Concessione dell'attinenza comunale nell'ambito della procedura di naturalizzazione in via ordinaria
Decisione del 26.02.2019, TRAM
Incarto n. 52.2017.521
NATURALIZZAZIONE
art. 12 LCCIT
art. 14 LCIT

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Thierry
  Romanzini
statuendo
sul ricorso dell'11 ottobre 2017 del
RI
  1
rappresentato
  dal suo RA 1
contro
la
  risoluzione del 13 settembre 2017 (n. 4060) del Consiglio di Stato, che
  accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la decisione del 3 ottobre
  2016 del Consiglio comunale di __________ in materia di rifiuto della
  concessione dell'attinenza comunale;
ritenuto, in
fatto
A.   a. Il 10 dicembre 2013 la
cittadina croata CO 1 (1960), titolare di un permesso di domicilio e residente a
__________ dall'ottobre 1995, ha depositato presso la locale cancelleria
comunale una domanda, secondo la procedura ordinaria, volta ad ottenere la cittadinanza svizzera, quella cantonale e
l'attinenza comunale per stranieri, allegando la documentazione
richiesta.
Esperite le formalità del caso volte a determinare il grado di idoneità dell'istante , il 22
dicembre 2014 il Municipio di RA 1 ha licenziato il messaggio n. __________ proponendo
la concessione dell'attinenza, che ha poi demandato per esame alla C ommissione della legislazione. Dopo avere
convocato la candidata e averla ritenuta assimilata, il 15 marzo 2015 la
Commissione ha preavvisato favorevolmente la proposta municipale. Quattro membri
della stessa hanno tuttavia sottoscritto il rapporto con riserva.
Nella seduta del 27 maggio 2015 il Consiglio comunale di __________
ha respinto la proposta municipale con votazione a scrutinio segreto.
b. Il 25 agosto 2015 il Consiglio di Stato ha accolto il
ricorso di CO 1 contro la predetta risoluzione, annullandola, dopo avere
rilevato che la decisione con la quale le veniva negata l'attinenza comunale non
rispettava i suoi diritti procedurali con particolare riferimento al suo
diritto di essere sentita. Ha quindi retrocesso gli atti all'autorità comunale
affinché riformulasse una nuova proposta questa volta con la motivazione del
voto negativo, tenendo conto delle discussioni emerse nel corso della seduta
del Legislativo.
c. Preso atto della predetta risoluzione governativa e dopo
un nuovo incontro con la candidata, il 12 gennaio 2016 il Municipio ha licenziato il messaggio n. __________ proponendo
questa volta di non concedere l'attinenza a CO 1. Dopo avere riconvocato quest'ultima il 26 agosto 2016 e
averle sottoposto tutta una serie di domande, il 23 settembre 2016 la C ommissione della legislazione ha allestito un
rapporto di maggioranza circostanziato (unitamente a uno riassuntivo)
sottoscritto da sei commissari (di cui uno con riserva) che aderiva al
messaggio municipale, e uno di minoranza indicante la concessione dell'attinenza
comunale all'interessata.
Riunitosi in seduta ordinaria
alla presenza di 34 membri su 35 , il 3 ottobre 2016 il Consiglio comunale di __________ ha accolto - dopo discussione e a scrutinio segreto
- la proposta municipale di non concedere l'attinenza comu nale a CO 1 con 26 voti favorevoli, 5
contrari e 3 astenuti. La risoluzione è stata pubblicata
all'albo comunale il 5 ottobre 2016.
B.   Con giudizio del 13
settembre 2017 il Consiglio di Stato ha accolto il gravame di CO 1 e annullato
la decisione del 3 ottobre 2016 del Legislativo di __________, rinviando gli
atti all'autorità inferiore per nuova decisione.
Pur tenendo conto dell'esistenza dell'importante margine di apprezzamento
che la legge riconosce agli organi comunali nell'ambito della valutazione della
domanda, l'Esecutivo cantonale ha rilevato che non vi erano elementi tali da ritenere
che CO 1 non fosse integrata nel contesto sociale e culturale locale o non
avesse la capacità ad intendere e a vivere pienamente i valori svizzeri. Adempiendo
l'interessata tutte le condizioni imposte dalla legge, l'ha quindi considerata
idonea all'ottenimento dell'attinenza comunale.
C.   Contro il predetto giudicato
governativo, il Comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento.
Contesta che CO 1 sia idonea all'ottenimento dell'attinenza
comunale, la stessa denotando una mancanza di integrazione nel contesto sociale
e culturale e una scarsa familiarità con il modo di vita e gli usi e costumi
svizzeri. Sostiene inoltre che con la sua decisione il Consiglio di Stato priva
l'organo legislativo comunale del proprio ruolo in materia di concessione della
cittadinanza svizzera e lede il suo vasto margine di apprezzamento in materia.
D.   All'accoglimento dell'impugnativa
aderisce il Presidente del Consiglio
comunale, mentre vi si oppongono il Consiglio di Stato e CO 1,
quest'ultima con argomenti di cui si dirà, se necessario, nell'ambito dei
considerandi di diritto.
Considerato, in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo a statuire sulla presente causa discende dagli art.
208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e
41a cpv. 2 della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale
dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 141.100). La legittimazione a ricorrere del Comune
di RI 1, in veste di corporazione di diritto pubblico, è data invece
da ll'art. 209 lett. b LOC .
Il gravame, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre
2013 (LPAmm; RL 165.100 ), è quindi ricevibile in ordine. Ritenuto
che riguarda unicamente aspetti di natura giuridica, esso può essere deciso
sulla base degli atti, senza istruttoria ( art.
25 cpv. 1 LPAmm).
2.   2.1.
Secondo l'art. 37 cpv. 1 della
Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ha la cittadinanza svizzera
chi possiede una cittadinanza comunale e quella di un Cantone. Giusta l'art. 38
cpv. 2 Cost., la Confederazione emana
prescrizioni minime sulla naturalizzazione degli stranieri da parte dei
Cantoni e rilascia il relativo permesso.
2.2. La
legge federale sulla cittadinanza del 29 settembre 1952 (LCit; RS 141.0) - nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre
2017 e quindi applicabile alla presente fattispecie in forza dell'art. 50 cpv.
2 nLCit del 20 giugno 2014 - disciplina l 'acquisto e la perdita
della cittadinanza svizzera.
L'art. 12 cpv. 1 LCit dispone che nella
procedura ordinaria - quale è quella in
oggetto - la cittadinanza svizzera si acquista mediante la naturalizzazione in un Cantone e in un Comune.
Il richiedente è considerato idoneo
all'ottenimento della naturalizzazione, precisa l'art. 14 LCit, se si è
integrato nella comunità svizzera (a), si è familiarizzato con il modo di vita
e gli usi e costumi elvetici (b), si conforma al nostro ordine giuridico (c) e non
compromette la sicurezza interna o esterna della Svizzera (d).
2.3. In Ticino, la cittadinanza cantonale può essere concessa
allo straniero se ha risieduto nel Cantone durante cinque anni, adempie i
requisiti per la concessione dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione
e rispetta i valori della Costituzione cantonale (art. 12 cpv. 1 LCCit).
Lo straniero che intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza
cantonale e l'attinenza comunale - e con ciò la cittadinanza svizzera -, deve
presentare la sua domanda al Municipio del Comune di residenza, utilizzando
l'apposito modulo ufficiale e allegando i documenti previsti (art. 15 cpv. 1
LCCit; cfr. anche art. 5 del regolamento della legge sulla cittadinanza
ticinese e sull'attinenza comunale [RLCCit, RL 141.110], nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre
2017 giusta l'art. 32 n RLCCit).
Ricevuta la domanda, il
municipio assume per mezzo dei suoi servizi, della polizia cantonale ed
eventualmente di ogni altro ufficio pubblico, tutte le informazioni atte a dare
un quadro completo della personalità del richiedente e dei membri della sua
famiglia, in particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese, alla condotta, alle condizioni
economiche e sociali, come pure alle relazioni con il paese d'origine ( art. 6 cpv.
1 RLCCit) . Conclusi
gli accertamenti, dispone l'art. 17 LCCit, il legislativo comunale decide sulla
concessione dell'attinenza comunale (cpv. 1) . Se la stessa è rifiutata, la procedura ha termine ( cpv. 2 ). I l municipio comunica in forma scritta al
richiedente il risultato della decisione dell'Assemblea o del Consiglio comunale (art. 4 cpv. 2 RLCCit, giusta il rinvio di cui all'art. 8 RLCCit).
Concessa l'attinenza comunale, l'autorità
cantonale trasmette la domanda a quella federale con il suo preavviso. L'autorità
cantonale può effettuare ulteriori accertamenti ( art. 18 LCCit).
Conferita l'attinenza comunale e rilasciata l'autorizzazione
federale, il Gran Consiglio si pronuncia sulla concessione della cittadinanza
cantonale ( art. 19 LCCit) .
Sempre a livello cantonale,
l'art. 34 cpv. 4 LCCit sancisce che il richiedente
la cittadinanza cantonale ha diritto di prendere conoscenza degli atti inerenti
le procedure previste dalla presente legge e che lo concernono. Conclusi gli accertamenti, soggiunge il capoverso 4 della medesima
norma, l'autorità competente deve darne
comunicazione all'istante, avvisandolo della facoltà di prendere visione degli atti e di domandare entro quindici
giorni, un complemento d'inchiesta, indicandone i motivi e i mezzi.
2.4. In Svizzera,
la procedura di naturalizzazione è pertanto applicata a
tre livelli e coinvolge la Confederazione, il Cantone ed il Comune. La
competenza per la naturalizzazione spetta al
Cantone e al Comune, che possono prevedere condizioni
proprie oltre a quelle previste dal diritto federale.
2.5. Nel nostro Cantone, l e decisioni in materia di attinenza comunale sono prese dall'Assemblea (art. 13 cpv. 1 lett. n LOC) rispettivamente dal Consiglio
comunale, laddove è istituito (art. 42 cpv. 2 LOC), come è il caso a __________.
Conformemente all'art. 61 cpv. 1 LOC, le risoluzioni volte ad
accordare l'attinenza comunale sono prese a maggioranza dei votanti e devono
raccogliere il voto affermativo di almeno un terzo dei membri del consiglio.
L'art. 212 LOC dispone che le singole decisioni degli organi
comunali sono annullabili, tra l'altro, se contrarie a norme della Costituzione,
di legge o di regolamenti (lett. a) oppure quando fossero violate formalità
essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).
3.   3.1. Ferme queste premesse
di ordine generale, la presente vertenza ruota ora attorno alla questione di
sapere se CO 1 possa essere considerata idonea all'ottenimento dell'attinenza
comunale.
Come detto, l'art. 14 LCit dispone che
il richiedente è considerato idoneo all'ottenimento della
naturalizzazione, se si è integrato nella comunità svizzera (a), si è
familiarizzato con il modo di vita, gli usi e costumi elvetici
(b), si conforma al nostro ordine giuridico (c) e non compromette la sicurezza
interna o esterna della Svizzera (d).
L'elemento dell'integrazione nella comunità
svizzera sancito dall'art. 14 lett. a LCit designa l'accoglimento dello
straniero nella comunità locale e la sua disponibilità a inserirsi
nell'ambiente elvetico, senza per questo rinunciare ai suoi legami e
peculiarità culturali nonché alla sua nazionalità d'origine. Da questo
profilo, le assemblee comunali possono
esigere dal richiedente la naturalizzazione una "certa integrazione locale"
(DTF 138 I 242 consid. 5.3). Criterio determinante non è però l'esistenza o
meno di un'affiliazione presso un'associazione o ad altre organizzazioni, in
quanto misconoscerebbe l'essenza dell'integrazione, che consiste appunto in
un'assimilazione graduale alle consuetudini svizzere. Risolutive risultano
piuttosto le relazioni interpersonali nonché
la partecipazione a qualsiasi attività sociale all'interno del comune nell'ambito
sportivo, culturale, politico, formativo, o anche prestando del volontariato
(STF 1D_2/2013 del 14 novembre 2013 consid. 3.3.2). Oltre
alla partecipazione alla vita economica, sociale e culturale, è richiesta
l'osservanza di regole di comportamento elementari che permettano una vita
societaria senza conflitti.
Per quanto riguarda la familiarità con il modo
di vita e gli usi e costumi svizzeri (art. 14 lett. b LCit), essa non deve
essere intesa nel senso di assimilazione, vale a dire della condizione posta
allo straniero di doversi adattare e adeguare in maniera completa alla realtà
elvetica. Il concetto deve piuttosto essere inteso nel senso di uno stato di
avanzata integrazione come pure di una conoscenza approfondita delle condizioni
di vita, del modo di pensare e degli atteggiamenti tipici degli svizzeri. Tale conoscenza si basa su uno
sviluppo quasi naturale affidato al libero apprezzamento del singolo straniero che consiste nel collegare tra di loro elementi della cultura elvetica e di
quella straniera. Ne fanno parte la capacità di esprimersi in una lingua
nazionale (condizione adempiuta dal candidato che possiede le conoscenze
linguistiche necessarie per la vita quotidiana e ciò in conformità alla sua
situazione professionale e sociale) e le conoscenze relative alla vita pubblica
e sociale (inteso che non è opportuno esigere nozioni superiori a quelle
possedute dai cittadini svizzeri in una situazione personale paragonabile).
Per il rilascio dell'autorizzazione federale
alla naturalizzazione è pure necessario che il richiedente si conformi
all'ordine giuridico svizzero (art. 14 lett. c LCit). Ciò significa in sostanza
che l'interessato deve godere di una buona reputazione per quanto concerne
l'aspetto penale e in ordine all'esecuzione e al fallimento. Deve inoltre essere considerato il comportamento
assunto da quest'ultimo nell'esercizio dei diritti e nell'adempimento
dei suoi obblighi. Infine, come previsto dall'art. 14 lett. d LCit, egli non deve
compromettere la sicurezza della Svizzera (vedi messaggio relativo alla
cittadinanza per giovani stranieri e alla revisione della legge sulla cittadinanza del 21 novembre 2001, FF 2.2.1.3; Michele Albertini , Procedura di
naturalizzazione: accertamento dell'idoneità dei richiedenti e tutela della
sfera privata, in: RtiD II-2007, pag. 364, con riferimenti).
3.2. CO 1 , cittadina croata coniugata nata
nel 1960, è titolare di un permesso di domicilio e risiede a __________
dall'ottobre 1995. Nel corso del colloquio avvenuto il 26 agosto 2016 davanti
alla Commissione della legislazione, essa ha dichiarato che intende ottenere la
naturalizzazione, dopo oltre 20 anni di vita a __________, in quanto si sente
già cittadina svizzera e considera il nostro Paese come casa sua, dove vivono i
suoi famigliari e vuole esercitare il diritto di voto, pur ammettendo di non
seguire la vita politica.
L'autorità comunale sostiene per contro che la candidata denoti
una certa mancanza di integrazione nel contesto sociale e culturale e una
scarsa familiarità con il modo di vita e gli usi e costumi svizzeri sotto
diversi aspetti, riportati nel messaggio municipale n. __________ e nel rapporto
di maggioranza della Commissione della legislazione del 23 settembre 2016 e
riconducibili, peraltro genericamente, al suo ruolo nell'ambito dell'educazione
dei figli e alla richiesta del marito di assegnazione di una rendita di
invalidità, al suo atteggiamento e modo di pensare, al suo scarso interesse
alla vita sociale del Comune.
Sennonché, giova innanzitutto ricordare che la valutazione concernente
l'idoneità alla naturalizzazione di un candidato dev'essere giudicata in
maniera individuale (STA 52.2015.530 del 2 novembre 2016 consid. 3.1 e 4.1). Visto
inoltre che non vi sono elementi atti a dimostrare che la resistente sia
responsabile della loro situazione, non può esserle rimproverato il fatto che
suo marito abbia pendente una procedura per l'ottenimento di una rendita di invalidità
e che suo figlio si sia reso protagonista alcuni anni fa di un grave fatto di
sangue.
Bisogna anche considerare che CO 1 lavora da oltre vent'anni
nel ramo della ristorazione come cameriera stagionale. Certo, essa fa capo alle
indennità di disoccupazione nei periodi di chiusura invernale dell'esercizio
pubblico, durante all'incirca due mesi e mezzo all'anno. D'altra parte però,
come ha indicato il Consiglio di Stato, questo non è imputabile al suo agire: essa
ne beneficia al pari di qualsiasi altra persona, anche svizzera, che ossequia
le condizioni fissate dalla legge in materia. Oltre a ciò la resistente non è
mai stata a carico della pubblica assistenza e gode di buona
reputazione per quanto concerne l'aspetto penale e dal profilo esecutivo, non
avendo né condanne iscritte nel suo casellario giudiziale né debiti sfociati in
attestati di carenza beni. I noltre non ha mai compromesso la sicurezza
del nostro Paese .
Indipendente dal punto di vista economico, la candidata non
presenta nemmeno delle difficoltà dal punto di vista linguistico - e quindi
delle sue relazioni interpersonali -, avendo altresì superato con successo l'esame
prescritto dall'art. 16 cpv. 2 LCCit.
Infine, pur partecipando poco alla vita sociale e agli eventi
promossi sul territorio in quanto i suoi impegni lavorativi non sempre glielo
permetterebbero, essa ha comunque sviluppato tutta una serie di normali relazioni
interpersonali con le persone da lei conosciute e frequentate durante tutti gli
anni vissuti a __________, di modo che la sua situazione non è così diversa
rispetto a quella che tocca molti altri cittadini svizzeri.
3.3. Visto quanto precede bisogna pertanto ritenere che CO 1
ha sufficientemente dimostrato di adempiere tutti i requisiti di idoneità a ll'ottenimento della naturalizzazione previsti dagli art. 14
LCit e 12 LCCit.
4.   L'insorgente
sostiene inoltre che se, da una parte, la concessione dell'attinenza
comunale agli stranieri non è un atto politico, dall'altra, tale conferimento non
sarebbe però nemmeno riconducibile a un mero atto amministrativo, visto che il
legislativo comunale dispone di un ampio margine di apprezzamento di cui ha fatto
uso in modo ponderato e privo di arbitrio nella presente fattispecie per negare
l'attinenza comunale all'interessata. In caso contrario vi sarebbe una
violazione del principio della separazione dei poteri.
4.1. Ritenuto che nella procedura
ordinaria di naturalizzazione lo straniero non dispone di un
diritto alla nazionalità svizzera, l e autorità amministrative competenti
in materia di cittadinanza godono di un certo potere discrezionale.
Il Tribunale federale ha comunque chiarito che le procedure di naturalizzazione non si svolgono
in un contesto privo di regole giuridiche e che l e autorità competenti a decidere in materia sono tenute ad agire in modo non arbitrario e non discriminatorio. Esse
devono quindi fare uso del vasto margine di apprezzamento di cui dispongono,
rispettando però i principi generali del diritto e tenendo conto del senso e dello scopo perseguiti dalla legislazione in
materia. Dal profilo materiale le decisioni adottate in questo ambito costituiscono pertanto degli atti concreti di applicazione della legge ( DTF
129 I 232 consid. 3.3).
Il Consiglio di Stato, che
di per sé può rivedere liberamente l'apprezzamento,
deve quindi limitarsi ad accertare che l'autorità comunale non sia incorsa in
una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere
(art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Non può sostituire il suo apprezzamento
a quello del Comune (o scostarsi dall'interpretazione data alla norma applicata),
ma deve verificare che la decisione non sia insostenibile in quanto fondata su
considerazioni estranee alla materia, sprovvista di valide ragioni o altrimenti
lesiva dei diritti costituzionali. Ove non sussista una simile violazione del
diritto, non può quindi annullare una decisione dell'autorità comunale senza
esporsi al rimprovero di essersi arrogato un potere di cognizione che contraddice
il principio dell'autonomia comunale.
4.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha esaminato con
piena cognizione la vertenza, spiegando in modo chiaro ed esaustivo i motivi
per i quali ha accolto il gravame. Il Governo ha liberamente valutato tutte le
questioni di fatto e di diritto della causa, considerando come il requisito dell'integrazione che occorre soddisfare
per ottenere l'attinenza comunale fosse adempiuto nella presente fattispecie.
Del resto, negare l'attinenza comunale allorquando sono rispettate
tutte le condizioni per il suo ottenimento violerebbe pure il principio della
forza derogatoria del diritto federale e relegherebbe la sua concessione essenzialmente
a un mero atto politico, ciò che è contrario a quanto stabilito ormai da tempo
dalla giurisprudenza del Tribunale federale.
Sapere poi per quali motivi in Ticino, diversamente da alcuni altri Cantoni o Comuni della Svizzera, si
continui a conferire la competenza a decidere sulla concessione dell'attinenza comunale al l egislativo comunale e non all'esecutivo (cfr. art.
17 cpv. 1 LCCit ), è una questione a cui non deve essere data risposta in questa sede,
dipendendo da una chiara scelta del Legislatore.
5. Stante tutto quanto precede, il ricorso dev'essere pertanto respinto e
la decisione impugnata confermata, siccome immune da violazioni del
diritto.
Ritenuto che il Comune di RI 1 è comparso in causa per motivi
derivanti dalla sua funzione, non si prelevano né tasse né spese. Esso dovrà però rifondere alla resistente CO 1 , in quanto assistita da un avvocato iscritto
nell'apposito registro, un'adeguata indennità per ripetibili (art. 47 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   Non si prelevano né tasse né
spese di giudizio.
3. Il comune di RI 1 rifonderà a CO 1 un'indennità di fr. 1'200. a titolo di ripetibili.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al
Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua
notificazione (art. 113 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
5.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere