Diniego del rinnovo di un permesso per frontalieri UE/AELS per motivi di ordine pubblico
Decisione del 23.07.2019, TRAM
Incarto n. 52.2019.50
FRONTALIERI
PERMESSO CE O AELS
RINNOVO
art. 1 ALC
art. 4 ALC
art. 16 cpv. 2 ALC
art. 2 cpv. 1 ALC ALL1
art. 5 cpv. 1 ALC ALL1
art. 5 cpv. 2 ALC ALL1
art. 7 ALC ALL1
art. 2 cpv. 2 LFSTR
art. 35 cpv. 1 LFSTR
art. 35 cpv. 4 LFSTR
art. 62 cpv. 1 let. b LFSTR
art. 62 cpv. 1 let. c LFSTR
art. 90 LFSTR
art. 96 LFSTR
art. 25 cpv. 1 LPAMM2013
OLCP

composto dei giudici:
Matteo
  Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Reto
  Peterhans
statuendo
sul ricorso del 29 gennaio 2019 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  risoluzione del 12 dicembre 2018 (n. 5848) del Consiglio di Stato, che
  respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione con
  cui il 1° febbraio 2018 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle
  istituzioni gli ha negato il rinnovo del permesso per confinanti UE/AELS;
ritenuto, in
fatto
A. Il 1° giugno
2012 il cittadino italiano RI 1 (1985) ha ottenuto un permesso per frontalieri
UE/AELS, valido fino al 24 maggio 2017, per svolgere un'attività lucrativa
dipendente in Svizzera, dopo avere autocertificato di non essere mai stato
condannato e di non avere procedimenti penali pendenti.
B. Il 1° giugno
2017 l'interessato ha chiesto il rinnovo del suo permesso per confinanti
UE/AELS. La domanda è stata respinta con decisione del 1° febbraio 2018 per
motivi di ordine pubblico dalla Sezione della popolazione del Dipartimento
delle istituzioni, venuta a conoscenza dell'esistenza di una condanna penale in
Italia, che RI 1 aveva sottaciuto il 24 maggio 2012, al momento di presentare
la richiesta di rilascio dell'autorizzazione per frontalieri UE/AELS.
L'Autorità dipartimentale gli ha quindi fissato un termine
per cessare la propria attività lavorativa. La decisione è stata resa sulla base dell'art.
5 dell'allegato I all'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità
europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS
0.142.112.681), dell'ordinanza sull'introduzione della libera
circolazione delle persone del 22 maggio 2002
(OLCP; RS 142.203), come pure degli art. 90 e 96 della legge federale sugli
stranieri del 16 dicembre 2005 (dal 1° gennaio 2019 legge federale sugli
stranieri e la loro integrazione; LStrI; RS 142.20) .
C. Con giudizio del
12 dicembre 2018 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione
dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1.
Dopo avere escluso
l'esistenza di una violazione del diritto di essere sentito dell'interessato,
il Governo ha ritenuto che vi fossero gli estremi per non rinnovare il permesso
per frontalieri UE/AELS per motivi di ordine pubblico, considerando la decisione
impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D. Contro la
predetta pronuncia governativa il soccombente si aggrava ora dinanzi al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e il conseguente
rinnovo del suo permesso per confinanti UE/AELS.
RI 1 sostiene che i
reati a suo carico non sono di una gravità tale da ritenere che egli
rappresenti una minaccia attuale e concreta per il nostro ordine pubblico ai
sensi dell'ALC, riferendosi a fatti ormai lontani nel tempo, essendo avvenuti
nel 2004, precisando che da allora non ha più in alcun modo interessato le
autorità di perseguimento penale italiane o elvetiche. Asserisce inoltre di non
aver informato il Dipartimento in merito a questo precedente penale al momento
della richiesta di rilascio del permesso per frontalieri UE/AELS poiché,
trattandosi di una condanna non menzionata nel casellario giudiziale italiano,
credeva in buona fede di non doverla segnalare. Ritiene che la decisione
impugnata sia lesiva in ogni caso del principio della proporzionalità.
E. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato, senza formulare
particolari osservazioni, che il Dipartimento, ribadendo il contenuto della
risoluzione impugnata e precisando che il ricorrente ha sottaciuto l'esistenza
della condanna a suo carico in Italia anche in occasione della domanda di
rinnovo dell'autorizzazione per confinanti UE/AELS del 1° giugno 2017.
F. L'allegato di
replica, presentato tardivamente il 22 marzo 2019 da RI 1, è stato estromesso
dall'incarto.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art.
9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di
persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS; RL 143.100). Il gravame in
oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100 ) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto
ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non è necessario infatti procedere
all'audizione del ricorrente. A questo proposito va ricordato che la
legislazione cantonale e quella federale non garantiscono alla parte il diritto
di essere udita oralmente, essendo sufficiente che possa far valere le proprie
ragioni per iscritto (DTF 125 I 209 consid. 9b e rinvii, 117 II 132 consid. 3b; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, parte generale, II ed., Cade nazzo 2002, n. 494). Per
quanto riguarda poi la richiesta formulata dall'insorgente di assumere la
testimonianza del suo datore di lavoro, si deve considerare che, in base ad un apprezzamento anticipato della
medesima, questa prova appare insuscettibile di apportare al Tribunale la
conoscenza di nuovi elementi utili ai fini del giudizio che deve essere reso,
per cui va respinta (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3. con rinvii ; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c) . La situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta
infatti in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione già agli atti.
2. 2.1. L'ALC,
direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli
Stati facenti parte della Comunità (ora: Unione) europea e disciplina il loro
diritto di entrare, soggiornare, accedere ad attività economiche e offrire la
prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme
che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.
In concreto il ricorrente, essendo cittadino italiano e titolare di un
documento di legittimazione valido, può prevalersi in linea di principio
del menzionato accordo bilaterale per svolgere un'attività lucrativa dipendente
in Svizzera.
2.2. Come tutti i
diritti conferiti dalle disposizioni dell'ALC, il diritto per i lavoratori
frontalieri dipendenti, cittadini di una parte contraente, di esercitare
un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente ( art. 4 ALC ; art. 2 cpv. 1 e art. 7 allegato
I ALC ), può essere limitato soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o
pubblica sanità conformemente all' art. 5 cpv. 1 allegato I ALC , nell'ambito e secondo le modalità definite in particolare dalla
direttiva 64/221/CEE del 25 febbraio 1964 (GU 1964, n. 56, pag. 850) e
dalla prassi della Corte di giustizia delle Comunità Europee, diventata la Corte di Giustizia dell'Unione europea (CGUE), ad
essa relativa, emanata prima della firma dell'accordo il 21 giugno 1999
(cfr. art. 5 cpv. 2 allegato I ALC in relazione con
l' art. 16 cpv. 2 ALC ; per la presa in considerazione
delle sentenze della CGUE pronunciate dopo tale data, vedasi STF 2C_201/2012
del 20 agosto 2012 consid. 2.1 con numerosi rinvii giurisprudenziali).
Secondo la giurisprudenza della CGUE, le deroghe alla libera circolazione
garantita dall'ALC vanno interpretate in modo restrittivo. In questo
senso, il ricorso da parte di un'autorità nazionale alla nozione di ordine
pubblico per restringere questa libertà presuppone una minaccia effettiva e
abbastanza grave a uno degli interessi fondamentali della società (DTF 136 II 5 consid. 4.2). La sola esistenza di
condanne penali non può tuttavia legittimare
automaticamente l'adozione di provvedimenti che limitano la libera circolazione
(art. 3 cpv. 2 direttiva 64/221/CEE). Una tale condanna può essere presa
in considerazione soltanto nella misura in
cui, dalle circostanze che l'hanno determinata, emerga un comportamento
personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico (DTF 134 II 10
consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4 con rinvii
alla giurisprudenza della CGUE). Anche i
delitti patrimoniali possono giustificare una simile limitazione (DTF 134 II 25
consid. 4.3.1; STF 2C_839/2011 del 28 febbraio 2012 consid. 3.1, 2C_680/2010
del 18 gennaio 2011 consid. 2.3). A dipendenza delle circostanze, già la
sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una
simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. C ome nel caso di qualsiasi altro
cittadino straniero, l'esame deve essere
effettuato tenuto conto delle garanzie derivanti
dalla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà
fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), nel caso in cui fosse
applicabile nella fattispecie, e del rispetto del principio della proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3, 130 II 493
consid. 3.3, 176 consid. 3.4.2, 129 II 215 consid. 6.2).
2.3. A livello legislativo
interno, l'art. 35 cpv. 1 LStrI sancisce che il permesso per frontalieri è
rilasciato per un'attività lucrativa entro la zona di frontiera. Dopo un'attività lucrativa ininterrotta di
cinque anni, soggiunge il capoverso 4 della medesima norma, il titolare ha
diritto alla proroga del permesso se non sussistono motivi di revoca secondo
l'articolo 62 capoverso 1.
Giusta l'art. 62 cpv. 1 LStrI, l'autorità competente può
revocare i permessi, eccetto quelli di domicilio -
tra l'altro - , se lo straniero è stato
condannato a una pena detentiva di lunga durata (lett. b); ha violato in
modo rilevante o ripetutamente o espone a pericolo l'ordine e la sicurezza
pubblici in Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la sicurezza
interna o esterna della Svizzera (lett. c). Per giurisprudenza,
una pena detentiva - sospesa o da espiare - è di lunga durata se è stata
pronunciata per più di un anno , a prescindere dal fatto che la pena inflitta
sia stata sospesa in tutto o in parte oppure che la stessa vada o sia stata
espiata (DTF 137 II 297 consid. 3, 135 II 377 consid. 4.2 ).
2.4. La
legge federale sugli stranieri e la loro integrazione si applica ai cittadini
comunitari soltanto se il menzionato accordo bilaterale non contiene
disposizioni derogatorie o se non prevede disposizioni più favorevoli (art. 2
cpv. 2 LStrI). Ritenuto che l'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC non può legittimare
misure più incisive di quelle previste dal
diritto svizzero (cfr. art. 2 ALC), occorre di principio verificare che il
provvedimento impugnato si giustifichi tanto dal profilo del diritto interno
che nell'ottica del trattato bilaterale (DTF 130 II 176 consid. 3.2). In
pratica, però, la riserva dell'ordine pubblico e della sicurezza
pubblica di cui all'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC soggiace a criteri meno
restrittivi. Ritenuto che la legislazione interna non prevede disposizioni più
favorevoli di quelle del menzionato accordo, la presente vertenza va quindi
esaminata sotto il profilo dell'ALC.
3. 3.1. Nella
presente fattispecie la Sezione della popolazione ha rifiutato di rinnovare il
permesso per confinanti UE/AELS di RI 1 poiché l'11 maggio 2017 era venuta a
conoscenza dell'esistenza di una condanna penale a suo carico. Dall'estratto
del casellario giudiziale dell'8 maggio 2017 - richiesto ufficialmente alle
autorità italiane per il tramite dell'Ufficio federale di giustizia (UFG) -
risulta infatti che con sentenza del 13 giugno 2007 (irrevocabile il 31 ottobre
2008) la Corte di appello di __________ aveva condannato l'insorgente a 4 mesi
e 10 giorni di reclusione e ad una multa di EUR 750.-, in quanto ritenuto
colpevole dei reati di detenzione, vendita e cessione illecite di sostanze
stupefacenti in concorso e porto di armi in concorso (reati commessi il 13
aprile 2004). RI 1 aveva nondimeno beneficiato della sospensione condizionale e
della non menzione della pena inflitta. I fatti che hanno portato a tale
condanna risultano dalla sentenza di primo grado emanata il 3 novembre 2005 dal
Tribunale in composizione monocratica di __________ - Sezione distaccata di __________
prodotta dal ricorrente dinanzi al Governo (cfr. doc. G). Il 13 aprile 2004 le
forze dell'ordine italiane avevano infatti rinvenuto all'interno
dell'autovettura guidata dall'interessato, che si trovava in compagnia di altri
3 individui, un quantitativo di hashish pari a 18.52 grammi, suddivisi in 6
pezzi pronti per la vendita, nonché di un coltello di lunghezza totale di 15
cm, utilizzato per tagliare la citata sostanza stupefacente. Gli inquirenti
della vicina Penisola avevano accertato che la droga sequestrata, di quantità "non
elevatissima, ma certo compatibile con un uso non personale", fosse
destinata alla vendita a terzi, pur ritenendo la fattispecie come un caso di
minore gravità "in considerazione da un lato della qualità della sostanza
spacciata, dall'altro del fatto che non sono emerse circostanze tali da far
ritenere che gli agenti avessero apprestato mezzi e modalità di spaccio
particolarmente allarmanti". In favore di RI 1 era altresì stato tenuto
conto della sua giovane età e dell'assenza di precedenti, ragione per cui la
pena inflitta corrispondeva al minimo previsto dal diritto penale italiano, era
stata sospesa condizionalmente e, in appello, ne era stata decisa la non
menzione nel casellario giudiziale per privati.
3.2. Tenuto conto però che
eventuali reati commessi all'estero possono di per sé giustificare misure di
ordine pubblico, non solo in diritto interno ma anche dal profilo dell'ALC (DTF
134 II 25 consid. 4.3.1; STF 2C_447/2008 del 17 marzo 2009 consid. 5.3), a
ragione l'Autorità dipartimentale ha richiesto ufficialmente a quelle italiane,
per il tramite dell'UFG, il certificato generale del casellario giudiziale di RI
1 da cui risulta la sentenza del 13 giugno 2007.
I rrilevante è poi la
circostanza secondo cui il certificato generale del casellario giudiziale
italiano per uso privato e destinato alle autorità amministrative straniere,
prodotto dall'insorgente su richiesta dal Dipartimento, non riportasse nulla a
suo carico. Giova infatti ricordare che anche le condanne radiate possono entrare
in linea di considerazione nell'ambito di un giudizio in materia di diritto
degli stranieri per valutare la reputazione e il livello di integrazione di una
persona (STF 2C_841/2013 del 18 novembre 2013 consid. 2, 2C_136/2013 del 30
ottobre 2013 consid. 4).
Riprovevole è pure la circostanza secondo la
quale egli non abbia informato l'autorità in merito al suo precedente penale quando ha inoltrato la domanda di rilascio di un permesso per lavorare in
Svizzera in qualità di frontaliere. Infatti la "Autocertificazione
precedenti penali per cittadini UE-AELS e di Stati terzi dove non vige
l'obbligo della presentazione del certificato penale", che egli ha
sottoscritto il 21 maggio 2012, lo invitava espressamente
a rispondere alla domanda se avesse procedimenti pendenti e se avesse già subìto condanne penali: non gli
chiedeva se ne avesse di iscritte nel casellario.
3.3. Quanto precede non permette
tuttavia di ritenere che RI 1, tenuto conto della vincolante giurisprudenza
comunitaria nel settore, rappresenti attualmente una minaccia reale e
sufficientemente grave per la società ai
sensi della giurisprudenza sgorgante dall'art. 5 allegato I ALC, tale da
legittimare il provvedimento litigioso.
Alla luce della
giurisprudenza sviluppata in materia dal Tribunale federale (STF 2C_891/2014
del 13 luglio 2015 consid. 4.3, 2C_310/2012 del 12 novembre 2012 consid.
3.2.3) - che le istanze inferiori si ostinano ad ignorare - bisogna considerare
che, nonostante i reati commessi dal ricorrente in Italia non
vadano certo sottovalutati - trattandosi di infrazioni in materia di
sostanze stupefacenti e di armi -, gli stessi non raggiungono un grado di
gravità sufficiente per giustificare una limitazione dei diritti sanciti
dall'ALC e sono da ritenere oramai lontani nel tempo, visto che sono stati
perpetrati il 13 aprile 2004, quindi quasi 14 anni prima del provvedimento dipartimentale
qui impugnato e 15 anni prima dell'emanazione del presente giudizio. Inoltre da
allora RI 1 non ha subìto altre condanne, né è stato oggetto di ulteriori
procedimenti penali in Italia o in Svizzera. Giova peraltro ricordare che quando è applicabile l'ALC, le
autorità non possono perseguire obiettivi di prevenzione generale (STF
2C_805/2014 del 4 marzo 2015 consid. 4.2.2). Del resto, l'Esecutivo
cantonale non ha provveduto a spiegare per quali motivi il ricorrente
rappresenterebbe attualmente, con il suo agire, una concreta minaccia per il
nostro ordine pubblico. Oltre a ciò, si deve anche tenere conto che in questo Paese il ricorrente fruisce di una
situazione professionale stabile, non risulta che abbia
debiti a suo carico e vi si reca unicamente per lavorare.
3.4. A torto infine il
Governo gli rimprovera di adempiere le condizioni per la revoca del permesso per non avere informato l'autorità in merito al suo precedente penale
in Italia al momento dell'inoltro della sua domanda di rilascio del permesso per confinanti
UE/AELS e, in seguito, del suo rinnovo. A questo proposito, va infatti ricordato
per l'ennesima volta al Consiglio di Stato che, contrariamente a quanto
previsto dal diritto interno, il fatto di fornire indicazioni false o di tacere
fatti essenziali non costituisce, alla luce dell'ALC, una causa di revoca o di
rifiuto del rinnovo dell'autorizzazione di soggiorno (STF 2C_310/2012 del 12
novembre 2012 consid. 3.2.3).
3.5. Pur prendendo atto del
comportamento poco esemplare tenuto dall'insorgente in passato, il Tribunale
cantonale amministrativo non può dunque fare altro che allinearsi alla
giurisprudenza della nostra Massima Istanza e concludere che i rimproveri mossi
all'insorgente non sono ancora tali da giustificare il rifiuto di rinnovargli
il permesso per confinanti UE/AELS.
RI 1 va comunque già sin
d'ora reso attento che la situazione andrà senz'altro riesaminata dal profilo
della sua autorizzazione, qualora venisse nuovamente condannato penalmente.
4. 4.1.
Stante quanto precede, il ricorso va dunque accolto
senza ulteriore disamina, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la tutela.
Gli atti vanno quindi
retrocessi alla Sezione della popolazione, affinché rinnovi il permesso per confinanti UE/AELS al
ricorrente dopo avere sottoposto il caso, se necessario per la sua approvazione,
alla Segreteria di Stato della migrazione.
4.2. Visto l'esito del
gravame, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giustizia. Lo Stato del
Cantone Ticino rifonderà all'insorgente,
assistito da un avvocato, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per
entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza
sono annullate:
1.1.  la risoluzione del 12 dicembre 2018 (n. 5848) del Consiglio di Stato;
1.2.  la decisione del 1° febbraio 2018 ( n.
SIMIC __________) del Dipartimento delle istituzioni, Sezione della
popolazione.
2. Gli atti sono retrocessi alla Sezione della
popolazione, affinché rinnovi il
permesso per confinanti UE/AELS al cittadino italiano RI 1 (1985), dopo
avere sottoposto il caso, se necessario per la sua approvazione, alla
Segreteria di Stato della migrazione.
3. Non si prelevano né tassa di giustizia né spese. Al ricorrente va restituita la
somma di fr. 1'200. - versata a titolo di anticipo per le presunte
spese processuali.
4. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà
complessivamente all'insorgente fr. 1'800.- a titolo di ripetibili per entrambe
le sedi.
5.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
6.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            Il vicecancelliere