Introduzione nelle NAPR di vincoli energetici per l'edificazione in alcune zone del piano: nessuna competenza comunale
Decisione del 21.11.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.13
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
PIANO DI QUARTIERE
VINCOLI ENERGETICI PER LEDIFICAZIONE
art. 26 COST
art. 29 COST
art. 89 cpv. 1 COST
art. 3 LEN
art. 17 LEN
art. 34 LPAMM2013
art. 15 LPT
art. 2 RUEN

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 30 marzo 2017 del
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del Comune di Melano;
ritenuto, in
fatto
A. Il comparto Panico costituisce un'area della superficie complessiva di 16'968 m 2 situata nella parte meridionale del territorio comunale, che il piano
regolatore approvato con risoluzione del 24 aprile 1980 (n. 2308) dal Consiglio
di Stato e oggetto in seguito di alcune varianti puntuali assegna alla zona
residenziale estensiva a lago (zona R2-03).
B.  Durante la
seduta del 17 novembre 2014 il Consiglio comunale di Melano ha adottato la
revisione del piano regolatore, che, per quanto qui d'interesse, prevede
l'attribuzione dei fondi ubicati sulla sponda destra del riale delle Fornaci in
località Panico (mapp. 555, 556, 557, 558, 559, 560 e 834) alla zona
residenziale semi-estensiva a lago RE-L, vincolando i mapp. 559 e 560 all'allestimento
di un piano di quartiere (zona RE-L PQ), mentre assegna il mapp. 563 e una
porzione del mapp. 861, situati sulla sponda sinistra del citato riale, al Comparto
speciale a lago Panico . La restante superficie del mapp. 861 (circa
2'050 m 2 ) è stata attribuita alla zona
agricola quale compenso per la creazione di una nuova zona artigianale di
interesse comunale (zona ZAriC). L'azzonamento dei mapp. 563 e 861 è il frutto
di intensi contatti fra il Comune e i proprietari, formalizzati nel contratto
di diritto pubblico del 7 maggio 2014 mediante il quale questi ultimi hanno
espresso il loro consenso a prevedere un nuovo assetto pianificatorio per i
loro fondi che ne preservi il valore paesaggistico e che al contempo permetta
di sfruttare il mapp. 563 e la porzione settentrionale del mapp. 861 a scopi
edilizi per la realizzazione di progetti di qualità, consentendo parimenti al
Comune di disporre dell'area verde libera da costruzioni situata nella porzione
meridionale del mapp. 861, rendendola accessibile al pubblico.
Il Consiglio comunale
ha inoltre adottato, tra gli altri, gli art. 51, 53, 56, 57 e 59 delle norme di
attuazione del piano regolatore (NAPR), i quali per la zona RE-L PQ e per il Comparto
speciale a lago Panico , per le zone residenziali semi-intensiva e
semi-estensiva soggette a piano di quartiere (zone RSI-PQ, RSE-PQ1 e RSE-PQ2) e
per la zona centrale mista CM impongono un'edificazione che soddisfi gli standard
energetici Minergie-P o Minergie-A (cfr. art. 51 cpv. 3 lett. c, 53 cpv. 3
lett. c, 56 cpv. 4 lett. c, 57 cpv. 2 lett. e, 59 cpv. 4 lett. f NAPR).
C.  Con
risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728) il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del piano regolatore e, in particolare, la proposta adottata dal
Consiglio comunale di attribuire i mapp. 555, 556, 557, 558 e 834 in località Panico alla zona residenziale semi-estensiva a lago (zona RE-L). Tuttavia, l'Esecutivo
cantonale ha negato la sanzione alla zona RE-L PQ, al Comparto speciale a lago Panico ,
unitamente alla relativa normativa (art. 56 e 57 NAPR), e alla parziale
attribuzione del mapp. 861 alla zona agricola. Esso ha infatti ritenuto che la
zona RE-L PQ e il Comparto speciale a lago costituivano un ampliamento della
zona edificabile per il quale non era stato affrontato il problema relativo al
diritto transitorio di cui agli art. 38 a della legge federale sulla
pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52 a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1). In proposito, il Governo ha rilevato come il piano regolatore approvato
il 24 aprile 1980 non fosse conforme alla LPT e fosse quindi decaduto, al più
tardi, il 1° gennaio 1988 in applicazione dell'art. 35 cpv. 1 lett. b LPT, e
come, salvo per la sua porzione settentrionale (mapp. 555, 556, 557, 558 e
834), il comparto Panico non appartenesse al comprensorio già largamente
edificato ai sensi dell'art. 36 cpv. 3 LPT. Ha poi precisato che, in ogni caso,
una sua attribuzione alla zona fabbricabile non sarebbe potuta entrare in linea
di conto per il fatto che il comparto è isolato rispetto al comprensorio
insediativo di Melano e appartiene alla fascia lacustre di pregio. Alla luce
della mancata approvazione della zona RE-L PQ e del Comparto speciale a lago in
località Panico e considerata la necessità di garantire una
pianificazione unitaria dell'intera area, il Governo non ha neppure approvato
l'attribuzione parziale del mapp. 861 alla zona agricola (cfr. consid. 6.3.5,
pag. 45 della risoluzione governativa impugnata). Esso ha perciò fatto ordine
al Comune di "allestire una variante per la ridefinizione pianificatoria
del comparto", precisando che "fintanto che non sarà approvata
la variante [relativa al comparto] vige un vuoto pianificatorio" (cfr.
consid. 6.1.2, pag. 24, consid. 8.2 lett. a, pag. 68 della citata risoluzione
governativa, p.to 2 lett. b del disp., pag. 70). In merito allo standard energetico Minergie imposto dalle NAPR, rilevato come né
la legge cantonale sull'energia dell'8 febbraio 1994 (Len; RL 740.100) né il
regolamento sull'utilizzazione dell'energia del 16 settembre 2008 (RUEn; RL
740.110) attribuiscono al Comune competenze normative autonome in ambito di politica
energetica, il Governo ha disposto lo stralcio d'ufficio degli art. 51 cpv. 3 lett.
c, 53 cpv. 3 lett. c, 59 cpv. 4 lett. f NAPR in quanto privi di base legale.
D.  Avverso tale
decisione il Comune di Melano insorge davanti a questo Tribunale, postulandone
lannullamento e chiedendone la riforma nel senso di approvare la zona RE-L PQ,
il Comparto speciale a lago Panico e le disposizioni degli art. 51, 53,
56, 57, 59 NAPR così come adottate dal Consiglio comunale. Preliminarmente esso
censura una lesione del suo diritto di essere sentito per il fatto che il
Consiglio di Stato avrebbe addotto motivi nuovi, segnatamente l'assenza di
conformità del previgente piano regolatore alle disposizioni della LPT, che
egli contesta, e l'entrata in vigore nel 2014 della revisione parziale della
stessa legge, per negare l'approvazione degli azzonamenti in località Panico ,
ciò nonostante l'edificabilità dell'intero comparto non fosse negli anni mai
stata messa in discussione dalle Autorità cantonali, neppure dal Dipartimento
del territorio in sede di esame preliminare. La risoluzione governativa impugnata
lederebbe dunque anche la sua autonomia, il principio della buona fede e dell'affidamento
e, oltre a vanificare le pattuizioni intercorse nel 2014 con i proprietari dei
mapp. 563 e 861, pregiudicherebbe l'interesse pubblico al recupero della
pubblica accessibilità delle aree al lago.
Il Comune contesta la
decisione governativa anche nella misura in cui nega la sanzione alle prescrizioni
energetiche secondo lo standard Minergie nelle NAPR. Anzitutto sottolinea come
le argomentazioni del Governo si pongano in contraddizione con le indicazioni
formulate dal Dipartimento nell'esame preliminare e, in secondo luogo, come i
disposti della Len e del RUEn non ostino all'introduzione nelle NAPR di vincoli
energetici che riguardano l'edificazione, ciò che troverebbe riscontro oltre
che nella legislazione in materia di protezione dell'ambiente, anche nel
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.110) e nelle relative linee guida cantonali. Infine, rileva come nel
caso specifico nessun proprietario dei fondi situati nelle zone toccate dai
vincoli energetici abbia contestato le prescrizioni in parola nell'ambito della
procedura di revisione del piano.
E.  In sede di
risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) resiste al ricorso,
postulandone la reiezione con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario,
nei considerandi in diritto.
F.   Nei
successivi allegati scritti le parti si riconfermano nelle rispettive
allegazioni e domande. In aggiunta, il Comune lamenta una violazione da parte
del Governo dell'obbligo di motivare le decisioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza
discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del Comune
(art. 30 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può
essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100). Non è necessario procedere all'assunzione delle prove
(sopralluogo, ispezione a Registro fondiario) sollecitate dal Comune, siccome
insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori
elementi rilevanti per il giudizio (DTF 134 I 140 consid. 5.3).
1.3. Poiché la
procedura relativa alla revisione del piano regolatore di Melano è stata
avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del
23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365), la
contestata variante dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di
quest'ultima legge (art. 117 LST).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 prima frase LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 29 cpv. 1 LST), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole
o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la
soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente
insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni
che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT
(RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv.
3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3. Lesione del
diritto di essere sentito
Occorre anzitutto
esaminare, visto il suo carattere dirimente, se sia stata commessa nei
confronti del Comune una violazione del suo diritto di essere sentito. Infatti,
nel gravame esso rimprovera al Consiglio di Stato di non avergli dato modo di
esprimersi prima di negare l'approvazione della zona RE-L PQ e del Comparto
speciale a lago Panico . Sottolinea poi come i suoi interessi e quelli
dei proprietari privati siano rilevanti, come il pregiudizio che deriva alla
situazione del comparto - rispettivamente dei fondi privati - sia grave, come
non sussistesse alcuna urgenza per eventualmente giustificare la lesione del
suo diritto, come non si realizzi nessuna delle casistiche di cui all'art. 35
cpv. 3 e 4 LPAmm e, infine, come l'edificabilità dell'intero comparto fosse
stata preavvisata favorevolmente ancora in sede di esame preliminare.
3.1. L'art. 34 LPAmm pone
il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite.
L'autorità prima di prendere una decisione permette alle parti di esercitare,
di regola per iscritto, questo diritto (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm), salvo
ricorra un caso particolare (art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm). La giurisprudenza
relativa all'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) precisa poi che l'interessato ha diritto di
fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di
consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di
prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 144 I 11 consid. 5.3 con
rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura
formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della
decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo
nel merito (DTF 137 I 195 consid. 2.2 con rinvii). In particolare, il diritto
di essere sentito dev'essere garantito qualora l'autorità amministrativa o il
Tribunale intenda fondare la sua decisione su una norma o su un motivo che non
era stato addotto nel procedimento in corso, che le parti non avevano invocato
e sulla cui rilevanza nel caso di specie non dovevano contare (DTF 145 IV 99
consid. 3.1 e rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il
vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità chiamata a
decidere disponga dello stesso potere di esame di quella precedente. La sanatoria
deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi
violazioni (DTF 137
I 195 consid. 2.3.2 con rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea
di considerazione solo se la persona interessata non subisca un pregiudizio
dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente
dalla sanatoria (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii). In nessun caso,
comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione
del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto
procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1) .
3.2. In concreto, la revisione del piano
regolatore di Melano è stata adottata dal Consiglio comunale il 17 novembre
2014, dopo essere stata sottoposta per l'esame preliminare alla Sezione, che in
merito agli azzonamenti previsti per il comparto in località Panico aveva espresso alcune perplessità solo in merito ai criteri quantitativi e
qualitativi previsti dal piano di quartiere, ritenendoli non adatti a garantire
in modo sufficiente un'edificazione di qualità (cfr. preavviso cantonale del 28
giugno 2012, cap. 4.2.2, pag. 32). Rivalutati tali aspetti (cfr. anche supra ,
consid. B), la relativa documentazione è stata poi trasmessa al Consiglio di
Stato per approvazione il 16 giugno 2015. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore
la revisione parziale della LPT, che ha inasprito i
requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di
arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio (cfr.
messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione
del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). Il Governo,
verificando la conformità con la LPT degli azzonamenti previsti all'interno del
perimetro della zona edificabile, a pag. 24 della decisione avversata ha
ritenuto di non poter approvare la zona RE-L PQ e il Comparto speciale a lago Panico esclusivamente sulla base dell'assenza di conformità del piano regolatore
approvato il 24 aprile 1980 con la LPT e del nuovo quadro normativo federale
entrato in vigore nel 2014.
3.3. Ora, come rettamente sostiene il
Comune, il Consiglio di Stato ha posto a fondamento della sua decisione motivi
nuovi, che non erano stati addotti dalla Sezione nell'ambito dell'esame
preliminare, senza dar modo all'autorità di adozione di determinarsi in merito
prima che la decisione venisse presa e violando così il suo diritto di essere
sentita. La decisione del Governo di negare l'approvazione degli azzonamenti
previsti per il comparto in località Panico pregiudica infatti
pesantemente la posizione del Comune e dei proprietari dei fondi con
riferimento alle possibilità di sfruttamento dell'area a scopi edilizi. A
maggior ragione se si considera che il Governo ha segnalato al Comune per la
prima volta in occasione dell'emanazione del giudizio impugnato che il piano
regolatore di Melano approvato il 24 aprile 1980 - che assegnava il comparto
alla zona edificabile - non era conforme alla LPT, in quanto era stato allestito
e approvato sulla base del regime giuridico fissato dalla legge edilizia del
1973 e dal relativo regolamento del 1974 e che quindi l'assegnazione dei
mappali situati nel comparto alla zona RE-L PQ e alla zona speciale a lago
avrebbe costituito un ampliamento della zona fabbricabile soggetto all'obbligo
di compensazione.
Non concedendo al Comune la possibilità di
esprimersi in merito prima che la decisione venisse presa, il Governo ha
manifestamente violato il suo diritto di essere sentito. Tale lesione deve
essere qualificata come grave, in quanto l'Esecutivo cantonale ha modificato la
situazione giuridica dei mapp. 559, 560, 563 e 861 senza preventivamente
prospettargli tale soluzione. Se il Governo lo avesse interpellato, esso
avrebbe senz'altro potuto esprimersi su fatti suscettibili di influire
sull'esito del procedimento, prendendo posizione sul tema della conformità del
piano regolatore approvato il 24 aprile 1980 con la LPT - tema che concerneva
tutto il territorio comunale e non solo il comparto Panico (cfr. decisione
impugnata, pag. 22-24, che affronta la tematica solo al capitolo "Edificabilità
in località Panico") - e sulla nozione di comprensorio largamente
edificato , riverificando, se del caso, l'analisi effettuata dei comparti
attribuiti al comprensorio edificabile dalla revisione. L'argomentazione del
Consiglio di Stato, secondo cui esso non avrebbe ritenuto necessario sentire il
Comune o i proprietari poiché nel caso specifico si trattava di emanare una
decisione su aspetti di carattere giuridico che non permettevano margini di
interpretazione, non può in alcun modo essere condivisa. Vista la
gravità della lesione, essa non può essere sanata in questa sede, anche perché,
in ogni caso, come più volte spiegato al Governo, la sanatoria deve rimanere
l'eccezione. Già nel lontano 2003 questa Corte ha avuto modo di sottolineare
che così facendo si finisce per trasformare questa Corte in autorità di prima
(e unica) istanza, ciò che dev'essere, laddove possibile, evitato (RDAT II-2003
n. 53 consid. 5.3).
4.   Non approvazione
dei vincoli di edificazione secondo lo standard Minergie
Il Comune contesta la
decisione governativa anche nella misura in cui non approva le prescrizioni
energetiche secondo lo standard Minergie nelle NAPR per alcune zone di
utilizzazione del piano. In proposito si considera quanto segue.
4.1. Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 Cost. , solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale, è
pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo
d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
4.2. I piani di
utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani
regolatori ( art. 24 segg. LALPT ; dal 1° gennaio 2012 art.
18 segg. LST) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT).
Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno
delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità incaricate
della pianificazione (cfr. Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Praxiskommentar
RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 17 ad art. 15; art. 28
cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda l'art. 18 LPT. Il territorio
fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive
necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato,
dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport,
della cultura, del tempo libero e così via (cfr. Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo
conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti che, oltre
a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i
principi di quest'ultima legge federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 18 ad
art. 15; Zen-Ruffinen/
Guy-Ecabert , op. cit., n. 509). Oltre alla definizione della
funzione, le zone si distinguono anche per le regole di costruzione (volumetrie,
densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 19 ad
art. 15).
4.3. 4.3.1. Giusta l'art. 89 cpv. 1 Cost., nell'ambito delle loro competenze, la
Confederazione e i Cantoni si adoperano per un approvvigionamento energetico
sufficiente, diversificato, sicuro, economico ed ecologico, nonché per un
consumo energetico parsimonioso e razionale. In particolare, il cpv. 4 della
citata norma dispone che le misure concernenti il consumo di energia negli
edifici competono in primo luogo ai Cantoni.
4.3.2. Nel nostro
Cantone, la politica energetica è definita dalla Len, che ha sostituito i
previgenti decreti legislativi sul risparmio energetico, e dal RUEn, che
definisce le condizioni quadro atte a favorire l'utilizzazione razionale e
parsimoniosa dell'energia (art. 1 RUEn) e contiene le prescrizioni minime da
rispettare in ambito di utilizzazione di energia negli edifici. La Len ha lo
scopo di favorire un approvvigionamento energetico del Cantone sufficiente,
sicuro, economico e compatibile con le esigenze di protezione dell'ambiente
(art. 1 cpv. 1 Len) e definisce agli art. 3 segg. la pianificazione energetica,
precisando che la politica energetica del Cantone è stabilita nel Piano
energetico cantonale (PEC; art. 3 cpv. 1 Len) e che i Comuni possono elaborare
dei piani energetici comunali (PECo; art. 3 cpv. 2 Len). Tutti i compiti necessari
all'attuazione della Len sono esercitati dal Consiglio di Stato, il quale può
delegare le proprie competenze in via di regolamento (art. 16 cpv. 1 Len). L'art.
2 cpv. 1 RUEn prevede infatti che sia il Dipartimento del territorio ad
assolvere alcuni compiti, tra cui quello di emanare le direttive nel campo
dell'utilizzazione dell'energia, in particolare per regolare i riscaldamenti
mobili all'aperto (art. 25 RUEn) e la certificazione energetica cantonale degli
edifici giusta l'art. 36 RUEn (cfr. art. 2 cpv. 1 lett. a RUen). Per quanto
riguarda i Comuni invece, l'art. 2 cpv. 5 RUen prevede che i Municipi provvedano
alla verifica del rispetto delle prescrizioni sugli edifici, gli impianti e le
installazioni nell'ambito delle competenze a loro assegnate dalla legislazione
in materia edilizia e rispettivamente da quella in materia energetica. La legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) stabilisce all'art. 3 che
il Municipio è l'autorità competente a decidere sulle domande di costruzione, mentre
l'art. 17 Len fissa i compiti del Comune in materia energetica, disponendo che
i Municipi si occupano di allestire il catasto degli impianti soggetti alle
norme della legislazione federale e cantonale sull'energia (lett. a) e di
designare le persone autorizzate ad eseguire i controlli secondo le modalità
stabilite dal Consiglio di Stato per decreto esecutivo e di fissare le relative
tasse (lett. b).
4.3.3. L'incremento dell'efficienza
energetica e la promozione del potenziamento della produzione di elettricità da
fonti rinnovabili in Svizzera costituiscono obiettivi importanti che
coinvolgono anche il settore immobiliare, uno dei maggiori ambiti di consumo
energetico. Allo scopo di ridurre il fabbisogno energetico e abbandonare
progressivamente le fonti fossili, la scheda V3 del piano direttore formula,
fra i vari indirizzi, quello di sostenere "la riqualifica energetica del
parco immobiliare esistente e la costruzione di nuovi edifici ecologici a basso
consumo (), prestando attenzione all'inserimento architettonico, urbanistico e
paesaggistico, in particolare: (a) favorendo l'adozione di standard energetici
e ambientali (ad es. Minergie); (b) favorendo l'uso di energie rinnovabili nel
risanamento degli edifici; (c) con facilitazioni pianificatorie ed
edilizie" (cfr. capitolo 2 "Indirizzi", p.to 2.7. "Parco
immobiliare", pag. 14). I Comuni "collaborano attivamente al
raggiungimento degli obiettivi della () scheda, in particolare adottando le
norme di attuazione dei loro PR in funzione degli indirizzi della () scheda e
delle direttive emanate dall'Autorità cantonale" (cfr. capitolo 4
"Compiti", p.to 4.2. "Livello comunale", pag. 19).
4.3.4. Per quanto
concerne il settore edilizio, sono numerose le soluzioni costruttive sviluppate
nel corso degli ultimi anni volte a migliorare l'efficienza energetica delle
costruzioni. Lo standard di costruzione svizzero Minergie per edifici nuovi e
ammodernati è stato lanciato in Svizzera nel 1994 e certifica gli edifici che
sul piano costruttivo soddisfano determinati criteri, più o meno restrittivi, a
dipendenza dello standard Minergie applicato (Minergie base, Minergie-P,
Minergie-A), quali la dotazione di un involucro ermetico, un buon isolamento
termico, un riscaldamento efficiente che sfrutti possibilmente fonti di energia
rinnovabili, un impianto che garantisca il ricambio sistematico dell'aria dei
locali e una protezione termica estiva, l'uso di elettrodomestici
particolarmente efficienti e di un'illuminazione a basso consumo energetico (in
merito alle caratteristiche dei diversi standard Minergie cfr. il contributo
pubblicato sul sito dell'Ufficio cantonale di statistica, Sara Cucchiaro/Luca Pampuri/Pamela Bianchi ,
I numeri di Minergie in Ticino, Dati -
Statistiche e società, A. XIV, n. 1, maggio 2014 , pag. 74, www3.ti.ch/DFE/DR/USTAT/index.php?
fuseaction=pubblicazioni.home). Indipendentemente dal tipo di standard
applicato, gli edifici Minergie soddisfano elevate esigenze volte a garantire
la qualità e il benessere abitativo e sono caratterizzati da un consumo
energetico molto contenuto. Nel corso dell'ultimo decennio il Canton Ticino ha
vissuto una crescita esponenziale del numero delle certificazioni Minergie
rilasciate (cfr. contributo citato, pag. 72).
5.   5.1. Negli
ultimi anni il Comune di Melano ha maturato una particolare sensibilità in
merito alle questioni di politica energetica, tanto da incaricare nel 2010 la
SUPSI di elaborare un piano energetico comunale (PECo; cfr. art. 3 cpv. 2 Len)
quale base integrativa agli strumenti di pianificazione territoriale allo scopo
di fissare degli obiettivi e delle strategie chiare in ambito di approvvigionamento
energetico comunale (cfr. PECo di Melano, Rapporto tecnico del 31 ottobre 2011,
pag. 5). In sintonia con questo approccio il rapporto di pianificazione del
luglio 2014, dopo aver descritto la situazione demografica, territoriale e
socio-economica del Comune di Melano (cap. 3) e presentato gli obiettivi della
revisione del piano regolatore (cap. 4) e i suoi contenuti con riferimento alle
diverse zone (cap. 6), al capitolo 6.7, pag. 57 segg., tratta il tema
dell'integrazione degli aspetti energetici nella pianificazione territoriale,
indicando con il PECo è stato possibile delineare un insieme di provvedimenti
energetici da introdurre nelle NAPR per "i nuovi quartieri" (zona
residenziale semi-intensiva RSI e zona residenziale semi-estensiva RSE soggette
a piano di quartiere, zona centrale mista CM e comparto di pianificazione del
comprensorio a lago), tra i quali risulta l'imposizione ai privati di costruire
i nuovi edifici in queste zone secondo i criteri imposti dallo standard Minergie-P
o, in alternativa, dallo standard Minergie-A.
5.2. Ora, in proposito
si rileva che, come rettamente considerato dall'Esecutivo cantonale, né dalla
Len né dal RUEn, che sono applicabili al campo della produzione, della
distribuzione e dell'utilizzazione dell'energia (anche negli edifici), è
possibile desumere un conferimento di competenze normative autonome ai Comuni. Dal
rapporto di pianificazione risulta chiaramente come il Comune di Melano,
imponendo in diverse zone l'obbligo di edificare secondo gli standard Minergie-P
o Minergie-A, non persegua scopi di carattere pianificatorio e/o urbanistico ma
unicamente di politica energetica, quali il miglioramento del parco immobiliare
dal profilo energetico e l'approvvigionamento energetico efficiente sul
territorio comunale, ambito quello della politica energetica nel quale, come detto,
non è prevista per il momento alcuna competenza comunale. Infatti, benché alle
autorità comunali sia concessa la facoltà di elaborare degli indirizzi non
vincolanti per i privati in tema di approvvigionamento energetico (ciò che il
Comune di Melano ha fatto con il PECo) e di prevedere standard energetici più elevati
per gli edifici pubblici comunali, secondo l'art. 16 cpv. 1 Len il compito di
attuare le disposizioni contenute nella legge incombe unicamente al Consiglio
di Stato (con facoltà di delega ad altre autorità cantonali), mentre ai
Municipi sono attribuiti i compiti d'esecuzione puntuali di cui all'art. 17 Len
(cfr. supra , consid. 4.3.2). Inoltre l'art. 2 cpv. 5 RUEn precisa che gli
organi esecutivi comunali si limitano a verificare, nell'ambito delle loro
competenze puntuali fissate dalla Len (art. 17) e di quelle a loro assegnate
dalla legislazione in materia edilizia, che le prescrizioni sugli edifici, gli
impianti e le installazioni contenute nel regolamento siano rispettate (cfr. ibidem ).
A ragione nella decisione impugnata il Consiglio di Stato ha quindi stralciato
d'ufficio le disposizioni energetiche contenute nelle NAPR per le diverse zone
d'utilizzazione in quanto prive di base legale e ha suggerito al Comune di ricercare
delle strategie alternative per raggiungere gli obbiettivi di politica
energetica auspicati, puntando piuttosto sull'incentivazione e sulla
sensibilizzazione della popolazione in merito al tema dell'efficienza
energetica nel settore immobiliare. Peraltro, non giova al ricorrente
appellarsi alle linee guida cantonali concernenti il regolamento edilizio, che
all'art. 50 relativo ai piani di quartiere indicano al cpv. 2 lett. h, fra i
vari requisiti qualitativi generali, i criteri architettonico-costruttivi (riduzione
al minimo delle perdite caloriche, isolamento termico, sfruttamento ottimale di
fonti energetiche rinnovabili indigene ecc.) e d'inserimento spaziale (orientamento
in funzione dellorografia del terreno, del potenziale sfruttamento di energie
rinnovabili ecc.), volti a conseguire un risparmio energetico e un aspetto
architettonico di qualità. Infatti, benché la formulazione della norma-tipo possa
dar adito a fraintendimenti, essa sottolinea pur sempre come lobiettivo del
risparmio energetico vada ricercato tramite criteri architettonico-costruttivi
e d'inserimento nello spazio dei volumi, ciò che rientra nelle competenze del
Comune (cfr. supra , consid. 4.2). Inoltre, lo standard di costruzione
Minergie non ha influsso su questi aspetti, trattandosi di una "certificazione"
che attesta il rispetto dei diversi standard energetici previsti, ma che lascia
ai progettisti completa libertà nell'impostazione e dell'espressione
architettonica del progetto (cfr. il sito internet
www.minergie.ch/it/su-minergie/panoramica, "i progettisti sono
completamente liberi nella configurazione, nella scelta dei materiali e nella
struttura interna ed esterna dell'edificio."). Oltretutto l'art. 50 delle citate
linee guida è riferito unicamente ai piani di quartiere, motivo per cui, in ogni
caso, esso non sarebbe applicabile alla zona CM di Melano, che non è soggetta a
tale istituto. Da ultimo, a torto il ricorrente invoca l'art. 30 cpv. 1 cifra 4
RLst. A prescindere dalla sua applicabilità nel caso concreto (cfr. supra ,
consid. 1.3), esso mira unicamente a ricordare al Comune la necessità di
affrontare la tematica dell'inserimento delle costruzioni nel contesto
territoriale. Non modifica invece manifestamente le competenze in materia
energetica stabilite dalla legge. Ne deriva che le critiche sollevate dal
Comune su tale punto vanno respinte.
6.   6.1.
In conclusione, il ricorso dev'essere parzialmente accolto e la decisione
impugnata annullata nella misura in cui non approva le zone RE-L PQ e "Comparto
speciale a lago Panico ", disponendo su di esse un vuoto
pianificatorio. Gli atti vanno retrocessi al Consiglio di Stato affinché,
concessa la facoltà di esprimersi al Comune, emetta una nuova decisione in
merito. Il giudizio impugnato va invece confermato nella misura in cui non
approva le prescrizioni energetiche secondo lo standard Minergie nelle NAPR per
alcune zone di utilizzazione del piano.
6.2. Non si preleva la
tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Al Comune,
patrocinato, devono inoltre essere assegnate le ripetibili proporzionalmente al
grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Esse sono dovute
dallo Stato, che ha provocato la presente (inutile) procedura in relazione alla
lesione del diritto di essere sentito.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.   la risoluzione governativa (n. 728)
del 22 febbraio 2017, con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione
del piano regolatore di Melano, è annullata nella misura in cui nega la
sanzione alle zone RE-L PQ e "Comparto speciale a lago Panico "
e dispone su di esse un vuoto pianificatorio;
1.2.   gli atti sono retrocessi al
Consiglio di Stato affinché, concessa la facoltà di esprimersi al Comune,
emetta una nuova decisione in merito.
2.   Non si preleva la tassa di
giustizia. Lo Stato del Canton Ticino rifonderà al Comune fr. 1'000.- a titolo
di ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera