Licenza edilizia a posteriori. Centro di lavorazione e deposito di inerti
Decisione del 25.02.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.21
CONFORMITÀ DI ZONA
DEROGA
OPERA IN CONTRASTO CON IL DIRITTO VIGENTE
art. 72 LALPT
art. 100 cpv. 4 LOC
art. 22 cpv. 2 let. a LPT
art. 66 LSTERR
art. 67 LSTERR
art. 86 RLSTERR

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
  Maspoli
statuendo
sul ricorso del 10 gennaio 2018 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 22 novembre 2017 (n. 5243) del Consiglio di Stato che ha
  respinto l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso le risoluzioni del
  29 settembre 2016 con cui il Municipio di Muzzano le ha negato le licenze
  edilizie a posteriori per gli interventi eseguiti sulle part. __________, __________,
  __________ e __________;
ritenuto, in
fatto
A. a. Lo Stato del Canton Ticino è proprietario dei fondi part. __________
(di 1'194 m 2 ) e __________ (di 1'812 m 2 ) situati a
Muzzano, in località __________. Alla __________ (__________) appartengono
invece la confinante part. __________ (di 4'008 m 2 ) e la part. __________
(di 1'911 m 2 ) situata più a nord, sul lato opposto di via __________,
all'intersezione con via __________. b. Il 18 maggio 2001, __________ (allora titolare di una ditta individuale di
scavi, trasporti e fornitura di materiale) ha chiesto al Municipio di Muzzano la licenza edilizia per avviare su una parte
(1'100 m 2 ) dei fondi di proprietà dello Stato - di cui aveva domandato
in precedenza l'autorizzazione demaniale - un'attività di recupero di materiale
inerte (croste bituminose). Il progetto prevedeva in particolare la
messa in funzione di un impianto di frantumazione mobile e la formazione di due
depositi. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dell'amministrazione
della massa fallimentare della __________ SA (precedente affittuaria e allora
proprietaria delle part. __________ e __________, cfr. scritto 12 luglio 2001).
Si sono inoltre opposti i Servizi generali del Dipartimento del territorio,
censurando in sostanza un'incompatibilità
dell'insediamento con uno dei tracciati della circonvallazione Agno-Bioggio
(previsto dal Piano dei trasporti del Luganese, PTL), nonché l'assenza di una
valutazione dell'impatto fonico. c. A seguito di un lungo iter che non occorre dettagliare - nel corso del quale
il progetto è stato tra l'altro integrato da una perizia fonica (studio del 18
febbraio 2002 della __________) e completato con ulteriori domande relative
allo smaltimento delle acque -, raccolto l'avviso cantonale favorevole (n.
32229 del 28 gennaio 2005), il 18 luglio 2005 il Municipio ha infine rilasciato
a __________ la licenza edilizia richiesta, subordinandola a svariate condizioni
di natura ambientale. Ha inoltre imposto il divieto tassativo di depositare,
lavorare e frantumare croste d'asfalto (cui la stessa ditta aveva rinunciato,
per trattare solo materiali alluvionali, rocciosi e simili). Nel frattempo, nonostante gli svariati ordini di sospensione dei lavori, sin
dal 2001 la ditta aveva dato avvio all'attività.
B. Nel corso del 2006, __________
ha preso in locazione anche i due fondi (part. __________ e __________) di
proprietà della __________ (in precedenza affittati dalla __________ SA). Il 17 aprile 2007 ha ottenuto una licenza edilizia a posteriori per erigere sul
mapp. __________ una tettoia (22 x 10 m), da adibire a autorimessa per
autocarri. Con decisione del 23 agosto 2007, il Municipio gli ha invece negato la licenza
in sanatoria per formare sulla part. __________ un deposito di terra vegetale.
Tale decisione, tutelata dal Governo, è stata confermata anche dal Tribunale
cantonale amministrativo (STA 52.2007.404 del 21 gennaio 2008).
C. a. Successivamente,
senza più richiedere alcun permesso, la ditta di __________ - cui è subentrata
nel 2012 la RI 1 - ha esteso l'attività di lavorazione e deposito di materiali
inerti a tutti i fondi in questione. b. Dopo vicissitudini che non mette conto di riassumere, così sollecitata dal
Municipio, il 30 novembre 2014 la RI 1 ha inoltrato una prima domanda di
costruzione, "parzialmente a posteriori",
per gli interventi eseguiti e da effettuare sui mapp. __________ e __________.
Per quanto qui interessa, dai piani risulta tra l'altro che sulla part. __________
sono stati realizzati una decina di depositi (per un volume di circa 1'560 m 3 ),
in parte contenuti da muri. È stato inoltre costruito uno stabile formato da
tre blocchi (un volume di due piani a sud, un magazzino con un'area per il
rifornimento di idrocarburi nella parte centrale e un'autorimessa a nord), che
con una tettoia sporge sulla part. __________. Il progetto prevede di demolire
alcune baracche per ricavare altri 6 posteggi per i camion. Anche sulla part. __________, verso via __________, sono stati ricavati dei
depositi arginati da muri (che secondo la relazione tecnica saranno coperti con
una lamiera). Per il resto, il fondo è essenzialmente adibito a posteggio (16
posti per auto e camion). c. Nel mese di luglio 2015, la RI 1 ha inoltrato una seconda domanda di
costruzione, "parzialmente a posteriori", per gli altri due fondi
contigui (part. __________ e __________) interessati dall'insediamento (accessibile
da via __________, tramite la part. __________). In base ai piani, sono stati realizzati almeno 10 depositi
di materiale inerte di vario tipo
(volume > a 600 m 3 ), in parte contenuti da muri. Vi sono inoltre alcune baracche. Al centro della part.
__________ è stato collocato il
frantoio. Su questi terreni - come su quelli vicini (part. __________ e __________)
- operano inoltre svariati mezzi e macchinari per la movimentazione,
miscelatura e trasporto del materiale (ruspe /pale, escavatrici, vagliatrici,
camion, ecc., cfr. fotografie allegate).
D. a . Nel termine di pubblicazione, entrambe le domande
hanno suscitato l'opposizione di CO 2, proprietaria del fondo (part. __________)
situato sull'altro lato di via I__________, a confine con la part. __________,
sui cui si trovano i suoi stabilimenti. b. In sede di avviso cantonale (n. 95053 e
91279), i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono
opposti al rilascio dei permessi. L'autorità dipartimentale ha in particolare
rilevato come gli interventi sui fondi si ponessero in contrasto con il progetto
della circonvallazione Agno-Bioggio (oltre che con la futura area di trasbordo
del materiale per il progetto di riqualifica dell'ecosistema lacustre del golfo
di Agno). In mancanza della produzione della documentazione richiesta all'istante
(studio fonico, ecc.), non ha inoltre ritenuto possibile valutare la conformità
dei progetti con la legislazione ambientale, segnatamente in materia di
protezione fonica. c. Con decisioni del 29 settembre 2016, il Municipio ha negato le due licenze edilizie a posteriori. Ha in
particolare ritenuto che l'attività della RI 1, con tutte le relative opere,
fosse contraria alla funzione di zona. E ciò sia secondo il PR in vigore al
momento della loro realizzazione (PR 1984) - che assegnava i fondi (part. __________, __________ e __________) alla zona artigianale e per piccola industria non molesta (Ar3) rispettivamente
all'area per insediamenti di industria leggera (J2; part. __________) -
sia in base a quello vigente, che attribuisce tutti i fondi alla zona
industriale I. Ha inoltre evidenziato la disattenzione di altre prescrizioni,
secondo il vecchio e il nuovo PR (concernenti le distanze da confine e verso l'area
pubblica, la superficie minima di area verde, ecc.), negando tutte le deroghe
sollecitate dall'istante.
E. Con giudizio del 22
novembre 2017, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dalla RI
1 avverso le predette risoluzioni, che ha confermato. Il Governo ha anzitutto negato una violazione dell'art. 100 cpv. 4 della legge organica comunale del 10 marzo 1987
(LOC; RL 181.100) per il fatto che il municipale __________ - semplice dipendente
di CO 2 senza cariche dirigenziali - avesse preso parte alle decisioni. Ha
inoltre riconosciuto a CO 2 la qualità di opponente, respingendo la relativa
censura dell'insorgente. Nel merito, ha stabilito che la ricorrente non poteva
richiamarsi alle predette licenze edilizie
rilasciate nel 2005 e 2007, da cui si era chiaramente scostata, né
prevalersi della tutela delle situazioni acquisite. Avallando le conclusioni del Municipio, ha a sua volta ritenuto che per
l'attività e le opere in questione non fosse data la conformità di zona,
né in base al vecchio né al nuovo PR.
F. La RI 1 impugna
ora la predetta risoluzione davanti al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che sia annullata e che le siano rilasciate le licenze edilizie. Dopo aver riproposto l'eccezione di
violazione dell'art. 100 cpv. 4 LOC, l'insorgente contesta nuovamente che CO 2
fosse legittimata a interporre opposizione. Nel merito, ritiene in sostanza che il suo insediamento sarebbe conforme alla funzione di zona, in particolare
alla zona industriale vigente. Nega che sia molesto, osservando che le sue
ripercussioni ambientali (traffico, ecc.) sarebbero inferiori a quelle
derivanti da altri edifici o impianti nelle vicinanze (quali ad es. l'aeroporto
o la strada cantonale). Rileva che in passato l'attività sarebbe stata
tollerata, ha beneficiato di licenze edilizie (nel 2005 e 2007) e autorizzazioni
demaniali e che, nel suo complesso, sarebbe al beneficio della tutela delle situazioni
acquisite. Afferma che sin dai primi anni '70 sui terreni in oggetto sarebbe
stata esercitata un'attività di lavorazione e deposito di inerti analoga, che la
ditta RI 1 non avrebbe fatto altro che perpetuare. Quanto di nuovo è stato
realizzato, aggiunge, potrebbe essere
approvato in base all'art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100) o - contrariamente a quanto concluso dal
Municipio - beneficiare di deroghe giusta l'art. 67 LST. Nega pure che il
progetto della nuova circonvallazione Agno-Bioggio (ancora incerto sul destino
dei fondi in questione) possa giustificare un diniego di licenza, che potrebbe
semmai essere rilasciata a titolo precario.
G. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione riconferma gli avvisi cantonali
negativi, formulando alcune precisazioni sul citato progetto della nuova
circonvallazione. Il Municipio, come pure CO 2, chiedono il rigetto del
gravame, contestano puntualmente le tesi dell'insorgente, con argomentazioni
che, per quanto necessario, verranno discusse più avanti.
H. In sede di replica e
duplica, la ricorrente rispettivamente il Municipio e CO 2 si sono riconfermate
nelle rispettive antitetiche posizioni, sviluppando ulteriormente i propri
argomenti. Con un ulteriore allegato la RI 1 ha prodotto la perizia fonica allestita nel
2002 dalla __________ (cfr. consid. Ac). Delle
considerazioni sviluppate dalle parti in proposito si dirà all'occorrenza in
appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la
legittimazione attiva della ricorrente, istante in licenza, personalmente e
direttamente toccata dal giudizio impugnato di cui è destinataria (art. 21 cpv.
2 LE; art. 65 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque
ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.
25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione
emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle diverse fotografie
agli atti. Il sopralluogo con "udienza di conciliazione" sollecitato
dall'insorgente non appare idoneo a portare
ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio. Identica
conclusione, come si dirà ancora più avanti, vale per il "registro dei
contribuenti del 1983 e la relativa dichiarazione d'imposta della __________ SA", di cui la RI
1 chiede sommariamente l'edizione.
2. Collisione
di interesse 2.1. L'art. 100 cpv. 1 LOC dispone che un membro del municipio non può essere
presente alle discussioni e al voto su oggetti che riguardano il suo personale
interesse e quello dei suoi parenti. Non determina invece la collisione di
interessi nei suoi membri, soggiunge il capoverso 3 della medesima norma,
l'interesse di un ente di diritto pubblico e di un gremio o ente di diritto
privato con scopi ideali e privi di fini economici. La collisione esiste invece
per gli amministratori e i dipendenti con funzioni dirigenziali di persone
giuridiche aventi scopo di lucro (cpv. 4). 2.1.1. Lo scopo dell'art. 100 LOC è di assicurare un processo di formazione
della volontà dell'organo esente da condizionamenti e interferenze. Non è
soltanto quello di impedire che il membro dell'esecutivo, obbligato ad
astenersi, determini l'esito dello scrutinio con il suo voto, ma è anche quello
di evitare che influisca sul voto degli altri membri del consesso, intervenendo
in sede di discussione. Finalità, questa, che può essere conseguita soltanto annullando la decisione adottata in modo irrito.
L'obbligo di astensione, sancito dalla norma in esame, si configura infatti
come un caso particolare di esclusione e costituisce pertanto una
garanzia di legittimità del processo decisionale sottratta alla disposizione
degli interessati (cfr. STA 90.2007.106 del 4 marzo 2009 consid. 2.4 e 2.5, 52.2003.275 del 3 giugno 2005 consid.
2.3; v. anche DTF 117 Ia 408). Determinante ai fini dell'obbligo, imposto
dall'art. 100 LOC al membro dell'esecutivo comunale di astenersi , è l'esistenza
di un interesse personale del municipale per l'oggetto della decisione.
Contrariamente a quanto il titolo marginale della norma ( collisione di
interesse ) potrebbe indurre a credere, l'interesse che impone al
membro dell'autorità di astenersi non deve necessariamente essere di natura
conflittuale. Non occorre che collida con l'interesse del comune o con quello
di altri interessati all'oggetto. Anche un interesse convergente con quello di
altri interessati alla decisione è causa d'impedimento. Per ostare alla
partecipazione del municipale all'adozione della decisione è sufficiente che si
tratti di un interesse personale. Poco importa che l'interesse sia
giuridicamente protetto o di mero fatto. Parimenti, non occorre che sia palese
ed esplicitato. Anche un interesse latente e non dichiarato può essere motivo
d'impedimento. L'interesse è presunto quando la decisione è atta a procurare al
municipale vantaggi o ad arrecargli svantaggi di natura giuridica, economica,
ideale o meramente fattuale. A tal fine, la situazione personale del municipale
deve risultare legata all'oggetto della decisione da un rapporto qualificato,
per cui il provvedimento non può essergli indifferente. L'interesse
del municipale deve in altri termini apparire oggettivamente più intenso di
quello generico della collettività (cfr. Benjamin
Schindler, Die Befangenheit der Verwaltung, Zurigo 2002, pag. 99). 2 .1.2. Per ente di diritto pubblico e gremio o ente di diritto privato
con scopi ideali e privi di fini economici che non determina la collisione di
interessi nei suoi membri giusta l'art. 100 cpv. 3 LOC, si intendono segnatamente
le associazioni (società locali) secondo il codice civile svizzero del 10
dicembre 1907 (CC; RS 201), le società semplici nonché i gruppi di lavoro, i
cui scopi e obiettivi, di natura collettiva e ideale, possono essere
considerati come parapubblici . Per quanto riguarda invece
gli amministratori e i dipendenti con funzioni dirigenziali di persone
giuridiche aventi scopo di lucro e per i quali la collisione esiste giusta
l'art. 100 cpv. 4 LOC, si tratta di direttori, dipendenti con diritto di firma
o altre figure che detengono un potere decisionale, ossia persone che
potrebbero ritrarre un interesse personale dalla decisione (rapporto del 2
aprile 2008 sul messaggio del 6 marzo 2007, n. 5897, sulla revisione parziale della LOC; cfr. per tutto quanto precede: STA 52.2010.372 del
28 marzo 2011 consid. 3.1). 2.2. In concreto, è incontestato che alla delibera delle due risoluzioni
municipali di diniego del permesso ha partecipato anche il municipale __________,
attivo presso CO 2. Tenuto conto della sua posizione di dipendente, senza
alcuna carica dirigenziale, il Governo ha
escluso che fosse dato un caso di collisione ai sensi dell'art. 100 cpv.
4 LOC, negando la sussistenza di un suo interesse personale. A giusta ragione. __________ ricopre la funzione di operatore tecnico presso l'Area __________
della società in questione. In base alle chiare spiegazioni fornite dall'azienda,
il collaboratore non ha mai ricoperto cariche dirigenziali. Non possiede
inoltre un diritto di firma, né detiene un potere decisionale in seno alla
società. In queste circostanze, trattandosi di un semplice dipendente con una
posizione subordinata, ben poteva la precedente istanza negare la sussistenza
di una collisione. Nessun motivo riconducibile alle sue mansioni all'interno di
CO 2 permette infatti di affermare che l'interesse della persona giuridica alla
presente causa debba essere considerato personalmente condiviso dal dipendente __________,
ai sensi della predetta norma e della relativa giurisprudenza sopraesposta
(cfr. pure STA 52.2001.123 del 16 luglio 2001 consid. 2.3; Eros Ratti , Il Comune, vol. I, Losone
1987, pag. 407 e 410). Non porta ad altra conclusione l'affermazione dell'insorgente
secondo cui CO 2 sarebbe di fatto un'"azienda municipalizzata". Il
Tribunale ha già avuto modo di stabilire che CO 2 è una persona giuridica
avente scopo di lucro, cui torna applicabile l'art. 100 cpv. 4 LOC (cfr. STA
52.2010.372 citata consid. 4.2). Dal profilo degli interessi, nulla cambierebbe
peraltro se fosse in discussione un ente di diritto pubblico giusta l'art. 100
cpv. 3 LOC: secondo questa disposizione, infatti, l'interesse di un ente di diritto
pubblico non determina la collisione di interessi nei suoi membri. Cadono
quindi nel vuoto le generiche considerazioni espresse dall'insorgente, incluse
quelle riferite a un asserito e non meglio precisato timore del municipale di
perdere il posto di lavoro. Per il resto, considerato che le procedure in questione sono state avviate nel
2014 e che sin dai primi anni del 2000 il Municipio si è più volte attivato nei
confronti della ditta di __________ per evitare utilizzazioni non autorizzate
dei fondi, non è ben dato di vedere come l'insorgente possa rimproverare a __________
- che siede nell'Esecutivo comunale solo dalla primavera del 2016 - un "accanimento"
nei suoi confronti, apparentemente anche per aver scattato alcune foto. Non
occorre ad ogni modo soffermarsi su tale aspetto rispettivamente sull'esistenza
di un eventuale motivo di ostilità che
potrebbe semmai giustificare una ricusazione ex art. 50 lett. e LPAmm, ritenuto
che, non avendo proposto alcuna domanda in tal senso (art. 52 cpv. 1 LPAmm), il
diritto dell'insorgente di prevalersi di questo istituto sarebbe in ogni
caso decaduto (cfr. RDAT I-1995 n. 2 consid. 2.4; STA 52.2012.283 del
17 giugno 2013 consid. 2; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2a in fine ad art. 32 LPamm).
3. Legittimazione
a opporsi di CO 2 Da respingere è poi la censura con cui la RI
1 contesta che l'CO 2 fosse abilitata a opporsi al rilascio dei
permessi. Giusta l'art. 8 cpv. 1 LE, contro il rilascio della licenza edilizia può fare opposizione ogni persona che dimostri un
interesse legittimo. La legittimazione a fare opposizione in materia edilizia,
in base alla costante giurisprudenza di questa Corte, si giudica secondo gli stessi criteri della legittimazione a ricorrere
(ora: art. 65 cpv. 1 LPAmm), tenendo
conto della prassi federale in tema di legittimazione ricorsuale dei vicini
(art. 89 cpv. 1 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110; cfr. sul tema: RtiD II-2017 n. 12
consid. 2.1 e 2.2; STF 1C_22/2017 del 29 agosto 2017 consid. 3 ).
L'opponente deve essere particolarmente toccato dalla decisione impugnata e
avere un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione
della stessa (art. 65 cpv. 1 lett. b e c LPAmm). In concreto, contrariamente a quanto
eccepisce l'insorgente, è manifesto che CO 2 - proprietaria di un fondo (part. __________) direttamente confinante con
la part. __________ rispettivamente a ridosso o distante solo pochi metri dagli
altri fondi (in particolare part. __________ e __________) su cui la ricorrente
esercita il centro di lavorazione e deposito di inerti - appartenga a quella
limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare legata
all'oggetto della lite da un rapporto sufficientemente stretto e intenso (cfr. DTF
140 II 214 consid. 2.3, secondo cui la legittimazione attiva è di regola
ammessa quando il fondo si trova in un raggio di ca. 100 m dall'opera
contestata; inoltre, tra le tante: STA 52.2016.601 del 6 febbraio 2018 consid.
2.2). CO 2 è inoltre portatrice di un
interesse degno di protezione a opporsi al rilascio delle licenze, volto a
impedire che nelle immediate vicinanze del suo terreno vengano eseguiti
interventi già solo suscettibili di alterare il quadro del paesaggio circostante
e da cui scaturiscono significative immissioni (polveri, rumore, ecc.). A
ragione le è stata quindi riconosciuta l'abilitazione a opporsi ai sensi dell'art.
8 LE.
4. Precedenti
autorizzazioni 4.1. Controversi sono tutti gli interventi di cui alle due domande di
costruzione in sanatoria, realizzati in modo difforme rispetto ai permessi
rilasciati il 18 luglio 2005 e il 17 aprile 2007. La legittimità di questi
permessi esula dai limiti del presente giudizio. Le autorizzazioni sono
comunque cresciute in giudicato e avrebbero permesso di tutelare la fiducia in
esse riposta dall'insorgente, se le avesse utilizzate correttamente. La ditta
di __________, rispettivamente la RI 1, non si è tuttavia attenuta alle licenze
generosamente rilasciate. Le divergenze sono assai importanti. La ditta di
scavi non si è infatti limitata a lavorare materiale inerte su un'area di un
migliaio di metri quadrati, con un frantoio (da collocare nell'angolo sud-est
della part. __________), due depositi e un trax, così come risulta dai piani e
dallo studio fonico del 18 febbraio 2002, alla base del progetto approvato
(cfr. licenza edilizia del 18 luglio 2005 e avviso cantonale n. 32229 del 28 gennaio
2005). Né si è limitata a lavorare un quantitativo di materiale nell'ordine di
2'000 m 3 all'anno (cfr. citato studio fonico, pag. 11, che indicava
peraltro l'attività "di tipo accessorio"). Il controverso insediamento si è infatti
esteso a tutti i fondi di proprietà dello Stato (part. __________ e __________)
e della __________ (part. __________ e __________): nel complesso, l'attività
di frantumazione (con frantoio al centro della part. __________), vagliatura,
movimentazione e deposito di materiale
interessa una superficie di oltre 7'000 m 2 , a cui si aggiungono le
aree di posteggio e i vari fabbricati al servizio dell'impianto (cfr.
piani e fotografie annesse alle domande di costruzione). I depositi sono più di
una ventina e presentano svariate dimensioni
(in parte anche molto importanti, con altezze di 5-7 m e superfici > a 200 m 2 ).
Quantitativamente, già solo il materiale ammucchiato sui terreni ammonta
secondo i piani almeno a 2'000 m 3 (cfr. planimetrie e calcoli dei
volumi indicati); i flussi medi annui di entrata e uscita di materiale, secondo
le indicazioni fornite dall'insorgente
(cfr. suo scritto del 3 settembre 2015), ammontano invece a quattro
volte tanto (8'000 m 3 , pari a oltre 10'000 tonnellate [1.3-1.5 t/m 3 ]).
Molteplici sono poi i mezzi e macchinari (escavatrici, ruspe/pale, vagliatrici)
che vengono impiegati (cfr. foto citate; cfr. anche infra , consid. 7.1).
Ancorché la ricorrente non abbia fornito dati precisi (rifiutandosi anche di produrre
uno studio fonico aggiornato), è evidente che il centro di lavorazione e
deposito di inerti ha assunto proporzioni di gran lunga superiori rispetto a
quelle autorizzate nel 2005. Dal profilo dei materiali trattati, va peraltro
annotato che la ricorrente nemmeno si è attenuta
alla condizione che le vietava tassativamente di trattare croste d'asfalto
(cfr. foto citate; cfr. anche rapporto di constatazione del 20 marzo 2015 dell'Ufficio
della gestione dei rischi ambientali e del suolo e verbale di sopralluogo del
23 marzo 2015 con foto allegate, incarto Municipio ris. n. 535, doc. 124 e
125). In queste circostanze, non può pertanto dedurre alcunché a suo favore
dalla licenza edilizia del 2005, da cui si è manifestamente scostata. Identica conclusione vale per il permesso rilasciato per la tettoia-autorimessa
nel 2007. Sul fondo non è in effetti stata realizzata una semplice tettoia (10
x 22 m), alta da 4 a 5.50 m, eseguita "con materiali leggeri"
(struttura portante in legno, parziale copertura
laterale a pannello e tetto in lamiera), da adibire ad autorimessa (con
quattro campate aperte) e deposito (cfr. la relativa domanda di costruzione del
25 settembre 2006). Al contrario è stato eretto un vero e proprio edificio, che
a sud si sviluppa con un corpo di due piani (adibito a cucina, servizi,
ufficio, deposito e spogliatoi per i dipendenti), nella parte centrale presenta
un magazzino con soppalco (con un'area per il rifornimento di idrocarburi) e a
nord l'autorimessa; all'intero fronte ovest è inoltre stata applicata una
tettoia che sporge per 3-4 m sulla part. __________. Il volume e la superficie
edificata del fabbricato sono in pratica raddoppiati (cfr. piani e calcoli
delle superfici annesse alle due domande di costruzione). Diversi sono inoltre
la configurazione e i materiali impiegati (il corpo a sud e il magazzino sono
formati da una struttura di acciaio, rivestita di mattoni; cfr. relazione
tecnica annessa alla domanda di costruzione del 21 novembre 2014). Al di là di
una certa corrispondenza per l'ubicazione, non v'è chi non veda come si tratti
di una costruzione completamente diversa. 4.2. Così come dedotto dal Governo, ininfluenti sono per contro le
autorizzazioni che l'Ufficio del demanio ha rilasciato, anche in passato, per l'uso
delle part. __________ e __________. Al di là delle condizioni a cui sono state
subordinate, è evidente che le stesse non possono sopperire alle licenze
edilizie mancanti. Un'autorizzazione per l'uso accresciuto o speciale di un
bene demaniale deve essere di principio tenuta distinta dal permesso di
costruzione, ritenuto che sostanzialmente diverse sono le premesse, la natura e
le finalità delle due autorizzazioni (cfr. STA 52.2007.310 del 15 novembre 2007
consid. 2.4) 4.3. Ciò detto, va quindi esaminato se l'attività della RI 1, con tutte le
opere raffigurate sui piani delle due domande di costruzione, possano essere
autorizzate in sanatoria. Controverso è anzitutto se sia data la conformità di
zona dell'insediamento.
5. Conformità
di zona 5.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 65 cpv. 2
lett. b LST, l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e
gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione.
Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto
insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata
alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con la
funzione di zona, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle
finalità pianificatorie perseguite dalla zona. Per essere autorizzate, le nuove
costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della
zona in cui si collocano (cfr. RDAT II-2002
n. 77 consid. 3.1, I-2002 n. 59 consid. 2.1, II-1994 n. 56 consid. 4.1; Alexander Ruch , Kommentar zum Raumplanungsgesetz,
Zurigo 1999, n. 70 seg. ad art. 22; Adelio
Scolari , Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 472 ad art. 67 LALPT). 5.2. La funzione assegnata dai piani di utilizzazione alle singole zone è
definita da disposizioni di attuazione, che stabiliscono concretamente le
caratteristiche degli insediamenti ammissibili, distinguendo il territorio
edificabile da quello non edificabile e suddividendo il primo in zone riservate
all'abitazione (zone residenziali), alle attività produttive (zone artigianali
e industriali), alle attività mercantili (zone commerciali) e ad altre funzioni
particolari. Le norme di attuazione dei PR precisano poi spesso la funzione
delle zone di utilizzazione facendo riferimento al grado di molestia delle
attività che possono esservi insediate. Queste specificazioni sono di natura
pianificatoria e vanno applicate indipendentemente dalle disposizioni di
diritto federale sulla protezione dell'ambiente, valutando in modo astratto e
secondo criteri oggettivi le ripercussioni solitamente derivanti da un certo
tipo d'insediamenti nel contesto territoriale in cui sono inseriti. Il fatto
che le immissioni effettivamente prodotte risultino contenute, grazie a
particolari accorgimenti costruttivi o d'esercizio, nei limiti fissati dalla legislazione ambientale non è di
decisivo rilievo. Determinanti sono le ripercussioni ambientali, valutate in
modo astratto e secondo criteri oggettivi, che insediamenti dello stesso genere
sono soliti produrre (cfr. STF 1P.283/1994 del 15 novembre 1995 pubblicata in
RDAT I-1996 n. 14; RDAT I-2002 n. 59; STA 52.2008.75 del 16 aprile 2010 consid.
2.3 e rimandi; Scolari , op.
cit., n. 250 ad art. 28 LALPT). 5.3. Per principio, l'autorità statuisce sulle domande di costruzione in base
al diritto vigente al momento della decisione. A questa regola fanno eccezione
le domande di costruzione in sanatoria, alle quali è di principio applicabile
il diritto vigente al momento in cui l'abuso è stato commesso, a meno che il
diritto entrato successivamente in vigore risulti più favorevole al costruttore
(cfr. DTF 123 II 248 consid. 3a/bb; STF 1C_179/2013 del 15 agosto 2013 consid. 1.2; Scolari , op. cit., n.
1282 ad art. 43 LE; Magdalena Ruoss Fierz ,
Massnahmen gegen illegales Bauen unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen
Rechts, Zurigo 1999, pag. 118 seg.).
6. 6.1. Il piano
regolatore di Muzzano in vigore al momento dell'insediamento della ditta di __________,
assegnava i fondi in questione alla zona artigianale e per piccola industria
non molesta Ar3 (part. __________, __________ e __________) rispettivamente
alla zona per insediamenti di industria leggera J2 (part. __________; cfr.
piano delle zone approvato con ris. gov. n. 4711 del 5 settembre 1984,
scaturito da alcune varianti del PR 1980). 6.1.1. In base all'art. 38 lett. a NAPR 1984, nella zona Ar3 era permessa l'edificazione
di costruzioni a contenuti artigianali non molesti; ammesse erano anche aziende
poco moleste. Artigianali sono per principio considerate le attività volte
a produrre beni relativamente individualizzati, in quantitativi ridotti e con
un limitato impiego di mezzi tecnici e
di manodopera (cfr. RDAT I- 2007 n. 23
consid. 3.2, I-2002 n. 59 consid. 2.5; STA 52.2008.75 citata consid. 2.3 e 2.4; Scolari , op. cit., n. 250 ad art. 28 LALPT ). Per poco
moleste , secondo l'art. 38 lett. a NAPR 1984, s'intendono quelle aziende
con effetti che rimangono nell'ambito della produzione tradizionale dell'artigianato
e dell'industria, in cui il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali
immissioni moleste hanno carattere temporaneo. La norma riprende essenzialmente
quanto già sancito dall'art. 8 lett. e NAPR 1984, che oltre alle aziende poco
moleste , definisce quelle non moleste e moleste ,
riallacciandosi alle usuali nozioni di questi termini (cfr. RDAT I-2007 n. 23
consid. 3, I-2002 n. 59 consid. 2.5; STA 52.2008.75 citata consid. 2.4; Scolari , op. cit., n. 250 ad art. 28
LALPT). In particolare, secondo questa norma, non moleste sono le
aziende che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare.
Per aziende poco moleste s'intendono invece tutte quelle le cui attività
rientrano nell'ambito delle aziende ove il lavoro si svolge solo di giorno ed
eventuali emissioni hanno frequenza discontinua e limitata nel tempo. Aziende
con ripercussioni più marcate sono infine considerate moleste (cfr. art.
8 lett. e NAPR 1984). 6.1.2. Nella zona J2, retta dall'art. 39 NAPR 1984, era invece concessa la
costruzione di edifici destinati alla produzione industriale leggera, poco molesta
(lett. a). Nella zona non era inoltre ammessa la realizzazione di aree di
deposito a cielo aperto (art. 39 lett. m NAPR 1984). Industriali sono in generale considerate le attività produttive che
fanno capo a impianti fissi permanenti, per produrre trasformare o trattare
beni o materie prime su vasta scala e secondo procedimenti
standardizzati e ripetitivi (cfr. RDAT I-2007 n. 23 consid. 2.2, II-1994 n. 56;
STA 52.2008.75 citata consid. 2.2). L'art. 39 NAPR 1984 premetteva tuttavia
solo l'industria leggera. Avuto riguardo a questa specifica, non appare
insostenibile ritenere ammissibili solo quei processi del settore secondario,
che si distinguono per le loro limitate ripercussioni sull'ambiente
circostante, così come essenzialmente dedotto dal Governo. A una simile
conclusione si giunge del resto anche solo per il grado di molestia precisato
dall'art. 39 lett. a NAPR 1984, ristretto alle sole aziende industriali poco
moleste (ovvero, come visto, a quelle in cui eventuali emissioni hanno
frequenza discontinua e limitata nel tempo). Assodato è infine il tenore dell'art. 39 lett. m NAPR. Come già stabilito da
questo Tribunale, la norma, formulata in termini chiari, non lascia spazio a
interpretazioni riduttive: depositi di materiali, macchinari e attrezzature non
racchiusi in edifici sono per principio vietati, indipendentemente dal fatto
che materiali e macchinari siano utilizzati nell'ambito di processi produttivi
(STA 52.2007.404 del 21 gennaio 2008 consid. 2.1). 6.2. Per quanto concerne l'assetto pianificatorio attuale, va ricordato che con
risoluzione del 23 agosto 2005 (n. 3997) il Consiglio di Stato ha approvato la
revisione del piano regolatore di Muzzano. La prevista assegnazione dei fondi
in questione alla zona industriale I, parte integrante del comparto della Piana
del Vedeggio, è stata tuttavia sospesa, in
ragione del coordinamento con il progetto della nuova strada di
circonvallazione Agno- Bioggio. Per il comparto in questione ha quindi
continuato a far stato l'assetto del PR 1984
(cfr. citata risoluzione del 23 agosto 2005), e ciò fino al 2015, quando il
Governo (pur con alcune modifiche d'ufficio rilevate nel giudizio impugnato,
consid. 4, pag. 6) ha approvato la pianificazione rimasta sospesa (cfr. risoluzione
n. 1550 del 15 aprile 2015). Contro quest'ultima decisione sono stati
interposti dei ricorsi a questo Tribunale, tuttora pendenti. Con l'approvazione
da parte del Consiglio di Stato, la pianificazione è comunque entrata in
vigore, per effetto dell'art. 31 cpv. 1 LST. I fondi in questione appartengono
quindi alla zona I. 6.3. Secondo l'art. 36 cpv. 1 NAPR, la zona industriale I è destinata a
costruzioni con insediamenti industriali. L'insediamento di uffici è ammesso
unicamente se strettamente collegato con le attività industriali presenti nei
singoli edifici. L'art. 36 cpv. 5 NAPR precisa inoltre che il deposito di
materiali, macchinari, autoveicoli, ecc. all'aperto non è ammesso se non quale
giustificata utilizzazione complementare a supporto di edifici principali
realizzati su un fondo. I depositi esterni, soggiunge la norma, devono fornire
un'immagine ordinata; non devono essere dispersi nell'ambiente liquidi, odori o
polveri. Dalle predette norme risulta che dal
comparto in questione - benché ora interamente vocato a contenuti industriali -
sono tuttora bandite quelle attività che si contraddistinguono per il
deposito esterno di materiale. Lo si deduce
inequivocabilmente dal cpv. 5 dell'art. 36 NAPR, che ammette solo quei
depositi che hanno una mera funzione accessoria ( complementare ) a
supporto di edifici principali , ovvero di attività che si svolgono principalmente
all'interno di stabilimenti. Lo conferma anche il rapporto di pianificazione,
dal quale emerge la chiara intenzione del legislatore comunale di non sacrificare questo comprensorio per attività "poco
interessanti", in particolare per depositi (cfr. rapporto di
pianificazione del gennaio 2002-maggio 2003-con supplemento 2004, pag.
27). La norma persegue inoltre finalità di natura paesaggistica, tutelando il
paesaggio da insediamenti che sono fonte di degrado. Mira infine a proteggere i
fondi circostanti da immissioni moleste, solitamente derivanti da questo genere
di attività (polveri, odori, ecc.).
7. 7.1. Tornando al
caso concreto, è certo che il centro di lavorazione e deposito degli inerti in
questione debba essere assimilato a un'attività industriale. Contrariamente a
quanto afferma l'insorgente, non sussiste alcun dubbio che non possa essere considerato artigianale. L'importanza dell'impianto,
con il frantoio, i diversi macchinari e mezzi impiegati per la
vagliatura e la movimentazione del materiale, i numerosi depositi, il
consistente volume di inerti trattato, le maestranze (17 dipendenti, cfr. relazione
tecnica del 30 novembre 2014), il traffico dei camion e l'intero processo di lavorazione su vasta scala (dall'adduzione
degli inerti allo stoccaggio del materiale lavorato pronto per la vendita) impongono
di annoverare l'attività della ricorrente, con tutte le opere che si pongono
al suo servizio (fabbricati, posteggi, ecc.), nella categoria degli
insediamenti industriali. Anche se viene svolta soltanto di giorno, l'attività
non è poi solo poco molesta. Le immissioni foniche e atmosferiche prodotte dall'insediamento
non sono infatti sporadiche e occasionali. Né hanno una frequenza discontinua e
limitata nel tempo. Per rendersene conto basti solo considerare il rumore
prodotto dal frantoio e dal movimento di autocarri e mezzi meccanici
(ruspe/pale e escavatrici, cingolati e su gomma, cfr. foto annesse alla domanda
di costruzione; cfr. peraltro anche il sito della RI 1, www.__________.ch , sub "storia" e "veicoli"
da cui risulta che essa, complessivamente, ha un parco macchine di oltre 30
mezzi, tra autocarri e movimento terra). Ma anche la dispersione continua di
polveri nell'ambiente che deriva in primo luogo dal deposito e dalla
movimentazione del materiale, oltre che dall'andirivieni delle decine di camion
(che producono tra l'altro anche fango sulle strade attigue, che ne richiede il
lavaggio anche 2-3 volte al giorno, cfr. ricorso, pag. 13; cfr. pure rapporto
di polizia della Citta di Lugano del 19 ottobre 2016 e foto allegate, incarto
Municipio ris. n. 535, doc. 149). Come a ragione evidenziato dal Governo, anche
se si dotasse dei più efficaci dispositivi di abbattimento delle polveri e di
accorgimenti per limitare le emissioni foniche - ciò che in concreto non emerge
- il traffico di automezzi pesanti che induce sull'intero arco del giorno, come
i vari processi di lavoro, travalicano comunque manifestamente i limiti di un'attività
poco molesta. Del tutto inconferenti risultano al riguardo le considerazioni
dell'insorgente sulla vicinanza del comparto con l'aeroporto o sul traffico
della strada cantonale. 7.2. Ne discende che essendo a tutti gli effetti riconducibile a un'attività
industriale molesta, l'insediamento della ricorrente non è conforme né alla
zona Ar3, né alla zona J2. I depositi in quest'ultima zona, non racchiusi in
edifici, disattendono inoltre il divieto sancito dall'art. 39 lett. m NAPR 1984,
così come aveva già stabilito il Tribunale nella citata sentenza del 21 gennaio
2008 (STA 52.2007.404 citata; supra , consid. B). 7.3. Trattandosi di un'industria in cui il deposito esterno di inerti
costituisce, insieme alla loro lavorazione, l'attività stessa della ricorrente,
altrettanto certo è che essa non risulti neppure conforme alla vigente zona
industriale I. Da questa zona, come detto, sono
infatti vietati tutti i depositi di materiale che non abbiano una semplice
funzione accessoria, a supporto di un'attività svolta all'interno di un
edificio (art. 36 cpv. 5 NAPR). 7.4. In conclusione, il giudizio impugnato che ha tutelato la decisione del
Municipio di non ritenere data la conformità di zona, tanto in base al vecchio
quanto al nuovo PR, non può pertanto che essere confermato.
8. Tutela delle
situazioni acquisite 8.1. Secondo l'art. 66 cpv. 1 LST (in vigore dal 1° gennaio 2012) -
riconducibile alla garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela
delle situazioni acquisite - è permessa la conservazione e la manutenzione di
costruzioni (edifici o impianti) esistenti in contrasto col nuovo diritto. Possono
inoltre essere autorizzate trasformazioni (cd. Erweiterungsgarantie ) a
condizione che: (a) il contrasto col nuovo diritto non pregiudichi in modo
apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini, e (b) per le costruzioni
non conformi alla zona di situazione, le trasformazioni siano giustificate da
esigenze tecniche o funzionali e siano rispettate le altre disposizioni del piano
regolatore (cpv. 2). L'art. 86 cpv. 2 del regolamento della legge sullo
sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110) precisa a sua
volta che, nel caso di costruzioni non conformi alla zona (art. 66 cpv. 2 lett.
b LST), il municipio può autorizzare una trasformazione se: (a) è oggettivamente
indispensabile ai fini di un ulteriore uso della costruzione; (b) sono
rispettate tutte le norme di piano regolatore, segnatamente indici, distanze e
altezze; (c) il contrasto con il nuovo diritto non pregiudica sensibilmente la
funzionalità della zona e l'interesse dei vicini. Le predette norme hanno essenzialmente
ripreso la disciplina e i principi sviluppati in base all'art. 72 della legge
federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; cfr. messaggio n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul disegno di legge
sullo sviluppo territoriale, ad art. 65), che permetteva di autorizzare
eccezionalmente ampliamenti e migliorie tecniche nel processo produttivo di
edifici o impianti (la cui destinazione non era conforme alla funzione prevista
per la zona di utilizzazione secondo il nuovo diritto), a condizione che la
destinazione non fosse di grave pregiudizio alla zona di utilizzazione e che
fossero rispettate le altre disposizioni del piano (cfr. art. 72 cpv. 2 LALPT;
cfr. al riguardo: STA 52.2008.75 citata consid. 3.1). 8.2. Tanto gli art. 66 cpv. 2 LST e 86 cpv. 2 RLst, quanto il previgente art.
72 cpv. 2 LALPT, presuppongono - tra l'altro - che la trasformazione
(ampliamento) non sovverta l'identità della costruzione preesistente (cfr.
messaggio n. 6309 citato, ad art. 65; STA 52.2008.75 citata consid. 3.2).
Riservati gli ulteriori requisiti posti dalle norme, l'ampliamento deve quindi
in ogni caso mantenersi in un rapporto di subordinazione con le preesistenze. Tanto
dal profilo quantitativo, quanto dal profilo qualitativo, l'aggiunta non deve
essere tale da far apparire la costruzione risultante come una nuova e diversa
opera edilizia. In tal senso, a titolo
indicativo, possono essere ritenuti ammissibili, così come già stabilito dalla
giurisprudenza (orientandosi all'art. 24 c LPT con art. 42 cpv. 3 lett. b OPT e al previgente art. 24 cpv.
2 vLPT), ampliamenti che non superano il 30 per cento della superficie utilizzata
in modo non conforme alla destinazione di zona (cfr. STA 52.2008.75 citata
consid. 3.2.2 e rimandi, 52.2005.8/14 del 30 ottobre 2009 consid. 4.1.3,
52.1997.57 del 30 settembre 1999 parzialmente pubblicata in RDAT I-2000 n. 28
consid. 4.1.5). Diversamente dalla disciplina
vigente fuori della zona edificabile, la nozione di ampliamento secondo l'art.
72 cpv. 2 LALPT non includeva invece il cambiamento di destinazione (cfr. STA
52.2005.219 del 15 settembre 2005 consid. 3.1, 52.2009.21 del 29 aprile
2009 consid. 4.1). Così pure l'attuale art. 66 cpv. 2 LST, che permettendo
unicamente trasformazioni giustificate da esigenze tecniche o funzionali, e
intendendo con ciò gli interventi oggettivamente indispensabili ai fini di un'ulteriore
utilizzazione (art. 86 cpv. 3 RLSt), esclude il mero cambiamento di destinazione
(cfr. messaggio n. 6309 citato, ad art. 65). 8.3. In concreto, contrariamente a quanto genericamente indicato nella
relazione tecnica e affermato dall'insorgente, nulla permette di affermare che
in passato, già dai primi anni '70, sui fondi in questione fosse esercitata un'attività
come quella che la ditta di __________ - nonostante gli svariati ordini di
sospensione dei lavori - ha sviluppato sull'arco di più di un decennio. Tant'è
che neppure quando l'ha avviata nel 2001 ha mai preteso di limitarsi a
continuare un precedente uso passato (cfr. domanda di costruzione del 18 maggio
2001). Non portano ad altra conclusione le tracce delle precedenti affittuarie
dei fondi (__________ SA, __________ SA, __________ SA), attive nel ramo edile
(impresa di costruzione e/o pavimentazioni stradali), di cui l'insorgente ha
prodotto gli estratti del registro di commercio (cfr. allegati al ricorso
davanti al Governo). Nulla consente anche solo di dubitare che queste ditte gestissero
sui terreni in questione un impianto di trattazione e deposito di inerti, tanto
meno che fosse simile - per entità, processi di lavorazione e ripercussioni - a
quello della RI 1 Non lo compravano in particolare le fotografie aeree di
swisstopo agli atti (cfr. doc. 17 e doc. G prodotti dalla ricorrente e da CO 2
davanti al Governo), che consentono tutt'al più solo di affermare l'esistenza -
nel 1983, su una parte circoscritta della part. __________ (nell'angolo
nord-est) - di quattro vasche/murature di contenimento per inerti,
verosimilmente realizzate a quel tempo (cfr. anche relazione tecnica del 15
luglio 2015 pag. 3). Non certo che - antecedentemente al primo PR - sui terreni
in questione fossero già lavorate e stoccate 10'000 tonnellate all'anno di materiali
(ghiaie, croste bituminose, terra, ecc.). A ragione CO 2 mette tra l'altro in luce la foto aerea di swisstopo del 1999,
da cui risulta che - prima dell'insediamento della ditta di __________ - fatta
astrazione dalle vasche/murature citate, non vi era alcun deposito di inerti,
ma molte più superfici verdi. La ditta non si è quindi affatto limitata a
perpetuare delle attività precedentemente svolte. Trattandosi di contenuti diversi, poco conta invece che le ditte che hanno
preceduto la RI 1 (__________ SA, __________ SA) o altre possano aver
utilizzato in passato i fondi in oggetto per depositi di diversa natura,
temporanei o non (di auto, materiale/macchinari
da impresa di costruzione, oggetti di vario tipo, ecc.; per le part. __________
e __________: v. in tal senso la corrispondenza del novembre 2000 tra l'Ufficio
del demanio e la ditta di __________, in cui quest'ultima - in vista dell'autorizzazione
demaniale - si era impegnata ad allontanare dai fondi le baracche e il materiale
di vario tipo che vi aveva depositato la __________ SA, poi fallita: legname,
pneumatici, rotoli di moquette, macchina per copie, travi in metallo, ecc.,
cfr. incarto Municipio ris. n. 535, doc. 2; per le part. __________ e __________:
v. la corrispondenza del luglio 2000 tra il Municipio e la __________ SA, da
cui si può dedurre che sulla part. __________ vi era stata in precedenza un'attività
di esposizione auto, da tempo abbandonata; tra il 2000 e il 2005, senza
permesso, la __________ SA ha poi apparentemente collocato sulla part. __________
dei container e stazionato macchinari e altro materiale [delimitazione in
granito, armature in ghisa, ecc.], adibendo invece il mapp. __________ allo
stoccaggio temporaneo di inerti, cfr. incarto Municipio ris. n. 836, doc. 1-5;
ripiene di materiale terroso, queste ultime - in contrasto con l'art. 39 lett.
m NAPR 1984 - che, in base a quanto emerge dagli atti, già avevano suscitato
lamentele, sia da parte della vicina CO 2, sia della stessa __________ proprietaria
del fondo, cfr. incarto citato, plico doc. 36, allegati doc. 2-5 alla risposta
di CO 2 del 28 settembre 2007). Invano la ricorrente si richiama quindi all'attività
di queste ditte. Con riferimento alla __________ SA, eloquente è del resto come
quest'ultima si fosse opposta alla domanda di costruzione del 2001, ritenendo la
nuova attività prevista inconciliabile con la zona di situazione (cfr. supra ,
consid. Ab e citato scritto del 12 luglio 2001). A fronte di tutto ciò, ecco anche perché non occorre assumere le prove
genericamente sollecitate dall'insorgente relative a tale società (cfr. supra ,
consid. 1.2). 8.4. Ne discende che, non essendo l'attività industriale in questione un
impianto al beneficio della tutela delle situazioni acquisite - realizzato legittimamente prima dell'entrata in vigore del PR
- la ricorrente non può prevalersi dell'art. 72 LALPT, né dei vigenti art. 66 LST e 86 RLSt. Quand'anche si potesse ammettere che, su una minima parte della part. __________,
vi fosse già un deposito di inerti (tutelato nella sua situazione di fatto),
non v'è chi non veda come l'insediamento di un vero e proprio centro di
frantumazione, miscelatura e stoccaggio di inerti, esteso all'intera superficie
dei fondi in oggetto, ne abbia radicalmente sovvertito l'identità. Pure per
questi motivi - e senza che occorra chinarsi sugli ulteriori requisiti posti da
queste norme - non potrebbe quindi comunque essere rilasciata un'autorizzazione
a posteriori sulla base dell'art. 72 cpv. 2 LALPT rispettivamente degli art. 66
cpv. 2 LST e 86 cpv. 3 RLSt.
9. Deroga 9.1. Giusta l'art. 67 cpv. 1 LST, in vigore dal 1° gennaio 2012, in situazioni
eccezionali e se l'osservanza delle disposizioni legali costituisce un rigore
sproporzionato, possono essere concesse deroghe alla conformità di zona o a
singole norme edilizie, purché ciò non pregiudichi
in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei vicini. Con
questa disposizione il legislatore ha voluto concedere la possibilità di
rilasciare delle autorizzazioni eccezionali, laddove la rigida applicazione
della legge condurrebbe a risultati insoddisfacenti perché i piani regolatori non prevedono la possibilità di concederne .
In sostanza, si sono volute superare le incertezze legate a norme comunali
lacunose, poco chiare o, peggio, del tutto mancanti, mettendo a disposizione
dei comuni una valida base legale per la concessione di deroghe (cfr. messaggio
n. 6309 citato, ad art. 66, pag. 89). Anche
per questa norma, esse si giustificano però
soltanto in presenza di situazioni eccezionali, date le quali l'applicazione
rigida delle norme di legge comporta per il singolo amministrato un sacrificio
eccessivo senza che l'interesse pubblico o quello dei vicini lo giustifichi.
Implica inoltre che vengano reciprocamente soppesati, da un lato, l'interesse pubblico
e gli interessi privati dei terzi al rispetto delle norme da cui ci si vorrebbe
scostare, dall'altro, gli interessi del
proprietario richiedente la deroga (cfr. messaggio n. 6309 citato, ad art. 66,
pag. 89; STA 52.2015.466 del 5 giugno 2018 consid. 5.1 e rimandi, 52.2014.440
del 6 maggio 2016 consid. 5.1 confermata da STF 1C_274/ 2016 del 1° giugno 2017). Per l'art. 67 cpv. 2 LST, il piano regolatore può tuttavia prevedere una
regolamentazione più restrittiva. Un comune può infatti avere l'esigenza di
stabilire una disciplina più severa, che escluda ad esempio del tutto la
concessione di deroghe (cfr. messaggio n. 6309 citato, ad art. 66, pag. 89). 9.2. Il PR 1984 non conteneva alcuna prescrizione che ammettesse la facoltà di
concedere deroghe agli art. 38 e 39 NAPR 1984. Nessuno pretende il contrario.
Dal 1° gennaio 2012, come visto, una deroga a queste norme è nondimeno
possibile se sono soddisfatti i requisiti posti dall'art. 67 cpv. 1 LST. Dal canto suo, il PR vigente stabilisce all'art. 36 cpv. 8 NAPR che il municipio
è competente per concedere deroghe unicamente in caso di sfruttamento
provvisorio, limitato nel tempo. Oltre alle condizioni fissate dall'art. 67
LST, una deroga all'art. 36 cpv. 1 e 5 NAPR può quindi entrare in questione
solo se è soddisfatto anche tale requisito temporale. 9.3. In concreto la condizione dei fondi occupati dalla RI 1 non presenta
particolari connotazioni di eccezionalità. Per ubicazione e situazione nulla ne
impediva lo sfruttamento in ossequio alla funzione assegnata dal PR 1984. La
necessità di insediare un centro di trattazione e deposito di inerti non deriva
del resto da un'impossibilità oggettiva di esercitare sui terreni in questione
attività artigianali e d'industria leggera, non o poco molesta, ma da una
deliberata scelta della ditta RI 1, che nel 2001 ha deciso di aprire una piazza
di "riciclaggio" per sue ragioni economiche e per riorientare la sua
attività (cfr. domanda di costruzione del 18 maggio 2001; cfr. peraltro anche
il citato sito della RI 1, sub "storia"), ampliandola poi in modo
consistente. Ciò che non è all'evidenza sufficiente per ammettere una
situazione di rigore (cfr. Scolari ,
op. cit., n. 695 ad art. 2 LE; cfr. anche Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Handkommentar Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 4
ad art. 23). Tanto meno lo sono quindi le conseguenze economiche che le
potranno derivare dal diniego dei permessi a posteriori. L'attività dell'insorgente, come visto, non beneficia di alcuna tutela delle
situazioni acquisite ( supra , consid. 8). Anche da questo profilo non è
quindi ravvisabile alcun momento di eccezionalità. 9.4. Analoghe conclusioni s'impongono con riferimento all'ordinamento
pianificatorio attuale. Dal profilo della conformità di zona, non sussiste
alcun motivo oggettivo per cui i fondi non possano essere utilizzati per
attività industriali qualificate, non carat-terizzate dall'attività di deposito
di materiale all'aperto. Non è invece dato di vedere come una non meglio
precisata "copertura" dei depositi potrebbe sovvertirne la natura:
fintanto che non sono racchiusi all'interno
di edifici, i cumuli di ghiaia, terra, croste bituminose, ecc. restano depositi
all'aperto, per principio vietati dall'art. 36 cpv. 5 NAPR. Questa norma,
analogamente all'art. 39 lett. m NAPR 1984, è del resto proprio
finalizzata a bandire attività industriali come quella in discussione, ove i
depositi di materiale non sono solo accessori, al servizio di attività svolte
all'interno di edifici, ma costituiscono l'attività stessa che viene svolta su
un fondo all'aperto, risultando squalificanti per il paesaggio e fonte di
molestia per i fondi circostanti (cfr. supra , consid. 6.3). 9.5. Già perché non sussiste alcuna situazione eccezionale ai sensi dell'art.
67 cpv. 1 LST, immune da critiche è la decisione del Municipio che ha in
sostanza negato la concessione di una deroga alla conformità di zona
rispettivamente all'attività di depositi all'aperto (con o senza "copertura"),
sia secondo il vecchio, sia in base al nuovo PR. Per quest'ultimo, a maggior ragione
s'impone questa conclusione alla luce dell'art. 36 cpv. 8 NAPR, che come detto
ammette deroghe solo in caso di sfruttamento provvisorio (ciò che all'evidenza
non è il caso ritenuto che da oltre 10 anni la RI 1 esercita l'attività in
questione, senza autorizzazione). Preponderante sull'interesse prettamente
economico della ricorrente, risulta ad ogni modo già solo l'interesse pubblico e privato dei vicini a non permettere un'attività
che produce immissioni moleste
(rumori, polveri, ecc.) e un generale degrado del comparto. Il fatto che sui
fondi in questione possa teoricamente ancora
incombere una possibile futura espropriazione per la realizzazione della circonvallazione
Agno-Bioggio (cfr. nondimeno, risposta del 27 febbraio 2018 dell'UDC) non è
invece per nulla atto a legittimare il rilascio di un permesso in deroga, così
come peraltro già indicato in passato dal Tribunale (cfr. STA 52.2007.404 citata).
10. In conclusione - e senza che
occorra soffermarsi sugli ulteriori aspetti sollevati da CO 2 (relativi a
distanze, aree verdi, protezione e smaltimento delle acque, aspetti ambientali,
ecc.) - il giudizio impugnato che ha confermato i dinieghi dei permessi a posteriori
deve essere pertanto tutelato, siccome immune da violazioni del diritto.
11. 11.1. Alla luce di quanto precede,
il ricorso è di conseguenza respinto. 11.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm), commisurata
al dispendio occasionato dall'impugnativa, è posta a carico dell'insorgente,
secondo soccombenza. La ricorrente rifonderà inoltre a CO 2 e al Comune di Muzzano, assistiti da
legali, congrue ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'500.-, dedotto l'importo già versato a titolo di anticipo delle
presunte spese processuali (fr. 1'800.-), è posta a carico della ricorrente. La RI 1 rifonderà inoltre un identico importo (fr. 2'500.-) a titolo di
ripetibili, sia al Comune di Muzzano, sia a CO 2.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera