Licenza edilizia a posteriori per un manufatto per la copertura di due posteggi
Decisione del 03.12.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.459
FUORI ZONA
art. 24c LPT
art. 42 OPT

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso dell'11 settembre 2017 di
RI
  1
contro
la
  decisione del 5 luglio 2017 (n. 3152) del Consiglio di Stato che ha respinto
  la sua impugnativa avverso la risoluzione del 3 novembre 2016 con cui il
  municipio di Mendrisio gli ha negato il permesso a posteriori per un
  manufatto per la copertura di due posteggi, fuori della zona edificabile
  (part. __________);
ritenuto, in
fatto
A. RI 1, qui ricorrente, è proprietario di un terreno
(part. __________) situato a __________, in località __________, in zona
agricola, sul quale vi è un edificio abitato (sub. A), già in passato
oggetto di procedure di cui si dirà semmai più avanti.
B. a. Nel corso del 2011, l'Ufficio tecnico ha
constatato che il ricorrente , senza richiedere alcun permesso, aveva
addossato al citato stabile, sul lato sud, una tettoia. b. Più volte sollecitato, con domanda di costruzione del 10 ottobre 2014, l'insorgente
ha quindi richiesto al Municipio di Mendrisio la licenza edilizia a posteriori
per tale manufatto, destinato a coprire due posteggi " esistenti "
(ca. 45 mq). L'opera è formata da una travatura in legno sorretta da pilastri,
con una copertura retrattile in materiale sintetico. c. Con avviso del 2 settembre 2016 (n.
91576), i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono opposti al
rilascio della licenza edilizia, ritenendo insoddisfatti i presupposti per la
concessione di un'autorizzazione eccezionale retta dall'art. 24 della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS
700) e inapplicabile l'art. 24 c LPT. d. Adeguandosi all'avviso cantonale, il 3 novembre 2016 il Municipio ha
respinto la domanda di costruzione a posteriori per il manufatto.
C. Con giudizio del 5
luglio 2017, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo
l'impugnativa contro di esso interposta da RI 1. Il Governo ha a sua volta escluso che l'opera potesse beneficiare di un'autorizzazione
eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT. Ha inoltre negato l'applicazione dell'art.
24 c LPT poiché i due posteggi che il nuovo manufatto ricopre -
realizzati posteriormente al 1983 - non sarebbero mai stati autorizzati, né
possono avvalersi della tutela delle situazioni acquisite.
D. Avverso il predetto
giudizio, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo
che sia annullato assieme al diniego della licenza edilizia e che la "pratica"
sia riesaminata. Contestando implicitamente le premesse su
cui si è fondato il Governo per escludere l'applicazione dell'art. 24 c LPT, l'insorgente nega in particolare che i due posteggi coperti dalla tettoia
non siano mai stati autorizzati. Al
riguardo si appoggia a dei piani che sarebbero stati approvati con
autorizzazione cantonale del 13 aprile 1993 e licenza edilizia comunale del 3
maggio 1993.
E. All'accoglimento del
gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione e il
Municipio, ribadendo la propria posizione e negando le tesi del ricorrente.
F. In sede di
replica e duplica, l'insorgente rispettivamente l'autorità dipartimentale e il
Municipio si sono riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di
giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, istante in licenza, personalmente e
direttamente toccato dal giudizio impugnato
di cui è destinatario (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla
base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Ad eventuali
carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza
inferiore per nuovi accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. Qui controversa è la tettoia di cui si è detto in
narrativa, cui le precedenti istanze hanno negato l'autorizzazione a
posteriori. Manufatto, rilevato dall'autorità comunale nel 2011, che il ricorrente ha pacificamente addossato alla sua casa dopo il 2004, verosimilmente tra il
2006 e il 2009, per coprire due stalli realizzati
in precedenza (cfr. foto aeree di quegli anni, pubblicate sul geoportale
dell'Ufficio federale della topografia swisstopo: map.geo.admin.ch, "SWISSIMAGE
Viaggio nel tempo"; cfr. pure scritto del 12 luglio 2016 del ricorrente). Non essendo un'opera conforme alla funzione della zona agricola di situazione (cfr.
art. 16 a LPT), è anzitutto palese che una tale costruzione non possa
beneficiare di un permesso ordinario giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT.
Nemmeno l'insorgente lo pretende.
3. Altrettanto
evidente è che un tale manufatto non possa prevalersi di un'autorizzazione
eccezionale fondata sull'art. 24 LPT. In base a questa norma, in deroga al
principio della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono
essere rilasciate autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il
cambiamento di destinazione di edifici o impianti soltanto se - cumulativamente
(DTF 124 II 252 consid. 4) - la loro destinazione esige un'ubicazione fuori
della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono interessi
preponderanti (lett. b). Per costante giurisprudenza, il requisito dell'ubicazione
vincolata (lett. a) ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono
essere poste esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare
l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine
tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno. Non sono sufficienti
motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 136 II 214 consid. 2, 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 123 II 256 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Handkommentar RPG, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può
anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in
zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle
immissioni generate non può essere realizzato all'interno delle zone
edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di
tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 8 segg. ad art. 24). In concreto, è chiaro che la costruzione
adibita alla copertura di due posteggi al servizio dell'edificio abitativo non
soddisfa tale requisito, così come concluso dalle precedenti istanze. Nessuna
necessità imperativa impone infatti di realizzare la tettoia per le auto -
dettata da bisogni di mera natura soggettiva - nel luogo prescelto, in zona
agricola. Tanto meno vi sono particolari motivi che ne escludono la
costruzione in zona edificabile. Non essendo ad ubicazione vincolata (art. 24 lett. a LPT), non può dunque
essere autorizzata in virtù di tale norma, senza che occorra soffermarsi anche
sugli interessi pubblici preponderanti contrari (cfr. art. 24 lett. b LPT).
4. 4.1. Resta da
verificare se il manufatto possa essere autorizzato in base all'art. 24 c LPT e agli art. 41 segg. dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del
28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). Queste norme, introdotte con la revisione della
LPT del 1998 (che ha ripreso, con alcune
modifiche, il regime retto dal previgente art. 24 cpv. 2 vLPT), hanno subito alcune variazioni nel corso
del tempo, dal momento dell'edificazione dell'opera a oggi (revisioni dell'OPT del 2007 e della LPT del 2012, cfr. per un riepilogo: Rudolf Muggli ,
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT: construire
hors zone à bâtir, Zurigo 2017, n. 1 segg. ad art. 24 c ). Poiché alle domande
di costruzione in sanatoria torna di principio applicabile il diritto vigente al
tempo in cui le opere sono state realizzate, a meno che quello entrato
successivamente in vigore risulti più favorevole al costruttore (cfr. al
riguardo: DTF 123 II 248 consid. 3a/bb; STF 1C_179/2013 del 15 agosto 2013
consid. 1.2; tra le tante: STA 52.2009.133 del 28 marzo 2013 consid. 2.1; Adelio Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 1282 ad art. 43 LE), va anzitutto ricordato il diritto anteriore. 4.2. Secondo l'art. 24 c LPT (nella versione in vigore dal 1° settembre
2000), fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base
alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona sono per principio protetti nella propria situazione
di fatto (cpv. 1). Con l'autorizzazione dell'autorità competente,
soggiunge il cpv. 2, tali edifici e impianti possono essere rinnovati,
trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente. In ogni
caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della
pianificazione territoriale. L'articolo 24 c LPT è applicabile a edifici
e impianti, costruiti o trasformati a suo tempo in conformità al diritto
materiale, ma che per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o
piani sono divenuti non conformi alla destinazione della zona (art. 41 OPT). 4.3. In base all'art. 42 cpv. 1 OPT (nel testo valido dal 1° settembre 2000),
trasformazioni a edifici e impianti a cui è applicabile l'articolo 24 c LPT sono ammesse nella misura in cui l'identità dell'edificio o dell'impianto
unitamente ai dintorni rimanga conservata nei tratti essenziali. Sono ammessi
miglioramenti volti a cambiare l'aspetto esterno. In base al cpv. 2, stato di
riferimento determinante per la valutazione dell'identità è lo stato in cui si
trovava l'edificio o l'impianto al momento della modifica legislativa o dei
piani. Il quesito se l'identità dell'edificio o dell'impianto rimanga
sostanzialmente immutata, soggiunge il cpv. 3, va valutato tenendo conto di
tutte le circostanze. In ogni caso non è più garantita qualora siano superati
determinati limiti quantitativi prescritti per gli ampliamenti all'esterno e
all'interno del volume esistente dell'edificio (cfr. lett. a e b). Decisivo ai fini della valutazione del quesito dell'identità dell'edificio
resta l'approccio complessivo; in tale contesto occorre segnatamente
considerare gli aumenti della superficie utile lorda, ma anche le modifiche di
tutti gli altri aspetti determinanti dal punto di vista dell'identità
sostanziale (volume, aspetto esteriore, cambiamenti di utilizzazione,
estensione dell'urbanizzazione, accrescimento del comfort, ecc.; cfr. Rudolf Muggli , in: Kommentar zum
Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 2009, n. 21 segg. ad art. 24c LPT; Waldmann/Hänni , op. cit., n. 18 seg. ad
art. 24c LPT; Ufficio federale dello sviluppo territoriale, Nuovo diritto della
pianificazione. Autorizzazioni in virtù dell'art. 24 c LPT, Berna 2001, n.
3.1, pag. 8). In presenza di tali modifiche, la misura dell'ampliamento
ammissibile secondo i limiti numerici dell'art. 42 cpv. 3 lett. a e b OPT va
ridotta di conseguenza. Anche le parti costruttive aperte di nuova esecuzione
(per es. balcone, tettoia per l'auto, terrazzo aggiunto, ecc.), non computabili
a titolo fisso (superfici secondo l'art. 42
cpv. 3 OPT), vanno considerate nel quadro della valutazione generale (cfr. UST,
op. cit., n. 3.3.2, pag. 10). 4.4. Il quadro normativo vigente, ricalca a grandi linee la predetta
regolamentazione, con la sostanziale differenza che con la citata revisione del
2011 (entrata in vigore il 1° novembre 2012) sono stati inclusi nel campo di
applicazione dell'art. 24 c LPT anche gli edifici abitativi agricoli
(cfr. cpv. 3). Il cpv. 4 seguente, dal canto suo, precisa che l'aspetto esterno
di un edificio può essere modificato
soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme
agli standard attuali, per un risanamento energetico oppure per migliorare
l'integrazione dell'edificio nel paesaggio (cfr. STF 1C_48/2017 del 22
dicembre 2017 consid. 5, 1C_415/2014 del 1° ottobre 2015 consid. 3.6). Per gli
ampliamenti interni è stata inoltre ripresa l'estensione, già introdotta con la
revisione dell'OPT del 2007 (cfr. art. 42 cpv. 3 OPT vigente dal 1° settembre
2007; cfr. al proposito, UST, Spiegazioni relative alla revisione dell'OPT del
4 luglio 2007, ad art. 42, pag. 7 seg.). 4.5. Tornando al caso di specie, va anzitutto rilevato che l'applicabilità dell'art.
24 c LPT alla controversa tettoia - contrariamente a quanto assunto dalle
precedenti istanze - non può dipendere dal momento in cui sono stati ricavati i
due posteggi, ma solo da una preesistenza dello stabile a cui è addossata. È infatti
evidente che il manufatto debba essere valutato quale trasformazione esterna
dell'edificio abitativo, al quale è funzionalmente e strutturalmente connesso.
Non dei due stalli sottostanti. Il semplice uso di un fondo per la sosta di
veicoli - quand'anche fosse al beneficio della tutela delle situazioni
acquisite - non potrebbe del resto legittimare l'edificazione di una nuova costruzione
(tettoia o garage) in base all'art. 24 c LPT. Un simile intervento
travalicherebbe i limiti di questa norma, che ammette unicamente trasformazioni,
ampliamenti o ricostruzioni di edifici o impianti esistenti (di cui resta
conservata l'identità nei tratti essenziali). Non nuovi edifici o impianti. Già
per questa ragione, nulla potrebbe quindi dedurre il ricorrente da un qualsiasi
stallo esterno. Tanto più che non risulta che prima della costruzione della tettoia vi fossero
dei parcheggi " esistenti" ai piedi dello stabile, protetti
nella loro situazione di fatto giusta l'art. 24 c cpv. 1 LPT. Al contrario,
da una semplice scorsa delle fotografie reperibili sul citato geoportale di
swisstopo (SWISSIMAGE Viaggio nel tempo, anni 2001-2009), appare piuttosto
evidente come dei posti auto siano stati approntati al più presto attorno al
2004-2006, quando è stata asfaltata tutta l'area circostante (strada-piazzale).
A questo periodo risalgono del resto anche altre opere (piscina, stalla per
cavalli, ecc.) - già oggetto di un ordine di demolizione confermato da questo
Tribunale (cfr. STA 52.2008.302 del 6 ottobre 2008) - che erano state erette sul fondo senza permesso (cfr. anche immagini citate). Nulla può invece dedurre il ricorrente da tre posti auto che
prevedevano i vecchi piani del progetto di ristrutturazione dell'edificio del
1993, su un'altra parte del terreno (più a sud). Posteggi che, oltretutto, non sono
mai stati approvati, né realizzati (cfr. planimetria doc. C prodotto al
Governo, in cui l'area è barrata, nonché
citata autorizzazione cantonale del 13 aprile 1993: "è autorizzata unicamente la ristrutturazione dell'abitazione" ). Ma non solo. Con riferimento alla citata
decisione del 13 aprile 1993, va piuttosto ricordato come l'insorgente
non avesse in realtà fatto uso di tale autorizzazione cantonale per ristrutturare
l'edificio esistente, che aveva invece demolito e ricostruito sulla base di una successiva licenza edilizia,
rilasciatagli nel 1995 dal solo
Municipio di __________ e poi dichiarata nulla (cfr. al riguardo, cfr. STA
52.2005.390 del 3 gennaio 2006). In che misura l'intervento di demolizione e
ricostruzione dello stabile sia poi stato approvato a posteriori è invece questione non nota al Tribunale e che nemmeno traspare dagli atti. 4.6. Ciò detto, per quanto qui interessa, è
quindi chiaro che un'eventuale autorizzazione della tettoia per le auto sulla
base dell'art. 24 c LPT può solo dipendere dallo stabile abitativo a cui
è addossata. Potrebbe inoltre essere rilasciata soltanto, tra l'altro,
nella misura in cui il potenziale dato dalla norma e dalle relative disposizioni
dell'ordinanza - in particolare nella versione vigente al momento della
costruzione del manufatto (consid. 4.1-4.3) - non sia già stato esaurito da
tutti precedenti interventi all'edificio. Potenziale - per principio sfruttabile
una sola volta (cfr. UST, Nuovo diritto della pianificazione. Commenti relativi
all'ordinanza sulla pianificazione del territorio, n. 2.4.4, ad art. 42, pag. 46; Muggli ,
op. cit, n. 28 e rimandi ad art. 24 c LPT) - che va stabilito in base
allo stato (identità) in cui si trovava lo stabile al momento in cui il fondo è
diventato parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale (cfr.
art. 42 cpv. 2 OPT, che di regola coincide con il 1° luglio 1972, data
dell'entrata in vigore della prima legge contro l'inquinamento delle acque [LIA; RU 1972, 1120], che ha notoriamente
introdotto la separazione rigorosa tra zona edificabile e non edificabile). Se ciò sia il caso, è questione su cui il Tribunale non è in grado di
pronunciarsi, ritenuto che mancano agli atti tutti gli elementi necessari
(quali ad es. la documentazione attestante lo stato in cui si trovava l'edificio
alla data di riferimento, l'entità dei precedenti interventi autorizzati,
ecc.). Il Governo non si è del resto nemmeno chinato su tale aspetto, né in
generale con i diversi requisiti posti dagli art. 24 c LPT e 41 segg. OPT
(previgenti e attuali), che a torto ha dichiarato d'acchito inapplicabili. Considerato che non spetta a questa Corte rimediare alle carenze poste in essere dalla precedente istanza,
gli atti le sono rinviati affinché, raccolti tutti gli elementi occorrenti, si
pronunci nuovamente sull'impugnativa del ricorrente.
5. 5.1. Visto tutto
quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto, con conseguente
annullamento della decisione impugnata. Gli atti sono rinviati al Consiglio di
Stato affinché proceda ai sensi del precedente considerando. 5.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non vengono assegnate ripetibili
all'insorgente , che non si è avvalso
dell'assistenza di un legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente
accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione del 5 luglio 2018
(n. 3152) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2 .   gli
atti sono retrocessi al Governo affinché proceda ai sensi del consid. 4.
2.   Non si preleva la tassa di giustizia. Al
ricorrente va restituito l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo
delle presumibili spese processuali.
Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera