Varianti del piano regolatore - attribuzione di un fondo alla zona agricola, ridimensionamento della zona AEPIP, istituzione di una nuova zona residenziale e inquinamento elettromagnetico
Decisione del 24.04.2018, TRAM
Incarto n. 90.2017.20
INQUINAMENTO FONICO
PONDERAZIONE
art. 8 cpv. 1 COST
art. 26 COST
art. 29 cpv. 1 COST
art. 3 cpv. 3 let. b LPT
art. 15 LPT
art. 18 cpv. 1 LPT
art. 3 ORNI
art. 16 ORNI

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 5 maggio 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  decisione 28 marzo 2017 (n. 1365), con cui il Consiglio di Stato ha approvato
  la variante del piano regolatore del comune di Riviera, sezione di Iragna, concernente
  diverse varianti di adeguamento a seguito della risoluzione 22 dicembre 2009
  (n. 6785) del Consiglio di Stato e la nuova zona edificabile in località Gera;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
del mapp. 423 di Riviera, sezione di Iragna. Il fondo, avente una superficie di
1'489 mq, forma un'enclave rettangolare all'interno del vasto mapp. 419 dello
stesso comune ed è situato in località Camana , a circa mezzo chilometro
dal nucleo di Iragna. Sul terreno, inedificato secondo il registro fondiario,
si trova uno stabile caduto in rovina, un tempo usato per la lavorazione della
pietra (taglio dello gneiss). A nord del fondo vi è un'area boschiva, a sud-est
un centro comunale di raccolta dei rifiuti e a sud-ovest un canile d'interesse
regionale. L'accesso a entrambe le strutture è garantito da via Camana, a valle
della quale vi sono tre edifici (a destinazione prevalentemente agricola) che
si affacciano sui campi. La pianificazione
del comparto dov'è inserito il fondo è stata oggetto di un complesso iter pianificatorio.
Attualmente esso risulta attribuito alla zona per attrezzature ed edifici
privati d'interesse pubblico (AEPIP), destinata a deposito patriziale,
conformemente alla variante del piano regolatore dell'allora comune di Iragna, approvata
con risoluzione 10 giugno 1997 (n. 2898) dal Consiglio di Stato (cfr. anche
disp. n. 1.2, pag. 71, della risoluzione governativa 22 dicembre 2009 [n. 6785],
mediante la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del
piano regolatore).
RI 1 è pure proprietario
nello stesso comune del mapp. 1076. Il fondo, di geometria irregolare, ha una
superficie di 3'068 mq ed è situato in località Gera , oltre il limite
sud-est del nucleo di Iragna. Il terreno non è edificato e si apre verso un'ampia
area prativa. L'estremità nord del fondo confina con il mapp. 479, di proprietà
comunale, limitrofo a via della Pietra. A est dei fondi vi è una linea ad alta
tensione. Le due particelle appartengono alla zona agricola.
B. a. Durante la seduta del 30 maggio 2016 il legislativo dell'allora
comune di Iragna ha adottato una variante di piano regolatore, composta da
diverse varianti di adeguamento scaturite a seguito dalla risoluzione 22
dicembre 2009 (n. 6785) del Consiglio di Stato e da una nuova zona residenziale
in località Gera . Per quanto qui di rilievo, le varianti prevedono di:
- attribuire il mapp. 423 alla zona agricola, ridimensionando la zona
AEPIP così come imposto dal Consiglio di Stato nella risoluzione 22 dicembre
2009 (cfr. disp. n. 2, pag. 71, che rinvia al cap. 4.1. "Decisioni e
modifiche d'ufficio, pag. 69, n. 12, e disp. n. 3, che rinvia al cap. 4.2. "Decisioni
che richiedono l'adozione di una variante di PR, pag. 70, n. 6);
- istituire una nuova zona residenziale su parte del mapp. 479 (denominata zona speciale Gera , ZSG), soggetta a un vincolo di piano di quartiere
obbligatorio.
Le varianti sono state coordinate al fine di soddisfare i requisiti introdotti
dal regime transitorio istituito dalla revisione parziale del 15 giugno 2012
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700) in caso di ampliamento della zona edificabile (cfr. art. 38 a LPT; Rapporto di pianificazione relativo alle varianti di adeguamento al PR del
22.12.2009, aprile 2016, pag. 25, e Rapporto di pianificazione relativo alla
nuova zona residenziale in località Gera, aprile 2016, pag. 57).
b. Avverso tali varianti RI 1 è insorto davanti al
Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento e chiedendo il mantenimento del
mapp. 423 in zona edificabile o, in alternativa, l'assegnazione a tale zona del
mapp. 1076 ( "Pertanto () il ricorrente sarebbe disposto a valutare il
dezonamento della particella 423 RFD di Iragna alla condizione che la
particella 1076 sia resa edificabile" , cfr. ricorso 13 settembre 2016,
pag. 6). Secondo il ricorrente, l'inserimento
del mapp. 423 in zona agricola, oltre a violare la garanzia della proprietà, il
principio della proporzionalità e i principi sanciti dalla LPT, non sarebbe
fondato su una ponderazione globale degli interessi in gioco e sorretto da un
interesse pubblico rilevante. La variante disattenderebbe in particolare l'art.
15 LPT, in virtù del quale il fondo andrebbe mantenuto in zona edificabile
perché apparterrebbe da tempo immemore ai terreni già edificati in larga
misura. Tale soluzione sarebbe inoltre necessaria, poiché si tratterebbe "() di una zona sulla quale sono presenti edifici pubblici che hanno avuto un
certo sviluppo e lo avranno ancora tenuto conto della necessità di zone di interesse
pubblico che, notoriamente, scarseggiano anche per costi di acquisizione" .
Il ricorrente ha quindi chiesto che "() la particella sia inserita in
una zona di edifici e attrezzature private di interesse pubblico, con la
facoltà, data al Municipio, di stabilire le modalità d'intervento, tenuto conto
delle disposizioni tecniche particolari per ogni tipo di edificio o
attrezzatura. Ha lamentato infine una violazione dell'art. 19 LTP, in
quanto la variante priverebbe il fondo dell'accesso attuale. Per quanto riguarda
la zona speciale Gera , il ricorrente ha contestato l'idoneità
all'edificazione del mapp. 479, osservando come lo stesso, per la sua ubicazione,
fosse sottoposto alle radiazioni non ionizzanti emesse dalla linea ad altissima
tensione e alle immissioni foniche provenienti dal traffico giornaliero di via
della Pietra. Per contro, il suo fondo non sarebbe soggetto ad alcun tipo di
immissione.
C. Con risoluzione 28
marzo 2017 (n. 1365) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti in parola,
respingendo il ricorso di RI 1. Per quanto qui di rilievo, condivisa la
riorganizzazione delle zone di interesse pubblico in località Camana , il
Governo ha ritenuto che l'inserimento del mapp. 423 in zona agricola fosse
corretto, anche in considerazione del fatto che il comparto in questione non
può essere ritenuto largamente edificato, essendo caratterizzato dalla presenza
di pochi impianti ed edifici. Anche la creazione della nuova zona residenziale
speciale al mapp. 479 è stata condivisa dall'Esecutivo cantonale, il quale ha in
particolare annotato come la stessa sia stata concepita appositamente per
rispondere alle caratteristiche del fondo (in specie in relazione all'inquinamento
elettromagnetico e fonico), integrandosi in modo coerente per rapporto al
tessuto costruito d'Iragna.
D. Contro tale decisione RI
1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento
e chiedendo il rinvio degli atti al comune per l'allestimento di una variante.
Riproponendo in sostanza le censure disattese dal Governo, egli rimprovera
inoltre al comune di aver stabilito il perimetro della zona AEPIP in modo poco chiaro
e razionale, creando "() una sorta di "isola pianificatoria"
che non ha alcun senso, se non quello di escludere la particella dalla
zona edificabile" e ottenere un'area da porre in compensazione con la
nuova zona speciale Gera . In merito a questa zona, il ricorrente,
lamentando la mancanza del parere vincolante dell'Ispettorato federale per gli
impianti a corrente forte, ritiene che le modalità di costruzione studiate per
limitare l'impatto fonico violerebbero i principi della legge federale sulla
protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01) e in particolare
dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41).
E. La Sezione dello
sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, e il comune di Riviera, rappresentato
dal suo municipio, postulano la reiezione del gravame con argomenti che, ove necessario,
saranno ripresi in seguito.
F. a.
Con l'allegato di replica il ricorrente approfondisce le sue tesi e anticipa
che, in caso di conferma dell'assegnazione del mapp. 423 alla zona agricola,
chiederà un'indennità per espropriazione materiale. Reputa infine utile portare
a conoscenza del Tribunale che "() l'insediamento dei futuri magazzini
patriziali nella zona 'Camana' è condizionata dall'acquisto dell'attuale
magazzino comunale da parte del Patriziato di __________ e il rispettivo
trapasso di indici a favore della particella n. 479. Tuttavia, questa operazione
è fallita e pertanto anche l'attuale proposta del progetto di quartiere ZSG Gera
cade per mancanza di superfici e insufficienza di indici" .
b. In duplica la
Sezione dello sviluppo territoriale si riconferma nelle proprie tesi di fatto e
di diritto. Il comune è rimasto silente.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva del ricorrente
(art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Eventuali pretese espropriative esulano invece dalle
competenze giurisdizionali di questo Tribunale.
1.2. Il gravame può
essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25
cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1).
2. 2.1. In campo pianificatorio
il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone
Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva
il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione
comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile.
Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono
i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203
segg., 214).
3. Una misura pianificatoria può
costituire una restrizione di diritto pubblico ed è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda
su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I
337 consid. 4.1; STF 1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.1; cfr. anche: Eloi Jeannerat/Pierre Moor , in: Heinz
Aemisegger et al. (curatori), Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation,
Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 14 n. 41 segg.). La legalità, l'interesse
pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi
giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie
attività (art. 5 Cost.).
4. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori ( art. 18 segg. LST), disciplinano
l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi delimitano, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il
diritto cantonale può inoltre prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18
cpv. 1 LPT).
4.1. Zone
edificabili
4.1.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel
tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i
terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura
(lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett.
b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli
interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e
degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT,
dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della
zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15
vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano
pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti
agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi,
degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano
necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati
con tutti gli altri (cfr. STF 1P.37/2003
e 1P.43/2003 del 12.09.2003 consid. 4.4.1; DTF 122 II 326 consid. 6a; DTF 122
II 455 consid. 4a ; Waldmann/Hänni , op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki ,
Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco
Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.1.2. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la
revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, elaborata quale controprogetto indiretto all'iniziativa popolare "spazio
per l'uomo e la natura (Iniziativa per il paesaggio)". L'obbiettivo
principale dalla revisione è di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e di migliorare la protezione delle superfici
coltive, promuovendo uno sviluppo centripeto del tessuto edificato (Messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio
del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). A tale scopo il legislatore
ha inasprito i presupposti necessari per poter assegnare un terreno alla zona
edificabile e ha introdotto dei provvedimenti affinché le zone edificabili esistenti,
non idonee dal punto di vista della pianificazione del territorio, siano
progressivamente dezonate e siano assegnati alla zona edificabile soltanto i
terreni ubicati correttamente e in conformità agli scopi e ai principi
pianificatori (per lo più in siti centrali e ben urbanizzati; cfr. Messaggio
citato, cap. 1.3.1 seg. e 2.4).
4.1.3. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone
edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per
15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).
L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili
- prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali,
rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in
particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle
colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto
precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo
all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione,
urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente
delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett.
b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è
garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare
quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
4. 2. Zone agricole
Giusta l'art . 16 cpv. 1 LPT (testo modificato
il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a
garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a
salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la
compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile,
libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e
comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva
necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura (lett. a) e i
terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura
(lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il
25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003 e sino al 31 dicembre 2011; dal
1. gennaio 2012 art. 27 VIII. RLst). Per quanto possibile devono essere
delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola,
intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella
versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza,
dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo
obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli
insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa,
alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del
Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio
1996, in: FF 1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
4.3. Zone per scopi
pubblici
4.3.1. Le altre zone d'utilizzazione ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPT permettono ai cantoni di precisare, combinare
e completare le zone d'utilizzazione principali - edificabili, agricole e
protette - definite dal diritto federale (Messaggio del Consiglio federale
concernente la LPT del 27 febbraio 1978, in: FF 1978 I 959 segg., 981 ).
4.3.2. La legislazione
ticinese prevede, segnatamente, la possibilità di delimitare delle zone
destinate a scopi pubblici (art. 20 cpv. 2 LST), che comprendono i terreni
necessari all'adempimento di compiti pubblici, attuali o previsti, da parte di
enti pubblici o persone del diritto privato che adempiono compiti pubblici
(art. 27 V. regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre
2011; RLst; RL 7.1.1.1.1).
4.3.3. Secondo costante
giurisprudenza del Tribunale federale, la delimitazione di una zona di utilità
pubblica deve essere giustificata da un bisogno sufficientemente concreto,
sicuro e importante, che deve essere indicato con precisione (cfr. DTF 113 Ia
463 consid.
3c, 102 Ia 368 e 94 I 127 consid. 7). Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità
pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione di
queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e
che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con relativa certezza e
abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi (cfr. RDAT II-2003 n. 25
consid. 3.2 con rinvii; II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii). La creazione, da
parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse
pubblico su importanti superfici di terreno, senza precisarne la funzione,
semplicemente per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in
vista della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni (cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., ad art. 15 n. 49).
5. In concreto, il ricorrente insorge
innanzitutto contro l'inserimento del mapp. 423 in zona agricola, chiedendone in
questa sede l'attribuzione a una non meglio precisata zona edificabile ai sensi
dell'art. 15 LPT. Orbene, poiché davanti al Governo egli aveva chiesto (solo)
il mantenimento del fondo in zona (edificabile) AEPIP (cfr. supra ,
consid. B.b) e poiché davanti al Tribunale non sono ammesse nuove domande, ci
si può chiedere se la richiesta sia ammissibile. Il quesito non merita ulteriori
approfondimenti, nella misura in cui a ogni modo, per i motivi che verranno
esposti in seguito, le sue critiche vanno disattese.
5.1. Esclusione dalla
zona AEPIP
5.1.1. Come visto
in narrativa, la pianificazione in vigore assegna il mapp. 423 alla zona per
attrezzature ed edifici privati d'interesse pubblico (AEPIP) destinata a
deposito patriziale. Si tratta in concreto di una "zona edificabile particolare o a edificabilità
limitata", nella quale è ammessa unicamente la costruzione di
edifici e impianti direttamente connessi con l'utilizzazione prevista (cfr. art. 45bis norme di attuazione del piano regolatore, nella versione approvata con risoluzione
10 giugno 1997 [n. 2898]; cfr. anche TA BE, sentenza 7 aprile 2011, in: BVR/ JAB 2011 411 ).
5.1.2. Negli scorsi
decenni, i fabbisogni pubblici nel comparto Camana sono stati
rivalutati. Ciò ha avuto inizio quando, nell'ambito della revisione di piano
regolatore, approvata con risoluzione governativa 22 dicembre 2009 (n. 6785),
il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della riorganizzazione della
zona AEPIP esistente, accogliendo il ricorso interposto da RI 1 avverso il mantenimento
del mapp. 423 in tale zona, ritenuta in sostanza sovradimensionata. Il comune è
stato quindi invitato a elaborare una variante (cfr. supra consid.
B.a.). La variante in oggetto scaturisce da tale decisione ed è il frutto della
rivalutazione dei fabbisogni pubblici attuata dal municipio, congiuntamente al
patriziato. Come riportato nel rapporto di pianificazione relativo alle
varianti di adeguamento al PR del 22.12.2009, aprile 2016, pag. 8 seg., l'esecutivo
comunale, dopo aver esaminato le necessità pubbliche in gioco, in particolare
in relazione ai fabbisogni di immagazzinaggio e deposito (attuali e futuri) di
entrambi gli enti, ha deciso di rinunciare a parte della superficie vincolata,
ritenendola superflua. L'estensione della zona AEPIP è dunque stata ridotta, assegnando
parte dell'area (tra cui anche il mapp. 423) alla zona agricola. Il perimetro
della zona è stato definito in base all'analisi delle attività di interesse
pubblico previste nell'intero comparto (canile di interesse regionale, depositi
patriziali, centro comunale di raccolta rifiuti) e delle relative esigenze. Le
diverse funzioni sono state riordinate e concentrate lungo il fronte stradale,
cercando di sfruttare al meglio gli edifici e gli impianti esistenti.
Contrariamente a quanto sostiene il ricorrente e a differenza di quanto
previsto in passato, il perimetro della zona AEPIP risulta ora chiaro e razionale.
A lla luce di tale iter
pianificatorio, la scelta del comune di ridurre l'estensione della zona AEPIP,
nei termini stabiliti dalla variante in oggetto, non può che essere condivisa. Essa
si allinea, peraltro, perfettamente alla giurisprudenza del Tribunale federale, riportata sopra al consid. 4.3.4).
5.2. Mancata assegnazione alla zona edificabile
5.2.1. Il
ricorrente ritiene che il fondo andrebbe inserito in zona fabbricabile poiché
apparterrebbe da tempo immemore ai terreni già edificati in larga misura ai
sensi dell'art. 15 LPT.
5.2.2. A torto. Come visto al consid. 4.1.1., perché
un fondo possa essere attribuito alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15
vLPT occorre, come condizione minima, che sia idoneo all'edificazione, già
edificato in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessario all'edificazione
e urbanizzato entro quindici anni (lett. b). Ora, contrariamente a quanto sostenuto
nel ricorso, il mapp. 423 non appartiene ai terreni già edificati in larga
misura ai sensi restrittivi intesi dalla giurisprudenza sviluppata in merito al
previgente art. 15 LPT e applicabile (quale condizione minima) anche nel caso
di specie (cfr. STF 1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.2). Con terreni
edificati in larga misura si intende, essenzialmente, il territorio costruito
in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo
interno (c.d. Baulücken ), direttamente confinanti con la zona
edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT
I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger/ Grodecki ,
op. cit., ad art. 15 n. 90; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 319).
5.2.3. Nel caso concreto, come
si evince dalla visione dei piani e dalla documentazione fotografica presente
agli atti, il fondo in oggetto è situato tra una zona per scopi pubblici (alla
quale non appartiene più: cfr. supra consid. 5.1.) e una vasta area
forestale. Verso sud il comparto si apre sui campi. Le zone edificabili del tessuto
insediativo di Iragna sono ampiamente separate dal fondo in oggetto dal quale
distano quasi mezzo chilometro. Il fatto che nelle vicinanze del fondo vi siano
tre edifici (a vocazione prevalentemente agricola) rivolti verso i campi, non
permette di concludere che esso si trovi in un area edificata in larga misura.
Neppure quanto rilevato dal ricorrente in merito al trascorso storico del
comporta porta a concludere diversamente: attualmente il fondo si presenta come
prevalentemente prativo, salvo un vecchio edificio dismesso, del quale rimangono
solo i muri perimetrali attorniati dalla vegetazione. Non porta a diversa
conclusione il rimprovero mosso in relazione al fatto che il mapp. 423 sarebbe
stato dezonato al solo scopo di ottenere un'area da porre in compensazione con
la nuova zona residenziale in località Gera . Come visto, la decisione è
infatti sorretta dall'interesse di ridefinire una zona per scopi pubblici sovradimensionata.
A ogni buon conto, la citata revisione della LPT incoraggia le autorità
pianificatorie a dezonare progressivamente le zone edificabili esistenti, non
idonee dal punto di vista della pianificazione del territorio, e ad assegnare
alla zona edificabile unicamente i terreni ubicati correttamente (cfr. supra consid. 4.1.2.).
5.2.4. Considerato che neppure il ricorrente sostiene
che il fondo sia prevedibilmente necessario all'edificazione e urbanizzato entro
quindici anni, non è necessario esaminare la fattispecie sotto questo profilo.
5.3. Assegnazione alla zona agricola
5.3.1. Poiché il mapp. 423 non soddisfa i
requisiti per essere mantenuto in una zona edificabile particolare destinata a scopi pubblici, né tantomeno assegnato
a una zona edificabile ex art. 15 LPT, merita di essere tutelata la decisione di attribuirlo alla zona agricola,
intesa nella sua accezione più ampia, espressamente sancita all'art. 16 LPT.
Ciò in particolare alla luce del ruolo della zona agricola quale strumento di
prevenzione dall'edificazione sparsa e di protezione dell'ambiente e del
paesaggio (cfr. supra , consid. 4.2.).
5.3.2. Anche la ponderazione globale degli interessi
conforta la decisione del Governo di approvare l'assegnazione del fondo in
oggetto alla zona agricola. L'interesse pubblico alla tutela dell'ambiente e
del paesaggio e alla prevenzione dall'edificazione sparsa appare, in concreto,
preminente rispetto all'interesse del privato all'inserimento in zona
edificabile di un terreno marginale, non necessario all'adiacente zona AEPIP e
discosto dal resto delle zone edificabili di Iragna. Deve essere poi ribadito
che il ridimensionamento e l'ottimizzazione delle zone edificabili concretizza
gli scopi e i principi della pianificazione del territorio esposti agli art. 1
e 3 LPT ed è al cuore della revisione della LPT entrata in vigore il 1° maggio
2014 (cfr. supra , consid. 4.1.2.).
5.3.3. In definitiva la decisione
di assegnare il fondo in esame alla zona agricola appare sorretta da una valida
base legale e risponde a un interesse pubblico preminente. Essa rispetta pure
il principio di proporzionalità poiché si tratta, in definitiva, dell'unica soluzione
in concreto possibile. Immune da violazioni del diritto, la decisione del
consiglio comunale, tutelata dal Consiglio di Stato, merita d'essere confermata
anche dal Tribunale.
5.4. Il fondo è stato inserito, a
giusto titolo, in zona agricola. Non occorre dunque approfondire la censura relativa
alla violazione dell'art. 19 LPT, che impone fra l'altro all'ente pubblico di
urbanizzare le zone edificabili (cfr. Eloi
Jeannerat in: Heinz Aemisegger et al. (curatori), op. cit., ad art. 19
n. 48 e 50; STF
1C_447/2015 del 21 gennaio 2016 consid. 3.5). A ogni modo, così come osserva il
comune in sede di risposta, la possibilità di accesso al fondo del ricorrente
rimarrà quella attuale, ossia dall'adiacente mapp. 421.
5.5. Da ultimo,
contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, non sussiste in concreto
disparità di trattamento, vietata dagli art. 8 cpv. 1 e 29 cpv. 1 Cost. A
prescindere dalla formulazione generica della censura, deve essere infatti
ricordato che in ambito di provvedimenti pianificatori tale principio ha una
portata necessariamente limitata ed è rispettato se la scelta operata dal
comune si fonda su criteri pianificatori oggettivi, ragionevoli e pertinenti
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Condizioni che, come si è appena visto, sono in
concreto date.
6.   Il
ricorrente ribadisce in questa sede le critiche rivolte all'istituzione della
nuova zona edificabile in località Gera , ritenendo, in particolare, che la variante, oltre ad
essere priva del parere vincolante
dell'Ispettorato federale per gli impianti a corrente forte, non tenga conto delle radiazioni non
ionizzanti e delle immissioni foniche - causate rispettivamente dalla linea ad
altissima tensione e dal traffico stradale - a cui è esposto il mapp. 479.
Inoltre, le modalità di costruzione studiate per limitare l'impatto fonico
violerebbero i principi della LPAmb e in particolare dell'OIF.
6.1. Al fine di determinare l'idoneità di un
fondo all'edificazione occorre osservare, in primo luogo, gli scopi e i
principi pianificatori (art. 1 e 3 LPT; cfr. Aemisegger/Kissling, op. cit., ad art.
15 n. 49 ). In concreto è
di particolare rilievo l'art. 3 cpv. 3 lett. b LPT, secondo il quale gli
insediamenti devono essere strutturati in modo da preservare il più possibile i
luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento
dell'aria, il rumore e gli scotimenti. Anche le legislazioni speciali, come l'OIF
e l'ordinanza federale sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23
dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710) concorrono a determinare l'idoneità
all'edificazione di un fondo ( cfr. Aemisegger/Kissling , op. cit., ad art. 15 n. 94). Ai sensi dell'art.
3 OPT, le autorità devono inoltre fare una ponderazione globale degli interessi
in gioco.
6.1.1. Il Municipio, in sede di elaborazione
della variante, ha analizzato le caratteristiche e le problematiche che
interessano il mapp. 479, fra cui l'inquinamento elettromagnetico, dovuto alla
presenza dei tralicci della linea di alta tensione, e l'inquinamento fonico, generato
dal traffico di transito lungo la strada cantonale (cfr. Rapporto di
pianificazione relativo alla nuova zona residenziale in località Gera, aprile
2016, pag. 11-15). Ha poi sviluppato un modello urbanistico (cfr. citato
Rapporto, pag. 31-39), che è stato verificato alla luce delle problematiche di
carattere ambientale che toccano il fondo (cfr. citato Rapporto, pag. 37 e 39 e
in particolare, pag. 33,: "La questione compositiva del modello urbanistico
scelto () nasce da una questione legata alla soluzione del problema fonico
verso la strada e di quello elettromagnetico verso la campagna" ). In
base a tali premesse la nuova zona
edificabile è stata limitata alla porzione del mapp. 479 che, partendo dalla
strada cantonale, dista al minimo 37 m dall'asse dell'elettrodotto ed è
pertanto sottoposta a un valore di inquinamento elettromagnetico inferiore a 1 μ T (valore limite
stabilito dall'art. 16 e dall'allegato 1 ORNI). Siccome il tracciato dell'elettrodotto
non è parallelo alla strada, l'angolo a nord-est della nuova zona edificabile
risulta parzialmente interessato da valori che potrebbero superare 1 μ T. Tale area è quindi
stata riservata esclusivamente alle costruzioni accessorie che non sono luoghi
a utilizzazione sensibile (cfr. art. 3 ORNI). Per quanto attiene alle
immissioni stradali, occorre premettere che il mapp. 479 è stato oggetto di due
perizie foniche che hanno evidenziato la necessità di adottare adeguati
accorgimenti per garantire il rispetto dei valori stabiliti dall'OIF. Il modello
urbanistico prescelto prevede singole abitazione disposte su due livelli con
giardini di pertinenza, passaggi comuni e aree di svago (cfr. citato Rapporto,
in particolare illustrazione 26, pag. 35). Tale modello "() permette
di creare un effetto di schermatura dai rumori provenienti dal traffico
stradale. In altri termini, anziché dover realizzare dei ripari fonici () come
proposto nelle precedenti perizie foniche, i nuovi insediamenti svolgono essi
stessi la funzione di riparo fonico. Difatti attraverso l'arretramento degli
edifici principali e la realizzazione, nella fascia a contatto con la strada
cantonale, di edifici accessori () le immissioni foniche risultanti
all'interno del fondo sono ampiamente inferiori ai valori di pianificazione di
grado II" (cfr. citato Rapporto, pag. 39).
6.1.2. Alla luce di
queste premesse, la critica del ricorrente, secondo cui la variante "()
non tiene conto della presenza delle radiazioni non ionizzanti dovute alla
linea ad altissima tensione e delle immissioni foniche provenienti dal traffico
giornaliero" appare manifestamente priva di fondamento. Come
rettamente rilevato nella decisione impugnata, la variante è stata concepita proprio per
rispondere alle problematiche ambientali presenti al mapp. 479. Le modalità
costruttive dei vari edifici scaturiscono poi da un approfondito esame e da un accurato
confronto fra due modelli urbanistici. Come visto sopra, quello prescelto
risponde al meglio ai requisiti posti della legislazione ambientale anche dal
profilo dei rumori. L'affermazione generica del ricorrente, secondo cui tali modalità
violerebbero i principi della LPAmb e in particolare dell'OIF, senza però spiegarne
il motivo, cade pertanto nel vuoto. Non è infine dato di vedere quale parere
vincolante dell'Ispettorato federale per gli impianti a corrente forte sarebbe
necessario: nei compiti affidati a questa autorità non ricadono infatti preavvisi
in materia di pianificazione comunale (cfr. art. 2 ordinanza sull'Ispettorato
federale degli impianti a corrente forte del 7 dicembre 1992; RS 734.24).
6.2. In sede di replica il ricorrente sembra voler
mettere in dubbio il calcolo del compenso effettuato a seguito della creazione
della nuova zona edificabile. Infatti, come esposto in narrativa, le varianti oggetto di approvazione sono state
coordinate al fine di soddisfare i requisiti introdotti dal regime transitorio
istituito dalla revisione parziale del 15 giugno 2012 della LPT in caso di ampliamento
della zona edificabile (cfr. supra, consid. B.a.). A fronte
dell'ampliamento di 5'000 mq in località Gera , la variante prevede fra
l'altro, a sua compensazione, il dezonamento della zona APIP posta lungo il
riale Iragna al mapp. 417, di proprietà patriziale e riservata ai suoi magazzini
(cfr. Rapporto di pianificazione relativo alle varianti di adeguamento al PR
del 22.12.2009, aprile 2016, pag. 25, e relativo allegato A3 nonché Rapporto di
pianificazione relativo alla nuova zona residenziale in località Gera, aprile
2016, pag. 57). Ora, a prescindere dal fatto che il patriziato non ha
contestato le varianti all'esame, né tanto meno la superficie del suo fondo
posta a compensazione (580 mq), gli eventuali accordi intercorsi fra comune e patriziato,
a cui il ricorrente accenna, sono irrilevanti in questa sede in quanto retti
dal diritto privato.
6.3. Visto quanto precede la decisione del
Governo di tutelare la nuova zona edificabile in località Gera merita di
venir confermata. In ogni caso, va
rilevato che il comune, in ambito pianificatorio, gode di un potere di
apprezzamento che l'autorità di ricorso, che non è autorità di pianificazione,
deve rispettare, pena la violazione dell'autonomia comunale (cfr. supra ,
consid. 2). Se la soluzione adottata dal comune, come visto, rispetta i
principi pianificatori, il quesito a sapere se l'eventuale assegnazione della
proprietà del ricorrente alla zona edificabile sarebbe stata più confacente
diventa questione di opportunità, che sfugge al controllo del Tribunale.
7.   Per i motivi che precedono il
ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art.
47 cpv. 1 LPAmm), mentre l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di
prescindere dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il
vicecancelliere