Dipendente cantonale. Indennità di uscita mensile a seguito di trasferimento a funzione di classe inferiore secondo la vecchia LStip. Revoca della decisione amministrativa
Decisione del 26.02.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.323
STIPENDIO
art. 11 cpv. 2 LSTIP
art. 64 cpv. 2 RDST

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 4 luglio 2018 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 6 giugno 2018 (n. 2619) del
  Consiglio di Stato che ha ridotto la sua indennità d'uscita ricorrente
  mensile a decorrere dal 1° gennaio 2018;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1, nato l'11 maggio
1964, lavora alle dipendenze dello Stato dal 1999. Inizialmente assunto come
ausiliario, nel 2002 è stato nominato quale funzionario amministrativo presso
la Divisione degli interni con attribuzione all'allora Ufficio regionale degli
stranieri di __________, per poi ottenere, l'anno successivo, la promozione a
metà tempo a segretario aggiunto, mantenendo la precedente funzione per il
rimanente 50%. Nel 2008 il dipendente è stato nominato segretario a tempo pieno
e iscritto nella classe 23 con 6 aumenti secondo il sistema salariale vigente
fino al 31 dicembre 2017 (legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e
dei docenti del 5 novembre 1954; vLStip; BU 1954, 255). La sua carriera è
evoluta sino a raggiungere, nel 2017, la classe 24 con 10 aumenti.
B. L'11 aprile 2016 il
Governo ha licenziato il messaggio n. 7181 concernente la revisione totale
della vLStip, con il quale si proponeva di attuare importanti modifiche nella
gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di
retribuzione. La nuova legge stipendi è stata approvata
dal Gran Consiglio il 23 gennaio 2017 ed è entrata in vigore il 1° gennaio 2018 (LStip; RL 173.300), con abrogazione della precedente.
C. a. Con decisione del
18 ottobre 2017 il Consiglio di Stato, mettendo in atto misure di
riorganizzazione dell'Ufficio della migrazione, ha trasferito il medesimo quale
segretario aggiunto 21-22 presso il settore giuridico di __________ e l'ha
iscritto nella classe 22 dell'organico con 10 aumenti. Contestualmente il
Governo gli ha assegnato una rendita ricorrente mensile di fr. 252.55 dal 4
dicembre 2017 al 31 maggio 2024, in applicazione dell'art. 64 cpv. 2 del regolamento
dei dipendenti dello Stato del 2 luglio 2014 (RDS; BU 2014, 367) che in caso di
trasferimento a una funzione di classe inferiore in seguito a riorganizzazione
interna stabiliva l'inserimento del dipendente nella nuova posizione con gli
aumenti maturati maggiorati di un'indennità di uscita calcolata come
differenziale tra i massimi delle due classi. b. Con la medesima risoluzione il Consiglio di Stato ha pure determinato il
passaggio del ricorrente nella nuova scala salariale attribuendogli la funzione
di segretario aggiunto presso la medesima unità amministrativa e iscrivendolo
nella classe 3 con 23 aumenti.
D. Dopo aver raccolto le
osservazioni di RI 1 in merito, l'autorità di nomina, con decisione del 6
giugno 2018, gli ha ridotto l'indennità d'uscita mensile a decorrere dal 1°
gennaio 2018. Il Governo ha innanzitutto rilevato che la stessa era stata
introdotta a tutela del dipendente, allo scopo di alleviare le conseguenze
della riduzione di stipendio a seguito del trasferimento a funzione di classe
inferiore. Ha inoltre considerato che con il passaggio al nuovo modello
salariale la carriera del dipendente si è riaperta e che il nuovo stipendio
attribuitogli compensa sino a superare l'importo del salario nel vecchio
modello maggiorato dell'indennità . La base legale per l'attribuzione
dell'indennità è del resto stata abrogata, mentre la norma transitoria della
nuova LStip assicura unicamente il mantenimento del salario precedente.
Condizione che nel caso di specie sarebbe data. Concretamente, il Consiglio di
Stato ha stabilito l'importo mensile della rendita in fr. 246.60 per l'anno
2018 e in fr. 181.85 dal 1° gennaio 2019 al 31 maggio 2024.
E. Contro la predetta
decisione RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento. Secondo il ricorrente, la riduzione dell'indennità,
da considerarsi alla stregua di una prestazione salariale, comporterebbe una
violazione della norma transitoria di cui all'art. 41 LStip che garantisce il
mantenimento della situazione retributiva precedente all'entrata in vigore
della nuova scala stipendi. La decisione violerebbe pure il principio della
buona fede, ritenuta l'esistenza di un diritto acquisito al mantenimento della
situazione pregressa. L'indennità è infatti stata attribuita con una decisione
formalmente cresciuta in giudicato, che il Governo ha adottato contestualmente
alla collocazione del ricorrente nella nuova scala salariale.
F. All'accoglimento
del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, contestando di essere incorso
in una violazione dell'art. 41 LStip, dal momento che il salario precedente è
stato mantenuto con il passaggio alla nuova scala retributiva. Essendo il nuovo
stipendio superiore a quello precedente maggiorato dell'indennità, la riduzione
proporzionale di quest'ultima, sino alla cessazione, sarebbe pertanto
pienamente giustificata.
G. Con la replica il
ricorrente, dopo aver ricevuto chiarimenti dall'Ufficio stipendi, ha modificato
la propria tesi, sostenendo che la rendita ricorrente mensile non dovrebbe
essere considerata quale salario. Essa non è infatti sottoposta alle trattenute
dell'assicurazione contro gli infortuni e della previdenza professionale, ma
soltanto agli oneri sociali legati al primo pilastro. La verifica se sia o no
garantito il salario precedente va quindi eseguita paragonando il nuovo e il
vecchio stipendio, senza conteggiare l'indennità. Per il resto ha ribadito
l'esistenza di un diritto acquisito.
H. Presentata
tardivamente, la duplica del Consiglio di Stato è stata estromessa dall'incarto
dal giudice delegato con decisione del 18 ottobre 2018.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art.
40 cpv. 1 LStip in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge
sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995
(LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva della ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013;
LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è
dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza accertamenti
istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. In caso di
trasferimento a funzione di classe inferiore, la vLStip prevedeva che lo
stipendio, stabilito dai servizi centrali, doveva essere al minimo quello
risultante dalla nuova classe con gli aumenti maturati nella classe precedente
(art. 11 cpv. 2 vLStip). L'art. 64 cpv. 2 RDS accordava inoltre ai dipendenti
trasferiti a una funzione inferiore in seguito a inabilità lavorativa oppure a
una riorganizzazione interna, un'indennità d'uscita calcolata come
differenziale fra i massimi delle due classi. L'indennità, precisava la norma,
veniva corrisposta secondo l'art. 18 vLStip ossia sotto forma di indennità
unica per i dipendenti fino al 49° anno d'età e indennità ricorrente -
corrispondente all'1.5% dello stipendio assicurato presso l'Istituto di
previdenza cantonale per ogni anno di servizio prestato - per i dipendenti dal 50°
al 59° anno d'età compreso (art. 18 cpv. 3 vLStip).
3. 3.1. Una decisione
amministrativa cresciuta in giudicato formale
può essere revocata o adeguata dall'autorità che l'ha emanata, d'ufficio o
dietro richiesta di riesame (riconsiderazione) da parte di interessati. La
revoca può avere per oggetto sia una decisione viziata siccome contraria ab
origine al diritto sostanziale ( ur- sprügliche Fehlerhaftigkeit ), sia una decisione venuta a trovarsi in
contrasto con l'ordinamento giuridico a seguito di un cambiamento dei
presupposti di fatto o di diritto su cui si fondava, ovvero per causa
superveniens (nachträgliche Fehlerhaftigkeit ; cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrechts, VII ed., Zurigo/ San
Gallo 2016 , n. 1032; Annette
Guckelberger , Der Widerruf von Verfügungen im schweizerischen
Verwaltungsrecht, in: ZBl 2007, pag. 293 segg., pag. 294 e rif. ivi citati). 3.2. Il diritto dell'autorità di procedere a una revoca presuppone innanzitutto
l'esistenza di un motivo che giustifichi di rinvenire sulla decisione. Quando i presupposti della revocabilità sono
espressamente disciplinati in una specifica disposizione legale, è innanzitutto
sulla base della stessa che occorre esaminare l'ammissibilità della revoca
(STA 52.2010.91/151 del 13 agosto 2010 consid. 2.1 con riferimenti) . Altrimenti, le ragioni che secondo giurisprudenza
possono giustificare la revoca di una decisione amministrativa sono l'esistenza
di un motivo di revisione (cfr. art. 57 LPAmm) ,
l'errata applicazione del diritto, l'evoluzione della fattispecie e
l'evoluzione della situazione giuridica ( Jacques
Dubey/ Jean-Baptiste Zuffrey , Droit administratif général, Basilea 2014,
n. 1043 segg.). Individuato un motivo di revoca, occorre ancora che
lo stesso sia sufficiente a giustificare l'intervento, ossia che l'interesse
pubblico alla corretta applicazione della legge prevalga su quello privato alla
sicurezza del diritto. Secondo la giurisprudenza
sviluppata dal Tribunale federale in applicazione dei principi generali del
diritto amministrativo, la revocabilità di un atto amministrativo dipende dal
confronto dell'interesse all'attuazione del diritto oggettivo con quello
riferito alla sicurezza del diritto. Il secondo prevale di regola sul primo, e
impedisce quindi la revoca, se l'atto amministrativo in questione ha creato diritti soggettivi a favore del
destinatario, se è stato preceduto da una procedura di accertamento e di
opposizione destinata a esaminare e a soppesare gli opposti interessi in gioco,
oppure se l'interessato ha già fatto uso della facoltà conferitagli. Questi
criteri non hanno però validità assoluta e l'atto amministrativo può ancora
essere revocato, generalmente contro indennità, se esso viola in modo
particolarmente grave un interesse pubblico eminente (cfr. RtiD II-2008 n. 10
consid. 5.2.; RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1., I-1995 n. 63 consid. 3a con
riferimenti; STA 52.2008.445 del 16 marzo 2010 consid. 3.1; Häfelin/ Müller/ Uhlmann , op. cit., n. 1226
segg.).
4. Per verificare
l'ammissibilità della modifica della decisione governativa occorre innanzitutto
esaminare se è dato un motivo di revoca. In caso di risposta affermativa,
bisognerà procedere a un confronto dei contrapposti interessi in gioco. 4.1. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato, con risoluzione del 18 ottobre
2017, ha accordato al ricorrente un'indennità di uscita mensile di fr. 252.55
dal 4 dicembre 2017 sino al 31 maggio 2024, in conseguenza del suo
trasferimento a una funzione di classe inferiore. La decisione è stata adottata
sulla base dell'art. 64 cpv. 2 RDS, allora in vigore. Da quanto si legge in una
nota del 16 maggio 2017 a complemento della predetta risoluzione governativa,
per il calcolo dell'indennità l'autorità di nomina ha preso in considerazione
gli stipendi massimi della classe 24 (fr. 6'682.90), precedentemente occupata
dall'insorgente, rispettivamente della classe 22 (fr. 6'025.10), assegnatagli a
seguito di trasferimento, ottenendo un differenziale del 10.92% che ha poi
applicato all'indennità d'uscita mensile totale calcolata secondo quanto
previsto dall'art. 18 cpv. 3 LStip (cfr. doc. E). Con la medesima risoluzione il Consiglio di Stato ha pure deciso il passaggio
dell'insorgente nella nuova scala dei salari a contare dal 1° gennaio 2018,
collocandolo in classe 3 con 23 aumenti. A
quel momento, l'autorità di nomina era pertanto perfettamente conscia che dopo solo
un mese il ricorrente avrebbe percepito un salario mensile di fr. 5.50 più alto
e che dal 1° gennaio 2019 avrebbe raggiunto uno stipendio di fr. 6'090.40,
ossia di fr. 65.30 superiore a quello di fine 2017. 4.2. Il Governo ha giustificato la modifica della decisione sostenendo che il
passaggio al nuovo modello retributivo avrebbe riaperto la carriera
salariale dell'insorgente. In buona sostanza, il medesimo non meriterebbe di
percepire più di fr. 6'277.64 mensili, ossia il precedente stipendio maggiorato
dell'indennità (fr. 6'025.10 + 252.54). Esso ha pure ricordato che le norme
transitorie della LStip garantiscono solo il mantenimento dello stipendio precedente
alla modifica legislativa e che la nuova LStip non contempla più la concessione
dell'indennità a seguito di trasferimento a classe inferiore. 4.3. Il trasferimento è avvenuto nel 2017, pertanto l'autorità di nomina ha
correttamente applicato le norme in vigore a quel momento, che prevedevano la
concessione dell'indennità sino al 59° anno di età del dipendente. In queste
circostanze, contrariamente a quanto sembra ritenere il Consiglio di Stato, non
si ravvisa alcuna evoluzione della situazione giuridica, siccome le nuove
disposizioni della LStip sono applicabili unicamente a trasferimenti avvenuti
dopo la sua entrata in vigore. Né si può parlare di evoluzione della
fattispecie, essendo l'imminente passaggio dell'insorgente al nuovo sistema
retributivo deciso dall'autorità stessa contestualmente all'allocazione della
rendita. La questione è piuttosto quella di sapere se il Governo avrebbe dovuto
stabilire l'indennità tenendo conto dello stipendio che l'insorgente avrebbe
percepito a partire dal 2018, ossia calcolando il differenziale tra il massimo
della classe occupata prima del trasferimento e il massimo di quella futura
(classe 3 della nuova scala), che gli assicurava una prospettiva salariale di
poco migliore. La questione può tuttavia rimanere irrisolta atteso che in
quest'ipotesi la decisione sarebbe stata adottata sulla base di presupposti di
fatto inesatti, ma perfettamente noti all'autorità, senza che possa essere
addebitata alcuna responsabilità al ricorrente (cfr. su questo tema Thierry Tanquerel , Manuel de droit
administratif, II ed., Zurigo 2018, n. 946 con riferimenti). Date queste
circostanze, i motivi addotti dal Governo non sono atti a giustificare la
revoca della prima decisione. Il ricorso va quindi accolto già per questa
ragione, senza procedere a un raffronto dei contrapposti interessi delle parti.
5. Visto quanto precede, il ricorso deve
essere accolto e la decisione impugnata annullata. La tassa di giustizia è
posta a carico dello Stato, intervenuto a tutela dei propri interessi pecuniari
(art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), che rifonderà pure congrue ripetibili
all'insorgente (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
§.   Di
conseguenza la decisione del 6 giugno 2018 (n. 2619) con cui il Consiglio di Stato ha ridotto a RI 1 l'indennità d'uscita ricorrente
mensile a decorrere dal 1° gennaio 2018 è annullata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dello Stato. Esso rifonderà al
ricorrente il medesimo importo a titolo di ripetibili. Al ricorrente è
restituito l'anticipo versato.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100) se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale
(art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia
costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF). Il valore di
causa è inferiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett.
b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera