Riesame
Decisione del 23.09.2019, TRAM
Incarto n. 52.2015.268
RETTE CASA PER ANZIANI
RIESAME
TEMPESTIVITÀ
art. 11 LANZ

composto dei giudici:
Flavia
  Verzasconi, presidente,
Matteo
  Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa
  Bagnaia
statuendo
sul ricorso del 27 maggio 2015 di
RI
  1
patrocinata
  da: PA 1
contro
la
  risoluzione del 15 aprile 2015 (n. 1597) del Consiglio di Stato che respinge
  l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione dell'11 agosto
  2014 degli Istituti Sociali Comunali di __________ (ISC) in materia di calcolo
  della retta giornaliera a carico dell'ospite per gli anni 2012 e 2013 presso
  la casa per anziani __________;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è ospite presso
la casa per anziani _______, a ________, dal 23 novembre 2011. Il 20 gennaio 2012 gli ISC hanno stabilito la
sua retta per il 2011. La decisione è stata impugnata dall'interessata il 6
febbraio 2012, ma il giorno successivo il suo patrocinatore, PA 1 , ha ritirato
il gravame. Il 28 marzo 2012 gli ISC hanno quindi fissato
il suo contributo giornaliero per il 2012, aumentando l'importo della
retta 2011 per tenere conto di una non meglio specificata sostanza donata, che
in un primo tempo non era stata presa in considerazione.
B. Con scritto del 5
aprile 2013, trasmesso come già avvenuto in precedenza alla figlia di RI 1, in
quanto persona indicata nel contratto d'ammissione quale garante dell'ospite,
gli ISC hanno fissato la retta giornaliera per il 2013. Con lettera del 10 luglio 2013 l'avvocato di RI
1 ha comunicato agli ISC che - adito su ricorso nell'ambito di una vertenza per
l'erogazione di prestazioni complementari giusta la legge federale sulle
prestazioni complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e
l'invalidità del 6 ottobre 2006 (LPC; RS 831.30) - con sentenza del 15
maggio 2013 il Tribunale cantonale delle assicurazioni (TCA) aveva rettificato
i criteri di calcolo della sostanza e dei redditi della sua assistita a far
tempo dal 2012. Egli ha altresì segnalato come i parametri stabiliti nella sentenza
fossero tali da influire sul calcolo delle rette della casa anziani a partire
dal 2011 e ha pertanto chiesto che le medesime fossero riviste con effetto
retroattivo. Il 17 settembre 2013 gli ISC hanno comunicato al patrocinatore di RI 1 che la
determinazione delle rette non poteva essere rimessa in discussione e che " una
modifica sostanziale della retta potrebbe avvenire dopo presentazione del nuovo
calcolo di prestazione complementare rivisto dalla Cassa di compensazione dopo
decisione del Tribunale cantonale delle assicurazioni ". Il 25 settembre 2013, la figlia di RI 1 ha informato gli ISC che non aveva
ancora firmato il modulo di calcolo della retta 2013 della madre, inviatole il
5 aprile precedente, poiché in attesa del nuovo calcolo della prestazione
complementare della madre.
C. Il 30 dicembre 2013,
il patrocinatore di RI 1 ha trasmesso agli ISC copia della nuova decisione relativa
al calcolo della prestazione complementare emanata il 14 dicembre 2013 dalla Cassa di compensazione, rilevando che, nella
misura in cui ridefiniva a far tempo dal 2012 le entrate della sua assistita in base a quanto stabilito dal TCA nel suo giudizio del 15 maggio 2013, la stessa
costituiva un valido motivo per chiedere il riesame del calcolo delle rette passate. Con scritto del 24 febbraio 2014, gli ISC si sono tuttavia rifiutati di
rivedere gli importi dei contributi in questione essendo ormai scaduti i
termini di ricorso. Con reclamo del giorno seguente, RI 1 si è nuovamente rivolta
agli ISC per contestare il calcolo delle rette per gli anni 2012 e 2013,
chiedendo cautelativamente la restituzione in intero dei termini ricorsuali e
criticando il rifiuto dell'autorità di prime cure di procedere a un loro riesame. Con decisione dell'11 agosto 2014 gli ISC hanno respinto il predetto reclamo
ritenendo che la contestazione delle rette per gli anni 2012 e 2013 fosse
tardiva e rinviando per il resto ai motivi addotti dall'Ufficio degli anziani e
delle cure a domicilio (UACD) nel sua presa di posizione del 24 luglio 2014.
D. Con giudizio del 15
aprile 2015 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1
avverso quest'ultima decisione. L'Esecutivo cantonale ha anzitutto limitato
l'oggetto della vertenza alla sola contestazione della retta per il 2013, ritenendo
che, come ammesso dall'insorgente stessa, la retta 2012 era stata oggetto di
una decisione validamente passata in giudicato. Ha poi considerato che lo
scritto del 5 aprile 2013 configurasse a tutti gli effetti una decisione formale
contro la quale non era stato interposto ricorso nei termini e pertanto era
divenuta definitiva. Infine ha ritenuto che il ricorso non andasse esaminato
quale contestazione avverso il diniego di riesame della retta 2013 poiché tale
tesi non era mai stata sostenuta dalla ricorrente dinanzi al Governo e
contrastava con la pretesa principale. A titolo abbondanziale ha comunque
escluso che nel caso di specie fossero date le premesse per rivedere delle
decisioni ormai passate da tempo in giudicato.
E. Avverso quest'ultimo
giudizio RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo
chiedendone l'annullamento e postulando che la retta per l'anno 2013 sia
fissata in fr. 75.- al giorno, in subordine in fr. 84.- al giorno. La
ricorrente contesta che il ricorso contro la fissazione degli importi delle
rette 2012 e 2013 fosse tardivo. In ogni caso sostiene che siano date le
condizioni per un riesame e lamenta una violazione del principio della buona
fede. Critica poi l'importo delle spese processuali accollatele dal Governo e
chiede che, in caso di respingimento del ricorso, le stesse vengano fissate in
fr. 100.-. Postula infine di essere posta a beneficio dell'assistenza giudiziaria.
F. All'accoglimento
del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari
osservazioni. A identica conclusione pervengono l'Ufficio degli anziani e delle cure a
domicilio e il Municipio di __________, con argomentazioni di cui si dirà, per
quanto necessario, in appresso.
G. In sede di replica e
duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate
nelle loro contrapposte posizioni. La ricorrente ha parzialmente modificato la
propria domanda di giudizio, chiedendo che la retta per il 2012 sia stabilita
in fr. 75.-, in subordine fr. 77.05, ancora più in subordine in un importo da
definire compreso tra fr. 77.05 e fr.
96.15 e ulteriormente in subordine in fr. 96.15.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 27 cpv. 2 della legge
concernente il promovimento, il coordinamento e il finanziamento delle attività
a favore delle persone anziane del 30 novembre 2010 (LAnz; RL 873.100). La legittimazione
attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza e destinataria
della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura
amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività
del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il ricorso è dunque ricevibile
in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25
cpv. 1 LPAmm).
2. La LAnz ha lo
scopo di promuovere, coordinare e disciplinare le attività degli enti che
operano a favore delle persone anziane (art. 1 cpv. 1 LAnz). Sono considerate
persone anziane ai sensi della legge le persone che in base alla legge
sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 20 dicembre 1946
(LAVS; RS 831.10) hanno l'età stabilita per il diritto alla rendita di vecchiaia
(art. 3 LAnz). Giusta l'art. 11 cpv. 1 LAnz, ogni struttura sociosanitaria è tenuta a prelevare contributi
commisurati alle condizioni di reddito e di sostanza così come al bisogno di
cure della persona anziana; tali contributi devono rispettare il limite
dell'importo massimo fissato dall'art. 25 a cpv. 5 della legge sull'assicurazione
malattia del 18 marzo 1994 (LAMal; RS 832.10). Il cpv. 2 della medesima
norma stabilisce che nel caso in cui la persona anziana beneficia di
prestazioni ai sensi della legge sulle prestazioni complementari
all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, è prelevato il
contributo minimo. Il Dipartimento della sanità e della socialità è competente per emanare direttive sui contributi (rette) a
carico di persone anziane e per stabilire il contributo minimo (art. 1 cpv. 2
lett. c del regolamento d'applicazione della legge concernente il promovimento,
il coordinamento e il finanziamento delle attività a favore delle persone anziane del 22 agosto 2012; RLAnz; RL 873.110).
3. Come accennato
in narrativa, l'insorgente sostiene anzitutto che il suo reclamo del 25
febbraio 2014 contro il calcolo delle rette per gli anni 2012 e 2013 fosse
tempestivo. 3.1. Per quanto attiene alla retta 2012, la censura è manifestamente infondata.
A questo proposito va infatti osservato che, nonostante l'insorgente contesti ora
la tardività della sua impugnativa dinnanzi agli ISC, lei stessa ha avuto modo
di riconoscere nei suoi scritti che detto contributo le era stato fissato con
decisione formale del 28 marzo 2012 poi passata in giudicato (cfr. ricorso del
27 maggio 2015 pag. 7 ad 1 e pag. 8 ad 2.1, replica del 17 agosto 2015 pag. 7
che specifica che " anche la retta per l'anno 2012, ancorché
indubbiamente cresciuta in giudicato a differenza di quella per l'anno 2013,
deve essere rivista "). Ne discende pertanto che è senz'altro a giusta
ragione che la precedente istanza di giudizio ha reputato tardivo il reclamo introdotto
il 25 febbraio 2014 dalla ricorrente avverso tale decisione. 3.2. Per quanto attiene invece alla retta del 2013, la ricorrente ritiene che nessuna
decisione formale sia mai stata emessa dagli ISC poiché nell'aprile di quell'anno
quest'ultima autorità si era limitata a inviare a sua figlia il modulo
riportante il calcolo del contributo affinché essa lo controfirmasse per
approvazione. A suo dire, tale documento non costituiva una decisione e
comunque il medesimo non è stato approvato dalla figlia. Eccepisce pure un
vizio nella notifica di detto scritto, il quale non è stato inviato al suo
patrocinatore nonostante che gli ISC fossero a conoscenza dell'esistenza di un rapporto
di rappresentanza con PA 1. La contestazione della retta, avvenuta non appena
il legale ne è venuto a conoscenza, sarebbe pertanto tempestiva. 3.2.1. Per principio possono formare oggetto di ricorso soltanto le decisioni,
ovvero i provvedimenti adottati dall'autorità d'imperio, in casi concreti e
individuali, per costituire, modificare o sopprimere diritti od obblighi degli
amministrati fondati sul diritto pubblico o
per accertarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione (art. 1 cpv. 1 e 2 LPAmm; RtiD I-2019 n. 3, RDAT II-1994 n.
8; Adelio Scolari , Diritto
amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 200 ; Marco
Borghi/Guido Corti ,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 1).
Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide con quello
ancorato, a livello federale, all'art. 5 della legge federale sulla procedura
amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e, più in generale, con la nozione tradizionalmente ritenuta da
dottrina e giurisprudenza , ove la decisione è comunemente definita quale
atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto
concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante,
tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza precitata). Nel caso in esame, gli ISC hanno inviato alla figlia della ricorrente uno
scritto datato 5 aprile 2013 che indicava l'importo massimo della retta
giornaliera a carico dell'ospite per l'anno 2013, faceva riferimento alle
direttive in materia del DSS e riportava i rimedi di diritto esperibili. A tale
documento era allegato il modulo con il calcolo della retta, da firmare e
rispedire agli ISC. Ora, nella misura in cui fissava l'ammontare del contributo
dovuto dalla ricorrente per la sua degenza presso la casa anziani ________, esso
costituiva a tutti gli effetti una decisione impugnabile. D'altronde questo
scritto era del tutto identico a quelli inviati in precedenza alla figlia della
ricorrente per la determinazione delle rette giornaliere 2011 e 2012, che la ricorrente
stessa ha sempre riconosciuto alla stregua di decisioni. Irrilevante è invece
il fatto che la figlia dell'insorgente non abbia firmato per accettazione il
modulo di calcolo della retta ad esso allegato. Quest'ultima non poteva infatti
in buona fede pensare di impugnare in questo modo la retta 2013 che le era
stata formalmente notificata. Per fare ciò essa avrebbe dovuto presentare un
reclamo dinnanzi alla medesima autorità che aveva fissato il contributo a
carico della madre, secondo quanto era stato chiaramente indicato nella
decisione stessa. 3.2.2. Per quanto attiene alla notifica della risoluzione in parola occorre
rilevare che, diversamente da quanto sembra voler sostenere la ricorrente, non vi
è dubbio che la stessa sia stata inviata alla
figlia. Altrettanto certo è che gli ISC non hanno notificato tale atto anche al
legale di RI 1. Sebbene la LPAmm sia silente in proposito, la prassi,
già sviluppatasi sotto l'egida della cessata legge di procedura per le cause
amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), prevede di procedere
in questo senso quando il mandatario si è fatto conoscere e si sia legittimato
come tale ( Borghi/Corti , op. cit.,
n. 1b ad art. 12). Nel caso concreto è sicuramente vero che l'autorità di prime
cure non poteva ignorare che la ricorrente fosse assistita dall'PA 1, visto che
con il medesimo vi erano già stati numerosi contatti proprio per quanto attiene
al calcolo delle rette della casa anziani. È però altresì vero che per quanto
riguarda le rette dei due anni precedenti gli ISC avevano sempre notificato le
relative decisioni unicamente alla figlia della ricorrente, senza che quest'ultima
o il legale della madre avessero mai avuto qualcosa da eccepire a tal proposito.
Per il che, l'autorità di prime cure poteva in buona fede ritenere di dover
procedere allo stesso modo anche per la notifica della decisione relativa alla
retta 2013. D'altra parte, come sopra rilevato, la figlia della ricorrente non
poteva ignorare che quest'ultimo scritto costituiva una vera e propria
decisione suscettibile d'essere impugnata, né poteva seriamente ritenere che il
semplice fatto di non aver controfirmato il modulo di calcolo della retta
allegato potesse valere quale contestazione della medesima. Anzi, la diligenza
imposta dalle circostanze avrebbe dovuto indurla a rivolgersi al più presto al
legale della madre per informarlo dell'esistenza di questa nuova decisione. Ciò
che però non è avvenuto in quanto allorquando il 10 luglio 2013 l'PA 1 si è
rivolto agli ISC per chiedere di rivedere le rette giornaliere della sua
assistita erano ormai trascorsi più di tre mesi dalla notifica della decisione
del 5 aprile 2013, per cui i termini per la sua impugnazione erano già a quel momento
ampiamente scaduti. 3.3. Di conseguenza, occorre convenire con la precedente istanza di ricorso sul
fatto che, allorquando la ricorrente è insorta con reclamo, le decisioni
relative alle sue rette giornaliere per il 2012 e il 2013 erano ormai passate
in giudicato da lungo tempo.
4. 4.1. Come esposto in narrativa, nel suo giudizio il
Consiglio di Stato ha escluso che il ricorso inoltrato dall'insorgente potesse
essere volto a contestare anche il mancato riesame da parte dell'ISC delle
decisioni relative alle rette 2012 e 2013. Secondo il Governo, RI 1 non avrebbe
mai sostenuto un tale argomento, prova ne sia che nemmeno l'autorità di prime
cure lo avrebbe percepito. Inoltre la censura contrasterebbe in modo manifesto
con la tesi principale addotta dalla ricorrente secondo cui dette decisioni non
erano ancora passate in giudicato. Dal canto suo la ricorrente contesta recisamente tali conclusioni, sostenendo
che la riconsiderazione delle rette 2012 e 2013, chiesta più volte dal suo
patrocinatore, si imponeva dal momento che, come accertato dal TCA con sentenza
del 15 maggio 2013, a partire dal 2012 le sue entrate erano decisamente
inferiori a quelle prese in considerazione dagli ISC per il calcolo delle rette. 4.2. Il riesame, o riconsiderazione, di una decisione passata in giudicato è un
rimedio straordinario, che non è regolato dalla LPAmm. Dottrina e giurisprudenza,
pur riconoscendo che il riesame non può servire a rimettere continuamente in
discussione le decisioni cresciute in giudicato formale, eludendo la via del ricorso,
riconoscono comunque il diritto di chiederlo a determinate condizioni, ovvero:
(a) se le circostanze esistenti al momento della decisione si sono nel
frattempo modificate in misura rilevante o (b) se l'istante invoca fatti o mezzi
di prova rilevanti, di cui non era a conoscenza al momento in cui la decisione
è stata adottata o di cui non aveva potuto o non aveva avuto motivo di
prevalersi (DTF 127 I 133 consid. 6; STF 2C_689/2016 del 30 novembre 2016
consid. 2.1; STA 52.2017.596 del 21 giugno 2018 consid. 3.1, 52.2015.26 del 20
settembre 2016, 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.1; Scolari , op. cit., n. 894 seg. e 1130
seg.). L'esistenza dei requisiti per procedere a un riesame va ammessa con
riserbo. Il ricorso a questo istituto non deve condurre a rimettere
continuamente in discussione decisioni amministrative passate in giudicato e a
permettere di eludere i termini per proporre i rimedi di diritto ordinari (cfr.
DTF 120 Ib 42 consid. 2b; STF 2C.749/2009 dell'11 febbraio 2010 consid. 3.2;
RtiD I-2006 n. 4 consid. 3.3). L'istituto in questione non è destinato a
permettere una nuova valutazione di circostanze già note al momento della
decisione, né per riparare a un errore di diritto né per avvalersi di una nuova
tesi giuridica (STF 2P.267/ 2000 del 12 aprile 2001 consid. 3b in fine; STA
52.2010.91 del 13 agosto 2010 consid. 2.6). 4.3. Nel caso in esame si deve innanzitutto rilevare che, sebbene l'allegato
ricorsuale inoltrato davanti al Consiglio di Stato dall'insorgente non brillasse
per chiarezza e linearità, il medesimo sollevava comunque, tra le righe, anche la
questione del mancato riesame delle rette da parte dell'ISC. Nel petitum del gravame si chiedeva infatti l'annullamento della decisione su reclamo degli
ISC sia nella misura in cui confermava la tardività delle contestazioni contro
le rette 2012 e 2013, sia laddove si rifiutava di procedere ad una revisione ( recte :
riesame) delle stesse. Ora, è vero che, come rilevato dalla precedente istanza
di giudizio, la domanda di riconsiderazione delle rette formulata dall'insorgente
contrastava con la sua tesi principale secondo cui le stesse non erano ancora passate
in giudicato. Sotto questo profilo le due argomentazioni andavano però
considerate come l'una alternativa all'altra. A prescindere da tutto ciò, resta
comunque il fatto che nel giudizio qui impugnato l'Esecutivo cantonale, seppur
a titolo abbondanziale, si è espresso sulla questione del riesame delle rette, ritenendo
che non ne erano dati i presupposti e tutelando in questo modo l'operato dell'autorità
di prime cure. Sennonché, questa conclusione non può essere condivisa. Contrariamente
a quanto ritenuto dalle precedenti istanze, le condizioni per procedere al
riesame delle rette in discussione erano e sono tuttora date. La sentenza del 15
maggio 2013 del TCA, laddove esamina la situazione finanziaria dell'insorgente
a far tempo dal 2012 e accerta la sua sostanza e i suoi redditi, costituisce
infatti un nuovo e rilevante mezzo di prova di cui la ricorrente non avrebbe potuto
prevalersi nei termini di reclamo ordinari per contestare le rette poste a suo
carico nel 2012 e nel 2013. È vero che tale giudizio concerne una vertenza in
materia di prestazioni complementari per la cui determinazione si applicano dei
criteri di calcolo in parte diversi da quelli che devono essere presi in
considerazione per fissare le rette di casa anziani. In entrambi i casi però
fanno stato la sostanza e il reddito dell'interessato. Inoltre le direttive
concernenti l'applicazione ed il computo delle rette differenziate nelle case
per anziani, emanate dal Dipartimento della sanità e della socialità, fanno
esplicito riferimento alla regolamentazione in materia di prestazioni
complementari, per cui le considerazioni sviluppate in quell'ambito possono
risultare rilevanti anche per la fissazione delle rette qui in discussione. In
questo senso la sentenza del TCA, che accerta la situazione finanziaria della
ricorrente prendendo in considerazione gli stessi elementi patrimoniali e gli
stessi oneri che fanno stato anche ai fini della determinazione della retta di
casa anziani, non poteva essere ignorata dagli ISC. D'altro canto gli stessi
ISC nella decisione impugnata dell'11 agosto 2014 invitavano il patrocinatore
della ricorrente a presentare la documentazione fornita al TCA per il calcolo
della retta valida per il 2014 e futuri anni, a comprova appunto che gli
elementi patrimoniali rilevati dall'autorità di ricorso erano (perlomeno in
teoria) suscettibili di influenzare il calcolo della retta.
Ne consegue pertanto che il ricorso, su questo punto, deve essere accolto e la
decisione degli ISC che si sono rifiutati di entrare nel merito della domanda
di riesame dei calcoli è da annullare.
5. 5.1. Stante
quanto precede, il ricorso va accolto, annullando la risoluzione governativa
impugnata al pari di quella degli ISC, da essa tutelata, senza che sia
necessario entrare nel merito delle altre censure sollevate dalla ricorrente. Gli
atti sono retrocessi agli ISC affinché procedano al riesame delle rette a far
tempo dal 2012 di modo da stabilire se i valori ritenuti per i calcoli siano
corretti alla luce di quanto stabilito nella sentenza del 15 maggio 2013 del
TCA. 5.2. Visto l'esito dell'impugnativa, si prescinde dal prelievo di spese e tassa
di giustizia (art. 47 LPAmm). Lo Stato del
Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, assistita da un avvocato, un'adeguata
indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
§.   Di conseguenza:
1.1.   la risoluzione del 15 aprile 2015
(n. 1597) del Consiglio di Stato e la decisione dell'11 agosto 2014 degli ISC sono
annullate;
1.2. gli
atti sono rinviati agli ISC affinché procedano al riesame delle rette della
casa anziani a far tempo dal 2012.
2.   Non si
preleva alcuna tassa di giustizia.
3.   La domanda
di assistenza giudiziaria è priva d'oggetto.
4.   Lo Stato del
Cantone Ticino rifonderà all'insorgente complessivamente fr. 1'500. a titolo
di ripetibili per entrambe le sedi.
5.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
6.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera