Variante del piano regolatore secondo la procedura semplificata: requisiti
Decisione del 27.10.2016, TRAM
Incarto n. 90.2016.48
ATTREZZATURE
PROCEDURA
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 34 LSTERR
art. 35 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Marco
  Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 27 giugno 2016 di
RI 1
RI 2
patrocinate da: PR 1
contro
la
  risoluzione 25 maggio 2016 (n. 2267), con cui il Consiglio di Stato ha
  respinto l'impugnativa delle insorgenti avverso la modifica di poco conto del piano regolatore del comune di
  Stabio relativa al vincolo AP-EP nuovo centro giovani;
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 è
proprietaria del mapp. 684 di Stabio, di 10'665 mq e inedificato, sottoposto al
vincolo AP-EP 1.10 "area di svago" secondo il piano regolatore,
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzioni 7 maggio 2002 (n. 2120) e 22
ottobre 2002 (n. 4963) e integrato in seguito da alcune varianti, fra cui
quella concernente le zone AP-EP, approvata dal Governo con risoluzione 11 novembre
2009 (n. 5679). Il fondo confina a nord con il mapp. 2659, su cui sorge la
scuola d'infanzia (AP-EP 1.05), a ovest sia con il mapp. 1881, su cui sorge la
scuola media (AP-EP 1.21), sia con il mapp. 942, su cui sorge il cimitero
(AP-EP 1.03). A sud, oltre via Cava, e a est la proprietà confina con la zona
residenziale intensiva.
B. a. Il 10
dicembre 2013 il municipio di Stabio ha sottoposto per approvazione al
Dipartimento del territorio una modifica di poco conto che prevede la
realizzazione di un centro giovanile al suddetto
mappale in sostituzione di quello esistente, ubicato nel complesso degli
ex-Bagni nel nucleo di Stabio. Al centro, destinato a giovani della fascia
d'età compresa fra i 13 e i 18 anni, è riservata un'area di 27.00 m x 38.00 m,
ritagliata lungo il confine nord- ovest del
fondo e limitrofa alle infrastrutture sportive della scuola media,
rispettivamente allo skate-park previsto sullo stesso mapp. 684. L'ubicazione scelta per il centro, il cui
volume massimo ammonta a 1000.00 mc fuori terra per un'altezza massima di 3.00 m (cfr. art. 47 cpv. 5 norme di
attuazione del piano regolatore; NAPR), è stata ritenuta la più idonea
rispetto ad altre cinque alternative.
b. La modifica,
approvata dal Dipartimento il 20 marzo 2014, è stata posta in pubblicazione dal
13 maggio all'11 giugno 2014.
C. Con ricorso 26
giugno 2014, assistito da una replica, la RI 1 e la RI 2 sono insorte davanti
al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento della modifica. Osservando, a
titolo preliminare, come la procedura in parola si ponesse in contraddizione
con le tesi sostenute a più riprese dal municipio nell'ambito della procedura
parallela relativa alla realizzazione dello skate-park, esse hanno censurato
nel merito il mancato espletamento della procedura di informazione e partecipazione
della popolazione, l'assenza dei requisiti di legge per poter adottare la
procedura di modifica di poco conto, una violazione del principio della
stabilità dei piani, la mancata valutazione di ubicazioni alternative, l'inidoneità
del luogo prescelto dal profilo delle sue ripercussioni foniche sulle zone
residenziali circostanti, rispettivamente l'assenza di verifiche in merito da
parte del municipio, e infine la non conformità della struttura con il vincolo
AP-EP 1.10.
D. Con risoluzione
25 maggio 2016 (n. 2267) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso,
confermando la modifica in parola. Esso ha ritenuto adempiuti i requisiti per
porre in atto la contestata procedura, che non avrebbe necessitato di una preventiva
informazione della popolazione, rispettivamente per effettuare una modifica dei
piani. Nel merito esso ha condiviso l'ubicazione prescelta, ritenendola
sorretta da un sufficiente interesse pubblico.
E. Avverso tale
risoluzione la RI 1 e RI 2 insorgono davanti
al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Esse
ripropongono , approfondendole, le tesi avanzate senza successo in prima
sede.
F. a . La Sezione dello sviluppo territoriale, agente
per conto del Governo, e il comune di Stabio postulano la reiezione del gravame
con argomenti che, ove necessario, verranno ripresi in seguito .
b. Con gli allegati di
replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi di fatto e
di diritto.
Considerato, in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011
[LST; RL 7.1.1.1] e art. 44 cpv. 3 regolamento della legge sullo sviluppo
territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Certa è inoltre la legittimazione
attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Il gravame è
ricevibile in ordine e può inoltre essere giudicato sulla base degli atti
acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett.
b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente
dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.
LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in
cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
214).
3.   Notevole cambiamento
delle circostanze
3.1. L'adozione di un
piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli
interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione
del suolo, e non può avvenire secondo rigidi
schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di
fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto
a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare a un suo
adattamento periodico frequente.
Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è
stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo
motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle
circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del
piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari
di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT),
una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono
dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una
determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
3.2. Se un piano
regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che
le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano
valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati
alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione
territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo
di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della
LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua
stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
3.3. La legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990), in vigore sino al 31 dicembre 2011,
prevedeva che il piano regolatore era
sottoposto a verifica, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT), principio
che è stato mantenuto nella nuova legge (cfr. art. 33 cpv. 1 LST). Quando una
revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale, può risultare
giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle autorità,
indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai
sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid.
3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). Inoltre, sempre a prescindere da una
modifica notevole delle circostanze, errori pianificatori possono essere
corretti in ogni tempo se riferiti ad aspetti secondari del piano (STF
1A.305/2000 del 9 luglio 2001 consid. 4. b/aa e riferimenti ivi menzionati).
Qualora, poi, il piano regolatore ha superato ormai il termine di 20 anni, non
è più possibile appellarsi alla sua stabilità (STA 90.2012.5 del 17 febbraio
2014 consid. 4.2. con rinvio a: Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47).
3.4.
In concreto le ricorrenti lamentano una violazione del principio della
stabilità dei piani, in quanto il vincolo AP-EP 1.10, di cui viene chiesta la
parziale modifica, è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 11
novembre 2009, e quindi di recente. Inoltre il fatto che lo stabile in cui è
attualmente situato il centro giovanile sia in uno stato precario non
costituirebbe un mutamento delle circostanze atto a giustificare la modifica.
Dal canto suo il comune spiega, in sede di risposta, come a seguito dello stato
fatiscente della vecchia sede, situata nel complesso degli ex-Bagni nel nucleo
di Stabio, e della conseguente dichiarazione di inabitabilità, sul suo territorio
manchi attualmente uno spazio adeguato e definitivo per il centro giovanile,
che è stato collocato, in via transitoria,
in un prefabbricato, utilizzato in precedenza per le attività amministrative
legate al cantiere Alp Transit, sito in via Prati all'interno di un
terreno adibito in parte a posteggio. Peraltro la vecchia sede risultava ormai
insufficiente a far fronte alle aumentate esigenze della struttura. Alla luce
di queste premesse bisogna convenire che il cambiamento delle circostanze,
riconducibile alla necessità di trovare al centro giovanile una nuova collocazione,
dotandolo di una sede adatta e definitiva, è rilevante. Tuttavia la questione a
sapere se, alla luce della recente adozione del vincolo AP-EP 1.10, di cui ora
si prevede la parziale modifica, tale mutamento sia anche atto a giustificare
il riesame della pianificazione in parola, può rimanere inevaso, posto che per
tutti i motivi che seguono il ricorso va in ogni caso accolto.
4.  Le ricorrenti contestano la
procedura di adozione della modifica, sostenendo che le premesse per far capo
alla procedura semplificata di cui all'art. 34 e seg. LST non sarebbero date, toccando
la variante un numero importante di persone.
4.1. Secondo l'art. 33 cpv. 2 LST
il piano regolatore può essere modificato in
caso di notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con
la procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 LST, è
prevista per le modifiche di poco conto ed è fissata come segue: il
municipio allestisce gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e
previa approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30
giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 LST). Sono considerate di poco conto le modifiche che
toccano un numero limitato di persone e una superficie di terreno non
superiore ai 2'000 mq o che mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali,
in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice
di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di arretramento
(cfr. art. 34 cpv. 1 LST e art. 42 cpv. 1 regolamento della legge sullo sviluppo
territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1).
4.2.
Per quanto attiene al requisito del numero limitato di persone, si osserva che
negli intendimenti del legislatore cantonale il termine "toccato"
presuppone l'esistenza di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto
della variante; un interesse generico non è sufficiente. La nozione "numero
limitato di persone" va invece resa concreta caso per caso. Di principio
si può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato
(cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale
del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60). In proposito il Governo, a
pag. 3 della risoluzione impugnata, ha ritenuto che "() la variante in
questione tocchi un numero limitato di persone, poiché la sua incidenza
sull'ordinamento del suolo si limita, di fatto, al solo comparto costituito dal
mappale n. 684 RFD. Non si intravede infatti l'esistenza di un rapporto
particolare fra l'oggetto della variante e i mappali circostanti ed in
particolare quelli di proprietà privata. Infatti i fondi confinanti e prossimi
alla superficie interessata dal mutamento sono tutti di proprietà pubblica ed
adibiti a scuola dell'infanzia, scuole medie, cimitero. Il fondo più vicino
destinato a contenuti abitativi dista oltre i 90 metri dalla superficie in
disamina dalla quale è, per l'appunto, separato dalla restante superficie del
fondo 684 adibita ad attività di svago" .
4.3.
Tale tesi non merita di essere seguita. Anzitutto essa limita arbitrariamente l'analisi
della fattispecie alla sola superficie toccata dalla modifica, ritagliata lungo
il confine nord-ovest del mapp. 684, facendo astrazione dal fatto che essa è collocata
all'interno di un'area più vasta, destinata allo svago, a cui viene sottratta, e
che confina direttamente a sud e ad est con la zona edificabile. Ora,
nell'ambito dell'adozione delle varianti AP-EP, oggetto dell'approvazione 11
novembre 2009 del Consiglio di Stato, il comune aveva esplicitamente destinato
il mapp. 684 "() quale area di
svago per il quartiere a valle di via Ligornetto" (cfr. documento "Varianti di PR Zone AP-EP,
ottobre 2007, scheda n. 4). Il Governo, a pag. 4 della citata risoluzione,
aveva condiviso tale impostazione, osservando: "Per quanto
riguarda l'area di svago, considerata la sua collocazione all'interno di un
tessuto residenziale, con particolare riferimento alla vasta zona intensiva che
si sviluppa a valle di via Ligornetto, si rende atto che essa concorre ad un
miglioramento delle condizioni quadro volte al conseguimento di una buona
vivibilità del quartiere" . Alla luce di queste circostanze, l'analisi
circa le persone toccate dalla variante andava quindi perlomeno estesa a tutti coloro
al beneficio dei quali è riservata l'area di svago, ossia a tutti gli abitanti
del suddetto quartiere, che conta almeno una trentina di edifici, anche
plurifamiliari, posti nelle immediate vicinanze del mapp. 864 e legati all'area
AP-EP 1.10 da un rapporto particolarmente stretto. Ai residenti viene infatti
sottratta una superficie, seppur ridotta (1026 mq), della zona in parola. Poco
importa se, come osserva il comune in sede di risposta, nessuno di loro è
insorto contro la modifica. Inoltre ci si può ragionevolmente chiedere se la
tesi del Governo, che fa completamente astrazione dallo scopo perseguito con la
modifica, che è quello di dotare il comune di un'opera d'interesse collettivo,
di cui beneficeranno direttamente i giovani d'età compresa fra i 13 e i 18
anni, e i cui costi di realizzazione saranno sopportati da tutta la comunità,
incidendo in tal modo in misura apprezzabile sulla pianificazione locale, sia
conciliabile con le finalità perseguite dalla procedura di poco conto, che
rimane riservata a modifiche pianificatorie di minore importanza (cfr.
Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale
del 9 dicembre 2009, commento ad art. 34, pag. 60). Vista dunque l'assenza
delle premesse per porre in atto una modifica di poco conto, il ricorso viene
dunque accolto e la risoluzione impugnata annullata.
5.  Si prescinde dal prelievo di una
tassa di giustizia, ritenuto che il comune soccombente ne va esente (art. 47
cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di
versare le ripetibili alle ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della
procedura davanti al Consiglio di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza la risoluzione 25 maggio 2016 (n. 2267) del
Consiglio di Stato è annullata.
2.  Non si preleva una tassa di
giustizia. Il comune di Stabio verserà alle ricorrenti un importo di fr. 2'500.-
a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.
3.  Contro la presente decisione è dato
ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il
termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale
federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere