Licenza edilizia per la costruzione di un capannone commerciale-amministrativo
Decisione del 03.12.2018, TRAM
Incarto n. 52.2017.297
ACCESSO SUFFICIENTE
URBANIZZAZIONE
art. 19 LPT
art. 22 cpv. 2 let. b LPT
art. 38 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 24 maggio 2017 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 26 aprile 2017 (n. 1872) del Consiglio di Stato, che ha accolto
  il ricorso presentato da CO 1 contro la risoluzione
  del 17 luglio 2015 con cui il Municipio di Vacallo le ha rilasciato la licenza edilizia per la costruzione di un
  nuovo capannone commerciale , espositivo e amministrativo (part. __________);
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 18 dicembre 2013
la RI 1, qui ricorrente, ha chiesto al Municipio di Vacallo il permesso di
costruire un capannone ad uso commerciale, espositivo e amministrativo su un terreno
(part. __________) in pendio situato in località __________, nella zona
artigianale-commerciale (Ar-Co). Lo stabilimento, a pianta grossomodo rettangolare,
è alto circa 10 m e strutturato su due livelli che, secondo i piani, saranno
adibiti all'esposizione e alla vendita di materiali e manufatti per l'edilizia
(1'075 mq), nonché a deposito edile (224 mq) e uffici (151 mq). L'accesso all'edificio è dato a valle da via __________, una strada di servizio secondo il piano regolatore, non
ancora realizzata, che attualmente si
presenta come un percorso asfaltato (part. __________), largo circa 3 m, che da uno stretto imbocco risale dalla
strada cantonale sottostante (via __________). Lungo questo percorso è
in particolare prevista una rampa bidirezionale per i camion (a sud-ovest) e
una serie di posteggi (9). Ulteriori stalli (16), da realizzare a monte dello
stabile, saranno raggiungibili risalendo ulteriormente via __________ e
svoltando su una pista sterrata (censita quale strada privata dal PR), che
oltre un riale ripiega all'interno del fondo.
b. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si sono opposti alcuni vicini,
tra cui il resistente CO 1, proprietario di un fondo attiguo (part. __________), che ha sollevato svariate eccezioni,
tra cui l'urbanizzazione insufficiente del fondo. c. L'istante in licenza ha in seguito completato gli atti con ulteriore
documentazione. Dando seguito a una richiesta dell'Area dell'esercizio e della
manutenzione del Dipartimento del territorio (Area EM), finalizzato a chiarire
l'accesso veicolare verso la strada cantonale sottostante, ha in particolare
prodotto un "progetto stradale preliminare" del 31 luglio 2014 dello
studio d'ingegneria __________ per attuare un primo lembo (ca. 20 m) della
strada di servizio pianificata, adeguando in particolare il raccordo con via __________.
Ha in seguito allegato anche un piano di proposta di segnaletica (varianti 1 e
2) del medesimo studio per la regolazione dei percorsi dei mezzi pesanti
all'interno del comparto (scritto del 3 giugno 2015). d. Il 18 giugno 2015, i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno
emesso il proprio avviso al progetto (n. 87641), integrato, tra l'altro, dal
preavviso dell'Area EM (favorevole ai piani di variante ing. __________ del 31 luglio 2014 e alla condizione che la nuova segnaletica sulla strada
cantonale [variante 2] sia autorizzata dall'Ufficio cantonale preposto). La
Sezione della mobilità ha invece chiesto di ridurre il numero di posteggi (da
25 a 18). e. Fatto proprio tale avviso cantonale, il 18 giugno 2015 il Municipio ha
rilasciato la licenza edilizia richiesta alle condizioni in esso contenute,
respingendo tutte le opposizioni pervenute.
B. Con giudizio del 26
aprile 2017, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto da CO 1
avverso la predetta decisione, che ha annullato. Disattesa una richiesta di sospensione della procedura, il Governo ha anzitutto
rilevato come il fondo dedotto in edificazione non fosse attualmente
sufficientemente urbanizzato; la stessa domanda di costruzione ne darebbe atto.
La licenza, ha aggiunto, non autorizza invece - né potrebbe autorizzare - l'adeguamento
della strada di servizio, così come prospettato dal citato "progetto
stradale preliminare". Il permesso edilizio, ha proseguito, non potrebbe d'altra
parte essere subordinato alla condizione che l'opera stradale pianificata venga
realizzata: ciò presuppone infatti, perlomeno, l'esistenza di un progetto
stradale approvato e che il relativo credito sia stato stanziato. Tanto meno la
licenza edilizia potrebbe essere assoggettata alla condizione di posare un'adeguata segnaletica (che pure richiede un'altra
procedura). Escluso già per tali motivi che il progetto potesse essere
autorizzato, l'Esecutivo cantonale ha infine abbondanzialmente indicato che, a
un esame sommario, non sembrerebbero prive di fondamento neppure le altre
censure sollevate dal vicino (riferite al calcolo dei posteggi, alla deroga
alla distanza dal riale a est del fondo e al principio di inserimento ordinato
e armonioso nel paesaggio).
C. Avverso tale giudizio,
la RI 1 si aggrava ora davanti a questo Tribunale, chiedendo che sia annullato
e sia ripristinata la licenza edilizia o, in via subordinata, che gli atti
siano retrocessi alla precedente istanza per nuova pronuncia. Ripercorsi i fatti e biasimato il Governo per non aver considerato la sua
ultima richiesta di sospensione e la convenzione del 21 aprile 2017 che ha frattanto
stipulato con il Municipio (per la realizzazione anticipata della strada in
questione), la ricorrente ritiene in
sostanza che tale accordo basterebbe per considerare sufficientemente
urbanizzato il fondo. L'allestimento del progetto stradale e la sua
pubblicazione, ha aggiunto, sarebbero imminenti . Inammissibili, siccome
immotivate, sarebbero invece le considerazioni espresse sommariamente dal
Governo sulle altre censure.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si
riconferma nella sua posizione, così pure il Municipio, rimettendosi al
giudizio del Tribunale. CO 1 postula invece il rigetto del gravame, contestando
puntualmente le tesi dell'insorgente con argomenti di cui si dirà, per quanto
occorre, in appresso.
E. Con la replica e le
dupliche le parti si sono essenzialmente riconfermate nelle rispettive
conclusioni e domande di giudizio, sviluppando ulteriormente le proprie tesi.
F. In sede di
istruttoria, il Tribunale ha chiesto al Municipio di produrre le decisioni
finora adottate, da esso medesimo e dal Consiglio comunale, in merito a
progettazione, stanziamento dei crediti necessari e realizzazione della strada
di servizio di via __________ (prevista dal PR). Della documentazione esibita
dall'Esecutivo comunale con scritto del 26 ottobre 2018 (corrispondente a
quella in parte già prodotta dall'insorgente) si riferirà, nella misura del
necessario, più avanti. Così pure delle relative osservazioni formulate dalle
parti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente,
personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato di cui è
destinataria (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, integrate
dalla documentazione di cui si è detto in narrattiva (consid. F). La situazione
dei luoghi emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie
agli atti. Non occorre ripetere il sopralluogo esperito dalla precedente
istanza. Tanto meno assumere le prove (testi, ecc.) genericamente sollecitate
dall'insorgente.
2. Da respingere è anzitutto la critica della
ricorrente al Governo di non aver ulteriormente
sospeso la procedura (art. 24 LPAmm) così come aveva postulato il 7 dicembre
2016, rispettivamente di non aver considerato la sua ennesima richiesta di
sospensione del 25 aprile 2017. Al di là del fatto che la trasmissione di quest'ultimo
scritto si è all'evidenza accavallata con la pronuncia resa dal Governo, va
comunque osservato che l'invio della convenzione stipulata con il Municipio il
21 aprile 2017 non imponeva affatto una sospensione della procedura di ricorso.
Tanto più che, come si vedrà qui di seguito, il percorso verso la realizzazione
della controversa strada risulta ancora oggi lungo e incerto, a prescindere
dalla predetta convenzione.
3. 3.1. L'autorizzazione
a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv.
2 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700) . Un fondo
è urbanizzato se dispone, fra l'altro, di un accesso sufficiente ai fini della
prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La
nozione di accesso sufficiente attiene al diritto federale, il quale
stabilisce tuttavia unicamente principi generali, mentre i requisiti di
dettaglio sono eventualmente fissati dal diritto cantonale e comunale (cfr. DTF 123 II 337 consid. 5b, 117 Ib 308 con-sid. 4a; RDAT I-2003
n. 59 consid. 3; André Jomini , in:
Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, n. 2,
10 e 19 ad art. 19). L'esigenza
di un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia del
traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso deve essere tale da non
compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del
traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di
accedere liberamente al fondo. La sufficienza dell'accesso deve essere valutata
tenendo conto dell'utilizzazione prevista, segnatamente delle possibilità
edificatorie del comparto interessato e delle circostanze concrete (cfr. DTF
127 I 103 consid. 7d, 123 II 337 consid. 5b). L'autorità decidente fruisce in
proposito di una certa latitudine di giudizio, censurabile da parte del
Tribunale unicamente nella misura in cui perfezioni gli estremi della
violazione del diritto (cfr. art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm; DTF 121 I 65 consid.
3a). La sufficienza dell'accesso deve di massima essere assicurata sia di
fatto, sia di diritto al momento del rilascio
del permesso (cfr. DTF 127 I 103 consid. 7d; RtiD I-2011 n. 39 consid. 2.2 con
rinvii; I-2011 n. 19 consid. 4.1 e rimandi). Se non esiste già al momento del rilascio della licenza edilizia, deve essere almeno certo che l'accesso sia
concretamente realizzato al momento in cui vengono portati a compimento i
lavori di costruzione dell'edificio o dell'impianto che ne viene servito (cfr.
STA 52.2008.182 del 23 settembre 2008 consid. 3.1; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 22 ad art. 19). 3.2. Per legge, l'ente pubblico
urbanizza le zone edificabili entro i termini previsti dal programma di urbanizzazione; se necessario, può
scaglionare l'urbanizzazione (cfr. art. 19 cpv. 2 LPT). Tale obbligo non conferisce al proprietario un
diritto soggettivo all'urbanizzazione dei suoi fondi (cfr. Eloi Jeannerat , in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre
Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Ba-silea
2016, n. 47 ad art. 19). Per porre rimedio a eventuali ritardi nella
realizzazione delle opere di urbanizzazione, l'art. 19 cpv. 3 LPT stabilisce
che, se l'ente pubblico non urbanizza le zone edificabili nei termini previsti,
deve permettere ai proprietari fondiari di provvedere da sé all'urbanizzazione
dei fondi secondo i piani approvati dall'ente pubblico oppure di anticipare le
spese d'urbanizzazione giusta il diritto cantonale. Tale norma è stata recepita
a livello cantonale dall'art. 38 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100). Secondo questa disposizione, se
l'urbanizzazione della zona edificabile non è realizzata nei termini previsti
dal programma di urbanizzazione, i proprietari fondiari possono:
-     prevedere
da sé all'urbanizzazione dei fondi secondo i piani approvati, stabilendo con il
comune per contratto di diritto pubblico segnatamente le modalità d'esecuzione
dei lavori, il diritto di proprietà sulle opere, le condizioni per l'allacciamento
dei vicini, il riscatto delle opere e il trasferimento di diritti e obblighi
all'ente pubblico (lett. a);
-     anticipare
i costi dell'urbanizzazione, stabilendo con il comune mediante contratto di
diritto pubblico segnatamente l'importo da anticipare, il rimborso del capitale
anticipato e l'interesse dovuto (lett. b).
La norma presuppone
avantutto la mora dell'ente pubblico, che il proprietario può chiedere al
municipio di accertare, comunicandogli nel contempo di voler porre in atto uno
degli strumenti dell'art. 19 cpv. 3 LPT. L'esecutivo consenziente
sottoscriverà dunque un contratto di diritto
pubblico soggetto all'approvazione del legislativo (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. g
e 42 cpv. 2 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 [LOC; RL 181.100];
Messaggio sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009,
n. 6309, pag. 63 seg.), che, nel caso in cui il proprietario intenda provvedere
autonomamente all'urbanizzazione, deve contenere le indicazioni esatte dall'art. 38 lett. a LST (cfr. anche art. 47 cpv. 2 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;
RL 701.110). In ogni caso, gli impianti di urbanizzazione devono essere
realizzati secondo i piani approvati dall'ente pubblico (cfr. art. 19
cpv. 3 LPT e 38 lett. a LST; STA 52.2016.645 del 25 giugno 2018 consid. 3.1).
4. 4.1. In
concreto, il fondo dedotto in edificazione (part. __________) è attualmente
servito da via __________, una strada in salita larga ca. 3 m, che con uno
stretto imbocco è collegata alla strada cantonale sottostante (cfr. piani e
fotografie agli atti). È pacifico che questo percorso che si spiega a valle del
fondo - nella sua configurazione attuale - sia manifestamente inadeguato a
sopportare il traffico indotto dal nuovo stabilimento (cfr. in tal senso, anche
la relazione tecnica del progetto stradale preliminare del 31 luglio 2014, pag.
1). Edificio che, come visto in narrativa, sarà destinato all'esposizione, alla
vendita e allo stoccaggio di materiali edili su una superficie di oltre 1'000
mq. Manifestamente insufficiente, come ben emerge dai piani e controlli dello
studio d'ingegneria __________, appare in particolare il primo tratto della
strada esistente, con il raccordo su via __________, che dovrebbe essere percorso dai camion (lunghi 10 m) che dovranno accedere
alla rampa prevista a sud-ovest (cfr. verifiche di uscita dei camion
annesse alla relazione tecnica del progetto preliminare del 31 luglio 2014 e
alla relazione tecnica del progetto definitivo del 24 agosto 2017, da cui
emerge che solo un allargamento del raccordo
potrebbe tutt'al più consentire le manovre ). Ostacolato, senza l'allargamento
della strada, risulta pure l'accesso alla successiva serie di posteggi. Nemmeno
l'insorgente pretende del resto che la strada esistente risponda alle sue
effettive necessità. 4.2. Il piano regolatore, come già accennato, prevede di urbanizzare la zona
artigianale-commerciale di situazione ampliando il percorso esistente (part. __________) con una nuova strada di servizio (a doppia corsia) larga fino a 6.50 m (m 5 + 1.50 di marciapiede), adeguando l'innesto
sulla strada cantonale (cfr. estratto piano del traffico agli atti). La strada,
attualmente, non è ancora stata realizzata. Il Governo ha in particolare
rilevato che la licenza edilizia non potrebbe essere subordinata alla
condizione che questa nuova opera viara venga eseguita: non essendo ancora
stato allestito e approvato un progetto stradale, né stanziato il relativo
credito per l'opera di competenza dell'ente pubblico, troppo incerta sarebbe la
sua concretizzazione, per comunque poter ritenere dato il requisito dell'accesso
sufficiente. Il giudizio resiste alle critiche della ricorrente, e ciò anche considerando le
decisioni frattanto prese a livello comunale. 4.3. Anzitutto, è ben vero che nel corso dell'ultimo anno circa è stato
allestito (agosto 2017), pubblicato e approvato il progetto stradale per una "prima
tappa" d'ampliamento di via __________ e l'imbocco su via __________ (cfr.
doc. L, M e N, nonché allegati al citato scritto del 26 ottobre 2018). La
relativa decisione d'approvazione del Municipio del 25 maggio 2018, tuttavia,
non è ancora cresciuta in giudicato (essendo stata impugnata davanti al Governo,
cfr. citato scritto del 26 ottobre 2018). Ben più significativo è comunque come a tutt'oggi manchi una determinazione del
legislativo comunale che avalli l'esecuzione di tale opera, approvando i
crediti necessari e il piano di finanziamento (cfr. art. 30 cpv. 1 della legge sulle strade del 23 marzo 1983 [Lstr;
RL 725.100] e 13 lett. g LOC); risoluzione, che di principio deve
precedere l'avvio della procedura di progetto
stradale (cfr. art. 30 cpv. 1 Lstr). Con decisione del 17 dicembre 2017, il
Consiglio comunale si è infatti finora limitato a concedere un credito di fr. 53'000.- per la progettazione definitiva dell'allargamento stradale; non per la sua realizzazione. Non porta ad altra conclusione la convenzione del 21 aprile 2017 (doc. G), con
cui la RI 1 si è impegnata ad anticipare i costi di progettazione (ca. fr.
13'932.-) e di costruzione (ca. fr. 110'000.- +/- 20%) di un primo lembo di via
__________ con il raccordo su via __________ (" limite d'opera 1 ";
ca. 370 mq) - inclusi eventuali espropri - mentre il Municipio ha impegnato il
Comune a rimborsarglieli (cfr. punti 2, 4 e 6 con preventivo e planimetria
allegati). Anzitutto non risulta che una simile convenzione - eccedente il
limite di delega dell'Esecutivo locale (fr. 60'000.-; cfr. art. 29 del
regolamento comunale di Vacallo) - sia stata sottoposta per ratifica al
Consiglio comunale. Inoltre, non è ben dato di vedere come tale accordo - che
come detto interessa solo il " limite d'opera 1 " (con un'area d'intervento
di ca. 370 mq in cui è inclusa solo una prima striscia di una ventina di metri di
via __________, cfr. convenzione e planimetria citate) - possa coprire l'intera
prima tappa del progetto stradale pubblicato. Tappa che, come ben emerge dal
relativo incarto (doc. L), ingloba un tratto ben più lungo (ca. 70 m) della
strada di servizio di PR (comprensivo di tutta la fascia a valle della part. __________,
fino a poco prima del ponte sul riale [part. __________ e __________]), oltre a
diversi adeguamenti sulla strada cantonale, per una superficie totale d'intervento
pari a più del doppio (ca. 800 mq) e un preventivo di spesa ben più consistente
(fr. 477'414.-, di cui fr. 124'740.- per via __________ e fr. 352'674.- per via
__________; cfr. relazione tecnica del 24 agosto 2017, pag. 2 e 14 segg. e
planimetrie). Tale fatto è peraltro
confermato anche dal preventivo presentato il 17 ottobre 2017 dalla __________ al Municipio (cfr. pag. 1, da cui emerge che il progetto presentato nell'agosto 2017 comprendeva già il "limite
d'opera 2", e planimetrie allegate). Già solo a fronte di queste circostanze e dei diversi inciampi procedurali -
per quanto qui interessa - non si può quindi che ritenere ancora lungo e incerto
l'iter verso la realizzazione della strada di servizio pianificata, necessaria
affinché il fondo possa essere considerato sufficientemente urbanizzato ai fini
della destinazione auspicata in base all'art. 19 cpv. 1 LPT e alla
giurisprudenza sopraesposta (consid. 3.1). A giusta ragione il Governo ha quindi
annullato la licenza edilizia.
5. Fermo quanto
esposto - e senza che si renda necessario entrare nel merito di altri aspetti su
cui neppure il Governo si è veramente chinato -, il giudizio impugnato non può
pertanto che essere confermato, siccome immune da violazioni del diritto.
6. 6.1. Alla luce
dei considerandi che precedono, il ricorso va respinto. 6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'insorgente, che rifonderà inoltre al resistente, assistito da un
legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49
cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dall'insorgente, resta a suo carico.
Quest'ultima rifonderà inoltre a CO 1 un identico importo a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera