Revisione del piano regolatore - pianificazione dei nuclei
Decisione del 23.05.2017, TRAM
Incarto n. 90.2015.119
NUCLEO
art. 26 COST
art. 70 cpv. 2 LPAMM2013
art. 18 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 10 dicembre 2015 di
RI
  1
contro
la
  risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
del mapp. 733 di Capriasca, sezione Lopagno, posto nel nucleo di Somazzo.
Secondo il piano regolatore di Lopagno, approvato con risoluzione 3 maggio 1988
(n. 2710) e integrato in seguito da alcune varianti, la parte inferiore del
fondo, costruita, è attribuita alla zona del nucleo tradizionale (NV), retta
dall'art. 28 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), mentre la
parte residua a monte è inserita in zona agricola.
B. a. Durante la seduta
del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione
del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,
riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,
Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare, per
quanto attiene al fondo in questione, la revisione ha confermato in sostanza il
precedente azzonamento, estendendo la parte edificabile, ora attribuita alla
zona dei nuclei vecchi (NV), retta dall'art. 26 delle norme particolari di
attuazione del piano regolatore (NAPR particolari ), e attribuendo la
parte superiore del fondo all'area forestale.
b. Avverso tale
ordinamento RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone
l'annullamento poiché comporterebbe per la sua proprietà una drastica perdita
di potenziale edificatorio, che gli impedirebbe di realizzare qualsiasi tipo di
nuova costruzione.
C. Con risoluzione 10
novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione,
respingendo il ricorso in parola. Rilevando come già l'ordinamento attuale
escludeva la possibilità di interventi edilizi importanti al mapp. 733, quali
ad esempio nuove costruzioni, il Governo ha ritenuto come la formulazione
dell'art. 26 NAPR particolari permettesse di gestire convenientemente la
sostanza edilizia del nucleo.
D. Avverso tale
risoluzione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento nella misura respinge il suo ricorso. Egli
ripropone in sostanza le censure sollevate senza successo in prima sede,
lamentando inoltre una disparità di trattamento per rapporto ai mapp. 761 e
735, attribuiti alla zona di completamento dei nuclei vecchi CNV2 e CNV3.
Chiede pertanto l'inserimento della sua proprietà "() in un'apposita
zona di completamento del nucleo "CNV4 mapp. 733 Somazzo" con una
normativa da sviluppare che consenta parimenti l'edificazione di nuove
costruzioni a complemento del nucleo" .
E. a. Il comune,
rappresentato dal municipio, e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente
per conto del Governo, postulano la reiezione del gravame. Dei loro argomenti
si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi. In particolare la
Sezione dello sviluppo territoriale precisa come, a seguito di un svista relativa
alla delimitazione del bosco a contatto con la zona edificabile, il limite
forestale accertato al mapp. 733 risulti in realtà meno esteso rispetto a
quanto riportato nel piano delle zone, a tutto vantaggio del ricorrente.
b. Con la replica e con
la duplica le parti si riconfermano in sostanza nelle rispettive allegazioni e
domande. Il ricorrente nega che la precisazione formulata in sede di risposta dal
Consiglio di Stato gli sia di qualche giovamento, portandolo invece a ritenere
che altri elementi possano essergli sfuggiti nell'esame della fattispecie.
F. Il 4 aprile 2017
una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della
contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti unitamente allo
Studio delle possibilità edificatorie 30 marzo 2017, prodotto dal ricorrente.
In tale occasione le parti hanno rinunciato a presentare un allegato conclusivo.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva
dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Poiché la
controversa revisione del piano regolatore è stata avviata in vigenza della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere
esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto e delle
risultanze del sopralluogo, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
1.4. Esula inoltre
dalla presente procedura la questione relativa al limite del bosco a contatto
con la zona edificabile riportato nel piano delle zone per il mapp. 733. Infatti, se da un lato la questione,
sollevata dal Governo in sede di risposta, non è stata oggetto di impugnativa,
dall'altro, per i motivi che verranno esposti nei seguenti considerandi, essa è
ininfluente ai fini dell'evasione del presente gravame.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il
diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i
ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle
autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i
loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve
rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella
ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente
attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della
pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.
LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in
cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg.).
3.   Giusta l'art. 75 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i
Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata
e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo
in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione
e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e
formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I
piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello
comunale (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art.
14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione
all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità
incaricate della pianificazione (cfr. Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/ Tschannen,
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad
art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT.
Il territorio fabbricabile dev'essere suddiviso secondo le rispettive
necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato,
dell'industria, del commercio, dell'amministrazione, dello sport, della
cultura, del tempo libero e così via, ma anche secondo necessità estetiche o di
preservazione dei siti ( Aemisegger/Kissling ,
op. cit., n. 18-19 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone
edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti
dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima
legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 18 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 509). La
diversificazione della zona fabbricabile persegue diversi obiettivi: la
suddivisione dei volumi delle costruzioni, ad esempio la ricerca della qualità
estetica in funzione dei vari settori dell'agglomerato (cfr. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
514). Possono essere istituite, ad esempio, delle zone "nuclei",
oppure prevedere zone edificabili nelle quali l'attività edilizia sia limitata
agli edifici esistenti, per i quali cioè sia ammessa solo la rinnovazione, la
trasformazione o la ricostruzione (DFGP/UPT, Commento LPT, Berna 1981 ad art.
18 n. 6 e n. 10). La tutela dei nuclei può essere giustificata anche
nell'ottica del rispetto del paesaggio, menzionato tra i principi pianificatori
(art. 3 cpv. 2 LPT; cfr. anche art. 17 cpv. 1 lett. c. LPT).
4.   Il ricorrente critica il nuovo
art. 26 NAPR particolari dal profilo delle sue ripercussioni sul
potenziale edificatorio inerenti alla sua proprietà. Rispetto all'ordinamento
precedente, che, a suo dire, gli avrebbe permesso di erigere un nuovo volume,
la norma approvata dal Consiglio di Stato contemplerebbe modalità d'intervento
oltre modo penalizzanti.
5.   Una restrizione di diritto
pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost.,
solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi
pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
98-102; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
6.   6.1. Il comune di Capriasca
presenta sul suo territorio numerosi nuclei di villaggio, che il consiglio
comunale, adottando la revisione, ha inteso riqualificare e rivitalizzare,
poiché rappresentano dei fattori di identità e di memoria storica per gli abitanti
(cfr. Rapporto di pianificazione giugno 2010, pag. 17). Il comune si pone dunque
come obiettivo la loro rivitalizzazione, favorendo la trasformazione della loro
sostanza ma "() salvaguardando al contempo il loro carattere tipico e
la testimonianza storica che rappresentano" (cfr. Rapporto cit., pag.
25). I criteri di intervento all'interno dei nuclei sono poi specificati all'art.
26 NAPR particolari : oltre alla menzione, al cpv. 1, dei vari nuclei,
fra cui quello di Somazzo, indicato come NV15, la norma prevede una dettagliata
regolamentazione in merito alle destinazioni ammesse (cpv. 2), ai tipi di
intervento possibili (cpv. 3 e 4), alla tipologia e alle disposizioni di
carattere estetico-architettonico da rispettare (cpv. 5, 6 e 7), agli spazi
liberi (cpv. 8), alla possibilità per il municipio di concedere deroghe (cpv.
9), alla formazione di posteggi e autorimesse (cpv. 10), alla documentazione da
allegare in caso di domanda di costruzione (cpv. 11) ed infine al grado di
sensibilità al rumore (cpv. 12). In particolare, per quanto attiene alle modalità
di intervento nel nucleo di Somazzo la norma ammette al cpv. 3 lett. c:
-   riattamenti e trasformazioni degli edifici
esistenti;
-   riordini volumetrici di edifici compositi,
sviluppatisi per successive aggiunte disorganiche e di scarso pregio;
-   una possibilità di ampliamento può essere concessa
unicamente per quei casi in cui il rispetto e l'osservanza della tipologia
dell'edificio ne rende manifestamente impossibile la trasformazione.
6.2. Come appena visto, scopo della revisione
all'esame è il recupero e la promozione dei numerosi nuclei del comune, attraverso
la salvaguardia delle loro peculiarità, coniugati con la facoltà di un loro
sviluppo edilizio che, a dipendenza della loro tipologia e delle loro
caratteristiche insediative, ammette modalità di intervento più o meno estese
(cfr. art. 26 cpv. 3 lett. a, lett. b e lett. c NAPR particolari ). Il piccolo
nucleo di Somazzo, composto da una quindicina di edifici, è caratterizzato
nella sua parte centrale da costruzioni in contiguità costeggianti a monte il
viottolo principale. La trama del nucleo va poi man mano disperdendosi verso valle,
perdendo la sua compattezza. Nella parte centrale del nucleo, dov'è situato il
fondo del ricorrente, gli edifici, ad alta densità edificatoria, sono frammisti
a vuoti: il viottolo, che attraversa il nucleo, e i cosiddetti spazi liberi,
costituiti dagli orti e dai giardini. L'insieme di queste componenti concorre a
formare il tessuto tradizionale del nucleo di Somazzo. Ciò detto, le possibilità
di intervento al suo interno, elencate all'art. 26 cpv. 3 lett. c NAPR particolari ,
che esclude la possibilità di nuove costruzioni, risponde con ogni evidenza
all'interesse pubblico di salvaguardia delle peculiarità del nucleo. Difatti,
come si evince da una semplice visione del piano delle zone, confortata poi dall'esperimento
del sopralluogo e dalle immagini visibili su Google Map e Street View (cfr., a
quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5,
1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid.
2.1), le aree libere, che informano il tessuto urbanistico, fra cui la porzione
a monte del fondo del ricorrente, sono tuttora in gran parte ancora integre.
Sotto questo profilo, un ordinamento edilizio, come il previgente, che
concedeva ampia libertà edificatoria, risultava ormai inadeguato a garantire
uno sviluppo coerente del nucleo e parimenti la salvaguardia di questi spazi.
La scelta del comune, che ha optato per una marcata protezione dell'assetto urbanistico
del nucleo, risulta quindi sorretta da valide ragioni pianificatorie e non
poteva essere realizzata altrimenti che tramite un ordinamento rigoroso, che
non lasciasse margine ai proprietari su questioni quali le ubicazioni dei nuovi
edifici e, di riflesso, gli spazi aperti pubblici e privati.
7.   7.1. Verificata la presenza di un
interesse pubblico, occorre ora esaminare se la pianificazione contestata
risulta ragionevole, attuabile e sopportabile; segnatamente se non sacrifica
sproporzionatamente gli interessi privati contrapposti. Se così fosse, violerebbe
il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale riguardo, il
ricorrente ritiene che l'art. 26 NAPR particolari risulterebbe troppo
penalizzante quo agli interventi attuabili sulla sua proprietà.
7.1.1. Ai considerandi precedenti sono state spiegate
le ragioni di ordine essenzialmente urbanistico ed edilizio che hanno condotto
il comune a introdurre la normativa che il ricorrente contesta. Ragioni queste
attinenti essenzialmente alla volontà di tutelare il tessuto tradizionale del
nucleo di Somazzo e i suoi spazi liberi. Di modo che, la previsione
pianificatoria relativa agli interventi ammessi si giustifica anche in funzione
di una confacente valorizzazione delle relazioni spaziali, attraverso la
salvaguardia degli equilibri fra vuoti e pieni. È appunto questo il risultato
ottenuto, fra l'altro, con lo stralcio della possibilità di erigere nuove
volumetrie all'interno del nucleo. La necessità e l'idoneità delle restrizioni
all'esame vanno pertanto riconosciute.
7.1.2. Per quanto riguarda la proporzionalità in senso
stretto, va considerato che, in relazione alla proprietà in parola, l'art. 26 cpv.
3 lett. c NAPR particolari permette riattamenti, trasformazioni e,
qualora la trasformazione fosse resa impossibile dal rispetto della tipologia dell'edificio,
anche ampliamenti. Aggiunte disorganiche e di scarso pregio alla sostanza
edilizia esistente possono inoltre giustificare riordini volumetrici. Infine,
in presenza di progetti particolarmente qualificati per il loro contenuto
estetico-architettonico, l'art. 26 cpv. 9 NAPR particolari concede al
municipio la facoltà di derogare a tali disposizioni. Ora, alla luce di queste
molteplici modalità d'intervento, contrariamente a quanto asserisce il
ricorrente, l'ordinamento previsto assicura uno sfruttamento edilizio del suo
fondo più che congruo. Va pertanto relativizzata la conclusione a cui perviene
lo Studio delle possibilità edificatorie 30 marzo 2017, prodotto in sede di
sopralluogo, secondo cui: "Nel precedente PR le possibilità
edificatorie del fondo erano molto importanti, adesso si limitano alla
ristrutturazione dell'edificio" . Per tutti i predetti motivi, dunque,
la pianificazione contestata regge l'esame anche dal profilo del principio
della proporzionalità.
8.   Con
l'impugnativa il ricorrente lamenta infine una disparità di trattamento per
rapporto ai mapp. 761 e 735, attribuiti alla zona di completamento dei nuclei
vecchi CNV2 e CNV3, chiedendo l'inserimento della sua proprietà "() in
un'apposita zona di completamento del nucleo "CNV4 mapp. 733 Somazzo"
con una normativa da sviluppare che consenta parimenti l'edificazione di nuove
costruzioni a complemento del nucleo" . Ora, tuttavia, l'insorgente non
ha formulato una tale richiesta nel ricorso dinanzi al Consiglio di Stato, per
cui la sua domanda, nuova, è inammissibile (cfr. art. 70 cpv. 2 LPAmm). Né vi
è, in ogni caso, motivo per modificare l'attribuzione pianificatoria della sua
proprietà operata dal piano regolatore, posto che l'ubicazione del mapp. 733 e
le sue caratteristiche divergono sostanzialmente da quelle presenti ai mapp.
761 e 735.
9.    Nella misura in cui è ricevibile,
il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di giustizia segue la
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in
cui è ricevibile, il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere