Licenza edilizia per la costruzione di un nuovo complesso residenziale
Decisione del 11.05.2020, TRAM
CONTROLLO INCIDENTALE PR
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
art. 29 cpv. 2 COST
art. 46 cpv. 1 LPAMM
art. 15 cpv. 2 LPT
art. 21 cpv. 2 LPT

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sui ricorsi del 28 novembre 2018 di
a.
b.
RI 1 e RI 2,
__________,
rappresentata da: __________
contro
la decisione del 24 ottobre 2018 (n. 5053) del
  Consiglio di Stato che ha respinto le impugnative presentate dai ricorrenti
  avverso la risoluzione del 9 marzo 2017 con cui il Municipio di Castel San
  Pierto ha rilasciato a CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5 la licenza edilizia per
  costruire un nuovo complesso residenziale (part. _______, _______ e __________);
ritenuto, in
fatto
A. a. CO 2 e CO 4 sono
proprietarie di due fondi (part. ________ rispettivamente part. _______)
situati a Castel San Pietro, sul pendio che si sviluppa a monte di via ______ e
via _________, ai margini della frazione di __________. I terreni, aventi una
superficie complessiva di ca. 4'000 mq, sono attribuiti alla zona residenziale
R3 dal piano regolatore vigente (approvato il 20 dicembre 1994). Verso ovest,
confinano con il fondo (part. __________) di proprietà della CO 5, assegnato
alla zona del nucleo di villaggio (NV).
ESTRATTO MAPPA
b. Con domanda di costruzione del 21 dicembre 2015, la CO 2 e la CO 3 con la CO
4 e la CO 5 hanno chiesto al Municipio il permesso di costruire sui due
predetti fondi un nuovo complesso residenziale, previa demolizione di un
vecchio deposito agricolo (situato a cavallo tra le part. __________ e __________).
Il progetto prevede essenzialmente la costruzione di un edificio a "boomerang",
formato da quattro volumi contigui disposti ad angolo ottuso e coperti da tetti
a falde, sfalsati in altezza tra di loro. I blocchi, per lo più articolati su
tre piani fuori terra (oltre ad alcune mansarde, cfr. piante P3 e P4), saranno
destinati a 22 appartamenti (da 2.5 a 5.5 locali). È inoltre prevista un'autorimessa
interrata comune (con 45 posti). c. Nel termine di pubblicazione, al rilascio della licenza edilizia si sono tra
l'altro opposti i vicini RI 1 e RI 2 (part. __________-__________) e la __________. d. Preso atto di alcune richieste dell'autorità dipartimentale, il 6 aprile
2016 gli istanti in licenza hanno inoltrato una variante limitata al fronte est
dell'edificio ("variante architettonica"), integrando inoltre il
progetto di un'analisi idrogeologica dell'influenza su una sorgente e una zona
umida protetta nelle vicinanze. La variante, pubblicata, ha nuovamente suscitato l'opposizione della __________.
e. Raccolto l'avviso
favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 95956), con
decisione del 9 marzo 2017 il Municipio ha rilasciato il permesso richiesto,
respingendo tutte le opposizioni pervenute.
B. Con giudizio del 24
ottobre 2018, per quanto qui interessa, il Consiglio di Stato ha respinto il
ricorso interposto dai vicini __________ e dalla __________ avverso la suddetta
risoluzione.
Disattesa una censura
relativa alla completezza della documentazione annessa al progetto, il Governo
ha in sostanza negato che vi fossero gli estremi per procedere a un controllo
incidentale del piano regolatore: posto che i precedenti proprietari della
part. n. _______ (ora appartenente ai signori _______) non si erano opposti all'azzonamento
nel lontano 1994 e che la __________ risulta attiva dal 1908, ha in
particolare rimproverato loro di non spiegare in alcun modo per quale
ragione non avrebbero potuto pienamente rendersi conto dell'azzonamento. Ha
in seguito considerato il progetto conforme al principio d'inserimento ordinato
e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo
territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100), ritenendo in particolare che
non vi fossero motivi per scostarsi dalla valutazione estetica positiva dell'Ufficio
della natura e del paesaggio (UNP) e della Commissione del paesaggio (CP). Ha
inoltre escluso qualsiasi effetto vincolante dell'Inventario federale degli
insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS) e considerato irricevibile una
richiesta di adottare misure a salvaguardia della pianificazione (non essendovi
alcuno studio pianificatorio in atto). Da ultimo ha brevemente osservato come
il progetto rispettasse tutti i parametri prescritti dall'art. 53 delle norme
di attuazione del piano regolatore (NAPR).
C. Con distinti ricorsi,
(a) i vicini __________ e (b) la __________ impugnano ora il predetto giudizio
davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato
insieme alla licenza edilizia e che al Municipio sia fatto ordine di aggiornare
il PR, istituendo una zona di pianificazione a salvaguardia della
pianificazione futura. In via subordinata, i primi postulano anche una
retrocessione degli atti al Governo, affinché disponga una nuova valutazione
estetica (ordinando una perizia della Commissione federale della natura e del
paesaggio, CFNP). a. I vicini opponenti (a) rimproverano anzitutto alla precedente istanza di
essere incorsa in un palese diniego di giustizia, per non aver evaso la loro
censura relativa al controllo incidentale del PR, ammesso non solo nell'ipotesi
in cui l'interessato non ha potuto opporsi a suo tempo al PR, ma anche - come
da loro eccepito, ma sorvolato dal Governo - quando sono date le condizioni per
un riesame del piano giusta l'art. 21 cpv. 2 della legge sulla pianificazione
del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). In tal senso, invocano in
particolare il sovradimensionamento delle
zone edificabili del PR e l'obbligo di ridurle in base al nuovo art. 15 cpv. 2
LPT (entrato in vigore nel 2014), richiamando anche il Programma di
agglomerato del Mendrisiotto di Terza Generazione (PAM 3; misura IN2) e il piano direttore (PD, scheda R6). Le circostanze, affermano, sarebbero notevolmente mutate dall'approvazione
del PR nel 1994 (ciò di cui anche il Dipartimento del territorio avrebbe già
dato atto nel quadro di una variante del 2013). Un adattamento del PR (non più
conforme alla LPT, né alla LST) s'imporrebbe anche per la sua durata
ultraventennale, per la sua scarsa concretizzazione nel comparto in questione,
oltre che per motivi d'interesse pubblico preponderanti. Tra questi, la
necessità di ridurre le zone edificabili sovradimensionate nelle aree
periurbane (prevista da PD e PAM 3), l'inclusione del territorio in una zona di
protezione del paesaggio (scheda PD P4), tra linee di forza del paesaggio (PD
P1) e nelle aree di svago di prossimità (PD R9), l'appartenenza del
comprensorio all'Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti naturali d'importanza
nazionale (IFP 1803, Monte Generoso) e all'ISOS regionale, la posizione e il
valore paesaggistico del comparto e la possibilità - in caso di dezonamento -
di restituirlo alla circostante zona agricola SAC. Sollevano poi svariate
critiche in punto alla valutazione dell'inserimento ordinato e armonioso nel
paesaggio (art. 104 cpv. 2 LST) da parte del Governo e dell'UNP, che avrebbero
tra l'altro ignorato le relative linee guida cantonali. Messa in dubbio l'imparzialità
dell'ufficio dipartimentale, ritengono ad ogni modo necessaria una nuova
valutazione, coinvolgendo anche la CFNP (che in determinati casi può effettuare
una perizia di propria iniziativa o su richiesta di terzi, previo consenso dell'autorità
cantonale competente, art. 17a della legge federale sulla protezione della
natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 [LPN; RS 451] e 25 cpv. 1 lett. e
della relativa ordinanza). Peraltro, affermano, sarebbe anche dato un compito
della Confederazione giusta l'art. 78 cpv. 2 Cost. (in particolare, qualora la
procedura ricorsuale dovesse confermare l'illegittimità dell'azzonamento ,
il terreno sarà probabilmente restituito alla zona SAC). Mettono infine
in discussione l'urbanizzazione del comparto, visto il calibro
sottodimensionato della strada di servizio di via __________. b. La __________ (b) contesta a sua volta diffusamente il giudizio impugnato,
con censure e motivazioni essenzialmente analoghe a quelle dei ricorrenti __________,
riferite in particolare al controllo incidentale del PR e alla valutazione paesaggistica.
D. All'accoglimento delle
due impugnative si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) si riconferma nella propria
posizione; la risposta al gravame degli insorgenti ______ riporta tuttavia
anche le osservazioni dell'Ufficio della pianificazione locale (UPL), il quale,
premesso come la situazione descritta dai ricorrenti corrisponde allo stato
di fatto della superficie trattata , ritiene che vi sarebbero le
condizioni perlomeno per un'entrata in materia e una disamina accorta da parte
del Tribunale circa l'esame incidentale del PR e di riflesso della possibilità
di riconoscere un prevalente interesse pubblico nell'avviare la procedura di
adattamento del PR alla LPT, al PD e al PAM (...). Tanto il Municipio quanto gli istanti in licenza sollecitano invece la
reiezione dei ricorsi con dettagliate argomentazioni che, per quanto occorre,
verranno discusse in appresso.
E. Con la replica e le
dupliche, gli insorgenti rispettivamente l'UDC, il Municipio e gli istanti in
licenza si sono essenzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni e
domande di giudizio. L'autorità locale e le società resistenti hanno inoltre
espresso il loro disappunto sulle considerazioni espresse dall'UPL. Delle loro
rispettive tesi si riferirà, nella misura del necessario, più avanti.
F. Il 27 giugno
2019 il Tribunale ha disposto la congiunzione delle due cause, negando la
sospensione della procedura postulata dalla __________. A quest'ultima è stata nondimeno
data facoltà di esprimersi sulla risposta dell'UDC (con la citata presa di
posizione dell'UPL), di cui ha fatto uso con uno scritto sul quale si tornerà
semmai più avanti.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è da-ta dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Pacifica è l'abilitazione
dei ricorrenti __________, vicini opponenti, personalmente e direttamente
toccati dal giudizio impugnato di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE, art.
65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Analoga conclusione vale per la __________, rientrante nel
novero delle organizzazioni legittimate a opporsi a tenore dell'art. 8 cpv. 1
LE e, pertanto, anche a ricorrere ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LE (cfr. al
riguardo: STA 52.2017.192 del 19 luglio 2017 consid. 2). I ricorsi, tempestivi
(art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque ricevibile in ordine. 1.2. Avendo il medesimo fondamento di fatto, i ricorsi possono essere decisi
con un unico giudizio (art. 76 cpv. 1 LPAmm; cfr. consid. F). 1.3. L'impugnativa può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali
carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio rinviando gli atti
all'istanza inferiore per ulteriori accertamenti (cfr. art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. I ricorrenti __________
eccepiscono anzitutto una violazione del diritto di essere sentito,
rimproverando al Governo un diniego di giustizia formale per non essersi
pronunciato su tutte le loro censure, e meglio sul tema centrale del
controllo incidentale del PR, ammesso dalla giurisprudenza quando sono date le
condizioni per un riesame ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT. 2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per
iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio
della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione
della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29
cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una
decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per
costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando
la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del
provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa
(cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità
esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso
piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo
esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle
sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a
influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232
consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò
non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione di una decisione può
anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da
rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18
dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2). 2.2. La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio,
l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di
successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135
I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale federale
ritiene tuttavia che una violazione del diritto di essere sentito può essere
sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale, quando l'interessato ha
avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi a
un'autorità di ricorso che dispone del medesimo potere d'esame dell'autorità
decidente. La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è particolarmente
grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza precedente, anche
se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca una formalità
priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con l'altrettanto
importante interesse della parte toccata a un giudizio celere (cfr. DTF 142 II
218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I
279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi).
3. 3.1. Per
costante giurisprudenza, il controllo incidentale (o pregiudiziale) del piano
regolatore in sede di applicazione concreta, segnatamente nell'ambito del
rilascio di una licenza edilizia, è di principio escluso (cfr. DTF 131 II 103
consid. 2.4.1 e rimandi). Un tale controllo è tuttavia possibile, a titolo
eccezionale, non solo se l'interessato non poteva rendersi conto delle
restrizioni impostegli o se non aveva avuto la possibilità di contestarle in
occasione dell'adozione del piano regolatore, ma anche se sono date le
condizioni per un riesame del PR ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. DTF 145
II 83 consid. 5, 144 II 41 consid. 5.1; STF 1C_20/2019 dell'11 dicembre 2019
consid. 3.4 e rinvii). Secondo quest'ultima disposizione, in caso di notevole
cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se
necessario, adattati. Il mutamento delle circostanze può essere di fatto o di
diritto, come una modifica di legge (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 127 I 103
consid. 6b e rimandi). La norma mira ad assicurare alla pianificazione una
certa stabilità, senza la quale i piani dell'utilizzazione non potrebbero
altrimenti adempiere la loro funzione (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 128 I
190 consid. 4.2). L'art. 21 cpv. 2 LPT prevede un esame in due tappe: la prima determina
se le circostanze si sono sensibilmente modificate, al punto da giustificare un
riesame del PR; nella seconda fase avviene invece, se necessario, la sua
modifica vera e propria (cfr. DTF 144 II 41 consid. 5.1, 140 II 25 consid. 3 e
rinvii). In ognuna di queste due tappe occorre procedere a una ponderazione degli
interessi, tenendo conto, da un lato, della necessità a una certa stabilità
della pianificazione, dall'altra, dell'interesse all'adattamento del piano dell'utilizzazione
ai cambiamenti intervenuti. Occorre segnatamente considerare la durata
raggiunta dal PR (tenendo presente che le zone fabbricabili sono predisposte di
principio per coprire un fabbisogno di quindici anni, art. 15 cpv. 1 LPT, e
tanto più una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale,
tanto meno peso va dato all'affidamento nella stabilità del piano, DTF 145 II
83 consid. 5.4; cfr. pure STA 90.2014.3 del 9 marzo 2015 consid. 3.1), il suo
grado di realizzazione e concretizzazione (laddove assume importanza, ad
esempio, l'investimento di somme importanti nell'urbanizzazione o l'attuazione
del PR mediante il rilascio di licenze edilizie), nonché l'importanza del
motivo di revisione, la portata della modifica prevista e l'interesse che la
giustificherebbe (cfr. DTF 140 II 25 consid. 3, 128 I 190 consid. 4.2; STF
1C_656/2018 del 4 marzo 2020 consid. 6.1.1). Allo stadio della prima fase, le
esigenze sono tuttavia meno accresciute, un cambiamento notevole delle
circostanze dovendo essere ammesso già quando entri in considerazione una
modifica del PR nel comparto in questione e non sia d'acchito esclusa da
opposti interessi della sicurezza del diritto e dell'affidamento nella
stabilità dei piani (cfr. DTF 140 II 25 consid. 3.2; STF 1C_656/2018 citata
consid. 6.1.1, 1C_40/2016 del 5 ottobre 2016 consid. 3.2, 1C_378/2016 del 1°
maggio 2017 consid. 4.1). 3.2. La riduzione delle zone edificabili sovradimensionate costituisce un
interesse pubblico importante (cfr. DTF 128 I 190 consid. 4.2), che è di
principio suscettibile di prevalere su quello alla stabilità dei piani e sugli
interessi privati dei proprietari interessati. Secondo la giurisprudenza del
Tribunale federale, la realizzazione di questo obiettivo - espressamente
previsto dall'art. 15 cpv. 2 LPT a seguito della modifica della LPT del 15
giugno 2012 - non costituisce, da sola , un notevole cambiamento
delle circostanze che giustifica di procedere a un controllo pregiudiziale di
un piano regolatore sulla base dell'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. DTF 144 II 41
consid. 5.2). In effetti, se da un lato il regime transitorio della citata modifica
della LPT non consente di aumentare la superficie complessiva delle zone
edificabili fino all'adattamento dei piani direttori al nuovo diritto (cfr.
art. 38 a cpv. 2 LPT; DTF 144 II 41 consid. 5.2, 141 II 393 consid. 3), d'altra
parte non esclude l'attuazione dei PR esistenti conformi alla LPT (cfr. DTF 144
II 41 consid. 5.2 e rinvii); tanto meno definisce quali fondi debbano essere
toccati dal ridimensionamento delle aree edificabili, scelta che compete in
primo luogo alle autorità locali di pianificazione (cfr. DTF 144 II 41 consid.
5.2 e rimandi). Affinché l'entrata in vigore della modifica della LPT del 15
giugno 2012 possa essere considerata - allo stadio della prima tappa - un
cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT,
occorrono dunque altri elementi che facciano apparire il declassamento di un
fondo come probabile o quantomeno come un'opzione da considerare seriamente;
tra queste, ad esempio, l'ubicazione della particella nella zona edificabile
esistente, il grado di urbanizzazione o il periodo di esistenza del piano (cfr.
DTF 144 II 41 consid. 5.2; STF 1C_161/2019 del 23 gennaio 2020 consid. 3.4,
1C_71/2018 del 3 giugno 2019 consid. 3.1, 1C_695/2017 del 22 febbraio 2019
consid. 3.1 e rinvii). Se queste condizioni sono date, spetta al comune entrare
in materia su una domanda di revisione del PR e determinare, al termine di una
completa ponderazione degli interessi (seconda tappa), se e in che misura si
renda necessario adattare il PR (cfr. DTF 140 II 25 consid. 3.2 e 6; STF
1C_656/2018 citata consid. 6.1.1, 1C_40/2016 citata consid. 3.2.2).
4. 4.1. In
concreto, i ricorrenti __________, nella loro impugnativa davanti al Governo,
hanno chiaramente sollecitato un controllo incidentale del piano regolatore ai
sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT, invocando la modifica delle circostanze di
diritto (nuovo art. 15 cpv. 2 LPT) e il sovradimensionamento della zona
edificabile del comune di Castel San Pietro, adducendo inoltre una serie di
aspetti che farebbero concretamente entrare in linea di conto un declassamento
dei terreni in questione (PR datato di oltre 20 anni e con scarso grado di
concretizzazione nel comparto, posizione periurbana, appartenenza del
comprensorio di ________ all'IFP e all'ISOS regionale, ecc.). Nonostante circa
la metà della loro impugnativa fosse incentrata su questo tema e le loro
conclusioni e domande di giudizio - analogamente a quelle della __________ (cfr. ricorso e replica al Governo) - tendessero
(anche) a un rinvio al comune affinché procedesse a un riesame del PR (e, se
del caso, a un adattamento della pianificazione ai sensi dell'art. 21
cpv. 2 LPT, cfr. pag. 10, dispositivo ad C), l'Esecutivo cantonale ha del tutto
sorvolato la questione, come a ragione lamentano gli insorgenti. Nel suo
giudizio, dopo aver brevemente ricordato che il PR è stato approvato il 29
dicembre 1994 (e che modifiche puntuali relative all'azzonamento dei
fondi situati a confine con il territorio del Comune di Mendrisio sono state
approvate con ris. gov. del 6 giugno 2007 , senza che in tale ambito sia stata proposta alcuna modifica della restante zona edificabile ), ha
infatti laconicamente negato che vi fossero gli estremi per procedere a un
controllo pregiudiziale del PR: posto che i precedenti proprietari della
part. n. __________ (ora appartenente ai singoli __________) non si erano
opposti all'azzonamento nel lontano 1994 - ha affermato - e che la __________
risulta attiva dal 1908, gli stessi non spiegano in alcun modo per quale
ragione non avrebbero potuto pienamente rendersi conto dell'azzonamento che oggi avversano ritenendolo contrario al diritto di
rango superiore. Così facendo, la
precedente istanza non si è dunque chinata sulla problematica sollevata dai
ricorrenti (controllo incidentale del PR se sono date le condizioni per un suo
riesame ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT), ma ha semplicemente confutato una
tesi (quella del controllo pregiudiziale in caso d'impossibilità di contestare
il PR al momento della sua adozione), che nessuno ha invero preteso. Ne discende che, omettendo qualsiasi motivazione sull'argomento centrale
addotto dai ricorrenti, il Governo ha palesemente violato il suo obbligo di
motivazione e, di riflesso, il loro diritto di essere sentito. A maggior
ragione se si considera che tale argomento appare senz'altro rilevante e
suscettibile di dirimere la vertenza e come tale andava dunque approfondito,
previo esperimento dei necessari accertamenti. Gli insorgenti __________, come
accennato, non si sono infatti limitati a richiamare il nuovo art. 15 cpv. 2 LPT
e ad affermare che la zona edificabile del comune è sovradimensionata (ciò che
di principio non basta per ammettere un controllo incidentale del PR ai sensi
dell'art. 21 cpv. 2 LPT; cfr. supra consid. 3.2). Essi hanno infatti
addotto (e ribadiscono) diverse ulteriori circostanze che - se fondate -
potrebbero anche giustificare un riesame del PR in base alla giurisprudenza
federale sopraesposta. In particolare, la durata (> di 25 anni) raggiunta
dal piano dell'utilizzazione (la cui ultima revisione generale risale al 20
dicembre 1994 senza che - a prima vista - vi siano state successive modifiche
che hanno globalmente vagliato l'estensione delle zone edificabili, cfr. DTF
140 II 25 consid. 4.4 e 6; STF 1C_238/2016 del 2 dicembre 2016 consid. 6.3.4,
1C_40/2016 del 5 ottobre 2016 consid. 3.6.1), l'asserito scarso grado di concretizzazione
del PR (in particolare nella zona
residenziale in questione, in cui sarebbe sorto un solo nuovo edificio dall'approvazione
del piano) e l'ubicazione dei fondi ai margini della zona edificabile. E
altri ancora, quali l'inclusione del comprensorio in una zona di protezione del
paesaggio (scheda PD P4), tra linee di forza del paesaggio (scheda PD P1) e
nelle aree di svago di prossimità (scheda PD R9), l'appartenenza all'IFP 1803
(Monte Generoso) e all'ISOS regionale, che a loro dire farebbero seriamente
entrare in considerazione una riduzione delle potenzialità edificatorie del PR
proprio nel comparto in questione (che rappresenterebbe oltretutto un luogo
sensibile dal profilo paesaggistico). 4.2. Ferme queste premesse, non vi è chi non veda come questi aspetti vadano
ora esaminati dal Governo, il quale dovrà evidentemente completare l'istruttoria
(richiamo atti pianificatori del PR, licenze edilizie, sopralluogo, ecc.),
raccogliendo pure una presa di posizione compiuta sia da parte dell'Ufficio
della pianificazione locale (che in questa sede pare espressamente riconoscere
la fondatezza delle censure dei ricorrenti, cfr. osservazioni del 15 febbraio
2019), che del Municipio (il quale sembra partire - a torto - dall'assunto che
il piano regolatore non possa mai essere rimesso in discussione, cfr. risposta
del 20 giugno 2017 al Consiglio di Stato, ad 4 e 5). Non spetta del resto a
questo Tribunale rimediare alle gravi violazione del diritto di essere sentito
poste in essere dal Governo, a maggior ragione laddove accompagnate da carenze
istruttorie (cfr. art. 86 cpv. 2 LPAmm), per modo che il rinvio non costituisce
in ogni caso una sterile formalità priva di senso. 4.3. Per economia di giudizio, va nondimeno sin d'ora evasa l'obiezione dei
resistenti, secondo cui, in buona sostanza, non sarebbe in ogni caso possibile
ritenere date le condizioni per un riesame del PR (alla luce dell'art. 15 cpv.
2 LPT), considerando le sue zone edificabili sovradimensionate, fintanto che
non sarà entrata in vigore la nuova scheda di PD R6 (sviluppo degli
insediamenti e gestione delle zone edificabili). Ora è ben vero che il Cantone
è tenuto a stabilire nel piano direttore le dimensioni complessive delle
superfici insediative, indicando la loro distribuzione nel Cantone e le misure
atte a garantire il coordinamento regionale della loro espansione (art. 8 a cpv. 1 lett. c e 15 cpv. 3 LPT), come pure le misure e le relative tempistiche
con cui intende riportare le zone edificabili sovradimensionate al fine di
adempiere le esigenze di cui all'articolo 15 LPT (cfr. art. 5 a cpv. 4
LPT) - ciò che è oggetto della citata scheda di dato acquisito (R6), adottata
dal Consiglio di Stato il 27 giugno 2018, ma non ancora entrata in forza (a
seguito dei diversi ricorsi interposti contro di essa, tuttora pendenti
dinnanzi al Gran Consiglio; cfr. Modifiche del Piano direttore n. 12 - luglio
2018 e il relativo Messaggio del Consiglio di Stato n. 7616 del 19 dicembre
2018 riguardante le osservazioni ai ricorsi). Ciò non significa, tuttavia, che un
comune - nel quadro di un esame dell'art. 21 cpv. 2 LPT - non possa attualmente
essere considerato sovradimensionato nell'ottica dell'art. 15 cpv. 2 LPT.
Benché la procedura di verifica del dimensionamento delle zone edificabili
prevista dalla scheda R6 (cfr. allegato I e Rapporto sulla consultazione ed
esplicativo alle citate Modifiche del PD n. 12, pag. 15 seg.) non sia ancora
divenuta vincolante per i comuni, in generale andrebbe invero considerato che
una tale verifica - a livello locale - non costituisce comunque una novità,
trattandosi di un'analisi conoscitiva del territorio comunale, che era già
indispensabile per ogni modifica del PR in base al previgente art. 15 LPT
(laddove prescriveva il dimensionamento delle aree edificabili secondo il
fabbisogno a 15 anni, cfr. Messaggio citato, pag. 8; cfr. pure, relativamente
al PR di Castel San Pietro, STPT 90.1995.10 del 5 giugno 1996 consid. 6 e 7). Ad ogni modo, per aprire la porta a un possibile controllo pregiudiziale del PR
a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 15 cpv. 2 LPT - e a maggior ragione
avuto riguardo alle esigenze meno accresciute dell'esame di prima fase previsto
dall'art. 21 cpv. 2 LPT ( supra , consid. 3.1) - in concreto basta
considerare che già dalle analisi semplificate delle aree edificabili condotte
nell'ambito del Programma di agglomerato del Mendrisiotto di Terza Generazione
(PAM 3) e confluite nella scheda in vigore del PD R/M5 (Agglomerato del
Mendrisiotto; cfr. modifiche entrate in vigore il 28 maggio 2019), il comune di
Castel San Pietro rientra tra quelli in cui le aree edificabili sono
chiaramente sovradimensionate (cfr. pure, sulla necessità di fondarsi in questo
ambito su dati disponibili e sviluppi noti, procedendo con stime plausibili
laddove sussistono incertezze o questioni aperte, DTF 140 II 25 consid. 6).
Tant'è che la citata scheda di PD R/M5 - riprendendo la misura IN 2 del PAM 3 -
prevede la verifica di contenibilità del PR quale misura di dato acquisito
nelle aree periurbane come Castel San Pietro (aree in cui è peraltro indicata,
quale prognosi di sviluppo 2011/2012-2030, il contenimento della crescita e il
suo orientamento verso luoghi strategici ben serviti dal trasporto pubblico;
cfr. scheda R/M5, pag. 6, 11 e allegato IV; cfr. inoltre Rapporto esplicativo
finale del 31 ottobre 2016 del PAM 3, pag. 164 seg. con la tabella 38
[riprodotta anche nei ricorsi degli insorgenti __________], da cui risulta che
il PR, nel 2012, a fronte di 3'002 unità insediative [UI] e una contenibilità
teorica di 5'380, aveva una riserva insediativa superiore al 50%).
Ne discende che, da
questo limitato profilo, non vi è motivo per negare a priori un possibile
controllo incidentale del PR, fermo restando - come già più volte ripetuto -
che la mera sussistenza di un'area edificabile sovradimensionata non basta da
sola ad ammetterlo, ma occorrono altre circostanze che facciano apparire
probabile, o quanto meno un'opzione da considerare in modo serio, un ridimensionamento
del PR nel comparto in questione ( supra , consid. 3.2). Ciò che è appunto
quanto la precedente istanza dovrà ora verificare (consid. 4.2).
5. Posto che il
giudizio impugnato non può essere confermato già per la suddetta violazione del
diritto, a questo stadio di causa non è necessario soffermarsi sulle altre
censure sollevate dai ricorrenti, relative segnatamente al principio d'inserimento
ordinato e armonioso nel paesaggio.
6. 6.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, i ricorsi sono parzialmente accolti, con
conseguente annullamento della decisione governativa, nella misura in cui ha
respinto le impugnative di RI 1 e RI 2 e della __________. Gli atti sono
rinviati al Governo, affinché emetta una nuova decisione convenientemente
motivata sui ricorsi medesimi, chinandosi in particolare sulla questione del
controllo pregiudiziale del PR (se sono date le condizioni per un riesame ai
sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT) e raccogliendo tutti gli elementi pertinenti,
così come indicato nei precedenti considerandi, in piena garanzia del diritto
di essere sentito delle parti. 6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a
carico degli istanti in licenza soccombenti, che rifonderanno inoltre alla __________
congrue ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm), ma non ai ricorrenti
__________, che non si sono avvalsi dell'assistenza di un legale. Il Comune non
deve contribuire al pagamento degli oneri processuali, essendo comparso in lite
per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi pecuniari (cfr. art.
47 cpv. 6 LPAmm), rispettivamente non quale unico antagonista (cfr. Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 31).
Per
questi motivi,
decide:
1.   I ricorsi (a) e (b) sono
parzialmente accolti.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione del 24 ottobre 2018 (n.
5053) del Consiglio di Stato è annullata, in quanto riferita ai ricorsi di RI 2
e RI 1 e della __________;
1.2 .   gli
atti sono retrocessi al Governo affinché proceda come indicato al consid.
6.1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'000.- è posta in solido a carico di CO 2, CO 3, CO 4 e CO 5,
che rifonderanno inoltre alla __________ un importo complessivo di fr. 2'000.-
a titolo di ripetibili per questa sede. Ai ricorrenti vanno restituiti gli importi versati a titolo di anticipo delle
presumibili spese processuali.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera