Multa per inosservanza del salario minimo previsto dal CNL per gli impiegati di commercio nelle agenzie di collocolamento e prestito di personale. Diritto di essere sentito. Principio della priorità della dichiarazione della prima ora
Decisione del 05.06.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.406
CONTRATTO NORMALE DI LAVORO
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
SALARI MINIMI
art. 360a cpv. 1 CO
art. 29 cpv. 2 COST
art. 1 cpv. 2 LDIST
art. 9 cpv. 2 let. f LDIST
art. 9 cpv. 2 let. g LDIST

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 6 settembre 2019 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 3 luglio 2019 (n. 3358) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la risoluzione del 30 gennaio 2019 dell'Ufficio dell'ispettorato del
  lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di sanzione
  pecuniaria nell'ambito della LDist (mancato rispetto delle condizioni
  salariali);
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1, con sede a __________,
è una ditta attiva nel campo del prestito di personale (cfr. estratto RC agli
atti). Nell'ambito di un controllo volto ad accertare le condizioni lavorative e
salariali degli impiegati di commercio nelle agenzie di collocamento e prestito
di personale, il 18 settembre 2018 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del
Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha invitato la RI 1 a fornire
copia dei contratti di assunzione e delle buste paga del mese di giugno 2018 di
tutti gli impiegati di commercio, nonché la distinta dei dipendenti debitamente
compilata.
B. Dopo aver analizzato
la documentazione prodotta, l'UIL ha constatato che la retribuzione minima non
era stata rispettata. Il 13 dicembre 2018 ha
quindi intimato alla RI 1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una
sanzione amministrativa giusta l'art. 9 della legge federale concernente le
misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi
previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui
lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20) per inosservanza del salario minimo
prescritto dal contratto normale di lavoro per gli impiegati di commercio nelle
agenzie di collocamento e prestito di personale, entrato in vigore il 1° giugno
2017. In particolare, ha rimproverato alla
ditta di aver versato a due collaboratrici (__________ e __________), per il
mese di giugno 2018, un salario inferiore (fr. 6'045.- complessivi) a quello
minimo (fr. 6'704.14 complessivi) prescritto (differenza complessiva di fr. 659.14).
Dopo avere raccolto le sue osservazioni, il 30 gennaio 2019 l'autorità
cantonale le ha inflitto una multa di fr. 1'055.-. La decisione è stata resa
sulla base degli art. 1 cpv. 2 e 9 cpv. 2 lett. f e g LDist, nonché 3 lett. d e
9 del regolamento della legge
d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il
lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).
C.   Con giudizio del 3 luglio
20019, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione
dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.
In sostanza,
l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che vi
fossero gli estremi per infliggere una sanzione pecuniaria in virtù dei motivi
addotti dall'UIL, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D.   Contro la predetta pronuncia
governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento. La ricorrente lamenta anzitutto una violazione del suo diritto di essere
sentita con riferimento alla decisione della precedente istanza di non assumere
le prove da lei offerte, contestando in particolare l'applicabilità in questo
ambito del principio della "dichiarazione della prima ora". Nega
quindi la realizzazione dell'infrazione, rimproverando al Governo di non avere
tenuto conto del fatto che le collaboratrici in questione lavoravano a tempo
parziale (90%) con un carico orario di 35 ore alla settimana (e non 39, come
invece considerato nella decisione impugnata). Ritiene infine che la sanzione inflittale
sia in ogni caso eccessiva e vada ridotta a fr. 100.- al massimo.
E .   All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se
necessario, in seguito.
F.   Non vi è stato un ulteriore
scambio di allegati, stante la rinuncia dell'insorgente a presentare una
replica.
Considerato, in
diritto
1.   La competenza di questo
Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge d'applicazione della LDist e
della legge federale concernente i
provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008
(LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro
legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine
e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1
LPAmm).
2.   L'insorgente eccepisce
anzitutto una violazione del suo diritto di essere sentita per il fatto che la
precedente istanza avrebbe a torto respinto le prove da lei offerte,
contestando l'applicabilità del principio della "dichiarazione della prima
ora", sviluppato dalla giurisprudenza in ambito assicurativo.
2.1. Secondo costante giurisprudenza, l a
natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto
dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono
le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale
della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in
quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli
riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella
procedura (cfr. DTF 136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1). Tra queste, il diritto di offrire
prove pertinenti e di ottenerne l'assunzione (DTF 135 I 279 consid. 2.3 e
rimandi; STF 2C_583/2017 del 18
dicembre 2017 consid. 5.2.1 ). Il
diritto all'assunzione delle prove offerte presuppone che il fatto da provare
sia pertinente, che il mezzo di prova proposto sia necessario per constatare
questo fatto e che la relativa domanda sia formulata nelle forme e nei termini
prescritti. Tale garanzia non impedisce inoltre all'autorità di porre un
termine all'istruttoria, allorquando le prove assunte le hanno permesso di
formarsi una propria opinione e le ulteriori prove offerte non potrebbero
condurla a modificare il suo convincimento . Nell'ambito di questa valutazione,
all'autorità compete un ampio margine di apprezzamento (DTF 141 I 60 consid. 3.3, 136 I 229 consid. 5.3 e
rinvii; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre
2017 consid. 5.2.1).
2.2. In concreto, da respingere sono anzitutto le disquisizioni della
ricorrente su un asserito rimprovero del Governo per la produzione in quella
sede dei documenti attestanti le modifiche ai contratti di lavoro di __________
(doc. D) e __________ (doc. E). Al di là del fatto che dalla decisione
impugnata non traspare alcun biasimo, si tratta invero di documenti che la
ricorrente aveva già prodotto davanti all'UIL e che sono comunque stati ulteriormente assunti agli atti. Quale valore probatorio debba essere
attribuito agli stessi è invece questione di merito. L'Esecutivo cantonale ha invece effettivamente deciso di prescindere dalle
audizioni testimoniali delle due dipendenti, sollecitate in quella sede. Tale
decisione resiste alle critiche dell'insorgente, ritenuto che la garanzia del
diritto di essere sentito sancita dall'art. 29 cpv. 2 Cost. non impedisce, come visto, all'autorità - che, in tale
ambito, fruisce di un vasto margine di apprezzamento - di procedere a un apprezzamento
anticipato delle prove richieste e di rinunciare ad assumerle se è convinta che
non possano condurla a modificare il suo giudizio. Come si vedrà meglio
in seguito, a fronte degli elementi di giudizio già contenuti negli atti e in virtù
del principio della priorità della "dichiarazione della prima ora" -
che, pur essendo stato effettivamente sviluppato in ambito assicurativo, costituisce
una regola generale in materia di prove (cfr. DTF 121 V 45 consid. 2a,
115 V 133 consid. 8c; STF 1C_536/2018 del 30 gennaio 2019 consid. 6), applicabile anche nel contesto della
verifica delle condizioni lavorative e salariali dei lavoratori impiegati in
Svizzera (cfr. STA 52.2019.22
del 14 aprile 2020 consid. 3.5) -, è
a ragione che il Consiglio di Stato ha ritenuto che tali mezzi probatori non
fossero idonei ad apportare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti
per l'esito della vertenza.
3. 3.1. Per ovviare ai rischi di dumping salariale e sociale che
avrebbero potuto essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte
di prestatori di servizi europei a seguito dell'Accordo tra la
Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità
(ora: Unione) europea e i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera
circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), il
legislatore svizzero ha adottato quali misure di accompagnamento la legge sui
lavoratori distaccati e gli art. 360 a segg. del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220; DTF 143 II 102 consid. 2.1 e 2.2;
STF 2C_928/2018 dell'11 settembre 2019 consid. 2.1). 3.2. Secondo l'art. 360 a cpv. 1 CO, entrato in vigore il 1° luglio 2004,
qualora in un ramo o in una professione vengano
ripetutamente e abusivamente offerti salari inferiori a quelli usuali per il
luogo, la professione o il ramo e non sussista un contratto collettivo di
lavoro con disposizioni sui salari minimi al quale possa essere conferita
obbligatorietà generale, su richiesta della Commissione tripartita di cui
all'articolo 360 b CO, l'autorità competente può stabilire un contratto normale di lavoro di
durata limitata che preveda salari minimi differenziati secondo le regioni e
all'occorrenza il luogo allo scopo di combattere o impedire abusi. 3.3. La legge sui lavoratori distaccati,
parimenti entrata in vigore il 1° luglio 2004, disciplina, giusta il suo art. 1
cpv. 1, le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori che un
datore di lavoro con domicilio o sede all'estero distacca in Svizzera, affinché
essi per un periodo limitato: forniscano una prestazione lavorativa per conto
e sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale concluso con
il destinatario della prestazione (lett. a) oppure lavorino in una succursale o
in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore di lavoro
(lett. b). Il 1° gennaio 2013 è entrato in vigore l'art. 1 cpv. 2 prima frase LDist,
secondo cui la legge sui lavoratori distaccati disciplina parimenti il
controllo dei datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera e le
sanzioni applicabili a tali datori di lavoro, qualora questi violino le
disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai
sensi dell'articolo 360 a CO. Con la
modifica legislativa è inoltre stata introdotta la possibilità di sanzionare il
mancato rispetto dei salari minimi previsti dal contratto normale di lavoro
(cfr. art. 9 cpv. 2 lett. c LDist in vigore fino al 31 marzo 2017 e 9 cpv. 2
lett. f LDist in vigore dal 1° aprile 2017). Il legislatore ha quindi voluto
estendere il controllo e le sanzioni delle disposizioni sui salari minimi
previsti dai contratti normali di lavoro dell'art. 360 a CO a tutti i
datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, non solo a quelli con
sede all'estero che distaccano lavoratori in Svizzera (cfr. STF 2C_928/2018
citata consid. 2.3, 4C_3/2013 del 20
novembre 2013 consid. 8.2, in: RtiD II-2014 pag. 317 segg.).
3.4. Allo scopo di
disciplinare la professione degli impiegati di commercio nelle agenzie di
collocamento e prestito di personale, il 14
marzo 2017 il Canton Ticino ha adottato un contratto normale di lavoro (CNL),
entrato in vigore il 1° giugno 2017 per la durata di tre anni (cfr. BU 11/2017
del 17 marzo 2017 e art. 5 CNL). Tale contratto è applicabile a tutti
gli impiegati di commercio attivi nelle agenzie di collocamento e prestito di
personale (art. 1 CNL). L'art. 2 CNL - modificato a
far tempo dal 1° gennaio 2018 per adeguarlo a i nuovi livelli salariali
decisi dalle parti per il contratto collettivo di lavoro per gli impiegati di
commercio nell'economia ticinese per il 2018 (cfr. FU
102/2017 del 22 dicembre 2017) - dispone in particolare che il salario orario minimo di base - vincolante
(cfr. art. 360 d cpv. 2 CO e FU 4/2017
del 13 gennaio 2017) - è di fr. 19.85 per un impiegato generico, fr.
21.45 per un impiegato operativo e fr. 24.40 per un impiegato responsabile, precisando
che il pagamento del salario a provvigione è possibile solo se attuato a
partire dal salario minimo (cpv. 2) e che al salario orario di base vanno
aggiunte le indennità per le vacanze (8.33% per 4 settimane e 10.64% per 5
settimane) e per i giorni festivi (3.6% per 9 giorni; cpv. 3).
4.   4.1. Come accennato in
narrativa, nell'ambito del controllo effettuato dall'UIL, sulla base della
documentazione raccolta dalla ricorrente, l'autorità cantonale ha riscontrato
che la stessa non aveva rispettato il salario minimo prescritto dal CNL nei
confronti di due collaboratrici. In particolare, nel mese di giugno 2018, __________
e __________, impiegate al 90% nella misura di 39 ore settimanali, sarebbero
state retribuite con uno stipendio (tredicesima pro rata temporis compresa) di fr. 6'045.- lordi allorquando il minimo previsto dal CNL sarebbe
stato di fr. 6'704.14. Da cui un ammanco complessivo - per entrambe le
dipendenti - di fr. 659.14 (pari a - 9.83%). Sulla base di tali riscontri,
l'UIL - dopo aver raccolto le osservazioni della ricorrente del 10 gennaio 2019
- le ha quindi inflitto una sanzione amministrativa di fr. 1'055.-. L'Esecutivo cantonale ha dal canto suo avallato le tesi dell'UIL, ritenendo giustificata
la sanzione inflitta. Negata l'audizione testimoniale delle due dipendenti con riferimento
al principio della priorità della "dichiarazione della prima ora", ha
in particolare respinto la tesi - avanzata soltanto in sede ricorsuale -
secondo cui le stesse avrebbero lavorato solo 35 ore settimanali (e non 39,
come invece ritenuto dall'UIL), la quale non troverebbe riscontro nella
documentazione e nelle indicazioni fornite all'autorità dipartimentale, che non
sarebbero state smentite da alcuna risultanza prodotta in sede di ricorso.
4.2. L'insorgente, riproponendo la censura sollevata senza successo
davanti all'istanza inferiore, contesta il calcolo effettuato dalle precedenti
autorità, sostenendo che le sue due collaboratrici fossero occupate al 90% per
35 ore alla settimana. Nega dunque la sussistenza dell'infrazione, pretendendo
anzi di avere corrisposto a entrambe un salario addirittura superiore al minimo
sancito dal CNL. La tesi è priva di fondamento. Nella distinta dei dipendenti trasmessa all'UIL il 4 ottobre 2018 la ricorrente
aveva infatti indicato che __________ e __________ erano occupate - quali
impiegate generiche - al 90% per 39/40 ore settimanali, producendo anche i
relativi contratti di lavoro modificati il 30 aprile 2018 (cfr. doc. 2 allegato
alla risposta al Governo). Alla successiva richiesta dell'autorità
dipartimentale di indicare con precisione il carico di lavoro
settimanale delle due dipendenti, l'insorgente ha poi confermato che esse lavoravano 39 massimo 40 ore settimanali , dalle 08.00-12.00 e dalle 14.00-18.00
venerdì quasi sempre finiscono alle ore 17.00 (cfr. corrispondenza e-mail
del 9 ottobre 2018 tra la presidente della RI 1, __________, e l'ispettore dell'UIL,
doc. 3 e 4 allegati alla risposta al Governo). Dagli atti risulta quindi
inequivocabilmente che le ore di lavoro settimanali prestate dalle
collaboratrici in questione nel mese di giugno 2018 erano (almeno) 39, e non
35. Contrariamente a quanto preteso nell'impugnativa, non sono atti a sovvertire
tale conclusione i citati contratti di lavoro modificati il 30 aprile 2018
(validi dal 1° maggio successivo), che la ricorrente ha nuovamente prodotto
davanti al Governo. Anzitutto, va notato che, sebbene tali documenti confermino
la percentuale di lavoro pattuita del 90%, da nessuno di essi si evince invero
che le dipendenti dovevano avere un carico settimanale di 35 ore, ma semmai di
36. Secondo il suo contratto (doc. D), _______ doveva infatti lavorare da
lunedì a venerdì, dalle 8.00 alle 12.00 e dalle 14.00 alle 18.00, ritenuto che
le erano riconosciuti due lunedì liberi nell'arco di un mese, per un carico
settimanale minimo di 32 ore, massimo di 40 ore e, quindi, medio di 36 ore.
Secondo il contratto di __________ (doc. E), la stessa doveva invece svolgere
il suo lavoro il lunedì, dalle 8.00 alle 12.00, e dal martedì al venerdì, dalle
8.00 alle 12.00 e dalle 14.00 alle 18.00, per un carico settimanale di 36 ore (non
35). In ogni caso, neppure questi contratti permettono di smentire le ore che
le dipendenti prestavano effettivamente, e hanno in particolare effettuato nel
mese di giugno 2018, così come inequivocabilmente dichiarate e confermate a due
riprese all'UIL dalla stessa insorgente (citate distinta e corrispondenza, doc.
2-4). Affermazioni, queste, che risultano senz'altro maggiormente attendibili
rispetto alle spiegazioni che la ricorrente ha fornito solo successivamente. In tali circostanze, è dunque a ragione che, come visto (cfr. supra ,
consid. 2.2), il Governo ha rinunciato a interrogare le due dipendenti, le cui
dichiarazioni non gli avrebbero in ogni caso permesso di giungere a una diversa
conclusione. Lo stipendio versato alle due collaboratrici per il mese di giugno 2018 (fr.
3'022.50; cfr. pure ricorso, punto n. 15, pag. 8), compresa la quota parte di
tredicesima, risulta quindi effettivamente inferiore al salario mensile minimo
lordo prescritto dal CNL di categoria, che - come indicato dall'UIL - ammonta a
fr. 3'352.07 (fr. 19.85 all'ora x 39 ore settimanali di lavoro x 4.33 settimane
al mese), con un ammanco complessivo pari a fr. 659.14 (fr. 329.57 x 2, ovvero
- 9.83%). Ne discende che, p er quanto
riguarda la materialità dell'infrazione, la decisione impugnata non presta il
fianco ad alcuna critica.
5.   Appurata la realizzazione
dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla
ricorrente. 5.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist, l 'autorità
cantonale competente può, per infrazioni alle disposizioni sui salari minimi
prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi dell'art. 360 a CO
commesse da datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, pronunciare
una sanzione amministrativa che preveda il pagamento di un importo sino a fr.
30'000.-. Secondo l 'art. 9 cpv. 3 LDist, l'autorità che pronuncia una sanzione
notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo paritetico
competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla SECO, la quale
tiene un elenco - pubblico - delle imprese a cui è stata inflitta una sanzione
mediante decisione passata in giudicato. 5.2. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle
circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve
in particolare tenere debitamente conto della gravità
della violazione e della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che
del principio della proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016, in: BVR
2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017 consid. 5.2). 5.3. In concreto, il Governo, considerando come la formula applicata
dall'autorità dipartimentale per commisurarne l'ammontare tenesse conto, seppur
in maniera schematica, delle principali circostanze che possono ricorrere nei
casi di infrazione alle disposizioni sui salari minimi, ha confermato la multa
di fr. 1'055.- inflitta dall'UIL, ritenendola adeguata alla gravità oggettiva
dell'infrazione commessa e alla colpa della ricorrente. La conclusione merita
tutela. La multa inflitta, infatti, appare
tutto sommato correttamente commisurata alle circostanze oggettive e soggettive
che caratterizzano il caso di specie, così come anche indicato dall'UIL in
corso di procedura. Da un lato, la violazione della legge da parte
dell'insorgente non va certo sottovalutata, dal momento che riguarda 1/3 degli
impiegati di commercio dell'azienda (due su sei) e ha comportato un risparmio
pari a fr. 659.14. Nel periodo considerato,
le stesse sono infatti state retribuite con uno stipendio medio mensile che presentava una differenza del 9.83% -
non certo trascurabile - rispetto al minimo
previsto dal CNL. Non giova poi all'insorgente l'aver continuato a
negare, ancora in questa sede, gli addebiti mossi nei suoi confronti,
dimostrando così di non avere preso coscienza del suo errore. Neppure risulta -
e nemmeno la ricorrente lo pretende - che la differenza di salario sia stata
successivamente versata alle dipendenti. D'altro canto, va tenuto conto del
fatto che l'infrazione, così come accertata dall'autorità di prime cure, è
stata commessa sull'arco di un solo mese. Neppure può essere trascurato che
l'interessata risulta, quantomeno dagli atti, incensurata. Ne discende che la multa di fr. 1'055.- (che corrisponde peraltro
a quanto risulta applicando le raccomandazioni emanate dalla SECO nell'aprile
2017, cfr. punti 1.2 e 1.4) inflitta alla ricorrente va pertanto confermata. Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, tale sanzione
risulta rispettosa del principio della proporzionalità
e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata
all'insorgente, nonché del grado di colpa ad essa ascrivibile.
6.   6.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto.
6.2. Dato l'esito, la
tassa di giustizia e le spese sono poste a carico della ricorrente, secondo
soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta interamente a
suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
1.
  CO 1
2.
  CO 2
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera