Concorso a procedura selettiva. Ricorso contro l'ammissione alla seconda fase
Decisione del 25.10.2019, TRAM
Incarto n. 52.2019.353
CRITERIO DI IDONEITÀ
PROCEDURA
art. 12 cpv. 1 let. b CIAP
art. 13 let. d CIAP
art. 15bis cpv. 1 let. c CIAP
art. 65 cpv. 1 LPAMM2013
art. 10 cpv. 2 let. j RLCPUBB
art. 37 cpv. 1 RLCPUBB

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola
  Passucci
statuendo
sul ricorso del 22 luglio 2019 della
RI
  1
patrocinata
  da:
contro
la
  decisione del 10 luglio 2019 con cui l'Ente Ospedaliero Cantonale ha ammesso
  la CO 1 alla seconda fase del concorso a procedura selettiva indetto per
  aggiudicare il trasporto di merci tra la Centrale dei Servizi Industriali
  (CSI) dell'EOC e i propri clienti;
ritenuto, in
fatto
A. Dopo vicissitudini
note alle parti che non occorre rievocare (vedi STA 52.2018.507 del 17 aprile
2019), il 14 maggio 2019 la Direzione dell'Ente Ospedaliero Cantonale (EOC) ha
riaperto un pubblico concorso, retto dal concordato intercantonale sugli
appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) ed
impostato secondo la procedura selettiva, per aggiudicare il servizio di
trasporto di merci (biancheria e dispositivi medici) tra la Centrale dei
Servizi Industriali (CSI) dell'EOC e i propri clienti (FU n. __________ pag. __________). Le condizioni amministrative e capitolato tecnico indicavano i criteri di
idoneità di carattere generale (pos. 2.2) e particolare (pos. 2.3) che i
concorrenti dovevano soddisfare per poter partecipare alla seconda fase della
procedura, che si concluderà con l'aggiudicazione. Per quanto qui interessa, la
pos. 2.3.3 prevedeva in particolare che: Sono
abilitate a concorrere le ditte che offrono prestazioni conformi alle regolamentazioni svizzere dei trasporti e che
ottemperano, cumulativamente, ai seguenti criteri d'idoneità di carattere
particolare:
1. sono convenzionate con
l'Associazione svizzera dei trasportatori stradali (ASTAG);
2. sono iscritte a Registro di
Commercio come autotrasportatori da almeno 5 anni dalla scadenza del
termine per l'inoltro della candidatura, non si accettano aziende che come
scopo societario non abbiano il trasporto di cose;
3. dispongono di una sede e/o filiale
e/o succursale in Ticino;
4. mettono a disposizione, per le
prestazioni in oggetto e riservate al servizio ordinario, esclusivamente
veicoli omologati "Euro 6" e con sistemi di bloccaggio del carico
che, dopo aggiudicazione, dovranno portare il logo EOC;
5. dimostrano, tramite l'invio di una
copia della licenza di circolazione, la disponibilità effettiva degli automezzi
necessari, immatricolati in Svizzera, al momento dell'inoltro dell'offerta;
6. per le ditte estere, inoltre,
l'attestazione da parte di un notaio estero sulla validità e la corrispondenza
di tutti i documenti richiesti (attestati e dichiarazioni di legge). Codesta
attestazione deve essere presentata contemporaneamente alla candidatura.
Il capitolato così descrive l' oggetto della commessa (pos. 3), per cui
l'EOC ha sollecitato l'invio delle domande di partecipazione: 3.1. Contesto generale e bisogni L'EOC raggruppa in un'unica organizzazione gli ospedali pubblici del cantone
Ticino. La Centrale dei Servizi Industriali dell'EOC (CSI) con sede a __________, che
comprendono la Lavanderia Centralizzata (in seguito chiamata LAV) e la
Sterilizzazione Centrale (in seguito chiamata STE), hanno quale scopo la
fornitura ed il trattamento della biancheria, rispettivamente dei dispositivi
medici necessari per l'esercizio degli ospedali EOC e per alcuni altri istituti
non appartenenti all'EOC. Il trasporto della biancheria e degli strumenti chirurgici (o più in generale
beni da sterilizzare e/o sterilizzati) sarà affidato ad una ditta
specializzata. Il trasporto sarà da intendersi sia per la merce ritenuta sporca
che per quella pulita. Definita la durata del mandato (1.1.2020 - 31.12.2026), relativamente alla
merce precisa quanto segue:
3.3. Merce da trasportare
3.3.1. Biancheria La biancheria pulita è trasportata in linea di massima in carrelli dedicati con
ruote e dalle dimensioni L 735 mm x P 900 x H 1940 e L 800 mm x P 1355 x H 1820
debitamente protetti, per piccole quantità in cassette di plastica impilabili
con dimensioni 400 mm x 600 x 300H. Il peso massimo delle casse quando sono piene è di 15 Kg mentre quello dei
carrelli è di 300 Kg. La biancheria sporca invece è imballata in sacchi di plastica dal peso massimo
di 10 Kg disposti (10x) sui citati carrelli di trasporto. 3.3.2. Strumenti chirurgici (Dispositivi medici) Gli strumenti chirurgici (e/o beni) sterilizzati sono trasportati in appositi
contenitori metallici ed a loro volta racchiusi in carrelli metallici dedicati. Le dimensioni dei carrelli sono 1230 mm x 710 x 1584 H ed il loro peso massimo
a pieno carico è di 250 Kg. Lo stesso vale per lo sporco. Sempre con riferimento all'oggetto della commessa, il capitolato (pos. 3.4)
illustra in seguito la suddivisione dei clienti, con i quantitativi della merce
da trasportare (media giornaliera) e la frequenza del servizio richiesto,
inclusi determinati viaggi straordinari.
Nel bando e nella documentazione di
gara (pos. 6) era segnalato chiaramente che
contro gli stessi era data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale
amministrativo entro 10 giorni dalla messa a disposizione degli atti. Nessuno
li ha tuttavia impugnati.
B. a. Entro il termine
utile (26 giugno 2019) sono state inoltrate due candidature: quella della RI 1
di __________ (RI 1) e quella della ditta CO 1 di __________ (CO 1). b. Con scritto del 10 luglio 2019 il
Servizio centrale acquisti dell'EOC ha informato la RI 1 di averla ammessa alla
seconda fase del concorso in quanto soddisfaceva i criteri d'idoneità di
carattere generale relativi al pagamento degli oneri sociali ed imposte, come
pure gli altri criteri di carattere particolare richiesti dal committente ed
inseriti nella "Domanda di partecipazione". La missiva, pervenutale
il giorno seguente, non indicava se e quali altri concorrenti fossero stati
ammessi a partecipare alla fase d'offerta. c. Così richiesto, l'11 luglio 2019 il Servizio centrale acquisti dell'EOC ha comunicato
telefonicamente alla RI 1 che anche la CO 1, unica altra concorrente ad aver
inoltrato la propria candidatura, era stata ritenuta idonea. d. Con lettera del 15 luglio 2019 la RI 1 ha chiesto al committente di poter
visionare la documentazione prodotta dalla CO 1 onde verificare la sua idoneità
ad accedere alla fase successiva del concorso. L'esame della documentazione è
avvenuto il 18 luglio seguente.
C. Contro la decisione
con cui l'EOC ha ammesso la CO 1 alla seconda fase del concorso, la RI 1 è
insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo postulandone
l'annullamento previa concessione dell'effetto sospensivo al gravame. La ricorrente ha addotto che la CO 1 non dispone degli automezzi necessari per
l'esecuzione della commessa. I veicoli (autocarro IVECO 190S46 Stralis TI __________,
autofurgone IVECO 35S16V Daily TI __________ e Automobile Ford Tourneo Courier
TI __________) offerti non sono infatti sufficienti per spostare la mole di
materiale indicata negli atti di gara. Inoltre, due dei tre mezzi teoricamente
utilizzabili (l'autocarro e l'autofurgone) non sono più immatricolati. La CO 1
non adempie pertanto i criteri di idoneità di carattere particolare fissati dal
bando di concorso. Poiché le condizioni di partecipazione, rimaste
incontestate, servono ad accertare che i candidati effettivamente dispongano
dei mezzi e delle capacità per l'esecuzione dei trasporti (già) al momento
dell'inoltro dell'offerta e poi della delibera, il fatto che la CO 1 abbia
avuto a disposizione le licenze di circolazione solo per il tempo necessario ad
accedere alla fase successiva del concorso non può essere tutelato. A rendere
ancor più illecita la sua ammissione alla seconda fase, ha soggiunto la
ricorrente, v'è pure la circostanza per cui nella fase di aggiudicazione i
criteri di idoneità non saranno più oggetto di controllo avendo il committente,
durante la prima fase di selezione, già fatto uso della sua facoltà di esigere
le certificazioni dovute (cfr. pos. 2.3 delle condizioni amministrative
e capitolato tecnico per la seconda fase).
D. a. All'accoglimento
del ricorso si è opposto il committente, annotando che determinante per
ammettere la CO 1 alla seconda fase del concorso è stata la circostanza,
risultante dagli atti trasmessi, che essa disponeva effettivamente degli
automezzi Euro 6, immatricolati in Svizzera, al momento dell'inoltro della sua
candidatura. L'ente banditore ha inoltre ritenuto premature le doglianze della
ricorrente sull'asserita incapacità della CO 1 di eseguire il servizio con il parco
macchine da essa proposto, che attengono alla fase di aggiudicazione e non a quella
di selezione. b. Anche la CO 1 ha postulato la reiezione del gravame, con motivazioni
sostanzialmente analoghe a quelle addotte dall'ente banditore. In aggiunta ha
affermato che il fatto che a data odierna tali veicoli non siano più
immatricolati non inficia minimamente la prova del rispetto, al 26 giugno
2019 (termine per l'inoltro delle candidature), del criterio di idoneità
particolare richiesto dall'ente banditore, evidenziando di essere in grado
di reimmatricolarli in ogni momento. c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
E. a. In sede di replica
la ricorrente si è riconfermata nelle sue conclusioni e domande di giudizio,
sviluppandole ulteriormente. Ha in particolare obiettato la tesi della CO 1
secondo cui le condizioni di partecipazione chiedevano che i veicoli fossero
immatricolati il giorno dell'inoltro della candidatura e non in permanenza, rilevando
che se il committente pone dei criteri di idoneità di carattere particolare, è
perché ritiene che si tratti di condizioni decisive, che devono essere
adempiute al momento della delibera. Ha poi sostenuto che se da un lato è vero
che la proposta di servizio inoltrata dai candidati sarà esaminata soltanto
nella seconda fase, è dall'altro lato altrettanto evidente che questa deve
essere formulata utilizzando i veicoli indicati nella prima, e non altri. b. Con la duplica, la stazione appaltante e la CO 1 si sono a loro volta
riconfermate nelle proprie posizioni, ribadendo le proprie tesi.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15
marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). La
ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione del committente
di ammettere la CO 1 alla seconda fase del concorso (art. 15 cpv. 1bis lett. c
CIAP e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è
pertanto ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base delle tavole processuali, senza
istruttoria. Per le ragioni che saranno meglio esposte in appresso, non occorre
in particolare richiamare dalla Sezione della circolazione di Camorino la
documentazione relativa alla registrazione dei due veicoli targati TI __________
e TI __________.
2. 2.1. In virtù
dell'art. 13 lett. d CIAP, le disposizioni cantonali di esecuzione garantiscono
una procedura di verifica dell'idoneità degli offerenti secondo criteri
oggettivi e verificabili. In Ticino, siffatte disposizioni si trovano nel regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del Concordato
intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 730.110). L'art. 10 cpv. 2 lett. j RLCPubb/ CIAP prevede che i documenti di gara devono contenere le prove e i criteri di idoneità. Queste norme
impongono al committente di predeterminare tanto i requisiti che i concorrenti
devono soddisfare per entrare in considerazione ai fini di un'aggiudicazione,
quanto le prove che devono produrre per dimostrarne l'adempimento. 2.2. I criteri di idoneità svolgono un ruolo particolarmente visibile
nell'ambito dei concorsi indetti secondo la procedura selettiva
(art. 12 cpv. 1 lett. b CIAP). In quest'ambito essi servono
al committente per determinare il novero dei concorrenti ammessi a partecipare
alla successiva fase di presentazione delle offerte, estromettendo i
partecipanti che non soddisfano agli standard minimi prestabiliti dal bando. Il campo d'applicazione dei criteri di idoneità non è tuttavia limitato ai
concorsi indetti secondo il metodo
selettivo, ma si estende anche alle procedure di concorso monofase. In questo
tipo di procedura l'idoneità dei concorrenti viene valutata preliminarmente
sulla base di parametri oggettivi predeterminati dal bando di concorso, in modo
da escludere quelli che non forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in
punto ad una corretta esecu zione dei lavori messi a concorso. Estromessi i
concorrenti che non soddisfano questi
criteri, il committente procede poi alla scelta dell'offerta migliore sulla
base dei criteri di aggiudicazione fissati dal bando (cfr. STA 52.2017.302 del
3 ottobre 2017 consid. 3.1, 52.2015.369 del 23 ottobre 2015 consid. 2.1
e rimandi). 2.3. I criteri d'idoneità si suddividono in criteri di carattere generale e
criteri di carattere particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri
che qualsiasi concorrente deve soddisfare indipendentemente
dalla natura della commessa o dal tipo di procedura adottato. Rientrano in
particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al
pagamento degli oneri sociali e delle imposte. Sono invece da annoverare
fra i criteri d'idoneità di carattere
particolare le condizioni di partecipazione, che vengono fissate dalla legge
stessa per certi tipi di commessa o dal committente mediante il capitolato a
dipendenza di sue specifiche esigenze (referenze, titoli di studio,
ecc.). Per principio, i criteri d'idoneità devono essere soddisfatti al momento
della scadenza del termine per l'inoltro delle offerte. Non riguardando
l'offerta in quanto tale, ma il concorrente, ove la legge o le prescrizioni di
gara non dispongano diversamente, la dimostrazione del loro adempimento può
nondimeno essere portata anche successivamente. Motivo d'esclusione
irreversibile, è di per sé soltanto il mancato adempimento dei criteri
d'idoneità al momento della scadenza del termine per l'inoltro delle offerte.
La mancata dimostrazione del loro adempimento, invece, giustifica l'esclusione,
ma questa conseguenza è irreversibile soltanto se espressamente comminata dalla
legge o dalle prescrizioni di gara.
3. 3.1. Nell'evenienza
concreta, oltre agli usuali criteri d'idoneità di carattere generale (pagamento
degli oneri sociali e delle imposte, ecc.;
vedi pos. 2.2 delle condizioni amministrative e capitolato tecnico), il c ommittente
ha inserito nelle prescrizioni di gara diversi criteri di natura particolare,
esigendo tra l'altro che ogni concorrente mettesse a disposizione, per le
prestazioni in oggetto, esclusivamente veicoli Euro 6 e con sistemi di
bloccaggio del carico. L'adempimento di questa condizione doveva avvenire tramite
l'invio di una copia della licenza di circolazione attestante la disponibilità
effettiva degli automezzi necessari, immatricolati in Svizzera, al momento
dell'inoltro delle candidature (cfr. pos. 2.3.3, cifre 4 e 5). Il requisito
posto dalla stazione appaltante concretizza in sostanza il contenuto dell'art.
37 cpv. 1 RLCPubb/ CIAP, ai sensi del quale il concorrente deve di principio eseguire la commessa
completa in proprio. Questo concetto, secondo la giurisprudenza di questo
Tribunale (STA 52.2015.314 del 26 ottobre 2015), implica di regola un
compimento della commessa con il proprio personale, i propri mezzi tecnici e le
proprie competenze (cd. know-how ). In decine di sentenze il Tribunale
cantonale amministrativo ha peraltro ricordato che se la lex specialis della
gara non prevede diversamente le prescrizioni concorsuali devono essere
soddisfatte al momento della scadenza del termine per l'insinuazione delle
offerte, non essendo bastevole che siano adempiute il giorno
dell'aggiudicazione o addirittura soltanto all'atto dell'esecuzione del
contratto. In effetti, approdando a conclusione opposta si disattenderebbe
palesemente il principio della parità di trattamento ed il divieto di
modificare le offerte dopo la loro apertura (cfr. pro multis, STA 52.2015.465 del 26 febbraio 2016
consid. 3, confermata da STF 2D_17/2016 del 28 luglio 2016). 3.2. Alla sua domanda di partecipazione, la CO 1 ha allegato le licenze di
circolazione dei seguenti automezzi Euro 6: -    un autofurgone IVECO 35S16V Daily, targato TI ________, immatricolato il 25 giugno 2019;
-    un autocarro IVECO 190S46
Stralis, targato TI __________, immatricolato il 26 giugno 2019;
-    un'automobile FORD Tourneo
Courier, targata TI ________, immatricolata il 16 marzo 2018.
Sta di fatto che il giorno in cui la CO 1 ha presentato la sua
candidatura (26 giugno 2019), disponeva effettivamente dei veicoli Euro 6
necessari, immatricolati in Svizzera. Stando così le cose, la decisione del committente di ammetterla alla seconda
fase del concorso non presta il fianco a nessuna critica. È ben vero che,
secondo quanto prescritto dalla pos. 2.3 delle condizioni amministrative e
capitolato tecnico per la seconda fase, di principio il committente non avrebbe
più verificato l'adempimento dei criteri di idoneità, avendo già fatto uso
della sua facoltà di esigere le certificazioni dovute durante la prima fase di
selezione. Si dà tuttavia per scontato che i mezzi impiegati per il servizio siano
quelli di cui sono (già) state trasmesse le licenze di circolazione. Lo stesso
committente afferma infatti che la valutazione del criterio di aggiudicazione
della proposta di servizio (vedi pos. 5.2 del capitolato per la seconda
fase) avverrà sulla base del parco macchine proposto (cfr. risposta EOC,
ad 4.1 a pag. 4). Vista la segnalazione della ricorrente, spetterà quindi
all'ente banditore verificare, nell'ambito della successiva fase del concorso, che
i veicoli elencati dalla CO 1 nell'apposita tabella del formulario d'offerta
annesso al capitolato, coincidano con quelli di cui disponeva al momento
dell'inoltro della candidatura. Caso contrario, la sua offerta dovrà essere esclusa. Nell'indicazione
di altri automezzi, diversi da quelli di cui ha garantito l'effettiva
disponibilità al 26 giugno 2019 sono infatti ravvisabili gli
estremi di una modifica dell'offerta , atto - quest'ultimo - notoriamente inammissibile.
4. 4.1. La ricorrente
contesta la capacità della CO 1 di eseguire il servizio richiesto con i due
mezzi (furgone e camion IVECO) indicati. Sostiene che anche volendo ammettere
che gli stessi possano essere riempiti completamente, per un totale di merce
trasportata di 50 tonnellate, sarebbero necessari 6 viaggi con ciascuno dei due
veicoli. Rileva inoltre che tenuto conto delle condizioni poste, delle distanze
da percorrere e delle limitazioni delle ore di guida per gli autisti, occorrerebbero
almeno due camion e un furgone. 4.2. Anzitutto va precisato che il bando di concorso per la prima fase non
indica esplicitamente quanti siano i veicoli che il concorrente deve possedere
per svolgere il servizio di trasporto in oggetto. Ciò detto, la procedura con
cui gli offerenti intendono svolgerlo (piano settimanale indicante i mezzi
impiegati, come pure il numero e la tipologia di mezzi; cfr. pos. 11 e 12.2 del
capitolato per la seconda fase) sarà oggetto della valutazione del criterio
riferito alla proposta di servizio . Le censure sollevate al riguardo
dalla ricorrente sono pertanto premature. Dovranno, semmai, essere riproposte
con un eventuale ricorso contro l'aggiudicazione.
5. 5.1. Alla luce
di tutto quanto precede, il ricorso deve pertanto essere respinto. 5.2. L'emanazione del presento giudizio rende superflua la domanda volta a
concedere effetto sospensivo all'impugnativa. 5.3. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'insorgente rifonderà inoltre al
committente, assistito da un legale, un'indennità per ripetibili (art. 49 cpv.
1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane interamente a
suo carico. Essa rifonderà inoltre al committente fr. 1'000.- a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera