Adozione di una zona di pianificazione su una zona industriale - grave errore della pianificazione in vigore giustifica la modifica di un PR approvato di recente
Decisione del 09.04.2019, TRAM
Incarto n. 90.2018.11
BUONA FEDE
LEGITTIMAZIONE
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 27 cpv. 1 LPT
art. 33 LSTERR
art. 57 LSTERR
art. 58 LSTERR
art. 81 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 5 giugno 2018 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
RI
  4
RI
  5
RI
  6
patrocinati
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 10 aprile 2018 (n. 129), con cui il Municipio del Comune di
  Riva San Vitale ha istituito la zona di pianificazione concernente la zona
  industriale del piano regolatore di Riva San Vitale, pubblicata dal 23 aprile
  al 22 maggio 2018 (FU 30/2018 del 13 aprile 2018, pag. 3277 seg.);
ritenuto, in
fatto
A. Il piano regolatore del Comune di Riva San Vitale, approvato con
risoluzione del 1° luglio 2014 (n. 3217) dal
Consiglio di Stato, prevede una zona industriale (zona IN) suddivisa in due
comparti, entrambi costeggiati dal fiume Laveggio. Il primo è situato nella
parte orientale del territorio comunale e confina a ovest
con una pista ciclabile posta lungo l'argine del citato fiume, oltre il quale si
estende la zona residenziale R3. A nord esso confina con la zona residenziale
R3. L'altro comparto industriale, che
presenta una superficie più estesa, è invece posto a sud della zona
residenziale R2, al margine meridionale del territorio comunale.
La zona IN è regolata dall'art. 44 delle norme di attuazione
(NAPR), che dispone:
1. Le costruzioni devono essere
destinate alle attività industriali. Sono ammesse unicamente le abitazioni
destinate al personale di sorveglianza.
2. Per l'edificazione valgono le
seguenti disposizioni:
a) indice di edificabilità                                      5.0
m 3 / m 2
b) indice di occupazione massimo                      50%
c) altezza massima del fabbricato                      12.50
m
d) distanza minima da confine                            5.0
m
e) distanza minima tra fabbricati                         10.0
m
f) area verde minima                                         20%
3. Deroghe all'altezza massima
possono essere concesse fino a 14.0 m quando sono dati i presupposti di un
bisogno oggettivamente fondato in relazione alla particolare natura e necessità
degli impianti.
4. In corrispondenza del settore Au
di protezione delle acque, chi costruisce o modifica impianti o vi esercita
altra attività che rappresenta un pericolo per le acque, deve adottare le
misure di protezione delle acque imposta dalle circostanze. In particolare,
come richiesto dall'art. 31 OPAC, deve:
a) adottare le misure di cui
all'Allegato 4 cifra 2 OPAC
b) predisporre i necessari
dispositivi di sorveglianza, di allarme e di intervento.
5. Alla zona IN è attribuito il grado
di sensibilità III al rumore.
B. a. Il 30 gennaio 2017,
la RI 1 ha inoltrato al Municipio di Riva San Vitale una domanda di
costruzione, corredata di un rapporto di impatto ambientale, per la demolizione
di alcuni manufatti e per la realizzazione di un nuovo centro per la raccolta,
la lavorazione e il riciclaggio di materiale inerte ai mapp. 1732 e 1739 di
Riva San Vitale, inseriti nella zona IN posta nella parte orientale del
territorio comunale. Il mapp. 1732, che presenta una superficie prativa di 1'885 m 2 , è di proprietà della RI 6, mentre il limitrofo
mapp. 1739 (8'577 m 2 ), sul quale sorgono
diversi fabbricati industriali, appartiene in comproprietà a RI 2 e alla
comunione ereditaria composta di RI 3, RI 4 e RI 5.
b. Contro la domanda di
costruzione, pubblicata dal 5 aprile al 19 maggio 2017 (cfr. FU 27/2017 del 4
aprile 2017, pag. 2956), sono state interposte diverse opposizioni.
C. Il 28 maggio 2017
l'Associazione __________ ha depositato presso la cancelleria comunale una
petizione sottoscritta da oltre 1'500 abitanti di Riva San Vitale, Capolago e
altri Comuni, volta a chiedere che sui fondi oggetto della citata domanda di
costruzione e sulla zona industriale a ridosso dell'abitato fosse istituita una
zona di pianificazione "per scongiurare l'insediamento del deposito e impianto
di lavorazione di inerti" e valutare una destinazione del comparto che
fosse compatibile con le zone abitative adiacenti e con le aree di svago lungo
il fiume Laveggio. In sostanza, i firmatari della petizione hanno manifestato
preoccupazione per le immissioni foniche e ambientali e per l'incremento del
traffico dei mezzi pesanti indotti dalle attività esercitate nella zona
industriale, ritenendole incompatibili con la destinazione abitativa delle aree
limitrofe, soprattutto tenuto conto della crescita registrata negli ultimi anni
della zona residenziale R3 posta a ridosso del comparto industriale.
D. Preso atto della
citata petizione popolare, il 9 febbraio 2018 il Municipio di Riva San Vitale
ha inoltrato al Dipartimento del territorio la richiesta di preavviso per
l'istituzione di una zona di pianificazione concernente la zona IN, dandone
comunicazione alla RI 1 e informandola che la decisione sulla domanda di
costruzione sarebbe stata evasa appena possibile.
E. a. Ottenuto il 21
marzo 2018 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con
risoluzione del 10 aprile 2018 (n. 129) il Municipio di Riva San Vitale ha
adottato la zona di pianificazione relativa alla zona IN e ne ha disposto la
pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 23 aprile al 22 maggio 2018
(cfr. FU 30/2018 del 13 aprile 2018, pag. 3277 seg.). Il provvedimento
pianificatorio è volto a permettere al Municipio di valutare in modo
approfondito l'opportunità di stabilire nuove condizioni d'uso delle zone
industriali toccate dalla misura, tutto ciò nell'ottica di riqualificare il
fiume Laveggio e promuovere l'uso pubblico delle sue rive, di tutelare
maggiormente dalle immissioni le aree residenziali poste in prossimità della
zona industriale, precisando a livello normativo le tipologie di attività ivi
ammesse oppure prevedendo per la stessa delle destinazioni d'uso differenti, e
di aggiornare gli atti costitutivi del piano regolatore al nuovo quadro
normativo ed in particolare alla legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno
2011 (LST; RL 701.100). La zona di pianificazione vieta ogni intervento che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura e ha una
durata di cinque anni (cfr. scheda descrittiva del mese di aprile 2018,
''Effetti e durata''). La scheda descrittiva indica inoltre che le domande di
costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise
negativamente conformemente a quanto disposto all'art. 61 cpv. 3 LST.
b. Con risoluzione di
stessa data (n. 130), il Municipio ha negato alla RI 1 il postulato permesso,
invocando un contrasto con i contenuti della zona di pianificazione. Avverso
tale decisione l'istante in licenza è insorta davanti al Consiglio di Stato. Il
ricorso è tuttora pendente.
F. Avverso la zona
di pianificazione, la RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 e la RI 6 insorgono davanti
al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Riassumendo
l'iter procedurale relativo alla domanda di costruzione ai mapp. 1732 e 1739,
di cui richiamano gli atti quali mezzi di prova, i ricorrenti contestano
anzitutto l'agire del Comune, che a detta loro avrebbe violato il principio
della buona fede e commesso un diniego di giustizia, in quanto avrebbe
procrastinato la procedura edilizia "in modo arbitrario ed illecito per
permettere di preparare gli atti per una zona di pianificazione, contravvenendo
così i suoi palesi obblighi di decidere la licenza edilizia in base al diritto
in vigore". In merito al provvedimento pianificatorio, criticano il
contenuto generico della scheda descrittiva e contestano la sussistenza nel
caso concreto di un notevole cambiamento delle circostanze ai sensi dell'art.
21 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS
700), atto a giustificare un adattamento del piano regolatore. Infatti, secondo
i ricorrenti, la zona di pianificazione sarebbe stata adottata dal Municipio
all'unico scopo di negare il rilascio del permesso alla RI 1. Per questo motivo,
essi ritengono che una modifica della pianificazione territoriale in vigore
contrasterebbe con i principi dell'affidamento, della stabilità dei piani e
della sicurezza del diritto. Infine, unitamente all'assenza di un interesse
pubblico alla modifica del piano regolatore vigente - in particolare nella
misura in cui è prevista la riqualifica del fiume Laveggio solo per rapporto
all'area in prossimità della zona industriale - e all'impiego transitorio della
zona di pianificazione, censurano una violazione del principio della
proporzionalità.
G.   Il Comune di Riva San Vitale
postula in sede di risposta la reiezione del gravame. Ripercorrendo l'iter
pianificatorio relativo all'area toccata dalla zona di pianificazione e le fasi
essenziali della procedura edilizia avviata dalla RI 1, esso sostiene che il
provvedimento adempirebbe ai principi legali disposti dalla LST, in quanto
sarebbe indispensabile per evitare che l'utilizzazione della zona industriale
secondo l'ordinamento in vigore possa pregiudicare o anche soltanto compromettere
la possibilità di attuare i progetti e gli obiettivi comunali esposti nella
scheda descrittiva. Scheda che secondo il Comune enuncerebbe in modo chiaro ed
esaustivo le problematiche pianificatorie che lo avrebbero indotto a
riconsiderare l'attuale assetto pianificatorio della zona IN. Aggiunge che i
motivi alla base dell'istituzione della misura avversata, oltre che a essere
oggettivi e legittimi, sarebbero anche in linea con i nuovi indirizzi pianificatori
per le zone lavorative che saranno ancorati nella scheda R7 del Piano direttore
cantonale attualmente oggetto di modifica. Considerato il mutato quadro
giuridico e ritenuto che dall'elaborazione del piano regolatore sarebbero trascorsi
quasi dieci anni, contesta poi che l'istituzione della zona di pianificazione
violi il principio della sicurezza del diritto e della stabilità dei piani. Infine,
sostiene che il fatto che il provvedimento pianificatorio sarebbe stato
adottato dopo l'introduzione della domanda di costruzione ai mapp. 1732 e 1739
non ne inficerebbe la legittimità, in quanto l'inoltro di tale domanda non
impedirebbe all'ente pianificante di rivedere quei contenuti del piano ritenuti
inadeguati. Quali mezzi di prova chiede l'esperimento di un sopralluogo, l'allestimento
di una non meglio precisata perizia e l'audizione di eventuali testimoni.
Con risposta del 18
giugno 2018, la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione), osservando come la
zona di pianificazione adottata dal Municipio non ostacoli e non si contrapponga
agli obiettivi di ordine superiore, si rimette al giudizio del Tribunale per
quel che concerne la verifica della sussistenza di un interesse pubblico alla
base del provvedimento e del rispetto del principio della proporzionalità.
H.   a. In sede di replica i
ricorrenti si riconfermano nelle loro argomentazioni e domande. Con riferimento
alle osservazioni della Sezione, essi rimproverano all'Autorità cantonale di
aver commesso un diniego di giustizia, non avendo esaminato con il preavviso
l'interesse pubblico alla base della zona di pianificazione e la sua proporzionalità.
In merito alla risposta del Comune e all'obiettivo da esso enunciato di
riqualificare le aree lungo le rive del fiume Laveggio, essi contestano che in
occasione dell'approvazione del credito d'investimento, nel relativo messaggio,
di cui chiedono l'edizione unitamente al rapporto della commissione della
gestione, il Municipio avrebbe manifestato l'intenzione di modificare il piano
regolatore e gli azzonamenti in prossimità del fiume.
b. Con la duplica la
Sezione postula la reiezione del gravame. Dal canto suo il Comune contesta
integralmente le considerazioni esposte dagli insorgenti con la replica e si
riconferma nelle proprie argomentazioni e domande. Dei loro argomenti si dirà,
per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso
discendono dall'art. 64 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva di RI 2, dei
membri della comunione ereditaria fu __________ C__________ e della RI 6,
proprietari dei mapp. 1739 e 1732 colpiti dalla zona di pianificazione (art. 64
cpv. 2 lett. a LST).
1.2. Diversa appare invece
la posizione processuale della RI 1, che, facendo riferimento all'introduzione
della domanda di costruzione relativa ai mapp. 1732 e 1739 fa valere un
interesse degno di protezione ai sensi dell'art. 64 cpv. 2 lett. a LST. Ora, per
essere tale quest'interesse dev'essere, tra l'altro, personale, ovvero proprio,
e diretto (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 con rinvii; Benoît Bovay ,
Procédure administrative, Berna 2000, pag. 350 segg.; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1255 segg.; Marco
Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, ad art. 43; in particolare circa l'interesse personale e diretto
RDAT I-1992 n. 17). In concreto, la RI 1 non è proprietaria di particelle
comprese nella zona di pianificazione, ma è semplicemente intenzionata a
costruire, su due di esse, un centro per la raccolta, la lavorazione e il riciclaggio
di materiale inerte; come visto, in relazione a tale intenzione essa ha
inoltrato una domanda di costruzione, che è stata respinta, visto, tra l'altro,
il contrasto con l'avversata misura pianificatoria (cfr. supra , consid. E.b.).
Alla RI 1 non può pertanto essere riconosciuto un interesse proprio, ovvero
indipendente ed autonomo rispetto a quello dei proprietari dei sedimi, e nello
stesso tempo diretto al conseguimento dell'edificabilità immediata dei fondi
(cfr. STA 90.2005.32/33/34/37 del 7 febbraio 2006 consid. 1.2). Essa difetta,
di conseguenza, della necessaria legittimazione. Poco importa se, come detto,
il motivo di diniego del rilascio del permesso di costruzione sia stato
individuato nel contrasto del progetto edilizio con il provvedimento pianificatorio
osteggiato.
1.3. Fatte queste
precisazioni, il ricorso è ricevibile in ordine per rapporto agli altri
insorgenti. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento
anticipato, il Tribunale non ritiene
necessario procedere al richiamo dell'incarto completo relativo alla procedura edilizia
chiesto dai ricorrenti, all'esperimento di un sopralluogo e all'assunzione
degli ulteriori mezzi di prova notificati dalle parti, la situazione di
fatto che sta alla base della controversia risultando in modo sufficientemente
chiaro dalla documentazione versata agli atti.
1.4. Va inoltre precisato
che la critica secondo cui il Comune avrebbe commesso un diniego di giustizia
nella misura in cui avrebbe arbitrariamente procrastinato l'evasione della
domanda di costruzione del 30 gennaio 2017 al fine di elaborare gli atti necessari
all'istituzione della contestata misura pianificatoria, risulta inconferente in
questa sede poiché attinente alla procedura edilizia, attualmente pendente davanti
al Governo.
2. 2 .1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è
lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57
LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o
devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del
territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è
adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente
dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone
di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il
diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento
prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può
essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione,
precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi
del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona
di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a
che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento
conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione
in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia
influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo.
Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di
decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione ( DTF
118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch , in
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27 ; Bernhard Waldmann/Peter
Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27 ). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non
può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne
deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione
Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base
legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il
principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In
linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente
avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti
interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con
rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert , Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berna 2001, n. 98-102; Scolari ,
Diritto amministrativo, Parte generale, n. 558-594). L'adozione di una misura
di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione ( Ruch ,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27 ) .
Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente
elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel
nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente a
adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare
(cfr. Ruch , op. cit., n. 34 ad
art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 457).
3.2. Il
principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà
siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola
dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire
tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5 b con
rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
4. I ricorrenti
sostengono anzitutto che la zona di pianificazione contrasterebbe con il
principio della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto. Il Municipio
non avrebbe dimostrato un notevole mutamento delle circostanze atto a
giustificare un adattamento dell'assetto pianificatorio del comparto toccato
dal provvedimento conservativo. La tesi non è condivisibile.
4.1. Il principio
della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora,
tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di
modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle
circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza
giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e
quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la
variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone
a tutela ( Ruch , op. cit., n. 31
segg. ad art. 27 ; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 24 ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per
contro, una portata necessariamente attenuata
a questo stadio preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al
suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza
pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano regolatore
sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e risulti nello
stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei proprietari di mantenere
invariato lo stato giuridico dei loro fondi ( ibidem , con riferimento
anche alla ZBl 1996 pag. 229
consid. 3 ).
4.2. In concreto,
dalla data d'approvazione della revisione del piano regolatore (1° luglio 2014)
sino all'adozione della misura qui contestata (10 aprile 2018) sono trascorsi
meno di quattro anni. In proposito si rileva che il previgente piano
regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 3 dicembre
1985 (n. 7294), non prevedeva alcuna zona industriale, bensì attribuiva
l'attuale zona IN posta a sud del territorio comunale, quella a est, in cui si
situano le proprietà dei ricorrenti, e la zona R3, confinante con quest'ultima a
nord, alla zona artigianale Ar. Essa era disciplinata dall'art. 32 NAPR, che
disponeva che all'interno di tale zona era consentito l'insediamento unicamente
di attività artigianali poco moleste. Con la revisione è stata messa in atto
una riconversione della zona Ar, tramite la quale il comparto artigianale a sud
del territorio comunale è stato integralmente inserito in zona IN, mentre
quello a est, sulla sponda destra del fiume Laveggio, è stato parzialmente
attribuito alla zona IN e alla zona residenziale R3. Nel rapporto di
pianificazione accompagnante la revisione il Comune ha sottolineato più volte
di voler mettere in atto la citata operazione di riconversione al fine di
concretizzare la sua volontà di rafforzare la vocazione residenziale di Riva
San Vitale e di armonizzare il piano regolatore a quello della limitrofa
sezione di Capolago del Comune di Mendrisio (cfr., in merito agli indirizzi
pianificatori della revisione, rapporto di pianificazione del mese di agosto
2012, pag. 22 seg. e, in merito alla riconversione, pag. 34 seg.). Nel perseguire
tale obiettivo esso ha però omesso di chinarsi sulla questione relativa alle
potenziali conflittualità che i nuovi comparti industriali avrebbero potuto
innescare per rapporto alle zone abitative direttamente limitrofe. Tant'è che
il rapporto di pianificazione risulta completamente silente su tale aspetto. In
sede di approvazione il Consiglio di Stato ha tematizzato la questione solo indirettamente,
indicando che il cambio di destinazione d'uso della zona Ar in zona R3 avrebbe
potuto essere fonte di potenziali conflitti con le attività esistenti all'interno
del nuovo comparto industriale a est del territorio comunale (cfr. risoluzione
governativa n. 3217 del 1° luglio 2014, consid. 6.5.1., pag. 43).
4.3. Ora, alla luce di
quanto appena esposto è corretto ritenere che la problematica relativa alle conflittualità
che avrebbero potuto insorgere tra i contenuti della zona IN e quelli delle
zone residenziali limitrofe non è stata vagliata come avrebbe dovuto nell'ambito
della revisione del piano, l'art. 44 NAPR difettando di una regolamentazione
dettagliata in merito alle attività ammesse in zona IN (cfr. supra , consid.
A.). Aspetto che, invece, prima di allora era stato tenuto in debita considerazione,
come dimostra la normativa riferita alla precedente zona Ar che, oltre ad ammettere
solo attività poco moleste, conferiva al Municipio la facoltà di prescrivere
idonee misure per prevenire o ridurre le immissioni nocive (art. 32 NAPR). Le
insufficienze dell'ordinamento pianificatorio attuale, che non considera la
problematica delle immissioni foniche e ambientali scaturenti dalla citata
riconversione che pone a diretto contatto la zona IN con le zone residenziali
R2 e R3, sono emerse con forza in occasione dell'inoltro da parte della RI 1
della domanda di costruzione ai mapp. 1732 e 1739, ciò che giustifica di istituire
l'avversato provvedimento di salvaguardia della pianificazione e di dare avvio
agli studi pianificatori volti a porre rimedio a questa grave lacuna
pianificatoria. Tale assunto trova conferma nella giurisprudenza del Tribunale
federale, che ha rilevato che, oltre a una notevole modifica delle circostanze,
la scoperta di un grave errore nella pianificazione in vigore costituisce un
ulteriore motivo di modifica del piano (STF 1A.167/2002-1P.425/2002 del 14 gennaio
2003 consid. 3.7.1; inoltre STA 90.2006.6 del 21 gennaio 2007 consid. 4.2). Merita
dunque tutela l'agire del Comune, che nell'ambito della ponderazione degli
interessi ha ritenuto meno importante l'aspetto legato al principio della
stabilità dei piani per rapporto alla necessità di salvaguardare la
pianificazione in fieri e dare avvio agli studi pianificatori volti a
disciplinare le criticità riscontrate. Criticità che, anche a prescindere dai
timori espressi dalla popolazione di Riva San Vitale, Capolago e altri Comuni
con la petizione popolare depositata il 28 maggio 2017 (cfr. supra ,
consid. C.), occorre che il Comune affronti con una certa urgenza, onde evitare
l'instaurarsi dal profilo degli insediamenti di situazioni conflittuali che potrebbero
protrarsi per anni e addirittura accentuarsi con il passare del tempo. Da tutto
ciò discende che, tenuto oltremodo conto del limitato esame che qui si è
chiamati a svolgere, l'avversata zona di pianificazione non viola il precetto
della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei piani.
5. Secondo gli
insorgenti la misura a salvaguardia della pianificazione sarebbe lesiva della
garanzia della proprietà. Pur non mettendone in dubbio la base legale, in ogni
caso come visto data (cfr. supra , consid. 2.), essi ritengono che il
provvedimento pianificatorio non sia sorretto da un interesse pubblico
preponderante rispetto a tutti gli altri interessi pubblici e privati in gioco. Rimproverano inoltre all'Autorità cantonale di
aver commesso un diniego di giustizia, non avendo esaminato con il preavviso
l'interesse pubblico alla base della zona di pianificazione e la sua proporzionalità.
5.1. Per quanto
attiene a quest'ultima critica, essa va subito respinta in quanto
manifestamente infondata. Infatti, come rettamente indicato dall'Autorità
cantonale al capitolo 3 del preavviso del 21 marzo 2018 e in sede di duplica,
nell'ambito dell'esame preliminare essa ha unicamente il compito di verificare
che la misura a salvaguardia della pianificazione che il Municipio intende
adottare non contrasti con obiettivi pianificatori superiori (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo
territoriale del 9 dicembre 2009 [n.
6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012,
vol. 1, pag. 329 segg., pag. 412) . È infatti al Municipio che compete
l'accertamento in merito alla sussistenza di un interesse pubblico
preponderante e al rispetto della proporzionalità.
5.2. Circa l'interesse
pubblico alla base del provvedimento qui all'esame, va rilevato che, come
esposto in narrativa, la zona di pianificazione avversata tocca l'area
corrispondente all'estensione complessiva della zona industriale di Riva San
Vitale. Nella scheda descrittiva il Municipio, oltre a illustrare
dettagliatamente l'inquadramento territoriale dell'area industriale qui
d'interesse, ossia quella a cui appartengono i mapp. 1732 e 1739, a pag. 2
segg. spiega diffusamente gli interessi pubblici alla base della misura
pianificatoria osteggiata. Esso indica anzitutto l'interesse a riqualificare
dal profilo naturale e paesaggistico il fiume Laveggio al fine di garantire una
maggiore fruibilità delle sue sponde attraverso la realizzazione di accessi al
corso d'acqua, di aree di ristoro e di percorsi di mobilità lenta che
permettano di completare la rete ciclo-pedonale. In secondo luogo, sottolinea
la necessità di garantire una maggiore tutela delle zone residenziali dalle
immissioni foniche e ambientali generate delle attività lavorative esercitate
nella limitrofa zona industriale oggetto dell'osteggiato provvedimento, oltre
che di adattare i disposti normativi del piano regolatore riferiti alla zona IN
alle nuove disposizioni federali e cantonali in materia pianificatoria.
5.3. Ora,
si rileva come gli interessi in gioco esposti dal Municipio nella scheda
descrittiva - che contrariamente a quanto lamentano i ricorrenti appare di
chiara lettura, completa ed esaustiva conformemente a quanto disposto agli art.
58 LST e 81 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011 (RLst; RL 701.101) - risultino pienamente in linea con gli scopi
e i principi pianificatori disposti dal diritto federale (art. 1 e 3 LPT), in
particolare con quelli che impongono all'autorità pianificante di tenere libere
le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso (art.
3 cpv. 2 lett. c), di conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi (lett.
d), di ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro (art.
3 cpv. 3 lett. a), di preservare quanto possibile i luoghi destinati
all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria e
il rumore (lett. b) e di mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali (lett.
c). Inoltre, la valorizzazione del corso del Laveggio in un'ottica
naturalistica e ricreativa quale area naturale e di svago di prossimità del
fondovalle risulta tra gli obiettivi del Programma d'agglomerato del
Mendrisiotto di terza generazione (PAM3; cfr. Scheda R/M 5 del piano direttore
cantonale, pag. 3) e ha motivato la sua menzione, con il grado di
consolidamento "dato acquisito", nella citata scheda alla voce 3.
Misure, 3.1. Natura e paesaggio. Occorre poi sottolineare come una
pianificazione razionale del territorio risponda di principio a un pubblico
interesse, costituendo un preciso mandato costituzionale all'indirizzo
dell'ente pubblico (art. 75 cpv. 1 Cost.).
5.4. L'interesse
pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria
intenzione di voler modificare la pianificazione vigente. In proposito va considerato come il grado di concretizzazione di questa
intenzione non debba essere necessariamente elevato ( cfr. supra ,
consid. 3.1.) , ritenuto come sia sufficiente che l'autorità
pianificante sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto
pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il piano di
utilizzazione, ciò che nella fattispecie si avvera. Infatti, come illustrato dal
Municipio a pag. 3 della scheda descrittiva, la pianificazione in vigore
risulta insufficiente dal profilo normativo con riferimento alla zona IN (art.
44 cpv. 1 NAPR), poiché non considera la problematica centrale delle immissioni
foniche e ambientali che, vista la vicinanza della zona IN alle zone
residenziali e le potenziali ripercussioni sulle stesse, deve essere affrontata
con una certa urgenza. Inoltre, per
quanto attiene alla riqualifica del fiume Laveggio, la seria e concreta intenzione
del Comune di Riva San Vitale di modificare la pianificazione attuale è dimostrata
dalla circostanza che il Municipio già nel mese di settembre del 2017 ha
sottoposto al Legislativo comunale un messaggio per la concessione di un
credito di fr. 350'000.- finalizzato ad individuare i progettisti che saranno incaricati
di elaborare il progetto di riqualifica del fiume (cfr. scheda descrittiva
citata, pag. 2 seg.; messaggio municipale n. 09-17 del 14 settembre 2017,
reperibile sul sito internet https://www.rivasanvitale.ch) .
5.5.
Tutto ciò considerato, il provvedimento impugnato appare fondato sotto il
criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata l'intenzione
seria e concreta del Comune di Riva San Vitale di rivedere l'ordinamento
pianificatorio vigente nei comparti industriali toccati dalla misura.
6. Privo
di pertinenza è il rimprovero mosso dai ricorrenti al Municipio di aver
adottato il provvedimento in funzione alla domanda di costruzione presentata dalla
RI 1. Posto che il Comune ha ampiamente motivato le ragioni, che come detto
appaiono sorrette da un sufficiente interesse pubblico, che lo hanno indotto a
istituire la misura avversata, spiegando con la risposta che le stesse non sono
da ricondurre all'istanza edilizia riferita ai mapp. 1732 e 1739, bensì in
particolar modo alla necessità di rivedere i contenuti ammessi in zona
industriale e la relativa normativa, questo Tribunale ha già avuto modo di
stabilire - sotto l'egida della legge cantonale di applicazione della
legge federale sulla pianificazione del
territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365) , ma il principio deve trovare conferma anche in
applicazione della LST - che l'ente pubblico può in ogni
caso legittimamente fare ricorso alla zona di
pianificazione per contrastare un
determinato progetto edilizio, quando questo mette in luce delle carenze della
pianificazione vigente. Detto altrimenti, il fatto che una domanda di
costruzione sia già stata inoltrata all'autorità comunale non pregiudica la
possibilità per il Municipio di adottare un provvedimento a salvaguardia della
pianificazione, nella misura in cui la richiesta di costruire su un dato fondo
mette in evidenza dei problemi pianificatori riferiti a un determinato comparto
che il Comune intende risolvere attraverso una modifica del contenuto del piano
regolatore. L' esame di una domanda di licenza
edilizia costituisce difatti il miglior
mezzo per testare la validità dell'ordinamento pianificatorio , in termini
di pertinenza ed efficacia, e di scoprirne i difetti (STA 90.2009.38/39 del 23 febbraio 2010 consid 5.3. con
riferimenti ). È ciò che è avvenuto nel caso di specie, la domanda di
costruzione sottoposta al Municipio avendo reso evidente il problema relativo
ai potenziali conflitti in termini di immissioni foniche e ambientali (polveri
fini, traffico di mezzi pesanti indotto) che l'insediamento di un'attività industriale
del tipo di quella richiesta potrebbe innescare con la destinazione d'uso
residenziale delle zone limitrofe. L'interesse pubblico non è dunque menomato dall'intervenuto
inoltro della domanda di rilascio del permesso di costruzione ai mapp. 1732 e
1739, ma è anzi avvalorato da tale circostanza.
7. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico,
dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura
pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente
se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. Nel caso
in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
Sull'idoneità
della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra
delle autorità pianificatorie da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria per assicurare
che la modifica del piano regolatore possa compiutamente perseguire gli scopi
prefissi (in merito agli scopi e agli obiettivi della zona di pianificazione
avversata cfr. supra , consid. 5.2.). La zona di pianificazione vieta, di
conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione
dell'utilizzazione in via di studio e adozione. Va poi considerata la durata
comunque limitata del provvedimento impugnato: alla luce della complessità
delle problematiche che concernono la pianificazione da salvaguardare, della
rilevanza paesaggistica dell'area lungo le rive del fiume Laveggio che il
Municipio vuole riqualificare e della necessità di garantire una maggiore
tutela alle zone abitative limitrofe alla zona industriale dalle immissioni
foniche e ambientali, la durata massima di cinque anni è più che giustificata. In
conclusione, malgrado si possa riconoscere che il vincolo all'esame imponga un
sacrificio ai ricorrenti, la bilancia pende tuttavia a favore dell'interesse
pubblico. La scelta operata dal Comune di
mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero
seriamente compromettere la pianificazione in fieri o comunque renderne
più arduo lo svolgimento, appare pienamente condivisibile. In definitiva, il provvedimento si appalesa senz'altro proporzionato.
8.   Da
ultimo, neppure è ravvisabile una violazione del principio della buona fede e
dell'affidamento, invocata dai ricorrenti. Infatti, da quanto apportato
dagli insorgenti non è possibile dedurre un impegno del Municipio di non
istituire la misura contestata.
9.   9.1.
Per i motivi che precedono il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è
respinto.
9.2. La
tassa di giustizia segue la soccombenza dei ricorrenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Essi rifonderanno al Comune, patrocinato, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 e
2 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura in cui è ricevibile,
il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
fr. 2'000.-, in parte già anticipata, è posta a carico degli insorgenti, in
solido. Essi verseranno inoltre al Comune fr. 1'800.- a titolo di spese
ripetibili, con vincolo di solidarietà.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera