Dipendenti pubblici. Aggancio al nuovo modello retributivo cantonale. Tutela dei diritti acquisiti
Decisione del 20.12.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.646
STIPENDIO
art. 8 LSTIP
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 20 dicembre 2017 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la
  risoluzione del 15 novembre 2017 (n. 4996) con cui il Consiglio di Stato le
  ha attribuito la funzione di consulente IAS e l'ha iscritta nella classe 7
  con 12 aumenti a partire dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in
fatto
A.   RI 1, dapprima alle
dipendenze dello Stato del Cantone Ticino quale consulente all'Ufficio
regionale di collocamento di __________, è stata designata l'11 maggio 2016 quale
consulente AI all'Istituto delle Assicurazioni Sociali (IAS) a __________, funzione
per la quale era prevista la classificazione 26-29 secondo il sistema salariale
vigente fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli impiegati dello
Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255). Essa è stata
iscritta nella classe 27 con 8 aumenti per un salario di fr. 94'432.- all'anno.
Il trasferimento all'IAS è stato attuato con effetto al 1° luglio 2016.
B.   a. Il 15 dicembre 2016 il
Gran Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando
parzialmente quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe
entrata in vigore da lì a breve e nella necessità di contenere il disavanzo
statale, anche la spesa riguardante il personale è stata rivista verso il basso
con l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali segnatamente
l'allineamento delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e la
sospensione degli avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi, delle
promozioni a funzioni superiori disciplinate da regolamenti specifici e quella
della carriera dei docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio n.
7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016,
punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli
stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della
seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre 2015).
b. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con
quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo
la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad
aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di
interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera salariale
assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava un numero di
aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24 aumenti per
tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio carriera e una
progressione più lenta in seguito.
c. La nuova legge stipendi
è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore
il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
C.   Il 1° gennaio 2017 il
Consiglio di Stato ha corrisposto a RI 1 l'ordinario aumento annuale e l'ha
inserita nella classe 27 con 9 aumenti pari a fr. 96'494.- annui.
D.   a. Il 13 ottobre 2017 l'IAS
ha comunicato a RI 1 che a partire dall'anno successivo essa sarebbe stata agganciata
al nuovo modello salariale nella funzione di Consulente IAS in classe 7
con 12 aumenti. Facendo uso della facoltà concessale di presentare
osservazioni, con scritto di medesima data la dipendente ha chiesto di rivedere
l'aggancio previsto e lo stipendio prospettatole, ritenuto che, secondo il
sistema a quel momento in vigore, essa avrebbe beneficiato dal 1° gennaio 2018
della classe 27 con 10 aumenti anziché 9. b. Il 29 novembre 2017 il vicedirettore dell'IAS ha precisato alla collaboratrice
che essa non si era trovata nella situazione di quei dipendenti ai quali, a
seguito delle decisioni granconsigliari di contenimento della spesa pubblica,
erano stati bloccati gli aumenti nel 2016. La decisione di aggancio tiene
quindi correttamente conto dello stipendio percepito dalla dipendente al 31 dicembre
2017.
c. Con risoluzione del 15
novembre 2017 il Consiglio di Stato ha deciso a far tempo dal 1° gennaio 2018 l'attribuzione
a RI 1 della funzione di Consulente IAS e l'ha iscritta nella classe 7 con 12
aumenti corrispondente ad un salario annuo lordo di fr. 97'200.-.
E.   a. RI 1 ha adito il
Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa,
della quale ha chiesto l'annullamento e ha postulato il suo inserimento nella
classe 7 con 13 aumenti per uno stipendio di fr. 98'920.- annui. In sostanza,
essa ha ricordato il diritto degli impiegati agli aumenti salariali al 1°
gennaio di ogni anno (1° settembre per i docenti), diritto ripreso anche nel
nuovo ordinamento salariale. Ha poi ritenuto che se fosse rimasto in vigore il
precedente sistema di stipendi, essa avrebbe maturato un ulteriore, automatico
aumento a partire dal 1°gennaio 2018, beneficiando così della classe 27 con 10
aumenti (fr. 98'551.- annui). Sulla base di questo importo, lo stipendio
immediatamente superiore secondo il modello retributivo ora in vigore
corrisponderebbe pertanto alla classe 7 con 13 aumenti per fr. 98'920.-. La
decisione del Consiglio di Stato violerebbe di conseguenza i suoi diritti acquisiti.
b. Al ricorso si è opposto
il Consiglio di Stato, che ha osservato che la ricorrente non rientrava nella
categoria dei dipendenti che nel 2016 sono stati "penalizzati" dalle
misure decise dal Parlamento per il preventivo 2016, per cui lo stipendio di
riferimento per l'aggancio al nuovo modello salariale è quello da essa percepito
al 31 dicembre 2017. La classificazione della ricorrente è pertanto corretta. c. In replica e duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive
allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, nei considerandi in
diritto.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40
cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento
degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100).
La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti.
2.   Il 1° gennaio 2018 nel
Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei
dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge
hanno trovato attuazione anche quei provvedimenti di risparmio nei confronti
del personale statale, già anticipati nell'ambito dell'approvazione del
Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di Stato nel messaggio n. 7121 del
29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e 34) così si era espresso:
" Un'altra misura strutturale riguarda
l'allineamento delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno,
che anticipa ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco
per il 2016 degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale
allineamento degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal
2017, distinguendo tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016,
che verranno riconosciuti a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel
secondo semestre 2016 che verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018.
Il relativo impatto finanziario è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016
e ulteriori 2.0 milioni di franchi per il 2017.
Per il
2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le
promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici
concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto
delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni
di franchi."
La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo
transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali maturati
tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati riconosciuti dal 1°
gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del 2016 sarebbero
stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64). Dal canto suo,
il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i passaggi nelle
classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma transitoria per
regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016 (NAP 103/2015).
Tali meccanismi di
contenimento della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art.
41 LStip, norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema
salariale a quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue:
Art.
41 (Norma transitoria  adeguamento dei salari alle nuove classi)
1 Ai dipendenti viene garantito lo
stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.
2 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della
classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al
raggiungimento di questo minimo.
3 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e
all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il
modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
4 Agli
impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso
sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi
all'1.1.2019 lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente
superiore della nuova classe salariale ove questo sia previsto.
5 I
dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto
speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi
all'1.1.2018 lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore
ove questo sia previsto.
La transizione dalla
vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo
2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip
(punto n. 7 pag. 12 e seg.):
"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri
remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire
dall'entrata in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente
messaggio, tenendo comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per
quanto attiene alle misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016.
Ricordiamo che in questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date
per gli scatti annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come
norma transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La
norma prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo
semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre
quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a
partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli
adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire
dall'1.9.2017."
I cpv. 3 e 4 dell'art. 41
LStip devono quindi essere interpretati in relazione alle disposizioni scaturite
dall'approvazione del Preventivo 2016 e, più precisamente, il cpv. 3 si applica
ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o avanzamento nel primo
semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece l'avrebbero maturato nel
secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è stato negato a seguito delle
misure di risparmio, secondo quanto stabilito dalle norme transitorie nel 2016
(BU 7/2016 e NAP 103/2015). Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si
esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla
nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):
"La norma transitoria si prefigge
di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore
della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio
determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."
In sede di discussione,
alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel
senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento
del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo
il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo determinare lo
stipendio immediatamente superiore dato dalla nuova scala e la corrispondente
classe. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è stata ritenuta contraria
alle decisioni del Preventivo 2016 e avrebbe comportato un mancato risparmio di
circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi stata approvata così
come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran Consiglio, anno 2016/2017,
seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art. 41 cpv. 3 e 4).
3.   3.1. Nel caso di specie, la
ricorrente ha iniziato il 1° luglio 2016 la sua attività quale Consulente AI allo IAS in classe 27 con 8 aumenti. Il 1° gennaio 2017 il Consiglio di Stato le
ha corrisposto l'aumento (automatico) annuale ed è stata inserita nella classe
27 con 9 aumenti (art. 8 cpv. 1 in combinazione con l'art. 3 vLStip). La
dipendente non è quindi stata penalizzata da alcuna misura di risparmio decisa
dall'autorità cantonale nel 2016 (allineamento degli aumenti al 1° gennaio). Essa
rientrava dunque tra quei dipendenti in carriera, con aumento maturato nel
primo semestre del 2016 ed effettivamente percepito al 1° gennaio 2017, per i
quali l'aggancio alla nuova normativa è avvenuto sulla base dello stipendio al
31 dicembre 2017, data alla quale la vLStip ha cessato ogni effetto. La
ricorrente è quindi stata correttamente inserita nella nuova classe 7 con 12
aumenti corrispondente a fr. 97'200.- annui (classe immediatamente superiore al
suo precedente reddito di fr. 96'494.-). La decisione di ignorare l'ulteriore
aumento maturato dal 1° gennaio 2018 se la precedente normativa fosse rimasta
in vigore è perfettamente in linea con gli obiettivi di risparmio e di politica
salariale fissati dall'autorità cantonale (in particolare: sospensione di
aumenti/avanzamenti e passaggio al nuovo modello salariale con garanzia dello
stipendio percepito in precedenza), correttamente trasposti nell'art. 41 LStip.
Del resto, gli emendamenti avanzati in relazione ai cpv. 3 e 4 di questa norma,
che andavano nella direzione auspicata dalla ricorrente, sono stati chiaramente
ed espressamente respinti dal legislativo cantonale, poiché ritenuti contrari
alle misure di risparmio toccanti il personale statale. Pertanto, come per
tutti i dipendenti "agganciati" al 1° gennaio 2018, nel caso concreto
lo stipendio determinante per il passaggio al nuovo modello salariale è l'ultimo
percepito (31 dicembre 2017) e non prende in considerazione l'(ipotetico)
aumento secondo la cessata legge. La situazione non sarebbe del resto diversa,
contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente nel suo gravame, se la LStip
fosse entrata in vigore già il 1° gennaio 2017, essendo il meccanismo lo stesso
ma semplicemente anticipato di un anno. La decisione governativa è quindi
esente da ogni critica e deve essere confermata. 3.2. Anche la censura di violazione dei diritti acquisiti non può trovare
accoglimento. Anzitutto, si osserva che di principio le pretese pecuniarie dei
dipendenti pubblici non fondano diritti acquisiti. Il rapporto di lavoro è
regolato dalla legislazione in vigore al momento determinante e lo Stato è
libero di rivedere unilateralmente in ogni momento la politica di impiego e
salariale. I dipendenti pubblici non possono contare sul fatto che le disposizioni
che regolano il loro statuto restino immutate nel tempo. È possibile ammettere dei
diritti acquisiti in questo ambito solo se la legge regola una volta per tutte
delle situazioni particolari, sottraendole agli effetti dei cambiamenti
legislativi o, ancora, se sono state date assicurazioni precise in occasione
dell'assunzione (DTF 143 I 65 consid. 6.2 e riferimenti; STF 8D_4/2017 del 26
aprile 2018 consid. 5.2, 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 6.2; Jasmin Malla in: Wolfgang Portmann/Felix
Uhlmann [ed.], Bundespersonalgesetz, Zurigo 2013, n. 12 ad art. 15), evenienze
queste ultime, che chiaramente non si verificano in concreto, né la ricorrente
pretende invero il contrario. Nulla obbligava quindi lo Stato ad assicurare ai
dipendenti la corresponsione di un aumento ulteriore maturato prima dell'entrata
in vigore della modifica di legge. Anzi, proprio il caso contrario è stato
esplicitamente avallato dal Legislativo cantonale che ha adottato la norma
transitoria di cui all'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip così come proposta dal Consiglio
di Stato, con reiezione degli emendamenti proposti. Anche da questo punto di
vista l'attribuzione dell'insorgente alla classe 7 con 12 aumenti merita dunque
conferma.
4.   Visto
quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta
a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera