Dipendenti pubblici cantonali. Indennità di uscita secondo la vLStip. Calcolo dell'indennità per disdetta (ordinaria) ingiustificata
Decisione del 05.08.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.485
LICENZIAMENTO INGIUSTIFICATO
art. 18 cpv. 2 LPAMM2013
art. 18 LSTIP

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 15 ottobre 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da:  PA 1
contro
la
  decisione del 12 settembre 2018 (n. 4122) del Consiglio di Stato che gli ha
  riconosciuto un'indennità di uscita di fr. 18'973.60;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è entrato
alle dipendenze dello Stato nel 1997 come ausiliario presso la Divisione
dell'azione sociale e delle famiglie. Dal 1° novembre 2005 egli ha poi
lavorato, sempre quale ausiliario, presso l'Istituto delle assicurazioni sociali
(IAS). A decorrere dal 1° gennaio 2008 è stato nominato calcolatore di
prestazioni di II presso l'IAS, funzione che l'anno seguente è stata modificata
in addetto agli assicurati o agli affiliati di III.
B. Con decisione
dell'8 ottobre 2013 il Governo ha sciolto il rapporto d'impiego di RI 1 con
effetto al 31 gennaio 2014 rimproverandogli una serie di mancanze di cui si
dirà, per quanto necessario, in appresso. Il dipendente è pure stato liberato
dall'obbligo di presenza con effetto immediato.
C. RI 1 ha
impugnato la predetta decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Nel corso dell'istruttoria, il giudice delegato del Tribunale ha formulato alle
parti una proposta transattiva che prevedeva, tra le altre condizioni, che al
ricorrente fosse accordata un'indennità di uscita ai sensi dell'art. 18 della legge
sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 in
vigore fino al 31 gennaio 2017 (vLStip; BU 1954, 255). L'IAS, in rappresentanza
dello Stato, aveva comunicato per scritto al Tribunale di accettare la proposta
e che l'indennità di uscita senza riduzioni, calcolata considerando i 16 anni
di servizio dell'insorgente, ammontava a fr. 50'596.30. Il ricorrente, dal canto
suo, non ha aderito all'accordo. Terminata l'istruttoria, il Tribunale, con motivi che saranno ripresi nei
seguenti considerandi, ha accolto il ricorso con decisione del 16 aprile 2018,
dichiarando la disdetta del rapporto d'impiego ingiustificata (STA
52.2014.468).
D. Dopo aver
chiesto, con esito negativo, di essere riassunto presso l'Amministrazione
cantonale, RI 1 ha domandato allo Stato la corresponsione di un'indennità di
uscita ex art. 18 vLStip dell'importo di fr. 58'238.43, calcolata su 17 anni di
servizio interi e in base all'ultimo stipendio mensile percepito, comprensivo
di tredicesima. Inoltre, ha sollecitato un'indennità per disdetta
ingiustificata pari a sei mesi di stipendio, ossia fr. 34'257.90.
E. Con decisione
del 12 settembre 2018 il Governo ha riconosciuto al ricorrente un'indennità di
uscita di fr. 18'973.60. Per il calcolo dell'importo ha tenuto conto unicamente
degli anni di servizio prestati a decorrere dal 2008 quale dipendente nominato,
escludendo quelli svolti con lo statuto di ausiliario. Il Consiglio di Stato ha
inoltre rifiutato di accordare qualsiasi indennità per ingiusto licenziamento.
F. Contro la
predetta risoluzione governativa RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendo che gli sia riconosciuta un'indennità di uscita ex
art. 18 vLStip di fr. 37'683.39 oltre interessi dal 4 settembre 2018, nonché
un'indennità ex art. 337c cpv. 3 del codice delle obbligazioni del 30 marzo
1911 (CO; RS 220) di fr. 34'257.90 oltre interessi dal 4 settembre 2018. A
mente sua, l'indennità di uscita riconosciuta dal Governo limitatamente agli
anni di servizio prestati a decorrere dalla sua nomina deve essere calcolata
tenendo conto dell'ultimo stipendio mensile che comprenda pure la quota parte
di tredicesima. Un'ulteriore indennità dovrebbe inoltre essere corrisposta per
il periodo di ben 11 anni in cui il ricorrente ha lavorato come ausiliario, in
applicazione dell'art. 2g del regolamento sul personale ausiliario dello Stato
del 3 aprile 1990 (RPAus; 173.170), che corrisponde a tre mensilità dell'ultimo
salario percepito. Il cumulo delle indennità permetterebbe di tenere conto
degli anni interi di servizio prestato alle dipendenze dello Stato, ciò che
sarebbe logico e risponderebbe a un senso di giustizia. D'altro canto, ha
soggiunto il ricorrente, in ambito di trattative l'autorità ha sempre preso in
considerazione gli anni di servizio dal 1997 al 2014, senza distinguere tra
nomina e contratto di ausiliario. In merito all'indennità risarcitoria per
licenziamento ingiustificato, il ricorrente ha sostenuto che questa sarebbe
dovuta in ragione degli effetti che la disdetta ha avuto sulla sua personalità
e sulla sua situazione economica. Adeguata, a suo avviso, sarebbe un'indennità
di fr. 34'257.90 corrispondenti a sei mensilità, quota parte della tredicesima
compresa.
G. All'accoglimento del
gravame si è opposto il Consiglio di Stato, rappresentato dall'IAS, che ha
innanzitutto contestato che la base di calcolo per l'indennità di uscita
consista nello stipendio mensile comprensivo di quota parte della tredicesima.
La dispo-sizione legale è chiara e si riferisce semplicemente all'ultimo salario
mensile percepito dal dipendente ossia, nel caso concreto, fr. 5'270.45. Ha
inoltre affermato che il regime a cui soggiace il rapporto di impiego dei
dipendenti nominati è ben distinto da quello che regge il contratto di
ausiliario, retto dal diritto privato. Il periodo prestato dall'insorgente in
quest'ultima veste non può pertanto essere preso in considerazione per il
calcolo dell'indennità di uscita. Nemmeno può essere riconosciuto il diritto
all'indennità prevista dall'art. 2g RPAus, che è accordata all'ausiliario che
raggiunge un limite di età di pensionamento e non può beneficiare delle
relative prestazioni, presupposti non adempiuti nel caso in esame. In relazione
all'indennità per ingiusto licenziamento, il Consiglio di Stato ha innanzitutto
sostenuto che l'art. 337 c CO non è direttamente applicabile. L'indennità
prevista dall'art. 91 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013 (LPAmm; RL 165.100) corrisponde pertanto allo stipendio che il dipendente
avrebbe percepito se il rapporto di lavoro fosse cessato alla scadenza del
termine di disdetta, non lasciando la norma spazio per la penale prevista dal
CO. Il ricorrente non avrebbe pertanto diritto ad alcuna ulteriore indennità, posto
che il salario durante i tre mesi di disdetta gli è stato regolarmente versato.
Nella denegata ipotesi che il Tribunale dovesse ritenere applicabili le norme
del CO, l'autorità di nomina ha quindi eccepito l'intempestività della richiesta
del ricorrente, che sarebbe dovuta intervenire entro 180 giorni dalla fine del
rapporto di impiego (art. 336 b cpv. 2 CO).
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
compe tenza del Tribunale a entrare nel
merito del ricorso concernente la corresponsione di un'indennità di uscita è
data dall'art. 32 cpv. 2 vLStip .
La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente
interessato dalla decisione impugnata, è certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm). Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. La competenza del Tribunale a decidere quale istanza unica sulla domanda
del ricorrente tendente all'ottenimento di un'in-dennità in seguito al
licenziamento ingiustificato discende invece dall'art. 91 cpv. 2 LPAmm. La ricevibilità della predetta domanda è senz'altro
data. 1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi emergono con sufficiente
chiarezza dai documenti allegati all'incarto così come da quanto accertato dal
Tribunale con decisione del 16 aprile 2018 (STA 52.2014.468).
2. Il
ricorrente ha innanzitutto contestato
l'importo riconosciutogli a titolo di indennità di uscita secondo l'art. 18
vLStip e in particolare i parametri di calcolo utilizzati. 2.1. Secondo l'art. 18 cpv. 1 vLStip, in caso di scioglimento del rapporto
d'impiego per disdetta pronunciata dal datore di lavoro (art. 60 LORD), il
dipendente ha diritto a un'indennità d'uscita. Sino allo scadere del 49° anno
di età, precisa il cpv. 2, l'indennità riconosciuta al dipendente è calcolata
secondo la formula seguente:
18 mensilità x anni
interi di servizio prestati
30
Determinante ai fini
del conteggio è l'ultimo stipendio mensile percepito, comprensivo
dell'indennità di economia domestica. 2.2. L'indennità prevista all'art. 18 vLStip, quale prestazione volta ad
alleviare le conseguenze derivanti dalla perdita del posto, è dovuta in tutti i
casi di disdetta da parte del datore di lavoro. L'età del dipendente e
l'anzianità di servizio servono soltanto a commisurarla, rispettivamente a
stabilire se sia da versare sotto forma di rendita o di prestazione in capitale
(art. 18 cpv. 2 e 3 LStip). 2.3. A mente dell'insorgente, diversamente da quanto ritenuto dall'autorità di
nomina, la nozione di ultimo stipendio mensile percepito dovrebbe
comprendere anche la quota parte della tredicesima. A torto. La norma è
sufficientemente chiara e non lascia spazio a dubbi di interpretazione. Essa
precisa infatti che ai fini del conteggio è determinante l'ultimo stipendio mensile
percepito, comprensivo dell'indennità di economia domestica. Nessun accenno,
per contro, alla quota parte di tredicesima. Con questo concetto il legislatore
non può che aver inteso la mensilità di salario effettivamente versata al
ricorrente che corrisponde, per l'appunto, a un tredicesimo di quello annuale
(art. 22 cpv. 1 vLStip). 2.4. L'insorgente ha quindi criticato la presa in conto, per il calcolo della
postulata indennità di uscita, dei soli 6 anni di servizio prestati in qualità
di funzionario nominato, ad esclusione degli 11 in cui il medesimo ha lavorato
quale ausiliario. Tale periodo andrebbe invece considerato riconoscendo al
ricorrente un'indennità secondo quanto previsto dall'art. 2g RPAus. 2.4.1. La norma invocata dall'insorgente conferisce il diritto a un'indennità
di uscita all'ausiliario che, dopo almeno 5 anni di attività lavorativa
continua alle dipendenze dello Stato, raggiunge un limite di età di
pensionamento e non può beneficiare delle relative prestazioni (art. 2g cpv. 1
RPAus). La disposizione non è manifestamente applicabile al caso in esame
siccome il ricorrente non era più ausiliario al momento della disdetta né aveva
raggiunto l'età di pensionamento. Nessuna indennità può dunque essergli
riconosciuta sulla base del predetto regolamento. 2.4.2. Occorre tuttavia esaminare se il periodo in cui l'insorgente ha prestato
servizio in veste di ausiliario debba essere preso in considerazione per il
calcolo dell'indennità di uscita secondo l'art. 18 vLStip e meglio se lo stesso
rientri nel computo degli anni di servizio utili a determinarne
l'importo. In passato questo Tribunale ha già avuto modo di rilevare che la nozione di
anzianità di servizio non era espressamente disciplinata dalla legge e che i
riferimenti ad essa contenuti nella vLStip, così come nella LORD, la davano per
nota, sottintendendo in pratica gli anni di lavoro passati alle dipendenze
dello Stato. Ciò comprende, secondo la giurisprudenza del Tribunale, anche gli
anni prestati al di fuori di un rapporto di incarico o di nomina, specialmente
se con lo statuto di ausiliario (cfr. STA 53.2008.2 del 19 luglio 2008 consid.
3.1, 53.1994.1. consid. 2). In effetti, nel contesto che qui ci occupa, la
distinzione tra il rapporto di impiego dell'ausiliario e quello del nominato non
si fonda su alcuna ragione oggettiva e pertinente. Tanto più che il legislatore
ha frattanto provveduto a fugare ogni dubbio specificando, all'art. 21 cpv. 1
della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del
23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) che vengono riconosciuti come anni di
servizio gli anni in cui il dipendente ha avuto un rapporto di impiego con lo
Stato. Il legislatore non ha escluso il periodo prestato in qualità di
ausiliario, a differenza degli anni di apprendistato o praticantato, che non
vengono computati (art. 21 cpv. 3 LStip). La conclusione a cui è giunto il Governo, che si è scostato dalla predetta
giurisprudenza accordando all'insorgente un'indennità di uscita calcolata
tenendo conto unicamente il periodo che il ricorrente ha svolto quale impiegato
nominato, è pertanto insostenibile. Il mancato riconoscimento degli anni di
lavoro al servizio dello Stato in condizioni precarie si rileva quindi lesivo
del diritto. 2.5. Quanto sopra ritenuto implica che, avendo il ricorrente prestato più di 15
anni di servizio, il termine di disdetta applicabile al suo caso era di 6 mesi
e non di 3 (art. 60 cpv. 2 LORD), come il medesimo ha rettamente rilevato. Il
Consiglio di Stato dovrà pertanto riconoscergli pure il salario afferente ai
mesi da febbraio ad aprile 2014. 2.6. Il ricorso va quindi accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti
sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché riconosca al ricorrente
un'indennità di uscita ex art. 18 vLStip calcolata tenendo conto degli anni di
servizio prestati sin dalla sua assunzione come ausiliario nel 1997, oltre interessi
del 5% a decorrere dal 4 settembre 2018. Con la medesima decisione o
separatamente il Governo riconoscerà inoltre al ricorrente le mensilità di
febbraio, marzo e aprile 2014.
3. Il
ricorrente ha pure chiesto un'indennità per disdetta ingiustificata pari a sei
mesi di salario. Tale domanda, che l'insorgente fon-da sull'art. 337 c cpv. 2 CO, va trattata alla stregua di una petizione secondo la procedura come
istanza unica (art. 91 cpv. 2 LPAmm). 3.1. Per l'art. 91 cpv. 2 LPAmm, il Tribunale stabilisce l'indennità dovuta in
caso di licenziamento ingiustificato sia che l'autorità competente non intenda
più riassumere il funzionario licenziato o egli non intenda più essere assunto
sia in caso di riassunzione. La norma torna applicabile in tutte le ipotesi di
scioglimento ingiustificato contemplate dal cpv. 1; non solo in caso di licenziamento
con effetto immediato, ma anche, come nella concreta fattispecie, di disdetta
ordinaria. Decidendo secondo la procedura come istanza unica, il Tribunale esamina
liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza (art. 97
LPAmm). 3.2. La legge non definisce i criteri applicabili per calcolare l'indennità
dovuta al dipendente in caso di licenziamento ingiustificato. Nemmeno fissa un
minimo e un massimo entro cui stabilire l'importo da riconoscere all'impiegato.
Ciò non costituisce tuttavia una lacuna di legge da colmare facendo capo alle
norme del CO secondo quanto previsto dall'art. 87 LORD. Non si è infatti in
presenza di una situazione che il legislatore doveva necessariamente
affrontare, fornendo una risposta ad un problema ineludibile, in difetto della
quale risulta compromessa l'applicabilità della legge né di una manchevolezza
incongruente con l'impostazione della legge, dovuta a un manifesto errore del
legislatore, che richiama un intervento correttivo da parte del giudice al fine
di evitare che l'applicazione della legge secondo il testo conduca a risultati
insostenibili (cfr. STA 52.2014.222 del 10 agosto 2015 consid. 4.2 con
riferimenti). In ogni caso difficilmente sarebbe stato applicato a titolo
suppletorio l'art. 337 c CO, invocato dall'insorgente, che regola le
conseguenze del licenziamento in tronco senza giusta causa, situazione diversa
dalla concreta fattispecie, in cui il ricorrente è stato licenziato in via
ordinaria.
3.3. L'indennità va pertanto fissata dal Tribunale secondo il suo libero
apprezzamento, senza essere vincolato verso l'alto o verso il basso da alcuna
disposizione legale. I criteri su cui basarsi per fissare l'indennità possono
essere dedotti per analogia dalla giurisprudenza sviluppata attorno all'art. 34 b cpv. 1 lett. a della legge sul personale federale del 24 marzo 2000 (LPers; RS
172.220.1). La norma prescrive che l'autorità di ricorso che accoglie il
gravame contro una decisione di disdetta del rapporto di impiego è tenuta ad
attribuire un'indennità al ricorrente - tra gli altri casi - se mancano motivi
oggettivi sufficienti per la disdetta ordinaria. Per la commisurazione della
stessa, la giurisprudenza ritiene che occorra prendere in considerazione la
gravità della lesione della personalità dell'impiegato, l'intensità e la durata
del rapporto di impiego, le modalità della disdetta nonché il comportamento
dell'impiegato. Salvo in caso di riassunzione da parte del datore di lavoro, va
considerata la posizione sociale e finanziaria della persona nonché la sua età
e la posizione occupata all'interno dell'amministrazione (cfr. STF 8C_75/2018
del 13 luglio 2018 consid. 3.2.2; STAF A-3627/2018 del 14 marzo 2019 consid.
7.1, A-615/2018 del 22 gennaio 2019 consid. 9.1, A-4128/20016 del 27 febbraio
2017 consid. 7). Criteri analoghi sono applicati in relazione all'art. 336 a CO, norma che
sanziona la disdetta ordinaria del contratto di lavoro nei casi in cui sia
abusiva, ossia data per ragioni particolari elencate nella legge (cfr. Rémy Wyler, Boris Heinzer , Droit du
travail, III ed., Berna 2014, p. 660). Dalla giurisprudenza resa in
applicazione di questa norma ci si può lasciar guidare, seppure con riserva e
tenendo debitamente conto della natura e delle specificità del rapporto di
impiego retto dal diritto pubblico. Il diritto privato non prevede infatti una
protezione del lavoratore dalla disdetta ordinaria parificabile a quella
instaurata dalla LORD, che esige l'esistenza di un valido motivo per mettere
fine al rapporto di impiego (art. 60 cpv. 1 e 3 LORD).
4. 4.1. Nel
caso concreto, con decisione del 16 aprile 2018 (STA 52.2014.468) questo
Tribunale ha stabilito che la disdetta del rapporto di impiego del ricorrente
non poteva essere validamente giustificata dalle inadempienze rimproverategli. In
particolare, gli errori e le imprecisioni addebitabili all'insorgente non erano
di una gravità tale da giustificare l'interruzione del rapporto di impiego. La
stessa è quindi stata ritenuta sproporzionata.
4.2. Per commisurare
l'indennità da attribuire al ricorrente, oltre alla lunga durata del rapporto
di impiego occorre senz'altro tenere conto che, seppur soltanto 37enne, al
momento della disdetta lo stesso si trovava in malattia e che il suo precario
stato di salute non sembrava agevolare a quel momento la ricerca di un nuovo
impiego. D'altro canto, per quanto attiene alla sua situazione finanziaria, va considerato
che al medesimo, beneficiando del regime favorevole in vigore all'epoca del suo
licenziamento, è accordata un'indennità di uscita di oltre fr. 50'000.-. Occorre
inoltre ritenere che se è vero che la disdetta era ingiustificata e
sproporzionata, è pur vero che l'operato del ricorrente non è stato esente da
critiche. Oltre alle imprecisioni commesse e ad alcune debolezze nella
padronanza della materia è emersa la tendenza a rimanere inattivo in talune
occasioni anziché correggere i propri errori, rispettivamente a lasciare delle pratiche
inevase. Carenza di autonomia, flessibilità e iniziativa sono aspetti che i
superiori dell'insorgente hanno riscontrato nel corso degli anni e che non
depongono a favore del medesimo. Ponderate tutte le circostanze, questo Tribunale ritiene congrua ed equa
un'indennità per ingiusto licenziamento corrispondente a una mensilità
dell'ultimo stipendio, tredicesima esclusa. L'importo è da intendersi al lordo,
senza deduzioni sociali (cfr. DTAF 2016/11 consid. 13).
5. Riassumendo,
il ricorso va accolto con conseguente annullamento della decisione impugnata e
rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché accordi una piena indennità di
uscita al ricorrente calcolata tenendo conto degli anni di servizio interi
dalla sua entrata in servizio nel 1997, oltre interessi del 5% a decorrere dal
4 settembre 2018. Con la medesima decisione o separatamente il Governo
riconoscerà inoltre al ricorrente le mensilità di febbraio, marzo e aprile
2014. La petizione deve essere invece parzialmente accolta e al ricorrente
accordata un'indennità per licenziamento ingiustificato corrispondente a un
mese di stipendio, oltre interessi del 5% a decorrere dal 4 settembre 2018.
6. Le spese
per il presente giudizio sono poste a carico del ricorrente e dello Stato
secondo il rispettivo grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato
rifonderà inoltre al ricorrente un importo ridotto a titolo di ripetibili (art.
49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso è accolto .
§.  Di conseguenza:
1.1.  la decisione del Consiglio di
Stato (n. 4122) del 12 settembre 2018 è annullata;
1.2.  gli atti sono rinviati al Governo per
nuova decisione ai sensi del consid. 2.6.
2.  La petizione
è parzialmente accolta.
§.  Di conseguenza
lo Stato verserà a RI 1 un'indennità corrispondente a un mese di stipendio
lordo, oltre interessi al 5% dal 4 settembre 2018.
3.  La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato per fr. 1'350.- e a
carico del ricorrente per fr. 450.-. A quest'ultimo è restituito l'importo di
fr. 1'350.- anticipato in eccesso. Lo Stato verserà al ricorrente l'importo di
fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
4.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
5.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera