Progetto stradale - istallazione di un dissuasore
Decisione del 08.11.2019, TRAM
Incarto n. 52.2017.503
IMPIANTI SU SEDIME STRADALE
PROGETTO STRADALE COMUNALE
art. 3 cpv. 2 LACS
art. 5 cpv. 1 cf. 1 LACS
art. 5 cpv. 1 cf. 4 LACS
art. 1 cpv. 1 LCSTR
art. 3 cpv. 1 LCSTR
art. 3 cpv. 2 LCSTR
art. 3 cpv. 3 LCSTR
art. 3 cpv. 4 LCSTR
art. 5 LCSTR
art. 107 LOC
art. 107 cpv. 2 let. c LOC
art. 107 cpv. 2 let. d LOC
art. 208 cpv. 1 LOC
art. 209 let. a LOC
art. 68 cpv. 1 LPAMM2013
art. 69 cpv. 1 let. a LPAMM2013
LSTRADE
art. 23 cpv. 1 LSTRADE
art. 34 LSTRADE
art. 1 cpv. 1 ONCS
art. 1 cpv. 2 ONCS
art. 107 cpv. 1 OSSTR
art. 1 cpv. 2 RLACS

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto
  Peterhans
statuendo
sul ricorso del 29 settembre 2017 di
RI
  1
contro
la decisione del 30 agosto
  2017 (n. 3820) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata
  dall'insorgente avverso le risoluzioni del 9 gennaio 2017 (n. 25) e del 23 gennaio
  2017 (n. 31) con cui il CO 1 ha deciso d'installare un dissuasore all'imbocco
  del percorso pedonale (mapp. __________) che si diparte da via __________
  all'altezza dell'__________ e disciplinato l'accesso per le operazioni di
  carico e scarico;
ritenuto, in
fatto
A. Ai fini di
arginare il problema dello stazionamento abusivo di autovetture sul percorso
pedonale __________ (mapp. __________, di proprietà comunale), che dalla strada
cantonale (via __________) sale ai __________, con risoluzioni del 9 e del 23
gennaio 2017 il CO 1 ha deciso d'installare un dissuasore al suo imbocco.
Conseguentemente, il 27 gennaio 2017 è stato pubblicato all'albo comunale un "avviso"
per informare la popolazione della posa di un paletto amovibile munito di
serratura al centro della carreggiata, la cui chiave è ottenibile per esigenze
eccezionali (lavori, traslochi ecc.) presso il Municipio. L'Esecutivo comunale
ha inoltre deciso di consegnare una copia della chiave ai proprietari dell'__________,
per le operazioni di carico e scarico legate alla loro attività.
B. Con decisione
del 30 agosto 2017 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso che RI 1,
cittadino di __________ e proprietario del mapp. __________, accessibile
passando dal citato percorso pedonale, ha presentato avverso la pubblicazione
appena descritta. Secondo il Governo il provvedimento, validamente fondato su
una base legale, risponde all'interesse pubblico e rispetta i principi della
proporzionalità e della parità di trattamento.
C. Con ricorso 28 settembre 2017,
assistito da una replica, RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo l'annullamento della decisione appena descritta, al
pari di quella municipale da essa tutelata. Invocando la garanzia della
proprietà, il ricorrente ritiene che l'intervento non risponda a un interesse pubblico, ma favorisca unicamente l'attività
della vinoteca. Impedendo il carico e scarico ai confinanti sul sedime in
parola, i veicoli sosterebbero direttamente sulla strada cantonale, il cui
transito sarebbe perturbato. Egli postula il conferimento dell'effetto
sospensivo al gravame.
D. Il Consiglio di
Stato, che non formula osservazioni, e il Municipio, con argomenti che - se
necessario - verranno discussi in appresso, chiedono che il ricorso sia
respinto.
Considerato, in
diritto
1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1
della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e legittimazione attiva di RI 1 è certa (209
lett. a LOC ). Il ricorso, tempestivo
(art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Il Municipio ha fondato la
decisione d'installare il dissuasore in parola sull'art. 136 del regolamento
comunale del 9 giugno 1994 (RCom), che lo abilita a prevedere interventi di
arredo urbano per favorire i percorsi pedonali e il carattere residenziale di
talune zone o strade, riservate le disposizioni della legge sulle strade del 23
marzo 1983 (Lstr; RL 725.100). Per quanto concerne invece le modalità con cui è
comunque possibile l'accesso, ovvero la possibilità di ottenere la chiave del
paletto amovibile, esso non ha indicato su quale norma si baserebbe il provvedimento.
In sede di risposta davanti al Consiglio di Stato esso ha comunque precisato di
aver inteso disciplinare l'uso accresciuto di un bene amministrativo, qual è la
strada in parola, secondo quanto previsto dall'art. 113 RCom ed esercitare le
funzioni di polizia locale secondo l'art. 107 cpv. 2 lett. c e lett. d LOC.
Tesi condivise dal Governo nella decisione impugnata.
3. Il piano
regolatore del Comune di __________ (piano del traffico e delle attrezzature
pubbliche, approvato con risoluzione dell'11 gennaio 1984 dal Governo) assegna
al citato viottolo la funzione di percorso pedonale (linea verde tratteggiata).
L'art. 39 delle norme di attuazione del piano regolatore, nella versione
aggiornata e approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione del 25 maggio
2011 (NAPR) suddivide questi percorsi in strade pedonali (verde) e sentieri e
passi pedonali (tratteggio). Distinguo che, però, non risulta nella citata
cartografia. Dall'art. 36 NAPR è comunque possibile comprendere che per quanto
riguarda i percorsi tratteggiati all'interno del nucleo in esame per i quali è
stato riservato un apposito sedime com'è il caso in concreto, si tratta di
strade pedonali. Secondo l'art. 39 cpv. 2 NAPR lungo le strade pedonali, i
sentieri e i passi pedonali è ammesso, laddove possibile, anche il transito dei
ciclisti. L'uso più restrittivo può essere regolato con misure di polizia.
4. 4.1. In
quanto superficie utilizzata da pedoni e (quantomeno sussidiariamente) da
veicoli senza motore, il tratto in parola è una strada (art. 1 cpv. 1
dell'ordinanza sulle norme della circolazione stradale del 13 novembre 1962;
ONC; RS 741.11) e, poiché è accessibile a una cerchia indeterminata di persone,
è inoltre pubblica (art. 1 cpv. 2 ONC; cfr. in questo senso RJN 2012 pag. 285
consid. 2; Hans Giger,
SVG Kommentar , VIII ed., Zurigo 2014, n. 6 ad art. 1 LCStr). Ne
discende che la circolazione su questo tratto soggiace alla legge federale
sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01) (art. 1
cpv. 1 LCStr).
4.2. La
 LCStr, che disciplina la circolazione sulle strade pubbliche (art. 1 cpv. 1
LCStr), riserva la sovranità cantonale sulle strade nei limiti del diritto
federale (art. 3 cpv. 1 LCStr). Essa permette segnatamente ai Cantoni, con
facoltà di delega ai Comuni, di vietare, limitare e disciplinare la
circolazione su determinate strade (art. 3 cpv. 2 LCStr), collocando a tal fine
i necessari segnali e demarcazioni (art. 5 LCStr). In primo luogo, i Cantoni
possono vietare completamente o limitare temporaneamente la circolazione dei
veicoli a motore e dei velocipedi sulle strade che non sono aperte al grande
transito (art. 3 cpv. 3 LCStr). In secondo luogo, gli stessi possono emanare
altre limitazioni o prescrizioni in quanto lo esigano la protezione degli abitanti
o di altri ugualmente toccati dall'inquinamento fonico e atmosferico, la
sicurezza, l'alleviamento o la disciplina del traffico, la protezione della
strada o altre condizioni locali (art. 3 cpv. 4 LCStr).
4.3. Nel Cantone
Ticino la competenza di applicare i divieti, le limitazioni e le prescrizioni
stabilite dagli art. 3 cpv. 3 e cpv. 4 LCStr è stata affidata al Dipartimento
del territorio (art. 1 cpv. 2 e 23 del regolamento della legge cantonale di
applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa
sul traffico pesante del 2 marzo 1999; RLACS, RL 760.110), il quale ha però la
facoltà di delegare ai Comuni le competenze conferitegli in questa materia
(art. 3 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale sulla
circolazione stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985;
LALCStr; RL 760.100). In modo particolare, l'Autorità cantonale può delegare ai
Municipi la competenza di adottare e pubblicare la segnaletica stradale e di
disporre per la sua posa (art. 5 cpv. 1 n. 4 LALCStr). Oltre alle citate
competenze delegate, l'art. 5 cpv. 1 n. 1 LALCStr abilita direttamente i Municipi
a vietare, limitare o disciplinare la circolazione sulle strade comunali,
consortili o private aperte al traffico, secondo quanto previsto dalla LOC o da
altre leggi cantonali. Questa norma, tuttavia, conferisce ai Municipi la
competenza di agire soltanto nell'ambito delle funzioni di polizia locale che
competono loro in applicazione dell'art. 107 LOC, ovvero, di principio, solo
nei casi di necessità che autorizzano a intervenire in virtù della clausola
generale di polizia. Non conferiscono invece all'autorità comunale una
competenza propria per disciplinare il traffico in applicazione della LCStr ( Guido Corti , Le regolamentazioni locali
del traffico secondo la legislazione federale sulla circolazione stradale, in:
RDAT 1990 pag. 276 segg., pag. 285 seg.).
5. La __________
è una strada aperta al pubblico e, come tale, un bene d'uso comune; pertanto
essa rientra nel novero dei beni amministrativi (in senso lato; art. 109 RCom; RDAT
I-1993 n. 8). La sua utilizzazione da parte dei privati è quindi retta dal
diritto pubblico (RDAT I-1996 n. 5 consid. 2.1.). Anche se saltuario, lo
sfruttamento di questa strada per il transito e la sosta di veicoli a motore
non solo eccede, ma si pone addirittura in contrasto con la destinazione d'uso
prevista dal piano regolatore. Un simile utilizzo configura, pertanto, un
cosiddetto uso speciale, ovvero accresciuto, di poca intensità (art. 113 lett.
b RCom; cfr. STA 52.2003.363 del 25 marzo 2004 consid. 2.2.). Come tale esso
soggiace a preventiva autorizzazione da parte del Municipio (art. 113 lett. b
RCom). In tale ottica devono essere considerati gli interessi in gioco e in
particolare quello pubblico all'utilizzazione del bene secondo la sua
destinazione (art. 113 lett. c, seconda frase RCom). Per l'art. 113 RCom, l'uso
speciale dei beni amministrativi è ammissibile solo se è conforme o almeno
compatibile con la destinazione generale (lett. a); inoltre l'uso di poca
intensità è soggetto ad autorizzazione (lett. b). L'autorizzazione ha una
durata massima di un anno, può essere rinnovata in ogni tempo nella forma
prescritta per il rilascio, atteso che un impegno preventivo per il rinnovo è
nullo (art. 113 lett. d). Infine, per l'uso speciale dei beni amministrativi
sono dovute tasse, secondo il regolamento speciale di applicazione (art. 115
RCom).
6. 6.1. In concreto, la decisione
del Municipio di posare un paletto all'imbocco della strada pedonale in esame è
una semplice misura costruttiva, cui difetta carattere normativo ( Christoph J. Rohner , Erlass und
Anfechtung von lokalen Verkehrsanordnungen, Zurigo/San Gallo 2012, § 17, cap. IV pag. 171; cfr. anche: René
Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, vol. 1, II
ed., Berna 2002, n. 68). Essa si
limita infatti a garantire il divieto di circolazione agli autoveicoli, già
previsto dal piano regolatore. Non configurandosi quale prescrizione locale
secondo l'art. 3 cpv. 4 LCStr, essa non necessita di essere decisa e pubblicata
(art. 107 cpv.1 dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979;
OSStr; RS 741.21), ciò che il CO 1, il quale non dispone della delega
dipartimentale, non è in ogni caso abilitato a fare.
6.2. La collocazione
del paletto non può essere comunque tutelata. Misure costruttive, quali la posa
di elementi fissi o mobili sulle strade, devono sempre seguire la procedura
prevista dalla Lstr, atteso che nel campo di applicazione di questa legge non
ricade solo il permesso per la costruzione delle strade vere e proprie, ma anche
la realizzazione di tutte le strutture che insistono sul campo stradale e
interferiscono con la circolazione dei veicoli e dei pedoni (art. 3 Lstr; RDAT
I-2003 n. 42 consid. 2., II-1993 n. 39). Si tratta dunque della procedura di
progetto stradale, che può riguardare strade cantonali (la cui approvazione
spetta al Consiglio di Stato, art. 23 cpv. 1 Lstr) o comunali (in questo caso
l'incombenza è del Municipio, art. 34 Lstr). Procedura che nel caso concreto
non è stata seguita e che deve esserlo anche nell'ambito della posa di semplice
"arredo" stradale, almeno quando questo - com'è il caso concreto - è
atto a interferire con la circolazione stradale, intesa in senso ampio. Le
ripercussioni della posa di infrastrutture sulla pubblica via deve essere
sempre valutata nell'ambito di una procedura autorizzativa, che permetta oltre
che il diritto di ricorso, di valutare la reale portata di una misura
costruttiva che - al di là dell'apparente banalità - può comunque comportare
pericoli per la circolazione.
6.3. Nemmeno la decisione di consegnare una chiave
ai proprietari della vinoteca permettendo loro le operazioni di carico e
scarico si configura come quale
prescrizione locale secondo l'art. 3 cpv. 4 LCStr, che come visto il CO 1
nemmeno potrebbe adottare. L'Esecutivo comunale, infatti, non ha predisposto
una regolamentazione generale tesa a disciplinare il traffico lungo la citata
strada. Il provvedimento dev'essere qualificato alla fin fine quale autorizzazione
accresciuta del suolo pubblico che, come tale, deve però rispettare le
condizioni per il suo rilascio, innanzitutto quella di permettere l'utilizzazione
conforme all'uso previsto del bene comune. Una simile autorizzazione dev'essere
il frutto di una valutazione di tutti gli interessi in gioco eseguita in modo
obiettivo e, pertanto, ossequiosa delle libertà costituzioni e dei principi
generali del diritto amministrativo, segnatamente dell'interesse pubblico,
della proporzionalità e della parità di trattamento (RDAT I-1996 n. 5 consid.
2.1.). In quest'ambito il Municipio dispone di un certo margine di
apprezzamento, censurabile davanti al
Tribunale unicamente nella misura in cui procede da un eccesso o abuso del suo
esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). Ora, la decisione del Municipio non
può essere tutelata già solo per il fatto che è stata fissata senza alcuna
limitazione temporale (art. 113 lett. d RCom) e, inoltre, non è stata stabilita
la tassa (art. 115 RCom). Essa, poi, desta più che una perplessità dal profilo
della sicurezza e da quello della fruibilità dell'opera viaria conforme alla
sua destinazione pianificatoria, dubbi corroborati proprio da quanto affermato
dal Municipio negli atti di causa. La questione, tuttavia, non necessita di
essere approfondita oltre. Infatti, al Tribunale risulta che nel frattempo la
beneficiaria dell'autorizzazione speciale abbia cessato la propria attività in
loco (cfr. __________) , di modo che non si giustifica dal profilo dell'economia
processuale né permetterle di esprimersi né di vagliare nel dettaglio la
questione, retrocedendo gli atti al Governo per istruttoria, siccome ormai essa
è divenuta priva d'interesse anche per il ricorrente, il quale intende
piuttosto poter conseguire la possibilità di accedere col proprio veicolo alla
sua proprietà. Ciò che, però e come visto, presuppone che egli ottenga a sua
volta dal Municipio un'autorizzazione per l'uso accresciuto del bene pubblico,
tema che esula dall'odierna procedura. Per contro, nella misura in cui l'Autorità
ha stabilito che l'utenza può richiedere la chiave del paletto presso la
cancelleria in caso di necessità, essa non ha - in realtà - rilasciato
autorizzazioni particolari. Si tratta di una semplice indicazione, che come
tale nemmeno è suscettibile di impugnativa. Nulla muta al riguardo che essa
abbia a titolo esemplificativo indicato i motivi che possono giustificare un'eccezione
puntuale al divieto di transito.
7. In base
alle pregresse considerazioni, il ricorso nella misura in cui non dev'essere
stralciato in quanto divenuto privo d'interesse, è accolto e la risoluzione
governativa annullata al pari di quelle del Municipio da essa tutelate. Il
Tribunale non preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm) mentre in
assenza di patrocinatori non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1), ciò che
vale per entrambe le sedi di ricorso.
Per questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso,
nella misura in cui non è stralciato, è accolto.
§.  Di
conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione del 30 agosto 2017 (n. 3820) del Consiglio di Stato;
1.2. le risoluzioni del 9 gennaio 2017 (n. 25) e del 23 gennaio 2017 (n. 31)
del CO 1.
2.  Non si
preleva la tassa di giustizia; al ricorrente deve essere retrocesso l'importo
di fr. 1'000.- che aveva anticipato. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente                                                  Il
vicecancelliere