Revisione di un piano regolatore - attribuzione di un fondo alla zona edificabile contrario al principio del compenso
Decisione del 12.07.2017, TRAM
Incarto n. 90.2015.125
ZONA ARTIGIANALE
art. 15 LPT
art. 38a LPT
art. 52a OPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 17 dicembre 2015 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione 10 novembre 2015 (n. 4778) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del comune di Capriasca;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 1320 di Capriasca,
sezione Sala, di 8'673 mq, ubicato in località Pezzolo, e dei mapp. 312 e 313
di Capriasca, sezione Tesserete, di complessivi 1'027 mq. I tre fondi,
contermini, sono utilizzati da oltre 40 anni per il deposito e lo stoccaggio di
materiale e automezzi dalla ditta __________, Impresa generale di costruzione,
con sede a Tesserete . Per quanto attiene alla destinazione
pianificatoria dei fondi, si rileva che il mapp. 1320 è situato nel territorio fuori
dalle zone edificabili secondo il piano
regolatore del comune di Sala, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione
25 novembre 1986 (n. 7320). Da notare che nell'ambito dell'approvazione
della revisione del piano regolatore di Capriasca, sezione Sala, avvenuta con
risoluzione 14 ottobre 2008 (n. 5230), il Consiglio di Stato aveva sospeso la
decisione in merito alla creazione di una zona artigianale, comprendente pure
il mapp. 1320, negandone poi l'approvazione con risoluzione 10 novembre 2010 (n.
5608). Per quanto attiene invece ai mapp. 312 e 313, essi risultano inseriti in
area forestale e nel territorio senza destinazione specifica secondo il piano
regolatore di Tesserete, approvato dal Consiglio di stato con risoluzione 30
agosto 1989 (n. 6740) ed integrato in seguito da alcune varianti.
B. a. Durante la seduta
del 12 marzo 2012 il consiglio comunale di Capriasca ha adottato la revisione
del piano regolatore che, a seguito dell'aggregazione intervenuta nel 2001,
riunisce in un unico atto le pianificazioni locali degli ex comuni di Cagiallo,
Lopagno, Roveredo, Sala (Capriasca), Tesserete e Vaglio. In tale sede il comune
ha istituito in località Pezzolo una zona artigianale (Ar) di ca. 4'000 mq,
comprendente la parte non boschiva del mapp. 1320, e, in posizione limitrofa,
una zona artigianale di interesse comunale soggetta a piano di quartiere
(ZArlC-PQ) di ca. 7'715 mq. La parte libera da foresta dei mapp. 312 e 313 è stata
attribuita alla zona agricola.
b. Avverso
l'attribuzione dei mapp. 312 e 313 alla zona agricola RI 1 è insorto davanti al
Consiglio di Stato, chiedendone l'inserimento in zona artigianale. A mente del
ricorrente, dal punto di vista funzionale, geografico e morfologico, essi erano
fortemente correlati con il mapp. 1320, di cui avrebbero dovuto seguire il
destino pianificatorio al fine di realizzare al meglio gli scopi della nuova
zona artigianale.
C. Con risoluzione 10
novembre 2015 (n. 4778) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del
piano regolatore di Capriasca. In tale ambito il Governo ha tuttavia negato la
sanzione all'ampliamento della zona edificabile prevista in località Pezzolo
per motivi legati al sovradimensionamento del piano e all'entrata in vigore
della revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) .
Il Governo ha inoltre ritenuto che l'area in oggetto, d'importanza notevole nel
contesto paesaggistico e naturalistico locale, mal si prestasse per nuovi
insediamenti artigianali in ragione della sua ubicazione discosta e del suo
allacciamento viario carente (cfr. dispositivo n. 2, pag. 399, che rinvia al
p.to 8.2. "Decisioni che necessitano di una pubblicazione", pag. 396,
ed in particolare lett. h, e p.to 6.2.2., lett. e, pag. 106 e 107). Ne
conseguiva che gli argomenti sollevati da RI 1 in relazione ai mapp. 312 e 313,
ritenuti idonei all'uso agricolo, perdevano di pertinenza, motivo per il quale
il ricorso veniva respinto.
D. Avverso tale
risoluzione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento nella misura in cui non approva le zone Ar e
ZArlC-PQ e respinge il suo ricorso. Egli rimprovera anzitutto al Governo una
violazione del principio della buona fede processuale a causa del ritardo accumulato
nell'esaminare la revisione, che avrebbe potuto venir evasa prima dell'entrata
in vigore del nuovo diritto. In merito alle zone Ar e ZArlC-PQ egli sottolinea
come la loro adozione, avvenuta dopo
un'attenta ponderazione di tutti gli interessi in gioco, andrebbe al beneficio
di tutta l'economia locale e permetterebbe di regolarizzare la sua attività al
mapp. 1320. Per contro il Governo, privilegiando l'interesse paesaggistico,
avrebbe ecceduto nel suo potere d'esame, violando l'autonomia del comune. Per
quanto attiene ai mapp. 312 e 313 egli ripropone in sostanza le critiche
avanzate senza successo in prima sede.
E. a. Il comune, rappresentato dal
municipio, aderisce alla richieste del ricorrente per quanto attiene alle zone
Ar e ZArlC-PQ, mentre si rimette al giudizio del Tribunale per quanto attiene
all'azzonamento dei mapp. 312 e 313. La Sezione dello sviluppo territoriale,
agente per conto del Governo, postula la reiezione del gravame.
b. In sede di replica e
di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande. Il
comune, in particolare, chiede l'esperimento di un sopralluogo.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale
del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva
dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b e c LST).
1.2. Poiché la revisione del piano regolatore in esame è stata avviata
in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23
maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365),
essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima
legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza
ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Sulla scorta di un apprezzamento
anticipato, il Tribunale non ritiene difatti necessario procedere
all'esperimento del sopralluogo, il cui presumibile risultato non porterebbe ad
alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2004 n. 13 consid. 3a con
rinvii; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2; Marco
Borghi/ Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano
1997, ad art. 18 n. 1c). La situazione di fatto che sta alla base della
controversia risulta infatti in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione
versata agli atti e dalle immagini visibili su Google Map e Street View (cfr.,
a quest'ultimo riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5,
1C_138/2014 del 3 ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012
consid. 2.1).
2. 2 .1. In campo pianificatorio il comune ticinese
fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3
lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino
tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano
tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento
necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di
Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello
del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più
soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna.
Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale
non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve
al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT
II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio all'art. 69 LPAmm;
RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno
eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui
il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/
Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n.
64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203
segg., 214).
3. I piani di utilizzazione - nel
nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg.
LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile
del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Secondo l'art. 15
vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014,
le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano
già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari
e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva
queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una
ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa,
effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione
territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente
o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49
consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno
alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata
relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri
rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che -
ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del
terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere
congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. la
giurisprudenza appena citata; inoltre: Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 1 e 8 ad art. 15; Alexandre
Flückiger/Stéphane Grodecki , Commentario LPT, n. 40-47 ad
art. 15; Piermarco Zen-Ruffinen/
Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. 3.2.1. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT
del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone
edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per
15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2).
L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv.
3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i
principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare
le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il
paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere
assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà
prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15
anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne
d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici
coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul
piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto
nel piano direttore (lett. e).
3.2.2. La citata
revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni
in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli
insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato
degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il
legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori
cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (Messaggio
concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del
territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo
contesto, il nuovo art. 8 a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i
piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici
insediative e la loro distribuzione nel cantone.
3.3. 3.3.1. L'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica
della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani
direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8 a cpv. 1 LPT entro cinque
anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino
all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio
federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la
superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata
in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove
zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la
necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).
3.3.2. L'art. 38 a LPT
è concretizzato dall'art. 52 a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014),
il cui cpv. 1 specifica che se al momento della sua entrata in vigore è
pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art.
26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38 a cpv. 2
LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame
né a una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure
se è stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque
precisato che l'art. 38 a LPT risponde a un interesse pubblico
preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause
pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di
massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52 a cpv. 1 OPT (DTF 141
II 393 consid. 2 e 3).
3.3.3. Secondo l'art.
52 a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38 a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in
vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie
oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a),
sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il cantone
pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett.
b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza
cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione
di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare;
l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è
necessario adempiervi (lett. c).
4.   4.1. In concreto, la
revisione all'esame era pendente per approvazione al momento dell'entrata in
vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Alla luce di quanto appena
spiegato, trova dunque applicazione l'art. 38 a LPT e, pertanto, ogni
nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se è compensato con un
dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Aspetto che gli atti
della revisione, elaborati prima dell'entrata in vigore della citata modifica,
manifestamente non affrontano. La tematica dell'estensione delle aree
fabbricabili viene infatti affrontata in termini generali di contenibilità del
piano, contrapponendo a un incremento complessivo della zona edificabile di ca.
40'070 mq (di cui ca. 11'715 mq riguardanti il comparto Pezzolo) una sua
riduzione di ca. 3'050 mq (cfr. Rapporto di pianificazione giugno 2010, p.ti
6.2.3. pag. 19, e 6.3.3, pag. 26-29, e risoluzione impugnata, p.to 6.2.1.,
lett. c, pag. 98-100). A ogni modo, appare d'acchito escluso che qui possa
trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52 a cpv. 2 lett.
b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente esulano
dalla materia del contendere. Come rettamente ritenuto dal Consiglio di Stato,
il divisato ampliamento della zona edificabile in località Pezzolo non può
beneficiare nemmeno dell'ipotesi di cui alla lett. a, siccome non risulta, e
nemmeno viene sostenuto, che questo verrebbe compensato.
4.2. Poiché la revisione
comporta un ampliamento della zona fabbricabile contrario all'art. 38 a cpv. 2 LPT, non occorre esaminare oltre se l'azzonamento in località Pezzolo
risulta conforme all'art. 15 vLPT (cfr. STF 1C_197/2015 del 2 febbraio 2016 consid.
2.5.e 2.6.).
4.3. In questo contesto va
respinta la critica rivolta al Governo di non aver evaso celermente la
revisione, in modo da scongiurare l'applicazione del nuovo diritto, posto che
la revisione della LPT è entrata in vigore dieci mesi dopo la trasmissione dei
154 ricorsi interposti contro gli atti in pubblicazione e delle relative osservazioni,
avvenuta il 4 luglio 2013.
5.   In considerazione di quanto
precede, anche la richiesta di attribuire i mapp. 312 e 313 alla zona
artigianale va respinta. Infatti, come rettamente rileva il Governo a pag. 194
della risoluzione impugnata, vista la mancata approvazione della limitrofa zona, "() un azzonamento edificabile a sé stante di tipo artigianale-industriale
riguardante una singola superficie libera di ca. 900 mq di superficie" sarebbe privo di logica pianificatoria.
6.   Per tutti questi motivi il
ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza,
ritenuto che il comune ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), mentre
l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere
dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia è
posta a carico del ricorrente nella misura di fr. 1'200.-. Al ricorrente
dev'essere retrocesso l'importo di fr. 800.-, versato in esubero all'anticipo
delle spese processuali.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere