Multa LEPICOSC - accertamento del valore delle commesse, chiamata in causa e diritto di essere sentito
Decisione del 21.12.2018, TRAM
Incarto n. 52.2015.501
ACCERTAMENTO DEI FATTI
CHIAMATA IN CAUSA
DIRITTO DI ESSERE SENTITI
MULTA
art. 3 LEPICOSC
art. 4 LEPICOSC
art. 6 LEPICOSC
art. 16 LEPICOSC
art. 46 LPAMM
art. 45 LPAMM2013
art. 46 cpv. 2 LPAMM2013
art. 8 RLEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 2 novembre 2015 di
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la
  decisione del 2 ottobre 2015 della Commissione di vigilanza per
  l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario
  costruttore e di operatore specialista nel settore principale della
  costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale è stata
  inflitta allinsorgente una multa di fr. 7'000.-;
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 è una ditta
individuale, non iscritta all'albo delle imprese di costruzione e degli
operatori specialisti, che si occupa di opere di giardinaggio, costruzione e
manutenzione di giardini, fornitura di piante e dell'esecuzione di piccoli
lavori edili. La stessa, tra il 2014 e il 2015, ha partecipato all'esecuzione
di lavori edili su due cantieri: sul mapp. __________ di __________ è stata
eseguita la ristrutturazione di un'abitazione e la realizzazione di una piscina
mentre che sul mapp. __________ di __________ è stata eseguita la costruzione
di un nuovo edificio composto di quattro appartamenti e di una piscina. Entrambi
i cantieri sono stati oggetto di numerosi controlli da parte della Commissione
paritetica cantonale (CPC) e della Commissione di vigilanza per l'applicazione
della legge sull'esercizio della professione d'impresario costruttore e di
operatore specialista (CV-LEPICOSC). a. Sul cantiere di __________, dove non è stata presentata nessuna domanda di
costruzione né è stata annunciata un'impresa di costruzione incaricata di
eseguire i lavori, sono stati eseguiti tre controlli da parte della CPC e tre
controlli da parte della CV-LEPICOSC. Per quanto qui d'interesse, in occasione
del sopralluogo del 19 novembre 2014 la CPC ha constatato la presenza di tre
giardinieri riconducibili alla ditta RI 1 intenti a eseguire lavori di edilizia
(muratura parapetto scala, muratura pozzetto di ventilazione e foratura muri
per installazione di lampade), i quali hanno riferito di aver partecipato a
tutti i lavori edili di ristrutturazione dell'edificio in questione. Il giorno
seguente la CV-LEPICOSC ha eseguito anch'essa un sopralluogo rilevando che i
lavori da capomastro erano già in fase avanzata (cfr. rapporto del 20 novembre
2014, opere già eseguite stimate dall'autorità in circa fr. 70'000.-). Sul
cantiere sono stati trovati i medesimi operai di cui al precedente controllo
della CPC, intenti ad eseguire lavori edili di finitura all'interno
dell'abitazione, i quali hanno dichiarato di essere presenti sul luogo da circa
due mesi e di avere partecipato a tutti i lavori eseguiti sino a quel momento. Il 9 dicembre 2014 la CV-LEPICOSC ha quindi notificato alla RI 1 lavvio di una
procedura disciplinare. Con osservazioni del 24 dicembre 2014 questultima ha dichiarato che i lavori
edili da essa svolti si limitavano alla demolizione di alcune pareti in
muratura, intervento costato circa fr. 25'000.-. Il 20 febbraio 2015 la CV-LEPICOSC e la CPC sono intervenute nuovamente sul suddetto
cantiere: le autorità hanno rilevato che lo scavo per la piscina e la casseratura
per il getto della platea erano già stati eseguiti; hanno poi constatato che
due operai della RI 1 unitamente a due operai di una ditta iscritta all'albo
quale operatore specialista, stavano eseguendo il getto in calcestruzzo per la
platea con armatura in acciaio. b. Sul cantiere a __________, per il quale era stato indicato nella domanda di
costruzione un costo complessivo di fr. 4'850'000.- ed era stata notificata
alle autorità comunali la presenza di un'impresa di costruzione regolarmente
iscritta all'albo, la CV-LEPICOSC ha esperito quattro sopralluoghi. Nellambito
di un controllo congiunto da parte della CPC e della CV-LEPICOSC, avvenuto il
22 gennaio 2015, è stata constatata lesecuzione di opere da capomastro in fase
avanzata da parte dell'impresa di costruzione annunciata, la quale non era
tuttavia presente in loco al momento del sopralluogo. Per contro sul cantiere vi
erano due operai della RI 1 intenti a eseguire lavori di intonacatura delle
pareti in cartongesso, scanalature a parete e pulizia cantiere. Alla CPC i due
lavoratori hanno dichiarato di essere stati assunti quali aiuto giardinieri ma
di non aver mai eseguito lavori di giardinaggio. Il 9 febbraio 2015 la
CV-LEPICOSC ha nuovamente rilevato la presenza sul cantiere di questi stessi operai
mentre stavano eseguendo il rifacimento di alcune pareti in cartongesso e il
taglio del beton per il raccordo delle tubazioni sanitarie. Constatata lesistenza di una situazione non propriamente chiara, l'11 febbraio
2015 la CV-LEPICOSC ha ordinato la sospensione
dei lavori sul predetto cantiere e il 16 febbraio 2015 ha notificato alla RI 1
lavvio di una procedura disciplinare, riguardo alla quale nessuna osservazione è stata inoltrata dalla ditta interessata . Nonostante l'ordine di fermo dei lavori, in occasione di due controlli,
avvenuti il 24 febbraio 2015 e il 2 marzo 2015, è stata constatata la presenza
sul cantiere di alcuni operai della RI 1. In particolare durante il secondo controllo,
i lavoratori sono stati trovati impegnati nella posa dei profilati di appoggio
ai serramenti. c. Fondandosi sui fatti accertati durante i predetti controlli, con risoluzione
del 2 ottobre 2015 la CV-LEPICOSC ha inflitto alla RI 1 una multa di fr.
7'000.- per violazione degli art. 4 LEPICOSC e 8 cpv. 2 del relativo regolamento
del 3 dicembre 2014 (RLEPICOSC; RL 705.510).
B. Avverso questa
decisione la RI 1insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. La ricorrente eccepisce una violazione del suo
diritto di essere sentita lamentando una carente motivazione della decisione
impugnata. Sostiene poi che i lavori da essa svolti non superano il valore di
fr. 30'000.-. Eccepisce che la querelata risoluzione sarebbe lesiva dei
principi di legalità e della proporzionalità e violerebbe la libertà economica.
Ritiene infine incostituzionali le norme che stabiliscono l'assoggettamento
alla legge sulla sola base di un criterio economico e critica il fatto che a
questo fine si faccia riferimento alle tariffe emanate dalle associazioni di
categoria, le quali non sono vincolanti.
C. All'accoglimento del
ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto
necessario, riprese in seguito.
D. In sede di replica e
di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte
argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
E. Con scritto del 1°
luglio 2016 la ricorrente ha chiesto la chiamata in causa ex art. 45 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) della
Commissione federale della concorrenza (Comco).
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a
LEPICOSC. La legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di
prima istanza e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 LPAmm), nonché
la tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti acquisiti
all'incarto, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In particolare non è
necessario procedere all'assunzione delle prove richiamate dalla ricorrente, in
quanto insuscettibili di apportare la conoscenza di ulteriori elementi
rilevanti per il giudizio per le ragioni che verranno esposte in seguito.
2. 2.1. Come indicato
in narrativa, la ricorrente postula la chiamata in causa della Comco. Motiva
tale richiesta sostenendo che i criteri economici che determinano l'assoggettamento
o meno di un intervento edile alla LEPICOSC, valutati da parte dellautorità tenendo
conto delle tariffe emanate dalle associazioni di categoria, costituiscono un
ostacolo all'accesso libero e indiscriminato al mercato interno poiché impediscono
alle aziende di praticare dei prezzi concorrenziali. 2.2. Giusta l'art. 45 cpv. 1 LPAmm, l'autorità giudicante può ordinare
d'ufficio o su istanza di parte la chiamata in causa di terzi che hanno un
interesse legittimo all'esito del procedimento. Il terzo chiamato in causa -
soggiunge il cpv. 2 - può esercitare i diritti spettanti alle parti e la
decisione gli è in ogni caso opponibile. L'art. 45 cpv. 3 LPAmm esclude per
contro lintervento in lite nellambito di un procedimento amministrativo. 2.3 Come emerge dal testo della legge, l'autorità può, ma non è tenuta a dar
seguito a una domanda di intervento inoltrata da una parte estranea al
procedimento. Una diversa conclusione, che obbligherebbe l'istanza adita ad
accogliere una simile richiesta formulata da terzi, vanificherebbe il principio
stabilito dallart. 45 cpv. 3 LPAmm. L'autorità non può essere tenuta ad
accoglierla nemmeno se all'istante andasse riconosciuta la qualità di parte. A
chi chiede senza successo di essere coinvolto in un procedimento pendente tra
terzi resta riservata unicamente la facoltà di impugnare il giudizio che ne
scaturisce, dimostrando, in via preliminare che essa è legittimata ad agire
contro quest'ultima pronuncia o, eventualmente, che gli è stata negata a torto
nel precedente procedimento la qualità di parte. La chiamata in causa di terzi ha per scopo di rendere vincolante una decisione
anche nei confronti di persone che non sono coinvolte nel procedimento né in
qualità di parte ricorrente, rispettivamente attrice, né in qualità di parte
convenuta in causa, ma che comunque risultano toccate nei loro legittimi
interessi dall'esito della vertenza. L'istituto in parola serve pertanto ad
includere nel procedimento amministrativo soggetti che altrimenti non avrebbero
la possibilità di parteciparvi in qualità di parti, in quanto sprovviste della
necessaria legittimazione. Ne discende pertanto che chi è (o dovrebbe essere)
destinatario di un atto amministrativo oppure chi, pur non essendone il
destinatario, è comunque toccato dal medesimo in modo tanto intenso da poter rivendicare
il ruolo di parte, può assumere nel processo unicamente questa veste. La
chiamata in causa non può in effetti essere utilizzata per "allargare"
il procedimento ad ulteriori soggetti, né per sanare la mancata partecipazione
di una parte al medesimo. Si tratta pertanto di un istituto del diritto
processuale volto unicamente a vincolare a un determinato giudizio le persone
indirettamente toccate dal medesimo. Sono tali le persone i cui rapporti
giuridici con una delle parti del procedimento sono influenzati dall'atto
amministrativo litigioso ( Thomas
Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 1 e 2 ad art. 14). 2.4. Nel caso di specie, l'istanza della ricorrente deve essere respinta. La
Comco non è in effetti toccata nei propri legittimi interessi dall'esito della
presente causa, nel senso sopra esposto del termine. Nella sua qualità di
autorità federale preposta alla protezione della concorrenza, essa vigila sul
mercato interno svizzero. In simili circostanze, non sono pertanto date le premesse
per una sua chiamata in causa a questo stadio della procedura, ritenuto
comunque che, qualora essa dovesse ritenere che il presente giudizio limiti in
modo inammissibile l'accesso al mercato, in virtù dei combinati art. 89 cpv. 2
lett. d della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110)
e 9 cpv. 2bis della legge federale sul mercato interno del 6 ottobre 1995 (LMI;
RS 943.02), essa potrebbe comunque, se lo ritiene opportuno, impugnare la
medesima dinnanzi al Tribunale federale proponendo un ricorso limitato al mero
accertamento della violazione dei principi che disciplinano il libero accesso
al mercato.
3. 3.1. La
ricorrente rimprovera all'autorità di prime cure di avere violato il suo
diritto di essere sentita per avere emanato una decisione carente dal profilo
della motivazione. In particolare si duole del fatto che quest'ultima abbia
ritenuto che i lavori edili da essa eseguiti superassero il limite stabilito
dall'art. 4 cpv. 3 LEPICOSC, senza tuttavia specificare quali interventi le sarebbero
imputabili e su quali atti istruttori si baserebbe tale conclusione. 3.2. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm ogni decisione deve essere motivata per
iscritto; tale norma non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della
motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito assicura anche il diritto ad una
motivazione sufficiente, ciò che tuttavia non impone di esporre e discutere
tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti sufficiente
che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi su cui l'autorità
fonda il suo ragionamento (DTF 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid. 2.2,
137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti; STA 52.2017.322 del 9 luglio 2018 consid.
2.2). Per prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando
l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso
piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella situazione di
rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità di
impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126
I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c, 117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta
implicitamente dai diversi considerandi componenti la decisione (STF
2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) o da rinvii ad altri atti (STF
2A.199/2003 del 10 ottobre 2003 consid. 2.2.2 e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000
consid. 2). 3.3. Nel caso di specie la querelata decisione indica che dai vari controlli
esperiti e dalla documentazione agli atti risulta che su entrambi i cantieri in
questione la ricorrente ha partecipato, quantomeno in aiuto ad altre ditte,
all'esecuzione di importanti lavori edili assoggettati alla LEPICOSC e pertanto
eseguibili solo da ditte iscritte all'albo. L'autorità di prime cure ha in
particolare precisato che, per il cantiere di __________, la RI 1 ha eseguito diverse
demolizioni per un valore di circa fr. 25'000.- (cfr. osservazioni del 24
dicembre 2014 della ricorrente nell'ambito della procedura disciplinare),
nonché lo scavo e la posa dell'acciaio d'armatura per la costruzione della
piscina. I suoi operai hanno inoltre dichiarato di aver partecipato a tutti i
lavori da capomastro. Per la nuova edificazione a __________, la CV-LEPICOSC si
è limitata a segnalare come il costo dell'intera opera, in base alle
indicazioni contenute nella domanda di costruzione, fosse chiaramente superiore
a fr. 30'000.- e che l'insorgente ha eseguito numerosi interventi edili di
aiuto alle ditte presenti sul cantiere, senza essere iscritta all'albo. Ora, tali indicazioni, seppur non particolarmente dettagliate, appaiono tutto
sommato sufficienti dal profilo della motivazione, prova ne sia che nel suo
gravame, inoltrato per il tramite di uno sperimentato legale, l'insorgente è
stata in grado di contestare in maniera precisa e circostanziata la decisione
qui avversata, dimostrando in questo modo di aver perfettamente compreso la
portata dei rimproveri che gli sono stati rivolti dall'autorità di prime cure e
le circostanze di fatto sui cui i medesimi si fondano.
4. 4.1. Giusta
l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle rispettive attività
è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli operatori specialisti.
L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione e gli operatori
specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di attività (art. 4
cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC l'esecuzione di
lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o particolarmente
semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza particolari
conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature
importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Sono
considerati di modesta importanza i lavori i cui costi preventivabili non
superano l'importo di fr. 30'000.-; per gli operatori specialisti questo limite
è fissato a fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). Dall'art. 6 LEPICOSC,
il quale disciplina gli obblighi delle imprese di costruzione e degli operatori
specialisti, emerge chiaramente che la legge si ripropone di imporre un minimo
di requisiti professionali, onde garantire il rispetto degli ordinamenti
edilizi e della legislazione ambientale (lett. a), delle norme a tutela della
sicurezza sul cantiere (lett. b), delle disposizioni di legge sul lavoro e sui
contratti collettivi di lavoro (lett. c), delle prescrizioni che disciplinano
l'assunzione e l'impiego di lavoratori stranieri non domiciliati (lett. d),
nonché l'adempimento degli obblighi in materia di contributi sociali e di
determinati obblighi fiscali (lett. e - lett. f; cfr. Messaggio del 30 agosto
1988 [n. 3344] del Consiglio di Stato
concernente la legge sull'esercizio della professione di impresario
costruttore; STF 2P.196/1999 del 13 marzo 2000 consid. 3 c/bb). L'esecuzione
dei lavori non può essere suddivisa in lotti al fine di sottrarli
all'assoggettamento (art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC). La violazione delle
disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con l'ammonimento, la
multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16 cpv. 1 LEPICOSC).
Il contravventore è punibile
indipendentemente dal fatto che egli abbia agito in qualità di committente, di
progettista, di direttore dei lavori, di appaltatore principale oppure di
subappaltatore (art. 16 cpv. 3 LEPICOSC). 4.2. Dai materiali legislativi concernenti la
legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui
prima versione risale al 1989, emerge che tali norme sono state volute per ov viare alla problematica delle insufficienti
qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive
nel settore dell'edilizia pubblica e privata, imponendo dei requisiti
professionali minimi al fine di tutelare la collettività e i singoli cittadini
dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte.
Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese senza la benché
minima preparazione tecnica o organizzativa, assolutamente inidonee ad operare,
è quindi stato introdotto un albo delle imprese ed è stato stabilito che solo
le imprese ivi iscritte avrebbero potuto eseguire lavori edili di sopra e
sottostruttura, eccezion fatta per i lavori di modesta importanza e
particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze
specifiche nel ramo delle costruzioni (STF 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014
consid. 4.2 e rinvii ivi citati). Ne discende che nell'ambito dell'esecuzione di opere la cui importanza, per
tipo d'intervento e di costo preventivabile globale, supera le soglie fissate
dalla legge, solo le imprese iscritte all'albo possono eseguire lavori edili e
del genio civile.
5. 5.1. Come
accennato in narrativa, la ricorrente sostiene che le valutazioni operate dalla
CV-LEPICOSC per giungere alla conclusione che i lavori edili eseguiti non sono
di modesta importanza poiché superano la soglia di fr. 30'000.-, siano basate
su di un accertamento errato dei fatti rilevanti. A detta della ricorrente, le
fatture da essa prodotte dimostrerebbero invece che la RI 1 ha eseguito prevalentemente
lavori di giardinaggio e che i piccoli lavori edili, effettuati solo
accessoriamente, hanno comportato un costo inferiore al limite imposto dalla
LEPICOSC. In particolare per il cantiere di __________, l'insorgente sostiene che le
demolizioni e lo scavo della piscina sono costati complessivamente fr.
22'000.-. Per il cantiere di __________ la ricorrente sostiene di aver unicamente
eseguito piccoli lavori a cantiere quasi concluso, necessari soprattutto per
ragioni di sicurezza e di salvaguardia dell'opera, considerata oltretutto
l'intempestiva partenza dell'impresa di costruzioni incaricata. 5.2. Conformemente a quanto previsto dall'art. 4 cpv. 3 LEPICOSC determinante è
il costo preventivabile dell'intero intervento (STA 52.2017.322 del 9 luglio
2018 consid. 4.2) e non il valore delle opere eseguite unicamente dalla
ricorrente. Considerato il divieto di suddividere in lotti l'esecuzione dei
lavori al fine di sottrarli all'applicazione della legge (art. 8 cpv. 2
RLEPICOSC), sebbene dal profilo organizzativo l'esecuzione di un intervento
edile possa essere affidato a più ditte, qualora si tratti di opere che, nel
loro insieme, per ampiezza e costo superano la soglia di legge, solo le ditte
iscritte all'albo possono effettuare i lavori da capomastro (STA 52.2017.322
del 9 luglio 2018 consid. 4.3; per un esempio riferito alla legge prima della
revisione del 1° gennaio 2014: STA 52.2007.57 del 4 maggio 2007 consid. 3.2). Poco
importa dunque che la ricorrente sia principalmente attiva nel settore del
giardinaggio e che svolga lavori di edilizia solo accessoriamente; per poter
eseguire, anche solo in parte, opere edili che sottostanno alla LEPICOSC la RI
1 deve farsi iscrivere all'albo delle imprese. 5.3. Nel caso concreto si deve considerare che per entrambi i cantieri, le
opere eseguite non erano di modesta importanza e il valore totale delle opere
da realizzare era nettamente superiore alla soglia di fr. 30'000.-. 5.3.1. Per il cantiere di __________, da quanto dichiarato dalla ricorrente
stessa nelle sue osservazioni del 24 dicembre 2014, già il solo costo delle
demolizioni eseguite dalla RI 1 è di circa fr. 25'000.- (fr. 17'000.- secondo
l'offerta del 15 settembre 2014), ciò che collima con le fatture versate agli
atti (cfr. doc. B fattura dell'11 ottobre 2014 riferita a lavori di sgombero
mobili, trasporto in discarica e demolizione per un importo di fr. 13'765.68 e
doc. C fattura del 26 ottobre 2014 riferita a lavori di giardinaggio e
demolizione per un importo di fr. 17'683.92). Considerate le opere realizzate
nell'ambito della ristrutturazione dell'abitazione in questione (a titolo di
esempio: rimozione e ripristino dell'impianto elettrico e sanitario, dei
serramenti, nonché delle piastrelle dei bagni e della cucina, modifiche sulle
aperture ecc.), appare pacifico che il costo totale dell'intervento superi il
valore limite di cui all'art. 4 cpv. 3 LEPICOSC, ciò che nemmeno la ricorrente
contesta, ritenuto come questa si limiti invero ad affermare che i lavori da
essa eseguiti non superano la soglia di legge. D'altronde, trattandosi di
un'importante ristrutturazione, le opere edili in esame non sono di modesta
importanza poiché, di fatto, per la loro esecuzione sono stati necessari
macchinari e conoscenze tecniche; indipendentemente dal valore effettivo
dell'intervento, dunque, i lavori non possono sfuggire all'applicazione della
legge. Lo stesso vale per la costruzione della piscina, opera invero già prevista fin
dall'inizio (cfr. offerta della ricorrente del 15 settembre 2014). Senza
riguardo al fatto di sapere se il costo di tale opera vada considerato
nell'ambito dell'intervento edile che interessa anche l'abitazione, dal preventivo
di spese mostrato dal proprietario del fondo alla CV-LEPICOSC in occasione del
sopralluogo del 17 febbraio 2015 (cfr. verbale di sopralluogo della CV-LEPICOSC
del 17 febbraio 2015, pt. 4), risulta un costo di fr. 24'000.- per la fornitura
e la posa degli elementi prefabbricati in calcestruzzo, nonché (pare) per il
riempimento delle pareti in calcestruzzo, la gradinata di accesso e il pianoro
di contorno, costo al quale va aggiunto l'importo di circa euro 19'000.- per
l'impiantistica tecnica. Il fatto che la RI 1 abbia inizialmente preventivato
un costo di fr. 5'000.- per lo scavo non è rilevante: lo scavo è un lavoro che
si inscrive nell'intervento generale di costruzione della piscina, il cui costo
è superiore alla soglia di fr. 30'000.-. Si rileva poi che la ricorrente
sostiene di aver eseguito unicamente lo scavo, ciò che però non corrisponde a
quanto riferito dal proprietario del fondo che, sempre in occasione del controllo
del 17 febbraio 2015, ha dichiarato di far capo alla ricorrente anche per il
getto della platea, il riempimento delle pareti in calcestruzzo, come pure in
aiuto generale agli artigiani; fatto questo confermato anche dal sopralluogo
della CV-LEPICOSC e della CPC del 20 febbraio 2015, in occasione del quale due
operai della ricorrente, unitamente a due operai di un'altra ditta, eseguivano
la posa dell'acciaio d'armatura e il getto di calcestruzzo per la platea. A titolo abbondanziale si osserva poi che la formazione di una piscina come
quella in esame, benché composta di elementi prefabbricati in calcestruzzo,
necessita dell'esecuzione del getto della platea di fondazione (che comprende
le casserature, i riempimenti in calcestruzzo e la posa d'acciaio d'armatura),
senza considerare l'impiantistica tecnica (a titolo di esempio le canalizzazioni)
e gli elementi complementari quali la gradinata d'accesso e il pianoro di
contorno, con il che tale lavoro, a prescindere dal costo, non può dirsi di
modesta importanza o particolarmente semplice tanto da essere eseguito senza
particolari conoscenze nel ramo e senza attrezzature importanti. 5.3.2. Per quanto concerne invece il cantiere di __________, come indicato
nella decisione contestata, rilevante è il costo preventivato nella domanda di
costruzione, il quale ammonta a fr. 4'850'000.- trattandosi della costruzione a
nuovo di un edificio di quattro appartamenti e della formazione di una piscina
e dunque di lavori di grande importanza. Qualunque lavoro edile nel contesto di
tale intervento, vista l'ampiezza dello stesso, non poteva essere eseguito da
ditte non iscritte all'albo delle imprese. La tesi dell'insorgente, che
sostiene di essere subentrata solo in un secondo tempo, a cantiere quasi
concluso, per svolgere piccoli lavori edili, è del tutto irrilevante. 5.4. Da quanto precede risulta che a giusta ragione la CV-LEPICOSC ha ritenuto
che i lavori di edilizia eseguiti dalla ricorrente
sui due cantieri fossero soggetti alla LEPICOSC e che, vista l'ampiezza e il
costo totale dei due interventi, gli stessi non potevano essere eseguiti,
neppure in parte, da una ditta non iscritta all'albo. Stando così le
cose, appare inutile procedere alle audizioni testimoniali proposte dalla
ricorrente (segnatamente quella del titolare della ditta ricorrente e di uno
degli operai), le quali non permetterebbero ad ogni modo di giungere a diversa
conclusione.
6. 6.1.
L'insorgente sostiene poi che alcune disposizioni legali citate nella decisione
impugnata sarebbero erronee, segnatamente il rimando all'art. 4 LEPICOSC con
riferimento al concetto di " lavori di sopra e sottostruttura ",
essendo stata simile dicitura modificata nel 2014. Sostiene inoltre che la
decisione sarebbe arbitraria e procederebbe da un esercizio abusivo del potere
d'apprezzamento di cui l'autorità dispone, dal momento che la CV-LEPICOSC si è
discostata dalle tariffe praticate dalla ricorrente applicando invece le
tariffe delle associazioni di categoria (segnatamente le tariffe SSIC 2014) per
stimare il valore delle prestazioni eseguite dall'insorgente che risultano così
di importo più elevato. Valutazione, questa, che non sarebbe nemmeno sorretta
da una sufficiente base legale. Ritiene poi che l'applicazione ferrea e ingiustificata del criterio dei fr.
30'000.- e delle tariffe SSIC impedisca alle ditte attive nel settore di
praticare prezzi concorrenziali e configuri pertanto una limitazione
inaccettabile della libertà economica di cui all'art. 27 Cost. La decisione impugnata risulterebbe altresì lesiva del principio della
proporzionalità poiché la CV-LEPICOSC avrebbe mancato di tenere debitamente in
considerazione che i lavori effettivamente svolti dalla ricorrente consistevano
i piccoli lavori edili di poca importanza e per i quali non erano necessarie
particolari conoscenze tecniche. L'insorgente sembra infine mettere in dubbio,
la norma che impone di distinguere i lavori sottoposti alla LEPICOSC sulla sola
base di un criterio economico. 6.2. Le censure sollevate non meritano accoglimento. 6.2.1. Anzitutto si rileva che la decisione impugnata cita effettivamente
l'art. 4 LEPICOSC utilizzando la terminologia della legge nella sua versione
antecedente al 2014. Tuttavia non si vede, né la ricorrente lo spiega, quale
conseguenza ciò comporti. La dicitura " lavori di sopra e sottostruttura "
si riferisce con tutta evidenza all'insieme dei lavori di costruzione eseguiti
nel settore edile e del genio civile, ciò che corrisponde, giusta gli art. 1
cpv. 1 e 4 cpv. 1 LEPICOSC, alle opere eseguite dalle imprese di costruzione e
soggette alla legislazione in questione. 6.2.2. Per quanto attiene alle tariffe approvate dalle associazioni di
categoria (segnatamente le tariffe SSIC) si rileva che la decisione impugnata
non fa alcuna menzione a tale prezzario. La ricorrente pare piuttosto criticare
la stima operata dalla CV-LEPICOSC al fine di fissare il valore delle opere
eseguite dalla ricorrente nell'ambito del cantiere di __________, in
particolare il calcolo presentato in sede di risposta di causa. La critica
risulta inconferente poiché, come esposto nei precedenti considerandi, il costo
totale degli interventi sui due cantieri era chiaramente superiore al limite
fissato dalla legge, a prescindere dall'applicazione o meno del tariffario
della SSIC. Già solo il costo dei materiali necessari per la realizzazione
delle opere previste, che non dipende certo dal predetto tariffario, era di
gran lunga superiore al citato limite. Occorre poi rilevare che, con
riferimento al calcolo proposto dalla CV-LEPICOSC, quand'anche si volesse applicare
la tariffa oraria praticata dalla ricorrente per la manodopera di fr. 40.-/ora,
la soglia di fr. 30'000.- risulterebbe comunque oltrepassata. Ad ogni modo, la LEPICOSC prevede che non sono assoggettati alla legge
unicamente i lavori di modesta importanza o particolarmente semplici (art. 4
cpv. 2 LEPICOSC); il cpv. 3 dell'art. 4 LEPICOSC pone poi la presunzione secondo
cui le opere il cui costo preventivabile totale non supera i fr. 30'000.- sono
da considerare di modesta importanza. Giusta l'art. 4 cpv. 4 LEPICOSC, il
regolamento definisce i lavori non soggetti alla legge; l'art. 8 cpv. 1
RLEPICOSC trasferisce poi tale compito alla CV-LEPICOSC, la quale, al fine di
stabilire in modo oggettivo il valore delle opere di edilizia e genio civile,
usa come base di valutazione i prezzi del materiale e le tariffe approvate
dalle associazioni di categoria. La procedura con la quale l'autorità di sorveglianza
stabilisce l'assoggettamento alla legge è pertanto sorretta da una base legale
sufficientemente chiara (STA 2C_81/2014 dell'11 agosto 2014 consid. 4.2). In
questo senso poi, ritenuto che la libertà economica include il libero accesso
ad un'attività economica privata ed il suo esercizio (DTF 132 I 97 consid. 2.1,
131 I 133 consid. 4), nel caso concreto in alcun modo la CV-LEPICOSC impone
così alle ditte attive nel settore di applicare un determinato prezzario; nei
limiti del rispetto di altre regolamentazioni e dei vari contratti collettivi
di lavoro in vigore, la ricorrente è libera di praticare i prezzi che vuole,
ciò che esclude pertanto che l'applicazione del criterio di cui all'art. 4 cpv.
3 LEPICOSC configuri una limitazione della libertà economica. A questo
proposito occorre ancora aggiungere che, contrariamente a quanto sostiene l'insorgente,
nella sentenza del Tribunale federale citata in sede di replica (STF 2C_81/2014
dell'11 agosto 2014), l'Alta Corte ha lasciato aperta la questione di sapere se
sia o meno ammissibile applicare le tariffe delle associazioni di categoria per
stimare il valore delle opere edili; il considerando riportato quale inciso
(consid. 5.1. e non consid. 5.2. come erroneamente indicato), contiene il
riassunto delle censure ricorsuali e non la sussunzione in diritto, tant'è che
il paragrafo successivo dichiara la critica inconferente e il ricorso viene
respinto. 6.2.3. In merito alla pretesa violazione del principio di proporzionalità, la
decisione impugnata non presta il fianco a critiche. Premesso che dagli atti
risulta comunque che l'insorgente ha eseguito opere che non possono essere
definite di poca importanza (tra le quali delle demolizioni, il getto di calcestruzzo,
casserature ecc.), resta il fatto che la ricorrente ha svolto lavori che solo
ditte iscritte all'albo potevano eseguire poiché si trattava di opere che si
inseriscono nell'ambito di interventi di edilizia che non sono di modesta
importanza.
7. Accertato che la
RI 1 deve rispondere per la violazione delle norme sopra menzionate, resta da
verificare se la multa inflitta sia adeguata alla gravità dell'infrazione
commessa, alla colpa e alle condizioni personali del trasgressore. La multa si riferisce a lavori eseguiti su
due cantieri. Si deve inoltre considerare che per entrambi gli interventi i
costi totali erano piuttosto elevati (in particolare per il cantiere di __________)
e che la situazione di irregolarità si è perpetrata nel tempo. Nel caso
del cantiere di __________, nonostante la CV-LEPICOSC avesse ordinato il fermo
dei lavori, gli operai della ricorrente hanno continuato l'esecuzione. Questo
Tribunale ritiene pertanto correttamente commisurata all'entità dell'infrazione
ed alla colpa del trasgressore la multa di fr. 7'000.- inflitta alla ricorrente.
8. 8.1. Stante
quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata. 8.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, in
quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, è posta a suo
carico. Non si assegnano ripetibili
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera