Piano regolatore intercomunale concernente il comparto potenzialmente idoneo per i GGT - realizzazione in due fasi di un nuovo accesso stradale
Decisione del 06.02.2018, TRAM
Incarto n. 90.2014.34
COORDINAMENTO
STRADA
URBANIZZAZIONE
ZONA COMMERCIALE
art. 37 cpv. 1 LALPT
art. 70 cpv. 2 LPAMM2013
art. 19 LPT
art. 26 cpv. 1 LPT
art. 29 cpv. 1 LSTERR
art. 5 cpv. 1 LSTRADE
art. 8 LSTRADE
art. 53 cpv. 1 let. a LSTRADE

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 30 maggio 2014 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione 30 aprile 2014 (n. 2132), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato il piano regolatore intercomunale relativo al comparto
  commerciale-industriale dei comuni di Cadenazzo e Sant'Antonino;
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 è
proprietaria del mapp. 665 di Cadenazzo, situato in zona
artigianale-commerciale secondo il piano regolatore in vigore, approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione 13 dicembre 1989 (n. 10243) e integrato in
seguito da alcune varianti. Il fondo confina a sud con la strada cantonale (via
San Gottardo) e a ovest con via Ala Campagna.
B. a. Nelle sedute
del 28 gennaio 2013 i consigli comunali di Cadenazzo e di Sant'Antonino hanno adottato
il piano regolatore intercomunale (in seguito: PRI) per il comparto, dov'è
situato il mapp. 665, posto a cavallo dei due comuni e delimitato a sud dalla
strada cantonale (via Cantonale/via San Gottardo), a nord dalla ferrovia e
compreso sui due lati fra via Ala Campagna/via Lischedi e la stazione di
Sant'Antonino. Scopo dello strumento è di disciplinare in
modo unitario l'area, definita quale "comparto potenzialmente idoneo per i
grandi generatori di traffico (GGT)" dalla scheda R8 del piano direttore
cantonale, e di garantirne uno sviluppo conforme agli obiettivi pianificatori
locali e cantonali, di salvaguardare il territorio da ripercussioni ambientali
eccessive e di decongestionare la rete viaria locale. In attuazione di quest'ultimo
obiettivo, il piano adottato prevede in particolare la realizzazione in due
fasi di un nuovo accesso sul territorio di Cadenazzo, ossia la costruzione di
una strada di servizio interna che si allaccia su via Ala Campagna tramite
l'allargamento fino a 7 m della tratta di via Ai Lischee che costeggia il mapp.
654 (fase 1) e, in seguito, la realizzazione di una nuova strada di servizio
che taglia in diagonale il mapp. 981 e che si congiunge con via San Gottardo
tramite la creazione di una rotonda sulla cantonale (fase 2). Il mapp. 665 è
stato attribuito alla zona industria/servizi.
b. Avverso tale
ordinamento la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, chiedendone
l'annullamento "() nella misura in cui vengono creati nuovi tratti
stradali di complemento in territorio di Cadenazzo per sviluppare ulteriormente
la zona edificabile, come disposto alle pagine 39 e 40 del rapporto di
pianificazione" . Lamentando una violazione delle competenze stabilite
dalla legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2) per quanto
attiene alla pianificazione della rotonda contemplata dalla fase 2, essa ha
criticato in particolare l'inadeguatezza del piano viario per rapporto alle
prognosi di sviluppo del comparto.
C.  Con
risoluzione 30 aprile 2014 (n. 2132) il Consiglio di Stato ha approvato nel
complesso il piano. Tuttavia il Governo non ha avallato gli interventi previsti
per la fase 2, che sono stati stralciati d'ufficio (cfr. p.to 3.3.2. b, pag.
11, e p.to 2 del disp., che rinvia al cap. 5.1., il quale indica tuttavia alla
lett. a solo la mancata approvazione della rotonda), considerando che "()
il sistema predisposto per la prima fase è in grado di assicurare la gestione
del traffico come dai quantitativi ammessi dal PRI" (cfr. p.to 3.3.2. b,
pag. 11). Anche l'allargamento di via Ai Lischee, previsto dalla fase 1, non è
stato approvato, vista la sua conflittualità con la legislazione in materia di
protezione delle acque (cfr. p.to 3.3.7., pag. 15 e cap. 5.1., lett. d). Ai
comuni è stato quindi richiesto lo studio di "()
una soluzione alternativa di accesso alla parte ovest del
comparto, in territorio di Cadenazzo, da inserire a PRI tramite una variante" (cfr. p.to 3.3.7., pag. 15 e cap. 5.2., lett. o), senza però che il dispositivo ne faccia menzione, mancando qualsiasi rinvio
al cap. 5.2. Il ricorso della RI 1 è stato accolto quo alle
contestazioni relative alla prevista rotonda, vista l'incompetenza del comune in
materia di strade cantonali.
D.  Avverso tale risoluzione la RI 1
insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone
l'annullamento e chiedendo il rinvio degli atti ai comuni di Cadenazzo e Sant'Antonino "() affinché procedano alle debite modifiche del PR" . Essa
precisa e ribadisce come la sua opposizione al PRI fosse finalizzata ad evitare
che il massiccio aumento del traffico, generato dalle quantità edificatorie
concesse dal piano, non fosse supportato da una
rete viaria adeguata. Inoltre, con la mancata approvazione da parte del Governo
della fase 2 e dell'allargamento di via Ai Lischee, la situazione
risulterebbe aggravata poiché l'assetto viario attuale rimarrebbe immutato. Per
contro, secondo la ricorrente, l'unica soluzione ammissibile sarebbe stata
quella di non approvare il PRI, rinviando gli atti ai comuni "()
affinché dapprima studiassero delle varianti di PR con un piano del traffico in
grado di garantire l'aumento esponenziale di veicoli e soltanto successivamente
si approvasse il PR" .
E.  a. I comuni di Cadenazzo e
Sant'Antonino, rappresentati dai loro municipi, presentano un allegato
congiunto con cui postulano la reiezione del gravame. Anche la Sezione dello
sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, chiede che il ricorso
venga respinto. I comuni, osservando come la richiesta di annullare tutto il
PRI costituisca una nuova domanda rispetto a quanto postulato dall'insorgente
in prima sede, sottolineano in particolare come il PRI riduca considerevolmente
il potenziale edificatorio concesso dai piani regolatori in vigore. Dei loro ulteriori
argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e di duplica le
parti si riconfermano nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio,
sviluppando ulteriormente le proprie tesi su cui si tornerà, se del caso, in
appresso.
F.  Il 12 settembre 2017 una
delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione,
scattando alcune fotografie, acquisite agli atti unitamente all'incarto relativo
alla licenza edilizia rilasciata il 24 aprile 2015 alla CT 1 per l'edificazione
di un nuovo centro commerciale ai mapp. 655 e 944 di Cadenazzo, rimasta
incontestata. Il comune di Cadenazzo è stato inoltre invitato a produrre la
lista dei proprietari di fondi posti all'interno del PRI sul suo territorio.
G.  a. Chiamati a esprimersi in merito
al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di duplica, nonché resi
attenti sul fatto che il 12 settembre 2017 era stato esperito un sopralluogo, la
CT 1 postula la reiezione del gravame, la CT 2 ne chiede l'accoglimento, mentre il CT 3 si limita a formulare delle
precisazioni attinenti al canale che corre parallelo a via Ai Lischee . CT 4 e il Comune di Bellinzona, Azienda elettrica
comunale, sono rimasti silenti.
b. L'insorgente ha comunicato di non
voler replicare, salvo chiedere il richiamo da questo Tribunale degli atti
relativi al gravame 25 novembre 2016 (inc. n. 52.2016.601) da lei proposto contro
la licenza edilizia rilasciata alla CT 1 per la riorganizzazione parziale degli spazi esterni ai mapp. 651, 655 e 944 di
Cadenazzo e 633 di Sant'Antonino.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione
attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b e c L ST). Il gravame
è pertanto ricevibile in ordine con la seguente precisaz ione. La ricorrente domanda in via principale
l'annullamento dell'intero PRI con rinvio degli atti ai comune di Cadenazzo e Sant'Antonino "() affinché procedano alle debite modifiche del PR" . Ora,
nel gravame al Consiglio di Stato essa aveva chiesto l'accoglimento del ricorso "() nella misura in cui vengono creati nuovi tratti stradali di
complemento in territorio di Cadenazzo per sviluppare ulteriormente la zona
edificabile, come disposto alle pagine 39 e
40 del rapporto di pianificazione" . In proposito il Rapporto di pianificazione ottobre 2012 (in seguito:
Rapporto), cap. 9.2.2., pag. 39, spiega come la nuova strada di servizio interna,
che si allaccia su via Ala Campagna, serva il comparto posto in territorio di
Cadenazzo, e in particolare quei fondi che attualmente non si trovano a
diretto contatto con detta via. Inoltre "Si esclude di congiungere
questa nuova strada con la Via Serrai [posta in territorio di
Sant'Antonino, n.d.r.] , dato che ciò potrebbe causare importanti travasi di
flussi, dalla cantonale alle strade interne di comparto, nelle ore di punta" (cfr. Rapporto, cap. 9.2.2, pag. 40). Si deve dunque ritenere che la domanda
formulata in prima sede fosse circoscritta alle soluzioni pianificatorie
previste dal PRI per il territorio di
Cadenazzo. Non si vede peraltro di quale interesse degno di protezione
la RI 1, con sede a Gambarogno (cfr. art. 28 cpv. 2 lett. b LST), avrebbe potuto
prevalersi per chiedere l'annullamento dell'intero PRI. Di conseguenza, la
domanda, formulata in via principale, di annullare l'intero piano va dichiarata
inammissibile, in quanto nuova (art. 70 cpv. 2 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
1.2. Gli studi relativi
al controverso PRI sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il relativo esame preliminare è infatti
stato reso dal Dipartimento del territorio il 27 febbraio 2012. Il PRI dovrà
quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge
(art. 117 LST).
1.3.
Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti
all'incarto e delle risultanze del sopralluogo (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il
richiamo dell'inc. n. 52.2016.601 non appare
atto ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti
ai fini del giudizio.
2. 2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il
diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i
ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi
i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una
modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I- 2015, pag. 203
segg., 214).
3.  3.1. Preliminarmente occorre
precisare quanto segue. Secondo l'art. 37 cpv. 1 LALPT (art. 29 cpv. 1 LST) il
Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in
parte il piano regolatore, oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una
modifica che coinvolga il diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune,
affinché vi provveda entro congruo termine ripetendo
la procedura prevista dagli articoli da 32
 a 35 (art. 25 segg. LST). L'approvazione dei piani regolatori comunali
e delle loro modifiche da parte dell'autorità cantonale è prescritta direttamente
dal diritto federale (art. 26 cpv. 1 LPT). Il concetto di approvazione include
di principio la dichiarazione di accettazione o di rifiuto da parte
dell'autorità cantonale nei confronti dei documenti presentati (cfr. Alexander Ruch , Commentario LPT, n. 17
ad art. 26 con rinvii), esaminati dal profilo
della loro conformità con il diritto (cfr. consid. 2.1). Ciò non esclude
tuttavia la possibilità di assoggettare l'approvazione a riserve o a
condizioni, rispettivamente di impartire, nell'ambito di una mancata approvazione
o di un rinvio, indicazioni particolari all'autorità comunale nell'ottica della
rielaborazione dei piani (cfr. Ruch , loc. cit. ). Nulla impedisce quindi al Governo, dati i presupposti,
di condividere, e quindi di approvare, nel principio una soluzione adottata dal
piano, in quanto conforme ai principi di ordine superiore, assoggettandola
tuttavia a riserve o a condizioni quali ad esempio all'elaborazione di una
variante, volta a specificare determinate caratteristiche, ad approfondire maggiormente questioni secondarie e/o a definire taluni dettagli.
3.2. In concreto, nella decisione di
approvazione, il Governo non ha avallato tutti gli interventi previsti per la
fase 2, che sono stati stralciati d'ufficio (cfr. p.to 3.3.2. b, pag. 11).
Tuttavia il cap. 5.1., al quale il p.to 2 del disp. rinvia, indica alla lett.
a, solo la mancata approvazione della rotonda. Inoltre anche l'allargamento di
via Ai Lischee, previsto nell'ambito della fase 1, non è stato approvato (cfr.
p.to 3.3.7., pag. 15 e cap. 5.1., lett. d). Ai comuni è stato quindi richiesto
lo studio di "() una soluzione alternativa di accesso alla parte ovest
del comparto, in territorio di Cadenazzo, da inserire a PRI tramite una
variante" (cfr. p.to 3.3.7., pag. 15 e cap. 5.2., lett. o). Sennonché
il dispositivo - che costituisce la sintesi di tutto il giudizio (RDAT II-1996
n. 66 con rinvii) - omette di chiedere in modo vincolante la presentazione di
detta variante. Ora, se il primo difetto (mancata menzione al cap. 5.1., al
quale il p.to 2 del disp. rinvia, della non approvazione di tutti gli interventi
contemplati dalla fase 2), ascrivibile verosimilmente a una svista, potrebbe facilmente
venir emendato da questo Tribunale, tramite la completazione del dispositivo della
decisione impugnata, il secondo difetto è strettamente legato alla questione a
sapere se il sistema viario previsto dalla fase 1 poteva venir approvato anche
senza l'allargamento di via Ai Lischee, rispettivamente se questo intervento
costituiva un aspetto secondario e marginale del piano viario. La questione,
attinente al merito, verrà trattata ai seguenti considerandi.
4.  4.1. I piani
di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può
prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'ente
pubblico deve inoltre equipaggiare le zone edificabili (art. 19 cpv. 2 LPT). In
Ticino, lo Stato provvede alla pianificazione delle strade cantonali, cioè di
quelle d'importanza generale per il Cantone (art. 7 cpv. 1, 4 cpv. 1 legge sulle strade del 23 marzo 1983; Lstr; RL
7.2.1.2). I comuni provvedono invece alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore (art. 5 cpv. 1 e
8 Lstr). In quest'ordine d'idee l'art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT stabilisce che
le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, la rete delle vie di
comunicazione per i mezzi di trasporti pubblici e privati.
4.2.
L'art. 19 LPT sancisce il principio per cui un fondo è urbanizzato se vi è
accesso sufficiente e le necessarie condotte di acqua, d'energia e
d'evacuazione dei liquami arrivano così vicine da rendere possibile un raccordo
senza un dispendio rilevante (cpv. 1). Le zone edificabili sono equipaggiate
dall'ente pubblico nei termini del programma
di urbanizzazione; il diritto cantonale disciplina i contributi dei proprietari
fondiari (cpv. 2). Se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili
nei termini previsti, deve permettere ai proprietari fondiari di provvedervi da
sé secondo i piani da esso approvati, oppure anticiparne le spese secondo il
diritto cantonale (cpv. 3). L'urbanizzazione, premessa indispensabile per
un'eventuale autorizzazione edilizia (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT), è dunque formata da nozioni giuridiche
indeterminate, che devono essere concretizzate dal diritto cantonale o dalle
autorità amministrative o giudicanti attraverso l'interpretazione ( Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert ,
Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 696). Si tratta di una nozione di diritto federale: i
cantoni non possono prevedere ulteriori condizioni perché sia soddisfatta, ma
possono definirne le esigenze di concretizzazione (DTF 117 Ib 308 consid. 4a, Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 13 ad art. 19). Nel
Cantone Ticino il legislatore si è limitato a riprendere
nell'art. 77 cpv. 1 LALPT la normativa federale ( Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 567).
4.3.
Per quanto attiene ai centri commerciali l'art. 53 cpv. 1 lett. a LStr prevede che la costruzione o l'ampliamento
di centri commerciali aventi una superficie di vendita di almeno 1000 mq
può essere autorizzata se, per quanto
concerne il traffico, la rete stradale di accesso è adeguata e dispone
di una riserva di capacità sufficiente, tenuto segnatamente conto dell'incremento
del traffico in generale e di quello procurato dalla nuova costruzione in
particolare.
5.  5.1. Come esposto in narrativa, il
PRI è finalizzato a disciplinare in modo unitario l'area posta a cavallo fra i
comuni di Cadenazzo e Sant'Antonino, definita quale "comparto
potenzialmente idoneo per i grandi generatori di traffico (GGT)" dalla
scheda R8 del piano direttore cantonale, e a garantirne uno sviluppo conforme
agli obiettivi pianificatori locali e cantonali, a salvaguardare il territorio
da ripercussioni ambientali eccessive e a decongestionare la rete viaria
locale. Dopo un'approfondita analisi del potenziale di sviluppo del comparto
secondo i piani regolatori attualmente in vigore a Cadenazzo e a Sant'Antonino (cfr.
Rapporto, cap. 6) e della capacità della rete viaria interna e esterna (cfr.
Rapporto, cap. 7), il Rapporto giunge a concludere, a pag. 31, che il limite di
sviluppo della zona commerciale di Cadenazzo/Sant'Antonino non può superare i
72'000 mq di superficie di vendita (SV), ritenuto
che la superficie di vendita già presente si attesta sui 52'000 mq e che sono
pendenti due domande di costruzione (nuovo centro commerciale ai mapp.
655 e 944 di Cadenazzo e ampliamento del centro commerciale al mapp. 130 di
Sant'Antonino) per ulteriori complessivi 12'700 mq (cfr. Rapporto, pag. 16). In
base ad un'analisi urbanistica del comparto, il piano delle zone concentra
dunque la zona commerciale in due settori (zona commerciale 1 e zona
commerciale 2): la zona commerciale 2, alla quale viene attribuita una
superficie di vendita massima di 27'000 mq (cfr. art. 4 cpv. 4 delle norme di
attuazione del piano regolatore intercomunale; in seguito: NAPRI), è posta in
territorio di Sant'Antonino ed è già edificata, mentre la zona commerciale 1, alla
quale viene attribuita una superficie di vendita massima di 15'000 mq (cfr.
art. 4 cpv. 4 NAPRI), è situata a cavallo dei due comuni e risulta inedificata
per la porzione sita in territorio di Cadenazzo (mapp. 944 e 655, fatta
astrazione per la presenza di una tettoia lungo il lato ovest, di due capannoni
e della superficie asfaltata utilizzata come deposito e parcheggio). Da notare
che, secondo la tabella riportata a pag. 37 del Rapporto, nella zona commerciale 1 la superficie di vendita ancora
ammessa ammonta a 8'125 mq [= superficie di vendita secondo il PRI (15'000 mq)
- superficie di vendita presente a fine 2011 (6'875)], di modo che essa verrebbe esaurita con la costruzione del centro
commerciale ai mapp. 944 e 655 nel frattempo approvato con licenza edilizia
24 aprile 2015. Al di fuori di queste due zone, tutta l'area rimanente è attribuita alla zona per industria/servizi, nella
quale attività commerciali sono ammesse solo a titolo eccezionale (cfr.
art. 3 cpv. 3 NAPRI) per un limite massimo di superficie di vendita di 3'090 mq
(cfr. Rapporto, tabella a pag. 37).
5.2. In merito alla rete viaria,
il PRI contempla in particolare per quanto attiene alla mobilità individuale
motorizzata un miglioramento dell'attuale rete stradale in territorio di
Sant'Antonino e un suo completamento in territorio di Cadenazzo. Per quanto
attiene a Sant'Antonino il piano del traffico prevede l'allargamento del tratto centrale di via Serrai, lungo circa 330 m e
parallelo alla cantonale, e del tratto
finale di via Industrie, lungo circa 100 m e compreso fra via Essagra e via
Lischedi, unitamente alla creazione di una rotonda al termine di via Serrai,
speculare a quella esistente. Ciò per ovviare al fatto che "Nella rete
viaria interna sono due i punti maggiormente sollecitati dal
traffico e sono posti agli estremi dell'asse
di via Serrai" (cfr.
Rapporto, cap. 7.2.1., pag. 20). Il tratto allargato di via Serrai, strada
maggiormente sollecitata dalla mobilità sia veicolare che pedonale, avrà
così la funzione di "() viale urbano capace, da una parte, di
accogliere e gestire il movimento veicolare e pedonale futuro, e dall'altra
parte, garantire un aspetto estetico, sempre legato a quello funzionale, in
grado di aumentare l'attrattività del comparto stesso" (cfr. Rapporto,
pag. 41). Per quanto attiene ai completamenti della rete viaria previsti in
territorio di Cadenazzo, già descritti in narrativa, il Rapporto spiega quanto
segue (cfr. cap. 9.2.2., pag. 39 e 40):
In territorio di Cadenazzo la rete stradale esistente
e quella prevista dal PR in vigore non sono sufficienti per rispondere alle necessità
di sviluppo della zona edificabile. È quindi necessario un complemento di rete
che è risolto nel modo seguente ():
°    Fase 1 - nuova strada di servizio interna che si
allaccia sulla via Ala campagna.
Questo nuovo accesso serve tutta la zona posta in
territorio di Cadenazzo, in particolare i fondi che oggi non si trovano a
diretto contatto con la Via Ala Campagna.
Si esclude di congiungere questa nuova strada con la
Via Serrai, dato che ciò potrebbe causare importanti travasi di flussi, dalla
cantonale alle strade interne di comparto, nelle ore di punta. Si prevede però
(senza tuttavia vincolarne a PR la realizzazione) che vi possa essere un
posteggio di servizio agli insediamenti commerciali dedicato esclusivamente a
chi proviene da questa nuova strada. Si tratterà verosimilmente degli utenti provenienti
dalla sponda destra del fiume Ticino (dalla strada per Gudo), che non potranno
più utilizzare la strada che corre parallela alla ferrovia (ora dichiarata
ciclabile/pedonale).
È invece importante che i mezzi di trasporto pubblici
possano attraversare il sedime M__________, in modo da aumentare la loro
attrattività. È dunque posto un vincolo in tal senso.
Sempre in questa fase, come già accennato, è prevista
la chiusura al traffico veicolare della via Lischedi con l'inserimento di una
piazza di giro.
°    Fase 2 - nuova tratta stradale atta a collegare
la strada di servizio interna con la Strada Cantonale (via S. Gottardo)
Il raccordo con via S. Gottardo avverrà attraverso una
nuova rotonda. Successivamente, sarà possibile chiudere l'accesso esistente di
via Ala campagna su via s. Gottardo, che oggi risulta essere un incrocio
pericoloso, ed inserire una nuova piazza di giro. La rotonda sarà
realizzabile solo in concomitanza con il nuovo collegamento A2/A13 ().
5.3. Il Consiglio di Stato, in sede di
approvazione, ha anzitutto ritenuto, a pag. 9, che gli interventi contemplati
dalla fase 2, che prevede l'allacciamento del comparto con la viabilità
principale tramite l'esecuzione della rotonda, costituissero un semplice miglioramento
della soluzione contemplata dalla fase 1. Tale lettura, condivisibile, va
precisata nel senso che, nell'impostazione del piano del traffico, la fase 1
andava intesa come fase di transizione nell'ottica di realizzare, in un secondo
tempo, la fase 2, più completa e razionale, proponibile non da subito in quanto
legata e dipendente dal progetto di realizzazione del nuovo collegamento autostradale A2/A13. Per tutti i
motivi poi esposti al cap. 3.3.2. b, pag. 11 - segnatamente vista l'esclusiva
competenza del Cantone a pianificare la rotonda secondo la procedura prevista
dalla LStr nell'ambito del progetto di collegamento A2/A13 - il Governo
ha ritenuto che la fase 2 non potesse venir approvata.
5.4. Per quanto attiene al sistema viario
generale, comprensivo della fase 1, l'Esecutivo cantonale ha considerato che le
soluzioni predisposte dal piano fossero in grado di assicurare la gestione del
traffico come da quantitativi di sfruttamento ammessi dal PRI. A giusto titolo.
Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, che ne lamenta(va)
il sottodimensionamento, il PRI, elaborato sulla base di un'accurata analisi della
capacità della rete viaria attuale, dei suoi limiti e delle relative conseguenze
sull'evoluzione degli insediamenti (cfr. in particolare Rapporto, cap. 7, pag.
17 e seg.), è giunto a definire i margini di sviluppo del comparto, riducendo drasticamente
il potenziale edificatorio concesso in precedenza dai piani regolatori di
Cadenazzo e Sant'Antonino (ulteriori ca.140'000 mq di superficie di vendita e
ulteriori ca. 65'000 mq di superfici industriali/logistiche: cfr. Rapporto,
cap. 6.1., pag. 15) e proponendo le misure e i correttivi alla rete viaria da
adottare soprattutto in territorio di Sant'Antonino, atti a garantire il
raggiungimento degli obiettivi perseguiti. Peraltro non v'è motivo di dubitare,
come fa la ricorrente, dell'attendibilità dei dati relativi alla stima delle
superfici già sfruttate all'interno del comparto (situazione fine 2011),
riportate nell'allegato A del Rapporto, posto che comunque, come osservano i
comuni in sede di duplica, l'adeguatezza del sistema viario del PRI è stata
valutata in ragione dello sviluppo massimo preconizzato (in particolare: 72'000
mq di superficie di vendita) e non dello sviluppo attuale.
5.5. Va ora esaminato se, a seguito della
mancata approvazione dell'ampliamento di via Ai Lischee, il Governo poteva
approvare la fase 1, segnatamente se questo intervento poteva essere
considerato come secondario e marginale (cfr. anche supra, consid. 3)
nel disegno complessivo previsto dal piano viario per migliorare
l'urbanizzazione e il riordino del settore sud-ovest del comparto, non
pregiudicandone la realizzazione. Il quesito non può che venir risolto
negativamente. Infatti, come il sopralluogo ha permesso di appurare, il tratto
di via Ai Lischee che fungerebbe da collegamento fra via Ala Campagna e la
nuova tratta stradale prevista lungo il confine ovest del mapp. 655 di Cadenazzo,
presenta attualmente una larghezza di ca. 3 m e non permette l'incrocio dei
veicoli. La sua funzione e il suo allargamento fino a 7 m è determinante nel
disegno preconizzato dalla fase 1, rappresentando l'unico possibile collegamento
fra via Ala Campagna e la nuova tratta stradale a fondo cieco, anch'essa
prevista con un calibro di 7 m. Inoltre, nella risoluzione impugnata, il Governo
non è stato in grado di indicare i possibili correttivi alla mancata
approvazione del suo allargamento, di modo che la variante richiesta non è
chiamata a risolvere un aspetto di dettaglio, ben circoscritto e facilmente
emendabile, ma addirittura a prevedere "() una soluzione alternativa
di accesso alla parte ovest del comparto ()" . A fronte di queste
premesse, il sistema viario predisposto dalla fase 1 non poteva dunque nel
complesso venir approvato. In questo contesto va rilevato che gli asseriti ulteriori
disagi invocati dalla CT 2 con riferimento alla conversione di via Lischedi in
ciclopista appaiono tollerabili e vanno ridimensionati alla luce del fatto che,
come emerge dal Rapporto, cap. 9.2.3., pag. 41, l'accesso agli insediamenti
esistenti rimarrà garantito e gestito tramite specifiche autorizzazioni.
5.6. Rimane da chiedersi se questa
conclusione tragga seco anche l'annullamento dell'azzonamento previsto dal PRI
per la parte sita in territorio di Cadenazzo, che il completamento di rete era
chiamato a servire. Anche questo quesito non può che venir risolto per la negativa per un duplice motivo.
Anzitutto, come esposto sopra al consid. 5.3. e contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il PRI prevede una drastica riduzione del potenziale
edificatorio concesso dai piani regolatori in vigore nei due comuni, che comporterebbe
una "() situazione che si può sicuramente considerare assolutamente
insostenibile dal punto di vista della creazione del traffico" (cfr. Rapporto, cap. 6.1., pag. 15), di modo che l'azzonamento proposto merita
di essere tutelato. Secondariamente, posta la necessità di un complemento di
rete sul territorio di Cadenazzo "() per rispondere alle necessità di
sviluppo della zona edificabile" (cfr. Rapporto, cap. 9.2.2., pag. 39),
che migliori la situazione viaria esistente, la soluzione prevista dalla fase 1
mira(va) in particolare a creare un accesso ai "() fondi che oggi non
si trovano a diretto contatto con la Via Ala Campagna" (cfr. Rapporto, ibidem ), ovvero ai mapp. 655 e 944, i quali tuttavia risultano già ora raggiungibili
da est, come dimostra la licenza edilizia rilasciata il 24 aprile 2015, che
prevede che l'accesso segua il percorso interno ai fondi, che già attualmente
permette di raggiungere il mapp. 651.
6.  6.1. Per tutti questi motivi, nella
misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto. Di conseguenza la risoluzione
impugnata è annullata nella misura in cui approva l'assetto viario previsto
dalla fase 1 in territorio di Cadenazzo. Gli atti vengono ritornati ai comuni affinché
elaborino una soluzione alternativa per l'accesso da ovest al comparto. Il p.to 5.1. lett. a, pag. 23, della
risoluzione impugnata viene inoltre corretto nel senso che tutti gli
interventi contemplati dalla fase 2 non sono approvati.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico
della ricorrente, della CT 1 e della CT 2 proporzionalmente al loro grado di
soccombenza, ritenuto che i comuni ne vanno esenti (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Devono inoltre essere assegnate le ripetibili alla ricorrente e alla CT 2, entrambe patrocinate, in proporzione
al grado di successo. La particolarità del caso giustifica che esse siano
dovute dallo Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Nella misura in cui è ricevibile,
il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.  la risoluzione 30 aprile 2014 (n.
2132) è annullata nella misura in cui approva l'assetto viario previsto dalla
fase 1 in territorio di Cadenazzo;
1.2.  il p.to 5.1. lett. a, pag. 23, della
citata risoluzione è corretto nel senso che gli interventi previsti dalla fase
2 non sono approvati;
1.3.  gli atti vengono ritornati ai
comuni affinché elaborino una soluzione alternativa alla fase 1 per l'accesso da
ovest al comparto.
2.  La tassa di giustizia è posta a
carico della RI 1 nella misura di fr. 800.-, della CT 1 nella misura di fr. 500.-
e della CT 2 nella misura di fr. 200.-. Alla RI 1 dev'essere retrocesso l'importo
di fr. 700.- versato in eccesso quale anticipo per le spese processuali. Lo Stato verserà alla RI 1 fr. 1'200.- a
titolo di ripetibili e, allo stesso titolo, fr. 500.- alla CT 2.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
;
;
;
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere