Multa per inosservanza del salario minimo prescritto dal CNL per gli impiegati di commercio nel settore della consulenza aziendale. Applicabilità del CNL in concreto
Decisione del 02.10.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.544
CONTRATTO NORMALE DI LAVORO
SALARI MINIMI
art. 360a cpv. 1 CO
art. 1 cpv. 2 LDIST
art. 9 cpv. 2 let. f LDIST
art. 9 cpv. 2 let. g LDIST

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 28 ottobre 2019 della
RI 1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 17 settembre 2019 (n. 4533) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la risoluzione del 2 maggio 2019 dell'Ufficio dell'ispettorato del
  lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di sanzione
  pecuniaria nell'ambito della LDist (mancato rispetto delle condizioni
  salariali);
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1, con sede a __________,
è una ditta essenzialmente attiva nel settore della consulenza aziendale (cfr. iscrizione
aggiornata a RC). Nell'ambito di un controllo volto ad accertare le condizioni lavorative e
salariali dei lavoratori impiegati nella sua succursale luganese (nel frattempo
chiusa, cfr. doc. A allegato al ricorso al Governo), dopo avere proceduto il 30
novembre 2018 a un controllo ispettivo e aver raccolto in tale occasione una
serie di elementi e informazioni, il 21 gennaio 2019 l'Ufficio dell'ispettorato
del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha invitato
l'azienda a descrivere dettagliatamente il genere di attività svolto nonché a
fornire una serie di documenti, tra cui una lista (debitamente compilata) dei
dipendenti occupati nei mesi da gennaio a dicembre 2018 (indicando per ognuno
anche la funzione assunta e le mansioni eseguite), come pure copia dei loro
contratti di lavoro e dei loro conteggi salariali.
B. Considerate le
informazioni raccolte durante l'ispezione e analizzata la documentazione
prodotta, l'UIL ha constatato che la retribuzione minima non era stata
rispettata. Il 22 marzo 2019 ha quindi
intimato alla RI 1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una
sanzione amministrativa giusta l'art. 9 della legge federale concernente le
misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi
previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori
distaccati; LDist; RS 823.20) per inosservanza del salario minimo prescritto
dal contratto normale di lavoro per gli impiegati di commercio nel settore
della consulenza aziendale (CNL), entrato in vigore il 1° gennaio 2014. In
particolare, ha rimproverato alla ditta di
aver versato a tre dipendenti (__________, __________ e __________), i primi
due occupati a tempo pieno e l'ultimo al 50%, sull'arco di uno rispettivamente
tre mesi, un salario inferiore (fr. 17'706.- complessivi) a quello minimo (fr. 19'186.23
complessivi) prescritto (differenza complessiva di fr. 1'480.23).
Dopo aver raccolto le sue osservazioni, il 2 maggio 2019 l'autorità
cantonale le ha inflitto una multa di fr. 2'605.-. La decisione è stata resa
sulla base degli art. 1 cpv. 2 e 9 cpv. 2 lett. f e g LDist, nonché 3 lett. d e
9 del regolamento della legge
d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il
lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).
C.   Con giudizio del 17
settembre 2019, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione
dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.
Appurata l'applicabilità del CNL ai dipendenti in questione, l'Esecutivo cantonale ha in sostanza ritenuto che vi fossero gli
estremi per infliggere una sanzione pecuniaria in virtù dei motivi addotti
dall'UIL, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D.   Contro la predetta pronuncia
governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando l'accertamento
dell'inapplicabilità del CNL alle persone impiegate in qualità di analisti. Riproponendo le censure sollevate davanti al Governo, la ricorrente contesta l'assoggettamento
al CNL di __________ e __________, i quali non sarebbero impiegati di
commercio, bensì analisti. A fronte della violazione riferita al solo _______ -
che ammette, rilevando tuttavia di avere nel frattempo corrisposto la
differenza salariale - ritiene sproporzionata la sanzione inflittale, che
andrebbe sostituita con un ammonimento senza spese.
E .   All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che l'UIL, quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se necessario,
in seguito.
F.   Con la replica e la duplica,
la ricorrente e l'UIL ribadiscono sostanzialmente le loro antitetiche tesi e
conclusioni. Il Governo è invece rimasto silente.
Considerato, in
diritto
1.   La competenza di questo
Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge
d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti
in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008 (LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto,
tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e presentato da una persona
(giuridica) senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è
pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Per ovviare ai rischi di dumping salariale e sociale che
avrebbero potuto essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte
di prestatori di servizi europei a seguito dell'Accordo tra la
Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità
(ora: Unione) europea e i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera
circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), il legislatore
svizzero ha adottato quali misure di accompagnamento la legge sui lavoratori
distaccati e gli art. 360 a segg. CO (DTF 143 II 102 consid. 2.1 e 2.2;
STF 2C_928/2018 dell'11 settembre 2019 consid. 2.1). 2.2. Secondo l'art. 360 a cpv. 1 CO, entrato in vigore il 1° luglio 2004,
qualora in un ramo o in una professione vengano
ripetutamente e abusivamente offerti salari inferiori a quelli usuali per il
luogo, la professione o il ramo e non sussista un contratto collettivo di
lavoro con disposizioni sui salari minimi al quale possa essere conferita
obbligatorietà generale, su richiesta della Commissione tripartita di cui
all'articolo 360 b CO, l'autorità competente può stabilire un contratto normale di lavoro di
durata limitata che preveda salari minimi differenziati secondo le regioni e
all'occorrenza il luogo allo scopo di combattere o impedire abusi. 2.3. La legge sui lavoratori distaccati,
parimenti entrata in vigore il 1° luglio 2004, disciplina, giusta il suo art. 1
cpv. 1, le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori che un
datore di lavoro con domicilio o sede all'estero distacca in Svizzera, affinché
essi per un periodo limitato: forniscano una prestazione lavorativa per conto
e sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale concluso con
il destinatario della prestazione (lett. a) oppure lavorino in una succursale o
in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore di lavoro
(lett. b). Il 1° gennaio 2013 è entrato in vigore l'art. 1 cpv. 2 prima frase LDist,
secondo cui la legge sui lavoratori distaccati disciplina parimenti il
controllo dei datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera e le
sanzioni applicabili a tali datori di lavoro, qualora questi violino le
disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai
sensi dell'articolo 360 a CO. Con la
modifica legislativa è inoltre stata introdotta la possibilità di sanzionare il
mancato rispetto dei salari minimi previsti dal contratto normale di lavoro
(cfr. art. 9 cpv. 2 lett. c LDist in vigore fino al 31 marzo 2017 e 9 cpv. 2
lett. f LDist in vigore dal 1° aprile 2017). Il legislatore ha quindi voluto
estendere il controllo e le sanzioni delle disposizioni sui salari minimi
previsti dai contratti normali di lavoro dell'art. 360 a CO a tutti i
datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, non solo a quelli con
sede all'estero che distaccano lavoratori in Svizzera (cfr. STF 2C_928/2018
citata consid. 2.3, 4C_3/2013 del 20
novembre 2013 consid. 8.2, in: RtiD II-2014 pag. 317 segg.).
2.4. Allo scopo di
disciplinare la professione degli impiegati di commercio attivi nel settore
della consulenza aziendale, il 13 novembre
2013 il Canton Ticino ha adottato un contratto normale di lavoro (CNL), entrato
in vigore il 1° gennaio 2014 per la durata di tre anni (cfr. BU 57/2013 del 15
novembre 2013 e art. 5 CNL ), in seguito ripetutamente prorogato,
l'ultima volta fino al 31 dicembre 2022 (cfr. BU 6/2020 del 14 febbraio 2020). Tale contratto è applicabile a tutti gli impiegati di commercio nel settore
della consulenza aziendale (NOGA 702100 e 702200, art. 1 CNL). L'art. 2 CNL - modificato
a far tempo dal 1° gennaio 2017 (cfr. BU 47/2016 del'11
novembre 2016) e poi ancora a far tempo dal 1° gennaio 2018 per adeguarlo a i
nuovi livelli salariali decisi dalle parti per il contratto collettivo di
lavoro (CCL) per gli impiegati di commercio nell'economia ticinese per il 2018 (cfr. FU 102/2017 del 22 dicembre 2017) - dispone
in particolare che il salario orario minimo di base è di fr. 19.85 per un
impiegato generico, fr. 21.45 per un impiegato operativo e fr. 24.40 per un
impiegato responsabile (cpv. 1). Precisa che il pagamento del salario a
provvigione è possibile solo se attuato a partire dal salario minimo (cpv. 2) e
che al salario orario di base vanno aggiunte le indennità per le vacanze (8.33%
per 4 settimane e 10.64% per 5 settimane) e per i giorni festivi (3.6% per 9
giorni; cpv. 3). Tali salari - vincolanti (cfr. art. 360 d cpv. 2 CO e FU
78/2013 del 27 settembre 2013) - sono stati nuovamente adeguati al rialzo a far
tempo dal 1° gennaio 2020 (cfr. BU 102/2019 del 20 dicembre 2019), senza che
ciò sia comunque qui di rilievo.
3. 3.1. Come accennato in narrativa, nell'ambito del controllo
effettuato dall'UIL, sulla base delle informazioni raccolte in occasione
dell'ispezione effettuata presso la sua succursale luganese e della
documentazione successivamente fornita dalla ricorrente, l'autorità cantonale
ha riscontrato che la stessa non aveva rispettato il salario minimo prescritto
dal CNL nei confronti di tre collaboratori. In particolare, l'UIL ha
considerato che ________ ("impiegato generico" al 50%, per 20 ore
settimanali), __________ ("impiegato generico" al 100%) e __________
("impiegato operativo" al 100%) fossero stati retribuiti nel corso
del 2018 (i primi due sull'arco di tre mesi, mentre il terzo per un mese), con
uno stipendio complessivo di fr. 17'706.- lordi allorquando il minimo previsto
dal CNL sarebbe stato di fr. 19'186.23. Da cui un ammanco complessivo di fr.
1'480.23 (pari a - 7.72%). Sulla base di tali riscontri, l'UIL - dopo aver
raccolto le osservazioni della ricorrente del 18 aprile 2019 - le ha quindi
inflitto una sanzione amministrativa di fr. 2'605.-. L'Esecutivo cantonale ha dal canto suo avallato le tesi dell'UIL, confermando
l'applicabilità in concreto del CNL e ritenendo giustificata la sanzione
inflitta. 3.2. 3.2.1. L'insorgente, riproponendo la censura sollevata senza successo davanti
al Governo, contesta l'assoggettamento al CNL in questione di __________ e __________ che, in quanto analisti, disporrebbero di una
formazione e svolgerebbero mansioni del tutto diverse rispetto a un impiegato
di commercio nel settore della consulenza aziendale. 3.2.2. Come visto, il CNL qui in discussione è applicabile a tutti gli
impiegati di commercio nel settore della consulenza aziendale (cfr. art. 1). Il
suo campo di applicazione si estende dall'impiegato generico (che esegue
direttive impartite e non partecipa ad ambiti decisionali né alla pianificazione del lavoro), all'impiegato operativo
(che svolge in modo autonomo i compiti operativi che gli vengono affidati e le
relative operazioni complementari per la cui esecuzione sono richieste adeguate
conoscenze, capacità possedute o acquisite ed è in grado di essere coinvolto
nella pianificazione e organizzazione per singoli aspetti o progetti), fino all'impiegato
responsabile (che gestisce un segmento di attività o un servizio aziendale di
cui ha responsabilità, impartendo le direttive per l'esecuzione a eventuali
dipendenti sottoposti, sulla base di mandati ricevuti, ed è coinvolto nella
pianificazione e organizzazione dell'azienda relativamente ai propri ambiti di
competenza; cfr. linee guida "Criteri per la classificazione degli
impiegati di commercio/amministrativi", edite dalla Commissione tripartita
in materia di libera circolazione delle persone, luglio 2020). Anche il
personale amministrativo con accresciute responsabilità rientra pertanto nella
definizione estesa di impiegato di commercio. Si tratta quindi di stabilire se __________ e __________ vadano considerati
impiegati di commercio nel settore della consulenza aziendale.
3.2.3. Ora, dai contratti di lavoro agli atti emerge che _______ è stato
assunto in qualità di junior analyst , con il compito di occuparsi di
allestire business-plan, di analizzare dati di bilancio nei processi di due-diligence
amministrative e valutazioni aziendali, oltre che del progetto di cartolarizzazione . __________, dal canto suo, è stato assunto quale senior analyst per
occuparsi di: riclassificazione di bilancio, predisposizione di modelli
finanziari in Microsoft Excel, redazione di Information e Loan Memorandum,
predisposizione di Business Plan , con la precisazione che avrebbe potuto
essere coinvolto in attività di valutazione società, nonché in progetti di
consulenza strategica. Tali mansioni sono state inoltre confermate dalla
ricorrente sia davanti all'UIL (cfr. distinta del personale di cui al doc. 3),
che dinanzi al Governo (cfr. ricorso, punto n. 5, pag. 3). Posto come, in caso di dubbio, il quesito di sapere se un determinato rapporto
di lavoro rientri nel campo di applicazione di un CNL o meno debba essere
valutato sulla base della natura di tale rapporto e dello scopo di protezione del lavoratore perseguito dal
contratto normale di lavoro (cfr. STF 2C_928/2018 citata consid. 5.2 e
rimandi), forza è constatare che __________ e __________ sono senz'altro assoggettati al CNL per gli impiegati di commercio
nel settore della consulenza aziendale. Come correttamente ritenuto
dalle precedenti istanze, le mansioni loro affidate per contratto rientrano
infatti pacificamente tra le attività svolte da un impiegato di commercio
attivo in seno a una ditta che opera nel
settore della consulenza aziendale, il quale , secondo la nomenclatura delle attività economiche (NOGA), cui fa
riferimento l'art. 1 CNL, comprende segnatamente la prestazione di
servizi di consulenza, orientamento e assistenza operativa a imprese e altre
organizzazioni in materia gestionale, in particolare in materia di
pianificazione strategica e organizzativa, ristrutturazione dei processi
aziendali, gestione finanziaria e del bilancio (cfr. NOGA 702200; cfr. pure
risposta dell'UIL, pag. 5). Tant'è che, in un primo tempo, nemmeno la
ricorrente aveva sollevato obiezioni in merito (cfr. osservazioni del 18 aprile
2019 all'UIL). Si rileva peraltro che, nella misura in cui pretende ora che i tre lavoratori in
questione, a differenza dei consulenti, non avessero contatti con i clienti, la
ricorrente è smentita, almeno per quanto concerne __________, dalla distinta
dipendenti da lei stessa compilata, secondo cui egli avrebbe operato a
stretto contatto con il cliente (cfr. citato doc. 3). Le tesi ricorsuali si rivelano pertanto prive di fondamento.
3.3. Ferme queste premesse, ritenuto come non presti il fianco a critiche la
classificazione di __________ quale impiegato operativo e di __________ quale
impiegato generico, al pari di quella pacifica di __________, si deve
concludere che lo stipendio lordo versato ai tre collaboratori in infrazione nel
corso del 2018 (fr. 17'706.- complessivi )
risulta effettivamente inferiore al salario mensile minimo lordo prescritto dal
CNL di categoria, che - come indicato dall'UIL - ammonta a fr. 19'186.23 complessivi (fr. 19.85 all'ora per
gli impiegati generici e fr. 21.45 per l'impiegato operativo x 40
rispettivamente 20 ore settimanali di lavoro x 4.33 settimane al mese x i mesi
lavorati da ciascuno), con un ammanco complessivo di fr. 1'480.23 (pari a - 7.72%). Ne discende che, p er quanto riguarda la materialità dell'infrazione,
la decisione impugnata risulta inappuntabile.
4.   Appurata la realizzazione
dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla
ricorrente. 4.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist, l 'autorità cantonale competente
può, per infrazioni alle disposizioni sui salari minimi prescritte in un
contratto normale di lavoro ai sensi dell'art. 360 a CO commesse da
datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, pronunciare una sanzione
amministrativa che preveda il pagamento di un importo sino a fr. 30'000.-. Secondo l 'art. 9 cpv. 3 LDist, l'autorità che pronuncia una sanzione
notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo paritetico
competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla SECO, la quale
tiene un elenco - pubblico - delle imprese a cui è stata inflitta una sanzione
mediante decisione passata in giudicato. 4.2. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle circostanze
oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve in
particolare tenere debitamente conto della gravità
della violazione e della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che
del principio della proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016, in: BVR
2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017 consid. 5.2). 4.3. In concreto, il Governo, considerando come la formula applicata
dall'autorità dipartimentale per commisurarne l'ammontare tenesse conto, seppur
in maniera schematica, delle principali circostanze che possono ricorrere nei
casi di infrazione alle disposizioni sui salari minimi, ha confermato la multa
di fr. 2'605.- inflitta dall'UIL, ritenendola adeguata alla gravità oggettiva
dell'infrazione commessa e alla colpa della ricorrente. La conclusione merita
tutela. La multa inflitta appare infatti tutto
sommato correttamente commisurata alle circostanze oggettive e soggettive che
caratterizzano il caso di specie, così come essenzialmente indicato dall'UIL in
corso di procedura. Da un lato, la violazione della legge da parte
dell'insorgente non va certo sottovalutata, dal momento che riguarda ben tre
dipendenti, che sono stati retribuiti con uno stipendio mensile che presentava una differenza complessiva - non
certo trascurabile - del 7.72% rispetto al
minimo previsto dal CNL, ritenuto che in un caso lo scarto individuale ha
raggiunto il 15.21%. Se è vero che l'infrazione, così come accertata
dall'autorità di prime cure, si è limitata in un caso a un solo mese, negli
altri due si è protratta per ben tre mesi e ha comportato per l'azienda un
risparmio di fr. 1'480.23. Non giova poi
all'insorgente l'aver continuato a negare, ancora in questa sede, parte
degli addebiti mossi nei suoi confronti, dimostrando così di non avere preso
coscienza del suo errore. Non risulta peraltro che la differenza di salario sia
stata successivamente corrisposta ai dipendenti, i quali hanno dunque subito un
danno economico, ad eccezione di __________ che, in corso di procedura, si è
visto coprire l'ammanco, pari a fr. 51.03 (doc. F). A carico dell'insorgente va
infine anche tenuto conto del fatto che la stessa (nella persona della sua responsabile)
è già stata sanzionata in passato per inosservanza dei salari minimi dovuti ai
dipendenti (tra cui già l'impiegato __________), l'UIL avendo in quel caso
(risalente al periodo gennaio 2015 - gennaio 2016) addirittura ritenuto che la
violazione avesse carattere penale ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 lett. d LDist
(cfr. multa di fr. 5'000.- inflitta il 22 aprile 2016 dall'UIL ad Ada Fava,
doc. G allegato al ricorso al Governo). Ne discende che la multa di fr. 2'605.- (che sostanzialmente
corrisponde a quanto risulta applicando le raccomandazioni emanate dalla SECO
nell'aprile 2017, cfr. punti 1.2 e 1.4) inflitta alla ricorrente rientra senz'altro
ancora nel margine di apprezzamento che va riconosciuto all'autorità
dipartimentale in questo ambito e va dunque
confermata, anche considerando la citata reintegrazione salariale parziale (invero
esigua) intervenuta nel frattempo. Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, tale sanzione
risulta rispettosa del principio della proporzionalità
e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata all'insorgente,
nonché del grado di colpa ad essa ascrivibile.
5.   5.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. 5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia e le
spese sono poste a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a
suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera