Autorizzazione per l'esercizio di attività private di investigazione e di sorveglianza (Lapis) - sufficienti garanzie per un corretto adempimento dell'attività
Decisione del 20.08.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.19
ATTIVITÀ PRIVATE DI INVESTIGAZIONE E DI SORVEGLIANZA
art. 5 cpv. 1 let. c LAPIS
art. 8 cpv. 2 let. e LAPIS

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 27 dicembre 2017 di
RI
  1
contro
la
  decisione del 13 dicembre 2017 (n. 5703) del Consiglio di Stato che respinge
  l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la risoluzione del 25 agosto
  2017 della Polizia Cantonale, Servizio armi, esplosivi e sicurezza privata,
  con cui gli è stata negata l'autorizzazione cantonale per l'esercizio di
  attività private di investigazione e di sorveglianza presso la __________ di __________;
ritenuto, in
fatto
A. Con istanza del 22 maggio
2017 la __________, ____, ha chiesto alla Polizia cantonale il rilascio dell'autorizzazione
ad avvalersi della collaborazione di RI 1 in qualità di agente di sicurezza.
B. Dopo accertamenti, con
decisione del 25 agosto 2017 la Polizia cantonale ha respinto la domanda
ritenendo che RI 1 non offrisse sufficienti garanzie per un corretto esercizio di
questa delicata attività. Il diniego è stato in particolare motivato dal fatto
che quest'ultimo aveva a suo carico un precedente per rapina e un divieto di accedere
a manifestazioni sportive in Italia; inoltre nei suoi confronti era ancora
aperto un procedimento penale per i reati di truffa, falsità in documenti e
contravvenzione alla legge sull'assicurazione infortuni del 20 marzo 1981
(LAINF; RS 832.20). Infine l'interessato era stato in cura presso una psichiatra
dal 2011 al 2015, periodo durante il quale aveva dovuto assumere anche
psicofarmaci.
C. Con giudizio del 13
dicembre 2017 (n. 5703) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato
da RI 1 avverso la suddetta decisione. Il Governo cantonale ha considerato che i
vari elementi evidenziati dall'autorità di prime cure fossero sufficienti a farlo
apparire inidoneo all'esercizio della professione di agente di sicurezza.
D. Avverso quest'ultima
pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio dell'autorizzazione
richiesta. Contesta la valutazione operata dalle precedenti autorità e sostiene
che la decisione impugnata sia lesiva del principio della proporzionalità e
della parità di trattamento. Rimprovera alla Polizia cantonale di avere trasmesso
al suo datore di lavoro dati personali, ciò che avrebbe provocato il suo
licenziamento, e di avere nell'occasione abusato della sua autorità.
E. All'accoglimento del
gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. A identica conclusione perviene il Dipartimento delle istituzioni con argomenti
di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
F. In sede di
replica e duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive tesi e domande
di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data
dall'art. 23 cpv. 2 della legge sulle attività private di investigazione e di
sorveglianza dell'8 novembre 1976 (Lapis; RL 550.400). La legittimazione attiva
del ricorrente, destinatario della decisione impugnata (art. 65 della legge sulla
procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), e la
tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il ricorso è
dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 3 cpv. 1 Lapis, chiunque intende esercitare
una delle attività che, in base all'art. 1 Lapis, ricadono nel campo di applicazione
di questa legge deve chiedere al Dipartimento delle istituzioni il rilascio di
un'autorizzazione. L'art. 5 cpv. 1 Lapis prevede che la stessa è concessa se il richiedente è
cittadino svizzero o di uno Stato dell'Associazione europea di libero scambio o
dell'Unione europea, maggiorenne e in possesso dei diritti civili (lett. a),
possiede il proprio domicilio politico o dispone almeno di un domicilio di
affari nel Cantone (lett. b), è una persona di buona condotta (lett. c),
possiede un'adeguata formazione (lett. d), dispone del permesso di soggiorno
che lo autorizzi all'esercizio di un'attività lucrativa se straniero (lett. e),
ha stipulato presso una compagnia svizzera un contratto d'assicurazione per le conseguenze
derivanti dalla responsabilità civile le cui prestazioni minime sono fissate
dal regolamento (lett. f). L'art. 8 Lapis precisa che l'autorizzazione
è rifiutata a chi non adempie le condizioni previste dalla legge (cpv.
1). In particolare, precisa il cpv. 2, essa è in ogni caso rifiutata a chi, in
ragione di una condanna per reati che denotano carattere violento o pericoloso
o per crimini o delitti commessi ripetutamente, è iscritto al casellario
giudiziale fintanto che l'iscrizione non sia cancellata (lett. a); dà motivi di
ritenere che esporrà a pericolo sé stesso o terzi (lett. b); è sotto curatela
generale o è rappresentato da un mandatario designato con mandato precauzionale
(lett. c); è fallito o si trova in stato di insolvenza comprovato da attestati
di ca-renza beni (lett. d); per i suoi precedenti, non presenta sufficienti
garanzie per un corretto adempimento delle sue attività (lett. e). 2.2. Competente per il rilascio dell'autorizzazione è il Servizio armi,
esplosivi e sicurezza privata della Polizia cantonale (art. 1 cpv. 1 del
regolamento della Lapis del 17 dicembre 1976; RLAPIS; RL 550.410).
3. 3.1. Come accennato in narrativa, il ricorrente critica le
valutazioni effettuate dalla Polizia cantonale e la conclusione a cui questa è
giunta. A suo dire la condanna per rapina, ormai cancellata dal casellario
giudiziale, il divieto di accesso a manifestazioni sportive in Italia, a cui
non avrebbe fatto seguito alcuna sanzione penale, e il procedimento penale
pendente, per il quale all'epoca non era stata emessa nessuna condanna, sono
elementi che l'autorità non poteva tenere in considerazione ai fini della
decisione che era chiamata ad adottare. Sostiene poi che la Polizia cantonale
abbia ecceduto nell'esercizio del proprio potere d'apprezzamento ritenendolo
non idoneo dal punto di vista psicologico, allorquando l'Ufficio assicurazione
invalidità lo aveva giudicato completamente abile al lavoro sotto questo
profilo. Lamenta altresì la violazione del principio della parità di
trattamento e della proporzionalità sostenendo che ad altre persone, tra cui il
correo nella rapina da lui commessa nel 2006, sia stata concessa, quantomeno
per un periodo limitato, un'autorizzazione per poter esercitare l'attività di
agente di sicurezza.
3.2. Giova anzitutto premettere che,
considerati gli evidenti interessi pubblici in gioco, le delicate funzioni
svolte nell'ambito del particolare settore d'attività che la Lapis si prefigge
di regolare giustificano la scelta del legislatore di esigere da chi intende
operare in questo settore l'adempimento di accresciuti requisiti di integrità
morale e, di riflesso, di legittimare un regime autorizzativo che pone
condizioni piuttosto severe e restrittive (STA 52.2013.27 del 7 settembre 2013
consid. 4.3). In questo senso l'art. 5 cpv. 1 lett. c Lapis sancisce tra le
condizioni per l'ottenimento dell'autorizzazione all'esercizio delle attività
private di investigazione e di sorveglianza quella della buona condotta. L'art.
8 cpv. 2 Lapis, che concretizza tale requisito, nonostante una formulazione
meno aperta e nonostante le varie modifiche legislative intervenute negli anni
- e in particolare l'allineamento della Lapis ai principi della legge sulle
armi del 20 giugno 1997 (LArm; RS 514.54; BU 2016/035) - ha comunque mantenuto
anche una formulazione generale, ora alla lett. e del citato disposto, con la
quale si è voluto confermare il margine di apprezzamento dell'autorità nei casi
in cui la condotta del richiedente sia dubbia. In tal modo si è voluto infatti
assicurare che, ad esempio, alle persone con precedenti penali che, pur non ricadendo
sotto l'art. 8 cpv. 2 lett. a Lapis, con il loro comportamento non forniscono comunque
sufficienti garanzie per un corretto adempimento delle attività disciplinate da
questa legge possa essere rifiutata l'autorizzazione in parola (cfr. rapporto
n. 7085R del 6 aprile 2016 della Commissione della legislazione sul messaggio
del 14 aprile 2015 concernente la modifica della norma transitoria di cui
all'art. 25 della legge sulle attività private di investigazione e sorveglianza
dell'8 novembre 1976 e sul complemento del 13 gennaio 2016 concernente
l'aggiornamento dell'art. 8 cpv. 2, in: RVGC 2016/2017, vol. 2, pag. 708 e 709). 3.3. Per tornare al caso di specie, non si può condividere la tesi del ricorrente
laddove sostiene che l'autorità di prime cure non doveva tenere in
considerazione i suoi burrascosi trascorsi di vita e l'esistenza di un
ulteriore procedimento penale a suo carico. Si tratta in effetti di circostanze
di indubbia rilevanza ai sensi dell'art. 8 cpv. 2 lett. e Lapis, il quale
appunto impone di considerare la situazione del richiedente in maniera più
ampia e di stabilire se vi siano elementi che, concretamente, permettono di
dubitare della sua idoneità. Ora, benché ormai eliminata dal casellario
giudiziale, la condanna inflitta all'insorgente nel 2008 si riferisce ad un reato
estremamente grave, qualificato come un crimine ai sensi dell'art. 10 CP, che,
oltre a comportare una lesione del patrimonio della vittima, denota un
carattere violento dell'autore. Il fatto che egli abbia ampiamente collaborato
con le autorità di perseguimento penale e che abbia superato con successo il
periodo di sospensione condizionale della pena, non permette ancora di ignorare
che RI 1, in un momento di difficoltà personale, abbia cercato di risolvere i
propri problemi optando per una soluzione particolarmente riprovevole. A ciò si deve aggiungere anche il fatto che egli è stato oggetto di un DASPO ( acronimo di Divieto di Accedere alle
manifestazioni SPOrtive) della
durata di tre anni , misura di
prevenzione prevista dalla legge italiana al fine di contrastare il fenomeno della
violenza negli stadi, che vieta al soggetto ritenuto pericoloso per l'ordine e la sicurezza
pubblica di accedere in luoghi in cui si svolgono determinate manifestazioni
sportive. RI 1 si era in effetti reso protagonista nel 2010 di disordini
in occasione di una partita di calcio svoltasi a __________, circostanza,
questa, che nel presente ambito non depone certo a suo favore . Anche l'apertura di un ulteriore
procedimento penale, benché ancora in corso al momento dell'inoltre dell'istanza
di rilascio dell'autorizzazione, è una circostanza che giustamente la Polizia
cantonale ha tenuto in considerazione. Indipendentemente dall'esito, questo indica
che il richiedente aveva nuovamente interessato le autorità di perseguimento
penale per dei reati di una certa importanza. Già per questi motivi le
valutazioni operate dalla Polizia cantonale, del tutto pertinenti, reggono
all'esame del Tribunale, rientrando pienamente nel margine di apprezzamento che
la legge le riserva in questo settore. Può a questo punto restare aperto il quesito di sapere se all'accoglimento
dell'impugnativa osterebbe anche il fatto che il ricorrente dal settembre 2010 ha
sofferto di sindrome da disadattamento a reazione mista ansioso-depressiva, con
ripercussioni sulla capacità lavorativa sino a inizio luglio 2011 (cfr.
rapporto finale SMR con esame del 26 settembre 2011), ritenuto comunque che,
secondo la perizia pluridisciplinare 8 marzo 2016 allestita dal Servizio di
accertamento medico dell'Ente ospedaliero cantonale, questa problematica sembrerebbe
essere stata risolta .
Non giova infine
all'insorgente appellarsi al principio della parità di trattamento e della
proporzionalità. Il riferimento ad altri casi analoghi al suo, in cui sarebbe
stata rilasciata l'autorizzazione litigiosa, è del tutto inconferente.
Innanzitutto occorre considerare che ogni singola fattispecie va valutata in
base alle peculiarità che la contraddistinguono. Ma quand'anche fossero state
rilasciate delle autorizzazioni a persone che, come il ricorrente, non offrono
sufficienti garanzie di idoneità, visti i preminenti interessi pubblici in
gioco, questo non permetterebbe ancora a quest'ultimo di invocare il diritto
alla parità di trattamento nell'illegalità (cfr. ad esempio STA 52.2018.558 del
7 marzo 2019 consid. 7.1, 52.2017.625 del 30 ottobre 2018 consid. 3, 52.2015.81
del 18 maggio 2016 consid. 6). Ne consegue pertanto che, tenuto conto di tutte le circostanze del caso, è senz'altro
a giusto titolo che la Polizia cantonale, dapprima, e il Governo cantonale, in
seguito, hanno ritenuto che RI 1 non adempie le condizioni per l'ottenimento
dell'autorizzazione richiesta, anche solo per un periodo di tempo limitato.
4. Esulano invece dall'oggetto della presente vertenza le altre
censure sollevate dall'insorgente secondo il quale la Polizia cantonale avrebbe
disatteso la legge sulla protezione dei dati del 19 giugno 1992 (LPD; RS 235.1)
e sarebbe incorsa in un abuso d'autorità. Per quanto attiene alla pretesa trasmissione illecita di dati all'ex datore di
lavoro del ricorrente, premesso che la LPD è inapplicabile in specie (cfr. art.
2 cpv. 1 LPD), si deve considerare che in ogni caso eventuali violazioni in
materia andavano semmai fatte valere secondo la
procedura prevista dalla legge sulla protezione dei dati personali del 9 marzo
1987 (LPDP; RL 163.100) e/o, in caso di pretese risarcitorie, secondo le norme
del codice di diritto processuale civile svizzero del 19 dicembre 2008 (CPC; RS
272). Se poi RI 1 intendeva sporgere denuncia nei confronti della Polizia
cantonale per il reato di abuso d'autorità, giusta l'art. 312 del codice
penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0), allora doveva rivolgersi all'autorità di perseguimento penale (art. 12 e segg. del
codice di diritto processuale penale svizzero del 5 ottobre 2007; CPP; RS 312.0).
5. 5.1. Visto quanto precede, il ricorso, manifestamente infondato,
va dunque respinto con conseguente conferma della decisione impugnata e di
quella da essa tutelata. 5.2. La domanda di ammissione allassistenza giudiziaria, comprensiva della
designazione di un patrocinatore dufficio pagato dallo Stato, deve pure essere
respinta. A questo proposito si deve infatti considerare che il gravame non
aveva alcuna possibilità di esito favorevole (art. 3 cpv. 3 della legge
sull'assistenza giudiziaria e sul patrocinio d'ufficio del 15 marzo 2011; LAG; RL
178.300) e che la lite non poneva delle questioni giuridiche di una complessità
tale da rendere necessaria la designazione a favore dellinsorgente di un
legale, capace di assisterlo a questo stadio della lite. Prova ne è che RI 1 ha
dimostrato attraverso i suoi allegati di causa di essere perfettamente in grado
di condurre da solo la propria causa davanti a questo Tribunale (art. 7 LAG). 5.3. La tassa
di giustizia è quindi posta a carico del ricorrente in quanto soccombente conformemente all'art.
47 cpv. 1 LPAmm.
Per
questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto .
2. La domanda di
assistenza giudiziaria è respinta.
3.   La tassa di
giustizia e le spese di fr. 800.- sono poste a carico del ricorrente.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera