Licenza edilizia per un nuovo edificio unifamiliare
Decisione del 18.10.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.473
DISTANZA DALLA STRADA
SISTEMAZIONE DEL TERRENO
art. 41 LE

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso dell'8 ottobre 2018 di
RI
  1
RI
  2
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 29 agosto 2018 (n. 3968) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa
  dei ricorrenti avverso la risoluzione del 19 settembre 2017 con cui il
  Municipio di Breggia ha rilasciato a CO 1 la licenza edilizia per un nuovo
  edificio unifamiliare (part. ______);
ritenuto, in
fatto
A. a. L'arch. CO 1 è
proprietario di un terreno in pendio (part. __________) situato a Breggia,
nella frazione di __________, in zona residenziale (ZR). Il fondo sorge a valle
di via __________, strada di servizio (s3) a fondo cieco che in quel punto
termina con una piazza di giro. b. Nel marzo 2018, l'arch. CO 1 ha chiesto al Municipio il permesso di
costruire sul citato fondo una nuova casa unifamiliare. Lo stabile, articolato
su un unico livello e lungo ca. 20 m, sarà appoggiato su un terrapieno alto
fino a m 4.40, sistemato con una serie di vasche di cemento ( scarpata
strutturata ). Sul tetto dell'edificio saranno inoltre ricavati due
posteggi. c. Nel termine di pubblicazione la domanda di costruzione ha tra l'altro
suscitato l'opposizione di RI 1 e RI 2, comproprietari del fondo (part. __________)
situato sul lato opposto di via ______, a monte della piazza di giro. d. Fatto proprio l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio (n. 100761), il 19 settembre 2017 il Municipio ha rilasciato la
licenza edilizia, subordinandola a determinate condizioni. Nel contempo ha
respinto le opposizioni pervenute.
B. Con giudizio del 29
agosto 2018, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa interposta dai
vicini __________, confermando la predetta risoluzione. Dopo aver ammesso la
legittimazione attiva dei vicini, nel merito ha rigettato tutte le loro
obiezioni. In particolare ha ritenuto che la scarpata non fosse riconducibile a
un muro di sostegno secondo l'art. 20 delle norme di attuazione del piano
regolatore di Breggia, sezione di __________ (NAPR), destinato a recingere e
sostenere il terreno circostante, ma costituisse un elemento costruttivo
intrinseco all'abitazione, ossia il suo "zoccolo" rispettivamente
la sua base. Computando il suo ingombro verticale su quello dell'edificio, ha
aggiunto, l'altezza massima (m 7 + 1.50) ammessa (art. 9 e 51 NAPR) sarebbe
rispettata. La precedente istanza ha in seguito affermato che il nuovo edificio
ossequierebbe anche la distanza minima dalla strada di servizio (o piazzuole di
scambio o posteggio), che sarebbe pari a 2 m. Ha poi negato una violazione dell'art.
41d della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) concernente le prescrizioni antincendio e
disatteso una censura relativa allo smaltimento delle acque (fitodepurazione).
Infine, ha tutelato la valutazione estetica resa dal Municipio in base al principio d'inserimento ordinato
e armonioso nel paesaggio e respinto le lamentele riferite alle vibrazioni in
fase di cantiere.
C. RI 1 e RI 2 si
aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia
annullato, unitamente alla licenza edilizia. Riproponendo parte delle censure rimaste inascoltate, riaffermano anzitutto che
la "scarpata strutturata" altro non è che un muro di sostegno del
terrapieno su cui poggia l'edificio; in quanto tale, disattenderebbe chiaramente
l'altezza massima (m 2.50) prescritta dall'art. 20 NAPR per questo genere di
opere. Inammissibili sarebbero le opposte deduzioni tratte dal Governo. Lo
stabile progettato, proseguono, non si atterebbe poi alle linee di arretramento,
che il piano del traffico fissa a una distanza di 2 rispettivamente 4 m dal
campo stradale e dalla piazza di giro. Rimproverano inoltre alle precedenti
istanze di non aver sufficientemente verificato la conformità con le normative
antincendio del serbatoio previsto nella caldaia. Infine, insostenibili
sarebbero le considerazioni sviluppate dal Governo dal profilo dell'inserimento
estetico, soprattutto avuto riguardo all'importante impatto della scarpata con
le vasche (che nemmeno il folto rinverdimento imposto a titolo di condizione di
licenza sarebbe in grado di mitigare).
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si rimette al giudizio del
Tribunale. Il Municipio sollecita il rigetto del ricorso, così pure l'arch. CO
1, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
E. Con la replica e le
dupliche, i vicini opponenti rispettivamente l'UDC, l'Esecutivo comunale e l'istante
in licenza si sono essenzialmente riconfermati nelle loro posizioni,
sviluppando in parte i propri argomenti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
LE. Pacifica è la legittimazione attiva dei ricorrenti, già opponenti e
proprietari del fondo situato a monte del terreno dedotto in edificazione, da
cui è separato solo dalla citata piazza di giro (art. 21 cpv. 2 LE e art. 65
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm;
RL 165.100]). Essi risultano senz'altro particolarmente toccati dalla decisione
impugnata e hanno un interesse degno di protezione al suo annullamento (art. 65
cpv. 1 lett. b e c LPAmm), come rettamente concluso dal Governo (cfr. consid.
1-1.3). Nemmeno il resistente pretende in questa sede qualcosa di diverso. Il
gravame, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm),
integrati dal piano del traffico vigente (approvato dal Consiglio di Stato il
20 ottobre 2009). La situazione dei luoghi risulta in modo sufficientemente
chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. Il sopralluogo sollecitato dagli
insorgenti non appare idoneo a portare la conoscenza di ulteriori elementi
rilevanti ai fini del giudizio.
2. "Scarpata strutturata" 2.1. Secondo l'art. 20 cpv. 1 NAPR qualora, per la sistemazione del terreno
circostante un fabbricato, si rendano necessari muri di sostegno, la loro
altezza, a partire dal terreno inferiore sistemato, non può superare m 1.50 . Per terreni la cui pendenza supera il 30% , soggiunge il cpv. 2, il
Municipio può concedere muri di sostegno di maggiore altezza, compresa tra m
1.50 e m 2.50 qualora essi vengano inseriti convenientemente nel paesaggio e,
in particolare, se vi si apponga una pergola o li si copra parzialmente con
filari di alberi o piante rampicanti (...). Stando all'art. 20 cpv. 4 NAPR, per i terrapieni sono applicabili per
analogia i predetti capoversi. I muri di sostegno o i cigli superiori delle scarpate dei terrapieni, precisa l'art. 20 cpv. 5 NAPR, possono essere sormontati da reti metalliche,
cancellate, parapetti o siepi di altezza massima 1 m . L'art. 20 NAPR, stando al suo chiaro testo, disciplina sia l'altezza dei muri
di sostegno, sia i terrapieni e le loro scarpate, disponendo che il loro
ingombro verticale non può di regola oltrepassare m 1.50. Per i terreni in
pendio (> 30%) prevede nondimeno un supplemento di 1 m, purché sia garantito
un loro corretto inserimento (segnatamente mediante un adeguato mascheramento
con della vegetazione). Queste regole si applicano anche alle opere di sistemazione del terreno formate
da vasche o blocchi prefabbricati, posati in file parallele sovrapposte a
incastro, che presentano un'inclinazione superiore a 45° sull'orizzontale. La
giurisprudenza ha infatti già avuto modo di stabilire che gli ingombri
verticali e le ripercussioni ingenerate da questo tipo di opere sul quadro del
paesaggio sono in effetti analoghe a quelle prodotte dai muri di sostegno (cfr.
STA 52.2008.34 del 2 febbraio 2010 consid. 4.2.5). 2.2. In concreto, il progetto prevede di sistemare il pendio naturale con un
terrapieno, sostenuto a valle da una serie di vasche di cemento sovrapposte a
incastro, da rinverdire (cd. scarpata strutturata ). Il nuovo edificio
sarà appoggiato su questo terrazzamento, sporgendo leggermente dal suo ciglio
(cfr. sezioni e facciate). Ora, è evidente che il terrapieno configura un'opera
di sistemazione del terreno. In quanto destinato a sorreggerlo, il manufatto
formato dalle vasche (inclinato più di 45°) è invece riconducibile a un muro di
sostegno. Non è quindi un edificio, ovvero un fabbricato che definisce degli
spazi, aperti o chiusi, destinati segnatamente a riparare persone e cose dalle
intemperie (cfr. STA 52.2012.137-142-167 del 13 novembre 2012 consid. 2.1, 52.2005.312
del 19 ottobre 2005 consid. 2). Tanto meno, come affermato dal Governo, una sua parte costruttiva intrinseca . Lo stabile ben si distingue infatti dal
muro di vasche e il terrapieno sottostanti, che si estendono peraltro anche sul
lato nord del fondo. Basta guardare i piani per rendersene conto. I pannelli
solari applicati alla sommità del muro (ultime file di vasche) non permettono
evidentemente di giungere a una diversa conclu- sione. Peraltro, davanti al Municipio, nemmeno l'istante in licenza aveva preteso
qualcosa di diverso ( la scarpata rinverdita altro non è che una normale
scarpata di terra , cfr. licenza edilizia pag. 4). Ne discende che alle
opere in questione torna applicabile l'art. 20 NAPR, in particolare l'altezza
massima di m 2.50 (cfr. cpv. 2 e 4). Ora, è manifesto che, essendo alti più di
4 m, il muro di vasche e il terrapieno disattendono tale parametro. Da questo profilo il progetto non può pertanto essere autorizzato, siccome
manifestamente lesivo delle NAPR. Poco conta invece che l'altezza del nuovo edificio, cumulata a quella della
scarpata strutturata sottostante (cfr. art. 41 LE; RtiD II-2006 n. 18 consid.
3), rientrerebbe in quella massima (m 7 + 1.50) ammessa dagli art. 9 cpv. 2, 3
e 51 NAPR per le costruzioni principali in zona ZR, su terreni in pendio (>
30%). Tale circostanza non permette infatti di fare astrazione dall'ordinamento
che il legislatore comunale ha stabilito per le opere di sistemazione del
terreno che, come quelle in oggetto, non possono superare l'altezza di m 2.50 (nemmeno
se ricoperte di vegetazione). Analoga conclusione vale per l'art. 4 lett. c
NAPR. Questa norma - avente una chiara finalità paesaggistica (aspetti estetici
generali che vincolano l'edificazione dei fondi) - richiede unicamente che gli
edifici poggino su una base in muratura piena e non su dei pilastri in vista
(creando dei vuoti). La disposizione non permette quindi di alterare la
morfologia naturale dei pendii con opere di sistemazione alte più di m 2.50. Ne deriva che il giudizio impugnato, già solo per questo motivo, non può essere
confermato.
3. Distanza dalle
strade 3.1. La distanza dalle strade è disciplinata dall'art. 13 NAPR, che distingue
tra la distanza delle costruzioni principali (cpv. 1) e quella delle costruzioni accessorie o elementari dalle strade comunali (cpv. 2). In
particolare, secondo l'art. 13 cpv. 1 lett. a NAPR, per le zone NN e ZR le
distanze delle costruzioni principali dalle strade, dai percorsi pedonali e dai
sentieri sono stabilite dalle linee di arretramento e di costruzione disegnate
nel piano . L'art. 13 cpv. 2 NAPR prevede dal canto suo che qualora ciò non sia di
impedimento per la visibilità e per la sicurezza del traffico, il Municipio può
autorizzare la costruzione di edifici accessori all'interno delle linee di
arretramento delle strade comunali o sotto alle piazze di giro se ciò permette
l'uso razionale e parsimonioso dei fondi o un migliore loro inserimento nel
terreno (lett. a). In ogni caso il filo di gronda (canale compreso) o la
parte sporgente della costruzione devono essere tenuti ad una distanza minima
di 50 cm dal bordo esterno del campo stradale (bordo compreso ; lett. b). Le
autorimesse e le pensiline di copertura dei posteggi possono essere costruite a
m 1.50 di distanza dal ciglio stradale delle strade comunali se i veicoli
possono entrare ed uscire tramite un piazzale di manovra proprio, di dimensioni
adeguate, o se la porta o il cancello eventuali sono apribili con telecomando (lett. c). Dall'art. 13 NAPR emerge che, per principio, tutte le costruzioni principali devono attenersi alle linee di arretramento (o di costruzione) fissate dal
piano del traffico (cfr. anche art. 28 cpv. 3 della legge cantonale di applicazione della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 [LALPT; BU
1990, 365] , vigente al momento dell'adozione del PR, che imponeva l'obbligo
di fissare tali linee). Possono invece anche sorgere all'interno degli
arretramenti delle strade comunali o sotto le relative piazze di giro - a
determinate condizioni (cfr. cpv. 2 lett. a-c NAPR) - le costruzioni
accessorie , ovvero le opere minori al servizio di un fabbricato principale
o un'attività primaria (che rispettino i requisiti posti dall'art. 8 cpv. 1
lett. a NAPR, e meglio: non siano destinate all'abitazione o al lavoro; siano
indipendenti dall'edificio principale e non superino l'altezza di 3 m, la
lunghezza di 12 m e la superficie di 75 m 2 ). Analoga regola vale per
le costruzioni elementari (ossia quelle che, giusta l'art. 8 cpv.
1 lett. b NAPR, non superano la superficie di 10 m 2 e l'altezza di
2.50 m). Per alcune opere, quali le autorimesse o le pensiline per i posteggi,
va nondimeno rispettata una distanza minima di m 1.50 dal ciglio stradale (cfr.
art. 13 cpv. 2 lett. c NAPR). In assenza di una diversa disposizione, sono infine soggette alle distanze stabilite
dalle linee di arretramento le costruzioni sotterranee, non altrimenti
qualificabili come accessorie o elementari (cfr. art. 42 cpv. 2 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9
dicembre 1992 [RLE; RL 705.110]; Adelio Scolari , Commentario, Cadenazzo
1996, n. 1030 ad art. 25 LE). 3.2. In generale, il vigente piano del traffico fissa lungo la strada di
servizio s3 una linea di arretramento di 4 m a monte della strada e una di 2 m
a valle. L'entità ridotta di quest'ultima è da ricondurre all'orografia del
territorio: nelle aree con terreni in forte pendenza, sul lato verso valle
delle strade, l'arretramento è stato generalmente adattato per permettere un adeguato
inserimento delle costruzioni (cfr. risoluzione di approvazione del piano
regolatore di __________ del 20 ottobre 2009, pag. 34). Nel tratto di strada
che qui interessa - in corrispondenza della piazza di giro - il piano traccia
invece degli arretramenti che variano tra 2 e 4 m. Non v'è dubbio dell'entità
di tali arretramenti, agevolmente deducibile per misurazione dal piano del
traffico in scala 1:1000 (cfr. piano approvato il 20 ottobre 2009, che
corrisponde agli estratti grafici agli atti: doc. 5 allegato alla risposta del
resistente al Governo e doc. BB prodotto dai ricorrenti). ESTRATTO PIANO DEL TRAFFICO
Invano il resistente si richiama alla tavola complementare inserita nel piano
del traffico relativa alla sezione tipo . Questa tavola - di carattere
indicativo - è solo destinata a fornire informazioni tecniche sugli elementi
che compongono la strada (cfr. art. 61 cpv. 2 NAPR). Nella misura in cui riprende anche elementi grafici rilevabili dal piano
- quali la dimensione della superficie stradale (m 3.50) e l'arretramento dal
ciglio stradale (m 2) - la stessa va trattata quale mera indicazione puntuale,
riferita al punto scelto per esemplificare la sezione tipo (cfr. Manuale per la
redazione dei piani del traffico edito dal Dipartimento del territorio,
dicembre 2002, pag. 12 e 31). Non quale modifica delle risultanze grafiche, che
possono all'evidenza divergere da punto a punto. Vincolanti sono insomma solo
le indicazioni grafiche riportate nel piano del traffico (cfr. anche Manuale citato,
pag. 12). 3.3. Ferme queste premesse, è certo che il nuovo edificio invade lo spazio
determinato dalle linee di arretramento fissate in corrispondenza della piazza
di giro, sia verso nord (ca. 4 m), sia verso ovest (ca. 2 m), così come
eccepiscono i ricorrenti (cfr. piano di cui al doc. BB). Insostenibile è l'opposta
conclusione a cui è pervenuto il Governo, senza confrontarsi con le vincolanti linee
riportate nel piano. Ne discende che il progetto viola l'art. 13 cpv. 1 lett. a
NAPR: anche da questo profilo, non poteva quindi essere autorizzato. Non essendo riconducibile a una costruzione accessoria o elementare, la nuova
casa d'abitazione - ancorché situata al di sotto della piazza di giro - non
potrebbe invece beneficiare del particolare regime applicabile a questo genere
di opere (art. 13 cpv. 2 NAPR). Nessuno del resto lo pretende.
4. Stante quanto
precede, considerato che la controversa licenza edilizia non risulta conforme
al diritto già per i difetti sin qui illustrati, il giudizio impugnato deve
essere annullato, senza che si renda necessario esaminare le ulteriori
eccezioni sollevate dagli insorgenti.
5. 5.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la
contestata licenza e la decisione governativa che la conferma, siccome lesive
del diritto.
5.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico del resistente,
soccombente. Quest'ultimo rifonderà inoltre ai ricorrenti, assistiti da un
legale, adeguate ripetibili per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Il
Comune non deve contribuire al pagamento degli oneri processuali, essendo
comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi
pecuniari (cfr. art. 47 cpv. 6 LPAmm), rispettivamente non quale unico
antagonista (cfr. Marco Borghi/Guido
Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n.
2b ad art. 31).
Per
questi motivi,
decide :
1.   Il ricorso è
accolto.
§.   Di
conseguenza, sono annullate:
1.1.   la decisione del 29 agosto 2018
(n. 3968) del Consiglio di Stato;
1.2.   la licenza edilizia del 19
settembre 2017 rilasciata dal Municipio di Breggia a CO 1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, il quale è inoltre tenuto a
rifondere ai ricorrenti complessivi fr. 2'500.- a titolo di ripetibili per
entrambe le sedi. RI 1va retrocesso l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera