Multa LEPICOSC - opere da operatore specialista - valore delle opere
Decisione del 07.03.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.558
MULTA
art. 29 cpv. 2 COST
art. 1 cpv. 2 LEPICOSC
art. 3 LEPICOSC
art. 4 LEPICOSC
art. 16 LEPICOSC
art. 17 cpv. 2 LEPICOSC
art. 32 LPAMM2013
art. 33 LPAMM2013
art. 8 cpv. 1 RLEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 21 novembre 2018 della
RI
  1
contro
la
  decisione del 26 ottobre 2018 della Commissione di vigilanza per
  l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di impresario
  costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione
  del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500), con la quale le è stata inflitta
  una multa di fr. 5'000.-;
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1 (in seguito: RI
1) è una ditta che si occupa, tra le altre cose, della posa di sistemi di rivestimento
per facciate in mattoni faccia a vista e che non è iscritta all'albo delle
imprese e degli operatori specialisti. Il 13 dicembre 2017 essa aveva inoltrato una richiesta d'iscrizione quale
impresa di costruzione, ma alla stessa non era stato dato alcun seguito vista
la mancata presentazione della necessaria documentazione.
B. Il 19 luglio 2018 la
Commissione di vigilanza per l'applicazione della LEPICOSC (CV-LEPICOSC) ha
esperito un controllo sul mappale n. 1253 di __________, sez. di __________,
presso il quale era in corso la costruzione di un nuovo stabile residenziale, accertando
la presenza di due operai della RI 1 intenti ad eseguire delle opere di
muratura in cotto faccia a vista, per un valore ritenuto superiore al limite di
fr. 10'000.- previsto dalla legge per la categoria degli operatori specialisti.
Considerando che tali lavori rientrassero nel campo si applicazione della LEPICOSC,
il 20 agosto 2018 la CV-LEPICOSC ha notificato alla RI 1 l'avvio di una
procedura disciplinare e contemporaneamente ha emanato nei suoi confronti un ordine
di sospensione dei lavori in corso sul citato cantiere. Il 29 agosto 2018, la RI
1 ha inoltrato le proprie osservazioni e ha comunicato che un'altra ditta, la __________,
iscritta all'albo come operatore specialista, era disposta a portare a termine
le opere che le erano state appaltate. Preso atto di ciò, il 30 agosto 2018 la
CV-LEPICOSC ha chiesto alla RI 1 di produrre alcuni documenti in prospettiva di
autorizzare la ripresa dei lavori. Tuttavia, vista l'assenza di qualsiasi
reazione da parte della ditta interessata, il 18 settembre 2018 l'autorità di
prime cure ha esperito un ulteriore sopralluogo sul predetto cantiere,
rilevando la presenza dei medesimi operai di cui al controllo precedente intenti
a proseguire con le opere di muratura per le quali era stato pronunciato
l'ordine di sospensione dei lavori. Le due persone rinvenute sul cantiere si
sono giustificate davanti all'ispettore LEPICOSC affermando di essere state prestate
dalla RI 1 alla __________. Dopo avere interpellato nuovamente la RI 1 in merito a quest'ultimi fatti, con
risoluzione del 27 ottobre 2018 la CV-LEPICOSC le ha inflitto una multa di fr.
5'000.- per violazione dell'art. 4 LEPICOSC.
C. Avverso tale decisione
la RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone
l'annullamento. Sostiene che il valore dei lavori da essa eseguiti non superava
il limite di fr. 30'000.- previsto dalla legge per le imprese di costruzione e
che comunque per la loro commisurazione non andrebbe incluso il valore dei
materiali. Ritiene in ogni caso che la multa inflittale sia sproporzionata. Lamenta
la violazione del suo diritto di consultare l'incarto, solleva delle contestazioni
in merito all'ordine di sospensione dei lavori e postula che lo Stato gli
rifonda la somma di fr. 11'721.- a titolo di risarcimento del danno cagionatole
dall'intervento della CV-LEPICOSC.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto
necessario, riprese in seguito.
E. In sede di replica e
di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte
argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
F. Il 20 febbraio
2019 la ricorrente ha spontaneamente presentato un ulteriore allegato, che
viene notificato alle parti unitamente al presente giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La
legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza
e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la
tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Lo stesso è dunque
ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). D'altra parte nemmeno l'insorgente
sollecita l'assunzione di particolari prove.
2. Preliminarmente
va detto che laddove la ricorrente chiede che lo Stato debba essere tenuto
responsabile dei costi che le sono derivati dai provvedimenti adottati nei suoi
confronti dall'autorità di prime cure, essa formula una domanda chiaramente
irricevibile.
A prescindere dal fatto
che, come si vedrà in seguito, l'agire della CV-LEPICOSC è stato nell'occasione
assolutamente corretto, si deve in ogni caso considerare che per quanto attiene
a eventuali responsabilità per errori commessi dall'ente pubblico queste non
sono oggetto della presente procedura e andrebbero semmai fatte valere secondo
quella prevista dalla legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici e
degli agenti pubblici del 24 ottobre 1988 (LResp; RL 166.100).
3. La ricorrente ritiene
vi sia stata una violazione del suo diritto di consultare l'incarto, sancito dall'art.
17 cpv. 2 LEPICOSC. Sostiene che allorquando il 29 agosto 2018 il suo l'amministratore
unico si è recato presso la sede della CV-LEPICOSC per prendere visione degli
atti, alcuni documenti dell'incarto non gli sarebbero stati mostrati. 3.1. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) il
diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione sia presa a suo
sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento,
di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di
prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (cfr. DTF 132 V 368 consid.
3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure
con rinvii). A livello cantonale, oltre a quanto previsto dall'art. 17 cpv. 2
LEPICOSC, la facoltà di consultare gli atti in particolare è ancorata all'art.
32 LPAmm, secondo cui chi è parte in un procedimento amministrativo ha diritto
di esaminare gli atti e di farsene inoltre rilasciare copia se ciò non comporta
per l'autorità un aggravio eccessivo (cpv. 1). Tale diritto può essere limitato
solo a protezione di legittimi interessi pubblici o privati o di un'istruttoria
in corso (art. 33 cpv. 1 LPAmm). Giusta l'art. 33 cpv. 2 LPAmm poi, l'atto il
cui esame è stato negato a una parte può essere adoperato contro di essa
soltanto se l'autorità gliene ha comunicato oralmente o per iscritto il
contenuto essenziale e le ha dato inoltre la possibilità di pronunciarsi e di indicare
prove contrarie. Il diritto di consultare gli atti - alla stregua di quello di esaminare le
prove assunte dall'autorità - rientra nel diritto di essere sentito poiché
costituisce la premessa necessaria del diritto di esprimersi e di esporre i
propri argomenti, vero fulcro del diritto di essere uditi: in tale misura
l'esame degli atti, rispetto al diritto di esprimersi, costituisce un prius che ne condiziona l'esercizio e partecipa inoltre alla cosiddetta natura
formale del diritto di essere sentiti. In linea di principio, il diritto di
consultare gli atti è soddisfatto quando l'interessato ha potuto prendere
conoscenza dei documenti che costituiscono l'inserto di causa, esaminandoli
presso la sede dell'autorità giudicante e prendendo, ove occorra, i necessari
appunti (STA 52.2010.265 del 24 settembre 2010 consid. 2.2; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2a e 3 ad art. 20 e rif.). La
violazione del diritto di essere sentito comporta in linea di massima
l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente dalla prova di un
interesse o dalle probabilità di esito favorevole. Resta riservata la
possibilità di sanare il difetto in sede di impugnazione, qualora l'istanza di
ricorso sia dotata di pieno potere di cognizione e l'interessato abbia potuto consultare
gli atti ( Borghi/Corti , op. cit., n.
2 ad art. 20). 3.2. Nel caso in esame, alla ricorrente non è stato negato l'accesso agli atti,
bensì le è stata preclusa la visione di alcuni documenti. Secondo la
CV-LEPICOSC, il documento tolto dall'incarto sarebbe uno solo e riguarderebbe
lo scritto, prodotto in questa sede, con il quale, dopo l'emanazione
dell'ordine di sospensione dei lavori in corso sul mappale n. 1253 di __________,
sez. di __________, la vecchia direzione lavori le aveva comunicato di non
ricoprire più tale funzione. Sia come sia, si deve rilevare che la querelata decisione di multa si fonda sui
fatti riportati nei rapporti di controllo stilati dall'autorità in occasione
dei due sopralluoghi eseguiti sul cantiere di __________ e in particolare su
quanto accertato durante il primo sopralluogo del 19 luglio 2018. Nulla
permette per contro di affermare che ai fini dell'emanazione della contestata
sanzione siano stati presi in considerazione le risultanze emergenti da altri
documenti di cui la ricorrente non ha potuto prendere visione. Prova ne sia che
quest'ultima è stata in grado di contestare in maniera precisa e circostanziata
la decisione qui avversata, dimostrando di aver perfettamente compreso la
portata dei rimproveri che gli sono stati rivolti dall'autorità di prime cure e
le circostanze di fatto sui cui i medesimi si fondano. Comunque sia, l'accesso
ad ogni atto e le ampie possibilità di esprimersi di cui la ricorrente ha
potuto beneficiare in questa sede avrebbero posto rimedio ad ogni eventuale
violazione del suo diritto di essere sentito. Le censure in tal senso sollevate
nel gravame vengono quindi a cadere. 3.3. La ricorrente sembrerebbe lamentarsi anche del rifiuto da parte della
CV-LEPICOSC di rilasciargli delle informazioni in merito a delle procedure
pendenti presso l'autorità di prime cure e riferite ad altre ditte. Ora, tale
questione esula di tutta evidenza dalla presente vertenza e, come chiaramente si
evince anche dallo scritto 13 febbraio 2019 della CV-LEPICOSC, che la RI 1 ha prodotto
in questa sede, eventuali contestazioni in proposito avrebbero dovuto essere
proposte seguendo l'iter procedurale previsto dalla legge sull'informazione e
sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100; cfr. art. 19
e 20 LIT).
4. Secondo quanto
stabilito dall'art. 1 cpv. 2 LEPICOSC, sono considerati operatori specialisti
nel settore principale della costruzione le persone giuridiche, le società di
persone o le ditte individuali che, con organico proprio, eseguono lavori
specialistici nell'ambito dei settori professionali elencati nell'allegato, tra
i quali figura l'esecuzione di murature in cotto e pietra (cfr. allegato alla
LEPICOSC). Giusta l'art. 3 LEPICOSC, a garanzia del corretto esercizio delle
rispettive attività è istituito un albo delle imprese di costruzione e degli
operatori specialisti. L'iscrizione all'albo abilita le imprese di costruzione
e gli operatori specialisti all'esecuzione dei lavori nei rispettivi campi di
attività (art. 4 cpv. 1 LEPICOSC). Non soggiace all'applicazione della LEPICOSC
l'esecuzione di lavori, a titolo professionale, di modesta importanza o
particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza
particolari conoscenze nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di
attrezzature importanti (art. 4 cpv. 2 LEPICOSC). Per gli operatori
specialisti, sono considerati di modesta importanza i lavori i cui costi
preventivabili non superano l'importo di fr. 10'000.- (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC).
Al fine di accertare il valore delle commesse e l'obbligo di assoggettamento
alla legge di imprese e operatori, la CV-LEPICOSC utilizza quale base di
valutazione i prezzi dei materiali e le tariffe approvate dalle associazioni di
categoria (art. 8 cpv. 1 del regolamento della legge sull'esercizio della
professione di impresario costruttore e di operatore specialista nel settore
principale della costruzione del 3 dicembre 2014; RLEPICOSC; RL 705.510). La
violazione delle disposizioni della LEPICOSC è punita dalla CV-LEPICOSC con
l'ammonimento, la multa fino a fr. 100'000.- o la radiazione dall'albo (art. 16
cpv. 1 LEPICOSC). Il contravventore è punibile indipendentemente dal fatto che
egli abbia agito in qualità di committente, di progettista, di direttore dei
lavori, di appaltatore principale oppure di subappaltatore (art. 16 cpv. 3
LEPICOSC).
5. 5.1. Come
accennato in narrativa, l'insorgente ritiene anzitutto che, visto il suo scopo
sociale iscritto a registro di commercio e avendo chiesto nel dicembre del 2017
di essere registrata nell'albo LEPICOSC quale impresa di costruzione, essa può
eseguire opere edili senza iscrizione all'albo fino ad un valore di fr.
30'000.-. Sostiene poi che per determinare il costo dei lavori da essa eseguiti
sul cantiere di __________ non si sarebbe dovuto considerare il valore del
materiale da essa utilizzato, visto come nell'occasione lo stesso fosse stato
direttamente acquistato dal committente. La ricorrente contesta pertanto i calcoli
operati dalla CV-LEPICOSC e ritiene non vi sia stata in specie alcuna violazione
della legge in quanto il costo totale del lavoro commissionatole ammonterebbe a
fr. 26'000.-. Sostiene infine che l'intervento in questione costituiva un lavoro
semplice per il quale non erano necessarie né particolari conoscenze, né attrezzature
importanti. 5.2. La tesi ricorsuale non merita accoglimento. Come giustamente rilevato
dall'autorità di prime cure, l'esecuzione di opere di muratura in cotto faccia
a vista rientra con ogni evidenza tra le attività contemplate dalla LEPICOSC di
competenza degli operatori specialisti. Ne consegue che questi lavori possono
essere eseguiti dalle ditte iscritte all'albo quali imprese di costruzione o da
operatori specialisti iscritti all'albo nello specifico campo di attività e ciò
senza alcun limite. In caso di ditte non iscritte all'albo invece,
indipendentemente dalla ragione sociale indicata a registro di commercio e
senza riguardo a eventuali richieste d'iscrizione pendenti (l'autorizzazione a
eseguire opere soggette a LEPICOSC esplica effetto solo dopo l'avvenuta
iscrizione all'albo e non già con l'inoltro della domanda), questo genere di
interventi può essere realizzato solo se si tratta di lavori di modesta importanza
o particolarmente semplici. Come detto, la legge prevede che gli interventi di
questa natura che superano il costo di fr. 10'000.- non sono da considerare di
modesta importanza (art. 4 cpv. 3 LEPICOSC). In concreto tale limite è stato ampiamente superato già solo in virtù del costo
della manodopera necessaria, visto che, secondo quanto dichiarato dalla
ricorrente stessa, tale voce di spesa ammontava a fr. 26'000.-. A questo
importo va poi aggiunto il costo del materiale. In questo senso poco importa
quali accordi fossero stati presi tra committente e appaltatore riguardo alla
fornitura della copertura in cotto da posare sulle facciate dell'edificio. Al fine
di stabilire in modo oggettivo il valore della commessa, l'art. 8 cpv. 1
RLEPICOSC impone infatti alla CV-LEPICOSC di riferirsi ai prezzi del materiale
e alle tariffe approvate dalle associazioni di categoria. Non giova poi alla
ricorrente sostenere di essersi limitata a svolgere dei lavori di semplice
fattura: al di là del fatto che, come appena visto, i lavori in questione
superano chiaramente i limiti di costo fissati dall'art. 4 LEPICOSC, si deve
considerare che gli stessi non comportavano solo la posa di mattoni faccia a
vista, ma anche di materiali isolanti, ancoraggi e rinforzi, oltre al fatto che
la loro corretta esecuzione doveva garantire le adeguate condizioni di
stabilità della struttura. Ne discende che, nel caso di specie, non v'è dubbio che le opere in questione
fossero assoggettate alla LEPICOSC e che, pertanto, la loro realizzazione non poteva
essere eseguita da una ditta non iscritta all'albo come operatore specialista
nel settore specifico o come impresa di costruzione. Da quanto precede, si deve dunque convenire con l'autorità di prime cure sul fatto che la RI 1 ha nell'occasione effettivamente
violato l'art. 4 LEPICOSC.
6. 6.1. Accertato
che la ricorrente ha eseguito dei lavori assoggettati alla LEPICOSC senza
essere iscritta all'albo quale operatore specialista, resta da esaminare l'entità
della sanzione che le è stata inflitta. 6.2. In primo luogo va rilevata l'ampiezza e l'importanza delle opere appaltate
alla ricorrente e che questa ha eseguito senza disporre della necessaria
autorizzazione (cfr. ricorso del 21 novembre 2018 pag. 3 pt. 5). Il
rivestimento delle facciate presupponeva un costo preventivabile di fr.
26'000.- già solo per la manodopera a cui, come detto, va aggiunto il valore
dei materiali utilizzati. A questo proposito, quand'anche si volesse prendere in
considerazione il valore più basso indicato dalla ricorrente di fr. 30 al m² per
i mattoni e la malta (facendo così astrazione dagli altri materiali necessari
quali ad esempio gli isolanti e gli ancoraggi), si rileva che il costo totale del lavoro, volto a coprire 260 m ² di facciate , superava di oltre tre volte il valore soglia fissato dalla legge. Dal profilo soggettivo va poi detto che la colpa imputabile all'insorgente è
senza ombra di dubbio rilevante. La RI 1 era perfettamente consapevole delle
prescrizioni di legge che disciplinano la sua attività nel settore in cui opera,
ma ha comunque intenzionalmente intrapreso delle opere che non era autorizzata
ad effettuare. Essa ha poi ignorato l'ordine di sospensione dei lavori che le
era stato notificato. In particolare dopo aver chiesto e ottenuto dalla
CV-LEPICOSC delle indicazioni su come far riprendere i lavori in corso alla ditta
__________, la ricorrente non solo ha omesso di trasmettere i documenti che le
erano stati richiesti a tal fine e di conformarsi alle condizioni postele, ma -
pur essendo consapevole del fatto che il fermo cantiere era ancora in vigore -
ha permesso che i suoi operai (i medesimi due già presenti sul cantiere in
occasione del controllo del 19 luglio 2018) riprendessero i lavori quale (pretesa)
manodopera in prestito alla __________, ciò che di tutta evidenza non
corrispondeva a quanto ordinatole dalla CV-LEPICOSC né alle condizioni più
volte ribadite da questa Corte per il prestito di personale (STA 52.2007.45 del
9 maggio 2007, 52.2006.631 del 3 aprile 2007 consid. 4). Ora, agendo in questo
modo, l'insorgente ha dimostrato quantomeno una certo disprezzo nei confronti
delle leggi e degli ordini dell'autorità. In siffatte circostanze, questo Tribunale ritiene quindi rettamente commisurata
alla gravità dell'infrazione e alla colpa del trasgressore la multa di fr. 5'000.-
inflitta alla ricorrente.
7. 7.1. Stante
quanto precede, il ricorso va respinto e la decisione impugnata confermata,
senza che sia necessario entrare nel merito delle altre argomentazioni
sollevate dall'insorgente che risultano assolutamente irrilevanti ai fini del
presente giudizio. In particolare la ricorrente non può dedurre nulla a proprio
favore dal fatto che - a suo dire - una ditta concorrente violerebbe la LEPICOSC
senza essere sanzionata. A prescindere dalla veridicità o meno di questa asserzione,
in ogni caso la RI 1 non potrebbe invocare la parità di trattamento nell'illegalità.
7.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della
ricorrente, in quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera