Ampliamento della zona edificabile. Revisione parziale del 15 giugno 2012 della LPT. Diritto transitorio
Decisione del 05.04.2018, TRAM
Incarto n. 90.2015.38
BUONA FEDE
CONTENIBILITÀ
FUNZIONE
art. 9 COST
art. 15 LPT
art. 16 LPT
art. 38a LPT
art. 52a OPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 13 aprile 2015 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione 24 febbraio 2015 (n. 652) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del comune di Rovio concernente
  l'assetto pianificatorio dei mapp. 971, 970, 969 e 556;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è proprietario
dei fondi contermini ai mapp. 556, 969, 970 e 971 di Rovio, posti in località Camprico ,
di complessivi 11'776 mq. L'assetto fondiario
attuale è il risultato di alcune operazioni di raggruppamento e
frazionamento intervenute a partire dagli anni '90 del secolo scorso.
b. Con risoluzione 13
aprile 1976 (n. 2582) il Consiglio di Stato ha approvato l'adozione del primo
piano regolatore del comune di Rovio, che attribuiva la porzione orientale degli
attuali mapp. 556 e 969 alla zona residenziale semi-estensiva e quella occidentale,
unitamente al mapp. 970 e alla parte preponderante del mapp. 971, alla zona
AP-EP "Alloggi a carattere sociale ed a pigioni moderate" (ASPM). Il
piano regolatore è stato in seguito integrato da alcune varianti puntuali che
non interessano i fondi in questione.
B. a. L'11 dicembre 2000 il consiglio comunale di
Rovio ha adottato la revisione generale del piano regolatore, che attribuisce
gli interi mapp. 556 e 969 alla zona
residenziale estensiva unitamente a una fascia larga 10 m del mapp. 970. La
parte rimanente del mapp. 970 e il mapp. 971 sono stati inseriti in zona agricola.
b. Avverso tale
azzonamento RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo
l'inserimento di tutti i suoi fondi in zona edificabile.
c. Con risoluzione 6
luglio 2004 (n. 3048) il Governo ha approvato la revisione, abrogando nel
contempo il precedente piano regolatore con le sue successive modifiche, salvo
alcune eccezioni che qui non interessano (cfr. p.to n. 2 del disp., pag. 76).
L'azzonamento dei mapp. 970 e 971 non è stato approvato e il comune è stato
inviato ad allestire una variante "() per la ridefinizione dell'assetto pianificatorio del comparto" (cfr. cap. 5.2. "Decisioni che richiedono
l'adozione di una variante del PR", p.to B, pag. 74, che rinvia al p.to
3.5.1., pag. 25, e all'allegato 1). Per l'adozione delle varianti è stato fissato un termine di 18
mesi dal passaggio in giudicato della
decisione (cfr. p.to n. 8 del disp., pag. 77).
C. a. Con risoluzione 5
novembre 2008 (n. 5599) il Consiglio di Stato, appurato il mancato rispetto del
termine fissato per approntare le varianti, ne ha assegnato uno nuovo di sei
mesi, avvertendo nel contempo il comune che, in caso di inosservanza, sarebbero
state applicate le norme coattive di cui all'art. 105 della legge di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365).
b. Constatato come
anche questo termine fosse stato disatteso, con risoluzione 14 ottobre 2009 (n.
5171) l'Esecutivo cantonale ha ordinato al Dipartimento del territorio di
allestire una variante concernente l'assetto pianificatorio dei mapp. 970 e
971. Adito dal comune di Rovio, il Tribunale cantonale amministrativo ha
confermato il provvedimento con sentenza n. 90.2009.71 del 22 marzo 2010.
c. Il 7 ottobre 2010 la
variante allestita dal Dipartimento, che contemplava l'attribuzione dei mapp.
970 e 971 alla zona agricola, è stata trasmessa
al comune per la procedura d'informazione e partecipazione della
popolazione ai sensi degli art. 32 cpv. 2 e 3 e 105 cpv. 3 LALPT. Durante il
periodo di pubblicazione, avvenuto dal 15 novembre al 15 dicembre 2012 (cfr. FU
88/2010 del 5 novembre 2010) RI 1 ha presentato delle osservazioni, a cui hanno
fatto seguito, il 21 dicembre 2010, quelle del municipio.
d. Il 2 settembre 2011
il Dipartimento ha poi trasmesso al municipio la variante definitiva
concernente i fondi in parola, che sovverte i contenuti di quella pubblicata,
riproponendo la soluzione prevista dalla revisione generale adottata l'11
dicembre 2000 ( attribuzione alla zona
residenziale di una fascia larga 10 m del mapp. 970 e inserimento della
sua parte rimanente unitamente al mapp. 971 in zona agricola: cfr. supra ,
consid. B.a.), abbinandola tuttavia ad un vincolo di ricomposizione
particellare, che grava i mapp. 556, 969, e la fascia edificabile del mapp.
970. Il comune è stato invitato a presentare le proprie conclusioni e ad
adottare la variante entro un termine di sei mesi.
e. Preso atto del fatto
che il comune non aveva provveduto né ad adottare né a pubblicare la variante,
il Dipartimento ne ha disposto la pubblicazione dal 24 settembre al 24 ottobre
2012 presso la cancelleria comunale (cfr. FU 74/2012 del 24 settembre 2012) in
applicazione dell'art. 105 cpv. 4 LALPT.
f. Avverso tale
variante sono insorti davanti al Consiglio di Stato da un lato RI 1 e
dall'altro CO 3 e CO 7, nonché CO 5, CO 6 e CO 4, postulandone l'annullamento
per motivi diametralmente opposti. RI 1 ha chiesto in via principale
l'assegnazione dei mapp. 970 e 971 alla zona edificabile e, in via subordinata,
l'assegnazione a tale zona del mapp. 970 "() seguendo i naturali
confini che lo stesso disegna con il mappale n. 971 ()" .
g. Con risoluzione 24 febbraio 2015 (n. 652) il Governo ha approvato la
variante attribuendo d'ufficio alla zona agricola la superficie del mapp. 970
assegnata alla zona edificabile e stralciando il vincolo di
ricomposizione particellare (cfr. p.to n. 1.1 del disp., pag. 13). I ricorsi
sono stati evasi come indicato in calce ai rispettivi considerandi (cfr. p.to
n. 2.1. del disp.). Rilevando come i mapp. 970 e 971 non fossero mai stati
assegnati alla zona edificabile da un piano regolatore conforme alla LPT e sottolineata
la loro posizione marginale rispetto al comprensorio edificabile, l'Esecutivo
cantonale ha ritenuto che alla loro assegnazione alla zona costruibile
ostassero motivi legati alla contenibilità del piano e alle prescrizioni federali
entrate in vigore il 1° maggio 2014. Le loro caratteristiche, la loro
ubicazione e la loro natura giustificavano invece di includerli in zona
agricola. Il vincolo di composizione particellare è stato inoltre ritenuto
totalmente privo d'interesse pubblico.
D.  Avverso tale decisione RI 1 insorge
presso il Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e
riproponendo le domande formulate in prima sede. Sottolineando come i suoi
fondi, perfettamente urbanizzati anche a sue spese, fossero edificabili secondo
il decreto federale su alcuni provvedimenti urgenti nell'ambito della
pianificazione del territorio del 17 marzo 1972 (DFU) e compresi nel piano
generale delle canalizzazioni (PGC), egli sostiene che anche il piano
regolatore approvato nel 1976, da ritenersi conforme al diritto federale, li includeva
in zona edificabile. Contesta quindi le motivazioni legate alla contenibilità
del piano e ritiene che l'assegnazione dei suoi fondi alla zona edificabili
s'imporrebbe anche per ragioni legate alla buona fede.
E.  a. Il comune di Rovio,
rappresentato dal suo municipio, e la Sezione dello sviluppo territoriale
postulano la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, se necessario,
nei considerandi di diritto.
b. In sede di replica e di duplica il
ricorrente e la Sezione si riconfermano nello loro rispettive posizioni e
domande, mentre il comune ha rinunciato a presentare un secondo allegato.
F.   a. Chiamati a esprimersi in
merito al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di duplica, CO 3 postula
la conferma della decisione impugnata, mentre CO 5 e CO 4 richiamano integralmente
i contenuti del ricorso presentato in prima sede.
b. L'insorgente non ha
replicato, mentre la Sezione e il comune si riconfermano nelle loro precedenti
posizioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva
dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Poiché la
controversa variante è stata avviata in
vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il
diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di
ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.
29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello
Balerna , La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) -
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art. 15
vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014,
le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente
necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che
adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che,
dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in
causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione
territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente
o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri
rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che
- ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni , op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki ,
Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire , construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. 3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT
del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone
edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per
15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).
L'ubicazione e le dimensioni delle zone
edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei
confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento
delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del
medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile
se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario
all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di
sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate
(lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e
l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett.
e).
3.2.2. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato
degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3. 3.3.1. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica
della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani
direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque
anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio
federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la
superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata
in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38 a LPT è concretizzato dall'art. 52 a OPT
(pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento
della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art. 26
LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38 a cpv. 2 LPT
non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame né a
una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è
stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato
che l'art. 38 a LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e,
pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla
formulazione poco chiara dell'art. 52 a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393
consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art. 52 a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio
di cui all'art. 38 a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti
soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene
dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a),
sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone
pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett.
b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si
rivelano urgentemente necessarie e se, in
sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la
superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano
direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
4. Giusta l'art. 16
cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute,
per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti
funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o
all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti
dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio
2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto
possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16
cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente
sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma
valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale,
poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche
obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di
prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella
del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
5.   5.1. In concreto occorre
premettere che, con risoluzione 6 luglio 2004, il Consiglio di Stato ha negato
l'approvazione alla modifica del piano delle zone che prevedeva l'inclusione di
una fascia larga 10 m del mapp. 970 in zona edificabile, demandando al comune
il compito di ridefinire l'assetto pianificatorio del comparto. Nella medesima
risoluzione il Governo ha, in parallelo, abrogato - salvo eccezioni che qui non
interessano (cfr. supra , consid. B.c.) - il vecchio piano regolatore e
le sue successive modifiche, che attribuivano fra l'altro il mapp. 970 e la
parte preponderante del mapp. 971, alla zona AP-EP "Alloggi a carattere
sociale ed a pigioni moderate". Da ciò discende che, fino alla loro
attribuzione alla zona agricola, rispettivamente alla zona edificabile per una
fascia larga 10 m, operata con la variante all'esame, la superficie del mapp.
970, rispettivamente la porzione del mapp. 971 attribuite dal vecchio piano
regolatore alla zona edificabile, sono divenute, a seguito della risoluzione 6
luglio 2004, un'area (inedificabile) non pianificata (vuoto pianificatorio),
perdendo quindi la loro qualità di superficie costruibile.
5.2. Occorre inoltre
rilevare che la variante all'esame era pendente per approvazione al momento
dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce
di quanto appena spiegato, trova dunque applicazione l'art. 38 a LPT e,
pertanto, ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è
compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto
che gli atti della variante, elaborati prima dell'entrata in vigore della
citata modifica, manifestamente non affrontano. A ogni modo, appare d'acchito
escluso che qui possa trovare applicazione
una delle ipotesi di cui all'art. 52 a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT,
siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla materia del
contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato, il divisato
ampliamento della zona edificabile
non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non
risulta, e nemmeno viene sostenuto, che questo verrebbe compensato. Già per
questi motivi il ricorso dev'essere respinto.
6.   A titolo
abbondanziale si osserva che l'ampliamento richiesto non rispetta nemmeno i
requisiti dell'art. 15 vLPT. Come visto al consid. 3.1., perché un fondo possa
essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si trovi, come
condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 vLPT, applicabile
al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3, STF 1C_54/2015 del 2 novembre
2015 consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione parziale della legge
sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap.
2.3.4), ciò che non è il caso per la superficie che il ricorrente vorrebbe
veder inclusa in zona edificabile.
6.1. Innanzitutto essa non appartiene ai terreni edificati in larga
misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati
in larga misura, secondo l'art. 15 lett. a vLPT, si intende infatti essenzialmente il territorio costruito in
maniera compatta, oltre eventualmente
singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la
zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b, Waldmann/Hänni, op. citl, n. 23 ad art. 15; Flückiger/Gro-decki ,
op. cit., n. 85-93 ad art. 15; Zen- Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.; n. 319) . In
concreto, dai piani acquisiti all'incarto emerge con chiarezza come le
superfici, di cui il ricorrente chiede l'attribuzione alla zona edificabile,
sono situate ai margini della zona residenziale
estensiva, posta ai lati di via San Vigilio e di via Arogno, e si incuneano nel
bosco. La porzione ovest del mapp . 971 è infatti già boschiva, anche a
nord i due fondi confinano con l'area forestale e, per un piccolo tratto, con
la zona agricola e pure a sud con quest'ultima zona (mapp. 840). Solo ad est sono
limitrofe alla zona edificabile. Come rettamente osserva il comune in sede di
risposta, esse sono ubicate in posizione del tutto eccentrica rispetto alle
zone fabbricabili di Rovio. La superficie in parola si pone inoltre
manifestamente in relazione di continuità con la zona boschiva e la zona agricola,
che come appena visto, si espandono sui tre lati dell'area in contestazione, e
non con la sottostante zona residenziale.
6.2. Nemmeno si
giustifica l'assegnazione di questa porzione di territorio alla zona
edificabile in applicazione dell'art. 15 lett. b vLPT. Il Consiglio di Stato,
nella decisione impugnata, ha infatti ritenuto che l'assegnazione dell'area in
questione alla zona edificabile non fosse giustificata anche per ragioni di
contenibilità, ritenuto come già nell'ambito della revisione generale del piano
regolatore del 2004 la contenibilità teorica "() avrebbe permesso nei
successivi 15 anni uno sviluppo 1.5 volte maggiore rispetto a quello che aveva
caratterizzato gli ultimi 10 anni" (cfr. p.to 3, pag. 8). Il
ricorrente non si confronta con questo aspetto, limitandosi ad asserire che "()
nel 1976 e, ancora, nel 1986 () l'azzonamento della proprietà __________ in
zona edificabile (unica zona edificabile per costruzioni a carattere sociale!)
è stato definitivamente e senza obiezioni riconosciuto e confermato: siccome sostenibile
(anche) dal profilo della contenibilità del PR" . Ora, a prescindere
dal fatto che, come osserva la Sezione in sede di risposta, con risoluzione 28
gennaio 1986 (n. 441) il Governo si era limitato a prorogare di 5 anni la
validità del primo piano regolatore, senza
entrare nel merito dei suoi contenuti, in ogni caso, stando ai dati consegnati
nella risoluzione 6 luglio 2004 (n. 3048), le conclusioni tratte nella
decisione qui impugnata meritano di venir condivise. Il piano regolatore in
vigore consente infatti di accogliere circa 2'106 unità insediative (di cui 976
costituite da abitanti), rispetto ad una situazione di partenza, riferita al
2002, di 1'434 unità insediative e ad un loro incremento nell'ultimo decennio
(1990/2002) pari a (sole) 136 unità (cfr. risoluzione 6 luglio 2004, pag. 16-18). Tali previsioni sono
confermate dall'evoluzione della popolazione di Rovio, che nell'aprile 2017 contava
816 abitanti a fronte dei 976 abitanti prognosticati nel 2004, e 130 posti lavoro
a fronte dei 165 posti ipotizzati sempre a quella data (cfr. i dati
dell'Ufficio cantonale di statistica relativi al comune di Rovio, reperibili
all'indirizzo: <https://www3.ti.ch/DFE/DR/USTAT/allegati/comune/297rovio.pdf>).
6.3. Poiché la superficie
in questione non soddisfa già i requisiti di cui all'art. 15 vLPT, non solo
merita di essere tutelata la decisione di non assegnarla alla zona edificabile
in sua corrispondenza, ma anche quella di inserirla in zona agricola, intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16
LPT, nella versione in vigore dal 1° settembre 2000 ( supra , consid. 4.).
6.4. La questione
dell'urbanizzazione del settore risulta, a questo punto, ininfluente. Difatti,
anche se fosse accertata, essa non sarebbe
comunque sia decisiva e non conferirebbe un diritto all'attribuzione del fondo
alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; Waldmann/Hänni , op. cit., n. 23 ad art. 15; Flückiger/Grodecki , op. cit., n. 87 ad
art. 15; Zen-Ruffinen/Guy- Ecabert , op.
cit., n. 321).
6.5. In definitiva la
decisione di inserire l'area in esame in zona agricola anziché attribuirla a
quella edificabile appare sorretta da una valida base legale e risponde a un
interesse pubblico e preminente. Essa rispetta pure il principio di
proporzionalità poiché si tratta, alla fin fine, dell'unica soluzione in
concreto possibile. Non è dunque data una lesione della garanzia della
proprietà.
7.   Il ricorrente lamenta
infine una violazione del principio della buona fede in relazione ai contenuti
del Rapporto di pianificazione accompagnante il piano regolatore approvato nel
1976, e più precisamente con l'indicazione secondo cui, se il vincolo ASPM
fosse venuto a cadere, "Le zone liberate dal vincolo potrebbero essere
dichiarate edificabili con le caratteristiche di quelle vicine" (cfr. Relazione sulle proposte del piano
regolatore dell'aprile 1974, pag. 16). In proposito si osserva quanto
segue.
7.1. Secondo la
giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede, dedotto
direttamente dall'art. 9 Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), conferisce a ogni individuo la
facoltà di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai
suoi comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa
ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1, 125 I 209 consid. 2c,
122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale
principio comporta il diritto di pretendere che l'autorità modifichi la sua
decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a
determinate e precise, oltre che cumulative, condizioni: l'autorità deve
anzitutto essere intervenuta in una circostanza concreta nei confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere
reputata avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza;
l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato
stesso deve essersi fondato su queste assicurazioni o su tale comportamento per
prendere disposizioni che non può modificare senza subire un pregiudizio;
infine, e in ogni caso, la situazione giuridica non deve essersi modificata tra
il momento in cui l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha
preso le sue disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131 loc. cit. ,
129 II 361 consid. 7.1). 7.2. Da quanto affermato dal ricorrente, non è possibile dedurre alcun impegno
del municipio o dei servizi cantonali a procedere nel senso da lui auspicato. L'eventuale
attribuzione alla zona edificabile delle superfici inserite in zona AP-EP costituiva
infatti una semplice ipotesi formulata dal pianificatore nel 1974 in caso di mancata
conferma del vincolo. Peraltro neppure il municipio né tanto meno i servizi
cantonali sarebbero in grado di offrire assicurazioni vincolanti
riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio nell'ambito di
una revisione del piano regolatore, che è adottata dal consiglio comunale e
rimane soggetta all'approvazione del Consiglio di Stato. La censura si
rivela pertanto infondata.
8.   Per i motivi che precedono
il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art.
47 cpv. 1 LPAmm). Il ricorrente è inoltre tenuto a corrispondere
adeguate ripetibili al comune di Rovio, rappresentato da un legale (art. 49
cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 2'500.- è posta a carico del ricorrente, al
quale va restituito l'importo di fr. 1'500.- versato in eccesso quale anticipo
spese. Il ricorrente verserà al comune di Rovio fr. 1'500.- a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la presente decisione
è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere