Licenza edilizia per l'ampliamento di un cimitero
Decisione del 06.09.2018, TRAM
Incarto n. 52.2018.80
DEROGA
DISTANZA DALLA STRADA
PARCHEGGIO / PARCHEGGI / POSTEGGIO / POSTEGGI
art. 51 RLST
art. 62 RLST

composto dei giudici:
Giovan
  Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea
  Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Mariano
  Morgani
statuendo
sul ricorso del 31 gennaio 2018 di
RI
  1
RI
  2
RI
  3
RI
  4
rappresentati
  da:  RA 1
contro
la
  decisione del 13 dicembre 2017 (n. 5696) del Consiglio di Stato che respinge
  l'impugnativa presentata da RI 1, __________ e RI 4, nonché da RI 2, avverso
  la decisione del 10 gennaio 2017 con cui il Municipio di Biasca ha rilasciato
  al proprio Comune la licenza edilizia per l'ampliamento del cimitero (mapp. __________),
  la ristrutturazione del sub. A e la demolizione del sub. B;
ritenuto, in
fatto
A.   a. Il 7 luglio 2015, il
Consiglio comunale di Biasca ha concesso al proprio Municipio un credito di fr.
2'100'000.- per l'ampliamento del cimitero in località Rüvèra (II tappa), come
previsto dal progetto "I Tap" dello Studio d'architettura __________,
vincitore del concorso d'idee indetto dall'Esecutivo comunale sul finire degli
anni '90 del secolo scorso.
La decisione, regolarmente
pubblicata a far tempo dal 10 luglio 2015, è passata in giudicato incontestata.
b. Il 6 novembre 2015, il
Municipio ha inoltrato al Dipartimento del territorio per approvazione, secondo
la procedura semplificata, una variante (di poco conto) di piano regolatore
concernente la ridefinizione dei vincoli d'interesse pubblico gravanti il comparto
oggetto dell'intervento, al fine di poter realizzare la II tappa del progetto d'ampliamento,
volta segnatamente a coprire il fabbisogno del cimitero per i prossimi 30 anni.
La variante, che prevedeva in particolare l'estensione verso ovest
della superificie vincolata come ampliamento del cimitero (AP14), lo
spostamento verso sud-est dell'area riservata a giardino pubblico (AP2) e lo
stralcio del vincolo di posteggio P3, è stata approvata dal Dipartimento del
territorio il 23 febbraio 2016 e la relativa decisione, pubblicata dal 21 marzo
al 3 maggio 2016, è passata in giudicato incontestata.
c. Il 25 maggio 2016, il
Comune ha chiesto al suo Municipio il permesso di ampliare il cimitero.
Il progetto prevede di
costruire, a sud dell'attuale cimitero, previa demolizione dei servizi
esistenti (sub. B) che verranno inseriti nella costruzione di cui al sub. A, un
quadrilatero - composto da un doppio rango di steli/pilastro con 384 loculi -
ruotato di 45°, ai cui vertici vi saranno il portale di collegamento con l'attuale
cimitero (a nord) e quello di entrata alla nuova struttura (a sud), nonché due
camere mortuarie (ad est e ovest). L'area centrale circolare del quadrilatero,
destinata alle cerimonie, è definita da muretti ricurvi, utilizzabili anche
come posti a sedere, e comprende una copertura (cappelletta) per il feretro e l'officiante.
All'esterno del quadrilatero, la
sistemazione prevede, oltre ai viali di accesso, una superficie verde con inserti in cemento a filo di suolo, con
complessivi 15 posteggi (10 posteggi lungo il perimetro ovest ed altri 5 sul
lato est), di cui 4 per il cimitero e gli altri 11 a libera disposizione anche
di altri utenti, in luogo dei 19 stalli liberi di cui al precedente vincolo di
posteggio P3. Ancora più a sud, oltre il portale d'entrata, il progetto
contempla un'area a forma di triangolo (rovesciato) curvilineo, sistemata a
verde con inserti a filo di suolo ed alberata, adibita a giardino pubblico ed
utilizzabile, occasionalmente, in caso di grande affluenza, come posteggio.
Con la domanda è stata
pure chiesta una deroga alla distanza da via Arsenale sul lato ovest per il
corpo della camera mortuaria, che, situata nel mezzo dei 10 posteggi (5 per
lato) previsti sul medesimo fronte, si allinea alla cinta, presente poco più a
nord, del cimitero esistente.
d. La domanda, pubblicata
dal 16 al 30 giugno 2016, ha suscitato l'opposizione di RI 1, __________ e RI 4,
nonché di RI 2, proprietari di fondi prospicienti, situati sull'altro lato di
via Arsenale, i quali hanno contestato l'intervento sotto vari profili.
Raccolto l'avviso
favorevole (n. 97793) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio ed
esperito in data 25 ottobre 2016 il tentativo di conciliazione, il 10 gennaio
2017 il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia, salvo che per quattro
posteggi sul fronte ovest a ridosso della
camera mortuaria (due per lato), concedendo inoltre la deroga richiesta e
respingendo al contempo l'opposizione interposta.
B.   Con giudizio 13 dicembre
2017, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa presentata dagli
opponenti, confermando il permesso.
Il Governo ha anzitutto ritenuto inammissibili le obiezioni
secondo cui il progetto contrasterebbe con gli scopi pianificatori imposti
dalla legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100) e
non si porrebbe in una relazione di qualità con le preesistenze e le
caratteristiche della zona, posto che si tratterebbe di aspetti che avrebbero
semmai dovuto essere censurati nell'ambito di un ricorso contro la concessione
del credito oppure avverso la variante pianificatoria adottata allo scopo di
realizzare la II tappa del progetto d'ampliamento.
Di seguito, atteso che l'art. 8 cpv. 6 lett. b NAPR prescrive una distanza
delle costruzioni di 3.00 m dal ciglio o dal filo esterno del marciapiede delle
strade e piazze comunali, l'Esecutivo cantonale ha tutelato la concessione della deroga, reputando che in concreto fosse giustificata da
motivi architettonici e paesaggistici, in particolare dall'esigenza di mantenere
l'allineamento con il muro di cinta del cimitero esistente. Da ultimo, visti i
criteri fissati dalla LST e dal relativo regolamento di applicazione del 20
dicembre 2011 (RLst; RL 701.110) per i posteggi delle costruzioni non
residenziali, il Governo ha reputato, considerati un fabbisogno massimo di sei
posteggi ed un numero di posteggi necessari, tenuto conto della qualità del
servizio pubblico disponibile, pari a quattro posteggi, che il numero di stalli
a disposizione del cimitero previsto dal progetto fosse sufficiente.
C.   Contro il predetto giudizio
governativo, RI 1 e RI 4, RI 2 e la comunione ereditaria fu __________
(composta da RI 1 e RI 3 nonché da RI 2), si aggravano congiuntamente davanti
al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato assieme alla
controversa licenza.
Gli insorgenti contestano che, come richiesto dalla LST, il
progetto sia conforme al principio di un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo, a loro avviso "da attuarsi per il tramite di un
insediamento compatto", suscettibile di garantire "il mantenimento di
un ampio giardino pubblico () a tutela in particolare degli interessi dei
privati confinanti". Circa la variante, i ricorrenti riconoscono che la
stessa è stata pubblicata sul Foglio ufficiale (FU) del 15 marzo 2016, ma
lamentano di non esserne stati informati di persona come previsto dall'art. 35
cpv. 1 LST, ciò che invaliderebbe la procedura pianificatoria. Censurano
inoltre la circostanza che con il proprio messaggio concernente la richiesta di credito il Municipio non avrebbe
avvisato il Consiglio comunale del fatto che la camera mortuaria prevista sul
ciglio di via Arsenale potrebbe essere
costruita soltanto a titolo di precario ai sensi dell'art. 6a cpv. 3 della
legge sulle strade del 23 marzo 1986 (Lstr; RL 725.100). Di riflesso, anche la
licenza edilizia avrebbe potuto essere rilasciata, semmai, unicamente a
titolo di precario. Secondo gli insorgenti, sarebbe comunque a torto che la
deroga è stata concessa, posto che il manufatto in questione costituirebbe un
pericolo oggettivo per la circolazione, non paragonabile a quello del muro
perimetrale del cimitero che si sviluppa più a nord, come del resto sarebbe
dimostrato dall'eliminazione di alcuni posteggi rispetto al progetto
originario. Ad ogni modo, non sussistendo alcuna situazione eccezionale, la
deroga non potrebbe essere concessa "sulla base di un mero interesse
estetico", a maggior ragione che non si tratterebbe di un'opera di
secondaria importanza e che nel caso concreto si dovrebbe tenere pure conto del
prevedibile sviluppo del traffico dovuto alla prevista trasformazione dell'ex
sedime dell'Arsenale in un centro di servizi a favore della collettività. I
ricorrenti contestano infine il numero di posteggi progettati, a loro avviso insufficiente,
visti il servizio di trasporto pubblico oggettivamente scarso ed i reali bisogni
della struttura, visitata giornalmente da molti cittadini.
D.   All'accoglimento del ricorso
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.
Ad analoga conclusione
perviene il Municipio con argomenti che, per quanto necessario, verranno
ripresi in appresso.
Dal canto suo, l'UDC si
limita a richiamare le proprie precedenti prese di posizione.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è da-ta dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). La legittimazione attiva
degli insorgenti, già opponenti o successori in diritto di un opponente, è
certa (art. 21 cpv. 2 LE, art. 43 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.
1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il
giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della
contestazione emerge in modo sufficiente dalle carte processuali. Il
sopralluogo sollecitato dai ricorrenti non appare atto a procurare a questo
Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2.   Gli insorgenti contestano il
progetto in quanto non sarebbe conforme al principio di un'appropriata e
parsimoniosa utilizzazione del suolo, posto che l'ampliamento del cimitero non
sarebbe stato progettato in modo compatto, bensì estensivo e dispersivo.
2.1. Giusta l'art. 75 della
Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;
RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione
territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta ad un'appropriata e
parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del
territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato
all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno
1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere
luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione
dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in
reciproco rapporto e formano un tutto
coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione viene adottato secondo le
indicazioni del piano direttore (art.
6 segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e
valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una
procedura ove, di principio, è garantita protezione giuridica (art. 33 seg.
LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano di utilizzazione -
piano regolatore nel nostro Cantone - disciplina l'uso ammissibile del suolo
(art. 14 segg. LPT). Esso rende inoltre vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del piano direttore
(art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso di costruzione è invece
intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la
disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr.
in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come obiettivo l'attuazione
del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare
decisioni pianificatorie autonome. Essa non è
infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione
giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o
a modificare un piano di utilizzazione (cfr. RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2; STA
52.2013.433 del 9 dicembre 2014 consid. 2.1, 52.2008.143 del 6 agosto 2008 consid.
5.1).
2.2. Il principio invocato dai
ricorrenti ha una valenza generale. Enuncia essenzialmente uno degli obiettivi
fondamentali della pianificazione. Spetta a quest'ultima, ossia a quella
direttrice e, in particolare, a quella dell'utilizzazione (locale),
concretizzarlo. Non ha invece una portata diretta, opponibile all'istante in
licenza, nel quadro della procedura di rilascio del permesso di costruzione, la
quale, essendo come accennato destinata ad accertare la conformità dell'intervento
con la disciplina dell'utilizzazione sancita dal piano regolatore, non consente
di regola, salvo eccezioni che qui non ricorrono, di eccepire la legittimità di
quest'ultimo (cfr. DTF 123 II 337 consid. 3a; 119 Ib 480 consid. 5c; RDAT
I-2003 N. 29 consid. 2; II-2001 N. 42; II-1999 N. 62 consid. 10c; Adelio Scolari, Commentario, II ed.,
Cadenazzo 1996, ad art. 21 LE n. 929).
In concreto, la domanda di
costruzione in esame è stata preceduta da una procedura pianificatoria
semplificata, invero discutibile dal profilo formale ma insindacabile in questa
sede, volta proprio ad adeguare la base (legale) pianificatoria al progetto di
ampliamento del cimitero, con il fine di consentire la realizzazione della sua
seconda tappa. Il progetto illustrato nell'ambito pianificatorio coincide
sostanzialmente con quello oggetto della domanda e della licenza edilizia. È
comunque conforme agli indirizzi ed ai (nuovi) vincoli pianificatori. Neppure i
ricorrenti pretendono il contrario. Ora, se davvero ritenevano che il
controverso ampliamento non rispondesse ai criteri di un'appropriata e parsimoniosa
utilizzazione del suolo, i ricorrenti avrebbero dovuto contestarlo in sede
pianificatoria e non, invece, attendere la procedura edilizia per farlo. Da
questo profilo, come giustamente osservato dal Governo, la critica sollevata va
dunque disattesa siccome tardiva ed irricevibile in questa sede.
2.3. Tardiva ed irricevibile è
pure la lamentela degli insorgenti secondo cui la variante di piano regolatore
sarebbe stata pubblicata soltanto sul FU, senza essere notificata loro
personalmente. In effetti, a prescindere dal fatto che gli interessati non
rendono verosimile di essere stati impediti di contestare tempestivamente la
variante, un eventuale difetto di notificazione avrebbe dovuto essere sollevato
non appena ne hanno avuto conoscenza, mediante ricorso al Consiglio di Stato
contro la variante (cfr. art. 35 cpv. 1 e 3  LST). Ciò che non è (mai)
avvenuto. È peraltro a torto che i
ricorrenti pretendono che in concreto vi sia stata una lesione dell'art. 35
cpv. 1 LST. L'avviso personale prescritto dalla norma concerne infatti
soltanto i proprietari fondiari inclusi nel perimetro del piano regolatore (nel
caso di una revisione totale) o di una sua variante (cfr. Messaggio (n. 6309)
del Consiglio di Stato del 9 dicembre 2009 concernente il disegno di legge
sullo sviluppo territoriale, pag. 56). Ciò che non era il loro caso nella
fattispecie.
3.   I
ricorrenti sostengono che la camera mortuaria prevista sul lato ovest, a confine con via Arsenale, non avrebbe
potuto essere autorizzata, poiché non sarebbero adempiute le condizioni per concedere
una deroga alla distanza dalla strada. Tutt'al più avrebbe potuto essere
approvata a titolo precario ai sensi dell'art. 6a cpv. 3 Lstr. Ciò che il
Municipio avrebbe peraltro omesso di segnalare al Consiglio comunale al momento
di richiedere il credito.
3.1. Giusta l'art. 67 cpv. 1 LST, in situazioni eccezionali e se l'osservanza delle
disposizioni legali costituisce un rigore sproporzionato, possono essere
concesse deroghe alla conformità di zona o a singole norme edilizie,
purché ciò non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello
dei vicini. Il piano regolatore, prosegue la norma (cpv. 2), può stabilire una
regolamentazione più restrittiva.
Con
questa codifica, il legislatore cantonale ha voluto "superare le
incertezze legate a norme comunali lacunose, poco chiare o, peggio, del tutto assenti
e mettere a disposizione di tutti i Comuni
una valida base legale per la concessione di deroghe" (cfr. Messaggio n.
6309 citato, pag. 91).
3.2.
A livello comunale, la facoltà di concedere deroghe è disciplinata dall'art. 60
NAPR, il quale prevede che il Municipio, sentito il Dipartimento del
territorio, può concedere ed anche imporre deroghe alle presenti disposizioni
(n. 1). La concessione o l'imposizione della deroga, precisa il disposto (n.
2), è subordinata all'adempimento cumulativo delle seguenti condizioni:
- esistenza di una
base legale
- esistenza di una
situazione eccezionale
- attuazione degli
scopi previsti dalla legge
- esclusione di
oneri supplementari
La decisione sulle deroghe, conclude la
norma comunale (n. 3), deve essere motivata in modo esauriente nell'ambito del
rilascio della licenza edilizia
3.3. Secondo la giurisprudenza, l 'istituto della deroga è in generale volto a
introdurre un elemento di flessibilità al fine di evitare che, in singoli casi,
una prescrizione diventi inutilmente rigorosa. Presuppone dunque l'esistenza di
una situazione eccezionale e che vengano
reciprocamente soppesati gli interessi pubblici e privati in gioco, senza
privare di scopo e senso la prescrizione da cui ci si vorrebbe scostare (cfr. René Wiederkehr/Paul Richli , Praxis des
allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, Berna 2014, n. 377 segg.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrechts, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 2663 segg.). In particolare, nel campo delle costruzioni, la deroga non ha per fine
di consentire la realizzazione di soluzioni ideali, di favorire
un'utilizzazione intensiva e ottimale delle costruzioni o di eludere
disposizioni poco soddisfacenti (cfr. Scolari, Commentario, op. cit., ad art. 2 LE n. 695). La concessione di una
deroga deve in ogni caso essere esaurientemente motivata in funzione della
situazione concreta, tenendo segnatamente conto delle caratteristiche dei
luoghi, della natura del progetto, delle finalità perseguite dalla normativa e
degli interessi pubblici e privati coinvolti (cfr. STF 1C.207/2010 del 21
aprile 2011 consid. 4.3, pubbl. in: RtiD II-2011 n. 13; RDAT II-2002 n. 1
consid. 3.4 e 4; Adelio Scolari, Diritto
amministrativo. Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 794). Il cosiddetto
precario è una forma particolare di licenza in deroga. Esso si configura come
una semplice clausola del permesso eccezionale, mediante la quale il proprietario
s'impegna, verificandosi determinati presupposti, a rimuovere l'opera a sue spese, rinunciando al risarcimento degli
investimenti effettuati. È soltanto una condizione che viene inserita in
ossequio al principio di proporzionalità nell'autorizzazione in deroga al fine
di renderne possibile il rilascio (cfr. RDAT I-1991 n. 44; STA 52.2011.251 del 23 aprile 2012 consid. 2.2.3, 52.2004.413 del 10 febbraio 2005 consid.
3.6; cfr. anche RtiD I-2011 n. 22c consid. 5a; Scolari ,
Diritto amministrativo, op. cit. n. 796).
3.4. Nel caso concreto, il progetto
prevede di edificare la camera mortuaria all'estremità ovest del quadrilatero
sul confine con via Arsenale, classificata
quale strada (comunale) di raccolta secondaria. Il manufatto in questione limitatamente
a un fronte di 4.20 m non rispetta dunque la distanza di 3.00 m dal ciglio o filo esterno del marciapiede delle strade e piazze
comunali prescritta dall'art. 8 n. 6
lett. b NAPR. Per questa ragione, con la domanda di costruzione è stata chiesta
(anche) una deroga alla distanza da via Arsenale. In sede di rilascio del
permesso, il Municipio, richiamato l'art. 5
NAPR, dal titolo "Inserimento nel paesaggio", ha motivato la
concessione della deroga con la necessità di allineare il nuovo fabbricato all'attuale
fronte del cimitero lungo la citata strada, allo scopo di garantire un armonioso inserimento nel paesaggio. La
decisione è stata tutelata dal Governo, che a sua volta l'ha considerata
giustificata da motivi architettonici e paesaggistici, in particolare
dall'esigenza di mantenere l'allineamento con il muro di cinta del cimitero esistente.
Tutto sommato, a ragione.
Come illustrato
sopra, l'intervento in esame non è avulso dal contesto in cui s'inserisce.
Costituisce in effetti la II tappa del progetto d'ampliamento del cimitero, che è
stata posta alla base della variante di PR entrata in vigore nel 2016. Ancorché
quest'ultima non sia stata impostata
in maniera da definire (graficamente) gli ingombri planimetrici delle nuove
costruzioni previste nell'area oggetto dell'ampliamento, è chiaro che la
ridefinizione dei vincoli di PR operata con la citata variante era finalizzata
alla realizzazione di un progetto ben
determinato (cfr. Rapporto di pianificazione dell'ottobre 2015 concernente la variante di
PR relativa all'ampliamento del cimitero, pag. 9 Figura 10), in cui le varie opere trovano una
precisa collocazione sul terreno, in modo da dialogare correttamente tra loro e con la struttura del cimitero esistente. Da
questo punto di vista, la camera mortuaria prevista sul confine con via
Arsenale costituisce il vertice ovest del quadrilatero, allineato al muro di
cinta del cimitero esistente, che concorre con quest'ultimo a delimitare il
campo stradale. La sua ubicazione, sostanzialmente imposta dalle circostanze, è
indubbiamente imprescindibile, sia per rispetto delle simmetrie che informano la
nuova struttura cimiteriale, sia ai fini di un adeguato inserimento/collegamento
di tale struttura nel/col contesto/com-plesso esistente. Certo, l'ampliamento
del cimitero è teoricamente possibile anche altrimenti, in particolare
prescindendo dal controverso manufatto. Vi è tuttavia un evidente interesse
pubblico a non realizzare un progetto monco, che condurrebbe a risultati insoddisfacenti
dal profilo estetico-architettonico. Alla concessione della deroga,
implicitamente presa in considerazione dallo stesso legislatore comunale al
momento di pianificare l'intervento, non ostano d'altro canto particolari interessi
privati. I ricorrenti si limitano infatti ad ipotizzare rischi per la sicurezza
stradale, che invero a questa Corte appaiono eccessivi, ritenuto che l'opera
contestata si situa su un lungo tratto di strada rettilineo, in gran parte già
delimitato dall'attuale muro di cinta, e che ai suoi lati sono previsti dei
parcheggi, che pure contribuiranno visivamente a delimitare il campo stradale. D'altronde,
considerata la cinta esistente e lo stesso progetto d'ampliamento sono
improbabili, se non addirittura esclusi, eventuali futuri allargamenti del
campo stradale. Un riordino stradale è peraltro già stato considerato nel
quadro della variante di PR (cfr. Rapporto di pianificazione pag. 9 segg. e
decisione d'approvazione del 23 febbraio 2016 pag. 7). Ferme queste premesse,
nelle accennate particolari circostanze del caso concreto e per gli esposti
motivi, il diniego della deroga costituirebbe un rigore sproporzionato,
suscettibile di dar luogo a risultati irrazionali, non conformi agli obiettivi
pianificatori recentemente adottati.
3.5. Va pure disattesa
l'obiezione secondo cui l'autorizzazione avrebbe tutt'al più dovuto essere concessa
a titolo precario. Considerate le finalità del cosiddetto precario (cfr.
consid. 3.3) appare infatti d'acchito superfluo, allorquando istante in licenza
è lo stesso ente pubblico, assortire di tale clausola il permesso concesso in
via di deroga. Infondato è dunque pure il rimprovero mosso al Municipio di aver
omesso di segnalare al Consiglio comunale, al momento di richiedere il credito per la realizzazione del
progetto, che la camera mortuaria prevista sul ciglio di via Arsenale avrebbe
potuto essere costruita soltanto a titolo di precario. Aspetto, questo, che
peraltro avrebbe semmai dovuto essere eccepito nel contesto di quella
procedura, insorgendo contro la decisione di concessione del credito, e che,
dunque, a prescindere dalla sua infondatezza nel merito, è comunque formalmente
irricevibile in questa sede.
4. I
ricorrenti contestano infine il numero di posteggi progettati, ritenendolo
insufficiente, tenuto conto dei reali bisogni della struttura e della scarsa
qualità del servizio di trasporto pubblico.
4.1. Il
fabbisogno massimo ed il numero di posteggi privati necessari sono definiti dal
regolamento cantonale posteggi privati (Rcpp), integrato negli articoli da 51 a
62 RLst, nella versione modificata il 13 maggio 2015 ed entrata in vigore il 19
maggio 2015 (cfr. BU 2015, 236; cfr. art. 51 cpv. 1 RLst). Tale regolamento si
applica a tutte le costruzioni - in caso di nuove edificazioni, riattazioni e
cambiamenti di destinazione (cfr. art. 51 cpv. 2 RLst), inclusi ampliamenti
rilevanti (cfr. Commentario al regolamento cantonale posteggi privati, versione
del 12 aprile 2016, pag. 2; Commentario Rcpp) - situate n ei comuni elencati nell'allegato 1 (cfr.
art. 51 cpv. 3 RLst) ,
tra i quali rientra anche il Comune di Biasca, ad eccezione di quelle destinate all'abitazione, i cui posteggi restano
soggetti alle norme di attuazione dei piani regolatori comunali (cfr.
art. 51 n. 2 lett. a NAPR).
4.2. Il principio fondamentale del Rcpp consiste nel
considerare la possibilità di sostituire il veicolo privato con il trasporto
pubblico. Per questo, prevede un meccanismo che, partendo dal fabbisogno
massimo di riferimento, determinato in funzione dei contenuti della costruzione
o dell'impianto e della superficie utile lorda (SUL) realizzata (cfr. art.
53-56 RLst), consente di stabilire il numero dei posteggi necessari, tenuto
conto della qualità
del servizio di trasporto pubblico (cfr. art. 59-60 RLst) o di altre situazioni
particolari (cfr. art. 61), oppure, ancora, a seguito di una valutazione del
singolo caso (cfr. art. 61a RLst). Il numero dei posteggi necessari così
determinato non può quindi che essere inferiore
o uguale al fabbisogno massimo di riferimento (cfr. art. 52 cpv. 4 RLst) e corrisponde
all'offerta di posteggi da mettere a disposizione dell'utente (art. 52 cpv. 3
RLst). Si tratta, in tal senso, di un numero minimo, che di principio
deve essere realizzato (cfr. art. 42 cpv. 3 LST; STF 1C_335/2015 del 3 marzo 2016 consid. 3.2, pubbl.
in: RtiD II-2016 n. 7). Qualora ciò fosse impossibile o
sproporzionato, i n particolare per motivi
tecnici, per ragioni ambientali o paesaggistiche (cfr. STA 52.2008.217 del 3
settembre 2008 consid. 2; Scolari , Commentario, op.
cit., ad art. 29 LALPT n. 275 segg), all'obbligo
di realizzare i posteggi subentrerà quindi l'imposizione di un contributo sostitutivo (cfr. art. 51 n. 3 NAPR; Commentario
Rcpp, pag. 11). In ottemperanza al citato principio, il numero dei posteggi necessari
corrisponde in linea di massima anche al numero massimo di posteggi che può essere concesso (cfr.
Commentario Rcpp, pag. 9). In altri termini, la formazione di posteggi
supplementari rispetto a quelli necessari
non è ammessa dal Rcpp, diversamente da quanto avviene nel caso di stabili residenziali, ove il superamento del fabbisogno
minimo prescritto dalle NAPR è possibile
a condizione che vi sia un rapporto ragionevole con le esigenze
dell'utilizzazione principale dello stabile rispettivamente degli stabili al cui servizio essi sono posti ( cfr. STA 52.2015.499 del
17 marzo 2017
consid. 2.4, 52.2013.56 del 22
luglio 2014 consid. 2.4). Una certa elasticità
è nondimeno data, quantomeno per
gli stabili con contenuti commerciali, con altri contenuti (salvo le scuole) e
per quelli con lavoro a turni (cfr. art. 60 cpv. 2 e 3 RLst), ove non vi è obbligo di applicare i valori più
restrittivi (ossia le percentuali più basse), dal fatto che l'offerta di posteggi necessari è determinata
attraverso una forchetta percentuale, applicata al valore (indicativo) del
fabbisogno massimo di riferimento (cfr. art. 60 cpv. 1 RLst). Ne consegue che,
per tali contenuti, il numero dei posteggi necessari varia forzatamente tra un
valore minimo (da realizzare) ed un valore massimo (che può essere realizzato),
ciò che permette, se del caso, di approfondire ulteriormente la ponderazione
per tenere conto delle particolarità del caso concreto e, in particolare, dei
diversi livelli di qualità del servizio di trasporto pubblico (cfr. STF 1C_335/2015 citata consid.
6.3 ).
4.3. La qualità
del servizio di trasporto pubblico è definita dalla Sezione della mobilità con
la collaborazione dei Comuni/Municipi sulla base dei criteri indicati agli art.
58 e 59 RLst. In sostanza, la qualità del servizio è suddivisa in tre livelli
(da A a C), a ciascuno dei quali corrisponde una forchetta percentuale, che,
applicata al fabbisogno massimo di riferimento, permette di stabilire il numero
di posteggi necessari (cfr. art. 60 cpv. 1 RLst). Per facilitare la
determinazione del livello di qualità del trasporto pubblico, la Sezione della
mobilità mette a disposizione un piano (cfr. portale cartografico, consultabile
sul sito: www.ti.ch/edilizia nella sezione: Sportello → Formulari e tabelle → Posteggi) nel
quale il territorio cantonale - e, quindi, comunale - viene suddiviso in zone
corrispondenti ai livelli da A a C (cfr. Commentario
Rcpp, pag. 8; cfr. art. 59 cpv. 2 RLst). Sullo stesso sito è disponibile un f ormulario excel per il calcolo automatico del
numero di posteggi necessari, che può essere allegato alla domanda di
costruzione. In calce a tale formulario è indicato che "l'eventuale numero
minimo di parcheggi da realizzare è stabilito dalle norme comunali" e che "il
numero di parcheggi previsti (ndr. dalla domanda) deve essere uguale o inferiore a quanto indicato al punto 5". Parrebbe
quindi che sia senz'altro possibile realizzare meno posteggi di quelli determinati
come necessari. Sennonché, come illustrato , il numero dei posteggi
necessari non è soltanto un massimo, ma anche un minimo. Corrisponde in effetti all'offerta di posteggi da
mettere a disposizione dell'utente (art. 52 cpv. 2 RLst). Ancorché lo scopo
del Rcpp sia anche (o soprattuto) quello di limitare la formazione di posteggi
privati non residenziali, al fine di disincentivare
il traffico veicolare a favore dei trasporti
pubblici e di altre forme di mobilità, quali i trasporti aziendali e il car
pooling , ciò non significa ancora che non sussista alcun interesse pubblico
a che venga creato almeno un certo numero di posteggi. Non avrebbe del resto
senso calcolare il numero dei posteggi necessari, per poi consentire all'istante
in licenza di realizzarne un numero inferiore o di non eseguirne affatto. Senza
un numero minimo di posteggi è peraltro
difficile immaginare come sia possibile imporre un contributo sostitutivo per quelli non realizzati.
Il rinvio alle norme comunali è inoltre smentito dall'art. 43 cpv. 2 LST,
secondo cui il Rcpp abroga - riservate disposizioni più restrittive a tutela
dei nuclei o per motivi di mobilità e protezione dell'ambiente - tutte
le norme comunali che definiscono il fabbisogno di posteggi privati, di modo
che, attualmente, le NAPR si limitano di principio a disciplinare i posteggi destinati a contenuti residenziali, rinviando per il resto al Rcpp ( cfr., per Biasca, art. 51 n. 2
lett. a e b NAPR). Sotto questo profilo,
il citato formulario, che al suo punto 5 parla impropriamente di "numero
massimo di parcheggi ammessi" anziché di numero di posteggi necessari ,
è impreciso ed addirittura fuorviante.
4.4. In concreto, l'istante
in licenza, unitamente ai suoi progettisti, aveva previsto di realizzare, all'interno
della superficie vincolata per l'ampliamento del cimitero (AP14), 15 posteggi
in sostituzione del parcheggio (P3) stralciato, di cui quattro per il cimitero
e gli altri undici a libera disposizione anche di altri utenti. Alla domanda è
stato allegato il formulario per il calcolo dei posteggi necessari. Dallo stesso
si evince che, partendo da un fabbisogno massimo di riferimento della struttura
(mapp. _____ e _______) pari a sei posteggi (0.1 x 5'500 m 2 ) e
tenuto conto della qualità del servizio di
trasporto pubblico disponibile nella zona di situazione (individuato nel
livello B) e della relativa forchetta percentuale (50-70%), il numero di
posteggi necessari - impropriamente definito "posteggi totali ammessi"
- ammonterebbe a 3-4. Da qui l'indicazione progettuale di riservare quattro
stalli al cimitero. La Sezione della mobilità si è limitata a preavvisare
favorevolmente il progetto a condizione che non venisse aumentato il numero di
posteggi esistenti, ciò che in effetti non è mai stato in discussione (15 <
19). In sede di rilascio del permesso, per ragioni di sicurezza, il Municipio
ne ha stralciati quattro, di modo che ne sono restati, complessivamente,
undici. Confrontato alla censura d'insufficienza dei posteggi a disposizione
del cimitero, il Consiglio di Stato,
richiamandosi a disposizioni del RLst ormai superate, antecedenti la
modifica 19 maggio 2015, ha sostanzialmente reputato che il calcolo proposto
fosse corretto e che, visto il risultato (posteggi necessari = 4), l'obiezione
sollevata fosse infondata. Al riguardo, il Tribunale osserva quanto segue.
Giusta l'art. 56 RLst, il calcolo del fabbisogno massimo di riferimento
per altri contenuti (non residenziali), tra cui rientrano i cimiteri, si
effettua applicando i parametri della norma SN 640 281 dell'Unione dei
professionisti svizzeri della strada (VSS), la quale, per tali impianti,
prevede la formazione di 0.1 posteggi ogni 100 m 2 di superficie
(cfr. Tabella 1; cfr. pure f ormulario excel per il calcolo
automatico del numero di posteggi necessari, punto 2 altri edifici di utilità
pubblica ). Nella fattispecie, il formulario allegato alla domanda ha
considerato 5'500 m 2 . Sennonché, il solo mapp. __________, sul quale
sorge gran parte del cimitero esistente, ha un'estensione di 4'013 m 2 .
Dal canto suo, il mapp. __________ consta di oltre 8'000 m 2 . Anche
volendo considerare soltanto la striscia di terreno (con tombe) facente parte
del cimitero attuale e l'area utilizzata per
l'ampliamento del cimitero (AP14), si devono contare all'incirca 2'300 m 2 (misurazione approssimativa tramite SIFTI; cfr. pure Rapporto di pianificazione
citato, pag. 10 Figura 11), per un totale, quindi, di 6'300 m 2 .
Nonostante la maggiore superficie, il fabbisogno
massimo di riferimento rimane dunque invariato (0.1 x 6'300 m 2 = 6 posteggi). Per quanto concerne la qualità del servizio di trasporto
pubblico, il citato formulario indica il livello B. Dalla consultazione del
portale cartografico allestito dalla Sezione della mobilità risulta tuttavia
che l'area del cimitero attuale e, seppur di poco, pure quella del futuro
ampliamento sono esterne al territorio comunale cui è attribuito il livello C.
Di per sé, contrariamente a quanto assunto
dalle istanze inferiori, la qualità del trasporto pubblico non giustifica
quindi alcuna riduzione, per cui il numero dei posteggi necessari per il
cimitero equivale a quello del fabbisogno massimo di riferimento ed è superiore
a quanto previsto dal progetto (6 > 4). Il risultato non cambierebbe sostanzialmente
neppure assegnando il livello C, in considerazione del fatto che il comparto
attribuito a questo livello sfiora l'area del previsto ampliamento. Tenuto
conto delle percentuali applicabili (70-100%), il numero di posteggi necessari
varierebbe infatti tra 4 e 6, ma la situazione oltremodo periferica imporrebbe
piuttosto di applicare il valore meno restrittivo (ossia la percentuale più
elevata).
Diversamente da quanto preteso dai ricorrenti, i l difetto non comporta comunque l'annullamento del
permesso. In applicazione del principio di proporzionalità è infatti
sufficiente prevedere che degli undici parcheggi previsti, ne siano riservati
sei - anziché soltanto quattro - al cimitero.
5. 5.1.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente
accolto. Di conseguenza, il giudizio governativo impugnato è annullato, mentre
la licenza edilizia del 10 gennaio 2017 è confermata alla (ulteriore) condizione che sei posteggi vengano
riservati agli utenti del cimitero.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia, ridotta in
proporzione alla preponderante soccombenza, è posta a carico dei ricorrenti, in
solido, ritenuto che il comune ne va per principio esente (art. 47 cpv. 1, 2 e 6 LPAmm). Agli insorgenti, non
patrocinati, non vengono assegnate ripetibili, mentre gli stessi, in solido tra
loro, rifonderanno al Comune, assistito da un legale, un'indennità per
ripetibili di entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 e 3 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.   Di
conseguenza:
1.1.   la decisione del 13 dicembre 2017
(n. 5696) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2.   la decisione del 10 gennaio 2017 del Municipio di Biasca è confermata come indicato al consid. 5.1.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti, in solido. Agli
stessi va restituito l'importo di fr. 300.- versato in eccesso a titolo di
presumibili spese processuali. Gli insorgenti, in solido, verseranno inoltre al
Comune di Biasca fr. 1'500.- a titolo di ripetibili per entrambe le istanze.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere