Disciplina concernente la gestione dei posteggi e delle autorimesse nei nuclei di Caslano, Torrazza e Magliasina
Decisione del 20.04.2018, TRAM
Incarto n. 90.2016.9
NORME DI ATTUAZIONE
NUCLEO
POSTEGGIO / PARCHEGGIO PRIVATO
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 29 cpv. 1 let. c LALPT
art. 58 LALPT
art. 27 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 1° febbraio 2016 del
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la risoluzione 10 dicembre 2015 (n. 5592) con cui il
  Consiglio di Stato ha approvato le
  varianti di adeguamento del piano regolatore del comune di Caslano;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 2 giugno 2009
(n. 2695) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano
regolatore del comune di Caslano, che prevede per i nuclei tradizionali di
Caslano, Torrazza e Magliasina l'elaborazione di un piano particolareggiato (cfr. art. 47 cpv. 1 norme di attuazione del
piano regolatore; NAPR) e li sottopone
a titolo transitorio (cfr. art. 47 cpv. 2 NAPR) all'art. 34 NAPR concernente la
zona del nucleo storico (NS). Da notare che nell'am­bito della decisione
d'approvazione, a pag. 19, il Governo aveva espresso forti riserve in merito
alla gestione dei nuclei tramite l'art. 34 NAPR e, pur approvandolo, aveva
suggerito l'adozione di una zona di pianificazione, unica misura atta a
contenere i suoi effetti entro un periodo limitato di al massimo 5 anni,
prorogabili solo eccezionalmente. In base a tali considerazioni, al comune
veniva fissato un termine di 5 anni per adottare i tre piani particolareggiati
(cfr. capitolo 5.1. "Modifiche d'ufficio e decisioni che necessitano di
una pubblicazione, pag. 90, lett. a).
B. a. Durante la seduta del 29
gennaio 2013 il consiglio comunale di Caslano ha adottato alcune varianti di
adeguamento del piano regolatore, introducendo in particolare all'art. 34 NAPR
il cpv. 11 che vieta la formazione di nuovi posteggi e autorimesse in zona NS.
b. Avverso tale
disposto CO 2 e CO 3 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone
l'annullamento. A loro dire, il disposto, oltre che inefficace, sarebbe stato
iniquo soprattutto dal profilo della parità di trattamento.
c. Con risoluzione
10 dicembre 2015 (n. 5592) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti,
negando tuttavia la sanzione al suddetto divieto e accogliendo, seppur per
altri motivi, i citati ricorsi. Richiamati i contenuti della risoluzione 2
giugno 2009 e constatata la mancata
elaborazione del piano particolareggiato, rispettivamente la mancata adozione
di una zona di pianificazione, il Governo ha ritenuto la misura
inadeguata e inopportuna, osservando, a pag. 21, quanto segue:
Non si giustifica, infatti, adottare in anticipo,
scorporandola dal resto delle prescrizioni normative, una misura come quella
che si vuole ora introdurre. Se gli intenti del Comune sono quelli di adeguare
l'insieme delle prescrizioni del nucleo in
base ad un Piano particolareggiato, conformemente all'articolo 47 NAPR che qui non è modificato, e tra questi figura anche
l'obiettivo di congelare lo stato attuale degli stalli privati (posteggi e
autorimesse) nel nucleo, allora il provvedimento adeguato al caso è per
l'appunto l'adozione di una zona di pianificazione, tra i cui effetti figuri
anche il divieto perentorio di realizzare nuovi posteggi e autorimesse
private.
In questa sede è pertanto fermamente ribadita
l'opportunità che il Municipio di Caslano adotti le necessarie misure di
salvaguardia della pianificazione relativamente ai nuclei per i quali è
prevista l'elaborazione di un Piano particolareggiato e che la gestione della
mobilità e degli stazionamenti privati all'interno del nucleo di Caslano sia
disciplinata transitoriamente con tali strumenti. Ciò in attesa che il piano
particolareggiato risolva convenientemente, fra le altre cose, l'obiettivo di
pedonalizzare l'agglomerato tradizionale.
C. Avverso tale decisione il
comune di Caslano insorge presso il Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone una modifica nel senso di approvare l'art. 34 cpv. 11 NAPR e
chiedendo l'adozione di misure cautelari. Ripercorrendo l'istoriato
pianificatorio relativo ai posteggi nel nucleo di Caslano e sottolineando come
la sua progressiva pedonalizzazione sia un obiettivo ampiamente consolidato, esso
rileva come disposti analoghi a quello in contestazione - la cui adozione viene
addirittura suggerita al capitolo 3 delle Linee guida cantonali del Regolamento
edilizio, pag. 29 - valgano usualmente in quei nuclei storici dove il piano
regolatore prevede una zona pedonale. Deplorando quindi la mancata approvazione
del disposto, che vanificherebbe gli obiettivi di salvaguardia del nucleo dal
traffico veicolare, esso ne contesta il carattere transitorio, poiché anche in
futuro, nell'ambito del piano particolareggiato, il divieto verrebbe mantenuto.
Osserva poi come già con l'introduzione dell'art 34 NAPR esso abbia voluto
dotarsi di norme edilizie che vanno oltre la semplice salvaguardia della
situazione di fatto. "Si tratta pertanto di regole applicabili a chi
vuole trasformare ed edificare e non di regole che impongano il mantenimento
dello status quo" . Sarebbe pertanto incomprensibile che "()
il Consiglio di Stato, dopo aver approvato senza alcuna modifica l'art. 34 NAPR
si opponga ora alla sua indispensabile completazione ()" . Infine la
decisione governativa si porrebbe in contrasto anche con l'art. 29 cpv. 1 lett.
c della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), che impone
ai comuni l'obbligo di regolamentare i posteggi privati. In conclusione,
l'avversata risoluzione si rivelerebbe contraria al diritto, arbitraria e
lesiva della sua autonomia.
D. a. In
sede di risposta CO 2 e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per
conto del Governo, postulano la reiezione del gravame. CO 2, reputando che la
tematica relativa ai posteggi vada risolta nell'ambito del futuro piano particolareggiato,
pone in evidenza la mancanza di chiarezza del municipio in merito alla
concessione di nuovi posteggi nel nucleo nel corso degli ultimi anni. La
Sezione osserva in particolare come sia il comune stesso a indicare, nel
Rapporto di pianificazione, come la norma sia volta al mantenimento dello
status quo, demandando la soluzione della gestione della viabilità all'interno
del nucleo alla successiva fase di elaborazione del piano particolareggiato.
b. In sede di replica e
di duplica il comune e CO 2 si riconfermano nelle rispettive allegazione e
domande, approfondendo le rispettive tesi. Il
comune ribadisce in particolare come la chiara intenzione perseguita sia "()
quella di non più ammettere nuovi posteggi ed autorimesse private nel nucleo,
mentre si riserva semmai di regolare in sede di piano
particolareggiato del nucleo solo ed unicamente la viabilità più dettagliata e
di prendere una decisione, caso per caso, per quanto attiene i posteggi e le
autorimesse già esistenti" . Insinua parimenti che le finalità della
decisione governativa siano in realtà di carattere "punitivo", visto
il ritardo accumulato nella pianificazione dei nuclei.
E. Il 21 giugno 2016 il
Tribunale ha accolto la richiesta di adozione di misure cautelari, facendo
divieto di realizzare posteggi e autorimesse private nel nucleo.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30
cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1).
Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett.
a LST). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla
base degli atti, senza particolare istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
1.2. Gli studi
relativi alle controverse varianti sono stati avviati in vigenza della LALPT.
Il relativo esame preliminare è infatti stato reso dal Dipartimento del
territorio il 13 marzo 2012. La fattispecie dovrà quindi essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia
di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv . 3 LPT). Il Consiglio di Stato
non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del
comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni
adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non
può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione
di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno
2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio
all'art. 69 LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3,
II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) , i Cantoni devono allestire dei piani
d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del
suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo
l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima
legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione
direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di
costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di
cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in
Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del
piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il
contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21
cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,
di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione
(art. 26 LALPT). Le norme di attuazione stabiliscono, tra l'altro, la regolamentazione
dei posteggi privati (art. 29 cpv. 1 lett. c LALPT).
4. Secondo l'art.
27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso,
a livello cantonale, all'art. 58 LALPT, che consente di istituire zone di
pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di
problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi
pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie
competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 60 cpv.
1 LALPT); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a
salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire
l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 cpv. 2 LALPT). Il diritto
cantonale riprende all'art. 63 cpv. 2 LALPT gli effetti del provvedimento prescritti
all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere
intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione,
precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi
del piano in formazione sono decise negativamente oppure sospese (art. 63 cpv.
3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo
resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre
cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati
motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 62 LALPT).
5. 5.1. In concreto il Consiglio
di Stato non è entrato nel merito della variante, né ha evaso le critiche di CO
2 e di CO 3 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 24 in fine), limitandosi a negare
l'approvazione del cpv. 11 dell'art. 34 NAPR per motivi puramente formali,
ritendo scorretto lo strumento pianificatorio adottato al fine di vietare nuovi
posteggi e autorimesse nel nucleo, poiché avrebbe anticipato i contenuti del
piano particolareggiato che il comune è chiamato ad allestire. Secondo il
Governo la misura andava quindi prevista nell'ambito di una zona di
pianificazione. Tale motivazione non può in nessun modo venir seguita. Infatti
il piano regolatore di Caslano, attualmente in vigore, disciplina i nuclei di
Caslano, Torrazza e Magliasina con un doppio regime: da un lato esso riserva
per i tre nuclei l'allestimento di un piano particolareggiato (cfr. art. 47
cpv. 1 NAPR) e, dall'altro, li sottopone a titolo transitorio (cfr. art. 47
cpv. 2 NAPR) fino all'attuazione della pianificazione particolareggiata all'art.
34 NAPR concernente la zona del nucleo storico (NS). Questo ordinamento
transitorio, che il Tribunale non può sindacare in questa sede, risulta privo -
contrariamente a quanto avveniva in precedenza nell'ambito del piano regolatore
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 14 maggio 1987 (n. 2361) - di
una regolamentazione relativa ai posteggi. Ora, da un profilo prettamente
giuridico, per quanto attiene alla gestione dei nuclei nel loro complesso, a
partire dall'approvazione dell'art. 34 NAPR, avvenuta senza riserve nell'ambito
della risoluzione 2 giugno 2009 (n. 2695), non sussistono più le premesse di
cui all'art. 27 cpv. 1 LPT indispensabili per istituire una zona di
pianificazione. Viene in particolare meno la necessità di evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di venir intrapresa venga ostacolata o
comunque influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante con il
suo indirizzo (cfr. STA n. 90.2015.26 del 10 agosto 2015, consid. 3.3., e n.
90.2008.21 del 9 aprile 2009, consid. 4). Tant'è vero che nell'ambito della
risoluzione di approvazione 2 giugno 2009 il Governo aveva suggerito l'adozione
di una zona di pianificazione non tanto per motivi di merito, legati alla
tutela del nucleo e/o all'efficacia e all'adeguatezza dell'art. 34 NAPR, ma per
motivi di carattere temporale, ritenendo opportuno limitare il periodo di
validità del regime transitorio. La volontà del comune di disciplinare la
tematica relativa ai posteggi e alle autorimesse tramite la completazione dell'art.
34 NAPR risulta pertanto coerente con l'impostazione approvata nel 2009, facendo
cadere le premesse per adottare una zona di pianificazione concernente
esclusivamente questo aspetto.
5.2. Alla luce di quanto sinora esposto e dell'a rt.
29 cpv. 1 lett. c LALPT, risulta pertanto legittima l'intenzione del comune di completare
l'art. 34 NAPR, dotando i nuclei di una disciplina concernente la gestione dei
posteggi e delle autorimesse, ora mancante. In caso di inadempienza del comune
all'obbligo di allestire i piani particolareggiati di cui all'art. 47 cpv. 1
NAPR, il Cantone potrà se del caso adottare le misure sostitutive previste
all'art. 105 LALPT (cfr. anche art. 3 cpv. 3 LST, 4 e 5 regolamento della legge
sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 7.1.1.1.1]). Da
notare peraltro che già nell'ambito della decisione impugnata il Consiglio di
Stato avrebbe potuto assegnare al comune un ulteriore termine per l'allestimento
della pianificazione particolareggiata, ciò che tuttavia ha omesso di fare. Per
tutti questi motivi il ricorso è accolto e gli atti ritornati al Consiglio di
Stato affinché si esprima sulla variante qui contestata, evadendo nel merito i
ricorsi di CO 2 e CO 3.
6. Vista
la particolarità della vertenza, non si preleva tassa di giustizia (art. 47 LPAmm),
mentre si giustifica porre a carico dello Stato le ripetibili in favore del
comune (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e
pronuncia:
1.   Il
ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.   la risoluzione 10 dicembre 2015
(n. 5592) è annullata, nella misura nega
l'approvazione all'art. 34 cpv. 11 NAPR e decide ai sensi dei
considerandi i ricorsi di CO 2 e CO 3;
1.2.   gli atti sono ritornati al
Consiglio di Stato affinché si pronunci sull'art. 34 cpv. 11 NAPR, evadendo nel
merito i ricorsi di CO 2 e CO 3.
2.   Non si preleva tassa di
giustizia. Lo Stato verserà al comune di Caslano fr. 1'200.- per ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere