale si è limitato ad esaminare l'eventuale prescrizione dei
vari crediti litigiosi ciò che non appare, nemmeno lontanamente, in contrasto
con il suo ruolo di autorità di vigilanza sui Comuni, né, più specificatamente,
con la sua scelta di nominare un coordinatore al fine di aiutare il CO 1 a
ristabilire una gestione adeguata delle attività comunali.
3. Nel Comune di __________,
il servizio di nettezza urbana è disciplinato dal regolamento comunale per la
raccolta e l'eliminazione dei rifiuti (RCRER), adottato dal Consiglio comunale
il 1° luglio 1996 e ratificato dal Dipartimento delle istituzioni il 19
dicembre 1996. Secondo questa normativa, il servizio è organizzato dal Comune
(art. 1 RCRER) e la consegna dei rifiuti è di principio obbligatoria (art. 3
RCRER). Per quanto attiene al finanziamento del medesimo, l'art. 26 istituisce
il prelievo annuale di una tassa diversificata in funzione delle varie
categorie di utenti previste, per le quali il legislatore ha stabilito
l'ammontare minimo e massimo. Per quanto qui di interesse il cpv. 1 lett. a
della suddetta norma prevede che per la categoria delle economie domestiche
composte da una persona sola sia prelevata una tassa compresa tra un minimo fr.
55.- e un massimo fr. 80.-. Con ordinanze del 13 dicembre 2005 (pubblicata all'albo comunale dal 15 al 30
dicembre 2005) e del 15 aprile 2014 (pubblicata all'albo comunale dal 17 aprile
2014 al 16 maggio 2014), il CO 1 ha fissato in fr. 80.- la tassa annua per le
economie domestiche composte da persone singole.
4. 4.1. Il ricorrente,
che non contesta nemmeno in questa sede il tributo in quanto tale, eccepisce ancora
una volta che i crediti derivanti dalle singole tasse sui rifiuti per gli anni
2012, 2013, 2014 e 2015, fatturate solo nel marzo 2017, siano prescritti. Riprendendo
quanto già sostenuto davanti al Consiglio di Stato, ritiene che il termine di
prescrizione applicabile sia quello di un anno di cui all'art. 67 del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220) poiché, a suo dire, il fatto di
aver beneficiato di un servizio comunale senza corrispondere la relativa tassa
d'uso costituirebbe un caso di indebito arricchimento da parte sua. Tale
termine avrebbe iniziato a decorrere dal momento dell'accertamento dei dati
trasferiti sul nuovo sistema gestionale del Comune e meglio già nel 2013 a
migrazione dei dati avvenuta e, ad ogni modo, dal 2015 quando il coordinatore nominato
dal Consiglio di Stato avrebbe provveduto, come da compiti assegnatigli, ad
aggiornare il prelievo delle tasse d'uso 2014. Per quanto attiene alla tassa
per il 2012, afferma che, quandanche si volesse seguire la tesi del Governo
cantonale e applicare il termine di prescrizione quinquennale, essendo la tassa
esigibile a partire dal 1° gennaio dell'anno in questione, la sua fatturazione,
avvenuta solo il 16 marzo 2017, sarebbe ad ogni modo tardiva. 4.2. Innanzitutto va detto che nel caso di specie non si è assolutamente in
presenza di un caso di indebito arricchimento, come invece pretende erroneamente
l'insorgente. A questo proposito è sufficiente rilevare che, ai sensi degli
art. 62 e segg. CO, per essere tale l'arricchimento deve avvenire senza causa
legittima, considerato che per causa si intende il fondamento giuridico sul
quale l'attribuzione (l'arricchimento) riposa ( Pierre
Tercier/Pascal Pichonnaz , Le droit des obligations, 5° ed., Ginevra 2012,
pag. 407, n. 1833 e 1834). Ora, l'insorgente ha beneficiato di un servizio
comunale previsto dal relativo regolamento, il quale stabilisce che gli utenti
del medesimo debbano pagare un contributo causale quale partecipazione ai costi
da essa determinati. È dunque evidente che il vantaggio di cui il ricorrente ammette
di aver usufruito poggia su di un chiaro e inequivocabile fondamento giuridico. 4.3. 4.3.1. Dottrina e giurisprudenza sono concordi nell'affermare che anche in difetto di un esplicito disposto di legge
i crediti e le pretese fondate sul diritto pubblico possono di principio
estinguersi per prescrizione (DTF 140 II 384 consid. 4.2., 135 V 163 consid.
5.3; STF 2C_744/2014 del 23 marzo 2016 consi. 6.2, 1P.434/2006 del 29 novembre
2006 consid. 4; STA
52.2009.311 del 3 novembre 2011 consid. 3.1.; Thierry
Tanquerel , Manuel de droit administratif, Zurigo
2018, pag. 261; Pierre Moor/Etienne
Poltier , Droit administratif, vol. II, III ed., Berna 2011, pag.
96). Se la legge non fissa il termine di prescrizione, occorre fondarsi sulle
norme stabilite dal legislatore in casi analoghi. In assenza di tali norme o in
presenza di soluzioni contraddittorie o casuali non applicabili per analogia,
il giudice deve fissare il termine che egli stabilirebbe come legislatore (DTF
140 II 384 consid. 4.2.; Tanquerel ,
op. cit., pag. 262; Thomas Meier ,
Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, in: Arbeiten aus
dem Iuristischen Seminar der Universität Freiburg Schweiz Band n.328, Zurigo
2013, pag. 166; Moor/Poltier , op.
cit. pag. 97; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo parte generale, II. ed., Cadenazzo 2002, n. 690 e
giurisprudenza ivi citata). I termini che il Tribunale federale ha avuto modo
di stabilire in via giurisprudenziale sono generalmente di 5 anni o 10 anni,
alla stregua di quelli applicabili per legge nel diritto civile (art. 127 e 128
CO; DTF 140 II 384 consid. 4.2., 126 II 54, 124 I 247, 112 Ia 260 consid. 5;
STA 52.2009.311 del 3 novembre 2011 consid. 3.1., 53.2002.1 del 27 novembre
2003 consid. 2.1; Tanquerel , op.
cit., pag. 262; Meier , op. cit.,
pag. 167; Moor/Poltier , op. cit.,
pag. 99 e giurisprudenza ivi citata; Meier ,
op. cit. pag. 167 e giurisprudenza ivi citata). Salvo diversa disposizione di
legge, secondo costante dottrina e giurisprudenza, di principio, per le
prestazioni uniche si applica il termine di dieci anni e, per le prestazioni
periodiche, quello di cinque anni (DTF 140 II 384 consi. 4.2, 131 V 55 consid.
3.1., 112 Ia 260 consid. 5e; STA 52.2001.143 del 21 febbraio 2002 consid. 2.1.; Tanquerel , op. cit., pag. 262; Meier , op. cit., pag. 167; Moor/Poltier , op. cit., pag. 99). 4.3.2. Nel caso in esame, la tassa sui rifiuti è di tutta evidenza una
prestazione periodica e pertanto il termine di prescrizione applicabile è quello quinquennale, visto che la
legge non dispone diversamente. Per quanto attiene alle fatturazioni avvenute il 16 marzo 2017 per gli anni dal
2013 al 2015, si deve dunque considerare che i relativi crediti non possono
dirsi prescritti e le tasse sono di conseguenza dovute. A questo proposito
occorre infatti ritenere che l'emanazione delle singole decisioni di tassazione
ha interrotto il termine quinquennale di prescrizione delle singole tasse
facendolo ricominciare da capo a partire da tale data (RDAT 1982 n. 117; nel
medesimo senso cfr. anche: Attilio R.
Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, AJP 1995, pag.
54). Del tutto ininfluenti sono i motivi per cui l'ente pubblico ha agito solo dopo
svariati anni. In merito invece alla tassa d'uso per il 2012, è necessario determinare il dies
a quo del termine di prescrizione al fine di stabilire se, allorquando il
Municipio ha emanato la relativa fattura, il diritto di tassare non fosse già
prescritto. A questo proposito si deve considerare che in assenza di un'esplicita
normativa di diritto pubblico che disponga diversamente, com'è il caso nella
fattispecie in esame, la prescrizione del diritto di tassare inizia a decorrere
dall'esigibilità del credito (cfr. art. 130 cpv. 1 CO; STA 52.2001.143 consid.
2.2.; Meier , op. cit., pag. 145; Adelio Scolari ,
Tasse e contributi di miglioria, Lugano 2005, pag. 69 ). Quando l'esistenza
e l'ammontare di una determinata pretesa necessitano di essere fissati mediante
decisione dell'autorità, il relativo credito diventa esigibile, in difetto di
una diversa disposizione legale, al più tardi a partire dal momento in cui si
realizza la fattispecie che determina la nascita del medesimo. In questo modo
vi è la certezza che l'insorgere della prescrizione o della perenzione non
venga altrimenti ritardata a causa del comportamento omissivo dell'autorità ( Meier , op. cit., pag. 156). In concreto,
la tassa per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti costituisce la contropartita
economica che ogni utente è tenuto a corrispondere per la fruizione di un servizio
pubblico, fornito in modo ricorrente dal Comune sull'arco dell'intero anno. In
simili circostanze, si deve considerare che, perlomeno quando non è stata
definita in precedenza tramite decisione, la tassa diventa esigibile alla fine
dell'anno civile durante il quale il servizio è stato erogato. È infatti
soltanto a quel momento che la fattispecie che determina la nascita del credito
del Comune nei confronti dell'utente si realizza completamente, essendo il
tributo in questione percepito annualmente.
Fanno eccezione naturalmente le situazioni in cui nel corso dell'anno d'esercizio dovessero venir meno le condizioni di assoggettamento del contribuente, poiché,
ad esempio, il medesimo si trasferisce in un altro Comune. In questi casi la tassa andrebbe calcolata pro rata temporis e la sua esigibilità
coinciderebbe con il giorno in cui ha preso fine l'assoggettamento. Per tornare al caso di specie, è pacifico che il ricorrente ha beneficiato del
servizio di raccolta e di smaltimento dei rifiuti offerto dal Comune di __________
per tutto il 2012, quale economia domestica composta da una singola persona. In
siffatte circostanze, si deve ritenere che, in assenza di una precedente decisione
di tassazione, il contributo da egli dovuto per tale anno è diventato esigibile
al 31 dicembre 2012. Ne discende pertanto che, allorquando il 16 marzo 2017 il
municipio ha finalmente emesso nei confronti del ricorrente la tassa per la
raccolta e lo smaltimento dei rifiuti 2012, il relativo credito non era ancora
prescritto. Anche in questo caso vale quanto esposto sopra con riferimento alle
altre tassazioni litigiose e cioè che l'emanazione della suddetta fattura ha
interrotto il termine quinquennale di prescrizione della tassa dovuta per il
2012, facendolo ricominciare da capo.
5. 5.1. In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto con
conseguente conferma della decisione impugnata. 5.2. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico del ricorrente, in
quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Al Comune, patrocinato da un avvocato, deve essere riconosciuta un'indennità
per ripetibili, visto che lo stesso non è dotato di un proprio servizio
giuridico e che la vertenza poneva comunque delle problematiche di una certa
complessità che richiedevano il patrocinio di un legale (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2. La tassa di
giustizia e le spese per complessivi fr. 800.-, già anticipate dal ricorrente,
restano a carico di quest'ultimo.
3.   Il ricorrente rifonderà al
Comune di __________ l'importo di fr. 800.- a titolo di ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale
a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera