Ricorso contro un'ordinanza municipale concernente il servizio taxi
Decisione del 11.02.2020, TRAM
Incarto n. 52.2016.627
LIBERTÀ ECONOMICA
art. 27 COST
art. 5 cpv. 1 LACS
art. 209 let. b LOC
art. 80 let. a LPAMM

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola
  Passucci
statuendo
sul ricorso del 14 dicembre 2016 di
RI
  1
RI
  2
patrocinati
  da:   PA 1
contro
la
  decisione del 9 novembre 2016 (n. 4893) del Consiglio di Stato, che respinge
  l'impugnativa inoltrata dagli insorgenti avverso l'ordinanza municipale del 23
  luglio 2015 sul servizio taxi nel Comune di CO 1;
ritenuto, in
fatto
A. a. Nel Comune di CO 1
il servizio taxi è disciplinato dall'ordinanza municipale sul servizio taxi del
26 agosto 1987. La normativa comunale - che aveva introdotto la distinzione tra autorizzazioni di tipo A
(che danno diritto al titolare di sostare sull'area pubblica) e B (senza
diritto alla sosta su area pubblica se non nei posteggi non limitati nel tempo
e non a pagamento) al duplice scopo da un lato di garantire agli utilizzatori
un servizio efficiente e di qualità, e dall'altro di stabilizzare il numero di
taxi in circolazione - ha dato luogo, negli anni, a parecchie difficoltà
sul piano della sua applicazione pratica. Di fronte ad un numero spesso troppo
esiguo di autorizzazioni di tipo A (a causa della mancata sostituzione di
coloro che lasciavano il servizio per vari motivi), il Comune ha assistito
infatti a un proliferare di autorizzazioni di tipo B, il cui numero non poteva
però essere limitato senza violare la garanzia costituzionale della libertà
economica. Questa circostanza ha dato luogo ad una crescente conflittualità fra
le due categorie di tassametristi per accaparrarsi la clientela. Tutto ciò a
discapito dell'efficienza e della qualità del servizio, con conseguente
generale malcontento dell'utenza (cfr. l'interpellanza al Municipio del 2
febbraio 2004, n. 3080, dell'allora consigliere comunale __________ dal titolo "Disservizio
taxi a __________" nella quale egli rilevava che gli stazionamenti
all'uopo destinati sono sovente deserti, e non è raro assistere ad animate
discussioni tra tassisti e che la causa di tale disservizio andava
ricercata nell' infelice Ordinanza municipale sul servizio taxi del 26 agosto
1987, che prevede il rilascio di due tipi di autorizzazione, la A e la B, dando
solo ai titolari della prima la possibilità di sostare sugli stazionamenti
appositamente designati a tale scopo e creando così - di fatto - tassisti di
serie A e di serie B ). b. Il 18 giugno 2007 la Direzione generale della Città di CO 1 si è rivolta per
scritto ai tassametristi __________ comunicando loro che l'Amministrazione
comunale si era fatta promotrice di uno studio preposto all'ottimizzazione del
servizio taxi, al fine di renderlo maggiormente funzionale alle esigenze degli
operatori del settore e alle aspettative dell'utenza. Ha quindi proposto loro
un incontro in cui sarebbe stato presentato un apposito questionario quale
elemento di studio delle principali problematiche e di individuazione delle
possibili soluzioni. Ritenuto che all'incontro informativo indetto per il 18
luglio 2007 non aveva presenziato nessuno, il giorno seguente il Servizio
giuridico della Città ha provveduto a trasmettere ai tassametristi __________ tale
questionario con preghiera di ritornarlo compilato entro il 10 agosto 2007. Dei
130 questionari inviati solo 60 - di cui 6 da parte di tassametristi di tipo A
- sono stati compilati e rispediti al mittente.
c. Nel corso degli anni
successivi si sono poi succeduti diversi incontri tra le parti interessate al
fine di discutere le varie problematiche relative alla riorganizzazione del
servizio taxi sul territorio comunale. Una prima riunione si è tenuta il 12 settembre 2013 tra i rappresentanti dei
titolari di autorizzazioni di tipo A, alcuni beneficiari di autorizzazioni B e i
rappresentanti della Città. Scopo della stessa era la creazione di un gruppo di
lavoro per verificare le necessità rispettivamente le possibilità di una
diversa gestione del Servizio Taxi a __________ . Non avendo le due organizzazioni
di tassametristi fatto pervenire particolari osservazioni e suggestioni sul
tema nel termine assegnato loro, il Municipio di CO 1 ha proceduto per il
tramite dei suoi servizi (Polizia in collaborazione con il servizio giuridico) ad
elaborare un primo progetto di nuova ordinanza sul servizio taxi, intesa a modificare
quella in vigore dal 1987, ponendo in risalto come l'obiettivo principale fosse
il miglioramento della qualità del servizio: maggiore soddisfazione
dell'utenza, stabilità dei prezzi e maggiore sensibilità per gli aspetti
energetici. d. Il Progetto di nuova ordinanza municipale sul servizio taxi ,
elaborato dalle autorità comunali, è stato presentato in occasione di un
incontro tenutosi il 3 febbraio 2015 con i tassametristi. Come emerge dal
verbale di quella riunione, durante tale evento sono state presentate parecchie
novità riguardo alla riorganizzazione del servizio taxi cittadino:
In primis l'abolizione della distinzione tra
autorizzazioni A e B. In altre parole, un solo tipo di autorizzazione (portandole
a ca. 60-80 per garantire il servizio 24h su 24), che dà diritto alla sosta su
area pubblica nella forma dell'uso accresciuto negli stalli appositamente
demarcati. Chi non potrà ottenere l'autorizzazione potrà comunque esercitare
l'attività di tassametrista nei limiti consentiti dal diritto federale e
cantonale senza poter fare uso accresciuto dell'area pubblica. Le
autorizzazioni verranno rilasciate sulla base del pubblico concorso ; in
questo contesto saranno previste condizioni più severe rispetto ad oggi in
ordine alle conoscenze toponomastiche e linguistiche. Con la nuova
regolamentazione verranno inoltre abolite le placche distintive. Tra le principali novità si possono citare la possibilità di accesso alla zona
pedonale e di uso limitato delle corsie preferenziali, il rafforzamento dei
turni di servizio, l'obbligo di dotarsi di una centrale telefonica, l'obbligo
di esposizione del tariffario, l'obbligo di avere a bordo una stampante per le
ricevute e l'obbligo di rilasciare ricevute. Vi è poi la proposta di far dipendere l' ammontare della tassa per
l'occupazione dell'area pubblica dal tipo di efficienza energetica del veicolo ,
così come la ridefinizione delle aree di sosta per i taxi.
Mediante
osservazioni del 26 marzo 2015, l'RI 1 ha espresso la propria contrarietà alla
prospettata abolizione della distinzione tra autorizzazioni A e B e formulato
delle soluzioni alternative, segnatamente la municipalizzazione del servizio e in
subordine l'aumento di 10 unità dei tassametristi A.
e. Il 15 aprile 2015 si è
tenuta una nuova riunione nel corso della quale è stata presentata una seconda
versione del progetto di nuova ordinanza, cui ha fatto seguito una nuova presa
di posizione dell'RI 1. Quest'ultima, ribaditi i contenuti delle precedenti
osservazioni scritte, ha in particolare sottolineato la necessità, prima di procedere
alla modifica dell'attuale ordinanza municipale, di (fare) allestire uno
studio serio e articolato volto a rispondere al quesito a sapere quale sia il
numero di autovetture-taxi necessarie per l'utenza relativa al territorio della
città di __________ , che prenda in considerazione le vicine realtà
cittadine, sia in Ticino che in Italia (cfr. osservazioni del 21 maggio 2015
dell'RI 1). f. Senza dare alcun seguito a quest'ultima richiesta, con risoluzione del 23
luglio 2015 il Municipio di CO 1 ha approvato la nuova ordinanza municipale sul
servizio taxi, facendo in sostanza proprio il progetto presentato nel corso del
precedente mese d'aprile. Il 30 luglio seguente l'Esecutivo comunale ha esposto a mezzo di comunicato
stampa le principali ragioni alla base dell'adozione della stessa ed il
contenuto dei principali cambiamenti rispetto all'assetto normativo in vigore
dal 1987. Questi ultimi possono essere così riassunti:
- abolizione delle autorizzazioni di
tipo B. Sarà rilasciato un solo tipo di autorizzazione, che consentirà la sosta
su area pubblica nella forma dell'uso accresciuto negli stalli demarcati. Chi
non può ottenere l'autorizzazione può esercitare l'attività di tassametrista
nei limiti consentiti dal diritto federale e cantonale e senza poter fare uso
accresciuto dell'area pubblica. È abolita la possibilità di sostare nei
posteggi pubblici non limitati nel tempo e non a pagamento, oggi presenti solo
in zone periferiche;
- aumento del numero di
autorizzazioni ex tipo A (indicativamente a 60/80) in modo da garantire un
servizio funzionante 24 ore su 24;
- rilascio delle autorizzazioni
sulla base di un concorso pubblico;
- innalzamento delle condizioni per
l'ottenimento dell'autorizzazione (ad es. conoscenze toponomastiche e
linguistiche);
- abolizione delle placche
distintive, non più compatibili con le moderne carrozzerie;
- semplificazione dell'insegna;
- obbligo di avere a bordo una
stampante per le ricevute e obbligo di rilascio della ricevuta;
- ridefinizione delle aree di sosta;
- possibilità di uso delle corsie
preferenziali e di accesso alla zona pedonale per i titolari
dell'autorizzazione;
- rafforzamento dell'obbligo dei
turni di servizio;
- obbligo di dotarsi di una centrale
telefonica, con disponibilità del Comune a mettere a disposizione un locale
idoneo a ospitarla (ad es. il locale dell'ex centrale Teletaxi a __________);
- obbligo di esposizione del
tariffario;
- tassa per l'occupazione dell'area
pubblica calcolata in funzione dell'efficienza energetica del veicolo;
- ridefinizione delle sanzioni, con
adattamento alla giurisprudenza, che ammette unicamente la multa, riservata la
possibilità di revocare l'autorizzazione.
In applicazione dell'art. 192 della legge organica comunale del 10 marzo
1987 (LOC; RL 181.100), la nuova ordinanza municipale è stata pubblicata agli
albi comunali nel periodo tra il 3 agosto e il 2 settembre 2015.
B. Con ricorso del 31
agosto 2015 l'RI 1 e RI 2 sono insorti congiuntamente dinnanzi al Consiglio di
Stato contro la suddetta ordinanza comunale, chiedendo che la stessa fosse
annullata. Il Governo, con giudizio del 9 novembre 2016, ha respinto il gravame nella
misura della sua ricevibilità. In ordine esso ha ritenuto che all'RI 1 faceva difetto la legittimazione attiva
ad agire. Entrando nel merito del ricorso interposto da RI 2 ha ritenuto
che l'ordinanza municipale, in quanto basata su conoscenze e verifiche puntuali
della situazione reale e concreta del servizio taxi operante sul territorio di CO
1, poggiasse su delle motivazioni sufficienti e pertinenti. Ha quindi reputato
che non fosse necessario fare allestire la (chiesta) perizia esterna che, data
la complessità degli approfondimenti e la loro variabilità, avrebbe comportato
un dispendio di tempo e di denaro non indifferenti, senza per questo fornire
necessariamente dei risultati tangibili, ma unicamente delle ipotesi. I
principali cambiamenti della nuova ordinanza, ha proseguito il Governo, si fonderebbero
su ragioni serie e oggettive, basate sulla concreta situazione del comprensorio
comunale - di molto ingrandito a seguito delle aggregazioni - e meglio sugli
stalli disponibili, sulle osservazioni formulate della clientela, sui motivi
del grave aumento delle contravvenzioni e su altri elementi rilevanti. Tutto
ciò, senza mancare di coinvolgere nella consultazione i tassametristi,
permettendo loro di formulare osservazioni di cui si è in parte tenuto conto. Il
Municipio non avrebbe dunque ecceduto o abusato dell'ampio margine di autonomia
che dispone per quanto attiene alla sua facoltà di disciplinare il servizio
taxi sul proprio territorio giurisdizionale. L'obbligo di dotare il servizio di
una centrale telefonica, ha concluso l'Esecutivo cantonale, non si porrebbe inoltre
in contrasto con il principio della proporzionalità.
C. Contro il predetto
giudizio governativo, l'RI 1 e RI 2 insorgono ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo postulandone l'annullamento unitamente all' ordinanza municipale del 23 luglio 2015. In via
subordinata chiedono che siano stralciati gli art. da 4 a 11 e da 20 a 39 e che
gli atti siano rinviati al Municipio affinché provveda a una nuova
riformulazione che contempli il mantenimento delle differenti tipologie di
tassametristi (A e B), come previsto dall'ordinanza del 1987. In via ancora più
subordinata, domandano che la querelata ordinanza sia sostituita da una nuova
che contempli la creazione di un servizio taxi municipalizzato e/o che sia
ordinata l'apertura di un concorso pubblico per il rilascio di 10/15 nuove autorizzazioni
di tipo A. Innanzitutto l'RI 1 si lamenta per il fatto che l'Esecutivo
cantonale le abbia negato - a suo dire, a torto - la facoltà di contestare la
querelata ordinanza. Riproponendo
poi le tesi sollevate dinnanzi alle precedenti istanze, gli insorgenti affermano
che la nuova regolamentazione - tutelata dal Consiglio di Stato - si fonderebbe
su di un accertamento inesatto e incompleto della situazione esistente, con
particolare riferimento al numero di tassametristi che operano a __________ e alla
potenziale utenza della nuova realtà comunale. Ritengono che la decisione
impugnata e le querelate disposizioni adottate dal Municipio sarebbero errate e
non sorrette da motivi seri e oggettivi, risultando l'abolizione della
distinzione tra autorizzazioni di tipo A e B assolutamente priva di utilità per
la risoluzione del problema derivante dal sovrannumero di tassametristi sulla
piazza __________, oltre che inadeguata e inopportuna. Sostengono inoltre che la
creazione di una centrale telefonica avrebbe un costo eccessivo - da loro
stimato in fr. 25'000.- mensili - che non potrebbe essere coperto dai
tassametristi vista l'attuale situazione di mercato e, come tale, risulterebbe sproporzionato
rispetto all'obiettivo prefissato e, di riflesso, lesivo dell'art. 5 cpv. 2 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).
D. Al ricorso si oppone
Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. Ad identica conclusione
perviene il Municipio di CO 1, le cui tesi verranno, per quanto necessario,
riprese in seguito.
E. Con la replica e la
duplica le parti sviluppano le loro
contrapposte argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di
giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1 .1. A seguito
dell'entrata in vigore della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005
(LTF; RS 173.110) e dell'art. 29a Cost., a partire dal 1° gennaio 2009 vige il
principio secondo cui laddove il diritto cantonale prevede un rimedio giuridico contro
gli atti normativi cantonali - ivi compresi anche quelli comunali (cfr. Bernard Corboz/Alain Wurzburger/Pierre
Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florance Aubry Girardin , Commentaire de la
 LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87) - i Cantoni sono tenuti a garantire alle
parti la possibilità di sottoporre la contestazione ad un'autorità giudiziaria
di rango superiore, prima di eventualmente adire il Tribunale federale (art. 87
cpv. 2 in relazione con l'art. 86 cpv. 2 LTF; STF 1C_140/2008 del 17 marzo 2009
consid. 1.1). Pertanto, sebbene che gli art. 187 lett. a e 192 cpv. 2 LOC si
limitino a prevedere unicamente la facoltà di impugnare i regolamenti comunali
e le ordinanze municipali davanti al Governo cantonale nei termini della loro
pubblicazione all'albo, da tempo il Tribunale cantonale amministrativo ammette
la propria competenza a entrare nel merito di ricorsi rivolti - come nel caso
di specie - contro decisioni del Consiglio di Stato che operano un controllo
astratto di atti normativi di livello comunale o patriziale, fondandosi ora
sull'art. 80 lett. a della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), il cui contenuto riprende in sostanza l'art. 60 cpv. 2 della vecchia legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (RtiD I-2010 n. 12; STA 52.2018.95 del 21
maggio 2019 consid. 1.1). 1.2. La l egittimazione attiva di RI 2 ( tassametrista A del Comune di __________), che ha
partecipato al procedimento davanti all'istanza inferiore, è particolarmente
toccato dal giudizio impugnato ed ha un interesse degno di protezione
all'annullamento di quest'ultimo, appare certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm, 209 lett.
b LOC). Indiscutibile è pure la potestà ricorsuale dell'RI 1 ad aggravarsi contro il giudizio che ha dichiarato irricevibile il suo
gravame. Se fosse legittimata a contestare anche l'ordinanza municipale è
questione di merito che può restare qui irrisolta, ritenuto che la presente
impugnativa deve comunque essere respinta come risulta dai considerandi che
seguono. 1.3. Ne discende pertanto che il gravame, inoltrato tempestivamente (art. 68
cpv.1 LPAmm, 213 LOC), è ricevibile e può essere evaso sulla base degli atti,
senza istruttoria. Le numerose prove invocate dalle parti non appaiono infatti
atte a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti
per il presente giudizio (art. 25 cpv. 1 LPAmm; DTF 134 I 140 consid. 5.3).
2. 2.1. La
professione di tassametrista è un'attività che gode della garanzia della
libertà economica, sancita dall'art. 27 Cost. (STF 2C_773/2017 del 13 maggio
2017 consid. 6.2.1 e rinvii; STA 52.2010.303 del 20 settembre 2010 consid.
2.2). Tale libertà fondamentale include in particolare il libero
accesso a un'attività economica privata ed il suo esercizio (art. 27 cpv. 2
Cost.). Essa protegge ogni attività economica privata esercitata a titolo
professionale, volta al conseguimento di un guadagno o di un reddito (DTF 143
II 598 consid. 5.1, 140 I 218 consid. 6.3; RDAT I-2001 n. 45 consid. 5a e
relativi rinvii). Come ogni libertà fondamentale, anche la libertà
economica non è assoluta, ma può essere soggetta a limitazioni alle condizioni
poste dall'art. 36 Cost. Sono infatti ammesse restrizioni della libertà economica che poggiano su di una
base legale sufficiente, sono giustificate da un preminente interesse pubblico
e ossequiano il principio della proporzionalità. Le ultime due esigenze sono correlate, perché una restrizione è proporzionata se è idonea e necessaria per realizzare lo scopo
perseguito e comporta effetti ragionevolmente sopportabili in considerazione
dell'interesse pubblico tutelato (STF 2C_204/2010 del 24 novembre 2011
consid. 5.1; 2C_729/2010 del 10 febbraio 2011 consid. 5.1 e rinvii ; Andreas Auer/Giorgio
Malinverni/Michel Hottelier , Droit
constitutionnel suisse : Les droits
fondamentaux, Vol. II, III ed., Berna 2013, n. 177 e segg. ). I Cantoni possono in particolare apportare
delle restrizioni di polizia al diritto di esercitare liberamente un'attività
economica, al fine di tutelare l'ordine pubblico, la sicurezza, la salute, la
quiete e la moralità pubblici, i buoni costumi e la buona fede nei rapporti
commerciali da atti sleali e idonei a ingannare il pubblico. Essi possono
inoltre prevedere delle limitazioni fondate su motivi politici, a condizione
però che queste misure si limitino, conformemente al principio di
proporzionalità, a quanto necessario per realizzare gli scopi d'interesse
pubblico perseguiti (DTF 125 I 335 consid. 2a; STF 2C_335/2012 del 27 settembre
2012 consid. 2.1; 2P.306/2001 del 17 maggio 2002 consid. 2.2; STA
52.2018.8 del 7 maggio 2018 consid. 3.2.2; Klaus
A. Vallender, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J.
Schweizer/Klaus A. Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung St. Galler
Kommentar, III ed., San Gallo 2014, n. 58 ad art. 27). Sono invece escluse restrizioni fondate su
ragioni non conformi al principio della libertà economica , che intervengono cioè nel gioco della
libera concorrenza per favorire certi rami di attività lucrativa e per dirigere
l'attività economica secondo un piano prestabilito (art. 94 cpv. 4 Cost.; DTF
128 I 9 consid. 3a, 125 I 431 consid. 4b, 121 I 129 consid. 3b; STA 52.2016.598
del 30 marzo 2017 consid. 3.3, 52.2012.136 del 27 settembre 2013 consid.
6.2, 52.2010.303 del 20 settembre 2010 consid. 2.2).
2.2. La competenza di
emanare prescrizioni sul servizio dei taxi appartiene, di principio, ai Cantoni
(DTF 99 Ia 389). In Ticino, la legge di applicazione alla legislazione federale
sulla circolazione stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre
1985 (LALCStr; RL 760.100) delega ai Municipi la facoltà di ordinare l'attività
dei tassisti (art. 5 cpv. 1 cifra 3 LACS). Nel legiferare in tale ambito,
l'autorità comunale dispone pertanto di un certo margine di apprezzamento, censurabile
da parte dell'autorità di ricorso soltanto
nella misura in cui viola il diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso o
dell'eccesso di potere , e procede all' accertamento
inesatto o incompleto dei fatti
giuridicamente rilevanti (art. 69 cpv. 1 lett. a e lett. b LPAmm ). In assenza di una
disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo dell'adeguatezza gli
è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Non può quindi sostituire il proprio
potere d'apprezzamento a quello della precedente istanza scegliendo la
soluzione che a suo avviso meglio risponde alle circostanze del caso (cfr. in
tal senso: RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2).
3.   Priva
di fondamento è anzi tutto la critica degli insorgenti secondo cui l'autorità
comunale avrebbe preso la propria decisione senza tenere minimamente conto
delle osservazioni e delle richieste formulate dall'RI 1 . Come emerge dalle tavole processuali, l'RI 1 è stata sempre coinvolta e
consultata prima dell'adozione della querelata ordinanza municipale. Nel 2007 i
tassametristi __________ erano stati infatti interpellati dal Servizio
giuridico della Città per compilare e ritrasmettere un apposito questionario
sulla riorganizzazione del servizio taxi. Nel 2013 e 2015 i rappresentanti
dei titolari delle autorizzazioni di tipo A avevano potuto poi partecipare ai vari
incontri indetti con i rappresentanti della Città, e meglio quelli del 12 settembre 2013, 3 febbraio 2015 e 15
aprile 2015, in occasione dei quali, oltre a discutere della suddetta
tematica, avevano potuto visionare le bozze della nuova ordinanza e presentare
delle osservazioni in merito (cfr. scritti del 26 marzo e 21 maggio 2015), di cui
l'autorità ha (invero) in parte tenuto conto (vedi ad esempio la proposta di
aumentare a 3 anni l'esperienza quale tassametrista per l'ottenimento
dell'autorizzazione, formulata con scritto del 21 maggio 2015 ed integrata
nell'art. 7 lett. e dell'ordinanza). Ora, è ben vero che con la presa di
posizione del 21 maggio 2015 l'RI 1, oltre ad esprimere la propria contrarietà
alla prospettata abolizione della distinzione tra autorizzazioni A e B, aveva ventilato
delle soluzioni alternative (municipalizzazione del servizio taxi e in
subordine l'aumento di 10 unità di tassametristi A) e chiesto che venisse
allestito uno studio serio e articolato volto a verificare il numero di
autovetture-taxi necessarie per l'utenza relativa al territorio della Città di CO
1. È tuttavia altrettanto vero che la scelta del Municipio di non dare seguito
a tali richieste, perché ritenute inattuabili (municipalizzazione del
servizio), inutili (aumento di sole 10 unità di tassametristi A) o non
necessarie (allestimento di uno studio), rientrava senz'altro nell'ampio margine
di apprezzamento che gli è riservato allorquando è chiamato ad emanare delle
norme, come è stato il caso nella fattispecie concreta. A prescindere da ciò occorre comunque ricordare che,
tranne nei casi in cui ciò non sia esplicitamente previsto da una specifica
norma di legge, il legislatore non ha alcun obbligo di indire una procedura di
consultazione prima di adottare delle disposizioni legali. Quello della consultazione
è infatti semplicemente uno strumento politico volto alla ricerca per quanto
possibile di un certo consenso democratico sulle norme da adottare. In ogni
caso, laddove si avvalga di una simile facoltà, l' autorità non ha alcun obbligo di integrare
nelle disposizioni legali che emanerà qualsiasi suggestione o richiesta
proveniente dalle persone, dagli enti o dalle organizzazioni consultate (sul
tema cfr.: Michele Albertini , Der
verfassungsmässige Anspruch auf rechtiliches Gehör im Verwaltungsverfahren des
modernen Staates, tesi, Berna 2000, pag. 121 e segg).
4. 4.1. Come accennato in narrativa, i ricorrenti criticano il modo
con cui il Municipio avrebbe esaminato la situazione vigente in prospettiva di adottare
la nuova ordinanza sul servizio taxi. Sostengono che per avere un quadro reale
e completo della medesima, esso avrebbe dovuto fare allestire tramite degli
specialisti del settore delle perizie sull'attuale e ipotizzabile evoluzione
dell'offerta del mercato del servizio taxi. Senza far capo a tali strumenti non
era quindi possibile effettuare una seria e corretta valutazione sulle
necessità, rispettivamente sulle possibilità di apportare delle modifiche all'organizzazione
del sevizio taxi comunale (cfr. infra, consid. 4.2.1). Gli insorgenti lamentano
poi un abuso del potere d'apprezzamento da parte dell'Esecutivo di CO 1.
Adducono al riguardo che le motivazioni poste alla base della scelta di abolire
la distinzione tra autorizzazioni di tipo A e B sarebbero errate, in contrasto
con la situazione di fatto e non sorrette da motivi seri, oggettivi, risultando
prive di utilità per la risoluzione del problema relativo all'eccessivo numero
di tassametristi presenti sulla piazza __________ (cfr. infra, consid.
4.2.2). Ritengono infine che l'obbligo di dotarsi di una centrale telefonica,
sancito all'art. 27 della querelata ordinanza, lederebbe il principio della
proporzionalità (cfr. infra, consid. 4.2.3). 4.2. Le censure sollevate non meritano accoglimento. 4.2.1. Anzitutto è a giusto titolo che il Consiglio di Stato ha ritenuto che la
nuova ordinanza municipale è stata adottata dopo un'analisi puntuale e
approfondita della situazione reale e concreta del servizio taxi attivo sul
territorio di CO 1. Come si evince dalle tavole processuali, prima di effettuare
le proprie scelte normative l'autorità comunale ha fatto eseguire ai propri
servizi una serie di verifiche e di indagini volte a tracciare un profilo della
situazione esistente nel comprensorio comunale (ingranditosi notevolmente a
seguito dei vari processi aggregativi degli scorsi anni), e meglio sugli stalli
disponibili, sulle considerazioni e lamentele della clientela e sui motivi del notevole
aumento di contravvenzioni emesse a carico dei tassametristi di categoria B. Durante
l'elaborazione del nuovo ordinamento essa ha inoltre coinvolto i tassametristi,
dando loro la facoltà di presentare delle osservazioni, di cui ha in parte
tenuto conto (cfr. supra, consid. 3). Ora, il fatto di non aver ordinato
il tipo di perizia richiesta dagli insorgenti, ancora non vuol dire che la
querelata ordinanza sia automaticamente improvvida , inopportuna , errata e finanche contraria al diritto. Come sostiene a ragione il Governo, al
Municipio non incombeva alcun obbligo legale di far allestire una perizia esterna
sul tema in parola. La decisione di rinunciare a servirsi di un simile
strumento di indagine rientrava senz'altro nell'ampio margine di autonomia di
cui il Comune e i suoi organi dispongono nell'adottare le disposizioni legali
che gli competono. Privo di rilievo è quindi il paragone con la città di
Lucerna che a suo tempo aveva fatto elaborare uno studio volto ad esaminare
quali sarebbero state le conseguenze di una completa liberalizzazione del
mercato, con la relativa abrogazione delle norme esistenti in materia di taxi. Improponibile
è poi il paragone con lo studio per il nuovo piano viario di CO 1 o per i
processi aggregativi condotti dalla Città, che toccano delle problematiche del
tutto diverse - e tra l'altro ben più complesse - di quella qui in discussione.
Nemmeno la circostanza secondo cui le verifiche e le analisi che hanno portato
alla modifica dell'ordinanza siano state esperite internamente al Comune e non
già da specialisti del settore esterni permette di concludere che le stesse non
costituirebbero in ogni caso una perizia o uno studio serio attendibile e
sufficientemente completo . Tale affermazione non permette di scalfire le
valutazioni operate dai Servizi comunali direttamente coinvolti che vista la
pluriennale esperienza sul campo avevano senza dubbio le competenze necessarie
per raccogliere i dati necessari e analizzare la situazione dei taxi. Ne consegue che il modo in cui il Municipio ha operato nel caso di specie non
presta il fianco a critiche di sorta. Del resto, nemmeno in questa sede i
ricorrenti sono stati in grado di dimostrare quali tra gli accertamenti esperiti
dall'Esecutivo comunale sarebbero errati o incompleti e per quali motivi. 4.2.2. Il Governo ha inoltre ritenuto che l'autorità comunale, adottando quale
soluzione quella di creare un'unica categoria di tassametristi, non avesse
ecceduto o abusato del potere di apprezzamento che la legge le riconosce in
tale ambito. Gli insorgenti contestano questa deduzione sostenendo che l'abolizione della
distinzione tra autorizzazioni di tipo A e B sarebbe errata, in contrasto con
la situazione di fatto, non sorretta da alcun motivo serio e oggettivo, priva
di utilità per la situazione prospettata al problema del sovrannumero dei
tassametristi sulla piazza __________, oltre che inadeguata. Affermano in
particolare che la visione del Municipio (secondo cui " abolendo la
distinzione A/B e aumentando da ca. 25 (gli attuali tassametristi tipo A) a 80
il numero dei tassametristi della città diminuendo così gli altri tassametristi
(gli attuali B) di ca. 50 unità e nel contempo introducendo un divieto, per
tutti i tassametristi che non sono quelli della città, di sostare nei posteggi
pubblici non limitati nel tempo e non a pagamento, la situazione dovrebbe, se
non risolversi, perlomeno nettamente migliorare ") non corrisponderebbe
manifestamente alla realtà oggettiva delle cose. A loro modo di vedere, " l'abolizione
delle attuali distinzioni autorizzazioni A e B non diminuirebbe il
numero di tassametristi sul territorio di CO 1. Anzi la farebbe aumentare " ritenuto che " i posti lasciati liberi dagli attuali taxi B divenuti
tassametristi ufficiali della città sarebbero occupati da altri ulteriori
tassametristi siccome è nell'interesse economico delle centrali private
mantenere un determinato importante numero di tassametristi (). Prova
ne è che alcune delle centrali esistenti sulla piazza __________ sono già state
chiuse, o meglio assorbite da un'unica centrale più grande, nell'intento di
contrapporsi in maniera forte alla prospettata nuova categoria di tassametristi
ufficiali della città ()". A detta dei ricorrenti vi sarebbe in
sostanza un complessivo ulteriore aumento di ca. 100 tassametristi e la
situazione () non potrà che peggiorare. Secondo gli insorgenti questa,
e solo questa, sarebbe la conseguenza logica dell'adozione della nuova
ordinanza municipale. Sennonché, quelle appena esposte sono delle argomentazioni volte per lo più a
rimettere in discussione l'opportunità della scelta operata dal Municipio di CO
1 di abolire la distinzione tra autorizzazioni A e B. Come detto (cfr. supra, consid. 2.2) il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo è, di
principio, proponibile unicamente contro violazioni di diritto. Le predette
critiche non sono dunque proponibili in questa sede, in quanto, ove non sia
fatta valere una violazione del diritto, l'autorità di ricorso non può mettere
in discussione una decisione del Municipio senza esporsi al rimprovero di
essersi arrogata un potere di cognizione che disattende il principio
dell'autonomia comunale. Il controllo dell'apprezzamento da parte di questa
Corte non è dunque illimitato, bensì circoscritto alla verifica che l'autorità
decidente non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole
dalla legge o l'abbia esercitato in spregio ai principi generali del diritto.
Questo Tribunale, quale organo giudiziario chiamato a verificare la corretta
applicazione del diritto, non si può quindi pronunciare su nessuna delle
contestazioni extra giuridiche sollevate dall'insorgente e deve altresì astenersi
dal prendere posizione sulle svariate questioni di opportunità sottopostegli
nell'impugnativa (STA 52.2018.535 del 19 novembre 2019 consid. 3.3, 52.2014.334
del 22 maggio 2015 consid. 3.1, 52.2008.323 del 14 novembre 2012 consid. 2,
52.2007.31 del 4 luglio 2007; Marco
Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 2d segg. ad art. 61; Bernhard
Ehrenzeller, Politische Fragen vor Verwaltungsgerichten, in: ZBl
117/2016, pag. 7 segg.; Thierry
Tanquerel, Le contrôle de l'opportunité, in: François Bellanger/Thierry
Tanquerel, Le contentieux administratif, Zurigo 2013, pag. 225 segg.). Visto il
diritto del Comune di scegliere tra più soluzioni quella ritenuta più
appropriata, ragionevole od opportuna, è pertanto irrilevante il fatto che
potrebbe forse esistere una soluzione migliore (quale, ad esempio, la
municipalizzazione del servizio e/o l'aumento di 10 unità di tassametristi A,
come ventilato dai ricorrenti). Anche queste censure non meritano quindi accoglimento . 4.2.3. In merito poi alla pretesa violazione del principio della
proporzionalità, va detto che, secondo costante giurisprudenza, quest'ultimo
non costituisce un diritto costituzionale dotato di portata propria ( pro
multis cfr: DTF 123 I 1 consid. 10, 117 Ia 27 consid. 7a). Nella misura in
cui tale principio è qui invocato a titolo indipendente, esso andrebbe vagliato
sotto il ristretto profilo dell'arbitrio, con il quale in sostanza si confonde.
Ora, il fatto che nella querelata ordinanza si preveda di istituire un sistema
centralizzato di gestione delle chiamate provenienti dagli utenti del servizio
taxi non costituisce certo una soluzione destituita di qualsiasi logica e senso
per quanto attiene allo scopo che la stessa si prefigge di raggiungere, prova
ne sia che la medesima viene praticata in numerose città della Svizzera, come
pure all'estero. Anche il Tribunale federale ha avuto modo di stabilire che nella
misura in cui serve a migliorare la disponibilità, la qualità, il controllo dei
costi e delle tariffe, così come la rapidità del servizio, l'imposizione di una
centrale telefonica unica costituisce una misura di sicuro interesse pubblico (cfr.
DTF 143 II 598 consid. 5.3 con rinvio alla STF 2C_116/2011 del 29 agosto 2011
consid. 7.2.2 e 7.2.3). Quest'ultimo appare d'altra parte preminente rispetto all'interesse
dei singoli tassametristi di poter continuare ad essere chiamati dagli utenti del
servizio facendo capo al proprio cellulare o ai telefoni posati accanto agli
stalli ufficiali. Sistema, quest'ultimo, che gli stessi ricorrenti riconoscono peraltro
non essere ottimale. Per quanto attiene poi ai costi derivanti dalla messa in
pratica di una simile soluzione, si deve considerare che l'importo mensile addotto
dagli insorgenti è del tutto teorico, essendo le modalità di creazione e
finanziamento della centrale, così come le condizioni relative alla messa a
disposizione da parte del Comune di un locale idoneo a ospitarla, ancora da
definire. In ogni caso si deve considerare che tale costo andrebbe comunque suddiviso
per il numero delle autorizzazioni che verrebbero rilasciate (circa 80), per
cui allo stato attuale delle cose non vi sono ancora elementi per concludere
che possa tradursi in un onere "ingente" per ogni singolo
tassametrista.
5. 5.1. Visto quanto precede, il ricorso deve essere respinto nella
misura in cui è ricevibile con
conseguente conferma del la decisione
governativa avversata e della risoluzione municipale da essa tutelata . 5 .2. La tassa di
giustizia segue la soccombenza dei ricorrenti in solido (art. 47 cpv. 1
LPAmm). L'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere
dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'500.-, già anticipata dai ricorrenti nella misura di fr.
1'500.-, è posta a loro carico in parti uguali con vincolo di solidarietà. Non
si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. LTF).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera