Espropriazione formale di un terreno agricolo per la realizzazione di un progetto stradale
Decisione del 20.04.2018, TRAM
Incarto n. 50.2016.7
CAMPO D'APPLICAZIONE
ESPROPRIAZIONE FORMALE
INDENNITÀ ESPROPRIATIVA
RIPETIBILI
art. 2 cpv. 1 LDFR
art. 2 cpv. 3 LDFR
art. 6 cpv. 1 LDFR
art. 58 cpv. 1 LDFR
art. 58 cpv. 2 LDFR
art. 59 let. c LDFR
art. 61 cpv. 1 LDFR
art. 62 let. e LDFR
art. 63 cpv. 1 let. b LDFR
art. 66 cpv. 1 LDFR
art. 80 LDFR
art. 9 LESPR-TI
art. 11 let. a LESPR-TI
art. 19 LESPR-TI
art. 52 cpv. 3 LESPR-TI
art. 54 cpv. 1 LESPR-TI
art. 73 cpv. 1 LESPR-TI
art. 10 RTARRIP
art. 14 RTARRIP

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 6 dicembre 2016 della
RI
  1
rappresentata
  dal RA 1
contro
la
  decisione 8 novembre 2016 del Tribunale di espropriazione (n. 20.2013.7-9)
  emessa nell'ambito del procedimento espropriativo promosso dallo Stato del
  Cantone Ticino per acquisire parte del mapp. __________ di M__________, in
  funzione della ristrutturazione dell'incrocio e la formazione di un by-pass
  sulla strada cantonale __________, nel comune di M__________;
ritenuto, in
fatto
A. __________ e __________
sono state proprietarie del mapp. __________ di M__________ fino al 23 dicembre
2011, dopodiché, per donazione, hanno ceduto il sedime a CO 1 e CO 2, che
l'hanno acquisito in ragione di 1/2 ciascuno. Il fondo, di complessivi 32'974
mq, è ubicato all'incrocio tra via __________ e strada __________, in località
C__________ e vi sorgono alcuni edifici appartenenti all'azienda agricola __________.
Nel 2012 è stata menzionata a registro fondiario l'esistenza di un'azienda
accessoria non agricola ai sensi dell'art. 24 b della legge sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), finalizzata
alla gestione sul medesimo particellare dell'azienda agrituristica "__________".
B. In base al piano
regolatore di M__________ approvato dal Consiglio di Stato l'11 agosto 1982, il
mapp. __________ è inserito per la maggior parte in zona agricola. Lungo il
confine ovest insiste invece un'area boschiva.
C. a. Dopo il consueto iter
procedurale, che non occorre ripercorrere in questa sede, l'11 gennaio 2012 il
Consiglio di Stato ha approvato, integrandolo con alcune modifiche, il progetto
stradale concernente la sistemazione dell'incrocio e la formazione di un
by-pass sulla strada cantonale __________, nel comune di M__________, località
S__________, e respinto le opposizioni, tranne una, che è stata accolta su di
un aspetto marginale (occupazione temporanea). Il progetto, volto a migliorare
la capacità dell'incrocio semaforico ubicato in quella località in vista
dell'apertura della galleria __________, prevedeva in territorio di M__________,
lungo via __________, la creazione di una corsia (by-pass) in direzione sud
(verso __________) e di una doppia corsia in direzione dell'autostrada A2.
Nella direzione opposta (verso M__________), esso prevedeva invece la
realizzazione di due corsie, una per i mezzi privati e una dedicata al servizio
di trasporto pubblico, che terminava in corrispondenza della rotonda __________.
Le corsie nelle due differenti direzioni di marcia sarebbero state separate,
lungo questo percorso, da un'aiuola spartitraffico alberata di 3 m di profondità. L'esecuzione del progetto ha implicato l'espropriazione di varie superfici.
b. Il 26 giugno 2012
(STA 52.2012.57/58/59/64/66) il Tribunale cantonale amministrativo ha
confermato la predetta decisione, respingendo i ricorsi interposti da diversi
proprietari toccati dall'opera prevista.
D. a. Nell'ambito della
procedura di approvazione del progetto stradale menzionato, la Repubblica e
Stato del Cantone Ticino ha parallelamente
promosso l'espropriazione formale dei terreni necessari alla
realizzazione dell'opera. Gli atti sono stati pubblicati, previo avviso
personale ai proprietari, dal 5 agosto 2011 al 5 settembre 2011. Sono così
divenuti oggetto di esproprio anche 1271 mq del mapp. __________, per i quali il
Cantone ha offerto fr. 10.-/mq, sollecitando nel contempo l'occupazione
temporanea di ulteriori 1118 mq per un importo di fr. 0.20/mq/anno. Inoltre, per il sedime in oggetto erano previste
indennità di fr. 2'000.-, a corpo, per servitù di condotta con cinque pozzetti
e di fr. 699.- per l'estirpazione di vegetali . b. Il 5 settembre 2011, __________ e __________ hanno presentato domanda di
modifica dei piani e ulteriori pretese per espropriazione formale. In
particolare, hanno preteso il riconoscimento di un'indennità di fr. 30.-/mq per
l'area espropriata, fr. 1.-/mq per la costituzione della servitù di condotta
con cinque pozzetti, fr. 2'000.- per la vegetazione avulsa, nonché fr. 20'000.-
a titolo di occupazione temporanea e disagi occasionati dal cantiere. c. In seguito alla proposta dell'ente espropriante di modificare i piani -
accettata dalle precedenti proprietarie - la superficie espropriata è aumentata
a 1570 mq, mentre quella oggetto di occupazione temporanea è stata ampliata a 1157
mq. d. Previo versamento di un acconto
sull'indennità, il 1° marzo 2013, CO 1 e CO 2 che, come anticipato in
precedenza, nel frattempo sono divenuti proprietari del fondo __________, hanno
concesso all'espropriante l'anticipata immissione in possesso. e. Stante l'impossibilità di addivenire a
una soluzione concordata della vertenza, il 14 maggio 2013, l'ente espropriante
ha trasmesso gli atti del procedimento al Tribunale di espropriazione, giusta
l'art. 26 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2).
E. In corso di procedura
le parti si sono accordate circa gli indennizzi dovuti per la servitù di condotta
con cinque pozzetti (circa 132 ml) e per la soppressione delle piante.
F. Con giudizio 8
novembre 2016, il Tribunale di espropriazione ha stabilito in fr. 25.-/mq,
oltre interessi, l'indennità dovuta CO 1 e CO 2 per l'espropriazione dei 1570
mq in parola. Allo stesso tempo, il primo giudice ha stralciato le questioni
frattanto risolte mediante accordo e respinto tutte le altre. Infine, l'autorità
inferiore ha riconosciuto agli espropriati un'indennità per ripetibili pari a
fr. 3'640.-
G. Con ricorso 6 dicembre
2016 la Repubblica e Stato del Cantone Ticino ha impugnato la predetta
decisione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone la riforma
nel senso che l'indennità a titolo di espropriazione formale venga ridotta a
fr. 6.-/mq e non siano riconosciute ripetibili a favore degli espropriati. In
particolare, l'insorgente contesta le compravendite prese in considerazione
dall'autorità inferiore per stabilire il valore di mercato del terreno, siccome
tutte relative a fondi che, per le loro esigue dimensioni, non entrano nel
campo di applicazione della legge federale
sul diritto fondiario rurale del 4
ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11). Nella fattispecie, invece, visto che
il fondo di oltre 30'000 mq dal quale il terreno espropriato è stato avulso è
soggetto alla citata normativa federale, determinante sarebbe unicamente il
prezzo massimo non esorbitante stabilito della competente autorità cantonale
per terreni agricoli nella medesima zona. L'ente espropriante critica pure l'assegnazione
di ripetibili agli espropriati, ritenuto che in concreto ci si troverebbe di
fronte a un caso di auto-patrocinio o quasi auto-patrocinio.
H. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Tribunale di espropriazione, senza formulare particolari
osservazioni nel merito. A identica conclusione giungono gli espropriati con
argomenti dettagliati di cui si dirà, se necessario, in diritto.
Considerato, in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 50 cpv. 1 della
legge di espropriazione dell'8 marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). Certa è la
legittimazione attiva della ricorrente, espropriante, direttamente toccata dal giudizio impugnato che ha stabilito un'indennità
maggiore a quanto da essa inizial-mente offerto ( art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 3.3.1.1; per il rinvio di cui all'art. 70 Lespr ). Il
ricorso, tempestivo (art. 50 cpv. 3 Lespr), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e l'oggetto della
contestazione emergono con sufficiente chiarezza dalle carte processuali. Il
richiamo dei dati presso la Sezione dell'agricoltura e della giurisprudenza
della Commissione federale di stima, sollecitato dalla ricorrente per stabilire
il valore reale dei fondi agricoli che sottostanno alla LDFR, non si avvera
necessario, ritenuto che in presenza di eventuali accertamenti incompleti la
causa potrà essere rinviata all'autorità inferiore per nuovo giudizio (art. 86
cpv. 2 LPAmm).
2.Dal profilo
espropriativo, oggetto di contestazione è esclusivamente l'indennità a titolo
di espropriazione formale stabilita con la decisione impugnata, secondo cui per
lo scorporo di 1570 mq del mapp. __________ l'ente espropriante deve versare agli
espropriati un'indennità di fr. 25.-/mq, pari a un importo totale di fr. 39'250.-,
oltre interessi. L'insorgente pretende che l'indennità per lo scorporo
dell'area menzionata venga fissata in fr. 6.-/mq, corrispondente al prezzo non
esorbitante ai sensi della LDFR, fissato dalla Sezione dell'agricoltura per il
periodo 2012-2016. L'espropriante contesta per contro il riferimento ai fondi
censiti dall'autorità inferiore ai fini della fissazione dell'importo secondo
il sistema statistico comparativo. Infatti, a suo dire, il Tribunale di
espropriazione avrebbe preso in considerazione esclusivamente delle compravendite
di terreni non soggette alla LDFR in ragione delle loro ridotte dimensioni.
3.3.1. Giusta
l'art. 9 Lespr, l'espropriazione ha luogo mediante piena indennità (cfr. STA
50.2005.1 del 5 ottobre 2005 consid. 3.1). La determinazione di questa è disciplinata
dal principio secondo cui l'espropriato non deve subire un danno individuale,
né conseguire particolari vantaggi a seguito dell'espropriazione. In altre
parole, all'espropriato deve essere garantita la stessa situazione economica in
cui si troverebbe se l'espropriazione non avesse avuto luogo, in modo che, per
effetto della medesima, non subisca danni né consegua vantaggi pecuniari ( Heinz Hess/Heinrich Weibel , Das
Enteignungsrecht des Bundes, Berna 1986, n. 3 e segg. ad art. 16 della legge
federale sull'espropriazione del 20 giugno 1930; LEspr; RS 711). L'importo
dell'indennità è calcolato in base all'intero valore venale del diritto
espropriato (art. 11 lett. a Lespr). Essa comprende pure l'ammontare di tutti
gli altri pregiudizi subiti dall'espropriato come conseguenza dell'espropriazione.
Il dies aestimandi si situa al momento dell'anticipata immissione in possesso
(art. 19 prima frase Lespr), data a far tempo dalla quale decorrono pure gli
interessi al saggio usuale sull'indennità definitiva (art. 52 cpv. 3 Lespr). Se
non v'è presa di possesso anticipata, sarà determinante il momento dell'emanazione
della decisione di stima da parte del Tribunale di espropriazione (art. 19
seconda frase Lespr) e l'interesse legale sull'indennità inizierà a decorrere a
partire dalla data in cui la stessa diventa esigibile, ossia decorsi venti
giorni dalla sua fissazione definitiva (art. 54 cpv. 1 Lespr). In casu il dies
aestimandi va situato, come rettamente stabilito dall'autorità inferiore, in
corrispondenza del 1° marzo 2013, giorno a partire dal quale gli espropriati hanno
concesso l'anticipata immissione in possesso della porzione avulsa. 3.2. In ambito espropriativo, dottrina e giurisprudenza concordano nel ritenere
che il valore venale di un terreno venga di regola stabilito in base al metodo
statistico, detto anche comparativo (cfr. DTF 122 I 168, 122 II 337, 115 Ib
408; Hess/Weibel , op. cit., n. 80
segg. ad art. 19 LEspr; Piermarco
Zen-Ruffinen/ Christi-ne Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 1170; Pierre Moor , Droit administratif, vol. III, Berna 1992, pag.
417). Secondo questo metodo il valore venale di un fondo viene individuato confrontando
i prezzi già soluti nella regione di cui si tratta per analoghi terreni in libere
contrattazioni; nel limite del possibile vengono prese in considerazione le
contrattazioni attendibili realizzate nell'anno precedente il dies aestimandi.
Di eventuali differenze (per forma, situazione, dimensione, possibilità di
sfruttamento ecc.) si tiene conto attraverso adeguati aumenti o diminuzioni. In
sostanza, il valore corrisponde al prezzo che l'espropriato potrebbe conseguire
in una normale contrattazione, rispettivamente alla somma che un numero
imprecisato di acquirenti sarebbe disposto a pagare, tenuto conto dei prezzi praticati
in zona, corretti e adeguati alle peculiarità dei singoli terreni. Il prezzo di
gran lunga inferiore o superiore alla media convenuto in un contratto isolato
non è evidentemente determinante, e non può essere assunto quale esempio, dal
momento che vi possono influire elementi che impediscono di considerarlo
oggettivo (cfr. Hess/Weibel , op.
cit., n. 87 ad art. 19 LEspr). L'applicazione del metodo statistico comparativo
presuppone d'altro canto che esistano sufficienti contrattazioni relative a
fondi che possano essere paragonati a quello in esame, ma non è necessario che
si tratti di fondi identici riguardo a situazione, dimensione,
qualità, grado di urbanizzazione e possibilità di sfruttamento, occorrendo piuttosto
ch'essi siano paragonabili (cfr. STA 50.2008.5 del 7 novembre 2011 consid. 2.2) .
Richiesto è invece che i prezzi pagati per quei fondi possano essere analizzati
e che da essi si possano trarre conclusioni ragionevoli circa il livello del
mercato in generale (cfr. RDAT 1985 n. 92). Le cifre indicative ottenute con
questo approccio analitico vanno quindi corrette e adeguate in funzione delle
peculiarità, siano esse negative o positive, riguardanti il fondo oggetto
dell'esproprio. Occorre infine rammentare che il metodo statistico comparativo
non conduce alla determinazione di valori assoluti, bensì serve a mettere in
evidenza una tendenza nell'evoluzione dei prezzi dei terreni in una determinata
zona, che può essere influenzata dalla situazione di fatto e di diritto che la
caratterizza.
3.3. Tutto ciò
premesso, giova ricordare che il 1° gennaio 1994 è entrata in vigore la LDFR, la quale, di principio, si applica ai fondi
agricoli, isolati o facenti parte di una azienda agricola, che si situano al di
fuori della zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT e di cui sia
lecita un'utilizzazione agricola (art. 2 cpv. 1 LDFR). È definito agricolo il
fondo che si presta alla gestione agricola o orticola (art. 6 cpv. 1 LDFR).
L'art. 2 cpv. 3 LDFR esclude tuttavia dal campo d'applicazione della legge le
vigne che misurano meno di 15 are e gli altri terreni con una superficie
inferiore a 25 are non facenti parte di un'azienda agricola. L'art. 58 cpv. 1
LDFR stabilisce che nessun fondo o parte di esso può essere sottratto a un'azienda
agricola (divieto di divisione materiale) e per i fondi agricoli, il divieto di
suddividerli in particelle di meno di 25 are o 15 are per i fondi vignati
(divieto di frazionamento; art. 58 cpv. 2 LDFR). Eccezioni a tali principi sono
esplicitate all'art. 59 LDFR che menziona, tra le altre, la possibilità di
separazioni e divisioni effettuate a seguito di espropriazione (lett. c). Chiunque
intende acquistare un'azienda agricola o un fondo agricolo deve ottenere
un'autorizzazione da parte della competente autorità cantonale (art. 61 cpv. 1,
80 LDFR). L'art. 62 lett. e LDFR dispensa dall'ottenimento di un'autorizzazione
in caso di acquisto nell'ambito di un'espropriazione. Laddove è necessaria, l'autorizzazione
è rilasciata se non sussistono i motivi per rifiutarla indicati agli art. 63
segg. LDFR. In particolare è motivo di rifiuto la pattuizione di un prezzo
esorbitante (art. 63 cpv. 1 lett. b LDFR). È considerato tale il prezzo che
supera di oltre il 5% il prezzo pagato in media per aziende o fondi agricoli
paragonabili della stessa regione durante gli ultimi 5 anni (art. 66 cpv. 1
LDFR). 3.4. In passato, in Svizzera, il mercato immobiliare non conosceva particolari
restrizioni o vincoli di diritto pubblico in relazione alla contrattazione del
prezzo di compravendita di fondi agricoli (a eccezione del periodo 1940-1953).
Per questi fondi valeva dunque il principio della libera pattuizione del
prezzo, come per qualsiasi altra compravendita di immobili. La LDFR ha
apportato in quest'ambito un drastico
cambiamento, introducendo un sistema di sorveglianza dei prezzi al quale non
soggiacciono comunque tutti i sedimi agricoli, ma soltanto quelli che per
estensione rientrano nel campo di applicazione della legge medesima e di cui si
è detto in precedenza. A partire dal 1° gennaio 1994 in materia di fondi agricoli si sono dunque venuti a formare due mercati ben distinti: nel primo
i valori delle compravendite possono essere convenuti liberamente come in
passato, nel secondo i prezzi sottostanno invece alle limitazioni previste
dalla LDFR e vengono pertanto controllati dall'ente pubblico (cfr. STA
50.2009.7 del 3 febbraio 2012 consid. 4.2). Scopo della legge è quello di
contenere il rialzo delle quotazioni dei terreni che meglio si prestano allo
svolgimento di attività rurali, onde prevenire l'eccessivo indebitamento del
suolo agricolo e favorire il ceto contadino nell'acquisto di aziende e poderi
agricoli, escludendo dal mercato gli investitori di capitali e gli speculatori
(cfr. FF 1988 III 831).
4.