Istituzione di una zona di pianificazione a tutela del comparto della piazza del paese
Decisione del 20.07.2016, TRAM
Incarto n. 90.2016.8
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 27 LPT
art. 57 LSTERR
art. 59 cpv. 1 LSTERR
art. 62 LSTERR
art. 63 LSTERR
art. 82 RLSTERR
art. 84 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 29 gennaio 2016 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione 24 novembre 2015 con cui il municipio di Camorino ha istituito la
  zona di pianificazione "Comparto Piazza del paese", pubblicata dal
  4 gennaio al 2 febbraio 2016;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario del
mapp. 426 di Camorino, che detiene in comproprietà coattiva, in misura di 4/12,
il mapp. 428. I fondi, situati in prossimità della piazza del municipio, sono
attribuiti alla zona residenziale-commerciale RC3 dal piano regolatore
attualmente in vigore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 20
dicembre 1988 (n. 9437) e integrato in seguito da numerose varianti.
B.   a. In data 27 giugno 2014 il
municipio di Camorino ha inoltrato al Dipartimento del territorio per l'esame
preliminare il progetto di revisione del piano regolatore. Tale documento,
composto da un rapporto di pianificazione, da un piano delle zone (scala
1:2000), da un piano dell'urbanizzazione (scala 1:2000) e da un regolamento
edilizio, tutti datati giugno 2014, prevede in particolare l'istituzione di un
piano particolareggiato del nucleo di Camorino (PPN1) con l'obiettivo di
recuperare la sostanza edilizia tradizionale attraverso la valorizzazione degli
spazi pubblici e dei collegamenti e la gestione dinamica della sostanza
edilizia. Il PPN1 pone in particolare l'accento sulla riqualifica della piazza
del municipio, occupata attualmente da numerosi posteggi. A tal scopo, la zona
EP1 "Municipio e Piazza" è stata ampliata, inglobando i mapp. 426,
440 e 861.
b. In parallelo alla
richiesta di esame preliminare, in data 16 marzo 2015 il municipio ha chiesto
alla Sezione dello sviluppo territoriale (in seguito: Sezione) il preavviso per
l'istituzione di una zona di pianificazione per il comparto Piazza del paese,
volta ad assicurare la possibilità di elaborare "() un ridisegno territoriale
complessivo che si relazioni con la realtà insediativa circostante" e
inglobante i mapp. 426, 428, 440 e 861, per complessivi 1'844 mq. Il perimetro
della misura include anche una fascia larga 3 m, di ca. 200 mq, lungo il
confine ovest dei mapp. 425 e 1307, volta a garantire un certo margine di
manovra nella progettazione del percorso di collegamento fra la piazza del municipio
e il comparto Capelèta. Il provvedimento vieta ogni intervento che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura, permettendo
esclusivamente l'ordinaria manutenzione dei fondi e degli edifici e dei
manufatti esistenti. È escluso in particolare qualsiasi intervento che comporti
la modifica dello stato fisico dei fondi, nuove costruzioni e trasformazioni
sostanziali degli edifici e dei manufatti esistenti (cfr. Scheda descrittiva,
"Effetti").
c. Il 30 aprile 2015 la
Sezione ha preavvisato negativamente il provvedimento, ritenendolo privo d'interesse pubblico e lesivo del
principio della proporzionalità. A mente della Sezione, visto lo stadio
avanzato dei lavori di revisione, eventuali domande di costruzione in contrasto
con le intenzioni pianificatorie del comune potrebbero venir gestite tramite
l'applicazione della decisione sospensiva e del blocco edilizio ai sensi degli
art. 62 e 63 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST;
RL 7.1.1.1).
d. Il 6 maggio 2015 il Dipartimento
del territorio ha reso il proprio esame preliminare sul progetto di revisione.
e. Richiesta dal Municipio
di riconsiderare la sua presa di posizione negativa 30 aprile 2015, con scritto
3 giugno 2015 la Sezione ha  ribadito i contenuti del proprio avviso
sfavorevole.
C.   a. Ciò malgrado, il 24
novembre 2015 il municipio ha adottato la zona di pianificazione in parola,
modificandone il perimetro, ora raddoppiato ed esteso a tutta la superficie dei
mapp. 425 e 1307 e del mapp. 1432, per tener conto dei mandati di studio
paralleli assegnati nel frattempo per la progettazione dell'area "La Capelèta
- Piazza comunale" (cfr. Rapporto zona di pianificazione comunale,
Comparto piazza del paese del 18 novembre 2015, pag. 6).
b. Il municipio ha disposto
la pubblicazione della misura presso la cancelleria per un periodo di 30
giorni, dal 4 gennaio al 2 febbraio 2016 (cfr. FU 101-102/2015 del 22 dicembre
2015). La durata della stessa è stata fissata in cinque anni, periodo che può
essere ridotto a prima della scadenza a dipendenza dello stato di avanzamento
dei lavori.
D.   Con ricorso 29 gennaio 2016 RI
1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando
l'annullamento del predetto provvedimento, in quanto lesivo della garanzia
della proprietà e del principio della proporzionalità. A comprova delle sue
tesi egli rinvia ai contenuti dell'avviso 30 aprile 2015 della Sezione.
E.   Il comune postula la
reiezione del gravame con argomenti che, per quanto necessario, verranno
ripresi in seguito. La Sezione conferma integralmente le considerazioni
espresse nel suo avviso, rimettendosi tuttavia al giudizio del Tribunale. Le
parti hanno rinunciato a un secondo scambio degli allegati.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 64 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente,
toccato dalla misura in qualità di proprietario (art. 64 cpv. 2 lett. a LST).
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]). Neppure
le parti sollecitano l'assunzione di prove particolari.
2.   2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS
700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità
competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente
delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di pianificazione, prosegue
il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per cinque anni al massimo; il
diritto cantonale può prevedere una proroga.
La norma è direttamente applicabile e configura una
base legale sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr. Bern-hard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 3 e 11; Alexander Ruch , Kommentar RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n.
24). Di per sé, non necessita quindi di essere ripresa dal diritto cantonale,
il quale deve tuttavia indicare l'autorità competente e la relativa procedura
da seguire. Ai cantoni compete inoltre la facoltà di prevedere altre misure
destinate a salvaguardare la futura pianificazione (cfr. Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).
2.2. L'istituto della zona di pianificazione è stato
ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, il quale ricalca a sua volta il
previgente art. 58 LALPT. La norma consente di istituire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati se i piani mancano o devono essere
modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o
conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata dal
municipio, sentito il Dipartimento, oppure dal Consiglio di Stato, sentiti i
municipi interessati (art. 59 cpv. 1 LST e art. 82 del regolamento della legge
sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 [RLST; RL 7.1.1.1.1]; cfr.
pure art. 57 cpv. 2 LST). Entra in vigore con la sua pubblicazione (art. 60
cpv. 1 LST) e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo di cui
tutela l'adozione, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio
di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo
(60 cpv. 2 e 3 LST).
3.   3.1. Oltre alla zona di
pianificazione, la LST prevede due altre misure, anch'esse già contemplate
dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di
elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) ed il blocco edilizio (art.
63 LST).
3.1.1. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il
Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in
assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in
contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv.
2), decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla
procedura d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o
il piano particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di
utilizzazione cantonale non è stato adottato. Secondo l'art. 84 RLst, uno studio pianificatorio è considerato in
atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza
della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Una domanda di costruzione è
in contrasto con uno studio pianificatorio in atto, quando l'esecuzione dell'opera
intralcerebbe o comprometterebbe la realizzazione degli obiettivi dello stesso,
segnatamente nel caso di: a) costruzioni su terreni riservati a
costruzioni d'interesse pubblico (scuole, ospedali, cimiteri, strade,
eccetera); b) nel caso di uno sfruttamento del suolo incompatibile con la
destinazione prevista, oppure di superamento sostanziale dell'indice di
sfruttamento (cpv. 2). Differenze nelle altezze, nelle distanze e nell'indice
di occupazione non giustificano, di regola, la sospensiva, tranne nel caso di
grave contrasto con il contenuto del progetto di piano o d'imminenza della
pubblicazione dello stesso (cpv. 3).
3.1.2. Dalla data di pubblicazione del piano
regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e sino
all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del
piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione
del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 LST prescrive poi che non si possono
attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del
piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il
Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano
entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di
adozione.
3.2. Insito nella natura della zona di pianificazione
e della decisione sospensiva - entrambe misure provvisorie e limitate nel tempo
- è il divieto di adottare un'identica misura alla sua scadenza. Decidere
altrimenti, significherebbe eludere la durata massima prescritta dal diritto
(cfr. DTF 102 Ia 468 consid. 8d; BR 1992, Heft 1, n. 12 pag. 11; AGVE 1980,
pag. 260 seg.; Erica Häuptli-Schwaller ,
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berna 2013, ad § 29 n. 24 e ad § 30
n. 21; STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016 consid. 3.3).
A differenza della decisione sospensiva, la zona di
pianificazione può tuttavia essere prorogata per fondati motivi. Ad entrambe le
misure può inoltre, anzi deve, subentrare il blocco edilizio, allorquando,
entro la scadenza, il nuovo piano regolatore o particolareggiato è stato
pubblicato, rispettivamente il nuovo piano di utilizzazione cantonale è stato
adottato. In tal caso, l'effetto anticipato negativo del diritto in formazione
e la conseguente paralisi dell'applicazione di quello in vigore, vengono prorogati ex lege di ulteriori due anni.
4.   Una restrizione di diritto pubblico
è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost., RS 101) solo
se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico
preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3
Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con
rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, II a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige
invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo
d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi
provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che
lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità),
infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto;
RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5.   Nel caso concreto va evidenziato
che il municipio si è anzitutto discostato dall'avviso negativo della Sezione, adottando
la zona di pianificazione in parola, e ne ha in seguito anche modificato il
perimetro, ampliandolo e pubblicando degli atti che divergono da quelli
sottoposti per esame al Cantone. Per quanto attiene al primo aspetto, il municipio
difende la sua posizione, appellandosi, a giusta ragione, allo scopo dell'avviso
dipartimentale che, secondo il messaggio 9 dicembre 2009 (n. 6309) del Consiglio
di Stato concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale, consiste principalmente
nell' "() evitare l'adozione di misure di salvaguardia di portata
locale in contrasto con obiettivi pianificatori superiori" ,
rispettivamente al fatto che la Sezione non ha rilevato nessuna problematica di
questo tipo ed anzi ne ha esplicitamente escluso la sussistenza nel suo scritto
3 giugno 2015. Ciò che invece non può assolutamente venir condiviso è l'ulteriore
agire del municipio, il quale ha adottato una misura basata su degli atti che
non sono mai stati sottoposti, o che lo sono stati in modo incompleto, alla
Sezione, in palese dispregio a quanto previsto dall'art. 59 cpv. 1 LST e art.
82 RLst. Tant`è che la Sezione, in sede di risposta, prende posizione su
aspetti che risultano di fatto superati dai nuovi contenuti della misura posta
in pubblicazione. Di conseguenza, nella misura in cui include nel suo perimetro
tutta la superficie dei mapp. 425 e 1307 e del mapp. 1432, il contestato provvedimento
non merita tutela in quanto lesivo del diritto. L'esame della misura viene
dunque circoscritto al perimetro originario, sottoposto per esame alla Sezione
e sostanziato dal Rapporto zona di pianificazione comunale, Comparto piazza del
paese del 16 febbraio 2015.
6.   6.1. Come esposto in narrativa, la
zona di pianificazione sottoposta al Dipartimento per il preavviso è volta a
permettere la riqualifica della piazza del municipio, tramite un suo ridisegno,
e a porla in una relazione privilegiata con le realtà insediative circostanti.
A questo scopo vengono gravati dalla misura i mapp. 426, 428, 440 e 861 nonché
una fascia di ca. 200 mq lungo il confine ovest dei mapp. 425 e 1307. Il
ricorrente si limita a contestare in termini del tutto generici l'interesse
pubblico e la proporzionalità del vincolo, mentre il Dipartimento ritiene che
l'avanzato stadio degli studi pianificatori relativi alla revisione non
giustifichi il provvedimento e concentra in particolare le sue critiche sull'inclusione
nella misura della fascia di collegamento con il comparto Capelèta. A torto.
Infatti attualmente il comparto del nucleo di Camorino è  disciplinato da un
piano di edificazione, retto dall'art. 34 NAPR e integrato da un piano degli
spazi pubblici, che si focalizza principalmente su un disegno della trama
insediativa, e quindi costruita, contigua agli spazi stradali e alla piazza
(cosiddette "fasce di densificazione dell'edificazione"), mentre svilisce
lo spazio di quest'ultima, adibendolo principalmente a posteggio. Nell'ambito
dell'analisi territoriale svolta al fine di individuare i temi e le
problematiche da affrontare nell'ambito della revisione, il comune ha colto la
notevole importanza rivestita dal centro del paese e dalla sua piazza,
giungendo ad ammettere la necessità di una sua riqualifica. La misura adottata
intende dunque precisare gli indirizzi dello sviluppo urbanistico del comparto
della piazza e delle sue relazioni con quello adiacente e introdurre delle
prescrizioni che governino questo indirizzo, in modo tale da tutelare e
valorizzare meglio le potenzialità dell'area. Ora, al comune vanno senz'altro
riconosciuti il diritto e la competenza di regolare tramite la contestata
misura l'utilizzazione del centro del paese e del suo contesto spaziale in
vista di una sua migliore protezione e valorizzazione. Il provvedimento risulta
quindi sorretto da un sufficiente interesse pubblico.
6.2. Da notare che le critiche del Dipartimento
rivolte alla fascia riservata al collegamento della piazza al comparto Capelèta
e alla sua incidenza sulle proprietà private si rivelano infondate e premature.
Infatti la fascia in questione fa parte integrante ed è direttamente
interessata dalle problematiche che investono l'intero settore di riferimento.
In particolare, proprio perché non ancora edificata, essa contribuisce
senz'altro a incidere sull'assetto e la funzionalità della programmata
pianificazione salvaguardata dalla misura in contestazione. In proposito non va
dimenticato che scopo del provvedimento avversato è di garantire la pianificazione
in fieri, escludendo che la stessa venga compromessa da interventi inopportuni,
senza che a questo stadio si possa dire con sufficiente certezza se le
superfici ora inibite verranno e in quale misura effettivamente toccate. Di
conseguenza, l'inclusione della fascia in parola non appare eccedere le
previsioni pianificatorie, né al Tribunale, in queste condizioni, è consentito
d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni.
6.3. Fondata
sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto
alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta
ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica
sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid.
2b). In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il
provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare
che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi
che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio. Il fatto che il municipio avesse a
disposizione un altro strumento di salvaguardia della pianificazione, come la
decisione sospensiva (art. 62 LST), non scalfisce minimamente la validità,
sempre sotto l'aspetto della necessità, della scelta operata dallo stesso di
optare per l'adozione di una zona di pianificazione, che assicura migliore
trasparenza e sicurezza giuridica. Va peraltro rilevato che, come ben si deduce
dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una
misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed inoltre non esclude,
se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima ( STA 90.2009.75 del 5 luglio 2011 consid. 3.4) . Va
inoltre ricordato che un elemento di proporzionalità è già insito negli effetti
stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi
iniziativa edificatoria, ma impedisce soltanto che un intervento possa rendere
più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un
caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente, conforme o in
contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di
definizione raggiunto in quel momento. Da ultimo, va rilevata la durata
modulabile del provvedimento contestato, che potrà venir ridotta a dipendenza
dello stato di avanzamento dei lavori di revisione. Il sacrificio imposto al
ricorrente appare dunque contenuto, per cui la zona di pianificazione, nella
sua estensione originaria, appare anche conforme al principio di proporzionalità.
6.4. In conclusione, la zona di pianificazione
esaminata dalla Sezione risulta sorretta da una valida base legale,
giustificata da un sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di
proporzionalità. Tuttavia per i motivi espressi supra al considerando 5,
il ricorso presentato contro la stessa deve essere parzialmente accolto.
7.   La tassa di giustizia è posta a
carico del ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza, ritenuto
che il comune ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Esso non è comunque liberato
dall'obbligo di rifondere le ripetibili all'insorgente, in proporzione al grado
di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza la
risoluzione 24 novembre 2015 con cui il municipio di Camorino ha istituito la
zona di pianificazione "Comparto Piazza del paese":
1.1. è confermata
limitatamente al perimetro sottoposto il 16 marzo 2015 alla Sezione dello
sviluppo territoriale per preavviso (mapp. 426, 428, 440, 861 e fascia lungo il
confine ovest dei mapp. 425 e 1307);
1.2. è annullata
nella misura in cui estende questo perimetro alla parte rimanente dei mapp. 425
e 1307 e mapp. 1432.
2. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente nella misura di
fr. 800.-. Al ricorrente dev'essere retrocesso l'importo di fr. 700.- versato in
eccesso quale anticipo per le presunte spese processuali. Il comune verserà al
ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere