Conformità del piano regolatore alla LPT e comprensorio largamente edificato
Decisione del 30.05.2018, TRAM
BUONA FEDE
COMPRENSORIO AMPIAMENTE EDIFICATO
PARITÀ DI TRATTAMENTO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 9 COST
art. 15 LPT
art. 35 cpv. 1 let. b LPT
art. 35 cpv. 3 LPT
art. 36 cpv. 3 LPT
art. 38a LPT
art. 52a OPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sui ricorsi
a.
b.
1°
  febbraio 2016 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
1°
  febbraio 2016 del
Comune
  di Bellinzona ,
rappresentato
  dal suo municipio, 6500 Bellinzona
contro
la
  risoluzione 23 dicembre 2015 (n. 6002), con cui il Consiglio di Stato ha negato
  l'approvazione della variante del piano regolatore del comune di Bellinzona
  relativa al comparto di via Pierino Tatti;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietaria
dei mapp. 49 (9'405 mq) e 4758 (13'121 mq) di Bellinzona, mentre la __________
AG è proprietaria, nel medesimo comune, del mapp. 5644 (11'275 mq), percorso da
via dei Gaggini che corre perpendicolare a via Pierino Tatti. I mapp. 49 e
5644, contermini, sono compresi fra il lato nord di via Tatti e il canale
Dragonato. Il mapp. 4758, prospiciente la part. 5644, è posto invece sul lato
sud di suddetta via. Le proprietà erano inserite in zona residenziale secondo
il piano regolatore del comune di Bellinzona, approvato dal Consiglio di Stato
con risoluzione 18 maggio 1977 (n. 4982) e integrato in seguito da diverse
varianti, fra cui quella approvata dal Governo con risoluzione 3 novembre 1987
(n. 6651), che attribuiva il mapp. 5644 alla zona AP/EP - magazzini per
materiale linea.
B. a. Durante la seduta
del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di Bellinzona ha adottato la revisione
generale del piano regolatore, attribuendo la parte a ovest di via dei Gaggini
del mapp. 5644 alla zona C residenziale semi-intensiva e quella ad est, unitamente
all'intero mapp. 49, alla zona EP n. 671 __________. Anche il mapp. 4758 è stato
attribuito alla Zona C - residenziale semi-intensiva.
Con risoluzione 16
ottobre 2001 (n. 4836) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, negando
tuttavia la sanzione a gran parte delle zone edificabili ubicate lungo gli assi
stradali principali, rette dall'art. 39 cpv. 1 delle norme di attuazione del
piano regolatore (in seguito: NAPR), per motivi attinenti all'applicazione
dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS
814.41; cfr. capitolo 4.2.4, pag. 31-35, capitolo 6, lett. g e t, pag. 182-183).
In tale contesto il Governo rilevava in particolare, a pag. 32, come "()
nuovi ampliamenti o urbanizzazioni saranno possibili solo dopo una verifica
acustica tramite perizia, che appuri la possibilità di attuare quanto proposto
nel rispetto della normativa federale (OIF) in vigore" e invitava il
comune ad adottare una variante (cfr. capitolo 6, lett. t, pag. 183). Secondo
l'allegato 31 rientravano nei comparti non approvati il mapp. 49, circa 3/4
della superficie del mapp. 5644 (esclusa quindi un'area trapezoidale sulla
porzione nord-ovest del medesimo) e la fascia profonda circa 45 m da via Tatti del
mapp. 4758 (circa 1/3 del fondo).
Sempre in tale ambito,
l'Esecutivo cantonale ha accolto il ricorso dell'allora
proprietaria del mapp. 5644, che contestava l'inserimento della parte a
est di via dei Gaggini del suo fondo in zona EP (cfr. pag. 71-73), invitando
anche in questo caso il comune ad elaborare una variante per il cambiamento di
zona (capitolo 6, lett. x, pag. 183).
b. Con risoluzione 19 settembre 2007 (n. 4749) il Consiglio di Stato ha approvato 21 varianti al piano regolatore,
osservando, a pag. 15-16, quanto segue in merito all'azzonamento proposto dal consiglio
comunale per il mapp. 49 e per la parte non azzonata dei mapp. 5644 e 4758,
attribuiti alla zona B, rispettivamente alla zona C:
Pone, invece, problemi
sostanziali l'attribuzione alla Zona B e alla Zona C dei fondi praticamente
liberi da costruzioni che sottostavano all'art. 39 cpv. 1 NAPR (fmn 49, 4758 e 5644). Come già rilevato in sede
d'esame preliminare, la pianificazione di questi fondi deve essere valutata
attentamente. In particolare l'attribuzione ad una zona destinata a contenuti
residenziali intensivi entra attualmente in conflitto con diversi aspetti
pianificatori. Innanzi tutto, per la loro ubicazione
e per il fatto d'essere privi di edificazione, questi comparti non possono ritenersi già integrati funzionalmente in un quartiere residenziale.
Ma, soprattutto, la loro pianificazione va coordinata con il progetto di semisvincolo
autostradale formalmente, per la sua occupazione del suolo, per la sua funzione,
per le immissioni che provoca. Vi è pure il loro valore urbanistico da tenere
in considerazione. Per le loro dimensioni e collocazioni, i fondi richiamano e
permettono, soprattutto per ciò che riguarda il fmn 49, funzioni se non
pubbliche, certo rappresentative o di richiamo, situati come sono proprio
all'entrata di Bellinzona dall'autostrada, e richiedono un ordinamento edilizio
maggiore di quello proposto. In ogni caso, l'attribuzione a contenuti prevalentemente
residenziali in un'area dove si hanno superamenti dei valori limite
d'immissione ai sensi dell'OIF fino ad una profondità di m 50 da via Tatti è da
scartare, e ciò a maggior ragione per il fatto che la pianificazione proposta è
pure carente dal profilo edilizio ().
Per questi motivi il
Governo ha sospeso l'approvazione dell'azzonamento previsto per i mapp. 49,
5644 e 4758, per dar modo al comune e ai proprietari di esprimersi in merito prima
dell'emanazione della decisione formale (cfr. capitolo 5.3. punto J, pag. 66, e
allegato 3).
c. Il 12 novembre 2007
il municipio di Bellinzona ha chiesto al Governo di mantenere ulteriormente in
sospeso la decisione, al fine di elaborare una nuova proposta.
C. a. Durante la seduta
del 14 ottobre 2013 il consiglio comunale ha adottato
una variante che prevede l'attribuzione dei mapp. 49 e 5644 alla zona
amministrativa Tatti (AT), rispettivamente alla zona residenziale Tatti (RT), e
inserisce la fascia non azzonata del mapp. 4758, a contatto con via Tatti, in zona
residenziale semi-intensiva C. I fondi sono inoltre vincolati all'allestimento
di un piano di quartiere.
b. Contro la
risoluzione del consiglio comunale è stata presentata una domanda di
referendum. La risoluzione consigliare è stata poi posta in votazione popolare
e confermata il 9 febbraio 2014.
c. Avverso la variante, pubblicata dal 16 aprile al 30 maggio 2014, sono insorti sia CO 3 unitamente a CO 4, sia CO 5, criticandola sotto
svariati profili e postulandone l'annullamento.
D.  Con risoluzione 23 dicembre 2015 (n. 6002) il
Consiglio di Stato ha negato l'approvazione della variante, ritenendola lesiva dell'art. 38 a della legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52 a dell'ordinanza sulla pianificazione
del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). Osservando come, ad
eccezione della porzione di circa 1/4 del mapp. 5644, il comparto fosse privo di destinazione pianificatoria e completamente
esterno al territorio già largamente edificato, il Governo ha ritenuto che la
superficie in discussione costituisse un ampliamento della zona edificabile di
ca. 22'500 mq, non compensato da una riduzione equivalente di superficie
fabbricabile. Al comune è quindi stato ordinato di "definire una destinazione
d'uso del suolo conforme alle disposizioni delle nuove norme federali per i
fondi 49, 4758 e 5644 laddove privi di pianificazione" (cfr. p.to 2
del disp., pag. 19)
E.  a. Avverso tale
risoluzione il comune di Bellinzona insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendone la riforma nel senso
di approvare la variante così come adottata dal suo consiglio comunale e confermata
in votazione popolare. Secondo il ricorrente la decisione si porrebbe in
contrasto con quanto concordato con le stesse autorità cantonali e con la
realtà insediativa del comparto, che rappresenterebbe una zona centrale
dell'agglomerato urbano, servita dai mezzi di trasporto pubblico e circondata
da aree edificabili e da comparti già edificati. Inoltre la modifica
legislativa della LPT era nota all'autorità cantonale almeno dal 2011, senza
che mai fosse stata ritenuta d'ostacolo alle scelte pianificatorie discusse e
condivise. Anche l'istoriato pianificatorio relativo ai tre fondi, comprendente
pure una convenzione sottoscritta nell'ottobre 2011 con il Cantone,
dimostrerebbe la volontà di tutte le parti di porre delle basi qualitative per
la loro edificazione - considerata l'ubicazione strategica dell'area e
l'interesse concreto di enti pubblici e proprietari -, senza mai metterne in
dubbio l'edificabilità. Sottolineando quindi la conformità della variante -
scaturita dopo un lungo e approfondito iter pianificatorio e inclusa addirittura
nel Programma d'agglomerato del Bellinzonese (PAB), ripreso dalla scheda R/M 4
del piano direttore cantonale, approvata dal Consiglio federale dopo l'entrata
in vigore della revisione parziale della LPT - al diritto federale e agli
indirizzi della politica in materia di pianificazione, dettati dalle autorità
superiori, esso lamenta una violazione della sua autonomia, del principio
dell'affidamento e della parità di trattamento per rapporto ai fondi limitrofi.
A ogni modo, anche qualora si volesse negare che l'edificabilità dei fondi è
formalmente acquisita, esso ritiene che essi appartengono in ogni caso alla
zona largamente edificata, di cui rappresenterebbero una "Baulücke" :
dagli atti risulterebbe infatti incontestabilmente che le parti "residuali"
dei fondi, oggetto di variante, sono indispensabili per permettere un armonico
completamento dell'edificato lungo via Tatti, come previsto dal PAB e dal piano
direttore, documenti di dato acquisito, a garanzia di un uso parsimonioso del
suolo. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, rimprovera quindi al Governo
di non aver effettuato una corretta ponderazione degli interessi in gioco e di
aver disatteso le indicazioni vincolanti contenute nel piano direttore. Conclude
asserendo che la risoluzione impugnata risulterebbe lesiva del diritto, non
sorretta da un sufficiente interesse pubblico e contraria al principio della proporzionalità.
b. In sede di risposta
la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, chiede la
reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei
considerandi di diritto. CO 3, CO 4 e CO 5 sono invece rimasti silenti.
c. Con la replica e la
duplica il comune e la Sezione si riconfermano nelle rispettive allegazione e
domande.
F.   a. Anche RI 1
insorge davanti a questo Tribunale con richieste e motivazioni analoghe a
quelle avanzate dal comune. Dal profilo formale, ritiene inoltre che il
Governo, prima di applicare l'art. 38 a LPT, avrebbe dovuto giudicare nel
merito, in base all'art. 52 a cpv. 1 OPT, le impugnative di CO 3 e CO 4,
rispettivamente di CO 5.
b. Il comune, in sede
risposta, postula l'accoglimento del ricorso rinviando agli argomenti già
esposti nel suo gravame. La Sezione chiede la reiezione dell'impugnativa con
motivazioni che verranno, se del caso, riprese in seguito. CO 3, CO 4 e CO 5
non hanno presentato un allegato responsivo.
c. Con la replica e la
duplica la ricorrente, il comune e la Sezione si riconfermano nelle rispettive
allegazione e domande.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e i ricorsi sono
tempestivi (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli insorgenti
(art. 30 cpv. 2 lett. a e c LST).
1.2. Poiché la
controversa variante è stata avviata in vigenza della legge di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
(LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. I gravami possono
inoltre essere giudicati sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Sulla scorta di
un apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene difatti necessario
procedere all'esperimento del sopralluogo richiesto,
il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini
del giudizio (RtiD II-2004 n. 13 consid. 3a con rinvii; RDAT I-1995 n.
51 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti ,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c).
La situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta infatti in
modo sufficientemente chiaro dalla documentazione versata agli atti dalle
autorità intimate.
1.4. I ricorsi, che
hanno il medesimo fondamento di fatto, possono essere evasi con un unico
giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire
il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di
questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid.
3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/ Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio
di Stato ( Raffaello Balerna , La
protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203
segg., 214).
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone
chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal
1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art.
15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili
comprendevano i terreni idonei all'edificazione
che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli
prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un
terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a
meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e
privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di
valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente
all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano
ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki , Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2.
3.2.1. Il 1° maggio
2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il
nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite
in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle
sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la
norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando
gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare
la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un
terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo
all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione,
urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente
delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett.
b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e
l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore
(lett. e).
3.2.2. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per
includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione
disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo
centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione
delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla
funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e
di coordinamento (Messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla
pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap.
1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra
l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive
delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3.
3.3.1. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15
giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai
requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua
entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione
dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge
la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva
delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto
il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa
finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da
parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38 a LPT è concretizzato dall'art. 52 a OPT (pure in vigore dal 1° maggio
2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento
della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione
dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un
azzonamento, l'art. 38 a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando
il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale
della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario. In
questo contesto va respinta la critica di RI 1, secondo cui il Governo non
avrebbe potuto applicare l'art. 38 a LPT senza evadere preliminarmente
nel merito le impugnative di CO 3 e CO 4, rispettivamente di CO 5: tali ricorsi
non riguardavano infatti una decisione dell'autorità cantonale secondo l'art.
26 LPT, bensì una variante adottata dal
consiglio comunale. Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38 a LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è
immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità
cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla formulazione poco
chiara dell'art. 52 a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art.
52 a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38 a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in
vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa
superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione
(lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali
il cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e
urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che
si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui
all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare;
l'obbligo di dezonamento decade se, secondo
il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
4. Al fine di
dirimere la vertenza occorre preliminarmente stabilire a quale regime giuridico
fossero sottoposti i fondi in contestazione al momento dell'emanazione della
risoluzione qui impugnata. In proposito si osserva quanto segue.
4.1.
4.1.1. Per quanto
attiene all'azzonamento residenziale dei tre fondi, previsto dal piano
regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 18 maggio 1977
(cfr. supra , consid. A.), il Governo ha rettamente ricordato, a pag. 10
della decisione impugnata, come secondo l'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT, i Cantoni
- rispettivamente i comuni secondo il diritto cantonale - fossero tenuti a
elaborare piani d'utilizzazione conformi ai principi della pianificazione del
territorio al più tardi entro il termine improrogabile di otto anni
dall'entrata in vigore della LPT, ossia entro il 31 dicembre 1987. Per quanto
concerne invece i piani d'utilizzazione già esistenti prima dell'entrata in
vigore della LPT, la legge non ne ha previsto l'abrogazione, anche laddove essi
non erano conformi ai suoi principi (cfr. art. 35 cpv. 3 LPT). Era però richiesto
che entro il 31 dicembre 1987 fosse esaminata la loro conformità col diritto
federale e, se del caso, fossero posti in consonanza con esso, laddove la
riduzione di zone edificabili sovradimensionate assumeva primaria importanza.
In ogni caso, in assenza di un siffatto esame, la decorrenza del termine di cui
all'art. 35 cpv. 1 lett. b LTP ha comportato che i piani di utilizzazione del
vecchio regime, per effetto della forza derogatoria del diritto federale, hanno
perso la loro validità dal 1° gennaio 1988 per quanto concerne la delimitazione
della zona edificabile. A partire dal questa data, la zona edificabile
comprendeva il "comprensorio già largamente edificato" fino
all'allestimento di un piano di utilizzazione conforme ai principi della LPT (cfr.
art. 36 cpv. 3 LPT; DTF 118 Ib 38 consid. 4a-4d; Alexander Ruch , in: Heinz Aemisegger et al. (curatori),
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016,
ad art. 36 n. 30-31).
4.1.2. In concreto bisogna dunque ritenere che il piano regolatore
approvato nel 1977 ha perso la sua validità per quanto attiene alla
delimitazione delle zone edificabili il 1° gennaio 1988, ciò che d'altronde il
comune non contesta (cfr. ricorso, p.to 5, pag. 11). Senonché esso ritiene che
la variante relativa al mapp. 5644 - allestita sotto l'egida della LPT e
approvata dal Governo con risoluzione 3 novembre 1987 -, che attribuiva questa
proprietà alla zona AP/EP - magazzini per materiale linea (cfr. supra ,
consid. A.), avrebbe decretato, almeno per questo fondo, il suo carattere edificabile.
Tale tesi non può essere condivisa. Anzitutto il trascorre del termine di cui
all'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT provocava la decadenza del piano regolatore non
conforme alla LPT, inclusi i relativi adattamenti e modifiche (DTF 118 Ib 38
consid. 4a). Inoltre la non conformità al diritto federale può concernere anche
un piano d'utilizzazione entrato in vigore dopo il 1° gennaio 1980 (cfr. Ruch , in: Heinz Aemisegger et al.
(curatori), op. cit., ad art. 36 n. 31). È quanto si avvera nel caso concreto,
ritenuto che questa Corte ha già avuto modo di stabilire al consid. 4.4. della
sentenza 90.2001.82 del 7 novembre 2002 che il piano regolatore di Bellinzona,
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 16 ottobre 2001, era il primo
a dover essere ritenuto conforme alla LPT.
4.2.
4.2.1 . Per quanto attiene agli azzonamenti previsti
dalla revisione generale appena citata, approvata con risoluzione 16 ottobre
2001, si rileva che, come esposto in narrativa, essa prevedeva l'assegnazione della parte ad ovest di via dei Gaggini del mapp. 5644 alla zona
C residenziale semi-intensiva e di quella ad est, unitamente all'intero mapp.
49, alla zona EP n. 671 __________. Anche il mapp. 4758 veniva attribuito alla
Zona C - residenziale semi-intensiva. In sede di approvazione il Consiglio di
Stato ha tuttavia negato la sanzione a gran parte delle zone edificabili
ubicate lungo gli assi stradali principali, rette dall'art. 39 cpv. 1 NAPR, per
motivi attinenti all'applicazione dell'OIF. Secondo l'allegato 31 rientravano
in questi comparti anche il mapp. 49, circa 3/4 della superficie del mapp. 5644
e la fascia profonda circa 45 m da via Tatti del mapp. 4758 (cfr. supra ,
consid. B.a.). In base a queste premesse risulta manifesto che l'azzonamento di
3/4 del mapp. 5644 non è stato approvato, vuoi perché inserito in zona C,
esposta ad inquinamento fonico, vuoi perché, per la parte inserita in zona EP,
il Governo - in evasione del ricorso presentato dall'allora proprietaria - ha
richiesto l'elaborazione di una variante. Esso è quindi stato giustamente
compreso nei comparti non approvati di cui allegato 31. Medesimo discorso vale
per la fascia profonda circa 45 m a contatto con via Tatti del mapp. 4758, inserita
in zona C e riportata correttamente nell'allegato 31.
4.2.2. Più delicata
risulta l'analisi del regime pianificatorio relativo al mapp. 49. Infatti,
secondo il piano delle attrezzature pubbliche e relativo allegato delle NAPR,
adottato dal consiglio comunale il 6
luglio 1999, esso risultava vincolato come EP n. 671 __________ (via Tatti) con
un indice di edificabilità (i.e.) pari a 4, un'area verde del 30% e un'altezza
di 16.50 m. Nella risoluzione 16 ottobre 2001, a pag. 34, il Governo ha in
particolare statuito quanto segue:
°    non approva il cpv. 1 dell'art. 39 che crea una sovrapposizione
di destinazioni d'uso all'interno della stessa zona con conseguente duplice
GdS;
°    non approva di conseguenza le aree delle zone A,
B e C dove l'art. 39 cpv. 1 NAPR esplicava i suoi effetti (vedi allegati 29,
30, 31 e 32).
Non ha per contro avanzato riserve, nell'esame del piano degli edifici e
delle attrezzature d'interesse pubblico, in merito alla zona EP n. 671 (cfr. capitolo
4.3, pag. 35-38). Anzi, nell'ambito dell'evasione del ricorso interposto
dall'allora proprietaria del mapp. 5644, il Governo non è entrato in merito
alla proposta municipale di modificare anche la destinazione del mapp. 49, in
quanto "() l'attribuzione in Zona B definirebbe un cuneo di tessuto
urbano ad alta densità verso via Tatti a nostro parere non ancora giustificabile" (cfr. pag. 73). Bisogna dunque ritenere che la sua inclusione nell'allegato 31
sia frutto di una svista. Di conseguenza con la risoluzione 16 ottobre 2001
l'unico azzonamento approvato, rispettivamente l'unica valida attribuzione alla
zona edificabile era quella relativa al mapp. 49. Dopo di che, la
pianificazione successiva, sospesa a più riprese così come descritto sopra ai
consid. B.b. e B.c., non ha mutato questa situazione. Non può portare a diversa
conclusione la sentenza dell'alta Corte federale citata dai ricorrenti (STF
1C_885/2013 del 27 maggio 2014, in particolare consid. 3.4.e 3.5), poiché, nel
caso concreto, l'autorità di approvazione ha preso determinate disposizioni
riguardo alle superfici per le quali la nuova pianificazione non è stata
approvata, ordinando l'allestimento di varianti, poi sospese su richiesta del
comune.
4.3. Ferme queste
premesse, bisogna ritenere che fino all'attribuzione dei mapp. 49 e 5644 alla zona
amministrativa Tatti (AT), rispettivamente alla zona residenziale Tatti (RT), e
fino all'inserimento della fascia del mapp. 4758 a contatto con via Tatti in zona
residenziale semi-intensiva C, operate con la variante all'esame, solo il mapp.
49 possedeva la qualità di superficie costruibile, mentre le porzioni dei mapp.
5644 e 4758 in parola, per complessivi mq 13'000 circa, attribuite dal piano
regolatore approvato nel 1977 alla zona residenziale, l'hanno definitivamente
persa il 1° gennaio 1988. Da notare che anche qualora si volesse ritenere che,
così come sostenuto dai ricorrenti, esse appartenessero al "comprensorio già largamente edificato" ai sensi
dell'art. 36 cpv. 3 LPT - ciò di cui non si può che dubitare (cfr. anche viste
su:  www.google.ch/maps  , cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile
2016 consid. 6.5 e rinvii) alla luce della restrittiva giurisprudenza in
materia (cfr. RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b, Waldmann/Hänni , op. cit., n. 23 ad art. 15; Flückiger/Grodecki , op. cit., n. 85-93
ad art. 15; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit.; n. 319; Ruch , in: Heinz
Aemisegger et al. [curatori], op. cit., ad art. 36 n. 33) - non va
dimenticato che la delimitazione delle zone sussidiarie di cui all'art. 36 cpv.
3 LPT terminava con l'entrata in vigore del piano d'utilizzazione conforme ai
principi della LPT (cfr. Ruch , in:
Heinz Aemisegger et al. [curatori], op. cit., ad art. 36 n. 34), ciò che in concreto
risale al 16 ottobre 2001 con la risoluzione governativa che, approvando la
revisione generale, ha tuttavia negato la sanzione all'azzonamento
(edificabile) previsto per i due fondi. Non può mutare questa conclusione il
fatto che la variante in parola sia inclusa nel PAB, ripreso dalla scheda R/M4
del piano direttore cantonale, entrata in vigore il 14 giugno 2014 (cfr.
allegato II. "Scenario auspicato dell'organizzazione territoriale").
Infatti, come esposto sopra al consid. 3.3.3., l'art. 52 a cpv. 2 lett. a
OPT non vieta ai comuni di prevedere ampliamenti della zona edificabile,
ammettendoli però alla condizione che venga dezonata una superficie della medesima
estensione.
4.4. In concreto la
variante all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in
vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto spiegato
al consid. 3.3., trova dunque applicazione l'art. 38 a LPT e, pertanto, ogni
nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un
dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti
della variante, elaborati prima dell'entrata in vigore della citata modifica,
manifestamente non affrontano. A ogni modo, appare d'acchito escluso che qui
possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52 a cpv. 2
lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente
esulano dalla materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di
Stato, l'ampliamento della zona edificabile - seppur riconducibile, per i
motivi esposti sopra, ai soli mapp. 5644 e 4758 per una superficie complessiva
di circa 13'000 mq - non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett.
a, siccome non risulta, e nemmeno viene sostenuto, che esso verrebbe compensato.
Per tutti questi motivi, nel suo esito, la decisione impugnata merita quindi conferma.
5. I ricorrenti
lamentano infine una violazione del principio dell'affidamento, poiché, a loro
detta, sarebbero sussistite tutte le premesse per poter contare
sull'approvazione della pianificazione all'esame da parte del Consiglio di
Stato, e segnatamente: le ripetute richieste di variante da parte di
quest'ultimo, contenute nelle risoluzioni 16 ottobre 2001 e 19 settembre 2007,
il preavviso dipartimentale 22 luglio 2010, che avrebbe ritenuto condivisibile la
proposta pianificatoria comunale prevista a nord di via Tatti, la
sottoscrizione dell'intesa ottobre 2011 fra il municipio e il cantone, mediante
la quale si convenivano i punti principali della pianificazione del comparto a
nord di via Tatti unitamente alle misure accompagnatorie del progetto stradale,
ed infine la lettera dipartimentale 15
febbraio 2012, che aveva fornito, tra l'altro, precise indicazioni tecniche per
l'allestimento del messaggio municipale relativo alla variante qui in esame. In
proposito si osserva quanto segue.
5.1. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il
principio della buona fede, dedotto
direttamente dall'art. 9 Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), conferisce a ogni individuo la facoltà di
esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi
comportamenti, evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa
ragionevolmente suscitata (DTF 131 II 627 consid. 6.1, 125 I 209 consid. 2c,
122 II 113 consid. 3b/cc, 121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale principio comporta il diritto di pretendere che
l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra. Piuttosto, questo
diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che cumulative,
condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una
circostanza concreta nei confronti di una persona
determinata; essa deve avere, o essere reputata avere, agito nel rispetto dei
limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore dell'atto sul quale
l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva essere
immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato
su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che
non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la situazione
giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui l'autorità si è
pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue disposizioni (cfr. a
questo proposito DTF 131 loc. cit. , 129 II 361 consid. 7.1).
5.2. In concreto, come esposto sopra al
consid. 3.2.1, il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale
della LPT del 15 giugno 2012 con le relative disposizioni di diritto
transitorio. La revisione ha inasprito
notevolmente i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona
edificabile (cfr. supra , consid. 3.2.2). La variante all'esame,
trasmessa al Consiglio di Stato il 25 aprile 14 e completata con l'inoltro in
data 25 luglio 2014 dei ricorsi di CO 3 e CO 4, rispettivamente di CO 5, e
delle relative osservazioni del comune, era pendente per approvazione al
momento dell'entrata in vigore della revisione. Ora, anche qualora si volesse
ritenere che il comportamento delle varie autorità cantonali avessero suscitato
precise aspettative rispetto alla pianificazione del comparto, in concreto fa
manifestamente difetto l'ultima delle premesse richieste dalla giurisprudenza
sopra ricordata. In considerazione del mutato quadro giuridico, il Consiglio di
Stato non poteva quindi che applicare la nuova normativa.
6.   Da
ultimo, non è data di vedere disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv.
1 Cost., critica che i ricorrenti invocano per rapporto al destino
pianificatorio del fondi limitrofi. Infatti in ambito pianificatorio la parità
di trattamento si confonde con il divieto d'arbitrio (RDAT I-2001 n. 49 consid.
5a), ciò che non si avvera nel caso concreto poiché la decisione impugnata, per
tutti i motivi sin qui esposti, posa su motivazioni pertinenti. Priva di
fondamento, la censura va dunque disattesa.
7.   Per i motivi
che precedono i ricorsi devono essere respinti. La tassa di giustizia segue la
soccombenza, ritenuto che il comune di Bellinzona ne va esente (art. 47 cpv. 1
e 6 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono respinti .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 2'000.- già anticipata da RI 1 resta a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere