Revoca della licenza edilizia e ordine di ripristino del fondo
Decisione del 21.08.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.458
REVOCA DELLA LICENZA EDILIZIA
art. 24 RLE

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Mariano
  Morgani
statuendo
sul ricorso del 11 settembre 2017 di
RI
  1 e RI 2,
patrocinati
  da: PA 1
contro
la
  decisione del 5 luglio 2017 (n. 3023) del Consiglio di Stato, che respinge
  l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso la risoluzione del 7
  dicembre 2016 con la quale il Municipio di Bedano ha revocato a RI 1 la
  licenza edilizia del 12 dicembre 2012 per
  la costruzione di due garage e la posa di una recinzione al mapp. __________
  di quel Comune ed ha ordinato a RI 2 il ripristino del mapp. __________;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è proprietario
di un fondo nel Comune di Bedano (mapp. __________). Il terreno confina con la
part. __________, di proprietà del fratello RI 2, e meglio con una strada
privata realizzata all'estremità meridionale di questo sedime.
b. Il 12 dicembre 2012,
il Municipio ha concesso a RI 1 il permesso
per la demolizione dei due fabbricati al mapp. __________, ubicati a confine
col mapp. __________, la costruzione di due garage prefabbricati poggiati su
fondazioni in calcestruzzo, la formazione di un piazzale di collegamento con la
strada privata e la posa di una recinzione.
c. Il 18 dicembre 2013,
l'Ufficio tecnico comunale (UTC) ha constatato che sulla part. __________ si
era proceduto "al riempimento della strada privata () e alla posa
di due blocchi di cemento a completa
ostruzione del passaggio senza essere in possesso di un titolo autorizzativo".
Sulla base di tali
rilevamenti, il 15 gennaio 2014 l'Esecutivo comunale ha ordinato a RI 2
l'immediata sospensione di ogni e qualsiasi lavoro sul suo fondo e gli ha
assegnato un termine di 30 giorni per presentare una domanda di costruzione a
posteriori per gli interventi eseguiti e da eseguire.
d. Adito su ricorso da RI 1 e RI 2, con giudizio del 20 agosto
2014 (n. 3755) il Consiglio di Stato ha accolto il gravame nella misura della
sua ricevibilità, annullando il provvedimento.
Il Governo ha
innanzitutto dichiarato irricevibile il gravame inoltrato da RI 1 per difetto
di legittimazione. Entrando nel merito, ha accertato
che l'ordine di sospensione lavori, di per sé non contestato, sarebbe divenuto
privo d'oggetto, siccome gli interventi al mapp. __________ erano
terminati. Essendo quelle in discussione opere di natura provvisoria, destinate
a garantire ai mezzi pesanti l'accesso al cantiere sul fondo vicino, ha
ritenuto non fosse necessario presentare una domanda in sanatoria.
e. Contro il giudizio
governativo, il Comune è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
il quale, con decisione del 24 febbraio 2015 (inc. 52.2014.316), ha respinto
l'impugnativa, data la natura provvisoria delle opere in contestazione.
B. a. Il 21 marzo 2016, l'UTC ha verificato che,
oltre allo sbarramento della strada
nel 2013, nessun altro intervento edilizio era stato portato avanti. Il
fondo risultava ancora occupato dalle modine e nemmeno le demolizioni avevano
avuto inizio.
Su queste basi, il 29
marzo 2016 il Municipio ha intimato a RI 1 "una diffida di revoca del
permesso di costruzione, con la comminatoria di ripristino della situazione
anteriore, se entro 15 giorni dalla presente non inizieranno i lavori di
costruzione al mappale no. __________ () secondo la licenza edilizia
del 12 dicembre 2012, che dovranno essere conclusi nel termine di 6 mesi".
b. Constatato che nel
frattempo non era stato eseguito alcunché, il 9 giugno 2016 l'autorità ha
notificato una seconda diffida, di tenore identico alla precedente, che ha fissato
un nuovo termine di 15 giorni dall'intimazione per riattivare il cantiere e prorogato,
di conseguenza, il termine di sei mesi per
l'ultimazione dei lavori, indicativamente per la fine di quell'anno.
c. Posto che da accertamenti del 25 novembre 2016 risultava che nulla
era stato ancora intrapreso, il 7 dicembre 2016 l'Esecutivo comunale ha revocato
la licenza (dispositivo n. 1), ordinando nel contempo
a RI 2 "il ripristino del mappale no. __________ () allo
stato anteriore al permesso di costruzione revocato" (dispositivo n. 2).
C. Con giudizio del 5
luglio 2017, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1 e RI
2 contro la decisione di revoca.
Preliminarmente, il
Governo ha dichiarato irricevibile il gravame nella misura in cui era stato
interposto da RI 2. Gli farebbe infatti difetto la legittimazione attiva, dato
che non potrebbe lamentare alcun pregiudizio causato dalla revoca. Ammettendo
che la licenza del 12 dicembre 2012 sia stata notificata il settimo giorno di giacenza presso l'ufficio
postale, tenuto altresì conto dei termini di ricorso e delle ferie giudiziarie,
l'autorità ha stimato che il permesso fosse passato in giudicato il 21
gennaio 2013. Il beneficiario avrebbe pertanto dovuto iniziare i lavori entro
il 21 gennaio 2015. A questo riguardo, ha rilevato che nel corso del 2013 RI 1
ha realizzato un'area di cantiere sul fondo del fratello. Da ciò ha dedotto che
i lavori sarebbero stati avviati nei termini di validità del permesso. Di
seguito, ha considerato che l'ordine del 15
gennaio 2014 fosse ininfluente per l'esito della vertenza, trattandosi di una
procedura concernente un altro fondo. Alla luce della seconda diffida,
ha ritenuto che i lavori dovessero iniziare il 1° luglio 2016. Visto che, in
base ad una fotografia agli atti, intorno al 23 giugno 2016 era stato
effettuato uno scavo volto alla costruzione dei garage, il primo termine sarebbe
stato rispettato. Ritenuto invece che quello per concludere i lavori sarebbe
scaduto indicativamente il 1° gennaio 2017, la revoca sarebbe stata prematura. Sennonché,
al momento della sua emanazione era da escludere che il proprietario potesse ultimare
le opere nei termini. Per questa ragione, ha considerato giustificato il provvedimento. Di contro, ha
ritenuto indifendibile la condotta di RI 1. Quanto alla lamentata
violazione della buona fede da parte del Municipio per non aver rispettato i
termini indicati nella diffida, tale inadempienza non implicherebbe
automaticamente l'accoglimento del ricorso, essendo il provvedimento
legittimato dalla prolungata inattività dell'interessato.
D. Contro il predetto giudizio governativo, RI 1 e RI
2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della revoca (e implicitamente della risoluzione che l'ha tutelata), la conferma del permesso e
l'annullamento dell'ordine di ripristino del mapp. __________ secondo lo
stato anteriore.
Preliminarmente, gli insorgenti rivendicano la legittimazione di RI 2 ad
aggravarsi contro la revoca, ritenuto che è destinatario dell'ordine del 15
gennaio 2014 e proprietario del fondo sul quale è stato allestito il
cantiere per le opere di cui alla licenza del 12 dicembre 2012. I box
prefabbricati sarebbero inoltre destinati alla __________, della quale RI 2 è direttore
con firma individuale. Nel merito, ribadiscono che l'esecuzione delle costruzioni
sarebbe stata bloccata dalla procedura ricorsuale concernente l'ordine del 2014.
Senza la possibilità di servirsi dell'area di cantiere sul mapp. __________ e quindi
dell'accesso al mapp. __________, sarebbe stato impossibile procedere coi
lavori. I ricorrenti ritengono di averli comunque iniziati nel termine biennale
di validità del permesso. Avrebbero altresì ossequiato il termine imposto con
la seconda diffida per riprendere le attività, posto che hanno proceduto
all'installazione del cantiere e allo scavo per le platee dei box nel giugno
del 2016. Non sarebbero dunque comprensibili le ragioni per cui il Governo ha tutelato
la revoca. Nessuno pretenderebbe peraltro che il progetto si ponga in contrasto
col diritto. La facoltà di ottenere un nuovo permesso identico al precedente renderebbe
priva di senso la revoca. L'art. 24 del regolamento di applicazione della legge
edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) andrebbe in ogni caso interpretato
in maniera restrittiva, limitando la sua applicazione ai soli casi in cui si
configurano situazioni di potenziale pericolo. Le autorità non avrebbero
inoltre proceduto ad una ponderazione dei contrapposti interessi. Leso sarebbe pure
il principio della buona fede. Da ultimo, non sarebbe chiaro in base a quali
elementi il Consiglio di Stato abbia stimato che sarebbe stato impossibile
terminare gli interventi in 20 giorni.
E. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. Ad identica conclusione perviene il Municipio, con argomentazioni
di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
F. Con la replica,
gli insorgenti si riconfermano nelle proprie allegazioni e domande di giudizio.
Le altre parti hanno
rinunciato a presentare una duplica.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL
705.100). La legittimazione attiva di RI 1, istante in licenza e proprietario
del fondo oggetto del permesso di costruzione, è certa (art. 21 cpv. 2 LE; art.
65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Indiscutibile è pure la potestà ricorsuale di RI 2 ad
aggravarsi contro il giudizio che ha dichiarato irricevibile il suo gravame. Se
fosse legittimato a contestare anche il provvedimento municipale è questione di
merito che verrà trattata in seguito. Con queste annotazioni, il ricorso,
tempestivo (art. art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole
processuali. Neppure i ricorrenti sollecitano l'assunzione di particolari mezzi
di prova.
2. 2.1. Secondo
l'art. 65 cpv. 1 LPAmm, ha diritto di ricorrere chi è particolarmente toccato
dalla decisione impugnata ed ha un interesse degno di protezione
all'annullamento o alla modificazione della stessa. La nozione di interesse
degno di protezione corrisponde a quella, identica, racchiusa negli art. 48
lett. a della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre
1968 (PA; RS 172.021) e 103 lett. a della legge federale sull'organizzazione
giudiziaria del 16 dicembre 1943 (OG; abrogata dall'art. 131 cpv. 1 della legge
sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). In materia
edilizia, di principio sono legittimati a ricorrere contro le decisioni del
Municipio unicamente l'istante, le persone che hanno fatto opposizione, il
Dipartimento e, in seconda istanza, il Comune (cfr. art. 21 cpv. 2 LE).
2.2. Pacifica è innanzitutto la legittimazione di RI 2 a contestare
l'ordine di ripristino del suo fondo, essendo direttamente e
personalmente toccato da quel provvedimento, parte integrante della risoluzione
municipale contestata. Limitatamente a questo punto della decisione, di cui era
espressamente chiesto l'annullamento (cfr. petitum ), il Consiglio di
Stato avrebbe dunque dovuto senz'altro riconoscergli la potestà ricorsuale. Dato
l'esito del giudizio (cfr. consid. 4.2 e 4.3), non si giustifica di rinviare gli
atti all'istanza inferiore, affinché si esprima in merito.
2.3. Per contro, a
giusta ragione non gli è stato riconosciuto un interesse personale a dolersi della revoca del permesso. Di principio, legittimato
ad aggravarsi contro un siffatto provvedimento è l'istante in licenza, quale beneficiario dell'autorizzazione a costruire .
Inoltre, la legittimazione potrebbe essere riconosciuta al proprietario del
terreno, che a seguito della revoca potrebbe essere raggiunto da un ordine di
ripristino concernente il medesimo fondo. Sennonché, RI 2 non è istante in
licenza, né è proprietario del fondo sul quale avrebbero dovuto sorgere i box. Ininfluente
è pure il suo ruolo all'interno della __________, alla quale sarebbe stato concesso
l'uso dei manufatti. Su questo punto, il giudizio governativo resiste quindi
alle critiche. Sia come sia, ritenuto che RI 2 è sempre intervenuto congiuntamente al fratello, la cui potestà ricorsuale ad
aggravarsi contro la revoca è indiscussa, la questione risulta priva di portata
pratica.
3. La licenza edilizia è un atto amministrativo,
mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico
si oppone all'esecuzione dei lavori previsti dalla domanda di costruzione (art. 1 cpv. 1 RLE). Essa abilita il richiedente a realizzare l'opera edilizia prevista dal progetto approvato e ad
utilizzarla conformemente alla destinazione indicata (cfr. Adelio Scolari, Commentario, II ed.,
Cadenazzo 1996, n. 627 ad art . 1 LE).
Dopo
l'inizio dei lavori di costruzione, la licenza non decade più. A determinate
condizioni, essa può tuttavia essere revocata.
La legge non fissa alcun termine per portare a
compimento i lavori di costruzione. È comunque evidente che la realizzazione
dell'opera per la quale è rilasciato il permesso non può protrarsi a tempo
indeterminato, ma deve concludersi in tempi ragionevoli, adeguatamente
commisurati all'importanza e alle difficoltà tecniche dell'intervento.
Fintanto
che i lavori previsti dal progetto approvato non sono terminati, l'opera in via
di realizzazione non è conforme al permesso accordato. A seconda delle
circostanze, la costruzione incompiuta può inoltre risultare contraria al
diritto materiale applicabile. Per rispondere a queste situazioni, l 'art. 24 RLE dispone che, se i lavori
non vengono proseguiti nei modi e nei termini usuali, l'autorità può - previa diffida - revocare il permesso accordato ed esigere il ripristino di una situazione conforme al diritto (cfr. STA
52.2005.231 del 30 giugno 2006 consid. 2.1) .
4. 4 .1. RI 1 ha iniziato ad eseguire la licenza del 12
dicembre 2012 nel termine biennale di validità, stante che nel 2013 ha
predisposto un'area di cantiere al mapp. __________, previo innalzamento della
strada privata, allo scopo di garantire ai mezzi pesanti un comodo accesso al
suo fondo. Benché non abbia interessato direttamente il terreno dedotto in
edificazione e ancorché possa non essere stato annunciato alle autorità
comunali in maniera adeguata (avviso d'inizio lavori con allegati i piani esecutivi
e presentazione di un piano di cantiere; cfr. art. 23 RLE), l'intervento
rispondeva infatti ad un bisogno contingente legato all'edificazione dei due
garage. Il permesso non è pertanto decaduto ope temporis. Lo conferma,
di fatto, lo stesso Municipio, visto che ha intimato due diffide prima di
procedere alla revoca della licenza. Iniziati i lavori, il termine di cui
all'art. 14 cpv. 1 LE ha cessato di decorrere (cfr. Scolari, op. cit., n. 874 seg. ad art. 14 LE). Ciò non
toglie che dovevano essere proseguiti nei modi e termini usuali, pena, appunto,
la revoca dell'autorizzazione a costruire ex
art. 24 RLE, come in concreto avvenuto. Oggetto del giudizio è dunque la
questione a sapere se suddetto provvedimento rispetti i requisiti di legge.
4.2. Il 15 gennaio
2014, il municipio ha ordinato a RI 2 l'immediata sospensione dei lavori sul
fondo di sua proprietà (mapp. __________), visto il deposito di materiali
inerti in difetto di un'autorizzazione. Nonostante il provvedimento sia stato
emanato nei confronti del fratello e concernesse un fondo diverso da quello
dedotto in edificazione, non si può ragionevolmente biasimare RI 1 per aver
interrotto i lavori in attesa di una decisione che chiarisse la possibilità di
utilizzare quel sedime. Su di esso era stata infatti installata parte dell'area
di cantiere destinata a garantire l'accesso alla part. __________ da parte dei
mezzi pesanti. Ciò non toglie che la situazione è stata definitivamente acclarata
il 24 febbraio 2015 con decisione di questa Corte. Tenendo conto dei termini di
ricorso al Tribunale federale, a fine marzo 2015 il beneficiario del permesso
avrebbe pertanto potuto riprendere i lavori. Al momento delle constatazioni
alla base della prima diffida, e dunque a più di un anno di distanza, nessun
intervento era stato però portato avanti (cfr. rapporto di constatazione 21
marzo 2016). Vista la natura delle opere approvate (demolizione di due piccoli
fabbricati, installazione di due garage prefabbricati, formazione di un
piazzale e posa di una recinzione), quanto effettuato fino ad allora non
corrispondeva evidentemente ad uno stadio di avanzamento normale del cantiere. Neppure
la diffida ha peraltro indotto l'interessato ad attivarsi, tant'è che l'Esecutivo
comunale ha scelto di notificargliene una seconda, datata 9 giugno 2016, con la
quale ha fissato un nuovo termine di 15 giorni per la ripresa dei lavori e
posticipato la data per la loro conclusione indicativamente intorno alla fine
di quell'anno. Sennonché, decisivo per l'esito della vertenza è il fatto che RI
1 ha rispettato il nuovo termine per la riattivazione del cantiere e che quello
semestrale non era ancora decorso quando l'Esecutivo comunale ha deciso di revocare il permesso. Va infatti riconosciuto che, al più tardi il 23 giugno 2016 (data in cui è stata scattata la
fotografica di cui al doc. I della replica del 31 marzo 2017), l'interessato ha
provveduto a degli scavi per predisporre il mapp. __________ alle gettate di
cemento per le fondazioni dei due box. Lo riconosce lo stesso Consiglio di
Stato. Il Municipio avrebbe di conseguenza dovuto attendere il trascorrere infruttuoso
del secondo termine prima di revocare la licenza edilizia, attenendosi così a
quanto da esso stesso disposto e a quanto previsto dalla legge (cfr. Scolari, op. cit., n. 874 ad art. 14 LE).
Glielo imponevano i principi della buona fede e della sicurezza giuridica. Contrariamente
a quanto sostenuto dal Governo, neppure il fatto che fosse improbabile che le
opere potessero essere ultimate per tempo - circostanza invero ancora tutta da
dimostrare - era/è suscettibile di giustificare una revoca emanata a meno di
sei mesi dalla seconda diffida, in aperto contrasto con quanto da essa
stabilito (la risoluzione municipale che ha deciso per la revoca, notificata
con atto del 7 dicembre, risale addirittura al 28 novembre 2016). La revoca, prematura,
era quindi lesiva del diritto. Per agire nel pieno rispetto della legge,
l'autorità di prime cure non aveva in verità che da attendere qualche
settimana. Per questo motivo, la decisione di revoca non può che essere
annullata, insieme al giudizio governativo che l'ha tutelata. Qualora il beneficiario
del permesso non riprendesse sollecitamente i lavori e non li terminasse in un
tempo congruo rispetto alla scarsa importanza dei lavori previsti, resta evidentemente
impregiudicata la facoltà dell'Esecutivo comunale di emanare una nuova diffida.
4.3. Va da sé che, venuta
meno la revoca, cade pure l'ordine di ripristino del mapp. __________, inteso come
ordine di sgombero del materiale depositato sulla strada privata. La sua
permanenza sul sedime si giustifica difatti in quanto intervento di natura
provvisoria, configurabile alla stregua di una predisposizione di cantiere
legata all'esecuzione della licenza del 12 dicembre 2012. Anche da questo
profilo, sussiste comunque l'esigenza che i lavori approvati vengano ripresi ed
ultimati senza ulteriori indugi. Restano impregiudicate
le (eventuali) decisioni rese in ambito civile in ragione dei rapporti di
diritto privato esistenti (diritto di passo a carico del mapp. __________; cfr.
decisione  21 novembre 2016 [inc. SO.2014.2276] del Pretore aggiunto del
Distretto di Lugano, doc. P allegato alla risposta del municipio).
5. 5.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. La risoluzione
municipale del 7 dicembre 2016 e la decisione del 5 luglio 2017 del Consiglio
di Stato sono di conseguenza annullate.
5.2. Dato l'esito, non
si preleva alcuna tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il Comune rifonderà
tuttavia alla parte ricorrente, assistita da un legale, una congrua indennità a
titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§    Di conseguenza, la
risoluzione municipale del 7 dicembre 2016 e la decisione del 5 luglio 2017 (n.
3023) del Consiglio di Stato sono annullate.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Il Comune verserà fr. 1'800.- a titolo di
ripetibili di entrambe le istanze alla parte insorgente, alla quale va
restituita l'equivalente somma versata a titolo di anticipo delle presumibili
spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere