Revisione di un piano regolatore - autosilo pubblico
Decisione del 01.03.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.19
ATTREZZATURE
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
PARAMETRI EDIFICATORI
PREVISIBILITÀ VAGA DELL'OPERA
art. 29 cpv. 2 COST
art. 5 LALPT
art. 29 cpv. 1 LALPT
art. 32 LALPT
art. 34 LPAMM2013
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 4 LPT
art. 15 LPT
art. 18 LPT
art. 38a LPT
art. 5 LSTERR
art. 26 LSTERR
art. 52a OPT
art. 30 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 14 aprile 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 7 marzo 2017 (n. 867) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore
  del Comune di Lugano , sezione di Villa Luganese;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è comproprietario nella misura di 1/3 del
mapp. 313 di Lugano, sezione di Villa Luganese. La proprietà confina a sud con
il mapp. 324 (2'276 m 2 ) in zona Piàn Pomè , che il piano regolatore
dell'allora Comune di Villa Luganese, approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione (n. 8230) del 22 dicembre 1987 e integrato in seguito da
alcune varianti, attribuiva per la parte a ridosso della strada cantonale alla
zona AP-EP adibita a posteggio e per la porzione residua alla zona forestale.
B. a. Il 28 dicembre 2007
il Municipio dell'allora Comune di Villa Lug anese ha trasmesso al Dipartimento del territorio
per l'esame preliminare un primo progetto di revisione del piano regolatore, che prevedeva di ampliare orizzontalmente il
posteggio sul mapp. 324, nel frattempo eseguito (51 stalli), procedendo
con il dissodamento parziale del bosco sul limitrofo mapp. 323 e la colmatazione
della valletta del Riale Cèta (cfr. messaggio municipale n. 8590 del 12
settembre 2012, pag. 14). L'ampliamento era volto a soddisfare il fabbisogno di
posteggi al servizio del nucleo.
b. Nell'ambito dell'esame preliminare del 31 marzo 2009, per quanto
attiene alla determinazione del numero di posteggi necessari , il
Dipartimento del territorio ha invitato il Municipio a "verificare
puntualmente le situazioni esistenti all'interno del nucleo" al fine di
evitare un sovradimensionamento del parcheggio pubblico (cfr. cap. 4.11.2.,
pag. 21). In merito alla proposta del Municipio di ampliare la struttura attraverso
il dissodamento parziale del bosco sul fondo limitrofo, invece, il Dipartimento
ha ritenuto di non poter condividere tale soluzione alla luce delle
disposizioni in materia forestale, che permettono di accogliere una domanda di dissodamento solo in casi eccezionali, e della
morfologia scoscesa del mapp. 323 (cfr. cap. 4.2. e 4.8., pag. 6 seg. e
14).
C. Nella seduta del 4
febbraio 2013 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la revisione del
piano regolatore relativo alla sezione di Villa Luganese, che, per quanto qui
di interesse, prevede l'attribuzione
integrale del mapp. 324 alla superficie di posteggio pubblico P6 al fine di
realizzare un autosilo a due piani a servizio del nucleo, dotato di 106 stalli
per autoveicoli (55 al piano seminterrato e 51 al pianterreno) in
sostituzione dei 51 esistenti. I posteggi pubblici - tra cui anche il
parcheggio P6 - sono retti dall'art. 58 delle norme d'attuazione del piano
regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese (NAPR), che prevede:
Art. 58     Posteggi pubblici
1. I posteggi pubblici si
suddividono, secondo le loro caratteristiche costruttive in:
- posteggi all'aperto
- posteggi coperti
e secondo la loro destinazione e modalità d'uso (park
& ride, corta durata, lunga durata per residenti, ecc.).
2. Le aree riservate per posteggi
pubblici e le capienze approssimative sono le seguenti:
P1     ()
()
P6     Posteggio in Zona Piàn Pomè 106
posti - auto
D. a. Contro il
menzionato vincolo P6 RI 1 si è aggravato dinanzi al Consiglio di Stato
postulandone l'annullamento e il rinvio degli atti al Comune per l'elaborazione
di una soluzione alternativa. Non contestando la necessità di risolvere il
problema relativo alla penuria di posteggi pubblici a servizio del nucleo, secondo RI 1 la realizzazione di un autosilo sul
mapp. 324 sarebbe risultata deturpante. A sostegno della propria posizione ha
richiamato la petizione popolare del giugno del 2013, per mezzo della
quale 193 cittadini della sezione di Villa Luganese hanno chiesto al Municipio
di elaborare una soluzione alternativa al contestato autosilo. Ha aggiunto, in
sede di replica, che la pianificazione adottata dal Legislativo comunale era
carente dal profilo dei parametri edificatori. Infine ha ritenuto che l'unica soluzione per creare posti auto aggiuntivi al
servizio del nucleo rispondente all'interesse della popolazione sarebbe
consistita nell'ampliare la struttura esistente sul mapp. 323.
b. Il 16 ottobre 2015
il Consiglio di Stato ha effettuato un sopralluogo alla presenza delle parti.
c. In sede di osservazioni
conclusive il ricorrente ha in particolare rimproverato alle autorità comunali
di non aver tenuto conto della volontà
espressa in più occasioni dalla popolazione di Villa Luganese nell'ambito del processo pianificatorio e di non aver motivato la decisione di
rinunciare all'alternativa voluta dai cittadini, ovvero quella da lui sostenuta.
E. Con risoluzione del 7
marzo 2017 (n. 867) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano
regolatore del Comune di Lugano, sezione di Villa Luganese, respingendo il
ricorso in parola.
Il Governo ha ritenuto corretto il dimensionamento del nuovo parcheggio
in zona Piàn Pomè e sufficienti le indicazioni fornite dal Comune nel
rapporto di pianificazione per ritenere che l'autosilo si sarebbe inserito in
modo armonioso nel paesaggio. Tuttavia, l'Esecutivo cantonale ha considerato
necessaria l'elaborazione di un progetto di qualità, limitando in
particolare al minimo l'altezza dei nuovi muri della costruzione. Infine,
rilevando come i parametri edificatori desumibili dallo "schizzo del
progetto di massima" contenuto nel rapporto di pianificazione non trovassero
riscontro nelle NAPR, esso ha modificato d'ufficio l'art. 58, completandolo
come segue:
cpv. 1    ()
cpv. 2    ()
cpv. 3    L'altezza massima del nuovo parcheggio P6 in
Zona Piàn Pomè è di 4.5 m misurata a partire dalla quota del terreno esistente
sull'angolo sud-ovest del fmn 324.
Per garantire un inserimento armonioso nel paesaggio è
richiesta l'elaborazione di un progetto di qualità. L'altezza dei muri perimetrali
dovrà essere limitata al minimo indispensabile e tener conto dell'andamento
naturale del terreno.
(cfr. risoluzione governativa avversata, consid.
6.6.12., pag. 37 seg.).
F. Avverso tale
decisione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento nella misura in cui respinge il suo ricorso e
chiedendo il rinvio degli atti al Governo per una nuova decisione che tenga
conto della sua proposta alternativa relativa al mapp. 323. Postulando
l'esperimento di un sopralluogo, l'insorgente censura anzitutto una violazione
del suo diritto di essere sentito, poiché né il Municipio né il Governo si
sarebbero espressi in merito alla sua proposta di ampliare il posteggio sul
fondo limitrofo. In secondo luogo, ribadisce che nella misura in cui né il
Consiglio comunale né il Governo si
sarebbero confrontati con il contenuto della petizione popolare del 2013, le
decisioni delle autorità violerebbero l'obbligo di coinvolgere la
popolazione nel processo pianificatorio sancito della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Infine ritiene
che in ogni caso l'autosilo non si inserirebbe in modo armonioso nel contesto.
G. Al ricorso si
oppongono la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune di
Lugano, postulandone la reiezione. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, nei considerandi di diritto.
H. In sede di replica l'insorgente si riconferma nelle
proprie argomentazioni e domande, approfondendole. La Sezione e il Comune
ribadiscono le considerazioni e le richieste formulate con la risposta.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza
discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente
(art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Poiché la procedura relativa alla revisione del
piano regolatore di Lugano, sezione di Villa Luganese, è stata avviata nel 2003, in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in
vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365) , la contestata variante dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione
di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. L'impugnativa può
inoltre essere giudicata sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, la situazione dei luoghi e dell'oggetto
delle contestazioni emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali.
Il sopralluogo richiesto dal ricorrente non appare invero suscettibile di
apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini
del giudizio.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.
Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3
LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi
a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun
criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro
sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto
della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano
direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà
segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale
degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del
territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con
rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo
rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016
n. 43 consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter ossequiare
l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale
unica autorità di ricorso a livello cantonale
(DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3. In sede di
approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di
non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve,
di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo
esige, oltre all'art. 29 cpv. 2 LST, il rispetto dell'autonomia comunale. Il
Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore
- e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli
organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata
d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili
alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a
emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid.
4.1. con rinvii; Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 362 ad art. 37 LALPT). La via della modifica
d'ufficio presuppone che la soluzione si imponga con tale evidenza da rendere
perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
4. Il ricorrente
invoca una lesione dell'obbligo di motivare le decisioni, in quanto sostiene
che né l'autorità comunale né il Governo si sarebbero confrontati con la sua proposta
di ampliare il posteggio sul mapp. 323.
4.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata
per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del
diritto di essere sentito disposto all'art. 34 LPAmm e ancorato all'art. 29
cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al
destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se
del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione
superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo
(DTF 136 I 229 consid. 5.2; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, Parte generale,
II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e
adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno
brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in
un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito
ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni
rilevanti, in quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto
silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF 138 I 232 consid. 5.1,
136 I 229 consid. 5.2 , 130 II 530
consid. 4.3; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2; Scolari ,
op. cit., n. 532 con rinvii; Borghi/Corti ,
op. cit., n. 2a ad art. 26).
4.2. Nel caso concreto
la critica si rivela manifestamente infondata. Infatti, spiegando i motivi che
lo hanno indotto a ritenere ragionevole e condivisibile la scelta adottata dal
Consiglio comunale di privilegiare la soluzione di realizzare un autosilo sul
mapp. 324, nella risoluzione impugnata il Governo si è implicitamente
pronunciato sull'alternativa proposta dal ricorrente, ritenendola non valida. L a miglior prova del fatto che il ricorrente abbia
recepito tale posizione è data dal gravame da lui presentato, che contesta
dettagliatamente le valutazioni del Consiglio di Stato. Ad ogni modo, si
rileva come in sede di risposta sia il Comune che la Sezione abbiano poi
comunque espressamente spiegato le ragioni per
le quali nel caso concreto un dissodamento parziale del mapp. 323 non
poteva entrare in linea di conto. Tra l'altro, dagli atti prodotti dall'insorgente
nella procedura di ricorso davanti al Consiglio di Stato risulta che già nel
2009 l'Esecutivo comunale aveva preso posizione in merito a un'interrogazione
del ricorrente, comunicandogli le ragioni per cui non era possibile attuare la
soluzione alternativa di ampliare orizzontalmente il posteggio. Va inoltre
rilevato che, con riserva di quanto si dirà ai considerandi che seguono, la
conclusione a cui giunge l'autorità dipartimentale nella risposta, ossia che
nell'ambito della procedura di approvazione della revisione di un piano
regolatore il Governo debba esprimersi sulla proposta pianificatoria adottata
dal Legislativo comunale e non, per contro, su delle eventuali soluzioni alternative,
è corretta. A giusto titolo dunque il
Consiglio di Stato ha concentrato il suo esame sulla scelta pianificatoria
sottopostagli dal Comune - che peraltro, come visto in precedenza, in ambito
pianificatorio gode di una certa autonomia - esaminandola dal profilo della
legalità e dell'opportunità.
5. Il ricorrente sostiene
poi che il Comune avrebbe disatteso l'obbligo
di informazione alla popolazione discendente dagli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT
(dal 1° gennaio 2012 art. 5 e 26 LST), perché non avrebbe tenuto conto della volontà della
popolazione espressa con la petizione popolare sottoscritta da 193
cittadini di prevedere per la zona di Piàn Pomè una soluzione
alternativa al prospettato autosilo.
5.1. In forza dell'
art. 4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le autorità
incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi
e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono
provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio
(cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale
federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia
alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di
una molteplicità di situazioni complesse ( RDAF
1999 I 56 segg., 60, con numerosi rinvii) . Quale garanzia minima, l' art. 4
LPT esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere l'accesso
ai progetti per presentare osservazioni generali, prendano in considerazione
eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro. Non occorre
tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo sufficiente che
si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le proposte (cfr. DTF
135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012 consid. 2.2,
pubblicata in RtiD
II-2012 n. 58 consid. 2.2).
5.2. In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni, gli art. 4 cpv. 1 e 5 cpv. 1 LST impongono al Cantone e ai Comuni di garantire
l'informazione della popolazione riguardo agli scopi e allo svolgimento della
procedura di allestimento dei piani e una tempestiva partecipazione della
popolazione e delle persone coinvolte nella pianificazione (cfr. fino al 31
dicembre 2011 art. 5 cpv. 1 LALPT). Per quanto concerne il piano
regolatore, l'art. 26 cpv. 1 LST stabilisce che il Municipio informa la popolazione riguardo al progetto di piano
(di simile tenore l'art. 32 cpv. 1 LALPT). Ogni cittadino attivo e ogni persona
o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare
osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni
(art. 26 cpv. 2 LST). Il Municipio esamina le osservazioni e le proposte
pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 26 cpv. 3 LST,
fino al 31 dicembre 2011 art. 32 cpv. 3 LALPT).
5.3. Queste formalità
sono esatte per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che
per le varianti di poco conto (cfr. anche RDAT II-2006 n. 33 consid. 3, II-2002
n. 34, II-1995 n. 4 consid 3.1). Esse servono ad assicurare l'effettività della
partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, permettendole di
formulare tempestivamente proposte che possano essere adeguatamente vagliate e
ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La tempestiva
informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e il consenso
attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serve a prevenire la
presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari improvvisate e
incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del Legislativo comunale
(cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).
5.4. Come esposto in
narrativa, nello specifico si rileva come originariamente la soluzione che prevedeva di ampliare orizzontalmente il posteggio pubblico a
servizio del nucleo di Villa Luganese attraverso il dissodamento parziale del
bosco sul mapp. 323 fosse stata sottoposta
con il piano d'indirizzo dal Municipio al Dipartimento del territorio, il quale
però in sede di esame preliminare del 31 marzo 2009, riassumendo le
disposizioni legali in materia e rilevando come le autorizzazioni di
dissodamento siano concesse solo a titolo eccezionale, aveva respinto tale
soluzione anche tenuto conto della
morfologia scoscesa del mapp. 323 (cfr. supra , consid. B.b). Ora, dal
rapporto di pianificazione dicembre 2011 risulta che il 18 novembre 2009 il
Municipio di Lugano ha indetto una serata informativa della popolazione
sull'esito dell'esame preliminare del 31 marzo 2009 e che, in medesima
data, l'Esecutivo comunale ha disposto il deposito sino al 18 dicembre 2009 de gli atti della variante e dell'esito dell'esame
dipartimentale per la pubblica consultazione (cfr. cap. 4, pag. 15). Ne risulta
che, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, nell'ambito del processo
pianificatorio e sin dalle fasi preliminari della procedura di revisione del
piano regolatore l'autorità comunale ha tematizzato la questione attinente all'ampliamento
orizzontale del posteggio pubblico
esistente sul mapp. 324, informando tempestivamente la popolazione in merito al
contenuto dell'esame preliminare e dandole la possibilità di esprimersi sulle
considerazioni del Dipartimento del territorio. Inoltre, la circostanza che
l'alternativa del dissodamento del bosco sul mapp. 323 fosse stata in seguito nuovamente ponderata dal Municipio tenendo conto
delle osservazioni pervenute dalla popolazione, ma che la stessa fosse poi
stata abbandonata in favore del controverso autosilo è dimostrata da quanto
indicato alle pag. 14 e 19 del messaggio municipale (n. 8590) del 12 settembre
2012 e a pag. 29 del rapporto di pianificazione. Per tali motivi quanto messo
in atto dal Municipio - serata pubblica, possibilità di inoltrare osservazioni,
possibilità di consultare gli atti
pianificatori e l'esame preliminare - appare senz'altro conforme all'obbligo di
informazione e partecipazione della popolazione ai sensi dei citati
disposti. Infine, si ravvisa che la citata petizione sottoscritta da 193
cittadini è stata sottoposta al Comune solo in seguito alla decisione di
adozione della revisione del piano regolatore del Consiglio comunale, risalente
al 4 febbraio 2013, contro la quale, tuttavia, solo RI 1 ha poi ricorso con
riferimento al vincolo P6. In tali circostanze, è indubbio che il Comune abbia
ottemperato al proprio obbligo di rendere partecipe e informare la popolazione
disposto agli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT. Il ricorrente appare malvenuto nella
misura in cui pretende di sostenere il contrario. La sua censura va dunque respinta.
6. 6.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello
comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso
ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo
luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il
compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate
della pianificazione (cfr. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: Heinz
Aemisegger et al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra
2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda
l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto,
suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle
dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi,
dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via
(cfr. Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo
conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre
a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i
principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 18 ad art. 15; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001 , n. 509). Oltre alla definizione della funzione, le zone si distinguono
anche per le regole di costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze
ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling , op.
cit., n. 19 ad art. 15).
6.2. I piani
regolatori, come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può
inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). I
piani regolatori devono difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo
per le zone edificabili (art. 15 cpv. 4 lett. b LPT), ma anche per gli altri
generi di utilizzazione del territorio. Essi possono quindi, segnatamente,
disporre delle zone per gli edifici e le attrezzature di interesse pubblico che
serviranno a soddisfare i bisogni futuri della collettività, purché questi
bisogni siano indicati con precisione e l'aspettativa circa la loro
realizzazione abbia una buona verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta
soddisfatte queste premesse, l'autorità pianificatoria può prendere in
considerazione, ai fini della determinazione di queste zone, anche delle
necessità che eccedono il periodo di 15 anni, determinante per il
dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15 cpv. 1 LPT. Ciò che
importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e che la realizzazione
dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza (RDAT II-2003 n. 25
consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; Eloi Jeannerat/Pierre Moor , in: Heinz
Aemisegger et al. [curatori], Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, n. 56 seg. ad art. 14; Waldmann/
Hänni , op. cit., n. 20 ad art. 18). La creazione, da parte
dell'ente pianificante, di zone per edifici e impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza
precisarne la funzione, semplicemente
per poter disporre della maggior libertà di manovra possibile in vista
della sistemazione territoriale, non adempie a queste condizioni ( cfr. Jeannerat/Moor ,
op. cit., n. 57 ad art. 14; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 20 ad art. 18; Eric
Brandt/Pierre Moor , Commentaire LAT, Zurigo 1999, n. 22 ad art. 18 con rinvii; Scolari ,
Commentario, n. 174 ad art. 28 LALPT). In quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv.
2 lett. d LALPT stabilisce che le rappresentazioni grafiche che
compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi destinati a
zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico.
6.3. Coerentemente con
quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 LALPT, applicabile al
caso di specie, obbliga inoltre i Comuni a stabilire, attraverso apposite NAPR,
le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a),
rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi
per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature
pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole
particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi vale anche per le zone per
attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), il legislatore cantonale
aveva inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le
prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or
abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e
indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al Municipio, rispettivamente in un
altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio
alla procedura di rilascio del permesso di costruzione ( STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 consid. 26.11 non pubblicato in RtiD I-2014 n. 43; RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii).
Attraverso l'imposizione di quest'obbligo, riconfermato nel regime vigente
(cfr. art. 30 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110), il
legislatore ha inoltre scongiurato il pericolo che licenze edilizie per opere
di interesse pubblico dovessero essere rifiutate semplicemente perché poggiavano
su di una pianificazione carente della zona loro consacrata.
7.   Nel caso
concreto il ricorrente non critica la necessità di posteggi pubblici al
servizio del nucleo di Villa Luganese e quindi l'interesse pubblico alla base
del vincolo. Ritiene tuttavia che, anche alla luce degli emendamenti introdotti
dal Governo, il previsto autosilo non verrebbe a inserirsi in modo armonioso
nel contesto. In proposito si rileva anzitutto come tale argomento esuli dalla
procedura pianificatoria in oggetto, risultando piuttosto afferente alla sua
fase realizzativa. In ogni caso, seppur per altre ragioni rispetto a quelle
invocate, il vincolo non merita tutela, in quanto risulta lacunoso dal profilo
dei parametri edificatori previsti. Infatti, contrariamente a quanto impone
l'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT (dal 1°gennaio 2012 art. 30 RLst; cfr. supra ,
consid. 6.3.), l'art. 58 NAPR - che disciplina i posteggi pubblici - già nella
versione adottata dal Consiglio comunale risultava del tutto silente sui parametri
edificatori riferiti al nuovo parcheggio P6 (cfr. supra , consid. C). Nella
decisione impugnata il Consiglio di Stato, invece di rinviare gli atti al
Comune affinché ponesse rimedio all'insufficienza pianificatoria ravvisata, ha
disposto una modifica d'ufficio dell'art. 58 NAPR, completandolo con il
capoverso 3 (cfr. supra , consid. E), sostituendo in tal modo il suo
apprezzamento a quello del Comune, senza
che ve ne fossero date le premesse (cfr. supra , consid. 3.). Tuttavia,
nonostante l'emendamento, il disposto risulta ancora incompleto, poiché, salvo
che per l'altezza massima, non fornisce ulteriori indicazioni in merito agli
altri parametri edificatori necessari a definire la zona (distanze, indici di
occupazione e di edificabilità; cfr. art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT e, dal 1° gennaio
2012 art. 30 cpv. 1 cifra II RLst). Oltre all'autonomia comunale, la norma,
così come approvata, viola dunque l'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2
LPT e ribadito all'art. 3 LALPT e di conseguenza non può trovare avallo.
Infatti, se è vero che la predeterminazione dei parametri edificatori per zone
a vocazione pubblica può risultare talora difficile, tale circostanza non può
tuttavia giustificare l'assenza di regole edilizie chiare che disciplinino la
pianificazione degli insediamenti in tali zone. Sebbene sia dunque corretto
ritenere che nell'ambito della procedura pianificatoria l'ente pianificante non
debba ancora definire con estrema precisione i dettagli dell'opera che intende
realizzare in una determinata zona e può quindi fare riferimento a un progetto
di massima dell'opera (come nel caso che qui ci occupa, cfr. cap. 6.5.1, pag.
30 del rapporto di pianificazione dicembre 2011), esso non può demandare alla
procedura edilizia la definizione dei parametri edificatori generali
applicabili alle costruzioni che potranno esservi realizzate. Per tutti questi
motivi il vincolo di posteggio pubblico P6 sul mapp. 324 va annullato, così
come la relativa normativa.
8.   Seppur non
sollevata dal ricorrente, nel caso concreto si pone pure la questione relativa
all'applicazione dell'art. 38 a LPT, che disciplina il diritto
transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012. Infatti, come esposto
in narrativa, rispetto al piano regolatore approvato con risoluzione
governativa (n. 8230) del 22 dicembre 1987, dagli atti della revisione risulta un
ampliamento della zona edificabile conseguente all'istituzione del vincolo P6 a
scapito dell'area forestale a nord del mapp. 324. In proposito occorre rilevare
che la revisione all'esame era pendente per approvazione al momento
dell'entrata in vigore, il 1° maggio 2014, della modifica della LPT. Nel caso
di specie trova dunque applicazione l'art. 38 a LPT e, pertanto, ogni
nuovo azzonamento può essere approvato
unicamente se è compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel
Cantone. Aspetto che gli atti della revisione, elaborati nel dicembre 2011,
ossia prima dell'entrata in vigore della modifica della LPT del 2014,
manifestamente non affrontano. Ad ogni modo, appare d'acchito escluso che qui
possa trovare applicazione una delle ipotesi di cui all'art. 52 a cpv. 2
lett. b e lett. c OPT, siccome trattano di fattispecie che manifestamente
esulano dalla materia del contendere. Il
divisato ampliamento della zona edificabile non può beneficiare nemmeno dell'ipotesi
di cui alla lett. a, siccome non risulta, e nemmeno viene sostenuto, che questo
verrebbe compensato. Anche per questi motivi il vincolo non poteva dunque
venir approvato.
9.   9.1. In esito
alle considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la
decisione impugnata annullata nella misura in cui approva il vincolo P6 sul
mapp. 324 e la relativa normativa.
9.2. La
tassa di giustizia è posta in capo al ricorrente in proporzione al grado di
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare
l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è
tenuto a versare le ripetibili all'insorgente, patrocinato, proporzionalmente
al grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§. Di
conseguenza, la risoluzione del 7 marzo 2017 (n. 867) del Consiglio di
Stato è annullata nella misura in cui approva il vincolo di posteggio pubblico
P6 e l'art. 58 cpv. 2 "P6" e 3 NAPR.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 500.- è posta a carico di RI 1, al quale dev'essere retrocesso l'importo di
fr. 1'500.- anticipato in eccesso. Il Comune verserà ad RI 1 complessivamente
fr. 1'500.- per ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera