Revisione di un piano regolatore - limite forestale e urbanizzazione
Decisione del 25.10.2017, TRAM
Incarto n. 90.2015.108
FORESTA / BOSCO
LEGITTIMAZIONE
URBANIZZAZIONE
art. 8 cpv. 1 COST
art. 19 LPT
art. 48 let. a PA

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 13 dicembre 2015 di
RI
  1
RI 2
RI 3
RI 4
patrocinati da:   PR 1
contro
la
  risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in
fatto
A. a . I membri della comunione ereditaria fu __________
e __________ S__________, ossia RI 1, RI 2, RI 3 , __________, __________, __________, __________ ed __________ (in seguito: CE S__________) erano proprietari di svariate particelle nel comune di Capriasca, fra cui il mapp. 2110 MAF, ubicato
in località Gaggio. Il fondo, parzialmente ricoperto da bosco, era attribuito,
per la parte rimanente, alla zona residenziale estensiva RE secondo il piano
regolatore dell'ex comune di Sala, approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5230) ed integrato in seguito da una variante.
Il piano del traffico prevedeva in particolare a est del comparto, dov'è
situato il fondo, una strada di servizio (via al Gaggio), che non giungeva
tuttavia a lambire la proprietà.
b. Il mapp. 2110 MAF è
stato inserito nel progetto di nuovo riparto dei fondi, allestito dal Consorzio
per l'esecuzione del raggruppamento terreni
a carattere generale a Sala e approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione
21 dicembre 2005 (FU n. 102/2005 del 23 dicembre 2005). Avverso il nuovo
riparto, che attribuisce alla CE S__________
il mapp. 653 RT in località Gaggio (corrispondente grosso modo al mapp.
2110 MAF), i ricorrenti citati in ingresso sono insorti dapprima presso la
Commissione di ricorso di 1 a istanza (in seguito: Commissione) e, in seconda battuta, davanti al
Tribunale cantonale amministrativo che, con sentenza 29 agosto 2014 (inc. n.
52.2011.306), ha accolto parzialmente il loro ricorso, rinviando la causa alla
Commissione per un nuovo giudizio. Anche la
decisione resa dalla Commissione a seguito del rinvio è stata oggetto di
impugnativa presso questo Tribunale (inc. n. 52.2016.566) che, con
sentenza 26 maggio 2017, l'ha respinta. Il nuovo riparto dei fondi è stato così
confermato, unitamente alla soluzione prevista per gli accessi, contemplante un di ritto di passo veicolare, che prende avvio da via
al Gaggio e che grava, per una fascia
lunga complessivamente una trentina di metri, il confine sud dei mapp. 719 e
703 e il confine nord dei mapp. 707 e 713 fino a raggiungere il mapp.
653. Tale giudizio è stato confermato con sentenza 5 ottobre 2017 dal Tribunale
federale.
B. a. Durante la seduta
del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione
del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,
riunisce mediante un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di
Cagiallo, Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In
particolare gli atti informanti la revisione riportano il limite boschivo a contatto con la zona edificabile
scaturito dalla procedura di accertamento, che si è conclusa con la decisione
17 giugno 2014 (n. 3422) della Sezione forestale. Salvo minime
correzioni, risultanti da suddetta procedura, l'estensione della zona edificabile
in località Gaggio non ha subito modifiche. Anche la strada di servizio (via al
Gaggio) è stata confermata.
b.
Avverso tale ordinamento RI 1, RI 2, RI 3, e la CE fu __________ S__________,
composta da RI 4, RI 5 e RI 7 e RI 6, sono insorti davanti al Consiglio di Stato,
contestando l'estensione del bosco con conseguente riduzione dell'area
edificabile e chiedendo che la part. 653 RT venga loro integralmente attribuita in proprietà nella sua costituzione
originaria (mq 2467) ed interamente inserita in zona fabbricabile. Essi hanno
inoltre criticato la soluzione riguardante l'accesso alla proprietà, previsto
nell'ambito del progetto di nuovo riparto, che sottrarrebbe al fondo ulteriore
superficie edificabile, ritenendo che la nuova strada, in quanto al servizio di
un nuovo quartiere, avrebbe dovuto venir
costituita come strada pubblica e non come coattiva privata.
C. Con risoluzione 10
novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del
piano regolatore di Capriasca, respingendo, per quanto ricevibile, il ricorso e
confermando la delimitazione della zona edificabile in corrispondenza del mapp.
653.
D. Avverso tale risoluzione i ricorrenti citati in
ingresso insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui respinge il loro ricorso, e riproponendo le
medesime domande formulate senza successo in prima sede. Essi censurano
nuovamente "() l'eccessiva estensione della linea del bosco a
discapito della superficie edificabile" e, ripercorrendo le varie
procedure ricorsuali di cui si sono fatti promotori, ritengono che la questione
relativa all'accertamento boschivo sia rimasta inevasa unitamente al ricorso da
essi interposto nel 2005 nell'ambito della pubblicazione della revisione del
piano regolatore di Sala. Chiedono quindi che venga fatta definitivamente
chiarezza in merito. Contestano poi la natura boschiva della porzione del mapp.
653 sottratta alla zona edificabile e ripropongono le critiche rivolte
all'accesso. Invocano infine una violazione del principio della proporzionalità
e della parità di trattamento.
E. a. Il comune, rappresentato dal municipio, e la
Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, postulano la
reiezione del gravame, sottolineando in particolare come i ricorrenti
non si siano opposti al limite del bosco accertato nell'ambito della procedura
conclusasi il 17 giugno 2014. La Sezione rileva inoltre come il ricorso interposto
il 19/24 marzo 2005 contro la revisione del piano regolatore di Sala sia stato
regolarmente evaso nell'ambito della risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5230). Il
comune osserva dal canto suo, per quanto attiene all'accesso, come l'impostazione
fondiaria, scaturente dalla procedura di raggruppamento terreni, esuli
dall'ambito pianificatorio. Dei loro ulteriori argomenti si dirà, per quanto
necessario, in seguito.
b. I ricorrenti non hanno
replicato.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione
attiva degli insorgenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). In effetti, nella procedura amministrativa è riconosciuta anche a un singolo coerede la facoltà di
impugnare in proprio nome una decisione che riguardi la comunione ereditaria, sempre che il ricorso tenda all'annullamento di un atto che determina obblighi o oneri per la comunione, evenienza data in
concreto (RDAT II-2002 n. 22; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano
1997, n. 1 ad art. 43 e rinvii). Identico principio fa stato del resto anche sul piano federale (art. 48 lett. a legge
federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 [PA; RS 172.021] per il ricorso amministrativo; cfr. Alfred
Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi , Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. edizione,
Zurigo 2013, n. 935; STF 1C_278/2011 del 17 aprile 2012 consid. 1.2 e
rinvii).
1.2. Poiché la
controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU
1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di
quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il
diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno
2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
214).
3. Accertamento
forestale/superficie edificabile al mapp. 653
3.1. I ricorrenti contestano
anzitutto il limite boschivo al mapp. 653, ritenendolo eccessivamente esteso a
scapito della superficie edificabile.
Sostenendo che la questione relativa all'accertamento del bosco sia finora
rimasta inevasa, chiedono che in questa sede venga finalmente fatta
chiarezza, correggendo "() gli errori di merito e di forma del passato" .
Tali critiche si rivelano manifestamente prive di fondamento. In concreto
occorre infatti rilevare che nel 2009 è stata avviata la procedura di accertamento
del limite del bosco a contatto con la zona edificabile del comune di Capriasca.
Il limite forestale accertato è stato però determinato in seguito a una seconda
pubblicazione dei piani, in quanto quella precedente (avvenuta dal 26 gennaio
al 24 febbraio 2009) non considerava i limiti dei boschi stabiliti nell'ambito
della procedura di raggruppamento terreni. I piani corretti, pubblicati nel dicembre 2013 e riportanti anche il nuovo
limite del bosco a contatto con il mapp. 653, non sono stati contestati.
Ora, come sottolinea il Governo sia nella decisione impugnata che in sede di
risposta, risultando assodato che gli insorgenti non si siano opposti in sede
di pubblicazione conformemente all'art. 5 cpv. 3 del regolamento della legge
cantonale sulle foreste del 22 ottobre 2002 (RLCFo; RL 8.4.1.1.1), né abbiano poi
ricorso in virtù dell'art. 42 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile
1998 (LCFo; RL 8.4.1.1) contro la decisione di accertamento 17 giugno 2014
della Sezione forestale, quest'ultima pronuncia è validamente cresciuta in
giudicato. Con il ricorso in oggetto, che riguarda la procedura di revisione
del piano regolatore, i ricorrenti postulano la rettifica dei piani, chiedendo
l'integrale attribuzione del mapp. 653 alla zona edificabile. Tuttavia, alla
luce di quanto sinora esposto, appare
evidente che non v'è spazio in questa sede per contestare nel merito la
decisione d'approvazione della revisione,
siccome la stessa non fa che rilevare come il limite del bosco accertato a seguito
della procedura appena descritta e quello indicato nei piani coincidono.
3.2. Diretta conseguenza
dell'accertamento forestale è la riduzione del limite della zona edificabile
operato dal comune per il fondo dei ricorrenti. Sebbene quest'ultimi non
sollevino critiche in merito dal profilo del diritto pianificatorio, va
rilevato come l'impostazione del comune meriti
conferma, siccome coerente con l'assetto del comparto che rimane in sostanza
inalterato rispetto alla pianificazione previgente.
4.   Accesso
Secondo i ricorrenti, il progetto
di accesso al mapp. 653, così come previsto nell'ambito della procedura di
raggruppamento terreni, toglierebbe ulteriore superficie edificabile al fondo.
Inoltre, indipendentemente dal suo posizionamento, l'accesso, in quanto
serviente un intero quartiere, non avrebbe dovuto venir costituito come
coattiva privata, ma come strada pubblica (strada di quartiere).
4.1. In proposito occorre
anzitutto precisare che, come esposto in narrativa, il piano del traffico conferma
la precedente pianificazione, prevedendo in particolare a est del comparto,
dov'è situato il mapp. 653, una strada di servizio (via al Gaggio), che non
confina con la proprietà. Tuttavia, al fine di garantirne l'accesso,
nell'ambito della procedura di raggruppamento terreni, è stato previsto un diritto
di passo veicolare, che prende avvio da via al Gaggio e che grava, per una
fascia lunga complessivamente una trentina di metri, il confine sud dei mapp.
719 e 703 e il confine nord dei mapp. 707 e 713. Alla luce di queste
circostanze, le critiche rivolte al disegno dell'accesso alla proprietà, oltre
a esulare manifestamente dalla presente procedura, si rivelano destituite di
qualsiasi fondamento, poiché, come visto, l'accesso veicolare non insiste sul mapp.
653 e non toglie di conseguenza superficie edificabile. Per quanto attiene
invece alla questione, strettamente connessa, relativa all'urbanizzazione del
comparto si rileva quanto segue.
4.2.
Secondo l'art. 19 cpv. 1 LPT un fondo è urbanizzato se, ai fini
della prevista utilizzazione, vi è accesso sufficiente. Il Tribunale
federale ha già avuto modo di precisare che l'accesso sufficiente ai sensi
dell'art. 19 cpv. 1 LPT deve innanzitutto essere assicurato mediante gli
strumenti pianificatori (DTF 136 III 130 consid. 3.3.2, 121 I 65 consid. 4).
L'ordinamento pianificatorio dovrebbe avere
per conseguenza che, in una zona edificabile, i fondi siano urbanizzati in
conformità con il piano e che i diritti di passo necessari giusta l'art. 694
del codice civile svizzero del 10 dicembre
1907 (CC; RS 210) siano così superflui. La pretesa all'ottenimento di un
diritto di passo necessario fondato sui rapporti di vicinato può essere
fatta valere soltanto in presenza di un vero stato di necessità. Vi è un simile
stato quando non esiste un accesso alla pubblica via o lo stesso si rivela
insufficiente per poter utilizzare il fondo
in modo conforme alla sua destinazione (DTF 136 III 130 consid. 3.1 e
3.3.1).
4.3. L'art. 19 LPT rientra nelle disposizioni
che definiscono lo scopo e il contenuto dei piani di utilizzazione. La legge
sulla pianificazione del territorio collega l'urbanizzazione ai piani di
utilizzazio-ne, consentendo il rilascio della licenza edilizia soltanto se il
fondo è urbanizzato (cfr. art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). I piani di utilizzazione
determinano l'uso ammissibile del suolo e i piani di urbanizzazione costituiscono,
specialmente per le zone edificabili, un elemento di questa pianificazione,
servendo quindi ad attuarla (DTF 127 I 103 consid. 7d). L'accesso sufficiente
ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 LALPT, non necessariamente carrozzabile fino al fondo da edificare o ai singoli edifici, comprende
anche il collegamento dalla strada pubblica (DTF 121 I 65 consid. 3c), deve
essere sicuro sotto il profilo della circolazione stradale e tenere conto delle possibilità edificatorie della relativa zona di utilizzazione (DTF
136 III 130 consid. 3.3.2), richiedendo l'urbanizzazione di zone differenti la
soddisfazione di esigenze diverse (DTF 127 I 103 consid. 7d).
4.4. In concreto, con
la revisione generale in parola, il comune ha confermato - salvo alcuni
adattamenti del limite di zona derivanti dalla procedura di accertamento
dell'area forestale (cfr. supra , consid. 3.3. e 3.4.) - l'attribuzione
del comparto, dov`è inserito il mapp. 653, alla zona edificabile (zona
residenziale estensiva - RE). Per quanto attiene agli accessi a questo
comparto, il nuovo piano regolatore riprende essenzialmente la rete stradale di
quello previgente, indicando inoltre, quale percorso pedonale, la stradina che
congiunge via al Gaggio alla sovrastante via Bigorio. Va tuttavia notato che,
unitamente al mapp. 653, anche alcuni mappali situati al centro del comparto
(mapp. 703, 707 e 713) non godono di accesso diretto alla via pubblica.
Senonché, come esposto sopra, nell'ambito della procedura di raggruppamento
terreni, è stato predisposto l'accesso a queste proprietà tramite un diritto di
passo veicolare che le raccorda a via al Gaggio. Da quanto precede, occorre concludere che nel caso concreto il comparto in cui è inserita la proprietà dei ricorrenti è da ritenersi
sufficientemente urbanizzato. Infatti l'accesso sufficiente ai sensi dell'art.
19 cpv. 1 LPT, peraltro non necessariamente carrozzabile fino al fondo da
edificare o ai singoli edifici, deve tenere conto delle possibilità
edificatorie della relativa zona di utilizzazione (DTF 136 III 130 consid.
3.3.2), richiedendo l'urbanizzazione di zone differenti la soddisfazione di
esigenze diverse (DTF 127 I 103 consid. 7d). In concreto, viste le
caratteristiche morfologiche del comparto e le sue potenzialità insediative di
carattere estensivo, contrariamente a quanto ritengono i ricorrenti, il comune
ha senz'altro atteso al suo obbligo di equipaggiare il settore in oggetto,
considerato come la quasi totalità dei fondi attribuiti alla zona RE siano
adeguatamente urbanizzati tramite via al Gaggio. Giustamente il legislativo
comunale ha dunque deciso che l'obbligo derivante dall'art. 19 LPT per quanto
attiene ai mappali centrali del comparto era soddisfatto dalla soluzione
concepita nell'ambito della procedura di raggruppamento terreni.
5.   I ricorrenti invocano
infine una violazione del principio della proporzionalità e della parità di
trattamento, per il fatto di essere stati bistrattati "() su tutta la
linea, in tutte le sedi, salvo da questo Tram con decisione 29 agosto 2014".
Il loro fondo di originari mq 2'400 ca. interamente edificabile, si è ridotto a
ca. mq 600, oltretutto con una serie di limitazioni (distanze, indici), che lo
rendono pressocché inutilizzabile. A differenza di altre situazioni assai favorite" . In proposito non si può che rilevare come i ricorrenti ripresentino le
critiche rivolte al ridisegno del comparto scaturito dal raggruppamento
terreni, improponibili in questa sede. Ad ogni modo non è data di vedere in
concreto disparità di trattamento , vietata dall'art. 8 cpv. 1
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101). Infatti in ambito pianificatorio la parità di trattamento si confonde
con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a), ciò che non si avvera
nel caso concreto poiché la decisione impugnata, per tutti i motivi sin qui
esposti, poggia su motivazioni pertinenti. Priva di fondamento, la censura va
dunque disattesa.
6.   Per i motivi che precedono
il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza
(art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre l'assenza di parti vittoriose patrocinate
permette di prescindere dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 2'000.-, già anticipata dagli insorgenti, è posta a loro
carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere