Dipendenti cantonali. Nomina illegittima di due collaboratori
Decisione del 04.06.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.574
NOMINA
art. 12 cpv. 1 LORD
art. 14 cpv. 1 let. c LORD

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso dell'11 novembre 2019 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 9 ottobre 2019 (n. 4885) del
  Consiglio di Stato che ha nominato CO 2 e CO 3 quali operai presso la
  Divisione delle costruzioni;
ritenuto, in
fatto
A. Il __________ il
Consiglio di Stato ha pubblicato un concorso per l'assunzione di un operaio a
tempo pieno presso il Centro di manutenzione di ________ (FU _______ pag. ________
segg.).
Il bando di concorso
annunciava i seguenti compiti e requisiti:
Compiti:
- eseguire, applicando le direttive
e le procedure di servizio, i lavori di manutenzione ordinaria alla rete
autostradale di competenza del Centro di manutenzione di __________ (taglio del
verde, pulizia, servizio invernale, piccole riparazioni, ecc.) nei tratti
aperti e in galleria
- verificare la necessità di intervento
(sorveglianza dell'infrastruttura stradale), ordinare e controllare le
prestazioni eseguite dalle ditte esterne
- eseguire lavori a turno (diurno o
notturno e festivo) prestando servizio di picchetto
- provvedere a segnalare situazioni
di pericolo, mettere in atto i provvedimenti necessari nell'osservanza delle
direttive o procedure di servizio
Requisiti:
- attestato federale di capacità
quale selvicoltore, giardiniere o muratore
- esperienza di lavoro in analoga
posizione ed in presenza del traffico stradale
- possesso della licenza di condurre
BE, CE e della carta di qualifica del conducente (CQC) in virtù dell'Ordinanza sull'ammissione
degli autisti (OAut)
- spirito d'iniziativa e buona
disponibilità a lavori di squadra
- buona costituzione fisica,
flessibilità e disponibilità a ritmi di lavoro elevati, irregolari e fuori
orario (notturni e/o festivi)
B. Il funzionario incaricato
di vagliare le candidature pervenute ha selezionato, ritenendole idonee, quelle
di RI 1, CO 2 e CO 3.
C. Preso atto di tale
preavviso, con risoluzione del 9 ottobre 2019 il Consiglio di Stato ha nominato
CO 2 e CO 3 quali operai a tempo pieno presso la Divisione delle costruzioni,
con sede di servizio a __________.
D. Informato dalla
Sezione delle risorse umane del Dipartimento delle finanze e dell'economia
dell'esito negativo del concorso a cui aveva preso parte, RI 1 è insorto
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la predetta decisione
governativa, chiedendone l'annullamento previa concessione dell'effetto
sospensivo al gravame. Secondo il ricorrente, la decisione sarebbe
insostenibile poiché, a differenza sua, i due candidati assunti non sarebbero
in possesso di tutti i requisiti posti dal bando di concorso.
E. All'accoglimento del
gravame si è opposto il Consiglio di Stato, difendendo la decisione impugnata
siccome corretta espressione dell'ampio potere di apprezzamento riservatogli in
materia di assunzione.
F. a. Pure CO 3 ha
sollecitato la reiezione del gravame, stimandosi idoneo a ricoprire la
posizione posta a concorso. Con riferimento ai requisiti annunciati nel bando,
ha rilevato di essere in possesso della licenza di allievo conducente CE valida
sino al 16 gennaio 2021, di modo che sarebbe perfettamente in grado di
adempiere ai propri compiti fintanto che non conseguirà la patente a titolo
definitivo. Ciò che si è impegnato a fare entro la fine del periodo di prova,
così come per la carta di qualifica del conducente (CQC).
b. Dal canto suo, CO 2
ha preso posizione sul ricorso osservando di aver seguito disciplinatamente
l'iter del concorso, esibendo la documentazione richiesta e presentandosi al
colloquio.
G. Con la replica e le
dupliche le parti hanno ribadito le proprie tesi. CO 2 ha precisato che le
proprie qualifiche e esperienze professionali adempiono pienamente alle
esigenze poste dal bando di concorso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1
della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15
marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa
(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre
2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm). 1.2. La domanda di annullamento della decisione è improponibile. Lo esclude
l'art. 89 cpv. 1 LPAmm, che in caso di assunzione o nomina illegittima, impone
al Tribunale cantonale amministrativo di limitarsi ad accertarlo nella
sentenza. Entro questi limiti, il ricorso è ricevibile in ordine.
1.3. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
I fatti decisivi sono noti.
2. 2.1. L'art. 12 cpv. 1 LORD subordina la nomina dei
dipendenti del Cantone all'esperimento di un concorso. Questo si configura come un procedimento ordinato, mediante
il quale lo Stato sollecita chiunque sia in possesso dei requisiti fissati
dalla legge e dal bando a candidarsi per occupare un determinato posto nell'Amministrazione
cantonale . Esso mira a permettere al datore di
lavoro di individuare il candidato più idoneo a occupare la posizione vacante,
assicurando nel contempo la parità di trattamento tra i concorrenti. Il
concorso non conferisce ai partecipanti alcun diritto di essere assunti. Anche
se soddisfano i requisiti prestabiliti, i concorrenti non possono rivendicare
né la nomina, né l'incarico (cfr. RtiD I-2009 n. 2 consid. 1.2). 2.2. Nella valutazione dell'idoneità dei concorrenti ad essere assunti
per occupare un posto messo a concorso, l'autorità di nomina è anzitutto
vincolata ai requisiti fissati dalla legge. Essa deve inoltre attenersi alle
esigenze ulteriormente stabilite dalle prescrizioni di gara (RtiD I-2015 n. 3
consid. 2).
Nella misura in cui
tale valutazione è rimessa all'apprezzamento, l'autorità è tenuta a esprimere
un giudizio fondato su criteri oggettivi e pertinenti, scevro da considerazioni
estranee e rispettoso dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli
riconducibili alla parità di trattamento e alla proporzionalità.
Il suo giudizio, nella
misura in cui si fonda su apprezzamento, è sindacabile da parte del Tribunale
cantonale amministrativo soltanto nei limiti fissati dall'art. 69 LPAmm. Censurabili sono unicamente le valutazioni
insostenibili, poiché integrano gli estremi della violazione del diritto sotto
il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
In assenza di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo
dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). Il Tribunale deve
quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a quello esercitato
dall'autorità di nomina (cfr. messaggio
n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale della legge di
procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 59; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di procedura amministrativa ticinese,
Lugano 1997, n. 2d ad art. 61) .
2.3. Le candidature che soddisfano i requisiti per
l'assunzione, fissati dalla legge ed eventualmente integrati da quelli
stabiliti dal bando di concorso, sono di regola vagliate dai funzionari
dirigenti del servizio interessato, che vengono chiamati a esprimere una
valutazione più approfondita di quella risultante dagli atti, allo scopo di
permettere all'autorità di nomina di scegliere il miglior candidato, ovvero
quello che presenta il profilo che meglio risponde alle esigenze del posto
messo a concorso. Questo approfondimento delle candidature viene di solito
effettuato nell'ambito di un colloquio personale con il concorrente, mediante
l'assunzione di informazioni presso precedenti datori di lavoro o attraverso
altre verifiche che il datore di lavoro reputa utili e opportune. Anche se
manca un disciplinare specifico, la valutazione deve essere effettuata con
metodo, in base a criteri oggettivi e pertinenti, nell'ambito di un
procedimento che per quanto informale possa essere strutturato documenti
l'esito degli accertamenti esperiti e delle conclusioni ricavate. Lo esige il
principio della parità di trattamento tra i concorrenti, che regge anche i
concorsi per l'assunzione di dipendenti.
2.4. Le valutazioni operate dai funzionari incaricati di
vagliare preventivamente le candidature non vincolano evidentemente l'autorità
di nomina, che può scostarsene, attribuendo un peso diverso ai criteri da essi
applicati o adottando altri criteri di selezione, anch'essi comunque
riconducibili ai principi e agli obiettivi definiti dagli art. 1a lett. c e 1b
LORD. Una diversa conclusione, che
attribuisse all'avviso emesso dai funzionari e fatto proprio dal direttore del
Dipartimento interessato (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. c LORD) una valenza
maggiore di quella di semplice atto preparatorio non entra in considerazione,
poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di competenze che spettano
esclusivamente all'autorità di nomina (STA 52.2013.327 del 13 gennaio 2014 consid. 2.5).
3. Nel caso
concreto, il funzionario incaricato di vagliare le candidature ha preavvisato
favorevolmente, ritenendole idonee, sia quella dell'insorgente, sia quelle dei
due candidati infine assunti.
Sul ricorrente, il
medesimo si è espresso così:
Il sig. RI 1 è in possesso di un attestato AFC quale muratore,
adempie quindi al requisito del bando di concorso. Dispone di tutte le licenze di condurre (C, CE, CQC), adempie quindi anche agli
altri requisiti del bando. Non ha esperienze dirette nell'ambito della manutenzione autostradale, ma
svolge attività affini simili come lo sgombero neve sulle strade cantonali e i
lavori di manutenzione esterna.
Durante il colloquio si è mostrato interessato. [] L'impressione generale del candidato è buona.
Su CO 2 il funzionario
ha formulato la seguente valutazione:
[] in possesso di un attestato AFC quale costruttore
stradale. Il suo attestato AFC non è tra quelli richiesti dal bando; è stato
convocato quindi per affinità ad un AFC da muratore.
Dispone di tutte le licenze di condurre (C, CE, CQC),
adempie quindi ad uno solo dei requisiti del bando.
La sua attività attuale lo ha portato ad eseguire
lavori di sgombero neve, ma non ha alcuna dimestichezza con lavori di
manutenzione stradale, in presenza del traffico stradale e autostradale, se non
come ausiliario di polizia e macchinista. Durante il colloquio si è dimostrato
interessato. []. L'impressione generale del candidato è sufficiente. []
Va comunque precisato che da qualche anno egli non
svolge tali compiti nella sua attuale occupazione di autista di veicoli pesanti.
La valutazione di CO 3
è di seguito riportata.
[] è in possesso di un attestato AFC quale muratore,
adempie al requisito del bando di concorso.
È inoltre in possesso della patente C quale conducente
veicoli pesanti ed ha attivo il patentino per ottenere la CE (veicoli pesanti
con rimorchio). La sua attività attuale lo porta a gestire diversi macchinari affini a quelli
che sono utilizzati nella manutenzione autostradale.
Durante il colloquio si è dimostrato interessato e
propositivo.
Una sua eventuale nomina dovrebbe essere condizionata,
durante il periodo di prova, all'ottenimento della patente CE e della qualifica
CQC (patente autista professionale), così da adempiere totalmente ai requisiti
del bando di concorso, condizione che il candidato si è ritenuto disposto ad
assolvere. [] L'impressione generale del candidato è buona.
4. Dalle predette
valutazioni, emerge chiaramente che l'unico candidato in possesso dei requisiti
posti dal bando di concorso è il ricorrente. CO 2 infatti non ha un attestato
professionale tra quelli esatti dall'autorità di nomina. Dal canto suo, CO 3
non possedeva né la licenza di condurre CE né la qualifica del conducente CQC. L'autorità
di nomina non ha addotto alcun motivo atto a giustificare una simile deviazione
dal bando di concorso né ha apportato alcun elemento a sostegno della
preferenza dei due candidati rispetto al ricorrente. Nemmeno dal preavviso del
funzionario dirigente si possono d'altra parte dedurre indizi in questo senso.
Anzi, per quanto attiene a CO 2, la valutazione mostra la debolezza della sua
candidatura per rapporto a quella dell'insorgente: l'impressione è risultata
soltanto sufficiente ed è stata messa in luce l'inesperienza nel settore. La
questione di sapere se l'AFC di costruttore stradale possa essere ritenuto
affine a quello di muratore non merita di essere esaminata. Da un lato perché
le condizioni di gara non ammettevano esplicitamente formazioni equivalenti,
dall'altro perché in presenza di un candidato munito di tutti i requisiti a cui
è stata assegnata una buona valutazione, non si poneva l'esigenza di allentare
le condizioni di partecipazione al concorso. Medesima conclusione si impone in
riferimento a CO 3, che è stato assunto pur non disponendo delle necessarie
licenze di condurre e benché vi fosse un candidato in possesso (anche) di questi
requisiti. Insostenibile è pertanto la decisione del Consiglio di Stato che, in
presenza di un candidato idoneo e valutato positivamente dal funzionario
dirigente, ha nominato gli altri due che difettavano dei requisiti da esso
posti. Come sopra ricordato, sebbene l'autorità di
nomina goda di ampio margine di apprezzamento nella scelta dei propri
dipendenti, ciò non significa che possa decidere come le pare e piace,
scostandosi dalle regole di partecipazione al concorso preventivamente fissate.
Vi si oppongono il principio della parità di trattamento e quello della
trasparenza. In altre parole, la decisione non appare sorretta da motivi
oggettivi e pertinenti.
5. 5.1. Visto
quanto precede, il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, va parzialmente
accolto. Non potendo annullare le controverse nomine, questo Tribunale si
limita ad accertare l'illegittimità delle stesse. 5.2. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della
domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame.
6. La tassa di
giustizia è posta a carico dello Stato, di CO 2 e CO 3, proporzionalmente al
reciproco grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Lo Stato e gli altri
due resistenti rifonderanno al ricorrente, che ai fini della ripartizione degli
oneri processuali va ritenuto parte vincente, congrue ripetibili (art. 49 cpv.
1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Nella misura
in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto .
§.   Di conseguenza
la decisione del 9 ottobre 2019 (n. 4885) del Consiglio di Stato è dichiarata
illegittima.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico dello Stato in ragione di un mezzo
(fr. 900.-) e di CO 2 e CO 3 in ragione di un quarto (fr. 450.-) ciascuno. Al
ricorrente è restituito l'anticipo versato. A titolo di ripetibili in favore
del ricorrente lo Stato verserà fr. 900.-, CO 2 e CO 3 fr. 450.- ciascuno.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della leg-ge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;
LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera