Dipendenti cantonali. Passaggio al nuovo modello retributivo. Attribuzione della funzione e inserimento nella scala salariale. Parità di trattamento. Confermata con STF 8C_106/2019 del 29 agosto 2019
Decisione del 14.12.2018, TRAM
Incarto n. 52.2018.32
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
  Ponti
statuendo
sul ricorso del 15 gennaio 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la
  risoluzione del 22 novembre 2017 (n. 5175) con cui il Consiglio di Stato gli
  ha attribuito la funzione di Assistente di polizia I e l'ha iscritto nella classe
  4 con 18 aumenti a partire dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in
fatto
A.   a. Con risoluzione del 10
settembre 2013 il Consiglio di Stato ha nominato RI 1 quale Operatore di
centrale presso la Polizia cantonale, per la quale era prevista la classificazione
26-29 secondo il sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017 (legge
sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954;
vLStip; BU 1954, 255). Egli ha iniziato la sua attività il 1° ottobre 2013 ed è stato iscritto nella classe 22 con il numero
massimo di aumenti (10).
b. Secondo le norme di
promozione e avanzamento in classi alternative e tra parentesi, in vigore fino
al 31 dicembre 2017, la carriera salariale dell' Operatore di centrale prevedeva
il seguente percorso: 1 anno di permanenza nelle classi da 19 a 22, 2 anni
nella classe 23 e successivamente la promozione nella classe 24, la più alta
per questa funzione (cfr. risoluzione governativa n. 1153 del 27 marzo 2013, n.
2299 del 13 maggio 2014, n. 2585 del 23 giugno 2015 e n. 811 del 24 febbraio
2016).
B.   Nel 2014 RI 1 avrebbe dovuto
beneficiare di un avanzamento nella classe 23 secondo quanto previsto dalle
norme appena citate. Ciò non è tuttavia avvenuto, dato che Parlamento e Governo
hanno deciso per il 2014 svariate misure di risparmio tra cui, per quanto qui interessa, il blocco temporaneo degli avanzamenti
in classe alternativa e tra parentesi (cfr. messaggio del Consiglio di
Stato n. 6869 del 15 ottobre 2013, pag. 31 e segg.; nota a protocollo [NAP]
114/2013 della seduta del Consiglio di Stato del 22 ottobre 2013). Pertanto,
l'avanzamento dell'interessato è stato attuato solo a far tempo dal 1° ottobre
2015, con l'attribuzione della classe 23 con 10 aumenti.
C.   a. Il 15 dicembre 2015 il
Gran Consiglio ha approvato il preventivo per l'anno 2016. Anticipando
parzialmente quanto previsto nella nuova normativa salariale che sarebbe
entrata in vigore da lì a breve e nella necessità di - nuovamente - contenere
il disavanzo statale, anche la spesa riguardante il personale è stata rivista
verso il basso con l'introduzione di misure puntuali e di misure strutturali
segnatamente l'allineamento delle date degli scatti automatici al 1° gennaio e
la sospensione degli avanzamenti, delle promozioni in classi tra parentesi,
delle promozioni a funzioni superiori disciplinate da regolamenti specifici e
quella della carriera dei docenti per l'anno scolastico 2016/2017 (cfr. messaggio
n. 7121 del 29 settembre 2015 del Consiglio di Stato relativo al preventivo
2016, punto n. 2.4. pag. 33 e seg.; cfr. per la modifica della legislazione sugli stipendi BU 7/2016 del 9 febbraio 2016 pag. 63 e seg. e la NAP 103/2015 della seduta del Consiglio di Stato del 9
settembre 2015). b. L'11 aprile 2016 il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente
la revisione totale della vLStip, con il quale si proponeva di attuare
importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione
di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio
di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già
applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel
contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica
cantonale. Per quanto qui di interesse, a fronte di aumenti annuali automatici
e una carriera salariale assai breve (10 - 15 anni), l'Esecutivo cantonale
prospettava un numero di aumenti maggiore rispetto al sistema a quel momento in
vigore (24 aumenti per tutte le 20 classi), così come aumenti più marcati ad
inizio carriera e una progressione più lenta in seguito.
c. La nuova legge stipendi
è stata approvata dal Gran Consiglio il 23
gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL
173.300), con abrogazione della precedente.
D.   a. Il 12 ottobre 2017 la
Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia
(SRU) e il suo diretto superiore hanno informato RI 1 sui previsti cambiamenti
del modello retributivo e sulle implicazioni che questi avrebbero avuto per la
sua funzione e classificazione salariale. Della facoltà concessa di formulare
osservazioni, l'interessato non ha fatto uso. b. Con risoluzione del 22 novembre 2017 il Consiglio di Stato ha convertito la
precedente funzione di Operatore di centrale in Assistente di polizia
I e ha iscritto RI 1 nella nuova classe 4 con 18 aumenti corrispondente ad
un salario annuo lordo di fr. 82'393.-.
E.   a. RI 1 ha adito il
Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione governativa,
della quale ha chiesto l'annullamento. Ha postulato il suo inserimento nella
classe 24 con 10 aumenti a partire dal 1° gennaio 2017 e nella classe 4 con 24
aumenti a partire dal 1° gennaio 2018. Ricordate le decisioni delle autorità
cantonali intervenute nel 2014 e 2016 in merito alle misure di risparmio e
all'allineamento degli aumenti e degli avanzamenti di carriera e dato atto
della correttezza del passaggio dalla classe
23 con 10 aumenti dal mese di ottobre 2015, egli ritiene che avrebbe dovuto essere
posto in classe 24 con 10 aumenti, a cui corrispondeva un salario annuo
di fr. 86'878.-, già a partire dal 1°
gennaio 2017. Da ciò sarebbe dovuto derivare l'aggancio al nuovo sistema
salariale nella classe (immediatamente superiore) 4 con 24 aumenti. Tale
stipendio, di fr. 87'598 .- annui, corrisponde tra l'altro a quello
versato al suo collega __________, assunto nella stessa funzione e con lo
stesso trattamento iniziale, tre mesi dopo di lui. La decisione impugnata violerebbe
quindi il principio della legalità e configurerebbe pure una disparità di
trattamento inammissibile a fronte di due situazioni perfettamente paragonabili
(stessa autorità di nomina, stesso ufficio, stessi compiti, stessa esperienza,
stesso stipendio iniziale) che avrebbero meritato la medesima evoluzione salariale. b. Al ricorso si è opposto il Consiglio di Stato. In sostanza, ricordato che
l'ultimo avanzamento del ricorrente (in classe 23) è avvenuto il 1° ottobre
2015, secondo le norme di promozione e avanzamento in classi alternative e tra
parentesi a quel momento applicabili egli doveva rimanere fermo due anni in
quella classe. Il diritto alla classe
superiore nell'anno 2016 non era ancora stato maturato, ma lo sarebbe stato
solo dal mese di ottobre 2017. Per effetto della decisione di
allineamento degli aumenti e degli avanzamenti, tuttavia, l'avanzamento poteva
attuarsi teoricamente solo dal 1° gennaio 2018. L'entrata in vigore della LStip
e la contestuale abrogazione della vecchia normativa hanno tuttavia comportato
per il ricorrente una nuova classificazione, con la quale gli ipotetici
avanzamenti non hanno potuto essere considerati.
La classificazione del ricorrente, agganciato al nuovo modello salariale sulla
base dello stipendio percepito il 31 dicembre 2017, è pertanto corretta. c. In replica il ricorrente ha affinato le proprie allegazioni e ribadito le
sue domande. Lo stesso ha fatto il Consiglio di Stato in duplica. Ha inoltre
precisato i motivi per i quali a suo avviso non vi sarebbe violazione del
principio della parità di trattamento tra la situazione del ricorrente (e di
due altri colleghi) e quella di __________, assunto sì nello stesso ufficio tre
mesi dopo il primo, ma non toccato da alcuna misura di risparmio, né nel 2014
né nel 2016. La diversa evoluzione dei percorsi salariali impedisce quindi di
paragonare le due situazioni.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in
combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati
dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La
legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge
sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il
ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. La decisione impugnata ha per oggetto il trattamento salariale del
ricorrente a partire dal 1° gennaio 2018. In questa sede l'insorgente avanza
per la prima volta delle pretese pecuniarie nei confronti dello Stato anche per
l'anno 2017. La domanda non è proponibile già solo perché esula dall'oggetto
della decisione impugnata. Inoltre, la norma generale sulla parità di
trattamento qui invocata a
sostegno delle censure ricorsuali (art. 8 cpv. 1 Cost.) non assicura al dipendente vittima di una
discriminazione salariale il diritto a recuperare retroattivamente, nei limiti
della prescrizione quinquennale, la parte di stipendio che non gli è stata
versata ma solo quello di ottenere la soppressione della discriminazione dal momento in cui è stata fatta valere ossia, in concreto, al più
presto dal momento del deposito del presente gravame (DTF 131 I 105 consid. 3.6 e 3.7 pag. 109; STF 8C_104/2010 del 20
settembre 2010 consid. 5 in JAR 2011, 305 seg.; STA 52.2016.541/543.545 del 18
settembre 2017 consid. 8.2). Nemmeno da questo profilo sarebbe pertanto
possibile considerare la domanda relativa alle pretese anteriori al
2018.
1.3. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie emerge con sufficiente chiarezza dalla
documentazione prodotta dalle parti. In particolare, non è necessario
richiamare agli atti la decisione di aggancio del collega __________, la cui
situazione salariale ha trovato conferma nelle allegazioni della Sezione delle
risorse umane.
2.   Il 1° gennaio 2018 nel
Cantone Ticino è entrata in vigore la nuova normativa sugli stipendi dei
dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Nella nuova legge
hanno trovato attuazione anche quei
provvedimenti di risparmio nei confronti del personale statale, già
anticipati nell'ambito dell'approvazione del Preventivo 2016 e per i quali il
Consiglio di Stato nel messaggio 7121 del 29 settembre 2015 del Preventivo 2016
(pag. 33 e 34) così si era espresso:
" Un'altra misura strutturale riguarda l'allineamento
delle date per gli scatti automatici all'01.01. di ogni anno, che anticipa
ulteriori importanti modifiche della LStip, ed il relativo blocco per il 2016
degli scatti e degli avanzamenti. Questa si traduce in un generale allineamento
degli scatti e degli avanzamenti degli impiegati a partire dal 2017, distinguendo
tuttavia tra aumenti maturati entro la fine di giugno 2016, che verranno riconosciuti
a partire dal 1° gennaio 2017, e aumenti maturati nel secondo semestre 2016 che
verranno unicamente riconosciuti dal 1° gennaio 2018. Il relativo impatto finanziario
è stimato in 4.2 milioni di franchi per il 2016 e ulteriori 2.0 milioni di
franchi per il 2017.
Per il
2016 vengono inoltre bloccate le promozioni in classe tra parentesi nonché le
promozioni in funzione superiore disciplinate dai regolamenti specifici
concernenti la Divisione delle contribuzioni, la Polizia cantonale e l'Istituto
delle assicurazioni sociali; l'impatto della misura è stimato in 0.55 milioni
di franchi."
La vLStip (art. 8) è quindi stata modificata
di conseguenza e, a titolo transitorio, il Gran Consiglio ha stabilito
che gli aumenti annuali maturati tra il 1° gennaio 2016 e il 30 giugno 2016
sarebbero stati riconosciuti dal 1° gennaio 2017, mentre quelli maturati nella
seconda metà del 2016 sarebbero stati corrisposti solo al 1° gennaio 2018 (BU
7/2016 pag. 64). Dal canto suo, il Consiglio di Stato, nell'ambito delle sue
competenze circa i passaggi nelle classi superiori (art. 10 vLStip), ha
adottato un'analoga norma transitoria per regolamentare gli avanzamenti e le
promozioni maturati nel 2016 (NAP 103/2015).
Tali meccanismi di contenimento della spesa pubblica sono quindi
stati trasposti anche nell'art. 41 LStip, norma transitoria che regola
il passaggio dal vecchio sistema salariale a quello nuovo ora in vigore e che
dispone quanto segue:
Art.
41 (Norma transitoria  adeguamento dei salari alle nuove classi)
1 Ai dipendenti viene garantito lo
stipendio percepito al momento dell'entrata in vigore della presente legge.
2 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante inferiore a quello minimo della
classe previsto per la funzione, lo stipendio sarà adeguato fino al
raggiungimento di questo minimo.
3 Ai
dipendenti con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 prevedevano un aumento o un avanzamento all'1.1.2017 per gli impiegati e
all'1.9.2017 per i docenti, lo stesso sarà riconosciuto a tale data secondo il
modello precedente. All'1.1.2018 per gli impiegati e all'1.9.2018 per i docenti
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
4 Agli
impiegati con uno stipendio determinante compreso tra il minimo e il massimo
della classe prevista per la funzione e per i quali le disposizioni vigenti nel
2016 avrebbero consentito un aumento o un avanzamento dall'1.1.2018, lo stesso
sarà riconosciuto a tale data secondo il modello precedente. Per essi all'1.1.2019
lo stipendio sarà poi adeguato all'aumento immediatamente superiore della nuova
classe salariale ove questo sia previsto.
5 I
dipendenti al massimo della carriera, in classe speciale o con contratto speciale
nel 2016, mantengono il medesimo stipendio nel 2017. Per essi all'1.1.2018 lo
stipendio sarà adeguato all'aumento immediatamente superiore ove questo sia
previsto.
La transizione dalla
vecchia alla nuova scala, riprendendo anche i principi stabiliti nel Preventivo
2016, è stata così illustrata dal Governo nel citato messaggio della LStip
(punto n. 7 pag. 12 e seg.):
"La nuova scala degli stipendi e i nuovi criteri
remunerativi saranno applicati a tutti i dipendenti dello Stato a partire dall'entrata
in vigore delle modifiche di legge proposte con il presente messaggio, tenendo
comunque conto delle decisioni prese dal Parlamento per quanto attiene alle
misure di contenimento dei costi legate al Preventivo 2016. Ricordiamo che in
questo contesto il Parlamento ha deciso di allineare le date per gli scatti
annuali e gli avanzamenti all'1.1. di ogni anno, stabilendo come norma
transitoria una sospensione di questi aumenti nel 2016 e nel 2017. La norma
prevede in particolare che gli aumenti che sarebbero maturati nel primo
semestre 2016 saranno riconosciuti soltanto a partire dall'1.1.2017, mentre
quelli che sarebbero maturati nel secondo semestre 2017 lo saranno soltanto a
partire dall'1.1.2018. Per i docenti, la norma prevede la sospensione degli adeguamenti
per l'anno scolastico 2016-2017 e la loro ripresa a partire dall'1.9.2017."
I cpv. 3 e 4 dell'art. 41
LStip devono quindi essere interpretati e applicati in relazione alle
disposizioni scaturite dall'approvazione del preventivo 2016, e, più precisamente,
il cpv. 3 si applica ai dipendenti che avrebbero avuto diritto ad un aumento o
avanzamento nel primo semestre del 2016, il cpv. 4 a quelli che invece
l'avrebbero maturato nel secondo semestre di quell'anno, ai quali tuttavia è
stato negato per le misure di risparmio attuate, secondo quanto stabilito nelle
norme transitorie nel 2016 (BU 7/2016 e NAP 103/2015). Sempre nello stesso messaggio della LStip così l'Esecutivo cantonale si
esprimeva in merito al salario determinante per il passaggio dalla vecchia alla
nuova scala stipendi (commento ad art. 41, pag. 23):
"La norma transitoria si prefigge
di illustrare le modalità d'inserimento dei dipendenti dopo l'entrata in vigore
della presente legge. Il salario versato a dicembre costituirà lo stipendio
determinante per posizionare il dipendente nella nuova scala stipendi."
In sede di discussione,
alcuni parlamentari avevano proposto di emendare l'art. 41 cpv. 3 e 4 LStip nel
senso di riconoscere al momento dell'aggancio al nuovo sistema quell'aumento
del quale i dipendenti avrebbero potuto beneficiare al 1° gennaio 2018 secondo
il vecchio modello salariale e a partire da quell'importo calcolare lo stipendio sulla base della nuova
scala. La proposta è tuttavia stata respinta poiché è stata ritenuta
contraria alle decisioni del preventivo 2016 e avrebbe comportato un mancato risparmio
di circa 6.5 milioni di fr. La norma in questione è quindi stata approvata così
come da progetto di legge (cfr. verbali del Gran Consiglio, anno 2016/2017,
seduta XXVIII di giovedì 15 dicembre 2016, ad art. 41 cpv. 3 e 4).
3.   Il ricorrente ritiene anzitutto che avrebbe dovuto beneficiare dell'avanzamento nella classe 24 (con gli aumenti maturati, pari a fr. 86'878.-
annui) già a partire dal 1° gennaio 2017 in virtù delle disposizioni vigenti
nel 2016. Di conseguenza, egli avrebbe dovuto esser inserito nella classe 4 con
24 aumenti per un salario di fr. 87'598.- all'anno e non, come avvenuto, in
classe 4 con 18 aumenti (fr. 82'393.- annui). La decisione impugnata sarebbe
quindi contraria all'art. 41 cpv. 3 LStip. 3.1. Nel caso di specie, riprendendo cronologicamente le tappe della carriera
salariale del ricorrente, si annota che egli ha iniziato il 1° ottobre 2013 la
sua attività quale Operatore di centrale in classe 22 con il massimo
degli aumenti (10). L'avanzamento nella classe alternativa 23 avrebbe dovuto
aver luogo il 1° ottobre 2014, ma a seguito dell'adozione delle misure di
risparmio nel contesto del preventivo 2014, la cui legittimità non è messa in
dubbio dal ricorrente (cfr. ricorso pag. 4, 8), egli ne ha beneficiato solo il
1° ottobre dell'anno successivo. In quella classe egli sarebbe dovuto rimanere
2 anni, fino al 1° ottobre 2017, per poi passare all'ultima classe prevista per
la sua funzione, la 24 (RG n. 2585 del 23 giugno 2015 e n. 811 del 24 febbraio
2016). Sennonché, nel frattempo le competenti autorità cantonali hanno introdotto,
a partire dal 2016, il principio dell'allineamento delle date degli aumenti e
degli avanzamenti per tutti i dipendenti al 1° gennaio (1° settembre per i
docenti). Ai dipendenti che avrebbero beneficiato di un aumento o avanzamento
nel 2016 lo stesso è stato riconosciuto al 1° gennaio 2017 se maturato il primo
semestre 2016, rispettivamente il 1° gennaio 2018 se maturato nel secondo
semestre. Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, non si vedono i motivi
per i quali il ricorrente dovrebbe rientrare nella casistica di questi
dipendenti: nel 2016 egli era ancora in carriera poiché solo
nell'ottobre 2015 era scattato nella classe 23 e lì doveva rimanere per due
anni. Avrebbe potuto passare in classe superiore solo il 1° ottobre 2017.
Quindi nessuna disposizione vigente nel 2016 gli avrebbe consentito un
passaggio già al 1° gennaio 2017 nella
classe 24 per cui al suo caso non torna applicabile l'invocato cpv. 3 dell'art.
41 LStip (né tantomeno il cpv. 4 della norma, che riguarda i dipendenti
penalizzati dai provvedimenti di risparmio nella seconda metà del 2016). Se si
dovesse seguire la tesi ricorsuale, invece, egli avrebbe potuto godere in
anticipo di 9 mesi del passaggio nella classe 24, rimanendo nella classe 23
solo 1 anno e tre mesi (ottobre 2015  gennaio 2017) invece di due anni
(ottobre 2015  ottobre 2017). Corretta è quindi la decisione di non promuovere
il dipendente prima del gennaio 2018. 3.2. L'autorità cantonale ha espressamente rifiutato la possibilità di
considerare, nella transizione da un modello all'altro, gli aumenti (o
avanzamenti) che i dipendenti avrebbero maturato nel corso del 2017. La volontà
del legislatore su questo punto emerge in modo chiaro dai lavori parlamentari,
laddove, come sopra ricordato, in sede di discussione sono stati respinti gli
emendamenti ai cpv. 3 e 4 dell'art. 41 LStip con cui si voleva includere nello
stipendio determinante per l'aggancio anche l'aumento maturato nel 2017, che il
dipendente avrebbe percepito però solo a partire dal 2018. A questa data,
tuttavia, la vLStip non era più in vigore, per cui per i dipendenti "agganciati"
al 1° gennaio 2018 il reddito determinante per il passaggio al nuovo modello
salariale è dunque l'ultimo percepito (dicembre 2017), che non tiene conto
dell'aumento del quale avrebbero beneficiato solo se la vLStip fosse rimasta in
vigore. Trasposti tutti questi principi alla fattispecie
che qui ci occupa, si ha che la decisione di considerare lo stipendio percepito
dal ricorrente al 31 dicembre 2017 di fr. 82'213.- annui (corrispondente alla classe 23 con 10
aumenti) anziché quello che avrebbe ricevuto nella classe 24 con 10 aumenti nella
quale sarebbe stato inserito a partire dal 1° gennaio 2018 se la vLStip non
fosse cessata e di agganciare il medesimo giusta l'art. 41 cpv. 1 LStip alla
classe 4 con 18 aumenti (fr. 82'393.- annui) è esente da ogni critica e, sotto
questo profilo, non può che essere confermata.
4.   Il ricorrente lamenta una
disparità di trattamento con il collega d'ufficio __________ che, assunto tre
mesi dopo di lui (1° gennaio 2014) alle stesse condizioni salariali per
svolgere lo stesso lavoro, si ritrova ora avvantaggiato poiché inserito nella
classe 4 con 24 aumenti, per fr. 5'205.- annui in più rispetto a quanto da esso
percepito. 4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito
in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, delle
distinzioni che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime
identico situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di
natura tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni
paragonate non devono necessariamente essere
identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel che
riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa,
121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller , Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2.
ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler ,
Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag.
1 seg.). 4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.
Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve allora imporsi un certo riserbo quando
si tratta non soltanto di paragonare due categorie d'aventi diritto ma di
giudicare un intero sistema di rimunerazione per evitare il rischio di creare
nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid. 3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF
8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel rispetto del divieto d'arbitrio
e del principio di uguaglianza, fra i molti fattori che caratterizzano l'attività
del singolo funzionario gli enti pubblici possono scegliere gli aspetti che
ritengono maggiormente qualificanti per definirne la retribuzione (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 131 I 105 consid.
3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2, 125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545
del 18 settembre 2017 consid. 2 ). Censurabili
sono soltanto le distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e
pertinenti, non appaiono ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28
novembre 2013 consid. 4.1; Vincent Martenet, L'égalité de
rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag.
825 seg.). Per costante giurisprudenza,
l'art. 8 Cost. non risulta violato quando differenze di stipendio dipendono da
motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità di servizio, l'esperienza, gli oneri
familiari, le qualifiche, il tipo e la durata
della formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di mansioni
oppure il grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411 consid.
6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105, consid.
3.1, 123 I 1 consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona o
all'attività del dipendente, possono ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente,
delle differenze di salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende
più arduo il reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003, consid.
3.3.), oppure delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF
143 II 65 consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2,
2P.70/2004 del 17 aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet ,
op. cit., pag. 836 e segg.). 4.3. Cambiamenti nel sistema di classificazione delle funzioni possono avere
come effetto che impiegati che svolgono la stessa attività percepiscono una
retribuzione superiore a dipendenza della data di assunzione. Il fatto che il
dipendente assunto dopo possa beneficiare di un trattamento migliore rispetto a
quelli già in carica non permette d'acchito di concludere, in assenza di altri
elementi, per una disparità di trattamento contraria all'art. 8 cpv. 1 Cost.
Pur nel rispetto della libertà di organizzazione riservata dallo Stato in
quanto datore di lavoro di diritto pubblico, i divari salariali, giustificati
ad esempio da condizioni del mercato del lavoro o da motivi finanziari
dell'ente pubblico, possono essere ritenuti ammissibili se rimangono entro
limiti accettabili. Limiti che non è possibile stabilire in astratto ma devono
essere valutati caso per caso prendendo a paragone situazioni analoghe (STF
8C_732/2015 del 14 settembre 2016 consid. 4.3.1 con riferimento alla STF
8C_969/2012 del 2 aprile 2013; DTF 118 Ia 245 consid. 5d). Inoltre, il
carattere temporaneo di una disparità di trattamento in relazione al sistema retributivo
è una delle circostanze concrete da tenere in considerazione nell'esame della
legittimità della differenza di trattamento salariale (STF 2P.222/2003 del 6
febbraio 2004 consid. 4.7 e 4.8). In quest'ultimo caso il Tribunale federale ha
considerato ammissibile per la categoria dei pompieri di Basilea Città una
differenza di salario tra il 14.8% e il 17.1% intervenuta sull'arco di 5 anni a
seguito del blocco degli avanzamenti. Stessa conclusione è stata raggiunta
nell'ambito dell'applicazione di un regolamento dell'Università di Zurigo che
prevedeva un inquadramento più favorevole per i nuovi assunti nella misura in
cui ha comportato una differenza di retribuzione di circa 100.- fr. al mese (STF
2P.10/2003 del 7 luglio 2003). In un'altra vertenza, il Tribunale federale ha
tutelato la decisione delle autorità del Canton Vallese che avevano considerato
accettabile una differenza di salario tra l'1% e il 7.5% per diversi anni tra
docenti toccati da una misura di risparmio sotto forma di periodi di attesa
nell'evoluzione salariale e insegnanti assunti dopo che il provvedimento era
stato abolito, essendo la durata degli effetti di tali provvedimenti attenuata
dalla relativamente modesta entità della minor retribuzione (STF 2P.70/2004 del
17 gennaio 2005 e rinvii).
5.   5.1. Tornando alla
fattispecie, il ricorrente e __________ sono stati assunti rispettivamente il
1° ottobre 2013 e il 1° gennaio 2014, a soli tre mesi di distanza, nella stessa
funzione ( Operatore di centrale , dal 2018 Assistente di Polizia I ).
Hanno svolto e svolgono tuttora, secondo le asserzioni ricorsuali, non
contestate dallo Stato, i medesimi compiti. Inizialmente entrambi i dipendenti
sono stati messi sullo stesso percorso salariale (classe 22 e 10 aumenti). In
seguito, il ricorrente ha subito una prima interruzione
di carriera nel 2014, allorquando è stato deciso il blocco degli avanzamenti
nelle classi alternative nell'ambito delle misure di risparmio del preventivo
2014, ciò che non gli ha permesso di avanzare nella classe 23. Questo
provvedimento, dal quale __________ non è stato toccato, si è per finire
ripercosso su tutta la seguente carriera
salariale del ricorrente, che si è visto, già a partire dall'anno 2015, "scavalcato"
nella progressione delle classi e della retribuzione, seppur solo di qualche
mese, dal collega assunto dopo di lui. Anche la decisione di allineamento degli
aumenti e degli avanzamenti al 1° gennaio ha penalizzato il ricorrente,
che non ha beneficiato dell'avanzamento in classe 24 il 1° ottobre 2017, rispetto al collega __________, non
interessato da questo provvedimento poiché era già "allineato" a
questa data ed aveva ricevuto l'ultimo avanzamento in classe 24 già al 1°
gennaio 2017. La differenza di stipendio tra i due dipendenti agganciati
al nuovo sistema retributivo sulla base dello stipendio da essi percepito al 31
dicembre 2017 fa sì che la differenza di salario si attesti a fr. 5'205.-
annui, corrispondenti alla differenza tra la classe 4+24 aumenti per __________
e la classe 4+18 aumenti per il ricorrente. 5.2. Ora, anzitutto si annota che il ricorrente non mette in discussione la
legittimità per l'autorità cantonale di applicare, per ragioni di budget,
rallentamenti di carriera, facoltà di cui egli stesso dà atto esplicitamente
nel suo ricorso. L'iter salariale dei due dipendenti è evoluto in modo diverso,
determinato dalle rispettive date di entrata in servizio e dai provvedimenti
che hanno influito in modo diverso sulle loro situazioni. Da questo punto di
vista, dunque, ci si potrebbe invero chiedere se si è ancora di fronte a due
fattispecie identiche che impongono un trattamento identico. Il quesito non
merita tuttavia approfondimento, poiché sia come che sia è da respingere
qualsiasi critica di violazione della parità di trattamento contraria all'art.
8 cpv. 1 Cost. In effetti, l'autorità cantonale con l'adozione del blocco delle
carriere salariali non ha previsto, per gli anni seguenti, nessuna misura di
correzione di tale effetto al fine di piazzare i dipendenti "penalizzati"
nella posizione in cui si sarebbero trovati se non fosse stato applicato loro alcun provvedimento. Questo ha come
conseguenza che il mancato aumento di
stipendio che la misura di risparmio trae seco si ripercuote su più
anni, ossia finché non viene raggiunto il massimo della classe. Con il
passaggio al nuovo sistema questi divari non sono stati eliminati ma mantenuti,
dato che determinante era unicamente il salario percepito al 31 dicembre 2017.
Il metodo di transizione scelto dal Cantone, tra l'altro già applicato in
precedenza da diversi altri Cantoni, ha inevitabilmente portato ad una
situazione in cui il livello della nuova classe in cui il dipendente è inserito
può variare da un individuo all'altro a dipendenza del reddito precedente
determinato dalla carriera professionale del singolo impiegato (data di inizio,
durata del servizio, eventuali interruzioni di carriera a seguito di misure di
risparmio, ecc.). Evenienza che si realizza per l'appunto in concreto. Lo stipendio
del ricorrente per il 2018 ammonta a fr. 82'393.- ed è inferiore di circa il 6%
rispetto alla retribuzione concessa a __________ (fr. 87'598). Tale differenza, giustificata da motivi oggettivamente
sostenibili, rimane ancora entro i limiti concessi dalla giurisprudenza sopra
ricordata (cfr. in particolare la STF 2P.70/2004 citata). Essa verrà
gradualmente riassorbita fino a essere ridotta a zero nel 2024, in un lasso di
tempo quindi tutto sommato ancora accettabile, allorquando anche l'insorgente
avrà beneficiato di tutti gli aumenti automatici a cui ha diritto (salvo che
non ricorrano le condizioni per una loro mancata concessione per inadempienza
del dipendente; cfr. art. 13 LStip). Per quanto significativa e ingiusta possa
essere risentita dall'interessato, la differenza non è dunque particolarmente
drastica per rapporto alla retribuzione del collega, a tal punto da meritare
una correzione. In conclusione, dunque, ricordato pure il riserbo dell'autorità
ricorsuale nella valutazione dei sistemi salariali e nella correzione di possibili
anomalie, le censure di violazione del principio della parità di trattamento e
dell'arbitrio sono prive di fondamento.
6.   Visto quanto precede, il
ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del
ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera