Dipendente cantonale. Promozione da tassatore II a tassatore I secondo la nuova legge sugli stipendi
Decisione del 09.07.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.359
STIPENDIO
art. 15 LSTIP 2017
art. 54 RDST 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
segretaria:
Jennifer
  Triulzi
statuendo
sul ricorso dell'8 agosto 2018 di
RI
  1
contro
la
  decisione del 4 luglio 2018 (n. 3162) del Consiglio di Stato che gli ha
  negato la promozione da tassatore II a tassatore I;
ritenuto, in
fatto
A.  RI 1 è stato assunto alle dipendenze
dello Stato del Cantone Ticino il 1° marzo 2016 quale tassatore II all'Ufficio
circondariale di tassazione di __________ ed è stato iscritto in classe 18 al
minimo secondo il sistema salariale e la classificazione delle funzioni in
vigore a quel momento. Dal 1° gennaio 2017 ha ottenuto un avanzamento nella
classe 19.
B.  A seguito delle importanti
modifiche apportate al sistema retributivo dei dipendenti dello Stato dal
legislatore cantonale a partire dal 1° gennaio 2018, con scritto del 12 ottobre
2017 la Sezione delle risorse umane (SRU) ha informato
RI 1 che l'anno successivo sarebbe stato agganciato nella funzione di tassatore
II in classe 3 con 5 aumenti. Facendo uso della facoltà di presentare osservazioni,
il dipendente, senza avanzare pretese particolari, ha chiesto delucidazioni in
merito al riconoscimento di aumenti e avanzamenti con il passaggio al nuovo
sistema salariale.
C.  Con scritto del 29 novembre 2017 la
SRU ha comunicato a RI 1che il Consiglio di Stato con risoluzione del 22 novembre
2017 aveva confermato la nuova funzione e la nuova classificazione così come
prospettatogli in precedenza. La decisione è cresciuta in giudicato
incontestata.
D.  Il 6 dicembre 2017 il funzionario
dirigente  B______ ha preavvisato positivamente la promozione di RI 1 a partire
dal 1° gennaio 2018 a tassatore I, con l'attribuzione della classe di stipendio
5 con 1 aumento.
E.  Dopo uno scambio di corrispondenza
tra le parti, di cui si dirà ove necessario nel prosieguo, su richiesta di RI 1
il 4 luglio 2018 il Consiglio di Stato ha negato la promozione richiesta.
F.  Contro la predetta decisione
governativa, RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo. Ha
chiesto che venga dato seguito alla proposta di promozione del funzionario dirigente,
con l'emanazione di una decisione corretta, e che gli sia concessa la
promozione a tassatore I dal 1° gennaio 2018, con l'attribuzione dell'aumento
corrispondente alla nuova classe di stipendio e interessi di ritardo. Ripercorsi i fatti principali, il ricorrente ritiene di adempiere tutti i
requisiti per la promozione a tassatore I secondo quanto prescritto dall'art. 3
del regolamento concernente le promozioni per la Divisione delle contribuzioni
del 12 dicembre 2017 (Regolamento DDC; RL 173.150). Ribadisce che le mansioni
quotidiane del tassatore II e I sono praticamente identiche, sia per tipo di
lavoro che per il livello di difficoltà e contesta la procedura di promozione
dei collaboratori dell'Ufficio di tassazione di __________, laddove solo tre
tassatori II dei sette lì attivi hanno conseguito un avanzamento di carriera,
mentre gli altri sono stati bloccati solo perché le proposte di promozione
sarebbero state troppe. Osserva infine che la scarsa esperienza che il
Consiglio di Stato gli rimprovera non permette ancora di concludere che egli
non adempia tutti i requisiti richiesti per la promozione. Tanto più che in due
anni egli è già stato attivo anche in altri uffici (imposta preventiva e
computo globale d'imposta). Egli chiede pure l'assistenza giudiziaria, viste le
sue condizioni finanziarie che non gli lascerebbero grandi disponibilità,
dovendo versare anche gli alimenti per il figlio.
G.  All'accoglimento dell'impugnativa
si è opposto il Consiglio di Stato che ha ribadito la correttezza della
decisione di non promuovere il ricorrente. Ha ricordato che le promozioni non
sono un diritto del dipendente. Il funzionario dirigente trasmette attraverso
la Divisione delle contribuzioni le proposte di promozione alla Sezione delle
risorse umane che le valuta nel loro complesso e secondo tutti i criteri
applicabili prima di inoltrarle all'autorità di nomina. Quest'ultima non è
tenuta ad accettare acriticamente le proposte che le giungono ma deve
ponderarle singolarmente. In concreto il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto
di non poter dar seguito alla richiesta di promozione del ricorrente in quanto
prematura, ritenuta la sua breve attività al servizio che lo occupa.
H.  a. In replica il ricorrente ha affinato
la propria tesi e contrastato le argomentazioni opposte. In particolare, il
ricorrente ha sollevato una violazione del principio della parità di
trattamento poiché, come già rilevato nel ricorso, solo alcuni collaboratori
sono stati promossi all'Ufficio di __________, mentre a __________ vi sarebbe
un collega tassatore II, __________, con un identico percorso professionale e
salariale, che sarebbe stato promosso a tassatore I a partire dal 1° gennaio
2018. Questa disparità sarebbe la conseguenza del contingente di promozioni
imposto dalla DDC. Delle altre considerazioni si riferirà, nella misura in cui
sarà necessario, nei considerandi in diritto. b. Il Consiglio di Stato in duplica si è limitato a ribadire le sue precedenti
allegazioni senza apportare alcun nuovo elemento o argomento.
I.  Ai fini istruttori il giudice
delegato ha richiamato dalla Sezione delle risorse umane la proposta di
promozione del funzionario dirigente  B__________. Il ricorrente non ha fatto
uso della facoltà concessagli di prendere posizione in merito.
Considerato, in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale è
data dall'art. 40 cpv. 1 della legge
sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 ( LStip ; RL 173.300) in combinazione con
l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dal
documento richiamato in corso di istruttoria, sul quale il ricorrente ha potuto
esprimersi (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.  2.1. L'11 aprile 2016 il Governo
ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale della
vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con
quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo
la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad
aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. In particolare,
sulla base di una valutazione analitica delle funzioni, il loro numero è stato
ridotto e, di principio, ad ogni funzione è stata fatta corrispondere una sola
classe di stipendio. 2.2. La nuova LStip è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed
è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 , con abrogazione della precedente.
Secondo l'art. 2 cpv. 1 LStip l'elenco delle funzioni e la relativa
classificazione dei dipendenti dello Stato sono stabiliti dall'esecutivo
cantonale. Richiamata quest'ultima disposizione, il
Governo ha emanato il nuovo regolamento concernente le funzioni e le
classificazioni dei dipendenti dello Stato del 10 luglio 2012 (RClass; RL 173.310), il quale distingue i dipendenti per funzione, separandoli in distinti
capitoli per ciascun Dipartimento al quale appartengono. A ciascuna fun zione è attribuita di massima una classe di
organico esattamente definita. Dal canto suo l'art. 4 LStip stabilisce
le classi di stipendio dei dipendenti cantonali, fissando lo stipendio minimo e
quello massimo e definendo gli aumenti annui di ogni singola classe. 2.3. L'art. 15 LStip definisce la nozione di promozione che consiste nel
passaggio individuale da una funzione ad un'altra di grado superiore (cpv. 1).
Può avvenire, soggiunge il cpv. 2, a seguito di occupazione di una funzione
superiore resasi vacante (lett. a) oppure a seguito di mutamento significativo
dei compiti, sostanziato mediante una nuova valutazione analitica della
funzione (lett. b). L'art. 54 del regolamento dei dipendenti dello Stato
dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110) precisa questi principi, disponendo inoltre
che le rivalutazioni individuali sono proposte dal funzionario dirigente,
mentre le promozioni di carriera possono avvenire su proposta della Sezione
delle risorse umane per i funzionari (cpv. 2). Le condizioni di promozione
della DDC sono stabilite nell'apposito regolamento, che il Consiglio di Stato
ha emanato il 12 dicembre 2017 (art. 54 cpv. 7 RDSt). Secondo l'art. 3 cpv. 1 Regolamento
DDC, il passaggio alla funzione di tassatore I in classe 5 avviene quando il tassatore
II ha raggiunto almeno 4 aumenti in classe 3 e a condizione che:
a)   il tassatore/trice II o l'esattore/trice II abbia
superato positivamente il corso di legislazione fiscale - che comprende tutti i
corsi base organizzati dalla Divisione - rispettivamente non siano emerse delle
lacune nel contesto della completazione della formazione presso l'Ufficio di
attribuzione. Qualora il corso non sia organizzato per un periodo superiore ai
18 mesi, il funzionario dirigente potrà valutare la promozione sulla base dell'esperienza
acquisita dal collaboratore;
b)   nell'ultima valutazione periodica delle
prestazioni e del comportamento abbia conseguito al minimo la valutazione complessiva
«adeguato» (livello C);
c)   il collaboratore abbia assunto o assumerà il ruolo
previsto dalla funzione superiore in base alla relativa descrizione della
funzione che indica le responsabilità accresciute aggiunte.
2.4. Le valutazioni preliminari operate dai funzionari
incaricati di vagliare preventivamente la bontà di una promozione non vincolano
evidentemente l'autorità di nomina. Una diversa conclusione, che attribuisse al
preavviso una valenza maggiore di quella di semplice atto preparatorio, non
entra in considerazione, poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di competenze
che spettano esclusivamente al Governo quale autorità di nomina. Tuttavia, nella
misura in cui quest'ultimo intendesse scostarsene, raccolte eventuali ulteriori
informazioni che necessitassero per valutare compiutamente la situazione del
collaboratore, non potrà comunque prescindere dall'applicazione dei criteri di
cui si è esso stesso dotato e, laddove gli è riservato un margine di
apprezzamento nelle valutazioni, dall'esprimere un giudizio motivato, oggettivo
e pertinente, scevro da considerazioni estranee e rispettoso dei principi
fondamentali del diritto, segnatamente di quelli riconducibili al divieto di
arbitrio, alla parità di trattamento e alla proporzionalità.
3.  3.1. Nel caso concreto le parti
non hanno obiezioni riguardo al fatto che il ricorrente potrebbe teoricamente
beneficiare della promozione a tassatore I per avere già conseguito il corso di
legislazione fiscale ed essere al beneficio della classe 3 con almeno 4
aumenti. Riguardo alle altre condizioni di promozione (art. 3 cpv. 1 lett. b e
c Regolamento DDC) si osserva quanto segue.
3.2. Il 6 dicembre 2017  B__________
ha sottoscritto la proposta di promozione del ricorrente con la seguente
motivazione: Secondo la tabella degli agganci il sig. RI 1
sarà in classe 3 con 5 aumenti pertanto la condizione indicata nel Regolamento
concernenti le promozioni della DDC è data. Si segnala inoltre che ha assunto i
compiti specifici della funzione di tassatore I ed infine che ha dimostrato di
raggiungere gli obbiettivi quantitativi e qualitativi richiesti per il suo
avanzamento.
Senza dissentire dal contenuto di questa valutazione, il
Governo, basandosi sull'opinione contraria della direzione della DDC, della
quale non vi è alcuna traccia nell'incarto e invero senza sapere a che titolo è
stata interpellata, ha negato la promozione dell'insorgente, appellandosi alla
sua breve attività , iniziata solo il 1° marzo 2016 (cfr. risoluzione
impugnata, pag. 1 in fondo). Con la risposta al ricorso ha inoltre precisato
che le promozioni non costituiscono un diritto del dipendente. Le proposte
formulate dai funzionari dirigenti sono valutate dal Governo che non è tenuto a
recepirle acriticamente ma le pondera singolarmente. Nel caso che ci occupa ha
quindi ritenuto prematura la promozione del ricorrente. 3.3. La conclusione alla quale si giunge nella decisione impugnata non può
essere seguita. Con l'autorità cantonale si può certo convenire che di
principio non vi è un diritto alla promozione, né che questa è un automatismo
come lo è ad esempio l'aumento di stipendio annuale giusta l'art. 12 RDSt
(salvo il caso eccezionale di mancata concessione per inadempienza). Tuttavia, nella
misura in cui il collaboratore adempie tutti i requisiti di promozione fissati nel
Regolamento DDC proprio dal Governo, non si vede come la medesima possa essere
rifiutata senza cadere nell'arbitrio e nell'abuso del potere di apprezzamento. In
concreto, come emerge dalla proposta del funzionario dirigente del 6 dicembre
2017 sopra riportata, il ricorrente è stato valutato dal suo funzionario
dirigente in merito alle prestazioni fornite ( "ha dimostrato di
raggiungere gli obbiettivi quantitativi e qualitativi richiesti per il suo
avanzamento" ), che si possono ritenere equivalenti almeno al livello C
( Adeguato ) così come indicato all'art. 3 cpv. 1 lett. b Regolamento DDC.
Il fatto che il funzionario dirigente non si sia espresso esplicitamente nei
termini di livelli richiesti da questa norma non invalida il suo giudizio. Ciò
è semplicemente dovuto al fatto che la nuova Direttiva del Consiglio di Stato
sulla valuta-zione periodica degli impiegati del 13 settembre 2017, che ha
introdotto i livelli A (ottimo), B (buono), C (adeguato) e D (insufficiente) ai
quali fa riferimento la norma, è entrata in vigore posteriormente alla
valutazione eseguita. D'altronde, l'autorità di nomina a questo proposito non
spende una parola per sostenere il contrario, così come non avanza alcuna considerazione
negativa riguardo al comportamento del ricorrente. Nei confronti di
quest'ultimo è inoltre stato emesso un giudizio anche in merito alla sua capacità
di assumere i compiti specifici della funzione superiore (art. 3 cpv. 1 lett. c
Regolamento DDC; " ha assunto i compiti specifici della funzione di
tassatore I" ). Anche a questo proposito l'autorità di nomina nulla ha
eccepito. Pertanto, occorre concludere che il ricorrente adempie a tutte le
condizioni elencate all'art. 3 cpv. 1 Regolamento DDC, per cui non vi è motivo
per negargli il passaggio alla funzione di tassatore I. D'altronde, il solo argomento
contrario addotto nella decisione impugnata, secondo cui l'insorgente non
avrebbe acquisito sufficiente esperienza per essere promosso, visto che svolge
la funzione di tassatore II solo dal 1° marzo 2016, non basta per ribaltare
questa conclusione. In realtà il Governo, facendo leva su questo motivo, introduce
un requisito supplementare all'unico fine di porre un limite al numero di collaboratori
che, in applicazione dei criteri di cui all'art. 3 cpv. 1 Regolamento DDC, sarebbero
nella posizione di passare alla funzione superiore, comportando così un eccesso
di promozioni. Questi intenti emergono con evidenza dalla documentazione
allegata con il ricorso (cfr. scambio di email tra funzionari della DDC, doc.
4). Tale modo di procedere non può essere tutelato poiché sfocia in un chiaro
abuso del potere di apprezzamento ed è passibile di creare insostenibili
disparità di trattamento, come tra l'altro rettamente rilevato dal ricorrente. Aspetto,
quest'ultimo, che è del resto passato sotto completo silenzio da parte
dell'autorità cantonale, che in questa sede ha evitato di confrontarsi con le
precise e dettagliate allegazioni ricorsuali in merito alla situazione di altri
colleghi che, in analoga posizione, hanno beneficiato della promozione già a
partire dal 1° gennaio 2018. 3.4. Ma quand'anche si volesse nella denegata
ipotesi accreditare la tesi del Consiglio di Stato di potersi basare sulla breve esperienza per negare la promozione del
collaboratore, va os-servato che dalla descrizione della posizione del
tassatore I (doc. 15 del ricorrente) risulta, sotto il titolo A -
Formazione ed esperienza professionale - che la funzione di tassatore I
richiede un'esperienza professionale precedente nel settore pubblico o
privato , la cui durata deve essere compresa da 1 fino a 3 anni . Ora,
il ricorrente vanta un'esperienza nel medesimo settore di 1 anno e 9 mesi. In
assenza di elementi negativi che l'autorità di nomina non ha saputo portare
bensì, al contrario, in forza della valutazione positiva del funzionario
dirigente, sia da un punto di vista delle prestazioni svolte nella precedente
funzione (tassatore II), sia da un punto di vista della capacità di assunzione
dei compiti che la nuova funzione (tassatore I) richiede, a maggior ragione non
si giustifica di bloccare, per quel motivo, la promozione del ricorrente.
4.  4.1. Visto quanto precede, la
decisione impugnata è annullata e al
ricorrente è riconosciuta la promozione a tassatore I dal 1° gennaio 2018. Il
Consiglio di Stato provvederà a determinare l'esatta posizione del ricorrente nella
classe 5 della pianta organica dei dipendenti in applicazione dell'art. 2 cpv.
3 Regolamento DDC, riconoscendogli la differenza di stipendio arretrato, comprensiva di interessi del 5% sui singoli importi a decorrere dalla data in cui avrebbero
dovuto essere versati. 4.2. Visto l'esito del ricorso, la domanda di assistenza giudiziaria diventa
priva di oggetto. La tassa di giustizia segue la soccombenza ed è posta a
carico dello Stato, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari (art.
47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si assegnano
ripetibili al ricorrente, che non si è avvalso dell'assistenza di un
legale (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso è accolto.
Di conseguenza:
1.1.   la decisione
del 4 luglio 2018 (n. 3162) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   al
ricorrente è attribuita la funzione di tassatore I a partire dal 1° gennaio
2018;
1.3.   il Consiglio
di Stato provvederà a determinare l'esatta posizione del ricorrente nella
classe 5 della pianta organica dei dipendenti, riconoscendogli la differenza di
stipendio oltre agli interessi del 5% sui singoli importi a decorrere dalla
data in cui avrebbero dovuto essere versati.
2.  La domanda di assistenza
giudiziaria è priva di oggetto.
3.  La
tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato.
4.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro
il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110), ritenuto che il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51
cpv. 1 lett. a e cpv. 4, art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
5.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La segretaria