Informazione e partecipazione pubblica nell'ambito della procedura pianificatoria
Decisione del 31.05.2019, TRAM
Incarto n. 90.2018.16
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
INFORMAZIONE E PARTECIPAZIONE
PRINCIPIO INQUISITORIO
art. 29 cpv. 2 COST
art. 5 cpv. 1 LALPT
art. 32 LALPT
art. 25 LPAMM2013
art. 34 LPAMM2013
art. 46 cpv. 1 LPAMM2013
art. 4 LPT
art. 33 LPT
art. 4 LSTERR
art. 5 LSTERR
art. 26 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 10 luglio 2018 di
RI
  1
contro
la
  risoluzione del 30 maggio 2018 (n. 2512), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la variante del piano regolatore del Comune di Bellinzona, sezione
  di Giubiasco, concernente la modifica di azzonamento di parte della zona
  industriale nord e della zona artigianale nord;
ritenuto, in
fatto
A. Il piano regolatore
dell'allora Comune di Giubiasco è stato approvato con risoluzione del 13
dicembre 1994 (n. 11313) dal Consiglio di Stato e integrato in seguito da
alcune varianti.
B. a. Il 13 settembre
2007 il Municipio dell'allora Comune di Giubiasco ha sottoposto al Dipartimento
del territorio per l'esame preliminare il piano d'indirizzo del 22 giugno 2007
per la variante del piano regolatore concernente la porzione della zona industriale
nord (zona I-nord) che a partire dalla stazione FFS di Giubiasco si sviluppa
verso nord-est sul lato orientale della linea ferroviaria (comparto ristretto).
b. Dopo la serata
informativa del 16 ottobre 2007, nell'ambito della quale è stato presentato
alla popolazione il citato progetto, sono state trasmesse al Municipio alcune
osservazioni, tra cui quelle del 10 novembre 2007 di RI 1 - cittadino di
Giubiasco e proprietario del mapp. 694 di quel Comune - con cui egli si è
espresso in particolare in merito ad aspetti legati alla rete viaria e al
flusso di traffico all'interno della zona I-nord.
c. Con esame
preliminare del 16 giugno 2008 il Dipartimento del territorio, pur considerando
ammissibile uno sviluppo del comparto nel senso auspicato dal piano
d'indirizzo, ha evidenziato una serie di problemi dal profilo delle
destinazioni d'uso ammesse e dell'inquinamento fonico, e ha ritenuto che il
progetto necessitasse di ulteriori chiarimenti per rapporto ai suoi obiettivi.
Inoltre, ha invitato il Municipio a considerare la possibilità di includere nel
comparto oggetto della variante il mapp. 2983, occupato dall'ex stabile __________
e parzialmente attribuito alla zona artigianale nord (zona Ar-nord).
d. Tenuto conto delle
indicazioni dell'Autorità cantonale, il Municipio ha rivisto la pianificazione
del comparto, elaborando una nuova versione del piano d'indirizzo (cfr.
rapporto di pianificazione sugli indirizzi del 31 ottobre 2011, versione successiva
alla presentazione pubblica del 9 maggio 2011). Tra le modifiche principali
apportate spiccano in particolare l'inclusione del mapp. 2983 nel perimetro
della variante e l'attribuzione dell'intero comparto ad una nuova zona artigianale-commerciale
(zona ArCo).
e. I contenuti della
nuova versione del progetto di variante sono stati presentati alla popolazione
nell'ambito della serata informativa del 9 maggio 2011, a seguito della quale
sono pervenute al Municipio due osservazioni scritte.
f. Con l'esame
preliminare del 9 agosto 2012 il Dipartimento del territorio si è espresso
favorevolmente in merito agli obiettivi di riconversione e di riqualifica del
comparto previsti dalla seconda versione del piano d'indirizzo, invitando
tuttavia il Municipio ad apportare alcune modifiche puntuali e ad approfondire
la variante affinché la pianificazione risultasse maggiormente efficace.
C.  a. Nella seduta
del 16 giugno 2014 il Consiglio comunale di Giubiasco ha adottato diverse
varianti del piano regolatore, tra cui quella concernente il comparto testé
descritto.
b.
Avverso le delibere comunali in merito alla citata variante e a quella relativa
a parte della zona I-sud, alla zona AP-EP Seghezzone (con una porzione di zona
Re) e alla zona artigianale alla Ressiga, nell'ambito del periodo di
pubblicazione ai sensi della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL
181.100), il 9 agosto 2014 RI 1 ha interposto ricorso al Consiglio di Stato,
contestando, fra l'altro, la procedura d'informazione della popolazione messa
in atto dal Comune. Con decisione del 18 novembre 2014 (n. 5312) il gravame è
stato respinto e dichiarato irricevibile per quanto attinente alla procedura
pianificatoria.
c. Adito
in seconda istanza, questo Tribunale - confermando che le contestazioni in
merito alla procedura d'informazione e partecipazione fossero da sollevare in
occasione della pubblicazione ai sensi della legge cantonale di applicazione
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990
(LALPT; BU 1990, 365) - ha ritenuto il ricorso prematuro, ma non irricevibile,
motivo per cui ha retrocesso gli atti al Consiglio di Stato con ordine di
sospendere la procedura ricorsuale in attesa della pubblicazione delle
decisioni d'adozione ai sensi dell'art. 34 cpv. 2 LALPT e di riattivarla
d'ufficio evadendo l'impugnativa tramite la risoluzione di approvazione delle
varianti (cfr. STA 52.2015.30 del 21 luglio 2015).
d. In seguito alla
pubblicazione ai sensi della LALPT, in data 15 ottobre 2015 RI 1 si è nuovamente
aggravato davanti al Consiglio di Stato contro le due citate varianti,
dichiarando il gravame "aggiuntivo e di complemento al ricorso del 9
agosto 2014". Egli ha postulato in via principale "l'acquisizione
di riscontri oggettivi atti a documentare le procedure di modifica delle
varianti di PR (), segnatamente per quanto concerne l'informazione e la
partecipazione della popolazione" e la sospensione della procedura al
fine di poter presentare un memoriale conclusivo. In via subordinata ha chiesto
l'annullamento delle decisioni del legislativo comunale per violazione del
principio della partecipazione della popolazione in ambito pianificatorio
disposto all'art. 4 della legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).
D.  Con
risoluzione del 30 maggio 2018 (n. 2512) il Governo ha approvato la variante
concernente la modifica di azzonamento di parte della zona I-nord e la zona
Ar-nord di Giubiasco, respingendo al contempo il gravame di RI 1 nella misura
in cui riferito alla stessa. A proposito dell'asserita violazione dell'art. 4
LPT, riassumendo dettagliatamente l'iter pianificatorio confluito nella
decisione d'adozione del Consiglio comunale, esso ne ha escluso la sussistenza.
Inoltre, ha sottolineato come nel corso dell'intera procedura il Municipio
avesse garantito all'insorgente l'accesso agli atti richiesti e la possibilità
di esprimersi al riguardo. Infine, l'Autorità cantonale ha ritenuto non fossero
dati gli estremi per accogliere la richiesta di sospendere la procedura.
E.  RI 1 insorge
ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento
della citata risoluzione governativa e il rinvio degli atti all'autorità
inferiore affinché completi l'istruttoria secondo quanto richiesto e sani la
violazione del diritto di essere sentito e della parità di trattamento commessa
nei suoi confronti. Il ricorrente rimprovera al Governo di non averlo convocato
per un sopralluogo e di non averlo sentito nell'ambito della procedura ricorsuale,
benché tale diritto fosse stato invece garantito agli altri insorgenti in prima
sede. Sostiene poi che la decisione sia carente dal profilo della motivazione e
che l'Autorità cantonale non avrebbe dovuto ritenere determinate ai fini del
giudizio la serata informativa del 16 ottobre 2007, riferita a un progetto di
variante che era stato rivisto alla luce dell'esito del primo esame preliminare,
bensì quella del 9 maggio 2011, che egli contesta abbia avuto luogo,
riservandosi di chiedere l'audizione di testimoni. In proposito, rimprovera al Consiglio
di Stato di non aver disposto ulteriori complementi istruttori volti ad
accertare lo svolgimento della serata pubblica e il deposito degli atti
pianificatori per la consultazione. Ribadisce la sussistenza di una violazione
dell'art. 4 LPT, criticando l'agire poco trasparente del Municipio, in particolare
perché, nonostante le sue richieste, esso non avrebbe prodotto prova alcuna
atta a dimostrare il corretto svolgimento della procedura di informazione e
partecipazione della popolazione, segnatamente della serata pubblica del 9
maggio 2011. Infine, solleva alcune contestazioni specifiche in merito alla
variante approvata.
F.   Con la
risposta, la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune di
Bellinzona resistono al ricorso. La Sezione respinge la richiesta di rinvio
degli atti all'istanza inferiore, in quanto considera che siano stati
rispettati sia il diritto di essere sentito del ricorrente sia le esigenze
minime previste dalla LALPT in materia di informazione e partecipazione
pubblica. Aggiunge che nemmeno le modifiche pianificatorie apportate dal
Municipio dopo l'esito del primo e del secondo esame preliminare potrebbero
giustificare la riforma della decisione governativa avversata, ritenuto che le
intenzioni pianificatorie e gli obiettivi iniziali del Municipio, volti a riqualificare
il comparto industriale di Giubiasco, sarebbero rimasti immutati. Infine,
precisa alcuni aspetti in merito alle contestazioni di carattere pianificatorio
riferite alla variante, rilevando tuttavia come il ricorrente le abbia
sollevate per la prima volta davanti a questo Tribunale. Il Comune respinge le accuse dell'insorgente, sostenendo che la popolazione e i
proprietari direttamente interessati sarebbero stati costantemente informati
nell'ambito del processo di elaborazione della variante, ciò che peraltro
risulterebbe dagli atti. Da ultimo, puntualizza alcuni aspetti sulla pianificazione
approvata.
G.  Nei successivi
allegati scritti l'insorgente e la Sezione ribadiscono le proprie argomentazioni
e ripropongono le medesime domande. In aggiunta, il ricorrente chiede
l'audizione in qualità di testimone del signor __________, funzionario presso
la Sezione. Il Comune non ha duplicato.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere
la vertenza discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
attiva del ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo
(art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine .
1.2. Poiché la procedura relativa alla contestata
variante è stata avviata in vigenza della
LALPT , essa dovrà essere esaminata, nel
merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può
inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria
(art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). L'audizione del teste __________ richiesta dal ricorrente
con la replica non appare invero suscettibile di apportare al Tribunale la
conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio . Medesima conclusione vale per l'audizione di "persone
che a quel tempo partecipavano attivamente alla vita politica comunale", che
il ricorrente si è riservata come mezzo di prova nell'allegato di ricorso, senza
precisarlo ulteriormente.
2.   2.1. In
campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è,
però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno
potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche
dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate
di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti
(art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione
di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori
fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione,
rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello
cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26
cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata
effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta
dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno
2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43
consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg.
LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3,
109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3. Lesione del
diritto di essere sentito ad opera del Comune e del Consiglio di Stato
3.1.
3.1.1. Il ricorrente
lamenta una violazione del suo diritto di essere sentito per il fatto che
nell'ambito della procedura di elaborazione della variante il Municipio gli
avrebbe negato l'accesso alla documentazione riguardante l'avviso
d'informazione alla popolazione, le domande, rispettivamente i rapporti di
pianificazione originali e l'esito degli esami preliminari del Dipartimento del
territorio.
3.1.2. La censura non
merita accoglimento. In proposito occorre anzitutto ricordare che, come il
Tribunale federale ha avuto modo di stabilire, nella pianificazione del
territorio la protezione giuridica individuale e quindi la garanzia del diritto
di essere sentito sono concretate in maniera definitiva dall'art. 33 LPT.
Questa norma esige unicamente la pubblicazione dei piani di utilizzazione e non
anche quella dei relativi progetti. Una procedura che prevede, come avviene in
Ticino, la pubblicazione del piano di utilizzazione soltanto dopo la sua
adozione da parte dell'organo competente e di conseguenza l'avvio della
relativa procedura di ricorso, adempie questa esigenza (DTF 114 Ia 233 consid.
2 cd). Ne segue che le obiezioni possono essere addotte nel quadro della
procedura di opposizione o di ricorso. In tale ambito si deve accettare che a
dipendenza dell'ordinamento della procedura cantonale gli interessati possano
opporsi per la prima volta dinanzi all'autorità di ricorso e non già davanti a
quella di pianificazione. Ciò non lede il diritto di essere sentito (DTF 135 II
286 consid. 5). Ad ogni modo, nello specifico, si rileva come il Municipio
abbia dato seguito alla richiesta di consultazione degli atti formulata dal
ricorrente con scritto del 3 settembre 2015 (cfr. doc. D prodotto con il
ricorso davanti al Governo), informandolo personalmente circa la possibilità di
visionare la documentazione posta in pubblicazione dall'8 settembre al 7
ottobre 2015 presso l'Ufficio tecnico comunale (cfr. doc. E, F del gravame
interposto in prima sede). Dagli atti risulta inoltre che, contrariamente a
quanto sostenuto dall'insorgente con la replica, in tale occasione, ossia prima
della decisione d'approvazione del Consiglio di Stato, il Municipio ha messo a
disposizione per la consultazione anche l'esito dell'esame preliminare del 9
agosto 2012 (cfr. doc. I prodotto con il ricorso in prima sede; FU 68/2015 del
28 agosto 2015, pag. 7201).
3.2. Il ricorrente
invoca poi una lesione del suo diritto di essere sentito per il fatto che il
Governo non avrebbe assunto agli atti e messo a sua disposizione i complementi
istruttori probanti l'avvenuta informazione e partecipazione della popolazione,
in particolare i documenti riferiti alla serata informativa del 9 maggio 2011,
e non lo avrebbe né convocato per un sopralluogo né sentito nell'ambito della procedura
ricorsuale, benché tale diritto sia stato invece garantito agli altri insorgenti
in prima sede.
3.2.1. L'art. 34 LPAmm
pone il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite.
L'autorità prima di prendere una decisione permette alle parti di esercitare,
di regola per iscritto, questo diritto (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm), salvo
ricorra un caso particolare (art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm). La giurisprudenza
relativa all'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) precisa poi che l'interessato ha diritto di
fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di
consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di
prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 135 II 286 consid. 5.1
con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con
rinvii). Il diritto di essere sentito è una
garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente
dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con
rinvii).
3.2.2. La procedura
amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In virtù di questo principio
l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione e assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando
accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i
principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità.
In analogia all'art. 8 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS
210), applicabile per la sua portata generale
anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione
delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento
anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di
prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai
fini del giudizio, in quanto superflui o non pertinenti (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c).
3.2.3. Nel caso
specifico, nella misura in cui il Governo non ha ritenuto necessario
raccogliere ulteriori documenti a comprova dello svolgimento della serata
informativa del 9 maggio 2011, in quanto era già in possesso del relativo
avviso del 14 aprile 2011 prodotto dallo stesso insorgente con il gravame (doc.
G), l'apprezzamento delle prove operato dall'Esecutivo cantonale non appare per
nulla abusivo e pertanto non ha leso il diritto di essere sentito del ricorrente
(cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 140 I 285 consid. 6.3.1), a maggior ragione se
considera che, come si dirà in seguito (cfr. infra , consid. 4.2.), il
ricorrente non ha addotto alcun elemento atto a insinuare nel Governo il dubbio
che la presentazione pubblica del 9 maggio 2011 non avesse avuto luogo. Da
notare peraltro che il Consiglio di Stato
nella decisione impugnata ha perfettamente recepito la critica rivolta
al Municipio dall'insorgente in merito alla violazione del principio
dell'informazione e della partecipazione pubblica in ambito pianificatorio,
dedicando nell'evasione del ricorso ampio spazio alla verifica del rispetto da
parte dell'Esecutivo comunale dei presupposti in materia previsti dalla LALPT.
Neppure è ravvisabile una violazione del diritto di essere sentito del
ricorrente per il fatto che il Governo non ha esperito un sopralluogo in sua
presenza: oltre a non averne fatto espressamente richiesta, con il gravame
l'insorgente si è limitato ad addurre contestazioni di mero carattere formale,
motivo per cui, in ogni caso, la visita dei luoghi toccati dalla variante non
avrebbe permesso al Governo di raccogliere ulteriori elementi rilevanti ai fini
del giudizio. Il fatto poi che il Consiglio di Stato abbia convocato gli altri
ricorrenti in prima sede per un sopralluogo non si configura come una lesione
del principio della parità di trattamento, ritenuto che, come risulta dalla
risoluzione avversata, le altre impugnative vertevano su altre questioni, di
carattere pianificatorio, per le quali l'istanza inferiore ha ritenuto fosse
necessario visitare i luoghi oggetto di contestazione prima di emanare il
proprio giudizio. Infine, si rileva come, nella misura in cui il ricorrente
aveva già avuto modo di esercitare compiutamente il suo diritto di essere
sentito per iscritto, mediante gli allegati di causa, il Governo non fosse
tenuto a dar seguito alla sua richiesta di essere sentito personalmente: né la
legislazione cantonale, né quella federale garantiscono infatti alle parti il
diritto di esprimersi oralmente, essendo sufficiente che le stesse possano fare
valere le loro ragioni per iscritto (cfr. DTF 134 I 140 consid. 5.3, 130 II 425
consid. 2.1, 125 I 209 consid. 9b; cfr. fra le tante: STA 52.2011.436 del 3
novembre 2014). Le censure vanno dunque respinte.
3.3. La decisione
impugnata non può nemmeno essere ritenuta carente dal profilo della motivazione,
come invece sostiene il ricorrente.
3.3.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere
motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente
essenziale del diritto di essere sentito disposto all'art. 34 LPAmm e ancorato
all'art. 29 cpv. 2 Cost., è di
permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della
decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una
giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo
effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, Parte generale,
II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Borghi/Corti ,
op. cit., ad art. 26 n. 2c). Una motivazione
può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando
l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere
in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a
pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che
le vengono sottoposti: può limitarsi ad
affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a influire sulla
decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che
manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti
(DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2 , 130 II 530 consid. 4.3; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2; Scolari ,
op. cit., n. 532 con rinvii; Borghi/Corti ,
op. cit., ad art. 26 n. 2a).
3.3.2. Nel caso
concreto, la criticata decisione adempie pienamente alle esigenze appena
ricordate. Posto che il ricorrente non sostanzia minimamente tale censura, in
ogni caso si rileva come l'Esecutivo cantonale si è confrontato con il
contenuto della variante pianificatoria sottopostagli e con le critiche
sollevate, spiegando per quali ragioni la decisione comunale poteva essere
approvata e rispettava i presupposti di legge in merito alla procedura di
partecipazione e informazione della popolazione. La miglior prova del fatto che il ricorrente abbia recepito tale
posizione è data dal gravame da lui presentato, che contesta dettagliatamente
le valutazioni del Consiglio di Stato.
4. Procedura
d'informazione della popolazione
Il ricorrente sostiene
che il Comune avrebbe disatteso l'obbligo di
informazione alla popolazione discendente dagli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT (dal
1° gennaio 2012 art. 5 e 26 LST), perché non avrebbe sottoposto alla popolazione la variante del piano d'indirizzo
elaborata dal Municipio alla luce delle indicazioni del Dipartimento del
territorio scaturite dal primo esame preliminare . In particolare,
l'insorgente contesta che la serata pubblica del 9 maggio 2011 si sia
effettivamente svolta.
4.1.
4.1.1. In forza dell'
art. 4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le autorità
incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi
e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono
provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio
(cpv. 2). Questi obblighi sono sottolineati dalla giurisprudenza del Tribunale
federale, avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia
alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di
una molteplicità di situazioni complesse ( RDAF
1999 I 56 segg., 60, con numerosi rinvii) . Quale garanzia minima, l' art. 4
LPT esige che le autorità di pianificazione, oltre a permettere
l'accesso ai progetti per presentare osservazioni generali, prendano in
considerazione eventuali proposte e obiezioni, dandovi materialmente riscontro.
Non occorre tuttavia ch'esse forniscano una risposta individuale, essendo
sufficiente che si confrontino sotto il profilo materiale con le obiezioni e le
proposte (cfr. DTF 135 II 286 consid. 4.1 e riferimenti; STF 1C_296/2011 del 18 gennaio 2012
consid. 2.2, pubblicata in RtiD II-2012 n. 58 consid. 2.2).
4.1.2. In adempimento
di questo mandato legislativo ai Cantoni, l'art. 5 cpv. 1 LALPT stabiliva che
il Cantone e i Comuni dovevano garantire un'adeguata informazione e partecipazione
della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti
dalla legge stessa. Per quanto concerne il piano regolatore, l'art. 32 cpv. 2
LALPT stabiliva che il Municipio informava la popolazione sugli studi
intrapresi e sugli obiettivi che intendeva perseguire. Ogni cittadino residente
nel Comune e ogni persona o ente che dimostrava un interesse degno di protezione
poteva presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di
almeno trenta giorni; il Municipio esaminava le osservazioni e le proposte
pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT) e
informava ulteriormente la popolazione sulla proposta di piano, sull'esito
dell'esame preliminare e della consultazione pubblica (art. 33 cpv. 3 LALPT).
Queste formalità erano esatte per qualsiasi procedura concernente il piano
regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (cfr. anche RtiD II-2006
n. 33 consid. 3; RDAT II-2002 n. 34, II-1995 n. 4 consid. 3.1). Esse servivano
ad assicurare un'effettiva partecipazione della popolazione al processo pianificatorio,
permettendole di formulare tempestivamente proposte che potevano essere adeguatamente
vagliate e ponderate prima di eventualmente tradursi in soluzioni concrete. La
tempestiva informazione della popolazione, oltre a favorire la condivisione e
il consenso attorno alle soluzioni elaborate dal Municipio, serviva anche a
prevenire la presentazione di proposte alternative dell'ultima ora, magari
improvvisate e incongruenti, in sede di adozione del piano da parte del legislativo
comunale (cfr. RtiD I-2009 n. 18 consid. 3.1).
4.1.3. Anche la LST
prevede il principio dell'informazione e della partecipazione della popolazione
(art. 4 e 5 LST). Essa ha tuttavia concentrato in un'unica fase quest'obbligo
(art. 26 LST; cfr. anche il Messaggio del 9 dicembre 2009 [n. 6309] del
Consiglio di Stato, in: RVGC 2011-2012, vol. 1 pag. 329 segg., pag. 381 ad art.
26). L'informazione e partecipazione avviene ora di regola (solo) dopo l'esame
preliminare del Dipartimento del territorio (art. 26 cpv. 1 LST) e ogni
cittadino attivo e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di
protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un
termine di almeno trenta giorni all'intenzione del Municipio (art. 26 cpv. 2
LST).
4.1.4. Il diritto
della popolazione di partecipare al processo pianificatorio non impedisce
all'autorità competente per l'elaborazione del piano di apportarvi in seguito
delle modifiche. Il legislativo comunale può ad esempio includere nella zona
edificabile dei fondi diversi da quelli contenuti nel progetto di revisione,
senza per ciò dover intraprendere una nuova procedura di informazione e partecipazione
( Rudolf Muggli in:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Kommentar zum Bundesgesetz über die
Raumplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 4 n. 26). Tenuto conto del
contesto generale, nel quadro di successive modifiche dei piani d'importanza
minore e senza un interesse pubblico ulteriore, si può pertanto prescindere
dalla ripetizione del processo di partecipazione (DTF 135 II 286 consid. 4).
4.2. Come esposto in
narrativa, nello specifico si rileva come originariamente il piano d'indirizzo elaborato dal Municipio e sottoposto il 13 settembre 2007
al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare prevedeva di attribuire
il comparto ristretto della zona I-nord di Giubiasco a una zona mista destinata
a ospitare contenuti industriali, amministrativi, commerciali e residenziali al
fine di rilanciare lo sviluppo insediativo dell'area e di migliorarne
l'integrazione nel tessuto urbano del Comune (in merito agli obiettivi e alle
strategie della variante cfr. rapporto di pianificazione sugli indirizzi del 22
giugno 2007, pag. 15 e 17 seg.). Dopo aver presentato il citato progetto
nell'ambito della serata pubblica del 16 ottobre 2007 e aver raccolto le
osservazioni della popolazione, tra cui quelle del 10 novembre 2007 del
ricorrente, con esame preliminare del 16 giugno 2008 il Dipartimento del
territorio si è espresso favorevolmente sul principio della variante, avanzando tuttavia forti critiche in merito a tale
soluzione poiché toccava un'area industriale per nulla dismessa e prevedeva
l'istituzione di una zona mista che poneva dei problemi dal profilo
delle destinazioni d'uso ammesse e dell'inquinamento fonico. Sulla scorta delle
indicazioni dell'Autorità cantonale, il Municipio ha quindi rielaborato la
variante del piano d'indirizzo, appartando alcuni correttivi dal profilo degli
azzonamenti ed estendendone il perimetro anche al mapp. 2983 occupato dall'ex
stabile della __________. Ora, dal rapporto di pianificazione sugli indirizzi
del 31 ottobre 2011, pag. 3, risulta che la nuova proposta pianificatoria è
stata sottoposta alla popolazione nell'ambito della serata informativa del 9
maggio 2011, circostanza che il ricorrente contesta, sostenendo che il Comune
ha omesso di produrre la documentazione atta a provarne lo svolgimento. La tesi
appare del tutto inconsistente, dal momento che, oltre all'indicazione a pag. 3
del citato rapporto, l'avviso da lui prodotto davanti al Governo quale doc. G
fornisce un'ulteriore prova circa il fatto che la serata pubblica abbia avuto
effettivamente luogo, avendo il Municipio comunicato alla popolazione il suo
svolgimento con la messa a disposizione presso la cancelleria comunale degli
atti pianificatori per la consultazione. Un ulteriore elemento a dimostrazione
dell'effettivo svolgimento della serata informativa del 9 maggio 2011 è
costituito dalle due osservazioni pervenute al Municipio nei trenta giorni
successivi all'incontro (cfr. rapporti di pianificazione del 31 ottobre 2011 e
del 27 febbraio 2014, pag. 3). Peraltro il ricorrente si limita ad affermare
che la serata non si sarebbe svolta, senza addurre alcuna prova a sostegno
della propria tesi. Infatti, anche se si volesse seguire tale argomentazione,
appare piuttosto inverosimile che l'annullamento o il posticipo dell'incontro
avvenga senza lasciare la minima traccia scritta da parte del Municipio
all'indirizzo della popolazione (e quindi anche dell'insorgente) e/o testimonianze
in proposito. In assenza di prove a dimostrazione del contrario, a ragione il
Governo si è basato sugli atti in suo possesso per giungere alla conclusione
che il piano d'indirizzo rivisto è stato presentato alla popolazione
nell'ambito della serata del 9 maggio 2011 preannunciata con l'avviso del 14
aprile 2011 (doc. G) e che quanto messo
in atto dal Municipio appare senz'altro
conforme all'obbligo di informazione e partecipazione della popolazione
ai sensi degli art. 4 LPT e 5 e 32 LALPT. La censura va dunque respinta.
4.3. L'insorgente
asserisce inoltre che il progetto di variante presentato alla popolazione in
occasione della serata informativa del 16 ottobre 2007 sarebbe "totalmente
diverso" dal profilo dei contenuti da quello approvato dal Governo con la
decisione impugnata. La tesi va disattesa, anzitutto per il fatto che già in
occasione del primo esame preliminare del 16 giugno 2008 il Dipartimento del
territorio si era espresso favorevolmente sul principio della variante,
indicando che "la proposta pianificatoria per la trasformazione dell'area
industriale (I-nord) del Comune di Giubiasco, pur non essendo a priori esclusa
necessita[va] di chiarimenti per quanto riguarda[va] gli obiettivi ()"
(cfr. esame preliminare citato, "Conclusioni", pag. 12). Ancorché alla
luce dei suggerimenti dell'Autorità cantonale e tenuto conto delle osservazioni
della popolazione il Municipio abbia rivisto determinati aspetti del progetto,
apportando alcuni correttivi, affinando alcuni dettagli e ampliando il
perimetro della variante, i principi e gli scopi alla base del progetto sono
rimasti pressoché immutati nel tempo. Peraltro, l'insorgente non sostanzia la
propria tesi, ma si limita a formulare affermazioni generiche, estrapolando dei
passaggi del preavviso dipartimentale del 16 giugno 2008, decontestualizzandoli
e travisandone il significato (cfr. in particolare l'espressione "completa
ridefinizione" a pag. 6 del citato preavviso, impiegata dal Dipartimento
per riferirsi a una situazione ipotetica e non alla variante). A prescindere da
ciò, anche se si volesse seguire la tesi del ricorrente secondo cui le modifiche
apportate al progetto iniziale sarebbero sostanziali, in ogni caso non sarebbe
data una violazione dell'art. 4 LPT, in quanto, come detto, prima di essere
stato approvato dal Governo, il contenuto rielaborato della variante è stato
sottoposto alla popolazione in occasione della seconda serata pubblica del 9
maggio 2011. Anche sotto questo profilo non vi è dunque stata violazione
dell'art. 4 LPT.
4.4. A completamento
di quanto precede, occorre precisare come neppure la versione definitiva della
variante intacchi gli obiettivi generali della versione del progetto sottoposta
all'attenzione della popolazione il 9 maggio 2011 o modifichi il perimetro
oggetto della variante, motivo per cui, come giustamente osserva la Sezione in
sede di risposta, la modifica dei parametri edificatori non può essere addotta
come mutamento radicale rispetto alle intenzioni pianificatorie originali. In
conclusione, la procedura d'informazione messa in atto dal Comune non presta
fianco a critiche, ritenuto peraltro che, a prescindere dalle
modalità seguite nel singolo caso, l'art. 4 LPT richiede, come esigenza minima,
che l'autorità sottoponga i piani ad una
consultazione generale e prenda successivamente posizione, ancorché in
modo succinto, su obiezioni e suggerimenti formulati nella stessa (DTF 133 II
120 consid. 3.2; STF 1C_101/2007 del 26 febbraio 2008 consid. 3.1; STA
90.2007.21 consid. 3.1. i.f. ).
5. Le censure di
carattere prettamente pianificatorio che il ricorrente formula con il gravame,
in particolare in merito al piano viario (strada di cabotaggio destinata al
traffico dei mezzi pesanti e funzionale alla zona I-nord) vanno respinte. Esse appaiono
non tanto riferite alla variante in quanto tale, ma piuttosto finalizzate a
criticare l'operato del Municipio e ad avvalorare la tesi ricorsuale secondo
cui, nell'ambito della procedura di elaborazione della variante, l'Esecutivo
comunale avrebbe omesso di informare la popolazione in merito ad aspetti
pianificatori rilevanti che non erano contenuti nel primo piano d'indirizzo presentato
alla popolazione in occasione della serata informativa del 16 ottobre 2007
(cfr. anche titolo 3 "Inosservanza e stralcio in assenza d'informazione
dei vincoli adottati con il PR 1993", pag. 5 del ricorso). In ogni caso, in
sede di risposta la Sezione ha puntualmente preso posizione in proposito,
precisando che la strada di cabotaggio era già stata stralciata dal piano del
traffico nel 2005 e che prima dell'approvazione della variante aveva chiesto al
Municipio di compiere uno studio approfondito per rapporto alla questione del
traffico indotto nel comparto e al fabbisogno dei posteggi.
6.   6.1. Per
tutti i motivi che precedono, il ricorso dev'essere respinto e la risoluzione
governativa avversata confermata.
6.2. La tassa di
giustizia segue la soccombenza del ricorrente.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera