Variante del piano regolatore concernente la creazione di un centro d'accoglienza per turisti
Decisione del 03.10.2016, TRAM
Incarto n. 90.2015.14
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
EDIFICIO
LEGITTIMAZIONE
URBANIZZAZIONE
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 65 cpv. 1 let. c LPAMM2013
art. 15 LPT
art. 18 LPT
art. 28 cpv. 1 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 29 gennaio 2015 di
RI 1
RI 2
RI 3
patrocinati da: PR 1
contro
la
  risoluzione 17 dicembre 2014 (n. 5820), con cui  il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del comune di Lavizzara, sezione
  di Fusio, concernente la creazione di un centro d'accoglienza per turisti
  presso la diga del Sambuco;
ritenuto, in
fatto
A.  Nella seduta
del 18 ottobre 2013 il consiglio comunale di Lavizzara ha adottato una variante
del piano regolatore, sezione di Fusio, approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 13 marzo 1984 (n. 1172) e integrato in seguito da alcune varianti.
Al fine di rafforzare la funzione turistico-ricreativa della valle del Sambuco,
la variante prevede l'attribuzione della parte meridionale del mapp. 928 (di
proprietà delle __________), posto fuori zona edificabile, a una zona per
edifici e attrezzature di interesse pubblico AP/EP denominata "Area
servizi valle del Sambuco" e retta dall'art. 38 cpv. 2 delle norme di attuazione
del piano regolatore (NAPR). L'area, di ca. 2'200 mq, è destinata alla
realizzazione di un centro di servizi e di accoglienza dei turisti, incluso uno
snack bar, in corrispondenza della diga del Sambuco, nel luogo dove sorge
attualmente un piccolo chiosco (11 mq), adibito a mescita, e alcuni posteggi.
B.  Con ricorso
20 febbraio 2014, assistito da una replica, RI 1, RI 2 e RI 3 - usufruttuaria,
rispettivamente proprietari di diversi terreni posti nel comune, fra cui i
mapp. 167, 168 e 170 su cui sorge l'Antica Osteria Dazio - sono insorti davanti
al Consiglio di Stato, postulando l'annullamento della variante. Essi hanno
innanzitutto sostenuto di essere legittimati a impugnare la variante
in quanto comproprietari, rispettivamente usufruttuari
di numerosi mappali sul territorio di Lavizzara-Fusio e conseguentemente
interessati alla modifica pianificatoria.
Nel merito gli
insorgenti ritengono che essa sarebbe priva di interesse pubblico e unicamente
finalizzata a sanare la situazione di illegalità in cui versa il chiosco che
sorge presso la diga. La variante violerebbe in particolare il principio della
concentrazione degli insediamenti, andando ad intaccare, senza validi motivi,
il territorio posto fuori dalla zona edificabile. Inoltre l'accesso alla zona
tramite la strada consortile Fusio-Naret risulterebbe insufficiente dal profilo
della sicurezza del traffico e inadeguato a sopportare l'afflusso dei veicoli
privati.
C.  Con
risoluzione 17 dicembre 2014 (n. 5820) il Consiglio di Stato ha approvato la
variante, respingendo il ricorso in parola. L'Esecutivo cantonale ha
innanzitutto ammesso senza riserve né motivazione la legittimazione attiva
degli insorgenti, limitandosi a invocare genericamente l'art. 28 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). Sottolineando
poi nel merito come la creazione di un centro di accoglienza per turisti
costituisca l'elemento chiave attorno al quale gravita il progetto di
valorizzazione turistica della Valle del Sambuco, il Governo ha reputato
adeguate le capacità ricettive della strada consortile per rapporto alla nuova
zona.
D.  Avverso tale risoluzione RI 1, RI 2 e RI 3
insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone
l'annullamento e riproponendo le censure disattese dal Governo. Essi
rimproverano inoltre all'Esecutivo cantonale di aver leso il loro diritto di
essere sentiti - sia con riferimento al mancato esperimento di un sopralluogo, sia con riferimento alla motivazione incompleta della risoluzione impugnata -,
di aver accertato in modo incompleto la fattispecie e infine di aver violato
l'art. 38 a della legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e l'art. 52 a dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
E.  La Sezione
dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, e il comune di
Lavizzara postulano la reiezione del gravame con argomenti che, ove necessario,
verranno ripresi in seguito. Il comune, in particolare, contesta la
legittimazione attiva dei ricorrenti.
F.   Con gli
allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi
di fatto e di diritto. In merito alla legittimazione attiva, i ricorrenti hanno
soggiunto che, in quanto comproprietari, rispettivamente usufruttuari dei fondi
su cui sorge l'Antica Osteria Dazio sarebbero portatori di un interesse di
natura economica, siccome direttamente toccati dalla variante, poiché
ammette la realizzazione di uno spazio espositivo per
la vendita di prodotto locali e di uno snack-bar nei pressi della diga del
Sambuco, i quali saranno di evidente concorrenza a tutti i portatori di interesse
del nucleo di Fusio.
G.  L'11 maggio
2016 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della
contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In tale
occasione le parti si sono riservate la facoltà di presentare eventuali osservazioni
conclusive.
H.  Il 15 giugno
2016 i ricorrenti hanno prodotto una documentazione fotografica relativa alla
strada Fusio-Naret, che è stata acquisita agli atti, offrendo alle parti la
possibilità di esprimersi in merito. Hanno poi fatto seguito le osservazioni
conclusive, con cui queste hanno ribadito le loro posizioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la
legittimazione dei ricorrenti in questa sede (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
Sapere se fossero legittimati anche davanti al Governo è questione di merito,
che viene esaminata in seguito ( infra , consid. 2). 1.2. Il ricorso può essere evaso in base agli atti e alle risultanze del
sopralluogo, senza assumere ulteriori prove (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Preliminarmente
dev'essere esaminato se i ricorrenti erano abilitati a insorgere davanti al
Consiglio di Stato, ciò che il comune contesta in sede di risposta. Come visto
in narrativa, essi ritengono di essere legittimati in prima istanza perché (a)
proprietari/usufruttuari di fondi a Fusio e (b) perché tra questi vi sono i
mapp. 167, 168 e 170 sui quali sorge l'Antica Osteria Dazio, che subirebbe la
concorrenza dello snack bar previsto dalla variante. In proposito la Corte
considera quanto segue.
2.1. Secondo l'art. 28
cpv. 1 LST contro il contenuto del piano sono legittimati a ricorrere davanti
al Consiglio di Stato ogni cittadino attivo nel comune (lett. a) come pure ogni
altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione (lett. b). Introducendo
il requisito dell'interesse degno di protezione, che coincide con quello
ancorato all'art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1; cfr. Raffaello
Balerna , La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
RtiD I-2015 pag. 203 segg., pag. 210) il legislatore ha voluto, in primo luogo,
escludere l' actio popularis , cosicché difetta della legittimazione
ricorsuale chi, non essendo cittadino attivo del comune in questione, non sia
toccato dal provvedimento impugnato altrimenti che qualsiasi altra persona o
che la collettività. Occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o
speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta,
però, l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e
non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto,
ad esempio di natura economica, può essere sufficiente. Affinché il gravame sia
ricevibile in ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente
possa prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale
all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque
all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid.
2.1 e rinvii).
2.2. In concreto, per poter insorgere davanti al Consiglio di Stato
contro la variante adottata dal comune, i ricorrenti - che non sono cittadini
di Lavizzara - avrebbero dovuto sostenere e, soprattutto, dimostrare di essere
portatori di un interesse degno di protezione, secondo la giurisprudenza testé
enunciata. Ciò che non hanno fatto. Limitarsi a evocare in modo del tutto
generico di essere proprietari o usufruttuari di diversi fondi nella località
di Fusio non è sufficiente. Inoltre, la variante interessa un comparto situato
a circa. 2.5 km dall'abitato di Fusio. Posto che, contrariamente a quanto asseriscono,
le loro proprietà sono situate a distanze ragguardevoli dalla zona oggetto di
variante essi non dimostrano in alcun modo di porsi in una relazione rilevante
e speciale con il comparto interessato dal provvedimento, che giustifichi il
loro interesse a ricorrere, né tanto meno spiegano in che cosa diverga la loro
posizione per rapporto all'oggetto del provvedimento rispetto a quella di una
qualsiasi altra persona. Tanto meno il fatto di evocare in termini generali di
essere proprietari o usufruttuari di uno stabile nel quale viene esercitata
un'attività economica che potenzialmente potrebbe entrare in concorrenza con
quelle previste dalla variante è atto a suffragare la loro legittimazione
attiva. Sollevata in termini del tutto sommari, questa tesi non è sostenuta da
riscontri fattuali. Gli insorgenti avrebbero in particolare dovuto spiegare al
Tribunale per quale motivo una struttura situata a una notevole distanza sia
atta a esercitare una particolare influenza sulla ripartizione della clientela
(cfr. Pierre Moor/ Étienne
Poltier , Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur
contrôle, III ed., Berna 2011, pag. 741; RDAF 1998 I 197, consid. 2 c/cc ). Essi nemmeno hanno illustrato la natura
esatta dell'attività economica svolta dall'Antica Osteria Dazio, né in che
misura la realizzazione delle opere previste dalla variante - volta a rafforzare
l'offerta turistica ai fruitori della valle del Sambuco, ciò che invero
potrebbe giovare (indirettamente) anche a loro - potrebbe pregiudicarla. Ora,
benché al pari degli altri presupposti processuali la sussistenza della
legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio, la prova delle
circostanze fattuali che la fondano spetta comunque al ricorrente (cfr. ZBl
100/ 1999 pag. 399; RDAT I-2001 n. 27), ciò che in concreto non è avvenuto, né
è altrimenti ravvisabile.
2.3. Ferme queste
premesse, è a torto che il Consiglio di Stato ha riconosciuto la legittimazione
attiva agli insorgenti, entrando nel merito del ricorso, che avrebbe invece
dovuto dichiarare irricevibile. L'impugnativa presentata davanti al Tribunale
non può, pertanto, che essere respinta, non giustificandosi la riforma del
dispositivo di rigetto. L'esame delle critiche sollevate dai ricorrenti in
questa sede avviene dunque a puro titolo abbondanziale.
3. 3.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b,
II-1999 n. 27 consid. 3).
3.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto ( art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,
II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23 ). Fanno eccezione - per
poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale ( DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art.
33 n. 64 ), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati
un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano
regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello
Balerna , La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:
RtiD I-2015, pag. 214).
4. Violazione
del diritto di essere sentiti
4.1. I ricorrenti
lamentano anzitutto una violazione del loro diritto di essere sentiti per il
fatto che, prima di decidere, il Consiglio di Stato non avrebbe indetto un
sopralluogo in contraddittorio. La censura si palesa manifestamente infondata
nella misura in cui, nel loro ricorso 20 febbraio 2014, tale mezzo di prova non
era stato richiesto. Il Governo ha inoltre spiegato, in sede di risposta, di
aver evaso il ricorso degli insorgenti, disponendo di elementi sufficienti per
confrontarsi con la fattispecie, senza dover far capo al sopralluogo, di modo
che questo non avrebbe portato ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio
(cfr. RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 1b ad art. 18).
4.2. I ricorrenti
rimproverano poi al Governo di non essersi confrontato con le chiare censure da
essi sollevate, in particolare per quanto concerne la violazione del principio
della concentrazione degli insediamenti, la carenza di interesse pubblico
nonché l'adeguatezza della variante. Anche in questo caso il Consiglio di Stato
avrebbe quindi violato il loro diritto di essere sentiti.
4.2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere
motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente
essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno
alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di
causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un
suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, parte generale, II a edizione, Cadenazzo 2002, n. 528
segg.; Borghi/ Corti , op.cit., ad art. 26 n. 2c; Lorenz Kneubühler , Die
Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere
ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità
menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso
piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in
modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti:
può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a
influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle
che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem ,
inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013
consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari , op. cit., n. 532 con rinvii,
tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti ,
op. cit., ad art. 26 n. 2a, pure con rinvii).
4.2.2. Alla luce dei principi testé esposti, le critiche dei ricorrenti
si rivelano manifestamente infondate: da una lettura di tutta la risoluzione
impugnata, e quindi non limitata alla sola parte dedicata all'evasione del loro
ricorso, emergono infatti tutti gli elementi di rilievo che hanno portato il
Governo a condividere la variante e a respingere il gravame, ponendo così gli
insorgenti nella situazione di comprendere appieno i motivi alla base della
decisione e permettendo loro di impugnarla con piena cognizione di causa. In
questo contesto va rilevato in particolare come al capitolo 4.1. "Esame
dei contenuti della variante", pag. 9-10, il Consiglio di Stato ha esposto
diffusamente i motivi per cui ritiene che la nuova zona AP/EP non possa venir
assimilata ad una zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, evadendo in
questo modo implicitamente la censura relativa alla violazione del principio
della concentrazione degli insediamenti, principio ancorato agli art. 1 cpv. 2
a bis e b LPT, che impone di sfruttare le riserve all'interno delle
zone edificabili esistenti prima di ampliarne il perimetro (DTF 136 II 204
consid. 6.2.2; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki , Commentario LPT, n. 28 ad art. 15; cfr. anche consid. che segue).
5. Violazione dell'art. 15 LPT
e dei combinati art. 38 a LPT e 52 a OPT
5.1. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU 1990, 365],
in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
5.2.
Secondo l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone
d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16
LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai
principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del
territorio edificabile dal territorio non edificabile (Messaggio del 27
febbraio 1978 concernente la legge federale sulla pianificazione del
territorio, FF 1978 I 981, ad art. 19). Così la creazione di una zona edificabile
per il tramite di un piano d'utilizzazione speciale per un progetto concreto è
di principio ammissibile solo se gli scopi e i principi della pianificazione
del territorio sono rispettati. La misura pianificatoria non deve invece
eludere le regole di cui agli art. 24 e segg. LPT attraverso la creazione di
piccole zone edificabili contrarie alla legge. Simili zone non possono essere
ammesse se mirano a raggirare gli scopi della pianificazione del territorio
quali la concentrazione dell'abitazione nelle zone edificabili e il divieto di
costruire in ordine sparso (DTF 132 II 408 consid. 4.2a, 124 II 391 consid. 2c
e 3a, 119 Ia 300 consid. 3b, 116 Ia 339 consid. 4; STF 1A.271/2005 del 26
aprile 2006 consid. 3.1, in ZBl 2007 pag. 30 et RDAF 2008 I pag. 526).
5.3. Ciò premesso, il termine zona
"edificabile" non deve fare credere, per antitesi, che sia
impossibile costruire in zone che non sono "edificabili". In
quest'ultime le costruzioni non sono escluse a priori ma possono venir ammesse
solo se sono conformi alla destinazione di zona (art. 22 LPT) oppure se la loro
ubicazione è imposta dalla loro destinazione e ancora a condizione che nessun
interesse preponderante vi si opponga (art. 24 LPT; cfr. STF 1C_157/2009 del 26
novembre 2009 consid. 3,
in RDAF 2012 I pag. 464; 1A.185/2004 del 25 luglio 2005
consid. 2.2; Flückiger/ Grodecki ,
op.cit., n. 9 ad art. 15; Peter Hänni ,
Plannungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, VI ed. 2008, pag. 200).
5.4. Le altre zone ai sensi dell'art. 18 LPT si dimostrano particolarmente
idonee allorquando deve essere preso in considerazione, in zona non
edificabile, un bisogno concreto relativo alla destinazione oppure, al
contrario, in zona edificabile, un bisogno particolare di protezione ( Waldmann/Hänni , op.cit., n. 4 ad art.
18). In questo modo le altre zone dell'art. 18 LPT, destinate a rispondere a
dei bisogni specifici fuori dalle zone edificabili, come le zone di
mantenimento degli insediamenti rurali o d'estrazione, o quelle che inglobano
delle grandi superfici non costruite, come le aree di svago o le zone riservate
alla pratica degli sports o delle attività all'aperto (sci, golf ecc.), sono di
principio imposte dalla loro destinazione nell'ubicazione prevista dal piano di
utilizzo; esse sono chiaramente all'esterno delle zone edificabili ai sensi
dell'art. 15 LPT e, sotto riserva della loro destinazione specifica,
sottostanno al regime della zona non costruibile (STF 1C_483/2012 del 30 agosto
2013 consid. 3.2. e rif.).
5.5. In base a quanto finora esposto, a giusto titolo
il Governo ha ritenuto che la zona AP/EP in parola, destinata ad ospitare un
centro di accoglienza per i turisti presso la diga del Sambuco e a soddisfare
quindi un bisogno specifico del comune nel territorio posto fuori dalla zona
edificabile, non fosse assimilabile ad una zona edificabile ai sensi dell'art.
15 LPT e risultasse quindi sottratta al suo regime. Sottostando la stessa
all'art. 18 LPT e alle regole relative alla zona non costruibile, vengono
pertanto a cadere le censure concernenti la violazione del principio della concentrazione
degli insediamenti e alla lesione delle disposizioni transitorie di cui agli
art. 32 a LPT e 52 a OPT, introdotte in seguito alla modifica della
LPT del 15 giugno 2012, che non consentono ai cantoni interessati di aumentare
la superficie edificabile delle zone edificabili, delimitate con decisione
passata in giudicato, sino all'approvazione dell'adattamento dei piani
direttori.
6. Interesse
pubblico / Ponderazione degli interessi in gioco
6.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia
della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid.
4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono
d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre
rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione
significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle
sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le
restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse
pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista
un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii).
6.2. In concreto, nel 2010 Vallemaggia Turismo e il comune di Lavizzara
hanno commissionato alla __________ uno studio di fattibilità volto a
individuare degli scenari di sviluppo turistico sostenibile per la Valle del
Sambuco. La valle, situata all'estremità settentrionale della Vallemaggia, si
sviluppa su una superficie di circa 60 km 2 ed è percorsa da una
strada consortile che si snoda attraverso un paesaggio alpino quasi privo di
vegetazione boschiva, segnato dalla presenza dell'imponente diga e dall'omonimo
lago artificiale. Lo studio di fattibilità "Valorizzazione turistica della
Valle del Sambuco" (in seguito: Studio), allestito il 30 maggio 2011,
parte da un'approfondita analisi del contesto geografico e socio-economico
(cap. 1) e da un'accurata indagine del mercato turistico (cap. 2) per poi giungere
a proporre tre diversi scenari di sviluppo  della valle (cap. 3), allo scopo di
fornire al comune un ventaglio di soluzioni sufficientemente ampio e di
permettere la realizzazione a tappe del progetto. Lo Studio prosegue poi con la
definizione di una strategia turistica (cap. 4) - che prevede modalità
organizzative e gestionali dei vari scenari come pure un piano di integrazione
turistica e di promozione -, con un'analisi del potenziale di mercato (cap. 5)
ed infine con delle previsioni di carattere contabile e finanziario (cap. 6).
6.3. In merito agli scenari illustrati al cap. 3, sviluppati in base ad
un'analisti strategica che considera da un lato i punti di forza e le
opportunità e dall'altro i punti di debolezza e le minacce a cui è soggetta la
valle (cosiddetta analisi SWOT, cfr. in particolare pag. 28), lo Studio propone
uno scenario di base, uno intermedio e uno avanzato. Lo scenario di base
prevede un semplice itinerario didattico. Lo scenario intermedio costituisce
invece "() il tassello principale del processo di valorizzazione della
regione della Valle del Sambuco" (Studio, pag. 54) nell'ottica di
sviluppare gli elementi di base di un "Parco alpino a mobilità
sostenibile", che offra ai visitatori "() la possibilità di
utilizzare dei mezzi di trasporto a basso impatto ambientale per muoversi nella
regione e che favorisca l'utilizzo dei sentieri per l'escursionismo e il
mountain bike" (Studio, pag. 55). Tale scenario amplia quindi
sensibilmente l'offerta turistica e contempla la creazione di un centro di
accoglienza all'entrata della valle, nei pressi della diga (cfr. scheda SI1,
pag. 58), dove, fra l'altro, noleggiare biciclette elettriche (cfr. scheda SI2,
pag. 59) e quad elettrici (cfr. scheda SI3, pag. 60), un'escursione giornaliera
denominata "Giro dei ghiacciai" (cfr. scheda SI4, pag. 61), un
servizio di trasporto pubblico per la tratta Fusio-lago Naret (cfr. scheda SI6,
pag. 63) e l'approntamento di una rete di sentieri che permetta la traversata
del passo del Naret in mountain bike (cfr. scheda SI5, pag. 62). Secondo lo
Studio, pag. 55, () In quest'ottica risulta di fondamentale importanza la
creazione di un centro di accoglienza in grado di integrare l'offerta turistica
della regione e di fungere da punto informativo" . Infine lo scenario
avanzato propone un ulteriore ampliamento delle proposte legate allo svago, al
fine di aumentare la competitività dell'offerta e il numero di visitatori.
Rientrano in questa categoria la creazione di un parco giochi (cfr. scheda SA1,
pag. 64), di un'area per il campeggio (cfr. scheda SA2, pag. 65 ), l'offerta di
un bike center, di un centro per sub e di uno per pescatori (cfr. scheda
SA3/4/5, pag. 66) e di un shuttle bus elettrico a cadenza continua per il
tragitto Fusio-lago Naret (cfr. scheda SA6, pag. 67), che permetterà la
chiusura al traffico motorizzato privato della strada consortile (cfr. Studio
pag. 56 e 69). Da notare che, in questo scenario, al centro di accoglienza,
presso il quale verrebbe ubicato il parco giochi, viene anche assegnata la
funzione di ospitare il bike centre, il centro per sub e quello per pescatori.
6.4. I ricorrenti -
appellandosi, come si è visto, a torto al principio della concentrazione degli
insediamenti - rimproverano anzitutto al comune di non aver esaminato la
possibilità di realizzare la struttura in una zona già attualmente edificabile,
e più precisamente a Fusio, opzione, a loro detta, maggiormente adeguata e di
cui beneficerebbero tutti i portatori d'interesse della regione. Tale tesi non
merita di venir accreditata. In primo luogo l'ubicazione vincolata del centro,
vicino alla diga, è motivata dal fatto che l'opera idroelettrica costituisce la
porta d'entrata alla valle che il comune intende promuovere e la prima tappa
per i turisti che intendono visitarla. La struttura risulta quindi strettamente
correlata alla realtà alpina che s'intende valorizzare, senza poi contare il
magnifico colpo d'occhio sulle montagne e sulla diga, che da Fusio non è neppure
percepibile (cfr. anche Relazione di pianificazione settembre 2012, pag. 9, in
seguito: Relazione). Non per nulla, come osserva la Sezione in sede di
risposta, è frequente che proprio in prossimità di dighe alpine, come ad
esempio quella della Verzasca, del Luzzone e, a livello nazionale, il barrage
d'Emosson, sorgano dei centri di accoglienza dei visitatori. Inoltre, come
esposto al considerando che precede, i servizi offerti dal centro sia nella
fase intermedia che in quella avanzata, come ad esempio il noleggio di
biciclette e quad elettrici, sono pensati specificamente per i visitatori che
intendono conoscere e percorrere la valle del Sambuco, di modo che, in tutta
evidenza, una loro offerta a Fusio risulterebbe insensata.
6.5. I ricorrenti ritengono
poi che l'interesse pubblico alla base della variante non sia sufficientemente
dimostrato: anzitutto la stessa non considererebbe "() l'aggregato
urbano nel suo insieme, limitandosi ad un aspetto alquanto puntuale ()" ,
di modo che risulterebbe difficile capire "() come l'insediamento di
un centro di accoglienza e dei servizi dell'ospite in una zona discosta
rispetto al "centro urbano" possa portare benefici alla varie
destinazioni turistiche del comprensorio ". Secondariamente la variante
si baserebbero su dati sommari e lacunosi. Orbene, anche tali censure si
rivelano prive di fondamento. In primo luogo scopo dello Studio e della
variante, che ne rappresenta una concretizzazione, non è primariamente quello
di rafforzare, come vorrebbero i ricorrenti, "() lo sviluppo turistico
del villaggio di Fusio e di tutto il comprensorio, ossia delle zone di
Campolungo, Mognola e della Lavizzara in generale" , bensì di
promuovere anzitutto la valle del Sambuco, e più precisamente di "()
individuare degli scenari di sviluppo turistico sostenibile per la Valle del
Sambuco, che valorizzino in maniera sinergica gli aspetti naturali e antropici
di questo contesto ambientale caratterizzato da un tipico paesaggio
idroelettrico di tipo alpino" (cfr. Studio, pag. 5). In secondo luogo,
per quanto attiene ai dati posti alla base dello Studio si osserva come i
ricorrenti si limitino ad estrapolare dallo stesso singole affermazioni ( "La
determinazione del potenziale di mercato interessato a visitare la regione
della Valle del Sanbuco costituisce uno dei tasselli critici di questo
documento (). Per conoscere il numero esatto di visitatori della Valle del
Sanbuco sarebbe utile effettuare un conteggio sistematico dei passaggi su tutto
l'arco della stagione ()": cfr. pag. 74), senza contestualizzarle
all'interno del cap. 5, che è interamente dedicato ad un'analisi approfondita
del potenziale di mercato. Basti qui ricordare che lo Studio, proprio per
ovviare alla mancanza di un conteggio sistematico dei passaggi, effettua
dapprima una stima del numero di visitatori, basandosi sul potenziale bacino
d'utenza e su una serie di fattori di attivazione prudenzialmente adattati
dalla letteratura turistica, verifica poi i dati emersi sottoponendoli ad un
esame di plausibilità con l'ausilio dei dati ricavati da una precedente
indagine relativa ai fruitori della strada consortile, e valuta infine questi
dati alla luce dell'esperienza empirica maturata nel corso degli anni dal
proprietario dell'attuale chiosco posto nei pressi della diga (cfr. Studio,
pag. 74-78).
6.6. Da quanto sinora esposto emerge con sufficiente chiarezza che, nel
progetto di promozione turistica della valle del Sambuco, il centro di
accoglienza degli ospiti assolve una funzione centrale, fungendo da perno alle
varie attività di svago proposte. Manifesto, di conseguenza, l'interesse
pubblico alla base della variante.
7. Accesso
7.1. I ricorrenti contestano la
variante anche dal profilo dell'accesso, nel senso che la tratta da Fusio al
previsto centro di accoglienza non risponderebbe alle esigenze in materia di
sicurezza del traffico e risulterebbe inadeguata a sopportare l'afflusso dei
veicoli privati. In proposito va premesso quanto segue. Lo Studio, partendo da
una stima degli attuali visitatori, quantificati a pag. 78 in 16'248, ipotizza
un incremento di 587 visitatori in caso di attuazione dello scenario base (cfr.
pag. 79), un ulteriore incremento di 3'361 visitatori in relazione allo
scenario intermedio (cfr. pag. 80), a cui si aggiungono altri 3'376 visitatori
in caso di realizzazione dello scenario avanzato (cfr. pag. 81). Lungi dal
sottovalutare che la strada consortile, realizzata negli anni '50 del secolo
scorso quale accesso al cantiere della diga, presenta delle criticità, lo Studio
ne dà anzitutto a pag. 19 una descrizione e, dopo averne messo in rilievo i
pregi, segnala, sempre a pag. 19, come punti deboli, la carreggiata
relativamente stretta e, con riferimento ad un'intensificazione degli afflussi,
un congestionamento del traffico ed una sua usura. Per questo motivo, come è stato
menzionato al considerando 5.3., nello scenario intermedio viene approntato un
servizio di trasporto pubblico, coordinato con la linea Bignasco-Fusio, che
serve la tratta in questione tre volte al giorno (cfr. in particolare pag. 55 e
scheda SI6, pag. 63), mentre nello scenario avanzato viene prevista la chiusura
definitiva della strada al traffico motorizzato (cfr. in particolare pag. 56).
7.2. Tale valutazione, che non menziona, come punto
critico la pericolosità della strada, non può che venir condivisa da questo Tribunale.
Infatti, come il sopralluogo ha permesso di constatare, la tratta di strada fra
Fusio e il luogo della contestazione è di circa 2.5 km: provenendo da Fusio, il
primo tratto di strada presenta per circa 500.00 m una pendenza abbastanza
accentuata, una larghezza di almeno 4.00 m ed un primo tornante a gomito (cfr.
anche doc. A1 prodotto dai ricorrenti con il ricorso). La strada prosegue poi
fino alla diga del Sambuco con una pendenza più dolce e con una larghezza media
della carreggiata di 4.00/5.00 m. La visibilità è buona; non vi sono più
tornanti stretti ma solo curve ad ampio raggio e in più tratti la carreggiata
si allarga sino a ca. 6.00 m, permettendo un incrocio agevole fra le
autovetture. Solo in quattro occasioni, di cui due in concomitanza con due
ponticelli, la carreggiata si restringe a ca. 3.00/3.50 m (cfr. anche doc. A3 e
doc. A4 prodotto dai ricorrenti con il ricorso) senza che con ciò il traffico
ne venga ostacolato in modo particolare. Sebbene la strada mostri qua e là
evidenti segni d'usura, la guida non ne viene seriamente compromessa. La tratta
in questione risponde quindi già ora in modo sufficiente agli scopi di una
strada di montagna e, al confronto, ben più tortuosa e ripida risulta la tratta
da Peccia fino a Fusio. D'altra parte dagli atti non emerge che sulla tratta,
molto frequentata nei mesi estivi (cfr. Studio, pag. 78), si siano verificati
impedimenti particolari, situazione di pericolo o incidenti, salvo per il
singolo episodio di caduta sassi, avvenuto "alcuni anni orsono" ,
citato dai ricorrenti.
7.3. Non trova invece alcun
riscontro negli accertamenti esperiti da questo Tribunale l'affermazione fatta
nell'impugnativa, secondo cui la tratta "() non assume i tratti di una
strada normalmente carrozzabile ()" . Essi si limitano inoltre a
ingigantire le difficoltà di manovra con cui sarebbero confrontati i conducenti
laddove la carreggiata si restringe, ai quali peraltro e comunque, in base alla
legislazione in materia stradale, incombe un obbligo generalizzato di prudenza
e di adattamento alle condizioni della strada. Anche la documentazione
fotografica prodotta dai ricorrenti dopo il sopralluogo non scalfisce le
conclusioni tratte dalla visita in loco, poiché con essa gli insorgenti si limitano
a sezionare meticolosamente la tratta, ponendo in rilievo i segni d'usura ed i
punti più critici, perdendo però di vista l'impressione d'assieme e le
caratteristiche complessive della strada appena descritte. Peraltro, per quanto
attiene specificamente ai segni d'usura, si osserva che, come giustamente
rileva la Sezione della mobilità nelle sue osservazioni 4 luglio 2016, si
tratta di situazioni riscontrabili di frequente nelle strade di montagna, dove
non è oggettivamente esigibile che la manutenzione venga svolta con la medesima
assiduità di quanto avviene per le altre strade e a cui semmai il Consorzio,
proprietario della strada, potrà porre rimedio. Inoltre, proprio i siti
internet, citati dai ricorrenti in sede conclusiva a comprova delle loro tesi,
attestano invece che le condizioni della strada sono "da ottime a
discrete" (< http://www.biciticino.ch/naret/naret.htm> ), rispettivamente ne
sottolineano la spettacolarità (<http://www.dangerousroads.org/
euro-pe/switzerland/3299-lago-del-nar%C3%A8t.html>).
7.4. Posto dunque che attualmente la strada risponde
in modo sufficiente ai requisiti di una strada di montagna e alle necessità dei
visitatori della diga, la valutazione del Governo, che ha condiviso, per quanto
attiene alle sue capacità ricettive, l'impostazione della variante, che
preconizza, per lo scenario intermedio, un incremento di (537 + 3'361=) 3'898
visitatori, merita di venir tutelata. Infatti se da un lato l'ulteriore numero
di visitatori, in considerazione del periodo di apertura della strada, risulta
ripartito sull'arco di ben 6 mesi, e ciò pur considerando che il picco si
verifica a luglio e ad agosto, dall'altro, come detto, lo scenario intermedio
prevede la messa a disposizione di un servizio di trasporti pubblico,
complementare al traffico motorizzato privato. Bisogna quindi ritenere che le
ripercussioni sul traffico dell'afflusso di visitatori generato dalla
realizzazione del centro di accoglienza saranno mitigate di conseguenza. Per
tutti questi motivi anche le critiche relative all'accesso vanno respinte.
8. In esito alle
pregresse considerazioni, il ricorso dev'essere respinto, caricando alla parte
soccombente la tassa di giustizia in applicazione dell'art. 47 cpv. 1 LPAmm. I
ricorrenti dovranno inoltre versare le ripetibili al comune di Lavizzara, che
ha resistito con successo all'impugnativa, e che non disponendo questo di un
servizio giuridico si è valso di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è
respinto.
2. La tassa di
giustizia di fr. 2'500.-, già anticipata dai ricorrenti nella misura di fr.
2'000.-, è posta a loro carico. Gli stessi rifonderanno al comune fr. 2'000.- a
titolo di ripetibili.
3. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere