Dipendenti pubblici. Aggancio al nuovo modello retributivo cantonale. Parità di trattamento
Decisione del 04.02.2019, TRAM
Incarto n. 52.2017.633
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 8 LSTIP
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 13 dicembre 2017 di
RI
  1
contro
la
  decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato ha
  attribuito all'insorgente la nuova funzione di Consulente del personale a
  far tempo dal 1° gennaio 2018 e l'ha inserito nella classe di stipendio 6 con
  17 aumenti;
ritenuto, in
fatto
A.   a. RI 1 è stato entrato alle
dipendenze dello Stato del Cantone Ticino nel 1987 quale aspirante gendarme. Nel
1996 egli ha cambiato attività e ha assunto la funzione di Collocatore all'Ufficio regionale di collocamento di __________. L'anno successivo, l'Ufficio
federale dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro e l'Associazione
degli uffici svizzeri del lavoro hanno rilasciato a RI 1 un certificato con il
quale egli veniva autorizzato a portare il titolo di Consulente del
personale URC .
b. La funzione ricoperta
dall'interessato è stata in seguito adeguata in Consulente del personale URC
(senza brevetto ) a contare dal 1° maggio 2004, funzione per la quale era
prevista la classificazione 24-26 secondo il sistema salariale vigente fino al
31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255; cfr. anche il regolamento
concernente le funzioni e classificazioni dei dipendenti dello Stato del 24
febbraio 2016 ora abrogato; vRClass; BU 2016, 95). c. A seguito dell'entrata in vigore il 1° luglio 2003 dell'art. 119b dell'ordinanza
sull'assicurazione contro la disoccupazione del 31 agosto 1983 (OADI; RS
837.02), che ha stabilito che le persone incaricate del servizio pubblico di
collocamento devono essere titolari di un attestato professionale federale di
consulente del personale oppure possedere un'esperienza professionale o una
formazione ritenute equivalenti dall'Associazione degli uffici svizzeri del
lavoro (AUSL), nell'aprile 2008 RI 1 ha ottenuto la relativa attestazione di
equivalenza.
d. RI 1 nel corso degli
anni ha beneficiato degli aumenti ordinari e degli avanzamenti previsti per la
sua carriera salariale, fino a raggiungere la classe 26 con il massimo degli
aumenti (10), per uno stipendio annuo che nel 2017 era di fr. 96'217.-. La sua
classificazione quale Consulente del personale URC (senza brevetto) è
rimasta immutata nel corso di questi anni.
B.   a. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con
quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo
la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad
aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di
interesse, il nuovo sistema di retribuzione attribuisce di principio ad ogni
funzione una sola classe di stipendio. Sono così venute a cadere le classi
alternative e quelle tra parentesi e il numero di funzioni amministrative si è
ridotto in modo importante. Tutte le classi si trovano ora con 24 aumenti
prefissati dal minimo al massimo della classe, con aumenti più consistenti ad
inizio carriera, inferiori nei livelli successivi (messaggio cit., n. 4.1 pag.
3).
b. L'11 luglio 2017 il
Consiglio di Sato ha emanato il nuovo regolamento concernente le funzioni e
classificazioni dei dipendenti dello Stato (RClass; RL 173.310). c. Sia la nuova legge stipendi votata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 (LStip;
RL 173.300) che il RClass, sono entrati in vigore il 1° gennaio 2018 con
abrogazione delle rispettive precedenti normative.
C.   a. Il 12 ottobre 2017 la
Sezione delle risorse umane, unitamente ai competenti funzionari dirigenti,
hanno comunicato a RI 1 che a partire dall'anno successivo esso sarebbe stato
agganciato al nuovo modello salariale nella funzione di Consulente del
personale in classe 6 con 17 aumenti della nuova scala stipendi. Facendo
uso della facoltà concessagli di presentare osservazioni, con email del 19
ottobre successivo RI 1 ha chiesto di rivedere il previsto aggancio nel senso
di parificare la sua situazione a quella di quei collaboratori che posseggono l'attestato
federale di consulente del personale e che hanno beneficiato di maggiori
aumenti all'interno della classe 6. Ha quindi richiesto due aumenti
supplementari. b. Come già preannunciato all'interessato, con risoluzione del 22 novembre 2017
il Consiglio di Stato ha confermato a partire dal 1° gennaio 2018 l'attribuzione a RI 1 della funzione di Consulente del
personale e lo ha iscritto nella classe 6 con 17 aumenti corrispondente ad
un salario annuo lordo di fr. 96'967.-.
D.   a. RI 1 ha adito il
Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa. Ha
chiesto che venga rivista la sua situazione, sostanzialmente per i medesimi
motivi rimasti inascoltati nelle istanze inferiori, con conseguente nuovo
aggancio alla classe (e aumenti) di stipendio di cui beneficiano i colleghi che
svolgono la stessa funzione e hanno la stessa formazione e anzianità. b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, che ha ricordato che i
consulenti del personale sotto l'egida delle precedenti normative erano
suddivisi in due categorie: con brevetto (attestato federale
professionale in specialista in risorse umane, o specialista in gestione del
personale) e senza brevetto . I primi erano classificati 26-27, i secondi
24-26. Il ricorrente è stato assegnato a suo tempo al secondo gruppo poiché non
disponeva di alcun attestato professionale federale, ma poteva vantare unicamente
di un'attestazione di equivalenza rilasciata dall'AUSL per permettergli di
continuare ad operare in questo ambito dopo l'introduzione a livello federale di
requisiti professionali più severi. L'attestata equivalenza non muta tuttavia
alcunché al fatto che egli non ha mai conseguito un brevetto che gli sarebbe
valso una migliore classificazione. L'aggancio al vigente sistema nella nuova unica
classe 6 prevista dal RClass con 17 aumenti è pertanto corretta. c. In replica e duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive
allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, nei considerandi in
diritto.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in
combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati
dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La
legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti.
2.   Preliminarmente si osserva
che il ricorrente non critica la conversione della sua funzione e l'inserimento
nella nuova classe di stipendio 6. Nemmeno contesta il fatto che secondo le norme
ora applicabili tutti i collaboratori degli uffici di collocamento che si
occupano di consulenza del personale fanno ora parte della stessa classe. Egli
chiede tuttavia che gli vengano assegnati maggiori aumenti rispetto ai 17
riconosciutigli per tener conto dell'equivalenza del suo certificato
professionale con l'attestato federale professionale di Consulente del
personale di cui alcuni suoi colleghi, meglio retribuiti, beneficiano. L'equivalenza
del titolo, ottenuta già nel 2008 a seguito dello svolgimento di alcuni moduli
formativi, non avrebbe mai portato, a torto, all'adeguamento della
classificazione [ Consulenti URC (con brevetto) 26-27 ] secondo il
precedente sistema retributivo. Non vi sarebbe tuttavia motivo di non
considerare, nel nuovo modello salariale, la sua situazione e quella dei suoi
colleghi in modo uguale, dal momento che i collaboratori degli uffici di collocamento
svolgono tutti le stesse mansioni e a tutti sono posti gli stessi obiettivi, indipendentemente
dal titolo che portano.
3.   3.1. Per prassi costante,
il principio della parità di trattamento, garantito in termini generali dall'art.
8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), non
permette di fare, tra casi simili, delle distinzioni che nessun fatto
importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico situazioni che
presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura tale da rende- re necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono
necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va
stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti
per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid.
5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul
Müller , Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Berna
1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice
Weber-Dürler , Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.). 3.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.
Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale
nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve
allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due
categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione
per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.
3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel
rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti
fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici
possono quindi scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti
per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,
125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017
consid. 2 ). Censurabili sono soltanto le
distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono
ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent
Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando
differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità
di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la
durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di
mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105,
consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona
o all'attività del dipendente, possono
ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente , delle differenze di
salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende più arduo il
reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure
delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF 143 II 65
consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2, 2P.70/2004 del 17
aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet ,
op. cit., pag. 836 e segg.). 3.3. Il Tribunale federale si è più volte chinato sulle modalità di transizione
da un modello salariale dei dipendenti pubblici ad un altro. In questo contesto
ha tra l'altro stabilito che l'inserimento in una nuova classe, in cui lo
stipendio è calcolato sulla base del salario percepito in precedenza (cosiddetta
"frankenmässige ü berführungsregelung")
non costituisce una disparità di trattamento se il salario precedente non era
discriminatorio. In caso contrario, se risulta che il vecchio modello
retributivo era già costitutivo di una disparità di trattamento, la
trasposizione in un nuovo modello prendendo come riferimento il salario precedente
ha quale effetto di perpetuare una situazione discriminatoria, ciò che non è
ammissibile. Pertanto, occorre verificare non solo se la nuova normativa è
contraria al principio della parità di trattamento, bensì se anche la
precedente, nel frattempo abrogata, non lo era già (cfr. tra tante DTF 144 II
65 consid. 5.3, 131 II 393 consid. 8.2 e 8.3, 125 I 13 consid. 3h, 124 II 436
consid. 10f).
4.   4.1.
Come ricordato in narrativa, il ricorrente ha iniziato la propria attività all'Ufficio
regionale di collocamento nel 1996 e nel 1997 ha ottenuto un certificato che lo
abilitava a portare il titolo di Consulente del personale URC . A seguito
dell'inasprimento dei requisiti di formazione in ambito di assicurazione contro
la disoccupazione in capo agli operatori degli uffici di collocamento, per
permettere alle persone, già attive da tempo ma prive del richiesto attestato
federale professionale di Consulente del personale , di continuare ad
operare in questa funzione, l'autorità federale ha previsto di poter equiparare
a determinate condizioni i certificati non più conformi alla normativa entrata in
vigore con gli attestati federali. Facilitazione di cui il ricorrente, che non
disponeva di alcun attestato federale, ha beneficiato dopo aver seguito alcuni
moduli formativi supplementari. In assenza di equivalenza, dal 2003 egli non
avrebbe più potuto operare quale consulente del personale in un servizio
pubblico di collocamento secondo quanto previsto dall'art. 119b OADI. 4.2. La legislazione in vigore fino all'anno 2017 faceva dipendere per
principio la classificazione del dipendente dal titolo di studio ottenuto (cfr.
anche messaggio citato della revisione totale della vLStip, n. 6 pag. 10). Per
quanto qui interessa, per il Consulente del personale con brevetto
(ossia al beneficio di un attestato federale professionale) era quindi prevista
la fascia 26-27 , per quello senza brevetto la 24-26. Questa differenza
di trattamento, dipendente unicamente dal titolo di studio conseguito, non poteva
ritenersi discriminatoria, nemmeno a fronte di mansioni simili (se non uguali) svolte
da collaboratori più o meno qualificati da un punto di vista della formazione
professionale svolta. Tant'è che quelli senza brevetto per poter continuare ad
operare come collocatori, dal 2003 in poi hanno dovuto sottoporsi alla procedura
di ottenimento dell'equivalenza del titolo di cui si è detto in precedenza,
senza dover seguire la formazione completa a posteriori per ottenere il diploma
richiesto dall'art. 119b OADI che lo avrebbe legittimato senza riserve alla
professione di consulente del personale. Sta il fatto che il percorso formativo
era diverso come diverso era il titolo ottenuto e pertanto la diversa classificazione
poggiava senz'altro su motivi oggettivi, pertinenti e ragionevolmente
sostenibili, da cui l'assenza di discriminazione.
4.3. Accertato dunque che
il precedente modello retributivo dei consulenti del personale URC non violava
l'art. 8 Cost., la transizione verso il nuovo sistema, con garanzia dello
stipendio percepito al 31 dicembre 2017 e inserimento nella classe immediatamente
superiore del nuovo RClass (art. 41 cpv. 1 LStip; cfr. anche il citato messaggio
alla revisione totale della vLStip, commento ad art. 41 pag. 23) si rivela pure
rispettosa del diritto. L'attribuzione del ricorrente alla classe 6 con 17
aumenti sulla base del salario non discriminatorio percepito precedentemente non
può che essere confermata.
5.   Visto quanto precede, il
ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera