Multa per inosservanza del salario minimo prescritto dal CNL per il settore orologiero. Obbligo di motivazione. Benefits. Deduzione delle pause dal tempo di lavoro. Lavoro a cottimo. Nozione di stagista
Decisione del 21.09.2020, TRAM
Incarto n. 52.2018.470
CONTRATTO NORMALE DI LAVORO
DIRITTO DI ESSERE SENTITO
LIBERTÀ ECONOMICA
SALARI MINIMI
art. 360a cpv. 1 CO
art. 27 COST
art. 29 cpv. 2 COST
art. 36 COST
art. 1 cpv. 2 LDIST
art. 9 cpv. 2 let. f LDIST
art. 15 LL
art. 46 cpv. 1 LPAMM
art. 18 cpv. 2 OLL 1

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 5 ottobre 2018 della
RI
  1
patrocinata
  da:   PA 1
contro
la decisione del 5 settembre 2018 (n. 4100) del
  Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente
  avverso la risoluzione del 28 novembre 2017 dell'Ufficio dell'ispettorato del
  lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia in materia di sanzione
  pecuniaria nell'ambito della LDist (mancato rispetto delle condizioni
  salariali);
ritenuto, in
fatto
A. La RI 1, con sede a __________,
è una ditta attiva nel campo della compravendita e della lavorazione di
microcomponenti per l'orologeria (cfr. iscrizione a RC). Nell'ambito di un controllo volto ad accertare le condizioni lavorative e
salariali dei lavoratori nel settore orologiero, l'8 luglio 2016 l'Ufficio
dell'ispettorato del lavoro (UIL) del Dipartimento delle finanze e
dell'economia ha invitato la RI 1 a fornire copia dei contratti di lavoro e
delle buste paga del mese di giugno 2016 di tutti i collaboratori, nonché la
distinta dei dipendenti debitamente compilata. Richiesta che, il 22 e il 27
settembre successivi, ha esteso, per alcuni impiegati, a tutte le buste paga
del periodo compreso tra luglio 2015 e settembre 2016.
B. Dopo aver analizzato
la documentazione prodotta, l'UIL ha constatato che la retribuzione minima non
era stata rispettata. Il 20 ottobre 2017 ha
quindi intimato alla RI 1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una
sanzione amministrativa giusta l'art. 9 della legge federale concernente le
misure collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi
previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui
lavoratori distaccati; LDist; RS 823.20) per inosservanza del salario minimo
prescritto dal contratto normale di lavoro per il settore orologiero, entrato
in vigore il 1° luglio 2015. In particolare, ha
rimproverato alla ditta di aver versato a 27 collaboratori, per il periodo
luglio 2015 - settembre 2016, un salario inferiore (fr. 917'750.42 complessivi)
a quello minimo (fr. 1'052'738.81 complessivi) prescritto (differenza
complessiva di fr. 134'988.39). Le ha inoltre rimproverato di avere
pagato a cottimo, in violazione del CNL in parola, due dipendenti che
lavoravano a domicilio. Dopo avere raccolto le sue osservazioni, il 28
novembre 2017 l'autorità cantonale le ha inflitto una multa di fr. 4'800.-. La
decisione è stata resa sulla base degli art. 1 cpv. 2 e 9 cpv. 2 lett. f LDist,
nonché 3 lett. d e 9 del regolamento della legge d'applicazione della LDist e della legge federale concernente i provvedimenti in materia di lotta contro il
lavoro nero del 24 settembre 2008 (RLLDist-LLN; RL 843.310).
C.   Con giudizio del 5 settembre
2018, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione
dipartimentale, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla RI 1.
In sostanza,
l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che vi
fossero gli estremi per infliggere una sanzione pecuniaria in virtù dei motivi
addotti dall'UIL, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
D.   Contro la predetta pronuncia
governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone, in via principale, l'annullamento unitamente alla risoluzione
dipartimentale. Subordinatamente chiede che la sanzione si limiti all'ammonimento. Censurata una carente motivazione della decisione impugnata, la ricorrente
contesta la conclusione cui sono giunte le precedenti istanze sostenendo diffusamente
che nel calcolo del salario effettivamente versato vadano considerati anche i vari
benefits (in denaro e in natura) concessi ai lavoratori. Ritiene poi che le
pause retribuite di cui beneficiano i dipendenti debbano essere dedotte
dall'effettivo tempo di lavoro, contestando le argomentazioni del Governo
riferite all'accertamento di tale aspetto. Difende inoltre il pagamento a
cottimo delle due lavoratrici a domicilio, rilevando come il loro salario
rapportato sull'ora sia addirittura maggiore rispetto al minimo previsto dal
CNL e ritenendo che negarne la legittimità di principio sia ad ogni modo lesivo
della libertà economica. Ritenuto infine come due collaboratori (uno stagista e
un dipendente in formazione) non siano soggetti al CNL, rileva come l'importo
dell'infrazione - essenzialmente dovuta alla crisi del settore - ammonti a soli
fr. 18'281.55 e, unitamente agli altri elementi da considerare (tra cui
l'avvenuta reintegrazione salariale), non giustifichi alcuna multa.
E .   All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento, quest'ultimo con argomentazioni di cui si dirà, se
necessario, in seguito.
F.   In sede di replica e
duplica, l'insorgente e l'autorità dipartimentale si sono riconfermate nelle
loro contrapposte tesi e conclusioni, mentre il Governo è rimasto silente.
Considerato, in
diritto
1.   La competenza di questo
Tribunale è data dall'art. 9 cpv. 1 della legge d'applicazione della LDist e
della legge federale concernente i
provvedimenti in materia di lotta contro il lavoro nero dell'11 marzo 2008
(LLDist-LLN; RL 843.300). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68
cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm;
RL 165.100) e presentato da una persona (giuridica) senz'altro
legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine
e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1
LPAmm).
2.   L'insorgente accenna anzitutto
a una violazione del suo diritto di essere sentita per il fatto che la
precedente istanza non avrebbe sufficientemente motivato la propria decisione,
trattando tutte le censure sollevate.
2.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1
LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. La citata disposizione
legale si limita a stabilire il principio della motivazione scritta e non
precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché
valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione
federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che
comprende vari aspetti tra cui il diritto a una decisione motivata (cfr. DTF
138 I 232 consid. 5.1, 136 I 229 consid. 5.2). Per costante giurisprudenza, la
motivazione di una decisione è sufficiente quando la parte interessata è messa
in condizione di rendersi conto della portata del provvedimento che la concerne
e di poterlo impugnare con cognizione di causa (cfr. DTF 143 III 65 consid.
5.2). In quest'ottica basta che l'autorità esponga, almeno brevemente, i motivi
che l'hanno indotta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Essa non
è quindi tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli
argomenti sollevati, ma può limitarsi alle sole circostanze che appaiono
rilevanti per il giudizio in quanto atte a influire sulla decisione di merito
(cfr. DTF 142 II 154 consid. 4.2, 138 I 232 consid. 5, 137 II 266 consid. 3,
134 I 83 consid. 4.1). Inoltre, sempre che ciò non ne ostacoli troppo la
comprensione, la motivazione di una decisione può anche essere implicita,
risultare dai diversi considerandi della stessa o da rinvii ad altri atti (cfr.
DTF 141 V 557 consid. 3.2.1; STF 2C_583/2017 del 18 dicembre 2017 consid.
5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2). 2.2. Nella decisione impugnata, il
Governo, illustrato il quadro normativo applicabile, ha anzitutto respinto la
tesi della ricorrente secondo cui, per la verifica del rispetto del salario
minimo prescritto dal CNL, nel calcolo del salario effettivo andrebbero presi
in considerazione anche i molteplici vantaggi concessi ai dipendenti. Richiamata
la giurisprudenza del Tribunale federale, ha in particolare spiegato che,
siccome il metodo adottato per determinare i salari usuali non tiene conto di
tali vantaggi supplementari (fatta eccezione per la durata della settimana
lavorativa, alla quale è sempre rapportato il salario), se essi fossero
considerati nel calcolo del salario effettivo, ne risulterebbe un raffronto
inattendibile. Quanto alla pausa retribuita, che secondo l'insorgente dovrebbe
essere dedotta dalle 40 ore settimanali, l'Esecutivo cantonale ha condiviso
l'opinione dell'UIL secondo cui la pretesa non sarebbe stata suffragata da
sufficienti prove. Ha poi spiegato che, anche volendo ammettere la tesi
ricorsuale, l'autorità amministrativa avrebbe dovuto provvedere a un preventivo
accertamento dell'effettiva esistenza di tale remunerazione, del suo importo e
della reale durata della pausa (mediante la verifica delle timbrature di ogni
singolo lavoratore al beneficio di tale vantaggio, oltre alle buste paga e ai
contratti), ciò che avrebbe comportato un onere del tutto spropositato. Ha
inoltre respinto l'argomentazione secondo cui due dipendenti sarebbero stati
assunti in qualità di stagisti, rilevando come in concreto, in mancanza di
prove, non potessero essere considerati adempiuti i criteri stabiliti nelle
linee guida elaborate dalla Commissione tripartita in materia di libera
circolazione delle persone per determinare, in modo oggettivo, la natura
dell'assunzione. Con riferimento alle due collaboratrici impiegate a domicilio
ha poi stabilito come il salario a cottimo (dipendente esclusivamente dal
numero di pezzi prodotti anziché dal tempo di lavoro) disattenda il CNL,
ritenuto come sia variabile, non garantito e non prevedibile. Accertata la
violazione del salario minimo fissato dal CNL per tutti i 29 dipendenti
individuati dall'UIL, ha confermato la sanzione pronunciata in prima sede, che
ha ritenuto proporzionata alla gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata
all'insorgente e al grado di colpa ad essa ascrivibile.
Ora, la decisione impugnata consente
di desumere con sufficiente chiarezza le ragioni che hanno indotto la
precedente istanza a confermare il qui controverso provvedimento adottato
dall'UIL e rigettare, anche solo implicitamente, le censure avanzate
dall'insorgente. La fondatezza o meno di tali argomenti è questione di merito.
Le motivazioni dell'Esecutivo cantonale sono del resto state recepite dalla
ricorrente, che ha p otuto impugnare con
cognizione il suo giudizio, riproponendo in questa sede tutte le tesi già
sollevate senza successo. N e discende che, tutto sommato, non vi è stata
una violazione del suo diritto di essere sentita. Anche se vi fosse stata, una
simile lesione dovrebbe comunque essere considerata sanata, atteso che, come detto, l'insorgente ha potuto difendersi
compiutamente dinanzi a
questo Tribunale ; oltretutto, in
concreto , un rinvio degli atti
all'istanza inferiore costituirebbe una sterile for malità, in un'ottica
di economia processuale (cfr. DTF 142 II 218
consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279
consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi).
3. 3.1. Per ovviare ai rischi di dumping salariale e sociale che
avrebbero potuto essere causati dal distacco di lavoratori in Svizzera da parte
di prestatori di servizi europei a seguito dell'Accordo tra la
Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità
(ora: Unione) europea e i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera
circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), il
legislatore svizzero ha adottato quali misure di accompagnamento la legge sui
lavoratori distaccati e gli art. 360 a segg. del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220; DTF 143 II 102 consid. 2.1 e 2.2;
STF 2C_928/2018 dell'11 settembre 2019 consid. 2.1). 3.2. Secondo l'art. 360 a cpv. 1 CO, entrato in vigore il 1° luglio 2004,
qualora in un ramo o in una professione vengano
ripetutamente e abusivamente offerti salari inferiori a quelli usuali per il
luogo, la professione o il ramo e non sussista un contratto collettivo di
lavoro con disposizioni sui salari minimi al quale possa essere conferita
obbligatorietà generale, su richiesta della Commissione tripartita di cui
all'articolo 360 b CO, l'autorità competente può stabilire un contratto normale di lavoro di
durata limitata che preveda salari minimi differenziati secondo le regioni e
all'occorrenza il luogo allo scopo di combattere o impedire abusi. 3.3. La legge sui lavoratori distaccati,
parimenti entrata in vigore il 1° luglio 2004, disciplina, giusta il suo art. 1
cpv. 1, le condizioni lavorative e salariali minime per i lavoratori che un
datore di lavoro con domicilio o sede all'estero distacca in Svizzera, affinché
essi per un periodo limitato: forniscano una prestazione lavorativa per conto
e sotto la sua direzione nell'ambito di un rapporto contrattuale concluso con
il destinatario della prestazione (lett. a) oppure lavorino in una succursale o
in un'azienda che fa parte del gruppo imprenditoriale del datore di lavoro
(lett. b). Il 1° gennaio 2013 è entrato in vigore l'art. 1 cpv. 2 prima frase LDist,
secondo cui la legge sui lavoratori distaccati disciplina parimenti il
controllo dei datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera e le
sanzioni applicabili a tali datori di lavoro, qualora questi violino le
disposizioni sui salari minimi prescritte in un contratto normale di lavoro ai
sensi dell'articolo 360 a CO. Con la
modifica legislativa è inoltre stata introdotta la possibilità di sanzionare il
mancato rispetto dei salari minimi previsti dal contratto normale di lavoro
(cfr. art. 9 cpv. 2 lett. c LDist in vigore fino al 31 marzo 2017 e 9 cpv. 2
lett. f LDist in vigore dal 1° aprile 2017). Il legislatore ha quindi voluto
estendere il controllo e le sanzioni delle disposizioni sui salari minimi
previsti dai contratti normali di lavoro dell'art. 360 a CO a tutti i
datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, non solo a quelli con
sede all'estero che distaccano lavoratori in Svizzera (cfr. STF 2C_928/2018
citata consid. 2.3, 4C_3/2013 del 20
novembre 2013 consid. 8.2, in: RtiD II-2014 pag. 317 segg.).
3.4. Allo scopo di
disciplinare il settore orologiero, il 23
dicembre 2014 il Canton Ticino ha adottato un contratto normale di lavoro
(CNL), entrato in vigore il 1° luglio 2015 per la durata di tre anni (cfr. BU 62/2014
del 30 dicembre 2015 e art. 5 CNL). Tale contratto è applicabile alle
aziende del settore orologiero non firmatarie della convenzione d'applicazione
del contratto collettivo di lavoro delle industrie orologiera e microtecnica
svizzere (art. 1). L'art. 2 CNL dispone in particolare che il salario orario minimo di base è di fr.
18.75, precisando che al salario orario di base vanno aggiunte le indennità per
le vacanze (8.33% per 4 settimane e 10.64% per 5 settimane) e per i giorni
festivi (3.6% per 9 giorni). Tale salario - vincolante (cfr. art. 360 d cpv.
2 CO e FU 77/2014 del 26 settembre 2014) - è stato modificato e adeguato al
rialzo il 9 gennaio 2018, senza che ciò sia comunque qui di rilievo. Alla
scadenza, il CNL non è stato rinnovato.
4.   4.1. Come accennato in
narrativa, nell'ambito del controllo effettuato dall'UIL, sulla base della
documentazione raccolta dalla ricorrente, l'autorità cantonale ha riscontrato
che la stessa non aveva rispettato il salario minimo prescritto dal CNL nei
confronti di 29 collaboratori. In particolare, nel periodo compreso tra luglio
2015 e settembre 2016, 27 collaboratori, 22 dei quali impiegati al 100% nella
misura di 40 ore settimanali e gli altri cinque occupati a tempo parziale (50%
per 20 ore, 70% per 28 ore, 81% per 32.5 ore, 87% per 35 ore e 92% per 37 ore),
sarebbero stati retribuiti con uno stipendio (tredicesima pro rata temporis del 2015 e del 2016 compresa) di fr. 917'750.42 lordi allorquando il minimo
previsto dal CNL sarebbe stato di fr. 1'052'738.81. Da cui un ammanco
complessivo - per i suddetti 27 dipendenti - di fr. 134'988.39 (pari a - 12.82%).
Inoltre, due collaboratrici (_______ e __________), impiegate a domicilio,
sarebbero state pagate a cottimo, con un ammanco salariale del - 100%, essendo
tale situazione non conforme al CNL. Sulla base di tali riscontri, l'UIL ha
quindi inflitto alla ricorrente una sanzione amministrativa di fr. 4'800.-. L'Esecutivo cantonale ha dal canto suo avallato le tesi dell'UIL, respingendo
le diverse eccezioni della ricorrente (riferite ai vari benefits, alle pause
retribuite, ai dipendenti assunti quali stagisti e alle lavoratrici pagate a
cottimo), così come appena indicato (cfr. supra , consid. 2.2),
confermando la multa inflitta in prima sede, che ha ritenuto proporzionata a
fronte della gravità oggettiva e soggettiva dei fatti rimproverati
all'insorgente.
4.2. La ricorrente, riproponendo la censura sollevata senza successo
davanti all'istanza inferiore, lamenta anzitutto il mancato computo, nel
calcolo del salario effettivamente versato, dei vari vantaggi in denaro e in
natura concessi ai lavoratori. 4.2.1. Al proposito va anzitutto detto che non è dato di vedere in che modo il pranzo
offerto presso la mensa della ditta ad un costo inferiore rispetto a quello
fiscalmente riconosciuto possa essere considerato un benefit aziendale,
tantomeno una componente del salario. Oggetto della presente procedura, volta
alla verifica del salario minimo prescritto dal CNL di categoria, è infatti la
determinazione della retribuzione effettivamente versata ai dipendenti. Non si
tratta invece di stabilire il loro reddito imponibile, al netto delle deduzioni
fiscali. A ciò aggiungasi che non è detto che tutti gli impiegati sfruttassero
sempre la possibilità offerta dalla ricorrente, ragion per cui in ogni caso il
contributo non potrebbe essere considerato fisso. Lo stesso dicasi per la possibilità di utilizzare gratuitamente (fino al 31
dicembre 2016) il posteggio. Nulla in atti permette di infatti accertare che
tutti i collaboratori facessero sempre uso della loro vettura privata per
raggiungere il posto di lavoro. Già solo per questo, tali due citati vantaggi -
che non possono essere considerati fissi - non possono entrare in linea di
conto nel calcolo del salario effettivamente percepito dai lavoratori. 4.2.2. La ricorrente sostiene che nel calcolo del salario effettivamente
percepito dai lavoratori vadano considerati anche l'importo di fr. 15.- versato
mensilmente ai collaboratori in denaro quale "contributo all'assicurazione
malattia" e vari benefits aziendali (assicurazione perdita di guadagno in
caso di malattia, contributo LPP oltre al minimo legale, copertura
previdenziale addizionale per alcuni dipendenti con anzianità di servizio). Pur volendo dar credito alla ricorrente secondo cui vi sarebbero soltanto
ragioni storiche all'origine della denominazione del supplemento di fr. 15.-,
che prescinderebbe ormai dalla questione assicurativa (cfr. ricorso, pag. 10,
punto n. 19), si rileva che è a ragione che, richiamandosi alla giurisprudenza
federale (DTF 140 III 59 consid. 10.5), le precedenti istanze non hanno aggiunto
né questo né gli altri vantaggi fatti valere dall'insorgente (cfr. ricorso al
Governo, doc. H, allegati 6, 7 e 8 e tabelle sub doc. I) nel calcolo del
salario effettivamente versato. Si tratta infatti di "benefits aziendali",
che non possono essere presi in considerazione ai fini della verifica del
rispetto dei salari minimi (cfr. pure Wolfgang Portmann/Roger Rudolph, in: Heinrich Honsell/ Nedim Peter Vogt/Wolfgang
Wiegand [curatori], Basler Kommentar, Obligationenrecht I, Basilea 2015, n. 3
ad art. 360 a ). La ricorrente sostiene che la citata giurisprudenza
federale, riguardante il sistema di calcolo utilizzato dall'Istituto di
ricerche economiche (IRE) in maniera generale e astratta per determinare il
salario usuale nel ramo, non sia direttamente applicabile alla presente
fattispecie che concerne invece un caso concreto di verifica del rispetto del
CNL di categoria. Ritiene in particolare che, pur essendo comprensibile che
nell'ambito di un'inchiesta globale (per motivi di semplificazione e di
paragone con i salari dichiarati a fini statistici) si prendano in
considerazione solo i salari base, nell'esame concreto del rispetto del CNL da
parte di una singola azienda si debbano considerare anche i benefits. L'argomentazione
non può essere seguita. Conformemente a quanto indicato dall'UIL (risposta,
pag. 3) e dal Governo (cfr. decisione impugnata, consid. 4), così come nel
quadro della valutazione del dumping salariale ai fini dell'adozione del CNL
non si sono considerati i benefit aziendali menzionati dall'insorgente (ad
eccezione della settimana lavorativa, alla quale è sempre rapportato il
salario), anche in sede di controllo concreto del rispetto del salario minimo
fissato da tale contratto occorre prescindere da tali elementi. Ammettere il
contrario renderebbe il raffronto inattendibile (DTF 140 III 59 consid. 10.5) e
significherebbe rimettere in discussione lo stesso CNL. Nulla mutano al
riguardo le simulazioni dell'insorgente (salari con e senza benefits). Per le
stesse ragioni, priva di fondamento è dunque anche la tesi secondo cui la
mancata presa in considerazione dei benefits aziendali lederebbe la libertà
economica garantita dall'art. 27 Cost., ritenuto peraltro che i dipendenti
della ricorrente non risultano essere in alcun modo limitati nella libera
scelta della professione, nel libero accesso a
un'attività economica privata e nel suo libero esercizio. Poco conta
infine che la "trasformazione" dei vari benefits in salario non
corrisponda, secondo la ricorrente, all'interesse dei lavoratori dal profilo
fiscale. Come correttamente rilevato dall'UIL (cfr. risposta, pag. 2), scopo del
CNL non è infatti garantire ai lavoratori un risparmio di tipo fiscale o assicurativo, bensì di assicurare loro un salario minimo che sia fisso,
prevedibile e garantito. 4.3. 4.3.1. La ricorrente sostiene inoltre che nel calcolo del salario versato debba
essere considerato anche l'effettivo tempo di lavoro prestato dai dipendenti
che, beneficiando di pause retribuite, di fatto lavorerebbero meno ore di
quelle indicate nel rispettivo contratto. Il Governo ha respinto la tesi, che, così come l'UIL, ha anzitutto ritenuto non
sufficientemente dimostrata. Ha in ogni caso affermato che, quand'anche si volesse ammettere tale principio,
l'accertamento dell'effettiva esistenza della remunerazione, del suo importo e
della reale durata della pausa (mediante la verifica delle timbrature di ogni
singolo lavoratore al beneficio di tale vantaggio, oltre alle buste paga e ai
contratti) avrebbe comportato un onere del tutto spropositato, di cui
l'autorità amministrativa non avrebbe potuto farsi carico. Argomentazione, questa, contestata dalla ricorrente . A ragione, nella
misura in cui l'onere della prova della realizzazione dell'infrazione incombe
all'autorità amministrativa (cfr. DTF 130 II 482 consid. 3.2; STF
1C_298/2019 del 21 ottobre 2019 consid. 3.2; Christoph
Auer/Anja Martina Binder , Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
(VwVG), Kommentar, II ed., Zurigo/San Gallo 2019, n. 17 ad art. 12). 4.3.2. Al proposito si osserva anzitutto che l'art. 15 della legge
federale sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio del 13
marzo 1964 (legge sul lavoro; LL; RS 822.11) dispone, al suo cpv. 1, che il
lavoro giornaliero (o, meglio, ogni periodo di lavoro, cfr. Thomas Geiser/Adrian von Kaenel/Rémy Wyler ,
Loi sur le travail, Berna, 2005, n. 9 ad art. 15) dev'essere interrotto con
pause di almeno un quarto d'ora, se dura più di cinque ore e mezzo (lett. a),
mezz'ora, se dura più di sette ore (lett. b), un'ora, se dura più di nove ore
(lett. c). L'art. 18 cpv. 2 dell'ordinanza 1 concernente la legge sul lavoro
del 10 maggio 2000 (OLL 1; RS 822.111) precisa che le pause devono essere
fissate in modo da dividere a metà il tempo di lavoro, ritenuto che un periodo
di lavoro di una durata superiore a cinque ore e mezzo prima o dopo una pausa
dà diritto a pause supplementari conformemente all'art. 15 LL. Lo scopo delle
pause - che è quello di riposarsi e rifocillarsi - può infatti essere adempiuto
soltanto se queste vengono accordate in modo da dividere a metà il tempo di
lavoro (cfr. Indicazioni relative alla legge sul lavoro e alle ordinanze 1 e 2,
edite dalla Segreteria di Stato dell'economia [SECO], stato al dicembre 2019,
pag. 15 e 118). Secondo l'art. 15 cpv. 2 LL, le pause contano come lavoro, quando al lavoratore
non è consentito di lasciare il posto di lavoro. Per posto di lavoro s'intende qualsiasi luogo nell'azienda o fuori dell'azienda, ove
il lavoratore deve stare per eseguire il lavoro assegnatogli (cfr. art.
18 cpv. 5 OLL 1). Decisivo per stabilire se la pausa debba essere considerata
tempo di lavoro da retribuire è sapere se durante la stessa il lavoratore deve rimanere
a disposizione del datore di lavoro (cfr. Thomas
Geiser/Roland Müller/Kurt Pärli , Arbeitsrecht in der Schweiz, IV ed.,
Berna 2019, n. 958a). A contrario , non contano quindi come tempo di
lavoro le pause vere e proprie, che il lavoratore può trascorrere liberamente. 4.3.3. In concreto, dagli atti risulta che il regolamento aziendale del 12
dicembre 2013 (cfr. ricorso al Governo, doc. L), al suo punto n. 2 "Accesso
ai locali nell'azienda" lett. a, prevede quanto segue per quanto concerne
le pause: Tutti i lavoratori ricevono all'assunzione un
badge che consente loro di accedere all'interno dell'azienda. Ed inoltre serve
per registrare tramite l'apposito apparecchio il proprio tempo di lavoro, ogni
lavoratore deve timbrare l'inizio e la fine del lavoro. Tutti i lavoratori a giornata hanno il diritto a due pause di 10 min. al
giorno, una al mattino e una al pomeriggio. Tutti coloro che lavorano a turno, 8 ore giornaliere, possono usufruire di una
pausa retribuita di 30 min. a metà giornata, non hanno il diritto ad altre
pause caffè. Per i dipendenti che lavorano al massimo 7 ore giornaliere la pausa giornaliera
non può superare i 15 minuti, che sono comunque retribuiti. In caso di un tempo di lavoro inferiore alle 7 ore giornaliere la pausa
retribuita sarà di 15 minuti. Per i lavoratori a turno (che per contratto svolgono la loro attività
sull'arco di otto ore giornaliere), il regolamento aziendale prevede dunque il
diritto di usufruire di una pausa retribuita di 30 minuti a metà giornata (cfr.
pure comunicato sub doc. M). Ammesso che si tratti di pausa vera e propria,
sembrerebbe quindi che la ricorrente retribuisca 8 ore al giorno, allorquando i
dipendenti ne lavorano solo 7.30. Sennonché, dalle timbrature dei sette lavoratori
a turno tra quelli in infrazione che beneficiano della pausa retribuita (__________,
__________, __________, __________, __________, __________ e __________, cfr.
ricorso, punto n. 33, pag. 16) - che attestano l'inizio e la fine del lavoro (cfr. citato regolamento, punto n. 2) - risulta che essi, nel periodo
oggetto del controllo, hanno prestato regolarmente più di 8 ore giornaliere
(ciò di cui peraltro dà atto anche la ricorrente; cfr. ricorso, punto n. 33, pag.
16), e meglio circa 8 ore e 15 minuti al giorno (cfr. doc. II). Ne discende
che, pur volendo riconoscere che, a fronte della pausa retribuita (invero
spesso concretamente goduta per meno di 30 minuti), i lavoratori abbiano di
fatto prestato meno delle 8 ore previste dal contratto, contrariamente a quanto
sostenuto dalla ricorrente, non si può concludere che i lavoratori abbiano
lavorato solo 7 ore e mezza, bensì circa 7 ore e 45 minuti e quindi soltanto circa
un quarto d'ora in meno. Ma non solo. Dalle timbrature emerge pure che essi
hanno a ben vedere regolarmente superato il periodo di lavoro mattutino di 5
ore e mezza che avrebbe dato diritto a una pausa supplementare di 15 minuti (cfr.
art. 18 cpv. 2 OLL 1), di cui non risultano tuttavia aver goduto (cfr. pure regolamento,
che la esclude). In tali circostanze non si giustifica quindi di considerare a
favore della ricorrente il tempo della pausa retribuita. Meno chiara è invece la situazione dei lavoratori a giornata. Diversamente dai
lavoratori a turno (doc. II), la ricorrente non ha prodotto le timbrature dei
dipendenti, per modo che non è possibile stabilire compiutamente se essi -
malgrado il tempo di lavoro stabilito dai contratti (8 ore al giorno per 5
giorni) - abbiano invece lavorato solo 7 ore e 40 minuti al giorno, a fronte
della pausa retribuita (10 minuti al mattino e 10 al pomeriggio), come afferma
l'insorgente. La questione può rimanere indecisa, ritenuto che, quand'anche si volesse
computare nel salario versato ai dipendenti in questione (__________, __________,
__________, ________, __________, __________, ________, ________, __________, __________,
__________, _________, ________, __________, __________ e __________) la pausa
retribuita - secondo la modalità di calcolo proposta dalla ricorrente (cfr.
tabella allegata all'e-mail del 28 settembre 2017, doc. I) e considerando le
ore complessive da loro lavorate (cfr. tabella allegata alla decisione
dell'UIL), da cui scaturisce un importo totale di circa 20'000.- - l'ammanco
salariale complessivo rimarrebbe comunque ingentissimo, e in ogni caso
superiore ai fr. 100'000.-, con una differenza salariale superiore al 10%, di
modo che - come si vedrà - nulla muterebbe all'esito della sanzione infittale.
5.   L'insorgente si duole del
fatto che il pagamento a cottimo delle due lavoratrici a domicilio (__________
e __________) non sia stato ritenuto conforme al CNL, sostenendo che il salario
a cottimo delle interessate rapportato sull'ora abbia raggiunto e addirittura superato
il salario minimo prescritto dal CNL di categoria. A prescindere da quest'ultima circostanza (che comunque non parrebbe corrispondere
al vero), giova al riguardo rammentare che scopo del CNL è assicurare ai
lavoratori un salario minimo che sia fisso, garantito e prevedibile da parte
del lavoratore (cfr. supra , consid. 4.2.2; cfr. pure STA 52.2019.329 del
14 aprile 2020 consid. 3.4; cfr. anche documento intitolato "«FAQ» -
Domande frequenti, Mercato del lavoro: procedure, controlli e misure",
edito dall'UIL, versione agosto 2018, ad 12, pag. 8). Per rendere il lavoro a
cottimo - non di per sé vietato dal CO - compatibile con un CNL, nell'assegnare
un lavoro del genere, il datore di lavoro deve dunque poter garantire perlomeno
il salario minimo prescritto dallo stesso. Inoltre, giusta l'art. 326 a cpv.
1 CO, il datore di lavoro deve comunicare al lavoratore a cottimo la quota del
salario prima dell'inizio di ogni lavoro (cfr. anche Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph ,
Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319-362 OR, VII ed., Zurigo 2012, n. 2
ad art. 326 a ). Il lavoratore deve infatti poter stimare quale salario gli
sarà versato in quanto tempo (cfr. Michel
Pellascio , OR Kommentar, III ed., Zurigo 2016, n. 2 ad art. 326 a ).
Non risultando tale quota essere stata comunicata in anticipo bensì determinata
soltanto a ritroso, in concreto tale genere di remunerazione non può dunque essere
considerata prevedibile per il lavoratore e non può, di conseguenza, entrare in
considerazione nel calcolo del salario effettivamente versato per la verifica del
rispetto del salario minimo prescritto dal CNL. Non si ravvede peraltro alcuna
violazione dell'art. 27 Cost., nella misura in cui la limitazione della libertà
di convenire un salario a cottimo appare rispettare le condizioni poste
dall'art. 36 Cost., in particolare alla luce dell'importante interesse pubblico
tendente a combattere il dumping salariale.
6.   6.1. La ricorrente sostiene
infine che due dei dipendenti considerati in infrazione (__________ e __________)
non fossero soggetti al CNL. __________ sarebbe stato uno studente cui avrebbe
dato l'opportunità di vedere da vicino una realtà aziendale al fine di agevolare
le sue scelte professionali, senza concludere con lui alcun contratto. Benché non
fosse stato inizialmente previsto, gli avrebbe comunque corrisposto un compenso
simbolico complessivo di fr. 3'725.- per tre mesi (da giugno ad agosto 2016). Anche
__________ sarebbe stato in formazione e avrebbe percepito inizialmente un
salario di fr 1'800.-, aumentato dopo sei mesi a fr. 2'800.- (e,
successivamente, dal 1° gennaio 2017, a fr. 3'100.-). 6.2. Al proposito si osserva che, nelle inchieste del mercato del lavoro e nei
controlli per il rispetto dei CNL con salari minimi, l'UIL si trova spesso
confrontato con datori di lavoro che classificano parte del proprio personale
quale "stagista". Funzione, questa, che assume significati e
sfaccettature diverse. Per stabilire se in quei casi si tratti di veri stage di
formazione o, piuttosto, di assunzioni di lavoratori a basso costo (che
esulano, quindi, dall'obiettivo primario di queste attività temporanee), il 10
marzo 2016 la Commissione tripartita in materia di libera circolazione delle
persone (CT) ha adottato delle linee guida che permettono di individuare, in
modo oggettivo, le caratteristiche di un posto di stage, lo statuto di stagista
e le relative modalità di assunzione. Definiti gli stagisti come "studenti
delle scuole superiori, dell'università o persone che intendono reinserirsi in
un'attività" , la CT ha suddiviso i criteri di valutazione individuati in
tre livelli (valutazione di base, che si riallaccia alla predetta definizione;
programma di formazione; funzione, attività, gestione), stabilendo che si è in
presenza di un reale contratto di stage quando, cumulativamente, sono adempiuti
almeno un criterio del primo livello e tutti i criteri del secondo e del terzo
livello. Va tuttavia tenuto in debito conto che le suddette linee guida non hanno valore
normativo, ma costituiscono soltanto
una sorta di direttiva interna volta ad assicurare un'interpretazione e un' applicazione
uniforme delle prescrizioni legali
da parte dell'apparato amministrativo (cfr. Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, VII
ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 81 segg.; Adelio
Scolari , Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002,
n. 129 con numerosi riferimenti) e non sono in alcun modo vincolanti per gli
amministrati o per i tribunali (DTF 128 I 167 consid. 4.3, 121 II 473 consid.
2b). Del resto, la stessa Commissione tripartita ha indicato come tali linee
guida siano uno strumento di lavoro volto a permettere di individuare le
situazioni ambigue e poco chiare, non quelle già chiaramente definite da altre
normative, e come vadano applicate in modo flessibile e adattate ai rispettivi
rami economici (cfr. scritto del 5 aprile 2018 alle Commissione paritetiche
interessate).
6.3. 6.3.1. In concreto, dagli atti (in particolare dalla dichiarazione resa
dall'interessato il 3 ottobre 2018, versata agli atti sub doc. LL) emerge che,
nell'estate 2016, quando ha lavorato presso la ricorrente, __________ aveva
appena terminato i corsi di management presso l'University College di Londra e
così concluso una tappa importante del suo percorso formativo che lo ha
condotto al conseguimento, proprio il 1° agosto 2016, di un Bachelor of Arts
(cfr. ricorso al Governo, doc. H, allegato 10). Prima di iniziare, nel
settembre 2017, il Master in Banking & Finance presso un'altra università
londinese, l'interessato, per il tramite di amicizie familiari, ha chiesto alla
ricorrente di poter svolgere uno stage lavorativo, che ha effettivamente effettuato
tra l'8 giugno e il 19 agosto 2016 nel settore Amministrazione e Finanza sotto
la supervisione del direttore finanziario __________, prestando assistenza nel
reparto di contabilità e occupandosi di varie altre attività amministrative e
di ricerca (cfr. doc. LL). Se nel caso di __________ è senz'altro adempiuto almeno uno dei criteri del
primo livello ( valutazione di base ) - dal momento che il periodo di
lavoro si è inserito nel suo percorso universitario e si è svolto nell'anno
successivo all'ottenimento del Bachelor (cfr. n. 1.04) -, non tutti quelli del
secondo livello ( programma di formazione ) parrebbero essere realizzati.
In particolare, se all'interno dell'azienda è possibile individuare una persona
di riferimento (n. 2.03) e verosimilmente anche una funzione di riferimento che
ipoteticamente l'interessato avrebbe potuto assumere al termine del periodo di
formazione (n. 2.02), non è dato di sapere se tra la ricorrente e lo "stagista"
siano stati concordati gli obiettivi formativi dello "stage" (n.
2.01) rispettivamente programmati dei colloqui tra lo "stagista" e la
sua persona di riferimento per le diverse fasi di acquisizione delle
informazioni (n. 2.04). In ogni caso, non risulta che alla fine del periodo di
lavoro l'insorgente abbia rilasciato a __________ un attestato indicante gli
obiettivi raggiunti e il dettaglio delle diverse fasi di apprendimento (n.
2.05). Ne discende che, pur volendo ritenere adempiuti tutti i criteri del
terzo livello ( funzione, attività, gestione ), una valutazione fondata
esclusivamente e strettamente sulle citate linee guida porterebbe a negare a __________
la qualità di stagista. Tuttavia, non si può oggettivamente fare a meno di
considerare come dagli atti emerga che l'interessato, appena laureato e ancora
privo di qualsiasi esperienza pratica, si è rivolto alla ricorrente
chiedendole, in vista del proseguimento dei suoi studi, di poter effettuare un
periodo di formazione per apprendere il funzionamento di una società attiva
nel settore industriale (doc. LL). Il suddetto periodo si configura insomma
come un completamento del percorso formativo dell'interessato destinato ad
agevolare le sue future scelte professionali mediante la conoscenza diretta del
mondo del lavoro (cfr. citate linee guida, parte introduttiva). In queste
circostanze, lo stesso non può quindi ragionevolmente che essere considerato a
tutti gli effetti uno stage. Ne discende che, in quanto stagista, l'interessato
non ricade nel campo di applicazione del CNL qui in questione. Di conseguenza alla
ricorrente non può essere rimproverato di non avere rispettato nei suoi
confronti il salario minimo prescritto dallo stesso. 6.3.2. Diversa è invece la situazione per __________. Benché quest'ultimo
risulti essere stato assunto per sei mesi a far tempo dal 5 ottobre 2015 quale stagista (cfr. ricorso al Governo, doc. H, all. 12), anche senza una rigida
applicazione delle citate linee guida, nulla permette di ritenere (e nemmeno la
ricorrente invero lo sostanzia) che egli sia stato assunto in quanto tale. Non
risulta in particolare che la sua assunzione avesse uno scopo formativo (post
scolastico) e/o di reinserimento professionale. Tanto meno che egli avesse in
qualche modo un programma di formazione (cfr. pure criteri di valutazione ad n.
2). Né risulta che svolgesse un'attività non avente in primo luogo uno scopo di
lucro, senza già essere stato assunto in vista di un suo ingaggio definitivo
(cfr. in questa direzione, criteri 3.03 e 3.04). In queste circostanze, il
fatto che, dopo sei mesi, il collaboratore sia stato posto al beneficio di un
vero e proprio contratto di lavoro di durata indeterminata quale
elettromeccanico (cfr. contratto del 9 marzo 2016 valido dal 1° aprile 2016 in
atti sub ricorso al Governo, doc. H, all. 13) induce quindi a scartare l'ipotesi
dello stage e a ritenere che egli abbia piuttosto svolto in seno all'azienda un
periodo di prova in vista dell'assunzione, poi puntualmente avvenuta. Già nel
periodo compreso tra ottobre 2015 e fine marzo 2016 la sua attività era dunque soggetta al CNL di categoria. A
maggior ragione lo è stata nel periodo successivo, retto dal contratto del 9
marzo 2016. A ciò aggiungasi che, a differenza di quanto avvenuto per __________,
nemmeno l'insorgente ha indicato __________ quale stagista nella tabella prodotta
in risposta alla richiesta di informazioni da parte dell'UIL (doc. 2 dell'inc.
OROL-2016.11). Non ravvisandosi altre particolari ragioni per ritenere il
contrario, si giustifica quindi il suo assoggettamento al CNL per tutto il
periodo in cui ha lavorato per la ricorrente. L'assunzione di un dipendente
senza o con poca esperienza lavorativa in un determinato settore è infatti un
rischio che deve essere assunto dal datore di lavoro e non riversato sul
dipendente. Del resto, in caso contrario, il CNL potrebbe facilmente essere
eluso camuffando da stage le assunzioni di operai a basso costo.
7.   Da tutto quanto sopra
esposto discende che, non avendo in concreto l'insorgente rispettato il minimo
salariale prescritto dal CNL in parola, la materialità dell'infrazione risulta
sicuramente data. Lo stipendio versato ai collaboratrici per il periodo compreso tra luglio 2015
e settembre 2016, compresa la quota parte di tredicesima per i due anni,
risulta effettivamente inferiore al salario minimo lordo prescritto dal CNL di
categoria. Tuttavia, da quanto sopra esposto discende che dagli importi
considerati dalle precedenti istanze (il cui calcolo, di per sé incontestato,
non presta il fianco a critiche) occorre dedurre quelli relativi alla posizione
di _______. Di conseguenza, il totale dei salari dovuti secondo il CNL ai 26
collaboratori in infrazione ammonta a fr. 1'039'748.81 (fr. 1'052'738.81 - fr.
12'990.-), quello dei salari versati è pari a fr. 913'715.13 (fr. 917'750.42 -
fr. 4'035.29) e l'ammanco salariale complessivo si attesta a fr. 126'033.68,
corrispondente al - 12.12%. A ciò aggiungasi la violazione riferita alle due dipendenti pagate a cottimo.
8.   Appurata la realizzazione
dell'infrazione, resta ora da verificare l'entità della sanzione inflitta alla
ricorrente. 8.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. f LDist, l 'autorità
cantonale competente può, per infrazioni alle disposizioni sui salari minimi
prescritte in un contratto normale di lavoro ai sensi dell'art. 360 a CO
commesse da datori di lavoro che impiegano lavoratori in Svizzera, pronunciare
una sanzione amministrativa che preveda il pagamento di un importo sino a fr.
30'000.-. Secondo l 'art. 9 cpv. 3 LDist, l'autorità che pronuncia una sanzione
notifica una copia della sua decisione all'organo di controllo paritetico
competente ai sensi dell'art. 7 cpv. 1 lett. a, come pure alla SECO, la quale
tiene un elenco - pubblico - delle imprese a cui è stata inflitta una sanzione
mediante decisione passata in giudicato. 8.2. La commisurazione dell'entità della sanzione dipende dalle circostanze
oggettive e soggettive che caratterizzano il caso di specie. Deve in
particolare tenere debitamente conto della gravità
della violazione e della colpa, degli antecedenti dell'interessato, oltre che
del principio della proporzionalità (cfr. sentenza Verwaltungsgericht Bern dell'8 febbraio 2016, in: BVR
2017 pag. 255 consid. 6.3; cfr. anche STA 52.2016.337 del 1° febbraio 2017 consid. 5.2). 8.3. In concreto, il Governo, pur criticando i criteri schematici applicati per
commisurarne l'importo, ha confermato la multa di fr. 4'800.- inflitta dall'UIL,
ritenendola adeguata alla gravità oggettiva dell'infrazione commessa e alla
colpa della ricorrente. Malgrado l'adeguamento degli importi in infrazione, la
conclusione merita tutela. La multa inflitta, infatti, appare tutto
sommato correttamente commisurata alle circostanze oggettive e soggettive che
caratterizzano il caso di specie. Da un lato, la violazione della legge da
parte dell'insorgente non va certo sottovalutata, dal momento che riguarda 28
collaboratori (comprese le due lavoratrici a domicilio), si è protratta
sull'arco di ben 15 mesi e ha comportato un risparmio pari a fr. 126'033.68. N el periodo considerato, gli stessi sono infatti stati
retribuiti con uno stipendio medio mensile che presentava una differenza del 12.12% - non certo trascurabile - rispetto al minimo previsto dal CNL. In
queste circostanze, la correzione operata in questa sede (accertamento di un
collaboratore in infrazione in meno e relativa riduzione dell'ammanco
salariale) nulla muta alla sostanza. Essenzialmente a identica conclusione si
perviene se si computano in una parte dei salari versati (lavoratori a
giornata) le "pause retribuite" di 10 minuti al mattino e al
pomeriggio. Anche in tal caso l'ammanco salariale resta comunque oltremodo
importante, in quanto superiore a fr. 100'000.-, per una differenza salariale
superiore al 10% (cfr. s upra , consid. 4.3.3). Non giova poi all'insorgente l'aver continuato a negare, ancora
in questa sede, gli addebiti mossi nei suoi confronti, dimostrando così di non
avere preso coscienza del suo errore. D'altro canto, occorre considerare a suo
favore il fatto di avere proceduto, seppur solo in minima in parte (cfr. doc.
EE e FF), a una reintegrazione salariale. Benché non possa essere considerato
ai fini del rispetto del salario minimo prescritto dal CNL, va pure tenuto
conto (come se si trattasse di una reintegrazione salariale) del salario che le
lavoratrici a domicilio hanno in ogni caso percepito. Neppure può infine essere
trascurato che l'interessata risulta, quantomeno dagli atti, incensurata. Ne discende che la multa di fr. 4'800.- inflitta alla
ricorrente - sulla quale la correzione (di minima entità rispetto alla cifre
complessive) cui ha proceduto il Tribunale non ha nessuna incidenza - va pertanto confermata. Oltre che essere contenuta nei limiti concessi dalla
legge, tale sanzione risulta rispettosa del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto della
gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata all'insorgente, nonché del grado
di colpa ad essa ascrivibile.
9.   9.1. Sulla base delle
considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. 9.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia e le spese sono poste a carico
della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è
respinto.
2.   La tassa di
giustizia e le spese, di complessivi di fr. 1'500.-, già anticipate dalla
ricorrente, rimangono interamente a suo carico.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera