Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali e suo aggiornamento
Decisione del 10.12.2018, TRAM
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
PARITÀ DI TRATTAMENTO
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 27 LPT
art. 33 LSTERR
art. 57 LSTERR
art. 60 cpv. 2 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sui ricorsi (a) del 29 febbraio 2016 e (b) del 6 giugno 2017 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
RI
  4
RI
  5
patrocinati
  da:   PR 1
contro
a.
b.
la
  risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di
  Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
e
  la risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) con cui il Municipio del Comune di
  Bellinzona ha aggiornato la zona di pianificazione "Tutela beni
  culturali" adottata il 28 ottobre 2015;
ritenuto, in
fatto
A. La Comunione
ereditaria formata da RI 1, RI 3 e RI 4, RI 2 e RI 5 (in seguito: CE) è
proprietaria del mapp. __________ di Bellinzona, situato in località Santa
Marta (viale Officina __________). Sul fondo, di complessivi 1'850 m 2 , insiste Villa __________,
edificata nel 1890 e attorniata da un giardino. La proprietà confina a nord con
il mapp. __________, il quale, a sua volta, è limitrofo ai mapp. __________
e __________.
B. a. Con risoluzione del
28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una
zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della
variante del piano sostitutivo e comunque
non oltre i cinque anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare
edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali
d'interesse cantonale e locale e quelli da conservare ai sensi del piano
particolareggiato del centro storico (PP-CS). Il provvedimento vieta ogni
intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in
particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti
potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi
che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali
che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli
interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione
che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della
proposta di tutela. Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo
spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela
possono essere autorizzati. b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la
pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.
Questa interessa, tra gli altri, il mapp. ________. Per quanto attiene ai mapp.
________, ________ e ________ essa prevede in particolare:
Per i mappali n. __________, __________ e __________
RFD Bellinzona la zona di pianificazione è istituita per le nuove costruzioni,
vista la ridefinizione delle volumetrie vincolate nell'ottica di un disegno
urbanistico unitario e di rispetto dei beni da tutelare posti nelle vicinanze.
C.  a. Con ricorso del 29 febbraio
2016 la CE è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il
predetto provvedimento pianificatorio, chiedendone in via principale
l'annullamento e, in via subordinata che il mapp. __________ venga espunto
dalla lista dei potenziali beni culturali
nonché che "il perimetro di protezione comprendente i mappali N.ri ________,
__________, __________ e __________ RFD" venga annullato. In via ancor più
subordinata postula una limitazione della durata della misura a due
anni. Essa contesta anzitutto la sussistenza dei presupposti per la sua
emanazione, ritenendola illegale, priva di interesse pubblico e lesiva della
garanzia della proprietà e destinata a impedirle di edificare il suo fondo in
palese dispregio del divieto d'arbitrio e del principio di buona fede. Con
riferimento al fatto che il Comune dispone di un piano regolatore recente, che
ha recepito i contenuti della legge sulla protezione dei beni culturali del 13
maggio 1997 (LBC; RL 445.100), essa nega poi la presenza di un notevole
cambiamento delle circostanze atto a giustificare il provvedimento. Peraltro lo
stesso non addurrebbe i motivi "() di una così radicale modifica di impostazione
del piano tramite una tutela a tappeto di tutto quanto è stato costruito a
cavallo tra il 19 esimo e il 20 esimo secolo". Sempre
con riferimento al piano regolatore di recente approvazione, essa sottolinea
come la sua proprietà, che non presenta pregi particolari, non fosse menzionata
nella lista dei beni culturali allora compilata e avallata dall'Ufficio dei
beni culturali (UBC) né tanto meno nell' Inventario federale degli
insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) . Vi
sarebbero inoltre ulteriori motivi per annullare la misura: anzitutto la stessa
non potrebbe colpire selettivamente solo singoli fondi, contrariamente a quanto
ammette la giurisprudenza di questo Tribunale, che critica. Di conseguenza il
Comune avrebbe dovuto semmai far capo alle misure cautelari di cui alla LBC. Essa
s'inserirebbe inoltre nel quadro delle vertenze che paralizzano da anni l'uso a
fini edilizi della sua proprietà in violazione del principio della sicurezza
giuridica. Esponendo poi il contesto politico che ha portato alla sua adozione,
essa sottolinea l'incoerenza del Municipio sulla base di un esempio concreto,
invocando una lesione del principio della parità di trattamento. Sottolinea
inoltre lo stato di degrado in cui versa sia la villa che il giardino e critica
"la modifica degli allineamenti e volumetrie vincolate comparto Santa
Marta (Villa __________) tramite un perimetro di protezione che la inserisce
nel quartiere di San Giovanni". Censura infine, con riferimento al
principio della proporzionalità, la durata del provvedimento.
b. Il Comune di Bellinzona e la
Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro
argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
c.
In sede replica e di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi e
domande. In particolare la CE sottolinea come nella risoluzione del 19 settembre 2007 (n. 4749) il Consiglio di Stato avesse negato l'interesse pubblico a proteggere Villa __________. Richiama
inoltre, come mezzo di prova, una serie di documenti dal Comune e chiede l'esperimento di un sopralluogo.
D.  a. Con
risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a seguito delle
indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame
preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore
relativa alla tutela dei beni culturali. In tale sede il Dipartimento aveva
infatti espresso l'intenzione di istituire una tutela d'interesse cantonale per
l'intero quartiere di San Giovanni. Il perimetro dell'originaria zona di
pianificazione è dunque stato esteso all'intero quartiere e, nel contempo,
leggermente ridotto verso ovest, escludendo i mapp. _________, __________, __________
e una porzione del mapp. __________ e del fondo della CE.
b. Raccolto il preavviso della Sezione, il Municipio ha disposto la pubblicazione del predetto aggiornamento dal 18 aprile al 23 maggio 2017.
Ribadite le precedenti indicazioni circa la sua durata, la scheda descrittiva
precisa che "Per la modifica dei nuovi limiti la zona di pianificazione
entra in vigore con la sua pubblicazione e resta in vigore, come nel complesso,
sino al 18.01.2021".
E.   a. Anche contro il predetto
aggiornamento la CE insorge in questa sede, postulandone in via principale
l'annullamento, in via subordinata l'esclusione del suo fondo dal perimetro del
quartiere di San Giovanni e in via ancor più subordinata una limitazione della
durata della misura a due anni. Contestando anzitutto l'aggiornamento sia dal
profilo delle competenze che da quello procedurale e sollevando le medesime
critiche avanzate nel ricorso del 29 febbraio 2016, essa censura in particolare
la messa sotto tutela dell'intero quartiere secondo un approccio "abusivo
e destituito di ogni fondamento". Inoltre, così come stabilito in precedenza
dal Consiglio di Stato e dall'allora Tribunale della pianificazione del territorio
nella sentenza n. 90.1994.362 del 5 maggio 1995, il suo fondo non apparterrebbe
al predetto quartiere, di modo che il suo inserimento sarebbe arbitrario,
contrario ai principi della stabilità dei piani e della forza di giudicato
formale e materiale delle decisioni amministrative. Lamenta poi una disparità
di trattamento sia per rapporto ai fondi estromessi dalla zona, sia per
rapporto a quelli ivi mantenuti e che beneficiano di facilitazioni come avviene
per il mapp. __________. Critica infine la durata del provvedimento, lesivo del
principio della proporzionalità.
b. Il Comune di
Bellinzona e la Sezione postulano la reiezione del gravame. Dei loro argomenti
si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
c. In sede replica e di
duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle
rispettive tesi e domande. In particolare la CE ribadisce l'arbitrarietà
dell'aggiornamento, che costituirebbe in realtà, viste le varie modifiche del
perimetro della misura, una nuova zona di pianificazione, emanata a solo un anno
di distanza dalla prima. Anche dal profilo dei contenuti si sarebbe passati
dalla protezione di singoli edifici di interesse locale alla protezione di un
intero comparto in un ottica cantonale. Richiama, come mezzo di prova, una
serie di documenti dal Comune e da questo Tribunale e chiede l'esperimento di
un sopralluogo.
F.   Il 31 ottobre 2018 il
Tribunale ha comunicato alle parti di aver acquisito agli atti l'esame
preliminare dipartimentale del 26 gennaio 2017 concernente la variante per la
tutela dei beni culturali nonché la scheda SIBC I940 ivi acclusa, relativa al
quartiere di San Giovanni. Delle osservazioni in merito prodotte dalle parti si
dirà all'occorrenza dei considerandi di diritto.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
attiva dei ricorrenti, proprietari in comunione ereditaria di un fondo toccato
dai provvedimenti contestati (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). I ricorsi, tempestivi
(art. 64 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in ordine.
1.2. Fondandosi
essenzialmente sul medesimo complesso di fatti, le impugnative possono essere
evase congiuntamente (art. 76 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.3. I ricorsi possono
essere giudicati sulla base degli atti, integrati dal citato esame preliminare,
senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le prove sollecitate dai
ricorrenti nelle repliche (sopralluogo, richiamo atti dal Comune di Bellinzona,
ed in particolare di quelli riguardanti il
mancato inserimento nella misura di tutti i beni elencati nella lista trasmessa
al Comune dall'UBC) non appaiono invece suscettibili di apportare al
Tribunale ulteriori elementi rilevanti per
l'esito della controversia. Tanto più che, come verrà esposto al consid. 7.2.,
la scheda descrittiva menziona i criteri in base ai quali è stata
effettuata la scelta dei beni da inserire nel provvedimento adottato il 28
ottobre 2015.
2.   2.1. Secondo l'art. 27 cpv.
1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità
competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente
delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello
cantonale, all'art. 57 LST, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti
con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito
delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato
(art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia
di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle
pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST). 2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch , in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n.
26 ad art. 27; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006,
n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto
definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si
può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione
della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di
pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento
a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio
di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La
legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente
da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza,
ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame
giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica
non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea,
all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati,
bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). 3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura
di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente
(RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione ( Ruch ,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione
non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il
provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch , op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n. 457). 3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse
pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale
scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del
proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole
tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari ,
op. cit., n. 595-610).
4.   Ai fini del giudizio,
occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la
LBC. 4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili
(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un
bene che riveste importanza per la collettività,
un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso,
archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico,
bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano
posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine,
le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche
ecc. 4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica
l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I
secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte
di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge
riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg.
LBC). 4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC
l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica
del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone
infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.
27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio
sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua
proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei
beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC). 4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle
adiacenze del bene protetto è da delimitare
un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi
suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione
(cpv. 2).
5.   Zona di pianificazione adottata
il 28 ottobre 2015
Secondo i ricorrenti il vincolo
pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio della stabilità dei
piani e della sicurezza del diritto. Il
Municipio non avrebbe dimostrato un notevole mutamento delle circostanze atto a
giustificare un adattamento dell'assetto pianificatorio valido sul
territorio comunale con riferimento alla tutela dei beni culturali. La tesi non
è condivisibile.
5.1.
5.1.1. Il principio
della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora,
tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di
modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle
circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica
a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi verificati - al momento in cui verrà
effettivamente presentata la variante del piano regolatore di cui l'impugnata
zona di pianificazione si pone a tutela ( Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 24 ad art. 27; Ruch ,
op. cit., n. 31 segg. ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha,
per contro, una portata necessariamente attenuata a questo stadio preliminare
del processo pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una zona di
pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata
dall'autorità di modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un
cambiamento delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto
all'interesse privato dei proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico
dei loro fondi ( ibidem , con riferimento anche alla ZBl
1996 pag. 229 consid. 3 ). 5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT,
vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai
proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che
non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in
materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa
presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano,
reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli
proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata
presunzione della sua validità sarà contestabile.
5.2. In concreto il
piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il
Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo comunale della
lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto protezione, indicava
nel contempo a pag. 18 che: "Il Servizio inventario dell'UBC dispone di
dati di censimento su un certo numero di edifici e manufatti, i quali restano a
disposizione dei servizi comunali nel caso in cui decidessero di proteggere
ulteriori edifici nell'ambito delle prossime procedure di modifica del PR" .
Tale indicazione si riallacciava a quanto già segnalato nell'ambito dell'esame
preliminare del 29 novembre 2006, pag. 14, ossia che "() il Servizio inventario dell'UBC sta eseguendo una catalogazione
generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul territorio del vostro Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni su edifici degni
di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso, cantonale ()" .
Il censimento, composto da piani di situazione e schede tecniche e fotografiche
dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il 2013 e il 2014 e trasmesso al
Comune il 6 maggio 2014. Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale
censiti dal Servizio inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni
d'interesse cantonale e indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali)
potenzialmente meritevoli di protezione a livello locale. Sulla base di tale
documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio ha licenziato immediatamente il
messaggio n. 3815 per la richiesta di credito per l'accompagnamento
nell'elaborazione della variante di piano regolatore con oggetto i beni culturali
da proteggere su territorio comunale.
5.3. Ferme queste
premesse, è vero che dalla data d'approvazione del piano del paesaggio sino
all'adozione della misura qui contestata sono trascorsi solo cinque anni.
Tuttavia il processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione della misura,
culminato nell'approvazione del 16 novembre 2010, non poteva a quella data
essere considerato ultimato e quindi definitivo per quanto attiene alla tutela
dei beni culturali, mancando l'aggiornamento del relativo censimento, che
costituisce uno strumento conoscitivo indispensabile per vagliare e semmai
proteggere il patrimonio architettonico e artistico. Che l'edificio al mapp. __________
non risultasse menzionato nelle liste di cui disponeva nel 2010 il Servizio
inventario non è quindi da ricondurre, come vorrebbero i ricorrenti, al fatto
che esso non fosse meritevole di tutela, bensì alla circostanza che il lavoro
di censimento era in corso. Anche la mancata menzione nell'ISOS della loro
proprietà non è determinante. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici
da proteggere ma degli insediamenti, dei quali compie un'analisi articolata
della sostanza edilizia, non limitata alla singola costruzione. Determinante è
piuttosto l'immagine che ne risulta. Non necessariamente ogni edificio degno di
protezione viene evidenziato nell'inventario, ma solo se questo occupa una
posizione di particolare significato e dominanza per il contesto (cfr. ISOS
della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna 2008,
pag. 3 segg.; STA 52.2017.120 dell'11 giugno 2018 consid. 9.1.).
5.4. A ciò si aggiunge
il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima del
licenziamento del citato messaggio municipale erano state presentate al
Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme
depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali
presenti sul territorio. Anche questa circostanza, indicativa di un mutato
atteggiamento nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali,
concorre dunque a sostanziare la necessità di sottoporre a verifica il piano
regolatore. Da tutto ciò discende che, tenuto oltremodo conto del limitato
esame che qui si è chiamati a svolgere, l'avversata zona di pianificazione non
viola il precetto della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei
piani.
5.5. Non può portare a
diversa conclusione il richiamo alla sentenza n. 90.2011.3 del 13 novembre 2012
di questo Tribunale (pubbl. in: RtiD II-2013 n. 27) concernente Villa __________,
che verteva sulla (apparente) contraddittorietà fra la pianificazione generale
del comparto dov'è situata la villa e la sua tutela come bene culturale. Anche
la tesi secondo cui, nella risoluzione del 19 settembre 2007 (n. 4749)
concernente l'approvazione di 21 varianti al piano regolatore di Bellinzona, il
Consiglio di Stato, in evasione ai ricorsi n. 5 e n. 7, avesse negato
l'interesse pubblico a proteggere Villa __________, non appare fondata.
Infatti, in tale sede, il Governo si era limitato a rilevare come dalle
intenzioni dell'ente pianificante non emergesse quella di tutelare il parco e
la villa al mapp. __________, ciò che appare comprensibile se si pone mente al
fatto che l'adozione e l'approvazione delle 21 varianti è precedente all'adozione
e all'approvazione del piano del paesaggio avvenuta, come visto, nel 2010.
6.   6.1. I ricorrenti ritengono
poi che il Municipio non poteva procedere unicamente con una lista di singoli
fondi, ma avrebbe per contro dovuto delimitare dei comprensori oggetto di
tutela, non essendo possibile tutelare un ambiente pregevole, salvaguardando
unicamente alcuni edifici. La misura non sarebbe quindi rispettosa del
principio della legalità. Ora, come ricordano gli stessi ricorrenti, questa
Corte ha già avuto modo di esprimersi in merito alla tematica in un caso
analogo (cfr. STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.1.2). Gli insorgenti
non spiegano però minimamente perché tale giurisprudenza andrebbe abbandonata. In
merito il Tribunale si limita dunque a rilevare che la zona di pianificazione
qui avversata è comprensiva di un piano in scala 1:3'000 che delimita il territorio per il quale è istituita la tutela
temporanea, suddividendo edifici e aree. Per i primi la zona di pianificazione
coincide di regola con il fondo su cui sorge il bene culturale; le aree
invece abbracciano di solito spazi di contorno e giardini. È dunque a torto che
i ricorrenti ritengono che il provvedimento non delimiti esattamente dei
comprensori. Il fatto che essi non siano contigui o che abbiano dimensioni
ridotte nulla muta al riguardo: il principio di proporzionalità, cui occorre ricondurre
la nozione di "comprensori esattamente delimitati" (cfr. Waldmann/Hänni , op. cit., n. 21 ad art.
27; Ruch , op. cit., n. 37 ad art.
27), impone anzi di procedere in questo senso. Si deve infatti considerare come
la zona di pianificazione in parola si pone nel contesto della tutela dei beni
culturali. Vero è che questa dev'essere estesa anche al loro contesto,
attraverso l'istituzione dei perimetri di rispetto (art. 22 cpv. 2 LBC), ma non
si può pretendere che esso venga tracciato già a questo stadio, ove il Municipio
intende ancora verificare se il bene culturale sia o meno degno di tutela.
6.2. Da notare poi che,
contrariamente a quanto assumono i ricorrenti, la zona di pianificazione non va
confusa con le misure provvisionali di cui all'art. 17 LBC, intese a proteggere
singoli manufatti esposti al rischio di manomissione, alterazione, distruzione
o simili. In questo ambito, considerato il chiaro testo degli art. 17 cpv. 1
LBC e 14 cpv. 2 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6
aprile 2004 (RBC; RL 445.110), si deve ritenere
che il Consiglio di Stato è competente a tutelare in via cautelare tutti
gli immobili degni di protezione, anche d'interesse locale, mentre al Municipio
rimane riservata la facoltà di istituire una zona di pianificazione ai sensi
degli art. 57 segg. LST (cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 2.2.).
6.3. Gli insorgenti
ripercorrono poi l'iter procedurale concernente la domanda di costruzione
inoltrata il 5 settembre 2013 contemplante la demolizione della villa. Tale
domanda è stata sospesa dal Municipio per due anni con risoluzione 19 febbraio
2014, annullata poi dal Consiglio di Stato con decisione 14 gennaio 2015 poiché
era stato omesso di esaminare il progetto in base al diritto vigente. La
sospensiva è quindi stata riconfermata dal Municipio con decisione 23 marzo
2015, pure attualmente al vaglio del Governo. Da tale iter i ricorrenti ne deducono
che la zona di pianificazione sarebbe stata adottata al precipuo scopo di
impedirle di realizzare tale progetto. La tesi va respinta già solo per il
fatto che, in assenza di una norma esplicita contraria, una zona di pianificazione
può essere decretata dopo un periodo di sospensione
della domanda e viceversa, cumulando la durata dei rispettivi provvedimenti
provvisionali e della conseguente restrizione della proprietà, riservato il
principio della proporzionalità (cfr. STA 52.2014.389 del 16 febbraio 2016
consid. 3.3., 90.2011.7 del 23 maggio 2012 consid. 3.3.).
7.   I ricorrenti ritengono
inoltre che non siano presenti i requisiti per l'inclusione del loro fondo
nella zona di pianificazione, la quale poggerebbe su una selezione arbitraria
dei beni indicati nel piano in scala 1:3'000.
7.1. Innanzitutto
dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di
preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse
storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto al considerando
5.2., il provvedimento interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6
maggio 2014 dell'UBC, a seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente
avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un
pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il
lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione
per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC,
effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a
tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un
totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento è stato inviato al Dipartimento
del territorio per l'esame preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde
all'adozione del provvedimento qui avversato, che è stato inoltrato due giorni
dopo, il 30 ottobre 2015, alla Sezione dello sviluppo territoriale per
preavviso (cfr. supra , consid. B.b). La contestata misura,
adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla revisione, mira dunque
a evitare che gli oggetti selezionati possano venir irrimediabilmente compromessi.
La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come la scelta abbia preso in
considerazione i seguenti aspetti:
-   valore oggettivo dell'edificio dal profilo
storico-architettonico e affettivo;
-   presenza di elementi architettonici, tipologici e
decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
-   valutazione del degrado e delle alterazioni
subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato
originario;
-   aspetto contestuale: importanza dell'edificio da
tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-   aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri
corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è
stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa
all'avversata misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361)
7.2. Sulla scorta di
queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla
pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che
basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del
provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse
dai ricorrenti sul fatto che l'edificio di loro proprietà e il giardino che lo circonda
non adempirebbero ai requisiti appena descritti. Con questa argomentazione essi misconoscono lo scopo del provvedimento
stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da
valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque
in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri . Precoce a
questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità
intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è
unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA
90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009
consid. 5.2.). Anche i generici riferimenti agli edifici ai mapp. __________, __________
e __________, che sarebbero stati depennati arbitrariamente dalla lista
trasmessa il 6 maggio 2014 dall'UBC, non meritano ascolto. Come esposto al
considerando che precede, la scheda descrittiva e il rapporto di pianificazione
dell'ottobre 2015 spiegano i motivi in base ai quali è stata effettuata la
prima selezione dei beni, che sono poi stati inclusi nella misura. Tali motivi,
con i quali i ricorrenti non si confrontano minimamente, appaiono pertinenti.
Peraltro, l'approccio adottato dal Municipio è stato in seguito pienamente
condiviso dal Consiglio comunale, il quale ha adottato il 4 dicembre 2017
all'unanimità la variante di piano regolatore concernente i beni culturali. Ad
ogni modo, la critica, infondata, risulta anche in contraddizione con il
rimprovero mosso al Comune di aver messo in atto una protezione indiscriminata di
tutto quanto è stato costruito a Bellinzona a cavallo tra il 19 esimo e il 20 esimo secolo.
7.3. Pure prematura,
quindi improponibile in questa sede, risulta la critica rivolta alla proposta
di modifica degli allineamenti e volumetrie vincolate nel comparto Santa Marta
(mapp. _________, _________, _________ , _________,_________
e ________). Tale tematica è infatti affrontata al cap. 4.5.2, pag. 20 seg. del
rapporto di pianificazione ottobre 2015 concernente la variante "Tutela
dei beni culturali", che, come visto, è stato incluso solo a titolo
informativo nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata
misura. Giustamente gli insorgenti non sollevano invece obiezioni di sorta in
merito all'indicazione concernente i mapp. __________, __________ e __________ contenuta
nella scheda che accompagna la misura e riportata supra al consid. B.b.
8.   I ricorrenti sostengono che
la misura sia costitutiva di un'evidente disparità di trattamento con
particolare riferimento alla mancata inclusione
nel provvedimento dell'edificio al mapp. __________, contemplato dall'ISOS e incluso nella lista
trasmessa al Municipio il 6 maggio 2014. Ora, secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale , il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha
una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori
e s'identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio (DTF 131 I 1 consid.
4.2, 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 346 consid. 6). Gli insorgenti non dimostrano
affatto che il provvedimento osteggiato sia non solo opinabile, ma addirittura
manifestamente insostenibile. Ad ogni modo, fermo restando quanto esposto ai
consid. 7.1. e 7.2. in merito ai motivi in base ai quali è stata effettuata la
prima selezione dei beni e al consid. 5.3. in merito alla portata dell'ISOS, si
osserva che l'edificio al mapp. __________ vi risulta menzionato solo come "elemento
segnalato" e "elemento perturbante" (cfr. ISOS, pag. 54, n.
2.0.9.). La censura si avvera dunque infondata.
9.   9.1. Fondata
dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora
esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria
all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento
rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti
appena enumerati sono senz'altro adempiuti. 9.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa
permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità
pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli
oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente
pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato
di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente
l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout
court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli
che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche
a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti
edilizi che non vi si pongono in contrasto potranno comunque essere approvati.
Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già
insito nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile
potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di
revisione . In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
10. Aggiornamento della zona di
pianificazione adottata il 1° marzo 2017
Con risoluzione del 1° marzo 2017 (n.
9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a seguito
delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame
preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore
relativa alla tutela dei beni culturali, poi adottata, come visto, il 4
dicembre 2017 dal Legislativo comunale. In tale sede il Dipartimento aveva
infatti espresso a pag. 6-7 l'intenzione di istituire una tutela d'interesse
cantonale per l'intero quartiere di San Giovanni in quanto insediamento. All'esame
preliminare era allegata la relativa scheda, che al capitolo "Tutela ai
sensi della LBC", pag. 2, prevede in particolare quanto segue:
Tutela: Si propone di istituire la tutela quale
bene culturale d'interesse cantonale del Quartiere di San Giovanni a Bellinzona
() ai sensi della LBC, nella sua globalità e in tutte le sue componenti,
edifici, giardini e recinzioni comprese. In particolare, la tutela vuole
garantire la conservazione dei prospetti esterni dei singoli edifici
(tinteggiature, serramenti), dei manufatti che definiscono gli spazi attorno
agli edifici, come pure la sostanza monumentale riconosciuta ed essenziale dei
singoli edifici protetti. ()
Il
Municipio ha dunque esteso il perimetro dell'originaria zona di pianificazione
all'intero quartiere, riducendolo, nel contempo, verso ovest con l'esclusione
dei mapp. __________, __________, __________ e di una porzione del mapp.
__________ e del fondo dei ricorrenti. La scheda che accompagna la misura è
stata attualizzata di conseguenza (cfr. infra , consid. 12.1.).
11. I ricorrenti contestano anzitutto
l'aggiornamento della misura dal profilo delle competenze: trattandosi di una
tutela disposta dal Cantone, la zona di pianificazione avrebbe dovuto essere aggiornata
dal Consiglio di Stato conformemente agli art. 57 cpv. 2 e 59 cpv. 1 LST e non
dal Comune su richiesta del Dipartimento. La tesi non merita accoglimento.
Infatti, come visto sopra al consid. 4.3., secondo l'art. 20 LBC, l'istituzione
della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano
regolatore o del piano di utilizzazione cantonale. Più precisamente, il Governo
decide in sede di approvazione del piano regolatore quali immobili siano da
proteggere in quanto beni culturali d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC).
Coerentemente con questa procedura, anche al Municipio, competente ad avviare i
lavori di revisione del piano regolatore (cfr. art. 25 LST), va riconosciuta la
competenza di istituire una zona di pianificazione a tutela della
pianificazione in fieri relativa alla tutela dei beni d'interesse cantonale, che avviene, come detto, nell'ambito
dell'elaborazione del piano regolatore (cfr. STA n. 90.2013.14 del 27 ottobre
2014 consid. 5.1.2.). Va peraltro osservato che i ricorrenti non hanno
sollevato obiezioni di sorta in merito alle competenze comunali in materia
nell'ambito del loro ricorso contro la zona di pianificazione adottata il 28
ottobre 2015, che ha come oggetto anche la tutela di 17 beni d'interesse
cantonale (cfr. planimetria 1:3'000 e rapporto di pianificazione ottobre 2015,
capitolo 3.1, pag. 10).
12. Più delicata la questione relativa
ai contenuti dell'aggiornamento della misura, anch'essi contestati dagli
insorgenti. In proposito si rileva quanto segue.
12.1. Secondo l'art. 58 LST, la
zona di pianificazione si compone di un piano che ne delimita il comprensorio e
di una scheda descrittiva che ne stabilisce i contenuti, gli scopi, gli effetti
e la durata. In concreto la scheda, adottata il 28 ottobre 2015, è stata
aggiornata come segue (cfr. sottolineature e stralci):
Motivazioni
La zona di pianificazione, definita ai sensi
degli art. 57-61 Lst, è istituita allo scopo di salvaguardare edifici e
impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali protetti
d'interesse cantonale, locale e quelli da conservare ai sensi del piano
particolareggiato del Centro storico (PP-CS) in attesa che sia adottata una
variante di PR che permetta di codificare nel dettaglio le tutele.
La zona di pianificazione si estende ai fondi
nei quali sono situati gli oggetti di cui si propone la tutela, contenuti nella
proposta trasmessa al Dipartimento del territorio e completata con la modifica
a seguito dell'esame preliminare del 26.01.2017 del DT contemporaneamente
a questa scheda di pianificazione per esame preliminare.
()
La zona di pianificazione mira ad evitare che,
sulla base delle prescrizioni pianificatorie di zona vigenti, gli edifici
oggetto di esame possano essere demoliti o irrimediabilmente alterati rispetto
ai valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare
la tutela.
Per i mappali n. __________, __________ e __________
RFD Bellinzona la zona di pianificazione è istituita per le nuove costruzioni,
vista la ridefinizione delle volumetrie vincolate nell'ottica di un disegno
urbanistico unitario e di rispetto dei beni da tutelare posti nelle vicinanze.
Effetti
Nella zona di pianificazione, che comprende i
beni culturali proposti, così come definiti nell'allegato grafico in scala
1:3000 e nella relativa tabella riassuntiva annessa al documento per esame
preliminare, e nella modifica a seguito dell'esame preliminare del
26.01.2017 del DT, è vietato ogni intervento che possa pregiudicare la
pianificazione dell'utilizzazione del territorio (art. 61 Lst), in particolare
non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente da
proteggere e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i
valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la
tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di
recupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che
rispettano i valori storico-architettonici e contestuali alla base della
proposta di tutela.
Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante
lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di
tutela e che non compromettono gli obiettivi della pianificazione in atto,
possono essere autorizzati all'interno della zona di pianificazione, come
pure ai mappali ni. 1137, 1138, 1120 e 1125 nel quartiere San Giovanni, laddove
il tessuto edile storico è già stato sostituito da edifici non degni di
particolare protezione.
La zona di pianificazione entra in vigore ().
12.2. In concreto, come osserva la
Sezione in sede di risposta, l'aggiornamento, eseguito sulla base
dell'approfondimento operato dall'autorità cantonale in merito al quartiere San
Giovanni, è una conseguenza dell'avanzamento e dell'affinamento degli studi
pianificatori in atto. Rispecchiando lo stato aggiornato della pianificazione
in atto, esso risulta legittimo nonché sorretto da un sufficiente interesse
pubblico. Dell'aggiornamento, che ha comportato l'esclusione dal perimetro
della misura della porzione ovest del mapp. __________ (cfr. planimetria 1:3'000
annessa all'aggiornamento), hanno
peraltro beneficiato gli stessi ricorrenti. Ad ogni modo, esso suscita tuttavia
non poche perplessità dal profilo delle modifiche a cui è stata sottoposta la
scheda che accompagna la misura. Infatti, sebbene l'adattamento sostituisce e
modifica per il quartiere di San Giovanni i contenuti della misura originaria quo al carattere dell'eventuale tutela (da locale a cantonale), la scheda si limita
a inserire, rispettivamente stralciare le (poche) indicazioni riportate al
considerando che precede. Inoltre la stessa, formulata in origine per tutelare
la pianificazione in fieri concernente la tutela di singoli edifici,
siano essi d'importanza locale o cantonale, non sembra recepire le
particolarità derivanti dalla tutela del quartiere di San Giovanni come
insediamento, descritte nella scheda SIBC I940 allegata all'esame preliminare
del 26 gennaio 2017, che prevede una
protezione del quartiere "nella sua globalità e in tutte le sue componenti".
È però altresì vero che le motivazioni e gli effetti descritti nella scheda
accompagnante la misura diventano
comprensibili e sufficientemente chiari per quanto attiene al quartiere proprio
se letti alla luce della scheda SIBC I940 (cfr. in particolare "Significato
e valore: motivazioni della tutela", pag. 2). Si deve quindi ritenere che
l'aggiornamento, nella forma adottata dal Municipio, possa ancora essere considerato
uno strumento valido a gestire provvisoriamente il comparto e tutelare la
pianificazione in fieri . Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti
l'approccio non risulta pertanto "abusivo e destituito di ogni fondamento".
12.3. Va altresì aggiunto che, benché
menzionato nella scheda accompagnante la misura, l'esame preliminare del 26
gennaio 2017 e la relativa scheda SIBC I940 non sono stati inclusi negli atti
pubblicati, come visto, dal 18 aprile al 23 maggio 2017 (cfr. FU 29/2017
dell'11 aprile 2017, pag. 3159). Ora, l'eventuale lesione del diritto di essere
sentiti dei ricorrenti, peraltro nemmeno invocata né in sede di ricorso né con
le osservazioni del 19 novembre 2018, è stata in ogni caso sanata in questa
sede con l'invio dei due documenti (cfr. supra , consid. F). Va inoltre
respinta la tesi degli insorgenti, espressa nelle predette osservazioni,
secondo cui con la pubblicazione dal 5 dicembre 2017 al 3 febbraio 2018 della
risoluzione del 4 dicembre 2017, con cui il Consiglio comunale ha adottato la
variante del piano regolatore concernente i beni culturali, la zona di
pianificazione sarebbe decaduta ex art. 60 cpv. 2 LST. Tale norma prevede
infatti che la zona di pianificazione resta
in vigore fino alla pubblicazione del piano sostitutivo, ciò che in
concreto non è ancora avvenuto, dato che contro la risoluzione del 4 dicembre
2017 è stato interposto un ricorso tuttora pendente presso il Consiglio di
Stato (art. 31 cpv. 1 LST).
13. Nel suo ricorso contro
l'aggiornamento il rappresentante legale dei ricorrenti ripropone poi "per
scrupolo di patrocinio" le medesime critiche sollevate nel suo gravame del
29 febbraio 2016 relative alla violazione del principio della stabilità dei
piani e all'arbitrarietà della misura, di cui il Municipio avrebbe fra l'altro fatto
un uso strumentale allo scopo precipuo di impedirle qualsiasi edificazione sul suo
fondo. Tali censure non meritano di venir accolte per i motivi esposti sopra ai
consid. 5, 6 e 7, a cui si rinvia.
14. I ricorrenti sostengono inoltre
che il loro fondo non apparterrebbe al quartiere di San Giovanni, così come
statuito nella sentenza n. 90.1994.362 del 5 maggio 1995 dall'allora Tribunale
della pianificazione del territorio e come si evincerebbe dall'ISOS. Tale tesi risulta priva di fondamento. Anzitutto la citata
sentenza annullava la variante approvata dal Governo il 22 dicembre 1993 (n.
11223) concernente la perimetrazione di vari quartieri, fra cui quello
di San Giovanni e la relativa norma di attuazione del piano regolatore (art.
19bis) non per motivi attinenti alla delimitazione del loro perimetro, bensì
sostanzialmente per il fatto che il Comune, anziché adottare un provvedimento
di salvaguardia della pianificazione, rendeva "() subito applicabile una
regolamentazione ancora allo studio, ad uno stadio in cui la sua incompletezza
e imperfezione non ne consente l'adozione come soluzione definitiva" (cfr.
consid. 5). Inoltre, contrariamente a quanto preteso, la loro proprietà risulta
inserita nel perimetro del gruppo edilizio 7 "Quartiere
residenziale di S. Giovanni" dell'ISOS "(cfr. ISOS, pag. 52 e
57, n. 7).
15. Secondo i ricorrenti, la misura
sarebbe costitutiva di un'evidente disparità di trattamento sia per rapporto ai
fondi estromessi dalla zona, sia per rapporto a quelli ivi mantenuti e che
beneficiano di facilitazioni come avviene per il mapp. __________. In proposito
non si può che ribadire quanto esposto sopra al consid. 8., ossia che il
principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente
limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori e s'identifica in sostanza
con il divieto dell'arbitrio, rispettivamente che i ricorrenti non dimostrano
che il provvedimento osteggiato sia manifestamente insostenibile. Ad ogni modo
la loro doglianza, secondo cui
l'aggiornamento colpirebbe sostanzialmente solo il loro fondo, poiché alcune
proprietà sarebbero state dimesse mentre altre vi sarebbero state inserite solo
"pro forma" (mapp. _______, _______, ________ e _______), risulta
infondata. Anzitutto da un semplice esame della rappresentazione grafica
che definisce il nuovo perimetro della misura si evince come il numero degli
edifici ivi inclusi sia aumentato e ammonti ora a circa 35. Inoltre, se da un
lato gli stessi ricorrenti hanno beneficiato della riduzione verso ovest del
perimetro, dall'altro i mapp. _______, _______, _______ e ________ rimangono
assoggettati alla misura e ai suoi effetti. Nuovi edifici vi potranno infatti
essere autorizzati a condizione che non perturbino in modo rilevante lo spazio
di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela e che
non compromettano gli obiettivi della pianificazione in atto.
16. I ricorrenti contestano infine la
durata della misura, la quale sarebbe priva di un termine di scadenza.
Sottolineando inoltre come la variante di piano regolatore concernente i beni
culturali sia in uno stadio procedurale ormai avanzato, concludono poi - in
modo in verità contraddittorio - asserendo che "() lasciare in bianco la
durata della zona di pianificazione non è quindi ammissibile perché toglierebbe
qualsiasi incentivo all'autorità comunale di portare a termine sollecitamente i
suoi propositi pianificatori". Tale tesi si rivela manifestamente
infondata. Come riportato sopra al consid. D.b., la scheda che accompagna
l'aggiornamento riporta infatti:
La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e
resta in vigore fino alla pubblicazione del piano sostitutivo; comunque non
oltre 5 anni, riservata la possibilità di proroga (art. 60 Lst). Per la
modifica dei nuovi limiti la zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e resta in vigore, come nel complesso, sino al 18.01.2021.
Inoltre, come già evidenziato sopra al
consid. 9.2., un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella
natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile potrà venir ridotta a
dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di revisione.
17. 17.1. In esito alle considerazioni
che precedono, i ricorsi vanno respinti.
17.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è
posta a carico dei ricorrenti secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non
si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm ).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   I ricorsi sono respinti .
2.   La tassa di giustizia, già
anticipata dai ricorrenti nella misura di complessivi fr. 3'000.-, rimane a
loro carico. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera