Variante di PR volta a correggere le incongruenze tra il limite della zona edificabile e l'attuale assetto fondiario di alcuni fondi
Decisione del 29.04.2019, TRAM
Incarto n. 90.2018.17
BUONA FEDE
NUCLEO
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 62 PA

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 31 agosto 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 27 giugno 2018 (n. 3045), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato le varianti del piano regolatore del Comune di Monteceneri, sezione
  di Sigirino;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è comproprietario
nella misura di 16/30 del mapp. 758 (750 m 2 )
di Monteceneri, sezione di Sigirino. La proprietà, inedificata, confina a nord
con i mapp. 215 (343 m 2 ) e 755 (430 m 2 ), sui quali sorgono degli edifici. I tre fondi
sono stati ottenuti dal frazionamento dell'originario mapp. 215 di Sigirino.
B. Il piano regolatore dell'allora Comune di Sigirino, approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione (n. 1436) del 20 marzo 2007 , si basa sulla vecchia mappa catastale e attribuisce
la porzione nord dell'originario mapp. 215 alla zona nucleo di
tamponamento (zona NT) e quella sud alla zona agricola (zona Ag).
Trasponendo tale
azzonamento alla nuova conformazione dei fondi risulta che la parte preponderante
del mapp. 758 e una porzione a sud dei mapp. 215 e 755 sono attribuite alla
zona Ag, mentre la loro restante superficie e lo spigolo nord-est del mapp. 758
risultano assegnati alla zona NT.
C. a. Nella seduta del 19
giugno 2013 il Consiglio comunale di Monteceneri ha adottato delle varianti del
piano regolatore della sezione di Sigirino, tra cui, per quanto qui di
interesse, quella che prevede di modificare il limite della zona edificabile
definito nel piano in corrispondenza dei mapp. 215, 755 e 758 affinché esso,
tenuto conto del nuovo assetto fondiario dei citati fondi, coincida con il loro
confine catastale. La variante determina da un lato l'attribuzione integrale
alla zona NT dei mapp. 215 e 755, dall'altro l'inserimento
completo del mapp. 758 in zona Ag con conseguente dezonamento del suo
spigolo nord-est.
b. Con istanza del mese di maggio 2013 il Municipio
ha chiesto il dissodamento definitivo di una superficie di 328 m 2 di area boschiva sui mapp. 106, 117 e 118 della
sezione di Sigirino allo scopo di ampliare l'offerta di posteggi pubblici
esistente al servizio del nucleo di Osignano. Dopo la pubblicazione,
nell'ambito della quale RI 1 non ha presentato un'opposizione, la domanda di
dissodamento, coordinata con le citate varianti del piano regolatore, è stata
sottoposta all'approvazione del Consiglio di Stato.
D.  Avverso la
variante che concerne il suo fondo, RI 1 è insorto davanti al Consiglio di
Stato, postulando che fosse "annullata ogni misura pianificatoria indetta
per il mappale no. 758 RFD di Sigirino (linea di demarcazione tra edificabile
ed agricolo)", in quanto lesiva del diritto di proprietà, della certezza
del diritto e del principio della parità di trattamento. Inoltre, secondo il
ricorrente, l'estromissione integrale del mapp. 758 dalla zona edificabile
appariva sprovvista di un interesse pubblico preponderante, illogica, inutile,
gravemente penalizzante e si sarebbe configurata come un'espropriazione
materiale per la quale s'imponeva un indennizzo,
poiché comportava il dezonamento di 50 m 2 che avrebbe utilizzato per realizzare un posteggio. Alla luce del
principio della proporzionalità, di un'organizzazione e di uno sviluppo
razionale e funzionale del territorio e tenuto conto dell'urbanizzazione del
comparto, il Municipio avrebbe semmai dovuto prevedere un inserimento integrale
del mapp. 758 in zona edificabile.
E.  Con giudizio
del 27 giugno 2018 (n. 3045) il Consiglio di Stato ha approvato la variante in
parola e respinto il ricorso di RI 1. Esso ha ritenuto che la modifica del
piano regolatore proposta dal Comune non fosse censurabile nella misura in cui
delimitava il perimetro della zona NT in modo chiaro secondo i limiti fondiari
dei mapp. 215, 755 e 758 e la situazione concreta del territorio. In proposito
all'invocata sottrazione di terreno edificabile, il Governo, puntualizzando
come in realtà l'area dezonata avesse una superficie di soli 20 m 2 , ha ritenuto che la misura si giustificasse dal profilo della proporzionalità. Infine, non si
è espresso in merito alle richieste volte a ottenere un'eventuale indennità
espropriativa, in quanto non afferenti alla procedura in oggetto. Nell'ambito della medesima decisione, il Governo ha accolto la domanda di dissodamento
sottopostagli dal Municipio, respingendo le opposizioni pervenute.
F.   RI 1 insorge
ora davanti a questo Tribunale, con le medesime richieste avanzate davanti al
Consiglio di Stato. Postulando l'esperimento di un sopralluogo, egli ripropone
in sostanza le tesi avanzate senza successo in prima sede, ribadendo che la
superficie dezonata ammonta a 50 m 2 . Infine,
contesta a titolo abbondanziale l'accoglimento da parte del Governo
dell'istanza di dissodamento sui mapp. 106, 117 e 118 e la formazione di
posteggi sul mapp. 118, con argomenti che, per i motivi che si dirà, non
occorre qui evocare.
G.  a. Con la risposta il Comune di
Monteceneri postula la reiezione del gravame, ribadendo le finalità della
variante e la correttezza delle misurazioni effettuate dal Dipartimento del
territorio quo alle superfici toccate dalla modifica. Sostiene infine
che un'inclusione integrale del mapp. 758 in zona NT non si giustifichi né per
motivi paesaggistici né per ragioni di contrasto con le disposizioni
transitorie entrate in vigore con la revisione parziale del 15 giugno 2012
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700). In merito al dissodamento formula alcune precisazioni.
b. Anche la Sezione
dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame,
richiamando le motivazioni alla base della risoluzione impugnata. In merito
alla superficie del mapp. 758 oggetto di dezonamento, spiega il metodo
utilizzato per calcolarne l'area e produce un allegato illustrativo.
H.  a. In sede di
replica il ricorrente contesta il metodo di calcolo utilizzato dal Consiglio di
Stato, asserendo che la variante poggerebbe su valutazioni errate. Alla luce
del diritto di essere sentito, egli rinnova la sua richiesta di esperire un
sopralluogo. Chiede inoltre sia eseguita un'ispezione presso il Registro fondiario.
b. Riconfermandosi
nelle proprie considerazioni e rimettendosi alla decisione di questo Tribunale,
il Comune dichiara di rinunciare a formulare ulteriori osservazioni. La Sezione
non ha duplicato.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b
LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in
ordine, con la seguente precisazione. L'insorgente contesta a titolo
abbondanziale l'accoglimento da parte del Governo dell'istanza di
dissodamento sui mapp. 106, 117 e 118 adducendo motivi che appaiono piuttosto
finalizzati a criticare l'operato del Municipio e a metterne in evidenza la
contraddittorietà allo scopo di avvalorare le proprie tesi ricorsuali riferite
alla contestata variante. Tant'è vero che con
l'impugnativa il ricorrente non formula una domanda di giudizio volta a
ottenere l'annullamento della decisione d'approvazione sulla domanda di
dissodamento. Ad ogni modo, anche qualora si volesse ritenere che la censura
sia stata sollevata in modo indipendente per contestare la decisione sul dissodamento,
essa appare improponibile in questa sede, in quanto avrebbe dovuto essere sottoposta al Governo previa
opposizione all'istanza di
dissodamento (art. 42 della legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998;
LCFo; RL 921.100), ciò che invece il ricorrente non ha fatto.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato,
il Tribunale non ritiene necessario
procedere all 'ispezione a Registro fondiario e all'esperimento di un sopralluogo, la situazione di fatto che sta alla base della controversia risultando in modo sufficientemente chiaro dalla
documentazione versata agli atti.
1.3. Poiché la procedura relativa alla controversa variante è stata
avviata in vigenza della legge di applicazione della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre
2011; LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in
applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce
di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT,
il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da
parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il
Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i
ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della
legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le
autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma
deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata,
ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non
poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al
contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i
principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non
danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto
la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece
circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio
agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid.
4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett.
b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a
livello cantonale (DTF 114 Ib 81
consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di
approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di
Stato ( Raffaello
Balerna , La protezione giuridica in
materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3.   3.1. Come
visto in narrativa, la variante all'esame prevede di modificare il limite della
zona edificabile in corrispondenza dei mapp. 215, 755 e 758. Il ricorrente è
insorto in prima istanza e davanti a questo Tribunale domandando l'annullamento
di "ogni misura pianificatoria indetta per il mappale no. 758 RFD di Sigirino
(linea di demarcazione tra edificabile ed agricolo)" (cfr. supra , consid. D, F) e criticando la variante
limitatamente al dezonamento dello spigolo nord-est del suo fondo, senza
formulare contestazioni in merito all'inserimento integrale in zona edificabile
dei mapp. 215 e 755. In proposito va anzitutto rilevato come l'unica richiesta
che il Tribunale può esaminare è quella afferente alla (sola) proprietà del
ricorrente. Infatti, ritenuto che anche sotto l'egida della nuova LPAmm, questa
Corte - che non è autorità di vigilanza - resta vincolata alle conclusioni
delle parti, siccome l'oggetto della procedura di ricorso è il quesito di
sapere se esse possono o meno essere accolte, nella misura in cui la
risoluzione impugnata non è dedotta davanti al Tribunale essa passa in giudicato,
ciò che osta a un'estensione dell'oggetto della procedura ai limitrofi mapp.
215 e 755 (STA 90.2015.32 del 30 marzo 2018 consid. 5.4., 90.2014.21 del 5
agosto 2016 consid. 5.6., cfr. in questo senso, Thomas
Häberli in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [curatori],
Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, II ed., Zurigo/Basilea/Ginevra
2016, ad art. 62 n. 46). Ora, il dezonamento dello spigolo nord-est del mapp.
758 s'inserisce nel contesto più ampio della variante relativa alla definizione
del limite di zona che concerne anche i mapp. 215 e 755. Ci si potrebbe quindi
chiedere se, omettendo di mettere in discussione l'intera modifica
pianificatoria, il ricorrente non si sia precluso la possibilità di dedurre a
giudizio in questa sede l'attribuzione della (sola) porzione del suo fondo
assegnata alla zona agricola, di superficie troppo esigua per conoscere un
destino pianificatorio autonomo e che deve giocoforza essere messa in relazione
al contesto in cui è inserita. La questione può rimanere irrisolta, poiché,
comunque sia, la pianificazione dev'essere confermata.
3.2. Infatti, la variante merita tutela nella
misura in cui prevede di porre rimedio alle incongruenze riscontrate tra il
limite della zona edificabile e l'attuale assetto fondiario dei mapp. 215, 755
e 758. Essa consente di far coincidere il limite della zona fabbricabile con
l'attuale confine catastale dei fondi, tenendo contemporaneamente conto della configurazione del terreno, della
situazione territoriale e dell'orientamento delle edificazioni esistenti sui
mapp. 215 e 755. Inoltre, sia nel rapporto di pianificazione del settembre 2013
sia nell'ambito delle procedure di ricorso di prima e di seconda istanza il Comune ha ampiamente spiegato i motivi
alla base della variante, ai quali è sufficiente qui rinviare, che appaiono
pertinenti e meritano di essere confermati.
3.3. Non viene in aiuto al ricorrente neppure la
critica riconducibile alla violazione del principio della buona fede, secondo
cui , siccome con la risoluzione
d'approvazione (n. 672) del 17 febbraio 1987 lo spigolo nord-est del mapp. 758
era stato attribuito alla zona edificabile, il Governo avrebbe agito in modo contradditorio nella misura in cui ha
approvato la variante all'esame, la quale ne prevede il dezonamento. Infatti,
dagli atti non è possibile dedurre
che il Municipio o le Autorità cantonali abbiano in passato fornito all'insorgente
assicurazioni vincolanti circa il fatto che il regime pianificatorio relativo
alla sua proprietà sarebbe rimasto immutato. Peraltro egli non poteva
neppure contare su tale circostanza. In ogni caso, neppure è ravvisabile una
violazione del principio della stabilità del piano, ritenuto che il piano
regolatore di Sigirino, approvato il 20 marzo
2007, si avvicina all'orizzonte temporale di 15 anni previsto dall'art. 15 cpv.
1 LPT, limite raggiunto il quale una sua modifica può risultare giustificata,
indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai
sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF
1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.).
4.   Per i motivi che precedono il ricorso deve
essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente
(art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 1'500.-, già anticipata dall'insorgente, rimane a suo carico. Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera