Dipendenti cantonali. Passaggio al nuovo modello retributivo. Attribuzione della funzione e inserimento nella scala salariale. Parità di trattamento. Confermata con STF 8C_104/2019 del 29 agosto 2019
Decisione del 14.12.2018, TRAM
Incarto n. 52.2018.30
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 15 gennaio 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  risoluzione del 15 novembre 2017 (n. 4996) con cui il Consiglio di Stato gli
  ha attribuito la funzione di Assistente di polizia I e l'ha iscritto nella
  classe 4 con 18 aumenti a partire dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in
fatto
A.  a. Con risoluzione del 10 settembre
2013 il Consiglio di Stato ha nominato RI 1 quale Operatore di centrale presso la Polizia cantonale, per la quale era prevista la classificazione 26-29
secondo il sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli
stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip;
BU 1954, 255). Egli ha iniziato la sua attività il 1° ottobre 2013 ed è stato iscritto nella classe 22 con il numero
massimo di aumenti (10).
b. Secondo le norme di promozione
e avanzamento in classi alternative e tra parentesi, in vigore fino al 31 dicembre
2017, la carriera salariale dell' Operatore di centrale prevedeva il
seguente percorso: 1 anno di permanenza nelle classi da 19 a 22, 2 anni nella
classe 23 e successivamente la promozione nella classe 24, la più alta per questa
funzione (cfr. risoluzione governativa n. 1153 del 27 marzo 2013, n. 2299 del
13 maggio 2014, n. 2585 del 23 giugno 2015 e n. 811 del 24 febbraio 2016).
B.  Nel 2014 RI 1 avrebbe dovuto
beneficiare di un avanzamento nella classe 23 secondo quanto previsto dalle norme
appena citate. Ciò non è tuttavia avvenuto, dato che Parlamento e Governo hanno deciso per il 2014 svariate misure
di risparmio tra cui, per quanto qui interessa, il blocco temporaneo degli avanzamenti in classe alternativa e tra parentesi (cfr. messaggio del Consiglio
di Stato n. 6869 del 15 ottobre 2013, pag. 31 e segg.; nota a protocollo [NAP]
114/2013 della seduta del Consiglio di Stato del 22 ottobre 2013). Pertanto, l'avanzamento
dell'interessato è stato attuato solo a far tempo dal 1° ottobre 2015, con l'attribuzione
della classe 23 con 10 aumenti.
C.  a. Il 15 dicembre 2015 il Gran
Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando parzialmente
quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe entrata in vigore
da lì a breve e nella necessità di - nuovamente - contenere il disavanzo
statale, anche la spesa riguardante il personale è stata rivista verso il basso
con l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali segnatamente l'allineamento
delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e la sospensione degli
avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi, delle promozioni a funzioni
superiori disciplinate da regolamenti specifici e quella della carriera dei
docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio n. 7121 del 29
settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo 2016, punto n.
2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU
7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del
Consiglio di Stato del 9 settembre 2015). b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente
la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare
importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione
di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio
di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già
applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel
contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica
cantonale. Per quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici
e una carriera salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale prospettava
un numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24
aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio
carriera e una progressione più lenta in seguito.
c.
La nuova legge stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017
ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione
della precedente.
D.  a. Il 12 ottobre 2017 la Sezione
delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia (SRU) e il
suo diretto superiore hanno informato RI 1 sui previsti cambiamenti del modello
retributivo e sulle implicazioni che questi avrebbero avuto per la sua funzione
e classificazione salariale. Della facoltà concessa di formulare osservazioni,
l'interessato non ha fatto uso. b. Con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha convertito la
precedente funzione di Operatore di centrale in Assistente di polizia
I e ha iscritto RI 1 nella nuova classe 4 con 18 aumenti corrispondente ad
un salario annuo lordo di fr. 82'393.-.
E.  a.
RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta
decisione governativa, della quale ha chiesto l'annullamento. Ha postulato il
suo inserimento nella classe 24 con 10 aumenti a partire dal 1° gennaio 2017 e
nella classe 4 con 24 aumenti a partire dal 1° gennaio 2018. Ricordate le decisioni
delle autorità cantonali intervenute nel 2014 e 2016 in merito alle misure di
risparmio e all'allineamento degli aumenti e degli avanzamenti di carriera e
dato atto della correttezza del passaggio dalla classe 23 con 10 aumenti dal
mese di ottobre 2015, egli ritiene che
avrebbe dovuto essere posto in classe 24 con 10 aumenti, a cui corrispondeva un
salario annuo di fr. 86'878.-, già a partire
dal 1° gennaio 2017. Da ciò sarebbe dovuto derivare l'aggancio al nuovo sistema
salariale nella classe (immediatamente superiore) 4 con 24 aumenti. Tale
stipendio, di fr. 87'598.-annui, corrisponde tra l'altro a quello versato al
suo collega __________, assunto nella stessa funzione e con lo stesso trattamento
iniziale, tre mesi dopo di lui. La decisione impugnata violerebbe quindi il
principio della legalità e configurerebbe pure una disparità di trattamento
inammissibile a fronte di due situazioni
perfettamente paragonabili (stessa autorità di nomina, stesso ufficio, stessi
compiti, stessa esperienza, stesso stipendio iniziale) che avrebbero
meritato la medesima evoluzione salariale. b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. In sostanza, ricordato che l'ultimo
avanzamento del ricorrente (in classe 23) è avvenuto il 1° ottobre 2015,
secondo le norme di promozione e avanzamento in classi alternative e tra
parentesi a quel momento applicabili egli doveva rimanere fermo due anni in
quella classe. Il diritto alla classe superiore nell'anno 2016 non era ancora stato
maturato, ma lo sarebbe stato solo dal mese di ottobre 2017. Per effetto della
decisione di allineamento degli aumenti e degli avanzamenti, tuttavia, l'avanzamento
poteva attuarsi teoricamente solo dal 1° gennaio 2018. L'entrata in vigore
della LStip e la contestuale abrogazione della vecchia normativa hanno tuttavia
comportato per il ricorrente una nuova classificazione, con la quale gli
ipotetici avanzamenti non hanno potuto essere considerati. La classificazione
del ricorrente, agganciato al nuovo modello salariale sulla base dello
stipendio percepito il 31 dicembre 2017, è pertanto corretta. c. In replica il ricorrente ha affinato le proprie allegazioni e ribadito le
sue domande. Lo stesso ha fatto il Consiglio di Stato in duplica. Ha inoltre precisato
i motivi per i quali a suo avviso non vi sarebbe violazione del principio della
parità di trattamento tra la situazione del ricorrente (e di due altri
colleghi) e quella di __________, assunto sì nello stesso ufficio tre mesi dopo
il primo, ma non toccato da alcuna misura di risparmio, né nel 2014 né nel
2016. La diversa evoluzione dei percorsi salariali impedisce quindi di
paragonare le due situazioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1.
La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione
con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e
dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. La decisione impugnata ha per oggetto il trattamento salariale del
ricorrente a partire dal 1° gennaio 2018. In questa sede l'insorgente avanza
per la prima volta delle pretese pecuniarie nei confronti dello Stato anche per
l'anno 2017. La domanda non è proponibile già solo perché esula dall'oggetto
della decisione impugnata. Inoltre, la norma generale sulla
parità di trattamento qui invocata a sostegno delle censure ricorsuali (art. 8
cpv. 1 Cost.) non assicura al dipendente vittima di una discriminazione salariale il diritto a recuperare
retroattivamente, nei limiti della prescrizione quinquennale, la parte di
stipendio che non gli è stata versata ma solo quello di ottenere la
soppressione della discriminazione dal
momento in cui è stata fatta valere ossia, in concreto, al più presto dal
momento del deposito del presente gravame (DTF 131 I 105 consid. 3.6 e 3.7 pag.
109; STF 8C_104/2010 del 20 settembre
2010 consid. 5 in JAR 2011, 305 seg.; STA 52.2016.541/543.545 del 18 settembre
2017 consid. 8.2). Nemmeno da questo profilo sarebbe pertanto possibile
considerare la domanda relativa alle pretese anteriori al 2018.
1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti. In particolare, non è necessario
richiamare agli atti la decisione di aggancio del collega __________, la cui
situazione salariale ha trovato conferma nelle allegazioni della Sezione delle
risorse umane.
2.  Il 1° gennaio 2018 nel Cantone
Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei dipendenti
statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge hanno trovato attuazione anche quei provvedimenti di
risparmio nei confronti del personale statale, già anticipati nell'ambito
dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il Consiglio di Stato nel
messaggio 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016 (pag. 33 e 34) così si
era espresso:
" Un'altra misura strutturale riguarda l'allineamento
delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno, che anticipa
ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco per il 2016
degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale allineamento
degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal 2017, distinguendo
tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016, che verranno riconosciuti
a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel secondo semestre 2016 che
verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario
è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di
franchi per il 2017.
Per il
2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le
promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici
concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto
delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni
di franchi."
La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata
di conseguenza e, a titolo transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito che
gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016 sarebbero
stati riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella seconda
metà del 2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU 7/2016
pag. 64). Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue
competenze circa i passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha
adottato un'analoga norma transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le
promozioni maturati nel 2016 (NAP 103/2015).
Tali meccanismi di contenimento
della spesa pubblica sono quindi stati trasposti anche nell'art. 41 LStip,
norma transitoria che regola il passaggio dal vecchio sistema salariale a
quello nuovo ora in vigore e che dispone quanto segue:
Art.
41 (Norma transitoria  adeguamento dei salari alle nuove classi)
1 Ai dipendenti viene garantito lo
stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.
2 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della
classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al
raggiungimento di questo minimo.
3 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e
all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il
modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
4 Agli
impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso
sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
5 I
dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto speciale
nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018 lo
stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia
previsto.
La transizione dalla vecchia alla
nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo 2016, è
stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip (punto n. 7
pag. 12 e seg.):
"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri
remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata
in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo
comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle
misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in
questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti
annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma
transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma
prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo
semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre
quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a
partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli adeguamenti
per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."
I cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip
devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle disposizioni
scaturite dall'approvazione del preventivo 2016, e, più precisamente, il cpv. 3
si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o avanzamento
nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece l'avrebbero maturato
nel secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è stato negato per le
misure di risparmio attuate, secondo quanto stabilito nelle norme transitorie
nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015). Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si
esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla
nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):
"La norma transitoria si prefigge
di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore
della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio
determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."
In sede di discussione, alcuni
parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel senso
di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento del quale
i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo il vecchio
modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio sulla
base della nuova scala. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è stata
ritenuta contraria alle decisioni del preventivo 2016 e avrebbe comportato un
mancato risparmio di circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi
stata approvata così come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran
Consiglio, anno 2016/2017, seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art.
41 cpv. 3 e 4).
3. Il
ricorrente ritiene anzitutto che avrebbe dovuto beneficiare dell'avanzamento nella classe 24 (con gli aumenti
maturati, pari a fr. 86'878.- annui) già a partire dal 1° gennaio 2017 in virtù
delle disposizioni vigenti nel 2016. Di conseguenza, egli avrebbe dovuto
esser inserito nella classe 4 con 24 aumenti per un salario di fr. 87'598.- all'anno
e non, come avvenuto, in classe 4 con 18 aumenti (fr. 82'393.- annui). La
decisione impugnata sarebbe quindi contraria all'art. 41 cpv. 3 LStip. 3.1. Nel caso di specie, riprendendo cronologicamente le tappe della carriera salariale
del ricorrente, si annota che egli ha iniziato il 1° ottobre 2013 la sua
attività quale Operatore di centrale in classe 22 con il massimo degli
aumenti (10). L'avanzamento nella classe alternativa 23 avrebbe dovuto aver
luogo il 1° ottobre 2014, ma a seguito dell'adozione delle misure di risparmio nel
contesto del preventivo 2014, la cui legittimità non è messa in dubbio dal
ricorrente (cfr. ricorso pag. 4, 8), egli ne ha beneficiato solo il 1° ottobre
dell'anno successivo. In quella classe egli sarebbe dovuto rimanere 2 anni,
fino al 1° ottobre 2017, per poi passare all'ultima classe prevista per la sua
funzione, la 24 (RG n. 2585 del 23 giugno 2015 e n. 811 del 24 febbraio 2016).
Sennonché, nel frattempo le competenti autorità cantonali hanno introdotto, a
partire dal 2016, il principio dell'allineamento delle date degli aumenti e
degli avanzamenti per tutti i dipendenti al 1° gennaio (1° settembre per i
docenti). Ai dipendenti che avrebbero beneficiato di un aumento o avanzamento
nel 2016 lo stesso è stato riconosciuto al 1° gennaio 2017 se maturato il primo
semestre 2016, rispettivamente il 1° gennaio 2018 se maturato nel secondo
semestre. Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, non si vedono i motivi
per i quali il ricorrente dovrebbe rientrare nella casistica di questi dipendenti:
nel 2016 egli era ancora in carriera poiché solo nell'ottobre 2015 era
scattato nella classe 23 e lì doveva rimanere per due anni. Avrebbe potuto passare
in classe superiore solo il 1° ottobre 2017. Quindi nessuna disposizione
vigente nel 2016 gli avrebbe consentito un passaggio già al 1° gennaio 2017
nella classe 24 per cui al suo caso non torna applicabile
l'invocato cpv. 3 dell'art. 41 LStip (né tantomeno il cpv. 4 della norma, che
riguarda i dipendenti penalizzati dai provvedimenti di risparmio nella seconda
metà del 2016). Se si dovesse seguire la tesi ricorsuale, invece, egli avrebbe
potuto godere in anticipo di 9 mesi del passaggio nella classe 24, rimanendo
nella classe 23 solo 1 anno e tre mesi (ottobre 2015 - gennaio 2017) invece di
due anni (ottobre 2015 - ottobre 2017). Corretta è quindi la decisione di non
promuovere il dipendente prima del gennaio 2018. 3.2. L'autorità cantonale ha espressamente rifiutato la possibilità di
considerare, nella transizione da un modello all'altro, gli aumenti (o
avanzamenti) che i dipendenti avrebbero maturato nel corso del 2017. La volontà
del legislatore su questo punto emerge in modo chiaro dai lavori parlamentari,
laddove, come sopra ricordato, in sede di discussione sono stati respinti gli
emendamenti ai cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip con cui si voleva includere nello
stipendio determinante per l'aggancio anche l'aumento maturato nel 2017, che il
dipendente avrebbe percepito però solo a partire dal 2018. A questa data,
tuttavia, la vLStip non era più in vigore, per cui per i dipendenti "agganciati"
al 1° gennaio 2018 il reddito determinante per il passaggio al nuovo modello
salariale è dunque l'ultimo percepito (dicembre 2017), che non tiene conto dell'aumento
del quale avrebbero beneficiato solo se la vLStip fosse rimasta in vigore. Trasposti tutti questi principi alla fattispecie
che qui ci occupa, si ha che la decisione di considerare lo stipendio percepito
dal ricorrente al 31 dicembre 2017 di fr. 82'213.- annui (corrispondente alla
classe 23 con 10 aumenti) anziché quello che avrebbe ricevuto nella classe 24
con 10 aumenti nella quale sarebbe stato inserito a partire dal 1° gennaio 2018
se la vLStip non fosse cessata e di agganciare il medesimo giusta l'art. 41
cpv. 1 LStip alla classe 4 con 18 aumenti (fr. 82'393.- annui) è esente da ogni
critica e, sotto questo profilo, non può che essere confermata.
4.  Il ricorrente lamenta una
disparità di trattamento con il collega d'ufficio __________ che, assunto tre
mesi dopo di lui (1° gennaio 2014) alle stesse condizioni salariali per
svolgere lo stesso lavoro, si ritrova ora avvantaggiato poiché inserito nella
classe 4 con 24 aumenti, per fr. 5'205.- annui in più rispetto a quanto da esso
percepito. 4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito
in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, delle
distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime
identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di
natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni
paragonate non devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va stabilita per
quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I
201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II
193 consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10
consid. 3a; Jörg Paul Müller , Die Grundrechte der
schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler , Zum Anspruch auf
Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.). 4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.
Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale
nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve
allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due
categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione
per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid. 3.2,
123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel
rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti
fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici
possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per
definirne la retribuzione (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,
125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017
consid. 2 ). Censurabili sono soltanto le
distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono
ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent
Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando
differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità
di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la
durata della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di
mansioni oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105,
consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla
persona o all'attività del dipendente, possono ugualmente giustificare,
perlomeno temporaneamente, delle differenze di salario, ad esempio una situazione
congiunturale che rende più arduo il reclutamento del personale (2P.10/2003 del
7 luglio 2003, consid. 3.3.), oppure delle ristrettezze finanziarie della
collettività pubblica (DTF 143 II 65 consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile
2013 consid. 2.2, 2P.70/2004 del 17 aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet , op. cit., pag. 836 e segg.). 4.3. Cambiamenti nel sistema di classificazione delle funzioni possono avere
come effetto che impiegati che svolgono la stessa attività percepiscono una
retribuzione superiore a dipendenza della data di assunzione. Il fatto che il
dipendente assunto dopo possa beneficiare di un trattamento migliore rispetto a
quelli già in carica non permette d'acchito di concludere, in assenza di altri
elementi, per una disparità di trattamento contraria all'art. 8 cpv. 1 Cost. Pur
nel rispetto della libertà di organizzazione riservata dallo Stato in quanto
datore di lavoro di diritto pubblico, i divari salariali, giustificati ad
esempio da condizioni del mercato del lavoro o da motivi finanziari dell'ente
pubblico, possono essere ritenuti ammissibili se rimangono entro limiti
accettabili. Limiti che non è possibile stabilire in astratto ma devono essere
valutati caso per caso prendendo a paragone situazioni analoghe (STF
8C_732/2015 del 14 settembre 2016 consid. 4.3.1 con riferimento alla STF
8C_969/2012 del 2 aprile 2013; DTF 118 Ia 245 consid. 5d). Inoltre, il
carattere temporaneo di una disparità di trattamento in relazione al sistema retributivo
è una delle circostanze concrete da tenere in considerazione nell'esame della
legittimità della differenza di trattamento salariale (STF 2P.222/2003 del 6
febbraio 2004 consid. 4.7 e 4.8). In quest'ultimo caso il Tribunale federale ha
considerato ammissibile per la categoria dei pompieri di Basilea Città una
differenza di salario tra il 14.8% e il 17.1% intervenuta sull'arco di 5 anni a
seguito del blocco degli avanzamenti. Stessa conclusione è stata raggiunta nell'ambito
dell'applicazione di un regolamento dell'Università di Zurigo che prevedeva un
inquadramento più favorevole per i nuovi assunti nella misura in cui ha
comportato una differenza di retribuzione di circa 100.- fr. al mese (STF
2P.10/2003 del 7 luglio 2003). In un'altra vertenza, il Tribunale federale ha
tutelato la decisione delle autorità del Canton Vallese che avevano considerato
accet-tabile una differenza di salario tra l'1% e il 7.5% per diversi anni tra docenti
toccati da una misura di risparmio sotto forma di periodi di attesa nell'evoluzione
salariale e insegnanti assunti dopo che il provvedimento era stato abolito,
essendo la durata degli effetti di tali provvedimenti attenuata dalla relativamente
modesta entità della minor retribuzione (STF 2P.70/2004 del 17 gennaio 2005 e
rinvii).
5.  5.1. Tornando alla fattispecie, il
ricorrente e __________ sono stati assunti rispettivamente il 1° ottobre 2013 e
il 1° gennaio 2014, a soli tre mesi di distanza, nella stessa funzione ( Operatore
di centrale , dal 2018 Assistente di Polizia I ). Hanno svolto e
svolgono tuttora, secondo le asserzioni ricorsuali, non contestate dallo Stato,
i medesimi compiti. Inizialmente entrambi i dipendenti sono stati messi sullo
stesso percorso salariale (classe 22 e 10 aumenti). In seguito, il ricorrente
ha subito una prima interruzione di carriera nel 2014, allorquando è stato
deciso il blocco degli avanzamenti nelle classi alternative nell'ambito delle
misure di risparmio del preventivo 2014, ciò
che non gli ha permesso di avanzare nella classe 23. Questo provvedimento, dal
quale __________ non è stato toccato, si è per finire ripercosso su
tutta la seguente carriera salariale del ricorrente, che si è visto, già a
partire dall'anno 2015, "scavalcato" nella progressione delle classi
e della retribuzione, seppur solo di qualche mese, dal collega assunto dopo di
lui. Anche la decisione di allineamento degli aumenti e degli avanzamenti al 1°
gennaio ha penalizzato il ricorrente, che non ha beneficiato dell'avanzamento
in classe 24 il 1° ottobre 2017, rispetto al collega __________, non
interessato da questo provvedimento poiché era già "allineato" a
questa data ed aveva ricevuto l'ultimo avanzamento in classe 24 già al 1°
gennaio 2017. La differenza di stipendio tra i due dipendenti agganciati al
nuovo sistema retributivo sulla base dello stipendio da essi percepito al 31
dicembre 2017 fa sì che la differenza di salario si attesti a fr. 5'205.-
annui, corrispondenti alla differenza tra la classe 4+24 aumenti per __________
e la classe 4+18 aumenti per il ricorrente. 5.2. Ora, anzitutto si annota che il ricorrente non mette in discussione la
legittimità per l'autorità cantonale di applicare, per ragioni di budget,
rallentamenti di carriera, facoltà di cui egli stesso dà atto esplicitamente
nel suo ricorso. L'iter salariale dei due dipendenti è evoluto in modo diverso,
determinato dalle rispettive date di entrata in servizio e dai provvedimenti
che hanno influito in modo diverso sulle loro situazioni. Da questo punto di
vista, dunque, ci si potrebbe invero chiedere se si è ancora di fronte a due fattispecie
identiche che impongono un trattamento identico. Il quesito non merita tuttavia
approfondimento, poiché sia come che sia è da respingere qualsiasi critica di
violazione della parità di trattamento contraria all'art. 8 cpv. 1 Cost. In
effetti, l'autorità cantonale con l'adozione del blocco delle carriere
salariali non ha previsto, per gli anni seguenti, nessuna misura di correzione
di tale effetto al fine di piazzare i dipendenti "penalizzati" nella
posizione in cui si sarebbero trovati se non fosse stato applicato loro alcun
provvedimento. Questo ha come conseguenza che il mancato aumento di stipendio
che la misura di risparmio trae seco si ripercuote su più anni, ossia finché non
viene raggiunto il massimo della classe. Con il passaggio al nuovo sistema
questi divari non sono stati eliminati ma mantenuti, dato che determinante era unicamente
il salario percepito al 31 dicembre 2017. Il metodo di transizione scelto dal Cantone,
tra l'altro già applicato in precedenza da diversi altri Cantoni, ha
inevitabilmente portato ad una situazione in cui il livello della nuova classe
in cui il dipendente è inserito può variare da un individuo all'altro a dipendenza
del reddito precedente determinato dalla carriera professionale del singolo impiegato
(data di inizio, durata del servizio, eventuali interruzioni di carriera a
seguito di misure di risparmio, ecc.). Evenienza che si realizza per l'appunto
in concreto. Lo stipendio del ricorrente per il 2018 ammonta a fr. 82'393.- ed
è inferiore di circa il 6% rispetto alla
retribuzione concessa a ________ (fr. 87'598). Tale differenza, giustificata da
motivi oggettivamente sostenibili, rimane ancora entro i limiti concessi dalla
giurisprudenza sopra ricordata (cfr. in particolare la STF 2P.70/2004
citata). Essa verrà gradualmente riassorbita fino a essere ridotta a zero nel
2024, in un lasso di tempo quindi tutto sommato ancora accettabile, allorquando
anche l'insorgente avrà beneficiato di tutti gli aumenti automatici a cui ha
diritto (salvo che non ricorrano le condizioni per una loro mancata concessione
per inadempienza del dipendente; cfr. art. 13 LStip). Per quanto significativa e
ingiusta possa essere risentita dall'interessato, la differenza non è dunque particolarmente
drastica per rapporto alla retribuzione del collega, a tal punto da meritare
una correzione. In conclusione, dunque, ricordato pure il riserbo dell'autorità
ricorsuale nella valutazione dei sistemi salariali e nella correzione di possibili
anomalie, le censure di violazione del principio della parità di trattamento e
dell'arbitrio sono prive di fondamento.
6.  Visto quanto precede, il ricorso
deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente,
secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera