Dipendenti cantonali. Passaggio al nuovo modello retributivo
Decisione del 30.04.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.18
STIPENDIO
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso dell'8 gennaio 2018 di
RI
  1
rapprensentata
  da: RA 1  ,
contro
la
  decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato le ha
  attribuito la nuova funzione di Agente di custodia e l'ha inserita nella classe
  di stipendio 4 con 6 aumenti partire dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in
fatto
A.  a. RI 1 è entrata alle dipendenze
dello Stato del Cantone Ticino il 1° settembre 2009 quale agente di custodia in
formazione presso le Strutture carcerarie. Dal 1° maggio 2010 essa è stata
nominata agente di custodia, funzione per la quale il sistema salariale vigente
fino al 31 dicembre 2017 prevedeva la classificazione 20-24. Ad RI 1 è stata
attribuita la classe 20 con 2 aumenti. Dal 1° aprile 2014 essa ha ridotto la
sua attività al 60%.
b. La dipendente ha in seguito
ottenuto gli scatti annuali di salario all'interno della 20 a classe
fino a raggiungere 6 aumenti a partire dal 1° maggio 2015.
B.  a. Il 15 dicembre 2015 il Gran
Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente
quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore
da lì a breve e nella necessità di contenere il disavanzo statale, anche la
spesa riguardante il personale è stata rivista verso il basso con
l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali, segnatamente
l'allineamento delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e la sospensione
degli avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi, delle promozioni a
funzioni superiori disciplinate da regolamenti specifici e quella della
carriera dei docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121
del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato
relativo al preventivo 2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la
modifica della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag.
63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9 settembre
2015). b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato
il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della legge sugli
stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (vLStip;
BU 1954, 255), con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione più trasparente e rispettoso del
principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri
Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio
termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione
pubblica cantonale. Per quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici
e una carriera salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale
prospettava un numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in
vigore (24 aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad
inizio carriera e una progressione più lenta in seguito.
C.  A seguito delle misure decise
nell'ambito del Preventivo 2016 dal Consiglio
di Stato, lo scatto nella posizione salariale successiva (20 con 7 aumenti per
uno stipendio annuale di riferimento di 67'248.- ridotto in proporzione del grado di occupazione del 60%) è
stato concesso ad RI 1 a decorrere dal 1° gennaio 2017.
D.  Il 14 luglio 2017 la dipendente ha ottenuto
l'attestato professionale federale di Agente di custodia femminile, fatto che
le avrebbe permesso di conseguire a partire dall'anno successivo la classe di
stipendio 22 secondo la carriera salariale prevista per questa professione
(cfr. risoluzione governativa n. 811 del 24 febbraio 2016).
E.  Con scritto del 12 ottobre 2017 la
Sezione delle risorse umane ha informato RI 1 che dal 1° gennaio 2018 sarebbe
stata agganciata al nuovo modello retributivo in classe 4 con 6 aumenti.
Facendo uso della facoltà di formulare osservazioni, la dipendente ha chiesto
che le fosse riconosciuta per l'anno 2018 la classe 22 con 8 aumenti secondo la
vLStip e sulla base delle norme transitorie della nuova legge ha postulato il
suo aggancio solo nell'anno 2019.
F.  La nuova legge stipendi è stata
approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1°
gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
G.  Il Consiglio di Stato, con
risoluzione del 15 novembre 2017, ha attribuito a RI 1 la funzione Agente di
custodia e l'ha iscritta nella classe 4 con 6 aumenti dal 1° gennaio 2018.
H.  a. RI 1 ha adito il Tribunale
cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa, della quale
ha postulato l'annullamento. Ha chiesto l'inserimento nella classe 4 con 12
aumenti o, in via subordinata, di posticipare l'aggancio al nuovo modello
salariale al 1° gennaio 2019, ritenuto che in tal caso per il 2018 le dovrebbe
essere riconosciuta la classe di stipendio 22 con 8 scatti. L'accoglimento di
tali richieste permetterebbe di tenere in debito conto dell'avanzamento al
quale avrebbe avuto diritto a seguito del conseguimento dell'attestato federale
per la sua professionale. In caso contrario sarebbe violato il principio della
buona fede e dei diritti acquisisti. b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. Ha osservato che la
ricorrente non rientrava nella categoria dei dipendenti che nel 2016 sono stati
"penalizzati" dalle misure decise dal Parlamento per il preventivo
2016, per cui lo stipendio di riferimento per la transizione al nuovo modello
salariale è quello da essa percepito al 31 dicembre 2017. L'aggancio al 1°
gennaio 2018 e la classificazione della ricorrente risultano pertanto corretti. c. In replica e duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive
allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, nei considerandi in
diritto.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40
cpv. 1 LStip in combinazione con
l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti.
2.  Il 1° gennaio 2018 nel Cantone
Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei dipendenti
statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge hanno trovato attuazione anche quei provvedimenti di risparmio
nei confronti del personale statale, già anticipati nell'ambito
dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di Stato nel
messaggio 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e 34) così si
era espresso:
" Un'altra misura strutturale riguarda l'allineamento
delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno, che anticipa
ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco per il 2016
degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale allineamento
degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal 2017, distinguendo
tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016, che verranno riconosciuti
a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel secondo semestre 2016 che
verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario
è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di
franchi per il 2017.
Per il
2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le
promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici
concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto
delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni
di franchi."
La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata di conseguenza e, a titolo
transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero stati
riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda metà del
2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016 pag. 64).
Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue competenze circa i
passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha adottato un'analoga norma
transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le promozioni maturati nel 2016
(NAP 103/2015).
Tali meccanismi di contenimento
della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art. 41 LStip,
norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema salariale a
quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue:
Art.
41 (Norma transitoria  adeguamento dei salari alle nuove classi)
1 Ai dipendenti viene garantito lo
stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.
2 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della
classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al
raggiungimento di questo minimo.
3 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e
all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il
modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
4 Agli
impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso
sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
5 I
dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto
speciale nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018
lo stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia
previsto.
La transizione dalla vecchia alla
nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo 2016, è
stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip (punto n. 7
pag. 12 e seg.):
"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri
remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata
in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo
comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle
misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in
questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti
annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma
transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma
prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo
semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre
quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a
partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli
adeguamenti per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."
I cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip
devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle disposizioni
scaturite dall'approvazione del preventivo 2016, e, più precisamente, il cpv. 3
si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o avanzamento
nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece l'avrebbero maturato
nel secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è stato negato per le misure
di risparmio attuate, secondo quanto stabilito nelle norme transitorie nel 2016
(BU 7/2016 e NAP 103/2015). Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si
esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla
nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):
"La norma transitoria si prefigge
di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore
della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio determinante
per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."
In sede di discussione, alcuni
parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel senso
di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento del quale
i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo il vecchio
modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio sulla base della nuova scala. La proposta è tuttavia
stata respinta poiché è stata ritenuta contraria alle decisioni del preventivo
2016 e avrebbe comportato un mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La
norma in questione è quindi stata approvata così come da progetto di legge
(cfr. verbali del Gran Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre
2016, ad art. 41 cpv. 3 e 4).
3.  3.1. Anzitutto si osserva che nel
caso di specie, la dipendente non è stata penalizzata dalle decisioni prese
nell'ambito del Preventivo 2016 dall'autorità cantonale. Essa ha unicamente
subìto il posticipo del diritto all'aumento
(ordinario) di stipendio (da 6 aumenti a 7) da essa maturato già alla fine del
mese di aprile 2016, ed effettivamente concessole solo il 1° gennaio 2017, quale
conseguenza dell'allineamento generalizzato di aumenti e avanzamenti che
ha interessato tutti i dipendenti e che, a ben vedere, non è di per sé contestato.
La ricorrente critica piuttosto il fatto che l'autorità di nomina ha ignorato
l'avanzamento in classe 22 al quale essa avrebbe avuto diritto a partire dal 1°
gennaio 2018 a seguito dell'ottenimento dell'attestato professionale federale
di agente di custodia nel luglio 2017 (cfr. punto n. 4.8 pag. 37 risoluzione
governativa n. 811 del 24 febbraio 2016 ora abrogata). A torto tuttavia. La
decisione di considerare, per la transizione dal precedente sistema
remunerativo a quello attuale, lo stipendio percepito dalla dipendente al 31
dicembre 2017 è perfettamente in linea con gli obiettivi di politica salariale
fissati dall'autorità cantonale (in particolare: sospensione di aumenti / avanzamenti,
allineamento dei medesimi e passaggio al nuovo modello salariale con garanzia
dello stipendio percepito in precedenza), correttamente trasposti nell'art. 41 cpv.
3 e 4 LStip. Come sopra ricordato (consid. 2), l'autorità cantonale ha
espressamente rifiutato la possibilità di considerare in questi casi gli aumenti
o avanzamenti maturati nel corso del 2017. La volontà del legislatore emerge in
modo chiaro dai lavori parlamentari e non abbisogna di ulteriori
interpretazioni o commenti. Pertanto, per i dipendenti in carriera "agganciati" al 1° gennaio 2018 il reddito determinante
per il passaggio al nuovo modello salariale è l'ultimo percepito (in casu dicembre 2017) e non può tenere conto dell'aumento
o dell'avanzamento del quale avrebbero beneficiato unicamente sotto l'egida del
precedente impianto normativo. Traposti tutti questi principi alla fattispecie,
si ha che la decisione impugnata, pur
severa possa essere risentita dall'interessata, è esente da ogni critica.
L'attribuzione della classe immediatamente superiore (4 con 6 aumenti per fr.
67'299.- annui lordi al 100%) al suo precedente reddito (fr. 67'248.-) non
può che essere confermata. In particolare non si vede quale violazione del
principio della buona fede possa essere dedotta con successo dinanzi a questa
Corte.
3.2. Anche la censura di
violazione dei diritti acquisiti non può trovare accoglimento. Anzitutto, si
osserva che di principio le pretese pecuniarie dei dipendenti pubblici non
fondano diritti acquisiti. Il rapporto di lavoro è regolato dalla legislazione
in vigore al momento determinante e lo Stato è libero di rivedere unilateralmente
in ogni momento la politica di impiego e salariale. I dipendenti pubblici non
possono contare sul fatto che le disposizioni che regolano il loro statuto
restino immutate nel tempo. È possibile ammettere dei diritti acquisiti in
questo ambito solo se la legge regola una volta per tutte delle situazioni
particolari, sottraendole agli effetti dei cambiamenti legislativi o, ancora,
se sono state date assicurazioni precise in occasione dell'assunzione (DTF 143
I 65 consid. 6.2 e riferimenti; STF 8D_4/2017 del 26 aprile 2018 consid. 5.2,
8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 6.2; Jasmin
Malla in: Wolfgang Portmann/Felix Uhlmann [curatori], Bundespersonalgesetz,
Zurigo 2013, n. 12 ad art. 15), evenienze queste ultime, che chiaramente non si
verificano in concreto, né la ricorrente pretende invero il contrario. Nulla obbligava
quindi lo Stato ad assicurare ai dipendenti la corresponsione di un aumento o
avanzamento maturato e garantito solo con una legge che, al momento
determinante, non esplicava più alcun effetto. Anche da questo punto di vista le
motivazioni ricorsuali sono pive di fondamento.
4.  Visto quanto precede, il ricorso
deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente,
secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso è respinto.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera