Obbligo di pianificare un punto di raccolta di rifiuti solidi urbani (2 cassonetti) su un'area adibita a posteggio pubblico inserito nel perimetro PRP del nucleo
Decisione del 15.04.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.44
ATTREZZATURE
CONFORMITÀ DI ZONA
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
PARCHEGGIO O POSTEGGIO
PIANIFICAZIONE
PIANO PARTICOLAREGGIATO
RIFIUTI
art. 26 cpv. 2 LALPT
art. 2 LPT
art. 3 LSTERR
art. 34 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 17 novembre 2017 di
RI
  1
contro
la
  risoluzione dell'11 ottobre 2017 (n. 4500), con cui il Consiglio di Stato ha
  respinto l'impugnativa dell'insorgente avverso la modifica di poco conto del
  piano regolatore particolareggiato del nucleo centrale (PRP Nucleo Centrale)
  del Comune di Melide;
ritenuto, in
fatto
A.  Il mapp. 371,
di proprietà comunale, ha una superficie di 390 m 2 ed è ubicato nella parte settentrionale dell'area compresa nel perimetro del
piano regolatore particolareggiato del nucleo centrale del Comune di Melide
(PRP Nucleo Centrale), approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione n. 1909
del 15 aprile 2014. Il fondo confina a nord con la strada cantonale che collega
Lugano a Bissone e a sud con i mapp. 369 e 370, che ospitano un bar, un'edicola
e un parrucchiere; a est e a ovest è costeggiato dalla strada di accesso al
nucleo denominata vicolo Maestri Comacini. Il fondo è gravato, per la maggior
parte della sua superficie, da un vincolo di posteggio pubblico (P7) per la
formazione di sette parcheggi. La porzione rimanente, che corrisponde a una
fascia della profondità di 3.00 m lungo il confine meridionale, è invece
destinata a strada pedonale.
Piano
B.  Con
risoluzione del 19 agosto 2015 (n. 3345), cresciuta in giudicato, il Consiglio
di Stato ha accolto il ricorso di RI 1, proprietario del mapp. 370, annullando
la licenza edilizia rilasciata dal Municipio di Melide per la realizzazione di
un punto di raccolta dei rifiuti al mapp. 371 al servizio degli abitanti della
zona del nucleo centrale, ritenendo in sostanza che la prevista struttura si
ponesse in contrasto con la destinazione di zona.
RI 1 è poi insorto contro la
decisione del 2 novembre/17 dicembre 2015 del Municipio di Melide concernente
la posa, a titolo sperimentale, per un periodo di circa 6-8 mesi, di due
contenitori per la raccolta dei rifiuti sul predetto fondo. Anche in questo
caso, il Governo, con risoluzione del 12
luglio 2016 (n. 3301), ha annullato la decisione municipale, ritenendo che l'intervento
fosse soggetto al rilascio della licenza edilizia, e ordinato la rimozione dei
due cassonetti.
C.  a. Allo scopo
di legittimare la predetta struttura, il 14 gennaio 2016 il Municipio di Melide
ha sottoposto al Dipartimento del territorio per approvazione una modifica di
poco conto volta a istituire sul mapp. 371 una zona per attrezzature
d'interesse pubblico (zona AP1) di circa 8 m 2 ,
posta all'angolo nord-ovest del fondo, in prossimità dell'incrocio fra la
strada cantonale e il vicolo Maestri Comacini. Per far spazio al punto di
raccolta, la variante prevede l'eliminazione di uno dei sette stalli del
posteggio P7.
Piano
369 370
369
370
Oltre all'adattamento
degli art. 31 e 33 delle norme di attuazione del PRP Nucleo Centrale (NAPP
Nucleo Centrale), è stato introdotto l'art. 34, che prevede:
art. 34    ATTREZZATURE D'INTERESSE PUBBLICO AP
(COMUNE)
Attrezzatura d'interesse pubblico (AP-Comune) AP1
1.   L'attrezzatura di interesse pubblico AP1 è:
Destinazione generale
Stato
Mappali
punto di raccolta rifiuti urbani
in progetto
371
2.   È possibile la posa di qualsiasi tipo di
cassonetto, interrato o in superficie.
b. Il 26 aprile 2016
il Dipartimento del territorio ha approvato la modifica, che è poi stata posta
in pubblicazione dal 19 maggio al 17 giugno 2016 (FU 38/2016 del 13 maggio
2016, pag. 4362).
c. Avverso tale
modifica RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento.
Riassunto preliminarmente l'iter delle due procedure ricorsuali da lui promosse
davanti al Consiglio di Stato, di cui ha postulato il richiamo degli atti, egli
ha sostenuto che l'ubicazione della zona AP1 non fosse ottimale dal profilo
igienico, vista la vicinanza al supermercato __________ e all'esercizio pubblico
e al commercio presenti sulla sua proprietà, e della pubblica sicurezza. In
particolare, egli ha lamentato una violazione degli art. 6a e 50 della legge
sulle strade del 23 marzo 1983 ( modificata e
riordinata il 12 aprile 2006 ; Lstr; RL 725.100), in quanto a suo dire
l'opera pubblica non rispettava l'arretramento dalla strada cantonale e
ostruiva la visuale. Contestando che non vi fossero alternative più valide rispetto
all'ubicazione proposta dal Comune, egli ha infine chiesto l'esperimento di un
sopralluogo.
D.  Con risoluzione
dell'11 ottobre 2017 (n. 4500) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso in
parola, ritenendo l'avversata variante sorretta da un sufficiente interesse
pubblico, rispettosa del principio della proporzionalità e conforme alle norme
applicabili inerenti la sicurezza della circolazione stradale e l'igiene. Inoltre,
il Governo non ha ravvisato né il mancato rispetto della distanza dalla strada
né una violazione dell'art. 50 Lstr, ritenuto che il punto di raccolta dei
rifiuti prospettato non impediva la visuale e non precludeva la sicurezza della
circolazione stradale.
E.  Avverso tale
decisione RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
postulandone l'annullamento. Nel merito egli ripropone in sostanza,
approfondendoli, gli argomenti avanzati senza successo in prima sede. In
aggiunta, censura una violazione del suo diritto di essere sentito, visto il
mancato esperimento del postulato sopralluogo da parte del Consiglio di Stato,
ribadendo tale richiesta anche in questa sede.
F.  Il Comune
postula la reiezione del gravame riconfermando le argomentazioni esposte in
prima sede e di cui si dirà, ove necessario, nei considerandi di diritto. La
Sezione dello sviluppo territoriale non presenta osservazioni.
G. Dando seguito
alla richiesta del 15 novembre 2018 di questo Tribunale, il 19 novembre 2018 il
Comune di Melide ha prodotto gli atti completi delle pregresse procedure
edilizie relative alla posa sul mapp. 371 dei contenitori per la raccolta dei
rifiuti e il Piano gestione dei rifiuti (PGR) citato nel rapporto di pianificazione
del gennaio 2016, accompagnante la modifica di poco conto.
Considerato, in
diritto
1.  1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è
tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011; LST; RL 701.100; art. 44 cpv. 3 del regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.101 ).
Certa è inoltre la legittimazione attiva del ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. b
LST).
1.2. Il gravame, ricevibile in
ordine, può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti
all'incarto, completati dagli atti delle pregresse procedure edilizie relative
alla posa sul mapp. 371 dei contenitori per la raccolta dei rifiuti e dal PGR
di cui si è detto in narrativa (cfr. supra , consid. G). Non occorre per
il resto procedere all'assunzione di particolari prove (art. 25 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Infatti, la situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con
sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il sopralluogo richiesto dal
ricorrente non appare invero suscettibile di apportare al Tribunale la
conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. Per le
medesime ragioni, vanno respinte le critiche sollevate contro la decisione di
prima istanza, basata su un apprezzamento anticipato delle prove per nulla
abusivo e pertanto che non ha leso il diritto di essere sentito dell'insorgente
(cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 140 I 285 consid. 6.3.1).
2.  Come esposto
in narrativa, l'avversata variante è intesa a pianificare su un'area di circa 8 m 2 del mapp. 371 una zona per attrezzature
d'interesse pubblico (zona AP1) volta a ospitare un punto di raccolta dei
rifiuti solidi urbani dotato di due contenitori. Ai fini del giudizio
dev'essere preliminarmente verificato se un simile impianto necessiti di una
base pianificatoria. In proposito si rileva quanto segue.
2.1. L'art . 2 della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il cui contenuto è ribadito, a livello cantonale, all'art. 3 LST, dispone
l'obbligo per gli enti pubblici incaricati di compiti d'incidenza territoriale
di disciplinare l'uso ammissibile del suolo e di pianificare le opere che per
natura, dimensioni o effetti sul territorio e sull'ambiente, risultano talmente
incisive da rendere necessario l'allestimento o la modifica di un piano di
utilizzazione, com'è il caso della realizzazione di cave di ghiaia (DTF 123 II
88, 119 Ib 174, 115 Ib 302), di impianti per il ricupero dei rifiuti (DTF 124
II 252, 117 Ia 352), di discariche regionali (DTF 116 Ib 50), ma anche di
grandi posteggi (DTF 115 Ib 508), di grandi centri sportivi (DTF 114 Ib 180),
di campi da golf (DTF 114 Ib 312), di porti (DTF 113 Ib 371) e, secondo una sentenza
più recente, dell'istallazione di pannelli solari su piattaforme galleggianti (STF
1C_405/2016 del 30 maggio 2018). Secondo la giurisprudenza di questo Tribunale,
la realizzazione di un centro per la raccolta differenziata dei rifiuti di una
certa entità e quindi anche di sicuro impatto sull'ambiente, destinato a
servire non soltanto gli utenti direttamente confinanti, bensì una cerchia più
estesa di persone, esige, prima dell'eventuale rilascio della licenza edilizia,
di un consolidamento pianificatorio (cfr. STA 52.2014.98 del 9 novembre 2015
consid. 3.2, 52.2010.263 del 7 dicembre 2010 consid. 2.3). Per contro, questo
Tribunale ha statuito che la realizzazione di un punto di raccolta di rifiuti solidi
urbani, dotato di un numero limitato di contenitori, non necessita di una base
pianificatoria nella misura in cui esso risulta conforme alla destinazione di
zona ( in casu : residenziale), in quanto funzionalmente connesso con essa
(cfr. STA 52.2014.98 del 9 novembre 2015 consid. 3.2.2). Nel caso in cui tali
opere dovessero insistere su un'area stradale definita come tale dal piano
regolatore (RDAT I-2003 n. 42 consid. 2), devono essere approvate in base alla
Lstr (cfr. STA 52.2011.551 del 10 gennaio 2013 consid. 4, 52.2008.422/427 del
31 maggio 2010 consid. 3).
2.2. La posa di due
soli contenitori per la raccolta dei rifiuti solidi urbani, che interessa una
superficie di dimensioni molto modeste (8 m 2 ),
è in linea di principio suscettibile di essere autorizzata sulla base di un
semplice permesso di costruzione, fondato sulla legge edilizia cantonale del 13
marzo 1991 (LE; RL 705.100) o sulla Lstr, senza che sia necessario approntare
una specifica base pianificatoria. Per quanto concerne la conformità di zona,
essa dev'essere in linea di principio riconosciuta anche in corrispondenza di
una zona AP/EP, per sua natura votata a soddisfare gli interessi della
collettività. La variante in esame, tuttavia, concerne un'area inserita nel
perimetro di un piano particolareggiato che non si limita a riservare la zona
per la realizzazione di un posteggio, ma si spinge sino a stabilire in modo
imperativo anche l'esatta ubicazione dei singoli stalli. Siccome la cartografia
è un elemento vincolante del piano particolareggiato (art. 26 cpv. 2 e
contrario della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT;
BU 1990, 365, in base alla quale è stato approvato il PRP Nucleo Centrale,
cfr. STA 90.2014.24 del 28 luglio 2017 consid. 1.3), nella misura in cui il
piano fornisce già i dettagli dell'opera, questi non possono essere messi in
discussione attraverso la procedura del permesso di costruzione: una modifica
può avvenire unicamente per il tramite di quella di una variante del piano
regolatore (STA 52.2011.53 del 10 novembre 2011 consid. 3.1). Nella misura in
cui il progetto prevede di posare i due contenitori in corrispondenza di uno
degli stalli stabiliti vincolativamente dal piano, esso non può quindi essere
considerato conforme alla pianificazione soggiacente, siccome in palese contrasto
con le previsioni dello strumento particolareggiato, ma necessita di una
pianificazione.
3.  Ferma questa
premessa, occorre ora esaminare se la scelta della procedura semplificata è
corretta.
3.1. Secondo
l'art. 33 cpv. 2 LST il piano regolatore può essere modificato in caso di
notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con la
procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 LST, è
prevista per le modifiche di poco conto ed è fissata come segue: il Municipio allestisce
gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e previa approvazione
del Dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà
di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 LST). Sono considerate di poco conto le
modifiche che toccano un numero limitato di persone e che interessano una
superficie di terreno non superiore ai 2'000 m 2 (art. 34 cpv. 1 lett. b LST) o mutano in misura minima una o più disposizioni
sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza
massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di
edificabilità) e le linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a LST e
art. 42 cpv. 1 RLst).
3.2. Per quanto attiene
al requisito del numero limitato di persone, si osserva che negli intendimenti
del legislatore cantonale il termine "toccato" presuppone l'esistenza
di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della
variante; un interesse generico non è sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10
consid. 4.2.1, confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid.
3.1-3.4; STA 90.2016.48 del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione
"numero limitato di persone" va invece resa concreta caso per caso.
Di principio si può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un
numero limitato (cfr. Messaggio concernente
il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag.
388).
4.  Posto che il
requisito della superficie non superiore ai 2'000 m 2 è in concreto dato (art. 34 cpv. 1 lett. b LST e 42 cpv. 2 RLst), l'area
oggetto di variante avendo una superficie di circa 8 m 2 ,
rimane da verificare se la modifica tocchi un numero limitato di persone (art.
34 cpv. 1 LST). In proposito si osserva quanto segue.
4.1. Il rapporto di
pianificazione gennaio 2016 precisa, a pag. 1, che la modifica scaturisce dalla
necessità di definire una superficie, ora mancante, riservata alla formazione
di un punto di raccolta dei rifiuti solidi urbani al servizio degli abitanti
della zona del nucleo. La struttura andrebbe a sostituire il sistema di
raccolta "porta a porta", sinora utilizzato, che si rivela
insoddisfacente poiché comporta il transito dei camion all'interno del nucleo,
che è pedonalizzato. Secondo quanto indicato alle pag. 9 e 10 del citato
rapporto, la variante si inserisce nel Piano gestione dei rifiuti (PGR), elaborato
dal Municipio nel 2003 e aggiornato nel febbraio 2013, il quale ha evidenziato
la necessità di prevedere un punto di raccolta dei rifiuti in corrispondenza
del nucleo centrale di Melide, destinato ai residenti dello stesso (cfr. in
proposito anche la planimetria generale 1:5'000 del territorio comunale allegata
alla relazione tecnica dell'aggiornamento del PGR febbraio 2013 che indica la
suddivisione delle nuove zone tributarie, i punti di raccolta, il numero di
contenitori previsti e il numero di abitanti serviti).
4.2. Il Dipartimento
del territorio nella decisione di approvazione del 26 aprile 2016 (cfr. consid.
2.2.2.), ha ritenuto che la procedura messa in atto dal Comune fosse corretta,
in quanto il vincolo, oltre a concernere una superficie minore a 2'000 m 2 ,
viste le sue ripercussioni ambientali riguarderebbe (solo) i proprietari dei
mapp. 369 e 370, situati nelle immediate vicinanze del mapp. 371, di modo che anche
il primo requisito di cui all'art. 34 cpv. 1 LST relativo al numero limitato di
persone toccato dalla misura sarebbe dato. Il Governo, nella decisione
impugnata, ha avallato implicitamente tale deduzione. In realtà essa scaturisce
da un'analisi superficiale della fattispecie. Infatti la valenza pubblica del
vincolo, che negli atti della variante il Comune ha indicato più volte di voler
istituire a favore degli abitanti della parte centrale del nucleo (il cui
numero nel febbraio 2013 ammontava a 110 persone; cfr. planimetria generale
1:5'000 allegata alla relazione tecnica dell'aggiornamento del PGR, "Zona
4"), porta a ritenere che la modifica in discussione non riguardi solo le
tre proprietà in parola, ma tocchi una cerchia ben più numerosa di persone, ossia
i cittadini del nucleo che potranno/dovranno far capo alla struttura. Del resto,
che i residenti del nucleo di Melide abbiano un rapporto particolarmente
stretto con il vincolo avversato, in quanto principali fruitori del punto di
raccolta dei rifiuti sul mapp. 371, è provato dal fatto che l'assenza
permanente dei cassonetti nella zona del nucleo centrale o una loro diversa
ubicazione ha per essi delle conseguenze dirette in termini di distanza da percorrere
per accedervi. Basti pensare che, secondo quanto indicato nel volantino
informativo dell'8 settembre 2016, prodotto dal ricorrente con la replica
davanti al Consiglio di Stato, a causa della soppressione del sistema di
raccolta "porta a porta", da oltre due anni i residenti di tale zona
devono compiere un tragitto a piedi di un minimo di 150 m per recarsi al punto
di raccolta più vicino. Si rileva infine come, contrariamente a quanto assunto
dal Dipartimento del territorio, oltre agli abitanti del nucleo, la variante
tocca direttamente non solo i proprietari dei mapp. 369 e 370, ma anche gli
inquilini dei due stabili che vi insistono.
4.3. Alla luce di tutto
quanto precede, la procedura adottata dal Municipio si rivela irrita, ragion
per cui già per questo motivo il ricorso deve essere accolto.
5.  5.1. Sulla
scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto. La risoluzione
governativa impugnata e la decisione di approvazione della variante in
procedura semplificata, concernente l'istituzione del vincolo AP1 sul mapp. 371
e l'adeguamento della relativa normativa, devono essere annullate.
5.2. Si prescinde dal prelievo
della tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va esente (art.
47 cpv. 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare
le ripetibili all'insorgente, vincente, che si è avvalso in prima sede e per la
stesura del ricorso oggetto della presente procedura, di un legale (art. 49
cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.  Il ricorso è accolto .
§. Di conseguenza
sono annullate:
1.1.  la risoluzione governativa dell'11 ottobre 2017 (n. 4500);
1.2.  la decisione
del 26 aprile 2016 con cui il Dipartimento del territorio ha approvato la
modifica di poco conto del PRP Nucleo Centrale del Comune di Melide concernente
l'istituzione del vincolo AP1 sul mapp. 371.
2.  Non si preleva la tassa di
giustizia. A RI 1 va retrocesso l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di
anticipo spese. Il Comune di Melide rifonderà all'insorgente fr. 2'000.- a
titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di giudizio.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge
sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            La vicecancelliera