Variante di un piano regoltore per la creazione di un parco urbano
Decisione del 14.09.2018, TRAM
Incarto n. 90.2018.5
PARAMETRI EDIFICATORI
art. 29 cpv. 1 LALPT
art. 56 LALPT
art. 2 LPT
art. 54 LSTERR
art. 76 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 29 marzo 2018 di
RI
  1
contro
la
  risoluzione del 21 febbraio 2018 (n. 717), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano, sezione di Pregassona, volta alla
  creazione di un parco urbano ai mapp. 524 (parz.), 535 (parz.), 1381 e
  1382;
ritenuto, in
fatto
A. a. In data 9 dicembre
2013 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato una variante del piano
regolatore in vigore, che prevede la
realizzazione di un parco urbano in località Viarno ai mapp. 1381, 1382, 524 (parziale) e 535 (parziale) di Lugano, sezione di Pregassona. L'area
colpita dal vincolo AP22 "Parco urbano pubblico
Viarno", di circa 27'000 m 2 , è delimitata a sud-est dalla Strada di Pregassona, a nord da viale Cassone
e a ovest da via Guioni. Essa presenta una forma regolare, sviluppandosi su una lunghezza di ca. 250 m (in direzione nord-sud) e una larghezza di ca. 120 m (in
direzione est-ovest), e una pendenza costante ( inferiore al 10%) con un dislivello di ca. 11 m tra il limite a valle e
quello a monte. Nella parte centrale del comparto sorge l'ex- clinica Viarnetto
("Casa Rossa"), composta dall'edificio originario, risalente al
diciottesimo secolo, e da un importante corpo aggiunto, di epoca più recente.
Le destinazioni ammesse dalla variante sono specificate all'art. 63 cpv. 2
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che prevede:
Sono assegnate le seguenti destinazioni come dotazione
minima:
-     Parco urbano, con aree opportunamente attrezzate
che permettono di svolgere attività ricreative, sociali, culturali, didattiche,
di riposo e di osservazione della natura;
-     insediamenti adibiti ad attività di interesse
pubblico compatibili con l'uso del parco urbano. In particolare sono ammesse
destinazioni di carattere ludico, ricreativo, culturale, didattico, aggregativo
e simili
-     strutture di servizio del parco
-     posteggio pubblico.
L'ubicazione e le dimensioni plano-volumetriche di
tutti gli elementi del parco urbano, così come le loro destinazioni di
dettaglio, devono essere definite nell'ambito di un progetto di piano di
quartiere in conformità con i criteri generali definiti dall'art. 54ter NAPR.
L'art. 54ter NAPR,
intitolato "Piano di quartiere obbligatorio - Parco urbano pubblico Viarno",
contempla poi nello specifico:
1. Il piano di quartiere "Parco urbano pubblico
Viarno" comprende la zona indicata sul piano con reticolo a quadretti,
segnatamente i mappali 1381 parz. - 1382 - 524 parz. - 535 parz.
Per l'edificazione di questa zona è obbligatorio
l'allestimento di un piano di quartiere conformemente alle disposizioni della
legge cantonale sullo sviluppo territoriale (Lst).
2. Il piano di quartiere può essere strutturato in
settori di progetto comprendenti come dotazione minima:
- le aree del parco urbano intese come "aree
verdi di medie e grandi dimensioni preservate dall'urbanizzazione,  (), che
hanno lo scopo di garantire e promuovere lo svolgimento di attività ricreative,
sociali, culturali, didattiche, di riposto e di osservazione della natura";
- le aree riservate per gli insediamenti
all'interno del parco
- le strutture al servizio del parco, da
realizzare come opere interrate (magazzini e depositi per la manutenzione e
posteggio pubblico).
3. Gli insediamenti all'interno del Parco urbano
devono essere destinati ad attività d'interesse pubblico compatibili con l'uso
del Parco. In particolare saranno ammesse destinazioni di carattere ludico,
ricreativo, culturale, didattico, aggregativo e simili.
4. Il piano di quartiere deve essere elaborato tenendo
conto degli obiettivi e criteri generali di progetto seguenti:
a)  il concetto urbanistico dovrà tener conto
della lettura morfologica del sito e i nuovi insediamenti dovranno essere
caratterizzati da una tipologia architettonica unitaria (forme, materiali,
colori), che permetta un'integrazione ottimale con i contenuti naturalistici e
paesaggistici del parco e con l'edificio esistente nelle sue parti fondamentali
(Casa Rossa), che va salvaguardato come valore di memoria storica.
b)  dal profilo edificatorio valgono i seguenti
parametri edilizi:
-  l'edificio esistente (Casa Rossa) può
essere mantenuto e riattato, senza ampliamento, con interventi mirati alla
riqualifica e alla valorizzazione della struttura originaria dell'edificio
(parte nord). Le parti aggiunte in un secondo tempo possono essere demolite ed
eventualmente sostituite con un volume di dimensioni più contenute;
-  sono ammessi nuovi insediamenti nel
rispetto dei seguenti parametri edificatori:
- SUL massima       2'000 m 2 ;
- altezza massima   non superiore a quella
dello stabile esistente (quota massima pari alla gronda della Casa Rossa)
c) ()
b. Contro la pianificazione adottata dal Consiglio comunale, RI 1,
proprietario di due fondi posti nelle vicinanze, è insorto davanti al Consiglio
di Stato, postulando l'annullamento dell'art. 54ter cpv. 4 lett. b)
secondo paragrafo NAPR. Ritenendo la realizzazione di una volumetria pari a
2'000 m 2 di SUL troppo invasiva e in ogni caso inconciliabile con le
finalità del parco e con le sue peculiarità paesaggistiche, egli ha proposto
una modifica del primo paragrafo della norma nel senso di concedere all'eventuale
ricostruzione delle parti aggiunte della Casa Rossa una volumetria pari al 150%
di quelle demolite.
B. Con risoluzione del 21
febbraio 2018 (n. 717) il Consiglio di Stato ha approvato la variante,
apportando all'art. 54ter cpv. 4 lett. b) NAPR i seguenti correttivi:
-   l'edificio esistente (Casa Rossa) può essere
mantenuto e deve essere conservato come valore di memoria storica. Può essere riattato ();
-   sono
ammessi nuovi insediamenti nel rispetto dei seguenti parametri edificatori:
- SUL massima              2'000 m2 (esclusa la
Casa Rossa)
- altezza massima          non superiore a quella
dello stabile esistente (quota massima pari alla gronda della Casa Rossa che
deve mantenere il carattere di emergenza nel comparto )
Contestualmente il
Governo ha respinto il ricorso di RI 1, ritenendo che le potenzialità
edificatorie concesse dalla variante, pari ad un indice di sfruttamento dello
0.1, fossero molto contenute per rapporto alla superficie complessiva del comparto.
C. Avverso la citata
risoluzione governativa RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui approva la
contestata normativa. Egli sviluppa e approfondisce gli argomenti avanzati
senza successo in prima sede.
D. a. Il Comune di Lugano
e il Governo chiedono che il ricorso venga respinto. Dei loro argomenti si
dirà, ove necessario, in seguito.
b. Con gli allegati di
replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni e
domande.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la
legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Poiché la
controversa variante è stata avviata in
vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti,
senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. In concreto
occorre premettere che, anche sotto l'egida della nuova LPAmm, il Tribunale -
che non è autorità di vigilanza - resta vincolato alle conclusioni formulate
dalle parti, siccome l'oggetto della procedura di ricorso è il quesito di
sapere se esse possono o meno essere
accolte. Nella misura in cui la risoluzione impugnata non è dedotta davanti al
Tribunale, essa passa in giudicato, ciò che osta a un'estensione dell'oggetto
della procedura (STA 90.2014.21 del 5 agosto 2016 consid. 5.6; cfr. inoltre, in
questo senso, Thomas Häberli in:
Bernhard Waldmann /Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar
Verwaltungsverfahrensgesetz, IIa edizione, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 46
ad art. 62). Poiché il ricorrente ha chiesto l'annullamento dell'art. 54ter
cpv. 4 lett. b) secondo paragrafo NAPR, ritenendo che la realizzazione di una
volumetria pari a 2'000 m 2 di SUL fosse troppo invasiva e comunque inconciliabile
con le finalità del parco, la variante in contestazione andrà quindi esaminata
dal limitato profilo della disciplina edificatoria prevista per i nuovi insediamenti.
3. 3.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il diritto cantonale deve garantire il riesame
completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii ).
3.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm;
RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203
segg., 214).
4.   4.1. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare
una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale
e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT),
come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il
territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le
rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione,
dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi,
dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via
(cfr. Aemisegger/Kissling , op.
cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con
funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT,
devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1
cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling ,
op. cit., n. 18; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation , Berna 2001, n. 509).
Oltre alla definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le
regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne
determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling ,
op. cit., n. 19 ad art. 15).
4.2. I piani regolatori, come
appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre
prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani
regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per
le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi,
segnatamente, disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di
interesse pubblico che serviranno a soddisfare i bisogni futuri della
collettività, purché questi bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa
circa la loro realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi.
Una volta soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere
in considerazione, ai fini della determinazione
di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15
anni, determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art.
15 lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo
sufficiente e che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una
relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75
consid. 4 con rinvii; inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che
concernono particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di
posteggi pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per
edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno,
senza precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior
libertà di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non
adempie a queste condizioni (cfr. Eric
Brandt/Pierre Moor , Commentaire LAT,
Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Adelio
Scolari , Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett.
d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che compongono il
piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i
servizi e le attrezzature di interesse pubblico.
4.3.
Coerentemente con quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 LALPT,
applicabile al caso di specie, obbliga inoltre i Comuni a stabilire, attraverso
apposite norme di attuazione del piano regolatore, le regole generali
sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a), rispettivamente le
regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola
zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche (lett. b).
Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione
e i parametri edilizi vale anche per le zone per attrezzature ed edifici di
interesse pubblico (AP-EP), il legislatore cantonale aveva inteso rimuovere i
momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate
per queste zone in base all'art. 16 dell'or abrogata legge edilizia del 19
febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e indeterminate si traducessero in
un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio,
rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione
dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di
costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii). Attraverso
l'imposizione di quest'obbligo, riconfermato nel regime vigente (cfr. art. 30 del
regolamento della legge sullo sviluppo
territoriale del 20 dicembre 2011 [RLst; RL 701.110]), il legislatore ha
inoltre scongiurato il pericolo che licenze edilizie per opere di interesse
pubblico dovessero essere rifiutate semplicemente perché poggiavano su di una
pianificazione carente della zona loro consacrata (STA 90.2011.77 cit., consid.
26.11 non pubblicato in RtiD I-2014 n. 43; RDAT cit., consid. 2.8).
5.   Il piano di quartiere è un
progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi di qualità
paesaggistica, architettonica e urbanistica
fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT, versio ne in vigore dal 15 dicembre 2009; BU 2009, 541).
Esso si compone di una relazione tecnica, di piani e di un modello del progetto (cpv. 2). Il piano regolatore stabilisce
il perimetro del piano di quartiere, i requisiti qualitativi minimi e i
parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). Scopo del piano di quartiere è
quello di favorire la promozione urbanistica in quanto sussiste un interesse
generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi
che sono fissati dal piano regolatore ( Renato
Steiger , Il piano di quartiere nella legge cantonale di applicazione
alla legge federale sulla pianificazione del territorio, in: RDAT II-1993 pag.
335 segg., 336). Per le finalità perseguite, il piano di quartiere è del tutto
simile al piano particolareggiato, in particolare per quanto attiene alla promozione
degli obiettivi di qualità urbanistica,
architettonica o paesaggistica di un certo comparto. Diversamente dal piano
particolareggiato, esso è però promosso da proprietari privati e segue la
procedura di licenza edilizia (STA 52.97.115 del 10 giugno 1997 consid.
3.1.; art. 56a cpv. 1 LALPT, versione in vigore dal 15 dicembre 2009, BU 2009,
541). È dunque il Municipio che decide, non il legislativo comunale, sul piano
di quartiere (art. 10 LE). È quindi importante che gli elementi pianificatori essenziali siano stabiliti dal piano, preliminarmente
all'elaborazione del piano di quartiere. In caso contrario si determinerebbe
l'assetto di una porzione del territorio non nelle vie della pianificazione, ma
attraverso un progetto planovolumentrico. Affidare unicamente all'abilità di un
architetto - prevedendo eventualmente il parere di una commissione
consultiva - la soluzione corretta dal profilo pianificatorio dei problemi
posti dall'edificazione di parte del territorio senza tracciare preliminarmente
le linee essenziali dell'intervento, può facilmente sconfinare in un vuoto
pianificatorio e sottrarre interventi incisivi sul territorio al preventivo
controllo democratico (RDAT I-1996 n. 32 consid. 6). Una volta approvato, il
piano di quartiere mantiene la sua validità fino a quando il piano regolatore
da cui dipende resta in vigore (art. 56a cpv. 2 LALPT).
6.   6.1. In concreto il rapporto
di pianificazione del febbraio 2013, dopo aver analizzato le aree di svago
presenti nella città di Lugano (capitolo 3) e verificato l'interesse pubblico
alla base della creazione di un nuovo Parco
urbano in località Viarno nell'estensione proposta di ca. 27'000 m 2 (capitolo 4), presenta al capitolo 5 i contenuti della variante. Per quanto
attiene alle destinazioni d'uso e ai parametri
edificatori, il rapporto, al sottocapitolo 5.2.3, pag. 39, osserva come la variante scaturisca
dall'integrazione delle critiche emerse
in sede di esame preliminare, a seguito delle quali sarebbe stata
elaborata la seguente impostazione:
°  stralciare
tutte le indicazioni relative all'ubicazione dei nuovi insediamenti nell'area
del Parco
°  confermare
la possibilità, a complemento del mantenimento della struttura originaria
(parte nord) della Casa Rossa, di realizzare nuovi insediamenti di carattere
pubblico, nel rispetto dei seguenti parametri edificatori:
- SUL
massima             2'000 m 2
- altezza massima         non superiore
allo stabile esistente (quota massima pari alla gronda della Casa Rossa)
°  introdurre
su tutta l'area del Parco urbano un vincolo di piano di quartiere obbligatorio
che, nel rispetto dei criteri generali definiti dalla variante di PR e dalle
direttive cantonali, permetterà di definire:
- le
ubicazioni dei nuovi insediamenti di carattere pubblico, del posteggio pubblico
e delle costruzioni di servizio del parco (deposito e magazzino) e dei relativi
accessi;
- le
destinazioni specifiche degli insediamenti di carattere pubblico (Casa Rossa e
nuovo insediamento), fermo restando che saranno ammesse solo destinazioni di
carattere pubblico compatibili con l'uso del Parco urbano. In particolare
saranno ammesse destinazioni di carattere ludico, ricreativo, culturale,
didattico, aggregativo e simili.
6.2. Per quanto attiene ai
nuovi insediamenti e ai relativi parametri edificatori, tale impostazione non
merita tutela per svariati motivi. Anzitutto né il citato rapporto, né il
Comune nell'allegato responsivo e di duplica, spiegano in base a quali ipotesi
di fabbisogno si sia giunti a quantificare in 2'000 m 2 di SUL la
superficie necessaria per realizzarli. Ora, manifestamente, tale modo di
procedere si pone in contrasto con i principi, ricordati ai considerandi che
precedono, alla base dell'istituzione delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico. Si può dunque senz'altro
affermare che, venendo a mancare la dimostrazione della necessità di realizzare
degli insediamenti per un superficie complessiva di 2'000 m 2 di SUL per
i bisogni della collettività, la pianificazione degli insediamenti all'interno
del Parco risulta insoddisfacente.
L a pianificazione
degli insediamenti si rivela inoltre lacunosa anche dal profilo dei parametri
edificatori previsti, violando così l'obbligo di pianificare sancito all'art. 2
LPT e ribadito all'art. 3 LALPT. Infatti, come ricordato sopra al
consid. 5, l'art. 56 cpv. 3 LALPT prescrive che il piano regolatore stabilisce
il perimetro del piano di quartiere nonché i requisiti qualitativi minimi ed i
parametri edilizi minimi e massimi (cpv. 3). La LST riconferma questa impostazione
all'art. 54 e precisa all'art. 76 del suo regolamento (RLst) che il piano
regolatore deve contenere i requisiti
qualitativi minimi, che dipendono dagli obiettivi e dai contenuti che il Comune
vuole incentivare mediante il piano di quartiere (cpv. 1), e che i parametri
edilizi minimi e massimi, di cui all'art. 54 cpv. 3 LST, sono le
prescrizioni riguardanti le altezze, le distanze e gli indici (cpv. 2). In
concreto il rapporto di pianificazione, a pag. 22, pone giustamente in rilievo
i notevoli pregi paesaggistici del comparto, che sconsiglierebbero, fra
l'altro, la realizzazione di volumi al mapp. 1382, al fine di non compromettere
la vista sul lago. Malgrado il delicato contesto in cui i nuovi insediamenti andrebbero
a collocarsi, la variante si limita a fissare una SUL massima di 2'000 m 2 e un'altezza non superiore a quella dello stabile esistente (quota massima pari
alla gronda della Casa Rossa che deve mantenere il carattere di emergenza nel
comparto: cfr. versione emendata dal Governo in sede di approvazione). In
merito a tali parametri si osserva anzitutto che può rimanere aperta la
questione a sapere se l'altezza massima prescritta sia determinata in modo
sufficientemente preciso, ritenuto che, come esposto in narrativa, il comparto
presenta una pendenza costante con un dislivello di ca. 11 m tra il limite a
valle e quello a monte. È inoltre pur vero che l'indice di sfruttamento può in concreto venir determinato in modo
indiretto attraverso la SUL massima: esso costituisce infatti il rapporto fra
la superficie utile lorda degli edifici e la superficie edificabile del
fondo (cfr. art. 37 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991
[LE; RL 705.100]). Come rileva il Consiglio di Stato nella decisione impugnata,
considerata la superficie edificabile complessiva
del comparto, la realizzazione di una SUL di 2'000 m 2 corrisponde,
tenuto conto anche della Casa Rossa, all'incirca ad un indice di sfruttamento dello 0.1. Tuttavia, contrariamente a quanto prescrive l'art. 56 cpv. 3 LALPT,
la variante in esame non prevede regole circa le distanze e l'indice di occupazione, parametri
questi che non sono fissati neppure all'art. 63 cpv. 2 NAPR, che si
limita a demandare al piano di quartiere la definizione dell'ubicazione e delle
dimensioni plano-volumetriche di tutti gli elementi del parco, fra cui gli
insediamenti. Di conseguenza, anche sotto questo profilo, la pianificazione
degli insediamenti all'interno del parco non può trovare avvallo. Per tutti
questi motivi il ricorso è dunque accolto e la decisione impugnata annullata
nella misura in cui approva l'art. 54ter cpv. 4 lett. b secondo paragrafo NAPR.
7.   Non si preleva tassa di
giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza la risoluzione del 21 febbraio 2018 (n. 717) del
Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva l'art. 54ter cpv. 4
lett. b secondo paragrafo NAPR.
2.   Non si preleva tassa di
giustizia. Al ricorrente va restituito l'importo di fr. 2'000.- versato quale
anticipo sulle presunte spese processuali.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera