Gratuito patrocinio in procedura amministrativa negato dall'ufficio AI. Ricorso accolto (caso non semplice dal profilo fattuale, probatorio e procedurale)
Decisione del 30.01.2018, TCA
Incarto n. 32.2017.106
GRATUITO PATROCINIO
art. 37 LPGA

RI 1
rappr. da:   RA 1
contro
la decisione del 7 giugno 2017 emanata da
Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona
in materia di assicurazione federale per l'invalidità
ritenuto in fatto
1.1   Con progetto di decisione del 31 gennaio 2013, confermato con
decisione formale del 12 marzo 2013, lUfficio AI aveva respinto la domanda di
prestazioni presentata da RI 1 nellagosto 2012 (doc. AI 28, 29).
1.2   Con scritto 5 novembre 2013 la __________, precisando che stava
valutando la propria responsabilità assicurativa per disturbi al piede
lamentati dalla signora RI 1, ha chiesto allUfficio AI la trasmissione degli
atti (doc. AI 33).
Il 14 novembre 2013, a nome dellassicurata lavv. RA 1, allegando
il verbale relativo al colloquio della sua assistita con il consulente
infortuni __________ del 13 novembre 2013, ha segnalato allUfficio AI che 
recentemente la spettabile __________ ha messo in evidenza un pasticcio
procedurale ed in particolare nella misura in cui per il pregiudizio allo stato
di salute già segnalato a suo tempo in realtà per un disguido nulla è più stato
intrapreso (cfr. doc. allegato). In considerazione di ciò, cortesemente vi
chiedo di voler riaprire una vostra procedura e nel contempo cortesemente vi
chiedo anche di volermi trasmettere copia della documentazione componente il
vostro incarto completo e meglio sino alla vostra ultima decisione di chiusura (doc. AI 35).
1.3   Il 4 marzo 2014 lavv. RA 1 ha
informato lUfficio AI di una visita dellassicurata presso la __________,
allegando il relativo rapporto datato 12 febbraio 2017 (doc. AI 36).
1.4   Su richiesta del 6 marzo 2014
dellUfficio AI, il 18 marzo 2014 la __________ ha trasmesso
allamministrazione gli atti aggiornati (dopo il 16 ottobre 2012) concernenti
lassicurata (doc. AI 37, 38).
1.5   Presentando, su richiesta
dellUfficio AI, il formulario compilato concernente la domanda di prestazioni
AI, con lettera 1. aprile 2014 il rappresentante dellassicurata ha in
particolare precisato che  La domanda di AI va quindi tesa come una
domanda di revisione e ciò considerato come a suo tempo lamministrazione non
aveva debitamente tenuto in considerazione gli aspetti infortunistici e meglio
tutto lincarto __________. Questultimo incarto va richiamato ai vostri atti
in tutti i casi e meglio anche nel caso di una nuova domanda (doc. AI 41).
1.6   Nel corso dellistruttoria
avviata dallamministrazione (doc. AI 42 e segg.), con scritto 16 luglio 2014
il rappresentante dellassicu-rata, dopo aver in particolare evidenziato come
parallelamente alla nuova domanda di prestazioni AI vi sia pure da considerare
la richiesta di revisione volta alla modifica della precedente decisione, ha
formulato istanza di gratuito patrocinio per la procedura amministrativa (doc. AI
59).
Esperiti ulteriori
accertamenti di natura medica ed amministrativa (doc. AI 62-92) e ricevute diverse
comunicazioni e della documentazione da parte del patrocinatore dellassicurata
(doc. 63, 66, 67, 72, 75, 87, 91), con progetto di decisione del 25 novembre
2016 (AI 93) lUfficio AI ha prospettato il diniego di prestazioni adducendo:
" ()
Con
decisione 12.03.2013 era stata respinta la precedente richiesta di prestazioni
in quanto lincapacità lavorativa così riconosciuta:
100% dal
15.05.2011
50% dal
04.07.2011
0%
dal 17.10.2011
50%
dal 02.04.2012
0%
dal 03.05.2012
non aveva
raggiunto la scadenza dellanno dattesa senza interruzioni.
La documentazione
medica acquisita allincarto in seguito alla ricezione della nuova richiesta di
prestazioni è stata sottoposta al vaglio del Servizio medico regionale, il
quale ha concluso che non vi siano affezioni estranee allinfortunio subito il
03.05.2011 che possano influire sulla capacità lavorativa.
Ritenuto
che la __________, in qualità di assicuratore LAINF che ha tutelato levento
traumatico appena citato, ha respinto lesistenza di ulteriori incapacità
lavorative, si conferma la totale capacità lavorativa dal 03.05.2012 e quindi
il mancato diritto a prestazioni da parte dellAI (doc. AI 93)
1.7 Con sentenza del 16
marzo 2016 (inc. 35.2015.51) lo scrivente TCA ha da un lato respinto il ricorso
del 21 maggio 2015 presentato da RI 1 contro il diniego di prestazioni statuito
dalla __________ con decisione 20 aprile 2015, dallaltro ha accolto
lulteriore gravame del 27 luglio 2015 contro la decisione del 23 luglio 2015
con cui la __________  che aveva riconosciuto il patrocinio gratuito sino al
14 agosto 2014  lo aveva per contro negato successivamente a tale data e sino
allemanazione della decisione su opposizione.
1.8   Con osservazioni 28
novembre/15 dicembre 2016 tramite il proprio rappresentante, producendo nuova
refertazione medica las-sicurata ha manifestato il proprio disaccordo al
menzionato progetto, contestando sia la valutazione medica (che lamministra-zione
avrebbe limitato ai soli postumi infortunistici) sia quella e-conomica. Evidenzia
quindi la lacunosità dellistruttoria con conseguente richiesta di procedere ad
ulteriori accertamenti in relazione ad entrambi gli aspetti (doc. AI 96), in
particolare ad accertamenti medici peritali e ad un aggiornamento dello stato
valetudinario. Ha pure rimproverato allamministrazione di non essersi
pronunciata sulla domanda di gratuito patrocinio.
Di seguito lamministrazione
ha chiesto alla __________ la trasmissione di un  aggiornamento dei vostri
atti a seguito del vostro ultimo invio del 9 maggio 2016, nonché a precisarci
le percentuali dincapacità lavorativa finora riconosciute  (sub doc. AI
98). Dopo aver interpellato il medico SMR  il quale ha evidenziato la
necessità di valutare lesistenza di eventuali patologie extra-infortunistiche
(doc. AI 103)  il 22 marzo 2017 lamministrazio-ne ha ordinato lesecuzione di
una perizia reumatologica (doc. AI 100-103).
Con scritto 24 marzo 2017 il
patrocinatore ha reagito osservando che lassicurata non soffre
esclusivamente di pregiudizi reumatologici bensì piuttosto anche di pregiudizi
psichiatrici, ortopedici e gastroenterologici. Una perizia allestita mediante
mandato diretto da parte di un medico specializzato in neurologia non adempie
conseguentemente i presupposti di legge. Per lassicu-rata si renderebbe
piuttosto necessaria una perizia pluridisciplinare con assegnazione mediante
metodo aleatorio. Dal mio canto resto anche e sempre ancora in attesa di
ricevere un riscontro in merito alla domanda di gratuito patrocinio (doc.
AI 104).
Lamministrazione ha
quindi a tale proposito nuovamente interpellato il SMR (doc. AI 105-108).
1.9   Prima con lettera 11 maggio
2017 ed in seguito, su richiesta del rappresentante dellassicurata, tramite
decisione formale datata 7 giugno 2017, lUfficio AI ha respinto la domanda di
gratuito patrocinio per la procedura amministrativa argomentando che Lassistenza
viene considerata indispensabile solo in casi eccezionali, quando sono
sollevati problemi difficili (di fatto o di diritto) e non trovano
considerazione consigli dati dal rappresentante di unassociazione, da
unassistente sociale, da uno specialista o da persona di fiducia designata da
unistituzione sociale. Anche senza valutare lo stato di bisogno
dellassicurata, la condizione relativa alla necessità dellassistenza di un
legale non è realizzata. Il caso in esame rientra infatti nella classifica più
consueta delle pratiche AI. Pertanto lassistenza di un avvocato, nel caso
specifico, non risulta giustificata, essendo possibile ad un rappresentante
delle istituzioni sociali accreditate procedere alla corretta interpretazione
dei punti controversi (doc. AI 111).
Avverso tale provvedimento
insorge al TCA lassicurata sempre patrocinata dallavv. RA 1. Istando per la
concessione dellassistenza giudiziaria con gratuito patrocinio per la procedura
ricorsuale, linsorgente chiede lannullamento di suddetta decisione con
conseguente riconoscimento del diritto al gratuito patrocinio per la procedura
amministrativa, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei
considerandi a seguire.
1.10   Con la risposta di causa  e
nelle sue successive osservazioni agli scritti con cui, nelle more della
presente procedura, linsorgente, producendo documentazione di cui si dirà se necessario
nel prosieguo, si è riconfermato nella propria domanda ricorsuale 
lamministrazione ha proposto la reiezione del ricorso (cfr. IX, XII, XVI, XIV,
XVIII, XX, XXII, XXV).
1.11   Nelle more della presente
procedura ricorsuale, oltre ai summenzionati scritti lavv. RA 1 ha in particolare
trasmesso al Tribunale copia della comunicazione 6 novembre 2017 con cui
lUfficio AI, ritenendo necessario sottoporre lassicurata ad accertamenti
medici completi, ha ordinato lerezione di una perizia pluridisciplinare
(medicina interna, gastroenterologia, neurologia, psichiatria/psicoterapia e
reumatologia) presso il SAM (doc. N), producendo altresì la corrispondenza
intercorsa con lammini-strazione (sub doc. N) in merito alla necessità di prevedere
pure una valutazione ortopedica.
considerato in diritto
2.1   La
presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di
rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dellistruttoria o della
valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un
Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 LOG (STF 9C_699/2014 del 31
agosto 2015; 8C_855/2010 dell11 luglio 2011; 9C_211/2010 del 18 febbraio
2011).
2.2   L'art. 37 cpv. 1 LPGA, prevede
che la parte può farsi rappresentare, se non deve agire personalmente (cfr. ad
esempio a: sottoporsi ad una perizia medica; DTF 132 V 443), o farsi
patrocinare nella misura in cui l'urgenza di un'inchiesta non lo escluda. Il capoverso
4 recita che, se le circostanze lo esigono, il richiedente può beneficiare di
patrocinio gratuito (DTF 132 V 200).
Secondo la dottrina, il
fatto che, rispetto all'art. 61 lett. f LPGA, l'art. 37 cpv. 4 LPGA utilizzi la
formulazione " se le circostanze lo esigono ", anziché quella
" se le circostanze lo giustificano ", significa che il
legislatore ha inteso riprendere la giurisprudenza secondo la quale, quando il
gratuito patrocinio viene richiesto nella procedura amministrativa, le relative
condizioni devono essere esaminate in maniera rigorosa (Kieser, ATSG Kommentar,
2009, ad art. 37, n. 22, p. 504).
Per il resto, quali
presupposti del gratuito patrocinio valgono l'indigenza del richiedente, la
necessità del patrocinio e la probabilità di esito favorevole e la
concretizzazione delle singole condizioni ha luogo in analogia con i
corrispondenti criteri applicabili nella procedura giudiziaria ex art. 61 LPGA
(Kieser, op. cit., ad art. 37, n. 23, p. 504).
La necessità di patrocinio
da parte di un legale dipende dalle circostanze oggettive e soggettive del caso
concreto, ossia dalla particolarità della norme procedurali applicabili, dalla
complessità delle questioni giuridiche, dalla fattispecie poco chiara, ma anche
dal richiedente. Questultimo, ad esempio, non devessere capace di difendere i
propri interessi. Qualora sussiste la minaccia di un intervento particolarmente
grave nello statuto giuridico del-lindigente è di regola data la necessità di
un patrocinio, altrimenti soltanto nei casi in cui oltre alla relativa
complessità della fattispecie si aggiungono anche difficoltà reali e giuridiche
che non possono essere risolte dal richiedente stesso (Falls ein besonders
starker Eingriff in die Rechtsstellung des Bedürftigen droht, ist die Verbeiständung
grundsätzlich geboten, andernfalls bloss, wenn zur relativen Schwere des Falles
besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten hinzukommen, denen der
Gesuchsteller auf sich alleine gestellt nicht gewachsen ist , cfr. DTF 125
V 35 consid. 4b e riferimenti; DTF 119 Ia 265), oppure se
lassistenza di rappresentanti di associazioni invalidi, assistenti sociali o
altre persone nel settore sociale non può essere presa in considerazione (E ine anwaltliche Verbeiständung
drängt sich nur in Ausnahmefällen auf, in denen ein Rechtsanwalt beigezogen
wird, weil schwierige rechtliche oder tatsächliche Fragen dies als notwendig
erscheinen lassen und eine Verbeiständung durch Verbandsvertreter, Fürsorger
oder andere Fach- und Vertrauensleute sozialer Institutionen nicht in Betracht
fällt; DTF 132 V 201 consid. 4.1
con riferimenti). L a necessità o meno del-lassistenza di
un avvocato durante la procedura di opposizione dipende esclusivamente dal tipo
di problematiche che vengono trattate nella decisione impugnata (cfr. anche STF I 911/06 del 2 febbraio 2007; cfr. anche STF 8C_669/2016 del 7 aprile
2017).
Occorre
poi ricordare che il gratuito patrocinio, sia in ambito di procedura ricorsuale
sia amministrativa, può essere riconosciuto solo ad avvocato patentato (STFA I
447/04 del 2 marzo 2005 consid. 4.2 citata in DTF 132 V 201 consid. 4.2 e DTF
132 V 206 consid. 5.1.4; per quanto riguarda un avvocato non impiegato presso
unorganizzazione riconosciuta di utilità pubblica e non iscritto in un albo
cfr. DTF 132 V 206 consid. 5.1.4 = SVR 2006 IV Nr. 50 p. 181; giurisprudenza
confermata nella STF 8C-399/2007 del 23 aprile 2008).
2.3 Nella
fattispecie in esame, alla luce della suevocata giurisprudenza, la necessità di
un patrocinatore era da ritenere data anche in ambito amministrativo a partire
dallemissione del progetto di decisione del 25 novembre 2016. Infatti, se
prima di tale momento la nuova procedura, il cui inizio è riconducibile alla
comunicazione dellavv. RA 1 del 14 novembre 2013 (cfr. supra consid.
1.2), non può ragionevolmente essere giudicata siccome complessa anche se ha
avuto per oggetto sia questioni mediche sia amministrative (cfr. supra consid.
1.2-1.6), quando si consideri che le comunicazioni e gli atti compiuti dal
legale avrebbero verosimilmente potuto essere effettuati anche dallassicurata
personalmente, la quale, in particolare, si è personalmente rivolta nel
novembre 2013 allassicuratore LAINF chiedendo una nuova valutazione del suo
caso (cfr. verbale del colloquio 13 novembre 2013 sub doc. AI 33).
Di contro, davviso di
questo giudice, con lemanazione del preavviso del 25 novembre 2016, che ha
richiesto - in applicazione del diritto di essere sentiti - la presa di
posizione dellassicurata in particolare sulle risultanze degli accertamenti e
delle valutazioni mediche operate dallamministrazione, si è rivelata la
necessità dellassistenza di un legale che ha potuto evidenziare le lacune
istruttorie (con particolare riferimento alla complessità della situazione
patologica) e la conseguente neces-sità di effettuare accertamenti peritali
pluridisciplinari volti ad approfondire ed aggiornare la situazione medica 
non solo in riferimento ai postumi infortunistici  e le sue conseguenze sulla
capacità lavorativa (sul gratuito patrocinio in relazione allesercizio del
diritto di essere sentiti nellambito del preavviso giusta lart. 57a LAI, cfr.
Kieser, ATSG-Kommentar, art. 37 n. 40). A seguito delle osservazioni presentate
dallavv. RA 1, lUfficio AI ha dapprima predisposto una perizia reumatologica
(doc. AI 101). Dalla documentazione prodotta pendente lite emerge inoltre che
aderendo alla richiesta dal patrocinatore  che con scritto 24 marzo 2014 aveva
criticato, con pertinenti argomentazioni, la scelta di effettuare unicamente
una perizia reumatologica (doc. AI 104)  lamministrazione, annullando il
precedente mandato peritale, ha predisposto una perizia pluridisciplinare al
fine di indagare la situazione medica dal profilo internistico, gastroenterologico,
neurologico, psichiatrico/psicoterapeutico e reumatologico (doc. AI 105-108,
doc. N/5). A tale riguardo allassicurata è stata data la possibilità di
formulare quesiti peritali. Al riguardo con scritto 20 ottobre 2017 (doc. N/3)
il legale ha formulato osservazioni e richieste in relazione sia allesame del
disturbo somatoforme di cui risulterebbe affetta lassicurata, sia a quello
reumatologico (sul gratuito patrocinio in relazione allallestimento di perizie
mediche, cfr. Kieser, ibidem).
Senza nulla togliere alle conoscenze
e alle qualifiche di cui possono disporre rappresentanti di associazioni,
assistenti sociali e persone designate da istituzioni sociali, non si vede per
quale motivo nel caso concreto lamministrazione possa affermare che la tutela
degli interessi dellassicurata poteva essere assunta da siffatte persone senza
dover far ricorso allassistenza di un legale, quando si consideri che le
lacune e le necessità istruttorie pertinentemente evidenziate da questultimo
non sono state in precedenza colte neppure dai funzionari dellamministrazione
e dal suo servizio medico. Non va infine dimenticato che, oltre ad avere la
perizia ordinata dallUfficio AI per oggetto dindagine disturbi della sfera
psichica (possibile disturbo somatoforme [?]; cfr. ad esempio STF 319/05 del 14
agosto 2006, cfr. STCA 32.2007.250 dell8 ottobre 2008), come già fatto
presente dal legale dellassicurata in sede istruttoria la procedura
amministrativa in corso ha per oggetto sia lesame della nuova domanda di prestazioni
sia leventuale revisione (processuale) del precedente provvedimento di diniego
reso nel gennaio 2013. Ciò comporta quindi pure un esame  alla luce dei
parametri della revisione processuale quale rimedio straordinario  della
validità della precedente decisione.
Quanto sopra evidenziato
permette senzaltro di considerare la pratica, dopo lemanazione del progetto
di decisione del 15 novembre 2016, siccome non semplice dal profilo fattuale,
probatorio e procedurale.
A torto,
quindi, lUfficio AI ha ritenuto non necessario o perlomeno non indicato
lintervento di un avvocato e concluso che linsorgente poteva difendersi senza
ricorrere ad un legale.
2.4   Per quanto
riguarda gli altri presupposti, non analizzati dallUffi-cio AI,
cumulativamente necessari per riconoscere il diritto allas-sistenza
giudiziaria in sede amministrativa, va detto quanto segue.
Le osservazioni al progetto di decisione presentate il 28 novembre/15 dicembre
2016 non paiono di primo acchito prive di esito favorevole, prova tra laltro
ne sia che hanno evidenziato la necessità di un complemento peritale
pluridisciplinare (cui lautorità intimata ha dato seguito). Inoltre
lassicurata era ed è da ritenere indigente come attestato dalla documentazione
presente negli atti LAINF (sub doc. 75) contenuti nellincarto AI e da quella
prodotta nelle more del presente procedimento (cfr. XI/1-5).
2.5   Secondo lart. 69 cpv. 1bis
LAI, in vigore dal 1° luglio 2006, la procedura di ricorso in caso di
controversie relative all'assegnazione o al rifiuto di prestazioni AI dinanzi
al Tribunale cantonale delle assicurazioni è soggetta a spese. Lentità delle
spese è determinata fra 200.- e 1000.- franchi in funzione delle spese di
procedura e senza riguardo al valore litigioso.
Visto lesito della vertenza, le spese
per complessivi fr. 500.-- sono poste a carico dellUfficio AI.
Lamministrazione dovrà inoltre versare allassicurata fr. 2000.-- a titolo di
ripetibili (IVA inclusa), ciò che rende priva d'oggetto l'istanza di assistenza
giudiziaria e gratuito patrocinio formulata con il gravame.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il
ricorso è accolto ai sensi dei considerandi.
§ La
decisione impugnata è annullata e riformata nel senso che RI 1 è posta al
beneficio del gratuito patrocinio per la procedura amministrativa per il
periodo successivo allemanazione del progetto di decisione del 25 novembre
2016.
2.   Le spese di procedura di fr. 500.-- sono poste a carico
dellUfficio AI che rifonderà alla ricorrente fr. 2'000.-- per ripetibili (IVA
inclusa), ciò che rende priva doggetto la domanda di assistenza giudiziaria.
3.   Comunicazione agli
interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in
materia di diritto pubblico al Tribunale
federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna , entro 30 giorni dalla
comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3
esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata,
contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo
rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta
in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle
assicurazioni
Il vicepresidente                                                   Il
segretario
giudice Raffaele Guffi                                          Gianluca
Menghetti