Piano regolatore - inserimento in zona agricola di un fondo
Decisione del 16.12.2016, TRAM
Incarto n. 90.2015.42
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
art. 8 CC
art. 29 COST
art. 24 LALPT
art. 68 cpv. 1 LALPT
art. 23 cpv. 1 LPAMM2013
art. 25 cpv. 1 LPAMM2013
art. 1 LPT
art. 2 cpv. 3 LPT
art. 3 LPT
art. 8 LPT
art. 8a cpv. 1 LPT
art. 14 cpv. 1 LPT
art. 14 cpv. 2 LPT
art. 15 cpv. 1 LPT
art. 15 cpv. 2 LPT
art. 15 cpv. 3 LPT
art. 15 cpv. 4 LPT
art. 16 cpv. 1 LPT
art. 16 cpv. 2 LPT
art. 26 cpv. 2 LPT
art. 30 cpv. 3 LPT
art. 33 cpv. 3 let. b LPT
art. 38a cpv. 1 LPT
art. 38a cpv. 2 LPT
art. 38a cpv. 3 LPT
art. 29 cpv. 1 LST
art. 18 LSTERR
art. 30 cpv. 3 LSTERR
art. 3 OPT
art. 52a cpv. 2 let. a OPT
art. 52a cpv. 2 let. b OPT
art. 52a cpv. 2 let. c OPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 22 aprile 2015 di
RI
  1 e RI 2
RI
  3 RI 4
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione 18 marzo 2015 (n. 1111) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato le varianti del piano regolatore del comune di Novazzano
  concernenti l'adeguamento a seguito della sua decisione 27 marzo 2007 (n.
  1633) e altre varianti concernenti i nuclei tradizionali di Castellaccio/Casate
  e Brusata;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1, RI 2 e RI
3 unitamente a RI 4 sono comproprietari a Novazzano del mapp. 693, di 3'837 mq,
ubicato in località Boscherina. Il comparto, dov'è situato il fondo, è stato
oggetto del seguente iter pianificatorio: escluso dalla zona edificabile dal
primo piano regolatore adottato dal legislativo comunale e approvato con
risoluzione 6 aprile 1982 (n. 1943) dal Consiglio di Stato, quest'ultimo aveva
in tale sede invitato il comune a esaminare se l'entità e le
caratteristiche dell'insediamento esistente non fossero tali da giustificare la
designazione di una zona edificabile (cfr. risoluzione 6 aprile 1982, pag. 35).
L'ente locale aveva accolto l'invito e presentato una variante che il Governo
ha bocciato con risoluzione 1 ° luglio 1986 (n. 3798),
provvedendo d'ufficio a delimitare l'area edificabile e includendovi anche ca.
1'200 mq del mapp. 693.
B. a.
Con risoluzione 27 marzo 2007 (n.1633) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di
Novazzano, abrogando quello approvato
il 6 aprile 1982 e successive modifiche, eccetto il piano particolareggiato del
nucleo e del nuovo centro storico e l'inventario degli edifici ubicati fuori
dalle zone edificabili (cfr. dispositivi n. 1 e 2, pag. 102). Tuttavia,
per quanto attiene al comparto in parola, il Governo non ha approvato - soprattutto
per ragioni attinenti alla contenibilità del piano - la zona residenziale
proposta dal comune, che ricalcava grosso modo quella imposta a suo tempo
dall'Esecutivo cantonale, salvo per un leggero ampliamento in corrispondenza
del mapp. 693 e una lieve estensione verso est fino ad includervi anche il
mapp. 1250. Il comune veniva quindi invitato a elaborare una variante per una
nuova attribuzione pianificatoria dell'area che prevedesse, fra l'altro,
l'inserimento dell'intero mapp. 693 in zona agricola (cfr. dispositivo n. 8,
pag. 103, che rinvia al p.to 5.2. "Decisioni che richiedono l'adozione di
una variante di PR", lett. B, pag. 99, che rinvia a sua volta al punto
3.6.1. lett. f, pag. 30 e seg.).
b. Tale
ordinamento è stato confermato con sentenza 1° settembre 2008 (inc. n.
90.2007.48) da questo Tribunale che ha respinto, nella misura in cui non doveva
essere stralciato dai ruoli, il ricorso interposto dal comune di Novazzano
contro la risoluzione 27 marzo 2007.
C. Con risoluzione 1°
marzo 2011 (n. 1389) il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile
l'istanza di riesame/riconsiderazione introdotta dai proprietari del mapp. 693
contro la comunicazione 27 luglio 2010 del municipio di Novazzano, che
confermava l'inedificabilità del loro fondo e segnalava l'imminente pubblicazione
delle varianti imposte dal Governo con risoluzione 27 marzo 2007.
D. a. Nella seduta del 30
settembre 2013 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato le varianti del
piano regolatore richieste con la citata risoluzione 27 marzo 2007 e altre varianti
concernenti i nuclei tradizionali di Castellaccio/Casate e Brusata. In questo
ambito l'intero mapp. 693 è stato inserito in zona agricola.
b. Avverso tale ordinamento i proprietari del mapp.
693 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che la porzione del
loro fondo attribuita in precedenza alla zona edificabile mantenesse tale
destinazione. Ripercorrendo l'iter pianificatorio relativo alla loro proprietà
e criticando nel dettaglio i contenuti della risoluzione 27 marzo 2007 e della
sentenza 1° settembre 2008, essi hanno invocato una violazione della garanzia
della proprietà, dei principi della parità di trattamento e della proporzionalità,
l'assenza di un interesse pubblico al dezonamento e la scorretta ponderazione
di tutti gli interessi in gioco. I proprietari hanno inoltre sottolineato come
il dezonamento apparisse ingiustificato alla luce delle caratteristiche del
fondo e del recente sviluppo demografico ed edilizio del comune, che lasciava
apparire come ormai superate le considerazioni alla base della risoluzione 27
marzo 2007. Hanno infine posto in rilievo come la fattispecie concretizzi i
presupposti per ottenere un'indennità di natura espropriativa.
E. Con
risoluzione 18 marzo 2015 (n. 1111) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti
in parola, respingendo nel contempo il ricorso dei proprietari del mapp. 693 .
Osservando come la destinazione pianificatoria di questo fondo abbia formato oggetto
nel tempo di approfondite analisi, il Governo ha ribadito i motivi già espressi
in passato, aggiungendo come allo stato attuale anche le prescrizioni federali
entrate in vigore il 1° maggio 2014 osterebbero all'accoglimento del ricorso.
F. Avverso tale decisione i ricorrenti citati in ingresso insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che "() la parte di terreno di mq 1'412, di cui alla variante che concerne
il mappale 693 RFD di Novazzano (Boscherina) continua a essere attribuita alla
zona edificabile" . Essi ripropongono in sostanza le censure disattese
dal Governo, al quale rimproverano in aggiunta di aver leso il loro diritto di
essere sentiti sia in relazione alla motivazione carente della decisione, sia
all'omesso sopralluogo, che chiedono venga indetto dal Tribunale unitamente a
un esperimento di conciliazione.
G. a. In sede di risposta
il comune non si è determinato in merito al ricorso, limitandosi fra l'altro ad
osservare come, vista l'esigua superficie edificabile in discussione, il
dezonamento avrebbe potuto essere evitato. La sezione dello sviluppo territoriale,
agente per conto del Governo, postula la reiezione del gravame con argomenti di
cui si dirà, ove necessario, nei seguenti considerandi.
b. Con gli allegati di
replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni.
H. Il 21 novembre 2016 il
giudice delegato ha informato le parti che il ricorso sarebbe stato esaminato
anche alla luce della DTF 141 II 393, offrendo loro la possibilità di
esprimersi in merito. Il comune ha ribadito le conclusioni proposte in
precedenza, mentre i ricorrenti ritengono che la sentenza dell'alta Corte
federale non influisca sul caso di specie.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). I ricorrenti dichiarano d'insorgere contro la decisione
18 marzo 2015 del Consiglio di Stato, salvo poi chiedere unicamente che la loro
proprietà continui ad essere parzialmente mantenuta in zona edificabile. Il Tribunale
ritiene comunque di poter considerare come implicita la richiesta di invalidare la decisione del Governo nella misura in cui conferma la pianificazione adottata dal
comune. Posta questa premessa, la legittimazione attiva degli insorgenti
è certa (art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Poiché la controversa variante del piano regolatore è stata avviata
in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa
dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima
legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Sulla scorta di un apprezzamento
anticipato, il Tribunale non ritiene difatti necessario procedere
all'esperimento del sopralluogo, il cui presumibile risultato non porterebbe ad
alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2004 n. 13 consid. 3a con
rinvii; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c). La situazione di fatto che sta alla base della
controversia risulta infatti in modo sufficientemente chiaro dalla
documentazione versata agli atti dalle autorità intimate, che consente, fra
l'altro, perfettamente di "() avere corretta nozione della
localizzazione a vocazione edificabile di parte del fondo 693" , senza
che vi sia necessità di una visita in loco. Analoghe considerazioni valgono per
la richiesta di convocare un esperimento di conciliazione ai sensi dell'art. 23
cpv. 1 LPAmm che, per i motivi che verranno espressi in seguito, risulta privo
di probabilità di esito favorevole (RDAT I-1998 n. 19).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire
il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di
ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art.
29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere
cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso
non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg.
LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23).
Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in
cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
214).
3.   I ricorrenti
rimproverano anzitutto al Governo di avere violato il loro diritto di essere
sentiti sotto un duplice profilo, ovvero sia con riferimento alla motivazione
della decisione, che reputano carente a fronte delle numerose eccezioni
sollevate nel loro ricorso, sia in relazione al mancato esperimento del
sopralluogo, da loro espressamente richiesto.
3.1.
3.1.1. Secondo
costante giurisprudenza, l a natura e i limiti del diritto di essere
sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se
questa risulta insufficiente, valgono le garanzie
minime dedotte dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), norma che assicura
all'interessato il diritto di esprimersi su tutti i punti essenziali di un
procedimento prima che sia emanata una decisione
e che gli garantisce anche il diritto di partecipare all'assunzione delle prove, di
conoscere i risultati delle stesse, di determinarsi a riguardo e di avanzare
offerte di prova (DTF 136 I 265 consid. 3.2., 135 I 279 consid. 2.2 e 2.3, 120
Ib 379, 118 Ia 17). 3.1.2. La procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In virtù di
questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili
di determinare la decisione e assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i
contrapporti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della
parità di trattamento, della buona
fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 del codice civile
svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210), applicabile per la sua portata
generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione
delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento
anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe
ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (DTF 136 I 229 consid.
5.3; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non pertinenti
( Borghi/Corti , op.cit., n. 1b ad
art. 18 ).
3.1.3. Per quanto attiene al mancato
esperimento del sopralluogo va rilevato che il Governo, nell'ambito
dell'evasione del gravame 18 marzo 2014, ha statuito, a pag. 36, che lo stesso
fosse " () ricevibile in ordine
senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e degli
oggetti della contestazione emerge chiaramente dagli atti, in particolare dai piani ". Così facendo
l'Esecutivo cantonale ha effettuato un apprezzamento anticipato della prova
offerta, in esito al quale ha rinunciato a esperire il sopralluogo, valutando
che questo non avrebbe portato ad alcun nuovo
chiarimento ai fini del giudizio. Tale valutazione resiste all'esame del
Tribunale: anzitutto la richiesta di esperire una visita in loco, la cui
finalità è stata precisata solo in questa sede (cfr. supra , consid.
1.3.), era formulata in modo del tutto generico, in calce alla trattazione dei
vari argomenti unitamente alle varie prove. Inoltre le tesi sostenute nel
ricorso erano volte principalmente a rimettere in discussione le valutazioni e
gli accertamenti  operati nell'ambito della precedente procedura, culminata con
la sentenza 1° settembre 2008 di questo Tribunale, senza tuttavia nemmeno
addurre una modifica delle circostanze (salvo per quanto attiene alla tematica
relativa alla contenibilità del piano, cfr. anche infra , consid. 6.3.2.
e 6.3.3). Di conseguenza la loro trattazione poteva avvenire (solo) sulla base
degli atti e dei piani senza necessità di assumere la prova richiesta.
3.2.
3.2.1. Dal diritto di essere sentito (cfr. supra ,
consid. 3.1.1.) la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto
dell'interessato di ottenere una decisione motivata. Questa norma non pone
esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione: l'autorità giudicante è tenuta
a esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in
qualche maniera sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti.
La garanzia ha essenzialmente lo scopo di permettere, da un lato, agli
interessati di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e di
impugnarla con cognizione di causa e, dall'altro, all'autorità di ricorso di
esaminare la fondatezza della decisione medesima (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129
I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 15 consid. 2.a.aa i.f.).
3.2.2. In concreto il Governo, dopo aver ripercorso, a pag. 36-38 della
decisione impugnata, tutto l'istoriato concernente le varie tappe della
destinazione pianificatoria del mapp. 693, è giunto a concludere, a pag. 38,
che
I signori __________ sono stati
pertanto destinatari delle decisioni delle diverse autorità pronunciatesi nel
tempo sulla destinazione pianificatoria del fondo di loro proprietà. Essi sono
pertanto a conoscenza di tutti i motivi che ostano all'attribuzione del fondo
di loro proprietà alla zona edificabile che non possono essere che ribaditi e
confermati in questa sede (). Nessun fatto nuovo si è nel frattempo verificato
e nemmeno nessun nuovo argomento è stato sollevato dai ricorrenti tale da poter
giustificare una diversa decisione. Anzi l'entrata in vigore delle nuove norme
federali lo scorso 1° maggio 2014 hanno reso ancor più restrittivi i principi
che reggono il disciplinamento delle zone edificabili e la loro estensione.
In proposito il Tribunale ritiene che la decisione
impugnata, che va letta nella sua globalità, alla luce di tutte le premesse e
considerazioni formulate nell'istoriato, fornisca informazioni sufficienti per
comprendere i motivi che hanno condotto il Governo ad approvare la variante
elaborata dal comune. Peraltro la miglior prova della sufficiente motivazione
dell'atto impugnato è data dal ricorso presentato dagli insorgenti, che
contestano dettagliatamente le valutazioni del Consiglio di Stato. Sapere se
queste considerazioni siano corrette è questione di merito, che sarà esaminata
in seguito. Anche questa censura cade pertanto nel vuoto.
4.   I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1°
gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del
suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
4.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore
sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei
all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e
quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di
massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona
edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi
pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi
della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per
l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un
valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1
e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli
strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano
necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile,
ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli
altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni , op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki ,
Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco
Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.2. 4.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT
del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone
edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per
15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).
L'ubicazione e le dimensioni delle zone
edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei
confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del
territorio; in particolare occorre conservare le superfici per
l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4
del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona
edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente
necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in
caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate
(lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e
l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett.
e).
4.2.2. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per
includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione
disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo
centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione
delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla
funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e
di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla
pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap.
1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra
l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive
delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.
4.3. 4.3.1. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica
della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani
direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque
anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio
federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la
superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata
in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
4.3.2. L'art. 38 a LPT è concretizzato dall'art. 52 a OPT
(pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento
della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione
dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un
azzonamento, l'art. 38 a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando
il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale della
decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario. Il
Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38 a LPT risponde a
un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile
anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a
prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52 a cpv.
1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
4.3.3. Secondo l'art. 52 a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38 a cpv. 2 LPT
possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della
disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il
dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono
delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone
pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett.
b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano
urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è
stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento
decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
5. Giusta
l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1°
settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base
dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio
per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere
tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro
differenti funzioni, e comprendere i terreni idonei alla coltivazione agricola
o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti
dell'agricoltura (lett. a) e i terreni che, nell'interesse generale, devono
essere coltivati dall'agricoltura (lett. b; cfr. nello stesso senso l'art. 68
cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno
2003 e sino al 31 dicembre 2011). Per quanto possibile devono essere delimitate
ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel
suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione
in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere
riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di
politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti,
quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla
protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio
federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, in: FF
1996 III 457 segg., 471, con rinvii).
6. 6.1.
In concreto occorre premettere che, con risoluzione 27 marzo 2007, il Consiglio
di Stato ha negato l'approvazione alla modifica del piano delle zone che
prevedeva l'inclusione di 1'412 mq del mapp. 693 in zona edificabile,
demandando al comune il compito di attribuire l'intero mappale alla zona
agricola. Nella medesima risoluzione il Governo ha, in parallelo, abrogato il
vecchio piano regolatore e le sue successive modifiche, che attribuivano fra
l'altro 1'200 mq del fondo in questione alla zona edificabile. La risoluzione
27 marzo 2007 è stata confermata dal Tribunale con giudizio 1° settembre 2008
(cfr. supra B.b.). Da ciò discende che, contrariamente a quanto
sostengono i ricorrenti, fino alla sua attribuzione alla zona agricola, operata
con la variante all'esame, la porzione del mapp. 693 attribuita dal vecchio
piano regolatore alla zona edificabile, è divenuta, a seguito della risoluzione
27 marzo 2007, un'area (inedificabile) non pianificata (vuoto pianificatorio),
perdendo quindi la sua qualità di superficie costruibile.
6.2.
Occorre inoltre rilevare che il ricorso di prima istanza degli insorgenti era
pendente al momento dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica
della LPT. In forza di quanto spiegato al consid. 4.2., trova dunque
applicazione, come sostiene il Consiglio di Stato, l'art. 38 a LPT e,
pertanto, ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è
compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Alla
luce di ciò, il Tribunale ha offerto alle parti la possibilità di esprimersi in
merito alla moratoria istituita dal diritto transitorio (cfr. supra H.).
Ad ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa trovare applicazione una
delle ipotesi di cui all'art. 52 a cpv. 2 lett. b e lett. c OPT, siccome
trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla richiesta formulata
nel ricorso. Ma al divisato ampliamento della zona edificabile sembrerebbe
ostare soprattutto l'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non risulta e nemmeno
è sostenuto che questo verrebbe compensato. In ogni caso, la questione non necessita
di essere approfondita oltre in questa sede, poiché il ricorso andrebbe
comunque sia respinto, poiché l'ampliamento richiesto non rispetta nemmeno i
requisiti dell'art. 15 vLPT.
6.3.
6.3.1. Come visto al consid. 4.1., perché
un fondo possa essere attribuito alla zona fabbricabile occorre che ci si
trovi, come condizione minima, in una delle ipotesi previste dall'art. 15 vLPT,
applicabile al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3, STF 1C_54/2015 del
2 novembre 2015 consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione parziale della
legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010,
931, cap. 2.3.4), ciò che non è il caso per la porzione del mapp. 693 che i
ricorrenti vorrebbero veder inclusa in zona edificabile.
6.3.2.
Innanzitutto essa non appartiene ai terreni edificati in larga misura ai sensi
restrittivi intesi dalla giurisprudenza. Con terreni edificati in larga misura,
secondo l'art. 15 lett. a LPT, si intende infatti essenzialmente il territorio
costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle
inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in
genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3b; Flückiger , op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
319). In concreto, come questo Tribunale
ha già avuto modo di statuire al
consid. 3.4.3. della sentenza 1° settembre 2008 , il comparto dov'è situato il mapp. 693 non adempie manifestamente
questo presupposto. Inoltre nessuna modifica delle circostanze, atta a
sovvertire tali conclusioni, è intervenuta nel frattempo, ciò che neppure i
ricorrenti, che si limitano a rimettere in discussione gli accertamenti e le
considerazioni espresse nel 2007 dal Consiglio di Stato e confermate nel 2008
dal Tribunale, sostengono.
6.3.3. I ricorrenti lamentano tuttavia una
modifica delle circostanze per rapporto all'asserito recente
sviluppo demografico ed edilizio del comune, che lascerebbe apparire come ormai
superate le considerazioni alla base della risoluzione 27 marzo 2007. In
proposito si osserva che, come spiegato al consid. 3.2.3. della sentenza
1° settembre 2008,
Il piano regolatore di Novazzano presenta () delle
riserve edificatorie molto ampie, ben al di là del necessario. L'evoluzione
della popolazione nell'ultimo decennio di riferimento ha segnato un incremento
di 334 abitanti, ossia ca. 16.5% tra il 1990 e il 2000, assestandosi a 2'369
abitanti nel 2000. La potenzialità insediativa del piano, di 5'396 abitanti,
appare dunque non solo assai generosa e senz'altro sufficiente per le esigenze
di sviluppo, anche le più rosee e ottimistiche, del comune, ma addirittura
eccessiva .
Tali
previsioni sono confermate dall'evoluzione della popolazione di Novazzano, che
nel 2010 contava 2'405 abitanti e nel 2015 2'373 (cfr. i dati dell'Ufficio
cantonale di statistica relativi al comune di Novazzano, reperibili
all'indirizzo: <http://www3.ti.ch/DFE/DR/USTAT/index.php?fuseaction =dati.dettaglio&id=294> ). In considerazione dell'ampiezza delle riserva
edificatorie del comune, che contemplano una potenzialità insediativa del
doppio rispetto agli abitanti attuali, la costruzione di 25 case familiari in
atto in località Pobbia, segnalata dai ricorrenti, nonché l'asserito, ma non
comprovato, "() insediamento massiccio di lavoratori stranieri con
permesso di domicilio e necessità abitativa correlata" , non sono
manifestamente atti ad esaurire tali riserve e a sovvertire le precedenti
conclusioni del Governo, poi confermate da questo Tribunal e. Di conseguenza la porzione del mapp. 693, che i ricorrenti vorrebbero veder attribuita
alla zona edificabile, non è nemmeno necessaria per lo sviluppo del comune nei
prossimi quindici anni (cfr. art. 15 lett. b vLPT)
6.3.4. Poiché la superficie in questione
non soddisfa i requisiti di cui all'art. 15 vLPT, non solo merita di essere
tutelata la decisione di non assegnarla alla zona edificabile, ma anche quella
di attribuirla alla zona agricola, intesa nella sua accezione più
ampia, espressamente sancita all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1°
settembre 2000 (cfr. supra , consid . 5.).
7. Per i
motivi che precedono il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia
segue la soccombenza degli insorgenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm, mentre l'assenza
di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnare
ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 2'500.-, già anticipata dai ricorrenti, rimane a loro carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto
pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla
sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno
2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere