Passaggio al nuovo modello salariale dei dipendenti cantonali. Parità di trattamento
Decisione del 03.03.2020, TRAM
Incarto n. 52.2017.649
STIPENDIO
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 21 dicembre 2017 di
RI
  1
contro
la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) del
  Consiglio di Stato che ha attribuito all'insorgente la funzione di capo
  ufficio V e l'ha iscritto nella classe 10 dell'organico con 9 aumenti;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è entrato alle
dipendenze dello Stato nel 1999 al beneficio di un contratto di ausiliario
quale collocatore all'Ufficio regionale di collocamento di __________ (URC). In
seguito ha svolto sempre all'interno dello stesso ufficio le funzioni di
consulente del personale e capogruppo (dal 2004), aggiunto e sostituto capo
sede e sostituto capo ufficio (dal 2008/2009). I suoi stipendi sono stati di
volta in volta fissati in considerazione della classificazione delle relative
funzioni assunte secondo il sistema salariale vigente fino al 31 dicembre 2017
(legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre
1954; vLStip; BU 1954, 255). Il 1° gennaio 2016 RI 1 è stato nominato capo
ufficio (con titolo accademico) e inserito nella classe di stipendio 32 con 9
aumenti. L'anno successivo ha maturato un ulteriore aumento.
B. a. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con
quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo
la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad
aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale.
b. La nuova legge stipendi è stata approvata dal
Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
C. Con scritto del 12
ottobre 2017 la Sezione delle risorse umane (SRU) ha informato RI 1 sui
previsti cambiamenti relativi al suo inquadramento e alla sua retribuzione dal
1° gennaio 2018. Con scritto del 25 ottobre 2017 quest'ultimo ha presentato le
proprie osservazioni, chiedendo di essere inserito in classe 12 e non 10 come
prospettato. Sarebbe corretto e opportuno, a mente sua, trattare in ugual modo
tutti i capi ufficio della Sezione del lavoro, indipendentemente dal titolo di
studio da essi conseguito e dall'ufficio da essi diretto. In particolare, non
vi sarebbe alcuna ragione per favorire il capo dell'ufficio giuridico (classe
12) rispetto agli altri collaboratori (capo ufficio misure attive e capi
ufficio regionale di collocamento) nella stessa situazione gerarchica. A
maggior ragione ciò si giustificherebbe se si considera che il primo ha
unicamente una funzione di staff , a supporto dell'attività degli URC
che, per contro, si occupano del core business della Sezione. Egli
rimarca poi che rispetto al modello precedente, egli subirebbe una perdita di
fr. 2'000.- e osserva che durante gli anni 2009-2015 egli ha di fatto già
svolto la funzione di capo ufficio, allorquando ha dovuto supplire il suo
predecessore, rimanendo tuttavia bloccato nella retribuzione di sostituto. Di
questo fatto l'autorità di nomina non avrebbe ingiustamente tenuto conto al
momento della sua nomina nel 2016. RI 1 ha inoltre espresso critiche sulla
classificazione generale dei consulenti del personale degli uffici regionali di
collocamento rispetto ai colleghi d'Oltralpe e ai consulenti AI attivi nel Cantone
Ticino.
D. Con scritto del 29
novembre 2017 la SRU ha comunicato a RI 1 che il Consiglio di Stato, con
risoluzione del 22 novembre 2017, gli aveva attribuito la funzione di capo ufficio
V e iscritto nella classe 10 con 9 aumenti.
E. Contro la predetta
decisione RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo di essere inserito in classe 12 con 11 aumenti per le ragioni già
esposte nel suo precedente scritto, che riporta integralmente, e alle quali si
può per brevità rinviare.
F. La risposta del
Consiglio di Stato è stata estromessa dall'incarto in quanto tardiva.
G. a. Ai fini dell'istruttoria
il giudice delegato ha richiamato dalla SRU le descrizioni delle funzioni di
tutti i capi ufficio della Sezione del lavoro. b. Invitato ad esprimersi su questa documentazione, il ricorrente ha ribadito che
i ruoli e le responsabilità dei capi ufficio URC sono sostanzialmente equiparabili
a quelli del capo dell'ufficio giuridico, se non addirittura di maggior rilievo
poiché gli URC gestiscono la parte preponderante dell'assicurazione
disoccupazione, mentre l'ufficio giuridico ha un ruolo solo di supporto. Esprime
inoltre perplessità per il fatto che ora per l'assunzione dei consulenti del
personale si richieda una formazione di livello terziario, addirittura
superiore a quella di un capo ufficio. c. La SRU ha dal canto suo ribadito la correttezza dell'aggancio del ricorrente
alla classe di stipendio 10, sulla base della valutazione analitica della
funzione svolta in conformità con quanto stabilito dall'art. 2 LStip.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dalla documentazione
richiamata in corso di causa e sulla quale le parti hanno potuto esprimersi
(art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   2.1. Come accennato in
narrativa, il 1° gennaio 2018 è entrata in vigore la nuova normativa sugli
stipendi dei dipendenti statali che ha abrogato la precedente del 1954. Emerge
dal relativo messaggio che il legislatore ha inteso introdurre un sistema
retributivo più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con
quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo
la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad
aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale. Per quanto qui di
interesse, a fronte di aumenti annuali automatici e una carriera salariale
assai breve (10 - 15 anni), il legislatore ha introdotto un numero di scatti
maggiore rispetto al sistema a quel momento in vigore (24 aumenti per tutte le
20 classi), così come aumenti più marcati ad inizio carriera e una progressione
più lenta in seguito (messaggio citato pag. 7). Il Consiglio di Stato, sulla base della delega contenuta all'art. 2 cpv. 1
LStip, ha emanato il regolamento concernente le funzioni e classificazioni dei
dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RCLass; RL 173.310) che, per il
servizio che qui interessa, prevede le seguenti funzioni e classificazioni:
Sezione
del lavoro
Uffici
regionali di collocamento
Ufficio
giuridico
Ufficio
delle misure attive
Capo
sezione II                                                              FD            14
Capo
ufficio III                                                                FD            12
Capo
ufficio V                                                                 FD            10
Collaboratore/trice
scientifico/a I                                                  10
Giurista
I                                                                                            10
Collaboratore/trice
scientifico/a II                                                 9
Giurista
II                                                                                           9
Aggiunto/a
al capo ufficio III                                                           8
Collaboratore/trice
tecnico-amministrativo/a                              7
Capo
servizio II                                                                                7
Capo
gruppo consulenti del personale                                       7
Consulente
del personale                                                             6
Ispettore/trice
cantonale del lavoro II                                           6
Tecnico/a
informatico/a                                                                  5
Segretario/a
II                                                                                   4
La tabella di conversione
delle funzioni dirigenti, allestita dalla SRU quale supporto per la
trasposizione delle singole posizioni nel nuovo sistema salariale, prevede
quanto segue: Sezione del lavoro
Funzione
attuale                                   Classe      Funzione proposta                     Classe Caposezione                                            35(38)       Capo
sezione II                                 14
Capo ufficio con titolo accademico       32(35)       Capo
ufficio III                                   12
Capo
ufficio regionale di                         32(35)       Capo ufficio V                                    10
collocamento                                            30(32)
Capo
ufficio                                               30(32)       Capo ufficio
V                                    10
2.2. Anzitutto occorre
sgomberare il campo dal dubbio sollevato dal ricorrente che l'autorità di
nomina avrebbe inventato una nuova funzione di capo ufficio regionale di
collocamento, non prevista dal precedente ordinamento degli impiegati, né
tantomeno ricoperta dall'insorgente, nominato capo ufficio con titolo
accademico 32(35). Si tratta invece semplicemente di una precisazione ai fini
di una migliore comprensione dell'aggancio delle singole funzioni della Sezione
del lavoro. La funzione precedentemente svolta dal ricorrente resta quella di
capo ufficio con titolo accademico 32(35), attivo all'URC (di __________). Le
altre funzioni non sono pertinenti per il suo caso, poiché relative al capo
ufficio delle misure attive, già classificato 30(32), e al responsabile dell'ufficio
giuridico, in classe 32(35). Ora, risulta dagli atti all'incarto che per la funzione di capo di uno dei
cinque URC presenti sul territorio del Cantone secondo la prassi vigente fino
al 2017 una formazione accademica non era requisito di assunzione, bastando
anche una formazione di livello secondario II (liceo/scuola cantonale di
commercio oppure maturità commerciale; cfr. anche il concorso pubblicato nel
2016 per il capo ufficio URC __________, agli atti). Tant'è che queste
posizioni sono state occupate negli anni scorsi da collaboratori che hanno
seguito solo un percorso interno, non accademico. Sulla base di queste constatazioni,
con l'introduzione del nuovo modello salariale della LStip lo Stato ha
effettivamente confermato come non necessaria una formazione di livello
superiore per i capi ufficio URC. Di conseguenza anche la distinzione salariale
basata sul titolo di studio è stata abbandonata e i capi ufficio URC sono stati
tutti attribuiti alla nuova classe salariale 10 quali capi ufficio V. Queste
logiche e conseguenti considerazioni non appaiono affatto prive di fondamento e
non possono che condurre alla conferma, in generale, della classificazione
messa in atto per la funzione in questione. Da questo punto di vista l'attribuzione
della funzione di capo ufficio V in classe 10 del ricorrente rispetta l'ordinamento
retributivo cantonale.
3.   Il ricorrente svolge tutta
una serie di considerazioni in merito alla funzione attribuita al responsabile
dell'ufficio giuridico della Sezione del lavoro (capo ufficio III classe 12),
alla quale vorrebbe essere parificato per responsabilità, compiti e onere di
lavoro.
3.1. Per prassi
costante, il principio della parità di trattamento, garantito in termini
generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, distinzioni che nessun
fatto importante giustifica o di sottoporre a un regime identico situazioni che
presentano tra loro differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario
un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente
essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel
che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201
consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193
consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid.
3a; Jörg Paul Müller , Die Grundrechte der schweizerischen
Bundesverfassung, Berna 1991, II ed., pag. 239; Beatrice
Weber-Dürler , Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung,
ZBl 2004, pag. 1 seg.). 3.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.
Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale
nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve
allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due
categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione
per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.
3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel
rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti
fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici
possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per
definirne la retribuzione (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1
con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2, 125 I 71 consid. 2c/aa; STA
52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017 consid. 2). Censurabili sono soltanto
le distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non
appaiono ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013
consid. 4.1; Vincent
Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA
1997, pag. 825 seg.). Per costante
giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato quando differenze di
stipendio dipendono da motivi oggettivi quali l'età, l'anzianità di servizio,
l'esperienza, gli oneri familiari, le qualifiche, il tipo e la durata della
formazione, il tempo di lavoro, le prestazioni, il tipo di mansioni oppure il
grado di responsabilità del dipendente (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 139 I161
consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I 105 consid. 3.1, 123 I 1
consid. 6c). Altre circostanze, che non attengono alla persona o all'attività
del dipendente, possono ugualmente giustificare, perlomeno temporaneamente,
delle differenze di salario, ad esempio una situazione congiunturale che rende
più arduo il reclutamento del personale (2P.10/2003 del 7 luglio 2003 consid.
3.3.), oppure delle ristrettezze finanziarie della collettività pubblica (DTF
143 II 65 consid. 5.2; STF 8C_969/2012 del 2 aprile 2013 consid. 2.2,
2P.70/2004 del 17 aprile 2005 consid. 2 e 3; Martenet ,
op. cit., pag. 836 e segg.). 3.3. In concreto, dalla lettura delle descrizioni delle funzioni di capo ufficio
III (URC) e V (ufficio giuridico) della Sezione del lavoro, così come dai bandi
di concorso pubblicati per le due funzioni, si evince chiaramente che l'attività
svolta è fondamentalmente diversa. Non occorre spendere molte parole sul fatto
che, come rettamente rilevato dalla SRU, per il responsabile dell'ufficio
giuridico è per forza di cose necessaria una formazione superiore (i giuristi
si possono formare solo presso una scuola di livello terziario) e la funzione
richiede un livello accresciuto nell'analisi delle problematiche, nelle
conoscenze linguistiche, ecc. Per contro, queste peculiarità non sono così
determinanti per gli altri capi ufficio. Senza nulla togliere ai compiti e alle
responsabilità di questi ultimi, appare quindi pertinente e conforme ai
principi sopra ricordati un diverso (migliore) trattamento del capo dell'ufficio
giuridico rispetto ai colleghi posti allo stesso livello dell'organigramma
della Sezione. A questo proposito non ci si può esimere dall'osservare che il
ricorrente si diffonde in una descrizione alquanto sommaria e riduttiva dei
compiti del capo ufficio giuridico, di solo supporto agli URC, mentre questi
ultimi si occuperebbero della vera e propria attività della Sezione ( core
business ). Del resto, il solo fatto di condividere la stessa posizione
organica con altri colleghi non basta certo per rivendicare con successo lo
stesso trattamento salariale. Altri sono i fattori che, insieme, devono essere
presi in considerazione al fine di una corretta definizione della posizione all'interno
della scala stipendi. Già per questi motivi il principio della parità di
trattamento in concreto non è stato violato, vista l'assenza di situazioni
paragonabili.
4.   Infine, non si comprendono
i motivi, che il ricorrente non si premura di indicare, per i quali avrebbe
subito nel 2018 sotto l'egida della LStip una perdita di fr. 2'000 rispetto al
modello precedente: egli è stato agganciato alla classe 10 con 9 aumenti per un
salario annuo di fr. 111'940.- a fronte di un salario precedente di fr.
111'678.- annui, in conformità con quanto previsto dall'art. 41 cpv. 1 e 3
LStip, riservata l'applicazione dell'art. 41 cpv. 5 LStip. Per quanto attiene
invece al periodo di supplenza del suo predecessore, circostanza che a dire del
ricorrente avrebbe dovuto essere presa in considerazione nella decisione di
aggancio, la questione esula da questa procedura. Si osserva nondimeno che egli
è stato retribuito durante la supplenza secondo quando previsto dall'art. 16
vLStip e nulla può trarre a suo vantaggio da ciò per spuntare una migliore
classificazione. Pure estranee al presente procedimento sono le considerazioni
generiche sul trattamento salariale dei consulenti URC per rapporto a quella
dei consulenti AI, posizioni queste ultime che non riguardano il ricorrente.
5.   Visto quanto precede, il
ricorso deve essere respinto, a conferma della correttezza della
classificazione del ricorrente. La tassa di giustizia è posta a suo carico
(art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e
90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a
e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera