Contributo sostitutivo per posteggi. Restituzione.
Decisione del 25.08.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.511
PARCHEGGIO / PARCHEGGI / POSTEGGIO / POSTEGGI
art. 51 RLSTERR

composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,
Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Federico Lantin
statuendo
sul ricorso del 30 ottobre 2018 del
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la risoluzione del 26 settembre 2018 (n. 4417) del
  Consiglio di Stato che accoglie parzialmente l'impugnativa inoltrata da CO 1
  avverso la decisione del 19 aprile 2018 con cui il Municipio di Gravesano ha
  respinto la sua domanda di esentarlo parzialmente dal pagamento, fissato al
  momento del rilascio della licenza edilizia del 5 novembre 2015, del contributo
  sostitutivo per la mancata formazione di tre posteggi ai mapp. __________ e __________
  di quel Comune;
ritenuto, in
fatto
A. a. CO 1, qui
resistente, è proprietario dei mapp. __________ e __________ del Comune di
Gravesano, assegnati dal vigente piano regolatore alla zona nucleo del
villaggio (NV). Su ciascun fondo, sorge uno stabile residenziale.
b. Nel medesimo Comune,
a monte di tali sedimi, è ubicato il mapp. __________, pure di proprietà di CO
1, assegnato alla zona residenziale estensiva (R2). Sul terreno sorge una costruzione
con tettoia esterna e ampio giardino.
c. Il 26 giugno 2015, CO
1 ha presentato al Municipio una domanda di costruzione per la ristrutturazione
e l'ampliamento delle abitazioni presenti ai mapp. __________ e __________.
d. Il 16 ottobre 2015, i
Servizi generali del Dipartimento hanno preavvisato negativamente il progetto
(avviso n. 93869), con riferimento alla realizzazione dei tre posteggi previsti
nella domanda di costruzione.
Tenuto conto
dell'avviso (negativo) cantonale, il 26 ottobre 2015 l'istante in licenza ha pertanto
presentato una variante di progetto, che prevedeva l'eliminazione dei tre
posteggi.
e. Il 5 novembre 2015,
il Municipio ha rilasciato ad CO 1 il permesso richiesto, poi passato in
giudicato, subordinandolo, tra le altre, alla seguente condizione:
Con lo stralcio dei 3 posteggi - conformemente
all'art. 53 NAPR - è richiesto il pagamento di un contributo sostitutivo
parcheggi, ammontante a CHF 10'500.- (3'500.-/posto auto).
f. Ricevuta la fattura
relativa al citato contributo sostitutivo, con scritto del 28 marzo 2018 CO 1 ha
comunicato al Municipio di avere a disposizione per gli inquilini degli
immobili siti ai mapp. __________ e __________ , due posti auto, tettoia e
garage al mapp. __________, di modo che a mancare sarebbe un unico posto
auto .
g. Con decisione del 19
aprile 2018, il Municipio ha respinto la richiesta finalizzata (implicitamente)
ad ottenere l'esenzione dal versamento del citato contributo sostitutivo per
quanto concerne due posteggi, motivando il rifiuto, oltre che con la distanza
ed il notevole dislivello che separa i fondi, con il fatto che i mapp. __________
e __________ si trovano in una zona differente (nucleo), rispetto al mapp. __________
(residenziale estensiva R2).
B.   Con giudizio del 26
settembre 2018, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa
inoltrata da CO 1 avverso il provvedimento municipale, riformandolo nel senso di
concedergli l'esonero dal pagamento del contributo per due posteggi, per
complessivi fr. 7'000.-, e confermandolo per il resto (contributo sostitutivo di
fr. 3'500.- per un parcheggio mancante).
Anzitutto, il Governo
ha ritenuto che i posteggi ubicati al mapp. __________ si trovassero ad una
distanza utile dai mapp. __________ e __________, posto che i fondi distano
tra loro all'incirca 190 m, ovvero ca. 2 minuti di percorrenza a piedi, con un
dislivello di 25 m e sono collegati da una strada carrabile. L'Esecutivo
cantonale ha inoltre reputato irrilevante il fatto che i fondi si trovassero in
zone differenti (nucleo/residenziale estensiva R2), dato che la destinazione
d'uso delle zone in questione sarebbe la medesima (residenza primaria nella
misura di 1/2 della superficie utile lorda). Da qui la decisione di esonerare l'astretto
dall'obbligo di pagamento del contributo sostitutivo per due posteggi. Il
Governo ha invece respinto il ricorso, nella misura in cui chiedeva una
riduzione dell'importo del contributo sostitutivo per il posteggio restante, in
quanto tale richiesta non era stata oggetto della domanda di riesame del 28
marzo 2018.
C. Contro il predetto
giudizio governativo, il RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, postulandone l'annullamento, unitamente alla conferma della
risoluzione municipale.
Ripercorsi i fatti salienti,
l'insorgente censura un accertamento inesatto dei fatti da parte del Consiglio
di Stato, il quale si sarebbe limitato ad una valutazione astratta dei tempi di
percorrenza e del dislivello, basata unicamente sulle dichiarazioni e i dati
forniti dal resistente, senza considerare la realtà effettiva dei luoghi e
delle infrastrutture. Anzitutto, la strada cantonale che collega i fondi in
oggetto, sarebbe sprovvista di marciapiede e/o di qualsiasi altra protezione
per i pedoni. Inoltre, per quanto concerne il mapp. __________, non sarebbero
state rilasciate dal Municipio licenze edilizie per la costruzione di posteggi
né tale fondo sarebbe mai stato utilizzato con tali finalità. Il ricorrente
sostiene infine che gli asseriti parcheggi non verrebbero utilizzati dagli
inquilini degli stabili siti ai mapp. ______ e __________, alcuni dei quali
avrebbero chiesto l'autorizzazione per poter posteggiare, senza limitazioni di
tempo, i propri veicoli nella zona blu ubicata nei pressi della loro
abitazione.
D. a. All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari
osservazioni.
Ad identica conclusione
perviene CO 1, qui resistente, con argomenti di cui si dirà, per quanto
necessario, in appresso.
b. In sede di replica e
duplica le parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive tesi e domande
di giudizio.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). La legittimazione attiva
del Comune insorgente, destinatario del giudizio impugnato, è certa (art. 21
cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1
LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La
situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dalle fotografie agli
atti e dalle immagini visibili su Google Map e Street View (cfr. a quest'ultimo
riguardo, STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5, 1C_138/2014 del 3
ottobre 2014 consid. 2.3, 1C_326/2011 del 22 marzo 2012 consid. 2.1). Ad una
valutazione anticipata delle prove offerte (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3, 140
I 285 consid. 6.3.1), il sopralluogo sollecitato dal ricorrente non appare atto
ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini
del giudizio.
2. 2.1. Il
fabbisogno massimo ed il numero di posteggi privati necessari sono definiti dal
regolamento cantonale posteggi privati, integrato negli articoli da 52 a 62 del
regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst;
RL 701.110; cfr. art. 51 cpv. 1 RLst; commentario al regolamento cantonale
posteggi privati, versione 12 aprile 2016). Tale regolamento si applica a tutte
le costruzioni in caso di nuove edificazioni, riattazioni e cambiamenti di
destinazione che implicano un cambiamento sostanziale dei parametri di
riferimento per il calcolo dei posteggi (cfr. art. 51 cpv. 2 RLst); fanno
eccezione quelle destinate all'abitazione (cfr. art. 51 cpv. 3 RLst). I
posteggi per contenuti residenziali, come in concreto, soggiacciono difatti
alle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR; cfr. STA 52.2016.533 del 16
agosto 2018 consid. 4.2.3, 52.2015.499 del 17 marzo 2017 consid. 2.3, 52.2013.56
del 22 luglio 2014 consid. 2.3).
2.2.
Giusta l'art. 53 NAPR per nuovi edifici,
ricostruzioni, ampliamenti o cambiamenti sostanziali di destinazione di edifici
esistenti, è obbligatoria la formazione di posteggi o autorimesse, dimensionati
secondo le norme VSS-SNV (Unione dei professionisti svizzeri della strada -
Associazione svizzera di normalizzazione).
In
particolare:
a)
per abitazioni, 1 posto-auto ogni appartamento;
b)
per appartamenti superiori a 100 m2 1 posto-auto ogni 100 m2 di superficie
utile lorda o frazione superiore ai 50 m2;
()
Deroghe o eccezioni possono essere concesse dal
Municipio solo quando a formazione dei posteggi risultasse tecnicamente
impossibile, eccessivamente onerosa o fosse in contrasto con il principio di
conservazione di valori architettonici.
Il Municipio può parimenti prescrivere una dotazione
di posteggi di numero inferiore a quello risultante in base al fabbisogno
calcolato secondo le disposizioni menzionate qualora ciò rientri negli
obiettivi di politica ambientale intesa alla promozione del trasporto pubblico
o alle compatibilità con gli obiettivi di tutela contro un'eccessiva "cementificazione"
degli spazi non occupati dalle costruzioni.
In questo caso il Municipio, concedendo la licenza
edilizia, può prescrivere ai proprietari l'obbligo di pagare un contributo pari
al 25% del costo di costruzione del posteggio, compreso il valore del terreno.
()
2.3. Il contributo
sostitutivo per posteggi è una prestazione pecuniaria che sostituisce l'obbligo
principale di eseguire posteggi (obbligazione di fare), quando lo stesso
risulti oggettivamente impossibile o sproporzionato, in particolare per motivi
tecnici, per ragioni ambientali o paesaggistiche, per la manifesta sproporzione
tra l'onere a carico dell'obbligato e i vantaggi derivanti alla collettività (cfr.
DTF 97 I 792 consid. 6b; Adelio Scolari ,
Commentario, Cadenazzo 1996, n. 275 segg. ad art. 29 LALPT).
Come altre indennità
sostitutive (ad esempio quelle per la costruzione di rifugi o per la
diminuzione delle aree agricole), si tratta di un tributo causale che non ha un
carattere a sé stante, ma accessorio, ovvero dipendente sempre, nell'esistenza
e nell'entità, dall'obbligazione di fare principale, ovvero quella di
realizzare dei parcheggi su suolo privato (cfr. DTF 97 I 792 consid. 2a; STF
1P.693/2004 del 15 luglio 2005 consid. 2). Il contributo sostitutivo per
posteggi non è un'imposta, né un contributo di miglioria, né un tributo che dà
diritto a particolari prestazioni da parte dell'ente pubblico (per es. all'uso
di posti auto su suolo pubblico o a qualsiasi altra controprestazione). L'indennità
in questione deve essere versata poiché l'obbligato viene liberato dalla
prestazione principale in natura che gli compete nei confronti dell'ente
pubblico. Il contributo sostitutivo è quindi volto a ristabilire una certa
parità di trattamento tra il proprietario che deve provvedere alla formazione
di parcheggi e quello che, per motivi oggettivi, ne viene esonerato (cfr. DTF
97 I 792 consid. 6c; STF 2C_541/2008 del 13 novembre 2009 consid. 4.3,
2P.264/2006 del 18 giugno 2007 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 40 consid. 3; Scolari , op. cit., n. 277 ad art. 29
LALPT). D'altra parte, se non fosse prevista la possibilità di versare tale
indennità, la licenza edilizia potrebbe addirittura essere negata a quei
proprietari che non sono in grado di adempiere in natura l'obbligo di
realizzare i posteggi necessari (cfr. DTF 97 I 792 consid. 6b e rimandi).
Il contributo
sostitutivo è commisurato al vantaggio risentito dall'esenzione dell'obbligazione
primaria. L'indennità viene dunque fissata tenendo conto, da una parte, dei
costi che il proprietario esonerato dall'obbligo risparmia dalla costruzione
dei posteggi; dall'altra, dei vantaggi che gli stessi procurano secondo l'esperienza
agli interessati (in particolare nei centri cittadini la presenza di parcheggi
aumenta il valore degli immobili). Tenendo conto di questi aspetti, nel
rispetto del principio della proporzionalità, per giurisprudenza il contributo
non deve elevarsi oltre il quarto del costo medio del posteggio all'aperto,
incluso il valore del terreno (cfr. DTF 97 I 792 consid. 8; Scolari , op. cit., n. 278 ad art. 29
LALPT).
2.4. Dottrina e
giurisprudenza riconoscono, in linea di massima, il diritto di chiedere la
restituzione di contributi sostitutivi pagati per posteggi mancanti quando l'obbligato
è in grado, a posteriori, di soddisfare l'obbligo in modo reale. In questi
casi, si tratta solo di esaminare se siano date le condizioni per ritenere
soddisfatto in natura l'obbligo di dotare un edificio dei posti mancanti (cfr.
RDAT II-1992 n. 38 consid. 3.1 e rimandi; Scolari ,
op. cit., n. 286 ad art. 29 LALPT). In altre parole in questi casi la
restituzione è ammessa, poiché l'obbligazione principale, precedentemente
determinata, è adempiuta in natura (cfr. pure, per tutto quanto precede: STA
52.2008.217 del 3 settembre 2008 consid. 2 segg.).
2.5. L'obbligo di
formare posteggi può essere soddisfatto anche su fondi staccati da quello su
cui sorge la costruzione che lo ingenera (cfr. RDAT II-1992 n. 38 consid. 2.2; Scolari , op. cit., n. 271 segg. ad art.
29 LALPT). Basta che si trovino ad una distanza utile e che l'obbligato
dimostri di essere titolare quantomeno di un diritto reale sul fondo che
intende utilizzare per lo stazionamento di veicoli (cfr. RDAT II-1992 n. 38
consid. 2.2; Scolari , op. cit., n.
271 segg. ad art. 29 LALPT). Utile è la distanza che permette di
presumere che l'obbligato utilizzi effettivamente lo spazio destinato a
posteggio (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Zürich VB.2005.00226 dell'8
dicembre 2005 consid. 8.2; RDAT II-1992 n. 38 consid. 2.2 e rimandi). Talune
legislazioni cantonali hanno fissato la stessa a 300 m (cfr. § 11 cpv. 1 della Verordnung
über die Erstellung von Parkplätzen für Personenwagen del 22 dicembre 1992 del
Canton Basel-Stadt; PPV; RL 730.310). In Ticino, alcuni ordinamenti comunali
contengono esplicite norme al riguardo (cfr. STA 52.2012.107 del 23 aprile 2013
consid. 3.2, concernente una distanza di 200 m - stabilita dalle NAPR - tra il
posteggio e la costruzione da esso interessata). Ove manchino chiare disposizioni
legali, devono essere valutati la situazione dei luoghi e la natura della
costruzione (cfr. in tal senso la sentenza del Verwaltungsgericht di Aargau del
1° aprile 1987 consid. 2b/aaa, in: ZBl 89/1988 pag. 175; Andreas Kapp, in: Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [ curatori ] ,
Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 3.651). Una
distanza di circa 200 m tra un posteggio e la costruzione da esso servita, è
stata considerata da questo Tribunale come utile nel senso sopraindicato
(cfr. RDAT II-1992 n. 38 consid. 2.2). Trattandosi di valutare situazioni
locali, meglio conosciute dall'autorità locale, al Municipio va riconosciuto un
certo margine di apprezzamento, il cui esercizio può essere controllato
dall'autorità di ricorso soltanto con riserbo (art.
69 cpv. 1 lett. a LPAmm; Marco Borghi/Guido Corti , Compendio di
procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 61 n. 2d).
2.6. Nel caso concreto,
il resistente ha (implicitamente) chiesto di essere esentato in parte dal
contributo sostitutivo stabilito con la licenza edilizia del 5 novembre 2015,
proponendo di mettere a disposizione su un altro fondo di sua proprietà (mapp. ________)
due dei tre posteggi mancanti ai mapp.__________ e _______.
Con decisione del 19
aprile 2018, il Municipio si è espresso negativamente al riguardo, motivando il
rifiuto, in particolare, con la distanza e il dislivello elevato presente tra i
fondi in oggetto.
Il Consiglio di Stato,
per contro, ha ritenuto che il mapp. ______ si trovasse ad una distanza utile dai mapp. ______ e _______, considerato che i fondi distano all'incirca 190 m,
ovvero ca. 2 minuti di percorrenza a piedi, con un dislivello di 25 m e sono
collegati da una strada carrabile.
Le conclusioni del
Governo, non posso essere condivise.
Come accennato, l'obbligo
di eseguire dei posteggi è sensato soltanto se gli utenti ne faranno poi uso
effettivamente, ciò che secondo la normale esperienza si verifica allorquando i
posteggi sono raggiungibili con una certa comodità (distanza utile ). In
difetto, è verosimile che gli utenti siano indotti a farne a meno, ovvero a
ricercare altre possibilità di parcheggio (pubblico) più prossime alla loro
destinazione (cfr. STA 52.2012.107 citata consid. 3.2). Tra i mapp. __________
e __________ ed il mapp. __________ vi è una distanza rispettivamente di 170 m
e 210 m, con un dislivello di 21 e 25 m, corrispondente ad un tempo di
percorrenza a piedi pari a ca. 3/4 minuti (cfr. Google Map). Ora, sebbene la
distanza tra i fondi e il tempo di percorrenza possano di per sé apparire
ragionevoli, è chiaro che un dislivello di 21/25 m costituisce un evidente
ostacolo nella percorrenza del tragitto. Un parcheggio non ha infatti quale
unico scopo quello di stazionare il veicolo, ma pure quello di permettere il
trasbordo di merci, valigie ecc. dal mezzo di trasporto all'abitazione (cfr.
sentenza Verwaltungsgericht Luzern del 9 maggio 2011 consid. 6c/aa, in: LGVE
2011 II n. 8 pag. 161), operazioni che, tenuto conto non solo della distanza ma
anche del dislivello del tratto stradale in oggetto, risultano in concreto senz'altro
difficoltose. Inoltre, come giustamente evidenziato dal RI 1 ricorrente, il
tratto di strada cantonale che collega i fondi in discussione, caratterizzato
notoriamente da un notevole traffico (via __________), è privo di marciapiede,
ringhiere, o qualsiasi altro tipo di protezione per i pedoni (cfr. fotografie
agli atti e Street View), fattore questo che rappresenta pure un ulteriore
disincentivo all'utilizzo dei posteggi in questione. Questi ultimi sono peraltro
destinati a servire uno stabile residenziale, con utilizzo giornaliero da parte
degli inquilini, ragione per cui devono essere poste esigenze (più) severe
circa i requisiti di accessibilità agli stessi. Va pure tenuto conto del fatto
che, soprattutto nei comuni periferici alla città, come quello di Gravesano, è
usuale utilizzare l'automobile con regolarità, anche per brevi tratte, in
quanto i mezzi pubblici sono limitati o assenti all'interno dell'abitato (cfr.
sentenza Verwaltungsgericht Luzern citata consid. 6c/aa, in: LGVE 2011 II n. 8
pag. 161). Occorre altresì considerare che nelle immediate adiacenze dei mapp. __________
e__________, sono presenti alcuni parcheggi pubblici, relativamente ai quali è
possibile chiedere un'autorizzazione al Municipio giusta gli art. 6 segg. dell'ordinanza
municipale concernente la gestione dei posteggi pubblici del 25 febbraio 2019,
per poter parcheggiare il proprio veicolo senza limitazioni di tempo. Tutto
sommato, si può dunque ritenere che gli inquilini delle abitazioni presenti ai mapp.
_______ e __________ privilegeranno altre possibilità di stazionamento (pubblico),
rispetto ai proposti posteggi al mapp. __________, come peraltro già avvenuto,
con la relativa richiesta di autorizzazione ai sensi della citata ordinanza, da
parte di alcuni conduttori (cfr. documenti agli atti).
Ne consegue che la
decisione dell'Esecutivo comunale di respingere la proposta avanzata dal
resistente e confermare l'imposizione del contributo sostitutivo per tutti e
tre i posteggi, affatto insostenibile, merita(va) di essere confermata.
3. 3.1. Sulla scorta delle considerazioni che
precedono, il ricorso va accolto. Di conseguenza, il giudizio governativo è
annullato, mentre la risoluzione municipale del 19 aprile 2018 è confermata .
3.2. La tassa di
giustizia è posta a carico del resistente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm). Quest'ultimo rifonderà inoltre al RI 1 ricorrente, assistito da un
legale, adeguate ripetibili per entrambe le istanze (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
accolto.
§.   Di conseguenza:
1.1.     la
decisione del 26 settembre 2018 (n. 4417) del                           Consiglio
di Stato è annullata;
1.2.     la risoluzione
del 19 aprile 2018 del Municipio di                     Gravesano è confermata.
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1. Egli verserà inoltre al
ricorrente complessivi fr. 1'600.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere