Licenza edilizia a posteriori per la realizzazione di una tettoia
Decisione del 16.11.2018, TRAM
Incarto n. 52.2016.491
FUORI ZONA
RIVA DEL LAGO
art. 24 LPT

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 4 ottobre 2016 di
RI 1 e RI 2
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 31 agosto 2016 (n. 3712) del Consiglio di Stato che ha accolto
  solo parzialmente la loro impugnativa avverso la risoluzione del 24 febbraio
  2016 con cui il Municipio di Riva San Vitale ha negato loro il permesso a
  posteriori, tra l'altro, per la realizzazione di una tettoia per la copertura
  di un natante (part. __________ e __________);
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 e RI 2 sono
comproprietari di un fondo (part. __________, di 105 m 2 ) situato a Riva
San Vitale, a valle di via __________, attribuito al territorio senza
destinazione specifica, fuori della zona edificabile. Il terreno, in riva al
lago, è in buona parte sistemato con un giardino terrazzato, da cui si allunga
un pontile; sul lato sud, è presente una tettoia che ricopre uno scivolo con un
binario per l'attracco di un natante. Tutti questi manufatti, realizzati in
epoche diverse, sporgono sul lago (part. __________).
B. a. Nel corso del 2012,
la predetta tettoia è stata danneggiata dal maltempo, con stacco del materiale
di copertura. A seguito di tale episodio, e dopo alcuni accertamenti nei propri
archivi e uno scambio di corrispondenza con i coniugi __________ che non
occorre riprendere in dettaglio, il Municipio ha in sostanza constatato che
tale opera non era mai stata autorizzata. b. Così sollecitati, il 22 maggio 2014 gli insorgenti hanno quindi presentato
al Municipio una domanda di costruzione a posteriori per la "sostituzione
tettoia di copertura di un natante". I piani allegati riportano lo stato
del manufatto al momento dell'acquisto del fondo (nel 1997), formato da un
telaio in legno con quattro pali, che sorregge una copertura di plastica
ondulata (ca. m 3 x 7). La relazione allegata indica che il fabbricato - già
presente sul fondo da decenni (secondo una dichiarazione dell'ex proprietaria)
- è in seguito stato leggermente ampliato dai ricorrenti, prima di essere
rovinato dalle intemperie. Gli istanti, conclude la relazione, vorrebbero mantenere la tettoia nelle sue vecchie dimensioni (stato al 1997),
sostituendone la struttura (con telaio in acciaio) e la copertura (in lamiera
ondulata). c. Con avviso del 10 marzo 2015 (n. 89933), i Servizi generali del Dipartimento
del territorio - integrando nell'analisi anche il binario sottostante - si sono
opposti al rilascio della licenza edilizia, ritenendo in sostanza che alla
concessione di un'autorizzazione eccezionale in base all'art. 24 della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700)
ostassero preponderanti interessi contrari. d. Preso atto di tale avviso, con decisione del 24 febbraio 2016 il Municipio
ha (1) negato la licenza edilizia a posteriori per la tettoia; nel contempo, ha
pure (2) respinto la richiesta per formare a posteriori uno scivolo con
binario (formalmente non inserito nella domanda, ma valutato congiuntamente).
C. Con giudizio del 31
agosto 2018, il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente il ricorso interposto
da RI 1 e RI 2 avverso tale risoluzione, che ha annullato limitatamente al
secondo dispositivo (2), rinviando gli atti al Municipio (disp. n. 1.2 e 1.3). Il Governo ha in particolare biasimato l'istanza inferiore per aver negato il
permesso a posteriori, non richiesto, per lo scivolo con il binario (2); posto
che le precedenti autorizzazioni demaniali per l'attracco non possono
sostituire una licenza edilizia, ha poi ritenuto che su questo punto s'imponessero
maggiori accertamenti, da esperire mediante nuova procedura. Ha invece avallato appieno il diniego della licenza per la tettoia (1), escludendo
a sua volta che tale manufatto, riconducibile a una nuova opera, potesse
beneficiare di un'autorizzazione eccezionale giusta l'art. 24 LPT.
D. Avverso il predetto
giudizio - in quanto riferito al diniego del permesso per la tettoia (disp. n.
1.1) - RI 1 e RI 2 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendone l'annullamento. Dopo aver riepilogato brevemente i fatti e il quadro normativo che ruota
attorno all'art. 24 LPT, i ricorrenti sostengono che una tettoia sarebbe stata
costruita sul fondo già nel 1975 (il binario sottostante, invece, risalirebbe
almeno al 1972). Questi manufatti, che sarebbero al beneficio della tutela delle
situazioni acquisite e dell'intervenuta prescrizione, sarebbero stati
riedificati nell'attuale posizione oltre vent'anni fa, per asserite esigenze
dell'ente pubblico di allargare la strada a monte. A un diniego della licenza
si opporrebbero quindi motivi di "equità e giustizia".
E. All'accoglimento del
gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione e il
Municipio, riconfermandosi nelle proprie posizioni e negando le tesi dei
ricorrenti.
F. In sede di
replica e duplica, i ricorrenti rispettivamente l'autorità dipartimentale e il
Municipio si sono riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di
giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti, istanti in licenza, personalmente e
direttamente toccati dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21
cpv. 2 LE; art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Neppure gli insorgenti sollecitano l'assunzione di
particolari prove.
2. 2.1. Anzitutto
va premesso che qui oggetto di controversia è unicamente la risoluzione
impugnata (dispositivo n. 1.1), che ha confermato il diniego del permesso a
posteriori per la tettoia presente sul fondo dei ricorrenti, fuori della zona
edificabile. 2.2. Lo stato attuale di questa tettoia - che dopo il 1997 è stata leggermente
ampliata (cfr. citata relazione allegata alla domanda, pag. 1), nel 2012
danneggiata dal maltempo e in seguito, probabilmente, aggiustata (cfr. lettera
del 24 novembre 2012 dei ricorrenti) - non emerge invero compiutamente dai
piani agli atti, che si limitano a riportare la sua configurazione al momento
dell'acquisto del fondo da parte degli insorgenti (nel 1997). Ai fini del
presente giudizio tale imprecisione non è comunque decisiva: anche prescindendo
da tutti i lavori (di manutenzione, riparazione e/o trasformazione) che sono
stati effettuati in tempi più recenti, come pure da quelli che gli insorgenti vorrebbero ancora intraprendere (riedificando l'opera con materiale diverso, cfr. citata
relazione, pag. 2), è comunque certo che il manufatto - in qualsiasi stato lo
si consideri (prima e dopo il 1997) -, come si vedrà più avanti, non può essere
autorizzato. 2.3. Dagli atti emerge in particolare che la tettoia in questione, nella sua
attuale ubicazione, è stata eretta posteriormente al 1985. Lo attesta,
inequivocabilmente, la foto reperita dal Dipartimento del territorio nei propri
archivi, da cui si evince che in quell'anno - a ridosso del confine sud - non
vi era alcun manufatto, ma solo un lembo di riva ricoperta da folta vegetazione
(cfr. foto dell'11 luglio 1985 allegata alla risposta dell'8 giugno 2016 dell'UDC,
già all'incarto n. 89933). All'evidenza errate risultano quindi le date "anni
'80" indicate a margine delle foto inserite nella citata relazione (pag.
3), tutte in realtà posteriori al 1985. Ne discende che la legalità dell'opera
qui litigiosa, risalente a un periodo attorno agli anni '90 (dopo il 1985), va
quindi in primo luogo esaminata in base all'art. 24 cpv. 1 vLPT (vigente dal 1°
gennaio 1980; RU 1979, 1573), di tenore identico all'attuale art. 24 LPT ( infra ,
consid. 3). 2.4. Come si vedrà più avanti (consid. 4), poco conta invece che questo
manufatto abbia rimpiazzato una prima tettoia (con un attracco) situata più a
nord (a ridosso del pontile centrale), che era effettivamente presente sul
fondo già nel 1985 (cfr. citata foto dell'11 luglio 1985) e che, secondo le
dichiarazioni dei ricorrenti, sarebbe stata eretta nel 1975.
3. 3.1. In base all'art.
24 cpv. 1 vLPT (corrispondente all'attuale art. 24 LPT), in deroga al principio
della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono essere
rilasciate autorizzazioni eccezionali per la costruzione o il cambiamento di
destinazione di edifici o impianti soltanto se - cumulativamente (DTF 124 II
252 consid. 4, 118 Ib 17 consid. 2b) - la loro destinazione esige un'ubicazione
fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono interessi
preponderanti (lett. b). Per costante giurisprudenza, il requisito dell'ubicazione vincolata (lett. a)
ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze
severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto
fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti
all'esercizio o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi
finanziari, personali o di comodità (DTF 136 II 214 consid. 2, 129 II 63
consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a, 117 Ib 379 consid. 3a; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Handkommentar RPG, Berna 2006, n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può
anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in
zona edificabile (cfr. DTF 129 II 63 consid. 3.1, 115 Ib 295 consid. 3a e c; Waldmann/ Hänni , op. cit., n. 8 segg. ad
art. 24). Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in gioco (lett.
b) si orienta in primo luogo alle finalità e ai principi della pianificazione
del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (cfr. DTF 117 Ib 28 consid. 3, 114 Ib
268 consid. 3b; STF 1A.251/2003 del 2 giugno 2004 consid. 3.2 in ZBl 2005 pag.
380 segg.). Questi prevedono segnatamente la protezione delle basi naturali
della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio (art. 1
cpv. 2 lett. a LPT) e il rispetto del paesaggio (art. 3 cpv. 2 LPT). In
particolare, devono essere tenute libere le rive dei laghi e dei fiumi e il
loro pubblico accesso e percorso va agevolato (lett. c). I siti naturali e gli
spazi ricreativi vanno conservati (lett. d). Per l'art. 17 LPT, i laghi e le
loro rive devono di principio essere attribuite a zone di protezione (lett. a)
o essere protette con altre misure adatte (lett. b). L'art. 18 cpv. 1bis della
legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966
(LPN; RS 451) considera inoltre le zone ripuali degne di particolare tutela. Ne
discende che, in base al diritto federale, le aree lacustri vanno di principio mantenute
libere da costruzioni (cfr. STF 1C_43/2015 del 6 novembre 2015 consid. 7.5 e rimandi; inoltre: Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 28 ad art. 3
LPT). Scopo di questi principi, e in particolare del precetto pianificatorio
di cui all'art. 3 cpv. 2 LPT, non è solo quello di evitare l'ulteriore
edificazione delle rive dei fiumi e dei laghi, ma anche quello di riportarle
col tempo al loro stato naturale (cfr. STF 1A.251/2003 citata consid. 3.2 e rimandi). 3.2. In concreto, anche potendo ammettere che la tettoia sia ad ubicazione
vincolata (art. 24 cpv. 1 lett. a vLPT, art. 24 lett. a LPT) - così come lo è
il binario sottostante per l'attracco di un'imbarcazione, che deve essere
collocato in acqua per assolvere convenientemente alla sua funzione (cfr. ad
esempio, STA 52.2002.233 del 4 dicembre 2003 consid. 3.2) - appare evidente che
l'opera qui controversa si pone in netto contrasto con i principi appena
esposti e con la conseguente politica pianificatoria che le autorità cantonali,
insieme con quelle comunali, hanno intrapreso subito dopo l'entrata in vigore
della LPT. Politica che è volta a concentrare i natanti in appositi impianti di
stazionamento collettivi, ubicati in luoghi idonei e attrezzati, allo scopo di
meglio tutelare l'ambiente, gestire correttamente la navigazione - risolvendo
nel contempo i conflitti tra questa e le altre attività svolte su lago (pesca,
nuoto ecc.) - e agevolare il pubblico accesso e la godibilità delle rive. Tale
indirizzo ha trovato il suo fondamento nel piano direttore cantonale del 1990
(e segnatamente nelle schede di coordinamento da 9.15 a 9.22, riprese dall'attuale
piano direttore alla scheda P7), nei piani regolatori comunali (cfr., ad esempio,
già gli art. 39 segg. delle norme di attuazione del previgente piano regolatore
di Riva San Vitale, approvato il 3 dicembre 1985, e in particolare l'art. 43
che vietava nel comprensorio di  protezione della riva del lago la costruzione
di singole darsene, pontili, attracchi o altre opere lacustri) e nel titolo II
del regolamento della legge cantonale d'applicazione alla legge federale sulla
navigazione interna del 31 marzo 1993 (RCNav; RL 781.110). Ne consegue che, in
generale, le autorità cantonali vietano anche la costruzione di nuovi impianti,
che pur servono semplicemente per un ormeggio temporaneo di natanti: tale divieto
costituisce infatti una valida misura complementare di detta politica, poiché
riduce le occasioni di sfruttamento dei natanti in contrasto con gli obiettivi
pianificatori, ambientali e di circolazione sul lago (cfr., a quest'ultimo
riguardo, art. 53 dell'ordinanza sulla navigazione nelle acque svizzere dell'8
novembre 1978 [ONI; 747.201.1] e 3 RCNav) indotte dalla presenza di simili manufatti
di fronte ad ogni singola proprietà privata (approdo, partenza, ormeggio,
riparazioni al natante ecc.: cfr. RDAT II-1994 n. 70 consid. 3.3). L'approvazione
di simili manufatti costituisce poi indubitabilmente un nuovo, ulteriore
ostacolo al perseguimento del già di per sé arduo obiettivo di restituire alla
collettività il libero accesso alle rive dei laghi. L'appena descritta politica
perseguita dalle autorità cantonali costituisce un interesse (pubblico) preponderante
ai sensi dell'art. 24 lett. b LPT, che vieta il rilascio di un permesso
eccezionale ai sensi della predetta disposizione per la costruzione di un
attracco privato per natanti sul lago (cfr. in questo senso: RDAT II-1994 n. 70
cit. consid. 4; 1986 n. 33; STA 52.2016.25 del 14 luglio 2017 consid. 3.2.1 con
rinvii, 52.2013.66 del 6 maggio 2015 consid. 5.1 e 5.2, 52.2002.233 citata
consid. 3.2, 52.1999.138 del 30 settembre 1999 consid. 3.1; STA del 15 luglio
1997 confermata dal Tribunale federale con sentenza pubbl. in: RDAT I-1998 n.
55). 3.3. Ora, non c'è motivo per eccettuare da questo divieto la tettoia presente
sul fondo degli insorgenti. Non vi è, né vi era alcun interesse pianificatorio
alla sua costruzione, tanto meno a qualsiasi intervento inteso a mantenerla, trasformarla
o ricostruirla (cfr. supra , consid. 2.2). L'interesse prettamente
privato dei ricorrenti al rilascio del permesso appare chiaramente subordinato
rispetto a quello contrario vantato dalla collettività e in aperto contrasto
con le finalità di tutela delle rive dei laghi e di raggruppamento dei natanti
in impianti di stazionamento collettivi di cui si è detto, come a ragione
concluso dall'autorità dipartimentale (cfr. avviso cantonale, pag. 2 e 3) e
confermato dal Governo. Ciò vale infatti anche solo per quei manufatti che -
come la tettoia in discussione -, ricoprendo e rendendo più attrattivo l'attracco
e lo stazionamento di un natante, concorrono indubbiamente a rendere più
difficile il ripristino delle rive al loro stato naturale. Assodata l'incompatibilità con l'art. 24 lett. b vLPT (rispettivamente l'art.
24 lett. b LPT) - e a prescindere dalla decisione che il Municipio è ancora
chiamato a rendere per lo scivolo con il binario sottostante - è certo quindi
che la tettoia non può essere autorizzata in virtù di questa norma.
4. Abbondanzialmente,
altrettanto certo è che la tettoia non potrebbe in ogni caso prevalersi delle
prerogative offerte dall'art. 24 c LPT, che ammette dei rinnovamenti,
delle trasformazioni parziali, dei moderati ampliamenti e delle ricostruzioni di
edifici eretti o modificati legalmente (cfr. cpv. 2). Norma, che ha sostituito
il previgente art. 24 cpv. 2 vLPT (in forza tra il 1° gennaio 1980 e il 31
agosto 2000), che, unitamente agli art. 74 segg. della legge cantonale di
applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), già permetteva, a determinate condizioni,
tali interventi (cfr. Adelio Scolari , Commentario, Cadenazzo 1996, n.
539 segg. ad art. 71/72 LALPT). Tutte queste disposizioni sono infatti
applicabili unicamente agli edifici e impianti al beneficio della tutela delle
situazioni acquisite, ovvero costruiti o trasformati legalmente prima che il
fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del
diritto federale (cfr. art. 41 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio dell'8 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]; DFJP/OFAT, Etude relative à la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berna 1981, n. 29 segg. ad art.
24). Ciò che qui non s'avvera. Anche la prima tettoia situata più a nord (a ridosso
del pontile centrale), che il controverso manufatto ha rimpiazzato, era infatti
stata eretta solo dopo il 1975 (cfr. supra , consid. 2.4), ovvero dopo il
1° luglio 1972 (data dell'entrata in vigore della legge federale contro l'inquinamento
delle acque dell'8 ottobre 1971 [LIA; RU 1972, 1120], che notoriamente ha in
generale introdotto la distinzione tra territorio edificabile e non). Peraltro, quand'anche tale fabbricato più vecchio si fosse potuto prevalere
della garanzia delle situazioni acquisite ai sensi dell'art. 24 cpv. 2 vLPT
rispettivamente dell'art. 24 c LPT, va comunque rilevato che a una sua
sostituzione dopo il 1985 - oltretutto in altra ubicazione - si sarebbero
comunque opposte le medesime importanti esigenze della pianificazione del
territorio di cui si è detto poc'anzi (cfr. supra , consid. 3.2 e 3.3;
cfr. STF 1A.251/2003 citata consid. 3.2 e rimandi). Nemmeno gli insorgenti, pur
invocando genericamente tale garanzia, pretendono qualcosa di diverso da questo
profilo.
5. Da respingere
sono invece le ulteriori argomentazioni dei ricorrenti, alquanto generiche, riferite
in sostanza al termine di prescrizione trentennale che osterebbe alla
demolizione dell'opera o alla buona fede, trattandosi di questioni che non
attengono alla procedura di rilascio della licenza edilizia. In generale, anche
le costruzioni che devono essere tollerate per motivi riconducibili alla buona
fede o al tempo trascorso non diventano comunque conformi al diritto; tutt'al
più, possono essere mantenute nel loro stato di fatto (cfr. al riguardo: STF 1C_486/2015
del 24 maggio 2016; Rudolf Muggli ,
in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT: construire hors
zone à bâtir, Zurigo 2017, n. 15 ad art. 24 c e rimandi). Ad ogni modo, siffatti argomenti
saranno, se del caso, da esaminare nell'ambito di un eventuale ordine di demolizione.
6. 6.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso è di conseguenza respinto.
6.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, in solido (art. 47 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dai ricorrenti, rimane a loro carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera