Piano regolatore intercomunale - carenza di legittimazione attiva
Decisione del 09.10.2015, TRAM
Incarto n. 90.2014.38
INDIPENDENZA DELL'AVVOCATO
LEGITTIMAZIONE
art. 12 LLCA
art. 30 cpv. 2 LSTERR

composto dei giudici:
Raffaello
  Balerna, presidente,
Flavia
  Verzasconi, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio
  Campello, vicecancelliere
statuendo
sul ricorso 13 giugno 2014 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione 30 aprile 2014 (n. 2132) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato il piano regolatore intercomunale relativo al comparto
  commerciale-industriale dei comuni di Cadenazzo e Sant'Antonino;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1, RI 2 e RI
3, formanti la comunione ereditaria fu __________, erano proprietari fino al 23
febbraio 2015 del mapp. 981 di Cadenazzo, situato in zona
artigianale-commerciale secondo il piano regolatore in vigore, approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione 13 dicembre 1989 (n. 10243) e integrato in
seguito da alcune varianti.
B. Nelle sedute del 28 gennaio
2013 i consigli comunali di Cadenazzo e di Sant'Antonino hanno adottato il
piano regolatore intercomunale per il comparto, dov'è situato il mapp. 981,
posto a cavallo dei due comuni, delimitato a sud dalla strada cantonale (via
San Gottardo), a nord dalla ferrovia e compreso sui lati fra la strada
Cadenazzo-Gudo e la stazione di Sant'Antonino. Scopo dello strumento è di garantire uno sviluppo dell'area conforme agli obiettivi
pianificatori locali e cantonali, di salvaguardare il territorio da ripercussioni
ambientali eccessive e di decongestionare la rete viaria locale. In attuazione
di quest'ultimo obiettivo, il piano adottato prevede in particolare la
realizzazione in due fasi di un nuovo accesso sul territorio di Cadenazzo,
ossia la costruzione di una strada di servizio interna che si allaccia su via ala
Campagna (fase 1) e, in seguito, la realizzazione di una nuova strada di
servizio che taglia in diagonale il mapp. 981 e che si congiunge con via San
Gottardo tramite la creazione di una rotonda (fase 2), opera quest'ultima che
invade pure parzialmente la proprietà dei ricorrenti. Il loro fondo è stato
inoltre attribuito alla zona industria/servizi.
C. Con risoluzione
30 aprile 2014 (n. 2132) il Consiglio di Stato ha approvato nel complesso il
piano. Tuttavia, in parziale accoglimento del ricorso presentato dalla PI 1, proprietaria
del fondo contermine (mapp. 665 di Cadenazzo) nonché conduttrice del mapp. 981,
il Governo non ha avallato gli interventi previsti per la fase 2, che sono stati
stralciati d'ufficio, considerando che "() il sistema predisposto per
la prima fase è in grado di assicurare la gestione del traffico come dai
quantitativi ammessi dal PRI" .
D. Con ricorso 13 giugno 2014 RI
1, RI 2 e RI 3 sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo l'annullamento integrale della citata risoluzione governativa. Essi
motivano il ricorso con il fatto che, con la mancata approvazione della rotonda
e della nuova strada di servizio, la loro proprietà non sarà più espropriata e
indennizzata. Inoltre l'attribuzione alla zona industria/servizi limiterebbe la
possibilità di continuare a esercitare le attività a carattere commerciale presenti
sul fondo. Censurano poi, in particolare, l'adeguatezza del piano viario:
infatti, in ragione della mancata approvazione della fase 2, che essi
condividono, la rete viaria risulterebbe inadeguata e la pianificazione
adottata non avrebbe più ragione d'essere.
E. Contro tale
decisione anche la PI 1 è insorta davanti al Tribunale, rappresentata dal
medesimo patrocinatore dei qui ricorrenti, postulandone l'annullamento.
F. All'accoglimento del ricorso
di RI 1, RI 2 e RI 3 si sono opposti la Sezione dello sviluppo territoriale,
agente per conto del Governo, e i comuni di Cadenazzo e Sant'Antonino,
mettendone in dubbio la ricevibilità.
G. a. Con scritto 23
giugno 2015 il giudice delegato all'istruzione della causa, rilevato un
possibile conflitto d'interessi, ha prospettato ai ricorrenti, alla PI 1 e al
loro patrocinatore singolarmente una possibile lesione del divieto di doppia
rappresentanza di cui all'art. 12 lett. a e lett. c della legge federale sulla
libera circolazione degli avvocati del 23 giugno 2000 (LLCA; RS 935.61) e
all'art. 16 della legge sull'avvocatura del 13 febbraio 2012 (LAvv; RL 3.2.1.1)
e ha impartito loro un termine per esprimersi in merito. b. Con scritto 1° luglio 2015 solo l'avv. PR 1 ha preso posizione, precisando,
fra l'altro, le domande processuali dei ricorrenti e ribadendo che esse non
tendevano in alcun modo a ottenere il ripristino della rotonda e della nuova
strada di servizio. Dava inoltre notizia dell'avvenuta cessione del mapp. 981 a
favore della proprietaria del mapp. 665. Ha quindi formulato una serie di
domande al giudice delegato, volte a indagare la sussistenza di possibili
motivi di ricusa.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; Lst; RL 7.1.1.1). In merito alla legittimazione attiva dei ricorrenti, il
Tribunale considera quanto segue. 1.2. 1.2.1. Secondo l'art. 30 cpv. 2 Lst sono legittimati a ricorrere al Tribunale
cantonale amministrativo il comune (lett. a), i già ricorrenti per gli stessi
motivi (lett. b) come pure ogni altra persona o ente che dimostri un interesse
degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato
(lett. c). Il privato cittadino è pertanto legittimato a ricorrere dinanzi a
questo Tribunale solo se ha in precedenza inoltrato ricorso davanti
all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto
una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale, segnatamente
quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del
piano regolatore ( Raffaello Balerna, La
protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203
segg., pag. 212 seg.).
1.2.2. Nel caso concreto l'approfondita analisi del comparto dov'è situato il
mapp. 981 ha portato alla conclusione che in territorio di Cadenazzo la rete
stradale esistente e quella prevista dal piano regolatore in vigore non sono
sufficienti per rispondere alle necessità di sviluppo della zona edificabile
(Rapporto di pianificazione ottobre 2012, n. 9.2.2, pag. 39). Di conseguenza il
piano regolatore intercomunale prevede, fra le varie opere stradali, la
creazione, in una prima fase, di una strada di servizio interna che si allaccia
sua via ala Campagna e, in una seconda fase, una nuova tratta stradale,
ubicata sulla proprietà dei ricorrenti, atta a collegare la nuova strada di
servizio con via San Gottardo tramite la creazione di una rotonda. Il piano
intercomunale si propone inoltre di riordinare e armonizzare le utilizzazioni
previste nel comparto dagli attuali piani comunali, localizzando le superfici riservate
ai grandi generatori di traffico (zona commerciale 1 - 2) e attribuendo l'area
rimanente alla zona per industria/servizi, a eccezione di una minuscola zona
per attrezzature pubbliche (AP), già vincolata come tale nel piano regolatore
di Cadenazzo. 1.2.3. La proprietà dei ricorrenti è pesantemente toccata dalla pianificazione
in parola: il fondo, di 4324 mq, viene, infatti, attribuito alla zona per
industria/servizi e tagliato in diagonale dalle opere viarie da realizzarsi nella
fase 2. Ciononostante essi non hanno contestato in sede di pubblicazione le
previsioni della pianificazione adottata, avallandola implicitamente per i
motivi poi addotti nel ricorso davanti a questo Tribunale, ossia che con l'entrata
in vigore del nuovo assetto pianificatorio la proprietà sarebbe stata oggetto
di espropriazione e, soprattutto, d'indennizzo. Tuttavia, in sede di ricorso,
essi non chiedono il ripristino delle opere stralciate d'ufficio dal Governo, bensì
l'annullamento integrale della decisione di approvazione e il rinvio degli atti
ai comuni per una rielaborazione e ridefinizione complessiva della
pianificazione, soprattutto dal profilo viario. Alla luce di queste
circostanze, nella misura in cui il ricorso è rivolto contro le previsioni del piano
regolatore intercomunale e mira segnatamente a rimetterne in discussione gli
azzonamenti e l'assetto viario, esso si rivela manifestamente irricevibile per
carenza di legittimazione attiva. Tali critiche avrebbero, invece, dovuto
essere avanzate in sede di pubblicazione del piano in base all'art. 28 cpv. 2
Lst. I ricorrenti, infatti, sono abilitati a contestare la risoluzione impugnata
solo nella misura in cui non approva le opere viarie previste nella fase 2,
postulando il ripristino della proposta pianificatoria adottata dai comuni e
sconfessata dal Consiglio di Stato, essendo l'interesse degno di protezione ai
sensi dell'art. 30 cpv. 2 lett. c Lst circoscritto unicamente a quest'ipotesi.
Per prevalersi di un interesse legittimo più ampio, che permetterebbe loro di
formulare delle conclusioni proprie, differenti da quelle stabilite a livello
comunale o governativo, gli insorgenti dovrebbero invece richiamarsi
all'ipotesi contemplata dall'art 30 cpv. 2 lett. b Lst; ciò che è però loro
precluso per il motivo di non essere preventivamente insorti dinanzi al Governo
contro la deliberazione dei legislativi comunali. 1.2.4. Da notare peraltro che il Rapporto di pianificazione ottobre 2012 al
capitolo "Costi e finanziamento delle infrastrutture" (pag. 51
e segg.) prevede per il fondo in parola un esproprio di (soli) 1154 mq (686 mq
per la realizzazione della nuova strada interna + 468 mq per la realizzazione
della rotonda) di modo che la destinazione pianificatoria della rimanente
superficie del fondo (e i relativi parametri edilizi) rivestiva per i
ricorrenti un interesse concreto già al momento della pubblicazione e non solo
in seguito alla decisione governativa, anche nell'ottica di chiedere - come
essi pretendono - al momento dell'entrata in vigore del piano regolatore
intercomunale l'esproprio totale ai sensi dell'art. 5 della legge di
espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). La tesi degli insorgenti,
secondo cui solo a seguito dello stralcio da parte del Governo delle opere
previste per la fase 2 la questione relativa all'azzonamento del loro fondo
avrebbe assunto un interesse attuale, non può dunque essere condivisa.
2. 2.1.
Secondo l'art. 12 lett. a LLCA l'avvocato esercita la professione con cura e
diligenza; esso evita, soggiunge la norma (lett. c), qualsiasi conflitto tra
gli interessi del suo cliente e quelli delle persone con cui ha rapporti
professionali o privati. L'obbligo di cura e diligenza nell'esercizio della
professione sono ribaditi dall'art. 16 LAvv. L'avvocato che in violazione degli
obblighi sanciti dall'art. 12 LLCA accetta, rispettivamente, continua il patrocinio
d'interessi contraddittori, deve aspettarsi che l'autorità gli neghi la
capacità di postulare, misura che non riveste carattere disciplinare, ma che
mira piuttosto a garantire un corretto svolgimento della procedura (DTF 138 II
162 consid. 2.5.1). In assenza di una disposizione di diritto cantonale
contraria, il divieto di patrocinio dell'avvocato dev'essere pronunciato
d'ufficio dal giudice che si occupa della causa qualora esso costati un conflitto
d'interessi o una mancanza d'indipendenza dell'avvocato (DTF 138, loc. cit. ,
con rinvio a François Bohnet/Vincent
Martenet , Droit de la profession d'avocat, Berna 2009 n. 1144 seg.). È
quanto si avvera nel nostro Cantone: la legge (art. 7 LLCA) si limita, infatti,
ad affidare alla Commissione di disciplina i compiti di sorveglianza ai sensi
dell'art. 14 LLCA (cpv. 1) e di esercitare il potere disciplinare sugli
avvocati (cpv. 2), mentre l'art. 85 della legge sulla procedura ammnistrativa
del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1) affida al giudice delegato del
Tribunale cantonale amministrativo l'istruzione e l'assunzione delle prove. 2.2. In concreto, alla luce dei chiarimenti forniti dai ricorrenti in relazione
alle domande poste con il ricorso, può innanzitutto essere escluso che l'avv. PR
1 si trovi in un caso di conflitto d'interessi; deve pertanto essergli
riconosciuta la capacità di postulare. La Corte, in ogni caso, condivide
l'operato del giudice delegato. Infatti, alla luce delle motivazioni
dell'impugnativa e della generica richiesta di rinvio degli atti avanzata con
il petitum , le intenzioni dei ricorrenti erano tutt'altro che
d'immediato intendimento. A ragione, dunque, il giudice delegato li ha interpellati
al fine di accertarne la reale volontà (cfr. Frank
Seethaler/Fabia Bochsler in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger,
Praxiskommentar VwVG, Zurigo/Basilea/Ginevra 2009, n. 85 ad art. 52). Così com'era
necessario, sotto il profilo del diritto di essere sentito, permettere al
patrocinatore di esprimersi in merito. 2.3. Da ultimo, con scritto 23 settembre 2015 il giudice delegato ha risposto
alle domande poste dai ricorrenti, i quali non hanno eccepito nulla circa la
sua partecipazione nella presente causa. In assenza di motivi di ricusa, non
occorre dilungarsi oltre in merito.
3. 3.1. Per i
motivi che precedono il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile. 3.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, con vicolo di
solidarietà (art. 47 cpv. 1 e cpv. 2 LPAmm). Essi sono tenuti inoltre a
versare, sempre solidalmente, un'indennità per ripetibili ai comuni che hanno
resistito con successo all'impugnativa, in quanto patrocinati e privi di un
servizio giuridico (art. 49 cpv. 2 e cpv. 3 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è irricevibile.
2.  La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-,
già anticipata dai ricorrenti, rimane a loro carico. Gli insorgenti
rifonderanno solidalmente ai comuni di Cadenazzo e Sant'Antonino
complessivamente un identico importo a titolo di ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il segretario