Tassa sui rifiuti - assoggettamento di una società che non svolge attività alla tassa base
Decisione del 12.06.2019, TRAM
Incarto n. 52.2017.327
TASSA DEI RIFIUTI
art. 17 LALPAMB
art. 18 LALPAMB
art. 18a LALPAMB
art. 32a LPAMB

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 9 giugno 2017 del
RI
  1
rappresentato
  dal suo RA 1,
contro
la
  risoluzione del 10 maggio 2017 (n. 2126) del Consiglio di Stato che ha
  accolto l'impugnativa inoltrata dalla CO 1 avverso la decisione su reclamo
  del 7 novembre 2016 del RA 1 in materia di tassa raccolta rifiuti;
ritenuto, in
fatto
A. La CO 1 è una
società iscritta a registro di commercio dal 23 aprile 1965, la cui
amministratrice unica è __________. Al fine di contenere i costi di gestione, il
17 agosto 2015 la CO 1 ha trasferito la propria sede a __________, in via __________,
presso un'abitazione di proprietà di __________, marito dell'amministratrice
unica, dove è domiciliata la figlia dei coniugi __________. Il 14 settembre
2016, dopo aver trasmesso alla ditta il modulo per la determinazione della
tassa base per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti (mai ritornato), il RI
1 ha emesso a carico della società una fattura di fr. 45.35 (IVA inclusa)
relativa alla tassa annua base per il servizio di raccolta rifiuti per l'anno
2016. La decisione è quindi stata confermata su reclamo il 7 novembre 2016 dal RA
1.
B. Con giudizio del
10 maggio 2017 il Consiglio di Stato ha accolto il reclamo presentato dalla CO
1. Evocato il quadro normativo applicabile e accertata la base legale per il
tributo in questione, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che, non avendo uffici
propri né dipendenti ed essendo inattiva (società "bucalettere"), la CO
1 non svolgesse alcuna attività atta a produrre rifiu ti. In assenza di accertamenti da parte dell'autorità comunale comprovanti
il contrario, non si giustificava l'imposizione del contributo in parola.
C. Avverso
quest'ultima pronuncia, il RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento. Sostiene che nonostante la CO 1 non
svolga alcuna attività e non abbia dipendenti, la stessa genera comunque un
quantitativo minimo di rifiuti di natura prevalentemente cartacea. Considerato
l'ammontare del tributo richiesto, estremamente modico, ritiene corretto
l'assoggettamento della CO 1 alla tassa base per il servizio di raccolta
rifiuti.
D. All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene la CO 1 con argomenti di cui si dirà, per
quanto necessario, in seguito.
E. Il ricorrente
non ha replicato.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data (art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10
marzo 1987; LOC; RL 181.100). La tempestività del ricorso (art. 68 cpv.
1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100) e la legittimazione a ricorrere del Comune (art. 209 lett. b LOC), sono
certe per cui il gravame è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base
degli atti senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1.
La tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso
particolare imposto al privato per
una prestazione della pubblica amministrazione o per un servizio
pubblico (DTF 111 Ia 326 in: RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto
poggiare su una legge in senso formale e ossequiare inoltre i principi della copertura
dei costi (condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e
della proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia
comunemente invalsa in materia di tributi causali assume la qualifica di
equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320 segg.
consid. 3, 4b e 4c, 111 Ia 326 consid. 7). La fissazione della tassa in
rassegna deve indi ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8
della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) e il divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 n.
38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia Costituzione federale
del 1874). 2.2. Il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani è regolamentato
all'art. 32 a della legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7
ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01). Questa norma concretizza il principio
generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel contesto del
finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del Consiglio
federale del 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg., 1060). In passato il Tribunale federale ha
costantemente considerato che il prelievo dei costi concernenti il
trattamento dei rifiuti urbani non doveva avvenire tuttavia in applicazione
diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb, essendo necessaria una
regolamentazione cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente
i Comuni ai quali tale compito è delegato (com'è il caso per il Ticino)
godevano di un certo margine di decisione. In particolare, sempre secondo
l'Alta Corte, in questo ambito il principio della causalità non poteva essere
interpretato nel senso che fosse lecita solo una ripartizione dei costi
proporzionale alla quantità dei rifiuti effettivamente prodotta. Una simile
interpretazione avrebbe in pratica obbligato gli enti pubblici ad introdurre la
cosiddetta tassa sul sacco, mentre che il legislatore federale non aveva inteso
limitare in maniera così importante le competenze dei Cantoni in una materia
politicamente così discussa (cfr. STF del 20 novembre 1995
 in re Comune di Bellinzona e Comune di San Nazzaro, consid. 10b e 10c
rispettivamente, pubblicate in RDAT I-1996 n. 51 e 52). Ne aveva pertanto
concluso che i Cantoni rispettivamente i Comuni godevano di una notevole
libertà nello stabilire le tariffe per il servizio di raccolta e di
eliminazione dei rifiuti, fermo restando il rispetto di quanto disposto dall'art.
2 LPAmb, nonché del principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio
(ibidem). In tempi più recenti il Tribunale federale ha tuttavia rivisto la propria
giurisprudenza in materia, prendendo in parte le distanze dai principi testé
esposti. Con sentenza 2C_740/2009 del 4 luglio 2011, pubblicata in DTF 137 I
257, esso ha precisato che il fatto di istituire delle tasse forfettarie per le
economie domestiche viola l'art. 32 a LPAmb, in quanto, contrariamente a
quanto disposto da quest'ultima norma, un simile sistema contributivo non tiene
debitamente conto del quantitativo di rifiuti prodotto dai singoli utenti e sarebbe inoltre sprovvisto di qualsiasi
effetto incitativo. In effetti, secondo i giudici di Losanna, in questo
modo due economie domestiche composte dal medesimo numero di persone, ma che
producono una quantità di rifiuti differente, si troverebbero a pagare la
medesima tassa, fatto, questo non costituisce un incentivo a ridurre la
quantità di scarti consegnati. Analogo discorso vale anche per le tasse
forfettarie prelevate presso le ditte e le residenze secondarie (DTF cit.,
consid. 6).
3. 3.1. Nel
Cantone Ticino, la raccolta e l'eliminazione dei rifiuti solidi urbani è
regolata, dal 1° gennaio 2006, dalla legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL 831.100)
e dal relativo regolamento generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPAmb;
RL 831.110). La legislazione ticinese affida ai Comuni la competenza di
organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). Essi, soggiungeva l'art. 18 LALPAmb - nella
versione in vigore fino al 31 dicembre 2016 (BU 2017, 159) - finanziano i costi sostenuti nel settore dei rifiuti mediante tasse conformi al principio di causalità. Nella sua attuale versione,
quest'ultima disposizione prevede ora, al suo cpv. 2, che i Comuni coprono le
spese della gestione dei rifiuti urbani mediante il prelievo di: (a) tasse per i costi di raccolta dei rifiuti solidi urbani e di raccolta e
smaltimento dei rifiuti riciclabili o ingombranti e per gli altri costi fissi,
determinate in funzione del detentore (tassa base); (b) tasse per i costi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani combustibili non
riciclabili, determinate in funzione del quantitativo dei rifiuti prodotti e
prelevate mediante la vendita dei sacchi della spazzatura (tassa sul
quantitativo); (c) altre tasse causali definite conformemente all'art. 18c LALPamb. L'ammontare delle tasse incassate deve di principio corrispondere a quello
delle spese sostenute; nei casi in cui a consuntivo risultassero delle
eccedenze o dei disavanzi, entro un anno dalla relativa approvazione l'importo
delle tasse dev'essere conseguentemente ridotto o aumentato (art. 18 cpv. 3
LALPamb). Per quanto qui di interesse, l'art. 18a LALPamb stabilisce che la
tassa base serve a finanziare i costi fissi di gestione (cpv. 1). Le persone fisiche
e giuridiche residenti o aventi sede nel Comune sono assoggettate alla tassa
indipendentemente dalla frequenza o dall'intensità con le quali esse fruiscono
dei servizi comunali (cpv. 2). Per le persone giuridiche l'ammontare della
tassa è determinato in funzione dell'attività svolta e/o delle categorie di
rifiuti prodotte (cpv. 4). 3.2. Nel RI 1 il servizio di nettezza urbana è disciplinato dal regolamento
comunale per il servizio di raccolta e lo smaltimento dei rifiuti (RRR),
adottato dal Consiglio comunale il 10 marzo 2008 e approvato dalla Sezione
degli enti locali il 16 settembre 2008. Secondo questa normativa, il servizio è
organizzato dal Comune (art. 2 RRR) e la consegna dei rifiuti è di principio
obbligatoria (art. 3 RRR). Per quanto attiene al finanziamento del medesimo,
l'art. 13 RRR istituisce il prelievo di una tassa annua composta da una tassa
base e da una tassa proporzionale alla quantità dei rifiuti prodotta (cpv. 1).
Giusta l'art. 14 RRR la tassa base annua serve per coprire i costi fissi
(ammortamento e manutenzione delle infrastrutture, spese amministrative) e
quelli dovuti alla raccolta differenziata dei rifiuti; la stessa è composta da
una tassa minima uguale per ogni categoria di utente e da una tassa individuale
determinata secondo il criterio di abitante o abitante equivalente, i cui
minimi e massimi sono stati fissati dal legislatore comunale. Con ordinanza del
22 novembre 2011 (poi modificata l'11 dicembre 2012), il RA 1 ha fissato la tassa
minima in fr. 42.- annui (IVA esclusa) e la tassa individuale per abitante o
abitante equivalente in fr. 13.- (IVA esclusa). Quest'ultima, per quanto
concerne le attività economiche (uffici, commerci, aziende, ditte, negozi,
amministrazioni, artigiani) deve includere ogni unità lavorativa o frazione di
essa, calcolate sommando le percentuali del tempo di lavoro di tutti i
dipendenti di un'attività economica, ritenuto un minimo di un'unità lavorativa
per ogni attività.
4. 4.1. Il
Comune ricorrente ritiene che, benché la CO 1 non svolga alcuna attività,
questa generi comunque un quantitativo minimo di rifiuti, di natura
prevalentemente cartacea e cita ad esempio la corrispondenza con l'autorità
comunale (iscrizione nel ruolo dei contribuenti e il modulo per la
determinazione della tassa sulla raccolta dei rifiuti trasmesso annualmente),
gli atti ufficiali come la tassazione annuale e la ricezione, quantomeno
verosimile, di pubblicità indirizzata alla società. Considerato che alla
resistente è stato imposto l'importo minimo, senza nemmeno applicare la tassa
individuale per unità lavorativa, e ritenuto che l'ammontare delle tasse fisse
non dipende dal quantitativo di rifiuti prodotti e serve a coprire le spese di
manutenzione sostenute dai Comuni, l'assoggettamento si giustificherebbe già
solo in base alla probabile o presumibile utilizzazione delle infrastrutture. Da parte sua la CO 1 sostiene che, ai fini dell'assoggettamento, determinante
sia l'esercizio di un'attività suscettibile di produrre rifiuti, ciò che in
specie non è stato comprovato e che non può essere desunto dalla sola esistenza
del domicilio fiscale in un dato luogo. Eccepisce poi, ad ogni modo, che
l'importo richiesto è sproporzionato rispetto ai potenziali rifiuti indicati
dal Comune, a cui si aggiunge il fatto che in specie viene altresì imposta una
tassa sui sacchi della spazzatura. Segnala infine che nei Comuni in cui la
resistente aveva precedentemente la propria sede, e meglio __________ e __________,
essa non è mai stata soggetta al tributo in parola. 4.2. Come esposto in precedenza la tassa per
il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione.
La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di
raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità
(art. 2 e 32 a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.2.). Quando un servizio
pubblico come quello in esame è obbligatorio (art. 3 RRR), la giurisprudenza ha
più volte precisato che la tassa può essere imposta anche a chi non utilizza il
servizio, essendo sufficiente l'esercizio di un'attività suscettibile di
produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione è costituita non
tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta, bensì dalla
possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico (RDAT I-1997
n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente è tenuto a mantenere efficiente,
sopportandone gli oneri, anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo
utente e che anzi deve organizzare in modo che sia pronto in qualsiasi momento
a evacuare e smaltire un incremento di rifiuti dipendenti proprio dall'azione
di questi (STF 2P.447/1998 del 7 ottobre 1999 pubblicata in: RDAF 2000 1 284 s.
consid. 4b con riferimenti). Ciò non significa tuttavia che il legislatore
possa fissare le condizioni di imposizione facendo capo a dei criteri che nulla
rilevano circa la commisurazione della quantità (potenziale) di rifiuti
prodotta, né riguardo all'idoneità dell'attività esercitata di produrre scarti.
Presupposto fondamentale per poter prelevare una tassa di questo genere è
infatti l'esistenza di un'attività suscettibile di produrre rifiuti (STA
52.2009.462 del 9 giugno 2010 consid. 3.2). Il fatto di avere un domicilio
fiscale in un Comune non implica che nel medesimo luogo sia esercitata
un'attività di questo genere. Non è raro, infatti, il caso in cui un'impresa
con sede fiscale in un Comune abbia poi la propria sede operativa in un altro
(STA cit. ibid ). 4.3. In concreto, va rilevato anzitutto che, diversamente dal caso citato dalla
resistente e dal Consiglio di Stato nella propria decisione (STA 52.2009.462
del 9 giugno 2010), la CO 1 non è stata assoggettata alla tassa in questione
per il solo fatto di avere il domicilio fiscale nel RI 1, criterio che
d'altronde la regolamentazione comunale nemmeno prevede. Il tributo litigioso
le è stato imposto poiché l'autorità comunale ha ritenuto che la società, la
cui sede sociale è di fatto a __________, produce (quantomeno potenzialmente)
dei rifiuti e pertanto deve partecipare ai costi generati dal servizio. A questo proposito si deve considerare che la CO 1 è iscritta a registro di
commercio con il seguente scopo: " la compera, la vendita, la
costruzione e locazione, nonché la gestione di beni mobili ed immobili, la
partecipazione ad imprese commerciali ed industriali, l'amministrazione del
patrimonio di proprietà di terzi, operazioni finanziarie di ogni genere, ed
ogni altra transazione finanziaria e commerciale connessa a questo scopo. E ciò
tanto in Svizzera quanto all'estero. La società può istituire filiali ed
agenzie, nonché partecipare sotto qualunque forma ad imprese similari. " Ora, il predetto fine sociale indica che i settori nei quali la CO 1 può operare
fanno sì che la stessa sia almeno potenzialmente atta a generare scarti
cartacei, di materiali di cancelleria o simili che devono essere smaltiti
facendo capo al servizio pubblico.
Nonostante la resistente affermi che non vi sia alcuna attività ormai da anni
(società bucalettere), dagli atti risulta che essa è comunque proprietaria di
un fondo (part. n. __________ di __________), ciò che coincide con
l'attività di "gestione di immobili" indicato nello scopo sociale
iscritto a registro di commercio. La CO 1 d'altronde non risulta avere una sede
operativa altrove, ciò che nemmeno è mai stato sostenuto, con il che
l'amministrazione della stessa, per quanto limitata possa essere, avviene di
fatto presso il suo recapito a __________. Ciò implica che quantomeno un'esigua
corrispondenza venga inviata e ricevuta in tale luogo. Oltre che agli atti
citati dal Comune ricorrente (modulo per la determinazione annuale della tassa
sui rifiuti, dichiarazioni di imposta, decisioni di tassazione), vi sono anche
altri pratiche, riguardanti la società stessa o il fondo di sua proprietà, che sono
a loro volta atte a generare una seppur modesta quantità di rifiuti. Come
attestato dalla resistente stessa dinnanzi al Consiglio di Stato, essa viene
infatti periodicamente controllata dalla Cassa cantonale di compensazione per
quanto attiene al versamento di salari a terze persone, è assoggettata al
regolare prelievo di contributi di arginatura, le cui fatture le sono
recapitate presso il suo recapito, e intrattiene delle corrispondenze spontanee
con terzi. Va infine considerato che, benché al momento l'attività della
resistente sia effettivamente da ritenere particolarmente limitata, la stessa è
di fatto esistente e, potenzialmente, può aumentare in ogni momento la propria
operatività e di riflesso la produzione di rifiuti. Contrariamente a quanto ritenuto dalla precedente autorità di giudizio, il
fatto che la CO 1 non disponga di locali propri è irrilevante per l'esito della
presente causa visto che il prelievo della querelata tassa dipende
esclusivamente dal genere di attività svolta e non da altri fattori. Nemmeno il
fatto che tale società non abbia dipendenti permette di giungere ad una diversa
conclusione: in primo luogo vi è comunque un'amministratrice unica che agisce
quale organo della società (e ciò indipendentemente dall'esistenza o meno di un
contratto di lavoro); secondariamente tale elemento deve essere piuttosto
tenuto in considerazione per determinare l'ammontare della tassa base, ciò che
in specie, come si dirà, è avvenuto. Infine, del tutto ininfluente è l'osservazione della resistente secondo cui
nessun Comune le aveva mai imposto il pagamento della tassa sulla raccolta dei
rifiuti prima del 2016: indipendentemente da un'eventuale mancata tassazione
passata che esula di tutta evidenza dalla presente vertenza, occorre
considerare che prima del 2015 la sede societaria si trovava presso gli uffici
di una fiduciaria la quale, verosimilmente, pagava già la tassa sui rifiuti
generati dalla sua attività e dunque anche dall'assolvimento dei mandati
professionali affidatigli. 4.4. Ne consegue che, nella misura in cui la resistente svolge comunque
un'attività, seppur estremamente limitata, suscettibile di produrre rifiuti, quale
potenziale utente del servizio comunale, le incombe l'obbligo di contribuire al
finanziamento del medesimo indipendentemente dal quantitativo di immondizia
effettivamente prodotto; nessun ulteriore accertamento da parte del Comune
appare quindi necessario a questo proposito.
5. Merita infine
tutela l'importo del tributo che è stato posto a carico della resistente.
L'ammontare della tassa base qui avversata si limita alla tassa minima
applicata per ogni categoria di utente, che si inscrive all'interno della
forchetta stabilita dal legislatore comunale (art. 14 cpv. 2 RRR), senza
comprendere la tassa individuale per unità lavorativa e ciò in ragione della
particolare situazione della CO 1. Considerato che la querelata tassa serve non
solo a coprire i costi derivanti dall'uso effettivo da parte dell'utenza, ma
pure a garantire il finanziamento di un servizio pubblico obbligatorio e permanente
che contribuisce al mantenimento dell'ordine, della pulizia e dell'igiene
all'interno del comprensorio comunale, si deve considerare che la somma
richiesta di fr. 45.35 (IVA inclusa) per l'anno 2016 non può essere ritenuta
manifestamente sproporzionata rispetto ai vantaggi economici e giuridici di cui
beneficia la contribuente, come pure al suo interesse per la prestazione
fornitale dall'ente pubblico. Ragione per la quale il principio di equivalenza appare,
in concreto, rispettato.
6. 6.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto,
annullando la risoluzione governativa impugnata e ripristinando la decisione su
reclamo del 7 novembre 2016 del RA 1 in materia di imposizione della tassa per
la raccolta dei rifiuti per l'anno 2016. 6.2. Dato l'esito, la tassa di
giustizia è posta a carico della CO 1, in quanto soccombente (art. 47
cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.  la decisione del 10 maggio 2017
(n. 2126) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.  la decisione su reclamo del 7
novembre 2016 del RA 1 è confermata.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico della resistente. Al RI 1 va restituito
l'importo di fr. 1'000.- versato a titolo di anticipo delle presunte spese
processuali.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera