Rifiuto di ratificare le condizioni di finanziamento della nuova sede della protezione civile. Nozione di "altre misure di protezione civile" ai sensi dell'art. 47 cpv. 2 LPPC. Buona fede e parità di trattamento. Confermata dal TF con sentenza 4.12.2019 (STF 2C_1037/2018)
Decisione del 16.10.2018, TRAM
CONSORZIO
art. 9 COST
art. 42 LCCOM
art. 205 LOC
art. 47 cpv. 2 LPCI
art. 47 cpv. 3 LPCI

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola
  Passucci
statuendo
sui ricorsi
a.
b.
del
  17 gennaio 2017 del RI 1, ,
patrocinato
  da: PA 1, ,
del
  20 gennaio 2017 del Comune di ,
rappresentato
  dal suo Municipio, ,
contro
la
  decisione del 30 novembre 2016 (n. 5359) del Consiglio di Stato, che ha
  respinto le impugnative presentate dagli insorgenti avverso la risoluzione del 14 gennaio 2016 con cui la
  Sezione degli enti locali si è rifiutata di ratificare le condizioni di
  finanziamento della nuova sede della Protezione Civile __________, approvate dal
  Consiglio consortile in occasione della sua seduta del 20 maggio 2015;
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 2 agosto
2012 la Delegazione amministratrice dell'allora Ente regionale di Protezione
civile del __________ (oggi RI 1; in seguito: RI 1) ha licenziato il messaggio
n. 2/2012 per la richiesta di un credito di CHF 3'910'000.- più spese
accessorie per l'acquisto degli spazi da adibire a nostra nuova sede (composta di uffici, aule, magazzino e autorimessa) presso il Centro di Pronto
Intervento a __________ . La Delegazione ha in particolare invitato i propri
delegati a voler risolvere:
1.  È approvato l'acquisto in proprietà per piani
degli spazi da adibire a nuova sede dell'Ente regionale di PCI del __________
nel Centro di pronto intervento di proprietà del Comune di __________, la cui
costruzione è prevista sul mappale numero __________ di __________.
2. Alla Delegazione
amministratrice è concesso un credito di CHF 3'910'000.00 più spese
accessorie per l'acquisizione della quota di proprietà per piani.
3.  La spesa sarà registrata nel conto investimenti,
voce numero 503, "Costruzioni edili".
4.  Contributi o partecipazioni sanno registrati in
diminuzione dell'investimento previsto.
5.  La quota parte dell'investimento di ogni singolo
comune sarà calcolata sulla base dell'ultimo dato ufficiale della popolazione
residente permanente al momento della stipulazione dell'atto d'acquisto.
6.  Ai comuni è data facoltà di ammortizzare tutta o
parte della rispettiva quota d'investimento con uno o più versamenti da
concordare con la Delegazione amministratrice.
7.  La Delegazione amministratrice è autorizzata a
finanziare l'investimento tramite un prestito bancario da stipularsi alle
migliori condizioni di mercato.
Gli oneri di finanziamento saranno addebitati ai
singoli Comuni in base alla rispettiva quota residua da ammortizzare.
8.  La Delegazione amministratrice è autorizzata a
perfezionare gli atti necessari all'intavolazione della proprietà per piani.
9.  Il credito è da utilizzare entro il 31 dicembre
2015.
b. Riunitasi in assemblea straordinaria il 26 settembre 2012, l'Assemblea
consortile ha approvato il messaggio con voto quasi unanime.
c. Adita su istanza del
24 ottobre 2012 della Delegazione amministratrice dell'Ente, con decisione del 3
dicembre 2012 la Sezione degli enti locali (SEL) ha ratificato la predetta risoluzione
assembleare. La medesima è quindi regolarmente cresciuta in giudicato.
B. Precedentemente
a questi eventi, e segnatamente il 1° gennaio 2012, erano entrate in vigore alcune
modifiche della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla
protezione civile del 4 ottobre 2002 (LPPC;
RS 520.1) concernenti in particolare la costruzione di rifugi e l'attribuzione
della competenza nella gestione dei contributi sostitutivi ai Cantoni, invece
che ai Comuni e alle organizzazioni regionali. A livello cantonale il legislatore ha quindi proceduto ad adattare le norme d'applicazione
del diritto federale, modificando in particolare gli art. 35 e 36 della legge
sulla protezione civile del 26 febbraio 2007 (LPCi; RL 520.100), poi entrati in
vigore il 1° gennaio 2014, nel senso che in Ticino la competenza a gestire i contributi
sostitutivi è stata attribuita al Dipartimento delle istituzioni e per esso
alla Sezione del militare e della protezione della popolazione (SMPP) con
effetto a partire dal 1° gennaio 2012. In virtù della norma transitoria di cui
al nuovo art. 36 LPCi, i contributi sostitutivi incassati dai Comuni fino al
31 dicembre 2011 vengono riversati alle Regioni (cpv. 1) e nei Comuni
con posti protetti a sufficienza possono essere utilizzati secondariamente
(al massimo 50%) per altri scopi di protezione civile (cpv. 2 lett. c).
C. Preso atto delle
suddette modifiche della LPCi pubblicate sul FU n. 84/2013 e pur essendo
consapevole che le stesse non erano ancora entrate in vigore, con lettera del
29 ottobre 2013 il Municipio di __________ si è rivolto alla SMPP chiedendo " di
poter utilizzare il 50% dei contributi sostitutivi da noi incassati sulla base
di autorizzazioni a costruire rilasciate entro il 31.12.2011 per il finanziamento
della nuova sede della PCi presso il nuovo Centro di pronto intervento ". Evadendo questa richiesta, con risoluzione del 18 febbraio 2014 la SMPP ha
autorizzato il Comune " ad utilizzare i propri contributi sostitutivi per finanziare altre misure
di protezione civile , in quanto attualmente ha un grado di copertura superiore al 100% (un posto
protetto per abitante) " . In particolare, l'ha autorizzato ad utilizzare
gli importi incassati dal Comune fino al 31.12.2011 a parziale finanziamento
della nuova sede della PCi presso il nuovo Centro di pronto intervento a __________
(quota parte del Comune di __________).
D. a. Dopo avere
debitamente informato i Comuni consorziati in merito al nuovo quadro
legislativo nel frattempo entrato in vigore e alla propria intenzione di
modificare le modalità di finanziamento della nuova sede volendo fare capo
integralmente ai contributi sostitutivi (cfr. lettera 23 aprile 2014 della
Delegazione consortile, agli atti), mediante istanza del 3 giugno 2014 il RI 1
ha formalmente chiesto alla SMPP di poter finanziare l'operazione di acquisto
della nuova sede attingendo dai contribuiti sostitutivi ed ha quindi postulato
che a tale scopo gli venisse riservato provvisoriamente l'importo di fr.
2'730'947.-, da poi addebitare sui contributi sostitutivi prelevati dai singoli
Comuni come da conteggio indicato nel medesimo scritto, che avrebbe potuto
essere leggermente modificato a dipendenza del numero di abitanti rilevati al
momento della firma dell'atto notarile di compravendita (cfr. richiesta
utilizzo contributi sostitutivi del 3 giugno 2014, agli atti). b. In risposta a tale missiva, il 10 giugno 2014 la SMPP ha comunicato quanto
segue:
() in merito alla vostra lettera del 3 giugno u.s. () riteniamo necessario fissare un incontro presso in nostri
uffici di __________. Lo scopo è di rettificare la documentazione in base alle
nuove disposizioni di legge relative al finanziamento con contribuiti sostitutivi
(CS). Infatti quanto riportato nelle vostre lettere del 23 aprile u.s. trasmesse ai Comuni
da parte del Consorzio di PCi non corrisponde a quanto fissato nel Regolamento
sulla protezione civile (RPCi) entrato in vigore il 01.01.2014.
Le attuali basi legali conferiscono le competenze di
gestione dei contributi sostitutivi ai Consorzi di PCi previo ottenimento dell'autorizzazione
cantonale. L'utilizzo dei fondi (RPCi art. 31a cpv. a) per altri scopi di PCi a
favore di una Regione di PCi dovranno essere prelevati sussidiariamente
dal conto contributi sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in
percentuale di quei Comuni con un grado di copertura superiore al 100%.
In questo senso la vostra richiesta del 3 giugno u.s.
di utilizzo dei CS è pertinente, mentre dovranno essere riviste le chiavi di
riparto ().
c. Il 7 agosto 2014 la
SMPP, riferendosi nuovamente alla richiesta formulata il 29 ottobre 2013 dal
Municipio di __________ di utilizzo dei contributi sostitutivi per il
finanziamento della nuova sede regionale della PCi, ha comunicato a quest'ultimo
che sulla base delle normative in vigore " ogni utilizzo deve ottenere
preventivamente un'autorizzazione cantonale rilasciata dalla nostra Sezione " . Ricordato che " le modifiche al RPCi [regolamento sulla protezione civile del 3 giugno 2008; RL 520.110] stabiliscono che, i fondi dei contributi sostitutivi per altri scopi di PCi a favore di un
Consorzio, devono venir prelevati prioritariamente dal conto contributi
sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di copertura superiore al 100% " , la SMPP ha poi indicato l'iter procedurale da seguire per poter utilizzare i
contributi sostitutivi per altri scopi di PCi, definito in occasione del
prospettato incontro, che si era tenuto il 17 luglio 2014 presso i suoi uffici alla
presenza dei rappresentanti del RI 1, della SMPP e della SEL (cfr. lettere del
7 agosto 2014 della SMPP ai Comuni consorziati):
a) la Delegazione consortile deciderà l'importo dei
contributi sostitutivi che intenderà utilizzare e licenzierà un messaggio in
tal senso al Consiglio consortile ();
b) susseguente invio del messaggio e della lettera
informativa ai Municipi e ai loro rappresentanti in Consiglio consortile;
c) decisione da parte del Consiglio consortile ();
d) scaduti i termini di ricorso la Delegazione
consortile inoltrerà alla SMPP la richiesta di utilizzo dei contributi
sostitutivi.
E. Per attuare
quanto indicato in precedenza, il 10 settembre 2014 la Delegazione consortile
del RI 1 ha emanato un nuovo messaggio (n. 6/2014) - inviato ai Comuni
consorziati il giorno seguente - concernente il finanziamento della nuova sede
del Consorzio attingendo ai contributi sostitutivi, con il quale ha precisato
che, a seguito delle modifiche legislative intervenute negli ultimi tempi, si
rendeva necessario rettificare la decisione assembleare del 26 settembre 2012. In
particolare, per quanto qui più interessa, nella sua lettera accompagnatoria 11
settembre 2014 allegata al predetto messaggio, la Delegazione consortile ha
indicato quanto segue: () In sintesi: i contributi sono in gestione
al Consorzio di PCi per cui, in caso di utilizzo per un'opera a carattere
regionale, a beneficiarne è il Consorzio e non più il singolo Comune. Nel caso
concreto del finanziamento della nostra nuova sede sarà il Consorzio a decidere
l'importo di contributi da utilizzare, e tutti i Comuni ne beneficeranno
indipendentemente dalla sufficienza di posti protetti sul loro territorio e dai
singoli importi precedentemente utilizzabili per altri scopi di protezione
civile. Conseguentemente necessita una nuova decisione del Consiglio consortile
in merito al finanziamento della nuova sede. La delegazione consortile ha
licenziato un messaggio in proposito, che ricevete in allegato. La proposta in
esso contenuta è di pagare totalmente l'acquisto della nuova sede attingendo ai
contributi sostitutivi, così che l'investimento sarà esente da costi di
finanziamento e di ammortamento (). La Delegazione consortile ha pertanto postulato la modifica dei punti 5, 6 e 7
della decisione adottata il 26 settembre 2012 dal legislativo consortile, come
segue:
1. Il
finanziamento sarà effettuato attingendo dal conto contributi sostitutivi regionale,
secondo i disposti dell'art. 31a cpv. 2 del Regolamento sulla Protezione
civile, e meglio come indicato nell'allegato C. Copia dello scritto 11 settembre 2014 ai Municipi
dei Comuni consorziati e del messaggio ad esso allegato sono stati
inviati alla SMPP, che con lettera del 24 settembre 2014 ha proposto alcune
banali correzioni, poi apportate, riprendendo in toto il concetto di
finanziamento della nuova sede della PCi tramite l'utilizzo di contributi
sostitutivi.
F. Il 21 ottobre
2014 il RI 1 ha postulato presso la SMPP il rilascio dell'autorizzazione preventiva
per l'utilizzo dei contributi sostitutivi
regionali al fine di procedere all'acquisto della nuova sede presso il Centro
pronto intervento (CPI) a __________, con conseguente riservazione dell'importo
di ca. fr. 3'942'000.- (fr. 3'910'000.- prezzo forfettario d'acquisto + ca. fr.
32'000.- di spese accessorie). Il 5 novembre seguente la SMPP ha provveduto a riservare, per conto del
Consorzio, l'importo richiesto, precisando tuttavia che la decisione definiva
sull'utilizzo dei contributi sostitutivi sarebbe stata emanata unicamente dopo
la crescita in giudicato della relativa risoluzione di competenza del Consiglio
consortile.
G. a. Con decisione
unanime del 20 maggio 2015, il Consiglio consortile del RI 1 ha approvato il
messaggio n. 6/2014, confermando in questo modo la volontà di finanziare la nuova
sede PCi, nel suo complesso, tramite contributi sostitutivi (cfr. estratto del
verbale della seduta, agli atti). b. Cresciuta regolarmente in giudicato dopo pubblicazione agli albi dei Comuni
consorziati e sul FU n. 40/2015 del 22 maggio 2015, il 25 agosto 2015 la
summenzionata decisione è stata quindi sottoposta per ratifica alla Sezione
degli enti locali.
H. a. Preso atto del contenuto della circolare del 5
agosto 2015 dell'Ufficio federale della protezione della popolazione (UFPP),
trasmessa a tutti i Cantoni e nella quale veniva sottolineato come i
contributi sostitutivi non possano essere utilizzati per fare fronte alle spese
generate dall'amministrazione cantonale, regionale o comunale, come pure nel
settore dell'istruzione, nel corso di un incontro informale avvenuto il 15
ottobre 2015 con il Direttore del Dipartimento delle istituzioni, il presidente
del RI 1 ed il sindaco di __________ sono stati informati del fatto che, contrariamente
a quanto ipotizzato in un primo momento, non sarebbe stato possibile attingere
dai contributi sostitutivi incassati per poter finanziare l'acquisto della nuova
sede della PCi. b. Il 17 novembre 2015 il Dipartimento delle istituzioni ha quindi allestito un
documento (doc. DD), che ha inviato a tutte le Regioni di PCi, con il quale ha
reso noto il contenuto della suddetta direttiva federale ed ha chiarito che i
fondi accumulati tramite il prelievo di contributi sostitutivi non potevano
essere impiegati per l'acquisto di immobili da destinare quale sede di PCi.
I.  Visto
il preavviso negativo 22 dicembre 2015 della SMPP - che riprende in sostanza
quanto indicato nella circolare dell'UFPP del 5 agosto 2015, ricordando altresì
che la regolamentazione dell'amministrazione dei contributi sostitutivi
spetta ai Cantoni, motivo per cui resta unicamente ipotizzabile un eventuale
uso dei contributi in parola nella forma di un prestito privilegiato (cfr.
preavviso agli atti) - con decisione del 14 gennaio 2016 la SEL si è rifiutata
di ratificare la risoluzione del 20 maggio 2015 del Consiglio consortile con
cui erano state modificate le condizioni di finanziamento della nuova sede
della PCi del __________ (dispositivo n. 1). Ha pure statuito (dispositivo n.
2) che restavano in vigore le condizioni d'acquisto della nuova sede di PCi
stabilite con risoluzione assembleare del 26 settembre 2012, riservata la
facoltà al RI 1 di definire direttamente con i servizi competenti del Cantone
(SMPP) un uso dei contributi sostitutivi nella forma di un prestito senza interessi.
L. Con
due separate impugnative (a) e (b), di identico tenore, il RI 1 e il Comune di __________
hanno impugnato la predetta decisione dinnanzi al Consiglio di Stato,
postulando, in ordine, che ne fosse accertata la nullità e, nel merito, il suo
annullamento, con conseguente rilascio dell'autorizzazione ad utilizzare i
contributi sostitutivi già riservati preventivamente (fr. 1'037'549.- per il
Comune di __________ e fr. 3'942'000.- per il RI 1, come da decisioni 18
febbraio e 5 novembre 2014 della SMPP) allo scopo di  finanziare l'acquisto
della nuova sede della PCi a ________. In quella sede i ricorrenti hanno
innanzitutto eccepito la competenza della SEL a statuire sulla domanda di autorizzazione
dell'uso dei contributi sostitutivi, asserendo che la decisione, stando all'art. 30 RPCi, spettava esclusivamente alla SMPP. Nel merito, gli insorgenti
hanno poi contestato la risoluzione impugnata, sostenendo che il finanziamento della
nuova sede PCi tramite contributi sostitutivi andava ammessa poiché la formulazione
" altre misure di protezione civile " di cui all'art. 47 cpv. 2
LPPC contemplerebbe anche l'utilizzo di tali mezzi finanziari per la realizzazione
di infrastrutture come quella in discussione. Essi hanno infine ravvisato nell'agire della SMPP una lesione del principio
della buona fede e dell'affidamento, per il fatto che quest'ultima aveva dato a
più riprese, anche per atti concludenti, chiare garanzie in merito alla
possibilità di utilizzare i contributi sostitutivi incassati per l'acquisto
della nuova sede della PCi a ______. Da ultimo hanno censurato pure la
violazione del divieto di retroattività " in quanto è stata applicata,
quale presunta base legale per giustificare la mancata autorizzazione all'uso
dei CS [contributi sostitutivi], la direttiva 5 agosto 2015 dell'UFPP (), che non può comunque assumere
valenza di legge, ad un iter avviato nel 2012, attivato con il supporto
dell'Autorità di vigilanza ".
M.  Con giudizio del 30 novembre 2016
il Consiglio di Stato ha respinto entrambi i predetti ricorsi. Esposte le
normative federali e cantonali applicabili, il Governo ha rilevato che la
competenza della SEL a pronunciarsi sulla risoluzione 20 maggio 2015 del
Consiglio consortile scaturisce dai combinati art. 42 della legge sul
consorziamento dei Comuni del 22 febbraio 2010 (LCCom; RL 183.100), 205 della
legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e 49 del
regolamento di applicazione della legge organica comunale del 30 giugno 1987
(RALOC; RL 181.110). Nel merito, ha considerato che la nozione " altre
misure di protezione civile " di cui agli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv.
1 lett. c dell'ordinanza sulla protezione civile del 5 dicembre 2003 (OPCi; RS
520.11) deve essere intesa in senso restrittivo, vale a dire che vi rientrano unicamente
le misure in stretta relazione con la protezione civile in quanto tale; la
realizzazione di aule, uffici e autorimesse non ricade dunque sotto questo
concetto, ragione per cui il finanziamento di simile opere tramite l'utilizzo
dei contributi sostitutivi non può essere ammesso. Dopo aver analizzato tutta
la corrispondenza agli atti, il Governo non ha ravvisato nell'agire della SMPP una disattenzione dei principi della
buona fede e dell'affidamento, non avendo la medesima mai dato chiare e
definitive garanzie in merito al rilascio di un'autorizzazione che permettesse di far capo ai contributi sostitutivi per poter procedere all'acquisto
della nuova sede della PCi. L'esecutivo cantonale ha quindi respinto anche le
censure relative alla violazione del divieto di retroattività delle leggi
sollevate dagli insorgenti, annotando che la decisione con cui la SEL aveva
negato la ratifica della risoluzione 20 maggio 2015 del Consiglio consortile non
dipendeva tanto dalla direttiva del 5 agosto 2015 dell'UFPP, quanto piuttosto
dalle modifiche, entrate in vigore il 1° gennaio 2012, che erano state
apportate dal legislatore federale alla LPPC. Infondate sarebbero infine anche
le argomentazioni addotte con riferimento ad una presunta violazione del
principio di legalità, l'autorità avendo statuito sulla base delle norme di
legge in vigore.
N.  Con separate impugnative di
identico tenore il RI 1 e il Comune di __________ insorgono ora dinanzi a
questo Tribunale, chiedendone l'annullamento e postulando di poter utilizzare i
mezzi finanziari accumulati attraverso il prelievo di contributi sostitutivi per
l'acquisto della nuova sede della Pci di __________. Ripropongono in sostanza le
medesime censure già sollevate davanti alla precedente istanza di giudizio.
O.  All'accoglimento dei gravami si
sono opposti il Governo, senza formulare particolari osservazioni, e la SMPP, adducendo
degli argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito. Dal canto suo, la SEL si è limitata a fare riferimento al proprio allegato di risposta
del 29 febbraio 2016 inoltrato davanti al Consiglio di Stato. Con gli allegati di replica e duplica
le parti si sono riconfermate essenzialmente nelle loro rispettive, antitetiche tesi e conclusioni.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dal l'art. 50
cpv. 2 LPCi. La legittimazione attiva del Comune di __________ e del RI
1 è certa (art. 65 cpv. 1  della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). I ricorsi,
tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono pertanto ricevibili in ordine e possono
essere evasi con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm) sulla base delle
tavole processuali, senza procedere ad atti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.  2.1. Con l'entrata in vigore, il
1° gennaio 2012, di alcune modifiche alla LPCC e all'OPCi si è introdotta la
possibilità di utilizzare i contributi sostitutivi in primo luogo per
finanziare i rifugi pubblici dei Comuni e rinnovare
i rifugi privati (art. 47 cpv. 1 LPPC) e, solo in secondo piano, per sostenere " altre
misure di protezione civile " (art. 47 cpv. 2
LPPC). A questo proposito l'art. 22 cpv. 1 OPCi precisa che i contributi
sostitutivi sono destinati secondo il
seguente ordine di priorità: (a) alla realizzazione, all'equipaggiamento,
all'esercizio, alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici, (b) al
rinnovamento dei rifugi privati, solo se i proprietari hanno rispettato
l'obbligo di diligenza, (c) ad altre misure di protezione civile, in
particolare per il controllo periodico dei rifugi o l'acquisizione di materiale
di protezione civile. L'elenco riportato dall'OPCi non è esaustivo, i Cantoni
sono liberi di fissare le loro priorità.
2.2. A livello cantonale la materia è
regolata dagli art. 35 e 36 LPCi, nonché 29 e segg. RPCi.
L'art. 35 cpv. 1 LPCi dispone che il
Consiglio di Stato disciplina il prelievo di contributi sostitutivi. Il
Dipartimento, soggiunge il cpv. 2, ne fissa l'ammontare. Giusta l'art. 36 cpv.
1 LPCi, nella sua formulazione in vigore dal 1° gennaio 2014 (BU 2013, 507) i
contributi sostitutivi sono incassati dal Cantone. Essi sono registrati per
singolo Comune e vengono gestiti dal Dipartimento mediante lo specifico "Fondo
contributi sostitutivi PCi". I contributi sostitutivi, precisa il cpv. 2, possono
essere usati come segue: (a) prioritariamente (al minimo 50%) per la
realizzazione, l'equipaggiamento, l'esercizio, la manutenzione e il
rinnovamento dei rifugi pubblici, come pure per il rinnovamento dei rifugi privati
a livello cantonale, (b) secondariamente (al massimo 50%) per altri scopi di
protezione civile. Secondo la norma transitoria di cui all'art. 36 cpv. 1 LPCi,
i contributi sostitutivi incassati dai Comuni fino al 31 dicembre 2011
vengono riversati alle Regioni ed il Dipartimento ne stabilisce la modalità ed
i termini. Essi vengono gestiti come segue: (a) sono registrati per singolo
Comune e il loro impiego deve essere autorizzato dal Dipartimento, (b) nei
Comuni che non dispongono di posti protetti a sufficienza, i contributi sostitutivi
sono destinati alla realizzazione, nonché all'equipaggiamento, all'esercizio,
alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici, come per il
rinnovamento dei rifugi privati presenti sul territorio comunale, (c) nei
Comuni con posti protetti a sufficienza, i contributi sostitutivi possono
essere utilizzati come segue: prioritariamente (al minimo 50%) per la
realizzazione di rifugi in altri Comuni
della Regione, nonché all'equipaggiamento, all'esercizio, alla manutenzione e
al rinnovamento dei rifugi pubblici, come pure per il rinnovamento dei rifugi
privati, secondariamente (al massimo 50%) per altri scopi di protezione civile
ai sensi dell'art. 36 cpv. 4.
L'art. 36 cpv. 4 LPCi specifica, dal
canto suo, che sono altri scopi di protezione civile, in particolare: la realizzazione,
il rimodernamento e la sistemazione delle costruzioni protette, compreso il
loro equipaggiamento, l'istruzione, le pianificazioni e i preparativi, l'impiego
in caso di catastrofe o di eventi straordinari, la messa a disposizione di
materiale, infrastrutture ed equipaggiamento di protezione civile e le opere di
prevenzione nell'ambito della protezione civile. L'art. 30 RPCi dispone che
l'impiego dei contributi sostitutivi deve essere approvato e autorizzato dal
Dipartimento, il quale tiene il controllo dei contributi sostitutivi incassati,
conservati e spesi. Il Dipartimento, precisa ancora l'art. 31, definisce le
priorità sull'impiego dei contributi sostitutivi per altri scopi di protezione
civile. Per quanto concerne l' utilizzo dei fondi , l'art. 31a RPCi
prevede che per i rifugi pubblici e il rinnovo dei rifugi obbligatori, i fondi
sono prelevati sussidiariamente: (a) dal conto contributi sostitutivi della
Regione di PCi versati nel Comune dove è ubicato il rifugio, (b) dal Fondo
contributi sostitutivi del Cantone dall'importo disponibile del Comune dove è
ubicato il rifugio, (c) dal conto contributi sostitutivi della Regione di PCi
dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di copertura
superiore al 100%, (d) dal Fondo contributi sostitutivi del Cantone dall'importo disponibile, (e) dai mezzi
propri del Comune interessato. Per gli altri scopi di PCi a favore di una
Regione, i fondi sono prelevati sussidiariamente (cpv. 2): (a) dal conto contributi
sostitutivi della Regione dall'importo disponibile in percentuale di quei Comuni con un grado di
copertura superiore al 100%, (b) eventualmente dal fondo del Cantone
dall'importo disponibile , (c) dai mezzi propri della Regione
interessata. Per gli altri scopi di PCi a favore del Cantone, i fondi sono
prelevati sussidiariamente: (a) dal Fondo contributi sostitutivi del Cantone
dall'importo disponibile, (b) dai mezzi propri del Cantone (cpv. 3). L'incasso, il prelievo e l'utilizzo dei contributi sostitutivi è regolato
inoltre da una specifica direttiva (n. 801) del 16 giugno 2014 della SMPP, entrata
in vigore il 1° luglio 2014.
3.  3.1. Gli insorgenti contestano
anche in questa sede la competenza della SEL a statuire sulle domande di
autorizzazione per l'uso dei contributi sostitutivi che essi avevano formulato,
asserendo che su tali questioni la decisione spetterebbe esclusivamente alla
SMPP. A loro giudizio, la SEL non avrebbe pertanto dovuto entrare nel merito
della richiesta di ratifica della risoluzione 20 maggio 2015, presentata il 25
agosto 2015 dalla Delegazione consortile, perché, diversamente dalla prima
decisione adottata il 26 settembre 2012 dal legislativo consortile, questa
seconda risoluzione non contemplava più l'accensione di un credito, ma prevedeva
unicamente l'uso di fondi già di pertinenza del RI 1 (gestiti e amministrati
dalla Regione) per finanziare l'acquisto della nuova sede di PCi di __________. 3.2. La censura è fondata. Come rettamente sostenuto dai ricorrenti, la domanda
inoltrata il 25 agosto 2015 al Cantone dalla Delegazione consortile non riguardava
una risoluzione assembleare nell'ambito della quale era stata approvata l'accensione
di un credito - e per cui si sarebbe resa necessaria l'approvazione della SEL in
applicazione degli allora vigenti art. 42 LCCom e 205 LOC -, ma verteva
unicamente sull'ottenimento dell'autorizzazione a poter utilizzare i contributi
sostitutivi già di pertinenza del Consorzio (ma gestiti e amministrati dalla Regione)
per finanziare l'acquisto della nuova sede della PCi; autorizzazione, questa,
che però solo il Dipartimento, e per
esso la SMPP, poteva dare, stante quanto sancito dall'art. 30 RPCi. Ne discende pertanto che dal profilo giuridico la decisione del 14 gennaio 2016
della SEL è nulla, in quanto pronunciata da un'autorità che non era competente
a determinarsi sull'oggetto, al centro della richiesta formulata il 25 agosto
2015 della Delegazione consortile. Malgrado ciò, e contrariamente a quanto
sostenuto dagli insorgenti, non si giustifica ancora di rinviare l'intero incarto
alla SMPP, affinché si esprima tramite decisione formale e non semplice
parere sulla suddetta richiesta della Delegazione consortile. A questo proposito occorre infatti considerare che,
nel caso di specie , motivi di economia processuale e di celerità di
giudizio inducono questa Corte a ritenere che la SMPP si sia già chiaramente
espressa sulla questione dell'utilizzo dei contributi sostitutivi da parte del RI
1 per l'acquisto della sua nuova sede di __________. Lo ha fatto in un primo
tempo il 22 dicembre 2015, allorquando ha espresso il proprio preavviso
negativo alla SEL riguardo alla ratifica della risoluzione consortile del 20 maggio 2015 ed in seguito attraverso i vari
allegati responsivi che essa ha presentato davanti sia al Consiglio di Stato
che al Tribunale cantonale amministrativo, con i quali ha sempre ribadito la
sua posizione. In simili circostanze, un rinvio degli atti alla SMPP affinché
statuisca formalmente sulla richiesta del RI 1 di poter di utilizzare i
contributi sostitutivi per il finanziamento della sua nuova sede non si
giustifica in quanto si tradurrebbe in un mero esercizio di stile, dato che la
suddetta autorità cantonale non potrebbe far altro che riconfermare per l'ennesima
volta la sua posizione negativa. Malgrado l'errore procedurale che ha caratterizzato la fase iniziale del
presente procedimento e che comunque non ha arrecato ai ricorrenti alcun
pregiudizio sul piano puramente processuale, si impone pertanto di ugualmente
entrare nel merito delle censure sollevate in questa sede dai ricorrenti.
4. 4.1.
Il Comune di __________ ed il RI 1 ripropongono davanti a questo Tribunale la
tesi secondo cui il finanziamento della nuova sede PCi del __________ tramite quanto prelevato a titolo di contributi
sostitutivi debba essere ammesso poiché la formulazione " altre misure
di protezione civile " di cui agli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 OPCi
contemplerebbe l'utilizzo di tali fondi anche per la realizzazione (e quindi pure
l'acquisto) di una infrastruttura immobiliare come quella realizzata presso il
CPI a __________. 4.2. Orbene, il diritto federale stabilisce che i contributi sostitutivi
spettano ora ai Cantoni (cfr. art. 47 cpv. 3 LPPC), ai quali viene data la possibilità di utilizzarli in modo mirato
secondo le loro esigenze, al fine di procedere a una compensazione solidale tra
i Comuni con una sovraccapacità in posti protetti e i Comuni con uno
scarso grado di copertura. L'obiettivo perseguito dalla suddetta norma è quindi
quello di ottimizzare la realizzazione di rifugi e colmare in modo mirato il
disavanzo di posti protetti (cfr. FF 2010 5293, pag. 5301). La legge permette,
in via secondaria, l'utilizzo di tali contributi per " altri scopi di
protezione civile " (art. 47 cpv. 2 LPCC). Come già esposto sopra (cfr.
consid. 2.1), quest'ultima possibilità è precisata dall'art. 22 cpv. 1 OPCi,
norma che definisce secondo quale ordine di priorità sono destinati i
contributi sostitutivi, e meglio: (a) alla realizzazione, all'equipaggiamento,
all'esercizio, alla manutenzione e al rinnovamento dei rifugi pubblici; (b) al
rinnovamento dei rifugi privati, solo se i proprietari hanno rispettato
l'obbligo di diligenza;(c) ad altre misure di protezione civile, in particolare
per il controllo periodico dei rifugi o l'acquisizione di materiale di
protezione civile. Dai materiali legislativi che hanno accompagnato l'adozione delle basi legali federali e, segnatamente dalle
Spiegazioni relative alla "Revisione dell'ordinanza sulla protezione
civile, Commenti alle singole disposizioni" del 30 novembre 2011, nonché
dal "Commento agli articoli concernenti le costruzioni di
protezione della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla protezione civile (LPPC) e dell'ordinanza sulla
protezione civile (OPCi)" del 1° novembre 2015, emanati dall'UFPP,
risulta che la nozione " altre misure di protezione civile " , di cui alle suddette norme, va
interpretata in senso stretto, vale a dire che sono prese in considerazione
unicamente le misure in relazione con la protezione civile propriamente detta. Nel
primo documento appena menzionato viene infatti precisato che rientrano nella
nozione di " altre misure di protezione civile " le " misure
inerenti alle costruzioni di protezione, come ad esempio i controlli periodici
dei rifugi (partecipazione ai costi del materiale, degli apparecchi di misurazione
e del personale di terzi) o la manutenzione e l'esercizio degli impianti di
protezione civile " (cfr. commento all'art. 22 OPCi, pag. 5) . Nel secondo documento (commento agli art. 47 cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 lett.
c OPCi, pagg. 10-11)  viene in particolare evidenziato che in questo tipo di
misure " non sono invece comprese le misure
inerenti alle amministrazioni cantonali, regionali e comunali della protezione
civile, come ad esempio i salari degli impiegati (tra cui ad esempio gli
istruttori) o le infrastrutture amministrative (come ad esempio le
infrastrutture d'istruzione) ". La direttiva del 5 agosto 2015 dell'UFPP,
inviata a tutti i capi dei servizi cantonali
responsabili della protezione della popolazione e della protezione civile, non
fa dunque altro che meglio chiarire il contenuto e la portata degli art. 47
cpv. 2 LPPC e 22 cpv. 1 lett. c OPCi, ribadendo in modo esplicito che le
spese generate dall'amministrazione a livello cantonale, regionale e comunale,
al pari delle spese d'istruzione, non possono essere coperte tramite l'utilizzo
dei contributi sostitutivi in quanto non inclusi nel concetto di " altre
misure di protezione civile " . In particolare, contrariamente a
quanto sembrano sostenere gli insorgenti, tale direttiva non va al di là di
quanto era già stato stabilito dal legislatore, ma era unicamente volta a
chiarire il contenuto della legge. Questa Corte ritiene dunque che l'acquisto dei locali destinati ad ospitare
la nuova sede PCi del __________, non rientri sotto tale nozione, ragione per cui il finanziamento di questa
operazione attraverso l'utilizzo dei fondi accumulati con il prelievo di contributi
sostitutivi non può essere ammesso in quanto ciò sarebbe contrario a
quanto prescritto dal diritto federale. A giusta ragione pertanto la SMPP si è alla
fine opposta a questa soluzione. 4.3. Quanto appena esposto permette quindi
di respingere anche le censure, sollevate dai ricorrenti, secondo cui nel caso
concreto la decisione che vieta loro di far capo ai contributi sostitutivi ,
sarebbe lesiva del divieto di retroattività delle leggi e del principio della
legalità. Infatti, alla luce di quanto sin qui considerato, il mancato rilascio
di un'autorizzazione in tal senso non scaturisce dalla direttiva 5 agosto 2015
dell'UFPP, ma si fonda direttamente sulle sopra menzionate disposizioni delle
LPPC e della relativa ordinanza, la cui entrata in vigore, avvenuta il 1°
gennaio 2012, è ben precedente alle richieste che erano state formulate a
questo proposito dalla Delegazione consortile.
5.  5.1. I ricorrenti rimproverano alla
SMPP di avere agito nell'occasione in modo lesivo del principio della buona
fede e dell'affidamento. Affermano che quest'ultima avrebbe fornito a più riprese,
anche per atti concludenti, garanzie in merito alla possibilità di impiegare
quanto incassato attraverso il prelievo di contributi sostitutivi per acquistare
la nuova sede della PCi di __________.
5.2. L'art. 9 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) sancisce che ognuno ha diritto di essere trattato
secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato.
L'autorità che fa promesse o raccomandazioni,
dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere
precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare le
aspettative così suscitate, quand'anche fossero contrarie alla legge
(illegali), se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni:
l'autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una
determinata persona, la stessa ha agito o reputato di aver agito nei limiti
della sua competenza, il privato non ha immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle informazioni
ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare
senza subire pregiudizio. Inoltre la legge non deve essere cambiata tra il
momento della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr. DTF 141
V 530 consid. 6.2, 137 II 182 consid. 3.6.2, 131 II 627 consid. 6.1 con rinvii;
STA 52.2015.17 del 24 maggio 2017 consid. 4.2, 52.2013.277 del 6
novembre 2013 consid. 4.2, 90.2006.12 del 17 gennaio 2008 consid. 5.3; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 616 segg., 639 con rinvii). Soddisfatte
queste esigenze, il principio della buona fede prevale su quello della
legalità, riservato il caso in cui un interesse pubblico preponderante impone
l'applicazione della legge a scapito dell'interesse del privato al mantenimento degli impegni assunti dall'autorità. In quest'ultima evenienza, lo Stato risponde tuttavia del danno cagionato al
cittadino deluso nelle proprie legittime aspettative. 5.3. Nel caso in esame, i suddetti requisiti non
sono soddisfatti. Se da un lato è sicuramente vero che dall'esame della
documentazione agli atti emerge che, contrariamente a quanto assunto dal
Governo, al Municipio di __________ ed al RI 1 erano state date dalla SMPP a
più riprese delle evidenti rassicurazioni in merito alla possibilità di far
capo ai contributi sostitutivi per finanziare la realizzazione della nuova sede
di PCi (cfr. in particolare gli scritti del 18 febbraio, 12 giugno e 7 agosto
2014 al Municipio e 10 giugno 2014 e 5 novembre 2014 al RI 1), dall'altro lato
occorre però anche considerare che in virtù di ciò da parte degli insorgenti
non sono state adottate delle particolari disposizioni sulle quali essi non possono
più fare ritorno, se non subendo dei chiari
pregiudizi. Anche il fatto che le informazioni ricevute dalla SMPP abbiano
portato il Consorzio a modificare, rispetto a quanto previsto inizialmente, le
modalità di finanziamento dell'intera operazione ha sì cagionato una sicura
perdita di tempo al RI 1, ma costituisce comunque un inconveniente che,
per quanto possa essere fastidioso, non ha arrecato ai ricorrenti alcun danno o
svantaggio irreversibile. Per il Consorzio rimangono infatti sempre d'attualità
le modalità di finanziamento che erano state inizialmente previste con
risoluzione assembleare del 26 settembre 2012. Esso avrebbe comunque anche la
possibilità di definire con la SMPP l'uso dei contributi in parola sotto forma
di un prestito senza interessi, così come era stato proposto da questa stessa
autorità nel suo preavviso del 22 dicembre 2015 alla SEL. Ne discende dunque che, sebbene l'agire della SMPP non vada esente da critiche,
non risultano ancora riunite le condizioni che permetterebbero
ai ricorrenti di invocare con successo la tutela della buona fede al fine di
ottenere l'autorizzazione auspicata.
6. Per
finire occorre ancora rilevare che gli insorgenti lamentano, seppur di
transenna, la violazione del principio della parità di trattamento. A questo
proposito rilevano come in tempi recenti nel Canton __________ sia stato realizzato,
con il permesso delle competenti autorità cantonali, un edificio destinato al
ricovero/posteg-
gio di
mezzi pesanti della PCi il cui finanziamento è stato assicurato facendo
capo ai contributi sostitutivi. Sennonché, anche questo argomento non può essere condiviso. A prescindere dal
fatto che la parità di trattamento non può essere invocata fondandosi su
confronti fra casi decisi da autorità diverse, resta comunque il fatto che la
sola circostanza secondo cui la legge non sia stata correttamente applicata in
uno o più casi non conferisce di massima all'interessato che si trova nella
medesima situazione un diritto di essere anch'egli trattato diversamente da
quanto prevede il diritto (cfr. al riguardo: DTF 139 II 49 consid. 7.1, 136 I
65 consid. 5.6, 134 V 34 consid. 9). Dal profilo della parità di trattamento
nell'illegalità, l'interesse pubblico all'applicazione del diritto oggettivo di
norma prevale. Posto dunque come l'attuale legislazione federale non permetta
di utilizzare i contributi sostitutivi per finanziare l'acquisto o la
realizzazione di immobili da destinare quale sede di PCi (vedi sopra consid. 4),
il semplice fatto che in un singolo caso concreto verificatosi in un altro Cantone questa regola parrebbe non essere
stata rispettata non conferisce ancora ai ricorrenti il diritto di beneficiare nella fattispecie che li riguarda di un trattamento analogo.
7.  7.1. Stante quanto precede, il
Tribunale non può che respingere i ricorsi, confermando il giudizio governativo
impugnato. 7.2. Visto l'esito la tassa di giustizia e le spese sono poste in parti uguali
a carico dei ricorrenti, che hanno agito in questa sede a tutela dei loro
interessi pecuniari (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  I ricorsi (a)
e (b) sono respinti.
2.  La tassa di
giustizia e le spese di complessivi fr. 2'000.- sono poste in parti uguali a
carico dei ricorrenti.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera