Licenza edilizia per l'impianto di un vigneto
Decisione del 29.04.2019, TRAM
Incarto n. 52.2017.372
ZONA AGRICOLA
art. 16a cpv. 1 LPT
art. 34 OPT

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 4 luglio 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 7 giugno 2017 (n. 2547) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa
  presentata dall'insorgente contro la risoluzione del 27 aprile 2016 con cui il Municipio di Bioggio ha negato la licenza edilizia per impiantare un vigneto
  (part. __________) in zona agricola;
ritenuto, in
fatto
A. a. Con domanda di
costruzione del 6 febbraio 2012, CO 1 aveva
chiesto al Municipio di Bioggio il permesso per realizzare un nuovo vigneto sul
suo terreno (part. __________), situato in zona agricola. Il progetto
prevedeva in particolare la messa a dimora, su una superficie terrazzata di
1'000 m 2 , un tempo vignata, di 557 nuove barbatelle, destinate a
ottenere altrettanti ceppi di vite, suddivisi in 16 filari (sorretti da pali di
sostegno alti ca. 2 m), coltivati con la
tecnica del Guyot semplice. In base alla domanda, l'uva prodotta sarebbe stata utilizzata
a uso privato dell'istante . b. Fatto proprio l'avviso favorevole cantonale (n. 78859), il 4 luglio 2012 il
Municipio gli ha rilasciato la licenza edilizia richiesta (unitamente
all'autorizzazione prevista dalla legislazione agricola per i nuovi vigneti).
Adito su ricorso del proprietario del fondo vicino (part. __________) RI 1, il
Governo ha avallato la decisione. Non così il Tribunale cantonale
amministrativo, che con sentenza del 30 giugno 2014 (n. 52.2013.19) ha
annullato le risoluzioni delle istanze inferiori; ha in particolare considerato
che il vigneto litigioso non fosse conforme
alla zona agricola, siccome interamente rientrante nella nozione di
coltivazione esercitata a titolo ricreativo giusta l'art. 34 cpv. 5 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). Adito
da CO 1, con sentenza del 10 settembre 2014 (1C_398/2014) il Tribunale federale
ne ha respinto l'impugnativa, tutelando il giudizio cantonale. c. Nel frattempo, il vigneto è stato impiantato sul terreno.
B. a. Dopo che era stata
presentata e ritirata un'identica domanda di costruzione a posteriori da parte
di una terza persona (__________), il 21 dicembre 2015 CO 2, gestore di un'azienda
vitivinicola, ha formulato a sua volta un'istanza al Municipio per ottenere la licenza edilizia a posteriori per lo stesso
vigneto. Al pari della precedente, la domanda è stata coordinata con la
richiesta di autorizzazione per l'impianto di un nuovo vigneto secondo l'art.
60 della legge federale sull'agricoltura del 29 aprile 1998 (LAgr; RS 910.1). b. Nel termine di pubblicazione, alla domanda di costruzione si è nuovamente
opposto RI 1. c. L'8 aprile 2016 i Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno
emesso il loro avviso favorevole (n. 95852), considerando in particolare l'impianto del vigneto (incluse le
opere di livellamento e terrazzamento)
conforme alla zona agricola (art. 16 a della legge federale sulla pianificazione del territorio
del 22 giugno 1979; LPT; RS 700 ) e il terreno idoneo alla viticoltura
(art. 2 cpv. 2 dell'ordinanza concernente la viticoltura e l'importazione di
vino del 14 novembre 2007; ordinanza sul vino; RS 916.140). d. Raccolto il predetto avviso, il 27 aprile 2016 il Municipio ha rilasciato a CO
2 il permesso edilizio richiesto, unitamente all'autorizzazione esatta dalla
legislazione agricola.
C. Con giudizio del 7
giugno 2017, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa interposta dal
vicino opponente avverso la predetta decisione, che ha confermato. Dopo aver
disatteso una censura relativa alla completezza della domanda di costruzione,
il Governo, illustrata la duplice disciplina applicabile ai vigneti (legislazione
pianificatoria e agricola), si è in sostanza allineato alle conclusioni dell'autorità
dipartimentale. Ha inoltre respinto l'obiezione dell'insorgente secondo cui scopo
della domanda sarebbe solo di aggirare l'esigenza - non soddisfatta dal
proprietario CO 1 - di una coltivazione non esercitata a mero titolo ricreativo.
D. Avverso quest'ultimo
giudizio, RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullato e che sia negata la licenza edilizia a posteriori. Dopo aver ribadito che la domanda sarebbe incompleta, il ricorrente nega in
particolare che l'impianto soddisfi il requisito della conformità di zona: l'adempimento dei requisiti posti dagli art. 16 a LPT e 34 OPT non sarebbe affatto dimostrato. A questo proposito sostiene pure
che la procedura sarebbe di carattere strumentale, contestando l'effettivo
sfruttamento a titolo professionale del vigneto. In tal senso richiama
tra l'altro l'identicità della domanda con quella presentata a suo tempo dal
proprietario e poi da un terzo (__________), con cui sussisterebbe ancora un
contratto di affitto agricolo; afferma inoltre che sarebbe inverosimile che l'azienda
gestita da CO 2 necessiti dei "pochi filari" sul fondo in questione.
Ribadendo come il progetto preveda anche delle sistemazioni del terreno
(terrazzamenti), contesta che le stesse siano correttamente riprodotte dai
piani, che siano state approvate in passato e che possano essere autorizzate.
E. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene l'Ufficio
delle domande di costruzione, riconfermando il contenuto dell'avviso cantonale;
il Municipio si rimette invece al giudizio del Tribunale. CO 1 e CO 2 chiedono la reiezione del gravame, contestando puntualmente le tesi
dell'insorgente con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
F. Con la replica e
le dupliche, il ricorrente rispettivamente l'UDC nonché l'istante e il
proprietario si sono riconfermati nelle rispettive conclusioni e domande di
giudizio, sviluppando ulteriormente le proprie tesi, su cui si tornerà, nella
misura del necessario, nei considerandi di diritto.
G. Nel corso della
procedura vi è stato uno scambio di corrispondenza a seguito del quale, per
quanto qui interessa, CO 2 ha dichiarato al Tribunale che è tuttora interessato
alla licenza edilizia qui controversa, a cui non intende rinunciare. Al Tribunale sono inoltre pervenute informazioni, trasmesse alle parti,
inerenti il predetto contratto d'affitto agricolo tra CO 1 e __________, di cui
si dirà semmai più avanti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva del ricorrente, vicino opponente, personalmente e
direttamente toccato dal giudizio impugnato, di cui è destinatario (art. 21
cpv. 2 LE; art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine. Lo stesso non è inoltre divenuto privo d'oggetto,
atteso che l'istante in licenza non ha rinunciato alla controversa licenza
edilizia. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1
LPAmm). A eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza
inferiore per nuovi accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. 2.1. Di
principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per
edifici e impianti conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione
(principio della conformità di zona; art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Per l'art. 16 a cpv. 1 LPT, gli stessi sono conformi alla zona agricola se, riservata una
descrizione più restrittiva della conformità alla zona ai sensi dell'art. 16
cpv. 3 LPT, sono necessari alla coltivazione agricola o all'orticoltura. L'art.
34 cpv. 4 OPT precisa tale condizione: l'autorizzazione va rilasciata soltanto
se l'edificio o l'impianto è necessario per l'utilizzazione in questione (lett.
a), all'edificio o all'impianto non si oppongono interessi preponderanti
nell'ubicazione prevista (lett. b) e l'esistenza dell'impresa è prevedibile a
lungo termine (lett. c). 2.2. Per giurisprudenza, il quesito della necessità di costruire o modificare
un edificio o un impianto va valutato secondo criteri obiettivi. Dipende
segnatamente dalla superficie coltivata, dal tipo di coltura e di produzione
come pure dalla struttura, grandezza e necessità dell'azienda (cfr. STF
1C_808/2013 del 22 maggio 2014 consid. 4.1, 1C_226/2008 del 21 gennaio 2009
consid. 4.2 e rimandi). Di principio, una modifica del terreno naturale è conforme alla zona agricola
solo se è indispensabile per migliorare le condizioni della coltivazione e se
l'apporto o l'asportazione di materiale sono limitati allo stretto necessario
(STF del 31 ottobre 1988, citata in RDAT I-1995 n. 61 consid. 2.6). L'intervento
deve perseguire fini agricoli, tendenti a migliorare la qualità del terreno, aumentandone
la fertilità (cfr. STF 1A.71/1994 parz. pubbl. in ZBl 1996 pag. 89 consid. 4a; Niklaus Spoerri ,
Remise en état de modifications de terrains
illégales, in: INFORUM, VLP-ASPAN, n. 5/08, pag. 6). I motivi
posti a fondamento della modifica del suolo (mediante scavo o colmata) devono
prevalere sull'interesse pubblico al mantenimento del suo andamento naturale. Di
regola, il mero obiettivo di ottimizzare la coltivazione di un fondo median te
macchinari non è sufficiente (cfr. STF 1C_226/2008 del 21 gennaio 2009 consid. 4.4; STA 52.2009.29 dell'11
febbraio 2010 consid. 2.2 e rimandi).
In quest'ordine di idee, la prassi di altri Cantoni ammette quelle modifiche che, senza comportare essenziali trasformazioni o pregiudizi al paesaggio, consentono di migliorare
qualitativamente il suolo o di ottenere importanti benefici per il suo
sfruttamento agricolo (quale ad es. un riporto di terra che permette di
migliorare un accesso). Inammissibili sono per contro quegli interventi al
terreno che, per la loro portata, non si trovano più in un rapporto ragionevole
rispetto al beneficio per l'attività agricola
oppure che, deteriorando elementi caratterizzanti il paesaggio, collidono con
aspetti prioritari della tutela della natura e del paesaggio. Minori esigenze
vengono invece poste a miglioramenti di precedenti modifiche artificiali
del terreno (cfr. AGVE 2013, pag. 457 seg.; STF 1C_808/2013 del 22 maggio 2014 consid.
4.2). 2.3. Affinché sia data la conformità di
zona, l'esistenza dell'azienda deve inoltre essere garantita a lungo
termine (art. 34 cpv. 4 lett. c OPT), ciò che viene stabilito sulla base di
analisi tecniche, economiche e finanziarie
(cfr. DTF 133 ll 370 consid. 5; STF 1C_4/2015
del 13 giugno 2018 consid. 3.3.1, 1C_517/2014 del 9 marzo 2014 consid.
4). Quanto alla ponderazione degli interessi
richiesta dall'art. 34 cpv. 4 lett. b OPT, essa deve essere eseguita tenendo
conto degli scopi e dei principi della pianificazione del territorio enunciati
dagli art. 1 e 3 LPT e di tutti gli interessi pubblici e privati toccati dal
progetto (art. 3 cpv. 1 lett. a OPT). Si tratta innanzitutto degli interessi
perseguiti dalla stessa LPT (mantenimento di superfici idonee all'agricoltura,
integrazione delle costruzioni nel paesaggio, protezione delle rive, dei siti
naturali e delle foreste), ma anche degli altri interessi tutelati da leggi
speciali (LPAmb, LPN, LFo, OIE, OlAt; cfr. DTF 134 ll 97 consid. 3.1, 129 II 63
consid. 3.1; STF 1C_4/2015 del 13 giugno 2018 consid. 3.3.2, 1C_616/2015 dell'8 dicembre 2016 consid. 3.1).
3. 3.1. In concreto, qui controverso è il nuovo
vigneto impiantato sul fondo (part. __________) di
proprietà di CO 1. Il progetto ricalca in sostanza quello oggetto della
procedura sfociata nella citata sentenza di questo Tribunale del 30 giugno
2014, confermata dal Tribunale federale. A differenza di quel
procedimento, la domanda di costruzione per l'impianto - a posteriori - non s'inquadra
in una coltivazione esercitata (dal proprietario) a titolo ricreativo, bensì in
quella di un'azienda agricola. La domanda è stata presentata da CO 2, gestore
di un'azienda vinicola (la __________ SA, che dal giugno 2016 ha ripreso gli
attivi e passivi dell'omonima ditta individuale dell'istante), che avrebbe un accordo
di fitto con il proprietario. 3.2. In sede di avviso, l'autorità dipartimentale ha ritenuto che il progetto
per l'impianto del nuovo vigneto fosse conforme alla zona agricola, alla luce
della qualifica di agricoltore professionista dell'istante
e delle superfici gestite dalla sua azienda (7.5 ettari di superfici
vignate nella regione), come pure dell'idoneità alla viticoltura del fondo
secondo il catasto delle idoneità agricole, non incluso nelle superfici per l'avvicendamento
delle colture (SAC). Ricordato che per prassi sarebbero autorizzate
sistemazioni del terreno volte a permettere una lavorazione meccanica, indispensabili
per una gestione razionale e professionale (quali l'aratura, il trapianto delle
barbatelle, il diserbo, la potatura, i trattamenti fitosanitari, la vendemmia,
ecc.), l'autorità di prime cure ha precisato che, in concreto, erano quindi
conformi i "lavori di livellamento e terrazzamento" per la
messa in esercizio dell'impianto, limitati a
una "lavorazione leggera in superficie" (senza colmate e apporti di terra; cfr. citato avviso pag. 2). A identica conclusione è giunto
il Governo, adagiandosi su queste motivazioni. La decisione non va esente da
critiche. 3.3. 3.3.1. Come censura il ricorrente, occorre anzitutto rilevare che dal progetto
non è in realtà possibile comprendere l'entità dei predetti lavori di
livellamento e terrazzamento . Agli atti mancano chiare sezioni del terreno
naturale (originario). I piani riportano il livello del terreno naturale
attuale , che coinciderebbe con quello sistemato (cfr. sezione 2-2), mentre la relazione tecnica indica che i
16 filari sarebbe stati collocati su terrazzamenti esistenti (senza che
siano previste ulteriori modifiche). Nella passata procedura, il proprietario
aveva invero dichiarato che il fondo era già stato terrazzato nel 2006, sulla
base di una licenza edilizia (cfr. STA 52.2013.19 citata consid. 2.3; cfr.
anche ricorso del 29 agosto 2014 di CO 1 al Tribunale federale pag. 8). In
queste circostanze, non è quindi chiaro se la domanda preveda (e in che misura)
degli interventi al terreno naturale o se - diversamente da quanto assunto dall'autorità
dipartimentale - non ne contempli affatto, perché già autorizzati in passato
(mediante una licenza edilizia cresciuta in giudicato e non decaduta, che non
potrebbe essere rimessa in discussione). Di riflesso, non è possibile stabilire
se il progetto, come indicato dalle precedenti istanze, includa una "lavorazione
leggera in superficie" del suolo, necessaria e conforme all'art. 16 a LPT, secondo i criteri giurisprudenziali sopraesposti (consid. 2.2). 3.3.2. A ciò aggiungasi che non è nemmeno possibile pronunciarsi sulla
necessità del vigneto (di 1'000 m 2 ) in quanto tale per l'azienda agricola
gestita dall'istante, di cui nulla emerge dagli atti. Limitandosi a evocare l'esistenza dell'azienda e le superfici che
essa coltiva (75'000 m 2 di vigna, in Comuni della regione), le
precedenti istanze non si sono in realtà confrontate con il requisito della
necessità dell'impianto. Tanto meno hanno verificato il requisito della
possibilità dell'esistenza a lungo termine dell'azienda ai sensi dell'art. 34 cpv. 4 lett. c OPT: ancorché nel caso
specifico possa non imporsi l'elaborazione di un vero e proprio concetto di
gestione aziendale, la giustificazione del progetto deve comunque potersi
fondare su un rilevamento plausibile dei bisogni e delle prospettive aziendali
(cfr. STF 1C_4/2015 citata consid.
3.4); ciò che in concreto non è stato fatto. Questo requisito mira in
particolare ad assicurare che nella zona agricola - un'area che dovrebbe
rimanere in massima parte libera da costruzioni (cfr. art. 16 cpv. 1 LST) - non
vengano autorizzati inutilmente edifici o impianti che dopo poco tempo restano
inutilizzati a causa della loro scarsa redditività (cfr. DTF 133 I 370 consid.
5; STF 1C_517/2014 del 9 marzo 2016 consid. 4; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Handkommentar Raumplanungsgesetz , Berna 2006, n. 27 ad
art. 16 a ). In questo contesto - e considerato pure che in
discussione vi è un permesso a posteriori per un impianto già realizzato -
pertinente è anche la questione di sapere se l'azienda possa effettivamente
disporre in fatto e in diritto del fondo vignato o se ciò non sia il caso, poiché esso è in realtà già stato affittato per 15
anni a una terza persona (__________) - come risulta dalle informazioni che quest'ultima ha spontaneamente fatto pervenire (cfr. supra consid. G e contratto del 18 dicembre 2014 agli atti).
Rapporto giuridico che non è chiaro perché dovrebbe essere considerato "rescisso"
e/o inesistente, come afferma genericamente il resistente (cfr. duplica, pag. 4
e scritto del 10 ottobre 2018), senza fornire il benché minimo riscontro
oggettivo al riguardo.
4. 4.1. Stante
quanto precede, non essendo state esaminate compiutamente le condizioni poste
dal diritto federale per ammettere la conformità di zona, il Tribunale non può
che accogliere il ricorso annullando il
giudizio impugnato. Gli atti sono rinviati al Governo affinché, esperiti tutti
gli accertamenti necessari, si pronunci nuovamente. 4.2. Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza inferiore per
procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre
venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017
consid. 6.1, 1C_63/2016 del 25 agosto 2016 consid. 5.5; STA 52.2017.178 del 9
agosto 2018 e rinvii). La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è dunque
posta a carico dei resistenti, soccombenti, che rifonderanno inoltre all'insorgente,
assistito da un legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (cfr. art.
49 cpv. 1 LPAmm). Il Comune ne va esente essendo comparso in lite per esigenze di
funzione (cfr. art. 47 cpv. 6 LPAmm), rispettivamente non quale unico antagonista
(cfr. Marco Borghi/Guido Corti , Compendio
di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 31).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la decisione del 7 giugno 2017
(n. 2547) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   gli atti sono rinviati al Governo
affinché proceda ai sensi dei considerandi.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1 e CO 2, che rifonderanno un
identico importo a RI 1 a titolo di ripetibili per questa sede. Al ricorrente è
retrocesso l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera