Multa edilizia
Decisione del 30.01.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.290
SANZIONE PECUNIARIA
art. 46 LE
art. 5 cpv. 3 RLE

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso dell'8 giugno 2018 di
RI 1
patrocinato da:   PA 1
contro
la decisione del 9 maggio 2018 (n. 2153) del
  Consiglio di Stato, che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata
  dall'insorgente avverso la risoluzione del 31 maggio 2017 con cui il
  Municipio di __________ gli ha inflitto una multa di fr. 1'500.- per
  violazione della legge edilizia;
ritenuto, in
fatto
A.   a. RI 1, qui ricorrente, è
conduttore di un terreno (part. ______) situato a __________, sezione __________
(località ________, sotto __________), di proprietà del padre __________,
ubicato fuori della zona edificabile.
b. In occasione di un
sopralluogo esperito il 21 giugno 2016 dal tecnico comunale, alla presenza di
due agenti di polizia e del geometra incaricato da RI 1, è stato appurato che quest'ultimo
stava procedendo all'ampliamento dell'area di carico e scarico del suddetto
terreno, senza disporre della necessaria licenza edilizia. c. Il 1° luglio seguente, allo scopo di chiarire la situazione, si è proceduto
a un ulteriore sopralluogo alla presenza del tecnico comunale, del sindaco e di
un municipale, nonché dell'interessato e del suo architetto, al termine del
quale RI 1 è stato informato del fatto che qualsiasi intervento su edifici o
impianti fuori della zona edificabile deve essere sottoposto alla procedura
ordinaria per l'ottenimento di una licenza edilizia. d. Con risoluzione del 2 agosto 2016, il Municipio ha ordinato a RI 1 - sotto
comminatoria dell'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP;
RS 311.0) - di sospendere immediatamente i lavori e di presentare una domanda
di costruzione a posteriori per le opere relative all'ampliamente dell'area di
carico e scarico sulla part. __________. e. Con rapporto del 5 dicembre 2016,
l'Esecutivo comunale ha posto RI 1 in contravvenzione, rimproverandogli di
avere concorso, in qualità di perturbatore per comportamento, insieme al padre,
quale perturbatore per situazione, all'esecuzione di opere edili relative
all'ampliamento dell'area di carico e scarico esistente, in assenza della
necessaria licenza edilizia. Invitato a esprimersi in merito, l'interessato non ha presentato osservazioni. f. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio (n. 98373), il 13 gennaio 2017 il Municipio ha poi rilasciato a RI 1
la licenza edilizia parzialmente a posteriori (richiesta già il 4 luglio 2016)
per l'ampliamento dell'area di carico e scarico in questione, sottoponendola
tuttavia a una serie di condizioni. g. Il 31 maggio 2017 il Municipio ha quindi inflitto a RI 1, in qualità di
responsabile per situazione e per comportamento in quanto esecutore materiale
dei lavori, una multa di fr. 1'500.- per la violazione formale ascrittagli.
B.   Con giudizio del 9 maggio
2018, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa interposta da
RI 1 avverso il predetto provvedimento, riducendo la multa a fr. 1'000.-. Illustrato il quadro giuridico applicabile e ricordato in particolare come fra
gli addebiti mossi al trasgressore con il rapporto di contravvenzione e quelli
considerati nel decreto di multa debba esservi sostanziale congruenza, il
Governo ha ritenuto che la recidiva del ricorrente e la nuova violazione della
legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) da lui commessa
(evocate dal Municipio solo in sede di risposta) non potessero essergli
imputate. Posto che la necessità di ottenere una licenza edilizia era in
concreto fuori di dubbio e peraltro incontestata, ha poi considerato grave
l'infrazione accertata, sia dal profilo oggettivo (in quanto riferita a un
intervento effettuato fuori della zona edificabile) che soggettivo (poiché
commessa intenzionalmente da una persona dotata di una formazione di livello
superiore). Respinta la spiegazione fornita a giustificazione dell'intervento
(messa in sicurezza della pericolosa area di sosta) come pure una censura
relativa alla parità di trattamento, pur ritenendo che l'interessato non avesse
ricavato alcun vantaggio economico dalla violazione formale in cui è incorso,
ha considerato eccessiva l'auspicata diminuzione a fr. 250.- della multa, che
ha comunque ridotto a fr. 1'000.-.
C.   Contro il predetto giudizio,
RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone
l'annullamento e postulando che la sanzione sia ulteriormente ridotta a fr.
500.-. Il ricorrente ritiene anzitutto determinante per la commisurazione della
sanzione il fatto che l'intervento in questione sia stato autorizzato, seppur a
posteriori. Evidenzia poi come la violazione in oggetto - che non gli ha
procurato alcun vantaggio economico - sia minima e solo di natura formale,
peraltro subito corretta mediante la presentazione di una domanda di
costruzione in sanatoria, senza necessità di interventi di ripristino. Contesta
quindi l'entità della multa pronunciata dalla precedente istanza, che chiede di
ridurre ulteriormente.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione perviene l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC),
riconfermandosi integralmente nella risposta presentata al Governo, ritenuto come
le contestazioni sollevate dal ricorrente non riguardino il diritto cantonale
e/o federale delegato. Il Municipio è invece rimasto silente.
E.   Con la replica il ricorrente,
rilevando come quella in cui è stato effettuato l'intervento qui litigioso sia
ormai divenuta de facto una zona edificabile, ha ribadito le proprie conclusioni
e domande di giudizio. Nella duplica, l'UDC si è limitato a richiamare nuovamente la propria comparsa
scritta davanti alla precedente istanza. Anche il Municipio - che ha
formalmente rinunciato alla presentazione di una duplica - ha rinviato alle
argomentazioni espresse nella propria risposta al Governo, rimettendosi al
giudizio del Tribunale.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall'art. 148 cpv. 3 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100)
al quale rinvia l'art. 46 cpv. 5 LE . Certa è la legittimazione attiva
dell'insorgente, personalmente e direttamente toccato dal provvedimento
impugnato, di cui è destinatario (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,
tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. L'impugnativa può
essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Nemmeno
le parti sollecitano del resto l'assunzione di particolari mezzi di prova.
2.   2.1. Giusta l'art. 46 LE,
le contravvenzioni alla LE, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi
comunali sono punite dal municipio con la multa fino a fr. 5'000.- se è stata
omessa una domanda di costruzione sottoposta alla procedura ordinaria; con
l'ammonimento o con la multa sino a fr. 500.- se è stata omessa una notifica;
con la multa fino a fr. 10'000.- negli altri casi (cpv. 1). Se l'autore è recidivo, ha agito intenzionalmente o
per fine di lucro, il municipio non è vincolato da questi massimi (cpv.
2). La multa dev'essere commisurata alla
gravità dell'infrazione e, se del caso, della colpa (cpv. 3). Sono punibili
tutte le persone che hanno concorso all'infrazione, anche solo per negligenza
(cpv. 4). 2.2. Contrariamente a quanto dispone il testo di legge (art. 46 cpv. 3 LE), la
multa va sempre commisurata alla colpa e non soltanto se del caso . Lo
esige la natura stessa della multa, concepita come sanzione volta a reprimere
comportamenti trasgressivi dell'ordinamento edilizio, assunti intenzionalmente
o per negligenza (RDAT I-1997 n. 37 consid. 2; STA 52.2013.321-322 del 26 agosto
2014 consid. 3.2). La multa deve essere fissata caso per caso, tenendo conto di
tutte le circostanze particolari, in special modo dell'importanza dei lavori
eseguiti, della situazione personale del colpevole, del vantaggio economico
perseguito, dell'eventuale recidiva, nonché dei principi generali del diritto
amministrativo, segnatamente dei principi della proporzionalità e della parità
di trattamento (cfr. RDAT II-1995 n. 19, I-1994 n. 35; STA 52.2013.321-322
citata consid. 3.2; Adelio Scolari, Commentario,
II ed., Cadenazzo 1996, n. 1345 segg. ad art. 46 LE).
3.   3.1. Nel caso in esame, il Municipio
ha addebitato al ricorrente di aver eseguito un intervento che non era stato
preventivamente autorizzato, ciò che peraltro l'interessato non contesta. La sussistenza della violazione formale che il Municipio ha rimproverato al
ricorrente con il decreto di multa del 31 maggio 2017 è certa, nella misura in
cui interventi su edifici o impianti, come in concreto, siti fuori zona
edificabile devono essere sottoposti alla procedura ordinaria per l'ottenimento
di una licenza edilizia (cfr. art. 5 cpv. 3 del regolamento di applicazione
della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 705.110). È pertanto pacifico
che il ricorrente, procedendo all'ampiamento dell'area di carico e scarico alla
part. __________ senza presentare, in veste di conduttore del fondo (cfr. Scolari , op. cit., n. 1339 ad art. 46
LE), la necessaria domanda di costruzione secondo la procedura ordinaria, è
incorso nella violazione formale addebitatagli. Al proposito si rileva qui
unicamente che egli è responsabile soltanto quale perturbatore per
comportamento - e non anche per situazione, come apparentemente ritenuto dal
Municipio -, la semplice qualità di perturbatore per situazione non essendo
atta a giustificare la sanzione (cfr. Scolari ,
op. cit., n. 1339 ad art. 46 LE; cfr. anche Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, VII
ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 1493).
3.2. L'infrazione è oggettivamente grave, già per l'ubicazione degli
interventi, che sono stati realizzati fuori della zona edificabile. Non può
pertanto essere minimizzata. Nulla può inoltre dedurre a suo favore
l'insorgente dalla circostanza che la regione in cui è stato effettuato
l'intervento sarebbe attualmente diventata una zona quasi totalmente
edificata, che conta la presenza di decine di abitazioni, che, "de facto",
l'hanno trasformata in una zona edificabile , ritenuto che vincolante per
definire la zona di utilizzazione non è l'apparente situazione della stessa
bensì la sua classificazione nel piano delle zone (cfr. art. 14 cpv. 1 della
legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 [LPT; RS
700] e 20 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 [LST; RL
701.100]). Il ricorrente ha inoltre violato la legge intenzionalmente. Non ha agito per
negligenza. Come emerge dagli atti, RI 1 non è nuovo a interventi edilizi fuori
della zona edificabile, non poteva non essere a conoscenza della necessità di
ottenere, per gli interventi effettuati fuori zona, una licenza edilizia, con
l'avviso favorevole da parte del Cantone (art. 25 cpv. 2 LPT); fatto,
quest'ultimo, che va peraltro considerato notorio (cfr. fra le altre, STF
1A.150/2006 del 10 agosto 2006 consid. 2.3). A maggior ragione se si considera
che egli è dotato di una formazione di livello superiore. L'insorgente è inoltre recidivo, per di più specifico, nella misura in cui già
nel 2014 era stato sanzionato con una multa di fr. 2'500.- per un abuso
(materiale) commesso sul medesimo fondo (cfr. decreto di multa del 22 settembre
2014 citato dal Municipio). A torto la precedente istanza non ha tenuto conto
di tale aspetto nella decisione impugnata: se è vero che la recidiva del
ricorrente non è stata espressamente menzionata nel decreto di multa del 31
maggio 2017, nella risposta presentata davanti al Governo l'Esecutivo comunale ha
validamente completato la motivazione della commisurazione della sanzione operata
in quella sede, sanando così il vizio, l'interessato avendo potuto esprimersi
in proposito davanti al Consiglio di Stato nel pieno rispetto del suo diritto
di essere sentito (cfr. art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 [Cost.; RS 101]; DTF 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2,
133 I 201 consid. 2.2 e rimandi). La circostanza aggravante appare
particolarmente significativa in concreto, in quanto denota come l'importante sanzione
inflittagli in passato non sia bastata a dissuaderlo dal violare nuovamente
l'ordinamento edilizio, senza peraltro contare che egli risulta apparentemente essersi
macchiato di ulteriori violazioni in relazione a interventi eseguiti su un
altro fondo (part. __________) sito nel Comune di __________, che hanno
comportato l'emissione nei suoi confronti, sempre il 31 maggio 2017 (quindi
contestualmente a quello qui in discussione), di due ulteriori decreti di multa
(entrambi per fr. 2'500.-, cfr. risposta del Municipio davanti al Governo,
punto n. 3). A favore dell'insorgente va, d'altra parte, tenuto conto del fatto che la
violazione rimproveratagli è di natura meramente formale (ed è peraltro stata
immediatamente sanata con la presentazione di una domanda di costruzione a
posteriori) e non è stata commessa a scopo di guadagno. 3.3. Alla luce di tutte le circostanze del caso di specie, ritenuto che la multa deve in ogni caso costituire una
sanzione efficace e che anche la violazione puramente formale della legge va
quindi punita con giusto rigore al fine di distogliere il contravventore e
stimolare il rispetto della legge nell'interesse della collettività (cfr. Scolari , op. cit., n. 1345 segg. ad art.
46 LE), considerando che in concreto sono
cumulativamente realizzate due (recidiva e intenzionalità) delle tre aggravanti
che, giusta l'art. 46 cpv. 2 LE, permettono al municipio di superare il limite (fr.
5'000.-) posto dal cpv. 1 della suddetta
norma ( cfr. RDAT II-1995 n. 19 in cui sono state riconosciute
addirittura tutte e tre le aggravanti) , la
multa di fr. 1'000.- inflitta dal
Consiglio di Stato, seppur non particolarmente mite, appare ancora opportunamente
commisurata alla gravità oggettiva dell'infrazione e alla colpa individuale del
trasgressore . Una multa di tale entità tiene inoltre adeguatamente conto
del principio di proporzionalità e della parità di trattamento (cfr. Scolari , op. cit., ad art. 46 LE, n.
1346), ritenuto come in casu le
esigenze della prevenzione speciale siano accentuate a fronte del rischio di
recidiva (tanto più che è dimostrato come la precedente multa non abbia avuto
alcun effetto deterrente).
4.   4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve
dunque essere respinto, con conseguente conferma del giudizio
governativo impugnato. 4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia segue la soccombenza dell'insorgente,
ritenuto che il Comune ne va esente, essendo comparso per esigenze di funzione
e non per tutelare suoi interessi pecuniari (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili ( art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dal ricorrente, resta interamente a
suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.    Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera