Revisione di un piano regolatore - ampliamento zona edificabile
Decisione del 22.02.2019, TRAM
FUNZIONE
ZONA RESIDENZIALE
art. 15 LPT
art. 16 LPT
art. 38a LPT
art. 52a OPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sui ricorsi
a.
b.
del
  10 aprile 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
e
del
  10 aprile 2017 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 7 marzo 2017 (n. 867) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore
  del Comune di Lugano , sezione di Villa Luganese;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
del mapp. 361 di Lugano, sezione di Villa Luganese, e comproprietario insieme a
RI 2 e a RI 3, tutti membri della comunione ereditaria fu __________, del
contermine mapp. 353 nello stesso Comune. Le due proprietà, inedificate, sono
ubicate a est del nucleo del paese e confinano a ovest con la strada ra Strada dra Créda .
B. Il piano regolatore dell'allora Comune di Villa
Luganese, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione (n. 8230) del 22 dicembre 1987 e integrato in seguito da alcune varianti, attribuisce i citati fondi, e
più precisamente la fascia della larghezza di 30.00 m a ridosso della strada,
alla zona residenziale estensiva R2, mentre assegna la loro restante superficie
in parte al territorio fuori dalla zona edificabile e in parte alla zona forestale.
C. Nella seduta del 4
febbraio 2013 il Consiglio comunale ha adottato la revisione del piano
regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese, che, per quanto qui
di interesse, prevede il mantenimento della fascia larga 30.00 m dei mapp. 353
e 361 in zona residenziale estensiva R2, mentre attribuisce la porzione centrale dei fondi (e l'area più
settentrionale del mapp. 353) alla zona agricola. L'area residua
collocata più a est dei sedimi è stata assegnata alla zona forestale.
D. Avverso la citata delibera RI 1 e la madre __________,
alla quale sono subentrati per successione nel corso della procedura di prima
istanza i figli RI 1, RI 2 e RI 3, sono insorti, con atti separati,
davanti al Consiglio di Stato. RI 1 ha postulato l'annullamento della revisione
nella misura in cui dispone l'attribuzione di una parte della superficie del
mapp. 361 alla zona agricola, chiedendone l'inserimento in zona residenziale
estensiva R2. Egli non ha invece contestato la parziale attribuzione del suo
fondo alla zona forestale. RI 1, RI 2 e RI 3 hanno invece domandato che la
porzione limitrofa alla fascia edificabile del mapp. 353, attribuita con la
revisione alla zona agricola, fosse anch'essa inserita in zona residenziale
estensiva R2, unitamente a una parte della zona forestale per la quale hanno
formulato domanda di dissodamento. A titolo compensativo hanno postulato che la superficie più a nord del fondo,
assegnata anch'essa alla zona agricola, fosse destinata a bosco. In
particolare essi hanno contestato l'attribuzione alla zona agricola della
porzione centrale dei loro rispettivi fondi, in quanto tale azzonamento
risultava incomprensibile e irrazionale considerata l'esigua superficie coinvolta
(circa 200 m 2 del mapp. 361 e 350 m 2 del mapp. 353), che proprio per le sue modeste
dimensioni non poteva essere destinata a un uso agricolo. Inoltre l'attribuzione
dei loro fondi in parte alla zona edificabile e in parte a quella agricola non
si giustificava né dal profilo giuridico né da quello dei principi che reggono
la pianificazione del territorio. Precisando che i mapp. 361 e 353 sono
urbanizzati e che l'accoglimento delle loro richieste avrebbe permesso in ogni
caso di rispettare le distanze dal limite del bosco, hanno aggiunto che la
soluzione adottata di limitare a 30.00 m
dalla strada la fascia di edificabilità dei fondi non era corretta e ottimale,
in quanto in contrasto con la configurazione morfologica dei sedimi, che
difatti si presterebbero meglio all'edificazione nella loro parte centrale. In
conclusione hanno sostenuto che rifiutare l'assegnazione alla zona edificabile
della superficie destinata all'uso agricolo sarebbe illogico e irrazionale,
soprattutto se considerato che sui sedimi limitrofi situati nel medesimo comparto
sorgerebbero degli edifici costruiti oltre la fascia edificabile di 30.00 m di
larghezza.
E. Esperito un sopralluogo sui mapp. 353 e 361, con
risoluzione del 7 marzo 2017 (n. 867) il Consiglio di Stato ha approvato
la revisione del piano regolatore del Comune
di Lugano, sezione di Villa Luganese, respingendo i ricorsi in parola.
In particolare il Governo ha rilevato che il postulato ampliamento della zona
edificabile sui mapp. 353 e 361 non era giustificabile né dal profilo del
dimensionamento del piano regolatore di Lugano, sezione di Villa Luganese, il
calcolo della contenibilità teorica avendo evidenziato che la sezione di Villa
Luganese dispone di sufficienti riserve non ancora sfruttate di zona
residenziale, né dal profilo legale, le disposizioni transitorie entrate in
vigore con la revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) ostando
all'ampliamento delle zone fabbricabili per le quali non è previsto un
compenso. L'Esecutivo cantonale ha inoltre ritenuto la revisione adottata in
linea con gli indirizzi promossi dal Programma d'agglomerato del Luganese di 3 a generazione (PAL3), che mira a promuovere, per le aree ascritte al tessuto
rurale e periurbano quali la sezione di Villa Luganese, il contenimento della
dispersione insediativa a vantaggio delle qualità paesaggistiche e ambientali.
La decisione del Legislativo comunale meritava dunque di essere tutelata poiché era sorretta dal profilo dell'interesse pubblico
e della proporzionalità. Infine, in punto alle censure relative l'impossibilità
di sfruttare per scopi agricoli i mapp. 361 e 353, il Governo ha ribadito la
funzione multifunzionale della zona agricola, che è atta a garantire,
oltre all'approvvigionamento alimentare, anche la salvaguardia del paesaggio.
F. RI 1 e quest'ultimo
unitamente a RI 2 e a RI 3 insorgono ora, con atti separati, davanti a questo
Tribunale, postulando l'annullamento della citata risoluzione governativa nella
misura in cui respinge le loro richieste. RI 1, RI 2 e RI 3 rinunciano alla
domanda di dissodamento della zona forestale al mapp. 353 con conseguente
compensazione. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, essi ripropongono in
sostanza le tesi avanzate senza successo in prima sede.
G. Con la risposta la Sezione dello sviluppo
territoriale (Sezione) e il Comune di Lugano postulano la reiezione dei
gravami. La prima richiama le motivazioni alla base della decisione avversata,
il secondo, prendendo puntualmente posizione sulle contestazioni dei ricorrenti, che ritiene infondate e immotivate,
chiede la conferma integrale della decisione avversata.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti
(art. 30 cpv. 2 lett. b LST). I ricorsi, tempestivi (art. 30 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in
ordine.
1.2. Le impugnative sono evase con un unico giudizio in applicazione
dell'art. 76 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013 (LPAmm; RL 165.100) e sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato,
il Tribunale non ritiene necessario
procedere all'esperimento del sopralluogo, il cui presumibile risultato non
porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2012 n. 59
consid. 3.3 con rinvii; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c). La situazione di fatto che sta alla base della
controversia risulta in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione
versata agli atti, comprensiva del verbale e delle fotografie del sopralluogo
esperito in prima sede.
1.3. Poiché la procedura relativa alla revisione del piano regolatore del
Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese, è stata avviata in vigenza della legge
di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre
2011; LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce
di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b
LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore
da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i
ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma
deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con
rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio
agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid.
4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di
Stato ( Raffaello
Balerna , La protezione giuridica in
materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1°
gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art. 15
vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014,
le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15
anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze
andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione
globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla
luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli
art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel
territorio fuori della zona edificabile (RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I
criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona
edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa.
Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano
piuttosto degli obiettivi, degli strumenti
di valutazione, che - ancorché soddisfatti
- non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla
zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e
confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326
consid. 6a ; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003
del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/Hänni ,
op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flü-ckiger/Stéphane Grodecki , Commentario LPT, ad art. 15
n. 40-47; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. 3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT
del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone
edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per
15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).
L'ubicazione e le dimensioni delle zone
edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei
confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento
delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del
medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile
se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario
all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in caso di
sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive
non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano
giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto
nel piano direttore (lett. e).
3.2.2. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato
degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel Cantone.
3.3. 3.3.1. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica
della LPT del 15 giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani
direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque
anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio
federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni non possono aumentare la
superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata
in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38 a LPT è concretizzato
dall'art. 52 a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1
specifica che se al momento della sua entrata in vigore è pendente un ricorso
contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente
l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38 a cpv. 2 LPT non si applica
all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame né a una
correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato
intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato che
l'art. 38 a LPT risponde a un
interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile
anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità
cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52 a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art. 52 a cpv. 2 OPT
durante il periodo transitorio di cui
all'art. 38 a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto
se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel Cantone viene dezonata almeno la stessa
superficie oppure il dezonamento è
effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone
destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la
realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure
sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano
urgentemente necessarie e se, in sede di
approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di
dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi
(lett. c).
4. Giusta l'art. 16
cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre
2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento
alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare
la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura
produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett.
a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati
dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso
senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore
dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono
essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla
zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora
all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche
in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché
persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi
in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione
dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del
paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione
parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
5. In concreto, i
ricorrenti insorgono contro l'inserimento in zona agricola della parte dei
mapp. 361 e 353 che il piano regolatore precedentemente in vigore attribuiva al
territorio fuori dalla zona edificabile e che risulta contigua alla fascia
costruibile della larghezza di 30.00 m confinante con ra Strada dra Créda .
Essi ne chiedono l'attribuzione alla zona residenziale estensiva R2.
5.1. In proposito occorre
rilevare che la revisione all'esame era pendente per approvazione al momento
dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce
di quanto spiegato ai considerandi che precedono, trova dunque applicazione
l'art. 38 a LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un
dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti
della revisione, elaborati nel dicembre 2011, ossia prima dell'entrata
in vigore della modifica della LPT del 2014, manifestamente non affrontano. Ad
ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa trovare applicazione una
delle ipotesi di cui all'art. 52 a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome
trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla materia del contendere. Il divisato ampliamento della zona
edificabile non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a,
siccome non risulta, e nemmeno viene sostenuto, che questo verrebbe compensato.
Già per questi motivi i ricorsi devono essere respinti.
5.2. In questo senso, non viene in aiuto ai ricorrenti nemmeno la tesi
secondo cui il postulato inserimento delle superfici agricole in zona
fabbricabile si giustificherebbe per il fatto che esse non sarebbero estese,
ritenuto difatti che gli art. 38 a cpv. 2 LPT e 52 a cpv. 2 OPT
risultano applicabili a prescindere delle dimensioni della superficie di
terreno per la quale è chiesto l'azzonamento.
6.   Vista
l'impossibilità di attribuire le superfici centrali dei mapp. 361 e 353 alla
zona edificabile, la decisione del Consiglio comunale di Lugano, avvallata dal
Governo, di inserirle in zona agricola, intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1°
settembre 2000 ( supra , consid. 4) merita di essere tutelata, essendo sorretta da una valida base legale e giustificata
dal profilo dell'interesse pubblico. Essa rispetta pure il principio di proporzionalità poiché si tratta, in
definitiva, dell'unica soluzione in concreto possibile. Immune da violazioni
del diritto, la decisione del Consiglio comunale, tutelata dal Consiglio di
Stato, merita di essere confermata anche da questo Tribunale.
7. 7.1. Per i
motivi che precedono, i ricorsi devono essere respinti e la risoluzione
governativa avversata confermata.
7.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza dei
ricorrenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'assenza di parti vittoriose
patrocinate permette di prescindere dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono respinti .
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 2'400.- è posta a carico di RI 1 nella misura di fr. 1'200.- e
di RI 1, RI 2 e RI 3 in solido nella stessa misura. A RI 1 va restituito
l'importo di fr. 800.-, a RI 1, RI 2 e RI 3 la somma di fr. 1'200.- versati in
eccesso a titolo di anticipo spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera