Commessa pubblica. Delibera. Metodo di valutazione delle referenze. Errore redazionale nel bando. Errore di calcolo nella valutazione del criterio riferito all'attendibilità del prezzo
Decisione del 02.10.2019, TRAM
Incarto n. 52.2019.209
AGGIUDICAZIONE
art. 32 cpv. 1 LCPUBB
art. 40 cpv. 2 RLCPUBB

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 7 maggio 2019 della
RI 1
patrocinata da:   PA 1
contro
la decisione del 25 aprile 2019 del Municipio del CO
  2 che in esito al concorso per l'aggiudicazione della fornitura e della posa
  di elementi leggeri prefabbricati in metallo per il nuovo ecocentro nel
  quartiere di __________ ha deliberato la commessa alla CO 1;
ritenuto, in
fatto
A. Il __________ il
Municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle
commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 730.100) e impostato
secondo la procedura libera, per aggiudicare la fornitura e la posa di elementi
leggeri prefabbricati in metallo per il nuovo ecocentro nel quartiere di __________. L'avviso di gara annunciava, tra gli altri, il seguente criterio di idoneità:
Almeno una referenza per opera di edilizia pubblica o
privata nel settore industria e artigianato, eseguita negli anni dal 2014 al
2018, per un importo delle opere CCC 215 maggiore o uguale a fr. 70'000.- (IVA
esclusa).
Il documento e il
capitolato d'appalto (pos. 224.100 delle disposizioni particolari CPN 102) indicavano
che le opere sarebbero state aggiudicate al miglior offerente, tenuto conto dei
seguenti criteri di aggiudicazione con i relativi fattori di ponderazione:
- prezzo                                     50%
- attendibilità del prezzo              22%
- referenze                                  20%
- formazione apprendisti              
5%
- perfezionamento professionale   3%
In punto al criterio di
aggiudicazione referenze , il capitolato d'appalto, alla pos. 224.400 CPN
102, enunciava quanto segue:
L'offerente deve allegare l'elenco dei lavori analoghi
svolti negli ultimi 5 anni (con riassunto della liquidazione limitata allo
specifico lavoro o parte di esso analogo al presente appalto): per lavori
analoghi, deve essere indicato il committente, la prestazione fornita (tipo di
lavoro), l'importo approssimativo di liquidazione e una persona di riferimento
per il committente.
Quali referenze vengono considerate unicamente l'esecuzione
di opere di edilizia pubblica o privata nel settore industria e artigianato
eseguite e terminate negli anni 2014-2018 per un importo CCC 215 di almeno CHF
70'000 IVA esclusa; opere eseguite in Svizzera. Vedi F.U. Non sono considerate referenze valide i lavori in fase d'esecuzione.
Le valutazioni avverranno nel seguente modo:
Nota 6 (massima)    Per la realizzazione di 6 o più
lavori analoghi eseguiti dall'imprenditore negli ultimi 5 anni
Nota 5                     Per la realizzazione di 5
lavori analoghi eseguiti dall'imprenditore negli ultimi 5 anni
Nota 4                    Per la realizzazione di 4
lavori analoghi eseguiti dall'imprenditore negli ultimi 5 anni
Nota 3                    Per la realizzazione di 3
lavori analoghi eseguiti dall'imprenditore negli ultimi 5 anni
Nota 2                    Per la realizzazione di 2
lavori analoghi eseguiti dall'imprenditore negli ultimi 5 anni
Nota 1 (minima)      Come da richieste minime dei
criteri di idoneità con una referenza
Il valore della nota verrà in seguito riportato nel
rapporto di delibera.
La ditta esecutrice, autorizza il Committente a
raccogliere informazioni presso gli enti nei quali è stato eseguito il lavoro.
Annesso alla
documentazione di gara vi era pure il fascicolo dichiarazione e allegati
dell'offerente , che i concorrenti erano tenuti a inoltrare al committente
con il capitolato d'appalto, debitamente compilato e firmato con gli
allegati obbligatori richiesti . In particolare, per quanto qui interessa,
gli offerenti dovevano compilare una tabella, a pag. 8, inserendo l'elenco
delle referenze da apportare sia ai fini della dimostrazione dell'idoneità a
partecipare alla gara sia per il calcolo del punteggio del relativo criterio di
aggiudicazione. Le indicazioni per la compilazione della tabella erano fornite
alla pagina immediatamente precedente ed erano del seguente tenore (pag. 7):
CRITERI
DI AGGIUDICAZIONE
Tabella
per criterio referenze per lavori analoghi
La mancata presentazione / indicazione delle referenze
richieste quale criterio d'idoneità minimo per la partecipazione all'appalto
secondo quanto indicato nel bando di concorso pubblicato sul FU,
rispettivamente, comporta l'esclusione dalla gara d'appalto .
La compilazione carente o l'allestimento incompleto di
uno o più dei documenti qui elencati, sarà considerato come una mancata
consegna del documento stesso. Di conseguenza l'offerta verrà estromessa dalla
procedura di aggiudicazione.
L' ELENCO DELLE REFERENZE per lavori eseguiti e
terminati (secondo specifiche della pos. 224.400 del CPN 102) sono da inserire
nella sottostante tabella.
L'offerente deve allegare l'elenco dei lavori analoghi
svolti negli ultimi 5 anni (con riassunto della liquidazione limitata allo
specifico lavoro o parte di esso analogo al presente appalto): per lavori
analoghi, deve essere indicato il committente, la prestazione fornita (tipo di
lavoro), l'importo approssimativo di liquidazione e una persona di riferimento
per il committente.
Non sono considerate come referenze valide i lavori in
corso d'opera! Sono ritenute referenze idonee: Opere inerenti edilizia pubblica o privata nel settore dell'industria o
artigianato per un valore CCC 215 minimo di CHF 70'000.- per singola referenza
(IVA esclusa).
Le referenze inerenti al criterio d'aggiudicazione "Referenze"
possono avere anche importi inferiori a CHF 70'000.00. Lavori a regola d'arte eseguiti e
terminati negli ultimi 5 anni (dal 2014 al 2018), opere eseguite in Svizzera. Devono essere inserite unicamente le referenze per i lavori oggetto del
concorso, intese come lavori e non come tipologia d'oggetto. Valgono solo le referenze
- riferite ai lavori eseguiti
dalla ditta e non quelle dei fornitori di materiale
- in caso di filiale : valgono solo le referenze della filiale che inoltra
l'offerta
- in caso di succursale : sono ammesse le referenze della casa madre
- in caso di consorzio : fanno stato le singole referente delle ditte
consorziate
- in caso di referenze eseguite
in consorzio : la ditta offerente deve
indicare unicamente l'importo in CHF, corrispondente alla quota % di
partecipazione al Consorzio.
Referenze di opere non conformi a quanto richiesto non
saranno prese in considerazione
Al fine di comprovare la validità delle referenze, l'imprenditore
deve allegare le liquidazioni dettagliate dei lavori presentati come referenze
dalle quali si possa verificare che si fa riferimento ad opere similari a
quelle descritte nell'appalto.
Il committente si riserva il diritto di verificare
quanto indicato presso i progettisti e committenti dell'opera e di eliminare le
voci e il loro relativo importo che non soddisfano quanto richiesto.
B. Entro il termine utile sono giunte al committente 6
offerte per valori compresi tra fr. 160'120.55 e fr. 423'498.35. Dopo
valutazione delle stesse per il tramite del suo consulente esterno, la stazione
appaltante ha deliberato la commessa alla CO 1, giunta prima in graduatoria con
88.95 punti.
C. Contro la predetta decisione è insorta dinanzi al
Tribunale cantonale amministrativo la RI 1, terza classificata con 83.288 punti, sostenendo di meritare l'aggiudicazione. A mente sua, il
committente sarebbe incorso in errore nella valutazione del criterio riferito
all'attendibilità del prezzo, non avendo utilizzato, ai fini del calcolo,
l'importo realmente offerto dalla deliberataria. Inoltre, avrebbe a torto
omesso di considerare almeno due referenze validamente addotte dall'insorgente.
Anche la nota per questo criterio di aggiudicazione andrebbe rivista, ciò che
condurrebbe l'insorgente a primeggiare la classifica.
D. All'accoglimento del
gravame si è opposto il committente, sostenendo che gli errori di trascrizione
invocati dalla ricorrente sarebbero presenti
unicamente nel verbale di apertura delle offerte, ma non avrebbero influito
sull'esito della valutazione delle stesse. Il prezzo proposto dalla
deliberataria sarebbe inoltre stato rettificato d'ufficio dal
committente, che ha scorto un errore aritmetico nella ricapitolazione finale
dell'offerta. In merito alle referenze, il committente ha difeso la mancata
ammissione, dettata dalle regole di gara, di
una referenza attestante lavori terminati soltanto nel 2019 nonché di
quelle di valore inferiore a fr. 70'000.-.
E. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi con motivi di cui si dirà, per
quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1
LCPubb. In quanto partecipante al concorso oggetto del contendere, la
ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la decisione con cui il
committente ha affidato a un'altra ditta la
commessa (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il gravame,
tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è pertanto ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza
procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio
completo trasmesso dal committente e la documentazione esibita dall'insorgente
forniscono sufficienti elementi per statuire sull'impugnativa con cognizione di
causa.
2. 2.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la
commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di
diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi
di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione,
l'estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di
aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei
documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di
legge, l'art. 10 cpv. 2 lett. k del regolamento di applicazione della legge
sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006
(RLCPubb/CIAP; RL 730.110 )
ribadisce che i documenti di gara devono contenere i criteri e/o sottocriteri
di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa ponderazione e la
scala e/o il metodo di valutazione. L'esigenza di fissare preventivamente i
criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal
principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle
commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti
in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere
indicati già in sede di pubblicazione del
bando, allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro
all'interno del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio
apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali
criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del
committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a
posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86
consid. 7c pag. 100 segg.). Sempre nel quadro della preventiva definizione dei
criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno
sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente
le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di
scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione
soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di
trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai
fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (RtiD I-2017 n. 16 consid.
3.1.; STA 52.2017.568 del 25 settembre 2018 consid. 6, 52.2014.131 del 3 luglio
2014 consid. 2.1, 52.2012.326 dell'8 ottobre 2012 consid. 4.1). Il committente
non deve tuttavia necessariamente prestabilire complesse griglie di
valutazione. Esso può anche limitarsi a definire preventivamente soltanto una
scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione, che indichi
sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende valutare le
offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando e
fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del provvedimento di
delibera, fornire una giustificazione
adeguata e sostenibile della nota che ha attribuito ai singoli concorrenti per
ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo rispettoso della parità di trattamento gli aspetti che
secondo il bando si è impegnato a valutare (STA 52.2019.47 del 6 maggio 2019
consid. 2.1, 52.2013.440 del 4 dicembre 2013 consid. 2.1, 52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1). 2.2. Per l'art. 40 cpv. 2 RLCPubb, la partecipazione alla gara, con
l'inoltro dell'offerta, implica l'accettazione di tutte le condizioni contenute
nella documentazione del concorso. La norma scaturisce direttamente dal
principio della buona fede (cfr. art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). È inoltre
riconducibile al principio della sicurezza del diritto. Sarebbe invero
contrario a tali principi concedere ai concorrenti la possibilità di rimettere
in discussione le regole della gara ancora nell'ambito di ricorsi proposti
contro le decisioni adottate successivamente dal committente. La rinuncia ad
agire dei concorrenti esplica in linea di massima effetti preclusivi (RDAT
I-2002 n. 24). Il principio della buona fede e della sicurezza giuridica
impongono ai concorrenti anche l'obbligo di segnalare tempestivamente al
committente errori manifesti o comunque facilmente riconoscibili compiuti
durante lo svolgimento della competizione, pena l'impossibilità di avvalersene
al momento dell'aggiudicazione (DTF 130 I 241 consid. 4.3). Eccezioni a questa regola sono ammissibili soltanto nel caso di
contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara che ledono in modo
particolarmente grave l'ordinamento sulle commesse pubbliche, oppure contro
prescrizioni di cui i concorrenti non potevano prevedere compiutamente la
portata (STA 52.2018.66 del 7 maggio 2018 consid. 3.1.1, 52.2011.327 del 16 agosto 2011 consid. 3.1, 52.2011.4 del 25 gennaio 2011 consid. 3.2).
3. La ricorrente ha
contestato la valutazione della sua offerta in punto al criterio di aggiudicazione referenze criticando da un
lato la mancata ammissione della referenza concernente un'opera terminata nel
2019 prima dell'inoltro dell'offerta, dall'altro lato l'esclusione delle attestazioni
di lavori di valore inferiore a fr. 70'000.-. 3.1. Nel caso concreto le prescrizioni di gara annunciavano chiaramente che
sarebbero state ammesse soltanto referenze relative a lavori eseguiti e
terminati negli anni 2014-2018. Sebbene il capitolato, allestito alla fine del
mese di febbraio 2019, faccia riferimento agli ultimi cinque anni , non
costituisce formalismo eccessivo escludere ai fini del computo delle referenze
quelle attestanti la realizzazione di opere terminate nei primi mesi del 2019.
La prescrizione, indicando esplicitamente il periodo 2014-2018, non lascia del
resto margine di apprezzamento alla stazione appaltante. La stessa, la cui
portata era facilmente desumibile già a una prima lettura, non può nemmeno
essere rimessa in discussione in questa sede avendo il ricorrente rinunciato a
contestarla entro i termini utili. 3.2. In relazione alla seconda critica dell'insorgente, occorre dare atto a
quest'ultima che gli atti di gara contengono disposizioni tra loro
contraddittorie in merito all'ammissibilità delle referenze concernenti
l'esecuzione di opere di valore inferiore a fr. 70'000.-. Come esposto in
narrativa, da un lato le disposizioni particolari CPN 102 annunciavano che le
stesse non sarebbero state considerate ai fini della valutazione, dall'altro
lato le indicazioni utili all'allestimento dell'elenco delle referenze,
anch'esse facenti parte della documentazione del concorso, le ammettevano.
L'insorgente ha tuttavia preso parte alla gara senza eccepire alcunché,
difendendo in questa sede l'interpretazione a lui più favorevole delle relative
regole. L'errore redazionale in cui è incappata la committenza non è tale da
invalidare l'intera procedura di aggiudicazione. Infatti, la disposizione di
cui alla pos. 224.400 CPN 102 descriveva dettagliatamente il metodo di
valutazione del criterio referenze per lavori analoghi eseguiti , ponendo
in modo chiaro il requisito legato al valore minimo delle opere ammesse. Merita
tutela la tesi del committente secondo cui questa disposizione va ritenuta
preminente rispetto a quella invocata dalla ricorrente siccome inserita nelle
disposizioni particolari CPN 102 di cui al capitolato d'appalto. Lo si deduce
dalla posizione privilegiata in cui questo atto è menzionato sia alla pos.
291.100 ( Ordine di priorità dei documenti
contratto di appalto ) sia nell'elenco
dei documenti a pag. 1 del fascicolo dichiarazione e allegati dell'offerente . La censura va pertanto respinta.
4. La ricorrente ha
pure contestato la valutazione della sua offerta in relazione al criterio attendibilità
del prezzo , che risulterebbe scorretta a causa di errori di calcolo. A
ragione. Il rapporto di valutazione allestito dal consulente esterno del
committente presenta più di un'imprecisione in relazione al calcolo delle note
per il suddetto criterio. Sono infatti stati riportati in modo sbagliato i
prezzi offerti da tre ditte: quello della __________, che tuttavia non ha
influito sul calcolo, quello di CO 1, trascritto correttamente una prima volta (fr. 166'825.49), ma sbagliato nello
specchietto utile al calcolo del prezzo medio delle offerte (166'888.49) e
infine l'importo proposto dalla ______. Ineccepibile è invece il calcolo esposto
dalla ricorrente, che conduce ad assegnare alla sua offerta la nota 5.54
(cfr. doc. 8). Tuttavia, il punteggio finale rettificato di conseguenza assomma
a 88.85 e non basta a modificare la graduatoria in suo favore. Il ricorso va
pertanto respinto.
5. La tassa di
giustizia è posta a carico dell'insorgente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico della ricorrente a cui verrà
restituito l'importo di fr. 1'000.- anticipato in eccesso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110) nei limiti e alle condizioni di cui all'art. 83 lett. f LTF.
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera