Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali
Decisione del 10.12.2018, TRAM
Incarto n. 90.2016.26
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 27 LPT
art. 33 LSTERR
art. 57 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 29 febbraio 2016 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di
  Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è
proprietaria del mapp. __________ di Bellinzona, situato in località Villetta (via Ravecchia __________). Sul fondo, di complessivi 1'212 m 2 ,
insiste una villa risalente al 1924.
B.  a. Con risoluzione del 28 ottobre
2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una zona di
pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della variante
del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del
provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente
interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e
quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico
(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la
pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione
degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti
e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori
storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,
riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori
storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi
edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli
oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati. b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la
pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.
Questa interessa, tra gli altri, il mapp. ________.
C.  Con ricorso del 29 febbraio 2016 RI
1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto
provvedimento pianificatorio, chiedendone in via principale l'annullamento, in
via subordinata che il mapp. __________ venga espunto dalla lista dei
potenziali beni culturali e in via ancor più subordinata una limitazione della
durata della misura a due anni. Essa contesta anzitutto la sussistenza dei
presupposti per la sua emanazione, ritenendola illegale, priva di interesse
pubblico e lesiva della garanzia della proprietà. Con riferimento al fatto che
il Comune dispone di un piano regolatore recente, che ha recepito i contenuti
della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL
445.100), essa nega poi la presenza di un notevole cambiamento delle circostanze
atto a giustificare il provvedimento. Peraltro lo stesso non addurrebbe i
motivi "() di una così radicale modifica di impostazione del piano
tramite una tutela a tappeto di tutto quanto è stato costruito a cavallo tra il
19 esimo e il 20 esimo secolo". Sempre con riferimento
al piano regolatore di recente approvazione, essa sottolinea come la sua
proprietà, che non presenta pregi particolari, non fosse menzionata nella lista
dei beni culturali allora compilata e avallata dall'Ufficio dei beni culturali
(UBC) né tanto meno nell' Inventario federale degli insediamenti
svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) . Vi sarebbero
inoltre ulteriori motivi per annullare la misura: anzitutto la stessa non
potrebbe colpire selettivamente solo singoli fondi, ciò contrariamente a quanto
ammette la giurisprudenza di questo Tribunale, che critica. Di conseguenza il
Comune avrebbe dovuto semmai far capo alle misure cautelari di cui alla LBC. Esponendo
poi il contesto politico che ha portato alla sua adozione, essa sottolinea l'incoerenza
del Municipio sulla base di un esempio concreto, invocando una lesione del principio
della parità di trattamento. Censura infine, con riferimento al principio della
proporzionalità, la durata del provvedimento.
D.  a. Il Comune di Bellinzona e la
Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro
argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e di duplica
le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi
e domande. In particolare la ricorrente richiama, come mezzo di prova, una
serie di documenti dal Comune.
E.  Con risoluzione del 1° marzo 2017
(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a
seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito
dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano
regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non
interessa il mapp. __________.
Considerato, in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
attiva della ricorrente, proprietaria di un fondo toccato dal provvedimento
contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1
LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Le prove sollecitate dall'insorgente in
sede di replica (richiamo atti dal Comune di Bellinzona, ed in particolare di
quelli riguardanti il mancato inserimento nella misura di tutti i beni elencati
nella lista trasmessa al Comune dall'UBC) non appaiono invece suscettibili di
apportare al Tribunale ulteriori elementi rilevanti per l'esito della
controversia. Tanto più che, come verrà esposto al consid. 7.1., la scheda
descrittiva menziona i criteri in base ai quali è stata effettuata la scelta
dei beni da inserire nel provvedimento.
2.  2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità
competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente
delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello
cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se
i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo
all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di
pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre
stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo
territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57
cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti
del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno
della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la
pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di
costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise
negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore
con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano
sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di
Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo
(art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST). 2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto
consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander
Ruch , in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad
art. 27 ; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.
27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,
affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il
provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.  Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un
interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1-3 Cost.). 3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura
di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione ( Ruch ,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione
non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il
provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch , op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n. 457). 3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
4.  Ai fini del giudizio, occorre
rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la LBC. 4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili
(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un
bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse
storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico,
urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i
beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia
le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di
costruzione, le zone archeologiche ecc. 4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC). 4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC
l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica
del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone
infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.
27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio
sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua
proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei
beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC). 4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle
adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il
quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione
o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5.  Secondo la ricorrente il vincolo
pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio della stabilità dei
piani e della sicurezza del diritto. Il Municipio non avrebbe dimostrato un
notevole mutamento delle circostanze atto a giustificare un adattamento dell'assetto
pianificatorio valido sul territorio comunale con riferimento alla tutela dei
beni culturali. La tesi non è condivisibile.
5.1.
5.1.1. Il principio
della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora,
tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di
modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle
circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica
a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi
verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del
piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela ( Waldmann/Hänni , op. cit., n. 24 ad art.
27; Ruch , op. cit., n. 31 segg. ad
art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata
necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio.
Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione,
di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano
regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e
risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei
proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi ( ibidem ,
con riferimento anche alla ZBl 1996 pag. 229 consid. 3 ). 5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è
la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari
interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono
ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di
pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per
cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme
ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare
sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua
validità sarà contestabile.
5.2. In concreto il
piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il
Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo comunale della
lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto protezione, indicava
nel contempo a pag. 18 che: "Il Servizio inventario dell'UBC dispone di
dati di censimento su un certo numero di edifici e manufatti, i quali restano a
disposizione dei servizi comunali nel caso in cui decidessero di proteggere
ulteriori edifici nell'ambito delle prossime procedure di modifica del PR" .
Tale indicazione si riallacciava a quanto già segnalato nell'ambito dell'esame
preliminare del 29 novembre 2006, pag. 14, ossia che "() il Servizio inventario
dell'UBC sta eseguendo una catalogazione generale degli edifici meritevoli di
studio esistenti sul territorio del vostro Comune. Da questo censimento
usciranno ulteriori indicazioni su edifici degni di essere protetti sul piano
locale o, in qualche caso, cantonale ()" . Il censimento, composto da
piani di situazione e schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi
stato ultimato fra il 2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014.
Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio
inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e
indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli
di protezione a livello locale. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio
2014 il Municipio ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la
richiesta di credito per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di
piano regolatore con oggetto i beni culturali da proteggere su territorio
comunale.
5.3. Ferme queste
premesse, è vero che dalla data d'approvazione del piano del paesaggio sino all'adozione
della misura qui contestata sono trascorsi solo cinque anni. Tuttavia il
processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione della misura, culminato
nell'approvazione del 16 novembre 2010, non poteva a quella data essere
considerato ultimato e quindi definitivo per quanto attiene alla tutela dei
beni culturali, mancando l'aggiornamento del relativo censimento, che
costituisce uno strumento conoscitivo indispensabile per vagliare e semmai
proteggere il patrimonio architettonico e artistico. Che l'edificio al mapp. __________
non risultasse menzionato nelle liste di cui disponeva nel 2010 il Servizio
inventario non è quindi da ricondurre, come vorrebbe la ricorrente, al fatto
che esso non fosse meritevole di tutela, bensì alla circostanza che il lavoro
di censimento era in corso. Anche la mancata menzione nell'ISOS della sua
proprietà non è determinante. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici
da proteggere ma degli insediamenti, dei quali compie un'analisi articolata
della sostanza edilizia, non limitata alla singola costruzione. Determinante è
piuttosto l'immagine che ne risulta. Non necessariamente ogni edificio degno di
protezione viene evidenziato nell'inventario, ma solo se questo occupa una
posizione di particolare significato e dominanza per il contesto (cfr. ISOS
della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna
2008, pag. 3 segg.; STA 52.2017.120 dell'11 giugno 2018 consid. 9.1.).
5.4. A ciò si aggiunge
il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima del
licenziamento del citato messaggio municipale erano state presentate al
Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme
depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali
presenti sul territorio. Anche questa circostanza, indicativa di un mutato
atteggiamento nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali,
concorre dunque a sostanziare la necessità di sottoporre a verifica il piano
regolatore. Da tutto ciò discende che, tenuto oltremodo conto del limitato
esame che qui si è chiamati a svolgere, l'avversata zona di pianificazione non
viola il precetto della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei
piani.
5.5. Non può portare
infine a diversa conclusione il richiamo alla sentenza n. 90.2011.3 del 13
novembre 2012 di questo Tribunale (pubbl. in: RtiD II-2013 n. 27) concernente Villa
B__________, che verteva sulla (apparente) contraddittorietà fra la
pianificazione generale del comparto dov'è situata la villa e la sua tutela
come bene culturale.
6.  6.1. La ricorrente ritiene poi che
il Municipio non poteva procedere unicamente con una lista di singoli fondi, ma
avrebbe per contro dovuto delimitare dei comprensori oggetto di tutela, non essendo
possibile tutelare un ambiente pregevole, salvaguardando unicamente alcuni
edifici. La misura non sarebbe quindi rispettosa del principio della legalità.
Ora, come ricorda la stessa ricorrente, questa Corte ha già avuto modo di
esprimersi in merito alla tematica in un caso analogo (cfr. STA 90.2013.14 del 27
ottobre 2014 consid. 5.1.2). L'insorgente non spiega però minimamente perché
tale giurisprudenza andrebbe abbandonata. In merito il Tribunale si limita
dunque a rilevare che la zona di pianificazione qui avversata è comprensiva di
un piano 1:3'000 che delimita il territorio per il quale è istituita la tutela
temporanea, suddividendo edifici e aree. Per i primi la zona di pianificazione
coincide di regola con il fondo su cui sorge il bene culturale; le aree invece
abbracciano di solito spazi di contorno e giardini. È dunque a torto che la
ricorrente ritiene che il provvedimento non delimiti esattamente dei
comprensori. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano dimensioni
ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui occorre
ricondurre la nozione di "comprensori esattamente delimitati" (cfr. Waldmann/Hänni , op. cit., n. 21 ad art.
27; Ruch , op. cit., n. 37 ad art.
27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve infatti considerare come
la zona di pianificazione in parola si pone nel contesto della tutela dei beni
culturali. Vero è che questa dev'essere estesa anche al loro contesto,
attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), ma non
si può pretendere che esso venga tracciato già a questo stadio, ove il Municipio
intende ancora verificare se il bene culturale sia o meno degno di tutela.
6.2. Da notare poi che,
contrariamente a quanto assume la ricorrente, la zona di pianificazione non va
confusa con le misure provvisionali di cui all'art. 17 LBC, intese a proteggere
singoli manufatti esposti al rischio di manomissione, alterazione, distruzione
o simili. In questo ambito, considerato il chiaro testo degli art. 17 cpv. 1
LBC e 14 cpv. 2 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6
aprile 2004 (RBC; RL 445.110), si deve ritenere che il Consiglio di Stato è
competente a tutelare in via cautelare tutti gli immobili degni di protezione,
anche d'interesse locale, mentre al Municipio rimane riservata la facoltà di
istituire una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57 segg. LST (cfr. STA
52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 2.2.).
7.  La ricorrente ritiene inoltre che
non siano presenti i requisiti per l'inclusione del suo edificio nella zona di
pianificazione, la quale poggerebbe su una selezione arbitraria dei beni indicati
nel piano 1:3'000.
7.1. Innanzitutto dev'essere
riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare
determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale
o ambientale per la collettività. Come visto al considerando 5.2., il provvedimento
interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a
seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente avvio ai lavori di
revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore esterno
e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro preparatorio si è
concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per esame preliminare
ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua una prima scelta,
selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in base al piano
particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243 beni protetti
(cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento è stato
inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28 ottobre
2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui avversato, che è
stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla Sezione dello
sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra , consid. B.b). La
contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla
revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir
irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come
la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
-  valore oggettivo dell'edificio dal profilo
storico-architettonico e affettivo;
-  presenza di elementi architettonici, tipologici e
decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
-  valutazione del degrado e delle alterazioni subite,
rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
-  aspetto contestuale: importanza dell'edificio da
tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-  aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri
corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è
stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata
misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361).
7.2. Sulla scorta di
queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla
pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che
basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del
provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse
dalla ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai
requisiti appena descritti. Con questa argomentazione essa misconosce lo scopo
del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti
in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica
risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri .
Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità
intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è
unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA
90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009
consid. 5.2.). Anche i generici riferimenti agli edifici ai mapp. ________, __________
e __________, che sarebbero stati depennati arbitrariamente dalla lista
trasmessa il 6 maggio 2014 dall'UBC, non meritano ascolto. Come esposto al
considerando che precede la scheda descrittiva e il rapporto di pianificazione
dell'ottobre 2015 spiegano i motivi in base ai quali è stata effettuata la
prima selezione dei beni, che sono poi stati inclusi nella misura. Tali motivi,
con i quali la ricorrente non si confronta minimamente, appaiono pertinenti.
Peraltro, l'approccio adottato dal Municipio è stato in seguito pienamente
condiviso dal Consiglio comunale, il quale ha adottato il 4 dicembre 2017 all'unanimità
la variante di piano regolatore concernente i beni culturali. Ad ogni modo, la
critica, infondata, risulta anche in contraddizione con il rimprovero mosso al
Comune di aver messo in atto una protezione indiscriminata di tutto quanto è
stato costruito a Bellinzona a cavallo tra il 19 esimo e il 20 esimo secolo.
8.  La ricorrente sostiene che la
misura sia costitutiva di un'evidente disparità di trattamento con particolare
riferimento alla mancata inclusione nel provvedimento dell'edificio al mapp. __________,
contemplato dall'ISOS e incluso nella lista trasmessa al Municipio il 6 maggio
2014. Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio dell'uguaglianza
dinanzi alla legge  ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di
provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio
(DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6). La
ricorrente non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo
opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. Ad ogni modo, fermo
restando quanto esposto ai consid. 7.1. e 7.2. in merito ai motivi in base ai
quali è stata effettuata la prima selezione dei beni e al consid. 5.3. in
merito alla portata dell'ISOS, si osserva che l'edificio al mapp. __________ vi
risulta menzionato solo come "elemento segnalato" e "elemento perturbante"
(cfr. ISOS, pag. 54, n. 2.0.9.). La censura si avvera quindi infondata.
9.  9.1. Fondata dal
punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora
esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria
all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento
rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti
appena enumerati sono senz'altro adempiuti. 9.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa
permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità
pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli
oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente
pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato
di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente
l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout
court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli
che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche
a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti
edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati.
Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già
insito nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile
potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di
revisione . In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
10.  In esito alle considerazioni che
precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la
soccombenza della ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre non si giustifica l'assegnazione
di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm ).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di giustizia di fr.
1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano
ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge
sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera