Approvazione di un progetto stradale
Decisione del 24.08.2017, TRAM
Incarto n. 52.2015.395
DIRETTIVE VSS
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
INTERESSE PUBBLICO PREPONDERANTE
MEZZI DI PROVA / NUOVI FATTI / NUOVE DOMANDE
STRADA
art. 29 cpv. 2 COST
art. 21 LESPR-TI
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 70 cpv. 2 LPAMM2013
art. 18 cpv. 3 LSTERR
art. 49 cpv. 2 LSTERR
art. 6 cpv. 1 LSTRADE
art. 10 LSTRADE
art. 17 cpv. 1 let. a-d LSTRADE
art. 23 cpv. 1 LSTRADE
art. 25 LSTRADE
art. 26 LSTRADE

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio
  Campello
statuendo
sul ricorso 7 settembre 2015 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  risoluzione 1° luglio 2015 (n. 2796) con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato il progetto stradale concernente la sistemazione di via Penate nel
  comune di Mendrisio;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
dei mapp. 570 e 1914 di Mendrisio, su cui viene svolta l'attività di vendita,
officina meccanica e carrozzeria della ditta __________, oltre ad alcune altre
attività accessorie . Il mapp. 570, lungo circa 100 m, dispone di tre accessi veicolari
su via Vignalunga.
B. La Sezione
amministrativa immobiliare del Dipartimento del territorio ha pubblicato dal 30
ottobre al 28 novembre 2013 il progetto stradale e gli atti espropriativi con
richiesta di facilitazioni per la sistemazione di via Penate nel comune di
Mendrisio (FU 2013, 8329 seg.). Il progetto prevede l'esecuzione delle opere
necessarie per trasformare via Penate da strada industriale a fondo cieco a
strada di collegamento tra il nuovo svincolo autostradale di Mendrisio e la
rete stradale principale nonché per fungere, per il traffico di transito, da
circonvallazione all'abitato di Mendrisio. Gli interventi di adattamento si
estendono su una lunghezza di circa 1 km e contemplano l'adeguamento del
calibro stradale a 7 m, la formazione di tre nuove rotonde con diametro di 34 m
agli incroci di via Penate con la prevista strada intercomunale e industriale
di Rancate e Riva San Vitale (rotonda Laveggio), con via Morée (rotonda Morée)
e con le vie Vignalunga e San Martino (rotonda Vignalunga), la sistemazione
degli accessi privati su via Penate e di due ponti, la realizzazioni di
marciapiedi e di una pista ciclabile e la costruzione di due pareti antirumore.
In particolare per la rotonda Vignalunga, formata da un anello di circolazione
largo 8.5 m, da una corona transitabile di 1.5 m e da un'isola centrale non
transitabile di 14 m di diametro, sono previsti l'accesso in doppia corsia dai
due tronchi di via Vignalunga e accessi singoli su via Penate e via San
Martino. Il progetto prevede inoltre l'occupazione temporanea, quale area di
cantiere, di 1'028 mq del mapp. 2613, la cui superficie complessiva è di 1'742
mq.
Per quanto attiene al
mapp. 570 il progetto stradale prevede in particolare, oltre all'esproprio di
31 mq, un leggero spostamento verso nord dell'accesso veicolare centrale, che
viene ridotto nella sua larghezza, e il restringimento di quello posto più a
sud. Non risultando i due accessi più praticabili nelle due direzioni, il progetto
ne disciplina di conseguenza le modalità di entrata e di uscita.
C. a. Entro il termine di
pubblicazione sono state inoltrate dodici opposizioni, tra cui quella di RI 1 e
quella di AC 1, proprietario dei mapp. 569 e 2613, locati alla __________ per
l'esposizione di automobili all'aperto. RI 1 si è opposto al progetto "()
poiché si chiede che la rotonda ed il relativo marciapiede venga realizzato
senza intaccare la proprietà __________, sia poiché gli accessi alla particella
n. 570 vengono notevolmente ristretti e limitati nella direzione, sia poiché
viene tolto l'unico accesso alla Via San Martino" . Egli ha quindi
postulato una modifica dei piani nel senso di spostare la rotonda Vignalunga
verso monte, di modificare l'accesso alla sua proprietà con la realizzazione di
un unico punto di entrata e di uscita direttamente sulla rotonda e, in via
subordinata, di modificare gli accessi per permettere l'entrata e l'uscita
delle autovetture nelle due direzioni. Ha chiesto infine di prevedere un'area
per le operazioni di carico e scarico da camion di grosse dimensioni.
b. In data 24 marzo
2014, i due opponenti hanno sottoposto congiuntamente al Dipartimento del
territorio una proposta di variante al progetto stradale, elaborata dall'ing. __________,
contemplante essenzialmente una riduzione del diametro della rotonda Vignalunga
a 25 m circa con innesto di via San Martino su via Penate e non direttamente sulla
rotatoria.
c. Facevano seguito due
incontri fra gli opponenti e i rappresentanti del Dipartimento, il primo in
loco il 2 giugno 2014 e il secondo il 6 novembre 2014 per discutere la
variante.
D. Con risoluzione 1°
luglio 2015 (n. 2796) il Consiglio di Stato ha approvato il progetto stradale
con "() le modifiche indicate sui piani
inserti da 1 a 8, che costituiscono parte integrante di questa decisione, e con
gli accordi, autorizzazioni e oneri indicati nei considerandi" (cfr. disp. n. 1). L'opposizione di RI 1 è stata accolta limitatamente alla richiesta subordinata relativa agli accessi,
ponendo a carico dell'ente esecutore l'onere di procedere in fase realizzativa
conformemente all'impegno assunto di elaborare
un piano esecutivo della loro sistemazione secondo le richieste dell'opponente,
a cui sarebbe stato sottoposto per convalida (cfr. pag. 13). Confermato l'interesse
pubblico dell'opera stradale, il Governo ha ritenuto che la rotonda
Vignalunga fosse correttamente posizionata e
dimensionata, respingendo, per motivi tecnici e in considerazione
dell'importante mole di traffico convogliata sulla rotonda, la proposta di
variante riduttiva elaborata dall'ing. __________.
E. La risoluzione del
Consiglio di Stato è ora impugnata davanti al Tribunale
cantonale amministrativo da RI 1, che ne chiede l'annullamento sia per quanto
attiene alla rotonda Vignalunga sia con riferimento all'area di
cantiere. Contesta dapprima sia dal profilo
della forma che del contenuto l'onere imposto all'ente esecutore,
ritenendo che il disciplinamento degli accessi avrebbero dovuto essere fissato
in maniera vincolante nella decisione impugnata
con un ulteriore e specifico inserto. Ripercorrendo poi gli accordi intercorsi
in passato con l'autorità cantonale e comunale, critica la soluzione adottata
per il cantiere. Lamenta in seguito una violazione del suo diritto di essere
sentito quo alla motivazione della decisione impugnata. Nel merito,
esponendo le gravi ripercussioni del progetto sulla sua proprietà e sull'attività
ivi svolta, contesta le dimensioni della rotonda, eccessive rispetto al
traffico che è chiamata a gestire. Inoltre, e contrariamente alla variante
allestita dall'ing. __________, la soluzione proposta sarebbe contraria alle regole dell'arte e lesiva delle norme dell'Associazione
svizzera dei professionisti della strada e dei trasporti (VSS) sia con
riferimento all'accesso diretto da via
San Martino e alle dimensioni dell'anello di circolazione (doppia corsia), sia
per quanto attiene alla bretella d'innesto relativa a via Vignalunga. Chiede
l'allestimento di una perizia e ribadisce in conclusione la presenza di una
violazione del principio della proporzionalità e dell'art. 6 cpv. 1 della legge
sulle strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2).
F. Il comune di
Mendrisio, rappresentato dal municipio, non ha preso posizione sull'esito del
ricorso, mentre il Consiglio di Stato, rappresentato dai Servizi generali del
Dipartimento del territorio, ne postula l'integrale reiezione, producendo,
quale doc. A, il piano 142.009 P/112 del 10 ottobre 2015 relativo alla
sistemazione degli accessi al mapp. 570. Chiede inoltre in via provvisionale la
revoca dell'effetto sospensivo limitatamente alla tratta di Via Penate che va
dal km 0.000 al km 0.800.
G. Il 17 dicembre 2015 il
Tribunale ha accolto la richiesta di revoca parziale dell'effetto sospensivo.
H. Con gli allegati di
replica e di duplica RI 1 e i Servizi generali del Dipartimento del territorio
si riconfermano nelle rispettive allegazioni e domande, mentre la duplica del
comune di Mendrisio è stata estromessa dall'incarto in quanto tardiva. Stessa
sorte è stata riservata anche alle pagine delle duplica del Dipartimento, che
riportano ampi stralci della duplica del comune, trasmessagli in copia direttamente
dal municipio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo così come la tempestività del
ricorso discendono dall'art. 25 Lstr. La legittimazione dell'insorgente, già
opponente, è inoltre certa (art. 20 cpv. 1 e 2 Lstr).
1.2. RI 1 domanda in
via principale l'annullamento del progetto stradale "() per quanto
attiene la rotonda di Via Vignalunga e l'area di cantiere prevista su proprietà
AC 1" e in subordine una modifica del progetto stradale e dell'area di
cantiere "(...) secondo le risultanze dell'istruttoria" . Senonché,
nell'opposizione presentata al Consiglio di Stato, contrariamente a quanto egli
asserisce in questa sede, il ricorrente aveva criticato unicamente l'ubicazione
della rotonda, di cui domandava una traslazione a monte, e la soluzione
prevista per gli accessi (unitamente alla richiesta di prevedere una
possibilità di carico e scarico da camion di grosse dimensioni). Di conseguenza,
le domande formulate in via principale e in via subordinata, di annullare,
rispettivamente modificare la soluzione adottata dal progetto stradale per
l'area di cantiere vanno dichiarate inammissibili, in quanto nuove (art. 70
cpv. 2 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1). Inoltre, sotto questo profilo, ci si può chiedere se vi sia identità
fra l'altra domanda formulata in questa sede, che mira all'annullamento
dell'approvazione della rotonda Vignalunga per il suo asserito sovradimensionamento,
e quella posta in sede di opposizione, che mirava esclusivamente a ottenerne
una traslazione a monte. Il quesito non merita di ulteriori approfondimenti,
nella misura in cui a ogni modo, per i motivi che verranno esposti in seguito,
le critiche rivolte alle dimensioni della rotonda vanno respinte.
1.3. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere
evaso sulla base degli atti, senza istruttoria, in applicazione dell'art. 25
cpv. 1 LPAmm. Sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale non
ritiene difatti necessario procedere all'assunzione dei mezzi di prova
sollecitati dal ricorrente (sopralluogo e perizia), il cui presumibile
risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD
II-2004 n. 13 consid. 3a con rinvii; RDAT I-1995 n. 51 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c). In
particolare non è necessario esperire un sopralluogo, la situazione dei luoghi
essendo perfettamente nota alla Corte per conoscenza diretta. In ogni caso,
essa è desumibile con chiarezza dagli atti, che la documentano esaurientemente.
Per quanto attiene all'allestimento di una perizia, si osserva che il ricorrente non spiega quali questioni di
fatto, travalicanti le conoscenze dell'autorità giudicante, debbano essere
risolte mediante un accertamento peritale. Egli postula infatti una verifica "()
atta a chiarire illegali mancanze tecniche evidenziate dal perito Ing. __________
ed il mancato rispetto delle normative VSS () nonché esaminare le soluzioni
alternative proposte e possibili nel rispetto delle esigenze private" ,
ciò che coincide in sostanza con la materia del contendere. A ogni modo, poiché la possibilità di giudicare è già offerta dai documenti agli
atti, si può prescindere dall'assunzione di tale mezzo di prova. Le "Note
al progetto stradale di sistemazione dell'incrocio" 4 settembre 2015,
elaborate dall'ing. __________ e prodotte con il ricorso (doc. 6), nonché la
relativa presa di posizione prodotta dai Servizi generali in sede di risposta
(doc. L: "Nota informativa" 5 novembre 2015 dello Studio d'ingegneria
__________), ampiamente commentata dal ricorrente in sede di replica,
chiariscono, laddove necessario, gli aspetti controversi del progetto.
2.   Giusta l'art. 25 Lstr, il
Tribunale cantonale amministrativo decide con piena cognizione i ricorsi contro
la decisione di approvazione dei progetti stradali. In quest'ambito il potere
d'esame del Tribunale è, quindi, completo e contempla anche il sindacato di
opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo
solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il
dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere
questioni con forte valenza tecnica o con connotazioni locali, dove le
conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto
costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il
Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito
critico gli aspetti controversi della decisione impugnata, ma è solo se vi
scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto
dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che
procederà a una sua modificazione. Non basta dunque che risulti possibile una
soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per
sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare dei pregi
realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla
a quella approvata dall'autorità amministrativa (STA 52.2008.422/ 427 del 31
maggio 2010 consid. 5).
3.   3.1. Lo
strumento per pianificare e realizzare le strade cantonali è il progetto
stradale (art. 10 cpv. 1 Lstr). Questa disposizione, nell'attuale versione, è
il frutto di un'importante revisione della Lstr, adottata il 12 aprile 2006, in
vigore dal 1° gennaio 2007, che ha modificato la procedura di approvazione di
questi impianti. Attraverso questa revisione è difatti stata abbandonata la procedura
di approvazione dei progetti in due fasi (procedura completa di piano generale,
seguita da una seconda procedura di progetto definitivo), che è stata
sostituita da quella del solo progetto stradale. Questa soluzione, già scelta
dalla Confederazione e da altri Cantoni, permette non solo di guadagnare tempo,
ma anche di eliminare tutte quelle incertezze che sorgono in punto alla
ripartizione dei contenuti tra le due fasi, soprattutto quando dev'essere
svolto l'esame di impatto ambientale (cfr. il relativo messaggio 11 febbraio
2003 [n. 5361], in: RVGC, anno parlamentare 2005-2006, vol. 8, pag. 4135 segg.,
4157 seg.). La natura, a un tempo pianificatoria e d'autorizzazione a
costruire, del progetto stradale elimina inoltre ogni possibile discussione
circa la conformità del progetto con la sua base pianificatoria. La duplice
indole di questo strumento lo situa, gerarchicamente, al livello dei piani di
utilizzazione cantonali (cfr. nello stesso senso il recente rapporto 1° marzo
2011 [n. 6309 R] della Commissione speciale per la pianificazione del
territorio sul messaggio 9 dicembre 2009 concernente il disegno di legge sullo
sviluppo territoriale, in: RVGC, anno parlamentare 2011-2012, vol. 1, pag. 483
segg., 494). Ciò implica, per quanto concerne gli effetti, che le norme ed i
piani regolatori comunali in contrasto con il progetto stradale decadono con
l'entrata in vigore di quest'ultimo (momento che, per questo strumento,
coincide con la sua crescita in giudicato) rispettivamente che i comuni sono
tenuti a uniformare allo stesso i piani già in vigore (cfr. art. 24 cpv. 3, 51
cpv. 3 e 4 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31
dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 18 cpv. 3 e 49 cpv. 2 legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1; STA 52.2012.57 del
26 giugno 2012 consid. 2.1, 52.2008.273 del 3 febbraio 2009 consid. 4.2). Il
progetto stradale deve indicare, tra l'altro, il tracciato della strada, l'assetto,
lo sviluppo planimetrico e altimetrico, le opere previste, principali e
accessorie, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti delle
infrastrutture e, se del caso, gli accessi ai fondi (art. 10 cpv. 2 lett. a
Lstr).
3.2. La citata
revisione della Lstr ha integrato nell'iter di approvazione del progetto
stradale la fase di pubblicazione degli atti, di notificazione delle pretese e
di evasione delle contestazioni prevista dalla legge d'espropriazione dell'8
marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1). Per questo motivo il progetto stradale
dev'essere accompagnato, tra l'altro, da una relazione sull'opera, da un piano
dal quale risultino la situazione dei fondi toccati dall'espropriazione e
l'eventuale rettifica dei confini, da una tabella d'espropriazione nella quale
siano indicati i singoli fondi interessati e per ciascuno di essi i titolari
dei diritti espropriati, la natura di tali diritti, la qualità degli immobili e
la superficie oggetto dell'espropriazione, le offerte d'indennità (art. 17 cpv.
1 lett. a-d Lstr, corrispondenti all'art. 21 Lespr). Il progetto è approvato
dal Consiglio di Stato, al quale spetta anche la competenza di evadere tutte le
questioni preliminari proprie della procedura espropriativa, come le
opposizioni alla pubblica utilità e le domande di modifica dei piani (art. 23
cpv. 1 Lstr), mentre al Tribunale d'espropriazione rimane unicamente il compito
di concedere all'occorrenza l'anticipata immissione in possesso dei diritti
espropriati e di svolgere la procedura di stima, stabilendo le indennità
espropriative sulla scorta delle pretese annunciate (art. 26 Lstr).
4.   Violazione del diritto
di essere sentito
Secondo il ricorrente,
il Governo avrebbe violato il suo diritto di essere sentito per non aver motivato
a sufficienza la decisione. L'Esecutivo cantonale avrebbe infatti dato risposte
troppo generiche per rapporto alla complessità del tema, non avrebbe giustificato
la necessità di una doppia corsia, non si sarebbe espresso in merito alla
richiesta di poter accedere direttamente in rotonda e non avrebbe trattato le
varianti discusse con i tecnici dipartimentali dopo l'inoltro dell'opposizione
relative al passaggio pedonale in corrispondenza della sua proprietà.
4.1. Giusta l'art. 46
cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo
dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere
sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al
destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se
del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una giurisdizione
superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo
(DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, II
ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Borghi/Corti ,
op.cit., n. 2c ad art. 26; Lorenz
Kneubühler , Die Begründungspflicht , tesi, Berna
1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e
adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in
un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono
sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in
quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad
esempio, quelle che manifestamente non
reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem, inoltre 130 II 530 consid.
4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del
12 aprile 2013 consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2.,
entrambe con rinvii; Scolari , op.
cit., n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/ Corti , op. cit., n. 2a ad art. 26, pure con rinvii).
4.2. Alla luce dei
principi testé esposti, le critiche del ricorrente si rivelano infondate.
Infatti, nella risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato ha anzitutto
descritto per esteso la genesi e i contenuti del progetto stradale (cfr. cap.
1), volto a permettere l'esecuzione delle opere necessarie per rendere via
Penate un'adeguata strada di collegamento tra lo svincolo autostradale e la
rete stradale principale e quindi giustificato, in termini generali, da un
preponderante interesse pubblico. In merito all'opposizione di RI 1, il Governo,
a pag. 11 e seg., ha spiegato la funzione della rotonda Vignalunga, ha poi
rilevato come la stessa sia stata concepita già nel 2004 e progettata secondo
le regole dell'arte e nel rispetto delle norme VSS. Inoltre il suo dimensionamento
sarebbe scaturito da esperienze maturate in precedenza, che dimostrerebbero che
34 m è il diametro minimo per rotonde con doppia corsia in entrata e in uscita.
Oltre a ciò, l'Esecutivo cantonale ha poi rilevato come la sua collocazione
sarebbe scaturita da uno studio approfondito che avrebbe dimostrato un limitato
margine di manovra, poi circostanziato, nella querelata decisione, con
l'esposizione dei principali condizionamenti fattuali e tecnici. Tali motivi,
sommati all'importante carico di traffico convogliato sulla rotonda, rendevano
inidonea la soluzione proposta dall'ing. __________. Il Governo ha infine preso
posizione in merito alla tematica degli accessi, accogliendo parzialmente le
richieste del ricorrente. Da notare peraltro che l'Esecutivo cantonale non era
tenuto a esprimersi in merito agli aspetti discussi a titolo bonale nell'ambito
degli incontri avvenuti nel 2014, di cui però non v'è traccia nell'opposizione.
Ammettere il contrario significherebbe ledere il principio secondo cui motivazioni
e conclusioni, che costituiscono l'elemento centrale del ricorso, devono essere
imprescindibilmente fornite entro il termine di scadenza per inoltrare il
rimedio ( Thomas Merkli/Arthur
Aeschlimann/Ruth Herzog , Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
im Kanton Bern, Berna 1997, n. 12 ad art. 33; Benoît
Bovay , Procédure administrative, II ed., Berna 2015, pag. 522; Scolari , op. cit., n. 1238).
4.3. Da quanto finora
esposto emerge che l'istanza inferiore ha toccato ogni aspetto fattuale e
giuridico oggettivamente influente per l'esito della controversia, tenendo in
debita considerazione gli argomenti significativi contenuti nell'opposizione.
Le motivazioni esposte sono senz'altro sufficienti per comprendere le ragioni
che hanno indotto il Consiglio di Stato ad approvare il progetto stradale in
parola e a non dar seguito, in parte anche implicitamente, alle richieste del
ricorrente. Le spiegazioni con le quali il Governo ha disatteso parzialmente l'opposizione
non integrano affatto gli estremi di una violazione del diritto di essere sentiti
censurabile con successo davanti a questo Tribunale. Tanto più che RI 1 ha
impugnato la risoluzione governativa in modo congruo e completo davanti a
un'autorità superiore di ricorso dotata di pieno potere d'esame, dimostrando di
averne perfettamente compreso le ragioni e di non aver subito alcuna offesa ai
propri diritti di difesa. Sapere, invece, se le motivazioni addotte dal Governo
sono pertinenti e sufficienti a giustificare la misura contestata, è questione
di merito, che viene esaminata qui appresso.
5.   Dimensionamento della rotonda Vignalunga
Il ricorrente contesta
il dimensionamento della rotonda in quanto lesivo dei criteri di cui all'art. 6
cpv. 1 Lstr. Le sue dimensioni sarebbero infatti eccessive rispetto al traffico
conflittuale che è chiamata a gestire. Inoltre, e contrariamente alla variante
allestita dall'ing. __________, la soluzione proposta non rispetterebbe le
regole dell'arte e le norme VSS sia con riferimento all'accesso diretto da via
San Martino e alle dimensioni dell'anello di circolazione (doppia corsia), sia
per quanto attiene alla bretella d'innesto relativa a via Vignalunga.
5.1. Come esposto in
narrativa, il progetto stradale all'esame prevede l'esecuzione delle opere
necessarie per trasformare via Penate da strada industriale a fondo cieco a
strada di collegamento tra il nuovo svincolo autostradale di Mendrisio e la
rete stradale principale nonché per fungere, per il traffico di transito, da
circonvallazione all'abitato di Mendrisio. In questo contesto la rotonda Vignalunga
ha la funzione di agevolare lo smistamento del traffico proveniente dal futuro
svincolo autostradale e dalla zona di San Martino e di garantire livelli di
servizio e di capacità adeguati a fronte di un traffico giornaliero medio su
via Penate, pronosticato attorno ai 20'000 veicoli nel 2020 e in ulteriore aumento
nel 2030, evitando strozzature. Poste queste premesse, sulla scorta della descrizione del progetto e dell'elencazione
dei suoi obiettivi, esso appare sorretto da un sicuro interesse pubblico. Del
pari questo rispetta il principio di proporzionalità. Invano il ricorrente
postula una riduzione del diametro della rotonda. Come verrà esposto nel
dettaglio al considerando che segue, l'impianto è stato progettato secondo le
regole dell'arte e nel rispetto delle pertinenti normative tecniche. Il suo
dimensionamento è inoltre il frutto delle esperienze maturate sugli impianti
già eseguiti nel Cantone. In particolare la sua progettazione si è orientata
alle indicazioni contenute nella norma VSS 640 263 (dicembre 1999) per le
rotatorie esterne ai centri abitati ("carrefours giratoires compacts"
per opposizione alle "mini-giratoires"), finalizzate in particolare
ad aumentare la capacità e il livello di servizio (cfr. norma VSS citata, pag.
3, p.to 4). Il suo dimensionamento rispetta
pienamente i diametri raccomandati, che per strade esterne ai centri abitati si
attestano fra i 30 m e i 40 m (cfr. p.to 11, pag. 8), ravvisando un calibro
intermedio. Da notare che benché le norme VSS abbiano valore di semplici direttive
e raccomandazioni, ovvero di regole volte a codificare dati d'esperienza, a
uniformare la prassi e a orientare l'apprezzamento dell'autorità (cfr. RDAT
I-1995 n. 39 consid. 2.2), nel caso concreto non vi è ragione per distanziarsene, posto peraltro che il ricorrente non solleva
obiezioni in merito. A ogni modo, come osservano i Servizi generali in sede di
risposta, anzitutto la scelta di immettere via San Martino direttamente in
rotonda, oltre a evitare che quest'ultima venga utilizzata come scorciatoia,
risponde al criterio di sicurezza stradale che consiglia di raggruppare tutti i
possibili punti di intersezione in un unico "punto di attenzione".
Inoltre l'esecuzione di una corsia larga nell'anello di circolazione e di due
corsie nel braccio d'ingresso di via Vignalunga lato nord presenta il miglior
rapporto fra spazio occupato e capacità del manufatto in base all'esperienza
maturata a livello cantonale. A tal proposito i Servizi generali producono la
lista delle rotatorie esistenti nel 2008 con diametro superiore ai 28 m (cfr.
doc. M), dalla quale si evince che in Ticino le rotatorie con diametro uguale o
superiore ai 30 m sono ben 48. Dal profilo del suo dimensionamento, la rotonda
in parola si allinea con le dimensioni delle rotonde Moréé e Laveggio e
risponde, come detto, alle chiare indicazioni contenute nella citata norma VSS.
Il diametro di 34 m è atto a congiungere in modo confacente via Vignalunga nord
e sud, via Penate e via San Martino, permettendo ai veicoli di procedere
affiancati, con margini di sicurezza maggiori e velocità superiore, e garantendo
la necessaria fluidità del traffico. Val la pena di rammentare, sempre a
proposito del suo dimensionamento, che, contrariamente a quanto ritiene il
ricorrente, il principio della proporzionalità non significa che la restrizione
alla proprietà privata debba limitarsi a quanto è assolutamente indispensabile
per la realizzazione di una determinata opera pubblica; una tale restrizione può
per contro estendersi a tutto quanto esige, tanto dal profilo giuridico che
tecnico, un'esecuzione adeguata della stessa (DTF 105 Ib 187 consid. 6a). Non
porta a diversa conclusione l'appellarsi alle valutazioni espresse nella "Nota
informativa" 5 novembre 2015 dello Studio d'ingegneria __________, che indicherebbero,
secondo il ricorrente, "() che la rotatoria, dal punto di vista tecnico,
adempirebbe a tutte le funzioni, a cui è preposta () con un diametro di 30-32
metri" . Infatti tale studio, ripercorse le varie tappe relative alla
progettazione della rotonda, valuta, a pag. 9, "() in 32 m il diametro
minimo da attribuire alla rotatoria in modo che la stessa sia funzionale dal
punto di vista delle manovre di svolta e della capacità dell'intersezione" aggiungendo tuttavia che il diametro di 34 m consente "() ai veicoli
di procedere tra di loro affiancati con margini di sicurezza superiori e quindi
con maggior velocità rispetto al diametro di 32 m" .
5.2. Nel ricorso, RI 1
invoca una violazione della citata norma VSS con riferimento a tre aspetti
particolari.
5.2.1. Egli sostiene
anzitutto che l'allacciamento alla rotonda di via San Martino, che presenta un
volume di traffico inferiore al 5% di quello globale, sarebbe contrario al p.to
A.4 della citata norma VSS, che sconsiglia la realizzazione di rotonde compatte "() en cas de connexion de types de routes très différenciés tant du
point de vue hiérarchique que par rapport à l'importance du trafic, surtout si
les volumes de circulation en section courante de la route secondaire sont env. <15% (aux débouchés) et env. <20% (aux carrefours) du volume de circulation total (somme des
volumes de circulation entrant et sortant)" . Senonché, a prescindere dal volume di traffico su via San Martino, già il solo volume presente su via Vignalunga e via Penate impone la realizzazione
di una rotonda compatta. Infatti queste due arterie sono qualificate a livello
superiore come strade principali e a livello locale quali strade di
collegamento. Nel progetto all'esame a via Vignalunga perviene la funzione di
strada principale con un traffico in sezione di 16'750/18'800 passaggi, mentre
a via Penate quella di strada secondaria con 9'550 passaggi e con un volume di
traffico pari a circa il 27% del totale. Posto il principio della necessità di
realizzare una rotonda compatta, a favore dell'allacciamento in rotonda anche di
via San Martino, che presenta effettivamente
un volume di traffico molto ridotto, militano le valutazioni riportate al
considerando precedente, che le riserve espresse dall'ing. __________ a pag. 2
delle "Note al progetto stradale di sistemazione dell'incrocio"
4 settembre 2015 non giungono a scalfire, tanto più che, come verrà esposto al
considerando che segue, la sua proposta di allacciamento su via Penate risulta insoddisfacente
dal profilo della sicurezza stradale ed è calibrata per rapporto alla
realizzazione di una mini-giratoria.
5.2.2. Non può inoltre
venir seguita la tesi, secondo cui il p.to C.12 e l'illustrazione 4 della
citata norma VSS sconsiglierebbero, per motivi di sicurezza, una larghezza dell'anello
di circolazione superiore ai 5.50 m. Infatti la norma (e la relativa
illustrazione) non prescrive larghezze massime dell'anello, ma indica i valori
minimi in funzione del diametro esterno ("La figure 4 donne des valeurs
minimales pour la largeur de la chaussée en fonction du diamètre extérieur" ),
che per una rotonda del diametro di 34 m coincide con 5.50 m. Peraltro i motivi
che hanno portato il Governo ad approvare la soluzione prevista dal progetto
stradale, ovvero un anello di circolazione largo 8.50 m, sono molteplici e
vanno condivisi: da un lato tale larghezza permette di garantire i livelli di
servizio e la capacità richiesta, evitando criticità dal punto di vista della
circolazione (cfr. per il calcolo di dettaglio: "Nota informativa" 5
novembre 2015 dello Studio d'ingegneria __________, pag. 8 e 9), dall'altro dall'esperienza
maturata a livello cantonale emerge che tale soluzione presenta il miglior
rapporto fra spazio occupato e capacità dell'opera e, di conseguenza, fra costi
e capacità della stessa.
5.2.3. Infine, secondo il ricorrente, la doppia
corsia d'innesto su via Vignalunga lato nord (3.00 m + 3.50 m), lesiva del p.to
5 della citata norma VSS e conflittuale con la mobilità lenta, sarebbe ingiustificata
alla luce della sua lunghezza estremamente limitata e del carico di traffico
contenuto, che escluderebbe la formazione di colonne. In proposito si osserva
che quest'ultimo assunto, non sorretto da prove particolari (da notare che
l'ing. __________, nelle sue "Note" si limita a mettere in luce, a pag.
1, "() la scarsità della movimentazione conflittuale" ma non
i volumi di traffico complessivi) è smentito dagli studi e dai dati alla base
del progetto (cfr. in particolare Rapporto d'impatto ambientale 30 marzo 2011, p.to
3.4, pag. 11 e seg.). Inoltre, le convincenti valutazioni che hanno portato a
prediligere la soluzione con la doppia corsia - effettuate, contrariamente a
quanto sostiene il ricorrente in sede di replica, in base al volume di traffico
pronosticato - sono illustrate e documentate nella "Nota informativa"
5 novembre 2015 dello Studio d'ingegneria __________, pag. 6 e seg., a cui per
semplicità si rinvia. Peraltro l'impossibilità di creare una doppia corsia più
lunga, vista la presenza del sottopasso, non inficia la validità della soluzione
proposta, che il ricorrente si limita a criticare in astratto senza addurre particolari
argomenti. Per quanto attiene all'asserito contrasto con il p.to 5 della citata
norma VSS, è vero che lo stesso sconsiglia in caso di doppia corsia una
larghezza complessiva superiore ai 6.00 m. In concreto il contenuto superamento
di 50 cm appare comunque rientrare nei margini delle concrete necessità e
scelte progettuali, da ricondurre, come spiega il Governo in sede di risposta,
al rispetto della norma VSS 640 201 e fra l'altro, con riserva di quanto verrà
esposto al consid. 6, proprio al miglioramento dell'accesso centrale al fondo
del ricorrente.
5.3. A fronte di tale
impostazione, da cui non emergono lacune o difetti evidenti, l'alternativa
elaborata dall'ing. __________ non presenta pregi realmente superiori dal
profilo dei criteri enunciati all'art. 6 cpv. 1 Lstr. La stessa prevede infatti
la realizzazione di una rotatoria del diametro di 25 m a tre bracci, con
innesto da via San Martino direttamente su via Penate nelle immediate vicinanze dell'intersezione. Senonché il diametro
ipotizzato, che permetterebbe di limitare le aree soggette a esproprio a 90 mq
rispetto ai 810 mq previsti con conseguente risparmio in termini di indennità,
si differenzierebbe dal diametro e dalla tipologia delle rotatorie "Morée"
e "Laveggio", facendo ricadere l'opera contestata nella categoria
delle "mini-rotatorie". Appartengono a questa categoria le rotatorie
che presentano un diametro compreso fra i 14 e i 26 m e che la norma VSS 640
263 consiglia su strade a orientamento locale con finalità, dal punto di vista
della tecnica della circolazione, di moderazione del traffico (cfr. p.to 19, pag.
14, della citata norma VSS: "Les mini-giratoires s'appliquent
principalement sur des routes à orientation locale. Du point de vue de la technique de la
circulation, ils conviennent particulièrement à la modération du trafic: ils réduisent
la vitesse, ils augmentent la sécurité du trafic, ils peuvent réduire le trafic
de transit dans les quartiers d'habitation, ils permettent un aménagement de
l'espace routier adapté au site bâti et aux besoins de ses habitants" . Ora, già sotto questo profilo, la proposta riduttiva dell'ing. __________
non da sufficienti garanzie, a fronte del massiccio incremento del traffico
previsto negli anni a venire, di assicurare una buona capacità e un buon
livello di servizio della rotonda Vignalunga, come invece avviene per la
categoria delle rotatorie esterne ai centri abitati, risultando inoltre
inadeguata al contesto in cui verrebbe a situarsi. Oltre a ciò la variante -
che, come detto, prevede l'innesto di via San Martino direttamente su via
Penate, e quindi una sostanziale revisione dell'intersezione - presenta
problemi dal profilo della sicurezza del traffico a causa del conflitto tra i
veicoli in uscita dalla rotonda in direzione di via Penate e quelli provenienti
da via San Martino. È vero che tale inconveniente potrebbe venir ovviato,
imponendo l'obbligo di svolta a destra da via San Martino verso via Penate. Senonché
tale soluzione non risulta certo più convincente rispetto a quella prevista dal
progetto stradale che raggruppa i punti di intersezione in un unico luogo, con
garanzie maggiori dal profilo della sicurezza. In conclusione, dal profilo
dell'art. 6 Lstr, la progettata rotonda non presta dunque fianco a critiche.
6.   Accessi al mapp. 570
6.1. Come esposto in
narrativa, nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha accolto la
richiesta formulata a titolo subordinato dal
ricorrente in sede di opposizione di modificare, ampliandolo, l'accesso
centrale al suo fondo e quello posto più a sud, in modo da per permettere
l'entrata e l'uscita in contemporanea delle automobili (cfr. pag. 12-13 e disp.
n. 2.2). Senonché, invece di formalizzare tali modifiche in un apposito piano
allegato alla decisione, così come avvenuto per altri opponenti (cfr. disp. n.
1), il Governo ha indebitamente rimandato la modifica del progetto stradale a
una fase successiva (cfr. pag. 13: "Dagli atti risulta che l'Ufficio
della progettazione del Sottoceneri si è impegnato, dopo la crescita in
giudicato di questa decisione, ad elaborare un piano esecutivo di sistemazione
degli accessi che riflette gli elementi sopra descritti e che verrà sottoposto
all'opponente per accordo" ), imponendo all'ente esecutore "()
l'onere di procedere in fase esecutiva conformemente all'impegno assunto" (cfr. pag. 13 e disp. n. 1). Confrontato con le critiche sollevate nel ricorso,
secondo cui il disciplinamento degli accessi avrebbe dovuto venir fissato in
modo vincolante nella decisione impugnata con un ulteriore e specifico inserto,
l'Esecutivo cantonale ha posto rimedio a tale difetto, producendo, in sede di
risposta (quale doc. A) il piano 142.009 P/112, scala 1:500, del 10 ottobre
2015 relativo alla sistemazione degli accessi al mapp. 570 secondo le
indicazioni contenute a pag. 12 e 13 della decisione impugnata, rispecchianti
le richieste formulate a titolo subordinato da RI 1. In questo contesto occorre
notare che la richiesta formulata a titolo principale di realizzare un unico
accesso direttamente sulla rotonda è stata definitivamente abbandonata dal
ricorrente, il quale, in sede di replica, osserva che "per quanto
riguarda l'accesso diretto alla rotonda si prende atto dell'impossibilità di
realizzarlo, perlomeno nella misura in cui il dimensionamento della rotatoria
rimanga quello attuale" .
6.2. In sede di replica il ricorrente contesta dal profilo formale i
contenuti del piano prodotto in sede responsiva, poiché formulati in modo
insufficiente, limitandosi al suolo pubblico e indicando solo
approssimativamente gli accessi alla sua proprietà. Ne mette inoltre in dubbio la fattibilità dal profilo tecnico, vista l'assenza di indicazioni relative alle altezze e
ai dislivelli. Chiede che la soluzione relativa agli accessi "() venga
presentata in modo completo e tridimensionale () prima che il progetto stradale () venga definitivamente approvato,
affinché () abbia la possibilità di esprimersi e valutare concretamente la
fattibilità della soluzione proposta" . Tali critiche, rispettivamente richieste vanno recisamente respinte, in
quanto prive di qualsiasi fondamento. ll piano 142.009 P/112 contiene infatti tutti
gli elementi necessari per valutarne l'attuabilità. Contrariamente a quanto
sostiene il ricorrente, esso indica infatti come verrà riorganizzato il
piazzale al mapp. 570 e utilizza, per quanto attiene all'indicazione degli
accessi, gli stessi tratteggi, colori e simboli riportati nelle varie "legende"
del progetto stradale. Inoltre le sezioni trasversali dei contestati accessi,
elaborate dai tecnici dipartimentali in sede di progettazione definitiva (cfr.
piano 142.009 P/007 del 20 agosto 2013, prodotto quale doc. S), dimostrano che
non v'è alcun problema realizzativo legato a eventuali differenze d'altezza.
7.   Si osserva infine, per completezza
che anche la richiesta formulata in sede di opposizione relativa alla
previsione di un'area di carico/scarico per automezzi pesanti, di cui attualmente
il mapp. 570 non dispone, è stata a giusto titolo lasciata cadere. Essa esula
manifestamente dal contenuto e dagli scopi del progetto stradale.
8.   8.1. Visto quanto precede,
il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata, nella
misura rinvia alla fase esecutiva l'elaborazione della variante al progetto
stradale relativa agli accessi al mapp. 570.
8.2.
La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente, proporzionalmente al suo
grado di soccombenza (art. 47. cpv. 1 LPAmm). Al ricorrente, patrocinato,
vengono assegnate ripetibili proporzionalmente al grado di successo della sua
impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm), che in concreto sono dovute dallo Stato.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§  Di conseguenza:
1.1. la risoluzione
1° luglio 2015 (n. 2796) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui
rinvia alla fase esecutiva l'elaborazione della variante al progetto stradale
relativa agli accessi per il mapp. 570 di Mendrisio;
1.2. la stessa è
integrata con il piano 142.009 P/112 in scala 1:500 del 10 ottobre 2015,
prodotto con la risposta 19 novembre 2015 dal Consiglio di Stato come doc. A "Accesso
mappale 570", a valere quale inserto n. 9.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, resta a suo carico. Lo
Stato del Cantone Ticino verserà a RI 1 complessivamente fr. 900.- a titolo di
ripetibili di entrambe le sedi di ricorso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere