Zona con obbligo pianificatorio
Decisione del 20.07.2018, TRAM
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
ZONE SPECIALI
art. 29 COST
art. 3 cpv. 1 LALPT
art. 28 cpv. 2 let. c LALPT
art. 34 LPAMM2013
art. 15 LPT
art. 18 LPT
art. 38a LPT
art. 52a OPT

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sui ricorsi del
a.
b.
c.
d.
27 gennaio 2017 di
RI 5,
rappresentata da:  ,
27 gennaio 2017 di
RI 6,
rappresentata da:  RI 6,  ,
28 gennaio 2017 di
RI 1
rappresentato da:  RA 1
31 gennaio 2017 del
CO 2,
rappresentato dal suo RA 1
contro
la risoluzione del 14 dicembre 2016 (n. 5604) con
  cui il Consiglio di Stato ha statuito in merito alle varianti del piano
  regolatore del Comune di Alto Malcantone, sezione di Vezio, concernenti il
  piano particolareggiato in località Campo, la modifica del parcheggio P9 e
  l'inclusione parziale in zona AP del mapp. 258;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
del mapp. 223 di Alto Malcantone, sezione di Vezio,
mentre RI 3 e RI 4 sono comproprietarie nello stesso Comune del mapp. 369. Le
due proprietà, confinanti e inedificate, sono ubicate in località Campo,
un'area prativa situata tra il versante boschivo e il nucleo storico di Vezio,
poco sopra la strada cantonale che conduce a Fescoggia.
B. a. Il piano regolatore dell'allora Comune di
Vezio, adottato dall'Assemblea comunale il 14 ottobre 1988, prevedeva l'attribuzione di una parte dell'area summenzionata, pari a circa 4'000 m 2 , alla zona residenziale semi-estensiva R e subordinava la
stessa all'obbligo di costruzione di residenze primarie e al riordino fondiario.
Con preavviso del 22 gennaio 1990 la Commissione per la protezione delle
bellezze naturali e del paesaggio (CBN) si è espressa in merito, rilevando come
il disciplinamento dell'edificazione del comparto non teneva sufficientemente
conto delle peculiarità paesaggistiche del luogo nonché della funzione di protezione
e di avvaloramento dell'immagine del nucleo di Vezio. La CBN ha proposto perciò
che la sua edificazione, oltre che a essere subordinata al riordino fondiario e
alla costruzione di residenze primarie, fosse assoggettata a un piano
particolareggiato.
b. Con risoluzione del 24
aprile 1990 (n. 2815) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di
Vezio. Tenendo conto di quanto rilevato dalla CBN nel suo preavviso, al cap.
3.5.5., pag. 15-16, il Governo ha disposto quanto segue:
Per questi motivi il C.d.S. pur ammettendo il
principio dell'edificabilità rinvia l'approvazione del comparto territoriale in
località "Campo" per la parte a monte della prevista strada di
urbanizzazione () fino al momento in cui sarà approvato dal C.d.S. un piano
particolareggiato che ne disciplini adeguatamente l'edificazione. Sino a quel
momento per quest'area valgono le disposizioni del territorio senza destinazione
specifica.
L'Esecutivo cantonale
ha inoltre ordinato al Comune di procedere entro un anno all'adozione e alla
pubblicazione della variante "concernente l'elaborazione di un piano
particolareggiato per la zona edificabile in località "Campo" ()"
(cfr. dispositivo n. 3 e cap. 5, n. 5, pag. 35).
C. a. Nell'ambito della procedura di raggruppamento
dei terreni concernente l'allora Comune di Vezio, RI 1 ha ricorso contro
l'esproprio di un suo fondo situato in zona edificabile. Il gravame è stato
accolto dalla Commissione di ricorso di prima istanza, che con decisione del 31
ottobre 1995 gli ha attribuito, quale compensazione per l'esproprio subìto, il
mapp. 223, posto, come visto, in località Campo. Anche RI 3 e RI 4 sono insorte contro l'assegnazione dei fondi disposta
nell'ambito della medesima procedura, ottenendo l'accoglimento del ricorso
e l'attribuzione del mapp. 369.
b. Dichiarando irricevibile il ricorso di RI 1 contro una risoluzione
municipale che lo informava in merito alle qualità edificatorie del mapp. 223 e
in generale del comparto in località Campo, con giudizio del 9 aprile
2002 il Governo ha confermato i ritardi in cui era incorso il Comune
nell'allestire il piano particolareggiato e lo ha esortato a porvi al più
presto rimedio.
c. Il 5 novembre 2002
il Consiglio di Stato ha altresì accertato la natura non boschiva di dodici
mappali, alcuni dei quali siti in località Campo, tra cui le proprietà di RI 1,
RI 3 e RI 4, rilevando al consid. 3 che "nel caso concreto tutti i mappali
sono [erano] situati in zona edificabile".
D. a. Nell'ambito
dell'esame preliminare, il 20 dicembre 2006 il Dipartimento del territorio si è
espresso in merito al piano particolareggiato in località Campo (PRP Campo), proponendo
al Municipio di operare degli adeguamenti e degli approfondimenti con riferimento
a determinate criticità riscontrate in merito alla delimitazione del suo perimetro,
all'assetto delle infrastrutture viarie e alle destinazioni d'uso.
b. Durante la seduta
del 22 marzo 2012 il Consiglio comunale di Alto Malcantone ha adottato la
modifica del parcheggio P9, l'inserimento
parziale in zona AP del mapp. 258, il PRP Campo e la conseguente
modifica del piano regolatore in vigore, derivante dall'attribuzione alla zona
residenziale semi-intensiva del comparto in oggetto e dal leggero ampliamento,
pari a 330 m 2 , del suo perimetro. In particolare, quest'ultimo adattamento
si era reso necessario al fine di inserirvi la superficie destinata all'accesso
veicolare ai fondi di RI 1, RI 3 e RI 4.
c. L'intera documentazione è stata pubblicata dal Municipio presso la
cancelleria comunale dal 21 maggio al 19 giugno 2012 e in seguito
trasmessa al Consiglio di Stato per approvazione il 13 agosto 2012.
d. Dopo una prima
richiesta intesa a sanare alcune formalità degli atti trasmessi, evasa dell'esecutivo
comunale nel mese di settembre 2012, con scritto del 14 ottobre 2013 l'Ufficio
della pianificazione locale ha segnalato al Comune che il procedimento di
approvazione delle varianti era viziato dal mancato avviso, sul foglio
ufficiale e sui quotidiani del Cantone, della pubblicazione presso la
cancelleria comunale ai sensi dell'art. 34 cpv. 3 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT;
BU 1990, 365), suggerendogli di effettuare una nuova pubblicazione. Il Municipio
ha dato seguito a tale indicazione,
pubblicando nuovamente la documentazione presso la cancelleria dal 6 ottobre al
4 novembre 2014 (cfr. FU 2014, pag. 8302).
e. Contro le varianti
sono stati interposti tre ricorsi, tra cui quello di LI 1, che ha contestato,
tra l'altro, il PRP Campo e l'urbanizzazione del comparto, sostenendo che
occorreva favorire lo sviluppo del potenziale edificatorio ancora disponibile
all'interno del nucleo secondo quanto stabilito dalle normative federali in
materia.
E. In seguito all'adozione
del PRP Campo, nel 2012 e nel 2015 il Consiglio
comunale di Alto Malcantone ha stanziato un credito di fr. 625'000.- per l'urbanizzazione
del comparto e uno di fr. 1'360'000.-
per la realizzazione delle opere di sottostruttura (canalizzazioni) del Lotto 1 - PGS, sezione di Vezio.
Entrambi i crediti sono stati
ratificati dalla Sezione degli enti locali.
F. Con risoluzione del
14 dicembre 2016 (n. 5604) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del
piano regolatore adottate il 22 marzo 2012, salvo quella concernente il PRP
Campo, accogliendo su questo punto il ricorso di LI 1. Ricordando come nella
decisione di approvazione del 24 aprile 1990 il comparto fosse stato assoggettato alle disposizioni applicabili al
territorio senza destinazione specifica fino all'approvazione di un piano particolareggiato,
il Governo ha ritenuto in sintesi che il PRP Campo implicasse un
ampliamento della zona edificabile contrario ai principi pianificatori previsti
dal nuovo quadro giuridico, entrato in vigore il 1° maggio 2014 a seguito della
revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), in quanto non compensato dal
dezonamento di un'equivalente superficie fabbricabile.
G. a. Avverso tale
decisione il Comune di Alto Malcantone, rappresentato dal suo Municipio,
insorge davanti a questo Tribunale, postulandone l'annullamento e chiedendone
la riforma nel senso che il PRP Campo venga approvato così come adottato dal suo
Consiglio comunale. Preliminarmente esso censura una lesione del proprio
diritto di essere sentito poiché, a suo dire, il Consiglio di Stato avrebbe
fondato la propria decisione su motivi nuovi, segnatamente l'entrata in vigore
della modifica della LPT, non noti al momento dell'adozione della variante in
parola. Rilevando poi come il principio dell'edificabilità del comparto fosse
già stato riconosciuto dal Governo fin dal 1990 e confermato senza riserve da
successive dichiarazioni della medesima autorità, il Comune contesta l'applicazione
dei principi sanciti dalla nuova LPT. Sostiene inoltre che i ritardi
intervenuti nella procedura di approvazione della variante sarebbero stati
causati dall'intempestività del Dipartimento del territorio nel procedere nell'esame
formale degli atti trasmessi per
approvazione. Di conseguenza, secondo il Comune, se l'autorità cantonale avesse
agito celermente e avesse adempiuto correttamente i propri obblighi di
verifica, il Consiglio di Stato
avrebbe senza dubbio potuto approvare il PRP Campo prima dell'entrata in
vigore della modifica della LPT. Per tali motivi, in ragione dei principi della
buona fede e dell'affidamento, il Governo avrebbe dovuto esaminare la
pianificazione sulla base del diritto vigente al momento della sua adozione.
b. In sede di risposta
la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, chiede la
reiezione del gravame, richiamando le motivazioni alla base della decisione
impugnata. Essa evidenzia come nella decisione di approvazione del piano regolatore
del 24 aprile 1990 il Consiglio di Stato, pur ammettendo il principio dell'edificabilità
del comparto, avesse sottoposto l'area alle disposizioni applicabili al
territorio senza destinazione specifica fintanto che non fosse stato approvato
un piano particolareggiato che ne disciplinasse adeguatamente l'edificazione.
Il riconoscimento fatto allora della possibilità di edificare il comparto non
avrebbe trovato riscontro dal profilo giuridico nello stato di appartenenza
dello stesso alla zona edificabile. Pertanto, alla luce delle modifiche della
LPT entrate in vigore, il PRP Campo non poteva venir approvato. Inoltre, tenuto
conto della necessità di applicare le norme transitorie, non era necessario
sentire preliminarmente il Comune, in quanto un coinvolgimento di quest'ultimo
non avrebbe in ogni caso potuto influire sulla decisione di negare l'approvazione
del piano particolareggiato. In merito al ritardo accumulato nell'ambito della
procedura di approvazione, la Sezione osserva che la pubblicazione della
relativa documentazione, operata dal Comune nel mese di maggio 2012, era viziata
dal mancato avviso sul foglio ufficiale e sui quotidiani del Cantone. Sostiene,
inoltre, che l'Ufficio della pianificazione locale aveva provveduto a segnalare
al Comune con largo anticipo il vizio, in modo da consentire a quest'ultimo di
pubblicare nuovamente le varianti adottate e di inoltrare la richiesta di
approvazione prima dell'entrata in vigore delle norme transitorie della LPT. Il
ritardo sarebbe dunque imputabile unicamente alla scelta del Comune di procedere soltanto nel corso degli ultimi
mesi del 2014 a una nuova pubblicazione.
c. Con scritto 12
aprile 2017 il Comune ha comunicato di rinunciare a presentare la replica,
rimettendosi al giudizio di questo Tribunale.
H. a. Anche RI 1, RI 3 e RI
4 insorgono, con atti separati ma di simile contenuto, presso questo Tribunale
con richieste analoghe a quelle avanzate dal Comune. Ripercorrendo il lungo
iter pianificatorio del comparto, i ricorrenti invocano una violazione dell'obbligo
di pianificare sancito dalla LPT, della garanzia della proprietà, del principio
della buona fede e della parità di trattamento. La decisione governativa
comporterebbe inoltre un "diniego/ritardo di giustizia" con
riferimento allo sfruttamento dei loro fondi a scopi edilizi e si fonderebbe su
un accertamento inesatto e incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti.
Sostengono in particolare che, contrariamente a quanto rilevato dal Consiglio
di Stato, l'adozione del PRP Campo non comporterebbe la creazione o l'ampliamento
della zona edificabile, ma unicamente una sua miglior definizione
pianificatoria per motivi di peculiarità paesaggistiche. Infatti, secondo l'attuale
piano regolatore, i fondi si situerebbero già in zona edificabile. Infine, i
ricorrenti censurano una lesione del principio della parità di trattamento
perché il giudizio impugnato approva l'attribuzione del mapp. 258 alla zona per
attrezzature pubbliche (AP), sebbene essa comporti un ampliamento della zona
edificabile senza il relativo compenso.
b. In sede di risposta, il Comune postula l'accoglimento dei gravami per
gli stessi motivi addotti nel suo ricorso. La Sezione chiede la
reiezione delle impugnative con motivazioni analoghe a quelle sostenute in
risposta al ricorso del Comune in relazione all'edificabilità del comparto
Campo e all'applicazione delle nuove disposizioni entrate in vigore nel 2014.
Con riferimento all'approvazione dell'attribuzione parziale del mapp. 258 alla
zona AP, la Sezione sottolinea come la stessa sia condivisibile, ritenuto come
la situazione giuridica del fondo, assoggettato alla zona speciale, sia diversa
da quella relativa alle proprietà situate in località Campo, per le quali si
applicano invece le disposizioni della zona senza destinazione specifica.
c. Con la replica e la
duplica i ricorrenti, il Comune e la Sezione si riconfermano nelle proprie
allegazioni e domande. In aggiunta, RI 3 e RI 4 chiedono al Tribunale l'esperimento
di un sopralluogo e di convocare per un'audizione i ricorrenti, in particolare RI
1.
I. Chiamato a
esprimersi in merito ai ricorsi, alle risposte e agli allegati di replica e di
duplica, LI 1 è rimasto silente.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza discende
dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011
(LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30
cpv. 2 lett. a e lett. c LST). I ricorsi, tempestivi (art. 30 cpv. 1 LST), sono
dunque ricevibili in ordine.
1.2. Le impugnative
sono evase con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100)
e sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene necessario procedere all'esperimento del
sopralluogo, il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo
chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco Borghi/Guido Corti ,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c).
La situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta in modo
sufficientemente chiaro dalla documentazione versata agli atti. Per le medesime
ragioni, neppure risulta necessario sentire RI 1. In effetti, nella misura in
cui quest'ultimo chiede di essere personalmente sentito, giova ricordare che la
legislazione cantonale e quella federale non garantiscono alla parte il diritto
di essere udita oralmente, essendo
sufficiente che essa possa far valere le proprie ragioni per iscritto (DTF 127 V
491 consid. 1b e rinvii; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 494).
1.3. Poiché la procedura relativa alla controversa variante è stata avviata in vigenza della LALPT, essa dovrà
essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117
LST).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.
Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio
di Stato ( Raffaello Balerna , La
protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203
segg., 214).
3. Lesione del
diritto di essere sentito
Il Comune rimprovera
anzitutto al Governo una violazione del suo diritto di essere sentito per il
fatto di non essere stato interpellato prima che la decisione impugnata venisse
presa. Esso sottolinea come la decisione sovverta un lungo e articolato iter
pianificatorio, come i suoi interessi e quelli dei proprietari privati siano
rilevanti, come il pregiudizio che deriva alla situazione del comparto -
rispettivamente dei fondi privati - sia grave, come non sussistesse alcuna
urgenza per eventualmente giustificare la lesione del suo diritto, come non si
realizzi nessuna delle casistiche di cui all'art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm e,
infine, con riferimento alla revisione della LPT, come la decisione invochi
inaspettatamente motivi nuovi, non noti al Comune al momento dell'adozione del
PRP Campo.
3.1. L'art. 34 LPAmm
pone il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite.
L'autorità prima di prendere una decisione permette alle parti di esercitare,
di regola per iscritto, questo diritto (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm), salvo
ricorra un caso particolare (art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm). La giurisprudenza
relativa all'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) precisa poi che l'interessato ha diritto di
fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di
consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di
prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 135 II 286 consid. 5.1
con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con
rinvii). Il diritto di essere sentito è una
garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con
rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio
nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità chiamata a decidere
disponga dello stesso potere di esame di quella precedente (DTF 129 I 129
consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione,
segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con
rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la
persona interessata non subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del
diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129
consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione
del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto
procedendo in modo corretto (STF 8C_321/2009 del 9 settembre 2009
consid. 2.6.1) . In particolare, il diritto di essere
sentito dev'essere garantito qualora l'autorità amministrativa o il tribunale
intenda fondare la sua decisione su una norma
o su un motivo che non era stato addotto
nel procedimento in corso, che le parti non avevano invocato e sulla cui
rilevanza nel caso di specie non dovevano contare (DTF 128 V 272 consid.
5 b) bb) e rinvii).
3.2. Nel caso concreto, il PRP Campo è
stato adottato dal Consiglio comunale il 22 marzo 2012, dopo essere stato
sottoposto per l'esame preliminare alla Sezione, che aveva espresso alcune
perplessità solo in merito ad aspetti puntuali. La relativa documentazione è
stata poi trasmessa al Consiglio di Stato per approvazione il 19 gennaio 2015,
dopo che il Comune aveva provveduto a sanare il vizio formale intercorso nell'ambito
della prima pubblicazione degli atti presso la cancelleria. Il 1° maggio 2014 è
entrata in vigore la revisione parziale della LPT, che ha inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile,
al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio
(cfr. messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla
pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap.
1.3.1). Il Governo, riassunto brevemente il contenuto della decisione di approvazione
del piano regolatore di Vezio del 24 aprile 1990 e ripercorso l'iter
pianificatorio relativo al comparto Campo, a pag. 9 della decisione avversata
ha negato l'approvazione del piano particolareggiato esclusivamente sulla base
del nuovo quadro normativo federale.
3.3. Ora, come rettamente sostiene il Comune,
il Consiglio di Stato ha posto a fondamento della sua decisione motivi nuovi,
senza dar modo all'autorità di adozione di determinarsi in merito prima che la
decisione venisse presa e violando così il suo diritto di essere sentito. La
decisione del Governo di negare l'approvazione del PRP Campo alla luce della
modifica della LPT pregiudica infatti pesantemente la posizione del Comune con riferimento alle possibilità di sfruttamento dell'area
a scopi edilizi e sovverte un lungo e articolato iter pianificatorio. L'argomentazione
del Governo, secondo cui avrebbe ritenuto superfluo sentirlo perché un
suo coinvolgimento non avrebbe potuto in alcun modo influire sulla decisione e
avrebbe rappresentato un eccesso di formalismo, non può in alcun modo essere
condivisa. Tanto più che come si vedrà ai considerandi che seguono, l'applicabilità
del nuovo quadro normativo alla fattispecie non risultava per nulla scontata. Occorre
tuttavia tener presente che per consolidata giurisprudenza si considera, in
effetti, sanata la violazione del diritto di essere sentito quando l'insorgente - come nell'evenienza concreta
- ha avuto la possibilità di accedere a tutti i dati salienti posti a
fondamento della decisione litigiosa e di pronunciarsi liberamente in merito davanti a un'autorità di ricorso cognita dello
stesso potere di esame, sia in fatto che in diritto, dell'autorità decidente
(DTF 138 II 77 consid. 4, 137 I 195 consid. 2.2 e segg., 135 I 279 consid. 2.3
e segg.; STA 52.2008.323 del 14 novembre 2012 consid. 3). Essendo poi, in
concreto, la decisione impugnata un diniego di approvazione, il Tribunale
dispone anche del sindacato dell'opportunità (cfr. supra , consid. 2.2). Ne
consegue che, nel caso di specie, l'offesa arrecata ai diritti di difesa del Comune
non è atta a giustificare l'annullamento in ordine della risoluzione impugnata.
4. PRP Campo
Gli insorgenti
sostengono che, sin dall'entrata in vigore del piano regolatore di Vezio nel
1990, i fondi situati in località Campo apparterrebbero alla zona edificabile e
che quindi l'approvazione del relativo piano particolareggiato da parte del Governo
non comporterebbe una creazione o un ampliamento della zona fabbricabile
inconciliabile con il diritto vigente. In proposito si osserva quanto segue.
4.1. La Confederazione,
i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano
le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2
cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito, a livello cantonale, all'art.
3 LST, il cui cpv. 1 riprende il testo dell'art. 3 cpv. 1 LALPT. Per i piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal
1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST ), quest'obbligo si traduce nella
disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi
strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una
funzione chiara e ben definita.
4.2.
4.2.1. Secondo l'art.
15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione
che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli
prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un
terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a
meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e
privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della
pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere
incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile
(RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione
di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma
una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi
criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di
valutazione, che - ancorché soddisfatti -
non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla
zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e
confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326
consid. 6a ; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003
del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/ Hänni , op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki , Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4.2.2. Il 1° maggio
2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il
nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite
in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle
sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la
norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando
gli scopi e i principi della
pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento
delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del
medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile
se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario
all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in caso di
sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone
edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive
non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano
giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto
nel piano direttore (lett. e).
4.2.3. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato
degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel Cantone.
4.3. 4.3.1. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica
della LPT del 15 giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani
direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque
anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio
federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni non possono aumentare la
superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata
in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
4.3.2. L'art. 38 a LPT è concretizzato dall'art. 52 a OPT
(pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento
della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione
dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un
azzonamento, l'art. 38 a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando
il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale
parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo
temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38 a LPT
risponde a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente
applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima
istanza, a prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52 a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).
4.3.3. Secondo l'art. 52 a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio
di cui all'art. 38 a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto
se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata
almeno la stessa superficie oppure il dezonamento
è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone
destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la
realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure
sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano
urgentemente necessarie e se, in sede di
approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie
da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore,
non è necessario adempiervi (lett. c).
5. 5.1. Secondo l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale
può prevedere altre zone d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16 LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono
però essere conformi ai principi fissati dalla legge, soprattutto a quello
della separazione del territorio edificabile dal territorio non edificabile (messaggio
concernente la legge federale sulla pianificazione del territorio del 27
febbraio 1978, in: FF 1978 I 981, ad art. 19). In questo senso, le altre zone d'utilizzazione
ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPT, che completano e perfezionano le zone
edificabili, agricole e protette definite dal diritto federale, devono essere
attribuite o alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, o a quella non fabbricabile (cfr. Waldmann/ Hänni , op.cit., ad art. 18 n. 5). Le altre zone di utilizzazione si dimostrano
particolarmente idonee allorquando deve essere preso in considerazione, in zona
non edificabile, un bisogno concreto relativo alla destinazione oppure, al
contrario, in zona edificabile, un bisogno particolare di protezione ( ibid. ,
n. 4).
5.2. Tra le altre zone
ai sensi dell'art. 18 LPT ricadono le zone con obbligo pianificatorio ("Zone
mit Planungspflicht", "zones à planification obligatoire"),
ovvero delle zone all'interno delle quali non è permesso costruire sino all'approvazione
di un piano di utilizzazione speciale (come
ad esempio un piano di quartiere o un piano particolareggiato) che ne definisca
nel dettaglio l'uso del suolo e l'edificazione (cfr. Eloi Jeannerat/Pierre
Moor, Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 14 n. 62; Rudolf
Muggli/Heinz Aemisegger, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/ Basilea 2016, ad art. 18 n. 19; Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 18 n. 23 segg.). In genere, si tratta di
comprensori territoriali pregiati, che richiedono, per le loro peculiarità, una
particolare tutela dal profilo paesaggistico e naturale, oppure interventi di
recupero o di valorizzazione ( Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 24). I Comuni possono dunque ricorrere a questo
tipo di zona quando la situazione dei terreni e le loro caratteristiche esigono
uno studio pianificatorio dettagliato, oppure quando la realizzazione delle
costruzioni all'interno del comprensorio richiede preliminarmente un'operazione
di ricomposizione particellare, o ancora qualora l'area non sia ancora
adeguatamente attrezzata e si rende pertanto necessario eseguire preliminarmente
uno studio dell'intero comparto (cfr. Marc-Olivier
Besse, Le régime des plans d'affectation, En particulier le plan de
quartier, Zurigo/ Ginevra/Basilea 2011, cap. 4.3.1, pag. 104).
5.3. L'obbligo generale
di pianificare il territorio sancito dal diritto federale non impedisce dunque
all'autorità pianificante di organizzare lo spazio dapprima attraverso l'ausilio
di un piano di utilizzazione generale (piano regolatore a livello comunale), e
in seguito di disciplinare la pianificazione di dettaglio di determinate aree
territoriali servendosi di un piano di utilizzazione speciale (piano di
quartiere o piano particolareggiato). Le zone con obbligo pianificatorio,
seppur presentino delle similitudini con le zone di riserva o con le zone
intermedie, previste per accogliere quelle aree che non possono ricevere una
collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione del territorio
e per le quali si giustifica un differimento di quest'ultima, appartengono alla
zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT (cfr.
art. 18 cpv. 2 LPT, art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 20
cpv. 2 LST e, circa la definizione, art. 27 cifra XI del regolamento della
legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110; Jeannerat/Moor, op. cit., ad art. 14 n. 63; Muggli/Aemisegger, op. cit., ad art. 18 n. 20). Il fatto che particolari motivi di urbanizzazione rendano necessario uno studio
pianificatorio accurato volto a garantire l'integrazione delle costruzioni all'interno
del paesaggio che circonda il comparto territoriale
non è sufficiente a giustificare un'attribuzione di quella superficie di
territorio alla zona di riserva o alla zona intermedia. Infatti, eventuali
studi pianificatori che hanno quale scopo quello di valorizzare un determinato
comparto o proteggerne le peculiarità non possono rimettere in discussione l'assetto
pianificatorio di base della zona (cfr. Besse, op. cit., cap. 4.3.3.1, pag. 106).
5.4. In quest'ordine di
idee, la LALPT stabilisce all'art. 28 cpv. 2 lett. c che le rappresentazioni
grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i
fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un
piano di quartiere o a un'operazione di ricomposizione particellare. Anche l'art.
52 cpv. 2 LST in vigore dal 1° gennaio 2012 dispone che il piano
particolareggiato possa essere previsto dal piano regolatore che deve stabilire
gli obiettivi, la destinazione e i parametri della pianificazione particolareggiata.
6. 6.1. Il piano
delle zone di Vezio, approvato dal Consiglio di Stato il 24 aprile 1990,
attribuiva il comparto in parola, di circa 4'000 m 2 , all'area
tratteggiata di colore arancione corrispondente alla zona residenziale semi-estensiva
R. Tenuto conto del preavviso del 22 gennaio 1990 della CBN, che rilevava come
il disciplinamento dell'edificazione di detto comparto non tenesse sufficientemente
conto delle peculiarità paesaggistiche del luogo nonché della funzione di
protezione e di avvaloramento dell'immagine del nucleo, il Governo, pur
ammettendone di principio l'edificabilità, ne rinviava l'approvazione fino all'elaborazione
di un piano particolareggiato che ne disciplinasse adeguatamente l'edificazione.
Con la risoluzione di approvazione del 24 aprile 1990 l'Esecutivo cantonale risolveva
inoltre che, sino all'entrata in vigore di tale strumento, per l'area in parola
sarebbero state applicabili le disposizioni valide per il territorio senza
destinazione specifica.
6.2. Ora, il rinvio
dell'approvazione a cui fa riferimento il Governo nella decisione del 24 aprile
1990 non può che essere interpretato nel senso che l'Esecutivo cantonale ha ammesso
l'attribuzione del comparto alla zona fabbricabile, rinviando l'approvazione definitiva
della pianificazione dello stesso al momento della presentazione del piano
particolareggiato atto a disciplinarne nel dettaglio l'edificazione, e questo
per diversi motivi. Anzitutto, se così non fosse, con la decisione in parola il
Consiglio di Stato avrebbe disposto lo stralcio del comparto Campo dalla zona
residenziale semi-estensiva R, modificando di conseguenza il contenuto del piano
delle zone con l'attribuzione dello stesso alla zona senza destinazione
specifica. Ciò che però non ha fatto. Anzi, il Governo al consid. 5, facendo
riferimento alla variante concernente l'elaborazione del piano
particolareggiato, definisce lo stesso come appartenente alla zona fabbricabile
("variante concernente l'elaborazione di un piano particolareggiato per la
zona edificabile in località "Campo" ()"). Neppure può essere
condivisa la tesi della Sezione, secondo cui il rinvio sarebbe da intendersi
nel senso di un differimento dell'assegnazione alla zona edificabile del
comparto, ritenuto che, salvo eccezioni (cfr. supra , consid. 5.3) che
qui non occorrono, un'approvazione differita risulta inammissibile alla luce
del diritto federale, che dispone l'obbligo dei Cantoni e dei Comuni di
procedere a una pianificazione completa e combinata (art. 2 e 14 segg. LPT; a
tal proposito si veda DTF 118 Ia 165 consid. 3c). In questo senso risulta
fondata la critica di RI 1, RI 3 e RI 4 secondo cui le motivazioni del Governo
non tengono conto dell'obbligo di pianificare. Per lo stesso motivo, nemmeno
può essere seguita l'argomentazione della Sezione, secondo cui il comparto in
località Campo apparterrebbe alla zona senza destinazione specifica. A
prescindere dal fatto che tale tesi non trova alcun riscontro nel piano delle
zone approvato, non potendo del tutto condividere la proposta del Comune di
Vezio di attribuire tout court l'area in parola alla zona residenziale
semi-estensiva R, ritenuto che tale soluzione non teneva in debita
considerazione le peculiarità paesaggistiche del luogo e quelle di protezione e
di valorizzazione del nucleo, il Governo si è limitato ad assoggettala
transitoriamente alle disposizioni applicabili al territorio senza destinazione
specifica, fintanto che il regime di zona venisse ulteriormente affinato tramite
il piano particolareggiato.
6.3. Inoltre, l'iter
procedurale esposto dagli insorgenti e riassunto in narrativa dimostra come l'edificabilità
del comprensorio in località Campo non è mai
stata messa in discussione dalle varie autorità, compreso lo stesso Consiglio
di Stato. A tal proposito, si rileva che il mapp. 223 è stato attribuito a RI 1 nell'ambito della procedura di raggruppamento dei terreni quale compensazione
per l'esproprio di un suo fondo situato in zona edificabile (cfr. supra ,
consid. C) e che nella medesima procedura il mapp. 369 è stato assegnato a RI 3
e RI 4 in sostituzione di un altro loro fondo parzialmente inserito in zona
fabbricabile. A favore dell'appartenenza del comparto Campo alla zona edificabile
depongono inoltre la decisione con cui il Consiglio di Stato ha accertato la
natura non boschiva di dodici mappali, alcuni dei quali situati in zona Campo
(cfr. supra , consid. C), nonché quelle con cui le autorità cantonali
hanno approvato il finanziamento delle opere di urbanizzazione del comparto
(cfr. supra , consid. E) e la realizzazione parziale delle stesse. In questo
senso merita accoglimento la doglianza dei ricorrenti, secondo cui la decisione
avversata sovverte completamente l'iter pianificatorio e attuativo intercorso
dall'approvazione del piano regolatore di Vezio nel 1990, costellato dalle
lungaggini denunciate da RI 1, RI 3 e RI 4 e riscontrate dal Consiglio di Stato
(cfr. supra , consid. C).
6.4. Tutti questi
elementi permettono di ritenere che dal 1990 il comprensorio in località Campo
appartiene alla zona edificabile e, più precisamente, a una zona con obbligo
pianificatorio. Infatti, l'area in cui si inseriscono le proprietà di RI 1, RI
3 e RI 4 presenta le caratteristiche tipiche di tale zona, che, come esposto ai
consid. 5.2-3, si contraddistingue per essere un'area di principio costruibile,
ma che può essere edificata soltanto in seguito all'approvazione di un piano di
utilizzazione speciale, quale è il piano particolareggiato.
6.5. Alla luce di tutto
quanto precede, non merita dunque tutela l'argomentazione del Consiglio di
Stato, secondo cui in concreto si applicherebbe il principio del compenso
sancito dal diritto transitorio (art. 38 a LPT e 52 a OPT), il
quale prevede che ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se
compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Come
rettamente sostenuto dai ricorrenti, l'adozione del PRP Campo da parte del Consiglio
comunale di Alto Malcantone non ha comportato, salvo per l'ampliamento del
perimetro di 330 m 2 (cfr. supra , consid. D), un' inclusione di nuovi terreni in zona edificabile
per la quale si rende necessario operare una riduzione di equivalente
superficie di zona fabbricabile. Ne risulta che la decisione impugnata
dev'essere annullata nella misura in cui non approva il PRP Campo (e le
relative NAPR), ritenendo a torto che si configura un ampliamento della zona
edificabile. Assunto che, come si è visto, è corretto solo per quanto concerne
l'ampliamento di 330 m 2 del suo perimetro, che per essere attuato
richiederebbe innanzitutto di essere compensato. Aspetto, questo, sul quale il
Comune e i proprietari dei fondi inseriti nel comparto saranno chiamati ad
esprimersi davanti al Consiglio di Stato, al quale gli atti vanno rinviati per
una nuova decisione nel merito.
7. 7.1. Per i
motivi che precedono, i ricorsi devono essere accolti e il giudizio impugnato
annullato nella misura in cui non approva il PRP Campo e le relative norme di
attuazione, nonché la modifica del piano regolatore che prevede l'inserimento
del comparto in zona residenziale semi-intensiva e il suo ampliamento di 330 m 2 .
Gli atti vanno retrocessi al Consiglio di Stato per una nuova decisione così
come descritto al consid. 6.5.
7.2. Non si preleva la tassa
di giustizia. A RI 1, RI 3 e RI 4 verrà restituita la somma di fr. 2'000.-
ciascuno, versata a titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Non
si giustifica l'assegnazione di ripetibili.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono accolti .
§.  Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 14 dicembre 2016 (n. 5604) del Consiglio
di Stato è annullata nella misura in cui non approva il PRP Campo e le relative
norme di attuazione, nonché la modifica del piano regolatore di Vezio che
prevede l'inserimento del comparto Campo in zona residenziale semi-intensiva e
il suo ampliamento di 330 m 2 ;
1.2. la causa è rinviata al Consiglio di Stato affinché si
pronunci nel merito ai sensi del consid. 7.1.
2. Non si preleva la tassa di giustizia. A RI 1, RI 3
e RI 4 va restituita la somma di fr. 2'000.- ciascuno versata a titolo
di anticipo per le presunte spese processuali. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera