Ricorso LOC contro l'adozione di una variante di PR - relazione con un credito per la progettazione definitiva
Decisione del 21.12.2018, TRAM
CONSIGLIO COMUNALE
CREDITO
art. 41 cpv. 1 LOC
art. 151 cpv. 1 LOC
art. 208 cpv. 1 LOC
art. 209 let. a LOC
art. 209 let. b LOC
art. 27 cpv. 2 LSTERR
art. 28 cpv. 1 LSTERR
art. 30 cpv. 1 LSTERR
art. 36 cpv. 2 RLSTERR
art. 36 cpv. 3 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto
  Peterhans
statuendo
sui ricorsi:
a.
b.
del
  17 gennaio 2017 di
A.1,
RI
  3,
patrocinati
  da: A.Patr
del 25 gennaio 2017 di
B.1 e B.2 ,
patrocinati
  da: B.Patr ,
contro
le
  decisione del 14 dicembre 2016 (n. 5650) del Consiglio di Stato che respinge
  le impugnative inoltrate dagli insorgenti avverso le decisioni del 14 giugno
  2016 con cui il Consiglio comunale del già Comune di X. (ora: Y.) ha:
- approvato la variante di piano
  regolatore per l'assegnazione di parte del mapp. __________ alla zona AP2,
- stanziato un credito di fr.
  30'100.- per il finanziamento del progetto definitivo per la realizzazione del
  Parco pubblico ***;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 21 marzo 2016 il
Municipio del Comune di X. ha licenziato il messaggio n. 14 con cui ha chiesto
al suo Legislativo di approvare una variante del piano regolatore tesa ad
assegnare una porzione di 2'861 m 2 del mapp. __________ alla zona
per attrezzature ed edifici d'interesse pubblico (AP-EP) e, più precisamente
alla nuova "AP2 Giardino pubblico ***" . Il 28 aprile successivo
l'Esecutivo ha licenziato il messaggio n. 18 con cui ha chiesto al Consiglio
comunale la concessione di un credito di fr. 30'100.- destinato al
finanziamento del progetto definitivo per la realizzazione del "Parco
pubblico ***" in corrispondenza del citato mappale.
b. Raccolti i rapporti favorevoli delle Commissioni della gestione e del
piano regolatore, nella seduta del 14 giugno 2016 il Consiglio comunale di X.
ha approvato ( recte : adottato) la modifica del piano regolatore e
concesso il credito in parola. Il 16 giugno 2016 il presidente del Legislativo
ha disposto la pubblicazione delle risoluzioni all'albo comunale.
B. Con risoluzione del 14
dicembre 2016 il Consiglio di Stato ha respinto per quanto ricevibili, le
impugnative presentate da A.1 e A.2 e A.3, rispettivamente da B.1 e B.2 che
chiedevano l'annullamento delle decisioni del Legislativo di X. appena
descritte. Il Governo ha considerato che, nella misura in cui erano volte a
contestare il contenuto del piano regolatore, le impugnative erano irricevibili
poiché premature. Esso ha quindi ritenuto sufficiente che il parco per cui è
stato concesso il credito sia previsto dalla revisione del piano regolatore la cui procedura è già stata
avviata, non essendo necessario che la modifica pianificatoria sia passata in
giudicato. Infine, il Governo ha riconosciuto l'interesse pubblico di dotare il
territorio di un nuovo spazio aggregativo in vista dell'(allora) imminente
nascita del nuovo Comune di Y..
C. a. Il 17 gennaio 2017 A.1
e A.2 e A.3 (ricorrenti A.1) sono insorti davanti al Tribunale chiedendo
l'annullamento della decisione appena descritta al pari di quella del Consiglio
comunale da essa tutelata. In estrema sintesi, essi rimproverano al Governo di
aver anticipato il giudizio di merito sull'approvazione della futura revisione
del piano regolatore, ciò che ne giustificherebbe la ricusa. Gli insorgenti
sostengono poi che a torto l'Esecutivo cantonale abbia ritenuto premature le
contestazioni sollevate avverso la variante, giacché queste concernono la
procedura che ha portato all'adozione, non il merito della pianificazione.
Secondo gli insorgenti l'agire del Comune è stato dettato dalla fretta di
conseguire la realizzazione dell'opera prima dell'aggregazione comunale. La variante
sarebbe comunque incompleta, poiché per la zona AP2 non è stata prevista alcuna
normativa edilizia né il grado di sensibilità al rumore. Su queste basi non
poteva dunque essere concesso alcun credito.
Con ricorso del 9 luglio 2018, assistito da una replica, anche B.1 e B.2
hanno adito questa Corte, ponendo le medesime domande dei ricorrenti A.1. Essi
sostengono che il messaggio in merito alla variante di piano regolatore sarebbe
lacunoso mentre, stante il fatto che la pianificazione andrebbe annullata, la
concessione di un credito di progettazione configurerebbe una spesa inutile. Secondo
gli insorgenti il Governo respingendo la loro impugnativa sarebbe andato ultra
petita , siccome il Comune si era limitato a postulare che essa fosse
dichiarata irricevibile.
b. Il Municipio e il presidente del Consiglio comunale di X. hanno chiesto la
reiezione dei gravami, con motivi che saranno semmai discussi in seguito. A
identica conclusione perviene il Governo, senza formulare osservazioni.
c. Chiamato a esprimersi in quanto successore del già Comune di X. in seguito
all'aggregazione comunale del 2 aprile 2017, il Comune di Y. contesta la
legittimazione attiva dei ricorrenti A.2 e A.3 e, nel merito, resiste al
ricorso indicando in particolare che "attualmente
è in atto la revisione generale del piano regolatore del quartiere di X., il
cui messaggio municipale è stato licenziato il 14 marzo 2017 (attualmente
pendente per preavviso presso le Commissioni della gestione e del piano
regolatore). Il progetto prevede di riprendere la variante di PR oggetto di
ricorso ()" e di considerare che l'impugnativa sia divenuta
priva d'oggetto in merito alla concessione del credito, giacché questo è orami
scaduto. Il ricorso avrebbe dovuto comunque essere respinto nel merito. d. Alla luce di quest'ultime osservazioni, i ricorrenti A.1 chiedono lo
stralcio dell'impugnativa, B.1 e B.2 ne postulano invece l'accoglimento.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall'art. 208 cpv. 1 della legge organica
comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). Nella misura in cui gli
insorgenti hanno fatto capo all'azione popolare, la legittimazione attiva
dev'essere riconosciuta loro in questa sede in applicazione dell'art. 209 lett.
a LOC. Per quanto concerne A.2 e A.3, che hanno impugnato la decisione del Consiglio
comunale sostenendo di essere portatori di un interesse legittimo (art. 209
lett. b LOC), la potestà di ricorso deriva loro dall'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) ,
in quanto destinatari della decisione impugnata. Sapere se essi erano
legittimati a insorgere davanti al Governo è questione di merito, che non
riguarda la ricevibilità del rimedio davanti al Tribunale. Non è nemmeno
necessario esprimersi al riguardo, visto che l'impugnativa inoltrata
all'Esecutivo cantonale era comunque sia ricevibile in relazione a A.1. I
ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1
LPAmm ), possono essere evasi sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Preliminarmente
dev'essere respinta la critica di B.1 e B.2, secondo cui nel respingere il
ricorso il Consiglio di Stato sarebbe andato ultra petita , siccome il
Comune si era limitato a postularne l'irricevibilità. Se così fosse, basterebbe
che nessuno resista a un'impugnativa per obbligare l'autorità amministrativa ad
accoglierla. Non occorre esprimersi oltre su questa censura.
3. Adozione
della variante di piano regolatore
3.1. Giusta l'art.
41 cpv. 1 LOC il presidente, entro cinque giorni, pubblica all'albo comunale le
risoluzioni dell'assemblea con l'indicazione dei mezzi e dei termini di
ricorso. Per quanto concerne specificatamente il piano regolatore, l'art. 27
cpv. 2 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL
701.100) dispone inoltre che il municipio procede alla sua pubblicazione,
previo avviso anche personale ai proprietari, presso la cancelleria comunale
per un periodo di trenta giorni. La pubblicazione dev'essere annunciata almeno
cinque giorni prima agli albi comunali, sul Foglio ufficiale e nei quotidiani
(art. 36 cpv. 3 del regolamento della LST del 20 dicembre 2011; RLst; RL
701.110). La prima pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione
dal presidente del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato
istituito il consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in
tutti i comuni, l'esercizio del diritto di ricorso davanti al Consiglio di
Stato prima e dinnanzi al Tribunale amministrativo successivamente (art. 208
cpv. 1 LOC) per violazione della LOC, ma in particolare della procedura
prescritta da quest'ultima legge per addivenire alla deliberazione dell'organo
legislativo. La seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da parte del municipio secondo l'art. 27 cpv. 2 LST,
dopo la scadenza inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum stabiliti nella prima (art. 36 cpv. 2 RLst), è invece volta a permettere l'impugnazione
innanzi al Consiglio di Stato dapprima e al Tribunale cantonale amministrativo successivamente del contenuto del piano
regolatore (art. 28 cpv. 1, rispettivamente 30 cpv. 1 LST): è in questa
procedura che può essere eccepita - e deve essere esaminata dalle autorità
decidenti - tra l'altro la violazione delle disposizioni della LST concernenti
il piano regolatore (RDAT II-1999 n. 23 consid. 3; cfr. inoltre pro multis STA 52.2004.260 del 5 settembre 2005 con
rinvii; Raffaello Balerna, La
protezione giuridica in materia di piani
regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., cap. 3.1; Adelio Scolari , Commentario, Cadenazzo 1996, n. 348
ad art. 35 LALPT con rinvii alla giurisprudenza anteriore e la precisazione che
la seconda STA citata è parzialmente pubblicata in RDAT 1979 n. 5).
3.2. In concreto, davanti
al Consiglio di Stato i ricorrenti hanno sollevato censure relative alla
disattenzione della LST sia dal profillo procedurale, sia sostanziale. Ora, come
appena spiegato e rettamente individuato anche dal Governo, simili contestazioni devono essere fatte valere nell'ambito della
(seconda) pubblicazione, effettuata a norma della LST. È vero che il Governo
avrebbe dovuto respingere il ricorso anche su questo punto e non dichiaralo
irricevibile; esso confonde le domande con le censure. Non conta qui comunque
riformare in questo senso la decisione impugnata, poiché esercizio sterile,
privo di portata pratica. 3.3. Nulla muta al riguardo il (timido) accenno contenuto nell'impugnativa di B.1
e B.2 a una possibile carente informazione
del Consiglio Comunale. A prescindere dal quesito di sapere se tali
contestazioni possano, stanti le particolarità del caso, essere sollevate per
la prima volta davanti al Tribunale (cfr. sul tema STA 52.2004.260 del 5
settembre 2005), esse non sono minimamente circostanziate e si riferiscono - in
realtà - nuovamente al merito della pianificazione.
3.4. Ferme queste
premesse, su questo punto i ricorsi devono essere respinti.
4. C once s sione
del credito per la progettazione definitiva
4.1. Per quanto
concerne il secondo punto oggetto di contestazione, il credito è scaduto
inutilizzato il 31 dicembre 2017, di modo che l'oggetto della lite è venuto
meno nelle more della procedura (cfr. STA 52.2008.434 del 20 marzo 2009 consid.
3). Del resto, nemmeno i ricorrenti - più o meno esplicitamente - pretendono
altrimenti. Resta tuttavia l'interesse all'evasione sommaria dell'impugnativa
ai fini di determinare chi debba sopportarne gli oneri processuali.
4.2. Questo Tribunale
ha già avuto modo di considerare che, al pari di tutte le decisioni che adotta,
anche nello stanziamento di crediti il Legislativo comunale deve attenersi al
principio di legalità (cfr. STA 52.2003.111 del 24 settembre 2003 - citata
anche dal Governo nel giudizio impugnato - consid. 2). In quel giudizio la
Corte non aveva escluso a priori che le basi pianificatorie di una strada
possano essere create anche in un secondo tempo, ritenuto come appaia comunque
irragionevole stanziare un credito di progettazione prima che sia certo che
l'opera potrà essere effettivamente realizzata dal profilo pianificatorio. 4.3. In concreto, secondo il messaggio municipale del 28 aprile 2016 il credito
richiesto
comprende tutte le fasi di lavoro comprensive appunto
della progettazione; dell'attuazione della domanda di costruzione; della messa
a concorso delle opere; dell'allestimento della graduatoria e della proposta di
delibera; della pianificazione esecutiva; della direzione dei lavori; della
direzione architettonica e del controllo dei costi; della messa in esercizio
dell'opera; della direzione dei lavori in garanzia e della liquidazione finale.
Il credito in esame è stato dunque concesso per la realizzazione della
progettazione definitiva dell'opera. A differenza di un credito destinato,
per esempio, a una progettazione di massima, il suo stanziamento è finalizzato
all'allestimento di un progetto che - in linea di principio - deve poter essere
realizzato. Concedere un credito di tale natura senza la sicurezza di una
valida base pianificatoria comporta un rischio elevato che la progettazione si
esaurisca in un puro esercizio di stile, non suscettibile di tradursi nella
realizzazione concreta del parco. Di modo che, verosimilmente, il Tribunale
avrebbe accolto l'impugnativa, siccome lesiva dell'art. 151 cpv. 1 LOC, secondo
cui la gestione finanziaria è retta - tra gli altri - dai principi di legalità, parsimonia e economicità.
5. Stante quanto
precede, nella misura in cui non dev'essere stralciato dai ruoli, il ricorso è
respinto. Gli oneri processuali sono determinati tenendo conto:
-     della parziale
soccombenza degli insorgenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), atteso che il comune ne va
esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm), riducendo ulteriormente l'importo per tener
conto della tassa di giustizia già stabilità
dal Consiglio di Stato, che i ricorrenti dato l'esito son tenuti a
pagare;
-     che il
Comune resistente è tenuto a versare un'indennità ridotta per ripetibili ai
ricorrenti, a valere per entrambe le sedi di ricorso (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi,
nella misura in cui non sono stralciati dai ruoli, sono respinti.
2.   La tassa di
giustizia di complessivi fr. 1'200.- viene suddivisa in parti uguali tra i
ricorrenti A.1, A.2 e A.3, con vincolo di solidarietà, da un lato, e B.1 e B.2
dall'altro, sempre con vincolo di solidarietà. Ai primi, così come ai secondi,
dev'essere retrocesso l'importo di fr. 600.- ciascuno (complessivamente fr.
1'200.-), anticipato in eccesso. Il Comune di Y. verserà in relazione a
ciascuna impugnativa fr. 1000.- per ripetibili (complessivamente fr. 2'000.-).
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere