Licenza edilizia per la ristrutturazione di un edificio
Decisione del 17.12.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.184
DEROGA
DIASTANZA TRA EDIFICI
ZONA NUCLEO
art. 11 cpv. 1 RLE
art. 12 cpv. 2 RLE

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 16 aprile 2018 di
RI
  1 e RI 2
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 28 febbraio 2018 (n. 882) del Consiglio di Stato che ha
  respinto l'impugnativa presentata dai ricorrenti avverso la risoluzione del
  24 agosto 2016 con cui il Municipio di Cademario ha rilasciato a CO 1 e CO 2 la
  licenza edilizia per ristrutturare e trasformare un edificio nel nucleo
  (part. __________);
ritenuto, in
fatto
A. a. __________ è
proprietario di un vecchio rustico agricolo (part. __________ sub A), formato
da due blocchi sfalsati tra di loro, situato nel nucleo di vecchia formazione
(NV) di Cademario, tra due percorsi pedonali interni (part. __________ e __________).
Sulla stradina a est (via __________, part. __________), dirimpetto al rustico,
si affaccia anche l'abitazione di RI 1 e RI 2 (part. __________ sub A).
ESTRATTO MAPPA
b. Con domanda di costruzione del 4 febbraio 2016, CO 2 e CO 1 (allora
proprietaria) hanno chiesto al Municipio il permesso di ristrutturare e
ampliare il suddetto rustico, destinando i blocchi a due nuovi appartamenti. Il progetto prevede essenzialmente di mantenere i muri perimetrali del rustico,
rifacendo il tetto e l'interno. Il blocco nord sarà inoltre ampliato, sia sul
piano verticale (+ ca. 1 m), sia orizzontale con l'aggiunta di nuovo corpo sul
lato nord. c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda di costruzione si sono opposti RI
1 e RI 2, sollevando svariate censure, che hanno poi riproposto e sviluppato in
corso di procedura. d. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio (n. 96385), con decisione del 24 agosto 2016 il Municipio ha
rilasciato a CO 1 e CO 2 il permesso richiesto, respingendo l'opposizione
pervenuta.
B. Con giudizio del 28
febbraio 2018, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso
interposto dai vicini opponenti avverso la predetta licenza edilizia, che ha
confermato a due condizioni aggiuntive (la prima concernente l'abbassamento di
un muro, l'altra l'altezza di un camino). In sintesi, dopo aver respinto un'eccezione
di natura procedurale e considerato gli atti della domanda completi
(relativamente ai piani, alla documentazione fotografica, ecc.), il Governo ha
in sostanza stabilito che il progetto fosse conforme sia all'art. 40 delle
norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), che disciplina l'attività
edilizia nel nucleo, sia all'ordinamento sulle distanze (art. 8 NAPR), negando
pure che alla fattispecie tornassero applicabili le disposizioni relative agli
edifici esistenti in contrasto con il diritto (art. 66 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL 701.100] e 86 del relativo
regolamento). Ha inoltre disatteso le censure riferite all'inserimento
paesaggistico e alla sistemazione esterna, ravvisando per contro un difetto
nella maggior altezza del muro verso il percorso pedonale a est, che ha
tuttavia considerato emendabile (con una clausola accessoria che ne impone l'abbassamento
a m 1.50, incluso il parapetto). Ha infine reputato insufficiente l'altezza del
camino sporgente dal blocco sud, ma correggibile (mediante una condizione che
ne esige l'innalzamento ad almeno 0.5 m oltre il colmo del tetto più alto nel
raggio di 10 m).
C. Avverso il predetto
giudizio, RI 1 e RI 2 si aggravano davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla decisione municipale.
Dopo aver riproposto un'eccezione di incompletezza formale della domanda, gli
insorgenti contestano in particolare che il progetto (segnatamente per quanto
attiene alla sopraelevazione e all'ampliamento orizzontale) rispetti le
distanze tra edifici (4 m) e dalle strade pedonali (3 m). Tali percorsi, a
differenza di quanto indicato dal Governo, non potrebbero essere assimilati a fondi
privati a cui torna applicabile il regime delle distanze da confine. Negano
che una deroga, peraltro solo parzialmente richiesta, possa essere rilasciata.
Gli interventi allo stabile - che già non rispetterebbe tali distanze e
dovrebbe pertanto essere assimilato a un edificio esistente in contrasto con il
diritto posteriore - non sarebbero ammissibili nemmeno in base agli art. 66 LST
e 86 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre
2011 (RLst; RL 701.110), sia poiché il progetto sarebbe di fatto riconducibile
a una nuova costruzione, sia perché aggraverebbe i momenti di contrasto
esistenti, pregiudicando sensibilmente gli interessi dei vicini. Eccepiscono
infine una lesione dei criteri costruttivi e della clausola d'integrazione
paesaggistico-architettonica di cui all'art. 40 NAPR, come pure del principio
dell'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 LST).
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma nelle sue precedenti
prese di posizione, così pure il Municipio, che chiede il rigetto del ricorso.
Anche CO 1 e CO 2, che presentano la risposta insieme a __________, postulano
la reiezione del gravame. Dei loro rispettivi argomenti si dirà, per quanto
occorre, in appresso.
E. Con replica e
dupliche, i ricorrenti rispettivamente gli istanti in licenza e il proprietario
si sono riconfermati nelle rispettive posizioni, sviluppando ulteriormente le
proprie tesi, di cui si riferirà, se del caso, più avanti. Il Municipio ribadisce
la sua risposta.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva degli insorgenti, vicini opponenti, personalmente e
direttamente toccati dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21
cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. La risposta e la duplica sono state presentate anche da __________,
divenuto proprietario del fondo nell'ottobre 2016. Quest'ultimo non ha invero
partecipato alla procedura dinnanzi alle istanze inferiori, né ha mai richiesto
di subentrare nel procedimento a CO 1 e CO 2 avvalendosi dell'art. 44 cpv. 1
LPAmm. Poiché l'intervento in causa è escluso (art. 45 cpv. 3 LPAmm), si deve
ritenere che gli atti citati risultano ricevibili soltanto nella misura in cui
sono stati inoltrati dagli istanti in licenza. 1.3. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). Nessuno sollecita peraltro l'assunzione di particolari prove.
2. I ricorrenti
lamentano anzitutto una lesione dell'art. 12 cpv. 2 del regolamento di
applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), che -
a livello di allestimento dei piani - nel caso di trasformazione o di
rinnovazione esige che le demolizioni siano indicate con colore giallo e le
nuove costruzioni con colore rosso. La censura va disattesa. È ben vero che in alcuni piani determinate parti nuove
del rustico (quali la sopraelevazione e lo zoccolo del corpo aggiunto a nord)
non sono sempre indicate in rosso. Una lettura combinata dei diversi piani agli
atti (sezioni, piante e facciate) permette comunque agevolmente di comprendere appieno
la natura e l'estensione delle opere (art. 11 cpv. 1 RLE), con tutte le parti
nuove o aggiunte, come essenzialmente rilevato dal Governo. A maggior ragione
se raffrontati con le fotografie dello stabile esistente e la relazione tecnica
annesse alla domanda. Da questo profilo, anche se non sono raffigurati in rosso
sui piani, non sussiste neppur alcun dubbio sul fatto che i due camini o altri
dettagli costruttivi, quali i parapetti, siano nuovi. Gli stessi ricorrenti,
individuando precisamente queste imperfezioni, hanno del resto dimostrato di
aver compreso compiutamente l'entità dell'intervento.
3. 3.1. La zona
del nucleo di vecchia formazione (NV) è disciplinata dall'art. 40 NAPR e si
estende agli agglomerati più antichi di particolare interesse ambientale (cpv.
1). In base all'art. 40 cpv. 2 NAPR, nella zona NV sono ammesse nuove
costruzioni, ricostruzioni, riattamenti o trasformazioni, a condizione che
rispettino le caratteristiche strutturali e tipologiche preesistenti, nonché
gli spazi liberi destinati ad orto . Secondo il cpv. 3, laddove si renda opportuna la conservazione omogenea dei
caratteri morfologici ambientali, il Municipio può imporre la contiguità e
l'edificazione a confine . Nel caso di nuove costruzioni su fondi inedificati , precisa il cpv. 4, le
stesse devono inquadrarsi correttamente nell'ambiente naturale e costruito
circostante. A tale scopo il Municipio può imporre l'esatta ubicazione, il
volume costruibile fuori terra e l'altezza dell'edificio () . Nei casi di ricostruzione, riattamento o di trasformazione , l'art. 40
cpv. 5 NAPR stabilisce invece che è possibile ampliare il volume
dell'edificio preesistente o esistente (ampliamento in verticale e orizzontale)
nei limiti di un adeguato inserimento dal profilo estetico-architettonico e
paesaggistico e secondo l'allineamento storico degli edifici circostanti . L'art. 40 cpv. 6 NAPR prevede infine una serie di norme edificatorie
particolari (concernenti il tetto, le murature, le aperture, gli elementi
architettonici delle facciate, ecc.), precisando tra l'altro che per la
trasformazione di stalle e cascine in abitazione è concessa la modifica della
volumetria, dei livelli interni e delle aperture alla condizione che la
tipologia, i materiali ed i colori rispondano a quelle degli edifici
tradizionali destinati a residenza (cfr. lett. m). 3.2. Dalla suddetta regolamentazione si evince che all'interno del nucleo NV
sono ammesse tanto le nuove costruzioni su fondi inedificati ,
quanto le ricostruzioni , il riattamento e le trasformazioni (incluso il cambiamento totale di destinazione), che possono anche essere
abbinati ad ampliamenti (sia sul piano verticale, sia orizzontale). La
norma si limita essenzialmente a subordinare i diversi interventi ammissibili
all'obbligo di integrarsi convenientemente nel contesto
architettonico-paesaggistico dell'agglomerato più antico, rispettandone le
caratteristiche strutturali e naturali. Non pone in particolare dei limiti quantitativi
agli ampliamenti, lasciando in sostanza al Municipio il compito di valutare,
caso per caso, se i singoli interventi si rapportino adeguatamente o meno alla
struttura e all'aspetto tradizionale del nucleo. In tal senso, con particolare
riferimento alle numerose nozioni giuridiche indeterminate che contempla, conferisce all'Esecutivo comunale una certa
latitudine di giudizio in punto all'individuazione dei suoi contenuti
precettivi. Resta comunque riservato il rispetto del le regole
edificatorie particolari poste dal cpv. 6, come pure dell' allineamento
storico degli edifici circostanti (art. 40 cpv. 5 NAPR). Nozione, quest'ultima,
che, avuto riguardo alla finalità della norma volta a conservare inalterata la
trama del tessuto edilizio del nucleo originario (cfr. in senso analogo STA
52.1997.97 del 27 agosto 1997 consid. 2), per lo più caratterizzata da edifici giustapposti
lungo i percorsi pedonali e le piazze, si traduce in generale soprattutto in
una salvaguardia degli allineamenti degli edifici verso l'area pubblica (cfr. inoltre
l'art. 8 cpv. 2.4.2 NAPR e i consid. 3.3 e 3.4). 3.3. Le costruzioni nel nucleo di vecchia formazione sono inoltre soggette all'ordinamento
sulle distanze rette dall'art. 8 NAPR, che al cpv. 2.4 prevede una specifica
disposizione (cfr. titolo a margine). In particolare, secondo il cpv. 2.4.1, in
questa zona le costruzioni (...) possono sorgere a confine di un
fondo adiacente se senza aperture o ad una distanza di almeno 1.50 m se con
aperture , rispettate comunque le seguenti distanze tra edifici:
a) 3.00 m
verso edifici esistenti senza aperture;
b) 4.00 m verso
edifici esistenti con aperture .
In base all'art. 8 cpv.
2.4.2 NAPR, per casi eccezionali (per la salvaguardia degli allineamenti in
particolare) sono concesse distanze inferiori o superiori a
quelle previste qualora non risultino lesi gli interessi di terzi e previa
approvazione da parte delle competenti Autorità cantonali.
Analogamente ad altri piani regolatori, la norma (cpv. 2.4.1)
fissa anzitutto le distanze da rispettare riallacciandosi in larga misura all'ordinamento
stabilito dalla LAC per l'edificazione di nuove fabbriche (art. 120 e 124 LAC),
fatta eccezione delle regole sulle aperture (art. 125 seg. LAC; cfr. STA
52.2010.208 del 19 ottobre 2010 consid. 5.1, 52.2004.308 del 3 novembre 2004
consid. 5.1). Essa regola, da un lato, la distanza dal confine di un fondo
adiacente, stabilendo che di principio le costruzioni possono sorgere sul
confine solo se sono prive di aperture o, altrimenti, che devono rispettare una
distanza di almeno m 1.50. Dall'altro, fissa le distanze da altri edifici in
modo che, ove non sorgano in contiguità (cfr. anche art. 8 cpv. 2.1 e 40 NAPR,
che non la vieta), mantengano un distacco di almeno 4 o 3 m, a dipendenza che abbiano
o meno delle aperture. La disposizione, come ben si evince dal suo testo, si applica a tutte le
costruzioni . In assenza di un'esplicita limitazione del campo d'applicazione
delle prescrizioni sulle distanze a determinate categorie d'intervento, se ne
deve dedurre che esse si applichino a tutti gli interventi edilizi che
interessano la zona del nucleo (cfr. STA 52.1997.97 citata consid. 2). Per mitigare la relativa rigidità di quest'ordinamento e risolvere particolari
problemi posti dalle contingenze locali, il legislatore comunale ha comunque
accordato al Municipio la facoltà di autorizzare distanze inferiori in deroga
(art. 8 cpv. 2.4.2 NAPR) in casi eccezionali - per la salvaguardia degli
allineamenti in particolare -, a condizione però che non
risultino lesi gli interessi dei terzi , segnatamente quelli dei vicini (cfr.,
in senso analogo, STA 52.1997.97 citata consid. 2). Possibilità, questa, che
appare invero rafforzata anche dalla prerogativa, data al Municipio dall'art.
40 NAPR, di imporre la contiguità o l'edificazione sul confine (per la
conservazione omogenea dei caratteri morfologici ambientali, cpv. 3). In caso
di deroghe, il Municipio è quindi in particolare chiamato a soppesare l'interesse
al completamento del tessuto edilizio mediante un nuovo ingombro inquadrato
correttamente a salvaguardia degli allineamenti rispetto a quello dei terzi all'osservanza
delle distanze tra edifici e da confine. 3.4. Considerato che nel nucleo di vecchia formazione fa stato, come appena
visto, il principio secondo cui vanno mantenuti gli allineamenti storici degli
edifici circostanti (art. 40 cpv. 5 NAPR) e che quest'ultimo si estrinseca in
special modo negli schieramenti degli edifici lungo vie e piazze, inapplicabile
in questa zona risulta l'ordinamento generale sulle distanze verso le strade
retto dall'art. 8 cpv. 3 NAPR (che prevede tra l'altro una distanza minima di 3
m dai percorsi pedonali). Nulla permette di ritenere che questa norma generale
prevalga sul regime speciale dell'art. 40 NAPR, improntato come detto alla
tutela della trama del nucleo storico, che in generale si è per lo più
sviluppato con corpi di fabbrica giustapposti lungo i percorsi e le piazze
(cfr., in senso analogo, STA 52.2014.287 del 10 dicembre 2015 consid. 4.1,
confermata da STF 1C_35/2016 del 19 maggio 2016). Situazione, questa, peraltro
notoriamente comune a molti nuclei ticinesi (cfr. STA 52.2014.287 citata consid.
4.1; Linee guida cantonali, Interventi nei nuclei storici, febbraio 2016, pag.
21). In questo contesto, nulla impone insomma di esigere una distanza di 3 m
dalle vie (o Strecie ) interne al nucleo. Né richiede di applicare ai
percorsi pedonali la distanza minima (m 1.50) da confine verso i fondi
adiacenti (art. 8 cpv. 2.4.1 NAPR). Non vi è del resto alcun interesse pubblico
o privato che imponga una diversa interpretazione. Verso edifici di terzi,
anche dirimpettai, rimane infatti comunque applicabile la disciplina dell'art.
8 cpv. 2.4 NAPR. In quanto volte ad assicurare la salubrità (soleggiamento e
aereazione naturale) e la sicurezza delle costruzioni, le distanze tra edifici
si applicano anche se i fabbricati sono separati da un'area intermedia (quale
un vicolo, cfr. STA 52.1997.246 del 10 novembre 1997 consid. 3.1). Restano
evidentemente riservate le facoltà di deroga ( supra consid. 3.3).
4. 4.1. In
concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede di ristrutturare in
larga misura i due blocchi (A e B) del rustico agricolo esistente,
trasformandoli in due appartamenti. Secondo i piani, saranno essenzialmente
mantenuti i muri perimetrali, mentre sarà rifatto tutto il resto (interno,
serramenti e tetto). Il blocco a nord (B) sarà inoltre innalzato fino a circa 1
m (cfr. sezioni B-B e C-C) e ampliato con un nuovo corpo (C), che con uno
zoccolo ( t ) si allunga verso via __________.
SCHEMA