Irregolarità per insufficiente base legale della multa pronunciata dalla CV-LEPICOSC nei confronti di un Municipio
Decisione del 02.11.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.267
AUTORITÀ DI VIGILANZA
MULTA
art. 17 cpv. 3 COST TI
art. 46 cpv. 4 LE
art. 4 LEPICOSC
art. 16 cpv. 1 LEPICOSC
art. 16 cpv. 4 LEPICOSC
art. 17a LEPICOSC
art. 18 cpv. 1 LEPICOSC
art. 18 cpv. 2 LEPICOSC
art. 18 cpv. 3 LEPICOSC
art. 9 cpv. 1 LOC
art. 194 LOC
art. 8 cpv. 2 RLEPICOSC

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo
sul ricorso del 28 maggio 2019 del
RI
  1
rappresentato
  dal suo RA 1
contro
la decisione del 15 aprile 2019 della Commissione di
  vigilanza per l'applicazione della legge sull'esercizio della professione di
  impresario costruttore e di operatore specialista nel settore principale
  della costruzione del 1° dicembre 1997 (LEPICOSC; RL 705.500) che ha inflitto
  al Municipio del Comune insorgente una multa di fr. 3'000.-;
ritenuto, in
fatto
A. Il 6 ottobre 2017 è
stata inoltrata al RA 1 una domanda di costruzione per la ristrutturazione e l'ampliamento
dell'edificio esistente ai mappali n. __________ e __________ di RI 1 di
proprietà di __________ e __________, nella quale veniva indicato un costo complessivo degli interventi previsti di fr. 150'000.-. Dopo avere raccolto l'avviso favorevole del Cantone, con decisione del 13
febbraio 2018 RA 1 ha rilasciato ai proprietari la licenza di costruzione. Con scritto del 22 marzo 2018 __________ ha quindi notificato all'Ufficio
tecnico l'inizio del lavori, indicando quale ditta esecutrice la T__________, società
di cui egli è titolare, attiva principalmente nel settore della posa di
pavimenti.
B. a. Il 24 agosto 2018
un ispettore della Commissione di vigilanza per l'applicazione della legge
sull'esercizio della professione di impresario costruttore e di operatore
specialista nel settore principale della costruzione (CV-LEPICOSC) ha eseguito
un controllo su questo cantiere in occasione del quale ha accertato la presenza
di due operai, entrambi piastrellisti di cui uno interinale, intenti ad
eseguire i lavori di ristrutturazione dello stabile in questione per conto
della T__________. Preso atto di una situazione non chiara e del fatto che
erano in corso lavori da capomastro di una certa importanza da parte di una
ditta che non era iscritta all'albo delle imprese, il 30 agosto successivo la
CV-LEPICOSC ha ordinato alla T__________ di sospendere i lavori e le ha notificato
l'avvio di un procedimento disciplinare poi terminato il 26 ottobre 2018 con la
pronuncia nei suoi confronti di una multa di fr. 2'000.- per violazione degli art. 4 LEPICOSC e art. 8 cpv. 2 del
regolamento della legge sull'esercizio della professione di impresario
costruttore e di operatore specialista nel settore principale della costruzione
del 3 dicembre 2014 (RLEPICOSC; RL 705.510). b. Il medesimo giorno in cui ha emanato la suddetta sanzione, la CV-LEPICOSC ha
pure notificato al RA 1 l'avvio di una procedura disciplinare, ipotizzando che in
relazione all'apertura del cantiere di cui ai mappali n. __________ e __________
di quel Comune esso fosse venuto meno ai suoi doveri di controllo, previsti
dall'art. 18 LEPICOSC, sulla ditta esecutrice dei lavori. Preso atto delle osservazioni presentate dall'Esecutivo comunale, con decisione
del 15 aprile 2019 la CV-LEPICOSC ha inflitto a quest'ultimo una multa di fr.
3'000.- per la violazione della suddetta disposizione. L'Autorità di prime cure
ha in sostanza rilevato che, se avesse dato prova della necessaria diligenza
richiesta dalle circostanze, il Municipio si sarebbe facilmente accorto che la
T__________, ditta figurante sul formulario di notifica di inizio dei lavori,
non era iscritta all'albo delle imprese, poiché attiva nel settore della posa
di piastrelle e pavimenti, e pertanto non poteva eseguire le importanti opere
da capomastro autorizzate in sede di rilascio del permesso di costruzione.
Ritenuto che RA 1 era già stato edotto circa i propri doveri di sorveglianza ex
art. 18 cpv. 1 e 2 LEPICOSC nell'ambito di un precedente procedimento amministrativo
che era stato poi abbandonato, la CV-LEPICOSC ha qualificato come grave l'omissione
nella quale esso era incorso nel caso specifico.
C. Contro questa
decisione il RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. Sostiene che la sanzione irrogata nei confronti del
suo Municipio poggi su di una base legale insufficiente. Contesta comunque di
essere incorso in una grave omissione dei suoi doveri di sorveglianza, in
quanto non era per nulla evidente che i lavori da impresario costruttore che
dovevano essere svolti sui mappali __________ e __________ di RI 1 rientrassero
tra quelli che per complessità e valore potevano essere eseguiti soltanto da
una ditta iscritta all'albo. Considera infine addirittura paradossale che il
Municipio sia stato sanzionato con una multa di importo maggiore rispetto a
quella inflitta alla T__________, che dal canto suo ha svolto dei lavori che
non avrebbe potuto eseguire.
D. All'accoglimento del
ricorso si oppone la CV-LEPICOSC, le cui osservazioni verranno, per quanto
necessario, riprese in seguito.
E. In sede di replica e
di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte
argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 17a LEPICOSC. La
legittimazione attiva dell'insorgente, è
data in base all'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del
24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). Benché la decisione impugnata sia
indirizzata al Municipio, detentore della qualità per agire in giudizio è
soltanto il Comune, in quanto
corporazione di diritto pubblico;
diversamente da quest'ultimo, il Municipio non possiede invece né la capacità giuridica né
quella di essere parte (cfr. STF 1P.77/1999 del 5 marzo 1999, pubbl. in: RDAT
II-1999 n. 48 con rinvii a giurisprudenza e dottrina). Ne discende pertanto che
il gravame, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è ricevibile in ordine e può
essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1.
Come esposto in narrativa, il ricorrente contesta innanzitutto la base legale su cui si fonda la multa che è stata inflitta
al suo Municipio dalla CV-LEPICOSC. A questo proposito rileva come quest'ultima
autorità, a cui spetta la vigilanza sulle imprese edili e sugli operatori specialisti
attivi nel settore principale della costruzione, non sia competente a
sanzionare gli organi esecutivi dei Comuni ticinesi, i quali soggiacciono
unicamente alla vigilanza del Consiglio di Stato, secondo quanto previsto dalla
legge organica comunale del 10 marzo 1987 1986 (LOC; RL 181.100). Sottolinea
inoltre come l'art. 16 LEPICOSC, che disciplina le sanzioni applicabili in caso
di violazione di questa legge, non contempli i Municipi tra i soggetti punibili. 2.2. L'art. 18 cpv. 1 LEPICOSC stabilisce che i l
Municipio è tenuto a vigilare sul rispetto di questa legge, in particolare a
segnalare alla Commissione di vigilanza eventuali violazioni. Con l'annuncio
dell'inizio dei lavori, soggiunge il cpv. 2 della medesima norma, il Municipio
è tenuto a verificare che l'impresa o l'operatore siano iscritti all'albo per
tutti i lavori soggetti alla presente legge. Mediante novella legislativa del
23 settembre 2013, entrata in vigore il 1° gennaio 2014 (BU 2013, 487), l'art.
18 è stato arricchito di un nuovo cpv. 3, giusta il quale, in caso di grave
inadempimento dei predetti obblighi, il Municipio può essere sanzionato dall'autorità
di vigilanza. Dai materiali legislativi emerge che quest'ultima disposizione
era contenuta nell'iniziativa del 26 settembre 2011 presentata nella forma
elaborata dal Saverio Lurati e confirmatari per la modifica della legge
cantonale sulla professione di impresario costruttore. Sebbene il Consiglio di
Stato nel suo messaggio n. 6838 del 10 luglio 2013 avesse proposto di stralciare
questo nuovo capoverso, limitandosi a indicare come la sua fosse una semplice
modifica di carattere formale del testo dell'iniziativa, nel suo rapporto del
n. 6838R del 4 settembre 2013 la Commissione della legislazione del Gran
Consiglio ha invece deciso di riprendere integralmente il cpv. 3 dell'art. 18,
così come proposto dagli iniziativisti adducendo la lapidaria motivazione
secondo cui i n questo campo infatti non tutti i Municipi
verificano quanto dovuto e con questo comportamento vanificano gli obiettivi
della legge . In sede di discussione davanti al Parlamento l'allora
direttore del Dipartimento del territorio rilevava a questo proposito che la
modifica in questione era suscettibile di porre qualche problema di
applicazione. Da un canto infatti non indica concretamente la natura e nemmeno
l'entità massima della sanzione; d'altro canto, poiché l'eventuale sanzione
sarebbe inflitta dalla Commissione di vigilanza, potrebbe porsi un problema di
competenze. La Commissione di vigilanza infatti è deputata al controllo delle
imprese, mentre sui Municipi di regola vigila il Consiglio di Stato (RVGC
2013 pag. 1433). Dal canto suo il relatore Giorgio Galusero in risposta a
questo intervento osservava che dopo breve confronto con il primo firmatario
dell'iniziativa si è deciso di attenersi all'art. 18 così come formulato nel
rapporto, si potrà eventualmente fare i dovuti aggiustamenti nel regolamento
d'applicazione. Circostanza, questa, che tuttavia non si è mai verificata, dato che il
RLEPICOSC è assolutamente silente su questo tema.
3. 3.1. Le sanzioni
amministrative, che il legislatore cantonale avrebbe previsto nei confronti dei
Municipi all'art. 18 cpv. 3 LEPICOSC e nel cui novero rientrano anche le multe
d'ordine come quella inflitta al qui ricorrente, sono degli strumenti
coercitivi a disposizione dell'Autorità per ottenere il rispetto della legge in caso, di regola, di violazioni
minori del diritto pubblico. Non sono però paragonabili alle pene sancite dal
diritto penale propriamente detto, specie dal punto di vista della
stigmatizzazione sociale ( Adelio Scolari ,
Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1018 e 1030).
Conformemente al principio della legalità , queste sanzioni esigono l'esistenza di una base legale ( Scolari , op. cit., n 1022 e 1031).
Benché di principio sia richiesta una base legale stabilita in una legge
in senso formale, specialmente laddove la
sanzione dovesse comportare una grave limitazione della libertà personale, nel
caso di una multa la stessa può essere stabilita anche in un'ordinanza o
regolamento, in ogni caso quando l'ammontare non sia particolarmente elevato ( Scolari , op.cit., n. 1023 con rinvii). La
legge deve in ogni caso stabilire i massimi e i minimi delle multe ( Scolari , op. cit., n. 1037). Anche le sanzioni amministrative devono
rispettare il principio nulla poena sine lege (DTF 138 I 367
consid. 5.4; STF 6B_88/2012 del 17 agosto 2012 consid. 5.1; Scolari , op. cit. n 1022 e 1031),
secondo il quale la legge deve essere formulata in maniera tale da
permettere al cittadino di conformarvisi e di prevedere le conseguenze di un
comportamento determinato con un certo grado di certezza, il quale non può
essere fissato in modo astratto, ma deve tenere conto delle circostanze. Il
giudice può, senza violare tale principio, dare al testo legale
un'interpretazione anche estensiva al fine di cogliere l'effettivo significato,
l'unico conforme alla logica interna e allo scopo della disposizione legale in questione. Se un'interpretazione conforme allo
spirito della legge può discostarsi dalla lettera del testo legale, se del caso
a scapito dell'accusato, resta di fatto che il principio nulla poena sine
lege proibisce al giudice di fondarsi su elementi che la legge non
contiene, ovvero di creare nuove fattispecie punibili (DTF 138 I 367 consid.
5.4 e rinvii ivi citati; STF 6B_845/2010 del 25 gennaio 2011 consid. 1.2, 6B_1006/2008
del 5 marzo 2009 consid. 3, 6B_622/2013 del 6 febbraio 2014 consid. 2.2).
Il principio della legalità non vieta le norme di rinvio che sanzionano la violazione di
prescrizioni legali inserite nella stessa legge, in disposizioni di
applicazione o in altri atti legislativi. La
norma legale deve allora essere letta come una regola di concretizzazione
facente parte integrante del testo; il comportamento punito non risulta di
conseguenza indeterminato (DTF 138 I 367 consid. 5.4 e rinvii ivi citati; STF 6B_1006/2008
del 5 marzo 2009 consid. 3.3.2). Le sanzioni amministrative
presuppongono inoltre sempre la colpa. Se ciò valga anche per le multe d'ordine
è tuttavia controverso ( Scolari ,
op. cit., n.1024; Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, VII
ed., Zurigo 2016, n. 1493). Si deve infine ancora rammentare che di principio la multa amministrativa può
essere pronunciata solo nei confronti di una persona fisica. Leggi particolari possono
prevedere la facoltà di punire direttamente anche le persone giuridiche, oppure
di tenere quest'ultime solidalmente responsabili del pagamento (cfr. per
esempio l'art. 16 cpv. 4 LEPICOSC e l'art. 46 cpv. 4 della legge edilizia
cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100). Questo genere di sanzione ha
comunque carattere strettamente personale e come tale non può essere riportata
in tutto o in parte a carico di terzi in via convenzionale. Inoltre non sono
ammissibili multe collettive o con vincolo di solidarietà tra più
contravventori, tranne laddove la legge lo preveda espressamente ( Scolari , op. cit., n. 1032 segg.). 3.2. Nel caso di specie la base legale sulla quale si fonda la querelata multa
disattende in maniera piuttosto evidente le suddette esigenze. Innanzitutto balza all'occhio il fatto che l'art.
18 cpv. 3 LEPICOSC omette completamente di indicare quali siano le sanzioni suscettibili
di essere applicate nei confronti di quei Municipi che disattendono in
modo grave gli obblighi di sorveglianza che competono loro in virtù dei cpv. 1
e 2 di tale articolo di legge. La norma non contiene nemmeno un rinvio ad altre
disposizioni, quali ad esempio l'art. 16 cpv. 1 LEPICOSC che tratta delle
sanzioni in caso di violazione di questa legge, per cui non è dato di sapere
quali siano i provvedimenti sanzionatori che potrebbero venire adottati nei
confronti del contravventore. Anche il regolamento di applicazione è del tutto
silente in proposito, ritenuto comunque come allo stesso non potrebbe in ogni
caso venir delegato il compito di completamente supplire all'assenza di
qualsiasi prescrizione nella legge, come era stato ipotizzato durante il
dibattito in Gran Consiglio, stante l'entità non del tutto trascurabile della
multa che in concreto è stata pronunciata. Si deve poi rilevare che, come era già stato sollevato in quell'occasione dall'allora
direttore del Dipartimento del territorio, si pone il problema di sapere quale
sia l'autorità competente a sanzionare il Municipio. Laddove l'art. 18 cpv. 3
LEPICOSC recita che eventuali sanzioni debbano essere pronunciate dall' autorità
di vigilanza , sembrerebbe sottintendere che
questo compito spetti alla CV-LEPICOSC. Il condizionale è però d'obbligo in
quanto tale circostanza non emerge in modo chiaro e netto né dai materiali
legislativi né dalla legge stessa. Si deve infatti considerare che quando nella
LEPICOSC si fa riferimento a questa autorità, viene sempre utilizzato il
termine più preciso di "Commissione di vigilanza" o semplicemente
di "Commissione" (cfr. art. 8, 9, 11, 16, 17 e 18 cpv. 1 LEPICOSC). In effetti il termine autorità di vigilanza è utilizzato unicamente
all'art. 18 cpv. 3 LEPICOSC ed è sconosciuto al relativo regolamento. A ciò
occorre poi aggiungere che la LEPICOSC è una legge che istituisce un regime
autorizzativo per quanto attiene all'esercizio delle professioni di impresario costruttore
e di operatore specialista nel settore principale della costruzione e come tale
dovrebbe limitarsi a prevedere degli strumenti di controllo e di coercizioni su
chi è attivo in questo specifico ambito economico; per contro la vigilanza sui
Comuni e sui loro organi spetta di principio
al Consiglio di Stato, in virtù di quanto previsto dagli art. 194 segg. LOC,
per cui sotto questo profilo si pone un problema di competenza che, così come
formulata, l'attuale normativa non permette di risolvere in modo certo. Infine alquanto difficoltosa risulta anche l'individuazione del soggetto passibile
di sanzioni giusta l'art. 18 cpv. 3 LEPICOSC. Laddove questa
disposizione si limita ad indicare che punibile è il Municipio, la stessa tralascia
di considerare che di principio, come sopra esposto (consid. 3.1), le sanzioni
amministrative, tra cui in particolare le multe d'ordine, hanno carattere strettamente
personale e possono essere pronunciate soltanto nei confronti di una persona
fisica. Vero è che, laddove previsto esplicitamente dalla legge, anche le
persone giuridiche possono essere oggetto di questo genere di provvedimenti. Il
Municipio è però è soltanto l'organo esecutivo del Comune (art. 17 cpv.
3 della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 15 dicembre 1997;
Cost./TI; RL 101.100; art. 9 cpv. 1 LOC): esso è sprovvisto di una propria personalità giuridica e, come già esposto
in precedenza (cfr. consid. 1), non
possiede né la capacità giuridica né quella di essere parte . Sanzionabili potrebbero quindi essere al
più i singoli suoi membri, anche se tuttavia un'estensione della punibilità all'intero
collegio municipale porrebbe non pochi problemi dal profilo giuridico, in
quanto si tradurrebbe in una sorta di punizione collettiva che mal si
concilierebbe con il principio della responsabilità personale del
contravventore.
4. 4.1. Alla luce di tutte le considerazioni
che precedono si deve dunque giungere alla conclusione cha la querelata multa
inflitta dalla CV-LEPICOSC al RA 1 non può essere confermata, in quanto la
stessa è sprovvista di una sufficiente base legale. Già per questo motivo il
presente ricorso deve dunque essere accolto, con conseguente annullamento della
decisione impugnata, senza che si renda necessario esaminare le ulteriori
argomentazioni addotte dal Comune ricorrente. 4.2. Visto l'esito non si prelevano né tasse né spese (art. 47 LPAmm) e non si
attribuiscono ripetibili, visto che l'insorgente ha agito in causa senza l'ausilio
di un legale, ma facendo capo ai propri servizi giuridici interni (art. 49
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
Di conseguenza è
annullatala decisione del 15 aprile 2019 della CV-LEPICOSC con cui è stata
inflitta al RA 1 una multa di fr. 3'000.-.
2.   Non si
prelevano né tasse né spese. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere