Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile
Decisione del 19.05.2020, TRAM
Incarto n. 90.2018.21
ANTENNA / ANTENNE / RIEPTITORE / RIPETITORI
MODELLO A CASCATA
NORME DI ATTUAZIONE
art. 36 COST
art. 24 LBC
art. 25 cpv. 2 LBC
art. 2 LPN
art. 5 LPN
art. 7 cpv. 2 LPN
art. 8 LPN
art. 104 cpv. 2 LSTERR
art. 109 LSTERR
art. 11 cpv. 3 RLE
art. 30 cpv. 1 cf. 8 RLSTERR
art. 117 cpv. 1 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 12 novembre 2018 di
RI 1
RI 2
RI 3
patrocinate da:   PR 1
contro
la risoluzione del 9 maggio 2018 (n. 2132) con cui
  il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
  Comune di Bioggio concernente l'introduzione nelle norme d'attuazione del
  piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative alla posa di impianti per la
  telefonia mobile;
ritenuto, in
fatto
A.  Il piano
regolatore del Comune di Bioggio è stato approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione del 4 ottobre 2006 (n. 4739) ed è stato in seguito oggetto di
alcune varianti, tra cui quelle relative all'armonizzazione del piano e delle
NAPR con gli atti pianificatori dei Comuni di Bosco Luganese, Cimo e Iseo
(aggregatisi con Bioggio nel 2004 e nel 2008; cfr. ris. gov. n. 6603 del 29
novembre 2011). Esso suddivide il territorio comunale nelle seguenti zone
edificabili (art. 34 NAPR): zona dei nuclei storici NS, zona residenziale
intensiva RI e semi-intensiva RSI, zona residenziale estensiva RE e
semi-estensiva RE+, zona residenziale speciale RS, zone oggetto di piano di
quartiere PQ1 e PQ3, zone industriali e artigianali IN1 e IN2, zona per
industrie leggere e artigianali J1, alcuni comparti speciali e zone per
attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico AP-CP. Queste ultime,
disciplinate agli art. 56-60 NAPR, sono suddivise in AP (Comune; AP1-AP13,
AP15-AP21, AP25-AP27, AP30 e AP31), CP (Comune; CP3-CP10, CP20-CP22, CP24-CP25,
CP27 e CP28), AP (altri enti o privati; AP14, AP22-AP24, AP28 e AP29) e CP
(altri enti o privati; CP1-CP2, CP11-CP19, CP23, CP26 e CP29).
B.  Il 23 gennaio
2015 sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.110; BU 2015, 12 ), che dispongono quanto segue:
art. 30 1 Riguardo al piano delle zone,
il regolamento edilizio stabilisce:
()
8.   Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne
di telefonia mobile:
a)    per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in
particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle
immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile;
b)    per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto
territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale
e del paesaggio.
art. 117 1 I Comuni provvedono ad adottare le disposizioni
di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
C.  a. Alla luce della citata modifica normativa, il
Municipio di Bioggio ha elaborato una variante di piano regolatore, volta
a disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la
telefonia mobile visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul
"modello a cascata" proposto dalla linea guida cantonale Antenne
per la telefonia mobile , redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel febbraio
2016 (cfr. infra , consid. 3.3).
Durante la seduta del
12 giugno 2017 il Consiglio comunale di Bioggio ha adottato la citata variante
e l'introduzione nelle NAPR del nuovo art. 23bis, che dispone:
IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE
1. Le
antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sono ammissibili solo
nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
I                             zona per industrie
leggere e artigianali J1
zona
artigianale-industriale IN1 e IN2
pozzo di
captazione AP2
serbatoio località Selva AP12
impianti di trasbordo, trattamento e smaltimento
rifiuti CP1
scalo merci CP2
impianto
depurazione acque CP18
locali tecnici
(Città di Lugano) CP19
___________________________________________________________________________
II                            zona residenziale
estensiva RE
zona residenziale semi-estensiva
RE+
zona residenziale semi-intensiva
RSI
zona residenziale intensiva RI
zona residenziale speciale RS
comparto in località
"Motto" Ss4
zona nuclei storici
comparto in località "Case
di sopra" Ss1
comparto in località "Case
del Gatto" Ss5
tutti gli AP-EP non citati con
priorità I e III
___________________________________________________________________________
III                           aree delimitate dal
raggio di 50 m da:
- scuola dell'infanzia CP5
- scuola elementare e palestra CP6
- centro diurno terza età CP9
- scuola elementare e dell'infanzia
CP21
2. I
gestori delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente devono
di volta in volta dimostrare che non siano disponibili ubicazioni efficienti
nelle zone con priorità più alta.
3. Le
domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili
visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono
essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro
inserimento.
4. Sottostanno
alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile
riconoscibili visivamente come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante
eventuali mascheramenti.
5. Le
dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non
devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
(cfr. rapporto di pianificazione relativo alla
variante di PR concernente gli impianti per telefonia mobile del marzo 2017,
pag. 8).
b. Contro la citata variante RI 1 (__________), RI 2 (__________) e RI 3
(__________) sono insorte davanti al Consiglio di Stato, chiedendo di negarne l'approvazione
e postulando lo stralcio dell'art. 23bis NAPR.
D.  Con giudizio
del 9 maggio 2018 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto,
respingendo il gravame interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la
tematica e il quadro legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato
come l'art. 23bis NAPR, la cui formulazione riprende il sistema a cascata
proposto dalle linee guida cantonali, raggruppando concettualmente zone di
destinazione con caratteristiche simili in tre livelli di priorità, al fine di
non appesantire la struttura, non ponesse problemi dal profilo della legalità e
dell'opportunità. Ne ha concluso che con l'introduzione della nuova normativa
il Comune si era conformato alla legislazione federale e cantonale vigente in
materia di pianificazione delle antenne per la telefonia mobile.
E.  RI 1, RI 2 e RI
3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando
l'annullamento della citata risoluzione governativa, nonché lo stralcio
dell'art. 23bis NAPR. Ribadiscono in sostanza gli argomenti sollevati in prima
sede, segnatamente che il cpv. 1 della norma, oltre ad essere arbitrario,
violerebbe la Costituzione, in quanto lesivo della libertà economica, della
libertà d'informazione e della garanzia della proprietà poiché sproporzionato,
e si porrebbe in contrasto con il diritto federale, in particolare con gli
scopi sanciti dalla legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS
784.10). Censurano inoltre una carenza di interesse pubblico del modello a
cascata approvato, rilevando in particolare come lo stesso non sia giustificato
né per quanto concerne il numero dei livelli di priorità previsti, che secondo
loro andrebbe limitato a due (priorità I per le zone non destinate
precipuamente alla residenza, priorità II per le zone con funzione prettamente
abitativa), né con riferimento all'ordine di classificazione delle zone. Su
questo aspetto specifico sottolineano come non vi siano motivi oggettivi alla
base della classificazione delle diverse zone AP-CP e come alcune di esse siano
state privilegiate senza valide ragioni rispetto a quelle residenziali
attraverso il conferimento di un grado di priorità più basso. Aggiungono poi
che l'estensione limitata delle aree inserite in priorità I sarebbe
insufficiente per consentire agli operatori telefonici di garantire un servizio
di comunicazione mobile conforme alle disposizioni della LTC e alle concessioni
federali. Anche la delimitazione di un raggio di protezione di 50 m per le zone
in priorità III sarebbe inutile e inidonea a tutelarle dalle immissioni immateriali.
Infine, ritengono che anche i cpv. 2-5 dell'art. 23bis NAPR andrebbero
stralciati, in quanto sprovvisti di interesse pubblico e sproporzionati.
F.   In sede di
risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione
del gravame, richiamando le motivazioni e le considerazioni esposte nella
risoluzione governativa impugnata. Dal canto suo, il Comune si rimette al
giudizio del Tribunale, ribadendo l'argomentazione esposta in prima sede
secondo cui la forma e il contenuto dell'art. 23bis NAPR sono stati ripresi
direttamente dalla "norma tipo" illustrata nelle linee guida
cantonali. Con scritto del 9 gennaio 2019 le ricorrenti hanno comunicato di
rinunciare a presentare un allegato di replica.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza discende
dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011
(LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30
cpv. 2 lett. b LST). Siccome per una svista la risoluzione governativa
impugnata è stata intimata alle ricorrenti soltanto l'11 ottobre 2018, il
ricorso, inoltrato il 12 novembre 2018, è tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST) e
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può
essere giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
L'oggetto delle contestazioni emerge infatti con sufficiente chiarezza dalle
tavole processuali. Il sopralluogo richiesto dalle ricorrenti non appare invero
suscettibile di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi
rilevanti ai fini del giudizio.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) , il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano
regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale
autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il
piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa
controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte
pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro
subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro
compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente
sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il
diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più
appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire
nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio
oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare
l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o
non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono
adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei
dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità
governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo
corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   Secondo le
insorgenti l'art. 23bis cpv. 1 NAPR violerebbe la garanzia costituzionale della
libertà economica e il principio della preminenza del diritto federale. In
particolare, ritengono che il modello a cascata introdotto con la variante non
sia sorretto da un sufficiente interesse pubblico e che sia sproporzionato.
3.1. Nelle zone
edificabili gli impianti di telefonia mobile sono generalmente conformi alla
zona di situazione. Tuttavia, il Tribunale federale ha riconosciuto che per
vaste fasce della popolazione tali impianti, nella misura in cui sono
riconoscibili visivamente in quanto non sono mascherati o lo sono in modo
inefficace, possono comportare un disagio psicologico suscettibile di
minacciare e compromettere la qualità della vita nelle abitazioni, ridurre
l'attrattività delle zone residenziali e diminuire il valore degli immobili
ubicati nelle loro vicinanze. Tali ripercussioni sono state qualificate dall'Alta Corte federale come immissioni
immateriali degli impianti di telefonia mobile , immissioni che possono
essere contrastate dai Cantoni e dai Comuni mediante gli strumenti della
pianificazione territoriale (DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid.
4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018
consid. 2.5.2 ).
3.2. Nell'ambito delle
loro competenze, Cantoni e Comuni possono pertanto emanare delle norme edilizie
e pianificatorie volte a influenzare le ubicazioni e la costruzione delle
antenne per la telefonia mobile nelle zone residenziali, al fine di
salvaguardarne il carattere, la qualità abitativa e l'attrattività (DTF 138
II 173 consid. 7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018 dell'8 gennaio
2019 consid. 2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2) . In tal senso, come visto, gli art. 30 cpv. 1 n. 8
e 117 cpv. 1 RLst domandano ai Comuni di integrare nelle norme di attuazione
del piano regolatore (regolamento edilizio), entro 10 anni, una disciplina
sulle condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia
mobile. Per giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque rispettare i
limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione ambientale e
dal diritto delle telecomunicazioni (DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 con rinvii ;
in proposito si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea guida
federale intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città",
edita nel 2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni
[UFCOM], dello sviluppo territoriale [ARE], consultabile sul sito internet
www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html) . In particolare, i Comuni
non possono adottare norme che mirano a proteggere la popolazione dalle
immissioni delle radiazioni non ionizzanti, tale ambito essendo regolato a
livello federale esaustivamente dall' ordinanza
sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS
814.710), emanata in base alla legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),
che dunque non lascia spazio per
normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3; RtiD I-2006 n.
26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la telefonia mobile"
del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure dotarsi di disposizioni
che ostacolano gli interessi pubblici
perseguiti dalla LTC, legge questa che tende a garantire a tutte le cerchie
della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di
telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile
una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr.
art. 1 LTC). I Comuni possono pertanto adottare, per esempio, norme che
escludono esplicitamente le antenne di telefonia mobile da determinate aree
soggette a particolare protezione (pianificazione negativa, Negativplanung )
o le assegnano a determinati comparti (pianificazione positiva, Positivplanung , cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid. 6.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; linea guida federale
citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg. ) . Di regola, queste regolamentazioni non devono
comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma
devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una
visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321 consid. 4.3.4., 133 II
64 consid. 6.4; Heinz Aemisegger ,
Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung
von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap.
3.1.2.; Benjamin Wittwer ,
Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107 segg.; per
tutto quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182 del 9
marzo 2010 consid. 3). Ammissibili sono inoltre modelli a cascata ( Kaskadenmodelle ),
elaborati in considerazione della situazione concreta del singolo Comune (cfr.
DTF 142 I 26 consid. 4.2, 4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II
173 consid. 6.4-6.6; STA 52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il
Comune è libero di adottare la soluzione pianificatoria che ritiene più
adeguata, purché essa sia conforme al diritto federale, ossia consenta uno
sviluppo della rete di telefonia mobile che sia compatibile con le disposizioni
in materia ambientale e con le esigenze degli operatori e dei clienti finali,
oltre che con la sensibilità della popolazione. Il disciplinamento comunale non
deve dunque in nessun caso condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea
guida cantonale citata, p.to. 6, pag. 5).
3.3. Come detto, il modello a cascata costituisce
uno dei possibili sistemi di pianificazione a disposizione dei Comuni per
disciplinare l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile sul proprio
territorio. Questo modello, che il Tribunale federale ha giudicato lecito (cfr.
DTF 138 II 173 consid. 6; STF 1C_51/2012 / 1C_71/2012 del
21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile unicamente agli impianti di
telefonia mobile percepibili visivamente, ossia riconoscibili nella loro forma
e fattezza e quindi atti a generare secondo la giurisprudenza federale le
immissioni immateriali di cui si è detto al considerando 3.1. Esso introduce un
ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione, classificandole a
seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite dalla popolazione come
"meno sensibili" (zone lavorative, produttive, industriali) sono
poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate esclusivamente alla residenza
hanno una priorità più bassa. In base a tale sistema, un'antenna in una zona di
priorità inferiore è ammessa unicamente nella misura in cui gli operatori di
telefonia mobile dimostrano che per motivi di ordine tecnico o inerenti alla
disponibilità del sito non è possibile realizzarla in una zona di priorità
superiore (cfr. linea guida federale citata, cap. 4.2.3., pag. 33 seg.). In
questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea guida cantonale nella versione
aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma tipo" basata su un
modello a cascata caratterizzato da nove livelli (gradi) di priorità:
1.    Le antenne per la telefonia mobile percepibili
visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti
priorità:
I.         priorità:             zone per il lavoro;
II.        priorità:             zone per scopi
pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a
quelle delle zone per il lavoro;
III.       priorità:             zone per l'abitazione
nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e servizi;
IV.       priorità:             zone per il tempo
libero;
V.       priorità:             zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);
VI.       priorità:             nuclei;
VII.      priorità:             zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);
VIII.     priorità:             zone per scopi
pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili
a quelle delle zone per il lavoro;
IX.       priorità:             aree delimitate dal
raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente
sensibili (bambini, anziani, ammalati).
2.    I gestori delle antenne per la telefonia mobile
percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono
disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
3.    Le domande di costruzione per antenne per la
telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali,
culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un
esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
4.    Sono percepibili visivamente e sottostanno alle
precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili
come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
5.    Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle
antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente
necessario per la loro funzione.
4.   Le
restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante
e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.;
RS 101; DTF 132 I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la
proporzionalità costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici
fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività
(art. 5 Cost.).
4.1. Il principio della legalità prevede che la limitazione di un
diritto fondamentale deve fondarsi su una norma generale e astratta.
Essa deve essere sufficientemente precisa in modo da garantire la sicurezza del
diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo caso deve essere prevedibile
e rispettare il principio della parità di trattamento. La precisione che la
base legale deve avere dipende dalla gravità della limitazione del diritto
fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).
4.2. In linea generale,
è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere
pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco ( RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594 ). Se per restringere
la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi
ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su
motivi di polizia o di politica
sociale oppure su misure di pianificazione del territorio (DTF 132 I 282
consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano avere degli effetti secondari
anche sulla libera concorrenza non le rende di per sé contrarie a questo
principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio 2008 consid. 5.2; Jörg
Paul Müller/Markus Schefer , Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der
Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK,
IV ed., Berna 2008, pag. 1071).
4.3. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo
scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati ( regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
5.   5.1. A
proposito del modello a cascata già si è detto come in più di un'occasione il
Tribunale federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni
(cfr. supra , consid. 3.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione
nelle NAPR del nuovo art. 23bis, il Comune ha inteso disciplinare la
pianificazione degli impianti per la telefonia mobile sul suo territorio,
facendo in modo che la scelta della loro ubicazione rispettasse un chiaro
ordine di priorità. Secondo quanto indicato a pag. 7 del rapporto di
pianificazione del marzo 2017, il cpv. 1 della nuova norma riprende il sistema
a cascata suggerito dalla linea guida cantonale, adattandolo alla propria situazione
territoriale , che non presenta eccessive difformità e si presta ad una
razionalizzazione della classificazione delle zone suddividendole in tre
gradi di priorità. La tabella riassuntiva a pag. 7 del citato rapporto illustra
l'odine di priorità delle zone del piano regolatore di Bioggio nel sistema a
cascata, indicando per ogni zona quella di riferimento ai sensi dell'art. 27
RLst. Al grado di priorità I sono attribuite tutte le zone per il lavoro (zona
per industrie leggere e artigianali J1, zone artigianali-industriali IN1 e IN2;
art. 43-45 NAPR) e quelle per scopi pubblici in cui sono ammessi contenuti con
ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (zone AP2, AP12,
CP1, CP2, CP18, CP19; art. 57 e 60 NAPR). In priorità II sono inserite le zone
per l'abitazione in cui sono ammesse attività di produzione di beni e servizi
(zone miste), ossia tutte le zone residenziali presenti sul territorio comunale
di Bioggio (zone RE, RE+, RSI, RI, RS e altri comparti specifici; art. 36-40 e
allegato 1 NAPR), come pure i nuclei storici, sebbene le attività lavorative vi
siano ammesse solo a titolo eccezionale e in quanto compatibili con la
residenza (cfr. art. 35 cpv. 2 NAPR), e quelle per scopi pubblici in cui non
sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per
il lavoro (art. 57-60 NAPR). Infine, al grado di priorità III sono assegnate
quelle aree delimitate dal raggio di 50 m da ambienti dove soggiornano persone
particolarmente sensibili (scuola dell'infanzia, scuola elementare e palestra,
centro diurno terza età e scuola elementare e dell'infanzia; art. 58 NAPR). Con l'introduzione del cpv. 3 il Comune ha poi voluto tutelare il suo
patrimonio naturale, culturale e paesaggistico tramite speciali garanzie
(perizia esterna) in ordine all'inserimento delle antenne per la telefonia
mobile nel contesto protetto.
5.2. Le insorgenti
ritengono che non vi sia alcun interesse pubblico a prevedere una
classificazione delle zone del piano regolatore in tre livelli di priorità.
Secondo loro, un sistema strutturato su due soli livelli sarebbe più che
sufficiente per garantire un'adeguata tutela delle zone residenziali dalle
immissioni immateriali generate dagli impianti per la telefonia mobile.
Inoltre, per quanto attiene alle zone AP-CP, la loro classificazione non
sarebbe sorretta da motivazioni oggettive. Neppure si giustificherebbe
l'attribuzione di alcune di queste a un livello di priorità più basso rispetto
a quello assegnato alle zone residenziali. In proposito si osserva quanto
segue.
5.2.1. Il territorio del Comune di
Bioggio è molto esteso: a seguito del processo aggregativo conclusosi nel 2008,
esso racchiude le sezioni di Bioggio, Bosco Luganese, Cimo e Iseo (cfr. supra ,
consid. A). La sua superficie complessiva è di 6,49 km 2 e raggruppa
comparti territoriali molto diversi tra loro: nell'area della piana del fiume
Vedeggio si concentrano le zone lavorative e produttive, mentre le aree
residenziali e i nuclei storici si collocano ai margini della pianura e in
collina, ad un'altitudine che varia dai 685 m s.l.m. di Iseo - villaggio che,
tra l'altro, è inserito nella lista degli insediamenti svizzeri da proteggere
di importanza nazionale (Allegato 1 dell'ordinanza riguardante l'inventario
federale degli insediamenti svizzeri da proteggere del 13 novembre 2019; OISOS;
RS 451.12; RU 2019, 3707) - ai 280 m s.l.m. della zona dei Mulini di Bioggio
(cfr. i dati generali del Comune di Bioggio reperibili all'indirizzo internet:
www.bioggio.ch/Dati-generali?vis=2). Il Comune si contraddistingue inoltre per
le sue qualità paesaggistiche: il piano delle zone mostra infatti la presenza
di diverse zone di protezione del paesaggio situate non soltanto fuori
dell'area edificabile, bensì anche al suo interno (cfr. art. 27 cpv. 2 lett. b
NAPR). Il comprensorio comunale racchiude poi numerosi beni culturali tutelati
a livello cantonale e locale ed alcuni perimetri di rispetto, entro i quali non
sono ammissibili interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la
conservazione e la valorizzazione delle opere protette (cfr. art. 27 cpv. 5
NAPR).
5.2.2. Dal profilo
prettamente teorico, la scelta del Comune di adottare al cpv. 1 il modello a
cascata per disciplinare la posa degli impianti per la telefonia mobile sul
proprio territorio e quella di attribuire al grado di priorità I le zone
produttive del piano appaiono comprensibili, da un lato per il fatto che l'area
edificabile comunale presenta destinazioni molto diversificate (zone per il
lavoro, zone miste, zone residenziali e per attrezzature e costruzioni
d'interesse pubblico, ) - ciò che permette una loro classificazione in diversi
gradi di priorità a seconda dei contenuti ivi ammessi - dall'altro perché le
aree lavorative assegnate al livello I corrispondono alla superficie situata
nella piana del Vedeggio (sezione di Bioggio) che, come rettamente rilevato dal
Governo nella decisione impugnata, è molto estesa ed è peraltro già fortemente
influenzata dalle immissioni generate dalle attività e dalle costruzioni che la
occupano (industrie, pista dello scalo aeroportuale di Lugano, linea
ferroviaria FLP, autostrada A2). Tuttavia, nel caso in disamina l'approccio
prescelto non risulta verificabile, e quindi motivato in modo sufficiente, in
quanto non sorretto da un'analisi territoriale che dimostri concretamente da un
lato che le zone attribuite alla priorità I si prestino particolarmente bene,
per la loro collocazione e estensione, a garantire un'adeguata copertura del
territorio comunale (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6.6 e 7) e, dall'altro, che le
zone attribuite alla priorità II non necessitino di ulteriore dettagliamento
(cfr. anche infra , consid. 5.2.4). La necessità di un esame più
approfondito è peraltro indicata nella linea guida cantonale che a pag. 7
rileva che la norma tipo va adattata da ogni singolo Comune alla propria
realtà, tenendo conto della pianificazione esistente, della sua situazione e
delle concrete caratteristiche territoriali e paesaggistiche . In quest'ottica,
la motivazione espressa dall'ente pianificante a pag. 7 del rapporto di
pianificazione del marzo 2017, secondo cui il territorio di Bioggio non
presenterebbe eccessive difformità , risulta manifestamente insufficiente
e, in ogni caso, visto quanto riportato al considerando che precede, appare
il frutto di un'analisi superficiale. Dagli atti della variante non sono quindi
desumibili i motivi che giustificano le scelte operate dal Comune, che non si
fondano su una ponderazione degli interessi verificabile sulla base di
accertamenti riferiti al suo comprensorio.
5.2.3. Per quanto
attiene poi specificamente alle zone AP-CP, attribuite ai vari
livelli di priorità, si rileva anzitutto che, sebbene il modello a cascata sia
applicabile unicamente alle zone edificabili ai sensi dell'art. 15 LPT, il cpv.
1 dell'art. 23bis NAPR include anche zone per attrezzature e costruzioni di
interesse pubblico ubicate fuori zona (il serbatoio in località Selva AP12,
attribuito al grado I e, ad esempio, i vincoli AP7, AP10, AP11, che rientrano
nel grado II) e quindi sottratte a questo tipo di regolamentazione. A
prescindere da ciò, a ragione le ricorrenti sostengono che non sia dato
di capire, e il Comune non lo spiega nemmeno con la risposta, secondo quali
criteri e motivazioni esso abbia fissato l'attribuzione delle varie zone AP-CP
del piano ai differenti livelli di priorità. Ad esempio, non si comprende
perché il deposito comunale e i parcheggi CP20 non siano stati anch'essi
attribuiti al primo livello di priorità del modello a cascata. Inoltre,
a prescindere dall'evidente sensibilità delle aree inserite in priorità III,
che ospitano la scuola dell'infanzia, la scuola elementare e la palestra e il
centro diurno terza età, gli atti non spiegano perché le si sia volute
privilegiare rispetto ad altre zone parimenti frequentate da fasce sensibili
della popolazione o, in ogni caso, meritevoli di particolare riguardo,
attribuite invece alla categoria II (i parchi giochi [zone AP3 e AP6], l'area
pubblica ad uso ricreativo AP16, la zona AP17 "cimitero, parco giochi e
campetto", il giardino e i parchi giochi nella sezione d'Iseo [zone AP25 e
AP26] e il cimitero di Bioggio [zona AP4].
5.2.4.
Appare peraltro insufficiente la motivazione riportata a pag. 7 del
citato rapporto, secondo cui l'ente pianificante avrebbe semplificato il
sistema a cascata contenuto nelle linee guida cantonali con la scelta di tre
gradi di priorità, per raggruppare concettualmente zone con caratteristiche
simili e non appesantire la struttura . Ora, non si comprende cosa intende
il Comune con l'espressione, in seguito ribadita dal Consiglio di Stato nella
risoluzione avversata (cfr. supra , consid. D), "non appesantire la
struttura". Qualora sia da interpretare nel senso auspicato dalle
insorgenti, ossia di evitare la formulazione di un sistema a cascata costituito
di un numero eccessivo di livelli di priorità, tale criterio da solo non
potrebbe in ogni caso rappresentare un valido motivo atto a giustificare la
variante all'esame. Infatti, pur essendo di principio corretto l'approccio
volto a razionalizzare la classificazione delle zone del piano raggruppando
quelle che ammettono contenuti analoghi nello stesso grado di priorità, per
essere sorretta da un sufficiente interesse pubblico una simile soluzione deve
poggiare, come detto, su motivi pertinenti e basarsi su un'analisi territoriale
approfondita. L'impressione che si ricava leggendo il contenuto dell'art. 23bis
cpv. 1 NAPR e gli atti della variante è quella di una ripresa del
modello proposto dalla linea guida cantonale, senza una reale comprensione
delle sue implicazioni. Infatti, se da un lato la norma adottata dal Comune s'ispira
a tale modello, omettendo però di effettuare un'analisi concreta delle
caratteristiche e delle qualità del territorio di Bioggio e della sua
situazione, dall'altro essa non riprende le articolate differenziazioni in vari
livelli suggerite dalla linea guida, includendo ad esempio nello stesso grado
di priorità le zone miste e le zone dei nuclei, destinate principalmente alla
residenza (cfr. supra , consid. 5.1).
5.2.5. In definitiva il Comune non ha dimostrato l'interesse
pubblico alla base della sua scelta né ha compiuto la necessaria ponderazione
degli interessi. Ne discende che a torto il Governo ha approvato l'introduzione
di questo capoverso, che deve quindi essere annullato. Come sostengono le
ricorrenti, vista la loro stretta correlazione, l'annullamento del cpv. 1 dell'art.
23bis NAPR comporta l'annullamento del cpv. 2 della medesima norma, che si
fonda direttamente sul modello a cascata.
5.2.6. A
titolo abbondanziale si rileva che, contrariamente a quanto pretendono le
ricorrenti, la scelta di cui al cpv. 1 di delimitare un raggio da aree dove
soggiornano persone particolarmente sensibili risulta in linea di principio
sorretta da ragioni oggettive (cfr. anche "norma tipo" contenuta
nella linea guida cantonale che prevede l'attribuzione in ultima priorità delle
aree nel raggio di 100 m da locali dove soggiornano persone particolarmente
sensibili, supra , consid. 3.3). L'indicazione di un preciso raggio di
protezione (in concreto 50 m) garantisce infatti un approccio sistematico alla
questione della tutela dalle immissioni immateriali generate dalle antenne
telefoniche e consente, malgrado una certa standardizzazione, di tenere
adeguatamente conto delle caratteristiche del tessuto insediativo di ogni
singolo Comune, adattando le dimensioni del raggio di protezione. Esso risponde
all'interesse pubblico di tutelare le categorie più sensibili della popolazione
dalle immissioni immateriali provenienti dagli impianti telefonici ubicati
nelle vicinanze di determinate costruzioni pubbliche. Va da sé che,
analogamente a quanto avviene nelle zone residenziali, anche in quelle AP-CP
poste in ultima priorità possono risiedere anziani e/o bambini più o meno
inclini rispetto ad altri a subire il disagio psicologico provocato dalla
visione delle antenne telefoniche.
5.3.
5.3.1.
L'art. 23bis NAPR riprende testualmente nei successivi capoversi il tenore
della "norma tipo" elaborata dal Dipartimento del territorio nella
direttiva cantonale (cfr. supra , consid. 3.3). Il suo cpv. 3 dispone che le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili
visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono
essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro
inserimento . Nelle sue finalità tale disposizione sembrerebbe rispondere a
un interesse pubblico, nella misura in cui mira a proteggere oggetti e luoghi
particolarmente sensibili e tutelati dalle ripercussioni estetiche negative
derivanti dalla posa di impianti per la telefonia mobile. Sennonché, nella
misura in cui impone agli operatori telefonici di far allestire
sistematicamente una perizia, essa risulta lesiva del principio della
proporzionalità in senso stretto (cfr. supra , consid. 4.3).
5.3.2. La
LST prevede all'art. 104 cpv. 2 (= art. 94 cpv. 2, fino al 9 febbraio 2015; BU
2015, 40) una clausola estetica positiva ( principio operativo )
applicabile a tutto il territorio cantonale. Tale norma esige che gli
interventi si inseriscano nel paesaggio in maniera ordinata e armoniosa. L'art.
100 RLst precisa che ciò si verifica quando un progetto si integra nello
spazio circostante, ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e
le caratteristiche dei luoghi . Il principio d'inserimento ordinato e
armonioso è applicato dall'Ufficio della natura e del paesaggio (art. 109 cpv.
1 LST, art. 109 cpv. 1 lett. b RLst), nell'esame delle domande di costruzione
che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone edificabili (art. 24 e 25
LPT), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza federale e
cantonale e le zone edificabili, in quest'ultimo caso se il progetto comporta
un impatto paesaggistico significativo. Per il resto, all'interno della zona
fabbricabile, esso è applicato dai Comuni, che possono richiedere il parere del
Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST). Tale principio trova dunque applicazione
anche nell'esame delle domande concernenti le antenne di telefonia mobile,
ancorché nel loro caso, di principio, non sia applicabile un metro di giudizio
troppo severo, posto che la loro ubicazione e il loro aspetto sono spesso
dettati da esigenze tecniche (cfr. STF 1C_98/2011 del 22 settembre 2011 consid. 6.1; Christoph
Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf , Zürcher Planungs- und Baurecht,
Zurigo 2011, pag. 674).
Per rapporto agli interventi che coinvolgono un bene culturale protetto
di interesse cantonale o che avvengono all'interno del suo perimetro di
rispetto , la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) impone
d'altronde che essi siano autorizzati dall'autorità cantonale, segnatamente
dall'Ufficio dei beni culturali (UBC; art. 24
cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC), sentito il parere della Commissione dei beni culturali
(CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione con l'art. 19 del regolamento sulla
protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 445.110). La
consultazione preliminare della CBC da parte del Municipio è invece
facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che coinvolgono beni
protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).
Per quanto attiene
invece agli oggetti protetti a livello federale, la legge federale sulla
protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451)
dispone all'art. 7 cpv. 2 che sia raccolta la perizia della Commissione
federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP) e della
Commissione federale dei monumenti storici (CFMS) se, nell'adempimento di un
compito delle Confederazione ai sensi dell'art. 2 LPN - quale è, secondo la
giurisprudenza federale, il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione
di un impianto di telefonia mobile (DTF 131 II 545 consid. 2.2;
cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und
Internationales Baurecht e al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle
Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto
iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (quale, ad
esempio, l'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza
nazionale [ISOS]) può subire un danno
rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale. Oltretutto, la
LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di allestire motu proprio una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art. 8 LPN).
Da quanto esposto emerge che sia il diritto
cantonale sia quello federale prevedono già l'intervento di autorità
specializzate al fine di valutare l'inserimento nel paesaggio degli impianti di
telefonia mobile e le ripercussioni di questi ultimi in contesti
particolarmente sensibili - dal profilo naturalistico, paesaggistico e
culturale - e protetti. Alla luce di ciò appare invero eccessivo
pretendere l'inoltro sistematico di una perizia di un esperto esterno nel caso
di impianti che interessano beni naturali, culturali e
paesaggi protetti. A maggior ragione che la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) e il
relativo regolamento di applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110)
consentono all'autorità, laddove necessario, di chiedere all'istante in licenza
ulteriori informazioni e completamenti e, in casi particolari, anche l'allestimento
di studi speciali o perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Ne consegue che il
cpv. 3 dell'art. 23bis NAPR dev'essere annullato.
5.3.3. A titolo
abbondanziale si rileva quanto segue: come esposto al consid. 5.2.1, sul territorio del Comune di Bioggio sono presenti diverse zone
di protezione del paesaggio poste all'interno delle zone edificabili, due beni culturali d'interesse cantonale (Chiesa di S. Maurizio [CP11],
Chiesa di S. Ilario [CP13]), numerosi beni culturali d'interesse locale (Torre
medievale di Cuccarello [AP7], Casa comunale [Bioggio; CP3], Oratorio della
Beata Vergine [CP14], Oratorio di Gaggio [CP15], Cappella San Rocco [CP16],
Cappella sotto Gaggio [CP17], Chiesa [Bosco Luganese; CP23], Oratorio di S. Giuseppe
[Cimo; CP26] e Oratorio di S. Rocco [Iseo; CP29]) e i relativi perimetri di
rispetto. Il nucleo di Iseo costituisce inoltre un villaggio inserito nell'ISOS.
Vista la ricchezza del patrimonio culturale e paesaggistico del Comune e la sua
volontà di garantire che gli impianti per la telefonia mobile non lo
compromettano, si segnala al Comune la possibilità di valutare, nell'ambito
dell'allestimento di una futura variante, se combinare il modello a cascata,
pensato prioritariamente per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività
delle zone destinate all'abitazione dalle immissioni immateriali, con una
pianificazione di tipo negativo (cfr. linea guida federale intitolata "Telefonia mobile: Guida per
Comuni e Città" , cap. 4.2.7, pag. 39, citata al consid.
3.2).
5.4. In
considerazione dell'annullamento dei primi tre capoversi dell'art. 23bis NAPR,
nella misura in cui il cpv. 4 rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. In
merito a tale disposto giova tuttavia rilevare come, contrariamente a quanto
asserito dalle insorgenti, esso appaia
sorretto da un sufficiente interesse pubblico ritenuto che s'innesta sul solco della giurisprudenza federale secondo
cui le ripercussioni immateriali generate dagli impianti di telefonia mobile derivano
unicamente da impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati)
o indirettamente riconoscibili
visivamente in quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid.
7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017
del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 3.1). La norma mira infatti a preservare la qualità di vita
nelle zone abitative del piano, conservandone intatta l'attrattività. Inoltre
non viola il principio della proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne
telefoniche opportunamente rese invisibili o indistinguibili per forma e
fattezza attraverso l'ausilio di efficaci metodi di mascheramento (come ad
esempio l'inserimento dell'impianto nella falda dei tetti, la sua accurata
integrazione nei comignoli ecc.), per le quali il Tribunale federale ha infatti
rilevato come l'interesse pubblico a prevenire le immissioni immateriali
generate delle stesse sia a tal punto contenuto da rendere sproporzionata
qualsiasi restrizione della libertà degli operatori di scegliere dove ubicarle
(cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 2.6). Esaminando un'analoga disposizione
introdotta dal Comune di Rothenburg nel Canton Lucerna, l'Alta Corte federale
ha inoltre considerato come la formulazione visuell als solche wahrnehmbare
Antenne ("antenna percepibile visivamente come tale") non violi
il diritto federale, sebbene sia indeterminata e conceda all'autorità comunale
ampio potere d'apprezzamento nello stabilire in quali casi un impianto di
telefonia mobile sia da considerarsi tale (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid.
4.8.1-4.8.4).
5.5. Può
invece essere mantenuto in vigore il cpv. 5 dell'art. 23bis NAPR, in quanto il
suo contenuto, che si limita a codificare la giurisprudenza in materia di
conformità di zona e di altezza delle antenne per la telefonia mobile (cfr. DTF
142 I 26 consid. 4.2, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II
321 consid. 4.3.1 e 4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2,
3.5 ), non viola il diritto. La risoluzione governativa impugnata
va dunque confermata limitatamente a tale punto.
6.   6.1. In esito a tutte le
considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la
risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui approva i
capoversi da 1 a 4 dell'art. 23bis NAPR.
6.2. La tassa di giustizia è posta in capo alle
ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo
(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili
alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente
accolto.
§  Di conseguenza
la risoluzione del 9 maggio 2018 (n. 2132) del Consiglio di Stato è annullata
nella misura in cui approva l'art. 23bis cpv. 1-4 NAPR.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 900.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo
di fr. 1'100.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà alle
insorgenti complessivamente fr. 2'000.- per ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.
della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera