Dipendente cantonale. Promozione da tassatore II a tassatore I secondo la nuova legge sugli stipendi
Decisione del 12.07.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.353
STIPENDIO
art. 15 LSTIP 2017
art. 54 RDST 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
segretaria:
Jennifer
  Triulzi
statuendo
sul ricorso del 31 luglio 2018 di
RI
  1
contro
la
  decisione del 4 luglio 2018 (n. 3163) del Consiglio di Stato che gli ha
  negato la promozione da tassatore II a tassatore I;
ritenuto, in
fatto
A. Dopo
alcuni anni alle dipendenze dello Stato in altre funzioni , dal 1° agosto
2015 RI 1 è stato trasferito all'Ufficio circondariale di tassazione di __________
quale funzionario amministrativo. Dal 1° febbraio 2017 è stato nominato
tassatore II in classe 19 con 4 aumenti secondo il sistema salariale e la
classificazione delle funzioni in vigore a quel momento.
B.  Con decisione del 19 aprile 2016 il
Consiglio di Stato ha inflitto a RI 1 un ammonimento per avere, nel marzo 2015,
modificato illecitamente alcuni dati su Wikipedia relativi al Municipio di ______.
C.  a. A seguito delle importanti
modifiche apportate al sistema retributivo dei dipendenti dello Stato dal
legislatore cantonale a partire dal 1° gennaio 2018, con scritto del 12 ottobre
2017 la Sezione delle risorse umane (SRU) ha informato
RI 1 che l'anno successivo sarebbe stato agganciato nella funzione di
tassatore II in classe 3 con 7 aumenti. Facendo uso della facoltà di presentare
osservazioni, il dipendente ha evidenziato il fatto che il nuovo modello
salariale lo avrebbe svantaggiato parecchio rispetto al precedente, per cui ha
chiesto di rivalutare la sua situazione. b. Con scritto del 29 novembre 2017 la SRU ha comunicato a RI 1che il Consiglio
di Stato con risoluzione del 22 novembre 2017 aveva confermato la nuova
funzione e la nuova classificazione così come prospettatogli in precedenza. La
decisione è cresciuta in giudicato incontestata.
D.  a. Il 6 dicembre 2017 il
funzionario dirigente  B__________ ha preavvisato positivamente la promozione
di RI 1 a partire dal 1° gennaio 2018 a tassatore I, con l'attribuzione della
classe di stipendio 5 con 1 aumento. b. Dopo uno scambio di corrispondenza tra le parti, di cui si dirà ove
necessario nel prosieguo, su richiesta di RI 1 il 4 luglio 2018 il Consiglio di
Stato ha emanato una decisione formale con cui gli è stata negata la
promozione.
E.  Contro la predetta decisione
governativa, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Ha
chiesto che venga dato seguito alla proposta di promozione del suo funzionario
dirigente, con l'emanazione di una decisione corretta, e che gli sia concessa
la promozione a tassatore I dal 1° gennaio 2018, con l'attribuzione
dell'aumento corrispondente alla nuova classe di stipendio e interessi di
ritardo. Ha infine domandato anche un danno morale in quanto questa
situazione ha creato in me chiare pressioni psicologiche dentro e fuori il
posto di lavoro . Ripercorsi i fatti principali, il ricorrente ritiene di
adempiere tutti i requisiti per la promozione a tassatore I secondo quanto
prescritto dall'art. 3 del regolamento concernente le promozioni per la
Divisione delle contribuzioni del 12 dicembre 2017 (Regolamento DDC; RL
173.150). Ribadisce che le mansioni quotidiane del tassatore II e I sono
praticamente identiche, sia per tipo di lavoro che per il livello di difficoltà
e contesta la procedura di promozione dei collaboratori dell'Ufficio di
tassazione di __________, laddove solo tre tassatori II dei sette lì attivi
hanno conseguito un avanzamento di carriera, mentre gli altri sono stati
bloccati solo perché le proposte di promozione sarebbero state troppe.
F.  All'accoglimento dell'impugnativa
si è opposto il Consiglio di Stato che ha ribadito la correttezza della
decisione di non promuovere il ricorrente. Ha ricordato che le promozioni non
sono un diritto del dipendente. Il funzionario dirigente trasmette attraverso
la Divisione delle contribuzioni (DDC) le proposte di promozione alla Sezione
delle risorse umane che le valuta nel loro complesso e secondo tutti i criteri
applicabili prima di inoltrarle all'autorità di nomina. Quest'ultima non è
tenuta ad accettare acriticamente le proposte che le giungono ma deve
ponderarle singolarmente. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto di non poter
dar seguito alla richiesta di promozione del ricorrente in quanto prematura in
considerazione della sua breve attività al servizio che lo occupa. Inoltre, in
concreto anche la sanzione disciplinare inflitta al ricorrente per aver
quest'ultimo manipolato delle informazioni del Comune di __________ su un
portale non è priva di rilievo e deve essere considerata nella valutazione del
comportamento del dipendente.
G.  a. In replica il ricorrente ha
affinato la propria tesi e contrastato le argomentazioni opposte. In
particolare, il ricorrente ha rilevato che la sanzione disciplinare ricevuta
per dei fatti risalenti al 2016 non ha comunque impedito l'anno successivo l'avanzamento
da funzionario amministrativo, funzione con poche responsabilità, a tassatore
II, mentre ora si tiene nuovamente in considerazione l'ammonimento per un salto
professionale decisamente inferiore. Il ricorrente ha sollevato una violazione
del principio della parità di trattamento poiché, come già rilevato nel
ricorso, solo alcuni collaboratori sono stati promossi all'Ufficio di __________,
mentre a __________ vi sarebbe un collega tassatore II, ________, con un analogo
percorso professionale e salariale, che sarebbe stato promosso a tassatore I a
partire dal 1° gennaio 2018. Questa disparità sarebbe la conseguenza del
contingente di promozioni imposto dalla DDC. Delle altre considerazioni si
riferirà, nella misura in cui sarà necessario, nei considerandi in diritto. b. Il Consiglio di Stato in duplica si è limitato a ribadire le sue precedenti
allegazioni senza apportare alcun nuovo elemento o argomento. c. Negli ulteriori allegati le parti si sono confermate nelle rispettive
considerazioni.
H.  Ai fini istruttori il giudice
delegato ha richiamato dalla Sezione delle risorse umane la proposta di
promozione del funzionario dirigente  B__________. Facendo uso della facoltà
concessagli di determinarsi in merito, il ricorrente ha una volta in più ribadito
la sua posizione.
Considerato, in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale è
data dall'art. 40 cpv. 1 della legge
sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 ( LStip ; RL 173.300) in combinazione con
l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine, fatto salvo per quanto riguarda la ri-chiesta di riconoscere un torto
morale, che esula dall'oggetto del presente procedimento. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dal
documento richiamato in corso di istruttoria, sul quale il ricorrente ha potuto
esprimersi (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.  2.1. L'11 aprile 2016 il Governo
ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della
vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con
quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo
la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad
aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. In particolare,
sulla base di una valutazione analitica delle funzioni, il loro numero è stato
ridotto e, di principio, ad ogni funzione è stata fatta corrispondere una sola
classe di stipendio. 2.2. La nuova LStip è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed
è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 , con abrogazione della
precedente. Secondo l'art. 2 cpv. 1 LStip l'elenco delle funzioni e la relativa
classificazione dei dipendenti dello Stato sono stabiliti dall'Esecutivo
cantonale. Richiamata quest'ultima disposizione, il Governo
ha emanato il nuovo regolamento concernente le funzioni e le classificazioni
dei dipendenti dello Stato del 10 luglio 2012 (RClass; RL 173.310), il
quale distingue i dipendenti per funzione, separandoli in distinti capitoli per
ciascun Dipartimento al quale appartengono. A ciascuna fun zione è attribuita di massima una classe di
organico esattamente definita. Dal canto suo l'art. 4 LStip stabilisce
le classi di stipendio dei dipendenti cantonali, fissando lo stipendio minimo e
quello massimo e definendo gli aumenti annui di ogni singola classe. 2.3. L'art. 15 LStip definisce la nozione di promozione che consiste nel
passaggio individuale da una funzione ad un'altra di grado superiore (cpv. 1).
Può avvenire, soggiunge il cpv. 2, a seguito di occupazione di una funzione
superiore resasi vacante (lett. a) oppure a seguito di mutamento significativo
dei compiti, sostanziato mediante una nuova valutazione analitica della
funzione (lett. b). L'art. 54 del regolamento dei dipendenti dello Stato
dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110) precisa questi principi, disponendo
inoltre che le rivalutazioni individuali sono proposte dal funzionario
dirigente, mentre le promozioni di carriera possono avvenire su proposta della
Sezione delle risorse umane per i funzionari (cpv. 2). Le condizioni di
promozione della DDC sono stabilite nell'apposito regolamento, che il Consiglio
di Stato ha emanato il 12 dicembre 2017 (art. 54 cpv. 7 RDSt). Secondo l'art. 3
cpv. 1 Regolamento DDC, il passaggio alla funzione di tassatore I in classe 5
avviene quando il tassatore II ha raggiunto almeno 4 aumenti in classe 3 e a
condizione che:
a)   il tassatore/trice II o l'esattore/trice II abbia
superato positivamente il corso di legislazione fiscale - che comprende tutti i
corsi base organizzati dalla Divisione - rispettivamente non siano emerse delle
lacune nel contesto della completazione della formazione presso l'Ufficio di
attribuzione. Qualora il corso non sia organizzato per un periodo superiore ai
18 mesi, il funzionario dirigente potrà valutare la promozione sulla base dell'esperienza
acquisita dal collaboratore;
b)   nell'ultima valutazione periodica delle
prestazioni e del comportamento abbia conseguito al minimo la valutazione
complessiva «adeguato» (livello C);
c)   il collaboratore abbia assunto o assumerà il ruolo
previsto dalla funzione superiore in base alla relativa descrizione della
funzione che indica le responsabilità accresciute aggiunte.
2.4. Le valutazioni preliminari operate dai funzionari
incaricati di vagliare preventivamente la bontà di una promozione non vincolano
evidentemente l'autorità di nomina. Una diversa conclusione, che attribuisse al
preavviso una valenza maggiore di quella di semplice atto preparatorio, non
entra in considerazione, poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di
competenze che spettano esclusivamente al Governo quale autorità di nomina.
Tuttavia, nella misura in cui quest'ultimo intenda scostarsene, raccolte
eventuali ulteriori informazioni necessarie per valutare compiutamente la
situazione del collaboratore, non potrà comunque prescindere dall'applicazione
dei criteri di cui si è esso stesso dotato e, laddove gli è riservato un
margine di apprezzamento nelle valutazioni, dall'esprimere un giudizio
motivato, oggettivo e pertinente, scevro da considerazioni estranee e
rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli
riconducibili al divieto di arbitrio, alla parità di trattamento e alla
proporzionalità.
3.  3.1. Nel caso concreto le parti
non hanno obiezioni riguardo al fatto che il ricorrente potrebbe teoricamente
beneficiare della promozione a tassatore I per avere già conseguito il corso di
legislazione fiscale ed essere al beneficio della classe 3 con almeno 4
aumenti. Riguardo alle altre condizioni di promozione (art. 3 cpv. 1 lett. b e
c Regolamento DDC) si osserva quanto segue.
3.2. Il 6 dicembre 2017  B__________
ha sottoscritto la proposta di promozione del ricorrente con la seguente
motivazione: Secondo la tabella degli agganci il sig. RI 1
sarà in classe 3 con 7 aumenti pertanto la condizione indicata nel Regolamento
concernenti le promozioni della DDC è data. Si segnala inoltre che ha assunto i
compiti specifici della funzione di tassatore I ed infine che ha dimostrato di
raggiungere gli obbiettivi quantitativi e qualitativi richiesti per il suo
avanzamento.
Senza dissentire dal contenuto di questa valutazione, il
Governo, basandosi sull'opinione contraria della direzione della DDC, della
quale non vi è alcuna traccia nell'incarto e invero senza sapere a che titolo è
stata interpellata (cfr. art. 54 cpv. 2 RDSt), ha negato la promozione
dell'insorgente, appellandosi alla sua breve attività , iniziata solo il
1° febbraio 2017 (cfr. risoluzione impugnata, pag. 2). Con la risposta al
ricorso ha inoltre precisato che le promozioni non costituiscono un diritto del
dipendente. Le proposte formulate dai funzionari dirigenti sono valutate dal
Governo che non è tenuto a recepirle acriticamente ma le pondera singolarmente.
Nel caso che ci occupa ha quindi ritenuto prematura la promozione del
ricorrente. Nemmeno l'ammonimento del ricorrente nel 2016 giova alla sua
promozione. 3.3. Queste motivazioni non possono essere seguite. Con l'autorità cantonale si
può certo convenire che di principio non vi è un diritto alla promozione, né
che questa è un automatismo come lo è ad esempio l'aumento di stipendio annuale
giusta l'art. 12 RDSt (salvo il caso eccezionale di mancata concessione per
inadempienza). Tuttavia, nella misura in cui il collaboratore adempie tutti i
requisiti di promozione fissati nel Regolamento DDC proprio dal Governo, non si
vede come la medesima possa essere rifiutata senza cadere nell'arbitrio e
nell'abuso del potere di apprezzamento. In concreto, come emerge dalla proposta
del funzionario dirigente del 6 dicembre 2017 sopra riportata, il ricorrente è
stato valutato dal suo funzionario dirigente in merito alle prestazioni fornite
( "ha dimostrato di raggiungere gli obbiettivi quantitativi e
qualitativi richiesti per il suo avanzamento" ), che si possono
ritenere equivalenti al livello C ( Adeguato ) se non addirittura
superiori, così come indicato all'art. 3 cpv. 1 lett. b Regolamento DDC. Il
fatto che il funzionario dirigente non si sia espresso esplicitamente nei
termini di livelli richiesti da questa norma non invalida il suo giudizio. Ciò
è semplicemente dovuto al fatto che la nuova direttiva del Consiglio di Stato
sulla valutazione periodica degli impiegati del 13 settembre 2017, che ha
introdotto i livelli A (ottimo), B (buono), C (adeguato) e D (insufficiente) ai
quali fa riferimento la norma, è entrata in vigore posteriormente alla
valutazione eseguita. D'altronde, l'autorità di nomina a questo proposito non
spende una parola per sostenere il contrario, per cui non si vede come il
giudizio del funzionario dirigente possa essere messo seriamente in
discussione. Nei confronti del ricorrente è inoltre stato fornito un parere
positivo anche in merito alla sua capacità di assumere i compiti specifici
della funzione superiore (art. 3 cpv. 1 lett. c Regolamento DDC; " ha
assunto i compiti specifici della funzione di tassatore I" ), sul quale
l'autorità di nomina, anche qui, nulla ha eccepito. Il solo argomento contrario
addotto nella decisione impugnata della breve attività, visto che svolge la
funzione di tassatore II solo dal 1° febbraio 2017, non basta per negargli la
promozione. In realtà il Governo, facendo leva su questo motivo, introduce un
requisito supplementare, non previsto nel Regolamento DDC, all'unico fine di
porre un limite al numero di collaboratori che, in applicazione dei criteri posti
all'art. 3 cpv. 1 del medesimo, sarebbero nella posizione di passare alla
funzione superiore, comportando così, a suo dire, un eccesso di promozioni.
Questi intenti emer-gono con evidenza dalla documentazione allegata con il
ricorso (cfr. scambio di email tra funzionari della DDC, doc. 2). Tale modo di
procedere non può però essere tutelato poiché sfocia in un chiaro abuso del
potere di apprezzamento ed è passibile di creare insostenibili disparità di
trattamento, come tra l'altro rettamente rilevato dal ricorrente. Aspetto,
quest'ultimo, che è del resto passato sotto completo silenzio da parte dell'autorità
cantonale, che in questa sede ha evitato di confrontarsi con le precise e
dettagliate allegazioni ricorsuali in merito alla situazione di altri colleghi
che, in analoga posizione, hanno beneficiato della promozione già a partire dal
1° gennaio 2018. 3.4. Ma quand'anche si volesse nella denegata
ipotesi accreditare la tesi del Consiglio di Stato di potersi basare sulla
breve esperienza per negare la
promozione del collaboratore, va os-servato che dalla descrizione della
posizione del tassatore I (doc. 18 del ricorrente) risulta, sotto il
titolo A - Formazione ed esperienza professionale - che la funzione di
tassatore I richiede un'esperienza professionale precedente nel settore
pubblico o privato , la cui durata deve essere compresa da 1 fino a 3
anni . La natura dell'esperienza richiesta non è precisata. Ora, il
ricorrente vanta un'esperienza lavorativa pregressa pluriennale, di cui almeno
due anni all'Ufficio circondariale di tassazione. In assenza di elementi
negativi che l'autorità di nomina non ha saputo portare bensì, al contrario, in
forza della valutazione positiva del funzionario dirigente, sia da un punto di
vista delle prestazioni svolte nella precedente funzione (tassatore II), sia da
un punto di vista della capacità di assunzione dei compiti che la nuova
funzione (tassatore I) richiede, a maggior ragione non si giustifica di
bloccare, solo per quel motivo, la promozione del ricorrente.
3.5. Resta a questo punto da esaminare se il procedimento
disciplinare aperto nei confronti del ricorrente e conclusosi con una decisione
di ammonimento nell'aprile del 2016 osti al conseguimento della promozione,
come sostenuto (solo) in risposta dall'autorità di nomina. Ora, è vero che in
relazione alla modifica delle informazioni contenute in Wikipedia sul Municipio
di _____ effettuata da parte dell'insorgente durante il tempo di lavoro nel
mese di marzo 2015 e segnalata anche da un portale ticinese alcuni mesi dopo, l'insorgente
non ha affatto tenuto un comportamento corretto e degno di un pubblico
funzionario, in chiara violazione dei doveri di servizio di cui agli art. 22 e
23 LORD. Egli è quindi stato giustamente redarguito, seppur con la sanzione più
lieve tra quelle previste dall'art. 32 LORD. Senza voler sminuire o banalizzare
l'accaduto e le conseguenze che ne sono derivate, occorre tuttavia annotare che
al momento dell'emanazione della decisione qui impugnata i fatti occorsi erano
lontani ormai oltre tre anni, che il dipendente nel frattempo si era
autodenunciato, che ha accettato senza obiezioni la sanzione inflittagli e che
tale provvedimento non ha affatto impedito il Consiglio di Stato di nominarlo
successivamente in una funzione superiore, per compiti e responsabilità, quale
quella di tassatore II a partire dal febbraio 2017. Dai fatti del 2015, ma
soprattutto nell'ultimo periodo in cui il ricorrente è stato valutato ai fini
della promozione (art. 3 cpv. 1 lett. b Regolamento DDC) nessuno ha sollevato
obiezioni su eventuali ulteriori comportamenti contrari alla dignità della
funzione o passibili di sanzioni, di cui agli atti comunque non vi è segno. Invano
quindi l'autorità di nomina rievoca l'accaduto per negare la promozione del
ricorrente, allorquando il vero scopo del diniego, come visto, è un altro.
4.  4.1. Visto quanto precede, la
decisione impugnata non può essere tutelata e, in accoglimento del ricorso, all'insorgente è riconosciuta la promozione a
tassatore I dal 1° gennaio 2018. Il Consiglio di Stato provvederà a determinare
l'esatta posizione del ricorrente nella classe 5 della pianta organica dei
dipendenti in applicazione dell'art. 2 cpv. 3 Regolamento DDC, riconoscendogli
la differenza di stipendio arretrato, comprensiva di interessi del 5%
sui singoli importi a decorrere dalla data in cui avrebbero dovuto essere
versati. 4.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza ed è posta a carico dello
Stato, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6
LPAmm). Non si assegnano ripetibili al ricor-rente,
che non si è avvalso dell'assistenza di un legale (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso è
accolto. Di conseguenza:
1.1.   la decisione
del 4 luglio 2018 (n. 3163) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   al
ricorrente è attribuita la funzione di tassatore I a partire dal 1° gennaio
2018;
1.3.   il Consiglio
di Stato provvederà a determinare l'esatta posizione del ricorrente nella
classe 5 della pianta organica dei dipendenti, riconoscendogli la differenza di
stipendio oltre agli interessi del 5% sui singoli importi a decorrere dalla
data in cui avrebbero dovuto essere versati.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato. Al ricorrente viene
restituito l'anticipo versato.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge
sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), ritenuto che il
valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e cpv. 4,
art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La segretaria