Diniego della licenza edilizia per un capannone per il deposito di materiale museale fuori della zona edificabile
Decisione del 15.10.2018, TRAM
Incarto n. 52.2016.193
FUORI ZONA
UBICAZIONE VINCOLATA
24c LPT
art. 24 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Mariano
  Morgani
statuendo
sul ricorso dell'8 aprile 2016 dell'
RI
  1
contro
la
  decisione dell'8 marzo 2016 (n. 1043) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa
  presentata dalla ricorrente avverso la decisione
  del 3 luglio 2015 con cui il Municipio di Biasca le ha negato la licenza edilizia per la sistemazione del terreno e per la posa di un capannone per il deposito di materiale museale
  ai mapp. __________ e __________ di quel Comune;
ritenuto, in
fatto
A. a. L'RI 1
(Associazione), qui ricorrente, nei cui scopi rientra la s alvaguardia
a futura memoria del patrimonio ticinese e svizzero delle fortificazioni e
costruzioni militari di tutte le epoche nonché l'acquisto, l'affitto e la
gestione di opere fortificate e costruzioni militari (cfr. art. 2 degli
statuti), è proprietaria del mapp. __________ di Biasca, situato in località Mondaccia ,
fuori della zona edificabile. Sul fondo sorgono diversi edifici militari dismessi,
facenti attualmente parte del Museo __________
- costruzione, quest'ultima, risalente al periodo della seconda guerra mondiale
- aperto nel 1999 e gestito dall'RI 1 (cfr. Inventario degli edifici situati
fuori delle zone edificabili [IEFZE], approvato dal Consiglio di Stato il 3
maggio 2017 con ris. gov. n. 1986).
b. Il 20 gennaio 2015, l'RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso di sistemare
il terreno davanti all'edificio di cui al sub. D e di posare un capannone (tipo
tunnel) agricolo per il ricovero di materiale militare declassato destinato al
Museo. Il capannone, privo di fondazioni e composto da un struttura tubolare
metallica ancorata al terreno e ricoperta da un telone plastificato di colore verde, insiste per un'esigua parte anche
sul confinante mapp. __________ , di
proprietà del Cantone Ticino e delle Ferrovie federali svizzere in
ragione di metà ciascuno.
c. La domanda, pubblicata dal 23 gennaio al 6 febbraio 2015,
ha suscitato l'opposizione cautelativa delle __________, proprietarie di una
sovrastante linea elettrica. Alla stessa si
sono opposti pure i Servizi generali del Dipartimento del territorio
(avviso n. 91792), i quali hanno ritenuto che facesse difetto il requisito dell'ubicazione
vincolata previsto dall'art. 24 lett. a della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS
700), "in quanto i manufatti adibiti ad uso a deposito e simili non si
giustifica(no) fuori zona edificabile".
Preso atto dell'avviso negativo vincolante del Dipartimento del
territorio, il 3 luglio 2015 il Municipio ha negato la licenza richiesta .
B.  Con
giudizio dell'8 marzo 2016, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame
presentato dall'RI 1 avverso il provvedimento municipale.
Respinta la richiesta
di procedere ad un sopralluogo e ad un tentativo di conciliazione, stante la
natura essenzialmente giuridica della vertenza, il Governo ha anzitutto escluso
che il controverso intervento potesse beneficiare di un permesso ordinario
giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, mentre, con riferimento all'analogo
manufatto andato distrutto nel 2006, ha negato che l'opera potesse essere approvata
in base all'art. 24 c LPT, la precedente costruzione non essendo stata costruita
legalmente prima che il fondo diventasse parte della zona non edificabile. Di
seguito, rilevato come l'asserita provvisorietà del manufatto non potesse
portare a diversa conclusione, l'Esecutivo cantonale ha escluso che il capannone
potesse conseguire un permesso eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, posto che
non sarebbe dato il requisito dell'ubicazione vincolata.
C.  Contro il predetto giudizio
governativo, l'RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato assieme al diniego del permesso.
Rilevato che l 'Ufficio centrale per il materiale storico dell'esercito (UCMSEs) abbia
assegnato la categoria A al Museo __________,
la ricorrente evidenzia come quest'ultimo e le sue attività siano forzatamente
legate alla part. __________. Avendo ricevuto in donazione dei carri cingolati
alla condizione che siano esposti, ritiene che il loro stoccaggio in zona edificabile,
lontano dal Museo, sia escluso, stante la difficoltà pratica e giuridica di
spostarli. Eccepisce quindi la carente motivazione del giudizio impugnato,
avendo il Governo omesso di spiegare perché la postulata infrastruttura sarebbe
contraria al concetto di ubicazione vincolata, rispettivamente di ponderare i
contrapposti interessi in gioco. Sotto quest'ultimo profilo, l'insorgente
evidenzia come il Museo, per sua natura situato fuori della zona edificabile,
avrebbe la necessità funzionale di disporre delle necessarie infrastrutture a
supporto della sua riconosciuta attività. Non avendone tenuto conto, le
autorità inferiori avrebbero violato il principio di proporzionalità ed il
divieto d'arbitrio.
D.  a.
All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza
formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione
pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) ed il Municipio, il
quale si dichiara comunque disponibile, qualora necessario, a partecipare ad un
eventuale esperimento di conciliazione.
b. Con lettera del 23 giugno
2016 la ricorrente produce uno scritto del Direttore del Dipartimento del
territorio che conferma la disponibilità dei servizi dipartimentali a
partecipare ad un eventuale sopralluogo con udienza di conciliazione.
Considerato, in
diritto
1.1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991
(LE; RL 705.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, già istante in
licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1
LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione
emerge sufficientemente dalle carte processuali. Considerata altresì la natura
essenzialmente giuridica della questione posta dall'impugnativa, il sopralluogo
sollecitato non appare dunque atto a procurare a questo Tribunale la conoscenza
di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Per gli stessi motivi si può
prescindere da un'udienza di conciliazione.
2.  Preliminarmente,
data la sua natura formale, va esaminata la censura di carente motivazione.
2.1. Natura e limiti
del diritto di essere sentiti sono determinati, innanzitutto, dalla normativa
procedurale cantonale. Secondo l'art. 46
LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Questa norma non pone
esigenze troppo severe. Scopo dell'obbligo di motivazione è sostanzialmente
quello di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla
base della decisione e, se del caso, di deferirla con piena cognizione di causa
ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un controllo effettivo (cfr. DTF 134 I
83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2). Una motivazione può essere ritenuta
sufficiente quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (cfr. DTF 136 I
229 consid. 5.2). Essa è tenuta ad esprimersi unicamente sulle circostanze
significative, atte ad influire in qualche maniera sul giudizio di merito, e
non su ogni asserzione delle parti (cfr. STA 52.2012.494 del 7 agosto 2015
consid. 2.2 con rinvii).
2.2. In concreto, il
Consiglio di Stato ha spiegato perché l'opera realizzata non può essere
approvata a posteriori, ponendosi segnatamente in contrasto con le norme che
disciplinano l'edificazione fuori delle zone edificabili. In particolare, ha escluso
che il controverso manufatto adempisse al requisito (positivo o negativo) dell'ubicazione
vincolata, posto che, pur avendo riguardo alle finalità perseguite, nessuna
ragione giustificherebbe la sua edificazione fuori del comparto fabbricabile.
Ora, seppur succinta, la
motivazione addotta va considerata sufficiente. Essa contiene infatti i motivi che
hanno spinto l'Esecutivo cantonale a tutelare l'opposizione cantonale ed il
diniego della licenza. La portata della sua decisione è stata peraltro recepita
dall'interessata, che ha potuto insorgere in questa sede con piena cognizione
di causa, indicando segnatamente le ragioni per cui il capannone-deposito in questione
sarebbe realizzabile fuori della zona edificabile. La pretesa violazione
dell'obbligo di motivazione va pertanto disattesa.
3.  3.1.
Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con la licenza
edilizia (art. 1 cpv. 1 LE), ossia soltanto previo conseguimento di
un'autorizzazione attestante la conformità dell'intervento per rapporto
al diritto pianificatorio, ambientale ed edilizio materialmente applicabile
(art. 2 cpv. 1 LE).
Di principio, il permesso di
costruire o trasformare edifici o impianti può essere rilasciato soltanto se
essi sono conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di
utilizzazione (principio di conformità di zona, cfr. art. 22 cpv. 2 lett. a
LPT).
3.2. In concreto, il fondo della
ricorrente è situato in un comparto fuori della zona edificabile.
Manifestamente, la posa di un capannone adibito a deposito configura un
intervento che non ha alcuna connessione con la funzione assegnata alla zona. Neppure la ricorrente pretende il contrario. Di
conseguenza, non rispondendo alle finalità della zona di situazione, l'intervento
in contestazione non può beneficiare di un permesso ordinario.
4.  4.1. Giusta l'art.
24 LPT, in deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone
edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la
costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi
alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che cumulativamente,
la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a)
e che non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b).
Il requisito dell'ubicazione
vincolata ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste
esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto
fuori dal territorio edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti al suo
esercizio o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi finanziari,
personali o di comodità (DTF 129 II 63
consid. 3.1; 124 II 252
consid. 4a; 123 II 256 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Handkommentar
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24 n. 8 segg.). Il vincolo può
anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in
zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni
generate non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno
stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1; Waldmann/Hänni , op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.).
L'adempimento del secondo
requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica
l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione
sollecitata. Il criterio presuppone la determinazione e la valutazione
di tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dal progetto, in
particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr.
art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000; OPT;
RS 700.1; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012
consid. 4.1).
4.2. Nel caso concreto, le
precedenti istanze hanno negato a giusta ragione che il manufatto realizzato soddisfi
il requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 lett. a LPT. L'opera
non è infatti sorretta da motivi oggettivi, d'ordine tecnico o inerenti al suo
esercizio o alla natura dei terreni, che ne impongano la realizzazione al di
fuori della zona fabbricabile. Non porta ad altra conclusione la circostanza ch'essa
sia destinata al ricovero di materiale militare declassato e che, in quanto
tale, presenti una connessione con l'attuale
destinazione museale degli edifici militari dismessi esistenti sul fondo. Nulla
impone infatti di ricoverare tale materiale sulle part. __________ e __________,
anziché all'interno della zona edificabile. Si tratta invece di una scelta
(soggettiva) della ricorrente, volta ad incrementare e migliorare l'offerta
museale, che, ancorché comprensibile, non consente di prescindere dai vincoli
pianificatori. La possibilità di creare nuove strutture a sostegno dell'attività
in questione non può essere risolta mediante la concessione di un permesso eccezionale
fondato sull'art. 24 LPT, di cui non sono dati requisiti, ma va risolta,
semmai, qualora vi fosse un interesse pubblico in tal senso, mediante un'adeguata
pianificazione. Già per questo motivo, n on
essendo ad ubicazione vincolata, l'opera in
discussione non può dunque essere autorizzata giusta l'art. 24 LPT, senza che occorra esaminare se vi si oppongano pure interessi
pubblici preponderanti.
5.  5.1. Lex specialis per
rapporto all'art. 24 LPT, l'art. 24 c LPT dispone che f uori
delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro
destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per
principio protetti nella propria situazione di fatto (cosiddetta Besitzstandsgarantie ).
Con l'autorizzazione dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali edifici e impianti possono essere rinnovati,
trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano
stati eretti o modificati legalmente (cosiddetta erweiterte Besitz- standsgarantie ).
Lo stesso vale, in base al cpv. 3, per gli edifici abitativi agricoli e gli
edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o
trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della
zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Il Consiglio federale emana
disposizioni al fine di evitare ripercussioni negative per l'agricoltura. L'aspetto
esterno di un edificio, prevede inoltre il disposto (cpv. 4), può essere modificato
soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme
agli standard attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare
l'integrazione dell'edificio nel paesaggio. In ogni caso è fatta salva la compatibilità
con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).
5.2. L'art. 24 c LPT è concretizzato dagli art. 41 e 42 OPT.
5.2.1. In particolare, l'art. 41
cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24 c LPT è applicabile
a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima che
il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del
diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). La garanzia
delle situazioni acquisite concerne dunque le
costruzioni realizzate a suo tempo in
conformità con il diritto materiale e che sono divenute non conformi alla destinazione della zona in seguito ad un cambiamento di regolamentazione, rispettivamente,
per quanto concerne gli edifici abitativi agricoli, che non lo sono più a
seguito della dismissione dell'attività (cfr. art. 24 c cpv. 3 LPT; STF
1C_187/2011 del 15 marzo 2012 consid. 3.3, parz. pubbl. in: ZBl 113/2012 pag.
610 segg.; cfr. pure ZBl 113/2012 pag. 307 segg. con nota redazionale alla STF
1C_382/2010 del 13 aprile 2011). Con la nozione "a suo tempo" s'intende, di regola, il 1° luglio 1972, data
che coincide con l'entrata in vigore della legge federale
contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LIA; RU 1972, 1120). Di
principio, nel campo di applicazione dell'art. 24 c LPT rientrano pure le
costruzioni e gli impianti militari che, prima del cambiamento di
regolamentazione determinante (cioè, di regola, prima del 1° luglio 1972), sono stati eretti in base alle speciali
normative federali. In questo casi va tuttavia valutato se e in che misura la
loro riconversione a scopi civili, che non può comunque comportare un totale
cambiamento di destinazione, esaurisca il potenziale di cambiamento insito
nella norma ( cfr. USTE, Nuovo diritto della pianificazione del
territorio, Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Berna 2001, pag. 44). L'art. 24 c LPT non dovrebbe per contro essere applicabile alle costruzioni ed agli impianti militari edificati
dopo il 1° luglio 1972 (R udolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo /Basilea/Ginevra
2017, ad art. 24 c n. 19).
5.2.2. Dal canto
suo, l'art. 42 cpv. 1 OPT sancisce che
u na trasformazione è
considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità
dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei
tratti essenziali; sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto
esterno. Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità,
precisa il cpv. 2, è quello in cui si trovava l'edificio o l'impianto al
momento dell'assegnazione a una zona non edificabile. Il quesito se l'identità
dell'edificio o dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata, dispone ancora
il cpv. 3, va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. Essa , in
ogni caso, non è più garantita se la superficie utilizzata in modo non conforme
alla destinazione della zona è ampliata oltre i limiti assoluti previsti dal
cpv. 3 lett. a e b. D ecisivo è dunque
l'approccio complessivo. Occorre segnatamente considerare gli aumenti della superficie utile lorda, ma anche le modifiche di tutti gli altri
aspetti determinanti dal punto di vista dell'identità sostanziale, quali volume,
aspetto esteriore, cambiamenti di utilizzazione, estensione dell'urbanizzazione,
accrescimento del comfort, ecc. (cfr. DTF 132 II 21
consid. 7.1.2; Muggli, op. cit. ad art. 24 c n. 28 seg. ). Decisivi
non sono pertanto soltanto aspetti quantitativi, ma anche
qualitativi. Di principio, inoltre, ogni ampliamento della struttura
deve essere collegato, da un punto di vista architettonico, all'edificio
esistente. Deve cioè sussistere una relazione materiale concreta tra il progetto di
ampliamento e l'edificio esistente. Solamente in circostanze eccezionali, per
esempio quando la topografia del
terreno o la forma del fondo non permettono di aggregare l'aggiunta
all'edificio principale, si potrà quindi autorizzarne la costruzione ( Piermarco Zen- Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, pag. 281 e
segg.; USTE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Autorizzazioni
in virtù dell'art. 24 c LPT, Berna 2001, pag. 35; STA 52.2005.366 del 7
agosto 2006 consid. 4.).
5.3. Nel caso
concreto, le autorità inferiori non si sono confrontate con l'art. 24 c LPT. Neppure la ricorrente ne ha invero invocato l'applicazione. Ora, benché
non sia chiaro quando le costruzioni militari
presenti sul mapp. __________ siano state costruite e se, di con- seguenza, possano beneficiare della tutela (allargata) delle situazioni
acquisite, l 'applicazione dell'art. 24 c LPT alla fattispecie non
sembrerebbe a priori esclusa, posto che, come detto, Forte __________ risale al periodo della seconda
guerra mondiale. Nell'evenienza concreta, non si giustifica tuttavia di
rinviare gli atti all'autorità comunale o cantonale al fine di
porre rimedio al difetto, poiché, anche se i limiti quantitativi posti agli
ampliamenti fossero rispettati, è evidente che, a prescindere dall'assenza di
un collegamento tra gli edifici esistenti e la struttura in discussione,
quest'ultima sovverte completamente l'identità delle costruzioni preesistenti e
dei loro immediati dintorni. Quand'anche dal punto di vista
meramente quantitativo il capannone fosse
immune da critiche, è certo che da quello qualitativo non
potrebbe essere approvato. Il manufatto (tunnel)
agricolo installato, composto da un struttura tubolare metallica ricoperta da
un telone plastificato di colore verde, configura infatti un corpo estraneo, che, sia dal profilo della forma sia
da quello dei materiali impiegati, non si integra
minimamente nelle preesistenze (cfr. materiale fotografico agli atti). Per i
medesimi motivi, il controverso manufatto
risulta inoltre incompatibile con le importanti esigenze della pianificazione,
in quanto lesivo del precetto di integrare gli edifici nel paesaggio previsto
dall'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT, concretizzato del principio dell'inserimento ordinato ed armonioso sancito dall'art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST;
RL 701.100) e dall'art. 100 del relativo regolamento di applicazione del 20
dicembre 2011 (RLst; RL 701.110).
6.  6.1. Sulla scorta delle
considerazioni che precedono il ricorso va respinto.
6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico
della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili al Comune di Biasca, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi
motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di giustizia di fr.
1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente. Non si assegnano
ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
;
;
;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  Il vicecancelliere