Dipendenti pubblici. Trattenuta salariale per il pagamento delle imposte alla fonte (diritto di regresso del datore di lavoro). Prescrizione
Decisione del 23.06.2020, TRAM
Incarto n. 52.2019.149
STIPENDIO
art. 88 cpv. 1 LIFD
art. 120 cpv. 1 LIFD
art. 38 cpv. 1 LSTIP 2017
art. 38 cpv. 2 LSTIP 2017
art. 38 cpv. 3 LSTIP 2017
art. 39 cpv. 3 LSTIP 2017
art. 131 cpv. 1 LT
art. 193 cpv. 1 LT

composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente,
Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo
sul ricorso del 25 marzo 2019 di
RI
  1
patrocinato
  da:   PA 1
contro
la decisione del 20 febbraio 2019 (n. 859) del
  Consiglio di Stato che ha respinto la sua domanda in materia di trattenuta di
  stipendio;
ritenuto, in
fatto
A. RI 1 è attivo quale
docente di scuola media superiore presso le scuole cantonali dal 2011 ed è
assoggettato all'imposta alla fonte.
B. Con decisione del 24
maggio 2016, notificata all'Ufficio degli stipendi e delle assicurazioni
(Ufficio stipendi) del Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE), l'Ufficio
delle imposte alla fonte e del bollo (UIF) del DFE ha avviato la procedura
di recupero d'imposta per gli anni 2011 -2013 in relazione al rapporto di
impiego di RI 1. Indicando quale motivazione la rettifica della
classificazione, il predetto Ufficio ha calcolato un arretrato di fr. 5'760.75
a suo favore.
C. Con scritto del 17
luglio 2017 l'Ufficio stipendi ha trasmesso a RI 1 la predetta decisione dell'UIF,
segnalandogli la facoltà di reclamo entro il termine di 30 giorni. Ha quindi
chiesto al docente di indicare la modalità di rimborso prescelta, tra cui il
recupero totale o rateizzato sul salario.
D. a. Il 15 settembre
2017 RI 1, per il tramite di un sindacato, ha interposto reclamo dinanzi all'UIF
contro la decisione del 24 maggio 2016.
b. Il rappresentante
del docente, con scritto del 18 settembre 2017 ha inoltre chiesto all'Ufficio
stipendi di revocare ogni trattenuta relativa all'imposta alla fonte, eccependo
la prescrizione di un anno di cui all'art. 67 cpv. 1 del codice delle
obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220). L'Ufficio ha preso posizione con
scritto del 23 ottobre 2017. Ha sostenuto che trattandosi di un rapporto di
impiego di diritto pubblico, sarebbe data all'autorità di nomina la facoltà di
trattenere lo stipendio per quanto dovuto dal dipendente a titolo di imposte,
entro il termine di prescrizione di cinque anni. Esso ha quindi annunciato che
avrebbe se del caso proceduto con la richiesta di rimborso una volta evaso il
reclamo da parte dell'UIF.
c. Con decisione del
14 novembre 2017 l'UIF ha parzialmente accolto il reclamo riducendo l'importo
dovuto a fr. 2'296.70.
E. a. Con scritto del 6
febbraio 2018 l'Ufficio stipendi, preso atto che la predetta decisione del 14
novembre 2017 era passata in giudicato incontestata, ha chiesto a RI 1 di
scegliere il modo per regolare il dovuto, tra la fatturazione dell'importo
oppure il prelievo intero o scaglionato dello stesso dallo stipendio,
avvertendolo che in caso di silenzio si sarebbe dato avvio alla trattenuta
dello stipendio previa diffida secondo quanto previsto dall'art. 38 della legge
sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017
(LStip; RL 173.300). b. Con scritto del 23 febbraio 2018 il docente ha ribadito l'eccezione di
prescrizione e contestato la trattenuta sullo stipendio prospettatagli.
F. Con scritto del
3 aprile 2018 l'Ufficio stipendi ha diffidato RI 1 a pagare fr. 2'296.70,
scegliendo un metodo di pagamento e avvertendolo che in caso di mancato
riscontro entro il 30 aprile 2018, dal mese di maggio avrebbe trattenuto dallo
stipendio 23 rate da fr. 95.70 e un conguaglio di fr. 95.60.
G. Il 15 ottobre 2018 RI
1 ha inoltrato al Consiglio di Stato una contestazione di natura pecuniaria con
cui ha chiesto la restituzione di fr. 478.50 corrispondenti alle cinque
trattenute sugli stipendi da maggio a settembre 2018, nonché l'accertamento
dell'illegalità delle ulteriori trattenute effettuate e, di conseguenza la loro
interruzione.
H. Con decisione del 20
febbraio 2019 il Governo ha respinto la domanda di RI 1 confermando la
correttezza della procedura adottata secondo i dettami dell'art. 38 LStip.
I. Contro la
predetta decisione governativa RI 1 è insorto dinanzi al Tribunale cantonale
amministrativo chiedendone l'annullamento e la sua riforma nel senso che è
accertata l'illegalità delle trattenute di stipendio in compensazione della
pretesa per imposte alla fonte arretrate ed è disposta la restituzione dell'importo
trattenuto. Il ricorrente ha sostenuto che il diritto di regresso del datore di
lavoro (debitore dell'imposta) sul dipendente può fondarsi solo sull'indebito
arricchimento. La sua pretesa, rivendicata dopo più di un anno dalla scoperta
della procedura avviata dall'UIF, sarebbe pertanto prescritta in applicazione
dell'art. 67 CO. La compensazione del credito con lo stipendio non sarebbe del
resto possibile poiché questo è solo in parte di pertinenza del Cantone, mentre
per il resto va riversato a Confederazione e Comune.
J. All'accoglimento
del gravame si è opposto il Consiglio di Stato secondo cui l'art. 38 LStip
sarebbe una base legale sufficiente per trattenere il salario del ricorrente a
compensazione dell'importo da lui dovuto a titolo di imposta alla fonte. Il
termine di prescrizione applicabile sarebbe in ogni caso di cinque anni.
K. Con la replica e la
duplica le parti hanno ribadito le proprie tesi con motivi di cui si dirà, per
quanto necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1.
La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 LStip in combinazione
con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e
dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del
ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa
del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv.
1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine. 1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria
(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.
2. Per l'art. 38
cpv. 1 LStip lo stipendio dei dipendenti cantonali, esclusi gli assegni per i
figli o per l'aiuto allo studio, può essere trattenuto a compensazione di
quanto dovuto dal dipendente al datore di lavoro per imposte, tasse, multe,
danni arrecati al datore di lavoro. La compensazione per pretese dello Stato
sullo stipendio del dipendente può avvenire solo previa diffida (cpv. 2). Al
dipendente, soggiunge il cpv. 3, è in ogni caso garantito il minimo vitale
previsto dalla legislazione federale sull'esecuzione e sul fallimento; restano
riservate le compensazioni a seguito di danni causati intenzionalmente o per
negligenza grave.
3. Il ricorrente ha
contestato la legittimità della trattenuta salariale, sostenendo che il credito
del datore di lavoro, derivante dal suo diritto di regresso per il pagamento
delle imposte alla fonte, sarebbe prescritto. 3.1. Sono soggetti ad una trattenuta d'imposta alla fonte per il loro reddito
da attività lucrativa dipendente:
a. i lavoratori
stranieri che, senza permesso di domicilio della polizia degli stranieri, hanno
domicilio o dimora fiscali nel Cantone (art. 104 cpv. 1 della legge tributaria
del 21 giugno 1994; LT; RL 640.100; art. 83 della legge federale sull'imposta
federale diretta del 14 dicembre 1990; LIFD; RS 642.11);
b. i lavoratori
che, senza domicilio o dimora fiscali in Svizzera, esercitano un'attività
lucrativa dipendente nel Cantone per brevi periodi, durante la settimana o come
frontalieri (art. 114 LT; art. 91 LIFD).
Il
debitore della prestazione imponibile, ovvero il datore di lavoro, ha l'obbligo
di trattenere l'imposta e di riversarla all'autorità fiscale (art. 121 cpv. 1
lett. a e c LT; art. 88 cpv. 1 lett. a e c LIFD). Giusta l'art. 121 cpv. 3 LT,
inoltre, il debitore della prestazione imponibile è responsabile del pagamento
dell'imposta alla fonte.
Se è stata intrapresa
una ritenuta d'imposta insufficiente trovano applicazione gli articoli 211 cpv.
1 LT e 138 cpv. 1 LIFD, di tenore praticamente identico, secondo cui, se il
debitore della prestazione imponibile non ha operato oppure ha operato solo in
parte la ritenuta d'imposta, l'autorità di tassazione lo obbliga a versare l'imposta
non trattenuta, riservato il regresso del debitore nei confronti del
contribuente (CDT 80.2018.43 del 4 novembre 2019 in: RtiD I-2020 n. 9t consid. 1.2). L'autorità fiscale non può quindi vantare alcuna pretesa diretta verso il
contribuente, ma soltanto reclamare gli arretrati al datore di lavoro. Questo può
poi esercitare il proprio diritto di regresso nei confronti del dipendente.
Controversa è la questione di sapere entro quale termine si prescrive questo
diritto del datore di lavoro.
3.2. A questo proposito, secondo alcuni autori
che hanno affrontato il tema nell'ambito del contratto di lavoro di natura
privata, il credito nei confronti del contribuente è di natura extracontrattuale
perché si fonda sulla legge fiscale e non sul contratto di lavoro: di
conseguenza troverebbero applicazione le disposizioni relative all'indebito
arricchimento (art. 62 segg. CO) e la prescrizione del credito sarebbe regolata
dall'art. 67 CO, che prevede (nella sua versione in vigore fino al 31 dicembre
2019) un termine relativo di un anno dal giorno in cui il datore di lavoro ha
preso conoscenza del suo diritto di regresso e un termine assoluto di dieci
anni a partire dalla nascita di questo diritto (cfr. Rémy Wyler/ Boris Heinzer , Droit du travail, IV ed., Berna 2019, pag. 242; Peter Locher ,
Kommentar zum DBG, vol. III, Basilea 2015, n. 10 ad art. 138 LIFD, pag. 653; Emanuela Epiney-Colombo ,
Il datore di lavoro e l'imposta alla fonte - Aspetti di diritto privato, in
RtiD I-2008, pag. 456). Oesterhelt sottolinea invece che datore di lavoro e
lavoratore sono legati da un contratto di lavoro e ritiene pertanto che tutte
le pretese del primo nei confronti del secondo siano di natura contrattuale.
Postula quindi l'applicazione del termine di prescrizione di dieci anni secondo
il combinato disposto degli articoli 127 CO e 341 cpv. 2 CO ( Stefan Oesterhelt ,
Verjährung im Steuerrecht, ASA 79 pag. 817 segg., 849). Lo stesso autore
ipotizza altresì che, parallelamente alla pretesa di regresso basata sul
contratto di lavoro, esista una pretesa fondata sulla LIFD alla quale si
applicherebbero per analogia i termini di prescrizione fiscali ( Oesterhelt , op cit., pag. 850). 3.3. La soluzione alla presente problematica va ricercata tra quelle sopra
proposte, dal momento che n é la LORD né la legge sugli stipendi degli
impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (vLStip; BU 1954, 255),
applicabile al momento dei fatti, prevedono nulla in merito alla prescrizione
di pretese dello Stato concernenti la restituzione di denaro versato in eccesso
a titolo di stipendio ai propri dipendenti. Soltanto nella nuova LStip, in
vigore dal 1° gennaio 2018, il legislatore ha introdotto un termine di cinque
anni per esigere il recupero di compensi salariali non dovuti da quando il
datore di lavoro ha preso conoscenza della loro esistenza (art. 39 cpv. 3
LStip). 3.4. Questo Tribunale ritiene che alla pretesa in discussione vadano applicati i
termini di prescrizione stabiliti dalla legislazione fiscale, analogamente a
quanto stabilito dall'Alta Corte in un caso concernente il mancato versamento
di contributi della previdenza professionale (DTF 142 V 118). Nella citata decisione,
il Tribunale federale, modificando una prassi precedente, ha considerato che il
diritto e l'obbligazione del datore di lavoro di dedurre la parte
corrispondente dei contributi dal salario per riversarla all'istituto di
previdenza discende direttamente dalla legge federale sulla previdenza
professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità (LPP; RS 831.40),
che prevede che il datore di lavoro deve all'istituto di previdenza gli interi
contributi (art. 66 cpv. 2 prima frase LPP) e che il medesimo deduce dal salario
la quota del lavoratore stabilita nelle disposizioni regolamentari dell'istituto
di previdenza (art. 66 cpv. 3 LPP). Il Tribunale federale ha concluso che la
pretesa del datore di lavoro nei confronti dell'impiegato concernente i
contributi che ha omesso di prelevare è direttamente fondata sull'art. 66 cpv.
3 LPP, con la conseguenza che anche a questo credito è applicabile il termine
di prescrizione stabilito dalla medesima legge all'art. 41 cpv. 2 LPP (DTF 148
V 118 consid. 6.1-6.3). 3.5. Le predette argomentazioni possono essere seguite per analogia anche nel
caso concreto, siccome l'obbligo di versare le imposte all'autorità fiscale
previa trattenuta dallo stipendio del dipendente discende direttamente dalla legislazione
tributaria (art. 121 cpv. 1 LT e 88 cpv. 1 LIFD). Occorre pertanto ritenere che
il credito del datore di lavoro si prescrive entro i medesimi termini nei quali
l'autorità fiscale ha il diritto di chiedere la restituzione delle imposte non
trattenute o trattenute in misura insufficiente, ossia, secondo giurisprudenza,
cinque anni dalla fine del periodo fiscale (art. 120 cpv. 1 LIFD e 193 cpv. 1
LT; CDT citata consid. 1.2). Soluzione che, diversamente da quanto avverrebbe
applicando le regole sull'indebito arricchimento, non pone il datore di lavoro
in una situazione sfavorevole rispetto all'autorità fiscale e risulta pertanto
preferibile anche da questo profilo (cfr. DTF 142 V 118 consid. 6.3).
4. Nel caso
concreto, il termine di prescrizione relativo di cinque anni è iniziato a decorrere
con la notifica della decisione del 24 maggio 2016 dell'UIF all'Ufficio
stipendi, ossia quando l'autorità è venuta a conoscenza della propria pretesa
nei confronti dell'insorgente. Se ne ha che a maggio 2018, quando è stata messa
in atto la trattenuta salariale, il credito non era ancora prescritto, pur
senza considerare eventuali interruzioni della prescrizione, che nel diritto
pubblico avviene con ogni atto mediante il quale la pretesa è rivendicata dal
creditore in modo idoneo, ad esempio con una semplice richiesta scritta (DTF
133 V 579 consid. 4.3.1). La trattenuta salariale a compensazione del credito
dello Stato derivante dalla LT, rispettivamente dalla LIFD, e disposta
dall'autorità di nomina previa diffida, secondo i dettami dell'art. 38 LStip,
va pertanto tutelata. Il ricorso, infondato, deve quindi essere respinto.
5. La tassa di
giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1
LPAmm).
Per
questi motivi,
decide:
1.   Il ricorso è respinto .
2.   La tassa di
giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico dell'insorgente, a cui è restituito
l'anticipo versato in eccesso (fr. 800.-).
3.   Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF;
RS 173.100) se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale
(art. 85 cpv. 2 LTF). In caso contrario è dato ricorso sussidiario in materia
costituzionale entro lo stesso termine (art. 113 e segg. LTF). Il valore di
causa è inferiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e
art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4.   Intimazione
  a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente                                                            La vicecancelliera