Aggiornamento di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali
Decisione del 10.12.2018, TRAM
Incarto n. 90.2017.27
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 27 LPT
art. 57 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 19 maggio 2017 di
RI
  1
contro
la
  risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) con cui il Municipio del Comune di
  Bellinzona ha aggiornato la zona di pianificazione "Tutela beni
  culturali" adottata il 28 ottobre 2015;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è
proprietario del mapp. __________ di Bellinzona, situato in località San
Giovanni (via Visconti __________). Sul fondo, di complessivi 602 m 2 ,
sorge un edificio risalente al 1905, che ha subito un ampliamento (1956) e una
sopraelevazione (1978-1979).
B. a. Con
risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona
ha adottato una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla
pubblicazione della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i
cinque anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e
impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse
cantonale e locale e quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato
del centro storico (PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa
pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa
la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni
culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente
i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la
tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,
riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori
storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi
edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli
oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati. b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione
della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Sebbene questa
interessa, tra gli altri, il mapp. __________, RI 1 non l'ha impugnata.
C.  a. Con risoluzione del 1° marzo
2017 (n. 9177) il Municipio ha adottato un
aggiornamento della predetta misura a seguito delle indicazioni fornite dal
Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26 gennaio
2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela
dei beni culturali. In tale sede il Dipartimento aveva infatti espresso
l'intenzione di istituire una tutela d'interesse cantonale per l'intero
quartiere di San Giovanni. Il perimetro dell'originaria zona di pianificazione
è dunque stato esteso all'intero quartiere e, nel contempo, leggermente ridotto
verso ovest.
b. Raccolto il preavviso della Sezione, il Municipio ha disposto la
pubblicazione del predetto aggiornamento dal 18 aprile al 23 maggio
2017. La misura interessa anche il mapp. __________.
D.  Avverso il citato aggiornamento RI
1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando in via
principale l'esclusione del suo fondo dalla zona di pianificazione e, in via subordinata, di consentirgli la demolizione e la
ricostruzione dell'edificio che vi insiste. Pur dando atto del fatto che il suo
ricorso potrebbe risultare prematuro, in considerazione del fatto che
alcuni fondi sono stati estromessi dal provvedimento, egli chiede a titolo
prudenziale che venga espunto anche il suo, che ospita un edificio manifestamente
privo di pregi particolari. Chiede inoltre l'esperimento di un sopralluogo.
E.  a. Il Comune di Bellinzona e la
Sezione postulano in sede risposta la
reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto
necessario, nei seguenti considerandi.
b. In
sede replica e di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si
riconfermano nelle rispettive tesi e domande. Il ricorrente ribadisce in
particolare che, poiché alcuni fondi sono stati estromessi dalla misura, "()
in caso di mancato ricorso contro il provvedimento in oggetto, l'edificio di
cui al mappale RFD _____ di mia proprietà diventerebbe definitivamente protetto".
Ad ogni modo la loro estromissione, rispettivamente il mantenimento del suo
fondo in detta zona, sarebbe costitutivo di arbitrio.
F.  Il 31 ottobre 2018 il Tribunale ha
comunicato alle parti di aver acquisito agli atti l'esame preliminare dipartimentale
del 26 gennaio 2017 concernente la variante per la tutela dei beni culturali
nonché la scheda SIBC I940 ivi acclusa, relativa al quartiere di San Giovanni.
Delle osservazioni in merito prodotte dalle parti si dirà all'occorrenza dei
considerandi di diritto.
Considerato, in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
atti- va del ricorrente, proprietario di un fondo toccato dal provvedimento
contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1
LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, integrati dal
citato esame preliminare, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il
sopralluogo postulato dal ricorrente non appare invece idoneo a portare
ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
2.  2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,
l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori
esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa
rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art.
57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o
devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione
è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre
stabilire zone di pianificazione a salvaguardia
di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST). 2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch , in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016,
n. 26 ad art. 27 ; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006,
n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un
provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo
pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La
legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da
quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro
indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati
spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce
nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid.
2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento
si giustifichi in quanto tale.
3.  Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1-3 Cost.). 3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n.
98-102; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione
di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione ( Ruch ,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione
non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il
provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch , op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n. 457). 3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse
pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale
scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari ,
op. cit., n. 595-610).
4.  Ai fini del giudizio, occorre
rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100). 4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili
(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un
bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo
d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico,
architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico,
numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come
detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti
costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc. 4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica
l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I
secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte
di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge
riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg.
LBC). 4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC
l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica
del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone
infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.
27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio
sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua
proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei
beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC). 4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se
le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da
delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi
suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione
(cpv. 2).
5.  Il ricorrente ritiene anzitutto che
il suo edificio non presenti pregi particolari, escludendo quindi la
sussistenza dei requisiti per includerlo nel provvedimento.
5.1. Innanzitutto
dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di
preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse
storico, culturale o ambientale per la collettività. L'aggiornamento della
misura interessa il quartiere di San Giovanni ed è stato adottato il 1° marzo
2017 a seguito delle indicazioni fornite dal
Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26
gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela
dei beni culturali, poi adottata il 4 dicembre 2017 dal Legislativo comunale.
In tale sede il Dipartimento aveva infatti espresso a pag. 6-7 l'intenzione di
istituire una tutela d'interesse cantonale per l'intero quartiere in quanto
insediamento. All'esame preliminare era allegata la relativa scheda, che al
capitolo "Tutela ai sensi della LBC", pag. 2, prevede in particolare
quanto segue:
Tutela: Si propone di istituire la tutela quale
bene culturale d'interesse cantonale del Quartiere di San Giovanni a Bellinzona
() ai sensi della LBC, nella sua globalità e in tutte le sue componenti,
edifici, giardini e recinzioni comprese. In particolare, la tutela vuole
garantire la conservazione dei prospetti esterni dei singoli edifici
(tinteggiature, serramenti), dei manufatti che definiscono gli spazi attorno
agli edifici, come pure la sostanza monumentale riconosciuta ed essenziale dei
singoli edifici protetti. ()
Il Municipio ha dunque esteso il perimetro
dell'originaria zona di pianificazione
all'intero quartiere, riducendolo, nel contempo, verso ovest. La scheda
originaria che accompagna la misura è stata attualizzata di conseguenza. Il
contestato aggiornamento, adottato al termine dei lavori preparatori relativi
alla revisione, mira dunque a evitare che il quartiere selezionato possa nel
frattempo venir irrimediabilmente compromesso.
5.2. Sulla scorta di
queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla
pianificazione nella direzione indicata dal Dipartimento appare
sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto
dell'interesse pubblico, l'adozione dell'aggiornamento in oggetto. Nulla mutano
al riguardo le considerazioni espresse dal
ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe (più)
ai requisiti appena descritti, viste le trasformazioni subite nel corso degli
anni. Con questa argomentazione egli misconosce lo scopo del provvedimento stesso,
che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si
giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque in realtà
prematura e rivolta alla pianificazione in fieri . Precoce a questo
stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe
tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente
la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14 del
27 ottobre 2014 consid. 5.2, 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2).
6.  Il ricorrente sostiene poi che la
misura sia costitutiva di disparità di trattamento per il fatto che "()
quattro mappali inclusi nella zona, in particolare quello portante il n. __________
ubicato sulla stessa via e a pochi metri dal suo, sono già ora esclusi dalla
tutela". Ora, secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio
dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata
nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza con il
divieto dell'arbitrio (DTF 131 I 1 consid. 4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346
consid. 6). Il ricorrente non dimostra affatto che il provvedimento osteggiato
sia non solo opinabile, ma addirittura manifestamente insostenibile. Ad ogni
modo la sua tesi si rivela destituita di ogni fondamento. Infatti, salvo la leggera riduzione verso ovest,
l'aggiornamento ha esteso il perimetro dell'originaria zona di pianificazione
all'intero quartiere di San Giovanni, includendovi un numero superiore
di edifici (circa 35), fra cui quello al mapp. __________, in precedenza
escluso.
7.  In esito alle considerazioni che
precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la
soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm) .
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di giustizia di
complessivi fr. 1'000.- è posta a carico del ricorrente, al quale va retrocesso
l'importo di fr. 500.- versato in eccesso quale anticipo spese.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge
sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            La vicecancelliera