Accesso a documentazione in materia edilizia in base alla LIT
Decisione del 14.11.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.525
DATI PERSONALI
PROCEDURA
art. 28 CC
art. 28 cpv. 2 CC
art. 970 cpv. 1 CC
art. 970 cpv. 2 CC
art. 5 cpv. 2 COST
art. 5 cpv. 3 COST
art. 13 COST
art. 13 cpv. 1 COST
art. 9 cpv. 2 LDA
art. 9 cpv. 3 LDA
art. 10 LDA
art. 19 cpv. 1 LDA
art. 19 cpv. 2 LDA
LE
art. 6 LE
art. 12 cpv. 3 LE
art. 1 cpv. 1 LIT
art. 1 cpv. 2 LIT
art. 2 cpv. 1 let. d LIT
art. 3 LIT
art. 3 cpv. 3 let. b LIT
art. 8 cpv. 1 LIT
art. 9 cpv. 1 LIT
art. 9 cpv. 2 LIT
art. 9 cpv. 3 LIT
art. 9 cpv. 4 LIT
art. 10 LIT
art. 10 cpv. 1 LIT
art. 10 cpv. 1 let. e LIT
art. 11 cpv. 1 LIT
art. 11 cpv. 2 LIT
art. 11 cpv. 3 LIT
art. 12 cpv. 1 LIT
art. 12 cpv. 2 LIT
art. 13 cpv. 2 LIT
art. 14 LIT
art. 14 cpv. 1 LIT
art. 15 cpv. 3 LIT
art. 15 cpv. 4 LIT
art. 18 LIT
art. 19 LIT
art. 20 cpv. 2 LIT
art. 20 cpv. 3 LIT
art. 86 cpv. 2 LPAMM2013
art. 4 cpv. 1 LPDP
art. 11 cpv. 2 let. a LPDP
art. 11 cpv. 2 let. b LPDP
art. 14 cpv. 2 RLIT
art. 14 cpv. 2 let. a RLIT
art. 14 cpv. 2 let. b RLIT
art. 14 cpv. 2 let. c RLIT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto
  Peterhans
statuendo
sul ricorso del 5 novembre 2018 di
RI
  1 RI 2
RI
  3 RI 4
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la decisione del 3 ottobre 2018 (n. LIT.2017.2) con
  cui la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza ha respinto
  l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso le risoluzioni dell'8 marzo
  2018 del Municipio del Comune di CO 3 che accorda a RA 1 e CO 2 l'accesso ai
  documenti delle domande di costruzione e al certificato di abitabilità
  relativi ai mapp. _______ e ________;
ritenuto , in fatto
A. a. Con due distinte
domande, il 21 novembre 2016 CO 1 e CO 2 hanno chiesto al Municipio di CO 3 di
consultare l'intero incarto, comprensivo del certificato di abitabilità,
relativo alle domande di costruzione del mapp. __________ di proprietà di RI 1
e RI 2 e del mapp. __________ di RI 3 e RI 4. Essi hanno indicato di supporre
la violazione di norme edilizie. La richiesta era fondata sulla legge
sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL
162.100).
b. Il segretario
comunale, ritenendo che tali documenti contenessero dati personali dei citati
proprietari, ha offerto loro la possibilità di presentare le proprie
osservazioni. Questi si sono opposti, sottolineando che l'accesso era già stato
garantito nell'ambito della procedura edilizia. Invocando una lesione della
sfera privata, i proprietari hanno chiesto di conoscere l'identità di chi voleva
visionare i documenti. RI 3 e RI 4 hanno infine precisato che la documentazione
era protetta dal diritto d'autore.
c. Fallito il tentativo
di mediazione poiché il Municipio si era rifiutato di partecipare, l'8 marzo
2017 l'Esecutivo comunale, sollecitato dai citati proprietari (a cui era stato
prospettato l'accoglimento della domanda), ha reso due decisioni formali
concedenti l'accesso ai documenti richiesti. A sostegno dei provvedimenti il
Municipio si è limitato a riportare uno stralcio di una decisione (inc.
LIT.2014.3 del 14 ottobre 2015) con cui la Commissione cantonale per la
protezione dei dati aveva considerato che l'accesso alla documentazione
relativa a una domanda di costruzione, compresi la licenza edilizia rilasciata
e l'avviso cantonale, non ledesse la sfera privata dei proprietari, poiché si
trattava di documentazione che già era stata oggetto di pubblicazione e non
conteneva dati personali degni di particolare protezione o profili della
personalità.
B. Con decisione del 3
ottobre 2018 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la
trasparenza (CC-PDT) ha respinto il ricorso con cui i citati proprietari hanno domandato
di negare l'accesso agli atti. In estrema sintesi, la CC-PDT - premesso che la
richiesta non doveva essere motivata e riconosciuto il carattere di documento
ufficiale di quelli relativi alle domande di costruzione e del certificato di
abitabilità - ha considerato che essendo la procedura ormai conclusa, l'accesso
agli atti era retto dalla LIT e non dalla legge edilizia cantonale del 13 marzo
1991 (LE; RL 705.100). Alla domanda nemmeno ostava la legislazione in materia
di diritti d'autore. Secondo l'Autorità di prime cure, infine, nel concedere
l'accesso agli atti, ancorché contenenti dati personali riguardanti i
proprietari del fondo, il Municipio non aveva né ecceduto né abusato del potere
di apprezzamento.
C. Con ricorso assistito
da una replica, RI 1e RI 2, RI 3 e RI 4 insorgono ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo chiedendo di negare l'acceso agli incarti richiesti.
Essi stigmatizzano la decisione del Municipio di non aver a suo tempo
comunicato l'identità di coloro che li avevano richiesti, cui solo la CC-PDT ha
posto rimedio. In ogni caso, alla luce dei motivi spontaneamente indicati da RA
1 e CO 2 nel formulario, i ricorrenti ritengono abusiva la richiesta, siccome ritorsione
alla sottoscrizione da parte dei ricorrenti di una petizione che interferirebbe
con un progetto edilizio dei due istanti. Essi ribadiscono poi le tesi avanzate
senza successo davanti alla CC-PDT.
D. RA 1 resiste al
ricorso, con argomenti di cui si dirà in appresso, mentre CO 2 è rimasto
silente. Anche la CC-PDT chiede la reiezione del gravame, senza formulare
osservazioni. Il Municipio di CO 3, invece, si rimette al giudizio del
Tribunale. Nessuno ha duplicato.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In
virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge
sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva degli insorgenti è
certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),
può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali
carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza
inferiore per nuovi accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. 2.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del
pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, la
quale ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica
e favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività
dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT, il
principio secondo cui l'attività
delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza
con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con
riserva della segretezza ( Messaggio
del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n. 6296], non
pubblicato nella RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2). La LIT si
applica - tra l'altro - alle Assemblee comunali, ai Consigli comunali e alle
loro commissioni, ai Municipi e alle
amministrazioni comunali (art. 2 cpv. 1 lett. d LIT). 2.2. L'art. 3 LIT riserva l'applicazione di disposizioni speciali. Per quanto
qui interessa, il primo capoverso specifica che l'accesso a documenti ufficiali
che riguardano procedimenti in corso è retto dalle rispettive leggi di
procedura e dalle leggi speciali. Inoltre - prosegue la norma (cpv. 3 lett. b)
- restano riservate le disposizioni speciali previste dal diritto federale o da
altre leggi cantonali che prevedono condizioni divergenti da quelle stabilite
dalla LIT per l'accesso a determinate informazioni.
2.3.
In concreto, a torto gli insorgenti pretendono che l'accesso agli atti delle
domande di costruzione sia regolato dalla LE quale lex specialis e che esso
sarebbe dunque consentito solo nel periodo di pubblicazione di cui all'art. 6
LE. Quest'ultima norma si limita a permettere l'esercizio del diritto di
opposizione, prima, e di ricorso poi. Non regola, invece, il quesito dell'accesso
agli atti una volta terminata la procedura né tantomeno lo vieta. Né altra
norma della LE o della LIT permette di concludere che il legislatore abbia
inteso sottrarre dal campo di applicazione di quest'ultima un settore
importante e sensibile come quello dell'edilizia. Priva di fondamento, la
censura va respinta.
3. A ragione i
ricorrenti non mettono in dubbio il carattere di documento ufficiale degli atti relativi a una domanda di
costruzione, compreso il certificato di abitabilità, che rientrano appieno nei
criteri di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT, secondo il quale sono considerati
documenti ufficiali tutte le informazioni in possesso dell'autorità che le ha
elaborate o alla quale sono state comunicate, concernenti l'adempimento di un
compito pubblico e registrate su un qualsiasi supporto.
4. Gli insorgenti ritengono che stanti i motivi soggiacenti alla
richiesta d'accesso agli atti, la domanda sarebbe abusiva. A torto, tuttavia.
4.1. A norma dell'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha il diritto di
consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro contenuto
da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma (cpv. 2), può consultare i
documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un diritto all'invio
di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è sproporzionato e se la
persona interessata ne assume i costi. Il medesimo disposto sancisce anche che
(cpv. 4) se un documento è pubblicato
in un organo ufficiale o su una pagina Internet del Cantone o di altri enti, corporazioni, società o organismi
sottoposti alla LIT, il diritto di consultazione è considerato adempiuto.
4.2. Per costante
giurisprudenza, vi è abuso di diritto laddove
un determinato istituto giuridico è invocato per realizzare interessi che il
medesimo istituto non si prefigge di tutelare (DTF 134 I 65 consid. 5.1). Il divieto dell'abuso di diritto è componente del principio della buona fede ( Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann ,
Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 722) previsto
dall'art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che impone allo Stato, alle autorità e ai
privati di agire nel suo rispetto. Il messaggio della LIT ( loc. cit. , n.
6 ad art. 13) spiega che devono essere considerate abusive e, pertanto,
respinte in limine, le domande di accesso quando il richiedente vuole
deliberatamente perturbare il funzionamento dell'amministrazione o chiede
ripetutamente e sistematicamente la comunicazione di un documento che già ha potuto
consultare in base alla legge sulla trasparenza o in altro modo. D'altro canto,
l'art. 13 cpv. 2 LIT pone esplicitamente il principio secondo cui la domanda di
accesso non dev'essere motivata. Né, del resto, l'amministrazione può esigere
che siano indicate le ragioni che sottendono alla richiesta, non spettando all'autorità
di sindacarne l'utilità per il richiedente (STA 52.2015.477 del 12 dicembre
2017 consid. 2.5, confermata dal Tribunale federale con decisione pubblicata
in: RtiD II-2018 n. 4).
4.3. Nel caso in esame,
i ricorrenti sostengono che la richiesta discenda dallo scopo di raccogliere
informazioni su di loro in considerazione del contenzioso concernente l'edificazione
della __________. Ora, tuttavia e come visto, i motivi alla base della domanda
sono del tutto ininfluenti ai fini di valutare l'ammissibilità della stessa.
Nulla muta al riguardo il fatto che il documento ufficiale richiesto sia stato
allestito dall'autorità o dal privato cittadino. Né l'autorità comunale ha
eccepito alcunché circa un eventuale comportamento abusivo da parte di CO 1 e CO
2. Sicché nemmeno è possibile intravvedere nel concreto un agire contrario al
funzionamento dell'amministrazione nei termini appena evocati.
5. I ricorrenti
invocano l'art. 10 della legge federale sul diritto d'autore e sui diritti di
protezione affini del 9 ottobre 1992 (LDA; RS 231.1), secondo cui l'autore ha
il diritto esclusivo di decidere se, quando e in qual modo la sua opera sarà
utilizzata; in particolare ritengono che occorra il consenso dell'autore per
allestire una nuova copia del documento, per metterlo in circolazione o per
diffonderlo in altro modo. Siccome tale autorizzazione non è stata data, i
documenti non possono né essere fotocopiati né essere consegnati a terzi.
5.1. L'art. 9 cpv. 3
LIT specifica che l'utilizzazione dei documenti ufficiali è sottoposta alla
legislazione sulla proprietà intellettuale. Tale formulazione è il frutto di
una proposta di modifica della maggioranza della Commissione della
legislazione, volta - tra l'altro - proprio a specificare che questa riserva si
riferisce non alla consultazione, ma solo all'utilizzazione dei documenti
protetti dal diritto d'autore (Rapporto di maggioranza al Messaggio LIT del 14
dicembre 2010 [n. 6296 R1], pag. 5). Di regola, al più tardi con la rimessa dei
documenti all'autorità, l'autore esercita il suo diritto alla prima
pubblicazione, siccome rende l'opera accessibile a un numero rilevante di
persone non appartenenti alla sua cerchia privata (cfr. art. 9 cpv. 2 e 3 LDA).
Ciò che legittima l'uso privato dell'opera e, di riflesso, la possibilità per l'autorità
di permetterne non solo la consultazione in base al principio di trasparenza,
ma anche l'estrazione di fotocopie (Messaggio, loc. cit. ; art. 19 cpv. 1
e 2 LDA; cfr. anche: Messaggio, Commento n. 4.2. ad art. 9; in questo senso: Denis Barrelet , Le principe de
transparence et les exigences du droit d'auteur, in: Medialex 2003 pag. 155
segg., cap. III.1). La questione dell'(ulteriore) utilizzo che intende fare il destinatario
delle copie resta comunque regolata in base ai principi generali del diritto d'autore
( ibidem ; inoltre: Urs Steimen in: Urs Maurer-Lambrou/Gabor P. Blechta [curatori], Basler Kommentar,
Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, III ed., Basilea 2014; Pascal Mahon/Olivier Gonin , in: Stephan
C. Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz, Berna 2008, n. 55
segg. ad art. 6). 5.2. In concreto, sotto il profilo del diritto d'autore nulla osta in linea di
principio all'accesso e al rilascio di copie degli atti delle domande di
costruzione. Infatti, con la rimessa dei piani all'autorità nell'ambito di una
procedura edilizia vi è da ritenere che l'opera sia stata pubblicata. La
censura va dunque respinta. Giova comunque sottolineare che l'art. 5 cpv. 2
dell'ordinanza sul principio di trasparenza dell'amministrazione del 24 maggio
2006 (OTras; RS 152.31) prevede che se il documento è protetto dal diritto d'autore,
l'autorità rammenta al richiedente le relative limitazioni d'utilizzo. Anche se
analoga norma non è prevista dall'ordinanza cantonale, nulla vieta all'autorità
che rilascia copie di documenti protetti dal diritto d'autore di attirare l'attenzione
del richiedente sulle limitazioni dell'utilizzo che potrà farne; ciò è anzi
auspicabile (cfr. sul tema: Barrelet ,
op.cit., cap. VI).
6. I ricorrenti
sostengono, infine, che la documentazione richiesta contiene dati personali relativi
a persone ben identificabili; essi sarebbero così toccati nella loro sfera
privata. Sottolineano il rischio che tali informazioni possano finire in mani
sbagliate una volta uscite dalla custodia dell'Autorità. Siccome gli istanti
non potrebbero vantare alcun interesse degno di protezione e tantomeno uno
pubblico preponderante sul diritto di rispetto alla sfera privata, l'accesso
agli atti andrebbe negato.
7. 7.1. 7.1.1. Il diritto all'accesso a documenti ufficiali previsto dalla LIT non è
assoluto. L'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT permette di negarlo se ciò può ledere la
sfera privata di terzi, fermo restando che l'interesse pubblico all'accesso può
eccezionalmente prevalere. Secondo l'art. 14 cpv. 2 del regolamento della LIT
del 5 settembre 2012 (RLIT; RL 162.110) ciò è il caso se la pubblicazione risponde
a un particolare e urgente bisogno di informazione da parte del pubblico, in special
modo in seguito a nuovi eventi (lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare
interessi pubblici specifici, segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la
salute pubblica (lett. b) oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe
essere lesa dalla pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una
delle autorità sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli
(lett. c).
7.1.2. La legge,
tuttavia, non chiarisce cosa si deve intendere per sfera privata. Il messaggio
relativo alla LIT spiega comunque che la definizione e la delimitazione di
questo concetto devono essere dedotte dal
testo dell'art. 13 Cost., concernente la protezione della sfera privata, e dell'art.
28 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210),
relativo alla protezione della personalità contro lesioni illecite (messaggio
cit., n. 7.2.). Le nozioni di sfera privata e di protezione della personalità
sono infatti connesse e il ricorso a un concetto unico è imprescindibile per
assicurare il coordinamento necessario nell'applicazione della legislazione
sulla trasparenza e di quella sulla protezione dei dati ( ibidem ).
7.1.3. Per l'art. 13
cpv. 1 Cost. ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare,
della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue
relazioni via posta e telecomunicazioni. Questo diritto, dunque, concerne un
vasto ventaglio di comportamenti, atteggiamenti o manifestazioni di ciò che il
privato considera parte del proprio mondo: dall'integrità fisica ai
comportamenti sessuali, passando dalle relazioni sociali e la comunicazione con
terzi ( Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel
Hottelier , Droit constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013,
n. 382). Inoltre, il secondo capoverso dell'art. 13 Cost. stabilisce che ognuno
ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. Si
tratta del cosiddetto diritto all'autodeterminazione informativa, secondo cui
ogni persona oggetto del trattamento estraneo, statale o privato che sia, d'informazioni
che la concernono deve poter decidere se e per quale scopo i suoi dati
personali possono essere elaborati (DTF 144 II 77 consid. 5.2. i.f.). La
nozione di elaborazione comprende, sotto il profilo della protezione dei dati,
anche la comunicazione, ovvero l'accesso, la trasmissione e la pubblicazione di
dati personali ( ibidem ).
7.1.4. Secondo l'art.
28 cpv. 2 CC una lesione della personalità è illecita quando non è giustificata
dal consenso della persona lesa, da un interesse preponderante pubblico o
privato, oppure dalla legge. Per quanto qui interessa, il privato non deve
sentirsi costantemente osservato, ma entro certi limiti deve poter stabilire
autonomamente chi può avere quali informazioni che lo concernono,
rispettivamente quali eventi e caratteristiche personali debbano rimanere
sconosciute a determinati terzi o al pubblico in generale ( Regina E. Aebi-Müller in: Peter
Breitschmid/Alexandra Jungo [curatori], Handkommentar zum Schweizer
Privatrecht, Personen- und Familienrecht - Partnerschaftsgesetz,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 23 ad art. 28 CC).
7.2.
7.2.1. L'art. 12 cpv. 1 LIT prevede che i documenti
ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o informazioni che
direttamente o indirettamente permettono di identificare una persona fisica o
giuridica (cfr. art. 4 cpv. 1 della legge cantonale sulla protezione dei dati
personali del 9 marzo 1987; LPDP; RL 163.100; messaggio cit., n. 3 ad art. 12) - devono, se possibile,
essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la domanda di accesso
concerne documenti ufficiali che non possono essere resi anonimi, prosegue la norma (cpv. 2), si applicano le disposizioni
della LPDP. Ciò è il caso quando la domanda porta proprio sulla pubblicazione
di dati personali oppure se l'anonimizzazione cagiona un carico amministrativo
sproporzionato (DTF 144 II 77 consid. 5.1; STF 1C_50/2015 del 5 febbraio 2016
consid. 5.2.2). L'anonimizzazione del documento deve avvenire sempre, anche se
la sua pubblicazione non lede in apparenza la sfera privata di terzi
(messaggio, loc. cit. , n. 4).
7.2.2. L'art. 11 cpv. 2
LPDP, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2013 (BU 2012, 426; cfr.
Messaggio cit. n. 7 ad art. 12), stabilisce che l'organo responsabile può
trasmettere dati personali anche d'ufficio o in virtù della LIT se i dati
personali da trasmettere sono in rapporto con l'adempimento di compiti pubblici
(lett. a) e se sussiste un interesse pubblico preponderante alla loro
pubblicazione (lett. b). Nell'ambito della LIT, l'adempimento della prima
condizione risulta già dalla definizione stessa di documento ufficiale di cui
all'art. 8 cpv. 1 LIT (cfr. anche: DTF 144 II 91 consid. 4.4).
7.3. A prescindere dal rapporto esistente tra l'art. 10 cpv. 1 lett. e
LIT e l'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato con l'art. 12 cpv. 2 LIT, la loro
applicazione conduce l'autorità a
compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,
conferendole un certo potere di apprezzamento (RtiD II-2018 n.4 consid. 4.4; DTF 142 II 340 consid. 4.3. riferito alla
legislazione federale analoga; inoltre: DTAF A-3649/2014 del 25 gennaio
2016 consid. 8.3.1 con rinvio a Bertil
Cottier/Rainer J.Schweizer/Nina Widmer in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [curatori],
Öffentlichkeitsgesetz, Berna 2008, n. 50 ad art. 7), censurabile davanti al Tribunale unicamente nella misura in
cui procede da un eccesso o abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
7.4. L'autorità deve
sempre tener conto del principio di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.),
concretizzato dall'art. 11 LIT, il quale
prevede una gradualità del diniego d'accesso puro e semplice, specificando che
esso può anche solo essere limitato (cpv. 1), differito (cpv. 2) o
condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica unicamente alle parti del
documento la cui diffusione può compromettere gli interessi pubblici o privati
previsti dall'art. 10 LIT; in questi casi l'autorità
può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero documento ove lo stralcio
delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la portata. Il differimento può
avvenire quando i motivi che giustificano l'inaccessibilità sono temporanei. In
fine, l'accesso può essere vincolato a condizioni od oneri a tutela degli
interessi pubblici o privati dell'art. 10 LIT.
7.5. Da ultimo, quando si tratta di concedere l'accesso a documenti
ufficiali che contengono dati personali di terzi, dev'essere svolta una
procedura plurifase (cfr. DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo momento l'autorità
è chiamata a valutare se una pubbli cazione dei dati entra in linea di
conto. In un secondo tempo, se ciò non appare
escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi interessati di esprimersi,
prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).
8. 8.1. Alla
luce di quanto appena illustrato, l'accesso agli atti delle domande di
costruzione (la cui procedura è terminata) relative a un determinato fondo pone
diversi problemi dal profilo della tutela della sfera privata e, in
particolare, della protezione dei dati personali. Oltre alle informazioni
risultanti dalla domanda di costruzione e dai vari atti che compongono l'incarto
edilizio, possono esservi compresi anche dati relativi alle opposizioni o a
eventuali procedure giudiziarie. In questi casi un'anonimizzazione efficace,
ovvero atta a rendere impossibile risalire all'identità delle persone
interessate se non con uno sforzo eccezionale (DTF 144 II 91 consid. 4.3), può
anche risultare non solo onerosa per l'amministrazione, ma anche difficilmente
attuabile sia perché la persona richiedente dispone già di alcune informazioni
che gli permettono facilmente di risalire all'identità, per esempio, del
beneficiario della licenza, sia per la natura stessa della documentazione
richiesta (piani ecc.). Tuttavia, il quesito di sapere se un'anonimizzazione
entra in linea di conto dev'essere sempre affrontata in concreto e non può
avvenire in astratto, poiché la composizione dell'incarto può variare molto.
Occorre poi considerare che per effetto dell'art. 970 cpv. 2 CC solo il nome
del proprietario attuale è in sostanza liberamente accessibile, mentre per conoscere
l'identità dei proprietari precedenti occorre rendere verosimile un interesse
secondo l'art. 970 cpv. 1 CC (cfr. Paul-Henri Steinauer , Les droits réels, Tome I, V ed., Berna
2012, n. 581b).
8.2. Ferme queste
premesse, il Municipio cui viene presentata la domanda nei termini appena
descritti deve innanzitutto verificare se sussiste un'eccezione al diritto di
accesso secondo l'art. 10 cpv. 1 LIT. Nel contempo, l'Esecutivo comunale deve
esaminare la possibilità di anonimizzare i dati personali contenuti nell'incarto.
Se l'anonimizzazione è possibile, esso può limitarsi a raccogliere la presa di
posizione da parte del proprietario dell'immobile, valutando inoltre se
circostanze eccezionali giustifichino di sentire eventuali altre persone (per
esempio gli occupanti dello stabile), perché possano esprimersi in merito alla
tutela della sfera privata. Se per contro un'anonimizzazione non è possibile e
l'autorità prevede di accordare comunque l'accesso, deve in linea di principio
consultare anche le persone dei cui dati personali si tratta (art. 14 LIT). In
ogni caso, salvo ritenga di poter concedere un accesso senza restrizione, ciò
che presume l'accordo delle persone consultate (art. 15 cpv. 3 LIT), l'autorità
deve rendere una presa di posizione motivata, in relazione al caso concreto,
soppesando gli interessi pubblici e privati in gioco (art. 15 cpv. 4 LIT).
9. 9.1. Nel caso in
esame il Municipio di CO 3 non ha proceduto nel modo appena descritto o,
comunque, questo non risulta dagli atti. In ogni caso, esso ha motivato la
propria decisione limitandosi a riportare uno stralcio della decisione della
CC-PDT citata in precedenza ( supra , A.c.). A torto, pertanto, quest'ultima
ha considerato che l'Esecutivo comunale non avesse né ecceduto né abusato del
potere di apprezzamento. In realtà, il Municipio non ne ha fatto
sufficientemente uso, ciò che è lesivo del diritto.
9.2. Vero è che la
CC-PDT, che gode di pieno potere cognitivo, avrebbe potuto - anche alla luce
del fatto che i ricorrenti non avevano invocato una lesione del loro diritto di
essere sentiti - sanare il vizio di motivazione. Ciò che però a sua volta ha
fatto solo in astratto, senza chinarsi sul caso concreto. Emblematico il fatto
che nemmeno abbia richiamato dal Municipio gli atti che questo intendeva
rendere accessibili. Nulla è dato di sapere su cosa esattamente contenga l'incarto
edilizio messo a disposizione. 9.3. Sebbene a ragione la CC-PDT abbia rilevato come gli insorgenti non
avessero particolarmente motivato la loro obiezione, ciò non la dispensava
comunque dal verificare almeno di quali documenti in concreto si trattasse. Ciò
anche alla luce del fatto che - contrariamente a quanto sembra ritenere la
CC-PDT- non per forza gli atti in parola sono tutti stati oggetto di
pubblicazione, potendo in taluni casi l'autorità rinunciarvi (cfr. art. 12 cpv.
3 LE); il certificato di abitabilità comunque non viene pubblicato né lo sono eventuali
opposizioni.
9.4. Non spettando al
Tribunale di porre rimedio alle carenze istruttorie delle istanze inferiori, l'incarto
dev'essere retrocesso alla CC-PDT per nuova decisione, previo completamento
dell'istruttoria.
10. 10.1. In definitiva, il ricorso
dev'essere parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata. S econdo la giurisprudenza il rinvio dell'incarto
all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito
aperto , comporta che chi ricorre
venga considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a
STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1.). Soccombenti, di conseguenza,
sono RA 1 e CO 2 . Malgrado quest'ultimo abbia omesso
di prendere posizione in questa sede, non può
sottrarsi all'obbligo di pagare le spese processuali, avendo anch'egli
sottoscritto la richiesta di accesso ai documenti che ha originato la vertenza.
Egli, inoltre, ha resistito all'accoglimento dell'impugnativa davanti alla
Commissione LIT. 10.2. La procedura di accesso ai documenti ufficiali è di
principio gratuita, ciò che si estende anche alla procedura di mediazione e di
decisione di cui agli art. 18 e 19 LIT, ma non concerne invece i ricorsi
presentati alla CC-PDT e al Tribunale cantonale amministrativo secondo l'art.
20 LIT (cfr. Messaggio cit., n. 3 ad art. 16). Il fatto che la CC-PDT abbia
rinunciato - senza motivare tale scelta - a percepire una tassa di giustizia,
non conduce questa Corte a fare altrettanto. Pertanto, la tassa di giustizia è
posta in capo a CO 1 e CO 2 (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Essi
dovranno inoltre versare ai ricorrenti le ripetibili di questa sede (art. 49
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.   Di conseguenza:
1.1.     la
decisione della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la
trasparenza impugnata è annullata;
1.2.     gli atti
sono retrocessi alla Commissione cantonale per la protezione dei dati e la
trasparenza affinché, completata l'istruttoria, renda una nuova decisione.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico di RA 1 e CO 2, i quali rifonderanno
agli insorgenti complessivamente pari importo per ripetibili. Ai ricorrenti è
retrocesso l'importo di fr. 1000.- versato quale anticipo spese.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere