Istituzione di una zona di pianificazione dopo la pubblicazione della revisione di un PR in fase di approvazione
Decisione del 31.05.2019, TRAM
Incarto n. 90.2018.24
BLOCCO EDILIZIO
PIANO PARTICOLAREGGIATO
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 27 LPT
art. 57 LSTERR
art. 62 LSTERR
art. 63 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 20 novembre 2018 di
RI
  1
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/2018), con cui il Municipio di Faido
  ha istituito delle zone di pianificazione nei comparti che, in base alla
  revisione del piano regolatore di Faido, sezione di Faido, sono destinati
  all'elaborazione di un piano particolareggiato, PP1 (comparto "Stazione
  di Faido") e PP2 (comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro");
ritenuto, in
fatto
A. Il comparto denominato
"Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro" corrisponde all'estesa fascia
di territorio comunale compresa tra le zone residenziali, il nucleo storico di
Faido, le scuole comunali, il campo sportivo e l'autostrada A2 a nord e il
fiume Ticino a sud. L'area è caratterizzata nella sua parte centro-occidentale
da un'edificazione diffusa di case d'abitazione e stabili a carattere
artigianale e produttivo, commerci, strutture di interesse pubblico e di svago
(partenza della funivia verso Piana Selva, vecchio stand di tiro ecc.),
intercalata da spazi non costruiti. La sua porzione orientale risulta invece
pressoché inedificata. Tale situazione è riconducibile all'assetto pianificatorio in vigore: il piano regolatore di
Faido, approvato con risoluzione governativa (n. 7959) del 17 dicembre
1986 e integrato in seguito da alcune varianti, assegna infatti una fascia
della porzione occidentale del comparto e la sua parte orientale al territorio
fuori zona edificabile, mentre attribuisce quella centrale, in parte alla zona
per edifici e attrezzature pubblici (zona EP AP), in parte a quella artigianale
(zona Ar).
B. a. Il 16 ottobre 2017
il Consiglio comunale ha adottato la revisione del piano regolatore relativo
alla sezione di Faido, che attribuisce l'ampio comparto testé descritto alla
zona soggetta a piano particolareggiato "PP2: area ricreativa e di svago
nel verde", retta dall'art. 38 cpv. 1.2 delle norme d'attuazione del piano
regolatore (NAPR), che dispone:
()
1.2 Il piano particolareggiato PP2 -
area ricreativa e di svago nel verde in località "Saleggi-Gerra-vecchio
Stand di tiro"
Il comparto Saleggi-Gerra-vecchio Stand di tiro
corrisponde all'ampia fascia lungo il fiume il cui fondale è rappresentato dall'impianto 
dell'agglomerato storico del villaggio e dal centro scolastico/sportivo.
Il passaggio urbanistico tra l'agglomerato storico del
villaggio e questa fascia non è particolarmente definito visto le sue
caratteristiche pre-produttive, agricole e successivamente di servizio.
L'ampio comparto è in parte costruito in modo
disordinato dove convivono attività legate allo svago (maneggio, parco giochi e
aree di sosta) e produttive (depositi, strutture di servizio).
La situazione di disordine non è stata risolta
evidentemente nemmeno dalle scelte pianificatorie fatte a suo tempo quali l'azzonamento
di un'area artigianale quale risposta puntuale ad esigenze di allora.
Le successive edificazioni, pertanto,
hanno marginalizzato ulteriormente il comparto rendendolo esclusivamente
funzionale alla soddisfazione di tutte quelle esigenze di carenza o di
difficile gestione all'interno dell'agglomerato per rapporto al villaggio.
Solo nella rimanente e condivisa destinazione a zona
ricreativa e di svago, si può intravedere il destino futuro dell'intero
comparto e capire come questo, strappato all'uso/sfruttamento individualista,
possa andare a generare una condizione continua di relazioni sociali che
aiutano a rafforzare lo spirito di cittadinanza degli abitanti di Faido.
Anche ulteriori studi d'approfondimento, voluti e
coordinati dal Municipio attuale, hanno evidenziato come questo comparto possa
assumere coerentemente una funzione ricreativa e di svago.
La Commissione ad hoc costituita ha evidenziato,
attraverso l'opportunità della riconversione di alcuni edifici esistenti, la
possibilità di definire spazi destinati ad eventi di tipo formativo/culturale e
ricreativo in coerenza con gli indirizzi pianificatori.
Il piano particolareggiato, nell'ambito di un processo
compartecipato, permetterà una condivisa elaborazione dello studio attuativo,
caricandolo con quelle aspettative idonee e necessarie, per la sua
sostenibilità politica, finanziaria e gestionale.
La compartecipazione al processo, procedendo per fasi
di sensibilizzazione cognitiva, renderà, progressivamente, sostanziale la
valenza di interesse pubblico del comparto, rendendo consensuali quelle
soluzioni di monetizzazione, sempre che ce ne fosse bisogno, che dovranno permettere
di rilocalizzare quelle attività produttive esistenti non compatibili con il
piano particolareggiato.
Gli obiettivi specifici sono:
-      definire un limite urbanistico dell'agglomerato
di villaggio;
-      riordinare e riqualificare il
comparto valorizzando gli edifici di valenza storico/culturale come il
Castelletto, la ex Galvanica e favorendo lo sviluppo di iniziative legate allo
svago e alla ricreazione riconsegnando il giusto valore al fiume;
-      garantire l'unitarietà dell'ampio
comparto lungo il fiume, ieri come domani, quale elemento limite dell'agglomerato
storico del villaggio.
Fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato
sono ammessi unicamente lavori di ordinaria manutenzione senza valorizzazioni
degl'immobili.
b. La revisione e i ricorsi
inoltrati contro la medesima sono attualmente pendenti davanti al Consiglio di
Stato per approvazione, rispettivamente evasione.
C. Ottenuto il 24
settembre 2018 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con
risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/2018) il Municipio di Faido ha adottato
le zone di pianificazione dei comparti che in base alla citata revisione sono
destinati all'elaborazione di un piano particolareggiato (PP1 per il comparto "Stazione
di Faido"; PP2 per il comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro")
e ne ha disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 16 ottobre
al 15 novembre 2018 (cfr. FU 82/2018 del 12 ottobre 2018, pag. 8539). Per
quanto attiene alla zona di pianificazione qui d'interesse, ossia quella che concerne
il comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro", essa è volta a
salvaguardare gli obiettivi del PP2, affinché il Municipio possa allestire gli
approfondimenti necessari e, dopo l'approvazione del nuovo piano regolatore,
elaborare nel dettaglio i contenuti della pianificazione particolareggiata.
Inoltre, la zona di pianificazione vieta le nuove costruzioni e gli ampliamenti
degli edifici esistenti, limitando le opere ammesse a quelle di ordinaria
manutenzione. Essa ha una durata di cinque anni (cfr. scheda descrittiva, ''Effetti
" e "Durata'').
D.  a. Avverso
tale provvedimento RI 1, in quanto comproprietari del mapp. __________ di Faido
situato all'estremità occidentale del comparto e RI 2, anche come proprietario dei
limitrofi mapp. __________ e __________, insorgono davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Essi contestato
l'inserimento delle loro proprietà nel perimetro della zona di pianificazione,
poiché essendo esse in parte attribuite al territorio fuori zona edificabile risulterebbero
estranee ai suoi obiettivi. Inoltre, ritengono che l'istituzione del
provvedimento sia insensata per il fatto che esso corrisponde sia per
estensione sia per i contenuti alla zona PP2 attualmente al vaglio del Governo.
Avendo il Consiglio comunale già adottato la revisione del piano regolatore
della sezione di Faido, sul comparto sussisterebbe un blocco edilizio ai sensi
dell'art. 63 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100) , atto a salvaguardare le previsioni
pianificatorie. A titolo abbondanziale censurano una violazione del principio
della proporzionalità per rapporto agli effetti del provvedimento, sostenendo
che esso non si giustificherebbe già solo alla luce dell'ubicazione dei loro
fondi.
b. All'impugnativa
resistono la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune. La
prima, osservando come la zona di pianificazione adottata non ostacoli e non si
contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e richiamando gli scopi
dell'avviso dipartimentale, si rimette al giudizio del Tribunale. Il secondo postula
la reiezione del gravame, rilevando come l'inserimento dei fondi dei ricorrenti
nella zona di pianificazione si giustifichi per il fatto che le proprietà appartengono
funzionalmente al comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro" che
la revisione attribuisce alla zona PP2. Ritiene poi che i ricorrenti siano incorsi
in un'errata interpretazione delle norme che disciplinano l'istituzione delle
zone di pianificazione. Infatti, lo scopo dell'avversata misura sarebbe quello
di salvaguardare la pianificazione sino all'adozione del piano
particolareggiato, il cui contenuto sarà oggetto di studi futuri. In tal senso,
a mente del Comune il futuro PP2 rappresenterebbe il "piano sostitutivo"
a cui si riferisce l'art. 60 cpv. 2 LST. Infine, respinge la critica relativa
alla violazione del principio della proporzionalità, precisando come la zona di
pianificazione costituisca una misura autonoma rispetto alla revisione del
piano regolatore in atto.
E.  Richiamando le
argomentazioni e le domande contenute nel gravame, i ricorrenti comunicano di
rinunciare a replicare, condividendo gli argomenti della Sezione. Il Comune e la Sezione non hanno duplicato.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1
LST. Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, in qualità di
proprietari dei mapp. __________, __________ e __________ toccati dal
provvedimento avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo
(art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100).
2.   2 .1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere
modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per
comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere
che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio
è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone
di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso
di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi
pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie
competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59
LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia
di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle
pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà
del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due
anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione
in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia
influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo
indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la
libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di
pianificazione ( DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch , in
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27 ; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27 ).
3.   3.1.
Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a
salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva
(art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Esse attribuiscono un effetto
anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del
diritto attuale sino all'entrata in vigore di quello futuro (cfr. STA
52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La decisione sospensiva e il blocco
edilizio sono applicabili a dipendenza dello stato di avanzamento del progetto
di piano: la prima in caso di contrasto con uno studio in atto, il secondo se
il contrasto sussiste con un piano già pubblicato (cfr. Messaggio concernente
il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]:
pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 413).
3.2. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il Municipio o il
Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza
di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto
con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv. 2),
decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura
d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano
particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione
cantonale non è stato adottato. Secondo l'art. 84 del regolamento della legge
sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101), uno studio
pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di
piano , che consente di valutare l'incidenza
della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben si deduce dal testo
stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura
sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione. Tuttavia, essa non esclude,
se del caso, un'adozione successiva di quest'ultima ( STA 90.2015.115 del 12 luglio 2017 consid. 6.3,
90.2016.8 del 20 luglio 2016 consid. 6.3) .
3.3. Dalla data di pubblicazione
del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e
sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione
del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione
del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 LST prescrive poi che non si possono
attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del
piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il Consiglio
di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano entro due
anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione.
In questo caso le restrizioni decadono e la domanda di costruzione deve essere
decisa in base al diritto in vigore a quel momento. Il blocco edilizio paralizza
dunque qualsiasi iniziativa edilizia che non sia pienamente conforme alle
previsioni del piano regolatore o particolareggiato pubblicato previa adozione
da parte del Consiglio comunale (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid.
2.2; citato Messaggio concernente la LST, pag. 414).
4.   Secondo gli
insorgenti non sarebbe dato di capire perché i loro fondi sono stati inclusi
nel perimetro della zona di pianificazione, che, in ogni caso, si rivelerebbe
insensata, in quanto istituita dopo l'adozione da parte del Consiglio comunale
della revisione del piano regolatore della sezione di Faido e corrispondente
sia per estensione sia per i contenuti alla zona riservata al PP2. Ai sensi di
quanto disposto all'art. 63 LST, il comparto in cui si inseriscono le loro
proprietà sarebbe sottoposto alla misura del blocco edilizio, la quale
tutelerebbe a sufficienza le previsioni pianificatorie per tale area.
4.1. Come sostengono i
ricorrenti, la zona di pianificazione avversata tocca l'area
corrispondente all'estensione complessiva del perimetro della zona destinata al
piano particolareggiato PP2, pendente per approvazione davanti al
Consiglio di Stato. Nella scheda descrittiva il Municipio, oltre
a illustrare l'iter procedurale riferito alla revisione generale del piano
regolatore della sezione di Faido, descrive l'eterogeneità dei contenuti
presenti nel comparto (attività artigianali, commerci, servizi, aree di svago,
strutture di valenza storica) e il disordine insediativo che lo caratterizza,
spiegando infine che il provvedimento avversato è volto a salvaguardare gli
obiettivi di riordino e di riqualifica dell'area che il Comune intende
concretizzare attraverso l'elaborazione del PP2. Infatti, la prossimità del
comparto alla sponda sinistra del fiume Ticino, di particolare valore
paesaggistico, lo rende particolarmente adatto ad accogliere strutture
destinate ad attività ricreative e di svago e a fungere da fascia di stacco tra
gli insediamenti del nucleo del paese e il citato corso d'acqua. La sua
riconversione da area parzialmente artigianale a zona integralmente destinata
alla funzione ricreativa si giustifica anche tenuto conto del fatto che, a
seguito dell'aggregazione comunale del 2012, il Comune ha deciso di
privilegiare la zona artigianale di Chiggiogna per l'insediamento delle
attività produttive sul proprio territorio. Il Comune ha poi precisato che la
scelta di inserire i fondi dei ricorrenti nel perimetro della zona di
pianificazione sarebbe motivata dalla loro prossimità alla sponda sinistra del
fiume Ticino e dalla volontà del Comune di garantire a quest'area attraverso il
PP2 una pianificazione unitaria che ne valorizzi i contenuti paesaggistici e
naturali. Ora, benché tali intendimenti siano di per sé condivisibili e in
linea con il mandato costituzionale all'indirizzo dell'ente pubblico di
pianificare razionalmente il territorio (art. 75 cpv. 1 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), la
zona di pianificazione avversata si rivela prematura a questo stadio della
procedura, in quanto, non essendosi il Consiglio di Stato ancora espresso in
merito alla revisione del piano regolatore della sezione di Faido, al momento
non è dato di sapere se la zona PP2, dei cui scopi la misura avversata si pone
a tutela, sarà avallata dall'Autorità cantonale e quindi se in futuro vi sarà
concretamente la necessità di salvaguardare gli obiettivi della pianificazione
particolareggiata durante la fase di definizione dei suoi contenuti. Altrimenti
detto, siccome non si conosce la decisione del Governo in merito alla zona PP2, la pianificazione particolareggiata
non è (ancora) in atto né in procinto di essere intrapresa ,
motivo per cui non si giustifica l'istituzione di una zona di pianificazione a
sua tutela.
4.2.
Inoltre, come rettamente rilevato dai ricorrenti, dalla data di pubblicazione
della revisione del piano regolatore della sezione di Faido, avvenuta dal 26
gennaio al 26 febbraio 2018 (cfr. FU 05/2018 del 16 gennaio 2018, pag. 398),
sino all'approvazione della stessa da parte del Consiglio di Stato, il
Municipio dispone della misura del blocco edilizio di cui all'art. 63 LST per
negare eventuali modifiche edilizie o altri provvedimenti che dovessero
risultare in contrasto con le previsioni del piano regolatore adottato.
Ritenuto che il blocco edilizio decade se l'Esecutivo cantonale non approva il
nuovo piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, nel
caso in esame esso risulta applicabile sino al più tardi al 26 febbraio 2020.
Fino ad allora, la misura del blocco edilizio permette di tutelare a
sufficienza il comparto, paralizzando qualsiasi iniziativa edilizia che non sia
pienamente conforme alle previsioni della pianificazione , tanto più che la norma in
fase di approvazione (38 cpv. 1.2 NAPR) è chiara, poiché indica espressamente
che "fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato [nel comparto]
sono ammessi unicamente lavori di ordinaria manutenzione senza valorizzazioni
degl'immobili" (cfr. supra , consid. B.a.). Già solo per questo
motivo, il ricorso dev'essere accolto.
5.   A
prescindere da quanto precede, si rileva come, in ogni caso, la zona di
pianificazione avversata diverrebbe priva di scopo qualora il Governo dovesse
approvare la revisione. Infatti, posto che l'area toccata dalla misura
corrisponde a quella inserita nel perimetro della zona PP2 dalla revisione,
l'art. 38 cpv. 1.2 NAPR già contiene delle disposizioni di carattere
conservativo analoghe nei loro effetti a quelle della zona di pianificazione.
Per
contro, qualora il Consiglio di Stato non dovesse esprimersi in merito alla
revisione entro il 26 febbraio 2020, data in cui il blocco edilizio decadrà ex
lege , resta impregiudicata la possibilità per il Municipio di istituire una
nuova zona di pianificazione sul comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di
tiro". Lo stesso dicasi qualora il Governo dovesse negare la sanzione alla
revisione e nello specifico alla zona PP2, a dipendenza dei motivi posti a
fondamento della mancata approvazione.
6.   6.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto e la zona
di pianificazione istituita sul comparto "Saleggi-Gerra-vecchio
stand di tiro" annullata .
6.2. Si
prescinde dal prelievo della tassa di giustizia, ritenuto che il Comune
soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia
sollevato dall'obbligo di versare agli insorgenti, patrocinati, congrue
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto.
§   Di conseguenza
la risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/ 2018) del Municipio del Comune di
Faido è annullata nella misura in cui dispone l'istituzione di una zona di
pianificazione per il comparto che in base alla revisione del piano regolatore
della sezione di Faido è destinato all'elaborazione del piano particolareggiato
PP2 (comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro").
2.   Non si preleva la tassa di
giustizia. Agli insorgenti va retrocesso l'importo di fr. 1'200.- versato a
titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Il Comune di Faido
rifonderà ai ricorrenti complessivi fr. 1'600.- a titolo di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera