Dipendente cantonale. Passaggio al nuovo modello retributivo. Rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché entri nel merito delle critiche dell'insorgente
Decisione del 06.11.2019, TRAM
Incarto n. 52.2019.115
STIPENDIO
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 6 marzo 2019 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 30 gennaio 2019 (n. 541) del Consiglio di Stato che ha respinto
  il suo ricorso in materia di attribuzione della classe di stipendio secondo
  il nuovo modello retributivo;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è stato assunto
alle dipendenze dello Stato quale aspirante agente di polizia a contare dal 1° settembre
1997. L'anno successivo è stato nominato quale gendarme. La sua carriera è
evoluta sino alla promozione a sergente di I il 1° gennaio 2010, quando
è stato inserito nella classe di stipendio 27. La denominazione della funzione
è stata modificata in sergente capo dal 2012.
B. Il 16 giugno 2014 il
capitano Christophe Cerinotti ha sottoposto aRI 1, affinché la sottoscrivesse,
una lettera da lui redatta e indirizzata al comandante della Polizia cantonale __________.
Lo scritto enunciava innanzitutto alcune misure di organizzazione adottate
dalla Polizia cantonale in relazione al Centro comune di cooperazione di
polizia e doganale (CCPD) di __________, presso cui RI 1 lavora dal 2007, che
si sarebbero rese necessarie in seguito all'accordo sulla gestione nazionale
dei CCPD di __________ e __________ del 2 aprile 2014 sottoscritto dal
Consiglio federale e dalla Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dipartimenti
cantonali di giustizia e polizia (RS 360.4). Più precisamente, la Polizia del
Cantone Ticino avrebbe deciso di versare ai collaboratori del CCPD l'indennità
forfettaria di fr. 10'000.- all'anno ricevuta dalla Confederazione secondo
quanto stabilito dall'art. 12 del predetto accordo, privando gli stessi del
diritto alle indennità previste dal regolamento concernente le indennità ai
dipendenti dello Stato del 27 settembre 2011 (RInd; RL 173.450). Inoltre, essa
avrebbe assegnato al Dipartimento delle istituzioni il compito di modificare
gli organigrammi della Polizia cantonale in modo che gli agenti di polizia che
sarebbero stati attribuiti al CCPD potessero proseguire la carriera fino al
grado massimo di sergente 26 o ispettore 26-29. La Sezione delle risorse umane
(SRU) del Dipartimento delle finanze e dell'economia, in collaborazione con la
Polizia cantonale, sarebbe inoltre stata competente per formalizzare gli
adeguamenti delle funzioni attribuite ai collaboratori impiegati al CCPD e al
ristorno delle indennità cantonali versate per il 2014. Con la sottoscrizione
della missiva, RI 1 avrebbe dichiarato di rinunciare al grado di sergente capo
e di accettare il grado di sergente. Il medesimo non ha firmato il documento.
C. Con scritto del giorno
successivo RI 1, insieme a 3 colleghi, ha preso posizione sulla predetta
missiva chiedendo al comandante le ragioni del declassamento da sergente capo a
sergente, mai rese note.
D. Con risoluzione del 18
novembre 2014 il Consiglio di Stato ha formalizzato, con effetto retroattivo al
1° giugno 2014, le misure di organizzazione in relazione al CCPD di __________
annunciate nello scritto di cui si è detto al consid. B. Esso ha quindi
stabilito di versare ai collaboratori del CCPD l'indennità forfetaria di fr.
10'000.- all'anno ad esclusione di ogni altra indennità prevista dal RInd.
Contestualmente, il Governo ha stabilito la nomina dei sergenti capo 27 a
quel momento assegnati al CCPD nella funzione di sergente 26 , con
mantenimento del medesimo stipendio. In proposito ha assegnato al Dipartimento
delle istituzioni il compito di modificare gli organigrammi della Polizia
cantonale in modo che gli agenti di polizia che sarebbero stati attribuiti al
CCPD potessero proseguire la carriera fino al grado massimo di sergente 26 o
ispettore 26-29. La SRU, in collaborazione con la Polizia cantonale, sarebbe
inoltre stata competente per formalizzare gli adeguamenti delle funzioni
attribuite ai collaboratori impiegati al CCPD e al ristorno delle indennità
cantonali versate per il 2014. La risoluzione è stata inoltrata per invio
interno ai collaboratori per il tramite dell'Ufficiale responsabile.
E. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5
novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255), con il quale si proponeva di attuare
importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione
di un nuovo modello di retribuzione. La
nuova legge sugli stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23 gennaio
2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con
abrogazione della precedente.
F. Con scritto del
24 ottobre 2017 RI 1, dopo essere stato informato del suo possibile aggancio al
nuovo modello salariale a partire dall'anno successivo, ha esposto le sue
preoccupazioni alla SRU. Il medesimo ha innanzitutto evocato gli avvenimenti
del 2014 e in particolare di aver avuto un incontro con il comandante dopo aver
rifiutato di firmare la lettera nella quale avrebbe dovuto dichiarare di
rinunciare al grado di sergente capo. Colloquio che tuttavia, ha soggiunto RI 1,
non avrebbe portato ad alcun chiarimento, non essendo stato specificato su
quali basi legali avrebbe poggiato la retrocessione a sergente. Ha quindi
criticato la mancata possibilità di essere sentito e di presentare ricorso
contro il provvedimento con cui gli è stato imposto di adottare il grado
inferiore, non essendo mai stata pubblicata una circolare di servizio in questo
senso. In merito all'aggancio al nuovo modello salariale, lo stesso ha quindi
chiesto di essere inserito nella classe di stipendio 7, assegnata al sergente
capo, ritenuto che gli è sempre stato garantito il mantenimento dello stipendio
di sergente capo, corrispondente alla classe 27 dell'allora sistema retributivo
e che il suo superiore diretto l'avrebbe rassicurato sul fatto che gli sarebbe
stata attribuita la nuova funzione di sergente con compiti speciali, in
considerazione del lavoro svolto presso il centro.
G. Con risoluzione del 22
novembre 2017 il Consiglio di Stato ha attribuito a RI 1 la nuova funzione di
sergente capo / sergente con compiti speciali iscrivendolo nella classe 7
dell'organico con 13 aumenti.
H. Con decisione dell'11
dicembre 2017 la SRU ha rettificato la predetta decisione attribuendo a RI 1 la
funzione di sergente e assegnandogli la classe 6 con 19 aumenti. La risoluzione
indicava la facoltà di interporre reclamo dinanzi alla medesima autorità.
I. a. Contro
la predetta decisione RI 1 ha interposto reclamo dinanzi alla SRU. Dopo aver
eccepito l'incompetenza dell'autorità a modificare la decisione impugnata, il
medesimo ha contestato il suo inserimento in classe 6, che gli offre
prospettive di carriera inferiori alla classe 7. Il declassamento dal grado di
sergente di I a sergente sarebbe del resto avvenuto nel 2014 senza apparente
motivo e per mezzo di una risoluzione sprovvista dei rimedi giuridici che,
contrariamente al solito, non è mai stata concretizzata con una circolare di
servizio. b. La SRU ha respinto il reclamo con decisione dell'11 maggio 2018. Dal profilo
formale, essa ha fondato la propria competenza sia sul regolamento sulle
deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 (RL 172.220) sia sulla
risoluzione governativa del 22 novembre 2017 che l'autorizza a completare o
modificare le distinte dei 3890 dipendenti interessati dalla misura di aggancio
al nuovo modello retributivo. Nel caso concreto vi sarebbe stata una svista da
parte della Polizia nel segnalare la corretta posizione del dipendente. Nel
merito, la SRU ha quindi ritenuto corretto l'inserimento in classe 6, che
corrisponde a quella assegnata ai sergenti, funzione da lui esercitata a
seguito della retrocessione del 2014. Essa ha pure evidenziato che la nuova
funzione non comporta diminuzione di salario.
J. Con decisione
del 30 gennaio 2019 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI
1 contro la predetta decisione della SRU. Il Governo ha escluso la facoltà dell'insorgente
di rimettere in discussione precedenti decisioni relative al rapporto di
impiego già cresciute in giudicato così come quella di pretendere una
rivalutazione della propria funzione con un'eventuale promozione. Poste queste
premesse, esso ha ritenuto che il ricorrente ricopriva, prima dell'aggancio, la
funzione di sergente in classe 26, per cui l'attribuzione della classe 6,
prevista per i sergenti dal nuovo sistema salariale, sarebbe ineccepibile.
K. Avverso la menzionata
risoluzione governativa RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento e la sua riforma nel senso che le sia
attribuita la funzione di sergente capo/ sergente con compiti speciali nella
classe 7 con 13 aumenti. Dopo aver ribadito l'eccezione di incompetenza della
SRU, il ricorrente ha sostenuto di meritare il reinserimento formale nel ruolo
di sergente capo, che gli era stato tolto nel 2014, seppur senza riduzione di
stipendio. L'inserimento in classe 7 avrebbe infatti permesso di sanare l'errore
allora commesso: il declassamento era infatti del tutto ingiustificato essendo
le sue mansioni e responsabilità rimaste identiche. Meriterebbe inoltre
protezione la fiducia riposta dall'insorgente nelle promesse del comandante di
Polizia in questo senso.
L. All'accoglimento
del gravame si sono opposti il Consiglio di Stato e la SRU, senza formulare
osservazioni.
M. Con una replica, il
ricorrente ha affinato la propria posizione con argomenti di cui si dirà, per
quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art.
40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge
sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995
(LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti. Non è necessario procedere
all'audizione testimoniale del capitano Christophe Cerinotti in merito
alle mansioni svolte dal ricorrente presso il CCPD e alle sue responsabilità né a quella del comandante __________ per i motivi che hanno fondato
l'inserimento nella classe 6. Come meglio si vedrà, gli aspetti che
l'insorgente intende chiarire con le testimonianze non saranno approfonditi in
questa sede, toccando al Consiglio di Stato esprimersi in merito in prima
battuta.
2. Il ricorrente ha
innanzitutto contestato la competenza della SRU a emanare la decisione dell'11
dicembre 2017. A torto. Con decisione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha agganciato in
blocco al nuovo modello salariale di un numero importante di dipendenti. La
funzione e la classe di stipendio di ognuno di essi figuravano su distinte
allegate. Al dispositivo n. 8 di questa risoluzione il Governo ha espressamente
autorizzato la SRU a completare, modificare o rettificare le predette distinte
in caso di omissione o errori. La competenza della SRU a emanare la decisione
contestata discende quindi da questa espressa delega nonché dall'allegato al
regolamento sulle deleghe di competenze decisionali con cui il Consiglio di
Stato le ha attribuito la facoltà di decidere in caso di rettifiche alle condizioni
d'impiego in conseguenza di modifiche del regolamento concernente le funzioni e
le classificazioni dei dipendenti dello Stato o di errori amministrativi.
3. 3.1. Come
esposto in narrativa, il ricorrente a sostegno delle sue tesi ha criticato il
suo declassamento da sergente capo a sergente avvenuto nel 2014, ritenendolo
ingiustificato a fronte di compiti e responsabilità restati di fatto immutati
rispetto al ruolo sino ad allora ricoperto. L'inserimento nella settima classe
dell'organico avrebbe permesso di sanare l'errore e tenere conto delle sue
reali mansioni. 3.2. Né la SRU né il Consiglio di Stato sono entrati nel merito della censura
del ricorrente, ritenendo la stessa estranea all'oggetto della vertenza.
Sennonché la questione era già stata sollevata dall'insorgente con le
osservazioni che è stato invitato a presentare prima dell'emanazione della
decisione di aggancio al nuovo modello retributivo e non poteva essere
ignorata. Non si oppone a questa conclusione il fatto che il ricorrente non abbia
a suo tempo dedotto in giudizio la risoluzione governativa del 18 novembre
2014. Da un lato perché al medesimo non era preclusa la facoltà di chiedere
nell'ambito del passaggio al nuovo sistema salariale che gli fosse attribuita,
a decorrere dal 2018, una funzione corrispondente ai compiti e alle
responsabilità da lui esercitate. Dall'altro lato, considerata la soverchiante
posizione del datore di lavoro, la mancata indicazione dei rimedi di diritto
della predetta risoluzione, nonché l'assenza di qualsiasi motivazione a
sostegno della stessa, l'odierno atteggiamento dell'insorgente non appare
comunque contrario alle regole della buona fede (cfr. al proposito STA
52.2012.273 del 16 settembre 2014 consid. 1.2). 3.3. Visto quanto precede il ricorso va accolto e la risoluzione impugnata
annullata assieme alle precedenti decisioni della SRU. Gli atti vanno quindi
rinviati al Governo affinché, nella sua veste di autorità di nomina, entri nel
merito della richiesta del ricorrente.
4. Secondo
giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a
complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia
considerato come vincente (STF 2C_1185/2016 del 7 giugno 2018 consid. 6.2 con
riferimenti). La tassa di giustizia è quindi posta a carico dello Stato,
intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Esso rifonderà inoltre all'insorgente congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la decisione del 30 gennaio 2019 (n. 541) del Consiglio di Stato è
annullata;
1.2.   le decisioni dell'11 maggio 2018
e dell'11 dicembre 2017 della Sezione delle risorse umane sono annullate;
1.3.   gli atti sono rinviati al Consiglio
di Stato per nuova decisione ai sensi del consid. 3.3.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 600.- è posta a carico dello Stato. Al ricorrente è restituito
l'anticipo versato. Lo Stato verserà all'insorgente fr. 600.- a titolo di
ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera