Tassa di cancelleria e indennità per prestazioni e interventi del Comune. Base legale necessaria per il prelievo di uno e dell'altro contributo
Decisione del 17.08.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.277
COMUNE
art. 116 cpv. 1 LOC
art. 116 cpv. 2 LOC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 22 maggio 2017 di
RI
  1 e RI 2
contro
la
  decisione del 10 maggio 2017 (n. 2121) del Consiglio di Stato che ha respinto
  il gravame di RI 1 contro la risoluzione del 28 giugno 2016 con cui il
  Municipio di CO 1 ha posto a suo carico una tassa di cancelleria di fr. 450.-;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il Municipio del
Comune di CO 1 è stato a più riprese sollecitato da RI 1 a trasmettere
informazioni e documenti relativi al condominio Residenza __________,
all'interno del quale possiede, in comproprietà con la moglie RI 2, un
appartamento (PPP __________ del fondo base __________ di CO 1). A tali
richieste, l'Esecutivo comunale ha dato seguito, tra le altre occasioni, con
scritto del 24 febbraio 2016, trasmettendo a RI 1 una serie di documenti e
avvertendolo che i costi di cancelleria generati per soddisfare le sue domande
in futuro sarebbero stati fatturati. b. Con lettera del 16 marzo 2016 RI 1 ha rilevato l'incompletezza della
documentazione trasmessagli dal Municipio e ha chiesto di fornire
un'indicazione più dettagliata su diversi aspetti. L'Esecutivo comunale ha dato
seguito a questa ulteriore richiesta il 28 giugno 2016 trasmettendo a RI 1 un
rapporto di nove pagine al quale ha allegato documentazione relativa alla Residenza
__________ (licenze edilizie, certificati di abitabilità, certificati di
collaudo delle misure antincendio, certificati di controllo della combustione e
piano delle canalizzazioni). Contestualmente, ha emesso a carico di RI 1 una
tassa di cancelleria di fr. 450.-. c. Con scritto del 4 luglio 2016 RI 1 ha inoltrato delle osservazioni circa la
documentazione trasmessagli, evidenziando in particolare la sua incompletezza.
Ha inoltre contestato l'accollo a suo carico della tassa di fr. 450.-. d. Il Municipio, con scritto del 12 luglio 2016 ha confermato la correttezza
del suo operato. In particolare, ha osservato che l'emissione della tassa è
avvenuta sulla base della tariffa prevista per lavori amministrativi e di
ricerca particolari dall'art. 1 dell'ordinanza municipale concernente il
prelievo delle tasse di cancelleria.
B. Con gravame del 25
luglio 2016 RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato contro la decisione
con cui il 28 giugno 2016 il Municipio ha emesso a suo carico la tassa di
cancelleria di fr. 450.-. Il Governo ha respinto il gravame ritenendo che la
risoluzione municipale poggiasse su una sufficiente base legale e che
l'ampiezza del lavoro svolto (rapporto di nove pagine) giustificasse l'importo della
tassa. Più precisamente, ha considerato verosimile un dispendio di tempo di
un'ora per pagina redatta e proporzionata la relativa fatturazione di fr. 50.-
per ogni ora, conformemente a quanto previsto dall'ordinanza municipale
applicabile.
C. Avverso quest'ultima
decisione sono insorti dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo RI 1 e RI
2 chiedendone l'annullamento. A mente dei ricorrenti la tassa non sarebbe
giustificata: innanzitutto poiché non avrebbero mai richiesto al Municipio
delle spiegazioni minuziose ma semplicemente il rilascio di certificati, per
cui potrebbe tuttalpiù essere prelevato un contributo per il costo delle
fotocopie. Inoltre, la prestazione svolta dal Municipio nel caso concreto non
potrebbe essere qualificata di semplice attività di cancelleria.
D. All'accoglimento del
gravame si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni, e il Municipio di CO 1, difendendo la legittimità della propria
decisione con motivi di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
E. Delle successive prese
di posizione dei ricorrenti si dirà, ove occorra, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100). La
legittimazione attiva di RI 1 è certa (art. 209 LOC e 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Per
contro, a RI 2, non avendo partecipato al procedimento dinanzi all'istanza
inferiore, non può essere riconosciuta la facoltà di presentare ricorso (art.
65 cpv. 1 LPAmm). L'impugnativa è tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm e 213 LOC) e,
nella misura in cui inoltrata da RI 1, ricevibile in ordine. In quanto
interposto dalla di lui moglie, il gravame va per contro dichiarato irricevibile. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Gli elementi fattuali emergono con sufficiente
chiarezza dalla documentazione allegata dalle parti. Non è necessario procedere
all'accertamento, sollecitato dai ricorrenti, "dei contenuti dei verbali
() per verificare l'esistenza della documentazione compiegata dai coniugi __________"
poiché tale richiesta non appare utile a far luce su alcuna circostanza
suscettibile di influire sul giudizio.
2. A titolo
preliminare si precisa che i ricorrenti hanno impugnato con un unico atto due
distinte decisioni del Consiglio di Stato. Il Tribunale ha istruito due
procedure separate: quella che ci si appresta a evadere e quella dipendente dal
ricorso contro la decisione del Governo in materia di diniego di giustizia
(inc. 52.2017.276).
Per quanto attiene alla
presente vertenza, il giudizio di questo Tribunale è limitato al quesito di
sapere se il Consiglio di Stato ha a torto o a ragione respinto il gravame
dell'insorgente contro la decisione con cui il Municipio ha posto a suo carico
una tassa di cancelleria di fr. 450.-. Ogni altra questione addotta esula
dall'oggetto del contendere e sfugge all'esame di questa Corte.
3. 3.1. Il principio della legalità,
sancito in termini generali dall'art. 5 cpv. 1 della Costituzione federale
della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101), prevede che
un atto amministrativo debba fondarsi su una base legale materiale, sufficientemente
determinata e adottata dall'autorità competente secondo le regole del diritto
costituzionale. Ciò serve, da una parte, a garantire dal punto di vista
democratico il rispetto della ripartizione costituzionale delle competenze e,
dall'altra parte, ad assicurare la prevedibilità e l'uguaglianza di trattamento
dell'azione statale (DTF 128 I 113 consid. 3/c, 123 I 1 consid. 2/b e rinvii; STA
52.2009.270 del 15 marzo 2013 consid. 3.2). In ambito tributario, il principio della legalità, concretizzato all'art. 127
cpv. 1 Cost., è un diritto costituzionale indipendente che si applica a tutti i
tributi pubblici, quindi anche alle tasse causali. La norma citata prescrive
che il regime fiscale dev'essere disciplinato dalla legge medesima. Se la legge
delega all'organo esecutivo la competenza di fissare il contributo è necessario
che la legge stessa indichi, nelle linee essenziali, la cerchia dei
contribuenti, l'imponibile e la base di calcolo (esigenza della densità normativa),
di modo che l'autorità esecutiva non disponga di un margine di manovra
eccessivo e che il cittadino possa identificare il tributo che potrà essere
prelevato su questa base. La giurisprudenza ha tuttavia alleggerito le esigenze
della base legale per quanto concerne il metodo di calcolo del tributo per
alcuni tipi di tasse. Quando la percezione
di una tassa è limitata da principi costituzionali specifici, quali quello
della copertura dei costi e quello dell'equivalenza, la giurisprudenza
riconosce infatti che la fissazione dell'ammontare possa essere delegata più
facilmente anche all'esecutivo (DTF 143 I 227 consid. 4.2 e 4.3; STF
2C_226/2012 del 10 giugno 2013 consid. 4.2; Thierry Tanquerel , Manuel de droit
administratif, Ginevra 2011, n. 256 e 484). La portata del principio della
legalità dipende in definitiva dalla natura del tributo in discussione. Se non
deve essere svuotato della sua sostanza, questo principio non può nemmeno
essere applicato in maniera troppo rigida, al punto da entrare in contrasto con
la realtà giuridica e le esigenze della pratica (DTF 135 I 130 consid. 7.2; STF
2P.233/2003 del 15 gennaio 2004 consid. 3.2, 2C_116/2014 del 16 agosto 2016
consid. 5.3, 2C_512/2015 del 17 marzo 2017 consid. 4.2). 3.2. L'art. 116 cpv. 1 LOC prevede che per il rilascio di atti, documenti,
estratti, duplicati e certificati, il Municipio incassa tasse di cancelleria,
fissandone in via di ordinanza l'ammontare e le modalità di pagamento. Le tasse
di cancelleria fanno parte delle tasse amministrative, che costituiscono la
remunerazione di un'attività statale di per sé sprovvista di valore
patrimoniale. Le tasse di cancelleria si distinguono
per la semplicità della prestazione e per la modicità del loro ammontare (DTF
125 I 173 consid. 9b; Adelio Scolari ,
Tasse e contributi di miglioria, Lugano 2005, pag. 44). Una simile tassa è
prelevata, ad esempio, per richieste del cittadino per ricerche di archivio,
per rilievi a carattere statistico, per fotocopie di documenti storici ecc.: prestazioni
che la cancelleria comunale è in grado di assolvere senza particolare impegno e
responsabilità ( Eros Ratti , Il
Comune, Vol. III, Losone 1990, pag. 1739). Le tasse di cancelleria devono
obbedire al principio dell'equivalenza, secondo il quale tra l'ammontare della
tassa e il valore economico della prestazione fornita vi deve essere un
rapporto perlomeno ragionevole, e al principio della copertura dei costi (DTF
135 I 130 consid. 2; STF 2C_521/2015 del 17 marzo 2017 consid. 4.2.2; Adelio Scolari , op. cit., pag. 44 e 51). 3.3. Per l'art. 116 cpv. 2 LOC il regolamento comunale fissa l'ammontare delle
indennità per prestazioni e interventi del Comune richiesti da privati e
che esulano dai normali compiti. Rientrano in quest'ottica, ad esempio, le
richieste di sopralluoghi o visite, le constatazioni, la redazione di verbali,
l'allestimento di perizie o di pareri ( Eros Ratti , Il Comune, Vol. II, Losone 1988,
pag. 972) . Il legislatore cantonale ha pertanto imposto l'adozione di
una base legale formale per la definizione dell'ammontare di simili indennità,
mentre il cpv. 1 permette all'esecutivo comunale di fissare in via d'ordinanza
importo e modalità di pagamento delle tasse di cancelleria (cfr. in proposito: DTF 143 I 227 consid. 4.2 e 4.3; STF 2C_226/2012 del 10
giugno 2013 consid. 4.2; Tanquerel ,
op. cit., Ginevra 2011, n. 256 e 484). 3.4. Il Municipio di CO 1, nel 2015, ha emanato l'ordinanza concernente il
prelievo delle tasse di cancelleria. All'art. 1 ha fissato l'ammontare delle
stesse per quanto attiene, segnatamente, al rilascio di "estratto o copia
di un atto, processi verbali, risoluzioni, lettere ecc." (fr. 20.- per la
prima pagina, fr. 10.- per ogni pagina supplementare), a "lavori
amministrativi e di ricerca particolari" (fr./ora 50.-, ritenuto un minimo
di fr. 20.-), nonché al rilascio di fotocopie (da fr. 0.10 a fr. 0.50 a
dipendenza del formato).
4. A mente degli
insorgenti, la contestata tassa servirebbe a compensare, a dire dello stesso
Municipio, un lavoro al di fuori dei normali compiti riservati
all'amministrazione comunale. Per questa ragione la stessa non sarebbe
qualificabile di tassa di cancelleria: al caso concreto sarebbe quindi applicabile
l'art. 116 cpv. 2 LOC anziché l'art. 116 cpv. 1 LOC. 4.1. Come accennato in narrativa, in seguito allo scritto del 24 febbraio 2016
del Municipio, RI 1 con lettera del 16 marzo 2016 ha domandato di inviargli la
documentazione mancante e di fornire un'indicazione più dettagliata su una
serie di argomenti in merito ai quali il Municipio non sarebbe stato esaustivo.
Più precisamente, il ricorrente ha segnalato l'incompletezza dei certificati di
abitabilità del condominio e del suo appartamento. Ha inoltre richiesto un
certificato di omologazione e controllo dei fumi, nonché quello di collaudo del
rifugio anti aereo e antincendio. In merito al predetto rifugio, ha pure
chiesto "l'autorizzazione di conformità del sistema di chiusura del
cunicolo". RI 1 ha altresì sollecitato un certificato aggiornato di
omologazione e controllo per la sicurezza del fuoco e ha chiesto indicazioni
circa l'obbligo, all'interno del Comune di CO 1, di ottenere un "certificato
di controllo da fonti inquinanti radon". Il medesimo, facendo riferimento
a interventi realizzati sul fondo su cui è situato il condominio e alle
relative licenze edilizie, ha interpellato il Municipio circa l'utilità di
inserire tali cambiamenti nella planimetria del mappale. Segnalando
l'incompletezza della rappresentazione grafica del piano delle canalizzazioni
trasmessagli, ha sollecitato un aggiornamento dello stesso. Infine, ha chiesto
se il piano delle acque sanitare dovesse "essere incluso nella domanda di
costruzione per scarico di responsabilità ai fini assicurativi". 4.2. Il Municipio ha dato seguito a queste richieste di RI 1 con lo scritto del
28 giugno 2016 di cui si è accennato in narrativa, al quale ha allegato una
copiosa documentazione. L'Esecutivo comunale ha premesso di aver incaricato
l'Ufficio tecnico di raccogliere le informazioni necessarie per fornire una
risposta il più possibile completa a tutte le richieste, con la collaborazione
di consulenti esterni e, per gli aspetti di loro competenza, di funzionari
cantonali. Il Municipio ha pertanto esaminato una dopo l'altra le domande
dell'insorgente ripercorrendo le procedure che negli anni hanno interessato la
Residenza __________ (sopralluoghi, rilascio di certificati di abitabilità,
licenze e interventi edilizi ecc.). Esso ha quindi fornito spiegazioni
dettagliate in merito agli argomenti interessanti il ricorrente. Ha in
particolare motivato con dovizia di particolari perché non fosse necessario
rilasciare un certificato di abitabilità aggiornato, ha esposto i risultati
delle verifiche esperite in merito agli impianti di riscaldamento e dei camini
ad uso domestico nonché del rifugio anti aereo, ha illustrato le condizioni per
ottenere un nuovo certificato di collaudo delle misure antincendio e ha
indicato la procedura da seguire per ottenere informazioni relative alle
misurazioni del radon. Oltre a ciò, si è pronunciato circa la conformità tra
interventi di edificazione e di sistemazione esterna e le relative autorizzazioni
in via di notifica. Il Municipio ha pure riassunto le risultanze del
sopralluogo esperito da un consulente esterno in merito all'aggiornamento del
piano canalizzazioni del condominio. Infine, dopo aver evocato le norme
applicabili, ha confermato al ricorrente che "il piano di
approvvigionamento idrico non fa parte dei documenti che, ai sensi degli art.
8-16 RLE, devono essere inclusi nell'incarto di domanda di costruzione da
presentare al Municipio". 4.3. La stesura del predetto rapporto di nove pagine ha senz'altro richiesto un
lavoro di un certo impegno. Sono infatti state fornite spiegazioni di dettaglio
su argomenti diversi ed evase domande del ricorrente previo un esame
approfondito della fattispecie, nonché delle procedure e delle norme
applicabili, con l'appoggio, per taluni aspetti, di consulenti esterni. In
questi termini, le predette prestazioni vanno senz'altro al di là della semplice
attività di cancelleria. Di conseguenza, contrariamente a quanto considerato
dal Consiglio di Stato, in assenza di una valida delega legislativa adottata
dal legislatore comunale, l'art. 1 dell'ordinanza municipale concernente il
prelievo delle tasse di cancelleria non costituisce una base legale sufficiente
per il prelievo di un contributo a copertura di simili servizi. Delega legislativa
che non può essere ravvisata, a non averne dubbio, nell'art. 46 cpv. 1 del
regolamento comunale del 26 marzo 2012 che si limita a prescrivere - tra le
altre cose e in maniera del tutto generica - che le indennità per prestazioni e
interventi richiesti da privati sono disciplinati da regolamenti speciali.
5. 5.1. L'art. 1
della predetta ordinanza permette invece al Municipio di prelevare una tassa
per il rilascio delle copie dei documenti, prestazione che rientra chiaramente
nel novero di quelle che possono essere regolamentate in via di ordinanza
dall'esecutivo comunale (art. 116 cpv. 1 LOC). L'attività concretamente svolta corrisponde
alla descrizione dei servizi (estratto o copia di un atto, processi verbali, risoluzioni,
lettere ecc.) per cui l'ordinanza prevede una tassa di fr. 20.- per la prima
pagina e di fr. 10.- per ogni foglio supplementare. Non si tratta pertanto,
contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente - che ha implicitamente riconosciuto
la facoltà del Municipio di prelevare un contributo per le copie degli atti
richiesti - di semplici fotocopie per cui la tassa è fissata a un massimo di
fr. 0.50 per pagina. 5.2. Il Municipio ha inviato copiosa documentazione al ricorrente. Parte di
questi atti erano tuttavia già in suo possesso, in quanto inoltratigli nella
precedente occasione. I documenti effettivamente sollecitati dall'insorgente a
complemento della precedente domanda sono: il certificato di abitabilità del 13
aprile 2016 (una pagina), i tre rapporti di controllo del 24 marzo 2016 (una
pagina ciascuno), il verbale di sopralluogo del 6 giugno 2016 (due pagine),
nonché il piano di canalizzazione del 22 aprile 2016 (una pagina). In totale si
tratta quindi di sei prime pagine e di una pagina supplementare. La tassa che
il Municipio poteva accollare a carico dell'insorgente per la prestazione eseguita
ammonta pertanto a fr. 130.- (6x20+10). Importo che non appare eccessivo o
altrimenti sproporzionato, ma che, anzi, si situa in un rapporto ragionevole
con il servizio effettivamente prestato. Il Consiglio di Stato avrebbe pertanto
dovuto accogliere parzialmente il ricorso e annullare la decisione municipale
riducendo a fr. 130.- l'importo della contestata tassa di cancelleria.
6. Visto quanto
precede il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, deve essere parzialmente
accolto. La decisione del Consiglio di Stato va annullata e riformata ai sensi
del precedente considerando, modificando di conseguenza la ripartizione degli
oneri processuali.
7. La tassa di
giustizia è posta a carico dei ricorrenti e del Comune di CO 1, intervenuto a
tutela dei propri interessi pecuniari, proporzionalmente al reciproco grado di
soccombenza, determinato anche dal giudizio di irricevibilità dell'impugnativa
nella misura in cui interposta da RI 2 (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
§.   Di conseguenza,
la decisione del 10 maggio 2017 (n. 2121) del Consiglio di Stato (disp. n. 1 e
2) è annullata e riformata come segue:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§.   Di conseguenza, la decisione del 28 giugno 2016
con cui il Municipio di CO 1 ha posto a carico di RI 1 una tassa di cancelleria
di fr. 450.- è annullata e riformata nel senso che l'importo della tassa è ridotto
a fr. 130.-.
2. La tassa di giustizia di fr. 400.-
è posta a carico del Comune di CO 1 in ragione di fr. 300.- e di RI 1 in
ragione di fr. 100.-.
2.   La tassa di
giustizia di complessivi fr. 800.- è posta a carico dei ricorrenti in ragione
di fr. 300.- con vincolo di solidarietà e del Comune di CO 1 in ragione di fr. 500.-.
Ai ricorrenti sarà restituito l'importo di fr. 500.- anticipato in eccesso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera