Licenza edilizia per la costruzione di posteggi fuori zona edificabile
Decisione del 10.05.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.126
FUORI ZONA
art. 6 cpv. 1 LPN
art. 24 LPT

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 5 marzo 2018 di
RI
  1
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 30 gennaio 2018 (n. 482) del Consiglio di Stato che ha respinto
  la loro impugnativa avverso la risoluzione del 13 giugno 2017 con cui il
  Municipio di Breggia ha negato loro il permesso per costruire due posteggi
  (part. __________);
ritenuto, in
fatto
A.   a.
RI 1 sono comproprietari di una striscia di terreno (part. __________) situata
a __________, sul pendio a monte della strada che da valle (ovest) dà l'accesso
alla frazione di __________, dichiarato villaggio d'importanza nazionale dall'Inventario
federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS). Verso est il fondo è compreso nel nucleo di montagna (zona NM), mentre per il
resto appartiene alla zona agricola. b. Con domanda di costruzione del 25 marzo 2017, i coniugi RI 1 hanno chiesto
al Municipio di Breggia il permesso di realizzare sul predetto fondo (part. __________)
due posteggi, da destinare a un edificio situato più a monte (part. __________),
nel nucleo (per cui nel 2016 avevano ottenuto una licenza edilizia per la
ristrutturazione e trasformazione in residenza secondaria). Il progetto prevede
in particolare di sbancare una fascia del pendio lungo la strada, abbattendo un
tratto di ca. 13 m del muro in pietra che lo sorregge ed erigendone uno nuovo,
più alto e arretrato fino a m 2.50, in modo da ricavare l'area per due stalli
laterali. Fatta salva l'estremità del posteggio più a est, l'intervento
interessa la porzione del fondo esclusa dall'area fabbricabile. c. In sede di avviso cantonale (n. 101145), i Servizi generali del Dipartimento
del territorio si sono opposti al rilascio della licenza edilizia, ritenendo
insoddisfatti i presupposti per la concessione di un'autorizzazione eccezionale
ai sensi dell'art. 24 della legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT; RS 700), non essendo dato il requisito dell'ubicazione vincolata
e ritenendo che all'intervento si opponessero preponderanti interessi contrari
(riferiti in particolare alla tutela del paesaggio e del comparto). Facendo proprio tale avviso, il 13 giugno 2017 il Municipio ha quindi negato il
permesso richiesto.
B.   Con
giudizio del 30 gennaio 2018, il Consiglio di Stato ha confermato il
provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso interposta dagli
istanti in licenza. Dopo aver negato la conformità delle opere con la zona
agricola, il Governo ha a sua volta escluso che potessero beneficiare di un'autorizzazione
eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT. Ha in particolare rilevato come nulla
imporrebbe di eseguire i due stalli nel luogo previsto, ricordando tra l'altro la
possibilità di parcheggiare altrove (oltre il nucleo) e la facoltà data dal PR,
a determinate condizioni, di realizzarli semmai in zona edificabile (ritenendo
irrilevante un precedente diniego di licenza, rimasto incontestato, per un'autorimessa
interrata). Ha poi pure rilevato che eventuali carenze di parcheggi non
potrebbero comunque essere risolte attraverso autorizzazioni eccezionali ex
art. 24 LPT. Infine, ha condiviso che all'intervento ostassero interessi
preponderanti contrari, anche alla luce dell'ISOS che raccomanda di porre
particolare attenzione a che non venga alterata l'immagine dei muri di
sostegno della carrozzabile in arrivo da valle .
C.   Avverso
il predetto giudizio i soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli atti siano
retrocessi all'istanza inferiore per nuova istruttoria o che sia loro concesso il
permesso richiesto per i due posteggi. Subordinatamente, postulano il rilascio
della licenza edilizia per un solo posteggio (secondo un nuovo piano allegato).
Ripercorsi gli antefatti e i precedenti tentativi di realizzare un'autorimessa
sullo stesso fondo, gli insorgenti ritengono in particolare che l'intervento
debba essere autorizzato in base all'art. 24 LPT, poiché nella frazione di __________
non vi sarebbero altre possibilità di posteggio; rimproverano il Governo di non
averlo accertato mediante istruttoria. Il parcheggio previsto dal PR del 1989
non sarebbe ancora stato realizzato, mentre gli stalli esistenti "ufficiali"
più vicini disterebbero 7 km. All'interno del nucleo, aggiungono, non sarebbe
possibile creare parcheggi perché le norme di attuazione del PR di fatto non lo
permetterebbero (vista anche la compattezza delle costruzioni). Contestano poi
che l'ISOS possa impedire il previsto abbattimento del muro verso la strada, che
non sarebbe protetto. Infine, rilevano che sarebbe semmai possibile realizzare
un solo posteggio più a ovest, su una porzione del fondo interamente in zona edificabile:
da cui la richiesta in via subordinata.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione e il
Municipio, con argomenti che, per quanto necessario, verranno discussi in
appresso.
E.   Con
la replica e le dupliche, i ricorrenti rispettivamente l'UDC e il Municipio si
sono riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di giudizio,
puntualizzando in parte alcuni aspetti. Di questi allegati, come pure dell'ulteriore
scritto del 10 luglio 2018 degli insorgenti si dirà, se del caso, in seguito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva dei ricorrenti, istanti in licenza, personalmente e
direttamente toccati dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21
cpv. 2 LE; art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque
ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali (art. 25
cpv. 1 LPAmm). I documenti pianificatori di cui si dirà in seguito, già agli
atti rispettivamente acquisiti nella misura del necessario, sono notori. Lo
stato dei luoghi e l'oggetto della contestazione emergono con sufficiente
chiarezza dai piani della domanda di costruzione e dalle fotografie agli atti.
Come si vedrà più avanti, l'asserita attuale penuria e/o difficoltà di reperire
o realizzare posteggi privati (incluso il precedente tentativo degli insorgenti
di edificare un'autorimessa interrata) non giustificano di per sé il rilascio
di un permesso eccezionale giusta l'art. 24 LPT. A una valutazione anticipata
(cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rimandi), le prove offerte dai ricorrenti
(testi, sopralluogo, richiamo licenze edilizie relative a posteggi, ecc.) non
appaiono quindi idonee a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del
presente giudizio. Per le stesse ragioni, immune da violazioni del diritto è
anche il rifiuto del Governo, ancorché stringato, di raccogliere i medesimi
mezzi di prova.
2. Per principio, l'autorizzazione
a costruire può essere rilasciata soltanto per edifici o impianti conformi alla
funzione prevista dal piano regolatore per la zona di utilizzazione (art. 22
cpv. 2 lett. a LPT). In concreto nessuno pretende, a ragione, che i controversi
nuovi posteggi da destinare a una casa di vacanza nel nucleo di montagna, per
lo più situati in zona agricola (cfr. piano del paesaggio), siano conformi alla
funzione di quest'ultima (cfr. art. 16 a LPT). Controverso è unicamente
se possano beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT.
3. 3.1. In base all'art.
24 LPT, in deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone
edificabili possono essere rilasciate autorizzazioni eccezionali per la
costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti soltanto se
- cumulativamente (DTF 124 II 252 consid. 4) - la loro destinazione esige un'ubicazione
fuori della zona edificabile (lett. a) e se non vi si oppongono interessi
preponderanti (lett. b). Per costante giurisprudenza, il requisito dell'ubicazione vincolata (lett. a)
ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze
severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto
fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio
o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o
di comodità (DTF 129 II 63 consid. 3.1, 124 II 252 consid. 4a,
123 II 256 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Handkommentar RPG, Berna 2006, n. 8 segg. ad art.
24). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione
di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio
o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all'interno
delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno
stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1.; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 8 segg.ad art. 24). L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica l'assenza
di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il
criterio presuppone la determinazione e la valutazione di tutti gli interessi,
pubblici e privati, toccati dal progetto, in particolare quelli perseguiti
dalla LPT  ma anche da altre leggi speciali (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulla
pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]; DTF 129 II 63
consid. 3.1). 3.2. Le precedenti istanze hanno ritenuto che in concreto la costruzione dei
due predetti posteggi non fosse a ubicazione vincolata. A giusta ragione:
nessuna necessità oggettiva impone in effetti di realizzare due posteggi (al
servizio di una residenza secondaria nel nucleo) in quel luogo, fuori del
territorio edificabile. Ancorché, secondo la giurisprudenza del Tribunale
federale, un'ubicazione alternativa non debba essere esclusa in maniera assoluta,
devono pur sempre sussistere motivi importanti e oggettivi che facciano
apparire il luogo prescelto come nettamente preferibile rispetto ad altre
ubicazioni all'interno della zona edificabile (cfr. DTF 133 II 409 consid. 4.2;
STF 1C_36/2009 del 14 luglio 2009 consid. 3.1). Ciò che qui non può dirsi, già
solo per il fatto che il piano regolatore vigente (approvato con risoluzione
governativa n. 566 del 19 gennaio 1994) prevede tuttora la realizzazione di un
posteggio pubblico a __________ (cfr. piano delle zone e piano degli edifici e
delle attrezzature pubbliche, P-AP-EP n. 13). Impianto che è destinato a
migliorare la disponibilità dei posti al servizio del nucleo, favorendo nel
contempo un graduale allontanamento delle automobili dalle strade interne e rispondendo
alle esigenze dei residenti che non possono realizzarli per motivi di
salvaguardia ambientale o di difficoltà tecnico-funzionali (cfr. rapporto
finale di pianificazione del giugno 1991). Non permette evidentemente di
giungere ad altra conclusione la circostanza che l'autorità comunale non abbia
ancora concretizzato il vincolo, accumulando un sensibile ritardo rispetto a
quanto indicato dal programma di realizzazione (attuazione nel primo quadriennio,
cfr. rapporto di pianificazione, pag. 25 segg.). Ammettere il contrario
significherebbe del resto eludere il principio della separazione del territorio
edificabile da quello inedificabile, nonché permettere di fatto un'espansione
dell'area fabbricabile non già attraverso gli strumenti della pianificazione
(cfr. DTF 124 II 391 consid. 2c), ma mediante il rilascio di singole autorizzazioni
eccezionali ex art. 24 LPT, ciò che, come essenzialmente indicato anche dal
Governo, non è ammissibile. A maggior ragione s'impongono queste deduzioni se
si considera che l'interesse dei ricorrenti alla realizzazione dei due posteggi
in concreto non solo non è pubblico (cfr. STF 1C_36/2009 del 14 luglio 2009
consid. 3.2), ma appare ancor meno accentuato di quello che potrebbe vantare un
qualsiasi altro abitante di __________, che pure non dispone di un posteggio privato
ma, a differenza degli insorgenti, risiede nel nucleo di montagna tutto l'anno
(e potrebbe peraltro a sua volta essere indotto a costruire un posteggio fuori
zona). Già solo per questi motivi - e senza che occorra soffermarsi sulle altre
possibili ubicazioni (che i ricorrenti negano in modo invero non
particolarmente sostanziato), come pure sulle contestate facoltà di posteggio
esistenti oltre il villaggio di __________ (indicate dalle precedenti istanze,
cfr. giudizio impugnato, pag. 10, e risposte del Municipio del 6 settembre 2017
e 10 aprile 2018) - non essendo a ubicazione vincolata giusta l'art. 24 lett. a
LPT, i controversi posteggi non possono in ogni caso essere autorizzati in
virtù di tale norma. 3.3. A ciò aggiungasi che non appare nemmeno insostenibile la ponderazione
degli interessi (art. 24 lett. b LPT) svolta dalle precedenti istanze, con
particolare riferimento all'ISOS, che dichiara il villaggio d'importanza
nazionale (cfr. appendice dell'ordinanza riguardante l'ISOS del 9 settembre
1981; OISOS; RS 451.12; scheda pubblicata anche sul geoportale data.geo.admin.ch/ ch.bak.bundesinventar-schuetzenswerte-ortsbilder/PDF/ ISOS_4127.pdf). Iscrizione che, trattandosi in concreto del rilascio di un'autorizzazione
eccezionale giusta l'art. 24 LPT - ovvero dell'adempimento di un compito della
Confederazione ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 della legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451; cfr.
DTF 135 II 78 consid. 2.1; Jean-Baptiste
Zufferey, in: Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig
Fahrländer, Kommentar NHG, II ed., Zurigo 2019, n. 40 ad art. 2 e riferimenti) -
determina a ben vedere l'applicazione diretta del principio della conservazione
intatta ai sensi dell'art. 6 cpv. 1 LPN (cfr. Jörg
Leimbacher, in: Kommentar NHG citato, n. 3 ad art. 6). 3.3.1. In base all'art. 6 cpv. 1 LPN, l'iscrizione d'un oggetto d'importanza
nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente d'essere
conservato intatto ma, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto
possibile, anche per mezzo di eventuali provvedimenti di ripristino o di
adeguati provvedimenti di sostituzione. Per giurisprudenza, per valutare l'aspetto
della conservazione intatta, occorre fondarsi sulla descrizione del contenuto
della protezione; i possibili pregiudizi devono quindi essere confrontati con i
diversi obiettivi di protezione risultanti dalla descrizione del comprensorio
inventariato (cfr. DTF 127 II 273 consid. 4c; STF 1C_464/2012 del 19 novembre
2012 consid. 4.2; Leimbacher , op.
cit., n. 5 segg. ad art. 6). L'art. 6 LPN non comporta un divieto assoluto d'intervento,
ma implica una ponderazione degli interessi contrapposti. Se un progetto
comporta un intervento grave sull'oggetto inventariato, vale a dire un
pregiudizio esteso e irreversibile con riferimento a un obiettivo di protezione,
esso è di principio inammissibile nell'adempimento di un compito della
Confederazione; un'eccezione è possibile solo se l'intervento si fonda su un
interesse equivalente o maggiore, pure di importanza nazionale (cfr. art. 6
cpv. 2 LPN; DTF 135 II 209 consid. 2.1, 127 II 273 consid. 4c; Leimbacher , op. cit., n. 18 segg. ad
art. 6). In caso di pregiudizi lievi - che non comportano che ci si scosti dall'esigenza
di conservazione intatta ai sensi dell'inventario - l'intervento può invece
essere giustificato anche da interessi di altra natura (non nazionali), purché superiori
rispetto a quello di protezione dell'oggetto (cfr. Leimbacher , op. cit., n. 15 segg., 17 e rimandi ad art. 6; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi , La
protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario
ISOS, in: RtiD 2013, pag. 336 seg. e rinvii; in tal senso anche art. 6 cpv. 1
OIFP [RS 451.11] e 7 cpv. 2 OIVS [RS 451.13]). Interventi che da soli determinano
un lieve svantaggio non devono inoltre creare un pregiudizio nell'ottica di uno
sviluppo successivo ( Folgeentwicklung ) che, nel complesso, potrebbe
ledere in modo importante gli obiettivi della tutela della natura e del paesaggio
(cfr. DTF 127 II 273 consid. 4c; cfr. anche STF 1C_26/2016 del 16 novembre 2016
consid. 3.3 e rimandi). 3.3.2. In base all'ISOS, __________ è un villaggio d'importanza nazionale che offre
a distanza l'eccezionale spettacolo di una macchia di edificazione in un ripido
pendio, movimentato da elementi naturali e da terrazzamenti antropici, in un
idilliaco contesto di isolamento (cfr. citata scheda, pag. 1). Il fondo (part.
199) qui in discussione si trova a est del paese, ai margini del perimetro
edificato P1, che racchiude il cuore dell'insediamento, definito quale
edificazione rurale compatta, lungo l'originaria via di attraversamento e su un
tratto stradale a piazza aperta verso valle (cfr. citata scheda, pag. 5). Il
terreno, situato più specificatamente sotto la __________ (1.0.1) e il sentiero
d'accesso gradinato (1.0.9), si affaccia proprio su tale via, all'entrata del
villaggio (dopo gli ultimi tornanti risalendo da __________). Il muro in pietra
che lo delimita su questo fronte - che il progetto prevede di demolire (cfr.
piani e foto annesse alla domanda di costruzione; cfr. anche foto doc. L) - è
ben visibile sulla foto n. 1 della scheda dell'inventario (pag. 2), la quale
riproduce inoltre il predetto sentiero e, in secondo piano, il ripido pendio
prativo (parte dell'intorno circoscritto I-Ci in stretta relazione con l'edilizia
da proteggere; cfr. pag.5). Ora, per quanto si possa affermare che l'ISOS non
si soffermi sulle peculiarità di questo manufatto in pietra, ma ponga
soprattutto l'accento sui muri in grandi conci regolari a vista che sostengono
la piazza e gli ultimi tornanti della carrozzabile (risalente all'inizio del
secolo scorso, cfr. anche pag. 6), è comunque innegabile che anche tale muro
concorre a definire lo spazio verso la strada, assumendo rilevanza nella
lettura del comparto, in particolare nella vista da lontano, dove il villaggio
si offre con la sua suggestiva edificazione su piani sovrastanti, adattati all'andamento
del pendio (che acquista rilievo dalla strada in arrivo). Silhouette, questa,
che l'ISOS rimarca a più riprese (cfr. descrizione a pag. 6) e che si traduce
sia nelle ottime qualità situazionali dell'insediamento (cfr. pag. 8), sia in
diverse raccomandazioni, tra cui quella evocata dal Governo di prestare
attenzione a non alterare l'immagine dei muri di sostegno della carrozzabile in
arrivo da valle, ma anche in quelle che esortano in sostanza a non porre altri
edifici in primo piano, né realizzare appariscenti trasformazioni per
preservare il forte effetto visivo da lontano e il valore stesso dell'insediamento,
evitando inoltre interventi di alterazione di costruzioni che concorrono a
definire gli spazi verso valle (cfr. pag. 7). Ferme queste premesse, occorre inevitabilmente concludere che il controverso
progetto - che prevede come detto di abbattere un apprezzabile tratto del muro
in questione (13 m), per erigerne uno nuovo, più alto e arretrato, sbancando il
pendio per realizzare due posteggi privati - pregiudichi, seppur non
gravemente, il principio della conservazione intatta dell'oggetto inventariato
e degli obiettivi della sua protezione (cfr. art. 6 cpv. 1 LPN). Come già
annotato dall'autorità di prime cure (cfr. avviso cantonale, preavvisi a pag.
3) e condiviso dal Governo, l'intervento rompe in effetti la continuità del
muro e dello spazio che esso definisce verso la strada all'entrata del
villaggio (per inserire di fatto due auto), svilendo di conseguenza il comparto
e la pregevole immagine che esso offre a distanza. E ciò, senza che un
interesse superiore a quello della conservazione intatta lo giustifichi, tale
non potendo essere quello prettamente privato a realizzare due posti auto per una
residenza secondaria. Inoltre, l'eventuale rilascio di un permesso eccezionale per
un tale intervento avrebbe un sicuro effetto pregiudizievole, poiché potrebbe
aprire la via alla formazione di altri posteggi sparsi simili (cfr. anche
consid. 3.2), determinando per finire una drastica alterazione della pregiata immagine
di questo villaggio ( supra , consid. 3.3.1 in fine; cfr. inoltre Leimbacher , op. cit., n. 14 ad art. 6).
Anche da questo profilo, e sebbene le precedenti autorità si siano richiamate
più che altro al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio
(art. 104 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST;
RL 701.100) - ovvero alla clausola estetica positiva di diritto cantonale, che
qui non può che condurre al medesimo risultato (cfr. su tale principio e sulla
portata in generale dell'ISOS nella procedura d'autorizzazione a costruire:
cfr. DTF 135 II 209 consid. 2.1; STF 1C_280/2017 del 12 ottobre 2017 consid.
6.2.2; STA 52.2016.78 del 23 febbraio 2018 consid. 4 e rimandi, confermata da
STF 1C_155/2018 del 3 ottobre 2018 consid. 6; Anastasi/Socchi ,
op. cit., pag. 350 seg. e 357 seg.) - il diniego del permesso deve essere senz'altro
confermato.
4. Da ultimo, già
perché costituisce all'evidenza una nuova domanda di costruzione, questo
Tribunale non può nemmeno avallare il progetto che i ricorrenti allegano per la
prima volta in questa sede (piano doc. 7) prevedente la realizzazione di un
altro singolo posteggio in una porzione di fondo più a ovest, in zona
edificabile. Anche su questo punto, l'impugnativa è pertanto votata all'insuccesso.
5.   5.1. Sulla base di tutte le
considerazioni che precedono, il ricorso deve essere respinto. 5.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, secondo soccombenza
(art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dai ricorrenti, resta a loro carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera