Formazione continua dei docenti
Decisione del 24.09.2019, TRAM
Incarto n. 52.2017.217
RAPPORTO D'IMPIEGO
art. 66 cpv. 1 LORD

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 14 aprile 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 7 marzo 2017 (n. 981) del Consiglio di Stato che ha respinto la
  sua impugnativa avverso la risoluzione del Dipartimento dell'educazione,
  della cultura e dello sport, Divisione della scuola, in materia di mancato
  riconoscimento di attività di formazione continua;
ritenuto, in
fatto
A. Con scritto del 15
settembre 2015 la Divisione della scuola (Divisione) ha informato le direzioni
delle scuole cantonali e comunali della recente entrata in vigore della
modifica della legge sulla formazione continua dei docenti del 19 giugno 1990
(LFCD; RL 406.200). Tra le novità introdotte, la Divisione ha segnalato
l'obbligo per i docenti di svolgere al minimo 8 giornate di formazione continua
durante un ciclo di formazione di quattro anni. Essa ha quindi specificato che
tale quantitativo minimo è composto dalle attività di formazione obbligatoria e
da quelle facoltative riconosciute come appartenenti al quantitativo minimo. In
merito alla procedura da seguire, la Divisione ha comunicato che il docente
avrebbe dovuto richiedere il riconoscimento di un'attività di formazione
facoltativa attraverso la via di servizio, precisando nell'apposito formulario
se desidera che l'attività sia inclusa nel quantitativo minimo.
B. Con tre separate
decisioni del 23 ottobre 2015 la Divisione ha autorizzato RI 1, docente di
italiano nominato a tempo pieno presso la Scuola media di __________, a
partecipare, su sua richiesta e fuori del tempo di scuola, ad alcune
conferenze. Con la prima decisione RI 1 è stato autorizzato a seguire due
conferenze tenutesi rispettivamente il 22 settembre e il 15 ottobre 2015: la
prima ( Alessandro Manzoni II) organizzata dalla RSI Rete Due in
collaborazione con l'Istituto di studi italiani dell'USI e la seconda ( Giosuè
Carducci fra letteratura e vita civile ) organizzata dal Liceo cantonale di __________
in collaborazione con la Società Dante Alighieri della Svizzera italiana. La
seconda decisione concerneva un ciclo di due conferenze ( I luoghi del LAC -
Storia - Arte - Architettura ) organizzate il 5 e il 19 ottobre 2015
dall'Archivio storico della Città di Lugano e dal Museo d'arte della Svizzera
italiana. Con la terza risoluzione la Divisione ha dato a RI 1 il permesso di
partecipare a due conferenze ( Postille di Luigi Rossari al Dizionario
universale critico enciclopedico di Francesco d'Alberti di Villanuova e Giobbe,
Salomone: semi per il canto leopardiano ), organizzate rispettivamente il 1°
e il 5 novembre 2015 dall'Associazione Biblioteca Salita dei Frati a Lugano. In
tutti e tre i casi l'autorità ha incluso le attività nel quantitativo minimo di
giornate di formazione continua conteggiando 0.5 giorni per ogni coppia di
conferenze.
C. Dopo uno scambio di
corrispondenza elettronica che qui non mette conto di evocare, con separate decisioni
del 17 dicembre 2015 la Divisione ha autorizzato RI 1 a partecipare a due conferenze,
una denominata un omaggio a Giorgio Orelli , l'altra Francesco Soave,
La Batracomiomachia. L'autorità ha valutato alto l'interesse
professionale dei corsi ed ha pertanto concesso al docente i sussidi alla sua
frequentazione. Né con l'una né con l'altra risoluzione, contrariamente a
quanto avvenuto nelle precedenti analoghe occasioni, l'autorità si è espressa
sulla possibilità di includere tali attività nel quantitativo minimo di
giornate di formazione continua imposte ai docenti.
D. RI 1 ha inoltrato
reclamo contro le predette risoluzioni dinanzi alla Divisione, chiedendo
l'inclusione dello svolgimento delle seguenti attività nel quantitativo minimo
di giornate di formazione continua:
- Un omaggio a Giorgio Orelli , di __________, __________ e __________ (Liceo __________,
25 novembre 2015);
- presentazione, per opera di __________,
del volume monografico Lezioni bellinzonesi 8 , con scritti su e di
Giorgio Orelli (Liceo __________, 26 novembre 2015);
- presentazione, per opera di __________,
__________ e __________, del volume La Batracomiomachia , curato da Irene
Botta (Biblioteca Cantonale __________, 17 dicembre 2015).
La Divisione ha
respinto il reclamo. Essa ha premesso di aver omesso, per una svista, di
evadere una delle richieste del ricorrente, ossia quella legata alla
partecipazione alla presentazione del volume Lezioni bellinzonesi 8 .
L'autorità ha quindi evidenziato che il docente ha inoltrato complessivamente
11 richieste, tutte riguardanti conferenze e presentazioni in ambito letterario
e culturale, anziché diversificare le attività concentrandosi anche in altri
ambiti (pedagogico-didattico, disciplinare, personale). Ciò ha fatto sì, ha
soggiunto la Divisione, che alcune di queste non siano state riconosciute.
Oltre a ciò, l'autorità ha spiegato che per essere conteggiata nel quantitativo
minimo di 8 giornate, l'attività deve prevedere più momenti singoli oppure una
durata consona: una singola presentazione libraria o la conferenza isolata
della durata di 60-75 minuti potrebbe anche rientrare nel quantitativo
minimo, ma dovrebbe costituire una sorta di eccezione che conferma la
regola. Improponibile, secondo la stessa, che un docente imposti tutta la
sua formazione continua sotto forma di presentazioni e/o conferenze.
E. Contro la predetta
decisione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, che ha respinto
l'impugnativa ritenendo giustificato non riconoscere ai fini del conteggio
delle giornate di formazione continua le due attività ( Un omaggio a Giorgio
Orelli e La Batracomiomachia) , di natura prettamente divulgativa e
senza particolare approfondimento tematico. Il Governo non si è invece
pronunciato in merito alla partecipazione alla presentazione del volume Lezioni
bellinzonesi 8 , considerando la questione estranea all'oggetto del
contendere.
F. RI 1 ha
impugnato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento e il conseguente riconoscimento delle
tre attività di formazione continua svolte. A mente sua si sarebbe trattato di
tre momenti di approfondimento importanti e perfettamente attinenti con la
professione di insegnante di italiano da lui esercitata. D'altra parte,
sarebbero già state riconosciute conferenze di breve durata analoghe a quelle
in discussione.
G. All'accoglimento del
ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e
la Divisione, che ha ribadito le argomentazioni esposte con la sua decisione e
difeso quelle addotte dal Governo.
H. Con la replica e la
duplica il ricorrente e la Divisione hanno confermato le rispettive tesi, con
precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente,
direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è
dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. 2.1. L'art. 2 cpv. 1 LFCD prevede che il docente mediante la
formazione continua consegue il rinnovamento e lo sviluppo della propria
formazione di base e delle proprie competenze professionali. Le attività di
formazione continua, soggiunge il cpv. 2, sono predisposte per concorrere allo
sviluppo personale del docente in termini di competenze scientifiche,
pedagogiche, educative, metodologiche e sociali tenendo conto dell'evoluzione
del sapere, dei metodi di insegnamento e delle trasformazioni della società. Il
cpv. 3 della norma definisce gli obiettivi che orientano la formazione
continua, spiegando che essi sono riferiti a tre assi principali di sviluppo:
personale, professionale e istituzionale. La formazione continua, prosegue la
norma, si realizza mediante attività individuali, collaborazioni con colleghi,
giornate di studio, corsi di varia durata, seminari, progetti di sede, attività
di ricerca o di produzione di materiali didattici e altre forme adeguate ai
bisogni della scuola e dei docenti. Per l'art. 4 cpv. 1 LFCD il docente è responsabile della propria formazione
continua, che riconosce essere un suo diritto-dovere irrinunciabile e parte
integrante della sua attività professionale. Egli la realizza sia partecipando
alle attività promosse dal Cantone o da enti da esso riconosciuti sia mediante corsi
e attività di sua libera scelta, sia attraverso iniziative personali. Il cpv. 2
della norma demanda al regolamento la definizione della quantità minima di
attività di formazione continua che il docente è tenuto a svolgere nel corso di
un quadriennio. Il regolamento sulla formazione continua dei docenti del 9
giugno 2015 (RFCD; RL 406.210) stabilisce, all'art. 5 cpv. 1, che ogni docente
è tenuto a seguire delle attività di formazione continua riconosciute per
almeno 8 giornate complessive nell'arco di un quadriennio. Esse comprendono sia
le attività obbligatorie, sia quelle facoltative. L'art. 7 cpv. 1 RFCD prevede
che le attività di formazione continua inserite nella pianificazione e quelle
organizzate dagli istituti di formazione dei docenti riconosciuti e finanziate
tramite convenzioni sono considerate attività riconosciute. Le altre, prosegue
il cpv. 2, segnatamente quelle promosse da enti esterni, vengono riconosciute
dalle sezioni dipartimentali (uffici dipartimentali nella versione in vigore al
momento dei fatti) sulla base della loro qualità e pertinenza. Per il
riconoscimento il Dipartimento istituisce una procedura. Il cpv. 3 precisa che
le attività di formazione continua riconosciute possono essere obbligatorie o
facoltative e che queste ultime sono scelte liberamente dai docenti. Quelle non
riconosciute, precisa il cpv. 4, sono considerate personali e di principio
esulano dal campo di applicazione del regolamento. 2.2. Il regolamento stabilisce quali criteri per riconoscere le attività di
formazione che non sono organizzate o promosse direttamente dal Dipartimento
della cultura, dell'educazione e dello sport o dalle sue sezioni unicamente la
qualità e la pertinenza dell'attività. Non fissando condizioni o parametri più
dettagliati lascia ampio margine discrezionale all'autorità chiamata a
decidere. Il suo giudizio, nella misura in cui si fonda su apprezzamento, è
sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei limiti
fissati dall'art. 69 LPAmm. Censurabili sono
unicamente le valutazioni insostenibili, poiché integrano gli estremi della
violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere
(art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). In assenza di una disposizione esplicita che
glielo conferisca, il controllo dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2
LPAmm). Il Tribunale deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a
quello esercitato dall'autorità (cfr. messaggio n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale
della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 59; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 2d ad art. 61) .
3. 3.1. La
Divisione, sentito l'allora Ufficio dell'insegnamento medio (UIM), ha negato
all'insorgente il riconoscimento di due attività nell'ambito del conteggio nel
quantitativo minimo di giornate di formazione continua. L'autorità ha
esplicitamente ammesso di non essersi per contro pronunciata su una terza
attività di cui il ricorrente aveva pure chiesto il riconoscimento ( Lezioni
bellinzonesi 8 ). Su tale questione l'autorità competente dovrà pertanto esprimersi
in prima battuta, non risultando a questo Tribunale che nel frattempo abbia
evaso la pendenza. 3.2. La Divisione ha innanzitutto
rimproverato al ricorrente di aver inoltrato 11 richieste riguardanti
conferenze e presentazioni di ambito letterario e culturale. Ciò ha fatto sì,
ha spiegato la Divisione, che l'UIM ne escludesse alcune dal quantitativo
minimo, siccome a ssolutamente inammissibile che un docente imposti tutta la
sua formazione continua sotto forma di presentazioni e/o conferenze e
pretenda poi che gli vengano riconosciute in toto come da lui richiesto . Adducendo un'insufficiente diversificazione del curricolo, l'autorità si è
lasciata guidare da motivi che nulla hanno a che vedere con i criteri che
l'art. 7 cpv. 2 RFCD ha fissato per determinare se un'attività rientra o no nel
conteggio delle giornate di formazione continua: qualità e pertinenza. Se è
vero che la formazione continua mira allo sviluppo personale del docente
in termini di competenze scientifiche, pedagogiche, educative, metodologiche e
sociali (art. 2 cpv. 2 LFCD) è pur vero che essa non fissa limiti su come
ripartire le giornate minime in base al tipo di attività da seguire. Nemmeno
risulta che l'autorità abbia emanato direttive all'attenzione del corpo docenti
in modo da garantire un'applicazione uniforme del regolamento o invitato il
ricorrente, prima della sua richiesta, a concentrare le proprie iniziative su
ambiti diversi da quello strettamente legato alla disciplina da lui insegnata. D'altra
parte, il ricorrente era comunque ancora lontano dal raggiungere le 8 giornate
di formazione per cui non era da escludere che si sarebbe indirizzato, in
futuro, su altre tematiche. Il motivo addotto dall'autorità di prime cure è
pertanto insostenibile. Resta quindi da esaminare se a torto o a ragione la
Divisione prima e il Governo poi hanno ritenuto che le attività in discussione
non disponessero dei requisiti necessari per essere incluse nel quantitativo
minimo imposto ai docenti. 3.3. Il Governo ha tutelato la
decisione della Divisione ritenendo corretta la tesi secondo cui le due attività
in discussione devono essere considerate unicamente quale occasione di
aggiornamento personale facoltativo, ma non quale momento di particolare
approfondimento o di studio. La Divisione non ha tuttavia motivato perché, dal
punto di vista del contenuto, la partecipazione alle due conferenze non sia
meritevole di essere considerata nel campo della formazione continua. Al
proposito si è limitata a indicarne la breve durata (60-75 minuti) e a
sottolineare che, al contrario di conferenze riconosciute in precedenza, queste
non erano inserite in un ciclo di incontri di sicuro valore letterario e
culturale che avrebbe permesso di raggrupparle per affinità tematica.
L'autorità di prime cure non ha quindi valutato la qualità delle conferenze a
cui ha partecipato il ricorrente, limitandosi a evidenziare che si trattava di pubblicazioni
letterarie , che ha definito momenti isolati . Dal canto suo, il
Consiglio di Stato ha soggiunto, senza sostanziare tale deduzione, che si
sarebbe trattato di incontri aperti a un ampio pubblico e di natura prettamente
divulgativa. 3.4. Innanzitutto occorre rilevare che le conferenze in quanto tali non sono
una modalità di per sé inidonea al conseguimento della formazione continua: il
messaggio sulla LFCD le cita espressamente tra le attività che rientrano nel
campo della formazione continua assieme alla frequenza di corsi, alla
partecipazione a progetti monte ore e all'assunzione di funzioni
particolari (cfr. messaggio n. 6919 del 12 marzo 2014 concernente la modifica
della legge concernente l'aggiornamento dei docenti del 19 giugno 1990, pag.
4). Il legislatore ha infatti inteso offrire al docente l'opportunità di
inserire nel conteggio tutte le tipologie di attività che sono state svolte a
beneficio del proprio sviluppo professionale, contemplando dunque modalità
diversificate come ad esempio la partecipazione a gruppi di lavoro, letture
ecc. (messaggio citato pag. 10). D'altra parte nemmeno la Divisione lo
nega, ammettendo che in alcuni casi la partecipazione a conferenze può essere
riconosciuta, come ha del resto fatto in precedenti occasioni proprio a favore
del ricorrente, nonché in seguito, annunciando che la frequentazione degli
eventi letterari organizzati presso il Monte Verità di Ascona dal 14 al 17
aprile 2016 - anch'essi liberamente accessibili al pubblico - sarebbe stata
inclusa nel quantitativo minimo. 3.5. Dalle informazioni fornite dal ricorrente, rimaste incontestate, nonché da
quelle ancora pubblicamente reperibili risulta che la conferenza Un omaggio
a Giorgio Orelli , promossa nell'ambito del ciclo di conferenze Il giusto
delle parole - Le ragioni della giustizia nella scrittura poetica , è stata
condotta dal poeta e critico letterario ________, professore alle Università di
_________, __________ e __________, nonché autore di importanti volumi
filologici e critici, soprattutto sulla tradizione lombarda sette/ottocentesca,
e sulla letteratura del secondo novecento, con particolare attenzione per
Giorgio Orelli (cfr. https://www.liceolugano.ch/index.php/letteratura-e-388/il-giusto-delle-parole/item/1419-memoria-della-voce-giustezza-della-parola-un-omaggio-a-giorgio-orelli ). Emerge inoltre che la seconda conferenza ha riguardato la presentazione del
volume La Batracomiomachia curato da Irene Botta. Oltre alla curatrice
dell'opera, all'incontro, moderato da __________, professore universitario e
attualmente direttore delle biblioteche cantonali ticinesi, hanno preso parte,
tra gli altri, __________, professore al Liceo cantonale di __________ e __________,
professore di letteratura italiana all'Università degli studi di __________.
Gli interventi tenuti da questi ultimi in occasione della presentazione sono
stati rielaborati in testi pubblicati sull'edizione di novembre 2016 de Il
Cantonetto e dimostrano che i temi trattati erano di sicuro spessore e
interesse letterario (cfr. https://www4.ti.ch/decs/dcsu/pubblicazioni/testi-per-la-storia-della-cultura-della-svizzera-italiana/rassegna-stampa ). 3.6. Considerati questi elementi, le scarne argomentazioni con cui le autorità
inferiori hanno negato alle predette attività la connotazione di formazione
continua non sono sostenibili. L'autorevolezza dei relatori e i temi trattati
non lasciano dubbi sul valore culturale degli incontri e sul fatto che abbiano
potuto costituire un'occasione di approfondimento utile a un docente di italiano
di scuola media. Gli stessi, per quanto aperti al pubblico, non sono affatto
paragonabili alla promozione commerciale di libri fruibili dalle grandi masse.
D'altro canto, l'interesse professionale delle attività è stato valutato alto dalla Divisione stessa, che ha autorizzato il ricorrente a parteciparvi
rimborsandogli le spese sostenute. La pertinenza con l'attività professionale
del ricorrente è del resto assodata. Nemmeno appare sostenibile la motivazione
secondo cui la breve durata delle conferenze non permetterebbe l'inserimento
delle stesse nel quantitativo minimo. Nulla impediva di riconoscere la
partecipazione agli incontri proporzionalmente alla loro durata. 3.7. Non avendo in alcun modo
dimostrato che le predette attività dal punto di vista della qualità e della
pertinenza non sono meritevoli di essere conteggiate tra le giornate di
formazione continua, la decisione del Consiglio di Stato e quella della
Divisione si rivelano insostenibili.
4. Il ricorso va
pertanto accolto e la decisione governativa annullata assieme a quelle del 3
marzo 2016 e del 17 dicembre 2015 della Divisione. Gli atti sono quindi
rinviati alla Sezione dell'insegnamento medio affinché riconosca le due
attività nell'ambito della formazione continua dell'insorgente. Essa si
pronuncerà inoltre in merito alla richiesta tendente al riconoscimento della
partecipazione alla conferenza Lezioni bellinzonesi 8 .
5. Dato l'esito,
non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato rifonderà al
ricorrente congrue ripetibili di entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la decisione del 7 marzo 2017 (n. 981) del Consiglio di Stato e le
decisioni del 3 marzo 2016 e del 17 dicembre 2015 della Divisione della scuola
sono annullate;
1.2.   gli atti sono trasmessi alla Sezione dell'insegnamento medio per nuova decisione ai
sensi del consid. 4.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'importo di fr. 1'800.-
versato a titolo di anticipo spese. Lo Stato verserà al ricorrente fr. 2'000.-
di ripetibili di entrambe le sedi.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera