Passaggio al nuovo modello salariale di un dipendente cantonale
Decisione del 11.10.2019, TRAM
Incarto n. 52.2018.69
STIPENDIO
art. 41 LSTIP 2017

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 29 gennaio 2018 di
RI 1
patrocinato da:   PA 1
contro
la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) del
  Consiglio di Stato con cui gli è stata attribuita la funzione di agente della
  Polizia cantonale ed è stato inserito nella classe 9 con 16 aumenti;
ritenuto, in
fatto
A.   RI 1 è alle dipendenze dello
Stato del Cantone Ticino da oltre trent'anni, presso la Polizia cantonale. Dopo
aver svolto con successo la formazione di agente, nel 1984 è stato nominato gendarme,
ottenendo negli anni varie promozioni. Per quanto qui interessa, il 1° gennaio
2012 è stato promosso al grado di aiutante capo e iscritto nella classe 31 con
14 aumenti secondo la classificazione delle funzioni in vigore fino al 31
dicembre 2017. Dopo esser stato attivo al Reparto interventi speciali (RIS), dal 2015 egli ha
lavorato al Servizio pianificazione e impiego dell'omonima sezione (SPI) dello
Stato maggiore operativo. In questo servizio era presente anche un altro agente
con il grado di aiutante capo.
B.   L'organigramma della Polizia
cantonale ha subito svariate modifiche negli anni. Per quanto qui di rilievo,
il 14 giugno 2017 il Dipartimento delle istituzioni ha approvato la
riorganizzazione dello Stato maggiore operativo, con effetto al 1° gennaio
2018. Il nuovo organigramma prevedeva un responsabile della SPI con il grado di
aiutante capo (in precedenza un ufficiale), mentre il Servizio pianificazione e
impiego è stato scisso nel Servizio pianificazione, con due aiutanti, e nel
Servizio impiego con un sergente maggiore capo. Alla SPI i posti di aiutante
capo risultavano quindi ridotti a uno solo, riservato al responsabile. A fine
giugno 2017 i vertici della Polizia hanno illustrato i cambiamenti in atto sia agli
agenti che non avrebbero potuto mantenere il grado precedente perché collocati
in posizioni inferiori, sia a quelli che invece non avrebbero subito modifiche
quanto al grado portato.
C.   Il 14 luglio 2017 RI 1 ha
trasmesso uno scritto al Comando con cui ha espresso le sue osservazioni e
critiche in merito all'annunciata riorganizzazione della Sezione e,
segnatamente, al suo declassamento da aiutante capo ad aiutante. Il 19
settembre 2017 egli è stato sentito personalmente dai vertici della Polizia. A
tale incontro ha poi fatto seguito uno scambio di alcune email con il suo
superiore riguardo alla possibilità concessa agli agenti ricollocati in un
grado inferiore di mantenere comunque il grado precedente.
D.   Nel frattempo la funzione di
responsabile della SPI, con effetto al 1° gennaio 2018 con classificazione
finale di aiutante capo in classe 10 è stata messa a concorso (interno). RI 1
non si è candidato per questo posto.
E.   Il 29 novembre 2017 la
Sezione delle risorse umane ha comunicato a RI 1 che in vista della prossima
entrata in vigore della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato
e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300), il Consiglio di Stato
gli aveva attribuito a partire dal 1° gennaio 2018 la funzione di aiutante capo
e lo aveva inserito nella classe di stipendio 10 con 12 aumenti. A causa di un
errore nell'allestimento delle liste di conversione delle diverse funzioni
esercitate dagli agenti, questa decisione è stata annullata e sostituita dalla
successiva del 12 dicembre 2017, con cui si informava l'interessato che la sua
funzione a partire dal 1° gennaio 2018 sarebbe stata quella di aiutante in
classe 9 con 16 aumenti.
F.   Contro quest'ultima
decisione RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento
e la sua reintegrazione nella funzione di aiutante capo in classe 10. Vista la
carriera di oltre trent'anni in seno alla Polizia, egli ritiene arbitraria la sua
retrocessione nella posizione di aiutante seppur con la garanzia del medesimo
stipendio. Inoltre, egli avrebbe ricevuto delle assicurazioni da parte dei
vertici della Polizia cantonale di mantenere il grado di aiutante capo in
occasione del suo trasferimento dal RIS alla SPI nel 2015, promesse che per
finire non sono state mantenute. Critica poi la concessione per gli agenti
retrocessi di poter continuare a indossare il grado precedente, in
contrasto con quanto previsto dal regolamento concernente i gradi e le
promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017 (RPromPol; RL
173.130). La decisione creerebbe inoltre una disparità di trattamento tra gli
agenti in fine carriera, che non riescono più recuperare il grado perso, e i
giovani che hanno davanti a sé parecchi anni di attività e mantengono intatta
la possibilità di riprendere il grado. Del resto, nemmeno sarebbe dimostrato
che la nuova organizzazione abbia portato un miglioramento nel lavoro del Corpo
di Polizia. Anzi, gli agenti non sarebbero motivati a raggiungere un grado più
alto nell'incertezza che le capacità acquisite vengano misconosciute a causa di
una riorganizzazione del servizio.
G.   Al ricorso si oppone il
Consiglio di Stato. Chiarito l'errore in cui è incorsa la Polizia nella
comunicazione alla Sezione delle risorse umane delle liste degli agenti da
agganciare al nuovo sistema salariale, errore poi rettificato con la decisione
qui impugnata, ha ricordato che la riduzione dei posti di aiutante capo ha
toccato tutto il Corpo di Polizia e non solo la SPI. Ha quindi osservato che l'unico
posto di aiutante capo rimasto in questa sezione è stato messo a concorso e il
ricorrente ha deliberatamente rinunciato a postularvi pur disponendo di tutti i
requisiti richiesti. Ora sarebbe malvenuto a dolersi di essere rimasto nella
posizione di aiutante. Quanto alla possibilità di continuare a utilizzare la
mostrina di aiutante capo malgrado la sua attuale funzione di aiutante, il
Consiglio di Stato ribadisce che si è trattato di una decisione in via del
tutto eccezionale per tenere conto dell' aspetto umano degli agenti
collocati in funzione inferiore. Per il rimanente, conferma la correttezza,
secondo le norme in vigore dal 2018, dell'aggancio del ricorrente nella classe
prevista per gli aiutanti (9) con 16 aumenti per un salario lordo annuo di fr.
118'695.- a fronte di un salario precedente di fr. 117'502.-.
H.   Nei successivi allegati
scritti le parti hanno ribadito e affinato le rispettive, antitetiche
allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 della legge sugli stipendi degli impiegati
dello Stato e dei docenti del gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) in combinazione
con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e
dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti. In particolare, non mette
conto di richiamare la presa di posizione al ricorso del 29 gennaio 2018 del
Comando di Polizia richiesta dalla Sezione delle risorse umane . Queste
determinazioni costituiscono infatti atti interni all'amministrazione, per i
quali non è dato diritto alla consultazione (DTF 132 II 485 consid. 3, 125 II
473 consid. 4a, 122 I 150 consid. 6a). Questa non è del resto atta a portare
elementi decisivi per il giudizio.
2.   2.1. Il 1° gennaio 2018 è
entrato in vigore il nuovo sistema salariale dei dipendenti dello Stato con il
quale si sono attuate importanti modifiche nella gestione del personale, tra
l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione più trasparente
e rispettoso del principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e
numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a
medio termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della
funzione pubblica cantonale (messaggio n. 7181 del Consiglio di Stato
concernente la revisione totale della legge sugli stipendi degli impiegati
dello Stato e dei docenti dell'11 aprile 2016, pag. 3 e segg.). In particolare,
a ogni funzione è stata attribuita una sola classe di stipendio, previa
valutazione analitica delle stesse (cfr. art. 2-4 LStip). Il regolamento
concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato dell'11
luglio 2017 (RCLass; RL 173.310) prevede, per quanto qui di interesse, l'inserimento
della funzione di aiutante capo (30-31) nella classe 10, quella di aiutante (29-30)
nella classe 9. 2.2. Secondo l'art. 18a cpv. 1 LORD se le esigenze di servizio lo richiedono,
l'autorità di nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a
un'altra, nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra
funzione adeguata nella medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione
di trasferimento dev'essere motivata e comunicata tempestivamente
all'interessato (cpv. 4). Le esigenze del dipendente trasferito, nella misura
del possibile, devono essere tenute in considerazione (cpv. 5). Dal canto suo,
l'art. 16 cpv. 1 LStip prevede che, in caso di trasferimento a funzione di
classe inferiore, lo stipendio deve corrispondere almeno allo stipendio della
classe della nuova funzione con gli aumenti maturati. L'art. 55 del regolamento
dei dipendenti dello Stato e dei docenti dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110)
precisa che in caso di soppressione del posto, derivante dall'abbandono del
compito, da riorganizzazione interna, da inabilità lavorativa o da un
trasferimento del compito all'esterno dell'amministrazione cantonale, oppure in
caso di situazioni conflittuali, il titolare che viene trasferito a funzione di
classe inferiore mantiene lo stipendio precedente per un massimo di 2 anni,
indi viene inserito nella classe della nuova funzione con gli aumenti maturati
(versione in vigore al 1° gennaio 2018; cfr. BU 39/2017 pag. 249). Le normative
applicabili ai rapporti di impiego dei funzionari cantonali contemplano dunque
espressamente la facoltà di trasferire il dipendente a funzione di classe
inferiore, escludendo così l'immutabilità della classificazione iniziale.
2.3. La decisione di modifica della pianta organica dei dipendenti
statali rappresenta un provvedimento organizzativo di carattere generale e interno all'amministrazione, non esplica effetti
diretti nei confronti del ricorrente e non dispone direttamente su suoi diritti
o obblighi (DTF 131 IV 32 consid. 3; BVR 2009 pag. 461 consid. 3.4; Markus Müller , in Auer/Müller/Schindler,
Kommentar VwVG, Zurigo 2008, n. 44 ad art. 5
e rinvii; Adelio Scolari , op. cit.
n. 760; cfr. anche STA 52.2012.412 del 1° luglio 2013 consid. 1.1, 52.2011.395
del 9 settembre 2011). La stessa non riveste dunque il carattere di decisione
ai sensi delle norme e della giurisprudenza e dottrina menzionate. Di
conseguenza, malgrado l'insorgente non abbia, a giusta ragione, impugnato il
predetto atto normativo, occorre rilevare che le censure formulate in
questa sede che direttamente o indirettamente mettono in discussione la citata
pianta organica sono improponibili. Ammissibili sono unicamente le
contestazioni riferite alla riclassificazione del dipendente, che ha sortito
degli effetti diretti e concreti sulla sua situazione.
3.   L'aggancio
del ricorrente quale aiutante in classe 9 secondo quanto previsto dall'art. 1
RClass non presta il fianco a critica alcuna. La funzione e il grado attribuiti
sono la conseguenza della riorganizzazione del Corpo di Polizia decisa nel
giugno 2017 che ha interessato diversi settori e che ha tratto con sé anche
alcuni ricollocamenti in funzioni inferiori, come nel caso dell'insorgente. In
considerazione della mancata partecipazione di quest'ultimo al concorso interno
per il posto di responsabile della SPI, che gli avrebbe consentito in caso di
successo di mantenere il grado precedente e la classe di stipendio 10 come ora
postulato, egli non poteva che essere inserito nella classe 9 prevista dal
nuovo ordinamento retributivo per questa funzione (inferiore) di aiutante. Conforme
alle norme ricordate sopra risulta pure l'attribuzione, invero generosa, di 16
aumenti per un salario di fr. 118'695.-, superiore a quanto percepito fino al
2017 (classe 31 + 14 per fr. 117'502.-) e a quanto avrebbe percepito se non
fosse stato oggetto di declassamento e fosse stato agganciato al nuovo modello
retributivo nella funzione di aiutante capo (10 + 12 aumenti per fr. 118'414.-).
Vero è che la progressione e il tetto massimo di stipendio fino al momento del
suo pensionamento sono inferiori nella classe 9 rispetto alla classe 10. Come
visto sopra, tuttavia, per i dipendenti statali non vi è diritto all'immutabilità
della funzione e dello stipendio, così come essi non possono appellarsi con
successo ad un diritto acquisito. Anche le considerazioni circa il fatto che
non vi sarebbe più un parallelismo tra il grado portato (mostrina) e il
grado corrispondente alla funzione svolta non possono essere seguite. A
prescindere dal fatto che il ricorrente stesso aveva considerato di consegnare
le mostrine di aiutante capo e aveva invitato i colleghi ricollocati a funzione
inferiore a () non vergognarvi di portare una mostrina di grado inferiore
e, ancora più importante, firmarvi come tale. Perlomeno io farò così. (cfr.
email 28 novembre 2017 e 7 dicembre 2017), questa possibilità è stata
introdotta a mo' di regolamentazione transitoria più favorevole proprio per gli
agenti retrocessi fin tanto che non sarebbe intervenuta una promozione a un
grado superiore o fino al termine del rapporto di lavoro (cfr. direttiva
interna del 23 ottobre 2017). Del resto, nulla impedirà al ri-corrente, qualora
non l'avesse già fatto, di indossare in futuro la mostrina con il grado di
aiutante in consonanza con la funzione effettivamente svolta. Neppure la
censura di disparità di trattamento rispetto ai colleghi che per la loro età
riusciranno a recuperare il grado perso può trovare accoglimento, già solo per
il fatto che le situazioni non sono di per sé paragonabili per le differenti
condizioni personali e la diversa prospettiva di carriera professionale tra le
due categorie poste a confronto.
4.   4.1. Parimenti votata
all'insuccesso è la critica, invero non sostanziata da nessun elemento, di aver
ricevuto, al momento del trasferimento interno nel 2015 dal RIS alla SPI,
informazioni vincolanti circa il mantenimento in futuro del grado di aiutante
capo. 4.2. L ' art. 9 della Costituzione federale del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101) tutela l'amministrato nei confronti dell'autorità, quando,
assolte determinate condizioni, il medesimo abbia agito conformemente alle
istruzioni e alle dichiarazioni di quest'ultima. Il principio tutela in
particolare la fiducia riposta in un'informazione ricevuta dall'autorità o in
un suo determinato comportamento suscettibile di destare un'aspettativa
legittima, quando l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta
riguardo a determinate persone, quand'essa era competente a rilasciare
l'informazione o il cittadino poteva ritenerla competente sulla base di fondati
motivi, quando affidandosi all'esattezza dell'informazione egli abbia preso
delle disposizioni non reversibili senza subire un pregiudizio e quando non
siano intervenuti mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione
stessa ( DTF
130 I 26 consid. 8.1 pag. 60 , 129
II 361 consid. 7.1 , 129
I 161 consid. 4.1 e rinvii). 4.3. In concreto questi requisiti non sono adempiuti, già per il
fatto che le asserite assicurazioni sarebbero state rilasciate, a mente del
ricorrente, dai vertici della Polizia cantonale, a cui difettava, tuttavia, la
competenza in materia, che va riconosciuta unicamente al Consiglio di Stato
quale autorità di nomina degli agenti della Polizia.
5.   Alla luce di quanto
precede, la riclassificazione del ricorrente all'interno della nuova pianta
organica della SPI, con l'attribuzione della funzione di aiutante in classe 9
con 16 aumenti è avvenuta in assenza di violazioni del diritto e merita
pertanto di essere tutelata. Il ricorso deve quindi essere respinto e la tassa
di giustizia posta a carico dell'insorgente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si
assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la presente
decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a
Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e
90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a
e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.  Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera