Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali
Decisione del 10.12.2018, TRAM
Incarto n. 90.2016.35
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 27 LPT
art. 33 LSTERR
art. 57 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 1° marzo 2016 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di
  Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è proprietario
dei mapp. __________, __________, __________ e __________ di Bellinzona, che
formano l'ampio comparto edificato di 3'989 m 2 , delimitato dalla
murata di Castelgrande, dalla strada cantonale, da piazza Orico e da salita
Castelgrande. Sul mapp. __________ (viale Portone __________), di complessivi
604 m 2 , insiste una villa d'inizio '900.
B.  a. Con risoluzione del 31 dicembre
1985 (n. 8029) il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato del
centro storico di Bellinzona (PP-CS). Tuttavia, in parziale accoglimento del
ricorso presentato dall'allora proprietaria del mapp. __________, contiguo al
mapp. __________, il Governo ha negato la sanzione all'assetto pianificatorio
previsto per il comparto "zona Piazzetta Orico-Salita Castel Grande",
che contemplava, fra l'altro, una nuova volumetria vincolata in sostituzione
dell'edificio al mapp. __________. Gli atti sono stati rinviati al Legislativo
comunale per valutare la variante riduttiva elaborata dal Municipio in corso di
procedura (cfr. disp. n. 6, pag. 44, che rinvia al ricorso n. 45, pag. 34, e
allegato IV), che, per quanto attiene al mapp. __________, confermava la
possibilità di abbattere la villa. Tale variante non ha formato oggetto di ulteriori
approfondimenti.
b. Durante la seduta del 25 marzo
2013 il Consiglio comunale di Bellinzona ha adottato alcune puntuali varianti
del piano regolatore e del PP-CS. Per quanto riguarda il comparto in oggetto il
legislativo ha riproposto il medesimo assetto pianificatorio disatteso dal
Governo nel 1985 (variante n. 12a).
c. Con risoluzione del
12 novembre 2014 (n. 5108) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti in
parola. In tale ambito il Governo ha tuttavia negato la sanzione alla variante
n. 12a, ponendo in vigore, tramite una modifica d'ufficio, la variante
alternativa elaborata dal Municipio nel 1985, approvandola (cfr. disp. n. 1.2,
pag. 25).
d. Con sentenza n.
90.2015.11 del 19 aprile 2016 il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto
il ricorso del 16 gennaio 2015 di RI 1 contro la predetta risoluzione governativa,
ritenuta carente nella motivazione nonché lesiva del suo diritto di essere
sentito. Il dispositivo n. 1.2 è dunque stato annullato e gli atti retrocessi
al Consiglio di Stato per una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
e. Con risoluzione del
12 aprile 2017 (n. 1656) l'Esecutivo cantonale non ha approvato la variante 12a Piazza Orico - Salita al Castel Grande , adottata dal Consiglio comunale
il 25 marzo 2013 (cfr. disp. n. 1) e ha decretato la modifica d'ufficio
indicata al capitolo 3.3. (cfr. disp. n. 2) che, per quanto attiene al mapp. __________,
conferma la nuova volumetria vincolata in sostituzione dell'edificio esistente.
C.  a. Con
risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona
ha adottato una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla
pubblicazione della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i
cinque anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e
impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse
cantonale e locale e quelli da conservare ai sensi del PP-CS. Il provvedimento
vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione;
in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti
potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi
che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali
che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli
interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione
che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della
proposta di tutela. Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo
spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela
possono essere autorizzati.
b. Raccolto il
preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del
territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione della zona di
pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Questa interessa, tra gli
altri, il mapp. ________.
D.  Con ricorso del
1° marzo 2016 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo
contro il predetto provvedimento pianificatorio nella misura in cui interessa
il mapp. __________, domandando che esso venga espunto dalla lista dei potenziali
beni culturali. Secondo il ricorrente, la misura, priva di interesse pubblico e
lesiva del principio della proporzionalità, violerebbe la garanzia della
proprietà e i principi della stabilità dei piani, della sicurezza giuridica e
dell'affidamento. Richiamando i contenuti del suo ricorso del 16 gennaio 2015,
nel frattempo, come visto, evaso (cfr. supra , consid. B.d), pone in
particolare l'accento sul fatto che sia il Comune sia il Consiglio di Stato abbiano
adottato, rispettivamente approvato ancora di recente, nel 2014, una disciplina
pianificatoria che permette l'abbattimento della villa al mapp. __________ e
nega che a partire da questa data si sia verificato un cambiamento notevole
delle circostanze. Peraltro nel 2014 sia il Comune che il Governo erano già a
conoscenza del presunto valore della sua proprietà, visto che la trasmissione
al Comune da parte dell'Ufficio dei beni culturali (UBC) del censimento degli
edifici potenzialmente meritevoli di tutela risale agli inizi del 2014. Lamenta
inoltre il grave danno finanziario arrecatogli dalla misura con particolare
riferimento sia alle disposizioni già messe in atto per attuare quanto previsto
dal PP-CS, sia all'ingente perdita di quantità edificatorie. Sostiene infine
che la villa, peraltro non menzionata dall'Inventario federale degli insediamenti
svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS), sia priva di pregi
storici, architettonici e culturali. Per contro il suo abbattimento
permetterebbe di valorizzare le mura storiche del Castelgrande.
E.  a. Il Comune di
Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame.
Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede replica e di
duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle
rispettive tesi e domande.
F.   Con risoluzione del 1° marzo 2017
(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a
seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito
dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano
regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non
interessa il mapp. __________.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).
Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, proprietario di un fondo
toccato dal provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso,
tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può
essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100).
2. 2.1. Secondo
l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del
22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono
essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione
per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione.
Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di
istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati,
oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con
principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle
proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art.
59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia
di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle
pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende
all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27
cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano
in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di
pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che
sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con
facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di
due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).
2.2. La zona di
panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b),
volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere
intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso
del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale
dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione
dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia
510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch , in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen
[curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016,
n. 26 ad art. 27 ; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.
27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può
essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà
effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio
potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la
pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di
un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel
quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e
all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia
(RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione
di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita
dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata
da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della
proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale,
è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio
delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione
del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura
di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b i.f. ; Ruch , op. cit., n. 33 segg. ad art. 27 ): questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione
(piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello
strumento della zona di pianificazione ( Ruch , op. cit., n. 31 seg. ad art. 27 ; Waldmann/Hänni , op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado
di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia,
necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,
come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è
l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di
pianificazione vuole tutelare ( cfr. Ruch , op. cit., n. 34 ad art. 27 ; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
457).
3.2. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo
d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
4. AI fini del
giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1°
novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997
(LBC; RL 445.100).
4.1. Secondo questa
legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario
e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i
beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la
definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività,
un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso,
archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico,
bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano
posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine,
le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3
LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica
ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli
d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze
cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono
protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti
per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono
importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette
distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a
ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne
la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della
tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore
o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa
individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst;
RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase
d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni
immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il
suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali
siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1
LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono
il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di
Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22
LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si
estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne
ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene
protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono
ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua
valorizzazione (cpv. 2).
5.   Secondo il ricorrente il vincolo
pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio della stabilità dei
piani e della sicurezza del diritto. Egli sottolinea in proposito come sia il
Consiglio comunale che Consiglio di Stato abbiano adottato, rispettivamente
approvato ancora di recente, nel 2014, una disciplina pianificatoria
contemplante l'abbattimento della villa. La tesi non è condivisibile.
5.1.
5.1.1. Il principio
della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora,
tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di
modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle
circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica
a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi
verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del
piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela ( Waldmann/Hänni , op. cit., n. 24 ad art.
27; Ruch , op. cit., n. 31 segg. ad
art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata
necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio.
Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che
l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il
piano regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze
e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei
proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi ( ibidem ,
con riferimento anche alla ZBl 1996 pag. 229 consid. 3 ). 5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è
la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari
interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono
ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di
pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per
cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme
ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare
sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua
validità sarà contestabile.
5.2.
Come esposto in narrativa, la pianificazione del comparto dov'è inserita la
proprietà del ricorrente, prende avvio con l'adozione il 20 marzo 1984 da parte
del Consiglio comunale del PP-CS, che proponeva per l'area compresa tra la
murata, via Orico e Salita Castel Grande una volumetria vincolata "Ricostruzioni
o nuove costruzioni fuori dai Comparti edificabili speciali" che correva
lungo la Strada cantonale e Salita Castel Grande e si prolungava dalla Strada
cantonale verso la murata e il mapp. __________. Tale pianificazione ha poi
formato oggetto di un travagliato iter pianificatorio (cfr. supra , consid.
B), nell'ambito del quale la possibilità di abbattere la villa al mapp. __________
non è mai stata messa in discussione (cfr. tuttavia le riserve espresse in
merito dal Consiglio di Stato nella risoluzione d'approvazione del 12 novembre
2014, pag. 16). La pianificazione relativa al comparto è formalmente entrata in
vigore solo il 12 novembre 2014, ossia un anno prima dell'adozione della misura
qui contestata (28 novembre 2015), ed ha mantenuto la sua validità fino al suo
annullamento nel 2016 da parte di questo Tribunale. Emendata dei difetti (formali)
riscontrati, essa è stata poi approvata definitivamente dal Governo con
risoluzione 12 aprile 2017.
5.3.
Nel frattempo il piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato
dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale
ambito il Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo
comunale della lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto
protezione, indicava nel contempo a pag. 18 che: "Il Servizio
inventario dell'UBC dispone di dati di censimento su un certo numero di edifici
e manufatti, i quali restano a disposizione dei servizi comunali nel caso in
cui decidessero di proteggere ulteriori edifici nell'ambito delle prossime
procedure di modifica del PR" . Tale indicazione si riallacciava a
quanto già segnalato nell'ambito dell'esame preliminare del 29 novembre 2006,
pag. 14, ossia che "() il Servizio inventario dell'UBC sta eseguendo
una catalogazione generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul
territorio del vostro Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni
su edifici degni di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso,
cantonale ()" . Il censimento, composto da piani di situazione e
schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il
2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014, ossia un anno dopo
dall'adozione da parte del Consiglio comunale della variante 12a (25 marzo
2013), rispettivamente sei mesi prima della risoluzione d'approvazione del 12
novembre 2014, che poneva in vigore, per quanto attiene al comparto dov'è
situata la proprietà del ricorrente, la variante alternativa elaborata dal
Municipio nel 1985. Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale censiti
dal Servizio inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni d'interesse
cantonale e indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali)
potenzialmente meritevoli di protezione a livello locale, fra cui la villa del
ricorrente. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio ha
licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la richiesta di credito per
l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di piano regolatore con
oggetto i beni culturali da proteggere su territorio comunale. Il 28 ottobre
2015 è poi stato adottato il provvedimento qui avversato a salvaguardia della
pianificazione in atto.
5.4. Ferme queste
premesse è vero che dalla data della (prima) approvazione della pianificazione
concernente il comparto dove si situa la proprietà del ricorrente (12 novembre
2014) sino all'adozione dell'avversata misura (28 ottobre 2015) era trascorso
solo un anno. Tuttavia il processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione
della zona di pianificazione - iniziato nel 1984 con l'adozione da parte del
Consiglio comunale del PP-CS e poi riconfermato nell'ambito dell'adozione della
variante 12a il 25 marzo 2013 - faceva necessariamente astrazione della
tematica relativa ai beni culturali, che, come visto sopra, ha iniziato a
delinearsi solo nel 2010 nell'ambito dell'approvazione del piano del paesaggio
per poi attualizzarsi il 6 maggio 2014 con la trasmissione al Comune del
censimento da parte dell'UBC. A ciò si
aggiunge il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima
del licenziamento del citato messaggio municipale n. 3815 erano state
presentate al Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare
(con firme depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni
culturali presenti sul territorio. Ciò basta a questo stadio ad ammettere un
cambiamento delle circostanze, sufficiente a giustificare la necessità di
sottoporre a verifica, sotto il profilo della tutela del patrimonio costruito, il
piano del paesaggio, rispettivamente, per quanto attiene al mapp. __________, una
pianificazione risalente nei suoi tratti essenziali al 1984. Infine, tenuto
conto del limitato esame che qui si è chiamati a svolgere, prematura in questo
contesto risulta la critica secondo cui il Governo avrebbe approvato la
variante il 12 novembre 2014, ossia dopo che il censimento, che includeva anche
il mapp. __________, era stato trasmesso al Comune.
6.   Il ricorrente ritiene
inoltre che non siano presenti i requisiti per l'inclusione del suo edificio
nella zona di pianificazione e lamenta il grave pregiudizio economico
arrecatogli dalla misura.
6.1. Innanzitutto
dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di
preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse
storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto al considerando
5.3., il provvedimento interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6
maggio 2014 dell'UBC, a seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente
avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un
pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il
lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di
pianificazione per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati
dall'UBC, effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già
soggetti a tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61),
per un totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B
e C). Tale documento è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame
preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del
provvedimento qui avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30
ottobre 2015, alla Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra consid. C.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori
relativi alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati
possano venir irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto,
spiegando come la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
-   valore oggettivo dell'edificio dal profilo
storico-architettonico e affettivo;
-   presenza di elementi architettonici, tipologici e
decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
-   valutazione del degrado e delle alterazioni
subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato
originario;
-   aspetto contestuale: importanza dell'edificio da
tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-   aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri
corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è
stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa
all'avversata misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361).
6.2. Sulla scorta di
queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla pianificazione
in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per
giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del
provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse
dal ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai
requisiti appena descritti. Con questa argomentazione egli misconosce lo scopo
del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti
in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica
risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri .
Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità
intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è
unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA
90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009
consid. 5.2.). Anche la mancata menzione nell'ISOS della proprietà del ricorrente
non è determinante. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici da
proteggere ma degli insediamenti, dei quali compie un'analisi articolata della
sostanza edilizia, non limitata alla singola costruzione. Determinante è
piuttosto l'immagine che ne risulta. Non necessariamente ogni edificio degno di
protezione viene evidenziato nell'inventario, ma solo se questo occupa una
posizione di particolare significato e dominanza per il contesto (cfr. ISOS
della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna
2008, pag. 3 segg.; STA 52.2017.120 dell'11 giugno 2018 consid. 9.1.).
7.   7.1. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora
esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria
all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento
rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti
appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
7.2. Sull'idoneità della misura contestata
non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il
margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante
che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure
necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno
sacrifica sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di
pianificazione non vieta tout court qualsiasi intervento edilizio al suo
interno, ma unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura
pianificazione. Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di
quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto
possono comunque essere approvati. Da ultimo va ricordato che un apprezzabile
elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di
avanzamento dei lavori di revisione . In definitiva, esso si
appalesa senz'altro sopportabile.
8.   In esito alle
considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia
segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre non si
giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm ).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di fr.
1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano
ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera