Accesso a documentazione in materia edilizia in base alla LIT
Decisione del 06.07.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.490
DATI PERSONALI
PROCEDURA
art. 28 CC
art. 28 cpv. 2 CC
art. 52 cpv. 2 CC
art. 54 CC
art. 55 cpv. 1 CC
art. 60 CC
art. 69 CC
art. 970 cpv. 1 CC
art. 970 cpv. 2 CC
art. 718 cpv. 1 CO
art. 718a cpv. 1 CO
art. 5 cpv. 2 COST
art. 5 cpv. 3 COST
art. 13 cpv. 1 COST
art. 13 cpv. 2 COST
art. 12 cpv. 3 LE
LIT
art. 1 cpv. 1 LIT
art. 1 cpv. 2 LIT
art. 2 cpv. 1 let. d LIT
art. 8 cpv. 1 LIT
art. 9 cpv. 1 LIT
art. 9 cpv. 2 LIT
art. 9 cpv. 4 LIT
art. 10 LIT
art. 10 cpv. 1 LIT
art. 10 cpv. 1 let. e LIT
art. 11 cpv. 1 LIT
art. 11 cpv. 2 LIT
art. 11 cpv. 3 LIT
art. 12 cpv. 1 LIT
art. 12 cpv. 2 LIT
art. 13 cpv. 2 LIT
art. 14 LIT
art. 14 cpv. 1 LIT
art. 15 cpv. 3 LIT
art. 15 cpv. 4 LIT
art. 18 LIT
art. 19 LIT
art. 20 LIT
art. 20 cpv. 2 LIT
art. 20 cpv. 3 LIT
art. 69 cpv. 1 let. a LPAMM2013
art. 4 cpv. 1 LPDP
art. 4 cpv. 2 LPDP
art. 11 cpv. 2 let. a LPDP
art. 11 cpv. 2 let. b LPDP
art. 14 cpv. 2 let. a RLIT
art. 14 cpv. 2 let. b RLIT
art. 14 cpv. 2 let. c RLIT

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo
sul ricorso del 19 ottobre 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.2)
  della Commissione cantonale per la protezione dei dati e la trasparenza, che
  accoglie l'impugnativa presentata dalla CO 2 avverso la risoluzione del 9
  marzo 2016 dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, con cui non
  le è stato accordato l'accesso ai documenti relativi alle procedure
  riconducibili all'edificazione dei mapp. n. __________ e __________ di __________,
  sezione di __________;
ritenuto, in
fatto
A. a. Con domanda del 24
luglio 2015 la CO 2 ha chiesto ai Servizi generali del Dipartimento del
territorio l'accesso all'incarto relativo alle domande di costruzione sui mapp.
n. __________ e __________ di __________, sezione di __________, di proprietà
di RI 1. L'istanza era fondata sulla legge sull'informazione e sulla
trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL 162.100).
b. L'11 e il 17 agosto
2015 i Servizi generali del Dipartimento del territorio, ritenendo che la
richiesta contenesse dati personali del proprietario dei suddetti terreni, hanno
concesso a quest'ultimo la possibilità di presentare le proprie osservazioni. RI
1 si è opposto, ritenendo preponderante il suo interesse privato a negare
l'accesso ai documenti e considerando la domanda abusiva.
c. Fallito il
tentativo di mediazione a seguito del rifiuto di RI 1 di aderire alla proposta
scaturita nel corso dell'udienza del 17 dicembre 2015 dinanzi alla Commissione
di mediazione indipendente LIT, il 9 marzo 2016 i Servizi generali del
Dipartimento del territorio hanno reso una decisione formale negando l'accesso
ai documenti. Hanno in particolare considerato che gli atti richiesti dalla CO
2 potessero ledere la sfera privata del proprietario dei fondi in questione e
che l'istante tenti con la sua domanda di prendere conoscenza dei citati
documenti per rimediare alla mancata consultazione in occasione della loro
pubblicazione ai sensi della procedura edilizia. L'Autorità dipartimentale -
che si è detta disposta a concedere comunque l'accesso agli atti da essa
confezionati - ha ritenuto che sebbene fossero considerati documenti ufficiali
essi appartengono al proprietario dei fondi, alla cui opposizione, motivata
anche dalla campagna stampa avviata nei suoi confronti e dai furti già subiti,
occorrerebbe allinearsi, prevalendo l'interesse privato alla tutela della sfera
privata.
B. Con decisione del 17
settembre 2018 la Commissione cantonale per la protezione dei dati e la
trasparenza (CC-PDT) ha accolto il ricorso con cui la CO 2 ha chiesto
l'annullamento della decisione dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio e il conseguente accesso agli atti precedentemente postulato. La
CC-PDT, dopo avere respinto l'obiezione sollevata da RI 1 in merito alla
legittimazione della CO 2, ha considerato che gli atti relativi a una domanda
di costruzione e a una licenza edilizia costituiscono dei documenti ufficiali.
Ha inoltre ritenuto preponderante l'interesse pubblico all'informazione
rispetto a quello privato del proprietario a opporsi all'accesso alla
documentazione richiesta - sebbene contenente dati personali comunque non atti
a ostare alla domanda -, considerato inoltre come gli atti in questione fossero
già stati oggetto di pubblicazione e quindi resi di dominio pubblico. Sono
state respinte anche le considerazioni di RI 1 in merito al carattere abusivo
della richiesta della CO 2. La CC-PDT ha infatti rammentato che simili istanze
non devono essere motivate e di conseguenza non occorre comprovare particolari
interessi o dimostrare uno scopo. L'autorità inferiore ha infine escluso che le
domande di costruzione inerenti ai terreni in questione dovessero essere
trattate come un insieme, ragione per cui l'accesso ai documenti relativi a
quelle terminate non poteva essere negato, non risultando nemmeno atto a
influenzare le future decisioni in ambito edilizio.
C. RI 1 insorge ora
dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, contestando la legittimazione
attiva della CO 2, postulando la congiunzione della causa con le altre
procedure avviate presso il Municipio di __________ e la Sezione
dell'agricoltura del Dipartimento delle finanze e dell'economia, e chiedendo
nel merito di negare l'accesso agli incarti richiesti. In via subordinata
domanda che la CC-PDT proceda a una ponderazione delle informazioni a cui
concedere l'accesso e stabilisca le modalità con cui la CO 2 possa conservarle
e divulgarle.
Nel merito sostiene
che la CC-PDT non avrebbe giudicato la questione confrontandosi con le
specificità del caso concreto, caratterizzato dalla volontà della richiedente
di condurre una campagna contro la sua persona e ritenuto che la richiesta di
accesso alla documentazione in questione sarebbe lesiva della sua sfera
privata. L'insorgente teme infatti che le informazioni contenute negli atti
richiesti - riguardanti in particolare i piani della sua abitazione -
potrebbero essere divulgate a terzi, aumentando così i rischi per la propria
sicurezza.
D. La CC-PDT resiste al
ricorso, senza formulare osservazioni. Alla medesima conclusione perviene la CO
2, con argomenti di cui si dirà in appresso. I Servizi generali del
Dipartimento del territorio si riconfermano nella loro decisione, precisando di
non essere contrari a rendere accessibili i propri avvisi, ma di esserlo per
quanto concerne il resto della documentazione, con particolare riferimento ai
piani; delle motivazioni si dirà nei successivi considerandi. La Commissione di
mediazione indipendente LIT non prende invece posizione.
E. In replica RI 1
ripropone il contenuto del gravame. Con la duplica anche la CO 2 e i Servizi
generali del Dipartimento del territorio si riconfermano nelle rispettive
risposte, mentre la Commissione di mediazione indipendente LIT non formula
osservazioni.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2 LIT. In
virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla legge
sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100). La legittimazione attiva dell'insorgente è
certa (art. 65 cpv. 1 LPAmm) e il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm),
può essere evaso sulla base degli atti (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non occorre
procedere con l'unione delle procedure avviate dalla CO 2 dinanzi al Municipio
di __________ e alla Sezione dell'agricoltura del Dipartimento delle finanze e
dell'economia. Pur trattandosi di fattispecie collegate e simili, esse
concernono differenti autorità, le cui decisioni in prima istanza hanno avuto
un esito differente rispetto a quella dei Servizi generali del Dipartimento del
territorio.
2. 2.1. RI 1 contesta in primo luogo la
legittimazione attiva della CO 2, poiché non vi sarebbe la prova che
l'Assemblea dei soci abbia avallato la richiesta di accesso alla documentazione
oggetto del procedimento, presentata dal suo vicepresidente.
2.2. L'art. 54 del
codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) prevede che le persone
giuridiche hanno l'esercizio dei diritti civili tosto che siano costituti gli
organi a ciò necessari conformemente alla legge ed agli statuti. Esse esercitano
i loro diritti civili per mezzo dei loro
organi, i quali sono chiamati ad esprimerne la volontà (cfr. art. 55 cpv. 1 CC).
Nell'ambito di una procedura giudiziaria, le persone giuridiche agiscono
per il tramite degli organi che le rappresentano. Il potere di rappresentanza
degli organi di una persona giuridica, rispettivamente dei suoi rappresentanti contrattuali, è determinato dalla
sua organizzazione nonché dalle disposizioni speciali relative alla
forma giuridica da essa adottata (cfr. Bruno
Cocchi/Francesco Trezzini/Giorgio A. Bernasconi , Commentario al codice
di diritto processuale civile svizzero, Lugano 2011, pag. 236 seg.).
2.3. La CO 2 è
un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. CC. Giusta l'art. 69 CC, la
direzione - che, nella prassi, può assumere anche altre denominazioni - ha il
diritto e il dovere di curare gli interessi dell'associazione e di
rappresentarla secondo le facoltà concesse dagli statuti.
La norma attribuisce
all'organo direttivo il diritto e il dovere di occuparsi della gestione
corrente e di rappresentare l'associazione.
Secondo dottrina e
giurisprudenza, per le associazioni non iscritte
a registro di commercio (cfr. art. 52 cpv. 2 CC) - qual è la CO 2 - ciascun
membro della direzione dispone del potere di rappresentanza, a meno che una
limitazione dello stesso sia stata altrimenti resa nota in modo adeguato. Dal
profilo materiale l'estensione del potere di rappresentanza è comunque
circoscritta a quegli atti (giuridici) che sono conformi allo scopo sociale
(cfr. DTF 117 IV 437 consid. 1c per il diritto di presentare querela; Anton Heini/Urs Scherrer, in: Basler Kommentar, ZGB I, VI ed., Basilea 2018,
ad art. 69 n. 32 segg.; Anton Heini/Wolfgang Portmann/Matthias Seemann , Grundriss
des Vereinsrechts, Basilea 2009, pag. 130 n. 414 seg.; Hans Michael Riemer, in: Berner Kommentar, ZGB, Das
Personen- recht, Berna 1990, ad art. 69 n. 67). In sostanza, ciascun membro dell'organo
direttivo di un'associazione non iscritta a registro di commercio può fare, in
nome della stessa, tutti gli atti conformi allo scopo sociale ( Arthur Meier-Hayoz/Peter Forstmoser/ Rolf Sethe , Schweizerisches
Gesellschaftsrecht , XII ed., Berna 2018, § 20 n. 83; cfr., per
analogia, art. 718 cpv. 1 seconda proposizione e 718 a cpv. 1 del codice
delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220).
2.4. Giusta l'art. 5
dello statuto della CO 2 del 21 maggio 2017 - dunque in vigore al momento
dell'inoltro del ricorso dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo - gli
organi sociali della stessa sono: l'Assemblea dei soci (lett. a), il Consiglio
direttivo (lett. b), l'Ufficio presidenziale (lett. c) e l'Ufficio di revisione
dei conti (lett. d) ( lo statuto del 26
settembre 1998 prodotto dianzi alla CC-PDT non menziona invece l'Ufficio
presidenziale) . In base allo statuto
del 21 maggio 2017 , il Consiglio direttivo è formato da un minimo di 5 a un massimo di 15 membri, eletti dall'Assemblea
ogni 3 anni e rieleggibili (art. 8;
analogo all'art. 8 dello statuto del 26 settembre 1998). Il Consiglio direttivo
è, in generale, responsabile del buon funzionamento dell'associazione e,
segnatamente, prende le iniziative opportune per il conseguimento dello scopo
sociale decidendo - tra l'altro - se promuovere procedure di accesso a
decisioni degli Enti pubblici cantonali o comunali, ai sensi della LIT . Per il disbrigo degli affari correnti il
Consiglio direttivo nomina fra i suoi membri l'Ufficio presidenziale formato
dal presidente, dal vicepresidente e dal segretario ed eventualmente da altri
due membri del Consiglio direttivo, per un massimo di 5 membri (art. 9 dello statuto del 21 maggio 2017;
mentre l'art. 8 dello statuto del 26
settembre 1998 ha il medesimo contenuto, senza però il riferimento alla LIT,
che a quel momento non era ancora stata promulgata ) . __________, quale vicepresidente della CO 2, fa
parte dell'Ufficio presidenziale, ha inoltrato la domanda di accesso agli atti
e successivamente ha conferito mandato a PA 2, peraltro membro del Consiglio
direttivo, di rappresentare l'associazione nella vertenza (cfr. procura del 29
maggio 2016 prodotta dinanzi alla CC-PDT nell'ambito del procedimento
avviato davanti al Municipio di __________) .
Mandato che in precedenza, ovvero il 4 aprile 2016, era già stato affidato dal
presidente e dal segretario dell'associazione a PA 2 (cfr. procura prodotta
dinanzi alla CC-PDT con le osservazioni del 4 aprile 2016).
2.5. L'art. 9 dello
statuto del 21 maggio 2017 menziona dunque esplicitamente quale compito del
Consiglio direttivo anche il promovimento di procedure in materia di LIT. Conseguentemente, in assenza di una diversa
regolamentazione dei poteri di firma iscritta a registro di commercio o altrimenti notificata, a ciascun suo membro, e
quindi anche a __________ quale membro del Consiglio direttivo, dell' Ufficio
presidenziale e vicepresidente dell'associazione
medesima, compete il potere di rappresentare (con firma individuale) la CO 2 e, dunque, di inoltrare per conto di
quest'ultima la richiesta di accesso agli atti ai Servizi generali del
Dipartimento del territorio nonché di conferire mandato a PA 2 di continuare la
procedura dinanzi alla CC-PDT e in questa sede . Come testé esposto, deve inoltre essere costatato che il 29 luglio
2016 il presidente dell'associazione ha esplicitamente autorizzato __________
ad agire nella presente fattispecie. Tanto basta per considerare che la CO 2
sia qui legittimata. Diversamente da quanto inoltre preteso dall'insorgente non
era necessario dimostrare la volontà dell'organo supremo della CO 2 - ovvero
l'Assemblea dei soci - di procedere, poiché l'atto compiuto dal membro di
direzione legittimato a rappresentare l'associazione, ovvero da un suo organo,
esprime direttamente la volontà di quest'ultima (cfr. art. 55 CC; C occhi/Trezzini/Bernasconi , op. cit.,
pag. 237 ). Del resto, non vi era
motivo alcuno di dubitare della volontà (interna) della resistente di accedere
ai documenti richiesti e di continuare la procedura dinanzi alla CC-PDT e in
questa sede, posto che se la CO 2 non fosse stata d'accordo con l'introduzione
della richiesta per mano del suo vicepresidente, nulla le avrebbe impedito di
ritirarla. Ferme queste premesse, non vi è quindi neppure necessità di
(dimostrare la volontà interna di) ratificare a posteriori l'operato del
vicepresidente. Ogni approfondimento di questo aspetto è pertanto superfluo e
la censura ricorsuale deve essere respinta.
3. 3.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del
pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, che
ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e
favorire la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività
dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT il
principio secondo cui l'attività
delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza con
riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con
riserva della segretezza ( messaggio
del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n. 6296], non
pubblicato nella RVGC, ma reperibile in: www.ti.ch/gc, cap. I.2). La LIT si
applica - tra l'altro - alle Assemblee comunali, ai Consigli comunali e alle
loro commissioni, ai Municipi e alle
amministrazioni comunali (art. 2 cpv. 1 lett. d LIT).
3.2. Secondo l'art. 8
cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le informazioni in
possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono state comunicate,
concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate su un qualsiasi
supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono considerati ufficiali i documenti la cui elaborazione non è
terminata o che sono destinati a scopi personali o che vengono utilizzati da un'autorità per scopi commerciali.
3.3. Tornando al caso
in esame, nessun dubbio può sorgere sul carattere di documento ufficiale degli atti relativi alle domande di
costruzione sui mapp. n. __________ e __________ di __________, sezione di __________,
che rientrano appieno nei criteri di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT. Non è
condivisibile l'opinione del ricorrente secondo cui la CC-PDT non avrebbe dovuto
includere in tale definizione anche i documenti confidenziali riguardanti la
sua sfera privata, compresi quelli elaborati da terzi giunti ai Servizi
generali del Dipartimento del territorio. Come testé esposto l'art. 8 cpv. 1
LIT comprende anche tali atti nella definizione, risultando determinante il
fatto che le informazioni siano comunicate all'autorità e registrate allo scopo
di espletare un compito pubblico (cfr. anche messaggio LIT citato, n. 1 ad art.
8). Sapere poi se a tali documenti debba essere dato accesso, vista la presenza
di informazioni sensibili, è una questione che deve essere valutata alla luce
dei criteri posti dagli art. 10 segg. LIT.
4. L'insorgente
ritiene inoltre che stante i motivi soggiacenti alla richiesta di accesso agli
atti, la domanda della CO 2 sarebbe abusiva.
4.1. Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha il diritto
di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul loro
contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma, può consultare i
documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un diritto all'invio
di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è sproporzionato e se la
persona interessata ne assume i costi (cpv. 2). Il medesimo disposto sancisce
anche che se un documento è pubblicato
in un organo ufficiale o su una pagina Internet del Cantone o di altri enti, corporazioni, società o
organismi sottoposti alla LIT, il diritto di consultazione è considerato
adempiuto (cpv. 4).
4.2. Per costante
giurisprudenza, vi è abuso di diritto laddove
un determinato istituto giuridico è invocato per realizzare interessi che il
medesimo istituto non si prefigge di tutelare (DTF 134 I 65 consid. 5.1). Il divieto dell'abuso di diritto è componente del principio della buona fede ( Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann ,
Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 722) previsto
dall'art. 5 cpv. 3 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che impone allo Stato, alle autorità e ai
privati di agire nel suo rispetto. Il messaggio della LIT spiega che devono
essere considerate abusive e, pertanto, respinte in limine le domande di accesso
quando il richiedente vuole deliberatamente perturbare il funzionamento
dell'amministrazione o chiede ripetutamente e sistematicamente la comunicazione
di un documento che già ha potuto consultare in base alla legge sulla
trasparenza o in altro modo (n. 6 ad art. 13). D'altro canto, l'art. 13 cpv. 2
LIT pone esplicitamente il principio secondo cui la domanda di accesso non deve
essere motivata. Né, del resto, l'amministrazione può esigere che siano
indicate le ragioni che sottendono alla richiesta, non spettando all'autorità
di sindacarne l'utilità per il richiedente (STA 52.2015.477 del 12 dicembre
2017 consid. 2.5, confermata dal Tribunale federale con decisione pubblicata
in: RtiD II-2018 n. 4).
4.3. Nel caso in esame
il ricorrente sostiene che la richiesta di accesso agli atti della CO 2 serva a
condurre una campagna nei suoi confronti, leda la sua sfera privata e gli crei
dei rischi per la sua sicurezza, insiti nel pericolo di divulgazione a terzi
dei piani della sua abitazione. Inoltre, contrariamente a quanto considerato
dalla CC-PDT, ritiene che il fatto che le procedure edilizie concernenti i suoi
terreni siano già state oggetto di pubblicazione non giustifichi l'accoglimento
della richiesta di accesso, ma essendo già stata garantita la pubblicità, vi si
opponga. Ora, tuttavia e come visto, i motivi alla base dell'istanza sono del
tutto ininfluenti ai fini di valutare l'ammissibilità della stessa, considerato
che le precedenti pubblicazioni delle domande di costruzione non costituiscono
un ostacolo al principio di trasparenza e non impediscono una successiva messa
a disposizione dei documenti ai sensi della LIT. Deve altresì essere osservato
che nemmeno è possibile intravvedere in concreto un agire contrario al
funzionamento dell'amministrazione nella richiesta della CO 2.
5. RI 1 sostiene,
infine, che la documentazione richiesta contenga dati personali che lo
riguardano; egli sarebbe così toccato nella propria sfera privata. Trattandosi
in particolare dei dettagli della sua abitazione - che esulerebbero dal
principio di trasparenza - teme che la loro divulgazione crei un pericolo per
la sua sicurezza, essendo già stato oggetto di due furti. L'interesse alla
consultazione degli atti non può di conseguenza essere ritenuto preminente.
5.1.
5.1.1. Il diritto
all'accesso a documenti ufficiali previsto dalla LIT non è assoluto. L'art. 10
cpv. 1 lett. e LIT permette di negarlo se ciò può ledere la sfera privata di
terzi, fermo restando che l'interesse pubblico all'accesso può eccezionalmente
prevalere. Secondo l'art. 14 cpv. 2 del regolamento della LIT del 5 settembre
2012 (RLIT; RL 162.110) ciò è il caso se la pubblicazione risponde a un
particolare e urgente bisogno di informazione da parte del pubblico, in special
modo in seguito a nuovi eventi (lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare
interessi pubblici specifici, segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la
salute pubblica (lett. b) oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe
essere lesa dalla pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una
delle autorità sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli
(lett. c).
5.1.2. La legge,
tuttavia, non chiarisce cosa si deve intendere per sfera privata. Il messaggio
relativo alla LIT spiega comunque che la definizione e la delimitazione di
questo concetto devono essere dedotte dal
testo dell'art. 13 Cost., concernente la protezione della sfera privata, e dell'art.
28 CC, relativo alla protezione della personalità contro lesioni
illecite (n. 7.2. ad art. 10). Le nozioni di sfera privata e di protezione
della personalità sono infatti connesse e il ricorso a un concetto unico è
imprescindibile per assicurare il coordinamento necessario nell'applicazione
della legislazione sulla trasparenza e di quella sulla protezione dei dati ( ibidem ).
5.1.3. Per l'art. 13
cpv. 1 Cost. ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare,
della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché delle sue
relazioni via posta e telecomunicazioni. Questo diritto, dunque, concerne un
vasto ventaglio di comportamenti, atteggiamenti o manifestazioni di ciò che il
privato considera parte del proprio mondo: dall'integrità fisica ai
comportamenti sessuali, passando dalle relazioni sociali e la comunicazione con
terzi ( Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel
Hottelier , Droit constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013,
n. 382). Inoltre, il secondo capoverso dell'art. 13 Cost. stabilisce che ognuno
ha diritto d'essere protetto da un impiego abusivo dei suoi dati personali. Si
tratta del cosiddetto diritto all'autodeterminazione informativa, secondo cui
ogni persona oggetto del trattamento estraneo, statale o privato che sia, di
informazioni che la concernono deve poter decidere se e per quale scopo i suoi
dati personali possono essere elaborati (DTF 144 II 77 consid. 5.2). La nozione
di elaborazione comprende, sotto il profilo della protezione dei dati, anche la
comunicazione, ovvero l'accesso, la trasmissione e la pubblicazione di dati
personali ( ibidem ).
5.1.4. Secondo l'art.
28 cpv. 2 CC una lesione della personalità è illecita quando non è giustificata
dal consenso della persona lesa, da un interesse preponderante pubblico o
privato, oppure dalla legge. Per quanto qui interessa, il privato non deve sentirsi
costantemente osservato, ma entro certi limiti deve poter stabilire
autonomamente chi può avere quali informazioni che lo concernono,
rispettivamente quali eventi e caratteristiche personali debbano rimanere
sconosciute a determinati terzi o al pubblico in generale ( Regina E. Aebi-Müller, in: Peter
Breitschmid/Alexandra Jungo [curatori], Handkommentar zum Schweizer
Privatrecht, Personen- und Familienrecht - Partnerschaftsgesetz, III ed.,
Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 23 ad art. 28 CC).
5.2.
5.2.1. L'art. 12 cpv. 1 LIT prevede che i
documenti ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o
informazioni che direttamente o indirettamente permettono di identificare una
persona fisica o giuridica (cfr. art. 4 cpv. 1 della legge cantonale sulla
protezione dei dati personali del 9 marzo 1987; LPDP; RL 163.100; messaggio LIT citato, n. 3 ad art. 12) - devono, se
possibile, essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la domanda di
accesso concerne documenti ufficiali che non possono essere resi anonimi,
prosegue la norma (cpv. 2), si
applicano le disposizioni della LPDP. Ciò è il caso quando la domanda porta
proprio sulla pubblicazione di dati personali oppure se l'anonimizzazione
cagiona un carico amministrativo sproporzionato (DTF 144 II 77 consid. 5.1; STF
1C_50/2015 del 5 febbraio 2016 consid. 5.2.2). L'anonimizzazione del documento
deve avvenire sempre, anche se la sua pubblicazione non lede in apparenza la
sfera privata di terzi (messaggio LIT citato,
n. 4 ad art. 12 ).
5.2.2. L'art. 11 cpv. 2 LPDP, nella
versione in vigore dal 1° gennaio 2013 (BU 2012, 426; cfr. messaggio LIT
citato, n. 7 ad art. 12), stabilisce che l'organo responsabile può trasmettere
dati personali anche d'ufficio o in virtù della LIT se i dati personali da
trasmettere sono in rapporto con l'adempimento di compiti pubblici (lett. a) e
se sussiste un interesse pubblico preponderante alla loro pubblicazione (lett.
b). Nell'ambito della LIT l'adempimento della prima condizione risulta già
dalla definizione stessa di documento ufficiale di cui all'art. 8 cpv. 1 LIT
(cfr. anche DTF 144 II 91 consid. 4.4).
5.3. A prescindere dal rapporto esistente tra l'art. 10
cpv. 1 lett. e LIT e l'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato con l'art. 12 cpv. 2 LIT, la
loro applicazione conduce l'autorità
a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,
conferendole un certo potere di apprezzamento (RtiD II-2018 n.4 consid. 4.4; DTF 142 II 340 consid. 4.3 riferito alla
legislazione federale analoga; cfr. inoltre DTAF A-3649/2014 del 25
gennaio 2016 consid. 8.3.1 con rinvio a Bertil
Cottier/Rainer J.Schweizer/Nina Widmer, in: Stephan C. Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz , Berna 2008, n. 50 ad art. 7), censurabile davanti al Tribunale unicamente nella misura in
cui procede da un eccesso o abuso del suo esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).
5.4. L'autorità deve
sempre tener conto del principio della proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.),
concretizzato dall'art. 11 LIT, il quale
prevede una gradualità del diniego di accesso puro e semplice, specificando che
esso può anche solo essere limitato (cpv. 1), differito (cpv. 2) o
condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica unicamente alle parti del
documento la cui diffusione può compromettere gli interessi pubblici o privati
previsti dall'art. 10 LIT; in questi casi l'autorità
può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero documento ove lo stralcio
delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la portata. Il differimento può
avvenire quando i motivi che giustificano l'inaccessibilità sono temporanei.
Infine, l'accesso può essere vincolato a condizioni od oneri a tutela degli
interessi pubblici o privati dell'art. 10 LIT.
5.5. Da ultimo, quando si tratta di concedere l'accesso
a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, deve essere
svolta una procedura plurifase (cfr. DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo
momento l'autorità è chiamata a valutare se una pubbli cazione dei dati
entra in linea di conto. In un secondo tempo, se ciò non appare escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi
interessati di esprimersi, prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).
6. 6.1. Alla
luce di quanto appena illustrato, l'accesso ai documenti relativi
all'edificazione di un determinato fondo pone diversi problemi dal profilo
della tutela della sfera privata e, in particolare, della protezione dei dati
personali. Oltre alle informazioni risultanti dalla domanda di costruzione e
dai vari atti che compongono l'incarto edilizio, possono esservi compresi anche
dati relativi alle opposizioni o a eventuali procedure giudiziarie. In questi
casi un'anonimizzazione efficace, ovvero atta a rendere impossibile risalire
all'identità delle persone interessate se non con uno sforzo eccezionale (DTF
144 II 91 consid. 4.3), può anche risultare non solo onerosa per
l'amministrazione, ma anche difficilmente attuabile sia perché la persona
richiedente dispone già di alcune informazioni che gli permettono facilmente di
risalire all'identità, per esempio, del beneficiario della licenza, sia per la
natura stessa della documentazione richiesta (piani ecc.). Tuttavia, il quesito
di sapere se un'anonimizzazione entra in linea di conto deve essere sempre
affrontato in concreto e non può avvenire in astratto, poiché la composizione dell'incarto
può variare molto. Occorre poi considerare che per effetto dell'art. 970 cpv. 2
CC solo il nome del proprietario attuale è in sostanza liberamente accessibile,
mentre per conoscere l'identità dei proprietari precedenti occorre rendere
verosimile un interesse secondo l'art. 970 cpv. 1 CC (cfr. Paul-Henri Steinauer , Les droits réels,
Tome I, V ed., Berna 2012, n. 581b).
6.2. Ferme queste
premesse l'autorità a cui viene presentata la domanda nei termini appena
descritti deve innanzitutto verificare se sussiste un'eccezione al diritto di
accesso secondo l'art. 10 cpv. 1 LIT. Nel contempo deve esaminare la
possibilità di anonimizzare i dati personali contenuti nell'incarto. Se
l'anonimizzazione è possibile, esso può limitarsi a raccogliere la presa di
posizione da parte del proprietario dell'immobile, valutando inoltre se
circostanze eccezionali giustifichino di sentire eventuali altre persone (per
esempio gli occupanti dello stabile), perché possano esprimersi in merito alla
tutela della sfera privata. Se per contro un'anonimizzazione non è possibile e
l'autorità prevede di accordare comunque l'accesso, deve in linea di principio
consultare anche le persone dei cui dati personali si tratta (art. 14 LIT). In
ogni caso, salvo ritenga di poter concedere un accesso senza restrizione, ciò
che presume l'accordo delle persone consultate (art. 15 cpv. 3 LIT), l'autorità
deve rendere una presa di posizione motivata, in relazione al caso concreto,
soppesando gli interessi pubblici e privati in gioco (art. 15 cpv. 4 LIT).
7. 7.1. Nel caso in
esame la CC-PDT, pur ammettendo che la domanda di accesso in questione riguardi
dati personali del proprietario dei fondi interessati, ha ritenuto che tali
informazioni non permettano di operare particolari collegamenti e deduzioni sui
rapporti intrattenuti con terzi e che toccano la sua sfera privata unicamente
per quanto concerne le scelte progettuali ed edificatorie quale privato
cittadino. Ha inoltre ritenuto preponderante l'interesse pubblico alla
consultazione dei documenti volta alla libera formazione dell'opinione pubblica
e a favorire la partecipazione alla vita pubblica, nonché il principio del
controllo dell'attività edilizia sul territorio. Non si è tuttavia chinata
sulla questione dell'eventuale differimento o della limitazione dell'accesso
agli atti, omettendo pure di verificare la necessità di un'anonimizzazione,
limitandosi a osservare che la documentazione inerente al rilascio di licenze
edilizie è già stata oggetto di pubblicazione e quindi resa di dominio pubblico.
7.2. La valutazione
effettuata dalla CC-PDT risulta eccessivamente astratta. Essa non sembra avere
richiamato dai Servizi generali del Dipartimento del territorio gli atti
richiesti dalla CO 2, al fine di verificare di cosa esattamente si trattasse. Non
è pertanto dato di sapere cosa contengano gli incarti edilizi in questione.
Deve in effetti essere considerato che - contrariamente a quanto sembra
ritenere la CC-PDT - non per forza gli atti in parola sono tutti stati oggetto
di pubblicazione, potendo in taluni casi l'autorità rinunciarvi (cfr. art. 12
cpv. 3 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 705.100); il
certificato di abitabilità comunque non viene pubblicato né lo sono eventuali
opposizioni.
7.3. Non spettando al
Tribunale di porre rimedio alle carenze istruttorie delle istanze inferiori,
l'incarto deve essere retrocesso alla CC-PDT per nuova decisione, previo
completamento dell'istruttoria.
8. 8.1. In
definitiva il ricorso deve essere parzialmente accolto e la decisione impugnata
annullata. S econdo la giurisprudenza
il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi
istruttori, con esito aperto ,
comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5
aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1.).
Soccombente è di conseguenza la CO 2.
8.2. La procedura di
accesso ai documenti ufficiali è di principio gratuita, ciò che si estende
anche alla procedura di mediazione e di decisione di cui agli art. 18 e 19 LIT,
ma non concerne invece i ricorsi presentati alla CC-PDT e al Tribunale
cantonale amministrativo secondo l'art. 20 LIT (cfr. messaggio LIT citato, n. 3
ad art. 16). Il fatto che la CC-PDT abbia rinunciato - senza motivare tale
scelta - a percepire una tassa di giustizia, non conduce questa Corte a fare
altrettanto. Pertanto, la tassa di giustizia è posta in capo alla CO 2 (art. 47 cpv. 1 LPAmm), che dovrà inoltre versare a RI
1 le ripetibili di questa sede (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
parzialmente accolto.
§.   Di conseguenza:
1.1.   la decisione
della CC-PDT del 17 settembre 2018 (n. LIT.2016.2) impugnata è annullata;
1.2.   gli atti sono
retrocessi alla CC-PDT affinché, completata l'istruttoria, renda una nuova
decisione.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 800.- è posta a carico della CO 2, che rifonderà
all'insorgente pari importo per ripetibili. Al ricorrente è retrocesso
l'importo di fr. 1'000.- versato quale anticipo spese.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            Il vicecancelliere