Lavoratori distaccati. Obbligo di garantire la protezione della salute sul posto di lavoro
Decisione del 09.03.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.607
LAVORATORI DISTACCATI
SANZIONE AMMINISTRATIVA
art. 2 cpv. 1 let. d LDIST
art. 9 cpv. 2 let. b LDIST

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 19 dicembre 2018 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 14 novembre 2018 (n. 5356) del
  Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la risoluzione del 24 maggio 2017 dell'Ufficio dell'ispettorato del
  lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di
  lavoratori distaccati (divieto di offrire i propri servizi in Svizzera per la
  durata di 5 anni);
ritenuto, in
fatto
A.   a. L'8 marzo 2017 un ispettore
della divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha effettuato un controllo
presso il cantiere "Capannoni ex __________" a __________, dove la RI
1, ditta attiva nel settore della carpenteria metallica con sede a __________ (Italia),
aveva distaccato 14 suoi operai, notificati per il periodo compreso tra il 18
febbraio e il 12 marzo 2017 rispettivamente tra il 27 febbraio e il 19 marzo
2017, per svolgere diversi lavori edili sulla struttura metallica portante di
un capannone (rimozione parziale della vernice dei pilastri, ecc.), constatando
che non erano state attuate le dovute misure a tutela dei lavoratori. Ha in
particolare accertato che: 1.    dalla valutazione della situazione
riscontrata in loco, esiste il sospetto che nei ma-             teriali
lavorati siano presenti sostanze particolarmente tossiche come per esem-  pio:
amianto, piombo, cromo esavalente e PCB. I lavori sono stati iniziati, ma il        datore
di lavoro non si è accertato, presso il committente o il suo rappresentante,                          se
un'analisi in merito è stata eseguita (art. 3 e 60 dell'ordinanza sulla
sicurezza e                               la protezione della salute dei
lavoratori nei lavori di costruzione del 29 giugno                                        2005;
OLCostr; RS 832.311.141); 2.    i lavoratori utilizzano dispositivi di protezione delle vie respiratorie
che considerata            la documentazione a disposizione sul posto non
fornisce una plausibile certezza    sulla loro adeguatezza e manutenzione (art.
22 OLCostr); 3. quanto accertato sul posto conferma che la qualità
dell'aria addotta ai DPI per la                respirazione non garantisce i
principi minimi per la tutela della salute dei lavoratori.               L'aria
prelevata da un compressore non viene filtrata per evitare una contamina-    zione
dell'aria compressa (SN EN 12021). L'aria non viene preriscaldata. Il com-                          pressore
non è concepito in modo che, in caso di surriscaldamento, l'apporto di                                         aria
si interrompa automaticamente. Non è presente un separatore d'olii o di con-                                     densa;
4.    si
eseguono lavori di sabbiatura a secco all'aperto utilizzando sabbia di quarzo  (cfr.
RS 832.321.11 + bollettino Suva 44043).
b. Ritenendo che la vita e
la salute dei lavoratori fossero esposte a grave e imminente pericolo, con "decisione
blocco lavori" del 13 marzo 2017, la SUVA ha quindi ordinato alla RI 1 di
sospendere i lavori e ripristinare la sicurezza sul cantiere mediante
l'attuazione di una serie di misure e in particolare delle seguenti misure immediate:
1.1. interrompere immediatamente i lavori di
demolizione/ristrutturazione e farsi consegnare l'analisi fatta in merito alla
presenza di sostanze particolarmente pericolose o effettuare tale analisi.
L'analisi deve essere effettuata da un consulente riconosciuto in materia di
bonifiche da amianto. Applicare le misure di sicurezza pianificate;
1.2. prima di iniziare i lavori di
demolizione/smantellamento/ristrutturazione, farsi consegnare l'analisi fatta
in merito alla presenza di sostanze particolarmente pericolose o effettuare
tale analisi. Applicare le misure di sicurezza pianificate;
2.1. si devono utilizzare apparecchi di protezione
della respirazione (DPI) adeguati;
2.2. il personale che utilizza questi apparecchi
dev'essere istruito e idoneo fisicamente/
psicologicamente al loro utilizzo. Documentare
l'avvenuta istruzione;
2.3. lo stato di manutenzione dei DPI della
respirazione deve essere documentato;
3.1. l'aria prelevata da un compressore deve essere
filtrata per evitare una contaminazione dell'aria compressa (SN EN 12021).
Bisogna preriscaldare l'aria;
3.2. il compressore deve essere concepito in modo che,
in caso di surriscaldamento, l'apporto di aria venga interrotto
automaticamente;
4.1. le sabbiature a secco non sono ammesse;
4.2. il materiale abrasivo deve avere un tenore massimo
di quarzo/cristobalite/tridimite del 2%. Utilizzare materiali sostitutivi
quali: graniglia d'acciaio, perle di vetro, corindone, ecc.;
4.3. devono essere adottate misure efficaci per garantire
l'abbattimento delle polveri generate dalla lavorazione.
Tale provvedimento è stato adottato
sulla scorta degli art. 62 cpv. 2 e 64 cpv. 1 dell'ordinanza sulla prevenzione
degli infortuni e delle malattie professionali del 19 dicembre 1983 (OPI; RS 832.30) ed è rimasto incontestato. c. Con "avvertimento" del 17 marzo 2017, la SUVA, dopo aver
indicato che da analisi successive si era potuto appurare che i materiali su
cui lavoravano i dipendenti della RI 1 contenevano effettivamente amianto e
piombo, ha fissato all'interessata un termine scadente il 24 marzo successivo
per confermare l'adozione dei provvedimenti ordinati a fronte delle predette
violazioni riscontrate in occasione del citato controllo.
d. Il 24 marzo 2017 la RI
1 ha confermato l'attuazione delle suddette misure, osservando a riguardo
del punto n.1 di avere sospeso ogni lavorazione che coinvolgesse il
materiale esistente e che sarebbe stato a breve proposto un piano
di bonifica da attuare sulle parti in cui
l'esistente verrà collegato al nuovo , mentre per i punti n. 2-3-4 ha dichiarato che la sabbiatura
e l'utilizzo di maschere e
motocompressore sono sospesi dal giorno 08.03.2017 e che quest'ultimo è stato
reso al fornitore . La sicurezza sul cantiere è dunque stata ristabilita. Quello stesso giorno anche la
direzione lavori (__________) ha inoltrato alla SUVA le proprie osservazioni,
indicando tra l'altro i lavori che erano stati eseguiti e quelli ancora
previsti.
e. Successivamente, con
scritto del 10 aprile 2017, riferendosi all'avvertimento, la RI 1 ha ribadito
alla SUVA che i lavori di sabbiatura erano stati interrotti e mai più ripresi,
ritenendo la decisione di blocco lavori superata .
Ha ad ogni modo declinato ogni responsabilità in merito alla presenza di
amianto e/o piombo, posto che la DL riteneva non ci fossero metalli pesanti nella vernice da trattare con la sabbiatura.
B.   Nel frattempo, preso atto dei
provvedimenti della SUVA, il 22 marzo 2017 l'Ufficio dell'ispettorato del
lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha intimato alla RI
1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa giusta
l'art. 9 della legge federale concernente le misure collaterali per i
lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti
normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist;
RS 823.20), per avere, nelle suddette circostanze, disatteso il suo obbligo di
garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di lavoro
prescritto dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist. Dopo avere offerto all'interessata la possibilità di presentare
osservazioni, il 24 maggio successivo l'autorità cantonale ha fatto divieto
alla RI 1, ai suoi titolari e a tutti i suoi dipendenti di prestare servizi in Svizzera per la durata di 5 anni a decorrere dalla
crescita in giudicato della decisione. Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 2 cpv. 1, 7 e 9 cpv. 2
LDist, dell'ordinanza federale sui lavoratori distaccati in Svizzera del
21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201) e dell'art. 3 lett. a e b del regolamento
della legge d'applicazione della LDist e
della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).
C.   Con giudizio del 14 novembre
2018, il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa interposta dalla RI 1 contro
la suddetta risoluzione dipartimentale. In estrema sintesi, disattesa una censura relativa alla motivazione della
decisione impugnata, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che fossero dati i
presupposti per pronunciare il divieto in questione in virtù dei motivi addotti
dall'UIL, considerando la sua durata conforme al principio della
proporzionalità.
D.   Avverso la predetta
pronuncia governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale
cantonale amministrativo, chiedendo - previa concessione dell'effetto
sospensivo al gravame - che venga annullata e che gli atti siano rinviati all'istanza
inferiore per nuovo giudizio; subordinatamente postula che le sia inflitta una multa
di fr. 5'000.-; in via ancor più subordinata, chiede che la durata del divieto
sia fissata in 1 anno. La ricorrente si duole anzitutto del fatto che l'autorità dipartimentale abbia
omesso di assumere prove rilevanti per l'esito della controversia. Lamenta poi
a più riprese la carente motivazione della decisione governativa. Contesta quindi
tre delle quattro violazioni accertate dalla SUVA, ammettendo unicamente
l'utilizzo illecito della sabbia di quarzo (che rileva però di aver recuperato
e raggruppato per lo smaltimento) ed evidenziando come la sanzione inflittale
si riveli pertanto sproporzionata. Critica peraltro il Governo per avere
commisurato la durata del divieto in base al numero dei dipendenti messi in
pericolo (ritenuto pari a quello dei lavoratori distaccati), rilevando come il
giorno del controllo sul cantiere fossero
presenti solo pochi operai (di cui uno soltanto avrebbe effettuato il lavoro di
sabbiatura) e come in ogni caso tale aspetto non sia stato
precedentemente considerato dal Dipartimento. Nega infine di aver preso alla
leggera le infrazioni riscontrate, rilevando di avervi al contrario
immediatamente posto rimedio e rivendicando in ogni caso il diritto di
difendersi dalle accuse rivoltele.
E.   All'accoglimento del gravame
si oppongono sia il Consiglio di Stato che
il Dipartimento, quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se del
caso, in appresso.
F.   In sede di replica,
l'insorgente si è riconfermata nelle proprie conclusioni e domande di giudizio.
In duplica, l'autorità dipartimentale ha ribadito la sua posizione, ponendo in
risalto la notifica da parte della ricorrente di 14 dipendenti distaccati e la
gravità delle quattro infrazione riscontrate a suo carico. Il Governo è invece rimasto
silente.
Considerato, in
diritto
1.   1.1. La competenza di
questo Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge d'applicazione della
LDist e della legge federale concernente i
provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008
(LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro
legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in
ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). Le specifiche circostanze che caratterizzano la
fattispecie emergono con sufficiente chiarezza dagli atti. Come si vedrà più
avanti, le audizioni testimoniali del capocantiere e di altri tre dipendenti
nonché del responsabile della direzione lavori, così come le dichiarazioni
scritte sollecitate dall'insorgente (ivi compresa quella del fornitore del
compressore) non appaiono idonee ad apportare al Tribunale la conoscenza di
ulteriori elementi rilevanti per l'esito della controversia. Per le stesse
ragioni, immune da violazioni del diritto è quindi anche la decisione del
Consiglio di Stato di prescindere dall'assumere le medesime prove (in parte
richieste in quella sede solo a titolo "cautelativo").
2. L'insorgente si duole anzitutto di una violazione del suo diritto di
essere sentita, per il fatto che la precedente istanza non avrebbe
sufficientemente motivato la propria decisione. 2.1 . G iusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere
motivata per iscritto. La citata disposizione legale si limita a stabilire il
principio della motivazione scritta e non precisa altrimenti il contenuto e
l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte
dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera
del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in
quest'ultima disposizione assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima
che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e
comprende tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa
far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 135 II 286
consid. 5.1, 133 I 270 consid. 3.1). Tra queste, anche il diritto ad una
motivazione sufficiente. Tale diritto non impone tuttavia di esporre e
discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e
le censure proposti; è infatti sufficiente che dalla decisione impugnata
emergano in maniera chiara i motivi su cui l'autorità fonda il suo ragionamento
(cfr. DTF 141 V 557 consid. 3.2.1, 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid.
2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti). Dal punto di vista formale, il
diritto a una motivazione è rispettato anche se la motivazione è implicita,
risulta dai diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del
29 marzo 2010 consid. 3.1) oppure da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2C_630/2016
del 6 settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi). 2.2. Nel giudizio impugnato, disattesa una censura
di carente motivazione della decisione di prima istanza ed elencate le norme in
concreto applicabili, l'Esecutivo cantonale ha spiegato le ragioni che l'hanno
portato a respingere una dopo l'altra le contestazioni della ricorrente
riguardo alle quattro violazioni addebitatele. Relativamente alla prima di
queste, ha rilevato che l'insorgente - che non aveva peraltro contestato i
provvedimenti adottati dalla SUVA (decisione di blocco lavori e avvertimento)
e, attuando le misure impostele, aveva di fatto ammesso le violazioni
riscontrate - non aveva validamente dimostrato di essersi accertata, prima di
iniziare i lavori, dell'esistenza e dell'esito dell'analisi dei materiali. Ha in
particolare ritenuto che non potesse richiamarsi né allo scritto del 24 marzo
2017 della direzione lavori (secondo cui nessuno era al corrente della
presenza di amianto e di piombo e nulla era indicato nel rapporto dello
specialista ), né al rapporto ambientale del 20 gennaio 2017 (ritenuto che,
se ne avesse effettivamente preso atto in maniera approfondita, si sarebbe
accorta che quest'ultimo non la esimeva dall'effettuare una nuova analisi dei
materiali al momento del suo intervento sul capannone smantellato, avente per
oggetto le parti sulle quali avrebbe dovuto operare). Ha quindi concluso che la
ricorrente non potesse discolparsi pretendendo di avere fatto affidamento in
buona fede sul nullaosta della direzione lavori, né scaricando la propria
responsabilità sulla ditta che ha proceduto allo smantellamento del capannone.
In merito alla seconda violazione, ha invece reputato che la documentazione
prodotta non permettesse di accertare lo stato di manutenzione dei dispositivi
di protezione individuali (DPI) e di mettere in discussione la constatazione
secondo cui al momento del controllo un respiratore era collegato al
compressore tramite nastro adesivo. Lo stesso ha considerato per l'infrazione (3)
riferita al compressore, neppure messa in discussione dai documenti prodotti. Pacifica
è poi stata ritenuta la quarta violazione, riferita all'utilizzo di sabbia di
quarzo nei lavori di sabbiatura. Appurata quindi l'infrazione all'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist, considerata particolarmente grave, sia dal profilo oggettivo che da quello
soggettivo, ha infine confermato la sanzione inflitta dal Dipartimento. Ora, contrariamente a quanto genericamente sostenuto nel ricorso, la
decisione impugnata consente di desumere con sufficiente chiarezza le ragioni
che hanno indotto il Governo ad avallare il qui controverso provvedimento. La
fondatezza o meno di tali argomenti è questione di merito. Le motivazioni del Consiglio
di Stato sono del resto state recepite dalla ricorrente, che ha p otuto impugnare con cognizione il suo giudizio
davanti a questo Tribunale. Ne discende che non vi è stata alcuna
violazione del suo diritto di essere sentita. La relativa censura
dell'insorgente va pertanto respinta.
3. 3.1. Per ovviare ai rischi di dumping salariale e sociale che avrebbero
potuto essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte di prestatori di servizi europei a seguito dell'Accordo
tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità (ora: Unione) europea
nonché i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone
del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), il legislatore svizzero ha adottato, tra l'altro, quale misura
di accompagnamento, la legge sui lavoratori distaccati (DTF 143 II 102 consid.
2.1 e 2.2; STF 2C_928/2018 dell'11 settembre 2019 consid. 2.1). 3.2. La LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004, disciplina - giusta il suo
art. 1 cpv. 1 - le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori
che un datore di lavoro con domicilio o sede all'estero distacca in Svizzera,
affinché essi per un periodo limitato: forniscano una prestazione lavorativa
per conto e sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale
concluso con il destinatario della prestazione (lett. a) oppure lavorino in una
succursale o in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore
di lavoro (lett. b). La normativa è applicabile a tutti i casi di distacco, sia
in provenienza da Paesi membri dell'UE che da Stati terzi (Messaggio
concernente l'approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE del
23 giugno 1999, FF 1999 5092, 5347).
3.3. Giusta l'art. 2 cpv. 1 LDist, il datore di lavoro deve
garantire ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative e salariali
prescritte nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio federale, nei
contratti collettivi di obbligatorietà generale e nei contratti normali di
lavoro ai sensi dell'articolo 360 a del
codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), tra l'altro,
nell'ambito della sicurezza e della protezione della salute sul posto di lavoro
(lett. d).
4 .
  4.1. Come accennato in narrativa, durante un controllo effettuato l'8 marzo
2017 su un cantiere a __________ dove la ditta RI 1 stava eseguendo dei lavori
sulla struttura metallica portante di un capannone, un ispettore della
divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha accertato diverse carenze nelle
misure a tutela dei lavoratori. In sostanza, è stato constatato che (1)
nonostante esistesse il sospetto che nei materiali lavorati fossero presenti
sostanze particolarmente tossiche (amianto, piombo, ecc.), la ditta non si era
accertata se fosse stata eseguita un'analisi in merito; (2) i lavoratori
utilizzavano dispositivi di protezione delle vie respiratorie di cui non erano
provate l'adeguatezza e la manutenzione; (3) la qualità dell'aria addotta a
tali dispositivi mediante un compressore non garantiva i requisiti minimi per
la tutela della salute dei lavoratori; (4) venivano eseguiti lavori di
sabbiatura a secco all'aperto utilizzando sabbia di quarzo (ciò che non è
ammesso), e meglio così come indicato in
narrativa (consid. A.a). Tali accertamenti sono stati posti a fondamento della decisione del 13 marzo
2017, cresciuta in giudicato, con cui la SUVA ha ordinato alla ditta di
sospendere i lavori e ripristinare la sicurezza sul cantiere mediante l'adozione
di determinate misure, come pure del successivo avvertimento del 17 marzo 2017,
dal quale emergeva inoltre che ulteriori analisi avevano permesso di appurare l'effettiva
esecuzione di lavori su prodotti contenenti amianto e piombo. Preso atto di ciò, l'UIL ha avviato nei confronti della RI 1 una procedura
sanzionatoria giusta l'art. 9 LDist, sfociata come detto in un divieto di
offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 5 anni, che il Governo ha
confermato con il giudizio impugnato. 4.2. Invano l'insorgente tenta anzitutto di
rimettere in discussione , nell'ambito
della presente procedura sanzionatoria, la sussistenza delle prime tre
violazioni addebitatele (1, 2 e 3). Non vi è infatti alcuna ragione per
scostarsi da quanto accertato dalla SUVA nel quadro della decisione
blocco lavori, come visto pacificamente cresciuta in giudicato. Se non era d'accordo
con quella determinazione - che funge da base per l'emanazione di ulteriori
misure (in materia di sicurezza sul lavoro, di aumento dei premi e di responsabilità
penale, cfr. STAF C-3183/2006 del 6 luglio 2007 consid. 3.6, C-2753/2012 del 12
novembre 2012 consid. 3.2) -, l'insorgente avrebbe in effetti dovuto impugnarla,
contestandone il contenuto. Nella misura in cui si è adagiata su tale
provvedimento (cfr. anche conferma attuazione del 24 marzo 2017), non può ora
rimettere in discussione le carenze e inadempienze accertate in quella sede. E
ciò a prescindere dal fatto che con scritto del 10 aprile 2017, successivo all'avvertimento
(nel quale non venivano invero che confermati gli accertamenti contenuti nella
decisione blocco lavori), abbia comunque dichiarato alla SUVA di declinare
ogni responsabilità in merito alla presenza di amianto e/o piombo nella
vernice lavorata. Già solo per questo motivo, cadono nel vuoto tutte le
obiezioni che solleva in merito alla sussistenza delle infrazioni. Ecco già
solo perché non occorre assumere le prove richieste nel gravame. Come si vedrà
qui di seguito, le doglianze della ricorrente risultano in ogni caso infondate. 4.3. 4.3.1. A torto l'insorgente contesta anzitutto la prima (1) violazione
addebitatale. Richiamando lo scritto del 24 marzo 2017 della direzione lavori,
osserva in sostanza come nessuno fosse al corrente della presenza di amianto e
piombo (nei materiali da lei trattati) e come nulla risultasse dal rapporto
ambientale del 20 gennaio 2017 (allestito in
vista della demolizione del capannone ). Rileva inoltre che, nel momento
in cui è intervenuta, l'edificio era comunque già stato smantellato e il risanamento avvenuto (da parte di un'altra ditta), per modo che nessun (ulteriore)
controllo si sarebbe imposto. Ritiene quindi incomprensibile che sia l'ultimo
anello della catena a doverne fare le spese . 4.3.2. Secondo l'art. 82 cpv. 1 della legge federale sull'assicurazione contro
gli infortuni del 20 marzo 1981 (LAINF; RS 832.20), per prevenire gli infortuni
professionali e le malattie professionale, il datore di lavoro deve prendere
tutte le misure necessarie per esperienza,
tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze . I provvedimenti da
adottare per garantire la sicurezza sul lavoro sono indicati nell'OPI e, per
quanto attiene più specificatamente ai lavori di costruzione, nell'ordinanza
sulla sicurezza e la protezione della salute dei lavoratori nei lavori di
costruzione del 29 giugno 2005 (OLCostr; RS 832.311.141). L'art. 3 OLCostr
dispone che la pianificazione di lavori di costruzione deve ridurre al minimo
il rischio d'infortuni professionali, di malattie professionali o di danni alla
salute e garantire l'applicazione delle misure di sicurezza necessarie, in
particolare durante l'utilizzazione degli attrezzi di lavoro (cpv.1). Se vi è
il sospetto che siano presenti sostanze particolarmente tossiche come l'amianto
o i policlorobifenili (PCB), il datore di lavoro deve accertare accuratamente i
pericoli e deve valutare i relativi rischi. In base a tali analisi devono
essere pianificate le misure necessarie. Se durante i lavori di costruzione si
dovessero inaspettatamente rinvenire sostanze particolarmente pericolose,
occorre interrompere tali lavori e avvisare il committente (cpv. 1 bis ).
L'art. 60 cpv. 1 OLCostr precisa che prima di iniziare i lavori occorre
valutare i rischi in termini di sicurezza e di salute. Il capoverso 2 lett. c
della norma prescrive poi che bisogna prendere le misure necessarie per
impedire che i lavoratori vengano a contatto con materiali quali polvere,
asbesto, bifenile policlorato (PCB), gas oppure con sostanze chimiche o
radiazioni che possano nuocere alla loro salute. 4.3.3. In concreto va anzitutto ricordato che la ricorrente ha eseguito diversi
interventi sulla struttura portante esistente, in metallo, di un capannone, in
particolare ha allontanato parzialmente - mediante sabbiatura al quarzo - la
vernice dai pilastri e la ruggine dalle
capriate e dagli arcarecci. Ha inoltre effettuato determinati lavori di
fissaggio e saldatura ai pilastri per la nuova baraccatura e il
rivestimento dello stabile (cfr. citato scritto del 24 marzo 2017 della __________).
Le analisi effettuate hanno evidenziato che tali interventi sono stati
eseguiti su materiali contenenti amianto e piombo, e meglio che la vernice
utilizzata sulla struttura conteneva amianto (crisolito + antifolite) e il
trattamento antiruggine aveva un elevato tenore di piombo (63'000 mg/kg). Le
lavorazioni hanno quindi sicuramente liberato
delle fibre respirabili d'amianto e polveri contenenti piombo che si sono
disperse nell'ambiente (cfr. citato avvertimento del 17 marzo 2017 e conferma
del 22 marzo 2017 della SUVA allegata alla replica del 6 settembre
2017). Ora, è ben vero che lo studio incaricato della direzione lavori ha dichiarato
che nessuno era al corrente della presenza di tali sostanze (cfr. citato
scritto del 24 marzo 2017) e che, quando la ricorrente è intervenuta sul
cantiere, erano in pratica già state rimosse le parti del capannone (quali le
lastre di fibrocemento e le pavimentazioni) in cui il citato rapporto
ambientale aveva tra l'altro riscontrato la presenza di amianto (cfr. anche
foto agli atti). Tale circostanza non esimeva tuttavia la ricorrente dal
mettere in atto le necessarie verifiche al fine di escludere la presenza di
sostanze tossiche, e in particolare di amianto, nelle restanti strutture
metalliche (già interne) sulle quali era chiamata a intervenire. Glielo
imponeva non solo l'epoca di costruzione dell'edificio, ben antecedente al 1990 - e quindi riconducibile a un periodo in cui l'impiego
di materiali (vernici) contenenti amianto non poteva notoriamente essere escluso,
essendo tale sostanza potenzialmente presente in tutti gli edifici costruiti
prima del 1990, anno in cui è stata colpita (mediante revisione dell'allora
vigente ordinanza sulle sostanze pericolose per l'ambiente del 9 giugno 1986 [Osost; RU 1986 1254], RU 1989 270, art. 31 cpv. 2) da un divieto generale d'uso in Svizzera ( cfr.
pagina dedicata all'amianto, scaricabile dal
sito www.suva.ch/it-ch/prevenzione / temi-sostanziali/amianto) -, ma anche, come evidenziato dal Governo, l'avvertimento
contenuto nello stesso citato rapporto ambientale, che avrebbe dovuto esaminare
accuratamente: durante la demolizione o la ristrutturazione dell'edificio o
di parti di esso qualora il Progettista o le Maestranze dovessero rilevare
strutture diverse da quelle indagate (ad es. strutture interne a muri, tetti,
camini, intercapedini ecc.) che presentassero il sospetto di materiali
inquinanti o nocivi (ad es. amianto floccato, PCB, idrocarburi, ecc.), sono
tenuti a comunicarlo allo specialista per ulteriori controlli (cfr. pag.
19; cfr. in tal senso pure la direttiva n. 6503 della Commissione federale di
coordinamento per la sicurezza sul lavoro, direttiva "Amianto",
edizione dicembre 2008, punto n. 5.1.5, pag. 14). Non si trattava quindi,
contrariamente a quanto preteso nel gravame, di prevedere un risvolto
imprevedibile (dal momento che il controllo e la bonifica dovevano già
essere stati effettuati), bensì proprio di prendere tutte le misure necessarie
per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte alle circostanze per
prevenire gli infortuni e le malattie professionali, rispettivamente di
accertare accuratamente - prima dell'inizio dei lavori - i pericoli e
valutare i relativi rischi, così come gli art. 82 LAINF nonché 3 e 60 OLCostr
impongono al datore di lavoro di fare. A maggior ragione se si considera che le
operazioni che la ditta ricorrente era chiamata a svolgere, in particolare la
rimozione meccanica delle vernici contenenti amianto, rientrano proprio tra
quelle che notoriamente comportano un elevato pericolo per i lavoratori, in
quanto suscettibili di generare un notevole rilascio di fibre, e che di
principio devono quindi essere affidate a una ditta specializzata in bonifiche
da amianto (cfr. opuscoli SUVA intitolati "Amianto: come riconoscerlo e
intervenire correttamente", edizione agosto 2019, pag. 6, e "Amianto:
riconoscerlo, valutarlo e intervenire correttamente. Regole vitali per pittori
e gessatori", edizione novembre 2017, pag. 13) - ciò che è poi
apparentemente avvenuto dopo il fermo lavori (cfr. citato scritto del 24 marzo
2017, pag. 2). Su questo punto, la decisione del Governo non presta pertanto il
fianco a critiche, senza che si riveli necessario procedere all'audizione
testimoniale del titolare della ditta che si è occupata della direzione lavori,
rispettivamente raccogliere (ulteriori) informazioni scritte dal medesimo. 4.4. Parimenti da respingere sono le obiezioni con cui l'insorgente -
richiamando il certificato CE PPE086AT1479 del 21 ottobre 2016 e la
dichiarazione di conformità CE (doc. B e C) già prodotti davanti all'UIL -
contesta che i lavoratori utilizzassero dispositivi di protezione delle vie
respiratorie di cui non sono state dimostrate l'adeguatezza e la manutenzione
(2). Quand'anche tali certificazioni potessero attestare la conformità, al momento
del loro rilascio, dei dispositivi in questione alle norme applicabili, ciò non
toglie, di tutta evidenza, che tali documenti, come a ragione osservato dal
Governo, non sono atti a comprovare quale fosse il loro stato di manutenzione
al momento del controllo della SUVA, allorquando - come ben risulta dalle
inequivocabili foto agli atti - è risultato che un respiratore era
(addirittura) collegato al compressore tramite semplice nastro adesivo. Ciò che
non solo è un chiaro indice dello status a quel momento, ma dimostra
pure la mancata istruzione dei lavoratori sull'utilizzo di tali dispositivi, in
spregio all'art. 22 OLCStr. In base a tale norma, se la qualità dell'aria non
può essere assicurata, devono infatti essere utilizzati apparecchi di
protezione delle vie respiratorie (cfr. cpv. 3), ritenuto che, se devono essere
usati apparecchi con apporto artificiale di aria fresca, occorre impiegare
lavoratori idonei e debitamente istruiti (cfr. cpv. 4). Circostanza, quest'ultima,
che neppure gli attestati presentati dalla ricorrente riguardanti il corso base
anticaduta (frequentato da 8 lavoratori sui 14 distaccati) - che nulla ha a che
vedere con la violazione in oggetto - sono evidentemente atti a dimostrare. In
queste condizioni, nulla muterebbe a tale accertamento l'audizione testimoniale
dei propri dipendenti sollecitata dalla ricorrente. 4.5. Da ultimo, con riferimento alla terza violazione (3) contestata, relativa
al compressore, non si può non convenire con il Governo che il certificato di
conformità, prodotto dall'insorgente, relativo al sistema di filtro
antiparticolato - peraltro emesso circa un anno prima dell'inizio dei lavori
qui in discussione (doc. E) - non può in ogni caso essere ritenuto atto a
comprovare lo stato di manutenzione del filtro e del compressore al momento del controllo, né a confutare le puntuali carenze
constatate in quell'occasione dall'ispettore della SUVA (cfr. supra ,
consid. A.a), con le quali l'insorgente del resto nemmeno si confronta. Irrilevante è quindi che le stesse non risultino da una perizia specialistica.
A fronte delle risultanze del controllo, non occorreva neppure richiedere
informazioni scritte al fornitore per chiarire la questione. 4.6. Posto che nemmeno la ricorrente contesta la violazione (4) riferita ai
lavori di sabbiatura a secco all'aperto utilizzando (in modo inammissibile)
sabbia di quarzo, per quanto riguarda la materialità dell'infrazione all'art. 2
cpv. 1 lett. d LDist, la decisione impugnata non può pertanto che essere confermata.
5.   Assodata la sussistenza
dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla
ricorrente. 5.1. Secondo la normativa in vigore al momento dei fatti, l'autorità
cantonale competente poteva, per infrazioni di lieve entità all'art. 2 LDist,
pronunciare una multa amministrativa sino a fr. 5'000.- (art. 9 cpv. 2 lett. a
LDist). Per infrazioni alla medesima norma che non erano di lieve entità,
poteva invece vietare al datore di lavoro interessato di offrire i suoi servizi
in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist).
Le sanzioni amministrative contemplate nella LDist sono state
oggetto di una recente revisione legislativa, entrata in vigore il 1° aprile
2017. Contrariamente al vecchio regime, che prevedeva obbligatoriamente la
pronuncia di un divieto di offrire servizi in Svizzera per sanzionare
un'infrazione di non lieve entità all'art. 2 LDist, il nuovo art. 9 cpv. 2
LDist non distingue più tra infrazioni di lieve o non lieve entità e prevede
indifferentemente la possibilità per l'autorità cantonale competente di
infliggere una multa amministrativa sino a fr. 30'000.- o di pronunciare un
divieto di offrire servizi in Svizzera per un periodo da uno a cinque anni
(lett. b). Tra le sanzioni previste all'art. 9 cpv. 2 LDist, quest'ultimo
provvedimento è ritenuto il più efficace e dissuasivo (Messaggio concernente la
legge federale sulla revisione delle misure collaterali alla libera
circolazione delle persone del 1° ottobre 2004, FF 2004 5863, 5877).
5.2. Di tenore sostanzialmente identico sia prima che dopo la
revisione, l'art. 9 cpv. 3 LDist dispone che l'autorità che pronuncia una
sanzione notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo
competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla Segreteria di
Stato dell'economia (SECO), la quale tiene un elenco - pubblico - delle imprese
e delle persone che sono state oggetto di una sanzione passata in giudicato.
5.3. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle
circostanze oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve
in particolare tenere debitamente conto della gravità della violazione e della
colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che del principio della
proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016,
in: BVR 2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017
consid. 5.2).
6.   6.1. 6.1.1. Come correttamente rilevato dal
Governo, le violazioni riscontrate dalla SUVA sul cantiere di __________ sono
ben quatto, ognuna delle quali già di per sé oggettivamente grave, atteso che
il ramo della carpenteria metallica, in cui è attiva la ricorrente, comporta
per i lavoratori un elevato rischio di inalazione di sostanze tossiche.
In concreto, il rischio che i materiali sui cui stavano lavorando i dipendenti
della ricorrente contenessero sostanze particolarmente tossiche, in particolare
amianto, va considerato evidente. Da un lato, vista l'epoca d i costruzione del capannone in
questione, ben antecedente al 1990. Dall'altro, visto che, per sua stessa
ammissione, la ricorrente era a conoscenza del fatto che l'esito dell'analisi
effettuata prima dello smantellamento del capannone era stato positivo
all'amianto per alcuni degli elementi del complesso (cfr. ricorso al
Governo, punto n. 2, pag. 3). L'infrazione appare poi particolarmente grave dato che, come visto, è stato
accertato a posteriori che la vernice utilizzata sulla struttura conteneva
effettivamente amianto, che il trattamento antiruggine presentava un elevato
tenore di piombo (63'000 mg/kg) e che, nell'esecuzione dei lavori svolti prima
dell'8 marzo 2017, erano sicuramente state
liberate delle fibre respirabili d'amianto e polveri contenenti piombo che si
erano disperse nell'ambiente (cfr. scritto del 22 marzo 2017 della SUVA alla direzione lavori e relativo allegato). A ciò aggiungasi che l'intervento che
stava effettuando rientra proprio tra quelli che notoriamente comportano un
elevato pericolo per i lavoratori poiché suscettibili di generare un notevole
rilascio di fibre di amianto (cfr. supra , consid. 4.3.3; cfr. tra
l'altro, con riferimento all'Italia, decreto ministeriale del 6 settembre 1994,
tabella 1). Gli operai sul cantiere sono dunque stati concretamente esposti alle
suddette sostanze tossiche. La pericolosità delle stesse, in particolare
dell'amianto, è fatto che va considerato notorio, a maggior ragione per una
ditta specializzata nel settore. Le fibre di amianto disperse nell'aria, se
inalate, finiscono infatti negli alveoli polmonari e, già a basse
concentrazioni, possono provocare diverse patologie (che hanno un lungo tempo
di latenza, tra i 15 e il 45 anni dalla prima esposizione), tra cui
l'asbestosi, il carcinoma polmonare o il mesotelioma (tumore maligno a carico
della pleura o del peritoneo). Quest'ultimo risulta tra i tumori più aggressivi
in assoluto e nella maggior parte dei casi viene scoperto a uno stadio
avanzato. In genere non è possibile ottenere una guarigione e la speranza di
vita dopo la diagnosi è scarsa. Il rischio aumenta con la durata dell'esposizione
e con la sua intensità, ossia con la concentrazione di polveri di amianto nell'aria
(cfr. video contenuto nella citata pagina dedicata all'amianto sul sito della
SUVA; cfr. pure opuscolo SUVA intitolato "Amianto: riconoscerlo, valutarlo
e intervenire correttamente Informazioni utili per chi lavora nell'edilizia e
nel genio civile", edizione settembre 2014, pag. 7). Quanto ai rischi
sanitari del piombo, si rileva che tale sostanza ha effetti sul sangue (in
quanto provoca anemia, connessa all'inibizione della sintesi dell'emoglobina e
all'effetto tossico diretto sui globuli rossi), sul sistema nervoso centrale (con
conseguente riduzione complessiva delle prestazioni, disturbi della
concentrazione e disturbi della memoria) e periferico (colpendo soprattutto i
nervi motori e provocando frequentemente la paralisi bilaterale dei muscoli
estensori della mano), sui reni (con conseguenti disturbi funzionali a livello
dei tuboli renali) e sul tratto gastrointestinale (causando coliche da piombo,
vale a dire crisi repentine con forti dolori a livello dell'intestino crasso,
accompagnate da ipertensione arteriosa e bradicardia, a volte associate a
stipsi ostinata e vomito; cfr., a titolo d'esempio, factsheet SUVA "Esposizione
al piombo negli impianti di tiro indoor", versione novembre 2013, pag. 5
seg.). Indiscutibilmente molto grave è quindi il fatto che la ricorrente,
intervenuta sul cantiere dopo lo smantellamento del capannone, pur essendo
consapevole del rischio che i materiali lavorati contenessero sostanze
particolarmente tossiche, non abbia accertato accuratamente i pericoli che si
presentavano per i suoi dipendenti. A maggior ragione se si considera che ha commesso altre tre violazioni, pure senz'altro assai gravi, nella
misura in cui riguardano carenze nelle misure di protezione dei lavoratori, che
hanno operato con dispositivi e apparecchiature rivelatisi non idonei. Inoltre,
con particolare riferimento al procedimento di sabbiatura , va ricordato
come sia stato impiegato materiale pericoloso (sabbia quarzifera), che andrebbe
invece evitato e sostituito con materiali abrasivi privi di silice per scongiurare
il rischio di silicosi (affezione dei polmoni causata dall'inalazione di
polveri contenenti biossido di silicio che conduce a una degenerazione di tale
organo; cfr. opuscolo SUVA intitolato "Sabbiatura", edizione ottobre
2007, pag. 2). 6.1.2. Il Governo ha ritenuto l'infrazione particolarmente deplorevole anche
con riferimento al numero di dipendenti della ricorrente attivi sul cantiere. L'insorgente
rifiuta l'accertamento secondo cui sarebbero stati coinvolti tutti e 14 i lavoratori
distaccati a __________, sostenendo che il giorno del controllo ne era presente
un numero nettamente inferiore, di cui uno soltanto stava effettuando il lavoro
di sabbiatura. A dispetto dell'interpretazione proposta nel ricorso, la
precedente istanza non ha tuttavia ritenuto che fossero stati esposti a pericolo
tutti e 14 i dipendenti distaccati bensì che le violazioni avessero rischiato
di esporli tutti a sostanze altamente tossiche, portando a una concreta
esposizione a tali sostanze il giorno del
controllo (cfr., in particolare, decisione impugnata, consid. 7.3.3). Giorno in
cui, per ammissione stessa della ricorrente, era presente sul cantiere un certo
numero dei suoi dipendenti. Accertamento, questo, che, sulla base degli
atti (cfr. notifiche sub doc. 1), appare corretto e non presta il fianco ad
alcuna critica, tanto più se si considera che il pericolo a cui è fatto riferimento
era già presente nei giorni precedenti il controllo (cfr. scritto del 22 marzo
2017 della SUVA alla direzione lavori e relativo allegato), quando sul cantiere
erano potenzialmente presenti altri operai. A fronte di queste circostanze, non
occorre dunque assumere le testimonianze sollecitate. A maggior ragione se si
considera che, dal profilo oggettivo, l'infrazione
commessa dalla ricorrente è estremamente grave anche a prescindere dal preciso
numero di dipendenti, la cui vita e la cui salute sono state esposte a grave e
imminente pericolo. Fondata su una premessa errata, nel vuoto cade di riflesso anche l'allusione
a una non meglio precisata (e comunque non ravvisabile) violazione del suo
diritto di essere sentita, evocata dalla ricorrente con riferimento al fatto
che nella commisurazione della sanzione il Governo ha preso in considerazione
il numero di dipendenti coinvolti benché tale aspetto
non fosse stato considerato dall'UIL.
6.2. Grave è pure la negligenza dell'insorgente, che con un
minimo di attenzione avrebbe potuto facilmente rilevare, rispettivamente
evitare, le violazioni delle prescrizioni di sicurezza addebitatele. Benché, a differenza
della precedente istanza, questo Tribunale non reputi che si possa imputare
alla ricorrente di avere sacrificato la sicurezza e la salute dei propri
dipendenti per interessi economici, esso non può che convenire con il Governo
sul fatto che non può essere trascurata l'assenza di segni di autocritica e
ravvedimento da parte dell'insorgente, che anche in questa sede continua a negare
le sue responsabilità, scaricandole sulla direzione lavori rispettivamente
sulla ditta incaricata dello smantellamento del capannone (dimenticando peraltro
che il mancato preventivo accertamento circa l'esecuzione di un'analisi in
merito alla presenza di sostanze particolarmente tossiche non costituisce
l'unica carenza che le viene rimproverata). A suo favore va invece tenuta in
debito conto la circostanza secondo cui essa non è mai stata oggetto di una
procedura contravvenzionale prima d'ora. Il fatto che abbia subito attuato le
misure ordinatele va per contro relativizzato nella misura in cui in questa
sede ha rimesso in discussione quasi tutte le violazioni addebitatele.
6.3. Tutto ben ponderato, anche se la ricorrente è incensurata,
l'inflizione solo di una multa si rivela senz'altro inadeguata per sanzionare
la grave infrazione di cui si è resa colpevole. E ciò non solo in base al
vecchio ma anche al nuovo diritto. Ne discende che la decisione dell'UIL di
pronunciare un divieto di offrire i propri servizi in Svizzera va confermata. Anche
la durata del divieto, corrispondente al massimo comminato dalla legge, seppur
severa, rientra tutto sommato ancora nel margine d'apprezzamento di cui dispone
l'autorità inferiore. Una tale sanzione, oltre che rientrare nei limiti
concessi dalla legge, non appare ancora sproporzionata, avuto riguardo alle circostanze del caso concreto, in particolare all'estrema gravità oggettiva
dell'infrazione e alla colpa dell'insorgente. Tanto più che dal profilo effettivo il divieto pronunciato nei
confronti della ricorrente - della durata di 5 anni - si tradurrà
nell'impossibilità di fornire i propri servizi durante 450 giorni nell'arco di
5 anni (cfr. art. 5 ALC, 17 dell'Allegato I all'ALC e 27 dell'ordinanza
sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002;
OLCP; RS 142.203), ciò che permette di relativizzare l'entità del
provvedimento.
7   7.1. In esito alle
considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. 7.2. Con l'emanazione della presente
decisione, la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame, invero
dato per legge (art. 71 LPAmm), diviene priva di oggetto. 7.3. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico dell'insorgente,
secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'800.-, già anticipate dalla
ricorrente nella misura di fr. 1'500.-, rimangono interamente a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera