Revisione generale di un piano regolatore
Decisione del 02.12.2016, TRAM
PARITÀ DI TRATTAMENTO
PONDERAZIONE
art. 15 LPT
art. 16 LPT
art. 38a LPT
art. 52a OPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sui ricorsi:
a.
b.
c.
8
  gennaio 2015 di
RI
  1 già in , ora eredi,
patrocianata
  da:   PR 1
12
  gennaio 2015 di
RI
  2
patrocinato
  da: PR 2,
12
  gennaio 2015 di
RI
  3
patrocinato
  da:  PR 2,
contro
la
  risoluzione 18 novembre 2014 (n. 5269) con cui il Consiglio di Stato respinge
  le impugnative inoltrate dagli insorgenti avverso la revisione del piano
  regolatore del comune del Gambarogno;
ritenuto, in
fatto
A. Nella frazione di Vira
(Gambarogno) del comune del Gambarogno RI 1 era proprietaria fino alla data del
suo decesso (16 gennaio 2016) del mapp. 1362, ubicato in località Scesana. RI 2
è invece proprietario dei mapp. 718, 1312 e 1313, tra di essi confinanti e
posti in località Fosano. A RI 3 appartiene infine il mapp. 1294, pure posto in
quest'ultima località e prossimo alla località Scesana. Tutti i citati fondi
distano, tra di loro, 100/150 m al massimo. Il piano regolatore dei comuni del
Gambarogno, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 12 luglio 1985 (n.
4004), assegnava la parte preponderante di questi fondi e l'intero mapp. 1313 alla
zona residenziale estensiva (R2).
B. a. Nella seduta del 18
febbraio 2009 il consiglio consortile del Consorzio per il piano regolatore dei
comuni del Gambarogno ha adottato la revisione del piano regolatore. Il mapp.
1362 è stato assegnato completamente alla zona agricola. Il mapp. 1294, di
grandi dimensioni, è stato attribuito a questa zona per la netta maggior parte;
solo la porzione inferiore della particella è stata inserita nella zona
residenziale semi-intensiva (RSI). Il complesso
dei mapp. 718, 1312 e 1313 è infine stato assegnato per 2/3 circa alla zona
agricola; solo la parte adiacente al nucleo di Fosano è stata inserita nella
zona di completazione del nucleo (CN); l'unico fondo completamente
inserito in quest'ultima zona è risultato essere il mapp. 1313.
 In quanto attribuiti alla zona agricola di contorno delle zone residenziali, i
citati fondi sono stati inseriti anche nella zona di protezione del paesaggio
(ZPP2). Il Consorzio ha inoltre stralciato la strada di raccordo (SR2), mai
realizzata, che avrebbe servito il comparto.
b. Con impugnativa 12
maggio 2009 RI 1 è insorta dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha chiesto
di mantenere nella zona edificabile il mapp. 1362. Trattavasi difatti di terreno
urbanizzato, che rispondeva ai requisiti della zona edificabile, già
riconosciuto come fabbricabile. Faceva solo difetto l'accesso stradale che
l'ente pubblico aveva omesso di realizzare malgrado fosse stato pianificato
(strada di raccordo SR2) nel previgente piano.
c. Con gravame 14
maggio 2009 anche RI 2 si è appellato al Governo. Con argomenti analoghi, egli
ha postulato l'inserimento dei suoi fondi nella zona RSI. In più, egli ha espressamente
domandato il mantenimento della strada di raccordo SR2, in quanto volta ad
urbanizzare i settori di Fosano e Scesana.
d. Con ricorso del 14
maggio 2009, pure RI 3 si è rivolto al Governo per chiedere l'assegnazione integrale del mapp.
1294 alla zona fabbricabile (RSI) e il mantenimento della strada di urbanizzazione
del comparto. Diversamente dagli altri due insorgenti il predetto ha rilevato
di poter realizzare autonomamente un accesso al citato fondo attraverso il
sottostante mapp. 709, pure di sua proprietà.
e. Con risoluzione 21
luglio 2011 (n. 4082) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed
ha respinto i ricorsi, che ha evaso insieme ad altri (cfr. pag. 131-135).
C. a. Con impugnative
individuali del 13 settembre 2011 i proprietari sono insorti contro il giudizio
governativo dinanzi al Tribunale, ribadendo in buona sostanza le domande e gli
argomenti già sottoposti al giudizio del Consiglio di Stato. Hanno inoltre censurato
una doppia lesione del loro diritto di essere sentiti, sia per l'omissione del
sopralluogo richiesto, sia per la motivazione carente della risoluzione.
b. Esperito in data 2
ottobre 2012 un sopralluogo, con sentenza  12 febbraio 2014 (n.
90.2011.74/90/91) questo Tribunale ha parzialmente accolto i ricorsi in parola,
annullando la decisione 21 luglio 2011, nella misura in cui approva
l'assegnazione alla zona agricola e alla zona di protezione del paesaggio ZPP2,
in tutto o in parte, dei mapp. 1362, 1294, 718 e 1312, in quanto lesiva del
diritto di essere sentiti degli insorgenti. Gli atti sono stati retrocessi al
Consiglio di Stato per una nuova decisione (cfr. dispositivo n. 1, pag. 14).
D. Con risoluzione 18 novembre
2014 (n. 5269) il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi in parola,
confermando l'azzonamento adottato nel 2009 dal Consorzio per le proprietà in
parola. Al loro mantenimento in zona edificabile osterebbero infatti
innumerevoli motivi: la loro morfologia complessa e in forte pendenza (ad
eccezione del mapp. 1362), l'assenza di accesso carrabile - dimostrata peraltro
dall'espressa richiesta dei ricorrenti RI 3 e RI 2 di ripristinare la strada di
raccordo SR2 -, l'assenza di un comparto largamente edificato, il
sovradimensionamento del piano regolatore ed infine l'art. 38 a della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e l'art. 52 a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
E. a. Con impugnativa 8
gennaio 2015 RI 1 è insorta dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto di
mantenere nella zona RSI l'intero mapp. 1362. Ribadendo gli argomenti già
sollevati nel ricorso del 13 settembre 2011, essa rimprovera al Governo di
avere accertato arbitrariamente la situazione di fatto e violato l'art. 19 LPT,
considerando la sua proprietà priva di accesso sufficiente ai fini
dell'edificabilità, di avere valutato arbitrariamente
la situazione morfologica e lo stato edificato del comparto, di essere incorso
nell'arbitrio e di aver leso l'art. 15 cpv. 4 LPT nel determinare il
sovradimensionamento del piano regolatore. Il dezonamento del mapp. 1362, non
sorretto da un interesse pubblico sufficiente, sproporzionato e concretizzante
una disparità di trattamento con i fondi limitrofi, risulterebbe di conseguenza
lesivo della garanzia della proprietà.
b. Con gravame 12 gennaio 2015 anche RI 3 è insorto dinanzi a questo
Tribunale, al quale ha chiesto di mantenere nella zona RSI il complesso dei
suoi fondi e di ripristinare la strada di raccordo SR2. Egli rimprovera al
Governo di aver accertato arbitrariamente la situazione di fatto e di aver
violato l'art. 19 LPT, considerando le sue proprietà prive di accesso e
abolendo la strada di raccordo, di aver commesso arbitrio e leso l'art. 15 cpv.
4 LPT, ritenendo che il piano regolatore sia sovradimensionato, di aver
valutato arbitrariamente la situazione morfologica e lo stato edificato del
comparto, creando una disparità di trattamento, e di aver leso in definitiva la
garanzia della proprietà, inserendo i suoi fondi in zona agricola,
rispettivamente in zona CN, senza che il dezonamento sia sorretto da interessi
pubblici sufficienti.
c. Infine, con ricorso
12 gennaio 2015 RI 2 è insorto dinanzi a questo Tribunale, al quale ha chiesto
di mantenere nella zona RSI l'intero mapp. 1294 e di ripristinare la strada di
raccordo SR2. Con argomenti analoghi a quelli sollevati da RI 3, egli
rimprovera in sostanza al Governo di aver leso la garanzia della proprietà,
inserendo il mapp. 1294 in zona agricola in assenza di interessi pubblici
sufficienti.
F. All'accoglimento dei ricorsi si oppongono la
Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del governo, e il municipio
di Gambarogno , in rappresentanza del comune. Dei loro argomenti si dirà, ove necessario, in seguito.
G. Il secondo scambio degli
allegati, cui non ha fatto capo il patrocinatore di RI 1, ha visto la conferma
delle posizioni dei ricorrenti e della Sezione, mentre il municipio è rimasto
silente.
H. Il 10 maggio 2016 una
delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione,
scattando alcune fotografie, acquisite agli atti dei rispettivi incarti.
Nell'ambito del sopralluogo esperito al mapp. 1362 l'avv. PR 1 ha precisato di non poter produrre il certificato ereditario di
RI 1, essendo ancora in corso la pratica per il suo rilascio. Le parti non
hanno presentato conclusioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi
sono tempestivi (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1) e la legittimazione
dei ricorrenti certa (art. 30 cpv. 2 lett. b LST, art. 43 legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). I gravami
sono pertanto ricevibili in ordine.
1.2. Poiché il
controverso piano regolatore è stato adottato ed approvato in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio
del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365,
 in vigore sino al 31 dicembre 2011), esso dovrà essere esaminato, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il
diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il
margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque
semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi
su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi
e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv.
3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001
n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33
cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).
2.3. Nel caso di
specie, il piano regolatore è stato adottato dal consiglio consortile del
Consorzio per il piano regolatore dei comuni del Gambarogno, cui i già comuni
di Caviano, Gerra Gambarogno, San Nazzaro, Magadino, Vira Gambarogno, Sant'Abbondio,
Piazzogna e Indemini avevano delegato la competenza di elaborare questo
strumento. Questo ente è frattanto stato sciolto mediante risoluzione 1° marzo
2011 (n. 1411) del Consiglio di Stato, il quale ha decretato il subingresso del
comune in tutti i diritti ed obblighi del medesimo (cfr. dispositivo n. 2 della
ris. citata, pubbl. nel FU 19/2011, dell'8 marzo 2011, 1858). Anche al comune
del Gambarogno, che è il frutto dell'intervenuta aggregazione dei citati
comuni, insieme a quello di Contone (cfr. il relativo decreto legislativo del
23 giugno 2008, pubbl. nel BU 40/2008, del 19 agosto 2008, 504), dev'essere, di
conseguenza, riconosciuta l'autonomia decisionale che pertocca all'ente preposto
all'adozione del piano regolatore in discussione. E questo vuoi in veste di
successore del Consorzio, vuoi - qualora si volesse ritenere che i comuni che
lo componevano non abbiano in realtà mai perso una tale prerogativa a favore di
quest'ultimo - in qualità di avente causa dei predetti enti locali.
Regime
pianificatorio introdotto dalla revisione per le proprietà dei ricorrenti
3. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) -
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art. 15
vLPT, nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili
comprendevano i terreni idonei all'edifi-cazione che erano già stati edificati
in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati
entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze
andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione
globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla
luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli
art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel
territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I
criteri posti dall'art. 15 vLPT per
l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli
art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli
strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano
necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati
con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre: Wald­mann/Hänni , op. cit., n. 1 e 8 ad
art. 15; Alexandre Flückiger/ Stéphane
Grodecki , Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.
3.2.1. Il 1° maggio
2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il
nuovo testo dell'art. 15 LPT sta-bilisce che le zone edificabili vanno definite
in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle
sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni
delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là
dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione
del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per
l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4
del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona
edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente
necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in
caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate
(lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e
l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett.
e).
3.2.2. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in una zona edificabile, al fine di arginare
l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno
sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la
protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento
sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo
e di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge
sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap.
1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra
l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive
delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3.
3.3.1. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della mo-difica della LPT del 15
giugno 2012, impone ai cantoni di adatta-re i propri piani direttori ai
requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua
entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale,
soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie
complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione pas-sata in
giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la deli-mitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38 a LPT è concretizzato dall'art. 52 a OPT (pure in vigore dal 1° maggio
2014) il cui cpv. 1 specifica che se al mo- mento
della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione
dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un
azzonamento, l'art. 38 a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando
il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale
della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario.
Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38 a LPT risponde
a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile
anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a
prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52 a cpv.
1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art.
52 a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38 a cpv. 2 LPT possono essere approvati
azzona-menti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel
cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento
è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone
destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali
il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e
urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza
cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione
di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e
cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se,
secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
4. Giusta l'art. 16
cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre
2000), le zone agricole servono a garan-tire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assi-curare la compensazione ecologica; esse devono essere
tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro
differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola
o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti
dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68
cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno
2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate
ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel
suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione
in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere
riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di
politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,
quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla
protezio-ne dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del
Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
5. In concreto, i
ricorsi di prima istanza erano pendenti al momento dell'entrata in vigore, il
1° maggio 2014, della modifica della LPT. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che
alle richieste dei ricorrenti tendenti ad ottenere il mantenimento in zona
edificabile dei loro fondi ostassero l'art. 38 a LPT e 52 a OPT.
Tale tesi va differenziata nel senso che, in forza di quanto appena spiegato al
considerando 3.3., l'art. 38 a LPT trova applicazione solo in relazione alla richiesta di inserire in zona fabbricabile la
porzione del mapp. 1294 attribuita in precedenza alla zona forestale indicativa ,
e la porzione dei mapp. 718 e 1312 attribuita in precedenza al territorio fuori
dalle zone edificabili, e pertanto la stessa potrebbe venir approvata
unicamente se fosse compensata con un dezonamento di una superficie equivalente
nel Cantone. In proposito appare d'acchito esclusa la presenza di una delle
ipotesi di cui all'art. 52 a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome
trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalle richieste formulate nei
ricorsi. Ma al divisato ampliamento della zona edificabile sembrerebbe ostare soprattutto l'ipotesi di cui alla lett. a,
siccome non risulta e nem-meno è sostenuto che questo verrebbe
compensato. In ogni caso, la questione non necessita di essere approfondita
oltre in questa sede, poiché i ricorsi andrebbero comunque sia respinti, visto
che, come si vedrà nel seguito, l'ampliamento richiesto non rispetta nemmeno i
requisiti dell'art. 15 vLPT. Per quanto attiene invece al mapp. 1362 e alla
porzione delle proprietà di RI 2 e di RI 3 che sono state tolte dalla zona edificabile,
la questione relativa all'applicazione dell'art. 38 a LPT non si pone.
6. 6.1. Nella
fattispecie occorre premettere che, attraverso la revisione del piano
regolatore, il Consorzio ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di
alcuni terreni o territori. Esso ha tuttavia, nel contempo, proposto anche
degli ampliamenti delle zone edificabili. In proposito va ricordato che con
giudizio 28 giugno 2013 questo Tribunale ha
accolto parzialmente il ricorso interposto dal comune del Gambarogno contro la
risoluzione governativa 21 luglio 2011 di approvazione della revisione (cfr.
inc. n. 90.2011.77 consid. 3, consultabile all'indirizzo: <http://www.sen-tenze.ti.ch> ). Nella
risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato riassume e conferma quanto
statuito nel 2011 in sede di approvazione della revisione. In tale sede esso aveva condiviso le riduzioni delle aree
costruibili ma aveva disatteso gli ampliamenti. A fronte di 15'328 unità
insediative (UI) effettive (di cui 4'060 abitanti nel 2009, data di
adozione della revisione) e di una previsione, dallo stesso eseguita, di circa
16'400 UI (di cui 4'475 abitanti nel 2020, applicando i tassi di crescita della
popolazione verificatisi nel decennio 2000-2009, pari a circa l'1.14% l'anno),
esso aveva rilevato che le zone edificabili proposte avrebbero invece permesso
di accogliere circa 21'500 UI (di cui 7'052 abitanti), ovvero una quantità eccessiva rispetto ad un'ipotesi
realistica di sviluppo demografico ed economico del comune (+40% nel complesso,
+74% per quanto concerneva particolarmente gli abitanti per rapporto alla
situazione del 2009; cfr. risoluzione impugnata, pag. 7, e risoluzione
21 luglio 2011, pag. 34-39).
In sede di risposta al
ricorso inoltrato dal comune contro la risoluzione di approvazione del piano
regolatore (inc. 90.2011.77, citato sopra), la Divisione dello sviluppo
territoriale aveva ribadito la bontà di questa previsione. Da una minuziosa
riverifica dei calcoli, era anzi risultato che la superficie edificabile netta
(SEN) del nuovo piano fosse leggermente più estesa di quella conteggiata nella
risoluzione, per cui la sua capacità risultava per finire, del pari,
leggermente superiore a quanto indicato nella risoluzione di approvazione:
22'336 UI complessivamente (in luogo dei 21'500 circa), di cui 7'485 abitanti
(in luogo dei 7'052). Anche tali verifiche vengono confermate a  pag. 7 della
risoluzione qui impugnata.
6.2. Va poi detto che
il Consiglio di Stato, nella predetta procedura, non aveva esatto il
puntiglioso rispetto della prognosi dallo stesso effettuata circa la
presumibile evoluzione a 16'400 UI, ma -
attraverso la non approvazione dei vari ampliamenti della zona fabbricabile
proposti rispettivamente la non conferma di taluni azzonamenti sanciti dal
previgente piano regolatore - esso aveva semplicemente ricondotto la
contenibilità del controverso piano a 19'100 UI circa (cfr. risoluzione 21
luglio 2011, pag. 62), che sono stati
precisati dal Dipartimento, in sede di risposta al citato gravame del comune,
in 20'010 UI (di cui 7'066 abitanti).
6.3. Questo Tribunale
aveva quindi ritenuto nella citata sentenza del
28 giugno 2013, che la significativa differenza tra quanto previsto dal
Governo e quanto dallo stesso approvato permetteva, per finire, di tenere nella debita considerazione anche il
possibile, importante maggior incremento dello sviluppo demografico ed
economico del comune sostenuto da quest'ultimo. Ne discendeva che, in linea di
principio, a ragione il Consiglio di Stato aveva disatteso gli ampliamenti dalla zona fabbricabile proposti dal Consorzio,
poiché essi non rispondono a una prevedibile necessità di terreni fabbricabili
urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b vLPT (cfr. sentenza cit.,
consid. 4.6). Tali conclusioni, rispettivamente quanto decretato in merito al
calcolo relativo alla contenibilità del piano non possono che venir ribadite in
questa sede, motivo per il quale le relative critiche sollevate dai ricorrenti non
possono venir accolte.
7. Come visto al
consid. 3.1., perché un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile
occorre che ci si trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste
dall'art. 15 vLPT, applicabile al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3,
STF 1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione
parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010,
in: FF 2010, 931, cap. 2.3.4), ciò che non è il caso per i mappali dei
ricorrenti.
7.1. Innanzitutto
questi fondi non appartengano ai terreni edificati in larga misura ai sensi
restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura,
secondo l'art. 15 lett. a vLPT, si intende
infatti essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente
singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la
zona edificabile, in genere già
edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I- 2001 n. 49
consid. 3b; Flückiger ,
op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 319).
7.1.1. Mapp. 1362
Il fondo di RI 1, posto
in località Scesana, è delimitato sia a monte che a valle da sentieri pedonali,
mentre sul lato ovest confina con un corso d'acqua. È vero che, come essa pone
in rilievo, sotto il profilo di un'analisi strettamente limitata alle sole
proprietà limitrofe, il mapp. 1362 risulta attorniato da edificazioni (mapp. 680 a ovest, mapp. 681 e 682 a
sud, mapp. 685 e 686 a est - che risultano tuttavia separati dalla proprietà
della ricorrente dal mapp. 684, inedificato - e mapp. 677 a nord/ est), sennonché la sua proprietà, unitamente
ai contermini mapp. 680, 681 e 682, appartengono ad un'area edificata in modo diffuso, posta a monte del sentiero panoramico, che il comune ha voluto
escludere dalla zona edificabile, attribuendo al citato sentiero la funzione di
spartiacque fra zona costruibile e non e ponendo, in questo modo, un limite di
zona chiaramente percettibile e coerente. Ben diversa risulta infatti la
densità edilizia delle fasce edificate poste ai lati della strada cantonale,
che si snoda a valle della proprietà della ricorrente. Ora, a prescindere dalla
problematica relativa all'accesso al fondo, ampiamente sottolineata dal Governo,
come il sopralluogo ha permesso di appurare, esso fa manifestamente parte del
vasto comparto attribuito alla zona agricola, formante un'importante fascia
verde che garantisce la transizione fra la
zona boschiva, posta più a sud, e la zona edificabile. Da notare poi che
i proprietari dei mapp. 680, 681, 682 e 684, contermini al fondo della
ricorrente e posti anch'essi a monte del citato sentiero, non hanno ricorso
contro il dezonamento dei loro fondi con conseguente attribuzione alla zona
agricola. D'altro canto, RI 1, nel suo ricorso, si è limitata a postulare il solo
mantenimento della sua proprietà nella zona edificabile e non ha esteso la sua
richiesta a tutto il comparto che si espande ad est, precedentemente incluso in
zona fabbricabile. Di conseguenza, allo stato attuale, il mantenimento del
fondo della ricorrente in zona edificabile concorrerebbe a formare una propaggine
incongrua all'interno della zona agricola.
7.1.2. Mapp.
1294
Un discorso
analogo vale per il fondo, di vaste dimensioni (6'236 mq), di proprietà di RI 2,
di cui solo una modesta porzione, rivolta a settentrione e incuneata nella zona
edificabile, è stata mantenuta in tale zona. Da notare anzitutto che, a differenza
della proprietà di RI 1, il fondo del ricorrente confina solo su due lati con
proprietà edificate (mapp. 711, 712 e 1103 a nord, mapp 714 nord/est e mapp. 716
a ovest), di cui quattro proprietà (mapp. 711, 712, 1103 e 714) appartenenti al
territorio fabbricabile ma di cui tre (mapp. 712, 1103 e 714) contornanti proprio
la porzione del mapp. 1294 mantenuta in tale zona. Ma a prescindere da ciò, il
sopralluogo ha permesso di appurare che, se nel caso del mapp. 1362 si è in
presenza, nelle adiacenze, di episodi edificati isolati e estremi di una trama,
quella edificata, che va via via disperdendosi verso sud, nel caso del mapp.
1294, confinante ad ovest con la zona agricola, a sud col bosco e ad est con il
mapp. 718, di cui si dirà al considerando 7.1.3, anche questa condizione fa difetto,
di modo che va categoricamente escluso che esso possa far parte del territorio
edificato in larga misura. Esso si pone infatti in una manifesta relazione di
continuità con il comparto agricolo limitrofo, che funge da limite alla zona
edificabile e si inserisce quale fascia verde fra di essa e il bosco, posto più
a sud. Di conseguenza, a prescindere dalla problematica relativa all'accesso,
che risulta certamente garantito per la porzione del fondo attribuita alla zona
edificabile, raggiungibile dalla cantonale tramite il mapp. 709, l'impostazione
del comune, che ha fissato il limite della zona edificabile in corrispondenza
dei fondi già edificati, posti a nord della proprietà del ricorrente, appare
del tutto coerente e immune da critiche.
7.1.3. Mapp. 718, 1312, 1313
L'appezzamento formato dai mapp.
718, 1312 e 1313, di complessivi 3'893 mq, confina a ovest con il mapp. 1294 e
a est con il nucleo di Fosano. La proprietà è
inedificata, ad eccezione dell'edificio al mapp. 718 e delle sue
adiacenze, sistemate con un terrazzo e cintate con un muro di sasso che
delimita la parte costruita. Attualmente la proprietà è sfruttata per la
coltivazione della vite. La pianificazione all'esame assegna, come visto, l'appezzamento
alla zona agricola, salvo per una fascia ad est, profonda circa 30.00 m e posta
a diretto contatto con il nucleo di Fosano, che include l'edificio esistente al
mapp. 718, e che viene attribuita alla zona CN. A nord la proprietà confina con
l'Oratorio della Madonna degli Angeli e con la zona edificabile. Il sopralluogo
esperito dal Tribunale e documentato dalle fotografie agli atti, ha permesso di
confermare ciò che già emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole
processuali, ossia che in nessun caso, nemmeno parzialmente, l'appezzamento
presenta le caratteristiche proprie ai terreni già edificati in larga misura ai
sensi dell'art. 15 lett. a vLPT. Esso è invece posto ai margini della zona
edificabile, con la quale, come detto, ha solo un episodico contatto diretto a
valle (mapp. 714), mentre risulta fortemente correlato con il mapp. 1294 e con
la zona agricola che si espande a ovest, delimitata a sud da bosco. I fondi
sono inoltre manifestamente sottratti all'edilizia del nucleo antico di Fosano
che si sviluppa ad est e verso il quale il comune ha rettamente approntato la
fascia attribuita alla zona CN, che funge da area di transizione fra il nucleo
storico e la zona agricola ed in cui sono peraltro ammesse nuove costruzioni a
completazione dell'impianto urbanistico del nucleo (cfr. art. 35 delle norma di
attuazione del piano regolatore). In conclusione, anche in questo caso l'impostazione del comune, che ha fissato il limite
della zona edificabile in corrispondenza dei fondi già edificati, posti a nord
delle proprietà del ricorrente, appare del tutto coerente e merita di venir
confermata.
7.2. I mappali dei ricorrenti non sono nemmeno necessari
per lo sviluppo del comune nei prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b
vLPT). Come spiegato al consid. 6, le zone edificabili definite attraverso il
piano regolatore previgente, approvato dal Governo il 12 luglio 1985, integrate
dalle riduzioni di superfici fabbricabili proposte dal Consorzio ed approvate
dal Consiglio di Stato in sede di revisione, sono già più che sufficientemente
dimensionate per soddisfare i prevedibili fabbisogni del comune.
7.3. In
assenza dei requisiti legali, a ragione il comune ha estromesso il mapp. 1362 e
la parte preponderante dei mapp. 1294, 718 e 1312 dalla zona fabbricabile.
L'interesse pubblico alla tutela del
paesaggio e al contenimento dell'espansione a macchia d'olio della zona
fabbricabile in assenza di necessità appare, in concreto, preminente rispetto agli
interessi dei privati a veder incluso il proprio fondo nel territorio
fabbricabile. Dalla Relazione di
pianificazione agosto 2008 è infatti possibile evincere che questa
scelta non è da ricondurre unicamente a motivi di ordine generale, come il
sovradimensionamento della zona edificabile, ma anche (pag. 63) all'obbiettivo
specifico di "() ridisegnare formalmente l'assetto pianificatorio dei
comparti residenziali ponendo particolare attenzione alla relazione tra le
tipologie insediative e i contesti naturali, paesaggistici e urbanistici del
territorio, ridefinire i limiti volumetrici degli edifici in funzione del
territorio e del come è stato costruito nel tempo andando quindi oltre il
concetto dell'aumento delle possibilità edificatorie ad ogni costo ()" .
Inoltre, in presenza di una zona edificabile sovradimensionata risulta corretto
- in occasione della revisione del piano regolatore la cui impostazione è ormai
datata - procedere alla sua riduzione.
7.4. Poiché le superfici in
questione non soddisfano i requisiti di cui all'art. 15 vLPT, non solo merita
di essere tutelata la decisione di non assegnarle (porzione del mapp. 1294
attribuita in precedenza alla zona forestale indicativa, e porzione dei mapp. 718
e 1312 attribuita in precedenza al territorio fuori dalle zone edificabili),
rispettivamente di toglierle dalla zona edificabile, ma anche quella di
attribuirle alla zona agricola, intesa
nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16 LPT, nella
versione in vigore dal 1° settembre 2000 ( supra , consid. 4.). Ciò anche
alla luce della tutela paesaggistica del comparto, che la misura mette al
riparo da nuove costruzioni.
7.5. Anche la ponderazione globale degli
interessi conferma infine la bontà della decisione di attribuire alla zona
agricola e alla zona di protezione del
paesaggio (ZPP2) le proprietà in parola. L'interesse paesaggistico a definire
chiaramente i limiti della zona fabbricabile, comprimendoli, risulta
preponderante rispetto all'interesse dei proprietari a mantenere in zona
fabbricabile dei terreni marginali, la cui morfologia, salvo il mapp. 1362,
rende disagevole l'edificazione e il cui accesso verrebbe garantito solo
pedonalmente (ad eccezione del mapp. 1294, ove tuttavia il Governo pone giustamente in dubbio, a pag. 4-5 della
decisione impugnata, che l'accesso carrabile privato attraverso il mapp. 709 presenti la funzionalità necessaria a servire un'ipotetica edificazione su tutto il fondo). Dev'essere poi rilevato
che il ridimensionamento
delle zone edificabili concretizza gli scopi e i principi della pianificazione del territorio esposti all'art. 1 e 3
LPT ed in particolare il rispetto del paesaggio e il mantenimento per l'agricoltura
di sufficienti superfici coltive idonee. Le modifiche della LPT, entrate in
vigore il 1° maggio 2014, prevedono del resto ormai espressamente il sostegno
degli sforzi messi in atto, tramite misure pianificatorio, per realizzare
insediamenti compatti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT).
7.6. In definitiva la decisione di assegnare i fondi
in esame alla zona agricola e alla zona ZPP2 appare sorretta da una valida base
legale e risponde a un interesse pubblico e preminente. Essa rispetta pure il
principio di proporzionalità poiché si tratta, alla fin fine, dell'unica
soluzione in concreto possibile. Non è dunque data una lesione della garanzia
della proprietà.
8. Per
quanto attiene infine allo stralcio dal piano della strada di raccordo SR2, mai
realizzata, va osservato che scopo della stessa era quello di urbanizzare tutto
il vasto comprensorio in cui sono situati i fondi dei ricorrenti, allora
incluso nella zona fabbricabile. Ora, venendo a cadere, per tutti i
motivi esposti nella Relazione di pianificazione agosto 2008, i presupposti per
mantenere in tale zona tutto il comprensorio lambito dalla strada, viene gioco
forza a cadere anche l'interesse pubblico alla sua previsione e alla sua
realizzazione. La richiesta in tale senso di RI 2 e RI 3 va quindi respinta.
9.    Parità di trattamento
Da ultimo, non è data di vedere disparità di
trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il
riferimento al fatto che le proprietà confinino con la zona edificabile non è
di rilievo. Infatti in ambito pianificatorio
la parità di trattamento si confonde con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n.
49 consid. 5a), ciò che non si avvera nel caso concreto poiché la decisione impugnata
posa su motivazioni pertinenti. Priva di qualsiasi fondamento, le censure non
meritano dunque di essere ulteriormente approfondite.
10.  Per i motivi che precedono i ricorsi
devono essere respinti. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47
LPAmm), mentre l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere
dall'assegnare ripetibili (art 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono respinti .
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 4'500.-, è posta a carico dei ricorrenti nella misura di fr. 1'500.-
ciascuno. Di conseguenza a ognuno di essi va restituito l'importo di fr. 500.-,
versato in eccesso quale anticipo sulla presunte spese processuali.
8. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere