Docente di scuola professionale. Passaggio al nuovo sistema retributivo. Distinzione tra titolo di studio accademico (terziario A) e professionale superiore (terziario B). Parità di trattamento
Decisione del 07.02.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.499
STIPENDIO
art. 8 cpv. 1 COST
art. 2 cpv. 1 LSTIP 2017
art. 45 cpv. 2 RDST 2017

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 25 ottobre 2018 di
RI
  1
contro
la decisione del 26 settembre 2018 (n. 4487) del
  Consiglio di Stato che le ha attribuito la nuova funzione di docente SP con
  titolo terziario B e l'ha iscritta nella classe 8 dell'organico con 12
  aumenti;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è docente di
contabilità analitica e finanziaria nelle scuole professionali secondarie del
Cantone.
B. L'11 aprile 2016
il Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione. La nuova legge sugli stipendi è stata approvata dal Gran Consiglio il 23
gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con
abrogazione della precedente.
C. Con comunicazione del
5 ottobre 2018 la Sezione amministrativa Dipartimento dell'educazione, della
cultura e dello sport (DECS) ha informato RI 1 che il Governo, con decisione
del 26 settembre 2018, le aveva attribuito la nuova funzione di docente SP con
titolo terziario B e l'aveva iscritta nella classe 8 dell'organico con 12
aumenti.
D. Contro la predetta
risoluzione, RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendo un aumento di classe salariale con effetto retroattivo al 1° gennaio
2017. La ricorrente sostiene che la sua classificazione come docente SP con
titolo terziario B non sia confacente al suo diploma federale di esperta in
finanza e controlling. Dal 1° gennaio 2017, infatti, la Segreteria di Stato per
la formazione, la ricerca e l'innovazione (SEFRI) avrebbe collocato tale titolo
nel livello 8 del quadro nazionale delle qualifiche di formazione professionale
(QNQ). Livello che equivarrebbe a quello di un dottorato. A giudizio dell'insorgente
il titolo di studio non rientrerebbe più nella definizione di "terziario
B" e la sua personale classificazione andrebbe pertanto adeguata di
conseguenza.
E. All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato per il tramite della Sezione
amministrativa. Esso ha confermato la correttezza della classificazione
dell'insorgente nell'ottava classe salariale. Indipendentemente dal livello
assegnato dalla SEFRI al titolo di studio di cui dispone l'insorgente, il
medesimo rientra tra i diplomi di livello terziario B, ossia facenti parte del
settore della formazione professionale. Nulla permetterebbe per contro di
annoverare tale diploma tra quelli del livello terziario A, che comprende
titoli accademici (bachelor, master, dottorato).
F. Con la replica,
la ricorrente ha ammesso che il suo diploma rientra nell'ambito della
formazione professionale (settore terziario B). A suo avviso, tuttavia, essendo
un titolo di alto livello che presuppone una solida esperienza professionale,
il medesimo meriterebbe di essere equiparato (se non addirittura preferito) a
un titolo accademico, puramente nozionistico. La miglior retribuzione dei
docenti in possesso di un diploma universitario non sarebbe giustificata,
ritenuto che anche il titolo di studio in discussione permette di accedere
all'insegnamento nei profili di maturità delle scuole professionali cantonali.
G. Con la duplica,
l'autorità di nomina ha difeso la legittimità del differente trattamento
retributivo tra docenti in possesso di un titolo accademico, a cui il
regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello
Stato dell'11 luglio 2017 (RClass; RL 173.310) riserva la classe 9, e quelli
che dispongono di un diploma professionale, collocati in classe 8. La
distinzione sarebbe perfettamente sostenibile in considerazione del diverso e
più lungo percorso formativo che normalmente caratterizza uno studio a livello
accademico, sia delle competenze generali acquisite.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art.
40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge
sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm;
RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile
in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. A norma
dell'art. 2 cpv. 1 LStip l'elenco delle funzioni e la relativa classificazione
degli impiegati dello Stato e dei docenti sono stabiliti dal Consiglio di
Stato, d'intesa con le autorità di nomina competenti ai sensi dell'art. 2 cpv.
1 LORD per quanto attiene al loro personale, mediante regolamento basato, di
principio, sulla valutazione analitica di ogni singola funzione. Per i docenti cantonali, precisa l'art. 45 cpv. 2 del regolamento dei
dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110), la classe di
stipendio è proposta al Consiglio di Stato dalla Sezione amministrativa del
DECS tenuto conto della formazione e dell'esperienza nell'ambito formativo e/o
professionale. Il RClass costituisce la pianta organica e stabilisce la classe di stipendio
prevista per ogni singolo posto di lavoro. Per quanto attiene ai docenti di
scuola professionale, esso distingue tra docente SP con titolo accademico (BA o
MA), collocato in classe 9, docente SP con titolo terziario B, a cui è
assegnata la classe 8 e infine docente SP senza titolo, in classe 7.
3. 3.1. Il sistema formativo svizzero, dopo le scuole
dell'obbligo, prevede da una parte la formazione professionale e dall'altra quella basata su scuole di cultura generale. Entrambi i percorsi comprendono un
livello secondario e un livello terziario. Quest'ultimo è suddiviso nel livello
terziario A, ossia le scuole universitarie, e nel livello terziario B, vale a
dire la formazione professionale superiore. Al primo (livello terziario A) si accede dopo aver conseguito una maturità
liceale, specializzata o professionale, mentre al secondo hanno accesso i
professionisti con un attestato federale di capacità o un titolo equivalente e
con una pluriennale esperienza professionale (cfr. i siti
https://www.ch.ch/it/formazione-superiore; https://sistemaeducativo.educa.ch). Il diploma federale di esperto in finanza e controlling è annoverato tra i
titoli della formazione professionale superiore di cui all'allegato
dell'ordinanza della SEFRI relativa all'elenco dei titoli della formazione
professionale classificati nel Quadro nazionale delle qualifiche per i titoli
della formazione professionale dell'11 maggio 2015 (RS 412.105.12). Lo stesso
si ottiene superando un esame professionale federale a cui sono ammessi i
candidati che, alternativamente:
a. sono in possesso
di un attestato professionale federale e possono comprovare una pratica
professionale di cinque anni;
b. dispongono di un
diploma professionale superiore o hanno completato con successo una scuola
professionale superiore e possono comprovare una pratica professionale di tre
anni;
c. oppure hanno
completato con successo gli studi (bachelor) in una scuola universitaria o in
una scuola universitaria professionale e possono comprovare una pratica
professionale di due anni (cfr. il sito https://www.examen.ch).
3.2. Il diploma di
esperto in finanza e controlling è classificato tra i titoli di formazione
professionale superiore. Questo fatto e le condizioni di ammissione al relativo
esame non lasciano dubitare che lo stesso fa parte del settore di formazione
terziario B. Daltra parte la ricorrente stessa lo ha ammesso.
4. Resta da
esaminare se, per ragioni deducibili dal principio della parità di trattamento,
la ricorrente meriti di essere inserita nella stessa classe dei docenti in
possesso di un titolo accademico. A giudizio della medesima, il diploma di
esperto in finanza e controlling sarebbe equiparabile, se non addirittura
preferibile, a una laurea rilasciata da un istituto universitario. A parità di
compiti, una miglior retribuzione non si giustificherebbe. Opponendosi alle tesi dell'insorgente, il Governo ha evidenziato il diverso e
più lungo percorso formativo che normalmente caratterizza uno studio a livello
accademico, nonché le competenze generali acquisite. Lo studio universitario,
ha soggiunto, costituisce una formazione teorica di regola a tempo pieno
sull'arco di più anni e offre un bagaglio metodologico e scientifico di ampio
respiro. Inoltre, ha considerato che gli accademici accedono al mondo del
lavoro più tardi rispetto a chi ha conseguito una formazione professionale. 4.1. Per prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito
in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile
1999 (Cost.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, distinzioni che
nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico situazioni che presentano tra di loro delle
differenze rilevanti e di natura tale da rendere necessario un trattamento
diverso. Le situazioni paragonate non devono necessariamente essere identiche
sotto ogni aspetto, la loro similitudine va
stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la decisione da prendere
(DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129 I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid.
10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I 104 consid. 4a; RDAT
I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller , Die Grundrechte der
schweizerischen Bundesverfassung, II ed., Berna 1991, pag. 239; Beatrice Weber-Dürler , Zum Anspruch auf
Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.). 4.2. Nei rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. esige che i
dipendenti che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione.
Agli enti pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale
nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. L'autorità di ricorso deve
allora imporsi un certo riserbo quando si tratta non soltanto di paragonare due
categorie d'aventi diritto ma di giudicare un intero sistema di rimunerazione
per evitare il rischio di creare nuove disuguaglianze (DTF 129 I 161 consid.
3.2, 123 I 1 consid. 6b; STF 8C_158/2016 del 2 febbraio 2017 consid. 5.2). Nel
rispetto del divieto d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti
fattori che caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici
possono scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per
definirne la retribuzione (DTF 141 II 411
consid. 6.1.1, 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti, 129 I 162 consid. 3.2,
125 I 71 consid. 2c/aa; STA 52.2016.541/543-545 del 18 settembre 2017
consid. 2 ). Censurabili sono soltanto le
distinzioni che, non fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono
ragionevolmente sostenibili (STA 52.2012.184 del 28 novembre 2013 consid. 4.1; Vincent
Martenet, L'égalité de rémunération dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825
seg.). Per costante giurisprudenza, l'art. 8 Cost. non risulta violato
quando differenze di stipendio dipendono da motivi oggettivi quali
l'età, l'anzianità di servizio, l'esperienza, gli oneri familiari, le
qualifiche, il tipo e la durata della formazione, il tempo di lavoro, le
prestazioni, il tipo di mansioni oppure il grado di responsabilità del
dipendente (DTF 141 II 411 consid. 6.1.1, 139 I161 consid. 5.3.1, 138 I 321 consid. 3.3, 131 I
105, consid. 3.1, 123 I 1 consid. 6c). In particolare, il Tribunale federale ha
ritenuto ammissibile retribuire in maniera diversa due categorie di insegnanti
a dipendenza della loro formazione (DTF 123 I 1 consid. 6e); ciò anche nel caso
in cui diplomi di livello equivalente sono ottenuti in esito a percorsi
formativi diversi (2P.228/2004 del 10 marzo 2005 consid. 4.3 in cui è stata
tutelata la minor retribuzione dei docenti in possesso di un titolo di
ingegnere rilasciato da una scuola universitaria professionale rispetto a
quelli in possesso di una laurea universitaria). 4.3. Come detto, per i docenti di scuola professionale il Consiglio di Stato ha
stabilito nel RClass retribuzioni differenti collocando in classe 9 quelli in
possesso di un titolo di studio accademico e in classe 8 quelli provvisti di un
diploma del settore professionale. Esso, facendo uso dell'ampio potere di
apprezzamento riservatogli in questo ambito, ha pertanto posto quale requisito
per accedere alla classe di stipendio 9 il conseguimento di una formazione
universitaria, senza badare al livello della stessa (bachelor, master,
dottorato). Ora, se è vero che la SEFRI ha classificato il diploma federale di esperto in
contabilità e controlling al livello 8, ossia il più alto secondo il quadro
nazionale delle qualifiche per la formazione professionale
(QNQ), ciò non significa ancora che il medesimo possa essere paragonato
a un diploma accademico. Il fatto che il titolo in possesso della ricorrente
presupponga determinate competenze, che sono state riconosciute dalla SEFRI, e
permetta pure di accedere all'abilitazione all'insegnamento in vista del
conseguimento della maturità professionale federale non porta ad altra
conclusione. Le motivazioni addotte dal Governo a sostegno della distinzione tra titoli
professionali e accademici sono d'altronde sostenibili e possono essere seguite
per giustificare il diverso trattamento della ricorrente rispetto ai docenti
provvisti di un titolo di studio universitario. È vero infatti che lo studio a
livello accademico è normalmente più lungo, offre un bagaglio culturale più
solido e presuppone una formazione teorica a tempo pieno di alcuni anni. È pure indubbio che gli accademici accedono al mondo del lavoro più tardi
rispetto a chi ha conseguito studi professionali. La distinzione fondata sul
tipo di formazione (professionale o accademico) - senza riguardo né al livello
del diploma né all'esperienza professionale - deriva da motivi oggettivi e
permette di riservare classi salariali diverse alle due categorie di docenti
citate. L'inserimento della ricorrente nella classe 8 dell'organico non viola
quindi la parità di trattamento.
5. Visto
quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta
a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'200.- è posta a carico della ricorrente a cui sarà
restituito l'anticipo versato in eccesso.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1
lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente