Adozione di una zona di pianificazione a tutela dei beni culturali
Decisione del 10.12.2018, TRAM
Incarto n. 90.2016.19
LEGITTIMAZIONE
ZONA DI PIANIFICAZIONE COMUNALE O ZP COMUNALE
art. 26 COST
art. 2 LBC-TI
art. 3 LBC-TI
art. 20 LBC-TI
art. 22 LBC-TI
art. 27 LPT
art. 57 LSTERR

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura
  Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 23 febbraio 2016 di
RI 2 e RI 1
contro
la
  risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di
  Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
ritenuto, in
fatto
A. RI 2 è proprietario
di tutte le tre quote di PPP del fondo base __________ di Bellinzona, situato
in località al Dragonaa (via Z. Rusconi __________), mentre RI 1 ne è
stata comproprietaria fino al 15 dicembre 2016. Sul fondo, di complessivi 746 m 2 ,
insiste un edificio risalente al 1928.
B. a. Con risoluzione
del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato
una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione
della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo
del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente
interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e
quelli da conservare ai sensi del piano particolareggiato del centro storico
(PP-CS). Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la
pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione
degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti
e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori
storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela.
Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento,
riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori
storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi
edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli
oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati. b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del
Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la
pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016.
Questa interessa, tra gli altri, il mapp. _______.
C. Con ricorso del
23 febbraio 2016 RI 1 e RI 2 sono insorti davanti al Tribunale cantonale
amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio nella misura in
cui interessa il mapp. __________, domandando che esso venga espunto dalla lista
dei potenziali beni culturali e
postulando, in caso di rigetto della loro richiesta, il riconoscimento di un'indennità
espropriativa. Osservano anzitutto come l'aspetto originario dell'edificio al
mapp. __________ abbia subito di recente delle modifiche con il suo innalzamento
di un piano. Inoltre, in considerazione dell'obbligo imposto dalla legge di
conservare un bene culturale nella sua sostanza, la misura bloccherebbe
qualsiasi trasformazione dell'edificio, diminuendone il valore. La misura
impedirebbe infine di sfruttare in modo ottimale l'attuale potenziale
edificatorio di cui beneficia il fondo.
D. Il Comune di
Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame.
Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
I ricorrenti non hanno
replicato.
E.  Con risoluzione del 1° marzo 2017
(n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a
seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito
dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano
regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non
interessa il mapp. __________.
Considerato, in
diritto
1.  1.1. La competenza del Tribunale
cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione
attiva di RI 2, comproprietario fino al 15 dicembre 2016 e proprietario a
partire da quella data di tutte le quote di PPP del fondo toccato dal
provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Anche a RI 1, comproprietaria
delle quote di PPP al momento dell'inoltro del gravame, va riconosciuta tale
qualità. Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in
ordine, a eccezione
delle domande relative alle questioni espropriative ,
poiché esulano
dalla presente procedura.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore
istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2.  2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1
della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità
competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente
delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua
la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello
cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se
i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo
all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di
pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio,
rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre
stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo
territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57
cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti
del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno
della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la
pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di
costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise
negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore
con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano
sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di
Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo
(art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST). 2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di
essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da
un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto
consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo
svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander
Ruch , in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad
art. 27 ; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art.
27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento
allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare,
affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo
pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde
con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur
condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a
tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della
proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata
distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena
stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79
consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il
provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3.  Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art.
26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un
interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1-3 Cost.). 3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei
cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico
promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un
provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato
quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000
n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura
di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una
seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.
31 consid. 2b i.f. ; Ruch ,
op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un
interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano
regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento
della zona di pianificazione ( Ruch ,
op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni ,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione
non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il
provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo
comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione
che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch , op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert , op. cit., n. 457). 3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli
interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un
rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi
utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
4.  Ai fini del giudizio, occorre
rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla
protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100). 4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito
comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili
di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2
LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che
riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico
o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico,
archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di
protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i
manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone
archeologiche ecc. 4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano
di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge
distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi
sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito
locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi
sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei
beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La
ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato
che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20
e segg. LBC). 4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC
l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica
del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti
una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX
lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre
2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in
fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai
beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà
dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare,
quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv.
1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione
sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio
di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC). 4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un
bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e
strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle
adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il
quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione
o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5.  I ricorrenti negano che la loro
proprietà presenti, a seguito delle alterazioni subite, pregi tali da giustificarne
la tutela e lamentano la svalutazione che subisce tramite il vincolo. Inoltre,
in considerazione dell'obbligo imposto dalla legge di conservare un bene
culturale nella sua sostanza, la misura impedirebbe di sfruttare in modo
ottimale l'attuale potenziale edificatorio di cui beneficia il fondo.
5.1. Innanzitutto dev'essere
riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare
determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale
o ambientale per la collettività. Il provvedimento interessa quegli oggetti
contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 trasmessa al Comune dall'Ufficio dei
beni culturali (UBC), a seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente
avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un
pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il
lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione
per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC,
effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a
tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un
totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C).
Tale documento è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame
preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento
qui avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla
Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra , consid.
B.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi
alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir
irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come
la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
-  valore oggettivo dell'edificio dal profilo
storico-architettonico e affettivo;
-  presenza di elementi architettonici, tipologici e
decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
-  valutazione del degrado e delle alterazioni subite,
rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
-  aspetto contestuale: importanza dell'edificio da
tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
-  aspetto economico: eventuale riduzione delle
possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri
corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è
stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata
misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio
2016, pag. 361).
5.2. Sulla scorta di
queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla
pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che
basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del
provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse dai
ricorrenti sul fatto che l'edificio di loro proprietà non adempirebbe ai
requisiti appena descritti. Con questa argomentazione essi misconoscono lo
scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi
aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La
critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in
fieri . Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene
che l'autorità intenderebbe tutelare e sulle ripercussioni derivanti sullo
sfruttamento del fondo in caso di protezione, dal momento che scopo del
provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della
futura pianificazione (STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2.,
90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2.). Medesimo destino è riservato
alla censura relativa al fatto che, in considerazione dell'obbligo di
conservazione imposto dalla legge, il provvedimento impedirebbe di far uso in modo
ottimale dell'attuale potenziale edificatorio di cui beneficia la loro
proprietà. Poiché rivolta contro la pianificazione in via di formazione, anch'essa
si rivela prematura.
6.  In esito alle considerazioni che
precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la
soccombenza dei ricorrenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm) .
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.  Il ricorso è respinto .
2.  La tassa di giustizia di
complessivi fr. 1'000.- è posta a carico dei ricorrenti, ai quali va retrocesso
l'importo di fr. 500.- versato in eccesso quale anticipo spese.
3.  Contro la presente decisione è
dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna
entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.  Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                            La vicecancelliera