Stralcio di un tratto di una strada di servizio e della relativa piazza di giro
Decisione del 22.05.2017, TRAM
Incarto n. 90.2015.112
PIAZZA DI GIRO
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
art. 41 LALPT
art. 21 cpv. 2 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 14 dicembre 2015 di
RI
  1
contro
la
  risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
dei mapp. 672, 673 e 675 di Capriasca, sezione Lopagno, situati in zona
residenziale estensiva RE secondo il piano regolatore di Lopagno, approvato con
risoluzione 3 maggio 1988 (n. 2710) e integrato in seguito da alcune varianti.
I fondi sono serviti dalla strada di servizio SS 1b (mapp. 645), che prende
inizio dal nucleo di Oggio per poi proseguire verso ovest, oltre il riale che
segna il limite della zona edificabile, e concludersi pochi metri dopo con una
piazza di giro all'altezza dei mapp. 578 e 662, posti in zona agricola. L'assetto
relativo alla strada è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 9
novembre 2004 (n. 4933) concernente alcune varianti del piano regolatore di
Capriasca, sezione Lopagno.
B. a. Durante la seduta del
12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del
piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,
riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,
Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare la
strada di servizio in parola, realizzata solo parzialmente, è stata stralciata
dal piano del traffico nella sua parte finale. Essa termina dunque prima del
riale, senza piazza di giro, all'altezza dei mapp. 582 e 671.
b. Avverso tale
ordinamento RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulando il
mantenimento del vincolo SS 1b nella sua estensione originaria e con la piazza
di giro, ritenuta necessaria. Egli ha sottolineato la bontà di tale soluzione,
approvata senza riserve dallo stesso Governo con la citata risoluzione 9 novembre
2004.
C. Con risoluzione 10
novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. In
particolare, rilevando come la strada di servizio in parola si concluda ora in
modo coerente sul limite ovest della zona edificabile, il Governo ha ordinato
al comune di elaborare una variante per risolvere in modo definitivo l'inversione
di marcia lungo il tracciato in discussione, all'interno della zona
fabbricabile (cfr. dispositivo n. 2 e p.to 8.3. "Decisioni che richiedono
l'adozione di una variante di PR", lett. o, pag. 397, e p.to 6.3.6., pag.
118). Il ricorso di RI 1 è quindi stato accolto limitatamente alla richiesta di
realizzare una piazza di giro.
D. Avverso tale
risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
nella misura in cui accoglie solo parzialmente la sua richiesta. Egli dissente
in particolare dall'assunto secondo il quale la soluzione di prevedere l'opera
oltre il limite della zona edificabile vada di principio esclusa, contestando,
vista la configurazione dei luoghi, la possibilità di realizzare un'adeguata
piazza di giro entro i limiti della zona costruibile. Ribadisce che il
mantenimento del vincolo precedente sarebbe logico, corrispondente ai moderni
criteri pianificatori e alla situazione di fatto della zona.
E. a. Il comune,
rappresentato dal municipio, chiede che il ricorso venga accolto e ripristinata
la soluzione contemplata nel previgente piano con argomenti di cui si dirà, se
necessario, in seguito. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per
conto del Governo, postula la reiezione del gravame.
b. Con la replica e con
la duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande.
F.   In data 4 aprile
2017 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della
contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale
occasione le parti hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo e il
comune si è impegnato a produrre la convenzione stipulata con il proprietario
del mapp. 582 concernente la realizzazione a titolo provvisorio di una
piazzuola di giro su questo fondo. Tale documento è stato in seguito acquisito
agli atti con comunicazione alle parti, le quali non hanno formulato
osservazioni in merito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva
dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Poiché la
controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere
esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle
risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il diritto cantonale
deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.
LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in
cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3. In concreto il
ricorrente pone anzitutto l'accento sul fatto che l'assetto relativo alla
strada di servizio SS1b, nella configurazione da lui auspicata, fosse stato
approvato dal Consiglio di Stato senza riserve il 9 novembre 2004, ossia pochi
anni prima dell'avvio dei lavori di revisione. In merito a tale argomento,
riconducibile al principio della stabilità dei piani, si osserva quanto segue.
3.1. La pianificazione del territorio in generale e quella dell'utilizzazione
in particolare costituiscono un compito permanente, che deve costantemente
tener conto dei cambiamenti delle circostanze e delle conoscenze. Una
pianificazione è oggettivamente corretta soltanto se all'occorrenza viene posta
in consonanza con la realtà e con le mutate esigenze. Se perde di attualità,
perde nel contempo di legittimità (STA 90.2008.2 del 27 dicembre 2012, consid.
4.1.; Waldmann/Hänni , op. cit., n.
11 ad art. 21). Alla revisione e all'adeguamento costante dei piani
d'utilizzazione possono tuttavia contrapporsi interessi pubblici e privati. Dal
profilo della sicurezza del diritto, va soprattutto considerato che un piano
regolatore, specialmente un piano delle zone può conseguire il suo scopo solo
se presenta una certa stabilità (DTF 123 I 182 seg.). Deve quindi poter essere
modificato solo per importanti motivi, di fronte a situazioni nuove, che per
ragioni serie ne impongono un riesame. Diversamente, la stabilità delle
relazioni giuridiche verrebbe a soffrirne. Pur non potendo far valere un diritto
all'immutabilità del piano, il principio dell'affidamento consente ai privati
di avere certe aspettative di stabilità. Attraverso l'art. 21 cpv. 2 LPT, il
diritto federale esige pertanto che il riesame dei piani d'utilizzazione sia
reso necessario da un notevole cambiamento delle circostanze. La situazione, di
fatto o di diritto, è da considerarsi cambiata in modo notevole, allorché,
secondo l'esperienza generale, si può presumere che avrebbe indotto il legislatore
ad operare altre scelte qualora gli fosse stata nota al momento dell'adozione
del piano (DTF 109 Ia 113; RDAT II-1995, n. 35). Per giustificare il riesame
del piano non basta però che le contingenze determinanti si siano modificate in
misura rilevante. Occorre, in effetti, anche che l'adattamento sia reso necessario
dall'importanza del cambiamento delle medesime. L'interesse pubblico
all'adeguamento del piano deve prevalere sul contrapposto interesse alla
sicurezza del diritto ed alla stabilità delle scelte operate. In quest'ambito
va tenuto presente che quanto più recente è il piano, tanto maggiore è la
presunzione di stabilità. Di rilievo nel quadro della ponderazione degli
interessi contrapposti sono pure i motivi addotti per rivedere il piano, le
conseguenze che la modifica comporta per i proprietari interessati, le caratteristiche
del piano da riesaminare e l'importanza dell'adattamento che deve esservi
apportato (DTF 132 II 408 consid. 4.2, 131 II 728 consid. 2.4; Waldmann/Hänni , op. cit., n. 20 ad art.
21).
3.2. In vigenza della
LALPT, il diritto cantonale prevedeva la verifica del piano regolatore, di
regola, ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT, termine ripreso anche dall'art.
33 cpv. 1 LST); esso poteva essere modificato o integrato in ogni tempo se
l'interesse pubblico lo esigeva (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo, tale regolamentazione
trovava i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di
un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze
siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della
pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano
di utilizzazione si renda necessario (cfr. per tutte le enunciazioni che
precedono: RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid.
3a con rinvii).
4. 4.1. In concreto
i fondi del ricorrente, inedificati, sono situati nella zona residenziale
estensiva RE che si sviluppa a sud-ovest del nucleo di Oggio. Come esposto in
narrativa, la zona è urbanizzata dalla strada di servizio SS 1b che, secondo quanto
approvato dal Governo con risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933), si conclude
con una piazza di giro posta in zona agricola, pochi metri dopo il riale che
segna il limite della zona edificabile, all'altezza dei mapp. 578 e 662. Tale
pianificazione trova corrispondenza nell'assetto fondiario che interessa la
zona: la strada con la relativa piazza di giro formano il mapp. 645, di
complessivi 600 mq, appartenente al comune, il quale si era riservato il sedime
nell'ambito dalla procedura di raggruppamento terreni avviata nel 1997 proprio
per realizzare l'opera di urbanizzazione sulla base di un progetto esecutivo
elaborato da uno studio di ingegneria.
4.2. Per
quanto attiene alla soluzione avversata da RI 1, si osserva che già un anno e
mezzo dopo l'approvazione governativa del 9 novembre 2004, e più precisamente
il 20 aprile 2006, il municipio ha inviato il progetto di revisione del piano
regolatore al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare. Quest'ultimo
si è espresso in merito l'11 luglio 2006. Come esposto in narrativa, la
revisione è poi stata adottata dal consiglio comunale il 12 marzo 2012 e
prevede la conclusione della strada SS 1b poco prima del riale, all'altezza dei
mapp. 582 e 671, senza alcuna piazza di giro. Gli atti informanti la revisione,
rispettivamente il Rapporto di pianificazione giugno 2010, sono silenti in
merito ai motivi giustificanti tale soluzione, di modo che non è dato di sapere
in cosa consista l'importante mutamento delle circostanze che ha reso
necessario un riesame del piano a soli sette anni e mezzo dalla sua
approvazione. Riesame che, fatta astrazione per l'evidente ricerca di un
disegno coerente della strada, che la ponga all'interno della zona edificabile,
riguarda un aspetto marginale del piano viario, sovverte l'assetto
pianificatorio precedente nonché le procedure e gli studi intrapresi per
implementarlo, e tradisce le legittime aspettative dei proprietari a poter
disporre di un'opera di urbanizzazione rispondente ai correnti criteri di
pianificazione stradale e quindi munita di piazza di giro (cfr. Manuale per la
redazione dei piani del traffico, consultabile all'indirizzo: <http://www4.ti.ch/fileadmin/ DT/direttive/DT_DSTM_SST/traffico/manuale_piani_traffico.pdf> ). Di conseguenza, in assenza di importanti motivi,
non desumibili dagli atti, già il principio della stabilità dei piani si
sarebbe opposto alla soluzione adottata dal consiglio comunale. Lo riconosce,
ora, lo stesso ente pianificatorio, chiedendo di accogliere l'impugnativa.
4.3. Il Consiglio di Stato, dal canto suo, a
undici anni di distanza dall'approvazione incondizionata dell'assetto oggetto
di revisione, non ha valutato la problematica sollevata dal ricorrente, facendo
completamente astrazione dalla pianificazione precedente e dalle procedure che
l'avevano anticipata e abrogandola (cfr. dispositivo n. 1.2). Rilevando come la
strada di servizio in parola si concluda ora in modo coerente sul limite ovest
della zona edificabile, esso ne ha tuttavia constatato l'incompletezza, ordinando
al comune di elaborare una variante per risolvere in modo definitivo,
all'interno della zona edificabile, l'inversione di marcia lungo il tracciato
in discussione. Senonché, così disponendo, il Governo non si è avveduto del
fatto che l'avversata pianificazione appariva quanto meno dubbia dal profilo
del principio della stabilità dei piani, rispettivamente che alla ricerca di un
disegno coerente dell'opera si contrapponevano tutti gli elementi descritti nel
considerando che precede, che non erano stati minimamente ponderati. Di
conseguenza l'Esecutivo cantonale avrebbe dovuto negare puramente e
semplicemente l'approvazione della soluzione contemplata dalla revisione,
mantenendo su questo aspetto in vigore il piano regolatore precedente.
5.   5.1. Per tutti questi motivi, il
ricorso dev'essere accolto e la risoluzione impugnata annullata nella misura in
cui approva la strada SS 1b, imponendo al comune l'elaborazione di una variante
riguardante l'inversione di marcia.
5.2. Non si preleva la tassa di giustizia
(art. 47 LPAmm), posto che il comune dev'esserne mandato esente in applicazione
dell'art. 47 cpv. 6 LPAmm. Non si assegnano ripetibili al ricorrente, non
patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto .
§.   Di conseguenza:
1.1.   la
risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la strada SS 1b,
imponendo al comune l'elaborazione di una variante riguardante l'inversione di
marcia;
1.2.   la decisione 12 marzo 2012 del
consiglio comunale è annullata nella misura in cui stralcia dal piano
del traffico la strada SS 1b nella sua parte finale, facendola terminare all'altezza
dei mapp. 582 e 671;
1.3. è mantenuta in vigore la pianificazione della
strada SS 1b approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933).
2.   Non si preleva tassa di
giustizia. A RI 1 deve dunque essere retrocesso l'importo di fr. 2'000.-,
versato quale anticipo delle spese processuali.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere