Istituzione di un vincolo AP-EP per la realizzazione di un autosilo e giardino pubblico
Decisione del 25.06.2018, TRAM
Incarto n. 90.2016.57
PARAMETRI EDIFICATORI
PARCHEGGIO O POSTEGGIO
PREVISIBILITÀ VAGA DELL'OPERA
PROGRAMMA DI REALIZZAZIONE
art. 30 LALPT
art. 18 LPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 18 agosto 2016 del
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 2
contro
la
  risoluzione del 15 giugno 2016 (n. 2685) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato le varianti di adeguamento del piano regolatore del Comune di
  Mendrisio, sezione di Arzo, e il piano particolareggiato del nucleo di Arzo;
ritenuto, in
fatto
A. CO 2 è proprietario
del mapp. 459 di Mendrisio, sezione di Arzo, su cui sorge la sua casa
d'abitazione, ospitante in passato l'ufficio postale. Il fondo, di 1'096 m 2 ,
è situato nel settore sud del nucleo di Arzo in prossimità dell'Oratorio della
Madonna del Ponte. L'Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS),
che include il nucleo di Arzo negli insediamenti d'importanza nazionale,
definisce la costruzione al mapp. 459 unitamente agli edifici al limitrofo
mapp. 143, che ospita un ristorante, come elementi perturbanti.
B. a. Durante la seduta
del 7 ottobre 2013 il Consiglio comunale di Mendrisio ha adottato il piano
particolareggiato del nucleo di Arzo (PPNV) e alcune varianti di adeguamento
del piano regolatore alle risoluzioni del Consiglio di Stato del 14 giugno 2005
(n. 2920) e del 10 settembre 2008 (n. 4623). In particolare il PPNV, verificata
l'offerta di posteggi pubblici al servizio del nucleo anche alla luce della sua
pedonalizzazione, istituisce sul mapp. 459 un vincolo per attrezzature e
edifici d'interesse pubblico AP/EP "autosilo e giardino pubblico" per
60 posti auto, disciplinato dall'art. 40 cpv. 6 delle norme di attuazione del PPNV
(NA-PPNV). In parallelo il piano generale del traffico e delle AP/EP ridimensiona,
fra l'altro, la capienza del posteggio in località Ressiga , prossimo
all'estremità nord del nucleo e parzialmente realizzato (32 stalli), riducendo
il numero di posteggi da 80 a 40. In questo modo i posteggi pubblici vengono
posizionati alle entrate sud e nord del nucleo, evitandone l'attraversamento.
b. CO 2 è insorto
davanti al Consiglio di Stato avverso il vincolo che grava il suo fondo,
postulandone l'annullamento. Privo di interesse pubblico, esso avrebbe infatti
comportato un'ingiustificata restrizione della sua proprietà. Anzitutto il ricorrente
ha criticato i dati riportati nel Rapporto di pianificazione relativi al
fabbisogno di posteggi nel nucleo. Ha inoltre contestato i motivi addotti a
sostegno del ridimensionamento del posteggio in località Ressiga ,
ritenendo peraltro che lo scopo di evitare di convogliare un numero importante
di autovetture a nord del nucleo sarebbe stato vanificato dal vincolo sul suo
fondo, che le indirizza addirittura al suo interno. Parimenti inappropriata sarebbe
risultata la scelta di rinunciare alle aree attualmente riservate ai posteggi
pubblici all'interno del nucleo (mapp. 47, 463 e 875), di cui ha messo
fortemente in dubbio l'attuazione. A ogni modo un loro abbandono non avrebbe giustificato
la limitazione imposta alla sua proprietà, inserita in un'area "() qualificata
come sito pittoresco".
c. Con risoluzione del 15
giugno 2016 (n. 2685) il Consiglio di Stato ha approvato il PPNV e le varianti
di adeguamento del piano regolatore, negando tuttavia la sanzione al vincolo in
parola, unitamente, per quanto qui interessa, alla riduzione della capienza del
posteggio in località Ressiga . Il ricorso di CO 2 è stato di conseguenza
accolto. In particolare il Governo, condiviso il calcolo del fabbisogno di
posteggi per il nucleo, ha confermato l'interesse pubblico alla base del
vincolo, non condividendone tuttavia la collocazione al mapp. 459 "() in
quanto vi è una carenza di elementi a sostegno dell'idoneità dell'ubicazione
individuata quale miglior soluzione possibile nel particolare contesto
insediativo" e ritenendo che vi sarebbero altre ubicazioni "()
appartenenti alla zona edificabile ma costituite da terreni liberi da
edificazioni". Gli atti sono stati ritornati al Comune per una variante "()
che meglio soddisfi il principio della proporzionalità", invitandolo nel
contempo a "() riflettere sull'opportunità di prevedere per esempio il
vincolo di Piano di quartiere per il comparto costituito, oltre che dal fmn
459, degli adiacenti fmn 142 e 143. Questa misura permetterebbe di creare delle
premesse urbanistiche unitarie per la valorizzazione e la riqualifica di questo
importante settore posto all'entrata del paese" (cfr. pag. 24 e 29).
C. Avverso tale
risoluzione il Comune di Mendrisio insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento e la riforma nel senso di approvare
l'assetto pianificatorio adottato dal Consiglio comunale. Invocando una
violazione della sua autonomia, esso sottolinea il chiaro e preminente
interesse pubblico alla base della soluzione adottata, che risulterebbe l'unica
fattibile e ragionevole. Anzitutto la realizzazione dell'autosilo al mapp. 459 e
del sovrastante giardino pubblico permetterebbero di soddisfare molteplici
interessi, che non si limitano alla sola realizzazione di una sosta per le
auto, ma includono anche aspetti legati alla riqualifica del nucleo e di un suo
luogo assai sensibile nonché all'aggregazione sociale. Nega poi che nelle adiacenze
vi siano altri sedimi con la stessa valenza strategica, di modo che l'ubicazione
prescelta non violerebbe il principio della proporzionalità. A suffragio di
tale tesi produce lo studio "Inquadramento pianificatorio relativo al
posteggio coperto al fmn 459 RFD di Arzo" dell'agosto 2016, spiegando come
soluzioni alternative siano state ponderate e scartate nella prima fase degli
studi pianificatori. La soluzione adottata sarebbe peraltro stata condivisa dal
Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare. Inoltre il
mantenimento del posteggio in località Ressiga con la sua capienza
originaria si porrebbe, fra l'altro, in conflitto con la pedonalizzazione del nucleo.
Apparirebbe pertanto illogico attribuirgli una funzione di servizio anche per
la sua parte meridionale. Spiega infine le ragioni per le quali l'invito
formulato dal Governo di prevedere un piano di quartiere ai mapp. 459, 142 e
143 sarebbe inattuabile.
D. a. In sede di
risposta, la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo,
e CO 2 postulano la reiezione del gravame. Ribadendo come la mancata
approvazione del vincolo non sia da ricondurre all'assenza di un interesse pubblico
a suo sostegno bensì alla mancata ponderazioni di tutti gli interessi in gioco,
la Sezione osserva in particolare come gli atti siano carenti anche in merito
al suo costo e come la formulazione dell'art. 40 cpv. 6 NA-PPNV risulti ambigua
e lacunosa. Inoltre lo studio dell'agosto 2016 prodotto con il ricorso sarebbe
posteriore alla risoluzione impugnata. Anche CO 2, ribadite le motivazioni
addotte in prima sede e negata in particolare la sussistenza di una violazione
dell'autonomia comunale, ritiene l'opera inattendibile dal profilo dei costi.
Chiede inoltre dal Comune l'edizione della perizia commissionata all'ing. B__________
relativa al valore della sua proprietà nonché l'esperimento di un sopralluogo
atto a verificare possibili ubicazioni alternative.
b. In sede di replica e
di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande. Il
ricorrente, opponendosi all'edizione della perizia, osserva in particolare come
i costi preventivati, comprensivi anche di quelli espropriativi, vadano intesi
come costi di massima.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data, il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST; RL 701.100) e la legittimazione attiva del Comune di
Mendrisio è certa (art. 30 cpv. 2 lett. a LST).
1.2. Poiché le controverse
varianti del piano regolatore e il PPNV sono stati avviati in vigenza della
legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), esse dovranno essere esaminate,
nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). La situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni
emerge infatti con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il
sopralluogo e l'edizione della perizia concernente il mapp. 459, sollecitati da
CO 2, non appaiono invero suscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza
di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2.   2.1. In campo
pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto
cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di
almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio
di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento
a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra
più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od
opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere cognitivo
del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione
del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 LST e
relativo rinvio agli art. 69 seg. LPAmm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999
n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art.
33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica
autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121
consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione giuridica in materia di piani
regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.   U na
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e
rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea
generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o
una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con
rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation , Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
parte generale, II ed., Cadenazzo 2002 , n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16
consid. 5.2. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
4.   4.1. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare
una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale
e alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT),
come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni
buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche:
quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei
servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e
così via (cfr. Aemisegger/Kissling ,
op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone edificabili
con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT,
devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale (art. 1
cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling ,
op. cit., n. 18; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 509). Oltre alla definizione della funzione, le zone si
distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze,
altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 19 ad
art. 15).
4.2. I piani regolatori,
come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili,
agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre
prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I piani
regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per
le zone edificabili (art. 15 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione
del territorio. Essi possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli
edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i
bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con
precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona
verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse,
l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione
di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
lett. b LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e
che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza
(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii;
inoltre II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40, che concernono
particolarmente l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi
pubblici). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e
impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza
precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà
di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a
queste condizioni (cfr. Eric
Brandt/Pierre Moor , Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con
rinvii; Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, ad art. 28 LALPT n. 174). In quest'ordine di idee,
l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che
compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a
zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.
5.   5.1. L'insediamento attuale del nucleo
di Arzo si compone di un nucleo centrale e, in diretta continuità con questo
insieme, di due nuclei secondari, uno all'estremità nord e uno a sud (cfr.
Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza
nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 1, Mendrisiotto, Berna 2006, pag.
32, e Rapporto di pianificazione del PPNV del novembre 2012, pag. 10-11). Come
visto in narrativa, il mapp. 459, limitrofo al mapp. 143, si situa all'entrata
del nucleo secondario meridionale in prossimità dell'Oratorio della Madonna del
Ponte.
5.2. Il PPNV si prefigge come scopi
generali di salvaguardare le particolarità più importanti del nucleo, di creare
le premesse affinché i privati possano compiutamente utilizzare la sostanza edilizia
esistente, di proporre soluzioni non penalizzanti per gli interventi in
facciata, di permettere di integrare un'architettura attuale nel tessuto
originale, di valutare le problematiche del traffico veicolare, in particolare
relative allo stazionamento dei veicoli, ed infine di rivitalizzare il nucleo
facilitando l'arrivo di nuove famiglie (cfr. Rapporto PPNV, pag. 7). Da notare
che lo studio tipologico del nucleo aveva posto in rilievo i seguenti aspetti,
poi considerati nell'ambito dell'allestimento del PPNV (cfr. Rapporto PPNV, pag.
12):
°  Gli spazi centrali dei due nuclei secondari sono da
valorizzare caratterizzandoli come due piazze d'accesso. La valorizzazione del
nucleo vicino all'Oratorio deve anche comprendere i fondi dell'ex Ufficio
postale e il ristorante con il bocciodromo.
()
°  La valorizzazione del nucleo richiede anche una
migliore gestione dei posteggi che attualmente sono sistemati anche all'interno
delle corti. Per risolvere questo problema è necessario mettere a disposizione
un numero sufficiente di posti auto pubblici, raccolti ordinatamente alle
entrate del nucleo.
5.3. Coerentemente con
questa analisi e con gli scopi perseguiti, il PPNV prevede la pedonalizzazione
del nucleo e la rinuncia ai posteggi esistenti ai mapp. 47, 463 e 875
(complessivi 28 stalli). Inoltre, quantificato il fabbisogno per la zona in 255
posteggi, propone per la sua copertura, in aggiunta a quelli mantenuti (privati:
60 e pubblici: 119), la creazione dell'autosilo al mapp. 459 per 60 posti-auto,
collocato all'entrata sud del nucleo (cfr. Rapporto di pianificazione delle
varianti di adeguamento novembre 2012, pag. 12 e 15-16). La capienza del posteggio
in località Ressiga viene ridimensionata a 40 unità, sia per una
questione di costi, sia "() per evitare di portare un numero importante
di autovetture nella parte alta del nucleo" (cfr. Rapporto varianti,
pag. 16, e Rapporto PPNV, pag. 31).
5.4. La previsione del posteggio al
mapp. 459 persegue inoltre ulteriori finalità: abbandonata l'intenzione di
indire un concorso d'architettura per studiare nel dettaglio la sistemazione
urbanistica del comparto d'entrata sud, adiacente all'Oratorio, "L'idea attuale
è quella di valorizzare lo spazio pubblico aperto mediante la realizzazione di
un nuovo autosilo sul mapp. 459, sistemando di principio a giardino pubblico la
sua copertura" (cfr. Rapporto PPNV, pag. 27). Facendo inoltre proprie le
raccomandazioni dell'ISOS relative alla valorizzazione del riale che scorre
all'interno dei due nuclei secondari, comprensiva anche dell'arredo degli spazi
pubblici in relazione con il corso d'acqua (cfr. ISOS, pag. 34), "()
l'intenzione di ripristinare il riale [che lambisce il lato nord-est del mapp.
459] a cielo aperto è riconfermata, anche quale conseguenza della decisione di
collocare nel posteggio pubblico i posti auto al servizio del ristorante" al
mapp. 143 (cfr. Rapporto PPNV, pag. 27). Infine "Il giardino pubblico combinato
con l'autosilo ha lo scopo di favorire l'incontro in un luogo ben accessibile e
servito, grazie anche alla vicinanza della piccola Osteria. Questo nuovo
elemento d'importanza sociale è compreso nel concetto di riqualifica dello
spazio pubblico che prevede in particolare il ripristino del riale" (cfr.
Rapporto PPNV, pag. 20).
5.5.
Alla luce di queste premesse, in linea di principio l'interesse pubblico alla
base del vincolo contestato appare fuori discussione: il bisogno accresciuto di
posteggi - derivante dalla rinuncia da parte del Comune ai posteggi ai mapp.
47, 463 e 875 nonché all'ampliamento del posteggio in località Ressiga , in
contrasto con le finalità di valorizzazione e pedonalizzazione del nucleo -
appare comprovato, così come rettamente rilevato dal Governo. Priva di sostanza appare in
questo contesto la censura di CO 2, secondo cui il vincolo in parola
convoglierebbe il traffico all'interno del nucleo, ritenuto che, come spiega il
Comune in sede di replica, l'accesso all'autosilo avverrà dalla strada cantonale
attraverso la stradina che costeggia a est il mapp. 459. Inoltre la
collocazione dell'autosilo e del relativo giardino pubblico al mapp. 459 è
supportato dalle molteplici ragioni di carattere urbanistico e sociale, esposte
ai considerandi che precedono, a cui si aggiunge l'eliminazione di un elemento
definito dall'ISOS, a pag. 28 e 33, come perturbante
("Anche la ristrutturazione senza cura di un vecchio edificio e la
realizzazione di uno nuovo, l'edificio della posta (), hanno sminuito il
valore dell'insieme; in particolare l'edificio postale oltre che per le
caratteristiche architettoniche si mostra insensibile nel rapporto con la
topografia"). Non può di conseguenza essere seguita la tesi del Consiglio
di Stato, secondo cui il Comune avrebbe omesso di valutare ubicazioni
alternative per l'autosilo, posto che, come appena visto, l'opera, completata
dal giardino previsto sulla sua sommità, non ha come unico scopo lo
stazionamento dei veicoli.
5.6. Va poi rilevato,
per quanto attiene al limitrofo mapp. 143 - in
questo contesto il mapp. 142, di 8 m 2 , risulta irrilevante - che il
PPNV definisce i suoi sub. A e B come "stabili atipici", retti
dall'art. 7 cpv. 4 NA-PPNV, e inserisce il suo sub. C fra le "costruzioni
o elemento di disturbo", disciplinati all'art. 8 NA-PPNV. L'area libera
rimanente ricade invece nella categoria "corti/aree inedificabili da
arredare" di cui all'art. 31 NAPP. Il regime predisposto dalle NA-PPNV,
approvato senza riserve dal Governo, permette in particolare al Municipio di
richiedere la demolizione del sub. C in caso di interventi edificatori sulla
parte rimanente del fondo e di valorizzare la parte inedificata della proprietà
(cfr. anche Rapporto PPNV, pag. 27). Da quanto precede si deve concludere che,
come rileva il Comune, l'assetto previsto per i mapp. 459, 142 e 143 fornisce "()
le basi complete volte a riqualificare questo comparto sensibile che
caratterizza l'entrata meridionale del nucleo" (ibidem), senza necessità
di far capo agli strumenti suggeriti dal Consiglio di Stato nella risoluzione
impugnata.
5.7. La pianificazione
proposta non può tuttavia essere condivisa dal profilo della sua sostenibilità.
Secondo l'art. 30 LALPT, il programma di realizzazione, che costituisce una componente obbligatoria del piano regolatore a
tenore dell'art. 26 LALPT, indica in particolare i costi delle opere e il modo
in cui sono coperti. Il programma di realizzazione costituisce in buona
sostanza un preventivo di massima degli interventi a carico dell'ente pubblico,
volto a dimostrare la sostenibilità finanziaria di questo strumento e, di
conseguenza, l'attuabilità dei relativi vincoli (cfr. STF 1P/121.2004 del 24
settembre 2004 consid. 2.4; STA 90.2008.90 dell'11 gennaio 2010 consid. 5). In
concreto, il programma di realizzazione, adattato in base alle proposte del
PPNV, quantifica i costi indicativi per la realizzazione dell'autosilo e del
giardino pubblico, in circa fr. 2'000'000.- in base al seguente calcolo: 60
posti x fr. 35'000.- (cfr. Rapporto PPNV, pag. 32). Ora tale importo, che
prende come base di calcolo il costo teorico di realizzazione di un posteggio
coperto, risulta manifestamente insufficiente e inattendibile per giustificare
il vincolo in parola. Anzitutto non è dato di vedere se sono stati considerati
e in che misura incidano i costi relativi all'esproprio del mapp. 459, alla
demolizione dell'edificio che vi insiste e alla realizzazione del giardino
pubblico. Da notare che il Comune, in sede di replica, a fronte delle puntuali critiche
delle controparti in merito al calcolo, non ha fornito particolari
delucidazioni, limitandosi ad asserire che "() i costi previsti dalla
variante sono dei costi di massima e sono comprensivi anche di quelli
espropriativi". Tale argomento non è convincente se solo si considera che
i valori ufficiali di stima relativi al mapp. 459 ammontano a fr. 415'336.- e
che, notoriamente, tali valori - che servono per il calcolo dell'imposta
cantonale sulla sostanza - sono nettamente inferiori rispetto ai valori di
mercato (cfr. STA 80.2015.225/226 del 21 dicembre 2017 consid. 2.5 e rif. ivi
menzionati).
5.8. Inoltre, la
conformazione irregolare del terreno - che, contrariamente a quanto asserito
nel Rapporto varianti, pag. 16, presenta una profondità media di ca. 25 m,
rendendo inattendibile il calcolo riportato sempre a pag. 16, secondo cui
l'area "() di ca. 1'000 mq con profondità media di ca. 30 ml., di cui:
30: 2.50 ml = ca. 14 posti x fila [ recte : 30: 2.50 ml = 12 posti]
>> 2 file su 2 piani = ca. 60 posti" -,
il suo sviluppo altimetrico in pendenza, desumibile dalla fotografia a pag. 23
dell'ISOS in combinazione con le viste satellitari e street view su www.maps.google.ch
(cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rimandi) nonché
la sensibilità del contesto in cui s'inserirebbe l'opera, presuppongono almeno una
minima verifica progettuale, dimostrandosi un calcolo teorico, come quello
proposto, insufficiente anche alla luce degli scopi perseguiti di riqualifica
del nucleo. In quest'ottica risulta fondata l'ulteriore critica rivolta dal
Consiglio di Stato al vincolo in parola con riferimento ai contenuti dell'art. 40
cpv. 6 NA-PPNV, ritenuti ambigui e insufficienti. Così come formulata la norma,
che prevede l'ubicazione al mapp. 459 "di un posteggio coperto o interrato
fino a 60 posti auto" permetterebbe infatti di eseguire un'opera
(posteggio coperto) difficilmente conciliabile con le finalità di riqualifica
perseguite. Inoltre, contrariamente a quanto impone l'art. 29 cpv. 2 lett. b
LALPT, essa non prevede nessun parametro edificatorio, a dimostrazione peraltro
del fatto che nessuna, seppur minima, verifica progettuale è stata in casu eseguita. Ora, l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione e
i parametri edilizi vale anche per le zone per attrezzature ed edifici di
interesse pubblico (AP-EP). Il legislatore cantonale aveva infatti inteso
rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie
adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or abrogata legge edilizia
del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e indeterminate si traducessero
in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio,
rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione
dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di
costruzione (RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii).
5.9. In definitiva, la
risoluzione impugnata non viola l'autonomia comunale, istituto che,
notoriamente, non permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto (DTF 116
Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23 consid. 2, 1989 n.
26 consid. 2c con rinvii).
6.   6.1. Per tutti questi motivi,
nell'esito, la risoluzione impugnata viene confermata e il ricorso respinto.
6.2. Si prescinde dal prelievo di una tassa di
giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è
tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili a CO 2, che ha
resistito con successo all'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   Non si prelevano spese né
tassa di giudizio. Il Comune di Mendrisio verserà a CO 2 fr. 2'000.- a titolo
di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera