Introduzione nelle NAPR di disposizioni relative alla posa di antenne per la telefonia mobile
Decisione del 10.03.2020, TRAM
Incarto n. 90.2018.14
ANTENNA / ANTENNE / RIEPTITORE / RIPETITORI
MODELLO A CASCATA
NORME DI ATTUAZIONE
PONDERAZIONE
STABILITÀ DEL PIANO E SICUREZZA GIURIDICA
art. 36 COST
art. 29 LALPT
art. 24 LBC
art. 25 cpv. 2 LBC
art. 2 LPN
art. 5 LPN
art. 7 cpv. 2 LPN
art. 8 LPN
art. 21 cpv. 2 LPT
art. 23 LSTERR
art. 109 LSTERR
art. 11 cpv. 3 RLE
art. 30 cpv. 1 cf. 8 RLSTERR
art. 107 cpv. 3 RLSTERR
art. 117 cpv. 1 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo
sul ricorso del 14 giugno 2018 di
RI 1
RI 2
RI 3
patrocinate da:   PR 1
contro
la risoluzione del 9 maggio 2018 (n. 2170) con cui
  il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del
  Comune di Astano concernente l'introduzione nelle norme di attuazione del
  piano regolatore (NAPR) di disposizioni relative alla posa di impianti per la
  telefonia mobile;
ritenuto, in
fatto
A.  Il piano
regolatore del Comune di Astano, approvato dal Consiglio di Stato con
risoluzione dell'11 gennaio 1984 (n. 200) e oggetto in seguito di alcune
varianti, tra le quali quella relativa all'aggiornamento generale delle NAPR
(cfr. ris. gov. n. 3007 del 25 maggio 2011), suddivide il territorio comunale
nelle seguenti zone d'utilizzazione: zona nucleo, zona d'espansione del nucleo,
zona residenziale, area con esclusione delle costruzioni, area soggetta a
permuta generale, zona per attrezzature ed edifici pubblici e zona agricola. La
restante superficie del territorio comunale è invece bosco.
B.  Il 23 gennaio
2015 sono entrati in vigore gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.110; BU 2015, 12 ), che attribuiscono ai Comuni il
compito di introdurre nel regolamento edilizio, entro dieci anni, disposizioni
che disciplinino le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne
per la telefonia mobile. Le nuove norme dispongono quanto segue:
art. 30 1 Riguardo al piano delle zone,
il regolamento edilizio stabilisce:
()
8.   Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne
di telefonia mobile:
a)    per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in
particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle
immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile;
b)    per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto
territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale
e del paesaggio.
art. 117 1 I Comuni provvedono ad adottare le
disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
C.  a. Alla luce della citata modifica normativa, il
Municipio di Astano ha elaborato una variante di piano regolatore, volta
a disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la posa di impianti per la
telefonia mobile visivamente percepibili sul territorio comunale, basata sul "modello
a cascata" proposto dalla linea guida cantonale intitolata "Antenne
per la telefonia mobile", redatta nel maggio 2015 e aggiornata nel
febbraio 2016 (cfr. infra , consid. 5.3).
Durante la seduta del
22 dicembre 2016 l'Assemblea comunale di Astano ha adottato la citata variante
e l'introduzione nelle NAPR del nuovo art. 18a, che dispone:
IMPIANTI PER LA TELEFONIA MOBILE
1. Le
antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente sono ammissibili solo
nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
Priorità Zona
I                       zona residenziale R
zona del
nucleo del villaggio NV
zona di
espansione del nucleo EN
___________________________________________________________________________
II                      tutti gli AP-CP
2. I
gestori delle antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente devono
di volta in volta dimostrare che non siano disponibili ubicazioni efficienti
nelle zone con priorità più alta.
3. Le
domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili
visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono
essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro
inserimento.
4. Sottostanno
alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile
riconoscibili visivamente come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante
eventuali mascheramenti.
5. Le
dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non
devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
(cfr. rapporto di pianificazione relativo alla
variante di PR concernente gli impianti per telefonia mobile del settembre
2016, pag. 8).
b. Contro la citata variante RI 1 (__________), RI
2 (__________) e RI 3 (__________) sono insorte davanti al Consiglio di
Stato, chiedendo di negarne l'approvazione e postulando lo stralcio dell'art.
18a NAPR. Esse hanno sostenuto che la nuova normativa fosse inutile e quindi
sprovvista di interesse pubblico, nella misura in cui pone in priorità I i
comparti comunali a destinazione residenziale che il modello a cascata
tenderebbe invece a tutelare. Inoltre la salvaguardia delle zone per
attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico (zone AP-CP) del piano
(priorità II) sarebbe già garantita dal fatto che la realizzazione di impianti
per la telefonia al loro interno è subordinata alla stipulazione di apposite
convenzioni con il Comune, proprietario dei fondi su cui sorgono gli impianti e
le attrezzature pubbliche. Hanno poi aggiunto che la nuova normativa non era
conforme al principio della proporzionalità e limitava eccessivamente la
libertà economica, di opinione e d'informazione degli operatori telefonici.
D.  Con giudizio
del 9 maggio 2018 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto,
respingendo il gravame interposto da RI 1, RI 2 e RI 3. Dopo aver delineato la
tematica e il quadro legale di riferimento, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come
l'art. 18a NAPR, la cui formulazione riprende il sistema a cascata proposto
dalle linee guida cantonali, adattandolo alle poche zone edificabili presenti sul territorio comunale, non ponesse problemi dal profilo della
legalità e dell'opportunità. Ha inoltre aggiunto che con l'introduzione della
nuova normativa il Comune si era conformato alla legislazione federale e
cantonale vigente in materia di pianificazione delle antenne per la telefonia
mobile.
E.  RI 1, RI 2 e RI
3 insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento
della citata risoluzione governativa, nonché lo stralcio dell'art. 18a NAPR.
Ribadita la violazione della loro libertà economica (art. 27 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999;
Cost.; RS 101) e d'informazione (art. 16 Cost.), nonché del divieto d'arbitrio
sancito dall'art. 9 Cost. esse sottolineano come la disciplina di cui al cpv. 1
non risponderebbe ad alcun interesse pubblico e sarebbe inutile, da un lato per
il fatto che applica il sistema a cascata a un Comune di modeste dimensioni, il
cui piano regolatore non prevede zone destinate alle attività lavorative e
produttive, ma unicamente zone abitative che il citato modello intende invece
tutelare, dall'altro perché conferisce alle zone AP-CP il grado di priorità II,
privilegiandole senza valide ragioni rispetto a quelle residenziali. Il citato
capoverso violerebbe inoltre il principio della preminenza del diritto federale
nella misura in cui sarebbe volto a perseguire scopi di carattere ambientale,
attribuendo al grado di priorità II le zone AP-CP al fine di tutelare dalla
presenza delle antenne per la telefonia mobile determinate categorie di
persone. Inoltre, in ogni caso, nella fattispecie il modello a cascata sarebbe
sproporzionato, poiché non idoneo a raggiungere lo scopo perseguito. Sostengono
poi che gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst violino la Costituzione,
segnatamente sotto il profilo del principio della separazione dei poteri, e l'autonomia
comunale in ambito pianificatorio. Non costituendo tali nuovi disposti una
valida base legale, il Comune avrebbe potuto prescindere dall'adattare le NAPR,
ritenuto tra l'altro che l'impianto normativo del piano regolatore di Astano
era stato oggetto di un aggiornamento generale soltanto sette anni prima (cfr.
ris. gov. n. 3007 del 25 maggio 2011). In questo senso, l'art. 18a NAPR sarebbe
dunque lesivo del principio della stabilità dei piani sancito dall'art. 21 cpv.
2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979
(LPT; RS 700) e di quello dell'affidamento. Per le medesime ragioni anche i
cpv. 2-5 dell'art. 18a NAPR andrebbero annullati, il cpv. 5 essendo persino
contrario alla legge sulle telecomunicazioni del 30 aprile 1997 (LTC; RS
784.10) nella misura in cui impone agli operatori telefonici di dimensionare
gli impianti tanto da pregiudicare i servizi erogati.
F.   In sede di
risposta il Comune si rimette al giudizio del Tribunale, riconfermando l'argomentazione
esposta in prima sede secondo cui avrebbe correttamente adempiuto all'obbligo
previsto dagli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst. Dal canto suo, la Sezione
dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame,
richiamando le motivazioni e le considerazioni esposte nella risoluzione
governativa impugnata. Le ricorrenti non hanno replicato.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1
della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa
è la legittimazione attiva delle ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il
ricorso, tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può
essere giudicato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. In campo
pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia.
Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il
riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso.
Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1
LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo:
questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità
delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti
pianificatori badano tuttavia di lasciare
alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per
adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può
dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune,
ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate
quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però
limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su
alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario
rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli
scopi pianificatori fondamentali del diritto
federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non
tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale,
segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT).
L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata
in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza
sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD
II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere
cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla
violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43
consid. 4.2 con rinvii ). Fanno eccezione - per poter
ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene
quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni , Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33),
segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione
rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal
Consiglio di Stato ( Raffaello Balerna ,
La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag.
203 segg., 214).
3.   Costituzionalità
degli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst
Preliminarmente
occorre chinarsi sulla censura secondo cui gli art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1
RLst violerebbero la Costituzione sotto il profilo del principio della
separazione dei poteri e dell'autonomia comunale. Infatti, secondo le
ricorrenti, oltre a non essere adempiute le condizioni di una delega
legislativa al Consiglio di Stato per disciplinare la posa di antenne per la
telefonia mobile sul territorio cantonale, giacché nessuna legge in senso
formale la prevedrebbe, tali disposti imporrebbero ai Comuni di disciplinare
dal profilo materiale l'insediamento delle antenne per la telefonia mobile,
sottraendo all'ente pianificante la facoltà di scegliere se regolamentare o
meno l'ubicazione di tali impianti sul proprio territorio. In proposito il
Tribunale federale ha già avuto modo di esprimersi con la DTF 142 I 26, con cui
ha annullato i cpv. 2-4 dell'art. 117 RLst (cfr. BU 2017, 157). Ai considerandi
3.3-3.5 della citata decisione l'Alta Corte federale ha statuito quanto segue.
3.1. Il principio della separazione dei
poteri è garantito, almeno implicitamente, da tutte le costituzioni cantonali e
costituisce un diritto costituzionale di cui può prevalersi il cittadino. Questo
principio assicura il rispetto delle competenze stabilite dalla Costituzione
cantonale. Spetta infatti in primo luogo al diritto pubblico cantonale
determinare le competenze delle autorità. Il principio della separazione dei
poteri vieta a un organo dello Stato di interferire nelle competenze di un
altro organo. In particolare, proibisce al potere esecutivo di emanare delle
regole di diritto, a meno che ciò non avvenga nell'ambito di una valida delega
conferita dal legislatore (DTF 136 I 241 consid. 2.5.1, 134 I 322 consid. 2.2).
Una delega adempie queste condizioni se il diritto cantonale non la vieta, se è
prevista da una legge formale, se è limitata a una materia determinata e se la
legge enuncia nelle grandi linee le regole fondamentali (DTF 134 I 322 consid.
2.4 e rinvii).
3.2. Nel
Cantone Ticino, la separazione dei poteri è garantita espressamente dall'art.
51 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997
(Cost./TI; RL 101.000). Giusta l'art. 70 lett. b Cost./TI, il Consiglio di
Stato cura l'esecuzione delle leggi federali e cantonali e delle decisioni del
Gran Consiglio; emana norme mediante decreti esecutivi, regolamenti,
risoluzioni o altre disposizioni. In virtù dell'art. 67 cpv. 2 della legge sul
Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 24 febbraio 2015
(LGC; RL 171.100), il regolamento disciplina l'applicazione di una legge; non
può tuttavia regolare questioni estranee alla stessa. La Costituzione cantonale
non esclude poi la delega legislativa (cfr. art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70
lett. b Cost./TI; art. 62 segg. LGC). In ogni caso, sia in presenza di un'ordinanza
di esecuzione sia di fronte a un'ordinanza
sostitutiva fondata su una delega, la regolamentazione dell'autorità esecutiva
deve di principio rimanere entro i limiti delle facoltà conferitele dal
legislatore, trattandosi in entrambi i casi di ordinanze dipendenti dalla legge
( Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix
Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., 2016, pag. 23 n. 96
segg.).
3.3. Come esposto
al considerando 2.1, il Comune ticinese beneficia nell'ambito della
pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di
apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile
(DTF 103 Ia 468 consid. 2). Tale autonomia sussiste di principio in rapporto
all'allestimento del piano regolatore e all'adozione delle relative norme di
attuazione (RDAT II-2005 n. 16 consid. 2.2.), che secondo l'art. 26 cpv. 1
della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione
del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT;
BU 1990, 365) costituivano una componente vincolante del piano regolatore, e i
cui contenuti erano specificati all'art. 29 LALPT.
3.4. Con l'entrata in vigore della LST il
1° gennaio 2012, la nozione di norme di attuazione del piano regolatore è stata
sostituita con quella di regolamento edilizio (cfr. Messaggio del 9 dicembre
2009 [n. 6309] concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale,
pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 374; relativo Rapporto
del 1° marzo 2011, pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 483 segg., pag. 490
seg.), il quale, unitamente al piano delle zone e a quello dell'urbanizzazione
(corredato dal programma d'urbanizzazione), costituisce una componente
vincolante del piano regolatore (art. 19 cpv. 2 LST). L'art. 23 LST dispone che
il regolamento edilizio comprende le norme di diritto comunale in materia
edilizia; in particolare quelle relative al piano delle zone e al piano di urbanizzazione
(cpv. 1). La norma soggiunge poi che il Consiglio di Stato stabilisce i
dettagli (cpv. 2). Il regolamento edilizio costituisce dunque il corrispondente
normativo dei piani delle zone e dell'urbanizzazione e accorpa in sostanza il
diritto comunale in materia edilizia e pianificatoria (cfr. Messaggio citato, pag.
374 e rapporto citato, pag. 491). Il suo contenuto materiale dipende e va
adattato alla specifica situazione del singolo Comune, che rimane competente
per adottare il piano regolatore e il relativo disciplinamento.
3.5. L'art. 23 cpv. 2 LST consente all'Esecutivo
cantonale unicamente di precisare nell'ambito del RLst i temi e gli aspetti che
il Comune deve disciplinare nel regolamento edilizio. Non gli conferisce per
contro la facoltà di sostituirsi all'autorità comunale codificando
direttamente, sotto il profilo materiale, la pianificazione locale. Qualora ne
siano date le condizioni, il Consiglio di Stato, cui spetta l'esame e la
verifica della conformità del piano regolatore, può semmai intervenire nelle
scelte pianificatorie comunali nell'ambito dell'approvazione del piano (art. 29 LST; cfr. supra , consid. 2.1; STF 1C_77/2015
del 16 marzo 2015 consid. 3.2 e riferimenti). L'art. 30 RLst si limita a
concretizzare l'art. 23 LST, elencando, analogamente al vecchio art. 29 LALPT,
i temi che devono essere disciplinati nel regolamento edilizio: esso non ne
precisa il contenuto normativo, che i Comuni
restano pertanto liberi di definire autonomamente.
3.6. La richiesta rivolta ai Comuni,
contenuta nell'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst, di confrontarsi con il tema della
pianificazione degli impianti per la telefonia mobile secondo le modalità
enunciate dalla norma rientra in questo quadro e non travalica i limiti dell'art.
23 LST. È vero che l'art. 30 cpv. 1 n. 8 RLst, come pure l'art. 117 cpv. 1 RLst,
sembrerebbero formulati in termini imperativi. Tuttavia in virtù di un'interpretazione
conforme al diritto di rango superiore (cfr. DTF 111 Ia 23 consid. 2 e
riferimenti) essi sono da intendere come un invito all'indirizzo dell'autorità
comunale ad affrontare la tematica, sulla base di un'analisi della concreta
situazione del suo territorio e tenuto conto dei limiti d'intervento concessi
dalla giurisprudenza federale in tale ambito, e
a prevederne un opportuno disciplinamento nelle NAPR (regolamento edilizio) in
presenza dei motivi di interesse pubblico elencati all'art. 30 cpv. 1 n. 8
lett. a e b RLst (tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare
delle zone destinate all'abitazione, garantire l'adeguato inserimento di tali
impianti nel contesto territoriale, segnatamente per salvaguardare il patrimonio
naturale, culturale e il paesaggio ). La norma non
esclude quindi l'ipotesi che un Comune rinunci a disciplinare la tematica,
qualora, dopo le debite analisi e valutazioni, dovesse giungere alla
conclusione che, dal profilo dell'interesse pubblico, non vi siano particolari
zone da tutelare sul proprio territorio. In questo senso, l'art. 30 cpv. 1 n. 8
RLst non eccede i limiti posti dal legislatore al Consiglio di Stato nell'ambito
dell'esecuzione dell'art. 23 LST. La critica delle ricorrenti si rivela quindi
infondata e va respinta.
4.   Principio della
stabilità dei piani
Le insorgenti censurano inoltre una
violazione del principio della stabilità dei piani sancito dall'art. 21 cpv. 2
LPT. Secondo loro non sarebbe intervenuto un cambiamento delle circostanze tale
da giustificare un adattamento delle NAPR, posto che le nuove basi legali entrate
in vigore nel 2015 (art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst) non sarebbero valide
in quanto lesive del principio della separazione dei poteri e dell'autonomia
comunale in ambito pianificatorio. Inoltre, una modifica delle NAPR non si
giustificherebbe neppure per il fatto che dall'approvazione della variante
concernente la revisione generale delle NAPR sarebbero trascorsi soltanto pochi
anni. In proposito si considera quanto segue.
4.1. La pianificazione del territorio in
generale e quella dell'utilizzazione in particolare costituiscono un compito
permanente, che deve costantemente tener conto dei cambiamenti delle
circostanze e delle conoscenze. Una pianificazione è oggettivamente corretta
soltanto se all'occorrenza viene posta in consonanza con la realtà e con le
mutate esigenze. Se perde di attualità, perde nel contempo di legittimità ( Waldmann/Hänni , op. cit., n. 11 ad art.
21). Giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle
circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario,
adattati. La notevole modifica può concernere sia una situazione di fatto sia
di diritto: in quest'ultimo caso può trattarsi di una modifica legislativa in
ambito pianificatorio o ambientale, dell'entrata in vigore della revisione del
piano direttore o di una nuova
giurisprudenza (cfr. Thierry Tanquerel in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 45 ad art. 21; Waldmann/Hänni , op. cit., n. 15 ad art.
21). Del resto, i piani d'utilizzazione devono essere adattati al nuovo diritto
(cfr. Tanquerel ,
op. cit., n. 45 ad art. 21). Il diritto pianificatorio cantonale prescrive
comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art.
33 cpv. 1 LST). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte
temporale, può risultare giustificata anche da visioni ed esigenze diverse da
parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole
delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (RtiD II-2017 n. 10 consid.
3.3. con rinvii).
4.2. In concreto, il piano regolatore
del Comune di Astano è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione
dell'11 gennaio 1984; esso è stato quindi oggetto negli anni di alcune
modifiche. In particolare, il 25 maggio 2011 il Governo ha approvato l'aggiornamento
delle NAPR, volto a conformare l'apparato normativo ai cambiamenti legislativi
d'ordine superiore, intervenuti nel frattempo (ris. gov. n. 3007; cfr. consid.
3.2. pag. 4 seg.). Nell'ambito di questa revisione delle norme d'attuazione,
tuttavia, il tema delle antenne per la telefonia mobile non è stato affrontato.
Né l'art. 29 LALPT allora in vigore lo contemplava. Del resto, gli art. 30 cpv.
1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst che prevedono la necessità di chinarsi sulla
questione, sono entrati in vigore solo successivamente, il 23 gennaio 2015,
insieme all'abrogazione dell'art. 5 cpv. 2 del regolamento di applicazione dell'ordinanza
federale sulla protezione da radiazioni non ionizzanti del 26 giugno 2001
(RORNI; RL 837.110; cfr. BU 2015, 13), che stabiliva che gli impianti in zone a
carattere prevalentemente residenziale o nelle vicinanze di locali dove
soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati)
sono, per quanto possibile, da evitare. Ferme queste premesse, a ragione il
Municipio ha deciso di avviare la procedura di variante volta a riesaminare la
pianificazione comunale alla luce delle nuove, ma comunque mai affrontate
prima, problematiche. Così, come in linea di principio, esse sono atte a
giustificare sotto il profilo della stabilità anche la modificazione del piano
in parola. La censura, infondata, dev'essere respinta.
5.   Violazione
dei diritti fondamentali delle ricorrenti
Secondo le
insorgenti l'art. 18a cpv. 1 NAPR violerebbe le garanzie costituzionali della
libertà economica e di quella d'informazione, oltre che il divieto d'arbitrio.
In particolare, ritengono che il modello a cascata introdotto con la variante
non sia sorretto da un sufficiente interesse pubblico, sia inutile per rapporto
alla situazione pianificatoria comunale e sproporzionato.
5.1. Nelle zone
edificabili gli impianti di telefonia mobile sono generalmente conformi alla
zona di situazione. Tuttavia, il Tribunale federale ha riconosciuto che per
vaste fasce della popolazione tali impianti, nella misura in cui sono
riconoscibili visivamente in quanto non sono mascherati o lo sono in modo
inefficace, possono comportare un disagio psicologico suscettibile di
minacciare e compromettere la qualità della vita nelle abitazioni, ridurre l'attrattività
delle zone residenziali e diminuire il valore degli immobili ubicati nelle loro vicinanze. Tali ripercussioni sono state
qualificate dall'Alta Corte federale come immissioni immateriali degli
impianti di telefonia mobile , immissioni che possono essere contrastate dai
Cantoni e dai Comuni mediante gli strumenti della pianificazione territoriale
(DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017 del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2 ).
5.2. Nell'ambito delle loro competenze, Cantoni e Comuni possono
pertanto emanare norme edilizie e pianificatorie volte a influenzare le
ubicazioni e la costruzione delle antenne per la telefonia mobile nelle zone residenziali,
al fine di salvaguardarne il carattere, la qualità abitativa e l'attrattività
(DTF 138 II 173 consid. 7.4.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_167/2018
dell'8 gennaio 2019 consid. 2.3, 1C_451/2017 citata consid. 2.5.2) . In tal senso, come visto, gli
art. 30 cpv. 1 n. 8 e 117 cpv. 1 RLst domandano ai Comuni di integrare nelle
norme di attuazione del piano regolatore (regolamento edilizio), entro 10 anni,
una disciplina sulle condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne
di telefonia mobile. Per giurisprudenza, una simile disciplina deve comunque
rispettare i limiti posti dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione
ambientale e dal diritto delle telecomunicazioni (DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 con rinvii ; in proposito si veda anche "Riassunto" a pag. 7 della linea
guida federale intitolata "Telefonia mobile: Guida per Comuni e Città",
edita nel 2010 dall'Ufficio federale dell'ambiente [UFAM], delle comunicazioni
[UFCOM], dello sviluppo territoriale [ARE], consultabile sul sito internet
www.bafu.admin.ch/bafu/it/home/temi/elettrosmog/pubblicazioni-studi.html) . In particolare, i Comuni
non possono adottare norme che mirano a proteggere la popolazione dalle
immissioni delle radiazioni non ionizzanti, tale ambito essendo regolato a
livello federale esaustivamente dall' ordinanza
sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS
814.710), emanata in base alla legge
federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; RS 814.01),
che dunque non lascia spazio a
normative cantonali o comunali (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3; RtiD I-2006 n.
26 consid. 4; linee guida cantonali "Antenne per la telefonia mobile"
del febbraio 2016, pto. 3, pag. 3). Non possono neppure dotarsi di disposizioni
che ostacolano gli interessi pubblici
perseguiti dalla LTC, legge questa che tende a garantire a tutte le cerchie
della popolazione in tutte le parti del Paese un servizio universale di
telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili nonché a rendere possibile
una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (cfr.
art. 1 LTC). I Comuni possono pertanto adottare, per esempio, norme che
escludono esplicitamente le antenne di telefonia mobile da determinate aree
soggette a particolare protezione (pianificazione negativa, Negativplanung )
o le assegnano a determinati comparti (pianificazione positiva, Positivplanung , cfr. DTF 142 I 26 consid. 4.2, 138 II 173 consid. 6.3, 133 II 321
consid. 4.3.4; linea guida federale
citata, cap. 4.2.3, pag. 33 seg. ) . Di regola, queste regolamentazioni non devono
comunque limitarsi a valutazioni riferite a singole parti di territorio, ma
devono essere elaborate in un contesto più ampio, che tenga conto di una
visione globale di tutti i problemi rilevanti (cfr. DTF 133 II 353 consid. 4.2., 133 II 321 consid. 4.3.4., 133 II
64 consid. 6.4; Heinz Aemisegger ,
Die bundesrechtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung
von Mobilfunkanlagen, in: VLP-ASPAN, Dossier zu Raum & Umwelt n. 2/08, cap.
3.1.2.; Benjamin Wittwer ,
Bewilligung von Mobilfunkanlagen, II ed., Zurigo 2008, pag. 107 segg.; per tutto
quanto precede: STA 90.2008.75 del 14 aprile 2011, 52.2016.182 del 9 marzo 2010
consid. 3). Ammissibili
sono inoltre modelli a cascata ( Kaskadenmodelle ), elaborati in
considerazione della situazione concreta del singolo Comune (cfr. DTF 142 I 26
consid. 4.2, 4.4 e 4.5 e rinvii, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid.
6.4-6.6; STA 52.2015.437-440 del 31 agosto 2017 consid. 2.3). Il Comune è
libero di adottare la soluzione pianificatoria che ritiene più adeguata, purché
essa sia conforme al diritto federale, ossia consenta uno sviluppo della rete
di telefonia mobile che sia compatibile con le disposizioni in materia
ambientale e con le esigenze degli operatori e dei clienti finali, oltre che
con la sensibilità della popolazione. Il disciplinamento comunale non deve
dunque in nessun caso condurre al divieto di posare antenne (cfr. linea guida
cantonale citata, p.to. 6, pag. 5).
5.3. Come
detto, il modello a cascata costituisce uno dei possibili sistemi di pianificazione a disposizione dei
Comuni per disciplinare l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile sul
proprio territorio. Questo modello, che il Tribunale federale ha giudicato
lecito (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6; STF 1C_51/2012 / 1C_71/2012 del
21 maggio 2012 consid. 5.5), è applicabile unicamente agli impianti di
telefonia mobile percepibili visivamente, ossia riconoscibili nella loro forma
e fattezza e quindi atti a generare secondo la giurisprudenza federale le
immissioni immateriali di cui si è detto al considerando 5.1. Esso introduce un
ordine di priorità fra le diverse zone d'utilizzazione, classificandole a
seconda del loro grado di sensibilità: le zone percepite dalla popolazione come
"meno sensibili" (zone lavorative, produttive, industriali) sono
poste in priorità più alta (I), mentre quelle destinate esclusivamente alla
residenza hanno una priorità più bassa. In base a tale sistema, un'antenna in
una zona di priorità inferiore è ammessa unicamente nella misura in cui gli
operatori di telefonia mobile dimostrano che per motivi di ordine tecnico o
inerenti alla disponibilità del sito non è possibile realizzarla in una zona di
priorità superiore (cfr. linea guida federale citata, cap. 4.2.3., pag. 33
seg.). In questo senso, alle pag. 5 e 6 la linea guida cantonale nella versione
aggiornata del febbraio 2016 propone una "norma tipo" basata su un
modello a cascata caratterizzato da nove livelli (gradi) di priorità:
1.    Le antenne per la telefonia mobile percepibili
visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
I.         priorità:             zone per il lavoro;
II.        priorità:             zone per scopi
pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a
quelle delle zone per il lavoro;
III.       priorità:             zone per l'abitazione
nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e servizi;
IV.       priorità:             zone per il tempo
libero;
V.       priorità:             zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere intensivo (alta densità);
VI.       priorità:             nuclei;
VII.      priorità:             zone destinate
esclusivamente all'abitazione a carattere estensivo (bassa densità);
VIII.     priorità:             zone per scopi
pubblici nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili
a quelle delle zone per il lavoro;
IX.       priorità:             aree delimitate dal
raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente
sensibili (bambini, anziani, ammalati).
2.    I gestori delle antenne per la telefonia mobile
percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono
disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
3.    Le domande di costruzione per antenne per la
telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali,
culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un
esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
4.    Sono percepibili visivamente e sottostanno alle
precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili
come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
5.    Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle
antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente
necessario per la loro funzione.
6.   Le
restrizioni dei diritti fondamentali devono fondarsi su una base legale, essere
giustificate da un interesse pubblico preponderante
e rispettare il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF
132 I 282 consid. 3.2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità
costituiscono, d'altra parte, dei principi giuridici fondamentali che lo Stato
deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).
6.1. Il principio della
legalità prevede che la limitazione di un diritto fondamentale deve fondarsi su
una norma generale e astratta. Essa deve essere sufficientemente precisa in modo
da garantire la sicurezza del diritto. L'agire dell'amministrazione nel singolo
caso deve essere prevedibile e rispettare il principio della parità di
trattamento. La precisione che la base legale deve avere dipende dalla gravità
della limitazione del diritto fondamentale (DTF 130 I 360 consid. 1).
6.2. In linea generale,
è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità
dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere
pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un
provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno
importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve
prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco ( RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy- Ecabert ,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari , Diritto amministrativo,
Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594 ). Se per restringere
la proprietà può essere invocato, senza aprioristiche preclusioni, qualsiasi
ordine di motivi, le restrizioni alla libertà economica (art. 27 Cost.) sono conformi alla Costituzione solo se si fondano su
motivi di polizia o di politica sociale oppure su misure di pianificazione del
territorio (DTF 132 I 282 consid. 3.3). Il fatto che queste misure possano
avere degli effetti secondari anche sulla libera concorrenza non le rende di
per sé contrarie a questo principio (STF 1C_323/2007 del 15 febbraio
2008 consid. 5.2; Jörg
Paul Müller/Markus Schefer , Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der
Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, IV ed., Berna 2008, pag.
1071).
6.3. Il principio della
proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a
raggiungere lo scopo di interesse pubblico
desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a
disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura
minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che
sussista un rapporto ragionevole tra lo
scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati ( regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75
consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert ,
op. cit., n. 103-106; Scolari , op.
cit., n. 595-610).
7.   7.1. A
proposito del modello a cascata si è già detto come in più di un'occasione il
Tribunale federale ne abbia confermato l'ammissibilità a determinate condizioni
(cfr. supra , consid. 5.3). Nel caso di specie, mediante l'introduzione
nelle NAPR del nuovo art. 18a, il Comune ha inteso disciplinare la
pianificazione degli impianti per la telefonia mobile sul suo territorio,
facendo in modo che la scelta della loro ubicazione rispettasse un chiaro
ordine di priorità. Infatti, come esposto in narrativa e indicato a pag. 6 del
rapporto di pianificazione del settembre 2016, il cpv. 1 della nuova norma
riprende il sistema a cascata suggerito dalla linea guida cantonale, adattandolo
alla propria situazione territoriale, caratterizzata da un numero esiguo di
zone edificabili, destinate principalmente alla residenza (zona nucleo, zona d'espansione
del nucleo, zona residenziale R2, zona per attrezzature ed edifici pubblici; cfr. supra , consid. A). Tuttavia, rispetto al modello contenuto nella citata
linea guida, il sistema proposto dal Comune si differenzia per il fatto che
attribuisce le zone fabbricabili del piano regolatore a due sole categorie di
priorità: salvo per le zone AP-CP, che sono assegnate al grado di priorità II,
tutte le altre aree, a destinazione residenziale, sono attribuite alla
categoria di grado I, la quale, secondo il concetto alla base del modello a
cascata, dovrebbe invece racchiudere proprio quelle zone ritenute meno
sensibili sotto il profilo "estetico" per la popolazione. Ciò porta ad
una prima riflessione sull'adeguatezza di un simile modello, a prima vista non
scontata, in Comuni la cui destinazione principale del territorio costruibile è
quella abitativa, che le disposizioni sulle antenne per la telefonia mobile
mirano in particolare a tutelare (cfr. art. 30 cpv. 1 n. 8 lett. a RLst).
7.2. Ad ogni modo,
attraverso l'approccio prescelto, il Comune ha conferito maggiore tutela alle zone
destinate a scopi pubblici rispetto a quelle residenziali, ciò che gli è
consentito fare dimostrando l'interesse pubblico alla base di tale impostazione.
Tuttavia, dagli atti accompagnanti la variante, privi di
un'analisi delle caratteristiche territoriali e paesaggistiche del suo
territorio, non sono desumibili i motivi che giustificano tale scelta, che non
si fonda quindi su una ponderazione degli interessi verificabile sulla base di
accertamenti riferiti ai vari comprensori . Infatti, nulla è dato
di sapere su cosa abbia indotto il Comune a collocare in priorità I tutte le
zone residenziali del piano, salvo il fatto di non disporre di altre zone
ritenute meno sensibili per la popolazione, attribuendo maggior tutela a quelle
per le attrezzature e gli edifici pubblici. Per rapporto a quest'ultime (casa
comunale, Chiesa parrocchiale di SS. Pietro e Paolo e sagrato, cimitero,
laghetto, cappelle private e campi da gioco: cfr. art. 43, 44, 45, 46 e 47
NAPR), occorre poi rilevare che il modello a cascata è applicabile unicamente
alle zone edificabili ai sensi dell'art. 15 LPT e che quindi l'art. 18a NAPR
potrebbe in ogni caso riguardare unicamente le zone AP-CP che rientrano nella
definizione di zona edificabile secondo la legislazione federale, ad esclusione
quindi del laghetto. Inoltre, a prescindere dall'evidente sensibilità dell'area
che ospita la Chiesa parrocchiale di SS. Pietro e Paolo col suo sagrato, il
cimitero e le cappelle private (cfr. anche art. 27 NAPR concernente i beni
culturali e i perimetri di rispetto), gli atti non spiegano perché si sia
voluto privilegiare la casa comunale e i campi da gioco rispetto alle zone
residenziali.
7.3. Indicativa
poi del fatto che la variante in disamina è stata elaborata senza che sia stata
effettuata un'analisi approfondita delle concrete caratteristiche e qualità
territoriali del Comune è l'assenza di qualsiasi rifermento e ponderazione
relativa al fatto che la zona del nucleo, attribuita al grado di priorità I,
concerne un villaggio inserito nella lista degli insediamenti svizzeri da proteggere
di importanza nazionale (Allegato 1 dell'ordinanza riguardante l'inventario
federale degli insediamenti svizzeri da proteggere del 13 novembre 2019; OISOS;
RS 451.12; RU 2019, 3707). Il rapporto di pianificazione del settembre 2016 non
spiega neppure le ragioni per cui in concreto si sia deciso di adottare un
modello a cascata piuttosto che una norma che contemplasse una pianificazione
positiva o negativa dell'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile sul
territorio. Nemmeno il messaggio municipale del 14 novembre 2016 (n. 16)
indirizzato al Legislativo comunale e la versione del rapporto di
pianificazione (giugno 2016) che è stata sottoposta al Dipartimento del
territorio per l'esame preliminare, forniscono le necessarie spiegazioni di
ordine pianificatorio atte a giustificare la scelta del Comune. Alle pag. 6 e 7
del rapporto di pianificazione del settembre 2016 l'ente pianificante si limita
infatti a indicare di aver semplificato il sistema a cascata contenuto nelle
linee guida cantonali con la scelta di quattro (recte: due) gradi di
priorità, per raggruppare concettualmente zone con caratteristiche simili e non
appesantire la struttura , precisando poi come l'introduzione nelle NAPR
della nuova normativa non abbia lo scopo di ostacolare l'installazione di
impianti per la telefonia mobile sul territorio comunale e debba tenere conto
anche dell'interesse pubblico a una fornitura di servizi adeguata. Tali indicazioni, del tutto vaghe e generiche, non sono state
sostanziate neppure in sede di risposta. L'impressione che se ne ricava è
quella di una trasposizione acritica del modello proposto dalla linea guida
cantonale, senza un'analisi approfondita delle caratteristiche e delle qualità
del territorio di Astano e senza una riflessione in merito all'opportunità di
adottare soluzioni di gestione alternative degli impianti (in particolare:
pianificazione positiva o negativa).
7.4. In
definitiva il Comune non ha dimostrato l'interesse pubblico alla base della sua
scelta né ha compiuto la necessaria ponderazione degli interessi. Poco importa
se alla fin fine la limitazione imposta dall'adozione dell'art. 18a cpv. 1 NAPR
alle ricorrenti possa apparire di poca entità. Ne discende che a torto il
Governo ha approvato l'introduzione di questo capoverso, che deve quindi essere
annullato. Come sostengono le ricorrenti, vista la loro stretta correlazione, l'annullamento
del cpv. 1 dell'art. 18a NAPR comporta l'annullamento del cpv. 2 della medesima
norma, che si fonda direttamente sul modello a cascata.
7.5. L'art.
18a NAPR riprende poi testualmente nei successivi capoversi il tenore della "norma
tipo" elaborata dal Dipartimento del territorio nella direttiva cantonale
(cfr. supra , consid. 5.3). Il suo cpv. 3 dispone che le domande di
costruzione per antenne per la telefonia mobile riconoscibili visivamente che
interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere
accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento .
Nelle sue finalità tale disposizione risponde indubbiamente a un interesse
pubblico, in quanto - a prescindere dalla formulazione infelice circa la
nozione di bene naturale , che non trova riscontro nella vigente legislazione
cantonale - mira a garantire che i beni culturali meritevoli di tutela (cfr.
legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997; LBC; RL 445.100)
e le componenti naturali (cfr. legge cantonale sulla protezione della natura
del 12 dicembre 2001; LCN; RL 480.100) presenti sul territorio comunale non
subiscano ripercussioni negative dalla posa di impianti per la telefonia
mobile. Sennonché, nella misura in cui impone agli operatori telefonici di far
allestire sistematicamente una perizia da parte di terzi, la norma risulta lesiva
del principio della proporzionalità per i seguenti motivi.
7.5.1.
Anzitutto, a livello cantonale, la LST e il relativo regolamento dispongono
che, all'interno della zona fabbricabile, il principio dell'inserimento
ordinato ed armonioso nel paesaggio delle costruzioni sia applicato dai Comuni,
i quali possono tuttavia sempre richiedere il parere del Cantone in merito a
tale aspetto (cfr. art. 109 cpv. 2 LST, art. 107 cpv. 3 RLst). Per il resto,
nell'esame delle domande di costruzione che riguardano fra l'altro i progetti
edilizi relativi ai nuclei, alle rive dei laghi e ai paesaggi d'importanza
federale e cantonale (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. b LST), tale principio è
applicato dal Cantone (art. 109 cpv. 1 LST) e, più precisamente, dall'Ufficio natura
e paesaggio (UNP; art. 109 cpv. 1 RLst), che esprime un giudizio di qualità
paesaggistica sui singoli progetti (lett. b), redigendo un preavviso. Anche per
rapporto agli interventi che coinvolgono un
bene culturale protetto o che avvengono all'interno del suo perimetro di
rispetto , la LBC impone che essi siano
autorizzati dall'autorità cantonale, segnatamente dall'Ufficio dei beni culturali (UBC; art. 24 cpv. 1 e 25 cpv. 1 LBC),
sentito il parere della Commissione dei beni culturali in caso di interventi su
beni protetti di interesse cantonale (CBC; art. 24 cpv. 2 LBC in combinazione
con l'art. 19 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile
2004; RBC; RL 445.110). La consultazione preliminare della CBC da parte
del Municipio è invece facoltativa, ma pur sempre possibile, per progetti che
coinvolgono beni protetti di interesse locale (art. 25 cpv. 2 LBC).
7.5.2. Per quanto
attiene agli oggetti protetti a livello federale, all'art. 7 cpv. 2 la legge
federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN;
RS 451) dispone che sia raccolta la perizia della Commissione federale per la
protezione della natura e del paesaggio (CFNP) e della Commissione federale dei
monumenti storici (CFMS) se, nell'adempimento di un compito delle
Confederazione ai sensi dell'art. 2 LPN - quale è, secondo la giurisprudenza
federale, il rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di un impianto
di telefonia mobile anche all'interno della zona edificabile (DTF 131 II 545 consid. 2.2; cfr. Peter Heer in: Institut für Schweizerisches und
Internationales Baurecht e al. [curatori], Baurecht 2019, Aktuelle
Rechtsfragen zum ISOS, pag. 192) - un oggetto
iscritto in un inventario federale ai sensi dell'articolo 5 LPN (per esempio inventario
ISOS) può subire un danno rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza
fondamentale. Oltretutto, la LPN conferisce alla CFNP e alla CFMS la facoltà di
allestire motu proprio una perizia facoltativa in casi gravi (cfr. art.
8 LPN). Da quanto sinora esposto emerge dunque che sia il diritto cantonale che
quello federale prevedono (già) l'allestimento di valutazioni specialistiche in
merito alle ripercussioni degli impianti di telefonia mobile su contesti
sensibili dal profilo naturalistico, paesaggistico e culturale.
7.5.3. Inoltre e in ogni caso, la legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) e il relativo regolamento di
applicazione del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) permettono (già) al
Municipio, nell'ambito della procedura di rilascio del permesso di costruzione,
di ottenere dall'istante in licenza, laddove opportuno e/o necessario,
informazioni, completamenti e l'eventuale allestimento di studi speciali o
perizie (cfr. art. 11 cpv. 3 RLE). Alla luce di quanto precede, il cpv.
3 dell'art. 18a NAPR si rivela lesivo della regola della proporzionalità in
senso stretto (cfr. supra , consid. 6.3) e dev'essere quindi annullato.
7.6. In considerazione
dell'annullamento dei primi tre capoversi dell'art. 18a NAPR, nella misura in cui
il cpv. 4 rinvia a questi ultimi va anch'esso annullato. A titolo
abbondanziale, giova tuttavia rilevare come, contrariamente a quanto asserito
dalle insorgenti, il cpv. 4, che s'innesta sul solco della giurisprudenza federale secondo cui le ripercussioni
immateriali generate dagli impianti di telefonia mobile derivano unicamente da
impianti direttamente visibili (né nascosti né mascherati) o
indirettamente riconoscibili
visivamente in quanto mascherati o nascosti in modo inefficace (cfr. DTF 138 II 173 consid.
7.4.3, 136 I 395 consid. 4.3.2-4.3.3, 133 II 321 consid. 4.3.4; STF 1C_451/2017
del 30 maggio 2018 consid. 2.5.2, citate al consid. 5.1), appare sorretto da un sufficiente interesse pubblico. La
norma mira infatti a preservare la qualità di vita nelle zone abitative del
piano, conservandone intatta l'attrattività. Inoltre non viola il principio
della proporzionalità, ritenuto che non tocca le antenne telefoniche
opportunamente rese invisibili o indistinguibili per forma e fattezza attraverso
l'ausilio di efficaci metodi di mascheramento (come ad esempio l'inserimento
dell'impianto nella falda dei tetti, la sua accurata integrazione nei comignoli
ecc.), per le quali il Tribunale federale ha infatti rilevato come l'interesse
pubblico a prevenire le immissioni immateriali generate delle stesse sia a tal
punto contenuto da rendere sproporzionata qualsiasi restrizione della libertà
degli operatori di scegliere dove ubicarle (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid.
2.6). Esaminando un'analoga disposizione introdotta dal Comune di Rothenburg
nel Canton Lucerna, l'Alta Corte federale ha inoltre considerato come la
formulazione visuell als solche wahrnehmbare Antenne ("antenna
percepibile visivamente come tale") non violi il diritto federale, sebbene
sia indeterminata e conceda all'autorità comunale ampio potere d'apprezzamento
nello stabilire in quali casi un impianto di telefonia mobile sia da
considerarsi tale (cfr. STF 1C_451/2017 citata consid. 4.8.1-4.8.4).
7.7. Può
invece essere mantenuto in vigore il cpv. 5 dell'art. 18a NAPR, in quanto il
suo contenuto, che si limita a codificare la giurisprudenza in materia di
conformità di zona e di altezza delle antenne per la telefonia mobile (cfr. DTF
142 I 26 consid. 4.2, 141 II 245 consid. 2.1, 138 II 173 consid. 5.3, 133 II
321 consid. 4.3.1 e 4.3.2; STA 52.2016.466 del 14 settembre 2018 consid. 2.2,
3.5 ), non viola il diritto. La risoluzione governativa impugnata
va dunque confermata limitatamente a tale punto.
8.   8.1. In esito
a tutte le considerazioni che precedono, il ricorso è parzialmente accolto e la
risoluzione governativa impugnata annullata nella misura in cui approva i
capoversi da 1 a 4 dell'art. 18a NAPR.
8.2. La tassa di giustizia è posta in capo alle
ricorrenti in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm),
mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo
(art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili
alle insorgenti, patrocinate, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa
(art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente accolto.
§  Di conseguenza la
risoluzione del 9 maggio 2018 (n. 2170) del Consiglio di Stato è annullata
nella misura in cui approva l'art. 18a cpv. 1-4 NAPR.
2.   La tassa di giustizia di
fr. 900.- è posta a carico delle ricorrenti, alle quali va retrocesso l'importo
di fr. 1'100.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà alle
insorgenti complessivamente fr. 2'000.- per ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della
legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera