Accesso a documentazione in materia edilizia in base alla LIT
Decisione del 06.07.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.489
DATI PERSONALI
PROCEDURA
art. 28 CC
art. 28 cpv. 2 CC
art. 52 cpv. 2 CC
art. 54 CC
art. 55 cpv. 1 CC
art. 60 CC
art. 69 CC
art. 970 cpv. 1 CC
art. 970 cpv. 2 CC
art. 718 cpv. 1 CO
art. 718a cpv. 1 CO
art. 5 cpv. 2 COST
art. 5 cpv. 3 COST
art. 13 COST
art. 13 cpv. 1 COST
art. 13 cpv. 2 COST
art. 12 cpv. 3 LE
art. 1 cpv. 1 LIT
art. 1 cpv. 2 LIT
art. 2 cpv. 1 let. d LIT
art. 8 cpv. 1 LIT
art. 9 cpv. 1 LIT
art. 9 cpv. 2 LIT
art. 9 cpv. 4 LIT
art. 10 LIT
art. 10 cpv. 1 LIT
art. 10 cpv. 1 let. e LIT
art. 11 cpv. 1 LIT
art. 11 cpv. 2 LIT
art. 11 cpv. 3 LIT
art. 12 cpv. 1 LIT
art. 12 cpv. 2 LIT
art. 13 cpv. 2 LIT
art. 14 LIT
art. 14 cpv. 1 LIT
art. 15 cpv. 3 LIT
art. 15 cpv. 4 LIT
art. 18 LIT
art. 19 LIT
art. 20 LIT
art. 20 cpv. 2 LIT
art. 20 cpv. 3 LIT
art. 69 cpv. 1 let. a LPAMM2013
art. 4 cpv. 1 LPDP
art. 4 cpv. 2 LPDP
art. 11 cpv. 2 LPDP
art. 11 cpv. 2 let. a LPDP
art. 11 cpv. 2 let. b LPDP
art. 12 cpv. 1 LPDP
art. 14 cpv. 2 RLIT
art. 14 cpv. 2 let. a RLIT
art. 14 cpv. 2 let. b RLIT
art. 14 cpv. 2 let. c RLIT

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo
sul ricorso del 19 ottobre 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.1)
  della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza, che
  respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del
  23 febbraio 2016 del CO 1, con cui è stato accordato alla CO 2 l'accesso ai
  documenti - non anonimizzati - relativi alle procedure concluse riconducibili
  all'edificazione dei mapp. n. __________ e __________ di quel Comune, sezione
  di __________;
ritenuto, in
fatto
A. a. Con domanda recante
le date del 24 luglio e del 15 agosto 2015 la CO 2 ha chiesto al CO 1 l'accesso
all'incarto relativo alle domande di costruzione sui mapp. n. __________ e __________
di __________, sezione di __________, di proprietà di RI 1. L'istanza era
fondata sulla legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15
marzo 2011 (LIT; RL 162.100).
b. Il 21 agosto 2015
il CO 1, ritenendo che la richiesta contenesse dati personali di terzi, ha
offerto al proprietario dei suddetti terreni la possibilità di presentare le
proprie osservazioni. RI 1 si è opposto, ritenendo preponderante il suo
interesse privato a negare l'accesso ai documenti e considerando la domanda
abusiva.
c. Fallito il
tentativo di mediazione a seguito del rifiuto di RI 1 di aderire alla proposta
scaturita nel corso dell'udienza del 17 dicembre 2015 dinanzi alla Commissione
di mediazione indipendente LIT, il 23 febbraio 2016 l'Esecutivo comunale ha
reso una decisione formale concedendo l'accesso ai documenti richiesti non
anonimizzati, segnatamente a quelli relativi all'edificazione dei fondi n. __________
e __________ di __________, sezione di __________ nella misura in cui
riguardano procedimenti terminati. Il Municipio ha considerato che la CO 2
fosse legittimata a richiedere l'accesso ai citati documenti ufficiali, che la
sua domanda non risultasse abusiva, che l'interesse privato sollevato da RI 1
non giustificasse un diniego e che nel caso in esame un'anonimizzazione non
fosse necessaria, trattandosi di atti già stati oggetto di pubblicazione ai
sensi della legislazione edilizia.
B. Con decisione del 17
settembre 2018 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la
trasparenza (CC-PDT) ha respinto il ricorso con cui RI 1 ha chiesto di negare
l'accesso ai documenti. La CC-PDT, considerando che gli atti relativi a una
domanda di costruzione e a una licenza edilizia costituiscono dei documenti
ufficiali, ha respinto le considerazioni in merito al carattere abusivo della
richiesta della CO 2, osservando come simili istanze non devono essere motivate
e di conseguenza non occorre comprovare particolari interessi o dimostrare uno
scopo. L'autorità inferiore ha inoltre escluso che le domande di costruzione
inerenti ai terreni in questione dovessero essere trattate come un insieme,
ragione per cui l'accesso ai documenti relativi a quelle terminate non poteva
essere negato, non risultando inoltre atto a influenzare l'agire del Municipio
in merito alle ulteriori procedure edilizie. La CC-PDT ha infine ritenuto
preponderante l'interesse pubblico all'informazione rispetto a quello privato
del proprietario a opporsi all'accesso alla documentazione richiesta,
considerato inoltre come quest'ultima fosse già stata oggetto di pubblicazione
e quindi resa di dominio pubblico.
C. RI 1 insorge ora
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, contestando la legittimazione
attiva della CO 2, postulando la congiunzione della causa con le altre
procedure avviate presso i Servizi generali del Dipartimento del territorio e
la Sezione dell'agricoltura del Dipartimento delle finanze e dell'economia, e
chiedendo nel merito di negare l'accesso agli incarti richiesti. In via
subordinata domanda che la CC-PDT proceda a una ponderazione delle informazioni
a cui concedere l'accesso e stabilisca le modalità con cui la CO 2 possa
conservarle e divulgarle.
Nel merito sostiene
che la CC-PDT non avrebbe giudicato la questione confrontandosi con le
specificità del caso concreto, caratterizzato dalla volontà della richiedente
di condurre una campagna contro la sua persona e ritenuto che la richiesta di
accesso alla documentazione in questione sarebbe lesiva della sua sfera
privata. L'insorgente teme infatti che le informazioni contenute negli atti
richiesti - riguardanti in particolare i piani della sua abitazione -
potrebbero essere divulgate a terzi, aumentando così i rischi per la propria
sicurezza.
D. La CC-PDT resiste al
ricorso, senza formulare osservazioni. Alla medesima conclusione pervengono la CO
2 e il CO 1, con argomenti di cui si dirà in appresso. La Commissione di
mediazione indipendente LIT non prende invece posizione.
E. In replica RI 1
ripropone il contenuto del gravame. Con la duplica anche la CO 2 e il CO 1 si riconfermano
nelle rispettive risposte.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In
virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge
sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente è
certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),
può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre
procedere con l'unione delle procedure avviate dalla CO 2 dinanzi ai Servizi
generali del Dipartimento del territorio e alla Sezione dell'agricoltura del
Dipartimento delle finanze e dell'economia. Pur trattandosi di fattispecie
collegate e simili, esse concernono differenti autorità, e in un caso la
decisione in prima istanza ha avuto un esito differente rispetto a quella del CO
1.
2. 2.1. RI 1 contesta in primo luogo la
legittimazione attiva della CO 2, poiché non vi sarebbe la prova che l'Assemblea
dei soci abbia avallato la richiesta di accesso alla documentazione oggetto del
procedimento, presentata dal suo vicepresidente.
2.2. L'art. 54 del codice civile svizzero
del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) prevede che le persone giuridiche hanno
l'esercizio dei diritti civili tosto che siano costituti gli organi a ciò
necessari conformemente alla legge ed agli statuti. Esse esercitano i loro
diritti civili per mezzo dei loro organi, i
quali sono chiamati ad esprimerne la volontà (cfr. art. 55 cpv. 1 CC).
Nell'ambito di una procedura giudiziaria, le persone giuridiche agiscono
per il tramite degli organi che le rappresentano. Il potere di rappresentanza
degli organi di una persona giuridica, rispettivamente dei suoi rappresentanti contrattuali, è determinato dalla
sua organizzazione nonché dalle disposizioni speciali relative alla
forma giuridica da essa adottata (cfr. Bruno
Cocchi/Francesco Trezzini/Giorgio A. Bernasconi , Commentario al codice
di diritto processuale civile svizzero, Lugano 2011, pag. 236 seg.).
2.3. La CO 2 è un'associazione ai sensi degli art. 60 segg.
CC. Giusta l'art. 69 CC, la direzione - che, nella prassi, può assumere anche
altre denominazioni - ha il diritto e il dovere di curare gli interessi
dell'associazione e di rappresentarla secondo le facoltà concesse dagli
statuti.
La norma attribuisce
all'organo direttivo il diritto e il dovere di occuparsi della gestione
corrente e di rappresentare l'associazione.
Secondo dottrina e giurisprudenza, per le
associazioni non iscritte a registro di commercio (cfr. art. 52 cpv. 2 CC) - qual è la CO 2 - ciascun membro della
direzione dispone del potere di rappresentanza, a meno che una limitazione
dello stesso sia stata altrimenti resa nota in modo adeguato. Dal profilo
materiale l'estensione del potere di rappresentanza è comunque circoscritta a quegli atti (giuridici) che sono conformi allo
scopo sociale (cfr. DTF 117 IV 437 consid. 1c per il diritto di presentare
querela; Anton
Heini/Urs Scherrer, in: Basler
Kommentar, ZGB I, VI ed., Basilea 2018, ad art. 69 n. 32 segg.; Anton Heini/Wolfgang Portmann/Matthias Seemann , Grundriss
des Vereinsrechts, Basilea 2009, pag. 130 n. 414 seg.; Hans Michael Riemer, in: Berner Kommentar, ZGB, Das
Personenrecht, Berna 1990, ad art. 69 n. 67). In sostanza, ciascun membro
dell'organo direttivo di un'associazione non iscritta a registro di commercio
può fare, in nome della stessa, tutti gli atti conformi allo scopo sociale ( Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser/Rolf Sethe , Schweizerisches
Gesellschaftsrecht , XII ed., Berna 2018, § 20 n. 83; cfr., per analogia,
art. 718 cpv. 1 seconda proposizione e 718 a cpv. 1 del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220).
2.4. Giusta l'art. 5
dello statuto della CO 2 del 21 maggio 2017 - dunque in vigore al momento
dell'inoltro del ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo - gli
organi sociali della stessa sono: l'Assemblea dei soci (lett. a), il Consiglio
direttivo (lett. b), l'Ufficio presidenziale (lett. c) e l'Ufficio di revisione
dei conti (lett. d). In base al citato statuto, il Consiglio direttivo è
formato da un minimo di 5 a un massimo di 15
membri, eletti dall'Assemblea ogni 3 anni e rieleggibili (art. 8 dello statuto). Il Consiglio direttivo è, in
generale, responsabile del buon funzionamento dell'associazione e,
segnatamente, prende le iniziative opportune per il conseguimento dello scopo
sociale decidendo - tra l'altro - se promuovere procedure di accesso a
decisioni degli Enti pubblici cantonali o comunali, ai sensi della LIT . Per il disbrigo degli affari correnti il
Consiglio direttivo nomina fra i suoi membri l'Ufficio presidenziale formato
dal presidente, dal vicepresidente e dal segretario ed eventualmente da altri
due membri del Consiglio direttivo, per un massimo di 5 membri (art. 9 dello statuto) . __________, quale vicepresidente della CO 2, fa
parte dell'Ufficio presidenziale, ha inoltrato la domanda di accesso agli atti
e successivamente ha conferito mandato a PA 2, peraltro membro del Consiglio
direttivo, di rappresentare l'associazione nella vertenza (cfr. procura del 4
aprile 2016 prodotta con il ricorso dinanzi alla CC-PDT) .
2.5. L'art. 9 dello statuto menziona dunque esplicitamente quale
compito del Consiglio direttivo anche il promovimento di procedure in materia
di LIT. Conseguentemente, in assenza di una
diversa regolamentazione dei poteri di firma iscritta a registro di commercio o altrimenti notificata, a ciascun suo
membro, e quindi anche a __________ quale membro del Consiglio direttivo, dell' Ufficio
presidenziale e vicepresidente dell'associazione
medesima, compete il potere di rappresentare (con firma individuale) la CO 2 e, dunque, di inoltrare per conto di
quest'ultima la richiesta di accesso agli atti al CO 1 nonché di conferire
mandato a PA 2 di continuare la procedura dinanzi alla CC-PDT e in
questa sede . Tanto basta per considerare
che la CO 2 sia qui legittimata. Va peraltro rilevato che, contrariamente a
quanto asserito nel gravame, la CC-PDT non si è chinata sull'argomento,
che è stato sollevato da RI 1 per la prima
volta dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (nelle osservazioni
all'indirizzo del Municipio CO 1 del 7 settembre 2015 aveva invece sostenuto
che le associazioni non avessero la possibilità di presentare domande ai sensi
della LIT). Diversamente da quanto inoltre preteso dall'insorgente non era
necessario dimostrare la volontà dell'organo supremo della CO 2 - ovvero
l'Assemblea dei soci - di procedere, poiché l'atto compiuto dal membro di direzione
legittimato a rappresentare l'associazione, ovvero da un suo organo, esprime
direttamente la volontà di quest'ultima (cfr. art. 55 CC; C occhi/Trezzini/Bernasconi , op. cit.,
pag. 237 ). Del resto, non vi era
motivo alcuno di dubitare della volontà (interna) della resistente di accedere
ai documenti richiesti e di continuare la procedura dinanzi alla CC-PDT e in
questa sede, posto che se la CO 2 non fosse stata d'accordo con l'introduzione
della richiesta per mano del suo vicepresidente, nulla le avrebbe impedito di ritirarla.
Ferme queste premesse, non vi è quindi neppure necessità di (dimostrare la
volontà interna di) ratificare a posteriori l'operato del vicepresidente. Ogni
approfondimento di questo aspetto è pertanto superfluo e la censura ricorsuale deve
essere respinta.
3. 3.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del
pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che
ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e
favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività
dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT il
principio secondo cui l'attività delle autorità e delle loro
amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza con riserva di pubblicità è
stato sostituito con la regola della pubblicità con riserva della segretezza
(messaggio del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n.
6296], non pubblicato nella RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2). La
LIT si applica - tra l'altro - alle Assemblee comunali, ai Consigli comunali e alle loro commissioni, ai Municipi e alle amministrazioni comunali (art. 2
cpv. 1 lett. d LIT).
3.2. Secondo l'art. 8
cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni in
possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state comunicate,
concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un qualsiasi
supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono considerati ufficiali i documenti la cui elaborazione non è
terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da un'autorità per scopi commerciali.
3.3. Tornando al caso
in esame, nessun dubbio può sorgere sul carattere di documento ufficiale degli atti relativi alle domande di
costruzione sui mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________,
che rientrano appieno nei criteri di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT. Non è
condivisibile l'opinione del ricorrente secondo cui la CC-PDT non avrebbe
dovuto includere in tale definizione anche i documenti confidenziali
riguardanti la sua sfera privata, compresi quelli elaborati da terzi giunti al
Municipio. Come testé esposto l'art. 8 cpv. 1 LIT comprende anche tali atti
nella definizione, risultando determinante il fatto che le informazioni siano
comunicate all'autorità e registrate allo scopo di espletare un compito
pubblico (cfr. anche messaggio LIT citato, n. 1 ad art. 8). Sapere poi se a
tali documenti debba essere dato accesso, vista la presenza di informazioni
sensibili, è una questione che deve essere valutata alla luce dei criteri posti
dagli art. 10 segg. LIT.
4. L'insorgente
ritiene inoltre che stante i motivi soggiacenti alla richiesta di accesso agli
atti, la domanda della CO 2 sarebbe abusiva.
4.1. Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha il diritto
di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro
contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma, può consultare i
documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un diritto all'invio
di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è sproporzionato e se la persona
interessata ne assume i costi (cpv. 2). Il medesimo disposto sancisce anche che
se un documento è pubblicato in un
organo ufficiale o su una pagina Internet del Cantone o di altri enti, corporazioni, società o organismi sottoposti
alla LIT, il diritto di consultazione è considerato adempiuto (cpv. 4).
4.2. Per costante
giurisprudenza, vi è abuso di diritto laddove
un determinato istituto giuridico è invocato per realizzare interessi che il
medesimo istituto non si prefigge di tutelare (DTF 134 I 65 consid. 5.1). Il divieto dell'abuso di diritto è componente del principio della buona fede ( Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann ,
Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 722) previsto
dall'art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che impone allo Stato, alle autorità e ai
privati di agire nel suo rispetto. Il messaggio della LIT spiega che devono
essere considerate abusive e, pertanto, respinte in limine le domande di
accesso quando il richiedente vuole deliberatamente perturbare il funzionamento
dell'amministrazione o chiede ripetutamente e sistematicamente la comunicazione
di un documento che già ha potuto consultare in base alla legge sulla
trasparenza o in altro modo (n. 6 ad art. 13). D'altro canto, l'art. 13 cpv. 2
LIT pone esplicitamente il principio secondo cui la domanda di accesso non deve
essere motivata. Né, del resto, l'amministrazione può esigere che siano
indicate le ragioni che sottendono alla richiesta, non spettando all'autorità
di sindacarne l'utilità per il richiedente (STA 52.2015.477 del 12 dicembre
2017 consid. 2.5, confermata dal Tribunale federale con decisione pubblicata
in: RtiD II-2018 n. 4).
4.3. Nel caso in esame
il ricorrente sostiene che la richiesta di accesso agli atti della CO 2 serva a
condurre una campagna nei suoi confronti, leda la sua sfera privata e gli crei
dei rischi per la sua sicurezza, insiti nel pericolo di divulgazione a terzi
dei piani della sua abitazione. Inoltre, contrariamente a quanto considerato
dalla CC-PDT, ritiene che il fatto che le procedure edilizie concernenti i suoi
terreni siano già state oggetto di pubblicazione non giustifichi l'accoglimento
della richiesta di accesso, ma essendovi già stata garantita la pubblicità, vi
si opponga. Ora, tuttavia e come visto, i motivi alla base dell'istanza sono
del tutto ininfluenti ai fini di valutare l'ammissibilità della stessa,
considerato che le precedenti pubblicazioni delle domande di costruzione non
costituiscono un ostacolo al principio di trasparenza e non impediscono una
successiva messa a disposizione dei documenti ai sensi della LIT. Deve altresì
essere osservato che nemmeno è possibile intravvedere in concreto un agire
contrario al funzionamento dell'amministrazione nella richiesta della CO 2.
5. RI 1 sostiene,
infine, che la documentazione richiesta contenga dati personali che lo
riguardano; egli sarebbe così toccato nella propria sfera privata. Trattandosi
in particolare dei dettagli della sua abitazione - che esulerebbero dal
principio di trasparenza - teme che la loro divulgazione crei un pericolo per
la sua sicurezza, essendo già stato oggetto di due furti. L'interesse alla
consultazione degli atti non può di conseguenza essere ritenuto preminente.
5.1.
5.1.1. Il diritto
all'accesso a documenti ufficiali previsto dalla LIT non è assoluto. L'art. 10
cpv. 1 lett. e LIT permette di negarlo se ciò può ledere la sfera privata di
terzi, fermo restando che l'interesse pubblico all'accesso può eccezionalmente
prevalere. Secondo l'art. 14 cpv. 2 del regolamento della LIT del 5 settembre
2012 (RLIT; RL 162.110) ciò è il caso se la pubblicazione risponde a un
particolare e urgente bisogno di informazione da parte del pubblico, in special
modo in seguito a nuovi eventi (lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare
interessi pubblici specifici, segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la
salute pubblica (lett. b) oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe
essere lesa dalla pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una
delle autorità sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli
(lett. c).
5.1.2. La legge,
tuttavia, non chiarisce cosa si deve intendere per sfera privata. Il messaggio
relativo alla LIT spiega comunque che la definizione e la delimitazione di
questo concetto devono essere dedotte dal
testo dell'art. 13 Cost., concernente la protezione della sfera privata, e dell'art.
28 CC, relativo alla protezione della personalità contro lesioni
illecite (n. 7.2. ad art. 10). Le nozioni di sfera privata e di protezione
della personalità sono infatti connesse e il ricorso a un concetto unico è
imprescindibile per assicurare il coordinamento necessario nell'applicazione
della legislazione sulla trasparenza e di quella sulla protezione dei dati ( ibidem ).
5.1.3. Per l'art. 13
cpv. 1 Cost. ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare,
della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue
relazioni via posta e telecomunicazioni. Questo diritto, dunque, concerne un
vasto ventaglio di comportamenti, atteggiamenti o manifestazioni di ciò che il
privato considera parte del proprio mondo: dall'integrità fisica ai
comportamenti sessuali, passando dalle relazioni sociali e la comunicazione con terzi ( Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier , Droit
constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013, n. 382). Inoltre, il
secondo capoverso dell'art. 13 Cost. stabilisce che ognuno ha diritto d'essere
protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. Si tratta del
cosiddetto diritto all'autodeterminazione informativa, secondo cui ogni persona
oggetto del trattamento estraneo, statale o privato che sia, di informazioni
che la concernono deve poter decidere se e per quale scopo i suoi dati
personali possono essere elaborati (DTF 144 II 77 consid. 5.2). La nozione di
elaborazione comprende, sotto il profilo della protezione dei dati, anche la comunicazione,
ovvero l'accesso, la trasmissione e la pubblicazione di dati personali ( ibidem ).
5.1.4. Secondo l'art. 28 cpv. 2 CC una lesione
della personalità è illecita quando non è giustificata dal consenso
della persona lesa, da un interesse preponderante pubblico o privato, oppure
dalla legge. Per quanto qui interessa, il privato non deve sentirsi
costantemente osservato, ma entro certi limiti deve poter stabilire
autonomamente chi può avere quali informazioni che lo concernono,
rispettivamente quali eventi e caratteristiche personali debbano rimanere
sconosciute a determinati terzi o al pubblico in generale ( Regina E. Aebi-Müller, in: Peter
Breitschmid/Alexandra Jungo [curatori], Handkommentar zum Schweizer
Privatrecht, Personen- und Familienrecht - Partnerschaftsgesetz, III ed.,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 23 ad art. 28 CC).
5.2.
5.2.1. L'art. 12 cpv. 1 LIT prevede che i
documenti ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o
informazioni che direttamente o
indirettamente permettono di identificare una persona fisica o giuridica (cfr.
art. 4 cpv. 1 della legge cantonale sulla protezione dei dati personali del 9
marzo 1987; LPDP; RL 163.100;
messaggio LIT citato, n. 3 ad art. 12)
- devono, se possibile, essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la
domanda di accesso concerne documenti ufficiali che non possono essere resi
anonimi, prosegue la norma (cpv. 2),
si applicano le disposizioni della LPDP. Ciò è il caso quando la domanda porta
proprio sulla pubblicazione di dati personali oppure se l'anonimizzazione
cagiona un carico amministrativo sproporzionato (DTF 144 II 77 consid. 5.1; STF
1C_50/2015 del 5 febbraio 2016 consid. 5.2.2). L'anonimizzazione del documento
deve avvenire sempre, anche se la sua pubblicazione non lede in apparenza la
sfera privata di terzi (messaggio LIT citato,
n. 4 ad art. 12 ).
5.2.2. L'art. 11 cpv. 2 LPDP, nella
versione in vigore dal 1° gennaio 2013 (BU 2012, 426; cfr. messaggio LIT
citato, n. 7 ad art. 12), stabilisce che l'organo responsabile può trasmettere
dati personali anche d'ufficio o in virtù della LIT se i dati personali da
trasmettere sono in rapporto con l'adempimento di compiti pubblici (lett. a) e
se sussiste un interesse pubblico preponderante alla loro pubblicazione (lett.
b). Nell'ambito della LIT l'adempimento della prima condizione risulta già
dalla definizione stessa di documento ufficiale di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT
(cfr. anche DTF 144 II 91 consid. 4.4).
5.3. A prescindere dal rapporto esistente tra l'art.
10 cpv. 1 lett. e LIT e l'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato con l'art. 12 cpv. 2
LIT, la loro applicazione conduce l'autorità
a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,
conferendole un certo potere di apprezzamento (RtiD II-2018 n.4 consid. 4.4; DTF 142 II 340 consid. 4.3 riferito alla
legislazione federale analoga; cfr. inoltre DTAF A-3649/2014 del 25
gennaio 2016 consid. 8.3.1 con rinvio a Bertil
Cottier/Rainer J.Schweizer/Nina Widmer, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz , Berna 2008, n. 50 ad art. 7), censurabile davanti al Tribunale unicamente nella misura in
cui procede da un eccesso o abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
5.4. L'autorità deve
sempre tener conto del principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.),
concretizzato dall'art. 11 LIT, il quale
prevede una gradualità del diniego di accesso puro e semplice, specificando che
esso può anche solo essere limitato (cpv. 1), differito (cpv. 2) o
condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica unicamente alle parti del
documento la cui diffusione può compromettere gli interessi pubblici o privati
previsti dall'art. 10 LIT; in questi casi l'autorità
può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero documento ove lo stralcio
delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la portata. Il differimento può
avvenire quando i motivi che giustificano l'inaccessibilità sono temporanei.
Infine, l'accesso può essere vincolato a condizioni od oneri a tutela degli
interessi pubblici o privati dell'art. 10 LIT.
5.5. Da ultimo, quando si tratta di concedere l'accesso
a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, deve essere
svolta una procedura plurifase (cfr. DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo
momento l'autorità è chiamata a valutare se una pubbli cazione dei dati
entra in linea di conto. In un secondo tempo, se ciò non appare escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi
interessati di esprimersi, prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).
6. 6.1. Alla
luce di quanto appena illustrato, l'accesso agli atti delle domande di
costruzione (la cui procedura è terminata) relative a un determinato fondo pone
diversi problemi dal profilo della tutela della sfera privata e, in
particolare, della protezione dei dati personali. Oltre alle informazioni
risultanti dalla domanda di costruzione e dai vari atti che compongono
l'incarto edilizio, possono esservi compresi anche dati relativi alle
opposizioni o a eventuali procedure giudiziarie. In questi casi
un'anonimizzazione efficace, ovvero atta a rendere impossibile risalire
all'identità delle persone interessate se non con uno sforzo eccezionale (DTF
144 II 91 consid. 4.3), può anche risultare non solo onerosa per
l'amministrazione, ma anche difficilmente attuabile sia perché la persona
richiedente dispone già di alcune informazioni che gli permettono facilmente di
risalire all'identità, per esempio, del beneficiario della licenza, sia per la
natura stessa della documentazione richiesta (piani ecc.). Tuttavia, il quesito
di sapere se un'anonimizzazione entra in linea di conto deve essere sempre
affrontato in concreto e non può avvenire in astratto, poiché la composizione
dell'incarto può variare molto. Occorre poi considerare che per effetto
dell'art. 970 cpv. 2 CC solo il nome del proprietario attuale è in sostanza
liberamente accessibile, mentre per conoscere l'identità dei proprietari
precedenti occorre rendere verosimile un interesse secondo l'art. 970 cpv. 1 CC (cfr. Paul-Henri
Steinauer , Les droits réels, Tome I, V ed., Berna 2012, n. 581b).
6.2. Ferme queste
premesse il Municipio a cui viene presentata la domanda nei termini appena
descritti deve innanzitutto verificare se sussiste un'eccezione al diritto di
accesso secondo l'art. 10 cpv. 1 LIT. Nel contempo deve esaminare la
possibilità di anonimizzare i dati personali contenuti nell'incarto. Se
l'anonimizzazione è possibile, esso può limitarsi a raccogliere la presa di
posizione da parte del proprietario dell'immobile, valutando inoltre se
circostanze eccezionali giustifichino di sentire eventuali altre persone (per
esempio gli occupanti dello stabile), perché possano esprimersi in merito alla
tutela della sfera privata. Se per contro un'anonimizzazione non è possibile e
l'autorità prevede di accordare comunque l'accesso, deve in linea di principio
consultare anche le persone dei cui dati personali si tratta (art. 14 LIT). In
ogni caso, salvo ritenga di poter concedere un accesso senza restrizione, ciò
che presume l'accordo delle persone consultate (art. 15 cpv. 3 LIT), l'autorità
deve rendere una presa di posizione motivata, in relazione al caso concreto,
soppesando gli interessi pubblici e privati in gioco (art. 15 cpv. 4 LIT).
7. 7.1. Nel caso in
esame il Municipio non ha proceduto nel modo appena descritto, limitandosi a
considerare che gli interessi privati sollevati da RI 1 non giustificassero il
diniego dell'accesso ai documenti richiesti, non essendovi alcuna prova della
correlazione tra i furti subiti e quanto apparso nei media, della responsabilità della CO 2 o che quest'ultima
fosse la causa del clamore mediatico suscitato. L'Esecutivo comunale ha inoltre
ritenuto che non fosse necessario procedere a un'anonimizzazione, poiché gli
atti per cui è stato chiesto l'accesso inerenti alle procedure edilizie dei
mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________ (ovvero:
la domanda di costrizione preliminare del 2010, la domanda definitiva del 2011
e le domande in corso d'opera successive, ivi compresa la domanda di
demolizione; il piano di situazione, le piante di tutti i piani, le sezioni e
le facciate, i piani di sistemazione del terreno; i preavvisi di tutti i
servizi cantonali interpellati sulla domanda di costruzione; i calcoli relativi
alla SUL e alla SAL per l'edificio precedente la demolizione e per la nuova
costruzione; eventuali domande di costruzione in variante introdotte
successivamente, segnatamente il preavviso cantonale in merito alla formazione
di una nuova strada di accesso e la relativa decisione municipale) erano già
stati oggetto di pubblicazione. Ritenendo preponderante l'interesse pubblico
alla consultazione dei documenti volta alla libera formazione dell'opinione
pubblica e a favorire la partecipazione alla vita pubblica, nonché il principio
del controllo dell'attività edilizia sul territorio, la CC-PDT si è dal canto
suo espressa escludendo un differimento o una limitazione dell'accesso agli
atti, respingendo pure la domanda di anonimizzazione. A questo proposito ha
condiviso il ragionamento municipale, escludendo una violazione della sfera
privata del ricorrente e osservando come le procedure cresciute in giudicato
per cui è dato l'accesso agli atti sono state pubblicate e quindi rese di
dominio pubblico.
7.2. La valutazione
effettuata dalla CC-PDT risulta tuttavia eccessivamente astratta. Essa non ha
infatti richiamato dal Municipio gli atti che questo intendeva rendere
accessibili per verificare di cosa esattamente si trattasse. Ad eccezione di
quanto affermato dalla CO 2, non è dato di sapere cosa esattamente contengano
gli incarti edilizi in questione. Deve in effetti essere considerato che -
contrariamente a quanto sembra ritenere la CC-PDT - non per forza gli atti in
parola sono tutti stati oggetto di pubblicazione, potendo in taluni casi
l'autorità rinunciarvi (cfr. art. 12 cpv. 3 della legge edilizia cantonale del
13 marzo 1991; LE; RL 705.100); il certificato di abitabilità comunque non viene
pubblicato né lo sono eventuali opposizioni.
7.3. Non spettando al
Tribunale di porre rimedio alle carenze istruttorie delle istanze inferiori,
l'incarto deve essere retrocesso alla CC-PDT per nuova decisione, previo
completamento dell'istruttoria.
8. 8.1. In
definitiva il ricorso deve essere parzialmente accolto e la decisione impugnata
annullata. S econdo la giurisprudenza
il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi
istruttori, con esito aperto ,
comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5
aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1.).
Soccombente è di conseguenza la CO 2.
8.2. La procedura di
accesso ai documenti ufficiali è di principio gratuita, ciò che si estende
anche alla procedura di mediazione e di decisione di cui agli art. 18 e 19 LIT,
ma non concerne invece i ricorsi presentati alla CC-PDT e al Tribunale cantonale
amministrativo secondo l'art. 20 LIT (cfr. messaggio LIT citato, n. 3 ad art.
16). Il fatto che la CC-PDT abbia rinunciato - senza motivare tale scelta - a
percepire una tassa di giustizia, non conduce questa Corte a fare altrettanto.
Pertanto, la tassa di giustizia è posta in capo alla CO 2 (art. 47 cpv. 1 LPAmm), che dovrà inoltre versare a RI
1 le ripetibili di questa sede (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.   Di conseguenza:
1.1.   la decisione
della CC-PDT del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.1) impugnata è annullata;
1.2.   gli atti sono
retrocessi alla CC-PDT affinché, completata l'istruttoria, renda una nuova
decisione.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico della CO 2, che rifonderà
all'insorgente pari importo per ripetibili. Al ricorrente è retrocesso
l'importo di fr. 1'000.- versato quale anticipo spese.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere