Diniego permesso per frontalieri UE/AELS
Decisione del 15.06.2020, TRAM
Incarto n. 52.2020.176
FRONTALIERI
art. 1 ALC
art. 2 ALC
art. 2 cpv. 1 ALC
art. 4 ALC
art. 5 cpv. 1 ALC ALL1
art. 5 cpv. 2 ALC ALL1
art. 7 ALC ALL1
CEDU
LFSTR
art. 2 cpv. 2 LFSTR
art. 35 cpv. 1 LFSTR
art. 35 cpv. 4 LFSTR
art. 62 cpv. 1 let. b LFSTR
art. 62 cpv. 1 let. c LFSTR
art. 19 LSTUP
OLCP

composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo
sul ricorso del 19 settembre 2019 di
RI 1
rappresentata da: RA 1
contro
la decisione del 21 agosto 2019 (n. 3969) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la decisione del 14 settembre 2018 del Dipartimento delle
  istituzioni, Sezione della popolazione, in materia di rifiuto del rilascio di
  un permesso per confinanti UE/AELS;
ritenuto, in
fatto
A.   Il 22 settembre 2015 la
cittadina italiana RI 1 (1983), residente a __________ (Italia, Provincia di __________),
ha ottenuto un permesso per confinanti UE/AELS valido sino al 21 settembre
dell'anno successivo per svolgere un'attività dipendente nel nostro Paese, in
qualità di barista presso la __________ a __________. Dopo avere cambiato
datore di lavoro e ottenuto il rinnovo del suddetto permesso, il 31 dicembre
2017 essa ha cessato la propria attività lavorativa. Il 10 novembre 2017 essa ha chiesto il rilascio di un nuovo permesso per confinanti UE/AELS per poter lavorare come
barista presso il __________ a __________, indicando nel formulario di essere
già stata condannata, ma di non avere dei procedimenti penali pendenti. Il 3
maggio 2018 RI 1 ha notificato all'Ufficio della migrazione un cambiamento di
datore di lavoro, indicando di lavorare dal 15 febbraio precedente in qualità
di cameriera presso il __________ a __________.
B.   Dopo avere preso atto del
certificato generale del casellario giudiziale italiano dal quale risultava una
condanna a carico di RI 1 risalente al 2 aprile 2008 per il reato di acquisto, detenzione
e vendita illeciti di sostanze stupefacenti, il 14 settembre 2018 la Sezione
della popolazione del Dipartimento delle
istituzioni ha deciso di non rilasciarle per motivi di ordine pubblico il
permesso per confinanti UE/AELS richiesto e le ha fissato un termine con
scadenza il 14 novembre successivo per cessare la propria attività. La risoluzione dipartimentale, fondata
sull'art. 5 dell'allegato I all'accordo tra la Confederazione Svizzera e
la Comunità europea, nonché i suoi Stati membri, sulla libera circolazione
delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), come pure
sull'ordinanza sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22
maggio 2002 (OLCP; RS 142.203) e sulla legge federale sugli
stranieri e la loro integrazione del 16 dicembre 2005 (LStrI; RS 142.20), è
stata confermata su ricorso dal Consiglio di Stato con giudizio del 22 agosto
2019.
C.   Avverso quest'ultima pronunzia governativa la soccombente si è aggravata davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, il quale con giudizio del 4 dicembre 2019 ha respinto
il suo gravame per ragioni di ordine processuale. In quell'occasione è stato
infatti rilevato che nella misura in cui RI 1 era stata licenziata dal suo
posto di lavoro presso il __________ a __________ quando era ancora pendente il
suo ricorso dinnanzi al Consiglio di Stato, senza che poi avesse trovato un'altra
occupazione in Svizzera, essa aveva perso qualsiasi interesse pratico e attuale
all'ottenimento del permesso richiesto già nel corso della procedura dinnanzi
all'istanza inferiore di ricorso, la quale anziché entrare nel merito del
gravame avrebbe dovuto stralciare la causa poiché divenuta priva d'oggetto.
D.   Con sentenza 2C_18/2020 del
16 marzo 2020 il Tribunale federale ha accolto il ricorso inoltrato da RI 1
avverso tale decisione, annullandola e rinviando gli atti al Tribunale
cantonale amministrativo per nuovo giudizio. Esso ha in sostanza considerato che benché priva di un posto di lavoro, l'insorgente
aveva conservato un interesse giuridico e pratico ad ottenere una verifica di
merito della decisione che le negava il rilascio del permesso per confinanti in
quanto sarebbe improbabile che un datore di lavoro elvetico assuma una persona
residente in Italia a cui è già stata rifiutata una simile autorizzazione.
Inoltre essa poteva, malgrado tutto, pretendere che la sua situazione fosse
chiarita sin da subito, così da evitarle qualsiasi pregiudizio nella ricerca,
rispettivamente, nello svolgimento di un altro impiego.
Considerato, in
diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo a statuire nel merito della presente vertenza è data dall'art.
9 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale in materia di
persone straniere dell'8 giugno 1998 (LALPS;
RL 143.100). La legittimazione ad agire della ricorrente deve giocoforza essere ammessa in
virtù dei motivi addotti dal Tribunale federale nel suo giudizio del 16 marzo
2010 consid. 4.3, ai quali questa Corte è vincolata. Ne discende pertanto che il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68
cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), è ricevibile
in ordine e può essere deciso sulla base degli atti ( art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. L'ALC,
direttamente applicabile, si rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli
Stati facenti parte della Comunità (ora Unione) europea e disciplina il loro
diritto di entrare, soggiornare, accedere a delle attività economiche e offrire
la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme
che derogano alle disposizioni di diritto interno. In concreto, l'insorgente essendo cittadina italiana e titolare di un documento
di legittimità valido, può prevalersi in linea di principio del menzionato
accordo bilaterale per svolgere un'attività lucrativa dipendente in Svizzera.
2.2. Come tutti i
diritti conferiti dalle disposizioni dell'ALC, il diritto per i lavoratori
frontalieri dipendenti, cittadini di una parte contraente, di esercitare
un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente ( art. 4 ALC , art. 2 cpv. 1 e art. 7
allegato I ALC ) può essere limitato soltanto da misure giustificate da
motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o pubblica sanità, conformemente
all' art. 5 cpv. 1 allegato I ALC , nell'ambito e
secondo le modalità definite in particolare dalla direttiva 64/221/CEE del 25
febbraio 1964 (GU 1964, n. 56, pag. 850) e dalla prassi della Corte di
giustizia delle Comunità europee, diventata la Corte di giustizia dell'Unione
europea (CGUE), a essa relativa, emanata prima della firma dell'accordo il 21
giugno 1999 (cfr. art. 5 cpv. 2 allegato I ALC in
relazione con l' art. 16 cpv. 2 ALC ; per la presa in
considerazione delle sentenze della CGUE pronunciate dopo tale data, vedasi STF
2C_201/2012 del 20 agosto 2012 consid. 2.1 con numerosi rinvii
giurisprudenziali).
Secondo la
giurisprudenza della CGUE le deroghe alla libera circolazione garantita
dall'ALC vanno interpretate in modo restrittivo. In questo senso il ricorso da
parte di un'autorità nazionale alla nozione di ordine pubblico per restringere
questa libertà presuppone una minaccia effettiva e abbastanza grave a uno degli
interessi fondamentali della società (DTF 136 II 5 consid. 4.2). La sola
esistenza di condanne penali non può tuttavia legittimare automaticamente
l'adozione di provvedimenti che limitano la libera circolazione (art. 3 cpv. 2 direttiva
64/221/CEE). Una tale condanna può essere presa in considerazione soltanto
nella misura in cui, dalle circostanze che l'hanno determinata, emerga un
comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico
(DTF 134 II 10 consid. 4.3, 130 II 176 consid. 3.4.1, 129 II 215 consid. 7.4
con rinvii alla giurisprudenza della CGUE). Anche
i delitti patrimoniali possono giustificare una simile limitazione (DTF 134 II
25 consid. 4.3.1; STF 2C_839/2011 del 28 febbraio 2012 consid. 3.1, 2C_680/2010
del 18 gennaio 2011 consid. 2.3). A dipendenza delle circostanze già la
sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una
simile messa in pericolo dell'ordine pubblico. Come nel caso di qualsiasi altro
cittadino straniero l'esame deve essere effettuato tenuto conto delle garanzie
derivanti dalla convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), nel caso in cui
fosse applicabile alla fattispecie, e del rispetto del principio della
proporzionalità (DTF 131 II 352 consid. 3.3, 130 II 493 consid. 3.3, 176
consid. 3.4.2, 129 II 215 consid. 6.2).
2.3. A livello
legislativo interno, l'art. 35 cpv. 1 LStrI sancisce che il permesso per
frontalieri è rilasciato per un'attività lucrativa entro la zona di frontiera. Dopo
un'attività lucrativa ininterrotta di cinque anni, soggiunge il capoverso 4
della medesima norma, il titolare ha diritto alla proroga del permesso se non
sussistono motivi di revoca secondo l'articolo 62 capoverso 1.
Giusta l'art. 62 cpv.
1 LStrI l'autorità competente può revocare i permessi, eccetto quelli di
domicilio, tra l'altro se lo straniero è stato condannato a una pena detentiva di
lunga durata o a una misura penale ai sensi degli art. 59-61 o 64 del codice
penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) (lett. b); ha
violato in modo rilevante o ripetutamente o espone a pericolo l'ordine e la
sicurezza pubblici in Svizzera o all'estero o costituisce una minaccia per la
sicurezza interna o esterna della Svizzera (lett. c). Per
giurisprudenza, una pena detentiva - sospesa o da espiare - è di lunga durata
se è stata pronunciata per più di un anno , a prescindere dal fatto che
sia stata sospesa in tutto o in parte oppure che la stessa vada o sia stata
espiata (DTF 137 II 297 consid. 3, 135 II 377 consid. 4.2).
2.4. La legge federale
sugli stranieri e la loro integrazione si applica ai cittadini comunitari
soltanto se il menzionato accordo bilaterale non contiene disposizioni
derogatorie o se non prevede disposizioni più favorevoli (art. 2 cpv. 2 LStrI).
Ritenuto che l'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC non può legittimare misure più
incisive di quelle previste dal diritto svizzero (cfr. art. 2 ALC), occorre di
principio verificare che il provvedimento impugnato si giustifichi tanto dal
profilo del diritto interno che nell'ottica del trattato bilaterale (DTF 130 II 176 consid. 3.2). In
pratica, però, la riserva dell'ordine e della sicurezza pubblici di cui
all'art. 5 cpv. 1 allegato I ALC soggiace a criteri meno restrittivi. Ritenuto
che la legislazione interna non prevede disposizioni più favorevoli di quelle
del menzionato accordo, la presente vertenza va quindi esaminata sotto il
profilo dell'ALC.
3. 3.1. Nel caso in esame la Sezione della popolazione
ha negato all'interessata il rilascio di un'autorizzazione per confinanti UE/AELS, ritenendo inopportuna la sua presenza in territorio elvetico a causa
della condanna - figurante sull'estratto del casellario giudiziale del 6 aprile
2018 - a 2 anni e 8 mesi di reclusione e a una multa di EUR 10'000.-,
pronunciata in Italia il 2 aprile 2008 per il reato di acquisto, detenzione e
vendita illeciti di sostanze stupefacenti continuato in concorso. Il Consiglio di Stato ha confermato tale risoluzione, osservando che il reato
commesso dalla ricorrente fosse tale da farla apparire ancora come una grave
minaccia attuale e concreta per il nostro ordine pubblico. 3.2. Ritenuto che le infrazioni in materia di sostanze stupefacenti sono punibili anche in Svizzera (cfr. art. 19 de lla
legge federale sugli stupefacenti e sulle
sostanze psicotrope del 3 ottobre 1951; LStup; RS 812.121) e che eventuali reati commessi all'estero possono di per sé giustificare misure di ordine pubblico,
non solo secondo il diritto interno, ma anche dal profilo dell'ALC (DTF 134 II
25 consid. 4.3.1; STF 2C_447/2008 del
17 marzo 2009 consid. 5.3 ), è a giusta ragione che l'Autorità dipartimentale ne
ha tenuto conto per valutare se rilasciare un permesso per confinanti UE/AELS
alla ricorrente.
3.3. Sebbene la
sentenza di condanna dell'interessata del 2 aprile 2008 non risulti agli atti,
dalle informazioni contenute nell'estratto del casellario giudiziale italiano è
possibile dedurre che quanto addebitato all'insorgente fosse
grave, ciò che è peraltro dimostrato dalla severità della pena di 2 anni e 8
mesi di reclusione inflitta, ancorché condonata . Questo anche nel caso in cui l'entità della stessa fosse dovuta alla maggiore severità
e rigidità del sistema sanzionatorio italiano. Giova infatti ricordare
che anche nel nostro Paese i reati in materia di stupefacenti non vanno
sottovalutati, dal momento che toccano un settore particolarmente sensibile
dell'ordine pubblico. Rappresentano infatti un pericolo serio e concreto per un
interesse fondamentale della società, come la lotta al traffico di droga e al
diffondersi del suo consumo, nonché per un bene giuridico essenziale quale la
salute pubblica. La protezione della collettività di fronte allo sviluppo del
mercato della droga costituisce quindi un interesse pubblico preponderante che
giustifica di principio l'allontanamento
dalla Svizzera degli stranieri coinvolti in tali traffici, i quali devono
pertanto attendersi provvedimenti di questo tipo (DTF 125 II 521 consid. 4a/aa,
122 II 433 consid. 2c; STF 2A.7/2004 del 2 agosto 2004 consid. 5.1). Neppure la circostanza secondo cui la pena
sia stata oggetto di patteggiamento - procedimento penale speciale
disciplinato dagli art. 444 segg. del codice di procedura penale italiano (t esto coordinato ed
aggiornato del decreto del presidente della Repubblica del 22 settembre 1988,
n. 447) - diminuisce
l'entità del reato, ritenuto che scegliendo tale
genere di procedura la sanzione può essere diminuita fino a un terzo.
Benché il patteggiamento non sia previsto dal nostro ordinamento giuridico, il
medesimo riconosce la colpevolezza dell'interessato e non può quindi essere
ignorato ai fini del presente giudizio. Non è infine necessario domandarsi se
il reato in questione sia nel frattempo estinto ai sensi del diritto penale italiano, poiché anche le infrazioni che ad oggi non risulterebbero
nell'estratto per privati, ma che invece appaiono iscritte nell'estratto italiano agli atti, possono essere tenute in
conto. In effetti, anche le condanne radiate possono entrare in linea di
considerazione nell'ambito di un giudizio in materia di diritto degli stranieri
per valutare la reputazione come pure il livello di integrazione di una persona
(STF 2C_841/2013 del 18 novembre 2013 consid. 2, 2C_136/2013 del 30 ottobre
2013 consid. 4).
3.4. Quanto precede
non permette tuttavia di considerare che RI 1, tenuto conto della vincolante
giurisprudenza comunitaria nel settore, rappresenti attualmente una minaccia
reale e sufficientemente grave per la società ai sensi della giurisprudenza sgorgante dall'art. 5 allegato I ALC, tale
da legittimare il provvedimento litigioso.
In effetti se, da una
parte, quanto sopra esposto dimostra la gravità di quanto rimproverato alla
ricorrente ed il suo comportamento riprovevole ,
dall'altra bisogna osservare che alla luce della giurisprudenza sviluppata in
materia dal Tribunale federale (STF 2C_891/2014 del 13 luglio 2015 consid. 4.3, 2C_310/2012 del 12 novembre 2012 consid. 3.2.3), nonostante il reato commesso dall'insorgente
in Italia appaia oggettivamente serio (concernendo una
condanna in materia di sostanze stupefacenti per cui è stata inflitta una pena
detentiva di lunga durata), il medesimo è da ritenersi oramai lontano nel
tempo, essendo stato commesso in maniera ripetuta sull'arco di circa 4 mesi e
mezzo nel periodo compreso tra l'8 ottobre 2005 e il 25 febbraio 2006.
Dopo di che, per
quanto emerge dalle tavole processuali, la ricorrente ha mantenuto un
comportamento corretto, non interessando più le autorità penali sia in Italia,
che in Svizzera, Paese quest'ultimo in cui negli ultimi anni ha sovente
lavorato, seppur in maniera discontinua, cambiando diversi posti quale barista. Orbene, questi elementi inducono a ritenere che la condanna a suo
tempo subita in Italia rappresenti un'eccezione rispetto alla condotta
altrimenti sostanzialmente onesta della ricorrente e permettono di concludere
per una prognosi positiva, motivo per cui non si può ritenere che sia dato un
rischio attuale ed elevato di recidiva. Non va poi nemmeno dimenticato che RI 1
risiede nella vicina Penisola e verrebbe in Svizzera solo per lavorare quale
frontaliera.
3.5. Pur
prendendo atto del comportamento poco esemplare tenuto in passato, il Tribunale
cantonale amministrativo non può dunque fare altro che allinearsi alla
giurisprudenza della nostra Massima Istanza e concludere che i rimproveri mossi
all'insorgente non erano ancora tali da giustificare il mancato rilascio di un
permesso per confinanti UE/AELS.
4. 4.1. Stante
quanto precede, l'impugnativa va dunque accolta
senza ulteriore disamina, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la tutela.
Dal momento che la
ricorrente non dispone più di un'occupazione in Svizzera, si rinuncia a
retrocedere gli atti alla Sezione della popolazione perché le rilasci il permesso per frontalieri UE/AELS da essa richiesto .
4.2. Visto l'esito del
gravame, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà
all'insorgente, in quanto assistita da un consulente giuridico, un'indennità a
titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto.
§.   Di conseguenza
sono annullate:
1.1. la risoluzione del 21 agosto 2019
(n. 3969) del Consiglio di Stato;
1.2.   la decisione del 14 settembre 2018 del Dipartimento delle istituzioni,
Sezione della popolazione.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia né spese. Alla ricorrente va restituita la somma di
fr. 300. - versata a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.
3. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà
complessivamente all'insorgente fr. 1'800.- a titolo di ripetibili per entrambe
le sedi.
4.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
5.   Intimazione
  a:
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente                                                     Il vicecancelliere