Retribuzione dei docenti cantonali. La decisione di non accordare piena retribuzione per le ore di insegnamento a classi con pochi allievi non poggia su alcuna base legale
Decisione del 17.07.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.374
STIPENDIO
art. 3 LSTIP 2017
art. 6 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 20 agosto 2018 di
RI
  1
rappresentata
  da: RA 1
contro
la
  decisione dell'11 luglio 2018 (n. 3434) del Consiglio di Stato che ha
  stabilito il suo rapporto di impiego confermando l'incarico a orario parziale
  (13/24 ore settimanali) per l'anno scolastico 2018/2019;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1 è da
alcuni anni docente incaricata di spagnolo presso le scuole medie superiori
cantonali. In esito al concorso per l'assunzione di docenti per l'anno
scolastico 2017/2018 il Consiglio di Stato, con decisione dell'11 luglio 2017,
ha confermato l'incarico a RI 1 anche per quell'anno scolastico, attribuendole
16 ore settimanali di insegnamento presso il Liceo cantonale di __________ e 2
presso il Liceo cantonale di __________. b. Con scritto del 24 ottobre 2017 la docente ha interpellato il direttore del
Liceo di __________ in merito alla retribuzione delle ore di insegnamento
effettivamente prestate. Più precisamente, la medesima ha rilevato di lavorare,
presso l'istituto di ________, due ore settimanali in più rispetto a quanto
stabilito dal Governo con la predetta decisione, senza tuttavia ricevere alcun
compenso supplementare. Ha quindi reso noto di essersi già informata presso gli
uffici cantonali in merito alla problematica e di non condividere la
motivazione ottenuta, vale a dire che la definizione dell'onere lavorativo
sarebbe differenziata per le lezioni impartite a classi con meno di 15 allievi.
La medesima ha quindi chiesto la riduzione dell'impegno in sede conformemente a
quanto stabilito dalla decisione governativa o, in alternativa, l'adeguamento
del salario a copertura di tutte le ore effettivamente prestate. c. Il direttore del Liceo di __________, nel breve scambio di corrispondenza
che è seguito, ha risposto confermando sostanzialmente le informazioni
rilasciate dalle autorità cantonali e comunicando che non sarebbero state
emanate ulteriori decisioni in merito al rapporto di impiego della docente
oltre a quella dell'Autorità di nomina, già trasmessale con indicazione dei
termini di ricorso. d. RI 1 ha inoltrato una formale contestazione dinanzi al Consiglio di Stato
riproponendo le domande rivolte al direttore del Liceo cantonale di __________.
La pratica è stata istruita dal Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato e
risulta ancora pendente.
B. Con scritto del
24 luglio 2018 la Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione,
della cultura e dello sport ha comunicato a RI 1 che il Consiglio di Stato, con
decisione dell'11 luglio 2018, aveva confermato il suo incarico a orario
parziale quale docente di spagnolo presso il Liceo cantonale di ________ per
l'anno scolastico 2018/2019 con un onere lavorativo di 13 ore settimanali.
C. Contro la
predetta decisione governativa la docente è insorta dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo. Preso atto che il Liceo di __________, con scritto
del 9 luglio 2018, ha annunciato di assegnarle anche per quell'anno due ore di
insegnamento supplementari rispetto a quelle remunerate, l'insorgente ha chiesto
la modifica della risoluzione impugnata nel senso che il grado d'impiego e lo
stipendio mensile siano adeguati al numero di ore che sarebbe stata chiamata a
prestare. In via subordinata, ha chiesto che il suo impegno professionale sia
limitato all'assegnazione oraria decisa dal Consiglio di Stato senza pretese di
un carico lavorativo superiore. Secondo la ricorrente nessuna valida ragione
permetterebbe di pretendere un impegno professionale maggiore di quello remunerato.
D. All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. Esso ha innanzitutto premesso
che lo spagnolo nei licei cantonali è insegnato dal secondo al quarto anno come
opzione specifica, ciò che richiede una dotazione oraria di 4 ore. Ha quindi
soggiunto che, per l'art. 55 cpv. 7 del regolamento delle scuole medie
superiori del 15 giugno 2016 (RL 114.110) l'insegnamento dello spagnolo è
offerto se il numero degli iscritti è almeno di 15 allievi; in caso contrario
le direzioni di istituto hanno la facoltà di organizzare comunque i corsi
facendo capo alla dotazione oraria dell'istituto. Per queste ore di
insegnamento in cui il livello minimo di allievi non è raggiunto, si
giustificherebbe una retribuzione inferiore in ragione del minor carico di
lavoro che ciò comporta, con particolare riferimento alla preparazione di
materiale differenziato/personalizzato, alle correzioni dei compiti, alla
formulazione dei giudizi e ai colloqui con allievi o genitori. Nel caso
concreto, alla ricorrente sono assegnate, tra le altre, una classe di terza e
una di quarta, rispettivamente di 3 e 6 allievi. Vista l'esiguità del gruppo, è
stato riconosciuto all'insorgente un onere di lavoro pari a 3/4 di quello di un
docente con una classe di 24 allievi.
E. Con la replica e
la duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi con precisazioni di cui si
dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente,
direttamente e personalmente interessata dalla decisione impugnata, è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
I fatti decisivi sono noti.
2. La
retribuzione dei docenti cantonali è regolata anzitutto dalla legge sugli
stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip;
RL 173.300) che stabilisce gli stipendi, i supplementi e le indennità (art. 3 LStip).
In caso di grado d'occupazione parziale lo stipendio e le indennità previste
dalla LStip sono calcolati in proporzione all'attività prestata (art. 6 LStip). L'onere di insegnamento settimanale dei docenti di scuola media superiore,
esclusi i docenti di educazione fisica, arti visive e musica strumentale, è di
24 ore-lezione settimanali (art. 5 cpv. 1 del regolamento sull'onere
d'insegnamento dei docenti del 23 maggio 2018; ROID; RL 406.150); quello dei
docenti a tempo parziale è adeguato di conseguenza (art. 1 ROID). L'art. 5 cpv. 2 ROID prescrive inoltre che, al di fuori del predetto onere,
tutti i docenti di scuola media superiore:
a) sono tenuti a
partecipare alle riunioni dei collegi dei docenti, dei consigli di classe e dei
gruppi disciplinari;
b) sono tenuti a
partecipare agli incontri obbligatori con gli esperti di materia;
c) sono
tenuti a partecipare ai colloqui inerenti alla loro valutazione;
d) sono tenuti a
preparare, svolgere e assistere agli esami;
e) sono tenuti a
partecipare ai colloqui con i genitori o con gli allievi maggiorenni
organizzati dalla direzione di istituto e/o richiesti dagli interessati.
L'onere di insegnamento
del docente è quindi definito in proporzione alle ore-lezione prestate
settimanalmente, atteso che il tempo pieno corrisponde a 24 ore.
3. 3.1. La
ricorrente ha contestato la decisione con cui il Consiglio di Stato ha definito
il suo rapporto di impiego per l'anno scolastico 2018/2019 in 13/24 ore
settimanali - onere lavorativo su cui è calcolato il suo salario - pur esigendo
una prestazione effettiva superiore di due ore. 3.2. Dal canto suo, l'autorità di nomina ha difeso la propria decisione
appellandosi all'art. 55 cpv. 7 del regolamento delle scuole medie superiori secondo
cui l'insegnamento delle discipline greco e spagnolo in I classe e come opzione
specifica è offerto con un numero minimo di iscritti in I classe di 5 allievi
per il greco e di 15 allievi per lo spagnolo; se il numero degli iscritti è
inferiore al minimo, le direzioni di istituto hanno la facoltà di organizzare
gli insegnamenti facendo capo alla dotazione oraria dell'istituto, anche con un
numero di ore inferiore a quello indicato nel piano delle lezioni settimanali
per tutte le classi. Ha inoltre sostenuto che le classi che seguono l'opzione specifica spagnolo in
terza e quarta al liceo di __________ contano 3 ( recte 5),
rispettivamente 6 allievi. Essendo il carico di lavoro della ricorrente per
l'insegnamento di queste 8 ore settimanali minore rispetto a quello richiesto
in caso di classi numerose, si giustificherebbe di retribuire tale attività
soltanto per 3/4. 3.3. La citata norma regolamentare permette alle direzioni di istituto di
organizzare corsi di spagnolo anche per classi inferiori alla soglia minima di
15 allievi. Non stabilisce tuttavia la remunerazione spettante ai docenti
incaricati di impartire tali corsi. La stessa non costituisce, a non averne
dubbio, una valida base legale per definire l'onere lavorativo della ricorrente
diversamente da quanto previsto dalle normative applicabili che, come detto,
fissano lo stesso in funzione delle ore-lezione prestate. Gli impegni che i
docenti sono tenuti a osservare al di fuori delle lezioni non sono infatti
direttamente considerati nel calcolo della percentuale lavorativa (art. 5 cpv.
2 ROID). Nessun'altra normativa applicabile al caso di specie crea distinzioni
nella retribuzione dei docenti a dipendenza del numero di allievi. Per quanto
sia verosimile che un gruppo contenuto di alunni comporti un impegno minore per
la ricorrente nelle attività che è tenuta a svolgere al di fuori delle lezioni,
segnatamente la correzione di compiti e verifiche nonché i colloqui con i
genitori, tale criterio, con cui il Governo ha definito il suo onere
professionale, non è deducibile da alcuna base legale.
3.4. Non ci si può
inoltre esimere dal rilevare che, da quanto è possibile desumere dalle
frammentarie dichiarazioni del Governo al riguardo, tale parametro non sembra nemmeno
essere applicato in maniera uniforme laddove vi sono classi con meno di 15
allievi, ma (almeno per quanto attiene alla materia spagnolo) parrebbe
riservato al caso dell'insorgente, poiché l'unica a insegnare a gruppi di
massimo 6 allievi. Non è pertanto dato di sapere al di sotto di quale soglia il
Consiglio di Stato definisce l'onere lavorativo senza tenere conto di tutte le
ore-lezione effettivamente prestate. In ogni caso, l'eccezionalità della
situazione è determinata dalla scelta, senz'altro rispettabile, della direzione
dell'istituto di offrire l'insegnamento dello spagnolo malgrado l'assai scarsa
partecipazione, al fine di garantire percorsi di studi liceali differenziati.
Il fatto, addotto dall'autorità di nomina, che ciò generi costi supplementari,
non permette tuttavia di giustificare una remunerazione inferiore del docente. 3.5. Posto che la decisione governativa non è sorretta da alcuna base legale e
non può pertanto essere tutelata, non resta che adeguare la definizione
dell'onere lavorativo dell'insorgente alle ore effettivamente prestate durante
l'anno scolastico.
4. Visto quanto
precede, il ricorso va accolto e la decisione impugnata riformata nel senso che
il rapporto di impiego della ricorrente per l'anno scolastico 2018/2019 è
stabilito in 15/24 ore settimanali.
5. Dato
l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico dello Stato che è intervenuto a
difesa dei propri interessi patrimoniali, soccombendo (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Non si assegnano ripetibili all'insorgente che non le ha protestate (art. 49
cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso è accolto .
Di conseguenza la
decisione dell'11 luglio 2018 (n. 3434) del
Consiglio di Stato è
riformata nel senso che il rapporto di impiego
della ricorrente per
l'anno scolastico 2018/2019 è stabilito in
15/24 ore
settimanali.
2.  La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato. Alla ricorrente è
restituito l'anticipo versato. Non si assegnano ripetibili.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100), se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale
(art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia
costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 segg. LTF). Il valore di causa
è inferiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b
LTF).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera