Ordine di demolizione opere fuori della zona edificabile
Decisione del 22.10.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.331
DEMOLIZIONE
art. 43 LE

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Mariano
  Morgani
statuendo
sul ricorso del 12 giugno 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 16 maggio 2017 (n. 2217) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa
  presentata dal ricorrente avverso la decisione del 27 settembre 2016 con cui
  il Municipio di Grancia ha ordinato la demolizione di quanto abusivamente
  realizzato (corpi accessori B, C e D) al mapp. __________ di quel Comune;
ritenuto, in
fatto
A.  a. RI 1, qui
ricorrente, è proprietario del mapp. __________ di Grancia, ubicato fuori della
zona edificabile. Sul fondo sorge una casa d'abitazione, censita nella
categoria rilevato 4 come edificio meritevole di conservazione
nell'inventario degli edifici situati fuori delle zone edificabili (IEFZE).
b. Dopo
vicissitudini che non occorre rievocare, il 16 aprile 2013 RI 1 ha chiesto al Municipio
di Grancia la licenza edilizia in sanatoria per alcuni manufatti costruiti
senza permesso in contiguità all'edificio principale, e meglio: una tettoia munita
di tende per la copertura del posto auto sul lato nord (accessorio B), una
tettoria/portico sul lato sud (accessorio C) e, a seguire, sporgente in gran
parte sul confinante mapp. __________, un ripostiglio (accessorio D).
Nella relazione di
progetto l'istante precisava di voler mantenere unicamente il corpo
accessorio C . Del corpo B preannunciava l'asportazione di tutte le parti
fisse ed il mantenimento soltanto della tenda mobile, fissata alla
facciata . Quanto al (mantenimento del) corpo D, rinviava ad una procedura
separata dopo accordi con i proprietari della part. __________.
c. La domanda ha suscitato l'opposizione dei Servizi generali
del Dipartimento del territorio (avviso n. 84270), i quali hanno segnatamente
ritenuto che le opere realizzate si ponessero in contrasto con l'art. 24 c della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700) e con l'art. 42 della relativa ordinanza dell'8 giugno 2000 (OPT;
RS 700.1) .
Preso atto del vincolante avviso cantonale
negativo, in data 17 gennaio 2014 il Municipio ha negato il permesso richiesto .
B.  Con giudizio del 2
settembre 2014 (n. 4020) il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento
municipale, respingendo il ricorso inoltrato dall'istante in licenza.
Rilevato che il corpo D non era oggetto della
domanda di costruzione e che il corpo B necessitava di un permesso anche
nella misura in cui sarebbe stata soltanto mantenuta
una tenda mobile sorretta da un supporto fisso , il Governo ha escluso anzitutto
che gli accessori B e C potessero beneficiare
di un'autorizzazione in base all'art. 24 LPT, non essendo adempiuto il
requisito dell'ubicazione vincolata. Di seguito, ha ritenuto che le controverse
opere non potessero essere autorizzate nemmeno in base agli art. 24 c LPT
e 42 OPT, in quanto irrispettose dell'identità della costruzione originaria.
C.  a. C on sentenza del 25 agosto 2015 (STA 52.2014.357) il
Tribunale cantonale amministrativo ha respinto il gravame presentato dall'istante
in licenza.
Rilevato
come o ggetto del giudizio fosse soltanto il diniego del
permesso concernente l'accessorio C, posto che relativamente all'accessorio B (in parte nel frattempo rimosso) l'interessato si era limitato a
sostenere che la tenda avvolgibile sarebbe stata esente da permesso, senza contestare il diniego della licenza ,
mentre che, p er quanto attiene all'accessorio D (nel frattempo
asseritamente rimosso), faceva difetto una decisione della precedente
istanza, il Tribunale ha anzitutto escluso che il manufatto in questione
(accessorio C) potesse beneficiare di un permesso ordinario in base all'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT o di un permesso eccezionale fondato sull'art. 24
LPT. Di seguito, ha negato che l'intervento potesse essere approvato giusta l'art. 24 c LPT in combinazione con gli art. 41 seg. OPT, siccome
suscettibile, a prescindere dal quesito se la costruzione preesistente potesse
avvalersi della tutela (allargata) delle situazioni acquisite, di sovvertirne
in misura eccessiva l'identità .
b. Questa sentenza è stata
confermata dal Tribunale federale (cfr. STF 1C_514/2015 del 15 luglio 2016).
D. Preso atto di
ciò, in data 27 settembre 2016 il Municipio ha ordinato a RI 1 di procedere
alla "demolizione completa di quanto abusivamente realizzato"
(accessori B, C e D), allegando all'ordine una planimetria con gli interventi
da effettuare. L'Esecutivo comunale ha fissato un termine di 30 giorni dalla
crescita in giudicato per portare a termine i lavori, assortendo l'ordine con
la comminatoria dell'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937
(CP; RS 311.00) e dell'esecuzione d'ufficio in caso d'inadempienza.
E. Con giudizio del 16 maggio 2017 il Consiglio di Stato
ha respinto il ricorso presentato da RI 1
contro il provvedimento municipale, confermandolo.
Il Governo ha anzitutto ritenuto che, avendo l'interessato
asserito di aver già rimosso l'accessorio D e non sollevando quindi censure al
riguardo, il ricorso sarebbe stato privo d'oggetto da questo punto di vista,
spettando semmai al Municipio di verificare la veridicità di quanto dichiarato.
Per quanto concerne l'accessorio B, ha osservato che davanti al Tribunale
cantonale amministrativo non era stato contestato il diniego della licenza, per
cui l'avversato procedimento ne sarebbe stata la logica conseguenza. A mente
dell'Esecutivo cantonale, oggetto del giudizio sarebbe pertanto stato soltanto
l'ordine di demolizione dell'accessorio C. Da questo profilo, rilevato come la
sussistenza di una violazione materiale fosse già stata definitivamente
accertata, ha reputato che all'interesse pubblico a rettificare il grave abuso
commesso non ostassero motivi di ordine tecnico o di altra natura. Essendo rispettoso
del principio della proporzionalità, il provvedimento censurato non potrebbe d'altronde
essere sostituito da una sanzione pecuniaria, misura inconciliabile con il
diritto federale.
F.  Avverso il predetto giudizio
governativo, RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo, in via principale, che sia annullato assieme alla decisione
municipale e che nei suoi confronti sia irrogata una sanzione pecuniaria. In
via subordinata, postula che quest'ultima sia pronunciata dal Consiglio di
Stato, previa retrocessione degli atti a quest'ultimo.
Secondo il ricorrente, quelle realizzate, sarebbero opere di
minima importanza, che non presenterebbero alcun rilevante interesse pubblico. "Addirittura,
il subalterno D () è già stato asportato, mentre il subalterno B è costituito
essenzialmente da due teli che aiutano a riparare l'autovettura () e non
costituiscono quindi neppure un vero e proprio manufatto. Infine, il subalterno
C è di dimensioni contenute, serve unicamente a proteggere lo spazio esterno
immediatamente adiacente all'abitazione dal rumore dell'autostrada, da serpi,
vegetazione avanzante, ecc.; è praticamente invisibile a tutti, e non crea
alcunché di pregiudizievole per chicchessia, tantomeno per l'ordine pubblico".
L'ordine di demolizione, con i relativi ingenti costi, sarebbe pertanto contrario
al principio della proporzionalità. S'imporrebbe quindi l'irrogazione in sua
vece di una sanzione pecuniaria.
G. a. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
Ad identica conclusione perviene l'Ufficio delle domande di costruzione
(UDC), mentre il Municipio si rimette al giudizio del Tribunale.
b. L'insorgente non
ha replicato, limitandosi a chiedere l'emanazione della sentenza, "se del
caso dopo sopralluogo".
Considerato, in
diritto
1.  1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art.
21 cpv. 1 e 45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL
705.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, già istante in licenza,
personalmente e direttamente colpito dall'ordine impugnato, è certa [art. 21
cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100)]. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),
è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere
emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La
situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente
chiarezza dalle tavole processuali. Il sopralluogo postulato dal ricorrente a
titolo eventuale non appare suscettibile di apportare al Tribunale la
conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per l'esito della vertenza.
2.   2.1. Giusta l'art. 43 cpv.
1 LE, il Municipio ordina la demolizione o la rettifica delle opere eseguite in
contrasto con la legge, i regolamenti edilizi o i piani regolatori, tranne nel
caso in cui le differenze siano minime e senza importanza per l'interesse pubblico.
L'adozione di un provvedimento di
ripristino presuppone dunque l'esistenza di una violazione materiale del
diritto concretamente applicabile, ovvero di una difformità non sanabile
mediante il rilascio di un permesso di costruzione a posteriori (cfr. Adelio Scolari , Commentario, Cadenazzo
1996, ad art. 43 LE n. 1287). L'accertamento dell'esistenza e dei limiti di una
simile violazione va di principio effettuato nell'ambito di un procedimento di
rilascio della licenza a posteriori, che il proprietario dell'opera è sollecitato
a promuovere inoltrando una domanda di costruzione in sanatoria (cfr. Athos Mecca/Daniel Ponti , Legge edilizia
annotata, Locarno 2016, ad art. 1 pag. 38 e rif. ivi citati). Conformemente al principio
di economia processuale e al divieto di formalismo eccessivo, si può
eccezionalmente prescindere da tale formalità quando particolari circostanze lo
giustificano, segnatamente quando la violazione materiale è già stata accertata
in precedenza oppure quando l'illegalità materiale della costruzione risulti
chiara e indiscutibile (cfr. STA 52.2015.27 del 25 aprile 2017 consid. 3.1 e
rif. ivi citati, 52.2010.420 del 6 aprile 2011 consid. 3.1 e rif. ivi citati).
2.2. Nel caso concreto,
l'ordine di ripristino ha fatto seguito ad un procedimento di rilascio del
permesso di costruzione in sanatoria, sfociato, per quanto concerne gli accessori B e C, in
una decisione negativa passata in giudicato, che per principio non può dunque
più essere rimessa in discussione. Da questo profilo, sono dunque senz'altro date
le premesse per l'adozione delle opportune misure volte a ripristinare una
situazione conforme al diritto. Non porta ad altra conclusione la circostanza
che l'accessorio B, parzialmente rimosso, sarebbe ora "costituito essenzialmente
da due teli che aiutano a riparare l'autovettura del ricorrente". Il
diniego del permesso concerneva infatti l'opera in quanto tale, senza
distinzione tra le sue diverse componenti. Diversa potrebbe invece essere la
situazione per quanto concerne l'accessorio D, essendo stato escluso dalla
domanda di costruzione in sanatoria e non essendo quindi stato considerato nell'ambito
delle successive decisioni di diniego del permesso. La questione non merita
tuttavia di essere approfondita, poiché nel frattempo il manufatto sarebbe stato
rimosso spontaneamente, per cui il relativo ordine di demolizione - e, non il
ricorso, come a torto ha sostenuto il Governo - è (da considerarsi) divenuto
privo d'oggetto.
3.  3.1. Secondo l'art. 44 cpv. 1 LE,
ove la misura del ripristino appare sproporzionata o impossibile, il municipio la
sostituisce con una sanzione pecuniaria, il cui ammontare sia superiore di almeno
un quarto al vantaggio di natura economica
che può derivare al contravventore .
Il principio della
legalità e quello dell'uguaglianza esigono che le costruzioni realizzate senza
autorizzazione, in contrasto con il diritto materiale, siano per principio
fatte rettificare o demolire. Ammettere il contrario significherebbe premiare
l'inosservanza della legge, favorire la sua violazione e far sorgere
l'impressione che l'autorità non sia in grado o non voglia esigerne il rispetto
(cfr. Scolari , op. cit., ad art.
43 LE n. 1277). Ciò vale a maggior ragione fuori della zona edificabile, ove l 'ordine di ripristinare lo stato conforme al diritto assume particolare
rilevanza nell'ambito della corretta messa in opera del diritto della
pianificazione del territorio. In effetti, se le costruzioni illegali non
venissero eliminate, verrebbe messo in discussione il principio basilare
della separazione del territorio edificato da quello inedificato. Pertanto, fuori
del perimetro edificabile le costruzioni formalmente illegali che non possono
essere autorizzate neppure a posteriori, devono di principio essere rimosse. Per
costante giurisprudenza, non entra invece in considerazione una sanzione
pecuniaria, misura sussidiaria prevista dal diritto cantonale qualora il
ripristino risulti impossibile o sproporzionato (STA 52.2004.397 del 23
febbraio 2005 consid. 4, 52.2002.454/461 del 15 febbraio 2005 consid. 4.2). Anche
fuori della zona edificabile, il ripristino può nondimeno essere (parzialmente
o totalmente) escluso in base ai principi generali del diritto costituzionale e
amministrativo. Ciò è segnatamente il caso allorquando l'opera eseguita diverge
solo in modo irrilevante da quanto autorizzato, quando la demolizione o la
rettifica non perseguono scopi d'interesse pubblico, oppure se il proprietario poteva
ritenere in buona fede che la costruzione fosse lecita e al mantenimento dello
stato di fatto non ostino importanti interessi pubblici (cfr. DTF 132 II 21
consid. 6, 111 Ib 213 consid. 6, 108 Ia 216 consid. 4). Si può inoltre
prescindere dallo stesso quando vi osta il lungo tempo trascorso (perenzione
dell'azione di ripristino; cfr. DTF
136 II 359 consid. 6 e 8 con rimandi ; STF 1C_726/2013 del 24 novembre 2014 consid. 4,
pubbl. in: ZBl 117/2016 pag. 99 segg.; STF
1A.17/2004 del 19 maggio 2004 consid. 2.2.5,
pubbl. in: ZBl 106/2005 pag. 384 segg. con commento redazionale ). La proporzionalità
dell'ordine impartito va verificata comparando, da un lato, gli oneri che il ripristino
della situazione conforme al diritto comporta per l'astretto e, dall'altro, i
vantaggi che ne deriverebbero per l'interesse pubblico e per quello dei vicini
(cfr. fra le tante: STA 52.2011.147 del 31 maggio 2012 consid. 3.1). Chi pone
l'autorità di fronte al fatto compiuto deve comunque attendersi che essa si
preoccupi maggiormente di ristabilire una situazione conforme al diritto, piuttosto
che degli inconvenienti che ne derivano per chi ha costruito (cfr. DTF 132 II
21 consid. 6.4; STF 1C.167/2007 del 7 dicembre 2007 consid. 6.1, 1P.336/2003
del 23 luglio 2003 consid. 2.1, 1A.103/2002 del 22 gennaio 2003 consid. 4.2;
STA 52.2013.264 del 4 febbraio 2015).
3.2. Nel caso concreto,
l'ordine di demolizione resiste alle critiche del ricorrente. Allo stesso non
osta il lungo tempo trascorso, posto che non risulta che le opere in questione
( accessori B e C ) siano state
erette oltre 30 anni fa. Non vi si oppone neppure il principio dell'affidamento,
dato che non vi è ragione di ritenere che l'insorgente avesse motivo di credere
in buona fede di essere autorizzato a realizzarle. La demolizione non è d'altronde
impossibile. Non è nemmeno sproporzionata. Le opere realizzate non sono in
effetti irrilevanti. Per dimensioni (corpo B: mq 14.00; corpo C:
mq 20.00) e conformazione sono tutt'altro che trascurabili. L'interesse
pubblico ad eliminarle prevale dunque chiaramente sull'interesse privato dell'insorgente
a conservarle per ragioni economiche o di comodità. Contrariamente a quanto
preteso, una sanzione pecuniaria non entra in linea di considerazione, posto
che non si concilia con la forza derogatoria del diritto federale, che regola
in maniera esaustiva gli interventi edilizi fuori dal perimetro edificabile. Tutto
sommato, non sussistono quindi valide ragioni per prescindere dal ripristino di
una situazione conforme al diritto.
4.  4.1. Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
4.2. La tassa di
giustizia è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è
respinto.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata, è posta a carico del ricorrente. Allo
stesso va restituita la somma di fr. 300.- versata in eccesso a titolo di
presumibili spese processuali. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
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;
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;
;
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Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere