Delibera opere da pittore. Valutazione dell'organizzazione del cantiere. Offerta incompleta
Decisione del 09.01.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.490
OFFERTA
art. 13 let. f CIAP
art. 16 cpv. 1 CIAP
art. 10 cpv. 2 let. k RLCPUBB
art. 53 cpv. 1 RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Paola
  Passucci
statuendo
sul ricorso del 7 ottobre 2019 della
RI
  1
patrocinata
  da:
contro
la decisione del 25 settembre 2019 del consiglio di fondazione
  della Fondazione CO 2, che in esito al concorso per l'aggiudicazione delle
  opere da pittore interne occorrenti alla costruzione del Nuovo Centro
  Polivalente per anziani a __________ ha deliberato la commessa alla CO 1;
ritenuto, in
fatto
A. Il 21 giugno 2019 la Fondazione CO 2, ha indetto un pubblico concorso,
retto dal concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre
1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 730.500) e impostato secondo la procedura libera,
per aggiudicare le opere da pittore interne occorrenti alla costruzione del
Nuovo Centro Polivalente per anziani a __________ (FU n. __________ pag. __________). Il bando di concorso pubblicato sul sito www.simap.ch
preannunciava i seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1.
Economicità-Prezzo                                            50% 2. Referenze ed esperienze                                   20% 3. Organizzazione del cantiere                               15% 4. Attendibilità dei prezzi                                          15%
Con riferimento al criterio (3) dell' organizzazione del cantiere la
cifra 4.5 indicava che l'offerente era chiamato a dimostrare di aver
pienamente compreso i compiti richiesti dal mandato in oggetto sia dal punto di
vista qualitativo, quantitativo e di tempistica e a dimostrare di possedere le
capacità tecniche e logistiche necessarie per svolgere questo mandato e che
era richiesta una relazione tecnica sviluppata secondo i temi indicati nella
documentazione d'appalto, comprensivo di programma lavori con il diagramma
della manodopera e le fasi di lavoro. Le disposizioni particolari di gara
(pos. 224.410 CPN 102) puntualizzavano in particolare che la relazione tecnica
doveva essere strutturata in tre capitoli (A. Organigramma nominativo delle
persone coinvolte nell'opera, il loro mansionario e relative qualifiche
professionali; B. Organizzazione del cantiere prevista dall'offerente al fine
di garantire le esigenze del committente in materia di qualità, costi, tempi e
sicurezza; C. Programma lavori) e precisava, per ciascuno di essi, quali
aspetti avrebbero dovuto essere affrontati. Dalla pos. 224.410 era infine
deducibile lo schema per l'assegnazione delle note (da 1 a 6). L' attendibilità dei prezzi (criterio 4) sarebbe stata valutata applicando la nota formula matematica coniata dal
Centro cantonale di consulenza LCPubb (cfr. la pos. 224.510 CPN
102). Il bando (cifra 4.7) informava circa
la possibilità di interporre ricorso contro gli atti di gara dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla loro messa a disposizione .
Nessuno li ha tuttavia impugnati.
B. Entro il termine utile sono giunte al committente 8 offerte, per valori
compresi tra fr. 95'746.80 e fr. 140'409.15. Escluse tre offerte e valutate
quelle restanti in base ai criteri d'aggiudicazione ed ai fattori di
ponderazione preannunciati, il consulente del committente ha allestito la
graduatoria, che per quanto qui interessa si presenta come segue:
RI 1
CO 1
omissis
Prezzo
6.00
300.00
4.78
238.99
Referenze
6.00
120.00
6.00
120.00
Organizzazione
3.00
45.00
6.00
90.00
Attendibilità prezzo
2.59
38.83
6.00
90.00
Totale
503.83
538.99
Graduatoria
4
1
Preso atto
dell'esito della valutazione , il 25 settembre 2019 l'ente banditore ha
risolto di assegnare la commessa alla CO 1, prima classificata con 538.99 punti.
C. Contro la
predetta decisione è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo la RI
1, quarta classificata con 503.83 punti, sostenendo di meritare
l'aggiudicazione. A mente sua, il committente sarebbe incorso in errore nella valutazione del
criterio riferito all'attendibilità dei prezzi (criterio 4). Avendo attribuito
al prezzo come tale la nota 6, l'ente banditore non aveva motivo per non
ritenerlo attendibile. Insostenibile, considerate le importanti referenze
indicate, sarebbe pure la valutazione dell'organizzazione (criterio 3). Del
resto, non risulta che nell'offerta andava menzionata l'organizzazione del
cantiere e il programma lavori. Anche la nota per questo criterio di
aggiudicazione andrebbe rivista, ciò che condurrebbe l'insorgente a primeggiare
la classifica.
D. a. All'accoglimento
del gravame si è opposto il committente, il quale ha difeso il modus operandi
applicato per valutare i controversi criteri dell'organizzazione e
dell'attendibilità dei prezzi. In particolare, ha rilevato che le indicazioni
del bando (cfr. cifra 4.5, Valutazione del CA-3: Organizzazione)
preannunciavano in modo evidente che per quanto concerne l'organizzazione era
richiesta una relazione tecnica sviluppata secondo i temi indicati nella documentazione
d'appalto, comprensiva di programma lavori con il diagramma della mano d'opera
e le fasi di lavoro ed osservato che dalla pos. 224.410 CPN 102 emergeva in
modo altrettanto chiaro come strutturare la relazione tecnica e quali precise
indicazioni (A. Organigramma; B. Organizzazione del cantiere; C. Programma
lavori) essa avrebbe dovuto contenere. La nota 3.00 assegnata all'insorgente
per questo criterio appare pertanto giustificata, ritenuto che la RI 1 nella
lista degli allegati del 29 luglio 2019 indica solo l'organigramma con riferimento
alla posizione 224.410, A, e tralascia completamente le posizioni B e C
previste e richieste . Corretto, ha proseguito l'ente banditore, è anche il
punteggio relativo all'attendibilità
dei prezzi, risultante dall'applicazione della formula matematica indicata alla pos. 224.510 del
capitolato. b. Anche l'aggiudicataria ha postulato la reiezione del gravame con motivazioni
sostanzialmente analoghe a quelle addotte dalla stazione appaltante. c. L'Ufficio di vigilanza sulle commesse pubbliche è invece rimasto silente.
E. Con la replica
la ricorrente ha riaffermato le proprie tesi, osservando in aggiunta che per
non cadere in un formalismo eccessivo, come in concreto, l'ente appaltante,
qualora avesse ritenuto insufficienti le informazioni concernenti
l'organizzazione, avrebbe dovuto sollecitare all'offerente precisazioni in
merito e che gli argomenti sostenuti in merito all'attendibilità del prezzo
sono del tutto infondati.
F. Con la
duplica il committente ha ribadito il principio secondo cui al momento della loro apertura le
offerte devono risultare complete , corrette, nonché compilate nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando
di concorso e della relativa documentazione di gara e che unica eccezione a questo
principio è la facoltà per il committente di richiedere la produzione (dopo la
scadenza del termine per la presentazione delle offerte ) dei
documenti di cui all'art. 39 del
regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del
concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP;
RL 730.110) . Per il resto, si è riconfermato nelle argomentazioni e
domande di giudizio formulate in precedenza.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1
CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone
Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 6 febbraio
1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 730.510). In quanto partecipante al concorso
la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'assegnazione della
commessa ad un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis lett. e CIAP e 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Il gravame, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è pertanto ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto
dal committente e la documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte
bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente cognizione di causa.
2. 2.1. Giusta l'art. 13 lett. f CIAP, le disposizioni cantonali
di esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione che
garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa.
Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP indica
quali possibili criteri di aggiudicazione il termine, la qualità, il prezzo,
l'economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della
prestazione, l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico.
L'art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP prescrive invece che i documenti di gara
devono contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di
importanza, con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di
valutazione. L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal
principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione,
scelti in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono
essere indicati già in sede di pubblicazione del
bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro
all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la
predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa,
la libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo
parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata
scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della
preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di
principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per
valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la
più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di
aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il
principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri
assieme ai fattori di ponderazione intende invece salvaguardare. Il committente
non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di
valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una
scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi
sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le
offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e fornitegli
dai concorrenti. Questa regola vale tanto per i concorsi a procedura libera,
quanto per le gare ad invito e si applica a tutti i criteri di aggiudicazione (STA
52.2017.568 del 25 settembre 2018 consid. 6 e rinvii). 2.2. In concreto, il committente ha
preannunciato in modo dettagliato il metodo e/o le formule che avrebbe
utilizzato per valutare ogni singolo criterio di aggiudicazione (cfr. pos.
224.200 e segg. delle disposizioni particolari CPN 102). H a quindi rispettato appieno l'obbligo sancito dagli art. 13
lett. f CIAP e 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP. Sotto questo aspetto la
decisione impugnata non presta il fianco a critiche, tanto più che nessuna
ditta ha impugnato le regole della gara, che sono quindi divenute vincolanti
tanto per le partecipanti alla procedura, quanto per l'ente banditore, che deve
rispettarle per non incorrere in una violazione del diritto sotto il profilo
della parità di trattamento e del principio della trasparenza.
3. 3.1. Resta nondimeno da esaminare
l'operato della stazione appaltante sotto il
profilo delle valutazioni concretamente esperite e delle motivazioni addotte
per giustificare la nota (3.00) attribuita alla ricorrente nel controverso
criterio 3. 3.2. In materia di commesse pubbliche il ricorso al Tribunale can tonale
amministrativo è proponibile contro la violazione del diritto, compreso l'abuso
e l'eccesso del potere di apprezzamento, e l'accertamento errato o incompleto
di fatti giuridicamente rilevanti (cfr. art. 16 cpv. 1 CIAP). Il controllo
dell'apprezzamento da parte di questo Tribunale non è quindi illimitato, ma
circoscritto alla verifica che l'autorità decidente non abbia travalicato i
limiti del potere discrezionale riservatole
dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto.
L'autorità di ricorso deve in particolare evitare di sostituire il
proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, limitandosi a
censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del
diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi,
quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare
insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su
considerazioni estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del
diritto, segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o alla
proporzionalità (cfr. DTF 104 Ia 206; RDAT I-1994 n. 34; STA 52.2018.304 del 19
ottobre 2018 consid. 2 e rinvii ; Marco Borghi / Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n.
2d ad art. 61; Adelio Scolari , Diritto amministrativo, parte
generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 segg.).
3.3. Organizzazione del
cantiere 3.3.1. Per quanto concerne il criterio riferito
all' organizzazione del cantiere , il capitolato d'appalto, alla pos.
224.410 CPN 102, enunciava quanto segue:
L'offerente
è chiamato a dimostrare di aver pienamente compreso i compiti richiesti dal
mandato in oggetto sia dal punto di vista qualitativo, quantitativo e di
tempistica. Egli è tenuto a dimostrare di possedere le capacità tecniche e logistiche
necessarie per svolgere questo mandato. La relazione tecnica (max 10 pagine formato A4) deve essere strutturata in
questo modo:
A. Organigramma
nominativo delle persone coinvolte nell'opera, il loro mansionario e relative
qualifiche professionali:
1. Responsabile
della ditta o del consorzio
2. Responsabile
del cantiere
3. Responsabile
dell'ufficio tecnico della ditta o del consorzio
4. Tecnico di
officina e operai preposti alla preparazione del materiale in officina
5. Operai
preposti alla posa in cantiere
B. Organizzazione
del cantiere prevista dall'offerente al fine di garantire le esigenze del
committente in materia di qualità, costi tempi e sicurezza:
1. Indicare se
la ditta o il consorzio ha un proprio ufficio tecnico
2. Elenco delle
parti d'opera acquistate da terzi e quelle lavorate presso l'offerente
3. Elenco delle
attrezzature e dei macchinari di lavorazione, dell'officina della ditta o del
consorzio
4. Eventuali
certificazioni ISO
5. Altre
informazioni a discrezione dell'offerente relative al sottocriterio
C. Programma
lavori: Allestire un programma lavori attendibile comprendente il diagramma della
manodopera e indicative fasi di lavoro. Come fasi di lavoro sono da ritenere:
1. Rilievo
misure, piani d'officina, lista pezzi
2. Ordinazione
materiale
3. Preparazione
materiale in officina
4. Posa delle
parti d'opera (la ditta deve indicare nel programma lavori il numero di operai
preposti alla posa delle parti d'opera tenendo in considerazione il
quantitativo e le tempistiche)
5. Collaudo
Il programma
deve essere allestito in modo indipendente dall'inizio lavori previsto, sono
quindi da tralasciare festività e ferie imposte. Faranno stato unicamente i
giorni lavorativi indicati.
Sono
attribuite note intere secondo la seguente descrizione:
6 =  Molto valido / con valore superiore a quanto auspicato e
decisamente sopra la media delle altre offerte
5 =  Valido / il contenuto risponde alle aspettative e fornisce
indicazioni superiori alla media delle altre offerte
4 =  Sufficiente / raggiunge gli obiettivi minimi richiesti
auspicati
3 =  Carente / non raggiunge gli obiettivi richiesti
2 =  Nettamente insufficiente
1 =  Senza valore, non preso in considerazione
Da questa prescrizione emerge in modo chiaro che determinante ai fini della
valutazione del criterio in questione era la relazione tecnica. 3.3.2. Nell'evenienza concreta, alla sua offerta la RI 1 ha allegato il
documento Organigramma aziendale (come da pos. 224.410, A) , nel quale ha
sostanzialmente fornito indicazioni sull'organigramma nominativo delle persone coinvolte nell'opera e il loro mansionario. Come
rettamente sostenuto dalla deliberataria e dalla stazione appaltante
(quest'ultima richiamandosi al rapporto di valutazione del 2 settembre 2019 del
suo consulente), nell'atto in questione non vi è tuttavia alcun riferimento
agli altri temi (organizzazione del cantiere e programma lavori) che, secondo
quanto figura alla posizione 224.410 CPN 102 punti B e C, avrebbero (invece)
dovuto essere trattati. Stando così le cose, la decisione della committenza di
valutare come carente , poiché non raggiunge gli obiettivi richiesti ,
l'organizzazione della ricorrente, non presta il fianco a critiche di sorta.
Inutilmente quest'ultima si avventura nell'affermare che non (le) risulta che, nell'offerta, andava menzionata l'organizzazione del cantiere e il
programma lavori , nel vano tentativo di contestare la nota (3.00) che le è
stata attribuita . Come visto (cfr. supra, consid. 3.3.1 e cifra
4.5 del bando), l'e nte banditore h a fissato inequivocabilmente i diversi aspetti che dovevano
essere affrontati nella relazione tecnica e che avrebbero contribuito alla
determinazione del punteggio per questo criterio. Ancor meno, in
replica, può seriamente sostenere che l'ente appaltante, qualora avesse
ritenuto insufficienti le informazioni concernenti l'organizzazione, avrebbe
dovuto sollecitare all'offerente precisazioni in merito. Per principio,
infatti, dopo la scadenza del termine per l'inoltro, le offerte non possono più
essere rettificate e/o completate (RtiD I-2012 n. 17; STA 52.2019.222 del 24
ottobre 2019 consid. 3.1, 52.2017.373 del 26 febbraio 2018 consid. 3.2) e la
facoltà del committente di chiedere ai concorrenti spiegazioni e delucidazioni
sul contenuto dell'offerta va comunque riservata a chiarire aspetti
dell'offerta e non può invece condurre - come vorrebbe la ricorrente - a una
modifica della stessa ( Etienne Poltier ,
Droit des marchés publics, Berna 2014, n. 354; Peter
Galli/André Moser/Elisabeth Lang/Marc Steiner, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrecht, III ed., Zurigo 2013, n. 710 segg.). Sia detto per
completezza che l 'ente banditore non
era neppure tenuto ad assegnare all'insorgente un termine perentorio per
rimediare al difetto ravvisato . L' operazione di sanatoria prevista alla pos. 252.210 CPN 102 era infatti
ammissibile unicamente per supplire alla mancata produzione di documenti ben
precisi, attestanti fatti oggettivi già esistenti al momento dell'inoltro
dell'offerta (cfr., in questo senso, la STA 52.2012.48 del 30 marzo 2012
consid. 4.1). Non poteva di sicuro essere svolta per completare quella
presentata dalla ricorrente, carente in uno dei punti essenziali legati al
criterio di aggiudicazione 3. A fronte di queste mancanze, affatto
secondarie, il committente avrebbe addirittura dovuto escludere la sua offerta,
siccome incompleta (art. 40 cpv. 1 RLCPubb/CIAP). Non occorre pertanto
esaminare l'altra censura rivolta contro l'operato della stazione appaltante
sotto il profilo della valutazione concretamente esperita per giustificare la
nota (2.59) attribuitale in tema di attendibilità dei prezzi , sollevata
invero senza particolare motivazione, siccome l'insorgente non potrebbe in
alcun caso ottenere la commessa. Non si può infatti ammettere che i lavori
vengano aggiudicati ad un concorrente che ha presentato un'offerta non conforme
alle prescrizioni di gara, senza con ciò violare, oltre che il principio di
legalità, quello della parità di trattamento.
4. Visto
quanto precede il ricorso deve essere respinto.
5. L'emanazione
della presente decisione rende superflua l'evasione della domanda cautelare
tendente alla concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
6. La tassa
di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47
cpv. 1 LPAmm). Essa rifonderà inoltre all'aggiudicataria e alla stazione
appaltante, patrocinate da un legale, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di
giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico.
Essa rifonderà inoltre alla deliberataria e al committente fr. 1'000.- ciascuno
a titolo di ripetibili.
3. Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4. Intimazione a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera