Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali
Decisione del 10.12.2018, TRAM
Incarto n. 90.2016.32
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 27 LPT
art. 33 LSTERR
art. 57 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 1° marzo 2016 di
R1
  e R2
contro
la
  risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di
  Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 e RI 2 sono
comproprietari in ragione di un mezzo dei limitrofi mapp. __________ e __________
di Bellinzona, situati in località Via Orico (vicolo Sottocorte __________).
Sul mapp. __________, di complessivi 495 m 2 , insiste una villa d'inizio
'900, mentre il mapp. __________, di complessivi 351 m 2 , ospita l'autorimessa
al suo servizio.
B. a. Con risoluzione del
28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una
zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della
variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del
provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente
interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e
quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico
(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la
pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione
degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti
e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori
storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,
riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori
storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi
edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli
oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati. b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la
pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.
Questa interessa, tra gli altri, il mapp. _______.
C. Con ricorso del 1°
marzo 2016 RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Tribunale cantonale
amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio, postulandone in
via principale l'annullamento con rinvio degli atti al Comune per una nuova
decisione, "() previa rielaborazione dei criteri di determinazione e
assegnazione preventiva di oggetti a una Zona di pianificazione", e, in
via subordinata, che il mapp. __________ venga espunto dalla lista dei
potenziali beni culturali. Chiedono inoltre che al gravame venga concesso l'effetto
sospensivo. Descritta la situazione pianificatoria attuale nel Comune, sia in
termini generali sia con riferimento ai beni culturali sia in relazione alla loro
proprietà, essi censurano la "vasta e imponente" misura che
inibirebbe lo sviluppo edilizio della città, non poggerebbe su criteri chiari e
coerenti, contrasterebbe con gli indirizzi pianificatori sanciti dall'ultima
revisione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22
giugno 1979 (LPT; RS 700) concernenti lo sviluppo centripeto
degli insediamenti e farebbe astrazione dalle implicazioni di carattere
espropriativo. Commentano poi diffusamente il rapporto di pianificazione che
accompagna la variante del piano regolatore concernente i beni culturali e
ribadiscono la non conformità della misura con la LPT. Con riferimento alla
loro proprietà, essi invocano l'inconsistenza dei motivi di tutela e l'impossibilità
di sfruttare in modo razionale i loro fondi. La misura, non sorretta da criteri
oggettivi, sarebbe quindi priva d'interesse pubblico e lesiva del principio
della proporzionalità anche dal profilo della sua durata. Conclusivamente
rilevano come il Comune disponga già di un piano regolatore recente, che
disciplina la tematica del beni culturali, di modo che non sarebbero date le
premesse per adottare la misura, rispettivamente sarebbe violato il principio
della stabilità dei piani. Il provvedimento sarebbe inoltre impostato in modo
manifestamente errato, visto il suo contrasto con la LPT.
D. a. Il Comune di
Bellinzona e la Sezione si oppongono alla richiesta di adozione di
provvedimenti cautelari e postulano in sede di risposta la reiezione del
gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti
considerandi.
b. In sede di replica e
di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle
rispettive tesi e domande.
E. Con risoluzione del 1°
marzo 2017 (n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta
misura a seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito
dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano
regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non
interessa il mapp. __________.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
attiva dei ricorrenti, proprietari di un fondo toccato dal provvedimento
contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1
LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.   2.1. Secondo l'art. 27 cpv.
1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità
competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente
delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello
cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se
i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo
all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di
pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre
stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo
territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57
cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti
del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno
della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la
pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di
costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise
negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore
con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano
sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di
Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo
(art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST). 2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto
consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander
Ruch , in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad
art. 27 ; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.
27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,
affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il
provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.   Una
restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà
sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è
giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio
della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). 3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito
dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura
di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione ( Ruch ,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione
non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il
provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch , op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n. 457). 3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
4.   Ai fini del giudizio,
occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la
legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100). 4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono
suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili
(cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un
bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse
storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico,
urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i
beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia
le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di
costruzione, le zone archeologiche ecc. 4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC). 4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC
l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica
del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone
infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art.
27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio
sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua
proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei
beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di
esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere
(cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione
della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse
locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2
e 3 LBC). 4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle
adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il
quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione
o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5.   Secondo i ricorrenti il vincolo
pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio della stabilità dei
piani e della sicurezza del diritto. La tesi non è condivisibile.
5.1.
5.1.1. Il principio
della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora,
tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di
modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle
circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica
a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi
verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del
piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela ( Waldmann/Hänni , op. cit., n. 24 ad art.
27; Ruch , op. cit., n. 31 segg. ad
art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata
necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio.
Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione,
di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano
regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e
risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei
proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi ( ibidem ,
con riferimento anche alla ZBl 1996 pag. 229 consid. 3 ). 5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è
la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari
interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono
ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di
pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per
cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme
ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare
sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua
validità sarà contestabile.
5.2. In concreto il
piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di
Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il
Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo comunale della
lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto protezione, indicava
nel contempo a pag. 18 che: "Il Servizio inventario dell'UBC dispone di
dati di censimento su un certo numero di edifici e manufatti, i quali restano a
disposizione dei servizi comunali nel caso in cui decidessero di proteggere
ulteriori edifici nell'ambito delle prossime procedure di modifica del PR" .
Tale indicazione si riallacciava a quanto già segnalato nell'ambito dell'esame
preliminare del 29 novembre 2006, pag. 14, ossia che "() il Servizio inventario
dell'UBC sta eseguendo una catalogazione generale degli edifici meritevoli di
studio esistenti sul territorio del vostro Comune. Da questo censimento
usciranno ulteriori indicazioni su edifici degni di essere protetti sul piano
locale o, in qualche caso, cantonale ()" . Il censimento, composto da
piani di situazione e schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi
stato ultimato fra il 2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014.
Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio
inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e
indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli
di protezione a livello locale. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio
2014 il Municipio ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la
richiesta di credito per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di piano
regolatore con oggetto i beni culturali da proteggere su territorio comunale.
5.3. Ferme queste
premesse, è vero che dalla data d'approvazione del piano del paesaggio sino all'adozione
della misura qui contestata sono trascorsi solo cinque anni. Tuttavia il
processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione della misura, culminato
nell'approvazione del 16 novembre 2010, non poteva a quella data essere
considerato ultimato e quindi definitivo per quanto attiene alla tutela dei
beni culturali, mancando l'aggiornamento del relativo censimento, che
costituisce uno strumento conoscitivo indispensabile per vagliare e semmai
proteggere il patrimonio architettonico e artistico. A ciò si aggiunge il fatto
che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima del licenziamento
del citato messaggio municipale erano state presentate al Municipio una
mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme depositate il 10
febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali presenti sul
territorio. Anche questa circostanza, indicativa di un mutato atteggiamento
nella popolazione in merito alla tematica dei beni culturali, concorre dunque a
sostanziare la necessità di sottoporre a verifica il piano regolatore. Da tutto
ciò discende che, tenuto oltremodo conto del limitato esame che qui si è
chiamati a svolgere, l'avversata zona di pianificazione non viola il precetto
della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei piani.
6.   I ricorrenti censurano poi la
"vasta e imponente" misura che inibirebbe lo sviluppo edilizio della
città, non poggerebbe su criteri chiari e coerenti, contrasterebbe con il
postulato relativo al lo sviluppo centripeto degli insediamenti e
farebbe astrazione dalle implicazioni di carattere espropriativo.
6.1. Il provvedimento
interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a
seguito della quale, come appena visto, il Municipio ha dato immediatamente
avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un
pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro
preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per
esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua
una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in
base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243
beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento
è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28
ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui
avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla
Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra , consid.
B.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi
alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir
irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come
la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
-   valore oggettivo dell'edificio dal profilo
storico-architettonico e affettivo;
-   presenza di elementi architettonici, tipologici e
decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
-   valutazione del degrado e delle alterazioni
subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato
originario;
-   aspetto contestuale: importanza dell'edificio da
tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-   aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri
corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è
stato incluso per informazione nella documentazione posta in pubblicazione relativa
all'avversata misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361).
6.2. Da tutto ciò discende che,
contrariamente a quanto ritengono i ricorrenti, l'avversata misura, volta a
tutelare la pianificazione in via di formazione, poggia su un accurato lavoro
preparatorio ed è ispirata da considerazioni pertinenti, non risultando arbitraria
né tanto meno impostata in modo manifestamente errato. Anzitutto, anche se non
ha valore vincolante, il censimento allestito dall'UBC costituisce il risultato
di un'analisi approfondita, condotta da persone esperte e qualificate, che
hanno valutato i singoli oggetti presenti sul territorio comunale in base a
criteri scientifici riconosciuti, applicati in modo uniforme e omogeneo.
Inoltre, come esposto al considerando che precede, la scheda descrittiva e il
rapporto di pianificazione dell'ottobre 2015 spiegano i motivi in base ai quali
è stata effettuata la prima selezione dei beni, che sono poi stati inclusi
nella misura. Tali motivi, con i quali i ricorrenti non si confrontano
minimamente, appaiono chiari, pertinenti e per nulla incoerenti. Peraltro essi
considerano anche l'aspetto economico, rispettivamente le conseguenze di carattere
espropriativo derivanti al Comune (cfr. inoltre citato Rapporto, cap. 1.2.,
pag. 5: "aspetto economico: la tutela dell'edificio comporta una riduzione
delle possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di
zona tale da creare i presupposti per un'espropriazione materiale? ()").
6.3. Si rileva infine
che, vista la tematica ben circoscritta che l'avversata misura disciplina
nonché le puntuali localizzazioni dal profilo territoriale dei beni in essa
inclusi, non è dato di vedere per quali ragioni il provvedimento sia in grado
di inibire lo sviluppo della città. Anche l'obiezione secondo cui l'avversato
provvedimento contrasterebbe con l'auspicata densificazione edilizia non appare
idonea a scalfirlo. Infatti, a prescindere dal fatto che l'art. 3 cpv. 3 lett. a bis LPT, concernente i principi pianificatori generali,
pone l'accento sul fatto che la densificazione delle superfici insediative
debba avvenire soprattutto attraverso misure volte a migliorare l'uso di
superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate nelle zone
edificabili (cfr. Heinz
Aemisegger/
Samuel Kissling in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, Vorbemerkungen
zur Nutzungsplanung, n. 40), tale postulato non predomina rispetto agli altri
aspetti da considerare nell'ambito della ponderazione globale degli interessi che
l'autorità di pianificazione è chiamata ad effettuare (cfr. art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 [OPT; RS 700.1]), fra cui quello legato alla tutela del patrimonio costruito.
7. Commentando diffusamente
i contenuti del rapporto di pianificazione dell'ottobre 2015, i
ricorrenti negano poi che siano dati i requisiti per l'inclusione del loro
edificio nella zona di pianificazione, la quale renderebbe impossibile
sfruttare in modo razionale le loro due proprietà.
7.1. Innanzitutto dev'essere
riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare
determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale
o ambientale per la collettività. Come visto ai considerandi che precedono, la
contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla
revisione, mira a evitare che gli oggetti selezionati possano venir
irrimediabilmente compromessi. Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione
del Municipio di porre mano alla pianificazione in questa direzione appare
sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto
dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in oggetto. Nulla mutano
al riguardo le considerazioni espresse dai ricorrenti sul fatto che l'edificio
di loro proprietà non adempirebbe ai requisiti appena descritti. Con questa
argomentazione essi misconoscono lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio
quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione
della tutela. La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla
pianificazione in fieri . Precoce a questo stadio è quindi pure la
discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare e sulle
ripercussioni che si avrebbero sullo sfruttamento dei loro fondi in caso di
protezione, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente
la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14 del
27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2.). Pertanto
non occorre esaminare oltre le contestazioni rivolte ai contenuti del Rapporto
di pianificazione ottobre 2015, che è stato accluso agli atti posti in
pubblicazione a mero titolo informativo.
8.   8.1. Fondata
dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora
esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria
all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non
sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento
rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti
appena enumerati sono senz'altro adempiuti. 8.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa
permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità
pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli
oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente
pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato
di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente
l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout
court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli
che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche
a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti
edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati.
Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già
insito nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile
potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di
revisione . In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
9.   L'emanazione
del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto
sospensivo al gravame.
10. In esito alle considerazioni che
precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la
soccombenza dei ricorrenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm) .
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di giustizia di
complessivi fr. 1'000.-, è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va
retrocesso l'importo di fr. 500.- versato in eccesso quale anticipo spese.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera