Dipendenti cantonali. Promozione di un dipendendente presso la Polizia cantonale. Passaggio al nuovo modello retributivo
Decisione del 06.03.2019, TRAM
STIPENDIO
art. 15 cpv. 1 LSTIP 2017
art. 41 LSTIP 2017
art. 54 RDST 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sui ricorsi (a) del 3 gennaio 2018 e (b) dell'8 marzo 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da: PA 1
contro
a.
  la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato a
  far tempo dal 1° gennaio 2018 ha attribuito all'insorgente la funzione di Ispettore e lo ha iscritto nella classe di stipendio 7 con 13 aumenti; b. la decisione del 21 febbraio 2018 (n. 670) con cui il Consiglio di Stato
  ha promosso l'insorgente a Ispettore principale e lo ha iscritto nella
  classe di stipendio 8 con 11 aumenti;
ritenuto, in
fatto
A.   RI 1 è entrato alle
dipendenze dello Stato nel 2004 quale Gendarme , iscritto nella classe 22
con 2 aumenti. Il 1° luglio 2009 egli è stato nominato Ispettore (26-29)
ed è stato inserito nella classe 26 con 3 aumenti. Dopo esservi rimasto quattro
anni secondo quanto previsto dalle norme di promozione e avanzamento in classe
alternative e tra parentesi emanate dal Consiglio di Stato e rimaste in vigore
fino al 31 dicembre 2017 (cfr. risoluzione governativa n. 811 del 24 febbraio
2016 e le precedenti, di uguale tenore, n. 2585 del 23 giugno 2015, n. 2299 del
13 maggio 2014, n. 1553 del 27 marzo 2013; risoluzione governativa n. 839 del 4
marzo 2015, punto n. 13.4), RI 1 ha ottenuto un avanzamento nella classe
superiore di stipendio 27 con 7 aumenti. Nel 2017 ha raggiunto il massimo in
quella classe (27 e 10 aumenti) per un salario annuo lordo di fr. 98'551.-.
B. a. Il 15 dicembre 2015 il Gran Consiglio ha approvato il
preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente quanto previsto nella
nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore da lì a breve e nella
necessità di contenere il disavanzo statale, anche la spesa riguardante il
personale è stata rivista verso il basso con l'introduzione di misure puntuali
e di misure strutturali, segnatamente l'allineamento delle date degli scatti
automatici al 1° gennaio e la sospensione degli avanzamenti, delle promozioni
in classi tra parentesi, delle promozioni a funzioni superiori disciplinate da
regolamenti specifici e quella della carriera dei docenti per l'anno scolastico
2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato
relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica
della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg.
e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015). b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente
la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare
importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione
di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio
di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano,
mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo
contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per
quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera
salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un
numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24
aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio
carriera e una progressione più lenta in seguito.
c. La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23
gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL
173.300), con abrogazione della precedente.
C.   a. Il 12 ottobre 2017 la
Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia
(SRU) ha informato RI 1 sui previsti cambiamenti del modello retributivo e
sulle implicazioni che questi avrebbero avuto per la sua funzione e classificazione
salariale. L'interessato ha fatto uso della facoltà concessagli di presentare
delle osservazioni e ha chiesto che gli venisse riconosciuto uno stipendio
corrispondente alla classe 7 con 15 aumenti per tenere conto dell'avanzamento
in classe 28 al quale avrebbe avuto diritto a partire dal 1° gennaio 2018. In
via subordinata, egli ha domandato di posticipare l'aggancio al nuovo modello
salariale al 1° gennaio 2019, riconoscendogli per il 2018 l'avanzamento in
classe 28. b. Con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha confermato RI
1 nella funzione di Ispettore e lo ha iscritto nella nuova classe 7 con 13 aumenti corrispondente ad un
salario annuo lordo di fr. 98'920.-.
D.   a. Il 3 gennaio 2019 RI 1 ha
adito il Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione
governativa, della quale ha chiesto l'annullamento. Ha postulato il suo inserimento
nella classe 7 con 15 aumenti per fr. 106'125.- annui a partire dal 1° gennaio
2018. In via subordinata, egli ha postulato che il suo aggancio venisse
ritardato al 2019 e, per l'anno 2018, di essere inserito nella classe 28. Ricordata
la misura decisa dalle autorità cantonali di allineare le date degli
avanzamenti di carriera al 1° gennaio, egli ritiene che per l'aggancio al nuovo
modello salariale si sarebbe dovuto tenere conto del diritto, maturato già nel
2017 dopo 4 anni di permanenza nella classe 27, a beneficiare della classe 28
con 11 aumenti (fr. 101'661.- annui lordi). Il nuovo salario avrebbe dovuto
essere calcolato a partire da questa base per un importo (immediatamente
superiore) di fr. 102'359.- corrispondente alla classe 7 con 15 aumenti. b. Il 23 febbraio 2018 il Consiglio di Stato ha informato il Tribunale di aver promosso,
retroattivamente al 1° gennaio 2018, il ricorrente nella funzione di Ispettore
principale e di avergli attribuito la classe 8 con 11 aumenti corrispondente
a fr. 102'398.- (ris. gov. n. 670 del 21 febbraio 2018). Ritenuto che questo
trattamento salariale è superiore a quanto richiesto in sede ricorsuale, il Governo
ha ritenuto il gravame privo di oggetto.
E.   a. L'8 marzo 2018 RI 1 si è aggravato
contro quest'ultima risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo in via principale l'iscrizione nella classe 8 con 12 aumenti (fr.
104'612.-). In via subordinata ha ribadito le domande già presentate con la
precedente impugnativa. In sunto, egli ha contestato dapprima il fatto che il primo
ricorso sia divenuto privo di oggetto, essendo le decisioni impugnate due distinte,
malgrado la connessione delle fattispecie. Chiede quindi che le procedure pendenti
siano congiunte o che la seconda sia sospesa nell'attesa dell'evasione della
prima. Nel merito, egli ritiene che a seguito della promozione nella nuova
funzione di Ispettore principale lo stipendio debba essere calcolato
secondo il meccanismo già perorato nel primo ricorso, partendo quindi dal
salario della classe 28 con 11 aumenti e secondo quanto previsto
dall'art. 15 della LStip (nuovo stipendio non inferiore al vecchio e maggiorato
di un aumento). b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato che ha difeso la correttezza
della sua decisione sulla base dell'art. 22 del regolamento concernente i gradi
e le promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017, in vigore dal
1° gennaio 2018 (regolamento gradi; RL 173.130) e sulla base dell'art. 15 cpv.
3 LStip. Dei precisi motivi si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
c. Il ricorrente non ha
replicato.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in
combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati
dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La
legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I
ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque ricevibili in ordine. 1.2. I ricorsi possono essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1
LPAmm) sulla base degli atti, senza procedere all'assunzione di prove (art. 25
cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti.
Ricorso del 3 gennaio 2018
2.   Come rettamente sostenuto
dal Consiglio di Stato, la decisione del 21 febbraio 2018 con cui il ricorrente
è stato promosso Ispettore principale in classe 8 con 11 aumenti retroattivamente
al 1° gennaio 2018 ha superato la precedente decisione del suo aggancio nella
funzione di Ispettore in classe 7 con 13 aumenti per quella stessa data
e ha di conseguenza fatto venir meno l'oggetto e/o l'interesse per il primo
gravame. Pertanto, in questa sede si verificherà nel merito solo la seconda
decisione per la quale occorrerà comunque prendere in considerazione anche la
pregressa situazione retributiva del ricorrente. Il primo ricorso sarà oggetto
di esame unicamente nell'ottica di determinare spese e ripetibili a seguito
dello stralcio della procedura.
Ricorso dell'8 marzo
2018
3.   Il 1° gennaio 2018 nel
Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei
dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge
hanno trovato attuazione anche quei
provvedimenti di risparmio nei confronti del personale statale, già anticipati
nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di
Stato nel messaggio 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e
34) così si era espresso:
"Un'altra misura strutturale
riguarda l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni
anno, che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo
blocco per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un
generale allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a
partire dal 2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di
giugno 2016, che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti
maturati nel secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1°
gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di
franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.
Per il
2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le
promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici
concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto
delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni
di franchi."
La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo
transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati
riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del
2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64).
Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i
passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma
transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016
(NAP 103/2015).
Tali meccanismi di
contenimento della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art.
41 LStip, norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema
salariale a quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue:
Art.
41 (Norma transitoria  adeguamento dei salari alle nuove classi)
1 Ai dipendenti viene garantito lo
stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.
2 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della
classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al
raggiungimento di questo minimo.
3 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e
all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il
modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
4 Agli
impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso
sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
5 I
dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto
speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018
lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia
previsto.
La transizione dalla
vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo
2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip
(punto n. 7 pag. 12 e seg.):
"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri
remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata
in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo
comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle
misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in
questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti
annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma
transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma
prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo
semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre
quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a
partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli
adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."
I cpv. 3 e 4 dell'art. 41
LStip devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle
disposizioni scaturite dall'approvazione del Preventivo 2016, e, più
precisamente, il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad
un aumento o avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che
invece l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali
tuttavia è stato negato per le misure di risparmio attuate, secondo quanto
stabilito nelle norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015). Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si
esprimeva in merito al salario determinante per la transizione dalla vecchia
alla nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):
"La norma transitoria si prefigge
di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore
della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio
determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."