Licenza edilizia per la costruzione di un nuovo edificio
Decisione del 20.04.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.277
ISOS
LICENZA EDILIZIA
art. 22 LBC
art. 23 LBC
art. 2 cpv. 1 let. c LPN
art. 2 cpv. 2 LPN
art. 6 cpv. 1 LPN
art. 7 LPN
art. 25 cpv. 1 LPN

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 4 giugno 2019 di
RI
  1
RI
  2
rappresentate
  da: RA 1
contro
la decisione del 30 aprile 2019 (n. 2148) del
  Consiglio di Stato che respinge il loro ricorso avverso la risoluzione dell'8
  gennaio 2018 con cui il Municipio di Mendrisio ha rilasciato a CO 1 la
  licenza edilizia per un nuovo edificio da adibire a spazi per la didattica ( Turconi
  2 ) per l'Accademia di architettura;
ritenuto, in
fatto
A. a. L'Università della
Svizzera italiana (USI) è al beneficio di un diritto di superficie per sé
stante e permanente (intavolato come fondo part. __________), che grava il
fondo (part. __________) di proprietà dell'__________, situato a Mendriso. La
servitù interessa la parte di terreno compresa tra via Turconi e la sottostante
via Bolzani, su cui si trovano alcuni edifici del Campus dell'Accademia di
architettura, in particolare Palazzo Turconi (ex Ospedale Beata Vergine, sub
A), dichiarato bene culturale protetto d'importanza cantonale. ESTRATTO MAPPA
Il terreno, assegnato dal piano regolatore alla zona AEP 16.1, è compreso nel perimetro
di rispetto cantonale del Complesso di Villa Argentina e del Vecchio Ospedale,
nonché nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere
(ISOS), come si dirà meglio più avanti. b. Vincitrice del relativo concorso di progettazione (con il progetto
Amarcord), il 17 maggio 2017 la CO 1 ha chiesto al Municipio il permesso di
costruire su questo terreno un nuovo edificio ( Turconi 2 ) da adibire a
spazi per la didattica dell'Accademia (aule, atelier, ecc.) e depositi. Il
progetto prevede in particolare di inserire il nuovo volume nella collina che
degrada verso via Bolzani, tra la Chiesa dei Cappuccini (sub B) e il Teatro
dell'architettura (sub Q), perpendicolarmente al fronte posteriore di Palazzo
Turconi. L'edificio, articolato su due livelli parzialmente interrati, sarà in
buona parte coperto da quattro lunghi shed (ca. 18 x 43 m, cfr. pianta
PT), da cui filtrerà la luce per gli atelier sottostanti (P-1). A monte lo
stabile si collegherà al piano inferiore di Palazzo Turconi, all'interno del
quale sono tra l'altro previste delle demolizioni per ricavare un ampio vano
scale e un lift (cfr. piante P-1 e -2). Verso ovest, si congiungerà ai due
livelli inferiori dello zoccolo su cui insiste il cilindro del Teatro dell'architettura
(cfr. piante citate), mentre sul lato est si aprirà con un patio di forma
triangolare (che fungerà da spazio di unione tra esterno-interno). A valle l'edificio,
alto fino a una decina di metri, sarà accessibile dalla sottostante via
Bolzani. Da questa strada, a salire lungo il lato est del fondo, saranno
realizzati dei percorsi pedonali esterni con scale.
SCHEMA ( schizzo sezione
L1/prospetto sud-ovest)
c. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha tra l'altro suscitato l'opposizione
della RI 1 e di RI 2, che hanno sollevato svariate eccezioni relative all'ISOS
e alla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1°
luglio 1966 (LPN; RS 451), alla tutela dei beni culturali e al principio di
inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio (art. 104 cpv. 2 della legge
sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100). d. Raccolto l'avviso favorevole (n. 102264) dei Servizi generali del
Dipartimento del territorio - integrato tra l'altro dal preavviso favorevole
dell'Ufficio dei beni culturali (UBC) -, il 7 giugno 2017 il Municipio ha
rilasciato la licenza edilizia richiesta, respingendo tutte le opposizioni
pervenute.
B. Con giudizio del 30
aprile 2019, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1 e RI
2 avverso tale decisione, che ha confermato. In sunto, disattesa una censura relativa
al diritto di essere sentito, il Governo ha dapprima escluso l'applicazione
alla fattispecie degli art. 6 e 7 LPN (che disciplinano l'obbligo di
conservazione intatta di un oggetto inventariato d'importanza nazionale e la
perizia della commissione federale): ha ritenuto che in concreto il rilascio
del permesso non fosse riconducibile all'adempimento di un compito della
Confederazione, e ciò anche tenendo conto del sussidio previsto a livello
federale (33% del costo), che non apparirebbe scontato . Ha quindi negato
che l'ISOS esplicasse effetti diretti nella presente procedura, nell'ambito
della quale non poteva inoltre essere rimesso in discussione il piano
regolatore (che, pur riprendendo solo in parte le indicazioni dell'inventario,
prevede comunque una protezione di Palazzo Turconi quale bene culturale d'importanza
cantonale, dotato di perimetro di rispetto). Illustrate le disposizioni (art.
22 segg.) della legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC;
RL 445.100) e l'art. 64 delle norme d'attuazione del piano regolatore di
Mendrisio (NAPR), il Governo ha in seguito ricordato l'iter del progetto con il
concorso di architettura e riprodotto la valutazione della giuria, il contenuto
della relazione tecnica (annessa alla domanda di costruzione) e infine il
preavviso dell'UBC (con la Commissione dei beni culturali, CBC). Rammentata
anche la clausola estetica cantonale (art. 104 cpv. 2 LST), ha poi ritenuto
che, in concreto, si fosse ampiamente tenuto conto delle preesistenze
monumentali e, di riflesso, della sistemazione dell'area circostante e che non
vi fossero motivi per scostarsi dalle valutazioni della giuria del concorso e
dei servizi cantonali, rigettando le censure degli insorgenti (concernenti
segnatamente il previsto collegamento con Palazzo Turconi e l'impatto del nuovo
volume che stravolgerebbe l'area collinare retrostante oscurando pure la vista
del monumento da via Bolzani). In questo ambito, l'Esecutivo cantonale ha tra l'altro
sostenuto che lo spazio verde libero non avesse più la valenza di un tempo ,
che non è in discussione la facciata principale di Palazzo Turconi (ma
quella posteriore e più in generale un'area discosta), che il progetto è stato
concepito parzialmente ipogeo per un corretto rapporto con quest'ultimo
e che le parti fuori terra appaiono avveniristiche ma non per questo
suscettibili di svilire lo stabile storico, semmai il contrario ,
ancorché la sua vista da via Bolzani venga limitata, seppur non
completamente . Ha in definitiva concluso che il progetto non compromette la conservazione del bene culturale protetto ai sensi dell'art. 22 LBC e,
per analoghe riflessioni, che è anche data la conformità con l'art. 104 cpv. 2
LST.
C. Avverso il predetto
giudizio le soccombenti si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla licenza edilizia e che
gli atti siano retrocessi all'autorità dipartimentale, affinché raccolga una
perizia dalla Commissione federale dei monumenti storici (CFMS). In via
subordinata, postulano che il progetto sia modificato in modo da non precludere
la vista dell'ex OBV da via Bolzani, rispettivamente conformemente alle
raccomandazioni di tale Commissione. Anzitutto, le ricorrenti eccepiscono
nuovamente una violazione della LPN: contestano diffusamente che il rilascio
dell'autorizzazione non configuri in concreto un compito della Confederazione,
avuto riguardo al sussidio federale previsto. A torto le precedenti istanze non
avrebbero quindi applicato il principio della conservazione intatta (art. 6
LPN), raccogliendo una perizia dalla CFMS (art. 7 cpv. 2 LPN), che s'imporrebbe
poiché l'intervento è suscettibile di pregiudicare seriamente un oggetto d'importanza
nazionale inventariato dall'ISOS (ovvero l'edificio ex OBV con la vicina chiesa
e il contesto collinare circostante, che beneficiano della massima valutazione).
Invocano inoltre le disposizioni della LBC, e in particolare l'art. 22 LBC,
illustrando il valore del bene culturale d'importanza cantonale protetto e dell'area
nel suo complesso e contestando l'impatto del progetto. In particolare, ribadiscono
le loro censure avverso il nuovo collegamento con Palazzo Turconi (che sarebbe
lesivo dei principi della reversibilità degli interventi sui monumenti storici
e dell'integrità della sostanza costruita) e la manomissione dell'area
collinare retrostante (a loro dire, già recentemente pregiudicata dal Teatro dell'architettura).
Il progetto, aggiungono, annullerà completamente il contesto storico dell'ex
OBV, caratterizzato da un raggio di effetto e di visibilità, emergendo con prepotenza verso via Bolzani. Al proposito, oltre all'ISOS, richiamano i "Principi
per la tutela dei monumenti storici in Svizzera" e altri documenti fondamentali
della CFMS (inerenti in particolare alla protezione del contesto). Sostengono
in seguito che il progetto disattenda pure il principio d'inserimento ordinato
e armonioso nel paesaggio e le relative linee guida cantonali. Infine, lamentano
una violazione della distanza minima prescritta dall'art. 52 ad 16.1 NAPR verso
la Chiesa dei Cappuccini (6 m) e dal confine verso l'OBV (4 m).
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene l'Ufficio delle domande di costruzione,
riconfermandosi nelle precedenti prese di posizione. Il Municipio, al pari dell'istante
in licenza, postulano il rigetto del gravame con argomenti di cui si dirà, per
quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1
della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Pacifica è l'abilitazione
a insorgere della RI 1 e di RI 2, entrambe rientranti nel novero delle
organizzazioni legittimate a opporsi a tenore dell'art. 8 cpv. 1 LE e,
pertanto, anche a ricorrere ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LE (cfr. al riguardo:
STA 52.2017.192 del 19 luglio 2017 consid. 2). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile
in ordine. 1.2. Il giudizio può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). A eventuali carenze istruttorie potrà
semmai essere posto rimedio rinviando gli atti all'istanza inferiore per
ulteriori accertamenti (art. 86 cpv. 2 LPAmm).
2. 2.1. Le
ricorrenti eccepiscono anzitutto una violazione della LPN. Ritengono che,
contrariamente a quanto concluso dal Governo, sia dato un compito della
Confederazione e che avrebbe pertanto dovuto essere applicato l'art. 6 cpv. 1
LPN e raccolta una perizia dalla CFMS, conformemente all'art. 7 cpv. 2 LPN,
visto che il progetto è suscettibile di pregiudicare gravemente Palazzo Turconi
con la Chiesa dei Cappuccini e il contesto collinare circostante, in spregio
agli obiettivi di salvaguardia dell'ISOS. 2.2. In base all'art. 78 cpv. 1 della Costituzione federale della
Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la protezione della
natura e del paesaggio compete ai Cantoni. Nell'adempimento dei suoi compiti,
la Confederazione prende in considerazione gli obiettivi della protezione della
natura e del paesaggio. Ha cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei
luoghi storici nonché dei monumenti naturali
e culturali; quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri (cpv.
2). Cosa s'intenda per adempimento di un compito della Confederazione ai
sensi di tale norma è elencato - in modo non esaustivo - all'art. 2 cpv. 1
lett. a-c LPN (cfr. DTF 139 II 271 consid. 9.1; STF 1C_700/2013 dell'11 marzo
2014 consid. 2.2; Jean-Baptiste Zufferey, in:
Peter M. Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl-Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG,
II ed., Zurigo 2019, n. 11 ad art. 2 ). Vi
rientrano in particolare:
a)    l'elaborazione di progetti, la costruzione e la
modificazione d'opere e d'impianti da parte della Confederazione, degli
stabilimenti e delle aziende federali, come gli edifici e gli impianti dell'Amministrazione
federale, le strade nazionali, gli edifici e gli impianti delle Ferrovie federali
svizzere;
b)    il conferimento di concessioni e di permessi, ad
esempio per la costruzione e l'esercizio d'impianti di trasporto e di
comunicazione (compresa l'approvazione dei piani), di opere e impianti per il
trasporto d'energie, liquidi, gas o per la trasmissione di notizie, come anche
la concessione di permessi di dissodamento;
c)    l'assegnazione di sussidi a piani di
sistemazione, opere e impianti, come bonifi-che fondiarie, risanamenti d'edifici
agricoli, correzioni di corsi d'acqua, impianti idraulici di protezione e
impianti di comunicazione.
Il cpv. 2 dell'art. 2 LPN precisa inoltre che le decisioni delle autorità
cantonali riguardo a progetti verosimilmente realizzabili solo con contributi
di cui al cpv. 1 lett. c sono equiparate all'adempimento di compiti della
Confederazione. Tale norma è stata introdotta dalla legge federale sul
coordinamento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani del
18 giugno 1999 (RU 1999 3071; entrata in vigore il 1° gennaio 2000), per porre
rimedio a un eventuale difetto di coordinamento tra la procedura cantonale di
approvazione di un progetto e quella di concessione del sussidio federale. Mira
in particolare a impedire che determinati problemi di fondo che non verrebbero
altrimenti esaminati in sede cantonale - in particolare poiché non riguardanti
un compito federale - possano tuttavia insorgere al momento della concessione
di un contributo federale, ritenuto che la Confederazione può sostenere solo
progetti conformi al diritto federale (cfr. art. 3 cpv. 2 lett. c LPN). In
virtù dell'art. 2 cpv. 2 LPN, nel quadro della procedura cantonale, i progetti
suscettibili di essere sostenuti mediante sussidi federali devono pertanto esse
verificati in merito alla loro conformità con il diritto federale (art. 3 e 5
segg. LPN), coinvolgendo le autorità federali e le commissioni competenti (cfr.
art. 7; cfr. Messaggio concernente la legge federale sul coordinamento e la
semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani del 25 febbraio 1998, FF
1998 2029, pag. 2053; Zufferey ,
op. cit., n. 19 ad art. 2). Non basta comunque la mera possibilità teorica che
un progetto possa beneficiare di un contributo: occorre che il ricorso a un
finanziamento federale avvenga effettivamente o sia almeno previsto (cfr. STF
1C_700/2013 citata consid. 2.5, 1C_196/2010 del 16 febbraio 2011 consid. 1.2). 2.3. In concreto, Mendrisio è dichiarato dall'ISOS cittadina-borgo d'importanza nazionale ( cfr. appendice dell'ordinanza riguardante l'ISOS
del 9 settembre 1981; OISOS; RS 451.12; scheda pubblicata anche sul geoportale data.geo.admin.ch/ch.bak.bundesinventar-schuetzenswerte-ortsbilder/PDF/ISOS_3999.pdf).
L'inventario censisce in particolare la parte d'insediamento in cui si trova il
fondo (part. __________) dedotto in edificazione quale perimetro edificato P5
(con obiettivo di salvaguardia A , rilevando gli elementi eminenti
Palazzo Turconi e la Chiesa dei Cappuccini) e, nella parte più a valle, verso
via Bolzani, quale intorno circoscritto I-Ci X (con obiettivo di salvaguardia a ).
Nessuno pretende - a giusta ragione - che questa sola circostanza comporti che
il rilascio della licenza edilizia per il
nuovo stabile - fondato unicamente sul diritto cantonale e comunale - determini
l'esistenza di un compito federale ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 lett. b LPN
(cfr. al riguardo: DTF 139 II 271 consid. 9, 135 II 328 consid. 2.1; STF 1C_700/2013 citata consid. 2.2-2.4). Controverso è invece se ciò debba essere
ammesso in base agli art. 2 cpv. 1 lett. c e cpv. 2 LPN, così come eccepiscono
le insorgenti. 2.4. L'USI - di cui fa parte anche l'Accademia
di architettura (art. 13 cpv. 1 lett. a della legge sull'Università
della Svizzera italiana , sulla Scuola
universitaria professionale della Svizzera italiana e sugli istituti di ricerca del 3 ottobre 1995;
LUSI-SUPSI; RL 421.100) - è una scuola universitaria ai sensi della
legge federale sulla promozione e sul coordinamento del settore universitario
svizzero del 30 settembre 2011 (LPSU; RS 414.20, art. 2), che può beneficiare
di sussidi per i suoi investimenti edili (cfr. art. 54 segg. LPSU e 18 segg.
della relativa ordinanza). Il progetto in questione rientra tra quelli che l'USI
ha inserito nel quadro generale degli ampliamenti del Campus dell'Accademia di
architettura, che saranno finanziati non solo con contributi cantonali, ma
anche federali. In particolare, il piano di finanziamento dell'opera prevede un
sostegno cantonale pari a 2/3 del costo di costruzione (ca. 11 milioni) e uno
federale per la parte restante (1/3; ca. 5.5 milioni). Lo si deduce
inequivocabilmente dal decreto legislativo dell'11 gennaio 2019 (BU 2019, 4)
con il quale il Gran Consiglio ha concesso il contributo per un totale
massimo di 16 milioni di franchi a copertura di 2/3 dei costi al netto dei
contributi federali per i due progetti "Turconi" e "Turconi 2" (art. 1) e dal relativo messaggio governativo del 5 settembre 2018 (n. 7575;
cfr. in particolare, pag. 13 seg.). Tant'è che è già stata pure inoltrata alla
Segreteria di stato per la formazione, la ricerca e l'innovazione (SEFRI) una domanda con un progetto di massima, la quale -
prima ancora dell'inoltro della domanda di costruzione - è stata
sottoposta per un parere all'Ufficio delle costruzioni universitarie della
Conferenza svizzera delle scuole universitarie (CSSU; cfr. art. 31 dell'ordinanza
concernente la legge sulla promozione e sul coordinamento del settore
universitario svizzero del 23 novembre 2016 [O-LPSU; RS 414.201]; cfr.
preavviso del 29 gennaio 2017 allegato al messaggio citato). In queste circostanze, la decisione di rilascio del permesso del nuovo stabile
deve pertanto senz'altro essere equiparata all'adempimento di un compito della
Confederazione ai sensi degli art. 2 cpv. 1 lett. c e cpv. 2 LPN.
Contrariamente a quanto pretende la resistente CO 1, poco conta che il
controverso edificio a scopi didattici non rientri tra le opere sussidiate
espressamente menzionate all'art. 2 cpv. 1 lett. c LPN: l'elenco di questa
norma non è infatti esaustivo, ma puramente esemplificativo (cfr. Zufferey , op. cit., n. 11 ad art. 2;
cfr. peraltro pure la risposta del Consiglio federale del 19 novembre 2014 all'interrogazione
parlamentare n. 14.1078 "Trasformazione di Palazzo Turconi a Mendrisio. È
rispettata la legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio?",
da cui risulta come siano riconosciuti quale compito della Confederazione giusta
la LPN i sussidi agli investimenti concessi per strutture universitarie in base
alla previgente legge federale sull'aiuto alle università e la cooperazione nel
settore universitario dell'8 ottobre 1999 [LAU] - ora, LPSU). Ne discende che non può essere tutelata l'opposta conclusione a cui è giunto il
Governo, il quale, pur evocando il finanziamento federale, ha inspiegabilmente
concluso che tale sussidio - a suo dire non scontato - non bastasse per
ritenere dato un compito federale. A torto, poiché decisivo è solo che un tale
contributo federale (peraltro consistente) sia effettivamente previsto nel
piano di finanziamento dell'opera e non rappresenti quindi una mera ipotesi
astratta ( supra , consid. 2.2. in fine). Infine, contrariamente a quanto accennato dal Governo, privo di rilievo è
invece il fatto che la CSSU abbia espresso un parere favorevole al
finanziamento: come giustamente ricordato dalle ricorrenti, non spetta infatti
a tale autorità valutare la conformità del progetto con la LPN (tant'è che
nemmeno risulta aver espresso delle considerazioni in merito, cfr. preavviso
del 29 gennaio 2017 citato).
3. 3.1. Nell'adempimento
dei compiti della Confederazione, la Confederazione, i suoi stabilimenti e le
aziende federali come pure i Cantoni sono tenuti a provvedere affinché le
caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, le
rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove predomini in
essi l'interesse generale, siano conservati intatti (art. 3 cpv. 1 LPN). A tal
fine, il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli
oggetti d'importanza nazionale (art. 5 cpv. 1 LPN). Tra questi figura in
particolare il già citato ISOS secondo la relativa ordinanza federale (OISOS). In base all'art. 6 cpv. 1 LPN, l'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale
in un inventario federale significa che esso merita specialmente d'essere
conservato intatto ma, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto
possibile, anche per mezzo di eventuali provvedimenti di ripristino o di
adeguati provvedimenti di sostituzione. Per giurisprudenza, per valutare
l'aspetto della conservazione intatta, occorre fondarsi sulla descrizione del
contenuto della protezione; i possibili pregiudizi devono quindi essere
confrontati con i diversi obiettivi di protezione risultanti dalla descrizione
del comprensorio inventariato (cfr. DTF 127 II 273 consid. 4c; STF 1C_464/2012
del 19 novembre 2012 consid. 4.2; Jörg
Leimbacher , in: Kommentar NHG, op. cit., n. 5 segg. ad art. 6). L'art. 6 LPN non comporta un divieto
assoluto d'intervento , ma implica una ponderazione degli interessi
contrapposti. Se un progetto comporta un intervento grave sull'oggetto
inventariato, vale a dire un pregiudizio esteso e irreversibile con riferimento
a un obiettivo di protezione, esso è di principio inammissibile
nell'adempimento di un compito della Confederazione; un'eccezione è possibile
solo se l'intervento si fonda su un interesse equivalente o maggiore, pure di
importanza nazionale (cfr. art. 6 cpv. 2 LPN; DTF 135 II 209 consid. 2.1, 127 II 273 consid. 4c; Leimbacher ,
op. cit., n. 18 segg. ad art. 6). In caso di pregiudizi lievi - che non
comportano che ci si scosti dall'esigenza di conservazione intatta ai sensi
dell'inventario - l'intervento può invece essere giustificato anche da
interessi di altra natura (non nazionali), purché superiori rispetto a quello
di protezione dell'oggetto (cfr. Leimbacher ,
op. cit., n. 15 segg., 17 e rimandi ad art. 6; Lorenzo
Anastasi/ Davide Socchi , La protezione del patrimonio costruito, con
particolare riferimento all'inventario ISOS, in: RtiD 2013, pag. 336 seg. e
rinvii; in tal senso anche art. 6 cpv. 1 OIFP [RS 451.11] e 7 cpv. 2 OIVS [RS
451.13]). Interventi che da soli determinano un lieve svantaggio non devono
inoltre creare un pregiudizio nell'ottica di uno sviluppo successivo ( Folgeentwick-
lung ) che, nel complesso, potrebbe ledere in modo importante gli obiettivi
della tutela della natura e del paesaggio (cfr. DTF 127 II 273 consid. 4c; STF
1C_26/2016 del 16 novembre 2016 consid. 3.3 e rimandi; STA 52.2018.126 del 10
maggio 2019 consid. 3.3.1). 3.2. Se nell'adempimento di un compito della Confederazione un oggetto iscritto
in un inventario federale ai sensi dell'art. 5 LPN può subire un danno
rilevante oppure se sorgono questioni d'importanza fondamentale, l'autorità cui
spetta la decisione (art. 7 cpv. 1 LPN) deve raccogliere una perizia da una
commissione secondo l'art. 25 cpv. 1 LPN, la quale indica se l'oggetto deve
essere conservato intatto oppure la maniera per salvaguardarlo (cfr. art. 7
cpv. 2 LPN). Per non eludere le esigenze di tutela accresciuta perseguita dagli
art. 6 e 7 LPN, al criterio del possibile danno rilevante non devono
essere posti requisiti severi. Esso è sempre
adempiuto laddove la competente autorità non possa escludere una lesione agli
obiettivi di protezione dell'inventario. In caso di dubbio, la commissione
competente deve essere coinvolta (cfr. STF 1C_556/2013 del 21 settembre 2016
consid. 7.4.1, 1C_482/2012 del 14 maggio 2014 consid. 3.6; Leimbacher , op. cit, n. 6 ad art. 7). Dando seguito all'art. 25 cpv. 1 LPN, il Consiglio federale ha designato, quali
commissioni consultive per le questioni riguardanti la protezione della natura,
la protezione del paesaggio e la conservazione dei monumenti storici, la Commissione
federale per la protezione della natura e del paesaggio (CFNP) e la Commissione
federale dei monumenti storici (CFMS; cfr. art. 23 cpv. 4 e 25 cpv. 1 lett. d
dell'ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio del 16 gennaio
1991; OPN; RS 451.1). Il segretariato della CFNP è assicurato dall'UFAM, quello
della CFMS, invece, dall'UFC (art. 24 cpv. 4 OPN). L'UFAM e la CFNP sono
incaricati della protezione della natura e del paesaggio (art. 23 cpv. 1 lett.
a OPN); all'UFC e alla CFMS spetta invece la protezione dei monumenti storici,
l'archeologia e la protezione degli insediamenti (cfr. art. 23 cpv. 1 OPN; STF
1C_482/2012 citata consid. 3.6 e rimandi; Leimbacher ,
op. cit., n. 9 ad art. 7). 3.3. In concreto, come già accennato, il terreno retrostante l'ex OBV sul quale
è previsto il nuovo edificio "Turconi 2" è inserito nel perimetro
edificato P5 e, nella parte più a valle, verso via Bolzani, nell'intorno
circoscritto I-Ci X. Il P5 è definito quale "edilizia monumentale pubblica e privata entro
parchi, lungo la via Turconi, secoli XIX - inizio XX e preesistenze" e
censito dall'ISOS con categoria di rilievo A (sostanza originaria). Ha un
significato per l'insediamento "buono", con obiettivo di salvaguardia A (che impone la conservazione della sostanza , ovvero di edifici,
parti dell'impianto e spazi liberi, eliminando gli elementi perturbanti;
inoltre valgono le seguenti raccomandazioni di salvaguardia: divieto di
demolizioni e nuove edificazioni, cfr. Spiegazioni relative all'ISOS). Al suo
interno, la Chiesa dei Cappuccini con l'antistante viale dei tigli è rilevata
come elemento eminente (E; ovvero quale emergenza con grande valore intrinseco e posizionale), con
significato "ottimo" e obiettivo di salvaguardia A .
Così pure il vicino Palazzo Turconi (definito quale Accademia di
Architettura della Svizzera italiana, già convento dei Cappuccini poi ospedale
fino al 1980 circa; 1853 [arch. L. Fontana]; aggiunta padiglione 1997 ca .;
cfr. citata scheda, pag. 18). L'imponenza e la preziosità di quest'ultimo, al
pari di quella dei due noti stabili (Villa Argentina e Villa Torriani) che si
ergono sul lato opposto di via Turconi, è sottolineata dall'ISOS, il quale
evidenzia come nessun'altra emergenza in questo insieme è paragonabile a
queste, ma tutto l'insieme ha un che di grandioso nella coerenza stilistica
frutto della pianificazione dell'intero asse, nel prezioso elemento di
continuità e coesione dato dalle eleganti recinzioni e cancellate verso strada,
tale da non riscontrarsi neppure nei centri urbani di maggiori dimensioni (cfr. citata scheda, pag. 26). Nelle raccomandazioni finali l'inventario
raccomanda, tra l'altro, oltre a evitare interruzioni nelle recinzioni verso
strada lungo gli assi otto-novecenteschi (determinanti per le qualità spaziali),
di evitare altresì il riempimento degli spazi verdi di pertinenza (cfr.
pag. 28). Per quanto concerne l'intorno circoscritto I-Ci X, che abbraccia la parte bassa
del terreno dedotto in edificazione verso via Bolzani, l'ISOS lo descrive quale
"superficie prativa recentemente occupata da complesso ospedaliero",
rilevata con categoria di rilievo ab (ovvero, quale parte irrinunciabile dell'insediamento, rispettivamente parte significativa minacciata di
sovraedificazione ), con significato "ottimo" e obiettivo di
salvaguardia a (che persegue la preservazione della destinazione dei
terreni, coltivati e no; cfr. citata scheda, pag. 20, e Spiegazioni relative
all'ISOS). 3.4. Per l'insieme costituito da Palazzo Turconi, dalla chiesa e dalle loro
immediate adiacenze - trattandosi come visto dell'adempimento di un compito
pubblico - vale in linea di principio l'obbligo di conservazione intatta (art.
6 LPN). Gli obiettivi di salvaguardia perseguiti dall'ISOS non permettono
concretamente di escludere che la superficie della collina che degrada a nord
dell'edificio ottocentesco - che già recentemente è stata occupata dal Teatro
dell'architettura - possa subire un danno rilevante dalla sua ulteriore
fabbricazione mediante un volume che - pur interrandosi progressivamente ai
piedi di Palazzo Turconi (al quale prevede di collegarsi) - occuperà comunque
una superficie di oltre 1'400 mq (cfr. calcolo indici) e si innalzerà a valle
fino a una decina di metri (cfr. sezioni agli atti, che non riportano tuttavia
l'andamento del terreno naturale come prescrive l'art. 12 cpv. 1 lett. b del
regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL
705.110). È ben vero che il progetto - in sede di concorso di progettazione -
risulta in particolare essersi qualificato, sul piano
urbanistico-paesaggistico, per la definizione di un ampio vuoto compreso tra il nuovo Teatro dell'architettura e la Chiesa dei Cappuccini, che lascia
completamente aperta sul paesaggio a nord-ovest la facciata del Palazzo Turconi ed è destinato a diventare lo spazio di connessione dei quattro edifici (Chiesa,
Teatro e Palazzo Turconi 1 e 2), che starebbero in un equilibrato rapporto (cfr.
scheda di valutazione della giuria, sub http://www.arc.usi.ch/it/concorso ). Non è
tuttavia ben dato di comprendere in che modo tale valutazione possa risultare
compatibile con il precetto dell'ISOS di conservare la sostanza (inteso non
solo per gli edifici, ma anche per gli spazi liberi), la raccomandazione di
evitare la fabbricazione delle aree verdi di pertinenza degli stabili
ottocenteschi (P5), e in particolare dell'elemento eminente costituito da
Palazzo Turconi, come pure di salvaguardare la superficie circoscritta (I-Ci X)
che si estende a valle, lungo via Bolzani (considerata irrinunciabile e
minacciata di sovraedificazione). Tale questione - che non è finora stata
sufficientemente approfondita dalle precedenti istanze, le quali hanno a torto
ritenuto inapplicabile l'art. 6 LPN -, a fronte del rischio concreto che
incombe sull'insieme tutelato dall'ISOS, esige che venga raccolta una perizia
da parte della CFMS, come a ragione sostengono le insorgenti. Già solo per
questo motivo s'impone quindi un rinvio degli atti all'autorità dipartimentale,
che, una volta acquisito il referto prescritto dall'art. 7 cpv. 2 LPN, si
pronuncerà nuovamente, confrontandosi compiutamente con l'art. 6 cpv. 1 LPN.
4. 4.1. Le
ricorrenti eccepiscono inoltre che il progetto non rispetti il bene culturale
protetto d'importanza cantonale e il suo perimetro di rispetto (art. 22 LBC),
invocando pure le raccomandazioni della CFMS. In particolare, considerano
inammissibile il previsto collegamento con Palazzo Turconi, che comporterà la demolizione delle sue volte al livello inferiore
per inserire un nuovo corpo scala e lift, in spregio ai principi di
reversibilità degli interventi sui monumenti storici e dell'integrità della
sostanza costruita. Inoltre, la manomissione dell'area collinare retrostante il
bene culturale annullerà il contesto storico in cui s'inserisce, ostruendo il raggio d'effetto e visibilità. 4.2. La protezione e la valorizzazione dei beni culturali è disciplinata dalla
LBC. La decisione di proteggere i beni culturali immobili è presa nell'ambito
dell'adozione dei piani regolatori comunali o dei piani di utilizzazione
cantonali (art. 20 cpv. 1 LBC). Il Legislativo comunale decide quali immobili
di interesse locale proteggere e delimita, se del caso, il perimetro di
rispetto (art. 22 cpv. 2), mentre il Consiglio di Stato decide in sede d'approvazione
del piano regolatore quali immobili siano da proteggere in quanto beni
culturali d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC). La protezione di
questi beni è infatti concepita come "protezione integrata" da
attuare nel contesto della pianificazione del territorio (cfr. Messaggio 14
marzo 1995 n. 4387 del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge sulla
protezione dei beni culturali, pag. 1024). 4.3. Salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende
all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti interne ed esterne (art. 22
cpv. 1 LBC). Se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è
da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi
interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione
del bene protetto (cpv. 2). Il PR stabilisce i beni culturali d'importanza
cantonale e locale con gli eventuali perimetri di rispetto (cfr. art. 16 cpv. 1
lett. a-c del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile
2004; RBC; RL 445.110), mentre le norme d'attuazione definiscono i contenuti
della protezione in base alla scheda d'inventario, indicando i criteri
d'intervento sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto (cpv. 2). L'art. 22 LBC concretizza il principio generale secondo cui un bene culturale
deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo
contesto spaziale. Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare di
un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua
situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi essere protetto nel suo
insieme non potendosi limitare la protezione - come avveniva in passato - a
singoli elementi. È in questo contesto che assume grande importanza il
perimetro di rispetto (cfr. Messaggio citato, pag. 1037 seg.; STA 90.2008.74
del 14 marzo 2011 consid. 5.3.4; Patrizia
Cattaneo Beretta , La legge cantonale sulla protezione dei beni
culturali, pag. 153). La LBC non esclude d'altra parte la possibilità di
limitare la protezione ad alcune parti del bene (" salvo disposizione
contraria "), quando non si giustifichi la sua protezione globale,
tenendo così conto del principio della gradualità della protezione (cfr.
Messaggio citato, pag. 1037 seg.; Cattaneo
Beretta , op. cit., pag. 153). 4.4. La conseguenza principale dell'istituzione della tutela consiste nell'obbligo
di conservare integro il bene nella sua sostanza, provvedendo alla sua regolare
manutenzione (cfr. art. 23 LBC). Qualunque intervento suscettibile di
modificare l'aspetto o la sostanza di un bene protetto d'interesse cantonale può
inoltre essere eseguito solo con l'autorizzazione e in conformità alle
indicazioni del Consiglio di Stato (art. 24 LBC). L'art. 19 cpv. 1 RBC precisa
che la domanda di autorizzazione all'intervento dovrà di regola essere
corredata della necessaria documentazione tecnica e finanziaria, allestita
conformemente alle direttive dell'UBC. L'art. 19 cpv. 3 RBC delega invece la competenza
al rilascio dell'autorizzazione all'UBC, il quale decide previo avviso della
Commissione dei beni culturali (CBC). Il consenso dell'UBC non è prescritto
soltanto per interventi da attuare direttamente sul bene protetto, ma anche per
gli interventi previsti all'interno del perimetro di rispetto definito attorno
al bene in base all'art. 22 cpv. 2 LBC allo scopo di assicurarne la
conservazione o di promuoverne la valorizzazione (cfr. STA 52.2010.331 del 27
settembre 2013 consid. 3.2, 52.2008.62 del 25 febbraio 2009 consid. 4.1). Il
rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 24 cpv. 1 LBC va coordinato con la
licenza edilizia, secondo quanto previsto dalla legge sul coordinamento delle
procedure del 10 ottobre 2005 (Lcoord; RL 701.300; STA 52.2016.78 del 23
febbraio 2018 consid. 3.1). 4.5. In base all'art. 64 cpv. 1.1 NAPR, sono tra l'altro considerati beni
culturali d'importanza cantonale il Vecchio Ospedale (part. __________)
e il Complesso di Villa Argentina con edifici annessi e parco (part. __________).
Attorno al Complesso di Villa Argentina e del Vecchio Ospedale, il PR ha
istituito un ampio perimetro di rispetto (art. 64 cpv. 1.3 NAPR), che comprende
tra l'altro l'intera part. __________. Riallacciandosi ai principi degli art.
22 cpv. 2 e 23 LBC, il cpv. 2 dell'art. 64 NAPR disciplina dal canto suo gli
effetti della protezione: dispone che il proprietario di un bene ha l'obbligo
di conservarlo nella sua sostanza e di provvedere alla sua manutenzione
regolare (cpv. 2.1) e che entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili
interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione
del bene (ricordando che ogni domanda di costruzione deve essere trasmessa per
preavviso all'UBC, cpv. 2.2). Dichiara per il resto applicabili i disposti
della LBC (cpv. 2.3). 4.6. In concreto, in sede di avviso cantonale, l'UBC e la CBC così si sono
espressi in merito al progetto (pag. 7):
Ufficio e Commissione esprimono preavviso favorevole
sull'impostazione generale del progetto e sul principio d'intervento, che sono
il frutto di un concorso che ha tenuto conto di talune condizioni poste dall'UBC
e dalla CBC in particolare per quanto riguarda i rapporti con Palazzo Turconi
(nuova edificazione parzialmente interrata, poco incidente a livello di impatto
in sezione, ecc.).
Tenuto conto del grado di tutela di quest'ultimo
edificio occorrerà tenere costantemente i contatti con il nostro Ufficio
(Servizio monumenti) al quale dovranno essere preliminarmente presentate, per
esame e approvazione, le varie proposte esecutive (dettagli, materiali, ecc.).
Ci riferiamo, in particolare, al collegamento "Turconi
1" e "Turconi 2" al piano -1 (con la demolizione delle volte per
inserire il nuovo corpo scala e l'accesso lift), visto che si tratta di un
intervento piuttosto incisivo e invasivo dovranno essere prese tutte le precauzioni
per non arrecare danni al bene culturale, mentre occorrerà limitare al minimo
indispensabile le demolizioni e curare la gestione degli spazi verdi e i
rapporti con gli edifici monumentali presenti (Palazzo Turconi, ma anche la
Chiesa dei Cappuccini e il piccolo edificio annesso alla camera mortuaria). In
questo senso, a tempo debito, si attende la presentazione di proposte
dettagliate (materiali, lavorazioni, ecc.) per esame ed approvazione. Pure
prima dell'inizio dei lavori si chiedono garanzie (prove a futura memoria,
perizie ingegneristiche, ecc.) a tutela dei beni culturali presenti, anche non
formalmente tutelati (v. chiesa di San Francesco), sia in fase di scavo sia in
fase di cantiere. È necessario pure notificare all'UBC, con debito anticipo, l'inizio dei lavori
e provvedere all'allestimento e alla consegna al nostro Ufficio della
documentazione fotografica professionale sullo stato dei monumenti e del
comparto prima dell'inizio dei lavori: senza la presentazione di tale
documentazione non si potrà dare inizio ai lavori [...]. Evadendo le opposizioni (pag. 9), l'UBC e la CBC hanno inoltre precisato di
aver tenuto conto dei valori del comparto, provvedendo in fase di concorso [..] a porre una serie di condizioni per quanto
concerne i rapporti con i beni culturali. È stato il nostro Ufficio a
richiedere espressamente di inserire nel bando di concorso i riferimenti all'ISOS
e alle presenze monumentali, proprio perché i progettisti potessero
compatibilmente con le esigenze del programma di concorso, tenerne conto nell'elaborazione
delle loro proposte [...]. Hanno pertanto concluso che il progetto è stato analizzato tenendo conto
delle presenze monumentali e dell'ISOS. Tale posizione è stata ulteriormente confermata davanti al Governo e in questa
sede. 4.7. Ora, appare piuttosto evidente che con
questa motivazione - che si limita peraltro a esprimere un preavviso favorevole al rilascio della licenza edilizia, anziché autorizzare l'intervento
in base all'art. 24 LBC - l'UBC e la CBC non
si sono compiutamente espressi sulla conformità del progetto con i
principi di conservazione e valorizzazione ancorati agli art. 22 cpv. 2 e 23
LBC e ripresi dall'art. 64 cpv. 2.1 e 2.2 NAPR. 4.7.1. Per quanto concerne il censurato collegamento con Palazzo Turconi,
occorre rilevare come agli atti - in spregio all'art. 19 cpv. 1 RBC - manchi
anzitutto una documentazione tecnica completa, da cui risulti un'accurata
indagine di questo bene culturale d'importanza cantonale e in particolare delle
parti che il progetto prevede di demolire. Alla domanda non è stata allegata
neanche una fotografia delle parti interne ed esterne toccate. I piani di
progetto non riproducono dettagliatamente i locali con le volte dei soffitti
(di cui s'ignora stato, configurazione e significato), che saranno abbattuti
per formare - al posto degli attuali locali dell'ex ospedale - un nuovo ampio
vano destinato a scale e lift (cfr. piante P-1 e PT). Nella misura in cui hanno
solo chiesto di limitare al minimo indispensabile le demolizioni e di
presentare prima dell'inizio dei lavori le varie proposte esecutive per
approvazione, nemmeno l'UBC e la CBC sembrano peraltro essere del tutto a
conoscenza della sostanza monumentale che verrà concretamente distrutta. Ciò
che non è evidentemente ammissibile. L'UBC e la CBC - al pari del Governo - non
si sono inoltre minimamente confrontati con l'obbligo di conservare integro il
bene culturale (art. 23 LBC e 64 cpv. 2.1 NAPR), che si estende a tutte le sue
parti interne ed esterne (art. 22 cpv. 1 LBC), né hanno spiegato in che
modo il progetto - definito oltretutto piuttosto incisivo e invasivo -
sia compatibile con gli obiettivi della sua tutela. Tanto meno hanno evocato le
raccomandazioni federali, in particolare i "Principi per la tutela dei
monumenti storici in Svizzera" [Principi] richiamati dalle insorgenti, che
normalmente indirizzano le loro decisioni (cfr. al riguardo, sito web dell'UBC https://www4.ti.ch/dt/dstm/sst/ubc/temi/monumenti-e-restauri/monumenti/protezione-dei-monumenti/linee-guida/ ).
Prescrizioni che, pur non assurgendo a
disposizioni di diritto pubblico, fungono comunque da raccomandazioni, ovvero
da regole volte a codificare una prassi e a orientare l'apprezzamento dell'autorità
(cfr. per analogia, RDAT I-1995 n. 39 consid. 2.2; STA 52.2017.178 del 9 agosto 2018 consid. 3.1
e rimandi; cfr. anche, sito web citato). Nonostante le chiare censure
sollevate dalle ricorrenti, non hanno ad esempio spiegato in che modo il
progetto risulti compatibile con i criteri secondo cui gli interventi devono di
principio essere reversibili e ridotti al minimo (cfr. Principi citati, punti
4.1, 4.2 e 4.4; cfr. pure il Documento di base, Costruzioni interrate in ambito
storico, 2009). Già solo per questo motivo, l'autorizzazione (implicitamente)
concessa da UBC e CBC non può essere tutelata. 4.7.2. Analoghe considerazioni valgono per le censure inerenti il perimetro di
rispetto, all'interno del quale non sono ammissibili interventi suscettibili di
compromettere la valorizzazione del bene protetto (art. 22 cpv. 2 LBC, art. 64
cpv. 2.2 NAPR). A questo proposito, va osservato che il documento fondamentale
della CFMS "Tutela del contesto dei monumenti storici" del 22 giugno
2018 rileva che ogni monumento si situa in un contesto spaziale con il quale si
relaziona sotto diversi aspetti e che è parte essenziale del monumento (cfr.
cifra 1). Le mutazioni del contesto non devono pregiudicare la percezione e l'effetto
del monumento (cfr. cifra 2; cfr. pure Principi, ad n. 4.11). Nella
determinazione del contesto, il citato documento della CFMS - che richiama tra
l'altro anche l'ISOS (cfr. cifra 4) - sottolinea come occorra procedere a un'analisi
dettagliata e verificare il rapporto tra monumento e contesto dal punto di
vista funzionale, strutturale e visivo, valutando diversi aspetti, fra cui la
topografia e la situazione paesaggistica-urbanistica, le proporzioni, i
rapporti e la distanza tra i singoli elementi, nonché la percezione visiva, per
la quale è determinante la prospettiva dell'occhio umano da ogni punto
rilevante pubblicamente accessibile (cfr. cifra 5; cfr. pure Principi, ad n.
4.11). Sennonché in concreto nessuna delle precedenti istanze si è
compiutamente confrontata con questi elementi. L'UBC, come visto, ha in pratica
solo ricordato di aver richiesto - in fase di concorso di progettazione - l'inserimento
di una serie di condizioni per quanto concerne i rapporti con i beni culturali,
segnatamente i riferimenti all'ISOS e alle presenze monumentali (cfr. bando di
concorso, punto 6.4. " tutela UBC Turconi "). Ciò che appare del
tutto insufficiente, posto che l'introduzione di una simile clausola - la quale
si limita in pratica solo a enunciare l'esistenza di una tutela - non può
evidentemente sostituirsi a una valutazione concreta di un intervento in base
agli art. 22 cpv. 2 LBC e 64 cpv. 2 NAPR (norme che, peraltro, nemmeno
figuravano tra quelle di riferimento per i concorrenti, indicate a titolo
informativo nel bando; cfr. punto 6.9). Un giudizio in base a queste norme non
risulta d'altra parte nemmeno essere stato effettuato dalla giuria del concorso
(cfr. citata scheda di valutazione), per modo che poco pertinente risulta pure
ogni richiamo a quest'ultima. Insufficienti risultano inoltre le generiche considerazioni espresse dal Governo, laddove - senza procedere ad alcuna
analisi dettagliata del contesto (come raccomandano i documenti della CFMS), né tanto meno orientandosi all'ISOS (che ha dichiarato semplicemente
inapplicabile) - ha affermato, in modo lapidario, che lo spazio verde inedificato non ha più la valenza di un tempo . O quando sembra ridurre il tema della valorizzazione del bene
culturale protetto al fatto che non ci si sta occupando [...] della facciata
principale rivolta verso via Turconi, bensì della sua facciata posteriore e,
più in generale, di un'area che si può definire discosta (giudizio
impugnato, consid. 4.4). O ancora, dove sostiene apoditticamente che le
parti fuori terra [...] appaiono avveniristiche ma non per questo suscettibili
di svilire Palazzo Turconi, semmai il contrario ancorché la sua vista da via
Balzani [recte: Bolzani] venga per forza di cose effettivamente
limitata, seppur non completamente. Affermazione, questa, che oltre a non
essere minimamente sostanziata, appare peraltro difficile da seguire, posto che
agli atti non figura alcun approfondimento sull'effettiva visibilità del
monumento da questa strada o da altri punti d'osservazione (ad esempio, mediante
fotografie e analisi dell' impatto del
progetto, con un confronto della situazione prima e dopo; cfr. pure art. 19
cpv. 1 RBC) e nemmeno è stato esperito un sopralluogo. Se e in che misura l'intervento che prevede di sbancare la collina per edificare
all'interno del perimetro di rispetto il nuovo complesso sia suscettibile di
pregiudicare non solo la conservazione (come affermato dal Governo), ma anche
la valorizzazione di Palazzo Turconi (incluso il suo effetto e la percezione
visiva dagli spazi pubblicamente accessibili), è pertanto questione che - allo
stadio attuale - non risulta essere stata sufficientemente approfondita. Anche
per questa ragione, il giudizio impugnato non può pertanto essere tutelato. 4.7.3. Ritenuto che il giudizio sulla conformità dell'intervento con le norme a
tutela del bene culturale d'importanza cantonale (art. 22 cpv. 2 e 23 LBC e 64 cpv. 2 NAPR) è suscettibile di essere
influenzato da quello che dovrà essere reso in applicazione dell'art. 6 cpv. 1
LPN, sulla scorta della perizia della CFMS (art. 7 cpv. 2 LPN; supra consid.
3.4), l'UBC e la CBC - esperiti tutti i necessari accertamenti - si
esprimeranno nuovamente su questi aspetti e sull'autorizzazione di cui all'art.
24 cpv. 1 LBC una volta raccolta anche la perizia dell'autorità federale.
5. Stante quanto
precede, può a questo stadio rimanere aperta la questione inerente alla
valutazione estetica del progetto in applicazione dell'art. 104 cpv. 2 LPN. Va
da sé che, a dipendenza della valutazione che sarà resa in applicazione dell'art.
6 cpv. 1 LPN, l'UNP si chinerà nuovamente anche su tale clausola estetica (cfr.
al riguardo, tra le tante: STA 52.2017.586 del 12 ottobre 2018 consid. 3 e
rimandi; 52.2016.547 del 10 settembre 2018 consid. 5 e rinvii).
6. Da respingere
sono invece le generiche censure delle insorgenti in merito alle distanze. Dai
piani di progetto risulta anzitutto che il nuovo edificio rispetta la distanza
minima (6 m) dalla Chiesa dei Cappuccini (art. 52 NAPR ad n. 16.1). Tra la porzione del fondo part. __________ interessata dal diritto di
superficie per sé stante e permanente (part. __________) - in forza del quale
verrà edificato il nuovo stabile - e quella restante, non vi è invece alcun
confine che chiama la distanza minima di 4 m (cfr. art. 52 ad 16.1 NAPR). In
particolare, non appare insostenibile ritenere, come fatto dal Municipio (cfr. risposta,
pag. 7), che l'edificio progettato (futura part. __________ sub R) e il
complesso dell'EOC (part. __________ sub L) appartengano al medesimo fondo. Del
resto, ancorché a livello materiale l'esercizio della servitù sia limitato a
una determinata superficie, formalmente grava comunque l'intero fondo (cfr. Peter R. Isler/Dominique Gross , Basler
Kommentar, ZGB II, Basilea 2015, n. 32 ad art. 779; Flurina Hitz , Das Baurecht als selbstständiges und dauerndes
Recht: Konstruktion aus dinglichen und obligatorischen Rechtspositionen, Zurigo
2017, pag. 133, n. 224).
7. 7.1. Visto tutto
quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto, con conseguente
annullamento della decisione governativa e di quella municipale. Gli atti sono
rinviati al Dipartimento del territorio affinché, esperiti i necessari
accertamenti e raccolta la perizia della CFMS per il tramite dei suoi Uffici, emani
un nuovo avviso cantonale motivato, conformemente a quanto indicato nei
considerandi. Il Municipio si pronuncerà quindi nuovamente sulla domanda di
costruzione, dopo aver garantito il diritto di essere sentito alle parti. 7.2. Per giurisprudenza, il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per
procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre
venga considerato come vincente (cfr. STF 2C_559/2015
del 31 gennaio 2017 consid. 6.1, 1C_63/2016 del 25 agosto 2016 consid. 5.5; STA
52.2016.438 del 5 aprile 2018). La tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1
LPAmm) è dunque posta a carico dell'istante
in licenza, soccombente. Il Comune ne va esente, essendo comparso in lite per
esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi pecuniari (cfr. art. 47
cpv. 6 LPAmm). Non sono assegnate ripetibili alle ricorrenti, che non si sono
avvalse dell'assistenza di un legale (cfr. art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è parzialmente
accolto.
§.  Di conseguenza:
1.1.   la decisione del 30 aprile 2019
(n. 2148) del Consiglio di Stato e la risoluzione dell'8 gennaio 2018 del
Municipio di Mendrisio sono annullate;
1.2 .   gli
atti sono retrocessi al Dipartimento del territorio affinché proceda come
indicato al consid. 7.1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 2'500.- è posta a carico della CO 1.
Alle ricorrenti va
restituito l'importo versato a titolo di anticipo delle presumibili spese
processuali. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     La
vicecancelliera