DIpendenti pubblici. Aggancio al nuovo modello retributivo cantonale. Tutela dei diritti acquisiti e parità di trattamento
Decisione del 21.12.2018, TRAM
Incarto n. 52.2018.42
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 8 LSTIP
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 15 gennaio 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  risoluzione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato gli
  ha attribuito la funzione di Appuntato e lo ha iscritto nella classe 5
  con 10 aumenti a partire dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in
fatto
A.   Con risoluzione del 13
luglio 2010 il Consiglio di Stato ha assunto RI 1 quale Aspirante gendarme presso la Polizia cantonale. Dopo aver frequentato la scuola cantonale di Polizia,
il 1° luglio 2012 è stato promosso nella funzione di Gendarme ed è stato
inserito nella classe 23 prevista dal sistema salariale vigente fino al 31
dicembre 2017 (cfr. legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255) con 3 aumenti. Negli anni
2013, 2014 e 2015 egli ha regolarmente beneficiato dell'aumento annuale di
stipendio.
B.   a. Il 15 dicembre 2015 il
Gran Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando
parzialmente quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe
entrata in vigore da lì a breve e nella necessità di contenere il disavanzo
statale, anche la spesa riguardante il personale è stata rivista verso il basso
con l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali segnatamente
l'allineamento delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e la
sospensione degli avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi, delle
promozioni a funzioni superiori disciplinate da regolamenti specifici e quella
della carriera dei docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio n.
7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016,
punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli
stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della
seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015). b. L'adozione di tali misure ha comportato per RI 1 il posticipo di 6 mesi, al
1° gennaio 2017, della sua promozione ad Appuntato . Da quella data egli
ha percepito uno stipendio annuo di fr. 79'936.- dato dall'inserimento nella
classe 24 con i 6 aumenti sin lì maturati.
C.   a. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con
quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo
la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad
aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di
interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera salariale
assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un numero di
aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24 aumenti per
tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio carriera e una
progressione più lenta in seguito.
b.
La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017
ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione
della precedente. c. Conformemente a quanto stabilito dall'art. 2 cpv. 1 LStip, l'11 luglio 2017
il Governo ha emanato il regolamento concernente le funzioni e le
classificazioni dei dipendenti dello Stato (RClass; RL 173.310), stabilendo la
pianta organica e la classificazione degli impiegati. Ad ogni funzione è stata
assegnata una determinata classe di stipendio. Alla funzione di Appuntato è
stata attribuita la classe 5, con un reddito minimo di fr. 61'446.- e un
massimo di fr. 96'278.- annui.
D.   Dopo aver informato l'interessato
delle modalità di aggancio al nuovo sistema salariale, con risoluzione del 22
novembre 2017 il Consiglio di Stato ha confermato la funzione di RI 1 quale Appuntato e, sulla base dell'ultimo stipendio percepito, lo ha iscritto nella nuova
classe 5 con 10 aumenti per un salario annuo lordo di fr. 80'313.-.
E.   a.
RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo contro quest'ultimo
atto dell'autorità di nomina, del quale ha chiesto l'annullamento e la modifica
nel senso di riconoscergli, a partire dal 1° gennaio 2018, la classe 5 con 11
aumenti. Egli ritiene anzitutto che la decisione impugnata non poggi su una
valida base legale dato che, quando questa è stata emanata, la nuova
legislazione sugli stipendi non era ancora in vigore. Osserva poi che sotto l'egida
del precedente sistema salariale egli avrebbe beneficiato dal 1° gennaio 2018
di un ulteriore aumento (automatico) di stipendio, passando così alla classe 24
con 7 aumenti per un salario di fr. 81'674.- annui. La trasposizione nel nuovo
sistema retributivo avrebbe dovuto tenere conto di tale aumento e pertanto l'aggancio
avrebbe dovuto avvenire nella classe 5 con 11 aumenti (fr. 81'864.- all'anno)
anziché i 10 riconosciuti. La decisione sarebbe quindi lesiva dei principi
della parità di trattamento, della garanzia dei diritti acquisiti e della buona
fede, anche in considerazione delle misure di risparmio subite nell'anno 2016.
Altri collaboratori toccati dalle misure di risparmio avrebbero del resto avuto
un adeguamento salariale retroattivo a compensazione delle misure di risparmio. b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. Ricordato il percorso
professionale del ricorrente, ha ritenuto che l'aggancio sia avvenuto in modo
corretto sulla base dell'ultimo stipendio percepito dal dipendente nel 2017 e
in conformità con quanto stabilito dall'art. 41 cpv. 1 LStip. c. In replica e in duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive
allegazioni e domande.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in
combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati
dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La
legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti.
2.   Anzitutto deve essere
respinta la critica ricorsuale secondo cui la decisione impugnata del 22
novembre 2017, emanata allorquando le nuove normative concernenti la
retribuzione dei dipendenti statali non erano ancora applicabili, sarebbe priva
di base legale. Non si vede infatti quale ragionevole e legittimo motivo
avrebbe dovuto trattenere l'autorità di nomina dal comunicare anticipatamente le
modifiche del rapporto di lavoro del collaboratore (funzione, classificazione e
retribuzione), chiaramente con effetto solo a partire dal 1° gennaio 2018, data
alla quale la nuova legislazione sarebbe stata applicabile.
3.   Il 1° gennaio 2018 nel
Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei
dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge
hanno trovato attuazione anche quei
provvedimenti di risparmio nei confronti del personale statale, già
anticipati nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il
Consiglio di Stato nel messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo
2016 (pag. 33 e 34) così si era espresso:
" Un'altra misura strutturale riguarda
l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno,
che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco
per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale
allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal
2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016,
che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel
secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018.
Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016
e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.
Per il
2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le
promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici
concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto
delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni
di franchi."
La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata
di conseguenza e, a titolo transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito
che gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016
sarebbero stati riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella
seconda metà del 2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU
7/2016 pag. 64). Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue
competenze circa i passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha
adottato un'analoga norma transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le
promozioni maturati nel 2016 (NAP 103/2015).
Tali meccanismi di contenimento
della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art. 41 LStip,
norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema salariale a
quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue:
Art.
41 (Norma transitoria - adeguamento dei salari alle nuove classi)
1 Ai dipendenti viene garantito lo
stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.
2 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della
classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al
raggiungimento di questo minimo.
3 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e
all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il
modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
4 Agli
impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso
sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi
all'1.1.2019 lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente
superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.
5 I
dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto
speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi
all'1.1.2018 lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore
ove questo sia previsto.
La transizione dalla
vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo
2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip
(punto n. 7 pag. 12 e seg.):
"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri
remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire
dall'entrata in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente
messaggio, tenendo comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per
quanto attiene alle misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016.
Ricordiamo che in questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date
per gli scatti annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come
norma transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La
norma prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo
semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre
quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a
partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli
adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire
dall'1.9.2017."
I cpv. 3 e 4 dell'art. 41
LStip devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle
disposizioni scaturite dall'approvazione del Preventivo 2016, e, più
precisamente, il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad
un aumento o avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che
invece l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali
tuttavia è stato negato per le misure di risparmio attuate, secondo quanto
stabilito nelle norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015). Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si
esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla
nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):
"La norma transitoria si prefigge
di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore
della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio
determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."
In sede di discussione,
alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel
senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento
del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo
il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio
sulla base della nuova scala. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è
stata ritenuta contraria alle decisioni del Preventivo 2016 e avrebbe
comportato un mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La norma in
questione è quindi stata approvata così come da progetto di legge (cfr. verbali
del Gran Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016,
ad art. 41 cpv. 3 e 4).
4.   4.1. Nel caso di specie,
dopo aver partecipato con successo alla formazione della scuola cantonale di
Polizia, il ricorrente è stato nominato quale Gendarme a partire dal 1°
luglio 2012 e, inserito nella classe 23. Ha proseguito nella medesima funzione
e classe per tre anni, beneficiando degli aumenti ordinari (automatici) nel
2013, nel 2014 e nel 2015 (art. 8 cpv. 1 in combinazione con l'art. 3 vLStip;
cfr. anche risoluzione governativa n. 839 del 4 marzo 2015 che regola i
percorsi di avanzamento degli agenti della Polizia cantonale). Il 1° luglio
2016 avrebbe dovuto ricevere la qualifica di Appuntato ma, come
ricordato in narrativa, la promozione è stata sospesa fino al 1° gennaio 2017 per
effetto dell'allineamento delle date delle promozioni. Al passaggio dal precedente
sistema salariale a quello attualmente in vigore, egli rientrava dunque tra quei
dipendenti in carriera, con aumento maturato nel primo semestre del 2016 ed
effettivamente concessogli al 1° gennaio 2017 (NAP 103/2015 punto n. 3), per i
quali l'aggancio alla nuova normativa è avvenuto nel 2018 (art. 41 cpv. 3
LStip) sulla base dello stipendio al 31 dicembre 2017. Il ricorrente è quindi
stato correttamente inserito nella nuova classe 5 con 10 aumenti corrispondente
a fr. 80'313.- annui (classe immediatamente superiore al suo precedente reddito
di fr.   79'936.-). La decisione di ignorare l'ulteriore aumento che sarebbe
maturato dal 1° gennaio 2018 se la precedente normativa fosse rimasta in vigore
è perfettamente in linea con gli obiettivi di risparmio e di politica salariale
fissati dall'autorità cantonale (in particolare: sospensione di
aumenti/avanzamenti e passaggio al nuovo modello salariale con garanzia dello
stipendio percepito in precedenza), correttamente trasposti nell'art. 41 LStip.
Del resto, gli emendamenti avanzati in relazione ai cpv. 3 e 4 di questa norma,
che andavano nella direzione auspicata dal ricorrente, sono stati chiaramente
ed espressamente respinti dal Legislativo cantonale, poiché ritenuti contrari
alle misure di risparmio toccanti il personale statale. Pertanto, come per
tutti i dipendenti "agganciati" al 1° gennaio 2018, nel caso concreto
lo stipendio determinante per il passaggio al nuovo modello salariale è l'ultimo
percepito (31 dicembre 2017) e non prende rettamente in considerazione l'(ipotetico)
aumento secondo la cessata legge. Da questo punto di vista la decisione
governativa è quindi esente da ogni critica e deve essere confermata. 4.2. Anche la censura di violazione dei diritti acquisiti e del principio della
buona fede non può trovare accoglimento. Anzitutto, si osserva che di principio
le pretese pecuniarie dei dipendenti pubblici non fondano diritti acquisiti. Il
rapporto di lavoro è regolato dalla legislazione in vigore al momento
determinante e lo Stato è libero di rivedere unilateralmente in ogni momento la
politica di impiego e salariale. I dipendenti pubblici non possono contare sul
fatto che le disposizioni che regolano il loro statuto restino immutate nel
tempo. È possibile ammettere dei diritti acquisiti in questo ambito solo se la
legge regola una volta per tutte delle situazioni particolari, sottraendole
agli effetti dei cambia- menti legislativi o, ancora, se sono state date assicurazioni precise in
occasione dell'assunzione (DTF 143 I 65 consid. 6.2 e riferimenti; STF
8D_4/2017 del 26 aprile 2018 consid. 5.2, 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017
consid. 6.2; Jasmin Malla in:
Wolfgang Portmann/Felix Uhlmann [ed.], Bundespersonalgesetz, Zurigo 2013, n. 12
ad art. 15), evenienze queste ultime, che chiaramente non si verificano in concreto,
né il ricorrente pretende invero il contrario. Nulla obbligava quindi lo Stato
ad assicurare ai dipendenti il medesimo trattamento salariale così come avvenuto
in precedenza, sicché nemmeno il principio della buona fede risulta in queste
circostanze, violato. 4.3. Non trova miglior sorte nemmeno la critica di violazione del principio
della parità di trattamento. Anzi, su questo punto il ricorso deve essere
dichiarato irricevibile dato che non adempie i requisiti di motivazione di cui
all'art. 70 cpv. 1 LPAmm. In effetti, non basta al ricorrente sollevare
genericamente la critica appoggiandosi su di una sola circolare di servizio
dove sono indicate le promozioni nella funzione di appuntato di alcuni
collaboratori della Polizia e nulla più per trarre beneficio per la sua
situazione. Ad ogni buon conto, si rileva che le situazioni che il ricorrente
vorrebbe paragonare in realtà non sono per nulla identiche, già solo per il
fatto, ricordato anche dal Consiglio di Stato in questa sede, che le promozioni
in questione concernono collaboratori del corpo di Polizia che, avendo iniziato
la scuola nel 2012, non sono stati toccati dai provvedimenti decisi nell'ambito
del Preventivo 2016 (sulla parità di trattamento in ambito salariale nel
settore del pubblico impiego cfr. DTF 143 II 65, 141 II 411, 131 I 105, 129 I 161; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre
2017). Le carriere salariali hanno quindi subito un'evoluzione differente a
dipendenza dell'anzianità di servizio, degli avanzamenti o delle promozioni
rispettivamente dei blocchi delle medesime decisi a seguito di situazioni
congiunturali difficili o per ristrettezze finanziarie della collettività
pubblica, senza per questo determinare necessariamente una disparità di
trattamento contraria all'art. 8 della Costituzione federale del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101).
5.   Visto quanto precede, nella
misura in cui è ammissibile il ricorso deve essere respinto. La tassa di
giustizia è posta a carico del ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Nella misura
in cui è ammissibile il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera