Passaggio al nuovo modello salariale di un dipendente cantonale. Attribuzione dello stipendio
Decisione del 22.05.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.40
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 9 COST
art. 70 LPAMM2013

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 15 gennaio 2018 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) del Consiglio di Stato che a partire
  dal 1° gennaio 2018 le ha attribuito la funzione di ufficiale dello stato
  civile II e l'ha inserita nella classe di stipendio 5 con 9 aumenti;
ritenuto, in
fatto
A.   a. Dopo alcuni anni alle dipendenze dello Stato in altre funzioni, il 23
novembre 2010 il Consiglio di Stato ha nominato RI 1 supplente ufficiale
dello stato civile alla Divisione degli interni del Dipartimento delle
istituzioni. Dal 1° gennaio 2011 RI 1 è stata nominata ufficiale dello stato
civile II (22-26) e inserita nella classe 22 al minimo. Negli anni successivi essa ha conseguito la
classe 23 (dal 1° gennaio 2015) e la classe 24 (dal 1° gennaio 2017) con gli
aumenti maturati nel frattempo.
B.   Il 22 ottobre 2014 RI 1 ha
ottenuto l'attestato professionale federale di ufficiale dello stato civile.
C.   A seguito delle importanti
modifiche apportate al sistema salariale dei dipendenti dello Stato dal
legislatore cantonale a partire dal 1° gennaio 2018, con scritto del 12 ottobre
2017 la Sezione delle risorse umane (SRU) e il funzionario dirigente hanno informato RI 1 che l'anno successivo sarebbe stata
agganciata al nuovo modello retributivo nella funzione di ufficiale di
stato civile II in classe 5 con 9 aumenti. Facendo uso della facoltà di
presentare osservazioni, la dipendente ha sostenuto che dopo l'ottenimento dell'attestato
professionale federale non vi è stato alcun adeguamento della sua posizione,
contrariamente a quanto le era stato a suo tempo promesso. Essa ha pertanto
chiesto di attribuirle sin da subito la funzione di ufficiale di stato civile I.
D.   Con scritto del 29 novembre
2017 la SRU ha comunicato a RI 1che il Consiglio di Stato con risoluzione del 22
novembre 2017, le aveva attribuito la funzione di ufficiale di stato civile II
e iscritta nella classe 5 con 9 aumenti, come già prospettatole.
E.   Contro la predetta decisione
RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone
l'annullamento e la nomina quale ufficiale di stato civile I così come
l'inserimento nella classe corrispondente a questa funzione. La ricorrente ha ricordato
anzitutto l'organizzazione degli uffici di stato civile del Cantone e ribadito
il fatto che le mansioni svolte dagli ufficiali sono identiche, indipendentemente
dalla loro classificazione I, II o III. Requisito per ottenere la nomina di
ufficiale I è il possesso dell'attestato federale di ufficiale di stato civile,
ciò che essa ha acquisito già nel 2014. Per questo non vi sarebbe più alcun impedimento
per la sua promozione a ufficiale I, statuto di cui del resto beneficiano i suoi
colleghi che ricoprono questa funzione. In
caso contrario, si creerebbe una disparità di trattamento tra gli ufficiali che pure hanno conseguito il diploma federale e che hanno già
ottenuto la promozione a ufficiale I e lei stessa, che ricopre invece ancora la
posizione di ufficiale II. Il passaggio alla funzione superiore le era del
resto stato ventilato dal suo funzionario responsabile, ma non è stato
concretizzato con la promessa di attuarlo con l'introduzione del nuovo sistema
salariale, ciò che tuttavia non è avvenuto.
F.   All'accoglimento dell'impugnativa
si è opposto il Consiglio di Stato che ha ribadito la correttezza della funzione
e della classe di stipendio attribuite alla ricorrente. Le precedenti norme
concernenti le promozioni non facevano dipendere la nomina nella classe
superiore solo dal possesso del diploma federale, bensì pure dalla permanenza
nella classe 25 per almeno due anni. Condizione, quest'ultima, che la
ricorrente non soddisfaceva. Pertanto, essa è stata giustamente agganciata al
nuovo sistema sulla base della sua precedente situazione (ufficiale II, classe
24) nella nuova classe 5 prevista per gli ufficiali II. In questo senso non vi
è nemmeno violazione del principio della buona fede per le asserzioni del
funzionario dirigente, che possono essere interpretate solo in funzione delle
norme di promozione valide a quel momento.
G.   Nei successivi allegati di
replica e duplica le parti hanno affinato le rispettive tesi e argomentazioni e
contrastato quelle opposte. Di ciò si riferirà, nella misura in cui sarà
necessario, nei considerandi in diritto.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 della
legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio
2017 ( LStip ; RL 173.300) in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli
impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La
legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti. Le prove sollecitate dall'insorgente
non appaiono idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti
rilevanti ai fini del giudizio.
2.   2.1. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con
quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo
la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad
aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. In particolare,
sulla base di una valutazione analitica delle funzioni, il numero delle
funzioni è stato ridotto e, di principio, ad ogni funzione è stata fatta
corrispondere una sola classe di stipendio.
2.2.
La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017
ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione
della precedente. A questa data il Governo ha pure posto in vigore il
regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello
Stato dell'11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310) e ha modificato il regolamento
dei dipendenti dello Stato (RDSt; RL 173.1010) per adeguarlo là dove necessario
alla LStip. 2.3. Per l'ufficiale di stato civile, come
per alcune altre funzioni, il nuovo ordinamento prevede tre categorie
(I/II/IV), come in pre-cedenza, con attribuzioni rispettivamente delle classi
2, 5 e 6. Il passaggio alla classe superiore è ora regolato all'art. 54 cpv. 9
RDSt, nella versione in vigore fino al 29 marzo 2019 (cfr. BU 39/2017) qui
determinante, come segue:
Le
promozioni tramite concorso oppure rivalutazione individuale, per il passaggio
alla funzione superiore, possono avvenire se cumulativamente sono soddisfatti,
per le funzioni sottoelencate, i seguenti principi:
 il
collaboratore ha raggiunto almeno 12 aumenti,
 il
collaboratore ha raggiunto in modo particolarmente soddisfacente i risultati
attesi dalla funzione e ha assunto un comportamento corretto,
 il
collaboratore assume il ruolo previsto dalla funzione superiore in base alla
relativa descrizione che indica le responsabilità accresciute aggiunte,
 per il
passaggio alla funzione di Ufficiale dello Stato civile, se il collaboratore ha
ottenuto l'attestato federale di Ufficiale dello Stato civile.
3.   Come accennato in
narrativa, la ricorrente, dal momento in cui è entrata in servizio all'Ufficio
dello stato civile nel 2011 ha seguito la carriera professionale prevista dalle
norme di promozione e avanzamento in classi alternative e tra parentesi emanate
dal Consiglio di Stato per la corrispondente funzione. Essa ha quindi iniziato
in classe 22 e vi è rimasta per 4 anni (2011-2014), per poi proseguire per due
anni in classe 23 (2015 e 2016). Nel 2017 ha ottenuto un avanzamento in classe
24. Secondo quelle norme, che hanno perso validità al 31 dicembre 2017, essa
sarebbe dovuta rimanere 2 anni in classe 24 per poi proseguire in classe 25. La
promozione a ufficiale di stato civile I avrebbe potuto essere concessa solo alla
duplice condizione di aver ottenuto l'attestato federale di ufficiale di stato
civile e di esser rimasta almeno 2 anni in classe 25 (cfr. risoluzione governativa
n. 811 del 24 febbraio 2016, pag. 26). Ora, se la prima di queste condizioni è
stata adempiuta già nel 2014, la seconda non lo era al momento determinante per
il passaggio dal precedente sistema salariale a quello attuale, dato che la
ricorrente si trovava da un solo anno nella classe 24 e avrebbe quindi dovuto
attendere altri tre anni per spuntare la promozione a ufficiale di stato civile
I. L'aggancio, nel 2018, alla funzione di ufficiale di stato civile II e l'inserimento
nella classe 5 con 9 aumenti (stipendio immediatamente superiore a quello
percepito al 31 dicembre 2017) sono pertanto corretti, già in applicazione di
questi semplici principi e meccanismi di transizione. A maggior ragione lo sono
se si considera la carriera professionale prevista per gli ufficiali di stato
civile secondo il nuovo RClass, nella versione sopra riportata dell'art. 54
cpv. 9. In effetti, la promozione a ufficiale I era prevista, secondo questa
norma, tra l'altro solo dopo aver ottenuto 12 aumenti, livello che l'insorgente
manifestamente non aveva raggiunto al momento determinante. Tutto quanto
considerato, le censure della ricorrente, che motiva il suo ricorso e fonda le
proprie asserzioni, erroneamente, solo sulla base del titolo ottenuto nel 2014,
si rivelano prive di ogni fondamento e la decisione di aggancio non può che essere
confermata siccome immune da violazioni del diritto e perfettamente conforme al
nuovo sistema salariale.
4.   Questa conclusione si
impone anche esaminando la censura di violazione della parità di trattamento sollevata
dalla ricorrente, poiché essa, a suo dire, rispetto ai colleghi che come lei dispongono
del diploma federale e sono qualificati quali ufficiali I, sarebbe l'unica rimasta
nella categoria II.
Così come formulata, la
censura non adempie i requisiti di motivazione di cui all'art. 70 cpv. 1 LPAmm,
in applicazione dei quali non basta di certo accennare genericamente alla
situazione di altri collaboratori al fine di tracciare un possibile paragone
(tutto ancora da dimostrare) con la propria e pretendere un trattamento uguale.
In ogni caso, a questo proposito la ricorrente, pur patrocinata da un legale,
senza portare né offrire alcuna prova a sostegno delle proprie generiche argomentazioni,
si è focalizzata nuovamente a torto in modo riduttivo e unilaterale sul solo
diploma federale di cui disporrebbero i suoi colleghi ufficiali I per desumere
il diritto ad una sua nomina in questa stessa funzione, omettendo di
considerare tutti gli altri fatti pertinenti per la decisione da prendere. Si
ricorda qui all'insorgente che il principio di uguaglianza desunto dall'art. 8
cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile
1999 (Cost., RS 101) esige sì che i dipendenti che svolgono lo stesso lavoro
percepiscano la stessa retribuzione. Tuttavia, agli enti pubblici è per
principio riconosciuto un ampio margine discrezionale nell'allestimento degli
ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve allora imporsi un certo
riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due categorie d'aventi
diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione per evitare il
rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid. 3.2, 123 I 1
consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel rispetto del
divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti fattori che
caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici possono
scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 131 I
105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I
162 consid. 3.2, 125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18
settembre 2017 consid. 2 ). Censurabili sono
soltanto le distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non
appaiono ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013
consid. 4.1; Vincent Martenet, L'égalité de
rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag.
825 seg.). Per costante giurisprudenza,
l'art. 8 Cost. non risulta violato quando differenze di stipendio dipendono da
motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità di servizio, l'esperienza, gli oneri
familiari, le qualifiche, il tipo e la durata della formazione, il tempo di
lavoro, le prestazioni, il tipo di mansioni oppure il grado di responsabilità
del dipendente, come può essere nel caso concreto (DTF 141 II 411 consid.
6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105, consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). La censura, comunque
irricevibile siccome insufficientemente motivata, non reggerebbe nemmeno nel
merito già per queste ragioni, per cui ci si può esimere da ulteriori approfondimenti.
5.   La ricorrente, invocando il
principio della buona fede, ha infine sostenuto di meritare la qualifica di
ufficiale I anche per le rassicurazioni fornitele dal funzionario dirigente che,
in occasione dell'ottenimento dell'attestato federale, con e-mail del 21
novembre 2014 ha comunicato alla ricorrente (e ad una collega):
() Essendo il superamento dell'esame condizione di nomina, vi chiedo di farmi avere
copia dell'attestato, così che lo possa far proseguire alla Sezione delle
risorse umane.
La censura va d'acchito respinta poiché tale informazione, espressa in
termini generici e riferita unicamente ad una delle condizioni per la promozione
alla funzione superiore, non era suscettibile di far nascere nella ricorrente
alcuna legittima aspettativa. Oltre a ciò, il principio invocato (art. 9 Cost.)
presuppone, tra le altre condizioni, che l'informazione su cui l'amministrato
ha fatto affidamento emani dall'autorità competente a rilasciarla, o che il
cittadino poteva ritenere competente sulla base di fondati motivi. Condizione
che nel caso concreto fa difetto poiché la competenza di agganciare i
dipendenti al nuovo modello salariale fissando il relativo stipendio appartiene
all'autorità di nomina e non già al funzionario dirigente.
6.   Visto quanto precede, nella
misura in cui è ricevibile il ricorso deve essere respinto. La tassa di
giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera