Piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino - carattere vincolante delle rappresentazioni grafiche
Decisione del 30.03.2018, TRAM
Incarto n. 90.2015.32
BENI NATURALISTICI
PIANO DI UTILIZZAZIONE CANTONALE
RAPPRESENTAZIONE GRAFICA
art. 75 COST
art. 78 COST
art. 28 cpv. 2 let. h LALPT
art. 29 cpv. 2 let. d LALPT
art. 45 cpv. 2 LALPT
art. 49 cpv. 2 LALPT
art. 2 LPT
art. 3 cpv. 2 LPT
art. 21 cpv. 1 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 8 aprile 2015 di
RI
  1
contro
il
  decreto legislativo 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato
  il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino
  (PUC-PPdM);
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è
proprietario del mapp. 65 di Sant'Antonino, su cui insistono una siepe e un
boschetto.
B. Con decreto
legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di
utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che
persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norma di attuazione
del PUC-PPdM, in seguito: NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche
del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il
settore agricolo e sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la
collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti
naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di
svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4),
di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire
all'interno del parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di
migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di
informare e sensibilizzare sui contenuti e i valori del Parco (n. 8). Il
PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano
dell'urbanizzazione e delle NAPUC-PPdM con i relativi allegati e, con carattere
indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione
(cfr. art. 3 NAPUC-PPdM). In particolare il piano delle zone indica a titolo
informativo/indicativo la "zona forestale, siepi e boschetti", retta
dall'art. 21 NAPUC-PPdM, che prevede:
1. La zona forestale, le siepi e i boschetti
esistenti, delimitati nel piano delle zone a titolo indicativo, sono protetti.
2. La zona forestale è protetta conformemente alla
LFo.
3. Interventi su siepi e boschetti che vanno oltre la
gestione corrente sono soggetti ad autorizzazione del Dipartimento, la loro
manomissione anche a compensazione reale.
Il fondo del ricorrente
è attribuito, salvo per la porzione su cui sorge un edificio, alle superfici
per l'avvicendamento colturale (SAC). La siepe e il boschetto ivi presenti non
sono indicati nelle rappresentazioni grafiche.
C. Contro il
predetto decreto, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo l'inserimento dei due elementi naturali nel piano delle zone e, di
riflesso, la correzione del limite della zona SAC.
D. a. La Sezione
dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran Consiglio, aderisce al
gravame. Osserva anzitutto come, benché la zona forestale, le siepi e i
boschetti siano riportati nei piani solo a titolo indicativo, tutti questi
elementi, indipendentemente dalla loro menzione, siano protetti. Essa dà poi atto
del fatto che la formulazione dell'art. 21 cpv. 1 NAPUC-PPdM sia ambigua e chiede
al Tribunale di rielaborarne il testo, proponendo la seguente versione:
1. La zona forestale, le siepi naturali ed i boschetti
esistenti sono protetti.
2. Essi sono delimitati nel piano delle zone a titolo
indicativo .
b. Nella replica il
ricorrente, prendendo atto della risposta della Sezione, chiede l'aggiornamento
dei dati della misurazione ufficiale relativi al suo fondo conformemente alla
situazione esistente. La Sezione si è astenuta dal duplicare.
E. a. Chiamato a
esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e all'allegato di
replica, il comune di Sant'Antonino, osservando come la misurazione ufficiale
relativa al mapp. 65 sia stata di recente aggiornata nel senso auspicato dal
ricorrente, postula l'accoglimento del ricorso.
b. L'insorgente ha rinunciato
a presentare osservazioni in merito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 47 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente
(art. 47 cpv. 3 lett. b LST).
1.2. Poiché la
controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. In ambito
di piani di utilizzazione cantonali l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv.
2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro
la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento,
l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento
pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di
dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla
anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che
esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia
esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si
tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali,
dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto,
costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il
Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito
critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo
se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto
dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che
procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una
soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per
sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi
realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla
a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione (STA
90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in RtiD I-2008 n. 17).
3. Giusta
l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento
per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un
ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di
pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo
quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:
pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del
permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano
d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano
direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia
coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e
nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e
segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione
cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di
interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione
degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti
cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse
cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4.Il piano di
Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha),
situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e
Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa
metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una
risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua
importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i
vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino"
esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le
sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr.
Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella
cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende
lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume
Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino -
per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco
occupa circa 2'350 ha, ossia circa il 55% della superficie del fondovalle del
piano di Magadino, e persegue lo scopo di "() promuovere un paesaggio
a carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia
integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di
paesaggio per il futuro " (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide",
pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al
Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco",
il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto
3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
5.5.1. La
protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale
dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico
alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come
anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli
intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è
pure protetto dalla LPT, che proclama all'art. 3 cpv. 2 che il paesaggio
dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti
naturali. L'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra
l'altro i "paesaggi particolarmente belli e quelli con valore
naturalistico o storico-culturale" (lett. b), nonché "i siti
caratteristici e i monumenti naturali e culturali" (lett. c). Il diritto
cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di
protezione (art. 17 cpv. 2 LPT). La LALPT prevede espressamente all'art. 28
cpv. 2 lett. h - a cui l'art. 45 cpv. 2 LALPT rinvia per quanto attiene ai contenuti
dei piani di utilizzazione cantonali - la possibilità di fissare nelle rappresentazioni
grafiche i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi,
in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei
contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale
o della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 cpv. 2 lett. d LALPT, il piano
regolatore o il piano di utilizzazione cantonale può prevedere l'obbligo di
mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a
formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio.
5.2. In concreto
occorre premettere quanto segue. Il Rapporto di pianificazione sottolinea a più
riprese l'importanza delle siepi e dei boschetti presenti all'interno del
PUC-PPdM ([cfr. punto 6.3.7.1., pag. 31: "Su un piano generale gli elementi
che concorrono ad abbellire il paesaggio sono sostanzialmente gli stessi che
favoriscono la natura e la biodiversità [] [] il paesaggio è caratterizzato
da elementi strutturanti [siepi, boschetti, orli erbacei e corsi d'acqua]" e inoltre punto 6.4.3.5., pag. 38: "[] Gran parte della superficie
arbustiva del Parco è tuttavia rappresentata da formazioni quali siepi, bordi
di bosco, roveti [36 ha]. Essi hanno un valore ecologico determinante sulla
funzionalità degli ecosistemi agricoli e sulla loro ricchezza biologica grazie
al loro ruolo di elementi strutturanti [rifugi, punti d'appoggio, corridoi faunistici ]").
La Sezione, in sede di risposta, ribadisce il valore di questi elementi,
spiegando che: "Per questo motivo l'intento del PUC è quello di
proteggere di principio tutte le siepi e tutti i boschetti presenti attualmente
nonché eventuali siepi e boschetti futuri (cfr. misura M_1.2.3.) mediante l'articolo
21 NAPUC. Considerato questo approccio, non è stato eseguito un rilievo dettagliato
ed esaustivo su tutta la superficie del PUC e in cartografia le siepi e i
boschetti sono stati inseriti solo a titolo indicativo congiuntamente alla zona
forestale, pertanto la loro presenza o meno in cartografia non è rilevante ai
fini della norma" .
5.3. Tale impostazione
suscita non poche perplessità: anzitutto la formulazione dell'art. 21 cpv. 1
NAPUC-PPdM, rispettivamente l'indicazione contenuta nel piano delle zone ("Elementi
indicativi/informativi: [] Zona forestale, siepi e boschetti"),
contraddice manifestamente il diritto di rango superiore, poiché le rappresentazioni grafiche hanno carattere
vincolante (cfr. art. 21 cpv. 1 LPT, art. 51 cpv. 1 LALPT) e, pertanto, non è
lecito riportarvi elementi "indicativi" (STA 90.2011.146 del 4
dicembre 2014 consid. 5.2. con rinvio alla 90.2010.61/63-67 del 16 gennaio 2012
consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18 e alla 90.2008.46 del
14 ottobre 2009 consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n. 31). Secondariamente
la menzione circa il carattere indicativo - meglio: non esaustivo - degli
elementi protetti indicati nei piani risulta di un'approssimazione
inammissibile. Occorre infatti dimostrare le ragioni per cui, concretamente,
tutti gli elementi naturali interessati (e non solo quelli desumibili dai dati
a disposizione della Sezione al momento dell'allestimento del piano delle zone:
cfr. risposta, pag. 3) devono essere tutelati, onde poter validamente
giustificare nell'ambito di una congrua ponderazione degli interessi in gioco,
in primo luogo la loro non attribuzione a funzioni economicamente più redditizie
per i proprietari, in subordine il divieto, per questi ultimi, di manometterle
come prescrive l'art. 21 cpv. 3 NAPUC-PPdM (cfr. anche STA 90.2002.111 del 18
giugno 2003 consid. 4.3). Inoltre, rivelandosi il piano incompleto, non è dato
di vedere come potrà venir messo in atto il controllo (e l'eventuale
sanzionamento) in caso di manomissione di elementi naturali non indicati nei
piani. Va da sé che a queste carenze non pone rimedio la formulazione dell'art.
21 cpv. 1 NAPUC-PPdM proposta dalla Sezione in sede di risposta, modifica che
peraltro necessiterebbe di pubblicazione, dando modo ai proprietari, che hanno
inteso la norma nel senso che solo le siepi e i boschetti indicati in
cartografia fossero protetti, di eventualmente contestarla.
5.4.
Ferme queste premesse, il ricorrente si limita tuttavia a postulare
l'inclusione nel piano delle zone della siepe e del boschetto che insistono sul
suo fondo, la cui presenza, come si evince dagli atti acquisiti
all'incarto, è incontestata. Pertanto, sulla base di queste risultanze, questo
Tribunale - che, anche sotto l'egida della nuova LPAmm, non è autorità di
vigilanza e resta vincolato alle conclusioni formulate dalle parti e, pertanto,
non può estendere l'oggetto della procedura (cfr. STA 90.2014.21 del 5 agosto
2016 consid. 5.6.) -, non può che aderire alla tesi, secondo cui il Consiglio
di Stato in sede di adozione e il Gran Consiglio in sede di approvazione hanno
omesso di considerare tali elementi. L'impugnativa merita quindi di essere
accolta e gli atti vengono ritornati al Governo affinché completi le
rappresentazioni grafiche in corrispondenza del mapp. 65 di Sant'Antonino, segnalando
la presenza dei due elementi naturali degni di tutela.
6. Visto
l'esito della vertenza, non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza gli atti
vengono ritornati al Consiglio di Stato affinché completi le rappresentazioni
grafiche in corrispondenza del mapp. 65 di Sant'Antonino, segnalando la presenza
di una siepe e di un boschetto.
2.  Non si preleva tassa di giustizia.
A RI 1 deve dunque essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.-, versato quale
anticipo delle spese processuali.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul
Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere