Divieto di abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione di due Comuni a seguito del ripetuto mancato rispetto del termine impartito per lasciare il territorio elvetico. Violazione del principio di proporzionalità poiché pronunciato senza limiti temporali
Decisione del 23.06.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.583
MISURE COERCITIVE
PROPORZIONALITÀ
art. 8 cf. 2 CEDU
art. 3 cpv. 3 LASI
art. 74 cpv. 1 let. b LFSTR

composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 14 novembre 2019 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 29 ottobre 2019 (MC.2019.6) del Giudice
  delle misure coercitive che ha respinto l'impugnativa presentata
  dall'insorgente avverso la risoluzione del 17 gennaio 2019 con cui la Polizia
  cantonale gli ha fatto divieto di abbandonare il territorio compreso nella
  giurisdizione dei Comuni di __________;
ritenuto, in
fatto
A. a. RI 1, cittadino __________,
è giunto in Svizzera nel ______. b. D urante il suo soggiorno nel nostro Paese,
è stato oggetto di diverse condanne penali per i reati di infrazione e
contravvenzione alla legge federale sugli stupefacenti e sulle sostanze
psicotrope del 3 ottobre 1951 (LStup; RS 812.121), infrazione alla legge
federale sugli stranieri del 16 dicembre 2005 (dal 1° gennaio 2019 rinominata
legge federale sugli stranieri e la loro integrazione; LStrI; RS 142.20 ), nonché furto di poca entità.
c. Tra il 2007 e il
2010 RI 1 ha presentato quattro domande d'asilo in Svizzera che sono state
tutte respinte dall'allora Ufficio federale della migrazione (ora: Segreteria
di Stato della migrazione; SEM). A seguito della decisione del 24 maggio 2011 -
confermata dal Tribunale amministrativo federale con sentenza del 29 luglio
2011 - con cui l'UFM ha respinto, senza entrare nel merito, la più recente delle
stesse, è stato in particolare ordinato all'interessato di lasciare la Svizzera
dapprima entro il 23 giugno 2011 e poi entro il 12 agosto 2011. Per
l'esecuzione del suo allontanamento è stato incaricato il Cantone Ticino. d. Dopo che RI 1 si era reso irreperibile e
dato il r ischio che si sottraesse all'obbligo impartitogli di lasciare
il territorio svizzero (in quanto non era
intenzionato a far rientro volontariamente in __________ e aveva
dimostrato di non voler collaborare a tale scopo con le autorità), per garantire l'esecuzione del suo
allontanamento, il 27 luglio 2015 la Sezione della popolazione del Dipartimento delle istituzioni ne ha disposto la
carcerazione amministrativa per la durata di sei mesi. La misura - confermata
dal Giudice dei provvedimenti coercitivi il 30 luglio 2015 e dal Tribunale
cantonale amministrativo il 24 novembre 2015 (cfr. inc. 52.2015.386) - è successivamente stata prorogata (con l'avallo sia del Giudice dei
provvedimenti coercitivi che di questo Tribunale, cfr. inc. 52.2016.67 ) per ulteriori sei mesi, ritenuto come l'interessato
n on avesse intrapreso nulla di concreto per far rientro nel proprio
Paese d'origine (non avendo in particolare collaborato per l'ottenimento dei
necessari documenti di legittimazione) e continuasse a opporsi al proprio
allontanamento.
B. a. Con decisione del 7
marzo 2017, la SEM ha respinto anche l'ultima domanda d'asilo presentata da RI
1, impartendogli un termine di partenza con scadenza al 1° maggio 2017. Tale
decisione, rimasta inimpugnata, è passata in giudicato (cfr. pure decisione del
29 gennaio 2019 - confermata dal Tribunale amministrativo federale (STAF
D-631/2019 del 7 febbraio 2019) - con cui la SEM non è entrata nel merito di
una domanda di riesame presentata dall'interessato, precisando, al dispositivo
n. 1, che la decisione del 7 marzo 2017 è cresciuta in giudicato ed è
esecutiva ). b. Non avendo rispettato neppure quest'ultimo termine per lasciare il
territorio nazionale, il 17 gennaio 2019 la Polizia cantonale ha disposto nei
confronti di RI 1 un divieto di abbandonare il territorio compreso nella
giurisdizione dei Comuni di __________ ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 lett. b
LStrI.
C. Con giudizio del 29
ottobre 2019 il Giudice delle misure coercitive ha confermato il suddetto
provvedimento, respingendo il ricorso contro di esso interposto da RI 1. Richiamata la decisione di allontanamento dalla Svizzera pronunciata nei suoi
confronti e passata in giudicato così come il mancato rispetto dei termini di
partenza di volta in volta impartitigli dalle autorità, la precedente istanza
ha ritenuto pacificamente adempiuti i presupposti per l'adozione del
controverso divieto. Ha inoltre rilevato come l'interessato non avesse
intrapreso alcuno sforzo per essere rimpatriato, ma avesse anzi affermato di
voler rimanere in Svizzera. Ha infine considerato il provvedimento conforme al
principio della proporzionalità, ritenendo il territorio indicato sufficiente per
garantire l'accesso a tutti i necessari servizi e il mantenimento delle
relazioni sociali, segnatamente con la compagna, che avrebbe potuto rendere
visita all'interessato al suo luogo di residenza.
D. Contro la suddetta
pronuncia governativa il soccombente si aggrava ora dinanzi al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme al contestato
divieto. Il ricorrente - che ricorda di avere lasciato il suo Paese d'origine per non
svolgere il servizio militare - spiega il suo rifiuto di tornare in patria con il
pericolo (che sarebbe stato a torto negato dalla SEM) di subire pene disumane e
degradanti da parte dello Stato __________. Ritiene contrario ai diritti
fondamentali il fatto di obbligare una persona a collaborare con un'autorità al
fine di tornare in un Paese in cui sa di rischiare trattamenti disumani. Reputa
quindi inesigibile l'esecuzione del suo allontanamento. Afferma inoltre di volere
rimanere in Svizzera con la sua compagna, cittadina elvetica, e il loro figlio,
ottenere un permesso e trovare un lavoro che gli consenta di costruire un
futuro per sé e la propria famiglia. Ritiene
che il limbo giuridico in cui si trova da più di dieci anni -
caratterizzato anche da esclusione ed emarginazione dalla vita sociale,
lavorativa e familiare - sia lesivo delle garanzie della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101). Contesta il divieto pronunciato nei suoi
confronti, negando che ne siano dati i presupposti, in particolare, il
pericolo di allontanamento dal territorio svizzero, vista la sua volontà di
rimanere nel nostro Paese. La misura disattenderebbe infine il principio della
proporzionalità siccome gli impedirebbe di vedere - beneficiando della dovuta
privacy - la compagna e il figlio, residenti in un altro Comune. Maggiormente
proporzionata sarebbe la misura dell'obbligo di firma, già disposta dalla
Polizia cantonale nel verbale del 17 gennaio 2019.
E. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone la Polizia cantonale, rilevando che l'insorgente
risulta scomparso dal 9 febbraio 2019 e sviluppando argomentazioni di cui si
dirà, per quanto necessario, in appresso.
F. In replica e in
duplica le parti hanno ribadito le loro contrapposte argomentazioni e domande
di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 32 cpv. 2 della legge cantonale di
applicazione delle norme federali concernenti le misure coercitive in materia
di diritto degli stranieri del 17 aprile 1997
(Lamc; RL 143.200). Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 32 cpv. 2 Lamc) e
presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
165.100), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli
atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   2.1. Giusta l'art. 74 cpv.
1 lett. b LStrI, l'autorità cantonale competente può imporre a uno straniero di
non abbandonare o di non accedere a un dato territorio se è stata pronunciata
nei suoi confronti una decisione di allontanamento o di espulsione passata in
giudicato e indizi concreti fanno temere che lo straniero non lasci la Svizzera
entro il termine di partenza o lo straniero non ha rispettato il termine di
partenza impartitogli. Una simile misura coercitiva mira a garantire la
presenza dello straniero in vista dell'esecuzione del suo allontanamento dalla
Svizzera da parte delle autorità. Si tratta di un provvedimento meno incisivo
rispetto alla carcerazione amministrativa (art. 75 e segg. LStrI) ma, così come
la privazione della libertà, può anch'esso servire come un mezzo per esercitare
una certa pressione sullo straniero al fine di incitarlo a conformarsi
spontaneamente al suo obbligo di lasciare il territorio elvetico. La misura consente
di controllare l'ulteriore presenza dello straniero nel nostro Paese e renderlo
contemporaneamente consapevole che, trattenendovisi illegalmente, non può
beneficiare incondizionatamente delle libertà derivanti da un diritto di
soggiorno (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.1 e 4, 142 II 1 consid. 2.2 e 4.5; STF
2C_701/2019 del 17 gennaio 2020 consid. 3, 2C_88/2019 del 29 agosto 2019
consid. 3.2). 2.2. Il provvedimento deve rispettare il principio della proporzionalità. Deve anzitutto
essere idoneo a raggiungere lo scopo desiderato
e può dunque essere pronunciato soltanto se la partenza dalla Svizzera è
effettivamente possibile, ritenuto che è sufficiente che sia possibile
una partenza volontaria (cfr. DTF 144 II 16
consid. 2.3 e 4.6; STF 2C_701/2019 citata consid. 3.2 e 3.3, 2C_88/2019
citata consid. 3.2) . Tale condizione viene
infatti meno unicamente quando sia il rinvio coatto che la partenza volontaria sono
oggettivamente impossibili (cfr. DTF 144 II 16 consid. 4.8; STF 2C_701/2019
citata consid. 3.3). Una tale impossibilità è data segnatamente quando non si
può esigere dallo straniero che torni nel suo Paese d'origine dove rischierebbe
di essere torturato o di subire trattamenti disumani ai sensi degli art. 25
della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) e 3 CEDU o quando non può partire per nessun altro Stato (cfr.
STF 2C_701/2019 citata consid. 4.1). La misura non deve inoltre andare
al di là di quanto è necessario per raggiungere lo scopo ( cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142 II 1 consid. 2.3;
STF 2C_701/2019 citata consid. 3.2, 2C_88/2019 citata consid. 3.2). In
questo senso, devono in particolare essere chiaramente
definiti i limiti geografici dell'area interessata, così come la durata del
provvedimento (cfr. DTF 142 II 1 consid. 2.3; STF 2C_793/2018 del 13 marzo 2019
consid. 3.3). In quest'ottica la giurisprudenza ha stabilito che il divieto di
accedere a un dato territorio, così come l'assegnazione di un luogo di
soggiorno, non può essere pronunciato per una durata indeterminata e il
perimetro deve essere fissato in maniera tale che i contatti sociali e l'espletamento
di affari urgenti della persona interessata possano restare possibili (cfr. STF
2C_793/2018 citata consid. 3.3, 2C_796/2018 del 4 febbraio 2019 consid. 4.2). Su
istanza motivata l'autorità competente deve concedere deroghe per consentire
allo straniero di recarsi presso le autorità, dall'avvocato, dal medico o da
parenti, nella misura in cui i relativi bisogni non possono essere coperti in
maniera adeguata e conforme ai diritti fondamentali nella zona indicata nel
provvedimento (cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142 II 1 consid. 2.3). D eve
infine sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e il mezzo
utilizzato ( cfr. DTF 144 II 16 consid. 2.2, 142
II 1 consid. 2.3; STF 2C_88/2019 citata consid. 3.2).
3.   3.1.
Come accennato in narrativa, il 17 gennaio 2019 la Polizia cantonale, in
applicazione dell'art. 2 lett. i del regolamento della legge cantonale di
applicazione delle norme federali concernenti le misure coercitive in materia
di diritto degli stranieri del 28 maggio 1997 (RLamc; RL 143.210), ha emanato
nei confronti di RI 1 - che non aveva rispettato neanche l'ultimo termine di
partenza impartitogli per lasciare la Svizzera (scaduto il 1° maggio 2017) - un
divieto di abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione dei Comuni di
________ ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 lett. b LStrI.
Il 29 ottobre 2019 il
Giudice delle misure coercitive ha confermato tale risoluzione. Ripercorsi i
fatti e illustrato il quadro normativo applicabile, ha ritenuto pacificamente
adempiute le condizioni poste all'adozione di un simile divieto (decisione di allontanamento
passata in giudicato e mancato rispetto dei termini di partenza impartiti dalle
autorità), considerando il provvedimento ossequioso del principio della
proporzionalità. Ha in particolare ritenuto il territorio oggetto
dell'interdizione sufficiente per garantire al ricorrente l'accesso a tutti i
necessari servizi e il mantenimento delle relazioni sociali, segnatamente con
la compagna, rilevando ch'essa avrebbe potuto rendergli visita al Centro Protezione
Civile di __________, dove risiedeva.
3.2. Ora, va anzitutto
premesso che l'insorgente è stato oggetto nel corso degli anni di svariate
decisioni negative in materia d'asilo, l'ultima delle quali emanata il 7 marzo
2017. Tale decisione, che non ha fatto l'oggetto di alcun ricorso ordinario, è
dunque regolarmente passata in giudicato (cfr. anche decisione del 29 gennaio
2019 della SEM sulla domanda di riesame, confermata dalla citata STAF
D-631/2019), così come le precedenti.
Ciononostante, il
ricorrente non ha mai rispettato i termini via via impartitigli dall'autorità per
lasciare la Svizzera, l'ultimo dei quali scaduto il 1° maggio 2017 (cfr. supra ,
consid. A.c, A.d e B.a).
Contrariamente a quanto
preteso nel gravame è quindi a ragione che la precedente istanza ha considerato
di principio adempiuti i presupposti per l'emanazione di un divieto di
abbandonare un dato territorio giusta l'art. 74 cpv. 1 lett. b LStrI.
3.3. Occorre ora verificare
la proporzionalità della misura pronunciata dalla Polizia cantonale.
3.3.1. Secondo il ricorrente l'esecuzione del suo allontanamento sarebbe
inesigibile in quanto, essendosi sottratto alla chiamata alle armi, rientrando
in patria rischierebbe di subire dei trattamenti disumani e degradanti. La tesi
è priva di fondamento, nella misura in cui, come emerge anche dal ricorso in
oggetto (pag. 3), la SEM ha ritenuto non sussistere un simile pericolo nel caso
dell'insorgente. Non vi è alcun motivo di scostarsi in questa sede dalla
valutazione espressa dall'autorità competente in materia di asilo, segnatamente
per decidere della qualità di rifugiato (cfr. art. 6 a cpv. 1 in
combinazione con l'art. 2 cpv. 1 della legge sull'asilo del 28 giugno 1998; LAsi;
RS 142.31), data nel caso in cui una persona, a causa della sua razza,
religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le
sue opinioni politiche è esposta o ha fondato timore di essere esposta a un
pericolo per la sua vita, la sua integrità fisica o la sua libertà oppure a
pressioni psicologiche insopportabili (cfr. art. 3 cpv. 1 e 2 LAsi). A maggior
ragione se si considera che a fronte dei medesimi motivi qui addotti dal
ricorrente le autorità federali non sono nemmeno entrate nel merito della
domanda di riesame di cui si è detto (cfr. STAF D-631/2019 citata). In ogni
caso, giova ricordare che la qualità di rifugiato non è di principio riconosciuta
alle persone che temono delle conseguenze sul piano penale unicamente per aver
rifiutato di prestare servizio militare o aver disertato (cfr. art. 3 cpv. 3 LAsi; cfr. STAF D-631/2019 citata con
rimandi a STAF E-5952/2013 del 29 ottobre 2013; cfr. pure messaggio concernente
la modifica della legge sull'asilo del 26 maggio 2010, in: FF 2010 3889, punto
n. 2.1.2, p ag. 3918 seg.; STAF E-6183/2018 del 18 dicembre 2019
consid. 4.2, E-6094/2015 del 28 dicembre 2017 consid. 2.3, 4.3.2 e 4.3.3) . Ne discende che il qui controverso
provvedimento, che non risulta di impossibile attuazione (né forzata, né
volontaria), appare idoneo a raggiungere lo scopo di allontanare il ricorrente
dal territorio elvetico. 3.3.2. Quanto alla condizione secondo cui la misura non deve andare al di là di
quanto necessario per raggiungere lo scopo desiderato, si osserva che l'insorgente,
nonostante diversi tentativi di rimpatrio forzato e le due relative lunghe incarcerazioni
subite, non ha mai lasciato la Svizzera. Da questo profilo, il provvedimento
impugnato, il cui scopo non è ancora stato raggiunto, appare dunque senz'altro
necessario. Anzi, potrebbe finanche rivelarsi insufficiente, dal momento che, pur
di sottrarsi all'esecuzione del suo allontanamento e malgrado l'obbligo di
firma altresì impostogli dalla Polizia cantonale (cfr. ricorso, pag. 4, e
risposta, pag. 2), il 9 febbraio 2019 - proprio poco dopo l'adozione della qui
controversa misura nei suoi confronti il 17 gennaio 2019 e la conferma da parte
del Tribunale amministrativo federale, il 7 febbraio 2019, del diniego del
riesame della più recente decisione negativa in materia di asilo - il
ricorrente ha apparentemente lasciato il Centro Protezione Civile di __________
in cui risiedeva, facendo perdere le sue tracce (cfr. doc. 2).
3.3.3. Contrariamente
a quanto sostiene il ricorrente, la delimitazione geografica
dell'area interessata operata dalla Polizia cantonale non presta il fianco a
critiche. In particolare, con le precedenti istanze occorre ritenere che il perimetro
stabilito - esteso a tutto il territorio d ei Comuni di __________ e __________ - fosse sufficiente a permettere all'insorgente l'accesso
a tutti i necessari servizi e il mantenimento delle sue relazioni sociali, segnatamente con la compagna e il figlio (cfr.
decisione impugnata, pag. 3; duplica, pag. 2). Tanto più se si considera che,
qualora i suoi bisogni non avessero potuto essere coperti in maniera adeguata e
conforme ai diritti fondamentali nella zona indicata, egli avrebbe avuto la
possibilità di chiedere all'autorità competente una deroga per far visita ai
suoi parenti nel loro Comune di residenza (cfr. supra , consid. 2.2).
3.3.4. Il divieto in parola si rileva invece in ogni
caso sproporzionato nella misura in cui è stato disposto senza limiti temporali.
Come visto (cfr. supra , consid. 2.2), la giurisprudenza ha infatti già
avuto modo di stabilire che misure del genere possono essere pronunciate
soltanto per un lasso di tempo determinato. In concreto la durata della misura
va dunque limitata a due anni, periodo che appare rispettoso del principio
della proporzionalità e conforme alla prassi dell'Alta Corte federale in
materia (cfr. DTF 144 II 16 consid. 5.3; STF 2C_54/2015 del 22 giugno 2015). Con
l'aggiunta di questa limitazione temporale è senz'altro dato un rapporto
ragionevole tra lo scopo desiderato e il mezzo utilizzato.
3.3.5. A torto il ricorrente pretende che per raggiungere lo scopo perseguito sarebbe
bastato l'obbligo di firma disposto dalla Polizia cantonale nel verbale del 17
gennaio 2019. Una tale misura - che equivale all'obbligo di presentarsi
regolarmente a un'autorità ai sensi dell'art. 64 e lett. a LStrI - non
sarebbe infatti all'evidenza stata sufficiente a spingere l'insorgente a
lasciare la Svizzera, come del resto non lo è stato nemmeno il più incisivo divieto
qui in discussione. Provvedimento, quest'ultimo, che, a differenza dell'obbligo
di firma, non mira soltanto a fare in modo che lo straniero si tenga a
disposizione delle autorità, ma ha, come visto, anche per scopo di indurre
l'interessato a dar seguito al suo obbligo di lasciare il territorio elvetico (cfr.
DTF 144 II 16 consid. 4.4; STF 2C_701/2019 citata consid. 5.2 e 5.4,
2C_946/2017 del 17 gennaio 2018 consid. 7; sentenza Verwaltungsgericht Zürich,
VB.2019.116 del 7 novembre 2019 consid. 2.5.1 e rimandi).
3.4. Non è infine dato
di vedere come le precedenti istanze possano aver violato le molteplici
disposizioni della CEDU invocate in modo del tutto generico dall'insorgente. Con
particolare riferimento alla pretesa violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare, si osserva che, a
prescindere da quanto già considerato nei precedenti giudizi, quand'anche il
ricorrente potesse effettivamente prevalersi dell'art. 8 CEDU (cfr., sul
tema, DTF 138 I 246 consid. 3.2.1), essendo di principio possibile eseguire
l'allontanamento, l'interesse pubblico all'attuazione delle decisioni negative
in materia di asilo emanate nei suoi confronti dev'essere considerato comunque prevalente
rispetto al suo interesse personale a rimanere nel nostro Paese (cfr. art. 8 n.
2 CEDU; cfr. STF 2C_701/2019 citata consid. 5.5).
4.   4.1. Stante quanto precede,
il ricorso va dunque parzialmente accolto. La decisione
del Giudice delle misure coercitive è
di conseguenza annullata, mentre la risoluzione della Polizia cantonale è
riformata così come indicato al considerando 3.3.4. 4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia,
che dev'essere posta a carico del ricorrente proporzionalmente al grado di
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), è compensata con le ripetibili , che lo
Stato è tenuto a versargli a valere per
entrambe le sedi , nella misura in cui
risulta vittorioso (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.   Di conseguenza:
1.1. la decisione del 29 ottobre 2019 (MC.2019.6) del Giudice delle misure
coercitive è annullata;
1.2.   la risoluzione del la Polizia cantonale del 17 gennaio 2019 è riformata nel senso che il divieto di
abbandonare il territorio compreso nella giurisdizione dei Comuni di __________
è pronunciato per la durata di due anni, così come indicato al consid. 3.3.4.
2. La tassa di giustizia è compensata con le ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La vicecancelliera