Zona con esclusione dell'edificazione: istituzione del vincolo speciale non sufficientemente motivata
Decisione del 05.08.2016, TRAM
Incarto n. 90.2014.21
VINCOLO SPECIALE
ZONA RESIDENZIALE
art. 26 COST
art. 75 COST
art. 2 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Matea
  Pessina, Attilio Rampini, supplente
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 9 maggio 2014 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione 18 marzo 2014 (n. 1366), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore e del piano regolatore
  particolareggiato dei nuclei storici di Morbio e Ligrignano del comune di
  Morbio Inferiore;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1, RI 2 e RI
3 sono comproprietari in ragione di 1/3 ciascuno dei mapp. 369, 921 e 1741 di
Morbio Inferiore in località Lischée. I fondi formano un vasto comparto (10'422
mq) inedificato, delimitato a nord da via Campo sportivo, a est da un rigagnolo
(mapp. 368), a sud dal citato corso d'acqua e da via Maestri Comacini e a ovest
da via Pumera, oltre alla quale corre parallelo un altro riale (mapp. 468).
b. Il piano regolatore
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 13 novembre 1984 (n. 6382)
attribuisce i citati fondi alla zona residenziale semi-intensiva (vR3).
B. a. Nella seduta 26 settembre
2011 il consiglio comunale di Morbio Inferiore ha adottato la revisione del
piano regolatore e il piano particolareggiato dei nuclei storici di Morbio e
Ligrignano. Per quanto qui interessa, una fascia del comparto parallela a via Pumera
e profonda 45 m è stata assegnata alla zona semi-estensiva (R3), mentre verso
il rigagnolo al mapp. 368 esso è stato attribuito alla zona con esclusione
dell'edificazione, ma computabile per il calcolo dell'indice di sfruttamento
(i.s.). Inoltre, l'angolo nord del mapp. 369, all'incrocio di via Pumera con
via Campo sportivo, è stato gravato di un vincolo per la creazione di un'area
pubblica (AP10). Infine lungo il corso d'acqua al mapp. 368 è stata tracciata
una linea d'arretramento di 5 m:
Schema
b. Con ricorso 9 maggio
2012 i comproprietari citati in ingresso sono insorti davanti al Consiglio di
Stato chiedendo di non approvare la zona AP 10 e quella inedificabile in corrispondenza
dei loro fondi, confermando l'assegnazione dell'intera superficie del comparto
alla zona R3. c. Con risoluzione 18 marzo 2014 (n. 1366) il Consiglio di Stato ha approvato
il piano regolatore e quello particolareggiato, accogliendo parzialmente il
ricorso appena descritto. Esso ha innanzitutto stralciato l'AP 10, attribuendo
la relativa superficie alla zona R3. Il Governo ha invece condiviso la zona con
esclusione dell'edificazione, ritenendo la scelta del comune sostenuta da un
sufficiente interesse pubblico, rispettosa del principio di proporzionalità e
non costitutiva di disparità di trattamento. Da ultimo, l'Esecutivo cantonale
non ha approvato le linee d'arretramento dai corsi d'acqua, retrocedendo gli
atti al comune affinché elaborasse una variante che tenesse conto del nuovo
quadro normativo entrato in vigore.
C. a. Contro la
risoluzione appena descritta RI 1, RI 2 e RI 3 insorgono davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della zona di non
edificabilità in corrispondenza dei loro fondi e la conferma dell'assegnazione
di questa superficie alla zona R3. I ricorrenti ritengono che la pianificazione
contestata sia priva di interesse pubblico, lesiva dei principi di proporzionalità
e di parità di trattamento e arbitraria. Il Governo avrebbe inoltre leso
l'autonomia comunale.
b. Il municipio, in
rappresentanza del comune, e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per
il Consiglio di Stato, resistono al ricorso. Dei loro argomenti si riferirà,
ove necessario, in diritto.
c. Le parti hanno
rinunciato a un secondo scambio degli allegati.
D. a. Il 12 marzo
2015 il Tribunale ha indetto una giornata di udienze nel comune, alla quale il
patrocinatore dei ricorrenti non ha potuto partecipare. In quell'occasione, una
delegazione della Corte ha comunque visitato i luoghi della contestazione, documentandoli
con alcune fotografie, acquisite agli atti.
b. Il 27 marzo 2015 il
giudice delegato ha comunicato ai ricorrenti che, salvo loro richiesta
contraria, non avrebbe esperito un nuovo sopralluogo e si sarebbe limitato a trasmettere
loro copia delle fotografie, fissando un termine per le conclusioni.
c. Con scritto 10
aprile 2015 i ricorrenti hanno comunicato di rinunciare al sopralluogo. d. Il 13 aprile successivo il giudice delegato ha quindi trasmesso copia delle
istantanee alle parti, fissando loro un termine per le conclusioni. I
partecipanti alla procedura non ne hanno formulate.
E. Il 23 giugno
2016 i ricorrenti hanno trasmesso al Tribunale un estratto dei piani dei
territori soggetti a pericoli naturali (fenomeni di alluvionamento dei riali
laterali), pubblicati il 7 marzo 2016 (FU 15/2016 del 23 febbraio 2016 pag.
1702). Il Tribunale ha intimato lo scritto alle parti, che non hanno formulato
osservazioni in merito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
sono date (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011;
LST; RL 7.1.1.1). La legittimazione attiva degli insorgenti è certa (art. 30
cpv. 2 lett. b LST). 1.2. Poiché la procedura che è sfociata nell'approvazione della pianificazione
qui contestata è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
(LALPT; BU 1990, 365; cfr. rapporto di pianificazione marzo 2012, pag. 1, 3
segg.), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima
legge (art. 117 LST).
2. 2.1. In
campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con
pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma
anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità
incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità
loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi a
intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di
livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche
l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia
stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi
richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28
giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27
consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale
amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv.
3 LST e relativo rinvio agli art. 69 seg. della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c,
II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib
121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungs­ gesetz, Berna 2006, ad art. 33
n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 214).
3. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio
della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4
Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità,
l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di
massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una
suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del
territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un
bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse
deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT
I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit. , n. 98-102; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo
2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni
della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine
che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico
perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b
con rinvii; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
4. Giusta
l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per
assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato
insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è
codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve
avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una
specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino, a livello comunale,
chiamato piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano
direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore
disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il
contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21
cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione,
di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di
realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani
del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1
LALPT). Esse fissano, tra l'altro, le zone edificabili destinate all'abitazione
e al lavoro, la cui destinazione può essere ulteriormente precisata e al cui
interno possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per
particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago
(art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Le rappresentazioni grafiche possono inoltre
definire vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi,
in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei
contenuti naturalistici del paesaggio, degli edificio di pregio
storico-culturale o della vista panoramica (art. 28 cpv. 2 lett. h LALPT).
5. 5.1. Tema
della presente sentenza è la questione contestata assegnazione della porzione
est del comparto alla zona con esclusione
dell'edificazione, ma computabile per il calcolo dell'indice di sfruttamento
(i.s.), retta dall'art. 41 NAPR, dal seguente tenore:
ART. 41 ZONE CON ESCLUSIONE
DELL'EDIFICAZIONE
1. Sono
segnalate sul piano con un tratteggio dello stesso colore della zona.
2. Queste
aree devono, di regola, essere mantenute allo stato naturale e le sistemazioni
del terreno devono essere limitate al minimo.
3. All'interno
di queste zone è vietata la costruzione di edifici principali. È inoltre
vietata la costruzione di edifici accessori ed impianti sporgenti dal terreno.
Sono per contro ammesse le piscine scoperte non sporgenti dal terreno.
4. Le
superfici all'interno delle zone con esclusione dell'edificazione sono
computabili nel calcolo delle quantità edificatorie.
Il vincolo d'inedificabilità contestato si sovrappone alla zona edificabile
soggiacente che, in concreto, è la zona R3. Lo si deduce dalla lettera della
norma appena citata, così come dalla cartografia del piano. Una diversa
interpretazione renderebbe inoltre inapplicabile il computo delle quantità
edificatorie, non definite dall'art. 41 NAPR. In merito alle ragioni di
carattere pianificatorio all'a base del suddetto vincolo, si osserva quanto
segue.
5.2. Il comune di
Morbio Inferiore era in origine formato da tre nuclei distinti: Morbio,
Ligrignano e Fontanella, collegati tra di loro da antiche vie di comunicazione
che attraversavano la vasta area agricola in cui erano immersi. L'isolamento
dei nuclei e la vastità dei territori che li separavano erano ancora
percettibili sino agli anni '60. In seguito al passaggio dall'economia del
settore primario a quella dei settori secondario e terziario, il territorio ha
mutato funzione, accogliendo le nuove attività produttive, viarie e
insediative, sviluppatesi a macchia d'olio, senza un particolare disegno
urbanistico. Il comune è oggi dunque caratterizzato da un'edificazione diffusa,
senza gerarchia tra i luoghi, ciò che rende difficile per gli abitanti
identificarvisi. L'edilizia diffusa ha anche banalizzato la ricchezza
morfologica del comune, caratterizzato da parti pianeggianti intervallate da
pendii attraversati da corsi d'acqua. Questa lettura del territorio di Morbio
Inferiore, desunta dal Rapporto di pianificazione, dev'essere condivisa. 5.3. Sulla base di quest'analisi, il piano in esame si fonda su cinque
indirizzi urbanistici, tra i quali figura l'introduzione di spazi liberi
all'interno delle zone edificabili (zone agricole, zone edificabili con
esclusione dell'edificazione e spazi verdi). Lo scopo di quest'operazione - che
è stata condizionata sia dalla valutazione del rischio di dover procedere a
indennizzi per espropriazioni materiali, sia dall'esiguità di territorio ancora
libero da costruzioni - è quello di mantenere degli interstizi naturali
all'interno delle superfici edificabili. Nel piano delle zone sono state così
introdotte delle zone con esclusione dell'edificazione - come quella in esame -
tendente a arginare l'edificazione diffusa (Rapporto cit., pag. 54). Gli atti
formanti il piano in esame, tuttavia, non motivano particolarmente
l'istituzione della zona con esclusione dell'edificazione in località Lischée.
In sede di risposta al ricorso di prima istanza, il municipio ha spiegato che
l'interesse pubblico di questo vincolo sarebbe quello di promuovere
un'edificazione orientata lungo via Pumera e, nel contempo, di attrezzare a verde
pubblico l'area a contatto con il riale, ciò che rappresenterebbe un valore
aggiunto. Grazie al travaso degli indici, attraverso un'edificazione orientata
in senso nord-sud (ortogonale a via Pumera) sarebbe comunque possibile
edificare due palazzine su tre piani sia sul mapp. 369, sia sul mapp. 921. 5.4. Nell'ambito dell'approvazione del piano regolatore, il Consiglio di Stato
si è limitato a condividere l'istituzione delle zone con esclusione
dell'edificazione adottate dal comune (eccetto quella in località Zoca; ris.
gov., pag. 38 seg.). Esso ha poi evaso congiuntamente le impugnative inoltrate
dai diversi proprietari toccati da questi vincoli, richiamando innanzitutto
l'autonomia del comune. In linea generale, esso ha considerato che questi spazi
si troverebbero in corrispondenza di punti emergenti e/o importanti nella trama
del tessuto insediativo. In relazione al ricorso insinuato dai proprietari dei
fondi in località Lischée, il Governo ha semplicemente dichiarato di non
ravvisare né argomenti sostanziali, né motivazioni giuridiche per opporsi alla
proposta del comune, ritenendo proporzionato il vincolo e non costitutivo di disparità
di trattamento. 5.5. In linea di principio interventi volti a conseguire una trama urbanistica
di qualità attraverso l'istituzione di zone libere da edifici risponde a un
sicuro interesse pubblico. Del resto, la creazione di abitati accoglienti è uno
degli scopi che informano la pianificazione del territorio. Tant'è che esso era
ancorato all'art. 1 cpv. 2 lett. b vLPT ed è oggi desumibile dall'art. 1 cpv. 2
lett. a bis LPT. Sempre in linea di principio, di fronte a una situazione
di edilizia diffusa, estesa alla quasi totalità del territorio comunale,
l'inserimento all'interno del comprensorio di spazi liberi da edificazione
appare pure condivisibile. Il vincolo, tuttavia, non può essere confermato,
poiché nel caso concreto risulta insufficientemente motivato. Infatti, dagli
atti non è possibile comprendere i criteri alla base della sua ubicazione ed
estensione, ossia per quale motivo il comune ha inteso sottrarre quasi un terzo
del comparto all'edificazione e quali motivazioni urbanistiche portano a tracciare
la linea proprio in quella posizione. Non è sufficiente che il vincolo possa
essere giustificato da un profilo generale, occorre infatti spiegare le ragioni
di ordine pianificatorio che hanno condotto alla sua individuazione. Il fatto
che il comparto sia uno dei pochi spazi liberi da costruzioni e di una certa
dimensione non è una motivazione sufficiente, così come non risulta adeguatamente
sostanziata l'esigenza di concentrare l'edificazone verso ovest e di orientarla
lungo via Pumera. Con queste premesse, il Tribunale - cui non spetta di porre
rimedio alle carenze di motivazione del
vincolo messe in essere dalle autorità inferiori - non è in grado di
verificare la sussistenza di un interesse pubblico preponderante alla sua
istituzione, né di sindacarne la proporzionalità . Il ricorso deve dunque essere accolto, annullando il vincolo di
esclusione dell'edificazione. Resta impregiudicata la facoltà per il
comune di riproporre la pianificazione annullata, a condizione di motivarla compiutamente,
in particolare quanto a ubicazione ed estensione dell'area inedificabile, avuto
riguardo di specificare ulteriori criteri o obiettivi urbanistici che dovessero
giustificarla. L'autorità di pianificazione avrà così inoltre l'occasione di
considerare sia la questione relativa allo spazio da riservare alle acque, sia
l'avvenuta pubblicazione delle zone di pericolo, evocata dall'insorgente.
Quest'ultimo aspetto unitamente all'esito della presente procedura potrebbero
anche condurre a un riesame dell'impostazione pianificatoria dell'intero
comparto Lischée, posto che siano adempiute le premesse di cui all'art. 21 cpv.
2 LPT. Questione che, esulando dalla presente procedura, non necessita di
essere decisa dal Tribunale in questa sede e che dovrà semmai essere in prima
battuta affrontata dal comune.
5.6. Anche sotto l'egida della nuova LPAmm il Tribunale - che non
è autorità di vigilanza - resta vincolato alle conclusioni formulate dalle
parti, siccome l'oggetto della procedura di ricorso è il quesito di sapere se
esse possono o meno essere accolte. Nella misura in cui la risoluzione
impugnata non è dedotta davanti al Tribunale, essa passa in giudicato, ciò che
osta a un'estensione dell'oggetto della procedura (cfr., in questo senso, Thomas Häberli in: Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger [curatori], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, II a edizione, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 46 ad art. 62). Ferme queste premesse il piano regolatore in esame ha confermato l'assegnazione
dell'intero comparto alla zona R3 ( supra , 5.1.), impostazione approvata
dal Governo. Poiché questo aspetto non è mai stato messo in discussione, ed è
dunque passato in giudicato, la domanda formulata dal ricorrente di confermare
l'assegnazione dell'intera superficie alla zona R3 sarebbe pertanto priva d'interesse.
Occorre tuttavia considerare che la denominazione del vincolo annullato,
stabilita dal piano in "zona", si presta a confusione. Pertanto,
appare giustificato specificare nel dispositivo la conferma dell'assegnazione
alla zona R3.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il
ricorso dev'essere accolto. Si prescinde dal prelievo di una tassa di
giustizia, ritenuto che il comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili ai
ricorrenti, vincenti, che tengano conto anche della procedura davanti al Consiglio
di Stato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1. la zona
con l'esclusione dell'edificazione in corrispondenza dei mapp. 369, 921 e 1741
di Morbio Inferiore è annullata;
1.2. è
confermata l'attribuzione di questa superficie alla zona R3.
2.  Non si preleva una tassa di
giustizia. Agli insorgenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.-
versato per anticipo spese. Il comune di Morbio Inferiore verserà ai ricorrenti
un importo di fr. 3'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere