Modifica del piano cantonale dei sentieri escursionistici
Decisione del 06.03.2018, TRAM
Incarto n. 90.2016.38
PERCORSO PEDONALE
PIANO DI UTILIZZAZIONE CANTONALE
art. 2 LCPS
art. 7 LCPS
art. 8 LCPS
art. 9 LCPS
art. 10 LCPS
art. 4 LPS
art. 6 LPS
art. 7 cpv. 2 LPS

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Attilio Rampini, supplente
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 24 maggio 2016 del
RI
  1
rappresentato dal suo RA 1
contro
la
  decisione 1° marzo 2016 (n. 898) con cui il Consiglio di Stato ha approvato
  le modifiche del piano cantonale dei sentieri escursionistici - settore Locarnese
  e valli;
ritenuto, in
fatto
A. a. L'8 aprile 2015 il
Dipartimento del territorio ha disposto la pubblicazione dal 27 aprile al 26
maggio 2015 presso le cancellerie dei comuni interessati delle modifiche del
piano cantonale dei sentieri escursionistici (PCSE) - Settore Locarnese e
valli.
b. Con scritto 22
maggio 2015 il municipio del comune delle Centovalli ha chiesto al Consiglio di
Stato di mantenere o modificare il tracciato di alcuni sentieri e di inserirne di
nuovi. Per quanto qui interessa, il municipio ha domandato:
- di
modificare il percorso in località Corcapolo, davanti alla Stazione delle
Ferrovie Autolinee Regionali Ticinesi SA (FART);
- di
mantenere il sentiero fra Palagnedra e Moneto e il breve tratto fra il "ponte
romano" e la corte di Didas;
- di
inserire i sentieri fra le località Remagliasco-Maia e Remo, fra Case Vaghetti-Sciglio
e Derbi, fra Case Vaghetti -Brignoi e Selna e fra Calezzo-Cort Zot e Corcapolo.
B. Con risoluzione del 1° marzo 2016 (n. 898) il
Consiglio di Stato ha approvato le modifiche del piano, respingendo le domande
del municipio di Centovalli riportate qui sopra.
C. Contro questa decisione il comune delle Centovalli insorge
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, domandando la "sospensione"
del piano così come approvato dal Consiglio di Stato e riproponendo le domande
di modifica disattese dal Governo. Le ragioni a sostegno dell'impugnativa
saranno dettagliate in seguito.
D. La Divisione dello sviluppo territoriale e della
mobilità, in rappresentanza del Consiglio di Stato, chiede che il ricorso sia
respinto con motivi che, ove necessario, verranno discussi in appresso.
E. Il 26 ottobre 2017 una
delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza in coda alla quale ha esperito
un sopralluogo parziale, documentandolo con fotografie acquisite agli atti. In
quella sede il rappresentante del Cantone si è impegnato a trasmettere al Tribunale
i documenti relativi alla consultazione che ha preceduto l'adozione del piano
contestato.
F. a. Con scritto
21 novembre 2017 la Sezione della mobilità ha comunicato di ritenere che la
procedura in essere non prevedesse una fase di consultazione.
b. Chiamate a
presentare un allegato conclusivo, le parti hanno mantenuto le rispettive
posizioni.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il
ricorso è tempestivo (art. 9 cpv. 3 legge sui percorsi pedonali ed i sentieri
escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS; RL 7.2.1.4). Il comune delle
Centovalli, che pone domande in relazione al suo territorio, è legittimato a
insorgere in applicazione dell'art. 14 cpv. 1 lett. a della legge federale del
4 ottobre 1985 sui percorsi pedonali ed i sentieri (LPS; RS 704). Ne discende
la ricevibilità del rimedio giuridico.
2. 2.1. Per l'art. 88 cpv. 1 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) la Confederazione emana principî sulle reti di sentieri e percorsi
pedonali. Al pari della pianificazione del territorio, esse rappresentano innanzitutto
un compito dei cantoni, i quali sono tenuti a realizzarle e a provvedere alla
loro manutenzione ( Alexander Ruch in: Bernhard Ehrenzeller e al. [curatori], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar,
Zurigo/San Gallo 2014, vol. I, n. 6 ad art. 88; Heribert
Rausch in: Daniel Thürer e al. [curatori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, § 58 n. 23; Jean-François Aubert/Pascal Mahon , Petit
commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurigo 2003, n. 1 segg. ad art. 88; Martin Lendi in: Jean-François Aubert e
al. [curatori] Kommentar
zur Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, Basilea/Zurigo/Berna 1987 n. 2 ad art.
37 quater ). La competenza
dei cantoni è ribadita dalla LPS - legge quadro (DTF 129 I 337 consid. 1.2 con
riferimenti) - che affida loro il compito di allestire i piani per le reti di
percorsi pedonali e di sentieri esistenti o previsti (art. 4 cpv. 1 lett. a
LPS), di rivederli periodicamente e, all'occorrenza, di modificarli (lett. b).
Essi - prosegue la norma (cpv. 2) - determinano gli effetti giuridici dei piani
e ne disciplinano la procedura d'allestimento e di modificazione. I cantoni
sono dunque di principio autonomi nella pianificazione dei tracciati (DTF loc.
cit. , pure con riferimenti).
2.2. Nel nostro Cantone
la pianificazione, la costruzione, la sistemazione, la manutenzione e la
segnalazione di reti comunicanti di percorsi pedonali e sentieri
escursionistici sono disciplinate dalla citata LCPS (cfr. art. 1 cpv. 1).
Secondo l'art. 2 LCPS, la rete dei sentieri escursionistici è pianificata e
costruita dal Cantone, mentre la sistemazione, la manutenzione e la
segnalazione competono alle organizzazioni turistiche regionali (cpv. 1). Di
contro, in generale le reti dei percorsi pedonali competono ai comuni (cpv. 2).
Comuni e Cantone sono tenuti a coordinare le loro reti di percorsi pedonali e
dei sentieri escursionistici in funzione di tutte le altre attività d'incidenza
territoriale e le armonizzano con i programmi e i piani della Confederazione e
dei Cantoni nonché delle regioni limitrofe. 2.3. 2.3.1. Il Cantone designa in un apposito piano i percorsi, esistenti o
previsti, che costituiscono la rete dei sentieri escursionistici (art. 7 cpv. 1
LCPS), denominato piano cantonale dei sentieri escursionistici. In esso sono
segnatamente fissati i percorsi che permettono di raggiungere le zone di
ricreazione e di svago, i siti panoramici, i monumenti, le installazioni
turistiche, le capanne alpine, le fermate dei trasporti pubblici; per quanto
possibile, sono inclusi tratti di percorsi storici (art. 7 cpv. 2 LCPS). Nelle
zone edificabili - soggiunge la norma (cpv. 3) - si designano, di regola,
tratti di percorsi pedonali esistenti.
2.3.2. Il piano
cantonale della rete dei sentieri escursionistici è allestito dal Dipartimento
in collaborazione con le organizzazioni turistiche regionali e le
organizzazioni specializzate designate dal Consiglio di Stato (art. 8 cpv. 1
LCPS). Devono essere consultati i comuni, i patriziati, le regioni, l'Ente
ticinese per il turismo e i servizi federale e cantonali interessati (cpv. 2).
La legge (art. 9 cpv. 1 LCPS) affida al Dipartimento il compito di pubblicare
il piano - previo annuncio 10 giorni prima agli albi comunali, nel Foglio
ufficiale e nei quotidiani del Cantone (cpv. 2) - presso le cancellerie dei comuni
interessati per un periodo di trenta giorni, durante il quale gli interessati
possono presentare osservazioni o proposte al Consiglio di Stato, che approva
il piano. Esso viene rivisto periodicamente (ogni 10 anni, secondo l'art. 1
ordinanza sui percorsi pedonali e i sentieri del 26 novembre 1986; OPS; RS
704.1) e modificato localmente secondo la medesima procedura (art. 10 cpv. 1 e
2 LCPS).
2.4. Ai fini di illustrare
i concetti fondamentali, metodi ed esempi per la pianificazione e
l'ottimizzazione dei sentieri, l'Ufficio federale delle strade (USTRA) ha
elaborato un manuale della rete dei sentieri (reperibile all'indirizzo: http://www.ustra.admin.ch,
rubrica temi/mobilità lenta/guide attuative), che tratta la pianificazione delle
reti di sentieri in base agli art. 3-6 LPS e 1-3 OPS. Premesso che la rete di
sentieri serve allo svago, la guida fissa dieci obiettivi per promuoverne
l'attrattività e la sicurezza, assicurandone nel contempo la continuità (pag.
15).
3. Nell'ambito della procedura relativa al piano cantonale dei sentieri
escursionistici il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è
circoscritto alla violazione del diritto, compreso l'eccesso o l'abuso del
potere di apprezzamento, e all'accertamento inesatto o incompleto dei fatti
giuridicamente rilevanti (art. 69 cpv. 1 lett. a e lett. b LPAmm). Esso non
dispone, per contro, del sindacato di adeguatezza, siccome la LCPS non lo
prevede (art. 69 cpv. 2 LPAmm) e non conoscendo la LPS una disposizione analoga
all'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT.
4. Il piano cantonale dei
sentieri escursionistici è suddiviso in 11 settori. Quello del Locarnese e
valli è stato approvato dal Governo con risoluzione 14 novembre 2006 (n. 5629).
La presente procedura s'iscrive dunque nell'ambito della revisione decennale
prevista dall'art. 1 OPS. Per quanto attiene agli obiettivi della revisione il
rapporto tecnico 8 aprile 2015 spiega quanto segue (pag. 2):
Procedendo a un rilievo più dettagliato della rete pianificata
e svolgendo i lavori di manutenzione e di costruzione, negli ultimi anni si
sono evidenziate una serie di modifiche di tracciato dettate da motivi tecnici,
quali imprecisioni nel rilevamento della situazione esistente, non fattibilità
tecnica o economica di determinati interventi, elaborazioni di varianti più
opportune dal profilo della costruzione e della manutenzione.
L'obiettivo della revisione è quello di
eliminare tali imprecisioni, in modo di disporre () di una rete di sentieri
pianificata sulla carta che rifletta il più fedelmente possibile la situazione
reale sul territorio.
Ciò evidenzia il carattere puramente
tecnico di questa revisione, che si prefigge di non rimettere in discussione i
tracciati definiti con la prima stesura del piano e la successiva evasione dei
ricorsi. La revisione risulta sostanzialmente neutrale dal punto di vista
dell'estensione e della densità della rete. I tratti di sentiero rimossi sono
sostituiti da nuovi percorsi ritenuti più adatti e che mantengono la stessa
funzione di collegamento.
Sono così state oggetto
di pubblicazione solo le modifiche tese a riportare sulla carta il tracciato
effettivamente esistente. Inoltre, sono state considerate le proposte di
inserimento o eliminazione di tratte giunte nel corso degli anni fino a
dicembre 2014, mentre l'esame di quelle pervenute oltre questa data è stato
rinviato ai mesi successivi (Rapporto, pag. 5).
5. Richieste del comune
relative all'inserimento di nuovi percorsi
Come visto in narrativa, il municipio di
Centovalli nel termine di pubblicazione ha sottoposto al Consiglio di Stato alcune
proposte di modifica, rispettivamente di inserimento di nuove tratte. Per
quanto riguarda quest'ultime, il Governo non è entrato nel merito, spiegando di
ritenere che esse - giunte dopo dicembre 2014 - esulassero dalla procedura e
andassero trattate separatamente. Con la risposta la Divisione ha spiegato
inoltre che ciò è dovuto al fatto che le proposte formulate dai diversi attori
coinvolti devono essere esaminate in prima battuta dalla commissione tecnica di
TicinoSentieri e in seguito dalla commissione cantonale dei sentieri, che
formulano un preavviso all'indirizzo del Dipartimento.
5.1. Dai materiali
relativi all'adozione della LCPS (in: RVGC, Sessione autunnale 1993, vol. 3,
discussione pag. 1823 segg., messaggio n. 4066 del 16 febbraio 1993 pag. 1901
segg., in particolare 1920 seg., rapporto della commissione speciale per la
pianificazione del territorio dell'11 dicembre 1993 pag. 1936 segg.) si evince
che - benché il piano dei sentieri escursionistici abbia natura di piano di
utilizzazione (pag. 1920) - il legislatore ha deciso di creare una procedura ad
hoc che sia "la più snella e semplice possibile" . Inoltre
il messaggio spiega che (pag. 1921):
Il piano dei sentieri dev'essere oggetto di un costante
adeguamento per potersi adattare alle continue evoluzioni in atto nel settore
della mobilità ed ai nuovi bisogni emergenti.
Da qui una pianificazione
dinamica non legata a termini fissi, ma subordinata piuttosto alle effettive
necessità.
Il legislatore ha
dunque inteso distanziarsi dalla complessità delle procedure che caratterizzano
la pianificazione del territorio (cfr. anche gli interventi del consigliere di
Stato Renzo Respini e del deputato Gabriele Gendotti, loc. cit. ,
pag.1823 segg.), prevedendo unicamente una fase di allestimento del piano e una
di pubblicazione, prescindendo dunque da una più laboriosa informazione e
partecipazione della popolazione.
5.2. Come detto in
precedenza, in sede di udienza il giudice delegato ha disposto che il
rappresentante del Cantone trasmettesse al Tribunale i documenti relativi alla
consultazione che ha preceduto l'adozione del piano. In luogo di ciò, con
scritto 21 novembre 2017 la Sezione della mobilità si è espressa nei seguenti
termini:
In relazione ai contenuti del verbale dell'udienza in oggetto
le comunichiamo che le modifiche al Piano cantonale (PCSE) sono state
approntate in ossequio alla procedura definita dall'art. 10 cpv. 2 () LCPS,
che non prevede una fase di consultazione. La legge prevede espressamente
l'aggiornamento del PCSE attraverso adattamenti puntuali che non rimettono in
discussione l'impostazione e i principi del PCSE, segnatamente gli itinerari
l'estensione della rete, la densità o le mete escursionistiche.
Per l'aggiornamento in questione sono
state considerate tutte le richieste di modifica sottoposte dai Comuni,
Patriziati, Organizzazioni turistiche regionali, TicinoSentieri, altre
associazioni o privati prima del 14 dicembre 2014. Tutti coloro che durante la
citata procedura di aggiornamento hanno richiesto l'inserimento di nuovi tratti
di sentiero sono stati informati che tali richieste sarebbero state passate al
vaglio degli organi tecnici preposti e, se ritenute valide, incluse in
un'ulteriore procedura di modifica annuale del PCSE. Infatti, lo stesso è uno
strumento in evoluzione, che necessita di periodici e puntuali aggiustamenti e
sulla base dell'esperienza maturata il Dipartimento del territorio procede annualmente
a modifiche.
Alla luce di queste precisazioni, la procedura
seguita dal Dipartimento adempie solo in parte ai requisiti - peraltro minimi -
imposti dalla LCPS. Infatti, a differenza di quanto sostenuto dalla Sezione,
l'art. 8 cpv. 2 LCPS, che concretizza il principio di partecipazione previsto
dall'art. 4 LPS, impone esplicitamente di consultare - tra gli altri enti - i
comuni nell'ambito dell'allestimento del piano. Ciò vale non solo in occasione
della sua prima adozione, ma anche nell'ambito della sua revisione periodica,
come stabilisce l'art. 10 cpv. 1 LCPS, rispettivamente di modifica locale
secondo l'art. 10 cpv. 2 LCPS. Ferme queste premesse, il Dipartimento in fase
di allestimento avrebbe dovuto coinvolgere, interpellandoli, gli enti preposti.
Da quanto dichiarato dai suoi rappresentanti, risulta invece che esso si è
limitato ad attendere passivamente la presa di posizione spontanea da parte degli
interessati, stabilendo poi una data limite per valutarle nell'ambito della
procedura di revisione. Sotto questo profilo è a ragione che il comune contesta
il modo di agire del Dipartimento. Da notare, infine, che nemmeno i limiti
posti dagli obiettivi "tecnici" della revisione giustificavano di
procedere omettendo la fase di consultazione. Con queste premesse il Governo
non poteva rifiutarsi di esaminare le richieste del comune, giacché non aveva
comunicato agli enti da consultare il termine entro il quale insinuare eventuali
proposte.
5.3. Il Tribunale,
tuttavia, non può esaminare direttamente le domande del comune, che devono
invece essere valutate in prima battuta dalle autorità preposte all'allestimento
del piano (art. 8 cpv. 1 LCPS). Gli atti vengono dunque retrocessi al
Dipartimento perché proceda in tale senso. Esso disporrà quindi nuovamente la
pubblicazione del piano, limitatamente alle zone per cui dovesse condividere le
proposte formulate dal comune ricorrente, per permettere agli interessati di
esprimersi prima della loro approvazione da parte del Governo (art. 9 cpv. 1 e
2 LCPS). Qualora non intendesse dar seguito alle richieste del comune, esso trasmetterà
il suo avviso al Consiglio di Stato, al quale spetta comunque di decidere in
merito (art. 9 cpv. 1 LCPS) e la cui determinazione potrà essere dedotta
dinanzi a questo Tribunale (art. 9 cpv. 3 LCPS). Su questo punto il ricorso è
quindi parzialmente accolto.
6. Modifica del percorso Corte di Didas - ponte Romano 6.1. Per quanto riguarda il tratto di sentiero lungo il tracciato storico d'importanza
regionale, che collega i prati di Corte di Didas al Ponte Romano, il piano
prevede un nuovo percorso che si dipana da Corte di Didas ( a ) verso Bivio Scimee ( b) , per poi fare ritorno ad una quota
più bassa verso Sotto Didas ( c) ;
conseguentemente viene eliminato il percorso diretto tra Corte di Didas ( a ) e Sotto Didas ( c). Il sentiero da Sotto Didas al Ponte
Romano sul fiume Melezza, rimane invece invariato.
6.2. La Divisione spiega che la modifica ingloba l'itinerario più logico e
lineare sotto il profilo della segnalazione, che si snoda lungo il fianco della
montagna con un dislivello meno impegnativo e più comodo per l'escursionista. Il
comune, che non critica la scelta di introdurre questo segmento, sostiene però che
il tratto di sentiero attuale che si vuole eliminare è ben frequentato dagli
escursionisti che, provenienti da Rasa, intendono recarsi a vedere il Ponte
Romano, il quale ha un sicuro interesse storico e artistico, per poi proseguire
il cammino sull'altra sponda del fiume Melezza verso Intragna, piuttosto che
verso Golino.
6.3. Il tracciato
approvato con la modifica risulta più comodo e regolare per l'escursionista che
provenendo da Golino intende raggiungere le località Costa e Remo. Esso,
d'altro canto, ha il difetto di allungare di circa 800 m l'itinerario per
coloro che provenendo da Intragna, attraverso il ponte romano, voglio
raggiungere Costa. Tutto considerato, la decisione impugnata merita di essere confermata.
Intanto, il comune non postula lo stralcio del nuovo percorso individuato dal
Governo. In secondo luogo, dev'essere considerato che, in linea di principio,
il piano in esame evita di proporre itinerari simili che non presentino
particolari motivi e costituiscono dunque dei "doppioni", poiché le
risorse a disposizione per la manutenzione dei sentieri sono tutto sommato
limitate: il credito stanziato per il periodo 2016-2019 destinato alla conservazione
e alla miglioria dei sentieri escursionistici d'importanza cantonale ammonta a
fr. 5'400'000.-, quello disposto per la ricostruzione di quelli danneggiati è
di fr. 600'000.- (BU 2016, 142), fronte a una rete dell'estensione di oltre 3'600
km (cfr. messaggio 1° dicembre 2015 relativo allo stanziamento del credito
citato [n. 7100] in: RVGC, anno parlamentare 2015/2016, vol. 5, pag. 2911
segg., 2919). Ed è questo il caso dei due tragitti in esame; il Tribunale condivide
il punto di vista del Consiglio di Stato, ossia che essi si configurino alla
fin fine quali alternative per il raggiungimento delle medesime località. Ferme
queste premesse, la decisione del Governo di mantenerne uno solo all'interno
del piano evitando di creare dei doppioni non procede da un eccesso o abuso di
potere, ma anzi permette di conseguire l'obiettivo di mantenere in buono stato
la rete dei sentieri esistente e, pertanto, deve essere confermata. Su questo
punto il ricorso è respinto.
7. Palagnedra - Moneto
7.1. Il piano
pubblicato prevede lo stralcio del collegamento che da Palagnedra permette di
raggiungere Moneto attraverso l'omonima valle.
Nella decisione
impugnata il Governo spiega che il sentiero è chiuso da alcuni anni e il
rapporto costi/benefici per un intervento di ripristino sarebbe decisamente
negativo. D'altro canto questo tratto non avrebbe particolare importanza né
sotto il profilo escursionistico (l'itinerario principale corre lungo via del
Mercato, sull'altro versante della valle) né sotto quello agricolo e forestale.
Infine, il collegamento fra Moneto e Palagnedra sarebbe comunque assicurato dal
sentiero esistente più a monte.
7.2. 7.2.1. Il municipio, pur conscio dello stato precario del tracciato, ne
sottolinea l'importanza come collegamento fra le due frazioni, siccome il più
corto. Per questo motivo esso è inserito nel piano regolatore di Palagnedra. Da
ultimo, esso consente una passeggiata circolare verso la riserva forestale, componente
della zona nucleo del futuro parco nazionale. Spiega infine che è al vaglio del
municipio una mozione volta allo studio per la progettazione di un ponte
tibetano che colleghi i due versanti, risolvendo il problema del franamento
locale.
7.2.2. La Divisione sottolinea che il tracciato è impraticabile dal 2012
perché nonostante gli sforzi profusi dai vari attori coinvolti non è stato
possibile raggiungere lo standard di qualità e sicurezza adeguato. I costi sono
dovuti ai numerosi manufatti lungo il tracciato, tra i quali un ponte di circa
60 m che attraversa la valle. Ma anche se fosse ripristinato, non vi sarebbero
sufficienti garanzie per una conservazione in buono stato per un arco di tempo
ragionevole (10-15 anni) senza cagionare ulteriori costi importanti.
7.2.3. In occasione dell'udienza entrambe le parti hanno dato atto che
attualmente il sentiero in esame è sbarrato sia dal versante di Moneto, sia da
quello di Palagnedra, poiché pericoloso e impraticabile; in particolare la
passerella in metallo sul fondovalle è fatiscente e non permette un passaggio
sicuro. Sempre in quella sede è stato acquisito agli atti lo studio di
fattibilità 2 novembre 2016 relativo al ponte tibetano, allestito dalla __________.
Esso stima in fr. 2.4 - 2.7 mio il costo dell'opera.
7.3. L'art. 6 cpv. 1 e 2 LPS
affida ai cantoni il compito di sistemare e preservare i sentieri, ciò che
significa anche garantire la libera circolazione, se possibile esente da
pericoli (cfr. anche Messaggio concernente una legge federale sui percorsi
pedonali e i sentieri del 26 settembre 1983 in: FF 1983 IV 1 segg., commento ad
art. 6 pag. 10). Dagli atti risulta con chiarezza che a oggi la libera circolazione
sul sentiero in parola non è più garantita, poiché esso è danneggiato in più
punti, tanto che nel frattempo è stato sbarrato al transito proveniente da
entrambi i versanti della valle di Moneto. Si tratta quindi di compiere una
valutazione quanto al suo interesse escursionistico in rapporto ai costi per la
sua sistemazione. In merito al primo requisito, contrariamente a quanto
ritenuto dal Consiglio di Stato, il Tribunale considera che tale sentiero non
sia privo di interesse escursionistico. Infatti, come a ragione spiega il
comune, questo collegamento permetterebbe di compiere un percorso circolare che
attraversa la riserva forestale di Palagnedra prevista nell'ambito del progetto
di parco nazionale del Locarnese (atti consultabili all'indirizzo: www.parconazionale.ch).
Su questo aspetto la decisione impugnata e la Divisione non si sono espressi.
D'altro canto, se da un lato appare evidente che per motivi finanziari la
realizzazione di un ponte tibetano non può costituire un'alternativa
praticabile nell'ambito del piano in esame, dall'altro sui paventati costi di
ripristino e manutenzione non vi sono sufficienti elementi agli atti che permettano
al Tribunale di verificare la correttezza delle valutazioni esperite dal
Governo. Certo, proponendo la soluzione (parzialmente) alternativa del ponte
tibetano il comune sembra riconoscere le difficoltà sottolineate dalla Divisione,
ma questo non è sufficiente. Tutto sommato, con queste premesse la decisione impugnata
che propone semplicemente di stralciare il tratto in parola risulta quantomeno
affrettata e in contrasto con il principio di mantenimento dei sentieri
esistenti, che governa la loro pianificazione. Su questo punto il ricorso deve dunque
essere parzialmente accolto e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato perché
compia una valutazione più approfondita, considerando anche il valore
escursionistico riconosciuto in questa sede. A questo punto non risulta nemmeno
necessario né possibile esaminare se il sentiero a monte che collega anche i
nuclei di Pian Scires e Fornas costituisca un percorso che potrebbe validamente
sostituire quello in esame secondo quanto disposto dall'art. 7 LPS.
8. Attraversamento della linea ferroviaria della Centovallina a Corcapolo
8.1. Il piano approvato prevede la
soppressione dell'attraversamento a livello dei binari a est della stazione
FART a Corcapolo, spostando il tracciato lungo la strada cantonale sino al
sottopassaggio posto a ovest della stazione.
8.2. La Divisione spiega che vi
sono due motivi alla base di questa scelta. Da un lato la necessità di
collegare la fermata del trasporto pubblico alla rete dei sentieri, così come
previsto dall'art. 7 cpv. 2 LCPS, dall'altro quella di servire i posteggi di
lunga durata ubicati lungo la strada cantonale. Il comune, sottolineando la
pericolosità del percorso in corrispondenza della strada cantonale, chiede di
far capo al tracciato del percorso pedonale previsto dal piano regolatore della
sezione di Intragna, ripristinando l'attraversamento dei binari in stazione. In
sede di conclusioni il comune postula per la prima volta il mantenimento del
tratto che attraversa i binari a est della stazione (sopra in rosso). Ora,
tuttavia, quest'ultima domanda non è stata proposta nel termine di ricorso,
sicché risulta tardiva e, pertanto, irricevibile.
8.3. Il piano del traffico della
sezione di Intragna del comune delle Centovalli, approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) prevede effettivamente il
percorso pedonale che distaccandosi dalla strada cantonale all'altezza del
mapp. 1835 sale a monte della strada in direzione della stazione. Ora, di
principio, nelle zone edificabili di regola devono essere designati i tratti di
percorsi pedonali esistenti (art. 7 cpv. 3 LCPS). Sennonché, in occasione del
sopralluogo si è constatato che non è possibile fare capo a questo tratto,
siccome l'attraversamento dei binari in stazione è esplicitamente inibito dalla
segnaletica. A ben vedere, il ricorrente stesso - che non postula più questa
soluzione in sede di conclusioni - sembra essersi reso conto della sua concreta
impraticabilità. Su questo punto il ricorso dev'essere respinto. 8.4. Resta da esaminare se la modifica approvata dal Governo resiste all'esame
del Tribunale. Il nuovo tracciato, come visto, permette di collegare la
stazione ferroviaria e servire i posteggi di lunga durata siti a margine della strada
cantonale, il cui sedime viene utilizzato per un tratto di circa 220 m, sino al
sottopassaggio posto a monte della stessa che consente di attraversare la rete
ferroviaria per imboccare il sentiero che si ricongiunge alla tratta che da
Calezzo conduce al monte Comino e a Verdasio. Visti dal profilo degli obiettivi
della legislazione sui sentieri, tale soluzione permette di garantire la
continuità del percorso (cfr. anche il citato manuale USTRA, pag. 15). Maggiori
perplessità sono date, invece, dalla sua attrattiva a causa della
pavimentazione in asfalto ( ibidem , pag. 18), atteso come il collegamento
coi mezzi pubblici costituisce invece un miglioramento della rete. Le critiche
del comune sono tuttavia rivolte soprattutto alla pericolosità del tracciato,
dovuto alle caratteristiche della strada. A ragione.
8.4.1. Ai fini di raccordare due sentieri, la legge permette di far capo anche
ad altri tracciati, segnatamente percorsi pedonali e strade poco frequentate
(art. 3 cpv. 2 seconda frase LPS). D'altro canto, secondo l'art. 6 cpv. 1 lett.
b LPS, i cantoni devono assicurare la libera circolazione su percorsi e
sentieri, possibilmente senza pericolo. Inoltre, a norma dell'art. 7 cpv. 2
lett. c LPS i percorsi pedonali e i sentieri vengono sostituiti in particolare
se su lunghi tratti vi è un'intensa circolazione o vengono aperti alla
circolazione dei veicoli (lett. c.), rispettivamente se sono rivestiti con
materiale inadeguato ai pedoni (lett. d). L'art. 6 OPS precisa che sono segnatamente
considerati inadeguati i rivestimenti in bitume, catrame e cemento.
8.4.2. In concreto, il tratto in parola si configura come un collegamento fra
il sentiero che sale dalla scalinata a valle della strada cantonale con quello
che permette di raggiungere il monte Comino. In sede di risposta la Divisione ha
prodotto il rilevamento del transito relativo all'anno 2014 per il comune
d'Intragna, dal quale risulta che nei giorni feriali il traffico giornaliero
medio nelle due direzioni si attestava a 3786 passaggi complessivi, mentre il
fine settimana i passaggi scendono a circa 2500 il sabato e 2200 la domenica.
Prendendo questi ultimi due giorni - ove è lecito ritenere vi siano più
escursionisti - e volendo sintetizzare in estremo, la fascia con maggiore
traffico si situa tra le ore 11 e le ore 18, oscillando all'incirca tra i 140 e
i 200 veicoli all'ora. Facendo una media, dunque, in questo periodo di
potenziale conflitto con gli escursionisti transitano circa 170 veicoli
all'ora, ovvero all'incirca 3 veicoli al minuto, uno ogni 20 secondi. Ora, con
queste premesse non si è certo in presenza di una strada poco frequentata, con
il che il tragitto contestato risulta in contrasto con l'art. 3 cpv. 2 seconda
frase LPS.
8.4.3. Anche se si volesse
considerare questo tratto come parte integrante del percorso dei sentieri, esso
si porrebbe comunque in contrasto con la legge. Tenute presenti le finalità
distensive dei sentieri, esse non possono essere raggiunte se le persone sono
costantemente disturbate dai veicoli a motore. Inoltre, sotto il profilo della
sicurezza, la sovrapposizione del tracciato di un sentiero a una strada destinata
al traffico motorizzato implica per il pedone un maggior pericolo di infortuni,
come pure espone gli escursionisti ad immissioni nocive (gas di scarico e
rumore). I fattori determinanti per la valutazione del rischio risiedono non
tanto nella lunghezza del percorso ove l'escursionista entra in conflitto con
il traffico stradale, quanto piuttosto nella frequenza e nella velocità dei
veicoli che vi transitano, così come nella reciproca visibilità di pedoni e
conducenti (cfr. USTRA, Obbligo di sostituzione dei sentieri, Aiuto
all'esecuzione dell'art. 7 LPS, Berna 2012, pag. 25). Sotto questo profilo, il
tracciato in esame non risulta sufficientemente sicuro. Esso fa capo a una
strada all'interno della località ove vige il limite generale di 50 km/h. Partendo
da est, il sentiero che proviene dal ponte romano sfocia poco a sud
dell'Osteria Salmina, fino alla quale vi è uno stretto marciapiede che termina
dove vi sono i posteggi a lato della carreggiata. Da lì via non vi è più uno
spazio riservato ai pedoni e la strada compie un tracciato relativamente dritto
sino al sottopasso ove la visibilità risulta interrotta, anche provenendo da
ovest, a causa delle curve. Nel complesso, si tratta dunque di un percorso che
non offre buone condizioni di visibilità; pure nel tratto di "rettilineo"
la presenza delle macchine posteggiate rende meno percettibile la presenza di pedoni.
Anche alla luce dei dati sul traffico evocati in precedenza, occorre concludere
che nella misura in cui ritiene che la strada in parola sia sufficientemente
sicura, la decisione impugnata procede da un eccesso del potere di apprezzamento
e non può essere confermata. 8.5. Ritenuto che lo stralcio del precedente tracciato non è qui in
discussione, gli atti devono quindi essere retrocessi al Consiglio di Stato
perché studi una soluzione che permetta di ridurre il rischio (per esempio
attraverso una moderazione del traffico) oppure sfrutti un altro tracciato.
9. In esito a quanto precede, il ricorso deve dunque nel complesso
essere parzialmente accolto. In applicazione dell'art. 14 cpv. 3 LPS, il
dispositivo del presente giudizio è pubblicato nel Foglio ufficiale.
10. Non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm) e non
si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è
parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1.  la decisione
impugnata è annullata nella misura in cui stralcia il collegamento
Palagnedra-Moneto e introduce un nuovo tracciato per l'attraversamento della
linea ferroviaria a Corcapolo; gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per
nuova decisione nel senso dei consid. 7.3., rispettivamente 8.5. del presente
giudizio;
1.2. in merito
alle domande relative all'inserimento di nuovi percorsi formulate dal comune e
non esaminate nella decisione impugnata, gli atti sono retrocessi al Dipartimento
del territorio perché proceda come stabilito al consid. 5.3. del presente
giudizio.
2. Non si
preleva la tassa di giustizia, non si assegnano ripetibili.
3. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Il
dispositivo della presente decisione è pubblicato nel Foglio ufficiale.
5.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere