Approvazione di un progetto stradale
Decisione del 24.08.2017, TRAM
Incarto n. 52.2015.392
DIRETTIVE VSS
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
INTERESSE PUBBLICO PREPONDERANTE
MEZZI DI PROVA / NUOVI FATTI / NUOVE DOMANDE
STRADA
art. 29 cpv. 2 COST
art. 36 COST
art. 21 LESPR-TI
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 70 cpv. 2 LPAMM2013
art. 18 cpv. 3 LSTERR
art. 49 cpv. 2 LSTERR
art. 6 cpv. 1 LSTRADE
art. 10 LSTRADE
art. 17 cpv. 1 let. a-d LSTRADE
art. 23 cpv. 1 LSTRADE
art. 26 LSTRADE

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 4 settembre 2015 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  risoluzione 1° luglio 2015 (n. 2796) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato il progetto stradale concernente la sistemazione di via Penate nel
  comune di Mendrisio;
ritenuto, in
fatto
A. La Sezione
amministrativa immobiliare del Dipartimento del territorio ha pubblicato dal 30
ottobre al 28 novembre 2013 il progetto stradale e gli atti espropriativi con
richiesta di facilitazioni per la sistemazione di via Penate nel comune di
Mendrisio (FU 87-88/2013 del 29 ottobre 2013, pag. 8329-8330). Il progetto prevede
l'esecuzione delle opere necessarie per trasformare via Penate da strada
industriale a fondo cieco a strada di collegamento tra il nuovo svincolo
autostradale di Mendrisio e la rete stradale principale nonché per fungere, per
il traffico di transito, da circonvallazione all'abitato di Mendrisio. Gli
interventi di adattamento si estendono su una lunghezza di circa 1 km e
contemplano l'adeguamento del calibro stradale a 7 m, la formazione di tre
nuove rotonde con diametro di 34 m agli incroci di via Penate con la prevista
strada intercomunale e industriale di Rancate e Riva San Vitale (rotonda
Laveggio), con via Morée (rotonda Morée) e con le vie Vignalunga e San Martino
(rotonda Vignalunga), la sistemazione degli accessi privati su via Penate e di
due ponti, la realizzazioni di marciapiedi e di una pista ciclabile e la costruzione
di due pareti antirumore. In particolare per la rotonda Vignalunga, formata da
un anello di circolazione largo 8.5 m, da una corona transitabile di 1.5 m e da
un'isola centrale non transitabile di 14 m di diametro, sono previsti l'accesso
in doppia corsia dai due tronchi di via Vignalunga e accessi singoli su via Penate
e via San Martino. Il progetto prevede inoltre l'occupazione temporanea, quale
area di cantiere, di 1'028 mq del mapp. 2613, la cui superficie complessiva
ammonta a 1'742 mq. Indica inoltre che le immissioni foniche per tale fondo
supereranno i valori di pianificazione, chiedendo nel contempo delle
facilitazioni (cfr. piano 142.009 P/053 "Richieste di facilitazione
secondo art. 7 OIF").
B. a. Entro il termine di
pubblicazione sono state inoltrate dodici opposizioni, tra cui quella di RI 1 -
proprietario dei mapp. 569 e 2613, locati alla ditta __________ per l'esposizione
di automobili all'aperto - e quella di PI 1 - proprietario dei mapp. 570 e
1914, su cui viene svolta l'attività di vendita, officina meccanica e carrozzeria
della ditta. RI 1 ha lamentato il sovradimensionamento della rotonda Vignalunga
nonché il fatto che altre aree libere, poste nei dintorni, meglio si sarebbero
prestate per il deposito di cantiere, chiedendo la conseguente modifica dei
piani.
b. In data 24 marzo
2014, i due opponenti hanno sottoposto congiuntamente al Dipartimento del territorio
una proposta di variante al progetto stradale, elaborata dall'ing. __________,
contemplante essenzialmente una riduzione del diametro della rotonda Vignalunga
a 25 m circa con innesto di via San Martino su via Penate e non direttamente in
rotonda.
c. Facevano seguito due
incontri fra gli opponenti e i rappresentanti del Dipartimento, il primo in
loco il 2 giugno 2014 e il secondo il 6 novembre 2014 per discutere la
variante.
C.   Con risoluzione 1° luglio
2015 (n. 2796) il Consiglio di Stato ha approvato il progetto stradale,
accordando le facilitazioni richieste in materia fonica (cfr. disp. n. 1.1) e
respingendo l'opposizione di RI 1 (cfr. disp. n. 2.3). Confermato l'interesse
pubblico dell'opera stradale, il Governo ha ritenuto che la rotonda Vignalunga
fosse correttamente posizionata e dimensionata, bocciando, per motivi tecnici e
in considerazione dell'importante mole di traffico convogliata sulla rotonda,
la proposta di variante riduttiva. Anche l'ubicazione dell'area di cantiere,
atta a consentire un avanzamento dei lavori efficace e razionale, è stata confermata.
D.  La risoluzione
del Consiglio di Stato è ora impugnata davanti al Tribunale cantonale amministrativo
da RI 1, che ne postula l'annullamento. Rimprovera anzitutto al Governo di non
essersi pronunciato in merito alla variante allestita dall'ing. __________ e di
avere di conseguenza leso il suo diritto di essere sentito. Tale variante,
rispettosa dei metodi tecnici progrediti e dei criteri economici imposti dall'art.
6 cpv. 1 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2),
dimostrerebbe il manifesto sovradimensionamento della rotonda in discussione.
Ripropone poi le critiche rivolte all'ubicazione dell'area di cantiere,
chiedendo in via subordinata che l'occupazione sia limitata al periodo strettamente
necessario per realizzare la rotonda. Ritiene infine carente la ponderazione
degli interessi in gioco effettuata in materia di facilitazioni ai sensi della
legislazione sull'ambiente.
E.   Il comune di Mendrisio,
rappresentato dal municipio, non ha preso posizione sull'esito del ricorso,
mentre il Consiglio di Stato, rappresentato dai Servizi generali del
Dipartimento del territorio, ne postula l'integrale reiezione, mettendo in
discussione la proponibilità della critica in materia di facilitazioni
ambientali. Chiede inoltre in via provvisionale la revoca dell'effetto
sospensivo limitatamente alla tratta di Via
Penate che va dal km 0.000 al km 0.800.
F.   Il 17 dicembre 2015 il
Tribunale ha accolto la richiesta di revoca parziale dell'effetto sospensivo.
G.   RI 1 ha ribadito con una
breve replica le sue domande ricorsuali, mentre il comune e il Dipartimento si
sono astenuti dal duplicare.
Considerato, in
diritto
1.   La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo così come la tempestività del ricorso discendono
dall'art. 25 Lstr. La legittimazione dell'insorgente, già opponente, è inoltre
certa (art. 20 cpv. 1 e 2 Lstr). Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere
evaso sulla base degli atti, senza istruttoria, in applicazione dell'art. 25
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 3.3.1.1).
2.   2.1. Lo
strumento per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto
stradale (art. 10 cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è
il frutto di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in
vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di
questi impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura
di approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale,
seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata
sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta
dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo,
ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla
ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere
svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio 11 febbraio
2003 [n. 5361], in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg.,
pag. 4157 seg.). La natura, ad un tempo pianificatoria e d'autorizzazione a costruire,
del progetto stradale elimina inoltre ogni possibile discussione circa la
conformità del progetto con la sua base pianificatoria. La duplice indole di
questo strumento lo situa, gerarchicamente, al livello dei piani di
utilizzazione cantonali (cfr. nello stesso senso il recente rapporto del 1°
marzo 2011 [n. 6309 R] della Commissione speciale per la pianificazione del
territorio sul messaggio 9 dicembre 2009 concernente il disegno di legge sullo
sviluppo territoriale, in: RVGC anno parlamentare 2011-2012, vol. 1, pag. 483
segg., 494). Ciò implica, per quanto concerne gli effetti, che le norme ed i
piani regolatori comunali in contrasto con il progetto stradale decadono con
l'entrata in vigore di quest'ultimo (momento che, per questo strumento,
coincide con la sua crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni sono
tenuti ad uniformare allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv. 3, 51
cpv. 3 e 4 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31
dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1; STA 52.2012.57 del
26 giugno 2012 consid. 2.1, 52.2008.273 del 3 febbraio 2009 consid. 4.2). Il
progetto stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada, l'assetto,
lo sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste, principali e
accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti delle
infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett. a
Lstr).
2.2. La citata
revisione della Lstr ha integrato nell'iter di approvazione del progetto
stradale la fase di pubblicazione degli atti, di notificazione delle pretese e
di evasione delle contestazioni prevista dalla legge d'espropriazione dell'8
marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). Per questo motivo il progetto stradale
dev'essere accompagnato, tra l'altro, da una relazione sull'opera, da un piano
dal quale risultino la situazione dei fondi toccati dall'espropriazione e
l'eventuale rettifica dei confini, da una tabella d'espropriazione nella quale
siano indicati i singoli fondi interessati e per ciascuno di essi i titolari
dei diritti espropriati, la natura di tali diritti, la qualità degli immobili e
la superficie oggetto dell'espropriazione, le offerte d'indennità (art. 17 cpv.
1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21 Lespr). Il progetto è approvato
dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche la competenza di evadere tutte le
questioni preliminari proprie della procedura espropriativa, come le
opposizioni alla pubblica utilità e le domande di modifica dei piani (art. 23
cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione rimane unicamente il compito
di concedere all'occorrenza l'anticipata immissione in possesso dei diritti
espropriati e di svolgere la procedura di stima, stabilendo le indennità
espropriative sulla scorta delle pretese annunciate (art. 26 Lstr).
3.   Violazione del diritto di
essere sentito
Secondo il ricorrente,
il Governo avrebbe violato il suo diritto di essere sentito per non essersi
espresso sulla variante riduttiva elaborata dall'ing. __________, limitandosi a
far riferimento, circa il dimensionamento della rotonda, a esperienze maturate
in passato e a non meglio precisati studi approfonditi che avrebbero dimostrato
limitati margini di manovra.
3.1. Giusta l'art. 46
cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo
dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere
sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al
destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se
del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione
superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo
(DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, II
ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco
Borghi/ Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 26 n. 2c; Lorenz
Kneubühler , Die Begründungspflicht, tesi, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una
motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato
scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno
spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è
inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può
limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a
influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle
che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem,
inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013
consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari , op. cit., n. 532 con
rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/ Corti , op. cit., ad art. 26 n. 2a, pure con rinvii).
3.2. Alla luce dei
principi testé esposti, le critiche del ricorrente si rivelano infondate.
Infatti, nella risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha anzitutto
descritto per esteso la genesi e i contenuti del progetto stradale (cfr. cap.
1), volto a permettere l'esecuzione delle opere necessarie per rendere via
Penate un'adeguata strada di collegamento tra lo svincolo autostradale e la
rete stradale principale e quindi giustificato, in termini generali, da un
preponderante interesse pubblico. In merito all'opposizione di RI 1, il Governo,
a pag. 10, spiegata la funzione della rotonda Vignalunga, ha poi rilevato come
la stessa sia stata concepita già nel 2004 e progettata secondo le regole
dell'arte e nel rispetto delle norme dell'Associazione svizzera dei professionisti
della strada e dei trasporti (VSS). Inoltre il suo dimensionamento sarebbe scaturito
da esperienze maturate in precedenza, che dimostrerebbero che 34 m è il
diametro minimo per rotonde con doppia corsia in entrata e in uscita. Oltre a
ciò - e benché il ricorrente non abbia sollevato, in sede di opposizione,
critiche in merito all'ubicazione della rotonda - l'Esecutivo cantonale ha poi rilevato
come la sua collocazione sarebbe scaturita da uno studio approfondito, che
avrebbe dimostrato un limitato margine di manovra, poi circostanziato, nella
querelata decisione, con l'esposizione dei principali condizionamenti fattuali
e tecnici. Ha concluso infine che tali motivi, sommati all'importante carico di
traffico convogliato sulla rotonda, rendevano inidonea la soluzione proposta
dall'ing. __________.
3.3. Da quanto finora
esposto emerge che l'istanza inferiore ha toccato ogni aspetto fattuale e
giuridico oggettivamente influente per l'esito della controversia, tenendo in
debita considerazione gli argomenti significativi contenuti nell'opposizione.
Le motivazioni esposte sono senz'altro sufficienti per comprendere le ragioni
che hanno indotto il Consiglio di Stato a approvare il progetto stradale in
parola. Le spiegazioni con le quali il Governo ha disatteso l'opposizione non
integrano affatto gli estremi di una lesione del diritto di essere sentito
censurabile con successo davanti a questo Tribunale. Tanto più che il RI 1 ha
impugnato la risoluzione governativa in modo congruo e completo davanti ad
un'autorità superiore di ricorso dotata di pieno potere d'esame, dimostrando di
averne perfettamente compreso le ragioni e di non aver subito alcuna offesa ai
propri diritti di difesa. Sapere, invece, se le motivazioni addotte dal Governo
sono pertinenti e sufficienti a giustificare la misura contestata, è questione
di merito, che viene esaminata qui appresso.
4.   Dimensionamento della rotonda
Vignalunga
Il ricorrente contesta il dimensionamento
della rotonda in quanto lesivo dei criteri di cui all'art. 6 cpv. 1 Lstr. La
variante elaborata dall'ing. __________ dimostrerebbe infatti la possibilità di
gestire il traffico con una rotatoria dal diametro esterno di 25 m, nel pieno rispetto
dei metodi tecnici progrediti e dei criteri economici di cui alla citata norma.
Peraltro, secondo il ricorrente, "() praticamente tutte le rotatorie
in Ticino hanno un diametro esterno che va da 15.2 a 28 m () , diametro che
permetterebbe di gestire comodamente quattro innesti laterali.
4.1.
Come esposto in narrativa, il progetto stradale all'esame prevede l'esecuzione
delle opere necessarie per trasformare via Penate da strada industriale a fondo
cieco a strada di collegamento tra il nuovo svincolo autostradale di Mendrisio
e la rete stradale principale nonché per fungere, per il traffico di transito,
da circonvallazione all'abitato di Mendrisio. In questo contesto la rotonda "Vignalunga"
ha la funzione di agevolare lo smistamento del traffico proveniente dal futuro svincolo
autostradale e dalla zona di San Martino e di garantire livelli di servizio e
di capacità adeguati a fronte di un traffico giornaliero medio su via Penate,
pronosticato attorno ai 20'000 veicoli nel 2020 e in ulteriore aumento nel 2030,
evitando strozzature. Poste queste premesse, non contestate dal ricorrente, sulla scorta della descrizione del progetto e dell'elencazione dei suoi
obiettivi, esso appare sorretto da un sicuro interesse pubblico. Del pari esso
rispetta il principio di proporzionalità. Invano il ricorrente postula una
riduzione del diametro della rotonda a 25 m. L'impianto è infatti stato progettato
secondo le regole dell'arte e nel rispetto delle pertinenti normative tecniche.
Il suo dimensionamento è inoltre il frutto delle esperienze maturate sugli impianti
già eseguiti nel Cantone. In particolare la sua progettazione si è orientata
alle indicazioni contenute nella norma VSS 640 263 (dicembre 1999) per le rotatorie
esterne ai centri abitati ("carrefours giratoires compacts" per opposizione
alle "mini-giratoires"), finalizzate in particolare ad aumentare la
capacità e il livello di servizio (cfr. norma VSS citata, p.to 4, pag. 3). Il
suo dimensionamento rispetta pienamente i diametri raccomandati, che per strade
esterne ai centri abitati si attestano fra i 30 m e i 40 m (cfr. p.to 11, pag.
8), ravvisando un calibro intermedio. Da notare che benché le norme VSS abbiano
valore di semplici direttive e raccomandazioni, ovvero di regole volte a
codificare dati d'esperienza, ad uniformare la prassi e ad orientare l'apprezzamento
dell'autorità (cfr. RDAT I-1995 n. 39 consid. 2.2), nel caso concreto non vi è
ragione per distanziarsene, posto peraltro che il ricorrente non solleva
obiezioni in merito. Ad ogni modo, come osservano i Servizi generali in sede di
risposta, anzitutto la scelta di immettere via San Martino direttamente in
rotonda, oltre a evitare che quest'ultima venga utilizzata come scorciatoia,
risponde al criterio di sicurezza stradale che consiglia di raggruppare tutti i
possibili punti di intersezione in un unico "punto di attenzione".
Inoltre l'esecuzione di una corsia larga nell'anello di circolazione e di due
corsie nel braccio d'ingresso di via Vignalunga lato nord presenta il miglior
rapporto fra spazio occupato e capacità del manufatto in base all'esperienza
maturata a livello cantonale. A tal proposito i Servizi generali producono la
lista delle rotatorie esistenti nel 2008 con diametro superiore ai 28 m (cfr.
doc. B), dalla quale emerge che, contrariamente a quanto afferma il ricorrente,
in Ticino le rotatorie con diametro uguale o superiore ai 30 m sono ben 48. Dal
profilo del suo dimensionamento, la rotonda in parola si allinea con le dimensioni
delle rotonde Moréé e Laveggio e risponde, come detto, alle chiare indicazioni
contenute nella citata norma VSS. Il diametro di 34 m è atto a congiungere in
modo confacente via Vignalunga nord e sud, via Penate e via San Martino, permettendo
ai veicoli di procedere affiancati, con margini di sicurezza maggiori e
velocità superiore, e garantendo la necessaria fluidità del traffico. Val la
pena di rammentare, sempre in relazione al suo dimensionamento, che il
principio della proporzionalità non significa che la restrizione alla proprietà
privata debba limitarsi a quanto è assolutamente indispensabile per la
realizzazione di una determinata opera pubblica; una tale restrizione può per
contro estendersi a tutto quanto esige, tanto dal profilo giuridico che
tecnico, un'esecuzione adeguata della stessa (DTF 105 Ib 187 consid. 6a).
4.2. A fronte di tale impostazione, da cui non emergono lacune o difetti evidenti,
l'alternativa elaborata dall'ing. __________ non presenta pregi realmente
superiori dal profilo dei criteri enunciati all'art. 6 cpv. 1 Lstr. La stessa
prevede infatti la realizzazione di una rotatoria del diametro di 25 m a tre
bracci, con innesto da via San Martino direttamente su via Penate nelle
immediate vicinanze dell'intersezione. Senonché il diametro ipotizzato, che
permetterebbe di limitare le aree soggette a esproprio a 90 mq rispetto ai 810
mq previsti con conseguente risparmio in termini di indennità, si differenzierebbe
dal diametro e dalla tipologia delle rotatorie "Morée" e "Laveggio",
facendo ricadere l'opera contestata nella categoria delle "mini-rotatorie".
Appartengono a questa categoria le rotatorie che presentano un diametro compreso
fra i 14 e i 26 m e che la norma VSS 640 263 consiglia su strade a orientamento
locale con finalità, dal punto di vista della tecnica della circolazione, di
moderazione del traffico (cfr. p.to 19, pag. 14, della citata norma VSS: "Les
mini-giratoires s'appliquent principalement sur des routes à orientation
locale. Du point de
vue de la technique de la circulation, ils conviennent particulièrement à la
modération du trafic: ils réduisent la vitesse, ils augmentent la sécurité du
trafic, ils peuvent réduire le trafic de transit dans les quartiers
d'habitation, ils permettent un aménagement de l'espace routier adapté au site
bâti et aux besoins de ses habitants" ). Ora,
già sotto questo profilo, la proposta riduttiva dell'ing. __________ non da
sufficienti garanzie, a fronte del massiccio incremento del traffico previsto
negli anni a venire, di assicurare una buona capacità e un buon livello di servizio
della rotonda Vignalunga, come invece avviene per la categoria delle rotatorie
esterne ai centri abitati, risultando inoltre inadeguata al contesto in cui
verrebbe a situarsi. Oltre a ciò la variante - che, come detto, prevede
l'innesto di via San Martino direttamente su via Penate e quindi una
sostanziale revisione dell'intersezione - presenta problemi dal profilo della
sicurezza del traffico a causa del conflitto tra i veicoli in uscita dalla rotonda
in direzione di via Penate e quelli provenienti da via San Martino. È vero che
tale inconveniente potrebbe venir ovviato, imponendo l'obbligo di svolta a
destra da via San Martino verso via Penate. Senonché tale soluzione non risulta
di certo più convincente rispetto a quella prevista dal progetto stradale che
raggruppa i punti di intersezione in un unico luogo, con garanzie maggiori dal
profilo della sicurezza stradale. In conclusione, dal profilo dell'art. 6 Lstr,
la progettata rotonda non presta dunque il fianco a critiche.
5.   Area
di cantiere
Il ricorrente, in sede di opposizione, ha invocato una
lesione del principio della proporzionalità con riferimento all'area di
cantiere prevista sulla sua proprietà. L'ubicazione prescelta andrebbe infatti ad
occupare un'area sfruttata commercialmente mentre nei dintorni vi sarebbero aree
libere in disuso, come ad esempio il mapp. 2997. Il Consiglio di Stato, dal
canto suo, richiamata la convenzione 15
ottobre 2007 concernente l'uso dei mapp. 569 e 2613, stipulata fra il
ricorrente, PI 1 e il municipio di Mendrisio, ha confermato l'ubicazione
prevista, poiché consentirebbe un avanzamento razionale dei lavori. RI 1 ripropone
in questa sede la critica disattesa dal Governo, chiedendo in via subordinata
che l'occupazione sia limitata al periodo strettamente necessario per
realizzare la rotonda e poi spostata in altra zona. L'Esecutivo cantonale
osserva con la risposta come in sede di appalto l'occupazione del mapp. 2613,
necessaria per circa 18 mesi, sia stata limitata a circa 800 mq.
5.1. Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un
interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che
coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che
compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni.
L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è,
pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari , n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse
pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso
stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n. 103-106; Scolari , n. 595-610).
5.2. In concreto occorre precisare che esula dalla presente
vertenza l'esame dei contenuti della convenzione 15 ottobre 2007 concernente
l'uso dei mapp. 569 e 2613, con cui le parti hanno regolato i rispettivi
rapporti nell'ottica del rilascio della licenza, poi concessa nel gennaio 2008,
per sistemare i mapp. 569 e 2613 come area d'esposizione di automobili. Oltre a
riferirsi a tale documento, il Consiglio di Stato ha spiegato, nella decisione
impugnata, come le aree di cantiere, posizionate in prossimità delle due
estremità del tratto di via Penate oggetto di intervento, consentano di servire
in modo razionale le zone di lavoro, evitando inutili movimentazioni di personale,
mezzi e materiale come nel caso in cui fosse prevista un'unica area di
cantiere. Tale impostazione, che non viene contestata dal ricorrente, appare
del tutto condivisibile in quanto atta ad agevolare sensibilmente l'esecuzione
dei lavori. Sennonché, per quanto attiene all'area di cantiere prevista sulla
sua proprietà, l'insorgente ne critica la scelta, vista la presenza nelle vicinanze di aree libere su cui non vengono svolte
attività commerciali.
5.3. In proposito va
anzitutto rilevato che l'unica proposta alternativa, formulata da RI 1 in sede
di opposizione e relativa al mapp. 2997, va subito scartata, in quanto il fondo, posto in prossimità dell'incrocio fra via Penate e via Laveggio, dista
ben 600 m circa dall'area oggetto di intervento. I Servizi generali, in sede di
risposta, adducono come i tecnici dipartimentali abbiano svolto un'accurata
indagine circa le possibili aree da destinare
a cantiere, escludendo anzitutto i terreni posti a nord di via Penate, fra cui
i mapp. 2447 e 334, in quanto situati in zona di protezione delle acque S3. Ciò
avrebbe ridotto sensibilmente il ventaglio delle ubicazioni praticabili. Fra le
ubicazioni rimanenti, il mapp. 558, posto nelle vicinanze della prevista rotonda,
non è stato ritenuto idoneo in quanto adibito a deposito d'impresa e sottoposto
a interventi previsti dal progetto stradale, mentre il mapp. 325, situato al di
fuori dei limiti dell'opera, è risultato troppo piccolo. Alla luce di queste
circostanze bisogna ritenere che la scelta di collocare il cantiere sul fondo
del ricorrente, ubicato in posizione ottimale, a ridosso della prevista rotonda,
risulta sufficientemente ponderata e comprovata dal profilo dell'interesse pubblico.
Anche dal profilo temporale, la riserva dell'area di cantiere per un periodo di
due anni a partire dall'inizio dei lavori risulta giustificata, posto che il
Governo ha precisato in sede di risposta che verosimilmente l'occupazione durerà
al massimo diciotto mesi circa e che la riserva di ulteriori sei mesi appare idonea,
in considerazione dell'estensione dell'opera, a far fronte ad eventuali imprevisti.
Per contro i piani non meritano piena tutela
per quanto attiene alle dimensioni dell'area colpita dal vincolo e quindi sotto
il profilo del principio della proporzionalità, posto come il Consiglio di Stato
ha riconosciuto in sede di risposta che il cantiere può essere ricondotto ad
un'area di 800 mq secondo la planimetria allegata quale doc. F. Di conseguenza
su questo punto il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata
annullata nella misura in cui approva integralmente l'estensione dell'area di
cantiere al mapp. 2613, che viene ridotta nella misura appena descritta.
6.   Facilitazioni
in materia fonica
6.1. Il progetto stradale posto in pubblicazione è
accompagnato dal Rapporto d'impatto ambientale 30 marzo 2011 e dal Rapporto "Richieste
di facilitazione secondo l'art. 7 OIF" di stessa data (in seguito:
Rapporto). Quest'ultimo spiega, a pag. 1 e seg., che dal calcolo fonico
puntuale eseguito, risulta che per diverse abitazioni e parcelle le immissioni
foniche dovute al traffico su via Penate superano i valori di pianificazione e
che di conseguenza è stata valutata l'adozione di provvedimenti fonici in base ad
una verifica di sostenibilità economica, che si è poi concretizzata nella
previsione di due pareti antirumore (provvedimenti fonici 1 + 2). Malgrado il
grande miglioramento apportato da tali misure, diversi edifici sensibili al
rumore e fondi edificabili restano esposti a immissioni foniche superiori ai
valori di pianificazioni e, in alcuni casi, fra cui il mapp. 2613, ai valori
limite d'immissione (cfr. Rapporto, pag. 3, e relativo allegato, pag. 2, da cui
emerge per il fondo di RI 1 un superamento dei valori limite d'immissione compreso
fra i 3.6 e i 5.2 dB, nonché piano n. 142.009 P/053 "Richieste di facilitazione
secondo l'art. 7 OIF"). Per questi fondi, al capitolo 6, pag. 5 e seg., il
Rapporto motiva la richiesta di facilitazioni, adducendo come "La
scelta dei provvedimenti fonici è stato oggetto di una valutazione dell'indice
di sostenibilità economica (ISE). A causa della presenza di numerosi accessi
stradali e dell'indice ISE sfavorevole () non è possibile eseguire pareti
antirumore efficaci a protezione dei singoli edifici e dell'area industriale" .
In ogni caso, la nuova strada verrà realizzata con una pavimentazione stradale
fonoassorbente, non considerata nei calcoli fonici (cfr. Rapporto d'impatto
ambientale, pag. 35, e relativa misura RU7, pag. 91).
6.2. Il ricorrente, in sede di opposizione, non ha sollevato nessuna obiezione in merito alla richiesta di
facilitazioni in materia ambientale, limitandosi a postulare una modifica dei
piani con esclusivo riferimento all'area di cantiere e al
ridimensionamento della rotonda Vignalunga. Ciononostante, egli rimprovera ora
al Consiglio di Stato di non aver effettuato nessuna ponderazione degli interessi in gioco, omettendo in particolare di "()
verificare se il rispetto dei valori limite fissati costituisca per il
proprietario dell'impianto un onere sproporzionato" .
Ora, tale critica, nella misura in cui è volta, implicitamente, a chiedere
l'adozione di misure volte a eliminare il superamento dei valori limite
d'immissione sul suo fondo, costituisce una nuova domanda, improponibile in
questa sede (art. 70 cpv. 2 LPAmm). Ad ogni modo, la censura risulta infondata
anche nel merito. Anzitutto il Rapporto espone compiutamente le valutazioni
effettuate, incentrate sull'applicazione dell'indice di sostenibilità economica
(ISE), secondo la pubblicazione dell'Ufficio federale dell'ambiente "Sostenibilità
economica e proporzionalità di provvedimenti antirumore (UV-0609)", e riporta
a pag. 9 e seg. le quattro varianti esaminate in relazione al provvedimento
fonico 2, posto nelle immediate vicinanze del mapp. 2613, motivando il perché
della variante prescelta (variante D). Inoltre, se è pur vero che la decisione
impugnata, risulta estremamente stringata in merito alla concessione delle
facilitazioni richieste (cfr. in particolare, pag. 7), il Governo ha ben
spiegato, in sede di risposta, come oltre al criterio della sostenibilità
economica, sia stato considerato anche l'impatto paesaggistico e le difficoltà
di realizzazione di un eventuale provvedimento, volto a schermare sui tre lati
il fondo dell'insorgente e consistente nell'erezione di un riparo fonico alto 8
m e lungo circa 120 m. Tali valutazioni, sommate al fatto che la posa
dell'asfalto fonoassorbente di nuova generazione (SDA 4B) ridurrà al citato
mappale il superamento dei valori limite d'immissione a 0,6 - 2,2 dB, hanno
portato ad escludere l'adozione di tale misura, che pregiudica peraltro l'accesso
alla proprietà del ricorrente nonché la visibilità dell'attività espositiva
commerciale del __________. Ora, a fronte di tali convincenti motivazioni, le sommarie
contestazioni sollevate in sede di replica non permettono di invalidare, sotto
questo profilo, la contestata risoluzione.
7.   7.1. Visto quanto precede,
il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata, nella
misura in cui approva integralmente l'area di cantiere al mapp. 2613.
7.2. La tassa di giustizia
è posta a carico del ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza
(art. 47. cpv. 1 LPAmm). Al ricorrente, patrocinato, vengono assegnate
ripetibili proporzionalmente al grado di successo della sua impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm), che in concreto sono dovute dallo Stato.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§. Di conseguenza la
risoluzione 1° luglio 2015 (n. 2796) del Consiglio di Stato:
1.1.   è annullata
nella misura in cui approva integralmente l'area di cantiere al mapp. 2613 di
Mendrisio;
1.2.   è riformata
nel senso che l'area di cantiere al mapp. 2613 di Mendrisio è approvata
limitatamente a una superficie di 800 mq, come indicato nella planimetria
prodotta con la risposta 19 novembre 2014 dal Consiglio di Stato come doc. F "Ortofoto
mappali 569 e 2613 nel comune di Mendrisio con sovrapposizione del progetto
stradale. In giallo l'area di cantiere".
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'300.- è posta a carico del ricorrente, al quale verrà
retrocesso l'importo di fr. 200.-, versato in eccesso quale anticipo spese. Lo
Stato del Cantone Ticino verserà al ricorrente complessivamente fr. 900.- a
titolo di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere