Annullamento di un divieto di prestare servizi in Svizzera pronunciato per violazione dell'obbligo di dare informazioni necessarie alla verifica del rispetto dei salari minimi. Violazione dell'obbligo di motivazione
Decisione del 16.06.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.373
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
SALARI MINIMI
art. 29 cpv. 2 COST
art. 7 cpv. 2 LDIST
art. 7 cpv. 3 LDIST
art. 46 cpv. 1 LPAMM

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 15 agosto 2019 della
RI 1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 12 giugno 2019 (n. 2916) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente
  avverso la risoluzione del 18 gennaio 2019 dell'Ufficio dell'ispettorato del
  lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di
  lavoratori distaccati (violazione dell'obbligo di dare informazioni);
ritenuto, in
fatto
A.   a. In occasione di
un'ispezione effettuata il 27 luglio 2018 in un cantiere di __________, l'Associazione
interprofessionale di controllo (AIC) ha riscontrato che due operai distaccati
in Svizzera dalla RI 1 di __________ (DE), i quali operavano alla realizzazione
di un impianto di ventilazione, erano sprovvisti, tra l'altro, del modulo A1 (che
certifica l'assoggettamento del lavoratore distaccato alla legislazione dello
Stato d'invio in materia di sicurezza sociale). b. Il 13 e 29 agosto e il 13 settembre
2018, l'AIC ha chiesto alla RI 1 di presentare, entro il 17 settembre 2018, una
decina di atti ritenuti utili per verificare l'osservanza delle condizioni
lavorative e salariali minime dei suddetti lavoratori nel periodo del distacco
sul nostro territorio. Sostenendo che il termine impartito fosse trascorso infruttuoso e che l'interessata
non avesse prodotto una serie di documenti , l'AIC ha trasmesso per competenza l'incarto all'Ufficio dell'ispettorato
del lavoro (UIL) del Dipartimento delle finanze e dell'economia. Autorità che,
il 22 novembre successivo, ha comunicato alla RI 1 l'apertura nei suoi
confronti di una procedura contravvenzionale per violazione dell'obbligo di
dare informazioni, prescritto dall'art. 7 cpv. 2-4 della legge federale
concernente le misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti
normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist;
RS 823.20), prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa
consistente nel divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per un periodo
da uno a cinque anni giusta gli art. 9 cpv. 2 lett. e 12 cpv. 1 lett. a LDist e
dandole la possibilità di esprimersi in merito o di fornire la documentazione
richiesta entro 15 giorni. c. Essendo la RI 1 rimasta passiva, il 18 gennaio 2019 l'autorità
dipartimentale ha fatto divieto alla stessa, ai suoi titolari e a tutti i suoi
dipendenti di prestare servizi in Svizzera per la durata di un anno a decorrere
dalla crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento è stato reso
sulla base degli art. 1 a , 9 cpv. 2 lett. e nonché 12 cpv. 1 lett. a
LDist, dell'ordinanza sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201) e 3 lett. a e b del regolamento
della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i
provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero del 24 settembre 2008
(RLLDist-LLN; RL 843.310).
B.   Con giudizio del 12 giugno
2019, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione
dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1. L'Esecutivo cantonale, dopo avere evidenziato come la ricorrente avesse
ammesso di aver violato, seppur per errore, l'obbligo di fornire informazioni, ha
in sostanza ritenuto che vi fossero gli estremi per pronunciare il divieto in
questione, considerando la decisione impugnata conforme al principio della
proporzionalità.
C.   Contro la predetta pronuncia
governativa, la ditta soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme alla decisione
dipartimentale. L'insorgente - che lamenta una carente motivazione della decisione
dell'Esecutivo cantonale - contesta recisamente l'addebito mossole, rilevando
di avere trasmesso all'AIC tutti i documenti richiesti entro il termine
impartitole del 17 settembre 2018, eccezion fatta per la fattura, che non era ancora
stata emessa (e che, come da indicazioni dell'AIC stessa, è poi stata prodotta
pendente causa). Sorprendente, e del resto contraria al principio della buona
fede, sarebbe quindi stata l'apertura del procedimento il 22 novembre 2018 con
la fissazione di un termine da parte dell'UIL per fornire una serie di documenti (al pari della successiva pronuncia del divieto). Atto al quale l'insorgente
non avrebbe prestato particolare attenzione, ritenendo inavvertitamente che si
riferisse a un'altra procedura pendente. La richiesta della fattura, che non
conterrebbe alcuna informazione rilevante per la verifica delle condizioni
lavorative e salariali dei lavoratori distaccati, sarebbe peraltro illegale ed
eccessivamente formalista. In tali circostanze, le condizioni per l'adozione
del provvedimento impugnato, che si rivelerebbe in ogni caso sproporzionato,
non sarebbero date.
D.   All'accoglimento
dell'impugnativa si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento,
quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.
E.   In sede di replica, la
ricorrente ha ulteriormente sviluppato le sue tesi,
riconfermandosi nelle proprie domande di giudizio. In duplica, l'autorità
dipartimentale ha ribadito le proprie posizioni, mentre il Governo è
rimasto silente.
Considerato, in
diritto
1.   La
competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 9 cpv. 1
della LLDist-LLN. Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1
della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a
ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere
evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2.   L'insorgente lamenta
anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita, rimproverando tra
l'altro al Governo di avere ignorato la sua argomentazione, attestata in
particolare dalla corrispondenza prodotta con la replica, secondo cui tutti i
documenti necessari erano già stati presentati il 17 settembre 2018, fatta
salva la fattura che non era a quel momento ancora esistente e che, in base
alle indicazioni della stessa AIC, avrebbe potuto essere prodotta solo
successivamente, non appena disponibile ( sobald vorhanden ; cfr. e-mail
del 17 settembre 2018).
2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per
iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il principio
della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione
della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29
cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101), che comprende vari aspetti tra cui il diritto a una
decisione motivata (cfr. DTF 138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per
costante giurisprudenza, la motivazione di una decisione è sufficiente quando
la parte interessata è messa in condizione di rendersi conto della portata del
provvedimento che la concerne e di poterlo impugnare con cognizione di causa
(cfr. DTF 143 III 65 consid. 5.2). In quest'ottica basta che l'autorità
esponga, almeno brevemente, i motivi che l'hanno indotta a decidere in un senso
piuttosto che in un altro. Essa non è quindi tenuta a pronunciarsi in modo
esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti sollevati, ma può limitarsi alle
sole circostanze che appaiono rilevanti per il giudizio in quanto atte a
influire sulla decisione di merito (cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232
consid. 5, 137 II 266 consid. 3, 134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò
non ne ostacoli troppo la comprensione, la motivazione di una decisione può
anche essere implicita, risultare dai diversi considerandi della stessa o da
rinvii ad altri atti (cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18
dicembre 2017 consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2). 2.2. La violazione del diritto di essere sentito implica, di principio,
l'annullamento della decisione impugnata, a prescindere dalle possibilità di
successo nel merito (cfr. DTF 144 I 11 consid. 5.3, 137 I 195 consid. 2.2, 135
I 279 consid. 2.6.1). Il Tribunale federale
ritiene tuttavia che una violazione del diritto di essere sentito può essere
sanata nell'ambito di una procedura ricorsuale, quando l'interessato ha
avuto la possibilità di esprimersi dinnanzi a
un'autorità di ricorso che dispone del medesimo potere d'esame dell'autorità decidente. La sanatoria è di regola esclusa se il difetto è
particolarmente grave. Si può nondimeno prescindere da un rinvio all'istanza
precedente, anche se la lesione è di una certa gravità, quando esso costituisca
una formalità priva di senso e porti a inutili ritardi, inconciliabili con
l'altrettanto importante interesse della parte toccata a un giudizio celere
(cfr. DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid.
4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi). 2.3. In concreto, illustrato il quadro normativo applicabile, il Governo ha anzitutto
rilevato come la ricorrente avesse ammesso di aver violato, seppur per errore,
l'obbligo di fornire informazioni. Non ravvisando per il resto ragioni per
scostarsi da quanto accertato in prima sede, ha concluso che la materialità
dell'infrazione fosse assodata. Considerato poi come l'insorgente fosse stata
invitata ben tre volte a presentare i documenti necessari e come non avesse
neppure dato seguito all'intimazione della procedura contravvenzionale, ha
ritenuto proporzionata la sanzione pronunciata dall'UIL, corrispondente al
minimo previsto dall'art. 9 cpv. 2 lett. e LDist e conforme ai parametri
stabiliti nelle raccomandazioni della Segreteria di Stato dell'economia. Ora, con questa scarna motivazione, non vi è chi non veda come l'Esecutivo
cantonale abbia in effetti completamente omesso di pronunciarsi sulla predetta
tesi dell'insorgente (che con la replica ha peraltro anche prodotto la
controversa fattura, emessa soltanto nel marzo 2019). Il Governo, ritenendo che
la ricorrente avesse ammesso di aver violato, seppur per errore, l'obbligo di
fornire informazioni, ha in realtà travisato le sue tesi. L'unico "errore"
ammesso dall'insorgente, come si dirà più avanti, è infatti quello di non aver
compreso la portata dell'apertura del procedimento avviato dall'UIL il 22
novembre 2018. Circostanza che, in concreto, come si vedrà, è comunque
insuscettibile di nuocerle. Posto che la tesi avanzata dalla ricorrente era
senz'altro rilevante per l'esito del giudizio (cfr. infra , consid. 4), vi
è da ritenere che la precedente istanza abbia effettivamente violato il proprio
obbligo di motivazione e, di riflesso, il diritto di essere sentita
dell'insorgente. Nelle concrete circostanze, si può tuttavia prescindere da un
rinvio alla precedente istanza, che si rivelerebbe in casu una sterile
formalità, ritenuto che, per i motivi di cui si dirà in seguito, il ricorso
deve comunque chiaramente essere accolto.
3.   3.1. L'Accordo tra la
Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla
libera circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681) si
rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della
Comunità (oggi: Unione) europea e disciplina il loro diritto di entrare, di
soggiornare, di accedere a delle attività economiche e di offrire la
prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme
che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno. Nei settori per i quali non sono stati conclusi speciali accordi
sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un diritto alla
prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente per una
durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.
Beneficiano di tale diritto i cittadini UE/AELS
che effettuano una prestazione di servizi in un altro Stato contraente in
qualità di lavoratori indipendenti, come pure i lavoratori dipendenti di
qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di
servizi ( cfr. art. 14
cpv. 1 dell' ordinanza sull'introduzione
della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203) . I lavoratori
dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta
con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in
vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel
contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più
destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica ( cfr. Istruzioni OLCP, versione giugno 2018, emanate
dalla Segreteria di Stato della migrazione, n. 6.3.1) .
3.2. Per combattere il pericolo di un'eventuale pressione
sociale potenzialmente connessa con la
comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente
dai Paesi dell'UE, il Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato
delle misure di accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a
istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale
a scapito dei lavoratori in Svizzera.
In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra
l'altro, la LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004. 3.3. Giusta l'art. 7 cpv. 2 LDist, il datore di lavoro deve
mettere a disposizione degli organi competenti secondo il cpv. 1, su richiesta
e in una lingua ufficiale, tutti i documenti che provano l'osservanza delle
condizioni lavorative e salariali dei lavoratori. Se i documenti necessari non
ci sono o non sono più disponibili, deve dimostrare l'osservanza delle
disposizioni legali, in quanto non possa fornire la prova di non aver alcuna
colpa nella perdita dei documenti giustificativi (cpv. 3).
4.   4.1. Come accennato in
narrativa, qui controversa è la risoluzione con cui il Governo ha tutelato la
decisione dell'autorità dipartimentale di sanzionare la ricorrente per non
avere mai dato seguito alla richiesta di esibire i documenti ritenuti
necessari al controllo del rispetto delle condizioni lavorative e salariali
minime dei lavoratori distaccati in Svizzera nonostante le svariate domande dell'AIC
e dell 'UIL (cfr. richieste del 13 e 29
agosto 2018, sollecito del 13 settembre 2018 e intimazione procedura di
contravvenzione del 22 novembre 2018).
4.2. Dagli atti emerge che, dopo l'ispezione effettuata il 27 luglio 2018 in un
cantiere di __________, con scritti del 13 e 29 agosto successivi, l'AIC ha
invitato la RI 1 a presentare, entro il 17 settembre 2018, una decina di
documenti (modulo A1, estratto registro di commercio, contratto con il
committente o preventivo o conferma d'ordine dei lavori, fattura,
giustificativo del versamento della cauzione, contratti di lavoro dei
dipendenti, certificati di salario, registro delle ore, giustificativo del
pagamento dello stipendio, note spese e certificato relativo ai giorni liberi annuali). Il 13 settembre 2018, dopo aver confermato di avere ricevuto parte della
documentazione ( hiermit bestätigen wir Ihnen den Erhalt der Dokumentation.
Jedoch fehlen noch die folgenden Unterlagen []) , l'AIC ha nuovamente
sollecitato la ricorrente a produrre, entro e non oltre il 17 di quel mese, gli
atti mancanti, tra cui copia della fattura. Con e-mail del 17 settembre 2018, e quindi entro il termine impartitole,
l'insorgente - pur rilevando che diversi atti sarebbero già stati trasmessi il
16 agosto precedente - ha prodotto la documentazione richiesta, ad eccezione
della fattura, spiegando che la stessa non era ancora stata emessa, visto che i
lavori non erano ancora conclusi. Ricevuti i citati documenti ( Besten Dank für die gesendeten Unterlagen ) e
preso atto della spiegazione fornita dalla ricorrente, l'AIC l'ha dunque
invitata a trasmetterle la citata fattura non appena disponibile ( Bitte
senden Sie uns die Kopie der Rechnung von den durchgeführten Arbeiten sobald
vorhanden ; cfr. e-mail del 17 settembre 2018). In queste circostanze, è pertanto in
maniera del tutto inaspettata e incomprensibile che il 22 novembre 2018 l'UIL -
ritenendo che l'insorgente non avesse dato seguito alle ripetute richieste dell'AIL di trasmettere una serie di documenti - ha avviato la procedura
contravvenzionale e, successivamente, pronunciato il qui controverso divieto
(tanto più che lo stesso è stato fondato, non sull'art. 7 LDist, come avrebbe
dovuto, bensì sull'art. 1 a LDist relativo al tema della pseudo
indipendenza, che non si poneva affatto in concreto). 4.3. Da quanto appena esposto è infatti pacifico che l'insorgente ha prodotto
tutti i documenti che le erano stati richiesti entro i termini impartitele (se
non già il 16 agosto, in ogni caso il 17 settembre 2018), ad eccezione della
sola fattura, che all'epoca non era tuttavia ancora stata emessa e che, con
l'accordo dell'AIC, avrebbe come visto potuto essere trasmessa non appena
disponibile ( sobald vorhanden ). A prescindere dalla questione - pure
sollevata nel gravame - della legittimità della richiesta di presentare un tale
documento, forza è constatare come lo stesso (incontestatamente emesso solo nel
marzo 2019) non esistesse ancora al momento (17 settembre 2018) della scadenza
del termine fissato dall'AIC per produrlo. È quindi a torto che l'UIL ha
ritenuto, il 22 novembre 2018 (con l'avvio della procedura contravvenzionale) e
poi il 18 gennaio 2019 (con l'emanazione del qui controverso divieto), che la
ricorrente, non producendo una fattura che concretamente non esisteva, avesse
violato l'obbligo di dare informazioni che le incombe giusta l'art. 7 cpv. 2
LDist (cfr. anche STA 52.2017.38 del 31 agosto 2018 consid. 4.2). Nulla muta invece il fatto che l'insorgente sia rimasta silente allorquando
l'AIC ha inopinatamente aperto la procedura contravvenzionale. La ricorrente ha
successivamente addotto di non aver compreso la portata di quell'atto che, a
differenza della precedente corrispondenza, era stato redatto in italiano e che
essa ha erroneamente creduto riguardare un'altra procedura pendente (cfr.
replica del 7 maggio 2019 al Governo). Non occorre pronunciarsi sulla
plausibilità di tale spiegazione. Sia come sia, decisivo è infatti unicamente
che, nemmeno a quel momento, la ricorrente avrebbe potuto dar seguito alla
richiesta dell'autorità dipartimentale e produrre un documento, come detto,
allora inesistente. Per il resto, va invece constatato che l'insorgente ha
comunque trasmesso la fattura una volta emessa, dapprima il 18 aprile 2019
all'AIC e poi davanti al Governo (con la replica del 7 maggio 2019), ciò che
invero nessuno contesta (cfr. anche e- mail
del 2 maggio 2019 dell'UIL alla __________, da cui si evince che la
fattura era l'unico documento mancante e che, dopo che era stata prodotta, la
documentazione era corretta e completa ).
4.4. Da tutto quanto sopra discende che la violazione rimproverata alla
ricorrente non è data e, di conseguenza, non si giustifica il divieto di
prestare i suoi servizi in Svizzera per un anno pronunciato nei suoi confronti,
che viene dunque a cadere.
5.   5.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere accolto, con conseguente
annullamento della decisione dipartimentale e di quella governativa che la
tutela. 5.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47
cpv. 1 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino dovrà tuttavia rifondere
all'insorgente, che davanti al Tribunale (a differenza di quanto avvenuto in
prima sede) è stata assistita da un legale iscritto nell'apposito registro -
un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per questa sede (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
§.   Di
conseguenza sono annullate:
1.1.   la decisione del 12 giugno 2019
(n. 2916) del Consiglio di Stato;
1.2.   la risoluzione del 18 gennaio 2019
dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e
dell'economia.
2.   Non si
preleva alcuna tassa di giustizia. Alla ricorrente va retrocesso l'importo di
fr. 1'500.- versato a titolo di anticipo delle presumibili spese processuali.
3.   Lo Stato del
Cantone Ticino rifonderà all'insorgente un'indennità di fr. 1'500.- a titolo di
ripetibili per questa sede.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera