Sanzione pecuniaria per inosservanza del salario minimi prescritto dal CNL per il personale delle agenzie di viaggio
Decisione del 11.09.2018, TRAM
Incarto n. 52.2018.14
LAVORATORI DISTACCATI
SALARIO
SANZIONE AMMINISTRATIVA
art. 360a CO
art. 7 cpv. 1 DPA
art. 1 cpv. 2 LDIST
art. 9 cpv. 2 let. c LDIST

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso dell'8 gennaio 2018 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 22 novembre 2017 (n. 5246) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata
  dall'insorgente avverso la risoluzione del 10 gennaio 2017
  dell'Ufficio dell'ispettorato del lavo ro
  del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di sanzione
  pecuniaria nell'ambito della LDist (mancato rispetto delle condizioni
  salariali);
ritenuto, in
fatto
A .   La
__________ SA, con sede a __________, era una ditta che si occupava, da un
lato, di attività finalizzate al settore turistico, in particolare della
creazione e gestione di agenzie di viaggio e, dall'altro,
dell'erogazione di servizi amministrativi, in particolare il controllo di
gestione, la gestione finanziaria e di tesoreria per società connesse con
l'industria turistico alberghiera (cfr. estratto RC). Nell'ambito di un controllo volto ad
accertare le condizioni lavorative e salariali nel settore delle agenzie di
viaggio, l'8 agosto 2016 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del
Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha invitato la __________ SA a
fornire copia dei contratti di lavoro e delle buste paga del mese di luglio 2016
di tutti i dipendenti (stagisti compresi), nonché la distinta dei dipendenti
debitamente compilata.
B.  Dopo aver analizzato la
documentazione prodotta e aver esperito l'11 ottobre 2016 un'ispezione presso
la sede di Chiasso, l'UIL ha constatato che la retribuzione minima non era
stata rispettata. Il 9 novembre 2016 ha quindi
intimato alla __________ SA un rapporto, prospettandole l'adozione di
una sanzione amministrativa giusta l'art. 9 della legge federale concernente le
misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi
previsti nei contratti normali di lavoro (legge sui lavoratori distaccati;
LDist; RS 823.20) per inosservanza del salario minimo prescritto dal contratto
normale di lavoro per il personale delle agenzie di viaggio (CNL), entrato in
vigore il 1° gennaio 2016. In particolare, ha
rimproverato alla ditta di aver versato a 14 dipendenti, 13 dei quali occupati
al 100% e una al 75%, per il mese di luglio 2016, salari inferiori (fr. 37'198.96
complessivi) a quelli minimi (fr. 46'796.48 complessivi) prescritti (differenza
complessiva di fr. 9'597.52).
Dopo avere raccolto le sue osservazioni, il 10 gennaio 2017 l'autorità
cantonale le ha inflitto una multa di fr. 5'000.-. La decisione è stata resa
sulla base degli art. 1 cpv. 2 e 9 cpv. 2 lett. c LDist, nonché 3 lett. d del
regolamento della legge d'applicazione
della LDist e della legge federale contro il lavoro nero del 24
settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).
C.  Con giudizio del 22 novembre 2017, il
Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale,
respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla __________ SA, nel frattempo
divenuta RI 1.
In sostanza,
l'Esecutivo cantonale - accertato l'assoggettamento della società al CNL - ha ritenuto che vi fossero gli estremi per infliggere
una sanzione pecuniaria in virtù dei motivi addotti dall'UIL, considerando la
decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D.  Contro la predetta pronuncia
governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento. La ricorrente contesta la realizzazione dell'infrazione, riproponendo essenzialmente
gli argomenti rimasti inascoltati davanti alle precedenti istanze. In
particolare, pretende che il CNL in parola non
si applichi ai dipendenti che lavorano nell'ufficio di Chiasso, i quali
- a differenza dei loro colleghi attivi nella sede di __________ - non
svolgerebbero attività legate all'esercizio di un'agenzia di viaggio, ma si
occuperebbero dell'attività principale della società, ovvero la consulenza, la
gestione finanziaria e la contabilità per le
società del Gruppo __________. Proprio per allineare l'iscrizione a registro di
commercio alla situazione reale avrebbe peraltro proceduto in corso di causa
alla modifica dello scopo societario e allo spostamento della sede sociale a Chiasso.
E .  All'accoglimento
del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento,
quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se necessario, in seguito.
Considerato, in
diritto
1.  1.1. La competenza di questo
Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge d'applicazione della LDist e
della legge federale concernente i
provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008
(LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro
legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato
sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Ad una
valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60
consid. 3.3 e rimandi) , le audizioni testimoniali sollecitate dalla
ricorrente non appaiono infatti idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza
di ulteriori elementi rilevanti per l'esito della controversia. Per le stesse ragioni,
immune da violazioni del diritto -
segnatamente del diritto di essere sentito - è quindi anche il rifiuto del
Governo di procedere a un tale atto istruttorio.
2.  2.1. Per combattere il pericolo di
un'eventuale pressione sociale potenzialmente connessa con la comparsa sul
mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE,
il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di
accompagnamento per l'introduzione dell'Accordo
tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati
membri sulla libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS
0.142.112.681), volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un
dumping sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999
è stata adottata, tra l'altro, la già citata legge federale concernente
condizioni lavorative e salariali minime per lavoratori distaccati in Svizzera
e misure collaterali, entrata in vigore il 1° luglio 2004. La LDist obbliga i datori di lavoro esteri che distaccano lavoratori in Svizzera
nell'ambito di una prestazione di servizi transfrontaliera a rispettare le condizioni
lavorative e salariali minime prescritte nelle leggi federali, nei contratti
collettivi di lavoro di obbligatorietà generale e nei contratti normali di
lavoro ai sensi dell'articolo 360 a del
codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220). Quest'ultima disposizione precisa infatti che, q ualora in
un ramo vengano ripetutamente e abusivamente offerti salari inferiori a quelli
usuali e non esista un contratto collettivo di lavoro, possono essere stabiliti
contratti normali di lavoro che prevedano salari minimi vincolanti. Questa
misura vale per tutte le aziende del ramo interessato.
2.2. La LDist è stata modificata il 15 giugno 2012 (vedi n.
I.2 della legge federale sull'adeguamento delle misure c ollaterali alla libera circolazione delle persone del 15 giugno 2012; RU
2012 6703). Nella sua nuova versione, essa è stata denominata "legge federale concernente le misure collaterali per i
lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti
normali di lavoro".
L'art. 1 cpv. 2 prima frase LDist disciplina ora il controllo
dei datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera e le sanzioni
applicabili a tali datori di lavoro, qualora questi violino le disposizioni sui
salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi
dell'articolo 360 a CO. Tale disposizione, entrata in vigore il 1°
gennaio 2013, si è resa necessaria in quanto le autorità
cantonali non erano in grado di sanzionare i datori di lavoro che infrangevano
le disposizioni sui salari minimi prescritte nei contratti normali di lavoro
quando impiegavano lavoratori in Svizzera. La modifica legislativa consente ora
di garantire la parità di trattamento tra i datori di lavoro svizzeri ed
esteri. In precedenza, infatti, soltanto i datori di lavoro esteri potevano
essere sanzionati in base alla LDist (cfr. Messaggio concernente la legge federale
sull'adeguamento delle misure collaterali alla libera circolazione delle
persone del 2 marzo 2012, FF 2012 3017, n. 1.2.2).
2.3.
Allo scopo di disciplinare il settore delle agenzie di viaggio, il 22 settembre
2015 il Cantone Ticino ha adottato un contratto normale di lavoro (CNL), entrato in vigore il 1° gennaio 2016 per la
durata di tre anni (cfr. BU 42/2015 del 25 settembre 2015 e art. 5).
Tale contratto è applicabile a tutto il personale occupato nelle aziende di
viaggio (art. 1 CNL). L'art. 2 CNL dispone in particolare che il salario orario
minimo di base è di fr. 19.65, cui vanno aggiunte le indennità per le vacanze
(8.33% per 4 settimane e 10.64% per 5 settimane) e per i giorni festivi (3.60%
per 9 giorni). Questo salario - vincolante (cfr. art. 360 d cpv. 2 CO e
FU 051/2015 del 30 giugno 2015) - è stato frattanto adeguato in base all'art. 3
CNL all'indice nazionale dei prezzi al consumo del mese di novembre 2017 (cfr.
FU 3/2018 del 9 gennaio 2018); tale adeguamento, entrato in vigore il 1°
gennaio 2018, non è comunque qui di rilievo. 2.4. L'art. 3 lett. d RLLDist-LNN precisa che l'UIL è competente per i
controlli che la legislazione federale attribuisce alla Commissione tripartita
per quanto riguarda le disposizioni di un contratto normale di lavoro sui
salari minimi ai sensi dell'art. 360 a CO.
3.   3.1. Come accennato in narrativa,
nell'ambito di un controllo volto ad accertare le condizioni lavorative e
salariali nel settore delle agenzie di viaggio, l'8 agosto 2016 l'UIL ha
richiesto alla ricorrente copia dei contratti di lavoro e delle buste paga del
mese di luglio 2016 di tutti i dipendenti, nonché la distinta dei dipendenti
debitamente compilata. Acquisiti tali dati, l'autorità cantonale ha riscontrato
che l'insorgente non aveva rispettato il salario minimo prescritto dal CNL nei
riguardi di 14 collaboratori (__________). In particolare, secondo gli
accertamenti dell'UIL, i dipendenti, 13 dei quali impiegati al 100% nella
misura di 40 ore settimanali e una al 75% nella misura di 30 ore settimanali,
sarebbero stati retribuiti con fr. 37'198.96 lordi complessivi allorquando il
minimo previsto dal CNL sarebbe stato di fr. 46'796.48 complessivi, con un ammanco
pari a fr. 9'597.52 (- 20.51% in media). Sulla base di tali riscontri, l'UIL ha quindi inflitto alla ricorrente una
multa di fr. 5'000.-, provvedimento che l'Esecutivo cantonale ha tutelato, ritenendolo
adeguato alla gravità oggettiva dell'infrazione commessa e alla colpa della
ricorrente. 3.2. L'insorgente nega di avere disatteso i salari minimi prescritti,
contestando l'assoggettamento al CNL dei 14 dipendenti in questione, attivi negli
uffici di Chiasso, dove non si occuperebbero di attività tipiche di un'agenzia di viaggio, ma fornirebbero unicamente
servizi amministrativi alle società del Gruppo __________, ciò che costituirebbe
l'attività principale della società, come chiarito dalla modifica
dell'iscrizione a RC intervenuta pendente causa. L'obiezione è
destituita di qualsiasi fondamento. Anzitutto va premesso che, come correttamente rilevato dall'Esecutivo
cantonale, di principio, determinante è la situazione al momento del controllo
effettuato da parte dell'autorità competente (cfr. STA 52.2015.209 del 7 marzo
2016 consid. 3.2). Irrilevanti sono dunque i
cambiamenti apportati in corso di procedura dall'insorgente a ragione, scopo e
sede sociali. Va inoltre rilevato che il criterio
decisivo per stabilire se un CNL trova applicazione (o, nel caso in cui entrino
teoricamente in considerazione due CNL, per determinare quale di essi prevale)
è la natura dell'attività caratteristica dell'azienda, cioè quella offerta effettivamente
e in maniera preponderante sul mercato, ritenuto che eventuali attività
accessorie che non possono essere chiaramente distinte da quella principale sono
ininfluenti, anche se possono comportare personale e costi salariali maggiori
(cfr., per analogia, DTF 139 III 165 consid. 4.2.3, 134 III 11 consid. 2.1; STF
4A_377/2009 del 25 novembre 2009 consid. 5.2; Gabriel Aubert , in: Commentaire romand, Code
des obligations I, II ed., Basilea 2012, n. 19 seg. ad art. 357; Wolfgang Portmann/Roger Rudolph , in:
Basler Kommentar, Obligationenrecht I, VI
ed., Basilea 2015, n. 35 ad art. 357; Christian
Bruchez, in: Jean-Philippe Dunand/Pascal Mahon [curatori], Commentaire
du contrat de travail, Berna 2013, n. 74 seg. ad art. 356; cfr. pure, in
quest'ultima opera, Eloi Jeannerat/ Pascal Mahon, n. 11 ad art. 359). In concreto, all'epoca del controllo l'attività caratteristica dell'allora __________
SA era senz'altro quella di agenzia di viaggio. Il sito internet della società la indicava infatti come "parte
del Gruppo __________ Viaggi Turismo
Spa, da sempre leader nel settore Business e Leisure Travel", rispettivamente quale "punto di riferimento nell'area del Ticino per clienti individuali e
aziende che desiderano trascorrere una vacanza indimenticabile o un viaggio
d'affari in tutta sicurezza" (cfr. doc. 9 allegato alla risposta dell'UIL
al Governo). La ragione sociale del tempo non lasciava del resto spazio a dubbi
quanto alla natura della società. Promozione, sviluppo e gestione di attività
finalizzate al settore turistico, in particolare la creazione e la gestione di
agenzie di viaggio, figuravano anche in primo piano nella descrizione dello
scopo sociale, confermando così la vocazione originaria della società al
momento della sua iscrizione nel registro di commercio (cfr. estratto RC). Pur non
essendo decisiva (cfr., per analogia, DTF
139 III 165 consid. 3.1, 134 III 11 consid. 2.1; Christian Bruchez, op. cit., n. 74 ad art. 356), anche
quest'ultima circostanza è quantomeno significativa. Vero è che anche l'erogazione di servizi amministrativi (in particolare il
controllo di gestione, la gestione finanziaria e di tesoreria per società
connesse con l'industria turistico alberghiera) figurava (seppur soltanto da
ultimo) nella descrizione dello scopo sociale. Dagli atti emerge tuttavia che
tale attività - svolta negli uffici di Chiasso e che, secondo la ricorrente, avrebbe
occupato la maggior parte dei suoi dipendenti, costituendo così la sua attività
principale (cfr. ricorso, pag. 2) - era (ed è) effettuata, se non anche per l'allora
__________ SA, in ogni caso a favore di altre società del Gruppo __________,
come riconosce la stessa insorgente (cfr. ricorso, pag. 7 nonché doc. B e C). Gruppo
che, stando alle indicazioni fornite sulla sua pagina web, coordina
oltre 20 società e che da oltre 65 anni "è leader italiano nel mondo dei
viaggi" (cfr. __________). Sta di fatto, quindi, che i predetti dipendenti
fornivano (e continuano a farlo) servizi amministrativi a società legate al
settore del turismo, segnatamente ad agenzie di viaggio: la loro attività, che non
può essere considerata indipendente da quella di queste ultime ma ne costituisce semmai parte integrante, è dunque soggetta
al CNL di categoria. Come correttamente rilevato dall'UIL (cfr. replica al
Consiglio di Stato, pag. 3), in caso contrario, il CNL potrebbe facilmente essere
eluso dislocando in una sede separata determinate incombenze amministrative di
un'agenzia. Nella presente fattispecie, la connessione con l'attività di un'agenzia di
viaggio è peraltro ulteriormente corroborata dai contratti di fornitura di
servizi prodotti in questa sede (sub doc. B), dai quali, a mente del
ricorrente, emergerebbe la natura dell'attività svolta negli uffici di Chiasso.
In effetti, diversamente da quanto sostenuto nel gravame (cfr. pag. 7), i citati
accordi non dimostrano affatto che tale attività nulla ha a che vedere con
quella di un'agenzia di viaggio: al contrario da un loro esame si può dedurre che
i dipendenti impiegati negli uffici di Chiasso si occupavano, tra le altre
cose, della fatturazione, della gestione di incassi, pagamenti e rimborsi, come
pure della spedizione dei documenti (cfr. doc. B1/B2 e B6/B7), rispettivamente
dello sviluppo commerciale (in particolare nel settore delle agenzie di
viaggio), della supervisione e del controllo delle procedure operative e dei contratti
con clienti e fornitori (cfr. doc. B4), cioè di attività tipiche di un'agenzia
di viaggio. Del resto, le premesse dei sopramenzionati contratti danno atto che
l'allora __________ SA era una società "che svolge, tra le altre, funzioni
di promozione, sviluppo, gestione e supporto delle attività di società operanti
nel settore dei viaggi e turismo". Ciò che essenzialmente emerge peraltro anche
dalle iniziali dichiarazioni di alcune dipendenti (cfr., in particolare, verbale __________, osservazioni,
pag. 2), che a giusta ragione le precedenti autorità non hanno completamente ignorato,
ma che qui, alla luce di tutto quanto esposto, non sono comunque decisive.
Invano la ricorrente si dilunga quindi su tale aspetto. Ne discende che l'allora __________ SA va senz'altro qualificata come agenzia di viaggio. Alla medesima conclusione
si perverrebbe peraltro quand'anche si volesse tener conto dei cambiamenti
apportati in corso di procedura a ragione, scopo e sede sociali, atteso che la
vocazione turistica della società rimane preponderante, come confermato
dalla pagina internet di RI 1, in cui la ricorrente, oltre a proporre svariate
offerte di vacanza, ancora oggi si definisce il punto di riferimento in Ticino
per l'organizzazione di viaggi d'affari o di piacere. Dal momento che il CNL si applica a tutto il personale impiegato nelle agenzie
di viaggio (cfr. art. 1), a prescindere dalla funzione ricoperta e
dall'attività effettivamente svolta (cfr., per analogia, DTF 134 III 11 consid.
2.1; Christian Bruchez , op. cit., n.
72 ad art. 356), si deve concludere che esso era in ogni caso vincolante anche per
i 14 dipendenti attivi negli uffici di Chiasso. Tanto più che essi eseguivano,
come visto, attività ben rientranti in quelle di un'agenzia di viaggio. Non avendo l'insorgente rispettato i minimi salariali prescritti dal CNL in
parola - ciò che nessuno contesta -, la materialità dell'infrazione risulta quindi sicuramente data.
4.  Appurata la realizzazione
dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla
ricorrente. 4.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. c LDist (nella versione
vigente al momento dei fatti), l 'autorità cantonale competente
può, per infrazioni alle disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto
normale di lavoro ai sensi dell'art. 360 a CO commesse da datori di
lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, pronunciare una multa
amministrativa sino a fr. 5'000.-; è applicabile l'art. 7 della legge federale
sul diritto penale amministrativo del 22 marzo 1974 (DPA; RS 313.0). Secondo l 'art. 9 cpv. 3 vLDist, l'autorità che pronuncia una sanzione
notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla
Segreteria di Stato dell'economia (SECO), la quale tiene un elenco -
pubblico - delle imprese e delle persone che sono state oggetto di una sanzione
passata in giudicato. L'art. 7 cpv. 1 DPA sancisce che, se la multa applicabile non supera
i fr. 5'000.- e se la determinazione delle persone punibili secondo l'art. 6
DPA esige provvedimenti d'inchiesta sproporzionati all'entità della pena, si
può prescindere da un procedimento contro dette persone e, in loro vece,
condannare al pagamento della multa la persona giuridica, la società in nome
collettivo o in accomandita o la ditta individuale. 4.2. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle
circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve
in particolare tenere debitamente conto della gravità
della violazione e della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che
del principio della proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016, in:
BVR 2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017 consid. 5.2). 4.3. In concreto, la multa di fr. 5'000.- inflitta alla ricorrente appare tutto
sommato correttamente commisurata alle circostanze oggettive e soggettive che
caratterizzano il caso di specie e merita dunque tutela.
Da un lato, come correttamente rilevato dal Governo, la
violazione della legge da parte dell'insorgente non va certo sottovalutata, dal
momento che riguarda ben 14 collaboratori, che nel periodo considerato sono
stati retribuiti con uno stipendio che presentava
una differenza media - considerevole - del 20.51% rispetto al minimo previsto
dal CNL, ritenuto che in cinque casi lo scarto individuale ha raggiunto il
33.15% e in altri cinque il 20.42%. Non risulta peraltro che la
differenza di salario sia stata successivamente corrisposta ai dipendenti, i
quali hanno dunque subito un danno economico. Neppure giova alla ricorrente
l'aver continuato a negare, ancora in questa sede, gli addebiti mossi nei suoi
confronti, dimostrando così di non avere preso coscienza del suo errore. D'altro
canto, va tenuto conto del fatto che l'infrazione, così come accertata dall'autorità di prime cure, è stata commessa sull'arco di
un solo mese e che l'interessata risulta, quanto meno dagli atti, incensurata. In queste circostanze, la multa di fr. 5'000.- inflitta alla ricorrente va pertanto confermata. Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla
legge, tale sanzione risulta rispettosa del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto della
gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata all'insorgente, nonché del grado
di colpa ad essa ascrivibile.
5.   5.1. Sulla base delle
considerazione che precedono, il ricorso dev'essere respinto. 5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico dell'insorgente, secondo soccombenza.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di
giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'500.-, già anticipate
dall'insorgente, rimangono a suo carico.
3.  Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                  La vicecancelliera