Docenti cantonali. Passaggio al nuovo modello salariale. Parità di trattamento
Decisione del 27.07.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.506
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 8 cpv. 3 COST
art. 6 LPAR
art. 2 cpv. 1 LSTIP 2017
art. 45 cpv. 2 RDST 2017

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 29 ottobre 2018 di
RI
  1
contro
la decisione del 26 settembre 2018 (n. 4487) del
  Consiglio di Stato che le ha attribuito la nuova funzione di docente SP senza
  titolo e l'ha iscritta nella classe 7 dell'organico con 23 aumenti a
  decorrere dal 1° settembre 2018;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è docente di
scuola professionale dal 1985. Nell'agosto 1989 è stata nominata docente di
cultura generale nelle scuole professionali del Cantone ed è stata inserita
nella classe 30 dell'organico con 4 aumenti.
B. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione. La nuova legge sugli stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23
gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con
abrogazione della precedente.
C. Con comunicazione del
5 ottobre 2018 la Sezione amministrativa del Dipartimento dell'educazione,
della cultura e dello sport (DECS) ha informato RI 1 che il Consiglio di Stato,
con decisione del 26 settembre 2018 le aveva attribuito la nuova funzione di
docente SP senza titolo e l'aveva iscritta nella classe 7 dell'organico con 23
aumenti.
D. Contro la predetta
decisione, RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e la sua conseguente classificazione in classe 9 con
13 aumenti. A sostegno della sua richiesta la ricorrente ha addotto che la
nuova posizione non sarebbe confacente ai propri titoli di studio né
all'esperienza professionale. La medesima è in effetti in possesso del diploma
federale di docente di scuole professionali che l'abilita all'insegnamento
della cultura generale, ottenuto dopo una formazione triennale presso l'allora
Istituto svizzero di pedagogia. Inoltre, dispone della patente d'insegnante di
scuola elementare e di un diploma di docente di conoscenze commerciali e di
stenodattilografia. Oltre a ciò, nei suoi 32 anni di attività professionale ha frequentato
diversi corsi di aggiornamento. La medesima ha quindi sostenuto che colleghi
ancora attivi con un percorso formativo analogo al suo sono stati inseriti
nella classe 9 e che il titolo di insegnante di conoscenze commerciali è
riconosciuto nelle scuole medie con l'inserimento nella classe 8. Con il
passaggio al nuovo modello retributivo i titoli di studio dell'insorgente non
sarebbero più riconosciuti, mentre con il precedente ordinamento valevano quale titolo intermedio .
E. All'accoglimento del gravame
si è opposto il Consiglio di Stato. Esso ha innanzitutto precisato che la
funzione dell'insorgente prima della modifica legislativa corrispondeva a
quella di docente SPAI senza titolo specifico, inserita in classe 28-30.
L'accesso alla classe 9, riservata ai docenti in possesso di un titolo
accademico, le sarebbe preclusa. La patente di scuola magistrale ottenuta
dall'insorgente nel 1983 non corrisponderebbe infatti a un titolo terziario. A
quell'epoca, accedere alla magistrale era infatti possibile anche solo con la
licenza ginnasiale o, previa frequentazione di un corso preparatorio, della
scuola maggiore. Solo a partire dal 1986 la scuola è diventata triennale post-liceale
e dal 1988 rilascia un titolo terziario non universitario (cosiddetto terziario
B), mentre dal 2002 è un istituto universitario a tutti gli effetti e forma per
l'ottenimento del bachelor. Analoga conclusione si imporrebbe in relazione al diploma di docente con conoscenze
commerciali e stenodattilografia. Nemmeno l'abilitazione all'insegnamento può
essere ritenuta un diploma di grado terziario, essendo la stessa unicamente un
titolo che autorizza a svolgere la professione di docente. Inoltre, il Governo
ha ricordato che l'anzianità di servizio non costituisce un criterio determinante
per l'attribuzione della classe di stipendio, entrando in gioco soltanto per
determinare il numero di aumenti. Da ultimo, l'autorità di nomina ha segnalato
che tutti i docenti di scuola professionale inseriti in classe 9 dispongono di
un titolo accademico (bachelor o master).
F. Con la replica
l'insorgente ha sostenuto che la propria formazione sarebbe parificabile a un
titolo di bachelor. Inoltre, la distinzione a seconda del titolo di studio
sarebbe discriminante siccome esistente solo per i docenti delle scuole
professionali e non negli altri ordini di scuola. Ha quindi ribadito la censura
di violazione del principio della parità di trattamento con colleghi di
formazione e esperienza identica alla sua, classificati in classe 9.
Discriminazione che ha colpito soltanto lei, in quanto l'unica di sesso
femminile.
G. Con la duplica,
l'autorità di nomina ha ribadito le proprie tesi. Ha inoltre avversato la
censura di disparità di trattamento discendente da una diversa classificazione
dei docenti di scuola professionale e di quelli attivi presso gli altri ordini
di scuola. La differenza sarebbe giustificata dalla particolarità del settore
della formazione professionale, retto da normative federali che pongono
esigenze diverse per l'accesso all'insegnamento. Nelle scuole dell'obbligo o
del settore medio superiore ai docenti è infatti richiesto, oltre
all'abilitazione, un titolo accademico. Ciò che non avviene invece in ambito di
scuola professionale. Opponendosi alla facoltà dell'insorgente di invocare la
parità di trattamento nell'illegalità, il Governo ha contestato che la
ricorrente possa pretendere di essere trattata al pari di colleghi che, con la
medesima formazione, sarebbero stati inseriti in classe 9. Se ciò dovesse
risultare vero, si tratterebbe infatti di un errore.
H. Terminato lo scambio
degli allegati, il Tribunale ha chiesto all'autorità di nomina di fornire
informazioni (data di assunzione, sesso, titolo di studio, classe salariale
prima e dopo l'aggancio al nuovo modello retributivo) dei docenti di cultura
generale assunti presso le scuole professionali del Cantone prima del 1995.
Delle risultanze e delle relative prese di posizione delle parti si dirà, per
quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione con
l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei
docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.
1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, integrati dalle
informazioni acquisite dal Tribunale (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. A norma
dell'art. 2 cpv. 1 LStip l'elenco delle funzioni e la relativa classificazione
degli impiegati dello Stato e dei docenti sono stabiliti dal Consiglio di
Stato, d'intesa con le autorità di nomina competenti ai sensi dell'art. 2 cpv.
1 LORD per quanto attiene al loro personale, mediante regolamento basato, di
principio, sulla valutazione analitica di ogni singola funzione. Per i docenti cantonali, precisa l'art. 45 cpv. 2 del regolamento dei
dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110), la classe di
stipendio è proposta al Consiglio di Stato dalla Sezione amministrativa del
DECS tenuto conto della formazione e dell'esperienza nell'ambito formativo e/o
professionale. Il RClass costituisce la pianta organica e stabilisce la classe di stipendio
prevista per ogni singolo posto di lavoro. Per quanto attiene ai docenti di
scuola professionale, esso distingue tra docente SP con titolo accademico (BA o
MA), collocato in classe 9, docente SP con titolo terziario B, a cui è
assegnata la classe 8 e infine docente SP senza titolo, in classe 7.
3. 3.1. Occorre
innanzitutto rilevare che la distinzione operata dal Governo non tiene in
considerazione il possesso dell'abilitazione all'insegnamento. Questo titolo
pedagogico è infatti un requisito indispensabile per l'accesso all'attività di
docente (cfr., per le scuole professionali, art. 40 segg. dell'ordinanza sulla
formazione professionale del 19 novembre 2003; OFPr; RS 412.101). La differente
classificazione è quindi operata in base agli ulteriori titoli di studio di cui
dispone l'insegnante di scuola professionale, che normalmente gli consentono di
accedere ai corsi di abilitazione all'insegnamento. 3.2. La ricorrente si è formata come docente di scuola elementare nel 1983 e ha
inoltre un diploma di docente di conoscenze commerciali e stenodattilografia,
ottenuto nel 1986. La medesima ha ammesso che gli stessi non costituiscono
titoli accademici. Tuttavia, ritiene che la propria formazione debba essere
parificata a un bachelor, siccome ottenuta in un periodo in cui tale titolo
nemmeno esisteva, mentre il percorso da lei seguito era considerato il migliore
per insegnare nelle scuole professionali. La tesi non può essere condivisa. Non
vi sono infatti elementi che permettano di equiparare la patente magistrale
dell'insorgente con una laurea universitaria. Come ha rilevato il Governo, con
considerazioni rimaste incontestate, il percorso dell'insorgente non è
paragonabile a quello che occorre e occorreva seguire per ottenere una laurea
universitaria, che sia l'attuale bachelor o l'allora licenza, a cui si può (e
si poteva) accedere dopo aver frequentato una scuola media superiore. La
censura va pertanto disattesa.
4. Posto che
l'autorità di nomina ha correttamente valutato i titoli di studio di cui
dispone la ricorrente per assegnarle la funzione prevista dal nuovo modello
salariale, resta da esaminare se la decisione sia lesiva del principio della
parità di trattamento. 4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito
in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18
aprile 1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, distinzioni
che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico
situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura
tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non
devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti
pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1,
129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I
104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul
Müller , Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, II ed., Berna
1991, pag. 239; Beatrice Weber-Dürler ,
Zum Anspruch auf Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1
seg.). 4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.
Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale
nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve
allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due
categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione
per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.
3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel
rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti
fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici
possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per
definirne la retribuzione (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,
125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017
consid. 2 ). Censurabili sono soltanto le
distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono
ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent
Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825
seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato
quando differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali
l'età, l'anzianità di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le
qualifiche, il tipo e la durata della formazione, il tempo di lavoro, le
prestazioni, il tipo di mansioni oppure il grado di responsabilità del
dipendente (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321
consid. 3.3, 131 I 105, consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). In
particolare, il Tribunale federale ha ritenuto ammissibile retribuire in
maniera diversa (quasi il 10% di differenza) due categorie di insegnanti a
dipendenza della loro formazione (DTF 123 I 1 consid. 6e); ciò anche nel caso
in cui diplomi di livello equivalente sono ottenuti in esito a percorsi
formativi diversi (2P.228/2004 del 10 marzo 2005 consid. 4.3). L'Alta Corte ha
inoltre ammesso retribuzioni diverse a seconda della categoria del corpo
insegnanti: 31,6% tra supplenti e titolari (DTF 129 I 161), una differenza del
22% tra docenti di scuola primaria ( Primarschule ) e quelli del ciclo
superiore ( Orientierungsschule ; DTF 121 I 49), del 6,6%, rispettivamente
del 12% tra insegnanti principali e incaricati del corso, seppur senza
differenza di formazione professionale o di responsabilità (DTF 121 I 102),
6.73% di differenza di salario e 7,41% di differenza nel numero di ore
obbligatorie tra insegnanti di materie commerciali e docenti di materie
pratiche (STF 2P.249/1997
del 10 agosto 1998 citata nella STF 8C_991/2010 del 28 giugno 2011
consid. 5.5, a cui si rinvia per ulteriori riferimenti ) ; circa il 18% tra insegnanti di
scuola secondaria e insegnanti di scuola professionale, malgrado identica
formazione (STF 1P.413/1999
del 6 ottobre 1999 anch'essa citata nella STF 8C_991/2010 consid.5.5).
5. La ricorrente,
invocando il principio della parità di trattamento, ha criticato il
mantenimento, con il nuovo sistema salariale, della classificazione fondata sul
titolo di studio per i docenti di scuola professionale, mentre che per i
docenti di sostegno pedagogico nelle scuole elementari e medie (inseriti in
classe 8), per gli assistenti delle scuole comunali (in classe 9) e per i
docenti di scuola media (in classe 8) tale distinzione è stata abbandonata. 5.1. Come rettamente rilevato dal Governo, per accedere all'insegnamento, le
predette categorie di docenti devono disporre di un titolo di studio terziario
(cfr. criteri di ammissione ai corsi di studi del Dipartimento formazione e
apprendimento [DFA] della Scuola universitaria professionale della Svizzera
italiana [SUPSI] in: http://www.supsi.ch/dfa/strumenti/iscrizioni.html ;
piano degli studi inerente il Diploma of Advanced Studies [DAS] Sostegno
pedagogico approvato il 16 maggio 2017 dalla Direzione del DFA; requisiti
richiesti per la partecipazione ai concorsi scolastici FU 97/2019 pag. 11551).
La distinzione a livello salariale, presente nel vecchio sistema, è quindi
divenuta priva di portata pratica. Al contrario, nell'ambito della formazione
professionale, i docenti possono accedere all'insegnamento anche senza essere
in possesso di un titolo di studio universitario. Alla luce delle differenti
condizioni di accesso alla professione, il diverso trattamento riservato a
questa categoria di insegnanti, giustificato da ragioni oggettive, non è quindi
lesivo del principio costituzionale invocato dall'insorgente. 5.2. È pur vero che possono esservi ancora alcuni docenti di questi ordini di
scuola assunti in epoca precedente senza uno specifico titolo di studio che,
grazie al nuovo sistema, si trovano meglio classificati rispetto alla
ricorrente. Simili (transitorie) differenze sono tuttavia insite nel processo
di cambiamento del sistema di classificazione delle funzioni e, in assenza di
altri elementi, non permettono di concludere per una disparità di trattamento
contraria all'art. 8 cpv. 1 Cost. D'altro canto, la differenza tra i minimi e i
massimi della classe 7 (attribuita ai docenti SP senza titolo di studio) e
quelli della classe 8 si attesta tra il 6 e il 7%, mentre il divario tra i
minimi e i massimi della classe 7 e quelli della classe 9 si colloca tra il 12
e il 13%. La divergenza tra i salari all'interno dei differenti ordini di
scuola è tutto sommato accettabile e si situa in ogni caso entro i limiti
concessi dalla giurisprudenza sopra ricordata.
6. L'insorgente ha
infine sostenuto che la decisione impugnata violerebbe il principio della
parità di trattamento anche perché vi sono docenti di cultura generale inseriti
in classe 9, pur disponendo del suo stesso titolo di studio. Discriminazione che
sarebbe inoltre fondata sul sesso poiché avvantaggerebbe unicamente i docenti
uomini. 6.1. Gli art. 8 cpv. 3 Cost. e 3 della legge federale sulla parità dei sessi
del 24 marzo 1995 (LPar; RS 151.1) vietano ogni discriminazione diretta e indiretta di uomini e donne nei rapporti di lavoro
a causa del sesso, sancendo in
particolare il diritto ad un salario uguale per un lavoro di uguale valore. Una discriminazione è diretta quando una differenza è fondata esplicitamente
sull'appartenenza ad un sesso, o su criteri che le persone di un solo
sesso possono adempiere, senza che tale differenza sia oggettivamente
giustificata, ad esempio da fattori biologici o funzionali che escludono in
modo assoluto un trattamento uguale (DTF 124 II 409 consid. 7, 117 Ia 262). La
discriminazione è invece indiretta quando una norma, seppure formulata in modo
neutro dal punto di vista della parità dei sessi, in definitiva svantaggia
principalmente o comunque in modo preponderante persone di un sesso, senza che
ciò sia oggettivamente giustificato (DTF 141 II 411 consid. 6.1.2, 136 II 393
consid. 11.1). 6.2. Giusta l'art. 6 LPar, vi è da presumere l'esistenza di una discriminazione
fondata sul sesso, se la persona che fa valere una simile circostanza la rende
verosimile. In questi casi tocca al datore di lavoro rovesciare una simile
presunzione, dimostrando il contrario (DTF 136 II 393 consid. 11.3 con
riferimenti). 6.3. Dalle informazioni raccolte dal Tribunale risulta che i docenti di cultura
generale ancora attivi presso le scuole professionali e assunti prima del 1995
sono 18. 10 di questi, tutti uomini, sono stati collocati nella nona classe con
la funzione docente SP con titolo accademico . Tra di essi, 9 dispongono
della patente di maestro conseguita tra la fine degli anni '70 e i primi anni
'80. La Sezione amministrativa del DECS ha ammesso trattarsi di un errore,
dovuto all'inesatta menzione ( con titolo intermedio ) attribuita alla
funzione assegnata a questi dipendenti prima del passaggio al nuovo modello
retributivo. Altri tre docenti sono invece stati collocati in classe 8. Trattasi
di due uomini con patente magistrale ottenuta rispettivamente nel 1982 e nel
1986 e di una donna con il titolo magistrale conseguito nel 1995. A questo
proposito, l'autorità ha confermato la correttezza della posizione assegnata
alla docente, in possesso di un titolo terziario B siccome conseguito nel 1995,
mentre ha ammesso un errore per i due docenti che non dispongono di un simile
diploma. Infine, oltre alla ricorrente, in classe 7 sono collocati quattro docenti: un
uomo che ha ottenuto la patente di maestro nel 1979, e tre donne, due con la
patente di maestra conseguita rispettivamente nel 1979 e nel 1984 e una con un
altro diploma ottenuto nel 2002 presso l'allora Istituto svizzero di pedagogia
per la formazione professionale. A mente dell'insorgente, la posizione di
queste tre docenti non va presa in considerazione ai fini del paragone con la
propria posizione siccome attive presso l'Istituto della transizione e del
sostegno, che impartirebbe lezioni di natura diversa. 6.4. Riassumendo, risulta che, per stessa ammissione della Sezione amministrativa
del DECS, vi è un'irregolarità nella retribuzione di 11 docenti, inseriti a
torto nella nona classe (in nove casi) e nella classe 8 (in due casi). Le
ragioni di questo errore restano oscure. Almeno per quanto riguarda i docenti
in classe 9, la causa che ha condotto all'errata assegnazione della nuova
classe di stipendio potrebbe avere origine a monte, come ipotizzato dalla
Sezione amministrativa, e risiedere cioè nella già errata attribuzione della
precedente funzione di docente con titolo intermedio. Sia come sia, benché ad
ottenere una migliore e immeritata classificazione siano solamente uomini,
nulla lascia dedurre che vi sia una disparità di trattamento fondata sul genere.
In altre parole, non vi è motivo di credere che l'autorità di nomina abbia
inteso avvantaggiare alcuni docenti perché di sesso maschile o penalizzare
l'insorgente siccome donna. Porta a questa conclusione il fatto che nella
stessa situazione della ricorrente si trova un docente uomo. Anche questa
censura va quindi respinta.
6.5. Da escludere,
infine, che la ricorrente possa invocare con successo la parità di trattamento
nell'illegalità per ottenere il suo inserimento in classe 9. Dottrina e
giurisprudenza sono concordi nel ritenere che una precedente violazione della
legge non attribuisce in principio un diritto allo stesso trattamento illegale.
Nessuno può prevalersi del fatto che la legge sia stata altre volte violata per
chiedere che sia pure violata a suo vantaggio, rispettivamente che continui ad
esserlo. Soltanto in casi eccezionali,
quando risulti dimostrata l'esistenza di una prassi non conforme al diritto
dalla quale l'autorità non intende scostarsi e non appaiano lesi interessi
preponderanti, il singolo può invocare il diritto alla parità di trattamento
nell'illegalità (cfr. DTF 139 II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid. 8.6). Ammettere
il contrario sarebbe un invito all'autorità - che nel caso di specie ha
peraltro affermato che le irregolarità saranno emendate - a perseverare
nell'errore ( Adelio Scolari, Diritto
amministrativo, Parte generale, II edizione, Cadenazzo 2002, n. 443 con rinvii;
DTF 139 II 49 consid. 7.1, 132 II 485 consid. 8.6, 127 I 1 consid. 3a; 122 II
446 consid. 4a).
7. Visto quanto
precede, il ricorso deve essere respinto. Non si preleva tassa di giustizia (art.
13 cpv. 5 LPar). Non si assegnano ripetibili (49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto.
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Alla ricorrente è restituito l'anticipo versato.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La
vicecancelliera