Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni cultutali
Decisione del 10.12.2018, TRAM
Incarto n. 90.2016.16
LEGITTIMAZIONE
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 27 LPT
art. 33 LSTERR
art. 57 LSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Giovan
  Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 16 febbraio 2016 di
RI
  1
patrocinata
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di
  Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietaria
del mapp. __________ di Bellinzona, situato in località al Dragonaa (via Lugano __________). Sul fondo, di complessivi 1'524 m 2 , insiste
una villa di fine '800, ampliata dall'arch. __________ nel 1936, e alcuni
accessori, immersi in un parco.
B. a. Con risoluzione
del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato
una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione
della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo
del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente
interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e
quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico
(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la
pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione
degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e
non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori
storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,
riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori
storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi
edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli
oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati. b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la
pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.
Questa interessa, tra gli altri, il mapp. ________.
C. Con ricorso del 16
febbraio 2016 RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo
contro il predetto provvedimento pianificatorio nella misura in cui interessa
il mapp. __________, domandando in via principale che esso venga espunto dalla
lista dei potenziali beni culturali e in via subordinata una limitazione della durata
della misura a tre anni. Essa censura anzitutto l'assenza di una base legale
formale per la sua adozione, la carenza di interesse pubblico sia con riferimento
all'immobile di sua proprietà, ed in particolare alla parte ampliata nel 1936,
sia con riferimento alla mancata ponderazione dei costi generati dal provvedimento
qualora dovesse concretizzarsi in esproprio materiale, e infine una violazione
del principio della proporzionalità per rapporto alla sua durata. Nello
specifico essa ritiene che la tutela dei beni culturali andasse prevista,
secondo corrette regole democratiche, già nel recente piano regolatore. Nega
inoltre la sussistenza di un notevole cambiamento delle circostanze atto a giustificarne
la revisione. La misura poi, che dovrebbe concernere comprensori esattamente
delimitati, sarebbe invece stata istituita "a macchia di leopardo",
senza spiegare i motivi per cui il recente piano regolatore dovrebbe essere
modificato. Infine la prescrizione contenuta nella scheda descrittiva, secondo
cui "Per singoli manufatti () ubicati in spazi pubblici () la zona di
pianificazione non è esplicitamente delimitata ed è da intendersi estesa allo
spazio pubblico con il quale sono in relazione" , sarebbe contraria ai
dettami che ispirano l'istituzione delle zone di pianificazione.
D. a. Il Comune di
Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame.
Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e
di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle
rispettive tesi e domande.
E.  Con risoluzione del 1° marzo 2017
(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a
seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito
dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano
regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non
interessa il mapp. __________.
Considerato, in
diritto
1. 1.1.
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv.
1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).
In merito alla legittimazione attiva della ricorrente in questa sede si osserva
quanto segue. Secondo l'art. 64 cpv. 2 lett. a LST è legittimata a ricorrere al
Tribunale amministrativo ogni persona o ente che dimostri un interesse degno di
protezione. In concreto la legittimazione di RI 1 in qualità di proprietaria di
un fondo toccato dal provvedimento contestato è
fuori discussione. Sennonché, non avendo nel suo ricorso
dimostrato di detenere un interesse degno di protezione all'annullamento della
disposizione relativa ai singoli manufatti ubicati negli spazi pubblici, la sua
potestà ricorsuale non può che essere riconosciuta che in relazione alle limitazioni
riguardanti la sua proprietà.
1.2. Con questa premessa, l'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può
essere giudicata sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100).
2. 2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia
di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle
pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art.
62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT,
secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che
le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in
formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST). 2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto
consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander
Ruch , in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad
art. 27 ; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.
27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,
affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid.
2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento
si giustifichi in quanto tale.
2.3. Alla
luce di quanto precede, contrariamento a quanto sostiene la ricorrente, la base
legale per l'adozione della misura appare manifestamente data.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). 3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione
di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse
pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a
livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di
pianificazione ( Ruch , op. cit., n.
31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op.
cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione
non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il
provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch , op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n. 457). 3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
4. Ai fini
del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1°
novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997
(LBC; RL 445.100). 4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili
(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un
bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse
storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico,
urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i
beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia
le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di
costruzione, le zone archeologiche ecc. 4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC). 4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC
l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica
del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone
infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.
27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio
sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua
proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei
beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC). 4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle
adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il
quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione
o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5. Secondo la
ricorrente il vincolo pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio
della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto. Il Municipio non
avrebbe dimostrato un notevole mutamento delle circostanze atto a giustificare
un adattamento dell'assetto pianificatorio valido sul territorio comunale con
riferimento alla tutela dei beni culturali. La tesi non è condivisibile.
5.1.
5.1.1. Il principio
della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora,
tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di
modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle
circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica
a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi
verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del
piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela ( Waldmann/Hänni , op. cit., n. 24 ad art.
27; Ruch , op. cit., n. 31 segg. ad
art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata
necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio.
Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione,
di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano
regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e
risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei
proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi ( ibidem ,
con riferimento anche alla ZBl 1996 pag. 229 consid. 3 ). 5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è
la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari
interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono
ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di
pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per
cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme
ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare
sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua
validità sarà contestabile.
5.2.
In concreto il piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato
dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale
ambito il Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo
comunale della lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto
protezione, indicava nel contempo a pag. 18 che: "Il Servizio
inventario dell'UBC dispone di dati di censimento su un certo numero di edifici
e manufatti, i quali restano a disposizione dei servizi comunali nel caso in
cui decidessero di proteggere ulteriori edifici nell'ambito delle prossime
procedure di modifica del PR" . Tale indicazione si riallacciava a
quanto già segnalato nell'ambito dell'esame preliminare del 29 novembre 2006,
pag. 14, ossia che "() il Servizio inventario dell'UBC sta eseguendo
una catalogazione generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul
territorio del vostro Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni
su edifici degni di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso,
cantonale ()" . Il censimento, composto da piani di situazione e
schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il
2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014. Dei circa 900 beni d'interesse
storico-culturale censiti dal Servizio inventario, l'UBC ha proposto la
protezione di 13 beni d'interesse cantonale e indicato altri 309 beni (272 integrali
e 37 parziali) potenzialmente meritevoli di protezione a livello locale. Sulla
base di tale documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio ha licenziato immediatamente
il messaggio n. 3815 per la richiesta di credito per l'accompagnamento nell'elaborazione
della variante di piano regolatore con oggetto i beni culturali da proteggere
su territorio comunale.
5.3. Ferme
queste premesse, è vero che dalla data d'approvazione del piano del paesaggio
sino all'adozione della misura qui contestata sono trascorsi solo cinque anni.
Tuttavia il processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione della misura,
culminato nell'approvazione del 16 novembre 2010, non poteva a quella data essere
considerato ultimato e quindi definitivo per quanto attiene alla tutela dei
beni culturali, mancando l'aggiornamento del relativo censimento, che
costituisce uno strumento conoscitivo indispensabile per vagliare e semmai proteggere
il patrimonio architettonico e artistico. Di qui l'impossibilità, così come
lamenta la ricorrente, di prevedere la tutela dei beni oggetto dell'avversato
provvedimento già nel piano del paesaggio adottato dal Consiglio comunale il 3
marzo 2008 e poi approvato nel 2010. A ciò si aggiunge il fatto che, come ricorda
il Comune in sede di risposta, ancor prima del licenziamento del citato
messaggio municipale erano state presentate al Municipio una mozione, una petizione
e un'iniziativa popolare (con firme depositate il 10 febbraio 2014) per una
maggior tutela dei beni culturali presenti sul territorio. Anche questa
circostanza, indicativa di un mutato atteggiamento nella popolazione in merito alla
tematica dei beni culturali, concorre dunque a sostanziare la necessità di
sottoporre a verifica il piano regolatore. Da tutto ciò discende che, tenuto oltremodo
conto del limitato esame che qui si è chiamati a svolgere, l'avversata zona di
pianificazione non viola il precetto della sicurezza giuridica e il principio
della stabilità dei piani.
6. La
ricorrente ritiene poi che il Municipio non poteva procedere unicamente con una
lista di singoli fondi, ma avrebbe per contro dovuto delimitare dei comprensori
oggetto di tutela, non essendo possibile tutelare un ambiente pregevole "a
macchia di leopardo" salvaguardando unicamente alcuni edifici. La misura
non sarebbe quindi rispettosa del principio della legalità. In merito il Tribunale
rileva che la zona di pianificazione qui avversata è comprensiva di un piano 1:3'000
che delimita il territorio per il quale è istituita la tutela temporanea,
suddividendo edifici e aree. Per i primi la zona di pianificazione coincide di
regola con il fondo su cui sorge il bene culturale; le aree invece abbracciano
di solito spazi di contorno e giardini. È dunque a torto che la ricorrente ritiene
che il provvedimento non delimiti esattamente dei comprensori. Il fatto che
essi non siano contigui o che abbiano dimensioni ridotte nulla muta al
riguardo: il principio di proporzionalità, cui occorre ricondurre la nozione di
"comprensori esattamente delimitati" (cfr. Waldmann/Hänni , op. cit., n. 21 ad art. 27; Ruch , op. cit., n. 37 ad art. 27),
impone anzi di procedere in questo senso. Si deve infatti considerare come la
zona di pianificazione in parola si pone nel contesto della tutela dei beni
culturali. Vero è che questa dev'essere estesa anche al loro contesto, attraverso
l'istituzione dei perimetri di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), ma non si può
pretendere che esso venga tracciato già a questo stadio, ove il Municipio
intende ancora verificare se il bene culturale sia o meno degno di tutela (cfr.
STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.1.2).
7. La ricorrente
ritiene inoltre che non siano presenti i requisiti per l'inclusione del suo
edificio nella zona di pianificazione ed
in particolare della parte ampliata nel 1936. Il Municipio avrebbe inoltre
omesso di ponderare i costi generati dal provvedimento qualora dovesse
concretizzarsi in esproprio materiale.
7.1. Innanzitutto dev'essere
riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare
determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale
o ambientale per la collettività. Come visto al considerando 5.2., il provvedimento
interessa quegli oggetti contenuti nella proposta 6 maggio 2014 dell'UBC, a
seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente avvio ai lavori di
revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore esterno
e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro preparatorio si è
concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per esame preliminare
ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua una prima scelta,
selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in base al piano
particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243 beni protetti
(cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento è stato
inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28 ottobre
2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui avversato, che è
stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla Sezione dello
sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra , consid. B.b). La
contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla
revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir
irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come
la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
-  valore oggettivo dell'edificio dal profilo storico-architettonico
e affettivo;
-  presenza di elementi architettonici, tipologici e decorativi
(interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
-  valutazione del degrado e delle alterazioni subite,
rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
-  aspetto contestuale: importanza dell'edificio da
tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-  aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri
corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è
stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata
misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361).
7.2. Sulla scorta di
queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla
pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che
basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del
provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse
dalla ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai
requisiti appena descritti. Con questa argomentazione essa misconosce lo scopo
del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti
in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica
risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri .
Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità
intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è
unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14
del 27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2.).
Alla luce dei criteri sopra menzionati, prematura appare anche la critica
secondo cui il Municipio avrebbe omesso di valutare le eventuali ripercussioni
finanziarie della misura.
8. 8.1. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,
dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura
pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente
se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT
I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento
rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti
appena enumerati sono senz'altro adempiuti. 8.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa
permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità
pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli
oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente
pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato
di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente
l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout
court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli
che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche
a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti
edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Da
ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito
nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile potrà
venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di revisione . In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
9. In
esito alle considerazioni che precedono, nella misura in cui è ricevibile, il
ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza della
ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre non si giustifica l'assegnazione di
ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm ).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Nella misura in cui è ricevibile,
il ricorso è respinto .
2.  La tassa di giustizia di fr.
1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano
ripetibili.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge
sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera