Revisione di un piano regolatore - vincolo di inedificabilità
Decisione del 12.05.2017, TRAM
Incarto n. 90.2015.107
PONDERAZIONE
VINCOLO SPECIALE
art. 36 COST
art. 28 cpv. 2 let. h LALPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 14 dicembre 2015 di
RI
  1
contro
la
  risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
del mapp. 243 di Capriasca, sezione Lopagno, di 3'309 mq, situato in località "Ca
dár Bosch" a ridosso della collina posta ad est del nucleo di Lopagno. Salvo
per l'area boschiva, che ricopre circa 1/4 della particella, il fondo è
attribuito alla zona residenziale estensiva (RE) secondo il piano regolatore di
Lopagno, approvato con risoluzione 3 maggio 1988 (n. 2710) e integrato in
seguito da alcune varianti.
B. a. Durante la seduta
del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione
del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,
riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,
Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare, per
quanto attiene al fondo in parola, la revisione ha confermato il precedente azzonamento,
apponendo tuttavia su circa 1/3 della superficie attribuita alla zona
fabbricabile e, parzialmente, sul limitrofo mapp. 249 un vincolo di non
edificazione a salvaguardia della sommità della collina.
b. Avverso tale vincolo
RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento.
Ritenendolo eccessivamente penalizzante, egli ne ha chiesto la sostituzione con
una misura meno incisiva, quale ad esempio un vincolo di limitazione d'altezza
delle costruzioni.
C. Con risoluzione 10
novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione,
respingendo il ricorso in parola. Considerando che l'esigenza di non consentire
l'edificazione sulla sommità della collina fosse giustificata dal fatto che la
stessa rappresenta un "() elemento emergente nel territorio che lo
rende un fatto unico, con relazioni spaziali importanti ed estese ()" ,
il Governo ha ritenuto che un'eventuale limitazione d'altezza non costituisse
una valida alternativa alla necessità di mantenere libera l'area.
D. Avverso tale
risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento nella misura in cui respinge il suo ricorso. Egli
ripropone in sostanza, approfondendole, le censure sollevate senza successo in
prima sede, chiedendo in via principale lo stralcio del vincolo e in via
subordinata il rinvio degli atti al comune per definire una limitazione
d'altezza.
E. a. Il comune postula
la reiezione della richiesta principale mentre aderisce a quella formulata in
via subordinata. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del
Governo, chiede la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per
quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. Con la replica e con
la duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
F. In data 4 aprile
2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della
contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale
occasione le parti hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva
dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Poiché la
controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere
esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle
risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) ,
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i
ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.
LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in
cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3. L'art. 1 cpv. 2
lett. a e l'art. 3 cpv. 2 LPT stabiliscono che Confederazione, Cantoni e comuni,
in qualità di autorità preposte alla pianificazione, devono provvedere affinché
il paesaggio venga rispettato e protetto. L'art. 17 cpv. 1 lett. c LPT prevede
espressamente che i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali
e culturali devono venir assegnati alle zone protette. A livello cantonale,
oltre all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT
prevede espressamente all'art. 28 cpv. 2 lett. h la possibilità di fissare
nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è
assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione
delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli
edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo
l'art. 29 LALPT il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere
costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la
bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d).
4. Una restrizione
di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico
l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio
è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, parte
generale, II ed., Cadenazzo 2002 , n. 558-594). Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto
ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati
(regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b
con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5. In concreto il
ricorrente non contesta la sussistenza di una sufficiente base legale,
soggiacente al vincolo in parola, come visto sopra in casu data, né tanto
meno l'interesse pubblico a proteggere la sommità della collina che fa da sfondo
al nucleo di Lopagno, mantenendola libera da costruzioni. Egli concentra le sue
critiche sulla proporzionalità del vincolo di inedificabilità, che inciderebbe
in modo eccessivo sulla sua proprietà, proponendo in alternativa una
limitazione d'altezza. In proposito si considera quanto segue.
5.1. Il fondo del
ricorrente è posto al margine della campagna sottostante il nucleo di Lopagno,
caratterizzata da frutteti, vigneti e orti privati, il cui pregio paesaggistico
ha indotto il comune, in sede di revisione, a porla sotto tutela tramite l'istituzione
di una zona di protezione del paesaggio ZPP1 - Campagne agricole tradizionali
(cfr. piano del paesaggio, scala 1:2'500). Il versante occidentale della
collina, libero da costruzioni, ricade in questa zona. Solo alla sua base, verso
sud, e sul versante est si sviluppa la zona edificabile, che include anche il
fondo del ricorrente. Provenendo da Tesserete in direzione Lopagno, la zona fabbricabile
risulta quasi interamente nascosta, mentre emerge nel territorio la collina,
che fa da contrappunto al nucleo di Lopagno. Come rettamente osserva il
Consiglio di Stato essa costituisce un elemento emergente e qualificante del
territorio.
5.2. A tutela della sua
sommità il comune ha previsto ai mapp. 243 e 249, edificati e rivolti a oriente,
il vincolo contestato, retto dall'art. 22 delle norme particolari d'attuazione
del piano regolatore (in seguito: NAPR particolari), che prevede fra l'altro al
cpv. 3 la possibilità di computare l'area colpita dal vincolo nel calcolo degli
indici. Ora, come il sopralluogo ha permesso di appurare, anzitutto il fondo
del ricorrente si situa in un contesto completamente diverso, dal profilo
morfologico e funzionale, rispetto al versante della collina rivolto verso
Lopagno, da cui ne risulta occultato. Inoltre, come si può evincere anche dalla
mappa corografica consultabile all'indirizzo: <http://www.sitmap.ti.ch/index.php?ct=mu95> ,
il confine superiore del fondo, che presenta un andamento fortemente scosceso,
non coincide con la sommità pianeggiante della collina ma è arretrato di una
decina di metri dal pianoro e posto a un
livello inferiore di ca. 4.00 m. Alla luce di queste circostanze bisogna ritenere
che il vincolo in parola, che colpisce per ca. 700 mq la parte superiore, libera
da bosco, del mapp. 243, sottostante la sommità della collina, risulta
sproporzionato rispetto alla finalità di tutela perseguita, condizionando
eccessivamente le possibilità di sfruttamento del fondo, ritenuta peraltro la
presenza di superficie boscata, che richiama il rispetto di una distanza minima
di 10.00 m per nuove costruzioni (cfr. art. 6 cpv. 1 legge cantonale sulle foreste
del 21 aprile 1998; LCFo; RL 8.4.1.1). Va inoltre rilevato che la possibilità
di computare nel calcolo degli indici la superficie colpita dal vincolo (cfr.
art. 22 cpv. 3 NAPR particolari) non stempera l'incidenza della misura sulla
proprietà del ricorrente, poiché comporterebbe una concentrazione dell'edificazione
nella parte bassa del fondo, già costruita, con conseguente difficoltà nel
collocare eventuali nuovi volumi. Come rettamente osserva il ricorrente, al
fine di tutelare la sommità della collina sono ipotizzabili misure meno
incisive, quali ad esempio una limitazione d'altezza. Lo riconosce anche l'ente
pianificante, in sede di risposta. Per questi motivi il ricorso va accolto e il
vincolo annullato in quanto lesivo del principio della proporzionalità. Gli
atti vengono ritornati al comune, affinché, tramite l'elaborazione di una
variante, preveda al mapp. 243 una misura meno incisiva a tutela della sommità
della collina che fa da contorno al nucleo di Lopagno.
6. Il ricorso deve
quindi essere accolto. Non si preleva la tassa di giustizia a
carico del comune (art. 47 cpv. 6 LPAmm). In assenza di parti vittoriose
patrocinate, non si assegnano ripetibili.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.   la risoluzione 10 novembre 2015 (n.
4778) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva il vincolo
di inedificabilità al mapp. 243 di Capriasca, sezione Lopagno;
1.2.   gli atti vengono ritornati al
comune per l'elaborazione di una variante secondo quanto indicato al consid.
5.2. del presente giudizio.
2.   Non si preleva tassa di
giustizia. Al ricorrente viene retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato
quale anticipo delle spese processuali.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere