Irricevibilità per carenza di legittimazione
Decisione del 24.01.2017, TRAM
Incarto n. 90.2015.126
LEGITTIMAZIONE
RESTITUZIONE IN INTERO DEI TERMINI
TEMPESTIVITÀ
art. 34 LALPT
art. 35 LALPT
art. 38 cpv. 4 LALPT
art. 4 cpv. 1 LPAMM

assistita
dal vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 17 dicembre 2015 della
RI
  1
contro
la
  risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 è proprietaria
dei mapp. 360, 370 e 373 di Capriasca, sezione Cagiallo, ubicati in località
Sarone. Sul mapp. 373 sorge un edificio, denominato "Casa __________",
attribuito alla zona dei nuclei tradizionali secondo il piano regolatore di
Cagiallo, approvato dal Consiglio di stato con risoluzione 29 ottobre 1985 (n.
6457) e integrato in seguito da alcune varianti.
B. a. Durante la seduta
del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione
del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,
riunisce mediante un unico atto le
pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo, Lopagno, Roveredo, Sala
(Capriasca), Tesserete e Vaglio. In particolare gli atti informanti la
revisione annoverano fra i beni culturali d'interesse cantonale Casa __________
(BCC 11: cfr. art. 13 cpv. 1 norme particolari di attuazione del piano
regolatore e piano del paesaggio scala 1:2'500), prevedendo attorno
all'edificio un perimetro di rispetto (cfr. piano del paesaggio scala 1:2'500 e
piano del paesaggio scala 1:10'000). Il piano del traffico e delle AP-EP
contempla inoltre la trasformazione in percorso pedonale (PP) della strada che
attraversa una parte del nucleo di Cagiallo-Sarone.
b. Avverso quest'ultimo
vincolo la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone
l'annullamento, in quanto la pedonalizzazione parziale del nucleo avrebbe
arrecato problemi d'accesso alle proprietà e non le avrebbe più consentito di
utilizzare parte dei suoi fondi come posteggio.
C. Con risoluzione 10 novembre
2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano
regolatore di Capriasca, accogliendo il ricorso in parola e rinviando gli atti
al comune per l'allestimento di una variante (cfr. dispositivo n. 2, pag. 399,
che rinvia al p.to 8.2 "Decisioni che necessitano di una pubblicazione,
pag. 396 e 397, e al p.to 8.3 "Decisioni che richiedono l'adozione di una
variante di PR", pag. 397). Il Governo ha inoltre approvato incondizionatamente
il vincolo di tutela che grava Casa __________ e il relativo perimetro di rispetto
(cfr. p.to 6.1.2. lett. e, pag. 31-35).
D. Avverso tale
risoluzione, segnatamente contro "la modifica d'ufficio
dell'inserimento di Casa __________ a Sarone nell'elenco dei beni culturali
d'interesse cantonale" , la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulando in via principale lo stralcio del vincolo e, in via
subordinata, che la protezione dell'edificio venga circoscritta alla parte che
ospita la "sala della musica". Nel merito essa lamenta in particolare
di non essere mai stata informata circa l'intenzione di tutelare il bene né prima, né durante la procedura di
pubblicazione e di aver preso conoscenza del vincolo solo a seguito dello
scritto 13 novembre 2014 dell'Ufficio dei beni culturali.
E. a. Il comune,
rappresentato dal municipio, e la Sezione dello sviluppo territoriale, agente
per conto del Governo, chiedono che il ricorso venga dichiarato irricevibile.
Il comune, riassunte le modalità secondo le quali si è svolta la procedura di
pubblicazione, contesta in particolare che l'informazione relativa all'adozione
del vincolo fosse insufficiente. Delle ulteriori motivazioni da essi addotte si
dirà, per quanto necessario, in seguito. b. Negli allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle
rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in
diritto
1. Nella misura in cui il gravame è rivolto contro la risoluzione 10 novembre 2015 del
Consiglio di Stato, la competenza del Tribunale è data dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1).
In applicazione dell'art. 49 cpv. 2 della legge sull'organizzazione giudiziaria
del 10 maggio 2006 (LOG; RL 3.1.1.1), l'impugnativa può inoltre essere evasa da
un giudice unico. Quanto alla legittimazione della ricorrente va considerato
quanto segue.
2. 2.1. La revisione all'esame è
stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU
1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011), applicabile alla fattispecie in
virtù dell'art. 117 LST. La LALPT prevedeva che il piano regolatore era
adottato dal legislativo comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT). Il municipio
procedeva sollecitamente alla pubblicazione della decisione di adozione presso
la cancelleria comunale per il periodo di 30 giorni (art. 34 cpv. 1 LALPT). La
pubblicazione era annunciata almeno 10 giorni prima agli albi comunali, nel
Foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (art. 34 cpv. 3 LALPT). Contro il
contenuto del piano era dato ricorso al Consiglio di Stato entro 15 giorni
dalla scadenza del termine di pubblicazione (art. 35 cpv. 1 LALPT). Erano
legittimati a ricorrere (art. 35 cpv. 2 LALPT): ogni cittadino attivo nel
comune (lett. a); ogni altra persona o ente che dimostrasse un interesse degno
di protezione (lett. b). A norma dell'art. 37 cpv. 1 LALPT il Consiglio di
Stato esaminava gli atti e decideva i ricorsi, approvava in tutto od in parte
il piano regolatore, oppure negava l'approvazione. Contro le decisioni del
Consiglio di Stato era dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art.
38 cpv. 1 LALPT). L'art. 38 cpv. 4 LALPT legittimava a ricorrere il comune
(lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), ed ogni altra
persona o ente che dimostrasse un interesse degno di protezione a dipendenza
delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). In vigenza della LALPT
il privato cittadino era pertanto legittimato a ricorrere dinanzi a questo
Tribunale solo se aveva precedentemente inoltrato ricorso davanti al Consiglio
di Stato; faceva eccezione l'ipotesi in cui quest'ultima autorità avesse
disposto una modifica rispetto alle decisioni del legislativo comunale.
La LST, in vigore dal
1° gennaio 2012, ha istituito un regime giuridico analogo a quello previsto
dalla LALPT per quanto attiene alla procedura di adozione, approvazione ed
impugnazione del piano regolatore: si vedano gli art. da 25
 a 30 LST.
2.2. In concreto, nella
seduta del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la
revisione del piano regolatore. Con risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) il
Consiglio di Stato ha approvato il piano. Per quanto qui interessa, il Governo
si è limitato ad approvare - senza modifiche - il vincolo di tutela BCC 11 che
grava Casa __________ e il relativo perimetro di rispetto. Poiché la ricorrente,
nell'ambito del ricorso inoltrato al Consiglio di Stato contro la decisione del
comune, non si è manifestamente opposta a tali vincoli, essa non è di conseguenza
legittimata a contestarli ora direttamente dinanzi al Tribunale. Il gravame
dell'insorgente al Tribunale va, dunque, dichiarato irricevibile già per questo
motivo.
3. 3.1. Alla
luce di quanto appena considerato dev'essere ancora esaminato se l'impugnativa
formalmente introdotta dinanzi a questo Tribunale non possa - rispettivamente
debba - essere interpretata e trattata, in realtà, in primo luogo quale ricorso
al Consiglio di Stato contro i vincoli di tutela adottati dal consiglio comunale,
che il Governo si è semplicemente limitato ad avallare. Verificandosi una tale
ipotesi, in virtù dell'art. 4 cpv. 1 della legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181; in vigore sino al 28
febbraio 2014), applicabile alla fattispecie in base all'art. 113 cpv. 2 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), il
gravame dovrebbe difatti essere trasmesso d'ufficio al Consiglio di Stato, al
quale - prima di entrare nel merito - spetterebbe il compito di accertare la
sua ricevibilità ed in particolare la sua tempestività. Ora, tuttavia, la
prassi permette di prescindere dalla trasmissione degli atti all'autorità
competente quando tale modo di procedere si risolve in un vuoto e inutile
esercizio formale, segnatamente perché il ricorso si appalesa comunque manifestamente
intempestivo (cfr. STF 1P.383/2005 del 21 dicembre 2005 consid. 3.4; RSAS 2003
pag. 518 consid. 2.3; STA 90.2009.70 del 10 gennaio 2011 consid. 3). È quanto
si verifica nella fattispecie: il termine per impugnare dinanzi al Governo la
deliberazione del consiglio comunale, pubblicata nel periodo dall'8 ottobre al
6 novembre 2012, è in effetti ampiamente trascorso.
3.2. La ricorrente sembrerebbe
tuttavia dolersi del fatto di non aver ricevuto alcuna comunicazione scritta
circa il mutamento dello statuto giuridico del suoi fondi sancito attraverso la
nuova pianificazione. In proposito si osserva che la LALPT non prevedeva
l'obbligo, per l'autorità, di avvisare personalmente i proprietari
dell'adozione del piano regolatore o di una sua variante. Questa normativa
cantonale risultava conforme all'ordinamento costituzionale e legislativo
federale. La giurisprudenza relativa agli art. 4 cpv. 1 dell'or abrogata
Costituzione federale del 29 maggio 1874, 29 cpv. 2 della Costituzione federale
vigente, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), e 33 cpv. 1 della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) ha in effetti
stabilito che le citate disposizioni esigono, di massima, la semplice
pubblicazione dei piani, la quale, nella fattispecie, è regolarmente avvenuta.
La legislazione federale non impone invece l'obbligo d'informare personalmente
i proprietari fondiari in caso di adozione o di modifica dei piani stessi. Ai
proprietari incombe infatti il compito di interessarsi costantemente riguardo
alla situazione giuridica dei loro fondi; principio che ritorna applicabile anche
quando essi non risiedono nel comune dove sono siti questi ultimi (RDAT II-1999
n. 9 consid. 6b; inoltre: RtiD
I-2010 n. 20
consid.
3.2; Heinz Aemisegger/ Stephan Haag, Praxiskommentar zum
Rechtsschutz in der Raumplanung, Zurigo 2010, ad art. 33 n. 25). L'art. 27 cpv. 2 LST, attuato in
chiave restrittiva dall'art. 36 cpv. 3 del regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1), ha frattanto
introdotto l'obbligo, per il municipio, di avvisare personalmente i proprietari
della pubblicazione della decisione di adozione del piano regolatore; ma questa
disposizione non può giovare alla ricorrente, in quanto alla fattispecie torna
applicabile la LALPT (cfr. supra consid. 2.1.).
4. 4.1. S ia infine soggiunto, per completezza, che per gli
stessi motivi appena enunciati, il Consiglio di Stato dovrebbe tassativamente
respingere il ricorso anche qualora dovesse essere trattato alla stregua di una
domanda di restituzione in intero contro il lasso dei termini (cfr. art. 12
cpv. 1 LPamm e relativo rinvio alle norme della procedura civile).
4.2. Il 1° gennaio
2011 è entrato in vigore il codice di diritto processuale civile svizzero, del
19 dicembre 2008 (CPC; RS 272), il cui art. 148 prevede che ad istanza della
parte che non ha osservato un termine, il giudice può concedere un termine
suppletorio o fissarne uno nuovo se la parte rende verosimile di non aver colpa
dell'inosservanza o di averne solo in lieve misura (cpv. 1); la domanda
dev'essere presentata entro dieci giorni dalla cessazione del motivo
dell'inosservanza (cpv. 2); se vi è già stata una pronuncia del giudice, la
restituzione del termine non può più essere domandata trascorsi sei mesi dal
passaggio in giudicato (cpv. 3). Il CPC prevede dei requisiti meno severi di
quelli sanciti, fino al 31 dicembre 2010, dell'or abrogato codice di procedura
civile ticinese, del 18 febbraio 1971 (CPC-TI), che presupponeva - per la restituzione
del termine - l'assenza di (ogni) colpa della parte che la chiedeva (cfr. art.
137 CPC-TI, RL 3.3.2.1); va, per contro, rilevato che dal 1° gennaio 2011 la restitutio
in integrum non può più essere ottenuta per il semplice fatto di soddisfare
i requisiti legali, ma è altresì rimessa - una volta che questi sono adempiuti
- al potere d'apprezzamento del giudice (cfr. l'art. 148 cpv. 1 CPC).
4.3. Ora, nel caso di specie, la sola
responsabile dell'omessa impugnazione dei vincoli in parola nei termini fissati
dall'art. 35 cpv. 1 LALPT è la ricorrente. La sua colpa non può, inoltre, essere
banalizzata, qualificandola di lieve; essa ha difatti disatteso in maniera
palese il suo dovere primordiale di esaminare con la dovuta attenzione i documenti
posti in pubblicazione, da cui poteva evincere agevolmente l'apposizione dei
vincoli ora contestati (cfr. Rapporto di pianificazione giugno 2010, pag. 22; art.
13 cpv. 1 norme particolari di attuazione del piano regolatore; piano del
paesaggio scala 1:2'500; piano del paesaggio scala 1:10'000), facendosi se
necessario assistere da persone cognite nella materia. Stando cosi le cose, non
è nemmeno necessario verificare se sia stato osservato anche il termine di
dieci giorni stabilito dall'art. 148 cpv. 2 CPC per l'inoltro della domanda:
requisito di più che dubbio soddisfacimento nel caso di specie.
4.4. Non si giustifica, pertanto, nemmeno
sotto questo aspetto di retrocedere l'incarto all'autorità inferiore per
l'emanazione di un giudizio perfettamente scontato.
5. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente
(art. 47 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 3.3.1.1).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il
ricorso è irricevibile .
2.   La tassa di giustizia, di
fr. 800.-, è posta a carico della ricorrente, alla quale dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'200.-
versato in eccesso quale anticipo per le spese processuali.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
La
giudice delegata                                               Il
vicecancelliere
del
Tribunale cantonale amministrativo