Revisione di un piano regolatore - disposizioni transitorie, contenibilità del piano e zona di pianificazione
Decisione del 12.07.2017, TRAM
Incarto n. 90.2015.115
CONTENIBILITÀ
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 15 LPT
art. 27 LPT
art. 38a LPT
art. 57 LSTERR
art. 62 LSTERR
art. 63 LSTERR
art. 52a OPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 16 dicembre 2015 del
RI
  1
patrocinato
  da: PR 2
contro
la
  risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in
fatto
A. Durante la seduta del
12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione del
piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,
riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,
Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In tale ambito il
comune ha attribuito:
-  alla zona
edificabile di interesse comunale soggetta a piano di quartiere (ZEIC-PQ) il
comparto "Cava di Lelgio", di ca. 11'200 mq, inserito per la parte
preponderante in zona di rimboschimento cava secondo il piano regolatore del
comune di Cagiallo, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 29 ottobre
1985 (n. 6457) e integrato in seguito da alcune varianti, e per la parte
rimanente nel territorio senza destinazione specifica secondo il piano regolatore di Tesserete, approvato dal Governo
con risoluzione 30 agosto 1989 (n. 6740) e pure integrato in seguito da alcune
varianti;
-  alla zona
residenziale estensiva, soggetta a piano di quartiere, (RE-PQ) il comparto "Deca",
di ca. 12'400 mq, inserito in zona agricola secondo il piano regolatore di
Tesserete;
-  alla zona
artigianale (Ar) un'area di ca. 4'000 mq, situata in località Pezzolo, e alla
zona artigianale di interesse comunale soggetta a piano di quartiere (ZArlC-PQ)
un'area limitrofa di ca. 7'715 mq, situate fuori dalle zone edificabili secondo il piano regolatore del comune di Sala,
approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 25 novembre 1986 (n. 7320). Da
notare che nell'ambito dell'approvazione della revisione del piano regolatore
di Capriasca, sezione Sala, avvenuta con risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5230),
il Consiglio di Stato aveva sospeso la decisione in merito all'inclusione di
tali aree in zona artigianale, negandone poi l'approvazione con risoluzione 10
novembre 2010 (n. 5608).
Inoltre il piano
particolareggiato "Robiano", approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione 8 ottobre 1991 (n. 8245), che concerne alcuni fondi situati nella
sezione di Cagiallo, è stato confermato dal consiglio comunale, che ha pure
previsto un vincolo di strada panoramica
lungo il tracciato del percorso situato a monte del comparto e ha posto sotto
tutela al suo interno due boschetti e tre alberi di pregio paesaggistico.
All'area è stato parzialmente sovrapposto il perimetro di rispetto della
Chiesa dei SS. Matteo e Maurizio, definita bene culturale di interesse cantonale
(BCC 1).
B. Con risoluzione 10
novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. In
tale ambito il Governo ha tuttavia negato la sanzione agli ampliamenti della
zona edificabile previsti in località Cava di Lelgio, Deca e Pezzolo per motivi
legati al sovradimensionamento del piano, all'entrata in vigore della revisione
parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e a problematiche specifiche
relative ai singoli comparti (cfr. in particolare dispositivo n. 2, pag. 399,
che rinvia al p.to 8.2. "Decisioni che necessitano di una pubblicazione",
pag. 396, lett. e, f, h). Per quanto attiene al piano particolareggiato "Robiano",
il Governo non ha approvato i nuovi vincoli, abrogando nel contempo la pianificazione
previgente e ordinando al comune di avviare una variante di adeguamento e di
istituire, in parallelo, una zona di pianificazione (cfr. dispositivo n. 2,
pag. 399, che rinvia al p.to 8.2. "Decisioni che necessitano di una
pubblicazione", pag. 396, lett. i, a al p.to 8.3 "Decisioni che
richiedono l'adozione di una variante, pag. 397, lett. i).
C. Avverso tale risoluzione il comune di Capriasca
insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento
nella misura in cui non approva i citati ampliamenti e impone l'obbligo di
istituire una zona di pianificazione in località Robiano. Esso lamenta, in
termini generali, una lesione della sua autonomia, del principio della
buona fede e una scorretta valutazione degli interessi in gioco. Nello
specifico, per quanto attiene ai comparti situati in località Cava di Lelgio, Deca
e Pezzolo, esso contesta che il piano regolatore, basato su dati ormai superati,
sia sovradimensionato nonché l'orizzonte temporale ritenuto dal Governo per
esaminarne la contenibilità unitamente al metodo di calcolo delle unità
insediative. Anche le argomentazioni puntuali addotte nella risoluzione
impugnata per negare l'approvazione dei singoli ampliamenti sarebbero inconsistenti. Rimprovera inoltre al Governo il
ritardo accumulato nell'esaminare la revisione, che avrebbe potuto venir
evasa prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto, nonché la mancata
sospensione della procedura nell'ottica di permettergli di elaborare una
proposta di compensazione. Per quanto attiene al comparto situato in località
Robiano, visto il recente allestimento della relativa variante, esso ritiene
ingiustificato l'obbligo di adottare una zona di pianificazione.
D. a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente
per conto del Governo, postula la reiezione del gravame, eccetto per le critiche
rivolte alla zona di pianificazione, in merito alle quali si rimette al
giudizio del Tribunale. Degli argomenti da esso addotti si dirà, per quanto
necessario, in seguito.
b. Il comune non ha
replicato.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 30 cpv. 2 lett. a LST).
1.2. Poiché la revisione del piano regolatore in esame è stata avviata in
vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365),
essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge
(art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del
piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e
decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non
solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie
comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di
lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario
per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore
(cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/ Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente
quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente
una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.   Azzonamenti in località Cava di
Lelgio, Deca e Pezzolo
I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) -
disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono
delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14
cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art. 15
vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano
i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura
(lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett.
b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla
zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli
interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e
degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT,
dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della
zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15
vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano
pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti
agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi,
degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano
necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona
fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati
con tutti gli altri (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre: Wald-
mann/Hänni , op. cit.,
n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre Flückiger/
Stéphane Grodecki ,
Commentario LPT, n. 40-47 ad art. 15; Piermarco
Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. 3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT
del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone
edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per
15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).
L'ubicazione e le dimensioni delle zone
edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei
confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre
conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un
terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo
all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione,
urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente
delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett.
b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è
garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare
quanto disposto nel piano direttore (lett. e).
3.2.2. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato
degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3. 3.3.1. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica
della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani
direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque
anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio
federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la
superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata
in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38 a LPT
è concretizzato dall'art. 52 a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014),
il cui cpv. 1 specifica che se al momento
della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione
dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un
azzonamento, l'art. 38 a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando
il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale
della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario.
Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38 a LPT risponde
a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile
anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a
prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52 a cpv.
1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art.
52 a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38 a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti
soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene
dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato
nel quadro della stessa decisione (lett. a),
sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone
pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett.
b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si
rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art.
26 LPT, è stata definita e cautelata la
superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano
direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).
4.   4.1. In concreto, la revisione
all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in vigore, il
1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto appena spiegato,
trova dunque applicazione l'art. 38 a LPT e, pertanto, ogni nuovo azzonamento
può essere approvato unicamente se è compensato con un dezonamento di una
superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti della revisione,
elaborati prima dell'entrata in vigore della citata modifica, manifestamente
non affrontano. Come si dirà meglio in seguito, la tematica dell'estensione
delle aree fabbricabili viene infatti affrontata in termini generali di contenibilità
del piano, contrapponendo ad un incremento complessivo della zona edificabile
di ca. 40'070 mq (di cui ca. 35'315 mq riguardanti i comparti Cava di Lelgio,
Deca e Pezzolo) una sua riduzione di ca. 3'050 mq (cfr. Rapporto di
pianificazione giugno 2010, p.ti 6.2.3. pag. 19, e 6.3.3, pag. 26-29, e
risoluzione impugnata, p.to 6.2.1., lett. c,
pag. 98-100). A ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa trovare
applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52 a cpv. 2 lett. b
e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano dalla
materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato, i divisati
ampliamenti della zona edificabile non possono beneficiare nemmeno dell'ipotesi
di cui alla lett. a, siccome non risulta che questi verrebbero compensati. Vero
è che in questa sede il comune rimprovera al Governo di non aver sospeso la
procedura per permettergli di elaborare una proposta in tale senso. Sennonché tale
intento, che non risulta d'immediata attuazione vista l'entità del compenso che
dovrebbe venir attuato, corrispondente a 35'315 mq, non viene ulteriormente
reso verosimile. Ad ogni modo, qualora ciò fosse il caso, al comune rimane impregiudicata
la facoltà di sottoporre al Consiglio di Stato la relativa variante. Sempre in
questo contesto appare poi priva di consistenza la critica rivolta al Governo
di non aver evaso celermente la revisione, in modo da scongiurare
l'applicazione del nuovo diritto, posto che la revisione della LPT è entrata in
vigore dieci mesi dopo la trasmissione, avvenuta il 4 luglio 2013, dei 154 ricorsi
interposti contro gli atti in pubblicazione e delle relative osservazioni.
4.2. Poiché la
revisione comporta un ampliamento della zona fabbricabile contrario all'art. 38 a cpv. 2 LPT, non occorre esaminare oltre se gli azzonamenti risultano conformi
all'art. 15 vLPT (cfr. STF 1C_197/2015 del 2 febbraio 2016 consid. 2.5.e 2.6.).
5.   A titolo abbondanziale si rileva
che parimenti da respingere sono le critiche rivolte alle conclusioni a cui è
giunto il Governo in merito alla contenibilità del piano ai sensi dell'art. 15
lett. b vLPT, applicabile al caso concreto (cfr. DTF 141 II 393 consid. 3, STF
1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.2.; Messaggio concernente la revisione
parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010,
in: FF 2010, 931, cap. 2.3.4). 5.1. Nella fattispecie occorre premettere che, attraverso la revisione, il
comune ha proposto l'esclusione dalle aree fabbricabili di alcuni terreni o
territori. Esso ha tuttavia nel contempo proposto anche degli importanti
ampliamenti delle zone edificabili. In sede di approvazione il Consiglio di
Stato ha condiviso la riduzione delle aree costruibili ma ha disatteso, salvo
alcune eccezioni minori, gli ampliamenti. A fronte di 7'059 unità insediative
(UI) effettive (di cui 4'683 abitanti nel 2007), indicate dal comune, il
Governo ha anzitutto aggiornato i dati contenuti al capitolo 4, pag. 11, del
Rapporto di pianificazione giugno 2010, quantificando
le UI effettive nel 2010 in 8'721 (di cui 6'285 abitanti). Per rapporto a una
previsione di 7'787 UI (di cui 5'190 abitanti nel 2025 secondo i tassi
di crescita applicati dal comune, ossia quelli determinati nel 2004 dal Service
cantonal de recherche et information statistique su incarico dell'Ufficio di
statistica del Cantone Ticino [USTAT]), l'Esecutivo cantonale ha poi appurato
che i valori indicati dal comune variavano
per difetto da quelli più recenti pubblicati dall'USTAT e di conseguenza da
quelli pronosticati per il 2020 e 2025 sulla base del "trend" degli
anni precedenti. Il Consiglio di Stato ha quindi rivisto al rialzo il calcolo
effettuato dal comune, correggendo la previsione e indicando in
particolare per l'anno 2025 un numero di abitanti pari a 7'315 unità invece di
5'190. Esso ha poi rilevato che le zone edificabili proposte con la revisione
avrebbero permesso di accogliere circa 10'198 UI (di cui 8'069 abitanti),
concludendo, al p.to 5.2.4, pag. 22, della risoluzione impugnata, che la zona
edificabile stabilita dal nuovo piano regolatore (e non come erroneamente
indicato "dai PR in vigore") permetteva di coprire circa il 10% in
più delle necessità di prevedibile sviluppo per i prossimi 10 anni. In proposito
s'impone una prima osservazioni, ossia che i calcoli e le correzioni effettuate
dal Governo si riferiscono principalmente alle UI rappresentate dagli abitanti.
Tale approccio non presta fianco a critiche nella misura in cui è il comune
stesso a sottolineare a più riprese nel Rapporto di pianificazione giugno 2010
la sua preminente vocazione residenziale (cfr. pag. 7, 10, 16), motivo per cui
proprio gli abitanti rappresentano il suo vero fattore di crescita.
5.2. Stabilito che la revisione
permetteva di coprire circa il 10% in più
delle necessità di prevedibile sviluppo per i prossimi 10 anni, nella decisione
impugnata il Governo, attraverso la non approvazione degli ampliamenti della
zona edificabile - salvo, come detto, alcune eccezioni - ha poi ricondotto la
contenibilità del piano a 9'883 UI (di
cui 7'828 abitanti; cfr. risoluzione impugnata, pag. 101). Da ciò risulta, per
quanto attiene agli abitanti, una riserva più che sufficiente per rapporto alle
prognosi (7'315 abitanti), rispettivamente che le zone edificabili sono
adeguatamente dimensionate per soddisfare i prevedibili fabbisogni del
comune. Si noti che, anche qualora si volesse considerare l'insieme delle UI
pronosticate dal comune per il 2025 (e non solo gli abitanti), tenendo conto della
correzione apportata dal Governo, che da 7'787 UI le farebbe lievitare a 9'912
UI, il lieve ammanco che ne risulta per rapporto alle riduzioni operate, pari a
29 UI (= 9'912 - 9'883 UI), si rivela tutto sommato trascurabile, trattandosi
di un calcolo teorico, e non è quindi atto ad inficiare la valutazione
complessiva operata dal Governo, che merita di venir condivisa.
5.3.
In merito alle ulteriori critiche addotte dal comune si osserva che l'orizzonte
temporale del 2025 ritenuto sia a pag. 12 del Rapporto di pianificazione giugno
2010, sia dal Governo a pag. 21 e 22 della risoluzione impugnata, risulta
corretto e non può venir protratto, come vorrebbe ora il ricorrente, al 2030.
Di principio non è infatti possibile far iniziare a decorrere il lasso di tempo
di 15 anni da una data posteriore a quella in cui l'autorità competente
(legislativo comunale) ha adottato il piano regolatore. In effetti la procedura
di approvazione e di ricorso, sebbene possa richiedere anni in materia di
pianificazione del territorio, è finalizzata alla verifica dell'operato
dell'autorità di pianificazione la quale, ad una certa data, ha decretato il
piano sulla base di una previsione fondata su precisi dati. La protrazione
dell'inizio del termine di 15 anni oltre la data di adozione dello strumento
pianificatorio implica del resto la presa in considerazione di rilievi statistici
riferiti agli anni successivi alla stessa, inserendo, nella verifica, degli
elementi di giudizio di cui l'autorità di adozione del piano regolatore non poteva
avere conoscenza e sui quali non ha di conseguenza
potuto fondare la propria decisione; donde una particolare cautela nel loro
impiego. Anche la critica rivolta al metodo di calcolo delle unità insediative
(UI), che il ricorrente vorrebbe veder ora basato su un fabbisogno di superficie utile lorda (SUL) per UI di almeno di 60-70
mq, appare infondata, posto che, come esso riconosce, il rapporto di 40/50
SUL/UI era stato da lui stesso ritenuto valido e quindi applicato nell'ambito
della revisione (cfr. in particolare: allegato 11, "Tabella di contenibilità
delle zone insediative" al citato Rapporto). Ad ogni modo il rapporto di
40/50 SUL/UI, ripreso nei dati illustrati a pag. 20 della risoluzione impugnata,
appare estremamente equilibrato e non presta fianco a critiche (cfr. STA 90.2008.46 del 14 ottobre 2009, consid. 3.4).
6.   Piano particolareggiato "Robiano"
Come esposto in narrativa,
per questo comparto il comune ha confermato il vincolo di piano
particolareggiato, previsto dal piano regolatore previgente, apponendo inoltre
un vincolo di strada panoramica lungo il tracciato del percorso situato a monte
del comparto e ponendo sotto tutela al suo interno due boschetti e tre alberi
di pregio paesaggistico. All'area è stato inoltre parzialmente sovrapposto il
perimetro di rispetto della Chiesa dei SS. Matteo e Maurizio. In sede di
approvazione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la definizione dei nuovi
vincoli pianificatori si ponesse in conflitto con l'impianto del piano
particolareggiato, che fissa in modo puntuale l'ubicazione e le modalità
edificatorie dei nuovi volumi ammessi. Per questo motivo non li ha approvati,
abrogando nel contempo la pianificazione previgente e ordinando al comune di
avviare una variante di adeguamento e di istituire, in parallelo, una zona di
pianificazione. Il comune, asserendo di aver già allestito una variante
concernente il comparto in questione, attualmente al vaglio del Dipartimento
del territorio, contesta quest'ultima imposizione, chiedendone lo stralcio. Se
vi sarà necessità, ritiene di poter intervenire tramite le altre misure di salvaguardia
della pianificazione previste agli art. 56 e seg. LST. In proposito si osserva
quanto segue.
6.1.
6.1.1. Secondo l'art. 27
cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di pianificazione,
prosegue il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per cinque anni al
massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga. La norma è
direttamente applicabile e configura una
base legale sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr. Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 27 n.
3 e 11; Alexander Ruch , Kommentar
RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n. 24). Di per sé, non necessita quindi di
essere ripresa dal diritto cantonale, il quale deve tuttavia indicare
l'autorità competente e la relativa procedura da seguire. Ai cantoni compete
inoltre la facoltà di prevedere altre misure destinate a salvaguardare la
futura pianificazione (cfr. Waldmann/Hänni ,
op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).
6.1.2. L'istituto della
zona di pianificazione è stato ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST,
il quale ricalca a sua volta il previgente art. 58 LALPT. La norma consente di
istituire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati se i
piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo
all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di
pianificazione è adottata dal municipio, sentito il Dipartimento, oppure dal
Consiglio di Stato, sentiti i municipi interessati (art. 59 cpv. 1 LST e art.
82 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011
[RLst; RL 7.1.1.1.1]; cfr. pure art. 57 cpv. 2 LST). Entra in vigore con la sua
pubblicazione (art. 60 cpv. 1 LST) e lo resta fino a che sia pubblicato il
piano sostitutivo di cui tutela l'adozione, ma comunque non oltre cinque anni,
con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una
proroga di due anni al massimo (60 cpv. 2 e 3 LST).
6.2.
6.2.1. Oltre alla zona di
pianificazione, la LST prevede due altre misure, anch'esse già contemplate
dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di
elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) ed il blocco edilizio (art.
63 LST).
6.2.2. In particolare, giusta
l'art. 62 cpv. 1 LST, il municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al
massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la
domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in
atto (cfr. anche art. 65 LALPT). Essi, continua la norma (cpv. 2), decidono
immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura
d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano
particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale
non è stato adottato. La norma mira a salvaguardare la pianificazione in via di
elaborazione, attribuendo effetto anticipato negativo al diritto in formazione
e paralizzando l'applicabilità del diritto vigente (RtiD II-2007 n. 15, RDAT
1987 n. 60; Adelio Scolari , Commentario,
Cadenazzo 1996, ad art. 65 n. 451 e seg.). L'art. 84 RLst specifica nel
dettaglio i contenuti normativi dell'art. 62 cpv. 1 LST, segnatamente la
nozione di studio pianificatorio in atto.
6.3. Nel caso concreto,
con la decisione impugnata il Governo ha abrogato la pianificazione previgente
concernente il comparto soggetto a piano particolareggiato, rinviando gli atti
al comune per l'elaborazione di una variante. Allo stato attuale, si è dunque
in presenza di un vuoto pianificatorio. Di conseguenza le critiche rivolte
all'obbligo di adottare una zona di pianificazione vanno respinte già per il
solo fatto che, mancando la base pianificatoria per esaminare eventuali domande
di costruzione, una decisione sospensiva - che, come detto sopra, ha l'effetto
di paralizzare l'applicabilità del diritto in vigore - non potrebbe entrare in
linea di conto. Facendo attualmente difetto una base pianificatoria, l'istituzione
di una zona di pianificazione appare dunque lo strumento idoneo per salvaguardare
la pianificazione in fieri. Non va inoltre dimenticato che, come
ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva
costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione ed
inoltre non esclude, se del caso, nemmeno un'adozione successiva di quest'ultima
( STA 90.2009.75 del 5 luglio 2011 consid. 3.4) . Per questi
motivi l'obbligo imposto al comune è immune da critiche.
7.   7.1. Per tutti questi motivi il
ricorso è respinto.
7.2. Si prescinde dal
prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   Non si preleva tassa di
giustizia.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il
vicecancelliere