Ricorso per denegata/ritardata giustizia respinto
Decisione del 18.03.2019, TCA
Incarto n. 36.2019.13
DENEGATA GIUSTIZIA
RITARDATA GIUSTIZIA
art. 6 cpv. 1 CEDU
art. 29 cpv. 1 COST
art. 49 LPGA
art. 51 LPGA
art. 52 LPGA

RI 1
rappr. da: RA 1
contro
CO 1
in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto, in fatto
A.   RI
1, nata nel 1930, è stata affiliata fino al 26 gennaio 2018 presso CO 1 (di
seguito: CO 1) per lassicurazione delle cure medico-sanitarie.
B.   In
data 13 dicembre 2017 (doc. 8) e 22 marzo 2018 (doc. 14) la figlia di RI 1 si è
rivolta allassicuratore chiedendo la restituzione dei premi versati da sua
madre dallaffiliazione nel corso del 2008, con i relativi interessi, poiché
non avrebbe dovuto essere assoggettata allobbligo assicurativo in Svizzera,
visto che beneficia unicamente di una pensione italiana. Lassicuratore ha
risposto il 12 gennaio 2018 (doc. 10) ed il 4 aprile 2018 (doc. 16), rilevando
in sostanza che lautorità competente per decidere circa lesonero dallobbligo
assicurativo ha stabilito che fino al 26 gennaio 2018 ella avrebbe dovuto
sottostare alla LAMal.
C.   Il 20 novembre 2018 RI 1,
questa volta rappresentata dallo RA 1, si è nuovamente rivolta a CO 1,
chiedendo la restituzione dei premi, la sospensione della procedura esecutiva
in corso, lemissione di una decisione formale ai sensi dellart. 49 LPGA ed in
via supercautelare il blocco del pignoramento previsto per il 28 novembre 2018
(doc. D). Questultima richiesta è stata rinnovata il 22 novembre 2018 (doc.
G), mentre il 27 novembre 2018 lassicurata ha informato CO 1 di aver
provveduto al pagamento dei premi oggetto dellesecuzione, ciò che tuttavia non
equivale ad un riconoscimento di debito (doc. I). Essa ha pure nuovamente
sollecitato lemissione di una decisione (doc. I).
D.   Il 27 novembre 2018 lassicuratore
ha risposto che è già stato fatto un accertamento secondo cui lassoggettamento
alla LAMal termina il 26 gennaio 2018 (doc. 19).
E.   RI
1, rappresentata dallo RA 1, il 29 gennaio 2018 ha inoltrato al TCA un ricorso
per denegata/ritardata giustizia, chiedendo che lassicuratore sia condannato
ad emanare la chiesta decisone formale (doc. I).
F.   Con
risposta del 20 febbraio 2019 lassicuratore ha proposto la reiezione del
ricorso, rilevando di aver sempre reagito tempestivamente agli scritti dellassicurata,
da ultimo il 27 novembre 2018, con linvito a rivolgersi allautorità cantonale
competente. CO 1 afferma di non aver mai detto o lasciato intendere che non
avrebbe voluto emanare una decisione formale, ma ha voluto dare la possibilità
allinteressata di  persuadersi in prima persona che lagire di CO 1 era
corretto, proprio per snellire i tempi. Altrimenti, se CO 1 avesse emanato
seduta stante una decisione formale, a questa sarebbe seguita unopposizione e
di conseguenza una decisione su opposizione e infine un ricorso. Tutto liter
avrebbe causato un enorme dispendio di tempo, il che non avrebbe giovato
allassicurata stessa per chiarire la propria posizione. Comunque, CO 1 si
dichiara disponibile emanare la decisione formale desiderata dallassicurata il
più presto possibile, ma ci tiene a ribadire la correttezza del proprio agire e
in nessun caso ritiene di aver voluto privare lassicurata di un proprio
diritto, e cioè di una decisione formale che si esprimesse nel merito .
(doc. III).
G.   Con
scritto del 28 febbraio 2019 la ricorrente ha ribadito la sua richiesta (doc.
V). Chiamato ad esprimersi in merito (doc. VI), lassicuratore è rimasto
silente.
in diritto
in
ordine
1. La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dellistruttoria o della
valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice
unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sullorganizzazione
giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015, in particolare consid.
5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11
luglio 2011; STF 9C_211/2010 del 18 febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007
del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I
707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00
del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10
ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22
dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014
del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell8 settembre 2015 = SVR 2015, EL Nr.
13, pag. 37 e seguenti).
nel
merito
2.   Secondo
lart. 49 cpv. 1 LPGA nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo
con linteressato, lassicuratore deve emanare per scritto le decisioni in
materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni. Una domanda relativa a una
decisione daccertamento deve essere soddisfatta se il richiedente fa valere un
interesse degno di protezione (art. 49 cpv. 2 LPGA).
Per
lart. 49 cpv. 3 LPGA le decisioni sono accompagnate da un avvertimento
relativo ai rimedi giuridici. Devono essere motivate se non corrispondono
interamente alle richieste delle parti. La notificazione irregolare di una
decisione non deve provocare pregiudizi per linteressato.
Ai
sensi dellart. 51 cpv. 1 LPGA le prestazioni, i crediti e le ingiunzioni che
non sono contemplati nellarticolo 49 capoverso 1 possono essere sbrigati con
una procedura semplificata. Lart. 51 cpv. 2 LPGA prevede che linteressato può
esigere che sia emanata una decisione. A questo proposito secondo lart. 127
OAMal lassicuratore è tenuto ad emanare entro 30 giorni le decisioni richieste
secondo larticolo 51 capoverso 2 LPGA.
Per lart. 52 cpv. 1 LPGA le decisioni possono essere impugnate
entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha
notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali. A norma
dellart. 52 cpv. 2 LPGA le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un
termine adeguato in maniera motivata e con lavvertimento relativo ai rimedi
giuridici. Per lart. 56 cpv. 1 LPGA le decisioni su opposizione e quelle
contro cui unopposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
Secondo l'art. 56 cpv. 2 LPGA il ricorso può essere interposto anche se
l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione
o una decisione su opposizione. La norma comprende sia i ricorsi per ritardata giustizia che per denegata
giustizia.
3.   Secondo lAlta Corte, vi è
diniego di giustizia qualora un'autorità giudiziaria o amministrativa non si
occupi di una domanda, per la cui risoluzione essa è competente (cfr. DTF 114 V
147 consid. 3a e riferimenti ivi menzionati).
Il ritardo ingiustificato a
statuire è una forma particolare di diniego di giustizia vietato dallart. 29
cpv. 1 Cost. e dallart. 6 § 1 CEDU. Si è in presenza di un ritardo
ingiustificato a statuire quando lautorità amministrativa o giudiziaria
competente non emana la decisione che le compete entro il termine previsto
dalla legge oppure entro un termine che la natura dell'affare nonché l'insieme
delle altre circostanze fanno apparire come ragionevole (DTF 131 V 407 consid. 1.1
p. 409 e riferimenti ivi menzionati). Sono determinanti, segnatamente, il grado
di complessità dellaffare, la posta in gioco per linteressato, come pure il
comportamento di questultimo e delle autorità competenti (DTF 130 I 312
consid. 5.2; 125 V 188 consid. 2a). A questo proposito, spetta, da una parte,
allinteressato intraprendere determinati passi per invitare lautorità a
decidere, in particolare sollecitandola ad accelerare la procedura oppure
ricorrendo per ritardo ingiustificato. Daltra parte, sebbene allautorità non
possano essere rimproverati alcuni tempi morti, inevitabili in una procedura,
essa non è legittimata a invocare una carente organizzazione oppure un
sovraccarico strutturale per giustificare leccessiva lentezza della procedura;
spetta in effetti allo Stato organizzare le proprie giurisdizioni in modo tale
da garantire ai cittadini unamministrazione della giustizia conforme alle
regole (DTF 130 I 312 consid. 5.2 e i riferimenti ivi menzionati).
Il principio secondo cui la
procedura davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni deve essere
semplice e spedita (cfr. art. 61 lett. a LPGA), è espressione di un principio
generale del diritto delle assicurazioni sociali e vale, perciò, anche
nell'ambito della procedura amministrativa (DTF 110 V 54 consid. 4b; cfr., pure, U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, Zurigo 1999, p. 243 n. 509 ).
Dottrina
e giurisprudenza hanno stabilito che una ritardata giustizia può essere ammessa
soltanto allorquando la competente autorità protrae più del dovuto la trattazione di un affare. Ciò non è il caso se essa
prende dei provvedimenti positivi, ad esempio dei provvedimenti probatori
supplementari. Qualora l'autorità si sia occupata di una vertenza senza
notevole ritardo, una violazione della Costituzione può essere ammessa soltanto
se determinati provvedimenti sono stati presi abusivamente (cfr. L. Meyer, Das
Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 4 BV, Tesi Berna 1985, p. 78 e riferimenti
alla giurisprudenza federale).
Nellambito di una procedura
ricorsuale per denegata giustizia, non si deve procedere a una valutazione
approfondita della situazione fattuale e giuridica. Lintervento del giudice in
relazione allordine di misure istruttorie, si giustifica soltanto qualora
lamministrazione abbia manifestamente oltrepassato il proprio potere
discrezionale. In una tale procedura, ci si deve accontentare di un esame
sommario dellincarto, con lobbiettivo di stabilire se laver ordinato un
determinato provvedimento probatorio era manifestamente superfluo (cfr.
STFA U 18/92 del 3 luglio 1992 consid. 5b, parzialmente pubblicata in RAMI 1992 U 151, p. 194s. e U 268/01 dell8 maggio 2003 consid. 4.1).
4.   In una sentenza I 841/02 del
25 giugno 2003, pubblicata in DTF 129 V p. 411 e seg., il TFA ha ammesso
l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della
Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una
procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata
la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il
TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di
un assicuratore malattie che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui
l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto ad emanare
la decisione di sua competenza.
Nella RAMI 1997 U 286, p.
339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un
tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una
causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia
a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In quella stessa pronunzia,
il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere
circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in
ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten,
Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994,
 C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990,
I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete
es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine
unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits
hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40
Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92). " (RAMI
succitata)
LAlta Corte ha riconosciuto
lesistenza di un ritardo inammissibile trattandosi di un tribunale cantonale
che aveva lasciato trascorrere 25 mesi tra la fine dello scambio degli allegati
e linoltro del ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale,
rispettivamente più di tre anni dallinoltro del ricorso cantonale, in una
causa senza difficoltà eccessive in materia di assicurazione contro gli
infortuni (STF 8C_176/2011 del 20 aprile 2011) oppure quando è trascorso un
termine di 24 mesi tra la fine dello scambio degli allegati e linoltro del
ricorso per denegata giustizia dinanzi al Tribunale federale, in una causa il
cui oggetto era unicamente il grado dinvalidità del ricorrente e in cui
questultimo aveva circoscritto le sue censure a due aspetti che non presentavano
difficoltà particolari (STF 8C_613/2009 del 22 febbraio 2010). Per contro, un
periodo di 18 mesi trascorso tra la fine dello scambio degli allegati davanti
alla giurisdizione cantonale e il ricorso per denegata giustizia inoltrato al
Tribunale federale, non è stato qualificato quale ritardo ingiustificato,
tenuto conto della necessità di procedere a un minuzioso apprezzamento di
numerosi rapporti medici o perizie (STF 8C_615/2009 del 28 settembre 2009).
5.   Nel caso di specie, per
quanto qui dinteresse, emerge che il 13 dicembre 2017 la figlia della
ricorrente si è rivolta allassicuratore, chiedendo la restituzione immediata
di tutte le somme versate per i premi pagati da RI 1 dallaffiliazione,
avvenuta nel 2008 (cfr. doc. 3 e 4), con i relativi interessi, sostenendo che
sua madre, titolare della sola pensione italiana e senza reddito svizzero, non
avrebbe mai dovuto essere assoggettata in Svizzera per lassicurazione delle
cure medico-sanitarie (doc. 8).
Il 12 gennaio 2018
lassicuratore ha risposto, rilevando di aver contattato lautorità cantonale
competente per decidere circa lesonero dallobbligo assicurativo, la quale
avrebbe accertato che linteressata è soggetta allobbligo assicurativo ma,
vista la situazione, può chiedere lesenzione, inoltrando la documentazione
necessaria allIAS (doc. 10).
Il 22 marzo 2018 la figlia
dellinsorgente si è nuovamente rivolta a CO 1 sostenendo che sarebbe spettato
allassicuratore informare sua madre che non era tenuta ad assicurarsi in
Svizzera. Essa ha reiterato la richiesta di restituzione dei premi con relativi
interessi (doc. 14).
Il 4 aprile 2018
lassicuratore ha risposto rilevando che lIAS ha stabilito che linteressata
va esonerata dallassoggettamento alla LAMal in Svizzera dal 26 gennaio 2018 e
pertanto fino a tale data è tenuta a versare i premi (doc. 16).
In data 20 novembre 2018 RI
1, rappresentata dallo RA 1, si è nuovamente rivolta a CO 1, chiedendo la
restituzione dei premi, la sospensione della procedura esecutiva in corso,
lemissione di una decisione formale ai sensi dellart. 49 LPGA ed in via
supercautelare il blocco del pignoramento previsto per il 28 novembre 2018
(doc. D). Questultima richiesta è stata rinnovata il 22 novembre 2018 (doc.
G), mentre il 27 novembre 2018 lassicurata ha informato CO 1 di aver
provveduto al pagamento dei premi oggetto dellesecuzione, ciò che tuttavia non
equivale ad un riconoscimento di debito (doc. I). Essa ha pure nuovamente
sollecitato lemissione di una decisione (doc. I).
Il 27 novembre 2018
lassicuratore ha risposto che è già stato fatto un accertamento secondo cui
lassoggettamento alla LAMal termina il 26 gennaio 2018 (doc. 19).
Il 29 gennaio 2019
lassicurata ha inoltrato un ricorso per denegata/ritardata giustizia.
Tra
il momento in cui è stato presentato il primo esplicito sollecito di richiesta
di emanazione di una decisione ai sensi dellart. 49 LPGA (20 novembre 2018
[doc. D]) e linoltro del ricorso per denegata giustizia (29 gennaio 2019 [doc.
I]), sono trascorsi poco più di due mesi .
Ciò
che, sulla scorta dei dettami giurisprudenziali e dottrinali evocati in
precedenza, non costituisce, di per sé, una ritardata giustizia. Lassicuratore,
prima della richiesta esplicita di emanare una decisione formale, ha del resto
sempre risposto sollecitamente alle richieste dellinteressata (13 dicembre
2017/12 gennaio 2018 [doc. 8 e 10] e 22 marzo 2018/4 aprile 2018 [doc. 14 e 16]).
A
questo proposito va rammentato che con decreto 35.2018.8 del 12 aprile 2018 il
TCA non ha ritenuto esserci una denegata giustizia in un caso in cui tra il
momento in cui è stato chiesto (la prima volta) il rilascio di una decisione
formale e quello in cui è stato inoltrato il ricorso sub judice , è
trascorso poco più di un mese . La decisione è poi stata emessa il 9
aprile 2018.
Con
giudizio 35.2017.23 del 24 aprile 2017, questo Tribunale non ha ritenuto
costituire una denegata/ritardata giustizia ai sensi dellart. 56 cpv. 2 LPGA,
un lasso di tempo di 5 mesi e mezzo tra linoltro dellopposizione (28
settembre 2016) e la presentazione del ricorso per denegata giustizia (14 marzo
2017; la decisione su opposizione è poi stata emessa il 5 aprile 2017), nel
corso del quale lamministrazione ha ritenuto necessario interpellare il
proprio medico fiduciario affinché chiarisse taluni aspetti della fattispecie
medica.
Cfr.
anche decreto 35.2018.110 del 12 dicembre 2018 dove il TCA, constatato che tra
il momento in cui il patrocinatore dellassicurato ha contestato la fondatezza
della decisione de facto del 31 luglio 2018 (e quindi chiesto
lemanazione di una decisione formale ex art. 49 LPGA; era il 7 agosto 2018) e
quello in cui è stato presentato il ricorso per denegata/ritardata giustizia
(il 6 novembre 2018  doc. I; la decisione è poi stata emessa il 23 novembre
2018), erano trascorsi 3 mesi,  lasso di tempo tutto sommato breve ,
e considerato che nel frattempo listituto assicuratore resistente non era
rimasto immobile, non ha ritenuto adempiuti gli estremi per ammettere una
denegata/ritardata giustizia.
Nel
caso di specie visto il breve lasso di tempo trascorso tra la prima richiesta di
emanare la decisione formale (20 novembre 2018) ed il ricorso al TCA (29
gennaio 2019; poco più di due mesi), non vi è una ritardata giustizia. Né può
esservi una denegata giustizia, ritenuto come lassicuratore, in sede di
risposta (doc. III), seppur con una motivazione arzigogolata, si è detto
disponibile ad emanare la decisione il più presto possibile.
Allassicurata
non può neppure essere daiuto linvocato art. 127 OAMal. Infatti linsorgente
chiede lemissione di una decisione formale sulla base dellart. 49 LPGA,
mentre lart. 127 OAMal si applica alle richieste ai sensi dellart. 51 cpv. 2
LPGA, ossia laddove la fattispecie non è contemplata nellart. 49 cpv. 1 LPGA
(art. 51 cpv. 1 LPGA; procedura semplificata).
Tuttavia,
ritenuto il lasso di tempo ad oggi trascorso e la circostanza che nella
risposta del 20 febbraio 2019 (doc. III), lassicuratore si è detto disponibile
ad emanare la decisione formale, che tuttavia non è ancora pervenuta, CO 1 è
invitata ad emettere in tempi brevissimi il chiesto
provvedimento.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto .
2.   Non
si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello
Stato.
3.   Comunicazione
agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna , entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto
di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di
quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del
ricorrente o del suo rappresentante.
Al  ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il
ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il giudice delegato                                                Il
segretario
Ivano Ranzanici                                                   Gianluca
Menghetti