Ricorso avverso la decisione di approvazione di un piano regolatore intercomunale
Decisione del 05.02.2019, TRAM
Incarto n. 90.2018.12
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
FUNZIONE
MEZZI DI PROVA / NUOVI FATTI / NUOVE DOMANDE
PONDERAZIONE
ZONA ARTIGIANALE
art. 8 cpv. 1 COST
art. 29 cpv. 2 COST
art. 24 LALPT
art. 34 LPAMM2013
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 16 LPT
art. 38a LPT
art. 18 cpv. 4 LSTERR
art. 52a OPT
art. 52 PA

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 5 giugno 2018 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 2 maggio 2018 (n. 2027), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato il piano regolatore intercomunale del Piano della Stampa (PRIPS);
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è proprietaria dei mapp. 1123 (22'922 m 2 )
e 1132 (1'524 m 2 ) di Lugano, sezione di Sonvico, confinanti a
sud con il territorio della sezione di Cadro e posti a ridosso del riale Franscinone
che scorre a nord del complesso carcerario della Stampa. Ad eccezione di un
edificio adibito ad abitazione e di alcuni manufatti sul mapp. 1123 e di due
rustici sul mapp. 1132, le particelle sono prevalentemente ricoperte da bosco.
b. Il piano regolatore
dell'allora Comune di Sonvico, approvato dal Consiglio di Stato l'8 febbraio
1983 con risoluzione n. 723, attribuiva la parte non boschiva dei citati fondi
alla zona senza destinazione specifica. Con l'approvazione governativa del 3 luglio
1996 (n. 3445) delle varianti del piano regolatore di Lugano, sezione di
Sonvico, la parte libera da bosco è stata assegnata alla zona agricola.
B. Durante le sedute del
31 agosto 2015, rispettivamente del 21 dicembre 2015, i Consigli comunali di
Canobbio e Lugano hanno adottato il piano regolatore intercomunale del Piano
della Stampa (PRIPS). Esso concerne il comparto, nel quale si inseriscono
prevalentemente insediamenti artigianali e industriali, situato ai margini settentrionali del territorio urbano di
Lugano e che si estende da sud a nord
lungo la piana alluvionale del fiume Cassarate per una superficie di circa 104 ha, da Ponte di Valle fino al confine con la sezione luganese di Sonvico,
coinvolgendo il territorio dei Comuni di Canobbio e Lugano, sezioni di Davesco- Soragno
e Cadro. Il PRIPS suddivide il territorio principalmente in due tipi di zona,
ossia quella artigianale/industriale (zona AI) e quella destinata alle
attrezzature e alle costruzioni di interesse pubblico (zona AP-CP). Tra i suoi
obiettivi vi sono la riorganizzazione organica ed equilibrata del territorio,
la riqualifica e il consolidamento del Piano della Stampa quale ambito
artigianale e industriale, la valorizzazione degli edifici e delle
infrastrutture, il promovimento delle attività di svago e per il tempo libero e
la tutela dei contenuti dall'importante valenza naturalistica (cfr. rapporto di
pianificazione del novembre 2014, pag. 13 e 80 segg.).
C. Contro
le citate delibere si è aggravata dinanzi al Consiglio di Sta to la RI 1, postulando l'inclusione dei suoi fondi,
limitrofi al PRIPS, nel suo perimetro e l'attribuzione della parte libera da bosco
alla zona AI. Secondo la ricorrente, i mapp. 1123 e 1132 sarebbero appartenuti
per loro natura, posizione e caratteristiche al comparto del Piano della
Stampa, motivo per cui l'inclusione nel PRIPS perlomeno della parte non
boschiva sarebbe stata più che giustificata e in linea con lo scopo dell'atto
pianificatorio di risolvere i problemi di
disordine insediativo e dei contenuti ivi riscontrati. Inoltre, l'esclusione dei suoi fondi dal PRIPS non avrebbe tenuto conto della loro posizione e dell'effettiva morfologia del
territorio. Infatti, a detta della ricorrente, le sue proprietà avrebbero
dovuto essere considerate come appartenenti al Piano della Stampa già solo per
la loro contiguità con i terreni inclusi nel PRIPS e perché esse sarebbero accessibili
unicamente attraverso il suo impianto viario, senza dimenticare che l'estratto
del Registro fondiario che le concerne indicherebbe "Stampa" quale
luogo della loro ubicazione. Per contro, a causa della presenza del bosco, esse
sarebbero materialmente separate dal rimanente territorio edificabile della sezione
di Sonvico, essendo peraltro sprovviste di una via di comunicazione diretta che
le colleghi a esso. La mancata integrazione dei suoi fondi nel PRIPS avrebbe
quindi comportato il loro scollegamento dalle zone fabbricabili di Sonvico,
andando a formare "un'anomala enclave edificata al limite della zona
boschiva". La ricorrente ha poi sostenuto che, benché i suoi mappali siano
attualmente inseriti in zona agricola, essi non ne presenterebbero le
caratteristiche. Tant`è che essi non sarebbero soggetti alla legge federale sul
diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11), sarebbero
stati acquistati a un prezzo di mercato più elevato rispetto a quello
normalmente richiesto per dei terreni agricoli e nel 1997 sull'attuale mapp.
1123 sarebbe stata autorizzata la trasformazione in casa d'abitazione della
stalla preesistente. Inoltre essi sarebbero già urbanizzati. Infine, a suo
dire, il mantenimento in zona agricola della parte non boschiva dei suoi sedimi
le avrebbe cagionato un danno economico riconducibile alla perdita delle potenzialità
edificatorie che le autorità avrebbero invece riconosciuto ai fondi nel corso degli
anni.
In sede di replica la
ricorrente ha modificato le sue richieste, postulando l'integrale attribuzione
dei suoi fondi alla zona AI.
D.  Con risoluzione
del 2 maggio 2018 (n. 2027) il Consiglio di Stato ha approvato il PRIPS così
come adottato dai Consigli comunali di Lugano e Canobbio e respinto di
conseguenza il gravame della RI 1. Il Governo ha ritenuto in sintesi che le sue
proprietà non appartengono territorialmente all'area compresa nel PRIPS, considerato inoltre che le costruzioni ubicate sui
due fondi, una delle quali destinata a residenza, hanno tutt'altra vocazione
rispetto a quella artigianale e industriale degli edifici situati nel
Piano della Stampa. Oltre a non rispondere a
una logica insediativa e a un preciso fabbisogno, il Consiglio di Stato ha
rilevato che i mapp. 1123 e 1132, per le loro caratteristiche
morfologiche, non si prestano nemmeno all'insediamento di attività produttive e
che la loro attribuzione alla zona edificabile si porrebbe in contrasto con il
principio del compenso sancito dal diritto transitorio (art. 38 a della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS
700; e art. 52 a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del
28 giugno 2000; OPT; RS 700.1).
E.  Contro la
citata risoluzione la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulando in via principale l'inserimento dei suoi fondi nel
PRIPS e la loro attribuzione alla zona AI e, a titolo subordinato, l'inclusione
nel PRIPS solo della porzione non boschiva delle sue proprietà e la sua
assegnazione alla zona AI. Riproponendo sostanzialmente i medesimi argomenti sollevati
davanti al Governo, la ricorrente aggiunge che i suoi fondi andrebbero attribuiti alla zona edificabile anche
perché posti all'interno di un comprensorio già ampiamente edificato.
Invoca inoltre una violazione del principio della buona fede e della proporzionalità
e asserisce che il giudizio impugnato andrebbe annullato poiché carente dal
profilo della motivazione. Quali mezzi di prova chiede l'esperimento di un
sopralluogo, un'ispezione a registro fondiario e il richiamo dal Comune di
Lugano dell'incarto completo relativo agli interventi edilizi eseguiti sui
mapp. 1123 e 1132.
F.   All'accoglimento del ricorso si oppone
il Comune di Lugano, presentando, d'intesa con il Comune di Canobbio, un unico allegato
di risposta. Descrivendo le caratteristiche del Piano della Stampa e
ripercorrendo l'iter pianificatorio che ha portato all'adozione del piano
regolatore intercomunale, il Comune esclude in particolare che i fondi della ricorrente appartengano
territorialmente e funzionalmente al PRIPS, il loro inserimento ostando peraltro
agli obiettivi da esso perseguiti. Anche la Sezione dello sviluppo territoriale
(Sezione) postula la reiezione del gravame, richiamando le motivazioni alla
base della decisione governativa impugnata. Osserva
in particolare come anche altri terreni situati nel comprensorio del Piano
della Stampa, attribuiti alla zona agricola dal piano regolatore
di Lugano, sezione di Davesco-Soragno, risultino esclusi dal PRIPS pur
presentando degli edifici abitativi (mapp. 318, 350, 351).
G.  Nei successivi
allegati scritti i Comuni e la ricorrente si riconfermano nelle rispettive
allegazioni e domande. In particolare, quest'ultima approfondisce ulteriormente
le argomentazioni sollevate in precedenza e contesta, con argomenti invero poco
chiari, l'applicabilità alla fattispecie degli art. 38 a LPT e 52 a OPT. La Sezione non ha prodotto alcun allegato di duplica.
H.  Il 27 novembre 2018 una delegazione del
Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune
fotografie, acquisite agli atti . In tale occasione le parti hanno rinunciato a presentare le
conclusioni scritte.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art.
30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL
701.100). Certa è pure la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2
lett. b LST) con la seguente precisazione. Davanti al Consiglio di Stato la
ricorrente ha dapprima postulato con il ricorso l'inclusione dei suoi fondi nel
PRIPS e l'attribuzione della loro parte non boschiva alla zona AI, dopodiché,
in sede di replica, ha chiesto che i suoi fondi fossero interamente attribuiti
alla zona AI del PRIPS. Davanti a questo Tribunale l'insorgente ha riproposto
in via principale quest'ultima domanda, chiedendo poi, in via subordinata l'inclusione parziale delle sue proprietà nel PRIPS
e la loro assegnazione parziale alla zona AI. In proposito si rileva come già
la richiesta formulata dall'insorgente con la replica davanti al Governo
risultasse improponibile poiché modificava la domanda originaria ( Frank Seethaler/Fabia Portmann in:
Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG,
II ed., Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, ad art. 52 n. 39). La stessa
considerazione deve valere per la medesima richiesta promossa in via principale
in questa sede, che va quindi dichiarata inammissibile in quanto nuova (art. 70
cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100). La domanda di giudizio davanti al Tribunale deve di conseguenza essere
ricondotta a quella avanzata con il ricorso davanti all'autorità inferiore.
1.2. Fatte queste precisazioni, il ricorso è ricevibile in ordine. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti
acquisiti all'incarto e delle risultanze del sopralluogo (art. 25 cpv. 1
LPAmm). Per quanto attiene
agli altri mezzi di prova richiesti dall'insorgente, il Tribunale non ritiene necessario procedere alla loro assunzione, la situazione di fatto che sta alla base della controversia risultando
in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione già versata agli atti e
dagli esiti del sopralluogo.
1.3. Gli studi relativi
al PRIPS sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il PRIPS dovrà
quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge
(art. 117 LST).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.
Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo
della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate
il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art.
2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il
proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di
questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o
non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad
art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore
disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. La ricorrente invoca
una lesione dell'obbligo di motivare le decisioni in quanto il Consiglio di
Stato, nella risoluzione impugnata, non avrebbe né analizzato né preso in
considerazione le argomentazioni da lei avanzate relative all'inserimento
perlomeno della porzione non boschiva delle sue proprietà nel PRIPS. La critica
va respinta in quanto infondata. Infatti, giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni
decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo
dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere
sentito disposto all'art. 34 LPAmm e ancorato all'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno
alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di
causa ad una giurisdizione superiore, la
quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229
consid. 5.2; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa
ticinese, Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c). Una motivazione
può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando
l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a
decidere in un senso piuttosto che in un
altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito
ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad
affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a influire sulla
decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che
manifestamente non reggono o appaiono
ininfluenti (DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2, 130 II 530
consid. 4.3; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2; Scolari , op. cit., n. 532 con rinvii; Borghi/Corti , op. cit., ad art. 26 n. 2a). Nel caso
concreto da una lettura della risoluzione impugnata emergono tutti gli elementi
di rilievo che hanno portato il Governo a condividere le soluzioni proposte con
il PRIPS e a respingere il ricorso, ponendo così l'insorgente nella situazione di comprendere appieno i motivi alla
base della decisione e permettendole di impugnarla con piena cognizione di causa.
Peraltro la miglior prova della sufficiente motivazione dell'atto impugnato è
data dal gravame presentato dall'insorgente, che contesta dettagliatamente le
valutazioni del Governo. Sapere se queste considerazioni siano corrette è
questione di merito, che sarà esaminata in seguito.
4.   4. 1. Secondo l'art. 24 LALPT il piano regolatore è lo
strumento di programmazione delle attività di incidenza territoriale a
livello comunale, che deve essere adottato da ogni Comune (cpv. 1). Esso
organizza e disciplina le attività d'incidenza territoriale in funzione dei
bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e deve essere commisurato alla capacità finanziaria del Comune (cpv.
2). Più Comuni possono adottare un piano regolatore unico o intercomunale (cpv.
5). La possibilità per più Comuni di far capo allo strumento del piano
regolatore intercomunale è riproposta all'art. 18 cpv. 4 LST.
4.2. Come esposto in
narrativa (cfr. supra , consid. B), il Piano della Stampa è un'area
perlopiù pianeggiante ubicata a nord del polo urbano di Lugano, sui territori
giurisdizionali di Canobbio e Lugano, e attraversata da nord a sud dal fiume
Cassarate. Sull'ampia sponda sinistra del citato fiume si inseriscono numerose
attività artigianali e industriali, mentre su quella destra, in prossimità del "Maglio",
trovano collocazione utilizzazioni diversificate e alcune infrastrutture
sportive-ricreative del Comune di Canobbio. Per il resto, il comparto è
delimitato ai suoi margini da ripidi boschi di versante, al di sopra dei quali
trovano spazio diverse zone di insediamento residenziale estensivo, valli e
altri corsi d'acqua (cfr. rapporto di pianificazione citato, pag. 7 e 27 seg.).
4.3. A partire dagli
anni '90 del secolo scorso il comparto è stato oggetto di alcuni studi che ne
hanno delineato la situazione pianificatoria ed evidenziato uno sviluppo
perlopiù caratterizzato da un disordine degli insediamenti e delle funzioni ivi
contenute, definite "a scarso valore aggiunto" e "meno nobili".
La necessità di una riqualifica urbanistica
e ambientale di questo importante comparto ha motivato la sua menzione, con il
grado di consolidamento "dato acquisito", nella scheda R/M 3
del piano direttore cantonale alla voce 3. Misure, 3.2. Insediamenti. Sulla
base delle informazioni raccolte grazie a
tali studi, i Comuni di Lugano e Canobbio hanno congiuntamente elaborato il
PRIPS, volto da un lato a risolvere i problemi riscontrati dal profilo
ambientale, di ordine idrogeologico e di sicurezza delle infrastrutture,
dall'altro a esprimere e concretizzare le potenzialità insediative -
riconducibili anche alla presenza al suo interno di ampi spazi liberi
poco o malamente sfruttati - che l'area ha acquisito nel corso degli ultimi
anni anche grazie all'apertura del portale est della galleria Vedeggio-Cassarate
e alla pianificazione del Nuovo Quartiere di Cornaredo (NQC; cfr. rapporto
citato, pag. 4 e 47; in merito alla cronistoria e allo stato della
pianificazione cfr. pag. 8 segg.).
4.4. In merito ai fondi della ricorrente si rileva
anzitutto come, contrariamente a quanto essa sostiene, le sue proprietà
non appartengano né territorialmente né morfologicamente al comprensorio
incluso nel PRIPS. Infatti, dalle fotografie acquisite agli atti nell'ambito
del sopralluogo risulta chiaramente che i mapp. 1123 e 1132 sono collocati in
pendenza lungo il crinale collinare prevalentemente ricoperto da bosco e da
arbusti, alla cui sommità è situata la zona residenziale di Sonvico e le cui
pendici meridionali sono lambite dalle acque del riale Franscinone. La porzione
più settentrionale del mapp. 1123 è inoltre caratterizzata da terrazzamenti. Essi
appartengono manifestamente all'area dal forte carattere naturale e forestale
che circonda il comparto prevalentemente pianeggiante e occupato da attività
artigianali e industriali racchiuso nel PRIPS. Il torrente Franscinone, oltre a
costituire l'elemento naturale che segna il confine giurisdizionale tra le sezioni
luganesi di Sonvico e Cadro, contribuisce a sottolineare lo stacco morfologico
esistente tra il comparto pianeggiante inserito nel PRIPS e quello collinare e
boschivo in cui si inseriscono le proprietà della ricorrente, fungendo da
cesura tra le due differenti realtà. Tant'è che persino i mapp. 1124 e 1125,
anch'essi ubicati, come i fondi dell'insorgente, sulla sponda destra (a nord)
del citato riale nel territorio della sezione di Sonvico, benché ospitino degli
insediamenti di grandi dimensioni (__________, rispettivamente __________),
siano pianeggianti e caratterizzati da una conformazione morfologica più idonea
all'edificazione di industrie e capannoni, sono stati esclusi dal PRIPS e
mantenuti in zona agricola, rispettivamente in zona per edifici e attrezzature
pubbliche dal piano regolatore di Lugano, sezione di Sonvico. Priva di
riscontri oggettivi risulta pertanto l'argomentazione dell'insorgente secondo
cui le sue proprietà formerebbero un'enclave edificata sul territorio di Sonvico, in quanto esse sarebbero le sole situate
nella sezione e in prossimità del Piano della Stampa a non essere state inserite
nel PRIPS. A proposito dell'ubicazione dei suoi terreni, occorre poi rilevare
che, contrariamente a quanto asserisce la ricorrente, la circostanza che
l'estratto del registro fondiario relativo al mapp. 1132 indichi quale luogo di
situazione la zona "Stampa" non permette di concludere che la
particella appartenga al Piano della Stampa, tale indicazione non essendo
determinante ai fini di stabilirne l'azzonamento e l'appartenenza dal profilo
pianificatorio al citato comparto. Già solo per tali motivi il ricorso non può
quindi trovare accoglimento. I Comuni di Lugano e Canobbio hanno esaustivamente
illustrato gli studi pianificatori effettuati nel corso degli ultimi anni con
riferimento al Piano della Stampa, le ragioni alla base della scelta di
delimitazione del perimetro del PRIPS così come adottato dai relativi Consigli
comunali e i suoi contenuti. Tali ragioni appaiono giustificate dal profilo
dell'interesse pubblico e della proporzionalità e meritano di essere condivise
da questo Tribunale.
5.   In ogni caso è evidente che la richiesta
della ricorrente di includere i suoi fondi nel PRIPS è finalizzata a ottenere
l'inserimento parziale degli stessi in zona edificabile (nello specifico
in zona AI). In proposito si rileva che tale domanda non potrebbe comunque essere
accolta, ritenuto che l'attribuzione della parte non boschiva dei suoi due fondi alla zona AI comporterebbe un
ampliamento dell'area fabbricabile contrario al principio del compenso disposto
dalle norme transitorie del diritto federale, secondo cui un'estensione della
zona edificabile va compensata con il dezonamento di un'equivalente
superficie di terreno (art. 38 a LPT e 52 a OPT). Infatti, se confrontato con gli azzonamenti previsti per il
Piano della Stampa dai piani regolatori dei Comuni di Canobbio e Lugano,
sezioni di Davesco-Soragno e Cadro, il PRIPS non prevede né una
diminuzione, né un ampliamento dell'area costruibile, bensì dispone una
riorganizzazione delle superfici nel comparto, ciò che comporta uno spostamento
delle zone edificabili al suo interno. In particolare, con il PRIPS la
superficie complessiva della zona AI è stata sì ridotta di 15'500 m 2 (cfr. citato rapporto, pag. 134) ma compensata con un aumento dell'area
destinata a ospitare attrezzature e costruzioni di interesse pubblico (zona
AP-CP), di modo che il saldo delle superfici edificabili complessive rimane
neutrale. La ricorrente non si esprime su questo punto; non propone una
soluzione concreta che permetterebbe di compensare questo nuovo azzonamento. Inoltre,
come già indicato ai considerandi che precedono, i fondi della ricorrente sono
in pendenza e in parte presentano una conformazione del suolo a terrazzamenti,
che mal si presta all'insediamento di attività produttive del tipo di quelle
già insediate nel Piano della Stampa. Ne deriva che persino dal profilo
morfologico essi non appaiono idonei all'edificazione di capannoni o di altre
strutture analoghe a quelle già ubicate nel Piano e che quindi un loro
inserimento nella zona AI del PRIPS non
potrebbe in ogni caso entrare in linea di conto. Oltretutto occorre considerare
che i fondi non dispongono di un accesso idoneo dal profilo strutturale, in
quanto il ponte privato che sovrasta il riale Franscinone e che funge da
raccordo con il Piano della Stampa, oltre a non apparire sufficientemente ampio
per consentire il passaggio degli automezzi pesanti, non sarebbe idoneo a
sostenerne il carico.
6.   Non merita di essere condivisa
neppure l'argomentazione dalla ricorrente, secondo cui le sue proprietà
andrebbero attribuite alla zona fabbricabile poiché non sarebbero sfruttate e
sfruttabili per l'agricoltura, ritenuto che alla zona agricola, intesa nel suo
senso più ampio, espressamente sancito all'art. 16 LPT, dev'essere riconosciuto
un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica
agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale
eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione
dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. STA 90.2003.31 e 90.2004.14 del 23
giugno 2015 consid. 5.2.2; Messaggio del
Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii). Ne deriva che un
fondo, per essere attribuito alla zona agricola, non deve necessariamente
essere sfruttato per soddisfare bisogni legati all'agricoltura, bensì è sufficiente
che interessi pubblici preminenti, quali la tutela dell'ambiente e del
paesaggio e la prevenzione dall'edificazione, ne giustifichino l'attribuzione a
tale zona di utilizzazione. Ad ogni modo le considerazioni della ricorrente
esulano dall'oggetto della controversia, in quanto riferite alla procedura di
approvazione delle varianti del piano regolatore di Lugano, sezione di Sonvico, scaturita nella decisione governativa (n.
3445) del 3 luglio 1996, che ha sancito l'attribuzione delle sue proprietà alla
zona agricola (cfr. supra , consid. A.b). Esse potranno se del caso venir
riproposte nell'ambito di una futura revisione del piano, riservato quanto detto al precedente considerando.
7.   Pure
infondata si rivela la doglianza relativa alla violazione del principio della
buona fede. Secondo la ricorrente, infatti, poiché i suoi fondi apparterrebbero
"da sempre" al Piano della Stampa e al suo comprensorio già
largamente edificato, essa avrebbe dovuto poter contare sul fatto che le sue
proprietà sarebbero state attribuite alla zona edificabile. Ora, dagli atti non
è possibile dedurre che il Municipio di
Lugano o le autorità cantonali le abbiano in passato fornito assicurazioni
vincolanti circa una modifica del regime pianificatorio relativo alle sue
proprietà. In particolare, non risulta che essi abbiano garantito alla
ricorrente che i mapp. 1123 e 1132 sarebbero stati inseriti nel PRIPS e
attribuiti alla zona AI. Peraltro, neppure dal fatto che nel 1997 il
Dipartimento delle finanze e dell'economia
aveva accettato una modifica di destinazione, da stalla a casa d'abitazione,
dell'edificio ubicato sul mapp. 1123, l'insorgente poteva dedurre che la
possibilità di edificare i suoi fondi potesse in futuro realizzarsi con grande
probabilità.
8.   Da ultimo, per
rapporto al limitrofo mapp. 1125, non si ravvisa la disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost., invocata
dall'insorgente. Infatti, come già evidenziato al considerando 4.4., malgrado
il mapp. 1125 sia collocato nelle immediate vicinanze del penitenziario
cantonale e degli altri insediamenti artigianali e industriali racchiusi nel Piano
della Stampa, sia dotato di un accesso idoneo
al transito degli automezzi e sia pianeggiante , ossia morfologicamente
più adatto a ospitare attività produttive
rispetto ai terreni dell'insorgente, anch'esso è stato escluso dal perimetro
del PRIPS, in quanto situato sul territorio di Sonvico, oltre il riale
Franscinone che, come detto, funge da cesura.
9.   Per tutti i
motivi che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia
segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art.
49 cpv. 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di fr.
2'000.-, già anticipata dall'insorgente, rimane a suo carico. Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera