Progetto stradale comunale - difformità dell'opera con quanto previsto dal piano regolatore
Decisione del 10.11.2011, TRAM
Incarto n. 52.2011.53
PROGETTO STRADALE COMUNALE
art. 28 cpv. 2 let. p LALPT
art. 4 cpv. 2 LSTRADE
art. 36 LSTRADE

composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vice presidente,
Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti
segretario:
Fulvio
  Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 28 gennaio 2011 del
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione 14 dicembre 2010 (n. 6348) del Consiglio di Stato, che accoglie
  l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso la risoluzione 9 novembre 2009 con la
  quale il municipio di RI 1 ha approvato il progetto di nuova strada comunale
  in località __________;
viste le risposte:
- 8
febbraio 2011 della Divisione delle costruzioni ;
-   15 febbraio 2011 del Consiglio di
Stato;
-   22 febbraio 2011 di CO 1;
preso atto della replica 9 marzo 2011 e
delle dupliche:
- 15 marzo 2011 della Divisione delle costruzioni ;
- 22 marzo 2011 del Consiglio di
Stato;
- 28 marzo 2011 di CO 1;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Il piano regolatore
di RI 1, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 20 giugno 2006 (n.
3046), prevede, in località __________, una strada di servizio "tipo
1", che corre parallela alla linea __________). La legenda del piano del
traffico spiega che si tratta di una strada di servizio a due sensi, secondo il
seguente schema:
La cartografia specifica, infine, che la linea di arretramento è posta a
 3 m.
B. Il municipio di RI
1 ha disposto la pubblicazione del progetto stradale concernente la
sistemazione della strada  __________ dal 21 settembre al 20 ottobre 2009. Inserito
nell'ambito dei lavori di sistemazione dell'acquedotto, esso prevedeva la posa
di una pavimentazione in asfalto, di una bordura in mocche (a sud), di un
guidovia centrale o laterale, di un guard rail (in alcuni punti) e di alcune
caditoie. Il campo stradale, complessivamente largo 2.80 m, era suddiviso in una parte larga 2.00 m per il traffico motorizzato, divisa da una fascia in
cubotti (larghezza 0.30 m) dalla superficie pedonale, larga 0.50 m (cfr. relazione tecnica § 4.1 pag. 12). Il progetto contemplava inoltre la formazione di alcune piazze di scambio, realizzate attraverso un allargamento del campo
stradale sino a 4.80 m.
C. Con risoluzione 9
novembre 2009 (n. 376), il municipio di RI 1 ha approvato il progetto stradale;
nel contempo esso ha disatteso l'opposizione notificata da CO 1, proprietaria
del mapp. __________, sul quale era prevista la creazione di una delle piazze
di scambio, che avrebbe comportato l'espropriazione di una superficie di 36 mq.
D. Il 9 dicembre
2009 CO 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, domandando che il progetto
in questione non venisse approvato [ recte : l'annullamento della
decisione di approvazione del municipio]. Per quanto qui interessa, essa ha contestato
la conformità dell'intervento con quanto stabilito dal piano regolatore in
vigore. Inoltre, secondo la ricorrente, il progetto si poneva in contrasto con
la legge sulle strade del 23 marzo 1983, modificata e riordinata il 12 aprile
2006 (Lstr; RL 7.2.1.2), poiché non soddisfava i requisiti tecnici e di
sicurezza. L'opera prevista configurava, da ultimo, una disparità di
trattamento, perché solo alcuni proprietari erano gravati dalla costruzione
delle piazze di scambio.
E. Il 14 dicembre
2010 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, riconoscendo che il progetto
non era conforme a quanto previsto dal piano regolatore. Ha quindi stabilito
che la creazione di piazzole di scambio fosse discriminatoria. Da ultimo,
l'intervento non poteva essere confermato nemmeno in applicazione dell'art. __________
__________ delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che
permetteva, nell'ambito della realizzazione dei progetti esecutivi, correzioni
stradali e allargamenti entro le linee d'arretramento.
F. Con ricorso 28
gennaio 2011, il comune di RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo l'annullamento della decisione del Consiglio di Stato e, di conseguenza,
la conferma di quella del municipio. Il comune spiega che l'opera non pregiudicherebbe
il futuro completamento dell'allargamento stradale, mentre la scelta in esame rispecchierebbe
le possibilità finanziarie del comune, nonché le attuali necessità del
comparto. Il progetto sarebbe in realtà conforme al piano regolatore e, anzi,
configurerebbe addirittura un caso di miglioria ai sensi dell'art. 36 Lstr, per
la quale non sarebbe necessaria una base pianificatoria. Infatti, attraverso le
piazzole di scambio e senza modificare l'assetto e la funzionalità della
strada, l'intervento permetterebbe di facilitare la circolazione senza
comportare un aumento del flusso veicolare, spezzando comunque la prospettiva
stradale, ingenerando un comportamento prudente e disciplinato da parte degli
automobilisti. In definitiva, esso migliorerebbe anche la sicurezza dell'opera.
In ogni caso il progetto non esorbiterebbe dal tracciato previsto dal piano del
traffico e nemmeno oltrepasserebbe le linee d'arretramento. Da ultimo, la
soluzione approvata si porrebbe in continuità con quella adottata dal comune __________,
sul cui territorio essa prosegue. Annullando la decisione del municipio, il Governo
avrebbe così leso l'autonomia comunale.
G. Chiamati a presentare
una risposta, il Consiglio di Stato e CO 1 sollecitano la reiezione
dell'impugnativa, mentre la Divisione non si determina. Delle tesi si dirà, se
necessario, in seguito.
H. Nell'ulteriore
scambio d'allegati le parti ribadiscono le proprie domande, sviluppando le
rispettive tesi e allegazioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la
tempestività del ricorso sono date dall'art. 35 cpv. 2 Lstr. La legittimazione
attiva del comune è certa (art. 43 legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1, applicabile grazie al
combinato dei disposti 31 cpv. 1 e 25 Lstr). 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza i struttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). In particolare,
il sopralluogo sollecitato dal ricorrente non è atto a procurare elementi utili
ai fini del presente giudizio, la situazione dei luoghi risultando chiara dalla
documentazione prodotta dalle parti con le rispettive memorie scritte.
2. La Lstr
conferisce ai comuni e agli altri enti locali la competenza di provvedere alla
costruzione o all'acquisto, alla sistemazione e alla manutenzione delle strade,
delle piste ciclabili e dei percorsi pedonali, come le strade di raccolta e di
distribuzione del traffico, quelle che garantiscono i collegamenti locali e
quelle che servono l'insieme dei fondi (art. 4 cpv. 2 Lstr). Essi sono fondamentalmente
autonomi in materia, limitati soltanto dalle disposizioni contenute nell'art. 6
Lstr e dal divieto d'arbitrio ( STA DP 77/89-25/90 del 14 maggio
1990 consid. 3.2). Il potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo
è, difatti, limitato alla verifica della legittimità della decisione e non può estendersi a un sindacato d'opportunità della stessa (art.
61 cpv. 1 LPamm).
3. Oggetto
della controversia è la conformità del progetto approvato dal municipio con la pianificazione
dell'utilizzazione sancita dal piano regolatore in vigore. Il comune ricorrente
ritiene, contrariamente a quanto stabilito dal Governo nella decisione impugnata,
che l'opera rientri nell'ambito di quanto permette il piano del traffico e, in ogni
caso, concesso dall'art. __________ NAPR. Essa configurerebbe inoltre una
miglioria, per la quale non è richiesta una base pianificatoria (art. 36 Lstr).
Le tesi non possono essere accreditate. 3.1. L'art. 28 cpv. 2 lett. p della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL
7.1.1.1) prevede che le rappresentazioni grafiche fissino, in particolare, la
rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con
la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i
sentieri e i posteggi pubblici. Il piano regolatore di RI 1, tuttavia, va oltre
a quanto stabilito dalla norma, non limitandosi a riservare il sedime necessario alle opere viarie. Esso si spinge, invece, fino a determinare
in modo imperativo anche le sezioni tipo delle strade. Queste sono, infatti,
indicate nella legenda del piano del traffico, che è un elemento vincolante del
piano regolatore (cfr. art. 26 cpv. 2 LALPT e contrario ). Nella misura
in cui il piano già fornisce i dettagli dell'opera, questi non possono più
essere messi in discussione nell'ambito del progetto stradale. Una loro
modificazione può avvenire unicamente attraverso una procedura di variante del
piano regolatore. 3.2. Il progetto in esame diverge in modo importante da quanto fissato dal
piano regolatore. Esso non rispetta nessuno dei parametri della sezione tipo,
discostandosi a tal punto da costituire, a tutti gli effetti, una tipologia di
strada differente. Difatti, l'impostazione pianificatoria prevede una
carreggiata della larghezza complessiva di 5.00 m, percorribile in due sensi e con un'area di 1.50 m di principio riservata ai pedoni. Il
progetto in esame prevede invece una carreggiata di soli 2.80 m, con alcune piazzole la cui larghezza complessiva è di m 4.80. Essa permette l'incrocio delle
autovetture unicamente in corrispondenza di queste. Il calibro della
carreggiata, lo spazio riservato ai veicoli e quello previsto per i pedoni,
divergono in maniera importante, ciò che determina la difformità dell'opera con
il piano regolatore. Nulla muta al riguardo il fatto che il progetto non
oltrepassi, da un punto di vista spaziale, i limiti di quanto previsto dal tracciamento
del piano regolatore e, in particolare, rispetti le linee di arretramento. Per
lo stesso motivo, è ininfluente il fatto che l'art. __________ NAPR permetta,
mediante l'elaborazione di progetti esecutivi, eventuali correzioni stradali, allargamenti
ecc. all'interno delle linee di arretramento: ciò non permette comunque di
poter considerare il progetto in esame conforme alla pianificazione. Nello
stesso ordine d'idee, anche se si volesse ammettere che il progetto non pregiudichi,
in linea di principio, l'esecuzione futura dell'opera così come prevista dal
piano del traffico, ciò non lo pone in consonanza col piano regolatore. In ogni
caso, il progetto in esame non può nemmeno essere ritenuto una realizzazione
parziale (sorta di prima tappa) della strada come prevista dal piano del traffico. 3.3. Ininfluente si avvera il fatto che la strada in esame continuerebbe
nell'attiguo comune di __________ con una tipologia analoga a quella del progetto.
Con tale argomentazione il comune misconosce che la coordinazione tra le due
tratte sarebbe - semmai - dovuta avvenire in sede pianificatoria (cfr. anche supra ,
3.1). Non sono, del resto, qui adempiuti i severi criteri per un controllo
incidentale del piano del traffico (DTF 127 I 103 consid. 6a e 6b, 119 Ib 480
consid. 5c, 116 Ia 207 consid. 3b, 106 Ia 383 consid. 3b; STF
1A.145/1998-1P.359/1998 del 7 luglio1999 parz. pubbl. in: RDAT II-1999 n. 62
consid. 10c, 1P.193/1997-1P.195/1997 del 5 settembre 1997 parz.
pubbl. in: ZBl 1999 pag. 218 segg. consid. 3). Esame che,
in ogni caso, nemmeno è stato sollecitato dal ricorrente.
4. Il
progetto non rientra neanche nell'ambito d'applicazione dell'art. 36 Lstr, che
permette l'attuazione delle migliorie anche in assenza di una base
pianificatoria, direttamente tramite un progetto stradale comunale (cpv. 1). La
norma stessa spiega (cpv. 2) che per migliorie s'intendono gli interventi di
adeguamento alle nuove esigenze tecniche, di sicurezza e protezione
dell'ambiente che non comportano una modifica sostanziale dell'uso e della
funzione della strada. Si tratta dunque di opere minori, prevalentemente intese
a perfezionare la qualità della strada, senza modificarne l'aspetto e la
destinazione e la cui incidenza, dal punto di vista pianificatorio, tecnico ed
economico, è ridotta a dimensioni modeste rispetto alla situazione esistente ( Davide Socchi , Commento alla nuova legge
sul coordinamento delle procedure e alla revisione della legge sulle strade,
in: RtiD I/2007 pag. 275 segg., 346). Il progetto pubblicato non rientra, con
ogni evidenza, nel concetto di semplice miglioria. Esso prevede, infatti, la
costruzione di una nuova tipologia di strada, caratterizzata dalla realizzazione
di più aree di scambio sul terreno privato, con modifica sostanziale dell'aspetto
dell'opera, nonché della sua attrattività per il transito che, in quanto tale,
dev'essere pianificata.
5. Poiché il
ricorso dev'essere respinto già solo per i motivi testé esposti, non occorre
nemmeno verificare se sussiste la disparità di trattamento rilevata dal Governo
in relazione alla creazione delle piazze di scambio.
6. Da ultimo,
la decisione impugnata non ha leso l'autonomia comunale, istituto che, per
costante giurisprudenza, non consente di tutelare una soluzione contraria al
diritto (DTF 116 I a 221 consid.
2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c
con rinvii). Ora, è vero che nell'ambito dell'interpretazione del vincolo di
piano regolatore, rispettivamente dell'art. __________ NAPR, occorre
riconoscere una certa latitudine di giudizio al municipio, trattandosi di
diritto autonomo comunale. Tuttavia, la soluzione alla quale esso era giunto è
insostenibile e, dunque, lesiva del diritto.
7. Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere respinto. Il comune
è apparso in causa nella sua veste istituzionale, per cui può essere sollevato
dal pagamento della tassa di giustizia e delle spese (art. 28 LPamm), ma non
dal versamento di adeguate ripetibili a CO 1, assistita da un patrocinatore
(art. 31 LPamm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso
è respinto.
2. Non si
preleva una tassa di giustizia. Il comune verserà a CO 1 fr. 1'000.- per
ripetibili.
3.Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            Il segretario