Convenzione tra comuni concernente l'esercizio delle competenze di polizia comunale. Ratifica
Decisione del 11.08.2020, TRAM
Incarto n. 52.2016.118
AUTORITÀ DI VIGILANZA
art. 4 cpv. 3 LCPOL

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo
sul ricorso del 3 marzo 2016 del
RI
  1
rappresentato
  dal suo RA 1
contro
la decisione del 3 febbraio 2016 (n. 473) del
  Consiglio di Stato che ratifica la convenzione concernente l'esercizio delle
  competenze di polizia comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte del
  Corpo di Polizia del Comune di __________, limitatamente alla modifica d'ufficio
  relativa all'art. 10a (disp. n. 5);
ritenuto, in
fatto
A. a. Il 1° settembre
2012 è entrata in vigore la legge sulla collaborazione fra la polizia cantonale
e le polizie comunali del 16 marzo 2011 (LCPol; RL 563.100) e il relativo
regolamento del Consiglio di Stato del 27 giugno 2012 (RLCPol; RL 563.200).
Tale legge ha istituito otto regioni di Polizia comunale con il relativo comune
polo (i cui corpi di polizia esercitano il coordinamento regionale). Il RI 1 fa
parte della Regione __________ (__________), di cui è comune polo __________. b. Il 22 giugno 2015 e il 21 ottobre 2015 i consigli comunali di __________
rispettivamente di __________ hanno approvato la convenzione concernente l'esercizio
delle competenze di polizia comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte del
Corpo di Polizia di __________. La convenzione dava seguito alla norma
transitoria, che chiedeva ai comuni privi di un corpo di polizia comunale
strutturato - entro tre anni dall'entrata in vigore del regolamento - di dotarsene
o sottoscrivere un'apposita convenzione con il comune polo (o un comune della
medesima regione che ne è dotato; cfr. BU 2012, 252 e art. 7 RLCPol). L'entrata in forza della convenzione è stata fissata, con effetto retroattivo,
al 1° settembre 2015, previa ratifica da parte dell'Esecutivo cantonale.
B. Con decisione del 3
febbraio 2016, il Consiglio di Stato ha ratificato la predetta convenzione,
unitamente ad altre analoghe stipulate tra __________ e altri comuni della
Regione __________ (__________, __________ e __________). L'ha tuttavia
modificata d'ufficio, inserendo tra l'altro un nuovo articolo che così recita
(cfr. dispositivo n. 5): Art. 10a Riserva a nuove disposizioni di legge
(nuovo) È esplicitamente riservata ogni e qualsiasi nuova disposizione superiore di
legge, di regolamento o di direttiva applicabile in via vincolante all'oggetto
della presente convenzione. I disposti della convenzione diverranno privi di
effetto all'entrata in vigore di nuove disposizioni vincolanti, per quanto in
contrasto con esse. Richiamata la sua veste di autorità di vigilanza e l'art. 4 cpv. 3 LCPol
(relativo alla ratifica), ha ritenuto che tale modifica si giustificasse poiché l'assetto normativo in materia di svolgimento di compiti di polizia e
relativa collaborazione, a dipendenza di eventuali future scelte politiche, è
passibile di evoluzione .
C. Avverso la predetta
decisione, limitatamente a quest'ultima modifica, il RI 1 insorge davanti al
Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Ricordato come
la convenzione sia il frutto di una lunga negoziazione, ritiene inaccettabile l'introduzione
da parte del Governo del nuovo art. 10a, che sarebbe privo di base legale e
lesivo della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e
delle competenze attribuite ai legislativi comunali. Non sarebbe in particolare
dato di vedere come un regolamento o addirittura una semplice direttiva possa
comportare l'immediata sostituzione di disposizioni convenzionali approvate dai
consigli comunali dei comuni interessati.
D. a. All'accoglimento
dell'impugnativa si oppone l'Esecutivo cantonale, ribadendo le sue motivazioni.
Non v'è dubbio, aggiunge, che future diposizioni imperative di legge, di
regolamento o di direttiva vincolante saranno direttamente applicabili.
Relativamente alle direttive evidenzia inoltre come la facoltà di procedere con
questo strumento sia espressamente ancorata all'art. 9 LCPol (richiamando ad
esempio la facoltà di emanare direttive in relazione a gradi e condizioni di
stipendio). b. Il CO 2 chiede dal canto suo che l'impugnativa sia accolta e che lo stralcio
dell'art. 10a sia esteso anche alla ratifica delle convenzioni con i comuni di ________,
________ e ________; considera in particolare insostenibile che una direttiva
possa direttamente sostituirsi a una convenzione. c. Anche i CO 3, CO 4 e CO 5 postulano l'accoglimento del gravame,
condividendone le motivazioni, pur avendo rinunciato a insorgere contro la
ratifica della propria convenzione.
E. Non vi è stato un
ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia del ricorrente a presentare
una replica.
Considerato, in
diritto
1. La competenza
del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 13 LCPol. Ratificando
la convenzione in oggetto il Governo ha in sostanza fatto capo ai poteri di
vigilanza di cui all'art. 194 LOC con gli art. 3 cpv. 1 e 4 cpv. 3 LCPol;
pacifica è quindi la legittimazione attiva del Comune, che nell'ambito della
polizia locale (art. 107 LOC) rispettivamente dell'organizzazione di tale
servizio e delle relative convenzioni gode di un'autonomia (cfr. art. 207 cpv. 2 LOC; cfr. pure STF 1C_409/2012 del
20 dicembre 2013 consid. 5.2.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della
legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100),
è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Secondo l'art.
3 cpv. 1 LCPol, previa ratifica del Consiglio di Stato, i comuni esercitano le
competenze di polizia loro attribuite:
a)  direttamente
mediante un proprio corpo di polizia composto da un minimo di 5 agenti più un
comandante (corpo di polizia comunale strutturato), oppure
b)  indirettamente
sottoscrivendo una convenzione con un comune che ha un corpo di polizia
strutturato.
L'art.
4 LCPol (titolo a margine: "convenzioni") specifica che per l'esercizio
dei compiti di polizia i comuni privi di un corpo di polizia strutturato sono
tenuti a concludere un'apposita convenzione (cpv. 1), che può essere
sottoscritta direttamente con il comune polo oppure fra comuni appartenenti
alla medesima regione (cpv. 2). L'obbligo di concludere una convenzione
(contratto di prestazione) - di carattere imperativo (cfr. Messaggio del 30
novembre 2010 n. 6423 concernente la legge sulla collaborazione fra la polizia
cantonale e le polizie comunali, ad art. 4) - è ripreso dall'art. 3 RLCPol.
Tale norma, conformemente anche al principio generale dell'obbligo contributivo
sancito dall'art. 2 LCPol, prevede tra l'altro che i comuni sprovvisti di un
corpo di polizia finanzino l'esecuzione dei compiti di sicurezza che concernono
la loro giurisdizione territoriale, nel contesto regionale, con
controprestazioni patrimoniali (cpv. 2). Entità e natura di tali
controprestazioni vengono liberamente definite tra le parti, ritenuto il
criterio fondamentale per cui l'entità del contributo deve poggiarsi su di una
base calcolatoria pro-capite (per principio riferita alla popolazione residente
in maniera permanente, cfr. art. 3 cpv. 2 RLCPol; sulla possibilità di definire
ulteriori criteri oggettivi nell'identificazione del costo pro-capite e sulla
regolamentazione in caso di disaccordo tra le parti, cfr. art. 3 cpv. 2 in
fine , 3 e 4 RLCPol). La predetta convenzione, in base all'art. 4 cpv. 3 LCPol, soggiace alla
ratifica del Consiglio di Stato, competente per l'esame della sua sostanziale
uniformità sul piano cantonale del tipo di prestazioni offerte e dei loro
costi. L'art. 3 cpv. 6 RLCPol precisa dal canto suo che, prima di procedere
alla ratifica di cui all'art. 3 cpv. 1 LCPol, il Governo verifica l'insieme
delle convenzioni sottoscritte dal comune polo o dal comune avente una polizia
strutturata, accertando l'assenza di un finanziamento eccessivo ad opera dei
comuni convenzionati con lo stesso (art. 4 cpv. 3 LCPol). 2.2. Le convenzioni (contratti di prestazione) di cui agli art. 4 LCPol e 3
RLCPol sono dei contratti di diritto amministrativo, e meglio dei contratti di
cooperazione ( contrat de coopération o de coordination ; koordinationsrechtliche
Verträge ) tra enti locali, soggetti per legge a ratifica da parte dell'autorità
di sorveglianza (cfr. Thierry Tanquerel ,
Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 985 segg. e 1001; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann , Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurigo/San Gallo 2016, n. 1304 segg.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/ Markus Müller , Berna 2014, ad § 33, n.
16 seg.). La ratifica da parte dell'Esecutivo cantonale mira essenzialmente a
garantire l'omogeneità cantonale della fornitura di prestazioni minime di
sicurezza, nonché l'uniformità dei costi che vengono mediamente riscossi dagli
altri comuni per prestazioni di sicurezza analoghe. Assicurando l'efficacia
delle singole convenzioni, la ratifica tende a inibire operazioni finanziarie
di carattere speculativo, scarsamente compatibili con l'assolvimento di
funzioni essenziali di natura pubblica come quello del mantenimento della
sicurezza e dell'ordine pubblico (cfr. Messaggio citato, ad art. 4). 2.3. In concreto, oggetto di controversia è
la decisione con cui il Governo ha ratificato la convenzione concernente
l'esercizio delle competenze di polizia
comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte della Polizia del comune polo di __________, limitatamente alla modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo
art. 10a. Clausola - contestata fermamente dal ricorrente - che, come visto in
narrativa, riserva ogni e qualsiasi nuova disposizione superiore di legge,
di regolamento o di direttiva applicabile in via vincolante all'oggetto della
presente convenzione , stabilendo che i disposti della convenzione in
contrasto con tali prescrizioni diverranno privi di effetto alla loro entrata
in vigore. 2.4. Ora, premesso che nell'ambito della stipula di tali convenzioni i comuni
godono di un'autonomia relativamente ampia che va rispettata (in particolare
per quanto riguarda la definizione del fabbisogno reale del servizio di polizia
su un determinato territorio, nonché il finanziamento, l'entità e la natura
delle controprestazioni pecuniarie, cfr. STF 1C_409/2012 citata consid. 4.3.3 e
5.3), certo è anzitutto che la controversa generica clausola trascende lo scopo
della ratifica da parte dell'autorità di sorveglianza, che come detto è volta
unicamente a garantire l'omogeneità cantonale della fornitura di prestazioni
minime di sicurezza e a evitare operazioni finanziarie di carattere speculativo
(riscossione eccessiva dei costi da parte del comune polo). A ciò aggiungasi che - analogamente a quanto vale per l'approvazione dei
regolamenti comunali (cfr. art. 189 cpv. 1 lett. a LOC) - non è dato di vedere
come l'intervento del Governo in questo ambito possa oltrepassare l'apporto di
modifiche d'ufficio o aggiunte per porre la convenzione in consonanza con le
norme della costituzione o delle leggi, segnatamente di quelle in vigore (cfr. in tal senso, per analogia, STA 52.2017.112 dell'11 settembre 2019).
Sapere poi in che misura l'Esecutivo cantonale, in caso di evoluzione dell'assetto
normativo - e meglio di un cambiamento rilevante delle circostanze di
diritto (a seguito dell'introduzione di nuove norme legali) -, possa semmai
imporne l'applicazione è invece questione che dipende dalla possibilità o meno
di modificare successivamente la decisione di ratifica (ovvero dalla sua
revocabilità). Ipotesi, quest'ultima, che non può eviden-temente essere risolta a priori (con una sommaria riserva a favore del nuovo ordinamento
giuridico), ma - fatta salva un'espressa disposizione del legislatore - va
valutata caso per caso, soppesando l'interesse all'attuazione del nuovo diritto
con quello riferito alla sicurezza del diritto e al principio dell'affidamento (cfr.
DTF 127 II 306 consid. 7a; inoltre, Häfelin/Müller/ Uhlmann , op. cit., n. 1224 segg., 1227
segg.; René Wiederkehr/ Paul Richli ,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts - Band I, 2012, n. 2712 segg.). In
tale contesto va comunque osservato che l'emanazione di nuove direttive non è
assimilabile a un cambiamento del quadro legale. Le direttive costituiscono
infatti delle cosiddette ordinanze amministrative, che possono contenere
disposizioni di natura organizzativa oppure istruzioni di servizio ad uso
interno mediante le quali le autorità superiori o di vigilanza forniscono
indicazioni circa l'interpretazione di determinate norme legali, nell'interesse
di un'applicazione uniforme del diritto (cfr. DTF 128 I 167 consid. 4.3, 121 II 473 consid. 2b; Häfelin/ Müller/Uhlmann , op. cit., n. 81 segg.; Wiederkehr/
Richli , op. cit., n. 457 segg.). Ancorché di principio vincolanti
per l'autorità amministrativa, tali ordinanze non hanno forza di legge, né
possono porsi in contrasto con la stessa, ma solo concretizzarla, senza
modificarla (ad esempio, introducendo ulteriori criteri, cfr. DTF 121 II 473
consid. 2b; Häfelin/Müller/
Uhlmann , op. cit., n. 84 e 87; Wiederkehr/
Richli, op. cit., n. 489 ). Nella misura in cui una
nuova direttiva dovesse riflettere un mero cambiamento di prassi (ad esempio a
seguito di una diversa interpretazione che rispecchia meglio il senso della
legge o un mutamento delle circostanze), va invece osservato che un siffatto
cambiamento può solo eccezionalmente dar luogo a una revoca della decisione di
ratifica, segnatamente laddove vi siano in gioco interessi pubblici
particolarmente importanti, quali beni di polizia (cfr. DTF 127 II 306 consid.
7a). Ne discende che la decisione con cui il Governo ha modificato d'ufficio la
convenzione in oggetto per introdurvi una riserva affatto generale a favore di
ogni e qualsiasi nuova futura disposizione di legge, regolamento o direttiva
(art. 10a) deve essere annullata, in quanto lesiva del diritto e procedente da
un uso scorretto, segnatamente abusivo, del potere che può essergli
riconosciuto in tale ambito quale autorità di vigilanza. 2.5. Abbondanzialmente giova rilevare che ad analoghe riflessioni si
giungerebbe peraltro anche in base ai principi che reggono la modifica dei
contratti di diritto amministrativo, modifica che spetta semmai alle parti. Se
di principio tali accordi possono sempre essere adattati con il consenso dei
contraenti (cfr. in tal senso anche l'art. 9 della convenzione), essi non
decadono o possono senz'altro essere modificati unilateralmente in caso di una
modifica posteriore del diritto. Ancorché su tali aspetti la dottrina non sia
univoca (cfr. Häfelin/Müller/Uhlmann ,
op. cit., n. 1348), in generale va osservato che l'incidenza di nuove
disposizioni legali sui contratti di diritto amministrativo in essere - salvo
diversa esplicita disposizione del legislatore - va comunque esaminata caso per
caso, di regola procedendo a una ponderazione degli interessi in gioco (in
particolare quello delle parti a mantenere il contratto, da un lato, e quello
dell'attuazione del diritto oggettivo, dall'altro) e valutandone le conseguenze
(cfr. al riguardo Frank Klein , Die
Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zurigo 2003, ad
§ 11, pag. 201 segg., 214 segg. e 219; Häfelin/
Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1348 seg., 1360 e 1366 segg.). A maggior
ragione ciò vale in presenza di una semplice nuova direttiva dell'autorità
superiore, determinante eventualmente un cambiamento di prassi, che solo in
presenza di motivi particolarmente importanti può semmai giustificare un
adattamento del contratto (cfr. Klein ,
op. cit., pag. 218).
3. 3.1. Sulla base
delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto. La
decisione di ratifica della convenzione tra i RI 1 e __________ è dunque
annullata per quanto riguarda la modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo
art. 10a. 3.2. Diversamente da quanto postulato dal CO 2 con la risposta, il Tribunale
non può estendere l'annullamento alle decisioni di ratifica delle altre
convenzioni, rimaste inimpugnate dai Comuni interessati (cfr. anche consid. Dc)
e pertanto non oggetto del contendere. 3.3. Non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), né vengono
assegnate ripetibili (art. 49 LPAmm), ritenuto che i comuni comparenti non si
sono comunque avvalsi dell'assistenza di un legale.
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è accolto .
Di conseguenza, la decisione
del 3 febbraio 2016 (n. 473) del Consiglio di Stato che ratifica la convenzione
concernente l'esercizio delle competenze di polizia comunale nella
giurisdizione del RI 1 da parte del Corpo di Polizia del Comune polo di ________
è annullata per quanto riguarda la modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo
art. 10a (cfr. dispositivo n. 5).
2.   Non si
preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS
173.110).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera