Istituzione di un vincolo AP per la pianificazione di una centrale di teleriscaldamento - interesse pubblico non dimostrato, previsibilità vaga dell'opera
Decisione del 21.11.2019, TRAM
Incarto n. 90.2017.14
PARAMETRI EDIFICATORI
PREVISIBILITÀ VAGA DELL'OPERA
art. 26 COST
art. 29 cpv. 1 let. b LALPT
art. 2 LPT
art. 18 cpv. 1 LPT
art. 30 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 31 marzo 2017 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PR 1
contro
la
  risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728), con cui il Consiglio di Stato ha
  approvato la revisione del piano regolatore del Comune di Melano;
ritenuto, in
fatto
A.  RI 1 è proprietario dei mapp. 403
(1'038 m 2 ) e 727 (3'059 m 2 ) di Melano, tra loro
confinanti, che formano un'area non edificata di forma trapezoidale delimitata
a ovest dall'autostrada, a est dalla strada cantonale, a nord dal riale Chiesa
e a sud da Via __________. Il piano regolatore di Melano - approvato dal
Consiglio di Stato con risoluzione del 24 aprile 1980 (n. 2308) - attribuisce i
fondi alla zona residua.
B. Durante la seduta del
17 novembre 2014 il Consiglio comunale di Melano ha adottato la revisione del
piano regolatore, che, per quanto qui d'interesse, prevede l'attribuzione dei
mapp. 403 e 727 alla zona per attrezzature di interesse pubblico per la
realizzazione di una centrale termica di quartiere (zona AP 7), disciplinata al
cpv. 6 dell'art. 67 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), che
prevede:
1. Nella zona AP (zona per
attrezzature di interesse pubblico), è ammessa la sistemazione di impianti con
edifici di supporto, necessari ad assicurare le attività e i servizi degli enti
pubblici (Confederazione, Cantone, Comuni, Consorzi, Patriziato, Parrocchia,
aziende municipalizzate, aziende concessionarie); le particolari attività
ammesse sono quelle specificate per ogni singolo comparto.
2. Gli edifici di supporto, ammessi
in funzione della destinazione specifica di ogni comparto, devono essere
commisurati alle corrispondenti necessità funzionali.
Sono pure ammessi piccoli edifici atti a soddisfare le
esigenze di una normale attrezzatura, quali servizi igienici, cabine, tettoie,
strutture per la raccolta dei rifiuti domestici, cartelloni, sculture, ecc.
3. Se non diversamente stabilito, in
tutte le zone AP la distanza minima verso i confini privati è di m 5.00.
4. L'edificazione e la sistemazione
dei singoli comparti AP devono avvenire sulla base di un progetto
architettonico unitario, realizzabile anche a tappe, così da ottenere un
complesso urbanisticamente valido, armonizzato con il contesto circostante.
5. ()
6. Per i singoli comparti AP valgono
le seguenti prescrizioni di zona.
()
AP 7   Centrale termica di quartiere (fmn. 403, 727)
Area destinata ad accogliere gli impianti per la
produzione, l'accumulo e l'alimentazione della rete di teleriscaldamento.
Il grado di sensibilità al rumore (GS) è III.
7.   ()
C. Contro la menzionata
delibera si è aggravato dinanzi al Consiglio di Stato RI 1, che ha contestato
l'inclusione dei suoi fondi in zona AP 7, postulando l'annullamento del vincolo
e il loro inserimento in zona residenziale. Egli ha contestato la legalità della
misura, in quanto la creazione di una centrale termica di teleriscaldamento
sulle sue proprietà era fondata su semplici intenti e su meri studi teorici del
Comune, mancando dei riscontri oggettivi che attestassero la sussistenza di un
interesse pubblico preponderante alla sua realizzazione. Ha inoltre lamentato
una disparità di trattamento per rapporto ai fondi limitrofi, tutti inseriti in
zona edificabile.
D. Con risoluzione del 22
febbraio 2017 (n. 728) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano
regolatore di Melano, respingendo il gravame di RI 1. Esso ha condiviso
l'attribuzione dei mapp. 403 e 727 alla zona AP 7, ritenendo la scelta sorretta
da un sufficiente interesse pubblico. Inoltre, pur rilevando che i due fondi
appartengono al comprensorio largamente edificato ai sensi dell'art. 36 cpv. 3
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), dall'analisi del potenziale edificatorio e del prevedibile
fabbisogno di superfici abitative nel periodo di validità del piano regolatore,
il Governo ha escluso la necessità di ulteriori zone residenziali a cui
attribuire i fondi del ricorrente. Peraltro, secondo l'Esecutivo cantonale, gli
stessi sarebbero localizzati in un contesto che renderebbe inopportuna e probabilmente
inconciliabile una presa in considerazione dell'insediamento di contenuti
abitativi, ciò per la presenza di una linea elettrica ad alta tensione che li
sovrasta e per le immissioni foniche eccessive causate dagli assi viari che li
lambiscono.
E. Avverso la citata
risoluzione governativa RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo con le medesime domande di giudizio proposte davanti al
Consiglio di Stato. Sottolineando come anche il Governo nella sua decisione
abbia di principio riconosciuto il carattere edificabile dei suoi fondi, egli
sviluppa e approfondisce gli argomenti avanzati senza successo in prima sede,
chiedendo l'edizione da parte del Comune delle licenze edilizie rilasciate
negli ultimi dieci anni relative ai fondi toccati dalla linea elettrica ad alta
tensione. In aggiunta, lamenta una violazione del principio della
proporzionalità e di quello dell'affidamento con riferimento alle assicurazioni
fornitegli dal Municipio nel 2005.
F. Con la risposta
la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune di Melano
postulano la reiezione del ricorso con argomenti di cui si dirà, per quanto
necessario, nei considerandi di diritto. Il Comune in particolare chiede
l'esperimento di un sopralluogo.
G. Nei successivi allegati
scritti le parti si riconfermano nelle loro allegazioni e domande. In
particolare, il Comune precisa che il suo Municipio non ha mai fornito al
ricorrente alcuna assicurazione in merito all'inserimento dei suoi fondi in
zona edificabile.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza
discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21
giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente
(art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è
dunque ricevibile in ordine.
1.2. Poiché la
procedura relativa alla revisione del piano regolatore di Melano è stata
avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale
sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31
dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365), la contestata variante dovrà essere esaminata,
nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. L'impugnativa può
inoltre essere giudicata sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
Infatti, la situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con
sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Il sopralluogo richiesto dal
Comune, rispettivamente l'edizione, sollecitata dal ricorrente, delle licenze
edilizie rilasciate nel corso degli ultimi anni concernenti fondi toccati dalla
linea di alta tensione, non appaiono invero suscettibili di apportare al
Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però,
assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve
garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno
un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato
(art. 37 cpv. 1 prima frase LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 29 cpv. 1 LST), che
approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo
significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle
scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori
badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine
d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il
Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio
apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di
scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata,
ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli
casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia
manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di
quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali
del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente
che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in
modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3
dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS
700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con
rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv.
3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i
casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello
cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni ,
Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi
in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica
d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna , La protezione
giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg.,
214).
3. 3.1.
I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale,
piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg.
LST ) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1
LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e
protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione
all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e alle autorità
incaricate della pianificazione (cfr. Heinz
Aemisegger/Samuel Kissling in: Heinz Aemisegger e
al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/ Basilea/Ginevra
2016, n. 17 ad art. 15; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT), come peraltro ricorda
l'art. 18 LPT. Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto,
suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle
dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi,
dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero e così via (cfr. Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 18 ad art. 15). Questo conduce a delimitare delle zone
edificabili con funzioni differenti che, oltre a soddisfare i requisiti
dell'art. 15 LPT, devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge
federale (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 18 ad art.
15; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001 , n. 509). Oltre alla
definizione della funzione, le zone si distinguono anche per le regole di
costruzione (volumetrie, densità, distanze, altezze ecc.) che ne determinano le
caratteristiche (cfr. Aemisegger/Kissling , op. cit., n. 19 ad art. 15).
3.2. I piani
regolatori, come appena spiegato, devono delimitare, in primo luogo, le zone
edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può
inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Devono
difatti tener conto degli sviluppi prevedibili non solo per le zone edificabili
(art. 15 cpv. 4 lett. b LPT), ma anche per gli altri generi di utilizzazione
del territorio. Possono quindi, segnatamente, disporre delle zone per gli
edifici e le attrezzature di interesse pubblico che serviranno a soddisfare i
bisogni futuri della collettività, purché questi bisogni siano indicati con
precisione e l'aspettativa circa la loro realizzazione abbia una buona
verosimiglianza di concretizzarsi. Una volta soddisfatte queste premesse,
l'autorità pianificatoria può prendere in considerazione, ai fini della determinazione
di queste zone, anche delle necessità che eccedono il periodo di 15 anni,
determinante per il dimensionamento delle zone edificabili giusta l'art. 15
cpv. 1 LPT. Ciò che importa è che il bisogno sia provato in modo sufficiente e
che la realizzazione dell'opera pubblica sia prevista con una relativa certezza
(RDAT II-2003 n. 25 consid. 3.2 con rinvii, II-2000 n. 75 consid. 4 con rinvii; Eloi Jeannerat/Pierre Moor , in:
Heinz Aemisegger e al. [curatori], op. cit., n. 56 seg. ad art. 14; Waldmann/Hänni , op. cit., n. 20 ad art.
18). La creazione, da parte dell'ente pianificante, di zone per edifici e
impianti di interesse pubblico su importanti superfici di terreno, senza
precisarne la funzione, semplicemente per poter disporre della maggior libertà
di manovra possibile in vista della sistemazione territoriale, non adempie a
queste condizioni (cfr. Jeannerat/Moor ,
op. cit., n. 57 ad art. 14; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 20 ad art. 18; Adelio
Scolari , Commentario, Cadenazzo 1996, n. 174 ad art. 28 LALPT). In
quest'ordine di idee, l'art. 28 cpv. 2 lett. d LALPT stabilisce che le
rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare,
tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse
pubblico.
3.3. Coerentemente con
quanto prescritto a livello federale, l'art. 29 cpv. 1 LALPT, applicabile al
caso di specie, obbliga inoltre i Comuni a stabilire, attraverso apposite NAPR,
le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo (lett. a),
rispettivamente le regole particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi
per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature
pubbliche (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole
particolari sull'utilizzazione e i parametri edilizi vale anche per le zone per
attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP-EP), il Legislatore cantonale
aveva inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le
prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 dell'or
abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973, impedendo che norme vaghe e
indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze
pianificatorie al Municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile
rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio
del permesso di costruzione (STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 consid. 26.11,
non pubblicato in RtiD I-2014 n. 43; RDAT I-2002 n. 15 consid. 4.1 con rinvii).
Attraverso l'imposizione di quest'obbligo, riconfermato nel regime vigente
(cfr. art. 30 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre
2011; RLst; RL 701.110), il Legislatore ha inoltre scongiurato il pericolo che
licenze edilizie per opere di interesse pubblico dovessero essere rifiutate
semplicemente perché poggiavano su di una pianificazione carente della zona a loro
consacrata.
4. Una misura
pianificatoria può costituire una restrizione di diritto pubblico ed è
compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse
pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36
cpv. 1-3 Cost.).
4.1. In linea generale,
è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua
frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere
nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di
pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua
adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla
collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici
e privati in gioco (RtiD I-2018 n. 12 consid. 4.1; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert , op. cit., n. 98-102; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, Parte generale, II ed.,
Cadenazzo 2002, n. 558-594).
4.2. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),
che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga
scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola
della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo
d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della
proporzionalità in senso stretto; RtiD I-2018 n. 12 consid. 4.2; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n.
103-106; Scolari , op. cit., n.
595-610).
5. 5.1. Il
teleriscaldamento è una tipologia di riscaldamento che consiste essenzialmente
nella distribuzione a distanza di acqua calda, acqua surriscaldata o vapore
(detti fluidi termovettori) verso delle abitazioni/utenti. La produzione del
calore avviene tipicamente in una centrale di produzione, mentre la
distribuzione del calore passa attraverso una rete di tubazioni isolate e interrate.
In linea di massima qualsiasi combustibile è teoricamente adatto ad alimentare
una centrale di teleriscaldamento. Esso permette inoltre di utilizzare anche i
recuperi energetici provenienti da altri processi industriali. I vantaggi del
teleriscaldamento consistono in un uso più efficiente dell'energia, in maggiori
controlli sui gas di scarico di ununica centrale, nella possibilità di
sfruttare fonti energetiche rinnovabili (biomassa, geotermia, solare termico), nel
recuperare energia da incenerimento e nel produrre energia termica a costo zero
(calore di scarto da processi industriali, acqua di lago ecc.), evitando di far
capo a combustibili di origine fossile, inquinanti e costosi, e infine nella
possibilità di utilizzare combustibili con costi poco variabili nel tempo e
sicuri nell'approvvigionamento (cfr. per tutto quanto precede lo studio
effettuato nel 2014 dalla SUPSI, in collaborazione con il Dipartimento del
territorio, "Il teleriscaldamento in Ticino", consultabile sul sito
internet www.ti.ch/teleriscaldamento).
5.2. Visti i vantaggi
che presenta questa tipologia di riscaldamento, la scheda V3 del piano
direttore formula, fra i vari indirizzi, quello di "favorire la
distribuzione efficiente e razionale di calore promuovendo la realizzazione di
reti di teleriscaldamento, in particolare se abbinate a fonti di energia
rinnovabile, agli scarti di calore dei processi industriali e alle centrali di
cogenerazione, e definendo misure pianificatorie e normative per facilitare ed
incitare l'allacciamento dei potenziali utenti" (cfr. capitolo 2
"Indirizzi", p.to 2.6. "Reti di trasporto del calore
[teleriscaldamento]", pag. 13-14).
5.3. Negli ultimi anni
il Comune di Melano ha maturato una particolare sensibilità in merito alle
questioni di politica energetica, tanto da incaricare nel 2010 la Scuola
universitaria professionale della Svizzera italiana (SUPSI) di elaborare un
piano energetico comunale (in seguito: PECo) quale base integrativa agli
strumenti di pianificazione territoriale allo scopo di fissare degli obiettivi
e delle strategie chiare in ambito di approvvigionamento energetico comunale
(cfr. PECo di Melano, Rapporto tecnico del 31 ottobre 2011, pag. 5). In
sintonia con questo approccio il rapporto di pianificazione del luglio 2014,
dopo aver descritto la situazione demografica, territoriale e socio-economica
del Comune di Melano (cap. 3) e presentato gli obiettivi della revisione del
piano regolatore (cap. 4) e i suoi contenuti con riferimento alle diverse zone
(cap. 6), al capitolo 6.7, pag. 57-59, tratta il tema dell'integrazione degli
aspetti energetici nella pianificazione territoriale, indicando che tra le
diverse misure delineate dal PECo per raggiungere gli obiettivi energetici
comunali vi è quella di compiere una valutazione della fattibilità tecnica,
economica e ambientale per una rete di teleriscaldamento per la copertura del
fabbisogno termico del nucleo tradizionale di Melano (cfr. anche PECo di
Melano, Rapporto tecnico citato, cap. 14, pag. 126 segg., 144-145). In
proposito, il rapporto di pianificazione, a pag. 59, si limita poi a rilevare
la necessità di "individuare una zona per servizi energetico-tecnologici
in cui localizzare una centrale termica di quartiere con cui alimentare la rete
()", nonché quella di introdurre un nuovo articolo nelle NAPR. Dalle
analisi eseguite dalla SUPSI nell'ambito dell'allestimento del PECo era infatti
emerso che, facendo riferimento ai criteri di valutazione riguardanti la
densità del fabbisogno termico e la densificazione edilizia, la zona del nucleo
tradizionale di Melano è quella più estesa e caratterizzata da un'elevata
densità di fabbisogno termico annuo (cfr. PECo di Melano, Rapporto tecnico
citato, cap. 9, pag. 89 segg.; PECo di Melano, Sintesi non tecnica del 14
ottobre 2011, cap. 7, pag. 31 segg.).
5.4. Ora, se è vero che
con i citati studi il Comune ha di fatto messo in atto dei lavori preparatori
volti a verificare la sua intenzione di realizzare un impianto di
teleriscaldamento al servizio del territorio comunale e, più in generale, di
perseguire gli obiettivi fissati nel PECo in materia di politica energetica
attraverso strategie e misure mirate, tali analisi non hanno poi trovato un
riscontro concreto a livello pianificatorio. Infatti il rapporto di
pianificazione non apporta particolari motivazioni a giustificazione del
vincolo AP 7 (cfr. citato rapporto di pianificazione, cap. 6.5.2, pag. 51), limitandosi
ad esprimere delle ipotesi ("dalle analisi effettuate risulta che tale
centrale potrà essere in buona parte interrata e dovrà essere collocata nei
pressi del nucleo storico (indicativamente, all'interno del perimetro in rosso
nella figura seguente)"; cfr. citato rapporto, cap. 6.7, pag. 59 e
relativa illustrazione), ciò che dimostra come al momento dell'istituzione del
vincolo AP 7 sui mapp. 403 e 727 la pianificazione dell'impianto di teleriscaldamento
(e della centrale) non fosse ancora giunta ad uno stadio di maturazione tale da
poterne dimostrare la fondatezza e quindi l'interesse pubblico alla sua base.
Tant'è che nella sua risposta nella procedura di ricorso davanti al Consiglio
di Stato lo stesso Comune ha ammesso che il vincolo AP 7 è stato istituito allo
scopo "di salvaguardare la disponibilità del terreno in vista di ulteriori
studi di verifica e di approfondimento e della susseguente progettazione e
realizzazione dell'impianto", e ciò in contrasto con i principi esposti sopra
al consid. 3.2. Poco importa che in seguito tali studi siano poi stati
effettivamente svolti: per dimostrare in maniera sufficiente e rispettosa delle
competenze il bisogno di dover vincolare i fondi del ricorrente per la
realizzazione della controversa centrale termica, il Comune avrebbe dovuto
produrre i dati riferiti a tali studi già nell'ambito della procedura di
adozione della revisione del piano regolatore e non a posteriori (cfr. STA
90.2011.61 del 29 aprile 2015 consid. 7.1). Alla luce di queste considerazioni,
le critiche sollevate dall'insorgente, secondo cui la creazione dell'opera
sulle sue proprietà non sarebbe basata su riscontri oggettivi e su studi
concreti atti a provare la sussistenza di un interesse pubblico alla
realizzazione dell'impianto, meritano di essere condivise. Infatti,
contrariamente a quanto sostenuto dal Governo nella risoluzione avversata, non
è possibile ritenere che l'interesse pubblico alla base della scelta
pianificatoria del Comune possa fondarsi unicamente sul PECo approvato dal
Consiglio comunale il 28 marzo 2012 (cfr. decisione impugnata, pag. 62).
5.5. Il vincolo in
parola risulta inoltre lacunoso anche dal profilo dei parametri edificatori
previsti nella misura in cui l'opera dovrebbe essere solo parzialmente
interrata, ciò che permette una volta di più di ritenere che la pianificazione
dell'area non ha ancora raggiunto il grado di maturazione necessario a
giustificarne l'istituzione. Infatti, contrariamente a quanto impone l'art. 29
cpv. 1 lett. b LALPT (dal 1°gennaio 2012 art. 30 RLst; cfr. supra ,
consid. 3.3), l'art. 67 NAPR - che disciplina le zone per attrezzature
pubbliche (AP) - si limita a prevedere una distanza minima verso i confini
privati di 5 metri (cpv. 3), indicando al cpv. 6 che l'area AP 7 è destinata ad
accogliere gli impianti per la produzione, l'accumulo e l'alimentazione della
rete di teleriscaldamento e che per la stessa il grado di sensibilità al rumore
è III (cfr. supra , consid. B). Rimanendo del tutto silente sugli altri
parametri edificatori necessari a definire la zona (cfr. art. 29 cpv. 1 lett. b
LALPT e, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 1 cifra II RLst, che fa riferimento
in particolare alle altezze, distanze, indici di occupazione, di sfruttamento e
di edificabilità), la norma viola l'obbligo di pianificare sancito dall'art. 2
LPT e ribadito all'art. 3 LALPT e di conseguenza non può trovare avallo.
Infatti, se è vero che la predeterminazione dei parametri edificatori per zone
a vocazione pubblica può risultare talora difficile, tale circostanza non può
tuttavia giustificare l'assenza di regole edilizie chiare che disciplinino la
pianificazione degli insediamenti in tali zone. Per tutti questi motivi il
vincolo AP 7 va annullato.
6. Non può invece trovare
accoglimento la domanda del ricorrente di assegnare le sue proprietà alla zona
residenziale. È infatti escluso che il Tribunale - che non è autorità di
pianificazione - possa porre mano alla revisione sostituendosi al Comune e prevedendo
un assetto pianificatorio differente dei mapp. 403 e 727. Fatta questa premessa, nemmeno l'invocata censura di disparità di trattamento
permette al ricorrente di spuntare in questa sede l'attribuzione dei suoi fondi
alla zona edificabile. Spetta ora al Comune di chinarsi sulla destinazione da
assegnare ai fondi in parola.
7. Non è invece
ravvisabile una violazione del principio dell'affidamento invocato dal
ricorrente per rapporto alle indicazioni fornite nel 2005 dal Municipio in
merito all'inserimento dei mapp. 403 e 727 in zona edificabile. Infatti,
per consolidata giurisprudenza, né il Dipartimento del territorio né tanto meno
l'Esecutivo comunale, sono in grado di offrire assicurazioni vincolanti
riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio nell'ambito di
una revisione del piano regolatore, che rimane soggetto all'approvazione del
Consiglio di Stato. Nello specifico risulta che il Municipio si sia limitato ad
informare il proprietario dei sedimi che "in occasione della revisione
generale del Piano regolatore si potrà [sarebbe potuta] valutare la possibilità
di inserire le particelle in territorio edificabile", ciò che in tutta
evidenza non assurge ad assicurazione vincolante. La critica va dunque
respinta.
8. 8.1. Per tutti
questi motivi il ricorso dev'essere parzialmente accolto e la decisione
impugnata annullata nella misura in cui approva la zona AP 7 e la relativa
normativa.
8.2. La
tassa di giustizia è posta a carico dell'insorgente in proporzione al limitato
grado di soccombenza per rapporto alla sua richiesta di inserimento dei mapp.
403 e 727 in zona residenziale, mentre il Comune ne va esente (art. 47 cpv. 6
LPAmm). Le ripetibili assegnate al ricorrente per entrambe le sedi di ricorso
(fr. 1'800.-) e al Comune (fr. 200.-) sono invece poste in compensazione.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto .
§.  Di conseguenza, la risoluzione del 22 febbraio 2017 (n. 728) del
Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la zona AP 7 e
l'art. 67 cpv. 6 (zona AP 7) NAPR.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 200.- è posta a carico del ricorrente, al quale va restituito l'importo di
fr. 1'800.- versato in eccedenza. Per effetto della compensazione, il Comune rifonderà
all'insorgente fr. 1'600.- per ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera