Ordine di presentare una domanda di costruzione a posteriori e di divieto d'uso di un poligono di tiro
Decisione del 23.04.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.332
LICENZA EDILIZIA
SOSPENSIONE DEI LAVORI
art. 1 cpv. 2 LE
art. 42 LE

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 10 luglio 2018 dell'
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 20 giugno 2018 (n. 2929) del Consiglio
  di Stato che ha accolto parzialmente il
  ricorso interposto dall'insorgente avverso la risoluzione del 30 maggio 2017
  con cui il Municipio di Capriasca le ha ordinato di astenersi con effetto
  immediato da ogni attività di tiro e d'uso del poligono di tiro esistente
  (part. __________ e __________, sezione __________, e part. __________,
  sezione __________);
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è una società di
tiro riconosciuta, costituita nel 1900, che gestisce il poligono di tiro (a 300
m) situato sui fondi part. __________ e __________ di __________ e part. __________
di __________, in area boschiva, fuori della zona edificabile. Lo stand di tiro (part. __________ e __________), con quattro linee di tiro, è
attualmente costituito da una tettoia su un basamento di cemento, chiusa su due
lati ("casa del tiratore"). I bersagli (butte; part. __________) si
trovano sull'altra sponda della valle, sotto la strada cantonale che collega ________
a _______.
B. a. Con domanda di
costruzione del 14 dicembre 2016, la RI 1 ha
chiesto al Municipio di Capriasca la licenza edilizia per trasformare e
ampliare l'impianto di tiro, costruendo un nuovo stand dei tiratori
parzialmente interrato e coperto sui lati (per diminuire l'impatto fonico). La
domanda, coordinata con un'istanza di dissodamento e accompagnata da una
perizia fonica, non prevede un incremento dell'attività di tiro corrente. b. Nel termine di pubblicazione, il progetto ha suscitato l'opposizione di
diversi cittadini del Comune e vicini, tra cui CO 1 e CO 2, CO 3, CO 4, CO 5 e CO
6, CO 7 e CO 8, CO 9, CO 10, CO 15, CO 16, CO 17 come pure CO 11, CO 12, CO 13
e CO 14 (membri della comunione ereditaria fu __________) - tutti rappresentati
da RA 1 - i quali, il 18 marzo 2017, lamentando tra l'altro un consistente aumento dell'esercizio del poligono dal 2015, hanno chiesto al Municipio che fosse da subito vietata, in via provvisionale,
ogni attività di tiro. Il poligono, hanno argomentato, non rispetterebbe i
requisiti minimi di sicurezza, né i valori limite prescritti dall'ordinanza
contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41); nel 2004,
sarebbero inoltre già stati effettuati degli interventi non autorizzati. c. Dopo aver interpellato la Sezione del militare e della protezione della
popolazione (SMPP) e raccolto le osservazioni della società di tiro e dei
vicini opponenti, con decisione del 30 maggio 2017 il Municipio ha ordinato
alla RI 1, in via cautelare, (1) di astenersi
con effetto immediato da ogni attività di tiro e d'uso della struttura
esistente (accogliendo la predetta istanza) e (2) di presentare una domanda
di costruzione a posteriori per tutti i lavori realizzati senza licenza
edilizia presso lo stand di tiro esistente rispettivamente in merito all'eventuale uso eccedente tre giornate di tiro per anno civile che volesse farne per la pratica del tiro . In
particolare, l'Esecutivo comunale ha dapprima negato che il divieto d'uso
postulato dai vicini potesse essere disposto per motivi riconducibili alla
sicurezza dell'impianto, all'inquinamento fonico o alle opere, d'importanza tutto
sommato contenuta, eseguite nel 2014-2015. Ha tuttavia ritenuto che l'ordine
s'imponesse poiché l'attività del poligono - ancorché al beneficio della tutela
delle situazioni acquisite - sarebbe aumentata in modo importante dal 2014 (30
mezze giornate in calendario) rispetto al passato (tre giorni all'anno per tiri
obbligatori e tiro in campagna). Nel 1999 sarebbero inoltre stati eseguiti
senza licenza edilizia dei lavori necessari per l'omologazione della struttura,
senza i quali l'attività non avrebbe potuto continuare.
C. a. Contro tale
provvedimento - dichiarato immediatamente esecutivo
- la RI 1 è insorta dinnanzi al Governo, chiedendone l'annullamento. b. Con giudizio del 21 luglio 2017 il Presidente del Consiglio di Stato ha
respinto una domanda volta a concedere l'effetto sospensivo al ricorso contro
l'ordine cautelare di cessazione dell'attività di tiro. Tale decisione è stata
annullata dal Tribunale cantonale amministrativo, che con sentenza del 7
settembre 2017 (n. 52.2017.409) l'ha riformata, concedendo l'effetto sospensivo
al gravame, in quanto riferito all'esercizio annuale del poligono per due tiri
obbligatori e un tiro in campagna (tre mezze giornate), così come praticato in
passato. c. Il 20 giugno 2018 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto nel merito
il ricorso della RI 1, annullando la risoluzione municipale limitatamente al divieto d'uso, ma solo per quel che riguarda il predetto esercizio di tre mezze giornate. Riconosciuta la competenza del Municipio a emanare la decisione, il Governo ha
dapprima tutelato l'ordine di presentare una domanda
di costruzione a posteriori, considerato che almeno parte dei lavori effettuati
in passato al poligono (nel 1998-1999 e nel 2014-2015), nonché la sua
parziale modifica d'uso, richiedessero una licenza edilizia, tuttavia mancante.
Ha in ogni caso negato che all'ordine potessero ostare eventuali diritti
acquisiti. L'Esecutivo cantonale non ha invece avallato l'interdizione generalizzata dell'attività di tiro, considerandola
ingiustificata per quanto concerne gli esercizi federali, ritenuto che essi si
sono sempre svolti negli scorsi decenni nell'interesse alla difesa nazionale e non hanno mai suscitato obiezioni di sorta da parte dei vicini e del
Municipio (che avrebbe intrapreso i lavori del 1999) e visto pure che le
autorità militari preposte alla sorveglianza della sicurezza del poligono ne
hanno attestato la conformità con le normative federali in materia di tiro
fuori del servizio.
D. Avverso tale
risoluzione, nella misura in cui non le ha dato soddisfazione, la RI 1 insorge
ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che sia annullata
insieme alla decisione municipale. Chiede che il divieto d'uso del poligono sia
eventualmente riformato, in via principale, nel senso di impedire solo il tiro
sportivo (con fucili ad avancarica o da collezione o altre attività non contemplate dall'ordinanza sul tiro fuori del servizio
del 5 dicembre 2003; ordinanza sul tiro; RS 512.31); in via subordinata, nel
senso di ammettere, per 5 mezze giornate all'anno, le attività di tiro
considerate dalla citata ordinanza. L'insorgente contesta nuovamente che il Municipio possa limitare l'attività
dell'impianto di tiro riconosciuto, che sarebbe a suo dire di competenza federale.
Nega poi che vi sia stato un aumento dell'uso del poligono costitutivo di un
cambiamento di destinazione: i tiri svolti in passato, quand'anche recentemente
ripartiti sull'arco di più giorni, rientrerebbero nell'attività prevista dall'ordinanza
sul tiro. Richiamando l'OIF e considerando il numero di ore, sostiene che quelle
svolte in passato corrisponderebbero a quelle effettuate nel 2016 e 2017 (le
tre mezze giornate di 3 ore [9.00-12.00] equivarrebbero a 6 mezze semigiornate
di due ore); il loro impatto sarebbe dunque identico (e rispetterebbe i limiti
fissati dall'OIF). Anche il numero di cartucce sparate sarebbe rimasto
invariato nel tempo. Contesta poi l'attendibilità delle opposte dichiarazioni
rese da __________ e __________, che sarebbero persone interessate e coinvolte.
Afferma che tre mezze giornate sarebbero in ogni caso insufficienti per
svolgere gli esercizi federali; ne occorrerebbero almeno altre due mezze per l'istruzione e l'allenamento dei tiratori
e il collaudo dell'impianto. Precisa inoltre di non aver mai inteso insediare un'attività prettamente sportiva: il tiro con armi ad avancarica e da collezione
si sarebbe limitato a due occasioni. Per tutti questi motivi, l'insorgente
ritiene quindi inammissibile la restrizione d'uso tutelata dal Governo (che
andrebbe semmai riformulata così come sopraindicato). Per analoghe ragioni,
altresì infondato sarebbe a suo dire l'ordine di presentare una domanda di
costruzione in sanatoria. Tutti i lavori considerati sarebbero riconducibili a
semplici opere di manutenzione e pulizia non soggette a licenza; quelli del
1999 sarebbero peraltro stati eseguiti dal Municipio dell'ex comune di __________,
a cui andrebbe semmai rivolta l'ingiunzione.
E. In sede di risposta, l'Ufficio
delle domande di costruzione si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la
SMPP chiede che il ricorso sia accolto, aderendo alle tesi ricorsuali. Il
Municipio si oppone invece all'accoglimento del gravame, così come i vicini
rappresentati da RA 1. Dei loro rispettivi argomenti si dirà, per quanto
occorre, in appresso.
F. L'insorgente ha
rinunciato a presentare una replica, richiamando interamente il contenuto dell'impugnativa
e delle sue precedenti prese di posizione.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 21 cpv. 1 e
45 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è
la legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata
dal giudizio impugnato di cui è destinataria
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). II ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 e 2 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base
degli atti, integrati dall'incarto del Tribunale relativo al giudizio
del 7 settembre 2017 (n. 52.2017.409), noto alle parti. Nemmeno le parti
sollecitano l'assunzione di ulteriori mezzi di prova.
2. 2.1. L'ordine di
presentare una domanda di costruzione in sanatoria è una decisione
amministrativa, mediante la quale l'autorità, accertato che una determinata
opera edilizia non è sorretta da un valido titolo che l'autorizzi, sollecita il
proprietario a collaborare all'accertamento formale della sua conformità con il
diritto materiale concretamente applicabile. L'ordine, incoercibile, è in sostanza
il corollario dell'accertamento dell'inesistenza di un permesso che legittimi
l'opera in quanto tale e l'uso che ne viene fatto (RDAT I-2003, n. 34, II-2002,
n. 18, II-1993 n. 33; Adelio Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo
1996, n. 1265 ad art. 42 LE). 2.2. Per l'art. 1 cpv. 2 LE, la licenza è in particolare necessaria per la
costruzione, ricostruzione, trasformazione rilevante (ivi compreso il
cambiamento di destinazione) e demolizione di edifi-ci e altre opere, nonché
per la modificazione importante della configurazione del suolo. L'art. 4 del
regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL
705.110) precisa a sua volta che la licenza edilizia è necessaria per la costruzione,
la rinnovazione, la trasformazione anche parziale (ivi compreso il solo cambiamento
di destinazione) e la ricostruzione di edifici e impianti di qualsiasi genere
(lett. a). 2.3. Per cambiamento di destinazione
rilevante dal profilo del di ritto pianificatorio si intende generalmente
una modifica delle condizioni di utilizzazione di un edificio o di un impianto
esistente, atta a produrre ripercussioni diverse e localmente percettibili
sull'ordinamento delle utilizzazioni. Dottrina e giurisprudenza considerano
rilevanti e quindi atte a implicare l'avvio di una procedura di rilascio del
permesso di costruzione sia le modifiche dell'utilizzazione che comportano
l'applicazione di norme edilizie diverse da quelle applicabili all'uso
preesistente, sia le modifiche che determinano o sono atte a determinare
un'intensificazione o comunque un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni
ambientali (RDAT I-2003 n. 26 consid. 2, I-1994 n. 33 consid. 3 e rif. ivi citati; Scolari , op.
cit., n. 647 ad art. 1). Sono inoltre da considerare come cambiamento di destinazione - richiedenti
l'avvio di un procedimento di verifica preventiva della loro compatibilità con
l'ordinamento pianificatorio ed edilizio - an-che tutte le modifiche delle condizioni
di utilizzazione di un'opera edilizia che incidono in misura non trascurabile
sulla sua identità dal profilo qualitativo, scostandosi dagli scopi per i quali
è stata autorizzata e realizzata. La questione di sapere se una determinata
modifica delle condizioni di utilizzazione di un'opera edilizia costituisca cambiamento di destinazione va risolta
indipendentemente dalla questione di sapere se tale modifica sia ancora conforme
alla funzione attribuita alla zona di situazione (cfr. RDAT I-2003 n. 26
consid. 2; STA 52.2008.3 dell'8 luglio 2010 consid. 2, 52.2002.388 del 9
dicembre 2002 consid. 2, 52.1996.116 del 26 giugno 1996 consid. 2). Nei casi dubbi, l'autorità è tenuta a esigere l'avvio di una proce-dura volta
al rilascio della licenza edilizia; spesso è in effetti solo nell'ambito di una
valutazione più approfondita, come quella de-rivante dall'esame di una domanda
di costruzione, che è possibi-le cogliere le implicazioni giuridiche di una
determinata utilizza-zione delle costruzioni (cfr. RtiD I-2006 n. 34 consid.
1.2.2; STA 52.2012.473 del 25 novembre 2013 consid. 3 e rimandi).
3. L'ordine di
cessare immediatamente l'utilizzazione non autorizzata di un edificio o
impianto configura un provvedimento di natura cautelare,
fondato sull'ordinamento edilizio e volto a impedire una fruizione dell'immobile non autorizzata, fintanto
che non verrà semmai stabilito, nell'ambito di un procedimento di rilascio del
permesso in sanatoria, se tale uso sia conforme al diritto materiale
concretamente applicabile (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid. 2.1; RDAT II-2000 n.
40 consid. 2, II-1992 n. 28 consid. 3). Per molti aspetti, tale misura può
essere paragonata all'ordine di sospendere i lavori di costruzione privi della
necessaria autorizzazione previsto dall'art. 42 LE, essendo anch'esso destinato
ad assicurare il mantenimento della situazione di fatto, nell'attesa che
l'autorità accordi il permesso mancante o ordini il ripristino di una
situazione conforme al diritto applicabile (cfr. RtiD II-2009 n. 23 consid.
2.1; STA 52.2016.156 del 19 luglio 2016, 52.2013.140 del 30 aprile 2013,
52.2008.277 del 22 agosto 2008 consid. 3.1; Scolari , op. cit., n. 1261 seg.).
Per principio un simile divieto cautelare non presuppone l'esistenza di una
violazione materiale del diritto; è sufficiente che l'opera sia stata realizzata
senza permesso o sia utilizzata in contrasto con il permesso ricevuto.
L'adozione di un divieto provvisorio d'utilizzazione esige che l'interesse
pubblico o dei vicini a inibire la fruizione dell'opera non autorizzata
prevalga su quello del proprietario, locatario o gestore a continuare a
utilizzarla durante la procedura di rilascio del permesso (cfr. RDAT II-2000 n.
40, II-1992 n. 28; STA 52.2017.403 del 3 ottobre 2017, 52.2014.26 del 30 luglio 2014, 52.2011.510 del 18 maggio 2012).
4. 4.1. Come visto
in narrativa, controverso in concreto è il giudizio del Governo che ha, da un
lato, tutelato l'ordine municipale di presentare una domanda di costruzione per
i lavori e per l'intensificazione dell'uso del poligono e ha, dall'altro,
riformato l'ingiunzione dell'Esecutivo comunale di cessare ogni attività dell'impianto,
che ha limitato all'esercizio eccedente le tre mezze giornate praticate in passato. L'insorgente contesta anzitutto che l'Esecutivo comunale fosse legittimato a
emanare un simile provvedimento, trattandosi di un impianto il cui "esercizio"
sarebbe di esclusiva competenza federale. 4.2. La censura va chiaramente disattesa. Di principio, il Municipio può
sollecitare l'avvio di una procedura di rilascio della licenza edilizia per
lavori di trasformazione (incluso un cambiamento di destinazione) che sono stati effettuati a un poligono di tiro senza autorizzazione, sospendendone se del caso l'attività nelle more del
procedimento. Nemmeno gli impianti di tiro necessari per gli esercizi di tiro
militare fuori del servizio sfuggono in effetti a una valutazione preventiva della
loro conformità con il diritto pianificatorio e ambientale, che va accertata
nel quadro di tale procedura. L'art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza sugli impianti
per il tiro fuori del servizio del 15 novembre 2004 (ordinanza sugli impianti
di tiro; RS 510.512) - che il Dipartimento federale della difesa, della
protezione della popolazione e dello sport (DDPS) ha emanato in virtù della
delega conferitagli dall'art. 133 cpv. 3 della legge federale sull'esercito e
sull'amministrazione militare del 3 febbraio 1995 (legge militare, LM; RS
510.10) stabilisce espressamente che per i lavori di costruzione, di
trasformazione e di ampliamento di impianti di tiro a 300 m, 25 m e 50 m è
necessario un permesso di costruzione dell'autorità competente secondo il
diritto cantonale (cfr. anche l'art. 17 della previgente ordinanza sugli
impianti di tiro del 27 marzo 1991; RU 1991, 1292). In sintonia con l'art. 133
cpv. 3 LM, l'art. 5 di tale ordinanza ben ricorda inoltre come tali impianti
debbano inserirsi nella pianificazione del territorio esistente e tener conto
delle prescrizioni sulla protezione dell'ambiente (cfr. anche art. 5 della
previgente ordinanza). Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, il
permesso di costruzione non riguarda solo gli aspetti "costruttivi"
della struttura, ma all'evidenza anche il suo "esercizio", che è del
resto proprio ciò che rende questo genere d'impianti particolarmente rilevante
dal profilo della pianificazione e dell'impatto sull'ambiente circostante. Ne è
perfettamente cosciente la stessa ricorrente, che ha del resto presentato una
domanda di costruzione per un'ulteriore
trasformazione del poligono (allegando tra l'altro una perizia fonica
relativa alle ripercussioni foniche derivanti dalla sua attività, doc. S). Non
portano invece ad altra conclusione le competenze che l'ordinanza sugli
impianti di tiro riserva agli ufficiali e periti federali: come ha già avuto
modo di stabilire il Tribunale federale, esse riguardano infatti solo l'adeguatezza,
la sicurezza e le esigenze tecniche dei poligoni disponibili per il tiro fuori
del servizio (cfr. art. 12 seg. e 16; cfr. inoltre l'art. 21 che permette all'ufficiale
di tiro di ordinare la chiusura dell'impianto di tiro per motivi tecnici di
sicurezza); non la loro conformità con il diritto ambientale, pianificatorio ed
edilizio, che resta demandata alle autorità competenti in base al diritto
cantonale (cfr. DTF 131 II 743 consid. 4.4 e rimandi; STF 1A.183/2001 del 18
settembre 2002 consid. 4.5.5; cfr. anche
STF 1C_165/2009 del 3 novembre 2009).
5. Ciò detto,
tornando all'impianto concreto, dagli atti risulta che il poligono di __________ ha un'origine che risale
agli inizi del 1900. A metà degli anni '50 è stato realizzato il
manufatto dei bersagli (butte), con le attuali linee di tiro (cfr.
dichiarazioni doc. 11 e 12; cfr. inoltre doc. 5, scheda catasto siti
inquinati). Dai documenti dell'Ufficiale federale di tiro di circondario (UFT
17) si evince che nel 1998-1999 sono stati
effettuati dei lavori ritenuti necessari per omologare la struttura (definita "semplice";
cfr. suo scritto del 30 maggio 1997). Si trattava verosimilmente d'interventi
di risanamento (pulizia, allontanamento di cespugli, tronchi e sassi,
sistemazione del terreno in corrispondenza del manufatto dei bersagli,
ristrutturazione del parapalle, ecc.), che hanno comportato per il Comune una
spesa di fr. 36'905.- (parzialmente sussidiata; cfr. plico doc. P). A quel
periodo, come indicato dal Governo (e non smentito dall'insorgente), parrebbe
anche risalire l'edificazione della "casa del tiratore", invero non
citata negli scritti dell'UFT 17 (cfr. doc. T e plico doc. P, con la citata
lettera del 1997 che menziona solo un "pianerottolo di tiro" per le
posizioni di tiro in campagna; cfr. pure dichiarazioni doc. 11 e 12). Dagli atti risulta poi che - dopo una chiusura temporanea nel corso del 2011
(cfr. rapporto del 13 dicembre 2016 dell'UFT 17, doc. E) - il poligono è stato
oggetto di ulteriori modifiche quando è stato riaperto nel 2014, dopo un
rimpasto in seno alla società di tiro. La RI 1 ha in particolare effettuato
determinati interventi alle strutture e ai fondi, quali lavori di pulizia
(tagli alberi, potature, ecc.), la posa di un parapalle in legno e l'isolamento
del sottotetto della casa del tiratore, che è stata pure parzialmente chiusa
sui lati (cfr. anche foto doc. 4). A partire da quel momento, l'attività
annuale del poligono è inoltre mutata sia per intensità, sia per tipologia. In
passato (sino al 2011), la struttura veniva apparentemente utilizzata solo per
svolgere due tiri obbligatori e un tiro in campagna,
così come risulta dalla dichiarazione "giurata" di __________ del 26
giugno 2017 (per oltre vent'anni segretario comunale e capo sezione
militare, dal 1975 al 2002, dell'ex Comune
di __________: " si è sempre sparato unicamente 3 mezze giornate di 3
ore l'una (dalle 9.00 alle 12.00) per anno civile" , doc. 11 ) .
Di questa circostanza, confermata anche dall'ex segretario della RI 1 (dal 1979
al 2013) __________ - che ha dichiarato che nell'ultimo decennio le ore di tiro
erano addirittura diminuite a circa 6/7 ore (cfr. brevetto notarile dell'8
settembre 2017, doc. 15) -, non vi è alcun serio motivo di dubitare allo stadio
attuale. Non portano in particolare ad altra conclusione le sommarie critiche
dell'insorgente, che - al di là di un confronto tra il numero di cartucce
ordinate nel 1965 e nel 2017 (cfr. verbale di cui al doc. N, che nulla dice in
punto alle giornate in cui si sparava) - nemmeno in questa sede apporta dei riscontri oggettivi atti a dimostrare qualcosa di diverso (quali ad es. i calendari o
rapporti delle passate stagioni di
tiro). Innegabile è invece come a partire dal 2015, quantomeno in termini
di scadenze, la pratica di tiro annuale sia aumentata in modo considerevole,
almeno di quattro-cinque volte: dai calendari e rapporti di tiro del 2015 e
2016 risulta infatti che la RI 1 ha pianificato ben 15 giornate e che i tiratori
hanno poi effettivamente sparato in circa 10-12 occasioni (almeno per un paio d'ore
al mattino, se non anche al pomeriggio, come da programma; per il 2017 erano
addirittura pianificate 17 giornate). L'impianto non è inoltre più stato
utilizzato solo per svolgere gli esercizi federali (art. 4 cpv. 1 lett. a
ordinanza sul tiro), ma anche per esercizi facoltativi con armi d'ordinanza (cfr.
art. 4 cpv. 1 lett. b ordinanza sul tiro), come pure per l'impiego di fucili ad
avancarica e da collezione che esulano dall'ordinanza sul tiro. La circostanza,
a ragione evidenziata dal Governo, emerge inequivocabilmente dalle
dichiarazioni rese dall'UFT 17 colonnello ______ (cfr. periodico Tiro Ticino n.
38 del novembre 2014, doc. 3), come pure dall'attuale presidente della RI 1 __________
(cfr. periodico Tiro Ticino n. 40 del marzo 2015, pag. 27: [..] In Ticino lo
stand di tiro di __________ è stato recentemente omologato tecnicamente per
sparare a 300m con varie armi lunghe (fucili e carabine, con o senza ottiche):
è pure possibile svolgere la normale attività come i tiri obbligatori e di
campagna. Questo stand, dove prima si svolgevano solo tiri militari, dal 2014 è
stato omologato per poter sparare con
diverse armi, incluse quelle ad avancarica [..]). Pur minimizzando le sue intenzioni, nemmeno la ricorrente
lo contesta.
6. 6.1. Ferme
queste premesse, è anzitutto certo che, valutate nel loro complesso, le
suddette trasformazioni effettuate all'impianto dal 1998-1999 richiedono l'esperimento
di una procedura di rilascio del permesso, nell'ambito della quale sia
verificata la loro conformità con il diritto
materiale concretamente applicabile, e in particolare con il diritto
pianificatorio (art. 24 segg. LPT) e ambientale (LFo, LPAmb, LPAc). E ciò non
solo in considerazione dei diversi interventi costruttivi effettuati nel tempo
alla sua struttura (costruzione e/o trasformazione della "casa del
tiratore", risanamento del manufatto dei bersagli, ecc.), ma pure per l'intervenuta
modifica della sua utilizzazione. È infatti evidente che un maggior uso
temporale dell'impianto per svolgere anche degli esercizi di tiro supplementari
(facoltativi) con armi d'ordinanza e per sparare, anche solo alcuni giorni, con
fucili ad avancarica e da collezione (ovvero per una nuova disciplina "[..] che finora alle nostre latitudini era praticamente sconosciuta [..]",
cfr. articolo citato di __________, doc. 3),
è suscettibile di determinare un'intensificazione o comunque un'alterazione
apprezzabile delle ripercussioni
ambientali (quali rumori, maggior numero di proiettili e schegge nel
terreno, ecc.). Dal profilo dell'esigenza di un'autorizzazione a costruire,
poco conta invero che la pratica di tiro sia o meno contemplata dall'ordinanza
sul tiro. Tutte le nuove attività di un poligono - siano esse nell'interesse
della difesa nazionale o meno - richiedono infatti per principio un permesso di
costruzione, a maggior ragione determinando maggiori percettibili
ripercussioni. Inconsistenti sono invece le considerazioni sviluppate dall'insorgente
sul numero totale di ore di tiro rispettivamente
sulle mezze semigiornate ( ≤ 2
ore) e semigiornate ( > 2 ore)
previste dall'OIF (allegato 7): esse nulla mutano al fatto che in passato si
sparava al massimo in tre occasioni all'anno (per complessive 9 ore circa, se
non meno), mentre a partire dal 2015 l'attività è aumentata a una trentina d'ore
all'anno, ripartite su più giorni (cfr. anche comunicato stampa del marzo 2017 della RI 1, sub www.ftst.ch/content/__________). Ne discende che l'ordine di
presentare una domanda di costruzione, come rettamente concluso dal Governo,
deve senz'altro essere confermato. Tanto più se si considera che, persino nei
casi dubbi, l'autorità è tenuta a sollecitare l'avvio di una procedura di
rilascio del permesso, poiché solo nell'ambito della relativa procedura (art. 4
segg. LE) potrà in effetti chiarire ed
esaminare le concrete modalità d'uso, cogliendone tutte le implicazioni
giuridiche (cfr. supra , consid. 2.3). Infine, non è invece dato
di vedere come la procedura edilizia avviata dalla RI 1 per un'ulteriore
trasformazione e ampliamento dello stand dei tiratori (tuttora pendente) possa
rendere inutile quella in sanatoria finalizzata ad accertare la conformità degli
interventi già posti in essere senza licenza edilizia. 6.2. Analoga conclusione s'impone per l'ordine di astenersi da ogni attività di
tiro del poligono, che il Governo ha comunque limitato a quella eccedente le
tre mezze giornate all'anno (per due tiri obbligatori e un tiro in campagna), così
come si è sempre svolta in passato. Dato per acquisito che il poligono è di
fatto diventato una struttura non più solo destinata a permettere lo svolgimento
degli esercizi federali ma anche altre pratiche di tiro, e che tale trasformazione
costituisce un cambiamento di destinazione soggetto a licenza, l'ordine di
sospendere l'utilizzazione instaurata appare giustificato già per il fatto che
la modifica non è mai stata autorizzata. La violazione formale, ossia la
mancanza del permesso che autorizzi la nuova destinazione rispettivamente il suo uso accresciuto, basta a
legittimare un divieto d'uso adottato sotto forma di provvedimento cautelare.
L'interesse pubblico alla cessazione di un'attività abusiva, da cui
scaturiscono pure maggiori immissioni per i fondi situati nelle
vicinanze (cfr. anche filmato doc. 17), risulta prevalente sugli interessi
fatti valere dalla ricorrente. Per quanto riguarda quello alla difesa nazionale
va in particolare rilevato che, in base al giudizio del Consiglio di Stato, l'impianto
potrà comunque continuare a essere utilizzato, frattanto, per due tiri
obbligatori e un tiro in campagna (come essenzialmente avvenuto negli ultimi
decenni e in linea con le disposizioni della SMPP, cfr. FU 40/2014 del 20
maggio 2014; inoltre FU 56/2017 del 14 luglio 2017 e scritto dell'8 giugno 2017
del Dipartimento delle istituzioni, doc. L). Non lo sarà invece per tutti gli
altri esercizi facoltativi e/o tiri sportivi, ma ciò non appare per nulla
straordinario, ove solo si consideri che siffatte pratiche non si svolgevano
nemmeno in passato, come peraltro non hanno luogo in molti altri poligoni
vetusti e/o di media/piccola dimensione
presenti nel nostro Cantone (in cui l'attività è sovente limitata al tiro
obbligatorio e al tiro in campagna, cfr. anche risoluzione n. 1536 del 10
aprile 2018 del Consiglio di Stato, Rapporto del gruppo di lavoro "Tiro
Ticino", pianificazione cantonale dei poligoni di tiro della SMPP del 3
aprile 2018, pag. 15, sub www.cft17.ch/images/DOCUMENTI/Foglioufficiale/Risoluzione_ governativa_TI_1536.pdf). Un prevalente interesse a effettuare anche il tiro
sportivo (allenamenti, esercitazioni, ecc.) nel poligono (privo di licenza
edilizia) di __________ - che ha una struttura apparentemente modesta e
attempata ( [..] concepita nel secolo scorso ed inserita nel
territorio con gli occhi di allora e che oggigiorno mostra tutti i suoi limiti [..] , cfr. rapporto UFT del 13 dicembre 2016, doc. E), gestita da una società di
tiro che conta solo 25 membri (cfr. www.ftst.ch/content/ __________)
- allo stadio attuale non risulta in ogni
caso dimostrato (cfr. pure l'art. 4 cpv. 1 lett. b ordinanza sul tiro,
da cui si evince che tale attività è
soggetta a limiti e dipende tra l'altro dalla grandezza dell'impianto, del
numero di tiratori che l'utilizzano, del numero dei membri della società
che vi si allenano e del livello di emissioni foniche). Tanto più che, come annotano
il Municipio e i vicini resistenti, nulla impedisce ai militi fuori dal
servizio, se del caso, di esercitarsi presso altri poligoni. Ne discende che,
anche su questo punto, il giudizio del Governo resiste alle censure della
ricorrente, tutte da respingere. 6.3. In questa sede non vi è invece ragione
di rimettere in discussione il giudizio del Consiglio di Stato, nella misura in
cui ha ammesso in via provvisoria la possibilità di continuare a
utilizzare l'impianto, così come tollerato in passato (per due tiri obbligatori
e un tiro in campagna, tre mezze giornate), che i resistenti non hanno
impugnato. Per quanto concerne le loro affermazioni in punto alla sicurezza del poligono, giova nondimeno ricordare che il provvedimento alla base della presente vertenza non è stato adottato (dall'UFT)
per motivi tecnici di sicurezza, ma dal Municipio, in virtù delle competenze
che gli derivano dalla legislazione edilizia. Da questo profilo, a questo stadio,
non vi è quindi ragione di disquisire e di scostarsi dai rapporti delle
competenti autorità in materia, che come indicato dal Governo hanno accertato
la sicurezza dell'impianto (cfr. scritti 4 aprile 2017 dell'UFT 17 e 12 aprile
2017 della SMPP). Va da sé che spetterà a queste ultime chinarsi nuovamente su
tali aspetti nel contesto della procedura di rilascio del permesso (cfr. art.
14 cpv. 2 e 16 dell'ordinanza sugli impianti di tiro), sorvegliando frattanto
il corretto svolgimento degli esercizi federali nel poligono (dispositivi di
avvertimento e di sbarramento, ecc.). Incomberà invece al Municipio verificare
l'osservanza dei limiti del divieto d'uso in via cautelare, così come riformato
dal Governo.
7. 7.1. Sulla base
di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso è respinto. 7.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'insorgente, la quale rifonderà inoltre al Comune, assistito da un
avvocato, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Ai vicini resistenti non
ne sono per contro dovute, non essendosi avvalsi dell'assistenza di un legale,
né avendo di riflesso sopportato oneri a questo titolo. La LPAmm non prevede
per contro alcuna "indennità d'inconvenienza" .
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dall'insorgente, resta interamente a
suo carico. La ricorrente rifonderà inoltre al Comune di Capriasca un identico
importo a titolo di ripetibili per questa sede.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera