Commesse pubbliche. Valutazione del criterio di aggiudicazione dell'organizzazione dell'offerente
Decisione del 06.05.2019, TRAM
Incarto n. 52.2019.47
AGGIUDICAZIONE
art. 32 cpv. 1 LCPUBB
art. 38 cpv. 1 LCPUBB
art. 10 cpv. 2 let. k RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola
  Passucci
statuendo
sul ricorso del 25 gennaio 2019 della
RI
  1
patrocinata
  da:
contro
la
  decisione del 16 gennaio 2019 (n. 206) del Consiglio di Stato, che aggiudica
  alla ditta CO 1 di __________ i lavori di sottostruttura per la manutenzione
  e la conservazione (esclusa pavimentazione) delle strade cantonali durante il
  quadriennio 2019-2022 nel __________ , __________
  e __________ (lotto MS-SC settore __________);
ritenuto, in
fatto
A. Il 21 settembre 2018 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento
del territorio ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle
commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) ed impostato
secondo la procedura libera, per aggiudicare cinque lotti di lavori di
manutenzione delle strade cantonali durante il quadriennio 2019-2022. Fra
questi, v'era quello relativo alle strade del __________ (lotto MS-SC settore __________;
FU n. __________ pag. __________). Il bando (cifra 6) stabiliva che i lotti
sarebbero stati aggiudicati al miglior offerente tenendo conto dei seguenti
criteri e fattori di ponderazione:
- prezzo                                                  50%
- attendibilità dei prezzi                        22%
- organizzazione dell'offerente           20%
- formazione apprendisti                       5%
- perfezionamento professionale         3%
Le disposizioni
particolari di gara indicavano tutti i parametri che sarebbero stati utilizzati
per la valutazione di ogni singolo criterio di aggiudicazione. In particolare,
specificavano che l' organizzazione dell'offerente (criterio 3) sarebbe
stata apprezzata nel modo seguente (pos. 224.100 cifra 3 CPN 102):
3.1 Prontezza
d'intervento (10%)
In base ai dati compilati nel fascicolo " Dichiarazioni
dell'offerente ".
In caso di delibera, la disponibilità dichiarata verrà
poi effettivamente fissata nella stesura del contratto. Penali secondo pos.
642.100.
Le offerte che offrono una prontezza d'intervento
superiore ai giorni massimi ammessi (anche per una sola squadra su tre) saranno
escluse dalla gara. Per questo sottocriterio le note vengono attribuite secondo lo schema
sottostante, il punteggio scaturisce poi dalla media delle note ottenute nelle
3 squadre. 1a. squadra entro 1 giorno lavorativo                                                           nota
6 x 100 x pond. relativa
entro 5 giorni lavorativi (massimo ammesso)                       nota
1 x 100 x pond. relativa
valori intermedi                                                                                                  
interpolazione
2a. squadra entro 3 giorni lavorativi                                                             nota
6 x 100 x pond. relativa
entro 15 giorni lavorativi (massimo ammesso)                     nota
1 x 100 x pond. relativa
valori intermedi                                                                                                 
interpolazione
3a. squadra
entro 10 giorni lavorativi                                                           nota
6 x 100 x pond. relativa
entro 25 giorni lavorativi (massimo ammesso)                     nota
1 x 100 x pond. relativa
valori intermedi                                                                                                 
interpolazione
3.2 Valutazione
delle squadre proposte (10%) (composizione e inventario)
In base ai dati compilati dai concorrenti nel fascicolo
"Dichiarazioni dell'offerente":
1a. squadra
massimi richiesti dal committente                                           nota
6 x 50 x pond. relativa
minimi richiesti dal committente                                              nota
4 x 50 x pond. relativa
2a. squadra
massimi richiesti dal committente                                           nota
6 x 50 x pond. relativa
minimi richiesti dal committente                                              nota
4 x 50 x pond. relativa
3a. squadra
massimi richiesti                                                                        nota
6 x 50 x pond. relativa
minimi richiesti                                                                           nota
4 x 50 x pond. relativa
Ditte che non sono in grado di garantire il minimo
richiesto dal committente per le 3 squadre, saranno escluse.
Per permettere al
committente di valutare il criterio e i sottocriteri di cui trattasi i
concorrenti dovevano compilare le tabelle Prontezza intervento squadre e Composizione squadre , contenute nel fascicolo "Dichiarazioni
dell'offerente e Elenco prezzi" (pagg. 15-17).
La pos. 224.100 CPN
disponeva inoltre quanto segue: Assegnazione delle note per criteri non
matematici
Ottimo, chiaramente superiore alla media delle
offerte  nota 6
Sufficiente, raggiunge gli obiettivi
richiesti... nota 4
Carente, non raggiunge gli obiettivi
richiesti nota 2
Privo di valore, inattendibile    nota
0
Possono essere assegnate anche note intermedie.
B. Prima dell'inoltro
delle offerte, il committente ha comunicato a tutti i concorrenti le risposte
alle domande pervenutegli. In particolare, evadendo il quesito 5:
224.100 Criteri di aggiudicazione Quando vengono attribuite le note secondo i criteri non matematici definiti
nell'ultimo paragrafo della pagina?
Criterio 3.2 Valutazione delle squadre proposte (10%). Delle composizioni intermedie delle squadre (definizione minimi e massimi a pg.
16+17 delle "Dichiarazioni dell'offerente") non vengono valutate con
note intermedie? Se si, ogni elemento in più del minimo (senza distinzione tra
mano d'opera e inventario) vale 0.2 nella notazione? Altrimenti come vien fatta
questa valutazione intermedia?
ha fatto sapere che:
Lo
schema per criteri non matematici serve per spiegare l'origine delle note previste
al punto 3.2.
Nella
valutazione delle singole squadre non sono previste note intermedie (solo 4 oppure
6). La nota finale è data alla fine applicando lo schema per criteri non
matematici, sarà quindi un valore pieno.
(cfr. scritto del 5
ottobre 2018, risposta alla domanda 5).
C. In tempo utile, per il
lotto MS-SC settore __________, qui in discussione, sono giunte al committente
le offerte di 11 ditte del ramo. Fra queste v'erano quelle della CO 1 (CO 1) di
fr. 5'829'691.35 e quella della RI 1 (RI 1), dell'importo di fr. 6'350'110.30. Esclusa un'offerta e valutate quelle restanti in base ai criteri
d'aggiudicazione ed ai fattori di ponderazione preannunciati, la Divisione
delle costruzioni ha allestito la graduatoria, che per quanto riguarda le prime
due concorrenti si presenta come segue:
Peso
CO 1
RI 1
nota
punti
nota
punti
Prezzo
50%
6.00
300.00
4.80
239.99
Attendibilità
  dei prezzi
22%
4.07
89.64
6.00
132.00
Organizzazione
  offerente
20%
110.00
120.00
-
  Prontezza d'intervento
6.00
6.00
- Valutazione
  squadre
5.00
6.00
Formazione
  apprendisti
5%
6.00
30.00
6.00
30.00
Perfezionamento
  prof.
3%
4.00
12.00
5.75
17.25
Totale
541.64
539.24
Fondandosi su questa valutazione e sulla proposta di delibera del 10 dicembre
2018, con risoluzione del 16 gennaio 2019 il Consiglio di Stato ha aggiudicato
la commessa alla CO 1, classificatasi al primo posto con 541.64 punti.
D. Contro tale decisione
la RI 1, seconda in graduatoria con 539.24 punti, è insorta davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando, in
via principale, l'aggiudicazione della commessa in suo favore e, in via
subordinata, il rinvio degli atti al committente per nuova decisione. In via cautelare,
la ricorrente ha domandato di concedere effetto sospensivo al gravame. L'insorgente ha contestato in sostanza la nota 5 che la committenza ha
assegnato alla deliberataria nel sottocriterio 3.2 riferito alla composizione
ed all'attrezzatura delle squadre di lavoro. Tale valutazione - ha soggiunto - risulta
arbitraria. Dalle disposizioni particolari del capitolato d'appalto (cfr. pos.
252.100 cifra 3, pag. 10) non emergono infatti elementi per giustificare la
media delle note 4 e 6 conseguite dalla CO 1 per i macchinari e la manodopera.
Tale modo di agire si pone peraltro palesemente in contrasto con le indicazioni
fornite dalla stessa committenza (cfr. risposta al quesito 5) secondo cui " nella
valutazione delle singole squadre non sono previste note intermedie (solo 4
oppure 6). La nota finale è data alla fine applicando lo schema per criteri non
matematici, sarà quindi un valore pieno ". Donde la necessità di
rivalutare il punteggio assegnato all'aggiudicataria per il sottocriterio in
parola. La correzione da apportare (attribuzione della nota 4 per la valutazione
delle squadre non avendo la CO 1 raggiunto il massimo preteso dall'ente
banditore) - ha concluso l'insorgente - è tale da sovvertire la graduatoria,
permettendole di scavalcare la rivale.
E. a. Opponendosi
all'accoglimento dell'impugnativa, in sede di risposta il committente ha difeso
il modus operandi applicato per valutare il controverso criterio dell' organizzazione
dell'offerente. In particolare, ha rilevato che le indicazioni del bando
[cfr. pos. 224.100 cifra 3.2: " La valutazione delle squadre proposte
10% (composizione e inventario) "] e la struttura della tabella ( COMPOSIZIONE
SQUADRE) che i concorrenti dovevano compilare, preannunciavano in modo
evidente che per il sottocriterio in parola erano previste due note. Dalla
risposta fornita al quesito postogli in relazione al metodo di assegnazione
delle note nel sottocriterio 3.2 - ha soggiunto l'ente banditore - emergeva in
modo altrettanto chiaro che nella valutazione ( cioè nel contesto, nell'atto
di considerare le 10 voci dichiarate in tabella ) sarebbero state utilizzate
solo le note 4 e 6 e che la nota finale - assegnata applicando scrupolosamente
lo schema "per criteri non matematici" che consentiva l'attribuzione
anche di note intermedie - poteva essere solo un valore pieno (quindi: 1, 2, 3,
4, 5 o 6). L'esame delle 10 voci componenti il giudizio finale, ha concluso il
committente, rivela che l'unica disparità tra le due offerte è data dal numero
di autocarri dichiarati; la differenza operata (nota 6 per la ricorrente, 5 per
la deliberataria) è certamente più plausibile di quanto rivendichi la RI 1, che
vorrebbe addirittura attribuire alla CO 1 il risultato minimo 4, in evidente
spregio alle 9 identicità di risorse (su 10) messe a disposizione. b. Anche l'aggiudicataria ha postulato la reiezione del gravame, con
motivazioni sostanzialmente analoghe a quelle addotte dalla stazione appaltante. c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
F. Con la replica e
le dupliche le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni,
puntualizzandole ulteriormente con argomentazioni di cui si dirà, ove
occorresse, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso, l'insorgente è senz'altro legittimata ad
impugnare l'aggiudicazione della commessa alla CO 1 (art. 37 lett. d LCPubb e
65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm, RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LPAmm), è dunque
ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la
commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di
diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i
costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione,
l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di
aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei
documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di
legge, l'art. 10 cpv. 2 lett. k del regolamento di applicazione della legge
sulle commesse pubbliche e del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici
del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110), ribadisce che i documenti di
gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di
importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine
d'importanza discende soprattutto dal principio di trasparenza, che informa la
procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I
criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle
caratteristiche della commessa, devono essere indicati già in sede di
pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio,
il quadro all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il
proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione
di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del
committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a
posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86
consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione,
il committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo
che intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente,
lasciando al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di
valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle
offerte, può essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di
predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende
invece salvaguardare (STA 52.2008.152 dell'11 luglio 2008 consid. 2.1). Il
committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di
valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una
scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi
sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le
offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e
fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di
delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile della nota che ha
attribuito ai singoli concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo
averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti,
che secondo il bando si è impegnato a valutare (STA 52.2013.440 del 4 dicembre
2013 consid. 2.1, 52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1).
2.2. In concreto,
il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule
che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione,
compreso quello riferito all' organizzazione dell'offerente (vedi
disposizioni particolari CPN 102, pos. 224.100 cifra 3). Tra la documentazione
che doveva essere obbligatoriamente allegata all'offerta figuravano le Dichiarazioni
relative ai criteri d'aggiudicazione , nelle quali il concorrente era tenuto
ad indicare, da un lato, i giorni d'intervento proposti per le tre squadre
(tabella PRONTEZZA INTERVENTO SQUADRE, pag. 15) e, dall'altro, la composizione
delle singole squadre offerte (quantità) e l'inventario a disposizione delle
stesse (tabella COMPOSIZIONE SQUADRE, pagg. 16-17). Chiaro, per non dire ovvio,
che tali informazioni sarebbero servite alla committenza per valutare l' organizzazione
dell'offerente . Il committente ha quindi rispettato appieno l'obbligo
sancito dagli art. 32 cpv. 1 LCPubb e 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP. Sotto
questo aspetto la decisione impugnata non presta il fianco a critiche, tanto
più che nessuna ditta ha impugnato le regole della gara, che sono quindi
divenute vincolanti tanto per le partecipanti alla procedura, quanto per l'ente
banditore, che deve
rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo
della parità di trattamento e del principio della trasparenza (art. 1 lett. a e
c LCPubb) . Resta tuttavia da esaminare l'operato della
stazione appaltante sotto il profilo delle valutazioni concretamente esperite e
delle motivazioni addotte per giustificare la nota attribuita all'aggiudicataria
nel controverso criterio 3.2. Le altre note, risultanti dall'applicazione di
formule matematiche o tabelle predefinite, non sono infatti oggetto di
contestazione.
3. 3 .1. In materia di commesse
pubbliche il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è proponibile contro
la violazione del diritto, compreso l'abuso e l'eccesso del potere di
apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti
(cfr. art. 38 cpv. 1 LCPubb). Il controllo dell'apprezzamento da parte di
questo Tribunale non è quindi illimitato, ma circoscritto alla verifica che
l'autorità decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale
riservatole dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali
del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il
proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a censurare
quelle decisioni che integrano gli estremi di
una violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di
potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la
decisione appare insostenibile, siccome priva di giustificazioni
oggettive, fondata su considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli
riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (STA 52.2017.105 del 26
settembre 2017 consid. 3; DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; Marco Borghi/Guido
Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997 , n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002, n. 407 segg.). 3.2. Nel caso di specie, ricorrente ed aggiudicataria hanno indicato che le
loro squadre d'intervento sarebbero state così composte ed equipaggiate:
CO 1
RI 1
1a squadra
1 capo squadra
3 muratori
2 macchinisti
2 manovali - apprendisti
mezzi a disposizione
1 furgone o camioncino
1 baracca operai e attrezzi
2 escavatori
1 dumper
1 compressore con attrezzatura
1 autocarro
1a squadra
1 capo squadra
3 muratori
2 macchinisti
2 manovali - apprendisti
mezzi a disposizione
1 furgone o camioncino
1 baracca operai e attrezzi
2 escavatori
1 dumper
1 compressore con attrezzatura
2 autocarri
2a squadra
1 capo squadra
3 muratori
2 macchinisti
2 manovali - apprendisti
mezzi a disposizione
1 furgone o camioncino
1 baracca operai e attrezzi
2 escavatori
1 dumper
1 compressore con attrezzatura
1 autocarro
2a squadra
1 capo squadra
3 muratori
2 macchinisti
2 manovali - apprendisti
mezzi a disposizione
1 furgone o camioncino
1 baracca operai e attrezzi
2 escavatori
1 dumper
1 compressore con attrezzatura
2 autocarri
3a squadra
1 capo squadra
3 muratori
2 macchinisti
2 manovali - apprendisti
mezzi a disposizione
1 furgone o camioncino
1 baracca operai e attrezzi
2 escavatori
1 dumper
1 compressore con attrezzatura
1 autocarro
3a squadra
1 capo squadra
3 muratori
2 macchinisti
2 manovali - apprendisti
mezzi a disposizione
1 furgone o camioncino
1 baracca operai e attrezzi
2 escavatori
1 dumper
1 compressore con attrezzatura
2 autocarri
Il committente ha attribuito le seguenti note:
Composizione
Inventario
Nota finale
CO 1
6
4
5
RI 1
6
6
6
L'insorgente non contesta le (singole) valutazioni esperite dall'ente banditore
per la composizione e l'attrezzatura delle squadre d'intervento proposte dalla CO
1. Critica unicamente la nota (5) complessiva conseguita da quest'ultima. A torto. Come esposto in narrativa, prima della scadenza del termine per l'insinuazione
delle offerte, la committenza aveva infatti precisato che nella valutazione
delle singole squadre sarebbero state utilizzate solo le note 4 e 6 e che la
nota finale sarebbe stata assegnata applicando lo schema "per criteri non
matematici" che prevedeva, dal canto suo, anche l'attribuzione di note
intermedie. Poste queste premesse, la decisione dell'ente banditore di assegnare
all'aggiudicataria - che (solo) in tema di macchinari e veicoli ha inoltrato
un'offerta inferiore a quella della RI 1 - la nota 5 quale valutazione
complessiva per il criterio 3.2, sfugge alle critiche della ricorrente. Le due proposte
sono infatti sostanzialmente equivalenti dal profilo della manodopera prevista
e per quanto concerne i mezzi assegnati, l'unica discrepanza è data dal numero
di autocarri in dotazione. Non si giungerebbe a diverso risultato neppure se si
seguisse la tesi dell'insorgente secondo cui non potevano essere attribuite
note intermedie. Valutati singolarmente e ponderati secondo la formula indicata
alla pos. 224.100 cifra 3 CPN 102, i due sottocriteri in cui era suddiviso il
criterio dell'organizzazione dell'offerente avrebbero infatti ottenuto i
seguenti punteggi: 3.1. Prontezza di intervento:            (6 x
100 x 10%) x 3       = 60 punti
3
3.2.
Valutazione squadre
- Composizione :                   6
x 50 x 10%                = 30 punti
- Inventario                           4
x 50 x 10%                = 20 punti = 50 punti
Sommandoli, si arriva ai 110 punti totali che la deliberataria - per questo
sottocriterio - si è rettamente accaparrata (cfr. rapporto di valutazione del 7
novembre 2018, tabella riepilogativa).
4. In esito alle
considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
5. L'emanazione del
presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta alla
concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
6. La tassa di
giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) e le ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm) sono
poste a carico dell'insorgente secondo soccombenza.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 7'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane interamente a
suo carico. Essa rifonderà alla deliberataria fr. 5'000.- a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera